be_verwaltungsgericht · 100 2023 119 · 2025-03-04 · de

Mehrwertabgabe bei Umzonung (Entscheid der Regierungsstatthalterin des Verwaltungskreises Seeland vom 28. März 2023; vbv 14/2021) | Andere

100.2023.119U publiziert in BVR 2025 S. 252
STE/SCN/AMA
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 4. März 2025
Verwaltungsrichter Daum, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Bürki, Verwaltungsrichterin Steinmann
Gerichtsschreiberin Schaller
A.________ AG
handelnd durch die statutarischen Organe
Beschwerdeführerin
gegen
Einwohnergemeinde Ins
handelnd durch den Gemeinderat, Dorfplatz 2, 3232 Ins
Beschwerdegegnerin
und
Regierungsstatthalteramt Seeland
Amthaus, Stadtplatz 33, 3270 Aarberg
betreffend Mehrwertabgabe bei Umzonung (Entscheid der Regierungsstatt-
halterin des Verwaltungskreises Seeland vom 28. März 2023; vbv 14/2021)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2025, Nr. 100.2023.119U, 
Seite 2
Prozessgeschichte:
A.
Die Einwohnergemeinde (EG) Ins beschloss am 14. Juni 2019 eine 
Ortsplanungsrevision, die (auch) Ein-, Um- und Aufzonungen beinhaltete. 
Die Genehmigung durch das Amt für Gemeinden und Raumordnung des 
Kantons Bern erfolgte am 9. Februar 2021. Die A.________ AG ist 
Eigentümerin der Parzelle Ins Gbbl. Nr. 1________, die mit der Revision von 
der Wohnzone W2 in die Mischzone M2 umgezont wurde. Mit Verfügung 
vom 15. Juni 2021 setzte die EG Ins die Mehrwertabgabe gestützt auf die 
Berechnung des Planungsmehrwerts durch die Gültschätzungskommission 
des Kantons Bern, Region Seeland (nachfolgend: Gültschätzungs-
kommission), vom 16. August 2019 auf Fr. 18'970.-- fest.
B.
Gegen diese Verfügung reichte die A.________ AG am 21. Juni 2021 Be-
schwerde beim Regierungsstatthalteramt Seeland ein. Mit ihrer Beschwer-
deantwort vom 19. Juli 2021 beantragte die EG Ins, entsprechend der korri-
gierten Berechnung der Gültschätzungskommission vom 7. Juli 2021 sei die 
Mehrwertabgabe auf Fr. 18'053.-- festzusetzen. Mit Entscheid vom 28. März 
2023 hiess die Regierungsstatthalterin die Beschwerde teilweise gut und 
setzte die Mehrwertabgabe auf Fr. 18'053.-- fest. 
C.
Gegen diesen Entscheid hat die A.________ AG am 18. April 2023 Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben. Sie beantragt, der angefochtene Ent-
scheid vom 28. März 2023 und die Verfügung der EG Ins vom 15. Juni 2021 
seien aufzuheben. 
Die EG Ins und das Regierungsstatthalteramt Seeland beantragen mit Be-
schwerdeantwort vom 22. Mai 2023 bzw. Vernehmlassung vom 5. Mai 2023 


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die Abweisung der Beschwerde. Am 6. Juni 2023 hat die A.________ AG 
eine Replik eingereicht und an ihrer Beschwerde festgehalten. Die übrigen 
Verfahrensbeteiligten haben sich dazu nicht mehr geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als letzte 
kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des Gesetzes 
vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21) 
zuständig. Die Beschwerdeführerin hat am vorinstanzlichen Verfahren teil-
genommen, ist durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt und 
hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung 
(Art. 79 Abs. 1 VRPG). Die Bestimmungen über Form und Frist sind einge-
halten (Art. 81 Abs. 1 i.V.m. Art. 32 VRPG). Auf die Beschwerde ist unter 
Vorbehalt von E. 1.2 einzutreten.
1.2
Die Beschwerdeführerin beantragt neben der Aufhebung des Ent-
scheids der Regierungsstatthalterin vom 28. März 2023 auch die Aufhebung 
der Verfügung der EG Ins vom 15. Juni 2021. Insoweit ist auf die Be-
schwerde nicht einzutreten. Denn der Entscheid der Regierungsstatthalterin 
ist an die Stelle der Verfügung der Gemeinde getreten (sog. Devolutiveffekt 
der Beschwerde; statt vieler BVR 2022 S. 515 E. 1.7; vgl. Ruth Herzog, in 
Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, 
Art. 72 N. 26, Art. 84 N. 3 und 19 mit Hinweisen). 
