ag_verwaltungsgericht · WNO.2023.3 · 2025-02-03 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WNO.2023.3


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WNO.2023.3 / SW /
Art. 11
Urteil vom 3. Februar 2025
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichter Plüss
Verwaltungsrichterin Schöb
Verwaltungsrichter Winkler
Gerichtsschreiberin Wittich
Gesuchsteller A._____,
vertreten durch lic. iur. Christian Munz, Rechtsanwalt, Frey-Herosé-
Strasse 25, Postfach, 5001 Aarau 1
Gesuchs- Einwohnergemeinde Q._____,
gegnerin handelnd durch den Gemeinderat
dieser vertreten durch lic. iur. Alexander Rey, Rechtsanwalt, Langhaus 4,
5401 Baden
Gegenstand Normenkontrollbegehren betreffend Reglement über den Ausgleich von
Planungsvorteilen vom tt.mm.jjjj

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
Die Gemeindeversammlung der Einwohnergemeinde Q._____ beschloss
am tt.mm.jjjj das Reglement über den Ausgleich von Planungsvorteilen
(Mehrwertabgabereglement, MwAR). Dieses enthält unter anderem
folgende Bestimmungen:
§ 3 Abgabepflichtige Tatbestände
1 Als abgabepflichtige und auszugleichende Planungsvorteile gelten na-
mentlich
a) die Zuweisung von Land in einer Bauzone zu einer anderen Bauzo-
nenart mit anderen Nutzungsmöglichkeiten (Umzonung);
b) die Anpassung von Bau- und Nutzungsvorschriften, die zu einer Erhö-
hung der Nutzungsmöglichkeiten führen (Aufzonung oder Sondernut-
zungsplanung);
c) die Schaffung von Spezialzonen gemäss Art. 16a Abs. 3 und Art. 18
RPG, die zu einer Erhöhung der Nutzungsmöglichkeiten führen. […]
§ 4 Abgabesatz, Freifläche und Freibetrag
1 Bei abgabepflichtigen Tatbeständen gemäss § 3 beträgt die Ausgleichs-
leistung 25 % des CHF 30'000.00 übersteigenden planungsbedingten Vor-
teils (Freibetrag). […]
3 Unterschreitet die von einer Planungsmassnahme gemäss § 3 betroffene
Fläche auf einem Grundstück 800 m2, kann für das betroffene Grundstück
von der Schätzung und dem Ausgleich des Planungsvorteils abgesehen
werden (Freifläche). […]
§ 5 Berechnung der Ausgleichsleistung und Kostentragung
[…]
4 Der ermittelte Betrag wird auf Basis des Zürcher Index der Wohnbau-
preise (Baukosten Indexes AGV) indexiert.
§ 8 Verfahren
[…]
3 Kommt zwischen der Gemeinde und den betroffenen Grundeigentümern
keine Einigung über die Höhe und Modalitäten der Ausgleichsleistung zu
Stande, erlässt der Gemeinderat nach Rechtskraft der mehrwertauslösen-
den Planung eine Verfügung. […]

- 3 -
B.
1.
Am 22. Dezember 2023 reichte A._____ beim Verwaltungsgericht ein
Normenkontrollbegehren ein und stellte die Anträge:
1. Das Reglement der Gemeinde Q._____ über den Ausgleich von
Planungsvorteilen (Mehrwertabgabereglement, MwAR) vom
tt.mm.jjjj sei wie folgt anzupassen:
a) § 3 Abs. 1 MwAR (abgabepflichtige Planungsvorteile) sei auf-
zuheben.
b) § 4 Abs. 1 und 3 MwAR (Bagatellgrenze) sei aufzuheben.
c) § 5 Abs. 4 MwAR (Indexierung) sei aufzuheben.
d) § 8 Abs. 3 MwAR (Verfügung) sei aufzuheben.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich Mehrwert-
steuer) zu Lasten der Gesuchsgegnerin.
2.
Die Einwohnergemeinde Q._____ beantragte in der Gesuchsantwort vom
22. März 2024:
1. Die Begehren seien abzuweisen.
2. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich gesetz-
lich geschuldeter Mehrwertsteuer zulasten des Gesuchstellers.
3.
Der Gesuchsteller hielt in der Replik vom 4. Juli 2024 an seinen Anträgen
fest.
4.
In der Duplik vom 23. August 2024 hielt die Gesuchsgegnerin ebenfalls an
ihren Begehren fest.
5.
Der Gesuchsteller nahm in der Eingabe vom 16. Oktober 2024 abschlies-
send Stellung.
C.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (vgl.
§ 7 Abs. 1 und 2 des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember
2011 [GOG; SAR 155.200]).

- 4 -
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Gemäss § 70 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG; SAR 271.200)
können Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in Erlassen von Gemein-
den dem Verwaltungsgericht jederzeit zur Prüfung auf ihre Übereinstim-
mung mit übergeordnetem Recht unterbreitet werden.
1.2.
Als überprüfbare Vorschriften gelten nur jene Bestimmungen, die Rechts-
satzcharakter haben, d.h. Regelungen, die sich an eine unbestimmte Zahl
von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen erfassen,
und welche Rechte und Pflichten der Privaten begründen, oder die Organi-
sation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden oder das Verfahren re-
geln (Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 1999,
S. 103, Erw. 4b; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2019.2 vom
19. Februar 2020, Erw. I/4.2; RALPH DAVID DOLESCHAL, Die abstrakte Nor-
menkontrolle in den Kantonen, 2019, S. 135 f.). "Verwaltungsrechtlich" im
Sinne von § 70 Abs. 1 VRPG sind nach der Rechtsprechung und Lehre
Normen, die hauptfrageweise (nicht als Vorfrage) von Verwaltungsbehör-
den anzuwenden sind (AGVE 2004, S. 99, Erw. 4c; Entscheid des Verwal-
tungsgerichts WNO.2019.2 vom 19. Februar 2020, Erw. I/5.2.3; MICHAEL
MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aar-
gauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den
§§ 38-72 [a]VRPG, Zürich 1998, N. 49 zu § 68 [a]VRPG).
Beim Mehrwertabgabereglement (MwAR) der Gemeinde Q._____ handelt
es sich um ein Reglement im Sinne von § 20 Abs. 2 lit. i des Gesetzes über
die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 (Gemeindegesetz, GG;
SAR 171.100), für dessen Erlass die Gemeindeversammlung zuständig ist.
Die angefochtenen Bestimmungen betreffend die Mehrwertabgabe sind
generell-abstrakter Natur und in einem kommunalen Gesetz im formellen
Sinn enthalten (vgl. ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht,
4. Aufl. 2017, S. 65 ff.; MONIKA FEHLMANN-LEUTWYLER, Die prinzipale
Normenkontrolle nach aargauischem Recht, 1988, S. 26 ff., 75 f.; THOMAS
WARTMANN, Die Genehmigung kommunaler Erlasse durch kantonale
Behörden nach aargauischem Recht, 1974, S. 41); zudem begründen sie
Pflichten von Privaten. Entsprechend kommt ihnen Rechtssatzcharakter zu
und sie sind dem Verwaltungsrecht zuzuordnen.
Folglich ist das Verwaltungsgericht zuständig, die Bestimmungen von § 3
Abs. 1, § 4 Abs. 1 und 3, § 5 Abs. 4 und § 8 Abs. 3 MwAR im Rahmen der
abstrakten Normenkontrolle zu überprüfen.

