ar_gerichte · OG O4V-23-25 ARGVP 2024 3871 · 2024-11-28 · de
AR GVP


AR GVP 36/2024, Nr. 3871
Vollstreckung. Kosten einer Ersatzvornahme. Die Androhung der Ersatzvornahme stellt im Kanton Appen-
zell Ausserrhoden keine Vollstreckungsverfügung dar. In der Vollstreckungsverfügung (Anordnung der Ersatz-
vornahme) sind die Modalitäten der Ersatzvornahme möglichst genau anzugeben (E. 5.2). Die Kostenauflage
ist auf die notwendigen Massnahmen zu beschränken. Bei einem Rechtsmittel gegen die selbständige Verfü-
gung über die Vollstreckungskosten beschränken sich die Rügegründe auf die Rechtmässigkeit und Angemes-
senheit der Kostenfestsetzung sowie die ordnungsgemässe Anordnung und Durchführung der Ersatzvornahme
(E. 5.3). Im vorliegenden Fall wurde die Ersatzvornahme gegenüber den Beschwerdeführern nicht vorgängig
angeordnet, womit die Behörde nicht berechtigt ist, die Kosten der Ersatzvornahme auf die Beschwerdeführer
zu überwälzen (E. 5.6). Zudem liegen die Aufwendungen der Ersatzvornahme nicht mehr in einem dem Mass-
nahmezweck angemessenen Rahmen (E. 5.7).
Urteil des Obergerichts, 4. Abteilung, 28.11.2024, O4V 23 25
Aus den Erwägungen:
5.
5.1 Verfügungen sind vollstreckbar, wenn sie nicht mit einem ordentlichen Rechtsmittel angefochten werden
können, die Frist dazu unbenützt verstrichen ist oder wenn keine aufschiebende Wirkung besteht (Art. 60 des
Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, VRPG, bGS 143.1). Liegt eine vollstreckbare Sachverfügung vor,
folgt das Zwangsvollstreckungsverfahren. Zur Vollstreckung von Verfügungen kann u.a. unter Beachtung des
Grundsatzes der Verhältnismässigkeit die Ersatzvornahme auf Kosten der pflichtigen Person angewendet wer-
den (Art. 63 Abs. 1 lit. a VRPG). Ist eine bestimmte Pflicht in einer Sachverfügung festgelegt worden, folgt aus
den Grundsätzen der Rechtssicherheit und der Verhältnismässigkeit, dass die Behörden eine solche Pflicht
grundsätzlich nicht unverzüglich vollstrecken dürfen. Sie haben den Pflichtigen über Art und Weise der
Zwangsvollstreckung zu informieren und ihm Gelegenheit zu geben, die Pflicht selbst zu erfüllen (GÄCHTER/
EGLI, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2.
Aufl., 2019, N. 48 zu Art. 41 VwVG). Besteht keine Dringlichkeit, ist das Vollstreckungsmittel deshalb unter
Ansetzung einer angemessenen Frist und allenfalls unter Hinweis auf Art. 292 des Strafgesetzbuches (StGB,
SR 311.0) anzudrohen (Art. 63 Abs. 2 VRPG). Ersatzvornahme im Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. a VRPG bedeu-
tet, dass die Verwaltungsbehörden vertretbare Handlungen, die von den Verpflichteten nicht vorgenommen
werden, durch eine amtliche Stelle oder durch einen beauftragten Dritten auf Kosten der Pflichtigen verrichten
lassen. Durch die Ersatzvornahme wird die primäre Leistungspflicht umgewandelt in die Pflicht zur Duldung der
Ersatzvornahme und die Pflicht zur Bezahlung der Kosten, die dem Gemeinwesen durch die Ersatzvornahme
entstehen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Aufl., 2020, N. 1467 f.). Ist die Ersatz-
vornahme auf Kosten der pflichtigen Person angedroht worden, so ist der Kostenentscheid einem vollstreckba-
ren gerichtlichen Urteil gleichgestellt (Art. 63 Abs. 3 VRPG). Die Rekursfrist gegen Vollstreckungsverfügungen
beträgt fünf Tage; die Rekursgründe richten sich nach Art. 33 VRPG (Art. 63 Abs. 4 VRPG).
