ag_verwaltungsgericht · WBE.2024.129 · 2024-10-14 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2024.129


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2024.129 / MW / jb
Art. 98
Urteil vom 14. Oktober 2024
Besetzung Verwaltungsrichter Winkler, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichterin Lang
Gerichtsschreiber Wildi
Beschwerde- A._____ AG,
führerin vertreten durch Dr. iur. Daniel Antognini, Rechtsanwalt,
Bahnhofstrasse 53, 8001 Zürich
gegen
Beschwerde- B._____ AG,
gegnerin vertreten durch lic. iur. Simon T. Oeschger und/oder MLaw Benjamin
Hundius, Rechtsanwälte, Rotfluhstrasse 91, Postfach, 8702 Zollikon
und
C._____ AG,
vertreten durch Dr. iur. Martin Zobl und/oder MLaw Florian Roth,
Rechtsanwälte, Seefeldstrasse 123, Postfach 1236, 8034 Zürich
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Submission
Verfügung der C._____ AG vom 14. März 2024

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
Im Hinblick auf die Ablösung der IDM-Plattform schrieb die C._____ AG
den Dienstleistungsauftrag für die Einführung einer IAM-Lösung am 1. De-
zember 2023 auf www.simap.ch (Meldungsnummer D) im offenen Verfah-
ren öffentlich aus (im Staatsvertragsbereich). Innert Eingabefrist gingen
sechs Angebote mit unbereinigten Gesamtangebotspreisen zwischen
Fr. 1'285'094.46 und Fr. 2'512'530.00 (exkl. MWSt) ein. Mit Entscheid vom
13. März 2024 erteilte die C._____ AG den Zuschlag für die Einführung
einer IAM-Lösung an die I._____AG (richtig: B._____ AG) zum Gesamt-
preisangebot von rund Fr. 1.4 Mio. (mutmasslich Fr. 1'413'325.00 exkl.
MWSt, gemäss Offerte und Angebotsvergleich). Der A._____ AG wurde die
anderweitige Auftragsvergabe unter Hinweis auf den Entscheid vom
13. März 2024 betreffend den Zuschlag mit Verfügung vom 14. März 2024
("Ordentliche Absage") eröffnet. Am 1. Mai 2024 publizierte die C._____
AG den Zuschlag an die B._____ AG auf www.simap.ch (Meldungsnum-
mer E). Als Datum des Zuschlags wurde der 15. März 2024 genannt. Zum
Preis, zu dem der Zuschlag erfolgte, wurden keine Angaben gemacht.
B.
1.
Die A._____ AG erhob mit Eingabe vom 3. April 2024 Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Rechtsbegehren:
1.
Es sei der Zuschlagsentscheid der Beschwerdegegnerin 1 vom 13. März
2024, mit welchem der B._____ AG in der Ausschreibung "Einführung F"
der Zuschlag erteilt wurde, und die damit einhergehende ordentliche Ab-
sage der Beschwerdegegnerin 1 an die Beschwerdeführerin vom 14. März
2024 aufzuheben und der Zuschlag an die Beschwerdeführerin zu erteilen.
2.
Eventualiter sei der Zuschlagsentscheid der Beschwerdegegnerin 1 vom
13. März 2024, mit welchem der B._____ AG in der Ausschreibung "Ein-
führung F" der Zuschlag erteilt wurde, und die damit einhergehende or-
dentliche Absage der Beschwerdegegnerin 1 an die Beschwerdeführerin
vom 14. März 2024 aufzuheben und die Angelegenheit an die Beschwer-
degegnerin 1 mit der Weisung zurückzuweisen, das Vergabeverfahren er-
neut und unter Ausschluss der B._____ AG durchzuführen.
3.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegne-
rinnen 1 und 2.
Zudem stellte sie die folgenden prozessualen Anträge:
1.

- 3 -
Es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu erteilen.
2.
Es seien die Verfahrensakten der Beschwerdegegnerin 1 beizuziehen und
der Beschwerdeführerin in dieselben Akteneinsicht zu gewähren.
2.
Mit Verfügung vom 4. April 2024 wurde der Beschwerde superprovisorisch
die aufschiebende Wirkung erteilt.
3.
Die C._____ AG erklärte sich mit Fristerstreckungsgesuch vom 29. April
2024 "einstweilen und im Sinne einer raschen Erledigung des Beschwer-
deverfahrens" mit der Gewährung der aufschiebenden Wirkung einverstan-
den.
4.
Die B._____ AG teilte mit Gesuch um Fristerstreckung vom 29. April 2024
mit, dass sie sich am Verfahren beteiligen werde und verzichtete auf eine
Stellungnahme zum Antrag um aufschiebende Wirkung.
5.
Die C._____ AG stellte in ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Mai 2024 die
folgenden Rechtsbegehren:
1.
Auf die Beschwerde sei nicht einzutreten.
2.
Eventualiter sei die Beschwerde abzuweisen.
sowie den folgenden prozessualen Antrag:
Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Einsicht in die Vergabeakten sei
abzuweisen in Bezug auf (i) die Angebote der übrigen Anbieterinnen und
(ii) die weiteren Vergabeakten, soweit diese Rückschlüsse auf die Ange-
bote und/oder Geschäftsgeheimnisse der übrigen Anbieterinnen zulassen
oder schützenswerte Personendaten enthalten.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zzgl. MWST zulasten der
Beschwerdeführerin.
6.
Mit Beschwerdeantwort vom 10. Mai 2024 stellte die Beschwerdegegnerin
das folgende Rechtsbegehren:
1.
Es sei die Beschwerde abzuweisen, sofern darauf einzutreten ist.
In prozessualer Hinsicht beantragte sie:

- 4 -
2.
Es sei der Beschwerdeführerin keine Akteneinsicht in die Offerte der Be-
schwerdegegnerin samt Beilagen sowie in die Unterlagen der Vorinstanz,
die Rückschlüsse auf Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdegegnerin zu-
lassen, zu gewähren.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MwSt.) zu Lasten der
Beschwerdeführerin.
7.
Mit Verfügung vom 14. Mai 2024 wurde das Gesuch der Beschwerdefüh-
rerin um Erteilung der aufschiebenden Wirkung gutgeheissen und der Be-
schwerde weiterhin die aufschiebende Wirkung gewährt. Dem Aktenein-
sichtsgesuch der Beschwerdeführerin wurde teilweise entsprochen.
8.
Die Beschwerdeführerin hielt mit Replik vom 17. Juni 2024 an ihren in der
Beschwerde gestellten Rechtsbegehren und prozessualen Anträge fest.
Zudem stellte sie verschiedene Beweis- und Editionsbegehren.
9.
Mit Duplikschriften vom 8. bzw. 9. Juli 2024 hielten die Beschwerdegegne-
rin und die C._____ AG an ihren Rechtsbegehren bzw. Anträgen fest.
10.
Die Beschwerdeführerin nahm mit Eingabe vom 29. Juli 2024 unter Fest-
halten an ihren bisherigen Rechtsbegehren und prozessualen Anträgen zu
den Dupliken Stellung. Die C._____ AG und die Beschwerdegegnerin äus-
serten sich mit Eingaben vom 5. bzw. 7. August 2024 noch einmal und hiel-
ten an ihren Begehren fest.
11.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 14. Oktober 2024 beraten und ent-
schieden.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Die Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist zulässig gegen letztinstanz-
liche Entscheide der Verwaltungsbehörden und gegen Entscheide des
Spezialverwaltungsgerichts (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [VRPG; SAR 271.200]). Ausge-
schlossen ist die Beschwerde in den Sachbereichen gemäss § 54 Abs. 2

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lit. a – h VRPG. Vorbehalten bleiben sodann Sonderbestimmungen in an-
deren Gesetzen (§ 54 Abs. 3 VRPG). Die Beschwerde ist auch in den Fäl-
len von Absatz 2 und 3 zulässig, wenn die Verletzung des Anspruchs auf
Beurteilung von Streitigkeiten durch eine richterliche Behörde gerügt wird
(§ 54 Abs. 4 VRPG).
1.2.
Gegen Verfügungen der Auftraggeber ist die Beschwerde an das Verwal-
tungsgericht als einzige kantonale Instanz zulässig, wenn die Schwellen-
werte des Einladungsverfahrens erreicht sind (§ 4 des Dekrets über das
öffentliche Beschaffungswesen vom 23. März 2021 [DöB; SAR 150.920];
Art. 52 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung über das öffentliche Be-
schaffungswesen vom 15. November 2019 [IVöB; SAR 150.960]). Sind die
Schwellenwerte des Einladungsverfahrens gemäss Anhang 2 IVöB er-
reicht, sind durch Beschwerde u.a. der Zuschlag anfechtbar (Art. 53 Abs. 1
lit. e IVöB).
Bei der C._____ AG handelt es sich um einen Auftraggeber im Sinne von
Art. 4 Abs. 1 IVöB (Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide
[AGVE] 2017, S. 186, Erw. 1.2.2; 2013, S. 193, Erw. 1.2.1; Entscheid des
Verwaltungsgerichts WBE.2023.66 vom 10. August 2023, Erw. I/1.2; DA-
NIEL ZIMMERLI, in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungs-
recht, 2020, N. 23 zu Art. 4). Der vorliegend streitige Dienstleistungsauftrag
erreicht den Schwellenwert des Einladungsverfahrens gemäss Anhang 2
IVöB. Das Verwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden
Beschwerde zuständig.
2.
2.1.
2.1.1.
Die Vergabestelle und die Beschwerdegegnerin beantragen, auf die Be-
schwerde sei mangels Beschwerdebefugnis nicht einzutreten. Der Be-
schwerdeführerin fehle es an einem schützenswerten Interesse an der Be-
schwerdeführung bzw. der materiellen Beschwer. Als fünft- und damit letzt-
platzierte Anbieterin habe sie auch bei einem Ausschluss der Beschwerde-
gegnerin keine realistische Chance, den Zuschlag zu erhalten. Selbst wenn
sie im Rahmen einer erneuten Evaluation – unter Ausschluss der Be-
schwerdegegnerin – bei den Zuschlagskriterien "Anbieter", "funktionale Kri-
terien" und "Präsentation" (jeweils) die Höchstnote erhielte, läge sie auf-
grund des deutlichen Preisunterschieds noch immer nur auf dem dritten
und damit zweitletzten Rang. Die Beschwerdeführerin zeige nicht ansatz-
weise auf, dass und weshalb alle andern vor ihr rangierten Angebote
schlechter als ihr eigenes Angebot zu bewerten oder die Anbieter gar aus-
zuschliessen wären. Entsprechende Rügen fehlten gänzlich (vgl. Be-
schwerdeantwort C._____, S. 7 ff.; Beschwerdeantwort Beschwerdegeg-
nerin, S. 4 f.; Duplik C._____, S. 4 f.; Duplik Beschwerdegegnerin, S. 2).

- 6 -
Inwiefern die von ihr beantragte Wiederholung des Vergabeverfahrens an
ihren (inexistenten) Chancen auf den Zuschlag etwas ändern sollte, ver-
möge sie ebenfalls nicht darzutun. Insbesondere zeige sie nicht auf, welche
Vorgaben der Ausschreibung oder Schritte der Evaluation, abgesehen von
einem Ausschluss der Zuschlagsempfängerin, in einer Neuauflage der Be-
schaffung zu ändern wären. Gegen die Ausschreibungsbedingungen ge-
richtete Rügen wären zudem in jedem Fall verspätet. Es liege der Schluss
nahe, dass die Beschwerdeführerin die Wiederholung des Vergabeverfah-
rens nur beantrage, um ein geändertes Angebot einreichen zu können, was
gegen kardinale Prinzipien des Vergaberechts (Art. 2 lit. c und Art. 34
Abs. 1 IVöB) verstosse. Eine Wiederholung des gesamten Verfahrens,
wenn zur Erfüllung des Anliegens der Beschwerdeführerin nur ein Aus-
schluss der Zuschlagsempfängerin erforderlich wäre, stehe zudem im dia-
metralen Widerspruch zur Prozessökonomie und wäre unzulässig und un-
verhältnismässig (Duplik C._____, S. 4 f.).
2.1.2.
Demgegenüber erachtet die Beschwerdeführerin ihre Beschwerdelegitima-
tion als gegeben. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb ihr Angebot
schlechter als dasjenige der Beschwerdegegnerin zu bewerten sein solle.
Dies habe sie in der Beschwerde dargelegt. Sei das Angebot der Be-
schwerdeführerin tatsächlich nicht schlechter als dasjenige der Zuschlags-
empfängerin zu bewerten, führe dies beim Ausschluss der Letzteren selbst-
redend zum Zuschlag an die Beschwerdeführerin, unabhängig von den an-
geblichen Bewertungen von zweit- und drittplatzierten anderen Anbietern.
Daran änderten auch die "konsolidierten Gesamtbewertungen" in der Be-
schwerdeantwort der Vergabestelle nichts. Die dortigen Zahlen seien nicht
nachvollziehbar und gänzlich unsubstanziert und unbegründet. Nicht ein-
mal die Grobverteilung der Punkte auf die einzelnen Zuschlagskriterien bei
den Anbietern sei aufgrund der vorgenommenen Schwärzungen für die Be-
schwerdeführerin ersichtlich. Es gehe nicht an, der Beschwerdeführerin
weitestgehend den Einblick in die Punkteverteilung und Bewertung der An-
gebote der Beschwerdegegnerin und der weiteren Mitbieter zu verweigern,
um dann mit diesen geheim gehaltenen angeblichen Punkteverteilungen
und Bewertungen der Beschwerdeführerin das Rechtsschutzinteresse ab-
schneiden zu wollen. Gerade das intransparente und nicht nachvollzieh-
bare Verhalten der Vorinstanz insbesondere bei der Bewertung der Ange-
bote begründe ein dringliches schutzwürdiges Interesse der Beschwerde-
führerin an einer inhaltlichen gerichtlichen Überprüfung des Zuschlagsent-
scheides. Selbstredend könne von der Beschwerdeführerin hierbei nicht
verlangt werden, dass sie sich mit den Angeboten und deren angeblichen
Bewertungen der Mitbieter auseinandersetze, wenn ihr diese Angebote
und deren angeblichen Bewertungen gerade nicht offengelegt würden.
Auch in Bezug auf das Begehren, das Verfahren erneut und unter Aus-
schluss der Beschwerdegegnerin durchzuführen, sei das Rechtsschutzin-
teresse gegeben. Damit werde die erneute Durchführung des gesamten

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Vergabeverfahrens und insbesondere auch der Ausschreibung verlangt.
Bei Gutheissung dieses Antrags könne die Beschwerdeführerin sehr wohl
ein neues Angebot einreichen (Replik, S. 6 ff.; vgl. auch Stellungnahme
vom 29. Juli 2024, S. 4 f.).
2.2.
Angefochten ist der in einem offenen Verfahren erteilte Zuschlag. Die Be-
schwerdelegitimation beurteilt sich daher nach dem VRPG, da die IVöB in
Art. 56 Abs. 5 nur für die Anfechtung von Zuschlägen im freihändigen Ver-
fahren eine eigene Legitimationsbestimmung enthält (vgl. ELISABETH LANG,
in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N. 27
zu Art. 55). Zur Beschwerde befugt ist, wer ein schutzwürdiges eigenes In-
teresse an der Aufhebung oder der Änderung des Entscheids hat (§ 42 lit. a
VRPG i.V.m. Art. 55 IVöB). Die Beschwerdebefugnis ist von Amtes wegen
zu prüfen. Der Rechtsschutz im öffentlichen Beschaffungswesen hat zum
Zweck, dass die Anbietenden gegen vermutete Verletzungen von Submis-
sionsvorschriften im Zusammenhang mit Beschaffungen, an denen sie ein
Interesse haben oder gehabt haben, sollen Beschwerde führen können
(AGVE 2013, S. 193, Erw. I/2.1; 2008, S. 191, Erw. 2.1.1; 1998, S. 350,
Erw. I/4.a/bb). Zur Beschwerde befugt ist insbesondere ein Anbieter, des-
sen Offerte für den Zuschlag nicht berücksichtigt wurde (vgl. AGVE 2013,
S. 193, Erw. I/2.1; 2008, S. 191, Erw. 2.1.1; 1998, S. 350, Erw. I/4.a/bb).
Als direkter Verfügungsadressat formell beschwert ist, wer ein Angebot ein-
gereicht hat. Nach der Rechtsprechung genügt allein der Umstand, dass
jemand am Vergabeverfahren teilgenommen hat und nicht berücksichtigt
worden ist, indessen nicht um die Legitimation zu bejahen; er muss auch
materiell beschwert sein. Eine materielle Beschwer des nicht berücksich-
tigten Anbieters besteht dann, wenn er bei Gutheissung seiner Beschwerde
eine reelle Chance hat, mit dem eigenen Angebot zum Zuge zu kommen,
oder wenn er eine neue Ausschreibung bzw. eine Wiederholung des Sub-
missionsverfahrens (mit neuem Angebot) erreichen kann; andernfalls fehlt
ihm das schutzwürdige Interesse an der Beschwerdeführung (vgl. BGE 141
II 14, Erw. 4.1 ff.; AGVE 1999, S. 321 ff.; Entscheid des Verwaltungsge-
richts WBE.2023.66 vom 10. August 2023, Erw. I/3.2.; Urteil des Verwal-
tungsgerichts des Kantons Zürich VB.2024.00001 vom 18. April 2024,
Erw. 2). Ob eine solche reelle Chance besteht, ist aufgrund der gestellten
Anträge und Parteivorbringen zu prüfen und zu beantworten (BGE 141 II
14, Erw. 4.9). Ob die entsprechenden Rügen begründet sind, ist insofern
sowohl Gegenstand der materiellen Beurteilung als auch bereits vorfrage-
weise von Bedeutung für das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen. Für
derartige doppelrelevante Sachverhalte gilt, dass es im Stadium der Prü-
fung der Eintretensvoraussetzungen genügt, wenn der Beschwerdeführer
glaubhaft macht, dass seine Aussichten, nach einer Aufhebung der ange-
fochtenen Verfügung den Zuschlag zu erhalten, intakt sind (BGE 141 II 14,
Erw. 5.1 mit Hinweisen; Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsge-
richts B-5500/2021 vom 29. Juli 2022, Erw. 5.3.3 f.). Die Frage, ob dies tat-

