be_verwaltungsgericht · 100 2022 389 · 2025-05-07 · de

Bauvorhaben Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 29. November 2022; BVD 100/2022/52) | Baubewilligung/Baupolizei

100.2022.389U
STN/TST/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 7. Mai 2025
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Nyffenegger, Verwaltungsrichter Stohner
Gerichtsschreiber Tschumi
1. A.________
2. B.________
Beschwerdeführende
gegen
Swisscom (Schweiz) AG
handelnd durch die statutarischen Organe, Konzernrechtsdienst, 3050 Bern 
Swisscom
Beschwerdegegnerin
und
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern
sowie
Einwohnergemeinde Schwarzenburg
Baubewilligungsbehörde, Bernstrasse 1, Postfach 68, 3150 Schwarzenburg


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.05.2025, Nr. 100.2022.389U, 
Seite 2
betreffend Bauvorhaben Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und 
Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 29. November 2022; 
BVD 100/2022/52)
Prozessgeschichte:
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) stellte am 3. Septem-
ber 2021 bei der Einwohnergemeinde (EG) Schwarzenburg ein Gesuch für 
den Umbau ihrer Mobilfunkanlage auf der Parzelle Schwarzenburg 2 (Wah-
lern) Gbbl. Nr. 1________ in der Landwirtschaftszone. Das Vorhaben um-
fasst den Ersatz des bestehenden, rund 24 m hohen Mastes durch einen um 
0,5 m höheren Mast mit drei statt vier Antennenebenen. Gemäss Standort-
datenblatt vom 4. Juni 2021 (Rev. 1.52; nachfolgend: Standortdatenblatt) 
sind insgesamt 27 neue Sendeantennen vorgesehen; sieben davon sind 
sog. adaptive Antennen, die im Frequenzband 3'600 Megahertz (MHz) unter 
Anwendung eines Korrekturfaktors KAA nach Anhang 1 Ziff. 63 der 
Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (NISV; SR 814.710) genutzt werden sollen. Neun der Antennen 
sollen künftig von der Swisscom selber betrieben werden, sechs von der Salt 
Mobile SA (nachfolgend: Salt) sowie zwölf von der Sunrise Communications 
AG (heute: Sunrise GmbH, nachfolgend: Sunrise). Am 15. September 2021 
stimmte das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern 
(AGR) der beantragten Ausnahme für das Bauen ausserhalb der Bauzonen 
zu und am 20. Oktober 2021 bestätigte die Abteilung lmmissionsschutz des 
kantonalen Amtes für Umwelt und Energie (AUE), dass die Grenzwerte 
gemäss der Strahlungsprognose eingehalten seien. Daraufhin erteilte die 
EG Schwarzenburg mit Gesamtentscheid vom 3. März 2022 die Baubewilli-
gung und wies die Einsprachen von A.________ und B.________ sowie wei-
teren Personen ab.


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Seite 3
B.
Dagegen reichten A.________ und B.________ am 31. März 2022 (Postauf-
gabe: 1.4.2022) bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) 
gemeinsam Beschwerde ein. Mit Entscheid vom 29. November 2022 wies 
die BVD die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat.
C.
Gegen diesen Entscheid haben A.________ und B.________ am 28. De-
zember 2022 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie be-
antragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben oder eventuell zur 
«Nachbesserung» an die Vorinstanz zurückzuweisen. 
Die Swisscom beantragt mit Beschwerdeantwort vom 6. Februar 2023, die 
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die BVD 
schliesst mit Vernehmlassung vom 26. Januar 2023 ebenfalls auf Abweisung 
der Beschwerde. Die EG Schwarzenburg hat sich mit Stellungnahme vom 
22. Februar 2023 zur Beschwerde geäussert, ohne einen Antrag zu stellen. 
Mit Eingabe vom 15. März 2023 haben A.________ und B.________ eine 
Replik mit weiteren Unterlagen eingereicht.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen. Ihre Wohnorte liegen innerhalb des Einspracheperimeters 
von rund 1'335 m (vgl. Standortdatenblatt Ziff. 6 S. 5, Vorakten Gemeinde 
act. 3). Sie sind daher durch den angefochtenen Entscheid besonders 


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berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder 
Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 des 
Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Bestimmungen 
über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). 
