be_verwaltungsgericht · 100 2020 151 · 2020-03-24 · de

Lastenausgleich; Bonus nach Art. 80d SHG für die Jahre 2015-2017 (Verfügung des Amts für Integration und Soziales vom 24. März 2020; 2018.GEF.402; Sprungrekurs) | Finanzausgleich

100.2020.151-178U
ARB/IMA/SPR
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 17. August 2022
Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichter Häusler,
Verwaltungsrichter Rolli, Verwaltungsrichter Stohner
Gerichtsschreiberin Imfeld
100.2020.151
Einwohnergemeinde Vechigen
handelnd durch den Gemeinderat, Kernstrasse 1, 3067 Boll
100.2020.152
Einwohnergemeinde Saanen
handelnd durch den Gemeinderat, Schönriedstrasse 8, 3792 Saanen
100.2020.153
Einwohnergemeinde Lauenen
handelnd durch den Gemeinderat, Lauenenstrasse 2, 3782 Lauenen 
100.2020.154 
Einwohnergemeinde Gsteig
handelnd durch den Gemeinderat, Gsteigstrasse 9, 3785 Gsteig 
100.2020.155
Einwohnergemeinde Adelboden
handelnd durch den Gemeinderat, Zelgstrasse 3, Postfach 193, 
3715 Adelboden
100.2020.156
Gemischte Gemeinde Aeschi b. Spiez
handelnd durch den Gemeinderat, Scheidgasse 2, Postfach 115, 
3703 Aeschi b. Spiez
100.2020.157
Einwohnergemeinde Spiez
handelnd durch den Gemeinderat, Sonnenfelsstrasse 4, 3700 Spiez


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 2
100.2020.158
Einwohnergemeinde Oberwil im Simmental
handelnd durch den Gemeinderat, Hüpbach 267T, 3765 Oberwil im 
Simmental
100.2020.159
Einwohnergemeinde Langenthal
handelnd durch den Gemeinderat, Jurastrasse 22, 4901 Langenthal
100.2020.160
Einwohnergemeinde Kandergrund
handelnd durch den Gemeinderat, Innerkandergrund 89C, 
3716 Kandergrund
100.2020.161
Einwohnergemeinde Kandersteg
handelnd durch den Gemeinderat, Äussere Dorfstrasse 26, Postfach 114, 
3718 Kandersteg
100.2020.162
Gemeindeverband Regionale Sozialdienste Niederbipp
handelnd durch die reglementarischen Organe, Räberhus/Hintergasse 5, 
Postfach 115, 4704 Niederbipp
100.2020.163
Einwohnergemeinde Boltigen
handelnd durch den Gemeinderat, Vijelimatte 281h, 3766 Boltigen
100.2020.164
Gemeindeverband Regionaler Sozialdienst Roggwil
handelnd durch die reglementarischen Organe, Hofmattenweg 3, 
4914 Roggwil
100.2020.165
Einwohnergemeinde Zweisimmen
handelnd durch den Gemeinderat, Lenkstrasse 5, 3770 Zweisimmen
100.2020.166
Einwohnergemeinde Stettlen
handelnd durch den Gemeinderat, Bernstrasse 116, 3066 Stettlen


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 3
100.2020.167
Einwohnergemeinde Reutigen
handelnd durch den Gemeinderat, Dorfplatz 1, Postfach 7, 3647 Reutigen
100.2020.168
Einwohnergemeinde Reichenbach im Kandertal 
handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 30, Postfach 162, 
3713 Reichenbach im Kandertal
100.2020.169
Einwohnergemeinde Frutigen
handelnd durch den Gemeinderat, Badgasse 1, 3714 Frutigen
100.2020.170
Einwohnergemeinde Lotzwil
handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 4, 4932 Lotzwil
100.2020.171
Einwohnergemeinde Zollikofen
handelnd durch den Gemeinderat, Wahlackerstrasse 25, 3052 Zollikofen
100.2020.172
Einwohnergemeinde Bolligen
handelnd durch den Gemeinderat, Hühnerbühlstrasse 3, 3065 Bolligen
100.2020.173
Gemeindeverband Soziale Dienste Region Laupen
handelnd durch die reglementarischen Organe, Krankenhausweg 14, 
Postfach 103, 3177 Laupen
100.2020.174
Einwohnergemeinde Diemtigen
handelnd durch den Gemeinderat, Diemtigtalstrasse 15, Postfach 13, 
3753 Oey
100.2020.175
Einwohnergemeinde Lenk
handelnd durch den Gemeinderat, Rawilstrasse 22, Postfach 209, 
3775 Lenk