1.3
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 Bst. a und b VRPG).
1.4
Da der Streitwert Fr. 20'000.-- nicht erreicht, fällt der vorliegende Ent-
scheid an sich in die einzelrichterliche Zuständigkeit (Art. 57 Abs. 1 des Ge-
setzes vom 11. Juni 2009 über die Organisation der Gerichtsbehörden und 
der Staatsanwaltschaft [GSOG; BSG 161.1]). Die Verhältnisse rechtfertigen 


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indes eine Beurteilung in Dreierbesetzung (Art. 57 Abs. 6 i.V.m. Art. 56 
Abs. 1 GSOG). 
2.
Zunächst ist streitig, ob sich die Mehrwertabgabe auf eine hinreichende ge-
setzliche Grundlage stützt.
2.1
Das Verwaltungsgericht hat auf entsprechende Rüge hin die dem an-
gefochtenen Entscheid zugrundeliegenden Normen vorfrageweise auf ihre 
Gesetz- und Verfassungsmässigkeit hin zu überprüfen (sog. konkrete Nor-
menkontrolle). Der Normenkontrolle unterliegt grundsätzlich sämtliches 
Recht von Bund, Kanton und Gemeinden, das im konkreten Fall zur Anwen-
dung steht (vgl. auch Art. 66 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern [KV; 
BSG 101.1]). Ergibt die vorfrageweise Prüfung, dass die fragliche Norm 
höherrangigem Recht widerspricht, ist sie nicht anzuwenden und der ge-
stützt auf sie ergangene Entscheid (Anwendungsakt) im Regelfall aufzuhe-
ben (vgl. BVR 2024 S. 294 E. 4.1, 2023 S. 490 E. 4.1, 2023 S. 51 E. 4.4 und 
8.1, 2018 S. 289 E. 4.4; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 66 N. 48 ff., Art. 80 N. 39).
2.2
Nach Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die 
Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) regelt das kantonale 
Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile, die 
durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Im Kanton Bern richtet sich 
der Ausgleich von Planungsvorteilen nach Art. 142 ff. des Baugesetzes vom 
9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0). Gemäss Art. 142 Abs. 1 BauG entrichten 
Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer, die als Folge einer Planung 
in den Genuss eines Mehrwerts gelangen, nach Massgabe dieses Gesetzes 
und der von den Gemeinden erlassenen Bestimmungen eine Mehrwertab-
gabe. Die Gemeinden regeln den Ausgleich von Planungsvorteilen nach 
Massgabe des Bundesrechts (Art. 5 RPG) und der Bestimmungen des BauG 
in einem Reglement (Art. 142 Abs. 4 BauG). Sie können namentlich über 
Einzonungen hinaus bei der Zuweisung von Land in einer Bauzone zu einer 
anderen Bauzonenart mit besseren Nutzungsmöglichkeiten (Umzonung) 


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oder bei der Anpassung von Nutzungsvorschriften im Hinblick auf die Ver-
besserung der Nutzungsmöglichkeiten (Aufzonung) eine Mehrwertabgabe 
erheben (Art. 142a Abs. 1 und 2 BauG). 
2.3
Der Gemeinderat der EG Ins hat am 11. Januar 2018 das Reglement 
über die Mehrwertabgabe erlassen (MWAR; einsehbar unter: , 
Rubriken «Onlineschalter/Reglemente»). Gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. a-c 
MWAR wird sowohl bei Einzonungen als auch bei Um- und Aufzonungen 
eine Mehrwertabgabe erhoben. Die Beschwerdeführerin macht geltend, 
beim MWAR handle es sich um ein «Gebührenreglement von nicht unterge-
ordneter Bedeutung», weshalb die Stimmberechtigten und nicht der Gemein-
derat dieses hätten beschliessen müssen (Beschwerde S. 2). Sinngemäss 
rügt sie damit in erster Linie einen Verstoss gegen das Gesetzmässigkeits-
prinzip.
3.
