ag_verwaltungsgericht · WBE.2022.112 · 2022-08-22 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2022.112


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2022.112 / ME / jb
(2022-000129)
Art. 83
Urteil vom 22. August 2022
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichter Dommann
Gerichtsschreiber Meier
Rechtspraktikantin Erny
Beschwerde- A._____,
führer 1
Beschwerde- B._____ GmbH,
führerin 2
beide vertreten durch lic. iur. Marc Dübendorfer, Rechtsanwalt,
Laurenzenvorstadt 11, Postfach, 5001 Aarau
gegen
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
handelnd durch das Departement Volkswirtschaft und Inneres,
Kantonspolizei, Fachstelle SIWAS, Postfach 3502, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Ausübung einer bewilligungspflichtigen
Tätigkeit im Bereich der privaten Sicherheitsdienste
Entscheid des Regierungsrats vom 16. Februar 2022

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
A. ist Geschäftsführer der B. GmbH, C.. Gemäss Handelsregisterauszug
bezweckt diese Gesellschaft den Betrieb eines Sicherheitsunternehmens,
das sich insbesondere mit Personenüberwachung, Personenschutz,
Dienstleistungen im Bereich Ladendetektiv und anderen
Sicherheitsaufgaben befasst.
2.
Im April 2021 wurde die Kantonspolizei, Fachstelle SIWAS, darauf auf-
merksam gemacht, dass A. respektive seine Firma B. GmbH für die D. AG
– und dabei unter anderem auch für E.-Filialen im Kanton Aargau –
Sicherheitsleistungen erbrachte. Daraufhin wurde A. von der Fachstelle
SIWAS aufgefordert, ein Gesuch zur Ausübung eines
bewilligungspflichtigen privaten Sicherheitsdienstes einzureichen. Am
24. April 2021 stellte die B. GmbH ein entsprechendes Gesuch bei der
Fachstelle SIWAS.
3.
Mit Schreiben vom 6. Mai 2021 gewährte die Fachstelle SIWAS der B.
GmbH das rechtliche Gehör im Hinblick auf die beabsichtigte Ablehnung
des Gesuchs. Hingewiesen wurde auf Einträge im Betrei-
bungsregisterauszug von A..
4.
Mit Eingabe vom 6. Juli 2021 nahmen A. und die B. GmbH Stellung und
ersuchten um Erteilung der Bewilligung.
5.
Mit Verfügung vom 5. August 2021 entschied die Fachstelle SIWAS:
1. Das Gesuch um Erteilung der Bewilligung für die Ausübung einer
bewilligungspflichtigen Tätigkeit im Bereich der privaten Sicher-
heitsdienste im Kanton Aargau vom 24. April 2021 wird abgelehnt.
2. Das Nichtbefolgen dieser Verfügung hat ein Strafverfahren im
Sinne von Art. 292 StGB (Ungehorsam gegen amtliche Verfügun-
gen) zur Folge:
Art. 292 StGB lautet wie folgt: "Wer der von einer zuständigen Be-
hörde oder einem zuständigen Beamten unter Hinweis auf die
Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassenen Verfügung nicht
Folge leistet, wird mit Busse bestraft."

- 3 -
B.
1.
Gegen die Verfügung der Fachstelle SIWAS erhoben A. und die B. GmbH
am 6. September 2021 Verwaltungsbeschwerde beim Regierungsrat.
2.
Am 16. Februar 2022 entschied der Regierungsrat:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, bestehend aus einer Staatsge-
bühr von Fr. 2'000.- sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von
Fr. 169.95 zusammen Fr. 2'169.95, werden den Beschwerdeführenden
auferlegt. Angesichts des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 1'500.-
sind von den Beschwerdeführenden noch Fr. 669.95 zu bezahlen.
3.
Die Ausrichtung einer Parteientschädigung entfällt.
C.
1.
Dagegen liessen A. und die B. GmbH am 23. März 2022
Verwaltungsgerichtsbeschwerde erheben und folgende Anträge stellen:
1.
In Aufhebung des angefochtenen Regierungsratsbeschlusses sei das Ge-
such um Erteilung der Bewilligung für die Ausübung einer bewilligungs-
pflichtigen Tätigkeit im Bereich der privaten Sicherheitsdienste gutzuheis-
sen.
2.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.
2.
Mit Beschwerdeantwort vom 2. Mai 2022 beantragte die Fachstelle SIWAS
die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge.
3.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (vgl.
§ 7 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).

