be_verwaltungsgericht · 100 2017 342 · 2018-11-27 · de

Ortsplanungsrevision; Zone für Sport- und Freizeitanlagen S \"Startplatz Hängegleiter\" (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 15. November 2017; 32.14-14.6) | Nutzungspläne

100.2017.342U publiziert in BVR 2019 S. 170
STE/BAE/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 27. November 2018
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Verwaltungsrichterin Steinmann
Gerichtsschreiberin Barben
1. A.________
2. B.________
beide vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführer 
gegen
1. C.________
2. D.________
3. E.________
4. F.________
alle vertreten durch Fürsprecher …
Beschwerdegegnerschaft 1
Einwohnergemeinde Beatenberg
handelnd durch den Gemeinderat, Hälteli 393, 3803 Beatenberg
Beschwerdegegnerin 2


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 2
und
Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
Münstergasse 2, 3011 Bern
betreffend Ortsplanungsrevision; Zone für Sport- und Freizeitanlagen S 
«Startplatz Hängegleiter» (Entscheid der Justiz-, Gemeinde- und 
Kirchendirektion des Kantons Bern vom 15. November 2017; 32.14-14.6)
Sachverhalt:
A.
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde (EG) Beatenberg 
beschloss am 7. Juni 2013 eine Revision der Ortsplanung, bestehend aus 
den Zonenplänen und dem Baureglement (GBR). Die Revision beinhaltet 
unter anderem die Zuweisung von sieben Startplätzen für Hängegleiter, die 
sich bisher in der Landwirtschaftszone befanden, zur neu geschaffenen 
Zone für Sport und Freizeitanlagen S «Startplatz Hängegleiter» (ZSF S). 
Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) ge-
nehmigte die Ortsplanungsrevision am 10. Dezember 2013 und beurteilte 
die dagegen erhobenen Einsprachen. Unter anderem wies es die gemein-
same Einsprache von A.________ und B.________ ab, welche sich gegen 
die 
ZSF S 
Nrn. 1, 
2 
und 
5 
auf 
den 
Parzellen 
Beatenberg 
Gbbl. Nrn. 1________, 2________ und 3________ ausgesprochen hatten.
B.
Gegen die Genehmigungsverfügung des AGR erhoben A.________ und 
B.________ am 10. Januar 2014 Beschwerde bei der Justiz-, Gemeinde- 
und 
Kirchendirektion 
des 
Kantons 
Bern 
(JGK). 
Diese 
beteiligte 
G.________, E.________ und F.________ als Eigentümer der drei be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 3
troffenen Parzellen am Verfahren, führte einen Augenschein durch und 
wies das Rechtsmittel mit Entscheid vom 15. November 2017 ab.
C.
Dagegen haben A.________ und B.________ am 18. Dezember 2017 
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragen, der Entscheid 
der JGK sei aufzuheben und der Einzonung von Teilen der Parzellen Bea-
tenberg Gbbl. Nrn. 1________, 2________ und 3________ in die Zone für 
Sport- und Freizeitanlagen S sei die Genehmigung zu verweigern. 
Eventuell sei der Entscheid aufzuheben und die Sache zu weiteren 
Abklärungen und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Einwohnergemeinde Beatenberg beantragt mit Beschwerdeantwort 
vom 18. Januar 2018, die Beschwerde sei abzuweisen.
C.________ und D.________, Eigentümerin bzw. Nutzniesserin der 
Parzelle Nr. 2________, haben mit Beschwerdeantwort vom 21. März 2018 
mitgeteilt, dass sie sich an Stelle des verstorbenen G.________ am 
Verfahren beteiligen, gemeinsam mit E.________, Eigentümer der Parzelle 
Nr. 3________, und F.________, Eigentümer der Parzelle Nr. 1________. 
Sie beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten 
sei.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 4
1.2
Die Beschwerdeführer sind im vorinstanzlichen Verfahren mit ihren 
Anträgen nicht durchgedrungen und daher formell beschwert. Der Be-
schwerdeführer 1 ist Eigentümer der Parzelle Nr. 4________; diese grenzt 
direkt an die vorgesehene ZSF S auf der Parzelle Nr. 2________ sowie an 
die Parzelle Nr. 3________ an, auf welcher rund 40 m von der 
Grundstücksgrenze entfernt ebenfalls eine ZSF S vorgesehen ist. Der 
Beschwerdeführer 2 ist Eigentümer der Parzelle Nr. 5________, die 
unmittelbar an die vorgesehene ZSF S auf der Parzelle Nr. 1________ 
angrenzt. 
Als 
Nachbarn 
sind 
die 
Beschwerdeführer 
durch 
den 
angefochtenen Entscheid unbestrittenermassen materiell beschwert, soweit 
dieser die an ihre Grundstücke angrenzenden Parzellen betrifft, und daher 
zur 
Beschwerde 
befugt 
(Art. 79 
Bst. 
a 
VRPG). 
Die 
Be-
schwerdegegnerschaft 1 bestreitet die Beschwerdebefugnis aber bezüglich 
der ZSF S auf den Grundstücken, die an dasjenige des jeweils anderen 
Beschwerdeführers angrenzen. Da die Beschwerdeführer den Bedarf an 
mehreren Startplätzen bestreiten sowie deren Anordnung kritisieren, 
könnte sich der Entscheid für oder gegen weiter entfernte ZSF S grund-
sätzlich auf die ZSF S neben den jeweiligen Grundstücken der Beschwer-
deführer auswirken (vgl. BGE 141 II 50 E. 2.6 betreffend Rüge der Verlet-
zung des Konzentrationsprinzips bei Intensivlandwirtschaftszonen; dazu 
hinten E. 5.3). Ob dies der Fall ist, braucht nicht als Eintretensfrage ent-
schieden zu werden, da beide Beschwerdeführer gemeinsam Rechte gel-
tend machen (BVR 2007 S. 321 [VGE 22419 vom 10.7.2006], nicht publ. 