3.1
Das verfassungsmässige Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprinzip 
besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grundlage stützen 
muss, die hinreichend bestimmt und vom zuständigen Organ erlassen 
worden ist (vgl. Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung [BV; SR 101]; Art. 66 
Abs. 2 KV). Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der 
Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, andererseits dem 
rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und 
Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns. Zum einen gilt es für das ganze 
Verwaltungshandeln 
mit 
Einschluss 
der 
Leistungsverwaltung 
(BGE 103 Ia 369 E. 5 f.), wobei ihm im hier betroffenen Abgaberecht (mit 
spezifischer Verankerung in Art. 127 Abs. 1 BV) gar der Gehalt eines 
subjektiven Verfassungsrechts zukommt (statt aller und weiterführend: 
BVR 2024 S. 294 E. 5.3.1, 2023 S. 51 E. 5.1). Das Legalitätsprinzip verlangt 
dabei nicht nur eine angemessene Bestimmtheit von Rechtsätzen (als 
Grundlage staatlichen Handelns), sondern stellt auch Anforderungen an die 
Normstufe (Erfordernis der Gesetzesform): Grundlegende und wichtige 
Rechtssätze sind zwingend in der Form des Gesetzes (Gesetz im formellen 
Sinn) zu erlassen (vgl. Art. 69 Abs. 4 Satz 1 KV); dazu gehören im 


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Rechtsbereich der Abgaben mindestens ihr Gegenstand, die Grundsätze 
ihrer Bemessung und der Kreis der Abgabepflichtigen (vgl. Art. 127 Abs. 1 
und Art. 164 Abs. 1 Bst. d BV; Art. 69 Abs. 4 Satz 2 Bst. b KV; vgl. 
BGE 144 II 454 E. 3.4; BVR 2016 S. 560 E. 4.3, 2015 S. 441 E. 3.1; aus der 
Standardliteratur 
statt 
aller: 
Häfelin/Müller/Uhlmann, 
Allgemeines 
Verwaltungsrecht, 8. Auf. 2020 N. 350 ff., auch zum Folgenden). Mit 
anderen Worten ist der Erlass von grundlegenden und wichtigen 
Rechtssätzen dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten bzw. darf von 
diesem nicht an die Exekutive delegiert werden. Zum anderen gilt das 
Legalitätsprinzip für die Gemeinwesen aller Stufen, mithin für Bund, Kantone 
und Gemeinden (vgl. BGE 143 I 227 E. 4.2 [Pra 107/2018 Nr. 25], 142 II 182 
E. 2.2.1; RR 12.12.2001, in BVR 2002 S. 537 E. 2b, bestätigt durch 
BGer 1P.27/2002 
vom 
31.5.2002, 
in 
ZBl 2002 
S. 648 
E. 5.2; 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., N. 382). In diesem Sinn sieht Art. 53 des 
Gemeindegesetzes vom 16. März 1998 (GG; BSG 170.11) vor, dass die 
Stimmberechtigten zwar eigene Rechtsetzungsbefugnisse an das Parlament 
oder an den Gemeinderat und Rechtsetzungsbefugnisse des Parlaments an 
den Gemeinderat delegieren können, die Delegation jedoch auf ein 
bestimmtes Gebiet beschränkt sein muss und unzulässig ist, soweit es um 
grundlegende und wichtige Rechtssätze geht (vgl. Abs. 1 und 2; BVR 2023 
S. 490 E. 5.1.1).
3.2
Nach dem Gesagten ist als Grundlage für die Erhebung einer 
Mehrwertabgabe ein Gesetz im formellen Sinn erforderlich. Eine Zuweisung 
oder Delegation der Rechtsetzungskompetenz an die Exekutive ist nicht 
zulässig. Damit ist zu prüfen, ob das MWAR ein Gesetz im formellen Sinn 
darstellt.
4.
4.1
Ein Gesetz im formellen Sinn zeichnet sich durch Anforderungen an 
das rechtsetzende Organ aus. Die Verfassung bezeichnet auf kantonaler 
Ebene die Gesetze im formellen Sinn als Erlasse des Parlaments, die dem 
fakultativen Referendum unterstehen (Art. 69 Abs. 4 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 
Bst. a KV). Sie definiert aber keinen kommunalen Gesetzesbegriff (Jürg 


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Wichtermann, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Vorbem. zu Art. 50-
60 N. 10). Gleichzeitig gewährleistet sie die Autonomie der Gemeinden, 
deren Umfang durch das kantonale und das eidgenössische Recht bestimmt 
wird (Art. 109 Abs. 1 KV). Weiter ergibt sich aus dem programmatischen 
Gehalt von Art. 109 Abs. 2 KV, dass das kantonale Recht den Gemeinden 
einen möglichst weiten Handlungsspielraum gewährt, und Art. 111 Abs. 1 
KV hält den Gesetzgeber dazu an, (lediglich) die Grundzüge der 
Gemeindeorganisation 
zu 
regeln. 
