be_verwaltungsgericht · 100 2020 320 · 2023-03-03 · de

Staatsbeiträge 2018; Berücksichtigung von Eigenmittel (Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 2020; 2019.GEF.283) | Subventionen

100.2020.320U
BUC/SBE/SPR
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 3. März 2023
Verwaltungsrichter Häberli, präsidierendes Mitglied
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichter Häusler
Gerichtsschreiberin Streun
Stiftung A.________
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführerin
gegen
Kanton Bern
handelnd durch die Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion, 
Generalsekretariat, Rathausplatz 1, Postfach, 3000 Bern 8
Beschwerdegegner
betreffend Staatsbeiträge 2018; Berücksichtigung von Eigenmitteln 
(Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons 
Bern vom 9. Juli 2020; 2019.GEF.283)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Der Kanton Bern hat die Erbringung von stationären Leistungen der institutio-
nellen Sozialhilfe im Bereich Betreuung und Förderung von Kindern, Jugend-
lichen und erwachsenen Personen mit Behinderungen sowie die Förderung 
der Eingliederung invalider Personen teilweise an private Institutionen über-
tragen. Die einzelnen von den Institutionen zu erbringenden Leistungen so-
wie die vom Kanton hierfür zu bezahlenden Abgeltungen werden durch Leis-
tungsverträge bestimmt. In Umsetzung der Massnahme Nr. 44.3.3 (Lineare 
Kürzung der Staatsbeiträge an Behinderteninstitutionen im Bereich Kin-
der/Jugendliche und Erwachsene) aus dem Entlastungspaket 2018, die vom 
Regierungsrat mit RRB 693/2017 vom 28. Juni 2017 beschlossen worden 
war, sahen die Leistungsverträge für das Jahr 2018 erstmals vor, für die 
Festlegung der Leistungspreise pro Einheit die bei den jeweiligen Leistungs-
gerbringerinnen vorhandenen Eigenmittel zu berücksichtigen. Mit Rund-
schreiben vom August 2017 informierte das Alters- und Behindertenamt 
(ALBA; heute: Amt für Integration und Soziales [AIS], Abteilung Soziale Ein-
richtungen und Assistenz [SEA]) der Gesundheits- und Fürsorgedirektion 
des Kantons Bern (GEF; heute: Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirek-
tion [GSI]) alle betroffenen Institutionen darüber, dass im Leistungsvertrag 
2018 eine Obergrenze der erlaubten und bisherigen Rücklagen festgelegt 
werden würde. Mit Schreiben vom 28. November 2017 legte es ihnen die in 
der Folge angewendete Methode zur Berücksichtigung der Eigenmittel dar.
B.
Weil sich einige der betroffenen Institutionen mit der Höhe der Leistungs-
preise für das Jahr 2018 – insbesondere hinsichtlich der Anrechnung der 
Eigenmittel – nicht einverstanden erklärten, wurden die Leistungsverträge 
2018 je mit der Zusatzbestimmung abgeschlossen, dass «das ALBA auf Ge-
such hin mittels Verfügung» über den «von der Leistungserbringerin verlang-
ten [über den vereinbarten Leistungspreis] hinausgehenden höheren Leis-
tungspreis» entscheiden werde. Am 11. Mai 2018 ersuchten die Stiftung 


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A.________ und weitere betroffene Institutionen in einer gemeinsamen 
Eingabe um Erlass einer anfechtbaren Verfügung für den nicht gewährten 
Teil der Leistungspreise. Das ALBA erliess daraufhin am 3. Januar 2019 
gegenüber den Institutionen, die sich mit den Leistungspreisen nicht 
einverstanden gezeigt hatten, je separate Verfügungen, mit denen zwar 
teilweise geringfügig höhere Abgeltungen (als in der Leistungsvereinbarung 
2018 vorgesehen) gewährt wurden; soweit die Festsetzung der 
Leistungspreiseinheiten ohne Berücksichtigung vorhandener Eigenmittel 
beantragt worden war, wies das ALBA die Gesuche indes ab.
C.
Die hiergegen von der Stiftung A.________ und 10 weiteren Institutionen am 
4. Februar 2019 gemeinsam erhobene Beschwerde wies die GSI mit Ent-
scheid vom 9. Juli 2020 ab. 
D.
Dagegen hat am 12. August 2020 die Stiftung A.________ (neben sechs 
weiteren Institutionen; vgl. Verfahren 100.2020.314) Verwaltungsgerichts-
beschwerde erhoben. Sie stellt die folgenden Anträge:
«1. Der Entscheid der Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion 
des Kantons Bern vom 9. Juli 2020 sei aufzuheben und der Be-
schwerdeführerin seien für das Jahr 2018 zusätzliche Staatsbeiträge 
auszurichten, bei deren Berechnung keine Eigenmittel anzurechnen 
seien: 
1.1 für das Angebot «Wohnen mit Beschäftigung» seien die zusätz-
lichen Staatsbeiträge betreffend Berner IV-Rentner/innen und 
Selbstzahler/innen auf CHF 33.40 pro Leistungspreiseinheit und 
betreffend Berner von Sozialdienst, KESB oder POM finanzierte 
Klient/innen und ausserkantonale Klient/innen auf CHF 28.10 
pro Leistungseinheit festzulegen; 
1.2 für das Angebot «Werkstätte» seien die zusätzlichen Staatsbei-
träge betreffend Berner IV-Rentner/innen und Selbstzahler/in-
nen auf CHF 0.29 pro Leistungspreiseinheit und betreffend Ber-
ner von Sozialdienst, KESB oder POM finanzierte Klient/innen 
und ausserkantonale Klient/innen auf CHF 0.30 pro Leistungs-
einheit festzulegen;
1.3 für das Angebot «Sonderschule» seien die zusätzlichen Staats-
beiträge betreffend Berner Kinder und Jugendliche auf CHF 7.-- 


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pro Leistungspreiseinheit und betreffend Berner von Sozial-
dienst, KESB oder POM finanzierte Klient/innen und ausserkan-
tonale Klient/innen ebenfalls auf CHF 7.-- pro Leistungseinheit 
festzulegen.
2. Der Beschwerdeführerin seien auf den zusätzlich zu entrichtenden 
Staatsbeiträgen Verzugszinsen in der Höhe von 5 % seit wann rech-
tens zuzusprechen.
3. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz, sub-
eventualiter an das [ALBA] zurückzuweisen.»
Die GSI beantragt namens des Kantons Bern mit Beschwerdeantwort vom 
13. Oktober 2020 die Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen:
1.
1.1
Strittig ist die Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge zur Abgeltung 
von Leistungsangeboten der institutionellen Sozialhilfe. Über die Ablehnung 
von Begehren um (zusätzliche) Staatsbeiträge ist durch Verfügung zu ent-
scheiden (Art. 9 Abs. 3 des Staatsbeitragsgesetzes vom 16. September 1992 
[StBG; BSG 641.1] in der hier noch anwendbaren ursprünglichen Fassung 
[BAG 94-027]; vgl. heute Art. 9 Abs. 1 Satz 2 StBG), auch wenn die Gewäh-
rung von Beiträgen an die Gesuchstellerin grundsätzlich durch Leistungsver-
trag erfolgt (BVR 2013 S. 227 E. 4 mit Bemerkungen von Bernhard Rütsche). 
Somit wird der strittige Anspruch zu Recht im Verwaltungs- bzw. Beschwer-
deverfahren und nicht auf dem Klageweg geltend gemacht (vgl. etwa 
VGE 2016/339 vom 7.11.2018 E. 1.2 und 1.7).
1.2
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und 
hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung 
(Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge-


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halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist einzutre-
ten.
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2. 
2.1
Die Beschwerdeführerin ist eine juristische Person des Privatrechts, 
die Aufgaben der institutionellen Sozialhilfe wahrnimmt (vgl. vorne Bst. A). 
