be_verwaltungsgericht · 100 2015 184 · 2015-12-21 · de

Teilrevision der Parkierungsverordnung - Höhe der Parkgebühren (Entscheid des Regierungsstatthalteramts Biel/Bienne vom 18. Mai 2015 - RAD 9/2015) | Gebühren

100.2015.184U publiziert in BVR 2016 S. 560
DAM/SES/RAP
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 21. Dezember 2015 
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum und Häberli
Gerichtsschreiberin Seiler 
A.________
Beschwerdeführerin
gegen
Einwohnergemeinde Biel/Bienne 
handelnd durch den Gemeinderat, vertreten durch die Abteilung Öffentliche 
Sicherheit, Zentralstrasse 60, Postfach 1120, 2502 Biel/Bienne
Beschwerdegegnerin
und
Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne
Schloss, 2560 Nidau
betreffend Teilrevision der Parkierungsverordnung; Höhe der Parkgebühren 
(Entscheid des Regierungsstatthalteramts Biel/Bienne vom 18. Mai 2015; 
RAD 9/2015)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Gemeinderat der Einwohnergemeinde (EG) Biel/Bienne beschloss am 
21. Januar 2015 eine Teilrevision der Verordnung vom 26. Oktober 2001 
über 
das 
Parkieren 
(Parkierungsverordnung, 
nachfolgend: 
ParkV; 
SGR 761.11), die er auf den 1. Juni 2015 in Kraft setzte. Der Beschluss 
wurde am 11. Februar 2015 publiziert. Die Revision beinhaltet insbeson-
dere Erhöhungen bestimmter Parkgebühren.
B.
Am 24. Februar 2015 erhob neben einer anderen Person A.________ 
Beschwerde beim Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne und beantragte die 
Aufhebung der Teilrevision der ParkV, eventuell die Nichtanwendung 
einzelner Anhänge dieses Erlasses. Ebenfalls im Eventualstandpunkt 
verlangte sie von der Gemeinde den Nachweis darüber, welche Ge-
bührenerhöhungen im Rahmen der Teilrevision gerechtfertigt seien. Nach 
Eingang einer Empfehlung des Preisüberwachers mit der Beschwerdeant-
wort der EG Biel/Bienne wies der Regierungsstatthalter die Beschwerde mit 
Entscheid vom 18. Mai 2015 ab. Der Preisüberwacher empfiehlt, die Ge-
bühren für zwei Kategorien von Parkkarten weniger stark zu erhöhen als 
von der EG Biel/Bienne vorgesehen. 
C.
Gegen den Entscheid des Regierungsstatthalters hat A.________ am 
15. Juni 2015 Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt:
«1. Der Entscheid des Regierungsstatthalters vom 18. Mai 2015 sei 
aufzuheben.
2. Die Teilrevision der Verordnung über das Parkieren (Parkierungs-
verordnung der Stadt Biel) sei gemäss den Empfehlungen des 
Preisüberwachers anzupassen resp. anzuordnen.


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Eventualbegehren: 
Unter Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei die Sache an 
die Stadt Biel zur Neubeurteilung unter Berücksichtigung des 
Schreibens des Preisüberwachers zurückzuweisen.
3. Unter Kosten.»
Die EG Biel/Bienne hat in ihrer Beschwerdeantwort vom 30. Juni 2015 be-
antragt, die Beschwerde sei abzuweisen, ebenso das Regierungsstatthal-
teramt Biel/Bienne mit Vernehmlassung vom 3. Juli 2015. Am 27. Juli 2015 
hat A.________ zu diesen Eingaben Stellung genommen. Mit Verfügung 
vom 3. August 2015 hat der Instruktionsrichter die EG Biel/Bienne ersucht, 
verschiedene 
Fragen 
im 
Zusammenhang 
mit 
den 
kommunalen 
Rechtsgrundlagen zu beantworten. Sie hat am 1. September 2015 Stellung 
genommen, wobei sie an ihrem Antrag auf Abweisung des Rechtsmittels 
nicht mehr vollumfänglich festhält. A.________ hat am 19. September 2015 
Schlussbemerkungen eingereicht, wogegen die übrigen Verfahrens-
beteiligten auf weitere Ausführungen verzichtet haben. 
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. b i.V.m. Art. 76 und 77 
des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig.
1.2
Zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen kommunale Erlasse ist 
befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine 
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat und durch den angefochtenen Er-
lass virtuell, d.h. mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit früher oder später 
einmal in schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (Art. 79a VRPG; 
BVR 2015 S. 3, nicht publ. E. 1.2 [VGE 2013/405 vom 29.8.2014], 2010 
S. 260 E. 1.3). Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen und ist damit formell beschwert. Als Einwohnerin der 


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EG Biel/Bienne sowie potenzielle Parkplatzbenutzerin und Parkkarten-
bezügerin könnte sie von den angefochtenen Regelungen in ihren schutz-
würdigen Interessen betroffen sein. Die Beschwerdeführerin ist deshalb zur 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt. Auf die form- und fristgerecht ein-
gereichte Beschwerde ist einzutreten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).
2.
Die Beschwerdeführerin beantragt mit ihrem Rechtsbegehren 1, der Ent-
scheid des Regierungsstatthalteramts vom 18. Mai 2015 sei aufzuheben. 
