be_verwaltungsgericht · 100 2020 291 · 2020-12-10 · de

Zonenplan- und Bauregelementsänderung \"Schullanschaft Stalden\" (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern vom 30 Juni 2020; 2020.DIJ.1161) | Nutzungspläne

100.2020.291U publiziert in BVR 2021 S. 189
 
ARB/STS/SPR
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 10. Dezember 2020
Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichterin Herzog
Gerichtsschreiberin Straub
1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________
alle vertreten durch Fürsprecher …
Beschwerdeführer
gegen
Einwohnergemeinde Konolfingen
handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 1, 3510 Konolfingen
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdegegnerin
und
Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern
Münstergasse 2, Postfach, 3000 Bern 8
betreffend Zonenplan- und Baureglementsänderung «Schullandschaft 
Stalden»; Nachzählung (Entscheid der Direktion für Inneres und Justiz des 
Kantons Bern vom 30. Juni 2020; 2020.DIJ.1161)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Die Stimmberechtigten der Einwohnergemeinde (EG) Konolfingen hatten am 
25. November 2018 an einer Urnenabstimmung über mehrere Vorlagen zu 
beschliessen. Auf kommunaler Ebene kam die Schulraumplanung zur Ab-
stimmung, wobei die Stimmberechtigten zwischen zwei Varianten wählen 
konnten. Variante 1, die eine Konzentration der Schulen im Ortsteil Stalden 
vorsieht, wurde knapp angenommen; Variante 2, die einen zusätzlichen 
Schulstandort im Ortsteil Dorf beinhaltet hätte, lehnten die Stimmberechtig-
ten ab. 
B.
Mit Beschwerde vom 27. November 2018 bzw. Beschwerden vom 19. De-
zember 2018 gelangten u.a. A.________, B.________, C.________, 
D.________ und E.________ an das Regierungsstatthalteramt Bern-
Mittelland und beantragten die Aufhebung bzw. Wiederholung der Ab-
stimmung betreffend die Schulraumplanung. Der Regierungsstatthalter wies 
die Beschwerden mit Entscheid vom 11. Februar 2019 ab. Die hiergegen u.a. 
von A.________, B.________, C.________ und D.________ erhobene 
Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Bern wegen 
Unzuständigkeit der Vorinstanz teilweise gut, hob den Entscheid des 
Regierungsstatthalters soweit die beschwerdeführenden Parteien betreffend 
auf und überwies die Angelegenheit zuständigkeitshalber an das Amt für Ge-
meinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR; VGE 2019/103 vom 
19.9.2019, publiziert in BVR 2020 S. 7). Mit Verfügung bzw. Entscheid vom 
17. Januar 2020 genehmigte das AGR die von den Stimmberechtigten an 
der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 beschlossene Änderung der 
baurechtlichen Grundordnung und wies die Stimmrechtsbeschwerden ab, 
soweit es darauf eintrat. 


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C.
A.________, B.________, C.________, D.________ und E.________ 
erhoben gegen diese Verfügung bzw. diesen Entscheid Beschwerde an die 
Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern (DIJ) und beantragten die 
Anordnung einer Nachzählung der strittigen Urnenabstimmung. Die DIJ wies 
die Beschwerde mit Entscheid vom 30. Juni 2020 ab, soweit sie darauf 
eintrat.
D.
Dagegen haben A.________, B.________, C.________, D.________ und 
E.________ am 27. Juli 2020 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie 
beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei eine 
Nachzählung der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 zur 
Schulraumplanung anzuordnen.
Die EG Konolfingen beantragt mit Beschwerdeantwort vom 25. August 2020 
die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die DIJ be-
antragt mit Vernehmlassung vom 24. August 2020 die Beschwerdeabwei-
sung.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. c des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kommunale 
Wahl- und Abstimmungssachen. Die Beschwerdeführer sind in der EG Ko-
nolfingen stimmberechtigt und haben am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen. Sie sind zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79b 
i.V.m. Art. 79 Abs. 1 VRPG). Dies gilt auch, soweit die Vorinstanz einen ne-


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gativen Prozessentscheid gefällt hat (vgl. BVR 2017 S. 459 E. 1.2 mit Hin-
weis; Michael Pflüger, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, 
Art. 79 N. 2 i.V.m. Art. 65 N. 23). Die Bestimmungen über Form und Frist 
sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde 
ist einzutreten.
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Die DIJ hat die Beschwerdelegitimation von E.________ verneint, da er den 
Entscheid des Regierungsstatthalteramts Bern-Mittelland vom 11. Februar 
2019 nicht angefochten habe und dieser für ihn rechtskräftig geworden sei. 
