be_verwaltungsgericht · 100 2020 314 · 2023-03-03 · de

Staatsbeiträge 2018; Berücksichtigung von Eigenmittel (Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion vom 9. Juli 2020; 2019.GEF.283) | Subventionen

100.2020.314U
BUC/SBE/SPR
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 3. März 2023
Verwaltungsrichter Häberli, präsidierendes Mitglied
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichter Häusler
Gerichtsschreiberin Streun
1. A.________, Stiftung für …
2. Stiftung B.________
3. Stiftung C.________
4. Berner Stiftung für D.________
5. «E.________» Atelier …
6. Stiftung F.________
alle handelnd durch die statutarischen Organe und vertreten durch 
Rechtsanwalt …
Beschwerdeführerinnen
gegen
Kanton Bern
handelnd durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, 
Generalsekretariat, Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegner
betreffend Staatsbeiträge 2018; Berücksichtigung von Eigenmitteln 
(Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons 
Bern vom 9. Juli 2020; 2019.GEF.283)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Der Kanton Bern hat die Erbringung von stationären Leistungen der institutio-
nellen Sozialhilfe im Bereich Betreuung und Förderung von Kindern, Jugend-
lichen und erwachsenen Personen mit Behinderungen sowie die Förderung 
der Eingliederung invalider Personen teilweise an private Institutionen über-
tragen. Die einzelnen von den Institutionen zu erbringenden Leistungen so-
wie die vom Kanton hierfür zu bezahlenden Abgeltungen werden durch Leis-
tungsverträge bestimmt. In Umsetzung der Massnahme Nr. 44.3.3 (Lineare 
Kürzung der Staatsbeiträge an Behinderteninstitutionen im Bereich Kin-
der/Jugendliche und Erwachsene) aus dem Entlastungspaket 2018, die vom 
Regierungsrat mit RRB 693/2017 vom 28. Juni 2017 beschlossen worden 
war, sahen die Leistungsverträge für das Jahr 2018 erstmals vor, für die 
Festlegung der Leistungspreise pro Einheit die bei den jeweiligen Leistungs-
gerbringerinnen vorhandenen Eigenmittel zu berücksichtigen. Mit Rund-
schreiben vom August 2017 informierte das Alters- und Behindertenamt 
(ALBA; heute: Amt für Integration und Soziales [AIS], Abteilung Soziale Ein-
richtungen und Assistenz [SEA]) der Gesundheits- und Fürsorgedirektion 
des Kantons Bern (GEF; heute: Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirek-
tion [GSI]) alle betroffenen Institutionen darüber, dass im Leistungsvertrag 
2018 eine Obergrenze der erlaubten und bisherigen Rücklagen festgelegt 
werden würde. Mit Schreiben vom 28. November 2017 legte es ihnen die in 
der Folge angewendete Methode zur Berücksichtigung der Eigenmittel dar.
B.
Weil sich einige der betroffenen Institutionen mit der Höhe der Leistungs-
preise für das Jahr 2018 – insbesondere hinsichtlich der Anrechnung der 
Eigenmittel – nicht einverstanden erklärten, wurden die Leistungsverträge 
2018 je mit der Zusatzbestimmung abgeschlossen, dass «das ALBA auf Ge-
such hin mittels Verfügung» über den «von der Leistungserbringerin verlang-
ten [über den vereinbarten Leistungspreis] hinausgehenden höheren Leis-
tungspreis» entscheiden werde. Am 11. Mai 2018 ersuchten mehrere be-


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troffene Institutionen in einer gemeinsamen Eingabe um Erlass einer an-
fechtbaren Verfügung für den nicht gewährten Teil der Leistungspreise. Das 
ALBA erliess daraufhin am 3. Januar 2019 gegenüber diesen und weiteren 
Institutionen je separate Verfügungen, mit denen zwar teilweise geringfügig 
höhere Abgeltungen (als in der Leistungsvereinbarung 2018 vorgesehen) 
gewährt wurden; soweit die Festsetzung der Leistungspreiseinheiten ohne 
Berücksichtigung vorhandener Eigenmittel beantragt worden war, wies das 
ALBA die Gesuche indes ab.
C.
Die hiergegen von der A.________, Stiftung für … (nachfolgend: Stiftung 
A.________), und 10 weiteren Institutionen am 4. Februar 2019 gemeinsam 
erhobene Beschwerde wies die GSI mit Entscheid vom 9. Juli 2020 ab. 
D.
Dagegen haben die Stiftung A.________ und fünf weitere Institutionen am 
10. August 2020 gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie 
stellen folgende Anträge:
«1. Der Entscheid der Vorinstanz vom 9. Juli 2020 sei aufzuheben.
2. Den Beschwerdeführerinnen seien für das Jahr 2018 zusätzlich jene 
Staatseiträge zu gewähren, welche sich ohne die vom ALBA berück-
sichtigte Überdeckung bzw. ohne die Anrechnung von Eigenmitteln 
ergeben.
3. Den Beschwerdeführerinnen seien auf den zusätzlich zu leistenden 
Staatsbeiträgen Verzugszinsen zu 5 % seit wann rechtens zuzuspre-
chen.»
Die GSI beantragt namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 
6. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde.


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Erwägungen:
1.
1.1
Strittig ist die Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge zur Abgeltung 
von Leistungsangeboten der institutionellen Sozialhilfe. Über die Ablehnung 
von Begehren um (zusätzliche) Staatsbeiträge ist durch Verfügung zu ent-
scheiden (Art. 9 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 
[StBG; BSG 641.1] in der hier noch anwendbaren ursprünglichen Fassung 
[BAG 94-027]; vgl. heute Art. 9 Abs. 1 Satz 2 StBG), auch wenn die Gewäh-
rung von Beiträgen an die Gesuchstellerinnen grundsätzlich durch Leis-
tungsvertrag erfolgt (BVR 2013 S. 227 E. 4 mit Bemerkungen von Bernhard 
Rütsche S. 238 ff.). Somit werden die strittigen Ansprüche zu Recht im Ver-
waltungs- bzw. Beschwerdeverfahren und nicht auf dem Klageweg geltend 
gemacht (vgl. etwa VGE 2016/339 vom 7.11.2018 E. 1.2 und 1.7).
1.2
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die (gemeinsam anwaltlich vertretenen) Beschwerdeführerinnen 
bilden eine einfache bzw. freiwillige Streitgenossenschaft (Art. 13 Abs. 1 
VRPG i.V.m. Art. 71 Abs. 1 der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 
19. Dezember 2008 [Zivilprozessordnung, ZPO; SR 272]). Sie haben am vor-
instanzlichen Verfahren teilgenommen, sind durch den angefochtenen Ent-
scheid besonders berührt und haben ein schutzwürdiges Interesse an des-
sen Aufhebung oder Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen 
über Form und Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). 
Auf die Beschwerde ist einzutreten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
2.1
Die Beschwerdeführerinnen sind juristische Personen des Privat-
rechts, die Aufgaben der institutionellen Sozialhilfe wahrnehmen (vgl. vorne 