Art. 3 
GG 
wiederholt 
die 
verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Autonomie. Art. 9 GG sichert den 
Gemeinden als wichtige Umsetzung der Gemeindeautonomie im Rahmen 
des übergeordneten Rechts die Organisationshoheit zu (BVR 2010 S. 193 
E. 3.5.2; Stefan Müller, in Kommentar zum bernischen GG, 1999, Art. 9 N. 1; 
Michel Daum, in Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum bernischen VRPG, 
2. Aufl. 2020, Art. 2 N. 18). Nach dem Grundsatz der Selbstgesetzgebung 
erlassen die Gemeinden im Rahmen des übergeordneten Rechts die für ihre 
Organisation und zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendigen Vorschriften 
(Art. 50 
Abs. 1 
GG). 
Die 
Grundzüge 
der 
Zuständigkeiten 
der 
Stimmberechtigten, des Parlaments und des Gemeinderats regeln sie im 
Organisationsreglement, welches obligatorisch der Volksabstimmung 
unterliegt (Art. 116 Abs. 1 KV i.V.m. Art. 11 GG; vgl. auch Art. 51 GG und 
Art. 36 
der 
Gemeindeverordnung 
vom 
16. Dezember 
1998 
[GV; 
BSG 170.111]). Soweit das Organisationsreglement oder das übergeordnete 
Recht nichts vorsehen, sind die Stimmberechtigten oder, wo ein solches 
besteht, das Gemeindeparlament zur Rechtsetzung zuständig (Art. 52 
Abs. 2 GG).
4.2
Nach Art. 50 Abs. 2 GG heissen Erlasse der Stimmberechtigten oder 
des Gemeindeparlaments Reglemente; Erlasse des Gemeinderats werden 
als Verordnungen bezeichnet (Art. 50 Abs. 3 GG). Damit unterscheidet das 
Gemeindegesetz grundsätzlich zwischen Gesetzen im formellen und 
materiellen Sinn; erstere werden in der Regel von einem Legislativorgan 
erlassen (Jürg Wichtermann, a.a.O., Art. 50 N. 12). Anders als auf 
Kantonsebene, kann in den Gemeinden das Parlament abschliessendes, 
alleinbefugtes Gesetzgebungsorgan sein (vgl. Art. 52 Abs. 2 GG). Inwiefern 
die 
Stimmberechtigten 
(mittels 
obligatorischem 
oder 
fakultativem 
Referendum) mit der Rechtsetzung befasst werden, können die Gemeinden 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2025, Nr. 100.2023.119U, 
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somit – unter Vorbehalt des übergeordneten Rechts – frei in ihrem 
Organisationsreglement bestimmen; insofern legen sie den formellen 
Gesetzesbegriff selbst fest. Die Mitwirkung eines Legislativorgans an der 
Schaffung formeller Gesetze wird aber auch im bernischen Gemeinderecht 
vorausgesetzt, 
damit 
eine 
genügende 
demokratische 
Legitimation 
sichergestellt ist (Jürg Wichtermann, a.a.O., Vorbem. zu Art. 50-60 N. 7, 
10 ff., Art. 52 N. 7; vgl. auch Peter Friedli, in Kommentar zum bernischen 
GG, 1999, Art. 14 N. 13). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung 
kann ein kommunaler Erlass einem eigentlichen formellen Gesetz nicht nur 
gleichgestellt werden, wenn er von der nach dem kantonalen Recht 
ermächtigten 
Gemeindelegislative 
(Gemeindeversammlung 
oder 
-parlament) beschlossen wurde, sondern auch dann, wenn er zwar nicht von 
diesem Organ verabschiedet wurde, aber dem (obligatorischen oder 
fakultativen) Referendum unterstand. Unter diesen Umständen bietet der 
