be_verwaltungsgericht · 100 2019 334 · 2020-03-09 · de

Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Apotheker (Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern vom 17. September 2019; 2019.GEF.248) | Berufsbewilligungen

100.2019.334U
STN/IMA/ROS
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 9. März 2020
Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Stohner
Gerichtsschreiberin Imfeld
A.________
Beschwerdeführer
gegen
Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion 
des Kantons Bern
Rechtsamt, Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8
betreffend Erteilung der Berufsausübungsbewilligung als Apotheker 
(Entscheid der Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern 
vom 17. September 2019; 2019.GEF.248)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
A.________ erhielt am 26. Juli 2017 ein Apothekerdiplom (Zeugnis über die 
Pharmazeutische Prüfung) des Hessischen Landesprüfungs- und Unter-
suchungsamts im Gesundheitswesen. Auf Gesuch hin anerkannte die 
Medizinalberufekommission (MEBEKO) des Eidgenössischen Departe-
ments des Innern am 27. September 2017 das Diplom. Seit dem 17. Sep-
tember 2018 arbeitet A.________ als Apotheker für die B.________, …. 
Am 6. Dezember 2018 ersuchte er das Kantonsapothekeramt (KAPA) um 
Erteilung einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung im Kanton 
Bern. Zudem beantragte er, ihm sei für die Zeit des Bewilligungsverfahrens 
die selbständige Berufsausübung vorläufig zu bewilligen oder eine 
eingeschränkte Stellvertreterbewilligung zu erteilen. Am 4. Januar 2019 
lehnte das KAPA das Gesuch um Erteilung einer Berufsausübungs-
bewilligung 
ab, 
erteilte 
A.________ 
aber 
eine 
eingeschränkte 
Stellvertreterbewilligung.
B.
Am 14. Januar 2018 (richtig: 2019) reichte A.________ Beschwerde bei der 
Gesundheits- und Fürsorgedirektion des Kantons Bern (GEF; heute: 
Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion [GSI]) ein. Er beantragte 
die Erteilung sowohl einer uneingeschränkten Stellvertreterbewilligung als 
auch einer Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung. Die GEF trennte 
das Verfahren betreffend die beiden Bewilligungen auf. Bezüglich der 
Berufsausübungsbewilligung wies sie die Beschwerde mit Entscheid vom 
17. September 2019 ab, soweit sie darauf eintrat.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 3
C.
Dagegen hat A.________ am 8. Oktober 2019 Verwaltungsgerichts-
beschwerde erhoben und beantragt, der Entscheid vom 17. September 
2019 sei aufzuheben und es sei ihm die Berufsausübungsbewilligung zu er-
teilen. Die GEF schliesst mit Vernehmlassung vom 30. Oktober 2019 auf 
Abweisung der Beschwerde.
Mit Eingabe vom 18. November 2019 hat sich A.________ erneut zur 
Sache geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen 
Verfahren teilgenommen, ist durch den angefochtenen Entscheid beson-
ders berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung 
oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG).
1.2
Der Streitgegenstand bezeichnet im Beschwerdeverfahren den Um-
fang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung bzw. dem an-
gefochtenen Entscheid geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Grundlage 
für die Bestimmung des Streitgegenstands bilden einerseits der an-
gefochtene Entscheid (Anfechtungsobjekt) und andererseits die Anträge 
der beschwerdeführenden Partei (BVR 2017 S. 514 E. 1.2, 2016 S. 5 
[VGE 2014/37 vom 3.9.2015] nicht publ. E. 1.3; VGE 2018/417 vom 
10.10.2019 E. 1.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum berni-
schen VRPG, 1997, Art. 25 N. 14 und Art. 72 N. 6 f.). – Der Beschwerde-
führer beantragt vor Verwaltungsgericht die Aufhebung des angefochtenen 
Entscheids und die Erteilung der Berufsausübungsbewilligung (vgl. vorne 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
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Bst. C). Aus der Begründung der Beschwerde geht hervor, dass er nicht 
beanstandet, dass die Vorinstanz auf seine Beschwerde nicht eingetreten 
ist, soweit er darin Schadenersatz für eine unrechtmässige Einschränkung 
seiner Berufsrechte forderte. Der Beschwerdeführer verlangt somit die teil-
weise Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids; der darin enthaltene 
Nichteintretensentscheid bildet nicht Streitgegenstand. Die Bestimmungen 
über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). 
Auf die Beschwerde ist einzutreten (vgl. auch E. 1.3 hiernach).
