be_verwaltungsgericht · 100 2022 274 · 2024-07-16 · de
polizeiliche Fernhaltung (Entscheid der Sicherheitsdirektion des Kantons Bern vom 19. Mai 2022; 2021.SIDGS.763)

Ungültigerklärung der Volksinitiative für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern (Entscheid der Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland vom 28. Juli 2022; vbv 20/2022) | kommunal

100.2022.274U
HAT/STS/CES
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 16. Juli 2024
Verwaltungsrichterin Arn De Rosa, Abteilungspräsidentin
Verwaltungsrichter Häberli
Gerichtsschreiberin Straub
1. A.________
2. B.________
3. C.________
4. D.________
5. E.________
6. F.________
7. G.________
alle vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführende
gegen
Einwohnergemeinde Bern
handelnd durch den Gemeinderat, Erlacherhof, Junkerngasse 47, Postfach,
3000 Bern 8
Beschwerdegegnerin
und
Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland
Poststrasse 25, 3071 Ostermundigen
betreffend Ungültigerklärung der Volksinitiative «für einen kostenlosen öf-
fentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» (Entscheid der Regierungsstatt-
halterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland vom 28. Juli 2022;
vbv 20/2022)

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Am 18. März 2021 ist in der Einwohnergemeinde (EG) Bern die Volksinitiati-
ve «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» einge-
reicht worden, welche die «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Benutzer
von Bernmobil auf dem Gebiet der Gemeinde Bern» fordert. Mit Verfügung
vom 7. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat der EG Bern diese Initiative
für ungültig.
B.
Die hiergegen erhobene Beschwerde vom 31. Januar 2022 wies die Regie-
rungsstatthalterin des Verwaltungskreises Bern-Mittelland mit Entscheid
vom 28. Juli 2022 ab.
C.
Gegen diesen Entscheid haben A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________ und G.________ (die Mitglieder des
Initiativkomitees) am 25. August 2022 Verwaltungsgerichtsbeschwerde
erhoben. Sie beantragen, der Entscheid der Regierungsstatthalterin und die
damit bestätigte Verfügung des Gemeinderats der EG Bern seien
aufzuheben und der Gemeinderat sei anzuweisen, die Initiative «dem Stadt-
rat zur Behandlung zuzuleiten». Eventuell seien der angefochtene Entscheid
sowie die Verfügung des Gemeinderats aufzuheben und die Sache zu
neuem Entscheid an Letzteren zurückzuweisen.
Mit Vernehmlassung vom 13. September 2022 schliesst das Regierungs-
statthalteramt (RSA) Bern-Mittelland sinngemäss auf Abweisung der Be-
schwerde. Die EG Bern beantragt in ihrer Beschwerdeantwort vom 24. Ok-
tober 2022 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei.

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 3
Die Beschwerdeführenden haben mit Eingabe vom 21. Juni 2023 zum Urteil
des Bundesgerichts 1C_393/2022 vom 31. März 2023 (BGE 149 I 182) Stel-
lung genommen. Sie halten an ihren Anträgen vollumfänglich fest.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 74 Abs. 2 Bst. c des
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG;
BSG 155.21) kantonal letztinstanzlich Beschwerden betreffend kommunale
Wahl- und Abstimmungssachen; bei der Ungültigerklärung einer Initiative
geht es um eine solche (vgl. Ruth Herzog in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommen-
tar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 60 N. 63 a.E.). Die Beschwer-
deführenden sind in der EG Bern stimmberechtigt (vgl. Vorakten RSA
[act. 3A] pag. 39) und haben am vorinstanzlichen Verfahren teilgenommen.
Sie sind zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt (Art. 79b i.V.m. Art. 79
Abs. 1 VRPG; vgl. BVR 2022 S. 5 E. 2.9). Die Bestimmungen über Form und
Frist sind eingehalten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Be-
schwerde ist unter Vorbehalt der nachfolgenden Erwägung einzutreten.
1.2
Anfechtungsobjekt im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht bildet
der Entscheid der Regierungsstatthalterin vom 28. Juli 2022; dieser ist pro-
zessual an die Stelle der Verfügung der EG Bern vom 7. Januar 2022 getre-
ten (sog. Devolutiveffekt der Beschwerde; vgl. BVR 2022 S. 515 E. 1.7). So-
weit die Beschwerdeführenden auch die Aufhebung der erstinstanzlichen
Verfügung beantragen, ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl.
zum Ganzen Ruth Herzog, a.a.O., Art. 74 N. 26 i.V.m. Art. 72 N. 18, Art. 84
N. 19).
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 4
2.
2.1
Die Volksinitiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in
der Stadt Bern» wurde am 14. August 2020 vom Initiativkomitee «Gratis-ÖV-
Initiative» lanciert. Sie fordert die «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Be-
nutzer von Bernmobil auf dem Gebiet der Gemeinde Bern». Der Wortlaut der
Initiative lautet wie folgt:
«Das Anstaltsreglement der Städtischen Verkehrsbetriebe (SVB) wird
wie folgt geändert: Art. 21 Fahrpreise/Tarife: Soweit die Fahrpreise oder
Tarife der SVB nicht Kraft übergeordneten Rechts durch andere Instan-
zen festgelegt werden, sind diese durch den Verwaltungsrat festzuset-
zen. Dabei ist sicherzustellen, dass der öffentliche, nicht touristische
Verkehr in der Stadt Bern für alle Benutzerinnen und Benutzer kostenlos
ist.»
