be_verwaltungsgericht · 100 2017 154 · 2018-01-17 · de

Inkraftsetzung des neuen Routennetzes im eidgenössischen Jagdbannbezirk Schwarzhorn - Nichteintreten (Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 4. Mai 2017 - N2016-004) | Jagd/Fischerei

100.2017.154U
KEP/BAE/RAP
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 17. Januar 2018
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Daum, Verwaltungsrichter Keller
Gerichtsschreiberin Barben
Bergführerverein Grindelwald
handelnd durch die statutarischen Organe 
vertreten durch Rechtsanwalt …
Beschwerdeführer
gegen
Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern
Münsterplatz 3a, 3011 Bern
betreffend Inkraftsetzung des neuen Routennetzes im eidgenössischen 
Jagdbanngebiet Schwarzhorn; Nichteintreten (Entscheid der Volkswirt-
schaftsdirektion des Kantons Bern vom 4. Mai 2017; N2016-004)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Am 16. November 2016 übermittelte das Jagdinspektorat (JI) des Amtes für 
Landwirtschaft und Natur des Kantons Bern (LANAT) dem Bergführerverein 
Grindelwald per E-Mail ein «Informationsschreiben», wonach gleichentags 
das neue Wintersport-Routennetz im eidgenössischen Jagdbanngebiet 
Schwarzhorn in Kraft trete. Von den sieben umstrittenen Routen würden 
drei gestrichen: Gärstenlücke (Routennr. 350c), Schöniwenghörner Ost-
gipfel (Nr. 388) und die Südroute auf den Bandspitz von Scheidegg-Ober-
läger (Nr. 355). Vier weitere Routen, die ebenfalls zur Diskussion gestan-
den hätten, würden erlaubt und könnten weiterhin begangen werden.
B.
Der Bergführerverein Grindelwald erhob am 14. Dezember 2016 Be-
schwerde bei der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern (VOL). Er 
beantragte, es sei festzustellen, dass die Verfügung des LANAT vom 
16. November 2016 nichtig sei. Eventuell sei die Verfügung aufzuheben; 
subeventuell sei in Aufhebung der Verfügung der Fall an die Vorinstanz zur 
Neubeurteilung zurückzuweisen. Mit Entscheid vom 4. Mai 2017 trat die 
VOL auf die Beschwerde nicht ein.
C.
Am 2. Juni 2017 hat der Bergführerverein Grindelwald Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde erhoben. Er beantragt, in Aufhebung des Entscheids 
der VOL seien die Skitourenrouten Gärstenlücke (Nr. 350c), Schöniweng-
hörner Ostgipfel (Nr. 388) und die Südroute auf den Bandspitz von 
Scheidegg-Oberläger 
(Nr. 355) 
im 
eidgenössischen 
Jagdbanngebiet 
Schwarzhorn offen zu halten. Eventuell sei der Entscheid der VOL auf-
zuheben und die Sache zur Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzu-
weisen.


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Seite 3
Die VOL beantragt mit Vernehmlassung vom 19. Juni 2017, die Be-
schwerde sei abzuweisen.
Auf richterliche Aufforderung hin hat die VOL am 26. und 28. Juni 2017 
weitere Unterlagen eingereicht. Der Bergführerverein Grindelwald hat sich 
dazu mit Eingabe vom 24. Juli 2017 geäussert.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Die VOL ist auf das Rechtsmittel des Beschwer-
deführers nicht eingetreten, weshalb sich dessen Beschwerdebefugnis für 
das Verwaltungsgerichtsverfahren unmittelbar aus dem negativen Pro-
zessentscheid ergibt (vgl. BVR 2015 S. 301 [VGE 2014/130/131 vom 
8.1.2015] nicht publ. E. 1.1, 2006 S. 481 E. 1.2; VGE 2014/132/159 vom 
25.3.2015 E. 1.1). Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde 
ist grundsätzlich einzutreten.
1.2
Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid der VOL. Gegenstand 
des Verfahrens bildet daher nur die Frage, ob die Vorinstanz die Ein-
tretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat (zuletzt etwa VGE 2017/127 
vom 23.8.2017 E. 1.2; Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum berni-
schen VRPG, 1997, Art. 51 N. 14). Soweit der Beschwerdeführer be-
antragt, über die Skitourenrouten sei materiell zu entscheiden, ist daher auf 
die Beschwerde nicht einzutreten.
