ag_verwaltungsgericht · WBE.2024.164 · 2024-10-07 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2024.164

Ausstand; Zuständigkeit Beurteilung Ausstandsgesuch
- In Bezug auf kantonale Mitarbeitende gilt als Aufsichtsbehörde im Sine von § 16 Abs. 4 VRPG (ausschliesslich) der Regierungsrat (Erw. II/2).
- Ausnahme- bzw. Spezialfälle (Erw. II/3).

Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2024.164 / MW / we
Art. 96
Urteil vom 7. Oktober 2024
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichterin Lang
Verwaltungsrichter Winkler
Gerichtsschreiber Wildi
Beschwerde- A._____
führer 1
Beschwerde- A._____, X._____zucht
führerin 2
beide vertreten durch Dr. iur. Christine Hehli Hidber, Rechtsanwältin,
Niederlenzerstrasse 10, 5600 Lenzburg
gegen
Departement Gesundheit und Soziales, Generalsekretariat,
Bachstrasse 15, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Tierschutz (Ausstand)
Entscheid des Departements Gesundheit und Soziales vom 4. April 2024

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Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Am 24. Januar 2022 führte das Departement Gesundheit und Soziales
(DGS), Amt für Verbraucherschutz, Veterinärdienst, in der Wellensittich-
zucht von A._____ eine Nachkontrolle zur Kontrolle vom 17. Februar 2020
durch, bei der er erneut Mängel feststellte. Die Überbelegung zweier Voli-
eren brachte der Veterinärdienst bei der Polizei zur Anzeige. Zudem for-
derte er A._____ auf, mit jedem Zuchttier eine Belastungsbeurteilung bei
einer Fachperson durchführen zu lassen und die erstellten Belastungsbe-
urteilungen vorzulegen.
Am 23. Juni 2023 gab Dr. med. vet. B._____ eine Gesamtbeurteilung des
Bestandes ab. Er führte aus, alle Wellensittiche zeigten eine belastende
Gefiedervarietät im Sinne von Federbart- und Federhaubenbildung, die zu
einer Einschränkung des Gesichtsfeldes führe. Einzelne seien nur bedingt
flugfähig. Auf eine Einzelbeurteilung aller Tiere verzichtete er wegen dem
grossen Bestand von 500 Tieren. Daraus entstand eine Diskussion mit dem
Veterinärdienst, welcher die Ansicht vertrat, Einzelbeurteilungen seien
rechtlich zwingend. Nach Einholung einer Einschätzung des Bundesamts
für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen (BLV), Fachbereich Tier-
schutz, erstellte der Veterinärdienst am 25. September 2023 einen Verfü-
gungsentwurf. In diesem war namentlich vorgesehen, dass A._____ die
Zucht von Vögeln mit Hauben, die das horizontale Gesichtsfeld einschrän-
ken, verboten wird. A._____, inzwischen anwaltlich vertreten, nahm zum
Entwurf am 23. November 2023 Stellung. Er beantragte u.a., die im Entwurf
vorliegende Verfügung sei nicht zu erlassen und das Verfahren sei einzu-
stellen.
C._____, _____ und D._____, _____, richteten sich mit E-Mail vom 13. De-
zember 2023 an E._____, ______ beim Veterinärdienst, und berichteten
von einem Besuch, den sie in der Vogelzucht von A._____ in R._____ und
in seiner "Aussenstelle" in S._____ am 30. November 2023 gemacht hät-
ten. Sie führten u.a. aus, ein grosser Teil der erwachsenen Tiere könne
kaum noch oder überhaupt nicht mehr fliegen. Der Veterinärdienst übermit-
telte die Anzeige zur freigestellte Stellungnahme an die Rechtsvertreterin
von A._____, wobei ergänzend Fragen zum Standort in S._____ gestellt
wurden.
Im Rahmen einer am 20. Dezember 2023 durchgeführten Exportkontrolle
von acht Wellensittichen aus der Zucht von A._____ begleitete E._____
vom Veterinärdienst die amtliche Tierärztin und begutachtete bei dieser
Gelegenheit die Vögel und die Haltungsbedingungen erneut. Dabei machte

