be_verwaltungsgericht · 100 2016 276 · 2017-02-17 · de

Ausnahmegesuch nach Art. 25 Abs. 2 und Art. 47 Abs. 5 KBZG (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 23. August 2016 - POM 1588) | Andere

100.2016.276U publiziert in BVR 2017 S. 406
HER/RAP
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 17. Februar 2017
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichterin Herzog 
Gerichtsschreiberin Marti
Gemeindeverband Bevölkerungsschutz Trachselwald PLUS 
handelnd durch den Verbandsrat, c/o Gemeindeverwaltung, 4952 Eriswil
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführer 
gegen
Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern
Kramgasse 20, 3011 Bern
betreffend Ausnahmegesuch nach Art. 25 Abs. 2 und Art. 47 Abs. 5 KBZG 
(Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 23. Au-
gust 2016; POM 1588)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2017, Nr. 100.2016.276U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Der Gemeindeverband Bevölkerungsschutz Trachselwald PLUS ist für das 
Gebiet der Verbandsgemeinden Träger des regionalen Führungsorgans 
(RFO) und der regionalen Zivilschutzorganisation (ZSO). Die Mitglied-
gemeinden stammen sowohl aus dem Verwaltungskreis Emmental als 
auch aus dem Verwaltungskreis Oberaargau. Gemäss Art. 95 des Kanto-
nalen Bevölkerungsschutz- und Zivilschutzgesetzes vom 19. März 2014 
(KBZG; BSG 521.1) sind die Gemeinden gehalten, ihre Strukturen gemäss 
Art. 25 und 47 dieses Erlasses innerhalb von fünf Jahren seit dem Inkraft-
treten des Gesetzes an dessen Vorgaben anzupassen (Inkrafttreten: 
1.1.2015). Mit Blick darauf hat der Gemeindeverband Bevölkerungsschutz 
Trachselwald PLUS die Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern 
(POM) darum ersucht, die Organisation des RFO im Sinn von Art. 25 sowie 
die Organisationsstruktur der ZSO im Sinn von Art. 47 KBZG in der bisheri-
gen Organisation zu bewilligen, welche entgegen dem gesetzlichen Grund-
satz die Grenzen eines Verwaltungskreises überschreitet. Die POM hat die 
Bewilligung mit Verfügung vom 23. August 2016 verweigert.
B.
Hiergegen hat der Gemeindeverband Bevölkerungsschutz Trachselwald 
PLUS der Rechtsmittelbelehrung folgend am 26. September 2016 Be-
schwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Er beantragt, die Verfügung 
der POM sei aufzuheben und es sei sein Ausnahmegesuch um Beibehal-
tung der entsprechenden RFO- und ZSO-Organisation über die Verwal-
tungskreisgrenzen hinweg zu bewilligen. Eventualiter sei die Verfügung 
aufzuheben und die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an die POM 
zurückzuweisen.
Die POM hat mit Vernehmlassung vom 7. November 2016 die Abweisung 
der Beschwerde beantragt.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.02.2017, Nr. 100.2016.276U, 
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Am 16. Dezember 2016 hat der Gemeindeverband repliziert. Er hält an 
seinen Anträgen fest.
C.
Das Verwaltungsgericht hat am 30. Dezember 2016 einen Meinungsaus-
tausch mit dem Regierungsrat des Kantons Bern eröffnet. Es hat sich auf 
den vorläufigen Standpunkt gestellt, dass die Beurteilung der Beschwerde-
sache nicht in die Zuständigkeit des Gerichts, sondern der obersten Ver-
waltungsbehörde falle, eventuell in die Zuständigkeit des Bundesverwal-
tungsgerichts. Mit Schreiben vom 3. Februar 2017 hat die Justiz-, 
Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) für den Regie-
rungsrat mitgeteilt, sie anerkenne dessen Zuständigkeit.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 1 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Ver-
fügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht stützen, wenn 
kein Ausschlussgrund nach Art. 75-77 VRPG gegeben ist. Der Sache nach 
ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 77 VRPG unter 
anderem unzulässig gegen Verfügungen und Entscheide betreffend die 
Bezeichnung von Standorten für Einrichtungen und Institutionen sowie von 
Versorgungs-, Planungs- und Förderungsgebieten und dergleichen (Bst. d) 
sowie betreffend aufsichtsrechtliche und organisatorische Massnahmen mit 
vorwiegend politischem Charakter (Bst. e). Der bernische Gesetzgeber 
geht davon aus, dass sich Streitigkeiten in solchen Angelegenheiten 
grundsätzlich nicht zur Gerichtskontrolle eignen (vgl. hinten E. 3). Liegt ein 
Ausschlussgrund vor, beurteilt der Regierungsrat kantonal letztinstanzlich 


