ag_verwaltungsgericht · WBE.2014.37 · 2014-04-25 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 2. Kammer — WBE.2014.37

§§ 37 und 38 GPR 
- Mangelnde Legitimation einer Kreisschulpflege als Behörde 
- Grundsätze für die Wahl einer Kreisschulpflege, insbesondere Durchführung eines zweiten Wahlgangs

42 §§ 37 und 38 GPR
Mangelnde Legitimation einer Kreisschulpflege als Behörde
Grundsätze für die Wahl einer Kreisschulpflege, insbesondere
Durchführung eines zweiten Wahlgangs
Urteil des Verwaltungsgerichts, 2. Kammer, vom 25. April 2014 in Sachen
A., B., C. und D. gegen Kreisschulrat X. (WBE.2014.37).
Aus den Erwägungen
I.
1. (…)
2.
2.1. (…)
2.2.
Die Kreisschulpflege ist als Behörde zur Beschwerdeerhebung
nicht legitimiert. Als solche kann sie nicht unter eigenem Namen ge
gen Entscheide des Kreisschulrats Beschwerde führen (sog. Behör
denbeschwerde; vgl. Botschaft zur Totalrevision des VRPG, S. 55
mit Hinweisen); dass eine entsprechende spezialgesetzliche Er
mächtigung bestehe (vgl. §42 Abs.1 lit.b VRPG), macht die Kreis
schulpflege zu Recht nicht geltend. Die Kreisschulpflege ist aber
auch kein Selbstverwaltungskörper (wie etwa eine Gemeinde oder
ein Gemeindeverband wie die Kreisschule S.), sondern lediglich Teil
eines solchen. Sie handelt hier, wo sich ihre Beschwerde gegen einen
Beschluss eines anderen Organs des gleichen Selbstverwaltungs
körpers richtet, nicht für einen Selbstverwaltungskörper. Auch unter
diesem Aspekt kommt daher eine Beschwerdeführung durch die
Kreisschulpflege nicht infrage.

2.3.
Hingegen haben, worauf schon die Vorinstanz zutreffend hinge
wiesen hat, die im ersten Wahlgang nicht gewählten bisherigen Mit
glieder der Kreisschulpflege (A., B., C. und D.) ein aktuelles Inte
resse an der Beurteilung ihrer Beschwerde, sind sie doch der Auffas
sung, dass, wäre am 4. Dezember 2013 ein – nach ihrer Auffassung
zwingender – zweiter Wahlgang durchgeführt worden, sie wieder als
Mitglieder der Schulpflege gewählt worden wären. Mit ihrer Be
schwerde wollen sie denn auch genau dieses Ziel – die Feststellung
durch das Verwaltungsgericht, dass sie rechtsgültig gewählt seien –
erreichen.
(…)
II.
1.
1.1.
Die Mitglieder der Schulpflege werden gemäss §21 Abs.1 lit.b
GG in der Gemeindeversammlung oder an der Urne gewählt. Dies
gilt sinngemäss auch für Kreisschulverbände (§69 Abs.2 SchulG).
In einer Organisation mit einem Kreisschulrat werden die Schulpfle
gemitglieder durch den Kreisschulrat gewählt. Für das Wahlpozedere
gelten dabei, wie die Vorinstanz zutreffend dargelegt hat, die Vor
schriften des GPR. Auf die hier zu beurteilenden Gesamterneue
rungswahlen, die der Kreisschulrat in öffentlicher Sitzung durchführt
(vgl. §17 Abs.5 und §18 Ziff.1 Satzungen), gelangen mithin die
Regeln von §37 ff. GPR zur Anwendung.
1.2.
Gemäss §23 des Geschäftsreglements des Kreisschulrats X.
sind vom Kreisschulrat durchzuführende Wahlen wie folgt abzuwi
ckeln:

§37 und 38 GPR bestimmen:
1.3.
Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, wie die Vorinstanz
zutreffend dargestellt hat, dass die am 4. Dezember 2013 durchge
führten Gesamterneuerungswahlen der Mitglieder der Kreisschul
pflege mangelhaft durchgeführt worden sind. Entgegen §37 Abs.4
GPR wurde die Wahl nämlich nicht in ein und derselben Versamm
lung durchgeführt, sondern der zweite Wahlgang wurde auf einen
späteren Termin verschoben. Dabei rechtfertigt sich auch der Hin
weis der Vorinstanz, wonach die Vorschriften des GPR in jedem Fall
einzuhalten sind. Das GPR ist gemäss seinem §1 Abs.1 i.V.m. §27
Abs.1 Ziff.4 auf die Wahlen in die Kreisschulpflege anwendbar und

enthält gewissermassen einen kantonalrechtlichen Mindeststandard
für Wahlverfahren in Gemeindeverbänden und damit auch für die
Wahl in die Kreisschulpflege. Soweit Bestimmungen im Reglement
eines Gemeindeverbands somit der Regelung im GPR widersprä
chen, ginge die Regelung des GPR vor.
Das Vorgehen an der Versammlung vom 4. Dezember 2013 ver
letzt im Übrigen auch §23 Geschäftsreglement, der dann, wenn ein
Kandidat im ersten Wahlgang nicht das absolute Stimmenmehr er
reicht, was hier hinsichtlich der drei bisherigen Mitglieder der Schul
pflege A., B. und C. der Fall war, die Durchführung eines zweiten
Wahlgangs vorsieht. In diesem zweiten Wahlgang, in dem neue Vor
schläge hätten vorgebracht werden können (§38 Abs.2 GPR), wären
dann die Personen gewählt gewesen, welche das relative Mehr der
Stimmen auf sich vereinigt hätten. Erst wenn auch nach dem Ergeb
nis des zweiten Wahlgangs die Kreisschulpflege nicht vollständig be
setzt hätte werden können, wäre Unmöglichkeit im Sinn von § 37
Abs.4 zweiter Satz GPR anzunehmen und die Durchführung einer
weiteren Wahlversammlung angezeigt gewesen.
Die Vorinstanz hat ausserdem zutreffend darauf hingewiesen,
dass die Nichtdurchführung des zweiten Wahlgangs mit Neuaus
schreibung für die drei (noch) nicht gewählten Mitglieder der Kreis
schulpflege – und ohne Nennung eines vor dem 22. Dezember 2013
liegenden zweiten Wahltermins – auch einen Verstoss gegen die
regierungsrätlichen Vorgaben hinsichtlich der Erneuerungswahlen in
den Gemeinden für die Amtsperiode 2014 2017 (Anordnung ge
stützt auf §13 GPR) darstellt, mussten solche Wahlen doch gemäss
den regierungsrätlichen Vorgaben im Zeitraum vom 9. Juni bis zum
22. Dezember 2013 durchgeführt werden.
1.4.
Nachdem die Vorinstanz wie dargelegt zutreffend festgestellt
hat, dass die am 4. Dezember 2013 durchgeführte Gesamterneue
rungswahl der Kreisschulpflege an verschiedenen Mängeln litt, ist
einzig zu prüfen, welche Rechtsfolgen diese Mängel haben. Allein
darum dreht sich denn auch der vorliegende Streit.

2.
2.1.
Der erste Wahlgang ist, wie im angefochtenen Entscheid zutref
fend festgestellt wird, ordnungsgemäss durchgeführt worden. Es ist
daher entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht einzusehen, wa
rum dieser für Personen, bei denen von der Annahme der Wahl
auszugehen ist, nochmals durchgeführt werden sollte.
2.2. 2.3. (…)
3.
Zu entscheiden bleibt, welche Folgen die Verletzungen der Vor
schriften betreffend die Durchführung eines zweiten Wahlgangs bei
fehlendem absolutem Mehr im ersten Wahlgang haben.
3.1.
3.1.1.
Die Vorinstanz ist in diesem Zusammenhang zum Ergebnis ge
langt, die ganze Wahl müsse nochmals durchgeführt werden. Unter
Einbezug des bisherigen Ergebnisses – keine Wiederholung der Wahl
vom 4. Dezember 2013 mit Bezug auf die beiden im ersten Wahl
gang gewählten Mitglieder der Kreisschulpflege – ist davon auszuge
hen, dass die Vorinstanz zumindest die Durchführung des zweiten
Wahlgangs für die im ersten Wahlgang nicht gewählten Mitglieder
für erforderlich hielte.
3.1.2.
Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, die Durch
führung eines zweiten Wahlgangs sei überflüssig. Gehe man davon
aus, dass im zweiten Wahlgang die noch nicht gewählten bisherigen
Mitglieder A., B. und C.wiederum sechs Stimmen erhalten hätten, so
könne festgestellt werden, dass deren Wahl rechtsgültig erfolgt sei,
nachdem sie das relative Mehr erreicht hätten. Aus prozessökonomi
schen Gründen sei daher direkt durch das Verwaltungsgericht festzu
stellen, dass auch die Mitglieder A., B. und C. rechtsgültig gewählt
seien.
3.2.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer kann nicht ein
fach davon ausgegangen werden, dass die drei bisherigen im ersten
Wahlgang mangels Erreichens des absoluten Mehrs nicht gewählten