- 4 -
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Nach § 57 Abs. 4 des Gesetzes über die Gewährleistung der öffentlichen
Sicherheit vom 6. Dezember 2005 (Polizeigesetz, PolG; SAR 531.200)
wird die Bewilligung für bewilligungspflichtige gewerbsmässig ausgeübte
Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste durch das zuständige Departement
erteilt. Gegen dessen Entscheid kann Beschwerde beim Regierungsrat ge-
führt werden (vgl. § 50 Abs. 1 lit. a des Gesetzes über die Verwaltungs-
rechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz,
VRPG; SAR 271.200]). Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwal-
tungsbehörden ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54
Abs. 1 VRPG). Angefochten ist ein Entscheid des Regierungsrats. Das Ver-
waltungsgericht ist daher zur Beurteilung vorliegender Beschwerde zustän-
dig.
2.
Nach § 42 lit. a VRPG ist zur Führung der Beschwerde befugt, wer ein
schutzwürdiges eigenes Interesse an der Aufhebung oder Änderung des
angefochtenen Entscheids hat.
Sowohl das Gesuch um Erteilung einer Bewilligung zur Ausübung eines
bewilligungspflichtigen privaten Sicherheitsdienstes im Kanton Aargau vom
24. April 2021 wie auch das Begleitschreiben vom 25. April 2021 erfolgten
im Namen der Beschwerdeführerin 2 und sind vom Beschwerdeführer 1 in
seiner Funktion als Geschäftsführer derselben unterschrieben worden. Ge-
suchstellerin war mithin einzig die Beschwerdeführerin 2; entsprechend ist
nur sie durch die Verweigerung der Bewilligung beschwert, nicht aber auch
der Beschwerdeführer 1 als Privatperson. Demzufolge ist nur die Be-
schwerdeführerin 2 beschwerdelegitimiert; auf die Beschwerde des Be-
schwerdeführers 1 ist demgegenüber nicht einzutreten.
Der Umstand, dass im vorinstanzlichen Entscheid implizit beide Beschwer-
deführer als beschwerdelegitimiert angesehen wurden, vermag an den vor-
stehenden Ausführungen nichts zu ändern. Dasselbe gilt in Bezug darauf,
dass die Fachstelle SIWAS in ihrer Verfügung vom 5. August 2021 den Be-
schwerdeführer 1 als Verfügungsadressaten bezeichnet hat. Dieses Ver-
sehen hatte im Übrigen für die Beschwerdeführerin 2 keine Nachteile zur
Folge, da sie über den gemeinsam bestellten Rechtsvertreter Kenntnis von
der Verfügung der Fachstelle SIWAS erlangte und, wie die Verwaltungsbe-
schwerde zeigt, alle notwendigen Schritte zur Wahrung ihrer Rechte einlei-
ten konnte.

- 5 -
3.
Die übrigen Beschwerdevoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde ist unter Vorbehalt von
Erw. 2 hiervor einzutreten.
4.
Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde können die unrichtige oder unvoll-
ständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen gerügt
werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Die Rüge der Unangemessenheit ist demge-
genüber ausgeschlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).
II.
1.
1.1.
Die Beschwerdeführenden rügen zunächst, das Bewilligungserfordernis
des "guten Leumunds" gemäss § 57 Abs. 3 PolG sei zu unbestimmt, um
die Einschränkung verfassungsmässiger Freiheitsrechte bzw. der Wirt-
schaftsfreiheit (Art. 27 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) rechtfertigen zu können.
1.2.
Nach Art. 27 Abs. 1 BV ist die Wirtschaftsfreiheit gewährleistet. Sie umfasst
insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang zu einer
privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung (Art. 27
Abs. 2 BV). Die gewerbsmässige Erbringung privater Sicherheitsdienstleis-
tungen fällt in den Schutzbereich von Art. 27 BV.
Die Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit erfordert eine gesetzliche Grund-
lage (Art. 36 Abs. 1 BV), ein öffentliches Interesse (Art. 36 Abs. 2 BV) und
die Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit (vgl. Art. 36 Abs. 3
BV; BGE 128 I 92, Erw. 2a).
1.3.
Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 2 und 36 Abs. 1 BV; § 2 Abs. 1 VRPG)
verlangt, dass die gesetzliche Grundlage eine generell-abstrakte Struktur
aufweist (Erfordernis des Rechtssatzes), dass der Rechtssatz demokra-
tisch ausreichend legitimiert ist (Erfordernis des Gesetzes im materiellen
bzw. formellen Sinn) und dass er ausreichend bestimmt ist (Erfordernis der
genügenden Normdichte). Je gewichtiger der Grundrechtseingriff, desto
höhere Anforderungen sind an die Normstufe und Normdichte zu stellen.
Schwere Eingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage im formellen
Gesetz selbst (vgl. PIERRE TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, § 19 N 2, 42;
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 343 ff.; Aargauische Ge-
richts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2007, S. 118).