Mit dem Rechtsbegehren 2 verlangt sie, die Teilrevision der ParkV sei ge-
mäss den Empfehlungen des Preisüberwachers anzupassen. Der Preis-
überwacher kritisiert in seiner Empfehlung vom 5. März 2015 ausschliess-
lich die Gebührenerhöhungen bei der standortbezogenen Dauerparkkarte 
für bestimmte Anlagen sowie bei der allgemeinen Parkkarte blaue Zone 
(act. 1C). Rechtsbegehren sind unter Berücksichtigung der Beschwerde-
begründung auszulegen (vgl. BVR 2015 S. 541 E. 2, 2011 S. 391 E. 3.3; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, 
Art. 32 N. 13). Das Begehren der Beschwerdeführerin ist deshalb dahin zu 
verstehen, dass sie die Teilrevision (nur) noch in den vom Preisüberwacher 
thematisierten Punkten beanstandet. Der Streitgegenstand des verwal-
tungsgerichtlichen Verfahrens beschränkt sich folglich auf die Gebühren-
erhöhungen bei der standortbezogenen Dauerparkkarte für bestimmte An-
lagen (Jahresgebühr für 12 Monate) sowie bei der allgemeinen Parkkarte 
blaue Zone (Tagesgebühr für 24 Stunden).
3.
Es ist allseitig anerkannt, dass der Preisüberwacher erst im vorinstanz-
lichen Verfahren eine Empfehlung zur Teilrevision der ParkV abgab und vor 
dem Beschluss des Gemeinderats nicht angehört worden ist. Die Be-


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schwerdeführerin ist der Ansicht, die umstrittenen Regelungen seien be-
reits aus diesem Grund aufzuheben. 
3.1
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des Preisüberwachungsgesetzes vom 
20. Dezember 1985 (PüG; SR 942.20) haben Gemeindeorgane vor der 
Festsetzung oder Genehmigung einer Preiserhöhung, die von den Beteilig-
ten an einer Wettbewerbsabrede oder einem marktmächtigen Unter-
nehmen beantragt wird, den Preisüberwacher anzuhören. Die zuständige 
Behörde hat die Stellungnahme des Preisüberwachers in ihrem Entscheid 
anzuführen; folgt sie ihm nicht, so hat sie die Abweichungen zu begründen 
(Art. 14 Abs. 2 PüG). Eine Verletzung der sich aus Art. 14 PüG ergebenden 
Pflichten begründet eine Bundesrechtswidrigkeit und führt im Beschwerde-
fall 
grundsätzlich 
zur 
Aufhebung 
des 
angefochtenen 
Aktes 
(BGer 2A.142/2A.173/2A.174/1994 vom 24.3.1995, in JdT 1995 I S. 277 
E. 4b; BVR 2011 S. 220 [VGE 2009/339 vom 23.9.2010], nicht publ. E. 6.2 
mit Hinweis auf den Entscheid des Bundesrats vom 27.6.2001, in 
VPB 66/2002 Nr. 74 E. 4.2). 
3.2
Die Gemeinde ist der Ansicht, hinsichtlich des Bereitstellens kosten-
pflichtiger Parkplätze nehme sie keine marktbeherrschende Stellung ein, 
weshalb Art. 14 PüG nicht anwendbar sei (act. 4 S. 1). Sie habe sich zu-
dem im vorinstanzlichen Verfahren in Kenntnis des nachträglich eingehol-
ten Berichts des Preisüberwachers zu den Gebührenerhöhungen geäussert 
und daran festgehalten. Da das Regierungsstatthalteramt über volle Kogni-
tion verfüge, sei ein allfälliger Verfahrensmangel geheilt. – Die Gemeinde 
hat aufgrund ihrer Herrschaft über Sachen im Gemeingebrauch, hier den 
öffentlichen Grund, ein faktisches Monopol bezüglich dessen Nutzung und 
untersteht damit bei der Gebührenfestsetzung in diesem Bereich dem PüG 
(Hänni/Stöckli, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2013, S. 180 
N. 566; Rolf H. Weber, Handkommentar zum Preisüberwachungsgesetz, 
2009, S. 192). Das dürfte ebenso für kommunale Parkgebühren gelten (so 
Rolf Weber, a.a.O., S. 203), was denn auch der Praxis des Preisüber-
wachers entspricht (Jahresbericht des Preisüberwachers, in RPW 2009/5 
S. 479 ff., 486). Ob dies auf die hier streitigen Parkgebühren zutrifft und ob 
die fehlende Anhörung des Preisüberwachers als Verfahrensmangel im 


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vorinstanzlichen Verfahren geheilt worden ist, muss angesichts der nach-
folgenden Erwägungen jedoch nicht vertieft werden.
4.
4.1
Das Reglement vom 21. Mai 2000 über die Bewirtschaftung, Finan-
zierung und Erstellung öffentlicher Parkierungsanlagen (Parkierungsregle-
ment, nachfolgend: ParkR; SGR 761.5) regelt das Parkraumangebot für 
Motorfahrzeuge auf dem Gebiet der Gemeinde Biel/Bienne. Es enthält Vor-
schriften über die verschiedenen Nutzungskategorien für die öffentlichen 
Parkfelder (Art. 4 ParkR), über die Parkkarten (Art. 8 f. ParkR), die Gebüh-
ren (Art. 12 ff. ParkR) sowie die Spezialfinanzierungen (Art. 19 ff. ParkR). 
