ar_gerichte · Verwaltung ARGVP 1993 1251 · 1993-08-17 · de

A. Entscheide des Reqierunqsrates 1251 1251 Ausnützungsziffer (Art. 25 Abs. 2 lit. a EG RPG, bGS 721.1). Zweckmässigkeit. Den Entscheid des Gemeinderates Herisau, im Baureglement eine Ausnützungsziffer für die Zonen mit Wohnanteil einzufüh

A. Entscheide des Reqierunqsrates
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Ausnützungsziffer (Art. 25 Abs. 2 lit. a EG RPG, bGS 721.1). 
Zweckmässigkeit.
Den Entscheid des Gemeinderates Herisau, im Baureglement eine 
Ausnützungsziffer für die Zonen mit Wohnanteil einzuführen, fochten
M. und C. beim Regierungsrat an. Dieser trat auf den Rekurs mit der 
Begründung ein, die Ausnützungsziffer sei eine Vorschrift, die als Be­
standteil der Nutzungsplanung gleich wie die Zonenzuweisung einer 
einzelnen Parzelle angefochten werden könne, wies den Rekurs aber 
mit folgenden Erwägungen ab:
2. Das zulässige Nutzungsmass innerhalb der einzelnen Bauzonen ist 
für die Ortsplanung von zentraler Tragweite. Dieses Mass definiert im 
wesentlichen die Siedlungsdichte in den einzelnen Quartieren, deren 
Struktur und Charakter ( 
WalterHaller/Peter Karlen, Raumpla
und Baurecht, 2. Auflage, Zürich 1992, § 13 N. 647; Vernehmlassung 
des kantonalen Planungsamtes S. 2). Dass zu dichte Überbauungen in 
mehrfacher Hinsicht städtebaulich nachteilig sind, ist offenkundig. Sie 
können zu einer Verunstaltung des Orts- und Landschaftsbildes füh­
ren (BGE 111 la 134 E. 6b i.S. Hotelier-Verein Davos). Deshalb sieht 
Art. 25 Abs. 2 lit. a EG RPG vor, dass die Gemeinden Bestimmungen 
über "Art und Intensität der baulichen Nutzung (Ausnützungs-, Über- 
bauungs-, Baumassenziffer usw.)" vorsehen können. Der Gemeinderat 
Herisau leitet daraus ab, dass das Instrument der Ausnützungsziffer 
zulässig sei. Unbestritten ist, dass für Ausnützungsziffern eine gesetzli­
che Grundlage in einem formellen Gesetz besteht und dass solche 
Nutzungsbeschränkungen nicht in den Kerngehalt des Eigentums ein- 
greifen (vgl. dazu Felix Huber, Die Ausnützungsziffer, Diss. Zürich 
1986, S. 146 ff. und S. 276 ff.).
Die Rekurrenten gehen aber davon aus, dass Ausnützungsziffern 
grundsätzlich unzweckmässig sind, vor allem weil sie zu einem höhe­
ren Baulandverbrauch führten. Sie bestreiten damit das öffentliche In­
teresse an der Ausnützungsziffer und deren Angemessenheit. Da das 
umstrittene Baureglement Ausnützungsziffern nur für Wohn- und 
Wohn-/Gewerbezonen vorsieht, kann der Streitgegenstand darauf be-
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schränkt werden. Der Gemeinderat Herisau hat nämlich im angefoch­
tenen Entscheid dargelegt, dass bei der Ausnützungsziffer vor allem 
die "Erhaltung bzw. Gewährleistung der Wohnhygiene" im Vordergrund 
stehe. In Industrie- und Gewerbezonen könne deshalb darauf verzich­
tet werden. In den sehr dicht gewachsenen Kernzonen sei auf Ausnüt­
zungsziffern zu verzichten, weil diese der Erhaltung des Ortsbildes 
nicht gerecht würden.
