be_bvd · 110 2024 69 · 2024-09-19 · fr

panneaux photovoltaïques | La Neuveville

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Direction des travaux publics et des transports
Reiterstrasse 11
3013 Berne
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DTT 110/2024/69
Décision de la Direction des travaux publics et des transports du canton 
de Berne (DTT) du 19 septembre 2024
en la cause liée entre
Madame C.________
recourante 1
Monsieur D.________
recourant 2
représentées par Maître E.________
et
Municipalité de La Neuveville, place du Marché 3, case postale, 2520 La Neuveville
Office des affaires communales et de l'organisation du territoire (OACOT), Unité 
francophone, Service de l'aménagement local et régional, Hauptstrasse 2, case postale, 
2560 Nidau
en ce qui concerne la décision de la Municipalité de La Neuveville du 22 avril 2024 (permis de 
construire n° A.________; panneaux photovoltaïques) et la décision de l’OACOT, Unité 
francophone, du 29 février 2024 (n° de l’affaire : 2024.DIJ.1402)
I.
Faits
1.
Le 28 juin 2023, la recourante et le recourant (ci-après : la partie recourante) ont déposé 
une demande de permis de construire pour la pose de panneaux photovoltaïques sur le toit de 
leur immeuble sis sur la parcelle no I.________ du ban de la Neuveville. Celle-ci est située dans 
le périmètre du plan de protection des rives « La Neuveville – Saint Joux, partie est (plan no 2)»1. 
L’immeuble se trouve dans la partie nord de cette parcelle dans le secteur H1 pour lequel les 
dispositions restreignant les possibilités en matière de construction et d’affectation n’ont pas 
encore été approuvées, notamment à cause de l’incertitude quant au chemin de rive.2 La partie 
sud de la parcelle est située en zone de protection des rives selon l’art. 19 du règlement de quartier 
1 Plan adopté le 14 décembre 2005 par le Conseil général de la Neuveville, approuvé avec corrections le 5 mars 2008 
par l’OACOT et partiellement annulé par le JTA 2010.109 du 19 novembre 2012
2 Cf. surtout JTA 100.2010.109 du 19 novembre 2012, consid. 3.4


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« la Neuveville – Sait Joux, partie est »3 et le long de la rive du lac dans la zone affectée à des 
besoins publics (ZBP, art. 15 ss. RQ). Suite à la demande de la Municipalité, la partie recourante 
a complété le dossier plusieurs fois. 
2.
Par écriture du 22 décembre 2023, une voisine a formé opposition.
3.
Le 6 février 2024, la Municipalité a remis le dossier à la Préfecture du Jura bernois qui l’a 
transmis, accompagné de son rapport, à l’OACOT (approbation par analogie avec un projet 
planifié en deçà de 50 m de la rive avant que les plans de protection des rives soient édictés, 
cf. art. 8 al. 2 LRLR4 et art. 24 ORL5). Par décision du 29 février 2024, l’OACOT a refusé son 
approbation. 
Par décision du 22 avril 2024, la Municipalité a refusé à la partie recourante le permis de 
construire.
4.
Par écriture du 23 mai 2024, la partie recourante a interjeté recours auprès de la Direction 
des travaux publics et des transports du canton de Berne (DTT) contre la décision du 22 avril 
2024. La partie recourante conclut à l’annulation de la décision du 22 avril 2024 et à l’octroi du 
permis de construire relatif à la pose de panneaux photovoltaïques et subsidiairement au renvoi 
du dossier à l’autorité intimée. 
5.
L'Office juridique, qui conduit les procédures de recours pour la DTT6, a requis le dossier 
préliminaire, a demandé à l’opposante si elle veut participer à la procédure et dirigé l’échange des 
mémoires. L’opposante n’a pas répondu et ne participe donc pas à la procédure. La Municipalité 
et l’OACOT concluent au rejet du recours. Les faits et arguments de la cause sont abordés, en 
tant que de besoin, dans les considérants ci-après.
II.
Considérants
1.
