be_verwaltungsgericht · 100 2018 102 · 2018-10-19 · fr

Kosten

100.2018.102
ANP/BEJ
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du juge unique du 19 octobre 2018
Droit administratif
B. Rolli, juge
P. Annen-Etique, greffière 
A.________
représentée par Me B.________
recourante
contre
C.________
D.________
E.________
F.________
tous représentés par Me G.________
intimés
et
Direction de l'instruction publique du canton de Berne (INS) 
Sulgeneckstrasse 70, 3005 Berne
relatif à une décision rendue sur recours par cette dernière le 7 mars 2018
(dépens)


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 22 octobre 2018, 200.2018.102, page 2
En fait:
A.
Dans un prononcé rendu le 22 septembre 2016, A.________ a obligé 
quatre familles de son ressort territorial à organiser le transport scolaire de 
leurs enfants contre une indemnisation de Fr. 0.70 par kilomètre. Sur 
recours desdites familles, l'Inspection scolaire régionale H.________, à 
l'appui de quatre prononcés séparés datés du 11 mai 2017, a augmenté à 
Fr. 1.- le montant de l'indemnité kilométrique allouée à celles-ci et a mis 
l'entier de leurs dépens à la charge de A.________. En date du 9 juin 2017, 
cette autorité a contesté ces prononcés auprès de la Direction de 
l'Instruction publique du canton de Berne (INS), en concluant à ce que seul 
un cinquième desdits dépens soit mis à sa charge. Après avoir joint les 
procédures de recours, l'INS a déclaré le 7 mars 2018 les recours 
irrecevables faute de qualité pour recourir de A.________. 
De leur côté, trois des quatre familles concernées par l'indemnisation 
kilométrique ont également recouru le 12 juin 2017 devant l'INS contre les 
prononcés précités du 11 mai 2017. Leurs recours ont été admis le 22 mai 
2018 et leurs dossiers renvoyés à A.________ pour instruction 
complémentaire et nouvelle décision. Cette décision sur recours a elle-
même fait l'objet d'un recours de A.________. La cause est actuellement 
pendante devant le Tribunal administratif du canton de Berne (TA; JTA 
2018/182).
B.
Par acte du 6 avril 2018, A.________ a interjeté recours auprès du TA 
contre la décision sur recours rendue le 7 mars 2018 par l'INS. Sous suite 
des frais et dépens, elle conclut à l'annulation de ce prononcé, à ce qu'il 
soit statué sur le sort des dépens de la procédure devant l'Inspection 
scolaire et à ce qu'elle-même soit condamnée à verser une indemnité de 
dépens correspondant au 1/5 de la note d'honoraires présentée en 
première instance, respectivement à ce qu'il soit statué sur le sort des 


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dépens de la procédure auprès de l'INS et à ce qu'il ne soit pas alloué de 
dépens à la partie succombante. A l'appui de leurs préavis et réponse 
respectifs des 4 et 9 mai 2018, l'INS et les intimés ont conclu au rejet du 
recours (l'INS, en sus, dans la mesure de la recevabilité de ce dernier). 
En droit:
1.
1.1
Aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur 
la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le TA 
connaît en qualité de dernière instance cantonale des recours contre les 
décisions et décisions sur recours fondées sur le droit public, dans la 
mesure où le recours n'est pas irrecevable au sens des art. 75 ss LPJA. La 
décision sur recours attaquée représente l'objet de la contestation; elle 
ressortit incontestablement au droit public et aucune des exceptions 
prévues aux art. 75 ss LPJA n'étant réalisée, le TA est compétent pour 
connaître du présent litige (voir aussi art. 72 al. 5 de la loi cantonale du 
19 mars 1992 sur l'école obligatoire [LEO, RSB 432.210]). L'objet de celui-
ci porte, quant à lui, sur l'annulation de la décision sur recours de l’INS du 
7 mars 2018 et sur le renvoi de la cause à cette dernière afin qu'elle entre 
en matière sur les recours formés le 9 juin 2017 par A.________ contre les 
décisions de l'Inspection scolaire du 11 mai 2011 et qu'elle statue 
matériellement à leur sujet.
1.2
La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente 
et est particulièrement atteinte par la décision attaquée. Elle a un intérêt 
digne de protection à l'annulation ou à la modification de cette décision 
déclarant ses recours du 9 juin 2017 irrecevables. A cet égard, on 
soulignera qu'un intérêt formel suffit (MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, 
Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons 
Bern, 1997, art. 65 n. 5 et 6 et art. 79 n. 3). La question de savoir si 
A.________ a qualité pour recourir dans la procédure au fond devant l'INS 


