ar_gerichte · Verwaltung ARGVP 1988 1145 · 1987-08-18 · de

A. Entscheide des Regierungsrates 1144, 1145 demnach nicht einfach, dass die technischen Mittel und Möglichkeiten vorhanden sein müssen, um ein Gebäude wieder herzustellen. Diese Frage hat auch der Experte nicht verneint. Vielmehr geht es

A. Entscheide des Regierungsrates
1144, 1145
demnach nicht einfach, dass die technischen Mittel und Möglichkeiten 
vorhanden sein müssen, um ein Gebäude wieder herzustellen. Diese Frage 
hat auch der Experte nicht verneint. Vielmehr geht es darum, ob sich die 
Kosten einer solchen Sanierung noch lohnen, mithin ob sie verhältnismäs­
sig sind.
RRB 4.11.1986
1145
Erlass und Änderung von Plänen. Rechtssicherheit und Planbestän­
digkeit; Annahme und Genehmigung; Überprüfungsbefugnis des Re­
gierungsrates im Rechtsmittelverfahren (Art. 49 und 50 EG zum RPG; 
bGS 721.1).
Aufgrund einer Auszonungsinitiative legte die Gemeinde H. für das Ge­
biet B eine Zonenplanänderung auf. Im Rahmen des Rekurses, welchen 
Grundeigentümer gegen diese Zonenplanänderung erhoben, erwog der 
Regierungsrat:
Ein Grundeigentümer hat keinen unbedingten Anspruch darauf, dass 
sein Land dauernd in jener Zone bleibt, in die es einmal eingewiesen wor­
den ist. Dies hat das Bundesgericht in verschiedenen Entscheiden aus­
drücklich festgehalten (vgl. dazu BGE 109 la 114 mit Hinweisen). Da der 
Zonenplan nicht in materielle Rechtskraft erwächst, ist seine Änderung 
grundsätzlich jederzeit möglich. Die Rekurrenten bestreiten, dass im 
vorliegenden Fall eine Auszonung zulässig sei. Sie begründen dies mit 
raumplanerischen Argumenten, bestreiten das Vorliegen des öffentlichen 
Interesses an der Auszonung und machen einen Verstoss gegen die 
Grundsätze der Rechtssicherheit, von Treu und Glauben sowie des Verbots 
widersprüchlichen Verhaltens geltend.
Ausgehend von den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Plan­
beständigkeit, kommt der Zeitspanne zwischen dem Erlass und der 
Änderung eines Planes eine grosse Bedeutung zu. Im Interesse der Rechts­
sicherheit haben sich die zuständigen Planungsbehörden eine gewisse 
Zurückhaltung aufzuerlegen. Je neuerein Plan ist, desto gewichtiger müs­
sen die Gründe sein, welche für die Planänderung sprechen (Dilger, Raum­
planungsrecht der Schweiz, Dietikon 1982, Seite 443; BGE 102 la 338). 
Der heute gültige Bebauungsplan der Gemeinde H. stammt aus dem Jahre
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1975. Die Auszonungsinitiative wurde 1984 angenommen. Der Bebau­
ungsplan war somit zu diesem Zeitpunkt neun Jahre alt. Nach dieser Zeit­
spanne kann ein Bebauungsplan ohne Verletzung der Grundsätze der 
Rechtssicherheit und Planbeständigkeit geändert werden, wenn dafür 
Gründe angeführt werden (vgl. dazu Schweizerisches Zentralblatt für 
Staats- und Gemeindeverwaltung, Band 79, S. 358, Band 81, S. 549, 
BGE 98 la 377f.). Die Überarbeitung und allfällige Änderung eines fast 
zehnjährigen Zonenplanes entspricht aber auch den Bestimmungen des 
Raumplanungsgesetzes. Nutzungspläne sind periodisch zu überprüfen 
und allfällig veränderten Verhältnissen anzupassen (Dilger, a.a.O., S.444). 
