be_verwaltungsgericht · 100 2020 342 · 2021-01-18 · fr

Utilisation de l'entrepôt autorisé hors de la zone à bâtir | Baubewilligung/Baupolizei

100.2020.342
BCE/REN
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du 18 janvier 2021
Droit administratif
B. Rolli, président
P. Keller, juge
C. Wagnon-Berger, greffière 
A.________
représenté par Me B.________
recourant
contre
C.________ SA 
agissant par ses organes statutaires
représentée par Me D.________
intimée
et
Commune municipale de E.________ 
et
Direction des travaux publics et des transports du canton de Berne (DTT)
Ancienne dénomination: Direction des travaux publics, des transports et 
de l'énergie (TTE) 
Office juridique, Reiterstrasse 11, 3011 Berne
relatif à une décision sur recours de cette dernière du 18 août 2020
(police des constructions; utilisation d’un entrepôt autorisé hors de la zone à bâtir)


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 2
En fait:
A.
Le 30 avril 2015, l’entreprise C.________ SA (ci-après: le maître d’ouvrage 
ou l’intimée), agissant par ses organes statutaires, a déposé auprès de la 
commune municipale de E.________ (ci-après: la commune municipale ou 
l’autorité de police des constructions) une demande de permis de 
construire pour un entrepôt pour machines de déneigement et d’entretien 
des routes et installation d’une pompe à chaleur sur la parcelle 
n° X._______ du registre foncier de E.________, au lieu-dit "F.________", 
située en zone agricole. La demande de permis de construire a été reçue 
par la Préfecture du Jura bernois (ci-après: la Préfecture) en date du 13 
mai 2015. Le 25 juin 2015, A.________ (ci-après: le dénonciateur ou le 
recourant) a formé opposition au projet. Par décision datée du 2 juillet 
2015, l’Office des affaires communales et de l’organisation du territoire 
(OACOT) a accordé une dérogation fondée sur l’art. 24 de la loi fédérale du 
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700). Au titre de 
conditions et charges, ladite décision prévoyait que "l’entrepôt doit être 
réservé exclusivement à des véhicules et machines destinés au service 
d’entretien des routes communales". Par décision du 17 décembre 2015, la 
Préfecture a accordé le permis de construire et rejeté l’opposition du 
recourant. Ladite décision précisait que les conditions et charges de la 
décision du 2 juillet 2015 de l’OACOT faisaient notamment partie intégrante 
du permis de construire. Le dénonciateur a recouru le 27 janvier 2016 
contre la décision de la Préfecture auprès de la Direction des travaux 
publics et des transports du canton de Berne (DTT; ancienne 
dénomination: Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie 
[TTE]). Le recours a été déclaré irrecevable par décision sur recours du 
24 mars 2016 de la DTT. Cette décision sur recours n’a pas été contestée. 
B.
Par courrier du 13 août 2018, le dénonciateur, représenté par un 
mandataire professionnel, s’est plaint auprès de la commune municipale, 


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en sa qualité de police des constructions, que l’utilisation faite de l’entrepôt 
excédait ce qui était prévu par le permis de construire du 17 décembre 
2015 et les diverses charges et conditions y relatives. Après que le maître 
d’ouvrage eut pris position le 13 novembre 2018, les différentes parties 
(maître d’ouvrage, dénonciateur et police des constructions) ont participé à 
une inspection des lieux le 10 décembre 2018. Le 4 février 2019, la 
commune municipale, en sa qualité de police des constructions a rendu 
une décision dans laquelle elle a constaté que l’utilisation faite de l’entrepôt 
était conforme au permis de construire délivré le 17 décembre 2015 et qu’il 
n'y avait pas lieu de prendre des mesures en vue d'un rétablissement 
conforme à la loi. 
C.
Le 8 mars 2019, le dénonciateur, toujours représenté en procédure, a 
interjeté recours contre la décision précitée du 4 février 2019 auprès de la 
DTT. Par décision sur recours du 18 août 2020, la DTT a rejeté le recours 
dans la mesure de sa recevabilité, confirmé la décision de police des 
constructions du 4 février 2019 et mis les frais de procédure ainsi que les 
dépens à la charge du recourant. 
D.
Le 4 septembre 2020, le dénonciateur, toujours représenté par son 
mandataire, a recouru auprès du Tribunal administratif du Canton de Berne 
(TA) en retenant les conclusions suivantes: 
"A titre principal: 
1.
Annuler la décision du 18 août 2020 de la DTT;
2.
Partant, rendre une nouvelle décision sur le fond et prononcer les 
mesures qui s’imposent, en particulier sous l’angle de la police des 
constructions, notamment prononcer l’interdiction d’utilisation de 
l’entrepôt sis sur la parcelle n° Y._______ du ban de G.________ au-
delà des seules tâches prévues par le permis de construire, à savoir 
au-delà de tâches relatives à l’entretien des routes communales de la 


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Commune de E.________ en l’assortissant des menaces de sanction 
prévues à l’art. 50 de la loi cantonale du 9 juin 1985 sur les 
constructions (LC, RSB 721.0), respectivement à l’art. 292 du Code 
pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0);
A titre subsidiaire: 
3.
