be_verwaltungsgericht · 100 2014 233 · 2015-02-17 · de

Abbruch des Verfahrens zur Änderung der Überbauungsordnung \"B.________\" (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Emmental vom 14. Juli 2014 - vbv 12/2013) | Nutzungspläne

100.2014.233U publiziert in BVR 2015 S. 234
DAM/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 17. Februar 2015
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum und Keller
Gerichtsschreiber Kocher
A.________ AG
handelnd durch die statutarischen Organe
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführerin
gegen
Einwohnergemeinde Kirchberg
handelnd durch den Gemeinderat, Solothurnstrasse 2, 3422 Kirchberg
Beschwerdegegnerin
und
Regierungsstatthalteramt Emmental
Amthaus, Dorfstrasse 21, 3550 Langnau im Emmental
betreffend Abbruch des Verfahrens zur Änderung der Überbauungsordnung 
«B.________» (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Emmental vom 14. Juli 2014; 
vbv 12/2013)


Sachverhalt:
A.
Auf Gesuch der A.________ AG vom 30. Mai 2012 hin beschloss der Gemeinderat der 
Einwohnergemeinde (EG) Kirchberg am 18. Juni 2012, die Überbauungsordnung (ÜO) 
«B.________» vom 12. August 1996 hinsichtlich des zulässigen Haustyps im 
Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen anzupassen und ein 
öffentliches 
Auflage- 
und 
Einspracheverfahren 
durchzuführen. 
Die 
Sondernutzungsplanung 
besteht 
aus 
dem 
Überbauungsplan 
und 
den 
Überbauungsvorschriften (ÜV) und ist vom Amt für Gemeinden und Raumordnung des 
Kantons Bern (AGR) am 21. November 1996 genehmigt worden. Gegen die 
vorgesehene Planänderung und das gewählte Verfahren gingen mehrere Einsprachen 
ein. Mit einer als «Verfügung» betitelten Anordnung vom 15. Mai 2013 brach die EG 
Kirchberg das Verfahren für die Änderung der ÜO «B.________» ab.
B.
Dagegen führte die A.________ AG am 30. Mai 2013 – der Rechtsmittelbelehrung 
folgend – Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons 
Bern (JGK). Die JGK leitete die Eingabe am 19. Juni 2013 zuständigkeitshalber an das 
Regierungsstatthalteramt (RSA) Emmental weiter. Mit Entscheid vom 4. Juli 2013 trat 
der Regierungsstatthalter auf die Beschwerde nicht ein, da das Rechtsmittel nicht 
korrekt unterzeichnet sei. Die dagegen erhobene Beschwerde der A.________ AG 
hiess das Verwaltungsgericht (Einzelrichter) am 10. Oktober 2013 unter Aufhebung 
des angefochtenen Entscheids gut und wies die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens 
an die Vorinstanz zurück (VGE 2013/278). Mit Entscheid vom 14. Juli 2014 wies das 
RSA Emmental die innerhalb der Nachfrist verbesserte Beschwerde ab.
C.
Dagegen hat die A.________ AG am 15. August 2014 Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
erhoben mit folgenden Rechtsbegehren:


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 3
« 1. Der Entscheid des Regierungsstatthalteramts vom 14. Juli 2014 sei aufzuheben 
und der Vorinstanz zur Neubeurteilung zurück zu weisen;
2. eventualiter sei die Einwohnergemeinde Kirchberg anzuweisen das Ein-
spracheverfahren fortzuführen;
3. subeventualiter sei das Gesuch auf geringfügige Änderung vom 30. Mai 2012 zu 
bewilligen;
4. alles sei unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Be-
schwerdegegnerin zu beurteilen.»
Das RSA Emmental hat mit Vernehmlassung vom 24. September 2014 zur 
Beschwerde Stellung genommen und am angefochtenen Entscheid festgehalten. Die 
EG Kirchberg hat darauf verzichtet, sich zu äussern und Anträge zu stellen.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Beschwerden 
gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen (Art. 74 
Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; 
BSG 155.21]), sowie Beschwerden betreffend kommunale Beschlüsse im Sinn von 
Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 3 VRPG (Art. 74 Abs. 2 Bst. d VRPG).