Der geltende Art. 21 des Anstaltsreglements der Städtischen Verkehrs-
betriebe (SVB) vom 28. September 1997 (nachfolgend: Reglement SVB;
SSSB 764.11) lautet folgendermassen:
Fahrpreise/Tarife
Soweit die Fahrpreise oder Tarife der SVB nicht Kraft übergeordneten
Rechts durch andere Instanzen festgelegt werden, sind diese durch den
Verwaltungsrat so festzusetzen, dass die Einnahmen insgesamt die
nicht durch Subventionen abgegoltenen Aufwendungen für das Leis-
tungsangebot des durch den Kanton mitfinanzierten öffentlichen, nicht
touristischen Verkehrs abdecken.
Die Initiative wurde am 18. März 2021 eingereicht. Die Prüfung durch die EG
Bern ergab, dass die Initiative mit 5'583 rechtzeitig eingereichten und gülti-
gen Unterschriften formell zustandegekommen war, was der Gemeinderat
mit Beschluss vom 5. Mai 2021 feststellte (GRB 2021-531; Vorakten Ge-
meinderat [act. 3A1] Beilage 2 f.).
2.2
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2021 teilte der Gemeinderat dem Ini-
tiativkomitee mit, die Initiative verstosse gemäss ersten rechtlichen Abklä-
rungen gegen übergeordnetes Recht, und gewährte das rechtliche Gehör
zur beabsichtigten Ungültigerklärung der Initiative (vgl. Vorakten Gemeinde-
rat [act. 3A1] Beilage 4). Das Initiativkomitee nahm hierzu am 10. November
2021 Stellung: Da der Initiativtext einen Vorbehalt zugunsten des übergeord-
neten Rechts enthalte, falle ein Verstoss gegen ebensolches Recht von
Vornherein ausser Betracht. Ausserdem sei der angesprochene Art. 81a der
Bundesverfassung (BV; SR 101) auf den innerstädtischen Bus- und Tram-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 5
verkehr nicht anwendbar (vgl. Vorakten Gemeinderat [act. 3A1] Beilage 5).
Mit Verfügung vom 7. Januar 2022 erklärte der Gemeinderat die Initiative für
ungültig. Zur Begründung führte er aus, die geforderte generelle Kostenlo-
sigkeit des öffentlichen Verkehrs widerspreche der verfassungsmässigen
Vorgabe in Art. 81a Abs. 2 BV, wonach die Nutzerinnen und Nutzer zumin-
dest einen Teil der Gesamtkosten des öffentlichen Verkehrs tragen müssten.
Diese Bestimmung gelte entgegen der Auffassung des Initiativkomitees auch
für den Regional- und Ortsverkehr. Der erwähnte Vorbehalt zugunsten des
übergeordneten Rechts beziehe sich nicht auf die Preis- bzw. Tarifausge-
staltung, sondern auf die Zuständigkeit zur Festlegung der Preise und Tarife,
und vermöge den Widerspruch zum übergeordneten Recht nicht aufzuheben
(vgl. Vorakten Gemeinderat [act. 3A1] Beilage 6).
2.3
Die Regierungsstatthalterin ist auf Beschwerde des Initiativkomitees
hin im angefochtenen Entscheid zum selben Ergebnis gelangt. Sie führt aus,
Art. 81a Abs. 2 BV umfasse die nationale, die regionale und auch die kom-
munale Verkehrsinfrastruktur. Die Initiative sei deshalb im Licht dieser Ver-
fassungsbestimmung zu überprüfen (angefochtener Entscheid E. II.5.1 ff.).
Bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung ergebe sich, dass zumindest ein