1.3
1.3.1
Der Beschwerdeführer bringt in seiner Eingabe vom 18. November 
2019 erstmals vor, die Berufsausübungsbewilligung sei ihm aus Gründen 
des Vertrauensschutzes zu erteilen (vgl. «1. Antrag», Eingabe des Be-
schwerdeführers vom 18.11.2019 [act. 6], S. 3 f.). Solche neuen rechtlichen 
Argumentationen sind zulässig (vgl. Art. 20a Abs. 1 VRPG; VGE 2018/411 
vom 
20.12.2019 
E. 1.3 
mit 
Hinweis 
auf 
BGE 142 I 155 
E. 4.4; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 25 N. 5; hinten E. 6).
1.3.2
Der Beschwerdeführer beantragt in seinem Schreiben vom 18. No-
vember 2019 weiter, das Verwaltungsgericht habe zu prüfen, ob die Vor-
instanz im Beschwerdeverfahren ihren Verpflichtungen nach Treu und 
Glauben nachgekommen sei; diese Erwägungen seien bei der Festsetzung 
der Verfahrenskosten oder einer allfälligen Parteientschädigung zu berück-
sichtigen (vgl. «2. Antrag», Eingabe des Beschwerdeführers vom 
18.11.2019, S. 4 f.). Rechtsbegehren sind im Licht der Beschwerde-
begründung auszulegen (vgl. BVR 2016 S. 560 E. 2, 2011 S. 391 E. 3.3; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 32 N. 13). Das Rechtsbegehren 
des Beschwerdeführers ist nicht als Eventualantrag für den Fall des Unter-
liegens im Hauptpunkt zu verstehen, zumal er ausführt, die vorinstanz-
lichen Verfahrenskosten seien mit Fr. 800.-- «überraschend gering» an-
gesetzt worden (Eingabe des Beschwerdeführers vom 18.11.2019, S. 5). 
Im Übrigen hätte der Beschwerdeführer einen allfälligen selbständigen An-
trag im Kostenpunkt innert der Rechtsmittelfrist stellen müssen (vgl. Art. 33 
Abs. 3 VRPG). Das Rechtsbegehren ist daher als Antrag im Kostenpunkt 
für den Fall des Obsiegens des Beschwerdeführers auszulegen und nur bei 
Gutheissung der Beschwerde zu beurteilen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 5
1.3.3
Der Beschwerdeführer beanstandet zudem, dass die Vorinstanz ihm 
keine vorläufige, auf die Dauer des Verfahrens beschränkte Berufs-
ausübungsbewilligung erteilt, mit anderen Worten keine vorsorgliche Mass-
nahme erlassen hat (vgl. Eingabe des Beschwerdeführers vom 18.11.2019, 
S. 5). Mit dem vorinstanzlichen Entscheid in der Sache hat sich die Be-
urteilung des (sinngemässen) Gesuchs um vorsorgliche Massnahmen er-
übrigt (vgl. BVR 2012 S. 314 E. 5.4 mit Hinweisen). Für das Verfahren vor 
Verwaltungsgericht stellt der Beschwerdeführer kein entsprechendes Ge-
such. Auf das Vorbringen des Beschwerdeführers ist daher nicht weiter ein-
zugehen.
1.4
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Streitig ist, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die Berufsausübungs-
bewilligung als Apotheker verweigern durfte.
2.1
Der Beschwerdeführer ist deutscher Staatsangehöriger und im Be-
sitz eines Apothekerdiploms des Hessischen Landesprüfungs- und Unter-
suchungsamts im Gesundheitswesen, ausgestellt am 26. Juli 2017. Die 
MEBEKO hat dieses Diplom am 27. September 2017 anerkannt (vgl. An-
erkennungsbestätigung und Schreiben der MEBEKO vom 27.9.2017, Be-
schwerdebeilage [BB] 1). Der Beschwerdeführer verfügt hingegen un-
bestrittenermassen weder über einen eidgenössischen noch einen aus-
ländischen Weiterbildungstitel (vgl. angefochtener Entscheid E. 2.1).
2.2
Für die Ausübung eines universitären Medizinalberufs in eigener 
fachlicher Verantwortung bedarf es einer Bewilligung des Kantons, auf 
dessen Gebiet der Medizinalberuf ausgeübt wird (Art. 34 des Bundes-
gesetzes vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe [Medi-
zinalberufegesetz, MedBG; SR 811.11]). Unter den Begriff der univer-
sitären Medizinalberufe fallen unter anderem Apothekerinnen und Apo-
theker (Art. 2 Abs. 1 Bst. d MedBG). Die Bewilligung zur Berufsausübung in 
eigener fachlicher Verantwortung wird erteilt, wenn die Gesuchstellerin 


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oder der Gesuchsteller ein entsprechendes eidgenössisches Diplom be-
sitzt, vertrauenswürdig ist sowie physisch und psychisch Gewähr für eine 
einwandfreie Berufsausübung bietet und über die notwendigen Kenntnisse 
einer Amtssprache des Kantons verfügt, für den die Bewilligung beantragt 
wird (Art. 36 Abs. 1 MedBG). Wer als Apothekerin bzw. Apotheker in 
eigener fachlicher Verantwortung tätig sein will, benötigt seit dem 1. Januar 
2018 zusätzlich einen eidgenössischen Weiterbildungstitel (Art. 36 Abs. 2 
MedBG; AS 2015 S. 5081), das heisst eine berufsbegleitende Weiter-
bildung zur Fachapothekerin bzw. zum Fachapotheker (vgl. Art. 2 Abs. 1 
Bst. e i.V.m. Anhang 3a der Verordnung vom 27. Juni 2007 über Diplome, 
Ausbildung, Weiterbildung und Berufsausübung in den universitären Medi-
zinalberufen [Medizinalberufeverordnung, MedBV; SR 811.112.0]). Der 
Ausdruck «in eigener fachlicher Verantwortung» meint eine Tätigkeit, die 
nicht weisungsgebunden ist, und geht weiter als der Begriff der «Selb-
ständigkeit» im alten Recht. So galten vor 2018 beispielsweise Apotheke-
rinnen und Apotheker, die zur Führung der Apotheke angestellt sind, nicht 
als selbständig; sie fallen nun aber unter das Weiterbildungserfordernis ge-
mäss Art. 36 Abs. 2 MedBG (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung 
des MedBG, in BBl 2013 S. 6205 ff., 6210 und 6213).