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Beschwerden gegen Verfügungen oder Entscheide der Direktionen (Art. 64 
Bst. a VRPG).
1.2
Die POM hat in der Rechtsmittelbelehrung die Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde als zulässiges Rechtsmittel bezeichnet. Der Be-
schwerdeführer hat der Belehrung folgend (ohne weitere Bemerkungen) 
Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben. Die Zuständigkeit des 
Gerichts ist von Amtes wegen zu klären (Art. 3 Abs. 4 und Art. 20a VRPG; 
statt vieler BVR 2012 S. 377 E. 1.2).
2.
Gemäss Art. 25 KBZG können mehrere Gemeinden innerhalb eines Ver-
waltungskreises gemeinsam ein regionales Führungsorgan bilden (Abs. 1); 
die Bildung eines solchen Organs, das Gemeinden verschiedener Verwal-
tungskreise umfasst, erfordert die vorgängige Bewilligung der POM 
(Abs. 2). Gemäss Art. 47 KBZG bilden die Gemeinden eigene oder regio-
nale Zivilschutzorganisationen (Abs. 1); regionale Organisationen haben 
die Grenzen der Verwaltungskreise einzuhalten (Abs. 4); in besonderen 
Fällen kann die POM Ausnahmen bewilligen (Abs. 5). Strittig ist die Weige-
rung der POM, das RFO und die ZSO in der bisherigen Organisation zu 
bewilligen, welche die Grenzen eines Verwaltungskreises überschreitet 
(vgl. vorne Bst. A).
3.
3.1
Unter Vorbehalt spezialgesetzlicher Regelungen (solche sind hier 
nicht ersichtlich) gelten für Verfügungen gestützt auf das KBZG die Vor-
schriften des VRPG (Art. 91 Abs. 1 KBZG). Das Verwaltungsgericht beur-
teilt gemäss Art. 74 Abs. 1 VRPG als letzte kantonale Instanz Beschwerden 
gegen Verfügungen und Entscheide, die sich auf öffentliches Recht 
stützen, wenn kein Ausschlussgrund nach Art. 75-77 VRPG gegeben ist. In 
Frage stehen hier die Ausschlüsse «nach der Sache» im Sinn von Art. 77 
VRPG. Bei diesen geht es soweit hier interessierend (Bst. a-e) um Verfü-


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gungen oder Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter im Sinn von 
Art. 86 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110), für deren Überprüfung 
das Verwaltungsgericht nicht die geeignete Behörde ist (vgl. Vortrag des 
Regierungsrats zur Änderung des VRPG, in Tagblatt des Grossen 
Rates 2008, Beilage 11, S. 15; Herzog/Daum, Die Umsetzung der Rechts-
weggarantie im bernischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, in 
BVR 2009 S. 1 ff., 16). In solchen Fällen steht gegen Verfügungen einer 
Fachdirektion gestützt auf Art. 64 Bst. a VRPG anstelle der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde die Beschwerde an den Regierungsrat offen (vgl. aber 
hinten E. 4). Dieser soll als oberste Exekutivbehörde vorwiegend politische 
Rechtsfragen kantonal letztinstanzlich entscheiden (vgl. allgemein zur Um-
setzung der bundesrechtlichen Vorgaben im bernischen Rechtspflege-
system Christoph Auer, Die Umsetzung des Bundesgerichtsgesetzes in die 
bernische Verwaltungsrechtspflege, in ZBJV 2009 S. 225 ff., insb. 233 ff.).
3.2
Im Vordergrund stehen in vorliegender Angelegenheit die Ausnah-
men nach Art. 77 Bst. d und e VRPG. Der Gesetzgeber sieht die Rechtfer-
tigung des Ausschlussgrunds nach Bst. d darin, dass politische Über-
legungen entsprechende Standort- oder Gebietsbezeichnungen mass-
gebend beeinflussen (vgl. Vortrag, a.a.O.; bejaht z.B. in BVR 2012 S. 377 
E. 2.3 für Schulstandortentscheide; vgl. auch BGer 2C_885/2011 vom 
16.7.2012 E. 2.2, 2C_919/2013 vom 7.1.2014 E. 2.2). Bei Versorgungs-
gebieten ist laut dem Vortrag etwa an die Verteilung von Wasser oder 
Energie zu denken (z.B. Zusammenschluss der Wasserversorgungen 
mehrerer Gemeinden; Bezeichnung von Netzgebieten für die Stromver-
sorgung), bei Planungsgebieten etwa an die Zuweisung eines bestimmten 
Gebiets zu einer Planungsregion. Die Aufzählung in Bst. d ist nicht ab-
schliessend. Im Zusammenhang mit Bst. e geht der Gesetzgeber davon 
aus, dass sowohl bei aufsichtsrechtlichen als auch bei organisatorischen 
Massnahmen politische Überlegungen im Vordergrund stehen können. Als 
Beispiel nennt er die Gliederung und Benennung von Verwaltungszweigen 
eines Gemeinwesens. Hat eine Sache vorwiegend politischen Charakter, 
ändert daran nichts, dass Rügen vorgebracht sind, welche für sich allein 
betrachtet durchaus justiziabel wären; die Qualifikation einer Angelegenheit 
beurteilt sich vielmehr rügeunabhängig (vgl. BVR 2012 S. 377 E. 2.5; 