1.3
Der vorliegende Entscheid fällt an sich in die einzelrichterliche Zu-
ständigkeit (Art. 57 Abs. 2 Bst. c des Gesetzes vom 11. Juni 2009 über die 
Organisation der Gerichtsbehörden und der Staatsanwaltschaft [GSOG; 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 4
BSG 161.1]). Die rechtlichen Verhältnisse rechtfertigen indes die Über-
weisung an die Kammer (Art. 57 Abs. 6 i.V.m. Art. 56 Abs. 1 GSOG).
1.4
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf 
Rechtsverletzungen hin (Art. 80 VRPG).
2.
2.1
Die Beschwerde beruht auf folgendem Sachverhalt: Im Jahr 2015 
überprüfte das JI zusammen mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) 
sieben (von insgesamt 18) Skitourenrouten im eidgenössischen Jagdbann-
gebiet Schwarzhorn. Es fanden mehrere Besprechungen sowie am 26. Fe-
bruar 2016 eine Begehung des Gebiets statt, jeweils mit Vertreterinnen und 
Vertretern von Umweltverbänden sowie von Bergführervereinen (act. 3A 
pag. 31, 36, 38). Mit Schreiben vom 1. März 2016 beantragte das JI dem 
BAFU, von den sieben in Überprüfung stehenden Routen auf der Ski-
tourenkarte 254S im Jagdbanngebiet Schwarzhorn die drei Routen 
Nrn. 350c, 355 und 388 als geschlossen und die vier weiteren Routen als 
offen zu bezeichnen (act. 3A pag. 31). Das BAFU teilte dem JI am 11. März 
2016 mit, die Kompetenz zur Festlegung der erlaubten Routen liege beim 
Kanton. Als nächster Schritt sei also definitiv über die Winterrouten zu ent-
scheiden; deren Festlegung müsse nicht zwingend in einem formellen Ent-
scheid erfolgen (act. 6A). Mit Schreiben vom 6. Juni 2016 an das BAFU 
bekräftigte die VOL die Auffassung des Kantons, dass der Bund zur Fest-
legung des Routennetzes zuständig sei; sie teilte mit, sie sehe keinen An-
lass, die Tourenregelung auf Kantonsebene verbindlich festzulegen, und 
unterstütze den Antrag des JI vom 1. März 2016 (act. 8A). Das BAFU ver-
wies mit Schreiben vom 12. August 2016 erneut auf die kantonale Kompe-
tenz und teilte mit, da die VOL den Antrag des JI bekräftige, würden die 
drei Routen Nrn. 350c, 355 und 388 aus dem Geobasisdatensatz der eid-
genössischen Jagdbanngebiete gestrichen (act. 6B). Am 16. November 
2016 sandte das JI dem Beschwerdeführer per E-Mail ein «Informations-
schreiben», wonach gleichentags das neue Wintersport-Routennetz im 
eidgenössischen Jagdbanngebiet Schwarzhorn in Kraft trete (act. 3A 
pag. 12 f.; vorne Bst. A). Der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers er-


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kundigte sich am selben Tag bei der VOL und beim BAFU nach der Zu-
ständigkeit zur Festlegung des Routennetzes und nach dem Verfahren 
(act. 3A pag. 48, 51). Die VOL verwies in ihrer Antwort vom 30. November 
2016 darauf, dass das BAFU dem Antrag des JI vom 1. März 2016 am 
12. August 2016 zugestimmt habe und die Regelung seit dem 16. Novem-
ber 2016 mit der Publikation auf der BAFU-Website umgesetzt sei (act. 3A 
pag. 54). Das BAFU teilte am 16. Dezember 2016 mit, zuständig sei der 
Kanton; dieser entscheide auch über das Verfahren (act. 3A pag. 64). Der 
Beschwerdeführer erhob daraufhin gegen das «Informationsschreiben» des 
JI vom 16. November 2016 Beschwerde (act. 3A pag. 1).
