ar_gerichte · OG O4V-19-34 · 2020-02-27 · de

Obergericht Appenzell Ausserrhoden 4. Abteilung Urteil vom 27. Februar 2020 Mitwirkende Obergerichtsvizepräsident W. Kobler Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer Oberrichter E. Graf, P. Louis Obergerichtsschreiber D

Beschwerdeführer 
A. ______ 
 
vertreten durch: RA AA. ______ 
 
 
Vorinstanz 
Departement Bau und Volkswirtschaft, Kasernenstrasse 17a, 
9102 Herisau 
 
 
 
Vorvorinstanz 
Gemeinderat B. ______ 
 
 
Gegenstand 
Planungszone 
Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Departements Bau 
und Volkswirtschaft vom 5. August 2019 
 
Urteil vom 27. Februar 2020
 
Mitwirkende 
Obergerichtsvizepräsident W. Kobler 
Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer 
Oberrichter E. Graf, P. Louis 
Obergerichtsschreiber D. Hofmann 
 
 
 
Verfahren Nr. 
O4V 19 34 
 
 
 
Sitzungsort 
Trogen 
 
 
Seite 2 
Rechtsbegehren 
 
a) des Beschwerdeführers: 
 
1. 
Der Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft vom 5. August 2019 
betreffend den Erlass einer Planungszone über das Grundstück Nr. 0001, B. ______, 
sei vollumfänglich aufzuheben. 
 
2. 
Vom Erlass einer Planungszone über das Grundstück Nr. 0001 sei abzusehen. 
 
3. 
Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die 
Vorinstanzen zurückzuweisen 
 
4. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Kantons Appenzell Ausserrho-
den und der Gemeinde B. ______. 
 
b) der Vorinstanz: 
 
Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. 
 
c) der Vorvorinstanz 
 
Die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. 
 
 
 
Sachverhalt 
 
A. A. ______ ist Grundeigentümer der unbebauten Parzelle Nr. 0001, C. ______, B. ______, 
welche gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung in der Wohnzone W2 liegt und eine 
Fläche von 1‘691 m2 umfasst. 
 
B. Mit Beschluss vom 3. April 2018 (act. 11/9.2d) erliess der Gemeinderat B. ______ über 
zahlreiche Grundstücke im Gemeindegebiet eine Planungszone. Von dieser ist auch die 
Parzelle Nr. 0001 betroffen (act. 11/9.2.1) Die Planungszone wurde öffentlich bekannt ge-
macht und lag vom XX.XX.2018 bis XX.XX.2018 öffentlich auf. 
 
C. Dagegen liess A. ______, vertreten durch RA AA. ______, mit Eingabe vom 30. Mai 2018 
(act. 11/9/2.2) beim Gemeinderat Einsprache erheben u.a. mit dem Antrag, den Beschluss 
aufzuheben und vom Erlass einer Planungszone über das Grundstück Nr. 0001 
abzusehen. 
Seite 3 
D. Gemäss einem Artikel aus dem St. Galler Tagblatt vom XX.XX.2018 (act. 11/1/2/7) wurde 
Gemeindepräsident A. ______ an der Generalversammlung der D. ______ in deren 
Verwaltungsrat gewählt. Die D. ______ ist Eigentümerin der am Bauzonenrand liegenden 
Parzellen Nrn. 0002, 0003, 0004 und 0005. Diese Parzellen wurden allesamt nicht mit einer 
Planungszone überlagert. 
 
E. Mit Beschluss vom 29. August 2018 (act. 11/1.1) wies der Gemeinderat B. ______ die 
Einsprache ab. Der Einspracheentscheid wurde u.a. durch A. ______ unterzeichnet. 
 
F. Gegen diesen Beschluss liess A. ______, vertreten durch RA AA. ______, mit Eingabe 
vom 24. September 2018 (act. 11/1) Rekurs beim Regierungsrat von Appenzell 
Ausserrhoden erheben u.a. mit den Anträgen, den Beschluss aufzuheben und vom Erlass 
einer Planungszone über das Grundstück Nr. 0001 abzusehen. Dabei machte er u.a. gel-
tend, 
dass 
Gemeindepräsident 
A. 
______ 
als 
Organ 
der 
D. 
______ 
beim 
Einspracheentscheid hätte in den Ausstand treten müssen. 
 
G. Mit Entscheid vom 5. August 2019 (act. 2) wies das aufgrund der Baugesetzänderung neu 
zuständige Departement Bau und Volkswirtschaft den Rekurs ab. 
 
H. Dagegen liess A. ______ (im Folgenden: Beschwerdeführer), vertreten durch RA AA. 
______, mit Eingabe vom 9. September 2019 (act. 1) Beschwerde beim Obergericht 
erheben, wobei er die eingangs erwähnten Rechtsbegehren stellte. 
 
I. 
Mit Eingaben vom 11. November 2019 (act. 10) und 14. November 2019 (act. 12) liessen 
sich das Departement Bau und Volkswirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz) und der Ge-
meinderat B. ______ (im Folgenden: Vorvorinstanz) mit den eingangs erwähnten 
Rechtsbegehren zur Beschwerde vernehmen. 
 
J. 
Am 27. Februar 2020 fand die vom Beschwerdeführer beantragte mündliche Verhandlung 
statt. Diesbezüglich kann auf das Protokoll (act. 18) sowie das Plädoyer (act. 19) verwiesen 
werden. 
 
K. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen 
näher eingegangen. 
 