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sächlich der Fall ist, wird danach, mit der materiellen Prüfung der Sache
entschieden, sofern die weiteren Eintretensvoraussetzungen gegeben sind
(Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2021.232 vom 29. September
2021, Erw. I/3.3 mit Hinweisen).
2.3.
Die Beschwerdeführerin hat fristgerecht ein gültiges Angebot eingereicht,
das für den Zuschlag nicht berücksichtigt wurde. Ihre formelle Beschwer ist
damit gegeben. Zu bejahen ist entgegen der Vergabestelle und der Be-
schwerdegegnerin auch ein schutzwürdiges Interesse an der Beschwerde-
führung. Allein der Umstand, dass sie aufgrund der Bewertung auf dem
fünften Rang liegt, führt nicht dazu, dass ihr die materielle Beschwer zum
vornherein abzusprechen ist. Nicht zu hören ist die Vergabestelle mit dem
Argument, die Beschwerdeführerin zeige nicht ansatzweise auf, weshalb
die vor ihr rangierten Anbieter ebenfalls auszuschliessen oder deren Ange-
bote schlechter als ihr eigenes Angebot zu bewerten wären. Die Beschwer-
deführerin rügt die Bewertung generell als intransparent, nicht nachvoll-
ziehbar und unzutreffend (Beschwerde, S. 27 ff.; Replik, S. 4 ff.). Es ist
nicht ersichtlich, wie sie aufgrund der im vorliegenden Fall von der Verga-
bestelle erhaltenen Informationen die Bewertung nicht nur der Beschwer-
degegnerin, sondern insbesondere auch diejenige der auf dem zweiten bis
vierten Platz liegenden Angebote auch nur halbwegs substanziert hätte rü-
gen oder einen Ausschluss der weiteren Anbieter hätte begründen können.
Sie erhebt zu Recht den Vorwurf, ihr sei weitestgehend der Einblick in die
Punkteverteilung und Bewertung der Beschwerdegegnerin und der weite-
ren Mitbieter verweigert worden. In diesem Kontext erweist sich bereits die
Verfügung vom 14. März 2024 ("Ordentliche Absage") als mangelhaft. Bei
der fehlerhaften Angabe der Zuschlagsempfängerin (I._____AG statt
B._____ AG) dürfte es sich zwar um ein blosses Versehen handeln.
Schwerer ins Gewicht fällt die fehlende Angabe des Preises, zu dem der
Zuschlag erteilt wurde, sowie die unzulängliche Begründung. Gemäss
Art. 51 Abs. 3 lit. a – c IVöB umfasst die summarische Begründung eines
Zuschlags die Art des Verfahrens und den Namen des berücksichtigten
Anbieters (lit. a), den Gesamtpreis des berücksichtigten Angebots (lit. b)
und die massgebenden Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Ange-
bots (lit. c). Der Verfügung lässt sich als Begründung für die Nichtberück-
sichtigung entnehmen, dass sich das Angebot der Beschwerdeführerin ge-
genüber den Mitbewerbern schwächer positioniert habe. Hauptgrund sei
die schlechtere Positionierung beim Gesamtangebotspreis und bei den
funktionalen Kriterien gewesen. Welches die massgebenden Merkmale
und Vorteile des berücksichtigen Angebots waren, geht aus der Verfügung
indessen nicht hervor. Daran ändert die Bekanntgabe der von der Zu-
schlagsempfängerin und der Beschwerdeführerin erreichte "Prozent-
Punktzahl" nichts. Die Verfügung entspricht nicht den Anforderungen von
Art. 51 Abs. 3 IVöB. Auf ihr Verlangen hat die Beschwerdeführerin am
22. März 2024 eine tabellarische Übersicht über die Punktebewertung bei

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den gewichteten Zuschlagskriterien erhalten. Die Tabelle beschränkt sich
auf die Beschwerdeführerin und die (nicht namentlich genannte) Zu-
schlagsempfängerin und enthält keine Begründungen für die Punkteverga-
ben bei den einzelnen Zuschlagskriterien. Beim Debriefing, das am
26. März 2024 stattgefunden hat, wurden der Beschwerdeführerin anhand
der Zuschlagskriterien die "Positiven Aspekte" und die "Optimierungs-
punkte / Risiken" ihres Angebots erläutert; letztere auch "im Vergleich" zu
anderen Angeboten (Beilage 10 zur Beschwerdeantwort C._____). Ge-
mäss Vergabestelle wurden der Beschwerdeführerin am Debriefing auch
die Merkmale und Vorteile des berücksichtigten Angebots erläutert (Be-
schwerdeantwort C._____, S. 15). Dass die Beschwerdeführerin Auskunft
zur Bewertung der übrigen drei Angebote (ein Anbieter wurde vom Verfah-
ren ausgeschlossen) erhalten hat, macht auch die Vergabestelle nicht gel-
tend. Sie stellt sich vielmehr auf den Standpunkt, die Beschwerdeführerin
habe im erstinstanzlichen Verfahren keinen Anspruch auf Akteneinsicht
und habe folglich auch nicht die Offenlegung einer Bewertungsmatrix, die
Teil des Evaluationsprozesses und damit der Vergabeunterlagen bilde, ver-
langen können. Eine Offenlegung der Preise und weiterer Details der übri-
gen Angebote sei mit der Geheimhaltungspflicht der Vergabestelle unver-
einbar (Duplik, S. 10 f.). Die Beschwerdeführerin hat somit keine Informati-
onen zu den Anbietern auf den Rängen 2 – 4 erhalten, weder zu den von
ihnen offerierten Gesamtangebotspreisen noch zur ihrer Bewertung auf-
grund der Zuschlagskriterien. Soweit aus den Akten ersichtlich, erhielt die
Beschwerdeführerin auch keine Kenntnis von der Identität ihrer Mitbewer-
ber (ausgenommen die Zuschlagsempfängerin). Aus der Verfügung vom
14. März 2024 und den am Debriefing erhaltenen Informationen konnte die
Beschwerdeführerin letztlich einzig entnehmen, dass die Angebote der Mit-
bewerber im Vergleich zu ihrem Angebot preislich niedriger und – aus Sicht
der Vergabestelle – qualitativ besser waren. Infolgedessen war sie von
vornherein nicht in der Lage, die Bewertung der Angebote in ihrer Be-
schwerde gezielt und mit konkreter Begründung als rechtsfehlerhaft zu be-
anstanden. Vor diesem Hintergrund lässt sich ihr ein schutzwürdiges Inte-
resse an einer gerichtlichen Überprüfung der Vergabe und damit an der
Beschwerdeführung nicht absprechen. Die Fragen, ob zum einen eine un-
zulässige Vorbefassung der Beschwerdegegnerin, allenfalls auch weiterer
Mitanbieter, besteht, und ob zum anderen die Bewertung der Angebote
rechtskonform erfolgt ist, sowie die Auswirkungen auf die Rangreihenfolge
lassen sich im vorliegenden Fall ohne materielle Prüfung nicht beantwor-
ten. Ob die Vergabestelle ihrer summarischen Begründungspflicht gemäss
Art. 51 Abs. 3 IVöB (vgl. dazu PASCAL BIERI, in: Handkommentar zum
Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N. 32 ff. zu Art. 51) nachge-
kommen ist, wie sie annimmt, kann offenbleiben.
2.4.
Mit dem Eventualbegehren beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhe-
bung des Zuschlags und die Rückweisung der Angelegenheit an die Verga-

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bestelle mit der Weisung, "das Vergabeverfahren erneut und unter Aus-
schluss der B._____ AG durchzuführen" (vgl. auch Beschwerde, S. 27).
Entgegen der Vergabestelle beschränkt sich das Begehren seinem klaren
Wortlaut nach nicht auf eine erneute Evaluation (Beschwerdeantwort
C._____, S. 9; vgl. auch Replik, S. 7 f.), sondern verlangt die erneute
Durchführung des Vergabeverfahrens, was auch eine Neuausschreibung
der Beschaffung miteinschliesst. In der Beschwerdebegründung rügt die
Beschwerdeführerin im Wesentlichen zum einen die Vorbefassung der Zu-
schlagsempfängerin und zum anderen eine unzutreffende und intranspa-
rente Bewertung ihres eigenen Angebots. Ob diesen Rügen, sollten sie zu-
treffen, mit einer blossen Neuevaluation unter Ausschluss der Zuschlags-
empfängerin Rechnung getragen werden kann, wie die Vergabestelle an-
nimmt (Duplik, S. 5), oder ob sie eine Wiederholung des gesamten Verfah-
ren als notwendig erscheinen lassen, ist eine Frage, die im Rahmen der
materiellen Beurteilung zu beantworten ist.
2.5.
Aus vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Beschwerdebefugnis zu be-
jahen ist.
3.
Zur Frage der Verwirkung der Vorbefassungsrüge vgl. unten Erw. II/2.1.3
und 2.3.
4.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde ist einzu-
treten.
5.
Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können Rechtsverletzun-
gen, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, und
die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen
Sachverhalts geltend gemacht werden (Art. 56 Abs. 3 lit. a und b IVöB). Die
Angemessenheit einer Verfügung kann im Rahmen eines Beschwerdever-
fahrens nicht überprüft werden (Art. 56 Abs. 4 IVöB).
II.
1.
1.1.
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Angebot der Beschwerde-
gegnerin hätte vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen, da diese
als IAM-Beraterin umfassend an der Vorbereitung der Submission beteiligt
gewesen sei. Deren Analysen und Berichte aus der Vorbereitungsphase
seien nicht offengelegt worden. Die Beschwerdegegnerin habe infolge ihrer
Beratungstätigkeit für das C._____ zweifelsohne über umfassende Kennt-

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nisse der Kapazitäten und Zielvorstellungen der Vergabestelle verfügt, ins-
besondere über die Frage, welche IT-Leistungen das C._____ selber er-
bringen wolle und könne. Dies sei von entscheidender Bedeutung für die
Ermittlung und Offerierung des Gesamtangebotspreises gewesen. Ebenso
dürfte die Beschwerdegegnerin durch die intensive Zusammenarbeit mit
dem C._____ im Rahmen des Beratungsmandates Kenntnisse über die
Preisvorstellungen der Vergabestelle erlangt haben. Die Ausschreibungs-
unterlagen würden zudem Grafiken und Formulierungen enthalten, die
nachweislich von der Beschwerdegegnerin stammten. Offenkundig sei der
Inhalt der Submissionsunterlagen durch die Beschwerdegegnerin in der
Voranalyse erarbeitet und durch das C._____ alsdann eins zu eins als Aus-
schreibungsunterlagen übernommen worden. Die gesamte Methodik und
das angestrebte Basis-Rollenmodell der ausgeschriebenen IAM-Lösung
würden der von der Beschwerdegegnerin angewandten und ihren Kunden
angebotenen Methodik und Basis-Rollenmodell entsprechen. Es sei damit
in der streitgegenständlichen Ausschreibung zu einer erheblichen Verzer-
rung des Wettbewerbs unter den Anbietern gekommen, dem nur mit einem
Ausschluss der Beschwerdegegnerin hätte entgegengetreten werden kön-
nen (Beschwerde, S. 7 ff., insbesondere S. 10 ff.). Weiter rügt die Be-
schwerdeführerin eine unzutreffende und intransparente Bewertung ihres
Angebots. Die Punkteunterschiede zur Beschwerdegegnerin bei den ein-
zelnen Zuschlagskriterien seien nicht nachvollziehbar. Es sei davon auszu-
gehen, dass bei Ausschluss der Beschwerdegegnerin und korrekter Be-
wertung der Anbieter-, Funktionalitäts- und Preiskriterien der Zuschlag an
die Beschwerdeführerin als insgesamt bestes Angebot zu gelten habe (Be-
schwerde, S. 27 ff.).
1.2.
Vorab vertritt die Vergabestelle den Standpunkt, die Rüge der Vorbefas-
sung sei verwirkt bzw. treuwidrig erhoben worden. Die Beschwerdeführerin
habe bereits der Ausschreibung entnehmen können, dass die Vergabe-
stelle von keinem Vorbefassungstatbestand ausgegangen sei und kein An-
bieter aus dem Verfahren ausgeschlossen worden sei. Gleichzeitig habe
sie offenkundig die "Handschrift" der Beschwerdegegnerin in Teilen der
Ausschreibungsunterlagen erkannt. Trotzdem habe sie es unterlassen, den
Ausschluss der Zuschlagsempfängerin zu verlangen oder Beschwerde zu
erheben. Auch nach Erhalt der Antwort auf die Frage zur Beteiligung eines
Beraters habe sie auf eine Beanstandung verzichtet und abgewartet, ob sie
den Zuschlag erhalten würde. Die Vorbefassungsrüge erscheine damit im
heutigen Zeitpunkt als treuwidrig und verspätet; sie müsse gestützt auf die
in Art. 53 Abs. 2 IVöB kodifizierte Rügeobliegenheit als verwirkt angesehen
werden (Beschwerdeantwort C._____, S. 10 f.) Die Vergabestelle verneint
sodann einen Ausschlussgrund in Bezug auf die Beschwerdegegnerin. Es
sei nicht zu erkennen, inwieweit diese über einen relevanten Informations-
vorsprung gegenüber den Mitbietern verfügt habe. Die Vergabestelle habe
sichergestellt, dass sämtliche Vorgaben und Kriterien produkt- und anbie-