2.3
In zeitlicher Hinsicht ist unbestritten, dass das am 1. Januar 2018 in 
Kraft getretene teilrevidierte MedBG im vorliegenden Fall anwendbar ist 
(vgl. auch BGE 141 II 393 E. 2.4, 139 II 263 E. 6; BVR 2017 S. 483 E. 2.2, 
2016 S. 293 E. 4.1). Wie die Vorinstanz zu Recht erwogen hat, sind die 
Übergangsbestimmungen des MedBG betreffend das Weiterbildungs-
obligatorium für Apothekerinnen und Apotheker nicht einschlägig. Art. 65 
Abs. 1bis MedBG betrifft nur Inhaberinnen und Inhaber eines eidge-
nössischen Apothekerdiploms, die vor Inkrafttreten der Gesetzesänderung 
im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur selbständigen Berufsausübung 
waren. Sie sind weiterhin berechtigt, ihren Beruf in der ganzen Schweiz 
ohne eidgenössischen Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Ver-
antwortung auszuüben. Gemäss Art. 67a Abs. 1 MedBG dürfen Personen, 
die ihren Beruf vor dem 1. Januar 2018 in eigener fachlicher Verantwortung 
ausübten, nach bisherigem Recht nicht selbständig waren und zu dieser 
Berufsausübung nach kantonalem Recht keine Bewilligung brauchten, 
ihren Beruf nach Inkrafttreten der Änderung noch während längstens fünf 


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Jahren ohne Bewilligung nach dem MedBG ausüben. Im Kanton Bern war 
die Tätigkeit von Apothekerinnen und Apothekern in eigener fachlicher Ver-
antwortung indes bereits vor dem 1. Januar 2018 bewilligungspflichtig (vgl. 
Art. 15 Abs. 1 und 2 des Gesundheitsgesetzes vom 2. Dezember 1984 
[GesG; BSG 811.01] i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. c der Verordnung vom 
24. Oktober 2001 über die beruflichen Tätigkeiten im Gesundheitswesen 
[Gesundheitsverordnung, GesV; BSG 811.111]), was die Anwendung von 
Art. 67a Abs. 1 MedBG ausschliesst.
2.4
Wie gesehen ist der Beschwerdeführer weder im Besitz eines eid-
genössischen Weiterbildungstitels noch eines anerkannten ausländischen 
Weiterbildungstitels (vgl. Art. 21 MedBG), weshalb ihm gestützt auf Art. 36 
MedBG die Berufsausübungsbewilligung nicht erteilt werden kann.
3.
Der Beschwerdeführer bringt jedoch vor, die Verweigerung einer Be-
willigung zur Berufsausübung in eigener fachlicher Verantwortung wider-
spreche dem Freizügigkeitsabkommen (FZA; SR 0.142.112.681).
3.1
Das FZA hat unter anderem zum Ziel, den Staatsangehörigen der 
Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) und der Schweiz ein Recht 
auf Einreise, Aufenthalt, Zugang zu einer unselbständigen Erwerbstätigkeit 
und Niederlassung als Selbständige einzuräumen (Art. 1 Bst. a FZA). Um 
den Staatsangehörigen den Zugang zu unselbständigen und selbständigen 
Erwerbstätigkeiten und deren Ausübung zu erleichtern, treffen die Vertrags-
parteien die erforderlichen Massnahmen gemäss Anhang III zur gegen-
seitigen Anerkennung der Diplome, Zeugnisse und sonstigen Befähigungs-
nachweise und zur Koordinierung ihrer diesbezüglichen Rechts- und Ver-
waltungsvorschriften (Art. 9 FZA).
3.2
Die Schweiz hat sich in Anhang III des FZA verpflichtet, Diplome, 
Zeugnisse und sonstige Befähigungsnachweise gemäss den dort ge-
nannten Rechtsakten der EU anzuerkennen (Ziff. 1 Anhang III FZA). Zu 
diesen Rechtsakten gehört auch die Richtlinie (RL) 2005/36/EG des Euro-
päischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die An-


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erkennung von Berufsqualifikationen (ABl. L 255 vom 30. September 2005 
S. 22 ff.; Art. 2 des Beschlusses Nr. 2/2011 vom 30. September 2011 des 
Gemischten Ausschusses EU-Schweiz der mit Artikel 14 des Abkommens 
eingesetzt wurde über die Änderung von Anhang III [Gegenseitige An-
erkennung von Berufsqualifikationen], AS 2011 S. 4859 ff.). Bei der Tätig-
keit als Apothekerin bzw. Apotheker handelt es sich unstreitig um einen re-
glementierten Beruf im Sinn der Richtlinie 2005/36/EG, wobei sich Aus-
bildung, Anerkennung des Ausbildungsnachweises und Ausübung der 
Tätigkeit nach Art. 21-23 und Art. 44 f. der Richtlinie richten. Art. 45 Abs. 2 
schreibt vor, welche Tätigkeiten eine Person mit einem anerkannten Aus-
bildungsnachweis als Apothekerin bzw. Apotheker im Aufnahmestaat min-
destens ausüben darf. Dieses Mindesttätigkeitsfeld muss Inhaberinnen 
bzw. Inhabern eines Ausbildungsnachweises grundsätzlich in allen Ver-
tragsstaaten zugänglich sein. Diesen steht es jedoch frei, die Aufnahme 
von weitergehenden Tätigkeiten an zusätzliche Ausbildungsanforderungen 
zu knüpfen. Letztere gelten gegebenenfalls auch für Inhaberinnen und In-
haber eines Ausbildungsnachweises, der gemäss Richtlinie automatisch 
anerkannt wird (Erwägungsgrund 25 RL 2005/36/EG).