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Bst. A). Die Abgeltung der Leistungen der privaten Trägerschaften der insti-
tutionellen Sozialhilfe ist in der Sozialhilfegesetzgebung geregelt, d.h. im Ge-
setz vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, 
SHG; BSG 860.1) und der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öf-
fentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111). Seit dem 
1. Januar 2022 findet sich die Regelung des Leistungsangebots der institu-
tionellen Sozialhilfe im Gesetz über die sozialen Leistungsangebote vom 
9. März 2021 (SLG; BSG 860.2). Bereitstellung und Finanzierung der Leis-
tungsangebote für erwachsene Menschen mit Behinderung richten sich wei-
terhin nach dem SHG (Art. 58 Abs. 1 und 2 SHG). Auf die streitbetroffenen 
Betriebsbeiträge für das Jahr 2018 sind aber ohnehin die bisher geltenden 
und nicht die am 1. Januar 2022 neu in Kraft getretenen Bestimmungen an-
zuwenden (vgl. Art. 10 Abs. 1 StBG). Die strittige Ablehnung von zusätzli-
chen Staatsbeiträgen beurteilt sich somit nach dem StBG im Verbund mit 
dem SHG in den hier massgeblichen, bis zum 30. Juni 2020 geltenden Fas-
sung (BAG 11-105 soweit nicht anders angegeben) und der SHV.
2.2
Die institutionellen Leistungsangebote umfassen ambulante, teilsta-
tionäre und stationäre Leistungen in den Wirkungsbereichen finanzielle Exi-
stenzsicherung, persönliche Autonomie, berufliche und soziale Integration 
sowie Lebensbedingungen (aArt. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 SHG). Die 
Leistungen werden vom Kanton, von Gemeinden oder von privaten Träger-
schaften oder Personen erbracht (Leistungserbringerinnen bzw. Leistungs-
erbringer; aArt. 58 Abs. 2 SHG). Die GSI stellt die erforderlichen Leistungs-
angebote bereit (aArt. 60 Abs. 1 SHG). Zu diesem Zweck kann die zustän-
dige Stelle der GSI mit Leistungserbringerinnen und Leistungserbringern 
Leistungsverträge abschliessen (aArt. 60 Abs. 2 Bst. a SHG). Die in diesem 
Rahmen für die GSI erbrachten Leistungen werden vom Kanton mit Beiträ-
gen abgegolten, die durch Verfügung oder Vertrag gewährt werden (aArt. 74 
Abs. 2 [BAG 01-084] und Art. 76 Abs. 1 SHG; Art. 25 Abs. 1 SHV). Die Ein-
zelheiten der Leistungsabgeltung sind in aArt. 74a und 75 SHG i.V.m 
Art. 25 ff. SHV geregelt (vgl. dazu hinten E. 3.2). 
2.3
Die Gewährung der Beiträge richtet sich allgemein nach dem Staats-
beitragsrecht (StBG und Staatsbeitragsverordnung vom 23. März 1994 
[StBV; BSG 641.111]; Art. 25 Abs. 2 SHV). Das StBG regelt die allgemeinen 


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Grundsätze und das Verfahren für die Gewährung von Staatsbeiträgen 
(Art. 1 StBG), wobei die Abschnitte III, VI und VII nur anwendbar sind, soweit 
andere Gesetze nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 StBG). Als 
Staatsbeiträge gelten finanzielle Beiträge, die einer Empfängerin oder einem 
Empfänger ausserhalb der Kantonsverwaltung gewährt werden, ohne dass 
der Kanton eine direkte Gegenleistung erhält. Sie werden als Finanzhilfen 
oder Abgeltungen gewährt. Bei den hier strittigen Beiträgen handelt es sich 
um Abgeltungen, zwecks Milderung oder Ausgleichung der finanziellen Las-
ten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vorgeschriebener oder 
übertragener Aufgaben ergeben (Art. 3 Abs. 1 und 3 StBG; BVR 2013 S. 227 
E. 4.3; Coullery/Mewes, Sozialhilferecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches 
Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 743 ff., Rz. 149 ff., 158 ff.). 
3.
Strittig ist, ob den Beschwerdeführerinnen für deren Angebote der institutio-
nellen Sozialhilfe höhere Abgeltungen als die in den Leistungsverträgen ver-
einbarten auszurichten sind, indem bei der Festsetzung der Leistungspreise 
von der Berücksichtigung von Eigenmitteln abgesehen wird. 
3.1
Für das Jahr 2018 hat das ALBA die Berechnung der Abgeltung ge-
genüber dem Vorjahr insofern angepasst, als es bei der Festlegung der Leis-
tungspreise erstmals Eigenmittel der leistungserbringenden Institutionen an-
rechnete. Eine Anrechnung erfolgte, wenn bei einer Leistungserbringerin die 
als «Risikokapital» bezeichnete Grösse den festgelegten Soll-Wert von 25 % 
des Gesamtaufwands im subventionierten Bereich überstieg. Als «Risikoka-
pital» betrachtete das ALBA einerseits die als Rückstellungen verbuchten 
kumulierten Überdeckungen und andererseits das «Eigenkapital/Organisa-
tionskapital» gemäss Kontenrahmen CURAVIVA, das auch Spenden und 
Legate umfasst. Dabei wurde auf die Zahlen des Jahres 2015 abgestellt. Für 
Institutionen, die Leistungen in mehreren Bereichen der institutionellen So-
zialhilfe (etwa solche für Erwachsene und für Kinder/Jugendliche) oder sol-
che ausserhalb von Leistungsverträgen (z.B. Massnahmen der Invalidenver-
sicherung) erbringen, wurde das Eigenkapital anhand des anteiligen Be-
triebsaufwands auf die Bereiche aufgeteilt. Die Anrechnung von Eigenmitteln 


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erfolgte als «Reduktion» des Leistungspreises pro Einheit im Leistungsver-
trag, wobei das ALBA im Einzelnen nach folgendem – im vorliegenden Ver-
fahren selber nicht streitigen – Berechnungsschema vorging (vgl. Verfügun-
gen vom 3.1.2019 E. 6, unpag. Vorakten ALBA, act. 4B Reg. 3, 4, 6 sowie 
act. 4C Reg. 7-9): 
3.2
Die GSI hat die Abweisung der Gesuche um (zusätzliche) Staatsbei-
träge in der Höhe der vom ALBA bei der Leistungspreisbemessung ange-
rechneten Eigenmittel im Wesentlichen mit der Begründung bestätigt, die an-
gemessene Berücksichtigung der Eigenmittel der Leistungserbringerinnen 
sei bei der Staatsbeitragsfestsetzung gesetzlich nicht nur erlaubt, sondern 
geboten. Der Grundsatz der Subsidiarität in der institutionellen Sozialhilfe 
verlange, dass Kanton und Gemeinden Leistungsangebote in Ergänzung zur 
privaten Initiative nur soweit bereitstellten und finanzierten, als dies zur Si-
cherstellung eines bedarfsgerechten Angebotes nötig sei. Jedoch sei dies 
nicht so zu verstehen, dass die Gewährung von Staatsbeiträgen streng sub-
sidiär zu den Eigenmitteln der Leistungserbringerinnen erfolge; angezeigt sei 
vielmehr statt einer vollumfänglichen eine angemessene Berücksichtigung 
der Eigenmittel (angefochtener Entscheid E. 5.2 f.). In Auslegung des Be-
griffs der «Eigenmittel» gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dass als sol-
che auch die im übertragenen Aufgabenbereich verwendbaren Zuwendun-
gen Dritter an die Leistungserbringerinnen, wie namentlich frei verfügbare 
Spenden und Legate gelten (E. 5.6). Es sei daher nicht zu beanstanden, 
diese Mittel bei der Beitragsbemessung zu berücksichtigen. Ein Eingriff in 
Gesamtaufwand gemäss Kostenrechnung 2015
Soll-Risikokapital (25 % des Gesamtaufwands 2015)
Vorhandenes Risikokapital (IST)
Differenz von IST zu SOLL
Nicht verwendete Staatsbeiträge vom 1.1.2015 bis 31.12.2015
1.
Abzüglich lineare Kürzung gem. Entlastungspaket
2.
Abzüglich Zuweisung Risikokapital
3.
Abzüglich freie Quote (2,5 % des Gesamtaufwands 2015)
Total anzurechnende Eigenmittel