1.2
Das Gericht hat in seinem Urteil vom 10. Oktober 2013 – wie bereits zuvor die 
JGK im Rahmen der Weiterleitung der Sache an das RSA Emmental (vorne Bst. B; 
Vorakten 5D, pag. 2) – nicht geklärt, ob es sich bei der Anordnung der Gemeinde 
betreffend den Verfahrensabbruch für die Änderung der ÜO «B.________» vom 
15. Mai 2013 um eine Verfügung oder einen Beschluss handelt (VGE 2013/278 vom 
10.10.2013, E. 1.1). Die Gemeinde und das RSA gehen übereinstimmend von einer 
Verfügung aus. Dem ist beizupflichten: Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin 
mehrerer Parzellen im Wirkungsbereich der ÜO «B.________». Die Planung schränkt 
die Nutzung insofern ein, als sie für die Baubereiche Wohnen/Dienstleistung bestimmte 
Haustypen 
vorschreibt. 
Als 
von 
der 
Nutzungseinschränkung 
betroffene 
Grundeigentümerin kann die Beschwerdeführerin die Anpassung der Nutzungsordnung 
an veränderte Verhältnisse verlangen (vgl. Art. 21 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 
22. Juni 1979 über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]; BGE 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 4
140 II 25, nicht publ. E. 2 [BGer 1C_598/2013 vom 6.12.2013]; Waldmann/Hänni, 
Handkommentar RPG, 2006, Art. 21 N. 23; Thierry Tanquerel, in Kommentar RPG, 
2010, Art. 21 N. 53, je mit weiteren Hinweisen). Mit ihrem Gesuch vom 30. Mai 2012 
hat sie eine Anpassung der ÜO «B.________» im Verfahren der geringfügigen 
Planänderung verlangt (vorne Bst. A; Vorakten 5B, pag. 214). Nach Ansicht der 
Gemeinde sind die Voraussetzungen für eine solche Änderung nicht erfüllt, weshalb 
sie das Verfahren am 15. Mai 2013 abgebrochen hat (vorne Bst. A; Vorakten 5B, 
pag. 146 ff.). Damit hat sie dem gestellten Gesuch nicht stattgegeben, mithin ein 
verwaltungsrechtliches 
Rechtsverhältnis 
mit 
der 
Beschwerdeführerin 
einseitig, 
hoheitlich und verbindlich (negativ) geregelt (vgl. dazu auch hinten E. 3). Diese Anord-
nung erfüllt die Kriterien für eine anfechtbare Verfügung (vgl. zum Verfügungsbegriff 
statt vieler BGE 135 II 38 E. 4.3; BVR 2013 S. 423 E. 2.2).
1.3
Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Beschwerde 
ergibt 
sich 
somit 
aus 
Art. 74 
Abs. 1 
i.V.m. 
Art. 76 
und 77 
VRPG. 
Die 
Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen, ist durch den 
angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an 
dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die form- und 
fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.4
Das 
Verwaltungsgericht 
überprüft 
den 
angefochtenen 
Entscheid 
auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).
2.
2.1
Die ÜO «B.________» aus dem Jahr 1996 regelt die Überbauung eines am 
Dorfrand von Kirchberg gelegenen grösseren Areals, das im Rahmen der 
Ortsplanungsrevision 1990 einer Zone mit Planungspflicht zugewiesen worden war 
(ZPP «B.________»). Im Jahr 2003 erliess die EG Kirchberg eine neue baurechtliche 
Grundordnung, wobei die ÜO «B.________» in Kraft blieb (Art. 41 Abs. 2 des 
Baureglements der EG Kirchberg vom 24. Februar 2003). Nach Art. 5 Abs. 1 ÜV sollen 
im Wirkungsbereich der Planung Einfamilien-, Zweifamilien- und Reihenhäuser sowie 
Mehrfamilienhäuser (alle evtl. mit integrierter Dienstleistungsnutzung) entstehen; im 
Überbauungsplan ist festgehalten, welcher Haustyp in welchem Baubereich 
zugelassen ist. Der Überbauungsplan sieht im südwestlichen, bislang unbebauten 
Bereich des Areals «B.________» neben der C.________strasse zwei Baufelder mit 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 5
dem Baubereich Wohnen/Dienstleistung, zweigeschossig mit Dachausbau vor. 
Gestattet sind dort die Haustypen Reihen-, Zweifamilien- und Einfamilienhaus 
(act. 7A1-3; Satelliten- und Kartenansicht des Geländes auf google maps, einsehbar 
unter: ).
2.2
Nach Art. 21 RPG sind Nutzungspläne für jedermann verbindlich (Abs. 1). 
Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, so werden die Nutzungspläne 
überprüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Diese Bestimmung verleiht der 
Nutzungsplanung einerseits eine gewisse Beständigkeit und sichert damit die der 
Planung vom Gesetzgeber zugedachte Funktion, ermöglicht indessen andererseits 
auch, Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung zu bringen. In dem Sinn 
hat der Grundsatz der Planbeständigkeit keine absolute Bedeutung: Je neuer ein Plan 
ist und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt, desto stärkeres 
Gewicht hat der Grundsatz der Planbeständigkeit und umso gewichtiger müssen die 
Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (BGE 123 I 175 E. 3a; BVR 2006 
S. 13 E. 3.2; Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 21 N. 13).
2.3
Bei der Änderung von Nutzungsplänen sind zwei Stufen zu unterscheiden. In 
einem ersten Schritt wird beurteilt, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert 
haben, dass die Nutzungsplanung überprüft werden muss. Das ist der Fall, wenn sich 
die Verhältnisse seit der Planfestsetzung geändert haben, diese Veränderung die für 
die Planung massgebenden Gesichtspunkte betrifft und erheblich ist. Erheblichkeit ist 
auf dieser Stufe bereits zu bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im 
fraglichen Gebiet in Betracht fällt und die entgegenstehenden Interessen der Rechts-
sicherheit und des Vertrauens in die Planbeständigkeit nicht so gewichtig sind, dass 
eine Plananpassung von vornherein ausscheidet. Liegen veränderte Verhältnisse in 
diesem Sinn vor, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich aufgrund der 
veränderten 
Verhältnisse 
eine 
Plananpassung 
rechtfertigt. 
Es 
bedarf 
einer 
umfassenden Interessenabwägung, indem die erheblich veränderten Umstände den 
entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen an der Rechtsbeständigkeit 
des Plans gegenüber gestellt werden müssen (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2 [Pra 96/2007 
Nr. 66]; BVR 2006 S. 13 E. 3.2). Zu berücksichtigen sind insbesondere die bisherige 
Geltungsdauer 
des 
Nutzungsplans, 
das 
Ausmass 
seiner 
Realisierung 
und 
Konkretisierung, das Gewicht des Änderungsgrunds, der Umfang der beabsichtigten 
Planänderung und das öffentliche Interesse daran (BGE 131 II 728 E. 2.4, 128 I 190 
E. 4.2; zum Ganzen BGE 140 II 25 E. 3 mit weiteren Hinweisen; ferner zu den 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 6
Prüfungsschritten für die Änderung formell rechtskräftiger Verfügungen im Allgemeinen 
Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 31 
N. 19 ff.).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin wirft der Gemeinde im Wesentlichen vor, sie habe mit 
dem 
Abbruch 
des 
Planänderungsverfahrens das 
Verwaltungsverfahren nicht 
ordnungsgemäss abgeschlossen, welches sie mit ihrem Gesuch vom 30. Mai 2012 
eingeleitet habe. Damit seien ihre Parteirechte verletzt worden und sei die Gemeinde 
ihrer Begründungspflicht nicht nachgekommen. Weiter sei zu Unrecht keine 
Einspracheverhandlung durchgeführt und nicht geprüft worden, ob die gegen das 
Vorhaben eingegangenen Einsprachen begründet sind oder nicht.
3.2
Jede Person hat in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen 
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung, auf Beurteilung innert angemessener 
Frist sowie auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung [BV; SR 
101]; Art. 26 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; Art. 21 ff. 
VRPG). Eine formelle Rechtsverweigerung und damit auch eine Gehörsverletzung liegt 
vor, wenn eine Behörde auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht 
eintritt oder diese nicht an die Hand nimmt, obschon sie darüber entscheiden müsste. 
In welcher Form und in welchem Umfang die Verfahrensrechte zu gewährleisten sind, 
lässt sich nicht generell, sondern nur im Hinblick auf den konkreten Fall beurteilen 
(BGE 134 I 229 E. 2.3; BGer 1P.338/1P.582/2006 vom 12.2.2007, in ZBl 2007 S. 313 
E. 3.2; BVR 2011 S. 564 E. 2.2; Gerold Steinmann, in St. Galler Kommentar zur BV, 
3. Aufl. 2014, Art. 29 N. 18). Ebenfalls ein wesentlicher Bestandteil des Anspruchs auf 
rechtliches Gehör ist die Begründungspflicht (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG). Im 
Allgemeinen muss die Begründung zumindest so abgefasst sein, dass die Betroffenen 
