be_direktionen · 2020.GSI.1799 · 2022-01-19 · de
Institutionelle Sozialhilfe: Staatsbeiträge für den Bereich Werkstätten für das Jahr 2020


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Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion
Rathausgasse 1
Postfach
3000 Bern 8
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Referenz: 2020.GSI.1799 / kr, fgi
Beschwerdeentscheid vom 19. Januar 2022
in der Beschwerdesache

X.__, handelnd durch ihre Organe, [Adresse]
Beschwerdeführerin
vertreten durch RA A.__

gegen

Amt für Integration und Soziales (AIS), vormals Alters- und Behindertenamt (ALBA),
Rathausgasse 1, Postfach, 3000 Bern 8
Vorinstanz


betreffend Gesuch um zusätzliche Staatsbeiträge für den Bereich Werkstätten für das Jahr 2020
(Verfügung der Vorinstanz vom 4. Juni 2020)



Gesundheits-, Sozial- und Integrationsdirektion
2020.GSI.1799


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I.
Sachverhalt
1.
X.__ (nachfolgend: Beschwerdeführerin) bezweckt die Wahrung der Interessen von Men-
schen mit Beeinträchtigungen und die Förderung aller Massnahmen für ihre Eingliederung in die
Gesellschaft. Sie betreibt dazu eine heilpädagogische Schule, Wohngruppen, Beschäftigungsstät-
ten, eine Werkstatt und einen Ausbildungsbereich für Menschen mit Beeinträchtigungen. Die Be-
schwerdeführerin erbringt demnach Leistungen im Bereich der institutionellen Sozialhilfe im Sinne
von Art. 58 SHG1. Für die von ihr erbrachten Leistungen erhält sie nach Art. 74 ff. SHG vom Kan-
ton Bern Abgeltungen.
2.
Mit Schreiben vom 23. September 2019 hat die Beschwerdeführerin beim damaligen Al-
ters- und Behindertenamt (ALBA) im Hinblick auf den Leistungsvertrag 2020 eine Erhöhung des
Stundenansatzes bzw. des Leistungspreises pro Stunde für den Bereich Werkstätten auf
CHF 12.00 beantragt. Zur Begründung führte sie u.a. an, der für das Jahr 2019 gewährte Stun-
denansatz sei für die Finanzierung der vom ALBA bestellten Betreuungsleistungen deutlich zu tief.
Um die erforderliche Betreuungsqualität sicherzustellen, müsse die Beschwerdeführerin ihre Leis-
tung seit Jahren mit dem Produktionsertrag quersubventionieren. Das «Personal ohne Beeinträch-
tigung» stehe unter massiven Druck, der unter keinen Umständen den Mitarbeitenden mit Beein-
trächtigung weitergegeben werden dürfe.2
3.
Mit Verfügung vom 4. Juni 2020 hat das ALBA das Gesuch der Beschwerdeführerin vom
23. September 2019 um Erhöhung des Leistungspreises auf CHF 12.00 pro bezahlte Arbeits-
stunde bzw. um zusätzliche finanzielle Mittel (zu den mit der Leistungsvereinbarung für das Jahr
2020 gewährten Staatsbeiträgen für den Bereich Werkstätte) abgelehnt.
Zur Begründung führt das ALBA im Wesentlichen an, es berücksichtige bei der Beurteilung von
Gesuchen der Institutionen die realisierten jährlichen Überdeckungen/Unterdeckungen und die
Rückstellungen im Schwankungsfonds. In Anbetracht der in der Vergangenheit erzielten hohen
Überdeckungen und des vorhandenen hohen Schwankungsfonds des Bereichs Werkstätten von
CHF 1’368'614.00 (per 31. Dezember 2018, inkl. Unterdeckung 2018 von CHF 46'725.00) sei da-
von auszugehen, dass die Beschwerdeführerin die Mehrkosten aufgrund des geltend gemachten
höheren Betreuungsbedarfs ohne zusätzliche Betriebsbeiträge des ALBA tragen könne. Das
ALBA hat demnach den Leistungspreis für das Jahr 2020 bewusst unter den effektiven bzw. zu
erwartenden Betreuungskosten angesetzt, damit der Schwankungsfonds des Bereichs Werkstät-
ten auf die von der Vorinstanz definierte Zielgrösse abgebaut wird.


1 Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfegesetz, SHG; BSG 860.1)
2 Beschwerdebeilage Nr. 3


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4.
Gegen diese Verfügung hat die Beschwerdeführerin am 8. Juli 2020 Beschwerde erho-
ben. Sie beantragt Folgendes:
1.
Die Verfügung des Beschwerdegegners vom 4. Juni 2020 sei aufzuheben.
2.
Der Beschwerdeführerin sei für das Jahr 2020 für die Betreuung ihrer beeinträchtigten Mitarbeitenden in der
Werkstätte ein Beitrag von CHF 12.00 pro bezahlte Arbeitsstunde zu gewähren.
3.
Der Beschwerdeführerin seien auf den zusätzlich zu leistenden Staatsbeiträgen gemäss Ziffer 2 Verzugszinsen zu
5% seit wann rechtens zuzusprechen.
Unter Kosten- bzw. Entschädigungsfolge
Zur Begründung bringt die Beschwerdeführerin im Wesentlichen vor, das ALBA habe bereits für
die Jahre 2018 und 2019 die Abgeltung der Betreuungsleistungen im Bereich Werkstätten gekürzt
bzw. höhere Abgeltungen verweigert. Auch für das Jahr 2020 sei das ALBA nicht bereit, die Be-
treuungsleistungen der Beschwerdeführerin kostendeckend mit CHF 12.00 pro Stunde abzugel-
ten. Die vertraglich festgelegte Abgeltung der Leistungen sei nicht kostendeckend, sondern führe
im Bereich Betreuung zu einem Fehlbetrag von CHF 421'576.00. Deshalb habe sich die Be-
schwerdeführerin anlässlich des Abschlusses des Leistungsvertrages 2020 ausdrücklich vorbe-
halten, die Differenz zwischen den mit dem Leistungsvertrag gewährten sowie den mit Schreiben
vom 23. September 2019 beantragten Beiträgen weiterhin geltend zu machen.3
Die Beschwerdeführerin geht in ihrer Beschwerde vom 8. Juli 2020 von einem gewährten bzw.
vertraglich festgelegten Leistungspreis von CHF 7.57 pro Stunde aus. Tatsächlich sieht der An-
hang zum «Jahresleistungsvertrag 2020» zwischen dem ALBA und der Beschwerdeführerin be-
treffend «Werkstätten für erwachsene Klientinnen und Klienten mit einer Behinderung» aber einen
«Leistungspreis Berner Klienten» von CHF 6.09 und einen «Leistungspreis ausserkantonale Kli-
enten» von CHF 6.35 vor. Die Leistungspreise wurden vertraglich für das Jahr 2020 also tiefer
festgelegt, als dies die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerde vom 8. Juli 2020 annimmt. Der
Irrtum dürfte darauf zurückzuführen sein, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Gesuch vom
23. September 2019 auf den vertraglichen Leistungspreis pro 2019 referenziert hat. Die Be-
schwerdeführerin hat sich zu diesem Punkt im Rahmen des hängigen Verfahrens nicht geäussert.
5.
Das damalige Rechtsamt, welches die Beschwerdeverfahren für die GSI bis Ende Juli
2021 leitete,4 holte die Vorakten ein und führte den Schriftenwechsel durch. Das ALBA beantragte
in seiner Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 die vollumfängliche Abweisung
der Beschwerde. Es räumte dabei ein, dass ihr bei der Berechnung der Leistungspreise bzw. der


3 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.1. f., S. 3
4 Art. 10 der damaligen Verordnung vom 29. November 2000 über die Organisation und die Aufgaben der Gesund-
heits-, Sozial- und Integrationsdirektion (Organisationsverordnung GSI, OrV GSI; BSG 152.221.121); ersetzt durch die
gleichnamige Verordnung vom 30. Juni 2021; seit 1. August 2021 ist das Generalsekretariat zuständig für die Instruk-
tion von Beschwerdeverfahren (Art. 7 Abs. 1 Bst. m OrV GSI), vgl. auch Erw. 7 hiernach


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Berücksichtigung des Schwankungsfonds der Beschwerdeführerin ein Fehler unterlaufen sei (im
Umfang von CHF 0.30 pro Stunde), sich dieser Fehler aber zugunsten der Beschwerdeführerin
ausgewirkt habe.
6.
Mit Instruktionsverfügung vom 29. Juli 2021 wurde das ALBA aufgefordert darzulegen,
wie die im Leistungsvertrag für das Jahr 2020 mit der Beschwerdeführerin vereinbarten Leistungs-
preise für den Bereich Werkstätten konkret berechnet wurden. Zudem wurde das ALBA aufgefor-
dert, die in der Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 gemachte Aussage, wo-
nach ihr ein Fehler bei der Berechnung der Leistungspreise unterlaufen sei, näher zu erläutern.
7.
Mit der Reorganisation der GSI per 1. August 2021 wurde das Rechtsamt in das Gene-
ralsekretariat überführt. Die Instruktion der Beschwerdeverfahren und die Erarbeitung von Be-
schwerdeentscheiden erfolgt daher neu durch die Rechtsabteilung des Generalsekretariats (Art. 7
Abs. 1 Bst. m OrV GSI i.V.m. Art. 14a DelDV GSI5). Die vorliegend zuständige Abteilung des
ALBA wurde in die Abteilung Soziale Einrichtungen und Assistenz (SEA) des Amtes für Integration
und Soziales (AIS) überführt (vgl. auch Art. 10 OrV GSI). Neu ist daher das AIS die Vorinstanz
des vorliegenden Beschwerdeverfahrens.
8.
In ihrer Stellungnahme vom 4. Oktober 2021 führte die Vorinstanz aus, die in der Be-
schwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 gemachte Aussage, dass ihr bei der Berech-
nung der Leistungspreise für das Jahr 2020 pro geplante Arbeitsstunde ein Rechenfehler unter-
laufen sei, sei nicht korrekt. In der Stellungnahme vom 4. Oktober 2021 ist eine Tabelle «Entwick-
lung Leistungspreis der Werkstätten der X.__» abgebildet, gemäss welcher der Reduktionsbetrag
aufgrund des per 31. Dezember 2018 vorhandenen Schwankungsfonds – entgegen den Ausfüh-
rungen in der Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 – korrekt (im Umfang von
CHF 1.84 pro Arbeitsstunde) bei der Berechnung der Leistungspreise pro 2020 für den Bereich
Werkstätten berücksichtigt worden sei.
9.
Da die Berechnungen der Vorinstanz gemäss der Stellungnahme vom 4. Oktober 2021
nicht im Detail nachvollziehbar waren, wurde die Vorinstanz mit Instruktionsverfügung vom 13. Ok-
tober 2021 erneut aufgefordert darzulegen, wie die «Kapitalkosten pro Stunde» für die Jahre 2017-
2020 berechnet wurden und wie sich die Preisentwicklung in der Spalte «Leistungspreis vor Kür-
zung inkl. Teuerung» für die Jahre 2017-2020 konkret begründet.
10.
Dieser Aufforderung kam die Vorinstanz mit Vernehmlassung vom 21. Oktober 2021
nach. In dieser Stellungnahme zeigt die Vorinstanz (erstmals) im Detail auf, wie die vertraglich
festgelegten Leistungspreise konkret berechnet wurden.


5 Direktionsverordnung vom 17. Januar 2001 über die Delegation von Befugnissen der Gesundheits-, Sozial- und In-
tegrationsdirektion (DelDV GSI; BSG 152.221.121.2).


