be_verwaltungsgericht · 100 2024 386 · 2025-07-08 · de

Scolarisation des élèves du degré secondaire I dès l'année scolaire 2026/2027 (deux courriers de ce dernier des 6 et 27 novembre 2024) | kommunal

100.2024.386
N° 
TIC/KUQ
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du 8 juillet 2025
Droit administratif
C. Tissot, président
M. Daum et G. Niederer, juges
Q. Kurth, greffier
Commune mixte de Belprahon
agissant par son Conseil municipal
Les Grands Clos 5, 2744 Belprahon
représentée par Me B.________
recourante
contre
Conseil-exécutif du canton de Berne
agissant par la Direction de l'instruction publique et de la culture du canton 
de Berne
Sulgeneckstrasse 70, 3005 Berne
relatif à deux courriers de ce dernier des 6 et 27 novembre 2024
(scolarisation extracantonale des élèves du degré secondaire I dès l'année 
scolaire 2026-2027)
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 2
En fait:
A.
La commune mixte de Belprahon est située dans le canton de Berne, à l'est 
de la commune municipale de Moutier, à peu près à mi-chemin entre celle-
ci et la commune municipale de Grandval. Dès le 1er janvier 2026, la 
commune municipale de Moutier sera intégrée au canton du Jura.
B.
Dans un courrier du 6 novembre 2024, le Conseil-exécutif du canton de 
Berne (ci-après: le Conseil-exécutif) a notamment informé la commune 
mixte de Belprahon qu'à partir de l'année scolaire 2026-2027, le nouveau 
syndicat scolaire de Grandval proposera une offre complète au degré 
secondaire I qui permettra aux élèves de Belprahon de se rendre dans une 
école bernoise à proximité de leur domicile. Sur demande de la commune 
mixte de Belprahon du 15 novembre 2024, le Conseil-exécutif a indiqué par 
courrier du 27 novembre 2024 que sa précédente information constituait 
une décision politique qui n'était pas susceptible de recours.
C.
Par acte du 9 décembre 2024, la commune mixte de Belprahon, agissant 
par une mandataire professionnelle, conteste les courriers du Conseil-
exécutif des 6 et 27 novembre 2024 auprès du Tribunal administratif du 
canton de Berne (ci-après: le Tribunal administratif). Elle demande en 
substance, sous suite de frais et dépens, l'annulation de ces "décisions" et 
la scolarisation des élèves de degré secondaire I résidant sur son territoire 
à l'école à Moutier dès 2026. Le Conseil-exécutif, par la Direction de 
l'instruction publique et de la culture du canton de Berne, conclut à 
l'irrecevabilité du recours. La commune mixte de Belprahon et le Conseil-
exécutif ont encore confirmé leurs conclusions respectives dans un 
échange d'écritures subséquent.
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 3
En droit:
1.
1.1
Aux termes de l'art. 74 al. 1 de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur 
la procédure et la juridiction administratives (LPJA, RSB 155.21), le 
Tribunal administratif connaît en qualité de dernière instance cantonale des 
recours contre les décisions et décisions sur recours fondées sur le droit 
public, dans la mesure où le recours n'est pas irrecevable au sens des 
art. 75 ss LPJA. Le Tribunal administratif examine d'office sa compétence 
(art. 3 al. 4 et 20a LPJA; voir parmi d'autres JAB 2021 p. 349 c. 1.1).
1.2
1.2.1
La procédure de recours de droit administratif n'est engagée que si 
l'acte attaqué constitue une décision (JAB 2018 p. 99 c. 1.2, 2013 p. 301 
c. 1.1 et les références). Le législateur bernois n'a toutefois pas précisé la 
notion de décision, laissant la concrétisation de cette notion à la 
jurisprudence. Celle-ci se fonde pour sa part sur la définition de l'art. 5 de la 
loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 
172.021; JAB 2018 p. 99 c. 2.1, 2006 p. 538 c. 1.1 et les références; 
MARKUS MÜLLER, in Herzog/Daum [éd.], Kommentar zum bernischen 
VRPG, 2e éd. 2020, art. 49 n. 7), qui prévoit que constituent des décisions 
les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce fondées sur le 
droit public (fédéral) et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler 
des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence 
ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b) ou de rejeter ou de déclarer 
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater 
des droits ou obligations (let. c). En lien avec cette notion, le Tribunal 
fédéral a jugé qu'en droit public, la notion de "décision" au sens large vise 
habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à 
produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence 
d'un droit ou d'une obligation; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en 
répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret 
(ATF 135 II 328 c. 2.1 et les références; arrêt du Tribunal fédéral [TF] 
2C_39/2025 du 25 mars 2025 c. 4.3). En résumé, les décisions sont donc 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 4
des actes de l'autorité qui règlent de manière unilatérale et contraignante 
un rapport juridique de droit public dans un cas particulier (ATF 135 II 30 
c. 1.1; JAB 2013 p. 423 c. 2.2). En revanche, de simples déclarations, à 
l'instar d'opinions, de communications, de prises de position, de 
recommandations et de renseignements n'entrent pas dans la catégorie 
des décisions, faute de caractère juridique contraignant (JAB 2002 p. 34 
c. 5b/aa et les références; MARKUS MÜLLER, op. cit., art. 49 n. 48 ss). Ce 
sont les caractéristiques matérielles de l'acte qui sont déterminantes pour 
examiner le caractère décisionnel de celui-ci, et pas sa désignation (ATF 
143 III 162 c. 2.2.1; TF 2C_39/2025 du 25 mars 2025 c. 4.3 et les 
références).