Gestützt auf Art. 26 Abs. 1 Bst. f ParkR erlässt der Gemeinderat die Ge-
bührentarife. Im Anhang 2 der ParkV hat er von dieser Kompetenz Ge-
brauch gemacht. Mit Beschluss vom 21. Januar 2015 hat der Gemeinderat 
unter anderem die Jahresgebühr für standortbezogene Dauerparkkarten für 
bestimmte Anlagen gemäss Anhang 4 von Fr. 528.-- auf Fr. 1'017.-- erhöht 
(Anhang 2 Ziff. 3 Nr. 8 ParkV; act. 5A2). Es handelt sich dabei um Park-
karten für «jedermann». Sie berechtigen die Bezügerin oder den Bezüger 
zu unbeschränktem Parkieren auf den peripheren Parkierungsanlagen aus-
serhalb der Parkierungsschwerpunkte (Parkplätze mit Parkuhren und in 
blauen Zonen) und können für einen Tag, einen Monat oder ein Jahr erwor-
ben werden. Sie sind jeweils für eine Parkierungsanlage gültig (Anhang 1 
Nr. 8 ParkV in der Fassung vom 21. Januar 2015). Ebenso beschloss der 
Gemeinderat, die Gebühr für die allgemeine Parkkarte blaue Zone zu er-
höhen, pro Tag von Fr. 7.-- auf Fr. 9 bzw. Fr. 16.-- (Anhang 2 Ziff. 3 Nr. 10 
ParkV; act. 5A2). Die Parkkarten dieser Kategorie kann jede Person erwer-
ben; sie berechtigen dazu, auf den Parkfeldern der blauen Zone im einge-
tragenen Sektor auf dem Gemeindegebiet der Stadt während sechs oder 
24 Stunden unbeschränkt zu parkieren (Anhang 1 Nr. 10 ParkV in der Fas-
sung vom 21. Januar 2015). Das Verwaltungsgericht prüft im Rahmen der 
abstrakten Normenkontrolle, ob die kritisierten Verordnungsbestimmungen 
gegen höherrangiges Recht verstossen, d.h. gegen Bundesrecht, kantona-
les Recht oder übergeordnetes kommunales Recht (vgl. BVR 2015 S. 3 
E. 2.2 mit weiteren Hinweisen). 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
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4.2
Öffentliche Abgaben werden gemeinhin in Steuern und Kausalab-
gaben eingeteilt. Während Erstere sog. voraussetzungslos geschuldet sind, 
d.h. unabhängig von einem konkreten Nutzen oder vom konkreten Ver-
ursacheranteil der steuerpflichtigen Person, sind Letztere Gegenleistung für 
eine bestimmte staatliche Leistung oder Entgelt für einen besonderen Vor-
teil (BGE 140 I 176 E. 5.2; Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 57 N. 7 und 18). Werden öffentliche Ein-
richtungen oder der öffentliche Grund in Anspruch genommen, wie dies bei 
über den schlichten Gemeingebrauch hinausgehendem Parkieren der Fall 
ist, sind Benutzungsgebühren zu entrichten (statt vieler BGE 122 I 279 
E. 2). Sie stellen eine Unterart von Kausalabgaben dar (BVR 2015 S. 441 
E. 4.3; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 N. 25 f.). Benutzungs-
gebühren können kostenabhängig oder kostenunabhängig ausgestaltet 
sein (vgl. etwa BGE 125 I 182 E. 4a, 122 I 279 E. 6a, 121 I 230 E. 3e; 
BVR 2013 S. 120 E. 4.1; Daniela Wyss, Kausalabgaben, Diss. Bern 2009, 
S. 14 und 195; Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 58 N. 18). 
4.3
Gemäss dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage (Legalitäts-
prinzip) im Abgaberecht bedürfen öffentliche Abgaben einer formellgesetzli-
chen Grundlage, welche sie in den Grundzügen umschreibt (Art. 127 
Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]). Delegiert der Gesetzgeber die 
Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, 
so muss er zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand 
und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (Art. 164 
Abs. 1 Bst. d BV und Art. 69 Abs. 4 Bst. b der Verfassung des Kantons 
Bern [KV; BSG 101.1]; BVR 2015 S. 441 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen). 
Die Rechtsprechung hat die Vorgaben für die Abgabenbemessung bei 
Kausalabgaben gelockert, wenn die Höhe der Abgabe durch überprüfbare 
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) 
begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion 
erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der 
Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert 
noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit 
und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch 
gerät (statt vieler BGE 140 I 176 E. 5.2, 135 I 130 E. 7.2 [Pra 99/2010 


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Nr. 1], 132 II 371 E. 2.1; BVR 2015 S. 441 E. 3.1, S. 3 E. 3.4, 2013 S. 120 
E. 4.1, 2001 S. 539 E. 3a, je mit Hinweisen).
5.
Vorab ist zu prüfen, ob die umstrittenen Parkgebühren über eine genü-
gende gesetzliche Grundlage verfügen.
5.1
Das Abstellen von Motorfahrzeugen auf dem öffentlichen Gebrauch 
gewidmeten Parkierungsanlagen ist gemäss Art. 12 ParkR auf entspre-
chend gekennzeichneten Parkfeldern gebührenpflichtig (Grundsatz der 
Gebührenpflicht). Art. 4 Abs. 1 ParkR nennt verschiedene Nutzungskatego-
rien, die für die öffentlichen Parkfelder gelten, wie beispielsweise Kurz- und 
Langzeitzonen ohne bzw. mit Anwohnerprivilegierung (Ziff. 1-4). Art. 4 
Abs. 2 ParkR sieht vor, dass bei Bedarf weitere Nutzungskategorien ge-
schaffen werden können, sofern sie nicht der Zielsetzung des ParkR 
wiedersprechen. Sodann enthalten Art. 8 und 9 ParkR Bestimmungen über 
verschiedene Parkkarten, wobei nach Art. 9 Abs. 3 ParkR bei Bedarf wei-
tere besondere Parkkarten ausgestellt werden können, sofern sie den Ziel-
setzungen des ParkR nicht widersprechen. Das Abgabeobjekt (Parkplatz-
benutzung, Bezug einer Parkkarte) und der Kreis der Abgabepflichtigen 
(Parkplatzbenutzerin bzw. Parkplatzbenutzer oder Parkkartenbezügerin 
bzw. Parkkartenbezüger) ergeben sich aus dem ParkR daher mit hin-
reichender Klarheit. Wie es sich mit den Bemessungsgrundlagen verhält, 
ist nachfolgend zu untersuchen.
