be_verwaltungsgericht · 100 2016 287 · 2017-06-12 · fr

Arrêté du Conseil de Ville | kommunal

100.2016.287
DEJ/BEJ
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du 12 juin 2017
Droit administratif
B. Rolli, président
C. Tissot et T. Häberli, juges
J. Desy, greffier
A.________
B.________
tous deux représentés par C.________
recourants
contre
Municipalité de Moutier
représenté par D.________
intimée
et
Préfecture du Jura bernois 
Rue de la Préfecture 2, 2608 Courtelary
relatif à une décision rendue sur recours par cette dernière le 19 septembre 2016 
(arrêté du Conseil de Ville de Moutier du 25 avril 2016, institution d'une 
commission parlementaire)


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 2
En fait:
A.
En tant qu'employeur, la Commune municipale de Moutier est affiliée à la 
Caisse de pensions de la République et canton du Jura (ci-après: la Caisse 
de pensions). Le 14 décembre 2015, plusieurs députés ont déposé une 
motion auprès du Conseil de Ville de Moutier. Celle-ci était intitulée "Motion 
interne des groupes UDC et PLR, du 14.12.2015, demandant la 
constitution d'une commission parlementaire d'enquête relative à la 
responsabilité de la Municipalité de Moutier, codébitrice avec les autres 
employeurs de celle-ci ainsi qu'avec le Gouvernement jurassien du déficit 
abyssal constaté au 31 décembre 2014, soit 107 millions de francs 
suisses". La motion demandait au Conseil de Ville de constituer en son 
sein une commission parlementaire d'enquête dont la mission serait 
d'identifier les responsabilités civiles et pénales du Conseil municipal, des 
bureaux des diverses commissions municipales concernées, de l'organe de 
contrôle de la Municipalité de Moutier, de l'observateur de Moutier au 
parlement jurassien et du délégué de Moutier (2e vice-président) à 
l'assemblée des délégués de la Caisse de pensions dans la situation 
financière catastrophique de la Caisse de pensions.
Le 4 avril 2016, à la suite d'une prise de position de l'Office cantonal des 
affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), le bureau 
du Conseil de Ville a proposé d'accepter la motion, mais de confier le 
mandat "d'enquêter sur les agissements des organes communaux et du 
personnel communal en lien avec la gestion de la (Caisse de pensions)" à 
une commission parlementaire permanente, soit à la Commission de 
gestion (ci-après: la Commission de gestion).
B.
La motion du 14 décembre 2015 a été soumise au vote lors de la séance 
du Conseil de Ville du 25 avril 2016. Par 24 voix contre 17, elle a été 
acceptée dans sa version proposée par le bureau du Conseil de Ville, 


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confiant ainsi le mandat à la Commission de gestion. Par acte du 20 mai 
2016, A.________ et B.________, jouissant tous deux du droit de vote 
dans la Commune municipale de Moutier et agissant par un mandataire 
professionnel, ont déposé un recours contre l'arrêté du Conseil de Ville du 
25 avril 2016 auprès du préfet du Jura bernois. Celui-ci, par décision du 
19 septembre 2016, a rejeté le recours, dans la mesure où il était 
recevable.
C.
Le 12 octobre 2016, A.________ et B.________, toujours représentés par 
le même mandataire professionnel, interjettent recours de droit administratif 
auprès du Tribunal administratif du canton de Berne (TA). Ils demandent au 
TA, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision du préfet du Jura 
bernois du 19 septembre 2016 et l'arrêté du Conseil de Ville du 25 avril 
2016, ainsi que de renvoyer la cause au Conseil de Ville pour qu'il constitue 
une commission d'enquête parlementaire au sens de la motion du 14 
décembre 2015. Ils se plaignent en particulier de constatation inexacte des 
faits et de violation du principe d'indépendance. Dans sa réponse du 4 
janvier 2017, la Commune municipale de Moutier, représentée par un 
mandataire professionnel, conclut, sous suite de frais et dépens, au rejet 
du recours. Les 30 et 31 janvier 2017, les représentants de A.________ et 
B.________, respectivement de la Commune municipale de Moutier, ont 
chacun produit leur note d'honoraires. Dans un courrier du 8 mars 2017, le 
représentant de la Commune municipale de Moutier a fait part au TA de la 
fin de son activité d'avocat au 31 mars 2017. Le 14 mars 2017, la 
Commune municipale de Moutier a mandaté un nouvel avocat pour la 
représenter dans la présente procédure.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 4
En droit:
1.