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terneutral ausgestaltet seien. Dass dies gelungen sei, beweise auch die
Tatsache, dass mehrere preislich und qualitativ eng beieinander liegende
Angebote eingegangen seien. Die Behauptung der Beschwerdeführerin,
die Zuschlagsempfängerin hätte über relevantes "Insiderwissen" verfügt,
entbehre jeglicher Grundlage. Dessen ungeachtet sei eine allfällige Vorbe-
fassung vollständig ausgeglichen worden. Erstens habe die Vergabestelle
sämtliche Erkenntnisse aus den Vorarbeiten im Rahmen der Ausschrei-
bung transparent gemacht. Der umfassende Leistungsbeschrieb und der
detaillierte Anforderungs- und Kriterienkatalog habe es allen Anbietern er-
möglicht, ein genaues und spezifischen Angebot auszuarbeiten. Darüber
hinaus würden keine Unterlagen oder Informationen bestehen, welche den
Anbietern vorenthalten worden seien. Zweitens sei die minimale Angebots-
frist von 30 Tagen auf 55 Tagen erhöht worden. Die Vergabestelle habe
damit alle nach Art. 14 IVöB erforderlichen Ausgleichsmassnahmen getrof-
fen. Hingegen habe sie den wirksamen Anbieterwettbewerb durch einen
unnötigen Ausschluss nicht gefährden dürfen und wollen (Beschwerdeant-
wort C._____, S. 16 ff., insbesondere S. 22). Schliesslich weist die Verga-
bestelle den Vorwurf der unzutreffenden und intransparenten Bewertung
als nicht begründet zurück. Die Bewertung der Angebote sei rechtskonform
erfolgt und habe sich im Rahmen des Ermessensspielraums der Vergabe-
stelle bewegt (Beschwerdeantwort C._____, S. 23 ff.).
1.3.
Auch die Beschwerdegegnerin beruft sich auf eine Verwirkung der Vorbe-
fassungsrüge. Aufgrund des überschaubaren Marktes im Bereich IDM sei
es beim Studium der Unterlagen offensichtlich, wer im Vorfeld der eigentli-
chen Beschaffungsvorbereitungen beratend tätig gewesen sei. Jeder Mark-
teilnehmer, der einmal eine konzeptionelle Grundlage studiert habe, wel-
che die Beschwerdegegnerin zusammen mit einem Kunden entwickelt ha-
be, erkenne diese sofort wieder und damit auch die verwendeten Formulie-
ren und Grafiken. Die Beschwerdeführerin müsse bereits beim Studium der
Ausschreibungsunterlagen gewusst haben, dass bestimmte Grafiken aus
einer potenziellen Zusammenarbeit mit der Beschwerdegegnerin stamm-
ten. Die gegenteilige Behauptung sei unglaubwürdig. Der Beschwerdefüh-
rerin habe zudem bewusst sein müssen, dass auch die Beschwerdegeg-
nerin ein Angebot einreichen werde. Indem sie die Vergabestelle in keiner
Art und Weise über einen angeblichen Mangel in der Ausschreibung auf-
merksam gemacht habe, könne sie nach vorbehaltloser Einlassung den
Zuschlag nun nicht mehr anfechten (Beschwerdeantwort Beschwerdegeg-
nerin, S. 6 ff.). Die Beschwerdegegnerin bestreitet sodann den gegen sie
gerichteten Vorwurf der unzulässigen Vorbefassung als falsch, da sie nicht
substanziell an der Beschaffungsvorbereitung mitgewirkt habe, sie aus ih-
rer Beratungstätigkeit keinen Wissensvorsprung bzw. Wettbewerbsvorteil
gehabt habe und im Übrigen jeglicher potenzieller Wettbewerbsvorteil bzw.
der Anschein eines solchen durch die von der Vergabestelle getroffenen
Massnahmen ausgeglichen worden sei (Beschwerdeantwort Beschwerde-

- 13 -
gegnerin, S. 10 ff.). Als unbegründet erachtet die Beschwerdegegnerin
schliesslich auch den Vorwurf der unzutreffenden oder intransparenten Be-
wertung (Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin, S. 16 ff.).
2.
2.1.
2.1.1.
Gemäss Art. 44 Abs. 1 lit. i IVöB kann die Vergabestelle Anbieter vom Ver-
fahren ausschliessen, wenn diese an der Vorbereitung der Beschaffung
beteiligt waren und der dadurch entstehende Wettbewerbsnachteil der an-
deren Anbieter nicht mit geeigneten Mitteln ausgeglichen werden kann.
Art. 14 Abs. 1 IVöB bestimmt, dass Anbieter, die an der Vorbereitung eines
Verfahrens beteiligt waren, zum Angebot nicht zugelassen sind, wenn der
ihnen dadurch entstandene Wettbewerbsvorteil nicht mit geeigneten Mit-
teln ausgeglichen werden kann und wenn der Ausschluss den wirksamen
Wettbewerb unter den Anbietern nicht gefährdet. Geeignete Mittel, um den
Wettbewerbsvorteil auszugleichen, sind insbesondere die Weitergabe aller
wesentlichen Angaben über die Vorarbeiten, die Bekanntgabe der an den
Vorarbeiten Beteiligten und die Verlängerung der Mindestfristen (Art. 14
Abs. 2 lit. a – c IVöB). Eine der öffentlichen Ausschreibung vorgelagerte
Marktabklärung durch den Auftraggeber führt nicht zur Vorbefassung der
angefragten Anbieter. Der Auftraggeber gibt die Ergebnisse der Marktab-
klärung in den Ausschreibungsunterlagen bekannt (Art. 14 Abs. 3 IVöB).
Art. 35 lit. u IVöB bestimmt, dass "gegebenenfalls zum Verfahren zugelas-
sene, vorbefasste Anbieter" in der Ausschreibung bekannt zu geben sind.
Aus diesen Bestimmungen, die im Wesentlichen die bisherige Rechtspre-
chung zur Vorbefassung übernehmen (vgl. dazu CLAUDIA SCHNEIDER
HEUSI, Vergaberecht IN A NUTSHELL, 4. Aufl. 2023 [nachfolgend: Verga-
berecht IN A NUTSHELL], S. 104 ff.; GÖTZINGER/HERZOG, Die Vorbefas-
sung nach revidiertem Beschaffungsrecht, walderwyss rechtsanwälte,
Vergabe News Nr. 37, Januar 2024, S. 1) folgt, dass nicht jedes Mitwirken
in der Vorbereitung einer öffentlichen Beschaffung automatisch zum Ver-
fahrensausschluss führt. Eine bloss untergeordnete Mitwirkung im Vorfeld
der Ausschreibung, die keinen Vorteil des betreffenden Anbieters im nach-
folgenden Vergabeverfahren mit sich bringt, stellt in aller Regel noch keine
Vorbefassung dar. Eine Vorbefassung im Sinne von Art. 14 Abs. 1 IVöB
führt hingegen regelmässig zum Ausschluss. Eine Ausnahme kann sich nur
dann aufdrängen, wenn der Wettbewerbsvorteil mit geeigneten Mitteln (z.B.
Offenlegen von Arbeitsresultaten) ausgeglichen werden kann (Musterbot-
schaft vom 16. Januar 2020 [Version 1.0] zur Totalrevision der Interkanto-
nalen Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen [IVöB] [nach-
folgend: Musterbotschaft IVöB], S. 85). Nur eine qualifizierte Vorbefassung
kann zum Verbot der Teilnahme am Beschaffungsverfahren führen. Diese
Rechtsfolge tritt nicht ein, wenn der bestehende Wissensvorsprung gegen-
über den anderen Anbietern nur geringfügig ist, wenn die ausgeschriebene

- 14 -
Leistung nur von wenigen Anbietern erbracht werden kann oder wenn die
Mitwirkung des vorbefassten Anbieters sowie dessen Wissensvorsprung
gegenüber den übrigen Anbietern zwecks Herstellung von Transparenz of-
fengelegt sowie ausgeglichen wird (Musterbotschaft IVöB, S. 49; vgl. zum
Ganzen auch CÉDRIC HÄNER, in: Handkommentar zum Schweizerischen
Beschaffungsrecht, 2020, N. 5 ff. zu Art. 14).
2.1.2.
Wer im Rahmen des Streits um die Vorbefassung wofür die Beweislast
trägt, ist umstritten (vgl. GÖTZINGER/HERZOG, a.a.O., S. 2; FETZ/STEINER,
Öffentliches Beschaffungsrecht des Bundes, in: Allgemeines Aussenwirt-
schafts- und Binnenmarktrecht, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht,
Band XI, 3. Aufl. 2020, S. 649; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öf-
fentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1049). Gemäss einem
Entscheid des Bundesgerichts aus dem Jahre 2005 liegt im Streitfall, so-
weit keine gegenteilige gesetzliche Regelung besteht, die Beweislast für
das Vorliegen eines unzulässigen Wettbewerbsvorteils aus Vorbefassung
beim Konkurrenten, der sich vom Ausschluss des vorbefassten Anbieters
bessere Aussichten auf den Zuschlag verspricht (vgl. Urteil des Bundesge-
richts 2P.164/2004 vom 25. Januar 2005, Erw. 5.7.2 f.; ebenso Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2022.00554 vom 30. Novem-
ber 2022, Erw. 4.2.3; SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht IN A NUTSHELL,
S. 104 f.). Das Bundesverwaltungsgericht geht – unter Bezugnahme auf
Art. 21a Abs. 1 lit. a der Verordnung vom 11. Dezember 1995 über das öf-
fentliche Beschaffungswesen (aVöB) (= Art. 14 Abs. 1 des heute geltenden
Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019 über das öffentliche Beschaffungswe-
sen [BöB; SR 172.056.1]) – bei nachgewiesener Vorbefassung von einer
gesetzlichen Vermutung des Wettbewerbsvorteils aus; der Beweis des Ge-
genteils obliege je nach Konstellation der Vergabestelle oder dem vorbe-
fassten Anbieter, nicht aber dem Konkurrenten (vgl. Urteil des Bundesver-
waltungsgerichts B-4602/2019 vom 4. März 2020 [= BVGE 2020 IV/6],
Erw. 3.1.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7062/2017 vom
22. August 2019, Erw. 4.5; Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsge-
richts B-7062/2017 vom 16. Februar 2018, Erw. 10.5; ferner Urteil des Bun-
desverwaltungsgerichts A-7129/2018 vom 23. April 2021, Erw. 8.2.11;
FETZ/STEINER, a.a.O., S. 649 Fn. 543; TRÜEB/CLAUSEN, in: Kommentar
Wettbewerbsrecht II, 2. Aufl. 2021, N. 3 zu Art. 14 BöB; vgl. auch unten
Erw. II/2.4.3).
2.1.3.
Die Rüge der Vorbefassung ist nach der Rechtsprechung – analog dem
Einwand der Befangenheit – umgehend anzubringen, d.h. grundsätzlich zu
dem Zeitpunkt, zu dem der Betroffene Kenntnis von der für eine Vorbefas-
sung sprechenden Tatsache erhält. Es geht nicht an, im Wissen um die
Vorbefassung eines Mitbewerbers zunächst das Ergebnis des Vergabever-
fahrens abzuwarten, um anschliessend – je nach Ergebnis des Verfahrens

- 15 -
– den Einwand der Vorbefassung zu erheben. Ein solches Vorgehen
verstösst gegen Treu und Glauben. Ein Untätigbleiben oder ein Einlassen
in ein Verfahren im Wissen um eine mögliche Vorbefassung gilt entspre-
chend als Verzicht auf deren Geltendmachung und führt zum Verwirken
dieses Anspruchs (Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2015.219 vom
21. Januar 2016, Erw. II/4.2 mit Hinweisen; SCHNEIDER HEUSI, Vergabe-
recht IN A NUTSHELL, S. 179; GÖTZINGER/HERZOG, a.a.O., S. 3). Gemäss
dem Verwaltungsgericht des Kantons Zürich kann ein Anbieter die Vorbe-
fassung eines andern Anbieters erst mit Beschwerde geltend machen,
wenn ihm bekannt gemacht wurde, dass sich Letzterer auch tatsächlich am
Verfahren beteiligt. Entsprechend ist das Verwaltungsgericht im Rahmen
der Anfechtung einer Ausschreibung bzw. der Ausschreibungsunterlagen
auf ein mit Vorbefassung begründetes Ausschlussbegehren nicht eingetre-
ten. Verlangt wird immerhin, dass die bekannt gemachte Vorbefassung in-
nert vernünftiger Frist gegenüber der Vergabestelle gerügt wird (Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2023.00311 vom 8. Februar
2024, Erw. 2.3; anders GÖTZINGER/HERZOG, a.a.O., S. 3, die davon ausge-
hen, dass bereits die Ausschreibung angefochten werden müsse). Das
Bundesverwaltungsgericht hat die Vorbefassungsrüge eines Anbieters, der
erst am Debriefing von der Teilnahme des vorbefassten Anbieters erfahren
hat, zugelassen, obschon die Vorbefassung bereits aus der Ausschreibung
hervorging (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-3804/2020 vom
18. Januar 2021, Erw. 3.3; zurückhaltend in Bezug auf die Annahme der
Verwirkung schon Urteil des Bundesverwaltungsgericht B-1358/2013 vom
23. Juli 2013, Erw. 2; Baurecht 2014, S. 36; Urteil des Verwaltungsgerichts
des Kantons Glarus VG.2010.00011 vom 28. März 2012, Erw. 8b).
Eine Verwirkung der Vorbefassungsrüge ist in erster Linie dann anzuneh-
men, wenn die Vergabestelle ihrer Pflicht zur Transparenz (Art. 2 lit. b
IVöB) nachkommt und in der Ausschreibung (vgl. Art. 35 lit. u IVöB) oder
jedenfalls in den Ausschreibungsunterlagen darauf hinweist, dass ein po-
tenzieller Anbieter trotz möglicher Vorbefassung zum Vergabeverfahren
zugelassen ist, dessen Mitwirken an der Ausschreibung bzw. den entspre-
chenden Vorarbeiten offenlegt und gegebenenfalls Ausgleichsmassnah-
men trifft (Art. 14 Abs. 2 IVöB; vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2015.219 vom 21. Januar 2016, Erw. II/4.3; Urteil des Bundesverwal-
tungsgerichts B-5124/2021 vom 7. Juli 2022, Erw. 11.2). Diesfalls verlangt
der Grundsatz von Treu und Glauben, dass ein Anbieter entweder die Aus-
schreibung anficht oder jedenfalls seine Einwände gegenüber der Verga-
bestelle zeitnah vorbringt, um sein Rügerecht nicht zu verwirken. Unterlässt
die Vergabestelle hingegen solche Hinweise, kann die Rüge der Vorbefas-
sung bzw. der Antrag auf Ausschluss grundsätzlich mit der Beschwerde
gegen den Zuschlag geltend gemacht werden. Es ist Aufgabe der Verga-
bestelle, ein rechtskonformes Vergabeverfahren durchzuführen, und die
Anbieter dürfen sich darauf verlassen, dass die Vergabestelle die mass-
geblichen Vorschriften, wozu auch diejenigen über die Vorbefassung ge-

- 16 -
hören, beachtet und einhält. Von den Anbietern kann insbesondere nicht
verlangt werden, dass sie die Ausschreibungsunterlagen daraufhin über-
prüfen, ob möglichweise ein potenzieller Mitbewerber daran mitgewirkt
oder anderweitig zu seinem Vorteil darauf Einfluss genommen hat. Eine
Ausnahme ist dann denkbar, wenn die Ausschreibungsunterlagen klar er-
sichtliche Hinweise auf eine Vorbefassung enthalten und der beschwerde-
führende Anbieter, der sich auf eine rechtswidrige Vorbefassung des Zu-
schlagsempfängers beruft, dies erkannt hat und zudem davon ausgehen
musste, dass der vorbefasste Anbieter am Vergabeverfahren teilnehmen
würde. Es ist indessen Sache der Vergabestelle, die sich auf die Verwir-
kung der Vorbefassungsrüge beruft, nachzuweisen oder zumindest glaub-
haft zu machen, dass der Beschwerdeführer bereits vor dem Zuschlag über
solche Kenntnisse verfügt haben musste.
2.2.
2.2.1.
Nach Darstellung der Vergabestelle hat sie im Vorfeld der Beschaffung
punktuell die Expertise sowohl von anderen Spitälern als auch von exter-
nen Beratern in Anspruch genommen. Zu diesem Kreis habe auch die spä-
tere Zuschlagsempfängerin gezählt. Die wesentlichen Konzeptinhalte der
Ausschreibung seien im Rahmen von Workshops entstanden, an denen
Vertreter aus den verschiedenen Organisationsbereichen des C._____ be-
teiligt gewesen seien. Auch wenn gewisse in den Ausschreibungsunterla-
gen verwendete Elemente auf Dokumente der Zuschlagsempfängerin zu-
rückgingen, ändere dies nichts daran, dass ein Grossteil der Submissions-
unterlagen von der Vergabestelle erstellt und verantwortet worden sei. Die
Vergabestelle habe mit Blick auf die Wettbewerbsneutralität sichergestellt,
dass sämtliche Inhalte und Anforderungen produkt- und anbieterneutral de-
finiert worden seien, sämtliche Erkenntnisse aus den Vorbereitungsarbei-
ten allen Anbietern via Ausschreibungsunterlagen gleichermassen zur Ver-
fügung gestanden hätten, den Anbietern über die gesetzlichen Minimalfris-
ten hinausgehende Angebotsfristen gewährt worden seien, und potenzielle
Anbieter keinen Einblick in die Preisvorstellungen der Vergabestelle oder
Zugang zu anderen Informationen gehabt hätten, welche den Ausgang des
Submissionsverfahrens hätten beeinflussen können. Angesichts dieser
Massnahmen und der beschränkten Mitwirkung der Zuschlagsempfängerin
im Vorfeld der Beschaffung habe die Vergabestelle den Ausschluss einzel-
ner Anbieter bzw. der Zuschlagsempfängerin als nicht vertretbar erachtet.
Zudem sei im Voraus unklar gewesen, wie viele Anbieter überhaupt ein
Angebot einreichen und welche Produktelösungen angeboten würden (Be-
schwerdeantwort C._____. S. 12 f.). Von der Zuschlagsempfängerin ver-
fasste "umfassende Berichte und Analysen" hätten – entgegen der Be-
hauptung der Beschwerdeführerin – keine existiert. Angesichts der über-
schaubaren und auf produkt- und anbieterneutrale Aspekte beschränkten
Beratungstätigkeit der Beschwerdegegnerin im Vorfeld der Beschaffung
habe die Vergabestelle keinen zwingenden Grund gesehen, sie in den Aus-