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die Eigentumsgarantie sei – weil es um die Ausrichtung von Staatsbeiträgen 
gehe – nicht gegeben (E. 5.8). Mit der vom ALBA angewandten Berech-
nungsmethode würden Eigenmittel der Leistungserbringerinnen nur insoweit 
an die Staatsbeiträge für das Jahr 2018 angerechnet, als gemäss der Jah-
resrechnung 2015 das «Risikokapital» gedeckt gewesen und zudem eine 
Überdeckung im subventionierten Bereich realisiert worden sei, was sach-
gerecht erscheine. Aus Gründen der Gleichbehandlung sei angebracht ge-
wesen, auf die Ergebnisse des Jahres 2015 abzustellen, da zum Zeitpunkt 
der Gesucheinreichung im Herbst 2017 nicht für alle abgeltungsberechtigten 
Institutionen eine von der jeweiligen Revisionsstelle geprüfte, definitive Jah-
resrechnung für das Jahr 2016 vorgelegen hätte (E. 6.5). Ferner sei auch 
der Soll-Wert für das Risikokapital von 25 % des Gesamtaufwands sachlich 
begründet, entspreche dieser Wert doch dem von der Zertifizierungsstelle für 
gemeinnützige Non-Profit-Organisationen (Stiftung ZEWO) definierten Stan-
dard (E. 6.7). 
3.3
Die Beschwerdeführerinnen erachten das Vorgehen zur Berücksich-
tigung der Eigenmittel bei der Festlegung der Leistungspreise als rechtsfeh-
lerhaft bzw. unsachgemäss. Sie bemängeln zunächst, dass das ALBA unzu-
lässigerweise nach Art. 15a StBG vorgegangen sei und sich die Methode zur 
Festlegung der Abgeltung nicht aus den gesetzlichen Grundlagen ergebe. 
Dergestalt offen formulierte Bestimmungen leisteten rechtsungleicher oder 
gar willkürlicher Handhabung Vorschub, zumal sich die GSI (als übergeord-
nete Direktion) bei der Überprüfung gemäss eigenem Bekunden Zurückhal-
tung auferlegt habe. Weiter sei unzulässig, das Eigen- bzw. Organisations-
kapital (inkl. Spenden und Legate) sowie Rückstellungen verschiedener Art 
als «Risikokapital» im Rahmen der Bemessung der Abgeltung heranzuzie-
hen. Die Leistungserbringerinnen seien nicht verpflichtet, Eigenmittel zu er-
wirtschaften, womit auch nicht darauf zurückgegriffen werden könne, um 
Betriebsaufwand zu decken, den der Kanton nicht tragen wolle. Es sei ins-
besondere nicht statthaft, zu den anrechenbaren Eigenmitteln (zweckgebun-
dene) Spenden und Legate zu zählen. Bei der Auslegung des Begriffs der 
Eigenmittel habe die Vorinstanz zu Unrecht unberücksichtigt gelassen, dass 
die Leistungserbringerinnen über genügend liquide Mittel verfügen müssten, 
um ihren Betriebsaufwand selber tragen zu können, und Eigenmittel auch für 
die Finanzierung von Investitionen benötigten. Zudem habe sie vernachläs-


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sigt, dass die Bemessung der Beiträge anhand einer zukunftsgerichteten Be-
urteilungsweise zu erfolgen habe und Art. 15a StBG, indem er das rückfor-
derungsberechtigte Substrat (Überdeckungen) definiere, auch den Umfang 
festlege, in welchem eine Anrechnung vorhandener Mittel erfolgen könne. 
Unter dem Aspekt der Gleichbehandlung kritisieren sie, dass mit der Reduk-
tion der Leistungspreise im Umfang vermeintlicher Überdeckungen des Jah-
res 2015 unterschiedliche Preise für gleiche Leistungen im Jahr 2018 fest-
gelegt worden seien, weshalb von einer rechtsgleichen Behandlung der Leis-
tungserbringerinnen nicht die Rede sein könne. 
3.4
Die GSI hält den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen zusam-
menfassend entgegen, die Beitragsbemessung beruhe nicht auf dem StBG, 
sondern auf den einschlägigen subventionsrechtlichen Bestimmungen des 
SHG und damit auf einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Entgegen der Auf-
fassung der Beschwerdeführerinnen vermittelten das SHG und die SHV kei-
nen Anspruch auf eine kostendeckende Abgeltung der erbrachten Leistun-
gen. Auch sei darin, dass das ALBA bei der Bemessung der Staatsbeiträge 
Zuwendungen Dritter, wie namentlich Spenden und Legate, indirekt berück-
sichtigt habe, keine Überschreitung des ihm zustehenden grossen Ermes-
sensspielraums zu erkennen. Was schliesslich die rechtsgleiche Behand-
lung der Leistungserbringerinnen angehe, treffe tatsächlich zu, dass in den 
individuell ausgestalteten Leistungsverträgen nicht für alle Erbringerinnen 
der institutionellen Sozialhilfe identische Leistungspreise festgelegt worden 
seien. Dem Anspruch auf Gleichbehandlung werde indes genüge getan, in-
dem sie bei der Bemessung der Staatsbeiträge in methodischer Hinsicht 
gleichbehandelt würden. 
4.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Berücksichtigung von Eigenmitteln unzulässi-
gerweise in Anwendung von Art. 15a StBG erfolgt ist bzw. eine genügende 
gesetzliche Grundlage besteht, um bei der Bemessung der Leistungspreise 
Eigenmittel anzurechnen.


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4.1
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, das ALBA habe – ent-
gegen den Ausführungen der Vorinstanz (angefochtener Entscheid E. 2.2 f.) 
– bestehende «Überdeckungen» eingefordert, indem es diese gemäss Art. 
15a Abs. 3 StBG mit zukünftigen Staatsbeiträgen (d.h. mit solchen für das 
Jahr 2018) verrechnete. Dies sei deshalb rechtswidrig, weil nach dieser Be-
stimmung allein «übermässige Gewinne» bzw. Staatsbeiträge, die nicht voll-
ständig zur Finanzierung der Betriebsaufwendungen verwendet worden 
seien, abgeschöpft werden dürften. Zudem stelle das Vorgehen, auf die 
Überdeckung des Jahres 2015 abzustellen, eine unzulässige (echte) Rück-
wirkung dar. Es fehle damit an einer genügenden gesetzlichen Grundlage, 
welche eine Anrechnung der Eigenmittel gemäss der vom ALBA definierten 
Berechnungsmethode erlaube. Eine solche stellten aArt. 74 ff. SHG nicht 
dar, da das konkrete Vorgehen zur Beitragsfestsetzung bzw. zur Anrech-
nung von Eigenmitteln zwingend einer detaillierten Festlegung auf Gesetzes- 
oder Verordnungsebene bedürfe. 
4.2
Der auf den 1. Januar 2017 in Kraft getretene Art. 15a StBG regelt 
die Überdeckung. Danach liegt eine Überdeckung vor, wenn der ausgerich-
tete Staatsbeitrag die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich ei-
nes allfälligen anrechenbaren Betriebsertrags übersteigt (Abs. 1 Satz 1). Die 
Folgen einer Überdeckung sind in der besonderen Gesetzgebung, in der 
Verfügung oder im öffentlich-rechtlichen Vertrag zu regeln, mit der oder mit 
dem der entsprechende Staatsbeitrag gewährt wird (Abs. 2). Erfolgt keine 
Regelung nach Absatz 2, ist eine Überdeckung zurückzufordern oder mit zu-
künftigen Staatsbeiträgen zu verrechnen (Abs. 3). Die Verrechnung, d.h. die 
Tilgung einer Forderung durch eine Gegenforderung in Gestalt eines einsei-
tigen Rechtsgeschäfts (sog. Verrechnungserklärung; vgl. Art. 120 ff. des 
Schweizerischen Obligationenrechts [OR; SR 220]) ist im öffentlichen Recht 
grundsätzlich möglich, soweit sie nicht durch besondere gesetzliche Rege-
lung ausgeschlossen ist (vgl. statt vieler Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 787 ff.). Wie sich aus dem vorne in 
E. 3.1 Dargelegten ergibt, hat das ALBA nicht die Verrechnung von gegen-
seitigen Forderungen erklärt, sondern die Abgeltung der Leistungserbringe-
rinnen unter Berücksichtigung von Eigenmitteln tiefer festgelegt (vgl. zur sog. 
Anrechnung im Zivilrecht etwa Alfred Koller, Die Verrechnung nach schwei-
zerischem Recht, in Recht 2007 S. 101 ff., 101). Der Streitigkeit liegt somit 