5.2 Die Vollstreckung wird in mehreren Schritten vollzogen, welche nur teilweise Verfügungsqualität aufweisen.
Das Obergericht hat bereits im Urteil O4V 18 16 vom 20. Dezember 2018 (abgedruckt in AR GVP 30/2018,
Nr. 3717) festgehalten, dass der kantonale Gesetzgeber die Androhung der Ersatzvornahme im Gegensatz zu
einigen anderen Kantonen nicht als anfechtbare Verfügung, sondern vielmehr als Mahnung konzipiert hat.
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Erfolgt die Androhung selbständig, bildet nicht diese die anfechtbare Vollstreckungsverfügung, sondern die
Anordnung der Ersatzvornahme selbst. Art. 63 Abs. 2 VRPG gestaltet die Androhung nicht als Verfügung aus.
In der eigentlichen Vollstreckungsverfügung sind die Modalitäten der Ersatzvornahme möglichst genau anzu-
geben (vgl. dazu HANS-JÜRG SCHÄR, Gesetz über das Verwaltungsverfahren des Kantons Appenzell A.Rh.,
1985, N. 7 zu Art. 33, welcher denselben Wortlaut wie Art. 63 Abs. 2 VRPG hatte). Eine Vollstreckungsverfü-
gung hat folglich im Kanton Appenzell Ausserrhoden den Ort, den genauen Zeitpunkt, die Art und Weise der
Ersatzvornahme und entsprechend dem konkreten Fall weitere Angaben dazu zu enthalten, samt allfälligen
Anweisungen an die Betroffenen (z.B. Anwesenheitspflicht oder Freihalten des Zugangs (MARTIN LOOSER, in:
Rizvi/Schindler/Cavelti [Hrsg.], Praxiskommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons
St. Gallen (VRP), 2020, N. 27 zu Art. 105 VRP; HERZOG/SIEBER, in: Herzog/Daum [Hrsg.], Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. Aufl., 2020, N. 9 f. zu Art. 116 VRPG; TOBIAS
JAAG, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl.
2014, N. 27 zu § 30 VRG; FEDI/MEYER/MÜLLER, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im
Kanton Thurgau, 2014 N. 10 zu §86 VRG; PETER KARLEN, Schweizerisches Verwaltungsrecht, 2018, S. 297 f.).
Für die Betroffenen muss klar ersichtlich sein, welche staatlichen Massnahmen sie treffen, wenn sie ihren
Pflichten nicht nachkommen. Sie müssen in der Lage sein, entsprechend Art 63 Abs. 4 VRPG die Rechtmäs-
sigkeit und Angemessenheit der Ersatzvornahme zu beurteilen und gegebenenfalls anzufechten (WIEDER-
KEHR/RICHLI, Praxis des öffentlichen Verwaltungsrechts, Bd. I, 2012, N. 2465). In der Vollstreckungsverfügung
ist auch der Name eines allfälligen Dritten anzugeben, welcher mit der Ersatzvornahme beauftragt wird
(JAAG/HÄGGI FURRER, in: Waldmann/Krauskopf [Hrsg.], Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl.
2023, N. 20 zu Art. 41 VwVG; TOBIAS JAAG, a.a.O., N. 28 zu § 30 VRG, WIPF/DIENER, in: Fritz-
sche/Bösch/Wipf/Kunz [Hrsg.], Zürcher Planungs- und Baurecht, 7. Aufl. 2024, S. 828; Entscheid des Baure-
kursgerichts Zürich 0193/2020 vom 3. Dezember 2020, in BEZ 2021 Nr. 10). Die Ersatzvornahme selbst stellt –
wie die Androhung – einen Realakt dar (WIEDERKEHR/PLÜSS, a.a.O., N. 2332). Nötigenfalls kann die Vollstre-
ckungsbehörde bei der Ersatzvornahme die Hilfe der Polizei beanspruchen (HERZOG/SIEBER, a.a.O., N. 16 ZU
ART. 117 VRP).