Die Beschwerdeführer gehen hingegen davon aus, das Verwaltungsgericht 
habe in seinem Urteil vom 19. September 2019 die Nichtigkeit des 
Entscheids des Regierungsstatthalters festgestellt, weshalb das AGR 
grundsätzlich als erste Instanz über die Begehren und mithin auch über die 
Aktivlegitimation zu befinden gehabt habe. Das trifft nicht zu: Das Verwal-
tungsgericht stellte zwar die Unzuständigkeit des Regierungsstatthalters 
fest, verzichtete aber auf eine Kassation von Amtes wegen, weil die Unzu-
ständigkeit nicht geradezu offensichtlich sei (vgl. BVR 2020 S. 7 E. 5.2). 
Dementsprechend hob es den Entscheid des Regierungsstatthalters aus-
drücklich nur «soweit die Beschwerdeführenden betreffend» auf (vgl. 
BVR 2020 S. 7 [VGE 2019/103 vom 19.9.2019] nicht publ. E. 6.1 sowie 
Dispositiv-Ziff. 1). Die Vorinstanz führte daher zu Recht aus, der Entscheid 
des Regierungsstatthalters sei für E.________ in Rechtskraft erwachsen, 
und trat folgerichtig insoweit nicht auf die Beschwerde ein.
3.
An der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 konnten sich die Stimm-
bürgerinnen und -bürger der EG Konolfingen u.a. zur Schulraumplanung auf 
Primarstufe äussern. Dieses Thema sowie die Vorlagen auf eidgenössischer 


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Ebene, darunter die sog. Hornkuh- und die Selbstbestimmungsinitiative, 
mobilisierten viele Stimmberechtigte. Die Stimmbeteiligung lag mit 57,8 % 
(kommunale Vorlage), 52 % (kantonale Vorlagen) bzw. 53,6 % (eidgenössi-
sche Vorlagen) deutlich über dem Durchschnitt der vorangehenden Jahre 
(vgl. 
Beschwerdeantwort 
vom 
25.8.2020 
Rz. 39 
und 
49; 
https://www.bewas.sites.be.ch/navigation-de.html?content=/2018/2018-11-
25/abstimmung/ergebnisse-abstimmung-de.html [besucht am 18.9.2020]). 
Bei der kommunalen Schulraumplanung standen zwei Varianten zur Aus-
wahl. Variante 1 wurde mit 990 Ja-Stimmen zu 987 Nein-Stimmen angenom-
men, während Variante 2 mit 1'190 Nein-Stimmen zu 727 Ja-Stimmen abge-
lehnt wurde. Es gingen insgesamt 2'072 gültige Stimmzettel ein; davon ent-
hielten bei der Variante 1 95 Stimmzettel keine (gültige) Antwort. Variante 1 
wurde mit 3 Stimmen Unterschied angenommen, was gerundet 0,15 % der 
Summe der Ja- und Nein-Stimmen, ausmachend 1'977, bzw. 0,14 % der gül-
tigen Stimmzettel entspricht:
Ja-Stimmen
Nein-Stimmen
ohne Antwort
Gültige 
Stimmzettel
Variante 1
990
 987
 95
2072
Variante 2
727
1190
155
2072
Variante 1
Variante 2
ohne Antwort
Gültige 
Stimmzettel
Stichfrage
930
 662
480
2072
Im vorliegenden Verfahren ist strittig, ob aufgrund dieses knappen Resultats 
– allenfalls im Zusammenhang mit geltend gemachten Unregelmässigkeiten 
– eine Nachzählung erforderlich ist.
4.
4.1
Art. 34 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) gewährleistet die 
politischen Rechte auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene in abstrakter 
Weise und ordnet die wesentlichen Grundzüge der demokratischen Partizi-
pation im Allgemeinen. Der Gewährleistung kommt Grundsatzcharakter zu 
(vgl. statt vieler BGE 145 I 259 E. 4.3; BVR 2012 S. 1 E. 2.1; Gerold Stein-
mann, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 34 N. 5). Art. 34 


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Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmab-
gabe und soll garantieren, dass kein Wahl- oder Abstimmungsergebnis an-
erkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmenden zuverlässig und 
unverfälscht zum Ausdruck bringt. Dazu gehört namentlich, dass Wahl- und 
Abstimmungsergebnisse sorgfältig und ordnungsgemäss ermittelt werden, 
gegen Wahl- und Abstimmungsergebnisse vorgebrachte Rügen – mit der all-
fälligen Folge einer Nachzählung oder Aufhebung des Urnengangs – im 
Rahmen des einschlägigen Verfahrensrechts geprüft und ordnungsgemäss 
zustande gekommene Wahl- oder Abstimmungsergebnisse tatsächlich an-
erkannt werden (BGE 141 II 297 E. 5.2, 131 I 442 E. 3.1 mit Hinweisen; vgl. 
auch BVR 2012 S. 1 E. 2.1; Gerold Steinmann, a.a.O., Art. 34 N. 19 f.; 
Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 34 N. 15 f.). 