2.2
Die Vorinstanz ist auf die Beschwerde nicht eingetreten mit der Be-
gründung, das angefochtene Schreiben des JI sei keine Verfügung und 
stelle deshalb kein taugliches Anfechtungsobjekt dar. Es enthalte selbst 
keine konkreten Angaben dazu, wie die drei gesperrten Routen im Jagd-
banngebiet verlaufen. Vielmehr verweise es vollumfänglich auf Angaben, 
die auf zwei Webseiten des Bundes aufgeschaltet seien, und hebe hervor, 
dass das neue Routennetz im Zeitpunkt des Verfassens des Schreibens 
«in Kraft» trete, da es nun auf den Webseiten veröffentlicht sei. Es setze 
also voraus, dass der einschlägige Regelungsprozess infolge der Publika-
tion im Internet durch den Bund abgeschlossen, mithin in anderen «Ent-
scheidungsgefässen» erarbeitet worden sei. Ohnehin wäre der Beschwer-
deführer nicht zur Beschwerde legitimiert, da sich aus der Sperrung der 
Routen keine namhaften Erwerbseinbussen für seine Mitglieder ergäben. – 
Der Beschwerdeführer macht demgegenüber geltend, das per E-Mail eröff-
nete Schreiben des JI vom 16. November 2016 stelle eine Allgemeinver-
fügung dar. Diese sei jedoch nichtig, da die Festlegung von Routen im 
Jagdbanngebiet im Rahmen der Nutzungsplanung zu erfolgen habe und 
das JI für deren Festlegung nicht zuständig sei. Im Übrigen leide die Ver-
fügung an zahlreichen formellen Mängeln. Seine Legitimation begründet 
der Beschwerdeführer damit, dass drei Routen geschlossen würden, die für 
seine Mitglieder unersetzbar seien.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 6
3.
3.1
Gemäss Art. 49 Abs. 1 VRPG regelt die zuständige Behörde öffent-
lich-rechtliche Rechtsverhältnisse von Amtes wegen oder auf Gesuch hin 
mit einer Verfügung, es sei denn, das Gesetz sehe ausdrücklich etwas an-
deres vor oder verweise zur Streiterledigung auf den Klageweg. Als Verfü-
gung gilt auch das Verweigern oder Verzögern einer Verfügung (Art. 49 
Abs. 2 VRPG). Die Verfügung unterliegt der Beschwerde (Art. 60 Abs. 1 
Bst. a VRPG). 
3.2
Gemäss Art. 11 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 
über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagd-
gesetz, JSG; SR 922.0) scheidet der Bundesrat im Einvernehmen mit den 
Kantonen eidgenössische Jagdbanngebiete aus. Er erlässt dazu die 
Schutzbestimmungen (Art. 11 Abs. 6 Satz 1 JSG). Das Gebiet Schwarz-
horn ist ein solches Jagdbanngebiet (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 Ziff. 4 
der Verordnung vom 30. September 1991 über die eidgenössischen Jagd-
banngebiete [VEJ; SR 922.31]). Gemäss Art. 5 Abs. 1 Bst. g VEJ ist in den 
Banngebieten das Skifahren ausserhalb von markierten Pisten, Routen und 
Loipen verboten. Für die Markierung der Banngebiete im Gelände sorgen 
die Kantone, ebenso für die Information der Jagdberechtigten und der Öf-
fentlichkeit über die Banngebiete (Art. 7 Abs. 2 und 1 VEJ). Das Bundes-
amt für Landestopografie bezeichnet in den Landeskarten mit Schnee-
sportthematik die eidgenössischen Jagdbanngebiete sowie die darin zur 
Benutzung erlaubten Routen (Art. 7 Abs. 4 VEJ). Bund und Kantone sorgen 
bei der Erfüllung ihrer Aufgaben dafür, dass die Schutzziele der Bann-
gebiete nicht durch andere Nutzungen beeinträchtigt werden. Liegen im 
Einzelfall andere Interessen vor, ist anhand einer Interessenabwägung zu 
entscheiden (Art. 6 Abs. 1 VEJ).