5/32
11.
Auf die Rechtsschriften und Akten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Erwägungen
1.
Sachurteilsvoraussetzungen
1.1
Angefochten ist die Verfügung der Vorinstanz vom 4. Juni 2020. Diese Verfügung ist gemäss
Art. 10 SHG und Art. 28 StBG6 i.V.m. Art. 62 Abs. 1 Bst. a VRPG7 bei der GSI als der in der Sache
zuständigen Direktion anfechtbar. Somit ist die GSI zur Beurteilung der Beschwerde vom 8. Juli 2020
zuständig.
1.2
Über die Ablehnung (zusätzlicher) Staatsbeiträge ist durch Verfügung zu entscheiden (Art. 9
Abs. 2 StBG), auch wenn die Gewährung von Beiträgen an die Beschwerdeführerin grundsätzlich
durch einen Leistungsvertrag erfolgt.8 Die Vorinstanz hat über den strittigen Anteil der Abgeltungen für
die Leistungserbringung im Bereich der institutionellen Sozialhilfe – konkret für den Bereich Werkstät-
ten – demnach zurecht auf dem Verfügungsweg entschieden. Der strittige Anspruch kann von der
Beschwerdeführerin durch Beschwerde gemäss Art. 60 Abs. 1 Bst. a VRPG geltend gemacht werden.
1.3
Die Beschwerdeführerin ist als Adressatin der Verfügung ohne Weiteres zur Beschwerde-
führung befugt, zumal das von ihr gestellte Gesuch um (zum Leistungsvertrag für das Jahr 2020)
zusätzliche finanzielle Mittel von der Vorinstanz abgewiesen wurde – sie mit anderen Worten sowohl
formell als auch materiell beschwert ist (Art. 65 VRPG). Nicht von Bedeutung ist dabei der Umstand,
dass der «Jahresleistungsvertrag 2020» zwischen der Beschwerdeführerin und der Vorinstanz betref-
fend den Bereich Werkstätten erst am 22. Juni 2020 abgeschlossen wurde – also nach dem Erlass
der angefochtenen Verfügung. Zum Zeitpunkt der Verfügung war klar, dass die Beschwerdeführerin
nicht die von ihr ersuchten Staatsbeiträge erhalten würde.
1.4
Der unterzeichnende Anwalt ist gehörig bevollmächtigt.9
1.5
Auf die gemäss Art. 67 VRPG form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde ist einzutre-
ten.
1.6
Die GSI prüft, ob die Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig festgestellt hat,
ob sie Recht verletzt hat (einschliesslich allfälliger Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens)


6 Staatsbeitragsgesetz vom 16. September 1992 (StBG; BSG 641.1)
7 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
8 BVR 2013 S. 227, E. 4, mit Bemerkungen von Bernhard Rütsche, S. 238 ff.; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kan-
tons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 1.2
9 Vollmacht vom 27. März 2020, Beschwerdebeilage 2


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und ob die angefochtene Verfügung unangemessen ist (Art. 66 VRPG). Der GSI steht somit volle
Kognition zu.
2.
Streitgegenstand
2.1
Der Streitgegenstand bezeichnet den Umfang, in dem das mit der angefochtenen Verfügung
geregelte Rechtsverhältnis umstritten ist. Er kann nicht über das hinausgehen, was die Vorinstanz
beurteilt hat. Zur Bestimmung des Streitgegenstandes ist demnach von der angefochtenen Verfügung
bzw. vom angefochtenen Akt auszugehen, dem sog. Anfechtungsobjekt. Innerhalb dieses Rahmens
bezeichnen die Parteien den Streitgegenstand grundsätzlich mit ihren Anträgen. Der Streitgegenstand
umfasst das, was die beschwerdeführende Partei anbegehrt und die Vorinstanz oder Gegenpartei
nicht zugesteht.10
2.2
Vorliegend strittig und zu prüfen ist, ob die Vorinstanz für das Jahr 2020 zu Recht eine Erhö-
hung des Leistungspreises für die Betreuung der beeinträchtigten Mitarbeitenden in den Werkstätten
der Beschwerdeführerin auf CHF 12.00 pro bezahlte Arbeitsstunde abgelehnt hat. Die GSI hat mithin
zu beurteilen, ob der Beschwerdeführerin bei korrekter Rechtsanwendung eine zusätzliche Abgeltung
bzw. ein höherer Leistungspreis pro Einheit zugestanden hätte als dies im Leistungsvertrag für das
Jahr 2020 vereinbart wurde. Strittig ist damit die Gewährung eines zusätzlichen Staatsbeitrages.
2.3
Keinen Einfluss auf den Streitgegenstand hat der Umstand, dass die Beschwerdeführerin in
der Begründung ihrer Beschwerde vom 8. Juli 2020 fälschlicherweise von einem gewährten bzw. ver-
traglich festgelegten Leistungspreis von CHF 7.57 pro Stunde ausgeht. In dem von der Beschwerde-
führerin gestellten Rechtsbegehren wird ein Leistungspreis von CHF 12.00 pro Stunde verlangt, womit
die Differenz zwischen den für das Jahr 2020 vertraglich festgelegten Leistungspreisen von CHF 6.09
bzw. CHF 6.35 pro Stunde und dem geforderten Beitrag von CHF 12.00 pro Stunde strittig ist.
3.
Rechtsgrundlagen für die Beitragsbemessung
3.1.
Die Beschwerdeführerin erbringt Leistungen der institutionellen Sozialhilfe nach Art. 58
Abs. 1 i.V.m. Art. 2 SHG. Die institutionellen Leistungsangebote umfassen ambulante, teilstationäre
und stationäre Leistungen in den Wirkungsbereichen «finanzielle Existenzsicherung», «persönliche
Autonomie», «berufliche und soziale Integration» sowie «Lebensbedingungen». Die GSI stellt im Rah-
men der verfügbaren Mittel und der strategischen Vorgaben des Regierungsrates die erforderlichen
Leistungsangebote der institutionellen Sozialhilfe bereit (Art. 60 Abs. 1 SHG). Dazu gehören die erfor-
derlichen Angebote für erwachsene Menschen mit einem behinderungs- oder altersbedingten Pflege-


10 Vgl. zum Ganzen: Michel Daum/Ruth Herzog, in: Herzog/Daum (Hrsg.), Kommentar zum Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl., Bern 2020, Art. 20a Nrn 4 ff. und Art. 72 Nrn 12 ff.


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und Betreuungsbedarf (Art. 67 Abs. 1 SHG) wie namentlich die Leistungen von Wohn- und Pflegehei-
men, geschützten Werkstätten und von Beschäftigungs- und Tagesstätten (Art. 67 Abs. 2 Bst. b, d
und e SHG).
3.2.
Zwecks Bereitstellung der Leistungsangebote schliesst die Vorinstanz mit Leistungserbrin-
gern Leistungsverträge ab (Art. 60 Abs. 2 Bst. a SHG i.V.m. Art. 11 Abs. 2 Bst. e OrV GSI). Die von
den Leistungserbringern im Rahmen eines Leistungsvertrages oder Leistungsauftrages erbrachten
Leistungen der institutionellen Sozialhilfe werden vom Kanton oder von den Gemeinden mit Beiträgen
an die Leistungserbringer oder an die Leistungsempfänger abgegolten (Art. 74 Abs. 1 i.V.m. Art. 76
Abs. 1 SHG und Art. 25 Abs. 1 SHV11). Bei den Beiträgen des Kantons an die Leistungserbringer, die
im Auftrag der GSI Leistungen anbieten und erbringen, handelt es sich um Staatsbeiträge (vgl. Art. 3
Abs. 1 und 3 StBG), weshalb das StBG grundsätzlich anwendbar ist (Art. 2 Abs. 1 StBG und Art. 25
Abs. 2 SHV). Das StBG stellt den «Allgemeinen Teil» des gesamten kantonalen Staatsbeitragsrechts
dar und vereinheitlicht das in den diversen Spezialgesetzen geregelte Staatsbeitragsrecht durch all-
gemeine Grundsätze und Verfahren. Das StBG ist jedoch nie eigenständige Grundlage für die Ge-
währung von Staatsbeiträgen.12 Die Abschnitte III, VI und VII des StBG stehen ausdrücklich unter dem
Vorbehalt, dass andere Gesetze nichts Abweichendes vorschreiben (Art. 2 Abs. 2 StBG). Das StBG
ist anderen kantonalen Gesetzen zudem nicht übergeordnet. Nach der allgemein geltenden Kollisi-
onsregel «lex specialis derogat lex generali» geht eine besondere, spezialgesetzliche Staatsbeitrags-
regelung dem allgemein gehaltenen StBG demnach vor.
3.3.
Als vertraglich beauftragte Leistungserbringerin der institutionellen Sozialhilfe ist die Be-
schwerdeführerin zur mittelbaren Verwaltung zu zählen, der durch «Beleihung» öffentliche Aufgaben
übertragen wurden.13 Beim vorliegend strittigen Staatsbeitrag handelt es sich um eine Abgeltung, also
um eine Leistung, die an ausserhalb der Kantonsverwaltung stehende natürliche oder juristische Per-
sonen gewährt wird, um die finanziellen Lasten, welche sich aus der Erfüllung öffentlich-rechtlich vor-
geschriebener oder übertragener Aufgaben ergeben, zu mildern oder auszugleichen (Art. 3 Abs. 3
StBG). Aus der Begriffsbestimmung ergibt sich, dass Abgeltungen nicht zwingend alle finanziellen
Lasten ausgleichen müssen, sondern diese auch bloss mindern können.14
3.4.
Die konkrete Grundlage für die Gewährung von Staatsbeiträgen in den verschiedenen Auf-
gabenbereichen enthält damit nicht das StBG, sondern die einschlägige Sachgesetzgebung, im vor-
liegenden Fall das Sozialhilferecht. Dieses regelt die Finanzierung der institutionellen Sozialhilfe in
Art. 74 ff. SHG. Beiträge an Leistungserbringer können demnach als Betriebs- oder Investitionsbei-


11 Verordnung vom 24. Oktober 2001 über die öffentliche Sozialhilfe (Sozialhilfeverordnung, SHV; BSG 860.111)
12 Lienhard/Engel/Schmutz, Finanzverwaltungsrecht, in: Müller/Feller (Hrsg.), Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl.,
Bern 2013, 15. Kapitel, Rz. 162 f., S. 927
13 Coullery/Meyer, in: Müller/Feller (Hrsg.), a.a.O., 12. Kapitel, Rz. 139, S. 734
14 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 2.2.1


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träge gewährt werden (Art. 74a Abs. 1 SHG). Die Beiträge an die Leistungserbringer und Leistungs-
empfänger werden grundsätzlich leistungsorientiert und nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von
Normkosten festgesetzt (Art. 75 Abs. 1 SHG, Art. 27 Abs. 1 SHV). Die prospektive Ausrichtung be-
deutet, dass der Leistungsvertrag im Voraus die Leistungserbringung im Folgejahr bzw. in den Folge-
jahren regelt. Als Normkosten gelten diejenigen auf eine Leistungseinheit umgelegten Betriebskosten
(Personal- und Sachaufwand wie bspw. Mieten), die einem effizient geführten Betrieb eine kostende-
ckende Leistungserbringung unter Einhaltung der Qualitätsvorgaben erlauben. Die Höhe der Norm-
kosten ist zu vereinbaren, soweit sie nicht verordnungsrechtlich vorgegeben ist.15 Bei Fehlen von
Normkosten können die Beiträge unter Berücksichtigung der effektiven Betriebs- und Baukosten fest-
gesetzt werden (Art. 27 Abs. 2 SHV).
3.5.
Das sozialhilferechtlich verankerte Abgeltungssystem sieht vor, dass den Leistungserbrin-
gern der institutionellen Sozialhilfe, denen öffentliche Aufgaben übertragen wurden, die erbrachten
Leistungen abzugelten sind. Bei den Beiträgen an die Leistungserbringer nach Art. 74a und 75 SHG
handelt es sich somit um Anspruchssubventionen.16 Weder das SHG noch die SHV sehen für die
vorliegend strittigen Abgeltungen aber gesetzlich definierte Normkosten vor. Wird die Höhe der Abgel-
tungen gesetzlich nicht vorgeschrieben, liegt es grundsätzlich an den Parteien, die Normkosten in der
Leistungsvereinbarung – es handelt sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag – konsensual festzu-
legen. Dies wiederum bedeutet, dass der Vorinstanz ein Ermessens- und Beurteilungsspielraum hin-
sichtlich der Leistungsabgeltung im Einzelnen zusteht: Sie kann unter anderem den Umfang und die
Qualität der zu erbringenden Leistungen bestimmen und festlegen, mit welchen sachlichen und per-
sonellen Mitteln die übertragenen Aufgaben zu erfüllen sind. Der Leistungserbringer hat seinerseits
die Möglichkeit, den Abschluss der Leistungsvereinbarung mit der Vorinstanz zu verweigern, wenn er
mit der angebotenen Leistungsabgeltung nicht einverstanden ist. Die Handlungsform des öffentlich-
rechtlichen Vertrages erscheint per se nur dann sinnvoll, wenn auch der Nichtabschluss des Vertrages
eine mögliche Alternative darstellt. Es ist indessen nicht zu verkennen, dass die Verweigerung des
Vertragsabschlusses durch den Leistungserbringer im Regelfall eine bloss theoretische Möglichkeit
darstellt. Ohne Leistungsauftrag der GSI sind die Leistungserbringer der institutionellen Sozialhilfe
meist gezwungen, ihre Tätigkeit einzustellen oder sich auf andere Leistungsbereiche auszurichten.
3.6.
Nach dem Geschriebenen hat die Beschwerdeführerin zwar einen Anspruch auf Abgeltung
der erbrachten Leistungen, nicht aber Anspruch auf Abgeltungen in einer bestimmten Höhe. Die Höhe
der Abgeltung richtet sich insbesondere nach den verfügbaren Mitteln und den strategischen Vorga-
ben des Regierungsrates (Art. 60 Abs. 1 SHG). Die Bemessung der Abgeltungen (in casu der Leis-
tungspreis pro abzugeltende Einheit) muss aber nach den formell- und materiell-rechtlichen Vorgaben


15 Coullery/Meyer, a.a.O., 12. Kapitel, Rz. 144-147, S. 736 ff.
16 So auch Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 2.2.2