4.2
Die Kantone sind in der Ausgestaltung ihres politischen Systems und 
des Wahlverfahrens grundsätzlich frei. Art. 39 Abs. 1 BV überlässt ihnen mit 
Blick auf ihre Organisationsautonomie ausdrücklich die Regelung der Aus-
übung der politischen Rechte in kantonalen und kommunalen Angelegenhei-
ten, wobei die Kantone ihre Regelungsbefugnis im Rahmen der Garantie der 
politischen Rechte durch Art. 34 BV sowie der bundesverfassungsrechtli-
chen Mindestanforderungen gemäss Art. 51 Abs. 1 BV auszuüben haben 
(BVR 2012 S. 1 E. 2.2; Andreas Kley, in St. Galler Kommentar zur BV, 
a.a.O., Art. 39 N. 5). Den Gemeinden kommt gemäss Art. 109 der Verfas-
sung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) innerhalb der Vorgaben des kan-
tonalen und eidgenössischen Rechts eine entsprechende Regelungskompe-
tenz zu (vgl. auch Art. 114 ff. KV). Es ist daher in erster Linie eine Frage des 
anwendbaren Rechts des jeweiligen Gemeinwesens, unter welchen Voraus-
setzungen Nachzählungen von Wahl- und Abstimmungsergebnissen anzu-
ordnen sind und ob der oder die einzelne Stimmberechtigte eine Nachzäh-
lung erwirken kann (BGE 141 II 297 E. 5.2, 131 I 442 E. 3.2 mit Hinweisen). 
In kantonalen und kommunalen Angelegenheiten kann sich eine von einzel-
nen Stimmberechtigten durchsetzbare Verpflichtung zur Nachzählung eines 
Wahl- oder Abstimmungsergebnisses gemäss bundesgerichtlicher Recht-
sprechung indes unter Umständen auch direkt aus Art. 34 Abs. 2 BV erge-
ben: 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
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4.2.1
In BGE 131 I 442 hielt das Bundesgericht in Bestätigung seiner 
Rechtsprechung fest, eine sich aus dem Bundesverfassungsrecht erge-
bende Verpflichtung zur Nachzählung bestehe bloss in jenen knapp ausge-
gangenen Fällen, in denen die Bürgerin oder der Bürger auf konkrete An-
haltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges Ver-
halten der zuständigen Organe hinzuweisen vermöge. Hingegen begründe 
der blosse Umstand eines knappen Wahl- oder Abstimmungsergebnisses für 
sich allein genommen keine bundesverfassungsrechtliche Pflicht zur Nach-
zählung (a.a.O., E. 3.3 ff. mit Hinweisen). 
4.2.2
In BGE 136 II 132 führte das Bundesgericht im Rahmen der Ausle-
gung von Art. 77 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über die politischen 
Rechte (BPR; SR 161.1) aus, dieser Bestimmung zur eidgenössischen Ab-
stimmungsbeschwerde könne ein Anspruch auf Nachzählung eines sehr 
knappen Resultats entnommen werden, selbst wenn keine äusseren An-
haltspunkte dafür vorliegen würden, dass nicht korrekt ausgezählt worden 
sei. Die Tatsachenvermutung, ein sehr knappes Ergebnis sei mit Zählfehlern 
behaftet, sei gleich zu behandeln wie der Verdacht auf Unregelmässigkeiten 
im Sinn von Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR (a.a.O. E. 2.4.2; vgl. auch BVR 2012 
S. 1 E. 2.4). In der Literatur wurde diese neue Rechtsprechung teilweise kri-
tisiert (vgl. Gerold Steinmann, a.a.O., Art. 34 N. 28; Bénédicte Tornay Schal-
ler, Y a-t-il un droit au recomptage automatique en cas de résultat de votation 
ou d’élection très serré?, in Direkte Demokratie, Herausforderungen zwi-
schen Politik und Recht – Festschrift für Andreas Auer zum 65. Geburtstag, 
2013, S. 99 ff.; Kurt Nuspliger/Jana Mäder, Präzision in der Demokratie, ZBl 
114/2013 S. 183 ff.; vgl. auch BVR 2012 S. 1 E. 2.5 mit weiteren Hinweisen). 