5.3 Die Kosten werden dem Pflichtigen unabhängig davon auferlegt, ob die Behörde oder ein Dritter die Ersatz-
vornahme vorgenommen hat. Der Pflichtige darf jedoch nur mit den tatsächlich entstandenen Kosten belastet
werden; die Kostenauflage darf nicht mit pönalen Elementen vermischt werden. Die Kostenauflage ist zudem
auf notwendige Massnahmen beschränkt; geht die Ersatzvornahme über das Zweckmässige hinaus, muss der
Pflichtige die Aufwendungen für den überschiessenden Teil nicht tragen. Eine Beschränkung der Kostenhöhe
auf diejenigen Auslagen, die dem Pflichtigen entstanden wären, wenn er die Ausführung selbst vorgenommen
hätte, ginge aber zu weit. Massnahmen von deren Notwendigkeit die Behörde bei pflichtgemässer Sorgfalt im
Zeitpunkt der Anordnung ausgehen durfte, sind vom Pflichtigen auch dann zu vergüten, wenn sie sich im
Nachhinein als unnötig erweisen. Hat der Pflichtige den rechtswidrigen Zustand behoben, nachdem die Ersatz-
vornahme verfügt wurde, und sind dem Gemeinwesen bereits Kosten entstanden, so hat diese dennoch der
Pflichtige zu tragen (JAAG/HÄGGI FURRER, a.a.O., N. 21 zu Art. 41 VwVG). Bei einem Rechtsmittel gegen die
selbständige Verfügung über die Vollstreckungskosten beschränken sich die Rügegründe auf die Rechtmäs-
sigkeit und Angemessenheit der Kostenfestsetzung (Höhe und Umfang der Kosten) sowie die ordnungsge-
mässe Anordnung und Durchführung der Ersatzvornahme, da nur dann den Pflichtigen die Kosten auferlegt
werden dürfen (MARTIN LOOSER, a.a.O., N. 42 zu Art. 105 VRP; HERZOG/SIEBER, a.a.O, N. 13 zu Art. 117
VRPG).
5.4 Die Vorinstanz kommt im angefochtenen Entscheid zum Schluss, dass dem Beschwerdeführer 1 in der
Verfügung vom 20. Februar 2012 die Ersatzvornahme angezeigt worden sei. Bei den weiteren Verfügungen
vom 7. Mai 2015, 15. Juli 2016 und 14. August 2017 handle es sich vorwiegend um Fristansetzungen, mit
denen die Umsetzung des Tierhalteverbots angekündigt worden sei. Im Schreiben vom 9. Februar 2017 habe
die verfügende Behörde dem Beschwerdeführer 1 sowie seiner Ehefrau und mutmasslichen Eigentümerin des
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Tierbestands wiederum mitgeteilt, dass ab 20. Februar 2017 mit Vollstreckungshandlungen zu rechnen sei.
Der anwaltschaftlich vertretene Beschwerdeführer 1 und dessen Ehefrau hätten daraufhin eine anfechtbare
Verfügung verlangen können, was unterblieben sei. In der Beseitigungs- und Duldungsverfügung vom
14. August 2017 an den Beschwerdeführer 2 sei diesem die kostenpflichtige Durchsetzung des Tierhaltever-
bots ebenfalls angezeigt worden. Die Vorinstanz habe somit mehrfach mitgeteilt, dass sie das Tierhalteverbot
als nicht umgesetzt erachte und die Durchsetzung vollzogen werde. Die Beschwerdeführer könnten sich nicht
auf das Argument stützen, die Ersatzvornahme sei nicht angedroht worden, die Vollstreckung des Tierhaltever-
bots stehe seit 2012 im Raum.
5.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, dass die Verfügung vom 14. August 2017 gegen den Beschwerde-
führer 1 keine Androhung oder Anordnung der Ersatzvornahme enthalte. Damit würden die Verfügungen vom
14. August 2017 gegen die Beschwerdeführer 1 und 2 entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine genü-
gende rechtliche Grundlage für die Durchführung der Ersatzvornahme bilden. Angesichts der veränderten Situ-
ation könne sich die Vorinstanz mit Bezug auf die Androhung der Ersatzvornahme nicht mehr auf die Verfü-
gung vom 20. Februar 2012 berufen. Im Weiteren sei die durchgeführte Ersatzvornahme sowohl was die Art
ihrer Durchführung als auch was das Einsatzdispositiv und den Personalaufwand betreffe, unnötig, völlig
unverhältnismässig und in keiner Art und Weise der Situation angepasst gewesen, womit eine Kostenauflage
an die Beschwerdeführer 1 und 2 unzulässig sei.