3.3
Die Vorinstanz hat erwogen, die Tätigkeit als Apothekeninhaberin 
bzw. -inhaber sowie die Ausübung des Berufs in eigener fachlicher Ver-
antwortung gehe über den durch Art. 45 Abs. 2 der Richtlinie garantierten 
Mindestzugang hinaus. Für solche Tätigkeiten widerspreche das Weiter-
bildungsobligatorium gemäss Art. 36 Abs. 2 MedBG dem FZA nicht. Diplo-
me und Weiterbildungstitel aus der EU würden in der Schweiz gestützt auf 
Art. 15 bzw. 21 MedBG grundsätzlich anerkannt. Da der Beschwerdeführer 
nicht über einen ausländischen Weiterbildungstitel verfüge, gälten für ihn 
dieselben Voraussetzungen wie für inländische Apothekerinnen und Apo-
theker ohne Weiterbildungstitel und Berufsausübungsbewilligung (vgl. an-
gefochtener Entscheid E. 2.4.3). – Der Beschwerdeführer bringt dagegen 
vor, sein Anspruch auf Erteilung der Berufsausübungsbewilligung ergebe 
sich unmittelbar aus Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie, der die Wirkungen der An-
erkennung seines ausländischen Apothekerdiploms regle. Die Vorinstanz 
habe diese Bestimmung in ihrer Argumentation nicht beachtet. Da er in 
Deutschland ohne Einschränkung selbständig als Apotheker tätig sein 
dürfe, müsse ihm mit Anerkennung seines Diploms dieselbe Tätigkeit auch 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 9
im Kanton Bern zugänglich sein. Aus diesem Grund sei ihm die Berufs-
ausübungsbewilligung zu erteilen (vgl. Beschwerde; Eingabe des Be-
schwerdeführers vom 18.11.2019, S. 1).
3.4
Nach Anerkennung seines Apothekerdiploms durch die MEBEKO 
hat der Beschwerdeführer Anspruch, in der Schweiz mindestens die in 
Art. 45 Abs. 2 der Richtlinie 2005/36/EG umschriebenen Tätigkeiten aus-
zuüben. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass diese Bestimmung zwar 
eine «ergänzende Berufserfahrung» vorbehält, gestützt auf diesen Vor-
behalt aber nicht das Erlangen eines Weiterbildungstitels im Sinn von 
Art. 36 Abs. 2 MedBG verlangt werden kann; gemäss der Begriffs-
umschreibung in Art. 3 Abs. 1 Bst. f der Richtlinie handelt es sich bei der 
Berufserfahrung (bloss) um die «tatsächliche und rechtmässige Ausübung 
des betreffenden Berufs» und nicht um eine Weiterbildung. Zählt also die 
Tätigkeit als Apothekerin bzw. Apotheker in eigener fachlicher Ver-
antwortung zum Mindesttätigkeitsfeld gemäss Art. 45 Abs. 2 der Richtlinie, 
widerspricht das zusätzliche Erfordernis eines Weiterbildungstitels An-
hang III bzw. Art. 9 FZA. Es ist durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 45 
Abs. 2 der Richtlinie eine selbständige Tätigkeit bzw. eine eigene fachliche 
Verantwortung umfasst oder ob dem FZA bereits Genüge getan ist, wenn 
der Beschwerdeführer unter fachlicher Aufsicht Zugang zum Mindesttätig-
keitsfeld erhält. Für das Verständnis des FZA und damit auch der Richtlinie 
2005/36/EG ist die einschlägige Rechtsprechung des Europäischen Ge-
richtshofs (EuGH) vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Abkommens 
(21.6.1999) massgebend (Art. 16 Abs. 2 FZA); später ergangene Urteile 
sind bei der Auslegung ebenfalls zu berücksichtigen. Das Bundesgericht 
weicht für die Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Be-
stimmungen von Urteilen des EuGH nur bei Vorliegen triftiger Gründe ab 
(BGE 142 II 35 E. 3.1, 140 II 112 E. 3.2 je mit Hinweisen). – Im vorliegen-
den Zusammenhang ist die europäische Praxis betreffend Zulassung zum 
Betrieb von Apotheken zu beachten. Gemäss Rechtsprechung des EuGH 
regelt die Richtlinie 2005/36/EG den Kreis der Personen nicht, die zum Be-
trieb einer Apotheke berechtigt sind; deshalb darf die Betätigung als In-
haberin bzw. Inhaber einer Apotheke sowie die Errichtung einer solchen 
von der nationalen Regelung an weitere Ausbildungserfordernisse geknüpft 
werden (EuGH C-171/07 und C-172/07 vom 19.5.2009, Apothekerkammer 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 10
des Saarlandes u.a., Ziff. 20, C-531/06 vom 19.5.2009, Kommission gegen 
Italien, Ziff. 37; Rumetsch/Poledna, Eidgenössischer Weiterbildungstitel im 
Apothekerbereich – Umsetzungsprobleme, in Jusletter vom 28.1.2019, 
Rz. 17). Mithin besteht im europäischen Binnenmarkt für einen wesent-
lichen Aspekt der Berufstätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung ge-
rade keine Verpflichtung zur vorbehaltlosen Zulassung ausländischer Apo-
thekerinnen und Apotheker. Gemäss Art. 21 Abs. 4 der Richtlinie 
2005/36/EG sind die Vertragsstaaten denn auch nicht verpflichtet, an-
erkannte Ausbildungsnachweise für die Errichtung von neuen, der Öffent-
lichkeit zugänglichen Apotheken zuzulassen, sondern dürfen dafür aus-
