be_verwaltungsgericht · 100 2013 242 · 2016-05-20 · de

Neueinreihung von öffentlichen Strassen (RRB Nr. 762 vom 12. Juni 2013) | Verkehr

100.2013.242U publiziert in BVR 2016 S. 333
DAM/SIL/RAP
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 20. Mai 2016
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum und Keller
Gerichtsschreiber Sieber
Einwohnergemeinde Brügg 
handelnd durch den Gemeinderat, Mettgasse 1, 2555 Brügg
vertreten durch Fürsprecherin …
Beschwerdeführerin 
gegen
Kanton Bern
handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Bau-, Verkehrs- 
und Energiedirektion des Kantons Bern, Tiefbauamt, Reiterstrasse 11, 
3011 Bern
Beschwerdegegner 
betreffend Neueinreihung von öffentlichen Strassen (RRB Nr. 762 vom 
12. Juni 2013)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.05.2016, Nr. 100.2013.242U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Bern beschloss am 12. Juni 2013 den 
Strassennetzplan (SNP) 2014-2029 (RRB 761). Mit der Planung beschloss 
er am gleichen Tag Änderungen in der Strasseneinreihung (RRB 762). Da-
nach werden mehrere Kantonsstrassen ganz oder teilweise zu Eigentum 
und Unterhalt an die Standortgemeinden abgetreten, darunter ein Teilstück 
der Kantonsstrasse Nr. 6 (Bielstrasse von der Abzweigung Industriestrasse 
bis zur Grenze zur Einwohnergemeinde [EG] Biel), die Kantonsstrasse 
Nr. 6.11 (Teilstück Portstrasse), soweit sie nicht vom Bund zu Eigentum 
übernommen wird, die Kantonsstrasse Nr. 6.12 (Römerstrasse) sowie der 
neu zu erstellende Radweg Bielstrasse-Portstrasse an die EG Brügg; die 
Abtretung erfolgt nach Inbetriebnahme des (neuen) «Ostastes» der Auto-
bahn A5.
B.
Gegen diesen Beschluss hat die EG Brügg am 15. Juli 2013 Beschwerde 
beim Verwaltungsgericht erhoben mit den folgenden Anträgen: 
«1. Der RRB 0762 vom 12. Juni 2013 sei bezüglich folgender Abtretun-
gen von Kantonsstrassen an die Einwohnergemeinde Brügg aufzu-
heben: 
1.1 K 6, Brügg, Bielstrasse […]
1.2 K 6.12 [richtig: K 6.11] / Brügg, Teilstück Portstrasse […]
1.3 Brügg, neuer Radweg Bielstrasse-Portstrasse […]
 2. Folgende Kantonsstrassen seien zu Eigentum und Unterhalt beim 
Kanton Bern zu verbleiben: 
2.1 K 6, Brügg, Bielstrasse […]
2.2 K 6.12 [richtig: K 6.11] / Brügg, Teilstück Portstrasse […]
2.3 Brügg, neuer Radweg Bielstrasse-Portstrasse […]
 3. Sollte dem Rechtsbegehren gemäss Ziff. 1.2 bzw. Ziff. 2.2 nicht 
stattgegeben werden, sei der Kanton Bern zu verpflichten, die Licht-
signalanlage Portstrasse Richtung Port/Erlenstrasse auf seine Kos-
ten zu unterhalten. 
 4. Die Mittelstrasse sei vom Kanton Bern zu Eigentum und Unterhalt 
zu übernehmen. 


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 5. Die Erlenstrasse (Portstrasse bis Mittelstrasse) sei vom Kanton 
Bern zu Eigentum und Unterhalt zu übernehmen. 
 6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.»
Der Kanton Bern beantragt mit Beschwerdeantwort vom 19. September 
2013 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden 
könne. Auf Ersuchen des Instruktionsrichters hat er dem Verwaltungsge-
richt am 20. März und 24. August 2015 verschiedene Fragen betreffend 
den Radweg Bielstrasse-Portstrasse beantwortet. Mit Stellungnahmen vom 
9. Juni, 3. Juli, 23. September und 2. Oktober 2015 haben die Parteien an 
ihren Anträgen festgehalten. Der Kanton Bern hat am 26. Oktober 2015 auf 
eine Unstimmigkeit beim eröffneten RRB 762 hingewiesen (Planbeilage); 
die EG Brügg hat sich dazu geäussert. 
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die Gemeinde hat am vorinstanzlichen Verfahren 
teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders berührt 
und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung 
(Art. 79 Abs. 1 VRPG; BVR 2015 S. 468 E. 1.1), zumal den Gemeinden 
nach der Sachgesetzgebung Rechtsschutz gegen die Änderung von 
Strasseneinreihungen eingeräumt werden soll (vgl. dazu hinten E. 2.3; zur 
Beschwerdebefugnis 
im 
bundesgerichtlichen 
Verfahren 
aber 
BGer 1C_184/2015 vom 16.7.2015, E. 1). Auf die form- und fristgerecht 
eingereichte Beschwerde ist unter Vorbehalt von E. 3 einzutreten.
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).


