ag_verwaltungsgericht · WBE.2023.365 · 2024-05-28 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2023.365


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2023.365 / SW / we
(2023-001148/2023-001150)
Art. 53
Urteil vom 28. Mai 2024
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichterin Tschudin
Gerichtsschreiberin Wittich
Rechtspraktikant C. Müller
Beschwerde- A._____,
führer
gegen
Vorinstanzen Einwohnergemeinde Q._____,
handelnd durch den Gemeinderat
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt,
Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, Buchenhof, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Gesamtrevision Nutzungsplanung
1. Beschwerdeentscheid des Regierungsrats vom 20. September 2023
(RRB Nr. 2023-001148)
2. Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom 20. September 2023
(RRB Nr. 2023-001150)

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Der Gemeinderat Q._____ legte vom 1. bis 30. Juni 2021 die
Gesamtrevision Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland, bestehend aus
der Bau- und Nutzungsordnung (BNO), dem Bauzonenplan und dem
Kulturlandplan, öffentlich auf.
2.
Dagegen erhob A._____ am 26. Juni 2021 Einwendung mit zahlreichen
Anträgen. An der am 20. September 2021 durchgeführten Einwen-
dungsverhandlung konnte keine Einigung erzielt werden.
3.
Der Gemeinderat Q._____ wies am 17. Mai 2022 die Einwendung ab,
soweit er darauf eintrat. Am 10. Juni 2022 beschloss die
Einwohnergemeindeversammlung Q._____ die Gesamtrevision der
Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland. Gegenüber der öffentlichen
Auflage vorgenommene Änderungen betrafen keinen der von A._____
gestellten Anträge. Die Publikation im Amtsblatt des Kantons Aargau
erfolgte nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist am 25. August
2022.
B.
1.
Gegen den Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung Q._____
erhob A._____ mit Eingabe vom 15. September 2022 Beschwerde beim
Regierungsrat des Kantons Aargau mit folgenden Begehren:
1.
Wiederholung des Mitwirkungsverfahrens.
2.
Eventualiter Beurteilung meiner Einwendung durch den Regierungsrat als
Beschwerdeinstanz.
2.
Der Regierungsrat beschloss am 20. September 2023 (RRB Nr. 2023-
001148):
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

- 3 -
2.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von
Fr. 2'000.– sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 403.–, ins-
gesamt Fr. 2'403.–, werden dem Beschwerdeführer A._____ auferlegt.
3.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
4.
Die Staatskanzlei wird beauftragt, den Parteien diesen Beschwerde-
entscheid und den damit zusammenhängenden Genehmigungsentscheid
zuzustellen, unter Hinweis auf den Zeitpunkt der Publikation im kantonalen
Amtsblatt.
Gleichentags genehmigte der Regierungsrat die Gesamtrevision der
Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland der Gemeinde Q._____ (RRB
Nr. 2023-001150).
C.
1.
Gegen die Regierungsratsbeschlüsse vom 20. September 2023 (Geneh-
migungs- und Beschwerdeentscheid) erhob A._____ am 26. Oktober 2023
Beschwerde beim Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
1.
a.
Das Verwaltungsgericht möge anerkennen, dass die Mitwirkung mangel-
haft war und keine Interessenabwägung in der Bevölkerung stattfinden
konnte.
b.
Das Gericht möge die Gemeinde anweisen, das Mitwirkungsverfahren
nochmals aufzurollen, oder auf andere Weise sicherzustellen, dass die im
Einwendungsverfahren gemachten Eingaben aller Einwendenden im
Sinne von Win-Win-Situationen konstruktiv gelöst werden können.
c.
Ferner soll das Verwaltungsgericht dafür sorgen, dass bei künftigen Auf-
sichtsanzeigen das DVI den Prozess selber in die Hand nimmt und nicht
an die zuständige Abteilung delegiert, die damit sowohl Partei als auch
Richter ist.
2.
Das Verwaltungsgericht möge verfügen, dass die gesamte 1. Bautiefe
beidseits der R-Strasse in die WG2 Zone aufgenommen wird resp. darin
verbleiben soll, analog Bauzonenplan von 1999 zuzüglich der Lie-
genschaften Parz ddd und ccc in S._____.
3.
Das Verwaltungsgericht soll prüfen, ob eine AZ von generell 0.6 für die
Zonen WG2 / W2 in der neuen BNO § 7 anstelle der Differenzierung ge-
mäss § 36 BNO die mildere Massnahme sei, die Verwaltungsmassnahme
"Verdichtung" zu erreichen.

- 4 -
4.
[Sinngemäss] Die gesamten Prozesskosten seien von den Behörden zu
übernehmen.
Zudem beantragte der Beschwerdeführer, es sei "soweit notwendig" der
Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2.
Mit Beschwerdeantwort vom 30. November 2023 beantragte das Departe-
ment Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsabteilung, namens des Re-
gierungsrats die kostenfällige Abweisung der Beschwerde.
3.
Mit Mail vom 30. November 2023 (Eingang per Post: 11. Dezember 2023)
informierte der Beschwerdeführer das Verwaltungsgericht über seine Be-
obachtungen zu Bauarbeiten in der Gemeinde Q._____.
4.
Der Gemeinderat Q._____ stellte in der Beschwerdeantwort vom
5. Dezember 2023 folgende Anträge.
1.
Der Beschwerde vom 26.10.2023 sei die aufschiebende Wirkung zu ent-
ziehen.
2.
Die Beschwerde vom 26.10.2023 sei unter Kosten- und Entschädigungs-
folgen abzuweisen.
5.
In der Replik vom 17. Januar 2024 (Postaufgabe: 18. Januar 2024) hielt der
Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und beantragte sinngemäss,
der Beschwerde sei in Bezug auf die gesamte Nutzungsplanung die auf-
schiebende Wirkung zu gewähren. Zusätzlich fordert er "eine Genugtuung
von Fr. 20'000.00 für den entstandenen Mehraufwand und die menschliche
Belastung" sowie die Rückerstattung des Kostenvorschusses für das Ver-
fahren vor Verwaltungsgericht zuzüglich 5% Zins ab 7. November 2023.
6.
Mit Verfügung vom 22. Januar 2024 wies der instruierende Verwaltungs-
richter das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung ab.
7.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 28. Mai 2024 beraten und ent-
schieden.

- 5 -
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Gemäss § 54 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200)
in Verbindung mit § 28 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-
sen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG; SAR 713.100) ist gegen kan-
tonale Genehmigungsentscheide von kommunalen Nutzungsplanungen
die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig.
Die sachliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung der
Beschwerde gegen den Genehmigungsentscheid des Regierungsrats
(RRB Nr. 2023-001150) ist somit gegeben.
1.2.
Nach § 14 Abs. 1 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 (BauV;
SAR 713.121) kann mit gesonderter Beschwerde beim Verwaltungsgericht
zugleich der Beschwerdeentscheid der Verwaltung (§ 26 BauG) angefoch-
ten werden, soweit er nicht durch den Genehmigungsentscheid abgelöst
worden ist. Mit dieser Beschwerde können jene Punkte des Beschwerde-
verfahrens angefochten werden, die nicht Gegenstand des kantonalen Ge-
nehmigungsentscheids waren (§ 14 Abs. 2 BauV; Aargauische Gerichts-
und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2001, S. 363, Erw. 2/c/bb; 1997,
S. 280, Erw. 2). Dies trifft in erster Linie auf formelle Fragestellungen
(Sachurteilsvoraussetzungen) oder Streitigkeiten über die Höhe der Ver-
fahrenskosten im vorangegangenen Beschwerdeverfahren zu (Entscheide
des Verwaltungsgerichts WBE.2023.76 vom 13. Dezember 2023,
Erw. I/1.2, WBE.2018.344 vom 27. November 2019, Erw. I/1.2,
WBE.2012.342 vom 17. Dezember 2013, Erw. I/2). Der Beschwerdeent-
scheid bildet somit nur insoweit ein taugliches Anfechtungsobjekt, als sein
Inhalt nicht durch den Genehmigungsentscheid bestätigt wird (AGVE 2001,
S. 363, Erw. 2/c/aa; CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Kommentar zum Baugesetz
des Kantons Aargau [Kommentar BauG], Bern 2013, N. 41 zu § 26 BauG).
1.3.
Der Beschwerdeführer wirft der Vorinstanz unter anderem eine Verletzung
seines Anspruchs auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfas-
sung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV;
SR 101]) sowie sonstige Verfahrensfehler vor. Die Vorinstanz habe eine
Gehörsverletzung begangen, indem sie den Beschwerdeführer nicht zur
Replik aufgefordert habe. Zudem habe sie zu Unrecht festgestellt, dass die
Mitwirkung im kommunalen Planungsverfahren in hinreichendem Umfang
erfolgt sei und die vom Gemeinderat mit dem Verzicht auf die Erstellung
eines Protokolls an der Einwendungsverfahren vom 20. September 2021

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begangene Gehörsverletzung unzulässigerweise als geheilt betrachtet so-
wie im Kostenpunkt nur unzureichend berücksichtigt.
Die Rügen des Beschwerdeführers zielen auf formelle Fragestellungen im
vorangegangenen Beschwerdeverfahren ab, weshalb die Anfechtung des
regierungsrätlichen Beschwerdeentscheids (RRB Nr. 2023-001148) in
diesem Punkt (Gehörsverletzung und sonstige Verfahrensfehler; Kosten-
auflage) zulässig ist.
2.
2.1.
Zur Beschwerde ist befugt, wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse an
der Aufhebung oder Änderung des Entscheids hat (§ 42 lit. a VRPG i.V.m.
§ 4 Abs. 1 BauG; § 28 BauG).
Der Beschwerdeführer ist Eigentümer der Parzelle Nr. aaa, die von der an-
gefochtenen Nutzungsplanung unmittelbar betroffen ist. Er hat ein schutz-
würdiges eigenes Interesse an der Prüfung, ob die entsprechende Zonie-
rung und die massgebenden Nutzungsvorschriften rechtmässig sind. Folg-
lich ist der Beschwerdeführer befugt, den Genehmigungsentscheid anzu-
fechten und in Bezug auf die Parzelle Nr. aaa eine Änderung der Zonierung
zu verlangen. Ebenso ist er befugt, eine Änderung von § 36 BNO zu bean-
tragen, welcher Auswirkungen auf die Ausnützung seiner Parzelle hat, un-
abhängig davon, ob seinem Antrag betreffend Umzonung entsprochen wird
oder nicht.
2.2.
Die Beschwerdelegitimation setzt neben der materiellen Beschwer auch
eine solche im formellen, prozessualen Sinne voraus. Formell beschwert
ist eine Person, die formell am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt war
(passive Seite; vgl. § 4 Abs. 2 Satz 3 BauG) und dort ihre Antrags- und Be-
schwerdemöglichkeiten formell richtig ausgeschöpft hat (aktive Seite), mit
ihren Anträgen aber nicht oder zumindest nicht vollständig durchgedrungen
ist (AGVE 2007, S. 437, Erw. 2.2). Die formelle Beschwer zur Anfechtung
des Genehmigungsentscheids setzt somit die Teilnahme an einem Be-
schwerdeverfahren gemäss § 26 Abs. 1 BauG voraus, dessen Ergebnis die
Genehmigungsbehörde bindet (§ 26 Abs. 2 BauG).
Der Beschwerdeführer hat sich am Einwendungsverfahren und am Plan-
beschwerdeverfahren mit eigenen Anträgen beteiligt und ist mit diesen
nicht durchgedrungen. Damit ist er auch formell beschwert und zur vorlie-
genden Beschwerde befugt.