- 17 -
schreibungsunterlagen namentlich zu erwähnen (Beschwerdeantwort
C._____, S. 15).
2.2.2.
Die Beschwerdegegnerin bestreitet zwar eine substanzielle Mitwirkung in
der Beschaffungsvorbereitung, stellt andererseits aber nicht in Abrede "weit
im Vorfeld der eigentlichen Beschaffungsvorbereitung" der Vergabestelle
generische Konzepte zur Verfügung gestellt zu haben, nachdem diese
Ende 2021 begonnen habe, die konzeptionellen Grundlagen für eine po-
tenzielle IAM-Lösung im Rahmen von Workshops mit mehreren dutzend
Fachspezialisten des C._____ zu erarbeiten. Dabei habe sie sich auf eine
von der B._____ Gruppe entwickelte, standardisierte und verbreitete Me-
thodik gestützt. Im Oktober 2022 habe sie der Vorinstanz die gemeinsam
erarbeiteten Unterlagen übergeben. Umfassende Analysen und Berichte
seien keine erstellt worden. Die Vergabestelle habe erst nach Erhalt sämt-
licher erarbeiteter Unterlagen von der Beschwerdegegnerin, basierend auf
den gewonnenen Kenntnissen, mit der Aufarbeitung, Budgetierung und
Vorbereitung der Ausschreibung sowie der Erstellung Ausschreibungsun-
terlagen begonnen. In dieser Beschaffungsvorbereitungsphase habe die
Beschwerdegegnerin allerdings nicht mehr mitgewirkt und folglich keinerlei
Kenntnis über irgendwelche wertvollen Informationen, die über das hinaus-
gehen würden, was den publizierten Ausschreibungsunterlagen entnom-
men werden könne. Sämtliche Besprechungen und Workshops wären auf-
grund der Pandemie-Restriktionen ohne physischen Kontakt vor Ort im
C._____ per Video-Calls, Telefonaten und E-Mails erfolgt. Folglich habe
die Beschwerdegegnerin während der Beratungstätigkeit keine begleiten-
den Erkenntnisse aus der Umgebung der IT, der Infrastruktur und der dor-
tigen Personen erhalten, welche ihr allenfalls einen auszugleichenden
Wettbewerbsvorteil hätten verschaffen können. Die Beschwerdegegnerin
habe zudem nie Kenntnis über irgendwelche Preisvorstellungen, Kapazitä-
ten oder Wünsche der Vergabestelle gehabt, die nicht auch die anderen
Anbieter gehabt hätten. Das Angebot der Beschwerdegegnerin beruhe
nicht auf Insiderwissen (Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin,
S. 10 ff., insbesondere S. 13 f.).
2.2.3.
In den Ausschreibungsunterlagen (Allgemeines zur Submission Einführung
IAM-Lösung / Allgemeine Information Submission Projekt "F", S. 7, Zif-
fer 4.1 Ausgangslage [Vorakten, Register 2]) wird festgehalten, dass das
C._____ eine ausführliche Voranalyse zur Einführung einer marktgängigen
IAM-Lösung durchgeführt habe. Als Ergebnis der Analyse seien die erfor-
derlichen Vorgaben, Anforderungen und Informationen für die vorliegende
Submission ermittelt und dokumentiert worden.
Im Rahmen der Fragen- und Antwortenrunde (auf www.simap.ch; vgl. Vor-
akten, Register 3, insbesondere auch Forumsbeiträge zum Projekt) wurde

- 18 -
in Bezugnahme auf die vorerwähnte Ziffer 4.1 von einem Anbieter die Fra-
ge gestellt, ob externe IAM-Berater im Vorfeld beteiligt gewesen seien: "Hat
diese ausführliche Voranalyse mit Hilfe der Unterstützung eines externen
Beraters stattgefunden? Wird dieser Berater als vorbefasst angesehen und
von der Angebotsabgabe in dieser Ausschreibung ausgeschlossen?" (Fra-
ge 23/56). Die Antwort der Vergabestelle lautete folgendermassen:
Das C._____ hat zur Ergänzung, externe Expertise von anderen Spitälern
und externen Beratern in Anspruch genommen. Die wesentlichen
Konzeptinhalte sind in der Voranalyse anhand von C._____-Workshops
mit VertreterInnen aus den verschiedenen Organisationsbereichen ermit-
telt und dokumentiert worden. Das C._____ ist sich bewusst, dass für alle
Anbieter die Chancen-Gleichheit gewährleistet sein muss. Daher hat das
C._____ ein Augenmerk darauf gelegt, dass alle Erkenntnisse allen Anbie-
tern in den Ausschreibungsunterlagen gleichermassen zur Verfügung ste-
hen. Es werden keine Unternehmung von der Angebotsabgabe ausge-
schlossen.
Anzumerken ist, dass die Frage 23/56 von der F._____ AG, Q._____,
stammt. Diese Anbieterin hat mit Fr. 2'238'662.00 (exkl. MWSt) den zweit-
höchsten Gesamtangebotspreis eingereicht. Ihr Angebot liegt aufgrund der
Bewertung durch die Vergabestelle auf dem vierten und damit zweitletzten
Rang (vgl. Nutzwertanalyse / Kons. Gesamtbewertung [Vorakten, Regis-
ter 8]).
2.3.
2.3.1.
Zunächst ist zu prüfen, ob die Vorbefassungsrüge verspätet erhoben und
damit verwirkt ist, wie die Vergabestelle und Beschwerdegegnerin geltend
machen (vgl. oben Erw. II/1.2. und 1.3). Die Beschwerdeführerin spricht in
diesem Zusammenhang von haltlosen, unsubstanzierten und unbelegten
Mutmassungen. Nach ihrer Darstellung habe sie die Involvierung der Be-
schwerdegegnerin in die Ausarbeitung der Submissionsunterlagen und de-
ren umfangreiche Vorbefassung erst erkannt, nachdem sie von der Ertei-
lung des Zuschlags an die Beschwerdegegnerin erfahren und bei der Vor-
bereitung auf das Debriefing im Rahmen anderer Ausschreibungen publi-
zierte, öffentlich zugängliche Dokumente der Beschwerdegegnerin mit den
vorliegenden Ausschreibungsunterlagen zu vergleichen begonnen habe. In
der knapp bemessenen Ausschreibungsfrist habe sie sich mit der Ausar-
beitung ihres Angebots befassen müssen und keine Zeit gehabt, die Sub-
missionsunterlagen mit Dokumenten der Beschwerdegegnerin abzuglei-
chen. Zudem habe sie keine Kenntnis gehabt, ob die Beschwerdegegnerin
ein Angebot einreichen werde (Replik, S. 8 f.).
2.3.2.
Fest steht, dass die Beschwerdegegnerin jedenfalls im Vorfeld der Aus-
schreibung auf Seiten der Vergabestelle im Hinblick auf die vorliegende
Ausschreibung beratend tätig war, u.a. im Rahmen von Workshops, Tele-

- 19 -
fonaten, E-Mails – auch wenn die Vergabestelle und die Beschwerdegeg-
nerin verneinen, dass es sich dabei um ein substanzielles Mitwirken am
Vergabeverfahren gehandelt habe. Die Vergabestelle räumt aber ein, dass
gewisse in den Ausschreibungsunterlagen verwendete Elemente auf Do-
kumente der Zuschlagsempfängerin zurückgingen. Ein Grossteil der Sub-
missionsunterlagen sei aber von der Vergabestelle erstellt und verantwor-
tet worden. Weshalb die Vergabestelle unter diesen Umständen davon ab-
gesehen hat, die Beratertätigkeit der Beschwerdegegnerin sowie deren Ge-
genstand und Umfang in den Ausschreibungsunterlagen, spätestens aber
im Rahmen der Fragerunde, offenzulegen, was sie unbestrittenermassen
nicht getan hat, ist unverständlich, zumal sie nach ihrer Darstellung die in
Art. 14 Abs. 2 lit. a und c IVöB genannten Ausgleichsmassnahmen umge-
setzt haben will (Beschwerdeantwort C._____, S. 20). Ihr war die mit der
Beratungstätigkeit der B._____ AG im Hinblick auf die Beschaffung verbun-
dene Problematik also offensichtlich bewusst. Ihre Begründung, angesichts
der überschaubaren und auf produkt- und anbieterneutrale Aspekte be-
schränkten Beratertätigkeit der Beschwerdegegnerin im Vorfeld der Be-
schaffung habe sie keinen zwingenden Grund gesehen, sie in den Aus-
schreibungsunterlagen namentlich zu erwähnen, ist ebensowenig nachvoll-
ziehbar wie das Argument, im bisherigen kantonalen Submissionsrecht
seien der Vorbefassungstatbestand und mögliche Ausgleichsmassnahmen
nicht kodifiziert gewesen (Beschwerdeantwort C._____, S. 15). Der Kanton
Aargau ist bereits per 1. Juli 2021 der revidierten IVöB beigetreten, die vor-
liegende Simap-Publikation erfolgte beinahe zweieinhalb Jahre später, am
1. Dezember 2023. Die Vergabestelle muss sich daher in Bezug auf die
Beratertätigkeit der B._____ AG den Vorwurf der Beschwerdeführerin, in-
transparent gehandelt zu haben, gefallen lassen, was gegen die Verwir-
kung der Vorbefassungsrüge spricht. Die Vergabestelle hätte es in der
Hand gehabt, diesbezüglich klare Verhältnisse zu schaffen. Bei den Be-
hauptungen der Vergabestelle und der Beschwerdegegnerin, die Be-
schwerdeführerin habe "aufgrund ihres besonderen Wissensstandes" be-
reits wegen bestimmter in den Ausschreibungsunterlagen enthaltenen For-
mulierungen und Grafiken eine Beratertätigkeit der Beschwerdegegnerin
erkannt und auch um deren Zulassung zum Verfahren bzw. um deren Ver-
fahrensteilnahme vorgängig gewusst, handelt es sich um blosse Vermutun-
gen, für deren Richtigkeit zwar eine gewisse Wahrscheinlichkeit spricht, die
aber von der Beschwerdeführerin bestritten und von der Vergabestelle oder
der Beschwerdegegnerin nicht näher belegt werden. Entgegen der Verga-
bestelle erscheint es jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass sich die Be-
schwerdeführerin nicht schon während der Ausschreibungsfrist, sondern
erst nachdem ihr der Zuschlag an B._____ AG eröffnet worden war, vertieft
mit deren Anteil an den Ausschreibungsunterlagen befasst hat (Replik,
S. 8). Dass bei ihr möglicherweise schon zuvor der Verdacht einer allfälli-
gen Vorbefassung entstanden ist, ändert nichts. Eine Verpflichtung, diesem
Verdacht nachzugehen und deswegen bei der Vergabestelle vorstellig zu
werden oder sogar Beschwerde gegen die Ausschreibung zu erheben,

- 20 -
hatte sie im vorliegenden Fall nicht. Eine solche Verpflichtung hätte dann
bestanden, wenn die Vergabestelle einerseits die Beratungstätigkeit der
B._____ AG (gegebenenfalls auch andere IDM-Beraterfirmen) und ande-
rerseits die Absicht, sie trotzdem zum Vergabeverfahren zuzulassen, offen-
gelegt und damit transparent gemacht hätte (vgl. oben Erw. II/2.1.3). In den
Ausschreibungsunterlagen wurden diesbezüglich jedoch keine Angaben
gemacht, und der Antwort auf die von der F._____ AG stammenden
Frage 23 (oben Erw. II/2.2.3) konnte die Beschwerdeführerin lediglich ent-
nehmen, dass (auch) externe Berater in Anspruch genommen worden
seien und dass keine Unternehmungen von der Angebotsabgabe ausge-
schlossen würden. Eine Verwirkung der Vorbefassungsrüge infolge Ver-
spätung ist zu verneinen.
2.4.
2.4.1.
Von den Parteien unbestritten ist, dass die Beschwerdegegnerin im Vorfeld
der Ausschreibung beratend für die Vergabestelle tätig geworden ist (vgl.
oben Erw. II/2.2.1 und 2.2.2 sowie insbesondere auch Erw. II/2.3.2). Wie
bereits dargelegt, führt indessen nicht jedes Mitwirken eines potenziellen
Anbieters in der Vorbereitungsphase einer Submission zu einer qualifizier-
ten Vorbefassung, die einer Teilnahme am Vergabeverfahren entgegen-
steht (vgl. oben Erw. II/2.1.1). Nachfolgend ist zu beurteilen, ob die Voraus-
setzungen für das Zulassen der Beschwerdegegnerin zum Vergabeverfah-
ren erfüllt sind, was die Beschwerdeführerin bestreitet.
2.4.2.
Laut Vergabestelle war "Gegenstand der (virtuellen) Kontakte zwischen der
Zuschlagsempfängerin und der Vergabestelle […] eine allgemeine Bera-
tung der Vergabestelle mit Blick auf IAM-Lösungen. Diese Beratung sollte
die Vergabestelle in die Position versetzen, ihre Bedürfnisse in Bezug auf
IAM-Lösungen und die verschiedenen Use Cases in ihren Abteilungen (z.B.
Personal, Patienten) besser zu erkennen, und aufzuzeigen, welche Arten
von Geschäftsvorfällen mit solchen Lösungen grundsätzlich abgewickelt
werden können (z.B. Ein- und Austritte von Mitarbeitenden, Todesfälle,
mehrfache Anstellungen in verschiedenen Abteilungen etc.)" (Replik
C._____, S. 8). Dass der Beitrag der Beschwerdegegnerin zur streitbe-
troffenen Beschaffung über eine bloss "allgemeine Beratung" hinausging,
ergibt sich indessen schon aus den Ausführungen der Vergabestelle in ih-
rer Beschwerdeantwort: "Die wesentlichen Konzeptinhalte der Ausschrei-
bung entstanden im Rahmen von Workshops, an denen VertreterInnen aus
den verschiedenen Organisationsbereichen des C._____ beteiligt waren.
Auch wenn gewisse in den Ausschreibungsunterlagen verwendete Ele-
mente auf Dokumente der Zuschlagsempfängerin zurückgehen, ändert
dies nichts daran, dass ein Grossteil der Submissionsunterlagen von der
Vergabestelle erstellt und verantwortet wurden" (Beschwerdeantwort
C._____, S. 13; vgl. auch oben Erw. II/2.2.1). Von wem der restliche Teil