Teil der Kosten des öffentlichen Verkehrs durch die Nutzerinnen und Nutzer
gedeckt werden müsse. Mit der Initiative würde auf jeglichen Ertrag verzich-
tet und damit kein angemessener Teil der Kosten durch die Nutzerinnen und
Nutzer gedeckt. Ein Nulltarif könne nicht als «angemessen» bezeichnet wer-
den, und eine Querfinanzierung durch andere öffentliche Verkehrsbetriebe
wäre nicht im Sinn von Art. 81a BV. Zudem erscheine das Anliegen aufgrund
der engen Verflechtung der EG Bern mit den Agglomerationsgemeinden we-
nig praktikabel. Die Volksinitiative werde daher als verfassungswidrig erach-
tet (angefochtener Entscheid E. II.6.5 ff.). Angesichts der Verfassungswid-
rigkeit erübrige es sich, zu prüfen, ob weitere Gesetzesbestimmungen dem
Vorhaben ebenfalls entgegenstehen würden. Ebenso könne die Frage der
Umsetzbarkeit der Initiative offengelassen werden (angefochtener Entscheid
E. II.7).
2.4
Die Beschwerdeführenden bringen dagegen vor, es treffe nicht zu,
dass gänzlich auf jeden Ertrag verzichtet werden solle. Die Initiative verlange
Kostenfreiheit nur für den öffentlichen, nicht touristischen Verkehr. Das tou-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 6
ristische Angebot könne und solle Erträge erzielen. Auch die Nutzung der
städtischen Verkehrsbetriebe werde nicht kostenlos. Vielmehr solle die Fi-
nanzierung über die Einkommens- und Vermögenssteuern erfolgen. Der an-
gefochtene Entscheid beruhe insofern auf einer unrichtigen Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts (Beschwerde Ziff. IV.2 ff.). Art. 81a Abs. 2
BV stehe der Forderung, den öffentlichen Verkehr unentgeltlich auszugestal-
ten, nicht entgegen. Entsprechend seien ähnliche Initiativen in den Kantonen
Waadt und Neuenburg für gültig erklärt worden (Beschwerde Ziff. IV.6).
Art. 81a BV erfasse ausschliesslich die Finanzierung der Bahninfrastruktur
und es bestehe Einigkeit darüber, dass der Bestimmung keine materiellen
Vorgaben zur Verteilung der Kosten auf die einzelnen Kategorien von Nut-
zerinnen und Nutzern zu entnehmen seien. Das von der Vorinstanz zitierte,
von Prof. Dr. Felix Uhlmann und Jasmina Bukovac am 4. Februar 2022 zu-
handen des Bundesamts für Verkehr erstellte Gutachten betreffend Verfas-
sungsmässigkeit von unentgeltlichem öffentlichem Verkehr (nachfolgend:
Gutachten, abrufbar unter https://www.bav.admin.ch Rubriken «Publikatio-
nen/Berichte und Studien/Weitere Themen/Gutachten ‹Gratis-öV›») sei als
von der herrschenden Lehre abweichende Einzelmeinung zu qualifizieren
und verkenne den Inhalt der Verfassungsbestimmung (Beschwerde
Ziff. IV.7 f.). Aus den Materialien zu Art. 81a BV ergebe sich, dass der städ-
tische bzw. kommunale Bus- und Tramverkehr von der Bestimmung nicht
erfasst sei, dieser sei denn auch in der Abstimmungsbotschaft mit keinem
Wort erwähnt worden. Die Auslegung durch die Vorinstanz und das Gutach-
ten seien «völlig unhistorisch, unsystematisch und damit unzutreffend».
Zwar treffe es zu, dass auch der innerstädtische Verkehr zum öffentlichen
Verkehr gehöre. Das ändere aber nichts daran, dass Art. 81a Abs. 2 BV nur
den nationalen und regionalen Eisenbahnverkehr betreffe (Beschwerde
Ziff. IV.9 ff.). Die vorgeschlagene Regelung in Art. 21 Reglement SVB wäre
ausserdem selbst dann zulässig, wenn Art. 81a Abs. 2 BV auf die städti-
schen Verkehrsbetriebe anwendbar wäre. Die Bestimmung schreibe nämlich
nicht vor, in welcher Form und in welchem Umfang sich Nutzerinnen und
Nutzer an den Kosten des öffentlichen Verkehrs beteiligen müssten. Insofern
reiche es aus, dass der touristische Verkehr sowie der regionale und natio-
nale Fernverkehr kostenpflichtig bleiben würden. Im Übrigen würden die Nut-
zerinnen und Nutzer auch den kostenlosen Betrieb über die Steuern mitfi-
nanzieren, was angesichts der stärkeren Beteiligung finanzstarker Bevölke-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 7
rungsschichten gerechter sei. Schliesslich enthalte der Initiativtext einen
Kompetenzvorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts, weshalb sie
solchem gar nicht widersprechen könne (Beschwerde Ziff. IV.13 f.).
3.
Die Beschwerdeführenden rügen vorab, die Vorinstanz habe den rechtser-
heblichen Sachverhalt unrichtig festgestellt. Der angefochtene Entscheid sei
deshalb aufzuheben.
