be_bvd · 110 2024 39 · 2024-09-18 · de

Mobilfunkanlage

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Bau- und Verkehrsdirektion
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BVD 110/2024/39
Entscheid der Bau- und Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD)
vom 18. September 2024
in der Beschwerdesache zwischen
Frau A.________
Beschwerdeführerin
und
B.________
Beschwerdegegnerin
sowie
Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, Bauinspektorat, Bundesgasse 38, Postfach,
3001 Bern
betreffend die Verfügung der Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern vom 20. Februar 2024
(eBau-Nr. C.________; Mobilfunkanlage)
I.
Sachverhalt
1.
Die Beschwerdegegnerin reichte am 29. August 2023 bei der Stadt Bern ein Baugesuch ein 
für den Umbau einer Mobilfunkanlage auf die neuste Technologie (5G) mit Austausch der beste-
henden Antennen auf Parzelle Bern 6 (Bümpliz/Oberbottigen) Grundbuchblatt Nr. F.________. 
Die Parzelle liegt in der Wohnzone W und im Perimeter der Überbauungsordnung 
«G.________strasse - H.________strasse - I.________strasse». Das Bauvorhaben sieht vor, am 
bestehenden Mast, der den Giebel des Satteldachs um knapp 4 m überragt, drei Antennenkörper 
mit insgesamt neun Antennen zu installieren. Anders als die sechs Antennen in den beiden Fre-
quenzbändern 700-900 MHz und 1800-2600 MHz, sollen die drei Antennen im Frequenzband 
3400 MHz adaptiv unter Anwendung eines Korrekturfaktors betrieben werden. Gegen das Bau-
vorhaben erhob unter anderen die Beschwerdeführerin Einsprache. Mit Bauentscheid vom 20. Fe-
bruar 2024 erteilte die Stadt Bern die Baubewilligung.
2.
Dagegen reichte die Beschwerdeführerin am 18. März 2024 Beschwerde bei der Bau- und 
Verkehrsdirektion des Kantons Bern (BVD) ein (Datum der Beschwerde: 19. März 2024). Sie stellt 
folgende Rechtsbegehren:


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1.
Der Entscheid des Stadtbauinspektors vom 20. Februar 2024 sei aufzuheben.
2.
Das Baugesuch sei zur Neuberechnung der Anlagegrenzwerte an den OMEN zurückzuweisen und 
anschliessend mit rechtgenügender Entscheidbegründung neu zu eröffnen.
3.
Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis ein taugliches Qualitätssicherungssystem sowie ein 
taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorliegen.
4.
Eventualiter sei das Verfahren zu sistieren bis das Bundesgericht ein Urteil zu adaptiven Antennen 
(Vollzugsempfehlungen BAFU vom 23. Februar 2021) gefällt hat.
5.
Subeventualiter sei im Bauentscheid festzuhalten, dass die Mobilfunkanlage keinen Korrekturfaktor 
anwenden darf und der Anlagegrenzwert als Effektivwert ohne Sendeleistungserhöhung und gemittel-
ter Messung eingehalten werden muss.
6.
Den Einsprechenden sei zu allfälligen Stellungnahmen der Bauherrschaft und des Amts für Umwelt 
und Energie (NIS-Fachstelle) das Replikrecht zu gewähren.
Zudem stellt die Beschwerdeführerin folgenden Verfahrensantrag:
Sollte die Beschwerdeinstanz den Rechtsbegehren nicht nachkommen, ist in diesem Verfahren den Be-
schwerdeführenden durch die Fachstelle NIS, Amt für Umwelt und Energie, aufzuzeigen, wo (Ort gemäss 
Standortdatenblatt und Antennendiagramm) und wie stark (Feldstärke V/m) die Grenzwertüberschreitungen 
bei vorliegenden adaptiven Antennen sind. Das BAFU macht dies in ähnlichen Verfahren vor Bundesgericht 
(Fall Biberist SO).
3.
Das Rechtsamt, das die Beschwerdeverfahren für die BVD leitet1, führte den Schriftenwech-
sel durch und holte die Vorakten ein. Dabei bat es auch das Amt für Umwelt und Energie (AUE), 
Abteilung Immissionsschutz, um eine Stellungnahme. Die Stadt Bern verweist in ihrer Eingabe 
vom 3. April 2024 auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid sowie die Vorakten und ver-
zichtete auf eine materielle Beschwerdeantwort. Das AUE hält in seiner Stellungnahme vom 
18. April 2024 fest, die Beschwerde bringe keine neuen Rügen oder Erkenntnisse. Daher werde 
auf die Stellungnahme zu den Einsprachen vom 22. Dezember 2023 verwiesen. Eine Anpassung 
oder Ergänzung ihres Fachberichts vom 13. Oktober 2023 sei nicht erforderlich. Die Beschwerde-
gegnerin hat keine Beschwerdeantwort eingereicht.
4.
Auf die Rechtsschriften und Vorakten wird, soweit für den Entscheid wesentlich, in den nach-
folgenden Erwägungen eingegangen.
II.
Erwägungen
1.
Eintreten
a)
Angefochten ist ein Bauentscheid. Bauentscheide können nach Art. 40 BauG2 innert 30 Ta-
gen seit Eröffnung mit Baubeschwerde bei der BVD angefochten werden. Die BVD ist somit für 
die Beurteilung der Beschwerde zuständig.
b)
Zur Beschwerde befugt sind die Baugesuchstellerinnen, die Baugesuchsteller, die Einspre-
cherinnen, die Einsprecher und die zuständige Gemeindebehörde (Art. 40 Abs. 2 BauG). Der Ein-
sprache der Beschwerdeführerin wurde nicht entsprochen, so dass die Beschwerdeführerin for-
1 Art. 7 der Verordnung vom 18. Oktober 1995 über die Organisation und die Aufgaben der Bau- und Verkehrsdirektion 
(Organisationsverordnung BVD, OrV BVD; BSG 152.221.191)
2 Baugesetz vom 9. Juni 1985 (BauG; BSG 721.0)


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mell beschwert ist. Da die Beschwerdeführerin innerhalb des Einspracheperimeters von 454 m3 
wohnt, ist sie auch materiell beschwert. Auf die form- und fristgerecht eingereichte Beschwerde 
ist somit einzutreten.
2.
Korrekturfaktor
a)
Die Beschwerdeführerin bringt vor, das Standortdatenblatt habe in der Sachverhaltsdarstel-
lung bestätigt, dass der Korrekturfaktor gemäss den Vollzugsempfehlungen des Bundesamts für 
Umwelt (BAFU) vom 23. Februar 2023 angewendet werden solle. Dass es dadurch zu einer Sen-
deleistungserhöhung bis zu einem Faktor 10 auch an den Orten mit empfindlicher Nutzung 
(OMEN) kommen könne, habe das AUE bereits mehrmals bestätigt. Das letzte Mal öffentlich am 
Seminar der Kantonalen Planungsgruppe Bern (KPG) vom 9. Dezember 2023 «Mobilfunk – Eine 
Standortbestimmung für Gemeinden». Dabei hätten Referenten der Fachstelle NIS den Baubewil-
ligungsbehörden bestätigt, dass es durch die Sendeleistungserhöhungen zu einer Grenzwertü-
berschreitung an den OMEN bis zu einem Faktor 3.2 kommen könne. Bei der bestätigten Grenz-
wertüberschreitung an den OMEN bei Anwendung der adaptiven Antennen mit Korrekturfaktor 
komme es gemäss den Vollzugsempfehlungen des BAFU vom 23. Februar 2023 jedoch nur örtlich 
und zeitlich beschränkt zu Überschreitungen des Anlagegrenzwertes. Gemittelt gemessen über 
sechs Minuten würden die 5 V/m jedoch immer eingehalten. Unbestritten sei jedoch, dass bei 
vorliegenden adaptiven Antennen die berechnete maximale Feldstärke von 4.99 V/m überschrit-
ten werde. Wie stark (Feldstärke) und wie oft dies an den OMEN gemäss vorliegendem Standort-
datenblatt der Fall sein werde, sei für sie weder erkenntlich noch nachvollziehbar. Weiter ist sie 
der Auffassung, adaptive Antennen seien nicht mehr funktionsfähig, sollten diese mittels Power 
Lock-Funktion im Betrieb gedrosselt oder gar abgestellt werden. Die Beschwerdeführerin kommt 
zum Schluss, somit sei eindeutig durch die Vollzugsbehörden dargelegt, dass es bei vorliegender 
Antenne durch die Aufschaltung des Korrekturfaktors zu einer Sendeleistungserhöhung komme 
und dadurch die deklarierten Anlagegrenzwerte im Standortdatenblatt überschritten würden. Wie 
oft, wo genau und insbesondere wie stark (Feldstärke) sei aus den Gesuchsunterlagen nicht er-
sichtlich. Sodann beantragt sie, sollte die Beschwerdeinstanz den Rechtsbegehren nicht nach-
kommen, ihr sei in diesem Verfahren durch das AUE aufzuzeigen, wo (Ort gemäss Standortda-
tenblatt und Antennendiagramm) und wie stark (Feldstärke V/m) die örtlichen und zeitlichen 
Grenzwertüberschreitungen bei vorliegenden Antennen seien. Das BAFU mache dies in ähnlichen 
Verfahren vor Bundesgericht (Fall Biberist SO).
b)
Das AUE hält in seiner Stellungnahme vom 22. Dezember 2023 zur Einsprache, worauf es 
in der Stellungnahme vom 18. April 2024 verweist, fest, der Anlagegrenzwert habe sich mit der 
Anpassung der NISV4 vom 1. Januar 2022 nicht geändert. Anhang 1 Ziffer 64 NISV gelte immer 
noch uneingeschränkt. Damit gelte für die vorliegende Anlage ein Anlagegrenzwert von 5 V/m. 
Dieser sei korrekt im Standortdatenblatt vermerkt und werde rechnerisch an allen OMEN einge-
halten. Es sei richtig, dass durch die Anwendung des Korrekturfaktors die Antenne im 3600 MHz 
(richtig: 3400 MHz) Band kurzzeitig stärker senden dürfe. Jedoch komme es dadurch nicht zu 
einer erhöhten Dauerleistung. Die vorgeschriebene automatische Leistungsbegrenzung verhin-
dere genau dies.
c)
Für die rechnerische Beurteilung der Einhaltung der Grenzwerte gilt gemäss Anhang 1 Zif-
fer 63 NISV als massgebender Betriebszustand der maximale Gesprächs- und Datenverkehr bei 
maximaler Sendeleistung. Mit der per 1. Juni 2019 in Kraft getretenen Fassung der NISV wurde 
3 Siehe Standortdatenblatt vom 15. August 2023 (Revision: 2.0) Ziff. 6 und Zusatzblatt 2 (Vorakten pag. 7 ff.)
4 Verordnung des Bundesrats vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; 
SR 814.710)