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2.
2.1
Die angefochtene Verfügung stützt sich auf die kantonale Strassen-
gesetzgebung. Das Strassengesetz vom 4. Juni 2008 (SG; BSG 732.11) 
gilt für die öffentlichen Strassen (Art. 2 Abs. 1 SG). Als öffentliche Strassen 
gelten die dem Gemeingebrauch offenstehenden Strassen, Wege und 
Plätze (Art. 4 Abs. 1 SG). Sie werden nach ihrer Bestimmung und Bedeu-
tung eingeteilt in Nationalstrassen, Kantonsstrassen, Gemeindestrassen 
und Privatstrassen im Gemeingebrauch (Art. 4 Abs. 2 SG). Die Strassen-
hoheit steht dem Kanton und im Rahmen des SG den Gemeinden zu 
(Art. 11 Abs. 1 SG). Kantonsstrassen stehen im Eigentum des Kantons, 
Gemeindestrassen im Eigentum der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2 SG). 
2.2
Das Kantonsstrassennetz wird im SNP festgelegt, der das bisherige 
Strassenbauprogramm ablöst (Richtplan 2030 des Kantons Bern vom 
2. September 2015, Kapitel B: Strategien, S. 16, und Massnahme B_07; 
Art. 7 Abs. 2, Art. 24 Abs. 1 und Art. 25 Abs. 1 SG). Dabei handelt es sich 
um ein koordinierendes Planungsinstrument (Sachplanung), wobei dessen 
wesentliche Elemente Teil des kantonalen Richtplans sind (Art. 24 Abs. 2 
und Art. 27 Abs. 3 SG). Der Regierungsrat beschliesst den SNP alle acht 
Jahre und unterbreitet den Beschluss dem Grossen Rat zur Kenntnis 
(Art. 27 Abs. 1 und 2 SG). Die Planung teilt die Kantonsstrassen in ver-
schiedene Kategorien ein und beziffert den ungefähren Finanzbedarf für 
den baulichen Unterhalt (Art. 25 Abs. 2 und 3 SG). Weiter legt sie unter 
anderem die Kantonsstrassen und die Gemeindestrassen fest, die an eine 
Gemeinde bzw. an den Kanton abgetreten werden sollen (Art. 25 Abs. 4 
Bst. a und b SG).
2.3
Der Regierungsrat hat am 12. Juni 2013 den SNP 2014-2029 be-
schlossen und in diesem Rahmen mehrere Strassen neu eingereiht 
(RRB 761, Ziff. 4.3 i.V.m. Anhang 3). Die Planung sieht unter anderem vor, 
dass ein Teilstück der Kantonsstrasse Nr. 6 (Bielstrasse), die Kantons-
strasse Nr. 6.11 (Teilstück Portstrasse), soweit sie nicht vom Bund zu Ei-
gentum übernommen wird, sowie der neu zu erstellende Radweg Biel-
strasse-Portstrasse mit Inbetriebnahme des (neuen) «Ostastes» der Auto-
bahn A5 an die EG Brügg abgetreten werden (Art. 25 Abs. 4 Bst. a SG; 
vorne Bst. A). Um gegen die Änderung von Strasseneinreihungen Rechts-


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schutz zu ermöglichen, ist der entsprechende Teil des SNP gleichzeitig mit 
dem Beschluss der Planung als anfechtbare Verfügung auszugestalten 
(Art. 49 Abs. 1 VRPG, Art. 6 Abs. 2 der Strassenverordnung vom 29. Okto-
ber 2008 [SV; BSG 732.111.1]; vgl. BVR 2015 S. 468 E. 3.1 mit Hinweisen 
auf die Materialien). Dementsprechend hat der Regierungsrat am 12. Juni 
2013 die im SNP 2014-2029 vorgesehene Abtretung der fraglichen 
Strassenabschnitte an die EG Brügg verfügt (RRB 762, Ziff. 4.1; vorne 
Bst. A).
3.
Die Beschwerdeführerin beantragt mit Rechtsbegehren 4 und 5, der Kanton 
habe zwei heutige Gemeindestrassen (Mittelstrasse und Teilstück Er-
lenstrasse) zu Eigentum und Unterhalt zu übernehmen. Im Eventualstand-
punkt verlangt sie ausserdem, der Kanton sei zum Unterhalt einer Licht-
signalanlage auf der Portstrasse zu verpflichten (Rechtsbegehren 3; vorne 
Bst. B). 
3.1
Der Entscheid in der Sache ist ebenso wie das Verfahren grund-
sätzlich auf den Streitgegenstand beschränkt. Dieser bezeichnet im Be-
schwerdeverfahren den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfü-
gung geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Zur Bestimmung des Streit-
gegenstands ist von der angefochtenen Verfügung bzw. vom angefochte-
nen Entscheid, dem sog. Anfechtungsobjekt, auszugehen. Dieses gibt den 
Rahmen des Streitgegenstands vor; er kann grundsätzlich nicht über das 
hinausgehen, was die Vorinstanz geregelt hat (statt vieler BVR 2011 S. 391 
E. 2.1 mit zahlreichen Hinweisen). Dieser Grundsatz gilt indes nicht aus-
nahmslos. Namentlich kann das Beschwerdeverfahren aus Gründen der 
Prozessökonomie ausnahmsweise auf eine ausserhalb des Anfech-
tungsobjekts, d.h. auf eine ausserhalb des durch die Verfügung bestimmten 
Rechtsverhältnisses liegende spruchreife Frage ausgedehnt werden, wenn 
diese mit dem bisherigen Streitgegenstand derart eng zusammenhängt, 
dass von einer Tatbestandsgesamtheit gesprochen werden kann. Sodann 
muss sich die Verwaltung mindestens in Form einer Prozesserklärung zur 
Streitfrage geäussert haben (vgl. VGE 2013/299 vom 6.6.2014, E. 2.1, 


