ar_gerichte · Verwaltung ARGVP 1998 1330 · 1998-03-11 · de

A. Verwaltungsentscheide 1330 1330 Q uartierplanverfahren. In einer Bauzone, die mit einer Quartier­planpflicht überlagert ist, dürfen Bauten grundsätzlich erst nach der Erstellung eines Quartierplanes realisiert werden. 1. a) Art. 25 Abs.

A. Verwaltungsentscheide
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Quartierplanverfahren. In einer Bauzone, die mit einer Quartier­
planpflicht überlagert ist, dürfen Bauten grundsätzlich erst nach der 
Erstellung eines Quartierplanes realisiert werden.
1. 
a) Art. 25 Abs. 1 EG zum RPG (bGS 721.1) sieht vor, dass die 
Grundnutzungszonen von besonderen Zonen überlagert werden kön­
nen. Zu diesen überlagernden Zonen gehören die Schutzzonen der 
Gemeinden, die Zonen für Skisport und die Zonen mit Quartierplan­
pflicht (Art. 25 Abs. 1 lit m-o EG zum RPG). Ist eine Grundnutzungs­
zone von einer Zone mit Quartierplanpflicht überlagert, so wird ein 
rechtskräftiger Baulinien- oder Quartierplan, d.h. ein bestimmter Son­
dernutzungsplan verlangt (Art. 44 EG zum RPG). Dies lässt sich nur 
als absolute Verpflichtung der Gemeinde zur Durchführung der Son­
dernutzungsplanung verstehen (vgl. Art. 44 EG zum RPG). Es besteht 
mithin eine Planungspflicht, was bei noch fehlendem Quartier- oder 
Baulinienplan zur Folge hat, dass die Baureife fehlt. Dies ergibt sich 
auch aus Art. 74 Abs. 1 lit. a EG zum RPG, wonach Bauten und Anla­
gen nur bewilligt werden dürfen, wenn die erforderlichen Nutzungs­
pläne vorliegen. Dabei wird unter dem Begriff Nutzungsplan auch der 
Sondernutzungsplan verstanden (Art. 20 Abs.1 in Verbindung mit Art. 
47 EG zum RPG). Der verlangte Sondemutzungsplan (mit den ent­
sprechenden Sonderbauvorschriften) bildet mithin neben dem Zonen­
plan und den Bestimmungen des Baureglementes die Grundlage für 
eine zukünftige Baubewilligung (vgl. W alter Haller / Peter Karlen, 
Raumplanungs- und Baurecht, 2. Aufl., Zürich 1992, N 134; Aldo 
Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern, Art. 2 N 3), so 
dass ein Baugesuch auf die Übereinstimmung mit all diesen Instru­
menten geprüft werden muss. Damit wird auch grundsätzlich der zeitli­
che Ablauf festgelegt, indem sich ein Baubewilligungsentscheid auf 
einen rechtskräftigen Sondernutzungsplan stützen muss.
In einer Vorschrift, welche den Erlass eines bestimmten Sonder­
nutzungsplanes erfordert, liegt eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbe­
schränkung. Eine solche hält vor Art. 22ter der Bundesverfassung 
(BV; SR 101) nur stand, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage 
beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (vgl.
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BGE 108 la 35). Dabei besagt insbesondere der Grundsatz der Ver­
hältnismässigkeit, dass Verwaltungsmassnahmen ein geeignetes und 
notwendiges Mittel darstellen müssen, um das zu verwirklichende Ziel 
zu erreichen, und dass sie in einem vernünftigen Verhältnis zu den 
Freiheitsbeschränkungen stehen, die dem Bürger auferlegt werden 
(BGE 117 la 483). Fehlt es an einem öffentlichen Interesse für die 
Pflicht zur vorgängigen Ausarbeitung eines Sondernutzungsplanes mit 
Sonderbauvorschriften, so wäre das Festhalten an der Verpflichtung 
unverhältnismässig. Die Verhältnismässigkeit ergibt sich nämlich in 
erster Linie aus der Abwägung des Interesses des Gemeinwesens an 
der Einhaltung der Vorschrift und demjenigen des Grundeigentümers 
an deren Nichtanwendung. So ist in bestimmten Fällen in Anwendung 
des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes nicht ausgeschlossen, dass im 
Gebiet, für das der Inhalt des Sondernutzungsplans noch nicht rechts­
kräftig ist, eine Bewilligung erteilt werden könnte. Zu denken ist dabei 
an Fälle, in denen es um untergeordnete Bauvorhaben geht (Umbau 
einer bestehenden Liegenschaft) oder wenn die Planung durch das 
Bauvorhaben nicht präjudiziert wird. Bestehen indessen an der Über­
einstimmung des Bauvorhabens mit dem Planungszweck Zweifel, 
muss zur Zeit eine Verweigerung ausgesprochen oder das Baugesuch 
zurückgestellt werden, bis Gewissheit über die künftige Nutzungsord­
nung besteht.