Mitglieder im zweiten Wahlgang gewählt worden wären. Es mag
zwar eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür bestehen, dass diejeni
gen sechs Mitglieder des Kreisschulrats, die im ersten Wahlgang ihre
Stimme für A., B. und C. abgegeben haben, dies auch im zweiten
Wahlgang wieder tun würden. Dies ist jedoch nicht sicher. Deshalb
kann dem Hauptantrag der Beschwerdeführer A., B. und C. nicht ge
folgt werden.
4.
Damit ist aber noch nicht darüber entschieden, wer zu diesem
zweiten Wahlgang noch als Kandidat zuzulassen ist. Während die
Vorinstanz und der Kreisschulrat offenbar davon ausgehen, dass im
zweiten Wahlgang noch beliebige Kandidaten vorgeschlagen werden
können, beantragen die Beschwerdeführer A., B. und C. der Sache
nach, dass nur noch sie als Kandidaten zum zweiten Wahlgang zuzu
lassen sind.
4.1.
Die Wahlordnung gemäss den §§ 37 ff. GPR ist eine Wahlord
nung für Versammlungswahlen – im Unterschied zu Wahlen an der
Urne gemäss den §§ 27 ff. GPR.
Anders als bei Urnenwahlen ist bei Versammlungswahlen die
unmittelbare Durchführung eines zweiten Wahlgangs technisch mög
lich. Obwohl das nicht bedeutet, dass der Gesetzgeber sich auch für
das Modell der Wahl in einer Versammlung entscheiden muss, hat er
in §37 Abs. 4 GPR genau dieses Modell verankert. Dabei fällt auf,
dass dieses Modell auch in anderen Kantonen weit verbreitet ist (vgl.
z.B. §§123 ff. des Luzerner Stimmrechtsgesetzes vom 25. Oktober
1988 [SRL 10]; §§47 ff. des Zürcher Gemeindegesetzes vom 6. Juni
1926 [SG 131.1]; §§5 ff des Zuger Gesetzes über die Organisation
und die Verwaltung der Gemeinden vom 4. September 1980 [BGS
171.1]; §19b des Basellandschaftlichen Gesetzes über die Organisa
tion und die Verwaltung der Gemeinden vom 28. Mai 1970 [SGS
180]; §32 ff. des Solothurner Gemeindegesetz vom 16.Februar 1992
[BGS 131.1]). Hinzu kommt, dass der aargauische Gesetzgeber auch
bei der Urnenwahl, bei der die Durchführung eines unmittelbar an
den ersten Wahlgang anschliessenden zweiten Wahlgangs technisch
gar nicht möglich ist, sehr kurze Fristen für Wahlvorschläge für den

