be_verwaltungsgericht · 200 2023 618 · 2017-05-15 · de
Änderung der Überbauungsordnung \


100.2016.5U publiziert in BVR 2017 S. 418
DAM/RAP
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 15. Mai 2017
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog
Verwaltungsrichter Keller, Verwaltungsrichter Rolli
Gerichtsschreiber Bieri
Einwohnergemeinde A.________
handelnd durch den Gemeinderat
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführerin
gegen
B.________
gesetzlich vertreten durch ihre Eltern …
Beschwerdegegnerin
und
Erziehungsdirektion des Kantons Bern
Sulgeneckstrasse 70, 3005 Bern
betreffend auswärtiger Schulungsort; Nichteintreten (Entscheid der
Erziehungsdirektion des Kantons Bern vom 8. Dezember 2015;
4800.600.250.04/15 [712794])

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 2
Sachverhalt:
A.
B.________, geb. … 2002, lebt in der Einwohnergemeinde (EG)
A.________ und besucht seit ihrem Schuleintritt am 1. August 2009 die
Schule «C.________», die von den EG D.________, E.________,
F.________ und G.________ gemeinsam betrieben wird. Die 1.-4. Klasse
absolvierte sie in G.________, die 5. und 6. Klasse in F.________. Der
auswärtige Schulbesuch wurde von der EG A.________ jeweils bewilligt.
Für die 7. Klasse im Schuljahr 2015/2016 ersuchte B.________ am
20. November 2014, gesetzlich vertreten durch ihre Eltern, um Bewilligung
des auswärtigen Schulbesuchs im Oberstufenzentrum der Schule
«C.________» in E.________. Die EG A.________ lehnte das Gesuch am
25. Februar 2015 ab mit der Begründung, es sei B.________ zumutbar, die
Oberstufenschule in ihrer Wohnortsgemeinde zu besuchen.
B.
Dagegen erhob B.________ am 18. März 2015 Beschwerde beim regiona-
len Schulinspektorat Oberland. Nachdem an einer Instruktionsverhandlung
unter den Beteiligten keine Einigung erzielt werden konnte, hiess das
Schulinspektorat die Beschwerde mit Entscheid vom 25. Juni 2015 gut und
hob die angefochtene Verfügung auf. Es ordnete an, dass B.________ im
Schuljahr 2015/2016 das Oberstufenzentrum am Standort E.________ be-
suche.
C.
Gegen diesen Entscheid führte die EG A.________ am 21. Juli 2015 Be-
schwerde bei der Erziehungsdirektion des Kantons Bern (ERZ). Mit unan-
gefochten gebliebener Zwischenverfügung vom 30. Juli 2015 wies die ERZ
B.________ auf Beginn des Schuljahres 2015/2016 im Sinn einer vorsorgli-
chen Massnahme der Schule «C.________» zu. Mit Entscheid vom 8. De-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 3
zember 2015 trat sie auf die Beschwerde der EG A.________ mangels
Beschwerdebefugnis nicht ein.
D.
Gegen den Nichteintretensentscheid der ERZ hat die EG A.________ am
6. Januar 2016 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit dem Antrag,
der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei zur materi-
ellen Beurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventuell sei ihre
Verfügung vom 25. Februar 2015 zu bestätigen. Mit Beschwerdeantwort
vom 31. Januar 2016 hat B.________ zu einzelnen Aspekten des Schu-
lungsorts Stellung genommen und um erneute Prüfung der Gesamtsitua-
tion gebeten. Die ERZ schliesst mit Vernehmlassung vom 17. Februar 2016
auf Abweisung des Rechtsmittels; die EG A.________ hat sich am 7. April
2016 dazu geäussert und an ihren Anträgen festgehalten. Auf Ersuchen
des Instruktionsrichters haben die Verfahrensbeteiligten in der Folge zur
Frage nach dem aktuellen Rechtsschutzinteresse an der Beschwerdefüh-
rung Stellung genommen.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG;
BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren
teilgenommen, ist durch den angefochtenen Nichteintretensentscheid, mit
dem die Vorinstanz ihr die Beschwerdebefugnis abgesprochen hat, beson-
ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung
oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2013 S. 536 E. 1.1 mit Hin-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 4
weis). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu-
treten.
