be_verwaltungsgericht · 100 2022 244 · 2024-08-19 · de

Administrativuntersuchung; Rechtsverweigerung (Entscheid der Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern vom 4. Juli 2022; 2021.BDK.20852) | Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung

100.2022.244U publiziert in BVR 2024 S. 537
STN/BDE/NUI
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 19. August 2024
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog,
Verwaltungsrichter Stohner, Verwaltungsrichter Tissot
Gerichtsschreiberin Baerfuss Klossner
Prof. Dr. A.________
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. …
Beschwerdeführerin
gegen
Universität Bern
handelnd durch die Universitätsleitung, Hochschulstrasse 6, 3012 Bern
Beschwerdegegnerin
und
Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern
Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern
betreffend Administrativuntersuchung; Rechtsverweigerung (Entscheid der 
Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern vom 4. Juli 2022; 
2021.BKD.20852)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2024, Nr. 100.2022.244U, 
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Prozessgeschichte:
A.
Prof. Dr. A.________ ist seit 2012 als ausserordentliche Professorin an der 
... Fakultät der Universität Bern angestellt. Im Dezember 2020 stellte die .. 
Fakultät der Universitätsleitung den Antrag, Prof. Dr. A.________ sei zur or-
dentlichen Professorin zu befördern. Mit Eingabe vom 2. Juni 2021 gelang-
ten vier ehemalige Mitarbeiterinnen von Prof. Dr. A.________ mit Schaden-
ersatz- und Genugtuungsbegehren an die Universität Bern; begründet sind 
die Forderungen mit einer Verletzung der arbeitgeberischen Fürsorgepflicht, 
konkret mit (angeblichem) Fehlverhalten von Prof. Dr. A.________ als da-
malige Vorgesetzte und weiterer Angehöriger der Universität Bern. Am 
23. Juni 2021 ersuchte Prof. Dr. A.________ die Universitätsleitung um Ein-
sicht in diese Eingabe, von deren Inhalt oder Urheberschaft sie zu diesem 
Zeitpunkt keine Kenntnis hatte. 
Mit Antwortschreiben vom 29. Juni 2021 teilte der Rechtsdienst der Univer-
sität Bern (nachfolgend: Rechtsdienst) ihr mit, die betreffende Eingabe gebe 
«Anlass, eine Administrativuntersuchung durchzuführen»; die Untersuchung 
werde zurzeit vorbereitet, auf das Akteneinsichtsgesuch werde baldmög-
lichst zurückgekommen. Gleichzeitig orientierte er darüber, dass der Beför-
derungsantrag «weiterhin sistiert gehalten» und nach Abschluss der Admi-
nistrativuntersuchung «wieder an die Hand genommen» werde. Am 2. Juli 
2021 stellte der Rechtsdienst der inzwischen mandatierten Rechtsvertretung 
die fragliche Eingabe der ehemaligen Mitarbeiterinnen zu, umriss den Ge-
genstand der in Aussicht genommenen Untersuchung (Überprüfung der Vor-
würfe) und bot ihr Gelegenheit, allfällige Ablehnungsgründe gegen den zur 
Durchführung der Untersuchung vorgesehenen Rechtsanwalt darzutun.
Mit Eingabe vom 16. August 2021 ersuchte Prof. Dr. A.________ die Univer-
sitätsleitung, auf den Entscheid über die Durchführung einer Administrativun-
tersuchung zurückzukommen. Am 27. August 2021 setzte der Rechtsdienst 
Prof. Dr. A.________ über den Beschluss der Universitätsleitung vom 
23. August 2021 in Kenntnis, wonach ihr «Wiedererwägungsgesuch» abge-
wiesen und an der Durchführung einer Administrativuntersuchung festgehal-
ten werde; gleichzeitig gab er ihr vom Untersuchungsauftrag Kenntnis. Am 


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30. August 2021 verlangte Prof. Dr. A.________ eine anfechtbare Verfü-
gung über den Beschluss der Universitätsleitung. Der Rechtsdienst lehnte 
dies mit Schreiben vom 3. September 2021 ab, weil dieser Beschluss keiner 
anfechtbaren Verfügung zugänglich sei.
B.
Gegen den Beschluss der Universitätsleitung vom 23. August 2021 und die 
Mitteilung der Eröffnung der Administrationsuntersuchung vom 29. Juni 2021 
erhob Prof. Dr. A.________ am 24. September 2021 Beschwerde an die Bil-
dungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern (BKD). Sie beantragte haupt-
sächlich die Aufhebung der angefochtenen Verwaltungs(real)akte unter Ver-
zicht auf die Durchführung der Administrativuntersuchung und unter Weiter-
führung des sie betreffenden Beförderungsverfahrens, eventuell verbunden 
mit der Feststellung, dass in der Weigerung, eine Verfügung zu erlassen, 
eine Rechtsverweigerung liege. Mit Entscheid vom 4. Juli 2022 trat die BKD 
auf die Beschwerde in der Sache nicht ein; die Rechtsverweigerungsbe-
schwerde wies sie ab.
C.
Gegen den Entscheid der BKD hat Prof. Dr. A.________ am 3. August 2022 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit den folgenden Rechtsbegeh-
ren in der Sache:
«1. Es sei der Beschwerdeentscheid der Bildungsdirektion vom 4. Juli 
2022 […] aufzuheben, und die Vorinstanz sei anzuweisen, auf die 
Rechtsbegehren Ziff. 1 und 2 der Beschwerde vom 24. September 
2021 [Verzicht auf die Durchführung der Administrativuntersuchung 
und auf die Sistierung des Beförderungsverfahrens] einzutreten. 