- 6 -
1.4.
Das Polizeigesetz regelt im 3. Abschnitt die privaten Sicherheitsdienste.
Nach § 57 Abs. 1 lit. a-d PolG unterstehen der Personenschutz, die Privat-
detektei, die Bewachung von Grundstücken, Gebäuden, gefährlichen Gü-
tern und Werttransporten im Auftrag von Dritten sowie die Wahrnehmung
von Sicherheitsaufgaben im Auftrag des Kantons oder von Gemeinden der
Bewilligungspflicht, sofern diese Tätigkeiten gewerbsmässig ausgeübt wer-
den. Die Bewilligung ist für Selbständigerwerbende, Personengesellschaf-
ten und juristische Personen erforderlich (§ 57 Abs. 2 PolG) und wird vom
Departement Volkswirtschaft und Inneres (DVI) für die Dauer von maximal
4 Jahren erteilt (Abs. 4).
Die Verfügung, welche auf Gesuch hin eine aus polizeilichen Gründen un-
ter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, ist eine Polizeierlaubnis.
Für diese ist charakteristisch, dass die darum ersuchende Person einen
Rechtsanspruch auf Erteilung hat, wenn sie die gesetzlich festgelegten Vo-
raussetzungen erfüllt (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2650,
2661; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 44 N 29).
1.5.
Am 25. April 2021 ersuchte die Beschwerdeführerin 2 um Erteilung einer
Bewilligung zur Ausübung eines privaten Sicherheitsdienstes im Kanton
Aargau. Gemäss den Angaben im Gesuchsformular ist die Beschwerde-
führerin 2 in den Bereichen Bewachungen/Überwachungen, Personenbe-
gleitschutz, Detektivdienste sowie Notruf-Überwachungsanlagen tätig.
Diesbezüglich ging die Vorinstanz zu Recht von einer gewerbsmässigen
Tätigkeit aus, die der Bewilligungspflicht nach § 57 Abs. 1 PolG untersteht.
Dies wird von den Beschwerdeführenden vor Verwaltungsgericht nicht
mehr bestritten.
1.6.
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind die Handlungsfähigkeit
und der gute Leumund der geschäftsführenden Person (§ 57 Abs. 3 PolG).
Dabei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der Aus-
legung bedarf. Die Bewilligungsvoraussetzung des guten Leumunds ist
auch in anderem Zusammenhang gebräuchlich (vgl. hinten Erw. 2.3). Un-
bestimmte Rechtsbegriffe sind sog. offene Normen, die Ziele, Eckwerte
oder einen Rahmen für die Verwaltungstätigkeit festlegen. Sie umschreiben
den Tatbestand und/oder die Rechtsfolge in offener Weise (HÄFELIN/
MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 391). Derartige offene Normen, deren "Frei-
räume" durch die rechtsanwendenden Behörden auszufüllen sind, sind in
der Regel auf die Komplexität und Veränderlichkeit der zu regelnden
Sachverhalte sowie auf die entsprechend gewandelten Anforderungen an
die öffentliche Verwaltung, von welcher flexibles und zeitgerechtes Rea-
gieren auf sich wandelnde Sachverhalte und Erkenntnisse verlangt wird,