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG). Die Beschwerdesache fällt an sich
in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes
vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der
Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Die rechtlichen Verhältnisse
werfen jedoch prozessuale Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf; sie
rechtfertigen die Beurteilung der Streitigkeit in Fünferbesetzung (Art. 57
Abs. 6 i.V.m. Art. 56 Abs. 2 Bst. a GSOG).
2.
2.1
In der Sache sind sich die Parteien uneinig über den Schulungsort
der Beschwerdegegnerin, der sich nach Art. 7 des Volksschulgesetzes vom
19. März 1992 (VSG; BSG 432.210) bestimmt. Die ERZ hat sich dazu al-
lerdings nicht geäussert, sondern die Beschwerdebefugnis der Gemeinde
gestützt auf Art. 65 VRPG verneint und das Verfahren mit einem Nichtein-
tretensentscheid abgeschlossen.
2.2
Nach Art. 65 Abs. 1 VRPG ist zur Beschwerde befugt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur
Teilnahme erhalten hat (Bst. a; sog. formelle Beschwer), durch die ange-
fochtene Verfügung oder den angefochtenen Entscheid besonders berührt
ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Ände-
rung der Verfügung oder des Entscheids hat (Bst. c; sog. materielle Be-
schwer). Zur Beschwerde befugt ist ferner jede andere Person, Organisa-
tion oder Behörde, die durch Gesetz oder Dekret dazu ermächtigt ist
(Art. 65 Abs. 2 VRPG).
2.3
Das VSG räumt den Gemeinden kein besonderes Beschwerderecht
im Sinn von Art. 65 Abs. 2 VRPG ein (vgl. Art. 72 VSG, Umkehrschluss).
Eine spezialgesetzliche Ermächtigung zur Beschwerdeführung ist auch
anderweitig nicht gegeben und kann insbesondere nicht aus Art. 89 Abs. 2
Bst. c des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 5
(Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) abgeleitet werden, wonach
Gemeinden (und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften) zur Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
berechtigt sind, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die
Kantons- oder Bundesverfassung gewährt (z.B. Gemeindeautonomie; vgl.
dazu BGE 140 V 328 E. 4.1; Hansjörg Seiler, in Handkommentar BGG,
2. Aufl. 2015, Art. 89 N. 83 ff.; Lorenz Kneubühler, Beschwerdebefugnis vor
Bundesgericht: Konkurrenten, Gemeinden, Pläne und Realakte, in
ZBl 2016 S. 22 ff., 32). Dieses Beschwerderecht gewährleistet Gemeinden
und vergleichbaren Körperschaften den Schutz ihrer verfassungsmässigen
Rechte vor Bundesgericht (vgl. Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft, 4. Aufl. 2016, § 17 N. 18 ff.), ermächtigt sie
aber nicht spezialgesetzlich zur Beschwerde im kantonalen Verfahren.
2.4
Das Beschwerderecht muss sich folglich aus der allgemeinen Legiti-
mationsregelung von Art. 65 Abs. 1 VRPG ergeben, wobei hier die materi-
elle Beschwer der Gemeinde umstritten ist. Entgegen der in der Beschwer-
deschrift vertretenen Auffassung besteht kein Grund, die Beurteilung der
Rechtsmittelbefugnis von Gemeinwesen «in grundsätzlicher Weise» zu
überdenken und auf einen Ansatz «umzuschwenken», wie ihn Michael
Pflüger (Die Legitimation des Gemeinwesens zur Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten, Diss. Bern 2012) vertritt (Beschwerde S. 5).
