ar_gerichte · OG O4V-21-4 · 2022-01-27 · de
Übrige Entscheide


Obergericht Appenzell Ausserrhoden 4. Abteilung
Die vom Beschwerdeführer gegen dieses Urteil erhobene Beschwerde an das Bundesgericht
wird mit Entscheiddatum vom 2. November 2023 aufgrund Gegenstandslosigkeit abgeschrie-
ben. (1C_159/2022).
Urteil vom 27. Januar 2022
Mitwirkende Obergerichtspräsident W. Kobler
Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer
Oberrichter E. Graf, P. Louis
Obergerichtsschreiber D. Hofmann
Verfahren Nr. O4V 21 4
Sitzungsort Trogen
Beschwerdeführerin A.
Beschwerdeführer B.
beide vertreten durch: RA AB.
Vorinstanz Departement Bau und Volkswirtschaft,
Kasernenstrasse 17a, 9102 Herisau
Vorvorinstanz Gemeinderat C.
vertreten durch: RA D.
Gegenstand Erlass einer Planungszone auf der Parzelle Nr. 0001
Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Departements
Bau und Volkswirtschaft vom 26. Januar 2021
Rechtsbegehren
a) der Beschwerdeführer:
1. Der Entscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft vom 26. Januar 2021 sei auf-
zuheben.
2. Die vom Gemeinderat C. mit Beschluss vom 13. August 2019 erlassene Planungszone
über das Grundstück Nr. 0015 sei aufzuheben.
3. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren
(zuzüglich MWST).
b) der Vorinstanz:
1. Die Beschwerde sei abzuweisen.
2. Unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführer.
c) der Vorvorinstanz:
(Keine Anträge)
Sachverhalt
A. Im Zentrum der Gemeinde C. befindet sich die Parzelle Nr. 0001 mit dem Gebäude
Assekuranz Nr. 0002 (ehemaliger Garagenbetrieb E.). Die Parzelle grenzt im Südwesten
unmittelbar an den Einlenker der E.-Strasse in die F.-Strasse an, bei welchen es sich um
Kantonsstrassen handelt. Die Parzelle Nr. 0001 liegt wie die südöstlich angrenzende Parzelle
Nr. 0003 gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung in der Kernzone K3. Sie wird zudem mit
dem unüberbauten Teil der Parzelle Nr. 0003 und den anderen an die E.-Strasse
angrenzenden Parzellen von einer kommunalen Ortsbildschutzzone überlagert.
Grundeigentümer der Parzelle Nr. 0001 sind je zur Hälfte die A. und B.
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Auszug aus dem kommunalem Schutzzonenplan (nordorientiert), Januar 2022
(…)
B. Die Gemeinde C. und das kantonale Amt für Wirtschaft gaben Anfang 2019 eine Mach-
barkeitsstudie in Auftrag, in welcher das ortsbauliche und wirtschaftliche Potential der
Liegenschaften 0003, 0004 und 0001 ausgelotet werden sollte (act. 9.6/1). Die
entsprechende Machbarkeitsstudie datiert vom Juni 2019 (act. 9.6/2).
C. Mit Beschluss vom 13. August 2019 (act. 9.6.3-4) erliess der Gemeinderat C. über die
Grundstücke Nrn. 0001 und 0003 eine Planungszone. Mit dieser wird als sichernde Mass-
nahme die Wahrung der Planungs- und Beurteilungsfreiheit im Hinblick auf die erwähnte
Machbarkeitsstudie bezweckt.
D. Gegen diesen Beschluss liessen G. und H., ehemalige Eigentümer der Parzelle Nr. 0001,
vertreten durch RA AB. mit Eingabe vom 24. September 2019 (act. 9.6/6) beim Gemeinderat
C. Einsprache erheben mit dem Antrag, den Beschluss zum Erlass einer Planungszone für
das Grundstück Nr. 0001 aufzuheben. Mit Beschluss vom 4. Februar 2020 (act. 9.6/11) wies
der Gemeinderat C. die Einsprache ab.
E. Dagegen liessen G. und H., vertreten durch RA AB. mit Eingabe vom 25. Februar 2020 (act.
9.1) beim Departement Bau und Volkswirtschaft Rekurs erheben u.a. mit dem Antrag, die
über das Grundstück Nr. 0001 erlassene Planungszone aufzuheben. Mit Schreiben vom 4.
Juni 2020 (act. 9.10) informierte die Rechtsvertreterin das Departement Bau und
Volkswirtschaft darüber, dass die Rekurrenten das Grundstück Nr. 0001 am 29. April 2020
an die A. und an B. veräussert hätten. Diese würden in die Rechtsstellung der Rekurrenten
eintreten. Mit Entscheid vom 26. Januar 2021 (act. 2.1) wies das Departement Bau und
Volkwirtschaft den Rekurs ab.
F. Mit Eingabe vom 26. Februar 2021 (act. 1) liessen die A. und B. (im Folgenden:
Beschwerdeführer), vertreten durch RA AB. beim Obergericht Beschwerde gegen den
Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft erheben, wobei sie eingangs
erwähnte Anträge stellten.
G. Mit Eingaben vom 26. April 2021 (act. 8) und 4. Mai 2021 (act. 10) nahmen das Departement
Bau und Volkswirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz) sowie der Gemeinderat C. (im Fol-
genden: Vorvorinstanz) mit eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde Stellung.
Die Beschwerdeführer verzichteten mit Schreiben vom 21. Mai 2021 (act. 12) auf eine Replik.
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H. Auf die Begründung der gestellten Anträge wird - soweit erforderlich - in den Erwägungen
näher eingegangen.