b) Der Baugesuchsteller hat ein Baugesuch mit dem Vorhaben 
"Neubau 2 Wohnhäuser“ eingereicht. Im rechtsgültigen Zonen- und 
Richtplan vom 26. Oktober 1993 der Gemeinde ist im Bereich des 
Höhenweges und damit auch für einen Teil der strittigen Liegenschaft 
wegen des örtlichen Aussichtsschutzes unter anderem eine Quartier­
planpflicht festgelegt worden. Es ist unbestritten geblieben, dass bis 
zum heutigen Zeitpunkt kein entsprechender Sondernutzungsplan 
erstellt worden ist. Im weiteren muss als unbestreitbar gelten, dass 
eine Aufhebung der Quartierplanpflicht für den hier interessierenden 
Bereich nicht in Frage kommt. Die Gemeinde weist in diesem Zusam­
menhang zu Recht darauf hin, dass nach einer entsprechenden Auf­
hebung ausschliesslich die Regelbauvorschriften gelten würden und 
eine gebührende Rücksichtnahme auf den Aussichtsschutz beim Hö­
henweg unter Umständen nicht mehr gewährleistet wäre. Die Bau­
bewilligungskommission der Gemeinde hat die Baubewilligung verwei­
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gert. Sie liess in den Erwägungen allerdings die Frage offen, "ob das 
laufende Baubewilligungsverfahren wirklich sämtliche Funktionen ei­
nes vorgängigen, auf dasselbe Grundstück beschränkten Gestal­
tungsplanverfahrens übernehmen könne". Demgegenüber erteilte der 
Gemeinderat im Rechtsverfahren die Bewilligung zur Ausführung des 
Vorhabens. Die Rekurrentin rügt nun, dass die Baubewilligung erteilt 
worden sei, ohne dass vorgängig ein Quartierplan erstellt worden sei. 
Sie weist darauf hin, dass es nicht angehe, die neuesten Datums fest­
gesetzte Zonenordnung mit einzelfallweisen Ausnahmen wenige Jahre 
später zu unterlaufen. Der Gemeinderat rechtfertigt seine Vorgehens­
weise damit, dass ein vorgelagertes Quartierplanverfahren kein ande­
res Ergebnis als die Zulässigkeit einer Überbauung gemäss dem vor­
liegenden Baugesuch zeitigen könnte. Eine andere Funktion, als die 
Überbauung dieses einen verbliebenen Grundstückes zu regeln, ver­
bliebe einem Quartierplanverfahren nicht, da die Nachbargrundstücke 
bereits überbaut seien.
Nachdem bis anhin kein Sondernutzungsplan erstellt worden ist, ist 
nach Massgabe der obigen Erwägungen zu untersuchen, ob es sich 
um ein geringfügiges Bauvorhaben handelt oder ob mit dem Bauvor­
haben die Planung präjudiziert wird. Zu berücksichtigen ist, dass dem 
Gemeinderat aufgrund der örtlichen Verhältnisse in diesen Fragen ein 
gewisser Ermessensspielraum zuzusprechen ist. Das Ermessen ist 
dabei pflichtgemäss zu handhaben, d.h. die Behörden sind an die sich 
aus Sinn und Zweck der gesetzlichen Ordnung ergebenden Kriterien 
sowie an allgemeine Rechtsgrundsätze gebunden und müssen alle in 
der Sache erheblichen Interessen berücksichtigen und sorgfältig ge­
geneinander abwägen.