Recevabilité
Conformément à l'art. 40 LC7, les décisions relatives à l’octroi du permis de construire peuvent 
faire l'objet d'un recours en matière de construction auprès de la DTT dans un délai de 30 jours à 
compter de leur notification. Les décisions de l’OACOT relatives à l’approbation d'un projet de 
construction sur la bande de terrain interdite à la construction au sens de l'article 8, 2e alinéa de 
LRLR peuvent être attaquées en même temps que la décision en matière de construction par le 
biais d’un recours auprès de la DTT (art. 24 al. 4 ORL). Il en va de même pour une approbation 
par analogie. La DTT est donc compétente pour statuer sur le présent recours. Le requérant ou la 
requérante, les opposants ou opposantes ainsi que l'autorité communale compétente ont qualité 
pour recourir (art. 10 LC en relation avec l'art. 40 al. 2 LC). La partie recourante, dont la demande 
de permis a été refusée, est lésée par la décision attaquée et a par conséquent qualité pour 
recourir. Au surplus, le recours a été déposé en temps utile et selon les formes légales. Il est par 
conséquent recevable quant à la forme.
3 Dans sa décision d’approbation du 5 mars 2008, l’OACOT a supprimé les al. 2 et 3 de l’art. 19 RQ et a approuvé 
l’art.19 RQ avec la teneur suivante : « Dans cette zone, seuls sont autorisées les constructions et installations qui sont 
exigées par leur affectation, qui servent l’intérêt public et qui ne portent pas atteinte au paysage, conformément à 
l’art. 4 LRLR. »
4 Loi du 6 juin 1982 sur les rives des lacs et des rivières (LRLR ; RSB 704.1)
5 Ordonnance sur les rives des lacs et des rivières (ORL ; RSB 704.111)
6 Art. 7 de l’Ordonnance du 18 octobre 1995 sur l'organisation et les tâches de la Direction des travaux publics et des 
transports (Ordonnance d'organisation DTT, OO DTT ; RSB 152.221.191)
7 Loi sur les constructions du 9 juin 1985 (LC ; RSB 721.0)


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2.
Droit d’être entendu
a)
La partie recourante fait valoir une violation du droit d’être entendu dès lors qu’elle n’a jamais 
eu l’occasion de s’exprimer intégralement sur la cause avant que la décision attaquée soit prise. 
La commune est d’avis que les autorités appliquent le droit d’office et que le droit d’être entendu 
ne se réfère pas au fait d’être entendu sur l’appréciation juridique de l’autorité. Selon elle, le droit 
d’être entendu de la partie recourante n’a pas été violé.
b)
Le droit d'être entendu prévu aux art. 21 ss LPJA8 comprend en particulier le droit des 
parties de prendre connaissance de chaque pièce du dossier, respectivement de chaque 
détermination des parties et des autorités et de pouvoir s'exprimer à ce sujet. Cela vaut 
indépendamment du fait que celles-ci contiennent des faits ou des arguments nouveaux et qu'elles 
puissent effectivement influencer l'autorité dans sa décision. Les parties doivent donc être 
informées de chaque écriture afin qu'elles aient la possibilité de s'exprimer si elles l’estiment 
nécessaire. C'est pourquoi, dans la procédure d’octroi du permis de construire, tous les rapports 
officiels et les rapports techniques ainsi que les déterminations de la partie adverse doivent être 
notifiées aux parties.9
Selon le dossier, la Municipalité n’a pas transmis à la partie recourante ni la deuxième prise de 
position de l’opposante du 29 janvier 2024 ni la lettre de la Préfecture du 13 mars 2024 avec le 
rapport officiel de l’OACOT du 29 février 2024 et n’a pas accordé à la partie recourante la 
possibilité de se prononcer dans le cadre d’observations finales. Elle a donc violé son droit d’être 
entendu. Selon la pratique, la violation du droit d’être entendu peut être réparée si l’autorité de 
recours dispose du même pouvoir d’examen que l’instance précédente, ce qui est le cas en 
l’espèce (art. 40 al. 3 LC).10 La violation du droit d’être entendu sera cependant prise en compte 
dans les frais afférents à la présente procédure.
3.