- 5 -
2.
Zum Normenkontrollbegehren ist befugt, wer durch die Anwendung der an-
gefochtenen Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen ei-
genen Interessen verletzt werden könnte (§ 71 VRPG). Schutzwürdig ist
ein Interesse, wenn der Antragsteller eine beachtenswerte Beziehung zur
Streitsache hat, so dass er durch eine möglicherweise falsche Rechtsan-
wendung in seiner Interessensphäre in höherem Masse als jedermann be-
troffen wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Antragsbefugnis ent-
fällt, wenn von einem Erlass eine Vielzahl von Kantonseinwohnern in glei-
chem Masse betroffen sind. Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn
die Aufhebung der Norm dem Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile
bringen oder keinen Nachteil von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum
Beschwerdeverfahren genügt eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist ledig-
lich, dass die Anwendung der Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige Inte-
ressen des Antragstellers berühren könnte. Eine gewisse Wahrscheinlich-
keit hierfür reicht aus (Entscheide des Verwaltungsgerichts WNO.2023.2
vom 22. Mai 2024, Erw. I/2.1; WNO.2023.1 vom 28. September 2023,
Erw. I/2.1; MERKER, a.a.O., N. 9 ff. zu § 69 [a]VRPG).
Der Gesuchsteller ist Eigentümer der in der Arbeitszone I gelegenen Par-
zelle Nr. bbb. Diese kann inskünftig von Planungsvorteilen betroffen sein,
die gemäss § 3 MwAR abgabepflichtig und auszugleichen sind. Entspre-
chend verfügt der Gesuchsteller über ein hinreichendes virtuelles Interesse
an der Überprüfung der angefochtenen Normen, welche den Gegenstand
der Mehrwertabgabe, deren Festlegung (inkl. Freifläche und Freibetrag)
und Indexierung sowie die Verfügungskompetenz des Gemeinderats re-
geln.
3.
Im Unterschied zur Beschwerde gegen Erlasse gemäss Art. 101 des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005 (Bundesgerichts-
gesetz, BGG; SR 173.110) ist das kantonale Normenkontrollbegehren an
keine Frist gebunden. Vorausgesetzt ist aber, dass die angefochtenen
Rechtssätze in Kraft stehen (MERKER, a.a.O., N. 46 zu § 68 [a]VRPG). Dies
ist bei den zu überprüfenden Bestimmungen des MwAR der Fall.
4.
Die übrigen Eintretensvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf das Normenkontrollbegehren ist einzutreten.
5.
Gegenpartei im vorliegenden Normenkontrollverfahren ist die Einwohner-
gemeinde Q._____, welche die angefochtenen Bestimmungen des
Mehrwertabgabereglements erlassen hat (§ 72 VRPG).

- 6 -
6.
Aufgrund der Bedeutung des Falls urteilt das Verwaltungsgericht in der Be-
setzung mit fünf Richterinnen und Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c GOG).
II.
1.
Im prinzipalen Normenkontrollverfahren sind die anfechtbaren Normen ge-
mäss § 70 Abs. 1 VRPG auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem
Recht hin zu prüfen (AGVE 1992, S. 149, Erw. 9/a/aa; Botschaft des Re-
gierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar
2007 zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechts-
pflegegesetz, VRPG], 07.27 [nachfolgend: Botschaft VRPG], S. 81). Mit der
Revision des VRPG änderte sich die abstrakte Normenkontrolle dahinge-
hend, dass die Überprüfung auf kantonale Gesetze ausgedehnt wurde und
die Erteilung der aufschiebenden Wirkung durch den Spruchkörper des
Verwaltungsgerichts und nicht mehr durch den Präsidenten allein zu erfol-
gen hat (Botschaft VRPG, S. 81 und 83). Im Übrigen blieben die Bestim-
mungen über die Normenkontrolle unverändert, weshalb Lehre und Recht-
sprechung zu den §§ 68 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom
9. Juli 1968 (aVRPG) übernommen werden können.
2.
Im Gesuch um Normenkontrolle ist im Einzelnen darzulegen, welche kon-
krete Bestimmung überprüft werden soll und inwiefern übergeordnete Nor-
men als verletzt betrachtet werden. Im Verfahren um prinzipale Normen-
kontrolle muss sich das Verwaltungsgericht darauf beschränken, angefoch-
tene Bestimmungen hinsichtlich der vom Gesuchsteller ausdrücklich ge-
rügten rechtlichen Mängel zu untersuchen. Zusätzlich ist es nur verpflichtet,
damit aus der Natur der Sache unmittelbar zusammenhängende sowie of-
fensichtliche, ins Auge springende Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkei-
ten zu berücksichtigen (AGVE 1988, S. 108, Erw. 4a; 1986, S. 106,
Erw. 4a; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2005.1–4 vom 7. De-
zember 2007, Erw. I/2). Die Prüfung der Übereinstimmung mit übergeord-
netem Recht umfasst alle funktional übergeordneten kantonalen und bun-
desrechtlichen Regelungen, einschliesslich die Verordnungen des Bundes-
rates (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 120 f.).
3.
Bei der Normenkontrolle wird ein Rechtssatz mit einem anderen Rechts-
satz verglichen; geprüft wird, ob der zu kontrollierende Rechtssatz der
Massstabsnorm entspricht (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 85 ff.), d.h.
ob übergeordnete Bestimmungen verletzt sind (AGVE 1992, S. 149,
Erw. 9/a/aa; 1988, S. 108, Erw. 4a). Bei der Prüfung eines Erlasses im
Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der ange-
fochtenen Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemes-
sen werden kann, der sie mit dem angerufenen übergeordneten Recht ver-