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die Bestimmung dahingehend ergänzt, dass bei adaptiven Antennen die Variabilität der Sende-
richtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wird. Im Zeitpunkt der Inkraftsetzung die-
ser Verordnungsrevision stand aus verschiedenen Gründen eine Vollzugshilfe, wie bei adaptiven 
Antennen die Variabilität der Senderichtungen und der Antennendiagramme berücksichtigt wer-
den kann, noch nicht bereit. Mit Schreiben vom 17. April 2019 und 31. Januar 2020 empfahl das 
BAFU den Kantonen bzw. den städtischen NIS-Fachstellen daher, die Strahlung von adaptiven 
Antennen bis zur Publikation der definitiven Vollzugsempfehlung wie bei konventionellen (stati-
schen) Antennen nach dem maximalen Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleis-
tung und basierend auf Antennendiagrammen zu beurteilen, die für jede Senderichtung den ma-
ximal möglichen Antennengewinn berücksichtigen (sog. «worst case»-Szenario basierend auf ei-
nem umhüllenden Antennendiagramm5). Dadurch werde deren tatsächliche Strahlung über-
schätzt, und die Beurteilung sei für die betroffene Bevölkerung auf der sicheren Seite und die 
Langzeitbelastung in jedem Fall tiefgehalten.
d)
Am 23. Februar 2021 veröffentliche das BAFU den «Nachtrag zur Vollzugsempfehlung zur 
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-
Basisstationen, BUWAL 2002» (nachfolgend: Nachtrag zur Vollzugsempfehlung).6 Gemäss dem 
Nachtrag zur Vollzugsempfehlung darf, damit adaptive Antennen gegenüber konventionellen An-
tennen nicht benachteiligt werden, ein Korrekturfaktor auf die maximale Sendeleistung angewen-
det werden. Dies unter der Voraussetzung, dass die adaptiven Antennen mit einer automatischen 
Leistungsbegrenzung ausgestattet sind, die sicherstellt, dass die über einen Zeitraum von sechs 
Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung nicht überschreitet. Der Korrektur-
faktor wurde gestützt auf wissenschaftliche statistische Studien und Messungen festgelegt und ist 
abhängig von der Anzahl der separat ansteuerbaren Antenneneinheiten (sog. «Sub-Arrays»).7 Um 
die Rechtssicherheit zu stärken wurde unter anderem Anhang 1 Ziffer 63 NISV revidiert. Nach der 
seit 1. Januar 2022 geltenden Fassung der NISV gilt gemäss Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 2 NISV, 
dass bei adaptiven Sendeantennen mit acht oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten 
(Sub-Arrays) auf die maximale Sendeleistung ein Korrekturfaktor KAA angewendet werden kann, 
wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet werden. 
Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die 
für die rechnerische Beurteilung verwendete massgebende Sendeleistung nicht überschreitet.
e)
Der Korrekturfaktor stellt sicher, dass die massgebende (korrigierte) Sendeleistung die rea-
listisch auftretende Maximalleistung der adaptiven Antenne abbildet. Bei adaptiven Antennen mit 
acht oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten kann deshalb für die Beurteilung, ob 
die Grenzwerte der NISV eingehalten werden, neu ein Korrekturfaktor angewendet werden. Er 
darf nur angewendet werden, wenn adaptive Antennen mit einer automatischen Leistungsbegren-
zung (Power Lock) ausgerüstet sind.8 Bei der automatischen Leistungsbegrenzung handelt es 
sich um eine Softwareapplikation auf der Antenne. Diese detektiert dauernd die in einem Funksek-
tor abgestrahlte Gesamtleistung der adaptiven Antenne. Sie muss während des laufenden Be-
triebs sicherstellen, dass die über sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die für die Beurteilung 
verwendete (bewilligte) Sendeleistung nicht überschreitet. Damit kann zwar nicht vollständig aus-
5 Vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 10 f. (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > The-
men > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Vollzugshilfen)
6 Abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektro-
smog > Mobilfunk: Vollzugshilfen
7 Vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 15 ff.
8 Vgl. BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, S. 7-10; BAFU, 
Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtioni-
sierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 5 f., 12 und 21 f.


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geschlossen werden, dass es im schlechtesten Fall vorübergehend zu Überschreitungen des An-
lagegrenzwertes kommt. Die automatische Leistungsbegrenzung sorgt jedoch dafür, dass wenn 
kurzzeitige Leistungsspitzen über der im Standortdatenblatt deklarierten (massgebenden) Sende-
leistung ERPn auftreten, die Leistung der Antenne soweit gedrosselt wird, dass die über einen 
Zeitraum von sechs Minuten gemittelte Sendeleistung die bewilligte Sendeleistung auch tatsäch-
lich nicht überschreitet. Ist der Mittelwert der bewilligten Sendeleistung über einen Zeitraum von 
sechs Minuten eingehalten, ist gewährleistet, dass auch die mit dieser Sendeleistung berechneten 
Feldstärkewerte über sechs Minuten gemittelt rechnerisch immer eingehalten sind.9
f)
Die kurzzeitigen Leistungsspitzen können dabei höchstens einen Wert ERPmax, n erreichen, 
welcher der bewilligten Sendeleistung ERPn multipliziert mit dem Reziproken des Korrekturfaktors 
entspricht. Bei einem Korrekturfaktor von 0.1 kann der Spitzenwert der Sendeleistung höchstens 
zehnmal höher sein als die deklarierte. Das bedeutet gleichzeitig, dass die für die adaptive An-
tenne berechnete elektrische Feldstärke kurzfristig um das 3.2-Fache übertroffen werden kann. 
Bedenkt man, dass eine Mobilfunksendeanlage mit adaptiven Antennen in den meisten Fällen 
auch mit konventionellen Antennen ausgerüstet ist, erhöht sich die Feldstärke der gesamten An-
lage kurzfristig um einen kleineren Faktor. Wird z.B. ein OMEN je «zur Hälfte» durch konventio-
nelle und adaptive Antennen einer Anlage mit derselben massgebenden Sendeleistung bestrahlt 
(Annahme: dieselben Distanzen, Richtungs- und Gebäudedämpfungen), dann kann sich die ge-
samte Feldstärke kurzfristig um das 2.3-Fache über die berechnete Feldstärke erhöhen: Die Sen-
deleistung der konventionellen Antennen bleibt unverändert, die der adaptiven Antennen kann 
sich kurzfristig um Faktor 10 erhöhen, was für die gesamte Sendeleistung einen Faktor von 5.5 
ergibt. Hier wurde wiederum nicht berücksichtigt, dass selten mehrere adaptive Antennen gleich-
zeitig mit maximaler Leistung senden.10
g)
Entsprechend ist es bei der Anwendung des Korrekturfaktors zwar möglich, dass es vorlie-
gend an den OMEN vorübergehend zu kurzzeitigen Überschreitungen der im Standortdatenblatt 
berechneten elektrischen Feldstärke kommen kann. Jedoch ist durch die automatische Leistungs-
begrenzung sichergestellt, dass die berechneten elektrischen Feldstärkewerte und somit auch der 
Anlagegrenzwert über einen Zeitraum von sechs Minuten eingehalten werden. Im Übrigen wird 
der Immissionsgrenzwert auch unter Berücksichtigung der Leistungsspitzen an allen OMEN je-
derzeit deutlich eingehalten. Soweit die Beschwerdeführerin die konkrete Angabe der Orte und 
Höhe von Grenzwertüberschreitungen der vorliegenden adaptiven Antennen verlangt, wird darauf 
hingewiesen, dass dies vorgängig nicht bestimmt werden kann, da die effektive Nutzung der Mo-
bilfunkanlage (Nutzerverteilung, Nutzungsdauer, Anzahl gleichzeitiger aktiver Nutzer etc.) nicht 
bekannt ist. Auch besteht kein Anlass beim AUE einen Bericht einzuholen, der aufzeigt, wo (Ort 
gemäss Standortdatenblatt und Antennendiagramm) und wie stark (Feldstärke V/m) theoretisch 
Grenzwertüberschreitungen bei den vorliegenden adaptiven Antennen auftreten könnten, zumal 
dieses in seinem Fachbericht und seinen Stellungnahmen zum Ergebnis gelangte, dass die ge-
plante Anlage die Bestimmungen der NISV vollständig erfüllt und bewilligungsfähig ist. Aus dem 
Vorbringen, dass das BAFU dies in ähnlichen Verfahren aus dem Kanton Solothurn vor Bundes-
gericht machte, kann die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten ableiten. Weder wird diese 
Behauptung durch die Beschwerdeführerin mit entsprechenden Belegen untermauert, noch ist ein 
solches Vorgehen des BAFU bekannt.
9 Vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 22 und 24
10 BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 22


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Schliesslich wurde die Anwendung des Korrekturfaktors, entgegen der Auffassung der Beschwer-
deführerin, bereits in mehreren Baubewilligungsverfahren beurteilt.11 Zudem zeigte die Validie-
rung der Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) durch das Bundesamt für Kommunikation 
(BAKOM), dass die QS-Systeme den Betrieb der adaptiven Antennen korrekt überwachen (vgl. 
hinten Erwägung 6 zum QS-System im Detail).12 Des Weiteren kann auf der Grundlage des tech-
nischen Berichts des Eidgenössische Institut für Metrologie (METAS) vom 20. April 2020 nach 
dem Stand der Technik gemessen und kontrolliert werden, ob eine Anlage den Anlagegrenzwert 
im Betriebszustand einhält (vgl. hinten Erwägung 5 zur Abnahmemessung im Detail).13
3.
Baugesuchsunterlagen
a)
Die Beschwerdeführerin rügt, das vorliegend zu beurteilende Baugesuch sei mangelhaft und 
unvollständig. Zur Begründung führt sie aus, der den Gesuchsunterlagen beigelegte NIS-Fachbe-
richt des AUE enthalte keine Angaben über die adaptive Messmethode, mit welcher die Prüfung 
vorgenommen worden sei. Bis anhin seien die meisten adaptiven Antennen noch mit der soge-
nannten «worst case»-Methode wie eine konventionelle Antenne berechnet worden und die Ad-
aptivität der neuen Funktechnik 5G (beamforming) sei nicht berücksichtigt worden. Dies sei 
gemäss Anhang 1 Ziffer 63 NISV und gemäss einem Verwaltungsgerichtsentscheid im Kanton 
Zürich bundesrechtswidrig. Adaptive Antennen müssten demnach gesondert gemessen und könn-
ten nicht gleich wie konventionelle Antennen behandelt werden. Des Weiteren zweifelt die Be-
schwerdeführerin an den im Standortdatenblatt ausgewiesenen Sendeleistungen, diese seien zu 
tief, damit sei kein adaptiver Betrieb möglich. Sodann bringt sie vor, in den Baugesuchsunterlagen 
seien nur Antennentypen erwähnt, deren Kurzbezeichnung ohne technische Datenblätter nichts-
sagend sei. Die technischen Datenblätter seien nicht allgemein online verfügbar und müssten des-
halb den publizierten Unterlagen beigelegt werden. Entsprechend fordert sie zur Beurteilung der 
Auswirkungen der geplanten Anlage die Publikation der originalen Antennendiagramme, der Pro-
duktinformationen und Angabe der Einstellungen für den realen Betrieb.
b)
Eine Mobilfunkanlage darf nur bewilligt werden, wenn sichergestellt ist, dass die Grenzwerte 
der NISV voraussichtlich eingehalten werden können (vgl. Art. 4 f. NISV). Die Sendeleistung einer 
Mobilfunkanlage kann im Bewilligungsverfahren zwangsläufig nur berechnet, nicht aber gemessen 
werden. Abzustellen ist daher auf eine rechnerische Prognose. Grundlage dieser Berechnung ist 
nach Art. 11 Abs. 1 NISV das von der Inhaberin oder dem Inhaber der geplanten Anlage einzurei-
chende Standortdatenblatt. Dieses hat gemäss Art. 11 Abs. 2 NISV insbesondere die aktuellen 
bzw. die geplanten technischen und betrieblichen Daten der Anlage, soweit sie für die Erzeugung 
von Strahlung massgebend sind (Bst. a), den massgebenden Betriebszustand (Bst. b) sowie die 
Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung (Bst. c) zu enthalten.
c)
Demzufolge konnte der angefochtene Bauentscheid vom 20. Februar 2024 zwangsläufig 
«keine Angaben über die adaptive Messmethode» enthalten, mit welcher die Prüfung vorgenom-
men wurde. Diese Prüfung basierte auf einer Prognose und nicht auf einer Messung. Im vorlie-
genden Fall sind denn auch die vorerwähnten Parameter im Standortdatenblatt vom 15. August 
2023 (Revision: 2.0) aufgeführt. In den Beilagen zum Standortdatenblatt finden sich zudem die 
11 Vgl. BVD 110/2023/75 vom 6. September 2023 E. 4 und BVD 110/2022/157 vom 7. November 2023 E. 7; vgl. auch 
die Entscheide des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2023.00042 vom 21. September 2023 E. 5 f. und VB.2023.00232 
vom 16. November 2023 E. 5 f.
12 Vgl. www.bakom.admin.ch > Telekommunikation > Technologie > 5G > Voraussetzungen zum Betrieb adaptiver An-
tennen sind erfüllt
13 METAS, Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz (Ver-
sion 2.1) vom 20. April 2020 (abrufbar unter: www.metas.ch > Dokumentation > Rechtliches > Messen im Bereich nich-
tionisierender Strahlung (NISV) > Technische Berichte)


