be_verwaltungsgericht · 100 2020 115 · 2021-06-17 · de

Änderung des Zonenplans Volksschule Kirchenfeld (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz vom 25. Februar 2020; 2018.JGK.2395) | Nutzungspläne

100.2020.115U publiziert in BVR 2022 S. 202
STE/TST/SPR
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 17. Juni 2021
Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichterin Steinmann
Gerichtsschreiber Tschumi
1. Erbengemeinschaft A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________
6. F.________, Verein
alle vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende
gegen
Einwohnergemeinde Bern
handelnd durch den Gemeinderat, Erlacherhof, Junkerngasse 47, 
Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegnerin
und
Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern
Münstergasse 2, 3011 Bern
betreffend geringfügige Änderung der baurechtlichen Grundordnung; 
Zonenplan Volksschule Kirchenfeld (Entscheid der Direktion für Inneres 
und Justiz vom 25. Februar 2020; 2018.JGK.2395)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Einwohnergemeinde (EG) Bern beabsichtigt, das unter Denkmalschutz 
stehende Schulhaus Kirchenfeld zu sanieren und den Schulraum auf ihrer in 
der Zone für öffentliche Nutzungen (ZöN), Freifläche B (FB), im Aaretal-
schutzgebiet liegenden Parzelle Gbbl. Nr. 1________ zu erweitern. Am 
25. September 2016 genehmigten die Stimmberechtigten der EG Bern den 
Baukredit für das aus einem Architekturwettbewerb hervorgegangene 
Siegerprojekt «Aarrasse». In der Folge beschloss der Gemeinderat am 
26. Oktober 2016 eine geringfügige Änderung der baurechtlichen 
Grundordnung (Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld», Plan Nr. 1442/1 vom 
12.7.2016), bestehend aus einer Änderung des Nutzungszonenplans vom 
8. Juni 1975 (SSSB 721.41; neu: FC Volksschule Kirchenfeld), des 
Baulinienplans von 1989 (Aufhebung einer Baulinie) sowie der Bauordnung 
vom 24. September 2006 (BO; SSSB 721.1; Vorschriften für die FC 
Volksschule Kirchenfeld). Gegen die vom 25. Januar bis zum 24. Februar 
2017 öffentlich aufgelegte Änderung erhoben A.________, B.________, 
C.________, D.________, G.________ und H.________, E.________ 
sowie der F.________ am 24. Februar 2017 gemeinsam Einsprache. Am 
25. Oktober 2017 entschied der Gemeinderat, am Verfahren für geringfügige 
Änderungen festzuhalten, und beschloss den Zonenplan «Volksschule 
Kirchenfeld». Dieser Beschluss blieb unangefochten. Am 8. März 2018 
genehmigte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern 
(AGR) den Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld». Es hiess die Einsprache 
gut, soweit die Einsprechenden beantragt hatten, im Rahmen der 
Genehmigung sei auch über das anwendbare Verfahren zu entscheiden; im 
Übrigen wies es die Einsprache ab, soweit es darauf eintrat.
B.
Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR vom 8. März 2018 erhoben 
die Erbengemeinschaft des unterdessen verstorbenen A.________, 
bestehend aus A.________, sowie die weiteren Einsprecherinnen und 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 3
Einsprecher am 11. April 2018 gemeinsam Beschwerde bei der Justiz-, 
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK, heute: Direktion 
für Inneres und Justiz [DIJ]). Mit Entscheid vom 25. Februar 2020 wies die 
DIJ die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
C.
Dagegen haben die A.________ (bestehend aus A.________), B.________, 
C.________, D.________, G.________ und H.________, E.________ 
sowie der F.________ am 1. April 2020 Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und 
der vom Gemeinderat der Stadt Bern im Verfahren nach Art. 122 der 
Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1) beschlossenen 
Änderung des Zonenplans «Volksschule Kirchenfeld» sei die Genehmigung 
zu verweigern. Eventuell sei der angefochtene Entscheid aufzuheben und 
die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, subeventuell an das AGR 
zurückzuweisen. 
Die EG Bern beantragt mit Beschwerdeantwort vom 3. Juni 2020, die Be-
schwerde sei abzuweisen und der angefochtene Entscheid der DIJ vom 
25. Februar 2020 sowie die Genehmigungsverfügung des AGR vom 8. März 
2018 seien zu bestätigen. Die DIJ schliesst mit Beschwerdevernehmlassung 
vom 30. April 2020 auf Abweisung der Beschwerde. Mit Replik vom 18. No-
vember 2020 äusserten sich A.________, B.________, C.________, 
D.________, G.________ und H.________, E.________ sowie der 
F.________ erneut. Dazu nahm die EG Bern mit Duplik vom 22. Dezember 
2020 Stellung. Von der Gelegenheit zu Schlussbemerkungen haben die 
Beschwerdeführenden mit Eingabe vom 8. März 2021 Gebrauch gemacht.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 4
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen. Als Eigentümerinnen und Eigentümer von direkt an den 
Planungsperimeter angrenzenden Parzellen bzw. als gestützt auf seine 
Statuten zur Verbandsbeschwerde befugter Verein sind sie durch den ange-
fochtenen Entscheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges 
Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG bzw. 
Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 35a Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 
1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Bestimmungen über Form und Frist sind ein-
gehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter 
Vorbehalt der nachfolgenden E. 1.2 einzutreten.
1.2
Die Beschwerdeführenden beantragen die vollumfängliche Aufhe-
bung des Beschwerdeentscheids der DIJ vom 25. Februar 2020. Soweit die 
Vorinstanz auf ihre Beschwerde nicht eingetreten ist (vgl. E. 2.2), begründen 
sie allerdings nicht, inwiefern der angefochtene Entscheid rechtsfehlerhaft 
sein sollte. Auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher insofern man-
gels hinreichender Begründung nicht einzutreten (vgl. Art. 32 Abs. 2 VRPG). 
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass sich der Gegenstand des vorliegen-
den Verfahrens auf den Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» beschränkt 
(vgl. vorne Bst. A). Das Baugesuch für die Sanierung und Erweiterung der 
Schulanlage wurde zwar gleichzeitig mit der Planung öffentlich aufgelegt 
(vgl. Hinweis in der Publikation der geringfügigen Änderung des Zonenplans 
Volksschule Kirchenfeld, act. 6B Beilage 6), das Baubewilligungsverfahren 
wird aber separat durchgeführt. Inwiefern dieses Vorgehen problematisch 
sein soll, wie die Beschwerdeführenden geltend machen (vgl. Beschwerde 
S. 7), ist nicht ersichtlich. Es entspricht vielmehr dem planerischen Stufen-
bau, dass das Baubewilligungsverfahren der Nutzungsplanung grundsätzlich 
nachgelagert ist und diese ausführt. Es ist daher auch folgerichtig, die Ein-
wände der Beschwerdeführenden gegen das Bauvorhaben nicht im vorlie-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 5
genden Verfahren, sondern im Baubewilligungsverfahren zu prüfen 
(BVR 2011 S. 152 [VGE 2009/52 vom 21.8.2009] nicht publ. E. 2.2). Wie die 
DIJ zutreffend feststellte, ist daher bereits das AGR zu Recht auf die Ein-
sprache nicht eingetreten, soweit diese nicht die Planung, sondern das kon-
krete Bauprojekt betraf (vgl. angefochtener Entscheid E. 4). Auf die entspre-
chenden Einwände ist auch im vorliegenden Verfahren nicht näher einzuge-
hen (vgl. dazu auch hinten E. 7.2). 
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, der Gemeinderat der EG Bern 
hätte den Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» nicht im Verfahren für ge-
ringfügige Änderungen gemäss Art. 122 BauV beschliessen dürfen, sondern 
im ordentlichen Nutzungsplanungsverfahren erlassen müssen.
2.1
Für den Erlass und die Änderung der baurechtlichen Grundordnung 
sind grundsätzlich die Stimmberechtigten zuständig (Art. 66 Abs. 2 BauG). 