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. Fehlende Sachurteils- bzw. Pro-
zessvoraussetzungen sind nicht ersichtlich (vorne Bst. C).
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Die Beschwerdeführenden erheben vorab verschiedene verfahrensrechtli-
che Rügen.
2.1
Zunächst machen sie geltend, dass die Vorinstanz zu Unrecht nicht 
abgeklärt habe, ob die Beschwerdegegnerin wegen absichtlichen Falsch-
ausfüllens von Baugesuchsformularen gegen Art. 50 Abs. 2 BauG vorstos-
sen habe, indem sie im Standortdatenblatt bewusst «viel zu tiefe» Sende-
leistungen deklariert habe. Der Argumentation der Vorinstanz, dass in Ver-
waltungsjustizverfahren keine strafrechtlichen Fragestellungen beurteilt wür-
den, sei entgegenzuhalten, dass Art. 50 Abs. 2 BauG eine Norm des BauG 
und nicht des Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) sei. Abgesehen davon 
fehle es der Strafverfolgungsbehörde an funktechnischer Fachkompetenz. 
Nach den Beschwerdeführenden wäre es deshalb zumindest Aufgabe der 
Vorinstanz gewesen, «die Sache» bei der Staatsanwaltschaft zur Anzeige 
zu bringen (Beschwerde S. 6 f.). – Die Vorinstanz ist auf die von den Be-
schwerdeführenden aufgeworfenen strafrechtlichen Fragestellungen zu 
Recht nicht eingegangen. Die Angabe der Sendeleistung im Standortdaten-
blatt bildet zusammen mit weiteren Angaben die Grundlage für die rechneri-
sche Prognose, ob die Anlagegrenzwerte eingehalten sind und ob das Vor-
haben aus umweltrechtlicher Sicht bewilligungsfähig ist (BGE 128 II 378 
E. 4). Im Bewilligungsfall ist, worauf die Vorinstanz zu Recht hingewiesen hat 
(angefochtener Entscheid E. 8c), die deklarierte Sendeleistung für die Be-


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treiberin der Mobilfunkanlage verbindlich. Inwiefern der Deklaration der Sen-
deleistung im Standortdatenblatt unter diesen Umständen strafrechtliche Re-
levanz zukommen soll, ist nicht zu sehen. 
2.2
Weiter rügen die Beschwerdeführenden, die Vorinstanz habe die von 
der Gemeinde begangenen Gehörsverletzungen (fehlende Zustellung der 
Standortdatenblätter, ungenügende Auseinandersetzung mit den Einspra-
chepunkten) zu Unrecht geheilt (vgl. Beschwerde S. 2 f.). – Auch dieser Ein-
wand verfängt nicht: Die Vorinstanz verfügt über die gleiche Kognition wie 
die Gemeinde. Die Beschwerdeführenden hatten im vorinstanzlichen Verfah-
ren die Gelegenheit, in Kenntnis aller relevanten Verfahrensakten zur Ange-
legenheit Stellung zu nehmen und ihre Einwände von der Vorinstanz umfas-
send prüfen zu lassen. Diese hat sich zudem im angefochtenen Entscheid 
auch inhaltlich mit den von der Gemeinde noch ungenügend behandelten 
Einwänden auseinandergesetzt (vgl. angefochtener Entscheid E. 7 ff.). Fer-
ner wogen die Gehörsverletzungen weder derart schwer, dass eine Heilung 
von vornherein ausgeschlossen wäre, noch sind den Beschwerdeführenden 
insgesamt wesentliche Nachteile entstanden, zumal die Vorinstanz den 
Gehörsverletzungen im Kostenpunkt angemessen Rechnung getragen hat 
(vgl. angefochtener Entscheid E. 13b; vgl. zu den einzelnen Voraussetzun-
gen der Heilung BGE 142 II 218 E. 2.8.1 [Pra 106/2017 Nr. 2], 138 II 77 E. 4; 
BVR 2012 S. 152 E. 2.3.2, 2012 S. 28 E. 2.3.5 mit Hinweisen; Michel Daum, 
in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, 
Art. 21 N. 11).