5.2
Die standortbezogene Dauerparkkarte fällt in die Nutzungskategorie 
«Langzeitzone mit unbeschränkter Parkierungsdauer für Inhaber einer spe-
ziellen standortbezogenen Parkkarte» (Art. 4 Abs. 1 Ziff. 5 ParkR), was 
auch die Gemeinde anerkennt (act. 9 S. 1). Aus Art. 14 Abs. 2 ParkR ergibt 
sich für diese Nutzungskategorie ein Gebührenrahmen pro Parkierungs-
standort und Monat von mindestens Fr. 30.-- und höchstens Fr. 60.--, jähr-
lich somit maximal Fr. 720.--; unter Berücksichtigung der in Art. 14 Abs. 3 
ParkR vorgesehenen Indexierung seit 2001 ergibt sich damit eine Ober-
grenze von Fr. 765.-- pro Jahr (Stand Landesindex der Konsumentenpreise 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
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im Februar 2001 bei 100,8 Punkten und im November 2015 bei 
107,1 Punkten; Totalindex einsehbar unter: ). 
Die vom Gemeinderat in der ParkV festgelegte Gebühr von Fr. 1'017.-- pro 
Jahr (bzw. Fr. 85.-- pro Monat) übersteigt diesen Gebührenrahmen. Die 
ParkV widerspricht insofern dem vom Gemeindeparlament erlassenen 
übergeordneten ParkR (vgl. Art. 50 Abs. 2 und 3 des Gemeindegesetzes 
vom 16. März 1998 [GG; BSG 170.11]) und ist rechtswidrig. Die Gemeinde 
hält insoweit denn auch nicht mehr an ihrem Antrag auf Abweisung der 
Beschwerde fest (vorne Bst. C; act. 9 S. 1 und 6). Die Beschwerde erweist 
sich in diesem Punkt als begründet.
5.3
Die blaue Zone wird in Art. 4 Abs. 1 ParkR als Nutzungskategorie 
nur im Zusammenhang mit gleichzeitiger unbeschränkter Parkierungsdauer 
für Inhaberinnen und Inhaber der entsprechenden Sektorkarte erwähnt (An-
wohnerprivilegierung; Ziff. 6). Davon abgesehen stellt sie eine sog. weitere 
Nutzungskategorie gemäss Art. 4 Abs. 2 ParkR dar. Die allgemeine Park-
karte blaue Zone wird im ParkR nicht geregelt. Sie ist demnach eine be-
sondere Parkkarte nach Art. 9 Abs. 3 ParkR, was auch der Auffassung der 
Gemeinde entspricht (act. 9 S. 2). Wie die Gemeinde weiter ausführt, fällt 
die Karte nicht unter die in Art. 14 ParkR aufgeführten Kategorien («Pau-
schalgebühr für unbeschränktes Parkieren»). Diese Bestimmung kommt 
daher als formelle gesetzliche Grundlage nicht in Betracht. Art. 13 ParkR 
enthält sodann lediglich einen Gebührenrahmen für stundenweises Parkie-
ren und legt die Parkierungsgebühren auf maximal Fr. 5.-- pro Stunde fest. 
Auch nach Auffassung der Gemeinde ist diese Vorschrift auf die blaue 
Zone nicht ohne weiteres anwendbar. Sie möchte die Regelung jedoch 
zumindest vergleichsweise heranziehen (act. 9 S. 2 f.). Dem kann nicht ge-
folgt werden: Art. 13 ParkR bezieht sich wie erwähnt auf stundenweises 
Parkieren (vgl. hierzu auch Art. 18 Abs. 1 i.V.m. Anhang 2 Ziff. 1 und 2 
sowie Anhang 4 ParkV), wogegen die besonderen Parkkarten gemäss 
Art. 9 ParkR in der ParkV unter den Pauschalgebühren erfasst werden 
(Art. 18 Abs. 2 ParkV i.V.m. Anhang 2 Ziff. 3). Den für stundenweises 
Parkieren festgelegten Gebührenrahmen gemäss Art. 13 ParkR auf eine 
Pauschalgebühr zu übertragen, obschon der Rahmen für Pauschalgebüh-
ren ausdrücklich in Art. 14 ParkR geregelt wird, entspricht den Anforderun-
gen des Legalitätsprinzips nicht. Damit fehlt für die allgemeine Parkkarte 


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Seite 10
blaue Zone eine hinreichende formellgesetzliche Grundlage im Hinblick auf 
die Bemessungsgrundlagen.
6.
Es fragt sich, ob das Kostendeckungsprinzip die fehlende gesetzliche 
Grundlage im ParkR für die allgemeine Parkkarte blaue Zone zu kom-
pensieren vermag.
6.1
Das Kostendeckungsprinzip besagt, dass der Gesamtertrag der 
erhobenen Abgaben die Gesamtkosten des Gemeinwesens für den be-
treffenden Verwaltungszweig oder die betreffende Einrichtung nicht oder 
höchstens geringfügig übersteigen darf (BGE 141 I 105 E. 3.3.2, 140 I 176 
E. 5.2, 132 II 371 E. 2.1; BVR 2013 S. 120 E. 4.1, 2001 S. 539 E. 4h). Die-
ses Prinzip gilt nur bei kostenabhängigen Kausalabgaben (BGE 131 II 735 
E. 3.2, 121 I 230 E. 3e S. 236, 105 Ia 134 E. 5c; BVR 2013 S. 120 E. 4.1, 
2002 S. 335 E. 3b; ferner Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 57 N. 19 
und § 58 N. 13 f.).
