be_verwaltungsgericht · 100 2013 440 · 2011-09-13 · fr

Menace d'exécution forcée - assainissement | Vollstreckungsverfügung

100.2013.440
ANP/BEJ
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du juge unique du 4 mars 2014
Droit administratif
B. Rolli, juge
P. Annen-Etique, greffière 
A.________ 
à C.________
représentée par Me B.________
recourante
contre
Direction de l'économie publique (ECO) 
Service juridique, Münsterplatz 3a, 3011 Berne
relatif à une décision sur recours d'irrecevabilité de l'ECO du 28 novembre 2013 (menace 
d'exécution forcée, assainissement d'installations causant des pollutions atmosphériques) 


En fait:
A.
L'entreprise A.________, à C.________, est active notamment dans la fabrication 
d'engrenages destinés à des micromoteurs à courant continu de haute précision. Par 
décision du 13 septembre 2011, beco Economie bernoise, Protection contre les 
immissions (beco), a ordonné à cette entreprise de procéder à l'assainissement, par 
leur mise hors service et leur remplacement au plus tard le 31 décembre 2012, de 
quatre installations destinées au traitement des surfaces au moyen de substances 
organiques halogénées. L'intéressée était avertie qu'à défaut de procéder aux 
remplacements requis ou de satisfaire aux exigences de la décision, toute utilisation 
des installations serait proscrite après échéance du délai d'assainissement et que 
l'inobservation de ces exigences serait punie d'une amende.
B.
A la suite d'un contrôle d'exécution le 1er juillet 2013 auprès de l'entreprise concernée, 
le beco a constaté que seules deux des quatre installations à assainir avaient été 
remplacées. En date du 9 août 2013, le même office a par conséquent prononcé la 
mise hors service d'ici au 31 octobre 2013 des deux installations non conformes 
restantes et, en cas de maintien de celles-ci, a menacé l'intéressée d'une exécution 
forcée par équivalent à ses propres frais avec l'aide d'une entreprise spécialisée et, si 
nécessaire, de la police. Le 29 août 2013, l'entreprise précitée a interjeté recours 
contre cette décision auprès de la Direction de l'économie publique du canton de 
Berne (ECO) en invoquant essentiellement des motifs d'ordre économique. Par 
décision du 28 novembre 2013, l'ECO a déclaré le recours irrecevable.
C.
Selon acte du 19 décembre 2013, l'entreprise concernée, par l'intermédiaire de son 
mandataire, a contesté cette décision sur recours auprès du Tribunal administratif du 
canton de Berne (TA), en concluant à son annulation et au renvoi de la cause à 
l'instance inférieure pour nouvelle décision, sous suite des frais et dépens. Elle se 
prévaut d'irrégularités dans les procédures ayant mené aux décisions d'assainissement 
et d'exécution de celle-ci rendues par le beco.
Dans sa réponse du 22 janvier 2014, l'ECO a conclu au rejet du recours.


En droit:
1.
1.1
Aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure 
et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le TA connaît en qualité de 
dernière instance cantonale des recours contre les décisions et décisions sur recours 
fondées sur le droit public, dans la mesure où le recours n'est pas irrecevable au sens 
des art. 75 ss LPJA. La décision sur recours rendue le 28 novembre 2013 par l'ECO 
ressortissant incontestablement au droit public et aucune des exceptions prévues aux 
art. 75 ss LPJA n’étant réalisée, le TA est compétent pour connaître du présent litige. 
1.2
La recourante a pris part à la procédure devant l'autorité précédente, est 
particulièrement atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à 
son annulation ou à sa modification. Elle a par conséquent qualité pour recourir (art. 79 
al. 1 LPJA). Le recours a, de plus, été interjeté en temps utile, par un mandataire 
dûment légitimé (art. 15 al. 1 et 4 et 81 al. 1 LPJA)
1.3
L'objet de la contestation consiste dans la décision sur recours du 28 novembre 
2013, par laquelle l'ECO a refusé d'entrer en matière sur le recours interne dirigé 
contre la décision du 9 août 2013 du beco. La recourante conteste l'ensemble de cette 
décision et conclut à son annulation et au renvoi de la cause à l'ECO, afin qu'elle 
statue sur le fond (objet du litige). Ses conclusions s'inscrivent dès lors dans l'objet de 
la contestation. Dans la mesure où la recourante soulève, à l'appui de ses conclusions, 
des griefs qui portent sur les décisions du 13 septembre 2011 ou du 9 août 2013, ils ne 
peuvent être entendus dans la présente procédure. Il pourrait en aller différemment si 
ces griefs étaient susceptibles de conduire au constat de la nullité de la décision du 
13 septembre 2011. Sous cette réserve, qui fera l'objet d'un examen plus détaillé ci-
dessous, le recours, interjeté dans les formes, est recevable. 
1.4
Le jugement de la cause incombe au juge unique de la Cour des affaires de 
langue française du TA (art. 54 al. 1 let. c et 57 al. 2 let. c de la loi cantonale du 11 juin 
2009 sur l'organisation des autorités judiciaires et du Ministère public [LOJM, RSB 
161.1]).
1.5
Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 LPJA. 