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sie hinsichtlich der Merkmalsausprägungen der Tiere ähnliche Feststellun-
gen, wie bereits die früheren Kontrollen ergeben hatten.
Mit Eingabe vom 22. Dezember 2023 nahm A._____ Stellung zum "weite-
ren Standort" der Wellensittichhaltung. Nach weiterer Korrespondenz
stellte der Veterinärdienst A._____ am 17. Januar 2024 zusätzliche Akten
sowie einen neuen geänderten Verfügungsentwurf zur Stellungnahme zu.
Der Entwurf enthielt u.a. konkretisierende Anordnungen zur Belastungsbe-
urteilung (insbesondere Merkmalsausprägungen für Belastungskatego-
rien 3 und 2), zur Pflege gewisser Tiere sowie zur Kennzeichnung.
2.
2.1.
Am 29. Januar 2024 reichte A._____ eine Stellungnahme zum zweiten Ver-
fügungsentwurf ein. Er beantragte, E._____ und F._____ (beides Mitarbei-
terinnen des Veterinärdienstes) hätten in den Ausstand zu treten, die durch
sie getätigten Verfahrenshandlungen seien aus dem Recht zu weisen und
die erlangten Beweise seien für unverwertbar zu erklären. Eventualiter
seien die Handlungen durch eine unbefangene Person zu wiederholen. In
der Sache verlangte er, vom Erlass von Massnahmen sei abzusehen,
eventualiter sei eine Neubeurteilung (Belastungsbeurteilung) vorzuneh-
men. Die aufschiebende Wirkung sei in keinem Fall zu entziehen.
2.2.
Der Veterinärdienst überwies das Ausstandsgesuch – einschliesslich einer
Stellungnahme der Kantonstierärztin zum Ausstandsbegehren – an das
DGS, Generalsekretariat, Rechtsdienst. Nach weiterer Korrespondenz
fällte der Generalsekretär des DGS am 4. April 2024 folgenden Entscheid:
1.
Das Ausstandsbegehren wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des Verfahrens gehen zulasten der Staatskasse.
B.
1.
Gegen diesen Entscheid erhoben A._____ und A._____, X._____zucht,
am 2. Mai 2024 (Postaufgabe: 6. Mai 2024) Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde mit folgendem Rechtsbegehren:
1
Es sei der Zwischenentscheid des Departements Gesundheit und Soziales
vom 4. April 2024 aufzuheben.
2
Es sei der Entscheid über die Ausstandsgesuche vom 29. Januar 2024
gegen Frau E._____, _____ und Frau F._____, _____, beide Veterinär-

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dienst des Kantons Aargau, an den Regierungsrat des Kantons Aargau
zum Entscheid zu überweisen.
3
Es sei dem Ausstandsgesuch vom 29. Januar 2024 gegen Frau E._____,
_____ und Frau F._____, _____, beide Veterinärdienst des Kantons Aar-
gau stattzugeben.
3.a. Frau E._____ sei gestützt auf § 6 lit. e) (richtig: § 16 Abs. 1 lit. e)
Verwaltungsrechtspflegegesetz ("VRPG") in den Ausstand zu tre-
ten.
3.b. Frau _____ F._____ sei gestützt auf § 6 lit. e) (richtig: § 16 Abs. 1
lit. e) VRPG in den Ausstand zu treten.
3.c. Es seien die durch Frau E._____ getätigten Verfahrenshandlun-
gen aus dem Recht zu weisen und die erlangten Beweise für un-
verwertbar im Sinne des Art. 141 Abs. 1 Strafprozessordnung
("StPO") zu erklären.
3.d. Es seien die durch Frau _____ F._____ getätigten Verfah-
renshandlungen aus dem Recht zu weisen und die erlangten Be-
weise für unverwertbar im Sinne des Art. 141 Abs. 1 StPO zu er-
klären.
3.e. Eventualiter seien die Verfahrenshandlungen durch eine unbefan-
gene Person zu wiederholen.
4
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich gesetzlich ge-
schuldeter Mehrwertsteuer zulasten des Veterinärdienstes.
2.
Mit Beschwerdeantwort vom 17. Juni 2024 beantragte der Generalsekretär
des DGS, die Beschwerde sei vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf
einzutreten sei.
3.
In der Replik vom 15. August 2024 wiederholten die Beschwerdeführer ih-
ren Beschwerdeantrag.
4.
Mit Eingabe vom 19. August 2024 verzichtete das DGS, Generalsekreta-
riat, Rechtsdienst, auf eine Duplik.
5.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (vgl.
§ 7 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).

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Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Gegen letztinstanzliche Entscheide der Verwaltungsbehörden ist die Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspfle-
gegesetz, VRPG; SAR 271.200]). Im konkreten Fall ist zur Hauptsache um-
stritten, ob das Generalsekretariat des DGS zu Recht auf das gegen zwei
Mitarbeiterinnen des Veterinärdienstes gestellte Ausstandsgesuch einge-
treten ist oder ob es vom Regierungsrat hätte behandelt werden müssen
(Zuständigkeit; bei Ziffer 3 der Anträge handelt es sich um blosse Eventu-
albegehren). Das Ergebnis dieser Beurteilung bildet sodann Grundlage für
die Ermittlung des anschliessenden Rechtsmittelwegs. Unabhängig davon
ist für die Zuständigkeitsfrage wesentlich, dass sowohl aus Sicht der Vor-
instanz (vgl. Rechtsmittelbelehrung; angefochtener Entscheid, S. 9) als
auch der Beschwerdeführer (Einreichung einer Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde) eine Verwaltungsbeschwerde gegen den angefochtenen Ent-
scheid ausser Betracht fällt. Tatsächlich kommt ein entsprechender
Rechtsmittelweg (von der "unteren" an die "obere" Aufsichtsbehörde und
anschliessend an das Verwaltungsgericht) namentlich aus prozessökono-
mischen Überlegungen nicht in Frage (vgl. hinten Erw. II/2.2.3). Demzu-
folge ist das Verwaltungsgericht zuständig, über die vorliegende Streitsa-
che zu entscheiden.
2.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde ist einzutreten.
3.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können die unrichtige oder
unvollständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen
gerügt werden (§ 55 Abs. 1 VRPG). Die Kontrolle der Angemessenheit ist
dagegen ausgeschlossen (Umkehrschluss aus § 55 Abs. 3 VRPG).
II.
1.
1.1.
Der Generalsekretär des DGS erörterte, sei in einem Verfahren der Aus-
stand strittig, entscheide darüber gemäss § 16 Abs. 4 VRPG die Aufsichts-
behörde.
Nach § 90 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980
(KV; SAR 110.000) stehe der Regierungsrat der Verwaltung vor. Die Be-