Annuler la décision du 18 août 2020 de la DTT et renvoyer la cause à 
l’instance précédente afin qu’elle procède à une instruction 
complémentaire et qu’elle rende une nouvelle décision sur le fond 
dans le sens des considérants; 
En tout état de cause: 
4.
Sous suite de frais et dépens". 
Dans son préavis du 25 septembre 2020, la DTT, par son office juridique, a 
conclu au rejet du recours, renvoyant pour le surplus à la décision sur 
recours entreprise. Par courrier du 26 octobre 2020, la commune 
municipale a également conclu au rejet du recours et à la confirmation de 
la décision attaquée. L’intimée a fait parvenir son mémoire de réponse en 
date du 29 octobre 2020 en concluant au rejet du recours, sous suite de 
frais et dépens. Le mandataire de l’intimée a déposé sa note d’honoraires 
le 3 décembre 2020, tout comme le mandataire du recourant par courrier 
du 10 décembre 2020 (accompagné d’une réplique spontanée pour le 
compte de son client). 
En droit:
1.
1.1
La décision sur recours attaquée se fonde sur le droit public. 
Conformément à l'art. 49 al. 2 de la loi cantonale du 9 juin 1985 sur les 
constructions (LC, RSB 721.0) et à l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 
23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 
155.21) et, en l'absence d'une exception prévue aux art. 75 ss LPJA, le TA 
est compétent pour connaître du présent litige.


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1.2
Le recourant est propriétaire d’une unité de propriété par étage 
feuillet n° Z.________ du registre foncier de E.________ qui se trouve à 
proximité immédiate de l’entrepôt dont il est question ici (parcelle 
n° X._______ du registre foncier de E.________; voir dos. commune 
municipale p. 75) et a participé en tant que partie à la procédure devant 
l'instance précédente. Il est donc particulièrement atteint par la décision sur 
recours contestée et peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification. Il a par conséquent qualité pour recourir 
(art. 79 al. 1 LPJA; art. 35 al. 2 let. a LC). Au surplus, interjeté en temps 
utile, dans les formes prescrites (art. 32 et 81 LPJA) et par un mandataire 
dûment qualifié (art. 15 LPJA), le recours est en principe recevable. Au 
demeurant, on précisera d'emblée que dans la mesure où le recourant 
demande au Tribunal de rendre lui-même une nouvelle décision sur le fond 
et de prendre les mesures qui s'imposent (ch. 2 des conclusions 
principales), le recours est irrecevable. En effet, même en cas d'admission 
du recours et d'annulation de la décision de la DTT du 18 août 2020, il 
n'appartiendrait pas au TA de prendre, en première instance, "les mesures 
qui s'imposent". La cause pourrait au plus être renvoyée à l'autorité 
chargée de cette tâche (voir au demeurant conclusion n° 3). Sous cette 
réserve et sous réserve de ce qui figure au c. 4.3 ci-dessous, le recours est 
recevable. 
1.3
Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il 
couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations commises 
dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais pas le contrôle de 
l'opportunité.
1.4
Au vu de son caractère manifestement infondé, le jugement de la 
présente cause intervient dans une composition de deux juges (art. 56 al. 3 
de la loi cantonale du 11 juin 2009 sur l'organisation des autorités 
judiciaires et du Ministère public [LOJM, RSB 161.1]).
2. 
2.1
Sur le plan formel, le recourant critique la décision sur recours 
attaquée du fait qu’elle a nié toute violation du droit d’être entendue par la 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 6
commune municipale. Il fait valoir que l’autorité de première instance a 
insuffisamment motivé la décision, en particulier qu’elle n’a pas expliqué en 
quoi les faits constatés lors de l’inspection du 10 décembre 2018 
permettaient de se prononcer sur la régularité (ou l’irrégularité) de la 
situation. 
2.2
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 de la 
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 
101]; art. 26 al. 2 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 
[ConstC, RSB 101.1], art. 21 ss LPJA) le devoir pour l’autorité judiciaire de 
motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la 
contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon 
escient. Pour répondre à ces exigences, l’autorité doit mentionner, au 
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa 
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la 
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois 
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et 
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen 
des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 141 V 557 c. 3.2.1, 134 I 
83 c. 4.1 et les arrêts cités; JAB 2016 p. 402 c. 6.2, 2015 p. 234 c. 3.2, 
2012 p. 109 c. 2.3.3). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont 
guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté 
même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs 
être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 
V 557 c. 3.2.1; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 2C_23/2009 du 25 mai 2009 
c. 3.1). En revanche, une autorité judiciaire se rend coupable d'un déni de 
justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur 
des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en 
considération des allégués et arguments importants pour la décision à 
rendre (ATF 141 V 557 c. 3.2.1, 133 III 235 c. 5.2; 126 I 97 c. 2b; 125 III 
440 c. 2a). 
