ag_verwaltungsgericht · WNO.2021.3 · 2022-01-13 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WNO.2021.3

Prinzipale Normenkontrolle
Verwaltungsverordnungen mit Aussenwirkungen unterliegen der prinzipalen Normenkontrolle, wenn sie die Rechtsstellung Privater in vergleichbarer Weise berühren wie eine Rechtsverordnung. Das Normenkontrollbegehren muss sich im Grundsatz gegen Bestimmungen richten, die in Kraft stehen. Für eine abstrakte Normenkontrolle ausser Kraft gesetzter Vorschriften wird vorausgesetzt, dass davon noch Rechtswirkungen ausgehen, was namentlich aufgrund einer Übergangsregelung der Fall sein kann. Aufgrund der grundlegenden Unterschiede lässt sich eine Beschwerde nicht leichthin in ein Gesuch um prinzipale Normenkontrolle umdeuten. Wird erst in einem Zeitpunkt, in dem eine Norm nicht mehr in Kraft steht und sie keine Rechtswirkungen mehr entfaltet, die Behandlung einer Beschwerde als Gesuch um prinzipale Normenkontrolle verlangt, darf grundsätzlich nicht darauf eingetreten werden.

Verwaltungsgericht
3. Kammer
WNO.2021.3 / ME / jb
Art. 4
Urteil vom 13. Januar 2022
Besetzung Verwaltungsrichterin Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Winkler
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichterin Dambeck
Verwaltungsrichterin Schöb
Gerichtsschreiber Meier
Gesuchstellerin 1 A._____
Gesuchstellerin 2 B._____
Gesuchsteller 3 C._____
Gesuchstellerin 4 D._____
Gesuchstellerin 5 E._____
Gesuchstellerin 6 F._____
Gesuchstellerin 7 G._____
Gesuchstellerin 8 H._____
Gesuchstellerin 9 I._____
Gesuchsteller 10 J._____
Gesuchstellerin K._____
11
Gesuchsteller 12 L._____
Gesuchsteller 13 M._____
Gesuchsteller 14 N._____

- 2 -
Gesuchstellerin O._____
15
Gesuchsteller 16 P._____
Gesuchsteller 17 Q._____
alle vertreten durch lic. iur. Therese Hintermann, Rechtsanwältin,
Martin Disteli-Strasse 9, Postfach 768, 4601 Olten
Gesuchsgegner Kanton Aargau,
handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Aargau,
Regierungsgebäude, 5000 Aarau
Gegenstand Normenkontrollbegehren betreffend die Weisung des Departements
Bildung, Kultur und Sport vom 11. Februar 2021 betreffend "Coronavirus -
Unterricht an den Volksschulen"

- 3 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Der Vorsteher des Departements Bildung, Kultur und Sport (BKS) erliess
am 11. Februar 2021 die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volks-
schulen". Diese sah die Umsetzung von Schutzmassnahmen vor, unter an-
derem eine grundsätzliche Maskentragpflicht für Schülerinnen und Schüler
ab der 5. und 6. Klasse (Ziffer 3.4) sowie der Oberstufe (Ziffer 3.5) auf dem
Schulareal und in den Schulgebäuden.
2.
Am 25. Februar 2021 erhoben mehrere Eltern und weitere Personen "Ein-
sprache und Rekurs" beim Regierungsrat und verlangten die sofortige Auf-
hebung der Weisung des BKS vom 11. Februar 2021.
B.
1.
In seiner Stellungnahme vom 7. Juni 2021 beantragte das BKS, General-
sekretariat, auf "die Beschwerden" sei nicht einzutreten; eventualiter seien
sie vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne;
alles unter Kostenfolge zu Lasten der "Beschwerdeführer". Zur Begründung
wurde namentlich die Ansicht vertreten, dass eine Weisung vorliege und
diese im Gegensatz zu einer Verfügung nicht Gegenstand eines Beschwer-
deverfahrens sein könne.
2.
In der Folge stellten die Beteiligten am 29. Juni 2021 folgende prozessuale
Anträge:
1.
Es sei die Beschwerde zuständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht Aar-
gau zu überweisen.
2.
Das Verwaltungsgericht Aargau sei anzuweisen, den Beschwerdeführern
mittels prozessleitender Verfügung eine Nachfrist zur Präzisierung der
Rechtsbegehren und materiellen Stellungnahme anzusetzen.
3.
Nach durchgeführtem (mündlichem) Meinungsaustausch über die Zustän-
digkeit überwies der Rechtsdienst des Regierungsrats die Angelegenheit
am 8. Juli 2021 an das Verwaltungsgericht.