3.1
Nach Art. 18 Abs. 1 VRPG stellen die Behörden den Sachverhalt von
Amtes wegen fest (Untersuchungsgrundsatz). Unvollständig ist die Sachver-
haltsfeststellung, wenn die Behörde nicht alle für den Entscheid wesent-
lichen Sachumstände und Beweismittel erhoben hat. Unrichtig ist sie, wenn
die Behörde die Beweismittel falsch gewürdigt oder einen rechtserheblichen
Sachumstand nicht in das Beweisverfahren einbezogen hat (BVR 2022
S. 139 E. 5.1, 2008 S. 352 E. 3.2; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 31 f.).
3.2
Die Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe
fälschlicherweise festgehalten, mit der Initiative werde gänzlich auf jeden Er-
trag verzichtet. Dies sei unzutreffend, da der touristische Verkehr gemäss
der Initiative kostenpflichtig bleibe und folglich weiterhin Erträge erziele. Aus-
serdem sei die Nutzung des öffentlichen Verkehrs gemäss Initiative keines-
wegs kostenlos, sondern werde über die Einkommens- und Vermögenssteu-
ern finanziert. – Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführenden ist die
Darstellung des rechtserheblichen Sachverhalts im angefochtenen Ent-
scheid vollständig und korrekt. Die Vorinstanz hat weder übersehen, dass
der touristische Verkehr gemäss Initiative von der Kostenfreiheit ausgenom-
men ist (vgl. angefochtener Entscheid E. II/1, II/5.7, II/6 sowie II/6.6), noch
dass die Finanzierung der SVB über anderweitige staatliche (Steuer-)Ein-
nahmen erfolgen soll. Ob und wie die Vorinstanz diese Umstände in ihrer
Entscheidfindung berücksichtigt hat, ist keine Frage der Sachverhaltsfest-
stellung, sondern der Rechtsanwendung. Sollte sie dabei von einem unzu-
treffenden Begriff des öffentlichen Verkehrs ausgegangen sein (vgl. dazu

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 8
hinten E. 4.2), wäre dies ohne Belang, zumal das Verwaltungsgericht das
Recht von Amtes wegen anwendet (Art. 20a Abs. 1 VRPG).
4.
In der Sache ist strittig, ob die Initiative «für einen kostenlosen öffentlichen
Nahverkehr in der Stadt Bern» gegen Art. 81a Abs. 2 BV verstösst, wonach
die Kosten des öffentlichen Verkehrs zu einem angemessenen Teil durch die
von den Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise zu decken sind.
4.1
Gemäss Art. 17 des Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG;
BSG 170.11) i.V.m. Art. 79 Bst. b des kommunalen Reglements vom 16. Mai
2004 über die politischen Rechte (RPR; SSSB 141.1) erklärt der Gemeinde-
rat eine Initiative für ungültig, wenn sie gegen eidgenössisches oder kanto-
nales Recht verstösst. – Für die Beurteilung der materiellen Rechtmässigkeit
einer Volksinitiative ist deren Text nach den anerkannten Interpretations-
grundsätzen auszulegen. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative aus-
zugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Eine
allfällige Begründung des Volksbegehrens darf mitberücksichtigt werden,
wenn sie für das Verständnis der Initiative unerlässlich ist. Massgeblich ist
bei der Auslegung des Initiativtextes, wie er von den Stimmberechtigten und
späteren Adressatinnen und Adressaten vernünftigerweise verstanden wer-
den muss. Von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten ist jene zu wählen,
die einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und
zu einem vernünftigen Ergebnis führt und welche anderseits mit dem über-
geordneten Recht vereinbar erscheint. Kann der Initiative ein Sinn beige-
messen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt,
ist sie nach dem Günstigkeitsprinzip bzw. dem Grundsatz «in dubio pro
populo» als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen. Der
eindeutige Wortsinn darf dabei jedoch nicht durch eine mit dem übergeord-
neten
Recht
konforme
Interpretation
beiseitegeschoben
werden
(BGE 147 I 183 E. 6.2, 144 I 193 E. 7.3.1).
4.2
Die Initiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der
Stadt Bern» verlangt, dass die Nutzung der SVB (Bernmobil) auf dem Gebiet

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 9
der EG Bern für alle Fahrgäste kostenlos werde. Die Finanzierung soll über
allgemeine Steuermittel erfolgen und der touristische Verkehr soll von der
Kostenlosigkeit ausgenommen werden (vgl. Initiativtext sowie Internetauftritt
der Initiative, abrufbar unter ). Beim touristischen
Verkehr der SVB handelt es sich im Wesentlichen bloss um Extrafahrten im
Dampftram, im Restaurant-Tram oder in einem Oldtimer-Bus (vgl. Beschwer-
deantwort Rz. 10; zur Abgrenzung von touristischem und nichttouristischem
Verkehr vgl. Vortrag der Direktion für Verkehr, Energie und Wasser betref-
fend Totalrevision des Gesetzes über den öffentlichen Verkehr, in Tagblatt
des Grossen Rates 1993, Beilage 25 S. 10 und 12). Diese Fahrten sind –
worauf die Beschwerdegegnerin zu Recht hinweist – nicht dem öffentlichen
Verkehr zuzurechnen und berechtigen daher auch nicht zum Bezug von Ab-
geltungen des Kantons (vgl. dazu Art. 4 ff. des Gesetzes vom 16. September
1993 über den öffentlichen Verkehr [BSG 762.4; nachfolgend: ÖVG], insb.
Art. 9); sie fallen daher nicht unter Art. 81a BV. Das bedeutet, dass die Ein-
nahmen aus solchen Extrafahrten von vornherein nicht als von den Nutze-
rinnen und Nutzern getragener, angemessener Teil der Kosten des öffent-
lichen Verkehrs im Sinn von Art. 81a Abs. 2 BV bezeichnet werden können.
Aus dem Umstand, dass die Initiative keine Kostenbefreiung des touristi-
schen Angebots verlangt, können die Beschwerdeführenden also nichts zu
ihren Gunsten ableiten.