2.3
Soweit die Beschwerdeführenden überdies geltend machen, ihr An-
spruch auf rechtliches Gehör sei im Baubewilligungsverfahren zusätzlich da-
durch verletzt worden, dass das AUE und das AGR ihre Amtsberichte bereits 
vor Ablauf der Einsprachefrist verfasst hatten (vgl. Replik S. 7 f.), ist ihre Kri-
tik ebenfalls nicht stichhaltig. Auch diesbezüglich kann auf die Ausführungen 
der Vorinstanz verwiesen werden, wonach sich sowohl das AGR mit E-Mail 
vom 18. Januar 2022 als auch das AUE mit Stellungnahme vom 16. Februar 
2022 in Kenntnis der Einwände der Beschwerdeführenden nach Eingang der 
Einsprachen erneut zur Sache geäussert haben (vgl. angefochtener Ent-
scheid E. 6f). Dies wird von den Beschwerdeführenden (zu Recht) nicht be-
stritten, weshalb eine Gehörsverletzung nicht erkennbar ist.


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3.
In der Sache bringen die Beschwerdeführenden vor, dass der vorgesehene 
Betrieb der adaptiven Antennen gemäss dem neusten Mobilfunkstandard 5G 
(New Radio) mit Korrekturfaktor unzulässig sei.
3.1
Adaptive Antennen bestehen aus mehreren separat ansteuerbaren 
Elementarantennen (Subarrays) und sind durch gezieltes Überlagern der 
einzelnen von diesen Elementarantennen ausgesendeten elektromagneti-
schen Wellen in der Lage, ihr Strahlungsmuster automatisch, d.h. ohne Ver-
änderung der Montagerichtung, in kurzen zeitlichen Abständen anzupassen. 
Im Unterschied zu konventionellen Antennen, die mit einer im Wesentlichen 
konstanten räumlichen Strahlungsverteilung senden, können sie die Strah-
lung in bestimmte Richtungen fokussieren bzw. in Form von sog. «Beams» 
aussenden (sog. «Beamforming»). Durch das Erzeugen von mehreren 
gleichzeitigen Beams können sie den mobilen Endgeräten zudem mehrere 
Datenströme nebeneinander auf verschiedenen Wegen übermitteln, was es 
ihnen ermöglicht, die Signalübertragung unter Ausnutzung von Reflexionen 
zu optimieren (sog. «MIMO»- bzw. «Multiple Input, Multiple Output»-Tech-
nologie). Da die abgegebene Leistung mit den adaptiven Antennen in Rich-
tung der Nutzerinnen und Nutzer gelenkt und die Strahlung in diejenigen 
Richtungen reduziert werden kann, wo sich keine aktiv kommunizierenden 
Endgeräte befinden, lassen sich die Streuverluste und damit die durch-
schnittliche Strahlungsexposition in einer Funkzelle (bei gleicher Datenüber-
tragungsrate) insgesamt verringern. Adaptive Antennen können sowohl nach 
dem neusten Standard 5G als auch nach bisherigen Standards (z.B. 4G) 
betrieben werden (zum Ganzen Erläuterungen des Bundesamts für Umwelt 
[BAFU] vom 23.2.2021 zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung 
gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung 
[nachfolgend: Erläuterungen BAFU adaptive Antennen] Ziff. 1 S. 2, Ziff. 4 
S. 5 ff. und Ziff. 6 S. 15 ff., einsehbar unter: , Rubriken 
«Themen/Elektrosmog und Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elektro-
smog/Mobilfunk: Vollzugshilfen»; Hugo Lehmann, Adaptive Antennen für 
5G, in Bulletin Electrosuisse 6/2020 S. 39 ff., 40 f.).


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Seite 7
3.2
Der Bundesrat hat am 17. April 2019 im Hinblick auf die Einführung 
der adaptiven Antennen die Definition des massgebenden Betriebszustands 
von Mobilfunkbasisstationen in Anhang 1 Ziff. 63 der NISV angepasst (In-
krafttreten am 1.6.2019; AS 2019 1491). Dabei verankerte er den Grundsatz, 
dass die Variabilität der Senderichtungen und Antennendiagramme von ad-
aptiven Antennen bei der Festlegung des massgebenden Betriebszustands 
zu berücksichtigen ist. Die konkrete Ausgestaltung wurde damals bewusst 
zugunsten einer Regelung auf Stufe Vollzugshilfe offengelassen (Erläuterun-
gen des BAFU vom 17.4.2019 zur Änderung der NISV, S. 8, einsehbar unter: 
 , Rubriken «Themen/Elektrosmog und Licht/Rechtset-
zung und Vollzug/Erläuternde Berichte»). Das BAFU hat in der Folge am 23. 