2.
L'ECO a refusé d'entrer en matière sur le recours du 29 août 2013, essentiellement au 
motif que la recourante ne pouvait, au stade de l'exécution de la mesure 
d'assainissement ordonnée à son encontre, invoquer des irrégularités quant à la 
procédure initiale ou principale (d'assainissement). 
2.1
L'art. 114 al. 1 LPJA prévoit que les décisions, décisions sur recours et 
jugements sont exécutoires lorsqu'ils ne peuvent plus être attaqués par un moyen de 
droit ordinaire ou que l'effet suspensif a été retiré ou n'est pas accordé par la loi. 
D'après l'art. 116 LPJA, si cela n'a pas encore été fait, l'autorité impartit aux obligés un 
délai convenable pour s'exécuter en les menaçant d'exécution forcée s'ils 
n'obtempèrent pas (al. 1 phr. 1). Conjointement à la menace d'exécution forcée ou, au 
plus tard, à l'expiration du délai non utilisé fixé pour l'exécution, l'autorité décide à quel 
moment et de quelle manière se déroulera l'exécution forcée (décision d'exécution; al. 
2). La décision d'exécution est sujette au même moyen de droit que la décision ou le 
jugement au fond (al. 3). Selon l'art. 117 LPJA, si la décision, la décision sur recours 
ou le jugement condamne la personne obligée à accomplir, à souffrir ou à ne pas 
accomplir un acte, l'exécution forcée a lieu à ses frais, sous forme d'exécution par 
substitution ou de contrainte directe, avec le concours de la police si besoin est (al. 2). 
2.2
Selon la doctrine, les prescriptions édictées aux fins d'exécuter une décision ou 
un 
jugement 
entrés 
en 
force 
sont 
qualifiées 
de 
décisions 
d'exécution 
(MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, 
Kommentar 
zum 
Gesetz 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, n. 18 ad art. 49 et n. 6 ad art. 75). Si 
elles constituent en principe des décisions attaquables (voir également à ce sujet c. 2.1 
supra), un recours déposé à leur encontre ne saurait cependant servir à rattraper un 
recours omis contre la décision principale à exécuter. Aussi, un recours n'est ouvert 
contre une décision d'exécution que si sont invoqués des vices contenus dans la 
décision d'exécution elle-même, comme par exemple le fait que celle-ci est 
disproportionnée ou contraire au droit ou fixe des droits et devoirs allant au-delà de 
ceux aménagés dans la décision principale. La légalité de la décision initiale (à 
exécuter) 
ne 
peut 
en 
principe 
plus 
être 
revue 
(KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, 
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechts- pflege des Bundes, 2013, n. 918 et 919, 
p. 317 et 318). Cependant, il est loisible à l'administré, dans le cadre d'un recours 
dirigé contre une décision d'exécution, d'invoquer la nullité de la décision principale ou 
de faire valoir que celle-ci ne constitue pas une décision en soi exécutable. Il lui est en 
outre possible d'alléguer la non-conformité à la Constitution fédérale de la décision à 
exécuter, lorsqu'est mise en avant une violation de droits fondamentaux inaliénables 
et imprescriptibles (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, op. cit., n. 920, p. 318). 


