be_bvd · 110 2024 71 · 2024-09-19 · fr

panneaux photovoltaïques | La Neuveville

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Direction des travaux publics et des transports
Reiterstrasse 11
3013 Berne
Téléphone +41 31 633 30 11
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www.bvd.be.ch/ra
DTT 110/2024/71
Décision de la Direction des travaux publics et des transports du canton 
de Berne (DTT) du 19 septembre 2024
en la cause liée entre
Madame A.________
recourante
représentée par Maître B.________
et
Municipalité de La Neuveville, place du Marché 3, case postale, 2520 La Neuveville
Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité 
francophone, Service de l'aménagement local et régional, Hauptstrasse 2, case postale, 
2560 Nidau
en ce qui concerne la décision de la Municipalité de La Neuveville du 22 avril 2024 (permis de 
construire n° C.________; panneaux photovoltaïques) et la décision de l’OACOT, Unité 
francophone, du 29 février 2024 (n° de l’affaire : 2024.DIJ.606)
I.
Faits
1.
Le 21 septembre 2023, la recourante a déposé une demande de permis de construire 
auprès de la commune de La Neuveville pour la pose de panneaux photovoltaïques sur le toit de 
son immeuble sis sur la parcelle no D.________ du ban de la Neuveville. Celle-ci est située dans 
le périmètre du plan de protection des rives « La Neuveville – Saint Joux, partie est (plan no 2)»1. 
L’immeuble se trouve dans la partie nord de cette parcelle dans le secteur H1 pour lequel les 
dispositions restreignant les possibilités en matière de construction et d’affectation n’ont pas 
encore été approuvées, notamment à cause de l’incertitude quant au chemin de rive.2 La partie 
sud de la parcelle est située en zone de protection des rives selon l’art. 19 du règlement de quartier 
1 Plan adopté le 14 décembre 2005 par le Conseil général de la Neuveville, approuvé avec corrections le 5 mars 2008 
par l’OACOT et partiellement annulé par le JTA 2010.109 du 19 novembre 2012
2 Cf. surtout JTA 100.2010.109 du 19 novembre 2012, consid. 3.4


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« la Neuveville – Sait Joux, partie est ».3 Suite à la demande de la Municipalité, la recourante a 
complété le dossier plusieurs fois. 
2.
Le 10 janvier 2024, la Municipalité a remis le dossier à la Préfecture du Jura bernois qui l’a 
transmis, accompagné de son rapport, à l’OACOT (approbation pour un projet sur la bande de 
terrain interdite à la construction, cf. art. 8 al. 2 LRLR4 et art. 24 ORL5). Par décision du 29 février 
2024, l’OACOT a refusé son approbation. 
Par décision du 22 avril 2024, la Municipalité a refusé à la recourante le permis de construire.
3.
Par écriture du 23 mai 2024, la recourante a interjeté recours auprès de la Direction des 
travaux publics et des transports du canton de Berne (DTT) contre la décision du 22 avril 2024. 
Elle conclut à l’annulation de la décision du 22 avril 2024 et à l’octroi du permis de construire relatif 
à la pose de panneaux photovoltaïques et subsidiairement au renvoi du dossier à l’autorité 
intimée. 
4.
L'Office juridique, qui conduit les procédures de recours pour la DTT6, a requis le dossier 
préliminaire et dirigé l’échange des mémoires. La Municipalité et l’OACOT concluent au rejet du 
recours. Les faits et arguments de la cause sont abordés, en tant que de besoin, dans les 
considérants ci-après.
II.
Considérants
1.
Recevabilité
Conformément à l'art. 40 LC7, les décisions relatives à l’octroi du permis de construire peuvent 
faire l'objet d'un recours en matière de construction auprès de la DTT dans un délai de 30 jours à 
compter de leur notification. Les décisions de l’OACOT relatives à l’approbation d'un projet de 
construction sur la bande de terrain interdite à la construction au sens de l'article 8, 2e alinéa de 
LRLR peuvent être attaquées en même temps que la décision en matière de construction par le 
biais d’un recours auprès de la DTT (art. 24 al. 4 ORL). Le requérant ou la requérante, les 
opposants ou opposantes ainsi que l'autorité communale compétente ont qualité pour recourir 
(art. 10 LC en relation avec l'art. 40 al. 2 LC). La recourante, dont la demande de permis a été 
refusée, est lésée par la décision attaquée et a par conséquent qualité pour recourir. Au surplus, 
le recours a été déposé en temps utile et selon les formes légales. Il est par conséquent recevable 
quant à la forme.