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stimmung besage indes nicht, dass er einzige Aufsichtsbehörde über die
Verwaltung sei. Auch aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2020.310 vom 10. Februar 2021 ergebe sich dies nicht in dieser Form
("Aufsichtsbehörde über die kantonale Verwaltung, d.h. die Departemente,
ist der Regierungsrat"). Nach dieser Bestimmung sei der Regierungsrat so-
mit nicht die einzige, sondern die oberste Aufsichtsbehörde über die kanto-
nale Verwaltung.
Die weiteren organisatorischen Bestimmungen des kantonalen Gesetzes-
und Verordnungsrechts (§ 31 und § 32 des Gesetzes über die Organisation
des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung vom 26. März 1985
[Organisationsgesetz; SAR 153.100] sowie § 8 Abs. 1 der Verordnung über
die Delegation von Kompetenzen des Regierungsrats vom 10. April 2013
[Delegationsverordnung, DelV; SAR 153.113]), aus welchen sich ableiten
lasse, dass über die Ämter wie auch die Abteilungen die Departemente
Aufsichtsinstanz seien, seien daher mit § 90 Abs. 1 KV vereinbar.
Gestützt auf § 31 Abs. 1 Organisationsgesetz i.V.m. der Weisung des DGS
über die Vergabe-, Ausgaben-, Anweisungs-, Prozessführungs- und Ver-
gleichsabschlusskompetenz sowie die Verfügungs- und Entscheidungs-
kompetenzen, Stand vom 31. Oktober 2022, wäre departementsintern der
Rechtsdienst zur Entscheidung befugt. Vorliegend entscheide jedoch der
Generalsekretär des DGS (angefochtener Entscheid, S. 3 f.; ferner auch
Beschwerdeantwort, S. 6 f.).
1.2.
Die Beschwerdeführer sind dagegen der Ansicht, die Vorinstanz sei für den
Entscheid über den Ausstand nicht zuständig gewesen. Zuständig wäre
vielmehr der Regierungsrat. Der vorinstanzliche Entscheid sei deshalb auf-
zuheben und die Sache zum Entscheid über das Ausstandsgesuch vom
29. Januar 2024 gegen Frau E._____ und Frau F._____ (beide DGS, Amt
für Verbraucherschutz, Veterinärdienst) an den Regierungsrat zu überwei-
sen (zum Ganzen: Beschwerde, S. 23 ff.; Replik, S. 19 ff.).
2.
2.1.
Umstritten ist somit, wer für den Entscheid über den (streitigen) Ausstand
von kantonalen Mitarbeitenden zuständig ist. Für die Beurteilung dieser
Frage gilt es § 16 Abs. 4 VRPG auszulegen.
Ausgangspunkt jeder Auslegung bildet der Wortlaut der massgeblichen
Norm. Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen
möglich, so muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht
werden, wobei alle Auslegungselemente zu berücksichtigen sind (Metho-
denpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung,
die dem Text zugrunde liegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusam-