3.
3.1
En l'espèce, le beco, dans sa décision initiale du 13 septembre 2011, a exigé 
l'assainissement de quatre installations de lavage de la société recourante qui, au vu 
de leur année de construction, des émissions déterminées au bilan de COV (composés 
organiques volatils) 2007 et des observations faites sur place, ne respectaient pas les 
limitations préventives des émissions prévues par l'ordonnance fédérale du 
16 décembre 1985 sur la protection de l'air (OPair, RS 814.318.142.1), ni les 
exigences liées à l'état de la technique. Aussi, cette autorité a exigé leur mise hors 
service et leur remplacement par de nouvelles installations au plus tard d'ici au 31 
décembre 2012, eu égard au fait que le débit massique pour les installations 
concernées, calculé en fonction d'une activité économique exercée 52 semaines par 
an à raison de 45 heures par semaine, était 6,4 fois plus élevé que le débit massique 
autorisé pour les émissions de substances organiques halogénées et que le délai 
ordinaire d'assainissement de cinq ans devait dès lors être écourté (pour tout ce qui 
précède: dossier [dos.] I2013-020 p.j. 1 à 9). La recourante n'a pas contesté ces 
mesures d'assainissement dans le délai prévu à cet effet auprès de l'ECO. La décision 
du beco du 13 septembre 2011 a par conséquent acquis force de chose décidée. 
3.2
Dans sa décision du 9 août 2013 le beco a, d'une part, constaté l'entrée en 
force de la décision d'assainissement et le fait que deux des quatre installations 
concernées avaient été remplacées et, d'autre part, fixé un délai en vue du 
remplacement des autres installations non conformes, moyennant une confirmation 
écrite de l'entreprise chargée de l'exécution desdits travaux d'ici au 15 novembre 2013, 
le tout sous menace d'une exécution par équivalent aux frais de la recourante (voir 
dos. I2013-020 p.j. 23 à 27). Cette décision qui, conjointement à la menace d'exécution 
forcée, détermine le moment et la manière dont se déroulera celle-ci, respectivement 
les frais qui en découleront, représente donc une pure décision d'exécution. A ce 
stade, seuls pouvaient dès lors être invoqués des vices inhérents à cette décision elle-
même (voir ci-dessus, c. 2). 
3.3
Pour justifier le fait que l'ECO aurait dû entrer en matière sur son recours du 29 
août 2013, la recourante invoque (p. 4 et 5, art. 5) principalement que le calcul du débit 
massique des installations à assainir opéré par le beco était erroné, estimant ainsi 
qu'elle aurait dû bénéficier d'un plan de mesures dans un délai de 5 ans conformément 
aux art. 9, 10 al. 1 et 31 ss OPair. Elle s'en prend donc au principe même de 
l'assainissement et au délai fixé en vue de sa réalisation, aspects déjà traités dans la 
décision initiale et dès lors revêtus de la force de chose décidée. Antérieurement, dans 
son recours adressé à l'ECO, la recourante avait avancé qu'elle avait besoin des deux 
installations non conformes restantes pour rapidement laver et produire ses pièces et 


