be_verwaltungsgericht · 100 2024 10 · 2025-07-31 · de
Zuständigkeit


100.2024.10U
DAM/REC/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil des Einzelrichters vom 30. Juli 2025
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Gerichtsschreiberin Reichelt
1. A.________
Verein, handelnd durch die statutarischen Organe
2. Dr. med. B.________
3. Dr. med. C.________
4. Dr. med. D.________
5. Dr. med. E.________
6. Dr. med. F.________
7. Dr. med. G.________
8. Dr. med. H.________
alle vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende
gegen
Kanton Bern
handelnd durch den Regierungsrat, vertreten durch die Gesundheits-,
Sozial- und Integrationsdirektion, Generalsekretariat, Rathausplatz 1,
Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegner
betreffend Zulassungsbeschränkung von Ärztinnen und Ärzten zur Tätigkeit
zulasten der obligatorischen Krankenversicherung im ambulanten Bereich
gemäss Art. 2 ZulaV; Vorliegen einer Allgemeinverfügung (Beschluss des
Regierungsrats des Kantons Bern vom 22. November 2023 betreffend
Inkraftsetzung der ZulaV)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Der Regierungsrat des Kantons Bern erliess am 22. November 2023 im Rah-
men der Umsetzung der Zulassungsbeschränkung für Ärztinnen und Ärzte,
die zulasten der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätig sind, die
Verordnung über die Zulassung zur Tätigkeit zulasten der obligatorischen
Krankenpflegeversicherung (ZulaV; BSG 842.111.5). Diese Verordnung
stützt sich unter anderem auf Art. 55a des Bundesgesetzes vom 18. März
1994 über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) und sieht insbeson-
dere Folgendes vor:
1
Allgemeine Bestimmungen
Art. 1
1 Diese Verordnung legt die bedarfsgerechte und wirtschaftliche medizi-
nische Versorgung im Kanton in Form von Höchstzahlen für Ärztinnen und
Ärzte mit eidgenössischem Weiterbildungstitel fest, die zulasten der obli-
gatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) im ambulanten Bereich
tätig sind (Zulassungsbeschränkung).
2 Die Höchstzahlen werden pro medizinisches Fachgebiet und Region
festgelegt.
3 Das Gesundheitsamt (GA) der Gesundheits-, Sozial- und Integrations-
direktion (GSI) publiziert und aktualisiert auf seiner Internetseite laufend
die verfügbaren Vollzeitäquivalente im jeweiligen medizinischen Fachge-
biet.
2
Festlegung und Anpassung der Höchstzahlen
Art. 2
Festlegung der Höchstzahlen
1 Der Regierungsrat bestimmt die Höchstzahlen nach Artikel 5 der Ver-
ordnung über die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im
ambulanten Bereich.
2 Er legt die Regionen und den Versorgungsgrad fest, ab dem ein Zulas-
sungsstopp erfolgt.
3 Die Höchstzahlen pro medizinisches Fachgebiet und pro Region werden
wie folgt festgelegt:
Medizinisches
Fachgebiet
Region
Höchstzahlen in Voll-
zeitäquivalenten (bei
Versorgungsgrad
115 %)
Allgemeine Innere Medizin Bern-Mittelland
489,1

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 3
4 Der maximale Versorgungsgrad für alle medizinischen Fachgebiete und
Regionen wird auf 115 Prozent festgelegt.
Art. 3
Anpassung der Höchstzahlen
1 Der Regierungsrat überprüft die Versorgungssituation periodisch und
nimmt bei Bedarf eine Anpassung der Höchstzahlen vor, insbesondere
wenn eine bedarfsgerechte und wirtschaftliche Versorgung in einem ent-
sprechenden medizinischen Fachgebiet einer Region nicht gewährleistet
ist.
