ar_gerichte · OG O4V-18-12 · 2019-02-21 · de

Obergericht Appenzell Ausserrhoden 4. Abteilung Urteil vom 21. Februar 2019 Mitwirkende Obergerichtsvizepräsident W. Kobler Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer Oberrichter E. Graf, Dr. P. Louis Obergerichtsschreibe

Beschwerdeführerin 
A___ AG 
 
vertreten durch: RA AA___ 
 
 
Vorinstanz 
Departement Bau und Volkswirtschaft, Kasernenstrasse 17a, 
9102 Herisau 
 
 
Beschwerdegegnerin 
Stiftung B___ 
 
vertreten durch den Kanton Appenzell Ausserrhoden, 
dieser handelnd durch das Departement Inneres und Gesundheit, 
dieses vertreten durch: RA BB___ 
 
 
Beigeladene 1 
Einwohnergemeinde C1___ 
 
vertreten durch: RA CC___ 
 
 
Beigeladener 2 
C2___ 
 
Urteil vom 21. Februar 2019 
 
Mitwirkende 
Obergerichtsvizepräsident W. Kobler 
Oberrichterinnen D. Cadosch Autolitano, M. Gasser Aebischer 
Oberrichter E. Graf, Dr. P. Louis 
Obergerichtsschreiber D. Hofmann 
 
 
Verfahren Nr. 
O4V 18 12 
 
 
Sitzungsort 
Trogen 
 
Seite 2 
Beigeladener 3 
C3___ 
 
 
Beigeladene 4 
C4___ und C5___ 
 
 
Beigeladene 3-4 vertreten durch: RA AA___ 
 
 
Gegenstand 
Baubewilligung/Nutzungsänderung 
Beschwerde gegen den Rekursentscheid des Departements 
Bau und Volkswirtschaft vom 11. April 2018 
 
Seite 3 
Rechtsbegehren 
 
a) der Beschwerdeführerin: 
 
1. 
Der Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft des Kantons 
Appenzell Ausserrhoden vom 11. April 2018 sei vollumfänglich aufzuheben. 
 
2. 
Eventualiter sei die beantragte Baubewilligung befristet auf 5 Jahre zu erteilen. 
 
3. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin. 
 
 
b) der Vorinstanz: 
 
Die Beschwerde sei abzuweisen. 
 
 
c) der Beschwerdegegnerin: 
 
1. 
Die Beschwerde der A___ AG vom 14. Mai 2018 gegen den Rekursentscheid des 
Departements Bau- und Volkswirtschaft vom 11. April 2018 sei abzuweisen. 
 
2. 
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge. 
 
 
d) der Beigeladenen 3-4: 
 
1. 
Der Rekursentscheid des Departements Bau und Volkswirtschaft des Kantons 
Appenzell Ausserrhoden vom 11. April 2018 sei vollumfänglich aufzuheben und die 
Beschwerde der A___ AG somit zu schützen. 
 
 
 
Sachverhalt 
 
A. Die Stiftung "B___“ ist Eigentümerin der Parzelle Nr. 001, Grundbuch C1___. Hoch über 
dem Dorf C1___ im südlichen Bereich der Parzelle befinden sich die beiden Gebäude 
Assek. Nrn. 002 und 003 („D___“), welche früher als Gast- und Beherbergungshäuser für 
verschiedene Zielgruppen dienten und derzeit leer stehen. Der „D___“ wird über eine 
Zufahrt erschlossen, welche im Gebiet „E___“ von der Kantonsstrasse abzweigt und dann 
zum „D___“ ansteigt. Diese Strasse ist nicht ausparzelliert und liegt mit Ausnahme eines 
kleinen Bereichs in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 004, 005 und 006 ebenfalls auf der 
Parzelle Nr. 001. Sie bildet zudem Teil des Strassennetzes der Flurgenossenschaft F___. 
Seite 4 
Der südliche Bereich der Parzelle Nr. 001 mit den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 
003 liegt gemäss kommunalem Zonenplan Nutzung grösstenteils in der Kurzone KU, die 
Strasse gehört mehrheitlich zum übrigen Gemeindegebiet ÜG. 
 
B. Mit Baugesuch vom 22. September 2016 beantragte die Stiftung "B___“ bei der 
Baubewilligungskommission C1___ u.a. die Nutzungsänderung der Bauten Assek. Nrn. 002 
und 003 in ein Asyl-Durchgangszentrum. Dagegen erhob C2___, Grundeigentümer der an 
die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzelle Nr. 225, Einsprache. Ebenfalls 
Einsprache 
erhoben 
C3___, 
C4___ 
und 
C5___ 
sowie 
M1___ 
und 
M2___, 
Grundeigentümer der an die Strasse angrenzenden Parzellen Nrn. 005, Nr. 006 und 007, 
alle vertreten durch RA AA___. Zudem liess die A___ AG, Grundeigentümerin der ebenfalls 
an die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzellen Nrn. 008, 009, 010, 011, 012 
und 013, vertreten durch RA AA___, gegen das Bauvorhaben Einsprache erheben. 
 
C. Mit Entscheid vom 15. August 2017 verweigerte die Baubewilligungskommission C1___ die 
Bewilligung für das Bauvorhaben und hiess gleichzeitig die dagegen gerichteten 
Einsprachen gut. Begründet wurde die Verweigerung im Wesentlichen damit, dass die 
rechtliche Sicherstellung zur Benützung der privaten Vorplätze bei Kreuzungsmanövern 
fehle und keine Sicherheits-, Notfalls- und allenfalls Betreuungskonzepte gewährleistet 
seien. Hingegen bejahte die Baubewilligungskommission die Zonenkonformität und die 
hinreichende technische Erschliessung der geplanten Nutzungsänderung des „D___“. 
 
D. Gegen diesen Entscheid liess die Stiftung B___, vertreten durch den Kanton Appenzell 
Ausserrhoden, dieser handelnd durch das Departement Gesundheit und Soziales, dieses 
vertreten durch RA BB___, mit Eingabe vom 6. September 2017 Rekurs beim Departement 
Bau und Volkswirtschaft erheben. 
 
E. Mit Entscheid vom 11. April 2018 hiess das Departement Bau und Volkswirtschaft den 
Rekurs im Sinne der Erwägungen gut. Gleichzeitig wies es die Sache zur Neubeurteilung 
an die Baubewilligungskommission C1___ zurück. 
 
F. Gegen diesen Rekursentscheid liess die A___ AG (im Folgenden: Beschwerdeführerin), 
vertreten durch RA AA___, mit Eingabe vom 14. Mai 2018 Beschwerde beim Obergericht 
von Appenzell Ausserrhoden mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren erheben. 
 
G. Mit Eingabe vom 28. Juni 2018 liessen sich die ehemaligen Einsprecher und Rekursgegner 
C3___ und C4___ und C5___ (im Folgenden: Beigeladene 3-4), mit den eingangs 
erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde vernehmen. Diese liessen zudem separat 
Seite 5 
auch Beschwerde erheben. Von den ebenfalls beigeladenen Einwohnergemeinde C1___ 
(im Folgenden: Beigeladene 1) und C2___ (im Folgenden: Beigeladener 2) ging keine 
Vernehmlassung ein, wobei die Beigeladene 1 jedoch auch separat Beschwerde erheben 
liess. Je mit Schreiben vom 11. Juli 2018 nahmen das Departement Bau und 
Volkswirtschaft (im Folgenden: Vorinstanz) sowie die Stiftung B___ (im Folgenden: 
Beschwerdegegnerin), mit den eingangs erwähnten Rechtsbegehren zur Beschwerde 
Stellung. 
 
H. Am 
17. 
September 
2018 
fand 
ein 
Augenschein 
statt, 
an 
welchem 
die 
Erschliessungsstrasse zum „D___“ besichtigt wurde. Nach der Durchführung eines 
Protokollberichtigungsverfahrens wurde das Protokoll mit Beschluss vom 29. November 
2018 teilweise ergänzt. Hinsichtlich des Ergebnisses kann auf das berichtigte 
Augenscheinprotokoll verwiesen werden. 
 
I. 
Mit Schreiben vom 15. Februar 2019 liessen die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 
3-4 eine Fotodokumentation einreichen, welche die winterlichen Strassenverhältnisse 
aufzeigt. 
 
J. 
Am 21. Februar 2019 fand in Trogen die von der Beschwerdeführerin beantragte mündliche 
Verhandlung statt. Diesbezüglich kann auf das Protokoll sowie die schriftlichen Plädoyers 
der Beschwerdeführerin, der Beigeladenen 1 und der Beschwerdegegnerin verwiesen 
werden. 
 
K. Auf Eröffnung des Urteildispositivs hin verlangte die Vorinstanz mit Schreiben vom 12. März 
2019 eine Begründung des Urteils. Damit sind die Voraussetzungen für die nach Ziff. 4 des 
Dispositivs in Aussicht gestellte Reduktion der Entscheidgebühr nicht gegeben. 
 
L. 
Auf die Begründung der gestellten Anträge wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen 
näher eingegangen. 
 
 
 
 
 
Seite 6 
Erwägungen 
 
A. Formelles 
1. 
Prozessuales 
1.1 Die von Amtes wegen vorzunehmende Prüfung der prozessualen Voraussetzungen ergibt, 
dass das Obergericht nach Art. 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege 
(VRPG, bGS 143.1) zur Behandlung der Beschwerde gegen den Rekursentscheid der Vor-
instanz 
zuständig 
ist 
und 
die 
Form- 
und 
Fristerfordernisse erfüllt 
sind. 
Die 
Beschwerdeführerin ist als Adressatin des angefochtenen Entscheides und Beteiligte am 
vorinstanzlichen Verfahren formell beschwert. Als Eigentümerin der direkt an die 
Bauparzelle Nr. 001 und die Flurgenossenschaftsstrasse anstossenden Parzellen Nrn. 008, 
009, 010, 011, 012 und 013 ist bei der Beschwerdeführerin die erforderliche 
Beziehungsnähe zur Streitsache gegeben, und sie ist durch den angefochtenen 
Bauentscheid besonders berührt. 
 
1.2 Rückweisungsentscheide, mit denen die Sache an die Vorinstanz zurückgewiesen wird, 
schliessen das Verfahren nicht ab und sind daher nur unter den Voraussetzungen von Art. 
93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) anfechtbar. Anders verhält es 
sich jedoch dann, wenn der unteren Instanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, 
kein Entscheidungsspielraum mehr verbleibt und die Rückweisung nur noch der 
Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (Urteil des Bundesgerichtes 
1C_8/2018 vom 4. Juli 2018 E. 1.2). 
 
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim angefochtenen Entscheid zwar formell um einen 
Rückweisungsentscheid, wobei die Vorinstanz der Baubewilligungsbehörde in den 
Erwägungen jedoch keinen Entscheidungsspielraum mehr belässt. Gemäss Erwägung 8 lit. 
c des angefochtenen Entscheids steht es der Baubewilligungskommission C1___ nur noch 
zu, Bauauflagen festzulegen. Diese wird damit faktisch verpflichtet, die Baubewilligung zu 
erteilen, womit die Rückweisung nur noch der Umsetzung des vorinstanzlich Angeordneten 
dient. Damit ist das angefochtene Urteil als Endentscheid zu qualifizieren. Auf die 
Beschwerde ist demnach einzutreten. 
 
2. Stellung der Beigeladenen 
 
Mit der Beiladung werden Dritte, deren Interessen durch den Entscheid berührt sind, in ein 
Verfahren einbezogen und daran beteiligt (Urteil des Bundesgerichts 9C_245/2017 vom 
11. Dezember 2017 E. 3.2). Dies ist bei den Beigeladenen 3-4 der Fall, welche separat 
ebenfalls Beschwerde erhoben haben und sich auch in diesem Verfahren vernehmen 
liessen. Durch die aktive Beteiligung am Verfahren erhalten die Beigeladenen 3-4 
Seite 7 
Parteistellung. Damit dürfen auch eigene Anträge gestellt werden, jedoch bleiben die 
beigeladenen Personen an den Streitgegenstand gebunden (ISABELLE HÄNER, Die 
Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, 2000, Rz. 315). Daher 
dürfen sie keine eigenen Anträge stellen, die über diejenigen der Hauptparteien 
hinausgehen. Hingegen können die Beigeladenen Verteidigungsmittel vorbringen, auf die 
sich die Hauptparteien nicht berufen (ISABELLE HÄNER, a.a.O, N. 313). Der Beigeladene 2 
wurde zur Gehörswahrung ebenfalls in das Verfahren einbezogen, da der angefochtene 
Entscheid 
nicht 
an 
diesen 
adressiert 
ist 
und 
er 
somit 
diesbezüglich 
keine 
Anfechtungsmöglichkeit hatte. In der Folge hat er sich jedoch nicht aktiv am 
Beschwerdeverfahren beteiligt, weshalb dieses Verfahren für ihn ohne Kostenfolge bleibt. 
Dies gilt auch für die Beigeladene 1, welche sich in diesem Verfahren ebenfalls nicht 
vernehmen liess. 
 
3. 
Kognition 
Beim Obergericht können mit Beschwerde in Verwaltungssachen grundsätzlich nur 
Rechtsverletzungen (inbegriffen Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung und -
unterschreitung) sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts 
gerügt 
werden 
(Art. 56 
VRPG). 
Das 
Obergericht 
hat 
darüber 
hinaus 
volle 
Überprüfungsbefugnis, soweit dies im Gesetz vorgesehen ist oder wenn sein Entscheid an 
eine Bundesinstanz mit unbeschränkter Überprüfungsbefugnis weitergezogen werden 
kann. Ein Weiterzug an eine Bundesinstanz mit voller Kognition, welche auch die 
Ermessenskontrolle umfasst, ist vorliegend nicht gegeben. Da eine volle Überprüfung auch 
nicht anderweitig gesetzlich vorgesehen ist, bleibt die Kognition des Obergerichts 
vorliegend auf die Rechts- und Sachverhaltskontrolle beschränkt. 
 
4. 
Befangenheit der Vorinstanz 
4.1 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 haben im vorinstanzlichen Verfahren 
beantragt, dass die Vorinstanz wegen einer Interessenskollision als Gesamtbehörde in den 
Ausstand zu treten habe. Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zu Schluss, 
dass sich die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Appenzell Ausserrhoden in einem 
Instanzenzug vollziehe, der gesetzlich vorgeschrieben sei und durch Vereinbarung der 
Parteien nicht abgeändert werden könne. Der Kanton kenne zudem das Instrument der 
Sprungbeschwerde nicht. Anfechtungsobjekt bilde der Bau- und Einspracheentscheid der 
Baubewilligungskommission C1___ vom 15. August 2017. Gemäss Art. 110 Abs. 1 lit. b 
des Gesetzes über die Raumplanung und das Baurecht (BauG, bGS 721.1) sei das 
Departement Bau und Volkswirtschaft das funktional zuständige Departement für die 
Bearbeitung des Rekurses. Gründe, welche für den Ausstand einzelner Personen sprechen 
würden, seien nicht ersichtlich und würden in den Eingaben auch nicht vorgebracht. 
Seite 8 
 
4.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 machen geltend, dass der Kanton 
Appenzell Ausserrhoden auf rechtsgeschäftlicher und nicht auf gesetzlicher Grundlage mit 
der 
Interessenswahrung 
der 
Beschwerdegegnerin 
beauftragt 
sei 
und 
seine 
Bevollmächtigung an eines seiner Departemente, nämlich an das Departement Gesundheit 
und Soziales, substituiert habe. Bei der Vorinstanz handle es sich um ein weiteres dem 
Regierungsrat hierarchisch unterstelltes Organ des Kantons Appenzell A.Rh. Damit sei der 
Kanton, handelnd durch zwei seiner Organe, im vorliegenden Verfahren gleichzeitig als 
vertraglicher Parteivertreter und als Rekursinstanz tätig gewesen. Bekanntlich unterstünden 
die einzelnen Departemente dem Regierungsrat. Wenn also eines der Departemente mit 
der Interessenvertretung einer Verfahrenspartei beauftragt sei und ein anderes 
Departement in gleicher Sache für die Entscheidfindung zuständig sei, sei dies dasselbe, 
wie wenn der urteilende Richter gleichzeitig eine der Verfahrensparteien vertreten würde. 
Dass der vertretende Anwalt nicht gleichzeitig der urteilende Richter sein könne und dürfe, 
sei unbestritten. Hinzu komme, dass die Vorinstanz gemäss Art. 8 Abs. 3 lit. b VRPG nicht 
über das Ausstandsgesuch selbst hätte entscheiden dürfen. Alle Mitarbeiter der Vorinstanz 
seien befangen respektive würden zumindest den Anschein der Befangenheit erwecken. 
Erwecke das gesamte Personal den Anschein der Befangenheit, habe es folglich, um den 
Ansprüchen der Schweizerischen Bundesverfassung und der EMRK zu genügen, 
gesamthaft in den Ausstand zu treten. Die ganze Diskussion würde sich nicht aufdrängen, 
wenn der Kanton selbst Bauherr wäre. In diesem Fall müsste man eine gewisse 
Interessenskollision des Kantons als Teils des Baubewilligungskörpers und als 
Bauherrschaft in Kauf nehmen. Zudem verweist die Beschwerdeführerin auf einen Fall, in 
welchem die Vorinstanz als dem Regierungsrat hierarchisch untergeordnete Behörde 
keinen Entscheid habe fällen dürfen. 
 
4.3 Die Vorinstanz bringt dagegen vor, dass von der Ausstandsbestimmung nach Art. 8 VRPG 
Einzelpersonen erfasst seien. Zu Recht führe die Beschwerdeführerin nicht aus, dass der 
Vorsteher des Departements Bau und Volkswirtschaft habe in den Ausstand treten müssen. 
Selbst 
wenn 
dies 
der 
Fall 
gewesen 
wäre, 
hätte 
der 
Rekurs 
durch 
das 
Stellvertreterdepartement bearbeitet werden müssen, bei welchem es sich ebenfalls um ein 
dem Regierungsrat unterstehendes kantonales Departement handle. 
 
4.4 Gemäss Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft 
(BV, SR 101) hat jede Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen 
Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert 
angemessener 
Frist. 
Art. 
8 
VRPG 
konkretisiert 
die 
allgemeinen 
Verfahrensvoraussetzungen von Art. 29 Abs. 1 BV, indem der Ausstand im kantonalen 
Seite 9 
Verwaltungsverfahren geregelt wird. Nach Art. 8 Abs. 1 VRPG müssen Personen bei der 
Vorbereitung und dem Erlass einer Verfügung in den Ausstand treten, die mit einer Partei 
verwandtschaftlich besonders verbunden sind (lit. a); bereits am Vorentscheid mitgewirkt 
haben (lit. b); wenn sie eine Partei vertreten oder für eine Partei früher in derselben Sache 
tätig waren (lit. c); sie in Sachen einer juristischen Person am Ergebnis erheblich 
interessiert sind (lit. d) oder sie aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnten 
(lit. e). 
 
Mit den Ausstandsregeln soll die objektive Prüfung durch eine unparteiische und 
unvoreingenommene Behörde gewährleistet werden. Die Ausstandsvorschriften sind 
sowohl auf Personen anwendbar, welche einen Entscheid alleine oder zusammen mit 
anderen zu fällen haben, als auch auf Personen, welche auf einen Entscheid in irgendeiner 
Form einwirken und auf den Ausgang des Verfahrens Einfluss nehmen können, sei es 
beratend oder instruierend (BENJAMIN SCHINDLER, Die Befangenheit der Verwaltung, 2002, 
S. 74). Für die Annahme von Zweifeln an der Unparteilichkeit genügen nach konstanter 
bundesgerichtlicher Rechtsprechung Umstände, welche objektiv geeignet sind, den 
Anschein einer Voreingenommenheit oder einer Gefährdung der Unparteilichkeit 
aufkommen zu lassen. Das Misstrauen in die Unparteilichkeit muss objektiv und durch 
vernünftige Gründe gewährleistet sein (BGE 127 I 196 E. 2b; BGE 119 V 456 E. 5b). 
Tatsächliche Befangenheit wird für den Ausstand nicht verlangt; es genügt, wenn 
Umstände vorliegen, die bei objektiver Betrachtung des Anschein der Befangenheit zu 
begründen vermögen (Urteil des Bundesgerichts 1B_234/2007 vom 31. Januar 2008 E. 
4.3). Bei Ausstandsbegehren gegen Verwaltungsbehörden ist den jeweiligen konkreten 
Verhältnissen, etwa der besonderen Verantwortung zur Erfüllung bestimmter öffentlicher 
Aufgaben, Rechnung zu tragen (BGE 140 I 326 E. 5.2; BGE 125 I 209 E. 8a). Für 
verwaltungsinterne 
Verfahren 
gilt 
nicht 
der 
gleich 
strenge 
Massstab 
wie 
bei 
Gerichtsverfahren gemäss Art. 30 BV und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutz der 
Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101). Im Interesse einer beförderlichen 
Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen nicht richterliche 
Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem Verwaltungsentscheid in irgendeiner 
Form beratend oder instruierend mitwirken, nicht leichthin gutzuheissen (BGE 137 II 431 E. 
5.2). Im verwaltungsinternen Verfahren bejaht das Bundesgericht eine Ausstandspflicht in 
der Regel nur dann, wenn das betreffende Behördenmitglied oder der Beamte ein 
persönliches Interesse an dem zu behandelnden Geschäft hat (Urteil des Bundesgerichts 
1C_278/2010 vom 31. Januar 2011 E. 2.2; BGE 107 Ia 135 E. 2b). Eine Beurteilung aller 
konkreten Umstände ist indessen in jedem Fall unabdingbar (BGE 125 I 119 E. 
3f). Ausstandsbegehren können sich nur gegen Mitglieder einer Behörde, nicht aber gegen 
Seite 10 
eine Behörde als solche richten. Nur die für eine Behörde tätigen Personen, nicht die 
Behörde als solche, können befangen sein (BGE 137 V 201 E. 1.3.3). 
 
4.5 Im vorliegenden Fall hat die Vorinstanz den Verfahrensantrag der Beschwerdeführerin und 
der 
Beigeladenen 
3-4 
schon 
deshalb 
zu 
Recht 
abgewiesen, 
weil 
sich 
das 
Ausstandsbegehren offenkundig gegen das Departement Bau und Volkswirtschaft als 
Gesamtbehörde und nicht gegen einzelne Personen richtete. Die Vorinstanz musste 
deshalb das Ausstandsbegehren auch nicht an das Obergericht weiterleiten, zumal es an 
der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin gewesen wäre, das Begehren direkt beim 
Obergericht einzureichen (Art. 8 Abs. 2 VRPG). Im Weiteren wird nicht vorgebracht und ist 
auch nicht ersichtlich, dass der Departementsvorsteher N___, welcher erst seit Juni 2017 
im Amt ist, bereits in der Sache vorbefasst war, was auch für die anderen Mitarbeiter der 
Vorinstanz gilt. Die Vorinstanz hat ebenfalls zu Recht darauf hingewiesen, dass sie als 
funktional zuständige Behörde für die Bearbeitung des Rekurses zuständig war und der 
Instanzenzug in Art. 110 Abs. 1 BauG vorgeschrieben ist. Der vorliegende Fall ist im 
Übrigen durchaus mit Fällen vergleichbar, in welchen der Kanton oder eine Gemeinde als 
Bauherr auftritt und die kommunale Baubehörde oder die kantonale Rekursinstanz 
ebenfalls über strittige Bauvorhaben entscheiden muss. Das kantonale Recht lässt es auch 
in diesem Fall zu, dass die Baubewilligungsbehörden und die kantonale Rekursinstanz 
auch dann rechtsanwendend tätig sein dürfen, wenn sie ein Bauvorhaben oder eine 
Nutzung des von ihnen vertretenen Gemeinwesens zu beurteilen haben. Sowohl der 
Baubewilligungsbehörde als auch der kantonalen Rekursinstanz darf und muss in solchen 
Fällen 
zugetraut 
werden 
können, 
sich 
mit 
einem 
öffentlichen 
Bauvorhaben 
unvoreingenommen auseinanderzusetzen wie mit einem privaten Baugesuch. Weshalb 
dies in der vorliegenden Konstellation anders sein sollte, in welchem der Kanton nicht als 
Bauherr, sondern als Vertreter agiert, bzw. weshalb im vorliegenden Fall eine 
ausstandsbegründende Interessenskollision besteht, ist nicht ersichtlich und wird von der 
Beschwerdeführerin 
auch 
nicht 
substantiiert. 
Zudem 
besteht 
kein 
gesetzlicher 
Hinderungsgrund für eine Vertretung der Beschwerdegegnerin durch den Kanton und das 
Departement Gesundheit und Soziales. Wie dessen Rechtsvertreter anlässlich der 
mündlichen Verhandlung vom 21. Februar 2019 dargelegt hat, wird das Departement 
Gesundheit und Soziales das Asyldurchgangszentrum durch den Kanton St. Gallen 
betreiben lassen, weshalb eine vorzeitige Einflussnahme im Baubewilligungsverfahren als 
nachvollziehbar erscheint. Ausserdem bestehen keine Anhaltspunkte, dass der 
Regierungsrat oder das Departement Gesundheit und Soziales Einfluss auf den 
angefochtenen Entscheid gehabt hätten. Der Entscheid der Vorinstanz ist damit in diesem 
Punkt nicht zu beanstanden. 
 
Seite 11 
 
Im Übrigen ist nicht ersichtlich, was der von der Beschwerdeführerin aufgezeigte Fall in 
einem anderen Rekursverfahren mit der vorliegenden Angelegenheit zu tun haben soll. 
Dabei ging es offensichtlich um eine Sistierung bzw. die zeitliche Behandlung eines 
Rekurses vor der Behandlung eine Einsprache und nicht darum, dass das Departement 
Bau und Volkswirtschaft keinen Entscheid fällen durfte. Zudem wurde der betreffende 
Rekursentscheid vom Obergericht aufgehoben, womit die Beschwerdeführerin daraus 
nichts zu ihren Gunsten ableiten kann. 
 
B. Materielles 
5. 
Zonenkonformität 
5.1 Die Baubewilligungskommission C1___ und die Vorinstanz sind beide zum Schluss 
gekommen, 
dass 
das 
Bauvorhaben 
als 
zonenkonform 
einzustufen 
ist. 
Die 
Baubewilligungskommission C1___ hat aufgrund der neueren bundesgerichtlichen 
Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015) und 
des Wortlauts der Kurzonenbestimmung von Art. 18 Abs. 7 BauR die Umnutzung in ein 
Durchgangszentrum 
als 
zonenkonform 
taxiert. 
Die 
Vorinstanz 
begründet 
die 
Zonenkonformität damit, dass gemäss Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 vom 9. März 
2010 die Unterbringung von Asylsuchenden - wie bei einem Kurbetrieb – eine zeitlich 
begrenzte Beherbergung darstelle. Im Entscheid des ehemaligen Verwaltungsgerichts von 
Appenzell Ausserrhoden (heute Obergericht) VGP 10 25 vom 10. Mai 2010 sei festgehalten 
worden, dass die dem Entscheid des Bundesgerichts zugrunde liegende Regelung im Kern 
gleich wie die Regelung von Art. 25 BauG laute. Unter diesen Umständen sei davon 
auszugehen, dass die bundesgerichtlichen Erwägungen im Entscheid 1C_40/2010 auch für 
den Kanton Appenzell Ausserrhoden Geltung hätten und dass die neue Nutzung in der 
Kurzone zonenkonform sei. Zusätzlich habe das Gericht darauf hingewiesen, dass ein Teil 
der Asylsuchenden unter grössten Strapazen in kleinen Booten über das Meer und in 
Verstecken in Lastwagen etc. in die Schweiz reise und anschliessend der Erholung 
bedürfe. In diesem Fall sei ein Asylbewerberzentrum auch eine Anlage, welche der 
Erholung diene. Damit sei der Betrieb im Asyl-Durchgangszentrum „D___“ als 
zonenkonform zu beurteilen. 
 
5.2 Die Beschwerdeführerin sowie die Beigeladenen 3-4 machen geltend, dass die Gemeinde 
C1___ in Art. 18 Abs. 7 des Baureglements (BauR) abschliessend aufzähle, welche Bauten 
in der Kurzone zulässig seien. Die Nutzung der Gebäude auf dem Grundstück Nr. 001 als 
Asyl-Durchgangszentrum sei nicht zonenkonform. Der Baubewilligungskommission zu 
gestatten, Nutzungen contra legem für zonenkonform zu erklären, verstosse gegen das 
Legalitätsprinzip, sprenge den Rahmen der Gemeindeautonomie, welche nur im Rahmen 
der verfassungsmässigen und gesetzlichen Handlungsräume gelte, und gefährde die 
Seite 12 
Rechtssicherheit massiv. Die Vorinstanz stütze sich zu Unrecht auf das Urteil des 
Bundesgerichts 1C_40/2010 und verpasse es, die dortige und die vorliegende Sachlage 
differenziert zu vergleichen. Vergleiche man diese, so falle auf, dass das Bundesgericht im 
zitierten Entscheid die Unterbringung von Asylsuchenden in der Kurzone dann als 
zonenkonform erachte, wenn die Beherbergung zeitlich begrenzt erfolge. Dies sei 
vorliegend nicht der Fall, immerhin beantrage der Kanton eine unbeschränkte 
Baubewilligung. 
 
5.3 Die Vorinstanz hält dagegen, dass es offensichtlich sei, dass die Beherbergung von 
Asylbewerbern 
in 
Asyl-Durchgangszentren 
zeitlich 
begrenzt 
erfolge. 
Die 
Beschwerdegegnerin macht geltend, dass die Baubewilligungskommission zu Recht darauf 
hingewiesen habe, dass in der Kurzone gemäss BauR explizit Hotels und namentlich auch 
Ferienwohnungen zulässig seien. Wie bei der Beherbergung von Asylsuchenden gehe es 
bei diesem Wohnformen darum, Menschen für eine gewisse Zeit eine Unterkunft zur 
Verfügung zu stellen. Dabei verweist sie auf die Urteile des Bundesgerichts 1C_285/2015 
vom 19. November 2015, 1C_178/2016 vom 11. Mai 2016 sowie 1C_40/2010 vom 9. März 
2010. Art. 25 Abs. 2 BauG räume den Gemeinden zudem eine relativ erhebliche 
Entscheidungsfreiheit 
im 
Sinne 
der 
Rechtsprechung 
des 
Bundesgerichts 
zur 
Gemeindeautonomie ein. Die Regelung von Art. 18 Abs. 7 BauR sei deshalb durch die 
Gemeindeautonomie 
geschützt. 
Aufgrund 
des 
der 
Gemeinde 
zustehenden 
Beurteilungsspielraums 
könnte 
der 
erstinstanzliche 
Entscheid 
im 
Rekurs- 
und 
Beschwerdeverfahren 
nur 
aufgehoben 
werden, 
wenn 
der 
Entscheid 
der 
Baubewilligungskommission C1___ vom 15. August 2017 gegen übergeordnetes Recht 
verstossen würde, was nicht der Fall sei. Die Unterbringung der Asylsuchenden erfolge 
auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt. 
 
5.4 Voraussetzung einer ordentlichen Baubewilligung ist nebst der Erschliessung, dass Bauten 
und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (Art. 22 Abs. 2 des 
Raumplanungsgesetzes, RPG, SR 700). Nach Art. 25 Abs. 1 BauG sind in der Kurzone 
Bauten und Anlagen zulässig, die dem Kurbetrieb und der Erholung dienen. Die 
Gemeinden können durch Baureglement weitere Bauten wie Wohn-bauten, Hotels, 
Ferienwohnungen, Ladengeschäfte, Kliniken usw. zulassen. Davon hat die Gemeinde 
C1___ in Art. 18 Abs. 7 BauR insofern Gebrauch gemacht, als demnach in der Kurzone 
zusätzlich zu den Bauten nach Art. 25 Abs. 1 BauG auch Altersheime, Kliniken, Hotels, 
Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte, Arzt- und Heilpraxen gestattet sind. 
 
5.5 Vorab gilt es festzuhalten, dass das damalige Ausserrhoder Verwaltungsgericht im Urteil II 
10 12 vom 28. September 2011 (abgedruckt in AR GVP 23/2011 3567) im Fall des 
Seite 13 
Durchgangszentrums „H___“ in der Gemeinde J___ die Zonenkonformität verneint hat, 
weshalb der von der Vorinstanz zitierte Zwischenentscheid des Einzelrichters VGP 10 25 
vom 10. Mai 2010 im vorliegenden Fall nicht einschlägig ist. In der Gemeinde C1___ sind 
die Verhältnisse jedoch insofern anders, als dass im Baureglement J___ nebst den in den 
Art. 25 Abs. 1 BauG aufgeführten Bauten nur noch Hotels und Kliniken, die der ärztlichen 
Betreuung von Patienten dienen, in der Kurzone als zulässig erklärt werden. Zudem haben 
beim 
Durchgangszentrum 
„H___“ 
im 
Gegensatz 
zum 
„D___“ 
sowohl 
die 
Gemeindebaubörde als auch die Vorinstanz die Zonenkonformität verneint. Im 
vorliegenden Fall ist zu beachten, dass die Mehrheit der in Art. 18 Abs. 7 BauR 
aufgeführten Bauten nicht dem Kurzweck, sondern dem Wohnen und dem Gewerbe 
dienen, (Altersheime, Hotels, Ferienwohnungen, Gastgewerbe, Ladengeschäfte), womit die 
Gemeinde C1___ in ihrem Reglement schwerpunktmässig bewusst vom eigentlichen 
Kurbetrieb zugunsten des Wohnens bzw. der Unterbringung von Personen abgewichen ist. 
Die Gemeinde C1___ ist in ihrer Ortsplanung im Rahmen der Gesetzgebung und 
übergeordneten Planung autonom, weshalb ihr bei der Anwendung und Auslegung der 
erlassenen Normen ein gewisser Beurteilungsspielraum zukommt (BGE 141 I 36 E. 5.2). 
Da die Kurzonen-Bestimmung in der Gemeinde C1___ entsprechend weit gefasst ist, 
erscheint es im Hinblick auf den ihr aufgrund der Gemeindeautonomie bei der Auslegung 
des kommunalen Rechts zustehenden erhöhten Beurteilungsspielraum als vertretbar, dass 
die Baubewilligungskommission C1___ ein Asyl-Durchgangszentrum in der Kurzone als 
zonenkonform eingestuft hat, zumal in Art. 18 Abs. 7 BauR die Aufzählung weder als 
abschliessend noch als ausschliesslich bezeichnet wird. 
 
5.6 Entscheidend 
ist 
jedoch 
im 
vorliegenden 
Fall 
die 
neuste 
bundesgerichtliche 
Rechtsprechung aus dem Jahr 2015: In der Gemeinde Aeschi im Kanton Bern war 
ebenfalls die Umnutzung eines Ferienzentrums in eine Asyl-Durchgangszentrum umstritten, 
welches sich im Wirkungsbereich der Überbauungsordnung „Stiftung Blaukreuzheim 
Aeschiried“ befindet. Gemäss Art. 4 dieser Überbauungsordnung wird die zulässige 
Nutzung des Ferienzentrums mit „Ferienheim und öffentliches Café/Restaurant“ 
umschrieben. Art. 5 der Überbauungsvorschriften erklärt sodann die Vorschriften der 
Wohnzone W3 gemäss kommunalen Baureglement für ergänzend anwendbar. Das 
Verwaltungsgericht 
des 
Kantons 
Bern 
kam 
dabei 
zum 
Schluss, 
dass 
die 
Überbauungsordnung in erster Linie dem Wohnen bzw. der Unterbringung von Personen 
diene. Ein Zentrum für Asylbewerbende ermögliche den zeitlich befristeten Aufenthalt einer 
bestimmten Personengruppe und weise damit eine dem Ferienheim vergleichbare Nutzung 
auf. Zwar unterschieden sich ein Ferien- und ein Durchgangsheim hinsichtlich der 
beherbergten Personengruppe. Im Blaukreuzheim hätten sich jedoch typischerweise Gäste 
mit einer leichten geistigen und/oder körperlichen Behinderung wie auch Personen mit 
Seite 14 
einer Sucht-Vergangenheit aufgehalten; Ferien hätten namentlich Insassen verschiedener 
Alters- und Pflegeheime sowie von Wohnheimen für Senioren bzw. Menschen mit 
Handicap verbracht. Das Ferienheim habe mithin immer auch Menschen beherbergt, 
welche aus verschiedenen Gründen (Gesundheit, Alter, Lebenssituation) auf besondere 
Betreuung 
angewiesen 
gewesen 
seien. 
Entsprechend 
sei 
Art. 
4 
der 
Überbauungsvorschriften in einem weiten Sinn dahingehend zu verstehen, dass im 
Perimeter der Überbauungsordnung die Unterbringung besonders schutzwürdiger 
Personen mit speziellen Bedürfnissen zulässig sei. Wie die bisherigen Gäste des 
Ferienheims seien auch Asylsuchende Menschen, die sich - wenn auch aus anderen 
Gründen – in einer besonderen Lebenssituation befänden und besonders schutz- und 
betreuungsbedürftig 
seien. 
Das 
Bundesgericht 
hat 
diese 
Auslegung 
der 
Überbauungsordnung aufgrund der Gemeindeautonomie geschützt. Das Ferienzentrum sei 
kein konventioneller, rein renditeorientierter Hotel-Betrieb, sondern eine Organisation, die 
sich im Rahmen ihres Betriebs für sozial Schwächere und Randgruppen einsetzte (Urteil 
des Bundesgerichts 1C_285/2015 vom 19. November 2015 E. 4.2 und 4.3). 
 
In Art. 18 Abs. 7 BauR werden explizit Altersheime, Ferienwohnungen und Hotels 
aufgeführt, womit die Kurzone in der Gemeinde J___ viel weiter gefasst ist als die 
Überbauungsordnung von Aeschi. Auch diese Bauten dienen in erster Linie dem Wohnen 
bzw. der Unterbringung von Personen. Zudem ist klar hervorzuheben, dass es sich auch 
beim ehemaligen „D___“ um keinen rein renditeorientierten Betrieb handelte. So wurden in 
den Gebäuden u.a. Kurse für Arbeitslose abgehalten. Bereits während des 2. Weltkriegs 
und nach dem Ungarn-Aufstand wurden in den beiden Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 
Flüchtlinge untergebracht. Später fanden darin Wochen für Kriegsgeschädigte und 
„Blaukreuz-Gesinnungswochen“ statt. Ab 1953 wurden Ferienangebote für Menschen mit 
einer Behinderung und für erholungsbedürftige Menschen und Familien durchgeführt. In der 
Folge stellten die Betreiber die Gebäude bis ins Jahr 2016 Gästen und Gruppen aus 
sozialen, gemeinnützigen, kirchlichen und anderen Bereichen für Ferien, Weiterbildungen, 
Tagungen, Jugendlager und weiteren Nutzungen zur Verfügung (vgl. Stellungnahme der 
Beschwerdegegnerin vom 15. Dezember 2016, E. 4.3; act. 13 I /20/26). Gemäss dem 
Zweckartikel der Stiftungsurkunde stellt sich die Beschwerdegegnerin zudem in den Dienst 
für alle notleidenden Menschen des In- und Auslandes, die Zuflucht suchen und Hilfe 
bedürfen (https://www.B___-C1___.ch/stiftung). 
 
Der „D___“ ist infolgedessen durchaus mit dem Ferienzentrum in Aeschi vergleichbar, in 
welchem sich vor der Umnutzung ebenfalls Menschen mit einer besonderen 
Lebenssituation aufhielten, welche besonders schutz- und betreuungsbedürftig waren, 
weshalb das geplante Asyl-Durchgangsheim als zonenkonform qualifiziert wurde. Im 
Seite 15 
Übrigen ist mit der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin darin übereinzugehen, dass 
die Beherbergung der Asylbewerber auch im vorliegenden Fall zeitlich begrenzt erfolgt, 
womit die Umnutzung des „D___“ auch mit dem Urteil des Bundesgerichts 1C_40/2010 
vom 9. März 2010 im Einklang steht, zumal auch für das damals streitbetroffene 
Asyldurchgangszentrum „H___“ keine zeitlich befristete Baubewilligung erteilt wurde. Die 
Auslegung der Baubewilligungskommission C1___, wonach das Asyl-Durchgangszentrum 
in den Gebäuden Assek. Nr. 002 und 003 als zonenkonform einzustufen ist, ist damit im 
Lichte der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und der Gemeindeautonomie nicht zu 
beanstanden. Damit kann - wie schon bei den Vorinstanzen - offen bleiben, ob für das 
Bauvorhaben auch eine Ausnahmebewilligung zu erteilen wäre. 
 
6. 
Rechtliche Erschliessung 
6.1 Die Vorinstanz kam im angefochtenen Entscheid zum Schluss, auf dem Perimeterplan der 
Statuten der Flurgenossenschaft sei ersichtlich, dass die Einmündung in Richtung „G___“ 
sowie die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3-4 ebenfalls 
zur Strasse der Flurgenossenschaft F___ gehörten. Die Vorplätze der an die 
Flurgenossenschaftsstrasse angrenzenden Grundstücke dürften aufgrund von Art. 2 der 
Statuten und dem integrierenden Plan befahren und betreten werden, soweit sie 
Bestandteile der Flurgenossenschaftsstrasse seien. Durch die Widmung werde die Strasse 
zudem zu einer öffentlichen Strasse im Sinne von Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 2 Abs. 3 des 
Strassengesetzes (StrG, bGS 731.11), womit die Strasse nicht nur den Mitgliedern der 
Flurgenossenschaft, sondern auch der breiten Öffentlichkeit zur Verfügung stehe. Anders 
als die Baubewilligungskommission C1___ bzw. die Beigeladene 1 stufte die Vorinstanz 
deshalb den „D___“ in rechtlicher Hinsicht als hinreichend erschlossen ein. 
 
6.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vertreten die Auffassung dass die 
Erschliessung rechtlich nicht den Anforderungen des Baugesetzes genüge. Das Fuss- und 
Fahrwegrecht in Art. 19 der Statuten erstrecke sich nicht auf Grundstückteile und Plätze, 
welche nicht zur Strasse gehörten. Die Widmung der Strasse respektive das genannte 
Fuss- und Fahrwegrecht betreffe nur die ausgeschiedene Strassenfläche und erstrecke 
sich gerade nicht auf die Privatgrundstücke der Anstösser. Nach kantonaler 
Rechtsprechung 
genüge 
die 
reine 
Erklärung 
der 
in 
Anspruch 
genommenen 
Grundeigentümer, dass sie die Zufahrt auf ihrem Grundeigentum zwecks Kreuzen und 
Ausweichen entgegenkommender Fahrzeuge dulden, nicht. 
 
6.3 Die Vorinstanz macht geltend, dass der „D___“ gestützt auf die Baubewilligung vom 23. 
August 2012 auf den heutigen Zustand erweitert worden sei und dass sich im 
Grundbegegnungsfall im Rahmen der geplanten Nutzung nichts ändern werde. Die Stiftung 
Seite 16 
B___ 
habe 
auf 
ihrem 
Grundstück 
eine 
Ausweichstelle 
anlegen 
und 
die 
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite 
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen. Die Ausweichstelle und die 
Strassenverbreiterung stellten Tatsachen dar, welche im Situationsplan aus dem Jahr 1989 
nicht berücksichtigt seien, weshalb der Plan der Statuten für die Beurteilung der Strasse 
nicht massgebend sein könne. 
 
6.4 Die Beschwerdegegnerin bringt vor, dass sich die rechtliche Sicherstellung aus den 
Statuten der Flurgenossenschaft ergebe und den gestützt darauf erfolgten Einträgen im 
Grundbuch. Die grüne Einfärbung im Perimeterplan diene einzig der Unterscheidung der 
„Genossenschaftsstrasse“ von den anders eingefärbten Privat- bzw. Gemeindestrassen. 
Der Plan sei jedoch viel zu ungenau und nicht vermasst. Im Bereich der strittigen Kurve 
verlaufe die Strasse über die vier Liegenschaften Nrn. 001, 004, 005 und 006. Die 
Fahrbahnbreite der Erschliessungsstrasse betrage in den Kurven 5.5 m, wobei auf beiden 
Seiten der Fahrbahn noch ein Bankett von je 0.5 m Breite angeordnet sei. Im Bereich der 
Kurve bei den Liegenschaften Nrn. 005 und 006 sei das Kreuzen von zwei 
Motorfahrzeugen im Bereich der Strasse möglich, ohne dass auf die eigentlichen Einfahrten 
oder gar Vorplätze der erwähnten Liegenschaften ausgewichen werden müsse. Der 
fragliche Parkplatz müsse nicht als Ausweichstelle benutzt werden. Im untersten Bereich 
der Erschliessungsstrasse unmittelbar nach der Einmündung auf der Höhe der 
Liegenschaft Nr. 014 könnten zwei Fahrzeuge kreuzen, wobei im Begegnungsfall das 
zufahrende Fahrzeug in jenem Bereich warte. Im weiteren Verlauf der Strasse befinde sich 
auf der Höhe des Abzweigers zur Liegenschaft Nr. 015 eine Ausweichstelle, welche ab 
dem Gebäude Assek. Nr. 016 sichtbar sei. Die Beschwerdegegnerin habe in den Jahren 
2012 und 2013 auf ihrer Liegenschaft Nr. 001 verschiedene An- und Umbauten erstellt, 
wofür ihr die Baubewilligungskommission C1___ problemlos die Bewilligung erteilt habe. 
Wäre die Zufahrt tatsächlich ungenügend, hätte diese Baubewilligung nicht erteilt werden 
dürfen. Dies müsse umso mehr gelten, als dass der Motorfahrzeugverkehr unter der 
damaligen Nutzung namentlich in den Sommermonaten wesentlich intensiver gewesen sei, 
als dies bei der künftigen Nutzung als Asyldurchgangszentrum der Fall sein werde. 
 
6.5. Die Erteilung einer Baubewilligung setzt voraus, dass das Baugrundstück erschlossen ist 
(Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG). Gemeint ist damit die Gesamtheit aller Einrichtungen, die 
notwendig sind, damit ein Grundstück zonen- und bauordnungskonform genutzt werden 
kann. Land ist erschlossen, wenn unter anderem eine für die betreffende Nutzung 
hinreichende Zufahrt besteht (Art. 19 Abs. 1 RPG). Nach Art. 95 Abs. 2 lit. a BauG gilt ein 
Grundstück u.a. als erschlossen, wenn eine für die vorgesehene Nutzung hinreichende, 
rechtlich gesicherte, auch den Bestimmungen über die Staatsstrassen (heute: 
Seite 17 
Strassengesetz) genügende Zufahrt besteht oder gleichzeitig mit dem Neubau erstellt wird, 
falls notwendig mit Abstellplätzen für Motorfahrzeuge. 
 
Nach Art. 2 der Statuten der Flurgenossenschaft L___ (act. 13/23/1), welche vom 
Regierungsrat am 9. Juni 1998 rechtskräftig genehmigt wurden, bezweckt diese die 
Erschliessung, den Unterhalt sowie den Ausbau (Verbesserung) der Erschliessungsstrasse 
„F___“ gemäss Plan, welcher integrierender Bestandteil dieser Statuten bildet. Die 
Erschliessungsstrasse ist im Grundbuch auf den entsprechenden Grundstücken als 
öffentlicher Fuss- und Fahrweg angemerkt. Gemäss Art. 19 Abs. 1 der Statuten haben 
sämtliche Mitglieder für ihre im Anhang aufgeführten Grundstücke das uneingeschränkte 
Fuss- und Fahrwegrecht. Aus dem Anhang 1 der Statuten ergibt sich, dass alle Anstösser 
der Flurgenossenschaftsstrasse Mitglieder dieser Flurgenossenschaft sind. Der Einbezug in 
den Perimeter der Flurgenossenschaft und die Kostenauflage stellt, soweit sie das 
Baugebiet betrifft, eine öffentlich-rechtliche Eigentumsbeschränkung des kantonalen 
Rechts dar (Urteil des Verwaltungsgerichts II 06 5 vom 24. Januar 2007 E. 4.3). 
 
6.6 Am Augenschein vom 17. September 2018 hat das Obergericht unter Beteiligung 
sämtlicher Parteien bzw. ihrer Vertreter (ohne den Beigeladenen 2) die Breite der Strasse 
in den strittigen Bereichen vermessen. Dabei konnte festgestellt werden, dass die 
Fahrbahn in der Kurve bei den Parzellen Nrn. 006 und 005 eine Breite von über 5.50 m 
aufweist (vgl. S. 18 - 22 des Augenscheinprotokolls; act. 32). Abgesehen davon, dass es in 
diesem Bereich aufgrund der Sackgasse beim „D___“ ohnehin nur zu seltenen 
Begegnungsfällen sich kreuzender Personenwagen kommen dürfte, ist bei einer Breite von 
5.50 ein Kreuzen von zwei Personenwagen problemlos möglich, ohne dass dafür private 
Einfahrten und Vorplätze in Anspruch genommen werden müssen. Im Weiteren kann aus 
den Statuten zwar nicht abgeleitet werden, dass die Zufahrt zu den Grundstücken Nrn. 005 
und 006 der Beigeladenen 3-4 zur Strasse der Flurgenossenschaft F___ gehört. Jedoch 
ergibt sich aus dem grün markierten Bereich im Plan, welcher integrierender Bestandteil 
der Statuten bildet, dass der gesamte Fahrbahnbereich zur Flurgenossenschaftsstrasse 
zählt. Gemäss Art. 2 und 19 der Statuten darf dieser von den Mitgliedern und der 
Öffentlichkeit in Anspruch genommen werden, was auch von der Beschwerdeführerin und 
den Beigeladenen 3-4 nicht bestritten wird. Aus dem in den Akten liegendem Situationsplan 
„Ausbau Strasse D___“ vom 16. Mai 2012 (act. 12 IV I/21) geht zudem klar hervor, dass die 
Grundeigentümer der Parzellen Nrn. 001, 004, 005 und 006 den Fahrbahnbereich von 5.50 
m im Bereich der strittigen Kurve mit ihrer Unterschrift anerkannt haben. Der grün gefärbte 
Bereich im Beilageplan der Statuten deckt sich somit mit der Fahrbahnfläche des 
Situationsplans vom 16. Mai 2012. Im Weiteren gilt es festzuhalten, dass sich die Mitglieder 
bei der Gründung der Flurgenossenschaft gegen das gegenseitige Fahrrecht bzw. die 
Seite 18 
Widmung des Fahrbahnbereichs hätten wehren müssen, womit sich eine diesbezügliche 
Bestreitung als zu spät erweisen würde. Im Übrigen kann der Beschwerdegegnerin nicht 
das Recht abgesprochen werden, diejenigen Teile der Strassenanlage zu befahren und zu 
begehen, welche auf ihrer Parzelle Nr. 001 liegen, wozu auch die Bankette, die 
Ausweichstelle beim Abzweiger zur Parzelle Nr. 015 sowie Teile der Abzweiger „G___“ und 
„E___“ gehören. Dies gilt für allfällige Kreuzungsmanöver selbst für den an die Strasse 
angrenzenden Teil des Parkplatzes beim Einlenker in die Kantonsstrasse, da sich die 
strassenseitige Hälfte des Parkplatzes ebenfalls auf der Parzelle Nr. 001 befindet (vgl. dazu 
Situationsplan A zum Augenscheinprotokoll). 
 
Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass die Parzellen Nrn. 014 und 008 nicht als 
Ausweichstelle benutzt werden müssen, ist die Fahrbahn doch im Einlenkerbereich 
genügend breit (6.20 m; vgl. S. 3 des Augenscheinprotokolls; act. 31). Die abbiegenden 
Fahrer können beim Einlenker rechtzeitig erkennen, wenn ihnen ein Fahrzeug 
entgegenkommt und im Fahrbahnbereich der Parzelle Nr. 001 warten. Ausserdem wäre es 
Sache der jeweiligen Anstösser, ihre Vorplätze zu markieren oder mit einfachen baulichen 
Massnahmen das Befahren ihrer Parzellen zu verhindern, soweit diese nicht vom 
Fahrbahnbereich tangiert werden. Die Beschwerde erweist sich damit als unbegründet, 
soweit 
der 
Beschwerdegegnerin 
für 
den 
„D___“ 
eine 
hinreichende 
rechtliche 
strassenmässige Erschliessung abgesprochen wird. 
 
7. 
Technische Erschliessung 
7.1 Sowohl die Baubewilligungskommission C1___ als auch die Vorinstanz haben die 
technische Erschliessung des „D___“ als hinreichend eingestuft. Die Vorinstanz hält im 
angefochtenen 
Entscheid 
fest, 
dass 
die 
Gemeinde 
C1___ 
noch 
über 
kein 
Strassenverzeichnis verfüge, aus welchem die Strassenklassierung ersichtlich wäre. 
Daraus folge, dass hinsichtlich der Frage, ob die Erschliessung des „D___“ einen 
ausreichenden Ausbaustandard aufweise, eine Beurteilung im Einzelfall erfolgen müsse, 
wobei die VSS-Normen heranzuziehen seien. In Bezug auf die Beurteilung des 
südwestlichen Teils der Flurgenossenschaftsstrasse, welche die Strecke vom Abzweiger in 
Richtung "G___“ bis zu den Gebäuden der Beschwerdegegnerin umfasse, handle es sich 
um eine Grundstückszufahrt nach Ziff. 3 der VSS-Norm SN 640 050. Dabei gelte als 
Richtwert, dass die Fahrbahnbreite 3.0 m betragen solle. Mit der Baubewilligung vom 23. 
August 2012 sei das Strassenstück erneuert und verbreitert worden, wobei konkret der 
Belag ersetzt, die Ränder verstärkt und die Fahrbahn in den Kurven verbreitert worden 
seien. Dem Projektplan „Ausbau Strasse D___“ vom 16. Mai 2012 könne entnommen 
werden, dass die Fahrbahnbreite in den Kurven 5.5 m betrage, wobei auf beiden Seiten der 
Fahrbahn noch ein Bankett von 0.5 m Breite angeordnet sei. Bei dem zwischen dem 
Seite 19 
Abzweiger in die Hauptstrasse und dem Abzweiger in Richtung „G___“ gelegenen Bereich 
der Flurgenossenschaftsstrasse handle es sich um eine Zufahrtsstrasse gemäss Ziff. 4 der 
VSS-Norm 
SN 
640 
045. 
Damit 
müsse 
sie 
dem 
Grundbegegnungsfall 
„Personenwagen/Personenwagen“ bei stark reduzierter Geschwindigkeit genügen. Unter 
Berücksichtigung der Tatsache, dass sich im weniger übersichtlichen Bereich ein Parkplatz 
befinde, die Strasse im übrigen Bereich übersichtlich und mit einer Ausweichstelle 
versehen sei, werde das Strassenstück insgesamt als dem Grundbegegnungsfall 
angemessen beurteilt. Im Weiteren könne davon ausgegangen werden, dass die Strasse 
bei der Bewilligung des Umbaus und der Erweiterung der Gebäude Assek. Nrn. 002 und 
003 in Bezug auf den Grundbegegnungsfall als ausreichend beurteilt worden sei. 
 
7.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 bestreiten auch die tatsächliche 
Erschliessung. Die Umnutzung führe zwangsläufig zu einer nicht unbeachtlichen 
Mehrbenutzung der Zufahrtsstrasse. Während der „D___“ bislang vor allem durch 
Feriengäste genutzt worden sei, welche sich in der Regel nur für kurze Zeit dort 
aufgehalten hätten, würde sich durch die Unterbringung von Asylsuchenden eine längere 
Verweildauer ergeben. Bisher seien im Ferienheim „D___“ 4‘000 – 5‘000 Übernachtungen 
pro Jahr verzeichnet gewesen. Bei einer Vollbelegung des Asylzentrums mit 120 Personen 
steige die Zahl der Übernachtungen auf fast 44‘000 an, was zwangsläufig zu vermehrtem 
Verkehr führen würde, weil die Asylsuchenden über die Monate das Asylzentrum für 
Ausflüge ins Dorf und Umgebung verlassen würden, Kontakte knüpfen und damit täglich 
einen erheblichen Verkehr auf der Zufahrtsstrasse verursachen würden, welcher den 
bisherigen Verkehr durch das Ferienheim bei weitem übersteige. Dazu kämen die Fahrten 
der Betreiber des Asyl-Durchgangszentrums, seiner Angestellten, von Lieferanten, 
Handwerkern, die Kontrollfahrten usw. Hinzu komme, dass die Zufahrtsstrasse zum „D___“ 
unbestritten schmal und steil sei. Es bestünden keine ausreichenden Zufahrts-, Manövrier- 
und Wendemöglichkeiten, insbesondere für grössere Fahrzeuge (namentlich Feuerwehr, 
Sanität, Kehrichtabfuhr und Schneeräumung). Das Ausweichen auf die Vor- und Parkplätze 
sei rechtlich nicht zulässig, und das Ausweichen auf Wiesen und Felder stelle keine 
ausreichende Kreuzungsmöglichkeit dar. Während der Vegetationszeit habe es entlang der 
Strasse Weidefelder, welche ein Ausweichen auf die Wiese verunmöglichten. Im Winter 
seien Ausweichmanöver auf die Wiese lebensgefährlich. Dazu komme, dass die dauernde 
Benützung einer Wiese oder eines Feldes für Ausweichmanöver bau- und strassenrechtlich 
nicht zulässig sei. Somit müssten für alle geltend gemachten Ausweichplätze zuerst die 
erforderlichen Bewilligungen eingeholt werden. Dazu komme der viel grössere Verkehr mit 
Fussgängern und Fussgängertruppen auf der Zufahrtsstrasse, welche jegliche Beleuchtung 
vermissen lasse und ohnehin sehr unübersichtlich sei. Wie gerade der Winter zeige, sei die 
D___strasse als Zufahrtsstrasse weder für Fussgängerinnen und Fussgänger noch für 
Seite 20 
Motorfahrzeugführer 
zumutbar. 
Im 
Weiteren 
werde 
bestritten, 
dass 
der 
Grundbegegnungsfall als angemessen zu beurteilen sei. Jedes Baugesuch werde zudem 
für sich alleine auf seine Zulässigkeit hin geprüft und habe keinen Zusammenhang mit 
früheren und späteren Baugesuchen und Baubewilligungen. Für den zu erwartenden 
Mehrverkehr genüge die vorhandene Strasse der Liegenschaft Nr. 001 nicht. 
 
7.3 Die Vorinstanz hält dem entgegen, entscheidend sei, dass der „D___“ gestützt auf die 
Baubewilligung vom 23. August 2012 auf den heutigen Zustand ausgebaut worden sei und 
dass der Grundbegegnungsfall keine Änderungen erfahren werde. Wäre die Strasse nicht 
ausreichend, hätte die Bewilligung damals nicht erteilt werden dürfen. Die Stiftung B___ 
habe 
auf 
ihrem 
Grundstück 
eine 
Ausweichstelle 
anlegen 
und 
die 
Flurgenossenschaftsstrasse im Bereich der unteren Spitzkehre auf eine Fahrbahnbreite 
von 5.50 m (zuzüglich Bankett) ausbauen lassen. 
 
7.4 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass beide Vorinstanzen zu Recht zum Ergebnis 
gelangt seien, dass die Flurgenossenschaftsstrasse technisch bzw. mit Bezug auf ihren 
Ausbau den gesetzlichen Anforderungen sowie jenen der anwendbaren VSS-Normen 
genüge. Die Anwendung der VSS-Normen müsse jedoch im Einzelfall dem Grundsatz der 
Verhältnismässigkeit standhalten, weshalb sie einem Entscheid nicht ungeachtet der ganz 
konkreten Verhältnisse vor Ort zugrunde gelegt werden dürften. Dabei spiele namentlich 
auch die Zahl der erschlossenen Wohneinheiten und die durchschnittliche stündliche 
Verkehrsbelastung eine Rolle. Wie der Augenschein vom 17. September 2018 gezeigt 
habe, liege die durchschnittliche stündliche Verkehrsbelastung auch im fraglichen unteren 
Strassenbereich bei weit unter 50 Fahrzeugen. Der Verkehr werde im Vergleich zur 
früheren Nutzung abnehmen, weil Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer 
als die früheren Feriengäste aufwiesen und dadurch - gemäss Baubewilligungskommission 
– tendenziell mit weniger relevanten räumlichen Auswirkungen zu rechnen sei. Aufgrund 
der weniger häufigen Gästewechsel und der Tatsache, dass Asylbewerber über keine 
Motorfahrzeuge verfügen würden, werde der Verkehr auf der Erschliessungsstrasse im 
Vergleich zur früheren Nutzung zweifellos erheblich abnehmen. Die von den Beigeladenen 
eingereichten Fotografien seien an extremen Wintertagen gemacht worden, wie sie nicht in 
jedem Winter vorkämen. Zudem seien diese gemacht worden, bevor der Winterdienst seine 
Arbeit aufgenommen oder zu Ende geführt habe. Der Winterdienst werde seit jeher von der 
Firma A___ AG und zwar zur grössten Zufriedenheit der Beschwerdegegnerin – und wohl 
auch der Beschwerdeführerin - ausgeführt. Es habe nie ein ernsthaftes Problem oder einen 
Unfall auf der Strasse gegeben. 
 
Seite 21 
7.5 Eine hinreichende Zufahrt im Sinne von Art. 19 Abs. 1 und Art. 95 Abs. 3 lit. a BauG hat die 
Zugänglichkeit sowohl für die Benützer der Bauten als auch für Fahrzeuge der öffentlichen 
Dienste zu gewährleisten. Die Zufahrten sollen verkehrssicher sein und haben sich nach 
den zonengerechten Baumöglichkeiten jener Flächen zu richten, die sie erschliessen 
sollen. Was als hinreichende Zufahrt gilt, hängt von der beanspruchten Nutzung des 
Grundstücks sowie von den massgeblichen (namentlich örtlichen) Umständen des 
Einzelfalls ab. Die einzelnen Anforderungen ergeben sich im Detail erst aus dem 
kantonalen Recht und der kantonalen Gerichts- und Verwaltungspraxis, die sich am 
bundesrechtlichen Rahmen zu orientieren haben. Bei der Beurteilung, ob eine Zufahrt ein 
Baugrundstück hinreichend erschliesst, steht den kantonalen und kommunalen Behörden 
ein erhebliches Ermessen zu. Soweit das Gesetz nicht ausdrücklich auf VSS-Normen 
verweist, sind diese nicht direkt anwendbar, sondern im Sinne einer Orientierungshilfe zu 
berücksichtigen. Namentlich sind sie nicht schematisch und starr, sondern verhältnismässig 
und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse anzuwenden, wobei den zuständigen 
Behörden auch insoweit ein erheblicher Spielraum zusteht (Urteil des Bundesgerichts 
1C_341/2018 vom 16. Januar 2019 E. 2.1; BGE 136 III 130 E. 3.3.2 S. 135 f.; Urteil 
1C_219/2018 vom 9. November 2018 E. 8.2; je mit Hinweisen). 
 
7.6 Vorab kann in Bezug die anwendbaren VSS-Normen auf die nachvollziehbaren 
Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden, welche von der Beschwerdeführerin nicht 
substantiiert bestritten werden. In Bezug auf die konkreten örtlichen Verhältnisse ist 
gestützt auf die Situationspläne und den Augenschein vom 17. September 2018 
festzuhalten, dass die Flurgenossenschaftsstrasse im Einlenkerbereich bis zum Abzweiger 
„E___“ zweispurig befahren werden kann. So wurde beim Einlenker in die Kantonsstrasse 
eine Strassenbreite von 6.20 m und beim Abzweiger Richtung „E___“ eine Strassenbreite 
von 5.50 m gemessen (S. 3 - 8 des Augenscheinprotokolls). Beim Abzweiger „E___“ 
können die Fahrer zudem bis zur ersten Kurve sehen, womit von beiden Seiten her bei 
einer Kreuzungsstelle auf der Parzelle Nr. 001 angehalten werden kann, um allfälligen 
Gegenverkehr passieren zu lassen (Bilder 3 und 4 auf den S. 5 und 7 des 
Augenscheinprotokolls). Anschliessend ist die Strasse bis zur Ausweichstelle zwar nur 
einspurig befahrbar, aber gerade und übersichtlich. Bei der Ausweichstelle, dem Einlenker 
ins Gebiet „G___“ sowie den drei oberen Kurven, wo die Strasse überall eine Breite von 
mindestens 5.50 m aufweist, können zwei Motorfahrzeuge problemlos kreuzen (S. 11, 13, 
16, 18 und 25 des Augenscheinprotokolls; vgl. dazu auch den Situationsplan „Ausbau 
Strasse D___“ vom 16. Mai 2012). Von der Ausweichstelle und vom Abzweiger „G___“ aus 
sind zudem entgegenkommende Fahrzeuge rechtzeitig zu erkennen, womit auch in diesen 
Bereichen gewartet werden kann, um diese passieren zu lassen (vgl. S. 13 und 16 des 
Augenscheinprotokolls). Dasselbe gilt für die beiden obersten Kurven zwischen den 
Seite 22 
Parzellen Nrn. 005 und 006 und dem Gebäude Assek. Nr. 003 (vgl. S. 23 des 
Augenscheinprotokolls; Beilage C zum Augenscheinprotokoll.) Damit gilt es festzuhalten, 
dass die Flurgenossenschaftsstrasse zwar zum grössten Teil nur einspurig befahrbar ist, 
dass aber dank der Ausweichstelle, den Verbreiterungen bei den beiden Abzweigern 
„E___“ und „G___“ und den drei Kurven ausreichend Kreuzungsmöglichkeiten vorhanden 
sind. Schliesslich ist selbst beim Erfordernis von seltenen Rückwärtsmanövern nicht per se 
von aus Verkehrssicherheitsgründen bedenklichen Verhältnissen auszugehen. So kann von 
den jeweiligen Fahrzeugführern erwartet werden, dass diese beim Rückwärtsfahren die 
notwendige Vorsicht walten lassen (Urteil des Bundesgerichts 1C_433/2017 vom 17. April 
2018 E. 4.5.2). Im Rahmen der Beurteilung der Verkehrssicherheit einer Zufahrt darf zudem 
davon ausgegangen werden, dass die gängigen Verkehrsregeln beachtet werden (Urteil 
des Bundesgerichts 1P.375/2003 vom 30. September 2003 E. 3.2). Da gemäss kantonaler 
Praxis weder erforderlich ist, dass die Strasse auf ihrer gesamten Länge von einem 
Standort aus überblickt werden kann, noch dass Kreuzungsmanöver zwischen 
Motorfahrzeugen auf der ganzen Länge einer Erschliessungsstrasse möglich sind, erweist 
sich 
die 
Flurgenossenschaftsstrasse 
im 
Hinblick 
auf 
die 
Begegnungsfälle 
von 
Motorfahrzeugen und den erheblichen Ermessenspielraum der kommunalen und 
kantonalen Behörden als hinreichend (AR GVP 17/2005 2254, S. 60). 
 
 
Die Beigeladenen 3-4 haben mit ihrer Unterschrift auf dem Situationsplan „Ausbau Strasse 
D___“ im Übrigen dem Ausbau der Strasse von der Verzweigung „G___“ bis zum D___ 
zugestimmt, weshalb es als widersprüchlich erscheint, wenn diese die technische 
Erschliessung in diesem Verfahren plötzlich in Frage stellen. Dies gilt umso mehr als dass 
in diesem Fall auch die Parzellen Nrn. 005 und 006 der Beigeladenen 3 und 4 ungenügend 
erschlossen wären. 
 
7.7 Im Weiteren ist zu berücksichtigen, dass ab der Abzweigung „G___“ nebst dem „D___“ nur 
noch die beiden Parzellen Nrn. 005 und 006 über die Flurgenossenschaftsstrasse 
erschlossen 
werden und 
aufgrund 
der 
Sackgassensituation 
beim 
„D___“ kein 
Durchgangsverkehr stattfindet, womit nur selten mit Gegenverkehr zu rechnen ist. Dies 
wurde ebenfalls am Augenschein vom 17. September 2018 bestätigt, an welchem praktisch 
keine Motorfahrzeuge die Strasse passierten. Aufgrund der Tatsache, dass Asylbewerber 
in der Regel über keine Motorfahrzeuge verfügen und keinen erheblichen Besucherverkehr 
auslösen, ist auch in Zukunft keine publikumsintensive Nutzung ersichtlich, womit sich die 
Kreuzungsmanöver tendenziell in Grenzen halten werden (Urteil des Bundesgerichts 
1C_40/2010 vom 9. März 2010 E. 3). Es ist vielmehr mit der Beschwerdegegnerin darin 
übereinzugehen, dass der Verkehr im Vergleich zur früheren Nutzung abnehmen wird, da 
Asylbewerber durchschnittlich eine längere Verweildauer als die früheren Feriengäste 
Seite 23 
aufweisen und diese wie erwähnt über keine Motorfahrzeuge verfügen. Damit ist entgegen 
der Ansicht der Beigeladenen 2-4 kein Mehrverkehr zu erwarten. Zudem muss im 
vorliegenden Fall die bisher zulässige Nutzung mit der neu geplanten Nutzung verglichen 
werden. Nach den Akten wird die Unterbringungskapazität in den Gebäuden Assek. Nrn. 
002 und 003 nicht erhöht. Es könnten deshalb schon heute rund 119 Personen dort 
untergebracht werden (vgl. Brandschutznachweis vom 20. Oktober 2016; act. 13/20/10). 
Abgesehen davon, dass auch in Zukunft nicht mit einer vollen Belegung zu rechnen ist, hat 
die Beschwerdeführerin keinen Anspruch darauf, dass die Beschwerdegegnerin die 
zulässige Nutzung nicht ausschöpft. Aus dem Umstand, dass das Ferienheim nicht voll 
ausgelastet war, kann die Beschwerdeführerin daher nichts für ihren Standpunkt ableiten. 
 
7.8 Der Augenschein hat im Weiteren aufgezeigt, dass im Bereich zwischen dem Abzweiger 
„G___“ und dem „D___“ ausreichend Bankette vorhanden sind, auf welche die Fussgänger 
im Begegnungsfall mit Motorfahrzeugen ausweichen können. Im schmalen Bereich 
zwischen dem Abzweiger „G___“ und dem Einlenker in die Kantonsstrasse können die 
Fussgänger im Begegnungsfall die nordwestlich an die Strasse angrenzende Wiese 
benutzen, wobei darauf hinzuweisen ist, dass Einfriedungen gemäss Art. 58 Abs. 3 lit. d 
StrG einen Strassenabstand von mindestens 0.5 m einhalten müssen. Da sich das 
angrenzende Wiesland ausschliesslich auf der Parzelle Nr. 001 der Beschwerdegegnerin 
befindet, kann diese auch auf die Bewirtschaftung bzw. Vegetation der Wiese entlang der 
Strasse Einfluss nehmen, um das Begehen durch die Fussgänger zu gewährleisten. 
Aufgrund des geringen Verkehrsaufkommens auf der Strasse ist das gleichzeitige Kreuzen 
von zwei Personenwagen plus Fussgänger zudem äusserst unwahrscheinlich. Die steile 
und kurvige Strasse erfordert im Weiteren tiefe Fahrgeschwindigkeiten. In Anbetracht 
dieser Umstände ist auch die Sicherheit der Fussgänger gewährleistet, zumal die Risiken 
von Motorfahrzeugen für Fussgänger auch in den Kulturkreisen der Asylbewerber bekannt 
sein dürften und wohl auch in deren Heimatländern nicht alle Strassen mit Strassenlaternen 
ausgestattet sind. Damit kann davon ausgegangen werden, dass sich die Asylbewerber bei 
kreuzenden Fahrzeugen angemessen verhalten und diese auch in grösseren Gruppen und 
bei Dunkelheit den Motorfahrzeugen ausweichen werden. Umgekehrt ist aber auch von den 
ortskundigen Anstössern und Zubringern des „D___“ eine angemessene Fahrweise zu 
erwarten, wobei die örtlichen Verhältnisse - wie bereits erwähnt – ohnehin keine hohe 
Fahrgeschwindigkeit erlauben. Diesbezüglich ist ausserdem auf den sogenannten 
Vertrauensgrundsatz im Strassenverkehr in Art. 26 Abs. 1 des Strassenverkehrsgesetzes 
(SVG, SR 741.01) zu verweisen, wonach sich im Sinne einer allgemeinen Sorgfaltspflicht 
im Verkehr jedermann so zu verhalten hat, dass er andere in der ordnungsgemässen 
Benützung der Strasse weder behindert noch gefährdet. Besondere Vorsicht ist geboten 
Seite 24 
gegenüber Kindern, Gebrechlichen und alten Leuten, ebenso wenn Anzeichen dafür 
bestehen, dass sich ein Strassenbenützer nicht richtig verhalten wird (Abs. 2). 
 
7.9 Was die Schneeräumung anbelangt, so ist hervorzuheben, dass in diesem Jahr 
ausserordentliche Verhältnisse herrschten und der Winterdienst bisher offenbar zu keinen 
Beanstandungen Anlass bot (vgl. Votum von RA BB___ auf S. 8 des Plädoyers; act. 35.5). 
Diesbezüglich verkennen die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 zudem, dass 
es sich bei der Schneeräumung nicht um eine Frage der Erschliessung, sondern um eine 
Frage des Unterhalts handelt, was im Übrigen auch für die Strassenbeleuchtung gilt (vgl. 
Art. 46 ff. StrG). Für den Strassenunterhalt ist im vorliegenden Fall die Flurgenossenschaft 
F___ zuständig (Art. 2 der Statuten). Damit steht es der Beschwerdeführerin und den 
Beigeladenen 3-4 frei, im Rahmen ihrer Mitgliedschaftsrechte an die Flurgenossenschaft zu 
gelangen und bei allfälligen Mängeln eine diesbezügliche Abhilfe mittels Beschlussfassung 
an der Hauptversammlung anzustreben. Jedoch steht ein allfälliger mangelnder Unterhalt 
der Flurgenossenschaftsstrasse der Bewilligungsfähigkeit des strittigen Bauvorhabens nicht 
entgegen. 
 
7.10 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass sich die Erschliessung des „D___“ auch in 
technischer Hinsicht als genügend erweist. 
 
8. 
Sicherheits- und Betriebskonzept 
8.1 Im angefochtenen Entscheid kommt die Vorinstanz zum Schluss, dass von der Baubehörde 
weitere Unterlagen verlangt werden könnten, soweit sie für die Beurteilung des 
Baugesuchs notwendig seien. Die Beurteilung der vorliegenden Nachweise und Konzepte 
würde ergeben, dass diese für die Beurteilung des Baugesuchs und die Ausformulierung 
von Auflagen ausreichend seien. Da weder die Baubehörde noch die Beigeladenen geltend 
machten, dass der Betrieb des Asyl-Durchgangszentrums mit unzulässigen Immissionen 
verbunden sei, seien Eingriffe in die unmittelbare Betriebsführung nicht zulässig. 
Weitergehende Dokumente würden unmittelbar in die Betriebsführung des Asyl-
Durchgangszentrums eingreifen, weshalb sie nicht verhältnismässig wären. Weitergehende 
Konzepte würden zudem suggerieren, dass ein völlig reibungsloser Betrieb des Asyl-
Durchgangszentrums sichergestellt werden könne, was in der Praxis aber nicht möglich sei. 
 
8.2 Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vertreten die Auffassung, dass das 
Sicherheitskonzept im vorliegenden Fall den Anforderungen in keiner Art und Weise 
genüge. Wie von Regierungsrat K___ ausdrücklich zugesichert, sei für das Asyl-
Durchgangszentrum „D___“ ein eigenes Sicherheitskonzept zu entwickeln und nicht einfach 
das 
Sicherheitskonzept 
des 
Kantons 
St. 
Gallen 
zu 
übernehmen. 
Ein 
Asyl-
Seite 25 
Durchgangszentrum 
habe 
bekanntlich 
teilweise 
massive 
Auswirkungen 
auf 
die 
umliegenden Grundstücke, könnten doch die Bewohnerinnen und Bewohner das Haus 
verlassen und sich in der Umgebung frei bewegen. Um negative Auswirkungen zu 
verhindern, seien eine Hausordnung und ein Sicherheitsdispositiv für die Umgebung 
unerlässlich. Nur so könnten Übergriffe auf die Sicherheit und das Eigentum Dritter und 
weitere strafbare Handlungen umgehend unterbunden werden. Deshalb sei es 
unabdingbar, dass ein auf die örtlichen Verhältnisse abgestimmtes verbindliches 
Sicherheits-, Betriebs- und Betreuungskonzept erarbeitet werde und zumindest die 
Eckdaten bei einer allfälligen Erteilung der Baubewilligung als Auflagen verfügt würden. 
 
8.3 Die Vorinstanz hält daran fest, dass die vorliegenden Baugesuchsunterlagen zur Prüfung, 
ob die baupolizeilichen Anforderungen erfüllt seien, ausreichend seien. Nach dem Gebot 
der Verhältnismässigkeit dürfe die Baubewilligungsbehörde vom Gesuchsteller nur 
Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die Beurteilung des Bauvorhabens 
erforderlich und nützlich seien. Es liege nicht im Ermessen der Baubewilligungsbehörde, 
beliebige Dokumente einzufordern, welche für die baupolizeiliche Prüfung nicht erforderlich 
seien. Die Qualifizierung der Baubewilligung als Polizeibewilligung habe sodann zur Folge, 
dass die Baubewilligung erteilt werden müsse, wenn die baupolizeilichen Anforderungen 
erfüllt seien. 
 
8.4 Die Beschwerdegegnerin lässt festhalten, dass die im Baubewilligungsverfahren 
eingereichten Dokumente hinreichend konkret seien und verweist dabei auf verschiedene 
Bestimmungen der Hausordnung vom 10. März 2016. Diese und weitere Bestimmungen 
des Betreuungs- und Sicherheitskonzepts seien offensichtlich hinreichend konkret, sodass 
sie 
in 
der 
Baubewilligung 
hätten 
als 
Auflagen 
verfügt 
werden 
können. 
Die 
Baubewilligungskommission C1___ hätte das Betreuungs- und Betriebskonzept auch 
integral zum Bestandteil der Baubewilligung erklären können. Die Beschwerdeführerin 
führe nicht aus, inwiefern die eingereichten Dokumente inhaltlich mangelhaft und 
ungenügend sein sollen. Der Kanton St. Gallen führe seine Asyldurchgangszentren nach 
einheitlichen Grundsätzen, welche auch für den Betrieb in C1___ Gültigkeit haben würden. 
Daran ändere auch nichts, dass sich an den eingereichten Dokumenten noch 
untergeordnete Anpassungen ergeben könnten. Die Baubewilligungskommission C1___ 
wäre verpflichtet gewesen, der Beschwerdegegnerin im Einzelnen mitzuteilen, inwiefern die 
eingereichten, umfangreichen Dokumente nach ihrer Meinung unvollständig oder 
ungenügend seien. 
 
8.5 Im baurechtlichen Verfahren wird abgeklärt, ob einem Bauvorhaben keine öffentlich-
rechtlichen Bestimmungen, namentlich keine solchen aus dem Planungs-, Bau- und 
Seite 26 
Umweltschutzrecht entgegenstehen (FRITZSCHE/BÖSCH/WIPF, Zürcher Planungs- und 
Baurecht, 5. Aufl. 2011, S. 254). Vorhaben werden bewilligt, wenn sie den bau- und 
planungsrechtlichen sowie weiteren, im Bewilligungsverfahren zu prüfenden Vorschriften 
entsprechen (Art. 52 BauV). Durch ein Baugesuch soll eine Baubewilligungsbehörde in die 
Lage versetzt werden, sich aufgrund des Gesuchs und der Unterlagen über das Projekt 
umfassend informieren zu können. Nach dem Gebot der Verhältnismässigkeit darf die 
Behörde vom Gesuchsteller nur Angaben und Unterlagen verlangen, welche für die 
Beurteilung notwendig sind (ANDREAS BAUMANN, in: Kommentar zum Baugesetz Aargau, 
2013, N. 3 zu § 60). Bei der Baubewilligung handelt es sich um eine Polizeierlaubnis, bei 
welcher charakteristisch ist, dass die darum ersuchende Person einen Rechtsanspruch auf 
Erteilung besitzt, wenn sie die gesetzlich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (BGE 139 II 
185 E. 4.2). Nach Art. 106 Abs. 1 lit. a BauG können Bewilligungsentscheide mit Auflagen 
und Bedingungen versehen werden, welche geringfügige Verstösse gegen das materielle 
Bauordnungsrecht zu korrigieren vermögen, soweit dadurch nicht die Rechte allfälliger 
Einspracheberechtigter geschmälert werden. 
 
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens 
verschiedene Konzepte und Weisungen des Kantons St. Gallens eingereicht und dabei 
ausdrücklich festgehalten, dass diese Konzepte für den „D___“ anwendbar sind (act. 
13/I/20/26.3/4-8). Im Betreuungs- und Betriebskonzept des Migrationsamts St. Gallen vom 
27. Juni 2016 ist in den Ziffern 2.1-2.9 klar ersichtlich, wie die Betriebsführung und die 
Sicherheit des Zentrums gewährleistet werden soll. Zudem hat die Beschwerdegegnerin in 
der Stellungnahme vom 15. Dezember 2016 die wichtigsten Punkte des Konzepts erläutert 
(act. 13/I20/26). Die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 substantiieren nicht, 
inwiefern die Konzepte von St. Gallen den Verhältnissen in C1___ entgegenstehen und 
welche Anforderungen spezifisch für den „D___“ notwendig sind. Vielmehr deutet die 
Aktenlage 
darauf 
hin, 
dass 
die 
eingereichten 
Konzepte 
im 
Rahmen 
des 
Baubewilligungsverfahrens von der Baubewilligungskommission nicht einmal überprüft 
wurden, obwohl sie dazu aufgrund der Offizialmaxime klar verpflichtet gewesen wäre. Nach 
Ansicht des Gerichts wäre es für eine professionelle Gemeindebaubehörde durchaus ohne 
überdurchschnittlichen 
Aufwand 
möglich 
bzw. 
sogar 
zwingend 
gewesen, 
diese 
überschaubaren Dokumente zu überprüfen, diese allenfalls zum integrierenden Bestandteil 
der Baubewilligung zu erklären oder anhand der eingereichten Konzepte selbst 
entsprechende Auflagen zu formulieren. Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass für die 
Einforderung eines Betriebs- und Sicherheitskonzepts keine explizite baurechtliche 
Grundlage besteht, womit in Bezug auf die Verfügung von Auflagen keine Hindernisgründe 
ersichtlich sind. Es ist daher nicht einzusehen, weshalb diese Konzepte nicht in hinreichend 
klare 
durchsetzbare 
Auflagen 
gekleidet 
werden 
konnten, 
zumal 
es 
der 
Seite 27 
Baubewilligungskommission offen gestanden wäre, von der Beschwerdegegnerin 
ergänzende Unterlagen zu verlangen. Diese Ansicht scheinen im Übrigen auch die 
Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 zu teilen, sind diese doch ebenfalls der 
Ansicht, dass die massgeblichen Eckpunkte des Betriebs- und Sicherheitskonzepts als 
Auflagen in die Baubewilligung aufzunehmen sind. 
 
8.6 Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die eingereichten Konzepte der 
Beschwerdegegnerin einer Erteilung der Baubewilligung nicht entgegenstehen und die 
Baubewilligungskommission im Rahmen ihrer Offizialmaxime verpflichtet gewesen wäre, 
diese zu überprüfen, allenfalls auf den D___ zugeschnittene Ergänzungen einzufordern und 
entsprechende Auflagen zu formulieren. Dies wird von der Baubewilligungskommission 
C1___ im Rahmen der Neubeurteilung nachzuholen sein. Die Beschwerde erweist sich 
somit auch diesbezüglich als unbegründet. 
 
9. Befristung der Baubewilligung 
 
Soweit die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 eventualiter eine befristete 
Baubewilligung von 5 Jahren beantragen, so bestehen dafür keine gesetzlichen Gründe. 
Dass der Zusammenarbeitsvertrag zwischen den beiden Kantonen St. Gallen und 
Appenzell Ausserrhoden zeitlich befristet wurde, ist nicht von baurechtlicher Relevanz. Die 
Möglichkeit einer Befristung besteht im kantonalen Recht nur bei provisorischen Bauten im 
Sinne von Art. 15 BauV, worunter das Bauvorhaben nicht subsumiert werden kann. Da das 
Bauvorhaben die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, hat die Beschwerdegegnerin 
Anspruch auf eine unbefristete Baubewilligung (ANDREAS BAUMANN, a.a.O., N. 31 zu § 59). 
 
10. Fazit 
 
Zusammenfassend ist damit festzuhalten, dass die Vorinstanz das Bauvorhaben zu Recht 
als bewilligungsfähig eingestuft hat. Die Beschwerde ist damit abzuweisen. 
 
11. Kosten 
Wer eine Amtshandlung verlangt oder veranlasst, hat die Verfahrenskosten zu entrichten. 
(Art. 59 i.V.m. Art. 19 Abs. 1 VRPG). Kostenvermindernd ist zu berücksichtigen, dass das 
Obergericht in den beiden den gleichen Sachverhalt betreffenden Parallelverfahren zum 
selben Ergebnis gelangt, womit sich der Aufwand reduzieren liess. In Anwendung von 
Art. 4a des Gesetzes über die Gebühren in Verwaltungssachen (bGS 233.2) wird die 
reduzierte Entscheidgebühr für die drei Verfahren auf insgesamt Fr. 7‘500.-- und damit auf 
je Fr. 2‘500.-- festgesetzt. 
 
Seite 28 
Nach Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 53 Abs. 1 VRPG ist im Beschwerdeverfahren vor 
Obergericht gebühren- und kostenpflichtig, wer ganz oder teilweise unterliegt oder auf 
dessen Rechtsmittel nicht eingetreten wird. Die Kosten sind den Unterliegenden 
aufzuerlegen, also der Beschwerdeführerin und den aktiven Beigeladenen 3-4. Hier ist das 
Interesse aller Beteiligten gleich gross, weshalb ihr Kostenanteil identisch ist. Damit haben 
die Beschwerdeführerin, der Beigeladene 3 und die Beigeladenen 4 einen Anteil von je 
einem Drittel und damit von je Fr. 833.35 zu übernehmen, wobei der Beschwerdeführerin 
der geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2500.--anzurechnen ist. Damit sind der 
Beschwerdeführerin Fr. 1666.65 zurückerstatten. Nach Art. 19 Abs. 3 VRPG haften 
mehrere für einen Verwaltungsakt kostenpflichtige Personen solidarisch, sofern nichts 
anderes verfügt wird. In Bezug auf die Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 
besteht keine Solidarität, weil zwischen diesen beiden Gruppen keine Rechtsverbindung 
besteht und sie auch nicht gemeinsam, sondern nur nebeneinander agiert haben. 
Hingegen haben die Beigeladenen 3-4 eine gemeinsame Eingabe eingereicht, weshalb sie 
solidarisch haften. Die Beigeladenen 1 und 2 und haben sich nicht an diesem Verfahren 
beteiligt und müssen deshalb keine Kosten tragen. 
 
12. Parteientschädigung 
 
 
Nach Art. 53 Abs. 3 VRPG hat vor Obergericht die obsiegende Partei in der Regel 
Anspruch auf eine Entschädigung für ihre notwendigen Kosten und Auslagen. Keine 
Parteientschädigung wird an Behörden ausgerichtet (Art. 24 Abs. 3 lit. a VRPG). Da die 
Beschwerdeführerin und die Beigeladenen 3-4 vollumfänglich unterliegen, ist auch ihr 
Entschädigungsbegehren abzuweisen. Hingegen ist dem Entschädigungsbegehren der im 
Ergebnis obsiegenden Beschwerdegegnerin zu entsprechen. Die Entschädigung setzt sich 
zusammen aus einem Honorar und den Barauslagen; die Mehrwertsteuer wird als Zuschlag 
in Rechnung gestellt (Art. 3 der Verordnung über den Anwaltstarif, AT, bGS 145.53). In 
Verfahren vor dem Obergericht in Verwaltungssachen wird das Honorar pauschal 
festgelegt (Art. 13 Abs. 1 lit. c AT) und beträgt Fr. 1‘000.-- bis Fr. 10‘000.-- (Art. 16 Abs. 1 
AT). Innerhalb des für eine Pauschale gesetzten Rahmens richtet sich das Honorar nach 
den besonderen Umständen des Falles. In Betracht fallen namentlich Art und Umfang der 
Bemühungen, die Schwierigkeiten des Falles sowie die wirtschaftlichen Verhältnisse der 
Beteiligten (Art. 17 AT). Grundsätzlich kann die mögliche Bandbreite der Honorare unterteilt 
werden in 
 
a) einfache, unterdurchschnittlich aufwändige Fälle, in denen ein Honorar von 
Fr. 1‘000.-- bis zu Fr. 4‘000.-- zu sprechen ist; 
 
b) mittlere 
Fälle, 
die 
durchschnittlich 
schwierige 
Rechts- 
und/oder 
Sachverhaltsfragen betreffen und einen durchschnittlichen Aufwand benötigten, 
Seite 29 
in denen ein Honorar in der Grössenordnung von Fr. 4‘000.-- bis Fr. 7‘000.-- 
angemessen erscheint; und 
 
c) schwierige Fälle sowohl bezüglich Sachverhalts- und/oder Rechtsfragen, in 
denen überdurchschnittlich umfangreiche Eingaben notwendig waren und 
umfangreiche Akten zu studieren waren, was ein Honorar von Fr. 7‘000.-- bis 
Fr. 10‘000.--, bzw. in aussergewöhnlichen Fällen bis zu Fr. 15‘000.-- rechtfertigt. 
 
Im vorliegenden Fall ist zu berücksichtigen, dass ein Schriftenwechsel, ein Augenschein, 
ein Protokollberichtigungsverfahren und eine mündliche Verhandlung durchgeführt wurden. 
Damit ist die Entschädigung innerhalb des für die dritte Fallgruppe – mit vorliegend 
überdurchschnittlichem Aufwand – geltenden Rahmens von bis zu Fr. 10‘000.-- 
festzulegen. In Anbetracht dieser Umstände erscheint den vorliegenden Verhältnissen eine 
Entschädigung von Fr. 7‘400.-- für alle drei Verfahren zusammen als angemessen, plus 
7.7% für die MwSt. (total Fr. 7‘969.80). Dies führt zu einem Honoraranspruch der 
Beschwerdegegnerin 
von 
Fr. 2‘656.60 für dieses 
Beschwerdeverfahren, 
welches 
ausgangsgemäss zu je einem Drittel und damit zu je Fr. 885.55 zulasten der 
Beschwerdeführerin, des Beigeladenen 3 und der Beigeladenen 4 geht, wobei die 
Beigeladenen 3-4 solidarisch haften. 
 
 
 
 
Seite 30 
Demnach erkennt das Obergericht: 
 
 
1. 
Die Beschwerde der A___ AG wird abgewiesen. 
 
 
2. 
Die Verfahrenskosten von Fr. 2‘500.-- werden im Umfang von je einem Drittel und damit 
von je Fr. 833.35 der Beschwerdeführerin, dem Beigeladenen 3 und den Beigeladenen 4 
auferlegt, wobei die Beigeladenen 3-4 für ihre Anteile solidarisch haften. Der 
Kostenvorschuss von Fr. 2‘500.-- wird der Beschwerdeführerin angerechnet. Die 
Gerichtskasse hat der Beschwerdeführerin Fr. 1‘666.65 zurückzuerstatten. 
 
 
3. 
Der Beschwerdegegnerin wird eine Parteientschädigung von Fr. 2‘656.60 (Barauslagen 
und Mehrwertsteuer inbegriffen) zugesprochen. Diese geht zu je einem Drittel und damit zu 
je Fr. 885.55 zulasten der Beschwerdeführerin, des Beigeladenen 3 und der Beigeladenen 
4, wobei die Beigeladenen 3-4 für ihre Anteile solidarisch haften. 
 
 
4. 
Rechtsmittel: 
 
Gegen dieses Urteil kann innert 30 Tagen seit der Zustellung Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Zulässigkeit einer solchen Beschwerde 
richtet sich nach Art. 82 ff. Bundesgerichtsgesetz (BGG, SR 173.110). Die Beschwerde ist 
beim Schweizerischen Bundesgericht, Avenue du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, 
schriftlich einzureichen. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit 
Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid 
sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind - soweit vorhanden - beizulegen 
(Art. 42 BGG). Die Beschwerde hat in der Regel keine aufschiebende Wirkung (Art. 103 
BGG). 
 
 
5. 
Zustellung an die Beschwerdeführerin über deren Anwalt, die Vorinstanz, die Beigeladene 
1 über deren Anwalt, den Beigeladenen 2 sowie die Beigeladenen 3 und 4 über deren 
Anwalt. 
 
 
Im Namen der 4. Abteilung des Obergerichts 
 
Der Obergerichtsvizepräsident: 
 
 
lic. iur. Walter Kobler 
Der Gerichtsschreiber: 
 
 
lic. iur. Daniel Hofmann 
 
 
 
 
 
 
versandt am: 15.03.19