kommunale Erlass unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimität 
die gleichen Garantien wie ein kantonales Gesetz (BGE 127 I 60 E. 2e, 
120 Ia 265 E. 2a, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 142 I 49 E. 7.3, 135 I 233 
E. 2.1 [Pra 99/2010 Nr. 36]; neuerdings etwa: BGer 9C_431/2023 vom 
22.2.2024 E. 3.6; Jürg Wichtermann, a.a.O., Vorbem. zu Art. 50-60 N. 14 ff.; 
Ueli Friederich, Gemeinderecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches 
Verwaltungsrecht, 
3. Aufl. 2021, 
S. 153 ff., 
180 
Rz. 55; 
Friederich/
Wichtermann, Zwischen Legalität und Flexibilität, in LeGes 1997/3 S. 13 ff., 
27 f., 36 ff.; vgl. auch Erläuterungen zum Muster-Reglement über die 
Mehrwertabgabe vom 1.3.2020, S. 2 Fussnote 4, einsehbar unter: 
 , 
Rubriken 
«Muster 
/Muster-Unterlagen 
Mehrwertabgabe»; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum bernischen BauG, 
Band I/II, 5. Aufl. 2020/2024, Art. 142-142f N. 13). Das Bundesgericht 
anerkennt somit auch Erlasse der kommunalen Exekutive als formelle 
Gesetze, sofern sie dem (obligatorischen oder fakultativen) Referendum 
unterstanden. Das kantonale Recht steht dem nicht entgegen. Das 
Gemeindegesetz bezeichnet zwar nur Erlasse der Stimmberechtigten und 
des Gemeindeparlaments als Reglemente (vgl. E. 4.1 f. hievor). Daraus folgt 
aber nicht, dass nur solche Erlasse Gesetze im formellen Sinn sein können; 
denn gleichzeitig sieht das kantonale Recht vor, dass die Gemeinden im 
Organisationsreglement bestimmen, ob und welche Beschlüsse von 
Gemeindeorganen dem fakultativen Referendum unterliegen (Art. 14 


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Abs. 1 GG). Der fakultativen Volksabstimmung können folglich nicht nur 
Parlamentsbeschlüsse, sondern auch Beschlüsse anderer kommunaler 
Organe unterstellt werden. Damit schliesst das Gemeindegesetz die 
Referendumsmöglichkeit gegen Erlasse der Exekutive (Gemeinderat) nicht 
aus (Art. 14 Abs. 1 i.V.m. Art. 10 Abs. 2 Bst. c GG; Peter Friedli, a.a.O., 
Art. 14 N. 6). Statuiert eine Gemeinde ein (obligatorisches oder fakultatives) 
Referendumsrecht gegen Erlasse des Gemeinderats, sichert sie damit die 
Mitwirkung der Stimmbevölkerung und erfüllt insoweit eine Voraussetzung 
dafür, dass der Erlass als formelles Gesetz gelten kann. Wird die 
Zuständigkeit 
der 
Exekutive 
zum 
Erlass 
von 
referendumsfähigen 
Regelungen als grundlegende Frage der Zuständigkeitsordnung zudem in 
einem 
obligatorisch 
der 
Volksabstimmung 
unterliegenden 
Erlass 
beschlossen, ist der demokratischen Funktion des Legalitätsprinzips 
Genüge getan. Die Ermächtigung des Gemeinderats, formell-gesetzliche 
Grundlagen im erwähnten Sinn zu schaffen, ist somit zwingend vom 
Stimmvolk zu beschliessen, dem es jederzeit freisteht, dem Gemeinderat 
diese Kompetenz wieder zu entziehen (vgl. Art. 116 Abs. 1 KV i.V.m. Art. 51 
GG, Art. 14 Abs. 1 GG; vgl. Jürg Wichtermann, a.a.O., Vorbem. zu Art. 50-
60 N. 14 f.). 
4.3
Eine 
unzulässige 
Blankozuweisung 
bzw. 