- 7 -
einbar erscheinen lässt. Das Verwaltungsgericht hebt eine kantonale Norm
nur auf, sofern sie sich jeglicher mit übergeordnetem Recht konformen Aus-
legung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich bleibt. Dass ausnahmsweise mit rechtswidrigen Anwendungs-
fällen gerechnet werden muss, rechtfertigt eine Aufhebung nicht; solche
können sich immer ereignen. Zudem steht hier der Weg der vorfrageweisen
Überprüfung im jeweiligen Einzelfall zur Verfügung (AGVE 2004, S. 256,
Erw. 3a; 2002, S. 163, Erw. 2c; BGE 143 I 137, Erw. 2.2; 140 I 2, Erw. 4;
137 I 31, Erw. 2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 2C_109/2017
vom 3. Juli 2018, Erw. 3.3; MERKER, a.a.O., N. 67 und 76 zu § 68 [a]VRPG,
mit Hinweisen). Eine weitergehende Prüfung im Verfahren der abstrakten
Normenkontrolle kann dann angebracht sein, wenn die Möglichkeit der in-
zidenten Prüfung einem Betroffenen den erforderlichen Schutz nicht zu ge-
währleisten vermag (BGE 111 Ia 23, Erw. 2; zum Ganzen: Entscheid des
Verwaltungsgerichts NO.2003.00002 vom 13. August 2004, Erw. I/2b).
Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen
und der Sinn nach den tradierten Auslegungsmethoden zu bestimmen.
Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zuläs-
sig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und
eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht
konforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGE 143 I 426,
Erw. 2; Urteil des Bundesgerichts 1C_37/2022 vom 23. März 2023,
Erw. 2.2; FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 193).
4.
Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft das Verwaltungs-
gericht die Rechtmässigkeit eines kantonalen Erlasses mit uneinge-
schränkter ("voller") Kognition. Zurückhaltung übt das Gericht bei der Auf-
hebung einer Norm (vgl. zur beschränkten Aufhebungspflicht MERKER,
a.a.O., N. 5 zu § 49 [a]VRPG und N. 76 zu § 68 [a]VRPG). Diese institutio-
nelle Zurückhaltung beruht nicht wie beim Bundesgericht auf einer födera-
listischen Rücksichtnahme (vgl. dazu BGE 135 II 243, Erw. 2; 130 I 82,
Erw. 2.1), sondern erfolgt aus Gründen der Gewaltenteilung und der Ver-
hältnismässigkeit (vgl. dazu AGVE 1986, S. 106, Erw. 4b).
5.
5.1.
Der Gesuchsteller macht geltend, der kantonale Gesetzgeber habe im Be-
reich der Mehrwertabgabe mit §§ 28a ff. des Gesetzes über Raumentwick-
lung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz, BauG;
SAR 713.100) weitgehend abschliessend legiferiert. Die den Gemeinden
verbleibenden Kompetenzen beschränkten sich zur Hauptsache auf die
Höhe des Abgabesatzes sowie Regelungen im Zusammenhang mit verwal-
tungsrechtlichen Verträgen für andere Planungsvorteile und mit der Mittel-
verwendung. Es widerspreche daher höherrangigem Recht, wenn in § 3

- 8 -
Abs. 1 MwAR vorgeschrieben werde, dass Planungsvorteile aus Umzonun-
gen, aus Aufzonungen bzw. Sondernutzungsplanungen sowie infolge der
Schaffung von Spezialzonen "abgabepflichtig und auszugleichen" seien.
5.2.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom
22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) regelt das kantonale
Recht einen angemessenen Ausgleich für erhebliche Vor- und Nachteile,
die durch Planungen nach diesem Gesetz entstehen. Dieser Gesetzge-
bungsauftrag kann entweder durch den Kanton selber oder durch die Ge-
meinden erfüllt werden, wobei Letzteres voraussetzt, dass den Gemeinden
in der Gesetzgebung der erforderliche Spielraum belassen wird (BGE 147
I 225, Erw. 4.4; Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022,
Erw. 4.1). Es obliegt daher den einzelnen Kantonen, aufgrund politischer,
administrativer und finanzieller Überlegungen und unter Berücksichtigung
der kantonsspezifischen Gegebenheiten über eine angemessene Vertei-
lung der Kompetenzen zwischen Kanton und Gemeinden zu entscheiden
(ETIENNE POLTIER, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016,
N. 92 zu Art. 5 RPG). Gemäss Art. 5 Abs. 1bis RPG werden Planungsvor-
teile mit einem Satz von mindestens 20 Prozent ausgeglichen; der Aus-
gleich wird bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusse-
rung fällig.
§ 28a Abs. 1 BauG bestimmt, dass die Grundeigentümerinnen und -eigen-
tümer, deren Grundstücke in eine Bauzone eingezont werden, eine Abgabe
von 20 % des Mehrwerts leisten; der Einzonung gleichgestellt ist die Um-
zonung innerhalb von Bauzonen, wenn das Grundstück vor der Umzonung
in einer Zone liegt, in der das Bauen verboten oder nur für öffentliche Zwe-
cke zugelassen ist. Die Gemeinden können den Abgabesatz auf höchstens
30 % erhöhen und in verwaltungsrechtlichen Verträgen Leistungen verein-
baren, die den Ausgleich anderer Planungsvorteile bezwecken (§ 28a
Abs. 2 BauG). Der Regierungsrat regelt durch Verordnung, für welchen
Mehrwert wegen des ungünstigen Verhältnisses zum Erhebungsaufwand
keine Mehrwertabgabe geschuldet ist (Art. 5 Abs. 1quinquies RPG; § 28h lit. b
BauG). Gemäss § 28b Abs. 1 Satz 2 BauG erlässt der Gemeinderat eine
Verfügung über die definitive Höhe der Abgabe, sobald der Nutzungsplan
genehmigt und anwendbar ist.
5.3.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 5 RPG (in der gel-
tenden Fassung) ist es bundesrechtswidrig, wenn ein Kanton lediglich die
Anforderungen von Art. 5 Abs. 1bis - 1sexies RPG umsetzt, indem er einen
Mehrwertausgleich nur bei Neueinzonungen vorsieht, und den Gemeinden
gleichzeitig verbietet, einen eigenen, weitergehenden Vorteilsausgleich
einzuführen (BGE 147 I 225). Das Bundesgericht begründete seinen Leit-
entscheid im Wesentlichen damit, dass der Gesetzgebungsauftrag in Art. 5