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menhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte ist zwar
nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den Sinn der
Norm zu erkennen. Namentlich zur Auslegung neuerer Texte, die noch auf
wenig veränderte Umstände und ein kaum gewandeltes Rechtsverständnis
treffen, kommt den Materialien eine besondere Bedeutung zu. Vom Wort-
laut darf abgewichen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass er
nicht den wahren Sinn der Regelung wiedergibt. Sind mehrere Auslegun-
gen möglich, ist jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht.
Allerdings findet auch eine verfassungskonforme Auslegung ihre Grenzen
im klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (statt vieler:
BGE 146 V 271, Erw. 5.1; 142 V 442, Erw. 5.1; Entscheid des Verwaltungs-
gerichts WBE.2022.140 vom 6. Juni 2023, Erw. II/4.2.2; je mit Hinweisen).
2.2.
2.2.1.
§ 16 Abs. 4 VRPG bestimmt: "Ist der Ausstand streitig, entscheidet darüber
die Aufsichtsbehörde oder, wenn es sich um den Ausstand eines Mitglieds
einer Kollegialbehörde handelt, diese Behörde unter Ausschluss des be-
treffenden Mitglieds." Aus dem Wortlaut ergibt sich somit, dass (von den
hier nicht interessierenden Kollegialbehörden abgesehen) die Aufsichtsbe-
hörde zuständig ist. Wer Aufsichtsbehörde ist, wird in der Bestimmung je-
doch nicht gesagt. Da der Wortlaut von § 16 Abs. 4 VRPG hinsichtlich der
"Aufsichtsbehörde" verschiedene Interpretationen zulässt, sind zur Ermitt-
lung der wahren Tragweite der Bestimmung die weiteren Auslegungsele-
mente heranzuziehen.
2.2.2.
Den Materialien zu § 16 VRPG lässt sich entnehmen, dass über Aus-
standsfragen die in der Sache hierarchisch übergeordnete Behörde oder,
wenn Mitglieder einer Kollegialbehörde in den Ausstand treten sollten, die
Behörde unter Ausschluss der Betroffenen entscheidet (Botschaft des Re-
gierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar
2007 zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG], 07.27, S. 26).
Welches "die in der Sache hierarchisch übergeordnete Behörde" ist, wird
jedoch nicht näher ausgeführt. Die historische Auslegungsmethode hilft
demnach nicht wirklich weiter als der Wortlaut der Bestimmung.
2.2.3.
2.2.3.1.
Zu prüfen ist weiter das systematische Auslegungselement. Ausgangs-
punkt bildet dabei § 90 Abs. 1 KV, gemäss welchem der Regierungsrat der
kantonalen Verwaltung vorsteht und die anderen Träger von öffentlichen
Aufgaben beaufsichtigt. Der Regierungsrat gilt somit als die hierarchische
Spitze der kantonalen Verwaltung (vgl. KURT EICHENBERGER, Verfassung
des Kantons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, 1986, N. 4 zu § 90).
Weil er der Verwaltung zugehört und hier die oberste Sprosse einnimmt, ist

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er kraft Verfassungsrechts auch höchste und letzte Stelle für Aufsichtsbe-
schwerden, die Betroffene gegen Verwaltungshandlungen einlegen kön-
nen. Diese verfassungsunmittelbare Kompetenz ist zu unterscheiden von
seinen erst durch Gesetz festzulegenden Zuständigkeiten in der verwal-
tungsinternen Rechtspflege (EICHENBERGER, a.a.O., N. 7 zu § 90).
§ 93 KV bestimmt sodann, dass die kantonale Verwaltung in Departemente
gegliedert wird und dezentralisierte Verwaltungseinheiten gebildet werden
können (Abs. 1). Die Departemente werden durch Mitglieder des Regie-
rungsrats geleitet (Abs. 2). § 32 Organisationsgesetz konkretisiert weiter,
dass der Regierungsrat die Departemente hierarchisch in Abteilungen und
Sektionen gliedert, Ämter bezeichnet und diese sowie die unselbstständi-
gen Staatsanstalten zuteilt (Abs. 1). Die Ämter und unselbstständigen
Staatsanstalten handeln in dem ihnen übertragenen Bereich in eigenem
Namen, jedoch unter der Aufsicht des Departements (Abs. 2). Zur Behand-
lung von Aufsichtsanzeigen (siehe § 38 VRPG) bestimmt § 8 DelV: "Das
Departement behandelt Aufsichtsanzeigen, die sich gegen Ämter und Ab-
teilungen eines Departements beziehungsweise gegen untergeordnete Or-
ganisationseinheiten richten, in seinem Zuständigkeitsbereich. (…)"
In prozessualer Hinsicht gibt Art. 92 des Bundesgesetzes vom 17. Juni
2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SAR 173.110)
schliesslich vor, dass gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenent-
scheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren die Be-
schwerde zulässig ist (Abs. 1). Diese Entscheide können später nicht mehr
angefochten werden (Abs. 2).
2.2.3.2.
Aus § 32 Abs. 2 Organisationsgesetz und § 8 DelV ergibt sich somit, dass
die Departemente Aufsichtsbehörden gegenüber den ihnen untergeordne-
ten Organisationseinheiten sind. Aufsichtsbehörde über die Departemente
und oberste Aufsichtsbehörde ist der Regierungsrat (§ 90 Abs. 1 KV).
Da der selbständig eröffnete Zwischenentscheid betreffend den Ausstand
beim Bundesgericht anfechtbar ist (Art. 92 Abs. 1 BGG), muss vorgängig
eine Beschwerde ans Verwaltungsgericht möglich sein (vgl. Art. 86 Abs. 2
BGG). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde setzt wiederum einen verwal-
tungsintern letztinstanzlichen Entscheid voraus (§ 54 Abs. 1 VRPG), d.h.
im Grundsatz einen Entscheid des Regierungsrats (§ 50 Abs. 1 VRPG). Ist
der Ausstand von Mitarbeitenden eines Departements streitig, müsste folg-
lich gestützt auf das Organisationsgesetz bzw. die Delegationsverordnung
zunächst das Departement als Aufsichtsbehörde darüber befinden. An-
schliessend ginge der Rechtsmittelweg über Regierungsrat und Verwal-
tungsgericht an das Bundesgericht. Dies vermag aus prozessökonomi-
scher Sicht jedoch nicht zu überzeugen, da so das Zwischenverfahren be-
treffend den Ausstand regelmässig mehr (verwaltungsinterne) Behörden