-delegation 
von 
Rechtsetzungsbefugnissen erfolgt mit dieser Zuständigkeitsordnung nicht, 
weil der Gemeinderat nicht abschliessend zuständig ist; vielmehr ist die 
Mitwirkung der Stimmberechtigten gewährleistet, indem sie gegen 
entsprechende Erlasse des Gemeinderats jederzeit eine Volksabstimmung 
verlangen können (vgl. BGE 120 Ia 265 E. 2a; BGer 1C_217/2008 vom 
3.12.2008 in ZBl 2010 S. 162 E. 2.4; RR 12.12.2001, in BVR 2002 S. 537 
E. 2c; vgl. Jürg Wichtermann, a.a.O., Vorbem. zu Art. 50-60 N. 14, Art. 52 
N. 4; Friederich/Wichtermann, a.a.O., S. 38; Walter Kälin, Gesetz und 
Verordnung, 
in 
Kälin/Bolz 
[Hrsg.], 
Handbuch 
des 
bernischen 
Verfassungsrechts, 1995, S. 129 ff., 141 f.). Vorausgesetzt wird, dass die 
Gemeinden ein Erlassverfahren vorsehen, welches die Mitspracherechte der 
Stimmberechtigten 
gewährleistet, 
insbesondere 
durch 
ausreichende 
Information über den Inhalt der Erlasse des Gemeinderats sowie über die 
Möglichkeit, das Referendum zu ergreifen (Peter Friedli, a.a.O., Art. 14 
N. 11; Jürg Wichtermann, a.a.O., Vorbem. zu Art. 50-60 N. 16). 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2025, Nr. 100.2023.119U, 
Seite 10
5.
5.1
Das MWAR stützt sich in organisationsrechtlicher Hinsicht auf Art. 44 
Abs. 1 Bst. a der Gemeindeordnung der EG Ins vom 7. Dezember 2001 
(nachfolgend: GO; act. 5A), der zwischenzeitlich durch die gleichlautende 
Regelung in Art. 11 Abs. 2 Bst. a des Organisationsreglements der EG Ins 
vom 22. Oktober 2021 (OrgR, in Kraft seit 1.1.2022) ersetzt worden ist (vgl. 
Art. 82 OrgR). Danach beschliesst der Gemeinderat unter Vorbehalt des 
übergeordneten Rechts und des Referendums über alle Reglemente mit 
Ausnahme der Gemeindeordnung bzw. des Organisationsreglements, des 
Reglements 
über 
(Urnen-)Abstimmungen 
und 
Wahlen 
und 
der 
baurechtlichen Grundordnung. Damit haben die Stimmberechtigten der EG 
Ins die Rechtsetzungszuständigkeit nicht abschliessend, sondern unter 
Vorbehalt des Referendums dem Gemeinderat erteilt und ihm damit 
ermöglicht, Recht im formell-gesetzlichen Sinn zu erlassen (vgl. E. 4.3 
hiervor). Das Baureglement und der Zonenplan einer Gemeinde stellen 
zusammen deren baurechtliche Grundordnung dar (vgl. Art. 64 Abs. 1 Bst. b 
und Art. 69 ff. BauG); das MWAR gehört nicht dazu und war von der 
Rechtsetzungskompetenz des Gemeinderats folglich nicht ausgeschlossen. 
Gegenteiliges ergibt sich weder aus dem Bundesrecht (RPG) noch aus dem 
kantonalen Recht (vgl. Art. 69 Abs. 4 BauG; Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 69 
N. 2 Bst. c). Die Verfahrensvorschriften von Art. 58 ff. BauG, welche die 
Genehmigung durch den Kanton vorschreiben (vgl. Art. 61 BauG), sind 
mithin nicht anwendbar (Zaugg/Ludwig, a.a.O., Art. 142-142f N. 13; Michael 
Pflüger, Die Mehrwertabgabe nach Art. 142 ff. des revidierten Baugesetzes 
– Streiflichter auf eine Baustelle, in BVR 2017 S. 268 ff. mit Hinweisen 
[Fn. 17]). 