- 9 -
Abs. 1 RPG neben der ihn konkretisierenden Mindestvorschrift in Art. 5
Abs. 1bis RPG, der am 1. Mai 2014 in Kraft trat, seinen Charakter als bin-
dendes Recht behalte (BGE 147 I 225, Erw. 4).
§ 28a Abs. 1 BauG sieht eine Mehrwertabgabepflicht lediglich für Einzo-
nungen und ganz bestimmte, der Einzonung gleichgestellte Umzonungen
innerhalb der Bauzone vor (das Grundstück lag vor der Umzonung in einer
Zone, in der das Bauen verboten oder nur für öffentliche Zwecke zugelas-
sen ist). Entsprechend der dargestellten bundesgerichtlichen Praxis zu
Art. 5 RPG kann es den Gemeinden gestützt auf § 28a Abs. 1 und 2 BauG
nicht verwehrt werden, einen Mehrwertausgleich auch für Vorteile einzu-
führen, die aus (anderen) Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone
resultieren; angesichts der Fokussierung von § 28a Abs. 1 BauG auf Ein-
zonungen wäre es bundesrechtswidrig, wenn das kantonale Recht den Ge-
meinden einen eigenen, weitergehenden Vorteilsausgleich untersagen
würde (vgl. HEINZ AEMISEGGER, Der Mehrwertausgleich gemäss Art. 5
Abs. 1 - 1sexies RPG: Rechtliche Grundlagen, Umsetzung in den Kantonen,
Verhältnis Kanton-Gemeinden, in: Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2016,
S. 635). Unabhängig von teilweise geäusserter Kritik in der Lehre hat das
Bundesgericht an seiner diesbezüglichen Rechtsprechung festgehalten
(Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022, Erw. 3; kritisch:
BERNHARD WALDMANN, in: Baurecht [BR] 2021, S. 71 ff., mit Hinweisen aus
dem Gesetzgebungsverfahren; MARKUS RÜSSLI, in: Schweizerisches Zen-
tralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 123/2022, S. 482 ff., wo-
nach die bundesgerichtliche Rechtsprechung den Wortlaut von Art. 5
Abs. 1bis RPG ausblende und den gesetzgeberischen Willen missachte;
MICHAEL PFLÜGER, in: Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2022,
S. 248 ff. mit Hinweisen auf die Materialien der Revision vom 15. Juni 2012,
die eine Relativierung der Pflicht zum umfassenden Vor- und Nachteilsaus-
gleich beinhalte). Die bundesrechtskonforme Auslegung von § 28a Abs. 1
und 2 BauG ergibt somit, dass diese keine abschliessende Regelung ent-
halten, die es den Gemeinden verbieten würde, Mehrwerte infolge von Um-
und Aufzonungen innerhalb von Bauzonen mit einer Abgabe zu belasten.
Das Bundesrecht übersteuert die entgegenstehenden Intentionen des kan-
tonalen Gesetzgebers (Vorrang des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 [BV; SR 101]), obwohl diese vorliegend aus den Unterlagen
des Gesetzgebungsverfahrens klar hervorgehen: Entsprechend der ur-
sprünglichen Botschaft sollte es zunächst in der Kompetenz der Gemein-
den liegen, ob und in welcher Höhe Um- und Aufzonungen mit der Mehr-
wertabgabe belastet werden (Botschaft des Regierungsrats des Kantons
Aargau an den Grossen Rat vom 2. Dezember 2015, BauG, Änderung, Be-
richt und Entwurf zur 1. Beratung [Botschaft I], 15.269, S. 17 f.). Aufgrund
eines abweichenden Antrags der Kommission Umwelt, Bau, Verkehr, Ener-
gie und Raumordnung (UBV) vom 26. Februar 2016 wurde die vorgese-

- 10 -
hene Formulierung indessen aus § 28a Abs. 2 BauG gestrichen (vgl. Sy-
nopse, 15.269, S. 4 [Replikbeilage 1]). Die zweite Botschaft enthält die Fas-
sung entsprechend dem Antrag der Kommission UBV (Botschaft des Re-
gierungsrats an den Grossen Rat vom 29. Juni 2016, BauG, Änderung,
16.164, Bericht und Entwurf zur 2. Beratung [Botschaft II], S. 6). Die gel-
tende Fassung von § 28a Abs. 2 BauG wurde vom Grossen Rat am
20. September 2016 genehmigt. Dabei stimmte die Mehrheit der Fassung
der Kommission UBV zu und lehnte einen Antrag ab, der den Gemeinden
die Möglichkeit geben wollte, bei Auf- und Umzonungen innerhalb der
Bauzone einen Mehrwertausgleich einzuführen (vgl. Wortprotokoll des
Grossen Rats, 99. Sitzung vom 20. September 2016, Art. 1564, S. 4495 ff.
[Replikbeilage 2]). Damit entspricht es zwar dem Willen des kantonalen Ge-
setzgebers, dass es den Gemeinden grundsätzlich verwehrt sein sollte,
eine Mehrwertabgabe auf Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone zu
erheben. Entgegen der betreffenden Absicht, die im Gesetzeswortlaut nicht
eindeutig zum Ausdruck kommt, gebietet das Bundesrecht – unter der gel-
tenden Fassung von Art. 5 Abs. 1 RPG und der diesbezüglichen bundes-
gerichtlichen Rechtsprechung – eine gegenteilige Auslegung.
Unter den Vorgaben von Art. 5 RPG und § 28a Abs. 1 und 2 BauG in den
geltenden Fassungen kann es der Gemeinde Q._____ somit nicht verwehrt
sein, Planungsvorteile aus Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone
als abgabepflichtig zu erklären (§ 3 Abs. 1 MwAR).
5.4.
Die von der Bundesversammlung beschlossene Revision des RPG vom
29. September 2023 (Bundesblatt [BBl] 2023 2488 [Gesuchsbeilage 8]) ist
noch nicht in Kraft getreten. Die Inkraftsetzung ist auf den 1. Juli 2025 ge-
plant (vgl. Schreiben des Departements Bau, Verkehr und Umwelt [BVU],
Abteilung Raumentwicklung, vom 11. Dezember 2023 [Gesuchsbei-
lage 10]). Damit können die revidierten Art. 5 Abs. 1 und 1bis RPG im vor-
liegenden Normenkontrollverfahren nicht herangezogen werden, um zu be-
urteilen, ob § 3 Abs. 1 MwAR mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.
Eine entsprechende Vorwirkung wäre unzulässig und mit dem Legalitäts-
prinzip sowie dem Grundsatz der Rechtssicherheit unvereinbar (vgl.
ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 298 ff.; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS
MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022,
Rz. 563 ff.). Die Anhaltspunkte aus dem Gesetzgebungsverfahren, die da-
rauf hinweisen, dass der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass der revidier-
ten Art. 5 Abs. 1 und 1bis RPG die aufzeigte bundesgerichtliche Rechtspre-
chung übersteuern will, müssen somit unberücksichtigt bleiben (vgl. Amtli-
ches Bulletin des Ständerats, Sommersession 2022, 7. Sitzung vom 9. Juni
2022, 18.077, S. 6 [Gesuchsbeilage 9]; Espace Suisse, 10 Jahre RPG 1,
Ausgewählte Urteile des Bundesgerichts, S. 44). Es kann nur – aber im-
merhin – festgehalten werden, dass sich in Bezug auf die vorliegend rele-