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constituera, quant à elle, la question de fond à résoudre dans la présente 
procédure de recours (voir c. 2 et 3 infra). La recourante a par conséquent 
qualité pour recourir devant le TA (art. 79 al. 1 LPJA). Interjeté au surplus 
en temps utile, dans les formes prescrites et par un mandataire dûment 
légitimé, le recours est recevable (art. 15 al. 1 et 4, 32 et 81 al. 1 LPJA).
1.3
Le jugement de la cause incombe au juge unique de la Cour des 
affaires de langue française du TA (art. 54 let. c et 57 al. 2 let. c de la loi 
cantonale du 11 juin 2009 sur l’organisation des autorités judiciaires et du 
Ministère public [LOJM, RSB 161.1]).
1.4
Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il 
couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations du droit 
commises dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais non le contrôle 
de l'opportunité.
2.
Dans le cas présent, l'objet du litige se limite à examiner si l'INS a, à bon 
droit, refusé d'entrer en matière sur les recours que A.________ a 
interjetés le 9 juin 2017 contre les décisions de l'Inspection scolaire du 
11 mai 2017. 
2.1
Le TA applique le droit d'office (art. 20a al. 1 LPJA) et n'est pas 
cantonné aux arguments développés par la partie recourante ou aux 
considérants de l'instance précédente; il peut admettre le recours pour un 
autre motif que ceux qui ont été invoqués et rejeter le recours en adoptant 
une argumentation différente de celle de l'autorité précédente. En raison du 
devoir de motiver le recours (art. 32 al. 2 LPJA), le TA n'examine 
cependant que les griefs invoqués, sauf en présence de violations du droit 
évidentes. Il n'est pas tenu de traiter, comme le ferait une autorité 
administrative de première instance, toutes les questions juridiques qui se 
posent, lorsque celles-ci ne sont plus discutées devant lui (voir [pour la 
procédure devant le Tribunal fédéral, TF] ATF 135 III 397 c. 1.4 et 
133 II 249 c. 1.4.1 et références; JTA 2011/411 du 31 août 2012 c. 2.1). Ce 
qui précède s'applique également au présent cas, où le recours de droit 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 22 octobre 2018, 200.2018.102, page 5
administratif concerne, à titre principal, la question des conditions de 
recevabilité. 
2.2
Selon l'art. 65 al. 1 LPJA, a qualité pour former recours quiconque a 
pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou a été privé de la 
possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou 
la décision sur recours attaquée (let. b), et a un intérêt digne de protection 
à son annulation ou à sa modification (let. c). A en outre qualité pour former 
recours toute autre personne, organisation ou autorité, qu'une loi ou un 
décret autorise à recourir (art. 65 al. 2 LPJA).
2.3
La recourante ne soutient à bon droit pas que l'art. 65 al. 2 LPJA 
serait applicable à son cas (question laissée ouverte dans son recours, voir 
art. 2 p. 6). La LEO ne confère pas aux communes de droit de recours 
spécifique au sens de l'art. 65 al. 2 LPJA (cpr. art. 72 LEO, a contrario). 
Une légitimation à recourir n'est pas non plus prévue par une autre loi 
spéciale et ne peut en particulier être déduite de l'art. 89 al. 2 let. c de la loi 
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110), selon 
lequel les communes (et les autres collectivités de droit public) ont qualité 
pour recourir en matière de droit public lorsqu'elles invoquent la violation de 
garanties qui leur sont reconnues par la constitution cantonale ou la 
Constitution fédérale (telles que l'autonomie communale). Le droit de 
recours aménagé à l'art. 89 al. 2 let. c LTF ne vaut en en effet que devant 
le TF et n'autorise donc pas les collectivités de droit public à recourir dans 
les procédures cantonales (VGE 100.2016.5U du 15 mai 2017 c. 2.3 avec 
références citées).
2.4
Le droit de recours de A.________ doit donc s'apprécier selon la 
clause générale de l’art. 65 al. 1 LPJA, dont le contenu est du reste 
identique à la norme de légitimation prévue à l'art. 79 al. 1 LPJA pour la 
procédure de recours devant le TA. La formulation de ces deux dispositions 
légales se recoupe en outre avec celle de l'art. 89 al. 1 LTF traitant de la 
qualité pour recourir au TF en matière de droit public. Dans l'intérêt d'une 
réglementation procédurale uniforme, le législateur bernois a en effet 
délibérément choisi de reprendre cette réglementation de droit fédéral et, 
par extension, la jurisprudence rendue sous son égide (MICHAEL PFLÜGER, 
Die 
Beschwerdebefugnis 
von 
Gemeinwesen 
in 
der 
bernischen 