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bzw. Instanzen beanspruchen würde als das Verfahren in der Hauptsache.
Die systematische Auslegung führt insofern zu keinem befriedigenden Re-
sultat.
2.2.4.
Nach Massgabe der teleologischen Auslegung erscheinen schliesslich fol-
gende Aspekte wesentlich:
2.2.4.1.
In der Lehre wird teilweise die Meinung vertreten, dass wenn sich ein Aus-
standsgesuch gegen eine Person richtet, die an der Vorbereitung eines
Entscheids mitgewirkt hat (wie z.B. Sekretäre, juristische oder nichtjuristi-
sche Sachbearbeiter), es aus Gründen der Verfahrensökonomie angezeigt
sei, anstelle der Aufsichtsbehörde der direkt vorgesetzten Amtsperson den
Entscheid zu überlassen (vgl. FELLER/KUNZ-NOTTER, in: VwVG, Bundesge-
setz über das Verwaltungsverfahren, Kommentar, 2. Aufl. 2019, N. 39 zu
Art. 10; BREITENMOSER/WEYENETH, in: Praxiskommentar Verwaltungsver-
fahrensgesetz [VwVG], 3. Aufl. 2023, N. 120 zu Art. 10; differenzierend:
REGINA KIENER, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des
Kantons Zürich [VRG], 3. Aufl. 2014, N. 52 zu § 5a). Diese Ansicht ist mit
§ 16 Abs. 4 VRPG indes nicht vereinbar. Die Bestimmung spricht von der
"Aufsichtsbehörde" und nicht von der "vorgesetzten Person" (vgl. bereits
Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2020.310 vom 10. Februar 2021,
Erw. II/1.3.2). Die vorgesetzte Person ist nicht Aufsichtsbehörde. Entspre-
chendes ergibt sich insbesondere auch nicht aus dem Organisationsgesetz
bzw. der DelV (anders ist die Rechtslage z.B. im Kanton Bern, wo in Art. 9
Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern
vom 23. Mai 1989 [BSG 155.21] ausdrücklich vorgesehen ist, dass über
Ablehnungsbegehren sowie über den bestrittenen Ausstand "die vorge-
setzte Stelle" entscheidet, wenn "die Mitarbeiterin oder der Mitarbeiter einer
Verwaltungs- oder Verwaltungsjustizbehörde betroffen" ist). Eine Lösung,
wonach die vorgesetzte Person über das Ausstandsbegehren gegenüber
Mitarbeitenden entscheidet, fällt somit ausser Betracht.
Hinzuweisen ist im Übrigen darauf, dass der Regierungsrat in seiner Bot-
schaft an den Grossen Rat vom 26. April 2023 zum Gesetz über die Ver-
waltungsrechtspflege, 23.140 (Botschaft VRPG 2023), eine Änderung von
§ 16 Abs. 4 VRPG anstrebte. Er schlug vor, dass über den Ausstand nicht
mehr die Aufsichtsbehörde, sondern die "Behörde unter Ausschluss des
betreffenden Mitglieds" entscheiden solle (Botschaft VRPG 2023, S. 50).
Die vorberatende grossrätliche Kommission für Allgemeine Verwaltung
(AVW) und die mitberichtende Kommission Justiz (JUS) beantragten dage-
gen, dass am geltenden § 16 Abs. 4 VRPG festzuhalten sei (siehe Abwei-
chende Anträge AVW vom 18. Januar 2024 und JUS vom 14. Dezember
2013, Kommissionssynopse, Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege,
23.140, S. 12 f.). Der Grosse Rat trat allerdings am 5. März 2024 auf die