1.2.2
Dans son courrier du 6 novembre 2024, intitulé "Transfert cantonal 
de Moutier. Collaboration intercommunale et intercantonale dans le 
domaine de l'école secondaire", le Conseil-exécutif a informé diverses 
communes de la région de Moutier qu'une offre complète au degré 
secondaire I sera proposée par le syndicat scolaire de Grandval dès 
l'année scolaire 2026-2027. Selon lui, cela devrait permettre notamment 
aux élèves résidant sur le territoire de la recourante de se rendre dès cette 
année dans une école bernoise à proximité de leur domicile, excluant de ce 
fait la nécessité de fréquenter un établissement scolaire extracantonal. Il y 
a également précisé que la recourante était invitée à engager les 
démarches requises afin de permettre à ses élèves de fréquenter l'offre 
scolaire précitée. Dans un second courrier du 27 novembre 2024, le 
Conseil-exécutif a rappelé la teneur de son premier envoi et notamment 
précisé qu'il renonçait à conclure un traité intercantonal avec la République 
et Canton du Jura quant à la scolarisation des élèves domiciliés sur le 
territoire de la recourante. 
1.2.3
En l'occurrence, les courriers des 6 et 27 novembre 2024 ne 
constituent que de simples informations adressées aux communes 
concernées, respectivement à la recourante quant aux lieux de 
scolarisation des élèves résidants sur leurs territoires postérieurement au 
transfert de Moutier dans le canton du Jura. Ces courriers ne règlent ainsi 
en aucun cas une situation concrète de façon impérative, mais visent 
uniquement à signaler à ces communes la pratique que le canton de Berne 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 5
entend adopter pour la scolarisation de ces élèves. Ces informations n'ont 
aucun effet contraignant pour ces autorités et en particulier pour la 
recourante. Par ailleurs, au moyen du courrier du 6 novembre 2024, le 
Conseil-exécutif, outre qu'il a énoncé les axes de sa politique en matière de 
scolarisation extracantonale, a notamment proposé à la recourante 
d'entreprendre les démarches nécessaires afin que les élèves résidant sur 
son territoire puissent intégrer l'offre scolaire du nouveau syndicat scolaire 
de Grandval. Cette proposition, qui n'est pas non plus contraignante et 
n'empiète en rien sur le pouvoir décisionnel de la recourante quant à la 
scolarisation de ses élèves (art. 47 de la loi cantonale du 19 mars 1992 sur 
l'école obligatoire [LEO, RSB 432.210]; quant aux compétences 
communales, voir ci-après c. 1.4.4), ne présente pas non plus le caractère 
de décision. De telles indications ne visent pas à produire un effet juridique 
contraignant, mais relèvent uniquement de l'information, voire de la 
recommandation. On mentionnera également à ce propos que ces deux 
courriers n'affectent à ce stade pas dans leur situation juridique les élèves 
du degré secondaire I résidant sur le territoire de l'une des communes 
concernées qui souhaiteraient être scolarisés hors du canton de Berne. Ils 
ne seront effectivement touchés que par un éventuel rejet de leurs 
demandes individuelles de scolarisation extracantonale (en ce sens, voir 
TF 5A_981/2014 du 12 mars 2015 c. 5.2). Il résulte ainsi de ce qui précède 
que le courrier du 6 novembre 2024, ainsi que celui du 27 novembre 2024 
qui a rappelé la teneur du premier, ont la portée d'une simple information et 
ne créent, ni ne modifient, n'annulent ou ne constatent aucun rapport 
juridique obligatoire et contraignant. Ils ne touchent pas la recourante de 
manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus 
grande que les autres administrés. Même si ce point n'est pas déterminant, 
force est de constater que ces écrits ne sont pas non plus désignés comme 
des décisions. Par conséquent, les courriers du Conseil-exécutif des 6 et 
27 novembre 2024 ne revêtant pas les caractéristiques d'une décision, le 
recours doit être déclaré irrecevable pour ce motif déjà.