Erwägungen
1. Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt,
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
(VRPG, bGS 143.1) generell zur Behandlung von Beschwerden gegen verwaltungsinterne
letztinstanzliche Verfügungen zuständig ist. Die Beschwerde wurde frist- und formgerecht ein-
gereicht. Die Beschwerdeführer sind als Adressaten des angefochtenen Rekursentscheids for-
mell beschwert. Als Eigentümer der von der Planungszone betroffenen Parzelle Nr. 0001 sind
sie in schutzwürdigen eigenen tatsächlichen und rechtlichen Interessen besonders berührt und
daher zur Beschwerde legitimiert (Art. 59 i. V. m. Art. 32 Abs. 1 VRPG). Auf die Beschwerde
ist einzutreten.
2. Die Kognition des Obergerichts ist gemäss Art. 56 Abs. 1 VRPG auf Rechtsverletzungen ein-
schliesslich Überschreitung, Unterschreitung oder Missbrauch des Ermessens sowie unrich-
tige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts beschränkt. Eine Ermessenskontrolle
ist dem Obergericht im Zusammenhang mit raumplanerischen Akten dagegen verwehrt (Art.
56 Abs. 2 VRPG). Die Ortsplanung ist gemäss Art. 3 Abs. 3 des Gesetzes über die Raumpla-
nung und das Baurecht (Baugesetz, BauG, bGS 721.1) Sache der Gemeinden. Bei der Fest-
setzung befristeter Planungszonen, durch welche eine im Gange befindliche Planung
gesichert werden soll, verfügen die Gemeinden daher über einen erheblichen Ermessens-
spielraum (Urteile des Bundesgerichts 1C_149/2018 vom 13. September 2018
E. 2.3; 1C_287/2016 vom 5. Januar 2017 E. 3.3).
3.
3.1 Die Beschwerdeführer rügen einen Verstoss der Vorinstanz gegen den Anspruch auf recht-
liches Gehör. Sie hätten in ihrer Replik im Rekursverfahren gerügt, die Vorvorinstanz habe
kein geordnetes, übersichtliches und vollständiges Aktendossier geführt, den Beschwerde-
führern seien nicht die gesamten Akten zugestellt worden und die Besprechungen während
der öffentlichen Auflage der Planungszone seien zu Unrecht nicht protokolliert worden, was
eine Verletzung der Aktenbildungspflicht darstelle. Dazu habe sich die Vorinstanz mit keinem
Wort geäussert und damit ihre Begründungspflicht verletzt.
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3.2 Die Vorinstanz führt dazu vernehmlassungsweise aus, dass sie sich mit den massgebenden
Rügen auseinandergesetzt habe. Die Prüfung des eingegangenen Aktenverzeichnisses
habe keine Zweifel hinsichtlich der Vollständigkeit aufkommen lassen. Die Vorvorinstanz
habe dazu in der Duplik vom 29. Juni 2020 (act. 9.12) ausführlich Stellung genommen, wozu
sich die Beschwerdeführer in der abschliessenden Stellungnahme vom 28. September 2020
(act. 9.17) nicht mehr geäussert hätten.
3.3 Die Vorvorinstanz bestreitet ebenfalls eine Gehörsverletzung, wobei eine solche im Rekurs-
verfahren geheilt worden wäre. Im Zuge des Rekursverfahrens seien den Rechtsvorgängern
der heutigen Beschwerdeführer sämtliche Verfahrensakten zur Einsicht gebracht worden und
diese hätten sich im Rahmen des zweifachen Schriftenwechsels hinreichend Gehör
verschaffen können. Den Vorgängern der Beschwerdeführer seien die Inhalte des Gemein-
deratsbeschlusses vom 13. August 2019 durch die Mitteilung vom 21. August 2019 und die
öffentliche Bekanntmachung vom 23. August 2019 hinreichend bekannt gemacht worden.
Besprechungen, an denen die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführer teilgenommen hätten
(9./23. September 2019) seien unverbindlich gewesen. Die Rechtsvorgänger der Beschwer-
deführer hätten sich ein hinreichendes Bild für die Rekurserhebung machen können, es sei
ihnen nichts vorenthalten worden, was zur Rekurserhebung nötig gewesen wäre.
3.4 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 12 Abs. 1 VRPG haben die Parteien Anspruch auf recht-
liches Gehör. Dazu zählt u.a. das Recht auf Prüfung der Parteivorbringen und Begründung
des Entscheids durch die Behörde (PATRICK SUTTER, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kom-
mentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Aufl. 2019,
N. 12 zu Art. 29 VwVG). Dies bedeutet jedoch nicht, dass sich die Entscheidbehörde mit
jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen
muss. Vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken
(Urteil des Bundesgerichts 1C_413/2020 vom 3. November 2021 E. 4.4; BGE 142 II 49 E.