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Verwaltungsrechtspflege, in JAB 2013 p. 203 avec références citées). L'art. 
89 al. 1 LTF a été conçu pour les particuliers. Selon la jurisprudence du TF, 
les collectivités publiques peuvent toutefois s'en prévaloir si, de la même 
manière qu'un particulier ou du moins de manière analogue à celui-ci, elles 
sont 
particulièrement 
atteintes 
dans 
leurs 
intérêts 
juridiques 
ou 
patrimoniaux et qu'elles ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou 
à la modification de l'acte attaqué. C'est notamment le cas lorsque ces 
entités agissent pour la sauvegarde de leur patrimoine administratif ou 
financier (ATF 140 I 90 c. 1.2.1 et 123 V 113 c. 5, avec à chaque fois les 
références citées). De plus, la qualité pour recourir est reconnue aux 
collectivités si elles sont touchées de manière importante dans leurs 
prérogatives de puissance publique ("in ihren hoheitlichen Befugnissen 
berührt") et si elles disposent d'un intérêt public propre et digne de 
protection à l'annulation ou à la modification de la décision concernée 
(ATF 140 I 90 c. 1.2.2 avec références citées). 
3. 
3.1
Au cas particulier, la recourante n'encourait que des conséquences 
de nature pécuniaire suite à l'imputation de dépens pour un montant total 
de Fr. 12'117.60 pour les quatre procédures de recours jointes devant 
l'instance précédente. Selon la jurisprudence, le fait d'être atteint au plan 
économique, s'il représente, certes, une condition préalable nécessaire, ne 
suffit cependant pas à lui seul à admettre que la partie recourante est 
touchée de la même façon qu'un particulier, ou d'une manière analogue. 
En effet, le désavantage financier subi doit être, d'une part, direct, 
respectivement immédiat, et consister, d'autre part, en davantage qu'une 
simple conséquence accessoire du rapport juridique litigieux. Ainsi, le TF 
n'admet-il qu'un désavantage financier accessoire à la cause principale, et 
insuffisant donc en soi pour conclure à une implication procédurale 
identique ou comparable à celle d'un particulier, lorsque l'entité concernée 
est condamnée au paiement des frais de procédure et/ou des dépens 
(MICHAEL PFLÜGER, op. cit., p. 208 et 209 avec références citées). Il 
s'ensuit qu'on ne peut retenir que la recourante était touchée comme un 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 22 octobre 2018, 200.2018.102, page 7
particulier par les décisions de l'Inspection scolaire la condamnant au 
paiement de dépens.
3.2
Reste à examiner si la recourante agissait devant l'Inspection 
scolaire dans le cadre de ses prérogatives de puissance étatique. En effet, 
quiconque est légitimé à recourir sur le fond du litige à raison d'intérêts 
spécifiques peut en principe également contester la décision sur les frais et 
dépens liés à la cause matérielle (voir à ce sujet: ATF 134 II 45 c. 2.2.2 
avec références citées). La qualité pour recourir d'une collectivité publique 
fondée sur la clause générale de l'art. 65 al. 1 LJPA, respectivement de 
l'art. 79 al. 1 LPJA, suppose toutefois que les entités impliquées soient 
touchées de manière qualifiée dans leurs prérogatives spécifiques 
(JAB 2013 p. 569 c. 2.4). Tel est le cas lorsqu'une décision concerne des 
intérêts publics importants dans un domaine politique qui leur a été 
spécialement attribué pour légiférer (ATF 135 II 12 c. 1.2). Les questions 
d'autonomie jouent un rôle considérable pour les communes et les 
corporations de droit communal (MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., 
art. 65 n. 18, art. 79 n. 5; MARKUS MÜLLER, Bernische Verwaltungs-
rechtspflege, 2011, p. 168 s.). Pour le cas où une prescription cantonale 
porte, de leur avis, atteinte à leur domaine d'autonomie protégé, les 
communes peuvent en principe invoquer un droit général à recourir 
(cpr. JAB 2001 p. 19 c. 1, 1990 p. 402 et 403 c. 1). Si les communes 
n'assument par contre que de simples tâches d'exécution, sans être 
affectées dans leurs propres intérêts dignes de protection, la qualité pour 
recourir doit leur être déniée (voir par exemple: JAB 2013 p. 570 c. 3.1 s.). 
3.3
Le domaine de l'instruction publique concerné par la présente 
espèce relève conjointement des communes et du canton (art. 5 LEO), et 
le canton règle de plus exhaustivement de nombreuses questions de droit 
matériel afférentes au dit domaine. S'agissant par contre de l'organisation 
de l'enseignement obligatoire (art. 34 LEO), les communes assument des 
responsabilités propres qui ne se limitent pas à l'exécution du droit 
cantonal. Il n'en va pas différemment pour ce qui a trait à la détermination 
du lieu de scolarisation, question qui inclut, nécessairement, celle des 
déplacements entre le lieu de résidence et l’école (art. 7 al. 1 et 2 LEO). 
Sur ces aspects, les communes disposent d'un pouvoir d'appréciation très 