die Verfügung oder den Entscheid gegebenenfalls sachgerecht anfechten können. Es 
müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die 
Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (statt vieler BGE 140 II 
262 E. 6.2; BVR 2013 S. 443 E. 3.1.1).
3.3
Die Beschwerdeführerin beantragte der Gemeinde am 30. Mai 2012, die ÜO 
«B.________» im Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen dahin 
anzupassen, dass in den beiden unüberbauten Baufeldern im südwestlichen Teil des 


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Plangebiets neu die Haustypen Mehrfamilien-, Reihen- und Zweifamilienhaus statt 
Reihen-, Zweifamilien- und Einfamilienhaus zugelassen werden. Zur Begründung 
brachte sie vor, in den letzten Jahren habe sich der Immobilienmarkt in der Region 
Kirchberg stark verändert. Die Reihenhausbebauung stosse auf wenig Kaufinteresse; 
private und institutionelle Bauträger seien vielmehr auf der Suche nach interessanten 
Angeboten im Geschosswohnungsmarkt (Vorakten 5B, pag. 214). Die Gemeinde 
gelangte daraufhin an das AGR und ersuchte um Vorprüfung der zur Diskussion 
stehenden Anpassung (Vorakten 5B, pag. 213). Das AGR äusserte sich am 8. Juni 
2012 positiv zur Genehmigungsfähigkeit der Neuregelung und zum vorgesehenen Weg 
der geringfügigen Planänderung (Vorakten 5B, pag. 212). Der Gemeinderat beschloss 
in der Folge, für die Anpassung der ÜO «B.________» das Verfahren der 
geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen mit öffentlichem Einspracheverfahren 
durchzuführen (Vorakten 5B, pag. 211). Gegen das Vorhaben gingen mehrere 
Einsprachen ein (Vorakten 5B, pag. 179 ff.). Am 14. Dezember 2012 trafen sich 
Vertreterinnen und Vertreter der Gemeinde sowie der Projektverfasser und ein Notar 
zu einer Besprechung (Vorakten 5B, pag. 165 ff.). Mit ihrer Verfügung vom 15. Mai 
2013 brach die Gemeinde das Verfahren ab. Zur Begründung führte sie im 
Wesentlichen aus (Vorakten 5B, pag. 146 ff.):
– Eine Änderung der ÜO «B.________» sei angesichts des Alters der Planung 
grundsätzlich möglich;
– die beantragte Änderung stehe allerdings im Widerspruch zum Nutzungsmix, auf 
den die Planung ausgerichtet sei (hohe Baudichte entlang des Siedlungsrands, 
weniger dichte Bebauung mit individuelleren Wohnformen im Innenbereich);
– die von der Beschwerdeführerin vorgesehenen Mehrfamilienhäuser liessen 
aufgrund des geringeren Bauvolumens eine weniger gute Ausnützung zu als 
Reiheneinfamilienhäuser;
– privatrechtliche Abmachungen mit der Landeigentümerin weckten starke Bedenken, 
ob die Planänderung durchgesetzt werden könnte.
Insgesamt bestehe aus Sicht der Gemeinde kein überwiegendes öffentliches Interesse 
an der Weiterführung des Planänderungsverfahrens und an der Durchführung der 
anstehenden Einspracheverhandlungen.
3.4
Auf den ersten Blick spricht der Wortlaut der Verfügungsformel, welche die 
Gemeinde gewählt hat («Verfahren […] wird mit sofortiger Wirkung abgebrochen»), für 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 8
eine rein verfahrensrechtliche Anordnung. Auch in der Begründung der Verfügung wird 
zusammenfassend festgehalten, auf eine Weiterführung des Planänderungsverfahrens 
werde verzichtet. Insgesamt zeigt die Begründung indes klar, dass die Gemeinde nicht 
in erster Linie das Verfahren thematisiert hat. Sie ist von erheblich veränderten Verhält-
nissen im Sinn von Art. 21 Abs. 2 RPG ausgegangen, was eine Anpassung der 
Planung grundsätzlich erlaubt (1. Prüfungsschritt); allerdings reichen die geltend 
gemachten Gründe aus ihrer Sicht nicht aus, um die Planung in der Sache zu ändern 
(2. Prüfungsschritt; vgl. vorne E. 2.3). Die Gemeinde hat die Gründe genannt, welche 
sie zu diesem Schluss geführt haben. Angesprochen werden mit dem angestrebten 
Nutzungsmix auf dem Areal und der Ausnützung namentlich raumplanungsrechtliche 
Gesichtspunkte. Die Gemeinde hat das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 30. Mai 
2012 damit inhaltlich bzw. materiell geprüft, eine Änderung der ÜO «B.________» aber 
verworfen. Mit dem Abbruch bzw. dem Verzicht auf die Weiterführung des Verfahrens 
hat sie das erwähnte Gesuch somit abgewiesen, wobei sie die wesentlichen 
Überlegungen für diese Beurteilung genannt hat. Das musste der (anwaltlich 
vertretenen) Beschwerdeführerin trotz der insoweit etwas unglücklich abgefassten 
Verfügungsformel klar sein; sie führt denn auch selber aus, der Abbruch des 
Verfahrens bedeute dessen Beendigung (Beschwerde, S. 16 unten). Weshalb der 
«Abbruch» des Verfahrens, d.h. hier nach dem vorstehend Gesagten die Verweigerung 
der Planänderung, nur mit Zustimmung der Parteien zulässig sein soll (Beschwerde, 
S. 17), ist nicht nachvollziehbar. Im Übrigen waren die Bedenken der Gemeinde und 
die Fragen nach der Fortsetzung des Planänderungsverfahrens Thema der 
Besprechung vom 14. Dezember 2012, wie sich der Aktennotiz entnehmen lässt (vorne 