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22626 vom 28.8.2006, E. 2.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum 
bernischen VRPG, 1997, Art. 72 N. 6; Markus Müller, Bernische Verwal-
tungsrechtspflege, 2. Aufl. 2011, S. 150 Fn. 286; vgl. auch BGE 130 V 501 
E. 1.2; BGer 1A.254/2004 vom 7.2.2005, in ZBl 2006 S. 160 E. 2.3; 
Thomas Flückiger, in Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar 
zum VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 7 N. 35). 
3.2
Mit dem angefochtenen RRB 762 hat der Regierungsrat die Neu-
einreihung verschiedener Strassen bzw. die Änderung von Hoheit und 
Eigentum an diesen verfügt (vorne E. 2). Kein Thema der Verfügung und 
damit nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sind dagegen der 
Betrieb und Unterhalt der Strassen (vgl. dazu Art. 38 ff. SG), als deren Be-
standteil unter anderem Einrichtungen für die Verkehrssteuerung, Ver-
kehrsregelung und Verkehrslenkung gelten (Art. 5 SG i.V.m. Art. 1 Abs. 1 
Bst. c SV). Soweit die Gemeinde mit ihrem Rechtsbegehren 3 beantragt, 
der Kanton sei zum Unterhalt einer Lichtsignalanlage zu verpflichten, geht 
sie über den Streitgegenstand hinaus. Sodann kommt auch keine Ausdeh-
nung desselben in Frage. Zwar ergeben sich aus der Neueinreihung 
Rechtsfolgen für den Strassenunterhalt, da der Kanton die Kantonsstras-
sen betreibt und unterhält und die Gemeinden die Gemeindestrassen be-
treiben und unterhalten (Art. 38 Abs. 1 und Art. 41 Abs. 1 SG). Dies be-
gründet indessen keinen derart engen Sachzusammenhang zwischen der 
Einreihung und der Unterhaltspflicht einer Strasse, dass von einer Tat-
bestandsgesamtheit auszugehen wäre. Soweit Rechtsbegehren 3 betref-
fend, ist auf die Beschwerde folglich nicht einzutreten.
3.3
Nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung sind sodann die 
Mittelstrasse und die Erlenstrasse. Auch mit den Rechtsbegehren 4 und 5 
geht die Gemeinde damit über den Streitgegenstand hinaus. Sie führt aller-
dings aus, dass «die neue Spange Portstrasse-Erlenstrasse-Mittelstrasse-
Industriestrasse-Bielstrasse das Kernelement des neu konzipierten Lokal-
netzes [bildet]: Sie verbindet die Hauptachsen Portstrasse und Bielstrasse 
sowie das zweigeteilte Gewerbegebiet Brügg miteinander und mit dem 
Hochleistungsnetz» (Beschwerde, S. 6). Die Gemeinde bejaht mithin sinn-
gemäss eine Tatbestandsgesamtheit, welche die Ausdehnung des Streit-
gegenstands erlauben könnte. Dem kann jedoch nicht gefolgt werden: 


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Zwar mögen die Mittel- und die Erlenstrasse mit Blick auf das lokale Ver-
kehrsnetz mit den vom angefochtenen Beschluss erfassten Strassen in 
einem gewissen Zusammenhang stehen. Indessen steht jede Strasse in-
nerhalb einer Gemeinde verkehrstechnisch in Zusammenhang mit anderen 
Strassen des Verkehrsnetzes. Ein genügend enger Sachzusammenhang, 
der eine Ausdehnung des Streitgegenstands erlauben würde, liegt hierin 
nicht. Ebenso wenig vermag der Umstand, dass die Mittel- und Er-
lenstrasse nach Ansicht der Gemeinde Teil des Kantonsstrassennetzes 
sein müssten (Beschwerde, S. 6), einen derartigen Zusammenhang zu 
schaffen, sodass eine Ausdehnung des Streitgegenstands auch insoweit 
nicht in Frage kommt.
3.4
Die Einreihung einer öffentlichen Strasse bezieht sich allerdings 
nicht auf einen abgeschlossenen Sachverhalt, sondern regelt das Rechts-
verhältnis mit Wirkungen für die Zukunft. Es liegt damit eine Dauerverfü-
gung vor, deren Abänderung bzw. Ersetzen als «Anpassung» bezeichnet 
wird. Die Anpassung einer Einreihungsverfügung ist möglich, wenn sich die 
Verhältnisse (nicht zwingend erheblich) geändert haben, sich neue Aufga-
ben stellen oder eine gesamthaft bessere Lösung in Aussicht steht (aus-
führlich BVR 2015 S. 504 E. 4). Für Änderungen in der Strasseneinreihung 
ist der Regierungsrat zuständig (vgl. vorne E. 2); der Gemeinde ist es un-
benommen, bei dieser Behörde ein Gesuch um Neueinreihung der Mittel- 
und Erlenstrasse zu stellen (vgl. zum alten Recht BVR 2002 S. 156 E. 2c).
3.5
Nicht überzeugend ist demgegenüber der Einwand des Kantons, die 
Gemeinde könne nach Art. 7 SV die Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion 
des Kantons Bern (BVE) zum endgültigen Entscheid über die Einreihung 
der Mittel- und Erlenstrasse anrufen (Beschwerdeantwort, S. 6): Diese Vor-
schrift betrifft die Konfliktlösung in der partnerschaftlichen Zusammenarbeit 
unter anderem zwischen Kanton und Gemeinden und führt insofern Art. 14 
SG näher aus. In diesem Rahmen soll eine Einigung über die wesentlichen 
Themen der Projektierung, des Baus, des Betriebs und des Unterhalts von 
Kantonsstrassen erreicht werden. Davon zu unterscheiden ist die Neu-
einreihung von Strassen, für die im Konfliktfall ein Verfahren mit umfassen-
dem Rechtsschutz vorgesehen ist (Art. 12 und Art. 25 Abs. 4 SG, Art. 6 