Vorlagen, welche die baurechtliche Grundordnung betreffen, sind während 
wenigstens 30 Tagen öffentlich aufzulegen; während der Auflagefrist kann 
schriftlich Einsprache erhoben werden. Vor dem Beschluss durch das zu-
ständige Gemeindeorgan sind Einspracheverhandlungen durchzuführen 
(Art. 60 Abs. 1 und 2 BauG). Soweit öffentlich aufgelegte Vorschriften oder 
Pläne vor oder bei der Beschlussfassung oder im kantonalen Genehmi-
gungsverfahren geändert werden, ist den davon Betroffenen Kenntnis und 
Gelegenheit zur Einsprache oder Beschwerde zu geben (Art. 60 Abs. 3 
BauG). Für geringfügige Änderungen von Vorschriften und Nutzungsplänen 
steht nach Art. 144 Abs. 2 Bst. i BauG i.V.m. Art. 122 BauV indessen ein ver-
einfachtes Verfahren zur Verfügung (zur Gesetz- und Verfassungsmässig-
keit dieser Vorschriften vgl. BVR 2015 S. 450 E. 4 f.; vgl. auch Art. 60 Abs. 4 
BauG). Über solche Änderungen kann der Gemeinderat als endgültig zu-
ständiges Gemeindeorgan ohne Vorprüfung und ohne öffentliche Auflage 
beschliessen (Art. 122 Abs. 1 BauV). Vor dem Beschluss ist den davon be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 6
troffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern eine Frist von we-
nigstens zehn Tagen zur Einreichung einer Einsprache anzusetzen, soweit 
sie der Änderung nicht unterschriftlich zugestimmt haben (Art. 122 Abs. 2 
BauV). Ist zweifelhaft, ob eine vorgesehene Änderung noch als geringfügig 
gelten kann, so ist für sie das öffentliche Einspracheverfahren nach Art. 60 
BauG durchzuführen mit dem Hinweis, dass beabsichtigt ist, die Änderung 
im Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen vorzuneh-
men (Art. 122 Abs. 7 BauV).
2.2
Als geringfügig im Sinn von Art. 122 BauV gelten nach der Recht-
sprechung Änderungen, von denen angenommen werden kann, sie hätten 
den Entscheid des an sich zuständigen Organs – hier der Stimmberechtig-
ten – nicht beeinflusst. Hiervon ist auszugehen, wenn der Gesamtcharakter 
der Planordnung sowie die dieser zugrundeliegenden Ziele beibehalten 
werden und wichtige Fragen, um welche es beim Erlass ging, in gleicher 
Weise beantwortet werden. Eine für den ganzen Kanton geltende 
einheitliche Regel gibt es allerdings nicht: Was in einer grossen Gemeinde 
als geringfügig erscheinen mag und die Allgemeinheit kaum interessiert, 
kann in einer kleinen Gemeinde von erheblichem allgemeinem Interesse 
sein und es rechtfertigen, dass die Änderung dem ordentlichen Verfahren 
unterworfen wird. Ob eine Änderung geringfügig ist, ist in einer 
Gesamtbetrachtung nach übergeordneten planerischen Gesichtspunkten zu 
entscheiden (zum Ganzen BVR 2015 S. 450 E. 6.2, 2015 S. 169 E. 3.2, 
2011 S. 152 E. 4.4 f.; VGE 2016/4/8 vom 7.7.2016 E. 2.2; Zaugg/Ludwig, 
Kommentar zum bernischen BauG, Band I/II, 5./4. Aufl. 2020/2017, 
Vorbemerkungen zu den Art. 58-63 N. 4a). 
2.3
Die Beschwerdeführenden berufen sich zunächst auf eine Stelle im 
Kommentar zum bernischen Baugesetz, wonach die dafür zuständigen Or-
gane über eine Planänderung im ordentlichen Verfahren entscheiden sollten, 
wenn – wie hier – Einsprachen erhoben wurden, die nicht offensichtlich un-
begründet seien (vgl. Zaugg/Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu den 
Art. 58-63 N. 4c). Die Vorinstanz habe nicht begründet, weshalb sie dieser 
klaren Empfehlung nicht gefolgt sei (Beschwerde S. 8 f.). – Die Vorinstanz 
hat erwogen, wenn nicht offensichtlich unbegründete Einsprachen vorlägen, 
könne das zwar darauf hindeuten, dass mehr als eine bloss geringfügige 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 7
Änderung zur Diskussion stehe. Ebenso wenig wie auf Geringfügigkeit ge-
schlossen werden könne, wenn keine Einsprachen eingehen, sei aber in 
jedem Fall das ordentliche Verfahren durchzuführen, wenn solche erhoben 
würden. Entscheidend sei vielmehr die Auslegung des Begriffs der geringfü-
gigen Änderung; es müsse stets anhand der dafür massgebenden Kriterien 
geprüft werden, welches Verfahren durchzuführen sei (angefochtener Ent-
scheid E. 5.4). Mit diesen Ausführungen hat die Vorinstanz – entgegen der 
Behauptung der Beschwerdeführenden – begründet, warum Gemeinden das 
ordentliche Verfahren nicht schon dann durchführen müssen, wenn nicht 
offensichtlich unbegründete Einsprachen vorliegen. Die Begründung trifft 
auch in der Sache zu: Ob eine Änderung geringfügig ist, muss anhand einer 
Gesamtbetrachtung nach übergeordneten Gesichtspunkten beurteilt werden 
(vgl. E. 2.2 hiervor sowie hinten E. 3). Weder kann aus dem Fehlen von Ein-
sprachen automatisch auf Geringfügigkeit geschlossen werden, noch umge-
kehrt aus dem Vorhandensein (einzelner) Einsprachen auf Nichtgeringfügig-
keit (BVR 2015 S. 450 E. 6.2 f.; VGE 2016/4/8 vom 7.7.2016 E. 2.2; Zaugg/
Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu den Art. 58-63 N. 4a mit Hinweisen).
2.4
Die Beschwerdeführenden weisen weiter auf das Merkblatt des AGR 
zum Thema «Geringfügige Änderungen von Nutzungsplänen» vom 15. Mai 
2017 hin (im Folgenden: Merkblatt, einsehbar unter: , 
Rubriken «Raumplanung/Arbeitshilfen [AHOP]/Muster und Checklisten») 
und machen geltend, nach Ziff. 5 seien Planänderungen, welche eine ZöN 
betreffen, grundsätzlich im ordentlichen Verfahren durchzuführen, weil es 
sich um Gebiete im öffentlichen Interesse handle. Als geringfügig könnten 
danach einzig untergeordnete Änderungen der Zweckbestimmung oder klei-
nere Arrondierungen der Zonengrenze gelten. Hier gehe es aber um eine 
Aufzonung, so dass gemäss der ausdrücklichen Sonderregelung für ZöN im 
Merkblatt eindeutig kein Fall einer geringfügigen Planänderung vorliege (Be-
schwerde S. 10 ff.). – Wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat, handelt es 
sich beim fraglichen Merkblatt bloss um eine Arbeitshilfe für die Behörden, 
nicht um verbindliche Rechtssätze. Als sog. Verwaltungsverordnung besteht 
seine Hauptfunktion darin, im Sinn einer behördlichen Meinungsäusserung 
über die Auslegung der anwendbaren Bestimmungen eine einheitliche, 
gleichmässige und sachgerechte Bewilligungspraxis sicherzustellen. Ver-
waltungsverordnungen sind für Verwaltungsjustizbehörden – zu denen ent-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 8
gegen der Auffassung der Beschwerdeführenden auch die DIJ zählt (Michel 
Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 
2020, Art. 2 N. 32) – grundsätzlich nicht verbindlich. Sie berücksichtigen ein 
Merkblatt aber bei ihrer Entscheidung, sofern dieses eine dem Einzelfall an-
gepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen 
Bestimmungen zulässt, und weicht nicht ohne triftigen Grund von ihm ab, 
wenn es eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben dar-
stellt (BGE 141 V 365 E. 2.4, 129 II 125 E. 5.6; BVR 2018 S. 139 E. 2.3, 
2017 S. 7 E. 4.1 f., 2013 S. 183 E. 3.3, 2012 S. 193 E. 3.2.2, 2012 S. 121 
E. 4.1.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 41). Das AGR bestreitet, dass den 
Ausführungen in Ziff. 5 des Merkblatts die Bedeutung zukommt, welche die 
Beschwerdeführenden ihnen beimessen. Nach den Erläuterungen im vor-
instanzlichen Verfahren sei sein Merkblatt nicht so eng zu verstehen, dass 
mit Ausnahme der beiden in Ziff. 5 genannten Fälle immer das ordentliche 
Verfahren durchzuführen ist. Dieses sei vielmehr nur die Regel; eine Würdi-
gung im Einzelfall bleibe vorbehalten. Zudem sei das Merkblatt vorab auf die 
Verhältnisse kleinerer und mittlerer Gemeinden zugeschnitten und bilde die 
Ausgangslage in der Stadt Bern nicht oder nur ungenügend ab. Eine Praxis, 
wonach das AGR bei der Änderung einer ZöN stets das ordentliche Verfah-
ren verlange, bestehe – jedenfalls für die Stadt Bern – nicht (Vorakten DIJ 
pag. 22 f.). – Selbst wenn Ziff. 5 des Merkblatts so zu verstehen wäre, wie 
die Beschwerdeführenden geltend machen, ist es Verwaltungsjustizbehör-
den nach dem Gesagten unbenommen, aus triftigen Gründen im Einzelfall 
davon abzuweichen. Die DIJ hat ausführlich dargelegt, warum sie für die hier 
umstrittene Planänderung das vereinfachte Verfahren als zulässig erachtet. 
