be_verwaltungsgericht · 100 2018 141 · 2018-04-16 · de

Einsicht in amtliche Akten gemäss Informationsgesetz; Verfahrens- und Parteikosten (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 16. April 2018; 2017.POM.781) | Kosten

100.2018.141U
HER/MAM/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil der Einzelrichterin vom 10. Oktober 2018
Verwaltungsrichterin Herzog
Gerichtsschreiberin Marti
A.________
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführerin 
gegen
Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern
Kramgasse 20, 3011 Bern
betreffend Einsicht in amtliche Akten gemäss Informationsgesetz; 
Verfahrens- und Parteikosten (Entscheid der Polizei- und Militärdirektion 
des Kantons Bern vom 16. April 2018; 2017.POM.781)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.10.2018, Nr. 100.2018.141U, 
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Sachverhalt und Erwägungen:
1.
1.1
Am 3. Oktober 2017 gelangte A.________ namens des 1. Mai-
Komitees Thun an die Kantonspolizei Bern und ersuchte um Zugang zu 
den amtlichen Dokumenten betreffend das 1. Mai-Fest Thun der Jahre 
2016 und 2017. Mit Verfügung vom 17. Oktober 2017 wies die 
Kantonspolizei Bern das Akteneinsichtsgesuch mit dem Hinweis auf 
überwiegende öffentliche Interessen an der Geheimhaltung ab. Es seien 
lediglich Dokumente über den Einsatz vorhanden, welche einsatztaktische 
Informationen enthielten (insb. Einsatzpläne und Sicherheitsbeurteilungen). 
Diese Dokumente könnten Aufschluss über die Arbeitsmethode und die 
Vorgehensweise der Polizei geben, weshalb deren Offenlegung ein 
erhebliches Sicherheitsrisiko für die Bevölkerung und die Einsatzkräfte zur 
Folge haben könnte.
1.2
Gegen diese Verfügung erhob A.________ namens des 1. Mai-
Komitees Thun am 14. November 2017 Beschwerde bei der Polizei- und 
Militärdirektion des Kantons Bern (POM) und beantragte deren Aufhebung 
sowie die Gewährung der Akteneinsicht (ganz oder teilweise). Sie führte 
aus, das Komitee sei auf möglichst umfassende Information angewiesen, 
um seine eigenen deeskalativen Strategien weiter zu verfeinern. Wirklich 
relevante Informationen für die innere und äussere Sicherheit könnten 
geschwärzt 
werden. 
Zudem 
stellte 
A.________ 
ein 
Gesuch 
um 
unentgeltliche Rechtspflege. Mit verfahrensleitender Verfügung vom 
18. Dezember 2017 wies der instruierende Rechtsdienst darauf hin, dass 
A.________ und nicht das weder rechts- noch parteifähige 1. Mai-Komitee 
Verfahrenspartei sei. Von der ihr gleichzeitig gebotenen Gelegenheit, das 
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege zu belegen, machte A.________ – 
nunmehr anwaltlich vertreten – keinen Gebrauch. Mit Entscheid vom 
16. April 2018 gewährte die POM A.________ in teilweiser Gutheissung 
des Rechtsmittels beschränkte Einsicht in die Einträge des Polizeijournals 
vom 30. April 2016 und vom 1. Mai 2017 und wies die Beschwerde soweit 
weitergehend ab (Dispositiv Ziff. 1). Auf das Gesuch um unentgeltliche 
Rechtspflege trat sie nicht ein, soweit dieses nicht als gegenstandslos 