3.3
Nach Art. 25 Abs. 1 Satz 1 JSG liegt der Vollzug der Jagdgesetz-
gebung bei den Kantonen unter der Aufsicht des Bundes. Dies entspricht 
dem Prinzip des Vollzugsföderalismus (Art. 46 Abs. 1 der Bundesverfas-
sung [BV; SR 101]), der auch im übrigen Umweltrecht gilt (Art. 36 des Bun-
desgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [Umweltschutz-
gesetz, USG; SR 814.01], Art. 45 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 
1991 über den Schutz der Gewässer [Gewässerschutzgesetz, GSchG; 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
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SR 814.20], Art. 24f des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- 
und Heimatschutz [NHG; SR 451]). Die Kantone erteilen alle Bewilligungen, 
für die nach dem JSG nicht eine Bundesbehörde zuständig ist (Art. 25 
Abs. 1 Satz 2 JSG). Die Bestimmung der markierten Pisten, Routen und 
Loipen in eidgenössischen Jagdbanngebieten ist in der Jagdgesetzgebung 
nicht dem Bund zugewiesen. Dafür sind daher die Kantone zuständig, auch 
wenn diese Aufgabe in der VEJ nicht ausdrücklich genannt ist. Es trifft zwar 
zu, dass der Kanton dadurch Ausnahmen zu einem bundesrechtlichen 
Verbot vorsehen kann, indem er die Pisten, Routen und Loipen bezeichnet, 
auf denen im Gegensatz zum übrigen Jagdbanngebiet das Skifahren er-
laubt ist. Dies ist jedoch insofern unproblematisch, als sowohl Bund und 
Kantone dafür zu sorgen haben, dass die Schutzziele der Banngebiete 
nicht durch andere Nutzungen beeinträchtigt werden (vorne E. 3.2). Ent-
gegen der Auffassung der VOL obliegt die Festlegung der Skitourenrouten 
somit dem Kanton. Dies entspricht auch der Ansicht des BAFU.
3.4
Nach Art. 15 Abs. 2 der Verordnung vom 29. Februar 1988 über die 
Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (Jagdverordnung, 
JSV; SR 922.01) berücksichtigen die Kantone die Erfordernisse des Arten- 
und Lebensraumschutzes in ihrer Richt- und Nutzungsplanung. Art. 20 des 
kantonalen Gesetzes vom 25. März 2002 über Jagd und Wildtierschutz 
(JWG; BSG 922.11) verweist für die Erhaltung und Verbesserung der 
Lebensräume auf die Bestimmungen der kantonalen Naturschutzgesetz-
gebung. Schutzwürdige Gebiete und Objekte sind danach durch Verträge 
oder Schutzbeschlüsse zu sichern (vgl. Art. 4 f. und Art. 6 des Natur-
schutzgesetzes 
vom 
15. September 
1992 
[nachfolgend: 
NSchG; 
BSG 426.11]). Nach Art. 21 Abs. 2 JWG legt der Regierungsrat sodann die 
Schutzmassnahmen in Abstimmung insbesondere mit der regionalen 
Waldplanung und nach Anhörung der interessierten Organisationen und 
Behörden wo nötig gebietsbezogen durch Verordnung fest. – Im vorliegen-
den Fall steht nicht die Ausscheidung eines Jagdbanngebiets oder eines 
(kantonalen) Wildschutzgebiets im Sinn von Art. 2 ff. der Verordnung vom 
26. Februar 2003 über den Wildtierschutz (WTSchV; BSG 922.63) zur Dis-
kussion. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers verlangt das 
kantonale Recht nicht, dass Routen im Jagdbanngebiet zwingend im Rah-
men der Nutzungsplanung auszuscheiden oder durch einen Schutzbe-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 8
schluss festzulegen sind, bei dem es sich der Sache nach ebenfalls um 
einen Nutzungsplan handelt (BVR 2016 S. 507 E. 1.3). Eine Planungs-
pflicht lässt sich auch aus allgemeinen Grundsätzen nicht ableiten (vgl. 
Art. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung 
[Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]), zumal die Auswirkungen der Rou-
ten auf Raumordnung und Umwelt beschränkt sind (vgl. zu den Kriterien 
und Anforderungen etwa BVR 2006 S. 224 E. 6; Beat Stalder, Raumpla-
nungsrecht, in Müller/Feller [Hrsg.], Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 
2013, S. 373 ff., N. 30 f., je mit Beispielen). 
3.5
Das BAFU ist der Auffassung, die Festlegung der Routen müsse 
nicht zwingend in einem formellen Entscheid erfolgen, weil der Eingriff in 
die Rechtsstellung der Bürgerinnen und Bürger bereits mit dem grund-
sätzlichen Verbot des Skifahrens von Art. 5 Abs. 1 Bst. g VEJ erfolgt sei. 