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3.
3.1.
Der Beschwerdeführer macht in Bezug auf das Mitwirkungsverfahren sinn-
gemäss geltend, das Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) sei
auf seine Aufsichtsanzeige hin nicht aktiv geworden, sondern habe sie zur
weiteren Behandlung an das BVU weitergeleitet. Dies sei nicht korrekt, weil
er Verfahrensfehler im Nutzungsplanungsverfahren beanstandet habe und
nicht materielle Aspekte der Nutzungsplanung. Das DVI sei anzuhalten,
künftige Aufsichtsanzeigen selbst zu behandeln und nicht an die zustän-
dige Abteilung eines anderen Departements weiterzuleiten (Beschwerde,
S. 3 und 15 f.; Vorakten act. 39).
3.2.
Die Aufsichtsanzeige ist ein formloser Rechtsbehelf, aus welchem kein ma-
terieller Prüfungs- und Erledigungsanspruch ergeht (MICHAEL MERKER,
Rechtsmittel, Klage und Normenverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu §§ 38-72 [a]VRPG,
Zürich 1998, N. 3 zu § 59a [a]VRPG). Jedoch hat die anzeigende Person
Anspruch auf Beantwortung der Anzeige (§ 38 Abs. 2 VRPG). Gibt die Auf-
sichtsbehörde der Anzeige nicht oder nur teilweise Folge, kann der Anzei-
ger bei der übergeordneten Aufsichtsbehörde wiederum Aufsichtsanzeige
erheben (MERKER, N. 32 zu § 59a [a]VRPG). Der Entscheid über die Auf-
sichtsanzeige ist keine Verfügung und eröffnet deshalb (ausser bei Kosten-
auflage in deren Umfang) auch keinen Zugang zu einem ordentlichen Be-
schwerdeverfahren (MERKER, a.a.O., N. 32 zu § 59a [a]VRPG; REGINA
KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht,
Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 2050). Aufsichtsbehörde ist regelmässig eine
Verwaltungsbehörde, welche der eines Fehlverhaltens bezichtigten Be-
hörde hierarchisch übergeordnet ist (MERKER, a.a.O., N. 24 zu § 59a
[a]VRPG). Die Aufsicht über die Gemeinden obliegt dem Regierungsrat und
den Departementen (§ 100 Abs. 2 des Gesetzes über die Einwohner-
gemeinden vom 19. Dezember 1978 [Gemeindegesetz, GG;
SAR 171.100]; § 8 der Verordnung über die Delegation von Kompetenzen
des Regierungsrats vom 10. April 2013 [Delegationsverordnung, DelV;
SAR 153.113]). Die Oberaufsicht liegt beim Regierungsrat. Dieser beauf-
sichtigt die anderen Träger von öffentlichen Aufgaben. Er ist die höchste
und letzte Stelle für Aufsichtsanzeigen (§ 90 Abs. 1 der Verfassung des
Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]; KURT
EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau/Frankfurt
a.M./Salzburg 1986, N. 7 zu § 90 KV). Das Verwaltungsgericht ist aufgrund
der Gewaltentrennung nicht Aufsichtsbehörde über die Verwaltungsbe-
hörden oder den Regierungsrat (MERKER, a.a.O., N. 27 und 33 zu § 59a
[a]VRPG). Aus diesen Gründen kann die vom Beschwerdeführer monierte
Beantwortung der Aufsichtsanzeige durch das DVI bzw. BVU nicht Gegen-
stand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens sein. Somit ist auf den ent-
sprechenden Antrag 1c nicht einzutreten.

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4.
Ebenfalls nicht eingetreten werden darf auf den mit Replik vom 3. Novem-
ber 2023 gestellten Antrag des Beschwerdeführers, wonach er eine Ge-
nugtuung in Höhe von Fr. 20'000.00 für "den entstandenen Mehraufwand
und die menschliche Belastung" fordert und damit mehr als eine Parteient-
schädigung geltend machen will. Allfällige Staatshaftungsansprüche kön-
nen nicht im Beschwerdeverfahren geltend gemacht werden (vgl. § 11
Abs. 2 des Haftungsgesetzes vom 24. März 2009 [HG; SAR 150.200]).
5.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen weiteren Bemer-
kungen Anlass. Auf die weiteren Beschwerdeanträge betreffend den Ge-
nehmigungs- und den Beschwerdeentscheid ist somit einzutreten.
6.
6.1.
Das Verwaltungsgericht überprüft angefochtene Entscheide auf deren
Rechtmässigkeit (§ 28 BauG). Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde
können somit die unrichtige und unvollständige Feststellung des Sachver-
halts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden; Ermessensmissbrauch so-
wie Ermessensunter- bzw. -überschreitung gelten ebenfalls als Rechtsver-
letzung (§ 55 Abs. 1 VRPG i.V.m. § 4 Abs. 1 BauG; Entscheid des Verwal-
tungsgerichts WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017, Erw. I/5 mit weiteren
Hinweisen; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442; MERKER,
a.a.O., N. 23 zu § 56 [a]VRPG). Das Verwaltungsgericht prüft die kommu-
nale Nutzungsplanung im Hinblick auf die Vereinbarkeit mit höherrangigem
Recht, d.h. insbesondere mit der Richtplanung, den Planungsgrundsätzen
und der Eigentumsgarantie. In die rechtsfehlerfrei ausgeübte Handhabung
des Ermessens darf das Verwaltungsgericht jedoch nicht eingreifen. Das
bedeutet, dass in erster Linie zu prüfen ist, ob die planende Behörde ihrer
Abwägungspflicht nachgekommen ist, d.h., ob sie die berührten Interessen
ermittelt und beurteilt hat und dabei insbesondere ihre Vereinbarkeit mit der
anzustrebenden räumlichen Entwicklung und die möglichen Auswirkungen
– möglichst umfassend – berücksichtigt hat (vgl. Art. 3 Abs. 1 der Raum-
planungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]).
Der Vorgabe von Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raum-
planung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700), wonach
das kantonale Recht die volle Überprüfung durch wenigstens eine Be-
schwerdebehörde zu gewährleisten hat, ist entsprochen worden: Die
Vorinstanz hat bei der Prüfung der Verwaltungsbeschwerde volle Kognition
– einschliesslich Ermessens- und Zweckmässigkeitskontrolle – ausgeübt
(§ 52 VRPG).

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6.2.
Die Gemeinden sind bei der Ausscheidung und Definition der verschiede-
nen Zonen ihrer Nutzungsplanung autonom (§ 106 Abs. 1 KV; HÄUPTLI,
Kommentar BauG, N. 23 zu § 13 BauG; ALEXANDER RUCH, in: HEINZ
AEMISEGGER/ PIERRE MOOR/ALEXANDER RUCH/PIERRE TSCHANNEN [Hrsg.],
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, [im
Folgenden: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung], N. 6 zu Art. 26
RPG; Urteile des Bundesgerichts 1C_479/2017 vom 1. Dezember 2017,
Erw. 7.1, und 1C_130/2014, 1C_150/2014 vom 6. Januar 2015, Erw. 2.2).
Es ist daher unter Berücksichtigung der relativ erheblichen Entscheidungs-
freiheit der Gemeinden zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht darf einen
kommunalen Rechtsetzungs- oder Rechtsanwendungsakt nicht aufheben,
soweit dieser im Bereich kommunaler Entscheidungsfreiheit ergangen ist.
Der Umfang der Gemeindeautonomie bestimmt sich im Grundsatz nach
kantonalem Recht, im Raumplanungsrecht zudem nach Bundesrecht
(Art. 2 Abs. 3 RPG; MERKER, a.a.O., N. 40 f. zu § 49 [a]VRPG). Stehen für
eine raumplanungskonforme Lösung mehrere Varianten zur Verfügung, ist
der Gemeinde das Letztentscheidungsrecht zuzubilligen, wenn sie ihren
Entscheid auf sachliche Argumente stützen kann (Entscheide des Verwal-
tungsgerichts WBE.2023.76 vom 13. Dezember 2023, Erw. I/5.3;
WBE.2016.23 vom 9. Februar 2017, Erw. I/5 mit weiteren Hinweisen).
II.
1.
1.1.
Der Beschwerdeführer moniert, die Vorinstanz habe von ihm keine Replik
eingefordert. Darin sei eine Verletzung seines Anspruchs auf rechtliches
Gehör zu erblicken. Zudem habe die Vorinstanz zwar eine Gehörsver-
letzung durch den Gemeinderat Q._____ bejaht (Verzicht auf die Erstellung
eines Protokolls der Einigungsverhandlung), diese aber rechtswidrig nicht
als schwerwiegenden Verfahrensfehler qualifiziert.
1.2.
1.2.1.
Zum Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) gehört das Recht
der betroffenen Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingrei-
fenden Entscheids zur Sache zu äussern (vgl. BGE 140 I 99, Erw. 3.4;
124 I 241, Erw. 2 mit Hinweisen). Dieser verfassungsrechtliche Grundsatz
wird in § 21 Abs. 1 VRPG konkretisiert, indem die Behörde verpflichtet wird,
die Parteien vor jedem Entscheid anzuhören (vgl. AGVE 2008, S. 308,
Erw. 1.2). Die Ausnahmen gemäss § 21 Abs. 2 VRPG fallen vorliegend
ausser Betracht.
Das Bundesgericht unterscheidet beim Replikrecht zwischen gerichtlichen
und behördlichen Verfahren. Das Replikrecht im engeren Sinn leitet sich
aus Art. 29 Abs. 2 BV ab und gilt als Äusserungsrecht in allen Verfahren.