Installation de panneaux photovoltaïques 
a)
La partie recourante planifie l’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit de son 
immeuble dans le périmètre du plan de protection des rives « La Neuveville – St-Joux, partie est 
(plan no 2) » dans le secteur H1. Dans son jugement du 19 novembre 2012 (100.2010.109), le 
Tribunal administratif du canton de Berne a annulé l’approbation du tracé du chemin de rive dans 
la portion où se trouve la parcelle de la partie recourante faute de motivation suffisante. De plus, 
il a annulé l’approbation du plan mentionné en ce qui concerne les limitations de construire par 
rapport à la zone H1. Selon ce jugement, il appartiendra à la commune, après avoir statué sur le 
tracé du chemin de rive, de se prononcer sur les limitations de construire adéquates et conformes 
à la situation du cas d’espèce, remplissant les buts de la LRLR et respectant les dispositions de 
l’OEaux. Jusqu’à présent, la commune n’a pas encore respecté cette obligation. Le chemin de 
rive n’est donc pas fixé et il n’existe aucune réglementation en vigueur pour la zone H1.11 
8 Loi du 23 mai 1989 sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA ; RSB 155.21)
9 ATF 138 I 484 c. 2.1, 133 I 100 c. 4.3 ss; JAB 2009 p. 328 ss consid. 2.4; Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz 
des Kantons Bern, 5e éd., tome I, Berne 2020, art. 38-39 n. 9b; Urs Eymann, Das rechtliche Gehör im erstinstanzli-
chen Baubewilligungsverfahren, GAC/KPG Bulletin 2006 p. 47 ss
10 ATF 142 II 218 c. 2.8.1; Michel Daum, dans Kommentar zum bernischen VRPG [2e édit.], 2020, art. 21 n. 9 à 11
11 Selon l’art. 36 al. 1 du plan de protection des rives « la Neuveville – F.________», parti est (2), le plan de 
lotissement avec prescriptions spéciales «rives du lac» du 20 mai 1981, approuvé le 12 mars 1982, est abrogé


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b)
Selon l’art. 3 al. 1 let. a et b LRLR, le plan de protection des rives fixe notamment une zone 
de protection des rives dans les régions exemptes de constructions, des limitations de construire 
dans les régions pourvues de constructions, un chemin longeant la rive, des surfaces libres mises 
à la disposition de la collectivité pour la détente et le sport et des mesures visant au maintien des 
rives dans un état proche de l'état naturel et à leur rétablissement. L’art. 8 al. 2 LRLR prévoit une 
interdiction générale de construire en deçà de 50 m de la rive jusqu'à ce que les plans de 
protection des rives soient édictés. Le service compétent de la Direction de l’intérieur et de la 
justice peut réduire ou augmenter cette distance par endroit à la demande des communes 
concernées, des organisations de protection de la nature ou des organisations de protection des 
rives. L’art. 8 LRLR ne prévoit pas d’exception pour des constructions dans cette bande de terrain 
interdite à la construction. Au vu de l’art. 5 al. 3 LRLR (approbation pour les constructions dans la 
zone de protection des rives définitive), de l’art. 6 al. 3 LRLR (dérogation au plan de protection 
des rives) et du principe de la proportionnalité, le Conseil d’Etat a créé la procédure selon l’art. 24 
ORL pour des projets de construction sur la bande de terrain interdite à la construction provisoire 
selon l’art. 8 al. 2 LRLR.12 Dans la pratique, cette procédure a été régulièrement appliquée.13 
Selon l’art. 24 al. 1 ORL, une demande d'approbation d'un projet de construction sur la bande de 
terrain interdite à la construction est établie et publiée en même temps que la demande du permis 
de construire. Après avoir organisé les pourparlers de conciliation, la commune remet le dossier 
au préfet qui le transmet, accompagné de son rapport, à l'Office des affaires communales et de 
l'organisation du territoire (art. 24 al. 2 ORL). L'Office des affaires communales et de l'organisation 
du territoire donne son approbation si le projet de construction n'est susceptible de compromettre 
ni le plan de protection des rives, ni la réalisation de la législation sur la protection des rives (art. 24 
al. 3 ORL). Sa décision lie l'autorité chargée de délivrer le permis de construire. De même que la 
décision portant sur l'octroi du permis de construire, elle peut être contestée conformément aux 
dispositions de la législation sur les constructions (art. 24 al. 4 ORL). 
