be_verwaltungsgericht · 100 2019 290 · 2020-09-15 · de
Kantons- und Gemeindesteuern sowie direkte Bundessteuer 2018; Quellensteuer; Nichteintreten auf Rekurs und Beschwerde (Entscheide der Steuerrekurskommission des Kantons Bern vom 9. Juli 2020; 100 20 138, 200 20 112)


100.2019.290U
HAT/SCA/ROS
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil des Einzelrichters vom 31. Oktober 2019
Verwaltungsrichter Häberli, Abteilungspräsident
Gerichtsschreiberin Schnyder Niedermann
A.________
Beschwerdeführer
gegen
Einwohnergemeinde Biel
handelnd durch den Gemeinderat, Neuengasse 28, 2502 Biel/Bienne
vertreten durch Fürsprecher …
Beschwerdegegnerin
und
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
Münstergasse 2, Postfach, 3000 Bern 8
betreffend Überbauungsordnung und Teiländerung der baurechtlichen
Grundordnung der Zone mit Planungspflicht 8.8; Nichteintreten auf
Beschwerde (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern vom 31. Juli 2019; 2019.JGK.1011)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 31.10.2019, Nr. 100.2019.290U,
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Sachverhalt:
A.
Am 21. November 2018 beschloss der Gemeinderat der Einwohner-
gemeinde (EG) Biel die Überbauungsordnung (ÜO) und Teiländerung der
baurechtlichen Grundordnung «Feldschlössli Areal», Zone mit Planungs-
pflicht (ZPP) 8.8. Die ZPP 8.8 besteht seit der Teilrevision der Ortsplanung
vom 24. November 2013 und soll der Erstellung eines neuen Campus für
die Berner Fachhochschule dienen. Sie umfasst 18 Grundstücke, unter
anderem die Parzellen Biel Gbbl. Nrn. 1________ und 2________ im
Eigentum von A.________. Betreffend das Grundstück Nr. 1________ ist
ein Verfahren vor der Enteignungsschätzungskommission des Kantons
Bern
(ESchK)
hängig;
die
Verfügung
betreffend
vorzeitige
Besitzeseinweisung
ist
vor
Bundesgericht
angefochten
(Verfahren
1C_453/2019).
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) ge-
nehmigte die ÜO und Teiländerung der ZPP 8.8 am 11. Januar 2019 und
hielt fest, dass die einzige Einsprache gegenstandslos geworden sei.
B.
Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR erhob A.________ am
7. Februar 2019 (Postaufgabe 6.2.2019) Beschwerde bei der Justiz-,
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern. Mit Entscheid vom
31. Juli 2019 trat die JGK auf die Beschwerde nicht ein.
C.
A.________ hat mit Datum vom 2. September 2019 (Postaufgabe
30.8.2019) Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Rechts-
begehren:

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«1. Der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des
Kantons Bern vom 31. Juli 2019 sei aufzuheben und die vom Ge-
meinderat von Biel am 21. November 2018 beschlossene Überbau-
ungsordnung und Teiländerung der baurechtlichen Grundordnung
Feldschlössli Areal, ZPP 8.8, seien nicht zu genehmigen.
2. Eventualiter sei der Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchen-
direktion des Kantons Bern vom 31. Juli 2019 aufzuheben und die
Sache sei zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurück zu weisen.
3. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Be-
schwerdegegnerin.»
Das Verwaltungsgericht hat die amtlichen Akten eingeholt, aber auf einen
Schriftenwechsel verzichtet.
Mit Eingabe vom 11. September 2019 beantragt A.________, es sei von
Amtes wegen zu prüfen, ob das vorliegende verwaltungsgerichtliche Ver-
fahren bis zum Urteil des Bundesgerichts im Verfahren 1C_453/2019 be-
treffend die vorzeitige Besitzeseinweisung zu sistieren sei.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG;
BSG 155.21) zuständig. Die JGK hat dem Beschwerdeführer die Be-
schwerdebefugnis abgesprochen, weil er nicht als Einsprecher am Ver-
fahren beteiligt war. Im Streit um die eigene Verfahrenslegitimation ist zur
Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer Verfahrensrechte ausüben will
(Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2011 S. 498 [VGE 2010/495 vom 19.5.2011]
nicht publ. E. 1.1; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen
VRPG, 1997, Art. 79 N. 3). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Be-
schwerde ist daher insoweit einzutreten, als der Beschwerdeführer geltend
macht, die JGK hätte auf seine Beschwerde eintreten müssen.