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umhüllenden Antennendiagramme der entsprechenden Antennentypen. Die im Standortdatenblatt 
deklarierten Sendeleistungen ERPn sind für die Mobilfunkbetreiberinnen verbindlich. Mit der um-
strittenen Baubewilligung wird keine höhere Sendeleistung ERPn, für die Antennen mit Korrektur-
faktor gemittelt über sechs Minuten, erlaubt. Ob die Anlage in diesem Rahmen sinnvoll betrieben 
werden kann, ist Sache der Mobilfunkbetreiberinnen.14 Im Weiteren kann dem Standortdatenblatt 
entnommen werden, dass die Sendeantennen im Frequenzband 3400 MHz adaptiv betrieben wer-
den. Dabei wird der besonderen Abstrahlcharakteristik (Variabilität der Senderichtungen und der 
Antennendiagramme) von adaptiven Antennen bei der Beurteilung der NIS-Belastung Rechnung 
getragen und ein Korrekturfaktor angewendet.
Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Baugesuchsunterlagen mit dem Standortdatenblatt vom 
15. August 2023 (Revision: 2.0) alle wesentlichen Informationen zur Beurteilung der Immissions-
situation enthalten. Es müssen keine weiteren Unterlagen eingeholt werden, insbesondere besteht 
kein Anlass, die Beschwerdegegnerin aufzufordern, die originalen Antennendiagramme, die Pro-
dukteinformationen und die Angabe der Einstellungen für den realen Betrieb zu publizieren.15
4.
Adaptive Antennen
a)
Die Beschwerdeführerin hält im Weiteren fest, die Beurteilung des vorliegenden Bauge-
suchs durch das AUE basiere auf Immissionsprognosen anhand von Berechnungen. Die Metho-
den dieser Berechnungen basierten auf den bisherigen Verfahren bei nicht-adaptiven Antennen 
und berücksichtigten die Eigenschaften der adaptiven Antennen nicht. Adaptive Antennen nutzten 
Reflexionen gezielt aus. Mit Verweis auf ein Beispiel kommt sie zum Ergebnis, dass die aussch-
liesslich auf den direkten, linearen Verbindungen beruhenden Emissionsprognosen im Standort-
datenblatt nicht erfassten, welche Orte aufgrund von Reflexionen möglicherweise stärker belastet 
seien und wo auch Grenzwerte überschritten werden könnten. Die bisherigen Methoden der Im-
missionsprognosen seien deshalb untauglich für das vorliegende Verfahren.
b)
Im Rahmen der rechnerischen Prognose kann den Reflexionen weder bei adaptiven noch 
bei konventionellen Antennen Rechnung getragen werden. Für die Berechnung wird das sog. ein-
fache Freiraumausbreitungsmodell verwendet, welches jedoch die Reflexionen an Strukturober-
flächen in der Umgebung der Antenne nicht berücksichtigt. Abgesehen von der Gebäudedämp-
fung können nicht alle Einflüsse, wie die Vielfältigkeit, dielektrische Eigenschaft, zeitliche Variabi-
lität und Witterungsabhängigkeit der Strukturoberflächen sowie die Struktur der Oberflächen, mit 
verhältnismässigen Aufwand für jede projektierte Anlage realistisch erfasst werden. Das Freirau-
mausbreitungsmodell berücksichtigt nur, in welche Richtung wieviel Strahlung abgebeben wird.16 
Deshalb empfiehlt das BAFU, nach Inbetriebnahme der Anlage in der Regel eine NIS-Abnahme-
messung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem 
OMEN zu 80 Prozent erreicht wird. In begründeten Fällen kann die Behörde diese Schwelle auch 
niedriger ansetzen. Ergibt die Abnahmemessung eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage 
bzw. die Sendeleistung anzupassen.17
Auch ohne Einbezug der Reflexionen bei adaptiven Antennen in die Berechnung der Strahlenbe-
lastung kann durch entsprechende Abnahmemessungen verhindert werden, dass es zu Grenz-
wertüberschreitungen an den OMEN kommt. Besonders an OMEN, wo die Feldstärke fast den 
14 Vgl. dazu VGE 2020/27 vom 6. Januar 2021 E. 4.7 und BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.1
15 Vgl. VGE 2020/305 vom 31. Januar 2023 E. 6.1
16 BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 7.2.2
17 Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL, heute: BAFU), Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Voll-
zugsempfehlung zur NISV, 2002, Ziff. 2.1.8 S. 20 (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und 
Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Vollzugshilfen)


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Grenzwert erreicht (Ausschöpfung des Anlagegrenzwerts von über 80 Prozent), wird die Baube-
willigung in der Regel nur unter der Auflage erteilt, dass eine Abnahmemessung durchgeführt wird. 
Dementsprechend kann die Beschwerdeführerin mit diesem Vorbringen nichts zu ihren Gunsten 
ableiten. Im Übrigen ist die Strahlung nach der Reflexion in der Regel deutlich abgeschwächt, weil 
ein Teil der Strahlung vom Material, auf welches die Strahlung auftrifft, absorbiert wird (partielle 
Reflexion) oder bei der Totalreflexion in mehrere Richtungen reflektiert resp. gestreut wird.18
c)
Die Beschwerdeführerin bestreitet sodann, dass die eingereichten Antennendiagramme 
dem «worst case» entsprächen. Diesbezüglich führt sie aus, bisher hätten die Betreiber ihr An-
tennendiagramm nicht ändern können, seine Form sei konstruktionsbedingt gewesen. Sie hätten 
das Diagramm nur vergrössern oder verkleinern können, es habe aber stets die äussere Form 
beibehalten. Neu könnten adaptive Antennen ihr Antennendiagramm in der Form ändern. Das 
sogenannte umhüllende Antennendiagramm sei in Wirklichkeit eine Konfiguration.
d)
Bei konventionellen Antennen ist das räumliche Abstrahlungsmuster (dargestellt als Anten-
nendiagramm) immer das gleiche. Bei adaptiven Antennen hingegen kann das Abstrahlungsmus-
ter beim maximalem Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung unterschiedliche 
räumliche Ausprägungen annehmen. Es kann zum Beispiel nur ein Beam gebildet werden. Dieser 
kann in verschiedene Richtungen gesendet werden, wodurch adaptive Antennen eine hohe Ab-
deckung in der Fläche erzielen und bisher schlecht versorgte Zonen am Rand der versorgten Zelle 
bei Bedarf mit einer höheren Feldstärke versorgen können. Es können auch mehrere Beams 
gleichzeitig abgestrahlt werden, auch bei diesen kann ihre Hauptsenderichtung variieren. Das An-
tennendiagramm im massgebenden Betriebszustand ist bei adaptiven Antennen also nicht immer 
das gleiche. Die rechnerischen Prognosen basieren bei adaptiven Antennen daher auf einem um-
hüllenden Antennendiagramm. Dieses umhüllende Antennendiagramm schliesst sämtliche Anten-
nendiagramme ein, die im massgebenden Betriebszustand auftreten können. Bei den umhüllen-
den Antennendiagrammen ist berücksichtigt, dass Beams in Richtungen, die stark von der Haupt-
strahlrichtung abweichen, weniger stark gebündelt sind und einen kleineren Antennengewinn auf-
weisen. Verwendet die Antenne vordefinierte Antennendiagramme, sind die Ausprägungen ein-
zelner Beams im umhüllenden Antennendiagramm gut erkennbar. Es gibt jedoch auch adaptive 
Antennen, die das Antennendiagramm laufend berechnen und anpassen, um die aktiven Mobil-
geräte in der Funkzelle möglichst optimal zu versorgen. Einbezogen werden neben der Position 
der Endgeräte und deren Qualitätsanforderungen an die Funkverbindung insbesondere die vor-
handenen Reflexionen und Abschattungen sowie weitere Randbedingungen wie z.B. die Topo-
graphie. Damit nehmen die konkret angewendeten Beamformen bzw. Antennendiagramme viel-
fältige Konturen an, bleiben jedoch immer innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms.19
e)
Den pauschalen Ausführungen der Beschwerdeführerin kann daher nicht gefolgt werden. 
Die Ausgestaltung des umhüllenden Antennendiagramms ist abhängig vom eingesetzten Anten-
nentyp und unterscheidet sich entsprechend von Antennentyp zu Antennentyp. Aus dem Stand-
ortdatenblatt vom 15. August 2023 (Revision: 2.0) geht hervor, welche Antennentypen für die ad-
aptiven Sendeantennen zum Einsatz gelangen sollen. In den Beilagen zum Standortdatenblatt 
finden sich zudem die umhüllenden horizontalen und vertikalen Antennendiagramme des entspre-
chenden Antennentyps. Aus den Ausführungen in den Erläuterungen zu adaptiven Antennen und 
deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung 
(NISV) vom 23. Februar 2023 (S. 10 ff.) kann geschlossen werden, dass die einzelnen Antennen-
diagramme des umhüllenden Antennendiagramms für die adaptiv betriebenen Sendeantennen im 
Frequenzband 3400 MHz vielfältige Konturen annehmen können. Entsprechend sind nicht mehr 
18 BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8.4.2
19 BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 10 f.