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zurückzuführen. Mittels unbestimmten Rechtsbegriffen öffnet der Gesetz-
geber den rechtsanwendenden Behörden Gestaltungsspielräume, die im
Rahmen der Vorgaben zwecks Realisierung einer individualisierenden
Einzelfallgerechtigkeit zu konkretisieren sind (RENÉ WIEDERKEHR/PAUL
RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012,
Rz. 1421).
Im Ergebnis ist festzuhalten, dass es sich beim Begriff des guten Leumunds
in § 57 Abs. 3 PolG um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt und als
solcher anerkanntermassen mit dem Legalitätsprinzip vereinbar ist. Allein
daraus, dass die Erteilung der nachgesuchten Bewilligung unter anderem
einen guten Leumund voraussetzt, lässt sich somit nicht auf eine Verlet-
zung der Wirtschaftsfreiheit schliessen.
2.
2.1.
Die Bewilligung zur Ausübung eines privaten Sicherheitsdienstes wurde
der Beschwerdeführerin 2 verweigert, da dem Beschwerdeführer 1 als Ge-
schäftsführer kein guter Leumund bescheinigt werden konnte. Die Vor-
instanz führte diesbezüglich aus, dass der Beschwerdeführer 1 im Jahr
1998 die F. GmbH gegründet habe, über welche am 31. Juni 2019 (richtig
31. Januar 2019) der Konkurs eröffnet worden sei. Im Zusammenhang mit
diesem Konkursverfahren sei der Beschwerdeführer 1 mit Strafbefehlen
der Staatsanwaltschaft Zofingen-Kulm vom 29. Januar 2020 und
9. November 2020 wegen Ungehorsams im Betreibungs- und
Konkursverfahren verurteilt worden. Zudem liege ein weiterer Strafbefehl
der Staatsanwaltschaft Zofingen-Kulm vom 29. Januar 2019 wegen
Nichtabgabe der Kontrollschilder und des Fahrzeugausweises trotz
behördlicher Aufforderung vor. Die Strafbefehle vom 29. Januar 2020 und
9. November 2020 würden einen Bezug zur geschäftlichen Tätigkeit des
Beschwerdeführers 1 aufweisen und sich daher vertrauensmindernd
auswirken. Am 19. Februar 2019 habe der Beschwerdeführer 1 die Be-
schwerdeführerin 2 gegründet. Diese habe die Tätigkeit für ihre private Auf-
traggeberin aufgenommen, ohne dass zuvor die erforderliche Bewilligung
eingeholt worden wäre. Damit könnte ein strafbares Verhalten nach § 61
Abs. 1 PolG vorliegen. Das mangelnde Verständnis für diese für private Si-
cherheitsdienste zentralen Regelung spreche nicht für den Beschwerde-
führer 1. Dies wirke sich bezüglich seiner Fähigkeiten als Geschäftsführer
eines privaten Sicherheitsdienstes gerade auch angesichts seiner langen
Berufserfahrung vertrauensmindernd aus. Schliesslich weise der Betrei-
bungsregisterauszug des Beschwerdeführers 1 zehn Betreibungen über
gesamthaft Fr. 253'750.36 auf. Die Forderungen würden einerseits aus
dem Konkurs der F. GmbH, aber andererseits auch aus dem privaten
Bereich des Beschwerdeführers 1 stammen. Auch wenn für einen Teil der
Betreibungsforderungen hätten Regelungen getroffen werden können,
ändere das nichts am vertrauensmindernden Umstand, dass sich beim

- 8 -
Beschwerdeführer 1 über einen längeren Zeitraum erhebliche Schulden
angehäuft hätten. Die bestehenden Schulden hätten einen nicht
unbeachtlichen Anteil daran.
2.2.
Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass der Beschwerdeführer 1
im Jahr 1998 die F. GmbH gegründet habe, über welche nach über
20 Jahren anstandsloser Tätigkeit am 21. Januar 2019 (richtig 31. Januar
2019) der Konkurs eröffnet worden sei. Der Konkurs sei für den
Beschwerdeführer 1 privat und geschäftlich belastend gewesen. Die
aktuelle Situation zeige aber, dass sich die Schuldensituation soweit
bereinigt habe, dass sich Vorbehalte zur Eignung des Beschwerdeführers 1
nicht mehr rechtfertigten. Der Betreibungsregisterauszug enthalte
10 Positionen, wovon 8 seit geraumer Zeit beglichen seien. Die Position 10,
welche vor der Vorinstanz noch offen gewesen sei, habe zwischenzeitlich
getilgt werden können. Den Konkurs betreffend seien laut Kollokationsplan
Forderungen über rund Fr. 101'000.00 verblieben. Auf Abtretungen
und/oder Verantwortlichkeitsansprüche würden die Gläubiger verzichten.
Mit der gegen ihn persönlich regressierenden SVA Aargau habe der
Beschwerdeführer 1 einen Tilgungsplan vereinbart und bereits sechs der
elf Raten bezahlt. Die finanzielle Situation des Beschwerdeführers 1 sei
soweit wieder im Lot. Gegen den Beschwerdeführer 1 seien effektiv drei
Strafbefehle ergangen. Die Probezeit aus dem Strafbefehl vom 29. Januar
2019 sei im ersten Quartal 2021 abgelaufen und der Eintrag sei bereits vor
Einreichung des Gesuchs aus dem Strafregister gelöscht worden. Die bei-
den weiteren Delikte gemäss Strafbefehlen vom 29. Januar 2020 und
9. November 2020 hätten lediglich Übertretungen dargestellt. Die verhäng-
ten Strafbefehle würden zwar auf eine gewisse Nachlässigkeit im Umgang
mit staatlichen Behörden schliessen lassen. Unter dem Aspekt des Publi-
kumsschutzes seien sie indes angesichts des Unrechtsgehalts und des
Strafmasses von untergeordneter Bedeutung für die Ausübung eines pri-
vaten Sicherheitsdienstes. Die Vorinstanz habe schliesslich zu Unrecht
nicht berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer 1 bis vor dem Konkurs sei-
ner früheren Gesellschaft während rund 20 Jahren die Tätigkeit im Sicher-
heitsbereich anstandslos erbracht habe.
2.3.
2.3.1.
Indem § 57 Abs. 3 PolG für die Bewilligung eines privaten Sicherheitsdiens-
tes einen "guten Leumund" des Geschäftsführers voraussetzt, wird an ei-
nen unbestimmten Rechtsbegriff angeknüpft, der ausgelegt werden muss.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss das Gesetz in erster
Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck
sowie den ihm zugrundeliegenden Wertungen ausgelegt werden. Die Ge-
setzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon

- 9 -
der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten ver-
standene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Ent-
scheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Er-
gebnis nach Massgabe des Gesetzeszwecks (ratio legis). Dabei befolgt
das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt
es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen
Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE147 I 136, Erw.2.3.2; 145 III 446,
Erw.4.3.1; 145 III 63, Erw.2.1).
2.3.2.
Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut. Das Polizeigesetz stellt auf
den guten Leumund ab, ohne den Begriff selbst oder in einer zugehörigen
Verordnung zu definieren. Die kantonale und die bundesgerichtliche Recht-
sprechung setzen den Begriff des guten Leumunds mit dem guten Ruf
gleich, was denn auch mit der französischen (bonne réputation) und der
italienischen (buona reputazione) Fassung des Begriffs übereinstimmt. In
diesem Zusammenhang umfasst der gute Leumund verschiedene Ele-
mente wie Integrität, Gewissenhaftigkeit, Verlässlichkeit, einwandfreie
Sorgfalt, Ehrlichkeit, Beachtung des Grundsatzes von Treu und Glauben
im Geschäftsverkehr sowie die Beachtung der Rechtsordnung (vgl. auf
kantonaler Ebene Urteil des Appellationsgerichts Basel-Stadt VD.2017.200
vom 22. Februar 2018, Erw. 2.2; Urteil des Obergerichts des Kantons
Zürich VR140007 vom 6. November 2014, Erw. 4.1; Urteil des Cour de jus-
tice des Kantons Genf ATA/914/2019 vom 21. Mai 2019, Erw. 10a mit einer
negativen Formulierung; vgl. auf Bundesebene Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts BVGE 2011 41 vom 20. April 2011, Erw. 2.3.3; Urteil des
Bundesgerichts 2C_690/2013 vom 24. Januar 2014, Erw. 4.1.2 mit weite-
ren Hinweisen).
Im Rahmen der grammatikalischen Auslegung ist entsprechend der darge-
stellten Rechtsprechung davon auszugehen, dass der Begriff "Leumund"
weit zu fassen ist. Dieser Umstand sowie namentlich die Kriterien Integrität,
Gewissenhaftigkeit, Verlässlichkeit und einwandfreie Sorgfalt legen es
nahe, dass bei der Prüfung des Leumunds auch der Umgang mit Geld zu
berücksichtigen ist. Die grammatikalische Auslegung spricht folglich dafür,
bei der Beurteilung des Leumunds auch die finanziellen Verhältnisse ein-
zubeziehen.
2.3.3.
Bei der systematischen Auslegung ist die Stellung einer Regelung inner-
halb der Gesetzgebung zu berücksichtigen. Massgeblich ist dabei insbe-
sondere die Systematik des betreffenden Erlasses selber; überdies ist auf
das Verhältnis einer Norm zu Vorschriften in anderen Erlassen – insbeson-
dere desselben Gemeinwesens – abzustellen.

