be_verwaltungsgericht · 100 2021 364 · 2021-11-15 · de

Baupolizei; Baubewilligungspflicht der Umrüstung von Mobilfunkanlagen (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 15. November 2021; BVD 120/2021/3) | Baubewilligung/Baupolizei

100.2021.364U
HAM/TST/
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 27. November 2024
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Häusler, Verwaltungsrichter Stohner
Gerichtsschreiber Tschumi
A.________
handelnd durch die statutarischen Organe, p.A. …
Beschwerdeführer
gegen
B.________ AG
handelnd durch die statutarischen Organe…
Beschwerdegegnerin 1
und
Einwohnergemeinde Burgdorf
Baudirektion, Lyssachstrasse 92, Postfach 1540, 3401 Burgdorf
Beschwerdegegnerin 2
sowie
Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern
Rechtsamt, Reiterstrasse 11, 3013 Bern


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2024, Nr. 100.2021.364U, 
Seite 2
betreffend Baupolizei; Baubewilligungspflicht der Umrüstung von Mobilfunk-
anlagen (Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 
15. November 2021; BVD 120/2021/3)
Prozessgeschichte:
A.
Die B.________ AG (nachfolgend: B.________) betreibt auf dem Gebiet der 
Einwohnergemeinde (EG) Burgdorf die Mobilfunkanlagen BUHG (Standort: 
C.________ strasse ...), OBRG (Standort: D.________ strasse ...), BUSD 
(Standort: E.________ strasse ...; in der Anzeige bezeichnet mit Nrn. … bzw. 
…) sowie BLAG (Standort: F.________ strasse ...), bei denen neben kon-
ventionellen auch sog. adaptive Antennen zum Einsatz kommen. Am 
11. März 2019 reichte der Verein A.________ (nachfolgend: Verein 
A.________) bei der EG Burgdorf eine Anzeige «wegen Bauen ohne Bau-
bewilligung» ein und beantragte u.a., dass der B.________ bei den genann-
ten Mobilfunkanlagen die Nutzung des Mobilfunkstandards 5G (New Radio) 
unverzüglich zu verbieten und eine Frist von 30 Tagen zur Demontage 
«alle[r] für den 5G-Betrieb erforderlichen Komponenten» anzusetzen sei. In 
der Folge holte die EG Burgdorf bei der Abteilung Immissionsschutz des 
Amts für Umwelt und Energie des Kantons Bern (AUE) eine Stellungnahme 
ein und teilte dem Verein A.________ mit «Feststellungsverfügung» vom 
16. Dezember 2020 gestützt darauf mit, dass das AUE der Nutzung von 5G 
bei den fraglichen Anlagen im Rahmen von sog. Bagatellverfahren ord-
nungsgemäss zugestimmt habe, weshalb ein ordentliches Baubewilligungs-
verfahren nicht nötig gewesen sei. Aus der Anzeige ergäben sich daher 
keine neuen Erkenntnisse, die eine weitergehende Abklärung der Sachlage 
erfordern würden. Die EG Burgdorf schloss daher das Baupolizeiverfahren 
ab und auferlegte die Verfahrenskosten dem Verein A.________.


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B.
Gegen diese Verfügung reichte der Verein A.________ am 8. Januar 2021 
bei der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) Beschwerde ein 
und verlangte Einsicht in die «aktuellen wie die vormaligen» Standortdaten-
blätter der genannten Mobilfunkanlagen (Bst. A hiervor). Zudem seien even-
tuell – je nach Ergebnis der Prüfung dieser Unterlagen – die bereits vor der 
Gemeinde beantragten baupolizeilichen Massnahmen zu ergreifen (unver-
zügliche Nutzungsverbote für 5G, Ansetzen einer Frist zur Demontage der 
für den 5G-Betrieb erforderlichen Anlagekomponenten). Daraufhin holte die 
BVD bei der EG Burgdorf die letzten baubewilligten und beim AUE die zum 
Zeitpunkt der Baupolizeianzeige aktuellen Standortdatenblätter ein. Nach-
dem sich die Parteien, so der Verein A.________ mit Eingabe vom 28. Juni 
2016 (richtig: 2021), zu diesen Standortdatenblättern geäussert hatten, hiess 
die BVD die Beschwerde mit Entscheid vom 15. November 2021 insofern 
gut, als sie die Kostenauflage für das baupolizeiliche Verfahren vor der Ge-
meinde aufhob (Dispositiv-Ziff. 1 Satz 1 und 2). Im Übrigen wies sie die Be-
schwerde ab und bestätigte die Verfügung der EG Burgdorf vom 16. Dezem-
ber 2020 (Dispositiv-Ziff. 1 Satz 3). 