- 4 -
C.
1.
In der Verfügung vom 13. Juli 2021 hielt der instruierende Verwaltungsrich-
ter fest, die Eingabe vom 25. Februar 2021 werde als Gesuch um abstrakte
Normenkontrolle entgegengenommen. Die Gesuchsteller wurden aufgefor-
dert, ihre Rechtsbegehren bis zum 3. September 2021 zu präzisieren und
materiell insbesondere zur Frage Stellung zu nehmen, ob die umstrittene
Weisung nach ihrer Aufhebung per 28. Juni 2021 noch Gegenstand einer
Normenkontrolle sein könne.
2.
Im Rahmen ihrer Eingabe vom 3. September 2021 modifizierten die Ge-
suchsteller ihre Rechtsbegehren wie folgt:
1.
Es sei die Rechtswidrigkeit von Ziff. 3.4 und 3.5 der angefochtenen Wei-
sung des Departements für Bildung, Kultur und Sport vom 11. Februar
2021 betreffend Corona-Unterricht an den Volksschulen festzustellen, so-
weit darin eine Maskentragpflicht für Minderjährige statuiert wurde.
2.
Eventualiter sei die Rechtswidrigkeit von Ziff. 3.4 der angefochtenen Wei-
sung des Departements Bildung, Kultur und Sport vom 11. Februar 2021
betreffend Corona-Unterricht an den Volksschulen festzustellen, soweit
darin eine Maskentragpflicht für Kinder unter 12 Jahren statuiert wurde.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegeg-
ners.
3.
Der Regierungsrat nahm in der Eingabe vom 20. Oktober 2021 Stellung
und beantragte:
1.
Das Normenkontrollbegehren sei vollumfänglich abzuweisen, soweit da-
rauf eingetreten werden kann.
2.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gesuchstellenden.
D.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 13. Januar 2022 beraten und ent-
schieden.

- 5 -
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Aufgrund der Bedeutung des Falls entscheidet das Verwaltungsgericht in
der Besetzung mit fünf Richterinnen und Richtern (vgl. § 3 Abs. 6 lit. c des
Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).
2.
Gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200)
können dem Verwaltungsgericht Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur
in kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen sowie Erlassen von
Gemeinden, öffentlich-rechtlicher Körperschaften und Anstalten jederzeit
zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unter-
breitet werden.
3.
3.1.
Im Hinblick auf die Frage der Überprüfbarkeit der beanstandeten Weisung
ist diese rechtlich zu qualifizieren.
3.2.
Verwaltungsverordnungen sind generelle Dienstanweisungen einer Be-
hörde an ihre untergeordneten Behörden (ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage,
Zürich/ St. Gallen 2020, Rz. 81). Als Beispiele dafür werden Direktiven,
Weisungen, Dienstanweisungen, Dienstreglemente, allgemeine Dienst-
befehle, Rundschreiben, Kreisschreiben, Zirkulare, Wegleitungen, Anlei-
tungen, Instruktionen, Richtlinien, Merkblätter und Leitbilder genannt
(BGE 128 I 167, Erw. 4.3; 121 II 473, Erw. 2b).
Entsprechend ihrer Hauptfunktion enthalten Verwaltungsverordnungen ei-
nerseits vollzugslenkende und andererseits organisatorische Anordnungen
(vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 83; BGE 128 I 167, Erw. 4.3).
Die Weisung vom 11. Februar 2021 diente der Umsetzung der von Bund
und Kanton getroffenen Massnahmen zur Eindämmung der Covid-19-Pan-
demie und hatte insoweit einen vollzugslenkenden Charakter. Zudem be-
trifft sie auch organisatorische Belange des Schulbetriebs und der Einrich-
tungen. Inhaltlich ist daher vom Vorliegen einer Verwaltungsverordnung
auszugehen.