 
 
 
Seite 4 
Erwägungen 
 
1. 
 
1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt, 
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(VRPG, bGS 143.1) generell zur Behandlung von Beschwerden gegen verwaltungsinterne 
letztinstanzliche Verfügungen zuständig ist. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht 
eingereicht. Der Beschwerdeführer ist als Adressat des angefochtenen Rekursentscheids 
formell beschwert. Als Eigentümer der von der Planungszone betroffenen Parzelle Nr. 0001 
ist er in schutzwürdigen eigenen tatsächlichen und rechtlichen Interessen besonders be-
rührt und daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 59 i. V. m. Art. 32 Abs. 1 VRPG). Auf die 
Beschwerde ist einzutreten. 
 
1.2 Die Kognition des Obergerichts gemäss Art. 56 Abs. 1 VRPG ist auf die Rechtskontrolle 
einschliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens be-
schränkt. Zudem kann die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts ge-
rügt werden. Eine Ermessenskontrolle ist dem Obergericht im Zusammenhang mit raum-
planerischen Akten dagegen verwehrt (Art. 56 Abs. 2 VRPG). 
 
1.3 Der Beschwerdeführer beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid, ob 
ein solcher angeordnet wird, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache be-
fassten Behörde. Eine Pflicht zur Durchführung eines Augenscheins besteht nur dann, 
wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können (Urteil 
des Bundesgerichts 1C_192 vom 8. November 2010 E. 3.3). Ein Augenschein ist dann ge-
boten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien 
vermöchten durch ihre Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung der 
sachlichen Grundlage des Rechtstreits beizutragen. Der Verzicht auf die Durchführung ei-
nes Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende Entscheidgrundlage dar-
stellen (KASPAR PLÜSS, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflege-
gesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, N 79 zu § 7 VRG). 
 
 
Im vorliegenden Fall ergeben sich die die entscheidrelevanten tatsächlichen Umstände aus 
den zur Verfügung stehenden Akten. Aus den Planunterlagen sind die massgebenden Ver-
hältnisse ohne weiteres erkennbar. Deshalb lassen sich die Fragen, welche die vorliegende 
Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten Augenschein beantworten, zumal es sich 
dabei weitgehend um Rechtsfragen handelt und der Beschwerdeführer nicht substantiiert, 
weshalb zusätzlich ein Augenschein für die Ermittlung des Sachverhalts notwendig sein 
soll. Die Durchführung eines Augenscheins erübrigt sich deshalb. 
Seite 5 
2. 
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung wird gestützt auf den auch für die Privaten 
geltenden Grundsatz von Treu und Glauben und das Verbot des Rechtsmissbrauchs (Art. 5 
Abs. 3 BV) verlangt, dass ein echter oder vermeintlicher Ausstandsgrund so früh wie mög-
lich, d.h. nach dessen Kenntnis bei erster Gelegenheit, geltend gemacht wird. Wer zu-
nächst stillschweigend den Abschluss des Verfahrens abwartet und erst dann auf dem 
Rechtsmittelweg gegen den Entscheid interveniert, wenn dieser zu seinen Ungunsten aus-
gefallen ist, verstösst gegen den Grundsatz von Treu und Glauben. Die Rüge der verletzten 
Ausstandsbestimmung ist dann im Rechtsmittelverfahren gegen den Entscheid selbst nicht 
zugelassen (BGE 134 I 20 E. 4.3.1; 132 II 485 E. 4.3). Jedoch muss die Verfahrenspartei 
überhaupt erst in die Lage versetzt werden, ihre Rügeobliegenheit wahrzunehmen. Erhält 
eine Partei trotz aller Sorgfalt erst anlässlich der Eröffnung einer Anordnung Kenntnis von 
Umständen, die ein Ausstandsbegehren als begründet erscheinen lassen, darf sie die Ver-
letzung von Art. 8 VRPG gleich wie alle anderen Verfahrensrügen ohne Rechtsnachteil 
auch noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren geltend machen (REGINA KIENER, in: 
Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 
3. Aufl. 2014, N 43 zu § 5a VRG). Soweit sich Informationen aus dem Internet oder ande-
ren öffentlich leicht zugänglichen Quellen erschliessen lassen, ist deren Konsultation 
zumutbar (BGE 132 II 485 E. 4.4). Wer den Mangel nicht unverzüglich vorbringt, wenn er 
davon Kenntnis erhält, sondern sich stillschweigend auf ein Verfahren einlässt, verwirkt den 
Anspruch auf spätere Anrufung der vermeintlich verletzten Ausstandsbestimmungen (BGE 
132 II 485 E. 4.3; 128 V 82 E. 2b). 
 
2.1 Die 
Vorinstanz 
kommt 
im 
angefochtenen 
Entscheid 
zum 
Schluss, 
dass 
das 
Ausstandsbegehren nicht unverzüglich gestellt worden sei. Unverzüglich bedeute nach der 
Rechtsprechung des Bundesgerichts ein Geltendmachen des Anspruchs binnen maximal 
sechs bis sieben Tagen nach Kenntnisnahme des Ausstandsgrunds. Es hätte am Be-
schwerdeführer gelegen, das Ausstandsbegehren nicht bis zum letzten Tag der Rekursfrist 
hinauszuzögern, sondern unverzüglich zu stellen. 
 