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Vorausgesetzt ist, dass sich die Stellungnahme auf Eingaben mit Noven
bezieht, die prozessual zulässig und materiell geeignet sind, den Entscheid
zu beeinflussen. Das Replikrecht im weiteren Sinn umfasst die Möglichkeit,
zu Eingaben Stellung zu nehmen unabhängig davon, ob darin neue und
erhebliche Gesichtspunkte enthalten sind. Dies gilt primär in Gerichtsver-
fahren nach Art. 6 Ziffer 1 der Konvention zum Schutze der Menschen-
rechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK; SR 0.101).
Das Bundesgericht dehnte den Anwendungsbereich jedoch auf alle Ge-
richtsverfahren aus (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 154, Erw. 2.3).
Das Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat ist kein gerichtliches
Verfahren (siehe zur Unterscheidung von Verwaltungsjustizbehörden und
Verwaltungsbehörden Urteil des Bundesgerichts 1C_10/2016 vom 24. Juni
2016, Erw. 2, zum Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2015.436 vom
20. November 2015). Somit setzt das Replikrecht ein Novum voraus, das
geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen. Die Verwaltungsbeschwerde
vom 15. September 2022 entspricht in materieller Hinsicht im Wesentlichen
der vom Beschwerdeführer eingereichten Einwendung vom 26. Juni 2021.
Entsprechend verwies der Gemeinderat Q._____ in seiner Beschwerdeant-
wort vom 25. Oktober 2022 hauptsächlich auf seine Ausführungen im Ein-
wendungsentscheid vom 17. Mai 2022. Ergänzend hielt er fest, dass der
Beschwerdeführer sich "einmal mehr in Frustbewältigung" übe. Der Be-
schwerdeführer und die Bevölkerung hätten wiederholt Gelegenheit ge-
habt, im Planungsverfahren mitzuwirken (Vorakten, act. 70 f.). Für das Ver-
waltungsgericht ist anhand der Akten nicht ersichtlich und es wird vom Be-
schwerdeführer auch nicht dargelegt, welche neuen und für den Entscheid
erheblichen Gesichtspunkte sich aus dieser Beschwerdeantwort des Ge-
meinderats ergeben hätten. Eine Verletzung des Replikrechts ist bereits
aus diesem Grund zu verneinen.
1.2.2.
Zur Wahrung des Replikrechts genügt es sodann, dass den Parteien die
Eingaben zur Information (Kenntnisnahme, Orientierung) zugestellt wer-
den, wenn von ihnen erwartet werden kann, namentlich von anwaltlich Ver-
tretenen oder Rechtskundigen, dass sie unaufgefordert Stellung nehmen
(BGE 138 I 484, Erw. 2.3; Urteile des Bundesgerichts 9C_547/2021 vom
14. Dezember 2021, Erw. 2.2; 5A_174/2016 vom 26. Mai 2016, Erw. 3.2).
Nach der Zustellung zur Kenntnisnahme ist das Gericht gehalten, eine an-
gemessene Zeitspanne mit dem Entscheid zuzuwarten. Vor Ablauf von
zehn Tagen darf es im Allgemeinen nicht von einem Verzicht auf das Rep-
likrecht ausgehen, hingegen nach zwanzig Tagen schon (Urteile des Bun-
desgerichts 1B_595/2022 vom 23. Dezember 2022, Erw. 2.5;
9C_547/2021 vom 14. Dezember 2021, Erw. 2.2; 5A_174/2016 vom
26. Mai 2016, Erw. 3.2). Entsprechend obliegt es einer Partei, die eine Stel-
lungnahme zu einer ihr zur Kenntnisnahme zugestellten Vernehmlassung

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für erforderlich hält, diese grundsätzlich unverzüglich einzureichen oder zu
beantragen (BGE 138 I 484, Erw. 2.2; 133 I 100, Erw. 4.8).
Das Verfahren vor dem Regierungsrat ist wie dargelegt zwar kein gericht-
liches Verfahren, es ist jedoch kein Grund ersichtlich, weshalb die für das
gerichtliche Verfahren geltenden Grundsätze betreffend die Zustellung von
Eingaben zur Information nicht auch für das (behördliche) Beschwerdever-
fahren vor dem Regierungsrat als Richtschnur gelten sollten. Die
Vorinstanz sandte die Beschwerdeantwort des Gemeinderats am 1. No-
vember 2022 an den Beschwerdeführer zur Kenntnisnahme ohne Fristan-
setzung für eine allfällige Replik (Vorakten, act. 91). Dies entspricht der all-
gemeinen Praxis, wonach Eingaben von Parteien und Behörden den übri-
gen Verfahrensbeteiligten im Allgemeinen nur zur Kenntnisnahme zuge-
stellt werden. Diese Zustellung kann (muss aber nicht) verbunden werden
mit der Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels oder mit der förmlichen
Fristansetzung zur freigestellten Vernehmlassung. Kommen Verfahrensbe-
teiligte, die eine solche Eingabe ohne Fristansetzung erhalten haben, zum
Schluss, sie möchten nochmals zur Sache Stellung nehmen, können sie
dies (wie oben dargelegt) tun. Vorliegend datiert der Entscheid des Regie-
rungsrats vom 20. September 2023. Damit blieb dem Beschwerdeführer ab
Zustellung der Beschwerdeantwort (Versand am 1. November 2022) mehr
als genügend Zeit, um auch ohne entsprechende Aufforderung eine Replik
einzureichen oder bei der verfahrensleitenden Rechtsabteilung des BVU
nachzufragen, ob ihm eine Frist angesetzt werde bzw. er Gelegenheit zur
Einreichung einer Replik erhalte. Von einem aufmerksam prozessierenden
Verfahrensbeteiligten durfte eine entsprechende Reaktion erwartet
werden. Mit der Zustellung der Beschwerdeantwort ohne Ansetzung einer
Frist zur Einreichung einer Replik liegt demnach kein Verfahrensmangel
vor. Die Rüge betreffend Verletzung des Replikrechts ist somit unbegrün-
det.
1.3.
1.3.1.
Aus dem verfassungsmässig geschützten Anspruch auf rechtliches Gehör
(Art. 29 Abs. 2 BV und § 22 Abs. 1 KV) wird unter anderem eine allgemeine
Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum Akten-
einsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien. Dazu gehört die Pflicht
zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und
Verhandlungen. Das Protokoll dient einerseits den Behörden als Gedächt-
nisstütze und soll ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tat-
sächlich zur Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen. Anderer-
seits soll es Auskunft über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben
und die Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen
Entscheid zu überprüfen. Eine Protokollierungspflicht besteht namentlich
für Augenscheinverhandlungen (BGE 142 I 86, Erw. 2.3 mit zahlreichen
Hinweisen; 130 II 473, Erw. 4.2; AGVE 2008, S. 312, Erw. 4). Über die we-

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sentlichen Ergebnisse des Augenscheins ist immer ein Protokoll anzufer-
tigen, das den Parteien nach dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs auch
jederzeit zur Einsichtnahme offenstehen muss (AGVE 2001, S. 369,
Erw. 1c ff.). Die gleichen Überlegungen gelten, jedenfalls im Anwendungs-
bereich von § 22 VRPG, der hier allenfalls über die Mindestgarantien von
Art. 29 Abs. 2 BV hinausgeht, für Einsprache- bzw. Einwendungsverhand-
lungen des Gemeinderats. Auch diese sind grundsätzlich in den wesent-
lichen Punkten zu protokollieren, und den Einsprechenden / Einwendenden
ist auf Verlangen Einsicht in das Protokoll zu geben. Die Einsprache- bzw.
Einwendungsverhandlung ist nämlich in der Regel keine ausschliessliche
Einigungs- oder Schlichtungsverhandlung; sie dient vielmehr zugleich der
Sachverhaltsabklärung und bildet damit (auch) Grundlage für die gemein-
derätliche Rechtsfindung (AGVE 2001, S. 369, Erw. 1e). Umso wichtiger ist
ein Protokoll, wenn an der Verhandlung – wie vorliegend – nicht sämtliche
Behördenmitglieder anwesend sind. Auch wenn den Verwaltungsbehörden
allgemein ein weniger förmliches Verfahren zu ermöglichen ist als den
Justizbehörden, stellt das Fehlen eines Einsprache- oder Einwendungs-
verhandlungsprotokolls einen Verfahrensmangel dar (Entscheid des Ver-
waltungsgerichts WBE.2013.260 vom 24. März 2014, Erw. 2.2.3).
1.3.2.
Im Falle von Verfahrensfehlern steht die Kassation im Vordergrund. Eine
Rechtsmittelinstanz, die beispielsweise eine Verletzung des Anspruchs auf
rechtliches Gehör feststellt, hebt den angefochtenen Hoheitsakt grundsätz-
lich ohne Rücksicht darauf auf, ob die Anhörung für den Ausgang des Ver-
fahrens relevant ist (BGE 140 I 99, Erw. 3.8; 135 I 187, Erw. 2.3;
127 V 431, Erw. 3d). Eine nicht besonders schwerwiegende Verletzung
des rechtlichen Gehörs kann allerdings ausnahmsweise als geheilt gelten,
wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Rechts-
mittelinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie auch die Rechts-
lage frei überprüfen kann. Unter dieser Voraussetzung ist darüber hinaus –
im Sinne einer Heilung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden
Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör von einer Rückweisung
an die Vorinstanz abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem
formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen
würde, die mit dem Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen
Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wäre (BGE 142 II 218,
Erw. 2.8.1; 137 I 195, Erw. 2.3.2; 133 I 201, Erw. 2.2; Urteil des Bundesge-
richts 2C_603/2020 vom 11. Februar 2021, Erg. 4.3).
1.3.3.
Der Vorinstanz ist beizupflichten, dass mit dem Verzicht auf die Proto-
kollierung der Einwendungsverhandlung vom 20. September 2021 zwar
der Gehörsanspruch des Beschwerdeführers verletzt wurde, von einer Kas-
sation des Beschlusses der Einwohnergemeindeversammlung vom

- 13 -
10. Juni 2022 (nicht des Gemeinderats, vgl. nachfolgend) jedoch abzu-
sehen ist (angefochtener Entscheid, Erw. 3.3).
Das relativ formlose Einwendungsverfahren ermöglicht betroffenen Perso-
nen, bereits früh im Verfahren ihre eigenen schutzwürdigen Interessen zu
vertreten und die entsprechenden Argumente vorzubringen. Es bietet ins-
besondere – in der Regel im Rahmen einer Einigungsverhandlung – Ge-
legenheit, Einwände frühzeitig einvernehmlich zu bereinigen (vgl. § 24
Abs. 2 BauG; MARTIN GOSSWEILER, in: Kommentar BauG, N. 37 und 51 zu
§ 4 BauG). Kommt keine Einigung zustande, entscheidet der Gemeinderat
über die Einwendungen (§ 24 Abs. 2 BauG), wobei das Protokoll der Ein-
wendungsverhandlung auch der gemeinderätlichen Rechtsfindung dient,
wenn nicht sämtliche Behördenmitglieder anwesend waren. Im vorliegen-
den Fall dürften die Anliegen und Vorbringen des Beschwerdeführers den
nicht anwesenden Behördenmitgliedern auch ohne Protokoll der Einwen-
dungsverhandlung aus dem vorgängigen Mitwirkungsverfahren zumindest
in den Grundzügen bekannt gewesen sein. Entsprechend ergeben sich die
Überlegungen des Gemeinderats hinreichend klar aus dem Einwendungs-
entscheid vom 17. Mai 2022 (Beschwerdebeilage A13). Ein Einwendungs-
entscheid wird der für die Nutzungsplanung zuständigen Einwohner-
gemeindeversammlung zur Kenntnis gebracht und fliesst zusammen mit
den weiteren Planungsunterlagen in deren Entscheidfindung ein. Dabei ist
die Einwohnergemeindeversammlung nicht an den gemeinderätlichen Ent-
scheid gebunden, sondern entscheidet frei (§ 25 Abs. 1 und 2 BauG). In-
sofern ist die unterlassene Protokollierung der Einwendungsverhandlung
vom 20. September 2021 für den Beschluss der Einwohnergemeinde-
versammlung vom 10. Juni 2022 von untergeordneter Bedeutung und
rechtfertigt dessen Kassation nicht.
1.4.
Insgesamt ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde sowohl in Bezug auf das
angeblich verletzte Replikrecht im vorinstanzlichen Verfahren als auch be-
treffend die vorinstanzliche Qualifikation der Gehörsverletzung im kommu-
nalen Einwendungsverfahren unbegründet.
2.
2.1.
2.1.1.
Die Rüge einer mangelhaften Durchführung des Mitwirkungsverfahrens er-
achtete die Vorinstanz als unbegründet (angefochtener Entscheid,
Erw. 3.2). Nach der ersten Auflage der Planungsakten im März 2014 habe
aufgrund der Notwendigkeit von gewichtigen Anpassungen ein neues Mit-
wirkungsverfahren durchgeführt werden müssen. Pandemiebedingte Rest-
riktionen hätten zwar eine öffentliche Informationsveranstaltung verhindert,
Gemeinderat und Planer seien aber für Auskünfte zur Verfügung ge-
standen. Es seien 14 Mitwirkungseingaben eingegangen, wobei jene des