- 6 -
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" des BKS vom
11. Februar 2021 galt für alle Volksschulen im Kanton Aargau und um-
fasste sämtliche Angebote wie Unterricht, Förderangebote und Instrumen-
talunterricht (vgl. Ziffer 1). Die von den Gesuchstellern beanstandeten Ele-
mente betrafen Schutzmassnahmen für Schülerinnen und Schüler ab der
5. und 6. Primarschulklasse sowie der Oberstufe (Ziffern 3.4 und 3.5). Die
betreffenden Anordnungen richteten sich primär an die Volksschulen bzw.
die für deren Führung verantwortlichen Schulbehörden, Schulleitungen und
Lehrpersonen, welche die betreffenden Massnahmen um- und durchzuset-
zen hatten. Indirekt betrafen jedoch die Massnahmen wie das Maskentra-
gen im Wesentlichen die Schülerinnen und Schüler, von welchen be-
stimmte Verhaltensweisen gefordert wurden. Daher wirkte sich die Wei-
sung vom 11. Februar 2021 auch auf deren Rechtsstellung aus. Aus die-
sem Grund ist von einer Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkungen
auszugehen (vgl. REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN,
Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1728;
HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 87).
3.3.
Bei der Weisung des BKS vom 11. Februar 2021 handelt es sich somit um
eine Verwaltungsverordnung, die Aussenwirkungen zeitigt.
4.
4.1.
Gemäss § 70 Abs. 1 VRPG unterliegen kantonale Vorschriften verwal-
tungsrechtlicher Natur in Gesetzen, Dekreten und Verordnungen der prin-
zipalen Normenkontrolle. Fehlt angefochtenen Bestimmungen der Erlass-
charakter, ist auf das Normenkontrollbegehren nicht einzutreten.
Nach der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung sind mit "Vorschriften"
Rechtssätze in Erlassen gemeint. Rechtssätze sind Regelungen, welche
sich an eine unbestimmte Zahl von Adressaten richten, eine unbestimmte
Zahl von Fällen erfassen sowie Rechte und Pflichten der Privaten begrün-
den oder welche die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behör-
den oder das Verfahren regeln (Entscheid des Verwaltungsgerichts
WNO.2019.2 vom 19. Februar 2020, Erw. I/4.2; Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999, S. 111; vgl. RALPH DAVID
DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich/
Basel/Genf 2019, S. 136).
4.2.
Dienstanweisungen generell-abstrakter Natur gelten grundsätzlich nicht als
verbindliche Rechtssätze (Erlasse; vgl. BGE 128 I 167, Erw. 4.3; 121 II 473,
Erw. 2b). Mangels rechtsetzenden Charakters sind kantonale Verwaltungs-
verordnungen grundsätzlich nicht abstrakt anfechtbar (vgl. KIENER/

- 7 -
RÜTSCHE/KUHN, a.a.O., Rz. 1728). Weisungen, welche lediglich inner-
dienstliche oder organisatorische Anordnungen einer vorgesetzten Be-
hörde an eine ihr unterstellte Behörde enthalten, unterliegen nach der ver-
waltungsgerichtlichen Rechtsprechung daher nicht der prinzipalen Nor-
menkontrolle (vgl. Entscheide des Verwaltungsgerichts WNO.2019.2 vom
19. Februar 2020, Erw. I/4.2 und WNO.2016.1 vom 28. Juni 2016,
Erw. I/3).
Bezüglich der Verwaltungsverordnungen, welche Aussenwirkungen zeiti-
gen, wird in der Lehre überwiegend gefordert, eine abstrakte Normenkon-
trolle zuzulassen, wenn die betreffenden Regelungen indirekt auch Rechte
und Pflichten von Privaten berühren (vgl. KIENER/RÜTSCHE/KUHN, a.a.O.,
Rz. 1728; vgl. auch MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normen-
kontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungs-
rechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 [a]VRPG, Zürich 1998, § 68
N 23; MONIKA FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach
aargauischem Recht, Aarau 1988, S. 38 ff.).
Das Verwaltungsgericht konnte sich unter der Geltung des VRPG vom
4. Dezember 2007 bisher nicht dazu äussern, ob und unter welchen Vo-
raussetzungen Bestimmungen in Verwaltungsverordnungen im Normen-
kontrollverfahren überprüfbar sind.
4.3.
Eine ältere Rechtsprechung zu § 68 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes
vom 9. Juli 1968 (aVRPG; ausser Kraft seit 1. Januar 2009) hatte die Über-
prüfbarkeit von Dienstanweisungen noch kategorisch verneint. Begründet
wurde die damalige Rechtsauffassung damit, dass Dienstanweisungen
nicht publiziert würden, jederzeit formlos abänderbar seien und es sich da-
bei um verwaltungsinterne Anweisungen handle, die weder für die Verwal-
tung noch die Rechtsmittelinstanzen Bindungswirkung erzeugten. Danach
konnten Verwaltungsverordnungen nicht im Rahmen der abstrakten Nor-
menkontrolle überprüft werden, unabhängig davon, ob sie "für den Einzel-
nen von grundlegender Tragweite" waren (vgl. Urteil des Verwaltungsge-
richts vom 30. Januar 1974, publiziert in AGVE 1974, S. 196, 198). Die be-
treffende Rechtsprechung wurde von der Doktrin bereits damals kritisiert.
MERKER forderte, dass entsprechend der vormaligen staatsrechtlichen Be-
schwerde zumindest Verwaltungsverordnungen mit Aussenwirkungen, auf
deren Grundlage keine anfechtbaren Verfügungen ergehen, abstrakt über-
prüfbar werden. Dogmatisch konsequenter sei jedoch, Verwaltungsverord-
nungen mit Aussenwirkungen unabhängig davon im Rahmen der prinzipa-
len Normenkontrolle zu überprüfen (vgl. MERKER, a.a.O., § 68 N 23). Nach
der Auffassung von FEHLMANN-LEUTWYLER war darauf abzustellen, ob der
Verwaltungsverordnung eine Wirkung wie einer Rechtsverordnung zu-