2.2 Der Beschwerdeführer bzw. sein Rechtsvertreter macht dagegen geltend, dass ihm erst bei 
den Abklärungen für die Ausarbeitung der Rekursschrift bewusst geworden sei, in welchem 
Ausmass der Gemeinderat B. ______ mit der D. ______ verbunden sei. Vom 
Beschwerdeführer könne nicht verlangt werden, dass er sämtliche Zeitungsmeldungen über 
Wahlen in private Gesellschaften im Kopf habe, auch wenn in der Zeitung ein 
entsprechender Artikel erschienen sei. Der Beschwerdeführer habe die Ausstandsrüge 
unverzüglich nach Kenntnis geltend gemacht. Für die Missachtung von Ausstandsgründen 
gelte keine verkürzte Rekursfrist. 
Seite 6 
2.3 Die Vorvorinstanz hält fest, dass der Einwand betreffend Ausstandspflicht von Gemeinde-
präsident A. ______ verspätet erfolgt sei, nachdem die Wahl zum Verwaltungsrat der D. 
______ bereits am XX.XX.2018 bekannt gewesen sei. 
 
2.4 Die Geltendmachung von Ausstandsgründen setzt die Kenntnis der personellen 
Zusammensetzung der Behörde voraus. Dazu gilt es festzuhalten, dass sich aus den all-
gemein zugänglichen Quellen (Staatskalender oder Internet) entnehmen lässt, dass A. 
______ als Gemeindepräsident amtet. Zudem ergibt sich aus seiner Unterschrift, dass 
dieser bereits am Gemeinderatsbeschluss vom 3. April 2018 (act. 11/9.2d) betreffend 
Erlass der Planungszone mitgewirkt hat. Nach der Rechtsprechung müssen die Parteien 
damit rechnen, dass ein Gericht in seiner ordentlichen Besetzung tagen wird (BGE 139 III 
120 E. 3.2.1), was analog auch für Verwaltungsbehörden gelten muss. Damit musste der 
Beschwerdeführer bzw. dessen Anwalt ernsthaft davon ausgehen, dass A. ______ beim 
Einspracheentscheid vom 29. August 2018 (act. 11/1.1) mitwirken würde. 
 
2.5 Massgebend ist im vorliegenden Fall jedoch, wann der Beschwerdeführer bzw. dessen 
Rechtsanwalt vom Verwaltungsratsmandat von A. ______ Kenntnis erlangt hat oder bei 
aller Sorgfalt hätte Kenntnis erlangen können. Dabei fällt auf, dass dessen Mitgliedschaft im 
Verwaltungsrat bis heute nicht im ohne weiteres zugänglichen Handelsregister eingetragen 
ist, was dem Beschwerdeführer insofern nicht entgegengehalten werden kann. Dieser 
konnte nicht damit rechnen, dass die Verwaltungsratsmitglieder im Handelsregister nicht 
vollständig eingetragen sind, zumal darin auch die nicht zeichnungsberechtigten Ver-
waltungsräte aufgeführt werden. Gemäss dem im Recht liegenden Internetausdruck infor-
mierte das St. Galler Tagblatt zwar über die Wahl bereits am XX.XX.2018 (act. 11/1.2.7). 
Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte vor, dass dem Beschwerdeführer diese Meldung be-
reits im Einspracheverfahren bekannt war, wobei von ihm effektiv nicht verlangt werden 
kann, über sämtliche Ereignisse in B. ______ informiert zu sein. Im Titel des entspre-
chenden Online-Artikels fällt die Wahl von A. ______ zudem nicht ohne weiteres ins Auge, 
stösst man doch erst darauf, wenn man den Artikel herunterscrollt. Mangels anderer 
Hinweise durfte der Beschwerdeführer aufgrund des Handelsregisterauszugs und der 
Publizitätsfunktion des Handelsregisters (Art. 1 der Handelsregisterverordnung, HRegV, SR 
221.411) im Einspracheverfahren darauf vertrauen, dass der Gemeindepräsident nicht als 
Organ der D. ______ tätig ist. Da somit nicht erwiesen ist, dass dem Beschwerdeführer die 
Wahl von A. ______ bereits im Einspracheverfahren bekannt war und dies von den 
Vorinstanzen auch nicht substantiiert wird, liegen keine hinreichenden Anhaltspunkte vor, 
welche auf eine verspätete Geltendmachung des Ausstandsgrunds im Rekursverfahren 
schliessen lassen. Damit durfte der Beschwerdeführer den Ausstandsgrund gleich wie alle 
Seite 7 
anderen Verfahrensrügen ohne Rechtsnachteil auch noch im Rekursverfahren geltend 
machen (REGINA KIENER, a.a.O., N 43 zu § 5a VRG). 
 
3. 
Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
(BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen An-
spruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener 
Frist. Art. 8 VRPG konkretisiert die allgemeinen Verfahrensvoraussetzungen von Art. 29 
Abs. 1 BV, indem der Ausstand im kantonalen Verwaltungsverfahren geregelt wird. Nach 
Art. 8 Abs. 1 VRPG müssen Personen bei der Vorbereitung und dem Erlass einer Verfü-
gung in den Ausstand treten, die mit einer Partei verwandtschaftlich besonders verbunden 
sind (lit. a); bereits am Vorentscheid mitgewirkt haben (lit. b); sich mit der Sache als Partei-
vertreter bereits beschäftigt haben (lit. c); sie in Sachen einer juristischen Person am Er-
gebnis erheblich interessiert sind (lit. d) oder sie aus anderen Gründen in der Sache befan-
gen sein könnten (lit. e). 
 