9.2; BGE 136 I 229 E. 5.2). Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Entscheid. Die
Vorinstanz hat diesen eingehend begründet und sich mit allen wesentlichen Einwänden der
Beschwerdeführer in ausreichender Weise auseinandergesetzt, sodass diese in der Lage
waren, den Entscheid sachgerecht anzufechten. Dass die Vorinstanz dabei die behaupteten
Gehörsverletzungen der Vorvorinstanz nicht einzeln widerlegt hat, ist mit Blick auf diese
Rechtsprechung nicht zu beanstanden, zumal diese Rüge erst mit der Rekursreplik erfolgte
und sich die Vorvorinstanz dazu in der Duplik ausführlich vernehmen liess. Dazu gilt es fest-
zuhalten, dass die Rechtsvertreterin bereits die Rechtsvorgänger der Beschwerdeführer im
Einspracheverfahren vertreten hat, womit es an dieser gewesen wäre, sich die notwendigen
Akten im Einspracheverfahren zu beschaffen. Aus der Einsprache (act. 9.6/6) geht im
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Weiteren hervor, dass die Rechtsvertreterin zum Zeitpunkt der Einsprache von der mass-
gebenden Machbarkeitstudie Kenntnis hatte. Zudem hat ihr die Vorvorinstanz vor der Re-
kurseingabe die entscheidrelevanten Akten zugestellt (act. 9.1.1/6), obschon die Zustellung
der vollständigen Vorakten inkl. Aktenverzeichnis erst im Rekursverfahren erforderlich ist
(Art. 39 Abs. 2 VRPG). Anders als im Baugesuchsverfahren (Art. 103 Abs. 5 BauG) ist im
Einspracheverfahren zudem bei Planungszonen keine Einigungsverhandlung oder ein Au-
genschein vorgesehen (Art. 55 Abs. 3 und 4 BauG). Die Besprechungen vom 9. September
2019 und 23. September 2019 fanden denn auch offenkundig vor dem Eingang der Einspra-
che statt, womit mit der Vorvorinstanz darin übereinzugehen ist, dass es sich dabei nicht um
verbindliche Besprechungen bzw. notwendige Verfahrenshandlungen gehandelt hat. Diese
Besprechungen waren damit nicht als entscheiderheblich zu taxieren, womit sie keiner
Aktenführungs- bzw. Protokollierungspflicht unterstanden (WIEDERKEHR/RICHLI, Praxis des
öffentlichen Verfahrensrechts, 2020, Rz. 507 ff.). In Anbetracht dieser Umstände ist eine
Gehörsverletzung der Vorinstanzen zu verneinen.
4. Müssen Nutzungspläne angepasst werden oder liegen noch keine vor, so kann die zustän-
dige Behörde für genau bezeichnete Gebiete Planungszonen bestimmen. Innerhalb der
Planungszonen darf nichts unternommen werden, was die Nutzungsplanung erschweren
könnte, insbesondere kann die Behandlung der Baugesuche sistiert werden (Art. 54 Abs. 1
BauG). Planungszonen dürfen für längstens fünf Jahre bestimmt werden; das kantonale
Recht kann eine Verlängerung vorsehen (Art. 27 Abs. 2 des Raumplanungsgesetzes, RPG,
SR 700). Planungszonen können für das ganze Gemeindegebiet, Teile davon oder einzelne
Grundstücke beschlossen werden, um Vorkehren zu verhindern, welche die Verwirklichung
der laufenden oder beabsichtigten Planung verunmöglichen oder erschweren könnten. Unter
Planung sind der Erlass oder die Änderung von Richt- und Nutzungsplänen und den dazu-
gehörigen Reglementen zu verstehen (Art. 54 Abs. 2 BauG). Gemäss Art. 21 RPG werden
die Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse erheb-
lich geändert haben. Die mit einer Planungszone beabsichtigten Planungsmassnahmen
dürfen Art. 21 Abs. 2 RPG und den daraus fliessenden Geboten der Rechtssicherheit
respektive Planbeständigkeit nicht offensichtlich widersprechen. Die Erheblichkeit ist zu
bejahen, wenn eine Anpassung der Zonenplanung im fraglichen Gebiet in Betracht fällt und
die entgegenstehenden Interessen der Rechtsicherheit und des Vertrauens in die Planbe-
ständigkeit nicht so gewichtig sind, dass eine Plananpassung von vornherein ausscheidet
(Urteil des Bundesgerichts 1C_842/2013 vom 25. August 2014 E. 2.1.2). Die Erheblichkeit
der Änderungen der Verhältnisse, die für die Anpassung von Nutzungsplänen erforderlich
ist, muss bei der Festsetzung der Planungszonen nachgewiesen werden. Dagegen ist die
Frage, ob die Voraussetzungen der Nutzungsplanänderung vorliegen, erst bei der Planfest-
setzung zu beantworten (ALEXANDER RUCH, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [Hrsg.],
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Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 36 zu Art. 27 RPG). Künftigen Nutzungs-
plänen und -vorschriften wird durch den Erlass einer Planungszone eine sogenannte nega-
tive Vorwirkung zuerkannt, indem Baubewilligungen nur noch erteilt werden, wenn dadurch
die vorgesehene Neuordnung nicht erschwert wird (BGE 136 I 142 E. 3.2 S. 145 mit Hinwei-
sen). Gleichzeitig bewirkt die Festsetzung von Planungszonen eine öffentlich-rechtliche
Eigentumsbeschränkung. Sie ist mit Art. 26 BV nur vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen
Grundlage beruht, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Urteil des Bundes-
gerichts 1C_149/2018 vom 13. September 2018 E. 2.2; PETER HÄNNI, Planungs- , Bau- und
besonderes Umweltschutzrecht, 6. Aufl. 2016, S. 243).