2.
Droit d’être entendu
a)
La recourante fait valoir une violation du droit d’être entendu dès lors qu’elle n’a jamais eu 
l’occasion de s’exprimer intégralement sur la cause avant que la décision attaquée soit prise. 
3 Dans sa décision d’approbation du 5 mars 2008, l’OACOT a supprimé les al. 2 et 3 de l’art. 19 RQ et a approuvé 
l’art.19 RQ avec la teneur suivante : « Dans cette zone, seuls sont autorisées les constructions et installations qui sont 
exigées par leur affectation, qui servent l’intérêt public et qui ne portent pas atteinte au paysage, conformément à 
l’art. 4 LRLR. »
4 Loi du 6 juin 1982 sur les rives des lacs et des rivières (LRLR ; RSB 704.1)
5 Ordonnance sur les rives des lacs et des rivières (ORL ; RSB 704.111)
6 Art. 7 de l’Ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics et des 
transports (Ordonnance d'organisation DTT, OO DTT ; RSB 152.221.191)
7 Loi sur les constructions du 9 juin 1985 (LC ; RSB 721.0)


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La commune est d’avis que les autorités appliquent le droit d’office et que le droit d’être entendu 
ne se réfère pas au fait d’être entendu sur l’appréciation juridique de l’autorité. Selon elle, le droit 
d’être entendu de la recourante n’a pas été violé.
b)
Le droit d'être entendu prévu aux art. 21 ss LPJA8 comprend en particulier le droit des 
parties de prendre connaissance de chaque pièce du dossier, respectivement de chaque 
détermination des parties et des autorités et de pouvoir s'exprimer à ce sujet. Cela vaut 
indépendamment du fait que celles-ci contiennent des faits ou des arguments nouveaux et qu'elles 
puissent effectivement influencer l'autorité dans sa décision. Les parties doivent donc être 
informées de chaque écriture afin qu'elles aient la possibilité de s'exprimer si elles l’estiment 
nécessaire. C'est pourquoi, dans la procédure d’octroi du permis de construire, tous les rapports 
officiels et les rapports techniques ainsi que les déterminations de la partie adverse doivent être 
notifiées aux parties.9
Selon le dossier, la Municipalité n’a pas transmis à la recourante la lettre de la Préfecture du 
13 mars 2024 avec le rapport officiel de l’OACOT du 29 février 2024 et la Municipalité n’a pas 
accordé à la recourante la possibilité de se prononcer dans le cadre d’observations finales. Elle a 
donc violé son droit d’être entendu. Selon la pratique, la violation du droit d’être entendu peut 
être réparée si l’autorité de recours dispose du même pouvoir d’examen que l’instance 
précédente, ce qui est le cas en l’espèce (art. 40 al. 3 LC).10 La violation du droit d’être entendu 
sera cependant prise en compte dans les frais afférents à la présente procédure.
3.
Installation de panneaux photovoltaïques 
a)
La recourante planifie l’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit de son immeuble 
dans le périmètre du plan de protection des rives « La Neuveville – St-Joux, partie est (plan no 2) » 
dans le secteur H1. Dans son jugement du 19 novembre 2012 (100.2010.109), le Tribunal 
administratif du canton de Berne a annulé l’approbation du tracé du chemin de rive dans la portion 
où se trouve la parcelle de la recourante faute de motivation suffisante. De plus, il a annulé 
l’approbation du plan mentionné en ce qui concerne les limitations de construire par rapport à la 
zone H1. Selon ce jugement, il appartiendra à la commune, après avoir statué sur le tracé du 
chemin de rive, de se prononcer sur les limitations de construire adéquates et conformes à la 
situation du cas d’espèce, remplissant les buts de la LRLR et respectant les dispositions de 
l’OEaux. Jusqu’à présent, la commune n’a pas encore respecté cette obligation. Le chemin de 
rive n’est donc pas fixé et il n’existe aucune réglementation en vigueur pour la zone H1.11 
b)
Selon l’art. 3 al. 1 let. a et b LRLR, le plan de protection des rives fixe notamment une zone 
de protection des rives dans les régions exemptes de constructions, des limitations de construire 
dans les régions pourvues de constructions, un chemin longeant la rive, des surfaces libres mises 
à la disposition de la collectivité pour la détente et le sport et des mesures visant au maintien des 
rives dans un état proche de l'état naturel et à leur rétablissement. L’art. 8 al. 2 LRLR prévoit une 