[…]
Art.12
Inkrafttreten
1 Diese Verordnung tritt am 1. Januar 2024 in Kraft.
Medizinisches
Fachgebiet
Region
Höchstzahlen in Voll-
zeitäquivalenten (bei
Versorgungsgrad
115 %)
Chirurgie
Emmental-
Oberaargau
16,7
Chirurgie
Biel-Seeland
16,4
Gastroenterologie
Bern-Mittelland
19,0
Orthopädische Chirurgie
und Traumatologie des
Bewegungsapparates
Bern-Mittelland
63,2
Orthopädische Chirurgie
und Traumatologie des
Bewegungsapparates
Emmental-
Oberaargau
15,5
Orthopädische Chirurgie
und Traumatologie des
Bewegungsapparates
Oberland
21,1
Orthopädische Chirurgie
und Traumatologie des
Bewegungsapparates
Biel-Seeland
18,6
Pneumologie
Bern-Mittelland
17,7

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 4
B.
Am 3. Januar 2024 haben der Verein A.________, Dr. med. B.________,
Dr. med. C.________,
Dr. med. D.________,
Dr. med. E.________,
Dr. med. F.________, Dr. med. G.________ und Dr. med. H.________ ge-
gen verschiedene Bestimmungen der ZulaV Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde erhoben. Sie beantragen, die als Allgemeinverfügung zu qualifi-
zierenden Bestimmungen in Art. 2 Abs. 3 und Abs. 4 ZulaV seien aufzuhe-
ben. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragen sie, es sei festzustellen,
dass der Beschwerde, soweit den Streitgegenstand bzw. die als Allgemein-
verfügung angefochtenen Bestimmungen betreffend, von Gesetzes wegen
aufschiebende Wirkung zukommt. Auf Anfrage der (damaligen) Abteilungs-
präsidentin teilten sie mit Eingabe vom 16. Januar 2024 zudem mit, dass sie
am 8. Januar 2024 eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenhei-
ten gegen die ZulaV beim Bundesgericht eingereicht haben (Verfahren
9C_14/2024).
Die GSI hat namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 1. März
2024 beantragt, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
Gemäss Verfügung vom 11. März 2024 ist das verwaltungsgerichtliche Ver-
fahren bis zum Abschluss des bundesgerichtlichen Verfahrens 9C_14/2024
sistiert und auf den Antrag der Beschwerdeführenden betreffend Feststel-
lung der aufschiebenden Wirkung nicht eingetreten worden.
Mit Verfügung vom 4. Juli 2024 hat das Bundesgericht im Verfahren
9C_14/2024 das Gesuch der Beschwerdeführenden um aufschiebende Wir-
kung abgewiesen. Darauf hat der Kanton Bern (GSI) mit Eingabe vom
27. September 2024 beantragt, das verwaltungsgerichtliche Verfahren sei
wieder aufzunehmen und «aufgrund fehlender Zuständigkeit des Verwal-
tungsgerichts […] abzuschreiben». In der Folge haben die Beschwerde-
führenden dazu und beide Parteien zum Entzug der aufschiebenden Wir-
kung der Beschwerde Stellung genommen.
Mit Urteil vom 31. März 2025 hat das Bundesgericht (III. öffentlich-rechtliche
Abteilung) im Verfahren 9C_14/2024 die Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten abgewiesen. Darauf hat die GSI namens des Kantons

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 5
Bern den Antrag bestätigt, das Verfahren vor Verwaltungsgericht sei wieder
aufzunehmen und abzuschreiben (Eingabe vom 12.5.2025). Mit Verfügung
vom 13. Mai 2025 hat der Abteilungspräsident das verwaltungsgerichtliche
Verfahren wieder aufgenommen. Die Beschwerdeführenden haben sich
nochmals geäussert und halten an ihren Rechtsbegehren fest (Eingabe vom
10.7.2025).
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt als letzte kantonale Instanz Be-
schwerden gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches
Recht stützen (Art. 74 Abs. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Ver-
waltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Es beurteilt ferner kantonal
letztinstanzlich Beschwerden betreffend kantonale Wahl- und Abstimmungs-
sachen nach den Vorschriften des Gesetzes vom 5. Juni 2012 über die poli-
tischen Rechte (PRG; BSG 141.1) sowie betreffend kommunale Erlasse,
Wahl- und Abstimmungssachen sowie (weitere) kommunale Beschlüsse
(Art. 74 Abs. 2 VRPG). Es prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen (Art. 3
Abs. 4 und Art. 20a VRPG; statt vieler BVR 2021 S. 349 E. 1.1; Michel Daum
bzw. Ruth Herzog, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen
VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 3 N. 22 bzw. Art. 74 N. 19).