- 21 -
der Submissionsunterlagen erstellt wurde, sagt die Vergabestelle nicht. Die
Beschwerdeführerin zeigt in der Beschwerde insbesondere detailliert auf,
dass sowohl das in den Ausschreibungsunterlagen enthaltende soge-
nannte "Dreischichtmodell" als auch das "Basis-Rollenmodell" sowie die
diesbezüglichen Ausführungen wörtlich von Unterlagen der Beschwerde-
gegnerin (oder deren ______ Muttergesellschaft) stammen bzw. von
diesen übernommen wurden (Beschwerde, S. 10 ff.). Die Beschwerdegeg-
nerin räumt ein, der Vergabestelle im Vorfeld der eigentlichen Beschaf-
fungsvorbereitung generische Konzepte zur Verfügung gestellt zu haben,
bestreitet aber, dass vorliegend von ihr stammende Konzepte oder Unter-
lagen eins zu eins in die Ausschreibungsunterlagen übernommen worden
seien. Die Vergabestelle habe selbst das Konzept und das Basis-Rollen-
modell für das Projekt F (Beschwerdebeilagen 6 und 7) in der Beschaf-
fungsvorbereitung erstellt und zu verantworten (Beschwerdeantwort Be-
schwerdegegnerin, S. 11 f.). Es lässt sich indessen nicht von der Hand wei-
sen, dass Teile der Ausschreibungsunterlagen unverändert Dokumenten
entnommen wurden, die eindeutig der Beschwerdegegnerin zuzuordnen
sind, zumal sowohl die Vergabestelle als auch die Beschwerdegegnerin im
Zusammenhang mit der Verwirkung der Vorbefassungsrüge geltend ma-
chen, die Beschwerdeführerin hätte die Mitwirkung bereits beim Studium
der Ausschreibungsunterlagen erkennen können und müssen (vgl. insbe-
sondere Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin, S. 6 f.; oben
Erw. II/2.3.2). Ob die Übernahme in die Ausschreibungsunterlagen, wie be-
hauptet wird, allein durch die Vergabestelle erfolgte oder nicht, kann letzt-
lich offen bleiben. Entscheidend ist zum einen, dass die Ausschreibungs-
unterlagen in durchaus zentralen Punkten (Konzept, Basisrollen-Modell)
von der Beschwerdeführerin stammende Formulierungen und Grafiken ent-
halten. Zum anderen steht fest, dass die Beschwerdegegnerin jedenfalls
im Rahmen der Voranalyse, aufgrund welcher die erforderlichen Vorgaben,
Anforderungen und Informationen für die Submission (vgl. Ausschrei-
bungsunterlagen (Allgemeines zur Submission Einführung IAM-Lösung /
Allgemeine Information Submission Projekt "F", S. 7, Ziffer 4.1 Ausgangs-
lage [Vorakten, Register 2]) bzw. die wesentlichen Konzeptinhalte (Antwort
auf Anbieterfrage 23 [Beilage 5 zur Beschwerdeantwort C._____) ermittelt
und dokumentiert wurden, als Beraterin an Besprechungen und Workshops
teilgenommen hat. Die Beschwerdegegnerin spricht in diesem Kontext von
Video-Calls, Telefonaten und E-Mails (Beschwerdeantwort Beschwerde-
gegnerin, S. 13). Über welchen Zeitraum sich die Beratungstätigkeit er-
streckte und wie viele Workshops und sonstige Besprechungen zu welchen
konkreten Themen durchgeführt wurden, legt die Vergabestelle nicht offen.
Nur mehr am Rande ist zu vermerken, dass entsprechende Unterlagen, wie
z.B. Auftragserteilungen, Auftragsbestätigungen, Rechnungen betreffend
das Beraterhonorar, die näheren Aufschluss über den Zeitraum, den Ge-
genstand und namentlich den Umfang sowie die Intensität der Beratertätig-
keit der Beschwerdegegnerin geben könnten, im vorliegenden Beschwer-
deverfahren nicht eingereicht wurden. Unter den dargelegten Umständen

- 22 -
ist von einer durchaus substanziellen Mitarbeit der Beschwerdegegnerin an
der Beschaffungsvorbereitung mit entsprechendem Einfluss auf die Aus-
schreibung und die Ausschreibungsunterlagen auszugehen. Von einem
nur untergeordneten, marginale Detailfragen betreffenden und einen rele-
vanten Wissensvorsprung oder Vorteil des betreffenden Anbieters im Ver-
gabeverfahren von vornherein ausschliessenden Mitwirken kann jedenfalls
nicht gesprochen werden.
2.4.3.
2.4.3.1.
Ist eine Vorbefassung erwiesen, stellt sich die Frage, ob daraus für den
vorbefassten Anbieter tatsächlich ein Wettbewerbsvorteil resultiert. Nach
der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht dafür – wie
oben ausgeführt (vgl. Erw. II/2.1.2) – eine gesetzliche Vermutung (Urteil
des Bundesverwaltungsgerichts B-4602/2019 vom 4. März 2020 [= BVGE
2020 IV/6], Erw. 3.1.3; Urteil des Bundesverwaltungsgerichts B-7062/2017
vom 22. August 2019, Erw. 4.5). Das Bundesverwaltungsgericht bezieht
sich dabei auf Art. 21a Abs. 2 lit. a aVöB. Eine solche Vermutung enthält
auch Art. 14 Abs. 1 IVöB ("wenn der ihnen dadurch [durch die Beteiligung
an der Vorbereitung des Vergabeverfahrens] entstandene Wettbewerbs-
vorteil"), der diesbezüglich mit Art. 21a Abs. 2 lit. a aVöB wörtlich überein-
stimmt. Die Widerlegung der Vermutung bzw. der Nachweis, dass die be-
stehende Vorbefassung keinen Wettbewerbsvorteil mit sich bringt, obliegt
daher nicht dem Konkurrenten, sondern in erster Linie der Vergabestelle
und – je nach Konstellation – dem vorbefassten Anbieter. Der Auffassung
der Vergabestelle und der Beschwerdegegnerin, welche die Beweislast für
das Vorliegen eines unzulässigen Wettbewerbsvorteils bzw. eines Wis-
sensvorsprungs der Beschwerdeführerin überbinden wollen und den ent-
sprechenden Beweis als nicht erbracht erachten (Beschwerdeantwort
C._____, S. 16 f.; Duplik C._____, S. 8 f.; Beschwerdeantwort Beschwer-
degegnerin, S. 12 f.), kann nicht gefolgt werden (vgl. auch oben
Erw. II/2.1.2).
2.4.3.2.
Nach Ansicht der Vergabestelle und der Beschwerdegegnerin schliesst al-
lein schon die Tatsache, dass Offerten von sechs Anbietern eingegangen
sind, vorliegend einen Wettbewerbsvorteil im Sinne eines Zuschneidens
der Ausschreibung auf die Fähigkeiten des vorbefassten Unternehmens
aus. Die Ausschreibungsunterlagen seien bewusst produkt- und anbieter-
unabhängig und insofern generisch gestaltet worden. Die Anbieter hätten
die Wahl gehabt, ob sie ein "eigenes" oder ein fremdes Produkt hätten an-
bieten wollen. Auch beim Basisrollen- und beim Dreischichtenmodell hand-
le es sich nicht um anbieter- oder produktespezifische Vorgaben. Richtig
sei einzig, dass sich die Vergabestelle zur Verwendung dieser Rollenmo-
delle entschieden habe, wobei sie sich auf die Beschreibungen der Zu-
schlagsempfängerin gestützt habe. Es handle sich aber nicht um einzigar-

- 23 -
tige, sondern im IAM-Bereich verbreitete Modelle. Alle (der Vergabestelle)
bekannten Anbieter unterstützten diese Modelle (vgl. Beschwerdeantwort
C._____, S. 17 f.; Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin, S. 12). Mit
diesen Ausführungen wird indessen nicht widerlegt, dass die Beratungstä-
tigkeit der Beschwerdegegnerin die Ausschreibungsunterlagen zu ihrem
Vorteil beeinflusst haben kann, indem u.a. die nachweislich von ihr stam-
menden Modelle übernommen wurden. Die Beschwerdeführerin bringt
diesbezüglich vor, die anderen Anbieter hätten die Modelle und Methodiken
der Beschwerdegegnerin übernehmen und nachbilden müssen, was mit
höheren Projektentwicklungskosten und Unwägbarkeiten bei der Auftrags-
ausführung verbunden sei, mithin Risiken und Kosten begründe, welche
die Anbieter im Gegensatz zur Beschwerdegegnerin schultern müssten
(Replik, S. 24 f.). Die offerierten Preise scheinen dies in der Tat zu bestäti-
gen. Das zweitniedrigste Preisangebot liegt immerhin rund Fr. 230'000.00
über demjenigen der Beschwerdegegnerin, das drittniedrigste rund
Fr. 400'000.00, dies bei einer Spanne zwischen dem tiefsten (gültigen) und
dem höchsten Angebotspreis von "nur" 78 % (vgl. demgegenüber die
Bandbreite in der Submission "Identity & Accessmanagement Y" von
beinahe 800 % [Beilage 4 zur Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin]).
Von preislich nahe beisammen liegenden Angeboten auf den ersten drei
Rängen zu sprechen (Beschwerdeantwort C._____, S. 18; Duplik C._____,
S. 9), erscheint daher im vorliegenden Fall eher fraglich. Die durchaus
plausiblen Ausführungen der Beschwerdeführerin werden durch die
Vergabestelle nicht substanziert bestritten und indirekt durch diese sogar
bestätigt, wenn sie vorbringt, der Anbieter des zweithöchsten Preises habe
die Abweichung im Rahmen des Debriefings damit erklärt, dass er zu viele
Reserven pro Einzelposition in den Dienstleistungen für die Umsetzung
einkalkuliert habe (Beschwerdeantwort C._____, S. 18). Die Ausführungen
der Vergabestelle und der Beschwerdegegnerin vermögen im Ergebnis
einen Wettbewerbsvorteil der Beschwerdegegnerin im Hinblick auf die
Erstellung ihres Angebotes, namentlich auch der Preiskalkulation, durch
ihre Beratungstätigkeit zumindest in der Vorbereitungsphase der Submis-
sion und die dabei erlangten Kenntnisse über die Bedürfnisse und Preis-
vorstellungen der Vergabestelle, nicht zu widerlegen. Inwiefern die Anzahl
der eingegangenen Angebote einen Wettbewerbsvorteil des vorbefassten
Anbieters ausschliessen soll, ist nicht ersichtlich.
2.4.4.
2.4.4.1.
Zentrales Mittel zum Ausgleich eines Wissensvorsprungs ist die Weiter-
gabe aller wesentlicher Informationen über die Vorarbeiten (Art. 14 Abs. 2
lit. a IVöB). Dafür steht der Vergabestelle eine Vielzahl von Möglichkeiten
offen. Es können insbesondere Vorstudien, Projektanalysen oder beste-
hende Systemdokumentationen als Teil der Ausschreibung allen interes-
sierten Anbietern zur Verfügung gestellt werden (vgl. z.B. Entscheid des
Verwaltungsgerichts WBE.2015.219 vom 21. Januar 2016, Erw. 4.4 [Ab-

- 24 -
gabe eines vom nachmaligen Zuschlagsempfänger erstellten Vorplanungs-
berichts an alle Mitbewerber]; HÄNER, a.a.O., N. 13 zu Art. 14). Eine Grund-
voraussetzung zum Ausgleich jeglicher Vorbefassung stellt die Bekannt-
gabe der an der Vorbereitung Beteiligten dar (Art. 14 Abs. 2 lit. b IVöB). Die
blosse Bekanntgabe allein ist zwar keine Ausgleichsmassnahme, dient
aber dem Transparenzgebot (HÄNER, a.a.O., N. 16 zu Art. 14).
2.4.4.2.
Die Vergabestelle behauptet einen vollständigen Ausgleich eines allfälligen
Wissensvorsprungs. Es seien sämtliche im Rahmen der Vorbereitung erar-
beiteten Informationen transparent gemacht worden. Die Ausschreibungs-
unterlagen, welche einen umfassenden Leistungsbeschrieb und detaillierte
Anforderungen und Kriterien enthalten hätten, hätten es allen Bietern er-
möglicht, ein genaues und spezifisches Angebot auszuarbeiten. Hinter den
Ausschreibungsunterlagen habe kein Informationsbestand (Berichte und
Analysen) existiert, in welchen die Zuschlagsempfängerin, nicht jedoch die
weiteren Anbieter eingeweiht gewesen wären (Beschwerdeantwort
C._____, S. 20). Dem steht bereits die Aussage, dass die wesentlichen
Konzeptinhalte in der Voranalyse anhand von C._____-Workshops ermit-
telt und dokumentiert wurden, entgegen. An solchen Workshops nahm die
Beschwerdegegnerin unbestrittenermassen in beratender Funktion teil und
die Erkenntnisse aus dieser Beratertätigkeit flossen nach Eingeständnis
der Vergabestelle und der Beschwerdegegnerin in die Ausschreibungsun-
terlagen ein. Weder die Beratertätigkeit der Beschwerdegegnerin als sol-
che noch deren Ergebnisse bzw. die seitens der Vergabestelle daraus ge-
wonnenen Erkenntnisse wurden indessen in den Ausschreibungsunterla-
gen offen gelegt. Insofern ist die Richtigkeit der von der Beschwerdeführe-
rin bestrittenen Behauptung der Vergabestelle, es sei zu einem vollständi-
gen Ausgleich eines allfälligen Wissensvorsprungs gekommen, nicht über-
prüfbar. Davon, dass sämtliche im Rahmen der Vorbereitung erarbeiteten
Informationen transparent gemacht worden sind, kann nicht die Rede sein,
zumal nicht einmal der (oder allenfalls die) in die Vorarbeiten involvierten
Berater genannt wurde(n).
2.4.4.3.
Die Vergabestelle beruft sich schliesslich darauf, dass ein allfälliger Wett-
bewerbsvorteil zusätzlich mit der Verlängerung der Angebotsfrist kompen-
siert worden sei (Beschwerdeantwort C._____, S. 20). Eine angemessene
Fristverlängerung kann zwar eine geeignete Ausgleichsmassnahme dar-
stellen (Art. 14 Abs. 2 lit. c IVöB), genügt aber in aller Regel für sich allein
nicht, sondern setzt weitere Ausgleichmassnahmen voraus, namentlich die
Weitergabe wesentlicher Informationen im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. a
IVöB. Die vorgesehene (verkürzte) Mindestfrist von 30 Tagen (Art. 46
Abs. 2 lit. a IVöB i.V.m. Art. 47 Abs. 2 lit. a und b IVöB) wurde zwar um
25 Tage bis zum 25. Januar 2024 verlängert. Die Beschwerdeführerin weist
aber zu Recht darauf hin, dass damit lediglich die Weihnachts- und Neu-

- 25 -
jahrsfeiertage bzw. die damit verbundenen ferienbedingten Personalabwe-
senheiten kompensiert worden seien; zudem sei wegen der hohen Kom-
plexität des Beschaffungsvorhabens eine Verlängerung ohnehin zwingend
geboten gewesen sei. Eine hinreichende Gegenmassnahme zum Aus-
gleich des Wettbewerbsvorteils der Beschwerdegegnerin könne darin nicht
erblickt werden (Replik, S. 16).
2.4.5.
Inwiefern der wirksame Wettbewerb im vorliegenden Beschaffungsverfah-
ren gefährdet worden wäre (Art. 14 Abs. 1 IVöB), wenn die Vergabestelle
in der Ausschreibung die Vorbefassung der Beschwerdegegnerin offen ge-
legt und geeignete Massnahmen zum Ausgleich des Wettbewerbsvorteils
getroffen hätte, ist nicht ersichtlich. Selbst ein vorgängiger Ausschluss der
Beschwerdegegnerin von der Teilnahme am Vergabeverfahren hätte nicht
zu einer Beeinträchtigung des wirksamen Wettbewerbs geführt. Der Kreis
von für einen Zuschlag in Frage kommenden Anbieter für IAM-Lösungen
ist nicht derart beschränkt, dass die Vergabestelle im Ausschreibungszeit-
punkt nachvollziehbare Veranlassung zur "ernsthaften" Befürchtung haben
konnte, keine oder nur wenige Angebote zu erhalten (Beschwerdeantwort
C._____. S. 21). Dies zeigt bereits das vorliegende Verfahren selbst, in
dem sechs Angebote, davon fünf gültige, eingingen. Die Beschwerdefüh-
rerin weist zudem darauf hin, dass in einem vergleichbaren Beschaffungs-
vorhaben im Kanton Bern sogar zwölf gültige Angebote vorlagen (Replik,
S. 20; vgl. Beilage 4 zur Beschwerdeantwort Beschwerdegegnerin).
Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Vergabestelle nicht nur die
Hersteller von Produkten, d.h. Anbieter mit eigenen Lösungen, sondern
auch System-Integratoren, d.h. Unternehmen, die Produkte anderer Her-
steller vertreiben, konfigurieren und in der IT-Umgebung des Kunden inte-
grieren, zum Angebot zuliess (Beschwerdeantwort C._____, S. 17), was
zweifellos zur Vergrösserung des Anbieterkreises beitrug.
2.5.
Aufgrund vorstehender Erwägungen ist eine unzulässige Vorbefassung der
Beschwerdegegnerin zu bejahen. Sie ist gestützt auf Art. 44 Abs. 1 lit. i
IVöB vom Verfahrens auszuschliessen. Bei diesem Ergebnis erübrigen sich
die Einholung der von der Beschwerdeführerin beantragten Gutachten so-
wie weitere die Beratertätigkeit der Beschwerdegegnerin betreffende Ab-
klärungen. Es kann offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin aufgrund ih-
rer Zusammenarbeit mit der Vergabestelle konkrete Kenntnisse über die
Projekt- und Preisvorstellungen sowie Budgetvorgaben der Vergabestelle
erhielt, wie die Beschwerdeführerin vermutet (Replik, S. 18 f.), und wofür
durchaus eine gewisse Wahrscheinlichkeit spricht. Inwiefern der Umstand,
dass – gemäss der Beschwerdegegnerin (Beschwerdeantwort, S. 13) – die
Besprechungen und Workshops aufgrund der Pandemie-Restriktionen
ohne physischen Kontakt und "bloss per Video-Calls, Telefonaten und
E-Mails" erfolgten, solchen "begleitenden" Erkenntnissen entgegenstehen