E. 1.7; 
VGE 2016/1 
vom 
16.12.2016 
E. 1.2 
[bestätigt 
durch 
BGer 1C_23/2017]). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwer-
de ist einzutreten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
2.1
Die Gemeinde hat im Zonenplan sieben ZSF S als Startplätze für 
Hängegleiter ausgeschieden. Eine davon befindet sich am Niederhorn, eine 
bei der Bergstation des Skilifts Hohwald und fünf weitere im Gebiet 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 5
Waldegg. Angefochten sind drei der Letzteren: Die ZSF S «Schluecht 
Waldegg» (Parzelle Nr. 1________, im Gutachten vom 26.4.2012 
bezeichnet als Nr. 1 [im Bericht zur Ortsplanungsrevision, act. 6H]), «Braue 
Waldegg» (Parzelle Nr. 2________, Nr. 2) und «Chäli Waldegg» (Parzelle 
Nr. 3________, Nr. 5). Die Grundstücke befinden sich bisher in der 
Landwirtschaftszone. Auf den Startplätzen wird seit mehreren Jahrzehnten 
mit 
Gleitschirmen 
und 
Deltaseglern 
gestartet; 
auf 
der 
Parzelle 
Nr. 1________ (Startplatz Nr. 1) nach Angaben der Gemeinde seit den 
1960er-Jahren (Augenscheinprotokoll der JGK vom 12.5.2014, act. 6A 
pag. 47 ff., 49 f., 53 f.). Auf diesem Grundstück betreibt die H.________ 
GmbH als Pächterin kommerziell einen Startplatz für Hängegleiter. 
Nachdem der Beschwerdeführer 2 im Frühjahr 2006 die sofortige 
Einstellung des zonenwidrigen Betriebs verlangt hatte, verfügte die 
Gemeinde am 10. Juli 2006 die Einstellung des Startplatzbetriebs, schob 
diese aber auf und bewilligte am 26. Februar 2010 das nachträgliche 
Baugesuch der H.________ GmbH (VGE 2010/419 vom 6.4.2011 
Sachverhalt Bst. A). Gegen diese Bewilligung wehrten sich Anwohnerinnen 
und Anwohner bis vor Verwaltungsgericht; dieses hiess deren Beschwer-
den teilweise gut und wies die Sache zum neuen Entscheid an die Vor-
instanz zurück. Das Gericht erwog, die Behörden hätten es unterlassen, 
mögliche (im Verfahren genannte) Alternativstandorte näher zu prüfen 
(VGE 2010/419 vom 6.4.2011 E. 4). Die Gemeinde hat daraufhin ein Gut-
achten eines Experten des Schweizerischen Hängegleiterverbands einge-
holt, der sich zur Eignung der sieben Startplätze namentlich für eine kom-
merzielle Nutzung geäussert hat (Gutachten vom 26.4.2012 mit Zusatzbe-
richt vom 17.1.2013, act. 6H). Anschliessend hat sie das Baubewilligungs-
verfahren wegen der Ortsplanungsrevision sistiert (act. 6C/1.15; 6A pag. 19 
Beilage 2 S. 3 f.). Der Beschwerdeführer 2 wehrte sich gemeinsam mit Ei-
gentümerinnen benachbarter Parzellen auch auf zivilrechtlichem Weg ge-
gen den Startbetrieb auf der Parzelle Nr. 1________ (Startplatz Nr. 1). Mit 
Urteil vom 1. November 2013 beschränkte das Regionalgericht Oberland 
die Betriebszeiten des gewerblich geführten Paragliding-Startplatzes auf 
Freitag bis Sonntag 9.15 bis 12 Uhr und 13.30 bis 19 Uhr; das Obergericht 
des Kantons Bern hat dieses Urteil am 1. September 2014 bestätigt 
(act. 6A pag. 19 Beilage 2 und pag. 123).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 6
2.2
Die Beschwerdeführer bringen gegen die ZSF S Nrn. 1, 2 und 5 
insbesondere vor, es handle sich bei den Startplätzen für Hängegleiter 
nicht um planungspflichtige Vorhaben. Das Erfordernis der Nutzungspla-
nung sei konstruiert, um die Voraussetzungen der Ausnahmebewilligung 
von Art. 24 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung 
(Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) umgehen zu können. Es fehle an 
den rechtlichen Voraussetzungen, um Kleinstinseln auf dem Zonenplan zu 
schaffen. Gemäss Art. 24 RPG sei die Standortgebundenheit eingehend zu 
prüfen und eine umfassende Interessenabwägung vorzunehmen. Die 
Standortgebundenheit sei nicht ausgewiesen: Das im Auftrag der Einwoh-
nergemeinde erstellte Gutachten beschränke sich auf die Beurteilung der 
bereits bestehenden sieben Hängegleiter-Startplätze und der Experte habe 
nicht geprüft, ob es im Raum Beatenberg nicht noch andere geeignete, 
bisher ungenutzte Standorte gebe, die für Dritte und für die Umwelt weniger 
belastend wären. Die Startplätze Nrn. 1, 2 und 3 (gemeint ist Nr. 5) befän-
den sich in unmittelbarer Nähe von bewohnten Häusern. Bereits durch die 
Verschiebung um 50-100 m liessen sich die Nachteile für Dritte und die 
Umwelt erheblich reduzieren. Die kommerziellen Flüge dehnten sich nicht 
nur auf alle Tages- und Nachtzeiten aus, sondern hätten teilweise Fre-
quenzen erreicht, welche die Immissionen für die betroffenen Grundeigen-
tümer als absolut unzumutbar erscheinen liessen. Der angefochtenen Ein-
zonung stünden somit bedeutende Interessen des Umweltschutzes (über-
mässige Lärmimmissionen, unzulässige Beeinträchtigung der Privatsphäre 
der Beschwerdeführer, Sicherheitsbedenken) entgegen.