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abgeschrieben werden konnte (Dispositiv Ziff. 2). Die POM auferlegte 
A.________ Verfahrenskosten im Umfang von vier Fünfteln (Fr. 1ʹ120.--) 
und sprach ihr Parteikostenersatz im Umfang von einem Fünftel (Fr. 230.65 
inkl. Auslagen) zu (Dispositiv Ziff. 3 und 4).
1.3
Gegen die Kostenverlegung hat A.________ am 12. Mai 2018 – 
nach wie vor anwaltlich vertreten – Verwaltungsgerichtsbeschwerde 
erhoben. Sie beantragt, es sei in teilweiser Aufhebung des angefochtenen 
Entscheids auf das Erheben von Verfahrenskosten zu verzichten und ihr 
voller 
Parteikostenersatz 
zuzusprechen. 
Die 
POM 
schliesst 
mit 
Vernehmlassung vom 12. Juni 2018 auf Abweisung der Beschwerde. Mit 
Replik vom 26. Juni 2018 hält A.________ an den gestellten Begehren fest.
2.
2.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen 
Verfahren teilgenommen, ist im (allein angefochtenen) Kostenpunkt durch 
den angefochtenen Entscheid besonders berührt und hat ein schutzwürdi-
ges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). 
Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutreten.
2.2
Der angefochtene Entscheid ist auf Rechtsverletzungen hin zu über-
prüfen (Art. 80 Bst. a und b VRPG). Allerdings auferlegt sich das Gericht 
hinsichtlich der Bestimmung und Verlegung von Partei- und Verfahrens-
kosten praxisgemäss eine gewisse Zurückhaltung und billigt den vor-
instanzlichen Behörden in dieser Hinsicht einen grossen Beurteilungs- und 
Ermessensspielraum zu (BVR 2014 S. 508 [VGE 2013/433 vom 15.7.2014] 
unpubl. E. 3.6; VGE 2014/212 vom 21.8.2015 E. 2.4, 2018/22 vom 
3.7.2018 E. 1.3). Steht nicht die Verlegung der Partei- und Verfahrenskos-
ten als solche in Frage, sondern ist die Anwendung von Rechtssätzen strit-
tig – hier Frage der Gebührenfreiheit –, prüft das Verwaltungsgericht die 
erhobenen Einwendungen im Rahmen seiner gesetzlichen Kognition 


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(Rechtskontrolle) uneingeschränkt (vgl. VGE 2013/147 vom 6.11.2013 
E. 2.2). 
2.3
Streitgegenstand bildet einzig der Kostenschluss des angefoch-
tenen Entscheids (Dispositiv Ziff. 3 und 4). Der Streitwert erreicht 
Fr. 20'000.-- nicht, weshalb die Beurteilung der Beschwerdesache in die 
einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes vom 
11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats-
anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).
3.
3.1
Die Beschwerdeführerin stellt sich zunächst auf den Standpunkt, die 
Kostenauflage schränke die Ausübung des verfassungsrechtlich garantier-
ten Öffentlichkeitsprinzips unzulässig ein (Beschwerde S. 4). 
3.2
Die Verfassung des Kantons Bern (KV; BSG 101.1) gewährt in 
Art. 17 Abs. 3 KV ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, falls nicht über-
wiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Sie gewähr-
leistet damit das Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung als verfassungs-
mässiges Recht. Das Gesetz vom 2. November 1993 über die Information 
der Bevölkerung (Informationsgesetz, IG; BSG 107.1) regelt die Grund-
sätze und das Verfahren zur Information der Bevölkerung über die Tätigkeit 
der Behörden, so namentlich den Grundsatz der Transparenz, das Recht 
auf Information und auf Einsicht in Akten (Art. 1 IG). Grundsätzlich hat jede 
Person ein Recht auf Einsicht in amtliche Akten, soweit nicht überwiegende 
öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (Art. 27 Abs. 1 Satz 1 
IG). Im Gesuchsverfahren kann nach Art. 30 Abs. 2 IG eine Gebühr nur 
dann erhoben werden, wenn besonderer Aufwand angefallen ist (vgl. 
VGE 23070 vom 27.5.2008 E. 3.3). Mit Blick auf die Kosten im Beschwer-
deverfahren kennt das Informationsgesetz hingegen keine besondere 
Regelung. Vielmehr verweist Art. 35 Abs. 1 IG in Bezug auf das Verfahren 
und die Zuständigkeit auf das VRPG. Anwendbar sind demnach mangels 
einer spezialgesetzlichen Regelung (vgl. Art. 102 VRPG) Art. 103-110 
VRPG. Somit fallen im Rechtsmittelverfahren – anders als gegebenenfalls 