1.1
La décision attaquée se fonde sur le droit public. Conformément à 
l'art. 74 al. 2 let. d de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure et la 
juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21) et en l'absence d'une 
exception prévue aux art. 75 ss LPJA, le TA est compétent pour connaître 
du présent litige, relatif à un arrêté communal au sens de l'art. 60 al. 1 let. b 
ch. 3 LPJA. Les recourants, qui ont succombé devant le préfet, ont qualité 
pour recourir (art. 79 al. 1 LPJA). Leur recours, par ailleurs interjeté en 
temps utile et dans les formes minimales prescrites par un mandataire 
dûment constitué (art. 15 et 81 LPJA), est par conséquent recevable, sous 
réserve de la conclusion n° 2 demandant l'annulation de l'arrêté du Conseil 
de Ville du 25 avril 2016. En vertu de l'effet dévolutif du recours adressé au 
préfet, la décision rendue sur recours par celui-ci a en effet remplacé 
l’arrêté du Conseil de Ville. Seule la décision rendue sur recours par le 
préfet 
constitue 
dès 
lors 
l'objet 
de 
la 
présente 
contestation 
(MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, 
Kommentar 
zum 
Gesetz 
über 
die 
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, art. 60 n. 7 et art. 74 n. 6).
1.2
L'objet de la contestation consiste donc dans la décision sur recours 
du 19 septembre 2016, par laquelle le préfet a rejeté, dans la mesure où il 
était recevable, le recours interjeté par-devant lui contre l'arrêté du 25 avril 
2016 du Conseil de Ville. Cet arrêté chargeait la Commission de gestion 
d'enquêter sur les agissements des organes communaux et du personnel 
communal en lien avec la gestion de la Caisse de pensions. Même si les 
recourants n'y concluent pas expressément, il convient de relever que ne 
fait par contre pas partie de l'objet de la contestation la question relative à 
l'éventuelle récusation de certains des membres de cette commission. 
L'objet du litige (ce qui est contesté par rapport à la décision du préfet) 
porte quant à lui sur l'annulation de cette décision sur recours et le renvoi 
de la cause à l'intimée pour qu'elle constitue une commission ad hoc au 
sens de la motion du 14 décembre 2015.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 5
1.3
Le pouvoir d'examen du TA est limité au contrôle du droit (y compris 
la constatation des faits), à l'exclusion des questions d'opportunité (art. 80 
LPJA).
2. 
2.1
L'art. 10 al. 1 de la loi cantonale du 16 mars 1998 sur les communes 
(LCo, RSB 170.11) dispose que les communes agissent par leurs organes. 
En font notamment partie les commissions, dans la mesure où elles ont un 
pouvoir décisionnel (art. 10 al. 2 let. e LCo). La LCo prévoit deux sortes de 
commissions, les permanentes et les non permanentes (art. 28 et 29 LCo). 
Les communes fixent dans un acte législatif les tâches, les compétences et 
l'organisation des commissions permanentes, pour autant qu'il n'existe pas 
de prescriptions supérieures en la matière (art. 28 al. 1 LCo). Le corps 
électoral, le parlement communal ou le conseil communal peuvent instituer 
des commissions non permanentes chargées de traiter des affaires 
relevant de leurs compétences, pour autant qu'il n'existe pas de 
prescriptions supérieures en la matière (art. 29 al. 1 LCo). Pour les 
commissions permanentes, l'acte législatif détermine le nombre des 
membres ou, dans le cas de commissions dont la composition varie, la 
fourchette applicable (art. 28 al. 2 LCo). Pour une commission non 
permanente, l'arrêté l'instituant en fixe les tâches, les compétences, 
l'organisation et la composition (art. 29 al. 2 LCo). En outre, le règlement 
d'organisation fixe les conditions auxquelles la commune peut accorder à 
des membres individuels ou à des sections de commissions le pouvoir de 
décider de manière autonome sur des affaires ou dans des domaines 
déterminés (art. 30 LCo).
