ag_verwaltungsgericht · WBE.2020.26 · 2020-11-05 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2020.26

Allgemeine Nutzungsplanung
Bedeutung der Verdichtung bei der inneren Siedlungsentwicklung

Erw.4.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom
7.April 2005 [VB.2004.00558], Erw.2.4.2 = ZBl 2005, S.593ff.).
Eine Koordinationspflicht besteht bei einem derart engen
Sachzusammenhang zwischen einer funktionellen
Verkehrsanordnung und den dazu notwendigen baulichen
Massnahmen, dass diese nicht getrennt und unabhängig voneinander
betrachtet werden können, wie dies etwa bei der Einführung einer
Tempo 30 Zone verbunden mit baulichen Massnahmen zur Ver
kehrsberuhigung der Fall ist (Urteil des Verwaltungsgerichts des
Kantons Zürich vom 14.November 2019 [VB.2019.00198],
Erw.4.1; Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom
7.April 2005 [VB.2004.00558], Erw.2.4.2 = ZBl 2005, S.593ff.).
Eine solche Koordination hat vorliegend nicht stattgefunden.
Eine Tempo 30 Zone wurde bisher nicht angeordnet. Nach Angaben
des Gemeinderats habe man wegen der Einwendung gegen das
Bauprojekt "das separate Verfahren der Verkehrsanordnung bewusst
gedrosselt". Dieses Vorgehen ist mit dem Koordinationsgebot nicht
vereinbar. Die Beschwerde erweist sich schon aus diesem Grund als
begründet. Das (Strassen )Bauprojekt wird mit dem Verfahren
betreffend Einführung einer Tempo 30 Zone abzustimmen und die
Verfahren werden im Sinne von Art.25a RPG zu koordinieren sein.
27 Allgemeine Nutzungsplanung
Bedeutung der Verdichtung bei der inneren Siedlungsentwicklung
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3.Kammer, vom 5.November
2020, in Sachen A. AG gegen Stadt B. (WBE.2020.26).
Aus den Erwägungen
2.4.

Gemäss dem Planungsgrundsatz von Art.3 Abs.3 RPG sind die
Siedlungen nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu gestalten und
in ihrer Ausdehnung zu begrenzen. Insbesondere sollen Massnahmen
getroffen werden zur besseren Nutzung der brachliegenden oder
ungenügend genutzten Flächen in Bauzonen und der Möglichkeiten
zur Verdichtung der Siedlungsfläche (lit.abis). Damit wurde im
Interesse der Verdichtung innerhalb der Bauzonen ein besonderer
Akzent auf die Nutzung brachliegender oder noch ungenügend
genutzter Flächen gelegt (vgl. Botschaft zu einer Teilrevision des
Raumplanungsgesetzes vom 20.Januar 2010, 10.019, in: BBl 2010
1065).
Die Planungsgrundsätze umschreiben inhaltliche
Gesichtspunkte, nach denen die Behörden bei der Handhabung von
Entscheidungsspielräumen zu verfahren haben (vgl. PIERRE
TSCHANNEN, in: HEINZ AEMISEGGER/PIERRE MOOR/ALEXANDER
RUCH/PIERRE TSCHANNEN [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Richt
und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich/Basel/Genf 2019,
Art.3 N3). Insoweit stellen sie für die mit Planungsaufgaben betrau
ten Behörden ein Prüfprogramm dar und geben verbindliche
Wertungsgesichtspunkte vor, denen bei Planungsentscheidungen
Rechnung zu tragen ist (vgl. ROMAN SIEBER, Die bauliche
Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Freiburg 1996, S.55; BGE112 Ia
65, Erw.4). Neben dem Planungsgrundsatz von Art.3 Abs.3 lit.abis
RPG bringen die Zielbestimmungen von Art.1 Abs.2 lit.abis und
lit.b RPG zum Ausdruck, dass von der Raumplanung Beiträge zur
Siedlungsverdichtung erwartet werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O.,
Art.1 N31 und Art.3 N68).
2.5.
Der Richtplan legt im Bereich Siedlung fest (Art.8a Abs.1
RPG), wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen
bewirkt wird (lit.c) und wie die Siedlungserneuerung gestärkt wird
(lit.e). Diese Vorschrift wurde mit der Gesetzesänderung vom
15.Juni 2012 ins Raumplanungsgesetz eingefügt und ist seit 1.Mai
2014 in Kraft (vgl. AS 2014 899). Die Revision legte das
Schwergewicht auf den Richtplan als zentrales Koordinations und
Steuerungsinstrument der Kantone. Er beinhaltet u.a. Strategien, um

eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen und damit eine
haushälterische Bodennutzung zu bewirken (vgl. BBl 2010 1056).
Mit Art.8a RPG werden den Kantonen Richtplanvorgaben im
Bereich Siedlung gemacht. Gefordert ist eine hochwertige
Siedlungsentwicklung nach innen, mit der qualitative Mehrwerte
geschaffen werden können (vgl. BBl 2010 1070).
Kapitel S1.1 des aargauischen Richtplans (Siedlungsqualität
und innere Siedlungsentwicklung) legt das Gewicht auf den
haushälterischen Umgang mit dem Boden. Bezug genommen wird
insbesondere auf §13 Abs.2bis BauG (Förderung der inneren
Siedlungsentwicklung und der Siedlungsqualität im Rahmen der
Planungspflicht). Verlangt wird, den Grad der Verdichtung auf die
Quartierstrukturen anzupassen. Entsprechend enthält das
Richtplankapitel die Planungsanweisung, dass die Gemeinden mit
der Nutzungsplanung für eine gute Siedlungsqualität sorgen, die
Nutzungsreserven im Bestand ausschöpfen und das
Verdichtungspotential ausnützen, unter Einhaltung der
quartierspezifischen Qualitäten (1.1). Richtplankapitel S1.2
(Siedlungsgebiet) enthält Planungsanweisungen zur Innenentwick
lung. Danach zeigen die Gemeinden Schritte auf, wie im
Richtplanhorizont bis 2040 Mindestdichten erreicht werden. Sie
gestalten ihre Zonenpläne und Nutzungsordnungen sowie die
Erschliessungsprogramme grundsätzlich so, dass in urbanen
Entwicklungsräumen in überbauten Wohn und Mischzonen eine
Mindestdichte von 70E/ha erreicht werden kann (2.1).
2.6.
Mit §13 Abs.2bis und §46 BauG bestehen kantonalgesetzliche
Vorgaben zur Verdichtung im Rahmen der inneren
Siedlungsentwicklung: Die Gemeinden zeigen auf, wie sie die innere
Siedlungsentwicklung und die Siedlungsqualität fördern und wie die
Siedlungsentwicklung auf die vorhandenen oder noch zu schaffenden
Kapazitäten des Verkehrsnetzes abgestimmt ist (§13 Abs.2bis BauG).
Damit wurde die Verdichtung als allgemeines Erfordernis der
Planungspflicht in §13 BauG integriert (vgl. CHRISTIAN HÄUPTLI,
in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, §13
N60). Gemäss §46 BauG fördern die Gemeinden eine verdichtete