C.
Dagegen hat der Verein A.________ am 15. Dezember 2021 Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt auch vor Verwaltungsgericht, 
dass der B.________ die Nutzung des 5G-Mobilfunkstandards bei den ge-
nannten vier Mobilfunkanlagen unverzüglich zu verbieten sei. Zudem sei ihr 
eine Frist von 30 Tagen anzusetzen, um alle für den sog. «MIMO»- und 
«Beamforming»-Betrieb erforderlichen Komponenten sowie die adaptiven 
Sendeantennen zu demontieren (Rechtsbegehren [RB] 1). Sodann verlangt 
er neu, dass der «durch diese Anlagen generierte finanzielle Gewinn […] zu 
konfiszieren» sei (RB 2).
Die B.________ beantragt mit Beschwerdeantwort vom 7. Februar 2022, die 
Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die EG Burgdorf 


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hat mit Schreiben vom 6. Januar 2022 mitgeteilt, dass sie auf eine Stellung-
nahme verzichte, während die BVD mit Vernehmlassung vom 13. Januar 
2022 auf Beschwerdeabweisung schliesst. Am 28. Februar 2022 hat der 
Verein A.________ repliziert und an seinen Begehren festgehalten.
Auf Ersuchen des Instruktionsrichters hat sich das AUE mit Schreiben vom 
28. März 2022 zu verschiedenen Fragen im Zusammenhang mit den aktua-
lisierten Mobilfunkempfehlungen der Bau-, Planungs- und Umweltdirektoren-
Konferenz (BPUK) geäussert. Dazu hat der Verein A.________ am 13. April 
2022 Stellung genommen. 
Am 14. April 2023 hat der Instruktionsrichter den Verfahrensbeteiligten be-
kannt gegeben, dass das Verwaltungsgericht im unterdessen ergangenen 
Grundsatzurteil VGE 2020/305 vom 31. Januar 2023 (publ. in BVR 2023 
S. 227) zum Schluss gelangt ist, dass das (blosse) Umrüsten von Mobilfunk-
anlagen von konventionellen auf 5G-fähige adaptive Antennen ohne wesent-
liche Veränderung der Immissionssituation in der Regel baubewilligungsfrei 
sei. Dazu hat sich der Verein A.________ mit Eingabe vom 3. Mai 2023 
geäussert (vgl. auch Eingabe der B.________ vom 1.6.2023).
Am 26. Mai 2023 und 28. März 2024 hat das AUE jeweils auf Nachfrage des 
Instruktionsrichters darüber informiert, dass es in der Zwischenzeit bei den 
Mobilfunkanlagen BUHG, OBRG, BUSD und BLAG im Rahmen von Baga-
tellverfahren der Aufschaltung eines Korrekturfaktors KAA nach Anhang 1 
Ziff. 63 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) zugestimmt habe. Darauf-
hin hat der Instruktionsrichter das vorliegende Verfahren am 2. April 2024 mit 
Einverständnis der Parteien sistiert, um das Grundsatzurteil des Bundesge-
richts zur Baubewilligungspflicht für die Aufschaltung solcher Korrekturfakto-
ren abzuwarten. Nachdem das Bundesgericht in BGE 150 II 379 eine ent-
sprechende Baubewilligungspflicht bejaht und der Instruktionsrichter das 
Verwaltungsgerichtsverfahren am 24. Mai 2024 wiederaufgenommen hatte, 
haben sich die BVD am 6. Juni 2024, der Verein A.________ am 13. Juni 
2024 (verbessert am 15.7.2024) und die B.________ am 17. Juni 2024 er-
neut zur Sache geäussert. Letztere hat dabei mitgeteilt, dass sie die Anlagen 
BUHG, BUSD und BLAG derzeit mit aufgeschaltetem Korrekturfaktor be-
treibe, während sie bei der Anlage OBRG noch keinen solchen aktiviert 


