be_verwaltungsgericht · 100 2015 314 · 2016-05-25 · fr

nullité d'un permis de construire | Baubewilligung/Baupolizei

100.2015.314 publié dans la JAB 2018 p. 10
BEP/BEJ
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du 25 mai 2016
Droit administratif
B. Rolli, président
T. Häberli et M. Moeckli, juges
Ph. Berberat, greffier
A.________
représenté par Me B.________
recourant
contre
Commune C.________ 
représentée par Me D.________
intimée
et
Direction des travaux publics, des transports et
de l'énergie du canton de Berne (TTE)
Office juridique, Reiterstrasse 11, 3011 Berne
relatif à une décision sur recours de cette dernière du 21 septembre 2015
(nullité d'un permis de construire)


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 25 mai 2016,100.2015.314, page 2
En fait:
A.
En mai 2002, A.________ a acquis la parcelle E.________ du ban de la 
commune C.________. Sur cette parcelle, qui se trouve en zone agricole 
dans le hameau de F.________, figurent deux bâtiments. Le 16 juin 2003, 
l'intéressé a déposé une demande de permis de construire afin de 
transformer l'un des deux bâtiments en habitation. La commune 
C.________ a accordé le permis de construire le 30 octobre 2003.
Le 17 janvier 2004, l'intéressé a fait une demande de permis de construire 
un court de tennis sur la parcelle en question. Nonobstant deux préavis 
négatifs de mars et mai 2004 de l'Office des affaires communales et de 
l'organisation du territoire (OACOT) de la Direction de la justice, des 
affaires communales et des affaires ecclésiastiques du canton de Berne 
(JCE), ainsi qu'une décision de ce dernier du 6 juin 2007 refusant une 
dérogation fondée sur l'art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur 
l'aménagement du territoire (LAT, RS 700), la commune a octroyé ce 
nouveau permis de construire en date du 29 juin 2007. Sur cette base, 
l'intéressé a commencé les travaux de construction de son projet.
B.
Par décision du 21 octobre 2009, sur injonction de la préfecture de Moutier 
(actuellement préfecture du Jura bernois), la commune C.________ a 
prononcé la révocation du permis de construire le court de tennis et exigé 
que l'intéressé remette son terrain dans son état antérieur. Elle a considéré 
que le permis avait été octroyé à l'encontre de la décision négative de 
l'OACOT du 6 juin 2007 quant à une dérogation pour une construction en 
zone agricole. Par décision sur recours rendue le 20 octobre 2011, la 
Direction des travaux publics, des transports et de l'énergie du canton de 
Berne (TTE) a rejeté le recours de l'intéressé du 24 novembre 2009. Elle a 
en outre chargé la commune C.________ de mener une procédure de 
constatation de la nullité ou de révocation du permis de construire du 


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30 octobre 2003. Par jugement du 19 septembre 2012 (JTA 2011/455), le 
Tribunal administratif du canton de Berne (TA) a rejeté le recours de droit 
administratif introduit le 21 novembre 2011 par l'intéressé contre la décision 
sur recours de la TTE précitée.
C.
Par décision du 17 novembre 2014, la commune C.________ a constaté la 
nullité du permis de construire accordé le 30 octobre 2003. Elle a 
néanmoins renoncé à exiger le rétablissement de l'état conforme à la loi et 
stipulé que les constructions existantes sur la parcelle en cause pouvaient 
être entretenues et/ou réparées, mais que toute transformation et/ou 
démolition suivie d'une reconstruction étaient interdites. Par acte du 
18 décembre 2014, l'intéressé a recouru contre cet acte auprès du TA, 
sous la forme d'un recours omissio medio. Après un échange de vues entre 
la TTE et la commune C.________ et une prise de position du recourant 
déclarant renoncer à un recours omissio medio, le TA a transmis la cause à 
la TTE comme objet de sa compétence, par jugement du 30 janvier 2015 
(JTA 2014/357). Par décision sur recours du 21 septembre 2015, cette 
dernière a rejeté le recours et confirmé la décision de la commune 
C.________ du 17 novembre 2014.
D.
Le 22 octobre 2015, l'intéressé, représenté par un avocat, a recouru auprès 
du TA contre la décision sur recours précitée de la TTE. Sous suite des 
frais et dépens, il conclut principalement à l'annulation de la décision du 
17 novembre 2014, subsidiairement à l'annulation du ch. 4 de cette 
décision et au constat du fait que le propriétaire de la parcelle litigieuse est 
en droit d'entretenir, de rénover et, en cas de dommages ou de destruction 
dus aux éléments naturels, de reconstruire le bâtiment 43b, le parking à 
trois places, l'escalier à quatre marches et le mur de soutènement situés 
sur la parcelle, et subéventuellement au renvoi de la cause à l'intimée.