Auf eidgenössischer politischer Ebene hatte das bundesgerichtliche Urteil 
eine parlamentarische Initiative zur Folge, die eine Anpassung der rechtli-
chen Grundlagen forderte, damit Nachzählungen nur bei begründeten Hin-
weisen auf Unregelmässigkeiten vorgenommen werden müssen (parlamen-
tarische Initiative 11.502 vom 23.12.2011). Das Anliegen wurde in die Teil-
revision des BPR vom 26. September 2014 aufgenommen und mit Art. 13 
Abs. 3 BPR in das revidierte Gesetz integriert (vgl. Botschaft des Bundesrats 
zur Änderung des BPR, in BBl 2013 S. 9217 ff., 9252 f.; AS 2015 S. 543 ff.). 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
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4.2.3
In BGE 141 II 297 relativierte das Bundesgericht BGE 136 II 132 da-
hingehend, dass unmittelbar aus Art. 34 Abs. 2 BV kein allgemeiner und un-
bedingter Anspruch auf Nachzählung «sehr knapper oder äusserst knapper» 
Wahl- und Abstimmungsresultate fliesse, sondern hierfür zusätzlich konkrete 
Anhaltspunkte für eine fehlerhafte Auszählung oder für ein gesetzwidriges 
Verhalten der zuständigen Organe vorliegen müssen (a.a.O., E. 5.4). Es trug 
dabei dem damals noch nicht in Kraft getretenen Art. 13 Abs. 3 BPR Rech-
nung. Gemäss dieser neuen gesetzlichen Regelung erfordert auch ein sehr 
knappes Abstimmungsergebnis nur dann eine Nachzählung, wenn Unregel-
mässigkeiten glaubhaft gemacht werden, die nach Art und Umfang geeignet 
sind, das Abstimmungsergebnis zu beeinflussen. Das Bundesgericht korri-
gierte dementsprechend seine Auslegung von Art. 77 Abs. 1 Bst. b BPR 
insoweit, als nunmehr ein allgemeiner und unbedingter Anspruch auf Nach-
zählung eines sehr knappen bzw. äusserst knappen Resultats einer eidge-
nössischen Abstimmung nur dann besteht, wenn zusätzlich äussere Anhalts-
punkte darauf hinweisen, dass nicht korrekt ausgezählt worden ist (a.a.O., 
E. 5.5.4). 
4.3
Im Kanton Bern ist die Nachzählung von kantonalen Wahl- und Ab-
stimmungsergebnissen in Art. 27 des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die 
politischen Rechte (PRG; BSG 141.1) geregelt: Fällt das Ergebnis einer Ma-
jorzwahl oder einer Abstimmung sehr knapp aus, so wird eine Nachzählung 
durchgeführt (Art. 27 Abs. 1 PRG). Das Ergebnis einer Abstimmung gilt als 
sehr knapp, wenn die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen 
kleiner oder gleich 0,1 Prozent der gültigen Stimmen ist. Gemäss Art. 20 
Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) ord-
nen die Gemeinden die Grundzüge des Abstimmungsverfahrens im Rahmen 
des übergeordneten Rechts selber. Soweit weder das GG noch das kommu-
nale Recht eigene Regelungen vorsehen, gilt sinngemäss die kantonale Ge-
setzgebung über die politischen Rechte (Art. 20 Abs. 2 GG). Die EG Konol-
fingen hat von ihrer Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch gemacht und das 
Reglement vom 25. September 2016 über Abstimmungen und Wahlen 
(nachfolgend: AWR, genehmigt am 31.10.2016) erlassen (vgl. auch Art. 33 
der Gemeindeordnung der EG Konolfingen vom 25.9.2016, genehmigt am 
31.10.2016). Art. 48 AWR regelt die Nachzählung aufgrund eines sehr knap-
pen Ergebnisses (Randtitel). Deren Anordnung bei Majorzwahlen und Ab-


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stimmungen fällt in die Kompetenz des Gemeinderats (Abs. 1). Der kommu-
nale Gesetzgeber hat hingegen darauf verzichtet festzulegen, wann ein Er-
gebnis als sehr knapp gilt. Stattdessen verweist er hierzu auf Art. 27 PRG 
(Abs. 2). 
4.4
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass aus Art. 34 Abs. 2 BV nur 
dann ein Anspruch auf Nachzählung von knappen Abstimmungsergebnissen 
abgeleitet werden kann, wenn konkrete Anhaltspunkte für Unregelmässig-
keiten bei der Auszählung vorliegen. In kommunalen Abstimmungen der EG 
Konolfingen besteht unabhängig davon, ob Unregelmässigkeiten glaubhaft 
gemacht werden, gemäss Art. 48 AWR i.V.m. Art. 27 PRG ein Anspruch auf 
Nachzählung, wenn die Differenz zwischen den Ja- und den Nein-Stimmen 
kleiner oder gleich 0,1 % der gültigen Stimmen ist. Die strittige Variante 1 der 
Abstimmungsvorlage zur Schulraumplanung wurde mit einer Differenz von 
drei Stimmen angenommen, was 0,15 % und damit mehr als 0,1 % der gül-
tigen Stimmen ausmacht. Aus Art. 48 AWR i.V.m. Art. 27 PRG ergibt sich 
demnach kein Anspruch auf Nachzählung.
5.
Die Beschwerdeführer sind der Ansicht, die Übernahme der kantonalen Re-
gelung in das kommunale Recht durch eine Verweisung sei nicht sachge-
recht.