- 14 -
Beschwerdeführers eine umfangreiche, dreissig Punkte umfassende Liste
mit Kommentaren zum Planungsbericht und zur BNO enthalten habe. Der
Gemeinderat habe im Mitwirkungsbericht vom 18. Mai 2021 in tabella-
rischer Form zu den Eingaben knapp, aber genügend Stellung genommen,
ohne Namen zu nennen. Die Hauptanliegen des Beschwerdeführers seien
ebenfalls knapp, aber in hinreichendem Umfang beantwortet worden. Die
äusserst umfangreiche Eingabe des Beschwerdeführers habe in Bezug auf
konkrete planerische Vorgaben oder BNO-Bestimmungen nur wenig Prüf-
aufträge enthalten. Der Beschwerdeführer habe vielmehr grundsätzliche
Kritik geübt und seine eigenen Vorstellungen dargelegt, wobei es sich vor-
wiegend um gesellschaftliche und politische Anschauungen gehandelt
habe. Es lasse sich nicht beanstanden, dass der Gemeinderat sich nicht zu
allen 30 Vorbringen des Beschwerdeführer detailliert geäussert und statt-
dessen summarisch Stellung genommen habe. Überdies habe der Be-
schwerdeführer bereits als Mitglied der Planungskommission seine An-
liegen einbringen können. Die diesbezügliche Kritik des Beschwerde-
führers, es habe seit 2014 keine Sitzung mehr stattgefunden, sei mit Blick
auf das Sitzungsprotokoll vom 13. Dezember 2017 aktenwidrig. Insgesamt
sei nicht von einer unzureichenden Mitwirkung auszugehen.
2.1.2.
Dagegen wendet der Beschwerdeführer in der Hauptsache ein, die Pla-
nungskommission sei in den Jahren 2014 bis 2017 nicht mehr einberufen
worden. Man habe sie vom weiteren Planungsverfahren ausgeschlossen,
weil sie gemäss den Aussagen des Gemeindeschreibers ein Wunsch-
konzert veranstaltet habe, das nicht realisierbar gewesen sein soll. Am
13. Dezember 2017 habe zwar wieder eine Kommissionssitzung stattge-
funden; zu diesem Zeitpunkt sei an den Entwürfen aber nichts mehr zu än-
dern gewesen, weil Gemeinderat, Planer und Kanton die Vorlage schon als
gegeben angesehen hätten. Er habe erst aus dem Schreiben des Ge-
meinderats vom 24. September 2020 erfahren, dass die Nutzungsplanung
die kantonale Vorprüfung überstanden habe. Diese unterscheide sich aller-
dings erheblich vom Entwurf aus dem Jahr 2017. Im selben Schreiben sei
zudem die Auflösung der Planungskommission bekannt gegeben worden.
Insgesamt sei der Bevölkerung vorgegaukelt worden, es habe in der Pla-
nungskommission eine Interessenabwägung stattgefunden und es würden
ihre Interessen ausgewogen vertreten. Der Vorwurf des Gemeinderats, er
wolle seine Vorschläge und Anregungen vorbehaltlos in der Nutzungs-
planung umgesetzt sehen, sei im Übrigen haltlos. Allerdings entspreche es
auch nicht dem Sinn einer Mitwirkung, wenn Anregungen kategorisch ab-
gelehnt würden und damit wirkungslos blieben. Insgesamt sei die Mitwir-
kung mangelhaft gewesen; es habe keine unabhängige, freie Meinungs-
bildung in der Bevölkerung stattfinden können, da Gegenargumente nicht
ersichtlich gewesen seien. Das Mitwirkungsverfahren müsse deshalb noch-
mals durchgeführt werden oder es sei auf andere Weise sicherzustellen,

- 15 -
dass die Eingaben im Einwendungsverfahren im Sinne einer Win-Win-
Lösung konstruktiv beachtet würden.
2.1.3.
Der Gemeinderat bringt im Wesentlichen vor, die Mitglieder der Planungs-
kommission hätten von Anfang an die Gesamtrevision der Nutzungs-
planung mit zahlreichen Eigeninteressen beeinflusst. Der erste Entwurf
vom 27. März 2014 sei aus diversen Gründen völlig überladen und
mangelhaft gewesen, weshalb eine grundlegende Überarbeitung not-
wendig gewesen sei. Die gemäss Stellungnahme des BVU, Abteilung
Raumentwicklung, zu vertiefenden Grundsatzfragen habe der Gemeinde-
rat selbst mit dem Planungsbüro bearbeitet; die Planungskommission sei
für diese Aufgabe nicht geeignet gewesen. Man habe sie aber am 5. Feb-
ruar 2015 über den Verfahrensstand und die weiteren Schritte informiert.
Im Übrigen sei der Gemeinderat nicht verpflichtet, eine gemeinderätliche
Kommission in Entscheidungsprozesse einzubinden. Diese habe eine be-
ratende Funktion und könne bestenfalls Anträge stellen. Man habe an der
Sitzung mit der Planungskommission vom 13. Dezember 2017 die über-
arbeiteten Entwürfe und die Anliegen des Beschwerdeführers besprochen.
Nach der zweiten Vorprüfung durch das BVU, Abteilung Raumentwicklung,
sei nochmals eine Überarbeitung notwendig gewesen, was der Gemeinde-
rat wiederum in Zusammenarbeit mit dem Planungsbüro selbst an die Hand
genommen habe. Nach erfolgreichem Abschluss der dritten Vorprüfung
habe der Gemeinderat den Einbezug einer Planungskommission für die
nächsten Schritte nicht mehr als erforderlich erachtet, weshalb er sie auf-
gelöst habe.
Im Mitwirkungsverfahren habe man aufgrund der Covid 19-Pandemie zwar
keine Informationsveranstaltung durchführen können, Planer und Gemein-
derat seien aber zur Beantwortung von Fragen zur Verfügung gestanden.
Die Bevölkerung habe mehrere Gelegenheiten gehabt, sich aktiv mit Vor-
schlägen zu den Entwürfen zu äussern, was auch die eingegangenen Mit-
wirkungseingaben belegen würden. Der Meinungsbildungsprozess habe
ohne Weiteres stattfinden können. Der Mitwirkungsbericht habe im
Rahmen der öffentlichen Auflage eingesehen werden können. Der Be-
schwerdeführer tue sich aber schwer mit der Tatsache, dass seine An-
liegen grossmehrheitlich nicht in die Nutzungsplanungsrevision einge-
flossen seien. Die Bevölkerung habe die Revision mitgetragen, was die An-
nahme an der Gemeindeversammlung vom 10. Juni 2022 mit deutlichem
Stimmenmehr und lediglich fünf Gegenstimmen belege.
2.2.
2.2.1.
Gemäss Art. 4 RPG und § 3 BauG orientieren die mit Planungsaufgaben
betrauten Behörden die Bevölkerung über die Ziele und den Ablauf von
raumplanungsrechtlichen Planungen und sorgen dafür, dass die Bevölke-

- 16 -
rung in geeigneter Weise mitwirken kann. Bei der Mitwirkung im Planungs-
verfahren handelt es sich um eine Einflussmöglichkeit der Bevölkerung,
welche sich von den Instrumenten der direkten Demokratie und des
Rechtsschutzes unterscheidet. Sie gehört wie das Vernehmlassungsver-
fahren zu jenen institutionellen Formen, die keine rechtliche Bindung, son-
dern blosse politische Einflussnahme bewirken. Information und Mitwirkung
der Bevölkerung ermöglichen die notwendige Breite der Interessen-
abwägung, bilden eine wichtige Grundlage für den sachgerechten Pla-
nungsentscheid und tragen damit zu einer qualitativ guten Planung bei.
Deren Durchführung verlangt deshalb einen Zeitpunkt, in welchem die ab-
schliessende Interessenabwägung noch offen ist, wobei Art. 33 RPG nur
die Auflage von Nutzungsplänen verlangt, nicht aber der Planentwürfe
(BGE 135 II 286, Erw. 4.2.3 und 5.3; GOSSWEILER, in: Kommentar BauG,
N. 8 zu § 3 BauG).
Mitwirkung bedeutet somit, die eigene Meinung zur Planung äussern und
Vorschläge zu den Entwürfen einbringen zu können. In der Regel erfolgen
Stellungnahmen schriftlich, wobei auch denkbar ist, dass Vorschläge im
Rahmen von öffentlichen Orientierungsveranstaltungen mit (geführter) Dis-
kussion unterbreitet werden können (GOSSWEILER, in: Kommentar BauG,
N. 24 zu § 3 BauG). Da das Mitwirkungsrecht jedoch höchstens indirekt
dem Rechtsschutz und in erster Linie der politischen Meinungsbildung
dient, müssen Interessierte nicht vorgängig zu jedem einzelnen Punkt der
Neugestaltung Stellung nehmen können (BGE 135 II 286, Erw. 4.2.3). Mit
den Vorschlägen zur Planung muss sich die Planungsbehörde materiell
auseinandersetzen und sie zumindest summarisch beantworten. Ein
Anspruch auf die individuelle Beantwortung jeder Mitwirkungseingabe
besteht nicht (BGE 135 II 286, Erw. 4.1; RUDOLF MUGGLI, Praxiskommentar
RPG: Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf
2020, N. 25 zu Art. 4 RPG).
Zur Teilnahme an der Mitwirkung und vorgängigen Information berechtigt
ist die gesamte Bevölkerung. Es geht (wie ausgeführt) um die Einbindung
in den Prozess der politischen Planung, weshalb die Teilnahmeberech-
tigung nicht auf Grundeigentümer, Stimmberechtigte o.ä. beschränkt ist.
Ein besonderer Interessennachweis wird dementsprechend nicht verlangt
(BGE 135 II 286, Erw. 4.2.3; MARTIN GOSSWEILER, in: Kommentar BauG,
N. 12 zu § 3 BauG; vgl. auch BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI, Raum-
planungsgesetz, Stämpflis Handkommentar [Handkommentar RPG], Bern
2006, N. 9 zu Art. 4 RPG).
Zur Form der Information äusserte sich der Gesetzgeber nicht. Auf kom-
munaler Ebene ist die Orientierung der Bevölkerung durch die Zustellung
von Informationsmaterial an alle Haushalte, über die Medien, mittels Durch-
führung von Informationsveranstaltungen, die öffentliche Auflage von Ent-
würfen und Berichten (Mitwirkungsauflage) sowie das Publizieren von Ent-

