be_verwaltungsgericht · 100 2023 215 · 2025-05-05 · de

Bauvorhaben Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 4. Juli 2023; BVD 110/2020/218) | Baubewilligung/Baupolizei

100.2023.215U
STN/TST/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 5. Mai 2025
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Nyffenegger, Verwaltungsrichter Stohner
Gerichtsschreiber Tschumi
A.________ und B.________
Beschwerdeführende
gegen
Swisscom (Schweiz) AG
handelnd durch die statutarischen Organe, Konzernrechtsdienst, 3050 Bern 
Swisscom
Beschwerdegegnerin
und
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern
sowie
Einwohnergemeinde Kappelen
Aarbergstrasse 12, 3273 Kappelen
betreffend Bauvorhaben Mobilfunkanlage (Entscheid der Bau- und 
Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 4. Juli 2023; BVD 110/2020/218)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Die Swisscom (Schweiz) AG (nachfolgend: Swisscom) stellte am 14. Mai 
2020 bei der Einwohnergemeinde (EG) Kappelen ein Baugesuch für die 
Erweiterung der bestehenden Mobilfunkanlage, die sich auf der Parzelle 
Kappelen Gbbl. Nr. 1________ im Sektor B1 des Uferschutzplans Nr. 1 
«Grien» befindet und an der Spitze eines Beleuchtungsmasts für eine Kart-
bahn angebracht ist. Gemäss Standortdatenblatt vom 23. Januar 2020 (Re-
vision: 2.0; nachfolgend: Standortdatenblatt) sind insgesamt achtzehn neue 
adaptiv betreibbare Antennen des Typs Huawei «AOC4518R8v06» vorge-
sehen, von denen sechs den Frequenzbereich 700-900 Megahertz (MHz) 
und je drei die Frequenzbereiche 1'400-2'600, 1'800-2'600, 3'400 und 3'600 
MHz nutzen sollen. Die Antennen Nrn. 1-9 sollen künftig von der Salt Mobile 
SA (nachfolgend: Salt) und die Antennen Nrn. 10-18 von der Swisscom 
betrieben werden. Die Aufschaltung eines Korrekturfaktors KAA gemäss 
Anhang 1 Ziff. 63 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) wurde nicht beantragt. 
Mit Gesamtentscheid vom 6. November 2020 erteilte die Regierungsstatthal-
terin des Verwaltungskreises Seeland die Baubewilligung und wies die von 
A.________ und B.________ mit 66 weiteren Personen dagegen einge-
reichte Kollektiveinsprache ab.
B.
Gegen diesen Gesamtentscheid reichten A.________ und B.________ mit 
20 Mitunterzeichnenden am 6. Dezember 2020 Beschwerde bei der Bau- 
und Verkehrsdirektion (BVD) des Kantons Bern ein. Mit Entscheid vom 4. Juli 
2023 wies diese die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat, und ergänzte 
die Baubewilligung von Amtes wegen mit der Auflage, dass innert drei 
Monaten nach Inbetriebnahme der Anlage eine zusätzliche Abnahmemes-
sung am Ort mit empfindlicher Nutzung (OMEN) Nr. 9 durchzuführen und die 
Einhaltung des Anlagegrenzwerts an diesem Ort messtechnisch zu belegen 
sei.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 3
C.
Dagegen haben A.________ und B.________ am 9. August 2023 Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Ent-
scheid sei aufzuheben und das Baugesuch abzuweisen.
Die Swisscom beantragt mit Beschwerdeantwort vom 28. September 2023, 
die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die BVD 
schliesst mit Vernehmlassung vom 11. September 2023 ebenfalls auf 
Beschwerdeabweisung. Die EG Kappelen hat sich nicht vernehmen lassen.
Am 2. November 2023 hat die Swisscom erneut Stellung genommen, 
während sich die übrigen Verfahrensbeteiligen nicht weiter geäussert haben.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Beschwerdeführenden haben am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen. Ihr Wohnort liegt innerhalb des Einspracheperimeters von 
1'584 m (vgl. Standortdatenblatt Ziff. 6 S. 5, Vorakten RSA pag. 34). Die 
Beschwerdeführenden sind daher durch den angefochtenen Entscheid 
besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf-
hebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 40 Abs. 5 i.V.m. 
Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]). Die Bestim-
mungen über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 
VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 4
2.
In der Sache ist u.a. umstritten, ob das Bauvorhaben zonenkonform ist.
2.1
Die strittige Mobilfunkanlage befindet sich im Sektor B1 (Kartbahn; 
überbautes Gebiet mit Baubeschränkungen) des Uferschutzplans Nr. 1 
«Grien» vom 10. Dezember 1994/30. November 2001. Gemäss Art. 6.1 
Abs. 1 und Art. 6.2 Abs. 1 und 2 der zugehörigen Überbauungsvorschriften 
sind in diesem Bereich alle Bauten und Anlagen zulässig, die «in unmittelba-
rem Zusammenhang mit dem Kart- oder Testbetrieb stehen» bzw. der Kart-
bahn «dienen». Die Kartbahn liegt in der Bauzone, was von keiner Seite be-
stritten wird. 