5.1
Sie machen vorab geltend, der Kanton Bern habe im Vergleich zu 
anderen Kantonen den «weitaus tiefsten Schwellenwert» gewählt, und dem 
kantonalen Parlament sei «in keiner Weise bewusst» gewesen, dass es in-
direkt «für die Gemeinde» Recht setze (vgl. Beschwerde S. 7 f.). Diese Vor-
bringen vermögen nicht zu überzeugen: Der Kanton Bern hat zwar mit 0,1 % 
einen tieferen Schwellenwert gewählt als beispielsweise die Kantone Zug, 
Schaffhausen oder Graubünden, die bei Ergebnissen mit weniger als 0,3 % 
Stimmenunterschied eine Nachzählung vorschreiben (vgl. § 32bis der Verord-
nung des Kantons Zug vom 29. April 2008 zum Wahl- und Abstimmungsge-
setz [BGS 131.2]; Art. 26a des Gesetzes des Kantons Schaffhausen vom 
15. März 1904 über die vom Volke vorzunehmenden Abstimmungen und 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
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Wahlen sowie über die Ausübung der Volksrechte [SHR 160.100]; Art. 43 
des Gesetzes vom 17. Juni 2005 über die politischen Rechte im Kanton 
Graubünden [GPR 150.100]). In der ganzen Schweiz nehmen aber heute le-
diglich sechs Kantone (Zürich, Bern, Zug, Schaffhausen, St. Gallen und 
Graubünden) bei sehr knappen Resultaten in jedem Fall eine Nachzählung 
vor. In den anderen Kantonen kommt eine Nachzählung nur in Betracht, 
wenn Unregelmässigkeiten vorliegen oder glaubhaft gemacht werden. Oh-
nehin ist unklar, was die Beschwerdeführer aus der geltend gemachten be-
sonderen Strenge der kantonalen Regelung zu ihren Gunsten ableiten wol-
len, zumal sie selber davon ausgehen, der in Art. 27 PRG festgelegte tiefe 
Wert «möge» angesichts der hohen Zahl von Stimmberechtigten im Kanton 
Bern «zu rechtfertigen sein». Es oblag sodann nicht dem kantonalen Gesetz-
geber, eine allfällige Anwendung des Schwellenwerts auf kommunaler 
Ebene zu antizipieren, so dass auch das Argument in der Beschwerde ins 
Leere zielt, das Parlament habe nicht gewusst, dass es indirekt für die Ge-
meinden Recht setze.
5.2
Die Beschwerdeführer gehen weiter davon aus, der Schwellenwert 
von 0,1 % sei selbst für eine mittelgrosse Gemeinde wie Konolfingen grund-
sätzlich ungeeignet und führe zu «unsinnigen Resultaten». Das zeige sich 
deutlich bei der nicht unrealistischen Annahme einer Gesamtstimmenzahl 
von weniger als 1'000: Diesfalls werde der Schwellenwert auch bei einer 
Stimmendifferenz von einer einzigen Stimme nicht erreicht. Es gehe «um die 
Frage, ob eine Norm rechtsgleich und willkürfrei angewendet werden» 
könne. Rechtlich müsse davon ausgegangen werden, dass eine inhaltliche 
Unrichtigkeit oder Ungerechtigkeit und damit eine Lücke vorliege, die die 
rechtsanwendenden Behörden füllen müssten (vgl. Beschwerde S. 8 f.).
5.2.1
Eine Gesetzeslücke liegt vor, wenn sich eine gesetzliche Regelung 
als unvollständig erweist, weil sie auf eine bestimmte Frage keine oder eine 
sachlich unhaltbare Antwort gibt. Nach herkömmlicher Lehre und Rechtspre-
chung wird zwischen echten und unechten Lücken unterschieden. Eine 
echte Lücke liegt vor, wenn ein Gesetz für eine Frage, ohne deren Beant-
wortung die Rechtsanwendung nicht möglich ist, keine Regelung enthält. Bei 
der unechten Lücke gibt die gesetzliche Regelung zwar auf alle Fragen eine 
Antwort; weil sie aber zu einem sachlich unbefriedigenden Resultat führt, 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
Seite 11
wird sie als lückenhaft empfunden. Echte Lücken zu füllen, ist dem Gericht 
aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm grundsätzlich verwehrt (vgl. statt 
vieler BGE 144 II 281 E. 4.5.1 mit Hinweisen), dies jedenfalls solange die 
Anwendung der betreffenden Vorschrift nicht einem Rechtsmissbrauch 
gleichkäme (vgl. BGE 126 V 153 E. 5b; VGE 22115 vom 30.11.2006 E. 5.3). 
Die Unterscheidung zwischen echten und unechten Lücken wird teilweise 
kritisiert, da sie bei der Beantwortung der Frage, ob und in welchem Rahmen 
sie gefüllt werden dürfen, kaum weiterhelfe. Eine andere Auffassung der Me-
thodenlehre verwendet deshalb den Begriff der planwidrigen Unvollständig-
keit des Gesetzes: Liegt eine solche vor, darf sie von den rechtsanwenden-
den Organen behoben werden (vgl. zum Ganzen Häfelin/Müller/Uhlmann, 
Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, N. 202 ff.; Tschannen/Zimmer-
li/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 25 N. 8 ff.; aus der 
Rechtsprechung etwa BGE 145 V 252 E. 1.6.1, 144 II 281 E. 4.5.1, 140 III 
206 E. 3.5.1 f. und 3.7, 139 II 404 E. 4.2, 138 II 1 E. 4.2; BVR 2019 S. 416 
E. 4.3, 2009 S. 283 E. 2.3.2, 2004 S. 164 E. 3.3.1, 2001 S. 97 E. 3a). Mit 
Blick auf die nachfolgenden Ausführungen kommt der Unterscheidung zwi-
schen echten und unechten Lücken hier keinerlei Bedeutung zu und es kann 
damit auch offenbleiben, welchem Lückenbegriff zu folgen ist.