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die Abweisung eines Gesuchs um zusätzliche Staatsbeiträge in diesem Um-
fang zugrunde. Die Vorinstanz ist daher zu Recht zum Schluss gelangt, es 
sei nicht über eine Rückforderung bereits gewährter Staatsbeiträge oder 
Verrechnung erzielter Überdeckungen mit zukünftigen Staatsbeiträgen nach 
Art. 15a Abs. 3 StBG zu befinden. Stattdessen liege die Gewährung (zusätz-
licher) Beiträge an die Erbringerinnen von Leistungen der institutionellen So-
zialhilfe gemäss aArt. 74a und 75 SHG im Streit (angefochtener Entscheid 
E. 2.3 f. und 5.8, worauf verwiesen wird). Wenn die Vorinstanzen bei der Be-
messung der Abgeltung unter Anrechnung von Eigenmitteln auf die Figur der 
«Überdeckung» zurückgegriffen haben, beschlägt dies somit einzig die 
Frage der korrekten Anwendung der einschlägigen Bestimmungen des SHG. 
Soweit es der Begriff der Eigenmittel zulässt bzw. gebietet, dazu auch Über-
deckungen zu zählen, ist nicht ersichtlich, inwiefern die Berücksichtigung von 
(in diesem Sinn verstandenen) Eigenmitteln bei der Beitragsbemessung eine 
«Umgehung» von Art. 15a StBG darstellen könnte, selbst wenn sich die Ver-
weigerung zusätzlicher Beiträge für die Leistungserbringerinnen unter Um-
ständen in wirtschaftlicher Hinsicht faktisch nicht anders auswirken mag, als 
wenn eine Rückforderung oder Verrechnung von Beiträgen mit früheren 
Überdeckungen erfolgt wäre.
4.3
Die massgeblichen gesetzlichen Grundlagen präsentieren sich wie 
folgt: 
Der Kanton gilt die erbrachten Leistungen mit Beiträgen ab, die als Betriebs- 
oder Investitionsbeiträge auszugestalten sind (Art. 76 Abs. 1 i.V.m. 74a 
Abs. 1 Satz 1 SHG). Die Beiträge sind grundsätzlich leistungsorientiert und 
nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten festzusetzen 
(aArt. 75 Abs. 1 SHG; Art. 27 Abs. 1 SHV; vgl. auch Art. 13 Abs. 1 Bst. a 
StBG). Als Normkosten gelten diejenigen auf eine Leistungseinheit umge-
legten Betriebskosten (Personal- und Sachaufwand wie z.B. Mieten), die ei-
nem effizient geführten Betrieb eine kostendeckende Leistungserbringung 
unter Einhaltung der Qualitätsvorgaben erlauben (Art. 13a StBG; Coullery/
Mewes, a.a.O., Rz. 162). Fehlen Normkosten, können die Beiträge unter Be-
rücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten festgesetzt werden 
(Art. 27 Abs. 2 SHV). Betriebs- und Baukosten werden vom Kanton nur so-
weit übernommen, als sie nicht anderweitig gedeckt werden können (Art. 28 


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Abs. 1 SHV). Vorrang gegenüber den Beiträgen des Kantons haben Beiträge 
und Leistungen Dritter, insbesondere des Bundes, anderer Kantone und der 
Sozialversicherer, Beiträge und Gebühren der Benutzerinnen und Benutzer 
sowie Eigenmittel der Leistungserbringer (Art. 28 Abs. 2 SHV). aArt. 75 SHG 
sieht sodann Folgendes vor: 
1 […] 
2 Bei der Bemessung der Beiträge sind Tariferträge und die Beiträge 
der Sozialversicherer voll, die Eigenmittel angemessen anzurechnen.
3 Der Regierungsrat kann nähere Vorschriften zur Beitragsfestsetzung, 
zur Tarifierung der Leistungen und zur Anrechnung der Eigenmittel der 
Leistungserbringer erlassen.
Der Regierungsrat wiederum hat die GSI ermächtigt, im Einvernehmen mit 
der Finanzdirektion Vorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen 
(Art. 28 Abs. 3 SHV). Von dieser Möglichkeit hat die GSI indes keinen Ge-
brauch gemacht. 
4.4
Das verfassungsmässige Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprinzip 
besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grundlage stützen 
muss, die hinreichend bestimmt und vom zuständigen Organ erlassen wor-
den ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 66 Abs. 2 
der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]). Es dient einerseits der 
demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns, andererseits den 
rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Vor-
hersehbarkeit des staatlichen Handelns. Es gilt für das ganze Verwaltungs-
handeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 134 I 313 E. 5.4, 
130 I 1 E. 3.1, je mit Hinweisen; BVR 2018 S. 289 E. 4.1, 2013 S. 183 E. 3.2; 
vgl. auch Art. 69 Abs. 4 KV sowie Art. 164 Abs. 1 BV für die Bundesebene). 
Das Legalitätsprinzip stellt nicht nur Anforderungen an die Normstufe 
(Erfordernis der Gesetzesform), sondern verlangt, dass die angewendeten 
Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen. Der Grad der 
erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter 
anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, der Komplexität 
und der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und 
sachgerechten Entscheidung ab (BGE 147 I 478 E. 3.1.2, 144 I 126 E. 6.1; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 338 ff., 350 ff.). Eine besondere 
Bedeutung hat die Forderung der Bestimmtheit bei Verhaltensnormen, die 
unmittelbar ein bestimmtes Verhalten Privater bewirken sollen oder wenn 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 13
eine Vielzahl von ähnlich gelagerten Entscheiden zu treffen ist. Umgekehrt 
sind die Anforderungen weniger streng, wenn im Interesse einer 
sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit Differenzierungen 
im Anwendungsfall angebracht sind (BVR 2013 S. 183 E. 3.5 mit Hinweisen; 
vgl. auch BGE 146 I 70 E. 6.2.2). Das Gebot der Bestimmtheit lässt zu, dass 
Gesetz- bzw. Verordnungsgeber allgemeine oder eher vage Begriffe 
verwenden und die Auslegung der Praxis überlassen (BGE 147 I 450 
E. 3.2.1, 138 I 378 E. 7.2 auch zum Folgenden). Im Bereich der 
Leistungsverwaltung sind zwar die Anforderungen an die Bestimmtheit der 
gesetzlichen Grundlagen (wie auch an das Erfordernis der Gesetzesform) im 
Allgemeinen weniger streng (BGE 141 V 688 E. 4.2.2 [Pra 105/2016 Nr. 30]; 
Giovanni Biaggini, in BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 5 N. 10; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 381; Lloyd Ian Seaders, Das Erfordernis 
der Gesetzesform als Begründungsproblem, Diss. St. Gallen 2021, S. 59 f.). 
Analoges gilt, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die 
Betroffenen freiwillig eingegangen sind oder bei dem die Rechte und 
Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden können 
(BGE 129 I 161 E. 2.2; 123 I 1 E. 4d; aus der Lehre statt vieler: Häfelin/
Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 344). Bei Subventionen ist vor allem bei 
wiederkehrenden staatlichen Leistungen sowie bei Subventionen mit einem 
grösseren Empfängerkreis oder solchen, die für die Empfangenden von 
grosser (eventuell existentieller) Bedeutung sind, allerdings dennoch eine 
relativ dichte rechtssatzförmige Normierung der Anspruchsvoraussetzungen 
und des Zwecks angebracht (vgl. August Mächler, in Biaggini et al. [Hrsg.], 
Fachhandbuch 
Verwaltungsrecht, 
2015, 
S. 881 
mit 
Verweis 
auf 
BGE 118 Ia 46 E. 5b; Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl. 2022, Rz. 412; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 381).
4.5
Die Trägerschaften, die für den Kanton Leistungen der institutionellen 
Sozialhilfe erbringen, haben Anspruch darauf, dass ihnen die erbrachten 
Leistungen abgegolten werden. Die genaue Höhe der Abgeltung lässt sich 
dem Gesetzes- und Verordnungstext nicht entnehmen. Das Sozialhilferecht 
gibt lediglich vor, dass die Beiträge prospektiv, gestützt auf Normkosten oder 
allenfalls unter «Berücksichtigung» der effektiven Betriebskosten festzule-
gen sind (vgl. vorne E. 3.2). Die Bemessung der Abgeltung ist mit aArt. 75 
SHG in den Grundzügen in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt, womit 