Das Verwaltungsgericht zieht zur Auslegung des allgemeinen kantonalen
Beschwerderechts nach ständiger Praxis die entsprechenden Bundes-
normen heran (BVR 2013 S. 566 E. 2.3, 2008 S. 396 E. 2.3.1;
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997,
Art. 65 N. 2). Das Bundesgericht hat seine Praxis zur Legitimation von
Gemeinden nach Art. 89 Abs. 1 BGG in einem Leitentscheid vom 25. Juni
2014 beibehalten, wobei es die vom erwähnten Autor vorgeschlagene
Neuordnung angesprochen hat (BGE 140 V 328 E. 5.4 und 6.1). An dieser
Rechtsprechung orientiert sich das Verwaltungsgericht grundsätzlich,
zumal die kantonalen Bestimmungen über die Beschwerdebefugnis mit der
Änderung des VRPG vom 10. April 2008 im Interesse einer einheitlichen
Verfahrensordnung jenen des BGG nachgebildet wurden (BAG 08-109; vgl.
BVR 2013 S. 566 E. 3.5 mit Hinweisen).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 6
2.5
Das bedeutet aber nicht, dass das Verwaltungsgericht auf eine
eigenständige Auslegung des kantonalen Verfahrensrechts in diesem
Punkt verzichtet. Das Gericht berücksichtigt zwar die bundesgerichtliche
Rechtsprechung zur Legitimation von Gemeinwesen nach Art. 89 Abs. 1
BGG; die sehr differenzierte und im Übrigen nicht widerspruchsfreie
höchstrichterliche Praxis hat es aber nicht unbesehen übernommen (vgl.
dazu BVR 2013 S. 566 E. 2.4; Michael Pflüger, Die Beschwerdebefugnis
von Gemeinwesen in der bernischen Verwaltungsrechtspflege, in
BVR 2013 S. 201 ff., insb. S. 212 ff.). Das kann im Einzelfall dazu führen,
dass die Beschwerdebefugnis insbesondere der Gemeinden auf kantonaler
Ebene weiter gefasst ist als vor Bundesgericht (vgl. etwa BVR 2015 S. 468
betreffend Neueinreihung öffentlicher Strassen), was bundesrechtlich zu-
lässig ist und insbesondere dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens
nach Art. 111 BGG nicht widerspricht (BGE 139 II 373 E. 1.7, 138 II 162
E. 2.1.1 [Pra 101/2012 Nr. 108]; BVR 2014 S. 105 E. 1.2.3). Letztlich muss
ein – aus der Sicht der Rechtspflege gewürdigt – ausreichender Anlass
dafür bestehen, dass sich Behörden und Gerichte mit der Sache befassen
(Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 153, und da-
rauf verweisend etwa BGE 139 II 279 E. 2.3). Ob dies der Fall ist, lässt sich
nicht objektiv bestimmen, sondern ist eine Frage der Wertung (ebenso
Lorenz Kneubühler, a.a.O., S. 24).
3.
3.1
Die ERZ hat die Beschwerdebefugnis der Gemeinde zum einen
verneint, weil der Schulungsort nach Art. 7 VSG und damit nach kantona-
lem Recht festgelegt werde. Die Gemeinde sei nicht in ihrem Autonomie-
bereich berührt, zumal die «klare Zuweisung» der Beschwerdegegnerin zur
Schule «C.________» die Planung und künftige Organisation der Klassen
in der EG A.________ nicht erschwere. Zum anderen habe der bewilligte
ausserkommunale Schulbesuch zwar finanzielle Belastungen der Ge-
meinde zur Folge; insbesondere sei der Schulortsgemeinde ein Schul-
kosten- und Gehaltskostenbeitrag zu entrichten. Die Beschwerde führende
Gemeinde sei aber nicht in so wichtigen finanziellen Belangen betroffen,
dass sich die Beschwerdeberechtigung rechtfertige. Zur Begründung des

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 7
angefochtenen Entscheids hat sich die ERZ unter anderem auf ein
einzelrichterlich gefälltes Urteil gestützt, mit dem das Verwaltungsgericht
bei einer vergleichbaren Ausgangslage die Beschwerdebefugnis der
EG H.________ gegen einen Nichteintretensentscheid der Direktion
verneint hat (JTA 2011/411 vom 31.8.2012).