Ziff. 3 des Rechtsbegehrens der Beschwerde vom 24. September 
2022 [Feststellen einer Rechtsverweigerung] sei gutzuheissen. 
2. Eventualiter seien der Beschwerdeentscheid der Bildungsdirektion 
vom 4. Juli 2022 […] sowie die Verfügungen der Beschwerdegegne-
rin vom 23. August 2021 und vom 29. Juni 2021 vollumfänglich auf-
zuheben, und auf die Durchführung der Administrativuntersuchung 
und auf die Sistierung des Beförderungsprozesses der Beschwerde-
führerin zur ordentlichen Professorin sei zu verzichten. 


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3. Subeventualiter sei die Streitsache an die Beschwerdegegnerin 
zurückzuweisen, und die Beschwerdegegnerin sei anzuweisen, auf 
die Durchführung der Administrativuntersuchung und die Sistierung 
des Beförderungsprozesses der Beschwerdeführerin zur ordentli-
chen Professorin zu verzichten.
4.
Subsubeventualiter zu den Rechtsbegehren 1 bis 3 sei festzustellen, 
dass die Beschwerdegegnerin mit der Weigerung, eine formelle, be-
schwerdefähige Verfügung über Realakte bzw. eine beschwerde-
fähige Verfügung im Sinne von Art. 50 Abs. 1 und 2 VRPG zu erlas-
sen, eine Rechtsverweigerung begeht, und die Beschwerdegegnerin 
sei anzuweisen, unverzüglich eine solche Verfügung zu erlassen.»
Die Universität Bern und die BKD beantragen mit Beschwerdeantwort vom 
23. September 2022 bzw. Vernehmlassung vom 12. September 2022 je die 
Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. In der Folge ha-
ben sich Prof. Dr. A.________ (Replik vom 10.10.2022 sowie Eingaben vom 
5.12.2022, 9.2., 17.3. und 23.10.2023) und die Universität Bern (Duplik vom 
11.11.2022 sowie Eingaben vom 23.1. und 3.3.2023) mehrfach zur Sache 
geäussert; Prof. Dr. A.________ hat dabei weitere Beweismittel eingereicht. 
Die BKD hat am 12. Dezember 2022 auf weitere Bemerkungen verzichtet, 
ebenso die Universität Bern am 6. April 2023. Die Verfahrensbeteiligten hal-
ten an ihren Rechtsbegehren fest.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Ausgangspunkt des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens bil-
dete der Beschluss der Universität, eine Administrativuntersuchung durch-
zuführen, wobei die Universität die Haltung vertrat, dass darüber keine be-
schwerdefähige Verfügung zu erlassen sei (vgl. Beschwerde an die BKD und 
Beilagen 3, 4 und 6 [Akten BKD act. 1]). Der angefochtene Entscheid hat 
teilweise ein Nichteintreten auf die Beschwerde zum Inhalt, teilweise eine 
Beschwerdeabweisung. Auf die Beschwerde nicht eingetreten ist die Vor-


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instanz insoweit, als die Beschwerdeführerin beantragt hatte, es sei unter 
Aufhebung (bzw. mittels entsprechender Anweisung an die Universität) «der 
Verfügung bzw. des Realakts» der Universität Bern vom 23. August bzw. 
29. Juni 2021 auf die Durchführung der Administrativuntersuchung zu ver-
zichten und das Beförderungsverfahren weiterzuführen. Zur Begründung 
führt die Vorinstanz aus, es fehle insoweit an einem tauglichen Anfechtungs-
objekt (vgl. Dispositiv-Ziff. 1 in Verbindung mit E. 1.2.2 und 1.2.3). Materiell 
beurteilt und abgewiesen hat die Vorinstanz die Beschwerde, soweit damit 
Rechtsverweigerung gerügt war, weil die Eröffnung einer Administrativunter-
suchung keine Verfügung sei (Dispositiv Ziff. 1 im Verbund mit E. 1.2.4 
und 2). Prozessthema des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens 
bildet vorab die Frage, ob die Universität zu Unrecht nicht wie verlangt ver-
fügt hat. Sollte das Verwaltungsgericht zum Schluss kommen, dass die Vor-
instanz eine Rechtsverweigerung zu Recht verneint hat, weil es sich bei der 
Administrativuntersuchung nicht um ein Verwaltungsverfahren handelt bzw. 
deren Eröffnung nicht Gegenstand einer Verfügung sein kann, wird damit 
auch den Rügen gegen den Nichteintretensentscheid die Grundlage entzo-
gen. Dem (teilweisen) Nichteintreten kommt insoweit keine eigenständige 
Bedeutung zu (vgl. aber auch E. 1.2 hiernach). Nicht Streitgegenstand ist 
anerkanntermassen das Beförderungsgeschäft und dessen Sistierung, so-
lange die Administrativuntersuchung läuft (vgl. Beschwerde [act. 1] und Re-
plik S. 10 [act. 10]). 