6.2
Ob eine Benutzungsgebühr kostenabhängig ist oder nicht, beurteilt 
sich zunächst danach, ob sie ausscheidbare und zurechenbare Kosten 
abgelten soll. Kostenabhängige Abgaben liegen vor, wenn die Kosten 
einerseits beziffert und dem betreffenden Verwaltungszweig zugeordnet 
werden können und andererseits den einzelnen Leistungsbezügerinnen 
und -bezügern zurechenbar sind (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 58 
N. 14; vgl. auch BGE 121 I 230 E. 3f/aa). Der relevante Verwaltungszweig, 
dessen Gesamtkosten als Massstab herangezogen werden, bestimmt sich 
dabei nach den «sachlich zusammengehörenden Verwaltungsaufgaben» 
(BGE 126 I 180 E. 3b/cc), wobei dem Gemeinwesen bei dieser Definition 
ein 
beträchtlicher 
Ermessensspielraum 
zukommt 
(Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 58 N. 15; Daniela Wyss, a.a.O., 
S. 95 f.). Darüber hinaus ist aber vor allem entscheidend, welchen Zweck 
der Gesetzgeber mit den Benutzungsgebühren verfolgt. Sollen diese nicht 
nur der Kostendeckung dienen, sondern auch einen Mehrertrag abwerfen, 
so handelt es sich um kostenunabhängige Kausalabgaben (BGE 121 I 230 


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E. 3e S. 236 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 122 I 279 E. 6a; zu den 
möglichen Motiven für Kausalabgaben Daniela Wyss, a.a.O., S. 37 ff.). Für 
solche Gebühren soll das Kostendeckungsprinzip nach dem Willen des 
Gesetzgebers nicht gelten (Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 58 N. 18). 
Um die Frage nach der rechtlichen Einordnung einer umstrittenen 
öffentlichen Abgabe zu beantworten, darf nicht unbesehen auf die im 
betreffenden Erlass gewählte Bezeichnung abgestellt werden. Massgebend 
ist vielmehr die tatsächliche Ausgestaltung (BGE 106 Ia 241 E. 3b, 92 I 450 
E. II.A.3a; Daniela Wyss, a.a.O., S. 15). Der Gesetzgeber kann mit einer 
Abgabe 
unterschiedliche 
Zwecke 
verfolgen 
(z.B. 
Kostendeckung, 
Verhaltenslenkung 
und 
Fiskalinteressen). 
Mit 
Blick 
auf 
die 
Bemessungsgrundsätze ist die Abgabe in ihrer Gesamtheit zu betrachten; 
eine Aufspaltung in Teilmotive wäre nicht praktikabel. Sobald eine Abgabe 
(auch) 
fiskalische 
Absichten 
verfolgt, 
ist 
sie 
nicht 
mehr 
bloss 
kostendeckend (BVR 2013 S. 120 E. 4.3; Daniela Wyss, a.a.O., S. 50 f.).
6.3
Gemäss Art. 15 ParkR sollen mit den Parkierungs- und Pauschal-
gebühren sowie den Mitteln aus der Spezialfinanzierung für Investitionen in 
Parkierungsanlagen (Art. 19 ParkR) die Kosten für Massnahmen nach 
Art. 1 Abs. 2 ParkR nach Möglichkeit gedeckt werden. Die Massnahmen 
gemäss Art. 1 Abs. 2 ParkR sind darauf ausgerichtet:
-
konzentrierte Parkierungsstandorte und -anlagen festzulegen,
-
die Langzeitparkierung und ein Teil der Kurzzeitparkierung in dich-
ten und nutzungsintensiven Stadtgebieten in bestehende und neue 
konzentrierte Parkierungsanlagen zu verlagern,
-
ein Parkleitsystem mit optimierter Verkehrsführung zu realisieren,
-
die Bedingungen für den Anliefer- und Kundenverkehr zu verbes-
sern,
-
ein Parkraumangebot für Anwohnende (Anwohnerprivilegierung) 
bereitzustellen,
-
Oberflächenparkfelder für andere der Stadtentwicklung dienende 
Nutzungen freizugeben.
Aus den Bruttoerträgen der Parkierungs- und Pauschalgebühren müssen 
sodann in der Regel die Betriebskosten (inklusive Abschreibungen) der 
öffentlichen Parkierungsanlagen und des Parkleitsystems gedeckt und in 
jedem Fall eine jährliche Ablieferung von 10 % des Bruttoertrags von sämt-
lichen öffentlichen Parkierungsanlagen, mindestens aber Fr. 620'000.-- und 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
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maximal Fr. 930'000.--, zur Abgeltung der Inanspruchnahme städtischer 
Grundstücke für das Parkieren in die Stadtkasse erbracht werden (Art. 16 
Abs. 1 ParkR). Vom verbleibenden Ertrag ist je die Hälfte der Spezial-
finanzierung für Parkierungsanlagen (Art. 19 ParkR) und der Spezialfinan-
zierung zur Förderung des öffentlichen Verkehrs, des Fussgänger- und 
Fahrradverkehrs sowie des alternativen Fahrzeugverkehrs (Art. 20 ParkR) 
zuzuweisen (Art. 17 ParkR). Die Spezialfinanzierung gemäss Art. 19 ParkR 
dient der Finanzierung (Projektierung, Erstellung, Erneuerung) von öffent-
lichen Parkierungsanlagen sowie der Finanzierung anderer Massnahmen 
im Sinn von Art. 1 Abs. 2 ParkR. Aus der Spezialfinanzierung gemäss 
Art. 20 ParkR werden die Verzinsung und Abschreibung von Investitionen 
zur Förderung der erwähnten Verkehrskategorien finanziert.