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habe. Sie habe aber in Nachachtung des Bundesgerichtsurteils bei der 
EG Burgdorf unterdessen für alle vier Mobilfunkanlagen (nachträgliche) Bau-
gesuche für die Nutzung des Korrekturfaktors eingereicht. In der Folge hat 
die Gemeinde darüber informiert, dass sie die entsprechenden Baubewilli-
gungsverfahren ab dem 27. Juni 2024 bis zum Ergehen des vorliegenden 
Entscheids sistiert hat.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
grundsätzlich zuständig. Dies gilt jedenfalls, soweit der Beschwerdeführer 
sinngemäss die Aufhebung des angefochtenen Entscheids sowie den Erlass 
der von ihm genannten baupolizeilichen Massnahmen verlangt (RB 1, vorne 
Bst. C; vgl. auch Art. 49 Abs. 2 des Baugesetzes vom 9. Juni 1985 [BauG; 
BSG 721.0]). Das Aussprechen von strafrechtlichen Sanktionen nach Art. 50 
BauG wie etwa von Gewinneinziehungen ist dagegen nicht Sache des Ver-
waltungsgerichts, sondern Aufgabe der zuständigen regionalen Staatsan-
waltschaften bzw. Regionalgerichte (Zaugg/Ludwig, Kommentar zum 
bernischen BauG, Band I/II, 5. Aufl. 2020/2024, Art. 50 N. 7). Auf die Be-
schwerde ist deshalb insoweit mangels (sachlicher) Zuständigkeit nicht ein-
zutreten (RB 2, vorne Bst. C).
1.2
1.2.1
Beim Beschwerdeführer handelt es sich um einen Verein im Sinn von 
Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210). Als juris-
tische Person ist er damit partei- und prozessfähig. Nach Art. 79 Abs. 1 
VRPG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde befugt, wer vor der Vorin-
stanz am Verfahren teilgenommen hat oder keine Möglichkeit zur Teilnahme 


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erhalten hat (Bst. a; sog. formelle Beschwer), durch die angefochtene Verfü-
gung oder den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist (Bst. b) und 
ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfü-
gung oder des Entscheids hat (Bst. c; sog. materielle Beschwer). Nach 
Art. 79 Abs. 2 VRPG sind private Organisationen zur Beschwerde befugt, 
wenn sie durch Gesetz oder Dekret dazu ermächtigt sind (sog. ideelle Ver-
bandsbeschwerde; Michael Pflüger, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar 
zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 79 N. 9, Art. 65 N. 49 ff.; Markus 
Müller, Bernische Verwaltungsrechtspflege, 3. Aufl. 2021, S. 194).
1.2.2
Der Beschwerdeführer ist mit seinen Anträgen im vorinstanzlichen 
Verfahren nur teilweise durchgedrungen und damit formell beschwert.
1.2.3
Nach Art. 79 Abs. 2 VRPG i.V.m. Art. 40a und Art. 35a Abs. 1 BauG 
sind private Organisationen zur Beschwerde befugt, sofern sie eine juristi-
sche Person sind und rein ideelle Zwecke verfolgen. Der Beschwerdeführer 
ist eine juristische Person (vgl. vorne E. 1.2.1) und verfolgt zudem seit über 
zehn Jahren rein ideelle Zwecke im Bereich des Schutzes vor nicht-ionisie-
render Strahlung (vgl. Art. 35c Abs. 3 BauG; BVR 2023 S. 227 
[VGE 2020/305 vom 31.1.2023] nicht publ. E. 1.2.3 m.w.H.). Damit ist er zur 
Beschwerde legitimiert. 
1.3
Die Bestimmungen über Form und Frist (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 
VRPG) sind eingehalten. Auf die Beschwerde ist somit unter der in E. 1.1 
erwähnten Einschränkung einzutreten.