zweiten Wahlgang vorgesehen hat (vgl. §§30a, 32, 33 GPR). Das
deutet darauf hin, dass es nach dem Willen des Gesetzgebers nicht
möglich sein soll, im Hinblick auf den zweiten Wahlgang in Ruhe
nach anderen Kandidaten Ausschau halten zu können als jenen, die
im ersten Wahlgang präsentiert wurden. Damit wird nicht nur für
eine Konzentration der Wahlgeschäfte gesorgt – es soll möglichst
rasch klar sein, wer ein bestimmtes Amt bekleiden soll. Diese Ausge
staltung des Wahlverfahrens macht darüber hinaus auch Sinn, weil
sie einen gewissen Schutz für die Kandidierenden sowohl bei Neu
als auch bei Gesamterneuerungswahlen beinhaltet: Es wird vermie
den, dass im ersten Wahlgang nicht gewählte Kandidaten, welche
zum zweiten Wahlgang antreten, über lange Zeit im Ungewissen
darüber sind, ob sie nun doch noch gewählt werden. Diese Überle
gung gilt umso mehr für bisherige Amtsinhaber, denen gegenüber
durch die Nichtwiederwahl im ersten Wahlgang (jedenfalls in deren
subjektiver Empfindung) das Misstrauen ausgesprochen wird; sie
sollen möglichst rasch wissen, ob sie nun – im zweiten Wahlgang, al
lenfalls nur mit relativem Mehr – doch gewählt werden. Gerade der
hier zu beurteilende Sachverhalt zeigt einen weiteren Nachteil erst
lange nach dem ersten Wahlgang durchgeführter zweiter Wahlgänge:
Das Risiko, dass ein zu wählendes Gremium funktionsunfähig wird
bzw. dass es nur weiter funktionsfähig bleibt, weil Mitglieder, die im
ersten Wahlgang nicht gewählt wurden, in ihm weiter mitwirken, ist
gross. Gerade dies will der Gesetzgeber mit der in den §§ 37 ff. GPR
verankerten Wahlordnung verhindern.
Diese Umstände deuten darauf hin, dass der Gesetzgeber so
wohl hinsichtlich der Urnen als auch der Versammlungswahl eine
Ordnung verwirklichen wollte, die eine zügige Durchführung der
Wahlgeschäfte gewährleistet. Vor diesem Hintergrund kommt denn
auch dem Zusammenspiel der Vorschriften von §37 Abs.4 und §38
Abs.2 GPR erhebliche Bedeutung zu: Versammlungswahlen sollen
in einer Versammlung durchgeführt werden. Da in der Versamm
lungswahl (im Gegensatz zur Urnenwahl; vgl. Botschaft des Regie
rungsrats zum GPR vom 17. Dezember 1990, S.13 und §30 Abs.1
GPR) stets nur in der Versammlung vorgeschlagene Kandidaten
wählbar sind, hat der Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit

vorgesehen, dass für den zweiten Wahlgang noch Vorschläge ge
macht werden können. Auch diese gesetzliche Ordnung, die denjeni
gen, welche neue Kandidaten allenfalls auch erst im zweiten Wahl
gang vorschlagen möchten, eine entsprechende Sitzungsvorbereitung
erlaubt, spricht klar gegen die Zulässigkeit einer Vertagung des zwei
ten Wahlgangs.
4.2.
Das dargelegte in der gesetzlichen Ordnung zum Ausdruck
kommende Gewicht des Anliegens der zügigen Durchführung von
Wahlgeschäften insbesondere bei der Versammlungswahl verbietet
es, Verhaltensweisen quasi noch zu belohnen, die zu einer Aushebe
lung der gesetzlichen Ordnung führen würden. Genau darauf liefe
aber, worauf die Beschwerdeführer zutreffend hinweisen, die einfa
che Anordnung der Durchführung eines zweiten Wahlgangs hinaus:
Sie würde die Möglichkeit eröffnen, entgegen dem in §37 Abs.4
i.V.m. §38 Abs.1 GPR vorgesehenen Verfahren (und auch in Abwei
chung von §32 GPR) lange nach Durchführung des ersten Wahl
gangs noch Kandidatenvorschläge einzureichen. Das läuft aber wie
dargelegt offensichtlich der ratio legis der gesetzlichen Ordnung
zuwider.
Hinzu kommt, dass auf diese Weise dem unter dem Gesichts
punkt des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes des
Handelns nach Treu und Glauben (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich 2010, Rz 622 mit Hinweisen) fragwürdigen Verhalten des
Kreisschulrats bzw. dessen federführender Mitglieder Vorschub ge
leistet würde: Wie sich aus den Akten ergibt, suchte der Kreisschulrat
bereits mit zwei Inseraten im Landanzeiger vom 12. und 19. Septem
ber 2013 nach möglichen Kandidaten für die Kreisschulpflege. In der
Folge wurde das Vorgehen für die Versammlung vom 4. Dezember
2013 vorbereitet, indem gestützt auf eine vom Büro des Grossen Rats
beim Rechtsdienst des Regierungsrats eingeholte schriftliche
Stellungnahme betreffend das Verfahren bei der Wiederwahl eines
Oberrichters dem Kreisschulrat ein von den Vorgaben des GPR und
des Geschäftsreglements abweichendes Wahlverfahren vorgeschla
gen wurde. In diesem Zusammenhang rechtfertigt sich insbesondere