2.2
Während die Zonenkonformität der geplanten Mobilfunkanlage im 
vorinstanzlichen Verfahren nicht umstritten war, hatte die Regierungsstatt-
halterin im Gesamtentscheid vom 6. November 2020 dazu ausgeführt, dass 
Mobilfunkanlagen nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts 
innerhalb von Bauzonen in der Regel als zonenkonform gelten würden, 
soweit sie hinsichtlich Standort und Ausgestaltung in einer unmittelbaren 
funktionellen Beziehung zum Ort stehen, an dem sie errichtet werden sollen, 
und im Wesentlichen Bauzonenland abdeckten. Bestünden wie im vorliegen-
den Fall keine besonderen kommunalen Bau- und Zonenvorschriften zur 
Steuerung der Mobilfunkstandorte (wie z.B. ein Kaskadenmodell), seien 
Mobilfunkanlagen grundsätzlich unabhängig von der Umschreibung des 
jeweiligen Zonenzwecks überall in der Bauzone zulässig. Die von der 
Gemeinde im Amtsbericht vom 21. August 2020 vertretene Auffassung, dass 
das umstrittene Vorhaben zonenkonform sei, sei deshalb nicht zu beanstan-
den. Ausserdem diene die gleichzeitige Nutzung des Beleuchtungsmasts als 
Kommunikationsanlage mitunter auch der Kartbahn und stehe nicht in 
Widerspruch zu den Überbauungsvorschriften. Die Zonenkonformität könne 
damit als gegeben erachtet werden, zumal den Gemeinden bei der Anwen-
dung ihrer eigenen Erlasse eine gewisse Autonomie zugestanden werde 
(vgl. Gesamtentscheid S. 7 f.).
2.3
Die Beschwerdeführenden erachten zwar den bestehenden Beleuch-
tungsmast als zonenkonform, da er primär der Kartbahn diene. Anders sehe 
es aber bei der geplanten Mobilfunkanlage aus, weil die Kartbahn bzw. deren 


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Betrieb auf keine Mobilfunkversorgung angewiesen sei und auch ohne eine 
solche funktioniere. Zwar könne argumentiert werden, dass auch die Benüt-
zerinnen und Benützer der Kartbahn mit Mobilfunkdienstleistungen versorgt 
werden müssten. Genau das scheine aber nicht die Absicht hinter dem 
umstrittenen Umbau- bzw. Erweiterungsvorhaben der Beschwerdegegnerin 
zu sein, handle es sich doch um eine der stärksten Sendeanlagen im Um-
kreis von mehreren Kilometern. Es sei daher offensichtlich, dass sie nicht 
der Versorgung des Bereichs um die Kartbahn, sondern der Abdeckung des 
Siedlungsgebiets bis Kappelen, Lyss und Aarberg diene. Diese Nutzung sei 
nicht zonenkonform und lasse sich auch nicht mit den Überbauungsvor-
schriften der Uferschutzplanung vereinbaren. Es handle sich um eine «nor-
male» Mobilfunkanlage, wie sie überall im Siedlungsgebiet ohne Schutzvor-
schriften erstellt werden könnte (Beschwerde S. 3). 
2.4
Gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Mobilfunkan-
lagen als Infrastrukturbauten in den Bauzonen zwar nicht generell und unab-
hängig von ihrem Verwendungszweck zulässig. Jedoch ist die Zonenkonfor-
mität in der Regel gegeben, wenn ein Bezug zu den Zonenflächen besteht, 
auf welchen sie erstellt werden sollen (vgl. Art. 22 Abs. 2 Bst. a RPG). Wie 
die Regierungsstatthalterin zutreffend festgehalten hat, ist Letzteres praxis-
gemäss der Fall, soweit die Mobilfunkantennen hinsichtlich Standort und 
Ausgestaltung in einer unmittelbaren funktionellen Beziehung zum Ort 
stehen, an dem sie errichtet werden sollen, und im Wesentlichen Bauzonen-
land abdecken (BGE 133 II 353 E. 4.2, 133 II 321 E. 4.3.2). Die Zonenkon-
formität einer Mobilfunkantenne kann unter Umständen auch bejaht werden, 
wenn sie der Ausstattung der Bauzone als Ganzer und nicht nur speziell dem 
in Frage stehenden Bauzonenteil dient (BGer 1C_106/2010 vom 19.10.2010 
E. 4.3 mit Hinweis auf BGE 133 II 321 E. 4.3.2) oder wenn ihr Versorgungs-
gebiet flächenmässig erheblich mehr Land in der Nichtbauzone als in der 
Bauzone umfasst (vgl. BGE 141 II 245 E. 2.4 und BGer 1C_251/2022 vom 
13.10.2023 E. 7.2, je mit Hinweisen; vgl. zum Ganzen auch Zaugg/Ludwig, 
Kommentar zum bernischen BauG, Band II, 5. Aufl. 2024, Art. 71 N. 4a). Aus 
dem Einwand, die Anlage diene nicht in erster Linie der Versorgung des Be-
reichs um die Kartbahn, sondern der Abdeckung des Siedlungsgebiets bis 
Kappelen, Lyss und Aarberg, vermögen die Beschwerdeführenden daher 
nichts zu ihren Gunsten abzuleiten (vgl. z.B. BGer 1C_235/2022 vom 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
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24.11.2023 E. 4). Entgegen ihrem nicht weiter substanziierten Einwand ist 
auch nicht ersichtlich, inwiefern der Umbau der Mobilfunkanlage gegen die 
Schutzvorschriften der Uferschutzplanung verstossen sollte. Im Übrigen stel-
len auch die Beschwerdeführenden nicht in Abrede, dass die Mobilfunkan-
lage für den Betrieb der Kartbahn nützlich ist. Der Schluss ist deshalb nicht 
zu beanstanden, die Anlage diene (auch) der Kartbahn. Die Zonenkonfor-
mität der Anlage ist somit zu bejahen.