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ausgeprägte Beams erkennbar. Die verschiedenen Einzel-Antennendiagramme bleiben jedoch 
immer innerhalb des umhüllenden Antennendiagramms.20
f)
Schliesslich bringt die Beschwerdeführerin vor, adaptive 5G-Antennen führten aller Voraus-
sicht nach bei gleichbleibender Strahlungsstärke zu grösseren Gesundheitsschäden, aufgrund der 
starken Pulsation und Quasi-Pulsation durch die neue Systemtechnik. Trotzdem sollten genau 
diese potentiell gefährlicheren Antennen gemäss den Vollzugsempfehlungen BAFU stärker strah-
len dürfen. Es finde somit eine Ungleichbehandlung statt, die sich nicht auf sachliche Unterschei-
dungskriterien stütze, sondern einzig auf wirtschaftliche Interessen - dies ohne jegliche wissen-
schaftlich nachvollziehbare Begründung.
g)
Die rechnerischen Prognosen basieren bei adaptiv betriebenen Antennen auf einem umhül-
lenden Antennendiagramm. Dieses schliesst sämtliche möglichen Ausprägungen des Antennen-
diagramms bzw. sämtliche möglichen «Beams» ein, die im massgebenden Betriebszustand auf-
treten können. Berechnungen basierend auf dem umhüllenden Antennendiagramm überschätzen 
jedoch die in der Realität auftretende Strahlung deutlich, da die unterschiedlichen Antennendia-
gramme, die dem umhüllenden Diagramm zugrunde liegen, nicht alle gleichzeitig auftreten kön-
nen. Mit diesem bisher angewendeten «worst case»-Szenario kommt es folglich zu einer strenge-
ren Beurteilung von adaptive Antennen gegenüber konventionellen Antennen. Damit adaptive An-
tennen im Vergleich zu konventionellen Antennen nicht benachteiligt werden, hat der Bundesrat 
in der Revision der NISV 2019 festgelegt, dass die Variabilität der Senderichtungen und der An-
tennendiagramme bei adaptiven Antennen im massgebenden Betriebszustand zu berücksichtigen 
ist (Anhang 1 Ziffer 63 NISV). Dies erfolgt, indem auf die maximale Sendeleistung ein Korrektur-
faktor angewendet wird.21 Somit findet durch die Anwendung des Korrekturfaktors keine Ungleich-
behandlung statt. Vielmehr führt es zu einer Gleichbehandlung von konventionellen und adaptiven 
Antennen. Soweit die Beschwerdeführerin Ausführungen zu allfälligen Gesundheitsschäden ma-
chen, wird auf Erwägung 7 verwiesen.
5.
Abnahmemessungen
a)
Die Beschwerdeführerin moniert, die Datenkeulen der 5G-Antennen könnten nicht gemes-
sen werden. Dies, weil sich die Keulen derart schnell veränderten, dass kein Messgerät in der 
Lage sei, sie zu erfassen. Einzige Möglichkeit sei, durch ein Endgerät eine sehr grosse Datei 
herunterzuladen und die Keule damit quasi festzuhalten, bis die Messung habe stattfinden kön-
nen. Eine solche Art der Messung sei jedoch in der Schweiz nicht vorgesehen. Der technische 
Bericht zur Messung von 5G-Antennen des METAS sehe eine Hochrechnung vor, basierend auf 
der Messung des Synchronisationssignals. Diese Methode habe bislang funktioniert (wenn auch 
mit 45 Prozent Messungenauigkeit) und sei Standard, wenn es um die Beurteilung von Basissta-
tionen gehe. Das funktioniere aber nicht mehr, wenn Beamforming ins Spiel komme. Bei Beam-
forming sei es möglich, dass der Antennengewinn für Synchronisationssignal und Datenverkehr 
unterschiedlich sein könne. Wenn man also vom Synchronisationssignal auf den Datenverkehr 
hochrechne, müsse man diesen Unterschied mit einbeziehen. Dieser Unterschied sei aber kein 
fester Faktor von X Dezibel (dB). Der Unterschied könne räumlich sehr unterschiedlich ausfallen. 
Mit Verweis auf Abbildung 3 auf Seite 13 des technischen Berichts des METAS «Messmethode 
für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich bis zu 6 GHz» vom 20. April 2020 bringt die Be-
schwerdeführerin vor, so sei relativ einfach ersichtlich, dass der Hochrechnungsfaktor bei der 
20 Vgl. Standortdatenblatt für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen vom 13. Mai 2022 (Revision: 1.13), Anhang, pag. 9 f. 
der Vorakten der Stadt Langenthal
21 BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor 
nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 10 und 12


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obersten Datenkeule zwei sei, bei der untersten jedoch etwa 10-20. Dies bedeute, dass die mes-
sende Person ganz genau wissen müsse, wo in diesem Antennendiagramm sie sich befinde, da-
mit sie den korrekten Hochrechnungsfaktor erwische. Diese Information sei aber für einen be-
stimmten Ort nicht etwa immer gleich, sondern könne ändern, da nicht nur die Datenkeulen vari-
able Antennendiagramme hätten, sondern auch das Synchronisationssignal. Die Beschwerdefüh-
rerin kommt zusammenfassend zum Schluss, die Vollzugsbehörde habe keine Möglichkeit, die 
Einhaltung der Grenzwerte auf unabhängige Weise zu kontrollieren und sei nicht in der Lage, die 
Einhaltung der NISV zu kontrollieren.
b)
Das AUE hat in seiner Stellungnahme vom 22. Dezember 2023 zur Einsprache festgehalten, 
das Ziel einer Abnahmemessung nach der Inbetriebnahme einer Mobilfunkanlage sei die Verifika-
tion der berechneten Immissionsprognose. Das METAS habe eine Methode für die Messung der 
Strahlung von 5G-Basisstationen und adaptiven Antennen erarbeitet und dazu Mitte Februar 2020 
einen technischen Bericht auf seiner Website publiziert. Am 15. Juni 2020 sei der technische Be-
richt mit einem Nachtrag ergänzt worden. Es stünden eine frequenzselektive und eine codeselek-
tive Messmethode für die Beurteilung des 5G Signals zur Verfügung. Diese beiden Messmethoden 
entsprächen dem Stand der Technik, auf welche sich Messfirmen bei Abnahmemessungen stüt-
zen könnten. Beide Messverfahren basierten auf «worst case»-Annahmen und überschätzten da-
mit den Beurteilungswert. Im Normalfall komme die codeselektive Methode zur Anwendung, da 
mit dieser Methode der genaue Beitrag einer einzelnen Anlage zur Strahlung an einem Messort 
bestimmt werden könne.
c)
Die Behörde überwacht die Einhaltung der Emissionsbegrenzungen (Art. 12 Abs. 1 NISV). 
Nach Art. 12 Abs. 2 NISV führt die Behörde Messungen oder Berechnungen zur Kontrolle der 
Einhaltung des Anlagegrenzwerts nach Anhang 1 durch, lässt solche durchführen oder stützt sich 
auf die Ermittlungen Dritter. Das BAFU empfiehlt geeignete Mess- und Berechnungsmethoden.
Bei der rechnerischen Prognose der Strahlung, die auf dem Standortdatenblatt basiert, werden 
zwar die wesentlichen Einflussgrössen berücksichtigt. Dennoch ist die rechnerische Prognose, 
die im Baubewilligungsverfahren vorgenommen wird, mit gewissen Unsicherheiten behaftet, da 
sie nicht sämtlichen Feinheiten der Strahlungsausbreitung Rechnung trägt. Das BAFU empfiehlt 
in der Vollzugsempfehlung aus diesem Grund, dass an den OMEN, an denen der Anlagegrenzwert 
gemäss der rechnerischen Prognose zu mindestens 80 Prozent ausgeschöpft wird, nach Inbe-
triebnahme der Anlage in der Regel eine Abnahmemessung vorzunehmen ist. In begründeten 
Fällen kann die Behörde diese Schwelle auch niedriger ansetzen. Ergibt die Abnahmemessung 
eine höhere NIS-Belastung, so ist die Anlage bzw. die Sendeleistung anzupassen.22
Gemäss dem Nachtrag «Adaptive Antennen» vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur 
NISV wird bestätigt, dass in der Regel eine Abnahmemessung durchgeführt werden soll, wenn 
gemäss rechnerischer Prognose an einem OMEN der Anlagegrenzwert zu 80 % erreicht wird. 
Zusätzlich wird ausgeführt, die Behörde könne in begründeten Fällen diese Schwelle auch niedri-
ger ansetzen oder aber auch auf die Messung verzichten, wenn die Feldstärke mehr als 80 % des 
Anlagegrenzwertes betrage. Beim Einsatz von adaptiven Antennen könne es aufgrund der breite-
ren umhüllenden Antennendiagramme potentiell mehr OMEN geben, deren Belastung diese 
Schwelle erreiche. Die Behörde könne unter Berücksichtigung fachlicher Gründe und ihrer Erfah-
rung eine Auswahl der zu messenden OMEN treffen.
d)
Gemäss dem Standortdatenblatt vom 15. August 2023 (Revision: 2.0) beträgt die elektri-
sche Feldstärke an den drei höchstbelasteten OMEN 4.99 V/m (OMEN Nr. 8), 4.91 V/m (OMEN 
22 Vgl. Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL, heute: BAFU], Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Voll-
zugsempfehlung zur NISV, 2002, Ziff. 2.1.8 S. 20