drücklich zusätzliche Voraussetzungen aufstellen. Insbesondere die geo-
grafische Verteilung der Apotheken und das Abgabemonopol für Arznei-
mittel fallen weiterhin in die Regelungszuständigkeit der Vertragsstaaten 
(vgl. Erwägungsgrund 26). Weiter ist anzunehmen, dass ein ausdrücklicher 
Hinweis in Art. 45 Abs. 2 aufgenommen worden wäre, wonach Apotheke-
rinnen und Apotheker im Bereich des Mindesttätigkeitsfelds in eigener fach-
licher Verantwortung bzw. selbständig tätig sein dürfen, wenn dies Teil der 
Regelung sein sollte. Angesichts der zentralen Bedeutung des Mindest-
tätigkeitsfelds und des bewussten Zulassens von höheren Ausbildungs-
anforderungen für Tätigkeiten, die darüber hinausgehen (vgl. Erwägungs-
grund 25), spricht das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung dagegen, 
dass die Betätigung in eigener fachlicher Verantwortung zum Mindesttätig-
keitsfeld nach Art. 45 Abs. 2 zählt. Da die Richtlinie 2005/36/EG die Frei-
zügigkeit sowohl der selbständigen als auch der «abhängigen» Berufs-
ausübung fördern will (Erwägungsgrund 1), entspricht ein solches Ver-
ständnis des Mindesttätigkeitsfelds durchaus Sinn und Zweck der Richt-
linie. Im Übrigen ist, entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers, im 
Rahmen der Richtlinie nicht nur als «Apothekerin» bzw. «Apotheker» zu 
bezeichnen, wer den Beruf selbständig ausübt. Die Richtlinie verzichtet auf 
eine Definition des Berufs und hält fest, dass die Berufsbezeichnung un-
geachtet der unterschiedlichen nationalen Vorschriften für diese Tätigkeit 
zu verwenden ist (Erwägungsgrund 24). Nach dem Gesagten hat die Vor-
instanz zu Recht erwogen, die Tätigkeit des Beschwerdeführers als Apo-
theker in eigener fachlicher Verantwortung falle nicht ins Mindesttätigkeits-
feld nach Art. 45 Abs. 2 RL 2005/36/EG und das Weiterbildungs-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 11
obligatorium nach Art. 36 Abs. 2 MedBG stehe nicht im Widerspruch zum 
FZA.
3.5
Nichts anderes ergibt sich aus dem vom Beschwerdeführer an-
gerufenen Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie. Gemäss dieser Bestimmung ermög-
licht die Anerkennung der Berufsqualifikationen durch den Aufnahmestaat 
der begünstigten Person, dort denselben Beruf wie den, für den sie in 
ihrem Herkunftsstaat qualifiziert ist, aufzunehmen und unter denselben Vor-
aussetzungen wie Inländerinnen und Inländer auszuüben. Die Richtlinie 
schliesst jedoch nicht aus, dass eine Person, die gestützt auf sie ihren Be-
ruf im Aufnahmestaat ausüben will, nicht diskriminierende Ausübungs-
voraussetzungen erfüllen muss, soweit diese objektiv gerechtfertigt und 
verhältnismässig 
sind 
(Erwägungsgrund 
3). 
Nach 
Art. 4 
Abs. 1 
RL 2005/36/EG nicht von Bedeutung ist, ob der Beschwerdeführer in 
seinem Herkunftsstaat selbständig als Apotheker tätig sein dürfte; die Be-
stimmung verlangt nur, dass er den Apothekerberuf in der Schweiz unter 
denselben Voraussetzungen ausüben kann wie ein Inländer. Mit An-
erkennung seines Diploms kann der Beschwerdeführer in der Schweiz als 
Apotheker arbeiten, das heisst insbesondere die in Art. 45 Abs. 2 
RL 2005/36/EG vorgesehenen Tätigkeiten ausüben, und damit denselben 
Beruf wie in Deutschland aufnehmen. Er ist denn auch seit September 
2018 bei der B.________, …, als Apotheker angestellt (vgl. Gesuch des 
Beschwerdeführers vom 6.12.2018, in Vorakten KAPA [act. 4A2]). Die 
Schweiz verleiht dem Diplom des Beschwerdeführers in Bezug auf die Auf-
nahme und die Ausübung der beruflichen Tätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet 
dieselbe Wirkung wie den von ihr ausgestellten Ausbildungsnachweisen 
(vgl. auch Art. 21 Abs. 1 RL 2005/36/EG): Auch ein eidgenössisches Dip-
lom in Pharmazie berechtigt seine Inhaberin bzw. seinen Inhaber nicht be-
reits dazu, als Apothekerin bzw. Apotheker in eigener fachlicher Verant-
wortung tätig zu sein. Vielmehr benötigt sie bzw. er dazu eine Berufs-
ausübungsbewilligung. Wird die Bewilligung wie im vorliegenden Fall erst 
nach Inkrafttreten der Teilrevision beantragt, ist ein eidgenössischer 
Weiterbildungstitel gemäss Art. 36 Abs. 2 MedBG vorausgesetzt (vgl. auch 
Art. 2 Abs. 1 Bst. e i.V.m. Anhang 3a MedBV). Das Weiterbildungs-
erfordernis gilt damit gleichermassen für Personen mit einem inländischen 
wie mit einem anerkannten ausländischen Diplom und stellt eine zulässige, 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 12
nicht diskriminierende Ausübungsvoraussetzung im Sinn von Erwägungs-
grund 3 dar (vgl. auch E. 4 hiernach).