Bauweise, die Schliessung von Baulücken sowie die vollständige
Ausnutzung bestehender Gebäude. Damit soll insgesamt die dichte
Bauweise gefördert und dadurch die Nutzung erhöht werden, so dass
eine flächensparende Bebauung entsteht (vgl. HÄUPTLI, a.a.O., §46
N5f.). Es handelt sich hierbei um eine blosse Programmbestimmung
für die Gemeinden (vgl. VGE vom 6.November 1995
[WBE.1994.265], Erw.II/2c).
2.7.
2.7.1.
Räumliche Leitbilder sind informelle Planungsinstrumente. Als
Koordinationsinstrument erlauben sie mitunter, räumliche Konflikte
frühzeitig zu erkennen. Bezüglich der Innenentwicklung, im
Speziellen der Verdichtung, können sie helfen, längerfristige
Entwicklungen zu veranschaulichen (vgl. HEIDI HAAG, Räumliches
Leitbild, Ortsentwicklung aktiv steuern, in: Inforaum – Magazin für
Raumentwicklung, September 3/2019 [Espace Suisse], S.9).
Gestützt auf das Raumentwicklungsleitbild (REL) bezeichnete die
Stadt B. Umnutzungs und Transformationsgebiete (…). Bei den
Umnutzungs und Transformationsgebieten handelt es sich nach
Darstellung der Stadt um sehr gut erschlossene Gebiete, die das
Stadtzentrum auf der Südseite der C. um den Bahnhof und nach
Osten erweitern und die D. als "kleine Stadt in der Stadt" verdichten.
2.7.2.
Das A. Areal wird von der Stadt B. nicht als Umnutzungs und
Transformationsgebiet betrachtet. Entsprechend ist nicht
beabsichtigt, die Ausnützung sehr stark zu erhöhen. Zur
Veranschaulichung möglicher Entwicklungen überbauter Gebiete
kann die Arbeitshilfe Innenentwicklung des Kantons Thurgau
herangezogen werden. Danach werden bebaute Gebiete entweder
durch Erhalten, Erneuern, Weiterentwickeln oder Umstrukturieren
entwickelt. Erhalten bedeutet, dass eine Entwicklung im Bestand
stattfindet durch geringfügige Anpassung der Baustruktur. Bei der
Erneuerung wird die Innenentwicklung durch eine massvolle
Veränderung an der Baustruktur im Rahmen der bestehenden
Siedlungsstruktur umgesetzt; Entwicklungsreserven werden dabei
möglichst ausgenutzt. Im Rahmen der Weiterentwicklung wird die

Innenentwicklung durch eine Veränderung an der Baustruktur unter
Berücksichtigung und teilweise auch Veränderung der
Siedlungsstruktur vorangetrieben; dabei werden
Entwicklungsreserven ausgenutzt oder das Nutzungsmass erhöht. Bei
der Umstrukturierung findet die Innenentwicklung über einen Ersatz
bestehender Baustrukturen und eine Transformation der
Siedlungsstruktur statt; dabei wird das Nutzungsmass stark erhöht
(vgl. SAMUEL KISSLING, Trends in der kantonalen Richtplanung, in:
R & U, September 3/2017 [VLP ASPAN], S.32f.). Die Zonierung
des A. Areals entspricht – unter Einbezug des Einwendungs und
Verwaltungsbeschwerdeverfahrens – einer Weiterentwicklung mit
Erhöhung des Nutzungsmasses.
Mit einer maximalen Ausnützungsziffer von 1.25 bzw. – je nach
erweiterter Nutzung aufgrund einer Gestaltungsplanung – von 1.75
ist eine adäquate Gebietsentwicklung des A. Areals möglich. Für
eine qualitätsvolle Innenentwicklung mit haushälterischer
Bodennutzung ist nicht lediglich die bauliche Dichte entscheidend,
sondern insbesondere auch die Nutzungsdichte (z.B. Anzahl
Einwohner und Beschäftige pro ha; vgl. ANDREAS SCHNEIDER,
IRAP Kompass Innenentwicklung, in: R & U, Februar 1/2017 [VLP
ASPAN], S.21). Es würde auch zu kurz greifen, die Entwicklungs
möglichkeiten des A. Areals auf dessen Nutzungsmass zu reduzie
ren. Unter einer hochwertigen Verdichtung wird die Schaffung
kompakter Siedlungen mit Lebens und Wohnqualität verstanden. In
diesem Sinne ist eine hochwertige Verdichtung ein Element der
Siedlungsqualität (vgl. ANNEMARIE STRAUMANN, Siedlungen
hochwertig verdichten, in: R & U, September 3/2015 [VLP ASPAN],
S.5). Nach dem Planungsbericht soll das A. Areal mit Geschäfts ,
Gewerbe und Wohnbauten weiterentwickelt werden, wobei
Arbeitsaktivitäten (einschliesslich Dienstleistungs und Gast
wirtschaftsbetriebe, Bildung, Sport und Freizeit) sowie kulturelle
Nutzungen im Vordergrund stehen. Mit der Vernetzung von Wohnen,
Arbeiten und weiteren Alltagsinfrastrukturen ist die Zonierung geeig
net, einen Beitrag zu einer höheren "funktionalen und sozialen
Dichte" zu leisten (vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S.21).
2.7.3.