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 4
100.2020.176
Einwohnergemeinde Wimmis
handelnd durch den Gemeinderat, Bahnhofstrasse 7, 3752 Wimmis
100.2020.177
Einwohnergemeinde St. Stephan
handelnd durch den Gemeinderat, Lenkstrasse 80, 3772 St. Stephan
100.2020.178
Einwohnergemeinde Krattigen
handelnd durch den Gemeinderat, Dorfplatz 2, 3704 Krattigen
alle vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende 1-28
gegen
Kanton Bern
handelnd durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, 
Generalsekretariat, Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegner
betreffend Lastenausgleich; Bonus nach aArt. 80d SHG für die Jahre 2015-
2017 (Verfügung des Amtes für Integration und Soziales vom 24. März 
2020; 2018.GEF.402; Sprungrekurs)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 5
Sachverhalt:
A.
Am 1. Januar 2012 traten zahlreiche Änderungen des Gesetzes vom 
11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; 
BSG 860.1) in Kraft. Diese sahen unter anderem ein auf der Kosteneffizienz 
der Sozialdienste basierendes Bonus-Malus-System vor: Gemeinden, deren 
Sozialdienste bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe besonders kos-
tengünstig arbeiten, erhalten einen Bonus, während Gemeinden mit beson-
ders kostenaufwendigen Sozialdiensten einen Malus bezahlen müssen. Der 
Regierungsrat regelte die Einzelheiten durch Verordnung. Im Jahr 2014 er-
mittelte das Sozialamt (SOA; heute: Amt für Integration und Soziales [AIS]; 
nachfolgend: AIS) erstmals die Kosteneffizienz der Sozialdienste, berechnet 
anhand der Daten aus den Jahren 2012 und 2013, und auferlegte mit Ver-
fügungen vom 9. Oktober 2014 verschiedenen Gemeinden einen Malus zur 
Bezahlung bzw. gewährte anderen einen Bonus. Mehrere Gemeinden erho-
ben gegen die Auferlegung eines Malus Beschwerde bei der Gesundheits- 
und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF; heute: Gesundheits-, Sozial- 
und Integrationsdirektion [GSI]; nachfolgend: GSI) und stellten dabei die 
Rechtmässigkeit des Bonus-Malus-Systems grundsätzlich infrage. Für die 
Dauer der Beschwerdeverfahren sistierte das AIS alle Bonus-Malus-Verfah-
ren der Jahre 2015, 2016 und 2017. Mit Entscheid vom 31. August 2017 
hiess die GSI in einem Leitverfahren die Beschwerde einer Gemeinde gegen 
den dieser auferlegten Malus gut und hob die entsprechende Verfügung auf. 
Sie hielt im Dispositiv fest, dass aArt. 41b und 41c sowie aAnhang 6 zu 
aArt. 41 Abs. 4 der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche 
Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111; in der Fassung vom 
30.10.2013 [BAG 13-092]) betreffend das Bonus-Malus-Verfahren nicht an-
zuwenden seien. Dieser Entscheid erwuchs in Rechtskraft. In der Folge 
nahm das AIS mit Verfügungen vom 19. Januar 2018 die sistierten Bonus-
Malus-Verfahren wieder auf, vereinigte für jede Gemeinde bzw. jeden Ge-
meindeverband je die Verfahren der Jahre 2015-2017 (berechnet anhand 
der Zahlen der jeweils drei vorangegangenen Jahre) und schrieb diese als 
gegenstandslos geworden ab. Gegen die Abschreibungsverfügungen erho-
ben 46 Gemeinden und Gemeindeverbände, die für eines oder mehrere der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 6
betreffenden Jahre voraussichtlich einen Bonus erhalten hätten, am 21. Feb-
ruar 2018 je Beschwerde bei der GSI. Diese vereinigte die Verfahren am 
2. März 2018. Mit Entscheid vom 3. Mai 2019 hiess sie die Beschwerden gut, 
soweit sie darauf eintrat, hob die Abschreibungsverfügungen auf und wies 
die Angelegenheit zur Durchführung eines ordentlichen Verwaltungsverfah-
rens und zum Erlass einer Verfügung in der Sache an das AIS zurück. Am 
24. März 2020 verfügte das AIS sinngemäss, für die Jahre 2015-2017 werde 
weder ein Malus erhoben noch ein Bonus ausbezahlt und eröffnete diese 
Verfügung den 28 im Verfahren verbliebenen Gemeinden und Gemeinde-
verbänden.
B.
Gegen die Verfügung vom 24. März 2020 erhoben die betroffenen Gemein-
den und Gemeindeverbände am 24. April 2020 je Beschwerde bei der GSI 
mit den Rechtsbegehren, Ziff. 2 der angefochtenen Verfügung, worin das 
AIS die Nichtanwendung der Verordnungsbestimmungen betreffend das 
Bonus-Malus-Verfahren erklärt hatte, sei aufzuheben und ihnen sei je eine 
Bonus-Zahlung in bestimmter Höhe zuzüglich Zins zu 5 % seit dem 
21. Februar 2018 gutzuschreiben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht 
beantragten sie die Vereinigung der Verfahren sowie den Ausstand des 
Direktors der GSI, weshalb die Angelegenheit an dessen Stellvertreter, den 
Direktor der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD), 
weiterzuleiten sei. Die GSI als Direktion sowie ihr Direktor erachteten sich 
als befangen, traten in den Ausstand und leiteten die Beschwerden am 
1. Mai 2020 zur Instruktion und zum Entscheid an die BVD weiter.
C.
Am 14. Mai 2020 hat der Direktor der BVD ebenfalls seinen Ausstand erklärt 
und die Beschwerden an das Verwaltungsgericht weitergeleitet. Er ersucht 
dieses, die Beschwerden als «Sprungrekurs» entgegenzunehmen. Die be-
troffenen Gemeinden und Gemeindeverbände haben diesem Vorgehen mit 
Schreiben vom 18. Juni 2020 zugestimmt. Als Eventualbegehren beantra-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 7
gen sie neu die Rückweisung der Sache an das AIS zur betragsmässigen 
Bezifferung der ihnen zustehenden Bonus-Zahlungen.
Am 25. Juni 2020 hat der Abteilungspräsident i.V. die Beschwerden der Ge-
meinden bzw. Gemeindeverbände unpräjudiziell als Verwaltungsgerichtsbe-
schwerden entgegengenommen.
Mit Beschwerdeantwort vom 24. Juli 2020 beantragt der Kanton die Vereini-
gung der Verfahren sowie die Abweisung der Beschwerden. Am 22. Novem-
ber 2021 haben sich die Gemeinden bzw. Gemeindeverbände erneut zur 
Angelegenheit geäussert und weitere Unterlagen eingereicht. Mit Verfügung 
vom 1. Dezember 2021 hat die Instruktionsrichterin die Verfahren vereinigt 
und am 19. Januar 2022 ein weiteres Beweismittel zu den Akten genommen.
Erwägungen:
1.
1.1
Angefochten ist die Verfügung des AIS als zuständiges Amt der GSI 
vom 24. März 2020. Die Verfügung stützt sich auf öffentliches Recht und ist 
grundsätzlich mit Beschwerde bei der GSI anfechtbar (Art. 62 Abs. 1 Bst. a 
des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; 
BSG 155.21] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. c der alten Verordnung vom 29. No-
vember 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesundheits-, 
Sozial- und Integrationsdirektion [Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; 
BAG 19-058]; in Kraft bis 31.7.2021). Erst deren Entscheid unterliegt der Be-
schwerde an das Verwaltungsgericht (Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 
VRPG).
1.2
Die Beschwerdeführenden haben gegen die Verfügung des AIS Be-
schwerde bei der GSI erhoben. Der Direktor der GSI erachtet sich indes 
übereinstimmend mit den Beschwerdeführenden in den vorliegenden Ver-
fahren als befangen. Die GSI hat die Beschwerden deshalb an die BVD wei-
tergeleitet, deren Direktor als Stellvertreter des Direktors der GSI amtet (vgl. 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 8
Art. 8 des Gesetzes vom 20. Juni 1995 über die Organisation des Regie-
rungsrates und der Verwaltung [Organisationsgesetz, OrG; BSG 152.01] 
i.V.m. Art. 20 Abs. 3 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Orga-
nisation des Regierungsrates [Organisationsverordnung RR, OrV RR; 
BSG 152.11]). Der Bau- und Verkehrsdirektor hält sich jedoch ebenfalls für 
ausstandspflichtig und hat die Beschwerden daher am 14. Mai 2020 an das 
seiner Meinung nach ausnahmsweise direkt zuständige Verwaltungsgericht 
weitergeleitet (sog. «Sprungrekurs»). Die Beschwerdeführenden haben sich 
damit ausdrücklich einverstanden erklärt (vgl. vorne Bst. C). Als Prozess- 
bzw. Sachurteilsvoraussetzung ist die funktionelle Zuständigkeit des Verwal-
tungsgerichts zur Beurteilung des Rechtsmittels jedoch von Amtes wegen zu 
prüfen (Art. 3 Abs. 4 VRPG; vgl. statt vieler BVR 2014 S. 360 E. 1.2, 2013 
S. 354 E. 1.2, je mit Hinweisen).
1.2.1
Das VRPG enthält keine Rechtsgrundlage für einen Sprungrekurs. 
Das Verwaltungsgericht hat indes aus prozessökonomischen Überlegungen 
einen solchen verschiedentlich dann zugelassen, wenn sich die funktionell 
zuständige Behörde bereits eindeutig zur Sache geäussert und die be-
schwerdeführende Partei der Auslassung dieser Behörde zugestimmt hat. 
Indem der funktionelle Instanzenzug in solchen Fällen abgekürzt wird, wer-
den unnötige Prozessschritte vermieden und die Beteiligten vor Verfahrens-
leerlauf geschützt. Ausserdem liesse sich die Zuständigkeit einer Behörde, 
deren Entscheidträgerin oder Entscheidträger sich in einer Angelegenheit 
bereits festgelegt hat, nur schwer mit dem Anspruch auf unabhängige und 
unparteiische Beurteilung nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; 
SR 101) vereinbaren, fehlt es dem Verfahren nach der Intervention doch re-
gelmässig an der verfassungsrechtlich geforderten Offenheit (vgl. zum Gan-
zen BVR 2015 S. 213 E. 2.1, 2014 S. 360 E. 1.2.1 und 1.2.4, 2013 S. 354 
E. 2.2 f., je mit Hinweisen; Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommen-
tar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 3 N. 34; Ruth Herzog, in 
Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, 
Art. 74 N. 11).
1.2.2
Eindeutig geäussert hat sich die funktionell zuständige Behörde, 
wenn sie ihre Vorinstanz in einer hängigen Sache konkret und fallbezogen 
angewiesen hat, wie zu entscheiden ist (BVR 2013 S. 354 E. 2.3). Die blosse 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 9
Meinungsübereinstimmung der beiden Behörden vermag die geforderte 
Weisung nicht zu ersetzen (vgl. BGE 102 Ib 231 E. 1c zu Art. 47 Abs. 2 des 
Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren 
[Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021]). Die obere Instanz 
kann sich auch auf andere Weise dahin geäussert oder auf das Verfahren 
Einfluss genommen haben, dass im Voraus feststeht, wie sie entscheiden 
würde (z.B. massgebliche Mitwirkung bei der Entscheidfindung der Vor-
instanz; vgl. BVR 2015 S. 213 E. 2.2). Ausschlaggebend ist letztlich, ob sie 
sich hinsichtlich des Verfahrensausgangs im konkreten Fall bereits verbind-
lich festgelegt hat, was aufgrund der gesamten Umstände zu beurteilen ist. 
Das Verwaltungsgericht stellt in diesem Zusammenhang relativ strenge An-
forderungen. Nicht ausreichend ist der Umstand allein, dass sich die zustän-
dige Rechtsmittelbehörde in einem anderen Verfahren bereits mit denselben 
Fragen befasst hat, z.B. aus koordinationsrechtlichen Gründen (vgl. BVR 
2013 S. 354 E. 2.4 ff.). Ob und wenn ja unter welchen Voraussetzungen der 
Sprungrekurs gegebenenfalls deshalb unzulässig ist, weil nach den Regeln 
über Ausstand und Ablehnung eine Stellvertretung gleicher Organisations-
stufe zur Verfügung steht, hat die Praxis bislang nicht klären müssen (BVR 
2015 S. 213 E. 2.3 ff., 2014 S. 360 E. 1.2.4; zum Ganzen Michel Daum, 
a.a.O., Art. 3 N. 35 f.).
1.2.3
Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass die GSI als 
Rechtsmittelbehörde ausser Betracht fällt: Die GSI hatte über mehrere Be-
schwerden gegen Verfügungen zu befinden, mit denen das AIS Gemeinden 
einen Malus auferlegt hatte. Im Leitverfahren kam sie zum Schluss, das ge-
wählte Bonus-Malus-Modell sei ungeeignet, verlässliche Aussagen zur Kos-
teneffizienz der Sozialdienste zu machen und deshalb nicht anzuwenden 
(vgl. Entscheid GSI vom 31.8.2017 E. 11.7.3 S. 62 ff., Vorakten AIS 
[act. 6B]). Zwar betraf jener Fall eine Malus-Zahlung. Die GSI scheint jedoch 
das Modell bzw. die entsprechenden Bestimmungen allgemein als verfas-
sungswidrig zu erachten. In einer Medienmitteilung vom 5. September 2017 
hielt sie fest, ihr Leitentscheid habe zur Folge, dass den Gemeinden weder 
Boni ausbezahlt noch Mali in Rechnung gestellt werden könnten. Dies wirke 
sich insbesondere auf die sistierten Bonus-Malus-Verfahren aus (vgl. Me-
dienmitteilung vom 5.9.2017, einsehbar unter: , Rubriken 
«Dienstleistungen/Medien/Medienmitteilungen»). Gestützt auf den Be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 10
schwerdeentscheid vom 31. August 2017 beschloss der Regierungsrat, die 
aArt. 41b und 41c SHV sowie den aAnhang 6 ersatzlos zu streichen. Dem 
Vortrag der GSI zur entsprechenden Teilrevision der SHV vom 20. Juni 2018 
ist zu entnehmen, dass die fraglichen Bestimmungen gemäss Beschwerde-
entscheid nicht anzuwenden und daher aufzuheben seien. Die prognostizier-
ten und den Gemeinden zu Informationszwecken mitgeteilten Boni für die 
Jahre 2015-2017 würden nicht ausbezahlt (vgl. Vortrag der GSI zur Ände-
rung der SHV vom 20. Juni 2018 S. 3 ff., einsehbar unter: , 
Rubrik «Beschlüsse», Geschäftsnummer 2017.GEF.1029). Angesichts die-
ser Aussagen im Vortrag und in der Medienmitteilung zum Leitentscheid ist 
davon auszugehen, dass die GSI bzw. ihr Direktor zur Verfassungsmässig-
keit der fraglichen Bestimmungen und den Auswirkungen auf Bonus-Verfah-
ren bereits Stellung genommen und sich damit zumindest indirekt auch zum 
Ausgang der vorliegenden Verfahren geäussert hat. Das Beschwerdeverfah-
ren bei der GSI käme daher wohl einem formalistischen Leerlauf gleich und 
führte zu Verzögerungen, die mit den (dem Ausschöpfen des Instanzenzugs 
grundsätzlich gleichgestellten, hier aber höher zu gewichtenden) Interessen 
an einer beförderlichen und unbefangenen Beurteilung der Sache und pro-
zessökonomischen Verfahrensführung nicht zu vereinbaren wären (vgl. etwa 
BVR 2014 S. 360 E. 1.2.4, 2009 S. 341 [VGE 22974-22977 vom 3.4.2008] 
nicht publ. E. 1.2.4).
1.2.4
Der Direktor der GSI leitete die Beschwerden an seinen Stellvertreter 
bzw. an die BVD weiter (vgl. vorne E. 1.2; Schreiben GSI vom 1.5.2020, 
act. 1A). Der Direktor der BVD macht seinerseits geltend, die Auswirkung 
der Änderung der SHV sei im Regierungsrat diskutiert und zustimmend zur 
Kenntnis genommen worden. Demnach habe sich der gesamte Regierungs-
rat bereits mit der Angelegenheit befasst und sei zum Schluss gekommen, 
dass die entsprechenden Ausführungen im Vortrag zur Teilrevision der SHV 
zutreffend seien. Der Direktor der BVD erachtet sich daher ebenfalls als be-
fangen, weshalb er – mit Zustimmung der Beschwerdeführenden – die Be-
schwerden seinerseits an das Verwaltungsgericht weitergeleitet hat (vgl. 
Schreiben BVD vom 14.5.2020, act. 1).
1.2.5
Der Gesamtregierungsrat beschloss auf Antrag der GSI am 20. Juni 
2018 eine Teilrevision der SHV, die insbesondere die Aufhebung der SHV-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 11
Bestimmungen betreffend das Bonus-Malus-Verfahren vorsah (vgl. BAG 18-
050). Eine gewisse Auseinandersetzung mit der Frage der Verfassungsmäs-
sigkeit der fraglichen Bestimmungen scheint daher stattgefunden zu haben. 
Die Diskussion von Verordnungsbestimmungen und der entsprechende Be-
schluss dürften aber nicht ohne weiteres zur Befangenheit aller Regierungs-
ratsmitglieder führen, gehört es doch zur ihren Aufgaben als Vorsteherin 
bzw. Vorsteher einer Direktion, Verordnungsbestimmungen, die der Gesamt-
regierungsrat erlassen hat, in Beschwerdeverfahren im Rahmen einer kon-
kreten Normenkontrolle (vgl. hierzu hinten E. 2.1, 6.1) auf ihre Vereinbarkeit 
mit höherrangigem Recht hin zu überprüfen. Ein Beschluss des Gesamtre-
gierungsrats nimmt diese Prüfung auf Stufe der Direktionen grundsätzlich 
nicht vorweg. Aufgrund der Nähe zum Sachgegenstand erscheint zudem 
eine erste Beurteilung durch eine verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz 
sinnvoller als direkt durch das Verwaltungsgericht. Der vorliegende Fall ist 
jedoch insofern ungewöhnlich, als zur Zeit des Beschlusses der Teilrevision 
der SHV bereits in einem Beschwerdeverfahren betreffend einen Malus über 
die Verfassungsmässigkeit der fraglichen Bestimmungen entschieden wor-
den war und die Bonus-Verfahren bei der GSI in einem ersten Rechtsdurch-
gang rechtshängig waren, was dem Regierungsrat bekannt war. Die Verfas-
sungswidrigkeit der Verordnungsbestimmungen war Thema im Vortrag der 
GSI und wohl auch in der regierungsrätlichen Diskussion, worauf der Regie-
rungsrat beschloss, die entsprechenden Normen aufzuheben. Ob dadurch 
jedes einzelne Regierungsratsmitglied als befangen zu gelten hat, scheint 
fraglich, lässt sich aber in Bezug auf die einzelnen Personen nur schwer be-
urteilen. Die Beschwerdeführenden erklärten sich mit dem Vorgehen der 
BVD ausdrücklich einverstanden. Deswegen sowie aus prozessökonomi-
schen Gründen ist der Sprungrekurs hier ausnahmsweise trotz Zweifeln an 
der Befangenheit des Direktors der BVD sowie der weiteren Regierungsrats-
mitglieder zuzulassen (vgl. BVR 2014 S. 360 E. 1.2.4, 2009 S. 341 
[VGE 22974-22977 vom 3.4.2008] nicht publ. E. 1.2.5). An diesem Ergebnis 
vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass das Verwaltungsgericht 
grundsätzlich nicht über dieselbe Kognition verfügt wie die GSI (vgl. Art. 66 
bzw. Art. 80 VRPG), ist doch vorliegend einzig über Rechtsfragen zu ent-
scheiden (vgl. hinten E. 2 ff.).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 12
1.2.6
Das Verwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der Beschwerden 
zuständig.
1.3
Gemäss Art. 79 Abs. 1 VRPG ist – ebenso wie nach Art. 65 Abs. 1 
VRPG – zur Beschwerde befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teil-
genommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a; 
sog. formelle Beschwer), durch die angefochtene Verfügung oder den ange-
fochtenen Entscheid besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges 
Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung oder des Ent-
scheids hat (Bst. c; sog. materielle Beschwer). Ein Gemeinwesen ist gestützt 
auf Art. 79 Abs. 1 (bzw. Art. 65 Abs. 1) VRPG unter anderem zur Beschwer-
deführung legitimiert, wenn es Adressat der im Streit liegenden Verfügung 
und mehr als nebensächlich in finanziellen Interessen betroffen ist (vgl. 
BVR 2016 S. 456 [VGE 2015/172 vom 24.5.2016] nicht publ. E. 1.1; 
VGE 2018/402 vom 30.9.2020 E. 1.1; Michael Pflüger, in Herzog/Daum 
[Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 65 N. 41, 
Art. 79 N. 8).
1.3.1
Die EG Zollikofen und die EG Bolligen verfügen für ihre Gemeinde je 
über einen eigenen Sozialdienst. Sie sind Adressatinnen der jeweiligen an-
gefochtenen Verfügung, durch diese in namhaften finanziellen Interessen 
berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder 
Änderung. Sie sind damit ohne weiteres zur Beschwerde legitimiert. Das-
selbe gilt für die beschwerdeführenden Gemeindeverbände. Ein Gemeinde-
verband tritt im Bereich der ihm übertragenen Aufgaben an die Stelle der 
beteiligten Gemeinden und ist damit gewissermassen eine «Spezialge-
meinde» mit beschränktem Aufgabenkreis (vgl. Ueli Friederich, Gemeinde-
recht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, 
S. 270 N. 289). In diesem Bereich nimmt der Gemeindeverband die Rechte 
und Pflichten der beteiligten Gemeinden wahr (vgl. Art. 131 des Gemeinde-
gesetzes vom 16. März 1998 [GG; BSG 170.11]). Wie die GSI im Rückwei-
sungsentscheid vom 3. Mai 2019 zu Recht festgehalten hat, sind die Ge-
meindeverbände anstelle der beteiligten Gemeinden beschwerdebefugt (vgl. 
Entscheid GSI vom 3.5.2019 E. 1.5.7, Vorakten GSI [act. 6C]). Fraglich ist, 
wie es sich mit der Beschwerdebefugnis der Gemeinden verhält, die sich im 
Rahmen eines sog. Sitzgemeindemodells dem Sozialdienst einer anderen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 13
Gemeinde angeschlossen haben. Es handelt sich dabei um eine vertragliche 
Form der Zusammenarbeit unter Gemeinden, bei der eine Gemeinde (Sitz-
gemeinde) bestimmte Aufgaben sowohl für sich selbst als auch für weitere 
Gemeinden (Anschlussgemeinden) erfüllt. Rechtsgrundlage dafür bildet ein 
öffentlich-rechtlicher Anschlussvertrag unter den beteiligten Gemeinden 
(zum Sitzgemeindemodell vgl. Ueli Friederich, a.a.O., S. 268 f. N. 286 f.).
1.3.2
Mit Blick auf die Rechtsgrundlagen erscheint nicht restlos klar, ob 
Verfügungen betreffend einen Bonus oder Malus den Anschlussgemeinden 
je einzeln zu eröffnen sind oder bloss der für den gemeinsamen Sozialdienst 
zuständigen Sitzgemeinde: Die Bonus-Malus-Ergebnisse werden pro So-
zialdienst ermittelt (vgl. aArt. 41b Abs. 1 SHV), wobei der Bonus oder Malus 
den angeschlossenen Gemeinden nach Massgabe ihres Bevölkerungsan-
teils gutgeschrieben oder belastet wird (aArt. 41b Abs. 6 SHV). Der Ent-
scheid über die Ausrichtung eines Bonus oder Auferlegung eines Malus soll 
gemäss aArt. 80f Abs. 4 SHG (in Kraft bis 31.12.2021) den Trägerschaften 
der Sozialdienste mit der Lastenausgleichsabrechnung eröffnet werden. 
Art. 82 Abs. 5 SHG sieht indes vor, dass die zuständige Stelle der GSI das 
Ergebnis einer Lastenausgleichsberechnung (Lastenanteil oder Differenzbe-
trag) den einzelnen Gemeinden durch Verfügung eröffnet. In Übereinstim-
mung mit diesem Grundsatz wird im Vortrag zur Erläuterung von aArt. 80f 
Abs. 4 SHG ausgeführt, dass der Entscheid über einen Bonus oder Malus 
den betroffenen Gemeinden zu eröffnen ist (vgl. Vortrag des Regierungsrats 
zur Änderung des Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich [FILAG], 
in Tagblatt des Grossen Rates 2010, Beilage 32 S. 3 ff. [nachfolgend: Vor-
trag FILAG 2010], S. 41). Zwar haben einige Anschlussgemeinden mit dem 
Anschlussvertrag auch die Aufgabe auf die Sitzgemeinde übertragen, die 
lastenausgleichsberechtigten Kosten in den Lastenausgleich einzugeben 
(vgl. Art. 42 Abs. 2 SHV). Keinem der Anschlussverträge ist aber zu entneh-
men, dass damit auch Rechte und Pflichten der Gemeinden in Zusammen-
hang mit Lastenausgleichs- bzw. Bonus-Malus-Beschwerdeverfahren auf 
die Sitzgemeinde übergegangen wären (vgl. für die einzelnen Anschlussver-
träge jeweils Beschwerdebeilage [BB] 2b). Das AIS hat die Verfügungen be-
treffend den Bonusanspruch entsprechend der für das Lastenausgleichsver-
fahren allgemein geltenden Vorgabe von Art. 82 Abs. 5 SHG den einzelnen 
Anschlussgemeinden eröffnet. Diese sind somit Verfügungsadressatinnen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 14
(vgl. Verfügungen AIS vom 19.1.2018, Vorakten AIS [act. 6B]; angefochtene 
Verfügung) und durch die Verweigerung einer Bonuszahlung in ihren finan-
ziellen Interessen berührt. Entsprechend führen sie wie auch die Sitzgemein-
den je für sich Beschwerde gegen die Verfügung betreffend ihren Bonusan-
spruch. Die zusätzliche Beschwerdeführung der Sitzgemeinden für die 
angeschlossenen Gemeinden erfolgte rein vorsorglich (vgl. Beschwerden 
Ziff. II/2). Vor diesem Hintergrund besteht keine Grundlage, den Anschluss-
gemeinden die selbständige Beschwerdebefugnis abzusprechen. Somit sind 
die Anschlussgemeinden sowie die Sitzgemeinden je einzeln legitimiert, ge-
gen die Verfügung betreffend ihren jeweiligen Bonusanspruch Beschwerde 
zu erheben.
1.4
Die Bestimmungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 
Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerden ist grundsätzlich einzu-
treten. Soweit die Sitzgemeinden auch für die Anschlussgemeinden Be-
schwerde erheben, ist – wie sich aus dem Dargelegten ergibt – darauf nicht 
einzutreten.
1.5
Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Das AIS hat in der angefochtenen Verfügung gestützt auf die Erkenntnisse 
der GSI im Beschwerdeentscheid vom 31. August 2017 die Berechnungs-
grundlagen des Bonus-Malus-Modells in der SHV seinerseits auf ihre Ver-
einbarkeit mit dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot überprüft 
(vgl. hinten E. 6.1). Die Beschwerdeführenden machen geltend, als Verwal-
tungsbehörde habe das AIS weder das Recht noch die Pflicht, eine konkrete 
Normenkontrolle vorzunehmen. Diese Kompetenz sei den Justizbehörden 
vorbehalten. Eine ausnahmsweise Zuständigkeit des Amtes komme nur bei 
einer offensichtlichen Grundrechtsverletzung infrage und diene dem Schutz 
der Verfügungs- und Grundrechtsadressatinnen und -adressaten. Hier sei 
die Ausweitung der Prüfungsbefugnis hingegen zum Nachteil der Beschwer-
deführenden erfolgt und damit unzulässig (vgl. Beschwerden Ziff. III/B/1).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 15
2.1
Art. 66 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) be-
rechtigt und verpflichtet Justizbehörden, die dem angefochtenen Entscheid 
zugrundeliegenden kantonalen Erlasse auf ihre Rechts- und Verfassungs-
konformität zu überprüfen (vgl. hinten E. 6.1). Justizbehörden sind alle kan-
tonalen Organe, die auf Beschwerde oder Klage hin Rechtsstreitigkeiten zu 
entscheiden haben (Verwaltungsjustiztätigkeit), wohingegen verfügende Be-
hörden, offenkundige Fälle gegebenenfalls vorbehalten, keine Pflicht zur 
Normenkontrolle trifft (BVR 2014 S. 14 E. 3.1, 2008 S. 284 E. 5.2, 2002 
S. 364 E. 2a). Der Verfassungsgeber hat offengelassen, inwieweit sich die 
Prüfungsbefugnis auch auf erstinstanzliche Verwaltungsbehörden erstreckt 
und damit Gesetzgebung und Praxis Raum für eine zweckmässige Regelung 
belassen (Vortrag der Verfassungskommission betreffend die Totalrevision 
der Verfassung, in Tagblatt des Grossen Rates 1992, Beilage 21 S. 22 ff., 
53; Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, 1995, Art. 66 
N. 8 f.; Zimmerli/Kiener, Justizverfassung, in Kälin/Bolz [Hrsg.], Handbuch 
des bernischen Verfassungsrechts, 1995, S. 175 ff., 190). Aus dem hierar-
chischen Aufbau der Verwaltung ergibt sich, dass untergeordnete kantonale 
Verwaltungsbehörden grundsätzlich nicht befugt sind, Verordnungen des 
Regierungsrats vorfrageweise zu überprüfen. Generell sind sie an Akte einer 
hierarchisch übergeordneten Verwaltungsbehörde gebunden; dies jedenfalls 
dann, wenn keine offensichtliche Verfassungs- oder Gesetzesverletzung 
vorliegt (vgl. Alain Griffel, in Biaggini/Gächter/Kiener [Hrsg.], Staatsrecht, 
3. Aufl. 2021, § 27 N. 100; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches 
Bundesstaatsrecht, 10. Aufl. 2020, N. 2084; vgl. auch Pierre Tschannen, 
Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 5. Aufl. 2021, N. 503 
betreffend eidgenössische Verwaltungsbehörden).
2.2
Als verfügende Behörde hat das AIS grundsätzlich weder das Recht 
noch die Pflicht, Bestimmungen im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens 
vorfrageweise auf ihre Übereinstimmung mit höherrangigem Recht zu prü-
fen. Bei Verordnungsbestimmungen gilt dies namentlich aufgrund der hierar-
chischen Unterordnung unter den verordnungsgebenden Regierungsrat 
bzw. die zur konkreten Normenkontrolle befugte und verpflichtete Direktion, 
auf deren Antrag die Verordnung erlassen wurde. – Die GSI hat in einem Fall 
betreffend einen Malus eine konkrete Normenkontrolle vorgenommen und 
insofern die Verfassungsmässigkeit der fraglichen Verordnungsbe-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 16
stimmungen verneint. Sie hat sich ausserdem im Vortrag zur Aufhebung der 
SHV-Bestimmungen mit deren Verfassungsmässigkeit auseinandergesetzt 
(vgl. vorne E. 1.2.3). Zudem hat sie im Rückweisungsentscheid, der zur an-
gefochtenen Verfügung führte, erwogen, das AIS sei gehalten, die von ihr im 
Malus-Verfahren festgestellte Verfassungswidrigkeit von Rechtsnormen zu 
beachten und in ihre eigene Entscheidung einfliessen zu lassen (vgl. Ent-
scheid GSI vom 3.5.2019 E. 4.3.1 a.E., in Vorakten GSI [act. 6C]). Vor die-
sem Hintergrund steht die hierarchische Stellung des AIS hier einer konkre-
ten Normenkontrolle nicht entgegen, sondern drängt sich eine solche ge-
radezu auf, zumal das Amt von der übergeordneten Direktion angewiesen 
worden ist, eine entsprechende Prüfung vorzunehmen. Bei diesen Gegeben-
heiten ist nicht zu beanstanden, dass das AIS die strittigen Bestimmungen 
vorfrageweise auf ihre Verfassungsmässigkeit hin überprüft hat. Den Be-
schwerdeführenden kann auch insofern nicht gefolgt werden, als sie – ohne 
Hinweise auf Praxis oder Lehre – geltend machen, eine verfügende Behörde 
könne eine akzessorische Normenkontrolle nur ausnahmsweise und bei of-
fensichtlicher Grundrechtsverletzung und zu Gunsten der Verfügungs- und 
Grundrechtsadressatinnen und -adressaten vornehmen (vgl. Beschwerden 
Ziff. III/B/1). Eine solche zusätzliche Einschränkung der konkreten Normen-
kontrolle von Verordnungsbestimmungen durch Verwaltungsbehörden ergibt 
sich weder aus dem Wortlaut von Art. 66 Abs. 3 KV noch der entsprechen-
den Praxis und würde den Besonderheiten des vorliegenden Falls nicht 
Rechnung tragen.
3.
Die Beschwerdeführenden rügen weiter eine Verletzung ihres Anspruchs auf 
rechtliches Gehör, indem das AIS ihre Einwände nicht (genügend) berück-
sichtigt und geprüft habe.
3.1
Der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 21 ff. VRPG, Art. 29 Abs. 2 
BV und Art. 26 Abs. 2 KV) garantiert namentlich das Recht, dass die Be-
hörde die Vorbringen der vom Entscheid in ihrer Rechtsstellung Betroffenen 
tatsächlich hört, ernsthaft prüft und in ihrer Entscheidfindung angemessen 
berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörde, ihren Entscheid zu be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 17
gründen (vgl. auch Art. 52 Abs. 1 Bst. b VRPG), wobei sie sich auf die für 
den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken kann (vgl. etwa BGE 
146 II 335 E. 5.1, 143 III 65 E. 5.2; BVR 2022 S. 51 E. 2.3, 2018 S. 341 
E. 3.4.2; Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 15, 28, Art. 52 N. 6 ff.).
3.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur, womit seine 
Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur 
Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Ent-
scheids führt (statt vieler BGE 144 I 11 E. 5.3; BVR 2018 S. 281 E. 3.1, 2014 
S. 105 E. 3.6). Praxisgemäss kann eine nicht besonders schwerwiegende 
Gehörsverletzung indessen geheilt werden, wenn der Rechtsmittelinstanz 
die gleiche Überprüfungsbefugnis zukommt wie der Vorinstanz und der be-
schwerdeführenden Person daraus kein Nachteil erwächst, d.h. sie ihre 
Rechte im Beschwerdeverfahren vollumfänglich wahrnehmen konnte 
(BGE 145 I 167 E. 4.4 [Pra 108/2019 Nr. 119]; BVR 2012 S. 28 E. 2.3.5, je 
mit Hinweisen). Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des 
rechtlichen Gehörs kann – gegebenenfalls selbst bei einer schwerwiegenden 
Verletzung – namentlich abgesehen werden, wenn dies zu einem formalisti-
schen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde (vgl. 
BGE 142 II 218 E. 2.8.1 [Pra 106/2017 Nr. 2], 138 II 77 E. 4; BVR 2010 
S. 13 E. 4.3; Michel Daum, a.a.O., Art. 21 N. 11).
3.3
Mit Verfügung vom 24. März 2020 hat das AIS die streitbetroffenen 
Verordnungsbestimmungen als willkürlich und rechtsungleich beurteilt und 
sie daher nicht angewendet. Für die Würdigung der Bestimmungen hat es 
zu einem grossen Teil wörtlich die Erwägungen der GSI aus dem Leitent-
scheid betreffend die Auferlegung eines Malus übernommen, da dieses Ur-
teil angesichts der unveränderten Sach- und Rechtslage für untergeordnete 
Behörden ein verbindliches Präjudiz darstelle. Zu den Einwänden der Be-
schwerdeführenden gegen die Kritik am Bonus-Malus-System und die in je-
nem Malus-Verfahren festgestellte Verfassungswidrigkeit hält das AIS bloss 
fest, dass sie gegen den präjudiziellen Beschwerdeentscheid vom 31. Au-
gust 2017 hätten vorgebracht werden müssen (vgl. angefochtene Verfügung 
E. 4.3).
3.4
Die Beschwerdeführenden hatten entgegen der Ansicht des AIS 
keine Möglichkeit, ihre Einwände im Beschwerdeverfahren einer anderen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 18
Gemeinde betreffend die Auferlegung eines Malus vorzubringen. Sie waren 
am betreffenden Verfahren nicht beteiligt und durch den Entscheid, die frag-
lichen Verordnungsbestimmungen nicht anzuwenden und die Verfügung des 
Malus aufzuheben, nicht besonders berührt und damit nicht beschwerdebe-
rechtigt. Daran ändert der Umstand nichts, dass der Leitentscheid allenfalls 
präjudizielle Wirkung auf spätere Bonus- oder Malus-Verfahren haben kann, 
führt eine solche allein doch nicht zu einer Beschwerdebefugnis von nicht 
direkt betroffenen Gemeinden. Wie auch die GSI im Rückweisungsentscheid 
an das AIS festgehalten hat, enthält ihr Leitentscheid kein generelles Anwen-
dungsverbot der Verordnungsbestimmungen, sondern regelt lediglich das 
Verhältnis zwischen dem Kanton und der beschwerdeführenden Gemeinde 
in verbindlicher Weise (vgl. Entscheid GSI vom 3.5.2019 E. 4.3.2, 4.4.2; 
Fridolin Schiesser, Die akzessorische Prüfung, Diss. Zürich 1983, S. 48 f., 
auch zum Folgenden). Selbst wenn dem Entscheid der GSI vom 31. August 
2017 eine gewisse Präjudizwirkung für andere Bonus-Malus-Verfahren zu-
kommen mag, entbindet dies die Behörden nicht davon, sich in den einzel-
nen Verfahren mit den Vorbringen der Parteien auseinanderzusetzen. Die 
Beschwerdeführenden haben ausdrücklich dargelegt, weshalb sich ihres Er-
achtens die Erkenntnisse aus dem Malus-Verfahren nicht auf ihre Fälle über-
tragen lassen bzw. die Bonus-Verfahren unterschiedlich zu beurteilen sind 
(vgl. Stellungnahmen vom 11.11.2019, Vorakten AIS [act. 6B]). Das AIS 
hätte sich mit diesen Ausführungen der Beschwerdeführenden befassen und 
die Einwände einzeln beurteilen müssen, anstatt lediglich auf den Leitent-
scheid zu verweisen bzw. den Beschwerdeführenden ein Versäumnis be-
züglich Anfechtung des Leitentscheids zu unterstellen. Es hat damit seine 
Begründungspflicht und insofern den Anspruch der Beschwerdeführenden 
auf rechtliches Gehör verletzt. Da es aber zumindest grundsätzlich darlegt 
hat, weshalb es die Forderung der Gemeinden ablehnt, stellt sein Vorgehen 
keine formelle Rechtsverweigerung dar (vgl. BGE 140 II 345 nicht publ. 
E. 3.2 mit Hinweisen [Pra 104/2015 Nr. 75]; Michel Daum, a.a.O., Art. 21 
N. 10; Markus Müller, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen 
VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 93). Mit Blick auf die Umstände ist insbeson-
dere aus Gründen der Prozessökonomie von einer Rückweisung der Sache 
an das AIS abzusehen. Den Beschwerdeführenden entstehen dadurch keine 
nicht hinnehmbaren Rechtsnachteile, zumal sie ihre Einwände vor Verwal-
tungsgericht erneut vorgebracht haben, dem insofern die gleiche Überprü-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 19
fungsbefugnis zukommt. Die Beschwerdeführenden beantragen denn auch 
selber ausdrücklich einen Entscheid in der Sache und keine Rückweisung 
aus formellen Gründen (vgl. Beschwerden Ziff. III/B/4). Dem Verfahrensman-
gel ist jedoch bei der Kostenverlegung Rechnung zu tragen (vgl. hinten 
E. 9.3).
4.
In der Sache ist umstritten, ob das AIS die Bestimmungen gemäss aArt. 41b 
und 41c SHV sowie aAnhang 6 zu aArt. 41b Abs. 4 SHV zu Recht als ver-
fassungswidrig und folglich nicht anwendbar erachtet und daher für die Jahre 
2015-2017 den beschwerdeführenden Gemeinden keine Boni zugesprochen 
hat.
4.1
aArt. 41b SHV sowie aAnhang 6 (damals noch Anhang 2) zu 
aArt. 41b Abs. 4 SHV wurden am 2. November 2011 erlassen und traten am 
1. Januar 2012 in Kraft (BAG 11-132). Ihre gesetzliche Grundlage findet sich 
in aArt. 80d, 80e und 80f SHG (BAG 11-105 S. 19 f.). Abs. 1 und 2 von 
aArt. 41b SHV sowie aAnhang 6 wurden mit Geltung ab dem 1. Januar 2014 
geändert. Am selben Datum trat zudem der am 30. Oktober 2013 neu einge-
fügte aArt. 41c SHV in Kraft (BAG 13-092). Auf den 1. August 2018 wurden 
die aArt. 41b und 41c SHV sowie der aAnhang 6 ersatzlos aufgehoben (Än-
derung vom 20.6.2018; BAG 18-050), auf den 1. Januar 2022 folgte die Auf-
hebung von aArt. 80d, 80e und 80f SHG (BAG 21-121). Hier strittig sind die 
Berechnungen der Boni in den Jahren 2015-2017, womit die Bestimmungen 
in der Fassung vom 1. Januar 2014 anwendbar sind. Die für den vorliegen-
den Fall interessierenden Bestimmungen des SHG und der SHV lauten wie 
folgt: 
aArt. 80d Anrechenbarer Aufwand der Gemeinden
1. Bonus und Malus
1 Die zuständige Stelle der [GSI] beurteilt jährlich die Wirkungen und 
Leistungen der Sozialdienste.
2 Die Überprüfung der Wirkungen und Leistungen erfolgt insbesondere 
aufgrund der Kosteneffizienz der Sozialdienste bei der Ausrichtung der 
wirtschaftlichen Hilfe.
3 Der Kanton richtet denjenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im 
Durchschnitt während dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Ein-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 20
wohner von mehr als 30 Prozent unter dem kantonalen Durchschnitt 
(Vergleichswert) aufweist, einen Bonus aus.
4 Diejenigen Gemeinden, deren Sozialdienst im Durchschnitt während 
dreier Jahre Sozialhilfeaufwendungen pro Einwohner von mehr als 30 
Prozent über dem kantonalen Durchschnitt (Vergleichswert) aufweist, 
entrichten dem Kanton einen Malus.
aArt. 80e 2. Beurteilung der Kosteneffizienz
1 Die Kosteneffizienz wird ermittelt, indem die tatsächlichen Aufwendun-
gen für die wirtschaftliche Hilfe pro Einwohner verglichen werden mit 
den um strukturelle Faktoren korrigierten Aufwendungen (Vergleichs-
wert).
2 Der Regierungsrat regelt durch Verordnung, welche strukturellen Fak-
toren in die Berechnung mit einbezogen und wie die Ergebnisse ermittelt 
werden.
3 Die [GSI] steht den Sozialdiensten und den Gemeinden zur Verbes-
serung der Situation beratend zur Verfügung.
aArt. 80f
3. Berechnung und Eröffnung
1 Der Bonus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächli-
chen Aufwendungen den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerech-
neten Vergleichswert unterschritten haben, jedoch maximal 20 Franken 
pro Einwohner.
2 Der Malus beträgt zehn Prozent des Betrags, um den die tatsächlichen 
Aufwendungen den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten 
Vergleichswert überschritten haben, jedoch maximal 20 Franken pro 
Einwohner.
3 Der Bonus oder Malus wird allen dem Sozialdienst angeschlossenen 
Gemeinden gutgeschrieben oder belastet.
4 Die [GSI] eröffnet den Entscheid über die Ausrichtung eines Bonus 
oder Auferlegung eines Malus den Trägerschaften der Sozialdienste mit 
der Lastenausgleichsabrechnung.
aArt. 41b Kosteneffizienz Sozialdienste
1 Bemessung
1 Massgebend für die Ermittlung der Bonus-Malus-Ergebnisse pro So-
zialdienst sind folgende strukturelle Faktoren:
a
der Anteil an Ausländerinnen und Ausländern an der Wohnbevölke-
rung,
b
der Anteil an Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezügern an 
der Wohnbevölkerung,
c
der Anteil an Flüchtlingen und vorläufig Aufgenommenen an der 
Wohnbevölkerung,
d
der Anteil der leer stehenden Wohnungen am Gesamtwohnungsbe-
stand (Leerwohnungsziffer).
2 Für die Berechnung der strukturellen Faktoren sind die folgenden 
Grundlagen massgebend:
a
für die Anzahl der Ausländerinnen und Ausländer die Daten der stän-
digen Wohnbevölkerung des Bundesamtes für Statistik,