3.2
Die Beschwerdeführerin hält dem entgegen, sie sei von der Fest-
legung des Schulungsorts in verschiedener Hinsicht als Trägerin der Volks-
schule betroffen. Das gelte namentlich für schulorganisatorische Mass-
nahmen, zu denen die Bewilligung von auswärtigen Schulbesuchen ge-
höre. In diesem Bereich komme ihr Autonomie zu, die sie gegenüber dem
Kanton (Schulinspektorat) verteidigen können müsse. Weiter habe sie auf-
grund auswärtiger Schulbesuche beträchtliche Mehrkosten zu tragen. Auch
aufgrund der finanziellen Konsequenzen des Entscheids des Schulinspek-
torats sei ihre materielle Beschwer zu bejahen. Ob ihr das Beschwerde-
recht offenstehe, dürfe im Übrigen nicht allein aufgrund des hier zur Dis-
kussion stehenden Einzelfalls beurteilt werden; zu berücksichtigen sei
auch, was die von ihr abgelehnte kantonale Bewilligungspraxis zu Art. 7
VSG insgesamt für die Schulorganisation und die Gemeindefinanzen be-
deute. In der EG A.________ seien mehrere Kinder wohnhaft, deren Situa-
tion hinsichtlich des Schulwegs mit derjenigen der Beschwerdegegnerin
vergleichbar sei.
4.
4.1
Ein Gemeinwesen ist gestützt auf Art. 65 Abs. 1 bzw. Art. 79 Abs. 1
VRPG unter anderem zur Beschwerdeführung befugt, wenn es als Träger
öffentlicher Aufgaben schutzwürdige, spezifische öffentliche Interessen
geltend machen kann und in einem Mass betroffen ist, das die Bejahung
der Rechtsmittelbefugnis rechtfertigt (BVR 2013 S. 566 E. 2.4). Bei Ge-
meinden und gemeinderechtlichen Körperschaften spielen Autonomie-
überlegungen
eine
massgebliche
Rolle
(Merkli/Aeschlimann/Herzog,
a.a.O., Art. 65 N. 18, Art. 79 N. 5; Markus Müller, Bernische Verwaltungs-
rechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 168 f.). Greift eine kantonale Anordnung
nach Ansicht der Gemeinde unzulässigerweise in ihren geschützten Auto-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 8
nomiebereich ein, kann sie das allgemeine Beschwerderecht in der Regel
für sich beanspruchen (vgl. BVR 2001 S. 17 E. 1, 1990 S. 402 E. 1; als
Beispiel etwa BVR 2012 S. 49 betreffend ortspolizeiliche Belange im Be-
stattungs- und Friedhofwesen). Nimmt eine Gemeinde hingegen im
Gemeindegebiet gleich wie die für das übrige Kantonsgebiet zuständige
kantonale Stelle reine Vollzugsaufgaben wahr, ohne in eigenen schutzwür-
digen Interessen betroffen zu sein, ist die Beschwerdebefugnis zu vernei-
nen (so beim Vollzug des Ausländerrechts, vgl. BVR 2013 S. 566 E. 3.1 f.).
4.2
Die Gemeindeautonomie ist nach Massgabe des kantonalen Rechts
gewährleistet (Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]). Eine
Gemeinde ist in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht
diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der
Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche
Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann
sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vor-
schriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwen-
dung des kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz
der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Auf-
gabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen
ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den ent-
sprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Geset-
zesrecht (zum Ganzen BGE 141 I 36 E. 5.3, 139 I 169 E. 6.1). Im Kanton
Bern ist die Gemeindeautonomie verfassungsrechtlich gewährleistet, wobei
ihr Umfang durch das kantonale und eidgenössische Recht bestimmt wird.
Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten
Handlungsspielraum (Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern [KV;
BSG 101.1] und Art. 3 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 [GG;
BSG 170.11]; BVR 2015 S. 263 E. 2.2).