Damit hat sie – entgegen der Behauptung der Beschwerdeführenden – 
gleichzeitig begründet, warum sie hier eine (zusätzliche) Ausnahme von der 
Regel des ordentlichen Verfahrens bei einer ZöN-Änderung für statthaft hält. 
Ob diese Begründung zutrifft, bleibt zu prüfen.
3.
3.1
Der Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» beinhaltet nebst der unbe-
strittenen Aufhebung einer Baulinie eine Änderung des Nutzungszonenplans 
und der Bauordnung: Die Parzelle mit der Schulanlage in der Zone FB, in 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 9
der die oberirdische Geschossflächenziffer (GFZ) 0,6 beträgt, soll neu einer 
Zone FC zugeteilt werden, in der grundsätzlich eine GFZ von 1,2 gilt (vgl. 
Art. 24 Abs. 3 Bst. a und b BO). Der Zweck der FC Volksschule Kirchenfeld, 
das Mass der Nutzung sowie die Grundzüge der Überbauung und Gestal-
tung werden neu ausdrücklich wie folgt geregelt (act. 6B Beilage 15; vgl. 
Art. 77 Abs. 2 BauG; BSG 721.0):
Zweckbestimmung
Die Zone FC Volksschule Kirchenfeld ist für Schulbauten und -anlagen 
sowie zugehörige Nutzungen bestimmt.
Mass der Nutzung
Die zulässige oberirdische Geschossfläche beträgt insgesamt 6'800 m2. 
Als oberirdisch gelten die Geschossflächen sämtlicher Geschosse, die 
nicht Untergeschosse darstellen. Bei Untergeschossen überragt die Ober-
kante des fertigen Bodens des darüber liegenden Vollgeschosses die 
Fassadenlinie im Mittel aller Fassaden höchstens um 1,2 m. Für die Be-
rechnung ist die Verordnung über die Begriffe und Messweisen im Bau-
wesen (BMBV) massgebend.
Grundzüge der Überbauung und Gestaltung
Für die Stellung und Gestaltung der Bauten und Aussenräume ist auf das 
bestehende schützenswerte Schulhaus Ägertenstrasse 46 im besonderen 
Masse Rücksicht zu nehmen. Neubauten sind bis zu einer Gesamthöhe 
von 9,00 m gestattet. Die Zu- und Wegfahrt für Motorfahrzeuge hat über 
die Kirchenfeldstrasse zu erfolgen.
Unbestritten geblieben sind die Berechnungen der EG Bern, wonach in der 
bestehenden Zone FB gestützt auf Art. 24 Abs. 3 Bst. a BO rund 6'034 m2 
oberirdische Geschossfläche (GFo) möglich wären (vgl. aber E. 3.2 hier-
nach). Mit der Verschiebung in eine Zone FC strebt die Gemeinde somit nicht 
eine doppelt so hohe Ausnützung an, wie gemäss Reglement in einer Zone 
FC im Unterschied zu einer Zone FB an sich zulässig (Art. 24 Abs. 3 Bst. a 
und b BO), sondern sie beschränkt das neue Nutzungsmass auf maximal 
6'800 m2 GFo.
3.2
Gemäss Art. 77 Abs. 1 BauG bezeichnen die Gemeinden die für Bau-
ten und Anlagen im öffentlichen Interesse verwendeten oder noch benötigten 
Grundstücke oder Grundstückteile als ZöN (Freiflächen). Diese sind insbe-
sondere für Schulen auszuscheiden (Bst. a). Die Beschwerdeführenden be-
streiten daher zu Recht nicht, dass der neu ausdrücklich normierte Zweck 
der FC Volksschule Kirchenfeld zonenkonform ist. Er besteht unverändert 
darin, auf der gemeindeeigenen Parzelle die Volksschule Kirchenfeld zu be-
treiben. Die Planänderung dient allein dazu, die bestehende Schulanlage zu 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 10
erweitern: Vorgesehen sind nebst der Sanierung des bestehenden Schul-
hauses der Ausbau und die Erweiterung der Schulräume und der Tages-
schule sowie der Ersatz der bestehenden Turnhalle durch eine Doppelturn-
halle (vgl. Erläuterungsbericht vom Juli 2016 zum Zonenplan Volksschule 
Kirchenfeld, S. 3, act. 6B Beilage 16). Zu diesem Zweck soll das Nutzungs-
mass erhöht werden. Bei einer Grundstücksfläche von 9'143 m2 (Angaben 
der Gemeinde im Erläuterungsbericht) wären nach der geltenden Ordnung 
(0,6 GFZ) maximal rund 5'486 m2 GFo möglich, nach der neuen Regelung 
6'800 m2, d.h. zusätzliche 1'314 m2 GFo. Stellt man auf die Grundstücksflä-
che von 9'131 m2 gemäss Grundbuch ab, sind statt rund 5'479 m2 zusätz-
liche 1'321 m2 GFo möglich. Nach beiden Berechnungen beträgt die neue 
GFZ 0,74, wovon alle Beteiligten ausgehen. Ausserdem werden die Grund-
züge der Überbauung und Gestaltung entsprechend den Vorschriften des 
BauG für die ZöN formell angepasst (Erläuterungsbericht, a.a.O. S. 3).