E. 3.3). Die Beschwerdeführerin konnte sich dazu also vorgängig äussern.
3.5
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wurde das mit dem Gesuch 
vom 30. Mai 2012 angehobene Verwaltungsverfahren somit abgeschlossen und das 
Begehren um Änderung der ÜO «B.________» inhaltlich bzw. materiell – wenn auch 
aus Sicht der Beschwerdeführerin negativ – beurteilt. Eine Gehörsverletzung liegt nicht 
vor; insbesondere hat die Gemeinde keine formelle Rechtsverweigerung begangen. 
Auch der Einwand der Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den Einsprachen ist 
unbehelflich: Da die Gemeinde entschieden hat, von einer Änderung der Planung 
abzusehen, bestand kein Grund (mehr), sich im Einzelnen mit den Einsprachen zu 
befassen oder eine Einigungsverhandlung mit den Einsprecherinnen und Einsprechern 
durchzuführen. Abgesehen davon ist nicht erkennbar, was die Beschwerdeführerin mit 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 9
ihrem Vorbringen, die Verfahrensrechte der Einsprechenden und damit von 
Drittpersonen seien verletzt worden, für sich ableiten will.
3.6
Es besteht somit keine Veranlassung, den angefochtenen Entscheid aus 
verfahrensrechtlichen Gründen aufzuheben.
4.
4.1
Die Beschwerdeführerin kritisiert sodann, wie die Gemeinde das öffentliche 
Interesse an den mit der ÜO «B.________» verbundenen Beschränkungen auf 
bestimmte Haustypen beurteilt hat. Ihre Ausführungen in diesem Zusammenhang 
beziehen sich zwar schwergewichtig auf die Frage, ob die Planung im Verfahren der 
geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen angepasst werden könnte (Beschwerde, 
S. 8 ff.). Neben diesem verfahrensrechtlichen Aspekt betreffen die Vorbringen der 
Sache nach aber auch die Gründe, die dafür oder dagegen sprechen, auf den zwei un-
überbauten Baufeldern im südwestlichen Bereich des Areals «B.________» neu 
Mehrfamilien- statt Einfamilienhäuser zuzulassen.
4.2
Der Regierungsstatthalter hat sich – wenn auch eher knapp und mit Blick auf 
die Frage, ob die gegen das Vorhaben eingegangenen Einsprachen als mutwillig 
bezeichnet werden können (vgl. angefochtener Entscheid, E. 2.6 S. 11 ff.) – mit der 
Interessenabwägung auseinandergesetzt, die für die Beurteilung der Planänderung 
erforderlich ist (2. Prüfungsschritt; vorne E. 2.3). Auch wenn die Beschwerdeführerin 
selber davon ausgeht, über ihr Gesuch sei in der Sache noch nicht entschieden 
worden, hat sie in der Beschwerde zur Planbeständigkeit und zu den aus ihrer Sicht 
massgeblichen Änderungsgründen Stellung genommen. Sie beantragt zudem im 
Subeventualstandpunkt, es sei das «Gesuch auf geringfügige Änderung vom 30. Mai 
2012 zu bewilligen» (vorne Bst. C). Bei dieser Ausgangslage spricht nichts dagegen, 
im 
verwaltungsgerichtlichen 
Verfahren 
auch 
die 
raumplanungsrechtliche 
Interessenabwägung zu überprüfen, ohne dass die Beschwerdeführerin dazu noch 
eigens anzuhören wäre.