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im Gesuchsverfahren – nach dem Unterliegerprinzip (Art. 108 VRPG) Ver-
fahrens- und Parteikosten an. Der Gesetzgeber hielt eine Ausnahme 
offenkundig für nicht angebracht.
3.3
Das VRPG begegnet der Problematik, dass Prozesskosten unter 
Umständen den Zugang zu den Behörden und Gerichten erschweren kön-
nen, mit dem Institut der unentgeltlichen Rechtspflege im Sinn von 
Art. 111 ff. VRPG (Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum berni-
schen VRPG, 1997, Art 111 N. 1): Auf Gesuch hin befreit die Verwaltungs-
justizbehörde eine Partei von den Verfahrenskosten, wenn die Partei nicht 
über die erforderlichen Mittel verfügt und ihr Rechtsbegehren nicht aus-
sichtslos erscheint (Art. 111 Abs. 1 VRPG; vgl. auch Art. 117 der Schweize-
rischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, 
ZPO; SR 272]). Unter den gleichen Voraussetzungen kann einer Partei 
überdies eine Anwältin oder ein Anwalt beigeordnet werden, wenn die tat-
sächlichen und rechtlichen Verhältnisse es rechtfertigen (Art. 111 Abs. 2 
VRPG). Durch den Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege gilt es als 
ausgeschlossen, dass Rechtsuchende bei ausgewiesener Bedürftigkeit 
einzig aus wirtschaftlichen Gründen auf staatlichen Rechtsschutz verzich-
ten müssen. Dies gilt auch hinsichtlich Prozessen, die wie jener vor der 
POM verfassungsrechtliche Garantien betreffen.
3.4
Die Beschwerdeführerin hat im vorinstanzlichen Verfahren zwar ein 
Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege gestellt (Akten POM pag. 4). Sie 
verzichtete in der Folge aber trotz entsprechender Aufforderung der instru-
ierenden Behörde vom 18. Dezember 2017 darauf (Akten POM pag. 12), 
das Gesuch zu belegen. Die instruierenden Behörde teilte daher mit verfah-
rensleitender Verfügung mit, sie gehe davon aus, dass die Beschwerdefüh-
rerin das Gesuch nicht aufrechterhalten wolle (Akten POM pag. 17). Dem 
widersprach die Beschwerdeführerin in ihren weiteren Eingaben nicht (vgl. 
Akten POM pag. 22-24 und 26-29). Da eine Beurteilung mangels Unterla-
gen letztlich nicht möglich war, trat die Vorinstanz auf das Gesuch nicht ein, 
soweit dieses infolge der teilweisen Gutheissung der Beschwerde nicht als 
gegenstandslos geworden abzuschreiben war (vgl. vorne E. 1.2). Die 
Rechtmässigkeit dieses Vorgehens ist zu Recht nicht bestritten. 