Le droit d'être entendu est une garantie constitutionnelle de caractère 
formel, dont la violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, 
indépendamment des chances de succès du recourant sur le fond (ATF 
144 I 11 c. 5.3, 142 II 218 c. 2.8.1). Selon le TF, une violation du droit d'être 


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entendu est considérée comme réparée lorsque la personne concernée se 
voit donner la possibilité de se prononcer sur sa cause devant une autorité 
de recours jouissant d'un pouvoir d'examen étendu, tant à l'égard des faits 
que du droit. Au demeurant, la réparation d'un vice éventuel ne doit avoir 
lieu qu'exceptionnellement (ATF 142 II 218 c. 2.8.1, 137 I 195 c. 2.3.2; TF 
5A_897/2015 du 1er février 2016 c.3.2.2; JAB 2012 p. 28 c. 2.3.5;). Même 
en cas de violation grave du droit d'être entendu, il convient de renoncer à 
l'annulation de la décision contestée et au renvoi à l'autorité précédente, si 
et dans la mesure où celui-ci ne constituerait qu'une vaine formalité et 
déboucherait sur une prolongation inutile de la procédure qui irait à 
l'encontre de l'intérêt à un jugement de la cause en temps opportun (ATF 
142 II 218 c. 2.8.1, 137 I 195 c. 2.3.2, 136 V 117 c. 4.2.2.2, 133 I 201 
c. 2.2).
2.3
En l’espèce, la décision rendue par l’autorité de première instance 
apparaît de prime abord, il est vrai, succinctement motivée. Toutefois, il en 
ressort clairement que la conclusion de l’autorité (selon laquelle l’entrepôt 
serait conforme au permis de construire du 17 décembre 2015) découle en 
particulier de l’examen de la prise de position et les pièces justificatives 
remises par l’intimée ainsi que des faits constatés lors de l’inspection des 
lieux et la vérification de la conformité de l’usage du bâtiment du 
10 décembre 2018. Ainsi que l’a justement relevé la DTT dans la décision 
sur recours attaquée, il est aisément compréhensible que la commune 
municipale, en faisant référence dans son prononcé aux différents 
documents du dossier, a suivi les affirmations et arguments de l’intimée. 
Ainsi, les éléments importants qui l’ont guidée et lui ont permis d’aboutir au 
dispositif retenu ont été mentionnés à l’appui de la décision du 4 février 
2019, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée 
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Il n'était nul besoin 
qu'elle discute au surplus de manière détaillée chacun des arguments 
soulevés par les parties, ni statue séparément sur chacune de leurs 
conclusions. Le recourant, représenté par un mandataire professionnel, a 
du reste été en mesure de restituer très exactement dans son recours le 
raisonnement suivi par l’autorité de première instance, démontrant ainsi 
qu’il en avait saisi toutes les implications concrètes. Il s’ensuit que c’est à 
raison que la DTT a considéré que la décision du 4 février 2019 de la 


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commune municipale satisfaisait aux conditions minimales posées par la 
jurisprudence en matière de motivation et c’est à bon droit que la DTT a 
jugé que le droit d’être entendu du recourant n’avait pas été violé par 
l’autorité de première instance. 
3.
3.1
Dans un second grief de nature formelle, qu’il convient également 
d’examiner d'emblée (ATF 141 V 557 c. 3), le recourant reproche à la DTT 
d’avoir tardé avant de rendre la décision sur recours querellée. 
3.2
En vertu de l'art. 29 al. 1 Cst., toute personne a droit, dans une 
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée 
équitablement et jugée dans un délai raisonnable. Cette disposition 
consacre notamment le principe de la célérité ou, en d'autres termes, 
prohibe le retard injustifié à statuer. L'autorité viole cette garantie 
constitutionnelle lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de 
prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de 
l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme 
raisonnable (ATF 144 I 318 c. 7.1, 135 I 265 c. 4.4; 131 V 407 c. 1.1; 130 I 
312 c. 5.1; TF 2C_636/2016 du 31 janvier 2017 c. 2.1). Le caractère 
raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des 
circonstances 
particulières 
de 
la 
cause, 
lesquelles 
commandent 
généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment 
déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige 
pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des 
autorités compétentes (ATF 124 I 139 c. 2c, 119 Ib 311 c. 5b et les 
références indiquées). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité 
quelques "temps morts"; ceux-ci sont inévitables dans une procédure (ATF 
124 I 139 c. 2c; TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 c. 3.1). 
3.3
Le recourant a interjeté recours auprès de la DTT en date du 8 mars 
2019. Les 2 et 4 avril 2019, la commune municipale et l’intimée ont fait 
parvenir leur préavis, respectivement leur mémoire de réponse. La 
Préfecture a également transmis le dossier de la cause par courrier du 
5 avril 2019. Dans une ordonnance du 5 juillet 2019, la DTT a informé les 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 9
parties qu’une ordonnance d’instruction interviendrait probablement en 
septembre 2019 (dos. DTT p. 29). Après interpellation du recourant du 
2 octobre 2019 (dos. DTT p. 30), l’autorité précédente a informé les parties 
qu’en raison d’une surcharge de travail, la prochaine ordonnance 
interviendrait probablement avant la fin octobre 2019 (dos. DTT p. 32). Une 
ordonnance d’instruction a été rendue le 5 décembre 2019 après une 
demande du recourant dans ce sens (dos. DTT p. 33). L’intimée a transmis 
les documents demandés par courrier du 11 décembre 2019 (dos. DTT 
p. 36) et les notes d’honoraires des mandataires ont été remises le 
13 janvier 2020. Après une nouvelle interpellation du recourant le 23 juin 
2020 (dos. DTT p. 49), la DTT a rendu la décision sur recours le 18 août 
2020. 