2.2
Le règlement communal d'organisation de la Commune municipale 
de Moutier (ci-après: RO), adopté en votation populaire le 30 juin 2002, 
prévoit six commissions différentes (art. 58 RO). Selon l'art. 59 al. 1 RO, le 
Conseil de Ville doit édicter un règlement pour chacune des commissions 
permanentes énumérées à l’art. 58 RO, fixant l’organisation, le 
fonctionnement et les compétences de celles-ci. Pour sa part, l'art. 61 RO 
dispose que le Conseil de Ville et le Conseil municipal peuvent, pour des 


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tâches relevant de leur domaine de compétences, instituer des 
commissions non permanentes (al. 1). Les prescriptions sur les 
incompatibilités et l’obligation de se récuser valent aussi pour les 
commissions non permanentes (al. 2). Le RO fait de la Commission de 
gestion une commission dont l'organisation et les compétences diffèrent 
quelque peu de celles des autres commissions (cf. art. 59 al. 2 et 60 al. 1 
RO). L'art. 62 RO prévoit en outre expressément que la Commission de 
gestion a pour tâche de surveiller la marche administrative, la gestion des 
affaires et l’organisation de l’administration communale (al. 1). Elle exécute 
les mandats que lui confie le Conseil de Ville (al. 2). La commission 
rapporte ses constatations au Conseil de Ville et au Conseil municipal au 
moins deux fois par année et, s’il y a lieu, présente ses propositions (al. 3).
Le règlement communal du 27 janvier 2003 concernant les commissions 
municipales (ci-après: RCM) définit plus précisément l'organisation et les 
compétences des différentes commissions permanentes. Il prévoit en 
particulier que les commissions permanentes, sauf exception, sont 
composées de neuf à onze membres (art. 1 al. 1 RCM), que le Conseil de 
Ville arrête le cahier des charges des commissions permanentes (art. 2 
al. 2 et art. 4 RCM), que les membres des commissions sont tenus à 
l’obligation de discrétion et que les commissaires se conforment à la 
législation cantonale sur l’information du public et la protection des 
données (art. 14 RCM). Selon l'art. 17 al. 1 RCM, une commission ne peut 
prendre de décisions qu’en présence de la majorité de ses membres. Si le 
quorum n’est pas atteint, le bureau convoque une autre séance. Le quorum 
n’est alors plus requis.
2.3
Conformément à l'art. 2 al. 2 RCM précité, le Conseil de Ville, dans 
sa séance du 25 avril 2016, a approuvé le cahier des charges de la 
Commission de gestion. Selon celui-ci, la Commission de gestion, qui est 
composée de neuf membres, a notamment comme tâches principales la 
surveillance de la marche administrative, la gestion des affaires et 
l'organisation de l'administration communale, ainsi que l'exécution des 
mandats confiés par le Conseil de Ville. Ses délibérations sont 
confidentielles et ses membres sont tenus à l'obligation de discrétion. Les 
membres de la commission, de même que le secrétaire, sont tenus de se 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 7
retirer lorsqu'il s'agit de traiter des objets qui touchent directement à leurs 
droits personnels ou à leurs intérêts matériels, ou à ceux des personnes 
qui leur sont parentes au degré prévu à l'art. 12 RO. Ils doivent également 
le faire lorsque les droits personnels et les intérêts matériels de leurs 
employés, patrons ou clients sont touchés. Néanmoins, avant de se retirer, 
ils peuvent être appelés à fournir des renseignements à la commission.
3.
3.1
Dans la décision entreprise, le préfet a retenu que la motion du 
14 décembre 2015 visait entre autres à examiner la responsabilité de la 
Commission de gestion, ou à tout le moins de son bureau (c'est-à-dire le 
président, le vice-président et le secrétaire; cf. art. 9 al. 2 RCM). Il a ajouté 
que l'arrêté finalement adopté par le Conseil de Ville, en tant qu'il confie à 
la Commission de gestion le mandat d'enquêter sur les agissements des 
organes communaux et du personnel communal en lien avec la gestion de 
la Caisse de pensions, ne concerne pas la Commission de gestion. Sur 
cette base, il a exclu que cette commission ne soit pas impartiale. Pour le 
surplus, le préfet a encore jugé que les membres de la Commission de 
gestion étaient soumis à une obligation de récusation et que si certains 
d'entre eux devaient se récuser, il en resterait toujours assez pour statuer 
valablement. Il a enfin estimé que l'arrêté ne violait pas le principe de la 
proportionnalité.