1.3
Au demeurant, même si l'on devait reconnaître le caractère de 
décisions aux deux courriers litigieux, il conviendrait de relever que le 
recours de droit administratif n'est pas recevable contre les décisions et 
décisions sur recours concernant des mesures relevant du droit de la 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 6
surveillance et des mesures d'organisation revêtant un caractère politique 
prépondérant (art. 77 let. e LPJA).
1.3.1
L'exception du caractère politique prépondérant de l'art. 77 let. e 
LPJA n'intervient que dans de très rares cas et il s'agit d'examiner dans 
chaque situation s'il est effectivement question de cette exception (voir en 
lien avec la notion de caractère politique prépondérant, ATF 149 I 146 
c. 3.3.2 et les références). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de 
juger que les mesures purement organisationnelles sont souvent de nature 
politique, puisqu'elles sont prises dans des situations peu réglementées, 
guère accessibles à un contrôle juridictionnel (JAB 2020 p. 47 c. 1.2, 2013 
p. 423 c. 1.4 et les références). Si la nature purement organisationnelle 
d'une décision est couplée au fait qu'aucune position juridique individuelle 
n'est touchée, cela indique donc en principe qu'il s'agit avant tout d'une 
décision de politique de gestion (RUTH HERZOG, in Herzog/Daum [éd.], 
Kommentar zum bernischen VRPG, 2e éd. 2020, art. 77 n. 36). Le 
caractère politique prépondérant doit être évident et sans conteste au 
premier plan, laissant ainsi les intérêts privés en retrait (ATF 149 I 146 
c. 3.3.2 et les références; voir également PIERRE TSCHANNEN, in JAB 2025 
p. 106 ch. 2). La notion de caractère politique prépondérant de l'art. 77 let. 
e LPJA correspond à celle de l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 
sur le Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110; voir JAB 2017 p. 406 c. 3.1), 
celui-ci concrétisant, dans la LTF, l'exclusion exceptionnelle de l'accès au 
juge prévue par l'art. 29a phr. 2 de la Constitution fédérale (Cst., RS 101; 
YVES DONZALLAZ, in Florence Aubry-Girardin et al. [éd.], Commentaire de la 
LTF, 3e éd. 2022, art. 86 n. 32; ATF 141 I 172 c. 4.4.1). A teneur de cette 
dernière disposition, toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée 
par une autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la 
loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Le Tribunal fédéral 
a rappelé à propos de l'art. 29a Cst. que celui-ci donne à toute personne le 
droit à ce que sa cause, c'est-à-dire un différend juridique mettant en jeu 
des intérêts individuels dignes de protection, soit jugée par une autorité 
judiciaire jouissant d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit. Cette 
norme étend le contrôle judiciaire à toutes les matières, y compris aux 
actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès 
au juge. Cela étant, la Confédération et les cantons peuvent, par la loi, 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 7
exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Les cas exceptionnels 
visés par l'art. 29a phr. 2 Cst. concernent les décisions difficilement 
"justiciables", par exemple des actes gouvernementaux qui soulèvent 
essentiellement des questions politiques, lesquelles ne se prêtent pas au 
contrôle du juge (ATF 147 I 333 c. 1.6.1 et les références). Il a toutefois 
toujours laissé ouverte la question de savoir si les collectivités publiques 
pouvaient invoquer cette disposition constitutionnelle (voir TF 2C_977/2018 
du 14 janvier 2019 c. 8.1 et les références), la doctrine ayant pour sa part 
toujours partagé l'avis que l'art. 29a Cst. pouvait être invoqué à certaines 
conditions par ces collectivités (parmi d'autres ANDREAS KLEY, in Bernhard 
Ehrenzeller et al. [éd.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler 
Kommentar, Art. 1-72, 4e éd. 2023, art. 29a n. 14 et les références). Le 
Tribunal fédéral a en revanche exclu l'application de cette disposition 
lorsqu'il était question d'un contrôle abstrait des normes (voir TF 
2C_407/2021 du 23 décembre 2022 c. 7.1 s. et les références, non publié 
in ATF 149 I 81). 