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Abs. 2 SV; vorne E. 2.3; zum Ganzen auch BVR 2015 S. 504 E. 3.3). Das 
in Art. 7 SV vorgesehene Verfahren ist demnach hier nicht einschlägig.
4.
Die Parteien sind sich weiter uneinig, ob die Funktion je eines Teilstücks 
der Bielstrasse (heutige Kantonsstrasse Nr. 6) und der Portstrasse (heutige 
Kantonsstrasse Nr. 6.11) eine Neueinreihung als Gemeindestrassen er-
laubt. 
4.1
Kantonsstrassen dienen gemäss Art. 7 Abs. 1 SG dem überregiona-
len und dem regionalen Verkehr. Der SNP teilt sie in folgende Kategorien 
ein (Art. 7 Abs. 2 i.V.m. Art. 25 Abs. 2 Bst. a-c SG):
– Kategorie A: Sie umfassen die Hauptstrassen im Sinn von Art. 12 ff. des 
Bundesgesetzes vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweck-
gebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe (MinVG; 
SR 725.116.2 [Neufassung des Titels vom 18. März 2011, in Kraft seit 
1. August 2011; AS 2011 S. 3467]; Ergänzungsnetz).
– Kategorie B: Sie schliessen Städte und Ortschaften an das übergeord-
nete Netz (Grundnetz und Ergänzungsnetz) an, verbinden diese Orte 
und die Regionen miteinander, stellen die Verbindung zu den Regionen 
benachbarter Kantone her oder erschliessen den Flughafen Bern-Belp.
– Kategorie C: Sie verbinden Gemeinden mit den Kantonsstrassen der 
Kategorien A und B.
Jede Gemeinde wird von einer Kantonsstrasse mindestens peripher er-
schlossen (Art. 7 Abs. 3 SG). Gemeindestrassen dienen laut Art. 8 SG vor-
wiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde, erschliessen die Bauge-
biete, stellen die Verbindung zu den Kantonsstrassen her und dienen dem 
lokalen Verkehr zwischen benachbarten Gemeinden. Die Einreihung einer 
Strasse richtet sich somit nach ihrer Verkehrsbedeutung. Dabei ist ent-
scheidend, welche Bedeutung einer Strasse schwergewichtig zukommt 
(zum Ganzen BVR 2015 S. 504 E. 5.3 mit Hinweisen).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.05.2016, Nr. 100.2013.242U, 
Seite 9
4.2
Nach Ansicht der Gemeinde bildet die Bielstrasse die Fortsetzung 
der Kantonsstrasse (Hauptstrasse) in Richtung Biel, womit ihr eine Netz-
funktion innerhalb des Kantonsstrassengefüges zukomme. Unter «Vorbe-
halt, dass unsere Rechtsbegehren gutgeheissen werden», sei die Ge-
meinde aber bereit, das fragliche Strassenstück zu Eigentum und Unterhalt 
zu übernehmen. Auch das streitbetroffene Teilstück der Portstrasse diene 
dem überregionalen und regionalen Verkehr, zumal es nach Inbetrieb-
nahme des Ostastes der Autobahn A5 Autobahnzubringer sein werde. Da-
gegen erfülle es keine «Gemeindestrassenfunktion» (Beschwerde, S. 3 f.). 
– Der Kanton führt demgegenüber aus, die Kantonsstrasse Nr. 6 verliere 
auf dem fraglichen Abschnitt der Bielstrasse mit dem neuen Autobahnan-
schluss ihre kantonale Netzfunktion. Ausserdem werde neu die Zufahrt zur 
Autobahn als Kantonsstrasse geführt (Teilstück Industriestrasse), was bei 
Beibehaltung der Bielstrasse als Kantonsstrasse zu einer Parallelführung 
von Kantonsstrassen führe; dies sei zu vermeiden. Auch das Teilstück der 
Portstrasse verliere, wie die gesamte Achse Port-Brügg-Biel, ihre kantonale 
Netzfunktion. Solche komme im fraglichen Raum einzig der Kantonsstrasse 
Nr. 235 zu (Achse Nidau-Bellmund-Aarberg-Frieswil-Bern; Beschwerdeant-
wort, S. 2 und 4).
4.3
Mit Errichtung des neuen Anschlusses an die Autobahn A5 in Brügg 
wird ein Teilstück der Industriestrasse von der Gemeinde an den Kanton 
übergehen (RRB 762 vom 12.6.2013, Ziff. 4.2). Sie wird das Kantons-
strassennetz aus Richtung Norden mit der Autobahn A5 verbinden (vgl. 
Brouillonplan vom 26.1.2012 [act. 4A/9]). Von Osten und Westen her wird 
die Kantonsstrasse T6 (Autostrasse Lyss-Biel) den Anschluss an die Auto-
bahn sicherstellen (RRB 762 vom 12.6.2013, Beilage f [act. 25A]). Das 
streitbetroffene Teilstück der Bielstrasse verläuft von Osten nach Nord-
westen von der Abzweigung der Industriestrasse bis zur Grenze der 
EG Biel parallel zum Autobahnanschluss und teilweise der Kantons-
strasse T6. Wie der Kanton richtig vorbringt, liegt in dieser Situation eine 
Parallel- bzw. teilweise eine Dreifachführung von Kantons- bzw. National-
strassen 
(Bielstrasse-Industriestrasse-Kantonsstrasse T6/Autobahnan-
schluss A5) vor, wenn das streitbetroffene Teilstück der Bielstrasse im kan-
tonalen Strassennetz verbleibt. Gemäss dem SNP 2014-2029 sind Parallel-
führungen von Kantonsstrassen zu vermeiden (RRB 761 vom 12.6.2013, 