1.2
Fraglich ist, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt. Die Be-
schwerde richtet sich im Hauptstandpunkt gegen Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV.
Die Beschwerdeführenden gehen davon aus, dass es sich bei diesen Vor-
schriften um generell-konkrete Anordnungen des Regierungsrats handle
(Allgemeinverfügung). Das Verwaltungsgericht sei zur Überprüfung solcher
Anordnungen zuständig (Beschwerde S. 5 ff.; Eingabe vom 10.7.2025,
act. 18). Der Kanton Bern argumentiert hingegen, es sei von generell-abs-
trakten Bestimmungen auszugehen (kantonaler Erlass). Sie könnten nicht
beim Verwaltungsgericht angefochten werden (Beschwerdeantwort, act. 6).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 6
1.3
Aus der Zuständigkeitsbestimmung von Art. 74 VRPG ergibt sich,
dass beim Verwaltungsgericht (Individual-)Verfügungen anfechtbar sind.
Hingegen kennt der Kanton Bern auf kantonaler Ebene keine abstrakte Nor-
menkontrolle kantonaler Erlasse (vorne E. 1.1; vgl. Ruth Herzog, a.a.O.,
Art. 74 N. 86 ff.). Dafür steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zur Verfügung (vgl.
Art. 82 Bst. b und Art. 87 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005
über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]). Allge-
meinverfügungen stehen zwischen Erlass und (Individual-)Verfügung; sie
haben das Merkmal des generellen Charakters mit den Rechtssätzen ge-
mein, dasjenige der Konkretheit des Regelungsobjekts mit den Verfügungen
(vgl. BGE 134 II 272 E. 3, 125 I 313 E. 2a; Markus Müller, in Herzog/Daum
[Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 49 N. 13). Sie
können begriffsnotwendig ohne konkretisierende Anordnung angewendet
werden und werden daher den gewöhnlichen Verfügungen gleichgestellt,
womit sie sich durch direkte Anfechtbarkeit kennzeichnen (BGE 125 I 313
E. 2b und 4, 134 II 272 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 60 N. 37). Für die
Frage, ob ein taugliches Anfechtungsobjekt vorliegt, ist daher entscheidend,
ob Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV als Allgemeinverfügung oder Erlass zu qualifi-
zieren sind.
2.
2.1
Die Allgemeinverfügung legt Rechte oder Pflichten für ein (anony-
mes) Personenkollektiv fest und bezieht sich auf ein konkretes Anordnungs-
objekt (generell-konkret). Der Adressatenkreis einer Allgemeinverfügung ist
typischerweise offen und umfasst auch künftige, im Verfügungszeitpunkt
noch nicht bekannte Adressatinnen und Adressaten. Seltener weist die All-
gemeinverfügung einen geschlossenen Adressatenkreis auf (zum Ganzen
Markus Müller, a.a.O., Art. 49 N. 13 mit Hinweisen). Das Strukturelement
«konkret» bringt zum Ausdruck, dass die Allgemeinverfügung Rechte und
Pflichten mit Bezug auf einzelne individuell bestimmte Sachen gegenständ-
licher oder nichtgegenständlicher Natur regelt. Entscheidend ist somit die
Bestimmtheit des Anordnungsobjekts (vgl. BGer 1C_109/2022 vom
28.8.2023, in ZBl 2025 S. 255 E. 4.2 f.). Als Anordnungsobjekt gilt jene Sa-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 7
che gegenständlicher oder nichtgegenständlicher Natur, auf die sich die den
Adressatinnen und Adressaten auferlegten Rechte oder Pflichten beziehen.
Verlangt wird, dass es sich beim Anordnungsobjekt um eine einzelne Sache
handelt (Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl.
2022, § 28 N. 691 ff. mit Hinweisen; Tobias Jaag, Die Allgemeinverfügung
im schweizerischen Recht, in ZBl 1984 S. 433 ff., 444). Beansprucht eine
staatliche Anordnung für eine unbestimmte Vielzahl an Adressatinnen und
Adressaten sowie Tatbeständen Verbindlichkeit, d.h. ohne Rücksicht auf ei-
nen Einzelfall, handelt es sich bei ihr um einen Erlass bzw. Rechtssatz
(BGE 151 I 19 E. 6.1, 135 II 38 E. 4.3 mit Hinweisen).