- 8 -
kommt, was voraussetze, dass jene die Rechtsstellung Privater in genü-
gendem Masse und in verbindlicher Weise beeinflusse (vgl. FEHLMANN-
LEUTWYLER, a.a.O., S. 40).
4.4.
Beim Erlass des VRPG vom 4. Dezember 2007 brachte der Gesetzgeber
zum Ausdruck, dass nunmehr auch "Reglemente mit Aussenwirkungen" im
Rahmen der prinzipalen Normenkontrolle zu überprüfen sein werden (Bot-
schaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom
14. Februar 2007, VRPG, Bericht und Entwurf zur 1. Beratung, 07.27,
S. 81).
4.5.
Die Weisung vom 11. Februar 2021 statuierte für betroffene Schülerinnen
und Schüler eine Maskentragpflicht. Diese sollte durch die Schulbehörden
und das Lehrpersonal nicht mittels Verfügung, sondern anhand von fakti-
schem Verwaltungshandeln umgesetzt werden. Unabhängig davon kann
im System der abstrakten Normenkontrolle die voraussichtliche Rechtsan-
wendung im Einzelfall bzw. die zu erwartende konkrete Umsetzung von Er-
lassbestimmungen nicht entscheidend dafür sein, ob diese auf ihre Verein-
barkeit mit übergeordnetem Recht hin zu überprüfen sind. Massgebend ist
allein, ob Private durch die Aussenwirkung der Verwaltungsverordnung mit-
telbar in schutzwürdigen eigenen Interessen verletzt werden könnten. Eine
über diese virtuelle Betroffenheit (vgl. hinten Erw. 5.1) hinausgehende Le-
gitimation ist nicht erforderlich. In der neuesten Doktrin wird denn auch ge-
fordert, im Interesse der Rechtssicherheit und der Stärkung des Rechts-
schutzes die Hürden in Bezug auf Regelungen in Verwaltungsverordnun-
gen möglichst tief anzusetzen (vgl. DOLESCHAL, a.a.O., S. 138).
4.6.
Verwaltungsverordnungen, die Aussenwirkungen zeitigen, unterliegen so-
mit aufgrund des ausdrücklichen Willens des Gesetzgebers (vgl. vorne
Erw. 4.4) sowie entsprechend der neueren Doktrin (vgl. vorne Erw. 4.5) der
prinzipalen Normenkontrolle gemäss § 70 Abs. 1 VRPG, wenn sie die
Rechtsstellung Privater in vergleichbarer Weise berühren wie eine Rechts-
verordnung. Nicht entscheidend für den Erlasscharakter von entsprechen-
den Vorschriften ist, ob Anordnungen gestützt darauf erwartungsgemäss
mittels Verfügung oder Allgemeinverfügung getroffen werden und mittels
Beschwerde angefochten werden können, ob eine Feststellungsverfügung
ergeht oder ob ein Realakt gemäss § 60 lit. d VRPG mittels verwaltungs-
rechtlicher Klage überprüfbar ist. Eine entsprechende Voraussetzung ist im
hiesigen System der Erlasskontrolle nicht vorgesehen.
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" des BKS vom
11. Februar 2021 sah Schutzmassnahmen für Schülerinnen und Schüler
ab der 5. und 6. Primarschulklasse sowie der Oberstufe vor. Die Vorgaben