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zustimmend Christoph Auer, Kommentar zu BGer 8C_353/2013 vom 
28.8.2013, in ZBl 2014 S. 674 ff., 678).
3.3
Der Grosse Rat hat den strategischen Grundsatzentscheid getrof-
fen, dass die gemeindeübergreifende Zusammenarbeit in den regionalen 
Führungsorganen und in den regionalen Zivilschutzorganisationen inner-
halb der Verwaltungskreise erfolgt (vgl. Art. 25 Abs. 1, Art. 47 Abs. 4 
KBZG). Er schreibt damit eine grundlegende gebietsbezogene organisato-
rische Rahmenbedingung vor, in welcher die betreffenden Organe bzw. 
Organisationen die ihnen zugewiesenen Aufgaben auf dem Gebiet des 
Bevölkerungs- und Zivilschutzes zu erfüllen haben. Der Entscheid, inwie-
weit hiervon Ausnahmen möglich sein sollen, erscheint vor diesem Hinter-
grund kaum als «unpolitisch». Die Ausnahme vom Grundsatz, welche das 
Gesetz (mit unterschiedlichem Wortlaut) sowohl für die regionalen Füh-
rungsorgane als auch für die regionalen Zivilschutzorganisationen vorbe-
hält, ist zudem in einem rechtlich weitgehend ungeregelten Umfeld zu 
treffen (vgl. Art. 25 Abs. 2, Art. 47 Abs. 5 KBZG). Wohl lassen sich den 
Materialien gewisse Anhaltspunkte entnehmen, welche für eine Ausnahme 
sprechen können. Wie diese Gesichtspunkte zu gewichten sind oder 
welches im konkreten Fall die massgebenden Gesichtspunkte sind, hängt 
indes stark von organisations- und sicherheitspolitischen Wertungen ab; so 
spricht der Vortrag sowohl im Zusammenhang mit Art. 25 als auch Art. 47 
KBZG Schwierigkeiten in der Führung an, die es zu beheben gelte (vgl. 
Vortrag des Regierungsrats zum KBZG, in Tagblatt des Grossen Rates 
2014, Beilage 10, S. 10 f., 13). Im Vordergrund dürften bei der Beurteilung 
von Ausnahmen Zweckmässigkeitsüberlegungen stehen, welche politische 
Gestaltung implizieren, nicht rechtliche Erwägungen. Dies lässt den Sinn 
einer Gerichtskontrolle als fraglich erscheinen (vgl. auch Herzog/Daum, 
a.a.O., S. 18). Individuelle Rechte und Pflichten, welche regelmässig gegen 
den vorwiegend politischen Charakter einer Angelegenheit sprechen 
können, sind nicht berührt. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeauto-
nomie schliesslich spricht nicht gegen den vorwiegend politischen Charak-
ter der Sache, ebenso wenig jene der Gehörsverletzung: Einerseits be-
stimmt sich die Qualifikation der Sache rügeunabhängig (vgl. E. 3.2 hier-
vor); andererseits bedeutet die Möglichkeit einer Verletzung der Gemeinde-


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autonomie nicht, es handle sich um eine unpolitische Angelegenheit (vgl. 
z.B. für den Richtplan BGE 136 I 265 E. 1.1 und 1.3).
3.4
Hinzuweisen ist weiter auf Art. 77 Bst. c VRPG. Der Entscheid 
über die vom Gemeindeverband ersuchten Ausnahmen berührt letztlich 
dessen Bestand. Nach der in Bst. c zum Ausdruck gebrachten Wertung des 
Gesetzgebers ist Verfügungen und Entscheiden über die Bildung und 
Auflösung unter anderem von Körperschaften (z.B. Gemeindeverbände; 
Art. 2 Abs. 1 Bst. g des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 [GG; 
BSG 170.11]) regelmässig ein überwiegend politisches Element eigen 
(Vortrag, a.a.O.). Entsprechend sieht der bernische Gesetzgeber z.B. 
gegen Verfügungen der zuständigen Fachdirektion betreffend die Bildung, 
Änderung, Auflösung und Organisation von Gemeindeverbänden, welchen 
die Wahrnehmung der kommunalen Wasserbaupflicht obliegt, die Be-
schwerde an den Regierungsrat vor, welcher kantonal letztinstanzlich 
entscheidet (Art. 51 Abs. 2 des Gesetzes vom 14. Februar 1989 über 
Gewässerunterhalt und Wasserbau [WBG; BSG 751.11]).
3.5
Der Regierungsrat hat die Anwendbarkeit der Ausnahme nach 
Art. 77 Bst. d und e VRPG im Rahmen des Meinungsaustauschs ebenfalls 
bejaht. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist demnach zu vernei-
nen (BVR 2012 S. 377 E. 2.6; VGE 23245 vom 9.9.2008 E. 3.3; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, 
Art. 49 N. 14, Art. 61 N. 10 und 16).
4.
4.1
Der Regierungsrat hat zudem seine Zuständigkeit bejaht. Er geht 
demnach offenbar davon aus, dass das Bundesverwaltungsgericht in 
vorliegender Angelegenheit nicht zuständig ist. Er hat sich zu den Ausfüh-
rungen des Verwaltungsgerichts in diesem Punkt allerdings nicht ge-
äussert. Die Unzuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts liegt nicht auf 
der Hand: Nach Art. 6 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über den 
Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutz-
gesetz, BZG; SR 520.1) regeln die Kantone insbesondere die zeit- und 
lagegerechte Führung sowie den Einsatz der Partnerorganisationen im 