5.2.2
Ein besseres Verständnis der Regelung in Art. 48 Abs. 2 AWR ergibt 
sich aus der Entstehungsgeschichte von Art. 27 Abs. 2 PRG: Diese Bestim-
mung wurde im Nachgang zur kantonalen Volksabstimmung vom 13. Feb-
ruar 2011 über die Teilrevision des Motorfahrzeugsteuergesetzes ins neue 
PRG aufgenommen. Das Verwaltungsgericht hatte bei einer Differenz von 
363 Stimmen, ausmachend 0,11 % der Summe der Ja- und Nein-Stimmen, 
gestützt auf BGE 136 II 132 eine Nachzählung angeordnet (BVR 2012 S. 1; 
vgl. auch vorne E. 4.2.2). Da mehrere Gemeinden die Stimmzettel nicht ord-
nungsgemäss aufbewahrt hatten, musste die Abstimmung in der Folge wie-
derholt werden (vgl. VGE 2011/378 vom 1.12.2011 Bst. B). Um einerseits 
den Anforderungen aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu genü-
gen und andererseits Nachzählungen mit all ihren Komplikationen in engen 
Grenzen zu halten, wurde die Schwelle in Art. 27 Abs. 2 PRG mit 0,1 % Stim-
mendifferenz so festgelegt, dass selbst im Fall des äusserst knappen Ergeb-
nisses der kantonalen Volksabstimmung vom 13. Februar 2011 keine Nach-
zählung erforderlich gewesen wäre. Die zuständige Kommission des Gros-


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Seite 12
sen Rates war der Auffassung, im Grundsatz sei davon auszugehen, dass 
auch knappe Volksentscheide akzeptiert werden müssten. Dies gehöre zu 
den Regeln der Demokratie. Die Fälle, in denen Ergebnisse von Wahlen oder 
Abstimmungen nachgezählt werden, müssten daher eng limitiert werden 
(vgl. Kurt Nuspliger/Jana Mäder, Das neue Gesetz über die politischen 
Rechte [PRG], in BVR 2013 S. 375 ff., 387 f.). Im Rahmen der Totalrevision 
des PRG wurde zudem mit Art. 20 Abs. 2 GG erstmals eine gesetzliche 
Grundlage für die sinngemässe Anwendbarkeit des kantonalen Rechts auf 
kommunale Abstimmungen geschaffen (BAG 13-068; Vortrag des Regie-
rungsrats zur Totalrevision des PRG, in Tagblatt des Grossen Rates 2012, 
Beilage 7 S. 30; vgl. auch vorne E. 4.3).
5.2.3
Die Ereignisse rund um die kantonale Volksabstimmung vom 
13. Februar 2011 sowie die Argumente für und gegen Nachzählungen wur-
den in den Medien ausführlich dargestellt und erörtert. Entsprechend ist da-
von auszugehen, dass auch der Wissensstand unter den Stimmberechtigten 
der EG Konolfingen bei der Übernahme der Regelung von Art. 27 PRG ins 
kommunale Reglement hoch war. Denjenigen, die sich auch nur ansatz-
weise für das Thema Nachzählungen interessierten, musste bewusst sein, 
dass die Schwelle von 0,1 % Stimmendifferenz, unabhängig von der Ge-
samtanzahl der Stimmberechtigten, kaum je erreicht wird. Anhaltspunkte da-
für, dass die Stimmberechtigten im Vorfeld der Abstimmung über Art. 48 
AWR nicht ausreichend oder falsch informiert worden wären, sind nicht er-
sichtlich und werden auch nicht vorgebracht (vgl. hierzu statt vieler BGE 145 
I 207 E. 2.1). Es entspricht zudem dem Grundgedanken der Volkssouverä-
nität, dass die Stimmberechtigten wichtige staatliche Entscheidungen tref-
fen: Jede und jeder Einzelne trägt im demokratischen Rechtsetzungsprozess 
mit ihrer bzw. seiner Stimmabgabe eine gewisse Verantwortung, und es darf 
erwartet werden, dass sie bzw. er sich über den Inhalt von Abstimmungsvor-
lagen informiert, um sich eine Meinung zu bilden (vgl. Bénédicte Tornay, La 
démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 281 f.; BGE 121 I 1 E. 5b/bb; 
BGer 1P.356/2003 vom 25.9.2003 E. 3.3).