1.4
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
2.1
Hauptstreitpunkt des vorliegenden Verfahrens bildet die Nutzung des 
neuen 5G-Mobilfunkstandards (New Radio) bei den Mobilfunkanlagen 
BUHG, OBRG, BUSD und BLAG, die von der Beschwerdegegnerin 1 betrie-
ben werden. Dieser neue Mobilfunkstandard definiert im Wesentlichen die 
Frequenz-Zeit-Struktur der zu übertragenden Signale, wobei er zudem im 


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Unterschied zu früheren Standards neu ausdrücklich auch den Einsatz von 
sog. adaptiven Antennen vorsieht. Obwohl 5G grundsätzlich auch mit kon-
ventionellen Antennen genutzt werden kann, werden aus technischen bzw. 
physikalischen Gründen in der Regel adaptive Antennen eingesetzt, die ins-
besondere in den seit 2019 für den Mobilfunk neu zur Verfügung stehenden 
Frequenzbändern 3'500 bis 3'800 Megahertz betrieben werden (zum Gan-
zen Erläuterungen des Bundesamts für Umwelt [BAFU] vom 23.2.2021 zu 
adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über 
den Schutz vor nichtionisierender Strahlung [nachfolgend: Erläuterungen 
BAFU adaptive Antennen, einsehbar unter: , Rubriken 
«Themen/Elektrosmog und Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elektro-
smog/Mobilfunk: Vollzugshilfen»] Ziff. 1 S. 2; vgl. auch BGer 1C_332/2023 
vom 11.10.2024 E. 4.3.3). 
2.2
In tatsächlicher Hinsicht ist unbestritten, dass der 5G-Mobilfunkstan-
dard bei den adaptiven Antennen der fraglichen Mobilfunkanlagen derzeit 
zum Einsatz kommt. Mangels entsprechender Angaben in den Standortda-
tenblättern ist dagegen unklar, ob dies auch für die konventionellen Anten-
nen gilt. Wie es sich damit verhält, kann aber offenbleiben, da sich die Ein-
wände des Beschwerdeführers ausschliesslich auf die von ihm als «5G-
Antennen» bezeichneten adaptiven Antennen beziehen. Blosse Umstellun-
gen des Antennenbetriebs von 4G auf 5G ohne Ersatz von konventionellen 
durch adaptive Antennen sind zudem auch nicht baubewilligungspflichtig 
(BGer 1C_332/2023 vom 11.10.2024 E. 4.3.3). Auf die konventionellen An-
tennen ist im Nachfolgenden deshalb nicht weiter einzugehen.
3.
3.1
Adaptive Antennen bestehen aus mehreren separat ansteuerbaren 
Elementarantennen (Subarrays) und sind durch gezieltes Überlagern der 
einzelnen von diesen Elementarantennen ausgesendeten elektromagneti-
schen Wellen in der Lage, ihr Strahlungsmuster automatisch, d.h. ohne Ver-
änderung der Montagerichtung, in kurzen zeitlichen Abständen anzupassen. 
Im Unterschied zu konventionellen Antennen, die mit einer im Wesentlichen 


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konstanten räumlichen Strahlungsverteilung senden, können sie die Strah-
lung in bestimmte Richtungen fokussieren bzw. in Form von sog. «Beams» 
aussenden (sog. «Beamforming»). Durch das Erzeugen von mehreren 
gleichzeitigen Beams können sie den mobilen Endgeräten zudem mehrere 
Datenströme nebeneinander auf verschiedenen Wegen übermitteln, was es 
ihnen ermöglicht, die Signalübertragung unter Ausnutzung von Reflexionen 
zu optimieren (sog. «MIMO»- bzw. «Multiple Input, Multiple Output»-Tech-
nologie; zum Ganzen Erläuterungen BAFU adaptive Antennen Ziff. 1 S. 2, 
Ziff. 4 S. 5 ff. und Ziff. 6 S. 15 ff.; Hugo Lehmann, Adaptive Antennen für 5G, 
in Bulletin Electrosuisse 6/2020 S. 39 ff., 40 f.).