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Nr. 4) und 4.84 V/m (OMEN Nr. 5). Das AUE hat in seinem Fachbericht Immissionsschutz vom 
13. Oktober 2023 für die OMEN Nrn. 4, 8 und 9 eine Abnahmemessung angeordnet, also anstelle 
des dritthöchstbelasteten OMEN Nr. 5 beim OMEN Nr. 9 eine Messung vorgesehen. Diese Aus-
wahl der OMEN für eine Abnahmemessung wird von der Beschwerdeführerin nicht angezweifelt. 
Für die BVD besteht unter Berücksichtigung des Umstands, dass das AUE die Auswahl der zu 
messenden OMEN aufgrund fachlicher Gründe und seiner Erfahrung zu treffen hat, kein Anlass, 
diese Auswahl zu hinterfragen, zumal gemäss Standortdatenblatt auch das OMEN Nr. 9 eine be-
rechnete Feldstäre von 4.24 V/m und damit über der 80 %-Schwelle aufweist.
e)
Mit dem technischen Bericht «Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbereich 
bis zu 6 GHz» vom 20. April 2020 und dem Nachtrag vom 15. Juni 2020 hat das METAS eine 
Messmethode für adaptive Antennen vorgelegt.23 Auf Bitte der kantonalen Vollzugsbehörden hat 
das BAFU mit den «Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Antennen» vom 30. Juni 2020 
weitere fachliche Erklärungen zum technischen Bericht des METAS veröffentlicht.24 In den ge-
nannten Dokumenten des BAFU und METAS wird insbesondere auch die Messung für adaptive 
Antennen erklärt. Seit Vorliegen dieser Dokumente können sich Messfirmen bei der Schweizeri-
schen Akkreditierungsstelle (SAS) für die Messmethode METAS/BAFU akkreditieren lassen und 
entsprechende Abnahmemessungen an adaptiven Antennen vornehmen.
Mit einer Abnahmemessung wird überprüft, ob die Grenzwerte während des maximal bewilligten 
Betriebszustandes, d.h. unter voller Auslastung und bei maximaler Sendeleistung, in der realen 
Umgebung eingehalten sind. Da der für die Einhaltung der Anlagegrenzwerte massgebende Be-
triebszustand der maximalen Sendeleistung bei maximalen Gesprächs- und Datenverkehr in der 
Realität nur selten auftritt und es auch nicht ohne weiteres möglich ist, diesen Betriebszustand 
während der Zeit der Messung gezielt herzustellen, werden Abnahmemessungen in der Regel 
beim realen Betrieb der Anlage durchgeführt. Diesbezüglich muss zwischen den Signalisierungs- 
und Verkehrsbeams, die je ein unterschiedliches Antennendiagramm aufweisen, unterschieden 
werden. Die Signalisierungsbeams (bzw. Signalisierungskanäle) enthalten antennenspezifische 
Informationen wie die Identifizierung der Funkzelle und ermöglichen die Synchronisation mit den 
Nutzern innerhalb des Versorgungsgebiets. Demgegenüber übertragen die Verkehrsbeams (bzw. 
Verkehrskanäle) die Nutzlastdaten zwischen der Basisstation und den Nutzern. Aufgrund ihrer 
periodischen Abstrahlung und konstanter Leistung eignen sich die Signalisierungskanäle am bes-
ten für die Messung. Für diese ist das von der Antenne zum Endgerät gesendete sekundäre Syn-
chronisationssignal (SSS) des Signalisierungskanals ausgewählt worden. Das Messergebnis wird 
anschliessend auf den massgebenden Betriebszustand hochgerechnet. Der Umrechnungsfaktor 
setzt sich aus verschiedenen Elementen zusammen, welche die dynamischen Aspekte der adap-
tiven Antennen wiedergeben.25
Stellt sich aufgrund der Abnahmemessung heraus, dass der Anlagegrenzwert beim hochgerech-
neten Maximalbetrieb überschritten wird, ist die maximal zulässige Sendeleistung neu festzulegen 
und die Einhaltung der vorgeschriebenen Werte durch weitere Abnahmemessungen nachzuwei-
sen. Das Risiko einer Fehlprognose im Baubewilligungsverfahren trägt somit die Bauherrschaft. 
Sie muss gegebenenfalls auch noch nachträglich, d.h. nach Inbetriebnahme der Anlage, Mass-
nahmen zur Sicherstellung der Grenzwertkonformität treffen. Diese Vorgehensweise entspricht 
der langjährigen Praxis und ist auch vom Bundesgericht als zulässig erachtet worden.26 Sie er-
23 Abrufbar unter: www.metas.ch > Dokumentation > Rechtliches > Messen im Bereich nichtionisierender Strahlung 
(NISV)
24 Abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elek-
trosmog > Mobilfunk: Vollzugshilfen
25 Vgl. BAFU, Erläuterungen zur Messmethode für adaptive Antennen vom 30. Juni 2020, Ziff. 1 und 2.2.1
26 Vgl. BGer 1C_681/2017 vom 1. Februar 2019 E. 4.5


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laubt, ergänzend zur rechnerischen Prognose, nach der Erstellung einer Mobilfunkanlage zu über-
prüfen, ob die Anlagegrenzwerte im bewilligten massgebenden Betriebszustand eingehalten sind.
f)
Nach dem Gesagten ist die Messbarkeit der Strahlung auch beim Betrieb adaptiver Anten-
nen möglich. Die Abnahmemessung erlaubt, ergänzend zur rechnerischen Prognose, nach Erstel-
lung oder Umbau einer Mobilfunkanlage zu überprüfen, ob die Anlagegrenzwerte im bewilligten 
massgebenden Betriebszustand eingehalten sind. Die Abnahmemessungen werden von fachkun-
digen Messfirmen durchgeführt, die bei der SAS akkreditiert sind. Im Leiturteil 1C_100/2021 vom 
14. Februar 2023 befand auch das Bundesgericht, die vom METAS empfohlene Messmethode 
würde sich zum heutigen Zeitpunkt als tauglich erweisen.27 Die Beschwerdeführerenden bringen 
nichts Stichhaltiges vor, dass das Funktionieren der Messmethoden des METAS und den Befund 
des Bundesgerichts infrage stellen vermöchte.
6.
QS-System
a)
Die Beschwerdeführerin zweifelt sodann an der Tauglichkeit des QS-Systems. Sie vertritt 
die Meinung, bei adaptiven Antennen und ihrer Softwaresteuerung sei eine Manipulation der Soft-
ware zur Erkennung von Prüfsituationen ohne Weiteres möglich und denkbar. Entsprechend sei 
das bisherige QS-System untauglich, um Grenzwertüberschreitungen zuverlässig zu erfassen. 
Weiter hält sie fest, bereits bisher hätten die QS-Systeme Defizite aufgewiesen. Deshalb habe 
das Bundesgericht 2019 eine schweizweite Überprüfung angeordnet. Diese Überprüfung habe bis 
jetzt nicht stattgefunden. Sodann bringt sie zusammenfassend vor, die bestehenden QS-Systeme 
seien von ihrer Konzeption her untauglich, adaptive Antennen effektiv zu kontrollieren, die Zertifi-
kate des BAKOM seien nicht geeignet, die Tauglichkeit der QS-Systeme für adaptive Antennen 
zu bestätigen, das aktuelle QS-System der Mobilfunkbetreiber sei nicht in der Lage, die Einhaltung 
der Grenzwerte im Betrieb zu garantieren, und die Vollzugsbehörden hätten keinerlei Möglichkeit 
ihre Kontrollfunktion wahrzunehmen. Schliesslich rügt sie, erst wenn das QS-System jede ein-
zelne Senderichtung einzeln abbilde und zwar in Real-Time, sei die Einhaltung der Grenzwerte 
gewährleistet.
b)
In seiner Stellungnahme vom 22. Dezember 2023 zur Einsprache erläuterte das AUE, das 
QS-System überwache den korrekten Betrieb der Anlage mit den zulässigen, bewilligten Parame-
tern. Abweichungen würden signalisiert und dokumentiert. Die kantonalen NIS-Fachstellen hätten 
Zugriff auf eine Datenbank des BAKOM, in welche die Mobilfunkbetreiber die detaillierten Be-
triebsdaten jeder Antenne (auch 5G Daten) hinterlegten. Für den Betrieb der adaptiven Antennen 
mit dem Korrekturfaktor seien die QS-Systeme bei den Betreibern und die Darstellung in der Da-
tenbank des BAKOM entsprechend erweitert worden. Festgestellte Abweichungen vom bewillig-
ten Zustand müssten behoben werden. Die Fehlerprotokolle würden der zuständigen Vollzugs-
behörde alle zwei Monate unaufgefordert zugestellt und mindestens zwölf Monate aufbewahrt.
c)
Die QS-Systeme für Mobilfunkanlagen sollen sicherstellen, dass die Mobilfunkanbieterinnen 
ihre Sendeanlagen bewilligungskonform betreiben und die Grenzwerte der NISV einhalten. Das 
QS-System muss über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, die einmal pro Arbeits-
tag die effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betreffen-
den Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Festgestellte Überschrei-
tungen eines bewilligten Werts müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies 
durch Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. Stellt das QS-System 
solche Überschreitungen fest, wird automatisch ein Fehlerprotokoll erzeugt. Die Fehlerprotokolle 
müssen der Vollzugsbehörde alle zwei Monate zugestellt und mindestens 12 Monate aufbewahrt 
27 Vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 8


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werden. Das QS-System muss von einer unabhängigen, externen Prüfstelle periodisch auditiert 
werden. Zur Kontrolle haben die Vollzugsbehörden uneingeschränkte Einsicht in die QS-Daten-
bank.28
d)
Der unbelegten Kritik der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden. Das Bundesge-
richt hat das QS-System in verschiedenen Urteilen, insbesondere im Leiturteil vom 14. Februar 
2023 zu adaptiven Antennen, als wirksames und ausreichendes Instrument zur Kontrolle der 
Emissionsbegrenzungen bezeichnet.29 Die vorgebrachten Einwände der Beschwerdeführerin ge-
ben keinen Anlass, die grundsätzliche Tauglichkeit des QS-Systems in Zweifel zu ziehen.
Zwar hat das Bundesgericht im Entscheid 1C_97/2018 vom 3. September 2019 das BAFU aufge-
fordert, im Rahmen seiner Aufsichtspflicht erneut eine schweizweite Kontrolle des ordnungs-
gemässen Funktionierens der QS-Systeme für Mobilfunkantennen durchführen zu lassen oder zu 
koordinieren. Gleichzeitig hielt das Bundesgericht jedoch fest, dass aufgrund der im Kanton 
Schwyz festgestellten Abweichungen nicht auf ein generelles Versagen der QS-Systeme ge-
schlossen werden könne. So seien weder das Ausmass der Abweichungen noch deren Auswir-
kungen auf die Strahlenbelastung an OMEN bekannt. Zudem würden entsprechende Feststellun-
gen bezüglich anderer Kantone fehlen. Das Bundesgericht hat im betreffenden Fall die Baubewil-
ligung für die Mobilfunkanlage denn auch bestätigt. Das BAFU hat am 14. Oktober 2022 den Zwi-
schenstand der Kontrollen der QS-Systeme im Bericht «Qualitätssicherungssysteme für Mobil-
funkanlagen: Zwischenstand Überprüfung und Vor-Ort-Kontrollen» veröffentlicht.30 Auch daraus 
lässt sich nicht schliessen, dass die QS-Systeme grundsätzlich untauglich sind, auch wenn im 
Zwischenbericht Stichproben weiterhin als notwendig erachtet werden. Zwar hat das Bundesge-
richt in seiner jüngsten Rechtsprechung mehrmals darauf hingewiesen, dass die im Jahr 2019 
verlangte gesamtschweizerische Überprüfung der QS-Systeme nun rasch durchzuführen sei; an 
seiner Einschätzung, wonach grundsätzlich vom Funktionieren der QS-Systeme auszugehen sei, 
hat es dabei jedoch festgehalten.31
e)
Gemäss dem Nachtrag zur Vollzugsempfehlung müssen QS-Systeme mit weiteren Para-
metern ergänzt werden, wenn bei adaptiv betriebenen Sendeantennen der Korrekturfaktor ange-
wendet wird.32 Die Betreiberinnen haben die QS-Systeme mit den für adaptive Antennen notwen-
digen Parametern gemäss den Vollzugsempfehlungen ergänzt. Es handelt sich dabei um Para-
meter, welche einen Einfluss auf die Sendeleistung und das Abstrahlverhalten haben. Auch diese 
müssen dokumentiert und überwacht werden. Das BAKOM hat im Validierungszertifikat festge-
stellt, dass das QS-System der Beschwerdegegnerin den Betrieb adaptiver Antennen korrekt 
überwacht.33 Zusätzlich wurde das QS-System der Beschwerdegegnerin bezüglich Datenverar-
beitung von einer unabhängigen, externen Prüfstelle, der SGS Société Générale de Surveillance 
SA, überprüft.34 Das Zertifikat wurde am 30. August 2022 ausgestellt und gilt bis zum 29. August 
2025. Dass das QS-System untauglich wäre, vermag die Beschwerdeführerin nicht aufzuzeigen. 
28 Rundschreiben, Qualitätssicherung zur Einhaltung der Grenzwerte der NISV bei Basisstationen für Mobilfunk und 
drahtlose Teilnehmeranschlüsse, S. 3 (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Fach-
informationen > Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssicherung)
29 Vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Januar 2023 E. 9; 1C_323/2017 vom 15. Januar 2018 E. 3.3, 1C_642/2013 vom 
7. April 2014 E. 6.1 und 1C_340/2013 vom 4. April 2014 E. 4, je mit Hinweisen
30 Abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > Massnahmen Elek-
trosmog > Mobilfunk: Qualitätssicherung
31 Siehe BGer 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 4.5 und 1C_527/2021 vom 13. Juli 2023 E. 7.9
32 Vgl. BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, S. 13
33 Vgl. Validierungsbericht vom 8. Juli 2021 zur automatischen Leistungsbegrenzung bei Salt (abrufbar unter: www.ba-
kom.admin.ch > Telekommunikation > Technologie > 5G > Voraussetzungen zum Betrieb adaptiver Antennen sind er-
füllt)
34 Vgl. QS-Zertifikat (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Fachinformationen > 
Massnahmen Elektrosmog > Mobilfunk: Qualitätssicherung)