Die Abgeltung der Leistungen der privaten Trägerschaften der institutionel-
len Sozialhilfe ist in der Sozialhilfegesetzgebung geregelt, d.h. im Gesetz 
vom 11. Juni 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; 
BSG 860.1) und der Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche 
Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111). Seit dem 1. Januar 
2022 findet sich die Regelung des Leistungsangebots der institutionellen So-
zialhilfe im Gesetz über die sozialen Leistungsangebote vom 9. März 2021 
(SLG; BSG 860.2). Bereitstellung und Finanzierung der Leistungsangebote 
für erwachsene Menschen mit Behinderung richten sich weiterhin nach dem 
SHG (Art. 58 Abs. 1 und 2 SHG). Auf den streitbetroffenen Betriebsbeitrag 
für das Jahr 2018 sind aber ohnehin die bisher geltenden und nicht die am 
1. Januar 2022 neu in Kraft getretenen Bestimmungen anzuwenden (vgl. 
Art. 10 Abs. 1 StBG). Die strittige Ablehnung von zusätzlichen Staatsbeiträ-
gen beurteilt sich somit nach dem StBG im Verbund mit dem SHG in der hier 
massgeblichen, bis zum 30. Juni 2020 geltenden Fassung (BAG 11-105 so-
weit nicht anders angegeben) und der SHV.
2.2
Die institutionellen Leistungsangebote umfassen ambulante, teilsta-
tionäre und stationäre Leistungen in den Wirkungsbereichen finanzielle Exis-
tenzsicherung, persönliche Autonomie, berufliche und soziale Integration so-
wie Lebensbedingungen (aArt. 58 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 1 SHG). Die Leis-
tungen werden vom Kanton, von Gemeinden oder von privaten Trägerschaf-
ten oder Personen erbracht (Leistungserbringerinnen bzw. Leistungserbrin-
ger; aArt. 58 Abs. 2 SHG). Die GSI stellt die erforderlichen Leistungsange-
bote bereit (aArt. 60 Abs. 1 SHG). Zu diesem Zweck kann die zuständige 


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Stelle der GSI mit Leistungserbringerinnen und Leistungserbringern Leis-
tungsverträge abschliessen (aArt. 60 Abs. 2 Bst. a SHG). Die in diesem Rah-
men für die GSI erbrachten Leistungen werden vom Kanton mit Beiträgen 
abgegolten, die durch Verfügung oder Vertrag gewährt werden (aArt. 74 
Abs. 2 [BAG 01-084] und Art. 76 Abs. 1 SHG; Art. 25 Abs. 1 SHV). Die Ein-
zelheiten der Leistungsabgeltung sind in aArt. 74a und 75 SHG i.V.m. 
Art. 25 ff. SHV geregelt (vgl. dazu hinten E. 3.2).
2.3
Die Gewährung der Beiträge richtet sich allgemein nach dem Staats-
beitragsrecht (StBG und Staatsbeitragsverordnung vom 23. März 1994 
[StBV; BSG 641.111]; Art. 25 Abs. 2 SHV). Das StBG regelt die allgemeinen 
Grundsätze und das Verfahren für die Gewährung von Staatsbeiträgen 
(Art. 1 StBG), wobei die Abschnitte III, VI und VII nur anwendbar sind, soweit 
andere Gesetze nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 StBG). Als 
Staatsbeiträge gelten finanzielle Beiträge, die einer Empfängerin oder einem 
Empfänger ausserhalb der Kantonsverwaltung gewährt werden, ohne dass 
der Kanton eine direkte Gegenleistung erhält. Sie werden als Finanzhilfen 
oder Abgeltungen gewährt. Bei den hier strittigen Beiträgen handelt es sich 
um Abgeltungen zwecks Milderung oder Ausgleichung der finanziellen Las-
ten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vorgeschriebener oder 
übertragener Aufgaben ergeben (Art. 3 Abs. 1 und 3 StBG; BVR 2013 S. 227 
E. 4.3; Coullery/Mewes, Sozialhilferecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches 
Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 2021, S. 743 ff., Rz. 149 ff., 158 ff.). 
3.
Strittig ist, ob der Beschwerdeführerin für deren Angebote der institutionellen 
Sozialhilfe (Wohnheime und Tagesstätten, Werkstätte, Sonderschule) hö-
here Abgeltungen als die in den Leistungsverträgen vereinbarten auszurich-
ten sind, indem bei der Festsetzung der Leistungspreise von der Berücksich-
tigung von Eigenmitteln abgesehen wird.
3.1
Für das Jahr 2018 hat das ALBA die Berechnung der Abgeltung ge-
genüber dem Vorjahr insofern angepasst, als es bei der Festlegung der Leis-
tungspreise erstmals Eigenmittel der leistungserbringenden Institutionen 


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anrechnete. Die Beschwerdeführerin macht geltend, es fehle an einer hin-
sichtlich Normstufe und -dichte genügenden gesetzlichen Grundlage, welche 
eine Anrechnung der Eigenmittel gemäss der vom ALBA definierten Berech-
nungsmethode erlaube. Um eine einheitliche und rechtsgleiche Anrechnung 
von Eigenmitteln zu gewährleisten, sei unabdingbar, dass durch die für den 
Erlass kompetenten Behörden detaillierte Vorschriften erlassen würden. Das 
konkrete Vorgehen zur Beitragsfestsetzung bzw. zur Anrechnung von Eigen-
mitteln sei zwingend in Ausführungsbestimmungen zum SHG festzulegen, 
deren Erlass gemäss Art. 28 Abs. 3 SHV in die gemeinsame Kompetenz der 
GSI und der Finanzdirektion (FIN) falle. 
3.2
Die massgeblichen gesetzlichen Grundlagen präsentieren sich wie 
folgt: 
Der Kanton gilt die erbrachten Leistungen mit Beiträgen ab, die als Betriebs- 
oder Investitionsbeiträge auszugestalten sind (Art. 76 Abs. 1 i.V.m. 74a 
Abs. 1 Satz 1 SHG). Die Beiträge sind grundsätzlich leistungsorientiert und 
nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten festzusetzen 
(aArt. 75 Abs. 1 SHG; Art. 27 Abs. 1 SHV; vgl. auch Art. 13 Abs. 1 Bst. a 
StBG). Als Normkosten gelten diejenigen auf eine Leistungseinheit umge-
legten Betriebskosten (Personal- und Sachaufwand wie z.B. Mieten), die 
einem effizient geführten Betrieb eine kostendeckende Leistungserbringung 
unter 
Einhaltung 
der 
Qualitätsvorgaben 
erlauben 
(Art. 13a 
StBG; 
Coullery/Mewes, a.a.O., Rz. 162). Fehlen Normkosten, können die Beiträge 
unter Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten festgesetzt 
werden (Art. 27 Abs. 2 SHV). Betriebs- und Baukosten werden vom Kanton 
nur soweit übernommen, als sie nicht anderweitig gedeckt werden können 
(Art. 28 Abs. 1 SHV). Vorrang gegenüber den Beiträgen des Kantons haben 
Beiträge und Leistungen Dritter, insbesondere des Bundes, anderer Kantone 
und der Sozialversicherer, Beiträge und Gebühren der Benutzerinnen und 
Benutzer sowie Eigenmittel der Leistungserbringer (Art. 28 Abs. 2 SHV). 
aArt. 75 SHG sieht sodann Folgendes vor: 


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 1 […] 
2 Bei der Bemessung der Beiträge sind Tariferträge und die Beiträge der 
Sozialversicherer voll, die Eigenmittel angemessen anzurechnen.
3 Der Regierungsrat kann nähere Vorschriften zur Beitragsfestsetzung, 
zur Tarifierung der Leistungen und zur Anrechnung der Eigenmittel der 
Leistungserbringer erlassen.
Der Regierungsrat wiederum hat die GSI ermächtigt, im Einvernehmen mit 
der Finanzdirektion Vorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen 
(Art. 28 Abs. 3 SHV). Von dieser Möglichkeit hat die GSI indes keinen Ge-
brauch gemacht. 
3.3
Das verfassungsmässige Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprinzip 
besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grundlage stützen 
muss, die hinreichend bestimmt und vom zuständigen Organ erlassen wor-
den ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 66 Abs. 2 
der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]). Es dient einerseits der 
demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns, andererseits den 
rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Vor-
hersehbarkeit des staatlichen Handelns. Es gilt für das ganze Verwaltungs-
handeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (BGE 134 I 313 E. 5.4, 
130 1 E. 3.1, je mit Hinweisen; BVR 2018 S. 289 E. 4.1, 2013 S. 183 E. 3.2; 
vgl. auch Art. 69 Abs. 4 KV sowie Art. 164 Abs. 1 BV für die Bundesebene). 