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étendu qu'elles peuvent, en tant qu'autorité décisionnelle, exercer et 
concrétiser en toute indépendance. Il leur revient, en particulier, de 
déterminer les distances qui sont exigibles de l'enfant pour se rendre à 
l'école, respectivement les mesures envisageables si le trajet apparaît 
excessif (par exemple: autorisation d'un lieu de scolarisation extra-
communal, mise en place de lieux de scolarisation décentralisés, 
organisation d'un transport scolaire; VGE 2016/5 du 15 mai 2017 c. 4 avec 
références citées). La notice concernant le lieu de scolarisation (transports 
d'élèves) édictée en août 2015 par l'INS, Office de l'enseignement 
préscolaire et obligatoire, du conseil et de l'orientation, énumère, elle aussi, 
quelques-unes des mesures à disposition des communes pour garantir le 
caractère acceptable du trajet scolaire (notamment: mise en place d'un bus 
scolaire, organisation du transport et prise en charge des frais; ch. 4). 
Selon sa teneur, si d’autres mesures ne sont pas envisageables ou si elles 
tardent à pouvoir être mises en œuvre, les enfants qui ne peuvent se 
rendre à l’école dans des conditions acceptables doivent y être emmenés 
et en être ramenés. La notice précise en outre que, dans certaines 
communes, les autorités indemnisent aussi les parents qui transportent 
eux-mêmes leurs enfants, ce qui suppose l'accord préalable desdits 
parents (ch. 4.2 let. c).
En raison d'un trajet jusqu'au lieu de scolarisation jugé excessif pour 
plusieurs enfants (fait non contesté), la recourante a initialement institué en 
leur faveur un transport scolaire (par taxi), puis a exigé de leurs parents 
qu'ils assurent à l'avenir eux-mêmes ces trajets contre indemnisation (voir 
in fine: décisions du 11 mai 2017). Contrairement à ce que prévoit la notice, 
A.________ n'a pas recueilli l'accord des parents concernés avant de 
contraindre ceux-ci au dit transport scolaire (moyennant indemnisation). A 
l'appui de ses décisions du 11 mai 2017, l'Inspection scolaire a précisé à ce 
propos que l'INS envisageait d'adapter le dernier passage précité de sa 
notice qui porterait à confusion puisque le TF, pour autant que soit effectué 
un examen au cas par cas des efforts exigibles, ne soumettait pas à 
l'accord des parents le transport scolaire imposé par les communes contre 
indemnisation (voir décisions y relatives p. 7 avec référence à l'arrêt 
TF 2C_433/2011 du 1er juin 2012). Quoi qu'il en soit de ces éventuelles 
adaptations dans la pratique de l'INS, seul importe en l'espèce le point de 