3.4
Certes, la DTT n’a procédé à aucune mesure d’instruction entre le 
dépôt du recours en mars 2019 et le mois de décembre 2019. Elle n'a en 
outre pas respecté le programme et les délais qu'elle avait elle-même fixés. 
Toutefois, une fois obtenu les documents de l’intimée qu’elle estimait 
nécessaires en décembre 2019 (dos. DTT p. 36), l’autorité précédente a 
rendu la décision sur recours dans un délai de huit mois, ce qui, également 
compte tenu de la situation sanitaire particulière du début de l'année 2020, 
ne peut être qualifié d'excessif pour juger d’une affaire de cette nature, 
notamment au vu des nombreux arguments avancés par le recourant. On 
ne saurait ainsi reprocher à l’autorité précédente un retard injustifié, de 
sorte que ce grief est infondé. Quoi qu’il en soit, en tant que la DTT a 
définitivement statué sur le recours dont elle était saisie, le grief n'a en 
principe plus d'objet. Le recourant ne peut en effet se prévaloir d'aucun 
intérêt actuel et pratique à faire constater un éventuel retard à statuer, étant 
précisé que la nature formelle de la garantie invoquée ne saurait pallier 
cette absence d'intérêt (ATF 123 II 285 c. 4a; TF 5A_385/2019 du 8 mai 
2020 c. 7.2, 8D_7/2019 du 13 février 2020 c. 2.1).
4.
4.1
Le recourant reproche à la DTT de n’avoir pas constaté l’illicéité du 
permis de construire octroyé le 17 décembre 2015 par la Préfecture et 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 10
estime en particulier que celui-ci est contraire aux art. 22 al. 2 et 24 LAT 
puisque l’entrepôt n’est pas imposé par sa destination.
4.2
4.2.1
Aux termes de l’art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation 
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité 
compétente. Conformément à l’art. 22 al. 2 LAT, l’autorisation est délivrée 
si la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone 
(let. a) et si le terrain est équipé (let. b). L’art. 24 LAT prévoit qu’en 
dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être 
délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout 
changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou 
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) 
et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b). Ces deux conditions 
sont cumulatives (JAB 2005 p. 444 c. 3.1). Le critère de l’implantation 
imposée par la destination de la construction au sens de l’art. 24 let. a LAT 
doit être considéré comme rempli lorsque des raisons objectives 
– techniques, économiques ou découlant de la nature du sol – justifient la 
réalisation de l’ouvrage projeté à l’emplacement prévu (implantation 
imposée positivement par la destination de la construction) ou lorsque ledit 
ouvrage ne peut, pour des raisons déterminées, être réalisé en zone à bâtir 
(implantation imposée négativement par la destination de la construction; 
ATF 136 II 214 c. 2.1; RUDOLF MUGGLI, Commentaire pratique LAT: 
Construire hors zone à bâtir - Art. 24 - Exceptions prévues hors de la zone 
à bâtir, in: AEMISEGGER et al. [édit.], , 2017, art. 24 n. 5). En droit bernois, 
l’OACOT est le service compétent de la Direction de l’intérieur et de la 
justice qui statue sur la conformité à l'affectation de la zone des projets de 
construction hors de la zone à bâtir et sur les demandes de dérogation au 
sens des articles 24 à 24e et 37a LAT (art. 84 al. 1 LC et 108a de 
l’ordonnance cantonale du 6 mars 1985 sur les constructions [OC, RSB 
721.1]). 
4.2.2
Conformément à l’art. 45 al. 2 LC, les organes de la police des 
constructions prennent, dans les limites de leurs compétences, toutes les 
mesures nécessaires à l'application de la loi ainsi que des dispositions et 
décisions fondées sur elle. Il leur incombe en particulier de contrôler le 


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respect des prescriptions en matière de construction, des conditions et 
charges liées au permis de construire ainsi que des dispositions 
concernant la sécurité et l'hygiène du travail lors de la réalisation des 
projets de construction (let. a), de faire rétablir l'état conforme à la loi 
lorsque les travaux de construction sont illicites ou que les prescriptions en 
matière de construction ou les conditions et charges sont violées 
ultérieurement (let. b) et de faire supprimer les perturbations de l'ordre 
public causées par des bâtiments mal entretenus ou de toute autre manière 
contraire aux dispositions légales (let. c). Les tâches de la police des 
constructions décrites à l'art. 45 LC comprennent notamment le contrôle du 
projet de construction avant, pendant et après les travaux (art. 47 du 
Décret du 22 mars 1994 concernant la procédure d'octroi du permis de 
construire [DPC, RSB 725.1]; ZAUGG/LUDWIG, Kommentar zum bernischen 
BauG, 2017, vol. I, art. 45 n. 2a). Aux termes de l'art. 46 al. 1 LC, si un 
maître d'ouvrage exécute un projet de construction sans permis ou en 
outrepassant celui-ci ou s'il omet d'observer des prescriptions en réalisant 
un projet autorisé (illicéité formelle), l'autorité compétente de la police des 
constructions ordonne l'arrêt des travaux. L'art. 46 al. 2 LC dispose que 
l'autorité de la police des constructions impartit au propriétaire du terrain ou 
au titulaire du droit de superficie un délai approprié pour rétablir l'état 
conforme à la loi sous commination d'exécution par substitution. La 
décision de rétablissement de l'état antérieur est suspendue lorsque 
l'obligé dépose dans les 30 jours à compter de la notification, une demande 
de permis de construire. Une telle demande est exclue lorsque le projet a 
déjà fait l'objet d'une décision entrée en force de chose jugée (let. b). Lors 
d'une procédure d'octroi du permis au sens de la let. b ci-dessus, il 
convient d'examiner si le projet de construction peut être autorisé du moins 
partiellement (let. c). La validité de la décision de rétablissement de l'état 
antérieur est fonction de l'étendue du permis de construire (let. d).