4.3
Das Volksschulwesen ist eine gemeinsame Aufgabe der Gemein-
den (Einwohner- und gemischten Gemeinden bzw. gegebenenfalls Unter-
abteilungen und Gemeindeverbände) sowie des Kantons (Art. 5 VSG). Der
Kanton legt Inhalte, Ziele und Rahmenbedingungen der Volksschule fest
und sorgt für ein in allen Gemeinden vergleichbares Volksschulangebot
(Art. 50 Abs. 1 VSG). Die Gemeinden stellen das Volksschulangebot nach

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U, Seite 9
der Gesetzgebung bereit und sorgen dafür, dass jedes Kind die Volks-
schule besuchen kann (Art. 51 Abs. 1 und Art. 5 Abs. 1 Satz 2 VSG). Sie
konkretisieren die Inhalte und Ziele sowie die Rahmenbedingungen, sind
verantwortlich für die Umsetzung, überprüfen die Ergebnisse und treffen
die erforderlichen Massnahmen (Art. 51 Abs. 2 VSG). Dementsprechend
obliegt die Organisation und Beaufsichtigung der Volksschulen den Ge-
meinden (Art. 34 VSG); insbesondere beschliessen sie über die Schaffung
oder Aufhebung von Klassen sowie die Einführung und Aufhebung be-
stimmter Bildungsangebote (Art. 47 VSG). Weiter sorgen sie für Erstellung,
Unterhalt und Betrieb der Schulanlagen und deren Ausrüstung (Art. 48
VSG).
4.4
Nach Art. 7 VSG besucht jedes Kind die öffentliche Volksschule an
seinem Aufenthaltsort; die Gemeinden können unter sich abweichende
Vereinbarungen treffen (Abs. 1). Aus wichtigen Gründen, insbesondere
wenn der Schulweg dadurch wesentlich erleichtert wird, können Kinder die
Schule eines andern Kreises oder einer andern Gemeinde besuchen
(Abs. 2). Es gilt damit der Grundsatz, dass der Aufenthaltsort mit dem
Schulungsort identisch ist. Davon soll nur abgewichen werden dürfen,
wenn zwischen den Gemeinden eine entsprechende Vereinbarung besteht
oder wenn die zuständige Behörde Entsprechendes verfügt (VGE 20753
vom 24.11.1999 E. 4b mit Hinweis auf den Vortrag der Erziehungsdirektion
zum Volksschulgesetz, in Tagblatt des Grossen Rates 1991, Beilage 44
[nachfolgend: Vortrag VSG], S. 9). Die auswärtige Schulung gegen den
Willen der Aufenthaltsgemeinde setzt «wichtige Gründe» voraus; dabei
handelt es sich um einen unbestimmten Gesetzesbegriff (vgl. BVR 2013
S. 105 E. 3.2 mit Hinweisen; ferner statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 413 f.).
4.5
Wie die ERZ an sich richtig ausgeführt hat, bestimmt sich der Schu-
lungsort damit allein nach kantonalem Recht. Der Vorinstanz ist auch zu-
zustimmen, dass ein unbestimmter Begriff des kantonalen Rechts der Ge-
meinde bei dessen Anwendung nicht in jedem Fall Autonomie einräumt
(vgl. BGE 118 Ia 218 E. 3d mit Hinweis); vorausgesetzt ist vielmehr eine
relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit (vorne E. 4.2). Art. 7 Abs. 2 VSG
nennt als wichtigen Grund für eine auswärtige Schulung beispielhaft und

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 10
nicht abschliessend die wesentliche Erleichterung des Schulwegs. Wie im
Merkblatt «Schulungsort (Schülerinnen- und Schülertransporte)» des
Amtes für Kindergarten, Volksschule und Beratung vom August 2015 fest-
gehalten
wird
(S. 1
Ziff. 1;
Merkblatt
einsehbar
unter:
 ), anerkennt der Kanton einen «Ermessensspiel-
raum für die Schulbehörde, wenn sie über das Vorliegen anderer wichtiger
Gründe im konkreten Einzelfall zu entscheiden hat» (vgl. auch
BGer 2P.150/2003 vom 16.9.2003, in ZBl 2004 S. 276 nicht publ. E. 3.3);
die ERZ erwähnt in diesem Zusammenhang gesundheitliche und soziale
Gründe (Stellungnahme vom 17.2.2016 S. 2; act. 5).