Das Legalitätsprinzip stellt nicht nur Anforderungen an die Normstufe (Erfor-
dernis der Gesetzesform), sondern verlangt, dass die angewendeten 
Rechtssätze eine angemessene Bestimmtheit aufweisen. Der Grad der er-
forderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter 
anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, der Komplexität 
und der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sach-
gerechten Entscheidung ab (BGE 147 I 478 E. 3.1.2, 144 I 126 E. 6.1; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, 
N. 338 ff., 350 ff.). Eine besondere Bedeutung hat die Forderung der Be-
stimmtheit bei Verhaltensnormen, die unmittelbar ein bestimmtes Verhalten 
Privater bewirken sollen oder wenn eine Vielzahl von ähnlich gelagerten Ent-
scheiden zu treffen ist. Umgekehrt sind die Anforderungen weniger streng, 
wenn im Interesse einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerech-
tigkeit Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind (BVR 2013 
S. 183 E. 3.5 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 146 I 70 E. 6.2.2). Das Gebot 


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der Bestimmtheit lässt zu, dass Gesetz- bzw. Verordnungsgeber allgemeine 
oder eher vage Begriffe verwenden und die Auslegung der Praxis überlassen 
(BGE 147 I 450 E. 3.2.1, 138 I 378 E. 7.2 auch zum Folgenden). Im Bereich 
der Leistungsverwaltung sind zwar die Anforderungen an die Bestimmtheit 
der gesetzlichen Grundlagen (wie auch an das Erfordernis der Gesetzes-
form) im Allgemeinen weniger streng als in der Eingriffsverwaltung 
(BGE 141 V 688 E. 4.2.2 [Pra 105/2016 Nr. 30]; Giovanni Biaggini, in BV 
Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 5 N. 10; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., 
N. 381; Lloyd Ian Seaders, Das Erfordernis der Gesetzesform als Begrün-
dungsproblem, Diss. SG 2021, S. 59 f.). Analoges gilt, wenn ein Rechtsver-
hältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen 
sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei 
ausgehandelt werden können (BGE 129 I 161 E. 2.2; 123 I 1 E. 4d; aus der 
Lehre statt vieler: Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 344). Bei Subventionen 
ist vor allem bei wiederkehrenden staatlichen Leistungen sowie bei Subven-
tionen mit einem grösseren Empfängerkreis oder solchen, die für die Emp-
fangenden von grosser (eventuell existentieller) Bedeutung sind, allerdings 
dennoch eine relativ dichte rechtssatzförmige Normierung der Anspruchsvo-
raussetzungen und des Zwecks angebracht (vgl. August Mächler, in Biaggini 
et al. [Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, 2015, S. 881 mit Verweis auf 
BGE 118 Ia 46 E. 5b; Tschannen/Müller/Kern, Allgemeines Verwaltungs-
recht, 5. Aufl. 2022, Rz. 412; Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 381).
3.4
Die Trägerschaften, die für den Kanton Leistungen der institutionellen 
Sozialhilfe erbringen, haben Anspruch darauf, dass ihnen die erbrachten 
Leistungen abgegolten werden. Die genaue Höhe der Abgeltung lässt sich 
den Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen nicht entnehmen. Das Sozi-
alhilferecht gibt lediglich vor, dass die Beiträge prospektiv, gestützt auf Norm-
kosten oder allenfalls unter «Berücksichtigung» der effektiven Betriebskos-
ten festzulegen sind (vgl. vorne E. 3.2). Die Bemessung der Abgeltung ist 
mit aArt. 75 SHG in den Grundzügen in einem Gesetz im formellen Sinn ge-
regelt, womit dem Erfordernis der Gesetzesform (Normstufe) genüge getan 
ist (vgl. BGE 134 I 313 E. 5.4 [Pra 98/2009 Nr. 50], 118 Ia 46 E. 5b). Da hier 
Subventionen in Frage stehen, genügt der direkt zur Anwendung gelan-
gende Normenkomplex, bestehend aus aArt. 75 Abs. 1 und 2 SHG i.V.m. 
Art. 27 und 28 SHV, insgesamt auch den Anforderungen an die Bestimmt-


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heit: Es ist den leistungserbringenden Institutionen grundsätzlich freigestellt, 
ob sie ihre Leistungsangebote im Rahmen eines Leistungsvertrags mit dem 
Kanton erbringen wollen, wobei es Letzterem freilich vorbehalten ist, Menge 
und Qualität der zu erbringenden Leistungen zu bestimmen (vgl. Art. 12 
Abs. 2 und aArt. 60 SHG; Coullery/Mewes, a.a.O., Rz. 134 ff., 149; 
VGE 2016/339 vom 7.11.2018 E. 2.4; vgl. auch vorne E. 2.2). Die Rechtsbe-
ziehung ist damit von einer gewissen Asymmetrie geprägt; die GSI räumt 
diesbezüglich ein, dass soweit eine leistungserbringende Institution mit der 
angebotenen Abgeltung nicht einverstanden sei, die «Verweigerung des 
Vertragsabschlusses in der Regel bloss eine theoretische Möglichkeit» dar-
stelle (angefochtener Entscheid E. 3.5 a.E.). Auch sind die hier strittigen zu-
sätzlichen Staatsbeiträge für die betroffene Institution umfangmässig bzw. 
hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen Tragweite nicht unbedeutend. Es stehen je-
doch nicht Normen in Frage, die unmittelbar auf eine Steuerung des Verhal-
tens Privater abzielen. Die mit dem Bestimmtheitserfordernis zu wahrenden 
rechtsstaatlichen Interessen an der Voraussehbarkeit und Berechenbarkeit 
des staatlichen Handelns erscheinen damit vergleichsweise gering. Eine re-
lativ unbestimmte, konkretisierungsbedürftige Regelung für die Festlegung 
der Abgeltung erlaubt es den zuständigen Behörden sodann, den Finanzie-
rungsbedürfnissen der Institutionen und der Finanzlage des Kantons Rech-
nung zu tragen und überdies indirekt auf den Qualitätsstandard der einge-
kauften Leistungen Einfluss zu nehmen. Die relative Unbestimmtheit dient 
damit massgeblich auch der Einzelfallgerechtigkeit. Mit der geltenden rechts-
satzförmigen Regelung ist deshalb dem Bestimmtheitsgebot genüge getan, 
auch wenn eine detailliertere Regelung gegebenenfalls im Interesse der 
Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit wünschbar erscheinen mag. Daran 
ändert nichts, dass der Gesetzgeber den Regierungsrat zum Erlass von Aus-
führungsvorschriften ermächtigt und dieser seine Kompetenz an die GSI und 
die FIN delegiert hat. Laut den Materialien zu SHG und SHV war zwar vor-
gesehen, die Anrechnung der Eigenmittel «voraussichtlich» in einer «neuen 
Finanzierungsverordnung» zu regeln (vgl. Vortrag des Regierungsrats zum 
SHG, in Tagblatt des Grossen Rates 2001, Beilage 16 [nachfolgend: Vortrag 
SHG] S. 37). Anders als bei der Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe, bei 
welcher der Regierungsrat zum Erlass einer Verordnung verpflichtet wird 
(Art. 31 Abs. 1 SHG; Vortrag SHG, S. 20 und 37), ist aArt. 75 Abs. 3 SHG, 
der die Festsetzung der Staatsbeiträge zum Gegenstand hat, als Kann-Be-


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Seite 11
stimmung formuliert. Den Materialien ist zu entnehmen, dass der Gesetzge-
ber eine Konkretisierung insbesondere der Tarifvorschriften (d.h. betreffend 
die Tarifierung der kostenpflichtigen Leistungen der Leistungserbringerinnen 
für die Leistungsempfangenden) für Wesentlich erachtete (vgl. Vortrag SHG, 
S. 30 f.); daraus ist zu schliessen, dass eine Verordnungstätigkeit der Exe-
kutive betreffend die hier interessierende Abgeltung der Leistungsangebote 
nicht als zwingend erforderlich angesehen wurde. Der Gesetzgeber hat so-
mit bewusst eine Regelung getroffen, die allenfalls als direkt vollziehbare 
Handlungsgrundlage dient. 