interdiction générale de construire en deçà de 50 m de la rive jusqu'à ce que les plans de 
protection des rives soient édictés. Le service compétent de la Direction de l’intérieur et de la 
justice peut réduire ou augmenter cette distance par endroit à la demande des communes 
8 Loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RSB 155.21)
9 ATF 138 I 484 c. 2.1, 133 I 100 c. 4.3 ss; JAB 2009 p. 328 ss consid. 2.4; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz 
des Kantons Bern, 5e éd., tome I, Berne 2020, art. 38-39 n. 9b; Urs Eymann, Das rechtliche Gehör im erstinstanzli-
chen Baubewilligungsverfahren, GAC/KPG Bulletin 2006 p. 47 ss
10 ATF 142 II 218 c. 2.8.1; Michel Daum, dans Kommentar zum bernischen VRPG [2e édit.], 2020, art. 21 n. 9 à 11
11 Selon l’art. 36 al. 1 du plan de protection des rives « la Neuveville – St-Joux », parti est (2), le plan de lotissement 
avec prescriptions spéciales «rives du lac» du 20 mai 1981, approuvé le 12 mars 1982, est abrogé


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concernées, des organisations de protection de la nature ou des organisations de protection des 
rives. L’art. 8 LRLR ne prévoit pas d’exception pour des constructions dans cette bande de terrain 
interdite à la construction. Au vu de l’art. 5 al. 3 LRLR (approbation pour les constructions dans la 
zone de protection des rives définitive), de l’art. 6 al. 3 LRLR (dérogation au plan de protection 
des rives) et du principe de la proportionnalité, le Conseil d’Etat a créé la procédure selon l’art. 24 
ORL pour des projets de construction sur la bande de terrain interdite à la construction provisoire 
selon l’art. 8 al. 2 LRLR.12 Dans la pratique, cette procédure a été régulièrement appliquée.13 
Selon l’art. 24 al. 1 ORL, une demande d'approbation d'un projet de construction sur la bande de 
terrain interdite à la construction est établie et publiée en même temps que la demande du permis 
de construire. Après avoir organisé les pourparlers de conciliation, la commune remet le dossier 
au préfet qui le transmet, accompagné de son rapport, à l'Office des affaires communales et de 
l'organisation du territoire (art. 24 al. 2 ORL). L'Office des affaires communales et de l'organisation 
du territoire donne son approbation si le projet de construction n'est susceptible de compromettre 
ni le plan de protection des rives, ni la réalisation de la législation sur la protection des rives (art. 24 
al. 3 ORL). Sa décision lie l'autorité chargée de délivrer le permis de construire. De même que la 
décision portant sur l'octroi du permis de construire, elle peut être contestée conformément aux 
dispositions de la législation sur les constructions (art. 24 al. 4 ORL). 
d)
Le site de construction se trouve à environs 30 m de la rive et donc en deçà de 50 m de la 
rive selon l’art. 8 LRLR. En l’espèce, la Municipalité a fait parvenir le dossier à la Préfecture pour 
que celle-ci puisse établir son rapport et le transmettre ensuite à l’OACOT pour approbation au 
sens de la procédure décrite à l’art. 24 ORL.14 Selon la Préfecture, après examen du dossier, il 
apparaît que l’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment ne compromet ni le 
plan de protection des rives, ni la réalisation du futur chemin de rive. Elle conclut que le projet 
pourrait éventuellement être accepté, sous réserve de l’approbation de l’OACOT au sens de 
l’art. 24 al. 3 ORL.15
Selon le rapport du 29 février 2024 de l’OACOT, l’installation de panneaux photovoltaïques sur le 
toit du bâtiment ne risque pas d’interférer avec le futur tracé du chemin de rive et le projet n’entre 
pas en conflit avec la législation sur la protection des rives. Sous le titre « appréciation en ce qui 
concerne le plan de protection des rives » l’OACOT a refusé son approbation en argumentant que 
l’absence de réglementation pour la zone H1 équivaut à une interdiction de construire dans la 
zone H1 et que seuls des travaux de réparation et d’entretien peuvent être autorisés. Dans sa 
prise de position du 5 juillet 2024, l’OACOT ajoute qu’à l’heure actuelle, le secteur 2 du plan de 
protection des rives « La Neuveville-Saint Joux » est toujours en cours de modification et que 
l’OACOT n’a reçu aucun dossier pour l’ouverture et/ou la poursuite d’une procédure d’édiction 
d’un plan d’affectation, que ce soit pour un examen préalable ou pour une approbation.
