ag_verwaltungsgericht · WBE.2020.43 · 2021-10-20 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2020.43

Das Verdichtungsziel bzw. das Ziel, durch die Änderung von Bauzonenvorschriften eine intensivere Nutzung zuzulassen, stellt keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG dar. Entsprechend muss im Planungsverfahren selbst bei einer möglichen erheblichen Beeinträchtigung eines ISOS-Schutzobjekts kein obligatorisches Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) gemäss Art. 7 NHG eingeholt werden. Ein fakultatives Gutachten der ENHK liegt im pflichtgemässen Ermessen der Planungsbehörde und kann grundsätzlich nicht gerichtlich angeordnet werden.

In ISOS-Gebieten mit dem Erhaltungsziel B ("Erhalten der Struktur") ist eine "massvolle" Erhöhung der baulichen Dichte auch ohne gleichzeitiges Bevölkerungswachstum, mithin auch ohne Baulandoptimierung, möglich. Allerdings soll sich die grundsätzlich mögliche Erweiterung von Bauvolumina (zur Befriedigung gesteigerter Flächenbedürfnisse) an den charakteristischen und prägenden Merkmalen in den als erhaltungswürdig eingestuften Quartieren orientieren (lockere Bebauungsstruktur und grosszügige Durchgrünung).

Weichen die in einer neuen Bauzonenvorschrift vorgesehene Überbauungsziffer und Grünflächenziffer erheblich vom baulichen Bestand in einem Quartier ab und führen zu einer (horizontalen) Erweiterungsreserve von beinahe 75% aller untersuchten Grundstücke, kann nicht mehr von einer "massvollen" Verdichtung gesprochen werden und das ISOS-Erhaltungsziel ist in hohem Masse in Frage gestellt.

Im Planungsverfahren wurden die Auswirkungen der getroffenen Festlegungen auf die bestehenden baulichen Strukturen nur ungenügend untersucht. Insofern erfüllt die vorgenommene Interessenabwägung die Voraussetzungen nach Art. 3 RPV nicht vollständig. Es fehlte an den erforderlichen Grundlagen, um beurteilen zu können, inwiefern das auch von der Planungsbehörde als hoch gewichtete Interesse am Erhalt der baulichen Strukturen durch die Planung beeinträchtigt werden könnte. Die erforderlichen Erhebungen (Grundstücksvermessungen) erfolgten erst im Rechtsmittelverfahren vor Verwaltungsgericht. Infolgedessen muss die Planungsbehörde die Abwägung zwischen Erhaltungs- und Verdichtungsinteresse nachholen und die Bauziffern neu so festlegen, dass in voller Kenntnis der Auswirkungen der Planung alle beteiligten Interessen angemessen einfliessen und optimiert werden.

Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2020.43 / sr / jb
(2019-000825/001549)
Art. 96
Urteil vom 20. Oktober 2021
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichterin Lang
Verwaltungsrichterin Steiger
Verwaltungsrichter Winkler
Gerichtsschreiberin Ruchti
Beschwerde- A._____,
führerin 1.1
Beschwerde- B._____,
führer 1.2
Beschwerde- C._____,
führerin 2.1
Beschwerde- D._____,
führer 2.2
Beschwerde- E._____,
führerin 3.1
Beschwerde- F._____,
führer 3.2
Beschwerde- G._____,
führerin 4.1
Beschwerde- H._____,
führer 4.2
Beschwerde- I._____,
führerin 5
Beschwerde- J._____,
führer 6
alle vertreten durch lic. iur. Alexander Rey, Rechtsanwalt,
Langhaus 3 am Bahnhof, 5401 Baden

- 2 -
gegen
Stadt Aarau, Rathausgasse 1, 5000 Aarau
handelnd durch den Stadtrat
dieser vertreten durch lic. iur. Nik Brändli, Rechtsanwalt,
Hintere Bahnhofstrasse 6, Postfach, 5001 Aarau
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt,
Rechtsabteilung
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Gesamtrevision Nutzungsplanung
1. Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 2. Juli 2019
(RRB Nr. 2019-000825)
2. Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 18. Dezember 2019
(RRB Nr. 2019-001549)

- 3 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
Nach zwei öffentlichen Planauflagen im Jahr 2017 und teilweiser Gutheis-
sung der dagegen erhobenen Einwendungen durch den Stadtrat Aarau be-
schloss der Einwohnerrat Aarau am 27. August 2018 die Gesamtrevision
der Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland mit Teilrückweisungen be-
züglich der §§ 3 Abs. 1 und 4, 16 Abs. 4, 17 Abs. 8, 18 Abs. 4 und 52 der
neuen Bau- und Nutzungsordnung (BNO). Dieser Beschluss wurde im
Amtsblatt des Kantons Aargau vom 5. Oktober 2018 publiziert, unter Hin-
weis darauf, dass kein Referendum dagegen zustande gekommen sei.
B.
1.
Am 2. November 2018 reichten A. und B., C. und D., E. und F., G. und H.,
I., J., sowie K. und L. beim Regierungsrat Beschwerde gegen den Einwoh-
nerratsbeschluss vom 27. August 2018 betreffend Gesamtrevision der
Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland ein und stellten die folgenden
Anträge:
1.
Aufgrund einer möglichen Beeinträchtigung der ISOS-Gebiete Aarau
Nr. 14 (Gönhard) und 15 (Zelgli) durch Festlegungen in der Bau- und Nut-
zungsordnung (BNO) ist ein diesbezügliches Gutachten der Eidgenössi-
schen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) einzuholen.
2.
Der Beschluss des Einwohnerrats der Stadt Aarau vom 27. August 2018
sei folgendermassen zu ändern:
2.1
§ 17 Abs. 1 BNO: "Die Zonen dienen mit unterschiedlicher Nutzungsinten-
sität vorrangig der Wohnnutzung. Zudem bezwecken sie die strukturelle
Erhaltung und massvolle Verdichtung der von grosszügiger Durchgrü-
nung geprägten Wohnquartiere."
2.2
§ 17 Abs. 2 BNO: "Es sind eine Gebäudelänge (GL) von 22 m, eine Über-
bauungsziffer (ÜZ) von 0.35 0.25 und eine Grünflächenziffer von 0.45 0.60
einzuhalten." Zudem ist der folgende Satz zu streichen: "Falls im Einzelfall
die strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die vol-
le Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, kann der Stadt-
rat reduzierte Grundmasse (GL und ÜZ) und eine erhöhte Grünfläche fest-
legen." Es ist zu prüfen, ob die gewählten Festlegungsstrukturen und die
zugehörigen Bestimmungen für die "Zonen Gartenstadt" (§ 17) zweckmäs-
sig sind, um die Erhaltung von ISOS zu erreichen oder ob alternative Fest-
legungsstrukturen und Bestimmungen notwendig sind.

- 4 -
2.3
§ 17 Abs. 7 BNO: "Pro 600 m2 Grundstückfläche ist bei Neu- oder Umbau-
ten mindestens ein hochstämmiger Baum zu pflanzen. Dieser sowie die
bestehenden, vitalen Bäume sind zu erhalten."
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.)
2.
Mit Beschluss vom 2. Juli 2019 wies der Regierungsrat diese Beschwerde
ab, soweit er darauf eintrat, und auferlegte den Beschwerdeführern die Ver-
fahrenskosten und die Parteikosten des Stadtrats (RRB Nr. 2019-000825).
Am 18. Dezember 2019 genehmigte der Regierungsrat die vom Einwoh-
nerrat Aarau am 27. August 2018 beschlossene Gesamtrevision der Nut-
zungsplanung Siedlung und Kulturland teilweise, unter Bereinigung gewis-
ser BNO-Bestimmungen und mit vereinzelten Rückweisungen zur Überar-
beitung (RRB-Nr. 2019-001549).
C.
1.
Die Regierungsratsbeschlüsse vom 2. Juli 2019 (Beschwerdeentscheid)
und 18. Dezember 2019 (Genehmigungsentscheid) liessen A. und B., C.
und D., E. und F., G. und H., I. und J. mit Beschwerde vom 31. Januar 2020
beim Verwaltungsgericht anfechten, mit den Anträgen in der Sache:
1.
In Gutheissung der Beschwerde seien der Genehmigungsentscheid des
Regierungsrates Nr. 2019-001549 vom 18. Dezember 2019 und der Be-
schluss des Einwohnerrates vom 27. August 2018 aufzuheben, soweit da-
mit § 17 BNO Aarau unverändert und entgegen den Anträgen der Be-
schwerdeführer in der Beschwerde vom 2. November 2018 festgesetzt
wurde.
2.
§ 17 Abs. 1 und Abs. 2 BNO gemäss Beschluss vom 27. August 2018
seien wie folgt anzupassen:
1Die Zonen dienen mit unterschiedlicher Nutzungsintensität vorrangig der
Wohnnutzung. Zudem bezwecken sie die strukturelle Erhaltung und massvol-
le Verdichtung der von grosszügiger Durchgrünung geprägten Wohnquartie-
re.
2Es sind eine Gebäudelänge (GL) von 22 m, eine Überbauungsziffer (ÜZ) von
0.35 0.25 und eine Grünflächenziffer von 0,45 0.60 einzuhalten. Falls im Ein-
zelfall die strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die
volle Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, kann der Stadt-
rat reduzierte Grundmasse (GL und ÜZ) und eine erhöhte Grünflächenziffer
festlegen.

- 5 -
3.
§ 17 BNO sei durch folgende Bestimmung zu ergänzen:
"Pro 600 m2 Grundstücksfläche ist bei Neu- und Umbauten mindestens ein
hochstämmiger Baum zu pflanzen. Dieser sowie die bestehenden, vitalen
Bäume sind zu erhalten."
4.
Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrates Nr. 2019-000825 sei auf-
zuheben, soweit er nicht durch den Genehmigungsentscheid abgelöst wur-
de.
5.
Eventualiter sei in Anpassung von Ziff. 2 des Beschwerdeentscheids vom
2. Juli 2019 die Staatsgebühr auf maximal CHF 3'000.00 festzusetzen.
6.
Eventualiter sei in Anpassung von Ziff. 3 des Beschwerdeentscheides vom
2. Juli 2019 die dem Stadtrat Aarau zugesprochene Parteientschädigung
auf maximal CHF 5'000.00 festzusetzen.
7.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich gesetzlich ge-
schuldeter Mehrwertsteuer zulasten des Beschwerdegegners.
Diese Begehren ergänzten die Beschwerdeführer mit den folgenden pro-
zessualen Anträgen:
1.
Es sei bei der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission
(ENHK) und/oder bei der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege
(EKD) ein Gutachten im Sinne von Art. 7 des Bundesgesetzes über den
Natur- und Heimatschutz (NHG) einzuholen. Eventualiter sei bei der ENHK
und/oder bei der EKD ein besonderes Gutachten im Sinne von Art. 17a
NHG einzuholen.
2.
Es sei von einem unabhängigen Experten eine umfassende ortsbauliche
Analyse (Gutachten) der Liegenschaften in den Zonen Gartenstadt bezüg-
lich der folgenden Aspekte anzuordnen:
a. Feststellung der Verteilung der im Bestand vorhandenen Grünflä-
chenanteile
b. Feststellung der Verteilung der im Bestand vorhandenen Überbau-
ungsziffern
c. Abschätzung der in den Zonen GS2 und GS3 durchschnittlich vorhan-
denen Ausnützungsziffern.
2.
Mit Beschwerdeantwort vom 4. März 2020 beantragte das Departement
Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsabteilung, im Namen des Regie-
rungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.

- 6 -
3.
Der Stadtrat Aarau ersuchte mit Eingabe vom 14. April 2020 um Sistierung
des Verfahrens bis 14. Juli 2020, mit der Begründung, er werde für alle
922 Parzellen der Gartenstadtzonen GS2 und GS3 den Ist-Zustand betref-
fend die ÜZ, die GZ (Grünflächenziffer) und die Gebäudelänge erheben
lassen, um im weiteren Schriftenwechsel eine faktenbasierte Diskussion zu
ermöglichen.
4.
Das BVU, Rechtsabteilung, verzichtete mit Eingabe vom 16. April 2020 auf
eine Stellungnahme zum Sistierungsantrag, widersetzte sich diesem aber
auch nicht.
Die Beschwerdeführer erklärten sich in der Stellungnahme vom 7. Mai
2020 (samt Ergänzung vom 8. Mai 2020) einverstanden mit der Sistierung
des Verfahrens und den vom Stadtrat geplanten Erhebungen. Ferner schlu-
gen sie vor, für die Definition der Grünflächen auf die IVHB-Erläuterungen
(Erläuterung 4 zu Ziff. 8.5) abzustellen und vor Beginn der Erhebungen
eine Startsitzung mit einem Augenschein vor Ort im Beisein einer Delega-
tion der Stadtverwaltung, dem zugezogenen Ingenieur und den Beschwer-
deführern abzuhalten, um die Analyse-Methode abzusprechen.
Mit Eingabe vom 13. Mai 2020 machte der Stadtrat Rückäusserungen zur
Stellungnahme der Beschwerdeführer.
5.
Mit Verfügung vom 18. Mai 2020 sistierte der instruierende Verwaltungs-
richter das Verfahren antragsgemäss bis 14. Juli 2020. Auf entsprechendes
Ersuchen des Stadtrats vom 6. Juli 2020 erhielt dieser für die Beschwerde-
antwort eine letztmalige Fristerstreckung bis 14. September 2020.
6.
Mit Beschwerdeantwort vom 14. September 2020 beantragte der Stadtrat
die kostenfällige Abweisung der Beschwerde sowie die Abweisung der
prozessualen Anträge der Beschwerdeführer, soweit diese nicht mit dem
beigelegten Bericht der Ackermann + Wernli AG vom 6. August 2020
("GIS-Auswertung Gartenstadt Grünflächenziffer, Überbauungsziffer, Ge-
bäudelängen"; Beschwerdeantwortbeilagen 1–5) erfüllt worden seien.
7.
In der Replik vom 7. Dezember 2020 passten die Beschwerdeführer ihre
Beschwerdeanträge dahingehend an, dass in § 17 Abs. 2 BNO die Grün-
flächenziffer auf 0.55 (anstelle der bislang beantragten 0.60) festzulegen
sei. Im Übrigen hielten sie an ihren Beschwerdeanträgen fest.

- 7 -
8.
In der Duplik vom 8. März 2021 bekräftigte der Stadtrat seinen Standpunkt.
9.
Am 22. März 2021 nahmen die Beschwerdeführer zur Duplik Stellung.
D.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 20. Oktober 2021 beraten und ent-
schieden.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Nach § 54 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200)
in Verbindung mit § 28 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-
sen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) ist gegen
kantonale Genehmigungsentscheide von kommunalen Nutzungsplanun-
gen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der
Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats
(RRB Nr. 2019-001549) ist somit gegeben.
1.2.
Nach § 14 Abs. 1 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 (BauV;
SAR 713.121) kann mit gesonderter Beschwerde beim Verwaltungsgericht
zugleich der Beschwerdeentscheid der Verwaltung (§ 26 BauG) angefoch-
ten werden, soweit er nicht durch den Genehmigungsentscheid abgelöst
worden ist. Mit dieser Beschwerde können jene Punkte des Beschwer-
deverfahrens angefochten werden, die nicht Gegenstand des kantonalen
Genehmigungsentscheids bilden (§ 14 Abs. 2 BauV; Aargauische Ge-
richts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2001, S. 366; 1997, S. 283 ff.).
Dies trifft in erster Linie auf formelle Fragestellungen (Sachurteilsvorausset-
zungen) oder Streitigkeiten über die Höhe der Verfahrenskosten im voran-
gegangenen Beschwerdeverfahren zu (Entscheide des Verwaltungsge-
richts WBE.2018.181 vom 22. November 2018, S. 6, WBE.2012.342 vom
17. Dezember 2013, S. 6, und WBE.2011.225/226vom 20. Februar 2012,
S. 7). Der Beschwerdeentscheid des Regierungsrats bildet somit nur inso-
weit ein taugliches Anfechtungsobjekt, als sein Inhalt nicht durch den Ge-
nehmigungsentscheid bestätigt wird (AGVE 2002, S. 278 ff.; 2001, S. 365;
CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau,
Bern 2013, [Kommentar BauG], § 26 N 41).