4.3
D’emblée, il y a lieu de constater, comme l’a fait la DTT dans sa 
décision sur recours, qu’en s’efforçant, par le biais de son recours en 
matière de police des constructions (dénonciation pour utilisation non 
conforme du permis de construire) de remettre en cause la licéité dudit 
permis qui a été octroyé en décembre 2015, son grief est irrecevable. En 
effet, ce point sort de l’objet de la contestation qui consiste en l'occurrence 


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dans la décision sur recours rendue le 18 août 2020 par la DTT relative à 
une utilisation prétendue excessive d’un permis de construire. Cette 
décision sur recours fixe les limites des points qui peuvent être critiqués par 
le recours (qui, lui, détermine l'objet du litige devant le TA; ATF 131 V 164 
c. 2.1, 125 V 413 c. 1; RUTH HERZOG in HERZOG/DAUM [éd.], Kommentar 
zum bernischen VRPG, 2e éd. 2020, ad art. 84 n. 5). Le permis de 
construire étant entré en force avec les charges et conditions qu’il 
contenait, le recourant ne peut plus tenter de faire valoir, par le biais d’un 
recours pour utilisation excessive du permis, l’illicéité de celui-ci. Par 
conséquent, les photographies de l’allée d’arbres (avant que ces derniers 
soient rasés pour la construction de l’entrepôt) déposées par le recourant 
(voir réplique du 10 décembre 2020) visant à démontrer que des intérêts 
publics prépondérants étaient opposés à la construction, ne lui sont 
d’aucun secours dans ce cadre. Il n’a par ailleurs fait valoir aucun motif à 
ce point grave qui aurait permis à la DTT de constater d’office la nullité de 
la décision au sens de l’art. 40 al. 1 LPJA. 
5.
5.1
Sur le fond, il convient d'examiner si c’est à bon droit que la DTT a 
jugé que l’utilisation de l’entrepôt par l’intimée était conforme au permis de 
construire et aux conditions et charges y relatives, octroyé le 17 décembre 
2015 par la Préfecture. 
5.2
Comme mentionné ci-dessus (voir c. A ci-dessus), l’OACOT a 
accordé une dérogation au sens de l’art. 24 LAT dans une décision du 
2 juillet 2015 laquelle contenait la condition suivante: "l’entrepôt doit être 
réservé exclusivement à des véhicules et machines destinés au service 
d’entretien des routes communales". De l’avis du recourant, cette clause 
doit être comprise en ce sens que l’entrepôt doit être réservé aux véhicules 
de l’intimée destinés au service d’entretien des routes communales de la 
commune municipale ici concernée, à l’exclusion des véhicules qui 
serviraient à l’entretien hivernal des communes avoisinantes ou de 
personnes privées. Une telle interprétation restrictive de la condition 
litigieuse ne saurait être suivie. En effet, dans sa demande de préavis pour 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 13
la construction de l’entrepôt auprès de l’OACOT (datée du 2 décembre 
2014), la commune municipale avait expressément souligné que 
l’implantation de l’intimée était très importante pour elle dans la mesure où 
elle lui assurait, ainsi qu’aux communes avoisinantes, un service hivernal et 
l’entretien des routes communales et privées (dos. Préfecture p. 48). C’est 
en se fondant sur cette demande de préavis que l’OACOT, en 
connaissance de cause, a accordé la dérogation en y ajoutant la condition 
susmentionnée. Par ailleurs, invité à se prononcer après le dépôt de 
l’opposition de recourant devant la Préfecture (dos. Préfecture p. 193), 
l’OACOT a maintenu la décision prise le 2 juillet 2015 par courrier du 
9 novembre 2015. Dans cet écrit, l’OACOT a indiqué que l’implantation de 
l’entrepôt était imposée par sa destination, en tenant compte de la situation 
locale sous l’angle de la zone à habitat dispersé et du fait que les 
prestations du requérant étaient fournies en grande partie en faveur du 
public et à l’intérieur d’un périmètre justifiant l’emplacement "F.________" 
(dos. Préfecture p. 194). Ledit courrier de maintien de la décision du 2 
juillet 2015 est également intervenu à la suite de la prise de position de la 
commune municipale du 30 juillet 2014 (recte: 2015) dans laquelle l’autorité 
communale a évoqué l’impératif pour elle-même et les communes 
avoisinantes de bénéficier d’un service hivernal sur place "afin d’offrir des 
routes praticables à notre [sa] population ainsi qu’aux habitants des autres 
communes […]" (dos. Préfecture p. 171). Par conséquent, avant de libeller 
la condition litigieuse dans la décision du 2 juillet 2015, l’OACOT était 
informé du fait que l’intimée serait chargée de l’entretien hivernal des 
routes appartenant à la commune municipale, mais également des routes 
des communes avoisinantes. Dans ces circonstances, la condition 
formulée par l’OACOT dans la décision du 2 juillet 2015 ne se voulait 
manifestement pas aussi restrictive que le pense à tort le recourant. 