Aus den eingereichten Plänen ist zu entnehmen, dass zwei Mehr­
familienhäuser erstellt werden sollen. Beide Häuser weisen einen 
Grundriss von 11.00m auf 12.20m auf. Neben dem Kellergeschoss ist 
jeweils ein Untergeschoss, ein Obergeschoss, ein Dachgeschoss und 
ein Giebelgeschoss vorgesehen. Die Häuser verfügen über je eine 
Zweizimmerwohnung, eine 2 TA Zimmerwohnung und zwei 3 'A Zim­
merwohnungen. Damit kann offensichtlich nicht von einem bloss un­
tergeordneten Bauvorhaben gesprochen werden. In bezug auf die 
präjudizierende Wirkung ist vorab festzuhalten, dass zwar die Sicht 
des Baugesuchstellers durchaus verständlich ist, dass ihn vornehmlich
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die Überbauung der strittigen Parzelle interessiert. Aus dieser Sicht ist 
auch der Entscheid des Gemeinderates zu verstehen. Diese Sicht ist 
indessen zu eng. Die Quartierplanpflicht umfasst nicht nur einen Teil 
der Parzelle des Baugesuchstellers, sondern schliesst auch weitere 
Parzellen entlang des Höhenweges ein. Diese Parzellen sind zwar 
bereits bebaut. Es ist jedoch nicht auszuschliessen, dass in der Zu­
kunft dort bauliche Veränderungen vorgenommen werden, zumal die 
ursprüngliche Landhauszone mit einer sehr tiefen Ausnützungsziffer 
(0.15) durch die intensiver nutzbare Wohnzone (0.35) ersetzt worden 
ist. Es ist durchaus möglich, dass bestehende Bauten erweitert oder 
abgebrochen und an deren Stelle neue Bauten erstellt werden. In die­
sem Sinne ist auch die Aussage im Richtplan in bezug auf die Quar­
tierplanpflicht aufzufassen, dass "als Ersatz für die bisherige Land­
hauszone mit sehr geringer Ausnützung (...) vorgängig der Realisie­
rung grösserer Erweiterungen oder Neubauten ein Quartier- oder Ge­
staltungsplan aufzustellen" ist. Auch im Planungsbericht zur Revision 
der Ortsplanung findet sich unter 0.L.1 der Hinweis, dass "für inner­
halb der Baugebiete gelegene Aussichtslagen durch zusätzliche Aus­
sichtsschutzzonen und die Verpflichtung zur Ausarbeitung von Son­
dernutzungsplänen die Einflussnahme auf die Eingliederung der Bau­
ten und Anlagen erhöht" werde. Es geht daher bei der fraglichen 
Quartierplanpflicht nicht ausschliesslich darum, die Überbauung des 
strittigen Grundstückes zu regeln, wie dies der Gemeinderat geltend 
macht. Wäre dem tatsächlich so, ist nicht einzusehen, weshalb der 
Perimeter nicht nur die fragliche Parzelle, sondern auch bereits über­
baute Parzellen in seinen Bereich einbezieht. Der geforderte Sonder­
nutzungsplan hat deshalb auch Auswirkungen auf die übrigen Parzel­
len, d.h. auch für künftige Bauvorhaben im Quartierplangebiet müssen 
Regelungen vorhanden sein, die den Schutz der Aussicht beim Hö­
henweg gewährleisten. Damit ist ebenfalls evident, dass die Quartier­
planpflicht nicht etwa mit der Überbauung der Parzelle des Bauge­
suchstellers endet. Sondernutzungspläne haben denn auch in der 
Regel einen längeren Bestand als Bauzonen, welche auf 15 Jahre 
dimensioniert sind (Entscheid des Bundesgerichtes vom 11. Februar 
1993 in Sachen M.M., EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, N. 9 zu Art. 
21). Die Quartierplanpflicht ist in diesem Zusammenhang zu würdigen. 