5.6 Vorliegend ergibt sich die Pflicht des Beschwerdeführers 1, keine Nutztiere mehr zu halten, aus der rechts-
kräftigen Verfügung vom 20. Februar 2012. Die verfügende Behörde hat am 14. August 2017 zulasten des
Beschwerdeführers 1 eine Verfügung erlassen, welche im Titel als "Vollzug Tierhalteverbot (Vollstreckungsver-
fügung; Notfrist)" bezeichnet wird. Darin wurde festgestellt, dass das gegen den Beschwerdeführer 1 rechts-
kräftig verfügte Tierhalteverbot bis zum Erlass der Verfügung weiterhin nicht umgesetzt worden sei. Die verfü-
gende Behörde gewährte dem Beschwerdeführer 1 daher eine Notfrist von drei Tagen zur Beseitigung des
nach wie vor bestehenden rechtswidrigen Zustands (Nichtumsetzung des Tierhalteverbots). In dieser Verfü-
gung wurde jedoch weder eine Ersatzvornahme angedroht noch eine solche angeordnet, womit es fraglich ist,
ob diese überhaupt als Vollstreckungsverfügung zu qualifizieren ist. Vielmehr ist mit der Vorinstanz darin über-
einzugehen, dass es sich dabei lediglich um eine letzte Fristansetzung zur Umsetzung des Tierhalteverbots
handelt. In der Verfügung vom 14. August 2017 fehlen hingegen jegliche Modalitäten der am 1. September
2017 durchgeführten Ersatzvornahme. Namentlich wird darin nicht erwähnt, mit welchen Mitteln und auf wel-
che Weise die Ersatzvornahme durchgeführt wird. Es fehlen jegliche Angaben zum Zeitpunkt der Ersatzvor-
nahme oder zu den beauftragten Drittpersonen. Dazu fehlen konkrete Anweisungen an den Beschwerdeführer
1 (Anwesenheitspflicht oder Freihalten des Zugangs/der Zufahrt). Zudem wären angesichts des erheblichen
Personalaufwands auch Angaben zu den ungefähren Kosten angezeigt gewesen (WIEDERKEHR/RICHLI, a.a.O.,
N. 2462 und 2465; HERZOG/SIEBER, a.a.O, N. 10 zu Art. 117 VRP). Dies alles gilt auch für die Beseitigungs-
und Duldungsverfügung vom 14. August 2017 zuhanden des Beschwerdeführers 2, welche zwar eine Andro-
hung jedoch ebenfalls keine Anordnung bzw. Verfügung der Ersatzvornahme im Sinne von Art. 63 Abs. 3
VRPG mit den erforderlichen Modalitäten enthält. Die Details der Ersatzvornahme gehen lediglich aus dem
Einsatzplan der verfügenden Behörde vom 30. August 2017 hervor, von welchem die Beschwerdeführer offen-
sichtlich vor der Durchführung der Ersatzvornahme keine Kenntnis hatten. Da den Beschwerdeführern die
Modalitäten der Ersatzvornahme nicht bekannt waren, war es diesen folglich auch nicht möglich, nach Erhalt
der Verfügungen vom 14. August 2017 die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der geplanten Ersatzvor-
nahme zu beurteilen und diese gemäss Art. 63 Abs. 4 VRPG innert 5 Tagen anzufechten (WIEDERKEHR/RICHLI,
A.A.O., N. 2465). Das Obergericht kann somit die Ansicht der Vorinstanz nicht teilen, dass die Beschwerdefüh-
rer eine anfechtbare Verfügung hätten verlangen müssen. Nach der Anordnung der Ersatzvornahme mit den
entsprechenden Modalitäten hätten die Beschwerdeführer Gelegenheit gehabt, den rechtswidrigen Zustand
selbständig zu beheben und damit die Ersatzvornahme zu vermeiden. Hätten die Beschwerdeführer den
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rechtswidrigen Zustand ohne Meldung an die verfügende Behörde behoben, nachdem die Ersatzvornahme an-
geordnet worden war, und wären den Behörden dafür bereits (notwendige) Kosten entstanden, so wären diese
von den Beschwerdeführern zu tragen gewesen. Da gegenüber den Beschwerdeführern die Ersatzvornahme
jedoch nicht vorgängig angeordnet wurde, genügte das Vorgehen der verfügenden Behörde den Anforderun-
gen an eine rechtsgültige Ersatzvornahme im Sinne von Art. 63 Abs. 3 VRPG nicht. Aus diesen Gründen ist die
verfügende Behörde nicht berechtigt, die Kosten der Ersatzvornahme auf die Beschwerdeführer 1 und 2 zu
überwälzen.