1.3.2
Dans le cas d'espèce, la pratique annoncée par le canton de Berne 
quant à la scolarisation extracantonale des élèves de la région de Moutier 
dès 
l'année 
scolaire 
2026-2027 
est 
une 
mesure 
purement 
organisationnelle, de nature exclusivement politique, puisqu'elle ne fait que 
prévoir le lieu de scolarisation des élèves du secondaire I (intra- ou 
extracantonal), sans que cette mesure n'ait aucune incidence sur cette 
scolarisation ou la qualité de celle-ci. Cet acte purement organisationnel ne 
touche aucune position juridique individuelle, dès lors que les tiers désirant 
scolariser leurs enfants dans le canton du Jura pourront toujours déposer 
des demandes fondées sur la Convention scolaire régionale du 
23 novembre 2007 concernant l'accueil réciproque d'élèves et le versement 
de contributions (CSR 2009, RSB 439.14-1; sur le détail et l'application de 
cette convention, voir ci-après c. 1.4.5; art. 30 de l'ordonnance cantonale 
du 10 janvier 2013 sur l'école obligatoire [OEO, RSB 432.211.1]), qui 
seront traitées par l'Office de l'école obligatoire et du conseil de la Direction 
de l'instruction publique et de la culture du canton de Berne (ci-après: 
Office de l'école obligatoire et du conseil; art. 29 al. 1 let. l OEO). Dans ce 
contexte, ils pourront invoquer l'existence de justes motifs qui leur seraient 
propres. Les décisions négatives de cet office seront quant à elles 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 8
soumises au contrôle de l'autorité de recours compétente, qui aura le cas 
échéant éventuellement à se prononcer sur la conformité de la pratique 
précitée avec le droit supérieur. Ainsi, aucun droit ou obligation concret de 
particuliers, tel par exemple le droit fondamental à un enseignement de 
base suffisant et gratuit (art. 19 Cst. en lien avec art. 62 al. 2 Cst.; voir 
aussi art. 29 al. 2 de la Constitution du canton de Berne [ConstC, RSB 
101.1]), n'est réglé de manière juridiquement contraignante par ces lettres, 
pas plus qu'une quelconque position juridique individuelle (voir dans ce 
sens par exemple TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 c. 2.2). En adoptant 
une pratique visant à ne pas autoriser l'entier des élèves du secondaire I 
résidant sur le territoire de la recourante à suivre l'école dans la commune 
municipale de Moutier, le Conseil-exécutif a en définitive fait un choix 
politique en renonçant à légiférer sur ce point, notamment par la conclusion 
d'un accord avec le canton du Jura. Or, la recourante, en tant que 
collectivité publique, ne saurait invoquer un droit de recours dans un tel cas 
de figure, comme on le verra encore ci-après (c. 1.4.6; voir TF 
2C_407/2021 du 23 décembre 2022 c. 7.1 s. et les références, non publié 
in ATF 149 I 81). Au demeurant, le Tribunal administratif ne saurait opérer 
un contrôle abstrait, ni pallier l'absence de légifération par le Conseil-
exécutif pour quelque raison qui soit propre à celui-ci (voir art. 66 al. 3 
ConstC; RUTH HERZOG, op. cit., art. 74 n. 86). Par conséquent, même à 
leur reconnaître le caractère de décision et à admettre que la recourante 
puisse se prévaloir de l'art. 29a Cst., il convient de constater que les actes 
des 6 et 27 novembre 2024 du Conseil-exécutif présentent un caractère 
politique prépondérant et qu'ils ne sont donc pas susceptibles de recours 
devant le Tribunal administratif, en application de l'art. 77 let. e LPJA. Ainsi, 
pour cette raison également, le recours doit être déclaré irrecevable.
1.4
1.4.1
Au surplus, pour recourir au Tribunal administratif, la partie 
recourante doit avoir la qualité pour recourir au sens de l'art. 79 LPJA. 
Selon l'alinéa 1 de cette disposition, a qualité pour former un recours de 
droit administratif quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité 
précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est 
particulièrement atteint par la décision ou la décision sur recours attaquée 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 9
(let. b), et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa 
modification (let. c). L'art. 79 al. 2 LPJA prévoit pour sa part qu'a en outre 
qualité pour former un recours de droit administratif toute autre personne, 
organisation ou autorité qu'une loi ou un décret autorise à recourir. La LEO 
ne reconnaît pas aux communes un droit de recours particulier, au sens de 
l'art. 79 al. 2 LPJA (voir art. 72 LEO a contrario). Il n'existe en outre pas 
d'autre disposition légale particulière permettant à une commune de 
recourir en application de l'art. 79 al. 2 LPJA dans le cas d'espèce, n'étant 
en particulier pas possible de déduire une telle possibilité de l'art. 89 al. 2 
let. c LTF. Certes, selon cette dernière disposition, les communes ont 
notamment qualité pour former un recours en matière de droit public au 
Tribunal fédéral lorsqu'elles se plaignent de la violation de garanties qui 
leur sont accordées par la Constitution cantonale ou fédérale, telle celle de 
leur autonomie communale (ATF 146 I 36 c. 1.4 et les références). 
Toutefois, ce droit de recours se limite à permettre aux communes de faire 
valoir leurs droits constitutionnels devant le Tribunal fédéral, mais ne les 
autorise pas à recourir, en tant que loi ou décret au sens de l'art. 79 al. 2 
LPJA, dans une procédure devant le Tribunal administratif (pour tout ce qui 
précède, JAB 2017 p. 418 c. 2.3).
