ai_gerichte · v-9-2025 · 2026-03-25 · de
V 9-2025


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BauG-Beschwerde (Ersatzvornahme) 
Die Beschwerdeführerin wurde mit rechtkräftiger Verfügung vom 26. September 2002 ver-
pflichtet, das Kiesdepot zu räumen und das Gelände des Kiesumschlagplatzes zu rekultivie-
ren. Dies hat sie in der Folge unterlassen. Ersatzvornahme bedeutet, dass der Staat oder ein 
von ihm beauftragter Dritter eine vertretbare Handlung, die vom Pflichtigen nicht vorgenom-
men wird, auf Kosten des Pflichtigen verrichtet (Art. 60 Abs. 1 VerwVG). Ihr voraus geht eine 
entsprechende Androhung (Art. 60 Abs. 2 VerwVG). Bei der blossen Mitteilung, dass die Er-
satzvornahme eingeleitet wird, handelt es sich nicht um eine selbständig anfechtbare Verfü-
gung oder einen anfechtbaren Realakt. Im vorliegenden Fall muss die Baukommission zuerst 
eine Verfügung betreffend die Anordnung der Ersatzvornahme erlassen, bevor sie zur eigent-
lichen Vollstreckung schreiten darf. 
 
 
 
Erwägungen: 
I. 
 
1. 
Mit Entscheid vom 26. September 2002 hat das Bau- und Umweltdepartement das Ver-
längerungsgesuch der A. AG für den Betrieb der Brech- und Sortieranlage sowie für das 
Kiesdepot und den Lagerplatz, Parz. x., abgewiesen. Die A. AG wurde angewiesen, die 
Brecheranlage mit allen übrigen Installationen abzubrechen, den Lagerplatz und das 
Kiesdepot zu räumen und das Gelände des Kiesumschlagplatzes zu rekultivieren. Für 
diese Massnahmen wurde eine Frist von maximal einem Jahr ab Rechtskraft des Ent-
scheids gesetzt. 
 
2. 
Die Standeskommission Appenzell I.Rh. wies den dagegen erhobenen Rekurs mit Ent-
scheid vom 7. Januar 2003 ab. Sie ergänzte in Dispositivziffer 3, der Bezirksrat B. habe 
die Ersatzvornahme auf Kosten der Säumigen in die Wege zu leiten, sollte die A. AG die 
Rekultivierung nicht fristgerecht beenden. Auch die dagegen erhobene Beschwerde 
wurde vom Kantonsgericht Appenzell I.Rh. mit Entscheid vom 30. September 2003 ab-
gewiesen. Ein weiteres Rechtsmittel wurde nicht ergriffen und der Entscheid damit 
rechtskräftig. 
 
3. 
Mit Schreiben vom 28. Juni 2007 verlangte der Bezirksrat B. von der A. AG die endgül-
tige Rekultivierung bis 31. August 2007 und den Abbau des Kiesvolumens bis 31. De-
zember 2007 um 50 Prozent, andernfalls der Bezirksrat die verfügten Massnahmen im 
Rahmen einer Ersatzvornahme auf ihre Kosten durchführen werde. 
 
4. 
Mit Schreiben vom 23. März 2020 forderte die nun zuständige Baukommission Inneres 
Land AI (folgend: Baukommission) die A. AG auf, ihr innert 30 Tagen mitzuteilen, ob die 
Parzelle Nr. x. inzwischen vollständig rekultiviert und die sich dort befindlichen Anlagen 
entfernt worden seien. 
 
5. 
Nach Durchführung eines Augenscheins am 26. April 2022 hielt die Baukommission mit 
Schreiben vom 24. Mai 2022 fest, dass die A. AG jeweils bis 30. Juni 2023, 30. Juni 2024 
und 30. Juni 2025 je einen Drittel des noch vorhandenen Kiesdepots abbauen und bis 
spätestens 31. Dezember 2025 die Rekultivierung durchführen müsse. Sollte die A. AG 
die Bedingungen nicht fristgerecht erfüllen, werde umgehend und ohne weitere Voran-
zeige die Ersatzvornahme durch die Baukommission auf Kosten der säumigen A. AG 
eingeleitet. 
 


 
 
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6. 
Am 31. August 2023 wurde die A. AG aufgefordert, mitzuteilen, in welchem Umfang das 
Kiesdepot zwischenzeitlich abgebaut bzw. verkauft worden sei. Am 7. September 2023 
teilte die A. AG mit, dass seit Mai 2022 665 Tonnen Flickschotter verkauft worden sei 
und dass noch Lieferungen ausstünden. 
 
7. 
Mit Schreiben vom 14. November 2023 teilte die Baukommission der A. AG mit, dass 
die Abklärungen bei der Firma C. ergeben hätten, dass seit Juni 2022 ungefähr 200 m3 
Kies abgebaut worden sei, obwohl sie verpflichtet gewesen sei, bis 30. Juni 2023 min-
destens 1‘067 m3 Kies abzubauen. Die Bedingungen, welche die Baukommission am 
19. Mai 2022 für das Zuwarten mit dem Vollzug der Rekultivierungsverfügung bzw. der 
Ersatzvornahme festgelegt habe, seien nicht eingehalten worden. Als Folge hiervon 
seien die notwendigen Massnahmen für die Ersatzvornahme der Räumung des Kiesde-
pots in die Wege geleitet worden. Lokale Tiefbauunternehmen seien zur Einreichung 
einer Offerte für die Räumung des Kiesdepots sowie die Rekultivierung der genutzten 
Fläche eingeladen worden. 
 
8. 
Der Rechtsvertreter der A. AG reagierte auf das Schreiben der Baukommission vom 
14. November 2023 am 6. Dezember 2023 und machte unter anderem eine Verletzung 
des rechtlichen Gehörs geltend. Das Ausmass des sogenannt braunen Kieses sei aktuell 
noch 160 m3 und nicht ca. 425 m3. Die A. AG sei bemüht, das deponierte Kies zu ver-
kaufen. Sie sei zuversichtlich, dass bis Ende Juni 2025 sämtliches Kies abgebaut und 
verkauft sei. Das Schreiben vom 14. November 2023 sei nicht mit einer Rechtsmittelbe-
lehrung versehen, stelle aber eine Verfügung dar. Ein kosten- und zeitintensives Verfah-
ren könne vermieden werden, wenn die Verfügung vom 14. November 2023 und die 
Einladungen an die Tiefbauunternehmen widerrufen würden. 
 