5.2
Gemäss Art. 35 GO bzw. Art. 34 Abs. 1 OrgR, auf den das 
kommunale Recht hinsichtlich des Referendums verweist, können fünf 
Prozent der Stimmberechtigten innert sechzig Tagen seit Veröffentlichung 
eines Beschlusses des Gemeinderats betreffend den Erlass eines 
Reglements im Amtsanzeiger (heute: amtlicher Anzeiger) verlangen, dass 
das Reglement der Gemeindeversammlung zur Genehmigung unterbreitet 
wird. Das entspricht den Vorgaben für ein kommunales Referendumsrecht 
gemäss Art. 116 Abs. 2 KV und Art. 14 GG. Den Beschluss des MWAR hat 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 04.03.2025, Nr. 100.2023.119U, 
Seite 11
die Gemeinde im Anzeiger Region Erlach vom 19. Januar 2018 mit Hinweis 
auf 
die 
Referendumsmöglichkeit 
öffentlich 
bekannt 
gemacht 
(vgl. «Bescheinigung» am Schluss des MWAR). Das MWAR ist somit 
hinreichend demokratisch legitimiert. Die Vorschrift in Art. 142 Abs. 4 BauG, 
wonach die Gemeinden den Ausgleich von Planungsvorteilen in einem 
Reglement zu regeln haben, steht dem nicht entgegen. Denn unter 
Reglement im Sinn von Art. 142 BauG ist ein nicht genehmigungspflichtiger 
kommunaler Erlass gemäss Art. 50 Abs. 2 GG mit Wirkung eines formellen 
Gesetzes zu verstehen (Vortrag des Regierungsrats zur Änderung des 
BauG, in Tagblatt des Grossen Rates 2019/3 S. 383, Ziff. 8, einsehbar unter: 
 , 
Rubriken 
«Geschäfte/Geschäftssuche/Geschäft 
Nr. 2018.JGK.410»; Michael Pflüger, a.a.O., S. 271 und dort insb. Fn. 16 mit 
Hinweisen). Zwar ist das MWAR kein Erlass der Stimmbevölkerung oder des 
Gemeindeparlaments, es ist nach dem Erwogenen aber genügend 
demokratisch legitimiert, um als Gesetz im formellen Sinn zu gelten 
(vgl. vorne E. 4.1 f.).
5.3
Der Gemeinderat war nach dem Gesagten befugt, gestützt auf Art. 44 
Abs. 1 Bst. a GO und unter Vorbehalt des fakultativen Referendums, das 
MWAR zu erlassen. Dieses stellt eine hinreichende formell-gesetzliche 
Grundlage für die Erhebung von Mehrwertabgaben dar. Soweit das 
Legalitätsprinzip im Abgaberecht von der formell-gesetzlichen Grundlage 
inhaltlich mindestens die Regelung der grundlegenden Bestimmungen über 
den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung der 
Abgabe verlangt (vgl. vorne E. 3.2), erfüllt das MWAR i.V.m. Art. 142 ff. 
BauG die Anforderungen. Was den Abgabesatz angeht, musste die 
Gemeinde sich nicht auf das bundesrechtlich vorgeschriebene Minimum von 
20 % beschränken (vgl. Markus Rüssli, Mehrwertausgleich in den Kantonen 
– ein Überblick, in ZBl 2021 S. 187 ff., 193).
6.


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Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die Berechnung der Mehr-
wertabgabe sei nicht korrekt erfolgt, weil fälschlicherweise die Nutzungs-
möglichkeiten der Wohnzone W2 nach altem und jene der Mischzone M2 
nach neuem Recht gegenübergestellt worden seien (Beschwerde S. 1). 
6.1
Die Vorinstanz hat zutreffend dargelegt, dass sich der Mehrwert nach 
der Differenz zwischen dem Verkehrswert des Landes ohne und mit Planän-
derung bemisst (Art. 142b Abs. 1 BauG). Massgebend ist die Differenz zwi-
schen dem Verkehrswert des Landes unmittelbar vor und nach der rechts-
kräftigen planerischen Massnahme. Das ist so zu verstehen, dass zwischen 
der planerischen Massnahme und dem Mehrwert des Bodens eine kausale 
– und nicht nur zeitliche – Verbindung vorausgesetzt wird. Führt die plane-
rische Massnahme zu einer wertmässigen Veränderung des Grundstücks, 
da die Nutzungsmöglichkeiten verbessert werden, ist für die Bestimmung 
des Verkehrswerts des Landes nach der Planänderung die raumplanerisch 
(theoretisch) zulässige Nutzung entscheidend (vgl. Wortlaut von Art. 142a 
Abs. 2 BauG; BVR 2025 S. 25 E. 2.1, 2024 S. 51 E. 6.2). Dass die Parzelle 
auch einen Wertzuwachs erfahren hätte, wenn sie in der W2 verblieben 
wäre, weil die Planänderung für diese Zone verbesserte Nutzungsmöglich-
keiten schuf, ist nicht weiter von Bedeutung und führt entgegen der Be-
schwerdeführerin namentlich nicht dazu, dass der Mehrwert nach der Diffe-
renz zwischen dem Verkehrswert der Parzelle in der (verbesserten) W2 und 
der M2 ausschliesslich nach neuem Recht zu bemessen wäre. 