 
Mit den Ausstandsregeln soll die objektive Prüfung durch eine unparteiische und unvorein-
genommene Behörde gewährleistet werden. Die Ausstandsvorschriften sind sowohl auf 
Personen anwendbar, welche einen Entscheid alleine oder zusammen mit anderen zu fäl-
len haben, als auch auf Personen, welche auf einen Entscheid in irgendeiner Form einwir-
ken und auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen können, sei es beratend oder 
instruierend (BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002, S. 74). Für die 
Annahme von Zweifeln an der Unparteilichkeit genügen nach konstanter bundesgerichtli-
cher Rechtsprechung Umstände, welche objektiv geeignet sind, den Anschein einer Vor-
eingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit aufkommen zu lassen. Das 
Misstrauen in die Unparteilichkeit muss objektiv und durch vernünftige Gründe gewährleis-
tet sein (BGE 127 I 196 E. 2b; 119 V 456 E. 5b). Tatsächliche Befangenheit wird für den 
Ausstand nicht verlangt; es genügt, wenn Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrach-
tung des Anschein der Befangenheit zu begründen vermögen (Urteil des Bundesgerichts 
1B_234/2007 vom 31. Januar 2008 E. 4.3). 
 
3.1 Haben Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Bund, Kanton, Bezirk oder Gemeinde 
ein öffentliches Interesse an einer Aktiengesellschaft, so kann der Körperschaft nach 
Art. 762 des Schweizerischen Obligationenrechts (OR, SR 220) in den Statuten der Gesell-
schaft das Recht eingeräumt werden, Vertreter in den Verwaltungsrat oder in die Revisi-
onsstelle abzuordnen, auch wenn sie nicht Aktionärin ist (Abs. 1). Bei solchen Gesell-
schaften sowie bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen, an denen eine Körperschaft 
des öffentlichen Rechts als Aktionär beteiligt ist, steht das Recht zur Abberufung der von ihr 
abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrats und der Revisionsstelle nur ihr selbst zu 
Seite 8 
(Abs. 2). Die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder des 
Verwaltungsrats und der Revisionsstelle haben die gleichen Rechte und Pflichten wie die 
von der Generalversammlung gewählten (Abs. 3). Für die von einer Körperschaft des öf-
fentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder haftet die Körperschaft der Gesellschaft, den 
Aktionären und den Gläubigern gegenüber, unter Vorbehalt des Rückgriffs nach dem Recht 
des Bundes und der Kantone (Abs. 4). 
 
Es gibt auch die Möglichkeit, bei welcher der Interessenvertreter des Staats nicht nach 
Art. 762 OR abgeordnet, sondern von der Generalversammlung gewählt wird und daher 
von dieser auch jederzeit wieder abberufen werden kann. Dies führt zu einem institutionell 
bedingten Abhängigkeitsverhältnis desselben gegenüber der Generalversammlung und ge-
genüber allen Aktionären und kann auch haftungsrechtliche Konsequenzen haben. Die 
Verfolgung öffentlicher Interessen steht bei diesen Unternehmen typischerweise neben 
dem Erzielen einer möglichst hohen Rendite. Zwischen dem Interesse des Gemeinwesens 
und dem Interesse des gemischtwirtschaftlichen Unternehmens besteht dann nicht zwin-
gend Parallelität (vgl. dazu BENJAMIN SCHINDLER, a.a.O., S. 176 f.). 
 
Laut Art. 717 Abs. 1 OR erfüllen die Mitglieder des Verwaltungsrates ihre Aufgaben mit aller 
Sorgfalt und wahren die Interessen der Gesellschaft in guten Treuen (Sorgfalts- und Treue-
pflicht). Das Gesellschaftsinteresse geht nach allgemeinen Verständnis dahin, den Wert der 
Aktiengesellschaft und damit den Wert der Beteiligung der Aktionäre zu steigern. Damit ist 
grundsätzlich eine Gewinnmaximierung gemeint (WATTER/ROTH PELLANDA, in: Basler 
Kommentar, OR II, 5. Aufl. 2016, N 37 f. zu Art. 717 OR). Im Konfliktfall ist der Verwaltungs-
rat verpflichtet, die Sonderinteressen des Unternehmens zu verfolgen. Die Vertreter des 
Gemeinwesens dürfen nicht als kompromisslose Vertreter der öffentlichen Interessen 
angesehen werden (Urteil des Verwaltungsgerichts Zürich VB.2012.00694 vom 8. Mai 2013 
E. 4.4.4). 
 
Die neuere Lehre und Rechtsprechung unterscheidet zwischen Vertretern des Gemeinwe-
sens im Verwaltungsrat, die durch die Generalversammlung gewählt und solchen, die ge-
mäss Art. 762 OR abgeordnet wurden. Dabei wird angenommen, dass dem nach Art. 762 
OR abgeordneten Verwaltungsratsmitglied faktisch erlaubt wäre, die Interessen des Ge-
meinwesens kompromisslos zu verfolgen, selbst wenn dadurch dem Gesellschaftsinteresse 
zuwidergelaufen wird. Falls jedoch das Behördenmitglied von der Generalversammlung in 
eine Organfunktion gewählt wurde, kann es nicht mehr als unbefangen gelten und muss in 
allen Verwaltungsverfahren, welche die Gesellschaft betreffen, zwingend in den Ausstand 
treten (ZBl 115/2014 S. 347, 363; BENJAMIN SCHINDLER, a.a.O., S. 178; Urteil des Verwal-
tungsgerichts Zürich VB.2012.00694 vom 8. Mai 2013 E. 4.4.4). 
Seite 9 
3.2 Die Vorinstanz vertritt in Erwägung 5 des angefochtenen Entscheids die Auffassung, dass 
gemäss dem Handelsregisterauszug Gemeindepräsident A. ______ kein formelles Organ 
der D. ______ sei, weshalb sich kein Ausstandsgrund ergebe. 
 