- 9 -
zur Maskentragpflicht berührten deren Rechtsstellung. Somit handelt es
sich hierbei um Vorschriften im Sinne von § 70 Abs. 1 VRPG, die der ab-
strakten Normenkontrolle unterliegen.
5.
5.1.
Zum Antrag auf eine Normenkontrolle ist gemäss § 71 VRPG befugt, wer
durch die Anwendung der betreffenden Vorschriften in absehbarer Zeit in
seinen schutzwürdigen eigenen Interessen verletzt werden könnte.
Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn die Aufhebung der Norm dem
Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile bringen oder keinen Nachteil
von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum Beschwerdeverfahren genügt
eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist lediglich, dass die Anwendung der
Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige Interessen des Antragstellers be-
rühren könnte. Eine gewisse Wahrscheinlichkeit hierfür reicht aus (Ent-
scheid des Verwaltungsgerichts WNO.2018.1 vom 5. Dezember 2018,
Erw. I/2.1 mit Verweis auf MERKER, a.a.O., § 69 N 9 ff.).
5.2.
Die Weisung des BKS vom 11. Februar 2021 sah für Schülerinnen und
Schüler der Volksschule ab der 5. Klasse eine grundsätzliche Maskentrag-
pflicht vor (auf dem Schulareal und in den Schulgebäuden). Sie galt vom
15. Februar bis zum 16. Mai 2021 und wurde anschliessend durch die mo-
difizierte Fassung vom 11. Mai 2021 ersetzt, die bis zum 30. Mai 2021 in
Kraft war. Per 31. Mai 2021 löste die Weisung vom 27. Mai 2021 jene vom
11. Mai 2021 ab. Damit wurde die Maskentragpflicht für Schülerinnen und
Schüler der Primarschule aufgehoben (Ziffer 3.4); für Schülerinnen und
Schüler der Oberstufe wurde eine grundsätzliche Maskentragpflicht in den
Schulgebäuden beibehalten (Ziffer 3.5). Die Weisung vom 27. Mai 2021
wurde durch jene vom 24. Juni 2021 ersetzt, welche auf den 28. Juni 2021
in Kraft trat. Diese Fassung enthielt keine Maskentragpflicht mehr.
Somit enthielt die massgebliche "Weisung Coronavirus – Unterricht an den
Volksschulen" mit Wirkung ab dem 28. Juni 2021 keine Anordnungen mehr
zur Maskentragpflicht von Schülerinnen und Schülern. Spätere diesbezüg-
liche Massnahmen wurden nicht mehr mittels Weisung durch das BKS an-
geordnet.
5.3.
5.3.1.
Die "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" enthielt zwar
im Zeitpunkt der ursprünglichen Rechtsmitteleingabe beim Regierungsrat
am 25. Februar 2021 (Datum der Postaufgabe) noch Vorgaben zur Mas-
kentragpflicht, die per 28. Juni 2021 geltende Fassung jedoch nicht mehr.

- 10 -
Im Zeitpunkt, als die Überweisung der Angelegenheit an das Verwaltungs-
gericht erstmals beantragt wurde, d.h. am 29. Juni 2021, und erst recht im
Zeitpunkt der effektiven Überweisung, d.h. am 8. Juli 2021, wies die Ver-
waltungsverordnung keine entsprechenden Anordnungen mehr auf.
5.3.2.
Die Gesuchsteller bezeichneten ihre Eingabe vom 25. Februar 2021 als
"Einsprache und Rekurs" und richteten sie an den Regierungsrat als ver-
waltungsinterne Beschwerdeinstanz (vgl. § 50 Abs. 1 lit. a VRPG). Sie gin-
gen somit ursprünglich davon aus, dass eine anfechtbare Verfügung vorlag
und dagegen Beschwerde erhoben werden konnte. Inhaltlich argumentier-
ten sie u.a. mit potentiellen Gesundheitsrisiken des Maskentragens, zwei-
felten an der Eignung bzw. Wirksamkeit dieser Massnahme und stellten
dem damaligen Stand entsprechende wissenschaftliche Erkenntnisse in
Frage. Die Maskentragpflicht wurde als "Verstoss gegen die Menschen-
rechte" und "Verbrechen gegen die Menschlichkeit" bezeichnet und es
wurde geltend gemacht, sie verletze den Anspruch von Kindern und Ju-
gendlichen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit und auf Förderung
ihrer Entwicklung. Die Massnahme wurde als unverhältnismässig und will-
kürlich empfunden, wobei unter anderem mit der Letalität von Covid-19-
Infektionen in unterschiedlichen Altersgruppen argumentiert wurde. Weiter
wurde ausgeführt, im Jahr 2020 habe in der Schweiz keine Übersterblich-
keit bestanden und die Auslastung der Intensivstationen in den Spitälern
habe nicht im erwarteten Ausmass zugenommen (vgl. regierungsrätliche
Akten 8 ff.).
Der Regierungsrat bzw. dessen Rechtsdienst nahm die als "Einsprache
und Rekurs" bezeichnete Eingabe als Beschwerde entgegen und eröffnete
ein Beschwerdeverfahren. Die Gesuchsteller bzw. ihre Mitte April 2021 bei-
gezogene Rechtsvertreterin hielten zunächst an der Beschwerde bzw. am
Beschwerdeverfahren fest (vgl. Eingaben vom 20. April, 17. Mai und 7. Juni
2021 [regierungsrätliche Akten 53 f., 57 f., 60 f.]). Erst nach der Stellung-
nahme des BKS, Generalsekretariat, vom 7. Juni 2021 (regierungsrätliche
Akten 62 ff.) ersuchten sie am 29. Juni 2021 darum, die Beschwerde zu-
ständigkeitshalber dem Verwaltungsgericht zu überweisen (regierungsrät-
liche Akten 70). Im anschliessenden Normenkontrollverfahren formulierten
die Gesuchsteller neue Anträge (vgl. Eingabe vom 3. September 2021).
Auch die Begründung des Begehrens wurde insofern modifiziert, als nun-
mehr geltend gemacht wurde, die Maskentragpflicht an den Schulen
schränke die persönliche Freiheit unverhältnismässig ein (Art. 10 Abs. 2
i.V.m. Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) und die Maskentragpflicht
für unter 12-Jährige verletze die derogatorische Kraft des Bundesrechts
(Art. 49 Abs. 1 BV; vgl. Eingabe vom 3. September 2021).