3.5
Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz 
eine Verletzung des verfassungsmässigen Gesetzmässigkeitsprinzips ver-
neint hat. Dies gilt umso mehr, als hier nicht über die Rechtmässigkeit einer 
Kürzung oder Rückforderung bereits gewährter Staatsbeiträge zu befinden 
ist, und auch nicht eine Verrechnung von erzielten Überdeckungen mit 
zukünftigen Staatsbeiträgen nach Art. 15a StBG in Frage steht (vgl. ange-
fochtener Entscheid E. 2.3 ff. und 5.8, worauf verwiesen wird; vgl. auch 
VGE 2020/314 vom 3.3.2023 E. 4.2). Stattdessen liegt der Streitigkeit die 
Abweisung eines Gesuchs um zusätzliche Staatsbeiträge zugrunde; mithin 
geht es um die Zusprechung von Beiträgen an die Erbringerinnen von Leis-
tungen der institutionellen Sozialhilfe gemäss aArt. 74 ff. SHG und nicht etwa 
um eine Anordnung im Bereich der Eingriffsverwaltung. Entsprechend gelten 
grundsätzlich herabgesetzte Anforderungen an die gesetzliche Grundlage, 
wobei unerheblich ist, dass sich die Verweigerung zusätzlicher Beiträge in 
wirtschaftlicher Hinsicht für die Leistungserbringerinnen unter Umständen 
faktisch nicht anders auswirken mag, als wenn eine Rückforderung oder Ver-
rechnung von Beiträgen mit früheren Überdeckungen erfolgt wäre. 
4.
Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine fehlerhafte Anwendung der recht-
lich vorgesehenen angemessenen Anrechnung von Eigenmitteln. 
4.1
Für das Jahr 2018 rechnete das ALBA bei der Festlegung der Leis-
tungspreise Eigenmittel an, wenn bei einer Leistungserbringerin die als 
«Risikokapital» bezeichnete Grösse den festgelegten Soll-Wert von 25 % 


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Seite 12
des 
Gesamtaufwands 
im 
subventionierten 
Bereich 
überstieg. 
Als 
«Risikokapital» betrachtete das ALBA einerseits die als Rückstellungen 
verbuchten kumulierten Überdeckungen und andererseits das «Eigenkapi-
tal/Organisationskapital» gemäss Kontenrahmen CURAVIVA, das auch 
Spenden und Legate umfasst. Dabei wurde auf die Zahlen des Jahres 2015 
abgestellt. Für Institutionen, die Leistungen in mehreren Bereichen der 
institutionellen 
Sozialhilfe 
(etwa 
solche 
für 
Erwachsene 
und 
für 
Kinder/Jugendliche) oder solche ausserhalb von Leistungsverträgen (z.B. 
Massnahmen der Invalidenversicherung) erbringen, wurde das Eigenkapital 
anhand des anteiligen Betriebsaufwands auf die Bereiche aufgeteilt. Die 
Anrechnung von Eigenmitteln erfolgte als «Reduktion» des Leistungspreises 
pro Einheit im Leistungsvertrag. Nach dem vom ALBA verwendeten – im 
vorliegenden Verfahren selber nicht streitigen – Berechnungsschema ergab 
sich für die Beschwerdeführerin folgende Berechnung der anzurechnenden 
Eigenmittel (vgl. Verfügung vom 3.1.2019 E. 6, unpag. Vorakten ALBA, 
act. 4B [im Parallelverfahren 100.2020.314] Reg. 1):


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4.2
Die GSI hat die Abweisung des Gesuchs um (zusätzliche) Staatsbei-
träge in der Höhe der vom ALBA bei der Leistungspreisbemessung ange-
rechneten Eigenmittel im Wesentlichen mit der Begründung bestätigt, die an-
gemessene Berücksichtigung der Eigenmittel der Leistungserbringerinnen 
sei bei der Staatsbeitragsfestsetzung gesetzlich nicht nur erlaubt, sondern 
geboten. Der Grundsatz der Subsidiarität in der institutionellen Sozialhilfe 
verlange, dass Kanton und Gemeinden Leistungsangebote in Ergänzung zur 
privaten Initiative nur soweit bereitstellten und finanzierten, als dies zur Si-
cherstellung eines bedarfsgerechten Angebotes nötig sei. Jedoch seien we-
der aArt. 75 Abs. 2 SHG noch Art. 28 Abs. 2 Bst. c SHV so zu verstehen, 
dass die Gewährung von Staatsbeiträgen streng subsidiär zu den Eigenmit-
teln der Leistungserbringerinnen erfolge; angezeigt sei vielmehr statt einer 
vollumfänglichen eine angemessene Berücksichtigung der Eigenmittel (an-
gefochtener Entscheid E. 5.2 f.). In Auslegung des Begriffs der «Eigenmittel» 
gelangte die Vorinstanz zum Schluss, dass als solche auch die im übertra-
genen Aufgabenbereich verwendbaren Zuwendungen Dritter an die Leis-
tungserbringerinnen, wie namentlich frei verfügbare Spenden und Legate 
gelten (E. 5.6). Es sei daher nicht zu beanstanden, diese Mittel bei der Bei-
tragsbemessung zu berücksichtigen. Ein Eingriff in die Eigentumsgarantie 
sei – weil es um die Ausrichtung von Staatsbeiträgen gehe – nicht gegeben 
(E. 5.8). Mit der vom ALBA angewandten Berechnungsmethode würden Ei-
genmittel der Leistungserbringerinnen nur insoweit an die Staatsbeiträge für 
das Jahr 2018 angerechnet, als gemäss der Jahresrechnung 2015 das «Ri-
sikokapital» gedeckt gewesen und zudem eine Überdeckung im subventio-
nierten Bereich realisiert worden sei, was sachgerecht erscheine. Aus Grün-
den der Gleichbehandlung sei angebracht gewesen, auf die Ergebnisse des 
Jahres 2015 abzustellen, da zum Zeitpunkt der Gesucheinreichung im 
Herbst 2017 nicht für alle abgeltungsberechtigten Institutionen eine von der 
jeweiligen Revisionsstelle geprüfte, definitive Jahresrechnung für das Jahr 
2016 vorgelegen hätte (E. 6.5). Ferner sei auch der Soll-Wert für das Risiko-
kapital von 25 % des Gesamtaufwands sachlich begründet, entspreche die-
ser Wert doch dem von der Zertifizierungsstelle für gemeinnützige Non-
Profit-Organisationen (Stiftung ZEWO) definierten Standard (E. 6.7). 
4.3
Die Beschwerdeführerin erachtet das Vorgehen zur Berücksichtigung 
der Eigenmittel bei der Festlegung der Leistungspreise als rechtsfehlerhaft 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 14
bzw. unsachgemäss. Sie bemängelt zunächst, dass für die einzelnen abgel-
tungsberechtigten Leistungsbereiche nicht die effektiven Eigenmittel ermit-
telt worden, sondern diese gemäss dem Anteil am Gesamtaufwand zuge-
wiesen worden sind, wobei überdies nicht nachvollziehbar sei, weshalb bei 
den Erwachsenen die Bereiche «Wohnen» und «Werkstatt» zusammenge-
fasst worden seien, obwohl je separate Leistungsverträge bestünden. Weiter 
erachtet sie das Eigenkapital, das als Referenzwert herangezogen worden 
ist, für zu hoch, da hiervon insbesondere das Stiftungskapital, der Spenden-
fonds sowie Gewinne, Reserven und Überdeckungen aus anderen Leis-
tungsbereichen in Abzug zu bringen seien, womit ein massgebliches Eigen-
kapital von Fr. 3'717'576.-- und nicht von Fr. 6'577'955.-- resultiere. Zudem 
entbehrten die definierten Obergrenzen von 25 % des Risikokapitals und von 
2,5 % bzw. 5 % freier Quote jeglicher Grundlage. Ferner sei nicht statthaft, 
der Leistungsabgeltung des Jahres 2018 die Geschäftsergebnisse des Jah-
res 2015 als Referenzjahr zugrunde zu legen; dieses sei im Hinblick auf die 
Rechnungsperiode 2018 nicht repräsentativ, weil der Gesamtaufwand in den 
Bereichen «Wohnen» und «Tagesstätte» infolge Umzugs in einen Neubau 
zwischenzeitlich markant gestiegen sei. Das Argument der Gleichbehand-
lung verfange nicht, da zwar die Anrechnung von Eigenmitteln für alle leis-
tungserbringenden Institutionen anhand eines einheitlichen Referenzjahres 
vorgenommen worden sei, was indes nicht zu einer rechtsgleichen Behand-
lung geführt habe. Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz allgemein 
vor, ihre Vorbringen nur ungenügend in die Entscheidfindung einbezogen 
und insbesondere keine Angemessenheitsprüfung vorgenommen zu haben, 
womit sie ihre Kognition unzulässigerweise unterschritten und eine Verlet-
zung des rechtlichen Gehörs begangen habe. Schliesslich verstosse es ge-
gen den Grundsatz von Treu und Glauben, dass die Vorinstanz die (völlig 
überraschende) Praxisänderung des ALBA bezüglich der Anrechnung von 
Eigenmitteln für zulässig erachtet habe, obschon zwischen deren Ankündi-
gung und Anwendung nur wenige Monate gelegen hätten.