- 17 -
würfen und Unterlagen im Internet denkbar. Eine persönliche Information
von Grundeigentümern ist im Gesetz nicht vorgesehen (GOSSWEILER, in:
Kommentar BauG, N. 19 zu § 3 BauG).
2.2.2.
2.2.2.1.
Der Gemeinderat kann aufgrund seiner Organisationsautonomie für beson-
dere Aufgabenkreise beliebig viele ihn beratende Kommissionen mit oder
ohne Entscheidbefugnissen einsetzen (§ 9 der Gemeindeordnung der Ein-
wohnergemeinde Q._____ vom 1. Januar 2022). Vorliegend hat der
Gemeinderat eine Planungskommission einberufen, welche die
Gesamtrevision der Nutzungsplanung von Beginn an begleiten und
mitgestalten sollte. Der in diesem Gremium entwickelte Entwurf vom
27. März 2014 war gemäss fachlicher Stellungnahme des BVU, Abteilung
Raumentwicklung, nicht genehmigungsfähig, weil er mit den
übergeordneten rechtlichen Grundlagen nicht vereinbar gewesen sei
(Beilage 1 zur Beschwerdeantwort). Dies machte eine grundlegende
Überarbeitung notwendig. Aufgrund der umfangreichen Rückmeldung des
BVU, Abteilung Raumentwicklung, zum mangelhaften ersten Entwurf (vgl.
Beschwerdeantwort, Ziff. 1.2) kam der Gemeinderat offenbar zur
Überzeugung, dass die bisherige Vorgehensweise mit Einbezug einer
Planungskommission zu keinem genehmigungsfähigen Ergebnis führe und
entschied sich deshalb, die für die Überarbeitung notwendigen
Grundsatzfragen mit dem neuen Fachplaner zu klären und die gewichtigen
Anpassungen ohne Einbezug einer beratenden Kommission zu erarbeiten.
Der Gemeinderat ist weder gestützt auf Art. 4 RPG noch – wie ausgeführt
– gestützt auf die Gemeindeordnung verpflichtet, eine beratende
Kommission zu bestellen und diese in die Ausarbeitung der
Planungsentwürfe oder die Durchführung des Mitwirkungsverfahrens
einzubeziehen. Das Vorgehen des Gemeinderates ist daher nicht zu bean-
standen.
Ergänzend lässt sich Folgendes festhalten: Die erheblich überarbeiteten
Vorlagen standen den Mitgliedern der Planungskommission ab Ende
August 2017 in einer Cloud zur Einsichtnahme zur Verfügung und wurden
ihnen an der Sitzung vom 24. Oktober 2017 vorgestellt. Sie erhielten die
Möglichkeit, Fragen und Anregungen einzubringen, um diese an der fol-
genden Sitzung vom 13. Dezember 2017 zu diskutieren (Sitzungsprotokoll
Nutzungsplanungskommission vom 24. Oktober 2017). Weshalb zu
diesem Zeitpunkt an den Entwürfen nichts mehr zu ändern gewesen sein
soll, legt der Beschwerdeführer nicht dar und ist nicht nachvollziehbar.
Einerseits beantragte die Planungskommission gegenüber dem Gemein-
derat durchaus Anpassungen an den Entwürfen (Sitzungsprotokoll
Nutzungsplanungskommission vom 13. Dezember 2017, Ziff. 2) und
andererseits führt der Beschwerdeführer selbst aus (vgl. Beschwerde,
S. 2), es habe nach der zweiten kantonalen Vorprüfung nochmals Ände-

- 18 -
rungen gegeben, so dass sich der Entwurf aus dem Jahr 2017 erheblich
von der im Herbst 2020 im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens öffentlich
aufgelegten Planung unterschieden habe. Es ist nicht ersichtlich, wie der
Gemeinderat mit diesem (korrekten) Vorgehen den Anspruch der Bevöl-
kerung auf Mitwirkung verletzt haben soll. Auch wenn die Planungs-
kommission in die zweite Phase der Ausarbeitung der Gesamtrevision
Nutzungsplanung nicht mehr so eng einbezogen wurde wie in der ersten
Phase, hatte sie im Jahr 2017 doch Gelegenheit, sich in einem frühen Ver-
fahrensstadium bzw. noch vor dem zweiten Mitwirkungsverfahren zu den
Entwürfen zu äussern.
Es kann vorliegend offenbleiben, ob der Einbezug der Planungskommis-
sion im Planungsbericht beschönigend erwähnt wurde (vgl. Replik, S. 3).
Eine Verletzung der Vorschriften betreffend die Mitwirkung kann darin je-
denfalls nicht gesehen werden.
2.2.2.2.
Die ersten Entwürfe zur überarbeiteten Nutzungsplanung Siedlung und Kul-
turland mit Erläuterungen lagen vom 28. Februar 2014 bis 31. März 2014
öffentlich in der Gemeindekanzlei zur Einsicht auf. Am 12. März 2014
wurde eine Orientierungsversammlung durchgeführt (Beilage 5 zur Be-
schwerdeantwort). Aufgrund der umfangreichen Änderungen nach der kan-
tonalen Vorprüfung führte der Gemeinderat Q._____ vom 12. Oktober 2020
bis 10. November 2020 ein zweites öffentliches Mitwirkungsverfahren
durch. Die Planungsunterlagen konnten auf der Website der Gemeinde
oder auf der Gemeindekanzlei eingesehen werden. Eine Informations-
veranstaltung wurde pandemiebedingt (Covid 19) aus nachvollziehbaren
Gründen nicht durchgeführt. Der Gemeinderat versuchte diesem Umstand
zu begegnen, in dem sich der Gemeinderat und der Planer für die telefo-
nische Beantwortung von Fragen zur Verfügung stellten. Interessierte Per-
sonen wurden zudem darauf hingewiesen, dass sie beim Gemeinderat mit-
tels Fragebogen auf der Rückseite des Informationsschreibens innert der
Auflagefrist Hinweise und Vorschläge einbringen können (Beilage 6 zur Be-
schwerdeantwort). Dieses Vorgehen ist nicht zu beanstanden.
Nachdem der Bevölkerung die grundlegenden Bestrebungen des Gemein-
derates durch die im Jahr 2014 bereits aufgelegenen Entwürfen grössten-
teils bereits bekannt gewesen sein dürften, hatte sie im Rahmen des zwei-
ten Mitwirkungsverfahren in rechtsgenüglicher Weise erneut die Möglich-
keit, sich zur Gesamtrevision Nutzungsplanung zu äussern. Zu den im Mit-
wirkungsverfahren eingegangenen 14 Eingaben nahm der Gemeinderat im
Mitwirkungsbericht vom 18. Mai 2021 Stellung (Vorakten, act. 140, Mappe
10). Die Beurteilung der Vorinstanz, dass die Ausführungen des Gemein-
derates im Mitwirkungsbericht zwar knapp, aber ausreichend ausgefallen
seien, ist nicht zu beanstanden. Gestützt auf die bundesgerichtliche Recht-
sprechung muss nicht auf jedes Vorbringen einzeln und detailliert einge-

- 19 -
gangen werden, es genügt eine summarische materielle Auseinander-
setzung mit den vorgebrachten Argumenten (BGE 135 II 286, Erw. 4.1;
MUGGLI, a.a.O., N. 25 zu Art. 4 RPG). Dies gilt umso mehr bei einer rund
dreissig Punkte umfassenden Liste mit Kommentaren zum Planungsbericht
und zur BNO sowie genereller Kritik am Gemeinderat und an der Gesamt-
revision Nutzungsplanung (Beschwerdebeilage A11). Nicht zu beanstan-
den ist des Weiteren, dass im Bericht die Urheber der Mitwirkungseingaben
nicht namentlich genannt wurden. Die zuständige Behörde ist von Geset-
zes wegen zur materiellen Auseinandersetzung mit den Mitwirkungsein-
gaben verpflichtet, nicht aber zur Nennung der Teilnehmenden am Mitwir-
kungsverfahren. Ebenfalls nicht erkennbar ist die vom Beschwerdeführer
monierte kategorische Ablehnung von Mitwirkungseingaben, so dass die
Mitwirkung faktisch wirkungslos geblieben wäre. Der Gemeinderat hat ge-
mäss Mitwirkungsbericht sowohl Anträge gutgeheissen als auch abge-
wiesen (vgl. Mitwirkungsbericht vom 18. Mai 2021 [Vorakten, act. 140,
Mappe 10]).
2.2.3.
Insgesamt hatte die Bevölkerung ausreichend Gelegenheit, sich zur Ge-
samtrevision Nutzungsplanung zu äussern und ihre eigene Meinung einzu-
bringen. Mängel im Mitwirkungsverfahren sind nicht erkennbar und der Be-
schwerdeführer bringt nichts vor, was einen gegenteiligen Schluss zu-
liesse. Die Beschwerde ist folglich auch in diesem Punkt unbegründet.
Der Vollständigkeit halber rechtfertigt sich der Hinweis, dass nach Mass-
gabe des aargauischen Rechts der Rechtsschutz unabhängig vom Mitwir-
kungsverfahren vollumfänglich gewährleistet ist. Es erscheint daher frag-
lich, wie gewichtig ein Fehler im Mitwirkungsverfahren sein muss, damit er
zu einer (ganzen oder teilweisen) Aufhebung der Nutzungsplanung führen
kann. Dies gilt namentlich auch in Bezug auf Fälle wie dem vorliegenden,
wo nicht das geringste Indiz besteht, dass die behauptungsweise fehler-
hafte Zonierung der Parzelle des Beschwerdeführers aufgrund einer unge-
nügenden Mitwirkung zustande kam.
3.
3.1.
3.1.1.
Der Beschwerdeführer rügt weiter die Umzonung der in seinem Eigentum
stehenden Parzelle Nr. aaa von der Wohn- und Gewerbezone in eine reine
Wohnzone, konkret von der WG3 in die W2. Er bringt in der Hauptsache
vor, dass damit erhebliche Nutzungseinschränkungen verbunden seien.
Fotos würden belegen, dass seine Liegenschaft bereits als […]-betrieb
bzw. -werkstätte genutzt werde; eine gewerbliche Nutzung seiner Parzelle
sei also möglich. Es nütze ihm nichts, dass es auch nach der Umzonung
im Gemeindegebiet noch genügend Gewerbefläche gebe, da er bereits
eine Parzelle besitze und keine neue kaufen wolle. Auch wenn er die