3.3
Ob mit einer Änderung der Gesamtcharakter der Planordnung und 
die ihr zugrundeliegenden Ziele beibehalten werden, hängt unter anderem 
von der Grösse der Gemeinde und jener des betroffenen Gebiets ab. Denn 
was in einer grossen Gemeinde als geringfügig erscheinen mag und die All-
gemeinheit kaum betrifft, kann in einer kleinen Gemeinde von erheblichem 
allgemeinem Interesse sein und es rechtfertigen, dass die Änderung dem 
ordentlichen Verfahren unterworfen wird (vgl. BVR 2015 S. 450 E. 6.5, 2011 
S. 152 E. 4.6.1; VGE 2016/4/8 vom 7.7.2016 E. 2.3, je mit Hinweisen; 
Zaugg/Ludwig, a.a.O., Vorbemerkungen zu den Art. 58-63 N. 4a). Die Um-
zonung einzelner bebauter Parzellen innerhalb der Bauzonen wird in der 
Regel als geringfügig betrachtet, jedenfalls an nicht exponierten Lagen. Bei 
Einzonungen (Umzonungen von der Landwirtschafts- in die Bauzone) unter-
scheidet die Praxis nach der Gemeindegrösse: Bei einer Einwohnerzahl über 
50'000 gilt die Einzonung von bis zu 2'500 m2 im Grundsatz noch als gering-
fügige Änderung (vgl. Merkblatt Ziff. 3.1). Bei einer Aufzonung – wie hier – 
wird anhand der Änderung der Nutzungsziffer eine fiktive Landfläche berech-
net. Liegt diese innerhalb der für Einzonungen geltenden Fläche und können 
die raumplanerischen Auswirkungen als gering bezeichnet werden, gilt die 
Änderung noch als geringfügig (vgl. Merkblatt Ziff. 3.2 mit Berechnungsbei-
spiel). – Der Planungsperimeter mit einer Fläche von gut 9'000 m2 (entspre-
chend 0,9 ha) betrifft einen sehr kleinen Teil der laut AGR rund 1'700 ha um-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 11
fassenden Siedlungsfläche der Stadt Bern (vgl. Genehmigungsverfügung 
des AGR vom 8.3.2018 Ziff. 2.2.5.2). Die fiktive Landfläche beträgt rund 
1'280 m2 (bei einer Grundstücksfläche von 9'143 m2: 9'143 x [0,74-0,6]) bzw. 
rund 1'278 m2 (bei einer Grundstücksfläche von 9'131 m2: 9'131 x [0,74-0,6]) 
und damit nur etwas mehr als die Hälfte der für eine grosse Gemeinde wie 
die Stadt Bern grundsätzlich noch als geringfügig geltenden Änderung. Die 
mit der Planänderung ermöglichte Mehrnutzung fällt in dieser Hinsicht kaum 
ins Gewicht. Die Nutzungsart bleibt unverändert. Weiter ist zu 
berücksichtigen, 
dass 
sich 
die 
Neuregelung 
nur 
auf 
einzelne 
Grundeigentümerinnen und -eigentümer direkt auswirkt, nämlich auf die un-
mittelbaren Nachbarinnen und Nachbarn des an den Perimeter der ZöN 
angrenzenden Gebiets. Deren Anteil an der gesamten Bevölkerungszahl der 
Gemeinde ist marginal. Obwohl die Änderung eine ZöN betrifft, sind ihr Um-
fang und ihre raumplanerischen Auswirkungen somit insgesamt von unter-
geordneter Bedeutung und nicht von allgemeinem Interesse. Auf die Plan-
ordnung und die ihr zugrundeliegenden Ziele wirkt sich die Revision kaum 
aus. Die neue Zone bezweckt unverändert den Betrieb der Volksschule 
Kirchenfeld. Mit der vorgesehenen Erhöhung des Nutzungsmasses sollen 
die Voraussetzungen geschaffen werden, damit die Räumlichkeiten erweitert 
und an die aktuellen Anforderungen an Schul- und Sportanlagen sowie Ta-
gesschulen angepasst werden können. Der Charakter der Planordnung so-
wie die dieser zugrundeliegenden Ziele werden beibehalten und die wichti-
gen Fragen, um welche es beim Erlass der baurechtlichen Grundordnung 
ging, werden in gleicher Weise beantwortet. In der Gesamtbetrachtung nach 
übergeordneten planerischen Gesichtspunkten weicht die neue Regelung 
folglich nicht so stark von der bisher geltenden Ordnung ab, dass der Rah-
men der geringfügigen Änderung gesprengt würde. Im Übrigen hat die Vor-
instanz zu Recht darauf hingewiesen, dass die Stimmbevölkerung dem Bau-
kredit für die Gesamtsanierung und Erweiterung der Volksschule Kirchenfeld 
mit 70 % deutlich zugestimmt hat, was jedenfalls als Indiz bzw. manifestierter 
Wille der Stimmberechtigten gelten dürfe, dass diese auch den in der Ab-
stimmungsbotschaft erwähnten Anpassungen der Bauordnung zugestimmt 
hätten (angefochtener Entscheid E. 6.5.7). Im Ergebnis liegt somit eine 
geringfügige Änderung der baurechtlichen Grundordnung im Sinn von 
Art. 122 BauV vor, von der anzunehmen ist, sie hätte den Entscheid der 
Stimmberechtigten nicht beeinflusst. 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 12
3.4
Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass der Gemeinderat 
den Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» im Verfahren für geringfügige 
Änderungen beschlossen hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerde-
führenden befand er sich dabei auch nicht in einer unzulässigen Interessen-
kollision, weil sich die Planung auch auf «sein» Bauvorhaben auswirkt (vgl. 
Beschwerde S. 42). Die Ortsplanung ist eine Gemeindeaufgabe (Art. 55 
Abs. 1 und Art. 66 BauG), auch wenn sie eigene Projekte betrifft. Im Baube-
willigungsverfahren entscheidet hingegen nicht die Gemeinde über eigene 
Projekte, sondern der Regierungsstatthalter (Art. 33 Abs. 1 BauG i.V.m. 
Art. 8 Abs. 2 Bst. d des Dekretes über das Baubewilligungsverfahren [Bau-
bewilligungsdekret, BewD, BSG 725.19]) und somit eine kantonale Behörde, 
worauf bereits die Vorinstanz zutreffend hingewiesen hat (angefochtener 
Entscheid E. 10). Damit ist die unbefangene Entscheidfindung genügend si-
chergestellt.
4.
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, obwohl mit der Planän-
derung keine Enteignung verbunden sei, hätte die Vorinstanz eine vollstän-
dige Verhältnismässigkeitsprüfung vornehmen müssen. Namentlich habe sie 
es zu Unrecht abgelehnt, die Verhältnismässigkeit im engeren Sinn inkl. In-
teressenabwägung sowie die Eignung und Erforderlichkeit der planerischen 
Massnahme zu prüfen (Beschwerde S. 19 f.).
4.1
Die Genehmigung von Nutzungsplänen durch die kantonale Behörde 
setzt gemäss Art. 26 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über 
die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) und Art. 61 Abs. 1 
BauG voraus, dass die Vorschriften rechtmässig und mit den übergeordne-
ten Planungen vereinbar sind. Soweit gerügt, ist im Genehmigungsverfahren 
auch über die Zweckmässigkeit der Planung zu befinden (Zaugg/Ludwig, 
a.a.O., Art. 61 N. 3 und 7 mit Hinweisen). Rechtmässig ist eine Planung, 
wenn sie verfassungs- und gesetzeskonform ist. Zu prüfen ist dabei nament-
lich, ob sie im öffentlichen Interesse liegt. Ist die Vorlage mit Eingriffen in die 
Rechte von Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern verbunden, ist 
weiter zu beurteilen, ob das öffentliche Interesse die Eingriffe zu rechtfer-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 13
tigen vermag und ob diese verhältnismässig sind (Zaugg/Ludwig, a.a.O., 
Art. 61 N. 4; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 26). Der Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit gilt zwar nicht nur im Bereich der Grundrechte, sondern 
gebietet als Grundsatz rechtsstaatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 2 BV) 
allgemein ein angemessenes und massvolles Handeln des Staates (BGE 
140 II 194 E. 5.8.2; BVR 2018 S. 383 E. 5.1, 2017 S. 25 E. 7.2, 2016 S. 402 
E. 7.1; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 
2014, § 21 N. 2 und 6; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 18). Liegen keine 
Grundrechtseingriffe vor, kann bei seiner Anwendung allerdings nicht 
unbesehen auf die für Grundrechtseingriffe entwickelten Kriterien der 
Eignung, 
Erforderlichkeit 
und 
Zumutbarkeit 
abgestellt 
werden. 