4.3
Die Haltung der Gemeinde zur beantragten Planänderung erscheint insofern 
widersprüchlich, als sie das Gesuch der Beschwerdeführerin zunächst positiv beurteilt 
und in der Vorprüfungsanfrage gegenüber dem AGR sogar von einer «sich 
aufdrängenden Änderung des Überbauungsplanes (Änderung der Baufeldfarbe)» 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 10
gesprochen hat (Vorakten 5B, pag. 213). Sie hat die Anpassung alsdann in das 
Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen verwiesen und keine 
Vorbehalte gegen die Zulassung von Mehrfamilienhäusern formuliert; im Gegenteil hat 
sie sich dem Vorprüfungsbericht des AGR angeschlossen, wonach aus materieller 
Sicht keine Einwände gegen die Anpassung anzubringen seien, zumal die zulässigen 
baupolizeilichen Masse durch die Nutzungserweiterung unbeeinflusst blieben 
(Vorakten 5B, pag. 211 f.). Erst aufgrund der Einsprachen gegen das Vorhaben hat 
sich die Gemeinde offenbar näher mit dem planerischen Konzept der ÜO 
«B.________» und den Gründen für eine Planänderung befasst (vgl. Protokoll der 
Sitzung der Ortsplanungskommission vom 20.11.2012; Vorakten 5B, pag. 171 ff.). Im 
Rahmen der weiteren Prüfung ist sie zum Schluss gekommen, dass keine 
ausreichenden Gründe für die Anpassung der Planung bestehen (vgl. auch vorne 
E. 3.3). Aus dem Meinungsumschwung der Gemeinde kann die Beschwerdeführerin 
nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal sie nicht geltend macht, ihr sei die gewünschte 
Änderung im Sinn des Vertrauensschutzes zugesichert worden.
4.4
Nach dem erläuternden Kurzbericht mit Skizzen zur ÜO «B.________» liegt der 
Planung aus dem Jahr 1996 das folgende Konzept zugrunde (act. 7A3): In den 
Baubereichen 
auf 
der 
nordöstlichen 
und 
nordwestlichen 
Seite 
des 
Areals 
«B.________» wurden die Voraussetzungen zur Realisierbarkeit eines Lärmriegels mit 
Mehrfamilienhäusern geschaffen und damit entlang diesem Siedlungsrand eine hohe 
Baudichte ermöglicht. Dementsprechend sind auf den Baufeldern in diesem Bereich 
nur die Haustypen Mehrfamilien- und Reihenhaus zugelassen. Demgegenüber soll im 
lärmgeschützten Innenbereich eine weniger dichte Bebauung mit individuelleren 
Wohnformen möglich sein. Der Überbauungsplan sieht deshalb auf den zwei 
Baufeldern in der Mitte des Areals neben Mehrfamilien- und Reihenhäusern auch 
Zweifamilienhäuser vor. Für die weiteren drei Baufelder im Innenbereich – darunter die 
zwei 
hier 
interessierenden 
im 
südwestlichen 
Teil 
des 
Geländes 
– 
sind 
Mehrfamilienhäuser 
ausgeschlossen 
und 
nur 
Reihen-, 
Zweifamilien- 
und 
Einfamilienhäuser zugelassen (Kurzbericht, S. 5 ff. mit Abbildung 7 [Lärmriegel mit 
Mehrfamilienhäusern], Abbildung 10 [Überbauungsrichtskizze] und Abbildung 11 
[Bebauungskonzept]). Weiter wird darauf hingewiesen, dass die Überbauung nach 
einem einheitlichen architektonischen Konzept zu erfolgen habe, welches die Lärmsi-
tuation, die Orientierung und die Nachbarbebauung berücksichtige (Kurzbericht, S. 4).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 11
4.5
Die vorstehend dargestellten Überlegungen für die Bebauung des Areals 
«B.________» bilden nicht nur Grundlage für die im Überbauungsplan definierten 
Baufelder mit den verschiedenen zugelassenen Haustypen; vielmehr gilt nach Art. 2 
Abs. 2 ÜV der Kurzbericht mit Skizzen einschliesslich der Überbauungsrichtskizze für 
den Gemeinderat bei der Vorprüfung von Projekten und bei der Prüfung von 
Baugesuchen als Richtlinie. Zudem hält Art. 1 Abs. 2 ÜV fest, dass die ÜO 
«B.________» die Gestaltung der Überbauung nach einheitlichen Grundsätzen regeln 
soll. Daraus ergibt sich, dass die Frage des zulässigen Haustyps in den verschiedenen 
Baubereichen Teil des Gesamtkonzepts ist, welches die Planung verfolgt. Zudem 
handelt es sich bei den vorgesehenen Haustypen nicht um untergeordnete planerische 
Festlegungen. Sie sind im Gegenteil ein wichtiges Element für die Bebauung des 
Areals. Für die Gemeinde stand dabei einerseits die Baudichte (Lärmriegel) und 
andererseits die Wohnform (Individualität) im Vordergrund. Im Innenbereich des Areals 
soll die Baudichte geringer sein als am nordöstlichen und nordwestlichen Siedlungs-
rand. Das wird vor allem mit der kleineren Dimensionierung der Baufelder erreicht; der 
Haustyp ist nur ein Faktor, der die Baudichte beeinflusst. Immerhin sind im 
Innenbereich neben Reihenhäusern (alle Baufelder) und Mehrfamilienhäusern 
(Baufelder im Zentrum) im Gegensatz zu den Baufeldern am nordöstlichen und 
nordwestlichen 
Siedlungsrand 
auch 
Zweifamilienhäuser 
(alle 
Baufelder) 
und 
Einfamilienhäuser (Baufelder im südwestlichen Bereich und am südöstlichen 
Siedlungsrand) zugelassen. Die Planung ermöglicht somit auch mit dem Haustyp eine 
geringere Baudichte im Innenbereich, schreibt sie damit aber nicht zwingend vor. 