4.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Vorinstanz verletze mit 
ihrem Entscheid das Gleichbehandlungsgebot gemäss FZA.
4.1
Nach Art. 2 FZA dürfen die Staatsangehörigen einer Vertragspartei, 
die sich rechtmässig im Hoheitsgebiet einer anderen Vertragspartei auf-
halten, bei der Anwendung des FZA gemäss den Anhängen I, II und III 
nicht aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit diskriminiert werden. Das Gleich-
behandlungsgebot verbietet nach der bei der Auslegung des FZA zu be-
rücksichtigenden Rechtsprechung des EuGH sowohl unmittelbare (offene) 
Diskriminierungen aufgrund der Staatsangehörigkeit als auch alle mittel-
baren (verdeckten) Formen der Diskriminierung, die durch die Anwendung 
anderer Unterscheidungsmerkmale zum Ergebnis einer unterschiedlichen 
Behandlung je nach Staatszugehörigkeit führen würden. Danach sind auch 
solche innerstaatlichen Rechtsnormen und Massnahmen als mittelbar dis-
kriminierend zu qualifizieren, die geeignet sind, sich stärker auf Staats-
angehörige anderer Vertragsparteien als auf die Staatsangehörigen des 
Aufnahmestaats auszuwirken und infolgedessen erstere besonders be-
nachteiligen, ausser sie sind objektiv gerechtfertigt und verhältnismässig 
(zum Ganzen BGE 140 II 364 E. 6.1-6.3, 140 II 112 E. 3.2.1, 136 II 241 
E. 12 und 13.1, je mit Hinweisen).
4.2
Die Vorinstanz hat erwogen, Apothekerinnen und Apotheker mit 
einem anerkannten ausländischen Diplom seien Studienabgängerinnen 
und -abgängern mit eidgenössischem Diplom ohne Weiterbildung gleich-
gestellt. Diese erhielten ebenfalls keine Berufsausübungsbewilligung zur 
Tätigkeit in eigener fachlicher Verantwortung. Es bestehe weder eine un-
mittelbare noch eine mittelbare Diskriminierung von ausländischen Perso-
nen. Das Weiterbildungserfordernis nach Art. 36 Abs. 2 MedBG gelte unab-
hängig von der Staatsangehörigkeit der Apothekerin bzw. des Apothekers. 
Ebenso sei die Übergangsregel von Art. 65 Abs. 1bis MedBG ungeachtet 


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der Staatsangehörigkeit anwendbar (angefochtener Entscheid E. 2.4.3). 
– Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, die Gleichstellung mit Inhabe-
rinnen bzw. Inhabern eines inländischen Diploms ohne Berufsausübungs-
bewilligung verletze das Gleichbehandlungsgebot nach FZA. Dieses ver-
biete, die Berufsausübungsbewilligung an zusätzliche Voraussetzungen zu 
knüpfen, die für inländische Apothekerinnen bzw. Apotheker nicht gälten. 
Indem Inhaberinnen und Inhaber eines eidgenössischen Apothekerdiploms, 
die vor Inkrafttreten der Teilrevision über eine Berufsausübungsbewilligung 
verfügten, ihren Beruf weiterhin in der ganzen Schweiz ohne eid-
genössischen Weiterbildungstitel in eigener fachlicher Verantwortung aus-
üben dürften, geschehe aber genau dies (vgl. Eingabe des Beschwerde-
führers vom 18.11.2019, S. 2 und 4).
4.3
Eine direkte Diskriminierung im Sinn des FZA liegt nicht vor: Die 
Vorinstanz hat zu Recht erkannt, dass das Weiterbildungserfordernis nach 
Art. 36 Abs. 2 MedBG ungeachtet der Staatsangehörigkeit der betroffenen 
Person gilt. Hingegen ist nicht auszuschliessen, dass von der Übergangs-
regel nach Art. 65 Abs. 1bis MedBG Schweizer Staatsangehörige stärker 
profitieren als solche aus EU-Staaten, da wohl vermehrt erstere bereits vor 
Inkrafttreten der Teilrevision im Besitz einer kantonalen Bewilligung zur 
selbständigen Berufsausübung waren. Sollte darin eine indirekte Ungleich-
behandlung liegen, wäre diese jedoch objektiv gerechtfertigt. Das Weiter-
bildungserfordernis dient dem Schutz der öffentlichen Gesundheit, was ein 
sehr gewichtiges öffentliches Interesse darstellt. Die Pflicht zur Weiter-
bildung ist zum Schutz dieses Interesses geeignet und erforderlich sowie 
den betroffenen Personen zumutbar (vgl. hinten E. 5). Die Übergangsregel 
nach Art. 65 Abs. 1bis MedBG ihrerseits gewährleistet die Versorgungs-
sicherheit, als Teilaspekt der öffentlichen Gesundheit, und bietet den 
bereits vor Inkrafttreten der Teilrevision selbständig tätigen Apothekerinnen 
und Apothekern einen Bestandesschutz. Als Ausnahme zum Weiter-
bildungserfordernis ist die Übergangsbestimmung nur so weit zu fassen, 
wie zur Gewährleistung der Versorgungssicherheit notwendig, und deshalb 
auf Apothekerinnen und Apotheker beschränkt, die schon vor dem 1. Janu-
ar 2018 über eine Berufsausübungsbewilligung für die Schweiz verfügten. 