La commune fait valoir qu’une installation photovoltaïque pose toujours la question de savoir si 
elle est compatible avec le site ou le paysage et si elle ne provoque pas des immissions 
(éblouissement) susceptibles de nuire au paysage riverain. Elle est d’avis qu’il s’agit d’un projet 
de construction qui est tout à fait susceptible de compromettre la physionomie des rives ainsi que 
le plan de protection des rives. Selon elle, l’absence de réglementation de la zone HA équivaut à 
une interdiction de construire dans cette zone jusqu’à ce qu’un plan de protection des rives entre 
en vigueur. Elle fait valoir que depuis la décision de la DTT 110/2022/106 du 16 février 2023, elle 
se conforme strictement à la procédure prévue par l’art. 24 ORL. 
12 Cf. Peter Ludwig, Entscheide, GAC/KPG Bulletin 5/86 p. 16
13 Cf. notamment JTA 2016/74 du 26 octobre 2016, consid. 3.3
14 Cf. dossier communal pag. 11 s
15 Cf. dossier communal pag. 9 s


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e)
Selon l’OACOT l’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment ne risque 
pas d’interférer avec le futur tracé du chemin de rive et le projet n’entre pas en conflit avec la 
législation sur la protection des rives. A cet égard, la position défendue de l’OACOT convainc. 
L’installation sur le toit d’un bâtiment ne risque pas de compromettre le chemin de rives car elle 
ne délimite pas la vue du public sur le lac et ses rives dans l’hypothèse d’un chemin passant au 
nord des parcelles. Le sens des objectifs de la LRLR sont la bonne intégration des constructions 
dans le paysage et le respect de la physionomie naturelle de la rive.16 En l’espèce, ces objectifs 
sont respectés : Les installations solaires prévues sont peu réfléchissantes selon l’état des 
connaissances techniques.17 Suivant l’orientation, l’éloignement et la surface des capteurs, les 
installations ne devraient pas produire d’effet d’éblouissement notable vers le lac ou le voisinage 
(qui n’a pas d’objection contre le projet, cf. dossier communal, pag. 58).18 Les installations solaires 
prévues ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm et ne dépassent 
pas du toit, vu du dessus.19 Les quatre installations rectangulaires identiques sont disposées sur 
le versant nord et le versant sud. Elles sont d’une couleur sombre bien adaptée au toit.20 Le 
résultat donne une impression simple et calme et l’installation prévue respecte la nécessaire 
intégration au site. Il en est ainsi d’autant plus que le législateur fédéral donne une priorité de 
principe à l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire par rapport aux aspects « esthétiques » qui 
vaut aussi dans les zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT21.22 De plus, le tribunal fédéral, qui 
interprète la protection de la situation acquise des constructions sises dans l’espace réservé aux 
eaux (art. 41c al. 2 OEaux) au sens strict, a admis qu’une installation de panneaux 
photovoltaïques sur le toit d’un bâtiment existant n’a pas d’impact sur l’espace réservé aux eaux.23 
Au vu de ce qui précède, le projet n’est pas non plus susceptible de compromettre le plan de 
protection des rives que la commune doit encore édicter car celui-ci ne pourrait guère interdire ce 
type d’installation de panneaux photovoltaïques.
Par contre, l’absence de réglementation pour la zone H1 n’équivaut pas à une interdiction de 
construire dans la zone H1, mais constitue la raison pour l’application de la procédure selon 
l’art. 24 ORL. Celle-ci garanti qu’aucun projet de construction ne soit susceptible de compromettre 
le plan de protection des rives que la commune doit encore édicter. Vu que la LRLR est entrée en 
vigueur le 6 juin 1982, suivre l’opinion de l’OACOT signifierait une interdiction de construire 
absolue pendant plus de quarante ans. Une telle interdiction ne serait guère conciliable avec le 
principe de proportionnalité. Vu que le projet de construction n'est susceptible de compromettre 
ni le plan de protection des rives, ni la réalisation de la législation sur la protection des rives, 
l’approbation selon l’art. 24 ORL peut être donnée.
f)
Par conséquent, le projet peut être autorisé et le recours est admis. La décision de l’OACOT 
du 29 février 2024 et la décision du 22 avril 2024 rendue par la Municipalité de la Neuveville sont 
donc annulées. L’approbation au sens de l’art. 24 ORL est donnée et le permis de construire peut 
être octroyé. Les conditions et charges du rapport officiel no 168515, daté du 30 novembre 2023, 
délivré par les Services d’équipement de la Municipalité de la Neuveville, font partie intégrante du 
permis et doivent être observées. 