Dieser Auffassung kann nicht zugestimmt werden. Das Verbot von Art. 5 
Abs. 1 Bst. g VEJ gilt ausserhalb von markierten Pisten, Routen und 
Loipen; der Entscheid über die Festlegung oder Aufhebung der Routen 
berührt also den Anwendungsbereich dieses Verbots und kann damit in 
Rechte Privater eingreifen. Die Festlegung der Routen kann sich im Übri-
gen auf die Schutzziele der Jagdbanngebiete auswirken; sie ist daher um-
weltrechtlich relevant im Sinn von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens vom 
25. Juni 1998 über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteili-
gung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umwelt-
angelegenheiten (Aarhus-Konvention; SR 0.814.07, für die Schweiz in Kraft 
seit 1.1.2014). Gemäss dieser Bestimmung stellen die Vertragsstaaten 
sicher, dass umweltrechtlich relevante «actes et omissions des particuliers 
ou d'autorités publiques» (von Privatpersonen und Behörden vorgenom-
mene Handlungen und begangene Unterlassungen), die gegen umwelt-
bezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstossen, ge-
richtlich angefochten werden können. Das konventionsrechtlich definierte 
Anfechtungsobjekt «actes et omissions» (Handlungen und Unterlassungen) 
beschränkt sich nicht auf eine bestimmte umweltrechtsrelevante öffentlich-
rechtliche Handlungsform gegenüber Privatpersonen (BGE 141 II 233 
E. 4.3.3 und 4.3.5). Bei Handlungen kantonaler Organe ist die Verfügung 
aber nach wie vor zentrale Voraussetzung für die nachträgliche Verwal-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 9
tungsrechtspflege (zum Ganzen VGE 2016/271 vom 8.12.2017 E. 2.2 mit 
Hinweisen [zur Publ. bestimmt, noch nicht rechtskräftig]).
3.6
Das JI hat betreffend die umstrittenen Routen ein Verfahren einge-
leitet, betroffene Organisationen angehört und eine Begehung durchge-
führt. Dieses Verfahren zielt auf die hoheitliche Festlegung der Routen; 
eine Festlegung mittels Vertrag scheidet aus, da die Routenführung Dritten 
in diesem Fall nicht entgegengehalten werden könnte (vgl. dazu BVR 2016 
S. 507 E. 4 ff., insb. 4.2). Eine Regierungsratsverordnung oder ein Schutz-
beschluss nach NSchG stehen nicht zur Diskussion und sind auch nicht 
erforderlich (vorne E. 3.4); die Routen sind daher mittels Verfügung festzu-
legen. Die Festlegung der Routen betrifft ein lokal begrenztes Gebiet, je-
doch eine unbestimmte Anzahl Personen; sie hat daher in der Form einer 
Allgemeinverfügung zu ergehen (vgl. dazu BVR 2015 S. 518 E. 1.2; 
Tschannen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, 
§ 28 N. 50 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 
7. Aufl. 2016, § 13 N. 933 ff.). Im Kanton Bern stellt das LANAT als zustän-
dige Stelle der VOL den Vollzug des JSG sicher (vgl. Art. 8 Abs. 1 Bst. k 
und o der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die 
Aufgaben der Volkswirtschaftsdirektion [Organisationsverordnung VOL, 
OrV VOL; BSG 152.221.111]). Das LANAT ist damit für die Bestimmung 
der markierten Pisten, Routen und Loipen in eidgenössischen Jagdbann-
gebieten mittels Allgemeinverfügung zuständig.
3.7
Entgegen der Auffassung der VOL hat jedoch weder das JI (bzw. 
das LANAT) noch das BAFU über die Aufhebung der drei Routen definitiv 
entschieden, da sie die jeweils andere Behörde als zum Entscheid zustän-
dig erachteten. Insbesondere können die Routen deshalb nicht mit dem 
Antrag des JI an das BAFU vom 1. März 2016 oder mit dessen Zustim-
mung vom 12. August 2016 festgelegt worden sein. Eine solche Festlegung 
könnte dem Beschwerdeführer zudem nicht entgegengehalten werden, da 
sie ihm nicht eröffnet wurde. Dennoch ist nach Auffassung sowohl der 
Bundes- als auch der Kantonsbehörden das Verfahren abgeschlossen. 