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1.3.
Die Beschwerdeführer verlangen im Hauptpunkt die Aufhebung des Ge-
nehmigungsentscheids, soweit damit § 17 BNO unverändert festgesetzt
wurde, verbunden mit Anträgen auf Abänderung und Ergänzung von § 17
BNO. Diese Begehren laufen auf eine materiell-rechtliche Beurteilung einer
Zonenvorschrift hinaus. Sie betreffen somit den regierungsrätlichen Ge-
nehmigungsentscheid. Den Beschwerdeentscheid fechten die Beschwer-
deführer im Hauptpunkt explizit nur insoweit an, als er nicht durch den Ge-
nehmigungsentscheid abgelöst wurde (Antrag 4). Sie erheben denn auch
keine formellen Rügen, die sich gegen den Beschwerdeentscheid richten
müssten. Namentlich bei der Rüge der unvollständigen und ungenügenden
Interessenabwägung, die mit einer ungenügenden Begründung der Ausü-
bung des Planungsermessens einhergehen soll, handelt es sich um eine
Rüge in der Sache, die sich auf den Genehmigungsentscheid bezieht. Mit
der Überprüfung des Genehmigungsentscheids geht eine inhaltliche Kon-
trolle des Beschwerdeentscheids einher (vgl. AGVE 1997, S. 284).
Die Eventualbegehren der Beschwerdeführer auf Herabsetzung der ihnen
im vorinstanzlichen Beschwerdeverfahren auferlegten Verfahrens- und
Parteikosten richtet sich hingegen zu Recht gegen den Beschwerdeent-
scheid respektive dessen Dispositiv-Ziffern 2 und 3. Der Anfechtung des
Beschwerdeentscheids im Hinblick auf den Kostenpunkt kommt nur dann
keine eigenständige Bedeutung zu, wenn dafür nur der Ausgang des
Rechtsmittelverfahrens gegen den Genehmigungsentscheid massgebend
ist, mithin nur die Aufteilung, nicht aber – wie hier – die Höhe der im Be-
schwerdeentscheid verlegten Kosten beanstandet wird (Entscheid des
Verwaltungsgerichts WBE.2018.181 vom 22. November 2018, S. 6, und
WBE.2001.60 vom 29. April 2004, S. 7 f.).
2.
2.1.
Zur Beschwerde ist befugt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an
der Aufhebung oder Änderung des Entscheids hat (§ 42 lit. a VRPG i.V.m.
§ 4 Abs. 1 BauG; § 28 BauG).
Als Eigentümer und Bewohner von Liegenschaften an der O.-Strasse
(Beschwerdeführer 1, 2 und 5), an der P.-Strasse (Beschwerdefüh-
rer 3) an der Q.-Strasse (Beschwerdeführer 4) und an der R.-Strasse
(Beschwerdeführer 6), die in den Zonen Gartenstadt zweigeschossig (GS2)
oder dreigeschossig (GS3) liegen, haben die Beschwerdeführer ein
eigenes schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der Rechtmäs-
sigkeit der streitigen Nutzungsplanung, welche mit dem angefochtenen
§ 17 BNO die erwähnten Gartenstadtzonen betrifft. Sie sind daher befugt,

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den regierungsrätlichen Genehmigungsentscheid anzufechten und Ände-
rungen am mit der Gesamtrevision der Nutzungsplanung Siedlung und Kul-
turland eingefügten § 17 BNO zu verlangen.
2.2.
Die Beschwerdelegitimation setzt neben der materiellen Beschwer auch
eine solche im formellen, prozessualen Sinne voraus. Formell beschwert
ist eine Person, die formell am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt war
(passive Seite; vgl. § 4 Abs. 2 Satz 3 BauG) und dort ihre Antrags- und
Beschwerdemöglichkeiten formell richtig ausgeschöpft hat (aktive Seite),
die aber mit ihren Anträgen nicht oder zumindest nicht vollständig durch-
gedrungen ist (AGVE 2007, S. 438).
Die formelle Beschwer zur Anfechtung des Genehmigungsentscheids setzt
somit die Teilnahme an einem Beschwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1
BauG, dessen Ergebnis die Genehmigungsbehörde bindet (§ 26 Abs. 2
BauG), voraus.
Die Beschwerdeführer haben sich am Einwendungsverfahren und am Plan-
beschwerdeverfahren mit eigenen Anträgen beteiligt und sind mit diesen
nicht durchgedrungen. Damit sind sie formell beschwert.
3.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid sowie die
Dispositiv-Ziffern 2 und 3 des Beschwerdeentscheids ist somit vollumfäng-
lich einzutreten.
4.
4.1.
Das Verwaltungsgericht überprüft angefochtene Entscheide auf deren
Rechtmässigkeit (§ 28 BauG). Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
können somit die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachver-
halts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden; Ermessensmissbrauch
sowie Ermessensunter- bzw. -überschreitung gelten ebenfalls als Rechts-
verletzung (§ 55 Abs. 1 VRPG i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG; Entscheid des
Verwaltungsgerichts WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017, S. 6 mit weiteren
Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442; MERKER,
a.a.O., § 56 N 23). Das Verwaltungsgericht prüft somit die kommunale
Nutzungsplanung im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit höherrangigem
Recht, d.h. insbesondere mit der Richtplanung, den Planungsgrundsätzen
und der Eigentumsgarantie. In die rechtsfehlerfrei ausgeübte Handhabung
des Ermessens darf das Verwaltungsgericht jedoch nicht eingreifen. Das
bedeutet, dass in erster Linie zu prüfen ist, ob die planende Behörde ihrer
Abwägungspflicht nachgekommen ist, d.h., ob sie die berührten Interessen

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ermittelt und beurteilt hat und dabei insbesondere ihre Vereinbarkeit mit der
anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen
– möglichst umfassend – berücksichtigt hat (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Raumpla-
nungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]).
4.2.
Der Vorgabe von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raum-
planung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach
das kantonale Recht die volle Überprüfung durch wenigstens eine Be-
schwerdebehörde zu gewährleisten hat, ist entsprochen worden: Die Vorin-
stanz hat bei der Prüfung der Verwaltungsbeschwerde volle Kognition –
einschliesslich Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle – ausgeübt
(§ 52 VRPG).
4.3.
Die Gemeinden sind bei der Ausscheidung und Definition der verschiede-
nen Zonen ihrer Nutzungsplanung autonom (§ 106 Abs. 1 der Verfassung
des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]; HÄUPTLI,
Kommentar BauG, § 13 N 23; ALEXANDER RUCH, in: HEINZ AEMISEGGER/
PIERRE MOOR/ALEXANDER RUCH/PIERRE TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskom-
mentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, [Praxiskommen-
tar RPG Band 1], Art. 26 N 6; Urteile des Bundesgerichts 1C_479/2017
vom 1. Dezember 2017, Erw. 7.1, und 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom
6. Januar 2015, Erw. 2.2). Es ist daher unter Berücksichtigung der relativ
erheblichen Entscheidungsfreiheit der Gemeinden zu entscheiden. Das
Verwaltungsgericht darf einen kommunalen Rechtsetzungs- oder Rechts-
anwendungsakt nicht aufheben, soweit dieser im Bereich kommunaler Ent-
scheidungsfreiheit ergangen ist. Der Umfang der Gemeindeautonomie be-
stimmt sich im Grundsatz nach kantonalem Recht, im Raumplanungsrecht
zudem nach Bundesrecht (Art. 2 Abs. 3 RPG; MERKER, a.a.O., § 49
N 40 f.). Stehen für eine raumplanungskonforme Lösung mehrere Varian-
ten zur Verfügung, ist der Gemeinde das Letztentscheidungsrecht zuzubil-
ligen, wenn sie ihren Entscheid auf sachliche Argumente stützen kann
(Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017,
S. 6 mit weiteren Hinweisen).
Allerdings gilt es zu beachten, dass je weiter die öffentlichen Interessen am
Ortsbildschutz über den lokalen Bereich hinausgehen, desto kleiner die
Entscheidungsfreiheit der Gemeinde wird. Verfügt die Gemeinde über ein
Ortsbild von nationaler Bedeutung, ist sie an den im ISOS definierten
Schutzgrad gebunden, sodass sie sich insofern nicht auf die Gemeindeau-
tonomie berufen kann (vgl. BGE 135 II 209, Erw. 2.1; Urteil des Bundesge-
richts 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021, Erw. 3). Für diese Auffassung
spricht auch der kantonale Richtplantext, gemäss welchem die Ortsbilder
von nationaler Bedeutung in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und
festgesetzt werden (Richtplan vom 20. September 2011, Kapitel S 1.5;

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Beschluss 1.1) (AGVE 2008, S. 163 ff.; Entscheide des Verwaltungsge-
richts WBE.2018.347 vom 19. August 2019, S. 7 f., WBE.2014.138 vom
26. März 2015, S. 13, und WBE.2006.312 vom 19. Juni 2008, S. 4 f.). Der
Richtplantext hält immerhin auch fest, dass die Gemeinden bei ihrer ange-
messenen Umsetzung der Ziele des ISOS mit planerischen Instrumenten
die seit der Erstellung des ISOS (in den 80er-Jahren) erfolgten Entwicklun-
gen bei der Interessenabwägung zu berücksichtigen haben (Richtplanka-
pitel S 1.5, Beschluss 1.2). Insofern sind die Erhaltungsziele des ISOS im
Lichte der neueren Entwicklung zu interpretieren.
5.
Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Genehmigungsent-
scheid des Regierungsrats hat von Gesetzes wegen keine aufschiebende
Wirkung (§ 28 BauG). Die Beschwerdeführer haben auch keinen Antrag
auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung gestellt.
6.
Aufgrund der Bedeutung des vorliegenden Falls urteilt das Verwaltungs-
gericht in der Besetzung mit fünf Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c des Gerichtsor-
ganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]). Dem
Spruchkörper des Verwaltungsgerichts gehört eine promovierte Architektin
ETHZ als Fachrichterin Architektur an.
II.
1.
1.1.
Das Gebiet der in § 17 BNO geregelten Gartenstadtzonen GS2 und GS3
überschneidet sich teilweise mit den im Bundesinventar der schützenswer-
ten Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) für die Stadt
Aarau verzeichneten Gebieten 12 (Wohnquartier Rössliguet), 14 (Wohnbe-
bauung Gönertfeld) und 15 (Wohnbebauung Zelgli) (vgl. dazu die nachfol-
genden Ausschnitte aus dem geltenden Zonenplan und dem ISOS-Plan für
die Gebiete 14 und 15).

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Für die Gebiete 14 und 15, die gemäss ISOS (sog. L-Blatt) über gewisse
räumliche und architekturhistorische Qualitäten von gewisser Bedeutung
verfügen, wurde das Erhaltungsziel B festgelegt. Mit dem Erhaltungsziel B

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ist gemäss den Erläuterungen zum ISOS das Erhalten der Struktur ge-
meint; die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume sind zu be-
wahren, die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integral
zu erhalten. Als generelle Erhaltungshinweise sind der Abbruch von Alt-
bauten nur in Ausnahmefällen zuzulassen und besondere Vorschriften für
Umbauten und zur Eingliederung von Neubauten zu erlassen. Neben die-
sen kategorisierten Erhaltungszielen (gemäss L-Blatt und Erläuterungs-
blatt) wurden für die Gebiete 14 und 15 die folgenden speziellen Erhal-
tungshinweise formuliert: "Generelles Abbruchverbot in den ausgedehnten
Wohnquartieren im Süden (G 14, 15). Die Qualität dieser Bebauungen liegt
in ihrer grossen Ausdehnung und Homogenität."
1.2.
Bis zu der am 27. August 2018 beschlossenen Gesamtrevision der allge-
meinen Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland kannte die BNO noch
keine Gartenstadtzonen. Die ISOS-Gebiete 14 und 15 waren der Einfami-
lienhauszone (E) und den verschiedenen Wohnzonen (W2, W3 und W3bis)
zugewiesen. Spezielle Gestaltungsvorschriften galten dabei lediglich für
die Wohnzone W3bis, die der strukturellen Erhaltung und massvollen Ver-
dichtung der zentrumsnahen, durch eine starke Durchgrünung geprägten
Wohnquartiere mit weitgehend einheitlicher Bebauungsstruktur diente (§ 7
Abs. 1 aBNO in der bis 18. Dezember 2019 in Kraft stehenden Fassung
vom 24. März 2003).
Im Rahmen eines umstrittenen Neubauvorhabens auf der in der damaligen
Wohnzone W3bis gelegenen Parzelle Nr. xxxx an der S.-Strasse holte der
Regierungsrat bei der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkom-
mission (ENHK) ein Gutachten ein (vgl. dazu auch den Entscheid des Ver-
waltungsgerichts WBE.2015.179 vom 14. Juni 2016). In ihrem Gutachten
vom 15. Juli 2014 (Beschwerdebeilage 10; nachfolgend: ENHK-Gutachten
Zelgli) hielt die ENHK in allgemeiner Weise fest, die Zuweisung des ISOS-
Gebiets 15 zu vier unterschiedlichen Wohnzonen könne angesichts der
einheitlichen Bebauungsstruktur (lockere und stark durchgrünte Bebau-
ungsstruktur mit gleichmässigen Bauvolumen und regelmässiger Parzellie-
rung der Grundstücke, welche die Qualitäten einer Gartenstadt erkennen
lasse) nicht nachvollzogen werden. Diese Unterscheidung führe ganz
grundsätzlich zu einem Erneuerungsdruck auf die Altbauten in der dreige-
schossigen Wohnzone. Zudem sei die zulässige maximale Ausnützungs-
ziffer von 0.66 (nach § 8 aBNO i.V.m. § 35 BauV) wesentlich höher als die
grossmehrheitlich bestehende Nutzung der Bebauung im Quartier Zelgli.
Diese maximal zulässige Nutzung stehe in einem klaren Widerspruch zum
Ziel der Erhaltung der bestehenden Bebauungsstruktur, wie es auch ge-
mäss (a)BNO für die Wohnzone W3bis, Art. 7 Abs. 1, und dem ISOS mit
dem Erhaltungsziel B vorgegeben werde. Langfristig drohe dem Garten-
stadtquartier durch die heute geltenden Bestimmungen in der (a)BNO eine

- 14 -
einschneidende, den Charakter beeinträchtigende Veränderung. Das har-
monische Zusammenspiel zwischen Bauten und Grünanlagen, das im We-
sentlichen die städtebauliche Qualität im Erscheinungsbild des Quartiers
Zelgli ausmache, sei gemäss ISOS zu erhalten und dürfe nicht gestört wer-
den. Eine Verdichtung sei nur in beschränktem Mass möglich. Ganz grund-
sätzlich halte die Kommission eine Ausnützungsziffer von 0.66 für deutlich
zu hoch und nicht mit den Schutzaspekten der Gartenstadt vereinbar. Hin-
gegen biete sich eine Verdichtung auch unter Berücksichtigung des
Raumentwicklungsleitbilds der Stadt Aarau südlich und westlich des ISOS-
Gebiets 15 an.
1.3.
Für die Beurteilung von Bauvorhaben in den Gartenstadtquartieren wurden
zusätzlich zu den jeweiligen (altrechtlichen) Zonenvorschriften vom Stadt-
rat am 12. November 2012 beschlossene, per 1. Dezember 2012 in Kraft
gesetzte Richtlinien (Beschwerdebeilage 12; nachfolgend: Gartenstadt-
Richtlinien) herangezogen, die allerdings nicht grundeigentümerverbindlich
waren und insofern nicht durchgesetzt werden konnten. Vielmehr wurde
auf die Eigenverantwortung von Bauherrschaften und Projektverfassern
und eine möglichst frühzeitige Beratung bauwilliger Personen gesetzt, um
quartierverträgliche Bauvorhaben zu fördern. Die Richtlinien basieren auf
der Ortsbildstudie "Gartenstadtquartiere Aarau" von Michael Hanak vom
Dezember 2010 / ergänzt April 2012 (Beschwerdeantwortbeilage 6; nach-
folgend Ortsbildstudie Gartenstadt). Der Geltungsbereich der Richtlinien
umfasste unter anderem die heutigen Gartenstadtzonen GS2 und GS3, wo-
bei zwischen einem Bereich I mit uneingeschränkter Geltung der Richtlinien
zwecks integraler Erhaltung der Quartierstruktur und einem Bereich II mit
eingeschränkter Geltung der Richtlinien und hohen Anforderungen an die
Bebauung und die Gestaltung des Aussenraums durch grundsätzliche An-
lehnung an die Richtlinie unterschieden wurde. Der Bereich I galt insbeson-
dere für einen Grossteil der Gartenstadtquartiere westlich der Entfelder-
strasse (Zelgli).
Die Ziele der Richtlinien waren unter anderem, den durchgrünten Quartie-
ren, die wesentlich zur Identität und Lebensqualität beitragen, in besonde-
rem Masse Sorge zu tragen, die Erhaltung und stadtverträgliche, behutsa-
me Erneuerung der Gartenstadtquartiere, die Beibehaltung eines hohen
Grünanteils und einer hohen Qualität der Aussenraumgestaltung, die Res-
pektierung der Quartierstruktur bei der Erneuerung der Bausubstanz und
der Schutz von kulturhistorisch und architektonisch wertvollen Garten- und
Bausubstanzen. Als wesentliche Elemente der Siedlungsgestaltung wur-
den ein feinmaschiges Erschliessungssystem, Vorgärten als Abgrenzung
zum Strassenraum, grosszügige Grünbereiche, wovon die rückwärtigen ty-
pischerweise parzellenübergreifend sind, die freistehenden, punktförmigen
Wohnhäuser sowie eine zweigeschossige Bauweise mit geneigtem Dach
und Dachausbau ausgemacht.

- 15 -
Als Instrumentarium zur Bewahrung des durchgrünten Quartiercharakters
wurde eine Grünflächenziffer von 0.6 als Richtwert definiert, basierend auf
einem angenommenen quartiertypischen Bestand von 0.7, ergänzt durch
qualitative Vorgaben zur Bepflanzung und Gartengestaltung. Zur Bewah-
rung der vorherrschenden Bebauungsart wurden "Spielregeln" hinsichtlich
Typologie, Dichte und Baufluchten aufgestellt.
1.4.
Im Hinblick auf die Revision der allgemeinen Nutzungsplanung beschloss
der Stadtrat am 23. Juni 2014 ein Raumentwicklungsleitbild (nachfolgend:
REL; einsehbar auf www.aarau.ch/public/upload/assets/6244/2014-06-23_
Aarau-Raumentwicklungsleitbild.pdf). Darin werden Strategien der räumli-
chen Entwicklung aufgezeigt und städtebauliche Leitlinien für Quartiere
formuliert. Eine zentrale Strategie der räumlichen Entwicklung besteht da-
rin, an ausgewählten Orten massgeschneidert zu verdichten, während an-
dere Gebiete "in Ruhe gehalten" werden sollen. Zu den Gebieten, die in
Ruhe gehalten werden sollen, zählen nebst anderen die Gartenstadtzonen
(vgl. dazu die Graphiken auf S. 18 und 24 des REL). In diesen Gebieten
soll die Nutzung weitgehend beibehalten und nur wenig verdichtet werden.
Sie sollen sich nicht in grösserem Ausmass verändern, es gilt den Bestand
zu pflegen (REL, S. 25). Eine gewisse Verdichtung soll jedoch möglich
sein, um den steigenden Flächenbedürfnissen pro Person Rechnung zu
tragen (REL, S. 22). Indessen wird nicht erwartet, dass die Wohnquartiere
das erwartete Bevölkerungswachstum aufnehmen sollen. Dazu sind in ers-
ter Linie die Umnutzungsgebiete gedacht, während die Wohnquartiere
ihren Charakter bewahren und das Wohnangebot bereichern sollen (REL,
S. 21).
1.5.
Der Wortlaut der hier umstrittenen, mit der Gesamtrevision der Nutzungs-
planung eingeführten Zonenvorschrift für die neuen Gartenstadtzonen ist
der Folgende:

- 16 -
Die Ausnützungsziffer wird gemäss § 9 Abs. 1 BNO – wie weitere Baumas-
se (Anzahl Vollgeschosse, Fassadenhöhe, Gesamthöhe und Grenzabstän-
de) – in Anhang 1 BNO geregelt und beträgt für die Zone GS2 0.5 und für
die Zone GS3 0.6.
1.6.
Im vom Stadtrat zuhanden der zweiten öffentlichen Auflage verabschiede-
ten Planungsbericht nach Art. 47 RPV vom 13. November 2017 zur Ge-
samtrevision der Nutzungsplanung (nachfolgend: Planungsbericht; einseh-
bar auf www.aarau.ch/public/upload/assets/5732/2017_11_13_Planungs-
bericht_art47.pdf, zuletzt besucht am 20. Oktober 2021) wird zur Umset-
zung des ISOS namentlich ausgeführt, eine von den Bundesämtern für Kul-
tur und Raumplanung eingesetzte Arbeitsgruppe zeige in einem Bericht
vom 17. November 2015 auf, wie die Interessenabwägung zwischen den
Erhaltungszielen des ISOS und dem Verdichtungsauftrag des RPG vorge-
nommen werden könne. Die Gesamtbetrachtung über das gesamte Stadt-
gebiet, wie sie in Aarau mit dem REL erfolgt sei, werde in diesem Bericht
als vorbildliches Beispiel aufgeführt. Schon vorher (2012) habe der Stadtrat
für Bauvorhaben in den südlichen Gartenstadtquartieren die Gartenstadt-
Richtlinien erlassen (Planungsbericht, S. 18). In der neuen BNO werde das
Ortsbild insbesondere mit der Zone GS3, welche von der bisherigen Zone
W3bis auf die Gebiete der alten Zone W3 südlich der Bachstrasse (ISOS-
Gebiete 9 und 13) und im Rössligut (ISOS-Gebiet 12) sowie die Zone W2
an der Hohlgasse ausgedehnt werde, und mit der Zone GS2, welche die
Gartenstadtgebiete der alten Zonen E (ISOS-Gebiet 15) und W2 im Zelgli
und E (ISOS-Gebiet 14) im Gönhard umfasse, geschützt (Planungsbericht,
S. 19 und 75).
Zu den Gartenstadtzonen heisst es, § 17 BNO enthalte einen spezifischen
Strukturschutz (Planungsbericht, S. 21). Eine massvolle Weiterentwicklung
soll unter Berücksichtigung der gewachsenen Strukturen möglich sein (Pla-
nungsbericht, S. 40). Eine Steigerung der Einwohnerzahl pro ha überbau-
tes Gebiet (auf das Ziel von 70p/ha gemäss kantonalem Richtplan) ist in

- 17 -
den Gartenstadtzonen nicht vorgesehen (Planungsbericht, S. 66). Die Er-
haltung und stadtverträgliche Erneuerung der Quartiere Zelgli, Gönhard,
Goldern und Binzenhof, aber auch des Rössliguts, die alle eine gartenstadt-
ähnliche Siedlungsstruktur aufwiesen, seien für den Charakter und die
Identität von Aarau wichtig. Hauptinhalt der auf der Ortsbildstudie Garten-
stadt basierenden Gartenstadt-Richtlinien sei die Erhaltung der Struktur der
Gartenstadt, das heisst der Punktbebauung (im Gegensatz zu Zeilen), der
grosszügigen Durchgrünung der Gärten und der Gestaltung des Strassen-
raums mit Vorgärten, Gartenmauern, Zäunen, Hecken usw. Die bisher nur
behördenverbindlichen Richtlinien würden nun in der Gesamtrevision der
Nutzungsplanung grundeigentümerverbindlich mit den Zonen GS2 und
GS3 umgesetzt. Der Perimeter basiere auf den Planungszielen und Hand-
lungsempfehlungen des REL, auf dem ISOS, der Ortsbildstudie Garten-
stadt und den Gartenstadt-Richtlinien, wobei die letzteren nur die Gebiete
im Gönhard und Zelgli, nicht aber im Rössligut behandelt hätten (Planungs-
bericht, S. 48 und 75). Die Gartenstadt-Richtlinien könnten damit aufgeho-
ben werden, aber bildeten zusammen mit der Ortsbildstudie weiterhin eine
wertvolle Grundlage für die Auslegung der Zonenvorschriften (Planungs-
bericht, S. 90).
Im Vergleich zu den bisherigen Zonen W3 und W3bis bleibe die Ausnüt-
zungsziffer (AZ) in der Zone GS3 mit 0.6 gleich. Für die Zone GS2 werde
die AZ der heutigen Zone W2 von 0.5 übernommen, die 0.1 über derjenigen
der heutigen Zone E liege. Diese AZ erlaubten eine massvolle Verdichtung
(S. 75 f.). Mit dem Ziel der Wahrung des Charakters sei in der Gartenstadt-
zone GS3 in Abweichung zur allgemeinen Regel einer AZ von 0.25 pro Ge-
schoss eine tiefere AZ von 0.6 festgelegt worden (Planungsbericht, S. 91).
Um die ortstypische Bauweise in besonderem Mass aufrechtzuerhalten,
werde die Gebäudelänge in den Gartenstadtzonen auf 22 m beschränkt
(Planungsbericht, S. 93). Sie erfasse auch Anbauten, wenn diese nicht
mehr als vorspringende Gebäudeteile im Sinne von § 21 BauV qualifiziert
werden könnten. Als weitere Instrumente zur Erhaltung der Struktur der
Gartenstadtquartiere mit ihrer grosszügigen Durchgrünung dienten (neben
der Beschränkung der Gebäudelänge) die Einführung einer Überbauungs-
ziffer von 0.35 (gemäss Definition in Ziff. 8.4 i.V.m. Ziff. 3.3 IVHB) und einer
Grünflächenziffer von 0.45 (gemäss Definition in Ziff. 8.5 Anhang 1 IVHB).
Abklärungen im Rahmen der Nutzungsplanungsrevision hätten gezeigt,
dass die Überführung des Grünflächenziffer-Richtwerts gemäss Garten-
stadt-Richtlinien (von 0.6) nicht realistisch sei. In Kombination mit der
Überbauungsziffer von 0.35 werde die Strukturerhaltung aber auch mit
einer Grünflächenziffer von 0.45 gewährleistet. Auf den verbleibenden
20 % der anrechenbaren Grundstücksfläche dürften beispielsweise versie-
gelte Abstell- oder Gartensitzplätze errichtet werden. Die meisten beste-
henden Bauten in den Zonen GS2 und GS3 erfüllten diese Bestimmungen.
Nur wenige Fälle würden dadurch widerrechtlich. Falls im Einzelfall die
strukturelle Erhaltung und die grosszügige Durchgrünung durch die volle

- 18 -
Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt würden, könne der Stadtrat
anhand der implementierten Ausnahmebestimmung reduzierte Grundmas-
se festlegen. Zur Beurteilung quartierrelevanter Themen setze der Stadtrat
eine Fachkommission ein. Insbesondere die strassenseitigen Vorgärten
seien für das Erscheinungsbild der Gartenstadtquartiere wesentlich. So
dürften u.a. nur begrenzt Klein- und Anbauten errichtet werden; Zugänge,
Zufahrten und Hartbeläge seien beschränkt; Abgrabungen von Unterge-
schossen und Aufschüttungen von Gärten seien zu vermeiden. Mit diesem
gegenüber der aktuellen BNO ausgeweiteten Instrumentarium werde dem
Anspruch an die strukturelle Erhaltung und massvolle Verdichtung nachge-
kommen. Dabei werde auch bewusst ein Spielraum gelassen, damit die
Grundsätze eines verhältnismässigen Eingriffs in das Grundeigentum und
einem haushälterischen Umgang mit dem Boden nicht verletzt würden
(Planungsbericht, S. 75 f.).
2.
Die Beschwerdeführer rügen im Wesentlichen:
 der Schutzzweck der Gartenstadtzonen trete mit der in § 17 Abs. 1
BNO gewählten Formulierung ("massvolle Verdichtung"), die sich in
der Zonenvorschrift der gewöhnlichen Wohnzonen (§ 16 BNO) so nicht
finde, in den Hintergrund;
 verbunden mit den in Anhang 1 BNO vorgesehenen Ausnützungszif-
fern (GS2: 0.5; GS3: 0.6) und den in § 17 Abs. 2 BNO enthaltenen
Überbauungs- und Grünflächenziffern, die bei fast allen betroffenen
Objekten ein erhebliches Ausbaupotenzial begründeten, werde eine
Umsetzung der Schutzziele des ISOS verunmöglicht;
 eine Erhaltung der Struktur würde zwingend voraussetzen, dass sich
die Vorgaben zu den Grundmassen (Grünflächen-, Überbauungs- und
Ausnützungsziffern) am typischen Bestand orientierten, nicht an den
grössten und dichtest bebauten Objekten; die daneben aufgenomme-
nen gestalterischen Vorschriften in § 17 Abs. 2 und 7 BNO vermöchten
den grundsätzlich fehlenden Schutzcharakter der Bestimmung nicht
aufzuwiegen;
 die Stadt habe im Planungsprozess nicht anhand des Ausgangsbe-
stands analysiert, welche Auswirkungen die von ihr festgesetzten
Grundmasse auf die Schutzziele hätten und ob sie diesen zuwiderlau-
fen würden;
 die Stadt gebe eine Verdichtung und damit langfristig eine Preisgabe
der Qualitäten der beiden Quartiere (Zelgli und Gönhard) vor;
 es entstehe mit der vorliegenden Planung ein Erneuerungsdruck auf
die Altbauten, der zu massiven Veränderungen im Gartenstadtquartier
im Sinne einer Abkehr von den Schutzzielen des ISOS führen werde;
 das von der Stadt formulierte Verdichtungsziel sei zudem völlig unspe-
zifisch, gehe es doch gemäss Planungsbericht nicht darum, Wohn-
raum für mehr Personen zur Verfügung zu stellen;

- 19 -
 die Stadt habe dem Schutz eines im ISOS verzeichneten Ortsbilds von
nationaler Bedeutung zu wenig Rechnung getragen und die Quartiere
Zelgli und Gönhard unspezifischen Verdichtungszielen geopfert; diese
würden innert weniger Dekaden zu gewöhnlichen Wohnquartieren um-
gestaltet, denen jede spezifische Schutzwürdigkeit abgehe.
Ihren prozessualen Antrag auf Einholung eines Gutachtens der ENHK oder
der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege (EKD) zur Frage der
Beeinträchtigung eines im ISOS aufgeführten Ortsbilds von nationaler
Bedeutung begründen sie zusammengefasst damit, dass die allgemeine
Nutzungsplanung als Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 des Bundesge-
setzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451)
zu verstehen sei, wenn – wie mit § 17 Abs. 1 BNO – eine Verdichtung des
Baugebiets angestrebt werde. Beim Vorliegen einer Bundesaufgabe ver-
lange Art. 7 Abs. 2 NHG zwingend die Einholung eines ENHK- oder EKD-
Gutachtens, sobald – wie hier – mit einer erheblichen Beeinträchtigung
eines ISOS-Objekts zu rechnen sei. Mit diesem Gutachten sei zu klären,
inwieweit das Schutzobjekt durch die Regelung in § 17 BNO beeinträchtigt
oder sogar zerstört werde und für immer verschwinden könnte. Für den
Fall, dass wider Erwarten keine Bundesaufgabe anzunehmen wäre, sei
aufgrund der zu befürchtenden Beeinträchtigung eines Inventarobjekts,
dessen Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit einer fachlichen Abklärung
bedürfe, gestützt auf Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e der Verord-
nung über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991 (NHV;
SR 451.1) ein fakultatives Gutachten der ENHK oder EKD einzuholen.
3.
3.1.
Nach eingehender Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ver-
neinte die Vorinstanz das Vorliegen einer Bundesaufgabe unter Hinweis
darauf, dass die Richt- und Nutzungsplanung klassischerweise eine kanto-
nale und kommunale Aufgabe darstellten. Daran ändere auch der Umstand
nichts, dass mit § 17 BNO eine Verdichtung geplant sei und diese in einem
ISOS-Gebiet stattfinde. Zwar werde der Katalog der Bundesaufgaben
(durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung) laufend erweitert. Eine ur-
sprünglich kantonale oder kommunale Aufgabe könne sich aber nur auf-
grund besonderer Umstände zu einer Bundesaufgabe entwickeln, so etwa
im Rahmen eines konkreten Bauvorhabens, das eine Innenentwicklung, die
Schliessung einer Baulücke oder die Umnutzung eines bestehenden Ge-
bäudes zum Gegenstand habe. Diese besonderen Umstände lägen bei
einer umfassenden Gesamtrevision der Nutzungsplanung, die unter ande-
rem auch ein ISOS-Gebiet betreffe, nicht vor. Anders entscheiden würde
dazu führen, dass faktisch alle allgemeinen Nutzungsplanungen "obligato-
risch" (von den Kommissionen des Bundes) zu begutachten wären, da im-
mer ein Bezug zu einer Bundesaufgabe gefunden werden könne. Die
erwähnte einzelfallbezogene bundesgerichtliche Rechtsprechung (Urteil

- 20 -
1C_482/2012 vom 14. Mai 2014; Fall Sarnen I) könne daher nicht auf den
vorliegenden Fall adaptiert werden (Beschwerdeentscheid, Erw. 5.5).
Bei der fakultativen Begutachtung nach Art. 17a NHG gehe es darum, das
Wissen der ENHK oder EKD – sofern erwünscht – auch im Rahmen der
Erfüllung von kantonalen Aufgaben zur Verfügung zu stellen, sofern Objek-
te von besonderer Bedeutung betroffen seien. Weil die Gartenstadt ein
ISOS-geschütztes Inventarobjekt sei, wäre eine Begutachtung nach
Art. 17a NHG i.V.m. Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV grundsätzlich denkbar. Aus
föderalistischen Überlegungen sei jedoch der Einbezug der Kommissionen
nur mit Zustimmung des betroffenen Kantons möglich (Beschwerdeent-
scheid, Erw. 5.6). Bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen Auf-
gaben finde das ISOS nur mittelbar Berücksichtigung. Das bedeute zwar
nicht, dass das ISOS gar nicht umgesetzt werden müsse. Jedoch dürften
die Rechtsmittelbehörden nur dann eingreifen, wenn die Planungsbehörde
ihr diesbezügliches Ermessen überschreite. Vor diesem Hintergrund seien
die in Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV verwendeten Begriffe "beeinträchtigen könn-
te" und "besondere Bedeutung" nicht streng in Anlehnung an Art. 6 NHG
zu interpretieren, der die ungeschmälerte Erhaltung oder zumindest grösst-
mögliche Schonung von Inventarobjekten (bei der Erfüllung von Bundes-
aufgaben) vorschreibe. Das den kommunalen Behörden bei der Umset-
zung des ISOS zugestandene grosse Ermessen dürfe ihnen nicht faktisch
wieder abgesprochen werden, indem bei jeder möglichen Beeinträchtigung
eines Inventarobjekts ein Gutachten gestützt auf Art. 17a NHG verlangt
werde. Bei der Frage, inwieweit das ISOS im Nutzungsplan umzusetzen
sei, handle es sich ohnehin mehr um eine Rechtsfrage, denn um eine von
der ENHK zu klärende Sachfrage. Hinzu komme, dass mit dem ENHK-
Gutachten Zelgli bereits ein Gutachten vorliege, das sich zum Zusammen-
spiel von Bauten und Grünanlagen sowie zur Qualität und Erhaltenswür-
digkeit eines Gartenstadtquartiers äussere. Dass die in diesem Gutachten
kritisierte AZ von 0.6 in der Zone GS3 beibehalten werde, bedeute noch
keine mögliche Beeinträchtigung eines ISOS-Objekts. Die Stadt orientiere
sich an den bestehenden Baumassen und treffe mit § 17 Abs. 2 BNO an-
stelle einer reduzierten Ausnützungsziffer andere Festlegungen, mit denen
sich die baulichen Aktivitäten in den Gartenstadtquartieren zwecks Erhalt
des Quartiercharakters begrenzen liessen. Ausserdem könnten die Bau-
masse im Einzelfall immer noch nach unten korrigiert werden, falls das Er-
haltungsziel durch die volle Ausschöpfung der Grundmasse beeinträchtigt
würde. Insgesamt sei somit den Empfehlungen der ENHK im Gutachten
Zelgli nachgelebt worden. Für eine (neuerliche) Begutachtung durch die
ENHK bestehe auch unter diesem Gesichtspunkt kein Anlass (Beschwer-
deentscheid, Erw. 5.7).
3.2.
Die Beschwerdeführer wenden ein, in BGE 142 II 509, Erw. 2.5, habe das
Bundesgericht entschieden, dass Neueinzonungen gestützt auf Art. 15

- 21 -
RPG eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG darstellten. Das Bun-
desgericht habe seinen Entscheid damit begründet, dass der neue (mit der
Teilrevision vom 15. Juni 2012 eingefügte) Art. 15 RPG direkt anwendbar
sei, mithin keiner kantonalen Ausführungsbestimmung bedürfe, und der
notwendige Bezug zum Natur- und Heimatschutz durch die Zielsetzung des
revidierten Art. 15 RPG hergestellt werde, die Zersiedelung der Landschaft
und den Verlust an Kulturland zu stoppen. Dasselbe Ziel verfolgten die mit
der gleichen RPG-Teilrevision eingeführten Bestimmungen über die innere
Verdichtung des Baugebiets, die mit derjenigen über die Neueinzonung
(Art. 15 RPG) eine inhaltliche Einheit bildeten. Art. 15 Abs. 4 lit. b RPG neh-
me denn auch Bezug auf den in Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3 Abs. 3 lit. abis
RPG verankerten Grundsatz der inneren Verdichtung. Wenn also das Bun-
desgericht ausführe, Art. 15 RPG diene im Kern der Aufrechterhaltung des
Trennungsgrundsatzes, woraus sich das Vorliegen einer Bundesaufgabe
ergebe, müsse dies folgerichtig auch für die Verpflichtung der Planungsträ-
ger zur Verdichtung des Baugebiets gelten. Diese stehe in einem inneren
Zusammenhang mit der Ausscheidung neuer Bauzonen, welche eine vor-
gängige Ausschöpfung der Nutzungsreserven mittels Verdichtung voraus-
setze. Es wäre in sich widersprüchlich, gleichsam nur den letzten Schritt
der Neueinzonung nach Ausschöpfung der inneren Nutzungsreserven,
nicht aber die vorgelagerte Förderung der inneren Siedlungsentwicklung
als Bundesaufgabe zu bezeichnen. Die Aufgabe zur inneren Siedlungsent-
wicklung lasse sich direkt auf Art. 15 i.V.m. Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3
Abs. 3 lit. abis RPG abstützen; § 13 Abs. 2bis BauG komme daneben keine
selbständige Bedeutung zu. Mehr als bei einer gewässerschutzrechtlichen
Ausnahmebewilligung oder dergleichen im Einzelfall habe die bundesrecht-
lich vorgeschriebene Verdichtungsaufgabe zudem direkte und erhebliche
Auswirkungen auf ISOS-Objekte. Über das Schicksal geschützter Ortsbil-
der von nationaler Bedeutung werde vorrangig im Rahmen der allgemeinen
Nutzungsplanung entschieden. Art. 15 RPG werde sodann durch die am
2. April 2014 revidierte RPV und die Technischen Richtlinien Bauzonen
(beschlossen von der Schweizerischen Bau-, Planungs- und Umweltdirek-
torenkonferenz am 7. März 2014 und vom Eidgenössischen Departement
für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation am 17. März 2014; nach-
folgend: TRB) konkretisiert. Der Bezug zum Natur- und Heimatschutz erge-
be sich aus der dem Verdichtungsauftrag innewohnenden Gefährdung
schützenswerter Ortsbilder.
3.3.
3.3.1.
Art. 2 Abs. 1 NHG enthält eine nicht abschliessende Aufzählung von Bun-
desaufgaben. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts kann
eine Bundesaufgabe auch dann vorliegen, wenn in bestimmten Rechtsge-
bieten eine kantonale Behörde verfügt hat. Voraussetzung für das Vorlie-
gen einer Bundesaufgabe ist in erster Linie, dass die angefochtene Verfü-
gung eine Rechtsmaterie betrifft, die in die Zuständigkeit des Bundes fällt