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Es besteht nach dem Gesagten kein Grund zur Annahme, dass das QS-System der Beschwerde-
gegnerin das Einhalten der Grenzwerte – auch wenn ein Korrekturfaktor auf die adaptiv betriebe-
nen Antennen angewendet wird – nicht genügend kontrollieren könnte. Entsprechend kann die 
bisherige Rechtsprechung des Bundesgerichts betreffend den QS-Systemen auch bezüglich ad-
aptiver Antennen angewendet werden. Entgegen der Vorbringen der Beschwerdeführerin ist somit 
von einem genügenden QS-System auszugehen.
7.
Gesundheit und Vorsorgeprinzip
a)
Die Beschwerdeführerin äussert sodann gesundheitliche Bedenken und macht eine Verlet-
zung des Vorsorgeprinzips geltend. Diesbezüglich hält sie fest, Mobilfunkstrahlung sei nach heu-
tigen wissenschaftlichen Erkenntnissen auch unterhalb der Grenzwerte schädlich für die mensch-
liche Gesundheit. Diese Ausgangslage verschärfe sich mit der neuen Antennen- und Sendetech-
nik, den neuen Frequenzen und der Einführung von adaptiven Antennen zusätzlich. Die aktuellen 
Anlagegrenzwerte seien schon allein in Bezug auf die elektrische Feldstärke zu hoch angesetzt, 
da gemäss Newsletter der beratenden Expertengruppe NIS (BERENIS) vom Januar 2021 im Be-
reich der Anlagegrenzwerte Gesundheitseffekte auftreten würden. Mit Verweis auf diverse inter-
nationale Erklärungen und Appelle sowie einen amerikanischen Gerichtsentscheid bringt sie vor, 
die Grenzwerte müssten auch in der Schweiz neu festgelegt werden. Sie ist der Ansicht, dass im 
geplanten sehr dichten Antennennetz selbst Personen ohne eigenes Endgerät – unbeteiligte Per-
sonen, die sich neben Nutzern oder zwischen Nutzern und einer oder gar mehreren Antennen 
befänden – permanent und mit voller Sendeleistung bestrahlt würden. Hinzu komme, dass adap-
tive Antennen dauernd, nämlich alle 20 Millisekunden nach neuen Endgeräten suchten. Dies führe 
auch ohne Datenverkehr zu einer permanenten Strahlenbelastung in der ganzen Breite. Gleich-
zeitig würden viele Studien darauf hinweisen, dass 5G die Gesundheit von Menschen beeinträch-
tige, und dass bei 5G höchste Vorsicht angebracht sei, da es sich um eine nicht getestete Tech-
nologie handle. Derzeit gebe es jedoch noch keine Forschungserkenntnisse zu 5G im realen Be-
trieb. Dies habe der Bundesrat in seiner Antwort vom 8. März 2021 auf die Frage von Nationalrat 
Kurt Egger bestätigt. Auch die BERENIS habe bis dato noch keine einzige Studie zu 5G kommen-
tiert. Mit Verweis auf verschiedene Berichte und Studien kommt die Beschwerdeführerin zum 
Schluss, indem die höhere Variabilität bei adaptiven Antennen nicht als gesundheitsschädlich 
berücksichtigt werde, werde das Vorsorgeprinzip verletzt. Weiter rügt sie sinngemäss, der Korrek-
turfaktor führe zu einer groben Verletzung des Vorsorgeprinzips gemäss USG35 und BV36 und die 
Mittelung über sechs Minuten zu einer Senkung des Schutzniveaus. Sodann ist sie der Auffas-
sung, für die Einführung des Korrekturfaktors fehlten nachvollziehbare wissenschaftliche Erläute-
rungen. Die Erläuterungen zu adaptiven Antennen zeigten deutlich, dass ausschliesslich techni-
sche Aspekte in Betracht gezogen worden seien. Es fehlten jegliche Überlegungen zu gesund-
heitlichen Auswirkungen. Schliesslich bringt sie zusammenfassend vor, die Korrekturfaktoren 
seien willkürlich und unter Missachtung des Vorsorgeprinzips festgelegt worden.
b)
Der Immissionsschutz ist bundesrechtlich im USG und den darauf gestützten Verordnungen 
geregelt. Gemäss Art. 1 Abs. 2 USG sind Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, 
im Sinne der Vorsorge frühzeitig zu begrenzen. Nach Art. 12 USG werden Emissionen unter an-
derem durch Emissionsgrenzwerte eingeschränkt (Abs. 1 Bst. a), die durch Verordnungen vorge-
schrieben werden (Abs. 2). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt 
der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Er berücksich-
tigt dabei auch die Wirkungen der Immissionen auf Personengruppen mit erhöhter Empfindlichkeit, 
wie Kinder, Kranke, Betagte oder Schwangere (Art. 13 Abs. 2 USG). Um die Bevölkerung vor der 
35 Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01)
36 Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101)


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Strahlung von Mobilfunkanlagen zu schützen, hat der Bundesrat in der NISV Grenzwerte festge-
legt. Dabei hat er die von der Internationalen Kommission zum Schutz vor nichtionisierender 
Strahlung (ICNIRP) empfohlenen Referenzwerte als Immissionsgrenzwerte übernommen. Diese 
sind überall dort, wo sich Menschen aufhalten können, einzuhalten (vgl. Art. 13 Abs. 1 und An-
hang 2 NISV). Gleichzeitig hat der Bundesrat im Rahmen des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 11 
Abs. 2 USG die Anlagegrenzwerte weiter so tief angesetzt, wie dies technisch und betrieblich 
möglich und wirtschaftlich tragbar ist, wobei er bezüglich möglicher Gesundheitsgefährdungen 
eine Sicherheitsmarge vorsah.37
c)
Das BAFU, das für Fragen zur Strahlung von Mobilfunkantennen und deren Auswirkungen 
auf die Gesundheit zuständig ist, hat zur fachlichen Unterstützung die BERENIS einberufen. Diese 
sichtet die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zum Thema und wählt diejenigen zur de-
taillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den Schutz des Menschen von Bedeutung sind 
oder sein könnten.38 Das BAFU würde dem Bundesrat eine Anpassung der Grenzwerte in der 
NISV empfehlen, wenn neue gesicherte Erkenntnisse aus der Forschung oder aufgrund von All-
tagserfahrungen dies erforderten. Auch aus den von den Beschwerdeführerenden vorgelegten 
Studien und Dokumenten lässt sich kein Bedarf für eine Anpassung der Grenzwerte herleiten. Die 
für 5G verwendeten Frequenzen liegen im selben Bereich wie die bisher eingesetzten Mobilfunk-
technologien oder WLAN. Nach dem gegenwärtigen wissenschaftlichen Kenntnisstand gibt es 
keine fundierten Hinweise, dass 5G andere biologische Wirkungen hat als bisher verwendete Mo-
bilfunktechnologien.39 Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass aufgrund des Einsat-
zes von adaptiven Sendeantennen gemäss dem Mobilfunkstandard im Rahmen der geltenden 
Grenzwerte in der NISV keine Hinweise auf eine Gesundheitsgefährdung bestehen. Auch hat die 
BERENIS im Rahmen ihrer Tätigkeit bisher keine Studie sichten können, aufgrund welcher sie im 
Hinblick auf die Pulsation der Signale eine Grenzwertanpassung hätte empfehlen können und 
müssen.40 Auch das Bundesgericht hat sich im Leiturteil 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 aus-
führlich mit dem Vorsorgeprinzip in Bezug auf nichtionisierende Strahlung, und insbesondere mit 
dem Anlagegrenzwert auseinandergesetzt.41 Es kam zum Schluss, dass nach dem heutigen Wis-
sensstand die vorsorgliche Emissionsbegrenzung durch die Anwendung der aktuellen Grenzwerte 
dem Vorsorgeprinzip entspreche.42
In der Sonderausgabe des Newsletters vom Januar 2021 hat sich die BERENIS dem Thema «oxi-
dativen Stress» gewidmet.43 Darin hielten die Autorin und der Autor fest, dass die Mehrzahl der 
Zell- und Tierstudien Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress bei Exposition mit nichtionisie-
render Strahlung liefert, dies selbst bei niedrigen Intensitäten. Ob damit auch langfristige oder 
gesundheitliche Auswirkungen für den Menschen verbunden sind, ist nicht geklärt und lässt sich 
aus den Studien nicht ableiten.44 Um die Phänomene und Beobachtungen besser zu verstehen 
und zu bestätigen, sind gemäss BERENIS weitere Untersuchungen erforderlich.45 Es ist nicht an 
37 Vgl. zum Ganzen BGer 1C_97/2018 vom 3. September 2019 E. 3.1
38 Abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Newsletter > Beratende Expertengruppe 
NIS (BERENIS)
39 Vgl. Martin Röösli/Omar Hahad/Stefan Dongus/Nicolas Loizeau/Andreas Daiber/Thomas Münzel/Marloes Eeftens, 
Gesundheitsrisiko Mobilfunkstrahlung? Was ändert sich mit 5G?, in Aktuelle Kardiologie 2021, Ausgabe 6, S. 531 ff. 
(abrufbar unter: www.thieme-connect.com > Zeitschriften > Aktuelle Kardiologie); vgl. auch Martin Röösli, Gesund-
heitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Menschen, in URP 2021 S. 124 ff.
40 Vgl. auch BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.6
41 Vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5.3 – 5.7
42 Vgl. BGer 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 E. 5 mit zahlreichen weiteren Hinweisen auf neuere Studien und Arti-
kel zu diesem Thema
43 Vgl. Prof. Dr. Meike Mevissen/Dr. David Schürmann, in Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021 (abrufbar unter: 
www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > Newsletter)
44 Vgl. Martin Röösli, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Men-
schen, in URP 2021 S. 126 f.
45 Prof. Dr. Meike Mevissen/Dr. David Schürmann, in Newsletter-Sonderausgabe Januar 2021, S. 8 f.