3.2
Der Bundesrat hat am 17. April 2019 im Hinblick auf die Einführung 
der adaptiven Antennen die Definition des massgebenden Betriebszustands 
von Mobilfunkbasisstationen in Anhang 1 Ziff. 63 der NISV angepasst (In-
krafttreten am 1.6.2019; AS 2019 S. 1491). Dabei verankerte er den Grund-
satz, dass die Variabilität der Senderichtungen und Antennendiagramme von 
adaptiven Antennen bei der Festlegung des massgebenden Betriebszu-
stands zu berücksichtigen ist. Die konkrete Ausgestaltung wurde damals be-
wusst zugunsten einer Regelung auf Stufe Vollzugshilfe offengelassen (Er-
läuterungen des BAFU vom 17.4.2019 zur Änderung der NISV, S. 8, einseh-
bar unter: , Rubriken «Themen/Elektrosmog und 
Licht/Rechtsetzung und Vollzug/Erläuternde Berichte»). Das BAFU hat in der 
Folge am 23. Februar 2021 den Nachtrag «Adaptive Antennen» zur Voll-
zugsempfehlung zur NISV des Bundesamts für Umwelt, Wald und Land-
schaft (BUWAL; heute: BAFU) «Basisstationen Mobilfunk- und WLL» aus 
dem Jahr 2002 publiziert (einsehbar unter: , Rubriken 
«Themen/Elektrosmog und Licht/Fachinformationen/Massnahmen Elektro-
smog/Mobilfunk: Vollzugshilfen»). In diesem Nachtrag hat es den genannten 
Grundsatz dahingehend konkretisiert, dass ein Korrekturfaktor für die maxi-
male ERP (effective radiated power, dt. äquivalente Strahlungsleistung) an-
gewendet werden darf, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen 
Leistungsbegrenzung ausgestattet werden, die sicherstellt, dass im Betrieb 
die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte ERP nicht überschreitet 
(Ziff. 3.1 f. S. 7 f.). Verschiedene Elemente dieser Definition wurden vom 
Bundesrat in der Zwischenzeit in Anhang 1 Ziff. 63 NISV auf Verordnungs-


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stufe verankert (Inkrafttreten am 1.1.2022; AS 2021 S. 901; weitere Voll-
zugsanpassungen erfolgten mit Änderungen der Art. 11a f. und 19b NISV 
vom 29.9.2023, in Kraft seit 1.11.2023; AS 2023 S. 583).
4.
4.1
Wie eingangs dargelegt (vorne Bst. C), hat die Beschwerdegegne-
rin 1 im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens mitgeteilt, dass sie 
die adaptiven Antennen der Mobilfunkanlagen BUHG, BUSD und BLAG un-
terdessen und anders als noch zum Zeitpunkt des angefochtenen Ent-
scheids mit Korrekturfaktoren KAA betreibe (Eingabe vom 17.6.2024 
[act. 45]). In BGE 150 II 379 hat das Bundesgericht entschieden, dass die 
Aufschaltung eines Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen in jedem Fall 
einer Baubewilligung bedarf, da sie zu Leistungsspitzen führt, die deutlich (je 
nach Korrekturfaktor bis zu zehnmal) über der bisherigen maximalen Sende-
leistung liegen können. Das hat zur Folge, dass die für einen Ort mit emp-
findlicher Nutzung (OMEN) berechnete elektrische Feldstärke kurzfristig um 
maximal einen Faktor 3 übertroffen werden kann. Zudem muss bei einem 
Betrieb mit Korrekturfaktor die bewilligte Sendeleistung nur noch im sechs-
minütigen Mittelwert eingehalten werden. Weil nichtionisierende Strahlung 
im Gegensatz z.B. zu Lichtimmissionen im Allgemeinen nicht wahrnehmbar 
ist, gewährleiste nur die Publikation eines Baugesuchs, dass die Betroffenen 
Kenntnis von den Immissionen bzw. ihrer Änderung haben. Die Durch-
führung eines Baubewilligungsverfahrens erscheine deshalb geboten, um 
das rechtliche Gehör und den Rechtsschutz der betroffenen Personen in zu-
mutbarer Weise zu gewährleisten (vgl. E. 4, insb. E. 4.3 des Urteils). Ge-
stützt auf diese Rechtsprechung steht somit fest, dass der derzeitige Betrieb 
der Anlagen BUHG, BUSD und BLAG unter Anwendung eines Korrekturfak-
tors formell rechtswidrig ist.
4.2
In Bezug auf die adaptiven Antennen der Mobilfunkanlage OBRG, die 
– soweit bekannt – noch ohne Korrekturfaktor betrieben werden, ergibt sich 
was folgt:
4.2.1
Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass der Ersatz von konven-
tionellen durch adaptive Antennen im Bagatellverfahren zulässig sei, sofern 
die Einhaltung der Grenzwerte durch das AUE vorgängig kontrolliert werde, 


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die Strahlungsprognose auf einer sog. «worst case»-Beurteilung beruhe 
(Berücksichtigung aller möglicher «Beams» mittels umhüllender Antennen-
diagramme) und die von der BPUK zusammen mit dem Cercl’Air empfohle-
nen Kriterien für geringfügige Strahlungsänderungen (nachfolgend: BPUK-
Kriterien) eingehalten würden (vgl. angefochtener Entscheid E. 3c i.V.m. 