5.2.4
Zu Recht machen die Beschwerdeführer nicht geltend, Art. 48 Abs. 2 
AWR sei unvollständig und damit lückenhaft, weil die Bestimmung auf eine 
Frage, ohne deren Beantwortung die Rechtsanwendung nicht möglich wäre, 


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keine Antwort enthalte. Von einer planwidrigen Unvollständigkeit des 
Reglements kann ebenfalls nicht gesprochen werden. Die Anwendung von 
Art. 27 PRG auf kommunale Majorzwahlen und Abstimmungen führt zudem 
zu keinem sachlich unbefriedigenden Ergebnis, womit auch das Vorliegen 
einer unechten Lücke verneint werden kann. Dass die gesetzliche Regelung 
von den Beschwerdeführern subjektiv als unbefriedigend wahrgenommen 
wird, ändert nichts daran, dass sich aus ihrer Anwendung ein klares und ob-
jektiv nachvollziehbares Resultat ergibt, das dem offenbaren Bestreben des 
kommunalen Gesetzgebers nach einer restriktiven Nachzählungspraxis 
Rechnung trägt. Gestützt auf die vorangehenden Erwägungen ist weder da-
von auszugehen, dass sich der Gesetzgeber bei der Festlegung der 
Schwelle von 0,1 % geirrt hätte, noch haben sich die Verhältnisse seit Erlass 
von Art. 48 AWR und Art. 27 PRG massgeblich verändert; das Festhalten an 
der Norm kann somit nicht als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden (vgl. 
BGE 126 V 153 E. 5b). Überdies erscheint es nicht sachfremd, dass in Ge-
meinden für obligatorische Nachzählungen die gleiche Prozentzahl Anwen-
dung findet wie auf kantonaler Ebene: So ist in kleineren Gemeinwesen der 
geringeren Anzahl Stimmberechtigter entsprechend die Auszählung von Ab-
stimmungsresultaten überschaubarer, wodurch sich die Gefahr von Fehlern 
(z.B. in Form vergessener Stapel Stimmzettel) erheblich reduziert. Vor die-
sem Hintergrund lässt schliesslich auch der Einwand, bei einer sehr tiefen 
Stimmbeteiligung könnte der Schwellenwert von 0,1 % in der EG Konolfin-
gen selbst bei einer Stimmendifferenz von einer einzigen Stimme nicht er-
reicht werden, die hier interessierende Regelung nicht als sachlich unbefrie-
digend erscheinen. Im Übrigen betrug gemäss Angaben der Gemeinde die 
Stimmbeteiligung bei Abstimmungen und Wahlen in den letzten Jahren im 
Durchschnitt knapp 50 %, wobei die tiefste Stimmbeteiligung bei 37 % lag. 
Mit einer Teilnahme von weniger als 1'000 Stimmberechtigten (entsprechend 
einer Beteiligung von 25 %), die das Erreichen des Schwellenwerts verun-
möglichen würde, muss demnach nicht gerechnet werden (vgl. Beschwerde-
antwort vom 25.8.2020 Rz. 39). 
5.3
Fehlt es an einer Gesetzeslücke, gebietet das Legalitätsprinzip, 
Art. 48 Abs. 2 AWR i.V.m. Art. 27 PRG entsprechend ihrem klaren Wortlaut 
anzuwenden. 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
Seite 14
6.
Es bleibt zu prüfen, ob allfällige Unregelmässigkeiten bei der Auszählung der 
Stimmen eine Nachzählung erforderlich machen (vgl. vorne E. 4.2). Die Be-
schwerdeführer bringen diesbezüglich vor, die Stimmbeteiligung sei am 
25. November 2018 in der EG Konolfingen im Vergleich zum gesamten 
Kanton Bern auffallend hoch ausgefallen. Ausserdem sei die Stimmbevöl-
kerung auf die Variantenabstimmung über die Schulraumplanung besonders 
sensibilisiert gewesen. Es erstaune deshalb, dass für die kommunale Ab-
stimmung weniger Stimmzettel als Ausweiskarten eingegangen seien. Auch 
die hohe Anzahl von Stimmzetteln ohne Antwort «dürfte einem einmalig ho-
hen Verzicht» entsprechen. 
6.1
Soweit die Beschwerdeführer die Stimmbeteiligung von 57,8 % für 
die strittige Abstimmungsvorlage mit der Stimmbeteiligung im Gesamtkanton 
bei den eidgenössischen und den kantonalen Vorlagen vergleichen, können 
sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Stimmbeteiligung in der EG Konol-
fingen lag für die eidgenössischen und kantonalen Vorlagen mit 53,6 % bzw. 
52 % leicht über dem kantonalen Durchschnitt von 48,5 % bzw. 47,2 %, 
wobei zahlreiche andere Gemeinden eine ähnliche oder höhere Stimmbetei-
ligung aufwiesen (vgl. die Resultate aller Verwaltungskreise und 
Stimmkreise 
je 
nach 
Abstimmungsvorlage, 
abrufbar 
unter 
https://www.bewas.sites.be.ch/navigation-de.html?content=/2018/2018-11-
25/abstimmung/ergebnisse-abstimmung-de.html [besucht am 18.9.2020]). 