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sowie unter Einhaltung des gesetzlichen Ermessens- und Beurteilungsspielraumes erfolgen. Dies ist
im Folgenden zu prüfen.
4.
Rechtliches Gehör
4.1
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
nach Art. 29 Abs. 2 BV17. Sie macht geltend, sie habe mit Schreiben vom 23. September 2019 aus-
führlich begründet, dass ihre Betreuungsleistungen im Bereich Werkstätten mit CHF 12.00 pro Stunde
abgegolten werden müssten. Die Vorinstanz sei darauf jedoch weder in ihrem Antwortschreiben vom
7. Februar 2020 noch in der angefochtenen Verfügung eingegangen. Anhand der angefochtenen Ver-
fügung sei auch nicht nachvollziehbar, wie die Vorinstanz den aus ihrer Sicht gerechtfertigten Leis-
tungspreis ermittelt habe. Die Vorinstanz verweise einzig auf den per Ende 2018 bestehenden Stand
des Schwankungsfonds von CHF 1'368'614.00 und äussere die Ansicht, die Beschwerdeführerin be-
dürfe deshalb keiner zusätzlicher Mittel zur Deckung ihres Betreuungsaufwands. Soweit die Vo-
rinstanz ihrem Vorgehen überhaupt eine Berechnungsmethode zugrunde legen sollte, habe sie diese
jedenfalls nicht in transparenter Weise dargelegt. Mit dem Hinweis auf den «hohen» Schwankungs-
fonds lasse die Vorinstanz erkennen, dass sie eine Wertung bzw. einen Vergleich vorgenommen habe.
Sie lege indessen nicht dar, woran sie die Höhe des Schwankungsfonds messe, womit sie diesen
vergleiche und welches ihre Bezugsgrössen seien. Ohne Angabe irgendwelcher berücksichtigter Kri-
terien oder Relationen stehe der Begriff «hoch» im «luftleeren» Raum. Die angefochtene Verfügung
entspreche damit nicht den Anforderungen, welche an die Begründung einer behördlichen Anordnung
bestehen. Vielmehr mute die Begründung der Vorinstanz willkürlich an. Das Vorgehen und die Be-
rechnungen der Vorinstanz könnten – so die Beschwerdeführerin weiter – nicht nachvollzogen wer-
den. Eine sachgerechte Anfechtung der Verfügung vom 4. Juni 2020 sei damit nicht möglich. Die
Gehörsverletzung lasse sich im vorliegenden Beschwerdeverfahren auch nicht heilen. Schon deshalb
sei die angefochtene Verfügung aufzuheben.18
4.2
Der Anspruch auf rechtliches Gehör ergibt sich aus Art. 29 Abs. 2 BV sowie Art. 26 Abs. 2
KV19 und dient der Gewährleistung eines fairen Verfahrens. Im kantonalen Verwaltungsverfahren (und
im Verwaltungsjustizverfahren) kommen zudem die Art. 21 ff. VRPG zur Anwendung. Das rechtliche
Gehör vermittelt den Anspruch, dass die Behörde die Vorbringen der Beteiligten tatsächlich hört, prüft
und berücksichtigt.20 Daraus folgt u.a. die Verpflichtung der Behörde, ihren Entscheid zu begründen.
Dabei ist es aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich
auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sie sich auf


17 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)
18 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.4., S. 4 f. und Ziff. III.6 f.
19 Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV; BSG 101.1)
20 Steinmann, in: Die schweizerische Bundesverfassung - St. Galler Kommentar, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallen-
der (Hrsg.), 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 Rz. 49


10/32
die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken. Die Begründung muss so abgefasst sein,
dass die bzw. der Betroffene die Tragweite des Entscheides verstehen und ihn in voller Kenntnis der
Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Über-
legungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr Entscheid
stützt.21 Grundsätzlich führt eine Verletzung der Begründungspflicht, die zugleich einen Verstoss ge-
gen den Gehörsanspruch bedeutet, zur Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes. Nach der
bundesgerichtlichen und der verwaltungsgerichtlichen Praxis kann eine Gehörsverletzung von der
Rechtsmittelinstanz aber geheilt werden, wenn dieser hinsichtlich der strittigen Frage die gleiche Über-
prüfungsbefugnis zukommt wie der Verwaltungsbehörde. Für die Betroffenen darf aus der Heilung der
Gehörsverletzung kein Nachteil resultieren.22 Werden die Entscheidgründe erst im Rechtsmittelver-
fahren ausführlich dargelegt, begründet dies deshalb jedenfalls ein Recht auf Replik.23
4.3
Aus der angefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2020 geht hervor, dass die Vorinstanz das
Gesuch der Beschwerdeführerin um Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge abgewiesen hat, weil an-
gesichts der in der Vergangenheit erzielten Überdeckungen im betroffenen Bereich und des vorhan-
denen, hohen Schwankungsfonds für den Bereich Werkstätten von CHF 1’368'614.00 (per 31. De-
zember 2018, inkl. Unterdeckung 2018 von CHF 46'725.00) davon auszugehen sei, dass die Be-
schwerdeführerin Mehrkosten aufgrund eines höheren Betreuungsbedarfs ohne zusätzliche Betriebs-
beiträge tragen könne.24 Der angefochtenen Verfügung ist demnach ohne Weiteres zu entnehmen,
dass die Vorinstanz den vertraglichen Leistungspreis bzw. die Leistungspreise pro 2020 bewusst nicht
kostendeckend festgesetzt hat, sondern mit dieser (bewusst tiefen) Festsetzung der Leistungspreise
ein Abbau des Schwankungsfonds ausdrücklich beabsichtigt war. Dass die Vorinstanz bei dieser Aus-
gangslage keinen Anlass sah, die Überlegungen der Beschwerdeführerin zur kostendeckenden Preis-
berechnung im Schreiben vom 23. September 2019 weiter zu kommentieren, liegt auf der Hand. Im
Weiteren lässt sich der angefochtenen Verfügung entnehmen, dass die Vorinstanz die Betreuungs-
und die Produktionsleistungen im Bereich Werkstätten zusammen betrachtet und demnach die von
der Beschwerdeführerin gerügte Querfinanzierung der Betreuungsleistungen durch den Produktions-
ertrag gewollt war bzw. ist.
4.4
Die Verfügung vom 4. Juni 2020 schweigt sich aber darüber aus, wie die Vorinstanz den
Leistungspreis bzw. die Leistungspreise für die Betreuung der beeinträchtigten Mitarbeitenden in den
Werkstätten der Beschwerdeführerin für das Jahr 2020 konkret berechnet hat. Um beurteilen zu kön-
nen, ob die Bemessung der strittigen Leistungspreise bzw. die Anrechnung der vorhandenen Eigen-
mittel (Schwankungsfonds für den Bereich Werkstätte) auf einer hinreichenden sachlichen Grundlage


21 BGE 136 I 229 E. 5.2 S. 236
22 Michel Daum, in: Herzog/Daum (Hrsg.), a.a.O., Art. 52 N. 9; Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBI
99/1998, S. 97 ff., insbesondere S. 107 ff., mit Hinweisen auf die Rechtsprechung
23 Urteil des Bundesgerichts 6P.55/2001/6S.267/2001 vom 26. Juni 2001, E. 1a mit Hinweisen; BGE 133 I 270 E. 3.1;
129 I 232 E. 3.2
24 Verfügung vom 4. Juni 2020, Erw. 3 ff.


11/32
beruht und demnach nachvollziehbar ist, sowie zur Beurteilung der Angemessenheit der Beitragsge-
währung, ist es jedoch angezeigt, dass die Verwaltungsbehörde die konkrete Berechnungsweise für
die Festsetzung der Staatsbeiträge darlegt. Insoweit erscheint die angefochtene Verfügung vom 4.
Juni 2020 tatsächlich ungenügend begründet.
4.5
Hinzu kommt, dass die Vorinstanz in ihrer Beschwerdevernehmlassung vom 17. Septem-
ber 2020 unzutreffende Ausführungen zur Berechnung der Leistungspreise und namentlich zur Be-
rücksichtigung des Schwankungsfonds für den Bereich Werkstätten bei der Preisfestlegung gemacht
hat. So hat die Vorinstanz insbesondere geltend gemacht, ihr sei bei der Berechnung ein Fehler (im
Umfang von CHF 0.30 pro Stunde) unterlaufen, der sich zugunsten der Beschwerdeführerin ausge-
wirkt habe.25 Erst auf Nachfrage der Instruktionsbehörde26 – für diese waren die Ausführungen in der
Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 nicht nachvollziehbar – hat die Vorinstanz in
ihrer Stellungnahme vom 4. Oktober 2021 ausgeführt, die in der Beschwerdevernehmlassung ge-
machte Aussage, dass ihr bei der Berechnung der Leistungspreiseinheiten für das Jahr 2020 pro ge-
plante Arbeitsstunde ein Rechenfehler unterlaufen sei, sei nicht korrekt. Vielmehr seien die per 31. De-
zember 2018 im Schwankungsfonds vorhandenen Mittel bei der Berechnung der Leistungspreise pro
2020 für den Bereich Werkstätten richtig berücksichtigt worden.
Erst auf nochmalige Aufforderung der Instruktionsbehörde hin hat die Vorinstanz in ihrer Vernehmlas-
sung vom 21. Oktober 2021 im Detail und nachvollziehbar aufgezeigt, wie die vertraglich für das Jahr
2020 festgelegten Leistungspreise konkret berechnet wurden.
4.6
Vor diesem Hintergrund ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass zum Zeitpunkt der
Beschwerdeeinreichung eine vertiefte Auseinandersetzung mit der von der Vorinstanz angewendeten
Methode zur Berechnung der vertraglichen Leistungspreise nicht möglich war. Indessen hat die Be-
schwerdeführerin auch gar nicht versucht, das Vorgehen der Vorinstanz nachzuvollziehen, sondern
schlicht auf ihre eigenen Berechnungen gemäss Eingabe vom 23. September 2019 verwiesen. Die
fehlende Auseinandersetzung mit dem Vorgehen der Vorinstanz zeigt sich insbesondere darin, dass
die Beschwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 8. Juli 2020 von einem vertraglichen Leistungspreis von
CHF 7.57 ausging und demnach offenkundig noch nicht einmal den am 22. Juni 2020 abgeschlosse-
nen Leistungsvertrag für das Jahr 2020 als Grundlage für ihre Argumentation nahm. Die Beschwer-
deführerin hat auch weder auf die Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 noch auf
die Stellungnahmen der Vorinstanz vom 4. Oktober 2021 und vom 21. Oktober 2021 reagiert. Aus der
Stellungnahme vom 21. Oktober 2021 geht nun aber mit hinreichender Klarheit hervor, wie die Leis-
tungspreise für das Jahr 2020 berechnet und namentlich die im Schwankungsfonds vorhandenen Ei-
genmittel bei der Beitragsgewährung berücksichtigt wurden. Da sich die Beschwerdeführerin hierzu


25 Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020, Ziff. 2.2 und 2.3
26 Instruktionsverfügung vom 29. Juli 2021


12/32
im Rahmen ihres Replikrechts hätte äussern können27 und die Beschwerdeinstanz über die volle Kog-
nition verfügt (vgl. Erwägung 1.6 hiervor), konnte die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
durch die nachträgliche Begründung in der Stellungnahme vom 21. Oktober 2021 im vorliegenden
Verfahren geheilt werden. Eine Aufhebung der angefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2020 käme vor
diesem Hintergrund einem prozessualen Leerlauf gleich.
4.7
Das Vorbringen der Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid sei aufgrund der Ver-
letzung der Begründungspflicht bzw. des Anspruchs auf rechtliches Gehör aufzuheben, erweist sich
damit als unbegründet.
5.
Gesetzmässigkeitsprinzip
5.1
Die Beschwerdeführerin rügt weiter, die angefochtene Verfügung beruhe auf keiner hinrei-
chenden gesetzlichen Grundlage. Der Legalitätsgrundsatz gemäss Art. 5 Abs. 1 BV verlange eine hin-
reichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Be-
stimmtheit stehe im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den
Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen
Rechtsanwendung. Deshalb müsse das Gesetz so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Ver-
halten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen ent-
sprechenden Grad an Gewissheit erkennen könne. Vorliegend werde der Legalitätsgrundsatz dadurch
verletzt, dass die Vorinstanz ihren Entscheid einzig mit der Höhe des Schwankungsfonds begründe,
aber weder die Berücksichtigung des Schwankungsfonds bei der Beitragsfestsetzung an sich, noch
die einzelnen Kriterien, welche die Vorinstanz bei der Berücksichtigung des Schwankungsfonds an-
wende, in einem Gesetz oder in einer Verordnung eine Grundlage fänden. Ebenso wenig enthalte der
Leistungsvertrag Bestimmungen, welche eine hinreichende Rechtsgrundlage darstellen würden.28
5.2
Grundlage und Schranke staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV). Das für den
Rechtsstaat zentrale Legalitätsprinzip besagt, dass sich ein staatlicher Akt auf eine gesetzliche Grund-
lage stützen können muss. Es bezweckt, die staatlichen Tätigkeiten an Normen zu binden, die für alle
gelten. Diese Bindung an Rechtssätze dient unter anderem der Rechtssicherheit und Rechtsgleich-
heit.29 Das Gesetzmässigkeitsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leis-
tungsverwaltung,30 weshalb auch Staatsbeiträge einer genügenden gesetzlichen Grundlage bedür-
fen.31 Die Schutzrichtung des Gesetzmässigkeitsprinzips verläuft bei Leistungen und Eingriffen jedoch


27 Vgl. Urteil des Bundesgerichts 5A_1022/2015 vom 29. April 2016, Erw. 3.2.2, mit Hinweisen
28 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.5., S. 5 f.
29 Statt vieler: Urteil des Bundesgerichtes 2P.139/2003 vom 13. November 2003, E. 3.1, mit Hinweisen; Häfelin/Mül-
ler/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 325
30 Siehe statt vieler BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5, mit weiteren Verweisen
31 Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Auflage, Basel 2011, § 16 Rz. 46; Tschan-
nen/Zimmerli/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 46 Rz. 18, S. 456