- 22 -
und bundesrechtlich geregelt ist. Dabei genügt nicht jegliche Anwendung
von Bundesrecht, sondern es muss eine konkrete Bundesaufgabe vorlie-
gen, die einen Bezug zum Natur-, Landschafts- und Heimatschutz aufweist.
Dies ist einerseits der Fall, wenn die bundesrechtliche Regelung zumindest
auch den Schutz von Natur, Landschaft oder Heimat bezweckt; anderer-
seits ist eine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 78 Abs. 2 BV und Art. 2
NHG zu bejahen, wenn der bundesrechtliche Auftrag die Gefahr der Beein-
trächtigung schützenswerter Natur, Orts- oder Landschaftsbilder in sich
birgt und deshalb die Rücksichtnahme auf die Anliegen des Natur- und
Heimatschutzes sichergestellt werden muss (vgl. zum Ganzen
BGE 139 II 271, Erw. 9.1 ff. mit weiteren Hinweisen).
Im Bereich der Raumplanung sind grundsätzlich die Kantone zuständig;
dem Bund steht nur, aber immerhin eine Grundsatz-Gesetzgebungs-
kompetenz zu (Art. 75 Abs. 1 BV). Wo sich das RPG auf Rahmenbe-
stimmungen beschränkt (Nutzungsplanung; Bewilligung von Bauten inner-
halb der Bauzone), liegt grundsätzlich keine Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 2 NHG vor. Dagegen wird eine Bundesaufgabe bejaht, soweit es um
die Erteilung von (Ausnahme-)Bewilligungen ausserhalb der Bauzone geht,
die vom Bund detailliert und in der Regel abschliessend geregelt worden
sind (statt vieler: BGE 139 II 271, Erw. 10.1; Urteil des Bundesgerichts
1C_486/2014 vom 27. April 2016, Erw. 1.3.2). Das betrifft Ausnahme-
bewilligungen nach Art. 24 ff. RPG oder die Umgehung solcher (statt
vieler: BGE 136 II 214, Erw. 3; Urteile des Bundesgerichts 1C_315/2015,
1C_321/2015 vom 24. August 2016, Erw. 2.3, 1C_634/2013 vom 10. März
2014, Erw. 5, und 1C_231/2011 vom 16. Dezember 2011, Erw. 1), aber
auch Bewilligungen nach Art. 18a RPG für Solaranlagen inner- und aus
serhalb von Bauzonen (Urteil des Bundesgerichts 1C_179/2015,
1C_180/2015 vom 11. Mai 2016, Erw. 2.4) sowie Bewilligungen gestützt
auf Art. 16a RPG i.V.m. Art. 34 Abs. 1 und 4 der Raumplanungsverordnung
vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) (Urteile des Bundesgerichts
1C_397/2015 vom 9. August 2016, Erw. 1.1, und 1C_17/2015 vom 16. De-
zember 2015, Erw. 1.1). Des Weiteren wird bei durch das Bundesrecht
geregelten Spezialbewilligungen, namentlich gewässerschutzrechtli-
chen Ausnahmebewilligungen, von einer Bundesaufgabe ausgegangen
(BGE 143 II 77, Erw. 3.1; Urteile des Bundesgerichts 1C_217/2018 vom
11. April 2019, Erw. 4.1, und 1C_583/2017 vom 11. Februar 2019, Erw. 3.4
mit weiteren Hinweisen).
3.3.2.
Die Beschwerdeführer übersehen, dass (die in Art. 1 und 3 RPG normier-
ten) Ziele und Grundsätze der Raumplanung, zu denen als sehr wichtiges
und zentrales Anliegen der Raumplanung auch die Verdichtung des Bauge-
biets gehört, als solche noch keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2
NHG zu begründen vermögen. Im von den Beschwerdeführern zitierten

- 23 -
BGE 142 II 509 schloss sich das Bundesgericht der Auffassung des Bun-
desamts für Raumentwicklung (ARE) an, die bundesrechtskonforme Aus-
scheidung von Bauzonen sei spätestens mit Inkrafttreten des revidierten
Raumplanungsrechts vom 15. Juni 2012 als Bundesaufgabe im Sinne von
Art. 2 NHG anzusehen. Grund für diese Einschätzung ist gemäss den
Erw. 2.4 ff. des angeführten Entscheids einerseits, dass die Bestimmungen
zur Beschränkung der Grösse der Bauzonen nebst denjenigen zum Bauen
ausserhalb der Bauzonen die beiden zentralen Pfeiler des fundamentalen
Grundsatzes der Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen (Tren-
nungsgrundsatz) bildeten. Andererseits – so das ARE und das Bundesge-
richt – machten die revidierten raumplanungsrechtlichen Bestimmungen
präzise Aussagen zur Abschätzung des Baulandbedarfs. Der neue Art. 15
RPG sei wie Art. 24 RPG direkt anwendbar und bedürfe durch die Konkre-
tisierung in der RPV (Art. 30a) und in den TRB keiner kantonalen Ausfüh-
rungsbestimmungen. Die TRB, auf die Art. 15 Abs. 5 RPG verweise, be-
zweckten die Vereinheitlichung der divergierenden kantonalen Praxen zur
Bauzonendimensionierung. Damit regelt das Bundesrecht die Bauzonen-
grösse aus Sicht des Bundesgerichts detailliert und abschliessend und
ermöglicht eine gerichtliche Kontrolle von Neueinzonungen.
Die in den TRB dargestellte Methode zur Berechnung des Baulandbedarfs
(anhand des Flächenbedarfs pro Einwohner oder pro Beschäftigten-Voll-
zeitäquivalent bzw. eines dafür berechneten Medianwerts für verschiedene
Gemeindetypen, der nicht überschritten werden darf) ist massgebend für
die Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen zum Thema
Bauzonen, insbesondere bezüglich der gesamten Grösse der Bauzonen im
Kanton. Für die Verteilung der Bauzonen innerhalb des Kantons auf die
Gemeinden spielt diese Methode keine Rolle; die Methodenwahl obliegt in
diesem Bereich den Kantonen. Kapitel 3 enthält die Methode und die statis-
tischen Grundlagen zur Bestimmung des Spielraums bei der Grösse der
Wohn-, Misch- und Zentrumszonen für den Kanton. Kapitel 4 enthält die
Vorgaben für weitere Zonentypen, insbesondere Arbeitszonen (vgl. zum
Ganzen TRB, S. 3). Hingegen enthalten das RPG, die RPV und die TRB
keine direkt anwendbaren Regeln zur Frage, in welchem Masse die einzel-
nen Bauzonen in den verschiedenen Gemeinden zum bundesrechtlich ver-
ankerten Verdichtungsziel beitragen müssen, damit die Bauzonen im Kan-
ton insgesamt nicht überdimensioniert sind. Aussagen zum Umfang und
zur Lage der Siedlungsfläche machen die kantonalen Richtpläne, die nach
Art. 8a RPG neben Festlegungen zur Sicherstellung der Begrenzung der
Bauzonen nach Art. 15 RPG auch aufzuzeigen haben, wie eine hochwerti-
ge Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt und die Siedlungserneuerung
gestärkt wird. Daraus ist zu folgern, dass sich anders als bei der Berech-
nung der Bauzonengrösse je Kanton eben gerade nicht direkt aus dem
Bundesrecht ableiten lässt, wie viele Einwohner die einzelnen kommunalen
Bauzonen zur Erreichung des Verdichtungsziels aufnehmen müssen.
Entsprechend führte auch das Bundesgericht in Erw. 2.7 des zitierten

- 24 -
BGE 142 II 509 aus, dass bei der Ausgestaltung des Siedlungsgebiets
(z.B. Art und Mass der baulichen Nutzung bei Um- und Aufzonungen inner-
halb der Bauzone) – anders als bei der Grenzziehung zwischen Bau- und
Nichtbauland – keine Bundesaufgabe anzunehmen sei. Damit hat sich das
Bundesgericht entgegen der Annahme der Beschwerdeführer (Beschwer-
de, S. 10 Rz. 19) sehr wohl zur Frage geäussert, ob die Verdichtung von
Bauland zu den Bundesaufgaben zählt, und zwar im abschlägigen Sinne
(vgl. dazu auch das Urteil 1C_100/2020 vom 28. Juni 2021, worin das
Vorliegen einer Bundesaufgabe bei einer Zonenplanrevision mit dem Ziel
der baulichen Verdichtung mit Implikationen auf ein ISOS-Objekt verneint
wurde).
Somit ist die Haltung der Vorinstanz, wonach eine allgemeine Nutzungspla-
nung mit Verdichtungsziel keine Bundesaufgabe im Sinne von Art. 2 NHG
darstelle, nicht zu beanstanden. Damit entfällt die Verpflichtung zur Ein-
holung eines Gutachtens der ENHK (oder einer anderen Kommission nach
Art. 25 Abs. 1 NHG) gestützt auf Art. 7 Abs. 2 NHG, ungeachtet dessen, ob
die in § 17 BNO vorgegebene ("massvolle") Verdichtung zu einer Beein-
trächtigung eines im ISOS verzeichneten Ortsbilds von nationaler Bedeu-
tung führen könnte.
3.3.3.
Liegt – wie hier – keine Bundesaufgabe vor, genügt es, wenn in einem Bun-
desinventar geschützte Objekte (im Rahmen der allgemeinen Nutzungspla-
nung) grösstmögliche Schonung erfahren, wobei zur Klärung dieser Frage
allenfalls bei der ENHK vorweg ein fakultatives Gutachten eingeholt werden
kann, aber nicht muss (vgl. Urteile des Bundesgerichts 1C_583/2017 vom
11. Februar 2019, Erw. 3.3, und 1C_173/2016 vom 23. Mai 2017,
Erw. 3.2 ff.). Zwar sieht Art. 25 Abs. 1 lit. e NHV vor, dass die ENHK und
die EKD besondere Gutachten nach Art. 17a NHG erstatten, sofern ein
Vorhaben, das keine Bundesaufgabe nach Art. 2 NHG darstellt, ein Objekt
beeinträchtigen könnte, das in einem Inventar des Bundes nach Art. 5 NHG
aufgeführt oder anderweitig von besonderer Bedeutung ist. Jedoch erfor-
dert eine solche Begutachtung – wie bereits von der Vorinstanz dargelegt
– die Zustimmung des Kantons. Wer innerhalb des Kantons diese Zustim-
mung erteilen darf, müsste eigentlich das kantonale Recht regeln (JÖRG
LEIMBACHER, in: Kommentar NHG, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2019,
Art. 17a N 10), was das aargauische Recht aber nicht tut. Sinnvollerweise
sind es die Planungsbehörde und die mit voller Kognition ausgestattete,
mithin zu uneingeschränkter Überprüfung des Planungsermessens befugte
Rechtsmittelinstanz nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG, also hier der Regie-
rungsrat, die ein solches Gutachten in Auftrag geben, um in Berücksichti-
gung dessen, ob und inwieweit ein Schutzobjekt durch eine bestimmte Pla-
nung beeinträchtigt werden könnte, die von ihnen geforderte umfassende
Interessenabwägung rechtsfehlerfrei vornehmen respektive überprüfen zu
können. Die gerichtliche Anordnung eines fakultativen ENHK-Gutachtens

- 25 -
ist demgegenüber grundsätzlich abzulehnen, nachdem das NHG keine
förmlichen Anforderungen dazu enthält, wie in Konstellationen wie der vor-
liegenden den Anliegen des ISOS Rechnung zu tragen ist (BGE 135 II 209,
Erw. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_398/2015 vom 9. August 2016,
Erw. 3.2). Sollte das Verwaltungsgericht jedoch zum Schluss gelangen,
dass es die sachkundige Einschätzung der ENHK im vorliegenden Fall –
auch mit Rücksicht auf das bereits vorliegende ENHK-Gutachten Zelgli –
braucht, um beurteilen zu können, ob und inwiefern die streitgegenständ-
liche Planung (§ 17 BNO) das ISOS-geschützte Ortsbild Gartenstadt
beeinträchtigen könnte, würde sich die Einholung eines Gutachtens zu
dieser Frage allenfalls schon wegen eines entsprechenden Beweisan-
spruchs der Beschwerdeführer rechtfertigen. Darauf wird an anderer Stelle
noch zurückzukommen sein.
Mit der Grösse des dem Stadtrat zustehenden Ermessensspielraums hat
jedoch die Frage nach der Erforderlichkeit eines ENHK-Gutachtens nichts
zu tun, wie die Beschwerdeführer zu Recht einwenden. Auch ein grosses
oder erhebliches Ermessen erfordert (sogar erst recht) eine korrekte Inte-
ressenabwägung in voller Kenntnis aller Auswirkungen, die von einer kon-
kreten Planung ausgehen und unter Umständen nur von Personen mit dem
notwendigen Sachverstand richtig eingeschätzt werden können. Entgegen
der Annahme der Vorinstanz ist die ENHK sodann dazu berufen, auch
Rechtsfragen zu beurteilen, weil sie sich aufgrund des Gegenstands ihres
Gutachtens (ungeschmälerte Erhaltung oder grösstmögliche Schonung
eines Schutzobjekts) neben der Konkretisierung der Schutzziele des ISOS
damit befassen muss, welches Ausmass und Gewicht Beeinträchtigungen
zukommt und ob und inwieweit es solche Beeinträchtigungen zwecks unge-
schmälerter Erhaltung oder grösstmöglicher Schonung des Schutzobjekts
zu vermeiden gilt (LEIMBACHER, a.a.O., Art. 7 N 20 und Art. 17a N 11). Der
dadurch bewirkte Eingriff in die Entscheidungsfreiheit der Planungsbehör-
de, die im Bereich schützenswerter Ortsbilder von nationaler Bedeutung
ohnehin eingeschränkt ist (siehe dazu auch Erw. I/4.3 vorne), ist dem
Schutzkonzept der Bundesinventare immanent. Eine (rechtsfehlerhafte)
Ausübung des Planungsermessens und der dazugehörigen Interessenab-
wägung ist im Übrigen auch von den Rechtsmittelinstanzen zu korrigieren.
Diese haben unter anderem korrigierend einzugreifen, wenn ein Interesse
nicht korrekt ermittelt wurde, etwa das Ausmass einer möglichen Beein-
trächtigung eines Inventarobjekts nicht genügend abgeklärt wurde. Gesetzt
diesen Fall müsste die versäumte Abklärung (allenfalls anhand eines Gut-
achtens der ENHK) nachgeholt werden. Gerade die Frage, ob es klare Indi-
zien dafür gibt, dass § 17 BNO den Schutzanliegen des ISOS widerspricht
und sich daraus ein zusätzlicher Abklärungsbedarf ergibt, der mit einem
Gutachten der ENHK zu befriedigen wäre (Beschwerde, S. 18 Rz. 38), ist
zwischen den Parteien hoch umstritten und steht im Zentrum des vorlie-
genden Rechtsstreits. Mittlerweile, nach Vorlage der "GIS-Auswertung
Grünflächenziffer, Überbauungsziffer, Gebäudelängen" vom 6. August

- 26 -
2020 (Beschwerdeantwortbeilagen 1–5; nachfolgend: GIS-Auswertung) mit
der Beschwerdeantwort des Stadtrats, scheinen aber auch die Beschwer-
deführer davon auszugehen, dass sich ihr Standpunkt auch ohne ein wei-
teres ENHK-Gutachten bzw. der besonderen Sachkunde der ENHK erhär-
ten lässt (vgl. Replik, S. 15 f. Rz. 35). Dem ist nachfolgend auf den Grund
zu gehen.
4.
4.1.
Die Beschwerdeführer halten das in § 17 BNO festgelegte Verdichtungsziel
für rechtswidrig. Der Begriff der "massvollen Verdichtung" gewinne erst mit
den in § 9 Abs. 1 i.V.m. Anhang 1 und § 17 Abs. 2 BNO festgelegten Nut-
zungsziffern an Konturen. Gemäss Planungsbericht erfüllten nur wenige
Liegenschaften der Gartenstadtzonen die entsprechenden Anforderungen
nicht. Folglich würden mit diesen Nutzungsziffern erhebliche Nutzungsre-
serven geschaffen, was einen Erneuerungsdruck auf die bestehenden Be-
bauungen auslöse. Das wiederum stehe mit dem Erhaltungsziel des ISOS
in Widerspruch. Gleichzeitig mache die Stadt für die Gartenstadtzonen kei-
ne Vorgaben zur Erhöhung der Belegungsdichte, womit es letztlich darum
gehe, die Wohnfläche pro Einwohner zu vergrössern. Das laufe dem Ziel
der inneren Siedlungsentwicklung zuwider und entspreche keinem öffentli-
chen Interesse.
Im Planungsbericht sei trotz der im abschliessenden Vorprüfungsbericht
der Abteilung Raumentwicklung des BVU vom 10. April 2017 (nachfolgend:
Vorprüfungsbericht) aufgeworfenen Frage, ob die getroffenen Festlegun-
gen tatsächlich geeignet seien, die wichtigen strukturellen Qualitäten der
Gartenstadtzonen zu erhalten, nicht aufgezeigt worden, wie dieses Ziel mit
einer AZ von 0.5 respektive 0.6, einer ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45
erreicht werden könne. Desgleichen sei die Frage unbeantwortet geblie-
ben, weshalb die Umsetzung der in den Gartenstadt-Richtlinien enthalte-
nen GZ von 0.6 nicht realistisch sein soll. Vermutlich seien diesbezüglich
gar keine Abklärungen erfolgt. Die Senkung der GZ von 0.6 auf 0.45 sei
massiv und lasse sich nicht mit einer etwas anderen Definition der Grünflä-
chen in der IVHB erklären. Die Stadt hätte Erhebungen zum typischen Be-
stand an Nutzungsmassen und Freiraumqualitäten in diesen Quartieren
vornehmen müssen, um daraus auf die durch die geplanten Nutzungszif-
fern entstehenden Nutzungsreserven schliessen und die sich daraus erge-
benden Veränderungsmöglichkeiten mit Auswirkungen auf das Erhaltungs-
ziel des ISOS abschätzen zu können, was sie versäumt habe. Die fehlende
Bestandesaufnahme im Planungsprozess habe eine rechtmässige Interes-
senabwägung verunmöglicht.
Der Beschwerdeführer 1.2 habe im Rahmen seiner Masterarbeit an der
Fachhochschule Bern (MAS Denkmalpflege und Umnutzung) einen reprä-
sentativen Perimeter im Gönhardquartier analysiert und ermittelt, dass nur