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Dans son préavis du 5 novembre 2015, la TTE conclut au rejet du recours. 
La commune C.________ en a fait de même dans son mémoire de 
réponse du 30 novembre 2015.
L'audience publique requise par le recourant sur la base de l'art. 6 de la 
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés 
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH, RS 0.101) a été tenue en date 
du 12 mai 2016.
En droit:
1.
1.1
Aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur 
la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le TA 
connaît en qualité de dernière instance cantonale des recours contre les 
décisions et décisions sur recours fondées sur le droit public. La décision 
sur recours rendue le 21 septembre 2015 par la TTE représente l'objet de 
la contestation; elle ressortit incontestablement au droit public. Aucune des 
exceptions prévues aux art. 75 ss LPJA n'étant réalisée, le TA est 
compétent pour connaître du présent litige (art. 74 al. 1 LPJA; art. 40 al. 5 
et art. 49 al. 2 de la loi cantonale du 9 juin 1985 sur les constructions 
[LC, RSB 721.0]).
1.2
Le recourant est propriétaire de la parcelle concernée par le permis 
de construire en cause. Il a en outre participé en tant que partie à la 
procédure devant l'autorité précédente. N'y ayant pas obtenu gain de 
cause, il est donc particulièrement atteint par la décision sur recours 
attaquée et peut se prévaloir d'un intérêt digne de protection à son 
annulation ou à sa modification. Il a par conséquent qualité pour recourir 
(art. 79 al. 1 LPJA). Au surplus, interjeté en temps utile et dans les formes 
prescrites (art. 32 et 81 LPJA), le recours est ainsi en principe recevable, 
sous réserve de ce qui suit.