4.3
Hinsichtlich der beabsichtigten Finanzierung des städtischen öffent-
lichen Verkehrs durch allgemeine Steuermittel ist darauf hinzuweisen, dass
damit nicht – wie von Art. 81a Abs. 2 BV verlangt (dazu E. 4.4. hiernach) –
die tatsächlichen Nutzerinnen und Nutzer der SVB die Kosten tragen wür-
den, sondern stattdessen die Steuerpflichtigen der EG Bern (sowie zu einem
kleinen Teil die Übernachtungsgäste mittels des auf der Übernachtungsab-
gabe erhobenen «Bern-Ticket-Zuschlags», vgl. Art. 5a sowie Art. 3 Abs. 4
des kommunalen Reglements vom 28. September 1997 über die Erhebung
einer
Übernachtungsabgabe
[Übernachtungsabgabereglement;
ÜAR;
SSSB 664.21]). Die Nutzung des öffentlichen Verkehrs durch Einwohnerin-
nen und Einwohner der Agglomerationsgemeinden, die einen wesentlichen
Anteil der Gesamtnutzung ausmachen dürfte (Fahrten in oder durch die
Stadt zur Arbeit, zu Freizeitaktivitäten oder als Ausgangspunkt für Fernrei-
sen), würde bei diesem Finanzierungsmodell indirekt durch die (steuerpflich-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 10
tige) Bevölkerung der EG Bern getragen. Umgekehrt würden in der EG Bern
wohnhafte Personen den öffentlichen Verkehr noch stärker als bisher auch
dann mitfinanzieren, wenn sie diesen gar nicht oder nur sehr wenig nutzen.
Zu denken ist dabei nicht nur an den motorisierten Individualverkehr, son-
dern auch an Velofahrerinnen und Velofahrer sowie (zentral wohnende)
Fussgängerinnen und Fussgänger. Es ist daher zweifelhaft, ob die Finanzie-
rung durch allgemeine Steuermittel angesichts der genannten Faktoren tat-
sächlich als gerechter und sozialer bezeichnet werden kann.
4.4
Ohnehin hat aber das Bundesgericht kürzlich eine ähnliche Initiative
für kostenlose öffentliche Verkehrsmittel aus dem Kanton Freiburg als nicht
mit Art. 81a BV vereinbar beurteilt. Dessen Abs. 2 verlangt, dass die Kosten
des öffentlichen Verkehrs «zu einem angemessenen Teil durch die von den
Nutzerinnen und Nutzern bezahlten Preise gedeckt» werden. Wenn die Nut-
zung des öffentlichen Verkehrs gratis wäre, würden die Fahrgäste gar keinen
Teil der Kosten tragen, was dem Wortlaut der Bestimmung widerspricht. Der
angemessene Anteil kann mithin nicht Null betragen (vgl. BGE 149 I 182
E. 3.2.1). Eine Finanzierung über öffentliche (Steuer-)Mittel wiederum kann
nicht als Kostendeckung durch die von den Nutzerinnen und Nutzern bezahl-
ten Preise bezeichnet werden, da eben nicht diese, sondern die Steuerpflich-
tigen die Kosten tragen würden und die beiden Gruppen nicht notwendiger-
weise deckungsgleich sind (vgl. E. 4.3 hiervor). In diesem Sinn widerspricht
die von der Initiative verlangte Anpassung von Art. 21 Reglement SVB, die
vorsieht, dass der öffentliche, nicht touristische Verkehr in der EG Bern für
alle Benutzerinnen und Benutzer kostenlos sei, den verfassungsrechtlichen
Vorgaben. Die Initiative steht insofern in direktem Widerspruch zum Wortlaut
von Art. 81a Abs. 2 BV.
4.5
Art. 81a BV geht zurück auf den Bundesbeschluss über die Finanzie-
rung und den Ausbau der Eisenbahnstruktur (FABI), der von Volk und Stän-
den in der Abstimmung vom 9. Februar 2014 als direkter Gegenentwurf zur
Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr» angenommen wurde. Der Bun-
desrat hat in der diesbezüglichen Botschaft festgehalten, das Ineinandergrei-
fen und die Vernetzung der verschiedenen Ebenen – Fernverkehr, Regional-
verkehr und Ortsverkehr – habe sich bewährt und solle beibehalten werden.