- 27 -
22 % der von ihm untersuchten 232 Parzellen über eine GZ von weniger
als 0.59 verfügten, davon 4 % über eine solche von weniger als 0.44. Und
nur bei 2 % der Liegenschaften liege die ÜZ bei über 0.35, während 85 %
eine solche zwischen 0 und 0.25 und 13 % eine solche zwischen 0.26 und
0.35 aufwiesen. Entsprechend hoch seien die Nutzungsreserven mit einer
ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45. Zusammen mit der hohen AZ entstehe
ein Erneuerungsdruck, der die Struktur der Gartenstadt bezüglich ihrer ty-
pischen und prägenden Merkmale massiv verändern werde. Mit den neu
möglichen Volumina werde eine viel dichtere Überbauung zulässig, was
seinerseits einen Bedarf an grossflächigen unterirdischen Parkanlagen
auslösen und die Bepflanzungsmöglichkeit mit grossen Bäumen erschwe-
ren bis verunmöglichen werde. Es sei offensichtlich, dass die bestehende
Struktur einer Überbauung nur gewahrt werden könnte, wenn sich die
Bauvorschriften am typischen Bestand der Bauten und Gartenräume orien-
tierten. Auch das im ISOS vorgesehene Erhaltungsziel B verlange, dass
der Abriss der bestehenden Bauten und deren Ersatz durch Neubauten
nicht die Regel bilden solle. Vielmehr seien die Anreize so zu setzen, dass
die Erhaltung der bestehenden Bauten auch ökonomisch Sinn mache, was
gerade nicht der Fall sei, wenn der überwiegende Teil der Liegenschaften
über beträchtliche Nutzungsreserven verfüge.
Soweit der Regierungsrat die Bedeutung des Erhaltungsziels mindere, sei
festzuhalten, dass die Umschreibung und Kategorisierung der Gebiete
Zelgli und Gönhard im ISOS noch weitgehend aktuell sei. Erst in den letzten
Jahren habe der Erneuerungsdruck Spuren hinterlassen, was aber noch
nicht zum Verlust der umschriebenen Qualitäten geführt habe. Es sei nicht
nachvollziehbar und im eigentlichen Sinne willkürlich, wie der Regierungs-
rat eine sich an den dichtest überbauten Liegenschaften orientierende Ver-
dichtung, deren Auswirkungen auf die Gartenstadtquartiere er mangels Be-
standesaufnahme nicht kenne, als mit den Zielen des ISOS vereinbar er-
klären könne. Im Genehmigungsentscheid, Erw. 3.4.4, habe er anerkannt,
dass mit den geplanten Nutzungsziffern, die weit über den üblichen Be-
stand hinausgingen, Ersatzbauten gefördert würden. Trotzdem habe er die
gewählte Lösung mit Blick auf die Ausnahmebestimmung in § 17 Abs. 2
BNO zur Verschärfung der Nutzungsziffern im Einzelfall bei einer Beein-
trächtigung des Quartiercharakters als vertretbar bezeichnet. Die generell
geltenden Nutzungsmasse müssten jedoch garantieren, dass die Struktur
und die grosszügige Durchgrünung erhalten blieben. Die Ausnahmebe-
stimmung in § 17 Abs. 2 BNO eigne sich dafür nicht. Abgesehen davon,
dass sich eine Ausnahme zuungunsten der Bauherrschaft schwer durch-
setzen lasse, weil sie von dieser nicht verstanden würde, dürfte es im Ein-
zelfall schwierig zu bestimmen sein, ob ein Bauvorhaben die Struktur eines
ganzen Quartiers gefährde. Die davon ausgehende Störung für das Quar-
tier müssten wohl beträchtlich sein, um ein Abweichen von den Grundmas-
sen verlangen zu können, zumal schon diese mit dem erklärten Schutzziel
der Quartiererhaltung so festgesetzt worden seien.

- 28 -
Mit der Veranlassung der erst im Beschwerdeverfahren vorgelegten GIS-
Auswertung zu den Überbauungs- und Grünflächenbeständen in den Gar-
tenstadtzonen habe die Stadt eingeräumt, dass sie bislang nicht über die
für eine faktenbasierte Interessenabwägung unverzichtbaren Grundlagen
verfügt habe, um sich mit der notwendigen planerischen Tiefe mit den für
die Gartenstadtzonen definierten Planungszielen auseinanderzusetzen.
Die GIS-Auswertung quantifiziere die in den 1980er-Jahren aufgenomme-
ne "lockere, stark durchgrünte Bebauungsstruktur" und zeige, dass die von
der Stadt festgesetzten Parameter (GZ von 0.45, ÜZ von 0.35 und AZ von
0.50/0.60) nicht geeignet seien, das von ihr angestrebte Ziel, den Erhalt der
baulichen Struktur und die grosszügige Durchgrünung der Gartenstadt-
quartiere, zu erreichen. Eine ÜZ von 0.35 und eine GZ von 0.45 schafften
bei 97 % aller ausgewerteten Liegenschaften erhebliche Nutzungsreserven
und bei knapp 80 % davon Versiegelungsreserven. Damit werde das Erhal-
tungsziel klar verfehlt. Auf der anderen Seite könne kein spezifisches Ver-
dichtungsziel im Sinne der Bewältigung des Siedlungsdrucks ausgemacht
werden und die Eigentumsgarantie sei nur am Rande von der seitens der
Beschwerdeführer vorgeschlagenen Senkung der ÜZ und Erhöhung der
GZ betroffen. Gerade die GZ, welche die Versiegelung der Bodenfläche auf
ein vernünftiges Mass begrenzen wolle, zerstöre keine wertvollen In-
vestitionen. Überwiegende öffentliche oder private Interessen an einer Ver-
änderung der baulichen Struktur und Entgrünung der Gartenstadtquartiere
seien nicht erkennbar. Bei der streitgegenständlichen Planung könne somit
nicht von einer sinnvollen und zweckmässigen Lösung gesprochen werden,
die auf einer eingehenden Interessenabwägung im Sinne von Art. 3 RPV
beruhe und die Schutzziele des ISOS ausreichend berücksichtige. In der
beschlossenen Form sei § 17 BNO mit Nutzungsziffern, die das selbst de-
finierte Erhaltungsziel torpedierten, zudem nicht widerspruchsfrei.
4.2.
Die Vorinstanz erwog zum Verdichtungsziel in § 17 BNO, der darin verwen-
dete Begriff der "massvollen Verdichtung", an dem sich die Beschwerde-
führer störten, sei nicht mit der vorliegenden Gesamtrevision der allgemei-
nen Nutzungsplanung neu eingeführt worden, sondern habe bereits für die
bisherige Zone W3bis gemäss § 7 Abs. 1 (a)BNO gegolten. Er dürfe nicht
losgelöst von der Zweckbestimmung der strukturellen Erhaltung der Gar-
tenstadtquartiere interpretiert werden. In diesem Sinne sei eine Verdich-
tung der Gartenstadtzonen zwar zulässig, aber nur dann, wenn die struktu-
relle Erhaltung sichergestellt sei. Der Schluss, der typische Quartiercharak-
ter gehe mit einer "massvollen" Verdichtung verloren, sei unzulässig (Be-
schwerdeentscheid, Erw. 7.13). Es treffe zwar zu, dass allein mit einer Er-
höhung der baulichen Dichte kein echter Beitrag zur Innenentwicklung ge-
leistet werde, da damit nur der Flächenkonsum pro Person erhöht werde.
Bei der Verdichtung nach innen gehe es aber nicht bloss um eine perso-
nelle Verdichtung, sondern um eine hochwertige Siedlungsentwicklung

- 29 -
nach innen, die auch unter Einhaltung des ISOS möglich sei. Der Begriff
der "massvollen Verdichtung" diene der Strukturerhaltung, die aus Sicht der
ENHK (im ENHK-Gutachten Zelgli) allein mit einer von den Beschwerde-
führern nicht angefochtenen AZ von 0.6 (für die Zone GS3) nicht gewähr-
leistet sei (Beschwerdeentscheid, Erw. 7.14).
Bereits der Richtplan verweise darauf, dass auch in ISOS-Gebieten eine
Verdichtung möglich sein soll. Diese Vorgabe sei auch ins REL aufgenom-
men worden und werde nun im Rahmen der Gesamtrevision der allgemei-
nen Nutzungsplanung umgesetzt. Die Erhaltungsziele des ISOS müssten
durch die planenden Behörden präzisiert, "übersetzt" und auf ihre Aktualität
überprüft sowie alsdann mit den weiteren kantonalen und kommunalen
Schutzinteressen abgestimmt werden. Die Idee sei demnach nicht, sie di-
rekt und ohne jede Konsolidierung in die Nutzungsplanung einfliessen zu
lassen. Mit der Zuweisung zu den Gartenstadtzonen werde der Erneue-
rungsdruck auf die Gartenstadtquartiere schon einmal abgeschwächt. Die
von den Beschwerdeführern geforderte bautypologische Erhaltung sei in
Ermangelung einer schützenswerten stilistischen Einheit nicht durchsetz-
bar. Damit werde ebenso deutlich, dass alternative Festlegungsstrukturen,
wie sie die Beschwerdeführer forderten, nicht erkennbar seien. Zur Berück-
sichtigung des Erhaltungsziels B gemäss ISOS gebe es verschiedene Va-
rianten und Begründungen. Es gehe nach Ansicht des Stadtrats nicht da-
rum, die Gartenstadtzonen in den ursprünglichen Zustand zurückzuführen,
sondern eine moderne städtebauliche Entwicklung zuzulassen. Das wider-
spreche weder den Erhaltungszielen des ISOS noch den Ausführungen im
ENHK-Gutachten Zelgli (Beschwerdeentscheid, Erw. 7.15).
Dass nicht alle Planungsanweisungen der lediglich behördenverbindlichen
Gartenstadt-Richtlinien in die allgemeine Nutzungsplanung Eingang gefun-
den hätten, sei Ausfluss des der Stadt bei der Interessenabwägung zuste-
henden Ermessensspielraums. Die ungenügende Umsetzung der Garten-
stadt-Richtlinien sei eine blosse Parteibehauptung (Beschwerdeentscheid,
Erw. 7.16). Die von den Beschwerdeführern kritisierte Ausnahmebestim-
mung in § 17 Abs. 2 BNO diene gerade dazu, bei einer allfälligen Beein-
trächtigung des Erhaltungsziels einen strengeren Massstab anzulegen. Der
Einwand, andere Städte hätten eine bessere Lösung zur Umsetzung der
Erhaltungsziele getroffen, sei unbeachtlich. Die von der Stadt gewählte Lö-
sung bewege sich in deren Autonomiebereich (Beschwerdeentscheid,
Erw. 7.17). Das Erhaltungsziel gemäss ISOS beziehe sich vorliegend nur
auf die Struktur, nicht die Substanz der Bauten. Im Vordergrund stehe
dabei die Durchgrünung des Quartiers. Mit den getroffenen Festlegungen
werde ein einheitliches Bauvolumen sichergestellt. Nach Ansicht des Re-
gierungsrats habe der Stadtrat bei der Umsetzung der Erhaltungsziele des
ISOS von seinem Ermessen in zulässiger Weise Gebrauch gemacht (Be-
schwerdeentscheid, Erw. 7.18).

- 30 -
4.3.
Auch wenn diesen Erwägungen nicht durchwegs beigepflichtet werden
kann, verdient die Auffassung der Vorinstanz, dass eine gewisse Verdich-
tung auch in den Gartenstadtzonen zulässig sein muss, im Ergebnis Zu-
stimmung. Der bundesrechtlich verankerte Grundsatz der Verdichtung der
Siedlungsfläche (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG) bzw. das Ziel, die Siedlungsent-
wicklung nach innen zu lenken (Art. 1 Abs. 1 lit. abis RPG), ist aufgrund der
Notwendigkeit des haushälterischen Umgangs mit dem Boden ein sehr ge-
wichtiges raumplanerisches Anliegen, das für sämtliche Bauzonen gilt, un-
abhängig von dessen ausdrücklichen Erwähnung in den jeweiligen kom-
munalen Bauzonenvorschriften. Weil sich aber die verschiedenen Bereiche
des Siedlungsgebiets im unterschiedlichen Masse für eine bauliche Ver-
dichtung eignen, was für die Stadt Aarau mit dem REL (vorbildlich) unter-
sucht und dokumentiert wurde, ist in den kommunalen Zonenvorschriften
zu definieren, inwieweit eine bestimmte Zone zum allgemeinen Verdich-
tungsziel beitragen soll. Wird – wie hier – von einer "massvollen" Verdich-
tung gesprochen, wird damit impliziert, dass in dieser Zone nicht schwer-
punktmässig auf eine innere Verdichtung hinzuwirken ist. Wird in derselben
Zonenvorschrift daneben noch ein Erhaltungsziel formuliert, wird mit der
zusätzlichen Erwähnung der "massvollen Verdichtung" zum Ausdruck ge-
bracht, dass in dieser Zone höchstens eine begrenzte bauliche Weiterent-
wicklung stattfinden darf, sofern sie das gesetzte Erhaltungsziel nicht zu
stark gefährdet.
Die Vorinstanz weist zu Recht darauf hin, dass in ISOS-Gebieten mit dem
Erhaltungsziel B ("Erhalten der Struktur") eine Erhöhung der Baudichte (mit
oder ohne gleichzeitiges Bevölkerungswachstum, das in den Gartenstadt-
zonen nicht vorgegeben wird [vgl. REL, S. 19; Planungsbericht, S. 66] und
das sich allein mit planerischen Instrumenten nicht unbegrenzt steuern
lässt) weder durch den Richtplan noch durch anderweitiges übergeordne-
tes Recht gänzlich ausgeschlossen ist. Nach den Richtplanbeschlüssen im
Kapitel S 1.5 sind bedeutende Ortsbilder mit geeigneten organisatorischen
und raumplanerischen Massnahmen sicherzustellen (Planungsgrundsatz
A) und das ISOS bei der Planung beizuziehen und in der Interessenabwä-
gung zu berücksichtigen (Planungsgrundsatz B). Die Ortsbilder von natio-
naler Bedeutung werden in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und fest-
gesetzt (Planungsanweisung 1.1). Die Gemeinden sorgen mit planerischen
Instrumenten für die angemessene Umsetzung der Ziele des ISOS, wobei
die seit der Erstellung des ISOS erfolgten Entwicklungen bei der Interes-
senabwägung zu berücksichtigen sind (Planungsanweisung 1.2). Mit
diesen Richtplanbeschlüssen wird dem im wegleitenden BGE 135 II 209,
Erw. 2.1, postulierten Ansatz Nachachtung verschafft, dass Bundesinven-
tare wie das ISOS auch bei der Erfüllung von kantonalen und kommunalen
Aufgaben von Bedeutung sind und ihrer Natur nach Sachplänen und Kon-
zepten im Sinne von Art. 13 RPG gleichkommen, welche die Kantone in
der Richtplanung berücksichtigen. Aufgrund der Behördenverbindlichkeit

- 31 -
der Richtplanung finden die Schutzanliegen des Bundesinventars auf diese
Weise Eingang in die Nutzungsplanung, insbesondere in die Ausscheidung
von Schutzzonen nach Art. 17 Abs. 1 RPG und die Anordnung von anderen
Schutzmassnahmen nach Art. 17 Abs. 2 RPG (vgl. dazu auch die Urteile
des Bundesgerichts 1C_53/2019 vom 3. Juni 2020, Erw. 5, und
1C_635/2018 vom 31. März 2020, Erw. 3.1.2). Von einer angemessenen
Umsetzung der Ziele des ISOS ist im Lichte von Art. 6 Abs. 1 NHG dann
auszugehen, wenn ein Ortsbild von nationaler Bedeutung grösstmögliche
Schonung erfährt (BGE 145 II 176, Erw. 3.3). Grösstmögliche Schonung
bedeutet in diesem Zusammenhang, dass die Erhaltungsziele des ISOS,
soweit sie noch aktuell sind, in Abwägung mit anderweitigen Interessen und
Anliegen der Raumplanung weitest möglich, aber nicht notwendigerweise
vollständig in die Nutzungsplanung einfliessen sollen.
Dem ENHK-Gutachten Zelgli (Beschwerdebeilage 10) lässt sich entneh-
men, dass zumindest das Quartier Zelgli (ISOS-Gebiet 15) auch heute
noch über die Qualitäten verfügt, derentwegen es als Ortsbild von nationa-
ler Bedeutung ins ISOS aufgenommen und mit dem Erhaltungsziel B
("Erhalten der Struktur") bedacht wurde. Es sind dies eine lockere und stark
durchgrünte Bebauungsstruktur mit gleichmässigen Bauvolumen und re-
gelmässiger Parzellierung der Grundstücke, welche sehr gut die Qualitäten
einer Gartenstadt erkennen lassen (a.a.O., S. 6). Laut der Ortsbildstudie
Gartenstadt (Beschwerdeantwortbeilage 6) waren die südlichen Stadtquar-
tiere bis Ende der 1980er-Jahre fast vollständig überbaut (a.a.O., S. 21). In
den 1990er-Jahren setzte die Nachverdichtung vor allem mit Anbauten ein,
es entstanden andererseits auch Ersatzneubauten (a.a.O., S. 22). Anfang
der 00er-Jahre wurde die Zone W3bis mit verschärften Baubedingungen ge-
schaffen, um den Charakter der Gartenstadtquartiere zu bewahren (a.a.O.,
S. 23). Aus dem in der Ortsbildstudie Gartenstadt enthaltenen Plan zur
Bebauungstypologie/Bauweise (a.a.O., S. 38) ist ersichtlich, dass Stand
April 2012 immer noch ein Grossteil der Grundstücke mit einem freistehen-
den Haus in offener Bauweise überbaut war. Aneinander gebaute Gebäude
der gemischten Bauweise kamen im ganzen Gebiet verstreut vor; Reihen-
häuser, Zeilenbauweise und andere gruppierte Bebauungsarten bildeten
die Ausnahme an den Siedlungsrändern (a.a.O., S. 37). Um diesen Zu-
stand zu erhalten, wurden die Gartenstadt-Richtlinien (Beschwerdebeilage
12) erlassen, die mit der vorliegenden Gesamtrevision Nutzungspla-
nung bzw. der streitigen Zonenvorschrift zu den Gartenstadtzonen (§ 17
BNO) grundeigentümerverbindlich umgesetzt werden sollen (Planungs-
bericht, S. 48 und 75). Somit steht fest, dass beide den Zonen GS2 und
GS3 zugewiesenen Gartenstadtquartiere Zelgli und Gönhard weiterhin im
Sinne des ISOS-Eintrags (hinsichtlich ihrer Bebauungsstruktur) erhaltungs-
würdig sind und die Erhaltungsziele des ISOS in zeitlicher Hinsicht bzw.
aufgrund der baulichen Entwicklung seit der Inventarisierung von
1975–1988 nicht wesentlich relativiert werden dürfen, mithin nach wie vor