que les coûts à hauteur de Fr. 120'000.- déjà consentis pour une nouvelle installation 
s'étaient avérés conséquents d'un point de vue financier (voir son recours interne du 
29 août 2013; dos. I2013-020 p.j. 31). Ces arguments économiques ne visaient alors 
pas davantage la décision d'exécution et étaient de surcroît connus du beco au 
moment de sa décision initiale de 2011 (voir dos. I2013-020 p.j. 5 évoquant alors déjà 
les impératifs de production de la recourante).
3.4
Il s'ensuit qu'à aucun moment de la procédure d'exécution (ni de la procédure 
de recours qui l'a suivie), l'entreprise concernée n'a formulé de grief à l'égard de 
l'exécution ordonnée par le beco le 9 août 2013. Elle n'a contesté ni les mesures 
concrètes d'exécution, ni leurs modalités, pas plus que les conséquences en cas 
d'inexécution (exécution par substitution). C'est dès lors à bon droit que l'ECO a, en 
principe, déclaré le recours du 29 août 2013 irrecevable, faute de motifs topiques en 
relation avec la décision d'exécution.
4.
4.1
Comme déjà relevé (c. 2.2 supra), à l'occasion d'un recours dirigé contre une 
décision d'exécution, il est toutefois possible d'invoquer la nullité de la décision 
principale (à exécuter) même lorsque celle-ci est entrée en force. Selon la 
jurisprudence, une décision est nulle lorsqu'elle est affectée de vices graves, 
manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de 
la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les 
cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre 
exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre 
manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de 
rares exceptions la nullité d'une décision. De graves vices de procédure, telles que des 
violations qualifiées du droit d'être entendu, peuvent en revanche constituer des motifs 
de nullité (ATF 133 III 421 c. 3.2, 132 II 21 c. 3.1, 129 I 361 c. 2.1; 
MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit., n. 55 et 58 ad art. 49).
4.2
Dans son recours du 29 août 2013 adressé à l'ECO, la recourante a avancé 
que les investissements déjà consentis pour une nouvelle installation (Fr. 120'000.-) 
étaient importants au vu de sa capacité financière et qu'elle avait besoin des 
installations (à remplacer) pour pouvoir rapidement laver et produire ses pièces. Elle 
demandait également que l'ECO manifeste "beaucoup de respect pour des 
installations qui ont participé au développement et au maintien de l'emploi de 65 
personnes en moyenne et ceci, depuis les années 1930 jusqu'aux années 2030, voire 
plus". Elle invoquait enfin que la nouvelle installation est utilisée de manière très 
intense. Dans ses observations du 25 octobre 2013, la recourante alléguait avoir 


adapté ses processus de fabrication au cours des dernières décennies. Elle estimait 
que l'attitude des autorités est une "ukase", alors qu'elle s'efforçait de s'éloigner des 
processus de lavage actuels selon ses possibilités. Elle ajoutait qu'elle se devait de 
limiter ses coûts d'investissement et qu'elle se situait dans une niche. Elle demandait 
ainsi patience et collaboration à l'administration, en précisant qu'elle avait besoin de 
procéder à des mesures, afin de changer les produits de lavage dans sa "machine 
bleue" et de définir des paramètres objectifs. Elle concluait en indiquant qu'elle 
envisageait de remplacer le "trichlo" de cette machine. 
4.3
Ainsi que l'a justement relevé l'ECO dans sa décision sur recours (c. 5b), les 
arguments de la recourante en procédure de recours devant l'ECO n'étaient à 
l'évidence pas de nature à conduire au constat de la nullité de la décision 
d'assainissement du 13 septembre 2011. Ses griefs relatifs au caractère 
disproportionné ou économiquement insupportable des mesures exigées, de même 
qu'aux délais imposés pour ce faire, sont autant de griefs qui, au mieux, auraient pu 
être invoqués en procédure de recours contre cette décision et ainsi conduire à sa 
modification ou à son annulation. En aucun cas, de tels griefs matériels ne sauraient 
conduire à la nullité de cette décision. Par ailleurs, on précisera qu'il ne saurait être fait 
obstacle à l'assainissement ordonné par le beco, respectivement exigé l'octroi d'un 
délai supplémentaire en vue d'un plan de mesures (voir c. 3.3 supra), au seul motif 
qu'en raison des mesures correctives déjà mises en place par la recourante 
(remplacement de deux installations non conformes), l'état de fait ne serait plus 
identique à celui qui prévalait au moment de la décision du 13 septembre 2011 où 
quatre installations de lavage avaient été jugées contraires à la réglementation 
applicable (recours du 19 décembre 2013, p. 5, art. 5). Après son entrée en force, une 
décision, telle la décision d'assainissement ici rendue par le beco, pourrait certes faire 
l'objet d'un réexamen en cas de modification du droit ou des circonstances (THIERRY 
TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, ch. 949 à 951; ATF 136 II 177 c. 2.1). 
En l'occurrence, les arguments évoqués par la recourante ne relatent cependant 
aucune circonstance nouvelle qui n'aurait pas été connue et/ou invocable dans la 
procédure ayant conduit à la décision du 13 septembre 2011. Les seuls nouveaux 
éléments avancés résultent de l'exécution partielle de la décision d'assainissement, ce 
qui ne saurait remettre en cause la validité de la décision d'assainissement du 13 
septembre 2011. Admettre le contraire reviendrait à permettre au destinataire d'une 
telle mesure de lui-même surseoir à sa réalisation en exécutant le seul volet de son 
choix, ce à quoi la réglementation légale ne peut manifestement tendre (voir en ce 
sens également: réponse du 22 janvier 2014, p. 1). 
4.4
La recourante ne saurait non plus invoquer avec succès une violation de son 
droit d'être entendue avant que le beco ne rende sa décision d'exécution du 9 août 
2013 (recours du 19 décembre 2013, p. 3 et 4, art. 3). En effet, les responsables de la 