9. 
Die Baukommission hielt mit Schreiben vom 12. Dezember 2023 an ihrem Schreiben 
vom 14. November 2023 fest. Sie führte aus, das Schreiben vom 14. November 2023 
habe rein informativen Charakter und stelle keine Verfügung dar. Entsprechend sei auch 
keine Rechtsmittelbelehrung nötig. Die von der Firma C. getätigten Abklärungen seien 
nicht fallrelevant, sondern seien einzig in Auftrag gegeben worden, um abschätzen zu 
können, welches Vergabeverfahren bei der Ersatzvornahme zur Anwendung gelange. 
Vor diesem Hintergrund habe keine Notwendigkeit bestanden, der A. AG die Unterlagen 
der C. vorab zur Kenntnis zu bringen. 
 
10. 
Gegen das Schreiben vom 14. November 2024 erhob die A. AG am 18. Dezember 2023 
Rekurs bei der Standeskommission Appenzell I.Rh. Sie machte geltend, das eingeleitete 
Wiederherstellungsverfahren sei unverhältnismässig. Die Rekurrentin habe zugesichert, 
das noch vorhandene Kies bis Sommer 2025 abzubauen und die Fläche bis Ende 2025 
zu rekultivieren. Ein grosser Teil der Wiederherstellung stehe in den nächsten Monaten 
bevor, weil das Bauprojekt „Y.“ endlich realisiert werden könne. Da keine Polizeigüter 
gefährdet seien, seien keine öffentlichen Interessen ersichtlich, welche die privaten In-
teressen der Rekurrentin überwiegen und es rechtfertigten, der Rekurrentin die Möglich-
keit, die Wiederherstellung bis Ende 2025 selber zu realisieren, zu entziehen. 
 
11. 
Die Standeskommission trat mit Entscheid vom 1. April 2025 auf den Rekurs der A. AG 
nicht ein. 
 
Diesen Entscheid begründete sie im Wesentlichen damit, dass es sich beim Schreiben 
der Baukommission vom 14. November 2023 um einen Realakt handle. Die Mitteilung, 
dass nach ordentlicher Androhung und unbenutzter Erfüllungsfrist zur Vollstreckung ge-
schritten werde, sei blosse Information. Auch die Anwendung des Zwangsmittels sei ein 
Realakt. Eine Durchführungsverfügung sei unnötig. Erst die Überwälzung der Kosten der 
Ersatzvornahme habe wieder in Form einer Verfügung zu erfolgen. 


 
 
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Das Bau- und Umweltdepartement habe die A. AG mit Sachverfügung vom 26. Septem-
ber 2002 angewiesen, auf der Parzelle Nr. x. die Brechanlage mit allen übrigen Installa-
tionen abzubrechen und umweltgerecht zu entsorgen und den Lagerplatz zu räumen 
sowie das Gelände zu rekultivieren. Die Standeskommission habe diesen Entscheid am 
7. Januar 2003 bestätigt und habe den Bezirksrat B. angewiesen, sollte die A. AG die 
Rekultivierung nicht fristgerecht beendigen, die Ersatzvornahme in die Wege zu leiten. 
Die Standeskommission habe damit die Sachverfügung mit einer Vollstreckungsverfü-
gung ergänzt. Die Frist für den Rückbau und die Rekultivierung sei damit am 20. Januar 
2005 abgelaufen. Ab diesem Zeitpunkt hätte die Ersatzvornahme durch den Bezirksrat 
B., ab dem Inkrafttreten des neuen Baugesetzes am 1. Januar 2013 durch die Baukom-
mission, in die Wege geleitet werden können. Sowohl der Bezirksrat B. wie auch die 
Baukommission seien der A. AG mehrfach entgegengekommen und hätten ihr Aufschub 
gewährt. Mit diesen Aufschüben seien keine neuen Pflichten auferlegt worden, der Voll-
zug sei lediglich zu Gunsten der A. AG aufgeschoben worden. Eine Rechtsmittelbeleh-
rung sei damit nicht notwendig gewesen. Beim angefochtenen Schreiben handle es sich 
um die Mitteilung, dass nun mit der Vollstreckung begonnen werde. 
 
Im Verwaltungsverfahrensgesetz des Kantons Appenzell I.Rh. sei nicht vorgesehen, 
dass gegen Realakte Rekurs erhoben werden könne. Die Rechtsweggarantie nach 
Art. 29a BV verlange aber, dass jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Be-
urteilung durch eine richterliche Behörde habe. Eine Rechtsstreitigkeit liege vor, wenn 
der Realakt individuelle, schützenswerte Rechtspositionen berühre. Werde die Vollstre-
ckungsverfügung vollzogen, ohne weitergehend in die Rechte einzugreifen, liege keine 
Rechtsstreitigkeit im Sinne von Art. 29a BV vor. Vorliegend gehe es darum, den wider-
rechtlichen Zustand auf der Parzelle Nr. x. zu beheben. Sowohl die Anordnung der Wie-
derherstellung als auch der Ersatzmassnahme seien in Rechtskraft erwachsen. Der A. 
AG sei damit rechtskräftig die Pflicht auferlegt worden, innert einem Jahr seit Rechtskraft 
der Verfügung die Parzelle wiederherzustellen und im Unterlassungsfall die Ersatzvor-
nahme zu dulden. An diesen Pflichten hätten die gewährten Fristaufschübe nichts geän-
dert. Die Baukommission hätte auch umgehend die Ersatzvornahme einleiten können. 
Indem sich die A. AG nicht an die Bedingungen des Aufschubs gehalten habe, sei dieser 
hinfällig geworden. Zur Einleitung der Ersatzvornahme sei es gekommen, weil die A. AG 
die klar definierten Bedingungen nicht erfüllt habe. Die Baukommission habe damit nicht 
in die Rechte der A. AG eingegriffen. Damit liege keine Rechtsstreitigkeit im Sinne von 
Art. 29a BV vor, weshalb kein Anspruch auf ein Rechtsmittel gegen den Realakt vom 
14. November 2023 bestehe. Auf den Rekurs sei damit nicht einzutreten. 
 
12. 
Gegen den Rekursentscheid erhob der Rechtsvertreter der A. AG (folgend: Beschwer-
deführerin) am 27. Mai 2025 Beschwerde und stellte das Rechtsbegehren, der Entscheid 
des Standeskommission vom 1. April 2025 sei aufzuheben, die Sache sei zur Beurtei-
lung an die Standeskommission zurückzuweisen resp. eventualiter sei die Verfügung der 
Baukommission Inneres Land AI vom 14. November 2023 aufzuheben, unter Kosten- 
und Entschädigungsfolge. 
 
(…) 
 
II. 
 
(…) 
 
4. 
Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, der Rekursbehörde seien von der verfügenden 
Behörde nicht die gesamten Akten gemäss Art. 43 VerwVG überwiesen worden. Damit 


 
 
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sei das rechtliche Gehör und das kantonale Verfahrensgesetz verletzt worden. Der an-
gefochtene Entscheid der Vorinstanz sei bereits aus diesem Grund mangelhaft und auf-
zuheben. 
 
4.1. Art. 43 VerwVG bestimmt, dass die Vorinstanz zur Überweisung der Akten verpflichtet 
ist und sie ein chronologisches Aktenverzeichnis anzulegen hat. Der Rekursinstanz sind 
alle Akten einzureichen, die für die Vorinstanz (vorliegend: Baukommission) entscheid-
relevant waren oder bei der Entscheidung hätten berücksichtigt werden müssen. Ob ein 
Aktenstück entscheidrelevant ist, entscheidet im Zweifelsfall die Rekursinstanz. Dem-
entsprechend hat die Vorinstanz jedes Aktenstück einzureichen, das von der Rekurs-
instanz ausdrücklich verlangt wird. Das Editionsbegehren der Rekurrentin reicht hierfür 
als Begründung nicht aus (vgl. ZUBER-HAGEN, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege 
des Kantons St. Gallen [VRP], 2020, Art. 52 N 5). 
 
4.2. Vorliegend war die Baukommission befugt, die ihrer Ansicht nach relevanten Akten der 
Beschwerdeführerin der Standeskommission Appenzell I.Rh. einzureichen. Im Rahmen 
der Verwaltungstätigkeit sammeln sich viele und unterschiedliche Akten an, die nicht alle 
eingereicht werden müssen (vgl. ZUBER-HAGEN, a.a.O., Art. 52 N 4). Die Standeskom-
mission hat von der Baukommission keine weiteren Akten eingefordert. Sie hat damit 
ihrer Ansicht nach und auch nach Ansicht des Gerichts über alle entscheidrelevanten 
Akten verfügt. Das Schreiben des Grundeigentümers der Parzelle Nr. x., D., vom 22. No-
vember 2023 darf für die Frage, ob das Schreiben der Baukommission vom 14. Novem-
ber 2023 als Verfügung anfechtbar eingestuft wird oder nicht resp. ob die Ersatzvor-
nahme bereits angeordnet wurde oder nicht, als nicht entscheidrelevant eingestuft wer-
den. Mit gleicher Begründung ist auch die beantragte Befragung von E. und der bean-
tragte Beizug der Akten («Y.») abzuweisen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs 
oder von Art. 43 VerwVG liegt nicht vor. 
 
5. 
Das Gericht stellt von Amtes wegen die für den Entscheid erheblichen Tatsachen fest. 
Es kann dabei unter anderem einen Augenschein durchführen (vgl. Art. 24 VerwGG). 
Der Entscheid darüber, ob ein Augenschein angeordnet wird, steht im Ermessen der 
anordnenden Behörde. Es besteht nur dann eine Pflicht zur Durchführung eines Augen-
scheins, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise, zum Beispiel aus den 
Verfahrensakten, nicht abgeklärt werden können. Ein Augenschein ist insbesondere 
dann geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die 
Parteien vermöchten durch ihre Darlegung an Ort und Stelle Wesentliches zur Erhellung 
der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Der Verzicht auf Durchfüh-
rung eines Augenscheins ist zulässig, wenn die Akten eine hinreichende Entscheid-
grundlage darstellen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_192/2010 vom 8. November 
2010 E. 3.3; PLÜSS, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zü-
rich [VRG], 3. Aufl. 2014, § 7 N 79). 
 
Die Beschwerdeführerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Sie macht 
geltend, im Februar/März 2024 habe mit dem Abbruch und Neubau der «Y.» begonnen 
werden können. Die Deponie hätte mit Aushub von 3500 m3 aufgefüllt und damit die 
Wiederherstellung vollzogen werden können. Ausserdem hätte sich per Ende April 2025 
noch ca. 1530 m3 Kies am Lager befunden. Die Beschwerdeführerin macht damit nicht 
geltend, der Abbau des Kieses sei bereits abgeschlossen. Vorliegend ist insbesondere 
strittig, ob die Baukommission die Ersatzvornahme mit Schreiben vom 24. Mai 2022 be-
reits angeordnet hat und ob sie dazu befugt war sowie ob ihr Schreiben vom 14. Novem-
ber 2023 als anfechtbare Verfügung zu qualifizieren ist. Es ist nicht ersichtlich, welche 
Erkenntnisse zu diesen Streitpunkten aus einem Augenschein gewonnen werden könn-
ten. Es kann daher auf die Durchführung eines Augenscheins verzichtet werden. 
 


 
 
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III. 
 
1. 
1.1. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, beim Schreiben der Baukom-
mission vom 14. November 2023 handle es sich um eine Verfügung, nicht wie von der 
Vorinstanz angenommen um einen nicht anfechtbaren Realakt. Die Sachverfügung vom 
26. September 2002 sei in Rechtskraft erwachsen. Die Standeskommission habe die 
Sachverfügung mit Entscheid vom 7. Januar 2003 nicht mit einer Vollstreckungsverfü-
gung ergänzt. Mit Ziff. 3 des Entscheides habe sie einzig gesagt, der Bezirksrat B. habe 
bei unbenutztem Fristablauf die Ersatzvornahme in die Wege zu leiten. Bezeichnender-
weise habe die Standeskommission in den Erwägungen auch nichts zur Ersatzvor-
nahme ausgeführt. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung verstehe unter einer Voll-
streckungsverfügung eine eigenständige Anordnung über die zwangsweise Durchset-
zung einer vollstreckbaren Verfügung. In der eigentlichen Vollstreckungsverfügung seien 
die Modalitäten der Ersatzvornahme möglichst genau anzugeben. Sie habe den Ort, den 
Zeitpunkt, die Art und Weise der Ersatzvornahme und entsprechend dem konkreten Fall 
weitere Angaben zu enthalten, verbunden mit der Aufforderung an den Pflichtigen, die 
notwendige Vorbereitung zu treffen und zur Abwendung von möglichem Schaden daran 
teilzunehmen. Für den Betroffenen müsse klar ersichtlich sein, welche staatlichen Mass-
nahmen ihn treffen würden, wenn er seinen Pflichten nicht nachkomme. Die Ersatzvor-
nahme werde regelmässig erst nach erfolgter Androhung und nach Ablauf der Erfül-
lungsfrist konkretisiert. Der ursprünglich Verpflichtete müsse sich aber auch gegen die 
erst jetzt feststehenden Modalitäten zur Wehr setzen können. Folglich stelle auch diese 
sogenannte Anordnung der Ersatzvornahme eine mit Rekurs anfechtbare Verfügung 
dar. Bei Ziff. 3 des Entscheids der Standeskommission vom 7. Januar 2003 handle es 
sich somit augenscheinlich nicht um eine Vollstreckungsverfügung. Es gehe deshalb 
nicht um den Vollzug einer Vollstreckungsverfügung, eine solche liege noch gar nicht 
vor. Ziff. 3 des Entscheids der Standeskommission vom 7. Januar 2003 stelle auch nicht 
die Androhung der Ersatzvornahme dar. Die Ersatzvornahme sei erst mit Schreiben des 
Bezirksrates B. vom 28. Juni 2007 angedroht worden, was insbesondere auch aus dem 
Titel des Schreibens hervorgehe. Das Schreiben sei am Schluss als Verfügung bezeich-
net, aber nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen worden. Werde die Androhung 
der Ersatzvornahme wie vorliegend nicht mit der Sachverfügung verbunden, sei sie ein 
eigener Verwaltungsakt. Die Androhung habe diesfalls den entsprechenden inhaltlichen 
und formellen Anforderungen einer Verfügung zu genügen und benötige auch eine 
Rechtsmittelbelehrung. Die Ersatzvornahme müsse unter Ansetzung einer angemesse-
nen Frist angedroht werden. Wenn die Ersatzvornahme in einem eigenen Verwaltungs-
akt angedroht werde, habe die zuständige Behörde die Frist so anzusetzen, dass sowohl 
auf die Interessen des Betroffenen wie auch auf jene der Allgemeinheit Rücksicht ge-
nommen werde. 
 
Der Beschluss der Baukommission vom 19. Mai 2022 bzw. dessen Mitteilung mit Schrei-
ben vom 24. Mai 2022 stelle eine weitere Verfügung bzw. eine Widerrufsverfügung dar. 
Mit ihr seien nämlich die Fristen und Bedingungen der Androhungsverfügung vom 
28. Juni 2007 zugunsten der Beschwerdeführerin widerrufen worden. Nach Ansicht der 
Beschwerdeführerin seien die einseitigen Bedingungen des rollenden Abbaus des Kies-
depots aufgrund der fehlenden Rechtsmittelbelehrung nicht rechtsgültig verfügt worden. 
Eine Verletzung dieser Bedingungen könne der Beschwerdeführerin daher auch nicht 
zum Nachteil gereichen. Vielmehr bleibe aber festzuhalten, dass beide Parteien grund-
sätzlich mit einer Wiederherstellung per 31. Dezember 2025 einverstanden gewesen 
seien und dieser Termin der Beschwerdeführerin als Pflicht aber auch als Recht aufer-
legt worden sei. Hinzu komme, dass die verfügende Behörde die angebliche Nichtein-
haltung der Bedingungen mitverursacht habe, indem sie das Bauvorhaben der E. AG mit 
einer ersten negativen Verfügung und dem Ergreifen eines Rechtsmittels unnötig rund 


 
 
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zwei Jahre verzögert habe. Ohne diese Verzögerung wäre ein Grossteil der Wiederher-
stellung damals bereits erfolgt gewesen. 
 
Die angefochtene Verfügung vom 14. November 2023 stelle wiederum einen Widerruf 
der Verfügung vom 24. Mai 2022 dar, da sie letztgenannte inhaltlich wiederum abändere. 
Mit dieser neuen Verfügung spreche sie der Beschwerdeführerin das Recht ab, sich bis 
31. Dezember 2025 Zeit zu lassen, um die Wiederherstellung vorzunehmen. Damit 
werde u.a. in das Eigentumsrecht und die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin 
und damit in individuelle und schützenswerte Rechtspositionen eingegriffen. 
 
Die Androhungsverfügung des Bezirksrats B. sei am 28. Juni 2007 ergangen und nicht 
mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen gewesen. Wenn nun nach 15 Jahren Untätig-
keit die verfügende Behörde aktiv werde, gebiete es der Grundsatz der Verhältnismäs-
sigkeit und des rechtlichen Gehörs, dass zuerst eine neue, anfechtbare Androhungsver-
fügung mit einer angemessenen Frist erlassen werde bzw. ihre Schreiben mit einer 
Rechtsmittelbelehrung versehen würden, bevor sei weitere Schritte einleite. Die Be-
schwerdeführerin weigere sich auch nicht generell, die ihr auferlegte verwaltungsrechtli-
che Pflicht selbst zu erfüllen und verkleinere das Kiesdepot laufend. Zum anderen habe 
auch der Grundeigentümer kein Interesse an einer vorzeitigen Räumung und sei mit 
einer Wiederherstellung per Ende 2025 einverstanden. Zumindest gebiete der Grund-
satz der Verhältnismässigkeit und des rechtlichen Gehörs, dass das angefochtene 
Schreiben vom 14. November 2023 als anfechtbare Verfügung bzw. als anfechtbarer 
Realakt taxiert werde, zumal vom Bezirksrat und der verfügenden Behörde ergangene 
Schreiben selbst als Verfügung bezeichnet, aber nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung 
versehen worden seien. 
 
Da sich die Vorinstanz nur auf die Eintretensfrage beschränke und die formellen und 
materiellen Einwände gegen die Verfügung vom 14. November 2023 nicht beurteilt habe, 
sei die Sache an die Vorinstanz zur Neuentscheidung zurückzuweisen. 
 
1.2. Die Standeskommission erwidert im Wesentlichen, die Ersatzvornahme sei der Be-
schwerdeführerin nicht erst mit Schreiben des Bezirksrats B. vom 28. Juni 2007, sondern 
bereits mit dem Rekursentscheid der Standeskommission vom 7. Januar 2003 ange-
droht worden. 
 
Die Abbau- und Rekultivierungspflicht des Kiesdepots bestehe unabhängig vom Baupro-
jekt «Y.». Die Behörde könne nicht verantwortlich gemacht werden, dass der Rückbau 
nicht fristgerecht erfolgt sei, weil das Baugesuch «Y.» abgelehnt worden sei. An der Ab-
bau- und Rekultivierungspflicht ändere auch die Einwilligung des Grundeigentümers D., 
dass der Kies bis Ende 2025 auf seinem Grundstück bleiben könne, nichts. 
 
Die Beschwerdeführerin sei verpflichtet gewesen, bis zum 30. Juni 2023 eine bestimmte 
Menge Kies abzubauen und den Abbau bis zum 15. Juli 2025 zu melden und nachzu-
weisen. Sie habe weder den Abbau fristgerecht gemeldet noch habe sie in der verspä-
teten Meldung einen genügenden Abbau nachweisen können. 
 
Für die Beurteilung des Schreibens vom 14. November 2023 seien lediglich die bis dahin 
erfolgten Tatsachen relevant. Nicht relevant seien die erst danach im 2024 erfolgten 
Wiederherstellungsmassnahmen und die erst danach erfolgten Verkäufe und Abtrans-
porte von Kies. Die von der Beschwerdeführerin eingereichte Abmachung zwischen ihr, 
der E. AG und der F. AG sei somit nicht relevant. Die Pflichtverletzung, welche die Er-
satzvornahme ausgelöst habe, sei bereits in der Vergangenheit erfolgt, daran vermöge 
ein zukünftiger Kiesverkauf nichts zu ändern. Entscheidend sei, dass die Abbau- und 


 
 
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Wiederherstellungsmassnahmen nicht fristgerecht erfolgt und bisher auch nicht abge-
schlossen worden seien. 
 
Entgegen der Aussage der Beschwerdeführerin sei die Sachverfügung mit der Verfü-
gung betreffend Androhung der Ersatzvornahme verbunden worden. Die Verbindung sei 
mit dem Rekursentscheid der Standeskommission vom 7. Januar 2003 erfolgt. In Dispo-
sitivziffer 3 des Entscheids heisse es: «Sollte die Firma A. AG die Rekultivierung der 
Parz. Nr. x. (Bezirk B.) nicht fristgerecht beendigen, hat der Bezirksrat B. die Ersatzvor-
nahme auf Kosten der Säumigen in die Wege zu leiten.» Dabei handle es sich eindeutig 
um die Androhung und Anordnung der Ersatzvornahme. Die Modalitäten seien so genau 
wie möglich angegeben worden. Dem Verfügungsadressaten sei klar gewesen, dass die 
Rekultivierung durch einen Dritten erfolgen werde, sollte er nicht innert Frist rekultivieren. 
Die Ersatzvornahme in die Wege leiten bedeute nicht, dass sie verfügt werden müsse, 
denn das sei sie bereits, sondern, dass ein Dritter mit der Ausübung der Ersatzvornahme 
zu beauftragen sei. Es liege eine Vollstreckungsverfügung vor. Die Beschwerdeführerin 
hätte, wenn sie nicht damit einverstanden gewesen sei, im Beschwerdeverfahren eine 
entsprechende Rüge anbringen müssen. Da sie dies nicht getan habe, habe das Ver-
waltungsgericht in seinem Entscheid keine Ausführungen zur Ersatzvornahme gemacht. 
Auch ohne Ausführungen sei das Dispositiv und damit die Ziff. 3 des Rekursentscheids 
vom 3. Januar 2003 bestätigt worden und in Rechtskraft erwachsen. 
 
Ein Widerruf liege durch das Schreiben vom 14. November 2023 nicht vor. Es handle 
sich vielmehr um die Feststellung, dass die vereinbarten Bedingungen nicht eingehalten 
worden seien und deshalb der Endtermin vom 31. Dezember 2025 nicht mehr gelte. Dies 
sei dem Verhalten der Beschwerdeführerin zuzuschreiben. Von einem Eingriff der Be-
hörden in die Rechtspositionen der Beschwerdeführerin könne deshalb nicht gespro-
chen werden. 
 
1.3. In ihrer Stellungnahme vom 5. September 2025 entgegnete die Beschwerdeführerin im 
Wesentlichen, mit dem Rekursentscheid der Standeskommission vom 7. Januar 2003 
sei die Ersatzvornahme nicht angedroht und auch nicht angeordnet worden. Modalitäten 
seien keine definiert worden. Ohnehin sei die Standeskommission im Jahre 2003 gar 
nicht legitimiert gewesen, einfach von sich aus im Rahmen eines Rekursentscheides 
plötzlich eine Ersatzvornahme anzudrohen, wenn dies nicht bereit die verfügende Be-
hörde getan hätte. Die verfügende Behörde hätte den Pflichtigen über Art und Weise der 
Zwangsvollstreckung zu informieren und ihm nochmals Gelegenheit zu geben, die Pflicht 
selbst zu erfüllen. Bestehe keine Dringlichkeit, sei das Vollstreckungsmittel deshalb in 
der Androhungsverfügung unter Ansetzung einer angemessenen Frist und allenfalls un-
ter Hinweis auf Art. 292 StGB anzudrohen. Erst wenn die Androhungsverfügung keine 
Wirkung habe, werde die Ersatzvornahme in Verfügungsform festgesetzt. Dispositivziffer 
3 des Rekursentscheides vom 7. Januar 2003 gebe nur wieder, dass für die Ersatzvor-
nahme der Bezirksrat B. zuständig sei. Es handle sich entgegen der Ansicht der Vo-
rinstanz aber nicht um die Androhung der Ersatzvornahme. Der Baukommission könne 
eine Mitverantwortung an der ganzen Verzögerung vorgehalten werden, wenn diese 
trotz klaren Rechts eine unrichtige Verfügung erlasse und den Rekursentscheid ohne 
Not an das Verwaltungsgericht weiterziehe (betr. «Y.»). Im Übrigen sei im Rahmen der 
Beurteilung der Angemessenheit und Dringlichkeit der Ersatzmassnahme bzw. Vollstre-
ckung sei die Meinung des betroffenen Grundeigentümers sehr wohl von Bedeutung. 
 
2. 
Strittig ist zunächst, ob das Schreiben der Baukommission vom 14. November 2023 als 
anfechtbare Verfügung oder als nicht anfechtbarer Realakt zu qualifizieren ist. 
 
2.1. Eine Verfügung ist ein individueller, an den Einzelnen gerichteter Hoheitsakt, durch den 
eine konkrete verwaltungsrechtliche Rechtsbeziehung rechtsgestaltend oder feststel-


 
 
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lend in verbindlicher und erzwingbarer Weise geregelt wird (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage 2020, N 849). Das Vorliegen einer Ver-
fügung ist Voraussetzung für die Zulässigkeit des verwaltungsinternen Rekurses (Art. 51 
Abs. 1 VerwVG) resp. der verwaltungsinternen Einsprache (Art. 50 VerwVG) und der 
Beschwerde an das Kantonsgericht (Art. 16 Abs. 1 VerwGG). Form und Inhalt einer Ver-
fügung richten sich nach Art. 2 und 3 VerwVG, wobei nach Lehre und Rechtsprechung 
Formfehler nicht zum Wegfall des Verfügungscharakters führen (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O, N 872). Umgekehrt wird jedoch ein Akt nicht deswegen zur Verfü-
gung, weil er sämtliche Formvorschriften einer Verfügung erfüllt. Massgebend ist viel-
mehr, ob die vorgenannten Strukturelemente kumulativ erfüllt sind (vgl. TSCHANNEN/MÜL-
LER/KERN [Hrsg.], Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage 2022, § 29 N 737). Die Ver-
fügung soll unter anderem den Rechtsspruch der Verwaltungsbehörde und die Rechts-
mittelbelehrung enthalten (Art. 3 Abs. 1 lit. c und e VerwVG). 
 
2.2. Die Kategorie des Realakts umschliesst eine Vielzahl unterschiedlichster Verrichtungen, 
nämlich alles, was vom Tagewerk eines Verwaltungsträgers übrigbleibt, wenn man die 
Regulierungsakte abzieht (vgl. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O, § 38 N 1068). Der Be-
griff Realakt ist Auffangbegriff für alle Verrichtungen des Staats, die nicht in einer Rechts-
form wie Verfügung, Vertrag, Plan oder Erlass ergeht (vgl. BOSSHART/BERTSCHI, Kom-
mentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. Auflage 2014, 
§ 19 N 6). Realakte können in der Regel nicht direkt angefochten werden (vgl. HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, N 847) und sind nach der Regelung des VerwVG nicht di-
rekt Anfechtungsobjekt eines Rekurses. Soweit der Realakt mittelbar Rechte und Pflich-
ten des Bürgers berührt, muss nachträglicher Rechtsschutz gewährleistet sein. Dies 
kann gestützt auf Art. 29a BV (Rechtsweggarantie) durch Erlass einer Verfügung über 
den Realakt geschehen oder auch dadurch, dass der Realakt ausnahmsweise als un-
mittelbares Anfechtungsobjekt toleriert wird (vgl. TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, a.a.O., § 38 
N 1086 ff.). 
 
2.3. Mit Schreiben vom 14. November 2023 teilte die Baukommission der Beschwerdeführe-
rin mit, dass die von ihr am 19. Mai 2022 festgelegten Bedingungen nicht eingehalten 
worden seien, weshalb die notwendigen Massnahmen für die Ersatzvornahme der Räu-
mung des Kiesdepots sowie der Rekultivierung der genutzten Fläche in die Wege gelei-
tet worden seien. 
 
Die Beschwerdeführerin macht geltend, mit dieser Verfügung werde ihr das Recht abge-
sprochen, sich bis 31. Dezember 2025 Zeit zu lassen, um die Wiederherstellung vorzu-
nehmen. Es bestehe u.a. ein Eingriff in das Eigentumsrecht und die Wirtschaftsfreiheit 
der Beschwerdeführerin. Es werde damit in individuelle und schützenswerte Rechtspo-
sitionen der Beschwerdeführerin eingegriffen, weshalb es sich um eine Verfügung bzw. 
zumindest um einen anfechtbaren Realakt handle. Zumindest gebiete in der vorliegen-
den Streitsache der Grundsatz der Verhältnismässigkeit und der Anspruch auf rechtli-
ches Gehör, dass das Schreiben vom 14. November 2023 als anfechtbare Verfügung 
bzw. anfechtbarer Realakt taxiert werde. 
 
Die Standeskommission dagegen bringt vor, die Mitteilung, dass nach ordentlicher An-
drohung und unbenutzter Erfüllungsfrist zur Vollstreckung geschritten werde, sei blosse 
Information. Die Ersatzvornahme in die Wege leiten, bedeute nicht, dass sie verfügt wer-
den müsse (denn das sei sie bereits), sondern, dass ein Dritter mit der Ausübung der 
Ersatzvornahme zu beauftragen sei. 
 
2.4. Grundsätzlich ist der Standeskommission zuzustimmen, dass die Beschwerdeführerin 
mit Schreiben der Baukommission vom 14. November 2023 lediglich darüber informiert 
wurde, dass ihrer Ansicht nach die Bedingungen des rollenden Abbaus des Kieses nicht 


 
 
9 - 11 
eingehalten worden sind und deshalb die Ersatzvornahme eingeleitet werde. Der Be-
schwerdeführerin werden nicht mehr und neue Pflichten auferlegt als bereits mit Sach-
verfügung vom 26. September 2002. Die Beschwerdeführerin hat gestützt darauf keine 
neuen Rechte und Pflichten. Daher kann es sich bei diesem Schreiben nicht um eine 
selbständig anfechtbare Verfügung handeln, wird darin lediglich angekündigt, dass die 
Ersatzvornahme eingeleitet wird. Ein Eingriff in individuelle und schützenswerte Rechts-
positionen ist gerade nicht erkennbar. Das Schreiben stellt demzufolge nur einen Akt im 
Rahmen des Vollstreckungsverfahrens dar, womit weder eine Verfügung noch ein an-
fechtbarer Realakt vorliegt und die Beschwerde diesbezüglich abzuweisen ist. Allerdings 
ist dem Rekursentscheid der Standeskommission inhaltlich insofern nicht zuzustimmen, 
als dass die Anordnung der Ersatzvornahme bereits verfügt worden sei (siehe sogleich). 
 
3. 
Es ist unbestritten, dass die Sachverfügung vom 26. September 2002, mit der die Be-
schwerdeführerin verpflichtet wurde, die Brecheranlage mit allen übrigen Installationen 
abzubrechen, den Lagerplatz und das Kiesdepot zu räumen und das Gelände des 
Kiesumschlagplatzes zu rekultivieren, in Rechtskraft erwachsen ist. 
 
3.1. Verfügungen sind vollstreckbar, wenn sie mit ordentlichen Rechtsmitteln nicht oder nicht 
mehr angefochten werden können, es sei denn, die Verwaltungsbehörde habe die Voll-
streckbarkeit auf einen späteren Zeitpunkt festgesetzt (Art. 57 Abs. 1 VerwVG). Nach 
Art. 58 VerwVG sorgt die verfügende Behörde für die Vollstreckung. Ist die Verfügung 
auf Vornahme einer Handlung, auf Duldung oder auf Unterlassung gerichtet, so erfolgt 
die Zwangsvollstreckung, wenn nötig mit polizeilicher Hilfe, auf dem Weg der Ersatzvor-
nahme durch die Verwaltungsbehörde oder einen von ihr beauftragten Dritten oder durch 
unmittelbaren Zwang auf Kosten des Pflichtigen (Art. 60 Abs. 1 VerwVG). Ersatzvor-
nahme bedeutet, dass der Staat oder ein von ihm beauftragter Dritter eine vertretbare 
Handlung, die vom Pflichtigen nicht vorgenommen wird, auf Kosten des Pflichtigen ver-
richtet. Ihr voraus geht eine entsprechende Androhung (vgl. Art. 60 Abs. 2 VerwVG), 
wobei dem Betroffenen eine angemessene Frist zur freiwilligen Herstellung des recht-
mässigen Zustands anzusetzen ist. Anschliessend folgt entweder die direkte Umsetzung 
des angedrohten Zwangsmittels (Realakt) oder die Festsetzung der Vollstreckung in ei-
ner gesonderten Vollstreckungsverfügung. Die Verfügung über die Androhung des 
Zwangsmittels oder gegebenenfalls die Vollstreckungsverfügung muss nicht nur die Art 
der Vollstreckungsmassnahme, sondern auch den Namen eines allfällig für die Ersatz-
vornahme beauftragten Dritten sowie den Ort und den Zeitpunkt der Ersatzvornahme 
beinhalten samt allfälligen Anweisungen an die Betroffenen (z.B. persönliche Anwesen-
heitspflicht, Freihalten des Zugangs). Auch die Kostenfolge der Vollstreckung muss in 
einer Verfügung geregelt werden (vgl. LOOSER, Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommentar, 2020, Art. 105 N 26). Eine ge-
sonderte Vollstreckungsverfügung ist vielfach bei der Ersatzvornahme erforderlich, da 
bei der Androhung zumeist noch nicht sämtliche Vollstreckungsmodalitäten bekannt sind 
(vgl. LOOSER, a.a.O., Art. 105 N 34). 
 
Behörden müssen ihre Entscheide in Verfügungsform erlassen. Nicht selten ergehen 
Entscheide in blosser Briefform, ohne dass das Schreiben als Verfügung bezeichnet wird 
und eine Rechtsmittelbelehrung enthält. Anhand eines Submissionsentscheides ruft das 
Bundesgericht in BGE 150 I 183 in Erinnerung, dass der Verfügungsbegriff materiell zu 
bestimmen ist und dass Formfehler daran nichts ändern. Nichtigkeit käme nur im Falle 
eines besonders schwerwiegenden Verfahrensfehlers zu Anwendung (E. 3.4.4.). Dies 
bekräftigt die Empfehlung, dass unklare Schreiben der Behörden, die Verfügungscha-
rakter haben könnten, im Zweifel anzufechten sind oder mindestens sofort eine Klarstel-
lung einzufordern ist (vgl. SJZ Nr. 16/17 vom 1. September 2025, S. 848 Ziff. 6). 
 


 
 
10 - 11 
3.2. Das Bau- und Umweltdepartement verbot der Beschwerdeführerin mit Entscheid vom 
26. September 2002 den Betrieb der Brech- und Sortieranlage sowie das Kiesdepot und 
den Lagerplatz. Für die Rekultivierung wurde eine Frist von maximal einem Jahr ab 
Rechtskraft des Entscheids gesetzt. Die Standeskommission wies den Rekurs gegen 
diesen Entscheid am 7. Januar 2003 ab und ergänzte, der Bezirksrat B. habe die Ersatz-
vornahme auf Kosten der Beschwerdeführerin in die Wege zu leiten, sollte diese die 
Rekultivierung nicht fristgerecht beendigen. Nachdem die Beschwerdeführerin die Re-
kultivierung nicht vorgenommen hatte und eine Aussprache durchgeführt wurde, wurde 
die Beschwerdeführerin mit Androhung der Ersatzvornahme vom 28. Juni 2007 vom Be-
zirksrat B. darauf hingewiesen, dass der Bezirksrat die verfügten Massnahmen im Rah-
men einer Ersatzvornahme auf ihre Kosten durchführen wird, wenn sie die Massnahmen 
(endgültige Rekultivierung bis 31. August 2007, Kiesvolumen bis 31. Dezember 2007 um 
50% abbauen) nicht einhalte. Mit Schreiben vom 24. Mai 2022 hat die Beschwerdefüh-
rerin von der Baukommission erneut Gelegenheit erhalten, innerhalb einer «rollenden» 
Erfüllungsfrist die angedrohte Ersatzvornahme abzuwenden. Der Beschwerdeführerin 
wurde somit dreimal die Ersatzvornahme angedroht: Zunächst mit dem Rekursentscheid 
der Standeskommission vom 7. Januar 2003, dann mit Verfügung des Bezirksrats B. 
vom 28. Juni 2007 und zuletzt mit Schreiben der Baukommission vom 24. Mai 2022. Es 
wurde in allen Androhungen darauf hingewiesen, dass die Ersatzvornahme bei Nichter-
füllung der Bedingungen in der Erfüllungsfrist auf Kosten der Beschwerdeführerin einge-
leitet würde. Aus diesen Schreiben gehen jedoch keine Modalitäten der Ersatzvornahme 
hervor (Art und Weise, Zeitpunkt, allfälliger Name eines Dritten, der mit Ersatzvornahme 
betraut ist, usw.). Daher kann es sich bei diesen Schreiben entgegen der Ansicht der 
Standeskommission nicht um die Anordnung der Ersatzvornahme handeln, wird doch 
darin lediglich angekündigt, dass die Ersatzvornahme bei unbenutztem Ablauf eingelei-
tet wird. Ob die Standeskommission im Rekursentscheid vom 26. September 2002 zur 
Androhung der Ersatzvornahme berechtigt gewesen ist, kann offen bleiben. Jedenfalls 
wurde der Beschwerdeführerin die Ersatzvornahme am 28. Juni 2007 und am 24. Mai 
2022 rechtsgültig angedroht. Zwar wurden diese Verfügungen nicht mit einer Rechtsmit-
telbelehrung versehen, wie die Beschwerdeführerin zu Recht beanstandet, allerdings ist 
das Fehlen der Rechtsmittelbelehrung kein Nichtigkeitsgrund (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O, N 1123). Vielmehr muss der Betroffene die ihm nach den Umständen zu-
mutbaren Vorkehrungen innert nützlicher Frist treffen und eine Verfügung oder einen 
Entscheid entweder innerhalb der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anfechten oder sich 
innert nützlicher Frist über das zulässige Rechtsmittel bzw. die korrekte Rechtsmittelfrist 
erkundigen und die Verfügung oder den Entscheid anschliessen anfechten (vgl. CAVELTI, 
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP], Praxiskommen-
tar, 2020, Art. 47 N 16; SJZ Nr. 16/17 vom 1. September 2025, S. 848 Ziff. 6; vgl. auch 
Art. 39 Abs. 2 VerwVG). Die Beschwerdeführerin ist nicht gegen die genannten Schrei-
ben vom 28. Juni 2007 und 24. Mai 2022 vorgegangen, obwohl ohne weiteres erkennbar 
war, dass diese Verfügungscharakter besitzen. Die Androhungen sind damit rechtskräf-
tig geworden. 
 
Indes liegt, wie bereits ausgeführt, keine Anordnung der Ersatzvornahme vor. Es ist 
grundsätzlich richtig, dass die blosse Mitteilung, dass nunmehr zur Vollstreckung ge-
schritten wird, blosse Information ist, welche nicht verfügt werden muss. Dann allerdings 
hat bereits die Androhung der Ersatzvornahme die konkret ins Auge gefassten Mass-
nahmen zu bestimmen (vgl. TSCHANNEN/MÜLLER, a.a.O., § 32 N 897; LOOSER, a.a.O., 
Art. 105 N 34). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Diesbezüglich ist auf die Stellungnahme 
der Baukommission vom 23. Januar 2024 im Rahmen des Rekursverfahrens hinzuwei-
sen. Die Baukommission führte darin selbst aus, dass sie nach Prüfung der Offerten die 
sogenannte Vollstreckungsverfügung erlassen werde, womit die Durchführung der Er-
satzvornahme bezüglich Art und Zeitpunkt konkretisiert und detailliert festgelegt werde. 


 
 
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Entgegen der Standeskommission war damit die Baukommission richtigerweise der An-
sicht, die Anordnung der Ersatzvornahme noch verfügen zu müssen. 
 
Da die Anordnung der Ersatzvornahme (noch) nicht verfügt wurde, braucht auf die Aus-
führungen der Beschwerdeführerin betreffend die Berechnung der C. und «Y.» nicht wei-
ter eingegangen zu werden. 
 
4. 
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Schreiben der Baukommission vom 
14. November 2025, wie die Standeskommission richtig feststellt, als Realakt zu werten 
ist, der nicht angefochten werden kann. Allerdings ist dem Entscheid der Standeskom-
mission materiell insofern nicht zu folgen, als dass sie ausführt, die Ersatzvornahme sei 
bereits angeordnet worden und dürfe vollstreckt werden. Aus den vorstehenden Erwä-
gungen ergibt sich, dass die Baukommission eine Verfügung betreffend die Anordnung 
der Ersatzvornahme erlassen muss, bevor sie zur eigentlichen Vollstreckung (Realakt) 
schreiten darf. Im Ergebnis ist der Nichteintretensentscheid der Standeskommission 
vom 1. April 2025 indes zu Recht erfolgt, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist. 
 
(…) 
 
Kantonsgericht Appenzell I.Rh., Verwaltungsgericht, 
Entscheid V 9-2025 vom 20. Januar 2026