3.3 Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Parzellen Nrn. 0002, 0003, 0004 und 0005, 
welche am Bauzonenrand lägen und der D. ______ gehörten, nicht in den Perimeter der 
Planungszone aufgenommen worden seien. An der D. ______ sei die Gemeinde B. 
______ als Aktionärin zumindest beteiligt. An der letztjährigen Generalversammlung sei 
Gemeindepräsident A. ______ in den Verwaltungsrat gewählt worden. Präsidiert werde der 
Verwaltungsrat von Alt-Gemeindepräsident E. ______. Aus dem Beschwerdeführer nicht 
bekannten Gründen sei Gemeindepräsident A. ______ nicht als Mitglied des 
Verwaltungsrats ins Handelsregister eingetragen worden. Obwohl die Frage, ob und warum 
über die Grundstücke Nrn. 0002, 0003 0004 und 0005 zu Unrecht keine Planungszone 
verfügt worden sei, im Einspracheverfahren von erheblicher Bedeutung gewesen sei, sei A. 
______ als gewähltes Verwaltungsratsmitglied im Einspracheverfahren nicht in den 
Ausstand getreten, sondern habe den Einspracheentscheid sogar noch unterzeichnet. Nur 
wenn alle anderen Grundstücke, über welche eine Planungszone verfügt worden sei, 
ausgezont würden, könnten die Parzellen Nrn. 0002, 0003, 0004 und 0005 in der Bauzone 
verbleiben. Ansonsten drohten dieser Gesellschaft massive finanzielle Verluste, allenfalls 
sogar der Konkurs. Behördenmitglieder hätten auch bei einer sachbedingten Kumulation 
verschiedener Aufgaben die Ausstandspflichten zu beachten. Die Art und der Umfang des 
persönlichen Interesses von A. ______ könne nicht beurteilt werden, ein solches Interesse 
erscheine jedoch naheliegend. Die Meldung im St. Galler Tagblatt über A. ______ Wahl in 
den Verwaltungsrat sei allein geeignet, den Anschein von Befangenheit zu begründen. In 
der Folge habe Gemeinderat F. ______ das Grundstück Nr. 0006 angrenzend an die Par-
zellen Nrn. 0002, 0003, 0004 und 0005 im Gebiet, welches der Gemeinderat B. ______ für 
bauliche Weiterentwicklung vorgesehen und deshalb nicht mit einer Planungszone belegt 
habe, gekauft. Weil A. ______ als Mitglied des Verwaltungsrats einer privaten Immo-
biliengesellschaft beim Einspracheentscheid mitgewirkt habe, habe auch ein privates Inte-
resse von ihm bestanden. Es bestünden keine Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei der D. 
______ um ein öffentliches oder gemischtwirtschaftliches Unternehmen handle. Damit 
vertrete A. ______ keine öffentlichen Interessen. 
 
3.4 Die Vorvorinstanz hält dagegen fest, dass sich das von Vize-Gemeindepräsident F. ______ 
erworbene Grundstück Nr. 0006 in einer Nichtbauzone befinde, weshalb sich dafür die 
Frage einer Planungszone ohnehin nicht stelle. Zudem bestehe kein Zusammenhang 
zwischen dem Erlass der Planungszone auf dem Grundstück des Beschwerdeführers und 
den zentrumsnahen Grundstücken im Dorfzentrum. Eine wesentliche raumplanerische Ziel-
Seite 10 
setzung der anstehenden Revision der Ortsplanung liege unter anderem auch darin, die 
bestehenden grösseren und zusammenhängenden Siedlungsbereiche „G. ______ “, „H. 
______ “, „I. ______ “ und „J. ______ “ zu fördern und die Siedlungsentwicklung in diesen 
Fraktionen vermehrt nach innen zu lenken. Massgebend für den Erlass der Planungszone 
sei die Frage, ob für ein Grundstück bzw. Grundstückbereich im Hinblick auf eine allfällige 
Zuweisung zum Nichtbaugebiet eine sichernde Massnahme erforderlich sei. Bei den vom 
Beschwerdeführer geltend gemachten Grundstücken handle es sich um die einzige, grös-
sere und zusammenhängende Fläche, welche mitten im Ortszentrum „G. ______ “ liege, 
sich für eine Zentrumsentwicklung in B. ______ eigne und dafür auch vorgesehen sei. Es 
entspreche der politischen und raumplanerischen Zielsetzung, die bestehenden Ortskerne 
zu fördern und die Siedlungsentwicklung in diesen Fraktionen nach innen zu lenken. Dass 
sich die Gemeinde B. ______ an der D. ______ beteiligt habe und der jeweilige 
Gemeindepräsident auch Mitglied des Verwaltungsrats sei, sei Bestandteil dieser 
Innenentwicklungsstrategie und bezwecke insbesondere die Förderung von sinnvollen 
Bebauungen. Dies ergebe sich aus Art. 2 Abs. 2 der Statuten. Dass in diesem Zusam-
menhang auch Überlegungen zu öffentlichen Bauten im Dorfzentrum erfolgten, unterstütze 
diese raumplanerische Zielsetzung. Mit diesem Vorgehen könne die räumliche Entwicklung 
im Sinne einer aktiven Bodenpolitik unterstützt und mitgestaltet werden, was einen wesent-
lichen Schlüsselfaktor der Innenentwicklung darstelle. 
 