Zentrale Voraussetzung der Anordnung von Planungszonen ist eine verfestigte Planungs-
absicht, was ein Erfordernis des öffentlichen Interesses ist. Da die Planung jedoch nicht im
Verfahren der Festsetzung von Planungszonen verwirklicht werden kann, darf an die Kon-
kretheit der Absicht indessen kein strenger Massstab gelegt werden; eine einigermassen
konkretisierte Absicht genügt. In sachlicher Hinsicht muss bei der Festsetzung der Planungs-
zone aber gewiss sein, dass die Planungsabsicht zulässig ist. Diese darf nicht offensichtlich
rechtswidrig und sinnlos sein (RUCH, a.a.O., N. 33 zu Art. 27 RPG). Schon eine klar umris-
sene Willenserklärung auf Planänderung kann eine Planungszone begründen (BGE 113 Ia
362 E. 2a; 110 Ia 165 E. 6).
Die Errichtung einer Planungszone entspricht einem öffentlichen Interesse, wenn ein Nut-
zungsplan geändert werden muss, unabhängig davon, ob der Plan gesetzeskonform ist oder
nicht. Die Behörde hat zu belegen, dass die Planungszonen Gebiete betreffen, die für die
Änderung der geltenden Ordnung in Betracht fallen (RUCH, a.a.O., N. 31 zu Art. 27 RPG). Im
Allgemeinen erfüllt eine Planungszone das sich aus dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz
ergebende Erfordernis der Eignung, wenn die Planungsfreiheit der zuständigen Behörde
gewahrt werden soll. Das Gebot der Erforderlichkeit ist ebenfalls gewahrt, wenn die
Planungszone mit der von der Planungspflicht betroffenen Fläche übereinstimmt. Eine Pla-
nungszone darf aber nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Sicherungsziels
in räumlicher, sachlicher und zeitlicher Hinsicht erforderlich ist. Vorausgesetzt ist zumindest,
dass eine Nutzungsplanänderung auf den betroffenen Parzellen ernsthaft in Betracht kommt
(BGE 140 II 25 E. 4.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_409/2018 vom 23. Juli 2019 E. 3.6; BGE
113 Ia 362 E. 2 bb).
4.1 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid aus, dass am 1. Mai 2014 das revidierte
RPG und die dazugehörenden Ausführungsbestimmungen in Kraft getreten seien. Gemäss
dem kantonalen Richtplan, welcher per 1. Januar 2019 in Kraft getreten sei, sollen die Orts-
kerne attraktiv gestaltet und die Siedlungsentwicklung nach innen gelenkt werden. Die
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http://relevancy.bger.ch/php/aza/http/index.php?lang=de&type=show_document&page=1&from_date=&to_date=&sort=relevance&insertion_date=&top_subcollection_aza=all&query_words=&rank=0&azaclir=aza&highlight_docid=atf%3A%2F%2F136-I-142%3Ade&number_of_ranks=0#page142
geltenden Planungsgrundlagen seien deshalb hinsichtlich der Thematik rund um die attrak-
tive Gestaltung der Ortskerne und der Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen anzu-
passen. Der kantonale Richtplan bezeichne die Gemeinde C. als grössere Gemeinde mit
Zentrumsfunktion und als Entwicklungsgemeinde, was zur Folge habe, dass die Gemeinde
C. eine Erhöhung der Nutzungsdichte um 7.5 % anzustreben habe. Zudem würden die
Gemeinden mit der per 1. Januar 2019 in Kraft getretenen Revision des Baugesetzes
verpflichtet, ihren kommunalen Richtplan um eine Innenentwicklungsstrategie zu ergänzen
(Art. 17 Abs. 2 lit. bbis BauG). In den neuen Vorgaben des RPG, des kantonalen Richtplans
und des BauG seien neue Umstände zu erblicken, die eine Änderung des Nutzungsplans als
angezeigt erscheinen liessen. Bei den zentral gelegenen Grundstücken Nrn. 0001 und 0003
sei die bisherige Nutzung als Standort für eine Autogarage aufgegeben worden. Gemäss Art.
18 Abs. 1 des Baureglements (BauR) müssten alle An-, Um- und Neubauten der
bestehenden Bebauung angepasst werden. Müssten Bauvorhaben auf den Grundstücken
Nrn. 0001 und 0003 entsprechend der heute geltenden Vorgabe an die kleinmassstäblichen
Gebäude angepasst werden, würde dies dem Ziel der Innenverdichtung zuwiderlaufen. Der
Zonenplan der Gemeinde C. sei bereits seit dem Jahr 2004 in Kraft, weshalb an die
Planbeständigkeit keine hohen Anforderungen zu stellen seien. Die Planungszone sei durch
ein öffentliches Interesse gerechtfertigt.
4.2 Die Beschwerdeführer bestreiten eine hinreichend verfestigte Planungsabsicht der Vor-
vorinstanz. Die Vorinstanz habe den Sachverhalt ungenügend festgestellt, indem sie sich
nicht mit dem Inhalt der Vereinbarung Arealentwicklung E.-Garage auseinandergesetzt habe.