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der BVD als kantonale Rechtsmittelinstanz, internationale Forschung sowie technische Entwick-
lungen zu verfolgen und gegebenenfalls eine Anpassung der Grenzwerte der NISV zu beantragen 
und damit Abklärungen, die die BERENIS für notwendig erachtet, vorzugreifen.
d)
Sodann können adaptive Antennen gezielt in Gebiete mit Datennutzung strahlen und in alle 
anderen Richtungen weniger stark emittieren. Die Strahlungsexposition von adaptiven Antennen 
liegt infolgedessen in der von ihr versorgten Funkzelle im Durchschnitt tiefer als bei konventionel-
len Antennen. Adaptive Antennen haben daher ein hohes Potential zur vorsorglichen Immissions-
begrenzung und tragen dem Verursacherprinzip besser Rechnung als die bisherigen An-
tennen.46 Wie erwähnt, darf nach Anhang 1 Ziffer 63 Abs. 2 NISV bei adaptiven Antennen mit acht 
oder mehr separat ansteuerbaren Antenneneinheiten ein Korrekturfaktor angewendet werden (vgl. 
vorne Erwägung 2). Der Korrekturfaktor beruht auf wissenschaftlichen statistischen Studien. Für 
die Einführung und konkrete Ausgestaltung eines Korrekturfaktors waren verschiedene bzw. zum 
Teil verknüpfte Aspekte adaptiver Antennen ausschlaggebend. Namentlich die Fokussierung in 
Richtung der Nutzerinnen und Nutzer, die Aufteilung der Sendeleistung auf verschiedene Beams 
sowie die regelmässige Unterschreitung der an sich möglichen Maximalleistung.47 Zwar kann es 
vorkommen, dass im tatsächlichen Betrieb die massgebende Sendeleistung kurzzeitig überschrit-
ten wird. Der Korrekturfaktor darf daher nur angewendet werden, wenn adaptive Antennen mit 
einer automatischen Leistungsbegrenzung (Power Lock) ausgerüstet sind.48 Mit dem Mechanis-
mus der Leistungsbegrenzung wird sichergestellt, dass eine allfällige Überschreitung des Anlage-
grenzwertes einerseits nur kurzzeitig auftreten kann und andererseits der mögliche Feldstärkewert 
immer noch um ein Vielfaches tiefer liegt als die in der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte. 
Mit dem Korrekturfaktor ist damit die grundlegende Konzeption der Unterscheidung zwischen An-
lage- und Immissionsgrenzwert nicht infrage gestellt.49 Dabei ist anzumerken, dass auch die Im-
missionsgrenzwerte in den für den Mobilfunk massgebenden Frequenzen nicht in jedem Moment, 
sondern ebenfalls über sechs Minuten ausgemittelt, eingehalten werden müssen.50 Mit der An-
wendung des Korrekturfaktors und der obligatorischen Leistungsbegrenzung besteht nach wie vor 
eine Sicherheitsmarge, mit welcher in Umsetzung des Vorsorgeprinzips der Möglichkeit wissen-
schaftlich ungesicherter gesundheitlicher Effekte der Mobilfunk-Strahlung Rechnung getragen 
wird. Gleiches folgt aus den Erläuterungen zur Änderung der NISV vom 17. Dezember 2021.51 
Eine Verletzung des umweltrechtlichen Vorsorgeprinzips, namentlich der Regelung von Art. 74 
BV, Art. 11 USG und Art. 4 NISV ist nicht erkennbar. Das Schutzkonzept der NISV ist nach dem 
gegenwärtigen Wissensstand mit dem übergeordneten Verfassungs- und Gesetzrecht vereinbar.
e)
Gemäss den obigen Ausführungen tragen die Anlagegrenzwerte dem Vorsorgeprinzip aus-
reichend Rechnung. Auch mit Blick auf die adaptiven Antennen und den Korrekturfaktor ist mit 
den aktuellen Grenzwerten von keiner Gesundheitsgefährdung auszugehen. Somit besteht keine 
rechtliche Grundlage, um die Erstellung der geplanten Mobilfunkanlage gestützt auf gesundheitli-
che Bedenken zu verbieten.
46 Vgl. Martin Röösli, Gesundheitsgefährdungsabschätzung: Auswirkungen von nichtionisierender Strahlung auf Men-
schen, in URP 2021 S. 117 ff.
47 Vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021
48 Vgl. BAFU, Adaptive Antennen, Nachtrag vom 23. Februar 2021 zur Vollzugsempfehlung zur Verordnung über den 
Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, BUWAL 2002, S. 7-10; BAFU, 
Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz vor nichtioni-
sierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 5 f., 12 und 21 f.
49 Vgl. BAFU, Erläuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der Verordnung über den Schutz 
vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Februar 2021, S. 22 und 24
50 Vgl. Anhang 2 Ziffer 11 Abs. 2 NISV
51 Vgl. BAFU, Erläuterungen zur Änderung der Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) 
vom 17. Dezember 2021, S. 4 f. und 8 (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog und Licht > 
Rechtsetzung und Vollzug > Erläuternde Berichte)


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8.
Tiere und Pflanzen
a)
Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, viele Studien würden darauf hindeuten, 
dass 5G die Gesundheit von Pflanzen, Tieren und Mikroben beeinträchtige.
b)
Diesbezüglich führte das AUE in der Stellungnahme vom 22. Dezember 2023 zu der Ein-
sprache aus, das Bundesgericht habe mehrfach festgehalten, dass bisher keine konkreten Ge-
fährdungen von Tieren oder Pflanzen durch nichtionisierende Strahlung von Mobilfunkantennen 
nachgewiesen werden konnten. Es berufe sich dabei auch auf das BAFU als zuständige Fach-
behörde des Bundes, welches darauf hinweise, dass die Auswirkungen von elektromagnetischer 
Strahlung auf die Umwelt und auf Tiere zwar nicht im Mittelpunkt der Arbeit der BERENIS stünden, 
bedeutende Forschungsergebnisse aus diesem Gebiet jedoch ebenfalls berücksichtigt würden. 
Vor diesem Hintergrund sehe das Bundesgericht keine Veranlassung, von der Einschätzung ab-
zuweichen, dass von Mobilfunkanlagen keine massgebliche Gefährdung für die Tier- und Pflan-
zenwelt ausgehe.
c)
Die von der NISV festgelegten Immissionsgrenzwerte gelten überall, wo sich Menschen auf-
halten können (Art. 13 Abs. 1 NISV); die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen der NISV (Anla-
gegrenzwerte) sind an Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV einzu-
halten, namentlich in Räumen, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhal-
ten (Bst. a). Die Immissions- und Anlagegrenzwerte der Verordnung sind somit auf den Schutz 
von Menschen und nicht von Tieren und Pflanzen zugeschnitten (Art. 1 NISV). Der Schutz der 
Tiere und Pflanzen geht dabei im Schutz der Menschen auf. Dies trifft aber nur auf Tiere und 
Pflanzen zu, die sich an Orten aufhalten oder befinden, wo sich auch Menschen aufhalten. Nach 
der Rechtsprechung werden daher namentlich frei lebende Vögel und Fledermäuse von den Im-
missions- und Anlagegrenzwerten der NISV nicht erfasst, da sie sich im gesamten Luftraum auf-
halten können. Es ist deshalb davon auszugehen, dass die NISV keine abschliessende Regelung 
für den Schutz solcher Tiere gegen nichtionisierende Strahlung enthält.52
Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verord-
nung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Fehlt wie beispielsweise für frei lebende 
Vögel und Fledermäuse eine entsprechende abschliessende Regelung, so ist im Einzelfall zu 
klären, ob die Immissionen schädlich oder lästig sind (Art. 12 Abs. 2 USG). Die Einzelfallbeurtei-
lung hat sich an die materiellen Grundsätze für die verordnungsmässige Festsetzung der Immis-
sionsgrenzwerte zu halten (Art. 13-15 USG). Danach sind die Immissionsgrenzwerte so festzule-
gen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser 
Werte Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaft und Lebensräume nicht gefähr-
den und die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 14 Bst. a und b USG). 
Ohne besonderen, wissenschaftlich erhärteten Bedarfsnachweis ist kaum vorstellbar, für den Ar-
tenschutz von Tieren und Pflanzen in Anwendung von Art. 14 Bst. a USG eigenständige Emissi-
onsbegrenzungen anzuwenden – das Bundesgericht hat es denn auch bisher abgelehnt, mit Blick 
auf die Tier- und Pflanzenwelt über die NISV hinausgehende Emissionsbegrenzungen zu verlan-
gen.53
52 BGer 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5, 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9, 1C_450/2010 vom 12. April 2011 
E. 3, 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 3 und 4
53 Vgl. BGer 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5, 1C_254/2017 vom 5. Januar 2018 E. 9, 1C_450/2010 vom 12. April 
2011 E. 3, 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 3 und 4


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d)
Die Beschwerdeführerin verweist lediglich pauschal auf Gesundheitsgefahren für Pflanzen, 
Tiere und Mikroben. Entsprechende Belege, die ihre Behauptung untermauern, bringt sie jedoch 
nicht vor. Zudem legt sie auch nicht dar, welche Tiere und Pflanzen im vorliegenden Fall beson-
ders betroffen wären. Bisher wurden keine schädlichen Auswirkungen von Mobilfunkstrahlung auf 
Tiere und Pflanzen nachgewiesen.54 Davon ist auch hier auszugehen. Diese Rüge ist somit unbe-
gründet.
9.
Planungsgrundlage
a)
Die Beschwerdeführerin rügt, damit eine Interessenabwägung und Prüfung von alternativen 
Standorten mit den Instrumenten der Raumplanung erfolgen könne, müsse die Mobilfunknetzpla-
nung (und nicht bloss der Standort) der Betreiber bekannt sein. Nur so könne die zuständige Pla-
nungsbehörde die vorliegend noch fehlende Standortevaluation überprüfen. Solange keine alter-
nativen Standorte aufgezeigt würden, könnten die Bewilligungsvoraussetzungen nach Raumpla-
nungs- und Umweltrecht nicht geprüft und beurteilt werden. Weiter halten sie zusammenfassend 
fest, vorliegend fehlten die planungsrechtlichen Voraussetzungen, die planungsrechtliche Abstim-
mung zu den Netzen der Konkurrenzbetreiber sowie die raumplanerische Koordination zwischen 
den drei Mobilfunknetzen, zwischen sich konkurrenzierenden Anbietern und der öffentlichen Hand 
auf allen drei Stufen (Bund, Kanton und Gemeinde). Die planungsrechtlichen Voraussetzungen 
nach Bundesrecht (RPG55) lägen für den Aufbau eines neuen adaptiven Mobilfunknetzes schlicht 
nicht vor.
b)
Für ein Mobilfunknetz sieht das Bundesrecht keine Gesamtplanungspflicht vor. Das FMG56 
kennt anders als das EleG57 kein Sachplanverfahren. Vielmehr ist die Netzplanung Sache der 
privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens. Auch das Bundesgericht bestätigte in 
mehreren Entscheiden, dass für den Bau von Mobilfunkanlagen keine Planungspflicht besteht.58 
Eine Gesamtplanung wäre bei einem Mobilfunknetz denn auch kaum möglich. Anders als eine 
Stromleitung, die nur als Ganzes funktioniert und fix ist, kann ein Mobilfunknetz mit mehr oder 
weniger Antennen dynamisch betrieben werden. Dabei gilt es die Planung laufend auf die Tech-
nologieentwicklung und Versorgungsbedürfnisse anzupassen. Aufgrund von Art. 5 NISV ist zu-
dem sichergestellt, dass die gesamte Belastung der Strahlung auch bei einem weiteren Ausbau 
der Mobilfunknetze den Immissionsgrenzwert nicht überschreiten darf. Die Rüge der fehlenden 
Planungsgrundlage für Mobilfunkanlagen und –antennen erweist sich somit als unbegründet; dem 
geplanten Neubau einer Mobilfunkanlage stehen keine Planungshindernisse entgegen. Auch sieht 
das Bundesrecht für Mobilfunkanlagen innerhalb der Bauzone weder ein Bedürfnisnachweis noch 
eine umfassende Interessenabwägung mit der Prüfung von Alternativstandorten vor.59
c)
Gemeinden haben verschiedene Möglichkeiten, planerischen Einfluss auf die Standorte von 
Mobilfunkanlagen zu nehmen.60 Das Bundesgericht hat mehrmals darauf hingewiesen, dass Ge-
meinden im Rahmen ihrer bau- und planungsrechtlichen Zuständigkeiten grundsätzlich befugt 
54 Vgl. Was weiss man über die Auswirkungen der Strahlung von Mobilfunkantennen auf Tiere und Pflanzen? (abrufbar 
unter: www.5g-info.ch > Gesundheit)
55 Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700)
56 Fernmeldegesetz des Bundes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10)
57 Bundesgesetz vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, 
EleG; SR 734.0)
58 Vgl. BGer 1C_45/2023 vom 16. Januar 2024 E. 5.2 und 1C_251/2022 vom 13. Oktober 2023 E. 8.1, je mit Hinweis 
auf 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 2.4
59 BGer 1C_685/2013 vom 6. März 2015 E. 2.1
60 Vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2. Aufl. Zürich 2008, S. 107 ff.; BAFU, Leitfaden Mobil-
funk für Gemeinden und Städte, Bern 2010, S. 30 ff. (abrufbar unter: www.bafu.admin.ch > Themen > Elektrosmog 
und Licht > Publikationen und Studien)