1.4.2
Au regard de ce qui précède, la qualité pour recourir de la commune 
de Belprahon doit nécessairement découler de l'art. 79 al. 1 LPJA, la 
question de la lésion matérielle ("materielle Beschwer"), c'est-à-dire le point 
de savoir si l'acte attaqué porte véritablement atteinte aux droits de la 
recourante et s'il lui est réellement défavorable quant à ses effets juridiques 
(voir MICHAEL PFLÜGER, in Herzog/Daum [éd.], Kommentar zum bernischen 
VRPG, 2e éd. 2020, art. 79 n. 6, art. 65 n. 11 ss; JTA 2011/467 du 15 juin 
2012 c. 1.2.1), étant ici particulièrement litigieuse. Pour interpréter les 
dispositions du droit cantonal en rapport avec la qualité pour recourir, le 
Tribunal administratif s'inspire des normes de droit fédéral et en particulier 
de la pratique du Tribunal fédéral en lien avec l'art. 89 al. 1 LTF (JAB 2017 
p. 418 c. 2.4 et les références; JTA 2011/411 du 31 août 2012 c. 2.2.1). 
S'agissant de la qualité pour recourir des communes, certaines 
divergences avec la pratique du Tribunal fédéral peuvent toutefois être 
observées, le Tribunal administratif ne s'abstenant pas de toute 
interprétation propre du droit cantonal dans ce domaine. Une telle façon de 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 10
procéder est conforme au droit, dès lors qu'elle respecte l'art. 111 LTF, 
c'est-à-dire tant que la qualité pour recourir au niveau cantonal n'est pas 
plus restrictive que devant le Tribunal fédéral (JAB 2017 p. 418 c. 2.5 et les 
références). Ainsi, une collectivité publique dispose de la qualité pour 
recourir au sens de l'art. 79 al. 1 LPJA lorsqu'elle est touchée dans ses 
prérogatives de puissance publique et dispose d'un intérêt public propre 
digne de protection à l'annulation ou à la modification de l'acte attaqué. La 
collectivité publique doit alors être touchée de manière qualifiée dans des 
intérêts publics importants (ATF 141 II 161 c. 2.1 et les références, 137 IV 
269 c. 1.4; TF 1C_56/2024 du 17 janvier 2025 c. 1.2 et les références). 
S'agissant de communes et d'autres collectivités de droit communal, les 
considérations relatives à leur autonomie jouent un rôle déterminant pour 
déterminer si elles bénéficient de la qualité pour recourir (JAB 2017 p. 418 
c. 4.1 et les références). Lorsqu'une commune estime qu'une mesure 
cantonale restreint illégalement ses prérogatives dans un domaine pour 
lequel elle bénéficie d'une certaine autonomie, elle peut en principe se 
prévaloir de la qualité pour recourir générale, fondée sur l'art. 79 al. 1 
LPJA. En revanche, lorsqu'une commune remplit, pour son territoire, de 
purs actes d'exécution qu'une autorité cantonale exerce pour le reste du 
canton, sans qu'aucun de ses intérêts ne soit touché, alors la qualité pour 
recourir doit lui être déniée (par exemple l'exécution en droit des étrangers, 
voir JAB 2013 p. 566 c. 3.1).
1.4.3
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., ainsi que l'art. 109 al. 1 ConstC, 
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit 
cantonal et fédéral. Le droit cantonal accorde aux communes la plus 
grande liberté de décision possible (art. 109 al. 2 ConstC; voir également 
art. 3 al. 2 de la loi cantonale du 16 mars 1998 sur les communes [LCo, 
RSB 170.11]; JAB 2001 p. 481 c. 3a). Selon le Tribunal fédéral, une 
commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines 
que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en 
tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités 
municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et 
l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont 
déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales 
(ATF 147 I 136 c. 2.1, 146 I 83 c. 2.1, 144 I 193 c. 7.4.1). Ainsi, une 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 11
commune est autonome dans un domaine particulier lorsque le droit 
cantonal ne règlemente pas celui-ci de manière exhaustive, mais en laisse 
entièrement ou partiellement l'organisation à la commune, tout en lui 
conférant une importante liberté décisionnelle. Lorsque la commune 
bénéficie d'une autonomie dans un certain domaine, celle-ci peut lui 
permettre d'édicter ou d'exécuter des prescriptions communales propres ou 
encore de bénéficier d'une marge de manœuvre dans l'application du droit 
cantonal ou fédéral (JAB 2017 p. 418 c. 4.2 et les références).