2.3
Die JGK hat die Genehmigungsverfügung des AGR mit der Begrün-
dung bestätigt, die öffentlichen Interessen an der Errichtung der Hänge-
gleiterstartplätze bestünden darin, den Standort Beatenberg als Touris-
musdestination und Ausflugsziel zu fördern, die Sicherheit der Pilotinnen 
und Piloten sowie der Anwohnerinnen und Anwohner sicherzustellen und 
den Sport der Hängegleiter-Fliegerei an sich zu fördern («Sportförderung»). 
Die privaten Interessen der Beschwerdeführer, Immissionen von ihren 
Grundstücken fernzuhalten, seien zu relativieren. Ihre Parzellen befänden 
sich in der Landwirtschaftszone, in der stärkere Immissionen als in einer 
gewöhnlichen Wohnzone zu dulden seien. Mit der Einzonung würden Pla-
nung und Wirklichkeit wieder in Übereinstimmung gebracht. Die ZSF S 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 7
stelle keine eigentliche Bauzone dar; es werde dadurch keine unzulässige 
Kleinbauzone geschaffen. Die Prüfung der Standortgebundenheit erübrige 
sich, da die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen des RPG 
nicht widerspreche und ihr keine überwiegenden räumlichen Interessen 
entgegenstünden. Die Standorte seien im Übrigen nicht willkürlich, sondern 
gestützt auf das Gutachten festgelegt worden. Die betroffenen Parzellen 
lägen seit langer Zeit brach und würden nicht mehr als Ackerfläche, son-
dern als Startplätze verwendet.
2.4
Die Grundeigentümerschaft der betroffenen Parzellen teilt die Auf-
fassung der JGK und macht zusätzlich geltend, die Grundstücke würden 
seit Jahrzehnten als Startplätze genutzt. Sie leitet aus dem Vertrauens-
grundsatz den Anspruch ab, die Plätze weiterhin als solche zu nutzen.
3.
3.1
Die Raumplanung stellt eine Gestaltungsaufgabe dar und unterliegt 
einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentli-
chen Gesichtspunkte und Interessen (Art. 2 Abs. 1 RPG; Art. 1-3 der 
Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]; statt vieler 
BGE 136 II 204 E. 7.1; BVR 2012 S. 334 E. 6.3, 2011 S. 259 E. 5.5, je mit 
Hinweisen). Nach Art. 3 Abs. 1 RPV haben die Behörden alle betroffenen 
Interessen zu ermitteln und zu beurteilen. Dabei sind insbesondere die 
Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die 
möglichen Auswirkungen zu berücksichtigen. Den Interessen ist aufgrund 
der Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend Rechnung zu tragen 
(BVR 2015 S. 175 E. 5.2 mit Hinweisen). 
3.2
Die Gemeinden sind im Rahmen des übergeordneten Rechts in der 
Ortsplanung autonom (Art. 109 der Verfassung des Kantons Bern [KV; 
BSG 101.1]; Art. 55 Abs. 1 und Art. 65 Abs. 1 des Baugesetzes vom 9. Juni 
1985 [BauG; BSG 721.0]). Das AGR als Genehmigungsbehörde und die 
JGK als kantonale Beschwerdeinstanz im Sinn von Art. 33 Abs. 3 Bst. b 
RPG haben zu prüfen, ob die Gemeinde das ihr zustehende Planungser-
messen richtig und zweckmässig ausgeübt hat. Die Rechtsmittelbehörde 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 8
hat sich bei der Überprüfung zurückzuhalten, soweit es um lokale Anliegen 
geht, bei deren Wahrnehmung Sachnähe, Ortskenntnis und örtliche Demo-
kratie sowie die Gemeindeautonomie von Bedeutung sein sollen. Mit der 
Pflicht zur vollen Überprüfung wird also nicht ausgeschlossen, dass sich 
die Rechtsmittelinstanz eine gewisse Zurückhaltung auferlegt, wenn der 
unteren Instanz mit der Anwendung unbestimmter Planungsbegriffe oder 
bei der Handhabung des Planungsermessens ein Beurteilungsspielraum 
oder Ermessensbereich zusteht. Im Rahmen der ihm zustehenden Rechts-
kontrolle hat das Verwaltungsgericht lediglich zu prüfen, ob die Vorinstanz 
ihre Überprüfungsbefugnis frei von Rechtsfehlern ausgeübt hat. Daraus 
ergibt sich, dass es einen Beschwerdeentscheid in Planungssachen nicht 
schon dann aufhebt, wenn ein anderes Vorgehen ebenfalls denkbar gewe-
sen wäre, sondern nur dann, wenn sich die beschlossene und genehmigte 
Planung als rechtswidrig erweist (BVR 2007 S. 321 E. 3.2; VGE 2013/230 
vom 5.12.2014, in ZBl 2015 S. 182 E. 3.2, je mit Hinweisen).