13/32
nicht im gleichen Sinn. Geht es dem Prinzip in der Eingriffsverwaltung darum, den Einzelnen vor un-
gerechtfertigter Belastung durch die Allgemeinheit zu schützen, so will es in der Leistungsverwaltung
in erster Linie die Allgemeinheit vor ungerechtfertigter Privilegierung Einzelner bewahren.32 Für die
Eingriffsverwaltung gelten deshalb strengere Vorgaben an die Bestimmtheit der Normen als für die
Leistungsverwaltung.33
5.3
Wie unter E. 3 hiervor dargelegt wurde, regelt das Sozialhilferecht in den vorliegend betroffe-
nen Leistungsbereichen weder die konkrete Höhe der abzugeltenden Normkosten noch enthalten die
Sozialhilfeerlasse eine Berechnungsmethode für die Leistungspreise pro abzugeltende Einheit. Das
SHG begnügt sich vielmehr damit, allgemeine Grundsätze für die Beitragsfestsetzung festzulegen
(Art. 75 SHG). Die in Art. 75 Abs. 2 SHG vorgegebene, angemessene «Anrechnung der Eigenmittel»
ist demnach nur einer von mehreren Parametern zur Bemessung der Abgeltungen. Soweit die Be-
schwerdeführerin der Ansicht ist, die gesetzlichen Grundlagen zur Bestimmung der Abgeltungen seien
aus Sicht des Legalitätsprinzips unzureichend, weil zu wenig bestimmt, so würde dies die Festlegung
der Abgeltungen im Bereich der institutionellen Sozialhilfe insgesamt betreffen. Würden sich die
Rechtsgrundlagen zur Beitragsgewährung in der institutionellen Sozialhilfe als unzureichend heraus-
stellen, so könnte die Beschwerdeführerin, mit anderen Worten ausgedrückt, aus diesem Umstand
keine Ansprüche auf zusätzliche Staatsbeiträge ableiten. Vielmehr wäre diesfalls das geltende Bei-
tragssystem nach Art. 74 f. SHG in grundsätzlicher Weise in Frage gestellt. Diese Überlegungen än-
dern freilich nichts daran, dass die Beschwerdeführerin eine Verletzung des Gesetzmässigkeitsprin-
zips rügen kann und im Folgenden zu prüfen ist, ob diese Rüge begründet erscheint.
5.4
Nach Art. 69 Abs. 4 Bst. c KV, der auf Verfassungsebene die Anforderungen an die gesetz-
liche Grundlage im Bereich der Leistungsverwaltung verankert, sind Zweck, Art und Rahmen von be-
deutenden kantonalen Leistungen in einem Gesetz im formellen Sinne festzuhalten. Die Normdichte
kann je nach Art und konkreter Ausgestaltung des Staatsbeitrags variieren.34 Weil die Leistungsver-
waltung grundsätzlich begünstigt und nicht belastet, gehen die Anforderungen an die Normdichte we-
niger weit als in der Eingriffsverwaltung.35 Die Voraussetzungen staatlicher Leistungen müssen nach
der Lehre nicht immer bis ins Letzte normativ umschrieben sein, sondern es genügen unter Umstän-
den auch allgemeine Ziel- und Aufgabennormen als gesetzliche Grundlage.36 Für Staatsbeiträge, auf
die ein Anspruch besteht, verlangt das Gesetzmässigkeitsprinzip, dass die Voraussetzungen des
Rechtsanspruchs, der Zweck der Staatsbeitragsgewährung, der Kreis der Berechtigten und der Be-
messungsrahmen gesetzlich geregelt sind.37 Aus Art. 7 Abs. 1 Bst. a StBG, der für die Gewährung


32 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 19 Rz. 25, S. 145 f.
33 Vgl. BGE 138 I 378 E. 7.2 S. 392
34 Rhinow/Schmid/Biaggini/Uhlmann, a.a.O., § 16 Rz. 46
35 BGE 138 I 378 E. 7.2 S. 392
36 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 19 Rz. 26, S. 146
37 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 46 Rz. 19, S. 456 f.


14/32
von Staatsbeiträgen eine genügende Rechtsgrundlage voraussetzt, ergeben sich keine weitergehen-
den Anforderungen.
5.5
Die Art. 74 ff. SHG genügen den dargestellten, verfassungsrechtlichen Mindestanforde-
rungen an die gesetzliche Grundlage für die Beitragsgewährung. Aus den Bestimmungen ergeben
sich ohne Weiteres der Zweck der Abgeltung (Leistungserbringung in den Wirkungsbereichen der
institutionellen Sozialhilfe), die grundsätzlichen Anspruchsvoraussetzungen (Erfüllung der ver-
traglich übertragenen Aufgaben) und der Kreis der Berechtigten (entsprechende Leistungserbrin-
ger). Diese Punkte werden von der Beschwerdeführerin denn auch nicht bestritten. Indem die
Beschwerdeführerin geltend macht, weder die Berücksichtigung des Schwankungsfonds bei der
Beitragsbemessung an sich noch die von der Vorinstanz in diesem Zusammenhang angewandten
Kriterien fänden in einem Gesetz, in einer Verordnung oder im Leistungsvertrag eine Grundlage,
macht sie vielmehr geltend, die Bemessung der vorliegend strittigen Leistungspreise entbehre
einer hinreichenden Rechtsgrundlage.
5.6
Diesbezüglich ist festzustellen, dass der Bemessungsrahmen für die Beiträge an die Leis-
tungserbringer der institutionellen Sozialhilfe weitgehend offen formuliert ist. Das SHG definiert in
Art. 75 Abs. 1 und 2 aber die zur Beitragsfestsetzung massgebenden Kriterien: die Beiträge sind
«grundsätzlich leistungsorientiert», «nach Möglichkeit prospektiv und aufgrund von Normkosten», un-
ter (vollumfänglicher) Berücksichtigung der «Tariferträge und […] Beiträge der Sozialversicherer» so-
wie unter angemessener «Anrechnung der Eigenmittel der Leistungserbringer» festzusetzen. Entge-
gen der Ansicht der Beschwerdeführerin verlangt das Gesetzmässigkeitsprinzip im Bereich des
Staatsbeitragsrechts nicht, dass die konkrete Höhe des Staatsbeitrages gesetzlich festgelegt wird oder
die Berechnung des Beitrages anhand rechtlicher Normen im Detail nachvollzogen werden können
muss. Im Übrigen hat sich das Verwaltungsgericht mit dem Abgeltungssystem im Bereich der institu-
tionellen Sozialhilfe bereits befasst.38 Wäre das Verwaltungsgericht der Ansicht gewesen, die weitge-
hend offen formulierten Normen zur Leistungsabgeltung im Bereich der institutionellen Sozialhilfe
seien aus Sicht des Gesetzesmässigkeitsprinzips unzureichend, hätte es dies im Rahmen der Rechts-
anwendung von Amtes wegen (Art. 20a Abs. 1 VRPG) – auch ohne entsprechende Rüge der dortigen
Beschwerdeführenden – feststellen müssen. Indem das Verwaltungsgericht in diesem Urteil erwogen
hat, dass der Vorinstanz aufgrund der offenen Formulierung der Normen ein «Ermessens- und Beur-
teilungsspielraum hinsichtlich der Leistungsabgeltung im Einzelnen»39 zukomme, hat es implizit auch
erkannt, dass die Normen den verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Gesetzmässigkeitsprin-
zip genügen.
5.7
Indem die Vorinstanz bei der Festsetzung der strittigen Leistungspreise die in der Vergan-
genheit von der Beschwerdeführerin erzielten Überdeckungen im Bereich Werkstätten und den


38 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018
39 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 2.4


15/32
(dadurch) vorhandenen Schwankungsfonds des Bereichs Werkstätten von CHF 1’368'614 (per
31. Dezember 2018, inkl. Unterdeckung 2018 von CHF 46’725) berücksichtigt hat,40 nahm sie eine
Anrechnung von Eigenmitteln der Beschwerdeführerin vor. Die angemessene Anrechnung von Eigen-
mitteln der Leistungserbringer findet eine hinreichende Grundlage in Art. 75 Abs. 2 SHG. Die Rüge,
die angefochtene Verfügung vom 4. Juni 2020 stütze sich nicht auf eine hinreichende gesetzliche
Grundlage, erweist sich damit als unbegründet. Fraglich und in der Folge zu prüfen ist jedoch, ob die
Vorinstanz die massgebenden Rechtsgrundlagen richtig angewendet und insbesondere eine ange-
messene Anrechnung der Eigenmittel i.S.v. Art. 75 Abs. 2 SHG vorgenommen hat.41
6.
Willkürverbot
6.1
Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Willkürverbots. Sie macht geltend,
Angelpunkt der Begründung der angefochtenen Verfügung sei der blosse Hinweis auf den «hohen»
Schwankungsfonds. Mit der Verwendung dieses Begriffs lasse die Vorinstanz erkennen, dass sie eine
Wertung bzw. einen Vergleich vorgenommen habe. Sie lege indessen nicht dar, woran sie die Höhe
des Schwankungsfonds messe, womit sie den Bestand vergleiche und welches ihre Bezugsgrössen
seien. Ohne Angabe irgendwelcher berücksichtigter Kriterien oder Relationen stehe der Begriff «hoch»
im «luftleeren» Raum. Die Begründung der Vorinstanz mute damit willkürlich an.42
6.2
Das Willkürverbot nach Art. 9 BV räumt als Bestandteil des Bundesverfassungsrechts nicht
nur dem Einzelnen im Sinne eines Grundrechts einen Anspruch auf willkürfreies Handeln der Behör-
den ein, sondern es beansprucht auch Geltung als objektives, für die gesamte Staatstätigkeit verbind-
liches Grundprinzip. Art. 11 Abs. 1 KV räumt dem Einzelnen ebenfalls ein Recht auf Schutz vor staat-
licher Willkür ein. Gestützt auf diesen objektiv-rechtlichen Gehalt von Art. 9 BV und Art. 11 Abs. 1 KV
kann die Beschwerdeführerin daher vorliegend geltend machen, die Vorinstanz habe das Recht will-
kürlich angewendet. Nach der ständigen Praxis des Bundesgerichts liegt Willkür in der Rechtsanwen-
dung dann vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen
Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass
verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt
einen Entscheid jedoch nur dann auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis
unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt
nicht, um von Willkür auszugehen.43


40 Verfügung vom 4. Juni 2020, E. 4
41 Siehe dazu E. 9 und 10 hiernach
42 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.6., S. 6
43 BGE 134 II 124 E. 3.4 f. S. 133


16/32
6.3
Die Beschwerdeführerin stellt vorliegend zwar zu Recht fest, dass die Vorinstanz in der an-
gefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2020 nicht dargelegt hat, woran sie die Höhe des Schwankungs-
fonds gemessen hat. In Anbetracht dessen, dass sich der Schwankungsfonds des Bereichs Werkstät-
ten per 31. Dezember 2018 auf CHF 1'368'614 beläuft, erscheint die Bezeichnung «hoher Schwan-
kungsfonds» indessen weder unhaltbar noch stossend. Sodann würde die angefochtene Verfügung
nur dann gegen das Willkürverbot verstossen, wenn nicht nur die Begründung, sondern auch das
Ergebnis unhaltbar wäre. Indem die Beschwerdeführerin explizit die Begründung der angefochtenen
Verfügung in Bezug auf die Terminologie «hohen Schwankungsfonds» als willkürlich bezeichnet, un-
terlässt sie es nun aber darzulegen, inwiefern das Ergebnis der angefochtenen Verfügung willkürlich
sein soll.
6.4
Im Weiteren ist anzumerken, dass der Beschwerdeführerin die von der Vorinstanz angewen-
dete Arbeitshilfe «Institutionen im Behindertenbereich; Angemessene Berücksichtigung der Rückstel-
lungen im Schwankungsfonds bei der Bemessung von Staatsbeiträgen; Erläuterungen zum Jahres-
leistungsvertrag 2020» bekannt war. Aus diesem Dokument ergibt sich, dass für den Bereich Werk-
stätten eine Obergrenze des Schwankungsfonds von 25% des Gesamtaufwandes des Werkstattbe-
reichs vorgesehen ist. Demnach konnte die Beschwerdeführerin davon ausgehen, dass die Vorinstanz
mit der Bezeichnung «hoher Schwankungsfonds» einen Bestand meinte, der über dieser Obergrenze
liegt.
6.5
Schliesslich ist zur gerügten Verletzung des Willkürverbots das Folgende festzuhalten: Aus
der angefochtenen Verfügung geht hervor, dass die Vorinstanz den Schwankungsfonds für den Be-
reich Werkstätten als Eigenmittel in die Bemessung der Abgeltung einbezogen hat, was gesetzlich
nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten ist (Art. 75 Abs. 2 SHG). Dass der Schwankungsfonds Teil
der Eigenmittel der Beschwerdeführerin darstellt, ist unter den Parteien dabei unbestritten.44 Da nach
dem Geschriebenen die Berücksichtigung der Höhe des Schwankungsfonds bei der Beitragsbemes-
sung gesetzlich geboten ist, kann darin im Grundsatz keine Verletzung des Willkürverbots erblickt
werden. Die entscheidende Frage ist vorliegend jedoch nicht, ob der Schwankungsfonds bzw. die
Eigenmittel grundsätzlich in die Bemessung der Abgeltung einbezogen werden durften, sondern viel-
mehr, ob die Anrechnung des Schwankungsfonds bzw. der Eigenmittel bei der Festsetzung der Leis-
tungspreise auf angemessene Art und Weise erfolgt ist. Diese Frage wird später geprüft und beant-
wortet (siehe Erwägung 10 hiernach). Selbst bei einer unangemessenen Anrechnung von Eigenmitteln
läge indessen nicht eine qualifizierte Fehlerhaftigkeit bzw. Willkür vor, sondern lediglich eine (einfache)
Fehlerhaftigkeit der angefochtenen Verfügung.
6.6
Die Beschwerde erweist sich damit auch in diesem Punkt als unbegründet.


44 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1, S. 6 f.