Indem die Routen aus den Geobasisdaten gestrichen und die Markierung 
im Gelände angepasst wurde, handelt es sich nicht mehr um markierte 
Routen im Sinn von Art. 5 Abs. 1 Bst. g VEJ. Das Schreiben vom 16. No-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 10
vember 2016 kann jedoch nicht als anfechtbare Verfügung betrachtet wer-
den: Das LANAT erachtete sich zum Erlass einer solchen gar nicht als 
zuständig. Es teilte nur mit, die Routen seien im Kartenmaterial gestrichen 
worden, was ab diesem Tag gelte («Informationsschreiben»). Immerhin ist 
aus dem Schreiben ersichtlich, dass nach Auffassung des LANAT die 
Routenfestlegung beendet war, was auch die Änderung der entsprechen-
den Karten zeigt. Es ist daher zu prüfen, ob das LANAT eine Rechtsver-
weigerung begangen hat, indem es das Verfahren nicht mit einer formellen, 
anfechtbaren Verfügung abgeschlossen hat. Der Beschwerdeführer ver-
langt der Sache nach eine Rechtsschutzmöglichkeit gegen die Routenfest-
legung; seine Beschwerde kann daher ohne weiteres als Rechtsverweige-
rungsbeschwerde verstanden werden (vgl. Art. 49 Abs. 2 VRPG). Der 
Nichteintretensentscheid der Vorinstanz greift deshalb zu kurz, soweit sie 
sich darauf beschränkt hat, ein Anfechtungsobjekt zu verneinen.
4.
4.1
Das LANAT (bzw. JI) kann eine Rechtsverweigerung gegenüber 
dem Beschwerdeführer nur begangen haben, wenn dieser berechtigt ist, 
sich gegen die Festlegung der Routen mit Beschwerde zur Wehr zu setzen. 
– Zur Beschwerde gegen eine Verfügung ist gemäss Art. 65 Abs. 1 VRPG 
befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine 
Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung 
besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Auf-
hebung oder Änderung hat. Die Allgemeinverfügungen werden den ge-
wöhnlichen Verfügungen gleichgestellt (BGE 125 I 313 E. 2b), namentlich 
auch in Bezug auf die Beschwerdebefugnis (vgl. BGer 2C_457/2011 vom 
26.10.2011 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen). Sie können daher von allen 
Betroffenen, nicht aber von bloss virtuell berührten Personen angefochten 
werden (Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 49 N. 45; vgl. auch 
Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., § 13 N. 944). Die Befugnis zur Anfechtung 
von Allgemeinverfügungen richtet sich somit nach Art. 65 VRPG.
4.2
Der Bergführerverein Grindelwald ist eine juristische Person im Sinn 
von Art. 60 ff. des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (ZGB; SR 210). Ein 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 11
Verband, der als juristische Person konstituiert ist, kann zur Wahrung der 
eigenen Interessen Beschwerde führen. Partei- und prozessfähige Ver-
bände können aber auch in eigenem Namen Beschwerde führen, wenn 
eine Verfügung die Mehrzahl oder wenigstens eine grosse Anzahl der Ver-
bandsmitglieder betrifft, diese selber Parteirechte ausüben könnten und 
wenn der Verband nach seinen Statuten zur Wahrung der betroffenen Inte-
ressen seiner Mitglieder befugt ist (sog. egoistische Verbandsbeschwerde; 
BGE 142 II 80 E. 1.4.2, 136 II 539 E. 1.1; BVR 2015 S. 534 E. 2.3 mit wei-
teren Hinweisen).
4.3
Bei anderer Gelegenheit hat das Bundesgericht einen Nichtein-
tretensentscheid des Kantonsgerichts Wallis betreffend eine Beschwerde 
von Bergführern gegen die Ausscheidung einer kantonalen Wildruhezone 
bestätigt (BGer 1C_453/2014 und 1C_454/2014 vom 23.2.2015, in 
URP 2015 S. 234 [mit Anmerkung von Gregor Geisser] und RDAF 2015 I 
S. 465). Anfechtungsobjekt war dabei der Genehmigungsbeschluss des 
Walliser Staatsrats betreffend die Wildruhezonen, also die Genehmigung 
einer Planung. Das Bundesgericht hat erwogen, die blosse Behauptung der 
Bergführer, ihre Geschäftstätigkeit im betroffenen Gebiet auszuüben, ge-
nüge nicht. Vielmehr müssten sie belegen (z.B. durch Tourenjournal, 
Buchungsbelege), wie häufig sie die erwähnten Routen begingen und wel-
che Einkommenseinbussen ihnen aus den Zugangsbeschränkungen droh-
ten. Das Urteil ist in der Literatur kritisiert worden (vgl. etwa Erik Lusten-
berger, Legitimation des Schweizerischen Alpenclubs [SAC] und seiner 
Mitglieder bei der Ausscheidung von Wildruhezonen, in URP 2016 S. 62 ff., 
68 f.). Im Unterschied zu jenem Verfahren ist der Beschwerdeführer im 
vorliegenden Fall ein lokaler Bergführerverein, dessen Mitglieder regelmäs-
sig Touren im Jagdbanngebiet Schwarzhorn anbieten. Der Beschwerde-
führer hat ein Argumentarium und Abrechnungen eingereicht, die über die 
Touren im Jagdbanngebiet Aufschluss geben (act. 1C Beilagen 15 und 16, 
in act. 3A pag. 78 ff. und 96 ff.), wobei eine konkrete Erwerbseinbusse 
durch die Routenschliessung naturgemäss schwierig zu beziffern ist.