3.2
Les recourants contestent tout d'abord l'appréciation des faits 
effectuée par le préfet. Ils estiment que c'est à tort que celui-ci a retenu que 
la Commission de gestion n'est pas concernée par le mandat qui lui a été 
confié par le Conseil de Ville. Partant, puisqu'elle doit examiner la 
responsabilité des organes communaux, les recourants sont d'avis qu'une 
autorité qui doit statuer sur sa propre responsabilité ne répond pas aux 
exigences d'impartialité. De plus, ils relèvent que quatre membres faisaient 
déjà partie de la Commission de gestion en 2012, date du dépôt d'une 
précédente motion rejetée par le Conseil de Ville et qu'ils devraient donc se 
récuser. Ils ajoutent qu'un membre actuel est le fils d'un ancien membre du 
Conseil municipal et qu'il devrait également se récuser. Il ne serait donc 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 8
plus possible d'atteindre le quorum suffisant pour statuer. Finalement, ils 
considèrent que le moyen choisi par le Conseil de Ville pour établir les 
éventuelles responsabilités, c'est-à-dire confier le mandat à la Commission 
de gestion, est inadéquat.
4.
Dans un premier grief, les recourants sont d'avis que le préfet a 
faussement considéré que la Commission de gestion n'était pas concernée 
par le mandat qui lui a été confié.
4.1
Certes, la motion visait l'identification de la responsabilité "du 
Conseil municipal, des bureaux des diverses commissions municipales 
concernées, de l’organe de contrôle de la Municipalité de Moutier, de 
l’observateur de Moutier au parlement jurassien, du délégué de Moutier 
(2e vice-président) à l’assemblée des délégués de la (Caisse de pensions)", 
alors que le texte arrêté par le Conseil de Ville concerne une enquête "sur 
les agissements des organes communaux et du personnel communal en 
lien avec la gestion de la Caisse de pensions". Alors que le texte de la 
motion faisait expressément référence aux diverses commissions 
municipales, l'arrêté concerne les organes communaux en général.
4.2
On doit premièrement constater que, dans la mesure où elles ont un 
pouvoir décisionnel, les commissions sont des organes communaux 
(art. 10 al. 2 let. e LCo). Le simple changement de termes ne saurait 
d'emblée exclure la Commission de gestion de l'enquête. En outre, rien 
dans le rapport du bureau du Conseil de Ville du 4 avril 2016, ni dans les 
échanges de courriers avec l'OACOT ayant conduit à la rédaction dudit 
rapport, ne laisse apparaître une volonté de modifier la portée du mandat et 
d'exclure de l'enquête la responsabilité de la Commission de gestion. Celui-
ci a été interprété, mais sans être expressément limité. De plus et surtout, 
si les motionnaires ont soulevé la problématique de la responsabilité de la 
Commission de gestion lors de la séance du Conseil de Ville du 25 avril 
2016 (cf. intervention de E.________, p. 11 et 14 du procès-verbal), 
personne n'a, à aucun moment, signifié que la responsabilité de cette 
commission ne devait pas être examinée. Le mandat, tel que délimité par le 


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bureau du Conseil de Ville dans son rapport, a été confirmé (cf. intervention 
de F.________, p. 11 du procès-verbal). En définitive, la seule question 
ayant fait débat est celle des compétences en matière de Caisse de 
pensions des membres de la Commission de gestion (cf. intervention de 
G.________, p. 13 s. du procès-verbal), qui n'a pas de rapport avec la 
responsabilité de la Commission de gestion.
4.3
Dans ces conditions, contrairement à ce qu'a retenu le préfet, il 
n'est pas "tout à fait logique que (la Commission de gestion) ne soit pas 
amenée à enquêter au sujet de ses propres responsabilités éventuelles". 
Au contraire, au vu de ce qui précède, on doit bien plus considérer que 
cette commission n'est sciemment pas exclue du mandat qui lui a été 
confié par le Conseil de Ville. 
5.
Citant l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst., 
RS 101), les recourants invoquent ensuite une violation du principe 
d'indépendance. Ils estiment en outre que la majorité des membres de la 
Commission de gestion devant de toute façon se récuser, elle ne pourrait 
plus siéger dans une composition réglementaire.