- 32 -
Aktualität geniessen. Konsequent ist daher auch die Einstufung der Quar-
tiere im REL als "Gebiete in Ruhe", die sich nicht in grösserem Ausmass
verändern sollen und wo die Nutzung weitgehend beibehalten, der Bestand
gepflegt und nur wenig verdichtet werden soll (REL, S. 24 f.). Eine "gewis-
se" Verdichtung im Sinne der Anpassung an die heutigen (Wohn-)Ansprü-
che soll vor allem in den äusseren Bereichen der Gartenstadtquartiere (Be-
reiche II gemäss Gartenstadt-Richtlinien) ermöglicht werden, unter Wah-
rung der städtebaulichen Struktur und der Aussenraumqualität, während in
den inneren Bereichen (Bereiche I gemäss Gartenstadt-Richtlinien) eine
integrale Erhaltung der Quartierstruktur angestrebt wird (REL, S. 51).
Im Zusammenspiel mit dem Erhaltungsziel, die Bebauungsstruktur und
Durchgrünung der Gartenstadtquartiere zu bewahren, lässt sich der Begriff
der "massvollen Verdichtung" nach dem oben Geschilderten dahingehend
interpretieren und dadurch mit übergeordnetem Recht in Einklang bringen,
dass sich eine grundsätzlich mögliche Erweiterung der Bauvolumina an
den gemäss ISOS charakteristischen und prägenden Merkmalen der Gar-
tenstadtquartiere orientieren soll. Es ist mit anderen Worten darauf zu ach-
ten, dass sich die Verdichtung vorwiegend auf die äusseren Bereiche der
Zonen GS2 und GS3 konzentriert und trotz einer leichten Steigerung der
Bauvolumina die Punktbebauung (im Gegensatz zu Zeilen), die grosszügi-
ge Durchgrünung sowie die Gestaltung des Strassenraums mit Vorgärten,
Gartenmauern, Zäunen, Hecken usw. durchgehend beibehalten werden
(vgl. Planungsbericht, S. 48). Eine Verdichtung im "beschränkten Mass"
hält im Übrigen auch die ENHK für zulässig (ENHK-Gutachten Zelgli, S. 7).
Die Zielsetzung der massvollen Verdichtung, die für sich genommen keine
quantifizierbaren Vorgaben zu den konkreten Erweiterungs- und Ausbau-
möglichkeiten in den Gartenstadtzonen macht, ist vor diesem Hintergrund
nicht zu beanstanden. Sie widerspricht nicht per se dem im § 17 BNO eben-
falls formulierten Erhaltungsziel, durch welches die Verdichtung im erfor-
derlichen Ausmass begrenzt werden soll. Eine andere, nachfolgend zu be-
handelnde Frage ist, ob die für zulässig erklärte "massvolle Verdichtung"
mit dem Instrumentarium der in § 17 BNO vorgesehenen Nutzungsziffern
(ÜZ und GZ) sowie weiteren Festlegungen hinreichend gewährleistet ist,
wie es im Planungsbericht (S. 75 f.) dazu heisst.
5.
5.1.
Die Vorinstanz schützte die ÜZ von 0.35 und die GZ von 0.45 mit der
Begründung (Beschwerdeentscheid, Erw. 8.3–8.6 sowie 9.2–9.6), der
Stadtrat dürfe von der GZ von 0.6 gemäss Gartenstadt-Richtlinie, die eine
blosse Planungsanweisung darstelle, abweichen. Dies umso mehr, als der
Stadtrat davon überzeugt sei, mit der Kombination von GZ, ÜZ und einer
maximalen Gebäudelänge die strukturelle Erhaltung der Gartenstadtquar-
tiere zu gewährleisten. Mit der Freihaltung von 65 % der Grundstücksfläche
von Überbauungen könne der "Fussabdruck" beschränkt werden. Damit

- 33 -
werde das ISOS in der Gartenstadt angemessen umgesetzt und nach
Massgabe des der Planungsbehörde zustehenden Ermessensspielraums
berücksichtigt. Die Abteilung Raumentwicklung habe diesbezüglich keinen
Genehmigungsvorbehalt angebracht. Ihr Hinweis im Vorprüfungsbericht
(S. 8), wonach nicht abschliessend geklärt sei, ob mit einer ÜZ von 0.35
und einer GZ von 0.45 in Kombination mit einer Gebäudelänge von 22 m
die wichtigen strukturellen Qualitäten der Gartenstadtquartiere tatsächlich
angemessen gewahrt werden könnten, rühre daher, dass bis anhin in der
Stadt Aarau keine Erfahrungen mit diesen Instrumenten gemacht worden
seien. Den allseits bestehenden Unsicherheiten sei der Stadtrat begegnet,
indem er § 17 Abs. 2 BNO dahingehend ergänzt habe, dass er reduzierte
Grundmasse (ÜZ und Gebäudelänge) und eine erhöhte GZ festlegen kön-
ne, falls im Einzelfall die volle Ausschöpfung der Grundmasse die Bebau-
ungsstruktur und die Durchgrünung beeinträchtige. Gerade mit dieser Ein-
zelfalllösung werde den Erhaltungszielen des ISOS ("ungeschmälerte Er-
haltung der Bebauungsstruktur mit ihrer charakteristischen Parzellierung,
Körnigkeit und Anordnung" sowie "ungeschmälerte Erhaltung des Erschei-
nungsbilds des Quartiers, insbesondere der Individualität des architektoni-
schen Ausdrucks und der Grosszügigkeit der Gartenanlagen"; vgl. dazu
ENHK-Gutachten Zelgli, S. 3) über die festgelegten Grundmasse hinaus
Nachdruck verschafft.
Dass der Stadtrat die detaillierte Herleitung der konkreten ÜZ und GZ nicht
offenlege, liege darin begründet, dass es sich dabei um einen Pla-
nungsprozess handle, der im Rahmen der Interessenabwägung üblicher-
weise zur Anwendung gelange. Die vorliegende Lösung habe sich aus di-
versen Eingaben im Mitwirkungsverfahren und unter Berücksichtigung der
bestmöglichen Erhaltung der Gartenstadt ergeben, mit Einbezug der Bau-
bewilligungspraxis in Anwendung der Gartenstadt-Richtlinien. Es möge für
die Beschwerdeführer der Eindruck entstehen, dass sich der Stadtrat mehr
von den privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer als den Er-
haltungszielen des ISOS habe leiten lassen. Dagegen spreche der Um-
stand, dass im Vorprüfungsbericht erwähnt werde, Abklärungen im Rah-
men von Revisionsarbeiten hätten ergeben, dass die in den Gartenstadt-
Richtlinien vorgesehene GZ von 0.6 nicht umsetzbar sei. Es sei nicht er-
forderlich, jeden einzelnen Schritt in der Entscheidfindung konkret darzule-
gen, zumal hier eine Kombination von mehreren Instrumentarien den Erhal-
tungszielen des ISOS diene. Weder das ISOS noch das ENHK-Gutachten
Zelgli machten konkrete Angaben zur Höhe der zur Zielerreichung benötig-
ten GZ. Die getroffenen Festlegungen seien eine Planungslösung, die auf
dem Wege der Interessenabwägung zu Stande gekommen sei. Gemäss
der Arbeitshilfe zur Integration der IVHB in die BNO sei eine GZ von 0.45
im Vergleich zu anderen Lösungen grosszügig. Es bestünden keine An-
haltspunkte dafür, dass die Anforderungen an die Erhaltung des Quartier-
charakters mit den getroffenen Festlegungen nicht umgesetzt werden

- 34 -
könnten. Unbeachtlich sei aufgrund des nicht verlassenen Autonomiebe-
reichs der Stadt der Einwand, andere Städte und Gemeinden hätten andere
Lösungen gewählt. Dem Regierungsrat sei ein korrigierender Eingriff in die-
sen geschützten Autonomiebereich verwehrt.
Die GZ von 0.45 dürfe nicht isoliert betrachtet werden. In einer Gesamtbe-
trachtung mit den weiteren Instrumenten diene sie der Beschränkung des
"Fussabdrucks" und der Erhaltung der Punktbebauung. Insgesamt könne
die Durchgrünung der Gartenstadtquartiere damit sichergestellt werden.
Für sich genommen sage die ÜZ nichts über die Nutzungsdichte und das
architektonische Erscheinungsbild aus. Sie könne die bauliche Dichte nicht
regeln, sondern müsse dazu mindestens noch mit Höhenmassen kombi-
niert werden. Mit einer ÜZ von 0.35 würden die Erhaltungsziele des ISOS
unter gleichzeitiger Ermöglichung einer hochwertigen Siedlungsentwick-
lung nach innen sichergestellt. Die von den Beschwerdeführern vorgenom-
mene Erhebung, wonach das statistische Mittel der ÜZ bei 232 untersuch-
ten Liegenschaften bei 0.19 liege, so dass eine ÜZ von 0.35 praktisch einer
Verdoppelung gleichkomme, sei nicht einschlägig. Den Gartenstadtzonen
seien total 922 Parzellen zugewiesen. Der Stadtrat habe sich bei der Fest-
legung der ÜZ an der bestehenden und zu erhaltenden Struktur orientiert.
Mit seinem Schluss, in den Gartenstadtzonen seien rund 60 % der Grund-
stücke kleiner als 750 m2, womit eine ÜZ von 0.25 dazu führen würde, dass
ein sehr grosser Anteil der bestehenden Überbauungen in diesen Zonen
rechtswidrig würde, liege der Stadtrat richtig. Bei all diesen kleinen Grund-
stücken, die für das Quartier prägend seien, würden die bestehenden
Strukturen mit einer ÜZ von 0.35 geschützt. Damit würden die ISOS-Vorga-
ben angemessen berücksichtigt. Im Falle einer Vereinigung von Parzellen,
in deren Gefolge grössere Überbauungen realisiert werden könne, greife
die Verschärfungsmöglichkeit nach § 17 Abs. 2 BNO.
5.2.
5.2.1.
Die Beschwerdeführer stellen sich demgegenüber auf den Standpunkt, es
brauche eine tiefere ÜZ als 0.35 und eine höhere GZ als 0.45, um den
Quartiercharakter der Gartenstadtzonen zu bewahren. Das Erhaltungsziel
lasse sich längerfristig nur mit den von ihnen geforderten Werten von höch-
stens 0.25 für die ÜZ und mindestens 0.55 für die GZ erreichen. Damit
seien keine übermässigen Einschränkungen für die Grundeigentümer ver-
bunden. Sie behinderten weder die bauliche Entwicklung noch stellten sie
grosse Investitionen plötzlich in Frage. Bis zu einer Neukonzeption der Um-
gebung im Rahmen von Neubauten oder grösseren Umbauten greife ohne-
hin die Bestandesgarantie. Weil die AZ und die Geschossigkeit unverändert
bestehen blieben, könne auch keine eigentliche Abzonung angenommen
werden. Grundsätzlich blieben die Nutzungsmöglichkeiten die gleichen. Es
seien bloss das zulässige Volumen kompakter zu erstellen und die Versie-
gelung der Umgebungsflächen gering zu halten. Dagegen führten eine ÜZ

- 35 -
von 0.35 und eine GZ von 0.45 in Kombination mit einer hohen AZ von
0.5/0.6 zu einem erheblich negativen Einfluss auf die zukünftige bauliche
Struktur und die Begrünung der Gartenstadtquartiere. Die in § 17 Abs. 1
BNO normierten Ziele der grosszügigen Durchgrünung und der Erhaltung
der Bebauungsstruktur würden durch die zugelassenen Überbauungsmög-
lichkeiten, die eine neue Grundmassstäblichkeit schaffen würden, torpe-
diert. Die von der Stadt ergriffenen Mittel zur Umsetzung des ISOS seien
insofern nicht "milder", sondern schlicht ungeeignet, weil unwirksam.
5.2.2.
Eine Grünflächenziffer von 0.45 liege massiv unter dem quartiertypischen
Bestand. Eine derartige Reduktion der bestehenden Durchgrünung beein-
trächtige den Quartiercharakter erheblich und verstosse massiv gegen die
Schutzziele des ISOS. Sie führe dazu, dass auf knapp 80 % der Grundstü-
cke in den Gartenstadtzonen die Grünfläche teils erheblich reduziert wer-
den könne. Es sei widersprüchlich, einerseits eine Erhaltung der Bebau-
ungsstruktur und der grosszügigen Durchgrünung zu fordern, andererseits
eine GZ festzulegen, welche diese Erhaltungsziele gar nicht erreichen
könne. Nicht gefolgt werden könne der Argumentation der Planungsbehör-
de und des Regierungsrats, wonach sich primär die ÜZ von 0.35 grünflä-
chenbewahrend auswirke, nachdem eine solche ÜZ selber klar über dem
typischen Bestand an überbautem Grund liege. Angesichts der überhöhten
ÜZ und der zu geringen GZ lasse sich auch nicht vertreten, der Quartier-
charakter könne mit diesen Nutzungsziffern erhalten werden, wenn schon
die von der ENHK als zu hoch erachtete AZ der baulichen Entwicklung nicht
genügend Grenzen setze. Auf welcher Basis der Regierungsrat seine Über-
zeugung gebildet habe, dass mit den getroffenen Festlegungen die Schutz-
ziele nicht beeinträchtigt würden, sei mangels einer Bestandesaufnahme
der Planungsbehörde unerfindlich. Geradezu willkürlich erscheine die An-
nahme, eine GZ von 0.45 bewahre die Durchgrünung, wenn man auf einen
Grünflächenbestand von 0.7 gemäss Gartenstadt-Richtlinien abstelle.
Doch auch die GIS-Auswertung ergebe mit rund 55 % einen deutlich
höheren Grünflächenbestand als eine GZ von 0.45. Dieser setze sich aus
Grundstücken mit einem übergrossen und solchen mit einem eher geringen
Grünflächenanteil zusammen. Tendenziell vermindere sich der Anteil der
übergrossen Grünflächen, während die Bestandesgarantie zu geringe
Grünflächenanteile perpetuiere. Infolgedessen werde der tatsächliche
Grünflächenanteil schliesslich sogar unter dem gesetzlich geforderten Wert
von 0.45 liegen.
Dass eine GZ von 0.6 keine sinnvolle Bebauung der Grundstücke erlaube,
werde zwar behauptet, aber nicht dargelegt. Der Stadtrat verkenne die Pro-
blematik, die sich daraus ergebe, dass durch eine GZ von 0.6 ein erheb-
licher Teil der Grundstücke (62 %) ins Unrecht versetzt werde. Eine zu ge-
ringe Grünfläche ergebe sich in der Regel aus einer Umgebungsgestaltung

- 36 -
mit überwiegend versiegelter Fläche. Folglich seien Verbesserungen mög-
lich, ohne dass davon grosse Investitionen betroffen wären. Versiegelte
Flächen verkörperten keine relevanten Investitionen. Der Verstoss gegen
die GZ lasse sich in aller Regel mit bescheidenen Mitteln korrigieren. In-
sofern sei die Haltung der Stadt, wonach unbedingt zu vermeiden sei, dass
der Bestand durch neue Vorschriften rechtswidrig werde, zu relativieren.
Eine Unterschreitung einer GZ von 0.55 sei nur mit übermässig grossen
Bauten und einem zu hohen Versiegelungsgrad der übrigen Grundstücks-
fläche zu erwarten, was der angestrebten Erhaltung der baulichen Struktu-
ren und der Durchgrünung zuwiderlaufe. Es mache auch wenig Sinn, auf
eine Arbeitshilfe zu referenzieren, die eine GZ von 0.45 in allgemeiner
Weise als grosszügig einstufe, aber darauf zu verzichten, die im schutzwür-
digen Bestand effektiv vorhandenen Grünflächenanteile als Referenz auf-
zunehmen und die Auswirkungen einer allfälligen Reduktion zu reflektieren.
5.2.3.
Um die bisherige Bebauungsstruktur zu erhalten und nicht eine Überbau-
ung zu fördern, die einen völlig anderen "Fussabdruck" aufweise als der
heutige Bestand, dürfe die ÜZ maximal 0.25 betragen. Dass damit 20 %
der bestehenden Bauten auf die Bestandesgarantie verwiesen würden, sei
im Interesse der Erhaltung des Quartiercharakters unausweichlich, wenn
man die weitere bauliche Entwicklung nicht nach den dichtest überbauten
Parzellen ausrichten wolle. Eine ÜZ von 0.35 werde nur gerade von 26 von
insgesamt 859 Grundstücken, mithin von rund 3 % der Grundstücke egali-
siert oder überschritten. Das habe mit dem typischen Bestand offensichtlich
nichts zu tun. Bei 97 % aller Liegenschaften würden hingegen überwiegend
massive Überbauungsreserven geschaffen. Bei mehr als der Hälfte aller
Grundstücke könnte der Überbauungsgrad um 50 % oder mehr erhöht wer-
den. Eine Auseinandersetzung des Stadtrats mit diesem Thema fehle.
Stattdessen fokussiere er einseitig darauf, dass mit einer ÜZ von 0.25 die
bestehenden Überbauungen auf 20 % der Grundstücke rechtswidrig wür-
den, was ein falscher Blickwinkel sei.
5.2.4.
Den im Vorprüfungsbericht von der Abteilung Raumentwicklung geäusser-
ten Zweifeln daran, ob sich mit den Festlegungen in § 17 BNO die wichtigen
Qualitäten der Bebauungsstruktur angemessen wahren lassen, könne trotz
unterbliebenem Genehmigungsvorbehalt nicht mit dem Hinweis auf Unsi-
cherheiten bezüglich der Auswirkungen dieser Festlegungen auf die
Schutzziele in der Gartenstadt begegnet werden. Es wäre an der Planungs-
behörde, diese Art von Unsicherheit durch entsprechende Abklärungen zu
beseitigen. Die ÜZ und die GZ seien keine unbekannten Planungsinstru-
mente, auch wenn sie im Kanton Aargau nicht verbreitet seien. Es sei auch
allgemein üblich, anerkannt und letztlich unabdingbar, ein Ortsbild im Zu-
sammenhang mit geplanten Änderungen zunächst auf die im Bestand prä-
genden Faktoren (Bebauung und Freiräume) hin zu untersuchen. Ohne