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3.5
Aufgrund des Ausgeführten ist der Vorwurf unbegründet, die vor-
instanzliche Kostenauflage würde die Beschwerdeführerin in der Ausübung 
ihrer verfassungsmässigen Rechte einschränken.
4.
4.1
Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin die Verlegung der Partei- 
und Verfahrenskosten als solche. Es sei nicht nachvollziehbar, wenn die 
Vorinstanz von einem Obsiegen im Umfang von einem Fünftel ausgehe. Da 
sie nicht habe wissen können, wie umfangreich die Dokumentation über-
haupt sei, sei für sie nicht abschätzbar gewesen, in welchem Umfang sie 
unterlegen sei. Könne der Umfang der Akten – wie hier – nicht abgeschätzt 
werden, müsse auch bei einem teilweisen Obsiegen auf die Erhebung von 
Verfahrenskosten verzichtet werden (Beschwerde S. 6). – Die POM wendet 
ein, für die Beschwerdeführerin sei es aufgrund der angefochtenen Verfü-
gung vom 17. Oktober 2017 erkennbar gewesen, dass es sich bei den Ak-
ten vorwiegend um polizeitaktische Informationen und um Personendaten 
(Namen von Polizistinnen und Polizisten) gehandelt habe. Dessen unge-
achtet habe sie «im Sinne eines Hauptantrages die vollständige Einsicht in 
die amtlichen Akten» verlangt. Unter diesen Umständen könne die Be-
schwerdeführerin keinesfalls als vollständig obsiegend betrachtet werden 
(Vernehmlassung S. 2). 
4.2
Gemäss Art. 108 Abs. 1 VRPG werden im Beschwerdeverfahren die 
Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt, es sei denn, das 
prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die 
besonderen Umstände rechtfertigten, keine Verfahrenskosten zu erheben. 
Als unterliegend gilt, wer mit seinen Anträgen, wie sie im Zusammenhang 
mit der Begründung zu verstehen sind (vgl. BVR 2016 S. 560 E. 2), nicht 
durchdringt (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 2). Der 
Umfang des Unterliegens lässt sich in vielen Fällen nicht mathematisch 
exakt bestimmen (vgl. VGE 2013/147 vom 6.11.2013 E. 5.2). Insoweit 
kommt den Behörden ein gewisser Spielraum zu, welcher zu respektieren 
ist, soweit er nach sachlichen Gesichtspunkten ausgeübt wird (vgl. vorne 
E. 2.2).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 10.10.2018, Nr. 100.2018.141U, 
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4.3
Die Beschwerdeführerin beantragte im vorinstanzlichen Verfahren 
die Gewährung der (vollständigen oder teilweisen) Akteneinsicht. Sie ver-
langte zwar «umfassende Information», damit das 1. Mai-Komitee Thun die 
«deeskalativen Strategien» verfeinern und weiterentwickeln könne. Sie 
wies aber auch darauf hin, dass wirklich relevante Informationen für die 
innere und äussere Sicherheit geschwärzt werden könnten (Akten POM 
pag. 5). Strittig war, ob der Beschwerdeführerin Einsicht in folgende Doku-
mente zu gewähren war: Einträge im Polizeijournal vom 30. April 2016 und 
1. Mai 2017, die entsprechenden Einsatzbefehle sowie dazugehörige Do-
kumente und Formulare, namentlich zur Eventualplanung, zur Einsatzaus-
wertung (Debriefing), Kartenauszüge der Stadt Thun mit eingezeichneten 
Standorten der Einsatzkräfte sowie eingezeichneter Umzugsroute, E-Mails 
zu Gefahreneinschätzung und Sicherheitslage, die entsprechenden Poli-
zeiaufgebote und Einsatzpläne (vgl. angefochtener Entscheid E. 4a). Die 
Dokumentation umfasst insgesamt 39 Seiten (Akten POM; act. 3A1). Mit 
dem Entscheid der POM ist der Beschwerdeführerin in teilweiser Gutheis-
sung der Beschwerde Einsicht in die Einträge des Polizeijournals vom 
30. April 2016 und vom 1. Mai 2017 gewährt worden, wobei die Einsicht 
unter Einschränkungen (etliche Schwärzungen) erfolgt ist. Die Journalein-
träge umfassen acht Seiten. Soweit weitergehend ist die Beschwerde ab-
gewiesen worden. 
4.4
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, das Unterliegerprin-
zip sei hier wegen besonderen Umständen nicht anwendbar, ist Folgendes 
festzuhalten: Nach der gesetzlichen Konzeption ist das Rechtsmittelverfah-
ren wie dargelegt nicht gebührenfrei und sind die Partei- und Verfahrens-
kosten nach Massgabe des Unterliegerpinzips zu verlegen (vgl. vorne 
E. 3.2). Bei Einsichtsgesuchen nach dem Informationsgesetz sind für die 
gesuchstellende Person zwar Inhalt und Umfang der Dokumente, in die sie 
Einsicht nehmen will, nicht genauer bekannt. Sie muss demnach ihren 
Entscheid, ob sie ein Rechtsmittel ergreifen will, allein auf die Begründung 
der 
die 
Einsicht 
verweigernden 
Verfügung 
abstützen 
(vgl. 
VGer ZH VB.2017.00758 vom 14.3.2018 E. 3.2). Der Beschwerdeführerin 
war aufgrund der Verfügung vom 17. Oktober 2017 aber bekannt, dass es 
sich bei den amtlichen Dokumenten einerseits um verschiedene Unterlagen 
zu den beiden Einsätzen handelt, die Unterlagen andererseits einsatztakti-