16 JTA 2010.109 du 19 novembre 2012, consid. 3.3.5
17 Cf. dossier communal pag. 52 
18 Cf. Directives du Conseil-exécutive du canton de Berne relatives aux installations de production d’énergies 
renouvelables non soumises au régime du permis de construire, janvier 2015, chiffre 2.4.3
19 Cf. dossier communal pag. 54
20 Cf. dossier communal pag. 49
21 Loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700)
22 Jäger, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, art. 18a n. 59 s
23 ATF 146 II 304, consid. 9.2


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4.
Frais de procédure
a)
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d’un émolument forfaitaire de CHF 1000.- 
(art. 103 al. 2 LPJA en relation avec l’art. 19 al. 1 OEmo24). Les frais de procédure sont mis à la 
charge de la partie qui succombe (art. 108 al. 1 LPJA). La recourante obtient gain de cause. En 
vertu de l'art. 108 al. 2 LPJA, il n'est pas mis de frais de procédure à la charge des autorités. 
b)
La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le 
comportement de cette dernière au cours de la procédure de recours ou des circonstances 
particulières ne justifient une autre répartition, la compensation des dépens ou qu’ils ne doivent 
être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Le représentant de la recourante requiert 
dans sa note d'honoraires du 29 juillet 2024 le paiement d’un montant de CHF 1113.45 à titre 
d’honoraires (CHF 1000.-) et de débours (CHF 30.-), TVA (CHF 83.45) comprise. Cette note 
n'appelle pas de remarques. La Municipalité succombe pour un cinquième en ce qui concerne la 
violation du droit d’être entendu. Le fait que la Municipalité était liée par la décision de l’OACOT 
(art. 24 al. 4 ORL) justifie que l’OACOT doit payer le reste des dépens de la recourante, soit les 
quatre cinquièmes des dépens de celle-ci. Le canton de Berne (OACOT) doit donc verser à la 
recourante la somme de CHF 890.75 et la Municipalité doit lui verser la somme de CHF 222.70 à 
titre de dépens.
c)
Les frais de la procédure de première instance d'un montant de CHF 1175.40 restent dus. 
La Municipalité de la Neuveville est compétente pour l'encaissement de ces frais.
III.
Décision
1.
Le recours est admis. La décision de l’OACOT du 29 février 2024 et la décision du 22 avril 
2024 rendue par la Municipalité de la Neuveville sont annulées. L’installation de panneaux 
photovoltaïques sur le toit selon la demande de permis de construire du 21 septembre 2023 
est autorisée (approbation selon l’art. 24 ORL et permis de construire). Le plan de situation 
du 25 octobre 2023, la visualisation du toit, le plan « section A du toit » et le « plan du toit 
1 : 100 » timbrés par l’Office juridique de la DTT le 19 septembre 2024 font foi. Les 
conditions et charges du rapport officiel no 168515, daté du 30 novembre 2023, délivré par 
les Services d’équipement de la Municipalité de la Neuveville, font partie intégrante du 
permis et doivent être observées. 
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Les frais de la procédure de première instance d'un montant de CHF 1175.40 restent dus. 
La Municipalité de la Neuveville est compétente pour l'encaissement de ces frais.
4.
Le canton de Berne (OACOT) versera à la recourante la somme de CHF 890.75 (TVA 
comprise), à titre de dépens. La Municipalité de la Neuveville versera à la recourante la 
somme de CHF 222.70 (TVA comprise), à titre de dépens. 
24 Ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale (Ordonnance sur les 
émoluments, OEmo ; RSB 154.21)


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IV.
Notification
-
Maître B.________, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans timbré
-
Municipalité de La Neuveville, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans 
timbré
-
OACOT, Unité francophone, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans 
timbré
Direction des travaux publics et des transports
Le directeur
Christoph Neuhaus
Conseiller d'Etat
Voie de recours
La présente décision peut être attaquée par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent sa 
notification, auprès du Tribunal administratif du canton de Berne, Speichergasse 12, 3011 Berne. 
Un éventuel recours doit être introduit en quatre exemplaires, contenir les conclusions, l'indication 
des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Les moyens de preuves disponibles 
(en particulier la décision attaquée) doivent être joints.