2.2
Die Abgrenzung der Allgemeinverfügung gegenüber anderen Hand-
lungsformen, insbesondere der Verordnung, gestaltet sich bisweilen kom-
plex. Ursächlich dafür ist, dass sich das Strukturmerkmal «konkret» teilweise
nicht leicht von einer abstrakten Anordnung unterscheiden lässt (Daniela
Thurnherr, Allgemeinverfügungen im Kontext von Covid-19, in Arthur Brun-
ner et al. [Hrsg.], nomois peithou – gehorche den Gesetzen, Liber amicorum
für Hansjörg Seiler, 2022, S. 337 ff., 341). Das Bundesgericht behandelte
das Reit- und Fahrverbot über rund 50 Kilometer entlang den Tössufern als
Allgemeinverfügung, weil es sich auf einen bestimmten, wenn auch langen
Strassenabschnitt bezog. Entscheidend für die Qualifizierung als Allgemein-
verfügung war, dass die Anordnung einen bestimmten Gegenstand aufwies,
nämlich den genau feststehenden Weg; ein Fahrverbot für eine bestimmte
Strecke ist deshalb konkret und aus diesem Grund keine Verordnung (vgl.
BGE 101 Ia 73; dazu jüngst auch BGer 1C_109/2022 vom 28.8.2023, in
ZBl 2025 S. 255 E. 4). Das gilt auch für andere lokale Verkehrsanordnungen
wie Geschwindigkeitsbeschränkungen und Parkverbote. Tarife sind dage-
gen grundsätzlich als Verordnungen zu qualifizieren, wenn sie sich auf Leis-
tungen beziehen, die in unbestimmter Zahl und Variation erbracht werden,
wie etwa ein Taxitarif (BGer 2C_940/2010 vom 17.5.2011 E. 1) oder Studi-
engebühren einer staatlichen Hochschule (BGE 121 I 273; zum Ganzen To-
bias Jaag, Die Verordnung im schweizerischen Recht, in ZBl 2011 S. 629 ff.,
631 f.). Erlasse liegen schliesslich auch bei Anordnungen vor, die aufgrund
ihres spezifischen Regelungsgehalts zwar nur für einen beschränkten Per-
sonenkreis relevant sind, aber dennoch eine unbestimmte Vielzahl von
Sachverhalten normieren. So weist gemäss Bundesgericht die Änderung

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 8
des Studienplans für die Abteilung Architektur der Eidgenössischen Techni-
schen Hochschule (ETH) eine generell-abstrakte Struktur und damit Erlass-
charakter auf (BGE 98 Ib 461; Daniela Thurnherr, a.a.O., S. 343).
2.3
Die ZulaV regelt in Art. 2 Abs. 3 und 4 die Höchstzahlen pro medizi-
nisches Fachgebiet und pro Region im Kanton Bern (vorne Bst. A). Gemäss
dem Vortrag zur ZulaV basieren die Kriterien zur Festlegung der Höchstzah-
len auf dem bestehenden Angebot und dem Versorgungsgrad je medizini-
schem Fachbereich und Region. Ein Versorgungsgrad von über 100 Prozent
bedeutet, dass die Versorgung überdurchschnittlich bzw. kostenintensiver
ist, als dies anhand der Patientinnen und Patienten zu erwarten gewesen
wäre. Der Zulassungsstopp erfolgt allerdings erst bei einem Versorgungs-
grad von 115 Prozent, um einen gewissen Wettbewerb zu ermöglichen, in
den nächsten Jahren anstehende Pensionierungen abzufedern und erste Er-
fahrungen in der Umsetzung des Zulassungsstopps zu sammeln. Die Fest-
legung der Höchstzahlen soll periodisch an die aktuelle Versorgungssitua-
tion und die vom Bund periodisch berechneten Versorgungsgrade angepasst
werden (Vortrag der GSI zur ZulaV vom 22.11.2023, einsehbar unter:
 , Rubriken «Beschlüsse/Beschlüsse nach Direktion/GSI/
2023» [nachfolgend: Vortrag ZulaV], S. 5). Die Höchstzahlen werden festge-
legt, indem das Angebot an Ärztinnen und Ärzten aufgrund der Arbeitszeit
der Ärztinnen und Ärzte in Vollzeitäquivalenten ermittelt wird (Vortrag ZulaV,
S. 3 mit Verweis auf Art. 2 Abs. 1 der Verordnung vom 23. Juni 2021 über
die Festlegung der Höchstzahlen für Ärztinnen und Ärzte im ambulanten Be-
reich [SR 832.107]).