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Seite 10
S. 4 Ziff. 4.3; BVR 2015 S. 504 E. 4.5). Anders als die Gemeinde meint, 
kommt dem streitbetroffenen Teilstück nach Erstellung des neuen Auto-
bahnanschlusses aber auch ansonsten keine Funktion im kantonalen 
Strassennetz mehr zu. Das Gemeindegebiet wird auf der Ost-West-Achse 
bereits von der Kantonsstrasse T6 durchquert. Hinzu kommt, dass mit 
RRB 762 vom 12. Juni 2013 die Brüggstrasse in der EG Biel – diese bildete 
die Fortsetzung der Bielstrasse – ebenfalls neu als Gemeindestrasse ein-
gereiht wird (Ziff. 4.1). Der Regierungsratsbeschluss ist insoweit in Rechts-
kraft erwachsen. Als Kantonsstrasse würde die Bielstrasse damit zu einer 
einzig noch die EG Brügg erschliessenden Stichstrasse. Solche Strassen 
haben nur unter bestimmten, hier nicht erfüllten Voraussetzungen regionale 
oder überregionale Funktion (Anbindung ländlicher Gemeinden an das 
übergeordnete Netz; vgl. dazu RRB 761 vom 12.6.2013, S. 4 Ziff. 4.3.5; 
BVR 2015 S. 504 E. 4.5 und 5.6 f.). Die Erschliessung der Gemeinde wird 
indessen bereits durch andere Strassen sichergestellt (Kantonsstrasse T6 
und künftig auch die Industriestrasse mit der Kantonsstrasse K6). Die Ge-
meinde ist mithin schon gut durch Kantonsstrassen erschlossen (Art. 7 
Abs. 3 SG; vgl. auch VGE 2013/246 vom 27.2.2015, E. 3.4). Im Übrigen 
führt die EG Brügg vor Verwaltungsgericht aus, sie sei unter gewissen 
Voraussetzungen freiwillig bereit, das streitbetroffene Teilstück der Biel-
strasse zu Eigentum und Unterhalt zu übernehmen. Damit signalisiert sie 
jedenfalls, dass diesem auch ihrer Ansicht nach nicht mehr die Bedeutung 
einer Kantonsstrasse zukommt. Der Kanton durfte nach dem Ausgeführten 
dem streitbetroffenen Teilstück der Bielstrasse nur lokale Verkehrsbedeu-
tung beimessen, was die Einreihung als Gemeindestrasse erlaubt. 
4.4
Bezüglich des streitbetroffenen Teils der Portstrasse führt die Ge-
meinde richtigerweise aus, dass dieser Abschnitt nach Inbetriebnahme des 
neuen Autobahnanschlusses die Funktion einer Zubringerstrasse zur Auto-
bahn haben wird. Zwar ist der Anschluss der Städte und Ortschaften an 
das Nationalstrassennetz grundsätzlich Aufgabe der Kantonsstrassen 
(Kategorie B; vgl. Art. 25 Abs. 2 Bst. b SG; vorne E. 4.1). Der Anschluss an 
die Autobahn A5 wird in der EG Brügg indessen bereits durch die Kantons-
strasse T6 und die Industriestrasse sichergestellt (E. 4.3 hiervor). Ohnehin 
wäre das Teilstück Portstrasse zur Erfüllung dieser Aufgabe wenig geeig-
net, misst es doch nur rund 100 m und verbindet es einzig die Portstrasse 


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Seite 11
(Gemeindestrasse) mit der Nationalstrasse. Insoweit ist zu bedenken, dass 
wesentliche Teile der heutigen Kantonsstrasse durch den Bund übernom-
men werden (RRB 762 vom 12.6.2013, S. 4 Ziff. 5.1 und Beilage f 
[act. 25A]; Brouillonplan vom 26.1.2012 [act. 4A/9]). Aufgrund seiner Lage 
ist denn auch nicht ersichtlich, welche Funktion das verbleibende Teilstück 
der Portstrasse im kantonalen Strassennetz erfüllen sollte. Zwar führt die 
EG Brügg aus, es diene «ganz klar dem überregionalen und regionalen 
Verkehr». Auch die Gemeinde vermag indessen nicht darzulegen, worin 
diese Funktion bestehen soll (Beschwerde, S. 3). Jedenfalls in der gegen-
wärtigen Situation bildet das Strassenstück die Fortsetzung der Erlen- und 
der Mittelstrasse (Gemeindestrassen) und ist nicht mehr in das kantonale 
Strassennetz eingebunden. Der Kanton durfte damit auch dem streit-
betroffenen Teilstück der Portstrasse nur lokale Verkehrsbedeutung bei-
messen. Die Einreihung als Gemeindestrasse ist folglich nicht zu beanstan-
den.
5.
Umstritten ist schliesslich die Einreihung des neu zu erstellenden Radwegs 
Bielstrasse-Portstrasse.
5.1
Die Gemeinde macht geltend, der Neubau des Radwegs sei allein 
aufgrund des Baus der Nationalstrasse erfolgt. Der Radweg sei nicht von 
ihr geplant worden und diene nicht kommunalen Interessen, sondern vorab 
dem lokalen Verkehr zwischen Biel und Brügg. Ihm komme unbestritten 
kantonale Netzfunktion zu, weshalb er im Eigentum des Kantons stehen 
müsse. Schliesslich müsste für den Unterhalt eine neue Gemeindearbeits-
stelle geschaffen werden, was finanziell nicht tragbar sei (Beschwerde, 
S. 5; Stellungnahmen vom 9.6.2015 [act. 13] und vom 23.9.2015 [act. 20]). 
– Der Kanton führt im Wesentlichen aus, zwar treffe zu, dass der Radweg 
nicht durch die Gemeinde, sondern (im Zusammenhang mit dem National-
strassenbau) im Auftrag des Bundes durch das kantonale Tiefbauamt er-
stellt werde. Er diene aber schwergewichtig der Langsamverkehrserschlies-
sung der Gemeinden Brügg und Biel bzw. entlaste einzig Gemeindestras-
sen und werde dementsprechend – und in Übereinstimmung mit dem kan-