Weiter sollen mit den im Innenbereich zugelassenen Zwei- und Einfamilienhäusern 
individuellere Wohnformen ermöglicht werden, als sie mit Mehrfamilien- und 
Reihenhäusern realisiert werden können.
4.6
Nach Ansicht der Beschwerdeführerin ist das planerische Konzept der ÜO 
«B.________» aus dem Jahr 1996 überholt (vgl. Beschwerde, S. 19). Es trifft zu, dass 
die Planung seit fast 20 Jahren gilt. Sie weist damit ein beträchtliches Alter auf. Dem 
Grundsatz der Planbeständigkeit kann so gesehen nur noch beschränkte Bedeutung 
zukommen. Allerdings handelt es sich um eine konkret ausgestaltete Nutzungsordnung 
(Sondernutzungsplanung), die weitgehend umgesetzt ist; nur der hier interessierende 
Bereich im südwestlichen Teil des Areals ist noch nicht überbaut. Für die Realisierung 
der letzten Bauetappe kann vom Planungskonzept, welches für das gesamte Gebiet 
der ÜO «B.________» gilt, nicht leichthin abgewichen werden. Es müssen dafür 
überzeugende planungsrechtliche Gründe vorliegen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2015, Nr. 100.2014.233U, Seite 12
4.7
Die Beschwerdeführerin versucht aufzuzeigen, dass mit dem Haustyp 
Mehrfamilienhaus nicht zwingend ein grösseres Bauvolumen verbunden ist als mit dem 
Haustyp Reihenhaus (Beschwerde, S. 10 ff., insb. 14 mit der Abbildung 7). Das mag 
zutreffen, zumal für alle Baufelder im Wirkungsbereich der ÜO «B.________» die 
gleichen baupolizeilichen Masse gelten. Dieser Vergleich ist im vorliegenden 
Zusammenhang indes nicht zielführend. Wesentlich erscheint vielmehr der Umstand, 
dass mit der von der Beschwerdeführerin beabsichtigten Planänderung praktisch auf 
dem ganzen Gelände – mit Ausnahme des am südöstlichen Siedlungsrand gelegenen 
Baufelds – Mehrfamilienhäuser zugelassen würden, wogegen Einfamilienhäuser nicht 
mehr möglich wären. Wie die Gemeinde richtig erkannt hat, widerspricht dies dem 
architektonischen Gesamtkonzept der ÜO «B.________», und zwar insbesondere der 
Zielsetzung, auch individuelle Wohnformen zu fördern. Zu beachten ist hier auch, dass 
das Areal mit der Ortsplanungsrevision 1990 der damaligen Einfamilienhauszone E2 
mit Planungspflicht zugewiesen worden war und die baurechtliche Grundordnung für 
die ZPP «B.________» ausdrücklich eine Überbauung mit verdichteten individuellen 
Wohnformen verlangte (vgl. Kurzbericht, S. 2). Dieses für die Planung zentrale 
Anliegen wird erheblich relativiert, wenn auf dem Areal praktisch überall 
Mehrfamilienhäuser, aber keine Einfamilienhäuser mehr zulässig sind.
4.8
Die Beschwerdeführerin verlangt, dem öffentlichen Interesse an einer 
haushälterischen Bodennutzung (Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 1 Abs. 1 RPG) sei aus 
heutiger Sicht stärkeres Gewicht einzuräumen (Beschwerde, S. 19 f.). Zudem 
bekräftigt sie, dass sich die Nachfrage in Kirchberg drastisch geändert habe; 
Reihenhäuser seien nicht mehr begehrt, sondern kleine Mehrfamilienhäuser mit 
maximal acht Parteien (Beschwerde, S. 14 f.). Diese Einwände überzeugen nicht. Wohl 
stellen allgemeine raumplanerische Grundsätze wie die haushälterische Bodennutzung 
Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die auch bei der 
Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind (vgl. Waldmann/Hänni, a.a.O., Art. 21 
N. 20). So kann ein erhöhter Bedarf an Wohnungen eine intensivere Nutzung 
bestehender Bauzonen rechtfertigen (vgl. Thierry Tanquerel, a.a.O., Art. 21 N. 44 mit 
Hinweisen). Absolute Bedeutung kommt diesen Grundsätzen in der umfassenden 
raumplanungsrechtlichen 
Interessenabwägung 
aber 
nicht 
zu 
(vgl. 