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Vorlage zur Änderung des VRPG gar nicht ein, weshalb (aktuell) die Frage,
ob nicht mehr die Aufsichtsbehörde über streitige Ausstandsbegehren zu
entscheiden hat, sondern "die Behörde dies selber machen kann" (siehe
Botschaft VRPG 2023, S. 50), auch für den Gesetzgeber kein Thema mehr
ist.
2.2.4.2.
Eine weitere Möglichkeit wäre, für den Entscheid über gegen kantonale Mit-
arbeitende gestellte, streitige Ausstandsgesuche immer den Regierungsrat
als zuständig zu betrachten. Dieser ist oberste Aufsichtsbehörde im Kanton
(§ 90 Abs. 1 KV; Erw. II/2.2.3.1). Da im Aufsichtsanzeigeverfahren (§ 38
VRPG) nicht notwendigerweise ein Instanzenzug eingehalten werden
muss, kann eine Aufsichtsanzeige daher auch beim Regierungsrat anstatt
bei der an sich zuständigen unteren Aufsichtsbehörde eingereicht werden.
Kraft seiner hierarchischen Stellung entscheidet dieser, ob er die Anzeige
selbst bearbeitet oder an die untere Aufsichtsbehörde weiterleitet (MICHAEL
MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aar-
gauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den
§§ 38 – 72 [a]VRPG, 1998, N. 26 zu § 59a). Eine Behandlung der Aus-
standsgesuche – egal über welche Behörde bzw. gegenüber welchen Ver-
waltungsangestellten des Kantons – (direkt) durch den Regierungsrat ist
daher ohne Weiteres zulässig.
Die Vorteile dieser Lösung liegen auf der Hand: Der Entscheid des Regie-
rungsrats ist verwaltungsintern letztinstanzlich und daher direkt beim Ver-
waltungsgericht anfechtbar, womit die Lösung prozessökonomisch ist. Zu-
dem gewährleistet der Regierungsrat in jedem Fall eine genügende Unab-
hängigkeit zur Behörde bzw. zu den Mitarbeitenden, deren Ausstand ver-
langt wird. Die Lösung bietet im Weiteren Rechtssicherheit: Unklarheiten
und Diskussionen bzw. Streitigkeiten darüber, welche Behörde für die Be-
urteilung des Ausstandsgesuchs nun zuständig ist, fallen weg. Bei einer
ausschliesslichen Zuständigkeit des Regierungsrats ist sodann auch ge-
währleistet, dass bezüglich der Ausstandsgründe im ganzen Kanton der
gleiche Massstab angewandt wird. Ein Nachteil der Lösung ist demgegen-
über darin zu sehen, dass sich der Regierungsrat auch direkt um den Aus-
stand von "subalternen" Mitarbeitenden kümmern muss. Erfahrungsge-
mäss sind jedoch Streitigkeiten betreffend den Ausstand eher selten; zu-
dem sind die Verfahren nicht aufwändig (es ist eine einzelne prozessuale
Frage losgelöst von der jeweiligen materiellen Problematik zu beurteilen).
Der Nachteil ist daher zu relativieren.
2.2.4.3.
Denkbar wäre im Weiteren, dass Ausstandsentscheide der Departemente
stets direkt beim Verwaltungsgericht angefochten werden können. Eine
Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Entscheid einer verwal-
tungsintern nicht letztinstanzlichen Verwaltungsbehörde ist dem VRPG –

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abgesehen von (hier nicht relevanten) Sonderbestimmungen im Sinne von
§ 54 Abs. 3 VRPG – indessen fremd. Für eine Konstruktion, § 8 DelV sei in
Bezug auf Ausstandsfragen so zu verstehen, dass hier untere Aufsichtsbe-
hörden stets verwaltungsintern letztinstanzlich entscheiden, fehlt jede
Grundlage.
2.2.4.4.
Ein differenzierter Lösungsansatz wäre schliesslich, dass das Departement
über den streitigen Ausstand immer dann entscheidet, wenn es in Bezug
auf die betreffende kantonale Mitarbeiterin bzw. den betreffenden kantona-
len Mitarbeiter (untere) Aufsichtsbehörde und gleichzeitig in der Hauptsa-
che zuständige, verwaltungsintern letzte Rechtsmittelinstanz ist, wobei an-
schliessend analog der Beschwerde in der Hauptsache auch gegen den
Ausstandsentscheid direkt Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben wer-
den könnte. In allen anderen Fällen würde der Regierungsrat über das Aus-
standsgesuch entscheiden.
Die Lösung erscheint insofern naheliegend, als sie sich an den ordentlichen
Rechtsmittelweg anlehnt; zudem ist sie prozessökonomisch. Allerdings
vermag sie unter den Aspekten der Rechtssicherheit und -klarheit nicht zu
überzeugen: Sind beispielsweise gegen Entscheide einer bestimmten Ab-
teilung verschiedene Rechtsmittel möglich, so müsste je nachdem eine an-
dere Aufsichtsbehörde über den Ausstand von Mitarbeitenden dieser Ab-
teilung entscheiden. So wäre das Departement DGS zuständig, in Verfah-
ren gemäss § 39 Abs. 1 lit a - f der Sozialhilfe- und Präventionsverordnung
vom 28. August 2002 (SPV; SAR 851.211) den streitigen Ausstand von Mit-
arbeitenden des Kantonalen Sozialdienstes (KSD) zu beurteilen; in Be-
schwerdeverfahren gegen Verfügungen und Entscheide von Sozialhilfebe-
hörden müsste indessen der Regierungsrat über den streitigen Ausstand
von Mitarbeitenden des KSD entscheiden. Verschiedene Rechtsmittel
ergäben sich auch regelmässig je nachdem, ob der Ausstand von Mitarbei-
tenden im Zusammenhang mit einem ordentlichen oder mit einem Vollstre-
ckungsverfahren verlangt wird (Vollstreckungsentscheide sind gemäss
§ 83 Abs. 1 VRPG ausschliesslich beim Verwaltungsgericht anfechtbar; für
den Entscheid über Ausstandsbegehren gegen Mitarbeitende der verfü-
genden Behörde wäre stets der Regierungsrat zuständig). Die in
Erw. II/2.2.4.2 erörterte Lösung, in Bezug auf kantonale Mitarbeitende (aus-
schliesslich) den Regierungsrat als Aufsichtsbehörde im Sinne von Art. 16
Abs. 4 VRPG zu betrachten, erscheint im Quervergleich deutlich rechtssi-
cherer, da sie klar, einfach und praktikabel ist.
2.2.4.5.
Die teleologische Auslegung ergibt somit, dass sich – entsprechend den
Ausführungen in Erw. II/2.2.4.2 – die Lösung aufdrängt, in Bezug auf kan-
tonale Mitarbeitende (ausschliesslich) den Regierungsrat als Aufsichtsbe-
hörde im Sinne von § 16 Abs. 4 VRPG zu betrachten. Alle anderen bei der