Sodann ist der Vergleich des Beschwerdeführers mit EU-Staats-
angehörigen, die im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit bis zu 90 Kalen-


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dertage im Jahr als Apothekerinnen und Apotheker in der Schweiz tätig 
sein können (vgl. Eingabe des Beschwerdeführers vom 18.11.2019, S. 3), 
unbehilflich, da insoweit keine vergleichbare Situation vorliegt (vgl. zu 
diesem Kriterium BGE 140 II 364 E. 6.1). Zusammenfassend ist das 
Gleichbehandlungsgebot nach FZA nicht verletzt und die Beschwerde er-
weist sich in diesem Punkt ebenfalls als unbegründet.
4.4
Die Vorinstanz hat auch eine Verletzung des Rechtsgleichheits-
gebots nach Art. 8 der Bundesverfassung (BV; SR 101) bzw. Art. 10 der 
Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) verneint (vgl. an-
gefochtener Entscheid E. 2.6). Diesbezüglich beanstandet der Be-
schwerdeführer den angefochtenen Entscheid nicht, weshalb sich Weite-
rungen dazu erübrigen, zumal nicht ersichtlich ist, dass Art. 8 BV bzw. 
Art. 10 KV im vorliegenden Fall einen weitergehenden Schutz vor Ungleich-
behandlungen bietet als das Gleichbehandlungsgebot gemäss FZA.
5.
Der Beschwerdeführer beruft sich ferner auf die Wirtschafts- und Nieder-
lassungsfreiheit. Er führt diesbezüglich jedoch nur aus, er habe einen An-
spruch darauf, nicht innert weniger Monate über einen Umzug in die 
Schweiz entscheiden zu müssen (vgl. Eingabe des Beschwerdeführers 
vom 18.11.2019, S. 3). Insbesondere erläutert er nicht, inwiefern die Er-
wägungen der Vorinstanz zur Wirtschaftsfreiheit unzutreffend sein sollen. 
Die Vorinstanz hat überzeugend dargelegt, dass das Weiterbildungs-
erfordernis einen zulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV, 
Art. 23 KV) darstellt (vgl. Art. 36 BV): Das Weiterbildungsobligatorium be-
ruht auf einer gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 2 MedBG) und soll den 
Schutz der öffentlichen Gesundheit sicherstellen. Die Weiterbildungspflicht 
ist geeignet, das im öffentlichen Interesse liegende Ziel zu erreichen: Durch 
die zusätzlich erworbenen Kenntnisse wird die Qualität der Versorgung er-
höht und damit werden die Patientinnen und Patienten besser geschützt. 
Das Gesundheitssystem als Ganzes erfährt dadurch ebenfalls eine Quali-
tätssteigerung. Ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zielerreichung ist 
nicht ersichtlich, und die Absolvierung der berufsbegleitenden Weiter-


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bildung erweist sich zudem als zumutbar. Da einzig für die Berufsausübung 
in eigener fachlicher Verantwortung eine Weiterbildungspflicht besteht, wird 
der Kerngehalt der Wirtschaftsfreiheit gewahrt (vgl. zum Ganzen an-
gefochtener Entscheid E. 2.5).
6.
Der Beschwerdeführer bringt schliesslich noch vor, die Berufsausübungs-
bewilligung sei ihm aus Gründen des Vertrauensschutzes zu erteilen.
6.1
Der verfassungsmässige Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 
BV bzw. Art. 11 Abs. 2 KV) verleiht in der Form des Vertrauensschutzes 
einen Anspruch auf Schutz berechtigten Vertrauens in behördliche Zu-
sicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten. Art. 9 BV bzw. Art. 11 Abs. 2 KV schützt auch das Vertrauen in eine 
unrichtige behördliche Auskunft. Vorausgesetzt wird, dass es sich um eine 
vorbehaltlose Auskunft der Behörde handelt, die sich auf eine konkrete, die 
Bürgerin bzw. den Bürger berührende Angelegenheit bezieht, und die Be-
hörde für die Auskunft zuständig war oder die betroffene Person sie aus zu-
reichenden Gründen als zuständig betrachten durfte. Zudem durfte die 
Bürgerin bzw. der Bürger die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne weiteres 
erkennen können und muss im Vertrauen hierauf nicht ohne Nachteil rück-
gängig zu machende Dispositionen getroffen haben. Schliesslich ist erfor-
derlich, dass die Rechtslage zur Zeit der Verwirklichung noch die gleiche ist 
wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung und dass das Interesse an der 
richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts dasjenige am Vertrauens-
schutz nicht überwiegt (zum Ganzen BGE 143 V 95 E. 3.6.2, 137 II 182 
E. 3.6.2; BVR 2017 S. 540 E. 6.2, 2015 S. 15 E. 4.1, 2013 S. 85 E. 6.1). 
Behördliche Auskünfte stehen also unter dem stillschweigenden Vorbehalt 
der Rechtsänderung. Ändert sich die Gesetzgebung, können sich Private 
nicht auf eine frühere Auskunft berufen, es sei denn, die auskunfts-
erteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selber zuständig und die 
Auskunft sei gerade im Hinblick auf diese Änderung erteilt worden, oder die 
Behörde wäre verpflichtet gewesen, auch über die möglichen Rechts-


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änderungen zu orientieren (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 7. Aufl. 2016, N. 695).