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1.3
En procédure de recours de droit administratif, la décision rendue 
par l'instance précédente, plus précisément son dispositif, représente 
l'objet de la contestation (voir ci-dessous c. 1.4). Compte tenu de l'effet 
dévolutif du recours, la décision sur recours de la TTE ici contestée 
constitue l'objet de la contestation; elle a entièrement remplacé la décision 
du 
17 
novembre 
2014 
de 
la 
commune 
C.________ 
(MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, 
Kommentar 
zum 
Gesetz 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, n. 13 ad art. 72 LPJA). La 
conclusion principale n° 1 du recours du 22 octobre 2015 doit ainsi être 
déclarée irrecevable, dans la mesure où elle tend à l'annulation de la 
décision de la commune C.________ du 17 novembre 2014; il en va de 
même de la première partie de la conclusion subsidiaire n° 2, visant 
l'annulation du ch. 4 de la décision communale. Pour le surplus, le recours 
est recevable. 
1.4
Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il 
couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations du droit 
commises dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais pas le contrôle 
de l'opportunité.
2.
Selon l'art. 25 al. 2 LAT, les projets de constructions situés hors de la zone 
à bâtir (qu'ils soient conformes ou non à l'affectation de la zone), 
nécessitent une autorisation ou une approbation de la part de l'autorité 
cantonale compétente (en l'occurrence l'OACOT, art. 84 LC et art. 108a de 
l'ordonnance 
cantonale 
du 
6 
mars 
1985 
sur 
les 
constructions 
[OC, RSB 721.1]; TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 c. 3; ATF 111 Ib 213 
c. 5; HÄNNI/WALDMANN, Raumplanungsgesetz, 2006, n. 36 ad art. 25 LAT). 
L'approbation de l'autorité cantonale a un effet constitutif, c'est-à-dire que si 
un permis de construire est octroyé sans l'accord de cette autorité, celui-ci 
est nul (HÄNNI/WALDMANN, op. cit., n. 37 ad art. 25 LAT; ZEN-
RUFFINEN/GUY-ECABERT, 
Aménagement 
du 
territoire, 
construction, 
expropriation, 2001, n. 952). Le permis de construire octroyé par une 
autorité communale, en l'absence d'approbation ou à l'encontre du refus de 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 25 mai 2016,100.2015.314, page 6
l'autorité cantonale ne déploie aucun effet et est donc nul (ATF 111 Ib 213 
c. 5; HÄNNI/WALDMANN, op. cit., n. 37 ad art. 25 LAT). Dans cette situation, 
il n'y a donc pas lieu d'examiner à quelles conditions le permis peut être 
révoqué (ATF du 4 décembre 1992 in RDAF 1993 p. 310 c. 2b).
3.
3.1
La TTE a rejeté le recours dirigé contre la décision de la commune 
C.________ du 17 novembre 2014 constatant notamment la nullité de la 
décision d'octroi du permis de construire du 30 octobre 2003, tout en 
renonçant à des mesures de remise en état conforme des constructions 
concernées et en autorisant leur entretien et leur réparation, mais en 
interdisant toute rénovation, transformation ou démolition suivie d'une 
reconstruction. La TTE a notamment considéré qu'eu égard à la nullité du 
permis de construire, le bien-fonds du recourant avait été transformé sans 
autorisation, ce qui est illicite sur le plan formel. Elle a également retenu 
que les constructions et transformations effectuées étaient illicites sur le 
plan matériel, car non conformes à l'affectation de la zone agricole. Par 
ailleurs, la TTE a relevé que la mesure de rétablissement de l'état conforme 
prononcée par la commune empêchait uniquement d'accentuer l'illicéité à 
l'avenir, pouvait être qualifiée d'extrêmement clémente, et respectait 
globalement le principe de proportionnalité. Enfin, elle a estimé que le 
recourant devait être conscient du caractère erroné du permis, et qu'il n'y 
avait donc pas non plus violation du principe de la bonne foi.
3.2
Le recourant reconnaît l'illicéité formelle du permis de construire qui 
lui a été accordé par l'intimée le 30 octobre 2003 (voir art. 1 du recours du 
22 octobre 2015). Il conteste toutefois que le permis puisse être révoqué, 
en particulier en raison du droit à la protection de sa bonne foi. Il invoque 
que l'octroi du permis de construire en cause représente un acte dont il 
n'avait pas à douter et sur lequel il pouvait se fonder pour entreprendre les 
travaux effectués et le changement d'affectation du bâtiment concerné. Il 
affirme qu'aucun comportement fautif ou de mauvaise foi ne peut lui être 
reproché et qu'il ne pouvait pas reconnaître d'emblée la non-conformité à la 
zone de son projet de construction, du fait que le hameau où se trouve sa 


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parcelle est équipé comme une zone de construction, que l'architecte 
mandaté pour l'élaboration des plans, domicilié dans le canton de Zurich, 
n'était pas en contact direct avec les autorités compétentes et que lui-
même avait eu à plusieurs reprises des entretiens avec le maire de la 
commune pour discuter du projet de construction, sans que ce dernier 
n'évoque jamais le risque que le projet puisse être contraire à la zone.
3.3
D'emblée, il convient de relever à l'instar de la TTE (décision sur 
recours ch. 3), que le permis de construire octroyé par la commune s'avère 
non seulement formellement (ce que le recourant admet expressément) 
mais également matériellement illicite. La transformation de l'écurie 
existante en maison d'habitation n'est à l'évidence pas conforme à la zone 
agricole (art. 16a et 22 al. 2 let. a LAT et art. 34 de l'ordonnance du 28 juin 
2000 sur l'aménagement du territoire [OAT, RS 700.1]) et aucune 
dérogation au sens des art. 24 et suivants LAT ne peut être octroyée, ce 
que le recourant ne conteste d'ailleurs pas non plus en soi. Contrairement à 
ce qu'il avance, le fait que sa parcelle se trouve dans un petit hameau 
remplissant en bonne partie les exigences d'une zone à bâtir n'y change 
rien, la conformité à la zone s'examinant uniquement à la lumière de la 
réglementation fondamentale de la commune. Conformément à la 
jurisprudence précitée du TF (c. 2 ci-dessus), le permis octroyé est donc 
nul et une révocation de celui-ci n'est pas même nécessaire.
4.
Il convient encore d'examiner les conséquences de ce constat. C'est dans 
ce contexte que la bonne foi du recourant doit être examinée.
4.1
Le principe de la bonne foi stipulé à l'art. 5 al. 3 de la Constitution 
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et à 
l'art. 11 al. 2 de la Constitution du canton de Berne du 6 juin 1993 [ConstC, 
RSB 101.1]) exige des organes de l'Etat un comportement loyal à l'égard 
des particuliers, c'est-à-dire un comportement exempt de contradiction et 
de tromperie. De principe général, la bonne foi peut se transformer en droit 
fondamental des particuliers: la confiance que ceux-ci placent dans le 
comportement des autorités est protégée en certaines circonstances et à 