L'interprétation retenue par la DTT de la condition susmentionnée, doit être 
admise eu égard au principe de la confiance, contrairement à ce que 
soutient le recourant. Appliqué à l’interprétation des décisions, ce principe 
limite les extensions de sens possible: le sens doit rester conforme à ce 
que le destinataire a été en mesure de comprendre – ce qu’il pouvait et 
devait comprendre – selon le texte de la décision, sa motivation et, plus 
largement, l’ensemble des circonstances qui ont entouré son élaboration 
(par exemple, la correspondance échangée; MOOR/POLTIER, Droit 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 14
administratif - les actes administratifs et leur contrôle, 3ème éd., p. 208 JÜRG 
BICKEL, Auslegungsvorgang – Auslegung von Verwaltungsrechtsakten, 
p. 150 n. 48; ATF 115 II 415 c. 3a). 
5.3
Le recourant se méprend lorsqu’il prétend que le fait que l’OACOT 
ne modifie pas la condition susmentionnée nonobstant les annonces que la 
commune municipale a faites par courrier du 2 décembre 2014 démontre 
que l’autorisation du permis de construire ne pouvait aller au-delà. Bien au 
contraire. Comme cela ressort de ce qui précède (voir c. 5.2 ci-dessus), 
l’OACOT s’est appuyé sur les éléments au dossier (et justement sur le 
courrier de la commune municipale du 2 décembre 2014; dos. Préfecture 
p. 8) pour accorder la dérogation au sens de l’art. 24 LAT et pour formuler 
la condition susmentionnée. Il ne fait donc aucun doute que l’OACOT, en 
libellant la condition litigieuse, savait pertinemment que l’entrepôt servirait 
non seulement aux véhicules et machines destinés au service hivernal de 
la commune municipale sur le territoire de laquelle l’immeuble en question 
a été érigé, mais également des communes avoisinantes. Il doit ainsi être 
ici confirmé que par la formulation "service d’entretien des routes 
communales", l’OACOT n’avait pas pour intention de limiter l’usage de 
l’entrepôt à des mandats provenant exclusivement de la commune 
municipale. 
5.4
Les références du recourant à la jurisprudence du TF selon laquelle 
ce n’est ni la demande, ni la motivation du demandeur de permis de 
construire qui sont déterminantes, mais bien plutôt les droits octroyés par 
ce permis, ne lui sont d’aucun secours (ATF 132 II 21 c. 4.1 et TF 
1A_301/2000 du 28 mai 2001 c. 6a). En effet, les considérants qui 
précèdent visaient à démontrer, comme l’a fait la DTT dans la décision 
contestée, que l’OACOT a rendu la décision du 2 juillet 2015 en ayant eu 
connaissance du fait que l’intimée assurait un service hivernal aux 
communes avoisinantes (voir courrier de la commune municipale du 
2 décembre 2014; dos. Préfecture p. 48). Il n’a jamais été question dans la 
décision sur recours querellée de retenir que la demande de préavis était 
déterminante. Il s’agissait bien plutôt pour la DTT d’interpréter, eu égard 
aux différentes pièces au dossier, la clause figurant dans la décision de 
dérogation du 2 juillet 2015 pour retenir que celle-ci n’excluait pas que 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 15
l’entrepôt soit utilisé pour des véhicules et machines destinés à l’entretien 
des routes de communes avoisinantes. 
5.5
La DTT peut être entièrement suivie lorsqu’elle retient que limiter 
l’usage de l’entrepôt à des mandats provenant exclusivement de la 
commune municipale aboutirait à un résultat absurde puisqu’il faudrait 
démultiplier le parc machines et les possibilités d’entreposage en fonction 
du nombre de communes. Certes, les communes disposent chacune d’une 
réglementation et d’un budget propre (voir recours art. 4). Pour autant, il 
n’est en rien inhabituel et est, au contraire, judicieux que certaines 
communes s’entendent et mettent en place une infrastructure collective en 
vue d’atteindre un but commun, en particulier lorsque le matériel 
nécessaire implique des moyens financiers considérables. L’on pense par 
exemple aux corps des sapeurs-pompiers qui peuvent intervenir sur les 
territoires de communes différentes. En l’occurrence, nul n’est besoin 
d’obtenir d’attestation des communes avoisinantes pour admettre qu’une 
telle collaboration intercommunale existe (voir réplique du 10 décembre 
2020). 