Richtungsweisend für die Konkretisierung im Einzelfall sind vielmehr die 
konkrete Sachlage und Interessenkonstellation, eingeschlossen Hinweise 
des 
Verfassungs- 
oder 
Gesetzgebers 
zur 
Handhabung 
des 
Verhältnismässigkeitsprinzips; entscheidend kann namentlich die Intensität 
sein, mit der sich eine Massnahme auf Einzelne auswirkt, oder die 
besondere politische Verantwortlichkeit des zur Entscheidung berufenen 
Verwaltungsträgers (BGE 138 I 378 E. 8.7; BVR 2017 S. 25 E. 7.2 mit 
zahlreichen Hinweisen). Bei kommunalen Planungen gilt es insofern die 
Gemeindeautonomie zu beachten. Denn die Ortsplanung ist im Kanton Bern 
Aufgabe der Gemeinden (Art. 55 Abs. 1 und Art. 64 Abs. 1 Bst. b BauG); 
diese sind dabei im Rahmen der Gesetzgebung und der übergeordneten 
Planung frei (Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1] 
und Art. 65 Abs. 1 BauG). Das heisst namentlich, dass ihnen bei der 
Ausgestaltung der Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum 
zusteht. Insbesondere ist es ihnen überlassen, unter mehreren recht- und 
zweckmässigen planerischen Lösungen die ihnen als richtig erscheinende 
zu wählen, ohne dass die Genehmigungsinstanz befugt wäre, korrigierend 
einzugreifen (BVR 2008 S. 66 E. 3, 2007 S. 321 E. 3; Zaugg/Ludwig, a.a.O., 
Art. 65 N. 2). Es liegt grundsätzlich im Planungsermessen der Gemeinden, 
über Bedarfs-, Standort-, Ausmass- und Ausführungsfragen zu entscheiden 
(Pierre Tschannen, Interessenabwägung bei raumwirksamen Vorhaben, in 
URP 2018 S. 111, 116 f.). Mit der Prüfung der Zweckmässigkeit hat die 
Genehmigungsbehörde immerhin festzustellen, ob die Vorschriften und 
Pläne geeignet sind, die erwünschte Entwicklung herbeizuführen, und ob sie 
unter sich und mit den übrigen Planungen abgestimmt sind. Doch steht auch 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 14
die Beurteilung der Zweckmässigkeit vorab den Gemeinden zu, zumal sie 
der Sache näherstehen und bessere Ortskenntnis haben; die Ge-
nehmigungsinstanz ist nicht obere Planungsbehörde und darf ihr Ermessen 
nicht an die Stelle der planenden Gemeinden setzen (BVR 2018 S. 383 
E. 3.8, 2008 S. 66 E. 3; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 54 N. 7, Art. 61 N. 25, 
Art. 65 N. 2, je mit weiteren Hinweisen). Weiter ist zu beachten, dass im Kan-
ton Bern gemäss Art. 48 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 19. März 1992 
(VSG; BSG 432.210) die Gemeinden für Erstellung, Unterhalt und Betrieb 
der Schulanlagen sorgen. Innerhalb der verfassungs- und gesetzmässigen 
Vorgaben liegt es in ihrem Ermessen, ob und welche Schulbauten im Einzel-
nen zu errichten, zu sanieren bzw. zu erweitern sind (vgl. VGE 2015/75 vom 
23.6.2016 E. 6.3; Bernhard Waldmann, Zonen für öffentliche Bauten und An-
lagen, in BR 3/2003 S. 87 ff.). 
4.2
Das AGR als Genehmigungsbehörde und die DIJ als kantonale Be-
schwerdeinstanz im Sinn von Art. 33 Abs. 3 Bst. b RPG hatten somit zu prü-
fen, ob die Gemeinde das ihr zustehende Planungsermessen richtig und 
zweckmässig ausgeübt hat. Diese Prüfung hatte sich aber sachlich in dem 
Umfang zurückzuhalten, als es um lokale Anliegen geht, bei deren Wahrneh-
mung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demokratie sowie die Gemein-
deautonomie von Bedeutung sein sollen. Die Pflicht zur vollen Überprüfung 
schliesst mithin nicht aus, dass sich die Genehmigungs- und Rechtsmittel-
instanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegen, soweit der Gemeinde mit 
der Anwendung unbestimmter Planungsbegriffe oder bei der Handhabung 
des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum oder Ermessensbereich 
zusteht. Das Verwaltungsgericht hat im Rahmen der ihm zustehenden 
Rechtskontrolle (vorne E. 1.3) lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz ihre 
Überprüfungsbefugnis frei von Rechtsfehlern ausgeübt hat. Daraus ergibt 
sich, dass das Verwaltungsgericht einen Beschwerdeentscheid in Planungs-
sachen nicht schon dann aufhebt, wenn ein anderes Vorgehen ebenfalls 
denkbar gewesen wäre, sondern erst, wenn sich die beschlossene und ge-
nehmigte Planung als rechtswidrig erweist (BVR 2019 S. 170 E. 3.2, 2008 
S. 66 E. 3 [zusammengefasst], 2007 S. 321 E. 3.2; VGE 2015/165 vom 
24.5.2016 E. 2.3, 2013/230 vom 5.12.2014, in ZBl 2015 S. 182 E. 3.2).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 15
4.3
Die Beschwerdeführenden bestreiten im Wesentlichen den Bedarf an 
zusätzlichem Schulraum am Standort Kirchenfeld. Die Vorinstanz hat die 
entsprechenden Vorbringen unter dem Titel des öffentlichen Interesses am 
Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» sowie im Hinblick auf dessen Zweck-
mässigkeit geprüft. Hingegen hat sie es abgelehnt, die Erforderlichkeit und 
Zumutbarkeit der Planänderung wie bei Eingriffen in Grundrechte zu prüfen 
(vgl. angefochtener Entscheid E. 8 f.). Dieses Vorgehen ist nach dem Ge-
sagten nicht zu beanstanden, zumal der Zonenplan «Volksschule Kirchen-
feld» unbestrittenermassen keine Grundrechtseingriffe bewirkt. 
5.
5.1
Die EG Bern hat den Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» mit den 
voraussichtlich steigenden Schülerzahlen im Schulkreis Kirchenfeld-Schoss-
halde, mit dem Platzbedarf und den Anforderungen an Standard und Aus-
stattung der Schulräume für einen zeitgemässen Unterricht (insb. Basis- und 
Tagesschule) sowie mit dem politischen Auftrag begründet, strategische 
Raumreserven zu schaffen. Für die Schülerprognosen hat sie auf Bevölke-
rungsstatistiken und -prognosen, auf die Wohnbauentwicklung und auf Er-
fahrungswerte abgestellt. Vor der Vorinstanz führte die EG Bern aus, im 
Schulkreis Kirchenfeld-Schosshalde erwarte sie, ausgehend vom Schuljahr 
2017/2018, zusätzliche 359 Schülerinnen und Schüler bis ins Schuljahr 
2032/2033. Gestützt auf diese Prognose rechnete sie unter Berücksichti-
gung des Basisstufen- und Tagesschulsystems und unter Einschluss der 
Klassen für besondere Förderung sowie der Einschulungsklassen für das 
Schuljahr 2032/2033 mit 137 Klassen im Schulkreis Kirchenfeld-Schoss-
halde bzw. – einschliesslich der Classes bilingues – mit 139 Klassen. Das 
Schulraumpotenzial, das die Gemeinde gestützt auf ihr Richtraumprogramm 
ermittelt hat, genügt im fraglichen Schulkreis für 124 Klassen. Es müsse da-
her bis zum Schuljahr 2032/2033 Schulraum für 15 zusätzliche Klassen 
geschaffen werden, unter anderem im Schulhaus Kirchenfeld. Darüber hin-
aus begründete die Gemeinde den Bedarf an zusätzlichem Schulraum auch 
damit, dass das Schulhaus Kirchenfeld den Anforderungen an eine zeitge-
mässe Schulanlage unabhängig von der Entwicklung der Schülerzahlen 
nicht genüge. Gemäss ihrer Bildungsstrategie aus dem Jahr 2016 wolle sie 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 16
Basisstufen einführen, die Tagesschulen ausbauen und dabei ihr Richtraum-
programm umsetzen. Im bestehenden Schulhaus sei aktuell kein einziger 
Raum basisstufentauglich und auch die Tagesschulräume seien zu klein und 
entsprächen nicht den geltenden Vorschriften (Belichtung, Küche). Innerhalb 
des bestehenden Gebäudes sei ein Ausbau im Sinn des Richtraumpro-
gramms nicht möglich. Selbst wenn von der bisherigen Anzahl Klassen aus-
gegangen würde, könne daher das benötigte Raumangebot nicht ohne 
Erweiterung durch einen Neubau untergebracht werden (zum Ganzen Stel-
lungnahme vor der Vorinstanz vom 19.11.2018 S. 9 ff., Vorakten DIJ 
pag. 79 ff.).