6.2
Weshalb der klare Wortlaut von Art. 142b Abs. 1 BauG «ohne 
Planänderung» den Verkehrswert des Grundstücks nach der neuen bau-
rechtlichen Grundordnung in der (neuen) Wohnzone W2 meinen sollte, ist 
weder ersichtlich noch dargetan. Dass die Berechnung des Mehrwerts im 
Übrigen korrekt erfolgt ist, bestreitet die Beschwerdeführerin nicht. 
7.
Schliesslich beanstandet die Beschwerdeführerin die Kostenverlegung vor 
der Vorinstanz.


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7.1
Die Vorinstanz hat die Beschwerde gegen die Verfügung vom 
15. Juni 2021 teilweise gutgeheissen und die Mehrwertabgabe (entspre-
chend dem Antrag der Gemeinde, vgl. vorne Bst. B) neu festgesetzt. Die Ver-
fahrenskosten, bestehend aus einer Pauschale von Fr. 800.-- und den Ge-
bühren für die Stellungnahme der Gültschätzungskommission vom 22. Fe-
bruar 2022 von Fr. 1'236.50, hat sie je hälftig der Beschwerdeführerin und 
der Gemeinde auferlegt (angefochtener Entscheid E. 10).
7.2
Zu den Verfahrenskosten gehören nach Art. 103 Abs. 1 VRPG neben 
einer Pauschalgebühr auch allfällige zusätzliche Gebühren für besondere 
Untersuchungen, Gutachten und dergleichen. Solche besonderen Kosten für 
Instruktionsmassnahmen können zusätzlich festgelegt werden, soweit sie 
nicht in der Pauschalgebühr enthalten sind (Ruth Herzog, a.a.O., Art. 103 
N. 1). Sie sind ebenfalls durch die unterliegende Partei zu tragen (Art. 108 
Abs. 1 VRPG; Ruth Herzog, a.a.O., Art. 108 N. 1 f.). 
7.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe der 
Gültschätzungskommission einen Fragekatalog zukommen lassen, in dem 
nur eine Stellungnahme zu von ihr unbestrittenen Tatsachen gefordert wor-
den sei; die dafür angefallenen Kosten dürften nicht ihr angelastet werden 
(Beschwerde S. 2). – Der Behörde steht bei der Erhebung und Abnahme von 
Beweisen ein weiter Ermessensspielraum zu (statt vieler: BVR 2024 S. 451 
E. 3.2; Michel Daum, a.a.O., Art. 18 N. 26 mit Hinweisen). Das gilt auch für 
den Entscheid darüber, ein Ergänzungsgutachten einzuholen (Michel Daum, 
a.a.O., Art. 19 N. 92). Dass die Beschwerdeführerin das Zusatzgutachten als 
unnötig erachtet, ändert nichts an ihrer Pflicht, im Rahmen ihres Unterliegens 
die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr und den zusätz-
lichen, separat ausgewiesenen Kosten, zu tragen. Der Vorinstanz kann je-
denfalls nicht vorgeworfen werden, mit ihrer Beweisführung Recht verletzt zu 
haben. Es ist somit nicht zu beanstanden, dass sie die Kosten für das Gut-
achten der Gültschätzungskommission als Teil der Verfahrenskosten der Be-
schwerdeführerin teilweise auferlegt hat.


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8.
8.1
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als unbegründet; 
sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist (vorne E. 1.2). 
8.2
Bei diesem Verfahrensausgang hat die unterliegende Beschwerde-
führerin die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Parteikos-
ten sind keine zu sprechen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht, bestimmt auf 
eine Pauschalgebühr von Fr. 3'500.--, werden der Beschwerdeführerin 
auferlegt und dem geleisteten Kostenvorschuss entnommen. 
3. Es werden keine Parteikosten gesprochen.
4. Zu eröffnen:
- Beschwerdeführerin 
- Beschwerdegegnerin
- Regierungsstatthalteramt Seeland
- Direktion für Inneres und Justiz des Kantons Bern
- Bundesamt für Raumentwicklung
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:


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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss 
Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes-
gericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.