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Seite 14
dem Erfordernis der Gesetzesform (Normstufe) genüge getan ist (vgl. 
BGE 134 I 313 E. 5.4 [Pra 98/2009 Nr. 50], 118 Ia 46 E. 5b). Da hier Sub-
ventionen in Frage stehen, genügt der direkt zur Anwendung gelangende 
Normenkomplex, bestehend aus aArt. 75 Abs. 1 und 2 SHG i.V.m. Art. 27 
und 28 SHV, insgesamt auch den Anforderungen an die Bestimmtheit: Es ist 
den leistungserbringenden Institutionen grundsätzlich freigestellt, ob sie ihre 
Leistungsangebote im Rahmen eines Leistungsvertrags mit dem Kanton er-
bringen wollen, wobei es Letzterem freilich vorbehalten ist, Menge und Qua-
lität der zu erbringenden Leistungen zu bestimmen (vgl. Art. 12 Abs. 2 und 
aArt. 60 SHG; Coullery/Mewes, a.a.O., Rz. 134 ff., 149; VGE 2016/339 vom 
7.11.2018 E. 2.4; vgl. auch vorne E. 2.2). Die Rechtsbeziehung ist damit von 
einer gewissen Asymmetrie geprägt; die GSI räumt diesbezüglich ein, dass 
soweit eine leistungserbringende Institution mit der angebotenen Abgeltung 
nicht einverstanden sei, die «Verweigerung des Vertragsabschlusses in der 
Regel bloss eine theoretische Möglichkeit» darstelle (angefochtener Ent-
scheid E. 3.5 a.E.). Auch sind die hier strittigen zusätzlichen Staatsbeiträge 
für die betroffenen Institutionen umfangmässig bzw. hinsichtlich ihrer wirt-
schaftlichen Tragweite nicht unbedeutend. Es stehen jedoch nicht Normen 
in Frage, die unmittelbar auf eine Steuerung des Verhaltens Privater abzie-
len. Die mit dem Bestimmtheitserfordernis zu wahrenden rechtsstaatlichen 
Interessen an der Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit des staatlichen 
Handelns erscheinen damit vergleichsweise gering. Eine relativ unbe-
stimmte, konkretisierungsbedürftige Regelung für die Festlegung der Abgel-
tung erlaubt es den zuständigen Behörden sodann, den Finanzierungsbe-
dürfnissen der Institutionen und der Finanzlage des Kantons Rechnung zu 
tragen und überdies indirekt auf den Qualitätsstandard der eingekauften 
Leistungen Einfluss zu nehmen. Die relative Unbestimmtheit dient damit 
massgeblich auch der Einzelfallgerechtigkeit. Mit der geltenden rechtssatz-
förmigen Regelung ist deshalb dem Bestimmtheitsgebot genüge getan, auch 
wenn eine detailliertere Regelung gegebenenfalls im Interesse der Rechts-
sicherheit und Vorhersehbarkeit wünschbar erscheinen mag. 
4.6
Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz 
eine Verletzung des verfassungsmässigen Gesetzmässigkeitsprinzips ver-
neint hat. 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 15
5.
Zu prüfen ist weiter, was unter dem Begriff der Eigenmittel, die bei der Fest-
legung der Beiträge angemessen anzurechnen sind, zu verstehen ist.
5.1
Die tatbestandsseitig offen formulierte Vorschrift von aArt. 75 Abs. 2 
SHG (vgl. Zitat vorne E. 4.3) enthält mit dem Begriff der Eigenmittel einen 
unbestimmten Rechtsbegriff und ist mittels Auslegung zu konkretisieren. Die 
Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gilt als Rechtsfrage, die im 
Rahmen der Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht frei geprüft wird 
(BVR 2014 S. 197 E. 3.3). Hinsichtlich der Rechtsfolgen, die sich aus dem 
Vorliegen von Eigenmitteln ergeben, räumt aArt. 75 Abs. 2 SHG den zustän-
digen Behörden insofern einen Ermessensspielraum ein, als sie die Eigen-
mittel bei der Festsetzung der Beiträge «angemessen anzurechnen» haben 
(sog. Rechtsfolgeermessen; zum unbestimmten Gesetzesbegriff und Ermes-
sen im Allgemeinen statt vieler Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht 
im Spiegel der Rechtsprechung, 2022, S. 159 ff.; Ruth Herzog, in Herzog/
Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 
N 44 f.). Die Handhabung dieser rechtsatzförmigen Offenheit in Gestalt des 
rechtsfolgeseitigen «Wie» ist eine Frage der Angemessenheit (d.h. der 
Zweckmässigkeit bzw. Opportunität), die vom Verwaltungsgericht nur be-
schränkt auf Rechtsfehlerhaftigkeit hin überprüft werden kann (vgl. dazu hin-
ten E. 6.1; BVR 2010 S. 147 E. 6.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 44, 63 f., 
Art. 80 N. 37). Es ist damit zunächst auf die vorinstanzliche Auslegung des 
Begriffs der Eigenmittel einzugehen, auch wenn nicht zu verkennen ist, dass 
Tatbestand und Rechtsfolge hier eng ineinandergreifen und eine isolierte Be-
trachtung des Begriffs der Eigenmittel keine abschliessende Beurteilung er-
laubt.
5.2
Die Vorinstanz hat erwogen, dass nach üblichem Sprachgebrauch 
als «Eigenmittel» (französisch: «fonds propres») alle Vermögenswerte einer 
juristischen oder natürlichen Person zu verstehen seien, denen keine Ver-
bindlichkeiten gegenüberstehen. Keine Eigenmittel seien namentlich jene 
Vermögensteile, die aus Darlehen (Fremdkapital) stammten bzw. entspre-
chend finanziert worden seien. Der Begriff Eigenmittel werde im allgemeinen 
Sprachgebrauch mit dem Begriff Eigenkapital weitgehend gleichgesetzt; ent-
sprechend sei das Organisations- bzw. Stammkapital einer Institution zu den 