1.2
Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teilge-
nommen und ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt 
(Art. 79 Abs. 1 Bst. a und b VRPG). Ob im Fall der Rechtsverweigerungsbe-
schwerde ein schutzwürdiges Interesse in der Sache (Art. 79 Abs. 1 Bst. c 
VRPG) erforderlich ist, kann auch hier offengelassen werden (vgl. BVR 2018 
S. 310 [VGE 2016/163 vom 8.8.2017] nicht publ. E. 1.2 mit Hinweisen; wei-
terführend dazu Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum 
bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 100). Soweit die Beschwerdefüh-
rerin Rechtsverweigerung rügt, beantragt sie auch deren Feststellung (vgl. 
vorne Bst. C). Ein Rechtsschutzinteresse an der gesonderten förmlichen 
Feststellung besteht nach der Rechtsprechung in Fällen, in denen auf 
Rechtsverweigerung zu schliessen ist, im Allgemeinen nicht. Den schutzwür-


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digen Interessen Betroffener wird mit der (allfälligen) Gutheissung entspre-
chender Beschwerden unter Rückweisung an die zuständige Behörde zur 
Behandlung ihrer Sache zureichend Rechnung getragen (vgl. BVR 2011 
S. 564 E. 3.3 mit Hinweisen). Mit ihren Anträgen in der Sache stellt die Be-
schwerdeführerin ein rechtsgestaltendes Begehren, das die Feststellung ei-
ner allfälligen formellen Rechtsverweigerung miteinschliesst. Ein besonde-
res Feststellungsinteresse macht sie nicht geltend und ist auch nicht erkenn-
bar. Auf die Beschwerde ist daher insoweit nicht einzutreten. Dasselbe gilt, 
soweit die Beschwerdeführerin mit ihrem Eventualbegehren auch die Aufhe-
bung der ursprünglichen «Verfügungen» vom 29. Juni und 23. August 2021 
beantragt (vorne Bst. C), da Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Ver-
waltungsgericht einzig der Entscheid der BKD vom 4. Juli 2022 bildet (sog. 
Devolutiveffekt; vgl. BVR 2018 S. 528 E. 3.3, 2010 S. 411 E. 1.4; Ruth Her-
zog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 
2020, Art. 74 N. 26 i.V.m. Art. 72 N. 18, Art. 84 N. 19). Die Bestimmungen 
über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). 
Auf die Beschwerde ist vorbehältlich des Gesagten einzutreten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Da die Streitigkeit von 
grundsätzlicher Bedeutung ist, urteilt es in Fünferbesetzung (Art. 56 Abs. 2 
Bst. a des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichts-
behörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).
2.
Streitig ist in erster Linie, ob das Schreiben vom 29. Juni 2021 bzw. der 
«Wiedererwägungsentscheid» der Universitätsleitung vom 23. August 2021 
(vorne Bst. A) als Verfügungen oder Realakte anfechtbar sind.
2.1
Die BKD hat zum Schreiben vom 29. Juni 2021 erwogen, die Univer-
sität habe damit die Beschwerdeführerin über die Eröffnung bzw. Einleitung 
der Administrativuntersuchung informiert. Die Einleitung der Untersuchung 
sei noch nicht auf Rechtswirkungen ausgelegt, zumal erst die Untersuchung 
selber Hinweise auf ein Fehlverhalten bestimmter Personen liefern könne, 


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denen im Rahmen eines anschliessenden personalrechtlichen Verfahrens 
nachzugehen wäre. Das Schreiben vom 29. Juni 2021 sei deshalb – auch 
unter Einbezug des Untersuchungsauftrags vom 27. August 2021 – nicht als 
verfahrens(ein)leitende Zwischenverfügung zu qualifizieren (E. 1.2.1.3). 
Weiter hat die BKD geprüft, ob es sich bei diesem Schreiben um einen an-
fechtbaren Realakt handelt (E. 1.2.2). Sie hat die Qualifikation als Realakt 
zwar bejaht, dessen Anfechtbarkeit aber mit der Begründung verneint, die 
Eröffnung der Untersuchung verletze die Persönlichkeit der Beschwerdefüh-
rerin nicht bzw. greife nicht derart in deren Persönlichkeitsrechte ein, dass 
ein Anspruch auf justizmässige Beurteilung bestehe (E. 1.2.2.3). Schliesslich 
hat sich die BKD zur Anfechtbarkeit des «Wiedererwägungsentscheids» der 
Universitätsleitung vom 23. August 2021 geäussert (E. 1.2.3). Ihres Erach-
tens ist dieser Entscheid in gleicher Weise anfechtbar wie der ursprüngliche 
Akt. Da die Information über die Eröffnung einer Administrativuntersuchung 
vom 29. Juni 2021 weder als Verfügung noch als Realakt anfechtbar sei, 
könne auch gegen den «Wiedererwägungsentscheid» kein Rechtsmittel er-
griffen werden (E. 1.2.3.2).
2.2
Die Beschwerdeführerin vertritt dagegen die Auffassung, dass es 
sich bei der Administrativuntersuchung um ein Verwaltungsverfahren handle 
(Beschwerde S. 25; Replik S. 8). Mit dem Schreiben vom 29. Juni 2021 sei 
autoritativ ein Verfahrensrechtsverhältnis begründet worden. Dabei handle 
es sich um eine verfahrensleitende Zwischenverfügung (Beschwerde S. 27; 
Replik S. 12). Die Administrativuntersuchung richte sich offensichtlich in ers-
ter Linie gegen sie, weshalb deren Einleitung als Verfahrenseröffnung zu 
qualifizieren sei (Replik S. 9). Auch der Wiedererwägungsentscheid vom 
23. August 2021 sei als Verfügung zu qualifizieren; die Universität habe mit 
der Abweisung ihres Wiedererwägungsgesuchs vom 16. August 2021 einen 
neuen (Sach-)Entscheid gefällt. Selbst wenn das Schreiben vom 29. Juni 
2021 nicht als Verfügung oder anfechtbarer Realakt zu qualifizieren wäre, 
läge mit dem Entscheid vom 23. August 2021 eine Verfügung und damit ein 
taugliches Anfechtungsobjekt vor (Beschwerde S. 31 f.; Replik S. 17 f.). Wei-
ter hält die Beschwerdeführerin dafür, dass die Mitteilung der Eröffnung der 
Administrativuntersuchung vom 29. Juni 2021 und der Wiedererwägungs-
entscheid vom 23. August 2021 ihre Persönlichkeitsrechte verletzten, wes-
halb sie anfechtbar seien, selbst wenn sie als Realakte betrachtet würden 


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(Beschwerde S. 32 f.). Ob gegen die Einleitung einer Administrativuntersu-
chung Rechtsschutz bestehe, sei vom Einzelfall abhängig. Richte sich die 
Administrativuntersuchung wie hier gegen eine bestimmte Person, sei sie 
wie in ihrem Fall auf Rechtswirkungen ausgerichtet, und verletze sie darüber 
hinaus die Persönlichkeit der betroffenen Person, müsse aus rechtsstaatli-
chen Überlegungen Rechtsschutz bestehen (Replik S. 19).