- 37 -
diese Untersuchung könne nicht von einer gesetzmässigen Interessenab-
wägung im Sinne von Art. 3 RPV gesprochen werden. Stehe fest, dass er-
hebliche, in § 36 Abs. 1 KV, § 40 Abs. 1 BauG, Art. 6 NHG und im Richt-
plankapitel S 1.5 verankerte und in § 17 Abs. 1 BNO letztlich anerkannte
Schutzinteressen tangiert seien, wären die gegen einen zureichenden
Schutz sprechenden Interessen zu ermitteln und gegen die Schutzinteres-
sen abzuwägen. Solche Interessen suche man in den massgebenden
Unterlagen vergebens. Ein spezifisches Verdichtungsziel zur Bewältigung
des Siedlungsdrucks könne für die Gartenstadtzonen nicht ausgemacht
werden. Die blosse Berufung auf die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) genü-
ge dafür nicht. Der von der Stadt gewählte Ansatz, die ÜZ und die GZ
fallweise zu senken respektive zu erhöhen, sobald der Quartiercharakter
gefährdet sei, sei konzeptionell falsch und kaum praxistauglich, weil die
Baubewilligungsbehörde diese Beeinträchtigung erst einmal nachweisen
müsste, was ein schwieriges Unterfangen sei. Die Beplanung der Garten-
stadt erweise sich im Kern als gesetzeswidrig.
5.3.
5.3.1.
Die im vorliegenden Verfahren vom Stadtrat veranlasste GIS-Auswertung
(Beschwerdeantwortbeilagen 1–5) widerlegt die Annahme der Vorinstanz,
eine ÜZ von 0.35 orientiere sich (zu einem grossen oder auch nur erhebli-
chen Teil) an den bestehenden Bebauungsstrukturen in den Gartenstadt-
zonen. Tatsächlich liegt die ÜZ bei 694 von insgesamt 859 untersuchten
Grundstücken, mithin bei einem Anteil von 80,8 % dieser Grundstücke, bei
unter 0.25. Nur auf knapp 20 % der Grundstücke würden die bestehenden
Überbauungen durch eine ÜZ von 0.25 somit rechtswidrig. Zudem beträgt
die durchschnittliche ÜZ nur rund 0.20, wie die nachfolgende Aufstellung
zu den von der GIS-Auswertung übernommenen Überbauungsziffern zeigt.

- 38 -
Dividiert man das Gesamttotal von 171.952 durch die Anzahl überbauter
Grundstücke von 853, resultiert ein Wert von gerundet 0.20. Daraus erhellt,
dass die horizontale Ausdehnung der bestehenden Überbauungen mit

- 39 -
einer ÜZ von 0.35 um durchschnittlich beinahe 75 % erweitert werden
könnte. Ob unter diesen Vorzeichen noch davon gesprochen werden kann,
die bestehende Bebauungsstruktur in den Gartenstadtzonen könne mit
einer ÜZ von 0.35 auch nur einigermassen beibehalten werden und es fin-
de lediglich eine "massvolle" Verdichtung statt, ist in hohem Masse fraglich.
Zwar trifft es zu, dass die bauliche Dichte nicht allein durch die ÜZ bestimmt
wird. Diese ist jedoch dazu gedacht, die horizontale Ausdehnung von Bau-
ten zu limitieren, und eignet sich in Kombination mit einer GZ zur Sicherung
einer kompakten Bauweise und ausreichender Grünflächen, was in den
Gartenstadtzonen gemäss den Schutzzielen des ISOS und deren Umset-
zung in der BNO (§ 17 Abs. 1) ein zentrales Anliegen ist. Insofern sind die
ÜZ und die GZ durchaus taugliche bzw. sogar bestens geeignete Instru-
mente zur Erreichung der hier massgeblichen Erhaltungsziele.
Nur erscheint eine ÜZ von 0.35 dazu zu hoch, weil sie sich zu wenig am
heutigen Bestand ausrichtet, der signifikant darunterliegt. Mit der von den
Beschwerdeführern geforderten ÜZ von 0.25 würde der heutige Bestand
zweifelsohne besser abgebildet. Die maximale Gebäudelänge von 22 m
vermag die horizontalen Erweiterungsreserven von durchschnittlich 75 %
nur auf den grösseren Grundstücken zusätzlich zu begrenzen. So wäre bei
einer ÜZ von 0.35 und einer Grundstücksgrösse von 1'000 m2 die maximale
Gebäudelänge von 22 m nur dann eine echte Einschränkung, wenn eine
Breite des Gebäudes von weniger als rund 16 m vorgesehen ist. Dazu ist
anzumerken, dass 716 von insgesamt 859 Grundstücken zum Teil erheb-
lich weniger als 1'000 m2 messen. Das entspricht einem Anteil von über
83 % der Grundstücke, bei denen von vornherein davon auszugehen ist,
dass eine Gebäudelänge von mehr als 22 m neben der ÜZ von 0.35 keine
echte zusätzliche Schranke darstellt.
Dass eine ÜZ von 0.35 zu hoch sein dürfte, um die Bebauungsstruktur in
den Gartenstadtzonen zu bewahren, lässt sich ferner daran erkennen, dass
die AZ in der zweigeschossigen Zone GS2 0.25 pro Geschoss und in der
dreigeschossigen Zone GS3 0.2 pro Geschoss beträgt, was gemäss Pla-
nungsbericht (S. 91) ebenfalls zur Erhaltung der Bebauungsstruktur und
Durchgrünung beitragen soll. Weshalb die ÜZ 40 % (in der Zone GS2) bzw.
sogar 75 % (in der Zone GS3) über der AZ pro Geschoss liegen muss, lässt
sich nicht ohne weiteres vermitteln, zumal Bauteile, welche an die ÜZ, nicht
aber an die AZ anzurechnen sind, namentlich Unterniveaubauten (mit Auto-
abstellplätzen und Wohnnebennutzungen) oder Anbauten (mit Wohnne-
bennutzungen) – wie sie üblicherweise in grösseren Mehrfamilienhäusern
zum Einsatz kommen – in den Gartenstadtzonen nicht unbedingt förde-
rungswürdig sind.

- 40 -
5.3.2.
Eine GZ von 0.45 sichert zwar einen im Vergleich zu normalen Bauzonen
beachtlichen Grünflächenanteil, der aber – wie die nachfolgende Aufstel-
lung zu den von der GIS-Auswertung übernommenen Grünflächenziffern
zeigt – markant unter dem heutigen Bestand mit einem Grünflächenanteil
von durchschnittlich gerundet 0.55 (468.376 / 853 überbaute Grundstücke)
liegt. 406 der überbauten 853 Grundstücke, mithin ein Anteil von 47,6 %,
weisen zwar eine GZ von weniger als 0.55 auf und deren geringere Grün-
flächen würden mit einer solchen rechtswidrig, während sich der Anteil
rechtswidriger Grünflächen mit einer GZ von 0.45 auf 185 respektive
21,7 % der Grundstücke beschränken würde. Doch gilt es mit den Be-
schwerdeführern zu bedenken, dass eine Erhöhung des Grünflächenteils
gewöhnlich keine grösseren Investitionen vernichtet, indem bei grösseren
Umbauten oder Ersatzneubauten einzig bestehende versiegelte Flächen
zu reduzieren wären. Hinzu kommt, dass der Grünflächenanteil bei einem
namhaften Teil der erwähnten 406 Grundstücke (132) nur unwesentlich
(10 % oder weniger) unter der Marke von 0.55 liegt, womit sich der Anteil
der Grundstücke mit wesentlich zu kleinen Grünflächen auf 274 oder
32,1 % verringert.

- 41 -
Müsste die ÜZ gesenkt werden, um das Erhaltungsziel hinsichtlich der
Bebauungsstruktur zu erreichen, wäre im Gegenzug die GZ zu erhöhen;
denn mehr als 20 % versiegelte Flächen rechtfertigten sich auch aus Sicht
der Stadt in den Gartenstadtzonen nicht (vgl. dazu Planungsbericht, S. 75)
und würden dem Erhaltungsziel der Durchgrünung der Quartiere klar zuwi-
derlaufen. Entgegen der Argumentation der Stadt auf S. 26 der Replik kann
eine Differenz von 0.1 (entsprechend 10 % der Grundstückfläche) bei der
GZ erhebliche Auswirkungen auf das Erscheinungsbild im Hinblick auf die
Durchgrünung der Quartiere haben.
5.3.3.
Die Beschwerdeführer werfen der Stadt berechtigterweise eine ungenü-
gende, gegen Art. 3 RPV verstossende Interessenabwägung vor. Die Stadt
versäumte es, schon im Planungsprozess aufzuzeigen, welche Auswirkun-
gen von einer ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45 im Hinblick auf die da-
durch ermöglichten baulichen Veränderungen an den Grundstücken in den
Gartenstadtzonen ausgehen. Ohne die im vorliegenden Verfahren nun bei-
gebrachte GIS-Auswertung (oder andere geeignete Erhebungen) konnten
diese Auswirkungen nicht hinreichend spezifisch ermittelt und beurteilt wer-
den. Insofern muss sich die Stadt eine unvollständige Ermittlung der betei-
ligten Interessen vorhalten lassen. Man kann die beteiligten Interessen an
der Erhaltung der Gartenstadtquartiere einerseits und an deren baulichen

- 42 -
Weiterentwicklung andererseits nur angemessen bewerten, gewichten und
gegeneinander abwägen, wenn sich die erwähnten Auswirkungen einiger-
massen abschätzen lassen. Die der Stadt im Planungsprozess offenbar
vorgelegene Berechnung und Auswertung der Überbauungsziffern (Be-
schwerdeantwortbeilage 7) war dafür wenig geeignet. Das geht auch aus
dem abschliessenden Vorprüfungsbericht vom 10. April 2017 (S. 8) hervor,
worin sich die Abteilung Raumentwicklung des BVU wie folgt äusserte:
Aus dem Hinweis, wonach fraglich und wichtig scheine, ob mit der ÜZ von
0.35 in Kombination mit der GZ von 0.45 und der maximal zulässigen Ge-
bäudelänge von 22 m die wichtigen strukturellen Qualitäten (der Garten-
stadtquartiere) tatsächlich angemessen gewahrt werden könnten, was aus
den Unterlagen nicht abschliessend ersichtlich sei, mit dem Stadtrat und
dem Regierungsrat zu folgern, es bestünden zu wenig Erfahrungen im Um-
gang mit den beiden Instrumenten ÜZ und GZ, ist praxisfremd. Der Abtei-
lung Raumentwicklung gehören Raumplaner an, die durchaus einschätzen
können, was in welcher Situation die ÜZ und die GZ zu leisten vermögen.
Vielmehr ist davon auszugehen, dass die Abteilung Raumentwicklung ihre
Zweifel daran, ob mit einer ÜZ von 0.35 und einer GZ von 0.45 die beste-
hende Bebauungsstruktur mit Blick auf die erheblichen Nutzungsreserven
(auf den vielfach "ansehnlichen" Grundstücken) erhalten werden kann,
durch die vorhandenen Unterlagen nicht ausgeräumt sah. Im Übrigen
empfahl sie der Stadt auch die Offenlegung jener Abklärungen, derent-
wegen eine Übernahme der GZ aus der Gartenstadt-Richtlinie von 0.6 als
unrealistisch eingestuft wurde. Nach dem heutigen Wissensstand dürfte
diese Beurteilung darauf gründen, dass gemäss GIS-Auswertung 62 % der
untersuchten Grundstücke eine GZ von unter 0.6 aufweisen. Ob die Stadt
allerdings schon im Planungsprozess über Unterlagen verfügte, die einen
solchen Schluss zuliessen, ist offen. Im Planungsbericht wird jedenfalls

- 43 -
keine Erhebung und Auswertung zu den Grünflächenanteilen der Garten-
stadtzonen erwähnt. Es wird auch nicht auf Erfahrungen aus Baubewilli-
gungsverfahren Bezug genommen (Beschwerdeantwort, S. 13 Rz. 41; Du-
plik, S. 21 Rz. 63), deren repräsentativer Charakter mangels näherer Anga-
ben sowieso nicht eingeschätzt werden könnte. Ohnehin wurde die Garten-
stadt-Richtlinien erst seit 1. Dezember 2012 angewandt. Sehr viele Neu-
und Umbauvorhaben kann es in diesem relativ kurzen Zeitraum nicht ge-
geben haben.
Und selbst wenn die damalige Berechnung und Auswertung der Überbau-
ungsziffern (Beschwerdeantwortbeilage 7) für die Zwecke des Planungs-
prozesses zur Ermittlung der Überbauungs- und Grünflächenbestände ge-
nügt hätte, war und ist auf jeden Fall der Ansatz der Stadt unzureichend
und kritisch zu würdigen, bloss darauf zu achten, wie viele der Grundstücke
eine ÜZ von mehr als 0.35, 0.3 und 0.25 oder eine GZ von weniger als 0.6,
0.55 oder 0.45 aufweisen, auf der anderen Seite aber die mit solchen
Nutzungsziffern bewirkten Möglichkeiten zur Erhöhung der horizontalen
Baudichte völlig auszublenden; und dies in Quartieren, die sich durch aus-
gedehnte und als schützenswert eingestufte Grünflächen und kompakte
Punktbebauungen charakterisieren.
5.3.4.
Für eine vollständige und korrekte Interessenabwägung zwischen den Er-
haltungszielen der Bewahrung der Bebauungsstruktur und der grosszügi-
gen Durchgrünung auf der einen Seite und der Erhöhung der Nutzungs-
dichte auf der anderen Seite ist des Weiteren von Belang, in welchem Aus-
mass die horizontale Ausdehnung der Überbauungen im Falle der Einfüh-
rung einer ÜZ von 0.25 und der nicht besitzstandsgeschützten Neugestal-
tung auf jenen Grundstücken durchschnittlich zu reduzieren wäre, die eine
ÜZ zwischen 0.25 und 0.35 aufweisen; das sind gemäss GIS-Auswertung
143 (169 – 26) Grundstücke, also ein Anteil von 16,7 % an den überbauten
853 Grundstücken. Die durchschnittliche ÜZ auf diesen Grundstücken be-
trägt gemäss der folgenden Aufstellung zu den von der GIS-Auswertung
übernommenen Überbauungsziffern gerundet 0.31 (44.42 / 143 Grund-
stücke). Die horizontale Ausdehnung der Überbauungen auf diesen Grund-
stücken wäre somit um durchschnittlich rund 20 % zu reduzieren, was aber
nicht notwendigerweise einem ebensolchen Nutzungsverlust gleichkäme,
falls noch vertikale Ausbaureserven vorhanden wären.