4.
Um die Rechtmässigkeit der angefochtenen Planungsmassnahme zu be-
urteilen, ist zunächst zu prüfen, welcher Zonenart die ZSF S zuzuordnen 
sind.
4.1
Nutzungspläne ordnen gemäss Art. 14 Abs. 1 RPG die zulässige 
Nutzung des Bodens. Sie unterscheiden vorab Bau-, Landwirtschafts- und 
Schutzzonen (Art. 14 Abs. 2 RPG). Die Kantone können nach Art. 18 RPG 
weitere Nutzungszonen vorsehen und damit die bundesrechtlichen Grund-
typen weiter unterteilen, variieren, kombinieren und ergänzen. Allerdings 
dürfen sie die in Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung nicht unterlaufen 
und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht fundamentale 
Unterscheidung zwischen Nichtbauzonen und Bauzonen (Trennungsgrund-
satz) einhalten. Die Zonen sind daher entweder den Bauzonen oder den 
Nichtbauzonen zuzuordnen (BGE 143 II 588 E. 2.5.1 mit Hinweisen).
4.2
Sport- und Freizeitanlagen, die mit einer erheblichen baulichen Ver-
änderung des Raums verbunden und nicht auf einen Standort ausserhalb 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 9
der Bauzonen angewiesen sind, sind grundsätzlich in Bauzonen zu realisie-
ren. Dagegen können Zonen für Sport und Erholung als «weitere Zonen» 
zum Nichtbaugebiet gehören, wenn sie nach Zweck und Lage spezifische 
Nutzungsbedürfnisse ausserhalb der Bauzone abdecken. Dies ist insbe-
sondere der Fall, wenn sie Teile des Nichtbaugebiets für eine Sport- oder 
Freizeitaktivität freihalten, die grosse nichtüberbaute Flächen beansprucht 
(wie z.B. der Ski- oder Golfsport) und hierfür nur eine beschränkte, für die 
Sportausübung notwendige bauliche Nutzung zulassen (BGE 143 II 588 
E. 2.5.3 mit Hinweisen, u.a. auf Thomas Widmer Dreifuss, Planung und 
Realisierung von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 145 f., und 
Brandt/Moor, in RPG-Kommentar, 1999, Art. 18 N. 8).
4.3
Gemäss Art. 78 Abs. 1 BauG können Gelände für Sport- und 
Spielfelder, Familiengärten und ähnliche Freizeitbetätigungen als Zonen für 
Sport- und Freizeitanlagen ausgeschieden werden. Soweit die Gemeinde in 
ihren Vorschriften nichts anderes bestimmt, können auch Nebenbauten, 
wie einfache Verpflegungsstätten für die Benützerinnen und Benützer, Um-
kleide-, Duschen- und Toilettenanlagen, Gerätemagazine, Bauten zum 
Schutz vor schlechter Witterung und dergleichen, erstellt werden (Art. 78 
Abs. 2 BauG). Zonen für Sport- und Freizeitanlagen gehören gemäss 
Art. 72 Abs. 5 BauG zur Bauzone, soweit sie für Bauzwecke ausgeschie-
den sind.
4.4
Für die ZSF S mit der Zweckbestimmung «Startplatz für Hängeglei-
ter» in der EG Beatenberg gelten gemäss Art. 42 GBR folgende Regeln: 
Der Startplatz ist sorgfältig in die Topografie und das Landschaftsbild ein-
zufügen. Es können ein Windsack aufgestellt und Bodenmatten ausgelegt 
werden, diese müssen sich auf die technisch notwendigen Abmessungen 
beschränken. Einrichtungen gemäss Art. 78 Abs. 2 BauG dürfen nur in be-
stehenden Gebäuden erstellt werden. – Mit dieser Regelung beabsichtigt 
die Gemeinde konkret, den Bau von Toilettenanlagen in bestehenden 
Scheunen zu ermöglichen, wie dies gemäss Gutachten vom 26. April 2012 
wünschenswert ist. Im Übrigen dient die ZSF S vorab dazu, das Gelände 
als Startplatz freizuhalten, da Hängegleiter naturgemäss nicht vom Sied-
lungsgebiet aus starten können (vgl. betreffend Hängegleiter-Landeplatz 
BGer 1A.264/1995 vom 24.9.1995 E. 5c, zusammengefasst publ. in 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 10
URP 1996 S. 815). Der Boden wird damit zwar für die Dauer der Nutzung 
als Startplatz der landwirtschaftlichen Nutzung entzogen, aber keiner dau-
erhaften baulichen Nutzung zugeführt. Art. 42 GBR erlaubt nebst einem 
Windsack nur das Auslegen von Bodenmatten und den Einbau sanitärer 
Anlagen in bestehenden Gebäuden; die zulässigen baulichen Massnahmen 
sind daher eng mit dem Zonenzweck verbunden und von untergeordneter 
Bedeutung. Die ZSF S gehören unbestrittenermassen nicht zu den «ge-
wöhnlichen» Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG; sie stellen aber auch 
keine projektbezogene beschränkte bzw. besondere Bauzone dar (anders 
der Sachverhalt in BVR 2011 S. 411, wo das mit der Planung angestrebte 
gesteigerte Angebot für Touristinnen und Touristen auch Nutzungen bein-
haltete, wie sie in einer Bauzone gemäss Art. 15 RPG erlaubt sind; vgl. 
dazu Rudolf Muggli, in Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, 
Art. 18 N. 23 am Ende). Vielmehr sind die ZSF S dem Nichtbaugebiet zuzu-
rechnen (vgl. auch BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004, in BVR 2004 S. 392 
E. 2.6 betreffend Kiesabbauzone).
5.