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1.2
Die JGK hat sich im angefochtenen Entscheid ausschliesslich zur
Beschwerdebefugnis des Beschwerdeführers geäussert, nicht zur inhalt-
lichen Kritik an der Planung. Prozessthema im vorliegenden Beschwerde-
verfahren kann daher nur die Frage sein, ob die Vorinstanz zu Recht oder
zu Unrecht keinen Sachentscheid getroffen hat (BVR 2017 S. 459 E. 2.3;
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 51 N. 14). Soweit der Beschwerde-
führer beantragt, die Planung sei nicht zu genehmigen, ist auf die Be-
schwerde folglich nicht einzutreten (Rechtsbegehren 1).
1.3
Die Beurteilung von Beschwerden gegen Nichteintretensentscheide
fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Ge-
setzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und
der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).
1.4
Soweit auf die Beschwerde einzutreten ist, überprüft das Verwal-
tungsgericht den angefochtenen Entscheid auf Rechtsverletzungen hin
(Art. 80 Bst. a und b VRPG).
1.5
Der Ausgang des vorliegenden Verfahrens hängt nicht vom Urteil im
Verfahren 1C_453/2019 betreffend die vorzeitige Besitzeseinweisung ab,
das beim Bundesgericht hängig ist. Der Antrag auf Sistierung des Ver-
fahrens ist abzuweisen (Art. 38 VRPG).
2.
2.1
Zur Beschwerde gegen einen Genehmigungsbeschluss befugt sind
die Einsprecherinnen und Einsprecher, Gemeinden und Planungsregionen
bzw. Regionalkonferenzen bezüglich ihrer Vorschriften und Pläne sowie
Gemeinden bezüglich sie betreffende regionale Vorschriften und Pläne
(Art. 61a Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]).
Beschwerdebefugt sind aber auch Personen und Organisationen, die un-
verschuldet an der Teilnahme am Verfahren gehindert waren (Art. 65
Abs. 1 Bst. a VRPG; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG,
Band I/II, 4. Aufl. 2013/2017, Art. 61a N. 3).

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2.2
Der Beschwerdeführer hat gegen die ÜO und die Änderung der
ZPP 8.8 keine Einsprache erhoben. Er macht im Wesentlichen geltend, er
sei daran unverschuldet gehindert worden, da die Planungsmassnahme
nur im Amtlichen Anzeiger Biel/Bienne und Evilard/Leubringen publiziert
worden sei. Die Publikation hätte auch im Nidauer Anzeiger und im Amts-
blatt des Kantons Bern erfolgen müssen, weil allenfalls Nachbarinnen und
Nachbarn aus Nidau sowie Umweltorganisationen einsprachebefugt ge-
wesen wären. Ohnehin sei eine Publikation stets ultima ratio; als Grund-
eigentümer, der ausserhalb des Kantons Bern wohne, sei es ihm nicht zu-
mutbar, den lokalen Anzeiger zu studieren. Vielmehr hätte er als Be-
troffener über die Planungsmassnahme persönlich benachrichtigt werden
müssen; dies gestützt auf Art. 29 der Bundesverfassung (BV; SR 101),
Art. 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101),
Art. 33 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), Art. 122 der Bauverordnung vom
6. März 1985 (BauV; BSG 721.1), Art. 33 des Bundesgesetzes vom 20. Ju-
ni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711) und Art. 36 des kantonalen
Gesetzes vom 3. Oktober 1965 über die Enteignung (nachfolgend: KEntG;
BSG 711.0). Ein allfälliges Wissen seines damaligen Anwalts dürfe ihm zu-
dem nicht zugerechnet werden, da sich dieser in einem Interessenkonflikt
befunden habe.
2.3
Vorlagen, welche die baurechtliche Grundordnung oder eine Über-
bauungsordnung betreffen, sind gemäss Art. 60 Abs. 1 BauG während we-
nigstens 30 Tagen öffentlich aufzulegen. Damit ist die Vorgabe von Art. 33
Abs. 1 RPG erfüllt. Die Ziele der öffentlichen Auflage sind, allen Personen
zu ermöglichen, vom Projekt Kenntnis zu nehmen, als Ausgangspunkt des
Einspracheverfahrens zu dienen und die Ausübung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör zu ermöglichen (BGE 143 II 467 E. 2.2 [Pra 107/2018
Nr. 94], 138 I 131 E. 5.1 [Pra 99/2012 Nr. 99]). Die öffentliche Auflage von
Nutzungsplänen ist in den amtlichen Anzeigern des berührten Gebiets be-
kannt zu machen (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 60 N. 2). Wird eine Vorlage
publiziert, besteht keine Pflicht, auswärtige Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer auch noch persönlich zu benachrichtigen (VGE 2014/20
vom 26.8.2014 E. 2.2; vgl. auch Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 35c N. 7). Eine