d)
Le site de construction se trouve à plus de 50 m de la rive et donc hors de la zone 
d’interdiction de construire en deçà de 50 m de la rive selon l’art. 8 LRLR. Néanmoins, aucun 
projet de construction ne doit être susceptible de compromettre le plan de protection des rives que 
la commune doit édicter selon le jugement du 19 novembre 2012 du Tribunal administratif du 
canton de Berne. Pour atteindre ce but, il convient d’appliquer les règles de l’art. 8 al. 2 LRLR et 
de l’art. 24 ORL par analogie. Cette solution se justifie d’autant plus que la LRLR crée une 
réglementation spéciale qui ne permet pas sans autre d’appliquer les règles de la LC et 
notamment les art. 36 s. LC.14 Vu que l’ancienne réglementation est abrogée15, l’art. 36 al. 1 LC 
ne s’appliquerait en aucun cas.16 
e)
En l’espèce, la Municipalité a fait parvenir le dossier à la Préfecture pour que celle-ci puisse 
établir son rapport et le transmettre ensuite à l’OACOT pour approbation au sens de la procédure 
décrite à l’art. 24 ORL.17 Selon la Préfecture, après examen du dossier, il apparaît que l’installation 
de panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment ne compromet ni le plan de protection des 
rives, ni la réalisation du futur chemin de rive. Elle conclut que le projet pourrait éventuellement 
être accepté, sous réserve de l’approbation de l’OACOT au sens de l’art. 24 al. 3 ORL.18
Selon le rapport du 29 février 2024 de l’OACOT, l’installation de panneaux photovoltaïques sur le 
toit du bâtiment ne risque pas d’interférer avec le futur tracé du chemin de rive et le projet n’entre 
12 Cf. Peter Ludwig, Entscheide, GAC/KPG Bulletin 5/86 p. 16
13 Cf. notamment JTA 2016/74 du 26 octobre 2016, consid. 3.3
14 Zaugg/Ludwig, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, 5e éd., tome I, Berne 2020, art. 11 n. 12
15 Cf. l’art. 36 al. 1 du plan de protection des rives « La Neuveville – St-Joux, parti est (2) »,
16 Cf. décision no 110/2022/106 de la DTT du 16 février 2023 consid. 2d 
17 Cf. dossier communal pag. 14 s
18 Cf. dossier communal pag. 11 s


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pas en conflit avec la législation sur la protection des rives. Sous le titre « appréciation en ce qui 
concerne le plan de protection des rives » l’OACOT a refusé son approbation en argumentant que 
l’absence de réglementation pour la zone H1 équivaut à une interdiction de construire dans la 
zone H1 et que seuls des travaux de réparation et d’entretien peuvent être autorisés. Dans sa 
prise de position du 5 juillet 2024, l’OACOT ajoute qu’à l’heure actuelle, le secteur 2 du plan de 
protection des rives « La Neuveville-Saint Joux » est toujours en cours de modification et que 
l’OACOT n’a reçu aucun dossier pour l’ouverture et/ou la poursuite d’une procédure d’édiction 
d’un plan d’affectation, que ce soit pour un examen préalable ou pour une approbation.
La commune fait valoir qu’une installation photovoltaïque pose toujours la question de savoir si 
elle est compatible avec le site ou le paysage et si elle ne provoque pas des immissions 
(éblouissement) susceptibles de nuire au paysage riverain. Elle est d’avis qu’il s’agit d’un projet 
de construction qui est tout à fait susceptible de compromettre la physionomie des rives ainsi que 
le plan de protection des rives. Selon elle, l’absence de réglementation de la zone HA équivaut à 
une interdiction de construire dans cette zone jusqu’à ce qu’un plan de protection des rives entre 
en vigueur. Elle fait valoir que depuis la décision de la DTT 110/2022/106 du 16 février 2023, elle 
se conforme strictement à la procédure prévue par l’art. 24 ORL. 
f)
Selon l’OACOT l’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit du bâtiment ne risque 
pas d’interférer avec le futur tracé du chemin de rive et le projet n’entre pas en conflit avec la 
législation sur la protection des rives. A cet égard, la position défendue de l’OACOT convainc. 