Umstritten ist, ob die getroffene Planungsmassnahme grundsätzlich zuläs-
sig ist und welche Grundsätze dabei zu beachten sind.
5.1
Das Bundesrecht verlangt, dass bei der Erfüllung raumplanerischer 
Aufgaben das angemessene Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument 
zum Einsatz gelangt. Vorhaben, deren Ausmasse oder Auswirkungen auf 
die Ortsplanung oder die Umwelt bedeutend sind, müssen in den Raum-
plänen vorgesehen sein. Die zur Verwirklichung derartiger Vorhaben not-
wendigen Zonen müssen grundsätzlich in den Nutzungsplänen ausge-
schieden werden, unabhängig davon, ob es sich dabei um Bauzonen im 
Sinn von Art. 15 RPG oder um andere Zonen gemäss Art. 18 Abs. 1 RPG 
handelt. Die Behörden trifft insofern eine Planungspflicht, als dass sie in 
den Nutzungsplänen die Ziele und Grundsätze des Bundesgesetzes in ei-
ner allgemein verbindlichen Weise konkretisieren. Wenn sich keine der 
bestehenden Zonen für die Verwirklichung des strittigen Vorhabens eignet, 
so muss vor der Anwendung von Art. 24 ff. RPG, welche naturgemäss 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 11
Ausnahmen darstellen, geprüft werden, ob ein Nutzungsplan zu erstellen 
ist (BGE 129 II 321 [Pra 93/2004 Nr. 52] E. 3.1 mit Hinweisen). Die Pla-
nungspflicht soll sicherstellen, dass bei Bauvorhaben mit bedeutenden 
Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung die umfassende Inte-
ressenabwägung, die auch bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung 
gemäss Art. 24 RPG erforderlich ist, unter demokratischer Mitwirkung der 
Bevölkerung (Art. 4 RPG) erfolgt und der Rechtsschutz (Art. 33 f. RPG) 
gesichert wird, ohne dass die bei der Erteilung einer Ausnahmebewilligung 
gemäss Art. 24 RPG geltenden Einschränkungen der Legitimation zu be-
achten sind (BGE 129 II 63 [Pra 92/2003 Nr. 83] E. 2.1; zum Ganzen BGer 
1C_561/2016 vom 14.11.2017, in ZBl 2018 S. 259 E. 4.1 mit Kommentar 
von Karin Scherrer Reber).
5.2
Hängegleiter-Startplätze, die organisiert und auf Dauer gewerblich 
genutzt werden, sind in der Landwirtschaftszone unbestrittenermassen 
nicht zonenkonform (VGE 2010/419 vom 6.4.2011 E. 3.2; ebenso wenig in 
einer anderen bestehenden Zone). Sie bewirken Immissionen, die für eine 
Landwirtschaftszone untypisch sind (Gesprächslärm, der zumindest zeit-
weise den Lärmpegel eines normalen Gesprächs überschreitet; Einwirkun-
gen auf die Privatsphäre allfälliger Nachbarinnen und Nachbarn; Mehrbe-
lastung der Strassen; vgl. act. 6A pag. 19 Beilage 2 S. 12 f.). Es ist daher 
nicht zu beanstanden, dass die Gemeinde die als Startplatz zu nutzenden 
Flächen in einem demokratisch abgestützten Planungsverfahren ausge-
schieden hat, anstatt das hängige Ausnahmebewilligungsverfahren abzu-
schliessen.
5.3
Wird im Hinblick auf die Realisierung eines konkreten Bauvorha-
bens ausserhalb der Bauzone der Weg über eine Änderung der Nutzungs-
planung beschritten, so dispensiert das die planenden Behörden nicht da-
von, mindestens dieselben Anforderungen wie bei der Anwendung von 
Art. 24 RPG zu beachten, nämlich: eingehende Prüfung der Standortge-
bundenheit und umfassende Interessenabwägung. Eine Umgehung von 
Art. 24 RPG ist aber nur dann anzunehmen, wenn mit der fraglichen Pla-
nungsmassnahme eine unzulässige Kleinbauzone geschaffen wird oder 
wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Abwägung der berühr-
ten räumlichen Interessen beruht (BGE 124 II 391 E. 2c mit Hinweisen; 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 12
BGer 1A.246/2005 vom 31.3.2006 E. 2.3). Kleinbauzonen sind in der Regel 
unzulässig, weil sie dem zentralen Anliegen der Raumplanung widerspre-
chen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die 
Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern (Konzent-
rationsprinzip; BGE 119 Ia 300 E. 3b; 116 Ia 335 E. 4a). Das Konzentrati-
onsprinzip ist zwar nicht nur bei der Schaffung von Bauzonen im Sinn von 
Art. 15 RPG zu beachten, sondern auch bei der Schaffung bloss faktischer 
oder beschränkter Bauzonen (vgl. BGE 141 II 50 E. 2.5; Rudolf Muggli, 
a.a.O., Art. 18 N. 22 f.). Da die ZSF S aber zum Nichtbaugebiet gehören 
und keine dauerhafte Bautätigkeit zulassen, stellen sie von vornherein 
keine unzulässigen Kleinbauzonen dar. Das Konzentrationsprinzip steht 
ihnen daher nicht entgegen.