Ebenfalls nicht ungewöhnlich ist der Umstand, dass die Stimmbeteiligung in 
Bezug auf die Gemeindeabstimmung leicht über derjenigen für die eidgenös-
sischen und kantonalen Vorlagen lag. Dies mag auf ein erhöhtes Interesse 
der Bevölkerung an der Schulraumplanung hinweisen, stellt aber auch unter 
Berücksichtigung der übrigen Umstände kein Indiz für Unregelmässigkeiten 
dar.
6.2
Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid ausgeführt, dass die 
Differenz zwischen den eingelangten Ausweiskarten und Stimmzetteln 
dadurch zu erklären sei, dass sich die betreffenden Stimmberechtigten zur 
Gemeindeabstimmung nicht hätten äussern wollen, was nicht als ausserge-


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wöhnlich zu werten sei. Weiter sei auch nicht ungewöhnlich, dass Stimmbe-
rechtigte zwar an einer Abstimmung teilnehmen, den Stimmzettel aber leer 
lassen (vgl. angefochtener Entscheid E. 7.2). Die Beschwerdeführer setzen 
sich mit diesen Erwägungen nicht auseinander, sondern verweisen lediglich 
auf ein hohes Interesse der Bevölkerung an der Schulraumplanung, woraus 
sie offenbar ableiten, dass es bei der Ermittlung der Anzahl Stimmzettel ohne 
Antwort zu Unregelmässigkeiten gekommen sei. Hierfür bestehen jedoch 
keine Anhaltspunkte. Dass weite Teile der Bevölkerung an der Schulraum-
planung interessiert waren, lässt noch nicht darauf schliessen, dass sich 
auch tatsächlich alle Stimmberechtigten eine Meinung bildeten und an der 
Abstimmung teilnehmen bzw. bei der umstrittenen Entscheidung, insbeson-
dere der Stichfrage, mitwirken wollten. Genauso wie eine gewisse Anzahl 
Stimmberechtigter darauf verzichtete, sich zu den eidgenössischen bzw. 
kantonalen Vorlagen zu äussern, nahmen einige Stimmberechtigte nur an 
diesen Abstimmungen teil, was nicht erstaunt, zumal gerade die eidgenössi-
schen Vorlagen geeignet waren, bestimmte Kreise zu mobilisieren, die mög-
licherweise mit den an Schulthemen interessierten nicht identisch sind (vgl. 
vorne E. 3; zu den Zahlen auch E. 6.1 hiervor). Hinweise auf eine Manipula-
tion der Auszählung oder ein anderweitiges falsches Vorgehen des Stimm-
ausschusses werden in der Beschwerde nicht vorgebracht und sind nicht 
ersichtlich. Es kann deshalb vollumfänglich auf den angefochtenen Ent-
scheid verwiesen werden. Auf die Befragung von Mitgliedern des Stimmaus-
schusses ist daher zu verzichten. Der entsprechende Antrag ist abzuweisen. 
7.
Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz zu Recht gestützt auf Art. 48 Abs. 2 
AWR i.V.m. Art. 27 PRG eine Pflicht der EG Konolfingen zur Nachzählung 
des Ergebnisses der Urnenabstimmung vom 25. November 2018 verneint. 
Im Übrigen ergibt sich aus dem Protokoll des Abstimmungsausschusses zur 
genannten Abstimmungsvorlage, dass der Ausschuss das knappe Ergebnis 
dreimal nachgezählt und überprüft hat. Es besteht kein Anlass, an diesen 
Angaben zu zweifeln. Die Beschwerdeführer rügen, das Protokoll halte nicht 
fest, wie und was nachgezählt wurde und dem Vernehmen nach sei lediglich 
per Waage nachkontrolliert worden, wogegen eine erneute Ausscheidung 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.12.2020, Nr. 100.2020.291U, 
Seite 16
von gültigen und ungültigen Stimmen nicht stattgefunden habe. Auf diese 
wenig substanziierten Vorbringen ist nicht weiter einzugehen, da die Kon-
trollzählungen zwar sinnvoll gewesen sein mögen, aufgrund der rechtlichen 
Vorgaben aber nicht erforderlich waren. Weitere Ausführungen zu den ge-
nauen Umständen dieser Nachzählungen resp. zu deren Protokollierung er-
übrigen sich daher. 
8.
Aufgrund dieser Erwägungen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem 
Ausgang des Verfahrens werden die Beschwerdeführer an sich kostenpflich-
tig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Beschwerdeverfahren in kommunalen Wahl- und 
Abstimmungssachen sind aber grundsätzlich kostenlos (Art. 108a Abs. 1 
VPRG), weshalb hier keine Kosten zu erheben sind. Parteikosten sind keine 
zu sprechen (Art. 108a Abs. 3 i.V.m. Art. 108 Abs. 3 und Art. 104 Abs. 3 und 
4 VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen. 


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3. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführer
- Beschwerdegegnerin
- Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern 
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.