4.4
Die GSI hält den Ausführungen der Beschwerdeführerin zusammen-
fassend entgegen, die vorgebrachten Tatsachenbehauptungen seien – mit 
Blick auf die vom ALBA angewendete und mit aArt. 75 Abs. 2 SHG in Ein-
klang stehende Bemessungsmethode – nicht rechtserheblich. Entsprechend 
habe es sich erübrigt, im vorinstanzlichen Verfahren hierauf einzugehen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 15
bzw. die insoweit beantragten Beweisvorkehren zu treffen. Weiter führten 
sowohl der Abzug «Zuweisung Risikokapital» als auch die festgelegten 
«freien Quoten» zu einer Reduktion der an die Staatsbeiträge anzurechnen-
den Eigenmittel, weshalb die diesbezügliche Kritik der Beschwerdeführerin 
offenkundig nicht geeignet sei, einen Anspruch auf zusätzliche Staatsbei-
träge für das Jahr 2018 zu begründen. Was schliesslich den Aspekt der 
Rechtsgleichheit betreffe, sei eine identische Abgeltung pro Leistungseinheit 
für alle Leistungserbringerinnen aufgrund der historisch gewachsenen Ver-
sorgungslandschaft in den betroffenen Leistungsbereichen und der sehr un-
terschiedlichen Gegebenheiten nicht zielführend. Eine Gleichbehandlung 
könne nur erreicht werden, indem bei der Festsetzung der Leistungspreise 
methodisch gleich vorgegangen werde, was geschehen sei. 
5.
Zu prüfen ist, was unter dem Begriff der Eigenmittel, die bei der Festlegung 
der Beiträge angemessen anzurechnen sind, zu verstehen ist.
5.1
Die tatbestandsseitig offen formulierte Vorschrift von aArt. 75 Abs. 2 
SHG (vgl. Zitat vorne E. 3.2) enthält mit dem Begriff der Eigenmittel einen 
unbestimmten Rechtsbegriff und ist mittels Auslegung zu konkretisieren. Die 
Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs gilt als Rechtsfrage, die im 
Rahmen der Rechtskontrolle durch das Verwaltungsgericht frei geprüft wird 
(BVR 2014 S. 197 E. 3.3). Hinsichtlich der Rechtsfolgen, die sich aus dem 
Vorliegen von Eigenmitteln ergeben, räumt aArt. 75 Abs. 2 SHG den zustän-
digen Behörden insofern einen Ermessensspielraum ein, als sie die Eigen-
mittel bei der Festsetzung der Beiträge «angemessen anzurechnen» haben 
(sog. Rechtsfolgeermessen; zum unbestimmten Gesetzesbegriff und Ermes-
sen im Allgemeinen statt vieler Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht 
im Spiegel der Rechtsprechung, 2022, S. 159 ff.; Ruth Herzog, in Her-
zog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 66 
N. 44 f.). Die Handhabung dieser rechtsatzförmigen Offenheit in Gestalt des 
rechtsfolgeseitigen «Wie» ist eine Frage der Angemessenheit (d.h. der 
Zweckmässigkeit bzw. Opportunität), die vom Verwaltungsgericht nur be-
schränkt auf Rechtsfehlerhaftigkeit hin überprüft werden kann (vgl. dazu hin-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 16
ten E. 6.1; BVR 2010 S. 147 E. 6.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 44, 63 f., 
Art. 80 N. 37). Es ist damit zunächst auf die vorinstanzliche Auslegung des 
Begriffs der Eigenmittel einzugehen, auch wenn nicht zu verkennen ist, dass 
Tatbestand und Rechtsfolge hier eng ineinandergreifen und eine isolierte Be-
trachtung des Begriffs der Eigenmittel keine abschliessende Beurteilung er-
laubt.
5.2
Die Vorinstanz hat erwogen, dass nach üblichem Sprachgebrauch 
als «Eigenmittel» (französisch: «fonds propres») alle Vermögenswerte einer 
juristischen oder natürlichen Person zu verstehen seien, denen keine Ver-
bindlichkeiten gegenüberstehen. Keine Eigenmittel seien namentlich jene 
Vermögensteile, die aus Darlehen (Fremdkapital) stammten bzw. entspre-
chend finanziert worden seien. Der Begriff Eigenmittel werde im allgemeinen 
Sprachgebrauch mit dem Begriff Eigenkapital weitgehend gleichgesetzt; ent-
sprechend sei das Organisations- bzw. Stammkapital einer Institution zu den 
Eigenmitteln zu zählen. Dasselbe gelte für Spenden und Legate, die in der 
Erfolgsrechnung einer Institution als Erträge verbucht würden; diesen stün-
den (in der Regel) keine Verbindlichkeiten gegenüber. Seien Spenden und 
Legate frei verfügbar, gehörten sie zu den Eigenmitteln einer Person bzw. 
Institution. Dieses Verständnis werde durch die historische Betrachtung der 
Bestimmung gestützt, zumal gemäss den Materialien (nebst den Erträgen) 
auch das Vermögen der Leistungserbringer zu den Eigenmitteln zähle. In 
gesetzessystematischer und teleologischer Hinsicht sei der (auch) in der in-
stitutionellen Sozialhilfe geltende Grundsatz der Subsidiarität (Art. 9 Abs. 3 
SHG) beachtlich. Demnach sei die staatliche Beitragsgewährung subsidiär 
zur «privaten Initiative». Werde ein Leistungsangebot auch ohne staatlichen 
Auftrag bzw. staatliche Abgeltung durch Private sichergestellt, erübrigten 
sich staatliche Unterstützungsmassnahmen. Dabei könne es nach dem 
Grundgedanken der Subsidiarität keine Rolle spielen, aus welcher Quelle 
Eigenmittel einer Institution stammten. Entsprechend würden als Eigenmittel 
nicht nur Vermögenswerte gelten, die aus Überdeckungen durch Kantons-
beiträge entstanden sind (angefochtener Entscheid E. 5.6).
5.3
Dass sich die Vorinstanz bei der grammatikalischen Auslegung am 
Begriff des Eigenkapitals orientierte, ist dies nicht zu beanstanden: Das Ei-
genkapital bezeichnet die Differenz zwischen den Gesamtaktiven und dem 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 17
Fremdkapital eines Unternehmens (Lukas Handschin, Rechnungslegung im 
Gesellschaftsrecht, 2. Aufl. 2016, Rz. 803). Es wird grundsätzlich entspre-
chend der Rechtsform des Unternehmens ausgewiesen und gegliedert 
(Lukas Glanzmann, Das neue Rechnungslegungsrecht, in SJZ 2012 
S. 205 ff., 210). Aus betriebswirtschaftlicher Sicht steht das Eigenkapital für 
Risikokapital, welches dem Unternehmen finanzielle und unternehmerische 
Freiheit sowie Flexibilität verleiht. Es beschreibt zudem die Grösse der Re-
sistenz einer Gesellschaft gegen das Risiko der Aktivenverminderung u.a. 
durch Mittelabfluss (vgl. Lukas Handschin, a.a.O., Rz. 100 mit Verweis auf 
Peter Böckli, Neue OR-Rechnungslegung, 2014, Rz. 1058). So kann ein Un-
ternehmen Aktiven im Umfang des Eigenkapitals reduzieren, ohne dass dies 
zur Überschuldung führt (Lukas Handschin, Das Eigenkapital als Risikore-
serve, in Festschrift für Roland von Büren, 2009, S. 76 und 80; vgl. heute 
Art. 725b Abs. 1 des Schweizerischen Obligationenrechts [OR; SR 220]). 