- 10 -
Der Begriff "Leumund" wird im PolG ausschliesslich im Rahmen der Bewil-
ligungsvoraussetzungen für den privaten Sicherheitsdienst verwendet. Ent-
sprechend erweist sich die systematische Auslegung des PolG als unergie-
big.
Der Begriff "Leumund" wird indessen auch in drei weiteren kantonalen
Erlassen verwendet. Gemäss § 31 Abs. 1 der Geldspielverordnung vom
11. November 2020 (GSV; SAR 959.312) setzt die Erteilung einer Spiello-
kalbewilligung unter anderem einen guten Leumund voraus. Wie dieser zu
definieren ist, lässt sich der Bestimmung indessen nicht entnehmen. Auch
Bestatterinnen und Bestatter (§ 10b Abs. 2 der Verordnung über das
Bestattungswesen vom 11. November 2009 [Bestattungsverordnung,
SAR 371.112]) sowie Wirtinnen und Wirte, welche ihre nichtaargauischen
Fähigkeitsausweise anerkennen lassen wollen (§ 17 Abs. 5 der Verord-
nung über das Gastgewerbe und den Kleinhandel mit alkoholhaltigen Ge-
tränken [Gastgewerbeverordnung, GGV; SAR 970.111]), müssen über ei-
nen guten bzw. tadellosen Leumund verfügen. § 10b Abs. 2 Satz 2 Bestat-
tungsverordnung sowie § 17 Abs. 6 GGV legen ausdrücklich fest, dass der
gute bzw. tadellose Leumund unter anderem mittels Betreibungsregister-
auszug nachzuweisen ist. Dies legt den Schluss nahe, dass nach Auffas-
sung des kantonalen Gesetz- bzw. Verordnungsgebers der Leumund auch
finanzielle Aspekte betrifft und in diesem Zusammenhang – je nach Sach-
bereich – zwingend ein Betreibungsregisterauszug einzureichen ist.
Demzufolge spricht auch die systematische Auslegung des kantonalen
Rechts eher dafür, dass bei der Überprüfung des guten Leumunds die fi-
nanziellen Verhältnisse des Betroffenen mitzuberücksichtigen sind. Der
Umstand, dass andernorts der Leumund und die finanziellen Verhältnisse
auseinandergehalten werden (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, S. 4 f.),
vermag an dieser Einschätzung nichts zu ändern.
2.3.4.
Die historische Auslegung stützt sich auf die Materialien der Gesetzgebung
ab. Diese Auslegungsmethode ist vorliegend nicht ergiebig. Insbesondere
lassen sich der massgebenden Botschaft des Regierungsrats für die vor-
liegende Fragestellung keine Hinweise entnehmen (Botschaft des Regie-
rungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 12. Februar 2020
zum Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit [Polizei-
gesetz, PolG], 20.35).
2.3.5.
Die teleologische Auslegung schliesslich fragt nach dem Gesetzeszweck
(sog. ratio legis). § 57 PolG statuiert eine polizeiliche Bewilligungspflicht für
private Sicherheitsdienste. Polizeiliche Bewilligungspflicht bedeutet, dass
eine bestimmte Tätigkeit von einer Bewilligung abhängig gemacht wird, da-

- 11 -
mit zum Voraus abgeklärt werden kann, ob diese Tätigkeit mit den polizei-
lichen Vorschriften übereinstimmt. Wo das Einschreiten von Fall zu Fall
nicht genügt, d.h. eine bestimmte Tätigkeit nach der Erfahrung regelmässig
mit gewissen polizeilichen Gefahren verbunden ist, ermöglicht die Einfüh-
rung einer Bewilligungspflicht, eine Tätigkeit vor ihrer Aufnahme auf eine
allfällige Gefährdung hin zu überprüfen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2570). Bei der Bewilligungsvoraussetzung des guten Leumunds ge-
mäss § 57 Abs. 3 PolG handelt es sich um eine persönliche Vorausset-
zung, mit welcher sichergestellt werden soll, dass es sich beim Geschäfts-
führer um eine Person handelt, die für die Vermeidung der mit der Tätigkeit
des privaten Sicherheitsdienstes regelmässig verbundenen polizeilichen
Gefahren Gewähr bieten kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 2658; BGE 104 Ia 187, Erw. 2b). Dafür ist unter anderem in einem wei-
ten Mass Verlässlichkeit und Vertrauenswürdigkeit erforderlich.
Für die konkrete Frage, ob ein Gesuchsteller mit Rücksicht auf seinen Leu-
mund zu einer Prüfung oder zu einem der Bewilligungspflicht unterstehen-
den Beruf zuzulassen sei, hat sich das Bundesgericht bereits im Urteil
BGE 104 Ia 187 vom 8. November 1978 für eine weite Auslegung des Be-
griffs des guten Leumunds ausgesprochen. Danach darf sich die beurtei-
lende Behörde nicht mit einer rein formellen Betrachtungsweise begnügen.
In solchen Fällen sei vielmehr aufgrund des aus Art. 8 BV (bzw. Art. 4
[a]BV) abgeleiteten Grundsatzes der Verhältnismässigkeit konkret zu prü-
fen, ob die Lebensführung des Anwärters mit einem Makel behaftet sei, der
ihn als zur Ausübung des betreffenden Berufes ungeeignet erscheinen
lasse. Das Erfordernis des guten Leumunds sei mithin verfassungsgemäss,
d.h. unter dem Gesichtswinkel der Zweckangemessenheit, auszulegen
(Erw. 2.b).
Die Kundschaft überträgt den privaten Sicherheitsdienst regelmässig eine
sehr hohe Verantwortung. Entsprechend bestehen hohe Ansprüche an
diese Firmen bzw. deren geschäftsführende Person in Bezug auf Integrität,
Gewissenhaftigkeit, Verlässlichkeit, Sorgfalt, Ehrlichkeit etc. (vgl. vorne
Erw. 2.3.2). Diese Kriterien sind je in ihrer Ganzheit zu prüfen bzw. lassen
sich nicht unterteilen in eine "Integrität ohne finanzielle Aspekte" und eine
"Integrität betreffend finanzielle Aspekte" etc. Der Einbezug der finanziellen
Umstände drängt sich umso mehr auf, als grundsätzlich bei einer Verschul-
dung die Gefahr der Bestechlichkeit erhöht sein dürfte. Auch die teleologi-
sche Auslegung spricht somit dafür, bei der Überprüfung des Leumunds
die finanzielle Situation einzubeziehen.
2.3.6.
Im Ergebnis ergibt die Auslegung, dass bei im Rahmen der Prüfung des
Leumunds die finanziellen Umstände des Betroffenen mitzuberücksichti-
gen sind.