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certaines 
conditions. 
C'est 
l'objet 
des 
dispositions 
précitées 
(AUBERT/MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse, 2003, n. 15 et 16 ad art. 5 Cst.). Le droit à la 
protection de la bonne foi confère à chaque personne le droit d'exiger des 
autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises 
qu'elles lui ont faites lorsque, sur la foi de celles-ci, elle a pris des 
dispositions sur lesquelles elle ne peut pas revenir sans subir de préjudice. 
Cette protection peut même, à certaines conditions, faire échec au respect 
du principe de la légalité: lorsqu'une autorité a donné un renseignement ou 
fait une promesse qui s'avèrent après coup inexacts – non conformes à 
une correcte application du droit -, le destinataire de cette information ou de 
cette promesse peut se voir protégé dans sa bonne foi, même en 
contradiction avec le strict respect du régime légal. Dans une telle 
hypothèse, la protection de la bonne foi est cependant subordonnée à la 
réalisation de cinq conditions, cumulatives (AUBERT/MAHON, op. cit., n. 11 
et 12 ad art. 9 Cst.; ATF 131 II 627 c. 6.1; TF 2P.94/2006 du 16 mars 2007 
c. 4, 1P.731/2006 du 11 janvier 2007 c. 4.2):
a.
L'autorité qui a donné le renseignement ou fait la promesse doit avoir agi 
dans une situation concrète et à l'égard d'une personne déterminée; de 
plus, son renseignement ou sa promesse doit avoir été donnée sans 
réserve.
b.
L'autorité qui a agi doit en outre avoir été compétente pour le faire; du 
moins, le particulier pouvait-il de bonne foi la tenir pour compétente.
c.
Le particulier ne doit pas avoir été en mesure de se rendre compte de 
l'inexactitude du renseignement ou de la promesse donnée.
d.
Il doit avoir pris, en se fondant sur ledit renseignement ou ladite promesse, 
des dispositions qu'il ne saurait modifier sans en subir de préjudice.
e.
Enfin, la situation juridique ne doit pas avoir changé entre le moment du 
renseignement ou de la promesse et le moment où le principe de la bonne 
foi est invoqué; autrement dit, la bonne foi n'offre pas de protection contre 
les modifications légales.
Au demeurant, même si les conditions du droit à la protection de la bonne 
foi sont réalisées, l'intéressé ne peut se prévaloir de celui-ci si des intérêts 
publics prépondérants s'y opposent. La pesée des intérêts en présence 
reste ainsi réservée et constitue, partant, une limite à la protection de la 
bonne foi (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
2016, n. 665 ss; ATF 119 Ib 397 c. 6e; JAB 2000 p. 268 c. 3b/aa). Dans 
cette éventualité, une indemnisation de l'intéressé de bonne foi demeure 
réservée (dans ce sens également art. 43 al. 2 LC, voir c. 2.1 ci-dessus).