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 21
b
für die Anzahl der Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger 
die Daten der Ausgleichskasse des Kantons Bern,
c
für die Anzahl der Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommenen die Da-
ten des Bundesamtes für Migration,
d
für die Leerwohnungsziffer die Daten des Bundesamtes für Statistik.
3 Die für die Berechnung massgebende Wohnbevölkerung bestimmt 
sich nach Artikel 7 FILAG.
4 Der Bonus oder Malus wird nach der im Anhang 6 wiedergegebenen 
Formel berechnet.
5 Die Auswirkungen des Bonus-Malus-Systems werden regelmässig 
evaluiert und das System wird bei Bedarf angepasst. Die Berechnungs-
formel wird periodisch aktualisiert.
6 Bei regionalen Sozialdiensten wird der Bonus oder Malus den ange-
schlossenen Gemeinden nach Massgabe des Bevölkerungsanteils gut-
geschrieben oder belastet.
aArt. 41c
2 Verzicht
Das [AIS] verzichtet auf die Auferlegung eines Malus, wenn die Träger-
schaft des Sozialdienstes nachweisen kann, dass der Malus sachlich 
unhaltbar ist und aufgrund von Faktoren zustande kam, die durch die 
Gemeinde nicht beeinflusst werden können und die in der Formel ge-
mäss Anhang 6 nicht berücksichtigt werden.
aAnhang 6 zu Art. 41b Abs. 4
Berechnung Bonus-Malus
G = 1048 × (AAus) + 6485 × (AEL) + 11243 × (AFV) + 3851 × (Lwz) – 
146, im Minimum aber 180 Franken, wenn sich für einen Sozialdienst 
bei einer Berechnung gemäss dieser Formel ein Malus ergibt.
G
Geschätzte Pro-Kopf-Kosten der betreffenden Sozialdienstre-
gion (abzüglich Platzierungskosten und Kosten für vorsorgliche 
ambulante Massnahmen) in Franken
AAus Anteil Ausländerinnen und Ausländer der betreffenden Sozial-
dienstregion
AEL
Anteil Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger der be-
treffenden Sozialdienstregion
AFV
Anteil Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene der betreffenden 
Sozialdienstregion
Lwz
Leerwohnungsziffer der betreffenden Sozialdienstregion
Wenn (E [wirtschaftliche Hilfe pro Einwohnerin bzw. Einwohner, vgl. hin-
ten E. 4.3] im Dreijahresdurchschnitt) (G im Dreijahresdurchschnitt) × 
1.3: Ein Malus ist zu entrichten
4.2
Zunächst ist auf die Entstehungsgeschichte der Bestimmungen ein-
zugehen:
4.2.1
Die Bestimmungen wurden im Rahmen der Änderung des Gesetzes 
vom 27. November 2000 über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG; 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 22
BSG 631.1) als indirekte Änderung neu in das SHG und die SHV eingefügt. 
Hauptziele des entsprechenden Reformprojekts «FILAG 2012» waren die 
Optimierung und Anpassung des Finanz- und Lastenausgleichs an das ver-
änderte Umfeld sowie die Verminderung von Fehlanreizen (vgl. Vortrag 
FILAG 2010 S. 3). Im Hinblick auf die Kostenoptimierung in der Sozialhilfe 
wurden die Anreizmechanismen für Sozialdienste überprüft. Dazu beauf-
tragte das AIS das Beratungs- und Forschungsunternehmen A.________ 
AG (nachfolgend: A.________), für die wirtschaftliche Hilfe mittels 
ökonometrischer Schätzverfahren ein Bonus-Malus-Modell zu entwerfen und 
die daraus resultierenden Auswirkungen auf die Sozialdienste und deren 
Gemeinden zu analysieren. In seinem Bericht vom 17. November 2009 
untersuchte 
das 
Unternehmen 
die 
Anwendung 
eines 
sog. 
Regressionsmodells (vgl. hierzu hinten E. 4.3). Es kam zum Schluss, dass 
sich das geprüfte Bonus-Malus-System als machbar erweise und für weniger 
effiziente Sozialdienste eindeutige Anreize setze, sich zu verbessern. Es sei 
damit zielgerichteter als ein genereller Selbstbehalt für alle Sozialdienste und 
nehme 
vor 
allem 
stärker 
Rücksicht 
auf 
unterschiedliche 
Rahmenbedingungen, die einen grossen Teil der Kostenunterschiede 
erklären könnten (vgl. Schlussbericht Anreizmodelle in der wirtschaftlichen 
Hilfe vom 17.11.2009 [nachfolgend: Bericht 1], act. 11A). Gestützt darauf 
strebten der Regierungsrat und die zuständige Kommission des Grossen 
Rates in ihrem gemeinsamen Antrag zur Gesetzesänderung nebst 
Massnahmen für ein verstärktes Controlling die Einführung eines fi-
nanzwirksamen Bonus-Malus-Systems in den neuen Art. 80d-80f SHG an, 
bei dem effektive und kostenbewusste Sozialdienste bzw. deren (Träger-
)Gemeinden mit einer Bonuszahlung honoriert, Sozialdienste, die höhere 
Kosten verursachen, hingegen mit einem Malus sanktioniert werden. Dazu 
soll die zuständige Direktion jedes Jahr auf Basis der Ergebnisse der voran-
gegangenen drei Jahre eine Rangliste der Sozialdienste bezüglich Kosten-
effizienz bei der Ausrichtung der wirtschaftlichen Hilfe erstellen. Die Rang-
liste soll direkte finanzielle Konsequenzen haben, um die richtigen Anreize 
zu setzen: Gemeinden, die auch unter Einbezug von strukturellen Faktoren 
Kosten von mehr als 30 % über einem Vergleichswert aufweisen, werden mit 
einem Malus belastet; solche mit Kosten von mehr als 30 % unter dem Ver-
gleichswert erhalten einen Bonus (vgl. Vortrag FILAG 2010 S. 9 ff., 40 f.). 
Die indirekte Änderung des SHG im Rahmen des Projekts «FILAG 2012» 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 23
wurde im Grossen Rat in erster Lesung in der Novembersession 2010 be-
handelt und beschlossen. Die aArt. 80d-80f SHG traten am 1. Januar 2012 
in Kraft, ebenso die entsprechenden Ausführungsbestimmungen des Regie-
rungsrats in aArt. 41b SHV sowie aAnhang 6 (damals noch Anhang 2) SHV.
4.2.2
Für das Jahr 2012 verfügte das AIS erstmals über die Daten der dif-
ferenzierten Sozialhilferechnung, die es unter anderem ermöglichten, die 
Kosten des jeweiligen Sozialdiensts bzw. der jeweiligen Gemeinde für die 
Platzierung von Personen in Institutionen oder besonderen Wohnformen aus 
dem Bonus-Malus-System zu eliminieren. Es beauftragte daher A.________ 
damit, das Regressionsmodell neu zu berechnen. Ausserdem überprüfte das 
Unternehmen auch die Sinnhaftigkeit der darin bisher verwendeten Variab-
len, mit denen die unterschiedlichen strukturellen Rahmenbedingungen der 
Sozialdienste berücksichtigt werden sollen (vgl. Bericht Bonus-Malus-Sys-
tem in der wirtschaftlichen Sozialhilfe vom 3.12.2013 [nachfolgend: Be-
richt 2] S. 6, BB 5). Der Regierungsrat passte das Regressionsmodell in den 
Verordnungsbestimmungen entsprechend dem neuen Bericht an; der geän-
derte aArt. 41b und aAnhang 6 zu aArt. 41b Abs. 4 SHV sowie der neu ein-
gefügte aArt. 41c SHV traten am 1. Januar 2014 in Kraft.
4.3
Mit dem Bonus-Malus-System gemäss SHG und SHV soll jährlich die 
Kosteneffizienz aller Sozialdienste ermittelt werden. Dazu werden für jeden 
Sozialdienst die effektiven Aufwendungen für die wirtschaftliche Hilfe pro 
Einwohnerin bzw. Einwohner (genannt E) einem Vergleichswert (genannt G) 
gegenübergestellt. Der Vergleichswert G wird mit Hilfe eines Regressions-
modells erhoben. Es dient dazu, die Grössenveränderung einer abhängigen 
Variablen (bezeichnet mit Y) auf den Einfluss von einer oder mehreren un-
abhängigen Variablen (bezeichnet mit X1, X2, …) zurückzuführen (vgl. 
Urban/Mayerl, Regressionsanalyse: Theorie, Technik und Anwendung, 
4. Aufl. 2011, S. 39). Beim Bonus-Malus-System wird anhand des Regres-
sionsmodells bestimmt, wie stark die Ausgaben für wirtschaftliche Hilfe pro 
Einwohnerin bzw. Einwohner (abhängige Variable Y) von verschiedenen 
strukturellen Faktoren (Rahmenbedingungen; unabhängige Variablen X1, X2, 
…; z.B. Anteil Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger) abhängen. 
Welche strukturellen Faktoren in die Berechnung miteinbezogen werden, re-
gelte der Regierungsrat durch Verordnung (aArt. 80e Abs. 2 SHG). Er stellte 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 24
dabei zunächst auf die Analysen und Berechnungen gemäss dem Bericht 1 
ab, in dem drei strukturelle Faktoren mit statistisch signifikantem Einfluss auf 
die Pro-Kopf-Kosten der Sozialdienste festgestellt worden waren: der Anteil 
der Ausländerinnen und Ausländer, der Anteil Ergänzungsleistungsbezüge-
rinnen und -bezüger sowie die Bevölkerungsdichte (vgl. Vortrag der GEF zur 
Änderung der SHV vom 2.11.2011, S. 20, einsehbar unter: , 
Rubrik «Beschlüsse suchen», Geschäftsnummer 2011.RRGR.1508). Ge-
stützt auf die Neuberechnung mit den differenzierten Daten für das Jahr 2012 
(vgl. E. 4.2.2 hiervor) wurden neu folgende vier strukturelle Faktoren, die be-
züglich Sozialhilfekosten ökonomisch betrachtet «Risiken» für die entspre-
chenden Gemeinden darstellen, als für die jeweiligen Sozialdienste massge-
bend (d.h. statistisch signifikant) erachtet und daher ab dem 1. Januar 2014 
im Regressionsmodell verwendet (vgl. aArt. 41b Abs. 1 Bst. a-d SHV; Vor-
trag der GEF zur Änderung der SHV vom 30.10.2013 [nachfolgend: Vortrag 
SHV 2013], S. 8 f., einsehbar unter: , Rubrik «Beschlüsse», 
Geschäftsnummer 2013.RRGR.11088):
-
der Anteil Ausländerinnen und Ausländer an der Wohnbevölkerung 
(AAus),
-
der Anteil Ergänzungsleistungsbezügerinnen und -bezüger an der 
Wohnbevölkerung (AEL),
-
der Anteil Flüchtlinge und vorläufig Aufgenommene an der Wohnbe-
völkerung (AFV)
-
die Leerwohnungsziffer (Lwz).
Für jeden dieser Faktoren wird ein sog. Regressionskoeffizient geschätzt, 
der die Einflussstärke des Faktors auf die abhängige Variable unter Kontrolle 
aller weiteren berücksichtigten strukturellen Faktoren ausdrückt (vgl. 
Urban/Mayerl, a.a.O., S. 81). Die Faktoren werden also entsprechend ihrem 
Einfluss auf die abhängige Variable statistisch gewichtet. Das führt hier zu 
folgendem Regressionsmodell (vgl. aArt. 41b SHV und aAnhang 6 SHV):
G = 1048 × (AAus) + 6485 × (AEL) + 11243 × (AFV) + 3851 × (Lwz) – 146
Der so ermittelte Schätzwert G der Pro-Kopf-Kosten eines Sozialdiensts wird 
darauf mit dessen effektiven Kosten E verglichen:


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 25
-
Ein Bonus wird ausgerichtet, wenn E (effektive Kosten im Dreijahres-
durchschnitt) mehr als 30 % unter dem Vergleichswert G (geschätzte 
Kosten gemäss Regressionsmodell im Dreijahresdurchschnitt) liegt: 
E G × 1.3.
Der Vergleichswert G beträgt im Minimum Fr. 180.--, wenn sich für einen So-
zialdienst bei einer Berechnung gemäss dieser Formel ein Malus ergibt (vgl. 
aArt. 80d Abs. 3 und 4 SHG; aAnhang 6 SHV). Die Höhe des Bonus bzw. 
Malus entspricht 10 % des Betrags, um den die effektiven Aufwendungen E 
den auf die gesamte Einwohnerzahl hochgerechneten Vergleichswert G un-
terschritten bzw. überschritten haben. Er beträgt jedoch maximal Fr. 20.-- 
pro Einwohnerin bzw. Einwohner (aArt. 80f Abs. 1 und 2 SHG).
5.
5.1
Im Verfahren, das die GSI mit Leitentscheid abschloss (vgl. vorne 
Bst. A), beauftragte sie Prof. Dr. B.________ (Institut für …) und Prof. em. 
Dr. C.________ (…) als Sachverständige mit der Erstellung eines 
Gutachtens zur Frage, ob die in aArt. 41b und aAnhang 6 SHV festgesetzten 
Faktoren, Koeffizienten und Formeln nachvollziehbar und geeignet seien, 
Aussagen zur Kosteneffizienz von Sozialdiensten zu machen (vgl. Entscheid 
GSI vom 31.8.2017 S. 4, Vorakten AIS [act. 6B]). In Würdigung des 
Gutachtens «Kosteneffizienz der Sozialdienste des Kantons Bern: 
Beurteilung der statistischen Fragen zum Bonus-Malus-System» der beiden 
Professoren vom 30. August 2016 (vgl. Vorakten AIS [act. 6D]; nachfolgend: 
Gutachten) kam die GSI in ihrem Entscheid zum Schluss, dass das Bonus-
Malus-Modell aufgrund zu vieler Unsicherheiten nicht geeignet sei, verläss-
liche Aussagen über die Kosteneffizienz der Sozialdienste zu machen, wes-
halb Willkür in der Rechtssetzung und Ungleichbehandlung vorlägen. Mit Be-
schwerdeentscheid vom 31. August 2017 hiess sie die Beschwerde der Ge-
meinde gut, die sich gegen einen ihr auferlegten Malus zur Wehr gesetzt 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 26
hatte, hob die angefochtene Verfügung des AIS auf und hielt fest, dass die 
aArt. 41b und 41c SHV sowie der aAnhang 6 zu aArt. 41b Abs. 4 SHV nicht 
anzuwenden seien (vgl. Entscheid GSI vom 31.8.2017 E. 11.7.3 a.E. und 12, 
Vorakten AIS [act. 6B]).
5.2
Das AIS hat sich in der hier angefochtenen Verfügung stark an diesen 
Entscheid der GSI angelehnt und sich ebenfalls auf das erwähnte Gutachten 
gestützt. Es hat erwogen, die vom GSI vorgenommene Prüfung sei immer 
noch gültig, da weder neue rechtliche Erkenntnisse noch relevante verän-
derte Umstände zugunsten der Beschwerdeführenden vorlägen. Vielmehr 
habe der Gesamtregierungsrat die fraglichen Normen unterdessen aufgeho-
ben und damit den Leitentscheid der GSI gestützt. Das AIS hat daher eben-
falls entschieden, das in den aArt. 41b und 41c SHV sowie aAnhang 6 zu 
aArt. 41b Abs. 4 SHV festgelegte Regressionsmodell könne aufgrund zu vie-
ler Unsicherheiten keine zuverlässige Beurteilung der Kosteneffizienz von 
Sozialdiensten gewährleisten. Die Bestimmungen erwiesen sich als willkür-
lich, rechtsungleich und damit als verfassungswidrig. Folglich seien sie nicht 
anzuwenden, weshalb kein Bonus berechnet werden könne (vgl. angefoch-
tene Verfügung E. 4.3.2 f., 4.4).
5.3
Die Beschwerdeführenden kennen das Gutachten und beanstanden 
dessen Beizug in den vorliegenden Verfahren nicht. Sie üben keine Kritik am 
Inhalt des Gutachtens, sondern bloss an dessen Würdigung und stellen die 
Tragweite der Ergebnisse für die vorliegenden Bonus-Verfahren infrage. – 
Es trifft zu, dass das Gutachten im Rahmen eines Beschwerdeverfahrens 
betreffend die Auferlegung eines Malus erstattet wurde. Der Auftrag an die 
Sachverständigen lautete aber dahingehend, die allgemeine Nachvollzieh-
barkeit sowie die Eignung der in aArt. 41b und aAnhang 6 SHV festgesetzten 
Faktoren, Koeffizienten und Formeln zur Bestimmung der Kosteneffizienz 
von Sozialdiensten zu überprüfen (vgl. Entscheid GSI vom 31.8.2017 S. 4 
und E. 11.5.1, Vorakten AIS [act. 6B]). Die von der GSI gestellten Fragen 
betreffen somit einerseits den generellen Ansatz des Bonus-Malus-Systems 
und andererseits dessen konkrete Ausgestaltung (Gutachten Rz. 2). Bloss 
vereinzelt bezieht sich das Gutachten auf die Berechnung von Mali oder den 
Fall der damals beschwerdeführenden Gemeinde. Von solchen Erwägungen 
abgesehen, können die Aussagen im Gutachten somit auch für Verfahren 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 27
betreffend Boni herangezogen werden (vgl. auch hinten E. 7.4). An der in-
haltlichen Richtigkeit des Gutachtens bestehen keine Zweifel. Dessen Wür-
digung in den vorliegenden Verfahren und daran anschliessend die Beant-
wortung der sich stellenden Rechtsfragen ist Sache des Gerichts (vgl. Art. 18 
und Art. 20a VRPG; BGE 132 II 257 E. 4.4.1, 130 I 337 E. 5.4.1; 
BGer 2C_487/2013 vom 5.9.2013 E. 2.1.2 und 2.5.4; Michel Daum, a.a.O., 
Art. 19 N. 36 ff. und 85 ff., insb. 89 und 92).
5.4
Die Hauptaussagen des Gutachtens lassen sich wie folgt zusammen-
fassen:

Das zu beurteilende Regressionsmodell beruht auf der Annahme, 
dass sich die Kosten eines Sozialdiensts pro Einwohnerin bzw. Ein-
wohner aus zwei Teilen zusammensetzen: Während der eine von 
strukturellen Faktoren der Gemeinde bzw. des Gemeindeverbands 
abhängt, die der Sozialdienst nicht beeinflussen kann, lässt sich der 
Rest der Kosten (auch «Abweichungen α» genannt) nicht durch 
strukturelle Einflüsse erklären (Rz. 6 f.). Implizit wird davon ausge-
gangen, dass diese Abweichungen α vor allem auf den Ermessens-
spielraum beim Mitteleinsatz bzw. die unterschiedliche Arbeitsweise 
der Sozialdienste zurückzuführen sind und als Mass für die Kosten-
effizienz der Sozialdienste interpretiert werden sollen. Die Abwei-
chungen α können aber auch folgende Bestandteile enthalten: Ef-
fekte von strukturellen Merkmalen der Gemeinden, die im Modell 
nicht enthalten sind, Effekte der im Modell enthaltenen strukturellen 
Merkmale, die sich nicht durch eine lineare Funktion beschreiben las-
sen, sowie zufällige Abweichungen (Rz. 9). Letztere ergeben sich 
dadurch, dass die Anzahl der tatsächlich anspruchsberechtigten Per-
sonen auch bei identischen strukturellen Merkmalen der Bevölkerung 
zufällig variiert und ebenso die Höhe der (objektiv) benötigten Be-
träge für die einzelnen Klientinnen und Klienten als zufällig zu be-
trachten ist. Die zufälligen Abweichungen sind für grosse Sozial-
dienste vernachlässigbar, nicht hingegen für kleine (Rz. 11).