1.4.4
Aux termes de l'art. 43 al. 1 ConstC, le canton et les communes 
entretiennent des jardins d'enfants et des écoles. L'enseignement respecte 
la neutralité confessionnelle et politique. Sur cette base, l'art. 5 LEO 
dispose en particulier que l'instruction obligatoire relève conjointement des 
communes municipales, des communes mixtes et du canton. Les 
communes veillent à ce que tout enfant puisse accomplir sa scolarité 
obligatoire (al. 1). Les communes municipales et les communes mixtes 
peuvent déléguer cette attribution à une section de commune, conclure 
avec d'autres communes un contrat d'association en régissant l'exercice ou 
encore constituer un syndicat de communes (al. 2; voir en lien avec cette 
dernière notion, art. 130 ss LCo). Quant à l'art. 51 LEO, il prévoit que la 
commune assure l'offre de scolarité obligatoire prévue par la législation 
(al. 1). La commune précise les contenus et les objectifs (al. 2 let. a); 
complète et précise les conditions générales (al. 2 let. b); est responsable 
de la mise en œuvre (al. 2 let. c); contrôle les résultats et prend les 
mesures nécessaires (al. 2 let. d). Elle présente régulièrement au canton 
un rapport structuré sur les conclusions du contrôle des résultats et les 
mesures prises (al. 3). A ces dispositions s'ajoutent notamment l'art. 7 al. 1 
LEO, qui dispose que l'enfant fréquente l'école publique de la localité où il 
réside. Les communes peuvent conclure entre elles des accords dérogeant 
à cette règle. En outre, aux termes de l'art. 7 al. 2 LEO, l'enfant peut 
fréquenter l'école d'un autre arrondissement ou d'une autre commune si 
des raisons majeures l'exigent, notamment si ses déplacements entre son 
lieu de résidence et l'école s'en trouvent sensiblement facilités. Il convient 
encore de relever que l'enseignement dispensé à l'école obligatoire 
publique est gratuit (art. 13 al. 1 LEO), la commune devant en outre délivrer 
gratuitement aux élèves les moyens d'enseignements et les fournitures 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 12
scolaires destinés à leur usage personnel, étant également chargée 
d'acquérir et de fournir aux écoles le matériel didactique général et les 
appareils nécessaires à l'enseignement (art. 13 al. 2 LEO). On constate 
ainsi que le canton joue avant tout un rôle législatif dans le domaine de la 
scolarité obligatoire, dès lors que les questions matérielles essentielles 
sont réglées par celui-ci, excluant de ce fait toute autonomie des 
communes dans ce domaine (voir art. 50 al. 1 LEO; MARTIN AUBERT, 
Bildungsrecht, in Müller/Feller [éd.], Bernisches Verwaltungsrecht, 3e éd. 
2021, p. 691 ss, n. 19). Se sont en revanche celles-ci qui déterminent 
l'organisation concrète des écoles obligatoires (art. 34 al. 3 LEO), 
définissant les écoles comme les unités administratives chargées 
d'accomplir la mission de l'école obligatoire (art. 34 al. 1 LEO). Surtout, 
comme on l'a vu, les communes sont responsables d'assurer l'offre de 
scolarité obligatoire prévue par la loi (art. 51 al. 1 LEO), c'est-à-dire 
proposer un enseignement de base suffisant et gratuit à tous (art. 19 Cst.; 
voir à ce propos, HERBERT PLOTKE, Schweizerisches Schulrecht, 2e éd. 
2003, n. 11.53 p. 290). Elles statuent également sur la création ou la 
suppression de classes d'école enfantine et de classes primaires, 
générales ou secondaires, la mise en place ou la suppression d'un 
enseignement facultatif et sur la mise en place ou la suppression de 
mesures compensatoires ou de mesures favorisant le développement 
d'aptitudes (art. 47 al. 1 LEO), décisions qui sont toutefois soumise à 
l'approbation de l'Office de l'école obligatoire et du conseil (art. 47 al. 3 
LEO en lien avec art. 29 al. 1 let. e OEO).