5.6
Au vu de ce qui précède, la décision sur recours de la DTT, en tant 
qu’elle retient que l’entrepôt est utilisé par l’intimée de façon conforme au 
permis de construire, ne viole pas le droit et ne heurte nullement le 
sentiment de justice ou d’équité. Elle ne saurait être qualifiée d’arbitraire 
(sur la notion d’arbitraire: ATF 141 I 49 c. 3.4; JAB 2014 p. 535 c. 3.4, 2013 
p. 521 c. 3.2.2; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 
vol. II, Les droits fondamentaux, 2013, n. 1136 ss). 
6.
6.1
Le recourant critique la décision sur recours de l’autorité précédente 
en tant qu’elle retient que l’exercice de mandats privés par l’intimée est 
conforme au permis de construire et aux charges et conditions qui en font 
partie intégrante.
6.2
Une fois encore, l’on peut se rallier à l’argumentation de la DTT qui 
se réfère à cet égard aux considérants de sa décision sur recours relatifs 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 16
aux mandats des communes avoisinantes. Comme l’autorité précédente l’a 
justement évoqué, la commune municipale avait d’emblée annoncé à 
l’OACOT que le service hivernal et l’entretien pouvaient aussi concerner 
des routes privées (dos. Préfecture p. 48), de sorte que l’OACOT avait 
également connaissance de cette information lorsqu’il a rendu la décision 
du 2 juillet 2015. Il y a donc lieu d’admettre, au même titre que l’autorité 
précédente et à la lumière du principe de la confiance, que l’OACOT a 
implicitement autorisé l’intimée à exécuter un nombre limité de mandats 
privés. Cette interprétation résulte non seulement d’un examen de 
l’ensemble des circonstances qui ont entouré l’élaboration de la décision, 
mais également de l’examen du texte en tant que tel. En effet, le terme 
"exclusivement" se rapporte aux véhicules et machines devant être 
entreposés dans l’immeuble et non à l’usage de ceux-ci. Si l’OACOT avait 
voulu restreindre à ce point l’usage des machines, il aurait formulé la 
condition comme suit: "l’entrepôt doit être réservé à des véhicules et 
machines destinés exclusivement au service d’entretien des routes 
communales". Tel n’a cependant pas été le cas de sorte qu’il y a lieu de 
retenir, comme l’a fait l’autorité précédente, que l’OACOT a admis 
implicitement qu’une petite partie des mandats réalisés par l’intimée (qu’il 
s’agisse de l’entretien des routes privées ou d’autres tâches comme la 
réparation des conduites [dos. commune municipale p. 36] ou le sauvetage 
de véhicules sortis de route en raison de la neige [mémoire de réponse 
devant la DTT p. 5]), provienne de personnes privées, sans pour autant 
que 
l’infrastructure 
doive 
être 
considérée 
comme 
contraire 
aux 
prescriptions applicables. Pour le surplus, s’agissant toujours de cette 
problématique des mandats privés, il y a lieu de renvoyer intégralement à 
la décision sur recours contestée qui est pleinement convaincante (décision 
sur recours p. 6). 
6.3
Le recourant se plaint que l’estimation de l’autorité précédente selon 
laquelle les mandats privés exécutés par l’intimée représentaient 17% des 
mandats n’est attestée par aucun document. Il fait grief à la DTT d’avoir 
refusé son offre de preuve tendant à l’obtention de la comptabilité de 
l’intimée et fait valoir une instruction insuffisante du dossier. 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 17
Il ressort de la décision sur recours contestée ainsi que du considérant qui 
précède (c. 6.2 ci-dessus), que l’OACOT a implicitement admis qu’une 
petite partie des mandats effectués par l’intimée provienne de personnes 
privées. Or, il existe suffisamment d’éléments au dossier permettant de 
retenir que les mandats publics exécutés par l’intimée sont prépondérants 
par rapport à ceux de provenance privée. Sur ce point, l’on peut 
mentionner, comme l’a fait la DTT, l’extrait du registre du commerce relatif 
à l’intimée qui indique que la société a pour but l'entretien des routes, le 
déneigement, les travaux de terrassement, l'exécution de travaux 
mécaniques, la construction métallique ainsi que le conseil technique et 
économique. Comme l’a relevé la DTT, de telles tâches ont un caractère 
public prédominant. Il a du reste été constaté sur place que les machines 
entreposées dans le bâtiment servaient uniquement à l’entretien des routes 
(voir rapport de visite du 10 décembre 2018; dos. commune municipale 
p. 36). Ainsi, il importe peu de connaître le pourcentage précis de mandats 
privés réalisés par l’intimée. Une instruction complémentaire sur ce point 
n'est donc pas nécessaire et la réquisition de preuve du recourant doit être 
écartée (recours p. 14).
7. 
7.1
S’appuyant sur la décision du 23 juin 2015 de l’Office de 
l'environnement et de l'énergie (OEE; ancienne dénomination: Office de 
l’économie bernoise [beco]; dos. Préfecture p. 95) qui fait partie intégrante 
du permis de construire du 17 décembre 2015, le recourant estime que la 
DTT a violé le droit en retenant qu’en l’absence d’un monte-véhicule dans 
la halle, il pouvait être conclu qu’aucune réparation n’était effectuée dans 
l’entrepôt. 