Zur ortsbaulichen Entwicklung äussere sich die Machbarkeitsstudie gerade mal auf drei
Seiten und nur ansatzweise. Im Übrigen würden nur die möglichen Varianten für die
Verkehrslösung untersucht und bewertet. Die Rechtsänderungen bedeuteten lediglich, dass
die Vorvorinstanz eine Innenentwicklungsstrategie erarbeiten und die kommunalen
Planungsinstrumente gestützt darauf überarbeiten müsse. Dies allein vermöge noch keine
Notwendigkeit für eine Planänderung für das Grundstück Nr. 0001 zu begründen. Durch die
ästhetische Generalklausel von Art. 18 Abs. 2 BauR dürften keine Regelbauvorschriften wie
Gebäudehöhe, Gebäudelängen, Abstände usw. ausser Kraft gesetzt werden. Ausserdem
befänden sich in der massgebenden Kernzone neben dem massiven I.-Einkaufszentrum
insbesondere auch auf den Grundstücken Nrn. 0005 und 0006 grössere Bauten. Aufgrund
der vorhandenen heterogenen Überbauung im Ortsbildschutzgebiet könnte auch nach den
derzeit geltenden kommunalen Schutzvorschriften keine Reduktion der Baumasse für ein
Bauvorhaben auf dem Grundstück Nr. 0001 verlangt werden. Dass mit einem nach den
derzeitigen Regelbauvorschriften geplanten Bauvorhaben die geforderte gute
Gesamtwirkung erzielt werden könne, ergebe sich eindrücklich anhand der Visualisierungen
und Modellfotos in der Machbarkeitsstudie. Mit den derzeit geltenden Regelbauvorschriften
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könnte auf dem Grundstück Nr. 0001 ohne weiteres das in der Machbarkeitsstudie
vorgeschlagene, dreigeschossige Gebäude bewilligt werden. Aufgrund dessen naher Lage
zur Ortsbildschutzzone von nationaler Bedeutung sei keine noch weitergehende Verdichtung
angezeigt, als dies aufgrund der geltenden Regelungen möglich wäre. Das derzeit gültige
Baureglement, das die Regelbauvorschriften für die Kernzone K3 festlege, sei am 7. Juli
2009 vom Gemeinderat erlassen worden und erst mit der Genehmigung durch den Re-
gierungsrat am 20. Dezember 2016 in Kraft getreten. Der Zonenplan alleine sei vorliegend
nicht relevant, weil eine Umzonung des Grundstücks Nr. 0001 in eine andere bestehende
und vernünftigerweise in Frage kommende Zone (KU, W2a, W2b, W3, WG2 und WG3) keine
nennenswerte Verdichtung bzw. aufgrund der Ausnützungsziffer eher das Gegenteil bewir-
ken würde. Der Planbeständigkeit komme damit erhöhtes Gewicht zu.
4.3 Die Vorvorinstanz wendet dagegen in der Vernehmlassung ein, in der Vereinbarung Areal-
entwicklung komme klar zum Ausdruck, dass die Gemeinde das Ziel verfolge, zusammen mit
beteiligten kantonalen Stellen die Rahmenbedingungen und das ortsbauliche und wirtschaft-
liche Potenzial der Liegenschaften in diesem Gebiet (namentlich auch Parzelle Nr. 0001)
auszuloten, dies im Kontext eines Innenentwicklungskonzepts und einer Zentrumsplanung.
Dazu gehöre auch das Ausloten einer möglichst idealen Verkehrslösung für den Knoten F.-
Strasse/E.-Strasse. Die Machbarkeitsstudie enthalte bei weitem nicht nur
verkehrstechnische Überlegungen, sondern nenne klar das Ziel, das ortsbauliche und wirt-
schaftliche Potenzial der betroffenen Liegenschaften auszuloten, dies im Hinblick auf eine
Innenentwicklung und im Gesamtkontext mit damit einhergehenden Verkehrsknotenlösun-
gen. Der Zonenplan sei bereits seit dem 25. Januar 2005 in Kraft, der übliche Planungshori-
zont sei abgelaufen. Die von den Beschwerdeführern angesprochenen Parzellen Nrn. 0007
und 0008 befänden sich in der Zone OE, welche sich nicht mit den Bebauungsmöglichkeiten
in der Kernzone K3 vergleichen lasse. Da die Parzelle Nr. 0001 der Beschwerdeführer mit
einer nicht mehr genutzten, vorwiegend eingeschossigen Gewerbebaute überbaut und das
südöstlich angrenzende Grundstück grösstenteils unüberbaut sei, könne von einer hohen
Dichte keine Rede sein.
4.4 Gemäss der Vereinbarung Arealentwicklung (von den Behörden der Gemeinde C. am 11.
Februar 2019 unterzeichnet) hat die Gemeinde C. im Rahmen ihres Innenentwick-
lungskonzepts eine Zentrumsplanung durchgeführt. Als Verkehrslösung ist für den Knoten
F.-Strasse/E.-Strasse gemäss damaligen Planungsstand ein Kreisel vorgesehen. Aus der
Vereinbarung geht hervor, dass die Gemeinde und beteiligte kantonale Stellen mit einem
geeigneten Verfahren die Rahmenbedingungen und das ortsbauliche und wirtschaftliche
Potential der Liegenschaften 0003, 0004 und 0001 ausloten würden, um eine Entscheid-
grundlage für einen möglichen Erwerb der Parzelle Nr. 0001 durch die Gemeinde oder den
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Kanton zu erhalten. Dabei seien die Möglichkeiten zum Erhaltung oder Schaffung zusätz-
licher Arbeitsplätze neben dem Angebot an Wohnraum im Zentrum von besonderem
Interesse. Ebenso soll eine effiziente Erschliessung mit Parkierung aufgezeigt werden. Die
Machbarkeitsstudie soll im Sinne der Innenentwicklung auch dazu dienen, den Eigentümern
der betroffenen Liegenschaften das Entwicklungspotential aufzuzeigen. Folgende Inhalte
sollten in der Studie enthalten sein: Volumetrie und Stellung von Bauten, Bewertung Erhalt
oder Neubau des Bestandes, Verkehrserschliessung und Parkierung, Freiräume, innere
Erschliessung und Nutzungskonzept der Bauten (schematische Grundrisse), Raumbedürf-
nisse und Grobkostenschätzung. In der Machbarkeitsstudie werden verschiedene Varianten
für eine Überbauung der Parzelle Nr. 0001 (und des südöstlichen Teils der Parzelle Nr. 0003)
mit einem Kreisel S. 3, 21-27) und einer Kreuzung (S. 28-34) beim Knoten E.-Strasse/F.-
Strasse aufgezeigt. Auf S. 35 der Machbarkeitsstudie wird anhand von Modellfotos eine
Bebauung beim Ansatz Kreisel mit einer Bebauung beim Ansatz Kreuzung verglichen. Die
Vorvorinstanz hat sowohl im Gemeinderatsbeschluss zum Erlass einer Planungszone vom
13. August 2019 (act. 9.6.3) als auch in der Verfügung vom 21. August 2019 (act. 9.6.4)
ausdrücklich auf diese Machbarkeitsstudie mit den möglichen Überbauungsvarianten Bezug
genommen. Die Zentrumsplanung der Vorvorinstanz und die in der Machbarkeitsstudie
aufgezeigte mögliche innere Verdichtung ist im Lichte von Rechtsprechung und Lehre als
genügende konkrete Planungsabsicht für den Erlass einer Planungszone zu qualifizieren.