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savoir si les décisions du 11 mai 2017 contestées alors devant cette 
autorité touchaient A.________ dans ses prérogatives étatiques et si 
celles-ci s'avéraient en outre dignes de protection. Or, tel était 
manifestement le cas puisque, comme déjà relevé (c. 3.2 supra), le 
législateur bernois a confié aux communes l'entier des tâches afférentes à 
l'organisation de l'enseignement obligatoire, en particulier celles ayant trait 
au transport d'élèves, et que la recourante dispose dès lors dans ce 
domaine de compétences décisionnelles propres, et non uniquement 
déléguées ou exécutoires. Qui plus est encore, les prérogatives reconnues 
aux communes pour les questions relevant de l'art. 7 al. 2 LEO ici concerné 
s'inscrivent généralement dans leur domaine d'autonomie protégée (en ce 
sens également: VGE 2016/5 précité c. 4 avec références citées). Ainsi 
que cela ressort de ce jugement (VGE 2016/5 c. 4.7), la présente cause ne 
peut non plus être assimilée à celle jugée le 31 août 2012 (JTA 2011/41) 
où la commune concernée avait elle-même avancé ne pas être touchée 
dans son autonomie par une simple participation financière exigée de sa 
part.
3.4
Il s'ensuit que la recourante était affectée, sur le fond du litige 
devant l'Inspection des écoles, de manière qualifiée dans ses intérêts de 
puissance publique. Elle était, de ce fait, légitimée à recourir sur la question 
des dépens liés à la cause matérielle. C'est à tort dès lors que l'INS, en 
violation des art. 65 al. 1 et 79 al. 1 LPJA, lui a dénié la qualité pour 
recourir.
Compte tenu de ce résultat, il n'est nul besoin d'examiner si, ainsi 
qu'allégué dans son recours (p. 7), la recourante était légitimée à recourir 
devant l'INS du fait que la cause juridique concernée, au vu des possibles 
répercussions financières dépassant le cas particulier, aurait eu une valeur 
de précédent pour l'exécution de ses tâches publiques (recours art. 2 p. 7; 
ATF 141 II 161 c. 2.4).
4.
4.1
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision 
attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l'INS afin que celle-ci statue 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 22 octobre 2018, 200.2018.102, page 10
matériellement sur les recours formés le 9 juin 2017 devant elle par la 
recourante. 
4.2
Les frais judiciaires pour la présente procédure de recours, fixés 
forfaitairement à Fr. 2'500.-, sont mis à raison d'une moitié, soit Fr. 1'250.-, 
à la charge des intimés qui succombent, dès lors qu'ils concluent au rejet 
du recours. Le reste des frais de procédure n'est pas perçu (art. 108 al. 2 
LPJA). 
4.3
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à la recourante (art. 104 al. 3 
LPJA).
Par ces motifs:
1. Le recours est admis et la décision attaquée est annulée. La cause est 
renvoyée à la Direction de l'Instruction publique du canton de Berne afin 
que celle-ci statue matériellement sur les recours interjetés le 9 juin 
2017 par la recourante. 
2. Les frais de la procédure de recours devant le TA, fixés forfaitairement à 
Fr. 2'500.-, sont mis à raison d'une moitié, soit Fr. 1'250.-, à la charge 
des intimés; le solde des frais n'est pas perçu.
3. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
4. Le présent jugement est notifié (R):
- au mandataire de la recourante,
- à la mandataire des intimés,
- à la Direction de l'Instruction publique du canton de Berne.
Le juge:
La greffière:


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Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification, le présent jugement peut faire l'objet d'un 
recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, 
au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).