Unter historischen und systematischen Gesichtspunkten hat die Vorinstanz 
mit Verweis auf die Materialien hervorgehoben, dass bei der Bemessung der 
Kantonsbeiträge – nebst den Erträgen – auch das (Rein-)Vermögen der Leis-
tungserbringerinnen heranzuziehen sei, wobei dieses keine begriffliche Ein-
schränkung erfährt (vgl. Vortrag der GEF zur SHV, S. 14; vgl. auch Vortrag 
SHG, S. 19 f. [betreffend die individuelle Sozialhilfe]). Wie die Vorinstanz 
überzeugend argumentiert, ist die Anrechnung der Eigenmittel – wie nament-
lich aus dem Artikeltitel von Art. 28 SHV erhellt – eine Folge des im Sozial-
hilferecht vorherrschenden Subsidiaritätsprinzips (Art. 9 SHG; vgl. Vortrag 
SHG, S. 16 auch zum Folgenden), was bedeutet, dass sich staatliche Unter-
stützungsmassnahmen erübrigen, soweit Leistungsangebote durch Private 
sichergestellt werden (sog. Nachranggrundsatz; vgl. aArt. 9 Abs. 3 SHG; vgl. 
auch Vortrag SHG, S. 16 und 30; Vortrag SHV, S. 14; Guido Wizent, Die 
sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014 [nachfolgend: Bedürftigkeit], S. 230 
f.; Christoph Rüess, in Christoph Häfeli [Hrsg.], Das Schweizerische Sozial-
hilferecht, 2008, S. 46 f., 52 auch zum Folgenden). Weil das Subsidiaritäts-
prinzip auf eine möglichst weitgehende Inanspruchnahme sämtlicher ander-
weitiger Ressourcen abzielt und der Sozialhilfe lediglich eine Auffüllfunktion 
zukommt (vgl. Guido Wizent, Sozialhilferecht, 2020, Rz. 610, 420; ders., Be-
dürftigkeit, S. 230, 416 f.), hat die Vorinstanz grundsätzlich zu Recht ge-
schlossen, dass der Begriff der Eigenmittel in einem weiten Sinn zu verste-
hen ist und nicht bestimmte Positionen des Eigen- bzw. Organisationskapi-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 18
tals (so insb. Spenden und Legate) ausschliesst und auch Vermögenswerte 
erfasst, die nicht aus Überdeckungen entstanden sind.
5.4
Die Auslegung des Begriffs der Eigenmittel ergibt demnach, dass 
diese – abgesehen von den hier nicht interessierenden Erträgen – das (Rein-
)Vermögen der leistungserbringenden Institutionen umfassen. Bei der 
Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Stiftung des Privatrechts. An-
ders als Kapitalgesellschaften verfügen Stiftungen nicht über Eigenkapital; 
stattdessen wird zwischen Fondskapital als zweckgebundene Stiftungsmittel 
einerseits und Organisationskapital als freie Stiftungsmittel andererseits un-
terschieden. Das Organisationskapital besteht in der Regel aus dem einbe-
zahlten Stiftungskapital, den frei verfügbaren Mitteln sowie den erarbeiteten 
Eigenmitteln (vgl. Roman Baumann Lorant, Das Rechnungslegungsrecht 
aus der Sicht von Stiftungen, in ST 10/2014 S. 883 ff., 886 auch zum Fol-
genden; vgl. auch Studen/Geinoz, Zweckgebundene Mittel und Stiftungsar-
tige Vermögensbindungen, in EF 5/2018 S. 421 ff., 423). Dem Organisati-
onskapital zuzuweisen sind Mittel ohne Verwendungsbeschränkung durch 
Dritte bzw. mit von der Organisation selbst auferlegter Zweckbindung. Beim 
Fondskapital handelt es sich dagegen um Mittel, die einem von Dritten be-
stimmten und die Verwendung einschränkenden Zweck unterliegen (vgl. 
Eberle/Zöbeli, Rechnungslegung für NPO, in ST 8/2014 S. 626 ff., 627; 
Zöbeli/Mühlenberg-Schmitz, Querschnittsthemen des Rechnungslegungs-
rechts, in Pfaff et al. [Hrsg.], Rechnungslegung nach Obligationenrecht, 
2. Aufl. 2019, S. 937 Rz. 17). Als Eigenmittel einer Stiftung anzusehen ist 
damit ohne weiteres deren Organisationskapital, da sie über dieses im Rah-
men des reglementarischen Organisationszwecks grundsätzlich frei verfü-
gen kann. Überdeckungen entstehen, wenn der ausgerichtete Staatsbeitrag 
die anrechenbaren Betriebsaufwendungen abzüglich eines allfälligen anre-
chenbaren Betriebsertrags übersteigt (Art. 15a StBG). Weil es sich dabei um 
für die Leistungserbringung zweckgebundene Mittel handelt, gehören sie 
dem Fondskapital an (vgl. Zöbeli/Schmitz, Der Schwankungsfonds, 2016, 
S. 3 und 21; Krauss/Zöbeli, in Egger et al. [Hrsg.], Rechnungslegung und 
Revision von Förderstiftungen, 2011, S. 70 f.). Als solches weisen sie (etwa 
bezüglich Kapitalschutz) Fremdkapitalcharakteristiken auf (Expert Suisse, 
Ausgewählte Fragen und Antworten zu Rechnungslegung und Prüfung von 
Jahresrechnungen nach Swiss GAAP FER 21 bei Organisationen mit Zewo-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 19
Gütesiegel, 2016/2018, S. 14) und sind mit einer Verpflichtung zur Leistungs-
erbringung verbunden, ohne aber den Charakter einer Zahlungsverpflich-
tung (bzw. von Fremdkapital) anzunehmen (vgl. Reinbert Schauer, Gehören 
Reserven und Fonds zum Fremdkapital?, in Verbands-Management 2/2017 
S. 51 ff., 52). Obschon nicht dem freien Kapital zuzuordnen, rechtfertigt es 
sich, die Überdeckungen im Rahmen der Festsetzung der Leistungsabgel-
tung als Eigenmittel anzusehen, sind sie doch in erster Linie zur Deckung 
künftiger Defizite des betreffenden Leistungsbereichs zu verwenden (Zöbeli/
Schmitz, a.a.O., S. 3 f.). 
5.5
Nach dem Gesagten ist somit nicht zu beanstanden, dass die Vor-
instanzen in Auslegung des Begriffs der Eigenmittel die Überdeckungen und 
das «Eigenkapital/Organisationskapital» einbezogen haben (vgl. vorne 
E. 4.1 sowie E. 5.1, wonach eine isolierte Betrachtung des Begriffs der Ei-
genmittel keine abschliessende Beurteilung erlaubt bzw. letztlich auch im 
Verbund mit der hiernach erörterten Angemessenheit der Anrechnung [der 
Eigenmittel] zu betrachten ist). Der Auffassung der Beschwerdeführerin, ge-
wisse Positionen des Organisationskapitals könnten von vornherein nicht zu 
den Eigenmitteln gezählt werden, kann nicht gefolgt werden. Die GSI hat die 
Beschwerde insoweit daher zu Recht abgewiesen. Unbeantwortet bleibt da-
mit, ob die vom ALBA gewählte bzw. auf der Basis dieser Begriffsgrundlage 
angewandte Methodik zu einer angemessenen Anrechnung von Eigenmit-
teln führt (vgl. dazu E. 6 hiernach). 
6.
Zu prüfen ist schliesslich, ob die vorinstanzliche Beurteilung der «angemes-
senen Anrechnung» von Eigenmitteln im Rahmen der Festlegung der Leis-
tungsabgeltung der Rechtskontrolle standhält.