BGer 
1A.162/1P.392/2002 vom 10.12.2002, E. 5.2). Das Gesamtkonzept der ÜO 
«B.________» 
beruht 
wie 
dargelegt 
gerade 
darauf, 
einen 
lärmgeschützten 
Innenbereich mit einer weniger dichten Nutzung vorzusehen. Weshalb eine allfällige 
(zusätzliche) bauliche Verdichtung im Baugebiet der Gemeinde gerade auf dem Areal 


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«B.________» erfolgen soll, ist nicht ersichtlich und wird von der Beschwerdeführerin 
auch nicht näher begründet. Zudem sind hier nach dem vorstehend Gesagten nicht nur 
die bauliche Dichte von Bedeutung, sondern auch die Wohnformen, die mit den 
unterschiedlichen Haustypen ermöglicht werden sollen. Es bleibt damit im 
Wesentlichen 
das 
Argument 
der 
angeblich 
gesunkenen 
Nachfrage 
nach 
Reihenhäusern. Dazu ist festzuhalten, dass das Areal bis auf die beiden hier 
interessierenden Baufelder überbaut ist, darunter auch das Baufeld am südöstlichen 
Siedlungsrand, auf dem die gleichen Haustypen zugelassen sind. Dass es nicht 
möglich sein soll, die letzte Etappe der Überbauung mit einem der zugelassenen 
Haustypen fertigzustellen (Reihenhaus, Zweifamilien- oder Einfamilienhaus) bzw. die 
entsprechenden Grundstücke zu verkaufen, leuchtet unter diesen Umständen nicht ein 
(vgl. auch den Hinweis der Gemeinde, wonach andernorts in Kirchberg für Doppel- und 
Einfamilienhäuser keine Absatzprobleme bestehen; Vorakten 5D, pag. 73 Ziff. 2.3). Es 
ist eher anzunehmen, dass die Beschwerdeführerin ihre Grundstücke mit dem für sie 
wirtschaftlich einträglichsten Haustyp (Mehrfamilienhaus) überbauen möchte. Dies 
vermittelt ihr jedoch keinen Anspruch auf die beantragte Planänderung. Weitere 
Beweismassnahmen in diesem Zusammenhang erübrigen sich. Es kann daher auch 
darauf verzichtet werden, bei der Gemeinde ein Schreiben des AGR vom 6. Juni 2012 
einzuholen (soweit es sich dabei nicht ohnehin um das Schreiben vom 8.6.2012 
handelt, das bereits in den amtlichen Akten vorhanden ist; vorne E. 3.3), wie die Be-
schwerdeführerin beantragt (Beschwerde, S. 15).
4.9
Zusammenfassend durfte die Gemeinde die von der Beschwerdeführerin 
gewünschte Änderung der ÜO «B.________» verweigern, ohne Recht zu verletzen. 
Die Frage des Haustyps ist mit Blick auf das architektonische Gesamtkonzept der 
weitgehend umgesetzten Planung nicht von so untergeordneter Bedeutung, wie sie die 
Beschwerdeführerin darstellt. Gewichtige Änderungsgründe bringt sie nicht vor. 
Insbesondere ist auch nicht davon auszugehen, dass ihre Nutzungsmöglichkeiten mit 
den geltenden Vorschriften unzumutbar eingeschränkt sind. Die raumplanungsrecht-
liche Interessenabwägung fällt damit zu Ungunsten der beantragten Anpassung aus, 
ohne dass näher geklärt werden müsste, welchen Stellenwert die von der Gemeinde 
ins Feld geführten privatrechtlichen Hindernisse einnehmen. Die Beschwerde erweist 
sich in allen Teilen als unbegründet und ist abzuweisen.


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5.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig 
(Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 
Abs. 3 bzw. Art. 104 Abs. 1, 3 und 4 VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf eine 
Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Beschwerdegegnerin
- dem Regierungsstatthalteramt Emmental
- dem Bundesamt für Raumentwicklung
und mitzuteilen:
- dem Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begründung beim 
Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten 
gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das 
Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.