Februar 2021 den Nachtrag «Adaptive Antennen» zur Vollzugsempfehlung 
zur NISV des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL; 
heute: BAFU) «Basisstationen Mobilfunk- und WLL» aus dem Jahr 2002 pu-
bliziert. In diesem Nachtrag hat es den genannten Grundsatz dahingehend 
konkretisiert, dass ein Korrekturfaktor für die maximale ERP (effective radia-
ted power, dt. äquivalente Strahlungsleistung) angewendet werden darf, 
wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung 
ausgestattet werden, die sicherstellt, dass im Betrieb die über 6 Minuten ge-
mittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet (Ziff. 3.2 S. 8 f.). Ver-
schiedene Elemente dieser Definition wurden vom Bundesrat in der Zwi-
schenzeit in Anhang 1 Ziff. 63 NISV auf Verordnungsstufe verankert (Inkraft-
treten am 1.1.2022; AS 2021 901; weitere Vollzugsanpassungen erfolgten 
mit Änderungen der Art. 11a f. und 19b NISV vom 29.9.2023, in Kraft seit 
1.11.2023; AS 2023 583).
3.3
Gemäss Standortdatenblatt sollen die Antennen Nrn. 7-9 und 28-31 
adaptiv und unter Anwendung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Die 
umstrittenen adaptiven Antennen der Swisscom (Antennen Nrn. 7-9) und der 
Sunrise (Nrn. 28-31) verfügen je über sechzehn Subarrays (Laufnummern 
der Antennen sind nicht fortlaufend). Nach Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 3 NISV 
dürfen sie daher mit einem Korrekturfaktor KAA von ≥ 0.20 betrieben werden. 
Die Abteilung Immissionsschutz des AUE, welches zuständige Fachbehörde 
für den Vollzug von kantonalen Aufgaben im Bereich des Schutzes vor nich-
tionisierender Strahlung ist (Art. 11b Abs. 1 Bst. i der Verordnung vom 
18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Wirtschafts-, 


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Energie- und Umweltdirektion [Organisationsverordnung WEU, OrV WEU; 
BSG 152.221.111]), hat im Fachbericht Immissionsschutz vom 20. Oktober 
2021 festgehalten, dass die Voraussetzungen für einen adaptiven Betrieb 
eingehalten sind. Die Vorinstanz hat gestützt darauf zu Recht erwogen, dass 
ein adaptiver Betrieb zulässig und bewilligungsfähig ist (angefochtener Ent-
scheid E. 7e).
4.
