be_verwaltungsgericht · 100 2018 98 · 2019-12-21 · fr

Votation - ayants droit | kommunal

100.2018.98
BCE/REN
Tribunal administratif du canton de Berne
Cour des affaires de langue française
Jugement du 21 décembre 2019
Droit administratif
B. Rolli, président
B. Arn De Rosa et M. Moeckli, juges
C. Wagnon-Berger, greffière
A.________
recourant
contre
Commune municipale de B.________ 
représentée par Me C.________
intimée
et
Préfecture du Jura bernois
Rue de la Préfecture 2, case postale 106, 2608 Courtelary
relatif à une décision rendue sur recours par cette dernière le 1er mars 2018 
(demande de remise d'une copie de liste des ayants droit au vote 
communal)


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 2
En fait:
A.
Dans un écrit du 17 janvier 2018, A.________, citoyen de la commune 
municipale de B.________ (ci-après: la commune de B.________ ou 
l'intimée), a demandé au conseil municipal de la commune précitée de lui 
faire parvenir la liste des électeurs et électrices ayant le droit de vote en 
matière communale (comprenant le nom, prénom, l'année de naissance et 
le domicile) en vue d'une votation du 4 mars 2018. L'intéressé, dans sa 
demande, a précisé qu'il ne requérait pas une copie du registre des 
électeurs et électrices tel que défini à l'art. 14 de l'ordonnance cantonale du 
10 décembre 1980 concernant le registre des électeurs (ci-après: registre 
électoral, ORE, RSB 141.113), mais uniquement la liste des ayants droit au 
vote. La commune de B.________, agissant par son conseil municipal, a, 
par décision du 31 janvier 2018, autorisé la consultation du registre 
électoral pendant les heures d’ouverture ordinaires de l’administration, en 
présence d’un(e) de ses collaborateur ou collaboratrice et a refusé la 
remise d’une copie du registre électoral.
B.
Par décision sur recours du 1er mars 2018, la Préfecture du Jura bernois 
(ci-après: la Préfecture) a rejeté le recours du 1er février 2018 du citoyen de 
B.________, mis les frais de la procédure à la charge de ce dernier et n'a 
pas alloué de dépens. 
C.
L'intéressé a interjeté recours auprès du Tribunal administratif du canton de 
Berne (TA) le 3 avril 2018 en concluant principalement à ce qu'il soit 
constaté que la commune n'avait pas répondu à sa demande portant sur la 
remise d'une copie de la liste des électeurs et électrices et que la 
Préfecture n'avait pas statué sur l'état de fait à l'origine de son recours 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 3
devant elle, ainsi qu'à l'annulation de la décision sur recours du 1er mars 
2018. Subsidiairement il a conclu à ce qu'il soit ordonné à la commune de 
lui remettre une copie de la liste des électeurs et électrices, le tout sous 
suite de frais et dépens. Dans son mémoire de réponse du 4 mai 2018, 
l'intimée a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et, 
subsidiairement à son rejet. Par écrit du 4 mai 2018, la Préfecture a indiqué 
qu'elle renonçait à déposer un préavis et a renvoyé à sa décision sur 
recours. Le recourant a répliqué le 25 mai 2018 en maintenant en 
substance ses conclusions. Le 18 juillet 2018, l'intimée a répondu à des 
questions du juge instructeur, puis a complété ses réponses, sur demande 
de ce dernier, dans un courrier du 15 août 2018. Par ordonnance du 
17 août 2018, les parties ont été informées qu'un rapport officiel avait été 
requis, le même jour, du Bureau pour la surveillance de la protection des 
données du canton de Berne (BPD). Celui-ci a fourni son rapport officiel en 
date du 11 septembre 2018 (ci-après: rapport officiel). Invités par 
ordonnance du 12 septembre 2018, le recourant et l'intimée ont fait 
parvenir au TA leurs observations finales respectivement par courriers des 
3 et 24 octobre 2018. La Préfecture ne s'est pas déterminée à cet égard. 
Le TA a prononcé la clôture de l'instruction par ordonnance du 26 octobre 
2019.
En droit:
1.
1.1
D'emblée, il y a lieu de mentionner que la décision ou la décision 
sur recours de refus d'une demande de consultation ou de copie d'un 
registre électoral ayant pour principal but de s'assurer de la composition 
régulière du corps électoral d'une votation communale (droit découlant de 
la garantie des droits politiques, art. 34 de la Constitution fédérale de la 
Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst., RS 101]) relève des droits 
politiques et donc de la matière des votations et élections communales 
(voir sur ce point: HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches 


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Bundesstaatsrecht, 2016, p. 407 n. 1372; BÉNÉDICTE TORNAY, La 
démocratie directe saisie par le juge - L'empreinte de la jurisprudence sur 
les droits populaires en Suisse, 2008, p. 25; JTA 2018/388 du 23 août 2019 
c. 3.5.2). Par conséquent, puisque le TA connaît, en qualité de dernière 
instance cantonale, des recours contre les décisions et décisions sur 
recours en matière de votations et d’élections communales (art. 74 al. 2 
let. c de la loi cantonale du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction 
administratives [LPJA, RSB 155.21]) et en l’absence d’une exception 
prévue aux art. 75 ss LPJA, il est compétent pour connaître du présent 
litige.