Sie ist mithin für den gesamten Perimeter - und nicht nur für die Par­
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zelle des Baugesuchstellers - durch eine den besonderen Bedürfnis­
sen und daher von allgemeinen Grundvorschriften (zumindest teil­
weise) abweichende Ordnung zu konkretisieren, wobei nach Mass- 
gabe des Planungszwecks und in Ansehung der konkreten Umstände 
eine sachgerechte Differenzierung vorzunehmen ist.
Der Entscheid des Gemeinderates legt indessen diese Wertungen 
nur ungenügend offen. Es wird zwar die Auffassung kund getan, dass 
das Bauvorhaben den Zielsetzungen der Quartierplanpflicht entspre­
che. Dabei werden aber namentlich die Nutzungsstärke, die das äus­
sere Erscheinungsbild, die kubischen Dimensionen einer Baute be­
stimmenden Parameter wie namentlich die Grenzabstände (und allen­
falls Gebäudeabstände) und die Gebäudehöhen nicht definiert. Auch 
zur Gestaltung sind keine näheren Vorgaben zu entnehmen. Der Be­
zug zu den übrigen Parzellen, welche der nämlichen Quartierplan­
pflicht unterliegen, ist nicht klar ersichtlich. Es ist mithin insgesamt 
betrachtet kein klarer Massstab vorhanden. Nur nebenbei sei bemerkt, 
dass damit den Einsprechern eine Beurteilung des nicht unerheblichen 
Bauvorhabens faktisch verunmöglicht wird. Die Auffassung des Ge­
meinderates kann nicht aufrechterhalten bleiben. Selbst unter Berück­
sichtigung der Tatsache, dass dem Gemeinderat ein gewisser Ermes­
sensspielraum zuzusprechen ist, kann aufgrund des Umfanges der 
geplanten Bauten eine präjudizierende Wirkung auf die gesamte Pla­
nung nicht zweifelsfrei verneint werden, denn ein solch weitgehendes 
Bauvorhaben ist schlechterdings geeignet, die künftige Planung zu 
präjudizieren. Diese Feststellung wird auch durch den behördenver­
bindlichen Richtplan untermauert, welcher explizit festhält, dass für 
Neubauten und grössere Erweiterungen eine Planungspflicht besteht. 
Dies ist aufgrund des verfolgten Zweckes (Aussichtsschutz) der Quar­
tierplanpflicht durchaus sachgerecht.
b) Neben diesen Gründen sind auch die formellen Aspekte gebüh­
rend zu berücksichtigen. Das Bundesgericht hat in BGE 114 la 315 
den Zusammenhang von Nutzungsplanung und Baubewilligungsver­
fahren wie folgt umschrieben: "Die Kantone haben eine zweckmässige 
Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedelung des Landes 
dienende Raumplanung zu schaffen (Art. 22quater Abs. 1 BV). Dazu 
werden namentlich Rieht- und Nutzungspläne erlassen sowie Bau­
bewilligungsverfahren durchgeführt, Sie stehen untereinander in einem
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Zusammenhang und sollen ein sinnvolles Ganzes bilden, in dem jeder 
Teil eine spezifische Funktion erfüllt. In einem Verfahren, das Rechts­
schutz (Art. 33f. RPG) und demokratische Mitwirkung (Art. 4 Abs. 1 
und 2 RPG) sichert, entstehen aufgrund einer umfassenden Abstim­
mung und Abwägung (Art. 1 Satz 2, Art. 2 Abs. 1 RPG) nach Mass- 
gabe des Richtplanes (Art. 6ff., Art. 26 Abs. 2 RPG) die für die Priva­
ten verbindlichen Nutzungspläne (Art. 14ff. RPG). Das Baubewilli­
gungsverfahren dient dagegen der Abklärung, ob Bauten und Anlagen 
der im Nutzungsplan ausgedrückten räumlichen Ordnungsvorstellung 
entsprechen (Art. 22 RPG). Es bezweckt einzelfallweise Planverwirkli­
chung, soll aber nicht selbständige Planungsentscheide hervorbringen. 
Das Baubewilligungsverfahren verfügt weder über das sachlich nötige 
Instrumentarium noch ist es bezüglich Rechtsschutz und demokrati­
scher Legitimation geeignet, den Nutzungsplan im Ergebnis zu ergän­
zen oder zu ändern." In diesem Sinne sieht das kantonale Recht für 
den Erlass eines Sondernutzungsplanes ein eigenes Verfahren vor. 