4.5 Die Beschwerdeführer verkennen im Weiteren, dass der geltende Zonenplan aufgrund der
Überlagerung durch eine kommunale Schutzzone im Bereich der Parzelle Nr. 0001 trotz der
geltenden Regelbauvorschriften nicht ohne weiteres eine verdichtete Bauweise erlaubt:
Gemäss Art. 26 Abs. 2 Satz 2 BauR haben anstelle bestehender Bauten zu errichtende
Ersatzbauten sich im Wesentlichen dem bisherigen Bestand anzupassen, soweit der Schutz
des Ortsbilds nichts anderes erfordert. Das Bundesgericht hat diesbezüglich kürzlich in
einem Fall in der Gemeinde J., deren Baureglement in Art. 17 Abs. 2 Satz 2 denselben
Wortlaut aufweist, entschieden, dass Ersatzbauten, die wesentlich vom bisherigen Bestand
abweichen, nur zulässig sind, wenn die Abweichungen zum Schutz des Ortsbilds erforderlich
sind (Urteil des Bundesgerichts 1C_289/2020 vom 15. März 2021 E. 2.8 f.). Im Sinne der
bundesgerichtlichen Rechtsprechung müsste die Parzelle Nr. 0001 mit der nicht mehr
genutzten, vorwiegend eingeschossigen Gewerbebaute daher aufgrund von Art. 26 Abs. 2
Satz 2 BauR wieder mit einem gleichartigen (eingeschossigen) Gebäude überbaut werden,
es sei denn der Schutz des Ortsbildes würde etwas anderes erfordern. Die bestehende
Zonenordnung gewährleistet demnach im Bereich der Parzellen Nrn. 0001 und 0003 keine
verdichtete Bauweise, wie sie im neuen kantonalen Richtplan und Art. 17 Abs. 2bis BauG
gefordert wird. Eine Planungszone im Bereich der Parzelle Nr. 0001 entspricht daher
aufgrund der bundes- und kantonalrechtlichen Ausgangssituation durchaus dem öffentlichen
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Interesse an einer Siedlungsentwicklung nach innen. Dabei ist nicht erforderlich, dass die
Behörde bereits eine klare Vorstellung davon hat, wie sie die Nutzungsplanung neu festlegen
will, da dies nicht von ihrer blossen Absicht abhängig ist, sondern aus einer Verpflichtung
resultiert, die unmittelbar aus Art. 2 Abs. 1abis RPG, Art. 8 Abs. 1 lit. c RPG und dem kanto-
nalen Richtplan ergeht (Urteile des Bundesgerichts 1C_518/2019 vom 8. Juli 2020 E. 5.1;
1C_532/2019 vom 18. Mai 2020 E. 2.1; 1C_551/2018 vom 19. November 2019 E. 2.3;
1C_16/2019 vom 18. Oktober 2019 E. 4.3). Die Planungszone auf den unternutzten Zent-
rumsparzellen Nrn. 0001 und 0003 betrifft im Weiteren ein Gebiet, das für eine innere
Verdichtung in Betracht fällt. Mit den Vorinstanzen ist im Übrigen darin übereinzugehen, dass
der übliche Planungshorizont des 16-jährigen kommunalen Nutzungsplans abgelaufen ist,
womit auch die Planbeständigkeit der Planungszone nicht entgegensteht. Infolgedessen ist
ein Planungsbedürfnis und damit ein öffentliches Interesse an der Planungszone
ausgewiesen.
5.
5.1 Die Vorinstanz vertritt die Auffassung, dass für die Beschränkung der Planungszone auf die
Grundstücke Nrn. 0001 und 0003 nachvollziehbare Gründe bestünden. Auf dem Grundstück
Nr. 0001 befänden sich Bauten und Anlagen der ehemaligen E.-Garage und der nicht
bebaute Teil des Grundstücks Nr. 0003 sei von der ehemaligen E.-Garage als Abstellplatz
für Autos genutzt worden. Durch die Aufgabe des Garagenbetriebs würden diese beiden
Grundstücke zur Neunutzung frei. Daher sei die Belegung der beiden Grundstücke mit einer
Planungszone gerechtfertigt.
5.2 Die Beschwerdeführer beanstanden, dass die Grundstücke Nrn. 0001 und 0003 weder un-
überbaut noch zur baulichen Umnutzung vorgesehen seien. Die Vorinstanzen zeigten nicht
nachvollziehbar auf, weshalb nicht mindestens die Grundstücke Nrn. 0009, 0010, 0011 und
0012 in die Planungszone miteinbezogen worden seien. Diese Grundstücke würden eben-
falls in der Kernzone K3 und im Ortbildschutzgebiet liegen und seien zwischen der E.-Strasse
und der Erschliessungsstrasse K. nicht überbaut. Aufgrund der Grundstückaufteilung
bestehe bei diesen Grundstücken ein viel grösseres Risiko, dass sie mit Kleinbauten und
nicht verdichteter Bauweise überbaut würden, wie es die Machbarkeitsstudie vorsehe.