5.1
Aux termes de l'art. 1 al. 1 LPJA, la LPJA règle la procédure devant 
les autorités administratives et de justice administrative du canton et des 
communes et est donc, de ce fait, en principe également applicable aux 
autorités communales. Les règles prévues par la LPJA en matière de 
récusation (art. 9 al. 1 LPJA) seraient ainsi en soi applicables aux 
communes. L'art. 9 al. 3 LPJA réserve toutefois expressément les 
dispositions (en soi moins contraignantes: JAB 2011 p. 15 ss c. 3.1) de la 
loi sur les communes. Selon l'art. 47 LCo, quiconque possède un intérêt 
personnel direct dans une affaire a l'obligation de se récuser lorsqu'elle est 
traitée (al. 1). Il en va de même des parents (au sens de l'art. 37 al. 1 LCo 
et des représentants et représentants légaux, statutaires ou contractuels 
des personnes dont l'intérêt personnel direct est touché (al. 2). La 
récusation des membres des autorités communales s'examine ainsi 
exclusivement selon l'art. 47 LCo (et en l'espèce selon l'art. 12 al. 1 et 2 RO 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 10
qui en reprend les termes), à tout le moins lorsque ces autorités n'exercent 
pas de fonctions juridictionnelles (JAB 2011 p. 15 ss c. 3.3). L'art. 47 al. 3 
LCo (voir également art. 12 al. 3 RO) prévoit par ailleurs qu'il n'y a pas 
d'obligation de se récuser lors de votations et d'élections aux urnes, lors 
des assemblées communales et au parlement communal (al. 3 let. a - c). 
Cette exclusion de l'obligation de récusation vaut pour les membres 
"ordinaires" de ces organes et non pour les personnes qui assument une 
fonction spéciale (présidence de l'assemblée, procès-verbal, etc.; UELI 
FRIEDRICH, Gemeinderecht, in MÜLLER/FELLER, Bernisches Verwaltungs-
recht, 2ème éd. 2013, p. 143 ss n. 154). Il n'apparaît pas clairement si 
l'exclusion prévue à l'art. 47 al. 3 let. c LCo (et reprise à l'art. 12 al. 3 RO) 
vaut également pour les membres (ordinaires) de la Commission de 
gestion de la Ville de Moutier. Le Conseil de Ville ne semble pas être de cet 
avis, puisque le cahier des charges qu'il a élaboré pour la Commission de 
gestion prévoit expressément également une obligation de se retirer, non 
seulement pour le secrétaire, mais également pour les membres de la 
commission. Les membres de la commission (et le secrétaire) ont, selon ce 
cahier des charges, l'obligation de se retirer lorsqu'il s'agit de traiter des 
objets qui touchent directement à leurs droits ou à leurs intérêts matériels, 
ou à ceux des personnes qui leur sont parentes au degré prévu dans le 
RO. Ils doivent également le faire lorsque les droits personnels et les 
intérêts matériels de leurs employés, patrons ou clients sont touchés. 
Néanmoins, ils peuvent être appelés à fournir des renseignements à la 
commission. Indépendamment du rapport entre cette disposition du cahier 
des charges et les art. 12 al. 3 RO et 47 al. 3 let. c LCo, il conviendrait 
encore de déterminer si ces dispositions (cantonales et communales) sur la 
récusation des membres d'autorités communales sont également 
applicables à la Commission de gestion en dehors de toute procédure 
conduisant à une décision. Ces questions peuvent toutefois rester ici 
indécises au vu de ce qui suit. 
5.2
L'art. 29 al. 1 Cst. invoqué par les recourants dispose quant à lui 
que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, 
à ce que sa cause soit traitée équitablement. Cette disposition constitue un 
standard minimum que les cantons doivent respecter en tous les cas 
(JAB 2011 p. 15 ss c. 4.4). Selon la jurisprudence, ce droit permet 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 11
notamment 
d'exiger 
la 
récusation 
des 
membres 
d'une 
autorité 
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire 
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter 
que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une 
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La 
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de 
l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne 
peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence 
de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, 
seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en 
considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes 
impliquées ne sont pas décisives (ATF 127 I 196 c. 2b p. 198; 125 I 119 
c. 3b p. 123, 209 c. 8a p. 217).