Absatz 2 trage der Erkenntnis Rechnung, dass Mobilität nicht zu billig sein

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 11
dürfe. Andernfalls steige die Nachfrage ungebremst und führe zu «immer
höheren Investitions- und Investitionsfolgekosten, die das System letztlich
ersticken könnten». Die Beteiligung der Nutzerinnen und Nutzer rücke
dadurch in den Vordergrund. Da eine Übertragung der vollen Kosten auf die
Nutzenden die erwünschten und bisher erzielten Effekte – Umsteigen auf
den öffentlichen Verkehr – gefährden würde, werde die Formulierung ge-
wählt, dass Nutzerinnen und Nutzer zu einem «angemessenen Teil» durch
die Entrichtung von Beförderungspreisen an die Kostendeckung beizutragen
haben. Die Formulierung bringe zum Ausdruck, dass dieser Anteil in Zukunft
steigen müsse, dies aber nicht in einem Ausmass, das die genannten posi-
tiven Effekte in Frage stelle (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Volksinitiative
«Für den öffentlichen Verkehr» und zum direkten Gegenentwurf [nachfol-
gend: Botschaft FABI], in BBl 2014 S. 1577 ff., 1676). Der Botschaftstext
zeigt klar, dass der öffentliche Verkehr für die Nutzenden etwas kosten (und
«nicht zu billig sein») soll, und nennt auch den Grund dafür, nämlich, dass
das System bei zu hoher Nachfrage kollabieren könnte. Der Bundesrat geht
sogar davon aus, dass der von den Nutzenden zu tragende Anteil steigen
soll (vgl. kritisch hierzu: Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017,
Art. 81a N. 7). Die Regelung von Art. 81a Abs. 2 BV verfolgt damit zweierlei:
Der öffentliche Verkehr soll einerseits nicht zu billig und anderseits nicht zu
teuer sein. Damit bezweckt die Bestimmung eine Steuerung der Nachfrage
über die zu bezahlenden Preise. Dieser Zweck kann nicht erreicht werden,
wenn die Fahrgäste keine Kosten tragen. Vor diesem Hintergrund kann der
«angemessene Teil» nicht Null sein bzw. widerspricht es dem gesetzgeberi-
schen Willen, die Nutzenden von sämtlichen Kosten zu befreien
(BGE 149 I 182 E. 3.2.2; Diebold/Ludin/Beyeler, in Commentaire romand,
2021, Art. 81a BV N. 8; Markus Kern, in Basler Kommentar, 2015,
Art. 81a BV
N. 15).
Auch
das
historische
und
das
teleologische
Auslegungselement ergeben damit, dass die strittige Initiative – wie die vom
Bundesgericht beurteilte aus dem Kanton Freiburg – mit Art. 81a Abs. 2 BV
nicht vereinbar ist.
4.6
Weiter kann der Auffassung der Beschwerdeführenden, Art. 81a
Abs. 2 BV betreffe einzig den nationalen und regionalen Eisenbahnverkehr
und sei auf den städtischen Tram- und Busverkehr nicht anwendbar, nicht
gefolgt werden: Zwar wurde Art. 81a Abs. 2 BV im Hinblick auf den Ausbau

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 12
der Eisenbahninfrastruktur in der Verfassung verankert. Die Bestimmung be-
zieht sich aber nicht nur auf die Finanzierung der Bahninfrastruktur, sondern
erhebt den «öffentlichen Verkehr» ganz allgemein zu einem Anliegen von
Verfassungsrang (vgl. Sachüberschrift von Art. 81a BV). Entsprechend wur-
de sie (anders als die Bestimmung betreffend die Finanzierung der Bahnin-
frastruktur in Art. 87a) nicht anschliessend an die in Art. 87 BV verankerte
Bundeskompetenz im Bereich des Eisenbahnverkehrs, der Seilbahnen, der
Schifffahrt sowie der Luft- und Raumfahrt in die Verfassung aufgenommen,
sondern steht an zweiter Stelle im Abschnitt «Öffentliche Werke und Ver-
kehr» und damit an der Spitze der Verfassungsbestimmungen über den Ver-
kehr allgemein. Absatz 1 enthält die gemeinsame Verpflichtung von Bund
und Kantonen, für ein ausreichendes Angebot an öffentlichem Verkehr «auf
Schiene, Strasse, Wasser und mit Seilbahnen in allen Landesgegenden» zu
sorgen. Absatz 2 regelt die Kostentragung und enthält keine Einschränkung
in Bezug auf die Art des öffentlichen Verkehrs und bezieht sich also eindeutig
nicht nur auf den Schienenverkehr. Nichts anderes ergibt sich aus der Bot-
schaft FABI: Der Ortsverkehr wird dort ausdrücklich erwähnt, wogegen von
einer etwaigen Beschränkung der Anwendbarkeit auf den Schienenverkehr
keine Rede ist (vgl. Botschaft FABI, a.a.O., S. 1676; E. 4.5 hiervor). Daran
ändert nichts, dass es in der parlamentarischen Debatte ebenso wie in der
Botschaft des Bundesrats in erster Linie um die Frage der Finanzierung der
Eisenbahninfrastruktur ging (vgl. AB S 2012 S. 998 ff.; AB N 2013 S. 765 ff.;
Botschaft FABI, a.a.O., S. 1608 ff.). Der Wortlaut von Art. 81a BV – der in
der Botschaft wiedergegeben wird – ist insoweit hinreichend klar, sodass die
Bestimmung entgegen den Beschwerdeführenden nicht als eine nur die Fi-
nanzierung der Bahninfrastruktur regelnde Norm verstanden werden kann
(BGE 149 I 182 E. 3.2.3). Auch aus dem Umstand, dass der städtische
Tram- und Busverkehr weder in der Norm noch in den Materialien erwähnt
wurde, lässt sich nicht ableiten, dieser hätte von der Anwendung ausgenom-
men werden sollen. Die in der Beschwerde zitierte Ziff. 6.2.4 der Botschaft
FABI bezieht sich auf den Mittelbedarf für die (notwendigerweise ortsüber-
greifende) Bahninfrastruktur und ist für die hier interessierende Frage der
Anwendbarkeit von Art. 81a BV auf den Ortsverkehr nicht einschlägig (vgl.