recourante étaient présents lors du contrôle du 1er juillet 2013 et ont eu tout loisir de 
présenter leurs observations (voir prise de position du 1er juillet 2013, dos. I2013 020 
p.j. 17 à 21). En outre, elle ne peut être suivie lorsqu'elle avance que ses arguments 
n'ont pas été traités par l'ECO, puisque cette dernière expose les raisons pour 
lesquelles les griefs soulevés par la recourante (caractère disproportionné et 
économiquement insupportable des mesures exigées) ne peuvent (plus) être entendus 
dans la présente procédure. En dernier lieu, il n'est d'aucun secours à la recourante 
d'alléguer que l'ECO aurait, à tout le moins, dû considérer sa prise de position du 29 
août 2013 comme une demande d'allègement au sens de l'art. 11 OPair (recours du 
19 décembre 2013, p. 5, art. 6). A l'évidence, son recours du 29 août 2013 ne 
contenait pas de conclusions ou motifs dans ce sens. Hormis une critique toute 
générale concernant le fait que la décision avait été notifiée également à la Police 
cantonale bernoise (Circulation et environnement, Criminalité contre l'environnement et 
sécurité du travail), cet écrit se limitait bien plus à manifester son opposition au 
remplacement des machines concernées. En outre, la question de l'ampleur de 
l'assainissement exigé, ainsi que celle du délai ont toutes deux fait l'objet de la décision 
d'assainissement du 13 septembre 2011 entrée en force et ne peuvent être remises en 
question dans la présente procédure (voir ci-dessus, c. 3).
5.
Au vu de ce qui précède, faute de motif de nullité de la décision d'assainissement du 
13 septembre 2011 et en l'absence de grief en relation avec la seule décision 
d'exécution du 9 août 2013, c'est à bon droit que l'ECO n'est pas entrée en matière sur 
le recours du 29 août 2013. Le présent recours doit par conséquent être rejeté, dans la 
mesure où il est recevable.
6.
6.1
Vu l'issue de la procédure, les frais de procédure, fixés forfaitairement à 
Fr. 800.-, sont mis à la charge de la recourante (art. 108 al. 1 LPJA). Ils sont 
compensés par l'avance de frais fournie.
6.2
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 108 al. 3 en corrélation avec l'art. 104 
al. 1 et 3 LPJA).


Par ces motifs:
1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2. Les frais de la présente procédure, fixés forfaitairement à Fr. 800.-, sont mis à la 
charge de la recourante et compensés avec son avance de frais.
3. Il n'est pas alloué de dépens.
4. Le présent jugement est notifié (R):
- à la recourante, par son mandataire,
- à la Direction de l'économie publique,
- Office fédéral de l'environnement , Palais fédéral nord,
Kochergasse 10, 3003 Berne.
Le juge:
La greffière:
e.r.: A. de Chambrier, greffier
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification écrite, le présent jugement peut faire l'objet d'un recours en 
matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, au sens des art. 39 ss, 
82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).