- 11 -
5.3.3.
Das Beschwerdeverfahren (§§ 41 ff. VRPG) und das Verfahren der ab-
strakten bzw. prinzipalen Normenkontrolle (§§ 70 VRPG) unterscheiden
sich fundamental. Eine Beschwerde richtet sich stets gegen einen Ent-
scheid bzw. einen Hoheitsakt (sei es eine erstinstanzliche Verfügung, sei
es ein im Anschluss daran ergangener Beschwerdeentscheid; vgl.
MERKER, a.a.O., § 45 N 18). Gegenstand eines abstrakten Normenkontroll-
verfahrens bildet demgegenüber nicht die Überprüfung eines einzelnen Ho-
heitsaktes, sondern die Kontrolle eines Erlasses bzw. eines Rechtsaktes
im Hinblick auf die Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht. Hierbei
handelt sich um eine eigenständige Verfahrensart (vgl. MERKER, a.a.O.,
§ 68 N 5 ff.). Neben einem unterschiedlichen Anfechtungsobjekt bestehen
für die prinzipale Normenkontrolle insbesondere eigene Legitimationsvo-
raussetzungen (vgl. vorne Erw. 5.1; FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O.,
S. 23 ff., S. 152 ff.) und sind am Verfahren andere Parteien beteiligt (vgl.
§ 13 Abs. 2 und § 72 VRPG).
Aufgrund dieser grundlegenden Unterschiede verbietet es sich, eine Be-
schwerde leichthin in ein abstraktes Normenkontrollbegehren umzudeuten.
Dies gilt vorliegend umso mehr, als die Gesuchsteller, welche die ursprüng-
liche Beschwerde einreichten, Mitte April eine Rechtsvertreterin beizogen
und diese bis zur Eingabe an den Rechtsdienst Regierungsrat vom 29. Juni
2021 nie die Überweisung an das Verwaltungsgericht bzw. die Behandlung
als abstrakte Normenkontrolle verlangte. Vielmehr stellte sie das eingelei-
tete Beschwerdeverfahren nie in Frage und verwendete in ihrer Korrespon-
denz mit dem Rechtsdienst Regierungsrat stets selber die Begriffe "Be-
schwerde", "Beschwerdeverfahren", "Beschwerdeführer" etc. Selbst in den
"prozessualen Anträgen" in der Eingabe vom 29. Juni 2021 an den Rechts-
dienst Regierungsrat ist die Rede von "Beschwerde" und "Beschwerdefüh-
rern". Bezeichnenderweise erachteten die Gesuchsteller es auch als ange-
zeigt, mit der Überweisung der Beschwerde an das Verwaltungsgericht die
Ansetzung einer Frist zur Präzisierung der ursprünglichen Anträge und Be-
gründung zu verlangen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass die Be-
troffenen bis Ende Juni 2021 ihre Eingabe als Beschwerde verstanden und
auch als solche behandelt haben wollten. Demzufolge bestand zuvor für
den Regierungsrat bzw. dessen Rechtsdienst kein Anlass und erst recht
keine Verpflichtung, die Beschwerde als Normenkontrollgesuch an das
Verwaltungsgericht zu überweisen.
5.4.
Somit ergibt sich, dass frühestens ab dem Zeitpunkt, als eine Überweisung
an das Verwaltungsgericht beantragt wurde (Eingabe an den Rechtsdienst
Regierungsrat vom 29. Juni 2021), von einem Normenkontrollgesuch aus-
gegangen werden kann. Dieses wurde somit erst gestellt, als die in den
Weisungen enthaltene Maskentragpflicht, deren Rechtmässigkeit überprüft
werden sollte, bereits ausser Kraft war.