7.2
Il ressort en effet de la décision du 23 juin 2015 de l’OEE qu'
"aucun travail de réparation ne sera entrepris dans la halle". Toutefois, 
comme l’a indiqué à juste titre la DTT, cette clause n’a pas été formulée en 
tant que charge ou condition au sens formel. Quoi qu’il en soit et comme l’a 
suffisamment démontré l’autorité précédente dans la décision sur recours 
contestée, le dossier ne comporte pas d’éléments laissant supposer que 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 18
l’intimée dépasserait le cadre de l’entretien courant et des contrôles de 
routine des machines. On ne saurait reprocher à la DTT une instruction 
insuffisante du dossier sur ce point. Au contraire, l’autorité précédente a 
minutieusement examiné l’ensemble des éléments au dossier pour parvenir 
à sa conclusion. Elle s’est notamment fondée sur le rapport de visite du 
10 décembre 2018 lors de laquelle l’intimée a confirmé que l’outillage 
présent dans la halle servait uniquement à l’entretien courant et aux 
contrôles obligatoires (dos. commune municipale p. 36), étant entendu que 
les réparations conséquentes étaient effectuées directement chez le 
constructeur. En tout état de cause, si la procédure devant la DTT est 
commandée par la maxime inquisitoire (art. 18 al. 1 LPJA), il n’en demeure 
pas moins que cette obligation d'instruire les faits d'office est toutefois 
limitée par le devoir des parties de collaborer à l'établissement des faits 
(art. 20 al. 1 LPJA; JAB 2016 p. 65 c. 2.3, 2010 p. 541 c. 4.2.3; ATF 132 II 
113 c. 3.2; MICHEL DAUM in HERZOG/DAUM (éd.), Kommentar zum 
bernischen VRPG, 2e éd. 2020, ad art. 20 n. 1). En l’occurrence, le 
recourant n’a fait part à l’autorité précédente d’aucun fait concret qui aurait 
nécessité une instruction complémentaire quant à d’éventuels travaux de 
réparation dans la halle, mais s’est limité à renvoyer aux déclarations de 
l’intimée selon lesquelles celle-ci aurait admis procéder à des travaux de 
réparation dans l’entrepôt. C’est de façon pertinente que la DTT a 
considéré, sur la base des déclarations en question et d’un examen 
méticuleux du dossier, qu’aucun élément ne laissait supposer que l’intimée 
dépassait le cadre de l’entretien courant et des contrôles de routine. Il ne 
peut ainsi lui être reproché une instruction insuffisante du dossier, de sorte 
que le grief du recourant est infondé et la décision sur recours contestée 
doit également être confirmée sur ce point. 
8. 
8.1
Il ressort des considérants qui précèdent que la décision sur recours 
du 18 août 2020 ne prête pas flanc à la critique en retenant que l’utilisation 
de l’entrepôt est conforme à l’étendue du permis de construire octroyé pour 
cette construction et qu’aucune mesure de rétablissement ne s’impose. Le 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 19
recours est dès lors mal fondé et doit être rejeté, dans la mesure où il est 
recevable.
8.2
Les frais de la présente procédure fixés forfaitairement à Fr. 2'000.- 
sont mis à la charge du recourant qui succombe et sont compensés par 
l’avance de frais versée (art. 108 al. 1 LPJA), le solde de celle-ci, par 
Fr. 1'500.-, lui étant restitué.
8.3
Au vu de l'issue de la procédure, le recourant qui succombe doit 
payer les dépens de l’intimée (art. 104 al. 1 et 108 al. 3 LPJA). Compte 
tenu du rejet total du recours et de la note d’honoraires du 3 décembre 
2020 du mandataire de l’intimée qui ne prête pas à discussion, il convient 
de fixer la participation due par le recourant à l’intimée à un montant de 
Fr. 1'728.60 (Fr. 1’530.- d'honoraires, Fr. 75.- de débours et Fr. 123.60 de 
TVA; art. 104 al. 1 LPJA en lien avec l'art. 41 de la loi cantonale du 28 mars 
2006 sur les avocats et les avocates [LA, RSB 168.11] et l'art. 11 ss de 
l’ordonnance cantonale du 17 mai 2006 sur le tarif applicable au 
remboursement des dépens [ordonnance sur les dépens, ORD, RSB 
168.811]). 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 18 janvier 2021, 100.2020.342, page 20
Par ces motifs:
1. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2.
Les frais de la présente procédure, fixés forfaitairement à Fr. 2'000.-, 
sont mis à la charge du recourant et compensés avec l'avance de frais 
fournie, le solde de celle-ci, par Fr. 1'500.-, lui étant restitué.
3.
Le recourant versera à l’intimée la somme de Fr. 1'728.60 (débours et 
TVA compris), à titre de dépens pour la présente procédure; au surplus, 
il n'est pas alloué de dépens aux autres participants à la procédure. 
4. Le présent jugement est notifié (R):
- au recourant, par son mandataire, 
- à l’intimée, par son mandataire, 
- à la Commune municipale de E.________,
- à la Direction des travaux publics et des transports du canton de Berne 
(DTT), Office juridique,
et communiqué (A):
- à la Préfecture du Jura bernois.
Le président:
La greffière:
e.r. Ph. Berberat, greffier
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification, le présent jugement peut faire l'objet d'un 
recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, 
au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).