- 26 -
sollte, verschliesst sich (auch [vgl. Replik, S. 29]) dem Verwaltungsgericht.
Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ebenfalls offenbleiben kann die Fra-
ge einer allfälligen unzulässigen Vorbefassung weiterer Anbieter, die am
Verfahren teilgenommen haben. Die Antwort der Vergabestelle auf die Fra-
ge 23/56 der Fragerunde spricht jedenfalls ausdrücklich von "externen Be-
ratern", mithin von einer Mehrzahl (vgl. oben Erw. II/2.2.3).
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin beruft sich – nach im vorliegenden Beschwerde-
verfahren erhaltener Akteneinsicht – auf einen weiteren zwingenden Aus-
schlussgrund. Die Beschwerdegegnerin habe ihr Angebot händisch, d.h.
nicht formgerecht bzw. nicht den Anforderungen der Ausschreibungsunter-
lagen entsprechend und möglicherweise auch verspätet eingereicht. Damit
habe sie wesentliche Formvorschriften verletzt (Replik, S. 16 ff.; vgl. auch
Stellungnahme vom 29. Juli 2024, S. 8 f.).
3.2.
Vorab fällt auf, dass vorliegend für jeden Anbieter einzeln ein Offertöff-
nungsprotokoll, d.h. ein separates Blatt, erstellt (Vorakten, Register 5) und
nicht die übliche Darstellung in Tabellenform verwendet wurde. Auch ent-
spricht der Protokollinhalt nicht vollständig den Anforderungen von Art. 37
Abs. 2 IVöB, da das Datum der Einreichung der Angebote fehlt. Es wird
lediglich festgehalten, ob das Angebot "fristgerecht" eingereicht wurde oder
nicht. Weshalb schliesslich im die Beschwerdeführerin betreffenden Offert-
öffnungsprotokoll die Preise inkl. MWSt aufgeführt sind, in den übrigen fünf
Protokollen hingegen exkl. MWSt, ist nicht nachzuvollziehen. Die Be-
schwerdeführerin hat in ihrer Offerte einen Gesamtangebotspreis von
Fr. 2'512'530.00 exkl. MWSt offeriert.
Das Offertöffnungsprotokoll der Beschwerdegegnerin enthält folgende An-
merkungen: "Angebot war nicht ungeöffnet, da Übergabe von 2 Bundes-
ordner erfolgte persönlich. Kein Einwand seitens B._____ AG sowie
C._____ betreffend ungeöffneter Abgabeform, somit erfüllt."
3.3.
Gemäss den Ausschreibungsunterlagen (Allgemeines zur Submission Ein-
führung IAM-Lösung / Allgemeine Information Submission Projekt "F", S. 2,
Ziffer 1.5 Angebots-Eingabe [Vorakten, Register 2]) war das Angebot in
einfacher schriftlicher sowie elektronischer Ausfertigung an die folgende
Adresse zu senden:
Vertraulich
C._____ AG
Submission "F"
G._____
R-Strasse

- 27 -
S._____
Das vollständige Angebot war "bis spätestens am 25. Januar 2024,
16.00 Uhr einzureichen."
Aus diesen Angaben lässt sich entgegen der Beschwerdeführerin nicht auf
eine zwingende Eingabe mittels Postversand schliessen. Einem Einreichen
durch einen Kurierdienst oder einer persönlichen Abgabe bei der Vergabe-
stelle (jeweils innert der genannten Frist) stehen die Ausschreibungsunter-
lagen nicht entgegen (vgl. auch SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht IN A
NUTSHELL, S. 126). Gemäss Empfangsbestätigung erhielt die C._____
AG, Informatik (Unterschrift von H._____), das Angebot der Beschwerde-
gegnerin am 25. Januar 2024, um 08.00 Uhr, (Beilage zur Duplik C._____).
Insofern ist von einer fristgerechten Einreichung auszugehen.
Unbestritten ist, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin der Vergabe-
stelle unverschlossen in zwei Ordnern persönlich übergeben wurde. Aus
der Anmerkung im Offertöffnungsprotokoll ("Kein Einwand seitens B._____
AG sowie C._____ betreffend ungeöffneter Abgabeform, somit erfüllt")
muss geschlossen werden, dass dieser Punkt von der Beschwerdegegne-
rin und der Vergabestelle gemeinsam besprochen und von der letzteren
akzeptiert wurde. In diesem Sinne findet sich in – der die Beschwerdefüh-
rerin und die Zuschlagsempfängerin betreffenden – Bewertungsmatrix
("Vergleich der gewichteten Submissionskriterien"), die der Beschwerde-
führerin mit E-Mail vom 22. März 2024 zugestellt wurde, unter dem Titel
"Formelle und Verfahrensmässige Angebotsöffnung" in der Rubrik 3 "Un-
geöffnet" denn auch bei der Zuschlagsempfängerin der Vermerk "Erfüllt"
(Vorakten, Register 11). Im Offertöffnungsprotokoll ist die Frage "Ungeöff-
net?" korrekterweise verneint (Vorakten, Register 5).
3.4.
Nach Art. 37 Abs. 1 IVöB werden im offenen und im selektiven Verfahren
sowie im Einladungsverfahren alle fristgerecht eingereichten Angebote
durch mindestens zwei Vertreter des Auftraggebers geöffnet. Über die Öff-
nung wird ein Protokoll erstellt (Art. 37 Abs. 2 Satz 1 IVöB). Das formali-
sierte Verfahren der Angebotsöffnung bezweckt primär den Schutz vor
Missbräuchen. Dadurch werden einerseits unerlaubte Nachbesserungen
der Offerten im Interesse der Gleichbehandlung der Anbieter verhindert,
andererseits dient der zu dokumentierende Schritt im Vergabeverfahren vor
allem der Schaffung von Transparenz (ROMAN FRIEDLI, in: Handkommentar
zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N. 5 zu Art. 37; TRÜEB/
CLAUSEN, a.a.O., N. 1 f. zu Art. 37 BöB; vgl. auch Musterbotschaft IVöB,
S. 77; GALLI/MOSER/LANG/STEINER, a.a.O., Rz. 662). Die Angebote müs-
sen, ausser im freihändigen Verfahren oder zu einer allfällig erforderlichen
Identifikation des Angebots, bis zum Offertöffnungstermin verschlossen
bleiben. Damit soll verhindert werden, dass die Angebote vor der formali-

- 28 -
sierten Angebotsöffnung noch abgeändert bzw. nachgebessert oder ander-
weitig manipuliert werden können (vgl. SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht IN
A NUTSHELL, S. 127; ferner auch § 8 Abs. 1 der Submissionsverordnung
des Kantons Zürich vom 28. Juni 2023). Die Öffnung der Angebote zu ei-
nem bestimmten Termin untersagt einerseits der Vergabestelle eine vor-
zeitige Öffnung der eingegangenen Angebote, setzt andererseits aber not-
wendigerweise auch voraus, dass die Angebote verschlossen eingereicht
werden. Geöffnet werden kann nur, was zuvor geschlossen oder verschlos-
sen ist. Ob die Ausschreibungsbedingungen eine entsprechende ausdrück-
liche Vorgabe enthalten oder nicht, ist daher irrelevant. Sie ergibt sich e
contrario aus Art. 37 IVöB. Entgegen der Vergabestelle kann aus dem Um-
stand, dass die Ausschreibungsunterlagen vorliegend "keine zwingende
Vorgabe, wonach das Angebot verschlossen zu übergeben sei" (Duplik
C._____, S. 10), folglich nicht geschlossen werden, das Angebot habe
(nach Belieben) auch offen bzw. unverschlossen eingereicht werden dür-
fen. Bei der Vorschrift über die Offertöffnung handelt es sich nicht um eine
blosse Ordnungsvorschrift, sondern um eine wesentliche Formvorschrift,
mit der die Zwecke des Vergaberechts – zu denen u.a. der Schutz vor Miss-
bräuchen, die Gleichbehandlung der Anbieter und die Transparenz des
Vergabeverfahrens gehören (vgl. Art. 2 IVöB) – durchgesetzt werden sol-
len. Art. 37 IVöB setzt wie dargelegt begriffsnotwendig voraus, dass die
Angebote bei der Vergabestelle verschlossen eingehen. Gemäss Art. 44
Abs. 1 lit. b IVöB haben wesentliche Formfehler den Ausschluss zur Folge.
Dies gilt zwingend für bei der Vergabestelle verspätet eingetroffene Ange-
bote, selbst wenn die Verspätung noch so geringfügig ist (LAURA LOCHER,
in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N. 16
zu Art. 44 mit Hinweis). Ein solcher Ausschluss ist weder unverhältnismäs-
sig noch überspitzt formalistisch. Die Missachtung des Erfordernisses, An-
gebote verschlossen einzureichen, stellt einen mit der Überschreitung der
Eingabefrist ohne weiteres vergleichbaren schwerwiegenden Formmangel
dar, der zwingend den Ausschluss zur Konsequenz haben muss. Die bei-
den unverschlossen überbrachten Ordner der Beschwerdegegnerin hätten
von der Vergabestelle daher umgehend zurückgewiesen bzw. gestützt auf
Art. 44 Abs. 1 lit. b IVöB vom Verfahren ausgeschlossen werden müssen.
Selbstredend kann der Umstand, dass die Beschwerdegegnerin und die
Vergabestelle, wie sich dem Offertöffnungsprotokoll entnehmen lässt,
keine Einwände "betreffend ungeöffneter Abgabeform" hatten, sich mit an-
dern Worten diesbezüglich offenbar einigten, am Vorliegen eines wesentli-
chen, zum Ausschluss verpflichtenden Formmangels rechtlich nichts än-
dern. Insbesondere kann die Beschwerdegegnerin aus der Entgegen-
nahme des unverschlossenen Angebots durch den Projektleiter auch kei-
nen Vertrauensschutztatbestand (vgl. Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundes-
verfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999
[BV; SR 101]) zu ihren Gunsten herleiten.

- 29 -
4.
Zu prüfen bleiben die gegen die Angebotsbewertung gerichteten Rügen der
Beschwerdeführerin.
4.1.
4.1.1.
Gemäss Art. 41 IVöB erhält das vorteilhafteste Angebot den Zuschlag. Der
Auftraggeber prüft die Angebote anhand leistungsbezogener Zuschlagskri-
terien. Neben dem Preis und der Qualität einer Leistung kann er insbeson-
dere Kriterien wie Zweckmässigkeit, Termine, technischer Wert, Wirtschaft-
lichkeit, Lebenszykluskosten, Ästhetik, Nachhaltigkeit, Plausibilität des An-
gebots, Kreativität, Kundendienst, Lieferbedingungen, Infrastruktur, Inno-
vationsgehalt, Funktionalität, Servicebereitschaft, Fachkompetenz oder Ef-
fizienz der Methodik berücksichtigen (Art. 29 Abs. 1 IVöB). Ausserhalb des
Staatsvertragsbereichs kann der Auftraggeber ergänzend berücksichtigen,
inwieweit der Anbieter Ausbildungsplätze für Lernende in der beruflichen
Grundbildung, Arbeitsplätze für ältere Arbeitnehmende oder eine Wieder-
eingliederung für Langzeitarbeitslose anbietet (Art. 29 Abs. 2 IVöB). Zu-
sätzlich zu den in der IVöB erwähnten Zuschlagskriterien können von Auf-
traggebern im Kanton Aargau, unter Beachtung der internationalen Ver-
pflichtungen der Schweiz, die Kriterien "Verlässlichkeit des Preises" und
"Unterschiedliches Preisniveau in den Ländern, in welchen die Leistung er-
bracht wird" berücksichtigt werden (§ 2 DöB). Der Auftraggeber gibt die Zu-
schlagskriterien und ihre Gewichtung in der Ausschreibung oder in den
Ausschreibungsunterlagen bekannt. Sind Lösungen, Lösungswege oder
Vorgehensweisen Gegenstand der Beschaffung, so kann auf eine Be-
kanntgabe der Gewichtung verzichtet werden (Art. 29 Abs. 3 IVöB). Für
standardisierte Leistungen kann der Zuschlag ausschliesslich nach dem
Kriterium des niedrigsten Preises erfolgen (Art. 29 Abs. 4 IVöB).
4.1.2.
Im Gegensatz zum vorliegend nicht mehr anwendbaren § 18 Abs. 3 des
Submissionsdekrets vom 26. November 1996 (SubmD), wonach auch all-
fällige Teilkriterien mit ihrer Gewichtung in der Ausschreibung oder in den
Ausschreibungsunterlagen anzugeben waren, äussert sich die IVöB nicht
explizit zu den Teil- oder Subkriterien. Sowohl in Art. 29 Abs. 3 als auch in
Art. 35 lit. p und Art. 36 lit. d IVöB ist nur die Rede von den Zuschlagskrite-
rien und deren Gewichtung. Daraus kann nun aber nicht geschlossen wer-
den, dass die vorgängige Bekanntgabe der Teil- oder Subkriterien nicht –
bzw. im Kanton Aargau nicht mehr – erforderlich sei. Legt die Vergabestelle
Subkriterien fest, sind diese grundsätzlich ebenfalls mit ihrer Gewichtung
in der Ausschreibung bzw. den Ausschreibungsunterlagen bekannt zu ge-
ben (Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2023.371 vom 21. Dezem-
ber 2023, Erw. II/2.2; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2022.314
vom 21. Dezember 2022, Erw. II/1.2). Dies gebietet der Grundsatz der
Transparenz des Vergabeverfahrens (vgl. Art. 2 lit. b IVöB; HANS RUDOLF

- 30 -
TRÜEB, in: Handkommentar zum Schweizerischen Beschaffungsrecht,
2020, N. 25 zu Art. 2). Eine Ausnahme ergibt sich gemäss der Rechtspre-
chung dann, wenn es sich um Subkriterien handelt, die einzig dazu dienen,
die publizierten Zuschlagskriterien zu konkretisieren bzw. zu verfeinern.
Solche bloss konkretisierenden Subkriterien müssen nicht publiziert wer-
den. Nur Subkriterien, die eine eigenständige Bedeutung haben bzw. de-
nen der Auftraggeber eine Bedeutung beimisst, die derjenigen eines Zu-
schlagskriteriums gleichkommt, müssen wie die Zuschlagskriterien vorgän-
gig bekannt gegeben werden (vgl. AGVE 2009, S. 200, Erw. 3.1; Zwischen-
entscheid des Bundesverwaltungsgerichts B-879/2020 vom 26. März 2020,
Erw. 6.3.1; BGE 130 I 241, Erw. 5.1; DOMINIK KUONEN, in: Handkommentar
zum Schweizerischen Beschaffungsrecht, 2020, N. 12 zu Art. 36; SCHNEI-
DER HEUSI, Vergaberecht IN A NUTSHELL, S. 115). Gemäss bisheriger
Praxis des Bundesgerichts muss der Auftraggeber weder eine Beurtei-
lungsmatrix noch eine Notenskala im Voraus bekannt geben (BGE 130 I
241, Erw. 5.1; zur Kritik an dieser Rechtsprechung vgl. KUONEN, a.a.O.,
N. 13 zu Art. 36 mit Hinweisen).
4.1.3.
Bei der Auswahl und Gewichtung der Zuschlagskriterien kommt der Verga-
behörde in den Schranken der übergeordneten Zwecksetzung der Verein-
barung (Art. 2 IVöB) ein grosses Ermessen zu. Die Vergabestelle hat aber
Kriterien zu wählen, die im Hinblick auf die ausgeschriebene Leistung sinn-
voll sind und sicherstellen, dass die Zwecke des Vergabeverfahrens nach
Art. 2 IVöB erreicht werden können (MARIO MARTI, Der Paradigmenwechsel
im öffentlichen Beschaffungsrecht, 2022, S. 45). Zuschlagskriterien bezie-
hen sich immer auf die konkret einzureichende Angebote; sie qualifizieren
nicht die Eignung des Anbieters als solche. Die Vergabestelle hat sie im
Einzelfall ausgelegt auf die zu beschaffende Leistung in den Ausschrei-
bungsunterlagen zu definieren (SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht IN A
NUTSHELL, S. 114). Offene und unbestimmte Zuschlagskriterien bedürfen
der näheren Definition durch Sub- und Teilkriterien. Preis und Qualität sind
grundsätzlich immer als Zuschlagskriterien vorzusehen (Muss-Kriterien);
nur bei der Beschaffung standardisierter Leistungen kann ausnahmsweise
auf das Zuschlagskriterium Qualität verzichtet werden. Gemäss bundesge-
richtlicher Rechtsprechung muss dem Preis auch bei komplexen Beschaf-
fungen ein Gewicht von mindestens 20 % zukommen; bei einfachen Leis-
tungen, bei denen keine erheblichen Qualitätsunterschiede oder sonstige
relevante Unterschiede zu erwarten sind, gibt das Bundesgericht eine Min-
destgewichtung des Preises von 60 % vor (Urteil des Bundesgerichts
2C_802/2021 vom 24. November 2022, Erw. 1.6, 3.7 und 3.9; vgl. auch
SCHNEIDER HEUSI, Vergaberecht IN A NUTSHELL, S. 117 f.; ÉTIENNE POL-
TIER, Droit de marchés publics, 2. Aufl. 2023, Rz. 656). Diese Vorgaben zur
Preisgewichtung gelten auch für das revidierte Beschaffungsrecht (vgl.
CLAUDIA SCHNEIDER HEUSI, Anbieter, Offerten, Kriterien, in: Baurecht [BR]