Botschaft FABI, a.a.O. S. 1614). Nach dem Gesagten steht vielmehr fest,
dass die Verfassungsbestimmung auch die kommunale Verkehrsinfrastruk-
tur umfasst (vgl. Giovanni Biaggini, a.a.O., Art. 81a N. 8; Markus Kern,

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 13
a.a.O., Art. 81a BV N. 3, 7; Felix Uhlmann, in St. Galler Kommentar zur BV,
4. Aufl. 2023, Art. 81a N. 12 ff.; zum Ganzen auch Uhlmann/Bukovac, Gut-
achten, Rz. 20, 63 f.).
4.7
Art. 81a BV bezieht sich auf den gesamten öffentlichen Verkehr.
Weshalb die Bestimmung nur den ortsübergreifenden öffentlichen Verkehr
umfassen sollte, ist nicht ersichtlich und vermögen die Beschwerdeführen-
den nicht nachvollziehbar darzulegen. Es ist unbestritten, dass Art. 81a BV
die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen nicht berührt (vgl.
Beschwerde Ziff. IV.7). Die Bestimmung lässt mithin offen, wer bei der Be-
reitstellung des Angebots an öffentlichem Verkehr welche Verantwortung
trägt und wie die Kosten auf die Nutzenden zu überwälzen sind (vgl. Bot-
schaft FABI, a.a.O., S. 1676; Markus Kern, a.a.O., Art. 81a BV N. 15; Felix
Uhlmann, a.a.O., Art. 81a N. 19 f.). Im Kanton Bern liegt die Zuständigkeit
für die Gewährleistung eines angemessenen öffentlichen Mobilitätsangebots
und die Festlegung der Grundsätze, nach denen sich dieses Angebot richten
soll, beim Kanton. Die Kompetenz zur Festlegung der Tarife hat dieser den
konzessionierten Transportunternehmen übertragen (vgl. Art. 3 ÖVG i.V.m.
Art. 8 f. der Verordnung vom 10. September 1997 über das Angebot im öf-
fentlichen Verkehr [Angebotsverordnung; AGV; BSG 762.412]). Daraus folgt
jedoch entgegen den Beschwerdeführenden keineswegs, dass die Vorga-
ben in der Bundesverfassung nicht beachtet werden müssen bzw. nicht zur
Anwendung kommen. Auch die Transportunternehmen haben bei der Tarif-
ausgestaltung das übergeordnete Recht und damit Art. 81a Abs. 2 BV zu
beachten. Schliesslich bedeutet der Umstand, dass nicht auf Verfassungs-
stufe geregelt wurde, wie die Kosten auf die Nutzenden überwälzt werden
(Schaffung von Nutzungskategorien; Aufteilung bezogen auf Verkehrsträger,
Regionen, Verbindungen oder Linien; vgl. Markus Kern, a.a.O., Art. 81a BV
N. 15), nicht, dass auf die Kostenüberwälzung gänzlich verzichtet werden
könnte bzw. den Nutzenden sämtliche Kosten erlassen werden dürften (vgl.
hierzu bereits vorne E. 4.4 f.).
4.8
Zusammenfassend ergibt sich, dass Art. 81a Abs. 2 BV einer gene-
rell kostenfreien Nutzung des öffentlichen Verkehrs (auch auf kommunaler
Ebene) entgegensteht. Die Verfassungskonformität der von den Beschwer-
deführenden wiederholt angerufenen Regelung der EG Adelboden, nach

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 14
welcher Einheimische mit einem entsprechenden Ausweis im Gemeindege-
biet zur kostenlosen Nutzung des Ortsverkehrs berechtigt sind, ist hier nicht
zu prüfen. Die Beschwerdeführenden können aus dem angestrebten Ver-
gleich ohnehin nichts zu Ihren Gunsten ableiten, da die fragliche Regelung
mit dem gemäss Initiative angestrebten Gratis-ÖV nicht vergleichbar ist: Die
Nutzung des öffentlichen Verkehrs ist in Adelboden nur für die in der Ge-
meinde Ansässigen kostenlos, also für jene Personen, die in der Gemeinde
steuerpflichtig sind. Übernachtungsgäste können den öffentlichen Verkehr
mit der Gästekarte zwar ebenfalls kostenlos nutzen, bezahlen hierfür aber
die Kurtaxe. Für andere auswärtige Besucherinnen und Besucher ist der öf-
fentliche Verkehr weiterhin kostenpflichtig (vgl. Ru-
briken «Home/Wichtige Dienstleistungen/Einheimischenausweis»). Anders
als dies gemäss Initiative in der EG Bern der Fall wäre (vgl. hierzu vorne
E. 4.3), tragen damit in der EG Adelboden alle Nutzenden direkt oder indirekt
einen Teil der Kosten. Ob dies den verfassungsmässigen Vorgaben genügt,
kann hier wie erwähnt offenbleiben. Ebenso wenig ist zu prüfen, ob die in
anderen Kantonen angestrebten Regelungen vor der Verfassung standhal-
ten.