4.6
Auch wenn zahlreiche materielle Fragen des Volksschulrechts ab-
schliessend durch das kantonale Recht geregelt sind (vgl. Martin Aubert,
Bildungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht,
2. Aufl. 2013, S. 633 ff., 644 N. 17), kommt den Gemeinden namentlich bei
der Organisation des Volksschulwesens eine eigenständige Rolle zu, die
sich nicht auf den Vollzug des kantonalen Rechts beschränkt (vorne
E. 4.3). Sie verfügen insoweit vielmehr über einen beträchtlichen Gestal-
tungsspielraum (vgl. allgemein BVR 2013 S. 5 E. 2.5). Bei der Festlegung
des Schulungsorts verhält es sich nicht anders. Das macht bereits Art. 7
Abs. 1 VSG deutlich, der es den Gemeinden erlaubt, sich auf einen von der
gesetzlichen Lösung (Aufenthaltsort) abweichenden Ort zu verständigen;
ob sie eine entsprechende Vereinbarung schliessen wollen, liegt in ihrer
Autonomie (vgl. BGE 122 I 236 E. 3b). Einen Gestaltungsspielraum eröffnet
auch Art. 7 Abs. 2 VSG, den die Gemeinden ausüben und als verfügende
Behörden selbständig konkretisieren. Er ist quantitativ erheblich, indem es
sich beim Schulungsort um eine wesentliche kommunale Fragestellung
handelt. Er ist zudem qualitativ bedeutsam, da mit den «wichtigen Grün-
den» auch den besonderen Verhältnissen und Bedürfnissen in den jeweili-
gen Gemeinden Rechnung getragen werden soll (vgl. allgemein zu diesen
Kriterien Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 1910; Regula Kägi-Diener, in
St. Galler
Kommentar
zur
BV,
3. Aufl.
2014,
Art. 50
N. 12;
BGer 2C_919/2011 vom 9.2.2012, in ZBl 2012 S. 543 E. 2.3.2, 2P.43/2003
vom 16.5.2003, in ZBl 2004 S. 157 E. 2.2 f. mit weiteren Beispielen aus
dem Bildungsbereich). Das zeigt sich gerade bei dem im Gesetz ausdrück-
lich genannten Beispiel der Schulwegerleichterung. Welchen Schulweg die

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 11
Kinder zurückzulegen haben, hängt von baulichen, schulorganisatorischen
sowie verkehrs- und transportorientierten Massnahmen usw. ab, welche
vorab die Gemeinden festlegen. Dabei geniessen sie einen erheblichen
Gestaltungsspielraum, etwa wenn es darum geht, für zumutbare Schul-
wege zu sorgen (vgl. BVR 2009 S. 481 E. 3.3, 2003 S. 197 E. 4a). In den
Materialien wird im Zusammenhang mit dem Schulungsort sodann die
Schulraumplanung als «berechtigtes Interesse» der Gemeinden erwähnt
(Vortrag VSG, S. 9); damit wird ebenfalls eine kommunale Aufgabe ange-
sprochen (vgl. auch BVR 2012 S. 377 E. 2.3 zu einer Überprüfung der
Schulstandorte in einer Gemeinde). Die Wahl des Ortes, an dem die Kinder
die Volksschule besuchen, hat regelmässig unmittelbare Auswirkungen auf
Belange, für welche die Gemeinden verantwortlich sind. Bei den «wichtigen
Gründen» sind somit durchaus lokale und organisatorische kommunale
Anliegen zu berücksichtigen. Dass auf das Kindeswohl Rücksicht zu
nehmen ist – die Vorinstanz nennt etwa gesundheitliche oder soziale
Gründe, die für einen Schulbesuch ausserhalb des Aufenthaltsorts spre-
chen können –, trifft zwar zu, ändert daran aber nichts. Der ERZ kann
daher nicht gefolgt werden, wenn sie den Gemeinden zwar einen erheb-
lichen «Ermessensspielraum» beim Entscheid über den Schulungsort zu-
gestehen, ihnen aber gleichzeitig jegliche Autonomie in diesem Bereich
absprechen will (so aber die Vernehmlassung vom 17.2.2016 S. 3 f.;
act. 5). Der mit Art. 7 Abs. 2 VSG verbundene Handlungsspielraum ist
vielmehr autonomierechtlich geschützt.