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Bevölkerungsschutz, mithin Themen, welche Gegenstand der Regelung 
von Art. 25 und 47 KBZG sind. Allerdings sieht Art. 66b Abs. 1 BZG in 
Streitigkeiten nicht vermögensrechtlicher Natur generell vor, dass gegen 
letztinstanzliche kantonale Verfügungen beim Bundesverwaltungsgericht 
Beschwerde geführt werden kann (vgl. dazu Botschaft des Bundesrats zur 
Änderung des BZG, in BBl 2013 S. 2105 ff., 2117, 2130). 
4.2
Sollte der Rechtsweg an das Bundesverwaltungsgericht auch für 
Streitigkeiten wie die vorliegende gelten, fiele die Zuständigkeit des Regie-
rungsrats gestützt auf Art. 64 Bst. b VRPG ausser Betracht (analog Art. 76 
Abs. 3 VRPG). Die angefochtene Verfügung der POM wäre unmittelbar 
beim Bundesverwaltungsgericht anfechtbar, da Art. 64 Bst. b VRPG auch 
dann zur Anwendung kommt, wenn wie hier abweichend vom Mo-
dellinstanzenzug bloss eine innerkantonale Überprüfungsmöglichkeit in 
Frage steht (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 64 N. 8 im Ver-
bund mit Einl. N. 35 und 42 ff., Art. 64 N. 2; bezüglich Art. 76 Abs. 3 VRPG: 
Herzog/Daum, a.a.O., S. 4 und 15; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., 
Art. 76 N. 13). Es ist dem Regierungsrat unbenommen, diese Zuständig-
keitsfrage im Austausch mit dem Bundesverwaltungsgericht zu klären und 
im Fall, dass sich dessen Zuständigkeit ergäbe, seine eigene Zuständigkeit 
zu verneinen und die Sache an jenes Gericht weiterzuleiten (Art. 4 Abs. 1 
VRPG; vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 4 N. 9).
4.3
Für das Verwaltungsgericht kann es sein Bewenden mit der 
Weiterleitung der Sache an den Regierungsrat haben (Art. 4 Abs. 1 VRPG; 
BVR 2012 S. 377 E. 2.6).
5.
Nach dem Erwogenen war die Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung für 
den Beschwerdeführer nicht ohne weiteres erkennbar. Auf das Erheben 
von Verfahrenskosten ist daher zu verzichten (vgl. Art. 108 Abs. 1 VRPG). 
Parteikosten sind keine zu sprechen (Art. 104 Abs. 4 VRPG); dem Be-
schwerdeführer ist in der Zuständigkeitsfrage auch kein relevanter Aufwand 
erwachsen (Art. 108 Abs. 3 VRPG; vgl. VGE 23245 vom 9.9.2008 E. 4).


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6.
Der vorliegende Entscheid ist ein Zwischenentscheid über die Zuständig-
keit, weshalb er mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen wird (ebenso 
BVR 2012 S. 377; VGE 23245 vom 9.9.2008). Art. 83 Bst. i BGG schliesst 
die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten bloss mit Bezug 
auf den Militär-, Zivil- und Zivilschutzdienst generell aus. Im Umkehrschluss 
erscheint dieses Rechtsmittel daher zulässig, zumal sich ein Ausschluss 
auch nicht aus Art. 66 ff. BZG zu ergeben scheint.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der Be-
schwerde wird verneint.
2. Die Beschwerde wird zur weiteren Behandlung an den Regierungsrat 
des Kantons Bern weitergeleitet.
3. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.
4. Zu eröffnen:
- dem Beschwerdeführer 
- der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern 
- der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern z.H. 
des Regierungsrats 
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:


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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.