3.5 Vorab gilt es festzuhalten, dass der Umstand, dass A. ______ nicht als Mitglied des 
Verwaltungsrats im Handelsregister eingetragen ist, nichts an dessen Wahl ändert, da ein 
entsprechender Eintrag für das Verwaltungsratsmandat nicht konstitutiv ist. Dazu kommt, 
dass dessen Mandat von der Vorvorinstanz in den Vernehmlassungen nicht bestritten, 
sondern vielmehr anerkannt wurde. 
 
 
Gemäss Art. 1 der Statuten (act. 13) besteht unter der Firma D. ______ eine 
Aktiengesellschaft von unbeschränkter Dauer mit Sitz in B. ______ . Nach Art. 2 der 
Statuten bezweckt die D. ______ vor allem die Erschliessung von Bauland zu Industrie-, 
Gewerbe- und Wohnzwecken. Mit der Schaffung eines flüssigen Baulandmarkts will sie 
dazu beitragen, den Trend der rückläufigen Bevölkerungsentwicklung aufzuhalten. Die Ge-
sellschaft kann zu diesem Zweck Liegenschaften und Bauland erwerben, erschliessen und 
verkaufen oder im Baurecht abgeben. Sofern es im Interesse der Gemeinde liegt, kann die 
Gesellschaft Bauten erstellen, erwerben, renovieren, umbauen, verkaufen, verpachten oder 
vermieten. Sie kann andere Aktivitäten zugunsten der Gemeinde fördern oder selber be-
treiben. Die Gesellschaft kann Zweigniederlassungen errichten, sich an anderen 
Unternehmungen des Inlandes beteiligen, gleichartige oder verwandte Unternehmen 
gründen, erwerben oder sich mit solchen zusammenschliessen, sowie alle Geschäfte 
Seite 11 
eingehen und Verträge abschliessen, die der Zwecke der Gesellschaft mit sich bringen 
kann. Diese Zweckbestimmung deckt sich zwar unbestrittenermassen teilweise mit den 
Interessen der Gemeinde, was jedoch nichts daran ändert, dass die D. ______ 
gewinnorientiert ist und nicht aktenkundig ist, dass es sich dabei um eine öffentliche oder 
gemischtwirtschaftliche Unternehmung nach Art. 762 OR handelt. Die Statuten sehen ins-
besondere nicht vor, dass Mitglieder des Verwaltungsrats zwingend dem Gemeinderat an-
gehören müssen, womit der Gemeinde B. ______ in den Statuten kein direktes Entsende- 
und Abberufungsrecht eingeräumt wird (vgl. dazu Art. 18 ff. der Statuten). Somit besteht 
kein Anspruch der Gemeinde B. ______ auf Vertretung im Verwaltungsrat, woran auch der 
Umstand nichts ändert, ob die Gemeinde Aktionärin ist oder nicht (WERNLI/RIZZI in: Basler 
Kommentar, OR II, 5. Aufl. 2016, N 13 zu Art. 762 OR). Bei der D. ______ handelt es sich 
daher um eine eigenständige private Aktiengesellschaft, welche als Wirtschaftsteilnehmerin 
primär ihren gewinnstrebigen statutarischen Zweck verfolgt. Damit kann nicht gesagt 
werden, dass Gemeindepräsident A. ______ als Verwaltungsratsmitglied nur öffentliche 
Interessen wahrnimmt. Da er von der Generalversammlung in eine Organfunktion gewählt 
und nicht von der Gemeinde im Sinne von Art. 762 OR dazu abgeordnet wurde, muss er im 
Lichte der oben genannten Lehre und Rechtsprechung in Verwaltungverfahren, welche die 
D. ______ betreffen, in den Ausstand treten. 
 
3.6 Es ist nicht von der Hand zu weisen, dass die D. ______ ein erhebliches Interesse daran 
hat, dass ihre Parzellen nicht in die Planungszone aufgenommen werden. Zwischen A. 
______ und dem Streitgegenstand bestehen zwei besondere Beziehungen; einerseits ist 
A. ______ Mitglied des Verwaltungsrats der D. ______, welche ein Interesse daran hat, 
dass ihre Parzellen in der Bauzone verbleiben und damit nicht in die Planungszone aufge-
nommen werden, und andererseits gehört A. ______ diesem Verwaltungsrat als Vertreter 
jener Gemeinde an, welche die umstrittene Planungszone erlassen hat. In der Einsprache 
vom 30. Mai 2018 (act. 11/9/2.2) liess der Beschwerdeführer in Ziff. 12 konkret 
beanstanden, dass die Parzellen Nrn. 0003 und 0004 der D. ______ nicht in die 
Planungszone aufgenommen worden seien. Damit war offensichtlich, dass sich der 
Gemeinderat im Einspracheentscheid mit dieser Frage beschäftigen musste, auch wenn 
die D. ______ nicht direkt verfahrensbeteiligt ist. Damit hätte von Amtes wegen jegliche 
Mitwirkung von A. ______ im Einspracheverfahren vermieden werden müssen. Wie die 
Vorvorinstanz zutreffend festhält, gilt dies jedoch nicht für Vize-Gemeindepräsident F. 
______, da sich sein erworbenes Grundstück Nr. 0006 in einer Nichtbauzone befindet, 
welches somit nicht Bestandteil der strittigen Planungszone bilden kann. 
 