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 25 mai 2016, 100.2015.314, page 9
4.2
S'agissant de la question de la bonne foi du recourant, la TTE 
relève dans la décision sur recours qu'il doit se laisser imputer le fait que 
l'architecte qui l'a conseillé connaissait ou devait connaître l'illicéité du 
permis de construire octroyé par la commune. Elle en veut pour preuve que 
dans la demande de permis de construire du 16 juin 2003 en vue de la 
transformation de l'écurie en habitation, qui a été signée par le recourant et 
son architecte, une demande de dérogation au sens de l'art. 24 LAT, visant 
la transformation et le changement d'affectation du bâtiment situé en zone 
agricole, a été expressément formulée. La TTE estime que le recourant 
devait donc savoir que la construction nécessitait une dérogation délivrée 
par une autorité cantonale. Pour sa part, le recourant conteste cette thèse, 
en arguant que l'architecte qui le conseillait n'avait pas été mandaté par 
ses soins pour le représenter, ni pour se préoccuper des aspects juridiques 
du projet, qu'il était de langue allemande et qu'il ne connaissait pas les 
lieux, étant domicilié et actif professionnellement dans le canton de Zurich.
Le point de vue du recourant ne peut être partagé. En effet, même si 
l'architecte qui conseillait le recourant n'avait pas été formellement 
mandaté par ce dernier pour le représenter, il n'en demeure pas moins qu'il 
apparaît dans la rubrique "auteur du projet" du formulaire de demande de 
permis de construire déposée le 16 juin 2003, qu'il a aussi cosigné. Il était 
donc parfaitement au courant de la nécessité d'une dérogation au sens de 
l'art. 24 LAT pour la réalisation du projet, puisque la demande de permis de 
construire comportait une telle demande de dérogation. Au surplus, le fait 
que l'architecte concerné soit de langue allemande, établi et actif dans le 
canton de Zurich, et ne connaisse pas les particularités régionales et 
cantonales n'y change rien, s'agissant d'une prescription de droit fédéral 
s'appliquant dans l'ensemble du pays à tout projet de construction hors de 
la zone à bâtir, notoire pour tout architecte se chargeant de déposer des 
demandes de permis de construire.
4.3
Par ailleurs, le recourant allègue que lui-même n'était en aucune 
façon conscient de la non-conformité à la zone de son projet de 
construction, qui n'a jamais été soulevée par les opposants initiaux au 
projet, ni par l'ancien maire de la commune qu'il avait consulté en vue de le 
conseiller dans ce contexte. Comme déjà relevé ci-dessus, la demande de 


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permis de construire du 16 juin 2003, signée par le recourant au double 
titre de maître d'ouvrage et de propriétaire, comprend expressément une 
demande de dérogation selon l'art. 24 LAT, ce qui implique manifestement 
que le recourant ne pouvait ignorer qu'une telle dérogation était 
indispensable en l'occurrence. En se faisant conseiller par un architecte 
professionnel et en remplissant et signant le formulaire de demande de 
permis de construire, le recourant pouvait et devait se rendre compte des 
principes de base régissant l'aménagement du territoire et de la différence 
des conditions pour construire en zone à bâtir et en zone agricole, dans 
laquelle est situé son bien-fonds. En outre, le recourant ne saurait 
sérieusement prétendre que l'ancien maire de la commune, à qui il a – 
selon ses propres dires - demandé conseil, ne l'a pas rendu attentif à la 
situation de son immeuble en zone agricole et au besoin de requérir une 
dérogation selon l'art. 24 LAT pour entreprendre des travaux sur sa 
parcelle. Bien au contraire, comme l'intimée le mentionne à juste titre dans 
son mémoire de réponse du 30 novembre 2015, le recourant a lui-même 
indiqué dans son autre recours du 21 novembre 2011 (p. 3) auprès de la 
Cour de céans, relatif à la révocation du permis de construire un court de 
tennis sur le terrain adjacent à sa maison et à la remise en état conforme 
des lieux (JTA 2011/455), qu'il avait introduit sa demande de permis de 
construire du 16 juin 2003 (dont la révocation est ici litigieuse) avec l'aide 
du maire et qu'il avait coché la case de demande de dérogation au sens de 
l'art. 24 LAT après avoir consulté celui-ci. Le recourant a d'ailleurs 
également expressément été rendu attentif par l'Office de la protection des 
eaux et de la gestion des déchets au fait que la commune C.________ ne 
disposait pas encore de plan général d'évacuation des eaux (PGEE) de la 
zone agricole, "zone dont fait partie le secteur des F.________" (voir lettre 
du 18 juillet 2003, produite en annexe à la réponse de la commune 
C.________). On relèvera, au surplus, que le recourant a entamé les 
travaux de transformation de l'écurie autorisés le 30 octobre 2003 en été 
2004 (voir ch. III.A.2 p. 3 du recours adressé au TA le 21 novembre 2011 
en la cause 2011/455). Or, il apparaît qu'à deux reprises, en mars et en mai 
2004, l'OACOT lui avait exposé les conditions d'octroi d'une autorisation de 
construire en zone agricole ou d'une dérogation au sens de l'art. 24 de la 
LAT, s'agissant de son projet d'aménagement d'un court de tennis. Le TA a 
d'ailleurs admis dans cette cause, qu'au vu de ces informations, des 