2.3
Die Universität bringt vor, bei der strittigen Administrativuntersuchung 
handle es sich um einen aufsichtsrechtlichen Vorgang, welcher der Sachver-
haltsabklärung bzw. Klärung der Beanstandungen ehemaliger Mitarbeiterin-
nen gegen die Universität diene. Die Untersuchung sei nicht auf Rechtswir-
kungen gegenüber der Beschwerdeführerin ausgerichtet und habe auch kei-
nen disziplinarischen Charakter. Es werde kein Rechtsverhältnis mit der Be-
schwerdeführerin begründet oder verändert (Beschwerdeantwort [nachfol-
gend: BA] S. 4). Die Administrativuntersuchung ziele nicht wie ein Verwal-
tungsverfahren nach Art. 49 ff. VRPG auf Rechtswirkungen ab. Es gehe viel-
mehr um die Erhellung sensibler inneruniversitärer Vorgänge, welche nicht 
nur Beanstandungen des Verhaltens der Beschwerdeführerin betreffen, son-
dern auch des bzw. der damalige(n) Dekans bzw. Dekanin der ... Fakultät, 
der Co-Leiterin der Abteilung …, des Ombudsmanns sowie des Generalse-
kretärs der Universität Bern. Dem Schreiben vom 29. Juni 2021 komme da-
mit nicht die Bedeutung einer Verfahrenseröffnung im Sinn von Art. 16 Abs. 1 
VRPG zu, weshalb es nicht als verfahrenseinleitende Zwischenverfügung zu 
qualifizieren sei (BA S. 6; Duplik S. 3). Die Eröffnung der Administrativunter-
suchung sei ein nicht anfechtbarer Realakt (BA S. 9). Rechtsschutz gegen 
die Einleitung einer Administrativuntersuchung sei auch unter staatsorgani-
satorischen Gesichtspunkten ausgeschlossen. Würde die Anfechtung dieses 
Aktes zugelassen, würde der Staat eines zentralen Aufsichtsmittels beraubt, 
indem bereits die blosse Sachverhaltsfeststellung vereitelt würde (BA S. 10). 
3.
3.1
Bei der Administrativuntersuchung (in der Terminologie von Art. 19 
Abs. 4 VRPG «amtliche Untersuchung») geht es um ein spezielles aufsichts-
rechtliches Verfahren, mit dem festgestellte oder mutmassliche Mängel oder 


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Pflichtverletzungen bei der Aufgabenerfüllung in der Verwaltung sowie deren 
Ursachen abgeklärt werden sollen. Auf der Grundlage dieser Abklärungen 
entscheidet die anordnende Stelle, ob ein Sachverhalt vorliegt, der ein Ein-
schreiten mit weitergehenden Massnahmen erfordert. Derartige Untersu-
chungen werden oftmals aufgrund einer aufsichtsrechtlichen Anzeige einge-
leitet. Sie können beispielsweise nützlich sein in personalrechtlichen Ange-
legenheiten oder zur Abklärung von Fach- oder Haftungsfragen (Michel 
Daum bzw. Reto Feller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum berni-
schen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 19 N. 131 mit Hinweisen bzw. Art. 101 