- 31 -
1/2020, S. 32; STÖCKLI/BEYELER, Debatte um die Planerhonorare – eine
Einführung, in: BR 1/2018, S. 19; a.M. MARTI, a.a.O., S. 47 f.).
4.1.4.
Die gültigen Angebote sind nach Massgabe der Zuschlagskriterien objektiv,
einheitlich und nachvollziehbar zu prüfen und zu bewerten. Der Auftragge-
ber dokumentiert die Evaluation (Art. 40 Abs. 1 IVöB).
4.2.
4.2.1.
In den Ausschreibungsunterlagen (Allgemeines zur Submission Einführung
IAM-Lösung / Allgemeine Information Submission Projekt "F" [Vorakten,
Register 2]) wurden in Ziffer 6.5 (Gesamtgewichtung Submissionskriterien)
die folgenden Zuschlagskriterien (mit ihrer "Gesamtgewichtung") bekannt
gegeben:
1 Anbieter 15 %
2 Funktionalität 45 %
3 Gesamtpreisangebot über 5 Jahre (exkl. MWSt) 25 %
4 Präsentation 15 %
Der Ziffer 6.3 (Kriterien) ist zu entnehmen, dass das C._____ "jede ein-
zelne, durch die Anbieter dokumentierte Position im Anhang 1 Leistungs-
verzeichnis Submission Projekt F, Register 'Kriterien'" bewertet, und die
Bewertung jeder einzelnen Position dabei nach dem folgenden Grund-
schema erfolge:
Erfüllt Teilweise erfüllt Nicht erfüllt
Die Frage ist vollständig, Die Frage ist nur teil- Die Fachanforderung ist
klar und korrekt beant- weise beschrieben mit "nein" beantwortet,
wortet, transparent, oder verständlich, nicht das Antwortfeld des An-
nachvollziehbar und vollständig transparent, bieters nicht ausgefüllt
überprüfbar beschrie- nur im Ansatz überprüf- oder die gemachten An-
ben. bar. gaben erweisen sich als
falsch, unlogisch oder
nicht überprüfbar.
Alle Positionen seien den Zuschlagskriterien "Funktional" und "Anbieter"
zugeordnet. Einzelne Positionen seien als Ausschlusskriterien gekenn-
zeichnet, die allesamt zwingend erfüllt sein müssten. Anbieter, welche nicht
alle Mindestanforderungen erfüllten, würde ohne weitere Prüfung des An-
gebots von der Submission ausgeschlossen. Weitere Details sowie Aus-
füllhinweise zu den einzelnen Positionen seien im Anhang 1 Leistungsver-
zeichnis Submission Projekt F enthalten. In Bezug auf den Preis wird in
Ziffer 6.4 (Preisblatt) angeführt, dass der Gesamtangebotspreis, bestehend
aus den Einmalkosten und den wiederkehrenden Kosten, letztere gerech-
net auf fünf Jahre, bewertet werde.

- 32 -
4.2.2.
Ebenfalls Bestandteil der Ausschreibungsunterlagen (Vorakten, Regis-
ter 2) ist das bereits erwähnte "Leistungsverzeichnis Kriterien". Dieses ent-
hält 289 Kriterien (Nrn. 1 – 289), die entweder dem Zuschlagskriterium "An-
bieter" oder – mehrheitlich – dem Zuschlagskriterium "Funktional" zugeord-
net sind. Eine Reihe von Kriterien sind als Ausschlusskriterien (A) definiert,
wie die Bereitschaft, eine Vertraulichkeitserklärung zu unterschreiben
(Nr. 30), achtjährige Marktpräsenz der angebotenen Lösung (Nr. 31), Ent-
koppelung des Benutzernamens von der E-Mail-Adresse (Nr. 50) etc. Die
A-Kriterien sind durchgängig mit 100 % gewichtet. Die übrigen Kriterien
(B-Kriterien) weisen eine Gewichtung zwischen 100 % und 10 % auf. Das
Leistungsverzeichnis enthält bei jedem Kriterium eine grün markierte Spal-
te "- vom Bieter auszufüllen -" für eine Antwort des Auftragnehmers. Bei
den A-Kriterien ist zudem anzugeben, ob sie erfüllt sind (Ja/Nein). In den
Ausschreibungsunterlagen bzw. im Leistungsverzeichnis enthalten ist zu-
dem eine Tabelle mit 15 Hinweisen zur Befüllung des Tabellenblatts "Krite-
rien" (vgl. auch unten Erw. II/4.5):
Nr. Hinweise
1 Der Auftraggeber behält sich vor, die Angaben zur funktionellen Erfül-
lung der nachfolgenden Anforderungen beim Hersteller, bei Referen-
zen oder bei Dritten zu prüfen. Abweichungen zu den hier getroffenen
Angaben können zum Ausschluss führen.
2 Bitte füllen Sie im Tabellenblatt "Titelblatt" den Namen des Bieters und
das Datum des Angebotes (blau markiert) aus. Der Name (Feld "B24"
 ) wird automatisch in das Tab "Kriterien" übertragen.
3 Das Dokument "Leistungsverzeichnis" gilt in Zusammenhang mit den
anderen Ausschreibungsunterlagen als integraler Bestandteil der Sub-
mission. Der Bieter hat das Leistungsverzeichnis im Rahmen seines
Angebotes ausgefüllt einzureichen. Das Leistungsverzeichnis gem.
Angebot des Bieters wird im Falle der Zuschlagserteilung Teil des Ver-
trages.
4 Im Leistungsverzeichnis wird abgefragt, ob der Bieter die Anforderun-
gen gem. Ausschreibung erfüllen kann.
5 Im Tabellenblatt "Kriterien" sind Anforderungen an die angebotene
IAM-Lösung, den Anbieter / Hersteller usw. aufgelistet.
6 Im Leistungsverzeichnis sind Kriterien / Anforderungen im Tabellen-
blatt "Kriterien" aufgeführt und die Anforderungen an die Leistungen
sind mit A- und B-Kriterien festgelegt (A = Ausschluss, B = Bewer-
tung).
7 Die A-Kriterien sind von zentraler Bedeutung und eine Nicht-Erfüllung
von A-Kriterien führt zum Ausschluss.
8 Darüber hinausgehende Anforderungen sind als B-Kriterien im Leis-
tungsverzeichnis aufgeführt.
9 Die im Tabellenblatt "Kriterien" hellgrün-markierten Felder sind vom
Bieter auszufüllen.

- 33 -
10 Bei einem A-Kriterium in Spalte "F" entweder "ja" oder "nein" und in
Spalte "G" eine Erläuterung zu dem Kriterium und der Umsetzung im
IAM-Produkt einzutragen.
11 Bei einem A-Kriterium ist die Gewichtung immer 100% und fliesst so in
die Bewertung ein.
12 Bei einem B-Kriterium die abgefragte Information in Spalte "G" anzu-
geben.
13 Die im Leistungsverzeichnis aufgeführten B-Kriterien werden anhand
der ebenfalls dort aufgeführten Bewertung und Gewichtung bepunktet.
14 Sollte der Platz bei den Antworten des Auftragnehmers zu den B-Krite-
rien nicht ausreichend sein, können die Ausführungen in einer Anlage
dargestellt werden. Auf der Anlage muss die Bezugnahme auf die
Vergabeunterlage hergestellt werden; im Leistungsverzeichnis muss
die Ziffer der Anlage aufgeführt sein, so dass eine eindeutige Zuord-
nung der Anlage/Antwort auf das Kriterium möglich ist.
15 Das ausgefüllte, vorliegende Dokument ist in Form einer Excel-Datei
und einer pdf-Datei einzureichen.
4.3.
Das Angebot der Beschwerdeführerin wurden anhand der Zuschlagskrite-
rien wie folgt mit Punkten bewertet (vgl. Nutzwertanalyse / Kons. Gesamt-
bewertung [Vorakten, Register 8]):
Zuschlagskriterium / Gewich- Bewertung
tung
1 Anbieter 15 % 69.0 / 10.80
2 Funktional 45 % 650.3 / 29.71
3 Gesamtangebotspreis 25 % 31.5 / 7.88
4 Präsentation 15 % 107.0 / 13.96
Punkte Total 62.34
Rang 5
4.4.
Die Beschwerdeführerin erachtet die Bewertung ihres Angebots als intrans-
parent und nicht nachvollziehbar. Die Vergabestelle habe den erheblichen
Sachverhalt falsch festgestellt und den Zuschlag unter Verletzung insbe-
sondere von Art. 41 IVöB nicht dem tatsächlich vorteilhaftesten Angebot
zugeschlagen. Eine objektive, einheitliche und nachvollziehbare Prüfung
und Bewertung der in den Ausschreibungsunterlagen bekannt gegebenen
Zuschlagskriterien gemäss Art. 40 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 3 IVöB hätte
zum Zuschlag an die Beschwerdeführerin geführt. Bei korrekter Bewertung
der Anbieter-, Funktionalitäts- und Preiskriterien habe der Zuschlag an die
Beschwerdeführerin zu ergehen (Beschwerde, S. 27 ff.; Replik, S. 25 ff.).
Die Vergabestelle weist Rechtsverletzungen oder falsche Sachverhaltsdar-
stellungen zurück und beruft sich auf den ihr bei der Bewertung zukom-
menden Ermessensspielraum (Beschwerdeantwort C._____, S. 22 ff.).

- 34 -
4.5.
4.5.1.
Beim Zuschlagskriterium "Funktionalität" bzw. "Funktional" hat die Be-
schwerdeführerin lediglich 29.71 von 45 möglichen Punkten erhalten. Ihren
Konkurrenten wurden bei diesem Zuschlagskriterium zwischen 41.63 und
42.97 Punkten zugesprochen (vgl. Nutzwertanalyse / Kons. Gesamtbewer-
tung [Vorakten, Register 8]). Die Vergabestelle begründet den Abzug von
rund einem Drittel der Punkte in der Beschwerdeantwort damit, dass die
entsprechenden Pflichtfelder für die Bewertung der Kriterien mehrheitlich
nicht oder, auch im Vergleich zu anderen Anbietern, ungenügend ausgefüllt
worden seien. Dies gelte namentlich für die Spalte G ("vom Bieter auszu-
füllen") des Kriterienblatts. Ergänzende Beschreibungen seien von den An-
bietern, wie aus dem Register "Ausfüllhinweise_Kriterien" unmissverständ-
lich hervorgehe, sowohl bei A- als auch bei B-Kriterien durchgehend erwar-
tet worden. Fehlende oder mangelhafte Ausführungen erschwerten oder
verunmöglichten es der Vergabestelle, die gemachten Angaben zu plausi-
bilisieren bzw. gegenüber anderen Anbietern zuverlässig zu beurteilen.
Entsprechend habe der Beschwerdeführerin nicht per se die höchste Be-
wertung erteilt werden können, sondern regelmässig nur die Note 3 auf ei-
ner Skala von 0 – 5. Bei fehlenden Beschreibungen wäre es auch im Rah-
men des behördlichen Ermessens gestanden, die Note 0 zu erteilen (Be-
schwerdeantwort C._____, S. 23 ff.; vgl. auch Duplik, S. 11). Den Debrie-
fing-Unterlagen der Vergabestelle ist zu den funktionalen Kriterien Folgen-
des zu entnehmen (Beilage 10 zur Beschwerdeantwort des C._____):
• Gewünschte und teilweise hoch gewichtete Kriterien aktuell nicht verfüg-
bar (z.B. SoD)
• Höhere Anzahl an nicht gedeckten Funktionsanforderungen (im Vergleich
zu anderen Anbietern), ohne alternativen Vorschlägen
→ 7 mit "Nein" dokumentiert, 5 davon mit 100% gewichtet
• Generell, ungenügende Anmerkungen und Beschreibungen zu Funktions-
anforderungen
→ im Vergleich zu anderen Submissionsanbietern, welche bei Funktionen
mit mehreren Anforderungsvarianten, konkreter die unterstützten Mög-
lichkeiten beschrieben haben.
Aus den beiden vom Auftraggeber (C._____) ausgefüllten Spalten des
Leistungsverzeichnisses der Beschwerdeführerin "Bewertung A und B Kri-
terium, Leistungspunkte gemäss Punkteskala 0-5" und "Bewertung Auf-
traggeber, Kommentare, Notizen" schliesslich geht hervor, dass das Ange-
bot beim Zuschlagskriterium "Funktionalität" mehrheitlich mit drei Punkten
bewertet wurde, wobei die Begründung zumeist "Im Vergleich zu anderen
Anbietern (Produkten) etwas unpräzise/gering detaillierte oder keine Be-
schreibung angegeben" lautet (vgl. Leistungsverzeichnis Kriterien,
S. 5 – 21 [Vorakten, Register 8]).

- 35 -
4.5.2.
Die Beschwerdeführerin vertritt im Wesentlichen den Standpunkt, dass die
Ausführlichkeit von Bemerkungen in der Kommentarspalte G kein zulässi-
ges Zuschlagskriterium sei. Wenn ein Anforderungskriterium ohne weiteres
erfüllt sei, sei nicht ersichtlich, welcher Ausführungen es unter dieser Kom-
mentarspalte noch bedürfe (vgl. Beschwerde, S. 27). Sie bestreitet insbe-
sondere, dass sich das Zuschlagskriterium der Ausführlichkeit der Ausfüh-
rungen in der G-Spalte aus dem Register der Ausfüllungshinweise für die
Leistungskriterien oder anderweitig aus den Ausschreibungsunterlagen er-
gebe. Weiter bringt sie vor, dass die angeblichen Bewertungen äusserst
rudimentär seien und die Kommentare zu einem überwiegenden Teil aus
einem sich immer wiederholenden, einkopierten Standardtext bestünden
(Replik, S. 26).
4.5.3.
Die Vergabestelle leitet das Erfordernis von ergänzenden Beschreibungen
oder Erläuterungen in Spalte G zu sämtlichen Funktionalitäts-Kriterien aus
den folgenden drei Hinweisen zur Befüllung des Tabellenblattes "Kriterien"
ab (Beschwerdeantwort C._____, S. 23 f.):
10 Bei einem A-Kriterium in Spalte "F" entweder "ja" oder "nein" und in
Spalte "G" eine Erläuterung zu dem Kriterium und der Umsetzung im
IAM-Projekt einzutragen.
12 Bei einem B-Kriterium ist die abgefragte Information in Spalte "G" an-
zugeben.
14 Sollte der Platz bei den Antworten des Auftragnehmers zu den B-Kri-
terien nicht ausreichend sein, können die Ausführungen in einer An-
lage dargestellt werden. Auf der Anlage muss die Bezugnahme auf
die Vergabeunterlage hergestellt werden; im Leistungsverzeichnis
muss die Ziffer der Anlage aufgeführt sein, so dass eine eindeutige
Zuordnung der Anlage/Antwort auf das Kriterium möglich ist.
Das Erfordernis zur näheren Beschreibung der einzelnen Kriterien bzw.
zum Ausfüllen des Antwortfelds durch den Anbieter ergibt sich allerdings
bereits bzw. auch aus dem in Ziffer 6.3 der Ausschreibungsunterlagen (All-
gemeines zur Submission Einführung IAM-Lösung / Allgemeine Information
Submission Projekt "F" [Vorakten, Register 2]) enthaltenen Grundschema
der Bewertung (vgl. oben Erw. II/4.2.1). Was die Vergabestelle diesbezüg-
lich an Erläuterungen und Umschreibungen genau erwartet hat, geht aus
Ziffer 6.3 oder den übrigen Ausschreibungsunterlagen nicht klar hervor. Zu-
dem ist in Ziffer 6.3 von "Frage" die Rede und auch der Hinweis Nr. 12
spricht von "abgefragter Information". Fragen sind im Leistungsverzeichnis
Kriterien in den 289 Positionen indessen wenige enthalten. In der Regel
sind die Kriterien bzw. die Anforderungen von der Vergabestelle so um-
schrieben (diesbezügliche Unklarheiten wurden zudem im Vorfeld der Of-
ferteingabe im umfangreichen Frage-Antwort-Katalog behoben), dass die
Auffassung der Beschwerdeführerin, es genüge grundsätzlich, jeweils ihre
vollständige Erfüllung zu bejahen und zusätzliche Angaben nur dann zu