5.3 Wie oben aufgezeigt, fallen die Parzelle Nrn. 0001 und der unüberbaute Teil der Parzelle Nr.
0003 auf welchen der Garagenbetrieb aufgegeben wurde, für eine Änderung der Zonen-
ordnung zugunsten der verdichteten Bauweise durchaus in Betracht. Soweit die Beschwer-
deführer sinngemäss eine rechtsungleiche Behandlung mit anderen Parzellen beanstanden,
ist darauf hinzuweisen, dass im Planungsrecht der Grundsatz rechtsgleicher Behandlung nur
abgeschwächte Bedeutung hat (BGE 121 I 245 E. 6e), was umso mehr für den Erlass einer
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Planungszone gelten muss, bei welcher es sich lediglich um ein zeitlich befristetes Siche-
rungsinstrument handelt (Urteil des Bundesgerichts 1C_149/2018/ vom 13. September 2018
E. 2.7.2). Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass die Parzellen Nrn. 0012 und 0011 bereits
mit Wohnhäusern überbaut sind und dass die Parzelle Nr. 0010 und der unüberbaute Teil
der Parzelle Nr. 0009 aufgrund des erforderlichen Grenzabstands ohne Zustimmung des
Nachbarn und der Baubewilligungsbehörden auch nicht durch Kleinbauten überbaubar sind
(Art. 8 Abs. 5 der Bauverordnung, BauV, bGS 721.11; Art. 14 BauR). Im Weiteren ist
hervorzuheben, dass der fehlende Einbezug der Parzellen Nrn. 0009, 0010, 0011 und 0012
in die Planungszone einer allfälligen Änderung der Zonenordnung auf diesen Parzellen nicht
entgegensteht. Die ausgeschiedene Planungszone erweist sich daher als sachgerecht und
liegt damit innerhalb des kommunalen Ermessenspielraums.
6.
6.1 Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, ein generelles Bauverbot auf der Parzelle Nr. 0001
sei unverhältnismässig. Es sei nach wie vor nicht nachvollziehbar, weshalb eine Umnutzung
des bestehenden Gebäudes dem angeblichen Ziel der Siedlungsentwicklung nach innen
widersprechen sollte und deshalb mittels Planungszone verboten werden müsste. Die
Nutzungsordnung für das Grundstück Nr. 0001 müsse nicht angepasst werden, um das von
der Vorinstanz behauptete Ziel der inneren Verdichtung zu erreichen. Mit den derzeit gültigen
Regelbauvorschriften sei die Überbauung des Grundstücks Nr. 0001 mit einem dreigeschos-
sigen Gebäude und idealer Ausnützung, so wie sie in der Machbarkeitsstudie vorgeschlagen
werde, bereits möglich. Zu berücksichtigen sei dabei auch, dass die Vorvorinstanz seit Erlass
der Planungszone am 13. August 2019 keine konkreten Schritte zur Änderung der Nutzungs-
ordnung für das Grundstück Nr. 0001 in Angriff genommen habe. Es sei absehbar, dass die
Vorvorinstanz zur Sicherung der anschliessenden Nutzungsplanung eine neue Planungs-
zone erlassen müsste. Dies würde bedeuten, dass das Grundstück Nr. 0001 auf unabseh-
bare Zeit mit einem generellen Bauverbot belegt wäre, was unverhältnismässig sei.
6.2 Es liegt auf der Hand, dass auch eine Umnutzung der bestehenden eingeschossigen Baute
aufgrund des Vertrauensschutzes der beabsichtigten inneren Verdichtung entgegenstehen
würde. Im Weiteren ist auf obenstehende E. 4.5 zu verweisen und zu wiederholen, dass
aufgrund der derzeit gültigen Vorschriften keine Überbauung gemäss Machbarkeitsstudie
möglich ist. Im Übrigen ist festzuhalten, dass die Planungszone maximal um zwei Jahre
verlängert werden kann und sich die Wirksamkeit der Planungszone nach der öffentlichen
Auflage von Richt- und Nutzungsplänen bis zum Inkrafttreten der zugrunde liegenden Pläne
verlängert (Art. 55 Abs. 2 BauG). Der Erlass des kommunalen Richtplans ist gemäss Aus-
führungen der Beschwerdeführer auf Ende 2023 geplant, womit es nicht zutrifft, dass das
Grundstück Nr. 0001 auf unabsehbare Zeit mit einem generellen Bauverbot belegt wäre.
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7.
7.1 Die BeschF.eführer rügen im Weiteren, dass der eigentliche Grund für den Erlass der
Planungszone in der Sicherung des Ausbaus der Kreuzung E.-/F.-Strasse mit einem Kreisel
liege. Hierfür sei die Vorvorinstanz jedoch nicht zuständig. Die Vorinstanz habe diesbezüglich
den Sachverhalt unrichtig festgestellt. Bei der Vereinbarung sei es nur um das Potential mit
den bestehenden Bauvorschriften gegangen, nicht jedoch darum, zu Handen der
Planungsbehörde Möglichkeiten zur Verdichtung auf dem Grundstück Nr. 0001 abzuklären.
Die Machbarkeitsstudie äussere sich nur ansatzweise zur ortsbaulichen Entwicklung.