Dazu gehört, dass Sondernutzungspläne der Baudirektion zur Vorprü­
fung einzureichen sind (Art. 47 EG zum RPG), ein öffentliches Aufla­
geverfahren mit Einsprachemöglichkeit durchzuführen (Art. 48 f. EG 
zum RPG) und der Sondernutzungsplan vom Gemeinderat und vom 
Regierungsrat zu genehmigen ist (Art. 50 Abs. 3 und Art. 50 Abs. 2 in 
Verbindung mit Art. 5 des Baureglements der Gemeinde; BR). Das 
vom Gemeinderat gewählte Vorgehen erfüllt diese Anforderungen 
offensichtlich nicht. Der Entscheid des Gemeinderates gewährleistet 
mithin den zusätzlich zum Baubewilligungsverfahren zwingend vorge­
schriebenen umfassenden Rechts- und Verfahrensschutz im Quar­
tierplanverfahren nicht und kann auch die Genehmigung des Regie­
rungsrates nicht ersetzen. Zudem ist zu beachten, dass im Baubewilli­
gungsverfahren die Baudirektion (Art. 90 Abs. 1 lit. a EG zum RPG), 
im Planauflageverfahren hingegen der Regierungsrat (Art. 49 Abs. 3 
EG zum RPG) Rekursinstanz ist. Aus der Darstellung des Verfahrens 
folgt auch, dass der Erlass eines Sondernutzungsplanes keineswegs 
in die ausschliessliche Zuständigkeit der Gemeinde fällt und folglich 
bei einem derart umfassenden Bauvorhaben aufgrund der Mitwir­
kungspflicht der übrigen beteiligten Instanzen keineswegs erstellt ist, 
dass ein Quartierplanverfahren nicht ein anderes Ergebnis zeitigen 
könnte, als es der Gemeinderat vermutet.
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c) Damit steht fest, dass der Verhältnismässigkeitsgrundsatz kei­
nen Verzicht auf die vorgängige Ausarbeitung eines Sondemutzungs­
planes erheischt.
3. 
Aus den bisherigen Erwägungen folgt, dass sich der Gemeinde­
rat über die Pflicht zur Erstellung eines Sondemutzungsplanes hin­
wegsetzte. Insoweit erfüllte die Gemeinde den durch das übergeord­
nete kantonale Recht und die kommunale baurechtliche Grundord­
nung (Zonenplan inkl. 
Baureglement) aufgestellten, zwingenden 
Rechtsetzungsauftrag nicht (vgl. Entscheid des Bundesgerichtes vom 
11. Februar 1993 in Sachen M.M.). Der Gemeinderat führt in seinem 
Entscheid aus, dass das eingereichte Baugesuch den Zielsetzungen 
(der Quartierplanpflicht) entspreche. Es bedeute überspitzten Forma­
lismus, noch das formelle Quartierplanverfahren zu verlangen. Das 
Baubewilligungsverfahren könne in diesem Fall sämtliche Funktionen 
des Quartierplanverfahrens übernehmen.
Das Verbot des überspitzten Formalismus ist Ausfluss aus dem 
Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Es besagt, dass Form- und 
Verfahrensbestimmungen nicht zu formalistisch oder mit übertriebener 
Strenge interpretiert und gehandhabt werden dürfen. Überspitzter 
Formalismus ist eine besondere Form der formellen Rechtsverweige­
rung und liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften 
aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt 
wäre, wenn die Behörde überspannte Anforderungen stellt und dem 
Bürger den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt (BGE 120 V 
417, 118 la 15). Ein "durch die Praxis eingeführtes oder im Gesetz 
aufgestelltes Formerfordernis (verstösst) ... gegen Art. 4 BV, wenn es 
sich durch kein schutzwürdiges Interesse rechtfertigen lässt und wenn 
es die Durchsetzung des materiellen Rechts ohne sachlich vertretba­
ren Grund erschwert“ (BGE 96 I 532). Dies trifft aus mehreren Grün­
den nicht zu.