Die Rekurrenten vertreten die Ansicht, massgebend für die Beurteilung, ob 
der angefochtene Entscheid des Gemeinderates den Grundsatz der 
Rechtssicherheit und damit auch den Grundsatz von Treu und Glauben 
sowie das Verbot widersprüchlichen Verhaltens verletze, sei der zwischen 
den Rekurrenten und den Behörden erarbeitete Quartierplan. Dieser An­
sicht der Rekurrenten kann nicht beigepflichtet werden, denn es liegt kein 
rechtskräftiger Quartierplan vor. Gemäss Art. 50 EG zum RPG (bGS 721.1) 
bedürfen Quartierpläne der Genehmigung des Regierungsrates nach vor­
heriger Annahme durch die Stimmbürger resp. den Gemeinderat, sofern 
das Baureglement diese Zuständigkeit des Stimmbürgers an den Gemein­
derat überträgt. Genehmigung und Annahme können erst nach Ab­
schluss des Einspracheverfahrens erfolgen. Die Annahme des Quartierpla­
nes durch den Gemeinderat und die Genehmigung durch den Regierungs­
rat sind nicht erfolgt. Annahme und Genehmigung von Quartierplänen 
sind keine «reine Formsache», wie die Rekurrenten meinen. Vor Abschluss 
des Einspracheverfahrens ist nämlich ungewiss, ob der Quartierplan in der 
Form beibehalten wird, in welcher er öffentlich aufgelegt wurde. Die An­
nahme durch die Stimmbürger oder den Gemeinderat bedeutet, dass das 
zuständige Organ seine Zustimmung zum Quartierplan nach erfolgtem 
Einspracheverfahren erteilt, wenn die endgültige Ausgestaltung des Quar­
tierplanes vorliegt. Die Annahme durch die Stimmbürger oder den Ge­
meinderat ist ein materielles Gültigkeitserfordernis. Der Gemeinderat H. 
hat nach Abschluss des Einspracheverfahrens den Quartierplan für das Ge­
biet B nicht im Sinne von Art. 50 EG zum RPG angenommen. Massgebend 
für die Beurteilung, ob die vorliegend zur Diskussion stehende Auszonung 
gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstösst, ist somit der rechts­
kräftige Zonenplan der Gemeinde H. und nicht der aufgelegte Quartier­
plan. Die Änderung eines aus dem Jahre 1975 stammenden Zonenplanes
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widerspricht aber nicht dem Grundsatz der Rechtssicherheit, wie oben 
ausführlich dargelegt. Die vom Gemeinderat beschlossene Änderung des 
Zonenplanes verstösst auch nicht gegen den Grundsatz von Treu und 
Glauben und das Verbot widersprüchlichen Verhaltens. Der Grundsatz des 
Vertrauensschutzes gilt nur unter den von der Rechtsprechung entwickel­
ten Voraussetzungen; insbesondere kann eine Zusicherung den Staat nur 
soweit binden, als die betreffende Behörde hierfür zuständig ist. Gemäss 
Art. 50 EG zum RPG fällt der Entscheid über Zonenpläne in die Kompetenz 
des Stimmbürgers. Art. 10 der Bauordnung der Gemeinde bestimmt, dass 
Quartierpläne vom Gemeinderat erlassen werden. Der Gemeinderat hat 
demzufolge bei der Änderung und Festlegung des Zonenplanes keine Ent­
scheidungsbefugnis. Es lag daher nicht in seiner Macht, verbindlich über 
den Verbleib der Grundstücke der Rekurrenten in der Bauzone zu befin­
den. Er bemühte sich darum, dass eine Änderung des Zonenplanes im 
Gebiet B nicht erfolgte. Der Stimmbürger als zuständiges Organ für die 
Festlegung des Zonen planes hat jedoch anders entschieden. Der Gemein­
derat ist an diesen Entscheid gebunden. Von einer Verletzung des Grund­
satzes von Treu und Glauben und des Verbots widersprüchlichen Verhal­
tens kann unter diesen Umständen keine Rede sein (vgl. Schweizerisches 
Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, Band 81, S. 5451). Im 
übrigen muss darauf hingewiesen werden, dass eine Initiative jederzeit 
eingereicht werden kann. Das Initiativrecht ist ein elementares Recht des 
Stimmbürgers, und das Einreichen einer Initiative kann regelmässig nicht 
als Rechtsmissbrauch bezeichnet werden.
Die heutige Kapazität der ausgeschiedenen Bauzonen der Gemeinde 
reicht bei einem Vollausbau für ca. 21 000 Einwohner. Die Gemeinde weist 
heute ca. 14 600 Einwohner auf, bis ins Jahr 2000 wird mit einer Einwoh­
nerzahl von 15000 bis 16000 Einwohner gerechnet. Das eidgenössische 
Raumplanungsgesetz verlangt, dass die Siedlungen nach den Bedürfnis­
sen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen 
sind (Art. 3 Abs. 3 RPG [SR 700]). Vorkehren, welche das Ausmass der Bau­
zone mit dem gesetzlich Zulässigen in Einklang bringen, stehen gemäss 
ständiger Rechtsprechung im öffentlichen Interesse (vgl. Leo Schürmann, 
Bau- und Planungsrecht, Bern 1984, S. 160 mit Hinweisen). Gemäss 
Art. 15 RPG haben Bauzonen Land zu umfassen, das voraussichtlich innert 
15 Jahren benötigt und erschlossen wird. Das EG zum RPG beauftragt die 
Gemeinden, innert fünf Jahren nach seinem Inkrafttreten ihre Zonenpla­
nung dem eidgenössischen und kantonalen Recht anzupassen. In diesem
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Sinne ist eine Änderung des Zonenplanes grundsätzlich zulässig und im 
öffentlichen Interesse. Ebenso muss, nachdem seit Inkrafttreten des gülti­
gen Zonenplanes der Gemeinde H. sowohl das eidgenössische als auch 
das kantonale Raumplanungsgesetz in Kraft getreten sind, das Vorliegen 
veränderter Verhältnisse bejaht werden. Allerdings sind bei einer Ände­
rung des Zonenplans auch die raumplanerischen Gesichtspunkte in Be­
tracht zu ziehen.