17/32
7.
Rechtsgleichheit
7.1
Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Missachtung des verfassungsmässigen
Gleichbehandlungsgebots (Art. 8 BV). Sie macht geltend, die Vorinstanz betreibe mit ihrem Vorgehen
eine unzulässige Ungleichbehandlung der Beschwerdeführerin gegenüber vergleichbaren Institutio-
nen, welche in ihren Werkstätten ebenfalls Betreuungsleistungen erbringen, hierfür aber mit einem
höheren Leistungspreis entschädigt würden. Es sei offenkundig und hinlänglich bekannt, dass die Vo-
rinstanz Abgeltungen für vergleichbare Leistungen in ungleicher Weise festsetze: Der Regierungsrat
habe bereits im Jahr 2014 eingestanden, dass «Wohnheime, Tagesstätten und geschützte Werkstät-
ten für erwachsene Personen mit einer Behinderung (…) finanziell höchst unterschiedlich ausgestat-
tet» seien und hier «gleiche Leistungen weiterhin ungleich abgegolten werden». Dieser Missstand
halte unverändert bis heute an und die Vorinstanz mache keine Anstalten, diesen zu beheben. Viel-
mehr sei in letzter Zeit zu beobachten, dass bewusst just jenen Institutionen zu tiefe Abgeltungen
gewährt würden, die ihre Leistungen in der Vergangenheit wirtschaftlich erbracht hätten und deshalb
Mittel hätten zurückstellen können. Diese Institutionen, zu welchen auch die Beschwerdeführerin
zähle, würden nunmehr für ihr wirtschaftliches und effizientes Verhalten bestraft.45
7.2
Das Gebot rechtsgleicher Behandlung nach Art. 8 Abs. 1 BV ist ein selbständiges Grund-
recht. Es garantiert in allgemeiner Weise die Gleichbehandlung durch alle staatlichen Organe, sowohl
im Rahmen der Rechtsetzung als auch der Rechtsanwendung. Geschützt werden sowohl Schweizer
als auch Ausländer, natürliche wie auch juristische Personen. Der allgemeine Gleichheitssatz wirkt in
zwei Richtungen: als Gebot der Gleichbehandlung und als Gebot der Differenzierung. Er fordert einer-
seits, Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich zu behandeln, und andererseits, Ungleiches
nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Jede Ungleichbehandlung resp. Gleich-
behandlung muss sich sachlich begründen lassen.46 Bei der rechtlichen Regelung eines bestimmten
Sachverhalts steht dem Gesetzgeber regelmässig ein weites Feld möglicher Lösungsansätze offen.
Enthalten Erlasse rechtliche Differenzierungen (oder fehlen solche), sind diese sachlich zu begründen.
Der allgemeine Gleichheitssatz lässt dem Gesetzgeber die Wahl, welchen Lösungsansatz er verfolgen
will, solange die damit verbundenen Ungleichbehandlungen (resp. Gleichbehandlungen) sachlicher
Begründung zugänglich sind; es kommt ihm daher ein je nach Regelungsbereich mehr oder weniger
weit gehender Gestaltungsspielraum zu.47
7.3
Die einschlägigen Rechtsgrundlagen in Art. 75 SHG sowie Art. 27 f. SHV räumen der Vo-
rinstanz einen erheblichen Ermessens- und Beurteilungsspielraum bei der Beitragsfestsetzung48 und
in diesem Zusammenhang auch bei der Anrechnung von Eigenmitteln der Leistungserbringer ein. Da


45 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.b), S. 8
46 Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Im Rahmen der Bundesverfassung, der EMRK und der UNO-Pakte, 4.
Aufl., Bern 2008, Viertes Kapitel: Rechtsgleichheit und Verbote der Diskriminierung / I.-II./ 2. und 3. S. 654 ff.
47 Müller/Schefer, a.a.O., Viertes Kapitel: Rechtsgleichheit und Verbote der Diskriminierung / I.-II./5., S. 669 ff.
48 Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 2.4


18/32
die GSI bislang darauf verzichtet hat, im Einvernehmen mit der FIN Vorschriften zur Anrechnung der
Eigenmittel bei der Beitragsfestsetzung zu erlassen (Art. 28 Abs. 3 SHV), obliegt es in erster Linie der
in der Sache zuständigen Vorinstanz, den Ermessens- und Beurteilungsspielraum zweckmässig und
rechtsgleich auszuüben.
7.4
Wird einer Behörde ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum eingeräumt, stellt
sich unter dem Gesichtspunkt des verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebots die Anforderung,
dass die Behörde zwischen schematischer Gleichbehandlung und einzelfallgerechter (differenzierter)
Normanwendung den richtigen Weg finden muss. Bei jedem Bemessungssystem für die Festlegung
von Leistungspreisen stellt sich mithin die Frage, ob der angewendete Schematismus im Einzelfall zu
einem unsachgemässen Ergebnis führen kann. Im Bereich der institutionellen Sozialhilfe kommt hinzu,
dass die Versorgungslandschaft historisch gewachsenen ist und bei den Leistungserbringern sehr un-
terschiedliche Gegebenheiten bestehen. Insbesondere war es den Leistungserbringern in der Vergan-
genheit in ganz unterschiedlichem Ausmass möglich, Überdeckungen in den subventionierten Leis-
tungsbereichen zu erzielen und so Rückstellungen im Schwankungsfonds zu bilden. Es lässt sich
demnach auch nicht sagen, dass die Möglichkeit, Rückstellungen zu bilden, in der Vergangenheit al-
leine davon abhängig war, ob die Leistungserbringer die ihnen übertragenen Aufgaben wirtschaftlich
erbracht haben. Und umgekehrt kann aus dem Fehlen von Rückstellungen bzw. Eigenmitteln nicht
per se geschlossen werden, dass die entsprechenden Leistungserbringer in der Vergangenheit die
Leistungen unwirtschaftlich erbracht hätten.
7.5
Vor diesem Hintergrund erscheint es sachlich begründet, wenn die Vorinstanz in der Vergan-
genheit erzielte Überdeckungen im subventionierten Leistungsbereich bei der Bemessung der Staats-
beiträge pro 2020 mitberücksichtigt hat. Eine Bestrafung der Leistungserbringer, die ihre Leistungen
in der Vergangenheit wirtschaftlich erbracht haben, kann darin – entgegen der Darstellung der Be-
schwerdeführerin – nicht erblickt werden. Es verhält sich im Übrigen auch nicht so, dass die Festset-
zung der Leistungspreise für das Jahr 2020 dazu führt, dass die Rückstellungen im Schwankungs-
fonds der Beschwerdeführerin vollständig aufgebraucht werden. Vielmehr zielt die Berechnung der
Vorinstanz auf die Einhaltung der festgelegten Obergrenze für den Schwankungsfonds von 25% des
Gesamtaufwandes des Bereichs Werkstätten ab. Die Beschwerdeführerin wird mit anderen Worten
weiterhin über höhere «Reserven» im Schwankungsfons verfügen als Leistungserbringer, die in den
vergangenen Jahren keine namhaften Beträge in den Schwankungsfonds einlegen konnten.
7.6
Die Rüge der Verletzung des Gleichbehandlungsgebots erweist sich demnach als unbegrün-
det.


19/32
8.
Treu und Glauben
8.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Handeln der Vorinstanz sei umso stossender,
als dass sie die Leistungserbringer in der Vergangenheit (insbesondere in den Jahren 2012-2014)
immer wieder zu einem wirtschaftlichen und effizienten Handeln angehalten und verschiedentlich sinn-
gemäss mitgeteilt habe, dass dank wirtschaftlicher Leistungserbringung nicht verwendete Anteile ihrer
Abgeltungen in einem Schwankungsfonds zurückgestellt und inskünftig zweckgebunden verwendet
werden könnten. Damit seien den sich entsprechend verhaltenden Institutionen Vorteile in Aussicht
gestellt worden, während nicht der geringste Hinweis darauf bestanden habe, dass erzielte Überde-
ckungen bzw. ein damit gebildeter Schwankungsfonds inskünftig zu einer Reduktion der Leistungs-
preise Anlass geben könnten. Dementsprechend müsse das Verhalten der Vorinstanz als offensicht-
lich treuwidrig bezeichnet werden. Die angefochtene Verfügung verstosse damit gegen den Grundsatz
von Treu und Glauben nach Art. 5 Abs. 3 BV.49
8.2
Das Gebot von Treu und Glauben bindet nicht nur das Verhalten der Bürger unter sich (Art. 2
Abs. 1 ZGB50), sondern es gilt auch im Verhältnis zwischen Staat und Bürgern. Staat und Private
haben sich vertrauenerweckend und vertrauenshonorierend zu verhalten. In der Bundesverfassung
ist das Treuegebot in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankert; in der Verfassung des Kantons Bern in
Art. 11 Abs. 2. Nach dem Grundsatz des Vertrauensschutzes dürfen sich Private (natürliche wie juris-
tische Personen) auf behördliche Handlungen, welche berechtigterweise bestimmte verhaltenswirk-
same Erwartungen wecken, grundsätzlich auch dann verlassen, wenn diese Handlungen unrichtig
waren oder gar nicht hätten getätigt werden dürfen. Die Bürger sollen in ihrem Glauben auf die Ver-
lässlichkeit des Staats nicht betrogen werden.51
Hat die Verwaltung im Einzelfall eine konkrete und verbindliche Auskunft erteilt oder eine konkrete
Zusicherung gegeben, so ist sie deshalb daran grundsätzlich auch gebunden, wenn der Betroffene
gestützt auf diese Auskunft oder Zusicherung «Dispositionen» getroffen hat, die ohne Nachteil nicht
wieder rückgängig gemacht werden können.52
8.3
Im vorliegenden Fall fehlt es an mehreren Voraussetzungen, damit die Beschwerdeführerin
aus der Rechtsfigur des Vertrauensschutzes Ansprüche auf zusätzliche Staatsbeiträge für das Jahr
2020 ableiten könnte. Erstens ist nicht zu sehen, dass die Vorinstanz jemals bezogen auf das Jahr
2020 konkrete Aussagen gemacht hätte, dass im Schwankungsfonds zurückgestellte Mittel bei der
Festlegung der Leistungspreise unberücksichtigt bleiben. Eine konkrete Zusicherung oder Auskunft
für das vorliegend zu beurteilende Rechtsverhältnis – die Staatsbeitragsgewährung pro 2020 – kann
in den zeitlich deutlich zurückliegenden Mitteilungen (die Beschwerdeführerin beruft sich insbesondere


49 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.c), S. 8
50 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (ZGB; SR 210)
51 Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 22 Rz. 3, S. 172 f.
52 Siehe statt vieler BGE 137 I 69 E. 2.5


20/32
auf nicht weitere spezifizierte bzw. belegte Auskünfte in den Jahren 2012 bis 2014) nicht gesehen
werden. Zweitens bringt die Beschwerdeführerin nicht substantiiert vor, dass sie gestützt auf die (an-
geblichen) Auskünfte der Vorinstanz Dispositionen getroffen hat. Drittens musste der Beschwerdefüh-
rerin bewusst sein, dass für die Gewährung künftiger Staatsbeiträge die dannzumal geltenden finanz-
politischen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen sind. Aus dem Umstand, dass in früheren Jahren
keine Eigenmittel an die Staatsbeiträge angerechnet wurden, durfte die Beschwerdeführerin demnach
nicht ableiten, dass dies auch für künftige Leistungsverträge gilt.
8.4
Die Beschwerdeführerin kann nach dem Geschriebenen keinen Anspruch auf zusätzliche
Staatsbeiträge aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ableiten.
9.
Subsidiaritätsprinzip; Zulässigkeit der Anrechnung von Eigenmitteln
9.1
Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, die Vorinstanz verweise in der angefochte-
nen Verfügung vom 4. Juni 2020 auf Art. 9 Abs. 1 und 3 sowie Art. 75 Abs. 2 SHG und auf
Art. 28 Abs. 1 SHV, womit sie sich zumindest implizit auf den Subsidiaritätsgrundsatz berufe. Die Vo-
rinstanz habe es aber unterlassen, eine Subsumtion des Sachverhalts unter die erwähnten Bestim-
mungen vorzunehmen. Ebenfalls unausgesprochen, aber dennoch erkennbar verfolge die Vorinstanz
das Ziel, dass die Beschwerdeführerin den Bestand ihres Schwankungsfonds abbauen müsse, um
die «Finanzierungslücke zu stopfen», welche ihr durch die zu tiefen Abgeltungen bzw. die Verweige-
rung zusätzlicher kantonaler Beiträge zwangsläufig entstehe.53
Die Beschwerdeführerin erachtet die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips im vorliegenden Fall als
unzulässig. Bei Leistungen privater Anbieter, die mit Abgeltungen finanziert werden, komme dem Sub-
sidiaritätsgrundsatz nur eingeschränkte Bedeutung zu. So habe der Regierungsrat im Dezember 2017
in seiner Antwort auf einen Vorstoss aus dem Grossen Rat auf den Unterscheid zwischen Finanzhilfen
und Abgeltungen hingewiesen und festgehalten, dass das Gesetz bei den Abgeltungen keine Eigen-
leistungen oder den Nachweis eigener Finanzierungsmöglichkeiten vorschreibe. Dies sei sachgerecht,
da bei der zwingenden Übernahme öffentlich-rechtlich geregelter Aufgaben für die Staatsbeitragsemp-
fängerinnen und -empfänger teilweise gar keine Möglichkeit bestehe, Eigenleistungen zu erwirtschaf-
ten. Die Finanzdirektorin habe diese Ausführungen am 28. März 2018 gegenüber dem Grossen Rat
ausdrücklich mit der Aussage bekräftigt, das Gesetz sehe für Empfänger von Abgeltungen «keine
Eigenleistung oder einen Nachweis eigener Finanzierungsmöglichkeiten vor». Der Grosse Rat habe
sich dieser Auffassung sodann bei der Behandlung des Vorstosses angeschlossen.54


53 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7., S. 6 f.
54 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.d), S. 9, mit Verweisen auf die Antwort vom 13. Dezember 2017 zur Motion
159-2017, Krähenbühl "Staatsbeiträge nur bei ausreichendem Anteil an Eigenleistungen und Drittmitteln"; RRB 1397/
2017 sowie das Tagblatt des Grossen Rats vom 28. März 2018, S. 369 ff.