3.
Die Beschwerdeführenden bestreiten weiter, dass die Strahlungsprognose 
korrekt vorgenommen wurde und die Grenzwerte eingehalten sind.
3.1
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im Bundesgesetz vom 
7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; 
SR 814.01) und den zugehörigen Verordnungen geregelt. Gemäss Art. 13 
Abs. 1 NISV müssen die Immissionsgrenzwerte nach Anhang 2 dieser Ver-
ordnung überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können. Die 
Grenzwerte dienen dem Schutz vor den wissenschaftlich erhärteten thermi-
schen Wirkungen nichtionisierender Strahlung (BGE 126 II 399 E. 3b; BGer 
1C_627/2019 vom 6.10.2020 E. 3.1). Die (wesentlich strengeren) Anlage-
grenzwerte nach Anhang 1 der NISV müssen dagegen nur an den OMEN 
eingehalten werden (Anhang 1 Ziff. 65 NISV) und sind keine Gefährdungs-
werte, sondern eine vorsorgliche Emissionsbegrenzung, welche die Strah-
lung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare 
Mass reduzieren soll. Ist die neue Anlage – wie im vorliegenden Fall – noch 
nicht errichtet und in Betrieb genommen worden, kann die Einhaltung der 
Immissions- und der Anlagegrenzwerte nicht gemessen, sondern nur be-
rechnet werden. Grundlage der rechnerischen Prognose ist das von der 
Inhaberin oder vom Inhaber der geplanten Anlage gemäss Art. 11 NISV ein-
gereichte Standortdatenblatt. Dieses muss namentlich Angaben über die von 
der Anlage erzeugte Strahlung an den drei OMEN enthalten, an denen diese 
Strahlung am stärksten ist (Art. 11 Abs. 2 Bst. c Ziff. 2 NISV). Gemäss 
Anhang 1 Ziff. 64 NISV beträgt der Anlagegrenzwert je nach verwendeten 
Frequenzbereichen 4, 5 oder 6 Volt pro Meter (V/m). Die streitbetroffene 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
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Mobilfunkanlage soll Frequenzen zwischen 700 und 3'800 MHz nutzen (vgl. 
vorne Bst. A sowie Standortdatenblatt S. 8 f., Zusatzblatt 2). Für sie gilt 
daher ein Anlagegrenzwert von 5 V/m, was unbestritten ist.
3.2
Bezüglich der Grenzwertkonformität hat die Vorinstanz ausgeführt, 
dass der Anlagegrenzwert von 5 V/m gemäss der Strahlungsprognose im 
Standortdatenblatt an den drei höchstbelasteten OMEN eingehalten sei. Das 
Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern (AUE) habe das Standortda-
tenblatt überprüft und die Grenzwertkonformität in seinem Fachbericht 
Immissionsschutz vom 1. Juli 2020 sowie seiner Stellungnahme vom 15. Ja-
nuar 2021 bestätigt. Es bestehe kein Anlass, die Fachmeinung des AUE 
anzuzweifeln. Der Vorwurf, die Anlage halte den Anlagegrenzwert wahr-
scheinlich nicht ein, verfange daher nicht. Im Gegenteil werde die Strahlung 
im Rahmen der «worst case»-Betrachtung, wie sie im vorliegenden Fall 
erfolgt sei, tendenziell über-, nicht aber unterschätzt. Zudem stelle das Qua-
litätssicherungssystem (QS-System) den bewilligungskonformen Betrieb der 
Anlagen sicher und gewährleiste damit die Einhaltung des Anlagegrenzwerts 
(angefochtener Entscheid E. 6c).
3.3
Die Beschwerdeführenden halten dem entgegen, sie hätten in der 
Zwischenzeit beim Ingenieur-Büro C.________ GmbH ein Gutachten einge-
holt (Beschwerdebeilage 3 [act. 1C]; nachfolgend: Gutachten C.________). 
Dieses belege, dass im Standortdatenblatt ein OMEN übersehen worden sei 
und die Sendeleistungen «teilweise falsch eingetragen worden» seien. 
Zudem hätten die im Gutachten vorgenommenen Nachberechnungen an 
mehreren OMEN zu Grenzwertüberschreitungen geführt. Das Baugesuch 
müsse deshalb abgewiesen werden (Beschwerde S. 4).
3.3.1
Dem Gutachten C.________ (S. 7) lässt sich u.a. die Kritik entneh-
men, dass im Bereich unmittelbar südlich des Beleuchtungsmasts zu Un-
recht kein OMEN ausgewiesen worden sei, weil sich dort Bauland befinde. 