E. 2). Diesen Standpunkt hat das Verwaltungsgericht in seinem in BVR 2023 
S. 227 publizierten Urteil 2020/305 vom 31. Januar 2023 insofern gestützt, 
als es den Austausch von konventionellen durch adaptive Antennen im Rah-
men eines Bagatellverfahrens für zulässig hielt, sofern die Sendeleistung der 
betreffenden Antennen und die Strahlungsstärken an den im Standortdaten-
blatt anzugebenden Orten für den kurzfristigen Aufenthalt (OKA) und den 
OMEN nicht zunehmen. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, 
dass eine vorgängige Prüfung der Einhaltung der Grenzwerte bzw. der Ba-
gatellkriterien auch im Bagatellverfahren stattfinde. Zudem sei aufgrund der 
«worst case»-Beurteilung sichergestellt, dass es – anders als bei der An-
wendung eines Korrekturfaktors – zu keinem Zeitpunkt zu Grenzwertüber-
schreitungen komme. Bei dieser Sachlage könne davon ausgegangen wer-
den, dass sich an der umweltrechtlich relevanten Immissionssituation nichts 
Wesentliches ändert. Um eine Baubewilligungspflicht auszulösen, reiche da-
gegen nicht aus, dass die Anlage aufgrund der adaptiven Antennen Beam-
forming ermögliche und sich die Feldstärken an den OMEN im Vergleich zum 
bewilligten Zustand verändern. Gleiches gelte für den Umstand, dass die 
Strahlung an einzelnen OMEN zunehmen könne, die weniger stark belastet 
seien als die im Standortdatenblatt aufgeführten (E. 5.2 f. des Urteils). 
4.2.2
Der Beschwerdeführer ist dagegen der Auffassung, dass die Nutzung 
von 5G mit adaptiven Antennen in jedem Fall baubewilligungspflichtig sei. 
Denn die adaptiven Antennen wiesen nicht nur andere Abmessungen auf als 
konventionelle Antennen, sondern auch «ganz andere» Antennendia-
gramme, da sie ihre Hauptsenderichtung bis zu 6000-mal pro Minute ändern 
könnten. Weil ihre Strahlung zudem weit über den einst bewilligten Winkel-
bereich hinausgehe, sei für funktechnisch versierte Personen klar, dass die 
Strahlenbelastung beim Einsatz von adaptiven Antennen zwangsläufig zu-
nehme. Die auf die Empfehlung der BPUK abgestützte Praxis der Vorinstanz 
sei somit gar nie rechtens gewesen, da sie «massive Erleichterungen zu 
Gunsten der Mobilfunkbetreiber» enthalte. Dieser Schluss werde durch ein 


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Rechtsgutachten des Instituts für Schweizerisches und internationales Bau-
recht der Universität Freiburg vom 7. Juni 2021 gestützt (Zufferey/Seydoux, 
Les procédures cantonales applicables à la mise en place de la technologie 
5G des antennes de téléphonie mobile, dt. Übersetzung einsehbar unter: 
 , Rubriken «Dokumentation/Berichte, Gutachten, Kon-
zepte/Bereich Umwelt»). 
4.2.3
Das Bundesgericht ist diesen Einwänden des Beschwerdeführers 
bzw. von zwei Privatpersonen im jüngst ergangenen Urteil 1C_414/2022 
vom 29. August 2024 im Ergebnis gefolgt. Die Baubewilligungspflicht werde 
bereits dadurch ausgelöst, dass adaptive Antennen andere Antennendia-
gramme aufwiesen und zu einer anderen räumlichen Verteilung der Strah-
lung führten. Dies könne zur Folge haben, dass die Strahlung an anderen 
Orten als den berechneten zugenommen habe und diese Orte eventuell zu 
den drei am höchsten belasteten OMEN zu zählen wären. Dies wiederum 
begründe regelmässig ein Interesse der Anwohnerschaft und der Öffentlich-
keit an einer vorgängigen Kontrolle, ob die Bewilligungsvoraussetzungen er-
füllt seien. Die Durchführung eines Baubewilligungsverfahrens erscheine 
demnach geboten, um das rechtliche Gehör und den Rechtsschutz der be-
troffenen Personen in zumutbarer Weise zu gewährleisten. Dies sei selbst 
dann der Fall, wenn keine neuen höchstbelasteten OMEN entstünden 
(E. 4.3 f. des Urteils). 