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échanges d'écritures entre parties et des contacts téléphoniques que le 
recourant avait eus avec l'OACOT, tant la nécessité d'une dérogation pour 
une construction non conforme à la zone que la compétence de l'OACOT 
pour décerner cette dérogation devaient lui apparaître évidentes, ce qui 
aurait dû l'inciter à s'informer plus avant (JTA du 19 septembre 2012, 
2011/455, c. 3.4.4). Au vu de ces éléments, le recourant, en tous les cas au 
plus tard au printemps 2004, soit avant le début des travaux de 
construction ici en cause, pouvait et devait se rendre compte du vice 
affectant le permis de construire du 30 octobre 2003.
Quant au fait que les opposants initiaux à son projet n'ont pas soulevé 
l'argument de la non-conformité à la zone, il n'est pas susceptible d'influer 
en faveur du recourant dans la présente procédure, compte tenu des 
autres éléments relevés ci-dessus. Il en va de même des aspects relatifs à 
l'assurance immobilière, à la protection contre le feu et à l'équipement de 
sa parcelle du point de vue routier, ainsi que de l'approvisionnement en eau 
et de l'élimination des eaux usées du hameau de F.________, tout comme 
de la question de l'application ou non du droit foncier rural à la parcelle en 
cause, arguments également allégués par le recourant. En particulier, le 
recourant ne saurait argumenter que le fait que sa parcelle ne soit pas 
soumise au droit foncier rural la rendait sans autres constructible. Ces 
questions sont sans rapport ni influence directs avec la situation en zone 
agricole du bien-fonds du recourant, toujours actuelle, incontestable et 
entraînant l'obligation de requérir une dérogation au sens de l'art. 24 LAT 
dans la perspective d'entreprendre les travaux et le changement 
d'affectation du bâtiment effectués par ce dernier. 
4.4
Cela étant, force est d'en conclure qu'avec l'attention que l'on 
pouvait attendre de lui dans cette situation, le recourant devait – ou, à tout 
le moins, pouvait - se rendre compte du caractère vicié du permis de 
construire octroyé le 30 octobre 2003 par la commune en l'absence de 
toute dérogation au sens de l'art. 24 LAT accordée par l'OACOT. Il s'ensuit 
que le recourant ne saurait se prévaloir en l'espèce du droit à la protection 
de sa bonne foi, dans la mesure où l'une des conditions cumulatives mises 
à cet égard par la jurisprudence (voir ci-dessus c. 3.3/c) ne s'avère à 
l'évidence pas remplie. C'est dès lors à bon droit que la TTE, dans sa 