5.2
Dazu hat die Vorinstanz erwogen, die Gemeinde habe gestützt auf 
die Vorgaben in der Volksschulgesetzgebung ein Richtraumprogramm für 
ihre Volksschulen erlassen, in dem namentlich die Flächen für die verschie-
denen Funktionen definiert würden, die ein Schulraum im Hinblick auf die 
unterschiedlichen Aufgaben der Volksschule erfüllen müsse. Es sei unbe-
stritten, dass das Schulhaus Kirchenfeld sanierungsbedürftig sei und den 
Vorgaben des städtischen Richtraumprogramms nicht entspreche. Die Prog-
nosen der EG Bern zur Entwicklung der Schülerzahlen seien plausibel und 
die Argumente im Zusammenhang mit dem Raum- und Anpassungsbedarf 
an das neue Richtraumprogramm überzeugend. Entgegen der Auffassung 
der Beschwerdeführenden habe die Gemeinde nicht allein auf die Schüler-
zahlen am Schulstandort Kirchenfeld abstellen müssen, sei es doch gerade 
Sinn und Zweck der Schulkreise, eine die verschiedenen Schulstandorte 
übergreifende und damit flächendeckende Planung zu gewährleisten. Es be-
stehe deshalb kein Anlass, an den Angaben der Gemeinde zum zukünftig 
erforderlichen Raumbedarf in der Volksschule Kirchenfeld zu zweifeln. Das 
maximal zulässige Nutzungsmass sei heute nahezu ausgeschöpft, so dass 
eine Erweiterung der Schulräume unter den geltenden rechtlichen Rahmen-
bedingungen nur sehr beschränkt möglich wäre. Letztlich sei aber unerheb-
lich, ob auch mit dem heute geltenden Nutzungsmass ein Ausbau der Schule 
denkbar wäre; auf die von den Beschwerdeführenden insoweit vorgeschla-
genen Alternativen müsse nicht weiter eingegangen werden. Denn der Ent-
scheid, in der ZöN «Volksschule Kirchenfeld» eine leicht intensivere Nutzung 
zuzulassen, sei sachlich gerechtfertigt, zweckmässig und liege im Planungs-
ermessen der Gemeinde (angefochtener Entscheid E. 9.2).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 17
5.3
Was den bestrittenen Bedarf an zusätzlichem Schulraum betrifft, ver-
weisen die Beschwerdeführenden auf die Argumente, die sie bereits im vori-
nstanzlichen Verfahren vorgetragen haben: Die Angaben zur Entwicklung 
der Schülerzahlen seien überholt. Ohnehin dürfe nicht auf Prognosen abge-
stellt werden, und massgebendes Einzugsgebiet für das Schulhaus Kirchen-
feld sei nicht die ganze Stadt Bern, sondern allein das Quartier Kirchenfeld. 
Hier stagnierten die Schülerzahlen seit Jahren und es sei davon auszuge-
hen, dass sich die Siedlungs- und Bevölkerungsentwicklung auf absehbare 
Zeit stabilisiert habe. In den letzten Jahren seien mehrere Klassen geschlos-
sen worden und es stünden Schulräume leer. Sollte tatsächlich zusätzlicher 
Schulraum benötigt werden, könnten diese Leerstände und weiterer Raum – 
z.B. das ungenutzte Dachgeschoss und die Abwartswohnung – genutzt wer-
den. Die aktuelle Bevölkerungsprognose von Statistik Stadt Bern aus dem 
Jahr 2020 gehe für die Bezirke Kirchenfeld-Gryphenhübeli im Vergleichszeit-
raum 2017-2050 sogar von einer Abnahme von 14,5 % in der Altersgruppe 
0-19 aus. Spätestens jetzt könne nicht mehr bestritten und ignoriert werden, 
dass die Angaben der EG Bern von Anfang an falsch bzw. massiv überhöht 
gewesen seien. Ohne gutachterliche Abklärung könnten sie jedenfalls nicht 
als Begründung für Angemessenheit und Zweckmässigkeit der Planung die-
nen. Dass die Schulhauserweiterung als «Reserveraum» für Nachbarschul-
häuser dienen soll, sei überdies so nie deklariert worden und schon aus 
Gründen der Schulwegsicherheit problematisch. Das Erstellen von Raumre-
serven im Schulhaus Kirchenfeld für Schülerinnen und Schüler aus benach-
barten Quartieren käme zudem nur in Frage, wenn an den anderen Schul-
standorten keine Erweiterungsmöglichkeiten bestünden. Dies habe die 
Gemeinde zwar behauptet, aber nicht belegt. Insgesamt sei die geplante Er-
weiterung der Schulanlage Kirchenfeld «in dieser Form unnötig bzw. völlig 
überdimensioniert und viel zu teuer». Es bestehe daher kein relevantes 
öffentliches Interesse am Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld», das dessen 
Genehmigung rechtfertigen würde.
6.
Zum bestrittenen öffentlichen Interesse am Planungsvorhaben ergibt sich 
Folgendes:


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 18
6.1
Scheidet das Gemeinwesen eine ZöN aus, muss es den geltend ge-
machten Landbedarf aufgrund sorgfältiger Analysen und Prognosen nach-
weisen, zumal regelmässig Eingriffe in Eigentumsrechte zur Diskussion ste-
hen (BGE 114 Ia 335 E. 2c f., 94 I 127 E. 7b; BGer 1C_327/2014 vom 
11.3.2015 E. 5.4.1, 1P.542/1992 vom 10.3.1995, in ZBl 1996 S. 115 E. 3a; 
VGE 2015/165 vom 24.5.2016 E. 3.1, 2012/70 vom 15.1.2013 E. 3.3, 
2009/380 vom 10.6.2010 E. 4.2; Waldmann/Hänni, Handkommentar RPG, 
2006, Art. 18 N. 20; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 77 N. 3a; Daniel Gsponer, 
Die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen, Diss. Zürich 2000, S. 37 und 
95 f.). Die EG Bern plant keine neue ZöN, sondern (nur) eine Erhöhung des 
Nutzungsmasses in einer bereits bestehenden ZöN (vgl. vorne E. 3.1 f.), mit 
der keine Grundrechtseinschränkungen verbunden sind (vorne E. 4.3). Es 
genügt daher, wenn die Gemeinde den (künftigen) Bedarf an der höheren 
Ausnützung plausibel begründet, um ein öffentliches Interesse an ihrer 
Planung darzutun. Sie muss sich auch nicht auf ein Minimum beschränken, 
sondern darf gestützt auf die Planungsautonomie ihre Vorstellungen über die 
künftige Nutzung und Gestaltung verwirklichen, solange sie sich im Rahmen 
des übergeordneten Rechts bewegt und keine öffentlichen oder privaten 
Interessen dagegensprechen.