5.4
Wird eine Zone nach Art. 18 RPG geschaffen, um die Nutzung des 
Bodens ausserhalb der Bauzone zu regeln, so muss die Planung zwar dem 
Erfordernis der Standortgebundenheit Rechnung tragen (Brandt/Moor, 
a.a.O., Art. 18 N. 9). Ein Hängegleiter-Startplatz kann aber unbestrittener-
massen nicht im Siedlungsgebiet geschaffen werden, da seitlich und unter-
halb des Startplatzes keine Hindernisse vorhanden sein dürfen (vgl. act. 6A 
pag. 123 S. 9). Mögliche Ersatzstandorte liegen daher ebenfalls ausserhalb 
der Bauzone. In diesem Fall ist bei der Prüfung der Standortgebundenheit 
kein strenger Massstab anzulegen, denn diese basiert auf dem Prinzip der 
Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet und ist grundsätzlich auf Situatio-
nen zugeschnitten, in denen der Ersatzstandort im Gegensatz zum ge-
wählten Standort in der Bauzone liegt (BGer 1C_39/2017 vom 13.11.2017 
E. 3.3.3). Bei der planerischen Interessenabwägung ist allerdings dem Ge-
sichtspunkt, dass der Landwirtschaft Produktionsflächen entzogen werden, 
hinreichend Rechnung zu tragen (Thomas Widmer Dreifuss, a.a.O., S. 174 
f.). Auch bei der Schaffung einer Nichtbauzone ist eine umfassende Beur-
teilung sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte vor-
zunehmen, 
wozu 
ebenfalls 
die 
Frage 
des 
Bedarfs 
gehört 
(BGer 1A.115/2003 vom 23.2.2004, in BVR 2004 S. 392 E. 3.1).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 13
6.
Die Beschwerdeführer machen geltend, die Interessenabwägung sei feh-
lerhaft, indem der Bedarf an ZSF S überbewertet und deren Auswirkungen 
sowie weitere mögliche Alternativstandorte nicht genügend berücksichtigt 
worden seien.
6.1
Im Verfahren auf Erteilung der Ausnahmebewilligung betreffend den 
Startplatz Nr. 1 hat das Verwaltungsgericht erwogen, die Evaluation mögli-
cher Alternativstandorte bezwecke, durch den Vergleich der Vor- und 
Nachteile von vernünftigerweise in Betracht kommenden Standorten dieje-
nige Lösung mit möglichst geringen Auswirkungen auf Raum und Umwelt 
zu finden. Auf dem Amisbühl würden mehrere Startplätze betrieben; die 
weiteren Hängegleiterstartplätze schienen die zum Starten von Hängeglei-
tern nötigen topografischen Verhältnisse ebenfalls aufzuweisen. Es wies 
die Vorinstanz daher an, zu prüfen, ob weitere Startplätze in die Beurtei-
lung einbezogen werden müssten (VGE 2010/419 vom 6.4.2011 E. 4.4).
6.2
Im Gutachten vom 26. April 2012 beurteilte der Experte die sieben 
tatsächlich genutzten Startplätze auf dem Gebiet der EG Beatenberg. Er 
hielt fest, alle Startplätze seien für die private Nutzung geeignet; auch für 
gelegentliche Tandemflüge und Flüge von Flugschulen seien sie bei guten 
Bedingungen sicher startbar, aber je nach Windverhältnissen, Topografie 
und Erreichbarkeit nicht alle gleich zuverlässig kommerziell nutzbar. Der 
Experte hat die Startplätze im Gutachten in der Reihenfolge ihrer Eignung 
aufgelistet, die (hier umstrittenen) Startplätze Nrn. 1 und 2 sind seiner Auf-
fassung nach die geeignetsten: Sie erlaubten Starts auf zwei Bahnen, 
seien wenig exponiert und darum für Höhenwinde wenig anfällig; zudem 
seien Thermik, Topografie (gleichmässig steiler werdend) und Bodenbe-
schaffenheit gut und die Plätze seien gut erreichbar. Den ebenfalls um-
strittenen Startplatz Nr. 5 beurteilte der Experte bezüglich der Windverhält-
nisse, Thermik, Bodenbeschaffenheit und Erreichbarkeit als ebenso geeig-
net wie die Startplätze Nrn. 1 und 2. Von der Topografie her sei aber nur 
ganz links aussen eine kurze Startbahn für kommerzielle Flüge nutzbar; 
das restliche Gelände sei stark coupiert und Starts seien daher anspruchs-
voll. Der Platz erlaube deshalb für eine vernünftige kommerzielle Nutzung 
eine zu geringe Startfrequenz, er sei aber für private Flüge geeignet. Der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 14
Platz weist nach der Beurteilung des Experten bessere Wind- und Ther-
mikverhältnisse auf als die Startplätze Nrn. 3 (Hohlen Waldegg) und 4 
(Niederhorn), welche grösser, aber nur bei bestimmten Wetterlagen nutz-
bar sind. Im Zusatzbericht vom 17. Januar 2013 betonte der Experte, dass 
alle beurteilten Startplätze generell für die Hängegleiterfliegerei geeignet 
seien. Die idealsten Startplätze Nrn. 1 und 2 seien für kommerzielle Pilotin-
nen und Piloten überlebenswichtig; der Startplatz Nr. 5 sei ein idealer Al-
ternativstandort, wenn auf dem benachbarten Startplatz Nr. 2 viel Betrieb 
herrsche. Unter Berücksichtigung aller möglichen Szenarien wie verschie-
dene Wetterlagen, Spitzenzeiten an Wochenenden und im Hochsommer, 
Thermikflüge etc. seien für einen sicheren Flugbetrieb im Raum Beaten-
berg alle beurteilten Startplätze zwingend notwendig.