4.1
Die Beschwerdeführenden halten die umgebaute Mobilfunkanlage 
aus gesundheitlicher Sicht für problematisch. Das vordringlichste Problem 
sei die «MIMO»- und die «Beamforming»-Technologie der adaptiven Anten-
nen. Damit sei es möglich, dass eine Sektorantenne nicht mehr nur eine, 
sondern – je nach Typ – acht bis zwölf Strahlenkeulen erzeuge, die sich nicht 
mehr fix ausrichteten, sondern die Handys und andere Endgeräte verfolgten 
und innerhalb eines Kreissektors von 120° «im Millisekunden-Tempo […] 
horizontal wie vertikal wild herumtanzen». Eine solche «chaotische Pulsie-
rung» sei in der Funktechnik bisher noch nicht beobachtet worden. Die 5G-
Strahlung adaptiver Antennen sei technisch «etwas komplett anderes» und 
biologisch weitaus wirksamer als die Strahlung bisheriger konventioneller 
Antennen (Beschwerde S. 13 f.). Die Beratende Expertengruppe Nichtioni-
sierende Strahlung (BERENIS) des BAFU habe in ihrem Sondernewsletter 
vom Januar 2021 klar festgehalten, dass oxidativer Stress bereits im Bereich 
der einst als Vorsorge gedachten Grenzwerte auftrete. Danach ergebe die 
Mehrzahl der Tierstudien und mehr als die Hälfte der Zellstudien Hinweise 
auf vermehrten oxidativen Stress durch hoch- und niederfrequente elektro-
magnetische Strahlung, und dies auch im Bereich der Anlagegrenzwerte. Bei 
der BERENIS handle es sich um eine wissenschaftliche Arbeitsgruppe, wel-
che den Bundesrat in Sachen nichtionisierender Strahlung offiziell berate 
und nicht um «Schwurbler und Verschwörungstheoretiker». Es sei daher er-
wiesen, dass der Mobilfunk schädlich sei und die Anlagegrenzwerte der 
NISV, die gemäss dem Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Um-
weltschutz (USG; SR 814.01) lediglich der Vorsorge dienen sollten, zu «Ge-
fährdungswerten auf hoher Stufe» geworden seien. Somit seien auch sämt-


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liche bisher erlassenen Bundesgerichtsurteile in Sachen Gesundheitsschä-
digung durch Mobilfunkstrahlung endgültig Makulatur (Beschwerde S. 10 ff.; 
Replik S. 6).
4.2
Für den Schutz der menschlichen Gesundheit vor nichtionisierender 
Strahlung, die beim Betrieb ortsfester Anlagen erzeugt wird, hat der Bundes-
rat die NISV erlassen. Diese sieht zum Schutz vor den wissenschaftlich er-
härteten thermischen Wirkungen Immissionsgrenzwerte vor, die von der In-
ternationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender Strahlung (IC-
NIRP) übernommen wurden und überall eingehalten sein müssen, wo sich 
Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV; BGE 126 II 399 E. 3b). 
Zur Konkretisierung des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 
Abs. 2 USG bzw. Art. 74 Abs. 2 Satz 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) 
setzte der Bundesrat ausserdem Anlagegrenzwerte fest, die unterhalb der 
Immissionsgrenzwerte (IGW) liegen und (lediglich) an den OMEN eingehal-
ten werden müssen (Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 Ziff. 65 NISV). Mit deren 
Festsetzung hat der Bundesrat im Hinblick auf nachgewiesene Gesundheits-
gefährdungen eine Sicherheitsmarge geschaffen (vgl. BGE 128 II 378 
E. 6.2.2; BGer 1C_627/2019 vom 6.10.2020 E. 3.1, 1C_576/2016 vom 
27.10.2017, in URP 2018 E. 3.5.1; zum Ganzen BGer 1C_100/2021 vom 
14.2.2023 E. 5.3.2). Die entsprechende internationale Forschung sowie die 
technische Entwicklung zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung 
der in der NISV geregelten Grenzwerte zu beantragen, ist in erster Linie Sa-
che der zuständigen Fachbehörden und nicht der Gerichte (BGer 
1C_100/2021 vom 14.2.2023 E. 5.3.3 m.w.H.).
4.3
Das Bundesgericht hat sich in zahlreichen Urteilen mit den möglichen 
Gesundheitsrisiken von adaptiven Antennen bzw. 5G auseinandergesetzt. 