N. 25). Die Administrativuntersuchung dient demnach der Abklärung eines 
Sachverhalts mit dem Zweck, auf der Grundlage des Ermittelten gegebenen-
falls Massnahmen zur (Wieder-)Herstellung der Funktionsfähigkeit und der 
Integrität der Verwaltung zu treffen (vgl. Bukovac/Strebel/Uhlmann, Adminis-
trativ- oder Disziplinaruntersuchung?, in LeGes 31 2020 Rz. 5; Bernhard 
Rüdy, Administrativuntersuchungen und ihre dienstrechtlichen Konsequen-
zen, in Schweizerische Vereinigung für Verwaltungsorganisationsrecht [SV-
VOR], 2013, S. 119 ff., 120, 132; Rainer J. Schweizer, Grundsatzfragen der 
Administrativuntersuchung, in Ehrenzeller/Schweizer [Hrsg.], Adminis-
trativuntersuchung in der öffentlichen Verwaltung und in privaten Grossun-
ternehmen, Schriftenreihe des Instituts für Rechtswissenschaft und Rechts-
praxis IRP-HSG, Band 24, 2004, S. 9 ff., 11; BVGer A-4744/2019 vom 
6.4.2022 E. 7.1.3, A-2191/2019 vom 9.12.2019 E. 4.4.1, A-6908/2017 und 
A-7102/2017 vom 27.8.2019 E. 5.8.1; VGer ZH VB.2012.00808 vom 
29.5.2013 E. 2.2). 
3.2
Anders als im Bund und vereinzelt in den Kantonen ist die Adminis-
trativuntersuchung im Kanton Bern gesetzlich nicht geregelt (vgl. für den 
Bund: Art. 27a ff. der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung 
vom 25. November 1998 [RVOV; SR 172.010.1]; z.B. für den Kanton Zürich: 
Gesetz vom 22. Februar 2021 über die Administrativuntersuchung mit indi-
rekten Änderungen verschiedener Erlasse [LS 172.1/177.10/412.31/413.21/
413.31/131.1]). Weder das VRPG noch die Gesetzgebung über die Univer-
sität Bern oder die allgemeine bernische Organisations- und Personalge-
setzgebung enthalten entsprechende Regelungen. Das VRPG erwähnt die 
Administrativuntersuchung einzig in Art. 19 Abs. 4 (Kapitel «Verfahrens-


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grundsätze», Abschnitt «Feststellung des Sachverhalts und Rechtsanwen-
dung», Artikeltitel «Beweismittel»). Damit wird jedoch nur der Grundsatz die-
ses Instruments der Sachverhaltsermittlung festgehalten und die Delegation 
der Beweiserhebung geregelt (vgl. Michel Daum, a.a.O., Art. 19 N. 132). 
3.3
Gemäss herrschender Lehre und Rechtsprechung handelt es sich bei 
der Administrativuntersuchung nicht um ein Verwaltungsverfahren (Bukovac/
Strebel/Uhlmann, a.a.O., Rz. 16; Bernhard Rüdy, a.a.O., S. 133 ff.; René 
Bacher, Grundsatzfragen der Administrativuntersuchungen: Probleme und 
Erfahrungen im Bund aus der Sicht des Beauftragten, in Bernhard Ehrenzel-
ler [Hrsg.], Administrativuntersuchungen in der öffentlichen Verwaltung, 
1999, S. 1 ff., 7 f., 11; BVGer A-2191/2019 vom 9.12.2019 E. 4.6.3; VGer SG 
B 2016/165 vom 18.11.2020). Während das Verwaltungsverfahren auf den 
Erlass einer Verfügung ausgerichtet ist (vgl. Art. 49 i.V.m. Art. 50 ff. VRPG; 
Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 1), dient die Administrativuntersuchung der 
Aufklärung eines Sachverhalts (vorne E. 3.1); sie wird mit einem Bericht ab-
geschlossen, der keine autoritative Feststellung, Begründung oder Aufhe-
bung von Rechten und Pflichten für die Betroffenen enthält (vgl. Buko-
vac/Strebel/Uhlmann, a.a.O., Rz. 16 f.; Uhlmann/Bukovac, Administrativ- 
und Disziplinaruntersuchungen in der Bundesverwaltung, in ZBl 2020 
S. 351 ff., 358, 359 f.; Bernhard Rüdy, a.a.O., S. 132; René Bacher, a.a.O., 
S. 11; BVGer A-4744/2019 vom 6.4.2022 E. 7.6.4, A-2191/2019 vom 
9.12.2019 E. 4.6.2; VGer ZH VB.2023.00195 vom 19.4.2023 E. 2.1). Die Ab-
grenzung der Administrativuntersuchung zum (Verwaltungs-)Verfahren auf 
Erlass einer disziplinar- oder personalrechtlichen Massnahme erweist sich 
mitunter als schwierig, weil Missstände in der Verwaltung regelmässig mit 
Personen zu tun haben. Oftmals geht es bei Administrativuntersuchungen 
daher nicht um die reine Abklärung von allgemeinen oder organisatorischen 
Sachverhalten, sondern auch um die Klärung, wer für Missstände und Fehl-
verhalten verantwortlich ist (vgl. BVGer A-4744/2019 vom 6.4.2022 E. 7.1.3; 
Bernhard Rüdy, a.a.O., S. 120 f.; Uhlmann/Bukovac, a.a.O., S. 357). 
3.4
Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass sich die Administrati-
vuntersuchung in erster Linie gegen sie richte; durch die Eröffnung werde 
mit ihr autoritativ ein Verfahrensrechtsverhältnis begründet (vgl. vorne 
E. 2.2). 


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Seite 11
3.4.1
Die Universität informierte die Beschwerdeführerin mit Schreiben 
vom 29. Juni 2021, dass die Eingabe vom 2. Juni 2021 von vier ehemaligen 
Mitarbeiterinnen Anlass gebe, eine Administrativuntersuchung durchzu-
führen (Beilage 2 zur Beschwerde an die BKD [Akten BKD act. 1]). Am 2. Juli 
2021 teilte sie ihr weiter mit, Untersuchungsgegenstand bilde namentlich die 
Überprüfung, ob bzw. inwiefern die in der Eingabe vom 2. Juni 2021 im Zu-
sammenhang mit Schadenersatz- und Genugtuungsbegehren erhobenen 
Beanstandungen zutreffen und ob die organisatorischen Vorkehrungen der 
Universität Bern im Umgang mit Vorwürfen der erhobenen Art hinreichend 
und effektiv sind (Beilage 16 zur Stellungnahme der Universität vom 
26.11.2021 [Akten BKD act. 6]). Die Schadenersatz- und Genugtuungsbe-
gehren gemäss der Eingabe vom 2. Juni 2021 werden mit angeblich un-
zulänglichem Verhalten der Beschwerdeführerin und der Verletzung der Für-
sorge- und Schutzpflicht durch die Universität Bern bzw. deren Organe be-
gründet (vgl. vorne E. 2.3 und Beilage 9 zur Beschwerde an die BKD [Akten 
BKD act. 1], insb. Rz. 88 ff.). Gemäss dem Untersuchungsauftrag vom 
27. August 2021 (Beilage 26 zur Stellungnahme der Universität vom 
26.11.2021 [Akten BKD act. 6]) soll einerseits geklärt werden, ob die in der 
Eingabe vom 2. Juni 2021 erhobenen Beanstandungen betreffend das Ver-
halten der Beschwerdeführerin und weiterer Angehöriger der Universität zu-
treffen und ob im Zusammenhang mit diesen Beanstandungen Pflichtverlet-
zungen begangen und/oder Verhaltensregeln missachtet wurden (Fragen 1 
und 2). Andererseits soll untersucht werden, ob die organisatorischen Vor-
kehrungen der Universität im Umgang mit Beanstandungen der erhobenen 
Art hinreichend und effektiv sind und ob aufgrund der Untersuchungsergeb-
nisse Anlass besteht, organisatorische und personalrechtliche Massnahmen 
zu prüfen (Fragen 3 und 4). Einleitend wird festgehalten, dass die Ergeb-
nisse der Administrativuntersuchung als Grundlage für den Entscheid über 
die Schadenersatz- und Genugtuungsbegehren dienen werden, weshalb 
das diesbezügliche Verwaltungsverfahren bis zum Abschluss der Untersu-
chung eingestellt werde.