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teleologischen Auslegung in Betracht gezogenen Lösungen sind entweder
mit den rechtlichen Vorgaben nicht vereinbar oder vermögen sonst nicht zu
überzeugen.
2.3.
Bei einer Gesamtbetrachtung ist – da die anderen Auslegungsmethoden
zu keinem eindeutigen, befriedigendem und prozessökonomischen Ergeb-
nis führen (vgl. Erw. II/2.2.1, 2.2.2 und 2.2.3) – auf die teleologische Ausle-
gung abzustellen, gemäss welcher sich die Lösung aufdrängt, dass in Be-
zug auf kantonale Mitarbeitende (ausschliesslich) der Regierungsrat die
Aufsichtsbehörde im Sinne von § 16 Abs. 4 VRPG ist (siehe Erw. II/2.2.4.5
und 2.2.4.2). Diese Lösung ist in mehrfacher Hinsicht vorteilhaft: Sie ist
nicht nur mit den geltenden gesetzlichen Grundlagen vereinbar, sondern
erweist sich auch als prozessökonomisch und praktikabel. Ausserdem ge-
währleistet sie Rechtssicherheit und eine genügende Unabhängigkeit zur
Behörde bzw. zu den Mitarbeitenden, deren Ausstand verlangt wird. Dass
sich der Regierungsrat bei dieser Lösung auch direkt um den Ausstand von
"subalternen" Mitarbeitenden kümmern muss, ist zwar ein Nachteil. Dieser
ist jedoch zu relativieren, da Streitigkeiten betreffend den Ausstand erfah-
rungsgemäss eher selten sind; zudem sind die Verfahren auch nicht auf-
wändig (vgl. vorne Erw. II/2.2.4.2).
In Bezug auf kantonale Mitarbeitende gilt als "Aufsichtsbehörde" im Sinne
von § 16 Abs. 4 VRPG somit (ausschliesslich) der Regierungsrat. Dem ent-
spricht letztlich auch der Schluss im Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2020.310 vom 10. Februar 2021 (Erw. II/1.3.2 am Ende), wobei es in
jenem Fall um den Ausstand eines Mitarbeiters der Rechtsabteilung des
BVU ging.
3.
3.1.
Eine Ausnahme von der Zuständigkeit des Regierungsrats kann z.B. dann
in Betracht fallen, wenn die Ausstandsrüge erstmals im Rechtsmittelverfah-
ren vorgebracht werden kann, weil ein Ausstandsgrund erst mit Eröffnung
der Anordnung zur Kenntnis der Parteien gelangt. In einem solchen Fall
wird die Angelegenheit mit Einreichung des Rechtsmittels streitig, sodass
die Rechtsmittelinstanz die Funktion der Aufsichtsbehörde im Sinne von
§ 16 Abs. 4 VRPG übernimmt. Weil in der Verwaltungsrechtspflege Rechts-
mittelinstanz und Aufsichtsbehörde nicht in jedem Fall identisch sind, lässt
sich nur auf diese Weise eine Gabelung des Rechtsmittelwegs vermeiden
und sicherstellen, dass alle (Verfahrens-)Rügen durch ein und dieselbe
Rechtsmittelinstanz beurteilt werden (vgl. KIENER, a.a.O., N. 51 [4. Spiegel-
strich] zu § 5a).