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solche Pflicht lässt sich auch nicht aus Art. 6 EMRK, Art. 29 Abs. 1 BV oder
Art. 33 RPG ableiten (vgl. BGE 127 II 227 E. 1b).
2.4
Eine Ausnahme vom ordentlichen Verfahren gemäss Art. 60 Abs. 1
BauG besteht für geringfügige Änderungen von Vorschriften und Plänen
(Art. 144 Abs. 2 Bst. i BauG i.V.m. Art. 122 BauV): Hier findet aus prozess-
ökonomischen Gründen keine öffentliche Auflage statt. Gemäss Art. 122
BauV kann der Gemeinderat solche Änderungen ohne Vorprüfung und
ohne öffentliche Auflage beschliessen (Abs. 1). Vor dem Gemeinderats-
beschluss ist den davon betroffenen Grundeigentümerinnen und Grund-
eigentümern, soweit sie der Änderung nicht unterschriftlich zugestimmt
haben, mit eingeschriebenem Brief eine Frist von wenigstens zehn Tagen
zur Einreichung einer Einsprache anzusetzen (Abs. 2; zum vereinfachten
Verfahren nach Art. 122 BauV vgl. BVR 2015 S. 450 E. 4 f.; Zaugg/Ludwig,
a.a.O., Vorbem. zu Art. 58-63 N. 4-4a).
2.5
Ist zweifelhaft, ob eine vorgesehene Änderung noch als geringfügig
gelten kann, so ist nach dem sog. gemischt-geringfügigen Verfahren vor-
zugehen (Art. 122 Abs. 7 BauV): In solchen Fällen ist das «öffentliche Ein-
spracheverfahren» nach Art. 60 BauG durchzuführen, d.h. die Vorlage wird
öffentlich aufgelegt. Damit soll unter anderem sichergestellt werden, dass
alle Einspracheberechtigten erreicht werden können. Die öffentliche Auf-
lage ist mit dem Hinweis zu verbinden, dass beabsichtigt ist, die Änderung
im Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen vorzu-
nehmen, was namentlich für die Zuständigkeit zur Beschlussfassung von
Bedeutung ist. Nach der öffentlichen Auflage und der Durchführung all-
fälliger Einspracheverhandlungen wird die vorgesehene Änderung im als
richtig erscheinenden Verfahren beschlossen (vgl. Art. 60 Abs. 2 BauG;
zum Ganzen BVR 2017 S. 326 E. 4.3 f.).
2.6
Die Grundstücke des Beschwerdeführers befinden sich seit der Teil-
revision der Ortsplanung vom 24. November 2013 in der ZPP 8.8 «Feld-
schlössli-Areal». Diese dient dem Erstellen eines dichten Campus-
Geländes von städtebaulich und architektonisch hoher Qualität. Das Ge-
lände soll Unterrichts- und Forschungsräume, Bibliotheken, Restaurants
und weitere Anlagen für Studierende umfassen. Es handelt sich um eine
Zone für öffentliche Nutzung (Anhang 1 zum Baureglement der Stadt Biel