4.7
Aus dem verwaltungsgerichtlichen Urteil 2011/411 vom 31. August
2012 (vgl. vorne E. 3.1) lässt sich nichts Gegenteiliges ableiten. Die Auto-
nomie der Gemeinden bei der Auslegung von Art. 7 Abs. 2 VSG wird in
jenem Urteil nicht thematisiert; Auswirkungen des auswärtigen Schul-
besuchs auf die Erfüllung kommunaler Aufgaben, die in diesem Zusam-
menhang von Bedeutung sind, wurden von der EG H.________ im
Gegenteil selber verneint. Abgesehen davon hat der mit der Sache
befasste Einzelrichter nicht ausgeschlossen, dass der Entscheid des
Schulinspektorats über die Festlegung des Schulungsorts erhebliche
öffentliche Interessen der Gemeinde («certains intérêts publics majeurs»)
berühren kann; als Beispiele hat er Klassenschliessungen und wichtige

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 12
Vermögensinteressen genannt (vgl. insb. E. 2.2, 2.2.3 und 2.3 des
erwähnten Urteils).
4.8
Im vorliegenden Fall weist die Gemeinde darauf hin, dass die am
...weg in A.________ wohnhaften Schülerinnen und Schüler gemäss ihrer
bisherigen
Praxis
bis
zum
6. Schuljahr
die
auswärtige
Schule
«C.________» besuchen dürften; die Oberstufe hätten die Kinder hingegen
in A.________ zu besuchen. Der auswärtige Schulbesuch werde ab dem
7. Schuljahr nicht mehr bewilligt, da der Schulweg und der Wechsel in ein
anderes soziales Umfeld ab diesem Zeitpunkt zumutbar seien. Der
Entscheid
des
Schulinspektorats
stelle
diese
Bewilligungspraxis
grundsätzlich in Frage und stelle sie vor das Problem, wie sie für einen
zumutbaren
Schulweg
sorgen
könne;
dafür
kämen
verschiedene
Möglichkeiten in Betracht (Bewilligung eines auswärtigen Schulungsorts,
Einrichtung
dezentraler
Schulstandorte,
Organisation
eines
Schülertransports). Daraus wird deutlich, dass der Entscheid des
Schulinspektorats spezifische öffentliche Interessen berührt, welche die
Gemeinde autonom wahrt. Ihre Rechtsmittelbefugnis ist daher zu bejahen,
wobei dahingestellt bleiben kann, welche Bedeutung daneben den auf dem
Spiel stehenden kommunalen finanziellen Interessen zukommt. Wie die
Anliegen der Gemeinde bei der Auslegung der «wichtigen Gründe» im Sinn
von Art. 7 Abs. 2 VSG zu würdigen sind, wird im Rahmen der materiellen
Beurteilung zu prüfen sein (vgl. zum Aspekt der Schulwegerleichterung
auch Marco Sassòli, Willkürliche Auslegung des Volksschulgesetzes durch
Verweigerung eines Schulbesuchs in der Nachbargemeinde, in ZBJV 2000
S. 80 ff. zu BGer 1P.447/1999 vom 15.11.1999).
4.9
Die ERZ hat der Gemeinde das Beschwerderecht somit zu Unrecht
abgesprochen und damit Art. 65 Abs. 1 VRPG verletzt.
5.
5.1
Erweist sich die Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid
als begründet, ist dieser in der Regel aufzuheben und die Sache zur mate-
riellen Beurteilung oder allenfalls zur Prüfung weiterer Sachurteils- bzw.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 13
Prozessvoraussetzungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Es ist grund-
sätzlich nicht Sache des Verwaltungsgerichts, diese Prüfung als erste und
zugleich einzige kantonale Instanz vorzunehmen (Art. 84 Abs. 1 VRPG; vgl.
etwa BVR 1999 S. 30 E. 3, 2015 S. 301 E. 3.5).