3.7 Unter den gegebenen Umständen erscheint Gemeindepräsident A. ______ im vorlie-
genden Fall als persönlich befangen im Sinn von Art. 8 Abs. 1 lit. d VRPG. Er hätte daher 
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im Einspracheverfahren in den Ausstand treten müssen und nicht am Einspracheentscheid 
vom 29. August 2018 mitwirken dürfen. 
 
4. 
Der Anspruch auf Unbefangenheit ist formeller Natur. Das bedeutet, dass ein unter Verlet-
zung von Ausstandsbestimmungen ergangener Entscheid auch dann aufzuheben ist, wenn 
er inhaltlich nicht fehlerhaft ist. Ungeachtet der Schwere der Amtspflichtverletzung müssen 
Amtshandlungen, die unter Verletzung von Ausstandsvorschriften ergangen sind, wieder-
holt werden. Für geringfügige Verstösse, von denen angenommen werden kann, sie hätten 
sich auf das Prozessergebnis nicht ausgewirkt, geht die Praxis von einer Heilungsmöglich-
keit durch die Rechtsmittelinstanz aus, wenn dieser hinsichtlich des Streitgegenstands die 
gleiche Kognition wie der Vorinstanz zusteht (REGINA KIENER, a.a.O., N 53 zu § 5a VRG). 
Vorliegend kann nicht ausgeschlossen werden, dass sich der Verfahrensfehler auf den Ein-
spracheentscheid in der Sache ausgewirkt hat. Die Kognition des Obergerichts ist zudem 
insofern beschränkt, als dass dieses keine Ermessenskontrolle ausüben darf (Art. 56 Abs. 
1 VRPG) und die Planungsbehörden in Planungssachen über einen erheblichen Ermes-
senspielraum verfügen (Art. 2 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung, Raum-
planungsgesetz, RPG, SR 700). Daher sind der Rekursentscheid des Departements Bau 
und Volkswirtschaft vom 5. August 2019 und der Einspracheentscheid des Gemeinderats 
B. ______ vom 29. August 2019 aufzuheben und die Sache zu neuem Entscheid im 
Ausstand von A. ______ an den Gemeinderat B. ______ zurückzuweisen. 
 
5. Wer eine Amtshandlung verlangt oder veranlasst, hat die Verfahrenskosten zu entrichten 
(Art. 59 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 VRPG). Kostenmindernd ist zu berücksichtigen, dass das 
Obergericht in den drei den gleichen Sachverhalt betreffenden Parallelverfahren zum sel-
ben Ergebnis gelangt, womit sich der Aufwand reduzieren liess. In Anwendung von Art. 4a 
des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (bGS 233.2) wird die reduzierte 
Entscheidgebühr für die vier Verfahren auf insgesamt Fr. 4‘000.00 und damit auf je 
Fr. 1‘000.00 festgesetzt. Diese wird je zur Hälfte der Vorinstanz und der Vorvorinstanz auf-
erlegt, wobei in Anwendung von Art. 59 i.V.m. Art. 22 Abs. 1 VRPG auf die Erhebung zu 
verzichten ist. Die Gerichtskasse ist anzuweisen, dem Beschwerdeführer die Kostenvor-
schüsse von insgesamt Fr. 5‘000.00 zurückzuerstatten. 
 
6. Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat die obsiegende Partei in der Regel Anspruch auf eine Ent-
schädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Die Parteientschädigung geht zu-
lasten der unterliegenden Partei. Aus Billigkeitsgründen kann sie auch der Staats- oder 
Gemeindekasse auferlegt werden (Art. 59 i.V.m. Art. 24 Abs. 2 VRPG). Ausgangsgemäss 
ist dem Entschädigungsbegehren des Beschwerdeführers im Beschwerdeverfahren zu ent-
sprechen. Die Entschädigung setzt sich zusammen aus einem Honorar und den Barausla-
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gen; die Mehrwertsteuer wird als Zuschlag in Rechnung gestellt (Art. 3 der Verordnung 
über den Anwaltstarif, AT, bGS 145.53). In Verfahren vor dem Obergericht in Verwaltungs-
sachen wird das Honorar pauschal festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit. c AT) und beträgt 
Fr. 1‘000.00 bis Fr. 10‘000.00 (Art. 16 Abs. 1 AT). Innerhalb des für eine Pauschale ge-
setzten Rahmens richtet sich das Honorar nach den besonderen Umständen des Falles. In 
Betracht fallen namentlich Art und Umfang der Bemühungen, die Schwierigkeiten des Fal-
les sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse der Beteiligten (Art. 17 AT). Grundsätzlich kann 
die mögliche Bandbreite der Honorare unterteilt werden in 
 
a) 
einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar von 
Fr. 1‘000.00 bis zu Fr. 4‘000.00 zu sprechen ist; 
b) 
mittlere Fälle, die durchschnittlich schwierige Rechts- und/oder Sachverhaltsfragen 
betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten, in denen ein Honorar in 
der Grössenordnung von Fr. 4‘000.00 bis Fr. 7‘000.00 angemessen erscheint; und 
c) 
schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen, in denen 
überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und umfangreiche 
Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.00 bis Fr. 10‘000.00, bzw. 
in aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.00 rechtfertigt. 
 