21/32
Gegen die Zulässigkeit der von der Vorinstanz vorgenommenen Anrechnung von Eigenmitteln spre-
che schliesslich, dass solche in erster Linie bei der Gewährung kantonaler Investitionsbeiträge von
Interesse seien. Der Regierungsrat habe dies im Vortrag zur Revision des SHG mit der folgenden
einschränkenden Formulierung zum Ausdruck gebracht: «In angemessenem Rahmen (...) werden
auch die Eigenmittel der Leistungserbringer anzurechnen sein, dies v.a. bei Investitionsvorhaben».
Daraus sei umgekehrt zu schliessen, dass bei der Gewährung von Betriebsbeiträgen die Anrechnung
von Eigenmitteln, soweit überhaupt, nur mit einer besonderen Zurückhaltung zulässig sei.55
9.2
Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführerin hat sich die Vorinstanz in der angefoch-
tenen Verfügung vom 4. Juni 2020 nicht bloss implizit, sondern vielmehr ausdrücklich auf den Subsi-
diaritätsgrundsatz berufen und dargelegt, dass die Berechnung der Leistungspreise für das Jahr 2020
unter Berücksichtigung der im Schwankungsfonds vorhandenen (Eigen-)Mittel der Beschwerdeführe-
rin erfolgt ist. In der institutionellen Sozialhilfe bedeute der Grundsatz der Subsidiarität, so die Vo-
rinstanz, dass der Kanton Leistungsangebote in Ergänzung zur privaten Initiative nur insoweit bereit-
stelle und finanziere, als dies zur Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebots nötig sei. Bei der
Bemessung der Beiträge seien die Tariferträge und die Beiträge der Sozialversicherer voll und die
Eigenmittel angemessen anzurechnen. Betriebs- und Baukosten würden vom Kanton und den Ge-
meinden nur so weit übernommen, als diese nicht anderweitig gedeckt werden könnten (Art. 9 Abs. 1
und 3 SHG sowie Art. 75 Abs. 2 SHG und Art. 28 Abs. 1 SHV). Durch diese gesetzlichen Grundlagen
werde das Prinzip eines zielgerichteten Einsatzes der verfügbaren Mittel sowie eines bedarfsgerech-
ten Leistungsangebots konkretisiert. Das bedeute, dass die Vorinstanz bei der Beurteilung von Gesu-
chen der Institutionen die realisierten jährlichen Überdeckungen/Unterdeckungen und die Rückstel-
lungen im Schwankungsfonds berücksichtigen müsse. Wie vom Gesetz vorgeschrieben, würden diese
Mittel angemessen in die Leistungspreisfestsetzung miteinbezogen.56
In der Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 verweist die Vorinstanz auf den (noch
nicht rechtskräftigen) Beschwerdeentscheid der GSI vom 9. Juli 2020 (2019.GEF.283). Darin sei das
Vorgehen der Vorinstanz bei der Festsetzung der Leistungspreise pro Einheit bzw. der Staatsbeiträge
insoweit geschützt worden, als dass bei der Leistungspreisberechnung eine angemessene Anrech-
nung der Eigenmittel nicht nur zulässig, sondern von Gesetzes wegen sogar geboten sei.57
9.3
Gemäss dem vorliegend anwendbaren Art. 75 Abs. 2 SHG sind «bei der Bemessung der
Beiträge […] die Tariferträge und die Beiträge der Sozialversicherer voll, die Eigenmittel angemessen
anzurechnen». Die angemessene Berücksichtigung der Eigenmittel der Leistungserbringer bei der
Staatsbeitragsfestsetzung ist demnach gesetzlich nicht nur erlaubt, sondern sogar geboten. Die Be-


55 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.e), S. 9, mit Verweis auf den Vortrag vom 20. Dezember 2000 zum SHG-
Entwurf, S. 30 f. zu Art. 75
56 Verfügung vom 4. Juni 2020, Ziff. 2 und 3
57 Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020, Ziff. 2.1


22/32
stimmung ist in Zusammenhang mit dem im Bereich der Sozialhilfe geltenden Grundsatz der Subsidi-
arität (Art. 9 Abs. 1 SHG) zu lesen. Subsidiarität in der institutionellen Sozialhilfe bedeutet, dass Kanton
und Gemeinden Leistungsangebote in Ergänzung zur privaten Initiative nur so weit bereitstellen und
finanzieren, als dies zur Sicherstellung eines bedarfsgerechten Angebotes nötig ist (Art. 9 Abs. 3
SHG). Art. 75 Abs. 2 SHG geht dem programmatisch gehaltenen Art. 9 Abs. 3 SHG aber insoweit vor,
als dass die Eigenmittel der Leistungserbringer bei der Beitragsfestsetzung nicht in vollem Umfang in
Abzug gebracht werden dürfen, sondern lediglich «angemessen anzurechnen» sind.
9.4
Der Regierungsrat hat gestützt auf Art. 75 Abs. 3 SHG nähere Vorschriften zur Beitragsfest-
setzung und zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungserbringer erlassen. Die Betriebs- und Bau-
kosten werden nach Art. 28 Abs. 1 SHV vom Kanton nur soweit übernommen, als sie nicht anderweitig
gedeckt werden können. Vorrang gegenüber den Beiträgen des Kantons haben Beiträge und Leistun-
gen Dritter, insbesondere des Bundes, anderer Kantone und der Sozialversicherer (Art. 28 Abs. 2
Bst. a SHV), Beiträge und Gebühren der Benutzerinnen und Benutzer (Art. 28 Abs. 2 Bst. b SHV) so-
wie Eigenmittel der Leistungserbringer (Art. 28 Abs. 2 Bst. c SHV). Art. 28 Abs. 2 Bst. c SHV ist aber
nicht dahingehend zu verstehen, dass die Verwendung der Eigenmittel der Leistungserbringer der
Gewährung von Staatsbeiträgen absolut vorgehen würde. Dem Vortrag zur SHV58 ist vielmehr zu ent-
nehmen, dass die Anrechnung von Eigenmitteln «zurückhaltend» erfolgen soll. Weder Art. 75 Abs. 2
SHG noch Art. 28 Abs. 2 Bst. c SHV sind demnach so zu verstehen, dass die Gewährung von Staats-
beiträgen streng subsidiär zu den Eigenmitteln der Leistungserbringer ist. Wird Art. 28 Abs. 2 Bst. c
SHV im Lichte von Art. 75 Abs. 2 SHG gelesen, so haben die Eigenmittel der Leistungserbringer zwar
Vorrang vor den Staatsbeiträgen, jedoch sind diese nicht in vollem Umfang von den berechneten Ab-
geltungen für die übertragenen Aufgaben in Abzug zu bringen, sondern bei der «Bemessung der Bei-
träge […] angemessen zu berücksichtigen». Eine andere Rechtsauffassung zu Art. 75 Abs. 2 SHG,
Art. 28 Abs. 2 Bst. c SHV und Art. 9 SHG wurde von der Vorinstanz indessen nie vertreten.
9.5
Von der in Art. 28 Abs. 3 SHV verankerten Ermächtigung, im Einvernehmen mit der FIN
Verwaltungsvorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel zu erlassen, hat die GSI bislang keinen Ge-
brauch gemacht.
9.6
Die Beschwerdeführerin weist zur Frage, ob bzw. in welchem Umfang Eigenmittel bei der
Beitragsfestsetzung berücksichtigt werden dürfen,59 (u.a.) auf die Antwort des Regierungsrates auf die
Motion 159-2017 «Staatsbeiträge nur bei ausreichendem Anteil an Eigenleistungen und Drittmitteln»60


58 Vortrag der GEF an den Regierungsrat vom 18. Oktober 2001 zur Sozialhilfeverordnung, S. 14, Erläuterung zu
Art. 28
59 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.d), S. 9
60 RBB 1397/2017 vom 13. Dezember 2017


23/32
und die diesbezüglichen Ausführungen der Finanzdirektorin im Rahmen der parlamentarischen Bera-
tung hin.61 Inwiefern diese, in anderem Zusammenhang gemachten Äusserungen bei der Normausle-
gung von Art. 75 Abs. 2 SHG zu berücksichtigen sein sollten, ist indessen nicht ersichtlich. Wenn der
Regierungsrat in der Antwort auf die Motion 159-2017 festgehalten hat, die Empfänger von Abgeltun-
gen seien bei der «zwingenden Übernahme öffentlich-rechtlich geregelter Aufgaben» nicht verpflich-
tet, Eigenmittel zu erwirtschaften bzw. es bestehe teilweise gar keine Möglichkeit, eigene Finanzie-
rungsmöglichkeiten zu generieren, wird dies durch die angefochtene Verfügung vom 4. Juni 2020 auch
gar nicht in Frage gestellt. Damit ist aber noch nichts dazu gesagt, ob bei den Leistungserbringern der
institutionellen Sozialhilfe vorhandene Eigenmittel bei der Beitragsfestsetzung angemessen berück-
sichtigt werden dürfen. Der Umstand, dass Empfänger von Abgeltungen gesetzlich nicht verpflichtet
sind, eine Eigenleistung oder den Nachweis eigener Finanzierungsmöglichkeiten zu erbringen, ändert
mithin nichts daran, dass tatsächlich vorhandene Eigenmittel bei der Bemessung von Staatsbeiträgen
in einem gewissen (angemessenen) Umfang berücksichtigt werden dürfen. Dies gilt insbesondere
dann, wenn – wie hier – die Eigenmittel aus früheren Überdeckungen im subventionierten Bereich
stammen. Aus der Antwort des Regierungsrates auf die Motion 159-2017 und den diesbezüglichen
Ausführungen der Finanzdirektorin kann die Beschwerdeführerin für den vorliegenden Fall somit nichts
zu ihren Gunsten ableiten.
9.7
Gegen eine (angemessene) Anrechnung von bei den Leistungserbringern vorhandenen Ei-
genmitteln bei der Bemessung der Staatsbeiträge spricht schliesslich auch nicht die von der Be-
schwerdeführerin zitierte Passage aus dem Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zum
SHG, wonach eine Anrechnung «v.a. bei Investitionsvorhaben» erfolge.62 Zwar sind die Gesetzesma-
terialien bei der Auslegung von Normen – im Rahmen der historischen Interpretation – mitzuberück-
sichtigen. Sie stellen aber nur eine von mehreren Erkenntnisquellen dar und stehen namentlich nicht
über dem Wortlaut einer Norm (grammatikalische Auslegung). Hinzu kommt, dass die von der Be-
schwerdeführerin zitierte Passage aus dem Vortrag zum SHG eine Berücksichtigung von Eigenmitteln
bei der Festsetzung von Betriebsbeiträgen gar nicht ausschliesst. Aus dem Textabschnitt, wonach die
Eigenmittel der Leistungserbringer vor allem bei Investitionsvorhaben in angemessenem Rahmen an-
zurechnen sind, kann nämlich nicht auf die Unzulässigkeit der Anrechnung bei anderen Vorhaben
geschlossen werden. Vielmehr ist eine angemessene Anrechnung von Eigenmitteln auch gemäss
dem Vortrag zum SHG stets zulässig (und rechtlich geboten), bei Investitionsvorhaben kommt der
Berücksichtigung von Eigenmitteln (nach der damaligen Rechtsauffassung) aber besondere Bedeu-
tung zu.
9.8
Nach dem Geschriebenen ist die (angemessene) Berücksichtigung der bei den Leistungser-
bringern vorhandenen Eigenmittel bei der Bemessung der Staatsbeiträge nicht nur zulässig, sondern


61 Tagblatt des Grossen Rates des Kantons Bern 2018, S. 373
62 Vortrag des Regierungsrates an den Grossen Rat zum Gesetz über die öffentliche Sozialhilfe vom 20. Dezember
2000, Komm. zu Art. 75 SHG, S. 30


24/32
nach Art. 75 Abs. 2 SHG sogar rechtlich geboten. Dabei ist unbestritten, dass der Schwankungsfonds
einen Bestandteil der Eigenmittel der Leistungserbringer darstellt.63 Die Berücksichtigung des
Schwankungsfonds bei der Bemessung der Abgeltung bzw. der Leistungspreise ist damit grundsätz-
lich nicht zu beanstanden.
Nachfolgend bleibt zu erörtern, was unter einer angemessenen Berücksichtigung des Schwankungs-
fonds bei der Festlegung der Leistungspreise bzw. unter einer angemessenen Anrechnung von Ei-
genmitteln bei der (Staats-)Beitragsbemessung zu verstehen ist.
10.
Angemessenheit der Leistungspreise pro 2020
10.1.
Die Beschwerdeführerin macht diesbezüglich geltend, die angefochtene Verfügung vom
4. Juni 2020, mit welcher das Gesuch um Gewährung zusätzlicher Staatsbeiträge abgewiesen wurde,
erweise sich in mehrfacher Hinsicht als unangemessen.64
Sie bringt vor, die Beiträge an die Leistungserbringer seien gemäss Art. 75 Abs. 1 SHG «grundsätzlich
leistungsorientiert» festzusetzen. Der Leistungspreis solle die vom Leistungserbringer erbrachten
Leistungen kostendeckend abgelten. Der Preis, der sich aus dem erforderlichen Aufwand für die Be-
treuungsleistung ergebe, sei von der Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 23. Septem-
ber 2019 ausführlich hergeleitet und mit CHF 12.00 pro Stunde beziffert worden. Es könne nicht an-
gehen, der Beschwerdeführerin die geschuldete Abgeltung teilweise zu verweigern und dies lediglich
damit zu begründen, aufgrund ihres hohen Schwankungsfonds bedürfe es keiner höheren Beiträge
der Vorinstanz. Dies erweise sich auch deshalb als äusserst stossend, weil die Vorinstanz mit ihren
definierten Anforderungen an die Menge und Qualität der Leistungen den Aufwand und die Kosten auf
Seiten der Beschwerdeführerin massgeblich beeinflusse. Dieses Verhalten entspreche in keiner
Weise dem Grundsatz «wer befiehlt, bezahlt» bzw. dem Verursacherprinzip.65
Die Vorinstanz anerkenne in der angefochtenen Verfügung, dass die Beschwerdeführerin bereits im
Jahr 2018 im Bereich Werkstätten eine Unterdeckung von CHF 46’725 erlitten habe. Diese Unterde-
ckung sei auf eine deutlich zu tiefe Abgeltung des Betreuungsaufwands der Beschwerdeführerin mit
lediglich CHF 7.52 bzw. 7.95 pro Stunde zurückzuführen. Auch im Jahr 2019 sei wiederum ein Defizit
in der Höhe von rund CHF 73’000 im Bereich Werkstätten zu verzeichnen gewesen. Die Vorinstanz
habe bei ihrem Entscheid nicht beachtet, dass mit der laufenden Entwicklung der finanziellen Situation
das «Dach des Schwankungsfonds» der Beschwerdeführerin (gemeint: die von der Vorinstanz fest-
gelegte Obergrenze für den Schwankungsfonds von 25 % des Gesamtaufwands des betroffenen Be-
reichs) wohl bereits vor Ende des Jahres 2020 unterschritten werde.