Dabei hat es sich insbesondere auch mit der Kritik der Beschwerdeführen-
den befasst. Im Urteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 (E. 5.5.1) kam es 
hinsichtlich der von ihnen erwähnten Newsletter-Sonderausgabe der 
BERENIS vom Januar 2021 zum Ergebnis, es müsse durch weitere Unter-
suchungen geklärt werden, ob durch Mobilfunkanlagen erzeugte elektroma-
gnetische Felder Veränderungen des oxidativen Gleichgewichts von Zellen 
mit gesundheitlichen Auswirkungen für Menschen bewirken könnten. Zudem 
verneinte es, dass die besondere Charakteristik bzw. «Pulsierung» der 


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Strahlung von adaptiven Antennen im Rahmen der Grenzwerte der NISV ne-
gative gesundheitliche Auswirkungen verursachen könnte (E. 5.6). Insge-
samt kam es im genannten Urteil deshalb zum Schluss, die Immissions- und 
Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzeskonform (E. 5.7). Diese Beurtei-
lung wurde seither mehrfach bestätigt (vgl. etwa BGer 1C_101/2021 vom 
13.7.2023 E. 6.2 f., 1C_196/2022 vom 13.10.2023 E. 6.3, 1C_45/2022 vom 
9.10.2023 E. 7.4 f., je mit Hinweisen); dies im jüngst ergangenen Grundsat-
zurteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 (zur Publ. bestimmt) insbeson-
dere auch für die Konstellation, dass ein Korrekturfaktor KAA zur Anwendung 
kommt. Danach ist es mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar, dass die Sende-
leistung gemäss den neu eingeführten Bestimmungen in Anhang 1 Ziff. 63 
NISV nicht mehr im Maximum, sondern – wie die Immissionsgrenzwerte – 
über 6 Minuten gemittelt eingehalten werden muss. Die dadurch ermöglich-
ten Überschreitungen des Anlagegrenzwerts seien jeweils nur kurzzeitig; 
mehrheitlich werde dieser eingehalten und es bestehe in Bezug auf nachge-
wiesene Gesundheitsgefährdungen nach wie vor eine deutliche Sicherheits-
marge (E. 6.4 des Urteils). Die Beschwerdeführenden vermögen mit ihrer 
über weite Strecken allgemein gehaltenen Kritik nicht aufzuzeigen, inwiefern 
diese Rechtsprechung überholt sein soll, weshalb auf die zitierten Urteile ver-
wiesen werden kann. Für das Verwaltungsgericht besteht folglich kein An-
lass, von einer Verletzung des Vorsorgeprinzips auszugehen.
5.
5.1
Die Beschwerdeführenden machen in einem weiteren Punkt geltend, 
dass die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen nicht in der Lage seien, 
«Übersteuerungen» der im Standortdatenblatt deklarierten Sendeleistun-
gen, Abstrahlwinkel und Korrekturfaktoren zu verhindern. So belege das Pro-
tokoll eines Treffens der «Spitzen des BAFU» mit Delegierten der Schutzor-
ganisationen vom 31. März 2022 (Beschwerdebeilage 6), dass weder das 
Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) noch die kantonalen Vollzugs-
behörden einen «direkten online-Zugriff» auf diese Systeme hätten. Um zu 
überprüfen, ob diese Systeme tatsächlich funktionierten, führten die zustän-
digen kantonalen Behörden lediglich seltene Kontrollen am Geschäftssitz 
der Beschwerdegegnerin durch, die zum Voraus angemeldet würden und bei 


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denen nur freiwillig bekannt gegebene Daten kontrolliert würden. Eine wirk-
same Überwachung der in den Steuerzentralen tatsächlich eingestellten 
Sollwerte bzw. der «im Land draussen gefahrenen Sendeparameter» finde 
dagegen nicht statt. Abgesehen davon bestätige nunmehr auch der vom 
Bundesrat am 29. September 2023 neu erlassene Art. 11a NISV (in Kraft seit 
1.11.2023), dass die QS-Systeme der Mobilfunkbetreiberinnen allein auf de-
ren Eigenverantwortung beruhten. Die in diesem Zusammenhang im ange-
fochtenen Entscheid herangezogenen Bundesgerichtsentscheide seien zu-
dem «reichlich veraltet» und beim von der Vorinstanz erwähnten Zwischen-
bericht des BAFU vom 14. Oktober 2022 handle es sich um «Augenwische-
rei», da dieser nichts über die eingestellten relevanten Sendeparameter aus-
sage. Es sei deshalb ernsthaft zu bezweifeln, dass das BAFU gewillt sei, ein 
Sicherheitssystem aufzubauen, welches diesen Namen verdiene (Be-
schwerde S. 7 ff.).
5.2
Das Bundesgericht ist im bereits erwähnten Grundsatzurteil BGer 
1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 zum Schluss gelangt, dass adaptive 
Antennen mit den herkömmlichen QS-Systemen ausreichend erfasst werden 
könnten, wenn sie im «worst case»-Szenario bewilligt worden seien (E. 9). 