2.4
Zuständig für den Vollzug der ZulaV ist das Gesundheitsamt der GSI
(Art. 5 ZulaV). Es prüft bei jedem Zulassungsgesuch, Gesuch um zusätzliche
Einstellung von Ärztinnen und Ärzten oder Gesuch um Erhöhung des Be-
schäftigungsgrads einer Ärztin oder eines Arztes, ob überhaupt Vollzeitäqui-
valente verfügbar sind (vgl. Art. 1 Abs. 3 ZulaV und dazu Vortrag ZulaV,
S. 4). Daraus erhellt, dass von den Höchstzahlen nicht nur eine unbestimmte
Vielzahl von Ärztinnen und Ärzte betroffen ist. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV re-
geln auch eine unbestimmte Vielzahl von Tatbeständen. Im Zeitpunkt des
Erlasses der ZulaV war weder bestimmt noch bestimmbar, wie viele Bewilli-
gungen zukünftig gestützt auf die erwähnten Bestimmungen erteilt werden,

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 9
legt die Verordnung doch lediglich die Höchstzahlen im Sinn von Vollzeitä-
quivalenten fest und können alte Bewilligungen auslaufen und neue wieder
hinzukommen. Auch die Reduktion oder die Erhöhung von Arbeitspensen
einzelner Ärztinnen und Ärzte wirkt sich auf die verfügbaren Vollzeitäquiva-
lente aus. Art. 2 Abs. 3 und 4 ZulaV beziehen sich daher nicht auf ein indivi-
duell bestimmtes Anordnungsobjekt. Mit Blick darauf können die Beschwer-
deführenden aus Art. 6 Abs. 1 und 3 ZulaV, in denen die «Starrheit» der fi-
xierten Höchstzahlen unter Ausschluss des Ermessens zum Ausdruck
komme, nichts zu ihren Gunsten ableiten (Beschwerde S. 6).
2.5
Schliesslich hat auch das Bundesgericht mit Urteil 9C_14/2024 vom
31. März 2025, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden (Ein-
gabe vom 10.7.2025, act. 18), ausdrücklich festgehalten, dass es sich bei
der ZulaV um einen allgemeinen und abstrakten Rechtsakt handelt, der auf
kantonaler Ebene nicht angefochten werden könne. Deshalb sei die Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
gemäss Art. 82 Bst. b BGG zulässig (E. 2.1 des Urteils).
2.6
Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden sind Art. 2 Abs. 3
und 4 ZulaV somit als (generell-abstrakte) Erlassbestimmungen und nicht
als (generell-konkrete) Allgemeinverfügung zu qualifizieren. Kantonale Er-
lasse (hier: des Regierungsrats) können beim Verwaltungsgericht wie dar-
gelegt nicht angefochten werden (vgl. vorne E. 1.3).
3.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich nach dem Gesagten und
insbesondere mit Blick auf das Urteil 9C_14/2024 des Bundesgerichts vom
31. März 2025 als offensichtlich unzulässig. Auf die Beschwerde ist folglich
nicht einzutreten. Das Urteil fällt in die einzelrichterliche Zuständigkeit
(Art. 57 Abs. 1 des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der
Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Mit
dem instanzabschliessenden Entscheid erübrigt es sich zu beurteilen, ob der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen oder zu belassen ist

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 30.07.2025, Nr. 100.2024.10U,
Seite 10
(vgl. dazu auch Daum/Rechsteiner, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar
zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 68 N. 44).
4.
Bei diesem Prozessausgang haben die Beschwerdeführenden unter Solida-
rhaft die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 und Art. 106 VRPG).
Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
Demnach entscheidet der Einzelrichter:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf
eine Pauschalgebühr von Fr. 4ʹ000.--, werden den Beschwerdeführenden
auferlegt.
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführende
- Beschwerdegegner
Der Einzelrichter:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht,
Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegen-
heiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. BGG geführt werden.