63 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1
64 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.2., S. 10 f.
65 Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.1.a), S. 7 f.


25/32
Die Vorinstanz verkenne im Weiteren, dass ein ausreichend dotierter Schwankungsfonds nicht nur zur
Sicherstellung der Liquidität und zur Deckung von Defiziten erforderlich sei, sondern auch für die un-
ternehmerische Weiterentwicklung, einschliesslich der Sicherstellung der erforderlichen strategischen
und operativen Anpassungen im Zusammenhang mit den neuen Steuerungs- und Finanzierungsmo-
dellen des Kantons. Diese Herausforderungen könne die Beschwerdeführerin in den nächsten Jahren
nicht bewältigen, wenn ihr die hierfür erforderlichen Mittel vorenthalten bzw. ihr sukzessive Mittel ent-
zogen würden.
Schliesslich trage der Entscheid der Vorinstanz auch der Anforderung von Art. 75 Abs. 1 SHG nicht
Rechnung, wonach die Beiträge «nach Möglichkeit prospektiv» festzusetzen seien. Die finanzielle Si-
tuation der Beschwerdeführerin verschlechtere sich zusehends und auch ihre künftige Handlungs- und
Entwicklungsfähigkeit reduziere sich dadurch, dass die Vorinstanz die von der Beschwerdeführerin
erbrachten Betreuungsleistungen in den Werkstätten seit mehreren Jahren ungenügend entschädige.
Mit einer erneut zu tiefen Abgeltung für das Jahr 2020 verschärfe sich diese Situation zusätzlich. Das
Verhalten der Vorinstanz lasse somit auch die gesetzlich verlangte Zukunftsorientierung vermissen.
Die Vorinstanz nehme nicht nur in Kauf, dass die Beschwerdeführerin im Jahr 2020 erneut eine Un-
terdeckung erleiden werde. Vielmehr provoziere sie geradezu planmässig das Entstehen von Finan-
zierungslücken. Dieses Vorgehen der Vorinstanz erschwere die Bereitstellung der von ihr bestellten
Leistungen, verursache unnötigerweise künftige Probleme und könne keinesfalls als vorausschauend
bezeichnet werden.
10.2.
Unter E. 3.5 hiervor wurde dargelegt, dass der Vorinstanz mangels gesetzlich definierten
Normkosten ein erheblicher Ermessens- und Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Leistungsabgel-
tung im in casu betroffenen Leistungsbereich zusteht. Sie kann namentlich den Umfang und die Qua-
lität der zu erbringenden Leistungen bestimmen und festlegen, mit welchen sachlichen und personel-
len Mitteln die übertragenen Aufgaben zu erfüllen sind. Der Leistungserbringer hat – wie in E. 3.5
ebenfalls bereits dargelegt wurde – seinerseits die Möglichkeit, den Abschluss der Leistungsvereinba-
rung mit der Vorinstanz zu verweigern, wenn er mit der angebotenen Leistungsabgeltung nicht einver-
standen ist.
Indem die Beschwerdeführerin davon ausgeht, ihr stehe eine Abgeltung der von der Vorinstanz be-
stellten Leistungen im Bereich Werkstätten im Umfang von CHF 12.00 pro Stunde zu, verkennt sie,
dass sie sich mit dem am 22. Juni 2020 abgeschlossenen Leistungsvertrag pro 2020 grundsätzlich
dazu verpflichtet hat, die von der Vorinstanz bestellten Leistungen zu einem Preis von CHF 6.09 bzw.
6.35 pro Stunde zu erbringen. Zwar hat die Beschwerdeführerin trotz im Vertrag definierten Leistungs-
preisen die Möglichkeit, auf dem Gesuchsweg zusätzliche Staatsbeiträge geltend zu machen.66 Die
Beschwerdeführerin hat aber weder Anspruch auf die effektiv bei ihr anfallenden Kosten, noch kann


66 Siehe E. 1.2 hiervor, sowie BVR 2013 S. 227, E. 4, mit Bemerkungen von Bernhard Rütsche, S. 238 ff.; Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Bern Nr. 100.2016.339 vom 7. November 2018, E. 1.2


26/32
es für die Beurteilung des eingereichten Staatsbeitragsgesuches massgebend sein, welchen Leis-
tungspreis sie selbst als angemessen erachtet. Das Ermessen bei der Bemessung der Beiträge an
die Leistungserbringer wurde nach Art. 75 SHG sowie Art. 27 f. SHV der Vorinstanz und nicht der
Beschwerdeführerin eingeräumt. Die Beschwerdeführerin hat lediglich – aber immerhin – einen An-
spruch darauf, dass das Ermessen pflichtgemäss und rechtsgleich67 ausgeübt wird.
10.3.
Die GSI hat nach Art. 66 Bst. c VRPG nicht nur die Rechtmässigkeit, sondern auch die An-
gemessenheit der angefochtenen Verfügung vom 4. Juni 2020 zu prüfen.68 Da die GSI bislang darauf
verzichtet hat, im Einvernehmen mit der FIN Vorschriften zur Anrechnung der Eigenmittel bei der Bei-
tragsfestsetzung zu erlassen (Art. 28 Abs. 3 SHV), obliegt es aber in erster Linie der in der Sache
zuständigen Vorinstanz, den Ermessens- und Beurteilungsspielraum zweckmässig und rechtsgleich
auszuüben. Mit Blick auf eine möglichst rechtsgleiche Behandlung aller Leistungserbringer im Bereich
der institutionellen Sozialhilfe hat sich die GSI vor diesem Hintergrund eine gewisse Zurückhaltung bei
der Überprüfung der Angemessenheit des von der Vorinstanz gewählten Vorgehens zur Bemessung
der Staatsbeiträge nach Art. 74 ff. SHG aufzuerlegen. Dies gilt umso mehr, als die Vorinstanz aufgrund
ihres Fachwissens in der Lage ist, die Auswirkungen der von ihr gewählten Bemessungsmethode auf
die übertragene Aufgabenerfüllung insgesamt zu beurteilen, wohingegen die GSI als Rechtsmittel-
instanz lediglich Einzelfälle beurteilen kann. Die GSI hat daher zu prüfen, ob die gewählte Methode
zur Bemessung der Staatsbeiträge mit Art. 75 Abs. 2 SHG vereinbar ist, d.h. den dort angelegten Er-
messens- und Beurteilungsspielraum wahrt, sachlich begründet erscheint und im Ergebnis zu einer
rechtsgleichen Behandlung der Leistungserbringer führt.
10.4.
Die Vorinstanz hat die gewählte Methode bei der Festlegung der in casu strittigen Leistungs-
preise für das Jahr 2020 und insbesondere das Vorgehen zur Anrechnung der Eigenmittel in ihrer
Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 sowie in ihren Stellungnahmen vom 4. und
21. Oktober 2021 dargelegt. Die Ausführungen sind zwar nicht frei von Widersprüchen – so wurde in
der Beschwerdevernehmlassung vom 17. September 2020 festgehalten, dass der Vorinstanz bei der
Anrechnung der Eigenmittel ein Rechnungsfehler unterlaufen sei, während in der Stellungnahme vom
4. Oktober 2021 die Korrektheit der Beitragsbemessung bestätigt wird – lassen das konkrete Vorgehen
bei der Beitragsbemessung aber nachvollziehen.
So ergibt sich aus den Akten, dass die abgeltungsberechtigten Leistungspreise jährlich gestützt auf
verschiedene Eckwerte, namentlich die geplante Leistungsmenge (bezahlte bzw. bestellte Anzahl
Stunden), eine als «Teuerung» bezeichnete Komponente, allenfalls zusätzlich beantragte finanzielle


67 Siehe zur Rechtsgleichheit E. 7 hiervor
68 Siehe dazu auch E. 1.6 hiervor


27/32
Ressourcen sowie die vorjährig vereinbarten Leistungspreise bzw. die vorjährig vereinbarten Betriebs-
kosten festgelegt werden. Zudem werden der letzte vorliegende Jahresabschluss (in casu der Jahres-
abschluss 2018) sowie allfällige Kapitalkosten bei der Beitragsbemessung berücksichtigt.
Auf die so ermittelten Leistungspreise werden die Eigenmittel der Leistungserbringer angerechnet,
sofern und soweit der von der Vorinstanz als «Obergrenze» definierte Betrag des Schwankungsfonds
überschritten wird. Mit anderen Worten werden bei einem Überschreiten der für den Schwankungs-
fonds definierten Obergrenze bewusst nicht kostendeckende Leistungspreise definiert, damit die im
Schwankungsfonds zurückgestellten Mittel unter diese Obergrenze fallen.
Das Vorgehen der Vorinstanz zur Bemessung der Leistungspreise pro 2020 besteht mithin aus zwei
getrennt zu analysierenden Schritten: In einem ersten Schritt werden die Leistungspreise bestimmt,
welche die Vorinstanz ohne die Berücksichtigung von Eigenmitteln als angemessen erachtet. In einem
zweiten Schritt werden bei diesen Leistungspreisen unter dem Titel «Anrechnung von Eigenmitteln»
Kürzungen vorgenommen, wenn die definierte Obergrenze des Schwankungsfonds überschritten
wird.
10.5.
Bei der Bemessung der Leistungspreise ohne die Anrechnung von Eigenmitteln (Schritt 1)
stellt die Vorinstanz im Wesentlichen auf die Erfahrungswerte aus den Vorjahren ab. Ausgangslage
der Beitragsbemessung bildet demnach jeweils der Leistungspreis des Vorjahres. Die Vorinstanz
überprüft auf dieser Basis anhand der letzten genehmigten Jahresrechnung, ob die Staatsbeiträge
ausreichend (gewesen) sind, um die vereinbarten Leistungen rechtmässig abzugelten.
Auf den Leistungspreis des Vorjahres wird eine «Teuerung» gewährt, welche sich einerseits aus dem
Wachstum beim Personalaufwand und andererseits aus der Jahresteuerung beim Sachaufwand
ergibt. Im Leistungsvertrag für das Jahr 2020 wurde die Teuerung zwischen der Vorinstanz und der
Beschwerdeführerin auf 0.84% festgelegt.69 Der Beschwerde vom 8. Juli 2020 sind keine Vorbringen
dazu zu entnehmen, dass diese Teuerung nicht korrekt berechnet worden sei.
Beim Leistungspreis für ausserkantonale Klienten und für Klienten ohne IV-Rente, finanziert vom So-
zialdienst, der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) oder der (damaligen) Polizei- und
Militärdirektion (POM) wird noch ein Anteil Kapitalkosten hinzugerechnet. Dieser Anteil «Kapitalkos-
ten» basiert auf der IVSE-Richtlinie zur Leistungsabgeltung und zur Kostenrechnung (IVSE-Richtlinie
LAKORE, Ziff. 2) vom 1. Dezember 2005. Für das Jahr 2020 wurden die Kapitalkosten von
CHF 37'375.00 auf die im Jahresleistungsvertrag definierte Anzahl Stunden (145'472) umgelegt, was
Kapitalkosten von CHF 0.26 pro Stunde entspricht.