6.4
Aus diesen Regelungen wird ersichtlich, dass ein Nettoertrag für die 
Spezialfinanzierungen angestrebt wird. Diese sollen teilweise der Finanzie-
rung von Lenkungsmassnahmen dienen (Art. 19 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 ParkR) 
und den Bedarf für die Förderung des öffentlichen Verkehrs, des Fussgän-
ger- und Fahrradverkehrs sowie des alternativen Fahrzeugverkehrs decken 
(Art. 20 ParkR). Die Gemeinde bringt in diesem Zusammenhang Folgendes 
vor: «Der Wortlaut von Art. 15 ParkR schliesst […] nicht (kategorisch) aus, 
dass Einnahmen aus Parkierungs- und Pauschalgebühren auch für die 
Deckung von Kosten verwendet werden, die nicht in Art. 1 Abs. 2 aufge-
führt sind». Der im ParkR verwendete Begriff der Kostendeckung ent-
spreche denn auch nicht dem üblichen gebührenrechtlichen Kosten-
deckungsbegriff (act. 9 S. 4). Sie hält dafür, dass sämtliche Verwaltungs-
aufgaben, welche gemäss ParkR mit den Gebühreneinnahmen zu finanzie-
ren sind, demselben Verwaltungszweig zugeordnet werden können (act. 9 
S. 5 f.). – Dem ist nicht so. Der Gemeinde kommt bei der Definition des 
massgeblichen Verwaltungszweigs zwar ein beträchtlicher Spielraum zu 
(vorne E. 6.2). Jedenfalls die Investitionen in den öffentlichen Verkehr, den 
Fussgänger- und Fahrradverkehr sowie den alternativen Fahrzeugverkehr 
(Art. 20 ParkR) stehen jedoch in keinem hinreichendem Sachzusammen-
hang mit dem Abstellen von Motorfahrzeugen auf öffentlichem Grund. Die 
dem Gemeinwesen durch die Förderung des öffentlichen Verkehrs ent-
stehenden Kosten sind einer Privatperson, die eine Parkkarte erwirbt, nicht 
zurechenbar. Entgegen den Vorbringen der Gemeinde (act. 9 S. 6) kann 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 13
der Verwaltungszweig deshalb nicht auf den gesamten öffentlichen und 
privaten Verkehr jeglicher Art ausgedehnt werden. Daran ändert auch die 
kommunale Definition des Kostendeckungsprinzips nichts, kommt es doch 
nicht auf die Begrifflichkeiten des Reglements an, sondern auf die tat-
sächliche Ausgestaltung der Abgabe (vgl. vorne E. 6.2). Weiter fliesst ein 
Teil der Abgaben für das Parkieren auf öffentlichem Grund und den Bezug 
von Parkkarten in die Stadtkasse und damit die laufende Rechnung bzw. 
Erfolgsrechnung (Art. 16 Abs. 1 ParkR; Art. 77 ff. der Gemeindeverordnung 
vom 16. Dezember 1998 [GV; BSG 170.111]), wie die Gemeinde bestätigt 
(act. 9 S. 5). Von sachlich zusammenhängenden Verwaltungsaufgaben 
kann insoweit von vornherein nicht gesprochen werden.
6.5
Aus dem ParkR ergibt sich zusammenfassend, dass mit den Park- 
und Pauschalgebühren mehr als kostendeckende Einnahmen erzielt wer-
den sollen, womit eine kostenunabhängige Kausalabgabe vorliegt und das 
Kostendeckungsprinzip keine Geltung hat. Zwar ist es, wie die Gemeinde 
zu Recht vorbringt, grundsätzlich nicht unzulässig, mit Kausalabgaben 
einen Mehrertrag zu erwirtschaften. Hierfür wäre jedoch eine formell-
gesetzliche Grundlage notwendig, die nebst dem Kreis der Abgabepflichti-
gen und dem Abgabeobjekt auch die Grundsätze der Bemessung festhält 
(BGE 122 I 279 E. 6a, 104 Ia 113 E. 3; BVR 2013 S. 120 E. 4.6). Wie dar-
gelegt liegt eine solche für die allgemeine Parkkarte blaue Zone nicht vor 
(vorne E. 5.3).
7.
Weiter ist zu prüfen, ob für die strittige Gebühr betreffend die allgemeine 
Parkkarte blaue Zone das Äquivalenzprinzip herangezogen werden kann.
7.1
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung können die Anfor-
derungen an die formellgesetzliche Grundlage auch bei kostenunabhängi-
gen Kausalabgaben gelockert werden, wenn deren Angemessenheit an-
hand des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist. Dies ist insbesondere dann 
der Fall, wenn die erbrachte Leistung einen Marktwert aufweist oder wo die 
interessierten Benutzerinnen und Benutzer ohne weiteres auf private 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 14
Vertragspartnerinnen und Vertragspartner ausweichen können (vgl. 
BGE 121 I 230 E. 3g/aa, 122 I 279 E. 6c; BGer 2C_900/2011 vom 
2.6.2012, in ZBl 2013 S. 347 E. 4.3, 2P.7/2007 vom 26.6.2007, E. 4.5; 
BVR 2013 S. 120 E. 4.6; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausal-
abgabenrechts, Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und 
Doktrin, in ZBl 2003 S. 505 ff., 517 mit Hinweisen). Bloss allgemein um-
schriebene Normen im formellen Gesetz können für Kausalabgaben 
genügen, wenn sich daraus ergibt, dass die Abgabe nach marktwirt-
schaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll (BGE 123 I 254 E. 2b/aa; 
Wiederkehr/Richli, Praxis des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Band II, 
2014, N. 1063 mit weiteren Hinweisen).