4.2.4
In Abweichung von der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungs-
gerichts reicht es somit nicht aus, wenn der Betrieb von adaptiven Antennen 
im «Worst case»-Szenario (ohne Korrekturfaktor) im Bagatellverfahren 
durch das AUE genehmigt wird. Vielmehr ist beim Ersatz von konventionel-
len durch adaptive Antennen in jedem Fall ein Baubewilligungsverfahren 
durchzuführen. Da dies bei den adaptiven Antennen der Mobilfunkanlage 
OBRG soweit bekannt noch nicht stattgefunden hat, ist auch der Betrieb die-
ser Antennen als formell rechtswidrig einzustufen. 
4.3
Im Ergebnis ist damit festzuhalten, dass die adaptiven Antennen der 
fraglichen Mobilfunkanlagen derzeit formell rechtswidrig betrieben werden. 
Die Beschwerdegegnerin 1 hat bei der Gemeinde bereits Baugesuche ein-
gereicht, um den Betrieb der adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor 
(nachträglich) bewilligen zu lassen. Diese Verfahren sind gegenwärtig sistiert 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2024, Nr. 100.2021.364U, 
Seite 12
(vorne Bst. C). Die Gemeinde wird die Sistierungen aufzuheben und die Bau-
bewilligungsverfahren durchzuführen haben. 
4.4
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde dahin gutzuheissen, dass 
der angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Fortführung des 
Verfahrens im Sinn der Erwägungen an die Gemeinde zurückzuweisen ist. 
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen, soweit auf sie einzutreten ist 
(vgl. vorne E. 1.1). Bei diesem Verfahrensausgang braucht auf die Rügen 
betreffend das Qualitätssicherungssystem nicht näher eingegangen zu wer-
den. Entgegen dem Beschwerdeführer besteht auch keine Veranlassung, 
«die Sache mit den Testlizenzen beim BAKOM» abzuklären. Der entspre-
chende Beweisantrag (Eingabe vom 10.7.2023 [act. 31] S. 3) wird abgewie-
sen. 
5.
Zu prüfen bleibt die Frage, ob die Nutzung der adaptiven Antennen – wie 
vom Beschwerdeführer verlangt – «unverzüglich» zu verbieten ist (Be-
schwerde S. 10). Wird ein Bauvorhaben ohne die erforderliche Baubewilli-
gung oder in Überschreitung einer solchen ausgeführt, verfügt die zustän-
dige Baupolizeibehörde die Einstellung der Bauarbeiten und kann zusätzlich 
ein (vorsorgliches) Benützungsverbot erlassen, wenn es die Verhältnisse er-
fordern (Art. 46 Abs. 1 BauG; vgl. zu den Voraussetzungen für ein solches 
Verbot Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 46 N. 7 ff.). Für das Verwaltungsgericht 
besteht kein Grund, selber vorsorgliche Massnahmen zu erlassen. Es ist viel-
mehr Sache der mit den (nachträglichen) Baugesuchen befassten Ge-
meinde, über das vom Beschwerdeführer beantragte (vorsorgliche) Benüt-
zungsverbot im Rahmen des an sie zurückgewiesenen Verfahrens zu ent-
scheiden (vgl. auch BGer 1C_332/2023 vom 11.10.2024 E. 5). 