- 11 -
vante Rechtsfrage die Rechtslage mit dem Inkrafttreten der RPG-Revision
vom 29. September 2023 anders präsentieren kann.
6.
6.1.
Der Gesuchsteller macht geltend, mit § 1 der Verordnung über die Mehr-
wertabgabe vom 15. März 2017 (Mehrwertabgabeverordnung, MWAV;
SAR 713.116) habe der Kanton die Ausnahmen von der Abgabe gemäss
Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG abschliessend geregelt. Raum für den Erlass
von § 4 Abs. 1 MwAR (betreffend Freibetrag) und § 4 Abs. 3 MwAR (be-
treffend Freifläche) bestehe nicht.
6.2.
Der kantonale Gesetzgeber ist nicht befugt, weitere als in Art. 5 Abs. 1quin-
quies RPG vorgesehene Ausnahmen von der Abgabe vorzusehen (vgl. BGE
143 II 568, Erw. 4.3 = die Praxis [Pra] 107 [2018] Nr. 103; POLTIER, a.a.O.,
N. 65 zu Art. 5 RPG). Gemäss Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG kann das kan-
tonale Recht von der Erhebung der Abgabe absehen, wenn der voraus-
sichtliche Abgabeertrag in einem ungünstigen Verhältnis zum Erhebungs-
aufwand steht.
§§ 28a ff. BauG enthalten zwar selbst keine Regelung zu dieser Befreiung,
indessen bestimmt § 28h lit. b BauG, dass der Verordnungsgeber die be-
treffenden Belange regelt. Dies wurde im Gesetzgebungsverfahren – so-
weit ersichtlich – nicht in Frage gestellt und entspricht somit dem Willen des
kantonalen Gesetzgebers (vgl. Botschaft I, S. 30). In Umsetzung von § 28h
lit. b BauG hat der Regierungsrat mit § 1 MWAV die Voraussetzungen von
Bagatellfällen definiert, bei deren Vorliegen davon abzusehen ist, eine
Mehrwertabgabe zu verfügen (vgl. dazu: Bundesamt für Raumentwicklung
[ARE], Umsetzung des Gesetzgebungsauftrags zum Ausgleich von Pla-
nungsvorteilen [Art. 5 und Art. 38a Abs. 5 RPG], Kanton Aargau, Prüfungs-
bericht vom 28. März 2019, S. 5 f. [Replikbeilage 5]).
6.3.
Wie gesehen entspricht es dem Willen des kantonalen Gesetzgebers, dass
es den Gemeinden grundsätzlich verwehrt sein soll, eine Mehrwertabgabe
auf Um- und Aufzonungen innerhalb der Bauzone zu erheben; von der
Mehrwertabgabe sollen nur Einzonungen in eine Bauzone sowie bestimmte
den Einzonungen gleichgestellte Umzonungen innerhalb der Bauzone be-
troffen sein (wenn das Grundstück vor der Umzonung in einer Zone liegt,
in der das Bauen verboten ist oder nur für öffentliche Zwecke zugelassen
wird).
Gestützt darauf lässt sich folgern, dass sich § 1 MWAV grundsätzlich nur
auf die kantonal vorgesehenen Mehrwertabgabe-Tatbestände (d.h. auf
Einzonungen und diesen gleichgestellte Umzonungen) bezieht. Dies ergibt

- 12 -
sich auch daraus, dass in § 1 Abs. 2 sowie in § 2 MWAV nur von Einzonun-
gen, nicht aber auch von Umzonungen gesprochen wird. Soweit die Ge-
meinden nach Massgabe des Bundesrechts (vgl. vorne Erw. 5) berechtigt
sind, eine Mehrwertabgabe für zusätzliche Tatbestände zu erheben, sind
diese folglich nicht an die Minimalvorgaben von § 1 MWAV gebunden. Dies
gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde im Rahmen ihrer in § 28a Abs. 2
BauG eingeräumten Vertragsfreiheit handelt oder verfügt (zu Letzterem vgl.
hinten Erw. 8).
6.4.
6.4.1.
Gemäss § 4 Abs. 1 MwAR beträgt die Abgabe 25 % des Fr. 30'000.00 über-
steigenden planungsbedingten Vorteils. Dieser Freibetrag erscheint nach
Massgabe von Art. 5 Abs. 1quinquies RPG ohne Weiteres bundesrechtskon-
form, zumal dieser Betrag auch in der parlamentarischen Beratung als an-
gemessen erachtet wurde (POLTIER, a.a.O., N. 67 zu Art. 5 RPG).
6.4.2.
Heikler erscheint die Regelung in § 4 Abs. 3 MwAR, wonach für das be-
troffene Grundstück von der Schätzung und dem Ausgleich des Planungs-
vorteils abgesehen werden kann, sofern die von einer Planungsmass-
nahme betroffene Fläche auf einem Grundstück 800 m2 unterschreitet. Tat-
sächlich lassen sich selbst auf einem entsprechenden Grundstück be-
trächtliche Planungsvorteile erzielen; zudem ist die Bestimmung sehr un-
bestimmt und lässt bei der Anwendung im Einzelfall grosse Spielräume zu.
Wie gesehen (vorne Erw. 3) ist indessen im Rahmen der abstrakten Nor-
menkontrolle bei der Prüfung, ob ein Erlass mit übergeordnetem Recht ver-
einbar ist, einzig massgebend, ob der angefochtenen Norm nach anerkann-
ten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit dem
angerufenen übergeordneten Recht vereinbar erscheinen lässt; das Ver-
waltungsgericht hebt eine Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher mit über-
geordnetem Recht konformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie
einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. In diesem Zusam-
menhang ist wesentlich, dass eine grundrechtskonforme, insbesondere
rechtsgleiche Anwendung der Norm ohne weiteres möglich ist. Zudem ist
auch eine RPG-konforme, insbesondere Art. 5 Abs. 1quinquies lit. b RPG ent-
sprechende Auslegung möglich, indem bei der Anwendung von § 4 Abs. 3
MwAR tatsächlich nur in Bagatellfällen, in denen ein ungünstiges Verhältnis
zwischen voraussichtlichem Abgabeertrag und Erhebungsaufwand be-
steht, auf eine Abgabe verzichtet wird. Es wird Sache des Gemeinderats
sein, eine adäquate Praxis zu entwickeln. Jedenfalls besteht kein Anlass,
die Norm per se als höherem Recht widersprechend anzusehen und dem-
zufolge im vorliegenden Verfahren aufzuheben.