Weder das Bundesrecht noch das kantonale Recht verschaffen
der Beschwerdeführerin einen Anspruch darauf, dass ihr Areal als
Transformations und Umnutzungsgebiet zoniert bzw. das dortige
Nutzungsmass stark erhöht wird. §46 BauG bestimmt, dass die
Gemeinden eine verdichtete Bauweise fördern. Mit der fehlenden
Verpflichtung brachte der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass wo
möglich verdichtet werden soll, Verdichtung aber nicht überall
angebracht ist (vgl. HÄUPTLI, a.a.O., §46 N11 mit Hinweis). Im
Planungsverfahren sind alle Interessen einzubeziehen, zu werten und
mit dem Verdichtungsziel abzugleichen und daraus Ort und Art der
Verdichtung in einem Gebiet festzulegen (vgl. MEINRAD HUSER,
Baubeschränkungen und Verdichtung, in: R & U, November 4/2016
[VLP ASPAN], S.21).
2.7.4. (…)
2.7.5.
Was die Mindestdichten im Richtplankapitel S1.2 anbelangt,
hat die Genehmigungsbehörde erwogen, die Stadt B. rechne in den
Wohn und Mischzonen bis 2030 mit einer Steigerung der
Einwohnerdichte auf gut 67E/ha. Dieser Entwicklungspfad sei
richtplankonform. In der Tat kann damit den Vorgaben des
Richtplans entsprochen werden. Danach zeigen die Gemeinden
Schritte auf, wie unter anderem ein Zielwert von 70E/ha in urbanen
Entwicklungsräumen bis 2040 erreicht werden kann. Dabei handelt
es sich, wie der abschliessende Vorprüfungsbericht zu Recht
ausführt, um einen kontinuierlichen Prozess. Der Planungshorizont
für Nutzungspläne von üblicherweise 15Jahren erlaubt es, im Rah
men einer künftigen Revision das Richtplanziel erneut zu überprüfen
und gegebenenfalls weiteren Verdichtungsbedarf umzusetzen. Aus
der Zielvorgabe des Richtplans lässt sich mithin nicht ableiten, dass
ein bestimmtes Gebiet in Wohn und Mischzonen einer Aufzonung
bedarf. Die Einwohnerdichte berechnet sich anhand der Anzahl
Einwohner innerhalb der Wohn und Mischzonen pro ha
Bruttozonenfläche der überbauten Wohn und Mischzonen. Damit
beziehen sich die Richtplanbeschlüsse zur Innenentwicklung nicht
auf einzelne Gebiete einer Gemeinde, was die Beschwerdeführerin in
der Replik im Ergebnis einräumt.

28 Mehrwertabgabe; Informationspflicht (§28 Abs.1 BauG)
Im Mehrwertabgabeverfahren kommt der Informationspflicht gemäss
§28b Abs.1 BauG die Bedeutung einer Ordnungsvorschrift zu. Um eine
Gültigkeitsvorschrift handelt es sich nicht. Eine Verletzung bzw.
Missachtung der Bestimmung führt nicht zur Verwirkung der
Mehrwertabgabe.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3.Kammer, vom
18.November 2020, in Sachen A. AG gegen Einwohnergemeinde X. sowie
Regierungsrat (Beigeladener) (WBE.2020.154).
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Aufgrund der Einzonung einer Teilfläche von 4'755m2 der
Parzelle Nr.129 von der Grünzone in die Wohnzone W3 wurde eine
Mehrwertabgabe in der Höhe von Fr.166'425.00 verfügt. Umstritten
ist, ob die Festsetzung dieser Mehrwertabgabe gerechtfertigt oder ob
eine allfällige Mehrwertabgabe verwirkt ist. Es geht um die Frage,
welche Folgen eine Verletzung bzw. Nichtbeachtung der in §28b
Abs.1 Satz1 BauG festgehaltenen Informationspflicht zeitigt.
2.2. (…)
2.3.
2.3.1.
Gemäss §28b Abs.1 BauG orientiert der Gemeinderat
aufgrund von Schätzungen durch das kantonale Steueramt bei der
öffentlichen Auflage des Nutzungsplanentwurfs über die
voraussichtliche Höhe der Abgabe. Er erlässt eine Verfügung über
die definitive Höhe, sobald der Nutzungsplan genehmigt und
anwendbar ist. Massgeblich für die Festlegung der Höhe der Abgabe