6.2
Die Beschwerdeführenden bestreiten nicht, dass die vorhandenen 
Räume den aktuellen Anforderungen und Ansprüchen eines zeitgemässen 
Schulbetriebs nicht (mehr) genügen. Sie machen aber geltend, es bestehe 
eine Reserve an Klassenzimmern (nur zeitweise genutzte Schulzimmer), für 
die heute in Klassenzimmern stattfindenden «anderen Nutzungen, die wei-
teren abzudeckenden Angebote und Aktivitäten wie auch die Tagesschule» 
könne andernorts Raum geschaffen werden (Dachgeschoss, Abwartswoh-
nung, Keller, Werkraum, Obergeschoss der Turnhalle) und die vorhandenen 
Räume könnten auch anders organisiert werden (Basisstufe im Unterge-
schoss mit Aussenraum Richtung Aegertenstrasse, Garderobenraum als 
Gruppenraum). Zur Frage der aktuellen Leerstände äussere sich die Ge-
meinde «mit keinem Wort» (vgl. Beschwerde Ziff. 3.10 S. 26 ff.). – Diese Rü-
gen sind nicht stichhaltig: Die EG Bern hat im vorinstanzlichen Verfahren un-
ter Hinweis auf die einschlägigen Leitfäden und Broschüren der Erziehungs-
direktion des Kantons Bern (ERZ; heute: Bildungs- und Kulturdirektion 
[BKD]) einlässlich und überzeugend dargelegt, weshalb die vorgeschlage-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 19
nen Alternativen zur geplanten Nutzungserhöhung keine Handlungsoption 
sind (Stellungnahme vom 19.11.2018, Vorakten DIJ pag. 82). Darauf gehen 
die Beschwerdeführenden nicht ein, sondern wiederholen die bereits vor der 
Vorinstanz geübte Kritik. Die Vorinstanz hat zudem kein Recht verletzt, wenn 
sie auf die Vorschläge für Alternativen zur geplanten Nutzungserhöhung 
nicht weiter eingegangen ist und stattdessen auf das Planungsermessen der 
Gemeinde verwiesen hat. Die vorgesehene Erhöhung des Nutzungsmasses 
ist zweifellos geeignet, das Raumangebot am Schulstandort Kirchenfeld so 
zu erweitern, dass es den geltenden Vorschriften und den Vorstellungen der 
Gemeinde über einen modernen Schulbetrieb entspricht (vgl. hinten E. 8). 
Selbst wenn andere Möglichkeiten denkbar wären, gereichte es der 
Gemeinde nicht zum Vorwurf, wenn sie nicht diese wählt (vgl. vorne E. 4.1).
6.3
Anders als von den Beschwerdeführenden behauptet (Beschwerde 
S. 27) hat die EG Bern von Anfang an offengelegt, dass sie mit der Erweite-
rung der Schulanlage Kirchenfeld auch Kapazitäten für die Aufnahme von 
Schülerinnen und Schülern aus anderen Schulstandorten des Schulkreises 
schaffen will. So hat der Stadtrat bereits in der Abstimmungsbotschaft zum 
Baukredit darauf hingewiesen, dass an den benachbarten Schulstandorten 
die Schülerzahlen voraussichtlich deutlich stärker steigen werden, weshalb 
die erweiterte Schulanlage Kirchenfeld auch Schülerinnen und Schüler aus 
den angrenzenden Quartieren werde übernehmen können (act. 6B, Beilage 
10, S. 6). Es trifft daher weder zu, dass den Stimmbürgerinnen und Stimm-
bürgern die «effektiven Verhältnisse und tatsächlichen Gründe» für die 
Schulhauserweiterung nicht mitgeteilt worden sind (Beschwerde S. 17 f.), 
noch kann gesagt werden, bei der (späteren) Planauflage sei «tunlichst» die 
Absicht verschwiegen worden, standortfremde Schülerinnen und Schüler 
aufzunehmen (Schlussbemerkungen S. 11 f.). Entgegen den Beschwerde-
führenden (vgl. Beschwerde S. 28 und 32) hat die EG Bern zudem einge-
hend und nachvollziehbar begründet, dass das Schülerwachstum im gesam-
ten Schulkreis unter anderem mit dem Aufbau von Reservekapazitäten am 
Standort Kirchenfeld aufgefangen werden muss, weil an den anderen Stand-
orten des Schulkreises eine Erweiterung des Raumangebots nur beschränkt 
möglich ist (vgl. Stellungnahme vor der Vorinstanz vom 19.11.2018 S. 13 f. 
und Duplik S. 5 f.). Ausserdem hat sie darauf hingewiesen, dass sie die 
Schulwege gemeinsam mit dem Elternrat und den Fachleuten von Polizei 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 20
und Verkehrsplanung beurteilt und als für alle Altersstufen zumutbar einge-
schätzt hat (Stellungnahme vor der Vorinstanz vom 19.11.2018 S. 14). Es 
bestehen daher keine Anhaltspunkte dafür, dass der Schulstandort 
Kirchenfeld wegen der «Schulwegsituation» für die Aufnahme von 
Schülerinnen und Schülern aus angrenzenden Schulstandorten von 
vornherein ungeeignet ist (vgl. Beschwerde S. 31 f., Schlussbemerkungen 
S. 12). Schliesslich kann den Beschwerdeführenden auch nicht gefolgt 
werden, wenn sie davon ausgehen, eine die verschiedenen Schulstandorte 
übergreifende Schulraumplanung bzw. der Aufbau von Reservekapazitäten 
zur 
Aufnahme 
«standortfremder» 
Schülerinnen 
und 
Schüler 
sei 
grundsätzlich 
unzulässig 
(vgl. 
Beschwerde 
S. 27 f., 
32 f., 
Schlussbemerkungen S. 11 f.). Vielmehr hat die Vorinstanz zutreffend 
erwogen, dass es gerade Sinn und Zweck der Schulkreise ist, solche 
koordinierten Planungen zu ermöglichen (angefochtener Entscheid E. 9.2). 
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden hat die EG Bern das 
öffentliche Interesse an der vorgesehenen, insgesamt als moderat 
einzustufenden 
Erhöhung 
des 
Nutzungsmasses 
am 
Schulstandort 
Kirchenfeld somit hinreichend dargetan.
6.4
Daran ändern die vor Verwaltungsgericht neu eingereichten aktuali-
sierten Berechnungen nichts (vgl. Beilagen zur Replik). Die EG Bern räumt 
zwar ein, dass – anders als im Zeitpunkt der früheren Schätzung im 
Jahr 2017 – gemäss der aktualisierten Schülerprognose aus dem Jahr 2020 
am Standort Kirchenfeld bis ins Schuljahr 2030/2031 derzeit mit einer leicht 
sinkenden Schülerzahl (bei gleichbleibender Anzahl Klassen) zu rechnen ist. 