- 20 -
Liegenschaft momentan nicht gewerblich nutze, könne sich dies jederzeit
ändern. Bei der Umzonung handle es sich um eine neue Schikane, um ihn
aus der Reserve zu locken. Sein ursprüngliches Anliegen, die Umzonung
von einer WG3 in eine WG2, habe man sowohl in der Planungskommission
als auch anschliessend im Rahmen der Mitwirkung abgewiesen.
Stattdessen seien – wohl aus Gefälligkeitsgründen – die Parzellen Nrn. ddd
und ccc an der R-Strasse von der bisherigen W2 in die WG2 umgezont
worden. Die vom Regierungsrat dargelegten Unterschiede zu seiner
Parzelle würden nicht verfangen. Die Umzonung der Parzellen sei nicht
nachvollziehbar. Dieses Vorgehen verletze die Grundsätze der
Rechtsgleichheit und der Eigentumsgarantie. Es sei zudem entweder eine
Umzonung der Parzellen Nrn. fff und ggg mit den bereits bestehenden
Mehrfamilienhäusern sowie der Parzellen Nrn. hhh, iii, jjj und kkk in eine
Wohnzone notwendig oder die Parzellen in der ersten Baureihe an der R-
Strasse müssten weiterhin den Bestimmungen zur Wohn- und
Gewerbezone unterstehen.
3.1.2.
Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, dass die Umzonungen auf die
Stellungnahme des BVU, Abteilung Raumentwicklung, vom 7. Mai 2018 zu-
rückgehen würden, wonach es sich bei über 35 % der Bauzonen in der
Gemeinde Q._____ um Mischzonen handle, in denen auch gewerbliche
Bauten zulässig seien. Dies führe dazu, dass die Entwicklung
auseinanderfalle und das Potential eines funktionierenden Zentrums
verwirkt werde. Das BVU habe deshalb empfohlen, das Ausmass und die
Zweckmässigkeit der vorgesehenen Mischzonen zu überprüfen. Dies sei
mit der vorliegenden Planung erfolgt, indem der gesamte Anteil an
Mischzonen auf rund 31% der Bauzonen reduziert worden sei. Die
Gemeinde verfüge trotz dieser Massnahme noch immer über hinreichend
Flächen für gewerbliche Tätigkeiten. Die Feststellung in Kapitel 3.7 des
Planungsberichts, dass kein Bedarf an zusätzlichen Gewerbeflächen
bestehe, sei sachgerecht. Die massvolle Reduktion der Mischzonen
zugunsten reiner Wohn- oder reiner Gewerbezonen erweise sich somit als
im öffentlichen Interesse liegende, zweckmässige raumplanerische
Massnahme. Auch die örtliche Abgrenzung lasse sich nicht beanstanden,
da sie auf den Bestand Rücksicht nehme und sinnvoll erscheine. Der
Eingriff in die Eigentumsrechte des Beschwerdeführers erweise sich als
zumutbar. Der Gemeinderat habe in seinem Entscheid die vorbestehenden
Nutzungen mitberücksichtigt. Der Beschwerdeführer nutze die
Liegenschaft heute ausschliesslich zu Wohnzwecken und es seien keine
konkreten Pläne für eine künftig nicht mehr zulässige gewerbliche Nutzung
bekannt. Überdies seien auch in Wohnzonen Kleinbetriebe zugelassen,
sofern es sich um nicht störende Betriebe handle. In Bezug auf die
Umzonung der Parzellen Nrn. bbb (richtig: ddd) und ccc von der Wohnzone
in die WG2 vermöge der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten
abzuleiten. Aus dem Mitwirkungsbericht ergebe sich, dass die Situation

- 21 -
dieser beiden Parzellen mit derjenigen des Beschwerdeführers nicht
vergleichbar sei. Mit der Umzonung der Parzelle Nr. bbb (richtig: ddd) solle
der Betrieb des bestehenden […]-unternehmens sichergestellt werden, die
Liegenschaft des Beschwerdeführers hingegen werde heute
ausschliesslich zu Wohnzwecken genutzt. Mit der Umzonung der Parzelle
Nr. ccc werde die bestehende Reihe in der WG2 östlich entlang der R-
Strasse ergänzt. Die Parzelle des Beschwerdeführers hingegen sei von zu
Wohnzwecken genutzten Parzellen umgeben, welche nun ebenfalls in der
Wohnzone liegen würden. Insgesamt sei die Umzonung nicht zu
beanstanden; sie entspreche den Zielsetzungen des Raumplanungsrechts
sowie des kantonalen Richtplans und erweise sich als verhältnismässig.
3.1.3.
Die Gemeinde führt aus, dass eine Analyse der Bebauungsstruktur auf den
Parzellen Nrn. mmm, nnn, ooo, ppp und qqq entlang der R-Strasse gezeigt
habe, dass weder dreigeschossige Bauten bestehen noch Gewerbe
betrieben werde. Weil der Kanton die Gemeinde angehalten habe, den
Umfang der Mischzonen zu überprüfen, sei es naheliegend gewesen, die
genannten Parzellen in die W2 umzuzonen. Dasselbe gelte für das Gebiet
westlich der R-Strasse. Betreffend Zonierung der Parzellen Nrn. ddd und
ccc habe der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zurecht
festgestellt, dass deren Ausgangslage nicht mit jener des Beschwer-
deführers vergleichbar sei. Die Eigentümer der Parzellen Nrn. ddd und ccc
hätten im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens die Absicht geäussert, einen
neuen Gewerbebau ([…]) bzw. auf dem Hobby-[…]betrieb einen […]
errichten zu wollen. Dem Antrag auf eine entsprechende Umzonung sei
deshalb stattgegeben worden. Der Beschwerdeführer hingegen habe im
Zuge der Nutzungsplanungsrevision nie die Absicht einer gewerblichen
Nutzung seiner Liegenschaft geäussert. Er […] zwar hin und wieder […],
es handle sich aber bei weitem nicht um eine hobbymässige Nutzung als
[…]-betrieb. Sodann seien die Ausführungen des Beschwerdeführers zu
einer reinen Wohnnutzung der Parzellen Nrn. iii und jjj nicht korrekt.
3.2.
3.2.1.
In der Nutzungsplanung ist eine umfassende Interessenabwägung (Art. 3
Abs. 1 RPV) vorzunehmen, wobei alle erheblichen rechtlichen und tatsäch-
lichen Interessen zu ermitteln, zu gewichten und gegeneinander abzuwä-
gen sind mit dem Ziel, dass die wichtigen Interessen möglichst umfassend
wirksam werden können (vgl. HEINZ AEMISEGGER/SAMUEL KISSLING, in:
Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur
Nutzungsplanung, N. 13 ff.). Art. 47 RPV verlangt bei Nutzungsplänen eine
Berichterstattung an die kantonale Genehmigungsbehörde. Im Bericht sind
die Interessenabwägungen darzulegen und die Entscheide umfassend zu
begründen. Es ist aufzuzeigen, wie die Nutzungspläne die Ziele und
Grundsätze der Raumplanung (Art. 1 und 3 RPG), die Anregungen aus der

- 22 -
Bevölkerung (Art. 4 Abs. 2 RPG) und den Richtplan berücksichtigen und
wie den Anforderungen des Bundesrechts Rechnung getragen wird (vgl.
Art. 47 Abs. 1 RPV; AEMISEGGER/KISSLING, Praxiskommentar RPG:
Nutzungsplanung, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, N. 45 ff.). Die
raumplanungsrechtlichen Ziele (Art. 1 RPG) sind anzustrebende künftige
Zustände. Die Planungsgrundsätze (Art. 3 RPG) umschreiben inhaltliche
Gesichtspunkte, nach denen die Behörden bei der Handhabung von Ent-
scheidungsspielräumen zu verfahren haben (vgl. PIERRE TSCHANNEN, in:
Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung,
Zürich/Basel/Genf 2019 [im Folgenden: Praxiskommentar RPG: Richt- und
Sachplanung], N. 3 zu Art. 1 RPG und N. 3 zu Art. 3 RPG). Insoweit stellen
sie für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden ein Prüfprogramm
dar und geben verbindliche Wertungsgesichtspunkte vor, denen bei Pla-
nungsentscheidungen Rechnung zu tragen ist (vgl. Entscheid des Verwal-
tungsgerichts WBE.2020.26 vom 5. November 2020, Erw. 2.4 mit Hin-
weisen).
Gemeinden haben dafür zu sorgen, dass der Boden haushälterisch genutzt
wird (Art. 1 Abs. 1 RPG). Daraus leitet sich das Konzentrationsprinzip ab,
welches verlangt, dass die verschiedenen Nutzungen örtlich sinnvoll zu-
sammengefasst werden. Bauten und Anlagen haben sich grundsätzlich auf
räumlich zusammenhängende, vom umliegenden Nichtbaugebiet klar ab-
gegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen zu konzentrieren
(AEMISEGGER/KISSLING, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, N. 14
zu Art. 15 RPG; TSCHANNEN, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sach-
planung, N. 13 zu Art. 1 RPG). Durch die Zusammenfassung der Sied-
lungstätigkeit wird zudem eine wesentliche Voraussetzung geschaffen, um
Infrastrukturlasten gering zu halten und vorhandene Anlagen optimal zu
nutzen. Überdies können Wohnsiedlungen eher vor Immissionen geschützt
werden (TSCHANNEN, Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung,
N. 13 zu Art. 1 RPG).
3.2.2.
Gemäss den vorinstanzlichen Ausführungen erfolgte die vom Beschwerde-
führer beanstandete Umzonung seiner Parzelle Nr. aaa von der WG3 in die
W2 gestützt auf die kantonale Stellungnahme des BVU, Abteilung Raum-
entwicklung, vom 7. Mai 2018, wonach mit dem bisherigen hohen Anteil an
Mischzonen das Potential zur Entwicklung eines funktionierenden Zent-
rums verwirkt werde. Die daraufhin von der Gemeinde vorgenommene Re-
duktion der Mischzonen zugunsten reiner Wohnzonen (vgl. Planungs-
bericht vom 18. August 2022, S. 37) ist unter Berücksichtigung der in
Erw. 3.2.1 ausgeführten raumplanungsrechtlichen Grundsätze nicht zu
beanstanden. Wie bereits die Vorinstanz feststellte, handelt es sich um eine
im öffentlichen Interesse liegende, zweckmässige und massvolle raumpla-
nerische Massnahme. Die Umzonung ist auch insofern nicht zu bean-
standen, als sie in ihrer örtlichen Abgrenzung nachvollziehbar ist und sich