6.1
Hinsichtlich der Anrechnung der Eigenmittel bei der Festsetzung der 
Staatsbeiträge kommt den Behörden Ermessen zu (vorne E. 5.1). Dieses 
Ermessen ist pflichtgemäss, d.h. im Rahmen von Verfassung und Gesetz 
nach sachlichen Grundsätzen, auszuüben. Namentlich sind die gesetzlichen 
Vorgaben und die dort angelegten öffentlichen Interessen, das Gebot der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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rechtsgleichen Behandlung, der Grundsatz von Treu und Glauben und das 
Willkürverbot zu beachten. Die Prüfung durch das Verwaltungsgericht be-
schränkt sich im Beschwerdefall auf die bei Ermessensentscheiden mass-
gebliche Rechtskontrolle (vgl. vorne E. 1.3; Art. 80 Bst. b VRPG). Es beurteilt 
die Ermessensausübung und die damit verbundene Interessenabwägung 
vorab unter methodischen Gesichtspunkten, d.h. es überprüft, ob die Vor-
instanz die allgemeinen Rechtsprinzipien zur Ermessensausübung missach-
tet oder gegen materielle oder formelle Rechtsregeln verstossen hat (statt 
vieler BVR 2020 S. 443 E. 4.4, 2016 S. 197 E. 2.2; Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 80 N. 25). 
6.2
Die Beschwerdeführerin macht vorab geltend, die GSI habe sich bei 
der Angemessenheitskontrolle zu Unrecht eine gewisse Zurückhaltung auf-
erlegt und damit ihre Kognition in unzulässiger Weise beschränkt. – Im ver-
waltungsinternen Beschwerdeverfahren überprüft die Rechtsmittelinstanz 
die angefochtene Verfügung mit voller Kognition, d.h. sowohl auf Rechtsver-
letzungen als auch auf Angemessenheit hin (Art. 66 Abs. 1 VRPG). Die 
Rechtsmittelbehörden sind grundsätzlich verpflichtet, ihre Überprüfungsbe-
fugnis auszuschöpfen. Eine unzulässige Kognitionsbeschränkung stellt eine 
formelle Rechtsverweigerung bzw. Gehörsverletzung dar. Nur in bestimmten 
Fällen kann die Natur der Streitsache einer uneingeschränkten Überprüfung 
Grenzen setzen, weil die verfügende Behörde den wesentlichen Sachum-
ständen näher steht und diese besser würdigen kann (BVR 2010 S. 49 
E. 1.2.1; BGE 141 II 103 E. 4.2 [Pra 104/2015 Nr. 110], Ruth Herzog, a.a.O., 
Art. 66 N. 14 ff.; vgl. auch BVR 2019 S. 63 E. 1.2); so verhält es sich etwa 
bei der Beurteilung von Prüfungsleistungen, eines persönlichen Eindrucks 
oder der Arbeitsleistung (Ruh Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 17). Auch im Fall, 
dass sich die verfügende Behörde auf besondere Fachkenntnisse stützt, 
welche die Beschwerdebehörde nicht in gleichem Umfang verfügbar machen 
kann, darf sie Zurückhaltung üben. In der Regel muss aber eine hierarchisch 
übergeordnete Behörde desselben Fachbereichs die gleichen Fachkennt-
nisse aufweisen wie die untere Dienststelle; nötigenfalls hat sie sich das er-
forderliche Fachwissen anzueignen (BVR 2008 S. 284 E. 5.3; BGE 133 II 35 
E. 3, 130 II 449 E. 4.1 je auch zum Folgenden; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 
N. 18). Eine (Fach-)Beschwerdeinstanz darf den Entscheid der Vorinstanz 
nur dann schützen, wenn sie geprüft hat, ob sich keine zweckmässigere, an-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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gemessenere Lösung anbietet (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 66 und 68; 
vgl. auch BGE 138 II 77 E. 4.2.2).
6.3
Die Vorinstanz hat die angefochtene Verfügung zwar nach eigenen 
Angaben auf ihre Rechtmässigkeit und Angemessenheit hin überprüft. Sie 
hat sich jedoch bei der Ermessenskontrolle eine «gewisse Zurückhaltung» 
auferlegt, indem sie prüfte, ob die «gewählte Methode zur Bemessung der 
Staatsbeiträge mit aArt. 75 Abs. 2 SHG vereinbar ist, d.h. den dort angeleg-
ten Ermessens- und Beurteilungsspielraum wahrt, sachlich begründet er-
scheint und im Ergebnis zu einer rechtsgleichen Behandlung der Leistungs-
erbringenden führt» (angefochtener Entscheid E. 1.6 und 6.2 a.E.). Betref-
fend das Vorgehen, zur Ermittlung der anzurechnenden Eigenmittel auf die 
im Jahr 2015 erzielte Überdeckung im subventionierten Bereich abzustellen, 
erwog die GSI, dass zwar ein solches Vorgehen «nicht unbedingt auf der 
Hand» gelegen habe, jedoch nicht unsachgemäss gewesen sei, auch wenn 
ein Abstellen auf den Durchschnitt allfälliger Überdeckungen über einen län-
geren Zeitraum den Gegebenheiten gewisser Institutionen möglicherweise 
besser Rechnung getragen hätte. Obschon andere Methoden denkbar ge-
wesen wären, bedeute das aber nicht, dass das vom ALBA «gewählte Vor-
gehen, für die anzurechnenden Eigenmittel primär auf die Überdeckung im 
Jahr 2015 abzustellen, unangemessen oder gar ‘willkürlich’ war» (E. 6.5). 
Wenn bis zum Erreichen des Soll-Risikokapitals keine Eigenmittel an die 
Staatsbeiträge für das Jahr 2018 angerechnet worden seien, entspreche 
dies dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips und der Vorgabe von 
aArt. 75 Abs. 2 SHG, wonach Eigenmittel «angemessen» anzurechnen 
seien. Sowohl die Höhe des Soll-Risikokapitals als auch die Höhe der freien 
Quote erscheine sachlich begründet (E. 6.7 f.). Insgesamt erachtete die GSI 
die angewandte Methode zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungser-
bringerinnen an die Staatsbeiträge für «sachlich haltbar» (E. 6.10). Die Be-
schränkung ihrer Prüfungsbefugnis begründete die GSI damit, dass es in 
erster Linie dem in der Sache zuständigen ALBA obliege, den gesetzlich ge-
währten erheblichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum bei der Anrech-
nung der Eigenmittel zweckmässig auszuüben, zumal bislang darauf ver-
zichtet worden sei, im Einvernehmen mit der FIN Vorschriften zur Anrech-
nung der Eigenmittel zu erlassen (vgl. aArt. 75 Abs. 3 SHG). Mit Blick auf 
das Fachwissen des ALBA und im Interesse einer möglichst rechtsgleichen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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Behandlung aller Anbieterinnen von Leistungsangeboten der institutionellen 
Sozialhilfe sei das ALBA besser in der Lage, die Auswirkungen der gewähl-
ten Bemessungsmethode auf die übertragene Aufgabenerfüllung insgesamt 
zu beurteilen, als die GSI, der lediglich Einzelfälle vorlägen (E. 6.2). Nicht 
zuletzt seien die Preise für die abzugeltenden Leistungseinheiten in den 
Leistungsvereinbarungen zwischen dem ALBA und den Leistungserbringe-
rinnen vereinbart worden. Aufgrund der Nähe zur Vertragsmaterie sei es 
nicht an der GSI, die den Leistungsvereinbarungen zugrundeliegende Be-
messungsmethode durch eine eigene Methode zu ersetzen (Beschwerde-
antwort S. 6). 