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Seite 16
Eigenmitteln zu zählen. Dasselbe gelte für Spenden und Legate, die in der 
Erfolgsrechnung einer Institution als Erträge verbucht würden; diesen stün-
den (in der Regel) keine Verbindlichkeiten gegenüber. Seien Spenden und 
Legate frei verfügbar, gehörten sie zu den Eigenmitteln einer Person bzw. 
Institution. Dieses Verständnis werde durch die historische Betrachtung der 
Bestimmung gestützt, zumal gemäss den Materialien (nebst den Erträgen) 
auch das Vermögen der Leistungserbringer zu den Eigenmitteln zähle. In 
gesetzessystematischer und teleologischer Hinsicht sei der (auch) in der in-
stitutionellen Sozialhilfe geltende Grundsatz der Subsidiarität (Art. 9 Abs. 3 
SHG) beachtlich. Demnach sei die staatliche Beitragsgewährung subsidiär 
zur «privaten Initiative». Werde ein Leistungsangebot auch ohne staatlichen 
Auftrag bzw. staatliche Abgeltung durch Private sichergestellt, erübrigten 
sich staatliche Unterstützungsmassnahmen. Dabei könne es nach dem 
Grundgedanken der Subsidiarität keine Rolle spielen, aus welcher Quelle 
Eigenmittel einer Institution stammten. Entsprechend würden als Eigenmittel 
nicht nur Vermögenswerte gelten, die aus Überdeckungen durch Kantons-
beiträge entstanden sind (angefochtener Entscheid E. 5.6).
5.3
Dass sich die Vorinstanz bei der grammatikalischen Auslegung am 
Begriff des Eigenkapitals orientierte, ist nicht zu beanstanden: Das Eigenka-
pital bezeichnet die Differenz zwischen den Gesamtaktiven und dem Fremd-
kapital eines Unternehmens (Lukas Handschin, Rechnungslegung im Ge-
sellschaftsrecht, 2. Aufl. 2016, Rz. 803). Es wird grundsätzlich entsprechend 
der Rechtsform des Unternehmens ausgewiesen und gegliedert (Lukas 
Glanzmann, Das neue Rechnungslegungsrecht, in SJZ 2012 S. 205 ff., 210). 
Aus betriebswirtschaftlicher Sicht steht das Eigenkapital für Risikokapital, 
welches dem Unternehmen finanzielle und unternehmerische Freiheit sowie 
Flexibilität verleiht. Es beschreibt zudem die Grösse der Resistenz einer Ge-
sellschaft gegen das Risiko der Aktivenverminderung u.a. durch Mittelab-
fluss (vgl. Lukas Handschin, a.a.O., Rz. 100 mit Verweis auf Peter Böckli, 
Neue OR-Rechnungslegung, 2014, Rz. 1058). So kann ein Unternehmen 
Aktiven im Umfang des Eigenkapitals reduzieren, ohne dass dies zur Über-
schuldung führt (Lukas Handschin, Das Eigenkapital als Risikoreserve, in 
Festschrift für Roland von Büren, 2009, S. 76 und 80; vgl. heute Art. 725b 
Abs. 1 OR). Unter historischen und systematischen Gesichtspunkten hat die 
Vorinstanz mit Verweis auf die Materialien hervorgehoben, dass bei der Be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 17
messung der Kantonsbeiträge – nebst den Erträgen – auch das (Rein-)Ver-
mögen der Leistungserbringenden heranzuziehen sei, wobei dieses keine 
begriffliche Einschränkung erfährt (vgl. Vortrag der GEF zur SHV, S. 14; vgl. 
auch Vortrag SHG, S. 19 f. [betreffend die individuelle Sozialhilfe]). Wie die 
Vorinstanz überzeugend argumentiert, ist die Anrechnung der Eigenmittel – 
wie namentlich aus dem Artikeltitel von Art. 28 SHV erhellt – eine Folge des 
im Sozialhilferecht vorherrschenden Subsidiaritätsprinzips (Art. 9 SHG; vgl. 
Vortrag SHG, S. 16 auch zum Folgenden), was bedeutet, dass sich staatli-
che Unterstützungsmassnahmen erübrigen, soweit Leistungsangebote 
durch Private sichergestellt werden (sog. Nachranggrundsatz; vgl. aArt. 9 
Abs. 3 SHG; vgl. auch Vortrag SHG, S. 16 und 30; Vortrag SHV, S. 14; Guido 
Wizent, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014 [nachfolgend: Bedürftig-
keit], S. 230 f.; Christoph Rüess, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweize-
rische Sozialhilferecht, 2008, S. 46 f., 52 auch zum Folgenden). Weil das 
Subsidiaritätsprinzip auf eine möglichst weitgehende Inanspruchnahme 
sämtlicher anderweitiger Ressourcen abzielt und der Sozialhilfe lediglich 
eine Auffüllfunktion zukommt (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2020, 
Rz 610, 420; ders., Bedürftigkeit, S. 230, 416 f.), hat die Vorinstanz grund-
sätzlich zu Recht geschlossen, dass der Begriff der Eigenmittel in einem wei-
ten Sinn zu verstehen ist und nicht bestimmte Positionen des Eigen- bzw. 
Organisationskapitals (so insb. Spenden und Legate) ausschliesst und auch 
Vermögenswerte erfasst, die nicht aus Überdeckungen entstanden sind.
5.4
Die Auslegung des Begriffs der Eigenmittel ergibt demnach, dass 
diese – abgesehen von den hier nicht interessierenden Erträgen – das (Rein-
)Vermögen der leistungserbringenden Institutionen umfassen. Bei den 
Beschwerdeführerinnen handelt es sich um Stiftungen des Privatrechts. An-
ders als Kapitalgesellschaften verfügen Stiftungen nicht über Eigenkapital; 
stattdessen wird zwischen Fondskapital als zweckgebundene Stiftungsmittel 
einerseits und Organisationskapital als freie Stiftungsmittel andererseits un-
terschieden. Das Organisationskapital besteht in der Regel aus dem einbe-
zahlten Stiftungskapital, den frei verfügbaren Mitteln sowie den erarbeiteten 
Eigenmitteln (vgl. Roman Baumann Lorant, Das Rechnungslegungsrecht 
aus der Sicht von Stiftungen, in ST 10/2014 S. 883 ff., 886 auch zum Fol-
genden; vgl. auch Studen/Geinoz, Zweckgebundene Mittel und Stiftungsar-
tige Vermögensbindungen, in EF 5/2018 S. 421 ff., 423). Dem Organisati-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 18
onskapital zuzuweisen sind Mittel ohne Verwendungsbeschränkung durch 
Dritte bzw. mit von der Organisation selbst auferlegter Zweckbindung. Beim 
Fondskapital handelt es sich dagegen um Mittel, die einem von Dritten be-
stimmten und die Verwendung einschränkenden Zweck unterliegen (vgl. 
Eberle/Zöbeli, Rechnungslegung für NPO, in ST 8/2014 S. 626 ff., 627; 
Zöbeli/Mühlenberg-Schmitz, Querschnittsthemen des Rechnungslegungs-
rechts, in Pfaff et al. [Hrsg.], Rechnungslegung nach Obligationenrecht, 
2. Aufl. 2019, S. 937 Rz. 17). Als Eigenmittel einer Stiftung anzusehen ist 
damit ohne weiteres deren Organisationskapital, da sie über dieses im Rah-
men des reglementarischen Organisationszwecks grundsätzlich frei verfü-
gen kann. Überdeckungen entstehen, wenn der ausgerichtete Staatsbeitrag 
die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich eines allfälligen anre-
chenbaren Betriebsertrags übersteigt (Art. 15a StBG). Weil es sich dabei um 
für die Leistungserbringung zweckgebundene Mittel handelt, gehören sie 
dem Fondskapital an (vgl. Zöbeli/Schmitz, Der Schwankungsfonds, 2016, 
S. 3 und 21; Krauss/Zöbeli, in Egger et al. [Hrsg.], Rechnungslegung und 
Revision von Förderstiftungen, 2011, S. 70 f.). Als solches weisen sie (etwa 
bezüglich Kapitalschutz) Fremdkapitalcharakteristiken auf (Expert Suisse, 
Ausgewählte Fragen und Antworten zu Rechnungslegung und Prüfung von 
Jahresrechnungen nach Swiss GAAP FER 21 bei Organisationen mit Zewo-
Gütesiegel, 2016/2018, S. 14) und sind mit einer Verpflichtung zur Leistungs-
erbringung verbunden, ohne aber den Charakter einer Zahlungsverpflich-
tung (bzw. von Fremdkapital) anzunehmen (vgl. Reinbert Schauer, Gehören 
Reserven und Fonds zum Fremdkapital?, in Verbands-Management 2/2017 
S. 51 ff., 52). Obschon nicht dem freien Kapital zuzuordnen, rechtfertigt es 
sich, die Überdeckungen im Rahmen der Festsetzung der Leistungsabgel-
tung als Eigenmittel anzusehen, sind sie doch in erster Linie zur Deckung 
künftiger Defizite des betreffenden Leistungsbereichs zu verwenden (Zöbeli/
Schmitz, a.a.O., S. 3 f.). 
5.5
Nach dem Gesagten ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanzen in Auslegung des Begriffs der Eigenmittel die Überdeckungen und 
das «Eigenkapital/Organisationskapital» einbezogen haben (vgl. vorne 
E. 4.1 sowie E. 5.1, wonach eine isolierte Betrachtung des Begriffs der Ei-
genmittel keine abschliessende Beurteilung erlaubt bzw. letztlich auch im 
Verbund mit der hiernach erörterten Angemessenheit der Anrechnung [der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 19
Eigenmittel] zu betrachten ist). Auf den diesbezüglichen Beweisantrag der 
Beschwerdeführerinnen (vgl. Beschwerde S. 9) braucht somit nicht weiter 
eingegangen zu werden. Ihrer Auffassung, es seien einzig Überdeckungen 
als Eigenmittel zu betrachten und insbesondere (nicht zweckgebundene) 
Spenden und Legate nicht zu den Eigenmitteln zu zählen, kann nicht gefolgt 
werden. Die GSI hat die Beschwerde insoweit daher zu Recht abgewiesen. 
Dass bei Festlegung der Staatsbeiträge – mit den effektiven Betriebskosten 
und den Eigenmitteln – auch Zahlen aus der Vergangenheit miteinzubezie-
hen sind, bedeutet nicht, dass die Leistungsabgeltung nicht (soweit möglich) 
prospektiv erfolgen würde. Es ist aber nicht auszuschliessen, dass sofern 
auf weit(er) zurückliegende Daten abgestellt wird, unter Umständen – etwa 
infolge (zwischenzeitlich eingetretener) veränderter Gegebenheiten – eine 
unsachgemässe Berücksichtigung von Eigenmitteln resultieren kann, was in-
des unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit zu beurteilen ist (vgl. 
dazu E. 6 hiernach). Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich vorbrin-
gen, dass von der Vorinstanz im Rahmen der Auslegung ungenügend be-
rücksichtigt worden sei, dass sie über hinreichende Liquidität und genügend 
Kapital zur Finanzierung von Investitionen verfügen müssten, betrifft dies 
ebenfalls die Frage der angemessenen Anrechnung von Eigenmitteln. 
6.
Zu prüfen ist schliesslich, ob die vorinstanzliche Beurteilung der «angemes-
senen Anrechnung» von Eigenmitteln im Rahmen der Festlegung der Leis-
tungsabgeltung der Rechtskontrolle standhält.
6.1
Hinsichtlich der Anrechnung der Eigenmittel bei der Festsetzung der 
Staatsbeiträge kommt den Behörden Ermessen zu (vorne E. 5.1). Dieses 
Ermessen ist pflichtgemäss, d.h. im Rahmen von Verfassung und Gesetz 
nach sachlichen Grundsätzen, auszuüben. Namentlich sind die gesetzlichen 
Vorgaben und die dort angelegten öffentlichen Interessen, das Gebot der 
rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glauben und das 
Willkürverbot zu beachten. Die Prüfung durch das Verwaltungsgericht be-
schränkt sich im Beschwerdefall auf die bei Ermessensentscheiden mass-
gebliche Rechtskontrolle (vgl. vorne E. 1.3; Art. 80 Bst. b VRPG). Es beurteilt 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 20
die Ermessensausübung und die damit verbundene Interessenabwägung 
vorab unter methodischen Gesichtspunkten, d.h. es überprüft, ob die Vor-