Regressionsmodelle werden üblicherweise angewendet, um Zusam-
menhänge zwischen einer abhängigen Variablen (z.B. den effektiven 
Kosten eines Sozialdiensts) und gewissen spezifischen Faktoren 
nachzuweisen. Das Modell dient auch dazu, den für die abhängige 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 28
Variable erwarteten Wert gestützt auf die Faktoren möglichst genau 
zu bestimmen. Die dabei zu beobachtenden Abweichungen α sind 
insofern unvermeidliche und «rein zufällige» Störungen. Im Unter-
schied dazu gilt bei der hier zu beurteilenden Anwendung das Haupt-
interesse den Abweichungen α selbst; diese sollten nicht zufällig 
sein, sondern vielmehr als Gradmesser für die Effizienz bzw. Ineffi-
zienz der Sozialdienste dienen. Es handelt sich nach Auffassung der 
Sachverständigen mithin um eine «ungewöhnliche Anwendung einer 
etablierten Methode» (Rz. 10). Zwar kann auch bei anderweitigen 
Anwendungen von Regressionsmodellen der Fokus auf den Abwei-
chungen α liegen, um so verschiedene Einheiten betreffend eine Ziel-
grösse zu vergleichen und in eine Rangreihenfolge zu bringen (z.B. 
Poststellen bezüglich Zustellzeiten, Gymnasien hinsichtlich des Er-
folgs von Absolventinnen und Absolventen an Hochschulen). Norma-
lerweise sind damit aber keine direkten (finanziellen) Folgen verbun-
den (Rz. 19). So wird für die Wirtschaftlichkeitsprüfung von Ärztinnen 
und Ärzten ebenfalls mit einem Regressionsmodell unter Berücksich-
tigung verschiedener Merkmale einer Arztpraxis ein Vergleichswert 
ermittelt. Übersteigen die den Krankenkassen verrechneten Kosten 
einen über diesem Wert liegenden «Toleranzbereich», werden sie in 
einem zweiten Schritt genauer überprüft und die betreffenden Ärztin-
nen und Ärzte je nach Ergebnis zu einer Rückzahlung verpflichtet 
(Rz. 20, 47).

Das Regressionsmodell beruht auf verschiedenen Annahmen. Zum 
einen lassen sich die Effekte der strukturellen Merkmale auf die Kos-
ten nur von den Effekten der Arbeitsweise eines Sozialdiensts tren-
nen, wenn sie nicht statistisch miteinander korrelieren, d.h. dass z.B. 
eine kostenintensive Massnahme nicht mit einem strukturellen Merk-
mal in (Wechsel-)Beziehung steht. Aufgrund der vorliegenden Daten 
ist nicht klar, ob diese Annahme erfüllt ist oder nicht. Zum anderen 
wird davon ausgegangen, dass neben den vier berücksichtigten 
strukturellen Merkmalen keine weiteren hätten einbezogen werden 
müssen und dass sich die in der Regressformel enthaltenen Merk-
male linear auswirken (Rz. 15).

A.________ hat verschiedene potenziell wichtige strukturelle 
Faktoren geprüft, um jene zu wählen, die zu einem hohen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 29
Erklärungsgehalt des Modells beitragen. Die Prüfung erfolgte nach 
etablierten statistischen Methoden, die jedoch für die übliche und 
nicht – wie hier – für eine unübliche Anwendung des 
Regressionsmodells entwickelt worden sind (Rz. 16). Zudem wurden 
zahlreiche Variablen, die die abhängige Variable möglicherweise 
beeinflussen, mangels (leicht) verfügbarer Daten nicht weiter 
untersucht. Die Abweichung zwischen den geschätzten und den 
effektiven Kosten kann daher auch Anteile enthalten, die nicht auf die 
Arbeitsweise des jeweiligen Sozialdiensts, sondern auf nicht 
berücksichtigte strukturelle Faktoren zurückzuführen sind (Rz. 22). In 
diesem Zusammenhang weisen die Sachverständigen anhand 
eigener Analysen der von A.________ verwendeten Daten darauf 
hin, dass die Ergebnisse des Bonus-Malus-Systems von der 
genauen Ausgestaltung des Regressionsmodells abhängen und 
dieses sensitiv auf Modifikationen reagiert. Bei ihren eigenen Be-
rechnungen haben sie kleinere Modifikationen am Modell vorgenom-
men, die zu zahlreichen Verschiebungen von Sozialdiensten zwi-
schen dem Bonus-, Malus- und dem neutralen Bereich und zum Teil 
zu erheblichen Veränderungen der Höhe der Boni bzw. Mali führten. 
Wird beispielsweise eine signifikante Wechselwirkung zwischen den 
Faktoren «Ausländeranteil» und «Leerwohnungsziffer» berücksich-
tigt, weicht einer der zehn Sozialdienste, der vorher einen Bonus er-
halten hätte, einem anderen; drei Sozialdienste bekämen keinen Ma-
lus mehr auferlegt, an ihrer Stelle dafür zwei andere (Rz. 23).

Ein bei Regressionsanalysen oft berechneter Wert ist das Be-
stimmtheitsmass R2. Mit diesem wird hier geschätzt, welcher Anteil 
einer Veränderung der tatsächlichen Kosten durch die strukturellen 
Faktoren erklärt werden kann. Der Wert kann zwischen 0 und 1 (bzw. 
0-100 %) liegen. Das berechnete Bestimmtheitsmass von 76 % be-
trifft die Variabilität der Kosten pro Einwohnerin bzw. Einwohner für 
die einzelnen Sozialdienste (mit und ohne Korrektur durch das Re-
gressionsmodell) und besagt einzig, dass die vier verwendeten struk-
turellen Merkmale im Modell berücksichtigt werden sollten (Rz. 14, 
34).

Die Berechnung eines Bonus oder Malus nach aArt. 80f Abs. 1 und 2 
SHG weist die Eigenart auf, dass bei Überschreiten des Grenzwerts 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 30
von ± 30 % (vgl. vorne E. 4.3 a.E.) der gewährte bzw. auferlegte Be-
trag sprunghaft von null auf 3 % des Vergleichswerts G schnellt. Eine 
minime Veränderung der effektiven Kosten eines Sozialdiensts (und 
auch der Berechnung des Vergleichswerts G) kann dadurch zu einer 
Belastung mit einem erheblichen Malus bzw. zur Gewährung eines 
erheblichen Bonus führen, was die Sachverständigen bei der statis-
tisch-mathematischen Umsetzung des Bonus-Malus-Systems für 
problematisch halten. Ob eine solche «Sprungstelle» willkürlich sei, 
ist ihrer Ansicht nach aber durch die Rechtsprechung zu klären 
(Rz. 26, 42).

Die Sachverständigen kommen insgesamt zum Schluss, dass das 
Regressionsmodell nach den Standards der guten Praxis erarbeitet 
wurde. Es erscheint ihnen zudem geeignet, um bei der Kosteneffi-
zienz – sowohl im positiven als auch im negativen Sinn – möglicher-
weise herausragende Sozialdienste zu ermitteln. Die Methode ist ein-
fach anzuwenden. Ein anderes, ähnlich einfaches und überzeugen-
des Modell ist ihnen nicht bekannt. Sie erachten es jedoch angesichts 
der zahlreichen (sich teilweise widersprechenden) nicht gesicherten 
Annahmen als problematisch, aufgrund der Methode (Gegenüber-
stellen von effektiven und mittels Regression geschätzten Kosten) 
automatisch auf die Kosteneffizienz eines Sozialdiensts zu schlies-
sen und daran direkt einen Bonus oder Malus zu knüpfen. Vielmehr 
sollte ihrer Meinung nach vor diesem Hintergrund die geschätzte 
Kosteneffizienz so verwendet werden, dass bei Sozialdiensten, die 
den «Toleranzbereich» überschreiten, die einzelnen Dossiers einge-
hender geprüft werden (Rz. 24, 41, 47).
5.5
Die Beschwerdeführenden führen zum Gutachten im Wesentlichen 
aus, es sei deutlich differenzierter als es das AIS in der angefochtenen Ver-
fügung darstelle. Das Amt beschränke sich auf pauschale rechtspolitische 
Kritik am System. Insbesondere ergebe eine rechtliche Würdigung des Gut-
achtens keine Willkür und Ungleichheit in der Rechtsetzung. Aus der allge-
mein gehaltenen Befürchtung möglicher Verfälschungen könne insbeson-
dere nicht geschlossen werden, dass solche auch in Bezug auf die Boni zu 
erwarten seien. Wie bereits vor der Vorinstanz beantragen sie auch vor dem 
Verwaltungsgericht, A.________ sei zum Gutachten und zu dessen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 31
Bedeutung für die Boni-Berechnungen zu befragen (vgl. Beschwerden 
Ziff. III/D1/8, III/E; hinten E. 7.6). Die Beschwerdeführenden bringen weiter 
vor, das Bonus-Malus-System sei nach langer und genauer Abwägung 
mehrerer Alternativen eingeführt worden. Die vom Regierungsrat in der 
Verordnung 
festgelegten 
strukturellen 
Faktoren 
sowie 
die 
Regressionsformel stützten sich auf die zwei im Auftrag des AIS erstellten 
Berichte von A.________. Die vier verwendeten Variablen seien anerkannte, 
allgemeingültige Grössen und in den Berichten nachvollziehbar als 
statistisch signifikante strukturelle Faktoren ermittelt worden. Sie wiesen 
einen sehr hohen Erklärungsgehalt auf, zumal mit dem Modell 76 % der 
Unterschiede zwischen den Sozialdiensten bezüglich Sozialhilfekosten 
erklärt werden könnten (Beschwerden Ziff. III/D1/3 f., 9). Für den hier 
angestrebten Zweck sei die Anwendung der Regressionsmethode nicht 
unüblich, komme doch ein vergleichbares Modell bei der Wirt-
schaftlichkeitsprüfung von Ärztinnen und Ärzten zum Einsatz (Beschwerden 
Ziff. III/E1/1). Gewisse Schematisierungen und Vereinfachungen im Modell 
seien systembedingt. Dessen seien sich der Gesetz- und der Verordnungs-
geber bei der Einführung des Bonus-Malus-Systems bzw. bei dessen kon-
kreter Ausgestaltung bewusst gewesen; dass sie sich dennoch dafür ent-
schieden haben, liege in ihrer Gestaltungsfreiheit und führe nicht zu Willkür 
in der Rechtssetzung (Beschwerden Ziff. III/D1/3, 9). Gewissen Unsicherhei-
ten im System habe der Gesetzgeber zudem mit Regelungen in den 
aArt. 80d-80f SHG Rechnung getragen, indem jeweils auf die Daten einer 
gesamten Sozialdienstregion und nicht der einzelnen angeschlossenen Ge-
meinden und auf den Durchschnitt der vorangegangenen Dreijahresperiode 
abgestellt werde. Schliesslich sei bei Über- oder Unterschreiten des Ver-
gleichswerts ein «Toleranzbereich» von 30 % für die Auferlegung eines Ma-
lus bzw. den Anspruch auf einen Bonus vorgesehen und die Höhe des Bonus 
oder Malus auf maximal Fr. 20.-- pro Einwohnerin bzw. Einwohner begrenzt 
worden (Beschwerden Ziff. III/D1/5, III/E5).
6.
6.1
Art. 66 Abs. 3 KV berechtigt und verpflichtet Justizbehörden, die dem 
angefochtenen Entscheid zugrundeliegenden kantonalen Erlasse auf ihre 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 32
Rechts- und Verfassungskonformität (und damit auch auf ihre Grundrechts-
konformität) zu überprüfen (sog. konkrete [auch: akzessorische] Normen-
kontrolle). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass die fraglichen kantonalen 
Erlasse höherrangigem Recht widersprechen, sind sie nicht anzuwenden 
und der gestützt auf sie ergangene Entscheid (Anwendungsakt) ist aufzuhe-
ben (BVR 2018 S. 289 E. 4.4, 2014 S. 535 E. 2.1, 2014 S. 14 E. 3.1; Ruth 
Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 48 ff., Art. 80 N. 39 f.). Bei Zweifeln über die Kon-
formität mit übergeordnetem Recht ist zu untersuchen, ob der interessieren-
den Norm nach den anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen 
werden kann, der sie mit dem Recht höherer Stufe vereinbar erscheinen 
lässt (vgl. BGE 139 I 31 E. 2.3.2, 138 II 173 E. 8; BVR 2015 S. 3 E. 4, 2012 
S. 334 E. 4 ff.). Eine verfassungs- und konventionskonforme Auslegung ist 
namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar 
ist oder er der rechtsanwendenden Behörde einen weiten Ermessens- oder 
Beurteilungsspielraum lässt. Der klare und eindeutige Wortsinn darf nicht 
durch eine verfassungskonforme Interpretation beiseitegeschoben werden 
(statt vieler BGE 140 I 2 E. 4, 137 I 31 E. 2; BVR 2016 S. 222 E. 3.3, 2005 
S. 97 E. 5.3; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 54).
6.2
Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 
BV und Art. 10 KV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein 
vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, 
oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse auf-
drängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich 
und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behan-
delt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Un-
gleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Dem Gesetzgeber 
bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Gestaltungsspielraum (statt 
vieler BGE 147 V 423 E. 5.1.2, 147 I 225 E. 4.6; BVR 2021 S. 159 E. 5.2, 
2019 S. 450 E. 4.1). Willkür in der Rechtsetzung liegt vor, wenn ein Erlass 
sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und 
zwecklos ist; massgebend ist dabei wie bei der Rechtsanwendung, ob der 
Erlass im Ergebnis sachlich haltbar ist (Art. 9 BV; Art. 11 Abs. 1 KV; statt 
vieler BGE 147 V 423 E. 5.1.2, 147 I 225 E. 4.6; BVR 2018 S. 289 E. 4.4, 
2014 S. 535 E. 3.4).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 33
7.
7.1
Es ist unbestritten, dass das Gutachten gewisse Unsicherheiten und 
Unvollständigkeiten des Bonus-Malus-Systems bzw. des verwendeten Re-
gressionsmodells aufzeigt. Solche sind diesem statistischen Modell grund-
sätzlich inhärent (vgl. Beschwerden Ziff. III/C/3; vgl. auch Gutachten Rz. 40). 
Streitig ist, worin sich die Unsicherheiten genau zeigen und wie sie sich auf 
die hier interessierenden Resultate auswirken können.
7.1.1
Zunächst bestehen Unsicherheiten bezüglich der für das Regres-
sionsmodell gewählten strukturellen Faktoren. Die Auswahl der Faktoren ist 
von zentraler Bedeutung, da diese direkt die Höhe der erwarteten Sozialhil-
fekosten und damit den Vergleichswert G beeinflussen, an dem der Sozial-
dienst gemessen wird. Im Modell sollen anhand der Faktoren die Kosten be-
rechnet werden, die auf die strukturellen Rahmenbedingungen jedes einzel-
nen Sozialdiensts bzw. der ihm angehörenden Gemeinden zurückzuführen 
sind. Die vier in aArt. 41b Abs. 1 Bst. a-d und aAnhang 6 SHV verwendeten 
Faktoren wurden mit einer in der Statistik etablierten Methode und nach den 
Standards der guten Praxis aus einer grossen Zahl potenziell wichtiger Ein-
flussgrössen ermittelt (Gutachten Rz. 16, 22 f.; vgl. zum Bestimmtheitsmass 
auch hinten E. 7.1.4). Zu beachten ist aber, dass nicht alle (möglicherweise) 
relevanten Merkmale im Modell berücksichtigt wurden. So hat A.________ 
zahlreiche Variablen allein wegen fehlender aktueller und zuverlässiger 
Daten gar nicht weiter untersucht (Gutachten Rz. 22). Deutlich wird die 
Problematik insbesondere am Beispiel des Merkmals «Anteil der 
Alleinerziehenden», das im Bericht 1 als hoch signifikante, kostentreibende 
Variable eruiert wurde, aber mangels genügender aktueller Daten im 
Regressionsmodell nicht verwendet werden konnte (vgl. Gutachten Rz. 27). 
Dass gewichtige Faktoren darin nicht enthalten sind, führt zu einem Anstieg 
des Anteils der Abweichungen α, der nicht auf der Arbeitsweise des 
Sozialdiensts beruht, sondern auf nicht erfasste strukturelle Merkmale 
zurückzuführen ist. Vor diesem Hintergrund muss ernsthaft bezweifelt 
werden, dass der unterschiedlichen Ausgangslage der Gemeinden mit den 
vier gewählten Variablen genügend Rechnung getragen wird, um in der 
Folge von den Abweichungen α direkt auf die Kosteneffizienz des 