3.4.2
Auslöser der strittigen Administrativuntersuchung bildet unter ande-
rem Kritik am Verhalten der Beschwerdeführerin. Der Untersuchungsauftrag 
macht sodann deutlich, dass die Administrativuntersuchung nicht allein dazu 
dient, die organisatorischen Vorkehren der Universität im Umgang mit den 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2024, Nr. 100.2022.244U, 
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Beanstandungen gemäss der Eingabe vom 2. Juni 2021 abzuklären sowie 
Verbesserungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Vielmehr soll auch geprüft wer-
den, ob die Beanstandungen zutreffend sind und damit Pflichten verletzt 
oder Verhaltensregeln missachtet wurden. Diese beiden Aspekte sind klar 
personenbezogen und fokussieren nicht bloss abstrakt auf das Funktionie-
ren der Verwaltung, zumal die Beschwerdeführerin im Untersuchungsauftrag 
vom 27. August 2021 als einzige Person namentlich genannt wird. Sie könn-
ten effektiv auch Gegenstand eines Disziplinar- oder Personalverfahrens 
sein. Indes ist der Untersuchungsauftrag vom 27. August 2021 breiter ange-
legt: Es geht nicht nur um die Person der Beschwerdeführerin; auch das Ver-
halten weiterer Angehöriger der Universität soll untersucht werden (vgl. 
vorne E. 2.3 und E. 3.4.1 hiervor). Insbesondere aus der Frage 4 des Auf-
trags geht deutlich hervor, dass die Untersuchungsergebnisse nur die 
Grundlage sind, um allfällige organisatorische oder personalrechtliche Mass-
nahmen zu prüfen. Die Universität hat denn auch wiederholt betont, dass die 
Administrativuntersuchung vorab der Sachverhaltsermittlung diene (vgl. 
Schreiben der Universität vom 27.8.2021 [Beilage 4 zur Beschwerde an die 
BKD]; Akten BKD act. 6 S. 12, 15; BA S. 4, 8). Objektiv betrachtet ist dabei 
das gute Funktionieren verschiedener Organe der Universität zentral, auch 
solcher, die auf Leitungsebene angesiedelt sind (vgl. vorne E. 2.3). Das Ver-
fahren ist demnach (zumindest in einem ersten Schritt) nicht auf den Erlass 
personalrechtlicher Massnahmen (gegen die Beschwerdeführerin) ausge-
richtet. Solche könnten – je nach Untersuchungsergebnis – Gegenstand ei-
nes weiteren Schritts sein. 
3.4.3
Bei dieser Sachlage ist die hier strittige Administrativuntersuchung 
nicht auf die Regelung eines Rechtsverhältnisses mit der Beschwerdeführe-
rin angelegt und daher nicht als Verwaltungsverfahren zu qualifizieren. Stellt 
die Administrativuntersuchung kein Verwaltungsverfahren dar, kann es sich 
auch beim Eröffnungsakt nicht um eine Verfügung handeln (vgl. Bernhard 
Rüdy, a.a.O., S. 133 f.). Art. 16 Abs. 1 VRPG, der nach seinem Wortlaut und 
der systematischen Stellung auf Verwaltungsverfahren zugeschnitten ist, 
kommt damit nicht zur Anwendung (vgl. auch Michel Daum, a.a.O., Art. 1 
N. 2). Nichts anderes ergibt sich aus den im VRPG-Kommentar angeführten 
publizierten Entscheiden des Verwaltungsgerichts (Markus Müller, a.a.O., 
Art. 49 N. 52 mit Hinweis auf BVR 2018 S. 497 und BVR 2016 S. 237), da 


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Seite 13
diese sich, wie die Universität zu Recht vorbringt (BA S. 5 f.), zur Verfahrens-
eröffnung in typischen Verfügungsmaterien äussern, sich mit anderen Wor-
ten auf Verwaltungsverfahren beziehen. Können weder die Mitteilung der 
Eröffnung der Administrativuntersuchung noch der Beschluss über das Wie-
dererwägungsgesuch Gegenstand einer rechtsgestaltenden Verfügung 
gemäss Art. 49 Abs. 1 VRPG bilden, ist nicht zu beanstanden, dass es die 
Universität abgelehnt hat, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Eine 
Rechtsverweigerung ist damit insoweit zu verneinen. 
3.5
Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass die Mitteilung 
der Eröffnung der Administrativuntersuchung und der Wiedererwägungsent-
scheid vom 23. August 2021 selbst dann anfechtbar wären, wenn sie als Re-
alakte betrachtet würden (vorne E. 2.2). 