5.
Die Beschwerdeführenden machen schliesslich geltend, die Initiative sei un-
abhängig davon gültig, ob Art. 81a Abs. 2 BV der Kostenlosigkeit des öffent-
lichen Verkehrs entgegenstehe. Da Art. 21 Reglement SVB gemäss Initiative
einen Kompetenzvorbehalt zugunsten des übergeordneten Rechts enthalte,
könne die Bestimmung verfassungskonform ausgelegt werden. Die «Anwen-
dungsmöglichkeit und der Gestaltungsspielraum für die neue Bestimmung»
würden sich zwar verringern, dennoch würde die Bestimmung «eine Ziel-
grösse für die zukünftige Ausgestaltung des Fahrpreissystems im städti-
schen Verkehr vor[geben], die zwar nicht vollständig, aber doch tendenziell
erreicht werden könnte» (Beschwerde Ziff. IV.14). – Art. 21 Reglement SVB
enthält sowohl in der geltenden Fassung als auch gemäss Initiativtext einlei-
tend den Vorbehalt, «soweit die Fahrpreise oder Tarife der SVB nicht Kraft
übergeordneten Rechts durch andere Instanzen festgelegt werden, […]»
(vgl. vorne E. 2.1). Dieser Vorbehalt bezieht sich indes auf die Zuständigkeit

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 15
zur Festlegung der Preise und Tarife und nicht auf die Grundsätze für deren
Festlegung, also insbesondere nicht auf die Frage nach der Kostenlosigkeit
oder der Beteiligung der Fahrgäste an den Kosten. Der für die Festlegung
der Tarife zuständige Verwaltungsrat der SVB wäre also bei Annahme der
Initiative im Rahmen seiner Zuständigkeit verpflichtet, die Kostenlosigkeit
des nicht touristischen öffentlichen Verkehrs sicherzustellen. Der Zuständig-
keitsvorbehalt vermag den Widerspruch der Initiative zum übergeordneten
Verfassungsrecht damit nicht aufzuheben. Der Initiative kann auch ander-
weitig kein verfassungskonformer Sinn beigemessen werden, der noch dem
Willen der Initiantinnen und Initianten entsprechen würde: Die Formulierung
gemäss Initiativtext, es sei «sicherzustellen, dass der öffentliche, nicht tou-
ristische Verkehr in der Stadt Bern für alle Benutzerinnen und Benutzer kos-
tenlos» sei, lässt ebenso wenig Spielraum für Zwischenlösungen wie die For-
derung «Gratis-ÖV für alle» bzw. «freie Fahrt für alle Benutzerinnen und Be-
nutzer von Bernmobil auf dem Gebiet der EG Bern» (vgl. Internetauftritt der
Initiative, abrufbar unter ). Eine verfassungskon-
forme Auslegung ist nicht möglich, da die zentrale Forderung der Kostenlo-
sigkeit den verfassungsrechtlichen Vorgaben widerspricht. Der Wegfall die-
ser Forderung würde die Initiative ihres Sinnes entleeren und dem Willen der
Initiantinnen und Initianten zuwiderlaufen. Ausserdem würde die Vorlage da-
mit nicht mehr halten, was sie «verspricht», bzw. nicht dem entsprechen,
was von den Stimmberechtigten vernünftigerweise verstanden würde. Es ist
daher unzulässig, den eindeutigen Wortsinn durch eine verfassungskon-
forme Auslegung zu ersetzen (vgl. vorne E. 4.1).
6.
6.1
Nach dem Gesagten erweist sich der Schluss der Vorinstanz, die Ini-
tiative «für einen kostenlosen öffentlichen Nahverkehr in der Stadt Bern» wi-
derspreche den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum öffentlichen Verkehr,
als zutreffend. Bei diesem Ergebnis kann die von den Beschwerdeführenden
aufgegriffene Frage offenbleiben, ob die Initiative mit Art. 73 GG (Vorgaben
zum Finanzhaushaltsgleichgewicht), Art. 6 und 7 ÖVG (Abgeltungen für den
Betrieb der Transportunternehmungen) und Art. 8 AGV (Tarife) vereinbar
wäre. Die Beschwerde erweist sich als offensichtlich unbegründet und ist ab-

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 16
zuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Verwaltungsgericht beurteilt sol-
che Rechtsmittel in Zweierbesetzung (Art. 56 Abs. 3 des Gesetzes vom
11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und der Staats-
anwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]).
6.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegen die Beschwerdefüh-
renden. Für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht sind keine Kosten zu
erheben (Art. 108a Abs. 1 VRPG). Ersatzfähige Parteikosten sind keine an-
gefallen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Es werden weder Verfahrenskosten erhoben noch Parteikosten gespro-
chen.
3. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführende
- Beschwerdegegnerin
- Regierungsstatthalteramt Bern-Mittelland
Die Abteilungspräsidentin:
Die Gerichtsschreiberin:

Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 16.07.2024, Nr. 100.2022.274U,
Seite 17
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bun-
desgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.