- 44 -
Zudem könnte in § 17 BNO eine Ausnahmebestimmung formuliert werden,
die es vor allem auf den kleineren Grundstücken erlauben würde, eine ÜZ
von 0.25 um ein (definiertes Maximalmass; z.B. 30 %) zu überschreiten
und allenfalls auch eine GZ von beispielsweise 0.55 zu unterschreiten, falls
die Bebauungsstruktur und die Durchgrünung der Gartenstadtquartiere
dadurch nicht (erheblich) beeinträchtigt würden. Das wäre eine Ausnah-
mebestimmung im umgekehrten Sinne zum hier angefochtenen Wortlaut
von § 17 Abs. 2 Satz 2 BNO. Auf diese Weise würde die Gefahr, dass die
Baubewilligungsbehörde die Erhaltungsziele des ISOS und nach § 17
Abs. 1 BNO vernachlässigen könnte, deutlich abnehmen. Sie könnte sich
zur Durchsetzung dieser Erhaltungsziele jeweils auf die gesetzliche Lösung
mit relativ geringen Grundmassen berufen und müsste im Einzelfall nur zu-
gunsten der Bauherrschaft davon abweichen, was bei hinreichend präziser
Formulierung und Eingrenzung der Ausnahmetatbestände der Rechtssi-
cherheit (vgl. dazu Beschwerdeantwort, S. 29 f. Rz. 115) weniger abträg-
lich sein dürfte als die in § 17 Abs. 2 Satz 2 BNO enthaltene, an einen reich-
lich unbestimmten Sachverhalt anknüpfende Verschärfung. Diese Unbe-
stimmtheit könnte auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht problematisch
sein, weil eine vorsichtig planende Bauherrschaft gehalten wäre, frühzeitig
mit der Baubewilligungsbehörde oder der von dieser eingesetzten Fach-
kommission Kontakt aufzunehmen, mit allfälligen Implikationen auf die Un-
voreingenommenheit der Baubewilligungsbehörde zufolge Vorbefassung
(vgl. Beschwerde, S. 29 Rz. 65; Beschwerdeantwort, S. 31 Rz. 120). Mit
einer Ausnahmebewilligung zugunsten der Bauherrschaft könnte dem Inte-
resse der betroffenen Grundeigentümer mit einer aktuell höheren ÜZ als
0.25 Rechnung getragen werden, – je nach dem Vorhandensein vertikaler
Ausbaureserven – wenigstens keine empfindlichen Nutzungsverluste im
Vergleich zum heutigen Bestand hinnehmen zu müssen.
Schliesslich gilt es bei der Gewichtung des Interesses an einer höheren
baulichen Dichte relativierend zu berücksichtigen, dass in den Gartenstadt-
quartieren kein Bevölkerungswachstum angestrebt wird; der erwartete Be-
völkerungszuwachs soll in anderen Stadtteilen aufgenommen werden (sie-
he dazu schon Erw. 1.4 und 1.6 vorne). Entsprechend wird mit höheren
Nutzungen primär ein erhöhter Flächenbedarf pro Bewohner befriedigt (vgl.
dazu REL, S. 22). Dieses Interesse darf nicht mit dem hohen öffentlichen
Interesse an innerer Verdichtung (gemäss den Planungsgrundsätzen in
Art. 1 Abs. 2 lit. abis und Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG) verwechselt werden, das

- 45 -
im Gegensatz zu einer erhöhten baulichen Dichte für gleich viele Einwoh-
ner auf eine Baulandoptimierung und damit die Begrenzung des Siedlungs-
raums abzielt. Es ist auch nicht gewährleistet, dass die Siedlungs- und
Wohnqualität durch eine Nutzungsintensivierung ohne weiteres steigt.
5.3.5.
Die im Lichte der heute vorliegenden, umfassenderen Informationen zu den
Überbauungs- und Grünflächenbeständen in den Gartenstadtquartieren
nachzuholende Abwägung zwischen Erhaltungs- und Verdichtungsinteres-
sen muss die Planungsbehörde vornehmen. Es ist nicht am Verwaltungs-
gericht, die ÜZ und die GZ so festzulegen, dass alle beteiligten Interessen
angemessen einfliessen und optimiert werden. Zu pauschal und undifferen-
ziert ist jedenfalls mit Rücksicht auf die obigen Ausführungen (in den
Erw. 5.3.1 ff.) die Argumentation der Stadt, es fehle ein öffentliches Interes-
se daran und wäre unverhältnismässig, 65 % oder auch nur 52 % aller rele-
vanten (859) Grundstücke durch die von den Beschwerdeführern geforder-
ten Nutzungsziffern ins Unrecht zu versetzen (Beschwerdeantwort, S. 4
Rz. 9, S. 16 Rz. 55, S. 38 f. Rz. 153; Duplik, S. 29 Rz. 90, S. 38 Rz. 131).
Der Grossteil dieser "Unrechtstatbestände" entfällt auf eine zu geringe GZ,
deren Erfüllung sich ohne allzu starken Eingriff in die Eigentumsfreiheit ver-
wirklichen liesse. Um die Verhinderung von Neubauten (vgl. Beschwer-
deantwort, S. 8 Rz. 23, S. 23 Rz. 87), die Einfrierung des Ist-Zustands
(Duplik, S. 16 Rz. 47) oder gar die "Rückführung in einen ursprünglichen
Zustand" (Duplik, S. 25 Rz. 75) geht es hier gar nicht und in den meisten
Fällen wären auch mit einer ÜZ von weniger als 0.35 und einer GZ von über
0.45 bauliche Erweiterungen zur Befriedigung der gestiegenen Anforderun-
gen an den Wohnkomfort weiterhin möglich. Auch die Homogenität der
Bauten in der Gartenstadt (Beschwerdeantwort, S. 9 Rz. 26) ist hier nur in-
sofern ein Thema, als sich diese auf die Bebauungsstruktur und die Durch-
grünung der Gartenstadtquartiere bezieht, die ja gemäss § 17 Abs. 1 BNO
(in Umsetzung der ISOS-Schutzziele und der dazugehörigen Richtplanbe-
schlüsse) erhalten werden sollen. Die (neu eingenommene) Haltung der
Stadt, die Bebauungsstruktur der Gartenstadtquartiere sei äusserst viel-
fältig und heterogen (Duplik, S. 6 f. Rz. 19 f.), wirft die Frage auf, welche
Strukturen denn nach § 17 Abs. 1 BNO ihrer Ansicht nach geschützt wer-
den sollen. An anderer Stelle (Duplik, S. 18 Rz. 56, S. 25 Rz. 75) weist sie
wieder darauf hin, dass in der Gartenstadt freistehende Häuser bzw. Punkt-
bauten mit starker Durchgrünung zu erhalten seien.
Der Umstand, dass nur 27 % aller Liegenschaften die von der Stadt vorge-
gebenen Kriterien zur Bewahrung der Erhaltungsziele nicht erfüllen (Be-
schwerdeantwort, S. 11 f. Rz. 35), wovon gemäss GIS-Auswertung nur
3 % die ÜZ von 0.35 überschreiten, ist ein klarer Anhaltspunkt für ein erheb-
liches (horizontales) bauliches Erweiterungspotenzial auf einer grossen
Mehrheit der Grundstücke, das (nicht nur aus der Luft betrachtet; vgl. dazu
Duplik, S. 14 Rz. 43) zu merklichen Veränderungen der charakteristischen

- 46 -
und prägenden Merkmale der Gartenstadtquartiere führen könnte. Dies gilt
auch dann, wenn die zusätzlichen qualitativen Vorgaben in § 17 BNO (vgl.
Duplik, S. 38 Rz. 128) immer strikte beachtet würden, wobei insoweit fest-
zuhalten ist, dass gerade die Einordnungsvorschrift in § 17 Abs. 3 BNO
ohnehin ein grosses Ermessen beinhaltet. Entsprechend ist die Erreichung
der anerkannten Erhaltungsziele mit einer ÜZ von 0.35 ernsthaft in Frage
gestellt. Sich in dieser Situation schwerpunktmässig von den Überlegungen
zu befürchteten Einsprachen gegen strengere Nutzungsziffern leiten zu las-
sen (Beschwerdeantwort, S. 38 Rz. 151), erscheint wenig zielführend. Die
Stadt hat sich gemäss eigenen Angaben im REL und im Planungsbericht
zum Ziel gesetzt, die nicht grundeigentümerverbindliche Gartenstadt-Richt-
linien (vgl. dazu Duplik, S. 19 Rz. 59) in der Nutzungsplanung umzusetzen
(REL, S. 51; Planungsbericht, S. 48 und 75). Die von der Stadt in der Duplik
(S. 20 f. Rz. 62) zitierten Argumente für die Vergabe des Wakkerpreises
2014 an die Stadt Aarau, speziell die fett hervorgehobene Stelle zur Rolle
der Gartenstadt-Richtlinien für die Bewahrung des Quartiercharakters, un-
terstreichen nur die Wichtigkeit dieses Ziels.
6.
Zusammenfassend hat die Stadt Aarau im Planungsprozess zu wenig ge-
prüft, welche Auswirkungen von den in § 17 Abs. 2 BNO vorgesehenen
Nutzungsziffern (ÜZ von 0.35, GZ von 0.45) auf die in § 17 Abs. 1 BNO
gemäss Richtplanbeschluss (Kapitel S 1.5, Beschluss 1.2) vom ISOS über-
nommenen Erhaltungsziele der Bewahrung der bestehenden Bebauungs-
struktur und der grosszügigen Durchgrünung der Gartenstadtquartiere aus-
gehen. Insofern fehlt es bereits an einer genügenden Ermittlung des betei-
ligten Erhaltungsinteresses als Voraussetzung für eine vollständige und
korrekte Bewertung und Gewichtung dieses Interesses sowie für eine
ebensolche Abwägung mit den gegenläufigen Interessen an der inneren
Siedlungsverdichtung und an den privaten Interessen der betroffenen
Grundeigentümer an einer minimalen Einschränkung der Nutzung ihrer
Grundstücke, was eine Verletzung von Art. 3 RPV darstellt. Die Stadt hat
daher die erforderliche Interessenabwägung im zweiten Umgang nachzu-
holen und darauf bedacht zu sein, dass sich zwischen den selbst gesetzten
Erhaltungs- und Verdichtungszielen und dem Instrumentarium für deren
Umsetzung keine unauflösbaren Widersprüche ergeben.
Bei dieser Sachlage erübrigt sich die Einholung eines ENHK-Gutachtens
(durch das Verwaltungsgericht). Auch für die von der Planungsbehörde
nachzuholende Interessenabwägung bzw. die Beurteilung der Auswirkun-
gen der umstrittenen Nutzungsziffern auf mögliche bauliche Veränderun-
gen in den Gartenstadtquartieren erscheint die besondere Sachkunde der
ENHK nicht zwingend erforderlich. Die von den Beschwerdeführern bean-
tragte ortsbauliche Analyse (prozessualer Antrag 2) liegt mit der von ihnen
anerkannten GIS-Auswertung mittlerweile vor. Diese erlaubt aus Sicht des
Verwaltungsgerichts eine umfassende und korrekte Interessenabwägung.

- 47 -
In diesem Sinne ist der angefochtene Genehmigungsentscheid des Regie-
rungsrates vom 18. Dezember 2019 (RRB Nr. 2019-001549) samt Be-
schluss des Einwohnerrates vom 27. August 2018 in teilweiser Gutheis-
sung der vorliegenden Beschwerde insoweit aufzuheben, als damit § 17
Abs. 2 BNO beschlossen und genehmigt wurde. Die Sache ist zu neuem
Entscheid im Sinne der Erwägungen (insbesondere Erw. 5.3.1–5.3.5) an
den Einwohnerrat der Stadt Aarau zurückzuweisen. Der Stadtrat Aarau hat
diesen Entscheid im kantonalen Amtsblatt und im Landanzeiger (amtliches
Publikationsorgan der Stadt Aarau) zu veröffentlichen und dem Verwal-
tungsgericht Mitteilung über die Publikation zu machen. Bis zur Inkraftset-
zung der neuen Regelung empfiehlt es sich für den Stadtrat, die erforderli-
chen Massnahmen zu ergreifen, damit die anstehende Revision (mit ange-
passten Nutzungsziffern) nicht durch zwischenzeitliche Baugesuche nega-
tiv präjudiziert wird.
Der Vollständigkeit halber ist abschliessend festzuhalten, dass die von den
Beschwerdeführern geforderte Regelung mit einer generellen Verpflichtung
der betroffenen Grundeigentümer, bei Neu- und Umbauten pro 600 m2
Grundstücksfläche mindestens einen hochstämmigen Baum (neu) zu
pflanzen (siehe Antrag 3), ungeachtet der konkreten Verhältnisse und mög-
licher Konflikte mit Abstandsvorschriften oder wohnhygienischen Anforde-
rungen, unverhältnismässig in die Eigentumsgarantie eingreifen würde.
§ 17 Abs. 8 BNO (in der auf die Teilrückweisung hin beschlossenen Fas-
sung) gewährleistet eine qualitativ hochstehende und standorttypische
Durchgrünung der Gartenstadtquartiere hinreichend. Die Bestimmung si-
chert auch den Erhalt von (vitalen) Bäumen und Sträuchern.
III.
1.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrens- und Parteikosten in der
Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien
verlegt (§§ 31 Abs. 2 Satz 1 und 32 Abs. 2 VRPG). Den Behörden werden
Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrens-
mängel begangen oder willkürlich entschieden haben (§ 31 Abs. 2 Satz 2
VRPG). Eine solche Privilegierung findet bei den Parteikosten nicht statt.
Eine Rückweisung zu erneutem Entscheid mit offenem Ausgang in der
Hauptsache gilt nach bundesgerichtlicher Praxis (BGE 141 V 281,
Erw. 11.1; 137 V 210, Erw. 7.1; 132 V 215, Erw. 6.1; Urteile des Bundes-
gerichts 4A_571/2016 vom 23. März 2017, Erw. 6, 1C_597/2014 vom
1. Juli 2015, Erw. 6.1, und 1C_621/2014 vom 31. März 2015, Erw. 3.3), der
sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat (Entscheide des Verwal-
tungsgerichts WBE.2019.15 vom 27. Juni 2019, Erw. III/1, WBE.2018.126
vom 18. Oktober 2018, Erw. III/1.2, WBE.2016.390 vom 1. März 2018,
Erw. III/1.2, WBE.2017.79 vom 1. November 2017, Erw. II/2.3.3, und

- 48 -
WBE.2015.488 vom 24. Oktober 2016, Erw. III/1.2), als vollständiges Ob-
siegen der beschwerdeführenden Partei.
Entsprechend sind die Beschwerdeführer als obsiegend und die Stadt
Aarau sowie im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zusätzlich der Regie-
rungsrat als unterliegend zu betrachten.
2.
Weil die beiden Vorinstanzen weder (schwerwiegende) Verfahrensfehler
begangen noch in der Sache willkürlich entschieden haben, sind sowohl
die vorinstanzlichen als auch die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskos-
ten ausgangsgemäss auf die Staatskasse zu nehmen. Damit wird das
Eventualbegehren der Beschwerdeführer auf Reduktion der ihnen aufer-
legten vorinstanzlichen Verfahrenskosten (Antrag 5) obsolet.
3.
3.1.
Ebenfalls obsolet wird das Eventualbegehren der Beschwerdeführer auf
Reduktion der von der Vorinstanz festgesetzten Parteientschädigung zu
ihren Lasten an die Stadt Aarau (Antrag 6), die ausgangsgemäss entfällt.
Die den Beschwerdeführern für ihre anwaltliche Vertretung vor Verwal-
tungsgericht entstandenen Parteikosten sind ihnen je zur Hälfte von der
Stadt Aarau und dem Regierungsrat zu ersetzen. Im vorinstanzlichen Ver-
fahren waren die Beschwerdeführer noch nicht anwaltlich vertreten und ha-
ben insoweit keinen Anspruch auf Ersatz ihrer Parteikosten (§ 29 VRPG).
3.2.
Zur Festlegung der Parteientschädigung ist das Dekret über die Entschä-
digung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif, AnwT;
SAR 291.150) massgebend (§ 1 Abs. 1 AnwT). Die Entschädigung in Ver-
waltungssachen bestimmt sich nach den §§ 8a ff. AnwT. Bei vermögens-
rechtlichen Streitigkeiten bemisst sie sich nach dem Streitwert (§ 8a Abs. 1
AnwT). Mit Rücksicht darauf, dass weder die Beschwerdeführer noch die
Stadt Aarau Vermögensinteressen verfolgen, ist mit der Vorinstanz (Be-
schwerdeentscheid, Erw. 12.2 [S. 51 Abs. 4]) von einer nicht vermögens-
rechtlichen Streitigkeit auszugehen. Folglich sind für die Bemessung der
Parteientschädigung sinngemäss die §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. AnwT
heranzuziehen (§ 8a Abs. 3 AnwT). Nach § 3 Abs. 1 lit. b AnwT beträgt die
Grundentschädigung in Verfahren, die das Vermögen der Parteien weder
direkt noch indirekt beeinflussen zwischen Fr. 1'210.00 und Fr. 14'470, je
nach mutmasslichem Aufwand des Anwaltes sowie der Bedeutung und
Schwierigkeit des Falles. Dazu gibt es gegebenenfalls ordentliche und/oder
ausserordentliche Zuschläge gemäss den §§ 6 und 7 AnwT für Verrichtun-
gen, die durch die Grundentschädigung nicht (ausreichend) abgegolten
sind. In Rechtsmittelverfahren beträgt die Entschädigung des Anwaltes je

- 49 -
nach Aufwand 50–100 % des nach den Regeln für das erstinstanzliche
Verfahren berechneten Betrags.
Die Vorinstanz gestand der Stadt Aarau für die Bemühungen ihres Anwal-
tes eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 7'700.00 zu, mit der Begrün-
dung eines eher überdurchschnittlichen Aufwandes, einer durchschnittli-
chen Bedeutung und einer überdurchschnittlichen Schwierigkeit des Falles
sowie eines Abzugs von 20 % für den Wegfall einer Verhandlung (Be-
schwerdeentscheid, Erw. 12.2 [S. 52]). Die Beschwerdeführer kritisieren
diese Kostenfestsetzung und machen geltend, eine Parteientschädigung
von über Fr. 5'000.00 sei angesichts dessen, dass der Rechtsvertreter der
Stadt diese bereits im gesamten Planungsprozess und Einwendungsver-
fahren unterstützt habe und daher bestens mit den sich stellenden Fragen
vertraut gewesen sei, den Umständen nicht angemessen. Dieser Einwand
lässt sich auf den Anwalt der Beschwerdeführer nicht übertragen; dieser
hat die Vertretung der Beschwerdeführer erst im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren übernommen. Ausserdem war der Aufwand des Anwaltes der
Beschwerdeführer aufgrund von zwei ausführlichen Rechtsschriften und
einer weiteren kurzen Eingabe grösser als der Aufwand des Anwaltes der
Stadt im vorinstanzlichen Verfahren. Unter Berücksichtigung aller Faktoren
ist die Parteientschädigung zusammen mit Auslagen und Mehrwertsteuern
auf Fr. 10'000.00 festzusetzen.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird der Genehmigungsent-
scheid des Regierungsrates vom 18. Dezember 2019 (RRB Nr. 2019-
001549) samt Beschluss des Einwohnerrates vom 27. August 2018 inso-
weit aufgehoben, als damit § 17 Abs. 2 BNO beschlossen und genehmigt
wurde. Die Sache wird zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an
die Stadt Aarau zurückgewiesen.
2.
Der Stadtrat Aarau wird angewiesen, innert 30 Tagen seit Zustellung des
vorliegenden Entscheids Ziffer 1 des Urteilsdispositivs im Amtsblatt des
Kantons Aargau und im Landanzeiger zu veröffentlichen und dem Verwal-
tungsgericht die Publikation zukommen zu lassen.
3.
Die vorinstanzlichen und die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten
gehen zu Lasten des Staates.

- 50 -
4.
Die Stadt Aarau und der Regierungsrat werden verpflichtet, den Beschwer-
deführern die vor Verwaltungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe
von Fr. 10'000.00 je zur Hälfte mit Fr. 5'000.00 zu ersetzen.
Zustellung an:
die Beschwerdeführer (Vertreter)
den Regierungsrat
die Stadt Aarau (Vertreter)
Mitteilung an:
das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (Rechtsabteilung)
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Zwischenentscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völ-
kerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantona-
lem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in
öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten werden, wenn er einen nicht
wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könnte (Art. 93 Abs. 1 lit. a des
Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]) oder
wenn sie bei Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid her-
beiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für
ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b
BGG). Die Beschwerdefrist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag
nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember
bis und mit 2. Januar.
Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu
ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der an-
gefochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der
angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind
beizulegen (Art. 42 BGG).

- 51 -
Aarau, 20. Oktober 2021
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Michel Ruchti