Für die korrekte Erfassung aller Ausprägungen des Antennendiagramms 
bzw. der «Beams» in den QS-Systemen reiche es grundsätzlich aus, wenn 
das korrekte umhüllende Antennendiagramm im QS-System hinterlegt 
werde und sichergestellt sei, dass die Ausrichtung des umhüllenden Anten-
nendiagramms mit der Montagerichtung der Antenne übereinstimme 
(E. 9.5.2 f.). Im Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 (zur Publ. be-
stimmt) hat das Bundesgericht sodann darauf hingewiesen, dass die QS-
Systeme gemäss Anhang 1 Ziff. 63 Abs. 2 NISV bei der Anwendung eines 
Korrekturfaktors KAA mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausge-
stattet sein müssen (vgl. auch vorne E. 3.2). Mit dieser werde die in einem 
Funksektor abgestrahlte Gesamtleistung der adaptiven Antenne via Soft-
wareapplikation dauernd detektiert. Bei kurzzeitigen Leistungsspitzen werde 
die Leistung gedrosselt, damit die über einen Zeitraum von sechs Minuten 
gemittelte Sendeleistung die deklarierte Sendeleistung nicht überschreite. Im 
QS-System werde sodann kontrolliert, ob diese automatische Leistungsbe-
grenzung aktiviert sei. Insofern bestehe mit der Pflicht zur Ausstattung der 
adaptiven Antennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung und der 


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diesbezüglichen Kontrolle im QS-System eine dauernde Überwachung der 
Sendeleistung, die gewährleiste, dass die Sendeleistung im massgebenden 
Betriebszustand nicht überschritten werde. Gestützt auf die aktuellen Er-
kenntnisse sei daher davon auszugehen, dass das bestehende QS-System 
in der Lage sei, den bewilligungskonformen Betrieb von adaptiven Antennen, 
die unter Berücksichtigung eines Korrekturfaktors eingesetzt würden, zu 
überprüfen (E. 7.5 f. des genannten Urteils).
5.3
Die Einwände der Beschwerdeführenden geben keinen Anlass, diese 
Rechtsprechung in Frage zu stellen: 
In Bezug auf die Datenübermittlung an die Behörden hat das Bundesgericht 
darauf hingewiesen, dass eine Echtzeitüberwachung nicht erforderlich sei, 
sondern dass es auch bei adaptiven Antennen genüge, wenn die maximale 
Sendeleistung durch die QS-Systeme registriert und periodisch an die Voll-
zugsbehörden übermittelt werde (vgl. BGer 1C_45/2023 vom 16.01.2024 
E. 6.2, 1C_251/2022 vom 13.10.2023 E. 4.5, 1C_45/2022 vom 9.10.2023 
E. 5.4.1). Entgegen den Beschwerdeführenden ist demnach ein «online-Zu-
griff» der Vollzugsbehörden auf die QS-Systeme nicht nötig. Hinsichtlich der 
gerügten fehlenden Überprüfung der Mobilfunkanlagen vor Ort hat das 
BAFU zwar bestätigt, dass die Kontrolle durch die QS-Systeme bei unrichti-
gen Angaben der Mobilfunkbetreiberinnen verfälscht werden könne (vgl. 
etwa BGer 1C_100/2021 vom 14.2.2023 E. 9.5.5). So wurde etwa vor eini-
gen Jahren anhand von Stichproben im Kanton Schwyz festgestellt, dass bei 
mehreren Antennen Höhe oder Ausrichtung nicht richtig in die QS-Daten-
bank übertragen worden waren, weshalb das Bundesgericht das BAFU im 
Jahr 2019 aufgefordert hat, erneut eine schweizweite Kontrolle der QS-Sys-
teme durchführen zu lassen oder zu koordinieren. Inzwischen liegen erste 
Ergebnisse aus einem Pilotprojekt mit Vor-Ort-Kontrollen an 76 Mobilfunk-
anlagen vor (vgl. den entsprechenden Bericht des BAFU «Qualitätssiche-
rungssystem für Mobilfunkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022» 
vom 2.4.2024; abrufbar unter: , Rubriken «Themen/
Elektrosmog und Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elektrosmog/Mobil-
funk: Qualitätssicherung»). Wie das Bundesgericht im kürzlich ergangenen 
Urteil 1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 (zur Publ. vorgesehen) festge-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.05.2025, Nr. 100.2022.389U, 
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halten hat, stellen die aus diesen vorläufigen Ergebnissen gewonnen Er-
kenntnisse seine aktuelle Rechtsprechung betreffend die QS-Systeme nicht 
grundsätzlich infrage, sondern seien die definitiven Ergebnisse der Überprü-
fung durch das BAFU abzuwarten. Derzeit bestehe jedenfalls kein Anlass, 
das Funktionieren der QS-Systeme zu verneinen (E. 7.5 des Urteils).