1.2
Le recourant, en plus d'être domicilié à B.________ et d'y disposer 
du droit de vote (art. 79b al. 1 let. b LPJA), a pris part à la procédure devant 
l'autorité précédente et a succombé (art. 79 al. 1 let. a et b LPJA par le 
renvoi de l'art. 79b al. 1 let. a LPJA). Pourrait se poser la question, ainsi 
que l’a soulevé la mandataire de l’intimée, de l’intérêt actuel à recourir 
(art. 79 al. 1 let. c LPJA par le renvoi de l'art. 79b al. 1 let. a LPJA) dans la 
mesure où la votation en vue de laquelle le recourant souhaitait consulter la 
liste des ayants droit au vote a eu lieu et la validation du résultat a été 
publiée dans la feuille officielle du […]. Or, conformément à une 
jurisprudence constante, il peut être exceptionnellement renoncé à 
l’exigence d’un intérêt actuel lorsqu’est en jeu une question de principe 
susceptible de se reproduire en tout temps dans des circonstances 
identiques ou analogues et qui, en raison de la durée de la procédure, ne 
pourrait pas être soumise à un examen final, ou qu’une décision en la 
matière apparaît indiquée pour d’autres motifs (JAB 2019 p. 93 c. 5.1, 2017 
p. 418 c. 5.2, 2016 p. 529 c. 1.2.1, 2009 p. 289 c. 1.2; ATF 131 II 670 c. 
1.2; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die 
Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, art. 65 n. 25). Tel est le 
cas en l'espèce, de sorte que le recourant a qualité pour recourir. Interjeté 
de plus en temps utile et dans les formes prescrites, le recours est 
recevable (art. 32 et 81 al. 1 LPJA).
1.3
L'objet de la contestation porte sur la décision sur recours de la 
Préfecture du 1er mars 2018 qui rejette le recours du 1er février 2018 et nie 
le droit du recourant à obtenir une copie de la liste des ayants droit au vote. 


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L'objet du litige porte sur l'annulation de cette décision sur recours et sur la 
remise de la liste au recourant.
1.4
Le pouvoir d'examen du TA résulte de l'art. 80 let. a et b LPJA; il 
couvre le contrôle des faits et du droit, y compris les violations du droit 
commises dans l'exercice du pouvoir d'appréciation, mais pas le contrôle 
de l'opportunité. Le présent litige, dévolu à la Cour des affaires de langue 
française du TA (art. 119 LPJA en relation avec art. 54 al. 1 let. c de la loi 
cantonale du 11 juin 2009 sur l'organisation des autorités judiciaires et du 
Ministère public [LOJM, RSB 161.1]), est rendu dans une composition 
ordinaire à trois juges (art. 56 al. 1 LOJM).
2.
2.1
Dans sa décision sur recours, la Préfecture a tout d'abord rappelé 
qu'elle avait rejeté, par décision du 25 août 2016 (procédure […]) une 
demande similaire du recourant par laquelle celui-ci avait requis l'obtention 
d'une copie du registre électoral en matière communale. Elle a ainsi 
considéré que le fait que le recourant ne demande dans cette procédure 
qu’une copie de la liste des électeurs et électrices et non pas une copie du 
registre électoral, n’avait pas de réelle influence sur le raisonnement; cette 
limitation à certaines données inscrites dans le registre électoral ne 
modifiant pas fondamentalement la nature de la requête du recourant et 
finalité de cette dernière. Par ailleurs, se fondant sur l'art. 16 de 
l'Ordonnance cantonale du 26 octobre 1994 sur l'information du public 
(Ordonnance sur l'information [OIn, RSB 107.111]), l'autorité précédente a 
estimé que le recourant ne pouvait se prévaloir d'un droit à la remise d'une 
copie d'un extrait du registre électoral et ce d'autant plus que le travail de 
l'intimée s'en serait vu, selon elle, augmenté puisque cette dernière aurait 
dû au préalable s'assurer que le registre ne contenait aucune donnée 
normalement bloquée, puis, cas échéant, caviarder celles-ci. D'après la 
Préfecture, le principe de publicité du registre électoral n'a pas pour but de 
permettre à tout électeur de contrôler chaque entrée qui y figure – puisque 
cette tâche revient, d'après elle, à l'administration communale, sous la 
surveillance du conseil municipal –, mais bien plutôt de permettre aux 


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citoyens de vérifier l'inscription ou la non-inscription d'une ou plusieurs 
personne(s) déterminée(s) (art. 15 ORE). Finalement, de l'avis de l'autorité 
précédente, la consultation du registre électoral dans les locaux de l'intimée 
était manifestement propre, nécessaire et suffisante pour atteindre le but 
visé par le principe de publicité du registre. 