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vom 7. Juni 1998 [SGR 721.1, Fassung vom 24.11.2013; vom AGR ge-
nehmigt am 21.2.2014]). Gemäss Art. 128 Abs. 1 Bst. a BauG verfügt das
Gemeinwesen daher über das Enteignungsrecht für die betroffenen Par-
zellen.
Hinsichtlich
des
Grundstücks
Nr. 1________
des
Beschwerdeführers
ist
das
Verfahren
um
Festsetzung
der
Enteignungsentschädigung
bei
der
ESchK
hängig;
die
vorzeitige
Besitzeseinweisung ist vom Verwaltungsgericht bestätigt (VGE 2019/240
vom 5.8.2019) und dieses Urteil beim Bundesgericht angefochten worden
(Verfahren 1C_453/2019).
2.7
Die am 21. November 2018 beschlossene Planung umfasste einer-
seits die ÜO betreffend die ZPP 8.8 und andererseits die (geringfügige)
Änderung der ZPP 8.8 selber, d.h. der baurechtlichen Grundordnung. Für
diesen Beschluss ist der Gemeinderat zuständig (Art. 66 Abs. 3 BauG bzw.
Art. 122 Abs. 1 BauV). Die Planungsmassnahme wurde erstmals am
15. und 22. September 2017 im Amtlichen Anzeiger Biel/Bienne und
Evilard/Leubringen publiziert. Dabei wies die Gemeinde darauf hin, für die
Teiländerung der baurechtlichen Grundordnung werde nach Art. 122 Abs. 7
BauV vorgegangen, mit der Absicht, nach Ende der öffentlichen Auflage die
Änderung im Verfahren der geringfügigen Änderung von Nutzungsplänen
zu beschliessen; die ÜO werde hingegen im ordentlichen Planungs-
verfahren erlassen. Die Planungsunterlagen lagen vom 15. November bis
15. Dezember 2017 öffentlich auf. Nach der öffentlichen Auflage und
Einigungsverhandlungen passte der Gemeinderat die ÜO an und publi-
zierte sie erneut im Amtlichen Anzeiger Biel/Bienne und Evilard/Leubringen
vom 26. September und 3. Oktober 2018; die Planungsunterlagen lagen
vom 26. September bis 26. Oktober 2018 öffentlich auf (Akten JGK
[act. 4A] pag. 14).
2.8
Wird für die geringfügige Änderung eines Nutzungsplans das öffent-
liche Einspracheverfahren gemäss Art. 122 Abs. 7 BauV i.V.m. Art. 60
BauG durchgeführt, wird die Änderung öffentlich aufgelegt und publiziert
(vorne E. 2.5); die persönliche Mitteilung an betroffene Grundeigen-
tümerinnen und Grundeigentümer gemäss Art. 122 Abs. 2 BauV ist in
diesen Fällen nicht mehr vorgesehen und auch nicht erforderlich, denn ein-
sprachewillige Personen sind gehalten, sich am ordentlichen Verfahren zu