- 23 -
an der bestehenden Nutzung der einzelnen Parzellen im betreffenden Ge-
biet orientiert. Die Gemeinde hat ihren Entscheid betreffend die Umzonung
in die W2 auf nachvollziehbare sachliche Argumente gestützt, weshalb kein
Raum besteht, um – im Rahmen der dem Verwaltungsgericht zustehenden
Rechtskontrolle (siehe vorne Erw. I/6.1) – in die relativ erhebliche Entschei-
dungsfreiheit der Gemeinde einzugreifen.
3.3.
3.3.1.
Eingriffe in die Eigentumsgarantie durch Nutzungspläne sind zulässig bei
Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, wenn sie im öffentlichen Interesse
liegen und verhältnismässig sind (Art. 36 BV). Die gesetzliche Grundlage
liegt in den Vorschriften des Raumplanungsgesetzes (RPG) und des kan-
tonalen Baugesetzes (BauG) und ist vorliegend nicht strittig. Das öffentliche
Interesse ergibt sich aus den Planungszielen und den Planungsgrund-
sätzen des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG). Diese sind im Nut-
zungsplan umzusetzen und zu konkretisieren. Sie rechtfertigen zu pla-
nerischen Dispositionen wie Nutzungsbestimmungen (Wohnen, Gewerbe),
Gebäudemasse oder Sondernutzungsbestimmungen (HÄUPTLI, Kommen-
tar BauG, N. 35 ff. zu § 15 BauG; ELOI JEANNERAT/PIERRE MOOR, in:
Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung, N. 41 ff. zu Art. 14 RPG). Ent-
spricht der Nutzungsplan den im öffentlichen Interesse liegenden Pla-
nungszielen, haben die dem gesamten Nutzungsplan entgegenstehenden
privaten Interessen einzelner Grundeigentümer wenig Gewicht. Ein mit der
Umzonung allenfalls verbundener Eingriff in die Eigentumsrechte von
Grundeigentümern muss jedoch dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit
genügen (JEANNERAT/MOOR, Praxiskommentar RPG, Nutzungsplanung,
N. 43 f. zu Art. 14 RPG).
3.3.2.
Vorliegend macht der Beschwerdeführer geltend, es werde ihm durch die
Umzonung in die W2 eine allfällige zukünftige gewerbliche Nutzung seiner
Liegenschaft verwehrt. Vorab ist festzuhalten, dass in der W2 Kleinbetriebe
zugelassen sind, sofern es sich um nicht störende Betriebe handelt (§ 9
BNO). Untersagt sind – anders als in der WG2 – jedoch mässig störende
Betriebe (§ 10 BNO). Hinweise, dass der Beschwerdeführer einen (nicht
oder mässig störenden) Betrieb auf seiner Parzelle Nr. aaa führt oder in
Zukunft zu führen beabsichtigt, ergeben sich anhand der Akten nicht. Der
Beschwerdeführer macht ein solches Vorhaben denn auch nicht geltend,
sondern führt lediglich hypothetisch aus, dass seinen Kindern – falls sie
dereinst eventuell ein Gewerbe würden betreiben wollen – diese Möglich-
keit durch die Umzonung verwehrt würde. Konkrete Pläne hat der Be-
schwerdeführer weder im Mitwirkungsverfahren noch im vorliegenden Be-
schwerdeverfahren vorgebracht. An der gegenwärtigen ausschliesslichen
Wohnnutzung ändern auch die hobbymässigen Tätigkeiten des Beschwer-
deführers auf seiner Parzelle in Form von [,,,] Arbeiten nichts. Auf eine

- 24 -
gegenwärtige oder zukünftige gewerbliche Nutzung lässt sich daraus
jedenfalls nicht schliessen.
Wie ausgeführt (siehe vorne Erw. 3.2.2) wurde die Gemeinde vom BVU,
Abteilung Raumentwicklung, darauf hingewiesen, dass der Anteil an Misch-
zonen sehr hoch sei, weshalb eine Reduktion empfohlen werde mit dem
Ziel, die Entwicklung eines funktionierenden Zentrums zu begünstigen (vgl.
Bauzonenplan vom 10. Juni 2022). Mit der Zuweisung der Gebiete rrr und
sss in die W2 wurde die bereits bestehende Wohnnutzung berücksichtigt
und eine grosse, zusammenhängende, an die Dorfkernzone angrenzende
Wohnzone geschaffen (vgl. Änderungen Bauzonenplan [Grundnutzungen]
vom 18. August 2022 [Vorakten, act. 140, Mappe 8]).
3.3.3.
Die Vorinstanz hat den Eingriff in die Eigentumsrechte des Beschwerde-
führers aufgrund der gegenwärtigen ausschliesslichen Nutzung der Liegen-
schaft zu Wohnzwecken und mangels konkreter Pläne für eine zukünftige
gewerbliche Nutzung als sehr geringfügig qualifiziert. Dies ist nicht zu be-
anstanden. Das öffentliche Interesse an der Umsetzung der Planungsziele
und -grundsätze des Raumplanungsrechts mittels einer geordneten Sied-
lungsentwicklung mit zusammenhängenden grossflächigen Wohnzonen
überwiegt das private Interesse des Beschwerdeführers an der Option,
unter Umständen in der Zukunft einen mässig störenden Betrieb auf seiner
Parzelle führen zu dürfen. Diese Möglichkeit hat er bisher nicht in Anspruch
genommen und angesichts dessen, dass er auch keine konkreten Pläne
für eine zukünftige Umnutzung vorbringt, erweist sich der Eingriff in die
Eigentumsrechte des Beschwerdeführers als zumutbar.
3.4.
3.4.1.
Dem Grundsatz rechtsgleicher Behandlung kommt im Planungsrecht nach
der Rechtsprechung nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Es liegt in der
Natur der Raumplanung, dass die Gebiete, in denen gewisse Nutzungen
erlaubt oder aber ausgeschlossen sind, irgendwie bezeichnet und von an-
deren Gebieten abgegrenzt werden müssen. Indem die zulässige Nutzung
des Bodens differenziert festgelegt wird, werden Unterscheidungen vorge-
nommen (BGE 142 I 162, Erw. 3.7.2 mit weiteren Hinweisen; 114 Ia 254,
Erw. 4a; Urteile des Bundesgerichts 1C_530/2021 vom 23. August 2022,
Erw. 6.3; 1C_241/2019 vom 19. August 2019, Erw. 3.2). Grundeigentümer
haben dementsprechend aus Art. 8 BV keinen Anspruch darauf, im
Zusammenhang mit dem Erlass einer Zonenordnung gleich behandelt zu
werden wie die übrigen Grundeigentümer, die von einer Raumplanung
ebenfalls berührt worden sind. Grundstücke ähnlicher Lage dürfen in der
Zonenordnung rechtlich verschieden behandelt werden. Die Planung ge-
nügt, wenn sie sachlich vertretbar, also nicht willkürlich ist (BGE 114 Ia 254,
Erw. 4a; HÄUPTLI, Kommentar BauG, N. 39 zu § 15 BauG). Beim Bestim-

- 25 -
men des Verlaufs der Zonengrenzen hat das Gemeinwesen planerisches
Ermessen (HÄUPTLI, Kommentar BauG, N. 56 zu § 15 BauG).
3.4.2.
Der Beschwerdeführer erachtet die Situation seiner Parzelle mit jener der
Parzellen Nrn. ddd und ccc vergleichbar. Dieser Auffassung kann nicht ge-
folgt werden. Die Parzelle Nr. aaa des Beschwerdeführers liegt im Haupt-
Siedlungsgebiet der Gemeinde Q._____. Sie grenzt direkt an die Dorfkern-
zone und ist – wie oben dargelegt (Erw. 3.3.2) – zusammen mit weiteren
Parzellen mit ausschliesslicher Wohnnutzung einer grösseren zusammen-
hängenden Fläche der W2 zugewiesen. Die Parzellen Nrn. ddd und ccc
hingegen liegen ausserhalb des geschlossenen Siedlungsgebiets an der
R-Strasse zwischen Q._____ und S._____. Die beiden Parzellen Nrn. ddd
und ccc bilden den Beginn bzw. den Abschluss einer sechs Parzellen (Nrn.
ddd, hhh, iii, jjj, kkk, ccc) umfassenden zusammenhängenden Fläche in der
WG2 entlang der R-Strasse. Aufgrund der unterschiedlichen Ausgangslage
bei der Parzelle Nrn. mmm und den Parzellen Nrn. ddd und ccc ist die vom
Beschwerdeführer geltend gemachte Verletzung des Gebots einer
rechtsgleichen bzw. willkürfreien Behandlung durch die von der Gemeinde
getroffene Unterscheidung bei der Zuweisung in die jeweiligen Bauzone
nicht ersichtlich. Hinzu kommt, dass der Beschwerdeführer – anders als die
Eigentümer der Parzellen Nrn. ddd und ccc – gemäss den Akten weder im
Mitwirkungsverfahren noch im Beschwerdeverfahren konkrete Absichten
betreffend eine gewerbliche Nutzung seiner Liegenschaft geäussert hat.
3.5.
Insgesamt ist die Umzonung der Parzelle Nr. aaa in eine reine Wohnzone
sachlich vertretbar. Sie stützt sich auf nachvollziehbare Gründe und
verstösst weder gegen höherrangiges Recht noch verletzt sie die Eigen-
tumsrechte des Beschwerdeführers oder das Rechtsgleichheitsgebot.
4.
4.1.
4.1.1.
Der Beschwerdeführer rügt sodann den in § 36 Abs. 2 und 3 BNO veran-
kerten Mechanismus, wonach sich die Ausnützungsziffer je nach Nutzung
auf bis zu 0.7 erhöhe. Er moniert im Wesentlichen, dass die höhere Aus-
nützungsziffer zu mehr Wohnungen und Bewohnern pro Gebäude führe,
was die Wohnqualität der Nachbarn verschlechtere. Die polizeilichen Ziele
der Ausnützungsziffer wie die Erhaltung von Licht, Luft, Sonne und Ge-
währleistung der Wohnhygiene seien dadurch nicht mehr erreichbar. Zu-
dem sei die Regelung in § 36 BNO nicht notwendig, weil die Gemeinde
Q._____ gemäss angefochtenem Entscheid (S. 24) die planerisch sicher-
zustellende Mindestdichte unterschreiten könne, wenn die Gemeinde
T._____ im Gegenzug eine höhere Dichte aufweise. Die Gemeinde
T._____ sei als Zentrumsgemeinde mit Kino, Schwimmbad, diversen

- 26 -
Einkaufsmöglichkeiten und Oberstufenschule für eine Verdichtung besser
geeignet als die Gemeinde Q._____. Im Übrigen verfange die
Argumentation der Gemeinde, die Ausnützungsziffer von 0.4 diene dem
Erhalt von Wohnquartieren, aufgrund der Regelung in § 36 BNO nicht. Es
biete sich als mildere Massnahme an, die Ausnützungsziffer in den Zonen
W2 und WG2 auf 0.6 festzulegen. Die Anpassung der Ausnützungsziffer
von 0.6 auf 0.4 habe immerhin zur Folge, dass er seine Liegenschaft mit
bestehenden Grundriss wohl nicht mehr voll ausbauen könne.
4.1.2.
Die Vorinstanz erwog, dass die festgelegte Höhe der Ausnützungsziffer
nicht zu bemängeln sei. Wo die WG3 in die WG2 oder W2 umgezont
worden sei, gehe mit der Reduktion der zulässigen Geschosse auch eine
Reduktion der Ausnützungsziffer einher. Dies führe entgegen der Auffas-
sung des Beschwerdeführers nicht dazu, dass jegliche Umbauten ausge-
schlossen seien, weil mit der Reduktion der Ausnützungsziffer rechtswidrig
gewordene Bauten unter dem Schutz der Besitzstandsgarantie stehen
würden. Es sei nicht ersichtlich und werde vom Beschwerdeführer nicht
vorgebracht, weshalb die Reduktion der Ausnützungsziffer von 0.6 auf 0.4
in Bezug auf seine Liegenschaft unverhältnismässig sein sollte. § 36 Abs. 2
BNO diene der Verdichtung der Siedlungsfläche. Diese Massnahme be-
ruhe auf einer gesetzlichen Grundlage, stütze sich auf ein als hoch einzu-
stufendes öffentliches Interesse und sei sowohl geeignet als auch erforder-
lich, um das von der übergeordneten Gesetzgebung und dem Richtplan
vorgegebene Verdichtungsziel zu erreichen.
4.1.3.
Die Gemeinde führt in der Hauptsache aus, dass eine generelle Aus-
nützungsziffer von 0.6 in der W2 dem Ziel zuwiderlaufen würde, die bereits
bestehenden Wohnquartiere mit ihren baulichen Strukturen und dem
hohen Anteil an Grünflächen zu bewahren. Eine höhere Ausnützungsziffer
führe lediglich zu grösseren Baukörpern, was unerwünscht sei und nicht
zur Innenentwicklung beitrage. Dach-, Attika- und Untergeschosse seien
bei der Berechnung der Ausnützungsziffer gemäss § 29 BNO nicht mitein-
zubeziehen, womit eine effektiv höhere Ausnützung der anrechenbaren
Grundstückfläche möglich sei. Der neue § 36 BNO diene einer qualitäts-
vollen Verdichtung und Erneuerung von innen heraus und sei die rechtliche
Grundlage für die geforderte Erhöhung der Einwohnerdichte in den W2 und
WG2.
4.2.
Gemäss dem Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 3 RPG sind die Siedlun-
gen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Aus-
dehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen Massnahmen getroffen wer-
den zur besseren Nutzung der brachliegenden oder ungenügend genutzten
Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten zur Verdichtung der Siedlungs-