Werde die Strahlung an diesem Ort berechnet, sei der Anlagegrenzwert nicht 
eingehalten. – Dieser Einwand verfängt nicht: Als OMEN gelten gemäss 
Art. 3 Abs. 3 NISV Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmäs-
sig während längerer Zeit aufhalten (Bst. a), öffentliche oder private, raum-
planungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze (Bst. b) oder diejenigen Be-
reiche von unüberbauten Grundstücken, in denen Nutzungen nach den 


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Seite 8
Buchstaben a und b zugelassen sind (Bst. c). Da der Sektor B1 der Ufer-
schutzplanung bereits mit der Kartbahn überbaut ist, kommen in diesem Be-
reich als OMEN von vornherein nur Räume in Gebäuden und Kinderspiel-
plätze in Frage. Der von den Beschwerdeführenden genannte Ort (vgl. Ab-
bildung 3 des Gutachten C.________) befindet sich indessen weder in einem 
Gebäude noch auf einem Kinderspielplatz, sondern auf der Rasenfläche im 
Innern der Kartbahn. Die Beschwerdegegnerin hat dort somit zu Recht kei-
nen OMEN deklariert.
3.3.2
Das Gutachten C.________ (S. 6) geht weiter davon aus, dass die 
Betreiberinnen der geplanten Mobilfunkantennen diese mit einer höheren als 
der bewilligten oder sogar der vollen Leistung nutzen werden. Es übersieht 
dabei aber, dass mit einem QS-System kontrolliert wird, ob die bewilligten 
Sendeleistungen eingehalten werden (dazu hinten E. 4). Deshalb erscheint 
kaum plausibel, dass die geplanten Antennen dereinst mit höheren als den 
im Standortdatenblatt angegebenen Leistungen betrieben werden, zumal 
diese verbindlich sind (vgl. statt vieler BGE 128 II 378 [BGer 1A.264/2000 
vom 24.9.2002] nicht publ. E. 8.1). Das Gutachten C.________ enthält ferner 
auch keine konkreten Belege, mit denen sich die gegenteilige Mutmassung 
erhärten liesse. Soweit der Gutachter verlangt, dass die Strahlungsprognose 
unter Berücksichtigung der technischen Maximalleistung neu zu berechnen 
sei (Gutachten C.________ S. 10 f.), ist ihm daher ebenso wenig zu folgen 
wie der Kritik der Beschwerdeführenden, wonach im Standortdatenblatt zu 
geringe Sendeleistungen angegeben worden seien. Im Übrigen ist darauf 
hinzuweisen, dass das Bundesgericht im Urteil 1C_132/2007 vom 30. Ja-
nuar 2008 (E. 4.5) festgehalten hat, dass die Messunsicherheiten in der 
Strahlungsprognose grundsätzlich nicht zu berücksichtigen sind. Analoges 
gilt für die von der Antennenherstellerin angegebenen Varianzen für die Ein-
stellung des elektrischen Neigungswinkels (±1°) und für die Verstärkung im 
Betrieb mit einem solchen elektrischen Neigungswinkel (±0.5 dB), die bei der 
rechnerischen Prognose nicht zu berücksichtigen sind.
3.3.3
Im Standortdatenblatt wird auf S. 5 sodann ausgeführt, dass die 
massgeblichen Frequenzbänder (einschliesslich des Frequenzbereichs 
3'400 MHz) in den eingereichten umhüllenden Antennendiagrammen jeweils 
zusammengefasst dargestellt seien. Entgegen dem Gutachten C.________ 


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(S. 9 f.) gibt es deshalb keinen Grund zur Annahme, dass diese Antennen-
diagramme den Frequenzbereich 3'400 MHz (Antennen Nrn. 7-9) nicht ab-
decken würden, zumal die eingereichten Unterlagen vom AUE und damit von 
der zuständigen kantonalen Fachstelle kontrolliert worden sind und keinen 
Grund zu Beanstandungen gegeben haben. Anders als im Gutachten 
C.________ behauptet (S. 7), besteht ferner auch kein Anlass, von unzutref-
fenden Angaben im Standortdatenblatt bezüglich der Koordinaten des Anla-
genstandorts auszugehen, zumal diese Angaben mit denjenigen in der Da-
tenbank des Bundesamts für Kommunikation (BAKOM) für die bestehende 
Mobilfunkanlage übereinstimmen (abrufbar unter: , 
Karte «Mobilfunkanlage»). Die Abbildung 3 auf S. 8 des Gutachtens ist im 
Übrigen zu ungenau, um daraus ableiten zu können, dass sich der Standort 
einen Meter weiter südlich befinden soll als im Standortdatenblatt angege-
ben. Auch insofern ist ein Fehler in der Strahlungsprognose nicht erkennbar.
3.4
Insgesamt besteht damit kein Anlass, die Strahlungsprognose anzu-
zweifeln. Die Rüge der Nichteinhaltung der Grenzwerte erweist sich als un-
begründet.
4.
Die Beschwerdeführenden machen zudem geltend, das QS-System der ge-
planten Mobilfunkanlage sei untauglich.