6.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2024, Nr. 100.2021.364U, 
Seite 13
6.1
Gemäss der Praxis des Verwaltungsgerichts ist im Kostenpunkt von 
einem vollumfänglichen Obsiegen auszugehen, sofern – wie hier – bei Vor-
liegen eines reformatorischen (Haupt-)Antrags ein Rückweisungsentscheid 
ergeht und die infolge der Rückweisung vorzunehmende Neubeurteilung 
noch zu einer vollständigen Gutheissung des Begehrens führen kann (statt 
vieler BVR 2020 S. 455 E. 5.1). Der Beschwerdeführer gilt deshalb kosten-
mässig als vollständig obsiegend. Das Nichteintreten auf den Antrag betref-
fend Gewinneinziehung rechtfertigt keine Kostenausscheidung. Die Be-
schwerdegegnerin 1 und die Gemeinde unterliegen und werden demnach 
kostenpflichtig (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Da die Gemeinde nicht in ihren Ver-
mögensinteressen betroffen ist, hat sie aber keine Verfahrenskosten zu tra-
gen (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Dieser Kostenteil ist folglich nicht zu erheben 
(Art. 108 Abs. 2a VRPG, in Kraft seit 1.4.2023; vgl. VGE 2023/92 vom 
1.6.2023 E. 5.2; Michel Daum, Teilrevision 2023 des bernischen Gesetzes 
über die Verwaltungsrechtspflege, in BVR 2023 S. 286 ff., 297). Ersatzfähige 
Parteikosten sind im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht keine entstan-
den (vgl. Art. 104 Abs. 1 VRPG).
6.2
Die im vorinstanzlichen Verfahren entstandenen Kosten sind 
grundsätzlich nach den gleichen Grundsätzen zur verlegen. Namentlich ist 
Art. 108 Abs. 2a VRPG anzuwenden, zumal die Rechtsänderung einen 
sachlichen Grund darstellt, nicht an der überholten gegenteiligen früheren 
Praxis des Verwaltungsgerichts festzuhalten (vgl. VGE 2022/347 vom 
11.10.2024 E. 7.1 [noch nicht rechtskräftig; zur Publ. vorgesehen] mit Hin-
weisen). Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- sind – abzüglich eines An-
teils, der aufgrund einer Gehörsverletzung auszuscheiden ist (ausmachend 
Fr. 750.--; angefochtener Entscheid E. 7a) – demnach der Beschwerdegeg-
nerin 1 zur Hälfte aufzuerlegen (Art. 108 Abs. 1 VRPG), während die andere 
Hälfte nicht zu erheben ist (Art. 108 Abs. 2 und 2a VRPG). Parteikosten sind 
für das vorinstanzliche Verfahren ebenfalls keine zu sprechen (Art. 108 
Abs. 3 i.V.m. Art. 104 VRPG).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2024, Nr. 100.2021.364U, 
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7.
Gegen das vorliegende Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen An-
gelegenheiten an das Bundesgericht geführt werden (Art. 82 ff. des Bundes-
gesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, 
BGG; SR 173.110]). Da es sich um einen Zwischenentscheid im Sinn von 
Art. 93 BGG handelt (vgl. BGE 135 II 30 E. 1.3, 133 V 477 E. 4.1), ist die Be-
schwerde aber nur zulässig, wenn eine der zusätzlichen Voraussetzungen 
von Art. 93 Abs. 1 BGG erfüllt ist.
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird dahin gutgeheissen, dass der Entscheid der Bau- 
und Verkehrsdirektion des Kantons Bern vom 15. November 2021 aufge-
hoben und die Sache zur weiteren Behandlung im Sinn der Erwägungen 
an die Einwohnergemeinde Burgdorf zurückgewiesen wird. Im Übrigen 
wird die Beschwerde abgewiesen, soweit auf sie eingetreten wird.
2. a) Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden der Beschwerdegegne-
rin 1 zur Hälfte, ausmachend Fr. 1'750.--, auferlegt. Die verbleibenden 
Verfahrenskosten werden nicht erhoben.
b) Die Kosten des Verfahrens vor der Bau- und Verkehrsdirektion des 
Kantons Bern, festgesetzt auf eine Pauschalgebühr von Fr. 750.--, 
werden 
der 
Beschwerdegegnerin 1 
zur 
Hälfte, 
ausmachend
Fr. 375.--, auferlegt. Die verbleibenden Verfahrenskosten werden nicht 
erhoben.
3. Für die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor der Bau- und Ver-
kehrsdirektion des Kantons Bern werden keine Parteikosten gesprochen.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 27.11.2024, Nr. 100.2021.364U, 
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4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführer
- Beschwerdegegnerin 1
- Beschwerdegegnerin 2
- Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern
- Bundesamt für Umwelt
und mitzuteilen:
- Amt für Umwelt und Energie des Kantons Bern, Abteilung
 Immissionsschutz
Der Abteilungspräsident:
Der Gerichtsschreiber:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.