3. Ursprünglich als blosse Grenze für Ausnahmebewilligungen vorge­
sehen, dann generell zum Schutz des jeweiligen Zonencharakters und 
für planerische Zwecke übernommen, wurden der Ausnützungsziffer 
"immer mehr, zum Teil wesensfremde Funktionen" zugedacht (
S. 270, Martin Steiger/Rudolf Stüdeli, Die Ausnützungsziffer, Schrif­
tenfolge der VLP Nr. 17, Bern 1974, S. 5f.). In den letzten Jahren ist 
nicht zuletzt deshalb die Kritik an der Ausnützungsziffer ständig ge­
wachsen. So wird etwa bemängelt, dass sie es weder schafft, die Ge­
bäudevolumen im Verhältnis zur Landfläche zu beschränken noch die 
Einwohnerdichte zu begrenzen (Hans Stoller, in: Planungs- und Bau­
gesetz des Kantons Zürich, Zürich 1989 ff., Teil 3.5 Kap. 3.2.1), son­
dern gar zum Landverschleiss beiträgt, weil nicht das ganze zulässige 
Bauvolumen genutzt werden darf (vgl. etwa Christian Gabathuler u.a., 
Siedlungsbegrenzung Schweiz, Bericht 57 zum NFP 22 "Boden“, Lie- 
befeld/Bern 1990, S. 100). Diese Kritik ist nicht unberechtigt (vgl. Ru­
dolf Kappeier, Die Ausnützungsziffer, Versuch einer Bilanz, in: ZBI 
90/1989 S. 49 - 73). Die Rekurrenten bauen auf diesen Beanstandun­
gen auf und ergänzen sie in dem Sinn, dass die von der Gemeinde an­
gestrengten Auszonungen keinen langfristigen Bestand hätten, wenn 
nicht haushälterisch mit dem Boden umgegangen werde.
Ein Verstoss gegen gesetzliche Normen ist mit der Ausnützungs­
ziffer jedenfalls nicht verbunden. Aus Art. 15 lit. b RPG ergibt sich, dass 
die Grösse der Bauzonen auf den voraussichtlichen Bedarf der näch­
sten fünfzehn Jahre auszurichten ist. Die Ortsplanung von Herisau er­
füllt diese Anforderung (...).
4. Damit bleibt zu prüfen, ob die Ausnützungsziffer als unzweckmäs­
siges Planungsinstrument aufzuheben ist. Es ist insbesondere das Ar­
gument zu prüfen, ob die Ausnützungsziffer einen Mehrverbrauch von 
Bauland erfordert. Die Rekurrenten führen dazu das Beispiel an, dass 
in einer zweigeschossigen Wohnzone weder das Dach- noch das
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Kellergeschoss zu Wohnräumen ausgebaut werden dürften, wenn die 
zulässige Ausnützung schon mit den Vollgeschossen erschöpft sei. 
Die Grenzabstände und Höhenbeschränkungen genügten durchaus 
zur Nutzungsbeschränkung von Wohnbauten, unter Umständen könne 
eine Belegungsziffer (Verhältnis von Gebäudegrundfläche zur Parzel­
lenfläche) eingeführt werden. Das Planungsamt hält dem entgegen, 
alle Bauziffern wiesen Vor- und Nachteile auf. Sie eigneten sich alle für 
bestimmte Bauweisen oder Nutzungen mehr, für andere weniger. Die 
Ausnützungsziffer sei vor allem für alle Arten des neueren Wohnungs­
baus geeignet.