4.1
Gemäss der Rechtsprechung muss die Einhaltung der äquivalenten 
Strahlungsleistung im Sinn von Art. 3 Abs. 9 NISV von der Baubewilligungs-
behörde überprüft werden (BGE 128 II 378 E. 4). Bezüglich des maximalen 
Antennengewinns wird auf die Angaben der Herstellerin oder des Herstellers 
der Antenne zum entsprechenden Antennentyp abgestellt (vgl. BGE 
128 II 378 E. 4.2; BGer 1C_251/2022 vom 13.10.2023 E. 4.1). Bereits bei 
nicht adaptiven Mobilfunkantennen konnte die ihnen zugeführte Leistung von 
der Netzbetreiberin bzw. vom Netzbetreiber mittels Fernsteuerung reguliert 
werden (BGE 128 II 378 E. 4.2; BGer 1C_251/2022 vom 13.10.2023 E. 4.1). 
Namentlich zur Kontrolle der ferngesteuert eingestellten Sendeleistung einer 
Mobilfunkanlage veröffentlichte das Bundesamt für Umwelt (BAFU) das 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 10
Rundschreiben «Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der 
NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse» 
vom 16. Januar 2006 (nachstehend: BAFU, Rundschreiben QS-System). 
Dieses Rundschreiben verlangt, dass jede Netzbetreiberin bzw. jeder Netz-
betreiber eine oder mehrere Qualitätssicherungs- bzw. QS-Datenbanken 
schafft, in denen für jede Sendeanlage sämtliche Hardware-Komponenten 
und Geräteeinstellungen, welche die äquivalente Sendeleistung (ERP) oder 
die Senderichtungen beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. 
Diese Datensammlung soll namentlich Angaben bezüglich der ferngesteuer-
ten Einstellung der Verstärkerausgangsleistung enthalten. Zudem hat das 
QS-System über eine automatisierte Überprüfungsroutine zu verfügen, die 
einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleistungen und Sende-
richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit den bewilligten 
Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Gemäss dem Nachtrag des BAFU 
vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur NISV (S. 13 Ziff. 5) sind 
die QS-Systeme für adaptive Antennen mit folgenden zusätzlichen Parame-
tern zu ergänzen (BGer 1C_251/2022 vom 13.10.2023 E. 4.1): 
«- Status, ob die Antenne adaptiv betrieben wird
- Korrekturfaktor KAA
- Angabe des Betriebsmodus (eingestelltes Antennendiagramm resp. 
«Coverage Szenario»); stimmt der Betriebsmodus mit dem umhüllen-
den Diagramm überein? (Wird die Antenne also derart betrieben, dass 
alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des umhüllenden An-
tennendiagramms liegen?)
- Kontrolle, ob die automatische Leistungsbegrenzung aktiviert ist
- Zeitintervall, über welches die Sendeleistung bei der automatischen 
Leistungsbegrenzung gemittelt wird (6 Minuten)
- Angabe des Duty Cycle, wenn die Antenne mit TDD betrieben wird.»
4.2
Die Vorinstanz hat erwogen, das Bundesgericht habe in mehreren 
neuen Urteilen befunden, dass keine Veranlassung bestehe, an der Zuver-
lässigkeit von QS-Systemen zu zweifeln, auch nicht beim Einsatz von adap-
tiven Antennen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden sei 
deshalb davon auszugehen, dass die Einhaltung der für die adaptiv betreib-
baren Antennen bewilligten Parameter mit den QS-Systemen sichergestellt 
ist. Das QS-System der Beschwerdegegnerin und jenes der Salt seien von 
einer unabhängigen externen Prüfstelle auditiert worden. Die entsprechen-
den Zertifikate seien bis 2025 gültig und könnten auf der Webseite des BAFU 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 11
eingesehen werden. Die Baubewilligung verletze hinsichtlich des QS-Sys-
tems kein Bundesrecht (angefochtener Entscheid E. 7d und 7e). 
4.3
Dem halten die Beschwerdeführenden vor Verwaltungsgericht 
zusammengefasst entgegen, die QS-Systeme würden der Komplexität ad-
aptiver Antennen, die weitgehend mittels Software gesteuert würden und 
zum Teil mit sog. künstlicher Intelligenz ausgestattet seien, in keiner Weise 
gerecht. Bei adaptiven Antennen und ihrer Softwaresteuerung sei eine 
Manipulation anders als bei konventionellen Antennen ohne weiteres mög-
lich. Wie der sog. «VW-Dieselskandal» gezeigt habe, seien deshalb Begren-
zungen auf Ebene Hardware sowie Tests im laufenden Betrieb durch die 
Behörde und ohne Vorankündigungen nötig. Weiter sei unklar, wie im QS-
System sichergestellt werde, dass die Einstellungen der Antenne nie über 
die bewilligten Antennendiagramme hinausgingen. Wie das BAFU in seinem 
Nachtrag festhalte, würden lediglich die im QS-System eingetragene Aus-
richtung der Antennendiagramme sowie die Montagerichtungen überprüft. 