Gemäss Art. 33 RPG sind Zonenpläne öffentlich aufzulegen und hat 
das kantonale Recht ein Rechtsmittel gegen Zonenpläne vorzusehen. Die­
ses Rechtsmittel hat die volle Überprüfung durch wenigstens eine 
Beschwerdebehörde vorzusehen. Entsprechend dieser Bestimmung hat 
das EG zum RPG in Art. 49 das Einsprache- und Rekursverfahren beim Er­
lass und der Änderung von Zonenplänen geregelt. Gemäss Art. 49 Abs. 3 
EG zum RPG entscheidet der Regierungsrat endgültig über abweisende 
Entscheide des Gemeinderates, und Abs. 4 dieses Artikels sieht vor, dass - 
sofern im Einsprache- und Rekursverfahren wesentliche Änderungen an 
Plänen vorgenommen werden - den Betroffenen vor dem Entscheid das 
rechtliche Gehör zu gewähren ist. Aus diesen beiden Absätzen von Art. 49 
EG zum RPG ergibt sich, dass dem Regierungsrat als Rekursinstanz im 
Rechtsmittelverfahren beim Erlass von Zonenplänen die volle und uneinge­
schränkte Überprüfungsbefugnis zusteht. Der Regierungsrat auferlegt 
sich praxisgemäss beim Entscheid über Planrekurse eine gewisse Zurück­
haltung, insbesondere wenn es auf die besondere Kenntnis der örtlichen 
Gegebenheiten ankommt. Im vorliegenden Verfahren ist als eine der wich­
tigsten Fragen diejenige der Abgrenzung zwischen Baugebiet und Nicht­
baugebiet zu beurteilen. Nach bisheriger Praxis entscheidet der Regie­
rungsrat darüber mit uneingeschränkter Überprüfungsbefugnis.
Die Gemeinde hat gestützt auf die angenommene Auszonungsinitia- 
tive die Änderung des Zonenplanes eingeleitet, ohne eine umfassende 
Prüfung und Interessenabwägung im Sinne der vom eidgenössischen und 
kantonalen Raumplanungsrecht aufgestellten Planungsgrundsätze vorzu­
nehmen. Es sind, wie sich dem angefochtenen Entscheid entnehmen lässt, 
nur Teilaspekte überprüft worden. Auf wenigstens eine umfassende und 
volle Überprüfung im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens hat der Rekur­
rent jedoch Anspruch; die Überprüfung ist im vorliegenden Rekursverfah­
ren nachzuholen.
Gemäss Art. 2 EG zum RPG haben sich die mit Planungsaufgaben 
betrauten Behörden nach den Grundsätzen des eidgenössischen Raum-
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Planungsgesetzes zu richten und dafür zu sorgen, dass der Landwirtschaft 
das gut geeignete Kulturland erhalten bleibt, die natürlichen Lebens­
grundlagen bewahrt werden, die traditionelle Streusiedlung erhalten 
bleibt, ein angemessenes Baulandangebot sichergestellt wird sowie 
günstige Bedingungen für die Erhaltung und Schaffung von Wohn- und 
Arbeitsplätzen geschaffen werden.
Die Parzellen der Rekurrenten liegen am Südhang des Gebietes B. Im- 
missionsmässig kann das Gebiet als ruhig bezeichnet werden, da die 
Schwellbrunnerstrasse als Hauptverkehrsträger keinen allzu grossen Ver­
kehr aufweist und grössere immissionsträchtige Betriebe fehlen. Die Eig­
nung als Wohnbauland muss somit grundsätzlich bejaht werden. Die Par­
zellen sind anlässlich der kürzlich vorgenommenen Ausscheidung der 
Fruchtfolgeflächen nicht in diese einbezogen worden. Sie weisen eine 
Hangneigung von ca. 16-20% auf und sind damit teilweise nur unter er­
schwerten Bedingungen zu bewirtschaften. Sie müssen nicht zwingend 
der Landwirtschaft erhalten bleiben. Die Erschliessungsplanung bezieht 
sich auf die bestehende Zonenfläche. Sämtliche Anschlussleitungen in der 
Schwellbrunnerstrasse sind vorhanden. Gemäss revidiertem GKP der 
Gemeinde ist die kanalisationsmässige Erschliessung auf das eingezonte 
Gebiet ausgerichtet. Sofern ein Teil der bestehenden Bauzone ausgezont 
wird, kann die Ver- und Entsorgung bezüglich der Kanalisation als ausrei­
chend angesehen werden. Der untere Teil der Einfangstrasse einschliess­
lich des Einlenkers ist bereits für eine mögliche Überbauung ausgebaut. 