5.2.1
La question se pose de savoir si l'art. 29 al. 1 Cst. est applicable à 
la Commission de gestion. Ni la motion du 14 décembre 2015, ni l'arrêté du 
25 avril 2016 ne donne de compétence décisionnelle à la commission. Or, 
dans la mesure où elle ne rend pas de décision, l'application de l'art. 29 
al. 1 Cst. n'est à tout le moins pas évidente, dès lors que cette disposition 
exige une certaine mesure d'impartialité, d'indépendance et d'absence de 
prévention de l'autorité appelée à statuer, ainsi qu'elle exclut en principe la 
participation des membres de l'autorité personnellement concernés par le 
processus décisionnel (cf. GEROLD STEINMANN, in Die Schweizerische 
Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2014, n. 35 et 36 ad art. 29 
Cst.). Si cette disposition s'applique aux autorités politiques, telles qu'un 
parlement ou une commission (cf. EROL BARUH, Les commissions 
d'enquête parlementaires, 2007, n. 560), il n'est pas communément admis 
qu'elle s'applique en dehors d'une procédure formelle (cf. BERNHARD 
WALDMANN, in Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, n. 33 ad art. 
29 Cst.), aux autorités qui n'ont pas la compétence d'adopter des mesures 
juridiquement contraignantes (cf. E. BARUH, op. cit., n. 561; PULVER/BUCHLI, 
Rechtsstaat 
oder 
Politik? 
Das 
Verfahren 
der 
Parlamentarischen 
Untersuchungskommission – am Beispiel der Berner PUK zur BLVK, in 
L'atelier du droit, Mélanges en l'honneur de Heinrich Koller, 2006, p. 259; 
ADRIAN MATTLE, Rechtliche Rahmenbedingungen des Verfahrens einer 
parlamentarischen Untersuchungskommission im Kanton Basel-Stadt, in 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 12
Basler juristische Mitteilungen, 2005, p. 250). Le Tribunal fédéral (TF) a 
toutefois admis l'application de l'art. 29 al. 1 Cst. à une commission 
parlementaire sans compétence décisionnelle (cf. arrêt 1P.237/2002 du 
12 décembre 2002 c. 3 et 4).
5.2.2
De manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins 
sévères pour les membres des autorités administratives que pour les 
autorités judiciaires. Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al. 1 Cst. 
n'impose 
pas 
l'indépendance 
et 
l'impartialité 
comme 
maxime 
d'organisation. En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent 
dans l'exercice normal des fonctions gouvernementales, administratives ou 
de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité partie à la 
procédure, ne permettent pas, dès lors que l'autorité s'exprime avec la 
réserve nécessaire, de conclure à l'apparence de la partialité et ne 
sauraient justifier une récusation, au risque sinon de vider de son sens la 
procédure administrative (ATF 140 I 326 c. 5.2 p. 329 s., 137 II 431 c. 5.2 
p. 451, 125 I 119 c. 3f p. 124; voir également TF 2C_831/2011 du 
30 décembre 2011 c. 3.2). Un membre d'autorité a en revanche le devoir 
de se récuser lorsqu'il dispose d'un intérêt personnel dans l'affaire à traiter, 
qu'il manifeste expressément son antipathie envers l'une des parties ou 
s'est forgé une opinion inébranlable avant même d'avoir pris connaissance 
de tous les faits pertinents de la cause (cf. TF 2C_931/2015 du 12 octobre 
2016 c. 5.1). 
5.3
Même si l'on devait admettre l'application des dispositions 
cantonales et communales sur la récusation et/ou de l'art. 29 al. 1 Cst. à 
une commission parlementaire qui, comme la Commission de gestion, n'a 
pas de compétence décisionnelle dans le mandat confié, le recours devrait 
être rejeté.
5.3.1
Il faut tout d'abord relever que la Commission de gestion n'a, par le 
passé, jamais été mandatée pour rédiger un rapport sur les agissements 
des organes communaux en lien avec la gestion de la Caisse de pensions. 