3.5.1
Das VRPG schliesst die Möglichkeit der direkten Anfechtung von Re-
alakten auf dem Beschwerdeweg aus (vorbehalten ist Realhandeln im Rah-
men von Art. 60 Abs. 1 Bst. b Ziff. 2 und 3 sowie Art. 60 Abs. 3 VRPG; vgl. 
Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 62 und 70). Der bernische Gesetzgeber hat 
es im Zuge der Umsetzung der Rechtsweggarantie von Art. 29a der 
Bundesverfassung (BV; SR 101) abgelehnt, den Kreis der Anfechtungsob-
jekte auf solche Akte zu erweitern oder Rechtsschutz konzeptionell analog 
Art. 25a des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwal-
tungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) zu in-
stallieren (vgl. Herzog/Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum ber-
nischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Einl. N. 80 mit Hinweisen). Rechtsschutz ge-
gen Realakte ist daher (weiterhin) gemäss der zuvor entwickelten Recht-
sprechung des Verwaltungsgerichts erhältlich. Danach wird Rechtsschutz 
hinsichtlich kantonaler Akte (so hier) soweit erforderlich indirekt über das In-
stitut der Feststellungsverfügung gewährleistet (vgl. Markus Müller, a.a.O., 
Art. 49 N. 75, und ders., Bernische Verwaltungsrechtspflege, 3. Aufl. 2021, 
S. 162, je mit Hinweis auf seine aus dogmatischer Sicht kritische Betrach-
tung dieser Lösung: [Schleich-]Wege zum Verwaltungsrechtsschutz, in ZBl 
2015 S. 59 ff., 66 ff. und 73 f.). Ursprünglich knüpfte diese Rechtsprechung 
an Art. 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) 
an (vgl. BVR 2007 S. 441 E. 4, insb. 4.3 f., 2006 S. 481 E. 4.1-4.3, je mit 
Hinweisen auf die damalige bundesgerichtliche Praxis). Unter der Geltung 


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von Art. 29a BV hat das Verwaltungsgericht diese Rechtsprechung bestätigt, 
weil kein Raum für die (analoge) Anwendung von Art. 25a VwVG besteht 
(vgl. BVR 2018 S. 310 E. 7.3; zum Ganzen Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 
N. 43 und Art. 74 N. 42, 45). Das Bundesgericht hat jüngst zur Rechtslage 
nach dem bernischen VRPG erkannt, dass der aus Art. 29a BV fliessende 
Anspruch auf Erlass einer Verfügung über behördliche Realakte mangels ei-
ner besonderen Regelung auch im Rahmen eines «(atypischen) Feststel-
lungsverfahrens» eingelöst werden kann, wie dies vormals mit Blick auf 
Art. 13 EMRK galt (BGE 2C_172/2024 vom 27.5.2024 E. 8.4.1 [betrifft 
VGE 2023/255 vom 11.3.2024] mit Hinweis auf BGE 121 I 87 E. 1b). Damit 
wird die bisherige verwaltungsgerichtliche Praxis bestätigt. Vorausgesetzt ist 
jedoch auch in diesem Fall ein schutzwürdiges Interesse am Erhalt der an-
begehrten Verfügung (vgl. Art. 50 Abs. 2 VRPG). Zudem setzt der Erhalt ei-
ner Verfügung über einen Verwaltungsrealakt eine hinlänglich intensive Be-
troffenheit in eigenen schützenswerten individuellen Rechtspositionen bzw. 
Interessen voraus. Dieses Erfordernis korrespondiert mit der allgemeinen 
Rechtsschutzvoraussetzung der besonderen Betroffenheit durch den stritti-
gen Akt (vgl. Art. 12 Abs. 1 sowie Art. 65 Abs. 1 und Art. 79 Abs. 1 VRPG; 
BGE 2C_172/2024 vom 27.5.2024 E. 8.4.1 mit Hinweisen; BVR 2018 S. 310 
E. 7.4 f.). 
3.5.2
Die Lehre lehnt einen Rechtsschutz gegen die Einleitung von Admi-
nistrativuntersuchungen mehrheitlich ab (vgl. Uhlmann/Bukovac, a.a.O., 
S. 358; Bernhard Rüdy, a.a.O., S. 133 f. mit Hinweisen). Ein schutzwürdiges 
Interesse an der Anfechtung ist auch hinsichtlich der Einleitung der hier strit-
tigen Untersuchung nicht erkennbar: Für die Beschwerdeführerin mag die 
Einleitung der Administrativuntersuchung mit Blick auf deren Gegenstand 
zwar unangenehm sein; diese Vorkehr ist aber nicht geeignet, ihre Persön-
lichkeitsrechte zu verletzen. Ein günstiger Ausgang der Abklärungen dürfte 
für ihre Reputation im Gegenteil vorteilhafter sein, als wenn die Vorwürfe und 
allfällige Vorverurteilungen unwiderlegt bestehen blieben. Die Einleitung der 
Untersuchung greift auch unter dem Gesichtswinkel des Beförderungsver-
fahrens nicht hinreichend intensiv in schützenswerte Positionen der Be-
schwerdeführerin ein. Dieses Verfahren wird dadurch nur verzögert, und auf 
die Beförderung besteht unbestrittenermassen kein Rechtsanspruch. Die 
Administrativuntersuchung zielt nicht auf den Erlass einer Verfügung ab, 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2024, Nr. 100.2022.244U, 
Seite 15
sondern dient vorab der Sachverhaltsermittlung, deren Ergebnis zunächst 
bloss in einem Bericht festzuhalten ist. Allfällige personalrechtliche Mass-
nahmen wären je nach Ergebnis der Administrativuntersuchung wie darge-
legt in einem nachgelagerten (Verwaltungs-)Verfahren anzuordnen (vgl. 
vorne E. 3.4.1 f.). Was mögliche, im Zusammenhang mit dem vorläufig sis-
tierten Haftungsverfahren stehende finanzielle Interessen der Beschwerde-
führerin angeht (solche bringt sie nicht vor), könnte sie ihre Rechte gegebe-
nenfalls in jenem Verfahren wahren (als Beigeladene gemäss Art. 14 VRPG; 
vgl. Michel Daum, a.a.O., Art. 14 N. 4), spätestens aber in einem allfälligen 
Regressverfahren. Für eine Feststellungsverfügung über die als Realhan-
deln zu qualifizierende Eröffnung und Durchführung der interessierenden 
Administrativuntersuchung besteht somit kein Raum.