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décision sur recours du 21 septembre 2015, a nié la bonne foi du 
recourant.
5.
5.1
Le permis de construire du 30 octobre 2003 étant frappé de nullité, il 
convient d'examiner, comme l'a fait la TTE, le rétablissement conforme à la 
loi de la construction et du changement d'affectation entrepris illicitement 
par le recourant. A cet égard, l'art. 46 al. 2 let. e LC dispose qu'en cas de 
refus du permis de construire, l'autorité décide simultanément si et dans 
quelle mesure l'état conforme à la loi doit être rétabli; elle fixe au besoin un 
nouveau délai. La décision de rétablissement conforme vise la suppression 
de l'état illicite créé par une construction. Elle doit respecter les principes 
de la proportionnalité et de la bonne foi. En particulier, elle ne doit pas aller 
au-delà de ce qui est nécessaire au rétablissement de l'état conforme à la 
loi. De plus, elle doit être justifiée par un intérêt (public ou privé) suffisant. 
Le principe de la proportionnalité doit être respecté, même si le maître 
d'ouvrage est de mauvaise foi. Dans ce cas cependant, ce dernier doit 
s'attendre à ce que les autorités, pour des motifs fondamentaux d'égalité 
de traitement et de protection des dispositions en matière de construction, 
accordent d'autant plus de poids aux intérêts justifiant le rétablissement et 
d'autant moins aux inconvénients que cela suppose pour le maître 
d'ouvrage (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, 4e éd. 2013, 
n. 9c ad art. 46 LC; JAB 1992 p. 21 c. 4b; ATF 111 Ib 221 c. 6, 108 Ia 217 
c. 4, 107 Ia 27 c. 3).
Lorsqu'une révocation d'un permis de construire est envisagée par l'autorité 
compétente ou que la nullité du permis est constatée, la mesure finalement 
décidée peut se traduire, en vertu du principe de proportionnalité, par une 
démolition totale de la construction faisant l'objet du permis entièrement 
révoqué ou entièrement nul, par une remise en état partielle de la 
construction faisant l'objet du permis entièrement révoqué ou entièrement 
nul, par une remise en état partielle en cas de révocation partielle ou de 
nullité partielle du permis, voire même par une renonciation à la remise en 
état conforme en cas de révocation ou de nullité partielles ou même totales 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 25 mai 2016, 100.2015.314, page 13
du permis de construire. Selon le TF, l'autorité renoncera à une telle 
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé 
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au 
maître d'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à 
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la 
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle 
(TF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 c. 5.1; ATF 123 Il 248 c. 3a/bb, 
111 Ib 213 c. 6).
5.2
En l'espèce, dans sa décision du 17 novembre 2014 confirmée par 
la TTE, l'intimée a renoncé à prononcer le rétablissement de l'état 
conforme. Elle n'a limité le droit de propriété du recourant que dans la 
mesure où, concernant le bâtiment n° […], le parking couvert pour trois 
voitures, l'escalier de quatre marches et le mur de soutènement, tous sis 
sur la parcelle E.________, elle a interdit toute rénovation et/ou toute 
transformation et/ou démolition suivie d'une reconstruction, tout en 
autorisant toutefois l'entretien et/ou la réparation.
5.2.1
Selon le principe de la proportionnalité, il convient de mesurer les 
moyens employés par l’administration pour atteindre des objectifs 
déterminés (MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 
2012, n. 5.2.1.1 p. 809). La proportionnalité vise le choix d’une décision 
dans une situation individuelle concrète. Elle est constituée de trois 
maximes, soit les règles d'aptitude, de nécessité et de proportionnalité au 
sens étroit (ATF 136 I 17 c. 4.4). La règle de l’aptitude sert à déterminer si 
le moyen choisi par l’autorité est propre à atteindre le but d’intérêt public 
visé (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 
2014, 
§ 21 
n. 4; 
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
op. 
cit., 
n. 587 ss; 
MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, op. cit., n. 5.2.1.3, p. 814 ss). La règle de la 
nécessité, quant à elle, exige qu’entre plusieurs moyens à disposition de 
l’autorité, celle-ci choisisse celui qui, tout en atteignant le but visé, porte 
l’atteinte 
la 
moins 
grave 
aux 
intérêts 
privés 
du 
justiciable 
(TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, op. cit., § 21 n. 6 ss). Quant à la règle de la 
proportionnalité au sens étroit, celle-ci met en balance la gravité des effets 
de la mesure choisie sur la situation de l’administré et le résultat escompté 


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du point de vue de l’intérêt public (TSCHANNEN/ZIMMERLI/ MÜLLER, op. cit., 
§ 21 n. 16). 
5.2.2
L’intérêt public est une condition générale de toute activité étatique. 
L’existence d’un tel intérêt doit être examinée en tenant compte des 
différentes circonstances de chaque cas d’espèce (HÄFELIN/MÜLLER/ 
UHLMANN, op. cit., n. 536). D'une manière générale, l'intérêt public est défini 
par les buts ancrés dans la constitution fédérale (par exemple l'art. 75 Cst. 
s'agissant de l'utilisation rationnelle du sol) et, plus spécifiquement, par les 
différentes lois qui en découlent (notamment l'art. 3 LAT qui prévoit la 
préservation du paysage, l'aménagement des territoires, la détermination 
de l'implantation des constructions; cf. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, 
op. cit., § 20 n. 5 s.; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 
2011, n. 537 s.). Souvent, l’activité étatique poursuivant un but d’intérêt 
public peut se trouver confrontée à l’intérêt privé du justiciable. Dans un tel 
cas, il appartiendra à l’autorité de mettre en balance les deux intérêts et 
d’appliquer le principe de la proportionnalité (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, 
op. cit., n. 565). Il sied toutefois ici de mentionner que dans les cas de 
constructions hors de la zone à bâtir, si le seul intérêt privé en cause est de 
nature financière, celui-ci sera généralement considéré comme insuffisant 
(ATF 116 Ib 228 c. 3b p. 233). Le TF a relevé à maintes reprises que la 
préservation des zones non constructibles et la distinction fondamentale 
entre espace bâti et non-bâti constituait un intérêt public majeur et que le 
non-respect de celui-ci représentait une violation grave d'un des plus 
importants principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire 
(ATF 136 II 359 c. 9, 132 II 21 c. 6.4, 116 Ib 228 c. 3b, 111 Ib 213 c. 6b; 
TF 1C_564/2010 du 7 juillet 2011 c. 2.4).
5.2.3
En l'espèce, à l'instar de ce qu'a considéré la TTE dans sa décision 
sur recours du 21 septembre 2015, la mesure prononcée par l'intimée ne 
saurait être qualifiée de sévère puisqu'elle se limite à empêcher à l'avenir 
une accentuation de l'illicéité de la construction et du changement 
d'affectation effectués. Au vu de l'intérêt public majeur visant à distinguer 
fondamentalement entre les zones constructibles et les zones non 
constructibles, on pourrait même se demander si celui-ci ne justifierait pas 
des mesures plus incisives. Dans la mesure où une reformatio in peius est 