Im wesentlichen stehen sich bei der Festsetzung von Nutzungsbe­
schränkungen zwei gegensätzliche Zielvorgaben gegenüber: die 
Pflicht zu flächensparender Bodennutzung und die Bedürfnisse von 
Bevölkerung und Wirtschaft (Art. 1 Abs. 1 Sätze 1 und 3 RPG). In Bau­
zonen mit Wohnbauanteilen konkurrieren so etwa eine möglichst hohe 
Ausnützung mit den Ansprüchen an die Wohnqualität. So unbestritten 
es heute ist, dass eine zu tiefe Ausnutzung des Baugebietes nicht 
mehr zugelassen werden soll, so klar ist es auch, dass die gewünschte 
Siedlungsentwicklung "nicht einfach in einer Steigerung des Bauvolu­
mens auf gleicher Fläche (besteht). Dichtere Nutzung kann, wenn sie 
die Raumqualität belastet, Ersatzbedürfnisse schaffen, die den Flä­
chengewinn an Ort mehr als zunichte machen” (Rudolf Häberli u.a., 
Bodenkultur, Schlussbericht des Nationalen Forschungsprogrammes 
[NFP] 22 "Boden", Zürich 1991, S. 41 und Fn 26). "Ein Denken nur in 
maximalen Ausnützungen führt leicht zu architekturlosen Räumen 
ohne Erlebnisqualität" (Hans-Jörg Bernath/Werner Schlegel, Nut­
zungsreserven in Industrie- und Gewerbegebieten, NFP 22, Bericht Nr. 
15, Bern-Liebefeld 1988, S. 15). Zu hohe Nutzungen "können ausser­
dem zu wohnhygienisch schlechten Verhältnissen führen, indem sie 
verstärkte Immissionen auslösen und die Besonnung, den Lichteinfall 
sowie die Belüftung der Neubauten und der bestehenden Nachbarge­
bäude verschlechtern" (BGE 111 la 134 E. 6b). Sie können aber auch 
soziale Nachteile verursachen (vgl. Günter Feilenberg, Lebensraum 
Stadt, Stuttgart/Zürich 1991, S. 96).
Die Abschaffung der Ausnützungsziffer wird denn auch kaum je als 
sachgerechter Weg zu einer haushälterischen Bodennutzung angese­
hen: "Schliesslich wird immer wieder angeregt, die bisherige Ausnüt-
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zungsziffer durch eine neue Art der Festlegung zu ersetzen, wozu al­
lerdings noch keine praktikablen Vorschläge vorliegen, die nicht auch 
auf eine bloss physische Definition herauslaufen" (Felix Stalder u.a., 
Das Bauen auf der grünen Wiese ist vorbei, NFP 22, Bericht Nr. 26, 
Bern-Liebefeld 1989, S. 77). Aber nicht nur die von den Rekurrenten 
gewünschte bessere Alternative zur Ausnützungsziffer fehlt, sondern 
es zeigt sich auch, dass die Ausnützungsziffer mehr zulässt, als heute 
genutzt wird: ”P. Strittmatter weist in seinen Untersuchungen u.a. in 
der Gemeinde Flawil (SG) nach, dass der durch die Ausnützungsziffern 
gegebene Rahmen kaum ausgenützt wird. Er schliesst daraus, dass im 
Hinblick auf eine haushälterische Nutzung des Bodens nicht in erster 
Linie die Ausnützungsziffern zu erhöhen sind” (Hans-Jakob Bernath 
u.a., Haushälterische Bodennutzung bei der Realisierung von Bauvor­
haben, NFP 22, Bern-Liebefeld 1991, S. 58). Dieses Resultat wird auch 
für Agglomerationsgemeinden bestätigt, wobei ungenutzte Reserveflä­
chen von 15 - 30 % genannt werden (Häberli, S. 38; Stalder u. a., S. 
73; Alwin Suter, Innenentwicklung am Beispiel Illnau-Effretikon, in: 
DISP 98/1989, S. 13).