7.2
Das ParkR legt nirgends fest, dass die Parkierungs- und Pauschal-
gebühren nach marktwirtschaftlichen Kriterien zu bestimmen sind. Gemäss 
Art. 18 ParkR sind die Gebühren für die einzelnen Parkplatzkategorien und 
die jeweilige Parkierungsdauer unter Beachtung des (von der Gemeinde zu 
weit gefassten) Kostendeckungsprinzips vorab so abzustufen, dass die 
Umsetzung des städtischen Parkierungskonzepts und die angestrebte Ver-
kehrslenkung gefördert werden. Dabei können gestaffelte Gebührensätze 
pro Zeiteinheit erhoben werden (beispielsweise progressive Tarifstruktur 
bei Kurzzeitparkierung oder degressive Tarifstruktur bei Langzeitparkie-
rung). Weiter sind gemäss Art. 16 ParkR Mindesterträge für die Stadtkasse 
zu erwirtschaften. Die Parkierungs- und Pauschalgebühren sind demnach 
eher mit Blick auf die gemäss Reglement einzunehmenden Erträge festzu-
setzen und weniger (flexibel) den Preisen des freien Marktes anzupassen. 
Sodann legt das ParkR je nach Parkraumangebot Gebührenrahmen fest 
(Art. 13 f. ParkR; vorne E. 5.3), in welchen sich die Gebühren – unabhängig 
von der Preisentwicklung auf dem freien Markt – zu bewegen haben. Auch 
dies spricht dagegen, dass das ParkR von einer marktwirtschaftlich regu-
lierten Gebührenfestsetzung ausgeht.
7.3
Unabhängig davon ist im konkreten Einzelfall zu prüfen, ob für die 
umstrittene Gebühr ein Marktwert besteht. Das Bundesgericht hat wieder-
holt ausgeführt, dass die Benutzung des öffentlichen Grundes keinen 
Marktwert habe, der mit privatwirtschaftlich angebotenen Gütern oder Leis-
tungen vergleichbar wäre (BGE 100 Ia 131 E. 6c; BGer 2C_609/2010 vom 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 15
18.6.2011, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BVR 2013 S. 120 
E. 4.7). Im nicht publizierten Urteil 2P.21/1994 vom 20. Dezember 1994 
hielt es allerdings fest, dass öffentlichen, ungedeckten Parkplätzen, welche 
für Fr. 30.-- monatlich genutzt werden konnten, ein Marktwert zukomme. Es 
konnte deshalb auf eine formellgesetzliche Grundlage für die Gebühr ver-
zichtet werden, «surtout, comme il s'agit, en l'espèce, d'un montant 
inférieur à la valeur d'une prestation telle qu'elle peut être évaluée selon les 
lois du marché» (E. 2, auch zitiert bei Adrian Hungerbühler, a.a.O., S. 519 
Anm. 85). In BGE 122 I 279 bestätigte das Bundesgericht, dass die Park-
platzbenutzung einen Marktwert hat und führte aus, es bestehe ein gewis-
ser Mechanismus, der die Abgabe nach marktwirtschaftlichen Prinzipien 
reguliere (E. 6c mit Hinweis; in diesem Sinn auch VGer ZH VB.2010.00323 
vom 26.8.2010, E. 4.3).
7.4
Im Zusammenhang mit dem Beizug des Preisüberwachers führt die 
Gemeinde aus, ihr komme keine marktbeherrschende Stellung zu, da auf 
privatem Grund Parkplätze in verschiedenen Preissegmenten angeboten 
würden. Sie geht folglich davon aus, für die allgemeinen Parkkarten blaue 
Zone für sechs Stunden oder einen ganzen Tag bestünden vergleichbare 
Angebote und den Parkkarten komme ein Marktwert zu. Ähnlich hat sie 
sich bereits im vorinstanzlichen Verfahren geäussert (vgl. act. 5A pag. 27). 
Hingegen nennt die Gemeinde keine konkreten Privatangebote, die zum 
Vergleich beigezogen werden könnten. Solche sind auch nicht augenfällig. 
Seit den beiden erwähnten bundesgerichtlichen Entscheiden hat sich die 
Parkierungssituation, insbesondere in Städten, stark verändert. Es ist nicht 
offensichtlich, dass heute vergleichbare private Angebote bestehen, auf 
welche interessierte Benutzerinnen und Benutzer ohne weiteres auswei-
chen könnten. Allenfalls gibt es private Parkhäuser, welche jedoch weder in 
Bezug auf die Erstellungs- und Betriebskosten noch auf den Nutzen für die 
Parkierenden (Witterungsschutz, Überwachungskameras) mit den Park-
plätzen der blauen Zone vergleichbar sind (vgl. zur nutzungsorientierten 
Betrachtung aus der Optik der Leistungsempfängerin bzw. des Leistungs-
empfängers und zur aufwandorientierten Betrachtung aus der Optik der 
Leistungserbringerin 
bzw. 
des 
Leistungserbringers 
statt 
vieler 
BGE 141 I 105 E. 3.3.2; BGE 9C_225/2015 vom 27.8.2015, E. 7.1.2). 
Darüber hinaus müssen Parkplätze in privaten Parkhäusern meist nur für 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 16
die Dauer bezahlt werden, für welche sie auch tatsächlich genutzt werden. 
Wird die Parkplatzbenutzung pauschal entschädigt, besteht in der Regel 
ein Anspruch auf einen Parkplatz. Die Parkkarten blaue Zone sind dagegen 
pauschal für sechs oder 24 Stunden zu bezahlen und gewähren kein 
ausschliessliches Nutzungsrecht für einen Parkplatz. Andere private Park-
plätze werden sodann in der Regel (mindestens) monatlich vermietet, so 
dass die Preisgestaltung nicht mit den Tageskarten blaue Zone vergleich-
bar ist. Bestehen aber keine oder nur einige wenige vergleichbare 
Angebote, ist die Anwendung des Äquivalenzprinzips aufgrund eines 
Drittvergleichs 
(Angebote 
unter 
Privaten) 
kaum 
möglich 
(vgl. 