- 12 -
2.4.
In strafrechtlicher Hinsicht wurde der Beschwerdeführer 1 mit insgesamt
drei Strafbefehlen zu Bussen und einer Geldstrafe verurteilt. Obwohl keine
der Verurteilungen im privaten Strafregisterauszug ersichtlich ist, kann den
Ausführungen der Beschwerdeführenden in Bezug auf deren Relevanz
nicht gefolgt werden. Im Hinblick auf einen guten Leumund (vgl. vorne
Erw. 2.3) ist die strafrechtliche Vorgeschichte nicht nur unter dem Aspekt
des Publikumsschutzes in der Tätigkeit als privater Sicherheitsdienstleister
zu berücksichtigen. Ein Element des guten Leumunds stellt vielmehr allge-
mein die Beachtung der Rechtsordnung dar. Die Verurteilungen können
diesbezügliche Vorbehalte begründen. Weiter ist unter diesem Aspekt zu
berücksichtigen, dass – wie die Vorinstanz zutreffend ausführte – die Be-
schwerdeführerin während rund 2 Jahren eine bewilligungspflichtige Tätig-
keit ausgeführt hat, ohne über eine entsprechende Bewilligung zu verfügen.
Dadurch liegt die Wahrscheinlichkeit nahe, dass sie sich nach § 61 Abs. 1
PolG strafbar gemacht haben könnte, zumal Abs. 2 auch die fahrlässige
Begehung unter Strafe stellt. Dies lässt nicht nur fraglich erscheinen, ob der
Beschwerdeführer 1 für die pflichtgemässe Sorgfalt in der Berufsausübung
Gewähr bietet. Vielmehr ist dieses Verhalten auch geeignet, den Leumund
des Beschwerdeführers 1 zu beeinträchtigen.
Im Betreibungsregister ist der Beschwerdeführer 1 mit 10 Betreibungen
über gesamthaft Fr. 253'750.36 (Zeitraum von März 2018 bis Februar
2021) verzeichnet. Die Beschwerdeführenden machen geltend, dass die
finanzielle Situation inzwischen fast vollständig bereinigt sei. Lediglich ein
Betrag von Fr. 6'953.25 sei noch ausstehend, weshalb sich die Verweige-
rung der Bewilligung unter diesem Aspekt nicht mehr rechtfertige. Die Be-
schwerdeführenden verkennen in dieser Hinsicht, dass es sich beim guten
Leumund nicht um eine Beurteilung des Ist-Zustands handelt. Vielmehr
geht es dabei um eine Betrachtung und Bewertung des gesamten bisher
massgeblichen Verhaltens einer Person. Der Beschwerdeführer 1 ist über
3 Jahre hinweg den Forderungen seiner Gläubiger gegenüber nicht bzw.
nur ungenügend nachgekommen, was zu diversen Betreibungen geführt
hat. Zwar bemüht sich der Beschwerdeführer 1 inzwischen um den Abbau
der Schulden, doch lassen die Eintragungen im Betreibungsregisterauszug
erhebliche Zweifel an seiner Zahlungsmoral aufkommen. Dies umso mehr,
als die Betreibung vom 1. Februar 2021 in keinem Zusammenhang mehr
mit dem Konkurs der ehemaligen Sicherheitsfirma stand. Insgesamt kann
der Beschwerdeführer 1 keinen guten Leumund für sich beanspruchen.
Der Vollständigkeit halber ist zudem darauf hinzuweisen, dass der Be-
schwerdeführer 1 vor der Gründung der Beschwerdeführerin 2 bereits über
20 Jahre als Geschäftsführer eines Sicherheitsunternehmens mit Sitz im
Kanton Aargau, das sich insbesondere mit Personen- und Objektbewa-
chungen, Personenbegleitschutz und weiteren Sicherheitsaufgaben be-
fasste, tätig war. Hierbei handelte es sich um Tätigkeiten, die der Bewilli-