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Seite 8
beteiligen und sowohl materielle Einwände gegen das Vorhaben als auch
Einwände gegen das vorgesehene Verfahren vorzubringen (vgl. auch
Art. 60 Abs. 2 BauG, wonach allfällige Einsprachen zu verhandeln sind,
bevor das Verfahren definitiv festgelegt und ein Beschluss ergehen kann
[so auch BVR 2017 S. 326 E. 4.4]; ferner Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 60
N. 4). Auch die zweite öffentliche Auflage (Publikation am 26.9. und
3.10.2018) ist nicht zu beanstanden (vgl. Art. 60 Abs. 3 BauG;
Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 60 N. 7), zumal diese einzig die ÜO betraf,
welche ohnehin im ordentlichen Verfahren zu beschliessen war. Die
Gemeinde war daher nicht – auch nicht gestützt auf Art. 122 Abs. 2 BauV –
verpflichtet, den Beschwerdeführer persönlich über die Auflage der Plan-
unterlagen zu orientieren.
2.9
Eine solche Pflicht ergibt sich auch nicht aus der Enteignungs-
gesetzgebung: Das Enteignungsrecht für die Grundstücke des Beschwer-
deführers beruht auf der ZPP 8.8 (vorne E. 2.6) und wird durch deren
(geringfügige) Änderung nicht berührt; mit der Änderung wird lediglich der
Perimeter um die Johann-Aberli-Strasse erweitert (Planungsbericht S. 14
[act. 4D]). Bereits aus der Umschreibung der ZPP 8.8 ergibt sich, dass die
Überbauung und Neugestaltung des gesamten Perimeters zwischen der
Aarberg-, Salzhaus-, Marcelin-Chipot- und Johann-Aberli-Strasse vor-
gesehen ist; mit der ÜO ist daher kein (zusätzliches) Enteignungsrecht ver-
bunden. Eine persönliche Mitteilung an den Beschwerdeführer war deshalb
nicht erforderlich (vgl. Ludwig/Stalder, Enteignungsrecht, in Müller/Feller
[Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2013, S. 544 Fn. 33).
2.10
Die Grundstücke des Beschwerdeführers befinden sich auf dem Ge-
meindegebiet von Biel; er kann daher keine Rechte daraus ableiten, dass
die Planung nicht zusätzlich im Nidauer Anzeiger veröffentlicht worden ist.
Die Gemeinde war zu dieser Publikation nicht verpflichtet (VGE 22852 vom
8.11.2007 E. 2.2). Ebenso wenig war eine Publikation im Amtsblatt des
Kantons Bern geboten, zumal ein Beschwerderecht von gesamt-
schweizerischen Organisationen nicht erkennbar ist (gestützt auf Art. 12
des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz
[NHG; SR 451], Art. 55 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über
den Umweltschutz [Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01] oder Art. 46

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des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald [Waldgesetz,
WaG; SR 921.0]; vgl. E. 4.2 des angefochtenen Entscheids). Ob der Be-
schwerdeführer anwaltlich vertreten war, ist im Zusammenhang mit der Pu-
blikation unerheblich.
2.11
Da das Vorhaben rechtsgenüglich publiziert worden ist und die Ge-
meinde nicht verpflichtet war, den Beschwerdeführer persönlich zu infor-
mieren, war er nicht unverschuldet an der Einsprache gehindert. Die JGK
hat daher seine Beschwerdebefugnis zu Recht verneint. Wie die JGK eben-
falls zutreffend ausgeführt hat, hatte der Beschwerdeführer spätestens seit
dem Enteignungsgesuch der Gemeinde vom 28. März 2018 Kenntnis vom
Projekt und der ÜO (act. 4A pag. 14; Ziff. 1.3 des Gesuchs) und durfte mit
seinen Einwänden nach Treu und Glauben nicht bis zur Genehmigung der
Planung durch das AGR zuwarten (vgl. BGE 127 II 227 E. 1b).
3.
Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet und ist abzuweisen,
soweit darauf einzutreten ist. Auf einen Schriftenwechsel konnte verzichtet
werden (Art. 83 i.V.m. Art. 69 Abs. 1 VRPG). Bei diesem Ausgang des Ver-
fahrens hat der unterliegende Beschwerdeführer die Verfahrenskosten zu
tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikosten sind keine zu sprechen
(Art. 108 Abs. 3 VRPG).
Demnach entscheidet der Einzelrichter:
1. Der Antrag auf Sistierung des Verfahrens wird abgewiesen.
2. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

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3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf
eine Pauschalgebühr von Fr. 1'500.--, werden dem Beschwerdeführer
auferlegt.
4. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
5. Zu eröffnen:
- dem Beschwerdeführer
- der Beschwerdegegnerin (mit je einem Doppel der Beschwerde vom
2.9.2019 und der Eingabe vom 11.9.2019)
- der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (mit je
einem Doppel der Beschwerde vom 2.9.2019 und der Eingabe vom
11.9.2019)
Der Einzelrichter:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.