Folglich sei das Antennendiagramm gar nicht im QS-System abgebildet. Auf 
dieses habe der Kanton zudem keinen direkten Zugriff, und es gebe auch 
keine elektronische Verbindung zu den Mobilfunkantennen, welche eine 
Echtzeitüberwachung ermögliche. Eine solche Konzeption ohne Echtzeitü-
berwachung, ohne Erfassung der einzelnen Senderichtungen und Antennen-
diagramme und ohne Kontrollmöglichkeiten auf Ebene der Betriebszentralen 
sei grundsätzlich untauglich für adaptive Antennen und deshalb nicht geeig-
net, um Grenzwertüberschreitungen zuverlässig festzustellen oder zu ver-
hindern. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz könne auch das Urteil 
«Steffisburg» (BGer 1C_100/2021 vom 14.2.2023) nicht als Beleg für das 
Funktionieren der QS-Systeme herangezogen werden. Gemäss dessen 
E. 9.5.5 stehe zum heutigen Zeitpunkt gerade nicht fest, ob die derzeit in 
Betrieb stehenden QS-Systeme ordnungsgemäss funktionierten. Erst eine 
schweizweite Kontrolle und neue Kontrollmechanismen mit Einbezug der 
Vollzugsbehörden würden die Anforderungen an die von der NISV verlangte 
behördliche Kontrolle gewährleisten können. Sie hielten deshalb daran fest, 
dass die Baubewilligung auch aufgrund der ungenügenden QS-Systeme 
nicht erteilt werden könne (Beschwerde S. 4 ff.).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
Seite 12
4.4
Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, hat sich das Bundes-
gericht bereits in verschiedenen Urteilen mit den QS-Systemen der adapti-
ven Antennen befasst und sah keinen Anlass, an deren grundsätzlichen 
Tauglichkeit zu zweifeln, sofern es um Anlagen geht, die nach dem «worst 
case»-Szenario bewilligt worden sind (vgl. BGer 1C_251/2022 vom 
13.10.2023 E. 4.5, 1C_45/2022 vom 9.10.2023 E. 5.4.4, 1C_100/2021 vom 
14.2.2023 E. 9). Namentlich hat es dargelegt, dass eine Echtzeitüberwa-
chung nicht erforderlich sei, weil es eben nicht um die momentane, sondern 
um die maximale Sendeleistung gehe (BGer 1C_251/2022 vom 13.10.2023 
E. 4.5, 1C_45/2022 vom 9.10.2023 E. 5.4.1, 1C_101/2021 vom 13.7.2023 
E. 4.4). Zudem werde berücksichtigt, dass bei adaptiven Antennen nicht nur 
die maximale Sendeleistung, sondern auch die möglichen Antennendia-
gramme softwaremässig mitbestimmt würden, da bei adaptiven Antennen, 
die gestützt auf umhüllende Antennendiagramme bewilligt worden seien, 
sämtliche Ausprägungen der möglichen einzelnen Antennendiagramme 
bzw. Beams abgedeckt würden (BGer 1C_251/2022 vom 13.10.2023 E. 4.5, 
1C_45/2022 vom 9.10.2023 E. 5.4.1, 1C_100/2021 vom 14.2.2023 E. 9.5.1-
9.5.3). Ferner habe das QS-System Prozesse zu definieren, die sicherstell-
ten, dass Änderungen der softwaremässigen Einstellungen, namentlich be-
züglich der ferngesteuerten Beschränkung der Sendeleistung einer Antenne, 
erfasst und unverzüglich in die QS-Datenbank übertragen würden. Damit 
könnten Abweichungen vom bewilligten Zustand auch dann festgestellt wer-
den, wenn die möglichen Antennendiagramme adaptiver Antennen durch 
neue Software bzw. Software-Updates so erweitert würden, dass sie vom 
vormaligen umhüllenden Antennendiagramm nicht mehr erfasst seien (BGer 
1C_45/2022 vom 9.10.2023 E. 5.4.1, 1C_542/2021 vom 21.9.2023 E. 7.5, 
1C_527/2021 vom 13.7.2023 E. 7.5). Schliesslich hat das Bundesgericht 
auch darauf hingewiesen, dass im QS-System neu der Betriebsmodus (ein-
gestelltes Antennendiagramm bzw. «Coverage Szenario») angegeben wer-
den müsse, anhand dessen beurteilt werden könne, ob der Betriebsmodus 
mit dem umhüllenden Diagramm übereinstimmt und ob die Antenne derart 
betrieben wird, dass alle möglichen Antennendiagramme innerhalb des um-
hüllenden Antennendiagramms liegen (BGer 1C_307/2023 vom 9.12.2024 
[zur Publ. bestimmt] E. 7.5).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
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4.5
Da nach dem Gesagten die implementierten Überprüfungsprozesse 
für die Kontrolle der Einhaltung der bewilligten Betriebsparameter bei den 
hier fraglichen adaptiven Antennen ausreichen und es dazu keiner zusätzli-
chen «Begrenzungen auf Ebene Hardware» bedarf, gibt es entgegen den 
Beschwerdeführenden keinen Grund, die Funktionstüchtigkeit der QS-Sys-
teme zu bezweifeln. Dies gilt umso mehr, als das BAKOM in Validierungsbe-
richten unterdessen bestätigt hat, dass die für die Kontrolle von adaptiven 
Antennen notwendigen Parameter in den QS-Systemen der Mobilfunkbetrei-
berinnen und -betreiber korrekt abgebildet sind (vgl. Validierungsberichte 
