ag_verwaltungsgericht · WNO.2019.2 · 2020-02-19 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WNO.2019.2

Prinzipale Normenkontrolle
- Voraussetzung für die Überprüfung von Erlassen ist das Vorliegen eines Rechtssatzes.
- Die verwaltungsrechtliche Natur von Vorschriften setzt zudem voraus, dass diese hauptfrageweise (nicht als Vorfrage) von Verwaltungsbehörden angewendet werden oder eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im Klageverfahren besteht.
- Das Dekret zur Prämienverbilligung ist keiner abstrakten Normenkontrolle zugänglich.

51 Prinzipale Normenkontrolle
Voraussetzung für die Überprüfung von Erlassen ist das Vorliegen eines
Rechtssatzes.
Die verwaltungsrechtliche Natur von Vorschriften setzt zudem voraus,
dass diese hauptfrageweise (nicht als Vorfrage) von Verwaltungsbehörden
angewendet werden oder eine Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im
Klageverfahren besteht.
Das Dekret zur Prämienverbilligung ist keiner abstrakten
Normenkontrolle zugänglich.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3.Kammer, vom 19.Februar
2020, in Sachen A., B. und C. gegen Kanton Aargau (WNO.2019.2).
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Gemäss §70 Abs.1 VRPG können dem Verwaltungsgericht
Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in kantonalen Gesetzen,
Dekreten und Verordnungen sowie Erlassen von Gemeinden,
öffentlich rechtlicher Körperschaften und Anstalten jederzeit zur
Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht unter
breitet werden.
2.2.
Im Rahmen der prinzipalen (oder abstrakten) Normenkontrolle
prüft das Verwaltungsgericht Normen auf ihre Vereinbarkeit mit
übergeordnetem Recht hin (vgl. MICHAEL MERKER, Rechtsmittel,
Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz
über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§38 72
aVRPG, Zürich 1998, §68 N60). Dabei wird ein Rechtssatz mit

einem andern verglichen. Geprüft wird, ob der zu kontrollierende
Rechtssatz der Massstabsnorm entspricht, d.h. ob übergeordnetes
Recht verletzt ist (vgl. AGVE 2014, S.285 mit Hinweisen).
3.
3.1.
Normenkontrollbegehren sind gemäss §70 Abs.1 VRPG
vorgesehen für
 Vorschriften
 verwaltungsrechtlicher Natur
 u.a. in kantonalen Gesetzen, Dekreten und
Verordnungen.
3.2.
Die Gesuchsteller verlangen eine abstrakte Normenkontrolle der
Dekretsänderung, welche den Kantonsbeitrag für die
Prämienverbilligung festlegt. Bei dieser Ausgangslage rechtfertigt es
sich, vorweg auf die Voraussetzungen einzugehen, unter welchen
Erlassbestimmungen der abstrakten Normenkontrolle unterliegen.
4.
4.1.
Unter der Geltung des Gesetzes über die
Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (aVRPG) wurde der
Begriff der Vorschrift bzw. des Rechtssatzes vor allem im Gegensatz
zum Verwaltungsakt verwendet (vgl. MONIKA FEHLMANN
LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem
Recht, Aarau 1988, S.23ff.). Das Verwaltungsgericht erwog in ei
nem Urteil vom 11.Februar 1985, das aargauische
Rechtsschutzsystem folge der Zweiteilung in Einzelaktkontrolle, die
sich gegen Verfügungen bzw. Entscheide richte, und
Normenkontrolle, bei der es um Erlasse oder – genauer –
"Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur" gehe (AGVE 1985,
S.342). Indem der Gesetzgeber die Erlassform vorgab, in der die
angefochtene Vorschrift zu ergehen hatte, stellte er jedoch nicht klar,
ob auch der Inhalt der betreffenden Bestimmung materiell
Rechtssatzcharakter aufzuweisen hatte (vgl. MERKER, a.a.O., §68
N11). Nach überwiegender Ansicht wurde vorausgesetzt, dass eine
generell abstrakte Regelung vorlag, die sich an eine Vielzahl von

Adressaten richtete und eine Vielzahl von Sachverhalten regelte (vgl.
FEHLMANN LEUTWYLER, a.a.O., S.29ff.; MERKER, a.a.O., §68
N8; RALPH DAVID DOLESCHAL, Die abstrakte Normenkontrolle in
den Kantonen, Zürich/Basel/Genf 2019, S.135f.).
4.2.
Das aktuelle VRPG nennt in §70 Abs.1 Erlasse, deren
Vorschriften der abstrakten Normenkontrolle unterliegen.
Fehlt angefochtenen Bestimmungen der Erlasscharakter, ist auf
das Normenkontrollbegehren nicht einzutreten. Aus diesem Grund
unterliegen mitunter Weisungen, welche lediglich innerdienstliche
oder organisatorische Anordnungen einer vorgesetzten Behörde an
eine ihr unterstellte Behörde enthalten, nicht der abstrakten
Normenkontrolle (vgl. VGE vom 28.Juni 2016 [WNO.2016.1],
Erw.I/3 mit Hinweis).
Im erwähnten Entscheid vom 11.Februar 1985 erwog das
Verwaltungsgericht, zu den Vorschriften verwaltungsrechtlicher
Natur gehörten "in erster Linie die Rechtssätze, d.h. Regelungen
wiederkehrender, künftiger Sachverhalte, die allgemein und bezogen
auf (unbestimmt) viele Adressaten abgefasst sind" (vgl. AGVE 1985,
S.342). Daran wurde unter der Geltung von § 70 Abs.1 VRPG
festgehalten (vgl. VGE vom 19. Februar 2014 [WNO.2012.3],
Erw.I/1.3). Mit "Vorschriften" sind somit Rechtssätze in Erlassen
gemeint. Rechtssätze sind Regelungen, die sich an eine unbestimmte
Zahl von Adressaten richten und eine unbestimmte Zahl von Fällen
erfassen, und welche Rechte und Pflichten der Privaten begründen;
oder die Organisation, Zuständigkeit oder Aufgaben der Behörden
oder das Verfahren regeln (AGVE 1999, S.111 mit Hinweis; vgl.
DOLESCHAL, a.a.O., S.136).
Damit ist von Bedeutung, ob einer Bestimmung innerhalb eines
Erlasses Beschluss oder rechtsetzender Charakter zukommt. Diese
Abgrenzung kann im Einzelfall Schwierigkeiten bereiten. So hat das
Verwaltungsgericht in einem Urteil vom 8. Januar 1981 entschieden,
bei der Inkraftsetzung eines Erlasses handle es sich um eine
Vorschrift, welche der abstrakten Normenkontrolle unterliege; die
Begründung wurde darin gesehen, dass es sich um einen

unentbehrlichen Teil der Rechtsetzung handle (vgl. AGVE 1981,
S.109 mit Hinweisen).
4.3.
Gemäss §4 Abs.3 KVGG bestimmt der Grosse Rat durch
Dekret jährlich über die Höhe des Kantonsbeitrags für die
Prämienverbilligung. Die Absicht des Gesetzgebers bestand darin,
den Beschluss aus dem Gesamtpaket der Allgemeinen Finanzplanung
herauszulösen und neu als Dekret zu behandeln (vgl. Botschaft des
Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. Mai
2015, KVGG, Bericht und Entwurf zur 1.Beratung [nachfolgend
Botschaft KVGG], 15.87, S.52). Daher liegt einerseits ein
Budgetbeschluss vor, welcher in der Form des Dekrets ergeht (vgl.
zum Ganzen: ANDREAS ZÜND, Gesetz und Dekret im Kanton
Aargau, Aarau 1986, S.121ff.). Andererseits sieht §78 Abs.2 KV
vor, dass für ausführende Bestimmungen Dekrete erlassen werden,
soweit das Gesetz dazu ermächtigt. Daraus und aus der Einordnung
dieser Vorschrift unter den Zuständigkeiten des Grossen Rates bzw.
unter "lit.a Rechtsetzung" folgt, dass es sich beim Dekret um eine
Erlassform handelt, welche primär Rechtsetzung beinhaltet (vgl. zum
Ganzen: KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau,
Textausgabe mit Kommentar, Aarau 1986, §78 N19ff.; MERKER,
a.a.O., §68 N13f.).
4.4.
Die Gesuchsteller verlangen eine abstrakte Normenkontrolle
eines Budgetbeschlusses in Dekretsform. In der Literatur wird
teilweise eine Vermutung befürwortet, dass Regelungen der
prinzipalen Normenkontrolle unterliegen, wenn sie in einer vom
Gesetz erwähnten Erlassform ergingen (vgl. MERKER, a.a.O., §68
N11). Unabhängig davon ist auf ein Normenkontrollbegehren nicht
einzutreten, sofern eine angefochtene Erlassbestimmung keine
Rechtssätze beinhaltet. Kann das Vorliegen einer Vorschrift innerhalb
eines Erlasses ausgeschlossen werden, ist keine Normenkontrolle
vorgesehen.
Mit §1 Abs.1 DPV hat der Grosse Rat den Kantonsbeitrag für
die Prämienverbilligung festgelegt. Bei der entsprechenden
Kompetenz (§4 Abs.3 KVGG) handelt es sich um ein strategisches

Steuerungsinstrument, mit dem das Kantonsparlament das
Gesamtvolumen für den Kantonsanteil an der Prämienverbilligung
festlegt (vgl. Botschaft KVGG, S.52). Die Dekretsbestimmung ist
keine Regelung, mit welcher Rechte und Pflichten von Privaten
begründet werden. Zwar sind indirekte Auswirkungen auf die im
Einzelfall zu gewährende Prämienverbilligung möglich. Jedoch wird
nicht mittels einer Norm eine unbestimmte Vielzahl von Fällen
erfasst. Die für den Rechtssatz charakteristische generell abstrakte
Natur einer Regelung, sprich der materielle Gesetzescharakter, fehlt
der betreffenden Bestimmung.
Die konkrete Verteilung des vom Grossen Rat beschlossenen
Kantonsbeitrags obliegt dem Regierungsrat. Sie erfolgt – unter
Beachtung der gesetzlichen Vorgaben – anhand von
Berechnungselementen in der Verordnung und deren Anhang (vgl.
§5 KVGG; VKVGG; Botschaft KVGG, S.53). Das Bundesgericht
prüfte in BGE145 I 26 analoge Bestimmungen der
Prämienverbilligungsverordnung des Kantons Luzern: Hier wie dort
ergibt sich erst aufgrund dieser Parameter, ob für den Einzelnen ein
Anspruch auf Prämienverbilligung besteht. Es ist zwar denkbar, dass
das mit dem Dekret beschlossene Gesamtvolumen für die
Ausrichtung aller im Kanton geschuldeten Prämienverbilligungen
nicht ausreicht (was einen Nachschuss von Mitteln durch den Kanton
erforderlich machen würde) oder – umgekehrt – den tatsächlichen
Bedarf übertrifft. Für den Einzelnen ergeben sich indessen aus dem
Dekret offensichtlich keine Ansprüche (und es werden ihm dadurch
auch keine versagt). Es kann auch nicht von vornherein
ausgeschlossen werden, dass die im Anhang zur Verordnung
enthaltenen Parameter – wie das Bundesgericht im bereits erwähnten
BGE 145 I 26 für die im Kanton Luzern geltenden Grundlagen
entschieden hat – in einzelnen Fällen oder sogar für bestimmte
Personengruppen zu einer bundesrechtswidrigen Verweigerung der
Ausrichtung von Prämienverbilligungen führen. Das kann hier
indessen schon deshalb nicht geprüft werden, weil die
Beschwerdeführer nur das Dekret zur Prämienverbilligung zum
Verfahrensgegenstand gemacht haben; ihm fehlt es im Gegensatz zu