- 13 -
gungspflicht nach § 57 Abs. 1 PolG unterliegen. Gaben die Beschwerde-
führenden im Begleitschreiben zum Gesuch (Vorakten 25) noch an, das
Einholen der Bewilligung sei aufgrund der Pandemie und deren Konse-
quenzen in Vergessenheit geraten, machten sie in der nachfolgenden Ver-
waltungsbeschwerde (Vorakten 103) geltend, sie hätten nicht darum ge-
wusst, dass ihre Tätigkeit der Bewilligungspflicht unterliege. Ungeachtet
dessen, ob sich die Beschwerdeführenden tatsächlich in einem Irrtum über
die Bewilligungspflicht befanden, darf von einem langjährigen Geschäfts-
führer eines Sicherheitsunternehmens erwartet werden, dass er sich mit
allen relevanten Fragestellungen für seinen Betrieb auseinandersetzt.
Hierzu gehört zweifelsohne auch die Frage der Bewilligungspflicht. Die
diesbezügliche Untätigkeit des Beschwerdeführers 1 lässt deshalb zumin-
dest Zweifel an einer sorgfältigen Geschäftsführung aufkommen und wirkt
sich damit zusätzlich negativ auf den Leumund aus.
2.5.
Somit lässt es sich nicht beanstanden, dass die Vorinstanzen von einem
getrübten Leumund ausgingen und sie deshalb die Bewilligung für die ge-
werbsmässig ausgeübte Tätigkeit als privaten Sicherheitsdienst verweiger-
ten.
3.
Soweit die Beschwerdeführenden vorbringen, die Vorinstanz habe den Um-
stand, dass der Beschwerdeführer 1 bis zur Beginn der Probleme mit sei-
ner konkursiten Firma während rund 20 Jahren die Tätigkeit im Sicherheits-
bereich anstandslos erbracht habe, zu Unrecht nicht berücksichtigt, können
sie daraus nichts für sich ableiten. Dass ein Geschäftsführer im Rahmen
seiner Tätigkeit für die Einhaltung der Rechtsordnung und die Erfüllung der
finanziellen Verpflichtungen besorgt ist, wird von ihm erwartet und stellt
keine über den normalen Rahmen hinausgehende Leistung dar.
4.
Zusammenfassend erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als
unbegründet und ist abzuweisen.
III.
1.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrens- und Parteikosten in der
Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien
verlegt (vgl.§ 31 Abs. 2 VRPG). Entsprechend dem Verfahrensausgang
haben die Beschwerdeführenden die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu
tragen.
2.
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der
Bedeutung der Sache auf Fr. 2'400.00 festgelegt (vgl. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22

- 14 -
Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November
1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleige-
bühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
3.
Parteikosten sind nicht zu ersetzen (vgl. § 29 i.V.m. § 32 Abs. 2 VRPG).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 2'400.00 sowie der Kanzleigebühr und Auslagen von
Fr. 204.00, gesamthaft Fr. 2'604.00, sind von den Beschwerdeführenden
unter solidarischer Haftbarkeit zu bezahlen.
3.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an:
die Beschwerdeführenden (Vertreter)
den Regierungsrat des Kantons Aargau
das Departement für Volkswirtschaft und Inneres, Kantonspolizei, Fach-
stelle SIWAS
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht
innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor
bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde
muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter
Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit
Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als

- 15 -
Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 22. August 2022
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Meier