instanz die allgemeinen Rechtsprinzipien zur Ermessensausübung missach-
tet oder gegen materielle oder formelle Rechtsregeln verstossen hat (statt 
vieler BVR 2020 S. 443 E. 4.4, 2016 S. 197 E. 2.2; Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 80 N. 25). 
6.2
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, die GSI habe sich bei der 
Angemessenheitskontrolle zu Unrecht «Zurückhaltung auferlegt» und dem 
nicht nachvollziehbaren, rechtsungleichen oder gar willkürlichen Handeln 
des ALBA «Vorschub geleistet» (Beschwerde S. 12). Damit rügen sie (impli-
zit), die Vorinstanz habe ihre Kognition in unzulässiger Weise beschränkt. – 
Im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren überprüft die Rechtsmittel-
instanz die angefochtene Verfügung mit voller Kognition, d.h. sowohl auf 
Rechtsverletzungen als auch auf Angemessenheit hin (Art. 66 Abs. 1 
VRPG). Die Rechtsmittelbehörden sind grundsätzlich verpflichtet, ihre Über-
prüfungsbefugnis auszuschöpfen. Eine unzulässige Kognitionsbeschrän-
kung stellt eine formelle Rechtsverweigerung bzw. Gehörsverletzung dar. 
Nur in bestimmten Fällen kann die Natur der Streitsache einer uneinge-
schränkten Überprüfung Grenzen setzen, weil die verfügende Behörde den 
wesentlichen Sachumständen näher steht und diese besser würdigen kann 
(BVR 2010 S. 49 E. 1.2.1; BGE 141 II 103 E. 4.2 [Pra 104/2015 Nr. 110], 
Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 14 ff.; vgl. auch BVR 2019 S. 63 E. 1.2); so 
verhält es sich etwa bei der Beurteilung von Prüfungsleistungen, eines per-
sönlichen Eindrucks oder der Arbeitsleistung (Ruh Herzog, a.a.O., Art. 66 
N 17). Auch im Fall, dass sich die verfügende Behörde auf besondere Fach-
kenntnisse stützt, welche die Beschwerdebehörde nicht in gleichem Umfang 
verfügbar machen kann, darf sie Zurückhaltung üben. In der Regel muss 
aber eine hierarchisch übergeordnete Behörde desselben Fachbereichs die 
gleichen Fachkenntnisse aufweisen wie die untere Dienststelle; nötigenfalls 
hat sie sich das erforderliche Fachwissen anzueignen (BVR 2008 S. 284 
E. 5.3; BGE 133 II 35 E. 3, 130 II 449 E. 4.1 je auch zum Folgenden; Ruth 
Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 18). Eine (Fach-)Beschwerdeinstanz darf den Ent-
scheid der Vorinstanz nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine 
zweckmässigere, angemessenere Lösung anbietet (Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 66 N. 66 und 68; vgl. auch BGE 138 II 77 E. 4.2.2).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 21
6.3
Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung zwar nach eigenen 
Angaben auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Sie 
hat sich jedoch bei der Ermessenskontrolle eine «gewisse Zurückhaltung» 
auferlegt, indem sie prüfte, ob die «gewählte Methode zur Bemessung der 
Staatsbeiträge mit aArt. 75 Abs. 2 SHG vereinbar ist, d.h. den dort angeleg-
ten Ermessens- und Beurteilungsspielraum wahrt, sachlich begründet er-
scheint und im Ergebnis zu einer rechtsgleichen Behandlung der Leistungs-
erbringenden führt» (angefochtener Entscheid E. 1.6 und 6.2 a.E.). Betref-
fend das Vorgehen, zur Ermittlung der anzurechnenden Eigenmittel auf die 
im Jahr 2015 erzielte Überdeckung im subventionierten Bereich abzustellen, 
erwog die GSI, dass zwar ein solches Vorgehen «nicht unbedingt auf der 
Hand» gelegen habe, jedoch nicht unsachgemäss gewesen sei, auch wenn 
ein Abstellen auf den Durchschnitt allfälliger Überdeckungen über einen län-
geren Zeitraum den Gegebenheiten gewisser Institutionen möglicherweise 
besser Rechnung getragen hätte. Obschon andere Methoden denkbar ge-
wesen wären, bedeute das aber nicht, dass das vom ALBA «gewählte Vor-
gehen, für die anzurechnenden Eigenmittel primär auf die Überdeckung im 
Jahr 2015 abzustellen, unangemessen oder gar ‘willkürlich’ war» (E. 6.5). 
Wenn bis zum Erreichen des Soll-Risikokapitals keine Eigenmittel an die 
Staatsbeiträge für das Jahr 2018 angerechnet worden seien, entspreche 
dies dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips und der Vorgabe von 
aArt. 75 Abs. 2 SHG, wonach Eigenmittel «angemessen» anzurechnen 
seien. Sowohl die Höhe des Soll-Risikokapitals als auch die Höhe der freien 
Quote erscheine sachlich begründet (E. 6.7 f.). Insgesamt erachtete die GSI 
die angewandte Methode zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungser-
bringerinnen an die Staatsbeiträge für «sachlich haltbar» (E. 6.10). Die Be-
schränkung ihrer Prüfungsbefugnis begründete die GSI damit, dass es in 
erster Linie dem in der Sache zuständigen ALBA obliege, den gesetzlich ge-
währten erheblichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum bei der Anrech-
nung der Eigenmittel zweckmässig auszuüben, zumal bislang darauf ver-
zichtet worden sei, im Einvernehmen mit der Finanzdirektion Vorschriften zur 
Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen (vgl. aArt. 75 Abs. 3 SHG). Mit Blick 
auf das Fachwissen des ALBA und im Interesse einer möglichst rechtsglei-
chen Behandlung aller Anbieterinnen von Leistungsangeboten der institutio-
nellen Sozialhilfe sei das ALBA besser in der Lage, die Auswirkungen der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
Seite 22
gewählten Bemessungsmethode auf die übertragene Aufgabenerfüllung ins-
gesamt zu beurteilen, als die GSI, der lediglich Einzelfälle vorlägen (E. 6.2). 
6.4
Die von der GSI angeführten Gründe können unter Umständen eine 
Zurücknahme der Kontrolltätigkeit rechtfertigen. Hier sind indes weder über-
geordnete Gesichtspunkte legitimer Reduktion der Prüfungsdichte auszu-
machen, wie grössere Sachnähe des Verwaltungsträgers aufgrund der Natur 
der Streitsache oder besonderes Fachwissen, auf das sich dieser stützt 
(Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 16 ff.; vorne E. 6.2), noch ist ein anderer 
bereichsspezifischer Fall reduzierter Prüfungsdichte gegeben (Ruth Herzog, 
a.a.O., Art. 66 N. 19 ff.): Strittig und zu beurteilen ist die Abgeltung der priva-
ten Trägerschaften für die bereitgestellten sozialen Leistungsangebote, na-
mentlich der Umfang der Anrechnung von Eigenmitteln bei der Bemessung 
des Betriebsbeitrags. Dabei geht es letztlich um die Frage, welches Kapital 
einer Institution, die soziale Leistungsangebote erbringt, zugestanden wer-
den soll, um ihre ökonomische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten (sichere 
Finanzierung von längerfristigen Projekten sowie Absicherung gegenüber 
Marktrisiken), ohne mit dem bedarfswirtschaftlichen Auftrag, möglichst keine 
Überschüsse zu erzielen (und so übermässig Mittel in der Organisation an-
zuhäufen), in Konflikt zu geraten (vgl. Blümle/Schauer, Wieviel Eigenkapital 
brauchen Nonprofit-Organisationen?, in ST 12/03 S. 1083 ff., 1086; 
Gmür/Ziegerer, Die Bildung finanzieller Reserven in spendensammelnden 
Organisationen, Verbands-Management 3/2015 S. 44 ff., 44). Es ist nicht er-
sichtlich, inwiefern dabei Sachumstände zu beurteilen sind, die der GSI nicht 
zugänglich sind. Als dem ALBA in dessen Fachbereich hierarchisch überge-
ordnete Behörde (vgl. Art. 25 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Juni 1995 über 
die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung [Organisations-
gesetz, OrG; BSG 152.01] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. b und Art. 2 Abs. 1 Bst. b 
der Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben 
der GSI [Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121] in der 
Fassung vom 23.10.2019 [BAG 19-058]) muss die GSI in der Lage sein, die 
wirtschaftliche Situation der leistungserbringenden Institutionen im Hinblick 
auf die Notwendigkeit zur Bildung finanzieller (Sicherheits-)Reserven zu wür-
digen (vgl. auch BGE 116 Ib 270 E. 3c); nötigenfalls hat sie sich das erfor-
derliche Fachwissen anzueignen. Es verhält sich hier zudem anders als etwa 
bei Ermessenssubventionen, bei denen die Verwaltungsentscheidung nur 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.314U, 
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unter Berücksichtigung aller vergleichbaren Gesuchstellenden in all ihren 
Schattierungen nachvollziehbar wird (Fabian Möller, Rechtsschutz bei Sub-
ventionen, Diss. Basel 2006, S. 213; Benjamin Schindler, Verwaltungser-
messen, 2010, Rz. 475; Zibung/Hofstetter, in Waldmann/Weissenberger 
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, 
Art. 49 N. 49), weshalb eine Zurückhaltung aus Rechtsgleichheitsgründen 
nicht angezeigt ist. Unerheblich ist schliesslich, dass die Leistungspreise Ge-
genstand vertraglicher Vereinbarungen sind. Da die Ausrichtung von (zu-
sätzlichen) Beiträgen im Umfang der angerechneten Eigenmittel strittig und 
hierüber mit Verfügung zu befinden ist (vorne E. 1.1), kann – obschon sich 
dieselben Fragen wie bei der Bemessung der Beiträge stellen – eine nur 
zurückhaltende Prüfung nicht mit den Vertragsverhältnissen begründet wer-
den (vgl. auch Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 15).
6.5
Die Vorinstanz hat somit ihre Kognition in unzulässiger Weise einge-
schränkt und insofern den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerinnen ver-
letzt. Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung ist – wie der daraus ab-
geleitete Anspruch auf rechtliches Gehör – formeller Natur und seine Verlet-
zung führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (statt 
vieler BGE 147 I 433 E. 5.1, 144 I 11 E. 5.3; BVR 2018 S. 281 E. 3.1). Da 
die Kognition des Verwaltungsgerichts in Streitigkeiten wie der vorliegenden 
grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkt und demnach enger ist als 
jene der GSI (vgl. vorne E. 1.3 und 6.1 f.), fällt eine Heilung der formellen 
Rechtsverweigerung durch das Verwaltungsgericht von vornherein ausser 
Betracht (vgl. BGE 145 I 167 E. 4.4 [Pra 108/2019 Nr. 119]; BVR 2016 S. 318 
E. 2.1). Die Beschwerde erweist sich in dieser Hinsicht somit als begründet. 
Sie ist dahin gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben 
und die Sache zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen 
ist, um sie unter dem Gesichtspunkt der Zweckmässigkeit und Angemessen-
heit uneingeschränkt zu prüfen. Es erübrigt sich bei diesem Ergebnis über 
den von den Beschwerdeführerinnen gestellten Beweisantrag, bei der GSI 
einen Quervergleich der Abgeltungen sämtlicher Institutionen im Behinder-
tenbereich für das Jahr 2018 einzuholen (vgl. Beschwerde S. 13), zu befin-
den.