2.2
L'intimée indique avoir basé sa décision sur un courrier 
d'information du 8 avril 2013 de l'Office des affaires communales et de 
l'organisation du territoire (OACOT) à l'attention des conseillers municipaux 
et communaux des communes du Jura bernois. De plus, elle se rallie à la 
position de la Préfecture selon laquelle la demande à l'origine de la 
présente procédure du recourant est similaire à celle qui avait fait l'objet 
d'une décision de la Préfecture en août 2016. Elle fait par ailleurs valoir que 
le fait de vouloir contrôler la légitimité de la totalité des électeurs et 
électrices (ce qu'elle juge du reste irréalisable sans porter atteinte aux 
droits de la personnalité des personnes concernées) ne constitue pas un 
intérêt légitime prépondérant qui permettrait au recourant d'accéder à la 
liste des ayants droit. L'intimée relève que la transmission d'une liste des 
électeurs et électrices au recourant aurait engendré pour elle un travail 
disproportionné, au contraire de ce que prévoit l'art. 16 al. 2 OIn, ainsi 
qu'une perte de la sécurité des données (art. 16 al. 3 OIn) puisqu'elle 
n'aurait plus pu garantir que les copies ne soient pas publiées dans la 
presse ou à des fins de propagande ou encore mises en circulation. Par 
conséquent, la commune de B.________ considère que la consultation du 
registre dans ses locaux est suffisante et satisfaisante. Dans ses 
observations finales, s'appuyant sur les déclarations du recourant qui aurait 
affirmé vouloir utiliser les données requises pour influencer les citoyens lors 
de leur vote, l'intimée relève qu'il était d'intérêt public de protéger l'électorat 
contre une telle utilisation des données, utilisation qu'elle juge du reste 
abusive.
2.3
Dans son recours, l'intéressé reproche à l'intimée de n'avoir pas 
statué sur sa demande, soit la remise d'une copie de la liste des électeurs 
et électrices, mais plutôt sur la remise d'une copie du registre électoral. A 
cet égard, il fait grief à la Préfecture de n'avoir pas constaté cette erreur 
dans sa décision sur recours et considère qu'il existe une différence 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 7
fondamentale entre les données de la liste des électeurs et électrices (nom, 
prénom, année de naissance et domicile) et les donnés sensibles du 
registre électoral selon l'art. 14 al. 1 ORE. Pour le recourant, les citoyens 
doivent pouvoir contrôler que les personnes inscrites au registre électoral 
et donc sur la liste des électeurs et électrices sont bien légitimées à y 
figurer puisque, selon lui, l'intimée ne serait pas en mesure de contrôler 
que les personnes inscrites au registre électoral habitent effectivement la 
commune. Il critique le contenu du courrier de l'OACOT sur lequel se fonde 
l'intimée pour justifier sa décision. Est particulièrement contesté par le 
recourant, l'argument de l'intimée de l'importante charge de travail 
qu'engendrerait sa demande puisque, selon lui, l'impression de cette liste 
(d'une septantaine de pages maximum) résulterait de la simple pression 
d'un bouton sur un clavier d'ordinateur et aucun caviardage ne serait 
nécessaire. A cet égard, il relève n'avoir jamais été opposé à payer le 
montant relatif aux copies. Comme motif de sa demande, l'intéressé 
évoque sa volonté de contrôler que les personnes inscrites sur la liste des 
électeurs et électrices vivent bien dans la commune afin de requérir, si 
nécessaire, leur radiation, ainsi que pour adresser un appel à voter aux 
ayants droit. Dans sa réplique, le recourant fait valoir un intérêt actuel 
puisqu'il estime que sa demande sera également légitime s'agissant de 
votations et élections à venir. Finalement, le recourant a en substance 
maintenu ses arguments lors du dépôt de ses observations finales. 
3.
3.1
La composition du corps électoral fait l'objet d'un registre électoral. 
Ce registre doit être tenu dans chaque commune du canton. Le registre 
électoral atteste ainsi de l'aptitude des citoyennes et citoyens à être 
membres du corps électoral (JEAN MORITZ, La garantie des droits politiques 
dans le canton du Jura et dans ses communes [questions choisies] in: 
Revue jurassienne de jurisprudence [RJJ], 2017, p. 13 ss [22]). Seules 
peuvent exercer leur droit de vote les personnes qui sont inscrites au 
registre électoral (art. 39 al. 1 de la loi cantonale du 5 juin 2012 sur les 
droits politiques [LDP cantonale, RSB 141.1]). Selon l'art. 39 al. 2 LDP 
cantonale, chaque commune municipale et chaque commune mixte tient un 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 8
registre des électeurs et des électrices qui ont leur domicile politique dans 
la commune, ainsi que des Suisses et Suissesses de l’étranger qui 
exercent leur droit de vote dans la commune. Le registre électoral peut être 
consulté par tout électeur et toute électrice (al. 4). L'art. 7 ORE précise que 
le registre électoral est public. 
3.2
Le droit à l'information règle l'accès par les citoyens aux 
informations détenues par les autorités. De son côté, le droit à la protection 
des données règle le droit individuel des citoyens à la protection de 
l'utilisation abusive de données par les autorités. Bien que les droits à 
l'information et à la protection des données se ressemblent sur certains 
points, 
leurs 
fondements 
juridiques 
doivent 
être 
distingués 
(IVO 
SCHWEGLER, Informations- und Datenschutzrecht in: MARKUS MÜLLER/RETO 
FELLER, Bernisches Verwaltungsrecht, 2013, p. 327 n. 1).