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exclue, au stade du recours devant le TA (art. 84 al. 2 LPJA), cette 
question peut toutefois rester indécise. En tous les cas, le recourant ne 
saurait se prévaloir d'une violation du principe de proportionnalité à son 
détriment.
5.3
Le recourant se prévaut enfin d'une protection des droits acquis 
étendue, au sens de l'art. 24c al. 2 LAT en corrélation avec l'art. 3 LC.
En zone agricole, l'art. 24c al. 1 LAT prévoit certes que les constructions et 
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination, 
mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone, bénéficient en 
principe de la garantie de la situation acquise. Toutefois, son al. 2 prévoit 
expressément que la reconstruction d'un bâtiment ne peut être autorisée 
que pour des bâtiments qui ont été érigés ou transformés légalement (voir 
aussi l'art. 41 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement 
du territoire [OAT, RS 700.1]). Quant à l'art. 3 LC, il dispose expressément 
que les bâtiments et installations autorisés sous l'empire de l'ancienne loi, 
de même que ceux n'ayant nécessité aucune autorisation, ne sont pas 
affectés par de nouveaux plans ou prescriptions (al. 1), et peuvent être 
entretenus, rénovés, transformés ou agrandis pour autant que ces travaux 
n'accentuent pas leur non-conformité aux prescriptions nouvelles (al. 2). 
Selon l'Office fédéral du développement territorial (ARE), les constructions 
et installations transformées ou érigées en violation des dispositions en 
vigueur à l'époque ne peuvent bénéficier des possibilités de transformation 
décrites à l'art. 24c al. 2 LAT, ce principe restant valable même si le 
rétablissement de l'état conforme au droit ne peut plus être exigé pour des 
raisons de proportionnalité ou parce qu'il y a prescription (ARE, Nouveau 
droit de l'aménagement du territoire; Explications relatives à l'ordonnance 
sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en 
œuvre, 2001, p. 43). Partant, la construction et le changement d'affectation 
entrepris par le recourant n'ayant jamais été autorisés par la dérogation 
nécessaire et à défaut de permis de construire valable, le recourant ne peut 
à l'évidence pas bénéficier de la protection de la situation acquise garantie 
par les art. 24c al. 2 LAT et 3 LC.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 25 mai 2016,100.2015.314, page 16
6.
6.1
Au vu de ce qui précède, les mesures d'instruction requises par le 
recourant, telles que l'audition de témoins ou une inspection locale, 
apparaissent superflues; les requêtes dans ce sens doivent dès lors être 
rejetées. Le recours, qui s'avère mal fondé en tous points, doit être rejeté, 
dans la mesure où il est recevable.
6.2
Les frais de la présente procédure fixés forfaitairement à Fr. 3'500.- 
sont mis à la charge du recourant qui succombe (art. 108 al. 1 LPJA) et 
partiellement couverts par son avance de frais. Le solde devra être versé à 
l'entrée en force du présent jugement.
6.3
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au recourant, qui succombe, ni 
à l'intimée (art. 104 al. 1 et 4 et 108 al. 3 LPJA).
Par ces motifs:
1. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
2. Les frais de la présente procédure, fixés forfaitairement à Fr. 3'500.-, 
sont mis à la charge du recourant et couverts à raison de Fr. 3'000.- par 
son avance de frais; le solde de Fr. 500.- sera versé à l'entrée en force 
du présent jugement.
3. Il n'est pas alloué de dépens.


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4. Le présent jugement est notifié (R):
- au mandataire du recourant,
- à la mandataire de la commune C.________,
- à la TTE,
- à l'Office fédéral du développement territorial ARE, 3003 Berne.
Le président:
Le greffier:
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification écrite, le présent jugement peut faire l'objet 
d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 
14, au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110)


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