- 36 -
liefern, wenn solche in der Umschreibung des Kriteriums nachgefragt seien
(Replik, S. 26), durchaus verständlich und nachvollziehbar erscheint. Die
Vergabestelle hat denn auch – inkonsequenterweise und entgegen ihren
eigenen Vorgaben in den Ausschreibungsunterlagen – davon abgesehen,
die aus ihrer Sicht in der Spalte G fehlenden Ausführungen grundsätzlich
mit "nicht erfüllt" bzw. 0 Punkten zu bewerten. Die Bewertung erfolgte indes
bei mehr als der Hälfte der Kriterien, bei denen die Beschwerdeführerin
zwar die Erfüllung des Kriteriums vorbehaltlos bejaht (bei den
B-Kriterien steht das "Ja" allerdings am falschen Ort; die entsprechende
Spalte "F" ist den A-Kriterien vorbehalten), im Übrigen aber die Spalte G
nicht ausgefüllt hat, mit der Note 3 und wurde mit der Bemerkung "Im Ver-
gleich zu anderen Anbietern (Produkten) etwas unpräzise/gering detaillier-
te oder keine Beschreibung abgegeben" ergänzt. Dieses stereotype Vor-
gehen ungeachtet der tatsächlichen Notwendigkeit stellt in Bezug auf die
betroffenen Positionen keine objektiv und sachlich nachvollziehbare Be-
gründung dar, sondern stellt einzig auf das Fehlen von aus Sicht der Verga-
bestelle notwendigen Informationen oder deren Umfang ab. Unberücksich-
tigt bleibt dabei insbesondere auch, dass die Beschwerdeführerin die bei
den einzelnen Kriterien von der Vergabestelle vorgegebenen Anforderun-
gen vorbehaltlos und ohne Einschränkungen bejaht hat. Bei Zweifeln an
der Richtigkeit der bejahenden Antwort wäre es der Vergabestelle im Übri-
gen unbenommen gewesen, diese näher zu prüfen (vgl. Hinweis Nr. 1 zur
Befüllung des Tabellenblattes "Kriterien"). Das schematische und formale
Vorgehen der Vergabestelle bei mehr als der Hälfte der Kriterien ist nicht
durch konkrete sachliche Gründe gerechtfertigt, sondern stellt letztlich eine
"Bestrafung" der Beschwerdeführerin für aus Sicht der Vergabestelle feh-
lende Angaben dar. Es führt insgesamt dazu, dass die Bewertung des Zu-
schlagskriteriums "Funktionalität" über weite Strecken nicht den Anforde-
rungen an eine objektive und nachvollziehbare Bewertung gemäss Art. 40
Abs. 1 IVöB entspricht.
4.6.
Der Bewertungsabzug beim Zuschlagskriterium "Anbieter" beträgt 4.2 von
15 möglichen Punkten. Auch hier liegt der Grund teilweise in den fehlenden
Ausführungen in der Spalte G (Beschwerdeantwort C._____, S. 25). Es
kann daher auf die vorstehenden Erwägungen (Erw. II/4.5.) verwiesen wer-
den. Die bei einzelnen Positionen mit identifizierten Risiken oder Unsicher-
heiten begründeten Abzüge stellt die Beschwerdeführerin nicht in Frage.
4.7.
Beim Zuschlagskriterium "Präsentation" hat die Beschwerdeführerin 13.96
von 15 Punkten erreicht. Die vorgenommenen Abzüge begründet die
Vergabestelle in der Evaluation (Vorakten, Register 8, A._____ Präsenta-
tion; vgl. auch Vorakten, Register 12 [Debriefing]; Beschwerdeantwort
C._____, S. 25) damit, dass die Beschwerdeführerin im Vergleich zu gros-
sen Herstellern eine eher geringere Funktionalität ausweise, was die Ge-

- 37 -
fahr mit sich bringe, dass gewisse Funktionen selbst programmiert werden
müssten, was für Updates zum Problem werden könne. Konnektoren für J
und K seien nicht enthalten (Nr. 2). Weiter bemängelt wird das Fehlen in-
novativer Prognosen (Cloud und weitere Technologien) sowie der Um-
stand, dass Produkterweiterungen teilweise Funktionalitäten enthielten, die
bei grossen Herstellern bereits zum Standard gehörten und etabliert seien
(SoD = Segregation of Duties). Beanstandet wird eine minimalistische
Roadmap mit zu wenig Ausblick für die nächsten fünf Jahre (Nr. 4).
Schliesslich fällt in Bezug auf SoD-Konflikte das Fehlen einer Standard-
Funktion zu Ungunsten der Beschwerdeführerin ins Gewicht (Pos. 5.3),
und bezüglich Rezertifizierung werden teilweise Erklärungen/praktisches
Aufzeigen vermisst (Pos. 7). Die Beschwerdeführerin bestreitet und erach-
tet es als unbegründet, dass die strategische Weiterentwicklung anlässlich
der Präsentation nicht hinreichend herausgehoben worden sei, erhebt an-
sonsten gegen die Abzüge und deren Begründung aber keine substanzier-
ten Einwände, sondern belässt es bei einem generellen Bestreiten (Be-
schwerde, S. 28; Replik, S. 26). Die Begründungen für die erfolgten Ab-
züge erscheinen bei diesem Kriterium sachlich begründet und nachvoll-
ziehbar, zumal sie eher geringfügig ausgefallen sind. Es bestehen keine
Anhaltspunkte dafür, dass die Vergabestelle bei der Bewertung der "Prä-
sentation" das ihr zukommende Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat.
4.8.
4.8.1.
Der von der Vergabestelle auf Fr. 2'517'810.00 (exkl. MWSt) bereinigte Ge-
samtangebotspreis der Beschwerdeführerin wurde mit 7.88 von 25 mögli-
chen Punkten bewertet. Die Beschwerdeführerin bestreitet die Korrektheit
und Rechtmässigkeit der Preisbewertung. Sie bringt unter Hinweis auf das
Insiderwissen der Beschwerdegegnerin vor, dass sie mit Annahmen habe
arbeiten müssen und bei besserer Kenntnis der Kapazitäten und Absichten
der Vergabestelle auch tiefer hätte offerieren können und offeriert hätte.
Zudem sei festzuhalten, dass bei einer Gewichtung mit nur 25 % der Preis
allein kein ausschlaggebender Faktor bei der Gesamtbewertung sein
könne und dürfe (Beschwerde, S. 29; Replik, S. 27).
4.8.2.
Der Ausschluss der Beschwerdegegnerin (und allenfalls auch weiterer vor-
befasster Anbieter) hat zur Folge, dass auch die Preisbewertung neu vor-
genommen werden muss. Ausgangspunkt dafür ist das (gültige) Angebot
mit dem tiefsten Gesamtpreis. Die Vergabestelle wird bei der Neubewer-
tung auch zu überprüfen haben, ob die angewendete "quadratische" Preis-
bewertungsformel der mit 25 % eher geringen Gewichtung des Preises an-
gemessen Rechnung trägt oder ob die Preisunterschiede, wie die Be-
schwerdeführerin anzutönen scheint, im Rahmen der Gesamtbewertung
übermässig ins Gewicht fallen.

- 38 -
5.
Zusammenfassend erweist sich der an die B._____ AG erteilte Zuschlag
als rechtswidrig. Er ist in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben. Die
Beschwerdesache ist an die Vergabestelle zurückzuweisen zur Neubewer-
tung der Angebote bei den Zuschlagskriterien "Anbieter", "Funktionalität"
und "Gesamtangebotspreis", unter Ausschluss der vorbefassten B._____
AG und allfällig weiterer vorbefasster Anbieter. Sollte eine rechtskonforme
Neubewertung nicht möglich sein, wird die Vergabestelle das vorliegende
Vergabeverfahren abbrechen und die Beschaffung einer IAM-Lösung neu
ausschreiben müssen. Dem Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin, der
Zuschlag sei ihr zu erteilen, kann nicht entsprochen werden, da ein Ent-
scheid durch das Verwaltungsgericht in der Sache selbst (vgl. Art. 58
Abs. 1 IVöB) vorliegend nicht in Betracht kommt.
III.
1.
1.1.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach
Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt. Den
Behörden werden Verfahrenskosten nur auferlegt, wenn sie schwerwie-
gende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich entschieden haben
(§ 31 Abs. 2 VRPG).
Im vorliegenden Fall obsiegt die Beschwerdeführerin mit ihrem Antrag auf
Aufhebung der Zuschlagsverfügung und dem Eventualantrag auf Rückwei-
sung der Sache zu erneuter Durchführung des Vergabeverfahrens unter
Ausschluss der B._____ AG, was bei den Kostenfolgen einem vollumfäng-
lichen Obsiegen gleichkommt (siehe auch BGE 141 V 281, Erw. 11.1; Ent-
scheid des Verwaltungsgerichts WBE.2023.371 vom 21. Dezember 2023,
Erw. III/1.1; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2022.314 vom
21. Dezember 2022, Erw. III/1.1). Da die C._____ AG, welcher Parteistel-
lung zukommt (vgl. § 13 Abs. 2 lit. e VRPG), als unterliegend zu betrachten
ist und ihr diverse sowie gewichtige Fehler anzulasten sind, hat sie (ge-
stützt auf Art. 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG) die Hälfte der Verfahrenskosten zu
tragen. Die andere Hälfte hat die Beschwerdegegnerin zu bezahlen.
1.2.
Im Beschwerdeverfahren werden die Parteikosten in der Regel nach Mass-
gabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt (§ 32 Abs. 2
VRPG). Eine Privilegierung der Behörden wie bei den Verfahrenskosten
(vgl. § 32 Abs. 2 im Vergleich zu § 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG) besteht bei den
Parteikosten nicht.
Der obsiegenden Beschwerdeführerin sind die Parteikosten je zur Hälfte
durch die Beschwerdegegnerin und die C._____ AG (Vergabestelle) zu er-
setzen.

- 39 -
2.
Das Anwaltshonorar in Verwaltungssachen bestimmt sich nach den
§§ 8a – 8c des Dekrets über die Entschädigung der Anwälte vom 10. No-
vember 1987 (Anwaltstarif [nachfolgend: AnwT]; SAR 291.150). Gemäss
§ 8a Abs. 1 lit. a AnwT bemisst sich die Entschädigung in vermögensrecht-
lichen Streitsachen nach dem gemäss § 4 AnwT berechneten Streitwert.
Innerhalb der vorgesehenen Rahmenbeträge richtet sich die Entschädi-
gung nach dem mutmasslichen Aufwand des Anwaltes, nach der Bedeu-
tung und Schwierigkeit des Falles (§ 8a Abs. 2 AnwT). Die Entschädigung
wird als Gesamtbetrag festgesetzt. Auslagen und Mehrwertsteuer sind da-
rin enthalten (§ 8c Abs. 1 AnwT). Unterliegt die obsiegende Partei jedoch
selber der Mehrwertsteuerpflicht, darf die Mehrwertsteuer bei der Bemes-
sung der Parteientschädigung nicht miteinbezogen werden (vgl. AGVE
2011, S. 465 f.; Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2023.371 vom
21. Dezember 2023, Erw. III/2; Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2021.230 vom 2. August 2021, Erw. III/2.1).
Soweit in einer Submissionssache eine Zuschlagsverfügung angefochten
ist, geht das Verwaltungsgericht praxisgemäss von einer vermögensrecht-
lichen Streitsache aus (§ 8a Abs. 1 lit. a AnwT), wobei der Streitwert in der
Regel 10 % des Auftragswerts beträgt. Die Beschwerdegegnerin hat den
streitbetroffenen Auftrag "F" zu einem Gesamtangebotspreis über fünf
Jahre (exkl. MWSt) von Fr. 1'413'325.00 offeriert (vgl. oben lit. A) Damit
ergibt sich ein Streitwert von Fr. 141'332.50. Bei einem Streitwert über
Fr. 100'000.00 bis Fr. 500'000.00 liegt der Rahmen für die Entschädigung
zwischen Fr. 5'000.00 und Fr. 15'000.00 (§ 8a Abs. 1 lit. a Ziff. 4 AnwT).
Nachdem der Streitwert vorliegend zwar im unteren Bereich des vorgege-
benen Rahmens liegt, der Schwierigkeitsgrad des Falles sowie der Auf-
wand jedoch als überdurchschnittlich einzustufen sind, erscheint eine Ent-
schädigung (inkl. Auslagen und MWSt) in Höhe von Fr. 10'000.00 sachge-
recht. Davon ist die MWSt von 8.1 % abzuziehen, da die Beschwerdefüh-
rerin mehrwertsteuerpflichtig ist. Dies führt zu einem Betrag von gerundet
Fr. 9'251.00. Damit sind die notwendigen Parteikosten (§ 29 VRPG bzw.
§ 2 AnwT) angemessen abgedeckt.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der mit Verfügung der C._____ AG
vom 14. März 2024 an die B._____ AG erteilte Zuschlag aufgehoben und
die Streitsache an die C._____ AG zurückgewiesen zu neuem Entscheid
im Sinne der Erwägungen.

- 40 -
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 5'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen
von Fr. 755.00, gesamthaft Fr. 5'755.00, sind von der C._____ AG und der
Beschwerdegegnerin je zur Hälfte, d.h. mit je Fr. 2'877.50, zu bezahlen.
3.
Die C._____ AG und die Beschwerdegegnerin haben der Beschwerdefüh-
rerin die ihr vor Verwaltungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von
Fr. 9'251.00 je zur Hälfte, d.h. mit je Fr. 4'625.50, zu ersetzen.
Zustellung an:
die Beschwerdeführerin (Vertreter)
die Beschwerdegegnerin (Vertreter)
die C._____ AG (Vertreter)
die Wettbewerbskommission WEKO
1. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann – bei gegebenen Voraussetzungen – innert 30 Ta-
gen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,
angefochten werden. Auf dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungswe-
sens ist die Beschwerde nur zulässig, wenn der geschätzte Auftragswert
den massgebenden Schwellenwert nach Artikel 52 Abs. 1 in Verbindung
mit Anhang 4 Ziffer 2 des Bundesgesetzes vom 21. Juni 2019 über das öf-
fentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) erreicht und sich eine
Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f des Bundes-
gesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [Bundesgerichtsge-
setz, BGG; SR 173.110).
Die Beschwerde ist schriftlich oder in elektronischer Form beim Schweize-
rischen Bundesgericht einzureichen (Art. 42 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Be-
gehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unter-
schriften bzw. eine anerkannte elektronische Signatur zu enthalten. In der
Begründung ist in gedrängter Form darzulegen, inwiefern der angefochtene
Entscheid das Bundesrecht oder kantonale Verfassungsrechte (Art. 95 ff.
BGG) verletzt und warum sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Be-
deutung stellt. Die Urkunden, auf die sich die Partei als Beweismittel beruft,
sind beizulegen, soweit die Partei sie in den Händen hat; ebenso ist der
angefochtene Entscheid beizulegen (Art. 42 BGG).

- 41 -
Der geschätzte Auftragswert beträgt: Fr. 1'413'325.00 (ohne MWSt).
2. Subsidiäre Verfassungsbeschwerde
Dieser Entscheid kann, soweit keine Beschwerde gemäss Ziff. 1 zulässig
ist, wegen Verletzung von verfassungsmässigen Rechten innert 30 Tagen
seit Zustellung mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde beim
Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, angefochten wer-
den. Die unterzeichnete Beschwerde muss das Begehren, wie der Ent-
scheid zu ändern ist, sowie in gedrängter Form die Begründung, inwiefern
der angefochtene Akt Verfassungsrecht verletzt, mit Angabe der Beweis-
mittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als Beweismittel angeru-
fene Urkunden sind beizulegen (Art. 113 ff. BGG). Wird gegen einen Ent-
scheid sowohl ordentliche Beschwerde als auch Verfassungsbeschwerde
geführt, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen
(Art. 119 Abs. 1 BGG).
Aarau, 14. Oktober 2024
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Winkler Wildi