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sind, Bau- und Zonenvorschriften in Bezug auf Mobilfunkanlagen zu erlassen, sofern die bundes-
rechtlichen Schranken, die sich aus dem Bundesumwelt- und –fernmelderecht ergeben, beachtet 
werden.61 Als mögliche Instrumente einer Standortplanung fallen die Zulassungsplanung mit Ge-
bietsausscheidungen (Negativ-, Positivplanung oder Kaskadenmodell), eine Standortevaluation in 
Kooperation und im Dialog mit den Betreiberinnen oder eine gesetzlich vorgeschriebene Interes-
senabwägung in Betracht. Je nach Situation ist es auch denkbar, diese Instrumente zu kombinie-
ren.62
d)
Die Stadt Bern kennt zwar mit Art. 68 BO63 eine Vorschrift für Antennenanlagen und damit 
auch Mobilfunkantennen. Diese Bestimmung bezieht sich jedoch nur auf Standorte in der Altstadt, 
im Aaretalschutzgebiet sowie an schützenswerten Bauten (Art. 68 Abs. 1 BO). Keiner dieser Vor-
aussetzungen ist hier erfüllt. Für den vorliegenden Standort kommt diese Bestimmung daher nicht 
zur Anwendung.
10.
Versorgungsauftrag und Stromverbrauch
a)
Schliesslich ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, an diesem Standort bestehe kein Be-
darf für zusätzliche Leistung und/oder 5G-Technologie und das Wachstum des mobilen Datenvo-
lumens habe in den letzten Jahren sehr stark abgenommen von jährlich 100 Prozent auf 30 Pro-
zent. Sie wirft weiter die Frage auf, ob überhaupt ein gesellschaftliches Interesse an der Ein-
führung dieser neuen Technologie bestehe. Sodann bringt die Beschwerdeführerin vor, die Da-
tenübertragung über 5G benötige ca. 14-mal mehr Energie als die Übertragung über Glasfaser-
kabel.
b)
Entspricht das Bauvorhaben der Beschwerdegegnerin den bau- und planungsrechtlichen 
Vorschriften und den nach anderen Gesetzen im Baubaubewilligungsverfahren zu prüfenden Vor-
schriften, ist dieses zu bewilligen (vgl. Art. 2 Abs. 1 BauG). Die Frage des gesellschaftlichen In-
teresses an der Einführung der 5G-Technologie ist im Baubewilligungsverfahren nicht zu prüfen 
und spielt daher für die Bewilligungsfähigkeit des Baugesuchs der Beschwerdegegnerin keine 
Rolle. Ebenso wenig ist im Baubewilligungsverfahren zu prüfen, ob die Datenübertragung über 5G 
etwa 14-mal mehr Energie als die Datenübertragung über Glasfaserkabel benötigt. Auch diese 
Frage spielt daher für die Bewilligungsfähigkeit des Baugesuchs keine Rolle.
11.
Sistierung
a)
Die Beschwerdeführerin beantragt eventualiter, das Verfahren sei zu sistieren, bis ein taug-
liches QS-System sowie ein taugliches Messverfahren für adaptive Antennen vorlägen bzw. das 
Bundesgericht ein Urteil zu adaptiven Antennen gefällt habe. Das Bundesgericht habe die letzte 
NISV-Änderung durch den Bundesrat vom 17. Dezember 2021 noch nicht beurteilt und sei im 
Entscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 auf diesbezügliche Rügepunkte nicht eingetreten. 
Wenn man dieses Urteil im Detail analysiere, stelle man fest, dass es sich bei streitbarer Antenne 
um eine konventionell berechnete Anlage im «worst case»-Szenario gehandelt habe. Damit 
handle es sich beim Urteil 1C_100/2021 nicht um ein Grundsatzurteil für adaptive Antennen, wel-
che den Korrekturfaktor beanspruchten.
61 Vgl. BGE 142 I 26 E. 4.2 [Pra 105/2016 Nr. 87]; VGE 2015/87 vom 7. Februar 2016 E. 3.2
62 Vgl. Stefan Ghioldi, Standortplanung im Mobilfunk und das Kaskadenmodell, in KPG-Bulletin 2012, S. 94 ff.; Adrian 
Mauerhofer, Die Vereinbarung über die Standortevaluation und -koordination von Mobilfunkanlagen, in KPG-Bulletin 
2012, S. 103 f.
63 Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006


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b)
Die instruierende Behörde kann das Verfahren von Amtes wegen oder auf Antrag einstellen, 
wenn dessen Ausgang vom Entscheid eines anderen Verfahrens abhängt oder wesentlich beein-
flusst wird oder wenn im anderen Verfahren über die gleiche Rechtsfrage zu befinden ist (Art. 38 
VRPG64). Die Praxis lässt aus Gründen der Prozessökonomie auch in weiteren Fällen, die das 
Gesetz nicht erwähnt, die Einstellung des Verfahrens zu. Zu solchem Vorgehen bedarf es jedoch 
eines entsprechenden Antrags der betroffenen Person oder ihrer Zustimmung und der Zustim-
mung der weiteren Beteiligten. Die Einstellung eines Verfahrens soll die Ausnahme sein, demzu-
folge geht im Zweifelsfall das Beschleunigungsgebot vor. Die instruierende Behörde verfügt im 
Zusammenhang mit Sistierungsentscheiden über einen verhältnismässig grossen Ermessens-
spielraum.65
c)
Wie vorstehend eingehend ausgeführt, sind die technischen Einzelheiten zur Berechnung 
und Messung der Strahlung von adaptiven Antennen wissenschaftlich abgestützt und in der NISV 
festgelegt. Dass weder Vollzugs- noch Kontrollmängel vorliegen, insbesondere mit Blick auf das 
QS-System und Abnahmemessungen, wurde ebenfalls ausgeführt. Entgegen der Darstellung der 
Beschwerdeführerin hat sich auch das Bundesgericht bereits zu adaptiven Antennen geäussert 
und insbesondere im Entscheid 1C_100/2021 vom 14. Februar 2023 eine Baubewilligung für ad-
aptive Antennen bestätigt. Lediglich die Anwendung des Korrekturfaktors bei adaptiven Antennen 
und die damit zusammenhängenden Fragen wurden vom Bundesgericht dabei noch nicht beur-
teilt. Dies rechtfertigt jedoch mit Blick auf das Beschleunigungsgebot keine Sistierung, zumal auch 
das Verwaltungsgericht des Kantons Bern die bei ihm hängigen Mobilfunkbeschwerdeverfahren 
zurzeit nicht sistiert hat. Die Sistierungsanträge der Beschwerdeführerin werden daher abgewie-
sen.
12.
Kosten
a)
Bei diesem Ausgang des Verfahrens unterliegt die Beschwerdeführerin. Sie hat daher die 
Verfahrenskosten zu tragen (Art. 108 Abs. 1 VRPG). Die oberinstanzlichen Verfahrenskosten be-
stehen aus einer Pauschalgebühr (Art. 103 Abs. 1 VRPG). Für Entscheide in einer Verwaltungs-
justizsache wird eine Pauschalgebühr von CHF 200.00 bis CHF 4000.00 je Beschwerde erhoben 
(Art. 19 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 3 GebV66). In Anwendung dieser Bestimmung wird die Pauschale 
auf CHF 1800.00 festgelegt.
b)
Die unterliegende Partei hat der Gegenpartei die Parteikosten zu ersetzen, sofern nicht de-
ren prozessuales Verhalten oder die besonderen Umstände eine andere Teilung oder Wettschla-
gung gebieten oder die Auflage der Parteikosten an das Gemeinwesen als gerechtfertigt erscheint 
(Art. 108 Abs. 3 VRPG). Die Parteikosten umfassen den durch die berufsmässige Parteivertretung 
anfallenden Aufwand (Art. 104 Abs. 1 VRPG). Keine der Parteien war anwaltlich vertreten, womit 
keine Parteikosten im Sinne des Gesetzes entstanden sind. Folglich werden keine solchen ge-
sprochen.
III.
Entscheid
1.
Die Sistierungsanträge der Beschwerdeführerin werden abgewiesen.
64 Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege (VRPG; BSG 155.21)
65 Michel Daum, in Kommentar zum bernischen VRPG, 2. Aufl. 2020, Art. 38 N. 17 und 25
66 Verordnung vom 22. Februar 1995 über die Gebühren der Kantonsverwaltung (Gebührenverordnung, GebV; 
BSG 154.21)


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2.
Die Beschwerde wird abgewiesen und der Bauentscheid der Stadt Bern vom 20. Februar 
2024 bestätigt.
3.
Die Verfahrenskosten von CHF 1800.00 werden der Beschwerdeführerin zur Bezahlung auf-
erlegt. Eine separate Zahlungseinladung folgt, sobald dieser Entscheid in Rechtskraft er-
wachsen ist.
4.
Es werden keine Parteikosten gesprochen.
IV.
Eröffnung
-
Frau A.________, eingeschrieben
-
B.________, eingeschrieben
-
Baubewilligungsbehörde der Stadt Bern, eingeschrieben
-
Amt für Umwelt und Energie (AUE), Abteilung Immissionsschutz, per Mail, zur Kenntnis
Bau- und Verkehrsdirektion
Der Direktor
Christoph Neuhaus
Regierungsrat
Rechtsmittelbelehrung
Dieser Entscheid kann innert 30 Tagen seit seiner Eröffnung mit Beschwerde beim Verwaltungs-
gericht des Kantons Bern, Speichergasse 12, 3011 Bern, angefochten werden. Eine allfällige Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde, die mindestens in vier Exemplaren einzureichen ist, muss einen An-
trag, die Angabe von Tatsachen und Beweismitteln, eine Begründung sowie eine Unterschrift ent-
halten; der angefochtene Entscheid und andere greifbare Beweismittel sind beizulegen.