5.2
Ein anderes Vorgehen ist im vorliegenden Fall nicht angezeigt, ob-
wohl das Rechtsschutzinteresse der Gemeinde in der Sache nicht mehr
aktuell ist: Die strittige Anordnung bezieht sich nur auf den Schulungsort
der Beschwerdegegnerin für das Schuljahr 2015/2016, das inzwischen ab-
gelaufen ist. Davon sind – entgegen der Darstellung der Gemeinde (vgl.
Stellungnahme vom 17.2.2017 S. 3; act. 15) – auch die Beteiligten ausge-
gangen, haben die Eltern der Beschwerdegegnerin doch um Bewilligung
des auswärtigen Schulungsorts für die weiteren Schuljahre 2016/2017 und
2017/2018 ersucht und hat die Gemeinde diese Bewilligungen erteilt (vgl.
Eingabe der Beschwerdegegnerin vom 5.3.2017 mit Beilagen; act. 17 und
17A/B). Allerdings ist nach ständiger Rechtsprechung trotz Fehlens oder
Wegfalls des aktuellen und praktischen Interesses ausnahmsweise dann
auf ein Rechtsmittel einzutreten, wenn eine Frage von grundsätzlicher Be-
deutung zu beantworten ist, die sich jederzeit unter den gleichen oder ähn-
lichen Umständen wieder stellen und die wegen der Dauer des Verfahrens
kaum je rechtzeitig einer endgültigen Beurteilung zugeführt werden kann
(BVR 2014 S. 5 E. 1.2.1, 2012 S. 225 E. 3.2 mit Hinweisen). Diese Voraus-
setzungen dürften hier erfüllt sein, wie die ERZ ebenfalls annimmt (vgl.
Stellungnahme vom 9.2.2017; act. 14). Insbesondere wäre die Beschwer-
degegnerin voraussichtlich noch von der strittigen Anordnung betroffen
(vgl. zu diesem Gesichtspunkt allgemein BVR 2008 S. 569 E. 3.2; kritisch
dazu Markus Müller, a.a.O., S. 169 Fn. 321). Sie beendet das 9. Schuljahr
erst im Jahr 2018 (vgl. auch Verfügung des Instruktionsrichters vom
5.1.2017; act. 12), wobei die Gemeinde die auswärtige Schulung für die
Schuljahre 2016/2017 und 2017/2018 nur vorläufig im Sinn einer vorsorgli-
chen Massnahme bewilligt hat. Eine Änderung des bisherigen Schu-
lungsorts ist daher mit dem Entscheid in der Sache noch möglich, zumal
die Gemeinde einen solchen Wechsel nicht vom Beginn bzw. Ende eines
Schuljahrs oder Schulsemesters abhängig macht (vgl. Stellungnahme vom
17.2.2017 S. 3; act. 15).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 14
5.3
Im Ergebnis ist die Beschwerde der Gemeinde unter Aufhebung des
angefochtenen Entscheids gutzuheissen, und die Sache ist zur Fortsetzung
des Verfahrens an die ERZ zurückzuweisen.
6.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind zufolge besonderer Umstände
keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige
Parteikosten sind nicht angefallen (Art. 108 Abs. 3 und Art. 104 VRPG).
7.
Gegen das vorliegende Urteil steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten an das Bundesgericht offen (Art. 82 ff. BGG). Da es sich
um einen Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG handelt (vgl.
BGE 135 II 30 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.2), ist die Beschwerde aber nur
zulässig, wenn die zusätzlichen Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG
erfüllt sind.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid der Erziehungsdirek-
tion des Kantons Bern vom 8. Dezember 2015 wird aufgehoben und die
Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens an die Vorinstanz zurück-
gewiesen.
2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 15.05.2017, Nr. 100.2016.5U,
Seite 15
3. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Beschwerdegegnerin
- der Erziehungsdirektion des Kantons Bern
und mitzuteilen:
- dem regionalen Schulinspektorat Oberland
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.