- 12 -
5.5.
5.5.1.
Das Normenkontrollbegehren muss sich im Grundsatz gegen Bestimmun-
gen richten, die in Kraft stehen. An der Überprüfung ausser Kraft gesetzter
Vorschriften besteht in aller Regel kein Rechtsschutzinteresse (vgl.
MERKER, a.a.O., § 68 N 46 f.). Das Verfahren der abstrakten Normenkon-
trolle umfasst nicht eine allgemeine Gutachtertätigkeit des Verwaltungsge-
richts, sondern bezweckt den Schutz der aktuell Betroffenen (AGVE 1986,
S. 108). Die prinzipale Normenkontrolle setzt insofern ein aktuelles und
praktisches Interesse an der Erlassüberprüfung voraus; dieses stellt sicher,
dass das Gericht konkrete und nicht bloss theoretische Fragen entscheidet
(vgl. HEINZ AEMISEGGER/KARIN SCHERRER REBER, in: Basler Kommentar,
Bundesgerichtsgesetz, 3. Auflage, 2018, Art. 82 N 56 mit Verweis auf Urteil
des Bundesgerichts 2C_62/2015 vom 2. September 2016, Erw. 1.4). Die
Aufhebung eines Erlasses muss den Betroffenen einen Nutzen bringen
(vgl. MARTIN BERTSCHI, in: ALAIN GRIFFEL [Hrsg.], Kommentar zum Verwal-
tungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich, 3. Auflage, Zürich/Basel/
Genf 2014, § 21 N 33). Dafür setzt die virtuelle Betroffenheit (vgl. vorne
Erw. 5.1) voraus, dass die Gesuchsteller zumindest durch potentielle zu-
künftige Anwendungsakte unmittelbar betroffen wären (vgl. ALFRED KÖLZ/
ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwal-
tungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 1690, 1693). Davon kann in Bezug auf die Maskentragpflicht in der
"Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen" grundsätzlich
nicht ausgegangen werden.
5.5.2.
Eine abstrakte Normenkontrolle ausser Kraft gesetzter Vorschriften kann
nur ausnahmsweise erfolgen. Dafür vorausgesetzt wird, dass von den be-
treffenden Normen noch Rechtswirkungen ausgehen, was namentlich auf-
grund einer Übergangsregelung der Fall sein kann (vgl. DOLESCHAL, a.a.O.,
S. 642 und Fn 4322 mit Hinweis; MERKER, a.a.O., § 68 N 47).
5.5.3.
Das Normenkontrollbegehren muss somit anwendbare Vorschriften zum
Gegenstand haben. Wird es nach deren Ausserkrafttreten gestellt und sind
diese auch übergangsrechtlich nicht mehr massgebend, darf auf das Nor-
menkontrollbegehren nicht eingetreten werden. Die beanstandeten Be-
stimmungen der "Weisung Coronavirus – Unterricht an den Volksschulen"
waren bereits nicht mehr in Kraft, als die Gesuchsteller ihren Antrag auf
Überweisung an das Verwaltungsgericht bzw. auf eine Behandlung als Nor-
menkontrollgesuch stellten. Da den betreffenden Vorschriften keinerlei
Rechtswirkung mehr zukam, ist auf das Normenkontrollbegehren nicht ein-
zutreten.