Vorliegend ist von einem einfachen Fall auszugehen, bei welchem keine schwierigen 
Rechtsfragen zu beantworten und keine umfangreichen Akten zu studieren waren. Zudem 
gilt es zu berücksichtigen, dass der Rechtsanwalt des Beschwerdeführers diesen bereits im 
Rekursverfahren vertreten hat. In Anbetracht der Umstände erscheint eine Entschädigung 
für die vier Verfahren von insgesamt Fr. 3‘000.00 für das Beschwerdeverfahren als ange-
messen. Dazu kommen die geltend gemachten Barauslagen von Fr. 296.40 sowie 7.7% für 
die Mehrwertsteuer, was zu total Fr. 3‘550.20 bzw. Fr. 887.55 je Verfahren führt. Diese Ent-
schädigung geht ausgangsgemäss je zur Hälfte zu Lasten der Vorinstanz und der Vor-
vorinstanz. 
 
7. 
Da der Beschwerdeführer durch die Aufhebung des Entscheids der Vorvorinstanz nachträg-
lich in die Position der Obsiegenden gelangt, sind auch die Kosten für das vorinstanzliche 
Rekursverfahren entsprechend neu zu verlegen. Die Vorinstanz wird angewiesen, dem Be-
schwerdeführer den Kostenvorschuss von Fr. 800.00 zurückzuerstatten. Obschon der An-
waltstarif für das vorinstanzliche Rekursverfahren nicht direkt anwendbar ist (Art. 1 AT), ist 
er mangels einer anderen Tarifgrundlage praxisgemäss auch für die Bemessung der Par-
teientschädigungen nach Art. 24 VRPG (in der bis Ende 2019 gültigen Fassung) heranzu-
ziehen (vgl. AR GVP 28/2016, Nr. 3678). In Anbetracht der Umstände erscheint eine Ent-
schädigung im unteren Rahmen von Fr. 4‘000.00 für die vier Rekursverfahren als ange-
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messen. Zuzüglich 4% Barauslagen sowie 7.7% für die Mehrwertsteuer ergibt sich eine 
Entschädigung von total Fr. 4‘480.30 bzw. Fr. 1‘120.10 je Verfahren. Diese wird ausgangs-
gemäss der Vorvorinstanz auferlegt. 
 
8. 
Rückweisungen schliessen das Verfahren nicht ab. Sie sind daher den Vor- und Zwischen-
entscheiden zuzuordnen. Die Beschwerde an das Bundesgericht ist deshalb nur nach Art. 
93 Abs. 1 Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110) zulässig. 
 
 
 
 
Das Obergericht erkennt: 
 
 
1. 
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Rekursentscheid des Departements 
Bau und Volkswirtschaft vom 5. August 2019 sowie der Einspracheentscheid des Gemein-
derats B. ______ vom 29. August 2018 aufgehoben und die Sache zur neuen Beurteilung 
und neuem Entscheid unter Ausstand von A. ______ an den Gemeinderat B. ______ 
zurückgewiesen. 
 
 
2. 
Die Entscheidgebühr wird auf Fr. 1‘000.00 festgesetzt. Diese wird zur je zur Hälfte dem 
Departement Bau und Volkswirtschaft und der Einwohnergemeinde B. ______ auferlegt, 
wobei auf die Erhebung verzichtet wird. 
 
 
3. 
Die Gerichtskasse wird angewiesen, A. ______ die Kostenvorschüsse von insgesamt Fr. 
5‘000.00 zurückzuerstatten. 
 
 
4. 
Das Departement Bau und Volkswirtschaft wird angewiesen, A. ______ den für das 
Rekursverfahren erhobenen Kostenvorschuss von Fr. 800.00 zurückzuerstatten. 
 
 
5. 
A. ______ wird eine Parteientschädigung von Fr. 887.55 (Barauslagen und Mehrwertsteuer 
inbegriffen) für das Beschwerdeverfahren zugesprochen, welche je zur Hälfte dem 
Departement Bau und Volkswirtschaft und Einwohnergemeinde B. ______ auferlegt wird. 
 
 
6. 
Die Einwohnergemeinde B. ______ hat A. ______ für das Rekursverfahren eine 
Parteientschädigung von Fr. 1‘120.10 zu entrichten (Barauslagen und Mehrwertsteuer 
iinbegriffen). 
 
 
 
 
Seite 15 
7. 
Rechtsmittel: 
 
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden, wenn er einen nicht wieder gutzumachenden 
Nachteil bewirken könnte (Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz, BGG, SR 173.110, Art. 93 
BGG). Andernfalls ist die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegeben (Art. 113 ff. BGG). 
In beiden Fällen ist die Beschwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tri-
bunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, schriftlich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die 
Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthal-
ten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - 
soweit vorhanden - beizulegen (Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine auf-
schiebende Wirkung (Art. 103 BGG). 
 
 
8. 
Zustellung an den Beschwerdeführer über dessen Anwalt, die Vorinstanz, die Vorvorinstanz 
und nach Rechtskraft an die Gerichtskasse. 
 
 
 
Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts 
 
 
Der Obergerichtsvizepräsident: 
 
lic. iur. Walter Kobler 
Der Gerichtsschreiber: 
 
lic. iur. Daniel Hofmann 
 
 
versandt am: 13. März 2020