6.4
Die von der GSI angeführten Gründe können unter Umständen eine 
Zurücknahme der Kontrolltätigkeit rechtfertigen. Hier sind indes weder über-
geordnete Gesichtspunkte legitimer Reduktion der Prüfungsdichte auszu-
machen, wie grössere Sachnähe des Verwaltungsträgers aufgrund der Natur 
der Streitsache oder besonderes Fachwissen, auf das sich dieser stützt 
(Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 16 ff.; vorne E. 6.2), noch ist ein anderer 
bereichsspezifischer Fall reduzierter Prüfungsdichte gegeben (Ruth Herzog, 
a.a.O., Art. 66 N. 19 ff.): Strittig und zu beurteilen ist die Abgeltung der priva-
ten Trägerschaften für die bereitgestellten sozialen Leistungsangebote, na-
mentlich der Umfang der Anrechnung von Eigenmitteln bei der Bemessung 
des Betriebsbeitrags. Dabei geht es letztlich um die Frage, welches Kapital 
einer Institution, die soziale Leistungsangebote erbringt, zugestanden wer-
den soll, um ihre ökonomische Handlungsfähigkeit zu gewährleisten (sichere 
Finanzierung von längerfristigen Projekten sowie Absicherung gegenüber 
Marktrisiken), ohne mit dem bedarfswirtschaftlichen Auftrag, möglichst keine 
Überschüsse zu erzielen (und so übermässig Mittel in der Organisation an-
zuhäufen), in Konflikt zu geraten (vgl. Blümle/Schauer, Wieviel Eigenkapital 
brauchen Nonprofit-Organisationen?, in ST 12/03 S. 1083 ff., 1086; 
Gmür/Ziegerer, Die Bildung finanzieller Reserven in spendensammelnden 
Organisationen, Verbands-Management 3/2015 S. 44 ff., 44). Es ist nicht er-
sichtlich, inwiefern dabei Sachumstände zu beurteilen sind, die der GSI nicht 
zugänglich sind. Als dem ALBA in dessen Fachbereich hierarchisch überge-
ordnete Behörde (vgl. Art. 25 Abs. 2 des Gesetzes vom 20. Juni 1995 über 
die Organisation des Regierungsrates und der Verwaltung [Organisations-
gesetz, OrG; BSG 152.01] i.V.m. Art. 1 Abs. 1 Bst. b und Art. 2 Abs. 1 Bst. b 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
Seite 23
der Verordnung vom 30. Juni 2021 über die Organisation und die Aufgaben 
der GSI [Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121] in der 
Fassung vom 23.10.2019 [BAG 19-058]) muss die GSI in der Lage sein, die 
wirtschaftliche Situation der leistungserbringenden Institutionen im Hinblick 
auf die Notwendigkeit zur Bildung finanzieller (Sicherheits-)Reserven zu wür-
digen (vgl. auch BGE 116 Ib 270 E. 3c); nötigenfalls hat sie sich das erfor-
derliche Fachwissen anzueignen. Es verhält sich hier zudem anders als etwa 
bei Ermessenssubventionen, bei denen die Verwaltungsentscheidung nur 
unter Berücksichtigung aller vergleichbaren Gesuchstellenden in all ihren 
Schattierungen nachvollziehbar wird (Fabian Möller, Rechtsschutz bei Sub-
ventionen, Diss. Basel 2006, S. 213; Benjamin Schindler, Verwaltungser-
messen, 2010, Rz. 475; Zibung/Hofstetter, in Waldmann/Weissenberger 
[Hrsg.], Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 2016, 
Art. 49 N. 49), weshalb eine Zurückhaltung aus Rechtsgleichheitsgründen 
nicht angezeigt ist (so aber Beschwerdeantwort S. 6, wonach die Zurückhal-
tung «mit Blick auf eine möglichst rechtsgleiche Behandlung aller Leistungs-
erbringer im Bereich der institutionellen Sozialhilfe begründet» sei). Uner-
heblich ist schliesslich, dass die Leistungspreise Gegenstand vertraglicher 
Vereinbarung sind. Da die Ausrichtung von (zusätzlichen) Beiträgen im Um-
fang der angerechneten Eigenmittel strittig und hierüber mit Verfügung zu 
befinden ist (vorne E. 1.1), kann – obschon sich dieselben Fragen wie bei 
der Bemessung der Beiträge stellen – eine nur zurückhaltende Prüfung nicht 
mit dem Vertragsverhältnis begründet werden (vgl. auch Ruth Herzog, 
a.a.O., Art. 66 N. 15).
6.5
Die Vorinstanz hat somit ihre Kognition in unzulässiger Weise einge-
schränkt und insofern den Gehörsanspruch der Beschwerdeführerin verletzt. 
Das Verbot der formellen Rechtsverweigerung ist – wie der daraus abgelei-
tete Anspruch auf rechtliches Gehör – formeller Natur und seine Verletzung 
führt grundsätzlich zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (statt vie-
ler BGE 147 I 433 E. 5.1, 144 I 11 E. 5.3; BVR 2018 S. 281 E. 3.1). Da die 
Kognition des Verwaltungsgerichts in Streitigkeiten wie der vorliegenden 
grundsätzlich auf die Rechtskontrolle beschränkt und demnach enger ist als 
jene der GSI (vgl. vorne E. 1.3 und 6.1 f.), fällt eine Heilung der formellen 
Rechtsverweigerung durch das Verwaltungsgericht von vornherein ausser 
Betracht (vgl. BGE 145 I 167 E. 4.4 [Pra 108/2019 Nr. 119]; BVR 2016 S. 318 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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E. 2.1). Die Beschwerde erweist sich in dieser Hinsicht somit als begründet. 
Sie ist dahin gutzuheissen, dass der angefochtene Entscheid aufzuheben 
und die Sache zur weiteren Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen 
ist, um sie unter dem Gesichtspunkt der Zweckmässigkeit und Angemessen-
heit der vom ALBA verfügten Anrechnung der Eigenmittel uneingeschränkt 
zu prüfen. 
7.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens gilt die Beschwerdeführerin als obsie-
gend, auch wenn sie mit ihrer Verwaltungsgerichtsbeschwerde (reformato-
risch) die Zusprechung von zusätzlichen Staatsbeiträgen beantragt hat, in-
soweit jedoch nicht durchdringt (vgl. BVR 2020 S. 455 E. 5.1, 2016 S. 222 
E. 4.1; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 6). Für das Verfahren vor dem Ver-
waltungsgericht sind somit keine Kosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 und 2 
VRPG). Der Kanton Bern (GSI) hat der Beschwerdeführerin die Parteikosten 
des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens zu ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. 
Art. 104 Abs. 1 VRPG). Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht 
für das Verfahren vor Verwaltungsgericht ein Honorar von Fr. 10'529.40 gel-
tend (inkl. Auslagen und MWSt; vgl. Kostennote vom 16.2.2023, act. 7). Ge-
mäss Art. 41 Abs. 1 des Kantonalen Anwaltsgesetzes vom 28. März 2006 
(KAG; BSG 168.11) i.V.m. Art. 11 Abs. 1 der Verordnung vom 17. Mai 2006 
über die Bemessung des Parteikostenersatzes (Parteikostenverordnung, 
PKV; BSG 168.811) beträgt das Honorar in Beschwerdeverfahren Fr. 400.-- 
bis 11'800.-- pro Instanz zuzüglich allfälliger Zuschläge nach Art. 11 Abs. 2 
und Art. 16 i.V.m. Art. 9 PKV, wobei sich der Parteikostenersatz innerhalb 
dieses Rahmentarifs nach dem in der Sache gebotenen Zeitaufwand, der 
Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses bemisst 
(Art. 41 Abs. 3 KAG). Das geltend gemachte Honorar erscheint im Licht die-
ser Kriterien als überhöht. Wohl ist die Bedeutung der Streitsache eher über-
durchschnittlich. Indes standen in rechtlicher Hinsicht keine Fragestellungen 
von hoher Komplexität zur Diskussion. Es war daher kein überdurchschnitt-
licher Zeitaufwand geboten, zumal die zu sichtenden Akten von bescheide-
nem Umfang sind und sich die Instruktion in einem einfachen Schriftenwech-
sel erschöpfte. Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände erscheint 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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deshalb ein Honorar von Fr. 7'000.-- angemessen, zzgl. Auslagen von 
Fr. 6.60 und MWSt von Fr. 539.50, ausmachend total Fr. 7'546.10.
8.
Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes 
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; 
SR 173.110) grundsätzlich als Zwischenentscheide, die nur unter einer der 
(zusätzlichen) Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der 
Hauptsache zulässigen Rechtsmittel selbständig angefochten werden kön-
nen.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid der Ge-
sundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 
2020 aufgehoben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn 
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen wird. 
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Der Kanton Bern (Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion) hat der 
Beschwerdeführerin für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die 
Parteikosten, bestimmt auf Fr. 7'546.10 (inkl. Auslagen und MWSt), zu 
ersetzen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 03.03.2023, Nr. 100.2020.320U, 
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4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführerin
- Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion des Kantons Bern 
Das präsidierende Mitglied:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.