Beim vorliegenden Bauvorhaben handelt es sich weder um ein 
geringfügiges Bauvorhaben, noch ist eine präjudizielle Wirkung des 
Bauvorhabens auf die Planung auszuschliessen. Damit kann erst die 
Erfüllung der Quartierplanpflicht die rechtsgenügliche Grundlage für 
die Überbauung der strittigen Parzelle schaffen, denn der Sondernut­
zungsplan enthält rechtsverbindliche Vorgaben und ist Bestandteil der
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Baureife. Die Erfüllung dieses Planungs- und Rechtsetzungsauftrages 
dient damit nicht zuletzt auch der Rechtssicherheit.
Dazu kommt, dass im Quartierplangebiet zwar lediglich die strittige 
Parzelle zum heutigen Zeitpunkt noch keinen Baukörper aufweist. Aus 
den Akten geht indessen hervor, dass dies bereits seit der Genehmi­
gung der Ortsplanungsrevision durch den Regierungsrat der Fall ist. 
Dies bedeutet nichts anderes, als dass sich im quartierplanpflichtigen 
Bereich in tatsächlicher Hinsicht seit der Genehmigung der Ortspla­
nung durch den Regierungsrat im Jahre 1993 nichts Massgebendes 
verändert hat. Auch in rechtlicher Hinsicht sind in der Zwischenzeit 
keine Änderungen eingetreten. Besteht aber seit der Genehmigung 
durch den Regierungsrat die gleiche Situation, ist es unverständlich, 
dass alleine durch den Lauf der Zeit die Quartierplanpflicht überspitzt 
formalistisch sein soll, zumal sich die Gemeinde diese Pflicht selber 
auferlegt hat. Wäre unmittelbar nach Rechtskraft der Ortsplanungsre­
vision ein entsprechender Sondernutzungsplan ausgearbeitet worden, 
so wäre dieser erfahrungsgemäss - selbst unter Berücksichtigung 
eines anfälligen Einsprache- und Beschwerdeverfahrens - in der Zwi­
schenzeit in Kraft getreten. Dabei hätte es auch der Baugesuchsteller 
in der Hand gehabt, den Planungsprozess in Gang zu bringen. Da­
durch wird auch der bausperrenähnliche Charakter der Quartierplan­
pflicht relativiert, hätte doch der Baugesuchsteller nicht abwarten müs­
sen, bis die Gemeinde selber tätig wird.
Dazu kommt schliesslich, dass die Quartierplanpflicht nicht nur für 
diese Parzelle, sondern für den bezeichneten Perimeter eine Pla­
nungspflicht fordert. Wird jedoch wie im vorliegenden Fall bei einem so 
weitgehenden Bauvorhaben auf die Erstellung eines Sondemut­
zungsplanes verzichtet, so müsste auch bei Erweiterungen bestehen­
der Bauten oder beim Abbruch bestehender Bauten und anschlies­
sendem Neubau auf die Planungspflicht verzichtet werden, sofern die 
Gemeinde sie hinsichtlich des Aussichtsschutzes nicht als negativ 
beurteilt. Dies würde letztlich bedeuten, dass die bestehende Quar­
tierplanpflicht auf dem Wege einzelner Bewilligungsverfahren umge­
setzt werden soll. Lediglich dann, wenn die Gemeinde zu einer negati­
ven Beurteilung eines Bauvorhabens gelangen sollte, müsste der 
Bauinteressierte ins Planungsverfahren verwiesen werden. Damit 
werden wesentliche Wertungen nicht offengelegt sondern einzelfall­
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weise der Gesetzesanwendung überlassen. Dies läuft indessen dem 
Sinn und Zweck der Planungspflicht zuwider, denn es besteht ein öf­
fentliches Interesse daran, dass diese Wertungen mittels eines Son­
dernutzungsplanes mit Sonderbauvorschriften offengelegt werden.
Insgesamt steht fest, dass schützenswürdige Interessen für die 
vorgängige Durchführung der Sondernutzungsplanung sprechen. Da­
her erweist sich eine solche Planung nicht als überspitzt formalistisch.
Entscheid Baudirektion vom 11.3.1998
Das Verwaltungsgericht hat eine Beschwerde gegen diesen Entscheid 
abgewiesen.
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