6.2
Der Beschwerdeführer macht geltend, die MEBEKO habe ihm im 
Begleitschreiben zur Anerkennungsbestätigung die selbständige Berufs-
ausübung als Apotheker zugesichert. Gestützt darauf habe er sich ent-
schieden, sich in der Schweiz niederzulassen. Die Berufsausübungs-
bewilligung und damit die selbständige Berufsausübung würden ihm nun 
aber aufgrund der Teilrevision des MedBG verwehrt, woraus ihm ein per-
sönlicher und wirtschaftlicher Schaden erwachse. Aus Gründen des Ver-
trauensschutzes hätte er in eindeutiger und verbindlicher Form informiert 
werden müssen, dass die selbständige Tätigkeit, wie sie im Begleit-
schreiben erwähnt werde, nur bis am 31. Dezember 2017 möglich sei (vgl. 
Eingabe des Beschwerdeführers vom 18.11.2019, S. 2 f.).
6.3
Die MEBEKO stellte dem Beschwerdeführer am 27. September 
2017 die Anerkennungsbestätigung für sein ausländisches Apotheker-
diplom aus. Im Begleitschreiben führte sie, soweit hier interessierend, Fol-
gendes aus: «Dieses Diplom ist in der Schweiz anerkannt und hat in der 
Schweiz die gleiche Wirkung wie ein eidgenössisches Diplom. Es be-
rechtigt seine Inhaberin oder seinen Inhaber zur selbständigen Ausübung 
des Apothekerberufes in der Schweiz. Bei dieser Bestätigung handelt es 
sich nicht um eine Bewilligung zur Berufsausübung. Für deren Erteilung 
sind alleine die Kantone zuständig» (vgl. BB 1).
6.4
Das Begleitschreiben vom 27. September 2017 enthält Infor-
mationen der MEBEKO zur selbständigen Berufsausübung als Apothekerin 
bzw. Apotheker sowie zur Wirkung der Anerkennung, was grundsätzlich 
eine Vertrauensgrundlage darstellen kann. Die Auskunft war indes korrekt. 
Geändert hat sich mit dem Inkrafttreten des revidierten Art. 36 Abs. 2 
MedBG per 1. Januar 2018 vielmehr die Rechtslage. Eine Zusicherung mit 
Wirkung über den 1. Januar 2018 hinaus hat die MEBEKO nicht gegeben. 
Da der Beschwerdeführer sein Gesuch um Erteilung der Berufsausübungs-
bewilligung mehr als ein Jahr nach Anerkennung seines Diploms gestellt 
hat (vorne Bst. A), durfte er umso weniger erwarten, dass die Rechtslage 
gleich geblieben ist. Eine Aufklärungspflicht der MEBEKO bezüglich der an-
stehenden Gesetzesrevision ergibt sich weder aus dem MedBG noch aus 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 17
dem Geschäftsreglement der MEBEKO vom 19. April 2007 (SR 811.117.2). 
Dem Beschwerdeführer war zudem zuzumuten, sich mit Blick auf eine 
mögliche Berufstätigkeit in der Schweiz im Voraus über die geltende 
Rechtslage und allfällige bevorstehende Änderungen zu informieren (vgl. 
auch BGE 130 I 26 E. 3.3.3.3). Das KAPA hat im vorinstanzlichen Ver-
fahren darauf hingewiesen, dass in den einschlägigen Fachzeitschriften 
Ende 2017 die neue Rechtslage mehrfach thematisiert worden sei (vgl. an-
gefochtener Entscheid E. 2.7.1), was der Beschwerdeführer nicht be-
streitet. Fraglich ist sodann, inwiefern die MEBEKO für die Auskunft über 
die selbständige Berufsausübung als Apothekerin bzw. Apotheker über-
haupt zuständig war. Die selbständige Tätigkeit setzt eine Berufs-
ausübungsbewilligung voraus, deren Erteilung in die Kompetenz der Kan-
tone fällt. Darauf hat die MEBEKO den Beschwerdeführer in ihrem 
Schreiben ausdrücklich aufmerksam gemacht; damit kann die Auskunft 
auch nicht als vorbehaltlos gelten. Schliesslich steht dem privaten Interesse 
des Beschwerdeführers am Vertrauensschutz das Interesse an der 
richtigen Rechtsanwendung und am Schutz der öffentlichen Gesundheit 
entgegen. Das private Interesse wird dadurch relativiert, dass der Be-
schwerdeführer aufgrund der erteilten Stellvertreterbewilligung (vorne 
Bst. A) bereits in beschränktem Umfang die Tätigkeit eines Apothekers mit 
Berufsausübungsbewilligung übernehmen kann (vgl. Verfügung des KAPA 
vom 4.1.2019, in Vorakten KAPA [act. 4A2]). Die öffentlichen Interessen er-
scheinen demgegenüber sehr gewichtig. Wie es sich mit der Interessen-
abwägung konkret verhält, kann indes offenbleiben, da sich der Be-
schwerdeführer bereits mangels gleichgebliebener Rechtslage nicht auf 
den Vertrauensschutz berufen kann.
7.
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist 
abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird der Beschwerde-
führer kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten 
sind keine angefallen (vgl. Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 09.03.2020, Nr. 100.2019.334U, 
Seite 18
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden dem Beschwerdeführer 
auferlegt.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführer
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern
- Eidgenössisches Departement des Innern
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.