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tonalen Richtplan Veloverkehr vom 22. Dezember 2004 (KRP Velo; 
act. 4A/10) bzw. dem Sachplan Veloverkehr vom 3. Dezember 2014 (nach-
folgend auch: SVV; einsehbar unter: , Rubrik 
«Mobilität & Verkehr», «Langsamverkehr») – an die betroffenen Gemein-
den abgetreten (Beschwerdeantwort, S. 2 und 4 ff.; Stellungnahmen vom 
20.3.2015 [act. 8], S. 2 ff., und vom 3.7.2015 [act. 15] und vom 24.8.2015 
[act. 18]).
5.2
Der Kanton Bern hat im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf eine 
Unstimmigkeit zwischen dem der Gemeinde eröffneten und dem ausgefäll-
ten Regierungsratsbeschluss hingewiesen (vgl. vorne Bst. B; act. 25). Sie 
betrifft die Planbeilage f, welche der Gemeinde in einer veralteten Form 
vorlag, die den betroffenen Radweg als Kantonsstrasse auswies (Version 
vom 19.3.2012, act. 13A/1; vgl. auch Beschwerde, S. 5 Ziff. 1.5). Wie der 
Kanton überzeugend ausführt, geht aus dem angefochtenen Beschluss 
trotzdem klar hervor, dass der streitbetroffene Radweg an die Gemeinde 
abgetreten werden soll (vgl. RRB 762 vom 12.6.2013, Ziff. 4.1 und S. 4 
Ziff. 5.1). Insoweit kam es denn auch zu keinen Missverständnissen (vgl. 
Eingabe der Gemeinde vom 16.11.2015 [act. 27], S. 2) und hat die Ge-
meinde den Beschluss auch hinsichtlich der Einreihung des Radwegs zum 
Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht (vorne Bst. B, Rechts-
begehren 1 und 2). Die Eröffnung der falschen Planbeilage bleibt damit 
folgenlos.
5.3
Als öffentliche Strassen gelten die dem Gemeingebrauch offen-
stehenden Strassen, Wege und Plätze (Art. 4 Abs. 1 SG). Das Eigentum an 
einer Strasse erfasst – unter Vorbehalt hier nicht weiter interessierender 
Ausnahmen (Vortrag des Regierungsrats zum Strassengesetz, in Tagblatt 
des Grossen Rates 2008, Beilage 2 [nachfolgend: Vortrag SG], Erläuterun-
gen zu Art. 11, S. 12) – all ihre Bestandteile (vgl. Art. 5 und 11 Abs. 3 SG; 
vorne E. 2.1). Wenn im Gesetz von Strassen die Rede ist, sind daher auch 
ihre Bestandteile angesprochen. Zu den Bestandteilen einer Strasse zählen 
insbesondere Radstreifen und Radwege (Art. 1 Abs. 1 Bst. a SV; Vortrag 
SG, Erläuterungen zu Art. 5, S. 11). Weiter regelt das SG die Velorouten in 
einem eigenen Kapitel (Ziff. 4.3), das sich im 4. Titel «Übrige Strassen und 
Wege» findet. Gemäss Art. 45 SG erlässt der Regierungsrat den kantona-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.05.2016, Nr. 100.2013.242U, 
Seite 13
len Sachplan Veloverkehr (Abs. 1). Mit dieser Planung werden die Velorou-
ten mit kantonaler Netzfunktion für den Veloalltags- und für den Velo-
freizeitverkehr festgelegt (Abs. 2). Art. 45 Abs. 2 SG unterscheidet drei Ar-
ten von Velorouten mit kantonaler Netzfunktion: Es sind dies zunächst kan-
tonale Velorouten auf und entlang von Kantonsstrassen und von National-
strassen dritter Klasse (Bst. a). Hierbei handelt es sich um Velorouten, die 
entweder auf dem Trassee einer Kantonsstrasse oder auf einem eigenen 
Radweg entlang von Kantonsstrassen (bzw. von Nationalstrassen dritter 
Klasse) verlaufen. Erfasst sind weiter Velorouten mit kantonalen Radwegen 
abseits von Kantonsstrassen (Bst. b). Diese Velorouten verlaufen über ei-
nen Weg oder einen Wegabschnitt, auf dem der Kanton eine Kunstbaute 
erstellt oder eine Netzlücke schliesst. Schliesslich werden wichtige Velorou-
ten auf Gemeinde- und Privatstrassen in den kantonalen Sachplan Velover-
kehr aufgenommen (Bst. c). Angesprochen sind hier überkommunale Velo-
verbindungen auf Gemeinde- oder Privatstrassen, auf denen der Kanton 
nichts selber baut, wo er aber Staatsbeiträge an Investitionen leisten kann 
(vgl. auch Art. 59 SG; zum Ganzen Vortrag SG, Erläuterungen zu Art. 45, 
S. 18). Der Kanton baut, betreibt und unterhält die für die Velorouten nach 
Art. 45 Abs. 2 Bst. a und b nötigen Wegabschnitte (sog. kantonale Velorou-
ten; Art. 46 Abs. 1 SG); die Gemeinden planen, bauen und unterhalten die 
kommunalen Velorouten (Art. 47 SG).
5.4
Mit Beschluss vom 3. Dezember 2014 und damit während Hängig-
keit des vorliegenden Verfahrens hat der Regierungsrat gestützt auf Art. 45 
Abs. 1 SG den Sachplan Veloverkehr erlassen (RRB 1436; vgl. auch Richt-
plan 2030 des Kantons Bern vom 2. September 2015, Massnahme B_12). 
Obgleich die angefochtene Verfügung noch während der Geltung des KRP 
Velo ergangen ist, ist hier auf die neue Sachplanung abzustellen. Damit 
werden die Vorgaben des neuen, hier massgebenden Strassenrechts aus 
dem Jahr 2008 umgesetzt (vgl. SVV, Ziff. 1.2 S. 10; Stellungnahme des 
Kantons vom 20.3.2015 [act. 8], S. 2). Es wäre unter diesen Umständen 
widersprüchlich und auch nicht zielführend, den alten Richtplan anzuwen-
den, der noch auf das mit dem SG aufgehobene Gesetz vom 2. Februar 
1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (Strassenbaugesetz, SBG; 
GS 1964 S. 6 ff.) ausgerichtet ist (vgl. zur übergangsrechtlichen Problema-
tik bei Richtplänen auch VGer ZH VB.2013.00722 vom 4.9.2014, 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 20.05.2016, Nr. 100.2013.242U, 
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E. 11.2.3). Die Anwendbarkeit des SVV wird denn auch von keiner Seite in 
Frage gestellt (Stellungnahmen der Parteien vom 24.8.2015 [act. 18] und 
vom 23.9.2015 [act. 20]).
5.5
Aus Art. 45 Abs. 2 SG ergibt sich, dass Velorouten einerseits über 
ein eigenes Trassee geführt werden können. Diesfalls liegt, da der entspre-
chende Weg dem Gemeingebrauch offensteht, eine (eigenständige) öffent-
liche Strasse im Sinn von Art. 4 Abs. 1 SG vor. Velorouten können anderer-
seits aber auch auf dem Trassee einer bestehenden öffentlichen Strasse 
als Radweg – hier führt die Veloroute entlang der Strasse – oder als Rad-
streifen – hier führt die Veloroute über die Strasse – geführt werden. Rad-
streifen und Radwege sind in diesen Fällen Bestandteile der Strasse und 
teilen deren rechtliches Schicksal (vgl. Art. 5 SG). Mit dem Kanton ist dem-
nach begrifflich zu differenzieren zwischen Velo- oder Radwegen im Sinn 
von öffentlichen Strassen (Verkehrsanlagen) einerseits und Velorouten als 
zweckmässiger Verbindung zwischen Quelle und Ziel andererseits (vgl. 
Stellungnahme vom 24.8.2015 [act. 18], S. 2). Für die Einreihung als Kan-
tons- oder Gemeindestrasse bedeutet dies Folgendes: Führt die Veloroute 
über ein eigenes Trassee und damit eine eigenständige öffentliche Strasse, 
wird diese Strasse wie alle anderen Strassen entsprechend ihrer schwerge-
wichtigen Verkehrsbedeutung eingereiht (vorne E. 4.1; vgl. auch Art. 46 
und 47 SG). Massgebend ist insoweit allein die Verkehrsbedeutung des 
Fahrradverkehrs (Stellungnahme vom 24.8.2015 [act. 18], S. 3); der Fuss-
verkehr, dem der Radweg gegebenenfalls auch dient (vgl. Stellungnahme 
vom 3.7.2015 [act. 15], S. 3), hat in diesem Zusammenhang keine aus-
schlaggebende Bedeutung. Führt die Veloroute demgegenüber über Rad-
streifen oder Radwege, die Bestandteile anderer Strassen sind, ist die Ein-
reihung dieser anderen Strasse massgebend. Diese Einreihung richtet sich 
nach dem motorisierten Strassenverkehr, der für die Bedeutung der 
Strasse im Strassennetz bestimmend ist (vgl. Art. 7 f. SG).
5.6
Der SVV legt unter anderem die Alltagsrouten mit kantonaler Netz-
funktion fest, d.h. er bezeichnet die Nationalstrassen dritter Klasse, die 
Kantonsstrassen, die kantonalen Radwege sowie die Gemeinde- und Pri-
vatstrassen als Hauptverbindungen oder Basisnetz (Ziff. 1.5 S. 13). Wie 
sich der Sachplanung weiter entnehmen lässt, bildet Grundlage für die 