Zum Einwand, die Antennen könnten mit der im Standortdatenblatt deklarier-
ten Leistung nicht sinnvoll betrieben werden, ist zu sagen, dass es Sache 
der Mobilfunkbetreiberinnen ist zu beurteilen, welche Sendeleistung funk-
technisch sinnvoll sind. Die deklarierte Sendeleistung wird der rechnerischen 
Prognose zur Einhaltung der Grenzwerte zugrunde gelegt, ist für den Betrieb 
der Antennen verbindlich (vorne E. 2.1) und wird bei adaptiv betriebenen An-
tennen im Rahmen der vorgeschriebenen automatischen Leistungsbegren-
zung dauernd kontrolliert (dazu BGE 1C_307/2023 vom 9.12.2024 E. 7.5; 
BGer 1C_590/2023 vom 6.1.2025 E. 4.2 m.w.H.). 
5.4
Somit gibt es für das Verwaltungsgericht keinen Grund, bei der ge-
planten Mobilfunkanlage von ungenügenden QS-Systemen auszugehen. 
Entgegen den Beschwerdeführenden leuchtet auch nicht ein, inwiefern der 
Erlass von Art. 11a NISV zu einer gegenteiligen Beurteilung führen sollte, da 
die darin enthaltenen neuen Meldevorschriften die behördliche Überprüfung 
gerade erleichtern sollen (vgl. Erläuterungen des BAFU vom 29.9.2023 zur 
Änderung der NISV Ziff. 1 S. 3 f., einsehbar unter: , 
Rubriken «Themen/Elektrosmog und Licht/Rechtsetzung und Vollzug/Erläu-
ternde Berichte»). Folglich dringen die Beschwerdeführenden auch mit ihrer 
Kritik an der angeblich ungenügenden Kontrolle der Einhaltung der Grenz-
werte nicht durch.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet; sie ist 
deshalb abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang haben die unterliegen-
den Beschwerdeführenden die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Ver-
fahren unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen (Art. 108 Abs. 1 i.V.m. 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.05.2025, Nr. 100.2022.389U, 
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Art. 106 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 
Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
7.
Abschliessend ist noch auf Folgendes hinzuweisen: Wie eingangs erwähnt 
(Bst. A), sollen die geplanten neuen Antennen nicht nur von der Beschwer-
deführerin, sondern zum Teil ebenfalls von der Salt und der Sunrise betrie-
ben werden. Da die umstrittene Baubewilligung insbesondere auch die Er-
laubnis für den künftigen Betrieb dieser Antennen umfasst, wären die Salt 
und die Sunrise deshalb grundsätzlich am vorinstanzlichen wie auch am vor-
liegenden Verfahren als (notwendige) Parteien zu beteiligen gewesen. Mit 
Blick auf den Ausgang des vorliegenden Verfahrens kann auf ihre nachträg-
liche Beteiligung jedoch verzichtet werden, da kaum anzunehmen ist, dass 
sie vor der Vorinstanz oder im vorliegenden Verfahren eine Abweisung ihres 
eigenen Gesuchs beantragt hätten. Das vorliegende Urteil ist der Salt und 
der Sunrise allerdings zu eröffnen.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden den Beschwerdeführenden 
auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in der gleichen Höhe ent-
nommen. 
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführerin
- Beschwerdeführer


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 07.05.2025, Nr. 100.2022.389U, 
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- Beschwerdegegnerin
- Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern 
- Einwohnergemeinde Schwarzenburg
- Salt Mobile SA
- Sunrise GmbH
- Bundesamt für Umwelt
- Bundesamt für Raumentwicklung
und mitzuteilen:
- Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern, Abteilung Immissions-
schutz
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.