- 13 -
7.
7.1.
Der Gesuchsteller macht geltend, die Anbindung der Mehrwertabgabe an
den Zürcher Index der Wohnbaupreise (§ 5 Abs. 4 MwAR) sei sachfremd
und verstosse gegen das Willkürverbot (Art. 9 BV). Dabei handle es sich
um einen Konjunkturindikator, der die Entwicklung der Wohnbaukosten (für
die Erstellung eines Mehrfamilienhauses in der Stadt Zürich) abbilde; diese
könnten sich diametral anders entwickeln als die allgemeine Teuerung oder
die Entwicklung der Landpreise. Mit der Mehrwertabgabe werde der pla-
nungsbedingte Mehrwert eines Grundstücks abgegolten, d.h. die Wertstei-
gerung aufgrund der Planungsmassnahme. Dass die Gemeinde infolge der
Indexierung an der wirtschaftlichen Entwicklung der Baubranche partizi-
piere, widerspreche dem Sinn und Zweck der Mehrwertabgabe und damit
Art. 5 RPG. Faktisch würden Grundeigentümer dazu gedrängt, die Abgabe
bereits vor dem eigentlichen Fälligkeitstermin zu leisten, um einer allfälligen
Bauteuerung zu entgehen; damit bestehe ein Widerspruch zu Art. 5
Abs. 1bis RPG. Zudem könne eine Indexierung der Mehrwertabgabe dazu
führen, dass der Höchstabgabesatz von 30 % gemäss § 28a Abs. 2 BauG
überschritten werde; dies gerade vor dem Hintergrund, dass der Abgabe-
satz 25 % betrage. Die infolge der Indexierung höhere Abgabe führe zu
einem unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV; § 21 der
Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [Kantonsverfassung,
KV; SAR 110.000]), wobei das Legalitätsprinzip verletzt werde.
7.2.
Die Gesuchsgegnerin erwidert, der zulässige Abgabesatz von 30 % in
§ 28a Abs. 2 BauG betreffe lediglich die Mehrwertabgabe gemäss § 28a
Abs. 1 BauG. Bezüglich der Höhe des Ausgleichs anderer Planungsmass-
nahmen würden die Gemeinden durch § 28a Abs. 2 BauG nicht be-
schränkt. Eine Indexierung sei aus raumplanerischer Sicht sinnvoll, an-
sonsten der unerwünschten Hortung von Bauland Vorschub geleistet
werde (der Grundeigentümer könne ansonsten damit rechnen, dass die
teuerungsbedingte Abgabe immer geringer werde, je länger er zuwarte). In
mehreren Kantonen, unter anderem Graubünden und Tessin, sei eine In-
dexierung vorgesehen; jedenfalls erweise sich eine solche nicht als bun-
desrechtswidrig. Der Zürcher Index der Wohnbaupreise zeige im Vergleich
mit dem Landesindex der Konsumentenpreise für die letzten 20 Jahre
keine erheblichen Unterschiede (mit Ausnahme der Corona-Pandemie und
des Beginns des Ukrainekriegs). Es könne nicht davon ausgegangen wer-
den, dass der Landesindex der Konsumentenpreise oder ein anderer Kon-
sumentenpreisindex, welcher die Teuerung der Konsumgüter messe, ge-
eigneter wäre als der Zürcher Index der Wohnbaupreise. Denkbar – wenn-
gleich für die Grundeigentümer wohl nachteiliger – wäre auch die Anbin-
dung an einen Baulandpreisindex. Zwischen den Jahren 2002 und 2022
hätten sich die Bodenpreise mehr als verdoppelt und ein Ende dieser Ent-
wicklung sei nicht absehbar. Ein Verstoss gegen übergeordnetes Recht

- 14 -
(Art. 9 und 26 BV sowie Art. 5 RPG) oder eine Verletzung des Legalitäts-
prinzips sei nicht erkennbar.
7.3.
7.3.1.
Der massgebende planungsbedingte Mehrwert ist die Differenz des Land-
wertes vor und nach der planerischen Massnahme (§ 5 Abs. 1 MwAR). Ab-
gabepflichtig ist die Grundeigentümerin bzw. der Grundeigentümer im Zeit-
punkt der Rechtskraft der abgabeauslösenden Planungsmassnahme (§ 6
Abs. 1 MwAR). Die Beschlussfassung über die einen Planungsvorteil aus-
lösende Planung setzt in der Regel eine unterzeichnete Vereinbarung über
die Ausgleichsleistung voraus (§ 8 Abs. 2 MwAR); kommt keine Einigung
über die Höhe und die Modalitäten der Ausgleichsleistung zustande, erlässt
der Gemeinderat nach Rechtskraft der mehrwertauslösenden Planung eine
Verfügung (§ 8 Abs. 3 MwAR; vgl. hinten Erw. 8). Grundsätzlich bezieht der
Gemeinderat die Ausgleichsleistung bei Veräusserung des Grundstücks
(oder eines Teils davon) oder wenn eine rechtskräftige Baubewilligung für
eine Baute oder eine Nutzungsänderung auf dem betroffenen Grundstück
erteilt worden ist (§ 9 Abs. 2 MwAR).
Die rechtspolitische Motivation, eine Indexierung einzuführen, besteht mit-
unter darin, dass zwischen der Festsetzung der Mehrwertabgabe und dem
Fälligkeitszeitpunkt (Veräusserung, Bau- bzw. Nutzungsbewilligung) län-
gere Zeiträume liegen können und der pflichtige Grundeigentümer das Fäl-
ligkeitsdatum der Schuld weitgehend selbst beeinflussen kann (vgl. URS
EYMANN, Grundsätze zur Ermittlung des Planungsmehrwerts nach Art. 5
RPG, in: ZBl 116/2015, S. 180).
7.3.2.
Das Bundesrecht macht bezüglich einer Indexierung (für den Zeitraum zwi-
schen der Festlegung der Abgabe und deren Bezug) keine Mindestvorga-
ben. Daher ist es dem kantonalen Recht vorbehalten, eine Indexierung ein-
zuführen und diese auszugestalten (vgl. EYMANN, a.a.O., S. 180). Dies gilt
umso mehr, als es sich beim RPG um ein Rahmengesetz handelt und die
Kantone daher befugt sind, Regelungen zu treffen, die über diese Mindest-
vorschriften hinausgehen (vgl. POLTIER, a.a.O., N. 33 f. zu Art. 5 RPG).
7.3.3.
Die Mehrwertabgabe soll den aufgrund einer staatlichen Planungsmass-
nahme resultierenden Mehrwert jedenfalls teilweise erfassen und kann als
kostenunabhängige Kausalabgabe bezeichnet werden (BGE 142 I 177,
Erw. 4.3.1). Das Kostendeckungsprinzip gelangt somit nicht zur Anwen-
dung; daher muss das formelle Gesetz die Art der Bemessung und (min-
destens) den Rahmen der Abgabe umschreiben, d.h. deren Subjekt, Objekt
und Bemessungsgrundlage (POLTIER, a.a.O., N. 37 f. zu Art. 5 RPG). Der
Gesetzesvorbehalt gilt auch für eine Indexierung der Mehrwertabgabe im