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178U, Seite 34
Sozialdiensts schliessen zu können. Problematisch ist ferner, dass die 
Variable «Leerwohnungsziffer» nicht auf einheitliche Weise erhoben wird 
(vgl. auch Gutachten Rz. 28). Je nach Art der Erhebung kann die Höhe des 
Leerwohnungsbestands beträchtlich variieren (vgl. Beschwerdeentscheid 
GSI vom 31.8.2017 E. 10.4, Vorakten AIS [act. 6B]), was sich direkt auf den 
Vergleichswert G auswirkt, der den effektiven Kosten gegenübergestellt 
wird. Dieser bei einem Koeffizienten von 3851 nicht zu vernachlässigende 
Effekt (zum Vergleich: beim Anteil Ausländerinnen und Ausländer beträgt der 
Koeffizient 1048; vgl. vorne E. 4.1 a.E.) ist offensichtlich nicht auf Gemeinden 
beschränkt, denen ein Malus auferlegt wurde. Ebenso können Gemeinden 
im neutralen Bereich oder mit einem Bonus durch das Vorgehen bei der 
Erhebung der Leerwohnungsziffer auf einen strukturellen Faktor einwirken, 
von dem bei der Einführung bzw. Anpassung des Regressionsmodells 
angenommen wurde, er sei nicht direkt beeinflussbar (vgl. auch Bericht 2 
S. 22). Bei diesen Gegebenheiten erscheinen die Daten für die 
Leerwohnungsziffer nicht genügend verlässlich, um sie in einem Regres-
sionsmodell zu verwenden, dessen Resultat unmittelbar finanzwirksam ist.
7.1.2
Das Bonus-Malus-System basiert ferner auf verschiedenen Annah-
men, wobei nicht festgestellt werden kann, inwiefern diese im Einzelfall erfüllt 
sind. Zum einen enthält der Wert α, auf den das System für die Beurteilung 
der Kosteneffizienz abstellt, auch Anteile, die nicht auf die Arbeitsweise des 
jeweiligen Sozialdiensts zurückzuführen sind. Der Schluss von den Abwei-
chungen α auf die Kosteneffizienz ist also eine starke Vereinfachung, wobei 
unklar bleibt, in welchen Fällen sie zu einem zutreffenden Resultat führt. Dies 
wird aufgezeigt am Beispiel einzelner Sozialdienste, deren tatsächliche Kos-
ten massiv unter den geschätzten Kosten gemäss Regressionsmodell lie-
gen. Berechnet für die Jahre 2015-2017 betrugen die effektiven Kosten eines 
bestimmten Sozialdiensts nur je zwischen rund 19 und 24 % und diejenigen 
eines anderen zwischen 23 und 32 % des geschätzten Vergleichswerts G 
(vgl. BB 6 in den Verfahren 100.2020.152 und 100.2020.165; Gutachten 
Rz. 27 und 37). Diese enormen Abweichungen vom geschätzten Wert dürf-
ten zu einem grossen Teil nicht auf die Kosteneffizienz des Sozialdiensts 
zurückzuführen sein, sondern auf nicht erfasste, aber massgebende struktu-
relle Merkmale (vgl. Gutachten Rz. 37; E. 7.1.1 hiervor). Weiter ist nicht be-
kannt, ob die Annahme zutrifft, dass sich strukturelle Merkmale und die Aus-


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178U, Seite 35
wirkungen der Arbeitsweise eines Sozialdiensts nicht wechselseitig beein-
flussen. So ist nicht auszuschliessen, dass Sozialdienste, die sich aktiv um 
eine Steigerung der Kosteneffizienz bemühen, Massnahmen ergreifen, die 
in Zusammenhang mit ihren strukturellen Merkmalen stehen (Gutachten 
Rz. 15). Die genannten Unsicherheiten mindern die Verlässlichkeit des Re-
sultats des Regressionsmodells. Ein auf vielen Annahmen und Unsicherhei-
ten basierendes Resultat erscheint jedoch nicht geeignet, um daran direkte 
finanzielle Folgen zu knüpfen; umso weniger als bekannt ist, dass das Sys-
tem sehr sensitiv auf Veränderungen reagiert (vgl. zur Sensitivität des Sys-
tems das Beispiel der Sachverständigen, wonach sich bei Berücksichtigung 
einer Wechselwirkung zwischen zwei strukturellen Merkmalen Verschiebun-
gen der Sozialdienste zwischen Bonus-, Malus- und neutralem Bereich er-
geben und sich auch die Höhe der Boni und Mali erheblich verändert [vorne 
E. 5.4 Al. 4]).
7.1.3
Von Bedeutung ist weiter die Art, wie das Regressionsmodell im Bo-
nus-Malus-System angewendet wird: Grundsätzlich kann ein Regressions-
modell auch eingesetzt werden, um verschiedene Einheiten (hier Sozial-
dienste) zu vergleichen bzw. bezogen auf ein Merkmal der Einheiten eine 
Rangliste zu erstellen. Dabei handelt es sich insofern um eine ungewöhnli-
che Anwendung, als es bei Regressionsmodellen mit mehreren unabhängi-
gen Variablen an sich darum geht, die Einflussstärke verschiedener einzel-
ner X-Variablen auf die abhängige Y-Variable unabhängig vom gleichzeiti-
gen Einfluss der weiteren X-Variablen zu schätzen (vgl. vorne E. 4.3, 5.4 
Al. 2; Urban/Mayerl, a.a.O., S. 81). Soweit Regressionsmodelle wie hier ein-
gesetzt werden, um die Abweichungen α zu ermitteln, sind damit nicht auto-
matisch finanzielle Folgen verbunden. So folgt beispielsweise bei der Wirt-
schaftlichkeitsprüfung von Ärztinnen und Ärzten mithilfe eines Regressions-
modells, die das Bundesgericht als zulässig erachtet hat, eine Einzelfall-
analyse der einzelnen Praxen, bevor Sanktionen ergriffen werden. Dieses 
Vorgehen empfehlen die Sachverständigen auch für das Bonus-Malus-Sys-
tem. Damit könnte der ungewöhnlichen Anwendung des Regressionsmo-
dells mit dem Fokus auf die Abweichungen α Rechnung getragen werden 
sowie der Tatsache, dass der Wert α auch andere Bestandteile enthalten 
dürfte, als solche, die auf die Arbeitsweise des betroffenen Sozialdiensts 
zurückzuführen sind. Das System würde dadurch aufwendiger in der Hand-


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178U, Seite 36
habung (vgl. auch den Vorschlag zur Weiterentwicklung der Modellstruktur, 
insbesondere den Hinweis, dass durch Aufnahme eines Wechselwirkungs-
Terms berücksichtigt werden könnte, dass die Wirkung der Variablen «Aus-
länderanteil» von der Herkunft der Personen und deren Qualifikationen ab-
hängt und dies mit der Art der Gemeinde zusammenhängt, Gutachten 
Rz. 45). In diesen Zusammenhang ist die Aussage der Sachverständigen zu 
stellen, dass sie keine ähnlich einfache Alternative zum grundsätzlichen An-
satz des Bonus-Malus-Systems sehen (vgl. Gutachten Rz. 24, 41; vorne 
E. 5.4 Al. 7). Aus dem Fehlen ähnlich einfacher und überzeugender Alterna-
tiven darf aber nicht auf die Eignung des zu beurteilenden Regressionsmo-
dells geschlossen werden.
7.1.4
Bei der Beurteilung des Bonus-Malus-Systems ist auch auf das wie-
derholt erwähnte Bestimmtheitsmass R2 einzugehen. Dieses beträgt für das 
vorliegende Regressionsmodell 76 % und kann damit als deutlich von null 
abweichend bzw. als hoch bezeichnet werden (vgl. Gutachten Rz. 14). Da-
raus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass das Modell geeignet ist, um die 
Kosteneffizienz der Sozialdienste zu ermitteln. Das Bestimmtheitsmass R2 
gibt den möglichen relativen Zuwachs an Prognosegenauigkeit an, wenn die 
beobachteten Werte einer Y-Variablen (abhängige Variable) mittels einer 
Regressionsschätzung in Abhängigkeit von X-Variablen vorhergesagt wer-
den sollen (Urban/Mayerl, a.a.O., S. 65). Der Wert ist also insbesondere bei 
der herkömmlichen Anwendung von Regressionsmodellen von Interesse, 
bei denen es darum geht, Zusammenhänge zwischen einer abhängigen Va-
riablen Y und unabhängigen Faktoren X nachzuweisen. So lässt sich für den 
vorliegenden Fall sagen, dass die vier verwendeten strukturellen Faktoren 
76 % der Variabilität der Kosten eines Sozialdiensts aufzeigen können (vgl. 
auch Bericht 1 S. 4). Hingegen erklären sie – anders als die Beschwerdefüh-
renden meinen (vgl. Beschwerden Ziff. III/D1/4., III/E8/3) – nicht 76 % der 
Unterschiede zwischen den Sozialdiensten bei den Sozialhilfekosten (inso-
fern verkürzt Bericht 2 S. 22 unten). Die Bedeutung des Werts wurde auch 
in der Beratung zur Änderung des SHG im Grossen Rat zum Teil unzutref-
fend dargestellt. So führte der Kommissionspräsident aus, die ausgewählten 
Faktoren würden mathematisch 70 % der Kosten begründen (noch bezogen 
auf die drei damals diskutierten strukturellen Faktoren; vgl. Votum Antener, 
Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1103). Die Sachverständigen halten 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 37
ausdrücklich fest, dass ein hoher Wert hier kein Ziel ist und es keinen klaren 
Zusammenhang zwischen einem solchen und der Kosteneffizienz eines be-
stimmten Sozialdiensts gibt. Der vorliegende Wert lässt einzig den Schluss 
zu, dass es sinnvoll ist, die vier in aArt. 41b Abs. 1 SHV aufgelisteten struk-
turellen Faktoren im Regressionsmodell zu berücksichtigen, nicht aber, ob 
das Modell an sich geeignet ist für die Ermittlung der Kosteneffizienz von 
Sozialdiensten (Gutachten Rz. 14, 33-35).
7.1.5
Die Sachverständigen erachten schliesslich die sog. «Sprungstelle» 
bei der Berechnung des einer Gemeinde gewährten oder auferlegten Be-
trags als problematisch. Der Sprung ergibt sich aus dem Umstand, dass der 
Bonus bzw. Malus auf der gesamten Abweichung vom Schätzwert G berech-
net wird und nicht bloss auf dem Wert, um den die effektiven Kosten den 
«Toleranzbereich» von ±30 % über- bzw. unterschreiten (Gutachten 
Rz. 25 f., 31 und 42). Ein Grund für diese Ausgestaltung könnte darin liegen, 
dass das System deutliche finanzielle Anreize setzen sollte für ein kostenef-
fizientes Vorgehen der Sozialdienste, was so besser gewährleistet wird, als 
wenn bei geringfügigem Über- bzw. Unterschreiten des «Toleranzbereichs» 
nur kleine Beträge gesprochen würden. Insofern erscheint die «Sprung-
stelle», isoliert betrachtet, nicht problematisch. Wenn jedoch das zugrunde 
gelegte System – wie hier – insgesamt keine zuverlässigen Ergebnisse lie-
fert, verstärkt es die dadurch geschaffenen Ungleichheiten deutlich, was sich 
auf die Beurteilung des Bonus-Malus-Systems zusätzlich negativ auswirkt.
7.1.6
Zusammenfassend erscheint das Bonus-Malus-System aufgrund der 
Probleme bei der Berücksichtigung der strukturellen Faktoren sowie auf-
grund der vom System vorausgesetzten Annahmen, von denen nicht klar ist, 
ob sie im Einzelfall erfüllt sind, nicht geeignet, zuverlässige Resultate zur 
Kosteneffizienz jedes einzelnen Sozialdiensts zu liefern. Zusätzliche Unsi-
cherheiten schafft die ungewöhnliche Anwendung des Regressionsmodells 
mit dem Fokus nicht auf den Zusammenhängen zwischen den vier unabhän-
gigen X-Variablen und der abhängigen Y-Variablen, sondern auf den daraus 
gezogenen, direkt kausalen Schlüssen für die Kosteneffizienz der einzelnen 
Sozialdienste. Das hohe Bestimmtheitsmass R2 führt zu keiner anderen Be-
urteilung der Eignung des Regressionsmodells, da dieser Wert nicht den 
Vergleich der effektiven mit den geschätzten Kosten betrifft, der für die Kos-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 38
teneffizienz der Sozialdienste ausschlaggebend ist. Nach dem Gesagten ist 
nicht mit zuverlässigen Ergebnissen zur Kosteneffizienz von Sozialdiensten 
zu rechnen. Das System ist zwar geeignet, potenziell sehr effiziente und sehr 
ineffiziente Sozialdienste im Sinn von «Ausreissern» zu erkennen. Aufgrund 
der Unsicherheiten im System wäre aber in der Folge eine genauere Analyse 
dieser Sozialdienste bezüglich Kosteneffizienz vorzunehmen, bevor daran 
erhebliche finanzielle Folgen geknüpft werden. Ansonsten ist die Gefahr 
gross, dass nicht überdurchschnittlich ineffizienten bzw. effizienten Sozial-
diensten ein Malus auferlegt bzw. ein Bonus zugesprochen wird oder umge-
kehrt überdurchschnittlich ineffizienten bzw. effizienten Sozialdiensten zu 
Unrecht kein Malus auferlegt bzw. kein Bonus zugesprochen wird. Bei der 
Anwendung des Regressionsmodells nach aArt. 41b und 41c sowie 
aAnhang 6 SHV muss folglich insbesondere damit gerechnet werden, dass 
Gemeinden ungleich behandelt werden, indem sie aus unsachlichen Grün-
den keinen oder einen zu tiefen Bonus erhalten oder ihnen ebenso unge-
rechtfertigterweise ein Bonus bzw. ein zu hoch berechneter Bonus gewährt 
wird.
7.2
Die Rechtsgrundlagen des Bonus-Malus-Systems sehen verschie-
dene Mechanismen vor, um dessen Auswirkungen auf die Sozialdienste ab-
zuschwächen und die teilweise bereits früh erkannten Unsicherheiten abzu-
federn.
7.2.1
Zunächst werden für die Berechnungen nicht bloss die Daten eines 
Jahres, sondern die durchschnittlichen Werte der drei vorangegangenen 
Jahre herangezogen. Damit soll dem Umstand begegnet werden, dass ge-
rade bei kleinen Sozialdiensten spezielle Fälle bzw. Ereignisse in einzelnen 
Jahren das Ergebnis stark beeinflussen können (vgl. Vortrag FILAG 2010 
S. 40; Bericht 1 S. 24). Nach Ansicht der Beschwerdeführenden gewährleis-
tet zudem das Abstellen auf die Daten einer gesamten Sozialdienstregion 
und nicht bloss der einzelnen angeschlossenen Gemeinden die Verlässlich-
keit der Datengrundlagen und der Ergebnisse (vgl. Beschwerden 
Ziff. III/D1/5). Die in der Anwendung des Regressionsmodells verwendeten 
Daten werden (abgesehen von Vorbehalten zu den Daten betreffend die 
strukturellen Faktoren, vgl. vorne E. 7.1.1) nicht kritisiert. Dass für drei der 
verwendeten strukturellen Faktoren sowie für die Erhebung der effektiven 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 39
Kosten der Sozialdienste grundsätzlich eine gute Datenlage besteht, ändert 
jedoch nichts daran, dass das System als solches aufgrund der vorgenann-
ten Unzulänglichkeiten nicht geeignet ist, um die Kosteneffizienz von Sozial-
diensten zuverlässig zu ermitteln.
7.2.2
Die gesetzliche Regelung sieht ferner vor, dass eine Gemeinde erst 
einen Bonus erhält bzw. einen Malus zu tragen hat, wenn die tatsächlichen 
Kosten mehr als 30 % vom geschätzten Vergleichswert G abweichen (vgl. 
aArt. 80d Abs. 3 und 4 SHG). Das System soll Gemeinden erfassen, die 
auch unter Einbezug ihrer strukturellen Faktoren stark über- bzw. unter-
durchschnittliche Kosten aufweisen. Bis zu einem gewissen Grad kann damit 
der Tatsache Rechnung getragen werden, dass in den Abweichungen α 
auch unerwünschte Komponenten enthalten sind, von denen nicht auf die 
Kosteneffizienz der Sozialdienste geschlossen werden kann. Ob solche da-
mit gänzlich erfasst und damit ausgeschlossen werden, ist jedoch fraglich. 
Auch wenn die 30 % einen scheinbar grossen Spielraum lassen, ist nach 
Ansicht der Sachverständigen zu berücksichtigen, dass die Grösse der un-
erwünschten Komponenten der Abweichungen α den «Toleranzbereich» für 
verschiedene Sozialdienste in unterschiedlichem Mass beeinträchtigen oder 
erweitern kann, was mit einer Studie zu untersuchen wäre (vgl. Gutachten 
Rz. 46). Ohnehin bleibt der Umstand bestehen, dass mit dem Regressions-
modell zwar potenziell herausragende Sozialdienste erkannt werden kön-
nen, für eine Bestätigung der Resultate den Sachverständigen jedoch eine 
Einzelfallanalyse der als (in)effizient ermittelten Sozialdienste notwendig er-
scheint. So wird bei der mit dem vorliegenden Regressionsmodell vergleich-
baren Wirtschaftlichkeitsprüfung von Ärztinnen und Ärzten vorgegangen, ob-
wohl auch dort ein «Toleranzbereich» von 30 % gilt (vgl. Gutachten Rz. 47). 
Die Höhe eines Malus bzw. Bonus ist schliesslich auf maximal Fr. 20.-- pro 
Einwohnerin bzw. Einwohner begrenzt (aArt. 80f Abs. 1 und 2 SHG), um eine 
sehr starke Belastung bzw. einen sehr grossen finanziellen Vorteil zu ver-
meiden (vgl. auch Bericht 1 S. 28). Wenn jedoch das System zur Ermittlung 
der bonusberechtigten bzw. der mit einem Malus zu belastenden Sozial-
dienste keine sicheren Ergebnisse liefert, vermag die Begrenzung der Höhe 
der Boni und Mali die bestehende grundlegende Ungleichbehandlung nur zu 
mildern und nicht zu beseitigen. Die in aArt. 80f Abs. 1 und 2 SHG vorgese-