BGer 2C_900/2011 vom 2.6.2012, in ZBl 2013 S. 347 E. 4.3). Ebenso 
wenig führt bei diesen Gegebenheiten ein schematischer, auf Wahrschein-
lichkeit und Durchschnittserfahrung beruhender Massstab weiter, um den 
Wert der staatlichen Leistung zu bemessen (vgl. hierzu BGE 126 I 180 
E. 3a/bb; BGer 2C_195/2015 vom 19.8.2015, E. 4.1, 2C_900/2011 vom 
2.6.2012, in ZBl 2013 S. 347 E. 4.3). Angesichts der wesentlichen Unter-
schiede, die zwischen dem Parkieren in der blauen Zone und auf Park-
plätzen Privater bestehen, sind von einer schematischen Betrachtung keine 
aussagekräftigen Ergebnisse zu erwarten. Würde ein solcher Vergleich wie 
hier auf eher hypothetischen oder unrealistischen Annahmen beruhen, ver-
mag das Äquivalenzprinzip die Schutzfunktion anstelle der formellgesetz-
lichen Grundlage nicht zu übernehmen. Die Beschwerde ist daher auch in 
diesem Punkt begründet.
8.
8.1
Zusammenfassend hält die Gebühr für standortbezogene Dauer-
parkkarten den gesetzlichen Gebührenrahmen nicht ein; für die Bemes-
sungsgrundlagen der Gebühr bei der allgemeinen Parkkarte blaue Zone 
besteht keine hinreichende gesetzliche Grundlage. Weder das Kosten-
deckungs- noch das Äquivalenzprinzip vermögen die fehlende Grundlage 
zu kompensieren. Die Beschwerde ist daher unter Aufhebung des ange-
fochtenen Entscheids in Bezug auf die beiden streitigen Gebührenerhöhun-
gen gutzuheissen. Die Gebührentarife gemäss Anhang 2 Ziff. 3 ParkV, die 
Parkkartenkategorien Nrn. 8 «Standortbezogene Dauerparkkarte für be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 17
stimme Anlagen» (Jahresgebühr für 12 Monate) und 10 «Allgemeine Park-
karte Blaue Zone» (Tagesgebühr für 24 Stunden), in der Fassung gemäss 
Gemeinderatsbeschluss vom 21. Januar 2015 sind aufzuheben. 
8.2
Hebt das Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid oder die 
angefochtene Verfügung auf, so urteilt es in der Sache oder weist die Akten 
zu neuer Beurteilung an die Vorinstanz zurück (Art. 84 Abs. 1 VRPG). Es 
ist Aufgabe der Gemeinde, ihre kommunalen Bestimmungen anzupassen. 
Das Verwaltungsgericht entscheidet im Rahmen der abstrakten Normen-
kontrolle deshalb in der Regel kassatorisch. Auch kann es die Gemeinde 
nicht verbindlich anweisen, die Gebühren unter Berücksichtigung der Emp-
fehlungen des Preisüberwachers neu festzusetzen. Soweit die Beschwer-
deführerin die Anpassung der ParkV durch das Verwaltungsgericht 
(Rechtsbegehren 2) bzw. eventuell die Rückweisung an die Gemeinde be-
antragt, ist die Beschwerde folglich abzuweisen. 
9.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens dringt die Beschwerdeführerin mit 
ihren Begehren im Wesentlichen durch. Das teilweise Unterliegen aufgrund 
des Änderungs- und Rückweisungsantrags rechtfertigt keine Kostenaus-
scheidung. Da die Gemeinde nicht in ihren Vermögensinteressen betroffen 
ist, sind keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 VRPG). 
Im Verfahren vor dem Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne war der Streit-
gegenstand nicht auf zwei Gebühren beschränkt. Zudem war ein weiterer 
Beschwerdeführer beteiligt, der allerdings keine Kosten zu tragen hatte. 
Bereits vor dem Regierungsstatthalteramt waren vor allem die im verwal-
tungsgerichtlichen Verfahren noch zu beurteilenden Gebührenerhöhungen 
umstritten. Es rechtfertigt sich daher, für das vorinstanzliche Verfahren 
ebenfalls keine Kosten zu erheben. Parteikosten sind keine zu sprechen 
(Art. 108 Abs. 3 und 104 Abs. 1 VRPG). 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 21.12.2015, Nr. 100.2015.184U, 
Seite 18
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid des Re-
gierungsstatthalteramts Biel/Bienne vom 18. Mai 2015 aufgehoben wird, 
soweit die Gebühren für die standortbezogenen Dauerparkkarten und 
die allgemeine Parkkarte blaue Zone betreffend. Soweit weitergehend, 
wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Die Gebührentarife gemäss Anhang 2 Ziff. 3 Nrn. 8 (Jahresgebühr für 
12 Monate) und 10 (Tagesgebühr für 24 Stunden) der Parkierungs-
verordnung der Einwohnergemeinde Biel/Bienne vom 26. Oktober 2001 
in der Fassung gemäss Gemeinderatsbeschluss vom 21. Januar 2015 
werden aufgehoben.
3. Für die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sowie vor dem Regie-
rungsstatthalteramt Biel/Bienne werden weder Verfahrenskosten er-
hoben noch Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Beschwerdegegnerin
- dem Regierungsstatthalteramt Biel/Bienne
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.