Was fehlt, sind die Erschliessungsanlagen auf den Parzellen selbst. Die not­
wendige Infrastruktur ist weitgehend vorhanden, so z.B. das Schulhaus. 
Auch die Grundversorgung des Quartiers mit Gütern des täglichen Bedarfs 
ist sichergestellt. Ebenso ist das Gebiet mit dem öffentlichen Verkehrsmit­
tel erschlossen. Die umstrittenen Parzellen befinden sich im Grenzgebiet 
zwischen Bauzone und offener Landschaft. Die Landschaft ist schön und 
empfindlich und wurde deshalb dem Landschaftsschutzgebiet zugeteilt. 
Das heutige Siedlungsgebiet wird teilweise mit Mehrfamilienhäusern und 
einem kleinen Hochhaus begrenzt. Mit der von der Gemeinde vorgesehe­
nen Zonenplanänderung würde das so bleiben. Die Siedlungsbegrenzung 
wäre eher zufällig und nicht mit natürlichen Gegebenheiten zu begrün­
den. Der harte Übergang vom Baugebiet zum Nichtbaugebiet würde 
bestehen bleiben. Eine Grenzziehung gemäss dem heutigen Parzellen­
verlauf ist aus topographischer und landschaftlicher Sicht aber ebenso 
undenkbar, würde doch der Übergang vom Baugebiet zum Nichtbau­
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gebiet nicht verbessert, sondern lediglich verschoben. Es ist aber Aufgabe 
der Raumplanung, für den Rand der Bauzone eine Abgrenzung zu finden, 
die sich gut ins Landschaftsbild und die Topographie einfügt. Ausserdem 
sind günstige Bedingungen für die Erhaltung und Schaffung von Wohn- 
und Arbeitsplätzen zu schaffen. Die Rekurrenten beabsichtigen, auf ihren 
Parzellen vorwiegend Wohnraum für die Betriebsangehörigen ihres Unter­
nehmens zu erstellen, um damit die Arbeitsplätze sicher und konkurrenz­
fähig zu machen. Sie haben eingehend dargelegt, dass sie im Interesse 
ihres Betriebes darauf angewiesen sind, ihren Angestellten günstige Woh­
nungen zur Verfügung stellen zu können. Auch dieser Aspekt ist bei der 
Beurteilung des vorliegenden Verfahrens zu berücksichtigen. Zusammen­
fassend kann festgehalten werden, dass die überprüften Kriterien für eine 
Änderung des Zonenplanes sprechen, aber nicht in dem von der Gemein­
de vorgesehenen Umfang.
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Planungszone. Voraussetzungen (Art. 52 EG zum RPG; bGS 721.1).
Der Gemeinderat verhängte 1984 eine Planungszone über die Parzelle des 
Rekurrenten wegen einer notwendig gewordenen Quartierplanänderung. 
Im Jahre 1985 verhängte der Gemeinderat über die gleiche Parzelle wie­
derum eine Planungszone aufgrund einer in der Volksabstimmung ange­
nommenen Auszonungsinitiative. Einen dagegen eingereichten Rekurs 
wies der Regierungsrat ab.
Gemäss Art. 52 Abs.1 EG zum RPG kann eine Planungszone erlassen 
werden, wenn Nutzungspläne fehlen oder deren Abänderung oder 
Anpassung bevorsteht. Eine Planungszone kann sich somit auf zwei 
sachlich unabhängige und selbständige Gründe abstützen, einerseits auf 
das Fehlen von Nutzungsplänen, andererseits auf die bevorstehende 
Änderung solcher Nutzungspläne. Demgemäss besteht die Möglichkeit, 
eine Planungszone sowohl aufgrund fehlender Nutzungspläne oder deren 
bevorstehenden Abänderung als auch aus beiden Gründen zu erlassen. 
Art. 52 Abs. 1 EG zum RPG verwehrt es nicht, eine Planungszone zuerst aus 
dem einen und nachher aus dem anderen Grund zu erlassen, sofern beide
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