der Hinweis, dass der Kreisschulrat nicht etwa geltend macht, er
habe eine Rechtsauskunft zur offenen Frage des Wahlverfahrens ein
geholt, auf die er sich in der Folge aufgrund des Vertrauensschutz
prinzips habe stützen können. Er hat vielmehr gerade keine
Rechtsauskunft eingeholt, sondern sich – ohne Absicherung durch
Einholen einer Auskunft des Rechtsdiensts der Gemeindeabteilung
(was näher gelegen hätte) – auf seine eigene Meinung zur Durchfüh
rung des Wahlverfahrens verlassen (die er, wie bereits erwähnt, auf
eine ein gänzlich anderes Wahlgeschäft betreffende Rechtsauskunft
des Rechtsdiensts des Regierungsrats stützte) und auf dieser Grund
lage ein Sitzungsszenario entworfen. Als in der Sitzung vom
4.Dezember 2013 Einwände gegen das vorgeschlagene Verfahren
erhoben wurden, hat die Sitzungsleitung auch nicht etwa zur Abklä
rung der rechtlichen Zulässigkeit des beabsichtigten Vorgehens eine
Verschiebung des ganzen Wahlgeschäfts in Erwägung gezogen. Viel
mehr wurde einfach über einen Antrag auf (korrekte) Durchführung
des Wahlverfahrens abgestimmt und dieser abgelehnt. Aus diesem
gesamten Ablauf (Stellenausschreibung, Vorbereitung und Durchfüh
rung des Wahlgeschäfts) ist klar erkennbar, worum es dem
Kreisschulrat bzw. dessen federführenden Mitgliedern ging: Es soll
ten zumindest zum Teil neue Kandidaten für die Wahl in die Kreis
schulpflege präsentiert werden (weil offenbar eine gewisse Unzufrie
denheit mit der Tätigkeit eines Teils der bisherigen Schulpflegemit
glieder bestand). Da bis zur Versammlung des Kreisschulrats vom 4.
Dezember 2013 keine Kandidaten gefunden worden waren, sollte die
Durchführung eines zweiten Wahlgangs verhindert und ein Zeit
fenster für das Finden neuer Kandidaten geöffnet werden. Es braucht
nicht entschieden zu werden, ob dieses Vorgehen geradezu rechts
missbräuchlich war, wie die Beschwerdeführer geltend machen.
Jedenfalls widersprach es klar der gesetzlichen Ordnung und es wäre
den verantwortlichen Mitgliedern des Kreisschulrats auch möglich
gewesen, durch vorgängige Einholung geeigneter Auskünfte beim
Rechtsdienst der Gemeindeabteilung für einen korrekten Ablauf des
Wahlgeschäfts zu sorgen. Unter diesen Umständen fällt entgegen der
Auffassung der Vorinstanz eine einfache Wiederholung des zweiten