L’installation sur le toit d’un bâtiment ne risque pas de compromettre le chemin de rives car elle 
ne délimite pas la vue du public sur le lac et ses rives dans l’hypothèse d’un chemin passant au 
nord des parcelles. Le sens des objectifs de la LRLR sont la bonne intégration des constructions 
dans le paysage et le respect de la physionomie naturelle de la rive.19 En l’espèce, ces objectifs 
sont respectés : Les installations solaires prévues sont peu réfléchissantes selon l’état des 
connaissances techniques.20 Les installations sont planifiées sur le versant sud, vers le lac et la 
toiture a une inclinaison de 25 °.21 Suivant l’orientation, l’éloignement et la surface des capteurs, 
les installations de devraient pas produire d’effet d’éblouissement notable vers le lac ou du 
voisinage.22 Elles ne dépassent pas les pans du toit perpendiculairement de plus de 20 cm et ne 
dépassent pas du toit, vu du dessus.23 Les deux installations rectangulaires ne sont pas identiques 
ni disposées de manière symétrique. Mais elles forment une unité car elles sont contiguës en tout 
cas en partie. De plus, elles sont d’une couleur sombre bien adaptée au toit.24 Le résultat donne 
une impression simple et calme et l’installation prévue respecte la nécessaire intégration au site. 
Il en est ainsi d’autant plus que le législateur fédéral donne une priorité de principe à l’intérêt à 
l’utilisation de l’énergie solaire par rapport aux aspects « esthétiques » qui vaut aussi dans les 
zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT25.26 De plus, le tribunal fédéral, qui interprète la 
protection de la situation acquise des constructions sises dans l’espace réservé aux eaux (art. 
41c al. 2 OEaux) au sens strict, a admis qu’une installation de panneaux photovoltaïques sur le 
toit d’un bâtiment existant n’a pas d’impact sur l’espace réservé aux eaux.27 Au vu de ce qui 
précède, le projet n’est pas non plus susceptible de compromettre le plan de protection des rives 
que la commune doit encore édicter car celui-ci ne pourrait guère interdire ce type d’installation 
de panneaux photovoltaïques.
19 JTA 2010.109 du 19 novembre 2012, consid. 3.3.5
20 Cf. dossier communal pag. 48 
21 Cf. dossier communal pag. 20
22 Cf. Directives du Conseil-exécutive du canton de Berne relatives aux installations de production d’énergies 
renouvelables non soumises au régime du permis de construire, janvier 2015, chiffre 2.4.3
23 Cf. dossier communal pag. 50 s
24 Cf. dossier communal pag. 50
25 Loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700)
26 Jäger, Commentaire pratique LAT : Autorisation de construire, protection juridique et procédure, art. 18a n. 59 s
27 ATF 146 II 304, consid. 9.2


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Par contre, l’absence de réglementation pour la zone H1 n’équivaut pas à une interdiction de 
construire dans la zone H1, mais constitue la raison pour l’application analogue de la procédure 
selon l’art. 24 ORL. Celle-ci garanti qu’aucun projet de construction ne soit susceptible de 
compromettre le plan de protection des rives que la commune doit encore édicter. Vu que la LRLR 
est entrée en vigueur le 6 juin 1982, suivre l’opinion de l’OACOT signifierait une interdiction de 
construire absolue pendant plus de quarante ans. Une telle interdiction ne serait guère conciliable 
avec le principe de proportionnalité. Vu que le projet de construction n'est susceptible de 
compromettre ni le plan de protection des rives, ni la réalisation de la législation sur la protection 
des rives, l’approbation au sens de l’art. 24 ORL peut être donnée.
g)
Par conséquent, le projet peut être autorisé et le recours est admis. La décision de l’OACOT 
du 29 février 2024 et la décision du 22 avril 2024 rendue par la Municipalité de la Neuveville sont 
donc annulées. L’approbation au sens de l’art. 24 ORL est donnée et le permis de construire peut 
être octroyé. Les conditions et charges du rapport officiel no 159486, daté du 8 septembre 2023, 
délivré par les Services d’équipement de la Municipalité de la Neuveville, font partie intégrante du 
permis et doivent être observées. 