La précédente motion déposée à ce propos, demandant la constitution 
d'une commission ad hoc, avait été rejetée par le Conseil de Ville, sans 
qu'aucun mandat ne soit donné à une commission permanente (cf. procès-
verbal de la séance du Conseil de Ville du 29 mai 2012 p. 42). Rien 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 13
n'indique au demeurant que les membres de la Commission de gestion 
auraient déjà eu à traiter de cette question d'une quelconque manière et 
qu'ils devraient ainsi désormais analyser leurs propres actes. Le simple fait 
qu'elle soit un organe communal ne suffit pas à admettre une apparence de 
prévention. On ajoutera qu'il ne saurait être attendu d'une autorité 
administrative d'être totalement indépendante, celle-ci trouvant sa place 
dans une hiérarchie entraînant de fait une dépendance au pouvoir 
supérieur (cf. G. STEINMANN, op. cit., n. 35 ad art. 29 Cst.). La constitution 
d'une commission non permanente n'aurait d'ailleurs rien changé à cet 
aspect.
5.3.2
Il convient en outre de rappeler que les normes en matière de 
récusation visent primairement les personnes et non les autorités en elles-
mêmes. Ce sont ainsi bien plus les membres de la Commission de gestion 
qui pourraient (concrètement) se trouver dans une situation pouvant 
déboucher sur une récusation. Indépendamment du fait que les 
dispositions sur la récusation sont moins sévères pour les membres des 
autorités administratives que pour les autorités judiciaires, il faut constater 
que la réglementation communale applicable à la Commission de gestion 
donne suffisamment de garanties quant à l'impartialité des membres de 
celle-ci. Son cahier des charges prévoit expressément que les membres 
qui doivent traiter des objets qui touchent directement à leurs droits 
personnels ou à leurs intérêts matériels doivent se retirer (cf. c. 2.3 et 5.1 
ci-dessus). Cette obligation, combinée avec celles contenues aux art. 12 al. 
1 RO et 47 al. 1 LCo, qui disposent que quiconque possède un intérêt 
personnel direct dans une affaire a l'obligation de se récuser lorsqu'elle est 
traitée, garantit une impartialité suffisante des membres de la Commission 
de gestion pour exercer son mandat et permet d'exclure d'emblée toute 
violation de l'art. 29 al. 1 Cst. On relèvera d'ailleurs que le résultat ne serait 
pas différent, même en appliquant l'art. 9 al. 1 LPJA aux membres de la 
Commission de gestion (disposition en soit inapplicable en l'espèce, voir 
c. 5.1 ci-dessus). 
5.4
A cet égard, les recourants n'allèguent aucunement de manière 
précise et surtout n'établissent en aucune manière que certains membres 
actuels de la commission seraient touchés dans leurs intérêts personnels. 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 14
Certes, comme ils le relèvent, quatre membres de la Commission de 
gestion faisaient déjà partie de celle-ci en 2012, date du dépôt de la 
précédente motion sur la question du déficit de la Caisse de pensions. 
Cette motion a toutefois été rejetée par le Conseil de Ville lui-même. 
S'agissant du lien de parenté entre un autre membre de la Commission de 
gestion et un membre siégeant alors au Conseil municipal, il convient de 
relever qu'un tel fait ne saurait conduire à la récusation de l'ensemble des 
membres de la commission. Enfin, même s'il fallait admettre avec les 
recourants qu'une majorité des neuf membres se trouve dans une 
potentielle situation de conflits d'intérêts, cela ne permettrait pas de 
remettre en question la désignation de la Commission de gestion. La 
réglementation en vigueur permet en effet d'éviter que la Commission de 
gestion ne puisse pas valablement exécuter son mandat. Tout d'abord, 
force est de constater que l'examen des responsabilités des autres organes 
communaux ne posera a priori aucun problème relatif à de possibles 
conflits d'intérêts des membres de la Commission de gestion. Celle-ci 
pourra donc valablement remplir son mandat en relation avec ces organes. 