- 13 -
6.
Als Ergebnis ist somit festzuhalten, dass auf das Normenkontrollbegehren
nicht eingetreten werden darf.
Es kann somit offenbleiben, ob ein rechtzeitig eingeleitetes Normenkon-
trollverfahren mit der Aufhebung der umstrittenen Vorschriften gegen-
standslos geworden wäre. Das Bundesgericht hat in neueren Entscheiden
ausnahmsweise auf das Erfordernis einer (aktuellen) virtuellen Betroffen-
heit verzichtet, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder
ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige
Überprüfung im Einzelfall kaum je möglich wäre und die Beantwortung we-
gen deren grundsätzlichen Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt. Das
Bundesgericht kann dabei die Überprüfung auf diejenigen Streitfragen be-
schränken, die sich in Zukunft mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit wie-
der stellen werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2C_793/2020 vom 8. Juli
2021, Erw. 1.4 betreffend Maskentragpflicht in einer Covid-19-Verordnung
des Kantons Freiburg; Urteile des Bundesgerichts 2C_941/2020 vom 8. Juli
2021, Erw. 1.2 und 2C_8/2021 vom 25. Juni 2021, Erw. 2.2 jeweils betref-
fend Schutzmassnahmen in einer Covid-19-Verordnung des Kantons
Schwyz; Urteil des Bundesgerichts 2C_213/2021 vom 11. Juni 2021,
Erw. 1.3 betreffend Schutzkonzepte in einer Covid-19-Verordnung des
Kantons Zürich). Letzteres erscheint vorliegend fraglich. Zwar zeigt die Ent-
wicklung, dass die Maskenpflicht an den Aargauer Schulen mittlerweile
wieder eingeführt wurde. Gleichzeitig ist indessen festzuhalten, dass die
seit bald zwei Jahren grassierende Covid-19-Pandemie wesentlich ge-
kennzeichnet ist durch sich laufend verändernde Ausgangslagen (Mutatio-
nen, Impffortschritt etc.) und stets neue wissenschaftliche Erkenntnisse. In-
sofern lassen sich aufgrund einer Überprüfung der Rechtmässigkeit einer
Maskenpflicht im Frühjahr 2021 nur beschränkt Aussagen in Bezug auf ent-
sprechende spätere Anordnungen ableiten.
Ebenfalls offenbleiben kann die Frage, welche Gesuchsteller überhaupt zur
Einreichung eines (rechtzeitigen, d.h. während der Geltungszeit der um-
strittenen Weisungen gestellten) Normenkontrollgesuchs legitimiert gewe-
sen wären.
II.
1.
1.1.
Entsprechend dem Verfahrensausgang haben die Gesuchsteller die ver-
waltungsgerichtlichen Kosten zu tragen (vgl. § 75 i.V.m. § 31 Abs. 2
VRPG).
1.2.
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der
Bedeutung der Sache festgelegt (vgl. § 3 Abs. 1 i.V.m. § 22 Abs. 1 lit. c des

- 14 -
Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November 1987 [Verfahrens-
kostendekret, VKD; SAR 221.150]). Da kein Sachentscheid erging, recht-
fertigt sich zwar eine Reduktion der Gebühr (vgl. § 23 VKD); es ist aber zu
beachten, dass die Klärung der vorliegenden formellen Fragestellungen mit
beträchtlichem Aufwand verbunden war. Im Ergebnis ist die Staatsgebühr
auf Fr. 2'000.00 festzulegen. Für die Kanzleigebühr und die Auslagen wird
auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
2.
Parteikosten sind bei diesem Ergebnis nicht zu ersetzen (vgl. § 75 i.V.m.
§ 29 und § 32 Abs. 2 VRPG).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
Auf das Normenkontrollbegehren (WNO.2021.3) wird nicht eingetreten.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer redu-
zierten Staatsgebühr von Fr. 2'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den
Auslagen von Fr. 191.00, gesamthaft Fr. 2'191.00, sind von den Gesuch-
stellern zu bezahlen, unter solidarischer Haftbarkeit.
3.
Es werden keine Parteikosten ersetzt.
Zustellung an:
die Gesuchsteller (Vertreterin)
den Gesuchsgegner
Subsidiäre Verfassungsbeschwerde
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rech-
ten innert 30 Tagen seit Zustellung mit der subsidiären Verfassungsbe-
schwerde beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor bis und mit 7. Tag
nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und vom 18. Dezember
bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren,
wie der Entscheid zu ändern ist, sowie in gedrängter Form die Begründung,
inwiefern der angefochtene Akt Verfassungsrecht verletzt, mit Angabe der
Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel
angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 113 ff. des Bundesgesetzes

- 15 -
vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110]).
Hinweis: Das Normenkontrollbegehren wurde nicht innert 30 Tagen nach Inkrafttreten des
beanstandeten kantonalen Erlasses erhoben, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten ausgeschlossen ist (vgl. Art. 101 BGG; BGE 137 I 107 ff.; Urteil des
Bundesgerichts 2C_1013/2016 vom 21. September 2017, Erw. 1.1-1.5).
Aarau, 13. Januar 2022
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiber:
i.V.
Michel Meier