1.4.5
La répartition des tâches telle que présentée ci-dessus ne vaut 
toutefois que tant qu'il s'agit de scolarisation intracantonal, c'est-à-dire au 
sein du canton de Berne. S'agissant plus particulièrement de la 
scolarisation intercantonale, l'art. 58 LEO en pose les principes, notamment 
quant aux compétences des autorités. Ainsi, l'art. 58 al. 1 LEO dispose que 
cette scolarisation est régie par les conventions intercantonales et à titre 
complémentaire par l'art. 58 al. 2 à 7 et 58a LEO. L'art. 58 al. 2 LEO (en 
lien avec l'art. 29 al. 1 let. l OEO) prévoit à ce propos que l'Office de l'école 
obligatoire et du conseil peut, pour de justes motifs, autoriser la 
fréquentation d'un établissement de la scolarité obligatoire situé dans un 
autre canton et émettre une garantie de prise en charge pour les 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 13
contributions aux écolages demandées. Selon l'art. 58a LEO, le Conseil-
exécutif peut conclure avec d'autres cantons des conventions sur les 
contributions aux écolages. En lien avec la scolarisation extracantonale, il 
convient de rappeler que le canton de Berne est notamment signataire de 
la CSR 2009, au même titre que la République et Canton du Jura. Cette 
convention règle pour les écoles enfantines, les établissements de la 
scolarité obligatoire, les écoles d'enseignement général du cycle 
secondaire II ainsi que les filières d'études du degré tertiaire non reconnues 
par la Confédération, l'accès intercantonal, le statut des élèves et la 
contribution que le canton de domicile des élèves doit verser (art. 1 CSR 
2009). Elle s'applique ainsi notamment aux établissements de la scolarité 
obligatoire publics (art. 2 CSR 2009) et permet aux élèves issus des 
cantons signataires de bénéficier des mêmes droits que ceux du canton 
siège (art. 3 al. 1 CSR 2009). Les cantons signataires dont les élèves 
fréquentent des écoles extracantonales versent une contribution cantonale 
fixée de manière uniforme par année scolaire et type d'école (art. 3 al. 2 
CSR 2009). C'est ainsi en général le canton de domicile de l'élève qui est 
débiteur (art. 4 CSR 2009) et qui peut délivrer une autorisation pour des 
motifs géographiques ou d'autres justes motifs (art. 5 al. 2 CSR 2009). A 
teneur de l'art. 10 CSR 2009, la demande d'inscription des élèves 
s'effectue auprès de l'établissement d'accueil. Avant le début de l'année 
scolaire, ce dernier remet les demandes (liste des élèves) au département 
compétent du canton signataire débiteur ainsi qu'une confirmation du 
domicile des élèves concernés (al. 1). Les refus de prise en charge de la 
contribution cantonale sont notifiés à l'établissement d'accueil, à l'élève 
concerné ainsi qu'au département compétent du canton d'accueil dans un 
délai de 40 jours (al. 2). Plus récemment, les cantons de Berne et du Jura 
ont conclu le Concordat du 15 novembre 2023 entre le canton de Berne et 
la République et Canton du Jura concernant le transfert de la commune 
municipale de Moutier dans le canton du Jura (concordat sur le transfert de 
Moutier, ROB 24-062, ci-après: le concordat). Celui-ci prévoit à son art. 12 
que dans le cadre de l'enseignement obligatoire, les deux cantons assurent 
la continuité de la scolarisation des élèves (al. 1). Dans le cadre de 
l'enseignement obligatoire et postobligatoire, les gouvernements des deux 
cantons sont habilités à conclure des accords permettant aux personnes 
domiciliées dans l'un des cantons de bénéficier de l'offre de formation 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 14
proposée par l'autre, ainsi qu'à régler les questions techniques, financières, 
administratives et juridiques dans un accord d'exécution (al. 2). Les deux 
cantons ont fait usage de cette possibilité de conclure un accord sur 
l'enseignement obligatoire (voir l'Accord d'exécution du 28 mai 2025 entre 
le canton de Berne et la République et Canton du Jura relatif au transfert 
de la commune municipale de Moutier dans le canton du Jura concernant 
le domaine de l'enseignement obligatoire [RSB 105.235.1-4; ci-après: 
l'accord d'exécution n° 4]), applicable notamment à l'offre de l'école 
obligatoire pour le secondaire I (art. 1 al. 2 de l'accord d'exécution n° 4). 
Ainsi, les élèves qui, à la date du transfert, fréquentent l'école du degré 
secondaire I dans la commune de Moutier terminent ce degré dans cette 
commune, y compris en cas de redoublement (art. 4 de l'accord 
d'exécution n° 4).