Wahlgangs mit Präsentation allfälliger neuer Kandidaten ausser Be
tracht.
4.3.
4.3.1.
Kommt ein zweiter Wahlgang mit vorgängiger erneuter Kandi
datensuche nicht infrage, kann anlässlich der Durchführung des
zweiten Wahlgangs §38 Abs.2 GPR auch nicht zur Anwendung
gelangen: Zwar hätten am 4.Dezember 2013 vor Durchführung eines
zweiten Wahlgangs gemäss dieser Vorschrift neue Kandidaten prä
sentiert werden können. Es wurde indessen kein zweiter Wahlgang
durchgeführt. Würden nunmehr nach Abschluss des verwaltungsge
richtlichen Verfahrens in einem zweiten Wahlgang Kandidaten
präsentiert, so würde damit im Ergebnis wiederum wie bereits darge
legt die gesetzliche Ordnung unterlaufen. Da andererseits aber nur
vorgeschlagene Kandidaten gewählt werden können (vgl. §38 Abs.1
GPR und den Kommentar zu dieser Bestimmung in der Botschaft des
Regierungsrats, S.13), können somit im zweiten Wahlgang nur noch
die bisherigen Kandidaten A., B. und C. zur Wahl stehen.
4.3.2.
Damit fragt sich weiter, ob die Durchführung eines zweiten
Wahlgangs überhaupt noch Sinn macht: Im zweiten Wahlgang zählt
das relative Mehr (§23 Geschäftsreglement, §23 Abs.1 i.V.m. §39
GPR). Gemäss dem auch bei der Versammlungswahl anwendbaren
§22 Abs.1 GPR (erfasst vom Verweis in §39 GPR) fallen bei der
Ermittlung des Mehrs die leeren und ungültigen Stimmzettel ausser
Betracht. Das bedeutet, dass für die Wahl der drei im ersten Wahl
gang nicht gewählten Mitglieder eine einzige Stimme genügen kann
(wenn z.B. je ein Wählender je eine der drei Personen auf seinen
Stimmzettel schreibt und alle übrigen Wählenden leer einlegen).
Dies würde an sich nahe legen, den zweiten Wahlgang still durchzu
führen (wie es im Ergebnis die Beschwerdeführer beantragen). Da
indessen (zumindest theoretisch) nicht auszuschliessen ist, dass die
drei bisherigen Kandidaten im zweiten Wahlgang (überhaupt) keine
Stimmen erhalten und das Gesetz für die Versammlungswahl – an
ders als für bestimmte Konstellationen bei der Urnenwahl (vgl. § 30a
Abs.2 und §33 Abs.2 GPR; beide Bestimmungen sind nicht vom

Verweis in §39 erfasst) – für Versammlungswahlen keine stille Wahl
vorsieht, rechtfertigt es sich, von der Durchführung eines zweiten
Wahlgangs nicht abzusehen. Als Ergebnis ist daher in teilweiser Gut
heissung der Beschwerde die Durchführung eines zweiten Wahl
gangs (nur) mit den drei Kandidaten A., B. und C. anzuordnen.

43 Besoldung Lehrpersonen Kindergarten
Lehrpersonen Kindergarten üben einen typischen Frauenberuf aus
(Erw.1).
Die ABAKABAPunktewerte des Verwaltungspersonals sowie der
Lehrpersonen sind direkt miteinander vergleichbar (Erw.5).
Es lässt sich grundsätzlich nicht beanstanden, dass für die Lohn
einstufung des Verwaltungspersonals einerseits und der Lehrperso
nen andererseits Vergleichslöhne unterschiedlich berücksichtigt wer
den (Erw.6).
Anforderungen an die Erhebung der Vergleichslöhne (Erw.7).
Soweit die Besoldung der Lehrpersonen Kindergarten an deren
Besoldung gemäss dem früheren Lohnsystem anknüpft, bedarf es des
Nachweises, dass diese frühere Besoldung diskriminierungsfrei war
(Erw.8).
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 29.Januar
2014 in Sachen. B. gegen Schulpflege V. (WBE.2013.151).
Aus den Erwägungen
1.
Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Lohneinstufung sei
diskriminierend. Der entsprechenden Argumentation legt sie die Be
hauptung zugrunde, als Lehrperson Kindergarten übe sie einen typi
schen Frauenberuf aus. Diese Qualifikation ist ohne weiteres zutref
fend; sie deckt sich mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (Ur
teil des Bundesgerichts vom 15. Juni 2007 [2A.79/2007], Erw.2;
BGE125II530, Erw.2b) sowie des Verwaltungsgerichts
(VGEIV/89 vom 7.Dezember 2007 [WNO.2005.1 4], S.23). Allein