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178U, Seite 40
hene Regelung ändert daher nichts an den Unzulänglichkeiten des Regres-
sionsmodells.
7.3
Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, der Gesetz- und 
der Verordnungsgeber seien sich bei der Einführung des Bonus-Malus-Sys-
tems bzw. bei dessen konkreter Ausgestaltung gewisser Schematisierungen 
und Vereinfachungen bewusst gewesen, was in ihren Ermessensspielraum 
falle (vgl. vorne E. 5.5).
7.3.1
Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Praktikabilität darf der Ge-
setz- bzw. Verordnungsgeber bis zu einem gewissen Grad Normen schaffen, 
die auf leicht handhabbare Kriterien abstellen, selbst wenn dies einen gewis-
sen Schematismus und Verlust an Einzelfallgerechtigkeit mit sich bringen 
kann (BVR 2018 S. 341 E. 3.5.4, 2018 S. 289 E. 4.4; vgl. auch BVR 2014 
S. 14 E. 4.1). Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verletzen 
schematische oder typisierende Regelungen die Rechtsgleichheit nicht, so-
fern sie sich aus technischen oder praktischen Gründen aufdrängen und 
nicht zu unbilligen Ergebnissen führen (vgl. BGE 126 V 221 E. 7b, 117 Ia 97 
E. 2b, 107 V 203 E. 3b; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 23 N. 9 auch zum Folgenden). Das Bundesge-
richt erachtet solche Schematismen beispielsweise bei der Höhe von 
Gebühren (Abgaberecht) oder bei der Einteilung von Leistungsberechtigten 
in der Sozialversicherung in Gruppen oder Kategorien als zulässig (vgl. 
BGE 139 I 138 E. 3.6, 121 II 183 E. 4b/aa, 117 Ia 97 E. 2b).
7.3.2
Zum Zeitpunkt der Beratung der SHG-Revision im Grossen Rat war 
der Bericht 1 von A.________, auf den der Gesetzesvorschlag abstellte, und 
damit die geplante Ausgestaltung und Funktionsweise des Bonus-Malus-
Systems grundsätzlich bekannt. Dem Regierungsrat wurde vorbehalten, 
durch Verordnung zu regeln, welche strukturellen Faktoren einbezogen und 
wie die Ergebnisse ermittelt werden (vgl. aArt. 80e Abs. 2 SHG). Noch offen 
war 
demnach, 
wie 
das 
Regressionsmodell 
zur 
Schätzung 
des 
Vergleichswerts G konkret ausgestaltet wird. Dem Grossen Rat war bei 
seiner Beratung grundsätzlich bewusst, dass das vorgeschlagene Bonus-
Malus-System Probleme aufweist. Auch wenn die Einführung des Systems 
(zumindest als Kompromiss) offenbar nicht mehr umstritten schien (vgl. 
Votum Siegenthaler, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1102), wurden in 


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178U, Seite 41
den parlamentarischen Debatten dennoch verschiedentlich Fragen nach der 
Eignung des Systems aufgeworfen (vgl. Voten Stucki, Kropf, Kipfer, Studer, 
Bhend, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1099 ff.). Der Gesetzgeber 
wusste somit, dass das System nicht frei ist von Unsicherheiten. Der Grosse 
Rat diskutierte insbesondere darüber, ab wie vielen Prozentpunkten beim 
Über- bzw. Unterschreiten des Vergleichswerts ein Malus bzw. Bonus 
anfallen und ob entsprechend die Zahl der Gemeinden im Malus- bzw. 
Bonus-Bereich gesenkt bzw. erhöht werden soll. Das war auch die einzige 
Abweichung zwischen dem Regierungsrat (Vorschlag: 30 %) und der 
Kommission (Vorschlag: 20 %) in ihrem gemeinsamen Antrag (vgl. Votum 
Regierungsrat Perrenoud, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1103). Der 
sog. «Toleranzbereich» wurde als Ermessensspielraum verstanden, «um 
dieses System auszutarieren» (Votum Kipfer, Tagblatt des Grossen Rates 
2010 S. 1101; vgl. Votum Kropf, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1100). 
Der Grosse Rat nahm aArt. 80d Abs. 3 und 4 SHG schliesslich mit einem 
«Toleranzbereich» von 30 % an (vgl. Tagblatt des Grossen Rates 2010 
S. 1103). Der Beschluss für einen höheren «Toleranzbereich» zeigt den 
Willen des Gesetzgebers, mit dem System nicht die Grosszahl der 
Gemeinden bzw. Sozialdienste, sondern nur sog. «Ausreisser» – sowohl 
gegen oben als auch gegen unten – zu erfassen (vgl. Voten Kropf, Feller, 
Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1100 f.; Votum Hess, Tagblatt des 
Grossen Rates Januar 2011 S. 183). Gestützt auf Zahlen aus den Jahren 
2008 und 2009 wurde im Grossen Rat davon ausgegangen, dass bei einem 
«Toleranzbereich» von 30 % 10 Sozialdienste einen Bonus erhielten, 
während 13 Sozialdiensten ein Malus auferlegt würde (vgl. Voten Stucki, 
Kropf, Antener, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1099 ff.). Namentlich 
aufgrund der damals noch nicht vorhandenen Daten der differenzierten 
Sozialhilferechnung waren jedoch die konkreten Auswirkungen des Systems 
und die daran anknüpfenden Entwicklungen nicht im Detail voraussehbar, 
weshalb geäussert wurde, dass mit dem vorgeschlagenen Bonus-Malus-
System «einmal ein Versuch zu starten» sei (vgl. Votum Bhend, Tagblatt des 
Grossen Rates 2010 S. 1102) bzw. «in einer ersten Phase […] zu schauen 
[sei], wie es wirkt, ob es nicht wirkt oder ob es in eine falsche Richtung geht», 
um dann gegebenenfalls eine Korrektur vorzunehmen (vgl. Votum 
Kneubühler, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1103; vgl. auch Votum 
Regierungsrat Perrenoud, Tagblatt des Grossen Rates Januar 2011 S. 183).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 42
7.3.3
Insgesamt kann aber davon ausgegangen werden, dass das Aus-
mass der problematischen Aspekte und deren Auswirkungen auf die Ergeb-
nisse des Systems nicht bekannt waren. So wurden Unsicherheiten in den 
Debatten zwar (teilweise) erwähnt. Beispielsweise kam im Grossen Rat zur 
Sprache, dass bei der Auswahl der zu berücksichtigenden strukturellen Fak-
toren immer ein gewisser Interpretationsspielraum bestehen werde und es 
diesbezüglich auch Schwierigkeiten gebe, da das Bundesamt für Statistik 
nicht mehr alle Werte berechne, die für den Vergleichswert nützlich wären 
(vgl. Voten Kropf, Kneubühler, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1100, 
1103; Votum Kropf, Tagblatt des Grossen Rates Januar 2011 S. 181). Sol-
che Probleme und ihre Auswirkungen wurden aber nicht eingehend disku-
tiert. Die grundsätzliche Zustimmung des Gesetzgebers zum System wird 
schliesslich auch insofern relativiert, als er davon ausging, dass der Regie-
rungsrat die strukturellen Faktoren und damit den Wert G, an dem die So-
zialdienste gemessen werden, sachgerecht festlegen und bewerten wird 
(vgl. Votum Kipfer, Tagblatt des Grossen Rates 2010 S. 1101). Der Regie-
rungsrat hat sich beim Erlass der Ausführungsbestimmungen am Bericht 1 
von A.________ orientiert und das dort vorgestellte Regressionsmodell in 
die SHV übernommen. Der Vortrag zur Änderung der SHV enthält keine Hin-
weise auf mögliche problematische Aspekte des Modells. Dem Gesetzgeber 
war beim Beschluss des Bonus-Malus-Systems somit nicht bekannt, gestützt 
worauf der Vergleichswert G berechnet werden würde, obwohl dieser Wert 
im Bonus-Malus-System entscheidend ist für die Ermittlung der Kosteneffi-
zienz. Neue Berechnungen von A.________ mit den ab 2012 verfügbaren 
Daten 
der 
differenzierten 
Sozialhilferechnung 
haben 
Verbesserungspotenzial aufgezeigt, insbesondere betreffend die im 
Regressionsmodell berücksichtigten strukturellen Faktoren. Gestützt auf den 
entsprechenden Bericht 2 von A.________ nahm der Regierungsrat bei der 
Revision der SHV-Bestimmungen 2013 vier strukturelle Faktoren (teilweise 
neu) ins Regressionsmodell auf und bezeichnete dieses als statistisch sehr 
zuverlässig. Gleichzeitig räumte er ein, erste Auswertungen hätten ergeben, 
dass unter Umständen lokale, zusätzliche und nicht beeinflussbare Faktoren 
existierten, deren Auswirkungen über den gesamten Kanton nicht signifikant, 
jedoch für einen einzelnen Sozialdienst durchaus massgebend seien. Für die 
Malus-Seite wurde daher zur Abfederung aArt. 41c SHV eingeführt (vgl. 
Vortrag SHV 2013 S. 8 ff.). Diese Bestimmung vermag aber höchstens einen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 43
Teil der Unzulänglichkeiten zu beseitigen und dies auch nur für die Malus-
Seite (vgl. Gutachten Rz. 24; hinten E. 7.4). Insbesondere der Leitentscheid 
betreffend eine Malus-Gemeinde und das in diesem Zusammenhang 
erstellte Gutachten machten deutlich, welche schweren Mängel das System 
aufweist. 
Die 
Probleme 
etwa 
betreffend 
die 
Faktoren 
«Anteil 
Alleinerziehende» und «Leerwohnungsziffer» sowie das Beispiel von 
Sozialdiensten, die nur einen Bruchteil der für sie anhand der strukturellen 
Merkmale geschätzten Kosten erreichten, wurden in diesem Rahmen 
erstmals vertieft diskutiert.
7.3.4
Nach dem Gesagten haben weder der Gesetz- noch der Verord-
nungsgeber bewusst ein Modell mit Unsicherheiten im vorliegenden Aus-
mass beschlossen und entsprechend unzuverlässige Resultate in Kauf ge-
nommen. Ein solches System entspricht nicht dem Willen des Gesetzgebers, 
dessen Ziel es war, die tatsächliche Kosteneffizienz jedes einzelnen Sozial-
diensts zu ermitteln und darauf aufbauend ein finanzwirksames Anreizsys-
tem zur Steigerung der Effizienz zu schaffen. Auch wenn gewisse Schema-
tisierungen aus Praktikabilitätsüberlegungen notwendig erscheinen können, 
um das Bonus-Malus-System (einfach) handhabbar auszugestalten, liegen 
die aufgezeigten Mängel nicht (oder jedenfalls nicht hauptsächlich) in den 
vorgenommenen Schematisierungen und vermögen solche die unbilligen Er-
gebnisse und die damit verbundenen Ungleichheiten ohnehin nicht zu recht-
fertigen.
7.4
Die dargelegten Unzulänglichkeiten betreffen das Bonus-Malus-Sys-
tem bzw. das diesem in der SHV zugrunde gelegte Regressionsmodell als 
Ganzes; die Ermittlung von Boni und Mali erfolgt nach denselben Formeln 
und in den gesetzlichen Grundlagen besteht – abgesehen von der Ausnah-
mebestimmung gemäss aArt. 41c SHV – kein Unterschied. Deshalb gilt die 
Würdigung, dass bei der Anwendung des Regressionsmodells nicht mit zu-
verlässigen Ergebnissen zu rechnen ist, nicht nur für den Malus, sondern 
auch für den Bonus und den neutralen Bereich. Insofern ist nicht nachvoll-
ziehbar, wenn die Beschwerdeführenden vorbringen, dass sich aufgrund 
nicht berücksichtigter struktureller Faktoren theoretisch ein Malus ergeben 
könne, nicht jedoch ein Bonus, der in jedem Fall Folge einer Kosteneffizienz 
sei, die unter Berücksichtigung von allgemein anerkannten strukturellen Fak-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 44
toren ermittelt worden sei (vgl. Beschwerden Ziff. III/D1/4, 7). Gemäss der 
federführenden Direktion ist denkbar, dass lokale, zusätzliche und nicht be-
einflussbare Faktoren existieren, die über den gesamten Kanton nicht signi-
fikant, jedoch für einen einzelnen Sozialdienst durchaus massgebend sind 
(Vortrag SHV 2013 S. 10). Angesichts dieser Aussage erscheint – je nach 
Vorzeichen des zusätzlichen strukturellen Faktors im Regressionsmodell –
durchaus vorstellbar, dass eine Gemeinde, die gemäss Regressionsmodell 
in den neutralen Bereich fällt, bei Berücksichtigung lokaler, für sie signifikan-
ter struktureller Faktoren in den Bonus-Bereich gelangen würde bzw. eine im 
Bonus-Bereich liegende Gemeinde einen höheren Bonus für sich beanspru-
chen könnte oder neu in den neutralen bzw. gar Malus-Bereich eingeteilt 
würde. Im Übrigen haben die Sachverständigen aufgezeigt, wie die Berück-
sichtigung der Wechselwirkung zwischen zwei der strukturellen Faktoren zu 
Veränderungen in der Zusammensetzung sowohl der Bonus- als auch der 
Malus-Sozialdienste führt (vgl. vorne E. 5.4 Al. 4). Auch unter Gemeinden 
mit Boni oder unter Gemeinden im neutralen und Bonus-Bereich kann es vor 
diesem Hintergrund zu Ungleichbehandlungen kommen. Wenn ein Sozial-
dienst einen oder keinen Bonus erhält, ohne dass dies sachlich eindeutig 
begründet ist, bzw. dieser zu hoch oder zu tief ausfällt, ist dies genauso we-
nig hinnehmbar wie unsachliche Resultate im Malus-Bereich. Solche Ergeb-
nisse führen nicht nur auf der Malus-, sondern auch auf der Bonus-Seite zu 
einer Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots. Weshalb beim Auferlegen 
von Mali höhere rechtsstaatliche Voraussetzungen gelten sollen als beim Zu-
sprechen von Boni ist nicht ersichtlich, zumal ungerecht behandelte Gemein-
den unabhängig vom Ergebnis (Bonus, Malus oder neutraler Bereich) gleich-
ermassen in ihren finanziellen Interessen betroffen sind (vgl. aber Beschwer-
den Ziff. III/C/3). Ferner ändert aArt. 41c SHV nichts daran, dass die 
Erkenntnisse aus dem Gutachten zum Bonus-Malus-System grundsätzlich 
für die Ermittlung von Bonus- und Malus-Sozialdiensten gleichermassen 
gelten. Gestützt darauf können im Malus-Bereich möglicherweise Probleme 
bezüglich nicht berücksichtigter belastender struktureller Merkmale 
umgangen werden, die übrigen Ungereimtheiten bleiben aber bestehen (vgl. 
Gutachten Rz. 24). Die Bestimmung kann somit nur Abhilfe schaffen für 
Gemeinden, denen ein Malus auferlegt worden ist, nicht hingegen für 
Gemeinden im Bonus-Bereich. aArt. 41c SHV führt damit zu einer 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 45
Ungleichbehandlung von Gemeinden in den verschiedenen Bereichen, für 
die kein sachlicher Grund ersichtlich ist.
7.5
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (vgl. Beschwer-
den Ziff. III/E, III/E6/1) handelt es sich bei den dargelegten Unzulänglichkei-
ten des Regressionsmodells und des Bonus-Malus-Systems nicht bloss um 
theoretische Befürchtungen. Aus dem Gutachten ergibt sich klar, dass be-
reits bei geringen Veränderungen, wie beispielsweise der Berücksichtigung 
der Wechselwirkung zwischen zwei der strukturellen Faktoren, teilweise an-
dere Sozialdienste vom Modell als besonders kosteneffizient bzw. beson-
ders kostenineffizient bestimmt werden und sich ebenfalls deutliche Verän-
derungen in der Höhe der Boni und Mali ergeben. Daneben zeigen konkrete 
Beispiele wie jenes der beiden Sozialdienste, deren tatsächliche Kosten für 
wirtschaftliche Hilfe in den drei fraglichen Jahren je nur einen Bruchteil der 
geschätzten Kosten ausmachten, dass das Modell zu unplausiblen Ergeb-
nissen führt (vgl. Gutachten Rz. 23, 37; vorne E. 7.1.2). Auf der Bonusseite 
liegt die Ungleichbehandlung darin, dass Gemeinden einen bzw. keinen Bo-
nus erhalten, ohne dass ihre Kosteneffizienz auf zuverlässige Weise ermittelt 
werden konnte, oder dass der Bonus zu hoch bzw. zu tief berechnet worden 
ist. Die Beschwerdeführenden können mit Hinweis auf die konkrete Situation 
ihres jeweiligen Sozialdiensts nicht auf eine alternative Weise dartun, dass 
sie besonders kosteneffizient arbeiten und der Bonus in einer bestimmten 
Höhe gerechtfertigt ist (vgl. Beschwerden Ziff. III/D2/2 f.). Es ist gerade um-
stritten, anhand welcher Faktoren und Parameter sich die Effizienz von So-
zialdiensten messen lässt. Zudem hat der Gesetzgeber mit den aArt. 80d ff. 
SHG festgelegt, wie die Kosteneffizienz zu beurteilen ist. Erweist sich dieses 
System bzw. das diesem zugrunde gelegte Regressionsmodell als nicht zu-
verlässig, können diese Instrumente nicht nach Gutdünken durch eine ei-
gene Methode ersetzt werden. Somit erübrigt sich die Befragung von Ge-
meinderatsmitgliedern der jeweiligen Gemeinde bzw. des jeweiligen Ge-
meindeverbands zur Arbeitsweise ihres bzw. seines Sozialdiensts, weshalb 
der entsprechende Beweisantrag abzuweisen ist (vgl. Beschwerden 
Ziff. III/D2/3). Anders als die Beschwerdeführenden meinen (vgl. Beschwer-
den Ziff. III/D1/6.), kann auch nicht allein auf der Grundlage von aArt. 80d ff. 
SHG ein Bonus ausbezahlt werden. Bleibt aArt.41b und 41c SHV sowie 
aAnhang 6 SHV wegen Verfassungswidrigkeit die Anwendung versagt, be-