- 15 -
kommunalen Recht. § 5 Abs. 4 MwAR stellt eine genügend bestimmte for-
mell-gesetzliche Grundlage dar, um die Teuerung zwischen der Festset-
zung und dem Bezug der Abgabe zu berücksichtigen bzw. den entspre-
chenden Eingriff in die Eigentumsgarantie zu rechtfertigen (vgl. Art. 26 und
36 BV; § 21 KV).
7.3.4.
Der Spielraum, der den Kantonen bei der Umsetzung von Art. 5 Abs. 1
RPG zur Verfügung steht, ist willkürfrei zu handhaben (Art. 9 BV). Willkür
in der Rechtsetzung liegt vor, wenn der Erlass sich nicht auf ernsthafte
sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 147 I 225,
Erw. 4.6; Urteil des Bundesgerichts 1C_132/2015 vom 16. August 2017,
Erw. 3.4 = Die Praxis [Pra] 107 [2018] Nr. 103).
Soweit der Gesuchsteller geltend macht, die Heranziehung des Zürcher In-
dexes der Wohnbaupreise entbehre einer sachlichen Grundlage, kann ihm
nicht gefolgt werden. Dieses statistische Instrument bildet die Veränderung
der Preise für ein Mehrfamilienhaus in der Stadt Zürich ab. Zwar empfiehlt
das Präsidialdepartement der Stadt Zürich, für andere Regionen in der
Schweiz und andere Bauwerksarten den Baupreisindex des Bundesamtes
für Statistik zu verwenden, worauf der Zürcher Index basiert
(https://www.stadt-zuerich.ch/prd/de/index/statistik/themen/bauen-wohnen
/wohnbaupreisindex.html; zuletzt besucht am 3. Februar 2025; Ge-
suchsbeilage 7; Replikbeilage 4, S. 6). Dieser ermöglicht grundsätzlich
eine breitere Abstützung bezüglich Bauwerksarten und eine Regionalisie-
rung. Es ist aber keineswegs unhaltbar, wenn die Gemeinde Q._____ den
Zürcher Index der Wohnbaupreise als massgeblich erklärt, zumal für den
Kanton Aargau keine entsprechende regionale Statistik besteht. So basiert
auch der Baukosten-Index der Aargauischen Gebäudeversicherung auf
dem Zürcher Index der Wohnbaupreise (https://www.agv-ag.ch/me-
dia/filer/baukosten-index_agv_basis_1957_stand_2025.pdf; zuletzt be-
sucht am 3. Februar 2025). Ein Baupreisindex zeigt die Entwicklung der
Verkaufspreise auf, die ein Bauunternehmen auf dem Markt effektiv für
seine Bauleistungen erhält (Replikbeilage 4, S. 9). Es wäre auch möglich,
einen Index heranzuziehen, der sich auf die allgemeine Teuerung bezieht.
So stellen etwa Art. 19m Abs. 3 des Raumplanungsgesetzes für den Kan-
ton Graubünden vom 6. Dezember 2004 (KRG; BR 801.100) und Art. 97
Abs. 2 des Tessiner Legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011
(LST; 701.100) jeweils auf den Landesindex der Konsumentenpreise ab.
Da die Mehrwertabgabe bessere bauliche Nutzungsmöglichkeiten infolge
von Planungsmassnahmen abgilt, liegt es indessen grundsätzlich näher,
auf einen Baupreisindex abzustellen. Angesichts der abgaberechtlichen Er-
fassung von Um- und Aufzonungen ist es auch nicht ohne Weiteres ziel-
führender, einen Baulandpreisindex heranzuziehen. Jedenfalls liegen
keine Anhaltspunkte für eine willkürliche Rechtsetzung vor.

- 16 -
7.3.5.
§ 28a Abs. 2 BauG, wonach die Gemeinden einen Abgabesatz von höchs-
tens 30 % festlegen können, steht nicht im Widerspruch zu einer allfälligen
Indexierung der Mehrwertabgabe. Die Festsetzung der Mehrwertabgabe
beruht auf einer Schätzung des Verkehrswerts des Grundstücks vor und
nach der Planungsmassnahme (Botschaft I, S. 19; POLTIER, a.a.O., N. 52
zu Art. 5 RPG). Die Indexierung betrifft demgegenüber die Berücksichti-
gung der Teuerung im Zeitraum zwischen der Festsetzung und dem Bezug
der Abgabe. Entsprechend besteht keine Interdependenz zwischen dem
Höchstabgabesatz in § 28a Abs. 2 BauG und einer allfälligen im kommu-
nalen Recht vorgesehenen Indexierung; ersterer vermag mithin letztere
nicht zu beschränken.
8.
8.1.
Der Gesuchsteller beanstandet, mit § 8 Abs. 3 MwAR werde eine gesetzli-
che Grundlage geschaffen, um bei Um- und Aufzonungen sowie der Aus-
scheidung von Spezialzonen – sprich den Tatbeständen von § 3 Abs. 1
MwAR – eine Mehrwertabgabe (gegen den Willen des Eigentümers) zu
verfügen. Diese Verfügungskompetenz widerspreche § 28a Abs. 2 BauG.
Nach der Konzeption des kantonalen Gesetzgebers könnten andere Pla-
nungsvorteile als Einzonungen und diesen gleichgestellte Umzonungen
nur in verwaltungsrechtlichen Verträgen vereinbart werden; § 28a Abs. 1
und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG legten die abgabepflichtigen Tatbestände,
über welche verfügt werden könne, abschliessend fest.
8.2.
Die Gesuchgegnerin bringt vor, entsprechend der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung müssten die Kantone und Gemeinden den allgemeinen
Gesetzgebungsauftrag in Art. 5 Abs. 1 RPG umsetzen, wonach sie für ei-
nen angemessenen Ausgleich erheblicher Planungsvor- und -nachteile zu
sorgen hätten (mit Verweis auf BGE 147 I 255 und Urteil des Bundesge-
richts 1C_233/2021 vom 5. April 2022). Dazu gehörten in jedem Fall auch
Planungsvorteile aus Um- und Aufzonungen. § 28a Abs. 2 BauG stelle
keine direkt anwendbare Grundlage für eine Verfügung des entsprechen-
den Mehrwertausgleichs und keine zureichende Umsetzung des bundes-
rechtlichen Gesetzgebungsauftrags dar. Einzig gestützt darauf könnte ein
Ausgleich von Planungsvorteilen aus Um- und Aufzonungen gegen den
Willen der Grundeigentümer nicht verfügt werden. Ohnehin erweise sich
§ 28a Abs. 2 BauG als anwendungsuntauglich, da sich der Grundeigentü-
mer danach vertraglich zur Leistung von Abgaben verpflichten müsste. In
BGE 147 I 225 (Erw. 4.9) sei eine Regelung, die eine vertragliche Erhebung
von Mehrwertausgleichen vorgesehen habe, nur unter der Voraussetzung
als rechtmässig erachtet worden, dass die Verfügung einer Abgabe nicht
ausgeschlossen werde. Die Verfügungskompetenz im Reglement sei not-