Sie weist aber darauf hin, dass die aktualisierte Prognose für den gesamten 
Schulkreis auf ein noch stärkeres Wachstum hindeutet als bisher angenom-
men, was sie mit den entsprechenden Auszügen aus den aktuellen Progno-
sen für die Wohnbevölkerung (Stand 2019) sowie für die Anzahl Schüle-
rinnen und Schüler sowie Klassen (je Stand 2020) belegt (vgl. Beilagen 
Nrn. 1-5 zur Duplik). Der aufgrund dieser neuen Zahlen aktualisierten Schul-
raumplanung könne entnommen werden, dass sich die Schulraumsituation 
im Schulkreis Kirchenfeld-Schosshalde relativ stark verschlechtert habe: So 
hätte gemäss der Schulraumplanung aus dem Jahr 2018 nur gerade in den 
Jahren 2021/2022 über den gesamten Schulkreis hinweg ein leichtes Schul-
raumdefizit herrschen sollen. Gemäss der aktuellen Schulraumplanung aus 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 21
dem Jahr 2020 sei dagegen praktisch dauerhaft mit einem Schulraumdefizit 
für zwei bis acht Klassen im Schulkreis zu rechnen (vgl. Duplik S. 5 ff.). – Die 
Beschwerdeführenden bringen nichts vor, was diese Ausführungen der 
Gemeinde in Zweifel ziehen könnte. Entgegen ihrer Auffassung war die 
Prognose, auf welche die EG Bern ihre Planung stützte, nicht schon deshalb 
falsch, weil sie an die Bevölkerungsentwicklung der letzten Jahre angepasst 
werden musste. Prognosen bilden stets nur einen vorläufigen Ausblick ge-
stützt auf den aktuellen Kenntnisstand ab. Obwohl sie regelmässig an neue 
Erkenntnisse und Entwicklungen angepasst werden müssen, sind sie eine 
unerlässliche Grundlage für Planungsprozesse. Wie gesehen besteht zudem 
auch gestützt auf das aktualisierte Statistikmaterial ein öffentliches Interesse 
an der umstrittenen Erweiterung des Nutzungsmasses am Schulstandort 
Kirchenfeld, da für den gesamten Schulkreis Kirchenfeld-Schosshalde nach 
wie vor mit einem erheblichen Anstieg der Schülerzahlen zu rechnen ist und 
ein Erweiterungsbedarf selbst bei gleichbleibender Schülerzahl als ausge-
wiesen gelten kann. Im Übrigen kann auch die Genehmigung des Baukredits 
durch die Stimmberechtigten als Ausdruck des öffentlichen Interesses am 
Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» gewertet werden (vgl. Daniel Gspo-
ner, a.a.O., S. 34). Bei dieser Ausgangslage erübrigt es sich, ein Gutachten 
zur Überprüfung der erwarteten Schülerzahlen einzuholen; der entspre-
chende Beweisantrag wird abgewiesen. Entgegen den Beschwerdeführen-
den durfte auch die Vorinstanz davon ausgehen, dass ein entsprechendes 
Gutachten keine neuen wesentlichen Erkenntnisse erwarten liess, ohne da-
mit ihre Prüfungs- und Begründungspflicht «klar und krass» zu verletzen (vgl. 
Replik Ziff. 3) oder in anderer Weise gegen den Anspruch auf rechtliches 
Gehör zu verstossen (vgl. Art. 21 ff. VRPG sowie Art. 29 Abs. 2 der Bundes-
verfassung [BV; SR 101] und Art. 26 Abs. 2 KV; vgl. zur antizipierten Beweis-
würdigung statt vieler BGE 144 II 427 E. 3.1.3; BVR 2020 S. 113 E. 3.7).
7.
Soweit die Beschwerdeführenden eine «gehörige» Interessenabwägung ver-
missen, gilt Folgendes: 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 22
7.1
Die Raumplanung stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt 
einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen 
Gesichtspunkte und Interessen (Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 RPV; statt vieler 
BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2012 S. 334 E. 6.3, 2011 S. 259 E. 5.5, je mit 
Hinweisen). Ob die auf dem Spiel stehenden Interessen vollständig erfasst 
und namentlich die Planungsziele und -grundsätze des Raumplanungsge-
setzes berücksichtigt worden sind, ist Rechtsfrage. Die relative Gewichtung 
der potenziell widerstreitenden Interessen ist demgegenüber weitgehend 
Ermessensfrage und in erster Linie Sache der demokratisch legitimierten 
Planungsorgane. Die übergeordneten Behörden haben den Planungsent-
scheid der Gemeinde zu respektieren, soweit diese eine angemessene und 
sachlich haltbare Abwägung getroffen hat (vorne E. 4.1 f.; BVR 2013 S. 31 
E. 3.2, 2008 S. 66 E. 3.2, 2007 S. 321 E. 3.3 mit Hinweisen; Wald-
mann/Hänni, a.a.O., Art. 3 N. 4 ff.; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 61 N. 15). 
7.2
Diesen Beurteilungsspielraum hat die EG Bern mit dem hier umstrit-
tenen Planungsvorhaben nicht überschritten. Insbesondere ist nicht ersicht-
lich, dass sie die angeblich «erheblichen Auswirkungen sowohl für die Öf-
fentlichkeit bzw. das Quartier wie für die angrenzenden Privatgrundstücke» 
unzureichend berücksichtigt hätte (vgl. Beschwerde S. 4): In ihrem Geneh-
migungsantrag an das AGR vom 25. Oktober 2017 (S. 9 ff.) hat sich die 
EG Bern zu den einzelnen vom Planungsvorhaben betroffenen öffentlichen 
und privaten Interessen ausführlich geäussert (unpag. Vorakten AGR). Das 
AGR hat in der Genehmigungsverfügung vom 8. März 2018 festgestellt, die 
Planung enthalte nichts, was den Vorschriften über den Denkmalschutz 
(Ziff. 2.2.5.3), das Aaretalschutzgebiet (Ziff. 2.2.5.4) oder den Baumschutz 
widerspreche (Ziff. 2.2.5.5). Die weiteren von den Einsprechenden genann-
ten entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen (Erschütte-
rungen und Schäden im Zusammenhang mit dem Baugrund, Lärmzunahme 
durch den Abriss der Turnhalle, Verlegung des Hartplatzes und Erstellen 
eines Pavillons) bezögen sich auf das Bauprojekt und seien nicht im 
Plangenehmigungs-, sondern im Baubewilligungsverfahren zu beurteilen. 
Die Gemeinde habe die Interessen deshalb korrekt abgewogen 
(Genehmigungsverfügung vom 8.3.2018 Ziff. 2.2.5.7; unpag. Vorakten 
AGR). – Inwiefern diese Ausführungen unzutreffend oder aus anderen 
Gründen rechtsfehlerhaft wären, ist nicht ersichtlich. Wie erwähnt ist die 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 23
Baubewilligung für das Bauprojekt «Aarrasse» nicht Gegenstand des 
vorliegenden Planungsverfahrens (vorne E. 1.2). Die Einwände gegen das 
konkrete Bauvorhaben mussten von den Vorinstanzen daher nicht geprüft 
und in der Interessenabwägung berücksichtigt werden. Dies gilt umso mehr 
für die kritisierten Kosten des Bauprojekts, da die Stimmbürgerinnen und 
Stimmbürger dem Baukredit bereits zugestimmt haben (vorne Bst. A). 
8.
Was schliesslich die Zweckmässigkeit des Zonenplans «Volksschule Kir-
chenfeld» angeht, ist im Wesentlichen unbestritten, dass die moderate Erhö-
hung des Nutzungsmasses geeignet ist, das Raumangebot am Schulstand-
ort Kirchenfeld so zu erweitern, dass es den überkommunalen Vorgaben 
sowie den eigenen Vorstellungen der Gemeinde über einen modernen 
Schulbetrieb entspricht und die erforderlichen Reservekapazitäten schafft. 
Es ist somit nicht ersichtlich, inwiefern die Vorinstanzen ihre Überprüfungs-
befugnis rechtsfehlerhaft ausgeübt haben, wenn sie die Zweckmässigkeit 
der Planung bejahten (vgl. vorne E. 4.1).
9.
Zusammenfassend erweist sich der Zonenplan «Volksschule Kirchenfeld» 
als rechtskonform und es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die 
Gemeinde das ihr zustehende Planungsermessen überschritten hätte. Nach 
dem Gesagten liegt es innerhalb der verfassungs- und gesetzmässigen Vor-
gaben weitgehend an ihr, zu entscheiden, ob und welche Schulbauten im 
Einzelnen zu errichten, zu sanieren bzw. zu erweitern sind (vorne E. 4.1 f.). 
Die Vorinstanz hat daher kein Recht verletzt, wenn sie auf die Vorschläge 
der Beschwerdeführenden für Alternativen zur geplanten Nutzungserhöhung 
nicht weiter eingegangen ist und stattdessen auf das Planungsermessen der 
Gemeinde verwiesen hat.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 24
10.
10.1
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, 
soweit darauf einzutreten ist.
10.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführen-
den unter solidarischer Haftbarkeit kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 und 106 
VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 
VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 5'000.--, werden den Beschwerdeführenden 
auferlegt.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.06.2021, Nr. 100.2020.115U, 
Seite 25
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführende
- Beschwerdegegnerin
- Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.