- 27 -
fläche (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG). Neben dem Planungsgrundsatz von
Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG bringen die Zielbestimmungen von Art. 1 Abs. 2
lit. abis und lit. b RPG zum Ausdruck, dass von der Raumplanung Beiträge
zur Siedlungsverdichtung erwartet werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 31
zu Art. 1 und N. 68 zu Art. 3 RPG). Nach diesen Planungsgrundsätzen
haben die Behörden bei der Handhabung von Entscheidungsspielräumen
zu handeln (vgl. vorne Erw. 3.2.1).
Mit Art. 8a RPG werden den Kantonen sodann Richtplanvorgaben im Be-
reich Siedlung gemacht. Gefordert ist eine hochwertige Siedlungsentwick-
lung nach innen, mit der qualitative Mehrwerte geschaffen werden können
(vgl. Bundesblatt [BBl] 2010 1070). Kapitel S 1.1 des aargauischen Richt-
plans (Siedlungsqualität und innere Siedlungsentwicklung) legt das Ge-
wicht auf den haushälterischen Umgang mit dem Boden. Die Gemeinden
sollen mit der Nutzungsplanung den Grad der Verdichtung auf die Quar-
tierstrukturen anpassen, für eine gute Siedlungsqualität sorgen, die
Nutzungsreserven im Bestand ausschöpfen und das Verdichtungspotential
ausnützen, unter Einhaltung der quartierspezifischen Qualitäten (Richtplan,
Kapitel S 1.1). Gemäss § 13 Abs. 2bis BauG zeigen die Gemeinden auf, wie
sie die innere Siedlungsentwicklung und die Siedlungsqualität fördern und
wie die Siedlungsentwicklung auf die vorhandenen oder noch zu schaffen-
den Kapazitäten des Verkehrsnetzes abgestimmt ist. Damit wurde die Ver-
dichtung als allgemeines Erfordernis der Planungspflicht in § 13 BauG in-
tegriert (vgl. HÄUPTLI, Kommentar BauG, Bern 2013, N. 60 zu § 13 BauG).
Die Gemeinden fördern eine verdichtete Bauweise, die Schliessung von
Baulücken sowie die vollständige Ausnutzung bestehender Gebäude. Da-
mit soll insgesamt die dichte Bauweise gefördert und dadurch die Nutzung
erhöht werden, so dass eine flächensparende Bebauung entsteht (§ 46
BauG; vgl. HÄUPTLI, Kommentar BauG, N 5 f. zu § 46 BauG). Die Gemein-
den zeigen zudem Schritte auf, wie im Richtplanhorizont bis 2040 Mindest-
dichten erreicht werden. Sie gestalten ihre Zonenpläne und Nutzungs-
ordnungen sowie die Erschliessungsprogramme grundsätzlich so, dass in
urbanen Entwicklungsräumen in überbauten Wohn- und Mischzonen eine
Mindestdichte von 70 E/ha erreicht werden kann (vgl. Richtplan, Kapitel
1.2; AGVE 2020, S. 294, Erw. 2.4 ff.).
4.3.
Innerhalb der bundesrechtlichen Vorgaben, welche auf kantonaler Ebene
durch den Richtplan und die kantonale Gesetzgebung ergänzt werden, sind
die Gemeinden in der Gestaltung ihrer Nutzungsplanung autonom (siehe
vorne Erw. I/6.2). Ergeht die Nutzungsplanung in Übereinstimmung mit
höherrangigem Recht, verfügen sie in der Gestaltung ihrer Planung über
einen relativen hohen Entscheidungsspielraum.
In der Gemeinde Q._____ wurde gemäss § 7 BNO die Ausnützungsziffer
für die Zonen W2 und WG2 auf 0.4 festgelegt, für die W3 ist eine

- 28 -
Ausnützungsziffer von 0.7 vorgesehen. Zur Förderung der inneren
Siedlungsentwicklung schreibt § 38 Abs. 1 BNO sodann vor, dass Bauland
im Rahmen der baurechtlichen und ortsbaulichen Gegebenheiten optimal
auszunützen sei. Konkret wird mit § 36 Abs. 2 bis 6 BNO eine höhere
Ausnutzung unter den folgenden Bedingungen ermöglicht:
[…]
2 Wird in den Zonen W2 und WG2 bei Neu-, Um- und Anbauten weniger
als 300 m2 anrechenbare Grundstücksfläche pro Wohneinheit benötigt, gilt
eine Ausnützungsziffer von 0.5. Bei der Berechnung wird die betroffene
Grundstücksfläche durch die Anzahl aller selbständigen Wohneinheiten
(auch bestehende) geteilt. Bei umstrittener Ausdehnung der anrechen-
baren Grundstücksflächen wird der massgebliche Perimeter durch den
Gemeinderat festgelegt.
3 In den Zonen W2 und WG2 darf bei Wohnbauten, welche mindestens
zwei selbständige Wohnungen aufweisen anstelle des Dach- / Attika-
geschosses ein Vollgeschoss erstellt werden. Für diesen Nutzungsbonus
gilt:
- Für das zusätzliche Vollgeschoss wird die AZ um 0.2 erhöht.
- Die Wohnungen dürfen im Durchschnitt eine maximale Wohnfläche
(aGF gemäss § 32 Abs. 2 BauG) von 150 m2 aufweisen.
- Es sind maximal drei Vollgeschosse ohne Dach- / Attikageschoss zu-
lässig.
[…]
4 Die Gebäude gemäss Absatz 2 und 3 müssen sich gut in das Quartierbild
einpassen. Die Beurteilung der Einpassung erfolgt durch die Fachkommis-
sion (§ 50 BNO).
[…]
6 Eine Kumulation der beiden Nutzungsboni gemäss Abs. 2 und 3 ist unter
Einhaltung der entsprechenden Kriterien zulässig. In der Zone WG2 ist in
diesem Falle die Inanspruchnahme der Erhöhung der Ausnützungsziffer
für gewerblich genutzte Bauten gemäss § 7 Abs. 7 BNO unzulässig (AZ
total max. 0.7).
Die von der Gemeinde getroffene Regelung einer generellen Ausnützungs-
ziffer in den Zonen W2 und WG2 von 0.4 mit der Möglichkeit, diese unter
bestimmten Bedingungen zu erhöhen, ist im Hinblick auf die bundes- und
kantonalrechtlich geforderte innere Siedlungsentwicklung und Verdichtung
nicht zu beanstanden. Die Gemeinde hat in § 36 BNO einen "Innentwick-
lungsbonus" geschaffen, mit welchem der im Richtplan festgelegte Zielwert
für die Einwohnerdichte erreicht werden soll. Voraussetzung ist jedoch,
dass sich Wohnbauten, die vom "Innentwicklungsbonus" profitieren, gut ins
Quartierbild einpassen, um trotz Verdichtung eine qualitativ hochwertige
Innenentwicklung zu gewährleisten. Die Beurteilung erfolgt durch eine
Fachkommission (vgl. Planungsbericht, S. 14 f.). Mit dieser Regelung
können bestehende Quartiere bewahrt und punktuell eine höhere Aus-

- 29 -
nützung und Verdichtung gefördert werden, wo diese gut in das bestehend
Quartierbild passt.
Die Ausnützungsziffern liegen im üblichen Rahmen. Deren Festlegung
erging im Rahmen der kommunalen Entscheidungsfreiheit im Einklang mit
höherrangigem Recht unter Berücksichtigung der bundesrechtlichen Pla-
nungsziele und -grundsätze. Die vom Beschwerdeführer beantragte gene-
relle (um 0.2 höhere) Ausnützungsziffer von 0.6 in den Zonen WG2 und W2
anstelle der in § 36 BNO vorgesehenen Differenzierungen mag für einzelne
Grundeigentümer eine mildere Massnahme darstellen; eine derartige
Lösung wäre aber weniger geeignet, das beschriebene öffentliche Inte-
resse an einer qualitativ hochwertigen Innenentwicklung und Verdichtung
zu gewährleisten. Letztlich erscheinen beide Varianten vertretbar, weshalb
für das Verwaltungsgericht kein Anlass besteht, korrigierend in den Ent-
scheidungsspielraum der Gemeinde einzugreifen (vgl. vorne Erw. I/6). Die
Beschwerde ist auch in diesem Punkt unbegründet und dementsprechend
abzuweisen.
4.4.
Soweit der Beschwerdeführer geltend macht, auf eine Siedlungsentwick-
lung nach innen könne verzichtet werden, weil die Gemeinde T._____ sich
für eine Verdichtung besser eigne, ist nicht weiter darauf einzugehen. Zum
einen ergibt sich aus dem Genehmigungsentscheid (S. 3), dass die um-
strittene Nutzungsplanung regional abgestimmt ist und der Regional-
planungsverband "U._____" namentlich die qualitätsvolle Siedlungs-
entwicklung ausdrücklich begrüsst. Zum anderen ergibt sich ebenso aus
dem Genehmigungsentscheid (S. 3 f.), dass der richtplanerische Soll-Wert
für 2024 von 40 Einwohnern/ha nur knapp erreicht wird. Es besteht daher
kein Anlass, auf die beschlossenen Instrumente zur Siedlungsentwicklung
nach innen zu verzichten.
5.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist
abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden darf.
III.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens hat der Beschwerdeführer als unter-
liegende Partei die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten zu be-
zahlen (§ 31 Abs. 2 VRPG). Es besteht kein Anspruch auf Parteikosten-
ersatz (§ 32 Abs. 2 i.V.m. § 29 VRPG).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

- 30 -
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 4'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen
von Fr. 475.00, gesamthaft Fr. 4'475.00, sind vom Beschwerdeführer zu
bezahlen.
3.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an:
den Beschwerdeführer
den Gemeinderat Q._____
den Regierungsrat
das Bundesamt für Raumentwicklung
Mitteilung an:
das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsabteilung
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht
innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor
bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde
muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter
Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit
Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als
Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des
Bundesgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110] vom 17. Juni 2005).

- 31 -
Aarau, 28. Mai 2024
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Michel Wittich