5.7 Darüber hinaus sind in Bezug auf die Verhältnismässigkeit des erheblichen Personalaufwands (44.7 Stun-
den durch amtlich beauftragte Tierärzte/Tierärztinnen, 42 Stunden Kantonspolizei) für die Durchführung der
Ersatzvornahme gewisse Zweifel angebracht. Gemäss Art. 8 Abs. 2 lit. a der Verordnung über die Entschädi-
gungen und Abgaben im Veterinärwesen (VEAV, bGS 925.321) beträgt die Gebühr für Verrichtungen von amt-
lich beauftragten Tierärztinnen und Tierärzten je Stunde Fr. 157.-- Für administrative Verrichtungen des Veteri-
näramts beträgt die Gebühr Fr. 100.-- je Stunde (Art. 8 Abs. 4 VEAV). Der in Rechnung gestellte Aufwand von
insgesamt 44.7 Stunden für Verrichtungen von amtlichen Tierärzten/Tierärztinnen wird weder in der Verfügung
vom 18. Januar 2023 begründet noch in den Akten belegt, wobei hervorzuheben ist, dass die Verrechnung des
Aufwandes für die Beschlagnahmung, den Abtransport und die Unterbringung der Hühner noch mit separater
Verfügung erfolgen soll. Aus den Akten ist damit nicht ersichtlich, dass der geltend gemachte Aufwand von
44.7 Stunden von amtlichen Tierärzten unmittelbar der Durchführung der Ersatzvornahme zugeordnet werden
kann. Soweit die Vorinstanzen zudem auf die eigenständige Planung und das Ermessen der Kantonspolizei
verweisen, verkennen sie, dass deren Einsatzdispositiv offenkundig auf das Unterstützungsgesuch der verfü-
genden Behörde vom 22. August 2017 ausgerichtet war, wobei u.a. um Amtshilfe bei der Zuführung des
Beschwerdeführers 2 ersucht wird. Es ergibt sich aus den Akten jedoch nicht, dass sich die Beschwerdeführer
1 und 2 dem Betreten des Betriebs C. im Rahmen einer angekündigten Ersatzvornahme dergestalt (physisch)
widersetzen würden, dass der Zugang nicht mit einem kleineren Polizeiaufgebot und ohne Unterstützung der
Feuerwehr in verhältnismässiger Weise hätte durchgeführt werden können. Schlussendlich gilt es festzuhalten,
dass die Durchführung einer Medienkonferenz aufgrund des öffentlichen Interesses am schweizweit bekannten
Fall "Hefenhofen" zwar begründet war. Jedoch stellt die Medienkonferenz offenkundig keine Ersatzhandlung im
Sinne von Art. 63 Abs. 1 lit. a VRPG dar, womit die Beschwerdeführer dafür nicht kostenpflichtig sind. In Anbe-
tracht dieser Umstände liegen die Aufwendungen der Ersatzvornahme nicht mehr in einem vernünftigen, dem
Massnahmezweck angemessenen Rahmen, womit die für die Ersatzvornahme in Rechnung gestellten Kosten
zu reduzieren wären, wenn die Ersatzvornahme korrekt angeordnet worden wäre (vgl. als anschauliches Bei-
spiel den Entscheid des Baurekursgerichts Zürich 0077/2023 vom 8 Juni 2023; abgedruckt in BEZ 2024
Nr. 18).
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