4.4
In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts wird die Legitima-
tion für die Anfechtung von Allgemeinverfügungen zudem nicht sehr rest-
riktiv verstanden. In Fällen, in denen es um die Benutzung von öffentlichen 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
Seite 12
Wegen bzw. um eine teilweise Einschränkung der freien Nutzung geht, liegt 
es nahe, den Kreis der Beschwerdebefugten wie bei funktionellen Ver-
kehrsbeschränkungen zu bestimmen (vgl. auch Michael Pflüger, Bemer-
kungen zu BVR 2015 S. 534, 538). Bei solchen ist das schutzwürdige Inte-
resse von Verkehrsteilnehmerinnen und -teilnehmern betroffen, wenn sie 
die mit der Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig 
benutzen. Dies ist bei Anwohnerinnen und Anwohnern oder Pendlerinnen 
und Pendlern der Fall, während bloss gelegentliches Befahren der Strasse 
nicht genügt. Die geforderte Regelmässigkeit ist dann gegeben, wenn der 
öffentliche Grund über eine längere Zeitspanne und in gleichmässigen, 
eher kurzen zeitlichen Abständen benutzt wird. Nach der Praxis des Ver-
waltungsgerichts kann angenommen werden, dass Personen, die in un-
mittelbarer Nähe der betroffenen Strasse wohnen oder gewerblich tätig 
sind, diese Strasse mit einer gewissen Regelmässigkeit befahren und des-
halb zur Beschwerde befugt sind (BVR 2009 S. 180 E. 2.4). Bei anderen 
Personen entfällt diese Vermutung. Die Betroffenheit ist im Einzelfall zu be-
gründen, wobei nicht unbedingt massgebend ist, in welcher Gemeinde die 
Vereinsmitglieder wohnen (zum Ganzen BVR 2015 S. 534 E. 2.4.1 mit Hin-
weisen). In BVR 2015 S. 534 E. 2.4.1 betreffend Leinenpflicht für Hunde 
hat das Verwaltungsgericht diejenigen Personen als unmittelbar betroffen 
erachtet, die mit einer gewissen Regelmässigkeit, d.h. über eine längere 
Zeitspanne und in gleichmässigen, eher kurzen zeitlichen Abständen mit 
ihrem Hund in dem von der Leinenpflicht betroffenen Gebiet spazieren ge-
hen. Dies wurde für Vereinsmitglieder angenommen, die in unmittelbarer 
Nähe wohnten, d.h. in der Gemeinde selber, bzw. bis zu 2,5 km (je ca. 
30 Min. Fussweg) entfernt.
4.5
Es fragt sich, ob für die Legitimation des Beschwerdeführers eben-
falls auf die Praxis zur Anfechtung von funktionellen Verkehrsbeschränkun-
gen abgestellt werden kann. Nach Erik Lustenberger (a.a.O., S. 69 f.) ist 
die Situation von Bergsportverbänden, die sich gegen die Festlegung von 
Wildruhezonen wehren, nicht ohne weiteres vergleichbar mit der Recht-
sprechung zu Verkehrsanordnungen, zumal ja nicht auf Berge gestiegen 
werden müsse. Im Sinn des gesetzlich vorgesehenen freien Zugangs zu 
Wald und Weide (Art. 699 ZGB) und analog zum kulturunfähigen Land so-
wie allgemein des öffentlichen Interesses an Sport und Erholung der Be-


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
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völkerung stünden aber gleichwohl (tatsächliche) schutzwürdige Interessen 
zur Debatte, die nicht einfach übergangen werden könnten. Dem ist beizu-
pflichten. Es darf zudem ohne weiteres davon ausgegangen werden, dass 
die Mitglieder des Beschwerdeführers regelmässig Skitouren auf den hier 
strittigen Routen unternehmen. Dass zumindest ein Grossteil der Mitglieder 
einen engen räumlichen Bezug zum Jagdbanngebiet aufweist, hat letztlich 
auch das JI anerkannt, indem es den Beschwerdeführer zur vorgesehenen 
Routenschliessung angehört hat und dieser auch am Augenschein teil-
nehmen konnte. Der Beschwerdeführer ist daher zur Anfechtung der Rou-
tenfestlegung legitimiert. Wie das Interesse seiner Mitglieder daran zu ge-
wichten ist, dass neben den 15 bestehenden auch die drei gestrichenen 
Routen begangen werden können, ist eine Frage der materiellen Beurtei-
lung, nicht der Legitimation. Eine genügende Nähe ist gegeben, so dass 
die VOL die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers zu Unrecht 
verneint hat.
