ar_gerichte · Verwaltung ARGVP 1990 1198 · 1990-11-20 · de

A. Entscheide des Regierungsrates 1198 4. Bauwesen, Raum planung 1198 Erlass und Änderung von Plänen. Überprüfungsbefugnis des Regie­rungsrates. Verhältnis von Raumplanungsmassnahmen zur Eigentums­ garantie. Verhältnis von Zonenplan und Nu

A. Entscheide des Regierungsrates
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4. Bauwesen, Raumplanung
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Erlass und Änderung von Plänen. Überprüfungsbefugnis des Regie­
rungsrates. Verhältnis von Raumplanungsmassnahmen zur Eigentums­
garantie. Verhältnis von Zonenplan und Nutzungsplan. Erschliessung.
Der Gemeinderat Herisau wies eine Einsprache gegen den Quartierplan 
Obstmarkt ab. Der Regierungsrat bestätigte den Entscheid. Aus den 
Erwägungen:
1. Im Rekurs- und Genehmigungsverfahren überprüft der Regierungsrat 
im Sinne von Art. 33 Abs. 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Raumpla­
nung (RPG; SR 700) alle Nutzungspläne hinsichtlich ihrer Rechtmässigkeit 
und des öffentlichen Interesses voll. In der Prüfung der Zweckmässigkeit 
kommunaler (Sonder-)Nutzungspläne auferlegt er sich aber eine gewisse 
Zurückhaltung, denn er ist nicht obere Planungsbehörde. Es bleibt viel­
mehr Sache der Gemeinden, unter mehreren verfügbaren und zweck­
mässigen Lösungen zu wählen (vgl. Art. 2 Abs. 3 RPG, Art. 50 Abs. 3 Ein­
führungsgesetz zum Bundesgesetz über die Raumplanung, EG RPG; bGS 
721.1; RRB 438/89 E. 1 c «Speicherschwendi», AR GVP19881145 und BGE 
in ZBI90/1989 S. 363 i.S. Gde. Oberwil BL E. 3, in ZBI84/1983 S. 316 E. 3c je 
mit Hinweisen; Aldo Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons 
Bern, Bern 1987, N.3 zu Art. 61 BauG; EJPD/BRP, Erläuterungen zum 
Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 10 zu Art. 26 RPG).
2. Die Rekurrentin geht davon aus, dass das Quartier 0. möglichst als 
verkehrsfreie Wohnzone bewahrt werden müsse und durch die Zulassung 
der geplanten Bauvolumen nur «einseitig private Interessen gefördert 
würden». Die vorgesehene Quartierplanung sehe nur die Förderung der 
bauwilligen Grundeigentümer vor, was die bestehende Bausubstanz und 
die Wohnqualität massiv beeinträchtige. Damit widerspreche sie der in der 
Bundesverfassung garantierten Eigentumsgarantie, ohne dass dafür ein 
öffentliches Interesse geltend gemacht werden könne.
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Raumplanungsmassnahmen, welche die geordnete Besiedlung des 
Landes bezwecken und auch den Zielen und Planungsgrundsätzen von 
Art. 1 und 3 RPG (bzw. Art. 1 und 2 EG RPG) entsprechen, verwirklichen 
den verfassungsmässigen Auftrag von Art. 22quater der Bundesverfassung 
(BV; SR 101). Solche siedlungspolitischen Massnahmen sind als Teil des 
öffentlichen Eigentumsrechtes mit der Eigentumsgarantie vereinbar (vgl. 
BGE 112 la 65 E. 3b i.S.B. mit zahlreichen Hinweisen; Georg Müller, in: 
Kommentar BV, Basel/Zürich/Bern 1987 ff., Art. 22ter BV, Rz. 22, Riccardo 
Jagmetti, in: Kommentar BV, Art. 22quater BV, Rz. 86; 
Raum­
planung und Eigentumskonzept, in: Das Bundesgesetz über die Raum­
planung, BTJP 1980, Bern 1980, S.44 ff.), denn «der Inhalt des Grund­
eigentums wird nicht nur durch die Privatrechtsordnung geprägt, sondern 
durch die verfassungsrechtliche Ordnung und das darauf gestützt erlas­
sene öffentliche Recht als Ganzes» (BGE 105 la 330 E. 3c mit Hinweisen). 
Nach anderer Auffassung greifen diese Massnahmen in die Eigentums­
garantie ein (vgl. etwa BGE 113 la 444 E. 4b-f; Jörg Paul Müller/Stefan 
Müller, Grundrechte, besonderer Teil, Bern 1985 S. 296 N.42). Sie sind aber 
mit dieser Garantie vereinbar, wenn sie u.a. auf einer gesetzlichen Grund­
lage beruhen und im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen (vgl. 
BGE 113 la 444 E. 3 mit Verweisen). Raumplanungsmassnahmen können 
sich regelmässig auf Bestimmungen des RPG abstützen, also auf eine ge­
setzliche Grundlage im formellen Sinn. Das öffentliche Interesse an einer 
Planungsmassnahme zeigt sich in beiden Fällen in einer Abwägung der im 
Raumplanungsgesetz festgehaltenen Zielsetzungen mit den entgegen­
stehenden privaten Interessen. Auszugehen ist vorab vom Gebot der 
zweckmässigen Nutzung des Bodens (Art.22quater BV) und dem haus­
hälterischen Umgang mit dem Boden (Art. 1 Abs. 1 RPG).
Die Quartierplanung kann sich bei dieser Abwägung der Interessen zu­
nächst auf die Vorgaben der zu überlagernden Grundzone stützen (vgl. 
Art.43 Abs. 2 und 3 EG RPG mit den Ausnahmen; Erich Zimmerlin, 
Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, 2. Auflage, Aarau 1985, 
§ 141 N.1 b und 6). In der Ortsplanung ist nämlich bereits die von der Rekur­
rentin geforderte Interessenabwägung zwischen den Bedürfnissen der 
einzelnen Grundeigentümer vorgenommen worden. Soweit sich die 
Quartierplanung also auf die geltende Zonenordnung stützt, ist die 
zweckmässige Nutzung des bestimmten Bodens bereits verbindlich fest­
gesetzt und im vorliegenden Rekurs nicht mehr zu überprüfen. Die 
Gemeinde Herisau hat das ganze Quartierplangebiet Obstmarkt der Kern­
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zone zugewiesen - also einer mehrstöckigen Mischzone und keiner reinen 
Wohnzone.
3. Die Sondernutzungsplanung, wie sie mit dem Quartierplan Obstmarkt 
verwirklicht werden soll, dient in erster Linie dazu, den kommunalen 
Rahmennutzungsplan auf ein kleinräumiges Gebiet mit besonderem Ge­
staltungsbedarf umzusetzen. Voraussetzung dafür ist einerseits eine Un­
tersuchung dessen, was nach der Grundordnung im betroffenen Gebiet 
angestrebt wird und zugelassen ist. Anderseits bedarf es dazu einer 
Siedlungs- und Strukturanalyse (vgl. Vatter, Ganzheitliche Planung, in: 
DISP103/1990, S. 23f.).
a) In der Kernzone sind «wertvolle Einzelbauten und Gebäudegruppen 
... möglichst zu erhalten und zu pflegen. Die Entwicklung soll der kulturel­
len und wirtschaftlichen Funktion des Dorfkerns Rechnung tragen» 
(Art.20 Abs.1 Bauordnung H., BO; vom 28. Dezember 1970). Das kanto­
nale Recht stärkt die funktionale Bedeutung der Ortskerne gegenüber der 
historischen: Nach Art. 26 Abs. 1 EG RPG können als Kernzonen jene Orts­
teile bezeichnet werden, «die bestehende oder neu zu schaffende Zen­
trumsfunktionen aufweisen oder dem Ort das Gepräge geben.»
b) Nach diesen Definitionen werden in der Kernzone zwei unterschied­
liche Ziele verfolgt - ein kulturelles und ein wirtschaftliches. Zum einen soll 
die wertvolle Bausubstanz möglichst erhalten werden. Zum andern soll 
aber die bauliche Entwicklung auch den Zentrumsfunktionen des Dorf­
kerns Rechnung tragen. Diese beiden Ziele stehen in einem klaren Konflikt 
zueinander und werden allein durch das unbestimmte Kriterium des 
«Wertes» bestehender Bauten abgegrenzt.
c) Der Quartierplan setzt mit seiner Idee eines nach Norden hin 
geschlossenen Obstmarktes voraus, dass die bestehende Bausubstanz 
entlang der Kasernenstrasse und der Bahnhofstrasse (Plangebiete A und 
B) nicht den Wert aufweise, dass sie zu schützen wäre. (Was bestätigt wird.)
Der Planbereich C um die Bachstrasse herum ist Unbestrittenermassen 
baulich wertvoll. Diese Bausubstanz sollte, auch von ihrem grossen Erleb­
niswert her, unbedingterhalten bleiben. Die traditionelle Bachstrasse mit 
dem historischen Brunnen innerhalb sehr alter und siedlungsgeschichtlich 
wertvoller Bausubstanz bildet ein ortsprägendes Erlebnis. Die tatsäch­
lichen Verhältnisse im Planbereich C unterscheiden sich damit bereits 
grundlegend von denen entlang der beiden Hauptstrassen. Der Bereich C 
ist deshalb anders zu behandeln und als wertvolle Gebäudegruppe zu 
bewahren. Der Vorwurf der Rekurrentin, der Gemeinderat habe mit der
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unterschiedlichen Behandlung das Gleichbehandlungsgebot verletzt, 
geht deshalb fehl.
4. Die zulässige Bauweise, die Bauhöhe und die Grenzabstände in der zu 
überlagernden Kernzone sind in den Art. 20 bis 22 der Bauordnung gere­
gelt. Nach Art. 20 Abs. 3 BO sind «Neubauten der bestehenden Bebauung 
anzupassen, wenn diese durch ihre Eigenart schützenswert ist. In der Um­
gebung wertvoller Einzelbauten oder Gebäudegruppen sind Umbauten 
oder einzelne Neubauten dem Bestand harmonisch einzugliedern, 
namentlich hinsichtlich Baukörper, Fassadengestaltung und Farbgebung. 
In sanierungsbedürftigen Gebieten ist eine sinnvolle bauliche Entwicklung 
anzustreben, die sich dem bestehenden Ortsbild gut einfügt.»
Nach dem vorher Festgestellten müssen die Plangebiete A und B 
entlang den beiden Staatsstrassen als sanierungsbedürftig angesehen 
werden. Gemäss Art. 20 Abs. 3 BO ist also in diesem Bereich eine sinnvolle 
bauliche Entwicklung anzustreben, die sich gut in das bestehende Ortsbild 
einfügt.
a) 
Der Quartierplan 0. orientiert sich bezüglich der Bauweise der einzel­
nen Teilgebiete einerseits an der ausserhalb des Quartierplangebietes 
anschliessenden Bebauung - im Westen und Süden an der städtischen 
Umgebung, im Norden an der historischen Bebauungsart. Andererseits 
stellt der Quartierplan auch auf die heutige Bebauungsart innerhalb des 
Quartiers ab. (...) Mit dieser geschlossenen, mehrstöckigen Bauweise kann 
die zonenkonforme zentrumsbildende Überbauung optimal verwirklicht 
werden. Diese dichte Bauweise steht in Übereinstimmung mit dem Gebot 
des haushälterischen Umgangs mit dem Boden und verwirklicht die 
erwünschte Siedlungsentwicklung (Art. 1 Abs. 1 RPG). Mit den Gestal­
tungsvorschriften des Quartierplanes wird eine städtische Wirkung gegen 
den Obstmarkt erzielt. Aber auch die Einpassung in das feingliedrige 
Gefüge des alten Dorfteiles wird mit den Gestaltungsvorschriften - ins­
besondere mit der Höhenabstufung der Baukuben und der Fassaden­
gestaltung - im geforderten Mass erreicht werden. Der Quartierplan 
Obstmarkt nimmt so die Spannung zwischen dem alten Dorfteil an der 
Bachstrasse und den städtischen Funktionen des Obstmarktes gut auf und 
gliedert sich harmonisch in das bestehende Ortsbild ein.
5. Im weiteren wird die Erschliessung des Quartiers als unzulässig angese­
hen, da sie auf eine weitgehende Zerstörung des bestehenden Wohnquar- 
tiers hinauslaufe und durch den zusätzlichen Verkehr in seiner Wohnquali- 
tät massiv beeinträchtige.
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Nach Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG darf eine Baubewilligung unter anderem 
nur erteilt werden, wenn «das Land erschlossen ist». Die Erschliessung von 
Bauland «umfasst alle Einrichtungen, die notwendig sind, damit Grund­
stücke zonen- und bauordnungsgerecht genutzt werden können» 
(EJPD/BRP, N.5 zu Art. 19 RPG mit Hinweisen), insbesondere die genü­
gende Zufahrt.
a) Eine Erschliessungsstrasse ist hinreichend, wenn sie den zonenkon­
formen Verkehr des maximal ausgenützten Einzugsgebietes aufzunehmen 
vermag. Von der zulässigen Baudichte und dem Zonenzweck ist in einer 
Kernzone mit einem recht grossen Verkehrsaufkommen zu rechnen. Dies 
beeinflusst direkt die notwendige Breite und Ausgestaltung der Erschlies­
sungsstrasse. Der Gemeinderat Herisau geht zu Recht davon aus, dass die 
bestehenden Strassen nicht zur vollen Erschliessung des Quartierplange­
bietes ausreichen.
Aber auch die beiden Staatsstrassen, welche entlang der Süd- und 
Westgrenze des Quartierplangebietes führen, können nicht als Erschlies­
sungsstrassen für das Quartier Obstmarkt genutzt werden: Beides sind 
Hauptverkehrsstrassen, die in erster Linie dem Durchgangsverkehr und der 
Verbindung von Ortschaften dienen - nicht aber der Erschliessung (vgl. 
Art. 5 Abs. 1 Gesetz über die Staatsstrassen, StrG; bGS 731.11). Da beide 
Strassen bereits heute sehr stark befahren sind, können und dürfen sie 
nicht mit zusätzlichen innerörtlichen Funktionen belastet werden. Für das 
Quartier 0. ist somit eine eigene, rückwärtige Erschliessung unabdingbar.
c) Die Rekurrentin hält aber dafür, dass die Bauten im Planbereich B 
über Tiefgaragen aus der Überbauung Gutenberg erschlossen werden 
müssten. Indessen sind Erschliessungsstrassen grundsätzlich über jenes 
Gebiet zu führen, das damit erfasst wird. Die notwendigen Erschliessungs­
strassen sind zonenkonform und deren Immissionen als Nebenfolge von 
den Anwohnern zu dulden. Die Grundeigentümer haben auch keinen 
Anspruch darauf, dass eine bestehende Unternutzung ihrer Zone aufrecht­
erhalten bleibt, sondern müssen die zonenüblichen Immissionen tolerie­
ren (vgl. etwa BL VGE1981 S.71 E. 3; 1980 S. 115 E. 4).
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