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steht keine (andere) Grundlage, wie der in aArt. 80d Abs. 3 SHG erwähnte 
Vergleichswert zu berechnen ist. Folglich lässt sich nicht ermitteln, welche 
Sozialdienste diesen Wert um mehr als 30 % unterschreiten und daher An-
spruch auf einen Bonus hätten.
7.6
Zusammengefasst führt das in aArt. 41b und aAnhang 6 zu aArt. 41b 
Abs. 4 SHV vorgesehene Regressionsmodell ebenso zu Ungleichbehand-
lungen bei der Gewährung von Boni wie bei der Auferlegung von Mali. Die 
Bestimmungen können nicht gewährleisten, dass tatsächlich die unabhängig 
von strukturellen Faktoren kosteneffizientesten bzw. kostenineffizientesten 
Sozialdienste ermittelt werden. Das Regressionsmodell ist somit nicht geeig-
net, das vom Gesetzgeber angestrebte Ziel zu erreichen. Da es sehr sensitiv 
auf Veränderungen reagiert, besteht aufgrund der verschiedenen von den 
Sachverständigen aufgezeigten Unzulänglichkeiten eine nicht hinnehmbare 
Gefahr, dass Gemeinden insofern ungleich behandelt werden, als sie aus 
unsachlichen Gründen einen oder keinen Bonus erhalten bzw. bei der Er-
mittlung des Bonus aus unsachlichen Gründen begünstigt oder benachteiligt 
werden. Das Regressionsmodell nach aArt. 41b und aArt. 41c SHV sowie 
aAnhang 6 SHV erweist sich daher als verfassungswidrig. Angesichts des 
klaren Wortlauts der Bestimmungen, der keine andere Anwendung des Mo-
dells zulässt, bleibt für eine verfassungskonforme Auslegung kein Raum (vgl. 
vorne E. 6.1). Die Mängel des Systems ergeben sich klar aus dem Gutach-
ten, das dabei nicht zwischen der Berechnung von Mali und Boni unterschei-
det. Eine Stellungnahme von A.________ dazu verspricht keinen rechtlich 
relevanten Erkenntnisgewinn, weshalb der entsprechende Beweisantrag der 
Beschwerdeführenden abzuweisen ist (Beschwerden Ziff. III/D1/8, III/E; vgl. 
zur antizipierten Beweiswürdigung statt vieler BGE 144 II 427 E. 3.1.3; 
BVR 2022 S. 93 E. 4.5.4, 2019 S. 344 E. 5.5; Michel Daum, a.a.O., Art. 18 
N. 27; Marlis Bickel, Antizipierte Beweiswürdigung – Unter besonderer 
Berücksichtigung des Verwaltungsverfahrensrechts, Diss. Freiburg 2021, 
N. 434, 438, je mit Hinweisen).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 47
8.
Soweit sich die Beschwerdeführenden für den geltend gemachten Anspruch 
auf einen Bonus schliesslich auf Vertrauensschutz betreffend das bisherige 
Modell berufen (vgl. Beschwerden Ziff. III/D2/4), kann ihnen nicht gefolgt 
werden. Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV sowie Art. 11 Abs. 2 KV verankerte 
Grundsatz von Treu und Glauben kann Anspruch verleihen auf Schutz des 
berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, be-
stimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Vorausge-
setzt ist, dass, wer sich auf Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf 
diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositio-
nen getroffen hat, die nicht mehr rückgängig gemacht werden können 
(BGE 146 I 105 E. 5.1.1, 137 I 69 E. 2.5.1; BVR 2017 S. 540 E. 6.2, 2015 
S. 15 E. 4.1). Ob und unter welchen Voraussetzungen sich die Beschwerde-
führenden als öffentlich-rechtliche Aufgabenträger auf die Grundrechte 
(Art. 9 BV; Art. 11 Abs. 2 KV) berufen können, ist umstritten (BVR 2016 
S. 402 E. 7.2 f. mit Hinweisen; VGE 2015/43 vom 10.5.2017 E. 3.2 auch zum 
Folgenden; vgl. BGE 131 II 13 E. 6.4.1). Die Frage kann hier offenbleiben, 
da sie sich zumindest auf das Gebot von Treu und Glauben nach Art. 5 
Abs. 3 BV berufen können, das auch im Verhältnis zwischen verschiedenen 
Gemeinwesen einen Anspruch auf Vertrauensschutz gibt (vgl. Benjamin 
Schindler, in St. Galler Kommentar zur BV, 3. Aufl. 2014, Art. 5 N. 53 f.; vgl. 
auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 
N. 620 und 658). Die Beschwerdeführenden legen jedoch insbesondere 
nicht dar, welche für sie nachteiligen Dispositionen sie getroffen haben. Die 
in diesem Zusammenhang angeführte, von der Politik diskutierte Einführung 
eines Selbstbehaltmodells als Anreizsystem für die Sozialdienste ist – soweit 
ersichtlich – noch nicht beschlossen. Den Sozialdiensten bliebe damit genug 
Zeit, sich allenfalls auf ein neues Modell auszurichten, wobei davon auszu-
gehen ist, dass auch bei einem Modell mit Selbstbehalt allfällige – mit Blick 
auf das Bonus-Malus-System – von den Sozialdiensten unternommene Be-
strebungen zur Steigerung ihrer Kosteneffizienz nicht vergeblich gewesen 
sein dürften.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 48
9.
9.1
Zusammenfassend erweisen sich die Beschwerden als unbegründet 
und sind sowohl in Bezug auf die Haupt- als auch die Eventualbegehren ab-
zuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vgl. vorne E. 1.4). Somit erübrigt sich 
das Einholen von Unterlagen des AIS zur Aufstellung und Berechnung der 
Bonus-Ansprüche; der entsprechende Beweisantrag wird abgewiesen (vgl. 
Schreiben der Beschwerdeführenden vom 18.6.2020, act. 4). Bei diesem 
Ausgang der Verfahren werden die unterliegenden Gemeinden bzw. Ge-
meindeverbände, die in ihren Vermögensinteressen betroffen sind, grund-
sätzlich kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 108 N. 32 i.V.m. Art. 104 N. 18 ff.). Spezialgesetzliche Kostenvorschrif-
ten gehen den allgemeinen Kostenverlegungsgrundsätzen vor (Art. 102 
VRPG).
9.2
Gemäss Art. 53 SHG werden im Verfahren vor den Sozialdiensten 
und den Beschwerdeinstanzen keine Verfahrenskosten erhoben. Nach der 
Praxis des Verwaltungsgerichts beschränkt sich der Grundsatz der Kosten-
losigkeit auf Verfahren betreffend die Gewährung von Sozialhilfe; nicht da-
von erfasst werden etwa Streitigkeiten über die Bestimmung des sozialhilfe-
pflichtigen Gemeinwesens (BVR 2021 S. 218 E. 3.1, 2006 S. 34 E. 3.1, je 
auch zum Folgenden; vgl. auch etwa BVR 2010 S. 557 [VGE 2009/217 vom 
28.4.2010] nicht publ. E. 7.1, 2007 S. 523 [VGE 22906 vom 14.6.2007] nicht 
publ. E. 5.2). Die Kostenlosigkeit beruht auf dem Gedanken, dass die an so-
zialhilferechtlichen Verfahren beteiligten Personen in der Regel minderbe-
mittelt sind (Vortrag des Regierungsrats an den Grossen Rat zum SHG, in 
Tagblatt des Grossen Rates 2001, Beilage 16 S. 25). Strittig ist hier nicht die 
Gewährung der Sozialhilfe, sondern einzig die Frage des Anspruchs von Ge-
meinden bzw. Gemeindeverbänden auf eine Bonus-Zahlung im Sinn von 
aArt. 80d ff. SHG. Kommunale Gemeinwesen werden von der gesetzgeberi-
schen Absicht hinter Art. 53 SHG grundsätzlich nicht erfasst. Auch eine ana-
loge Anwendbarkeit der Bestimmung auf Bonus-Malus-Verfahren nach 
aArt. 80d ff. SHG lässt sich somit nicht rechtfertigen.
9.3
Es bleibt daher bei den allgemeinen Grundsätzen (vorne E. 9.1), wo-
mit die unterliegenden Beschwerdeführenden kostenpflichtig werden. Spe-
zielle prozessuale Verhältnisse können nach Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
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jedoch eine vom Unterliegerprinzip abweichende, dem Einzelfall angemes-
sene Kostenverlegung rechtfertigen (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 18). 
Besondere Umstände, die praxisgemäss kostenmässig beachtlich sind, lie-
gen namentlich in behördlichen Fehlleistungen in Form von Gehörsverlet-
zungen, die zwar vor oberer Instanz geheilt werden können, für die Partei 
aber keine Nachteile zeitigen dürfen und daher kostenmässig angemessen 
zu berücksichtigen sind (vgl. statt vieler BVR 2008 S. 97 E. 4; Ruth Herzog, 
a.a.O., Art. 108 N. 21 mit Hinweis auf weitere Kasuistik). Im vorliegenden 
Verfahren hat das AIS den Anspruch der Beschwerdeführenden auf rechtli-
ches Gehör verletzt, indem es sich in der angefochtenen Verfügung mit den 
Einwänden der Beschwerdeführenden namentlich zur Verwendung der Er-
kenntnisse aus einem Entscheid der GSI in einem anderen Beschwerdever-
fahren nicht auseinandergesetzt hat (vorne E. 3.4). Es rechtfertigt sich da-
her, den Beschwerdeführenden in den verwaltungsgerichtlichen Verfahren 
die Verfahrenskosten lediglich zur Hälfte aufzuerlegen; die restlichen Verfah-
renskosten sind nicht zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). Bei verei-
nigten Verfahren sind die Kosten grundsätzlich so zu verlegen, wie wenn die 
verschiedenen Eingaben getrennt behandelt worden wären. Bei der Kosten-
festsetzung ist jedoch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich durch 
die gemeinsame Behandlung der Beschwerden der Bearbeitungsaufwand 
verringert hat (Art. 103 Abs. 2 VRPG; BVR 2017 S. 51 [VGE 2014/12/13 und 
2014/17 vom 20.4.2016] nicht publ. E. 6.1, 2013 S. 536 [VGE 2012/305/306 
vom 9.4.2013] nicht publ. E. 4; Michel Daum, a.a.O., Art. 17 N. 10; Ruth 
Herzog, a.a.O., Art. 103 N. 6, Art. 106 N. 5). Die Gehörsverletzung zulasten 
der Beschwerdeführenden würde grundsätzlich auch den teilweisen Ersatz 
von Parteikosten gebieten (Art. 108 Abs. 3 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 108 N. 39). Gemeinden haben in Beschwerdeverfahren aber in der Re-
gel keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 4 i.V.m. Art. 2 
Abs. 1 Bst. b VRPG). Es sind daher keine Parteikosten zu sprechen, zumal 
weder Gründe dargetan noch ersichtlich sind, weshalb hier von diesem 
Grundsatz abzuweichen wäre (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 und 3 
VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 104 N. 37 ff., insb. N. 43).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.08.2022, Nrn. 100.2020.151-
178U, Seite 50
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerden in den Verfahren 100.2020.151-178 werden abgewie-
sen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Kosten der Verfahren 100.2020.151-178, bestimmt auf eine Pau-
schalgebühr von je Fr. 1'000.--, werden den Beschwerdeführenden 1-28 
je zur Hälfte, ausmachend je Fr. 500.--, auferlegt. Die verbleibenden Kos-
ten werden nicht erhoben.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführende in den Verfahren 100.2020.151-178
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.