vom 8.7.2021 zur automatischen Leistungsbegrenzung; abrufbar unter: 
 , Rubriken «Telekommunikation/Technologie/5G/-
Voraussetzungen zum Betrieb adaptiver Antennen sind erfüllt») und die QS-
Systeme durch eine externe Prüfstelle überprüft und entsprechende Zertifi-
kate ausgestellt worden sind (abrufbar unter: , Rubri-
ken «Themen/Elektrosmog und Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elek-
trosmog/Mobilfunk: Qualitätssicherung»). Richtig ist zwar, dass die Kontrolle 
durch die QS-Systeme bei unrichtigen Angaben der Mobilfunkbetreiberinnen 
und -betreiber verfälscht werden kann. So wurde etwa vor einigen Jahren 
anhand von Stichproben im Kanton Schwyz festgestellt, dass bei mehreren 
Antennen Höhe oder Ausrichtung nicht richtig in die QS-Datenbank übertra-
gen worden waren, weshalb das Bundesgericht das BAFU im Jahr 2019 auf-
gefordert hat, erneut eine schweizweite Kontrolle der QS-Systeme durch-
führen zu lassen oder zu koordinieren. Inzwischen liegen erste Ergebnisse 
aus einem Pilotprojekt mit Vor-Ort-Kontrollen an 76 Mobilfunkanlagen vor 
(vgl. den entsprechenden Bericht des BAFU «Qualitätssicherungssystem für 
Mobilfunkanlagen: Pilotprojekt Vor-Ort-Kontrollen 2022» vom 2.4.2024; ab-
rufbar unter: , Rubriken «Themen/Elektrosmog und 
Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elektrosmog/Mobilfunk: Qualitätssi-
cherung»). Wie das Bundesgericht im kürzlich ergangenen Urteil 
1C_307/2023 vom 9. Dezember 2024 (zur Publ. vorgesehen) festgehalten 
hat, stellen die aus diesen vorläufigen Ergebnissen gewonnen Erkenntnisse 
seine aktuelle Rechtsprechung betreffend die QS-Systeme nicht grundsätz-
lich infrage, sondern seien die definitiven Ergebnisse der Überprüfung durch 
das BAFU abzuwarten. Derzeit bestehe jedenfalls kein Anlass, das Funktio-
nieren der QS-Systeme zu verneinen (E. 7.5 des Urteils). Für das Verwal-


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tungsgericht besteht keine Veranlassung, diese Beurteilung in Frage zu stel-
len.
5.
Die Beschwerdeführenden bringen schliesslich vor, die Baubewilligung ver-
letze aus verschiedenen Gründen das Vorsorgeprinzip im Sinn von Art. 74 
der Bundesverfassung (BV; SR 101), Art. 11 USG und Art. 4 NISV.
5.1
Die Vorinstanz hat diesbezüglich erwogen, das BAFU habe zur 
Beurteilung der gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung die 
Beratende Expertengruppe nicht-ionisierende Strahlung (BERENIS) einbe-
rufen. Diese sichte die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum 
Thema und wähle diejenigen zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer 
Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. 
Das BAFU würde dem Bundesrat eine Anpassung der Grenzwerte in der 
NISV empfehlen, wenn neue gesicherte Forschungserkenntnisse dies erfor-
derten. Die für 5G verwendeten Frequenzen lägen im selben Bereich wie die 
bisher eingesetzten Mobilfunktechnologien oder WLAN. Nach dem gegen-
wärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand gebe es keine fundierten Hin-
weise, dass 5G andere biologische Wirkungen habe als bisher verwendete 
Mobilfunktechnologien. Vor diesem Hintergrund sei davon auszugehen, 
dass aufgrund des Einsatzes von adaptiven Sendeantennen gemäss dem 
Mobilfunkstandard 5G im Rahmen der geltenden Grenzwerte in der NISV 
keine genügenden Hinweise auf eine Gesundheitsgefährdung bestünden. 
Die Beschwerdeführenden könnten aus den zitierten Studien, Aussagen und 
Unterlagen nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal ohnehin fraglich sei, ob 
diese den wissenschaftlichen Massstäben genügten. Auch habe die 
BERENIS im Rahmen ihrer Tätigkeit bisher keine Studie sichten können, auf-
grund welcher sie im Hinblick auf die Pulsation der Signale eine Grenz-
wertanpassung hätte empfehlen können und müssen. Auch das Bundesge-
richt habe sich im kürzlich publizierten Leiturteil 1C_100/2021 vom 14. Fe-
bruar 2023 ausführlich mit dem Vorsorgeprinzip in Bezug auf die nichtioni-
sierende Strahlung und insbesondere mit den Anlagegrenzwerten auseinan-
dergesetzt. Dabei sei es zum Schluss gekommen, dass nach dem heutigen 


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Wissensstand die vorsorgliche Emissionsbegrenzung durch die Anwendung 
der aktuellen Grenzwerte dem Vorsorgeprinzip entspreche. Die Rüge der 
Beschwerdeführenden, wonach die für die adaptiven Antennen festgelegten 
Anlagegrenzwerte verfassungs- und gesetzwidrig seien, sei deshalb unbe-
gründet (angefochtener Entscheid E. 9b und 9c).