Bernath u.a. (1991, S. 59) zweifeln auch am Sinn von baulichen 
Verdichtungen, die (etwa bei einer Abschaffung der Ausnützungsziffer) 
parzellenbezogen vorgenommen werden: Neben der Gefahr, dass le­
diglich ein erhöhter Flächenbedarf pro Bewohner befriedigt wird, 
werde auch die Qualität der Siedlungsstruktur kaum erhöht. Das Pla­
nungsamt hat denn in seiner Vernehmlassung auch zurecht darge­
stellt, dass eine generelle Freigabe der Ausnützung dazu führt, dass für 
jede Parzelle unterschiedliche Dichten zulässig werden, je nach Form 
und Grösse des Grundstückes. Auf grossen Parzellen dürften extreme 
Dichten realisiert werden, auf kleinen Flächen nur wenig: Dies verun­
möglicht gerade eine geordnete Besiedlung, unterläuft damit jede Nut­
zungsplanung und führt ohne plausiblen Grund zu einer Bevorzugung 
von Eigentümern grosser Bauparzellen. Gerade solche unbefriedi­
gende Zustände haben zunächst zu Ausnahmen ohne Regeln geführt 
und dann zur Einführung von Nutzungsziffern.
Das von den Rekurrenten angeführte Beispiel zeigt ein zweige­
schossiges Mehrfamilienhaus, das am Hang gebaut und bei dem die 
Ausnützung im Parterre und im Obergeschoss vollständig ausge­
schöpft ist. Beim Verzicht auf eine Ausnützungsziffer könnten sowohl
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das Dachgeschoss wie auch das Kellergeschoss zu zwei weiteren 
Wohnungen ausgebaut werden. Indessen setzt dies eine einseitige 
Optimierung der Baute auf die Ausnützung voraus - einen möglichst 
grossen Grundriss und ein möglichst hohes Gebäude. Der mit der 
Ausnützungsziffer gewonnene gestalterische Freiraum, welcher der 
verpönten «Chlötzlibauweise» in den maximalen Gebäudemassen 
(Kappeier, S. 51) entgegengehalten wurde, bleibt ebenso ausser acht 
wie das Bedürfnis der Bewohner nach Hilfsflächen (Keller- oder 
Estrichabteil, Garageplätzen, Veloraum) oder nach gut nutzbaren Aus- 
senflächen (Kinderspielplätze, Gärten, Sitzplätze). Wie schon ausge­
führt, widerspricht diese einseitig auf maximale Nutzung ausgerichtete 
Optik dem Bedürfnis nach wohnlichen Siedlungen. "Ungeeignet ist 
auch eine generelle Freigabe der Ausnützung durch Abschaffung der 
Ausnützungsziffer. In der Regel sind für die Nachverdichtung massge- 
schneiderte Erlasse unumgänglich. Dies um so mehr, als eine höhere 
Dichte immer auch nach mehr Gestaltungsqualität ruft" (Alwin Suter, 
Der Fall Illnau-Effretikon, in: Hochparterre 1992 Heft 1, S. 34). Gerade 
aus diesem Grund kann auch die vorgeschlagene Belegungsziffer kei­
nen genügenden Ersatz für eine Ausnützungsziffer darstellen.
Es ist aber falsch, daraus zu schliessen, die (sachgerecht ange­
setzte) Ausnützungsziffer verhindere einen haushälterischen Umgang 
mit dem Boden: Zahlreiche Beispiele für verdichtetes Bauen sind auf 
der Basis von Ausnützungsziffern erstellt worden (vgl. etwa die 55 Bei­
spiele in: Karin Renate Lischner, Siedlungsformen der Zukunft, Indivi­
duelles verdichtetes Wohnen, Schriftenfolge der VLP Nr. 39, Bern 
1985). Als wichtiger Faktor für wenig haushälterischen Umgang mit 
dem Bauland wird aber angegeben, dass das öffentliche Baurecht 
parzellenübergreifendes Bauen vernachlässigt (Häberli, S. 41; Bernath 
u.a. 1991, S. 46; Stalder u.a., Massnahme 12 und 13; Martin Lendi, Die 
bestehende Baute - neue Probleme des Bau- und Planungsrechts, in: 
Baurechtstagung 1991 Bd. II, S. 38 bei Fn. 49).
Es darf also zusammenfassend festgehalten werden, dass sich 
wohl zahlreiche Erwartungen an die Ausnützungsziffer nicht erfüllt ha­
ben, das Instrument als solches aber dennoch als zweckmässig be­
zeichnet werden kann.
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