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Festlegung des kantonalen Veloroutennetzes im Alltagsverkehr eine Poten-
zialanalyse. Das Velopotenzial sagt aus, wie viele Velofahrerinnen und 
Velofahrer auf den jeweiligen Abschnitten des Strassennetzes zu erwarten 
sind, falls die Qualität der Strecke von der Mehrheit der Bevölkerung als 
subjektiv sicher und attraktiv eingestuft wird. Der SVV fokussiert sich dabei 
auf das kantonale Hauptverbindungs- und Basisnetz. Gemessen an der 
Bedeutung der einzelnen Netzteile handelt es sich dabei um Routen, die für 
den Veloverkehr wichtig sind. Nötig für eine Veloroute mit kantonaler Netz-
funktion ist ein mittleres (Basisnetz) bis hohes (Hauptverbindung) Velo-
potenzial. Daneben ist es Sache der Regionen und Gemeinden, das Velo-
netz in ihren Planungen auf den SVV abzustimmen und in eigener Zu-
ständigkeit weiter zu verdichten (Ausgangslage und Überblick S. 7 sowie 
Ziff. 3.2.1 S. 18). Kommunale Velonetze sind nicht Gegenstand des SVV 
(Ziff. 2.3 S. 15).
5.7
Anders als die Gemeinde meint (Stellungnahme vom 9.6.2015 
[act. 13], S. 4), sagt der SVV unmittelbar nichts aus über die Einreihung 
einer Strasse, über die eine Veloroute geführt wird. So können Velorouten 
mit kantonaler Netzfunktion insbesondere auf Gemeindestrassen verlaufen 
(Art. 45 Abs. 2 Bst. c SG; vgl. auch vorne E. 5.5). Entgegen der Ansicht des 
Kantons kann jedoch auch nicht gesagt werden, der SVV habe von vorn-
herein keinen Einfluss auf die Strasseneinreihung (Stellungnahme vom 
20.3.2015 [act. 8], S. 3). Steht wie im vorliegenden Fall ein selbständig ge-
führter Radweg mit eigenem Trassee zur Diskussion (vgl. Brouillonplan 
vom 26.1.2012 [act. 4A/9]; Planbeilage TBA vom März 2015 [act. 8A]), ist 
für die Verkehrsbedeutung und damit die Einreihung wie dargelegt der 
Fahrradverkehr massgebend. Zu entscheiden ist damit, ob diesem Verkehr 
schwergewichtig überregionale bzw. regionale Bedeutung (Kantonsstrasse; 
Art. 7 SG) oder bloss lokale Bedeutung (Gemeindestrasse; Art. 8 SG) zu-
kommt (vgl. vorne 5.5 und 4.1). Diese Frage ist durchaus auch unter Rück-
griff auf den SVV zu beantworten. Denn die kantonale Netzfunktion im Sinn 
von Art. 45 Abs. 2 SG bedeutet, dass «es sich um überkommunale, regio-
nale Routen handelt, die sich zu einem kantonalen Netz ergänzen» (so 
ausdrücklich der Vortrag SG, Erläuterungen zu Art. 45, S. 18). Die Auf-
nahme eines Netzabschnitts im SVV zeigt damit auf, dass er für das über-