5.
Das LANAT hat somit gegenüber dem Beschwerdeführer eine Rechtsver-
weigerung begangen, indem es über die Schliessung der umstrittenen 
Routen keine anfechtbare Allgemeinverfügung erlassen, sondern formlos 
deren Streichung aus den Geobasisdaten von swisstopo erwirkt hat. Die 
Vorinstanz hat dies verkannt und zudem die Legitimation des Beschwer-
deführers zu Unrecht verneint. Der angefochtene Nichteintretensentscheid 
ist daher aufzuheben. Es ist nicht Aufgabe des Verwaltungsgerichts, über 
die Skitourenrouten als erste und einzige kantonale Instanz materiell zu 
entscheiden (vgl. vorne E. 1.2); der Verfahrensmangel kann daher vor 
Verwaltungsgericht nicht geheilt werden (vgl. zur ausnahmsweisen materi-
ellen Beurteilung etwa BVR 2011 S. 564 E. 3). Die Akten sind deshalb an 
das LANAT zurückzuweisen zum förmlichen Abschluss des Verfahrens 
betreffend die sieben überprüften Routen mittels anfechtbarer Allgemein-
verfügung. Diese Verfügung ist zu publizieren, da sie einen unbestimmten 
Adressatenkreis betrifft und nicht auszuschliessen ist, dass weitere Perso-
nen zur Beschwerde befugt sind (Art. 44 Abs. 5 Bst. b VRPG; BVR 2002 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
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S. 80 E. 2b/bb; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 44 N. 21). Die Be-
schwerde ist in diesem Sinn gutzuheissen.
6.
Bei diesem Ergebnis dringt der Beschwerdeführer gemessen an seinen 
Anträgen nur teilweise durch. Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts ist 
indes im Kostenpunkt von einem vollumfänglichen Obsiegen auszugehen, 
sofern bei Vorliegen eines reformatorischen (Haupt-)Antrags ein Rück-
weisungsentscheid ergeht und die infolge Rückweisung vorzunehmende 
Neubeurteilung noch zu einer vollständigen Gutheissung des Begehrens 
führen kann (BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Demnach ist der Beschwerdeführer 
für die Kostenverlegung als vollständig obsiegend zu betrachten. Für das 
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor der VOL sind daher keine 
Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 2 VRPG). Der Kanton Bern 
(Volkswirtschaftsdirektion) hat dem obsiegenden Beschwerdeführer für die 
Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor der VOL die Parteikosten zu 
ersetzen (Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf eingetreten wird, und 
der Entscheid der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern vom 
4. Mai 2017 wird aufgehoben. Die Sache wird an das Amt für Landwirt-
schaft und Natur des Kantons Bern zurückgewiesen zur Fortsetzung des 
Verfahrens im Sinn der Erwägungen.
2. Für die Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und vor der Volkswirt-
schaftsdirektion des Kantons Bern werden keine Verfahrenskosten er-
hoben.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 17.01.2018, Nr. 100.2017.154U, 
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3. Der Kanton Bern (Volkswirtschaftsdirektion) hat dem Beschwerdeführer 
für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht und für das vorinstanzli-
che Verfahren die Parteikosten, bestimmt auf Fr. 10'254.60 (inkl. Ausla-
gen und MWSt), zu ersetzen.
4. Zu eröffnen:
- dem Beschwerdeführer
- der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Bern
- dem Bundesamt für Umwelt
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:
Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Zustellung der schriftlichen Begrün-
dung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen 
Angelegenheiten gemäss Art. 39 ff., 82 ff. und 90 ff. des Bundesgesetzes vom 
17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) geführt werden.