Seul l'examen des éventuelles responsabilités des membres de la 
Commission de gestion pourrait présenter une situation de récusation. Or, 
conformément au cahier des charges applicable à la Commission de 
gestion, les membres qui devraient traiter des objets qui touchent 
directement à leurs droits personnels ou à leurs intérêts matériels, ou à 
ceux des personnes qui leur sont parentes au degré prévu à l'art. 12 RO, 
seraient tenus de se retirer. Il en va de même si les droits personnels et les 
intérêts matériels de leurs employés, patrons ou clients sont touchés. Cette 
disposition permettra aux membres, pour les objets qui les concerneraient, 
de se retirer et de laisser leurs collègues siéger sans eux. Certes, comme 
l'ont relevé les recourants, on ne peut exclure totalement que la 
Commission de gestion se retrouve à devoir siéger à quatre, soit un 
nombre inférieur au quorum requis par le cahier des charges et l'art. 17 
al. 1 phr. 1 RCM. Toutefois, ce cahier des charges et l'art. 17 al. 1 phr. 2 et 
3 RCM prévoient également les cas dans lesquels le quorum ne peut être 
atteint. Ainsi, dans l'éventualité où plus de quatre membres devaient se 
récuser, le bureau de la Commission de gestion convoquerait une autre 
séance pour laquelle le quorum ne serait pas nécessaire. La Commission 


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de gestion pourrait donc valablement statuer, même en l'absence des 
membres s'étant récusés.
6.
Les recourants estiment encore que la décision du Conseil de Ville de 
confier le mandat à la Commission de gestion est inadéquate et viole ainsi 
le principe de la proportionnalité.
6.1
Le principe de la proportionnalité est exprimé de manière générale à 
l'art. 5 al. 2 Cst. Il requiert en particulier que la mesure prise respecte les 
exigences d'aptitude, de nécessité et de proportionnalité au sens étroit. 
L'exigence d'aptitude (invoqué par les recourants) est en particulier 
respectée lorsque l'acte décrété par l'autorité est apte à produire les effets 
escomptés et donc à atteindre le but visé (cf. ATF 138 I 331 c. 7.4.3.1 
p. 346 s.).
6.2
Si l'application du principe de proportionnalité en matière 
d'administration de police ("Eingriffsverwaltung") et, en tous les cas dans 
une 
certaine 
mesure, 
en 
matière 
d'administration 
de 
prestation 
("Leistungsverwaltung") n'est pas contestée, tel n'est pas aussi évident 
dans d'autres domaines qui n'entrent pas dans l'une ou l'autre de ces deux 
catégories, comme par exemple en matière de gestion de l'Etat 
(RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ème éd. 
2016 ch. 2629). Point n'est toutefois ici besoin de définir exactement ce 
qu'il en est, dans la mesure où le grief des recourants est en toute 
hypothèse infondé. En effet, la désignation de la Commission de gestion 
relève en définitive d'un choix purement politique, adopté par une majorité 
d'un parlement communal, qui avait pleine conscience de la portée du 
mandat et du choix du mandataire. Si son opportunité peut paraître 
discutable aux yeux de certains membres du parlement, rien ne justifie 
d'admettre que ce choix ne permettra pas d'atteindre le but visé. En tout 
état de cause, comme on l'a vu ci-dessus, les dispositions en vigueur 
assurent une indépendance suffisante à la Commission de gestion pour 
accomplir son mandat. En outre, rien ne laisse penser que celle-ci ne sera 
pas à même d'y faire face, ses compétences consistant justement en la 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 16
surveillance de la marche administrative, la gestion des affaires et 
l'organisation de l'administration communale. Enfin, la Commission de 
gestion ne sera pas appelée à rendre une décision, mais uniquement à 
rédiger un rapport à l'attention du Conseil de Ville. Celui-ci, s'il le désire, 
pourra ensuite prendre les mesures qu'il estime nécessaires. 
7.
Sur le vu de ce qui précède, le recours est rejeté dans la mesure où il est 
recevable. Les frais judiciaires pour la présente instance, fixés 
forfaitairement à Fr. 3'000.-, sont mis à la charge des recourants (art. 108 
al. 1 LPJA); ils sont compensés avec l'avance de frais fournie. Il n'y a pas 
lieu d'allouer de dépens, ni d'indemnité de partie (art. 108 al. 3 en relation 
avec l'art. 104 al. 1 et 4 LPJA).
Par ces motifs:
1. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
2. Les frais de la présente procédure, fixés forfaitairement à Fr. 3'000.-, 
sont mis à la charge des recourants et compensés avec leur avance de 
frais.
3. Il n'est pas alloué de dépens.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 12 juin 2017, 100.2016.287, page 17
4. Le présent jugement est notifié (R):
- au mandataire des recourants,
- au mandataire de l'intimée,
- à la préfecture du Jura bernois.
Le président:
Le greffier:
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification écrite, le présent jugement peut faire l'objet 
d'un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 
14, au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).