6.3
Das Gebiet um Interlaken ist für die Hängegleiterfliegerei bekannter-
massen bedeutend; es hat eines der höchsten Flugaufkommen des Berner 
Oberlands und wahrscheinlich der ganzen Schweiz. Die wichtigsten Start-
plätze liegen fast alle in der Gemeinde Beatenberg (Zusatzbericht zum 
Gutachten vom 17.1.2013; act. 6H). Von Beatenberg aus werden haupt-
sächlich gewerbliche Tandemflüge zur Höhematte in Interlaken durchge-
führt. Der Gutachter schätzt das Flugaufkommen auf ca. 20'000 Starts pro 
Jahr, wovon der grösste Teil auf kommerzielles Fliegen entfalle. Die Ge-
meinde beruft sich daher für die umstrittene Planungsmassnahme im We-
sentlichen auf ein touristisches Interesse. Die Plätze werden aber auch von 
Flugschulen und privaten Gleitschirmpilotinnen und -piloten genutzt; inso-
fern besteht zusätzlich ein öffentliches Interesse an der Förderung des 
Sports (vgl. Thomas Widmer Dreifuss, a.a.O., S. 15 f.). Der Bedarf für die 
ZSF S Nrn. 1 und 2 ist mit dem Gutachten vom 26. April 2012 und dem 
Zusatzbericht vom 17. Januar 2013 ausgewiesen, ebenso der Bedarf für 
die ZSF S Nr. 5 als Entlastungsstandort für den Startplatz Nr. 2. Ob der 
Bedarf für alle sieben neu geschaffenen ZSF S besteht, ist daher nicht von 
Bedeutung: Die übrigen ZSF S sind nicht bestritten und lassen den Bedarf 
an den Startplätzen Nrn. 1, 2 und 5 auch nicht entfallen, da die Startplätze 
Nrn. 1 und 2 unabhängig von den übrigen Startplätzen als unentbehrlich 
beurteilt wurden und der Startplatz Nr. 5 der Entlastung des Startplatzes 
Nr. 2 dienen soll. Die Parzellen werden bereits als Startplätze genutzt, was 
den Bedarf bestätigt. Der Startplatzbetrieb entzieht das Land zwar der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 15
gleichzeitigen landwirtschaftlichen Nutzung, verändert den Boden jedoch 
nicht dauerhaft. Sollte sich der Bedarf an Startplätzen verringern, könnte 
das Land ohne weiteres wieder der landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt 
werden (im Unterschied etwa zu einem Golfplatz, vgl. BGE 134 II 217 
E. 4.2 f. 
[Pra 98/2009 
Nr. 3] 
betreffend 
Fruchtfolgeflächen; 
BGer 1A.19/2007 vom 2.4.2008 E. 6.6).
6.4
Mit dem Gutachten vom 26. April 2012 (mit Nachtrag vom 
11.12.2012) ist die Gemeinde den Vorgaben im Urteil des Verwaltungsge-
richts vom 6. April 2011 nachgekommen, die Eignung der tatsächlich als 
Startplätze genutzten Alternativstandorte zu prüfen (vorne E. 6.1 f.). Die 
Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Standorte Nrn. 1 und 2 insbe-
sondere auch für die kommerzielle Nutzung als Hängegleiter-Startplatz 
besonders geeignet sind. Die Standorte befinden sich in keinem 
Schutzgebiet und betreffen weder Fruchtfolgeflächen noch Wald, Wildtiere 
oder seltene Pflanzen. Die von den Beschwerdeführern angerufenen Um-
weltinteressen beschränken sich somit im Wesentlichen auf Lärmimmissi-
onen auf ihre Grundstücke. Diese liegen in der Landwirtschaftszone, für 
welche die Lärmempfindlichkeitsstufe III gilt (Zonenplan Ausschnitt 4 
«Waldegg» und Art. 43 Abs. 3 GBR). Fehlen Belastungsgrenzwerte, wie 
dies namentlich bei Sportlärm der Fall ist, so beurteilt die Vollzugsbehörde 
die Lärmimmissionen im Einzelfall nach Art. 15, 19 und 23 des Bundes-
gesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutz-
gesetz, USG; SR 814.01) unter Berücksichtigung des Charakters des 
Lärms, des Zeitpunkts der Lärmimmissionen, der Häufigkeit des Lärms, der 
Lärmempfindlichkeit und der Lärmvorbelastung der Zone (Art. 40 Abs. 3 
der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; 
BGE 133 II 292 E. 3.3; BGer 1C_252/2017 vom 5.10.2018 E. 5 mit 
Hinweisen). Diese Rechtsprechung gilt jedoch für Baubewilligungsverfah-
ren; einer Planung ist die Genehmigung nur dann zu verweigern, wenn mit 
erheblicher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, dass die umweltrechtlichen 
Vorschriften gar nicht eingehalten werden können (vgl. VGE 23438 vom 
10.2.2009 E. 2.5.2 betreffend Überbauungsordnung für ein konkretes Vor-
haben [Swin-Golf-Anlage]). Dafür bestehen hier keine Anhaltspunkte; viel-
mehr zeigen die Urteile der Zivilgerichte, dass die Immissionen begrenzbar 
sind. Unbestrittenermassen bedarf die gewerbliche Nutzung des Hänge-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 16
gleiter-Startplatzes einer Bewilligung, für welche ein Betriebskonzept 
erforderlich ist (angefochtener Entscheid E. 4.3.3 f.; vgl. Waldmann/Hänni, 
Handkommentar RPG, 2006, Art. 18 N. 31). In jenem Verfahren kann 
beurteilt werden, wie die gewerbliche Nutzung nachbarschaftsverträglich 
auszugestalten ist; entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer ist ein 
Betriebskonzept nicht bereits im Planungsverfahren erforderlich. Von der 
Nutzung der Startplätze durch Privatpersonen sind unbestrittenermassen 
keine bedeutenden Immissionen zu erwarten, sie muss daher im Planungs-
verfahren ebenfalls nicht einschränkend geregelt werden.