Dagegen seien offenbar an zwei Workshops verschiedene Varianten für das Verkehrs-
konzept für den Knoten F.-Strasse/E.-Strasse erarbeitet worden. Die Äusserungen im
Gemeinderatsbeschluss vom 13. August 2019, die unbestritten gebliebenen Äusserungen
der Gemeindevertreter bzw. des Vertreters des kantonalen Tiefbauamts am 9. und 23. Sep-
tember 2019 sowie die entsprechende Bemerkung im Gemeinderatsbeschluss vom 14. Ja-
nuar 2020 würden belegen, dass der Hauptfokus auf der Sicherung des Ausbaus der
Kreuzung E.-/F.-Strasse gelegen habe. Da es sich bei der E.- und der F.-Strasse um
Kantonsstrassen handle, liege die Zuständigkeit für den Erlass einer solchen Planungszone
beim Regierungsrat bzw. beim Departement Bau und Volkswirtschaft. Mit dem gesetzes- und
verfassungswidrigen Vorgehen der Vorvorinstanz werde unter Missachtung einer klaren
gesetzlichen Zuständigkeitsregelung die zulässige Höchstdauer einer Planungszone nach
Strassengesetz umgangen. Die Dauer der erlassenen Planungszone sei deshalb an die
Dauer einer allfälligen Planungszone nach Art. 29 des Strassengesetzes (StrG, bGS 731.11)
anzurechnen.
7.2 Wie die Vorvorinstanz vernehmlassungsweise zutreffend ausführt, ergibt sich aus den Akten
nicht, dass der Fokus der Vorvorinstanz für den Erlass der Planungszone einzig auf der
Erarbeitung einer Verkehrslösung für den Knoten F.-Strasse/E.-Strasse lag. Wie bereits oben
in E. 4.4 ausgeführt, werden in der Machbarkeitsstudie verschiedene Varianten für eine
verdichtete Überbauung der Parzelle Nr. 0001 (und des südöstlichen Teils der Parzelle Nr.
0003) mit einem Kreisel S. 3, 21-27) und einer Kreuzung (S. 28-34) beim Knoten E.-
Strasse/F.-Strasse aufgezeigt. Da die Vorvorinstanz die Funktion der örtlichen
Planungsbehörde erfüllt (Art. 3 Abs. 3 BauG), kann ihr die Zuständigkeit für den Erlass einer
Planungszone, mit welcher eine künftige verdichtete Bauweise gesichert werden soll, nicht
abgesprochen werden. Daran ändern allfällige anderslautende Bemerkungen der Behörden-
vertreter gegenüber den Rechtsvorgängern der Beschwerdeführer nichts, zumal darin keine
Zusicherung zum Fortbestand der geltenden Bau- und Zonierungsvorschriften auf der Par-
zelle Nr. 0013 abgeleitet werden kann. Im Übrigen verkennen die Beschwerdeführer, dass
die kantonale Behörde nach Art. 29 Abs. 1 StrG nur eine Planungszone für die Freihaltung
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des Strassenraums auf der Parzelle Nr. 0013 hätte erlassen können. Sie wäre jedoch nicht
befugt, die Parzellen Nrn. 0001 und 0014 mit einer Planungszone zu überlagern, soweit diese
über den geplanten Strassenraum hinausginge. Damit war die Vorvorinstanz für den Erlass
der strittigen Planungszone zuständig. Die Ausführungen der Beschwerdeführer zur Anrech-
nung einer allfälligen Planungszone nach Strassengesetz sind daher unbegründet, zumal
eine solche Planungszone nicht Gegenstand dieses Verfahrens bildet.
8. Soweit die Beschwerdeführer in Ziff. 7 der Beschwerde aufgrund der behaupteten Gehörs-
verletzung durch die Vorvorinstanz eine Parteientschädigung für das Rekursverfahren
fordern, ist auf obenstehende E. 3.4 zu verweisen, womit dem Entschädigungsbegehren
nicht entsprochen werden kann.
9. Im Ergebnis ist die Überlagerung der Parzelle Nr. 0001 mit einer Planungszone somit mit
keinem ersichtlichen Rechtsmangel behaftet. Ob diesbezüglich die konkreten Voraussetzun-
gen für eine Änderung der Zonenordnung vorliegen, ist im Richt- und Nutzungsplanplan-
verfahren zu beurteilen. Die Beschwerde ist damit abzuweisen.
10. Nach Art. 19 Abs. 3 i.V.m. mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor Ober-
gericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf dessen
Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Den Beschwerdeführern ist ausgangsgemäss eine Ent-
scheidgebühr aufzuerlegen, wobei eine Gebühr von Fr. 2‘500.-- als angemessen erscheint
(Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen, bGS 233.2). Der Kosten-
vorschuss von Fr. 2‘500.-- ist anzurechnen. Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung
besteht bei diesem Verfahrensausgang kein Anspruch (Art. 53 Abs. 3 VRPG).
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Das Obergericht erkennt:
1. Die Beschwerde der A. und von B. wird abgewiesen. 2. Den Beschwerdeführern wird eine Entscheidgebühr von Fr. 2500.-- auferlegt. Der Kosten-
vorschuss von Fr. 2500.-- wird angerechnet. 3. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen. 4. Rechtsmittel: Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde richtet sich nach Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110). Die Beschwerde ist beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, schrift-lich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - soweit vorhanden - beizulegen (Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung (Art. 103 BGG).
5. Zustellung an die Beschwerdeführer über deren Anwältin, die Vorinstanz, die Vorvorinstanz
über deren Anwalt und nach Rechtskraft im Dispositiv an die Gerichtskasse.
Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts Der Obergerichtspräsident: Der Gerichtsschreiber:
lic. iur. Walter Kobler lic. iur. Daniel Hofmann
versandt am: 31. Januar 2022
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