3.2.1
La Constitution du canton de Berne (ConstC, RSB 101.1) prévoit à 
son art. 17 al. 3 ConstC, que toute personne a le droit de consulter les 
documents officiels, pour autant qu'aucun intérêt public ou privé 
prépondérant ne s'y oppose. Cette disposition garantit le principe de 
publicité de l'administration en tant que droit constitutionnel (I. SCHWEGLER, 
op. cit., p. 328 n. 4). La loi cantonale du 2 novembre 1993 sur l'information 
du public (Loi sur l'information [LIn, RSB 107.1]) règle les principes et la 
procédure d'information du public sur l'activité des autorités, notamment le 
principe de la transparence, le droit à l'information et le droit de consulter 
des dossiers (art. 1 LIn). Sous réserve de dispositions de la législation 
spéciale prévoyant une protection accrue des données personnelles, toute 
personne a le droit de consulter des dossiers officiels dans la mesure où 
aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose (art. 27 al. 1 LIn). 
Il n'est pas nécessaire de démontrer un intérêt particulier ou un lien avec 
l'affaire en question pour obtenir le droit à la consultation du dossier fondé 
sur la loi sur la transparence (JAB 2018 p. 497 c. 3.2; I. SCHWEGLER, op. 
cit., p. 334 n. 21). Aux termes de l'art. 16 OIn, la consultation a lieu en règle 
générale durant les heures d'ouverture ordinaires auprès de l'autorité qui 
s'occupe de l'affaire ou auprès de celle qui gère le dossier (al. 1). L'autorité 
peut, par dérogation au 1er alinéa, envoyer une copie du dossier à la 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 9
personne requérante si le travail administratif en est ainsi réduit (al. 2). 
L'autorité veille à la sécurité des données durant la consultation (al. 3).
3.2.2
La ConstC garantit en outre la protection des données par 
l'administration (art. 18 ConstC) concrétisée par la loi cantonale du 
19 février 1986 sur la protection des données (LCPD, RSB 152.04) qui a 
pour but de protéger les personnes contre les abus dans le traitement de 
données par les autorités (art. 1 LCPD). Les services administratifs de 
l'Etat et des communes avec tous leurs collaborateurs (art. 2 al. 6 let. a 
LCPD) ainsi que les organes des collectivités et établissements et les 
personnes de droit privé dans la mesure où ils sont chargés d'une tâche 
publique (art. 2 al. 6 let. b LCPD) sont considérés comme autorités au sens 
de ladite loi. Est considéré comme fichier, tout recueil de données 
personnelles constitué de façon à permettre l'identification des personnes 
auxquelles elles se rapportent (art. 2 al. 2 LCPD). Constitue une donnée 
personnelle toute information relative à une personne physique ou morale, 
identifiée ou identifiable (art. 2 al. 1 LCPD). Selon l'art. 5 LCPD, le 
traitement de données personnelles est autorisé uniquement lorsque la loi 
l'autorise expressément ou lorsqu'il sert à accomplir une tâche légale (al. 1) 
et le but du traitement doit être défini (al. 2). Par ailleurs, les données 
personnelles et le mode de traitement doivent être appropriés et 
nécessaires à l'accomplissement de la tâche (art. 5 al. 3 LCPD). L'art. 5 
al. 4 LCPD précise qu'il est interdit de traiter des données personnelles 
dans un but qui, en vertu du principe de la bonne foi, est incompatible avec 
le but en vue duquel elles avaient été recueillies ou communiquées à 
l'autorité. Par "traitement de données", on entend notamment la 
communication de données personnelles (art. 2 al. 4 LCPD). Ainsi, les 
principes généraux relatifs à la protection des données s'appliquent 
également aux données personnelles et ne sont pas limités dans leur 
application aux données particulièrement dignes de protection au sens de 
l'art. 3 LCPD. Aux termes de l'art. 13 LCPD, toute personne intéressée peut 
demander le blocage de ses données à condition de prouver un intérêt 
digne de protection (al. 1). Une communication des données est alors 
admissible, malgré le blocage, si l'autorité responsable y est contrainte par 
la loi ou si la personne intéressée abuse de son droit (al. 2). L'art. 14 al. 1 
LCPD prévoit enfin que, afin de préserver des intérêts publics majeurs et 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 10
des 
intérêts 
privés 
nécessitant 
une 
protection 
particulière, 
la 
communication de données personnelles à des personnes privées peut 
être refusée, limitée ou liée à certaines conditions. Elle doit également 
veiller à écarter tout risque d'utilisation illicite des données (art. 4 al. 1 let. d 
de l'ordonnance cantonale du 22 octobre 2008 sur la protection des 
données [OPD, RSB 152.040.1]).
3.2.3
La commune de B.________ a adopté le règlement du 18 juin 1988 
concernant la protection des données (ci-après: RCPD) qui a pour but de 
protéger les personnes contre les abus dans le traitement des données par 
l’administration de la commune de B.________ et qui s’applique à tout 
traitement de données de personnes entrepris par un service municipal 
(art. 1 al. 1 et 2 RCPD). L'art. 6 al. 3 RCPD prévoit que le conseil municipal 
peut autoriser la communication systématique de données du contrôle des 
habitants de façon générale ou dans un but plus précis. Selon l'art. 19 al. 1 
RCPD, les dispositions contenues dans LCPD s'appliquent pour le surplus.
4.
Le recourant demande que la commune de B.________ soit tenue de lui 
remettre une liste des ayants droit au vote ne comportant que certaines 
indications et non pas la totalité du registre électoral. 
4.1
Selon l'art. 14 al. 1 ORE, les indications suivantes doivent figurer 
dans le registre électoral pour chacun des ayants droit au vote: le nom 
officiel et prénoms; la date de naissance; la commune ou le canton dont il 
est ressortissant; le lieu de domicile et l'adresse exacte; l'ancien lieu de 
domicile; les dates auxquelles il a obtenu le droit de vote en matière 
fédérale, cantonale et communale; le numéro de la gestion centrale des 
personnes (GCP) de l'administration cantonale; les données figurant au 
chiffre 5 de l’annexe 1 de l’ordonnance cantonale du 12 mars 2008 sur 
l’harmonisation des registres officiels (OReg, RSB 152.051) en cas de 
radiation de l'inscription, la date et le motif de la radiation; en cas 
d'annotation, la durée de celle-ci.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 11
4.2
En l'occurrence, le recourant a limité sa demande à une liste des 
ayants droit de vote en matière communale comprenant le nom, le prénom, 
l'année de naissance et le domicile de chacun d'eux (voir dos. Préfecture 
p. 3). Ces informations, contenues dans le registre électoral (voir c. 4.1 ci-
dessus), permettent d'identifier des personnes physiques, de sorte qu'elles 
doivent être qualifiées de données personnelles au sens de l'art. 2 al. 1 
LCPD. Le registre électoral représente dès lors un fichier au sens prédéfini 
de l'art. 2 al. 2 LCPD (voir c. 3.2.2 ci-dessus). Par conséquent, par sa 
demande, le recourant a précisément souhaité obtenir des données 
personnelles figurant dans ce fichier. Le fait qu'il ne soit pas intéressé à 
toutes les données du registre électoral (par ex: ancien lieu de domicile, 
date de l'obtention du droit vote, etc., voir c. 4.1 ci-dessus et art. 14 ORE) 
n'y change rien. C'est donc à juste titre que la Préfecture a retenu qu'il n'y 
avait pas lieu de faire une distinction entre une demande de consultation du 
registre électoral et la requête du recourant limitée à certaines de ses 
données. Le grief de l'intéressé sur ce point est infondé. 
5. 
Dans un premier temps, se pose la question de savoir si le droit de 
consulter les données figurant au registre électoral (en vertu du principe de 
publicité, voir c. 3.1 ci-dessus) est absolu ou s'il peut être limité ou lié à des 
conditions.
5.1
On l'a vu plus haut, le principe de la publicité du registre électoral 
est prévu tant par l'art. 39 LDP que par l'art. 7 ORE (voir c. 3.1 ci-dessus). 
Ces dispositions ne précisent toutefois pas les modalités de la consultation. 
Comme l'a relevé le BPD dans son rapport officiel (voir rapport officiel p. 1), 
le législateur, lors de la révision de la LDP cantonale de 2012, a repris telle 
quelle une disposition de l'ancienne loi (cf. art. 76 al. 5 de la loi du 5 mai 
1980 sur les droits politiques, aLDP cantonale). A cet égard, il ressort ce 
qui suit des travaux législatifs relatifs à l'aLDP cantonale en 1980: 
«Le 5ème alinéa du projet permet à tout citoyen de 
s'informer de l'inscription de personnes déterminées. (Cf. 
art. 86, lettres a et b et 90 aLDP cantonale). La 
consultation du registre électoral dans son ensemble 


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n'est pas autorisée par crainte d'abus à des fins 
commerciales. Les autres dispositions relatives au 
registre électoral seront fixées dans une ordonnance 
(rapport 
présenté 
en 
juin 
1979 
par 
la 
section 
présidentielle au Conseil-exécutif à l'intention du Grand 
Conseil relatif à la loi sur les droits politiques, Journal du 
Grand Conseil 1980, vol. 1, session du 4 au 20 février 
1980, annexe 7/21, p. 21)» (rapport officiel p. 1).
Le BPD en conclut que l'on doit admettre que, dans la mesure où l'art. 76 
aLDP cantonale donnait le droit aux électeurs et électrices de consulter le 
registre électoral dans l'unique but de s'assurer de sa bonne tenue, il 
convient d'interpréter l'art. 39 LDP cantonale de la même manière, malgré 
la teneur différente (plus étendue) de l'art. 7 ORE (voir rapport officiel p. 2).
5.2
On ne peut que partager cette interprétation. Il résulte en effet de ce 
qui précède que le législateur, lors de la révision de 2012, n'a pas désiré 
reprendre la formulation antérieure (plus large) de l'art. 7 ORE (qui 
prescrivait déjà, lors de l'entrée en vigueur de l'ordonnance en 1980, le 
principe de la publicité; voir recueil officiel bernois [ROB] 1980 p. 335) ni 
prévoir un accès illimité au registre électoral. Cette dernière disposition, 
antérieure et de rang inférieur à l'art. 39 LDP cantonale doit donc 
(également) être comprise comme offrant la possibilité aux électeurs et 
électrices de demander la consultation du registre électoral dans le but 
primaire d'en vérifier la bonne tenue. Si, comme le mentionne le BPD dans 
son rapport officiel, l'art. 39 LPD cantonale est compatible avec les 
prescriptions en matière de protection des données et sert de base légale à 
la communication de données à des personnes privées au sens de l'art. 11 
al. 1 let. a LCPD (rapport officiel p. 2 et 3), il n'en demeure pas moins que, 
comme l'art. 7 ORE, il confère une protection accrue des données 
personnelles prévue dans la législation spéciale au sens de l'art. 27 al. 1 
2ème phr. LIn (voir c. 3.2.1 ci-dessus). Cette protection accrue permet ainsi 
de limiter ou de conditionner le droit à la consultation (voir art. 27 al. 1 
2ème phrase LIn a contrario). 
On peut encore préciser que le principe de la publicité du registre électoral 
prévu par l'art. 39 LDP cantonale (et donc l'art. 7 ORE) vise en effet avant 
tout à permettre à un citoyen de demander son inscription dans le registre 
électoral (art. 15 al. 1 let. a ORE), de s'opposer à la radiation de son 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 13
inscription dans le registre électoral ou contre la mention de son incapacité 
d'exercer une fonction ou une charge (art. 15 al. 1 let. b ORE) ou encore de 
demander, dans les affaires dans lesquelles il jouit lui-même du droit de 
vote, que l'inscription d'un tiers dans le registre électoral soit radiée, et que 
l'incapacité de tiers d'exercer une fonction ou une charge soit mentionnée 
dans le registre électoral (art. 15 al. 1 let. c ORE). En d'autres termes et 
comme l'a expliqué l'autorité précédente, il s'agit principalement de donner 
aux citoyennes et citoyens la possibilité de vérifier, en cas de doute à ce 
propos, si une personne en particulier figure ou non dans le registre 
électoral (voir ACE du 27 août 1984, Schweizerisches Zentralblatt für 
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBI] 86/1985 p. 367 c. 3a et les références 
citées, notamment ATF 109 Ia 41 c. 3a). 
5.3
Comme relevé plus haut, le registre électoral est un fichier au sens 
de l'art. 2 al. 2 LCPD (voir c. 3.2.2 ci-dessus). Lorsque certaines données 
d'un tel fichier sont communiquées à des personnes privées en application 
de l'art. 11 al. 1 let. a LCPD en relation avec l'art. 39 LDP (et l'art. 7 ORE 
interprété conformément à la loi), il convient en particulier de tenir compte 
de la finalité du registre et de l'interdiction de changer de but au sens de 
l'art. 5 al. 4 LCPD. Aux termes de cette dernière disposition, il est interdit de 
traiter des données personnelles dans un but qui, en vertu du principe de la 
bonne foi, est incompatible avec le but en vue duquel elles avaient été 
recueillies ou communiquées à l'autorité. Par traitement, on entend 
notamment la communication de données (art. 2 al. 4 et 5 LCPD). De plus, 
comme le souligne le BPD dans son rapport officiel (p. 4), les communes 
sont compétentes tant pour la tenue du registre des habitants que pour la 
tenue du registre électoral dans lequel figurent environ 70% de la 
population annoncée au registre des habitants. Or, l'art. 12 al. 3 LCPD (voir 
également l'art. 6 RCPD, c. 3.2.3 ci-dessus) accorde aux communes le 
droit d'autoriser ou de refuser la communication systématique de certaines 
données du contrôle des habitants qui figurent en grande partie également 
dans le registre électoral. L'art. 6 al. 3 RCPD prévoit en substance que le 
conseil municipal peut autoriser la communication systématique de 
données figurant au contrôle des habitants de façon générale ou dans un 
but plus précis. Il existe dès lors également un intérêt public à empêcher 
que la protection conférée aux habitants par le contrôle des habitants ne 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 14
soit détournée par une communication illimitée du registre électoral. Si le 
conseil municipal de B.________ interdit la communication systématique 
des données du registre des habitants, on ne saurait lui reprocher 
d'empêcher que cette interdiction soit contournée par la remise du registre 
électoral ou de listes extraites de celui-ci (rapport officiel, p. 4), même si ce 
dernier ne connaît pas lui-même le blocage des données. 
5.4
En conclusion, si la communication de données du registre électoral 
ne peut être interdite totalement, elle peut être limitée ou liée à des 
conditions, conformément à l'art. 39 LDP interprété à la lumière de l'art. 14 
al. 1 LCPD. L'autorité tenant le registre électoral est en droit de permettre 
aux personnes privées de consulter ledit registre, tout en veillant à ce que 
ces dernières ne fassent usage de ce droit que dans le but de vérifier la 
tenue correcte du registre. Dans la mesure où l'autorité ne peut, sauf en 
cas de rapports particuliers, infliger de sanctions à l'encontre des 
personnes privées qui feraient un usage abusif des données, des mesures 
peuvent être prises comme le refus de diffusion ou de remise de grands 
fichiers numériques ou sur papier ou encore l'interdiction de prendre des 
photographies. La consultation du registre électoral dans les locaux de la 
commune et sous surveillance doit par contre être garantie (voir rapport 
officiel, p. 5 en haut et ad question 3 et, dans le même sens, courrier 
d'information de l'Office des affaires communales et de l'organisation du 
territoire, OACOT, du 8 avril 2013). 
6.
Le recourant fait valoir que sa demande de copie de la liste des électeurs 
et électrices n'aurait provoqué aucun travail administratif supplémentaire à 
l'intimée (en référence à l'art. 16 al. 2 OIn) puisqu'aucun caviardage n'était 
nécessaire et, qu'au besoin, il n'aurait pas été opposé à payer le prix des 
copies. 
6.1
Contrairement à ce que soutient le recourant, l'autorité communale, 
devait porter une attention particulière aux mentions de blocage figurant 
dans le registre électoral et examiner la nécessité de caviarder les données 
concernées. En effet, dans le Canton de Berne, les autorités utilisent une 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 15
plate-forme informatique cantonale (dénommée plateforme GERES) afin de 
simplifier l'échange de données personnelles (art. 1 al. 1 et 2 de la loi 
cantonale du 28 novembre 2006 sur l'harmonisation des registres officiels 
(LReg, RSB 152.05). Les communes transmettent les données du registre 
des habitants sur ladite plate-forme et les actualisent (art. 3 al. 1 LReg). 
Par conséquent, si une mention de blocage figure dans le registre des 
habitants, celle-ci est reprise dans la plate-forme GERES (art. 10 al. 1 
LReg en relation avec les art. 12 et 13 LCPD), de sorte que l'autorité 
chargée de tenir un registre électoral en a également connaissance. 
Certes, la législation cantonale relative au registre électoral ne prévoit pas 
la possibilité pour les ayants droit de bloquer leurs données personnelles 
dans ledit registre (voir rapport officiel ch. 2 p. 5), il n'en demeure pas 
moins, comme relevé ci-dessus, que les données avec mention de blocage 
inscrites au registre des habitants ne doivent pas être contournées par une 
consultation dans un autre registre (voir c. 5.3 et 5.4 ci-dessus et 
également à ce propos: Guide du 1er décembre 2018 des autorités de 
protection des données de la Confédération et des cantons concernant le 
traitement numérique de données personnelles dans le cadre d'élections et 
de 
votations 
en 
Suisse, 
ch. 3 
p. 5, 
disponible 
sur 
le 
site 
www.edoeb.admin.ch onglets "documentations", "guides" et "élections et 
votations"). Il n'est donc pas exact de prétendre, comme le fait le recourant, 
qu'aucune donnée ne devait être caviardée. Il était en effet du devoir de 
l'autorité communale de vérifier, avant de permettre la consultation du 
registre, qu'aucune mention de blocage ne figure au registre des habitants, 
puis, cas échéant et au vu des motifs du recourant (notamment contacter 
les ayants droit pour les inciter à voter), de caviarder les données qui 
auraient fait l'objet d'une telle mention. Ce contrôle et ce caviardage 
doivent intervenir également en cas d'envoi d'une copie telle que la 
demandait le recourant, de sorte que le travail administratif n'en serait en 
aucune manière réduit. Le fait que le recourant consente à payer le prix 
des copies n'y change rien. 
6.2
Pour le surplus et comme le précise à juste titre la Préfecture, la 
formulation de l'art. 16 al. 2 OIn ("L'autorité peut, […] envoyer une copie du 
dossier") démontre la volonté du législateur de laisser à l'autorité 
concernée la possibilité d'envoyer une copie du dossier mais en aucun cas 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 16
de l'y contraindre ("Kann-Vorschrift"). Par conséquent, la Préfecture n'a pas 
violé le droit en considérant que le recourant ne pouvait se prévaloir d'un 
droit à la remise d'une copie de la liste des ayants droit fondé sur l'art. 16 
OIn. 
7.
Pour le recourant, les citoyens doivent pouvoir contrôler que les personnes 
inscrites au registre électoral et donc sur la liste des électeurs et électrices 
sont bien légitimées à y figurer puisque, selon lui, l'intimée ne serait pas en 
mesure de contrôler que les personnes inscrites au registre électoral 
habitent effectivement la commune. De l'avis de l'intéressé, un tel contrôle 
ne peut être effectué que par la remise d'une copie d'une liste des ayants 
droit au vote car l'examen de ladite liste dans les bureaux de la commune 
ne lui permettrait pas d'exercer correctement ce contrôle. 
7.1
Comme mentionné ci-dessus (voir c. 3.1 ci-dessus), le registre 
électoral atteste de l'aptitude des citoyennes et citoyens à être membres du 
corps électoral. Selon l'art. 15 al. 1 let. c ORE, les ayants droit au vote 
peuvent, motifs à l'appui, demander, dans les affaires dans lesquelles ils 
jouissent eux-mêmes du droit de vote, que l'inscription d'un tiers dans le 
registre électoral soit radiée, et que l'incapacité de tiers à exercer une 
fonction ou une charge soit mentionnée dans le registre électoral. Les 
ayants droit au vote ont le droit de demander la rectification du registre 
électoral jusqu'au cinquième jour précédant une votation ou une élection 
(art. 15 al. 2 ORE). Ils peuvent présenter une requête au sens de l'art. 15 
ORE, en personne ou par l'intermédiaire d'un représentant dûment 
mandaté (art. 16 al. 1 ORE). Le service chargé de la tenue du registre 
électoral donne connaissance aux tiers intéressés des requêtes déposées. 
Il leur octroie un délai de dix jours pour le dépôt d'une réponse écrite 
(art. 16 al. 2 ORE). 
7.2
Il n'est pas contesté par les parties qu'en vertu de son droit à une 
composition régulière du corps électoral (droit découlant de la garantie des 
droits politiques, art. 34 Cst.), le recourant, citoyen de la commune de 
B.________, était légitimé à consulter le registre électoral en vue de 


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prochaines votations. Toutefois, contrairement à ce qu'il soutient, ce droit à 
la consultation n'implique pas un droit à la remise d'une copie de la liste 
des ayants droit (voir c. 5.4 et 6 ci-dessus). La requête visant à obtenir une 
copie de cette liste, dans le but avoué de vérifier de manière systématique 
si les personnes inscrites au registre électoral étaient autorisées à y figurer, 
ainsi que de prendre contact avec des ayants droit par courrier pour leur 
adresser un appel à voter (voir réplique du 25 mai 2018), ne correspond 
manifestement pas au but en vue duquel les données ont été recueillies 
par la commune de B.________ (art. 5 al. 4 LCPD). Il ne s'agit en effet pas 
de permettre aux citoyennes et citoyens de contrôler chacune des entrées 
du registre électoral, cette tâche incombant au conseil municipal des 
communes (art. 1 al. 1 ORE) ou, cas échéant, aux autorités de surveillance 
en matière de votations et élections communales (art. 34 de l'ordonnance 
cantonale du 4 septembre 2013 sur les droits politiques [ODP, RSB 
141.112], voir également à ce propos JTA 2018/388 du 23 août 2019 
c. 3.5.3 et 9.4.4). Quant à la volonté du recourant consistant à prendre 
contact avec les ayants droit par courrier pour leur adresser un appel à 
voter (voir réplique du 25 mai 2018), il ne correspond nullement au but en 
vue duquel les données sont recueillies dans le registre électoral. La 
consultation de celui-ci par des habitants à des fins de propagande ou 
publicitaires ne se justifie nullement. 
7.3
Par conséquent, les intentions du recourant ne sont pas 
compatibles avec le but du traitement des données. La commune de 
B.________ était ainsi en droit, selon l'art. 5 al. 4 LCPD, de refuser la 
transmission de la liste des ayants droit au recourant. 
8.
Au vu de ce qui précède, force est de constater que l'intimée n'a nullement 
violé l'art. 39 LDP en refusant de transmettre une copie de la liste des 
ayants droit au recourant. Le principe de publicité prévu par les art. 39 LDP 
et 7 ORE a été garanti par la consultation de ladite liste dans les bureaux 
de la commune. La décision de la Préfecture sur ce point n'est donc pas 
critiquable, de sorte que le recours doit être rejeté. 


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 18
9.
9.1
La procédure relevant de la matière des votations communales, il 
n'y a pas lieu de percevoir de frais de procédure pour la présente instance 
(art. 108a al. 1 LPJA). 
La décision préfectorale du 1er mars 2018 ne peut être revue dans la 
mesure où elle met les frais à la charge du recourant. En effet, le recourant 
n'a soulevé aucun grief à cet égard dans le délai de recours (art. 32 et 
suivant LPJA), limitant ainsi l'objet du litige à la seule question de la remise 
de la liste des ayants droit au vote. (MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, op. cit. 
art. 25 n. 13 ss; sur la question de l'objet du litige, voir JTA 2018/388 du 
23 août 2019 c. 9.3.1 et les références citées). En d'autres termes, faute de 
contestation de cette partie de la décision attaquée, à titre subsidiaire (soit 
en cas de rejet du recours), le TA n'est pas légitimé à examiner cette 
question. 
9.2
Le recourant, qui n'obtient pas gain de cause et n'est pas 
représenté en procédure, n'a pas droit à des dépens. L'intimée ne motive 
aucunement une exception à la règle selon laquelle elle n'a en principe pas 
droit à des dépens (art. 104 al. 4 LPJA), de sorte qu'il n'y a pas lieu de lui 
en allouer.


Jugement du Tribunal administratif du canton de Berne du 21 décembre 2019, 100.2018.98, page 19
Par ces motifs:
1. Le recours est rejeté. 
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure, ni alloué de dépens.
3. Le présent jugement est notifié (R):
- au recourant,
- à l'intimée,
- à la Préfecture du Jura bernois.
Le président:
La greffière:
Voie de recours
Dans les 30 jours dès sa notification, le présent jugement peut faire l'objet d'un 
recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, 
au sens des art. 39 ss, 82 ss et 90 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le 
Tribunal fédéral (LTF, RS 173.110).