4.
Frais de procédure
a)
Les frais de procédure sont perçus sous la forme d’un émolument forfaitaire de CHF 1000.- 
(art. 103 al. 2 LPJA en relation avec l’art. 19 al. 1 OEmo28). Les frais de procédure sont mis à la 
charge de la partie qui succombe (art. 108 al. 1 LPJA). La partie recourante obtient gain de cause. 
En vertu de l'art. 108 al. 2 LPJA, il n'est pas mis de frais de procédure à la charge des autorités. 
b)
La partie qui succombe doit payer les dépens de la partie adverse, à moins que le 
comportement de cette dernière au cours de la procédure de recours ou des circonstances 
particulières ne justifient une autre répartition, la compensation des dépens ou qu’ils ne doivent 
être mis à la charge de la collectivité (art. 108 al. 3 LPJA). Le représentant de la partie recourante 
requiert dans sa note d'honoraires du 29 juillet 2024 le paiement d’un montant de CHF 1670.15 à 
titre d’honoraires (CHF 1500.-) et de débours (CHF 45.-), TVA (CHF 125.15) comprise. Cette note 
n'appelle pas de remarques. La Municipalité succombe pour un cinquième en ce qui concerne la 
violation du droit d’être entendu. Le fait que la Municipalité était liée par la décision de l’OACOT 
(art. 24 al. 4 ORL) justifie que l’OACOT doit payer le reste des dépens de la partie recourante, soit 
les quatre cinquièmes des dépens de celle-ci. Le canton de Berne (OACOT) doit donc verser à la 
partie recourante la somme de CHF 1336.10 et la Municipalité doit lui verser la somme de 
CHF 334.05 à titre de dépens.
c)
Les frais de la procédure de première instance d'un montant de CHF 1295.40 restent dus. 
La Municipalité de la Neuveville est compétente pour l'encaissement de ces frais.
28 Ordonnance du 22 février 1995 fixant les émoluments de l'administration cantonale (Ordonnance sur les 
émoluments, OEmo ; RSB 154.21)


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III.
Décision
1.
Le recours est admis. La décision de l’OACOT du 29 février 2024 et la décision du 22 avril 
2024 rendue par la Municipalité de la Neuveville sont annulées. 
L’installation de panneaux photovoltaïques sur le toit selon la demande de permis de 
construire du 28 juin 2023 est autorisée (approbation au sens de l’art. 24 ORL et permis de 
construire). Le plan de situation du 2 août 2023 et les trois visualisations timbrés par l’Office 
juridique de la DTT le 19 septembre 2024 font foi. 
Les conditions et charges du rapport officiel no 159486, daté du 8 septembre 2023, délivré 
par les Services d’équipement de la Municipalité de la Neuveville, font partie intégrante du 
permis et doivent être observées. 
2.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
3.
Les frais de la procédure de première instance d'un montant de CHF 1295.40 restent dus. 
La Municipalité de la Neuveville est compétente pour l'encaissement de ces frais.
4.
Le canton de Berne (OACOT) versera à la partie recourante la somme de CHF 1336.10 
(TVA comprise), à titre de dépens. La Municipalité de la Neuveville versera à la partie 
recourante la somme de CHF 334.05 (TVA comprise), à titre de dépens. 


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IV.
Notification
-
Maître E.________, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans timbré
-
Municipalité de La Neuveville, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans 
timbré
-
OACOT, Unité francophone, par courrier recommandé, avec en annexe un jeu de plans 
timbré
Direction des travaux publics et des transports
Le directeur
Christoph Neuhaus
Conseiller d'Etat
Voie de recours
La présente décision peut être attaquée par voie de recours, dans les 30 jours qui suivent sa 
notification, auprès du Tribunal administratif du canton de Berne, Speichergasse 12, 3011 Berne. 
Un éventuel recours doit être introduit en quatre exemplaires, contenir les conclusions, l'indica-
tion des faits, moyens de preuve et motifs et porter une signature. Les moyens de preuves dis-
ponibles (en particulier la décision attaquée) doivent être joints.