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7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gelten die Beschwerdeführerinnen als 
obsiegend, auch wenn sie mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde (refor-
matorisch) die Zusprechung von zusätzlichen Staatsbeiträgen beantragt ha-
ben, insoweit jedoch nicht durchdringen (vgl. BVR 2020 S. 455 E. 5.1, 2016 
S. 222 E. 4.1; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 6). Für das Verfahren vor dem 
Verwaltungsgericht sind somit keine Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 
2 VRPG). Der Kanton Bern (GSI) hat den Beschwerdeführerinnen die 
Parteikosten des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu ersetzen (Art. 108 
Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote des Rechtsvertreters 
vom 13. Februar 2023 (act. 8) gibt (jedenfalls unter Berücksichtigung eines 
Zuschlags für bedeutende vermögensrechtliche Interessen nach Art. 41 
Abs. 2 und 3 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 [KAG; 
BSG 168.11] i.V.m. Art. 11 Abs. 2 der Verordnung vom 17. Mai 2006 über 
die Bemessung des Parteikostenersatzes [Parteikostenverordnung, PKV; 
BSG 168.811]) zu keinen Bemerkungen Anlass.
8.
Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes 
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; 
SR 173.110) grundsätzlich als Zwischenentscheide, die nur unter einer der 
(zusätzlichen) Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der 
Hauptsache zulässigen Rechtsmittel selbständig angefochten werden kön-
nen.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid der Ge-
sundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 


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2020 aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn 
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. 
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Der Kanton Bern (Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion) hat 
den Beschwerdeführerinnen für das Verfahren vor dem Verwaltungsge-
richt die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 9'240.65 (inkl. Auslagen und 
MWSt), zu ersetzen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführerinnen
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern 
Das präsidierende Mitglied:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.