3.6
Das bisher Erwogene heisst nicht, dass von einer Administrativunter-
suchung Betroffenen keinerlei Rechtsschutz zukommt. Als anerkannt gelten 
kann, dass allgemeine rechtsstaatliche Garantien, insbesondere der An-
spruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), auch ausserhalb eines Ver-
waltungsverfahrens zu beachten sind (vgl. aus der Literatur: Daniela Thurn-
herr, Geltung und Tragweite der Verfahrensgarantien bei Realakten – zum 
unausgeschöpften Potenzial von Art. 29 BV, in recht 2014 S. 241 ff., 249 und 
252; 
dies., 
Verfahrensgrundrechte 
und 
Verwaltungshandeln, 
2013, 
Rz. 856 ff.; Uhlmann/Bukovac, a.a.O., S. 360 ff.; Bernhard Rüdy, a.a.O., 
S. 125 f., 129; Michel Daum, a.a.O., Art. 1 N. 2; aus der Rechtsprechung: 
BVGer A-6908/2017 vom 27.8.2019 E. 5.7 mit Hinweisen auf Lehrmeinun-
gen; VGer SG B 2016/165 vom 18.11.2020). Richtlinie muss eine im konkre-
ten Fall hinreichende Mitwirkung sein (vgl. zu den verschiedenen Aspekten 
Bukovac/Strebel/Uhlmann, a.a.O., Rz. 20 ff.). Im vorliegenden Fall kann da-
von ausgegangen werden, dass die Universität dem hinreichend Rechnung 
trägt (vgl. Stellungnahme der Universität vom 26.11.2021 Ziff. 4.1.7 [Akten 
BKD act. 6]). Die Beschwerdeführerin hat denn auch bereits von der ihr ein-
geräumten Gelegenheit Gebrauch gemacht, Ablehnungsgründe gegen den 
Untersuchungsbeauftragten geltend zu machen (vgl. Beilagen 16, 20 und 26 
zur Stellungnahme der Universität Bern vom 26.11.2021 [Akten BKD act. 6]). 
Gegen allfällige belastende Anordnungen in einem späteren personalrecht-
lichen oder im haftungsrechtlichen Verfahren wird sich die Beschwerdefüh-
rerin dannzumal zur Wehr setzen können.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2024, Nr. 100.2022.244U, 
Seite 16
4.
4.1
Zusammenfassend ist die streitbetroffene Administrativuntersuchung 
nicht als Verwaltungsverfahren zu qualifizieren. Folglich sind weder der 
Eröffnungsakt (Schreiben der Universität Bern vom 29.6.2021) noch der 
Wiedererwägungsentscheid 
der 
Universitätsleitung 
(Beschluss 
vom 
23.8.2021) anfechtbare Verfügungen (E. 3.4). Ebenso wenig sind die Vor-
aussetzungen erfüllt, unter denen das in Frage stehende Realhandeln einer 
Feststellungsverfügung zugänglich wäre (E. 3.5). Grundlegenden rechtss-
taatlichen Garantien kann in der Administrativuntersuchung hinreichend 
Rechnung getragen werden (E. 3.6). Der angefochtene Entscheid hält im Er-
gebnis der Rechtskontrolle stand. 
4.2
Bei diesem Ergebnis braucht nicht vertieft zu werden, ob die Be-
schwerde an die BKD gegen das Schreiben vom 29. Juni 2021 (Mitteilung 
der Eröffnung der Administrativuntersuchung) rechtzeitig erhoben wurde; die 
Vorinstanz hat diese Frage nicht (erkennbar) geprüft. Sodann erübrigt sich 
eine Auseinandersetzung mit der von der Beschwerdeführerin replikweise 
erhobenen Rüge, die Universitätsleitung sei zufolge Beeinflussung durch 
den angeblich befangenen Generalsekretär bei ihrem Entscheid über die 
Eröffnung einer Administrativuntersuchung befangen gewesen (vgl. act. 10). 
Diese formelle Rüge kann ebenso wenig wie materielle Rügen losgelöst von 
den Sachurteilsvoraussetzungen behandelt werden. Demnach muss auch 
auf die im Zusammenhang mit der Befangenheitsrüge stehenden Beweisan-
träge nicht eingegangen werden bzw. werden diese abgewiesen (vgl. Ein-
gabe vom 9.2.2023 S. 5 [act. 22]).
5.
Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen, soweit 
darauf einzutreten ist (vgl. vorne E. 1.2). Bei diesem Ausgang des Verfah-
rens hat die Beschwerdeführerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 
Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. 
Art. 104 VRPG).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 19.08.2024, Nr. 100.2022.244U, 
Seite 17
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in der gleichen Höhe ent-
nommen.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführerin
- Beschwerdegegnerin
- Bildungs- und Kulturdirektion des Kantons Bern
Die Abteilungspräsidentin:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.