1.4.6
L'organisation scolaire est certes une tâche conjointe du canton et 
des communes et celles-ci peuvent en principe décider du lieu de 
scolarisation des élèves résidant sur leur territoire (art. 7 LEO), bénéficiant 
à ce propos d'une liberté d'organisation garantie dans le cadre de leur 
autonomie communale (art. 50 al. 1 Cst. et 109 ConstC; JAB 2017 p. 418 
c. 4.6). Toutefois, dans le canton de Berne, au contraire d'autres cantons 
qui ne sont pas signataires de la CSR 2009 et où le droit cantonal peut 
instaurer une compétence communale pour statuer sur la scolarisation 
extracantonale (voir concernant le canton de Schwyz, TF 2C_733/2018 du 
11 février 2019 c. 4.3 s.), les communes, à l'instar de la recourante, n'ont 
aucune compétence en lien avec la scolarisation hors du canton, même 
lorsqu'il s'agit d'élèves résidant sur leur territoire. Ce sont uniquement les 
autorités cantonales, et en particulier l'Office de l'école obligatoire et du 
conseil, qui peuvent octroyer une autorisation (individuelle) en vue d'une 
telle scolarisation. En outre, contrairement à ce que semble penser la 
recourante, il n'existe aucune base légale qui permettrait d'autoriser 
systématiquement la scolarisation de l'entier des élèves venant d'une 
commune auprès d'un établissement sis hors du canton de Berne. La CSR 
2009, au même titre que l'art. 58 LEO (voir à ce propos le Rapport présenté 
par le Conseil-exécutif au Grand Conseil concernant la LEO du 8 juin 2011, 
in Journal du Grand Conseil du canton de Berne de la session de 
novembre 2011, annexe 25 p. 17), ne concernent que des demandes 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 15
individuelles, 
de 
particuliers 
qui 
désireraient 
une 
scolarisation 
extracantonale pour des raisons géographiques ou d'autres justes motifs 
(art. 5 al. 2 CSR 2009; art. 58 al. 2 LEO lorsque la CSR 2009 ne s'applique 
pas). Le concordat ne donne pas non plus une quelconque compétence à 
la recourante en matière de scolarisation intercantonale. Bien au contraire, 
dès lors que la possibilité de conclure des accords, contenue à l'art. 12 al. 2 
du concordat, n'a pas été utilisée dans ce sens, aucune prérogative n'ayant 
été octroyée aux communes. Dans son rapport du 15 novembre 2023 
concernant le concordat, la Chancellerie d'Etat a bien précisé qu'il 
appartient en principe aux communes dans lesquelles sont domiciliés les 
élèves de décider de leur lieu de scolarisation dans leur propre canton 
(rapport p. 17, disponible sous sous Thèmes / Avenir 
Berne romande et transfert de Moutier / Documentation). Tout au plus, 
comme on l'a vu, les cantons concernés se sont mis d'accord pour 
permettre aux élèves qui, à la date du transfert, fréquentent l'école 
secondaire I dans la commune de Moutier de terminer ce degré dans cette 
commune, y compris en cas de redoublement (art. 4 de l'accord 
d'exécution n° 4). A aucun moment les deux cantons concernés n'ont 
envisagé une scolarisation systématique d'élèves bernois dans le canton 
du Jura et attribué une quelconque compétence communale à ce propos. 
Ainsi, faute de toute compétence décisionnelle et organisationnelle en 
matière de scolarité extracantonale, celle-ci étant exclusivement du ressort 
du canton, la recourante ne saurait se prévaloir d'une violation de son 
autonomie communale. Il n'est de ce fait pas non plus question d'atteinte à 
ses prérogatives de puissance publique dans le domaine concerné comme 
elle l'affirme, dès lors qu'elle n'a justement aucune prérogative en matière 
de scolarisation extracantonale. Au demeurant, la recourante n'explique 
pas en quoi une scolarisation des enfants résidant sur son territoire pour le 
secondaire I à Moutier serait favorable à son organisation scolaire, se 
bornant en substance à affirmer à ce propos qu'une telle scolarisation 
permettrait de maintenir le statu quo. Par conséquent, n'étant aucunement 
touchée de manière qualifiée dans des intérêts publics importants, la 
recourante ne saurait se prévaloir de la qualité pour recourir dans le cas 
d'espèce. 
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 16
2.
2.1
Sur le vu de l'ensemble des éléments qui précèdent, les actes que 
la recourante conteste ne constituant pas des décisions sujettes à recours, 
en plus de présenter un caractère politique prépondérant, et celle-ci n'ayant 
pas la qualité pour recourir, le recours est irrecevable.
2.2
Il n'est pas perçu de frais de procédure, l'autorité communale 
recourante qui succombe n'étant pas touchée dans ses intérêts pécuniaires 
(art. 108 al. 1 et 2 LPJA; voir VGE 2013/433 du 15 juillet 2014 c. 7.2 et la 
référence, non publié in JAB 2014 p. 508). Il n'est pas alloué de dépens 
(art. 108 al. 3 et art. 104 al. 1 et 3 LPJA).
Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 8 juillet 2025, 100.2024.386, page 17
Par ces motifs:
1. Le recours est irrecevable.
2. Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué de dépens.
3. Le présent jugement est notifié (R):
- à la recourante, par sa mandataire,
- au Conseil-exécutif du canton de Berne, par la Direction de l'instruction 
publique et de la culture du canton de Berne,
et communiqué (R):
- au Tribunal fédéral, ad procédure 2C_623/2024.
Le président:
Le greffier:
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification, le présent jugement peut faire l'objet d'un 
recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, 
au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).