- 17 -
wendig, um den Anforderungen von Art. 5 Abs. 1 RPG zu entsprechen.
§ 28a Abs. 2 BauG müsse bundesrechtskonform ausgelegt werden.
8.3.
Der Gesuchsteller vermengt die Frage, ob ein kommunaler Mehrwertaus-
gleich für Um- und Aufzonungen sowie im Zusammenhang mit der Schaf-
fung von Spezialzonen mit übergeordnetem Recht vereinbar ist, mit der
Frage der Verfügungskompetenz des Gemeinderats. Die Gesuchsgegnerin
verweist zu Recht darauf, dass es nicht nachvollziehbar wäre, wenn Pla-
nungsvorteile aus Um- und Aufzonungen lediglich über verwaltungsrechtli-
che Verträge erfasst werden dürften und die Verpflichtung zur Leistung ei-
ner Mehrwertabgabe insofern vom Entgegenkommen des jeweils Abgabe-
pflichtigen abhängig wäre. Mit der Beschränkung des Mehrwertausgleichs
auf (freiwillige) vertragliche Lösungen würde es den Gemeinden nach der
Rechtsprechung des Bundesgerichts verunmöglicht, den Gesetzgebungs-
auftrag von Art. 5 Abs. 1 RPG in rechtsgleicher Weise zu erfüllen
(WALDMANN, a.a.O., S. 70 mit Verweis auf BGE 147 I 225, Erw. 4.8). Im
erwähnten Entscheid erachtete das Bundesgericht eine kantonale Rege-
lung, die den Gemeinden erlaubte, einen Mehrwertausgleich auf vertragli-
chem Weg herbeizuführen, als mit dem übergeordneten Recht vereinbar,
nachdem dadurch die Erhebung einer Abgabe durch einseitigen Akt nicht
ausgeschlossen wurde (vgl. WALDMANN, a.a.O., S. 70). Auch in der Doktrin
wird vertreten, dass das kantonale Recht der Behörde die Möglichkeit ge-
ben muss, durch einseitigen Akt eine Abgabe zu erheben (POLTIER, a.a.O.,
N. 116 zu Art. 5 RPG).
Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt Art. 5 Abs. 1
RPG von den Kantonen, mit gesetzlichen Regelungen auch bei Um- und
Aufzonungen für einen angemessenen Ausgleich erheblicher Vorteile zu
sorgen (Urteil des Bundesgerichts 1C_233/2021 vom 5. April 2022,
Erw. 3.5; vgl. vorne Erw. 6). Um mit Art. 5 Abs. 1 RPG (in der geltenden
Fassung) vereinbar zu sein, muss das kantonale und/oder kommunale
Recht somit zum einen Um- und Aufzonungen abgaberechtlich erfassen
und zum anderen die Möglichkeit vorsehen, die Mehrwertabgabe mittels
Verfügung festzulegen. Unter diesen bundesrechtlichen Vorgaben dürfen
§ 28a Abs. 1 und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG nicht in dem Sinne interpre-
tiert werden, dass eine hoheitliche Festlegung der Mehrwertabgabe bei
Um- und Aufzonungen mittels Verfügung ausgeschlossen wäre. Die Erhe-
bung der Abgabe auf Um- und Aufzonungen ist mithin nicht vom Zustande-
kommen eines verwaltungsrechtlichen Vertrags mit dem pflichtigen Grund-
eigentümer abhängig. Eine entsprechende Gesetzesanwendung wäre bun-
desrechtswidrig. Vielmehr bezieht sich die Verfügungskompetenz des Ge-
meinderats gemäss § 28b Abs. 1 Satz 2 BauG auf sämtliche abgabepflich-
tigen Planungsvorteile. Dies folgt bereits aus Gründen der Rechtsgleichheit
(Art. 8 Abs. 1 BV; vorne Erw. 8.3). Im Rahmen einer bundesrechtskonfor-
men Auslegung von § 28a Abs. 1 und 2 i.V.m. § 28b Abs. 1 BauG wider-

- 18 -
sprechen kommunale Regelungen, die eine Verfügungskompetenz des
Gemeinderats für alle abgaberelevanten Tatbestände vorsehen, nicht dem
übergeordneten Recht.
Folglich lässt sich auch § 8 Abs. 3 MwAR im vorliegenden Normenkontroll-
verfahren nicht beanstanden.
9.
Zusammenfassend erweist sich das Normenkontrollbegehren als unbe-
gründet und ist abzuweisen.
III.
1.
Der Gesuchsteller unterliegt vollumfänglich. Entsprechend dem Ausgang
des Verfahrens hat er somit die verwaltungsgerichtlichen Kosten zu tragen
(§ 73 Abs. 4 i.V.m. § 31 Abs. 2 VRPG).
Die Staatsgebühr wird unter Berücksichtigung des Zeitaufwands und der
Bedeutung der Sache auf Fr. 7'000.00 festgelegt (§ 3 Abs. 1 i.V.m. § 22
Abs. 1 lit. c des Dekrets über die Verfahrenskosten vom 24. November
1987 [Verfahrenskostendekret, VKD; SAR 221.150]). Für die Kanzleige-
bühr und die Auslagen wird auf §§ 25 ff. VKD verwiesen.
2.
Der Gesuchsteller hat der Gesuchsgegnerin eine Parteientschädigung zu
bezahlen (§ 29 und § 32 Abs. 2 i.V.m. § 73 Abs. 4 VRPG).
Die Höhe des Parteikostenersatzes bestimmt sich nach dem Dekret über
die Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif,
AnwT; SAR 291.150). In Verfahren, die keinen bestimmbaren Streitwert
aufweisen, gelten die §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. sinngemäss (§ 8a Abs. 3
AnwT). Danach beträgt die Grundentschädigung nach dem mutmasslichen
Aufwand des Anwalts sowie der Bedeutung und Schwierigkeit des Falles
zwischen Fr. 1'210.00 und Fr. 14'740.00. Vorliegend ist von einem über-
durchschnittlichen Aufwand, einer erheblichen Bedeutung sowie einer
überdurchschnittlichen Schwierigkeit auszugehen. Durch die Grundent-
schädigung sind die Instruktion, das Aktenstudium, rechtliche Abklärungen,
Korrespondenz und Telefongespräche sowie eine Rechtsschrift und die
Teilnahme an einer behördlichen Verhandlung abgegolten (§ 6 Abs. 1
AnwT). Zu- oder Abschläge rechtfertigen sich vorliegend nicht. Die feh-
lende Verhandlung wird durch die zweite Rechtsschrift kompensiert (§ 6
Abs. 1 und 3 AnwT). Unter Berücksichtigung der gesamten Umstände
rechtfertigt sich eine Parteientschädigung von pauschal Fr. 9'500.00 (inkl.
MWSt).

- 19 -
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
Das Normenkontrollbegehren wird abgewiesen.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 7'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen
von Fr. 318.00, gesamthaft Fr. 7'318.00, sind vom Gesuchsteller zu
bezahlen.
3.
Der Gesuchsteller wird verpflichtet, der Gesuchsgegnerin die vor Verwal-
tungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von Fr. 9'500.00 zu erset-
zen.
Zustellung an:
den Gesuchsteller (Vertreter)
die Gesuchsgegnerin (Vertreter)
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht
innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor
bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde
muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter
Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit
Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als
Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110] vom 17. Juni 2005).

- 20 -
Aarau, 3. Februar 2025
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Michel Wittich