69 Ziff. 3.1 Abs. 3 des Jahresleistungsvertrages vom 22. Juni 2020


28/32
Diese Berechnung ergibt für die Kategorie «Berner IV-Rentner/innen» einen Leistungspreis von
CHF 7.93 und für die Kategorie «Ausserkantonale und SozD, POM, KESB» einen Leistungspreis von
CHF 8.19 pro Stunde.
Dieses Vorgehen ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Vorgehen der Vorinstanz zur Beitragsbe-
messung (ohne Anrechnung von Eigenmitteln) erscheint weder «unangemessen», noch lässt sich der
Vorwurf der Beschwerdeführerin aufrechterhalten, die Vorinstanz habe gar keine nachvollziehbare
Methode bei der Beitragsbemessung angewendet. Insbesondere erscheint es auch zulässig, dass die
Vorinstanz beim Abstellen auf die Erfahrungswerte der Vorjahre die Betreuungs- und Produktionsleis-
tung der Werkstätten gesamtheitlich betrachtet, mithin die Querfinanzierung der Betreuungsleistung
durch den Produktionsertrag der Werkstätten bei der Beitragsbemessung (bewusst) berücksichtigt.
Schliesslich erscheint es auch nicht «unangemessen», dass die Vorinstanz bei einer Unterdeckung
des Bereichs Werkstätten im Jahr 2018 in Höhe von CHF 46'725 (dies entspricht etwas mehr als 1%
des Gesamtaufwandes des Bereichs Werkstätte) keinen Anlass sah, den Leistungspreis in grundsätz-
licher Weise zu hinterfragen.
10.6.
Zu prüfen bleibt, ob die Anrechnung der bei der Beschwerdeführerin vorhandenen Eigenmit-
tel auf die Leistungspreise angemessen erfolgt ist (Schritt 2 der Beitragsbemessung).
10.6.1. Unter den Parteien ist unbestritten, dass die Höhe des Schwankungsfonds der Beschwerde-
führerin für den Bereich Werkstätten per 31. Dezember 2018 CHF 1'368’614 betrug. Damit übersteigt
der massgebende Schwankungsfonds den von der Vorinstanz als Obergrenze definierten Wert von
25 % des Gesamtaufwands des Bereichs Werkstätten um CHF 347’711. Von diesem Betrag – der
gemäss der von der Vorinstanz definierten Methode grundsätzlich an die Staatsbeiträge anzurechnen
ist – wurden sämtliche von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Kosten für Projekte und In-
vestitionen (in Höhe von CHF 80'000) abgezogen. Tabellarisch lässt sich die Ermittlung der auf die
Staatsbeiträge angerechneten Eigenmittel der Beschwerdeführerin demnach wie folgt darstellen:









Betrag in CHF
Gesamtaufwand des Bereichs Werkstätten per 31.12.2018
4’083'613
Schwankungsfonds des Bereichs Werkstätten per 31.12.2018
1'368’614
Definierte Obergrenze Schwankungsfonds (25% des Gesamtaufwands)
1’020’903
Differenz zur Obergrenze (grundsätzlich anzurechnende Eigenmittel)
347’711
Abzüglich anrechenbarer Verwendung für konkrete Projekte/Investitionen
-80’000
Anzurechnende Eigenmittel der Beschwerdeführerin
267’711


29/32
Der so ermittelte Betrag der auf die Staatsbeiträge pro 2020 anzurechnenden Eigenmittel wurde durch
die Anzahl von der Vorinstanz bestellter Stunden (145'472) dividiert. Daraus resultierte die berechnete
Kürzung von CHF 1.84 pro Stunde. Unter Berücksichtigung dieser Kürzung ergeben sich die im Jah-
resleistungsvertrag 2020 mit der Beschwerdeführerin festgelegten Leistungspreise von CHF 6.09 für
die Kategorie «Berner IV-Rentner/innen» bzw. von CHF 6.35 für die Kategorie «Ausserkantonale und
SozD, POM, KESB» pro Stunde.
10.6.2. Zu den Vorbringen der Beschwerdeführerin in Bezug auf die Anrechnung von Eigenmitteln
ist zunächst klarzustellen, dass mit dem von der Vorinstanz gewählten Vorgehen nur bei jenen Insti-
tutionen Eigenmittel auf die Staatsbeiträge pro 2020 angerechnete wurden, die in früheren Jahren in
den subventionierten Tätigkeitsbereichen Überdeckungen erzielen konnten. Im Schwankungsfonds
zurückgestellte Eigenmittel der Leistungserbringer werden zudem nur dann auf die Staatsbeiträge an-
gerechnet, wenn der Schwankungsfonds per Ende 2018 die «Obergrenze» von 25 % des Gesamtauf-
wands des Werkstattbereichs überschritten hat. Damit sieht die von der Vorinstanz angewendete Be-
messungsmethode für die Staatsbeiträge pro 2020 – entgegen der Aussage der Beschwerdeführerin
– offenkundig keine «vollumfängliche» Anrechnung der bei den Leistungserbringern vorhandenen Ei-
genmittel vor. Indem Eigenmittel bis zum Erreichen der definierten Obergrenze des Schwankungs-
fonds nicht auf die Staatsbeiträge pro 2020 angerechnet wurden, wurde bei Institutionen mit geringen
Eigenmitteln vielmehr auf eine Anrechnung verzichtet. Mit dieser Bemessungsmethode wird es Insti-
tutionen mit geringen Eigenmitteln ermöglicht, Kapital aufzubauen, um künftige Schwankungen aus-
zugleichen. Dies entspricht dem Grundgedanken des Subsidiaritätsprinzips70 und der Vorgabe von
Art. 75 Abs. 2 SHG, wonach Eigenmittel «angemessen» auf die Staatsbeiträge anzurechnen sind.
10.6.3. Das von der Vorinstanz gewählte Vorgehen führt dazu, dass die Beschwerdeführerin im Jahr
2020 eine erhebliche Unterdeckung hinnehmen muss(te). Entgegen der Behauptung der Beschwer-
deführerin ist damit aber nicht ein planmässiges «Entstehen von Finanzierungslücken»71 verbunden.
Vielmehr handelt es sich um eine einmalige Anrechnung von Eigenmitteln der Beschwerdeführerin in
dem Umfang, in dem die von der Vorinstanz definierten Obergrenze für den Schwankungsfonds des
Bereichs Werkstätten überschritten wird. Dieses Vorgehen, eine zu grosszügige Bemessung von
Staatsbeiträgen in der Vergangenheit durch die Gewährung entsprechend tieferer Staatsbeiträge in
einem darauffolgenden Jahr auszugleichen, erscheint zulässig.
In Anbetracht dessen, dass sich der Abgeltungsanspruch der Leistungserbringer auf die für ihren Be-
trieb notwendige Finanzierung beschränkt, Eigenmittel bei der Beitragsbemessung von Gesetzes we-
gen angemessen anzurechnen sind (vgl. Art. 75 Abs. 2 SHG) und sich der Schwankungsfonds der
Beschwerdeführerin per Ende 2018 auf CHF 1'368'614 belaufen hat, erweist sich die Anrechnung von


70 Art. 9 Abs. 3 SHG
71 Vgl. Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.2.d), S. 11


30/32
Eigenmitteln im Umfang von CHF 267'711 auch unter Berücksichtigung der seit 2018 bestehenden
Unterdeckung bzw. Verringerung der Eigenmittel als sachlich haltbar.
10.6.4. Betreffend den Einwand der Beschwerdeführerin, die Obergrenze des Schwankungsfonds
werde wohl bereits vor Ende 2020 unterschritten, ist Folgendes festzuhalten: Sobald der Schwan-
kungsfonds unter die Obergrenze von 25 % des Gesamtaufwandes des Werkstattbereichs fällt, entfällt
gemäss der Berechnungsmethode der Vorinstanz auch die Anrechnung von Eigenmitteln, d.h. es wer-
den wieder entsprechend höhere Staatsbeiträge gewährt. Durch die Gewährung höherer Abgeltungen
werden Finanzierungslücken und -engpässe verhindert. Zudem ist zu beachten, dass der Beschwer-
deführerin der Schwankungsfonds bis zur Obergrenze, d.h. derzeit bis zu einem Betrag von
CHF 1’020'903, weiterhin (zweckgebunden) zur Verfügung steht. Die Beschwerdeführerin hat damit
nicht nur genügend Mittel für die Erfüllung der ihr übertragenen Aufgaben im betroffenen Leistungs-
bereich, sondern auch für ihre unternehmerische Weiterentwicklung im Bereich Werkstätten zur Ver-
fügung.
10.6.5. Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Staatsbeiträge seien entgegen der gesetzli-
chen Vorgabe nicht prospektiv festgesetzt worden und es sei der «gesetzlich verlangten Zukunftsori-
entierung»72 nicht Rechnung getragen worden, ergibt sich schliesslich das Folgende: Die Beiträge an
die Leistungserbringer und Leistungsempfänger sind nach Möglichkeit prospektiv festzusetzen
(Art. 75 Abs. 1 SHG, Art. 27 Abs. 1 SHV). Gemäss der Berechnungsmethode der Vorinstanz ist der
jeweils letzte vorliegende Jahresabschluss heranzuziehen. Da zum Zeitpunkt der Verhandlungen für
den Leistungsvertrag 2020 bzw. der Gesucheinreichung im Herbst 2019 (Eingabedatum für den Leis-
tungsvertrag 2020 war der 30. September 2019) erst der Jahresabschluss für das Jahr 2018 vorlag,
hat die Vorinstanz zulässigerweise auf die Ergebnisse des Jahres 2018 abgestellt. Daher war bei den
Verhandlungen über die Leistungspreiseinheiten für das Jahr 2020 der Jahresabschluss 2018 mass-
gebend. Im Übrigen hat die Vorinstanz bei der Beitragsfestsetzung die von der Beschwerdeführerin
geltend gemachten Projekte und Investitionen in der Höhe von CHF 80'000 berücksichtigt. Damit ist
der gesetzlichen Vorgabe, wonach die Beiträge soweit möglich prospektiv festzusetzen sind, Genüge
getan.
10.6.6. Die von der Vorinstanz gewählte Methode zur Anrechnung der Eigenmittel der Leistungser-
bringer an die Staatsbeiträge pro 2020 ist nach dem Geschriebenen nachvollziehbar und sachlich
haltbar. Indem die Vorinstanz Eigenmittel der Beschwerdeführerin im Umfang der Differenz zwischen
dem Bestand des Schwankungsfonds per 31. Dezember 2018 und 25% des Gesamtaufwandes des
Werkstattbereichs (Obergrenze Schwankungsfonds) per 31. Dezember 2018 angerechnet hat, hat sie
den ihr nach Art. 75 Abs. 2 SHG zukommenden Ermessens- und Beurteilungsspielraum nicht über-
schritten.


72 Vgl. Beschwerde vom 8. Juli 2020, Ziff. III.7.2.d), S. 11


31/32
11.
Ergebnis
Die Beschwerde vom 8. Juli 2020 erweist sich nach dem Geschriebenen als unbegründet. Das Vor-
gehen der Vorinstanz findet in Art. 75 Abs. 2 SHG eine hinreichende Rechtsgrundlage. Die angewen-
dete Bemessungsmethode für die Festlegung der Leistungspreise für das Jahr 2020 wahrt den der
Vorinstanz eingeräumten Ermessens- und Beurteilungsspielraum, ist sachlich nachvollziehbar und
stellt keine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots oder des Grundsatzes von Treu und Glauben
dar. Es ist nicht zu sehen, dass die Bemessungsmethode für die Staatsbeiträge des Jahres 2020 bei
der Beschwerdeführerin zu einem unsachgemässen Ergebnis geführt hätte. Ebenso wenig wurde der
Anspruch auf rechtliches Gehör der Beschwerdeführerin verletzt.
Wird der Anspruch auf zusätzliche Staatsbeiträge verneint, hat die Beschwerdeführerin auch keinen
Anspruch auf Verzugszinsen. Auf das Rechtsbegehren Nr. 3 und dessen Begründung ist demnach
nicht weiter einzugehen.
12.
Kosten
12.1
Die Verfahrenskosten bestehen aus einer Pauschalgebühr. Diese beträgt für Entscheide in
Verwaltungsjustizsachen von CHF 200.00 bis 4’000.00 (Art. 103 Abs. 1 VRPG i.V.m. Art. 19 Abs. 1
und Art. 4 Abs. 2 GebV73). Die Verfahrenskosten werden der unterliegenden Partei auferlegt, es sei
denn, das prozessuale Verhalten einer Partei gebiete eine andere Verlegung oder die besonderen
Umstände rechtfertigten es, keine Verfahrenskosten zu erheben (Art. 108 Abs. 1 VRPG).
Vorliegend unterliegt die Beschwerdeführerin mit ihren Anträgen vollumfänglich. Somit wird sie kos-
tenpflichtig. Die Verfahrenskosten sind pauschal festzulegen auf CHF 1'200.00.
12.2
Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht de-
ren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder die Wettschla-
gung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint
(Art. 108 Abs. 3 VRPG). Verwaltungsbehörden im Sinne von Art. 2 Abs. 1 Bst. a VRPG, d.h. Organe
des Kantons, seiner Anstalten und seiner Körperschaften, haben im Beschwerdeverfahren keinen An-
spruch auf Parteikostenersatz (Art. 104 Abs. 3 VRPG). Demnach hat die Vorinstanz keinen Anspruch
auf Parteikostenersatz.




73 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV;
BSG 154.21)


32/32
III.
Entscheid
1.
Die Beschwerde vom 8. Juli 2020 wird abgewiesen.
2.
Die Verfahrenskosten, festgesetzt auf CHF 1'200.00, werden der Beschwerdeführerin
zur Bezahlung auferlegt.
Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft erwach-
sen ist.
3.
Parteikosten werden keine gesprochen.
IV.
Eröffnung
‒ Beschwerdeführerin, per Einschreiben
‒ Vorinstanz, per Kurier


Gesundheits-, Sozial- und
Integrationsdirektion
Pierre Alain Schnegg
Regierungsrat






Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit schriftlicher und begründeter Beschwerde beim Ver-
waltungsgericht des Kantons Bern, Verwaltungsrechtliche Abteilung, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten wer-
den. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in 2 Exemplaren einzureichen ist, muss einen Antrag, die
Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift enthalten; der angefochtene Ent-
scheid und greifbare Beweismittel sind beizulegen.