be_verwaltungsgericht · 100 2018 253 · 2019-04-24 · de

Verweigerung des Kantonsbürgerrechts (Verfügung der Polizei- und Militärdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 2018; 209497) | Bürgerrecht

100.2018.253U
HER/MAM/SRE
Verwaltungsgericht des Kantons Bern
Verwaltungsrechtliche Abteilung
Urteil vom 24. April 2019
Verwaltungsrichter Burkhard, Abteilungspräsident
Verwaltungsrichter Häberli, Verwaltungsrichterin Herzog 
Gerichtsschreiberin Marti
A.________
vertreten durch Rechtsanwältin …
Beschwerdeführer
gegen
Kanton Bern
handelnd durch die Polizei- und Militärdirektion, Kramgasse 20, 3011 Bern
Beschwerdegegner 
sowie
Einwohnergemeinde Bern
Direktion für Sicherheit, Umwelt und Energie, Predigergasse 12, Postfach, 
3001 Bern
betreffend Verweigerung des Kantonsbürgerrechts (Verfügung der Polizei- 
und Militärdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 2018; 209497)


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 2
Sachverhalt:
A.
Im November 2012 reichte B.________ für ihren damals noch 
minderjährigen Sohn A.________ (geb. … 1996) bei der Einwohner-
gemeinde (EG) Bern ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Die 
Gemeinde sicherte ihm am 12. Mai 2015 das Gemeindebürgerrecht zu. In 
der Folge übermittelte die Gemeinde die Gesuchssache dem Amt für 
Migration und Personenstand des Kantons Bern (MIP), Zivilstands- und 
Bürgerrechtsdienst (ZBD), zur weiteren Behandlung. Der ZBD leitete die 
Angelegenheit an das Staatssekretariat für Migration (SEM) zwecks 
Prüfung der eidgenössischen Einbürgerungsbewilligung weiter. Da gegen 
A.________ zwischenzeitlich eine Strafuntersuchung wegen Entwendung 
eines Motorfahrzeugs zum Gebrauch und Führens eines Motorfahrzeugs 
ohne Führerausweis eröffnet worden war, teilte das SEM mit, dass die 
eidgenössische Einbürgerungsbewilligung zurzeit nicht erteilt werden 
könne, und sandte die Sache am 17. August 2015 an den ZBD zurück.
Am 26. Januar 2016 erging in vorgenannter Strafuntersuchung ein Straf-
befehl. A.________ wurde wegen unberechtigten Verwendens eines 
Motorfahrrads, 
Verletzung 
der 
Verkehrsregeln, 
Führen 
eines 
Motorfahrzeugs ohne erforderlichen Führerausweis und Führens eines 
Motorfahrrads ohne Haftpflichtversicherung (begangen am 1.8.2014) zu 
einer Geldstrafe von fünf Tagessätzen zu je Fr. 30.-- und zu Bussen von 
insgesamt Fr. 450.-- verurteilt. Der Vollzug der Geldstrafe wurde unter An-
setzung einer Probezeit von zwei Jahren aufgeschoben. 
Am 19. Februar 2016 sistierte der ZBD mit Zustimmung von A.________ 
das Einbürgerungsverfahren für höchstens zwei Jahre.
B.
Am 22. Februar 2018 nahm der ZBD das Verfahren wieder auf. Mit Verfü-
gung vom 9. Juli 2018 lehnte der Kanton Bern, handelnd durch die Polizei- 
und Militärdirektion (POM), die Erteilung des Kantonsbürgerrechts aufgrund 


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der Verurteilung vom 26. Januar 2016 ab. Gleichzeitig stellte der Kanton 
Bern das Erlöschen der Zusicherung des Gemeindebürgerrechts der EG 
Bern fest.
C.
Hiergegen 
hat 
A.________ 
am 
8. August 
2018 
Verwal-
tungsgerichtsbeschwerde erhoben mit folgenden Anträgen:
«1. Die Verfügung der POM vom 9. Juli 2018 sei aufzuheben, dem Be-
schwerdeführer sei die kantonale Einbürgerungsbewilligung zu er-
teilen und das Gesuch sei zur Prüfung an das Staatssekretariat für 
Migration (SEM) weiterzuleiten.
2.
Eventualiter sei die Verfügung der POM vom 9. Juli 2018 aufzuhe-
ben und zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.»
Mit Beschwerdeantwort vom 10. September 2018 beantragt die POM für 
den Kanton Bern die Beschwerdeabweisung. Die EG Bern hat sich nicht 
vernehmen lassen.
A.________ und die POM halten mit Replik vom 12. Dezember 2018 bzw. 
Duplik vom 25. Januar 2019 an den gestellten Anträgen fest. Mit 
Schlussbemerkungen 
vom 
22. Februar 
2019 
bestätigt 
A.________ 
nochmals seine Anträge.
Erwägungen:
1.
1.1
Das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung der Beschwerde als 
letzte kantonale Instanz gemäss Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76 und 77 des 
Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; 
BSG 155.21) zuständig. Der Beschwerdeführer hat am vorinstanzlichen 
Verfahren teilgenommen, ist durch die angefochtene Verfügung besonders 
berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder 


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Änderung (Art. 79 Abs. 1 VRPG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht 
eingereichte Beschwerde ist einzutreten. 
1.2
Das Verwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf 
Rechtsverletzungen hin. Gerügt werden können mithin die unrichtige oder 
unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie andere Rechtsverlet-
zungen einschliesslich Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens 
(Art. 80 Bst. a und b VRPG).
2.
Strittig ist die Verweigerung des Kantonsbürgerrechts.
Auf den 1. Januar 2018 sind im Kanton Bern das totalrevidierte Gesetz vom 
13. Juni 2017 über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht (Kantonales 
Bürgerrechtsgesetz, KBüG; BSG 121.1) sowie die Verordnung vom 
20. September 2017 über das Kantons- und Gemeindebürgerrecht (Kanto-
nale Bürgerrechtsverordnung, KBüV; BSG 121.111) und auf eidgenössi-
scher Ebene das Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer 
Bürgerrecht (Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0) in Kraft getreten. Ge-
mäss Art. 30 Abs. 1 KBüG und Art. 50 Abs. 2 BüG werden vor dem Inkraft-
treten dieser Gesetze eingereichte Einbürgerungsgesuche nach den Be-
stimmungen des bisherigen Rechts behandelt. Vorliegend sind somit das 
alte Gesetz vom 9. September 1996 über das Kantons- und Gemeinde-
bürgerrecht (aKBüG; BAG 97-023), die alte Verordnung vom 1. März 2006 
über das Einbürgerungsverfahren (Einbürgerungsverordnung, aEbüV; 
BAG 06-036) und die dazu ergangene Rechtsprechung sowie das alte Bun-
desgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schwei-
zer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, aBüG; AS 1952 S. 1087) anwend-
bar. 


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3.
3.1
Schweizerbürgerin oder Schweizerbürger ist, wer das Bürgerrecht 
einer Gemeinde und eines Kantons besitzt (Art. 37 Abs. 1 der Bundesver-
fassung [BV; SR 101]). Ausländerinnen und Ausländer erwerben das 
Schweizer Bürgerrecht mit der Einbürgerung in einem Kanton und einer 
Gemeinde unter Vorbehalt der Einbürgerungsbewilligung des Bundes in 
einem kantonalrechtlich geregelten Verfahren (vgl. Art. 12 Abs. 1 und 2 
aBüG). Die drei Bürgerrechte bilden eine untrennbare Einheit (vgl. 
BVR 2016 S. 293 E. 2.1, 2012 S. 193 E. 2.1 mit Hinweisen). Das Kantons-
bürgerrecht beruht auf dem Gemeindebürgerrecht, welches der Gemeinde-
rat unter Vorbehalt der Erteilung des Kantonsbürgerrechts zusichert (Art. 7 
Abs. 2 der Verfassung des Kantons Bern [KV; BSG 101.1]; Art. 2 Abs. 1 
sowie Art. 12 aKBüG; Art. 14 Abs. 1 aEbüV).
3.2
Die Voraussetzungen der Eignung einer Person zur Einbürgerung 
sind als Mindestvorschriften (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV) in Art. 14 aBüG um-
schrieben. Nach Art. 14 aBüG ist vor der Erteilung der Bewilligung zu prü-
fen, ob die Bewerberin oder der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, 
insbesondere ob sie oder er in die schweizerischen Verhältnisse einge-
gliedert ist (Bst. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten 
und Gebräuchen vertraut ist (Bst. b), die schweizerische Rechtsordnung 
beachtet (Bst. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht 
gefährdet (Bst. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürge-
rungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfor-
dernisse oder der Eignung Konkretisierungen vornehmen können 
(BGE 141 I 60 E. 2.1, 140 I 99 E. 2.1, 139 I 169 E. 6.3, 138 I 305 E. 1.4.3, 
138 I 242 E. 5.3). Sie haben dabei die verfassungsrechtlichen Schranken 
sowie Ziel und Zweck der eidgenössischen Bürgerrechtsgesetzgebung zu 
beachten (Art. 46 und 49 BV; BGE 137 I 235 E. 2.4; BVR 2016 S. 293 
E. 2.2, 2012 S. 193 E. 3.2.2). Im Anwendungsfall entscheiden die zuständi-
gen kantonalen und kommunalen Behörden nach Ermessen (hinten E. 3.3), 
wobei Bundesrecht vorbehalten bleibt (vgl. Art. 16 Abs. 2 aKBüG). Das 
heisst die Behörden entscheiden, obwohl diesem Vorgang auch eine politi-
sche Komponente innewohnt und kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung 
besteht (Art. 16 Abs. 1 aKBüG), im Rahmen von Verfassung und Gesetz 


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nach sachlichen Grundsätzen, namentlich unter Beachtung des Willkürver-
bots, des Gebots der rechtsgleichen Behandlung und des Verhältnismäs-
sigkeitsprinzips. Ebenso berücksichtigen sie die in der gesetzlichen Ord-
nung angelegten Wertungen (vgl. BVR 2012 S. 529 E. 3, 2016 S. 293 
E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 140 I 99 E. 3.1 und 138 I 305 E. 1.4). 
3.3
Art. 7 Abs. 3 KV (i.K. am 11.12.2013) enthält einen nicht ab-
schliessenden Katalog von (negativen) Einbürgerungsvoraussetzungen 
(BVR 2016 S. 293 E. 2.3). Nicht eingebürgert wird namentlich, wer wegen 
eines Verbrechens rechtskräftig verurteilt worden ist oder wer für eine 
Straftat zu einer Freiheitsstrafe von mindestens zwei Jahren rechtskräftig 
verurteilt worden ist (Bst. a). Für das hier interessierende Verfahren ist die-
ses Einbürgerungshindernis indes nicht einschlägig. Dem Beschwerdefüh-
rer wird keine derartige Verurteilung entgegengehalten, was aber nicht 
heisst, dass leichtere Verstösse gegen die Rechtsordnung der Einbürge-
rung nicht auch entgegenstehen können (vgl. dazu VGE 2016/44 vom 
19.8.2016 E. 5.2). Das kantonale Recht knüpft für die (weiteren) materiellen 
Voraussetzungen an die bundesrechtlichen Anforderungen an: Nach Art. 8 
Abs. 1 aKBüG können Ausländerinnen und Ausländer, welche die Voraus-
setzungen für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes 
erfüllen, um die Aufnahme in das Gemeindebürgerrecht ersuchen, wenn 
sie die zeitlichen Wohnsitzvoraussetzungen erfüllen. Art. 13 Abs. 1 aEbüV 
wiederholt die vier (bundesrechtlichen) Eignungskriterien von Art. 14 aBüG 
und hält fest, dass die Gemeinden insbesondere abklären, ob diese Vor-
aussetzungen erfüllt sind. Mit Änderung der aEbüV vom 23. April 2014 
(BAG 14-045; in Kraft seit 1.7.2014) wurde der revidierte Art. 7 KV in ver-
schiedener Hinsicht konkretisiert. Ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung 
besteht weder nach altem noch nach neuem Recht (Art. 16 Abs. 1 aKBüG; 
Art. 7 Abs. 4 KV). Sind die Einbürgerungskriterien erfüllt, entscheidet dem-
nach die zuständige kommunale oder kantonale Behörde grundsätzlich 
nach Ermessen, ob die gesuchstellende Person eingebürgert werden kann 
(BVR 2012 S. 193 E. 2.2; vgl. auch BVR 2017 S. 7 [VGE 2015/82 vom 
13.9.2016] nicht publ. E. 2.3, 2017 S. 25 [VGE 2015/211 vom 13.9.2016] 
nicht publ. E. 2.3).


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4.
4.1
Der Kanton spricht dem Beschwerdeführer die Eignung zur Einbür-
gerung ab, weil er die schweizerische Rechtsordnung nicht beachte. Er 
vertritt unter Hinweis auf die kantonale Wegleitung zum Einbürgerungsver-
fahren die Auffassung, der Beschwerdeführer könne wegen seiner Verur-
teilung vom 26. Januar 2016 nicht eingebürgert werden. Bei Verurteilungen 
zu bedingten Freiheits- oder Geldstrafen seien die Probezeit sowie zusätz-
lich eine Frist von sechs Monaten abzuwarten. Das Einbürgerungsgesuch 
sei am 9. Juli 2018 beurteilt worden. Die zusätzliche Frist von sechs Mo-
naten sei in diesem Zeitpunkt noch nicht abgelaufen gewesen. Der Be-
schwerdeführer könne aber seit dem 26. Juli 2018 ein neues Gesuch ein-
reichen (Beschwerdeantwort S. 3).
4.2
Der Beschwerdeführer macht geltend, er habe als Jugendlicher eine 
«Strolchenfahrt mit einem Töffli» begangen. Die Straftat wiege nicht 
schwer, lasse die Bestrafung mit fünf Tagessätzen doch auf eine Bagatelle 
schliessen. Es erscheine als schikanös, wenn der Kanton ihm das Kan-
tonsbürgerrecht lediglich gut zwei Wochen vor Ablauf der Zusatzfrist ver-
weigere. Der Kanton habe weder geprüft, ob dies verhältnismässig sei, 
noch habe er sich mit den gesetzlichen Grundlagen auseinandergesetzt. 
Der Beschwerdeführer verweist in diesem Zusammenhang auf den neuen 
Art. 4 Abs. 2 Bst. e BüV und die kantonale Wegleitung zum neuen Recht 
(2018), welche unter anderem allein darauf abstellen, ob sich Verurteilte in 
der Lage des Beschwerdeführers in der Probezeit bewährt haben. Dies 
müsse bei der Auslegung des alten Rechts berücksichtigt werden. Zudem 
müssten die Höhe der Strafe, die Art des Delikts, die Umstände der Bege-
hung sowie sein Alter im Tatzeitpunkt berücksichtigt werden, auch wenn 
die Wegleitung 2014 keine Einzelfallprüfung vorsehe.
5.
Aufgrund der Akten ist von folgendem Sachverhalt auszugehen:
5.1
Der Beschwerdeführer wurde am … 1996 in Bern geboren. Er hat 
drei Halbgeschwister, die alle seit Geburt über das Schweizer Bürgerrecht 


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verfügen. Er besuchte in Bern sechs Jahre die Primar- und drei Jahre die 
Sekundarschule (Akten POM pag. 14). Danach absolvierte er eine Aus-
bildung zum …; am 15. Juni 2015 wurde ihm das eidgenössische 
Fähigkeitszeugnis erteilt (Beschwerdebeilage [BB] 8). Der Beschwer-
deführer arbeitet derzeit in einem …unternehmen in … . Nach eigenen 
Angaben bildet er sich berufsbegleitend zum Projektleiter im Bereich … 
weiter (Akten POM pag. 65).
5.2
Zu seinem strafrechtlichen Leumund ergibt sich Folgendes: 
– Am 1. August 2014 stattete der damals 18-jährige Beschwerdeführer 
einem Kollegen einen Besuch ab. Die beiden beschlossen, ein Motor-
fahrrad, das nach ihren Angaben «schon ewig» in der Einstellhalle ge-
standen und von niemandem gefahren worden sei, kurz zu gebrauchen. 
Wem das Motorfahrrad gehörte, wussten sie nicht. Der Beschwerdefüh-
rer lenkte das Motorfahrrad. Sein Kollege fuhr mit. Einer Polizeipatrouille 
fielen die Jugendlichen auf, die ohne Helm mit dem Motorfahrrad unter-
wegs waren. Sie hielt die beiden zur Kontrolle an. Der Beschwerdeführer 
gab zu, nicht über den erforderlichen Führerausweis zu verfügen. Am 
21. November 2014 wurde er wegen diverser Widerhandlungen gegen 
das Strassenverkehrsgesetz als Lenker eines Motorfahrrads angezeigt 
(vgl. Anzeigerapport vom 21.11.2014, BB 5). Mit Strafbefehl vom 
26. Januar 2016 wurde er wegen Entwendung zum Gebrauch, einfacher 
Verletzungen der Verkehrsregeln, Fahrens ohne Berechtigung sowie 
Führens eines Motorfahrrads ohne vorgeschriebene Haftpflichtver-
sicherung schuldig erklärt. Der Beschwerdeführer wurde wie folgt be-
straft: mit einer Geldstrafe von fünf Tagessätzen zu je Fr. 30.--, ausma-
chend Fr. 150.--, einer Verbindungsbusse von Fr. 150.-- und einer 
Busse von Fr. 300.--. Der Vollzug der Geldstrafe wurde aufgeschoben 
unter Ansetzung einer Probezeit von zwei Jahren. Weiter wurden ihm 
die Verfahrenskosten von Fr. 500.-- auferlegt (BB 4). Am 25. Februar 
2015 eröffnete das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt (SVSA) ein 
Administrativverfahren (Akten POM pag. 42). Es zog in Erwägung, dem 
Beschwerdeführer die Zulassung zur praktischen Führerprüfung zu sper-
ren und den Lehrfahrausweis für Motorfahrzeuge der Kategorie B für 
eine bestimmte Dauer zu entziehen. Nach nochmaliger Prüfung des 


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Sachverhalts hat es indes am 27. März 2015 auf die Anordnung einer 
Massnahme verzichtet (Akten POM pag. 43).
– Am 20. Juni 2015 verursachte der Beschwerdeführer mit einem Perso-
nenwagen einen Selbstunfall. Mit Strafbefehl vom 7. September 2015 ist 
er der einfachen Verletzung von Verkehrsregeln schuldig erklärt und mit 
einer Busse von Fr. 300.-- (ohne Eintrag im Strafregister) bestraft wor-
den. Dem Beschwerdeführer wurden zudem die Verfahrenskosten von 
Fr. 150.-- auferlegt (Akten POM pag. 49).
– Gemäss dem Strafregisterauszug für Privatpersonen vom 11. Septem-
ber 2018 ist der Beschwerdeführer im Schweizerischen Strafregister 
nicht (mehr) verzeichnet (BB 6).
5.3
In finanzieller Hinsicht ist aktenkundig, dass die Steuerverwaltung 
der EG Bern gegen den Beschwerdeführer am 2. August 2018 eine Betrei-
bung über Fr. 3ˈ415.50 eingeleitet hat (Replik S. 5). Der Beschwerdeführer 
hat den ausstehenden Steuerbetrag umgehend beglichen (Duplik S. 5). Am 
28. November 2018 sind beim Betreibungsamt Bern-Mittelland auf den Be-
schwerdeführer keine Betreibungen oder Verlustscheine registriert (BB 7). 
6.
6.1
Mit der Frage, ob dem Beschwerdeführer zurzeit die Einbürgerung 
verweigert werden darf, weil er nach Massgabe von Art. 14 Bst. c aBüG 
bzw. Art. 8 Abs. 1 aKBüG i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Bst. c aEbüV die schweize-
rische Rechtsordnung nicht beachtet, liegt die Auslegung und Anwendung 
eines unbestimmten Gesetzesbegriffs im Streit. Das zuständige Einbürge-
rungsorgan verfügt somit über einen gewissen Spielraum bei der Beurtei-
lung der einzelnen Voraussetzungen; das Bundesgericht spricht von einem 
«weiten Ermessensbereich», welchen die Rechtsmittelbehörden zu be-
achten haben (vgl. BVR 2012 S. 529 E. 3.3.1, 2012 S. 192 E. 3.2.1 und 
3.2.2 mit Hinweisen; VGE 2016/44 vom 19.8.2016 E. 5.1; BGE 137 I 235 
E. 2.4). Das Ermessen enthebt die Rechtsmittelinstanzen indes nicht von 
einer umfassenden Rechts- und Sachverhaltsprüfung. Sie haben im Rah-
men ihrer Rechtskontrolle frei zu überprüfen, ob sich die Einbürgerungsbe-


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hörde bei der Auslegung von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen 
und ob der auf ihrer wertenden Konkretisierung beruhende Entscheid na-
mentlich unter dem Gesichtswinkel des Rechtsgleichheitsgebots und des 
Willkürverbots, der Verhältnismässigkeit und gemäss dem Sinn und Zweck 
der Bürgerrechtsgesetzgebung als vertretbar erscheint (vgl. BVR 2012 
S. 529 E. 3.3.1, 2012 S. 193 E. 3.2; VGE 2016/44 vom 19.8.2016 E. 5.1; 
BGE 137 I 235 E. 2.4, 129 I 232 E. 3.3).
6.2
Art. 14 Bst. c aBüG setzt für die Einbürgerung einen guten (straf-
rechtlichen) Leumund voraus (BGer 1D_3/2012 vom 29.4.2013 E. 2.2). Die 
Voraussetzung des Beachtens der schweizerischen Rechtsordnung stellt 
eine der Grundvoraussetzungen dar, welche erfüllt sein müssen, damit von 
einer gelungenen Integration in die hiesigen Verhältnisse im Sinn der Bür-
gerrechtsgesetzgebung ausgegangen werden kann (BVR 2012 S. 193 
E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch BGE 135 I 143 E. 4.2; 
BGer 1C_578/2008 vom 11.11.2009 E. 3.2.3). Auch das neue BüG verlangt 
für eine erfolgreiche Integration u.a. das Beachten der öffentlichen Sicher-
heit und Ordnung (vgl. Art. 12 Abs. 1 Bst. a BüG sowie Botschaft des Bun-
desrats zur Totalrevision des BüG, in BBl 2011 S. 2825 ff., 2833, auch zum 
Folgenden). Dieser Begriff schliesst das Beachten der schweizerischen 
Rechtsordnung nicht nur zwingend mit ein, sondern geht sogar darüber 
hinaus. Vor diesem Hintergrund ist es zulässig, hohe Anforderungen an 
das Legalverhalten des Bewerbers oder der Bewerberin zu stellen 
(BVR 2012 S. 193 E. 4.2).
6.3
Die POM konkretisiert die Einbürgerungsvoraussetzungen in einer 
Wegleitung, welche in den letzten Jahren mehrfach aktualisiert wurde 
(«Einbürgerungsverfahren; Ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen 
und Ausländern sowie von Schweizerinnen und Schweizern», publ. in Ber-
nische Systematische Information Gemeinden [BSIG] 1/121.1/1.1, zugäng-
lich unter sowie unter ). Vorlie-
gend ist infolge Anwendbarkeit der alten Bürgerrechtsgesetzgebung (vorne 
E. 2) die Wegleitung in der Fassung vom 24. Juni 2014 einschlägig 
(nachfolgend: Wegleitung 2014). Bei dieser Wegleitung handelt es sich um 
eine sog. Verwaltungsverordnung, deren Hauptfunktion darin besteht, im 
Sinn einer behördlichen Weisung über die Auslegung der anwendbaren 


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Bestimmungen des aBüG, des aKBüG und der aEbüV eine einheitliche, 
gleichmässige und sachgerechte Einbürgerungspraxis sicherzustellen. 
Obwohl ihr keine rechtsetzende Qualität eignet, ist die Wegleitung bei der 
Gesuchsbehandlung zu beachten, wenn und soweit ihre Anwendung nicht 
gegen gesetzliche Bestimmungen verstösst und sie eine einzelfallgerechte 
Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt bzw. eine 
überzeugende und praktikable Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben 
darstellt (vgl. BVR 2017 S. 7 E. 4.1, 2012 S. 193 E. 3.2.2 mit Hinweisen).
Die Wegleitung 2014 sieht mit Blick auf den strafrechtlichen Leumund so-
weit hier interessierend Folgendes vor:
«3.1.2.2 Verurteilungen mit bedingter Strafe
Bei Verurteilungen mit bedingten Freiheits- oder Geldstrafen ist der 
Ablauf der Probezeit sowie eine zusätzliche Frist von sechs Monaten 
abzuwarten. Der gesuchstellenden Person ist mitzuteilen, dass ihr 
Einbürgerungsgesuch erst nach Ablauf der Probezeit sowie einer zu-
sätzlichen Frist von sechs Monaten behandelt werden kann. Das Ge-
such kann mit Zustimmung der betroffenen Person insgesamt für max. 
2 Jahre sistiert werden. Beträgt die Probezeit im Entscheidzeitpunkt 
mehr als 1 ½ Jahre, ist das Gesuch abzuweisen.»
Der Beschwerdeführer ist am 26. Januar 2016 unbestrittenermassen mit 
einer bedingten Geldstrafe von fünf Tagessätzen zu je Fr. 30.--, einer Ver-
bindungsbusse von Fr. 150.-- und einer Busse von Fr. 300.-- bestraft wor-
den (vgl. vorne E. 5.2). Die bedingte Geldstrafe bildet nach Ziff. 3.1.2.2 der 
Wegleitung 2014 ein zeitlich befristetes Einbürgerungshindernis. Danach ist 
das Einbürgerungsgesuch erst nach Ablauf der Probezeit sowie einer zu-
sätzlichen Frist von sechs Monaten zu behandeln. Dieses Einbürgerungs-
hindernis steht der Einbürgerung des Beschwerdeführers seit dem 26. Juli 
2018 nicht mehr entgegen (vgl. vorne E. 4.1). Gemäss dem Auszug vom 
11. September 2018 ist der Beschwerdeführer im Schweizerischen Strafre-
gister denn auch nicht mehr verzeichnet (vgl. vorne E. 5.2).
6.4
Der Beschwerdeführer macht zunächst eine unsachliche und treu-
widrige Verfahrensführung geltend. Er hält es angesichts der langen Ver-
fahrensdauer für «geradezu schikanös», wenn ihm der Kanton das Kan-
tonsbürgerrecht am 9. Juli 2018 gestützt auf ein nur noch bis 26. Juli 2018 
bestehendes Einbürgerungshindernis verweigert (Beschwerde S. 8). – Die 
POM entgegnet für den Kanton, die Verfügung sei «fristgerecht, d.h. vor 


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Ablauf der Zusatzfrist, ausgestellt und eröffnet» worden. Es sei dem Be-
schwerdeführer zuzuschreiben, dass er nicht mitgewirkt habe. Es wäre 
stossend, wenn der Beschwerdeführer durch seine «monatelange Untätig-
keit Vorteile erwirken könnte» (Beschwerdeantwort S. 3). – Zur Verfah-
rensführung ist den Akten Folgendes zu entnehmen:
6.4.1
Beim Kanton ist das Einbürgerungsverfahren seit Mitte 2015 hängig. 
Es wurde am 19. Februar 2016 wegen der laufenden Strafuntersuchung 
sistiert und am 22. Februar 2018 wiederaufgenommen (vorne Bst. A und B; 
Akten POM pag. 61, 64). Bis die Zustimmung des Beschwerdeführers zur 
Sistierung vorgelegen hat, hat es gut vier Monate gedauert (vgl. Akten 
POM pag. 38-59). Anlässlich der Wiederaufnahme des Verfahrens bot der 
ZBD dem Beschwerdeführer Gelegenheit, sich zum Umstand zu äussern, 
dass einerseits die 2-jährige Sistierungsfrist abgelaufen sei, andererseits 
nach der Wegleitung zusätzlich sechs Monate abzuwarten seien. Der Be-
schwerdeführer brachte am 20. März 2018 vor, er habe sich nichts mehr zu 
Schulden kommen lassen. Er sei sich bewusst, dass die zusätzliche Frist 
von sechs Monaten erst am 26. Juli 2018 ablaufe. Wenn es der Kanton für 
erforderlich halte, den Ablauf dieser zusätzlichen Frist abzuwarten, sei er 
mit der «Verlängerung der Sistierung» einverstanden (Akten POM pag. 64 
und 65). Am 29. März 2018 teilte der ZBD dem Beschwerdeführer mit, dass 
eine Einbürgerung zurzeit nicht möglich sei. Eine erneute Sistierung falle 
ausser Betracht, da das Verfahren bereits für die maximale Dauer von zwei 
Jahren sistiert gewesen sei. Er habe die Möglichkeit, das Einbürgerungs-
gesuch zurückzuziehen. Ohne Rückmeldung bis zum 30. April 2018 werde 
das Gesuch abgewiesen (Akten POM pag. 66). Dieses Einschreiben holte 
der (damals nicht anwaltlich vertretene) Beschwerdeführer – trotz Abho-
lungseinladung der Post – nicht ab, ihm wurde das Schreiben am 17. April 
2018 nochmals mit normaler Post versandt (Akten POM pag. 68). Der Be-
schwerdeführer liess sich hierauf nicht mehr vernehmen.
6.4.2
Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben 
(Art. 5 Abs. 3 BV). Dieser allgemeine Verfassungsgrundsatz fordert ein 
loyales Verhalten im Rechtsverkehr (Giovanni Biaggini, BV Kommentar, 
2. Aufl. 2017, Art. 5 N. 22 f.). – Der Kanton geht zunächst unzutreffend da-
von aus, dass ein weiteres Zuwarten bis zum 26. Juli 2018 ausser Betracht 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 13
gefallen sei, weil der Beschwerdeführer seine Mitwirkungspflicht im bisheri-
gen Verfahren verletzt habe (vgl. Akten POM pag. 38-61): Wohl musste 
seine Antwort zur Anfrage seiner Zustimmung zur Sistierung (Anfrage 
24.8.2015 mit Frist bis zum 30.9.2015) angemahnt werden. Indes blieb der 
Beschwerdeführer nicht passiv, sondern reichte am 3. November 2015 von 
sich aus ein seines Erachtens wesentliches Aktenstück ein (Verfahrensein-
stellung SVSA), am 25. November 2015 sodann einen früheren Strafbefehl 
(Strafbefehl vom 7.9.2015; vgl. vorne E. 5.2). Auf Erklärung des ZBD im 
Dezember 2015, es sei noch die Strafuntersuchung wegen der im August 
2014 begangenen Widerhandlung pendent, ersuchte er am 11. Februar 
2016 um Sistierung. Nach Wiederaufnahme des Verfahrens nahm der Be-
schwerdeführer am 20. März 2018 klar Stellung. Auf das Schreiben des 
ZBD vom 29. März 2018 musste er nicht antworten. Im Weiteren kann aus 
Art. 13 Abs. 4 aEbüV nicht abgeleitet werden, dass der Entscheid über das 
Kantonsbürgerrecht noch vor dem 26. Juli 2018 zu treffen war. Nach dieser 
Bestimmung kann das Gesuch im Einvernehmen mit der betroffenen Per-
son für höchstens zwei Jahre eingestellt werden, wenn die Voraussetzun-
gen für die Einbürgerung noch nicht vollumfänglich erfüllt sind. Ein Verfah-
ren einstellen bedeutet, es ruhen zu lassen (Merkli/Aeschlimann/Herzog, 
Kommentar zum bernischen VRPG, 1997, Art. 38 N. 1). Durch die altrecht-
liche Verfahrenseinstellung soll der einbürgerungswilligen Person Zeit ein-
geräumt werden, innert welcher sie die noch nicht gegebenen Einbürge-
rungsvoraussetzungen erfüllen kann (enger nun Art. 22 KBüV). Steht fest, 
dass die oder der Betroffene die Einbürgerungsvoraussetzungen ohnehin 
nicht wird erfüllen können, kommt eine Sistierung gestützt auf Art. 13 
Abs. 4 aEbüV von vornherein nicht in Betracht. Wurde ein Verfahren einge-
stellt, wird der weitere Verfahrensgang durch die instruierende Behörde 
bestimmt. Ist nach der Wiederaufnahme des Verfahrens – wie hier – ab-
sehbar, dass ein Einbürgerungshindernis entfällt, widerspricht es loyalem 
Verhalten im Rechtsverkehr, kurz davor das Kantonsbürgerrecht zu ver-
weigern. Ein vernünftiger Grund für das prozessuale Vorgehen des Kan-
tons ist nicht erkennbar. Es beruht weder auf sachlichen Überlegungen 
noch dient es prozessökonomischer Fallerledigung. Die instruierende Be-
hörde hat das ihr in der Verfahrensführung zustehende Ermessen pflicht-
widrig ausgeübt.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 14
6.5
In der Sache kommt Folgendes hinzu:
6.5.1
In dem in BVR 2012 S. 192 publizierten Urteil hat das Verwaltungs-
gericht erkannt, dass die Wegleitung (in der Fassung vom 21. August 2009) 
mit Art. 14 Bst. c aBüG und mit Art. 8 Abs. 1 aKBüG i.V.m. Art. 13 Abs. 1 
Bst. c aEbüV vereinbar ist, soweit sie eine Einbürgerung im Fall einer ein-
maligen, mit einer bedingten Strafe sanktionierten Verfehlung vor Ablauf 
der Probezeit und einer zusätzlichen Sechsmonatsfrist grundsätzlich aus-
schliesst. Die Fassung 2009 räumte im Bereich der geringfügigen beding-
ten Strafen die Möglichkeit ein, Einbürgerungen gleichwohl zu gewähren. 
Einbürgerungen waren bei bedingten Geldstrafen bis zu 14 Tagessätzen 
und bei leicht höheren Strafen in Berücksichtigung der Gesamtsituation 
möglich. Diese Vorgaben entsprachen jenen des Handbuchs Bürgerrecht 
des Staatssekretariats für Migration; sie sind auf Bundesebene für Gesu-
che bis zum 31. Dezember 2017 immer noch massgebend (einsehbar unter 
 ; Rubriken: «Einreise & Aufenthalt», «Schweizer Bür-
gerrecht/Einbürgerung», «Handbuch Bürgerrecht», Kapitel 4, Ziff. 4.7.3.1). 
Die Wegleitung 2009 hat daher nach der Rechtsprechung den Begriff des 
Beachtens der Schweizerischen Rechtsordnung auch im Bereich der sog. 
geringfügigen bedingten Strafen sachgerecht und praktikabel konkretisiert 
(BVR 2012 S. 192 E. 4.2). Die Wegleitung 2014 sieht die Möglichkeit nicht 
mehr vor, im Bereich der geringfügigen bedingten Strafen Einbürgerungen 
mit Rücksicht auf günstige Gesamtumstände gleichwohl zu gewähren. Mit 
Urteil vom 19. August 2016 kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, 
dass die Vorgabe 2014 im konkreten Einzelfall zu einem vertretbaren Er-
gebnis führte und sich nicht unverhältnismässig auf den Betroffenen aus-
wirkte. Dieser war wegen Fahrens in fahrunfähigem Zustand zu einer be-
dingten Geldstrafe von 15 Tagessätzen verurteilt worden; die Geldstrafe 
überstieg somit den im Handbuch Bürgerrecht vorgesehenen Strafrahmen 
von 14 Tagessätzen, der die Erteilung der eidgenössischen Einbürge-
rungsbewilligung trotz noch laufender Probezeit unter Umständen erlaubte. 
Das Verwaltungsgericht hielt vor dem Hintergrund, dass die Praxis der 
Kantone strenger sein darf, die Verweigerung im konkreten Fall für ge-
rechtfertigt, zumal das fragliche Delikt nicht Bagatellcharakter hatte und die 
Gesamtsituation nicht für den Betroffenen sprach (VGE 2016/44 vom 
19.8.2016 E. 5.4.2 und 5.5).


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 15
6.5.2
Der Beschwerdeführer wurde mit Strafbefehl vom 26. Januar 2016 
zu einer bedingten Geldstrafe von fünf Tagessätzen verurteilt. Hierbei han-
delt es sich, wie er zu Recht vorbringt, um eine geringfügige bedingte 
Strafe. Die Geldstrafe beträgt nach Art. 34 Abs. 1 Satz 1 des Schweizeri-
schen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) mindestens drei und höchstens 
180 Tagessätze, soweit es das Gesetz nicht anders bestimmt. Das Gericht 
bestimmt deren Zahl nach dem Verschulden des Täters. Die Staatsanwalt-
schaft ist demnach von einem sehr geringen Verschulden ausgegangen, 
andernfalls sie die Strafe nicht derart nah am gesetzlichen Minimum fest-
gesetzt hätte. Die Widerhandlung erscheint unter den konkreten Umstän-
den (vgl. vorne E. 5.2) in der Tat als einmalige Entgleisung eines jungen 
Erwachsenen – der Beschwerdeführer war wenige Tage zuvor 18-jährig 
geworden. Sie darf entgegen der POM als Bagatelldelikt gewertet werden. 
Andernfalls hätte das SVSA nicht auf das Anordnen einer Administrativ-
massnahme verzichtet (vgl. vorne E. 5.2). Selbst wenn die Praxis der Kan-
tone streng sein darf (vgl. E. 6.5.1 hiervor), ist nach sachlichen Grundsät-
zen und verhältnismässig zu entscheiden (vgl. vorne E. 3.2). Laut der 
Wegleitung 2014 ist auch bei geringfügigen bedingten Strafen ausnahms-
los die Bewährungsfrist und eine zusätzliche Frist von sechs Monaten ab-
zuwarten. Dies führt hier aber zu keinem vertretbaren Ergebnis: Im Ent-
scheidzeitpunkt des Kantons lag die Begehung der Tat rund vier Jahre 
zurück. Es konnte nicht mehr ernsthaft in Frage stehen, dass die Einbürge-
rung wegen des Delikts vom 1. August 2014 am Kriterium des Beachtens 
der schweizerischen Rechtsordnung scheitert. Unter diesen Umständen 
erübrigen sich Weiterungen zum neuen, insoweit deutlich günstigeren 
Recht (vgl. Art. 4 Abs. 2 Bst. e BüV und Wegleitung der POM vom 
1.6.2018, Ziff. 3.3.3.7 Bst. e).
6.6
Zusammenfassend hat sich die Vorinstanz sowohl bei der Verfah-
rensführung als auch bei der materiellen Beurteilung des strafrechtlichen 
Leumunds des Beschwerdeführers von unsachlichen Erwägungen leiten 
lassen (E. 6.4 und 6.5). Der angefochtene Entscheid hält der Rechtskon-
trolle nicht stand. Dem Antrag des Beschwerdeführers, es sei ihm die kan-
tonale Einbürgerungsbewilligung zu erteilen (vgl. vorne Bst. C), kann je-
doch nicht stattgegeben werden. Gemäss den Akten hat sich der ZBD bis-
lang einzig mit dem Einbürgerungshindernis des Nichtbeachtens der 


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 16
schweizerischen Rechtsordnung befasst. Die angefochtene Verfügung ist 
daher aufzuheben und die Sache an die POM zurückzuweisen, damit sie 
wenn nötig den aktuellen Sachverhalt erhebt und die übrigen Einbürge-
rungsvoraussetzungen prüft. Es ist nicht die Aufgabe des Verwaltungsge-
richts, als letzte kantonale Instanz erstmals darüber zu befinden und 
Einbürgerungen zu verfügen; dies ist Sache der für die Erteilung des Kan-
tonsbürgerrechts zuständigen Behörde (vgl. Art. 84 Abs. 1 VRPG; 
Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., Art. 84 N. 4; betreffend Bürgerrecht 
BVR 2012 S. 529 E. 6.5, 2013 S. 407 E. 5; VGE 2017/255 vom 12.9.2018 
E. 6.4).
7.
7.1
Die Beschwerde erweist sich damit als teilweise begründet. Die Ver-
fügung vom 9. Juli 2018 ist aufzuheben und die Sache ist zur weiteren Be-
handlung im Sinn der Erwägungen an die POM zurückzuweisen. Soweit 
weitergehend ist die Beschwerde abzuweisen.
7.2
Bei diesem Ausgang des Verfahrens dringt der Beschwerdeführer 
mit der Beschwerde nur teilweise durch, hat er doch einen reformatori-
schen Hauptantrag gestellt (vorne Bst. C). Nach der Praxis des Verwal-
tungsgerichts ist indes im Kostenpunkt von einem vollumfänglichen Obsie-
gen auszugehen, sofern bei Vorliegen eines reformatorischen (Haupt-)An-
trags ein Rückweisungsentscheid ergeht und die infolge Rückweisung vor-
zunehmende Neubeurteilung – so hier – noch zu einer vollständigen Gut-
heissung des Begehrens führen kann (BVR 2016 S. 222 E. 4.1). Demnach 
ist der Beschwerdeführer für die Kostenverlegung als vollständig obsiegend 
zu betrachten. Er hat daher keine Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 
Abs. 1 VRPG). Dem Kanton Bern können keine Verfahrenskosten auferlegt 
werden (Art. 108 Abs. 2 Satz 1 VRPG), weshalb keine Kosten zu erheben 
sind. Hingegen hat der Kanton Bern (POM) dem Beschwerdeführer die im 
verwaltungsgerichtlichen Verfahren entstandenen Parteikosten zu ersetzen 
(Art. 108 Abs. 3 i.V.m. Art. 104 Abs. 1 VRPG). Die Kostennote der Rechts-
vertreterin gibt zu keinen Bemerkungen Anlass.


Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern vom 24.04.2019, Nr. 100.2018.253U, 
Seite 17
8.
Rückweisungsentscheide gelten nach der Regelung des Bundesgesetzes 
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; 
SR 173.110) als Zwischenentscheide. Sie können unter den Voraussetzun-
gen von Art. 93 Abs. 1 BGG mit dem in der Hauptsache offenstehenden 
Rechtsmittel, hier mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde (vgl. Art. 83 
Bst. b BGG), selbständig angefochten werden (zuletzt etwa BGE 144 V 280 
E. 1.2, 142 II 20 E. 1.2 je mit Hinweisen).
Demnach entscheidet das Verwaltungsgericht:
1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung der Polizei- 
und Militärdirektion des Kantons Bern vom 9. Juli 2018 wird aufgehoben 
und die Sache wird zur Fortsetzung des Verfahrens im Sinn der Erwä-
gungen an die Polizei- und Militärdirektion zurückgewiesen. Im Übrigen 
wird die Beschwerde abgewiesen.
2. Es werden keine Verfahrenskosten erhoben.
3. Der Kanton Bern (Polizei- und Militärdirektion) hat der Beschwerdeführe-
rin die Parteikosten für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, fest-
gesetzt auf Fr. 3ˈ073.30 (inkl. Auslagen und MWSt), zu ersetzen.
4. Zu eröffnen:
- dem Beschwerdeführer
- dem Beschwerdegegner
- der Einwohnergemeinde Bern
- dem Staatssekretariat für Migration 
Der Abteilungspräsident:
Die Gerichtsschreiberin:


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Rechtsmittelbelehrung
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit Eröffnung beim Bundesgericht, 
1000 Lausanne 14, subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 39 ff. und 
113 ff. des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; 
SR 173.110) geführt werden.