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Seite 16
geordnete Veloroutennetz relevant und für den Fahrradverkehr entspre-
chend wichtig ist.
5.8
Der neue Radweg Bielstrasse-Portstrasse ist im SVV als Haupt-
verbindung im Alltagsverkehr aufgeführt (S. 52 und 37; vgl. auch Stellung-
nahme des Kantons vom 20.3.2015 [act. 8], S. 3) und verfügt damit über 
ein hohes Velopotenzial. Es mag sein, dass sich ein grosser Teil dieses 
Potenzials auf den Fahrradverkehr zwischen der EG Brügg und der Nach-
bargemeinde Port bezieht, was an sich für eine Einreihung als Gemein-
destrasse sprechen würde (vgl. Art. 8 SG; Stellungnahme des Kantons 
vom 3.7.2015 [act. 15], S. 3). Käme es allein auf diesen Gesichtspunkt an, 
wären die meisten unabhängig geführten Radwege als Gemeindestrassen 
einzureihen, werden im Veloalltagsverkehr doch vorwiegend nur kurze bis 
mittlere Distanzen zurückgelegt; auf diesen Standpunkt scheint sich der 
Kanton denn auch zu stellen (Stellungnahme vom 24.8.2015 [act. 18], 
S. 3). Dem widerspricht aber, dass der Kanton die Wegabschnitte baut, 
betreibt und unterhält, die für die Velorouten mit kantonalen Radwegen 
abseits von Kantonsstrassen nötig sind (Art. 46 Abs. 1 i.V.m. Art. 45 Abs. 2 
Bst. b SG). Diese über ein eigenes Trassee geführten Radwege erfüllen 
mithin die Funktion einer Kantonsstrasse, obwohl mit dem Fahrrad in der 
Regel nur kürzere Distanzen zurückgelegt werden. Daraus erhellt, dass für 
die Verkehrsbedeutung massgebend auf die Netzfunktion abzustellen ist. 
Indem der Kanton den streitbetroffenen selbständig geführten Radweg als 
Veloroute mit kantonaler Netzfunktion in den SVV aufgenommen hat, aner-
kennt er dessen überkommunale Bedeutung. Es ist daher folgerichtig, ihn 
als Kantonsstrasse einzureihen.
5.9
Nicht hilfreich für den Entscheid über die Einreihung ist im Übrigen 
der Hinweis des Kantons auf die Unterscheidung von Radwegen, die über-
geordnete Durchleitungsfunktion haben und deshalb als kantonale Rad-
wege einzureihen sind – hier namentlich der Radweg auf der Ost-West-
Achse zwischen der Bernstrasse und dem Heideweg (vgl. Beilage f 
[act. 25A] und SVV, S. 52 und 37) –, und solchen mit «blosser» Erschlies-
sungsfunktion, welche den Langsamverkehr der kommunalen Siedlungs-
gebiete an das Strassennetz anbinden (vgl. Beschwerdeantwort, S. 4 f.); 
massgebend soll dabei das Kriterium sein, welche Strassen vom Velover-


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kehr entlastet werden (Stellungnahme vom 20.3.2015 [act. 8], S. 2). Wohl 
mag zutreffen, dass der streitbetroffene Radweg mit der Bielstrasse und 
der Portstrasse zwei Gemeindestrassen entlastet und sich «in lokale 
Wohn- und Gewerbegebiete verästelt» (Stellungnahme vom 20.3.2015 
[act. 8], S. 2 f.). Für die Einreihung der Bielstrasse und der Portstrasse als 
Gemeindestrassen ist indessen der motorisierte Strassenverkehr massge-
bend, während es für die Einreihung des streitbetroffenen Radwegs allein 
auf den Fahrradverkehr (Netzfunktion) ankommt, da er über ein eigenes 
Trassee verfügt und nicht Bestandteil einer anderen (Gemeinde-)strasse ist 
(vorne E. 5.5). Dem Radweg kann nach dem vorstehend Gesagten nicht 
nur lokale Bedeutung beigemessen werden.
5.10
Der neu zu erstellende Radweg Bielstrasse-Portstrasse hat somit 
die Bedeutung einer Kantonsstrasse; die Einreihung als Gemeindestrasse 
widerspricht Art. 7 SG und verletzt Recht.
6.
Im Ergebnis ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, soweit auf sie 
einzutreten ist, und die angefochtene Verfügung ist aufzuheben, soweit der 
Radweg Bielstrasse-Portstrasse auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der 
Autobahn A5 Biel Ostast zu Eigentum und Unterhalt an die Einwohner-
gemeinde Brügg abgetreten wird. Der neue Radweg, der vom Kanton ge-
baut wird, verbleibt damit unter seiner Hoheit und seinem Eigentum (Art. 38 
Abs. 1 i.V.m. Art. 11 SG). Soweit weitergehend ist die Beschwerde abzu-
weisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die Parteien an sich im Um-
fang ihres Unterliegens kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Weder dem 
Kanton Bern noch der nicht in ihren Vermögensinteressen betroffenen Ge-
meinde können indessen Verfahrenskosten auferlegt werden (Art. 108 


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Seite 18
Abs. 2 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a und b VRPG). Parteikosten sind keine zu 
sprechen (Art. 104 VRPG). 
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen, soweit auf sie eingetreten 
wird, und der Beschluss 762 des Regierungsrats des Kantons Bern vom 
12. Juni 2013 wird aufgehoben, soweit der Radweg Bielstrasse-Port-
strasse auf den Zeitpunkt der Inbetriebnahme der Autobahn A5 Biel 
Ostast zu Eigentum und Unterhalt an die Einwohnergemeinde Brügg ab-
getreten wird. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen. 
2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.
3. Zu eröffnen:
- der Beschwerdeführerin
- dem Beschwerdegegner
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber: 
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.