5.2
Die Beschwerdeführenden machen geltend, sie hätten bereits in der 
Einsprache und in der Beschwerde an die Vorinstanz dargelegt, weshalb das 
Vorsorgeprinzip verletzt sei. Es könne auf diese Ausführungen verwiesen 
werden. Der Hinweis der Vorinstanz, wonach das Bundesgericht im Urteil 
Steffisburg (BGer 1C_100/2021 vom 14.2.2023) zum Schluss gekommen 
sei, dass nach dem heutigen Wissensstand die vorsorgliche Emissionsbe-
grenzung durch die Anwendung der aktuellen Grenzwerte dem Vorsorge-
prinzip entspreche, sei nicht stichhaltig. Die BVD übersehe, dass sich das 
Bundesgericht nicht mit den neusten Studienergebnissen in Bezug auf mög-
liche Gesundheitsgefährdungen beschäftigt habe, da es die nachgereichten 
Unterlagen als unzulässige Noven qualifiziert habe. Es sei somit nicht aus-
zuschliessen, dass das Bundesgericht anders entschieden hätte, wenn der 
aktuelle Stand der Wissenschaft berücksichtigt worden wäre (Beschwerde 
S. 9 f.).
5.3
Diese Ausführungen überzeugen nicht: Entgegen den Beschwerde-
führenden ist nicht ersichtlich, dass das Bundesgericht im Urteil 
1C_100/2021 die eingereichten Studienergebnisse nicht berücksichtigt 
hätte. Vielmehr hat es ausdrücklich ausgeführt, es sei nicht zu beanstanden, 
wenn sich die Beschwerdeführenden auf die Newsletter-Sonderausgabe der 
BERENIS vom Januar 2021 sowie andere Studien, Berichte und Publikatio-
nen stützten, da allgemein bekannte oder gerichtsnotorische Tatsachen wie 
beispielsweise allgemein zugängliche Fachliteratur vom Novenverbot 
gerade nicht erfasst seien (E. 2.3.2 des Urteils). Im Übrigen hat das Bundes-
gericht auch in zahlreichen späteren Urteilen bestätigt, dass die neuen NISV-
Bestimmungen für adaptive Antennen – soweit gestützt darauf eine «worst 
case»-Beurteilung stattfinde – mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar seien (vgl. 
z.B. BGer 1C_459/2023 vom 12.8.2024 E. 8.2, 1C_527/2021 vom 13.7.2023 
E. 4.4, 1C_153/2022 vom 11.4.2023 E. 6). Diesen Schluss hat das Bundes-
gericht in der Zwischenzeit auch für die Konstellation bestätigt, dass ein 


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Korrekturfaktor KAA zur Anwendung kommt (BGer 1C_307/2023 vom 
9.12.2024 [zur Publ. bestimmt] E. 6). Für das Verwaltungsgericht gibt es des-
halb wie schon für die Vorinstanz keine Veranlassung, von einer Verletzung 
des Vorsorgeprinzips auszugehen. Damit dringen die Beschwerdeführenden 
mit der entsprechenden Rüge ebenfalls nicht durch.
6.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet; sie ist 
deshalb abzuweisen. Bei diesem Verfahrensausgang haben die unterliegen-
den Beschwerdeführenden die Kosten für das verwaltungsgerichtliche Ver-
fahren unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen (Art. 108 Abs. 1 i.V.m. 
Art. 106 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine angefallen (Art. 108 
Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
7.
Abschliessend ist noch auf Folgendes hinzuweisen: Wie eingangs erwähnt 
(Bst. A), sollen die geplanten neuen Antennen nicht nur von der Beschwer-
deführerin, sondern zum Teil ebenfalls von der Salt betrieben werden. Da 
die umstrittene Baubewilligung insbesondere auch die Erlaubnis für den 
künftigen Betrieb dieser Antennen umfasst, wäre die Salt deshalb grundsätz-
lich am vorinstanzlichen wie auch am vorliegenden Verfahren als (notwen-
dige) Partei zu beteiligen gewesen. Mit Blick auf den Ausgang des vorliegen-
den Verfahrens kann auf ihre nachträgliche Beteiligung jedoch verzichtet 
werden, da kaum anzunehmen ist, dass sie vor der Vorinstanz oder im vor-
liegenden Verfahren eine Abweisung ihres eigenen Gesuchs beantragt 
hätte. Das vorliegende Urteil ist der Salt allerdings zu eröffnen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 05.05.2025, Nr. 100.2023.215U, 
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Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden den Beschwerdeführenden 
auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss in gleicher Höhe entnom-
men.
3. Parteikosten werden keine gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführende
- Beschwerdegegnerin
- Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern
- Einwohnergemeinde Kappelen
- Salt Mobile SA
- Bundesamt für Umwelt
und mitzuteilen:
- Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern, Abteilung 
Immissionsschutz
- Regierungsstatthalteramt Seeland
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden