ai_gerichte · V 19-2023 · 2023-10-13 · de

Öffentliche Beschaffung (Auslegung der Ausschreibung)

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Die ausgeschriebene Leistung nach Art. 31 Abs. 3 IVöB, welche vom Anbieter zu erbringen 
ist, besteht allein in der Sammlung sowie der Organisation und Sicherstellung der ökologisch 
bestmöglichen Wiederverwertung der Alttextilien. Der Anbieter muss die Sortierung und Ver-
wertung nicht selbst ausführen. Das Angebot der Zuschlagsempfängerin weicht nicht von den 
verbindlichen Anforderungen der Ausschreibung ab, weshalb sie zu Recht nicht vom Verga-
beverfahren ausgeschlossen worden ist (Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB) 
 
 
Erwägungen: 
 
I. 
 
1. 
Das Amt für Umwelt schrieb die Dienstleistungskonzession für die Sammlung und Ver-
wertung von jährlich rund 90 Tonnen Alttextilien auf dem gesamten Kantonsgebiet von 
Appenzell I.Rh. im Einladungsverfahren aus und lud die A. AG und die B. AG zur Ange-
botsunterbreitung bis 2. Oktober 2023 ein. 
 
2. 
Mit Verfügung vom 13. Oktober 2023 erteilte das Amt für Umwelt der B. AG den Zu-
schlag. Aufgrund des durchgeführten Einladungsverfahrens seien innert Frist zwei An-
gebote eingegangen. Das Angebot der Firma B. AG habe sich als mit 445 Punkten von 
max. 500 Punkten (geprüftes Angebot netto CHF 0.551 pro kg inkl. MWST) als das vor-
teilhafteste Angebot erwiesen. So sei das Angebot preislich überzeugend, betreffend 
Erfahrung weise die Firma B. AG sehr gute Referenzen im Bereich von vergleichbaren 
Leistungen aus, sie halte Qualitäts- und Umweltstandards ein und setze auf den Einsatz 
erneuerbarer Energien und Nachhaltigkeit und die Verwertung erfolge nach ausreichen-
der Priorisierung. 
 
3. 
Gegen diese Zuschlagsverfügung erhob die A. AG (folgend: Beschwerdeführerin) am 
31. Oktober 2023 Beschwerde. 
 
Sie begründete diese im Wesentlichen damit, das Amt für Umwelt (folgend: Beschwer-
degegner) habe in Bezug auf die Zulassung von Bietergemeinschaften und Subunter-
nehmern keine Abweichung von der gesetzlich vorgesehenen Grundsatzregelung fest-
gehalten und damit sowohl Arbeitsgemeinschaften sowie auch Subunternehmen zuge-
lassen. Entsprechend habe es in der Offerte auch diesbezügliche Angaben verlangt. Die 
gesetzliche Vorgabe nach Art. 31 Abs. 3 IVöB, dass die charakteristische Leistung vom 
Anbieter zu erbringen sei, sei damit relevant. Die Beschwerdeführerin habe in diesem 
Zusammenhang, um sich zu vergewissern und bei der Ausarbeitung ihres eigenen An-
gebots alles korrekt zu machen, nochmals im Rahmen der Fragerunde beim Beschwer-
degegner nachgefragt und mit E-Mail vom 13. September 2023 bestätigt erhalten, dass 
die federführende Partei den grössten prozentualen Anteil des Auftrags durchführen 
müsse. 
 
Die vorliegend ausgeschriebene Leistung umfasse das Sammeln, das Sortieren und das 
Verwerten von Alttextilien. So sei das Sortieren für die vorschriftsgemässe Verwertung 
zwingend notwendig. Die charakteristische Leistung gemäss der oben bezeichneten 


 
 
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gesetzlichen Regelung beziehe sich auf die Gesamtheit dieser Leistungen - Sammeln, 
Sortieren und Verwerten. Aus der Fragenbeantwortung sei zudem klar erkennbar, dass 
auch die Vergabestelle, d.h. der Beschwerdegegner, dies grundsätzlich so verstehe und 
verlangt habe, dass der Anbieter den grössten prozentualen Anteil all dieser Leistungen 
selbst erbringe. Anders könne die oben genannte Antwort auf die Frage der Beschwer-
deführerin - insbesondere auch vor dem Hintergrund der genannten gesetzlichen Rege-
lung zur charakteristischen Leistung - nicht interpretiert werden. 
 
Soweit der Beschwerdeführerin bekannt sei, könne die Zuschlagsempfängerin nur den 
Leistungsanteil der Sammlung selber erbringen; sie verfüge selber über kein Sortierwerk 
und arbeite in den Bereichen der Sortierung und Verwertung mit externen Subunterneh-
mern zusammen. Die Beschwerdeführerin müsse daher davon ausgehen, dass die Zu-
schlagsempfängerin die Leistungen betreffend Sortierung und Verwertung gar nicht und 
insgesamt auch weit weniger als 50 Prozent der Gesamtleistung selber erbringe. Damit 
erfülle sie die Vorgaben der Ausschreibung nicht. 
 
Indem der Beschwerdegegner die Vorgaben bezüglich Leistungserbringung durch die 
Anbietenden selbst nicht oder nicht genügend geprüft und in Bezug auf die Zuschlags-
empfängerin keinen Ausschluss verfügt habe, habe er rechtswidrig gehandelt. Die Be-
schwerdeführerin sei schlechter gestellt. Wäre es auch ihr freigestanden, die Sortierung 
und Verwertung anders zu organisieren und mehr als 50 Prozent der offerierten Leistun-
gen an Subunternehmer zu vergeben, hätte sie mehr Spielraum bei der Ausgestaltung 
ihres Angebots und damit die Möglichkeit gehabt, insgesamt ein vorteilhafteres Angebot 
erstellen und einreichen zu können. 
 
Da die Zuschlagsempfängerin auszuschliessen gewesen wäre, wäre das Angebot der 
Beschwerdeführerin das einzige gültige Angebot gewesen. Entsprechend hätte dieses 
das vorteilhafteste Angebot dargestellt und wäre damit der Beschwerdeführerin der Zu-
schlag zu erteilen gewesen. Indem der Beschwerdegegner den Zuschlag nicht der Be-
schwerdeführerin erteilt habe, habe er rechtswidrig gehandelt. 
 
4. 
Mit prozessleitender Verfügung vom 2. November 2023 wurde dem Beschwerdegegner 
einstweilen untersagt, weitere Schritte in der obgenannten Angelegenheit, insbesondere 
einen Vertragsschluss, zu unternehmen. Zudem wurde ihm Gelegenheit geboten, bis 
13. November 2023 bezüglich aufschiebender Wirkung der Beschwerde unter Einrei-
chung der massgeblichen Unterlagen Stellung zu nehmen. 
 
5. 
Der Beschwerdegegner reichte am 16. November 2023 eine Stellungnahme ohne Bei-
lage von Unterlagen ein und beantragte, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung 
nicht zu erteilen. 
 
6. 
Mit Präsidialentscheid vom 21. November 2023 wurde die mit prozessleitender Verfü-
gung vom 2. November 2023 erteilte einstweilige aufschiebende Wirkung der Be-
schwerde aufrechterhalten. 
 
7. 
Am 21. November 2023 wurde sowohl dem Beschwerdegegner als auch der B. AG (fol-
gend: Zuschlagsempfängerin) die Gelegenheit geboten, zur Beschwerde Stellung zu 
nehmen. 
 


 
 
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8. 
Der Beschwerdegegner ersuchte mit Schreiben vom 22. November 2023 um Fristerstre-
ckung zur Stellungnahme bis 29. Februar 2024, welche mit prozessleitender Verfügung 
vom 27. November 2023 erteilt worden ist. 
 
9. 
Die Rechtsvertreterin der Zuschlagsempfängerin reichte am 15. Dezember 2023 eine 
Stellungnahme zur Beschwerde ein und stellte neben dem Antrag um Beschwerdeab-
weisung den Verfahrensantrag, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu ent-
ziehen, weil die Beschwerde aussichtslos sei. 
 
So stelle die Beschwerdeführerin die charakteristische Leistung fälschlicherweise so dar, 
dass diese aus drei Teilen bestehe. Gegenstand der Ausschreibung bilde jedoch allein 
das Entsorgen, sprich Sammlung und Verwertung von Alttextilien in Übereinstimmung 
mit den gesetzlichen Vorgaben. Diese Leistung erbringe die Zuschlagsempfängerin voll-
umfänglich selbst. Ein Entsorgen im Sinne des Umweltrechts könne auch darin beste-
hen, die gesammelten Siedlungsabfälle ins Ausland zu verbringen und/oder an Dritte zu 
veräussern, welche diese rezyklieren, weiterverkaufen oder vernichten würden. Entspre-
chend würden die Ausschreibungsunterlagen ausdrücklich vorsehen, dass die Anbieter 
die gesammelten Textilien zwecks Sortierung und anschliessender Verwertung veräus-
sern und ins Ausland exportieren könnten. Die Ausschreibung gebe entsprechend weder 
vor, dass die Anbieter die gesammelten Alttextilien selbst sortieren müssten, noch bein-
halte sie eine Kontrolle der gesamten weiteren Wertschöpfungskette. Sodann seien Er-
werber von Textilien und Schuhen aus einer Altkleidersammlung mit Sammelcontainern 
gemäss Rechtsprechung gerade nicht als Subunternehmer zu qualifizieren, und zwar 
auch dann nicht, wenn die Veräusserung bereits vor der Sortierung der Textilien erfolge. 
Die Zuschlagsempfängerin werde Alttextilien, welche sie in ihren eigenen Containern 
sammle, mit ihren Elektrofahrzeugen, die sie selber fahre, einsammeln, bei der Leerung 
der Container händisch auf erkennbare Fremdstoffe (z.B. Kleiderbügel oder nicht in die 
Container gehörender Abfall wie Elektroschrott) vorsortieren und in Übereinstimmung 
mit den gesetzlichen Vorgaben an Abnehmer im Ausland veräussern und exportieren 
und damit die ausgeschriebenen Leistungen zu 100% selbst erbringen. 
 
10. 
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin reichte am 11. Januar 2024 eine Stellung-
nahme zum Antrag auf Aufhebung der aufschiebenden Wirkung ein und ersuchte um 
Abweisung des Antrags der Zuschlagsempfängerin auf Entzug der aufschiebenden Wir-
kung. 
 
Es werde vorsorglich bestritten, dass die Zuschlagsempfängerin die Leistungen des 
Sammelns selber erbringen werde. Bei Altkleidern sei wie bei anderem Abfall die sog. 
Abfallhierarchie zu berücksichtigen. Diese gelte als Prioritätsreihenfolge für die Ab-
fallentsorgung und -bewirtschaftung. Ziel sei, dass so wenig Abfall wie möglich entstehe 
und so viel Abfall wie möglich wiederverwendet, recycelt oder einer sonstigen Verwer-
tung zugeführt werden könne, so dass nur ein möglichst kleiner Teil beseitigt werden 
müsse. Auch die Regelungen der Verordnung über die Vermeidung und die Entsorgung 
von Abfällen (Abfallverordnung, VVEA, SR 814.600) entsprächen im Wesentlichen die-
ser Abfallhierarchie. Es sei unschwer zu erkennen, dass der Abfall sortiert werden 
müsse, um sicherzustellen, dass wiederverwendet werde, was wiederverwendbar sei, 
recycelt werde, was recycelbar sei, etc. Der Schritt der Sortierung müsse daher zwin-
gend miteingeschlossen sein, wenn die Dienstleistung des Sammelns und des korrekten 
Entsorgens erbracht werden sollte. Eine korrekte Entsorgung ohne vorherige Sortierung 


 
 
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des Sammelguts sei nicht denkbar. Selbst wenn das Sortieren tatsächlich nicht von der 
gesetzlich vorgesehenen Abfallentsorgungspflicht mitumfasst sein sollte (was bestritten 
sei), sei die Sortierung vorliegend zu erbringen, weil sie in der Ausschreibung aufgeführt 
worden sei. Die im Rahmen der Ausschreibung geforderten Leistungen umfassten die 
drei von der Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Beschwerde aufgezeigten Teil-Leis-
tungen Sammeln, Sortieren, Verwerten. Dass die Sortierungsleistungen nebst der 
Sammlung und der Verwertung zu den angebotenen Leistungen gehörten, deren gröss-
ten prozentualen Anteil die Anbieterin insgesamt selber erbringen müsse, sei auch aus 
der Beantwortung der Fragen 2, 8, 9 und 10 der Beschwerdeführerin durch den Be-
schwerdegegner erkennbar. Aus der Ausschreibung sei gerade nicht zu erkennen, dass 
ein Verkauf bereits vor der Sortierung zulässig wäre. Vielmehr habe die Anbieterin 
Fremdstoffe vor der Verwertung auszusortieren und dem jeweiligen sachgerechten Ent-
sorgungsweg zuzuführen. Wäre ein Verkauf vor der Sortierung möglich, hätte das Amt 
für Umwelt in der Ausschreibung eine andere Formulierung gewählt. 
 
11. 
Der Beschwerdegegner reichte innert Frist keine Stellungnahme zum Antrag der Zu-
schlagsempfängerin auf Aufhebung der aufschiebenden Wirkung ein. Er wurde mit pro-
zessleitender Verfügung vom 12. Januar 2024 erneut gebeten, die Akten bis 19. Januar 
2024 einzureichen. 
 
12. 
Am 17. Januar 2024 reichte der Beschwerdegegner die Akten ein. Im Aktenverzeichnis 
führte er an, dass das Dossier der Beschwerdeführerin, das Dossier der Zuschlagsemp-
fängerin und evtl. seine detaillierte Submissionsauswertung Geschäftsgeheimnisse ent-
halten würden und vom Akteneinsichtsrecht auszunehmen seien. 
 
13. 
Mit prozessleitender Verfügung vom 24. Januar 2024 wurde der Beschwerdegegner auf-
gefordert, die drei zurückgesandten Akten, nämlich die detaillierte Submissionsauswer-
tung, sowie die beiden Angebote der Beschwerdeführerin und der Zuschlagsempfänge-
rin auf Geschäftsgeheimnisse zu prüfen, entsprechend zu schwärzen und innert 14 Ta-
gen einzureichen. Gleichentags wurde die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin 
und die Rechtsvertreterin der Zuschlagsempfängerin aufgefordert, jeweils ihre Angebote 
auf ihre Geschäftsgeheimnisse zu prüfen, entsprechend zu schwärzen und innert 14 Ta-
gen einzureichen (act. 37 und 38). 
 
14. 
Mit Präsidialentscheid vom 1. Februar 2024 wurde die mit prozessleitender Verfügung 
vom 2. November 2023 erteilte und mit Präsidialverfügung vom 21. November 2023 be-
stätigte aufschiebende Wirkung der Beschwerde aufrechterhalten. 
 
15. 
Die Rechtsvertreterin der Zuschlagsempfängerin stellte mit Eingabe vom 1. Februar 
2024 den Antrag, ihr Angebot mit Ausnahme der darin enthaltenen, öffentlichen Doku-
mente (Handelsregisterauszug, Organigramm, Nachhaltigkeitsbericht 2022, Zertifikate 
ISO 9001:2015 und ISO 14001:2015) vollumfänglich von der Einsicht durch die Be-
schwerdeführerin auszunehmen. Jene Elemente, die von Gesetzes wegen zur Begrün-
dung des Zuschlags angeführt werden müssten, seien bereits in der Verfügung enthal-
ten, welche der Beschwerdeführerin eröffnet worden seien. Der Beschwerdeführerin 
seien entsprechend keine zusätzlichen Angaben aus der Offerte zugänglich zu machen, 
welche nicht bereits im ihr eröffneten Entscheid über den Zuschlag enthalten seien. Weil 
das Angebot der Zuschlagsempfängerin zahlreiche Geschäftsgeheimnisse enthalte, 
dürfe es der Beschwerdeführerin nicht offengelegt werden. 


 
 
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16. 
Der Beschwerdegegner reichte mit Schreiben vom 6. Februar 2024 die detaillierte Sub-
missionsauswertung geschwärzt und je die beiden ungeschwärzten Angebote der Be-
schwerdeführerin und der Zuschlagsempfängerin ein. So bestünden aus Sicht des Amts 
für Umwelt in Bezug auf die beiden Angebote keine schützenswerten Interessen, welche 
eine Schwärzung der Akten verlangten. Welche Stellen des Angebots zur Wahrung der 
Geschäftsgeheimnisse zu schwärzen seien, könnten die jeweiligen Anbieterinnen beur-
teilen. 
 
17. 
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin reichte am 22. Februar 2024 das Angebot 
in einer Version ohne Geschäftsgeheimnisse ein, wobei die nicht eingereichten Anhänge 
zum Angebot integral Geschäftsgeheimnisse darstellten. 
 
18. Mit prozessleitenden Verfügungen vom 26. Februar 2024 wurden je der Rechtsvertrete-
rin der Beschwerdeführerin und der Rechtsvertreterin der Zuschlagsempfängerin die 
vom Beschwerdegegner am 17. Januar 20204 eingereichten Akten 1 bis 9 sowie 11 bis 
14 samt Aktenverzeichnis sowie die offengelegten Originalbeilagen der jeweils anderen 
Anbieterin zugestellt und ihnen die Gelegenheit geboten, die vom Beschwerdegegner 
detaillierte, geschwärzte Submissionsauswertung bezüglich ihres jeweiligen Angebots 
zu prüfen und dem Gericht die Freigabe zur Zustellung an die Zuschlagsempfängerin 
bzw. die Beschwerdeführerin zu erteilen. 
 
19. 
Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin bestätigte mit ihrer Eingabe vom 29. Feb-
ruar 2024, die Beschwerdeführerin sei damit einverstanden, dass die Submissionsaus-
wertung in der ihr zugestellten geschwärzten Version der Zuschlagsempfängerin zuge-
stellt werde. Die Zuschlagsempfängerin habe darauf verzichtet, das Angebot an sich 
(Angebotsformular) um Geschäftsgeheimnisse zu bereinigen und einzureichen. Die Be-
schwerdeführerin gehe daher davon aus, dass dieses Angaben enthalte, welche die Ver-
mutung der Beschwerdeführerin, dass die Zuschlagsempfängerin ein nicht zulässiges 
Angebot eingereicht habe, nachweisen würden. Wäre dies nicht der Fall, hätte die Zu-
schlagsempfängerin die relevanten Stellen ohne Zweifel offengelegt. Aus dem von der 
Zuschlagsempfängerin mit dem Angebot eingereichten Nachhaltigkeitsbericht gehe her-
vor, dass diese mit zehn Subunternehmen arbeite. Da die Zuschlagsempfängerin, soweit 
der Beschwerdeführerin bekannt, keine eigenen Sortier- und Verwertungsstellen be-
treibe, sei davon auszugehen, dass sie in diesen Bereichen Subunternehmen beiziehe. 
Die Zuschlagsempfängerin habe demnach kein zulässiges Angebot eingereicht und 
wäre auszuschliessen gewesen. 
 
20. 
Die Rechtsvertreterin der Zuschlagsempfängerin reichte mit Eingabe vom 7. März 2024 
die detaillierte, vom Beschwerdegegner geschwärzte Submissionsauswertung mit wei-
teren geschwärzten Passagen, welche der Beschwerdeführerin ebenfalls nicht offenge-
legt werden dürften, ein. 
 
21. 
Mit prozessleitender Verfügung vom 11. März 2024 wurde der Rechtsvertreterin der Be-
schwerdeführerin mitgeteilt, dass der Beschwerdegegner innert gesetzter Frist keine 
Stellungnahme zur Beschwerde eingereicht hat. Zur Wahrung des rechtlichen Gehörs 
wurde ihr die Möglichkeit geboten, insbesondere zur Stellungnahme der Rechtsvertrete-
rin der Zuschlagsempfängerin vom 15. Dezember 2023 Stellung zu nehmen. 
 


 
 
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22. 
Mit Eingabe vom 21. März 2024 verwies die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin 
auf ihre Eingabe vom 11. Januar 2024. Da die Vergabestelle innert Frist keine Eingabe 
in der Hauptsache eingereicht habe, würden die Vorbringen in der Beschwerde nicht 
substantiiert bestritten. Damit sei davon auszugehen, dass diese Vorbringen von der 
Vergabestelle zumindest indirekt bestätigt würden. 
 
(…) 
 
II. 
 
(…) 
 
4. 
4.1. Nach Art. 57 Abs. 1 IVöB besteht im Verfügungsverfahren kein Anspruch auf Aktenein-
sicht. Im Beschwerdeverfahren ist nach Art. 57 Abs. 2 IVöB dem Beschwerdeführer auf 
Gesuch hin Einsicht in die Bewertung seines Angebots und in weitere entscheidrelevante 
Verfahrensakten nur zu gewähren, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private 
Interessen entgegenstehen. Im Rechtsmittelverfahren besteht somit grundsätzlich kein 
Anspruch auf Einsicht in die Offertunterlagen von Konkurrentinnen. Dass die Beschrän-
kung des Einsichtsrechts für die unterlegene Konkurrentin eine Erschwernis bewirkt, ver-
mutete Mängel des Vergabeentscheids auf dem Rechtsmittelweg geltend zu machen, 
ist gemäss Bundesgericht hinzunehmen, zumal die Rechtsmittelinstanz selber den 
Vergabeentscheid gestützt auf einen vollumfänglichen Einblick in die Konkurrenzofferten 
überprüfen kann (vgl. Urteile 2P.226/2002 des Bundesgerichts vom 2. Februar 2003 
E.2.2, 2P.274/1999 vom 2. März 2000 E. 2c; BÜHLER, Handkommentar zum Schweize-
rischen Beschaffungsrecht, 2020, Art. 57 N 3). 
 
4.2. Die Beschwerdeführerin hat zwar in ihrer Beschwerdeschrift den Antrag um Aktenein-
sicht gestellt und zu Beginn des Beschwerdeverfahrens thematisiert, dass ihr bis anhin 
die Submissionsakten, insbesondere die Auswertung der beiden Offerten durch den Be-
schwerdegegner und die Offerte der Zuschlagsempfängerin, nicht zur Verfügung gestan-
den hätten. Der Beschwerdeführerin wurde jedoch sowohl Einsicht in die vom Beschwer-
degegner eingereichten Akten, u.a. der Auswertung der beiden Offerten, als auch die 
von der Zuschlagsempfängerin eingereichten Akten, welche nach deren Ansicht keine 
Geschäftsgeheimnisse enthielten, gewährt. Nach Erhalt dieser Akten führte die Be-
schwerdeführerin nicht näher aus, dass bzw. inwiefern ihr vor der Beschwerdeinstanz 
nur ungenügend Akteneinsicht gewährt worden wäre bzw. machte sie nicht geltend, wel-
che konkreten Akten, z.B. gewisse Stellen des Angebots der Zuschlagsempfängerin, ihr 
fehlen würden. Sie hat weder dargetan noch ist ersichtlich, inwiefern sie im Beschwer-
deverfahren Einsicht in die vollständigen Akten, insbesondere in das Angebot der Zu-
schlagsempfängerin, für die Frage betreffend Ausschluss benötigt hätte. Somit wird da-
von ausgegangen, dass die Beschwerdeführerin auf weitere Akteneinsicht verzichtete. 
Das Akteneinsichtsrecht der Beschwerdeführerin wurde somit nicht verletzt. 
 
Dem Verwaltungsgericht liegen im Übrigen beide Offerten in der dem Beschwerdegeg-
ner eingereichten Originalversion vor, weshalb es den Vergabeentscheid auf dessen 
Gesetzmässigkeit überprüfen kann. 
 
(…) 


 
 
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III. 
 
1. 
1.1. Der Auftraggeber kann einen Anbieter von einem Vergabeverfahren ausschliessen, 
wenn festgestellt wird, dass auf den betreffenden Anbieter folgender Sachverhalt zutrifft: 
die Angebote weichen wesentlich von den verbindlichen Anforderungen einer Ausschrei-
bung ab (Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB). 
 
1.2. Die Offerten müssen sämtliche inhaltlichen Vorgaben der Vergabestelle betreffend das 
Geschäft unter all seinen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten, die sich aus den Aus-
schreibungsdokumenten und den weiteren Kommunikationen ergeben, einhalten. Ange-
bote, die nicht in diesem Sinne ausschreibungskonform sind, müssen grundsätzlich aus-
geschlossen werden (vgl. BEYELER, Der Geltungsanspruch des Vergaberechts, 2012, 
Rz. 1914). Eine Offerte gilt als ausschreibungskonform, wenn sie mit sämtlichen Festle-
gungen übereinstimmt, welche die Vergabestelle im Hinblick auf das beabsichtigte Ge-
schäft in der Ausschreibung und in weiteren Mitteilungen vor dem Ablauf der Eingabefrist 
getroffen hat. Umgekehrt ist eine Offerte ausschreibungswidrig, sobald und soweit sie 
von einer Vorgabe der Ausschreibung abweicht, sie also nicht das enthält, was die 
Vergabestelle im fraglichen Punkt als Erwartung betreffend das Geschäft bekannt gege-
ben hat. Wie eine bestimmte erklärte Vorgabe der Vergabestelle auszulegen ist, bzw. 
welcher Sinn der Vorgabe in einem konkreten Fall zuzurechnen ist, so dass klar wird, 
welche Vorgaben zu beachten sind und in welcher Art diese zu verstehen sind, ist wie 
die Frage nach dem Inhalt einer Offerte anhand der ganz gewöhnlichen Auslegungsre-
geln zu untersuchen. Entscheidend ist stets die tatsächliche Erklärung und der daraus 
abzuleitende Gehalt (vgl. BEYELER, a.a.O., Rz. 1916). In dem Umfang und in der Genau-
igkeit, wie die Vergabestelle im konkreten Fall die geschäftsgegenständliche Leistung 
und alles Weitere im Zusammenhang mit dem Geschäft umschreibt, hat die Offerte dem 
Grundsatz der Ausschreibungskonformität entsprechend dies alles unverändert zu über-
nehmen (vgl. BEYELER, a.a.O., Rz. 1917). Eine Ausschreibung beschreibt das Geschäft 
nie in allen Punkten abschliessend – sonst wäre jeder Vergabewettbewerb zwecklos. 
Vielmehr lässt die Vergabestelle mit Bezug auf die Leistung immer bestimmte Punkte 
offen. Die Bieter sollen die Freiheit haben, wie sie die Leistung und Erfüllung genau de-
finieren wollen. Wo die Vergabestelle den Bietern solche Spielräume für die Konkretisie-
rung der anzubietenden Leistungen offenlässt oder ausdrücklich öffnet, stellt sich die 
Frage der Ausschreibungskonformität nicht, solange der Bieter den Spielraum nicht ver-
lässt: Wo nichts vorgegeben ist, kann nicht abgewichen werden. Hier sollen dem Wesen 
des Vergabeverfahrens entsprechend und jedenfalls in einem gewissen Rahmen gerade 
die Fähigkeiten, die Erfahrung, das Innovationspotential und die Wettbewerbsfreudigkeit 
der Bieter zum Zug kommen. Wo eine bestimmte Vorgabe zu beachten ist und wo da-
gegen ein Spielraum offensteht, bestimmt sich im konkreten Fall durch Auslegung der 
Ausschreibungsunterlagen und der weiteren Mitteilungen der Vergabestelle (vgl. BEYE-
LER, a.a.O., Rz. 1920). 
 
1.3. Vorliegend ist die ausgeschriebene Leistung strittig. Die Beschwerdeführerin legt diese 
dahingehend aus, dass sowohl das Sammeln, das Sortieren und das Verwerten von 
Alttextilien durch die Anbietende grundsätzlich selbst zu erbringen sind. Die Zuschlags-
empfängerin hingegen sieht allein das Entsorgen, somit die Sammlung und die Verwer-
tung von Alttextilien in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorgaben, als Gegen-
stand der Ausschreibung. 


 
 
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Im Folgenden ist demnach zu prüfen, wie die vom Beschwerdegegner erfolgte Aus-
schreibung auszulegen ist. 
 
2. 
2.1. Der Beschwerdegegner hielt in der Ausschreibung unter «2.3. Gegenstand der Aus-
schreibung und der Leistungsvorgaben» folgendes fest: 
 
«Die im folgenden genannten Leistungen betreffend die Sammlung und Verwertung von 
jährlich rund 90 Tonnen Textilien auf dem gesamten Kantonsgebiet von Appenzell I.Rh. 
müssen vom/von der Anbietenden vollumfänglich erfüllt werden. (…) 
 
Textil-Container 
(…) die Behälter werden durch die/den Anbietenden kostenlos zur Verfügung gestellt. 
(…) Reinigung, Unterhalt und allfälliger Ersatz sowie wenn nötig Beseitigung aller Be-
hälter sind im Angebot inbegriffen. Die/der Anbieter stellt zudem Sammelsäcke in aus-
reichender Menge kostenlos zur Verfügung. 
 
Sammlung und Leerung der Behälter 
Die/der Anbietende leert die Behälter an allen Standorten regelmässig und selbständig, 
so dass keine Überfüllung entsteht. (…) 
 
Sortierung und Verwertung 
Die Sortierung ist so zu organisieren, dass die ökologisch bestmögliche Wiederverwer-
tung garantiert ist. Es wird sichergestellt, dass Textilien, welche nicht in der Schweiz 
sortiert werden, gemäss dem Basler Abkommen exportiert werden. Weiter wird sicher-
gestellt, dass die Erwerbenden der Textilien eine Bewilligung zur Verwertung von Abfäl-
len im entsprechenden Land haben. Die Warenflüsse werden lückenlos protokolliert und 
der Lagerbestand wird aufgeschlüsselt nach Textilien zur Wiederverwertung, zum Re-
cycling, zur energetischen Verwertung und Rest- respektive Fremdstoffen. Fremdstoffe 
sind vom/von der Anbietenden vor der Verwertung auszusortieren und dem jeweiligen 
sachgerechten Entsorgungsweg zuzuführen. Sämtliche Kosten für Aussortierung und 
Entsorgung sind in der offerierten Vergütung einzurechnen.» 
 
Aufgrund dieser Ausschreibung besteht die zu offerierende und somit die charakteristi-
sche Leistung im Sinne von Art. 31 Abs. 3 IVöB, welche grundsätzlich vom Anbieter zu 
erbringen ist, im Sammeln mit eigenen Containern, in deren Leerung, in der Aussortie-
rung und sachgerechten Entsorgung von Fremdstoffen sowie in der Organisation und 
Sicherstellung der ökologisch bestmöglichen Wiederverwertung. Der Beschwerdegeg-
ner hat in der Ausschreibung nicht verlangt, dass die Anbieterin ausser der Sammlung 
auch die Sortierung und Verwertung selbst ausführen müsse. 
 
2.2. Die Zuschlagsempfängerin führte in ihrem Nachhaltigkeitsbericht - wie von der Be-
schwerdeführerin in ihrer Eingabe vom 29. Februar 2024 geltend gemacht - wohl an, 
dass sie mit zehn Subunternehmen zusammenarbeite, welche in ihrem Auftrag agieren 
und sie bei der Textilsammlung unterstützen würden. In ihrem Angebot führte sie bei den 
Angaben der Anbietenden beim Betreff Subunternehmen keine Firma an. Daraus ist zu 
schliessen, dass die Zuschlagsempfängerin für die Sammlung in Appenzell, im Gegen-
satz zu anderen Sammelgebieten in der Schweiz, keine Subunternehmen beizieht. Dass 
die Zuschlagsempfängerin die Sammlung mittels eigener Container, deren Leerung 


 
 
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sowie die Vorausscheidung von Fremdstoffen selbst und ohne Beizug von Subunterneh-
mern durchführt, bestätigte sie auch in folgenden beiden Stellungnahmen zur Be-
schwerde: Mit Eingabe vom 15. Dezember 2023 gab sie an, dass sie Alttextilien, welche 
sie in ihren eigenen Containern sammle, mit ihren Elektrofahrzeugen, die sie selber 
fahre, einsammle und bei der Leerung der Container händisch auf erkennbare Fremd-
stoffe (z.B. Kleiderbügel oder nicht in die Container gehörender Abfall wie Elektroschrott) 
vorsortiere. In der Eingabe vom 22. März 2024 hielt sie fest, sie werde keine Chauffeure 
anderer Unternehmen einsetzen, sondern plane, die zugeschlagene Leistung, inklusive 
Leerung der Container und aller Transportaufgaben, entsprechend ihrem Angebot voll-
ständig selbst zu erbringen. 
 
Diese Tatsache liess die Beschwerdeführerin unbestritten. Sie bestritt wohl in der Stel-
lungnahme vom 11. Januar 2024 noch vorsorglich, dass die Zuschlagsempfängerin die 
Leistungen des Sammelns selbst erbringen werde. Nach Erhalt der Akten des Beschwer-
degegners und der von der Zuschlagsempfängerin um Geschäftsgeheimisse bereinigten 
Unterlagen und somit in Kenntnisnahme des Nachhaltigkeitsberichts der Zuschlagsemp-
fängerin machte sie einzig geltend, dass die Zuschlagsempfängerin in den Bereichen 
Sortierung und Verwertung Subunternehmer beiziehe, hingegen bestritt sie nicht, dass 
die Zuschlagsempfängerin für die Sammlung in Appenzell I.Rh. auf keine Subunterneh-
mer zurückgreife. Auch stellte sie keinen weiterführenden Antrag um Akteneinsicht in die 
Offerte der Zuschlagsempfängerin, z.B. dass ihr in die massgebende Stelle «Subunter-
nehmen» Einsicht zu gewähren sei. 
 
2.3. Im Übrigen stellen die Vorgaben in der Ausschreibung beiden Anbieterinnen frei, wie sie 
die Sortierung und Verwertung sicherstellen können. Sie dürfen somit die von ihnen ge-
sammelten Textilien auch ins Ausland zur Sortierung und Verwertung zuführen. Der un-
geschwärzten Original-Offerte der Zuschlagsempfängerin kann entnommen werden, 
dass sie die um die Fremdstoffe befreiten Textilien einer Sortieranlage in einem Nach-
barland, welches das Basler Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschrei-
tenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (SR 0.814.05) ratifiziert 
hat, zur Sortierung zuführt. Mit dem Unternehmen, welche diese Sortieranlage betreibt, 
hat die Zuschlagsempfängerin am 13. September 2022 eine Vereinbarung gemäss Bas-
ler Abkommen getroffen. Über dieses Unternehmen liegt zudem eine Präsentation in 
den Akten. Gemäss Stoffflussdiagramm der Zuschlagsempfängerin werden in dieser 
Sortieranlage die in Appenzell I.Rh. gesammelten Alttextilien nach tragbarer Kleidung, 
nach Rohstoffen und Recycling sowie nach Abfall, welcher in einem weiteren westeuro-
päischen Land, welches das Basler Abkommen ratifiziert hat, zur Energiegewinnung ver-
wendet wird, sortiert. Mit diesem letzterwähnten Unternehmen hat das Sortierunterneh-
men wiederum einen green list contract abgeschlossen und es liegt über dieses Unter-
nehmen ebenfalls eine Präsentation in den Akten. Schliesslich liegen auch die Bewilli-
gungen zur Verwertung von Abfällen in den beiden Abnehmerländern in den Akten. 
 
Somit organisiert die Zuschlagsempfängerin die Sortierung so, dass die ökologisch best-
mögliche Wiederverwertung garantiert ist. Sie exportiert die Textilien gemäss dem Bas-
ler Abkommen und hat in ihren Offertunterlagen nachgewiesen, dass die Erwerbenden 
der Textilien eine Bewilligung zur Verwertung von Abfällen im entsprechenden Land ha-
ben. Die Warenflüsse sind im Stoffflussdiagramm lückenlos protokolliert und der Lager-
bestand ist nach Textilien zur Wiederverwertung, zum Recycling, zur energetischen Ver-
wertung und Rest- respektive Fremdstoffen aufgeschlüsselt. Auch in ihrem 


 
 
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Nachhaltigkeitsbericht führt die Zuschlagsempfängerin an, dass sie ausschliesslich mit 
zertifizierten Recycling- und Sortierwerken zusammenarbeite, welche somit auch alle 
geltenden gesetzlichen Vorgaben erfüllen würden. Die Stoffflüsse der gelieferten Kleider 
und Schuhe würden genau erfasst nach Sorten der wiederverwendbaren Kleidung, dem 
Anteil an Recyclingware und die Menge an anfallendem Abfall. 
 
2.4. Auch mit der Beantwortung der von der Beschwerdeführerin mit E-Mail vom 1. Septem-
ber 2023 gestellten spezifischen Fragen zur Ausschreibung kommt man zu keiner ande-
ren Auslegung, als dass gemäss Ausschreibung die Sortierung und Verwertung nicht 
durch die Anbieterin selbst zu erfolgen hat, sondern dass diese einzig die Sortierung und 
Verwertung so zu organisieren hat, als dass die ökologisch bestmögliche Wiederverwer-
tung garantiert ist. So ist aus der Antwort auf die Frage 2, es sei nicht möglich, dass die 
federführende Firma nicht den grössten prozentualen Anteil des Auftrages durchführt, 
einzig zu schliessen, dass die Anbieterin den grössten Anteil des Auftrags, nämlich der 
Sammlung, selber durchzuführen hat. Dies erfüllt - wie bereits oben ausgeführt - die 
Zuschlagsempfängerin. Den Ausführungen in der Beantwortung der Fragen 8 und 9, 
nämlich dass eine Vollsortierung und eine Industriesortierung der kompletten Menge 
durchzuführen sei, wird die Zuschlagsempfängerin gemäss Stoffflussdiagramm eben-
falls gerecht. Schliesslich erfüllt die Zuschlagsempfängerin auch die Angaben der Be-
antwortung von Frage 10, indem sie in ihrer Offerte die Orte der Verwertungsunterneh-
mungen aufführt. 
 
2.5. Das Angebot der Zuschlagsempfängerin weicht somit nicht von den verbindlichen An-
forderungen der Ausschreibung des Beschwerdegegners ab, weshalb sie der Beschwer-
degegner zu Recht nicht vom Vergabeverfahren ausgeschlossen hat. 
 
Zudem ist nicht erkennbar, dass der Beschwerdegegner seine Bewertung der beiden 
Angebote rechtsverletzend vorgenommen hätte. Die Zuschlagsempfängerin hat mit ih-
rem Angebot den besseren Preis offeriert als die Beschwerdeführerin, womit sie in der 
Auswertung 200 Punkte und die Beschwerdeführerin 120 Punkte erreicht hat. Diese Be-
wertung des Preises wurde von der Beschwerdeführerin nicht bestritten. Selbst wenn 
die Beschwerdeführerin beim Zuschlagskriterium Qualität, Unterkriterium Sammelfahr-
zeuge (erneuerbare Energien), dieselbe Punktzahl wie die Zuschlagsempfängerin, näm-
lich 4 Punkte oder gar die maximale Punktzahl von 5 Punkten erhalten hätte statt ledig-
lich 3 Punkte, und auch beim Zuschlagskriterium Erfahrung, Unterkriterium Anteil Ler-
nende, nicht nur 3, sondern das Maximum von 5 Punkten erzielt hätte, womit sie insge-
samt 20 Punkte mehr erreicht hätte, hätte sie nur 220 Punkte erzielen können, womit sie 
die erreichte Punktzahl der Zuschlagsempfängerin von insgesamt 445 Punkten nicht 
mehr hätte aufholen können. 
 
2.6. Die Beschwerde ist folglich abzuweisen. 
 
 
Kantonsgericht Appenzell I.Rh., Verwaltungsgericht, 
Entscheid V 19-2023 vom 20. August 2024