- 13 -
3.2.
Einen Spezialfall können sodann missbräuchliche oder offensichtlich unbe-
gründete Ausstandsgesuche bilden: Nach der Rechtsprechung des Bun-
desgerichts kann die Person, deren Ausstand verlangt wird, selbst das Ge-
such als unzulässig beurteilen, wenn sie dieses als missbräuchlich oder als
offensichtlich unbegründet erachtet, auch wenn dieser Entscheid gemäss
anwendbarem Verfahren einer anderen Behörde obläge (vgl. BGE 129 III
445, Erw. 1 = Pra 92 Nr. 215; 114 Ia 278, Erw. 1 = Pra 78 Nr. 25; 105 Ib
301, Erw. 1c; Urteile des Bundesgerichts 2C_178/2020 vom 19. Juni 2020,
Erw. 2.4, 1C_96/2014 vom 5. Mai 2014, Erw. 2.4; ferner z.B.: Urteil des
Bundesgerichts 8C_508/2023 vom 30. August 2023, wo von untauglichen
Ausstandsbegehren die Rede ist). Wird das Gesuch als unzulässig beur-
teilt, ist darauf nicht einzutreten (vgl. BGE 114 Ia 278, Erw. 1 = Pra 78
Nr. 25; Urteil des Bundesgerichts 1C_193/2022 vom 5. April 2022, Erw. 2).
4.
Zusammenfassend wäre (da offenkundig kein Ausnahme- oder Spezialfall
im Sinne von Erw. II/3 vorliegt) für den Entscheid über den streitigen Aus-
stand somit der Regierungsrat die im Sinne von § 16 Abs. 4 VRPG zustän-
dige Aufsichtsbehörde gewesen und nicht der Generalsekretär des DGS.
Die Beschwerde erweist sich deshalb als begründet. Der angefochtene
Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist an den Regierungsrat zu über-
weisen, damit dieser im Sinne von § 16 Abs. 4 VRPG als Aufsichtsbehörde
über das Ausstandsgesuch vom 29. Januar 2024 gegen E._____ und
F._____ (beide DGS, Amt für Verbraucherschutz, Veterinärdienst) ent-
scheidet.
III.
1.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens tragen die obsiegenden Beschwerde-
führer keine Verfahrenskosten (§ 31 Abs. 2 VRPG). Die Verfahrenskosten
gehen zu Lasten der Staatskasse, da den Behörden kein Grund gemäss
§ 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG vorgeworfen werden kann.
2.
Entsprechend dem Verfahrensausgang haben die Beschwerdeführer An-
spruch auf Ersatz ihrer Parteikosten. Diese sind ihr von der Vorinstanz,
welcher Parteistellung zukommt (§ 13 Abs. 2 lit. e VRPG), zu ersetzen
(§ 32 Abs. 2 VRPG).
Zur Festlegung der Höhe der Parteientschädigung ist das Dekret über die
Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif;
SAR 291.150 [nachfolgend: AnwT]) massgebend (§ 1 Abs. 1 AnwT). Die
Entschädigung in Verwaltungssachen bestimmt sich nach den §§ 8a ff.
AnwT. Ein Streitwert lässt sich vorliegend nicht bestimmen. In Verfahren,
die das Vermögen der Parteien weder direkt noch indirekt beeinflussen und

- 14 -
wo das Bundesrecht die Berücksichtigung des Streitwerts untersagt, gelten
gemäss § 8a Abs. 3 AnwT die § 3 Abs. 1 lit. b und §§ 6 ff. AnwT sinnge-
mäss. Gemäss § 3 Abs. 1 lit. b AnwT beträgt die Grundentschädigung
Fr. 1'210.00 bis Fr. 14'740.00, wobei sie nach dem mutmasslichen Auf-
wand des Anwaltes, nach der Bedeutung und der Schwierigkeit des Falles
festzulegen ist. Angesichts der unterdurchschnittlichen Bedeutung, der
mittleren Schwierigkeit und des abgeschätzten Aufwands erscheint eine
Grundentschädigung von Fr. 4'000.00 sachgerecht. Der Abzug von 20 %
für die nicht durchgeführte Verhandlung (§ 6 Abs. 2 AnwT) und der Zu-
schlag von 20 % für die zusätzliche Rechtsschrift (Replik) (§ 6 Abs. 3
AnwT) heben sich auf. Zu berücksichtigen ist sodann ein Abzug für das
Rechtsmittelverfahren von 25 %, da die Rechtsvertreterin bereits vor Vor-
instanz involviert war (§ 8 AnwT). Dies ergibt einen Betrag von Fr. 3'000.00.
Unter Berücksichtigung von Auslagen (§ 13 AnwT) sowie der Mehrwert-
steuer ist die Parteientschädigung auf Fr. 3'350.00 festzulegen.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Departements Ge-
sundheit und Soziales (DGS), Generalsekretariat, vom 4. April 2024 aufge-
hoben. Die Sache wird an den Regierungsrat überwiesen, damit dieser
über das Ausstandsgesuch vom 29. Januar 2024 gegen E._____ und
F._____ (beide DGS, Amt für Verbraucherschutz, Veterinärdienst) ent-
scheidet.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten gehen zu Lasten des Staa-
tes.
3.
Das DGS, Generalsekretariat, wird verpflichtet, den Beschwerdeführern die
vor Verwaltungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von
Fr. 3'350.00 zu ersetzen.
Zustellung an:
die Beschwerdeführer (Vertreterin)
das DGS, Generalsekretariat
den Regierungsrat (samt Akten)

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Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Zwischenentscheid über den Ausstand kann wegen Verletzung von
Bundesrecht, Völkerrecht, kantonalen verfassungsmässigen Rechten so-
wie interkantonalem Recht innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Schweizeri-
schen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten werden (Art. 92
Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG;
SR 173.110]). Die Beschwerdefrist steht still vom 7. Tag vor bis und mit
7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. De-
zember bis und mit 2. Januar. Dieser Entscheid kann später nicht mehr an-
gefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).
Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Entscheid zu
ändern sei, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern der ange-
fochtene Akt Recht verletzt, mit Angabe der Beweismittel enthalten. Der
angefochtene Entscheid und als Beweismittel angerufene Urkunden sind
beizulegen (Art. 42 BGG).
Aarau, 7. Oktober 2024
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Wildi