6.5
Der Startplatz Nr. 5 ist gemäss Gutachten vom 26. April 2012 eher 
als Ausweichplatz geeignet, er wird also nicht in gleichem Ausmass genutzt 
wie die Startplätze Nrn. 1 und 2. Dieser Startplatz war ursprünglich auf ei-
ner artenreichen Wiese mit geschützten Orchideen vorgesehen (Fachbe-
richt des Amtes für Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern, Abteilung 
Naturförderung [ANF], vom 13.8.2012, act. 6D/1.8). Er wurde aber nach 
Süden 
verschoben 
(Schreiben 
der 
Gemeinde 
vom 
18.2.2013, 
act. 6C/1.11), womit die Forderungen der ANF erfüllt waren (E-Mail vom 
19.3.2013, act. 6C/1.13). Somit sind auch bei diesem Platz weder Tiere 
noch Pflanzen, weder Wald noch Fruchtfolgeflächen oder Schutzgebiete 
betroffen. Ebenso sind die nachbarlichen Interessen der Beschwerdeführer 
weniger berührt: Der Beschwerdeführer 2 hat am Augenschein der JGK 
den Startplatz Nr. 5 als guten Alternativstandort bezeichnet und der Be-
schwerdeführer 1 hat ausgeführt, dieser Platz sei für ihn nie ein wesent-
liches Problem gewesen (Augenscheinprotokoll, act. 6A pag. 47 ff. 53 f.). 
Zudem entlastet der Startplatz Nr. 5 den Startplatz Nr. 2, was dem 
Beschwerdeführer 1 letztlich zugutekommt. Die Festlegung der Startplätze 
Nrn. 1, 2 und 5 ist daher nicht zu beanstanden.
6.6
Die Beschwerdeführer machen geltend, es existierten auf dem Ge-
meindegebiet zahlreiche weitere Standorte, die als Startplätze genutzt wer-
den könnten, sie machen dazu aber keine näheren Angaben. Der Gemein-
depräsident hat demgegenüber am Augenschein der JGK ausgeführt, das 
Gelände sei überprüft worden, dabei habe sich herausgestellt, dass es 
keine geeigneten alternativen Standorte mehr gebe (Augenscheinprotokoll, 
act. 6A pag. 47 ff. 51). Die Standorte wurden nach Angaben der Gemeinde 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 17
basierend auf dem Richtplan Landschaft der EG Beatenberg vom 14. Mai 
2007 gewählt, in dem Vorranggebiete für Paragliding ausgeschieden wur-
den (act. 7A Beilage 4). Die Suche nach weiteren Alternativstandorten ist 
zwar nicht dokumentiert. Die gewählten Standorte werden jedoch bereits 
als Hängegleiter-Startplätze genutzt und stehen folglich tatsächlich zur 
Verfügung, was raumplanungsrechtlich ebenfalls zu berücksichtigen ist 
(BGE 124 II 391 E. 4c am Ende). Da die raumplanerische Interessenabwä-
gung die hier umstrittenen Standorte zulässt, war die Gemeinde nicht ver-
pflichtet, nach weiteren, bisher ungenutzten Standorten zu suchen und 
diese auf ihre Eignung als Startplätze zu überprüfen. Der angefochtene 
Entscheid ist daher nicht zu beanstanden. Die Beschwerde ist abzuweisen.
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens werden die unterliegenden Be-
schwerdeführer kostenpflichtig. Sie haben die Verfahrenskosten zu tragen 
und der Beschwerdegegnerschaft 1 unter solidarischer Haftbarkeit die 
Parteikosten zu ersetzen (Art. 108 Abs. 1 und 3, Art. 106 VRPG). Die Ge-
meinde hat keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 1 und 4 
VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'000.--, werden den Beschwerdeführern 
auferlegt.
3. Die Beschwerdeführer haben der Beschwerdegegnerschaft 1 für das 
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die Parteikosten, bestimmt auf 
Fr. 5'313.50 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2018, Nr. 100.2017.342U, 
Seite 18
Zu eröffnen:
- den Beschwerdeführern
- der Beschwerdegegnerschaft 1
- der Einwohnergemeinde Beatenberg
- der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern
- dem Bundesamt für Raumentwicklung
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.