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sche Informationen enthalten (insb. Einsatzpläne sowie Sicherheitsbeur-
teilungen; vgl. vorne E. 1.1). Mit Vernehmlassung vom 9. Januar 2018 wies 
die Kantonspolizei Bern nochmals auf die Bedeutung der zur Diskussion 
stehenden Dokumente wie Einsatzpläne, Sicherheitsbeurteilungen, Emp-
fehlungen des Staatsschutzes und Einsatzauswertungen hin. Gleichwohl 
hielt die Beschwerdeführerin mit Schlussbemerkungen vom 9. März 2018 
an ihrem Antrag auf grundsätzlich umfassende Information fest. Es wäre 
der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin unbenommen gewesen, ihr 
Begehren weiter zu beschränken, z.B. die Einsatzpläne davon ganz auszu-
nehmen. Der Beschwerdeführerin wurde die Einsicht auch nicht aus Grün-
den verweigert, die ihr nicht bekannt sein konnten. Sie hatte Kenntnis da-
von, um welche Art von Dokumenten es sich handelte und welche über-
wiegenden öffentlichen Interessen angerufen worden waren. Sie brachte 
aber ihr Unverständnis für geltend gemachte öffentliche Geheimhaltungs-
interessen zum Ausdruck und stellte sich auf den Standpunkt, dass Akten-
einsicht die Voraussetzung eines Erfahrungsaustauschs und einer kon-
struktiven Zusammenarbeit mit der Kantonspolizei sei (vgl. Schlussbemer-
kungen S. 3). Inwiefern hier die Kostenliquidation nach Massgabe des Un-
terliegerprinzips willkürlich sein und gar pönalen Charakter haben soll, ist 
nicht dargetan und auch nicht ersichtlich. Das Unterliegerprinzip ist als be-
sondere Form des Verursacherprinzips zu verstehen: Wer im Beschwer-
deverfahren unterliegt, hat dieses durch sein Festhalten an einem unrichti-
gen Rechtsstandpunkt erforderlich gemacht und gewissermassen verur-
sacht (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 2; ferner 
BVR 2013 S. 566 E. 4.4 betreffend Art. 110 Abs. 1 VRPG).
4.5
Zu prüfen bleibt, ob der Umfang des Unterliegens nach sachlichen 
Gesichtspunkten bestimmt worden ist. Wie erwähnt, lässt sich das Mass 
des Obsiegens bzw. Unterliegens oft nicht mathematisch exakt bestimmen 
(vgl. vorne E. 4.2). Ausgangspunkt für das Bestimmen des Umfangs des 
Obsiegens bzw. des Unterliegens bildet die Streitfrage. Strittig war, inwie-
weit der Beschwerdeführerin in die in E. 4.3 genannten Dokumente Einsicht 
zu gewähren war. Wenn die POM mit Blick auf den konkreten Verfahrens-
ausgang geschlossen hat, die Beschwerdeführerin sei zu vier Fünfteln un-
terliegend zu betrachten, da ihr die Akteneinsicht im Ergebnis nur in Bezug 
auf einen kleinen Teil der amtlichen Akten und mit Einschränkungen ge-


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wahrt worden sei, ist dies nicht zu beanstanden. Gemessen an ihrem Be-
gehren ist die Beschwerdeführerin in klar überwiegendem Mass unterlegen. 
Das Abstellen auf den Umfang der Akten stellt bei Einsichtsverfahren 
grundsätzlich ein sachliches Kriterium dar (vgl. VGE 2013/147 vom 
6.11.2013 E. 5.4). Die Beurteilung der POM lässt sich vorliegend ange-
sichts des Standpunkts der Beschwerdeführerin (E. 4.4 hiervor) somit so-
wohl quantitativ als auch der Sache nach halten; sie erweist sich mit Blick 
auf den ihr zustehenden Spielraum nicht als rechtsfehlerhaft.
4.6
Die Beschwerde erweist sich demnach auch in diesem Punkt als 
unbegründet.
5.
Nach dem Erwogenen ist die Beschwerde abzuweisen. Bei diesem Verfah-
rensausgang wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 
VPRG). Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 VPRG i.V.m. 
Art. 104 Abs. 1 VRPG).
Demnach entscheidet die Einzelrichterin:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 800.--, werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern 


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Die Einzelrichterin:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.