den angeführten Verordnungsbestimmungen bereits am Norm
charakter.
4.5.
Weil keine Vorschrift im Sinne von §70 Abs.1 VRPG vorliegt,
ist eine Normenkontrolle der angefochtenen Dekretsänderung
ausgeschlossen. Gleiches ergibt sich auch aus weiteren Gründen, die
der Vollständigkeit halber darzulegen sind.
5.
5.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen die von
den Kantonen erlassenen Bestimmungen zur Prämienverbilligung in
der Krankenversicherung grundsätzlich autonomes kantonales
Ausführungsrecht zu Bundesrecht dar (BGE 145 I 26, Erw.3.3; 136 I
220, Erw.4.1; 134 I 313, Erw.3).
5.2.
5.2.1.
Die Prüfung von Erlassen ist gemäss §70 Abs.1 VRPG auf
Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur beschränkt.
5.2.2.
Lehre und Rechtsprechung unterscheiden im Wesentlichen
zwischen einem organisatorischen und einem funktionellen
Verwaltungsbegriff. Beim Begriff der Verwaltung im
organisatorischen Sinn wird auf die Verwaltungsbehörden und jenem
der Verwaltung im funktionellen Sinn auf die Verwaltungstätigkeit
Bezug genommen (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.Auflage,
Zürich/St.Gallen 2016, Rz.10ff.; PIERRE TSCHANNEN/ULRICH
ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4.Auflage, Bern 2014, §1 N1ff.). Verwaltungsrechtlicher Natur im
Sinne von §70 Abs.1 VRPG sind Normen mit einem
verwaltungsrechtlichen Inhalt im weiten Sinn (vgl. AGVE 2004,
S.100).
5.2.3.
Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts bestimmt
sich die Zuständigkeit in der prinzipalen Normenkontrolle im
Weiteren danach, ob die Norm hauptfrageweise (nicht als Vorfrage)

von Verwaltungsbehörden anzuwenden ist (AGVE 2004, S.101 mit
Hinweisen; VGE vom 28.Juni 2016 [WNO.2016.1], Erw.I/4.1; vom
19.Februar 2014 [WNO.2012.3], Erw.I/1.3). Beim Erlass des VRPG
wollte der Gesetzgeber auf eine allgemeine
Verfassungsgerichtsbarkeit verzichten und die prinzipale Normen
kontrolle auf Rechtsvorschriften der allgemeinen Verwaltung be
schränken. Für ihn bestand keine Veranlassung, neben der den Zivil
und Strafgerichten obliegenden inzidenten (oder konkreten) Normen
kontrolle (§95 Abs.2 KV) und dem zivil und strafrechtlichen
Rechtsschutz zusätzlich die verwaltungsrechtlichen Normen, welche
durch ein Zivil oder Strafgericht angewendet werden, einer
Verfassungsgerichtsbarkeit durch das Verwaltungsgericht zu
unterstellen. Insbesondere die damit verbundene Einmischung in die
Belange des Zivil und Strafrichters lag ausserhalb der vom Gesetz
geber angestrebten Verwaltungsgerichtsbarkeit (AGVE 2004, S.102
mit Hinweis; vgl. auch FEHLMANN LEUTWYLER, a.a.O., S.51).
Die Beschränkung soll verhindern, dass das Verwaltungsgericht
Entscheide in Sachbereichen präjudiziert, für deren Beurteilung
andere (kantonale) Gerichte (Zivil , Straf und
Versicherungsgerichte) ausschliesslich zuständig sind. Die
Normenkontrolle von Rechtssätzen verwaltungsrechtlichen Inhalts,
für deren Anwendung die Zivil , Straf oder Versicherungsgerichte
zuständig sind, ist daher nach dieser Rechtsprechung ausgeschlossen
(AGVE 2004, S.102; 1996, S.154 je mit Hinweisen). Vorausgesetzt
wird, dass die Rechtssätze von Verwaltungsbehörden unter
Begründung eines Verwaltungsrechtspflegeverhältnisses angewandt
werden oder das Verwaltungsgericht im Klageverfahren gemäss
§§60ff. VRPG zuständig ist (VGE vom 19.Februar 2014
[WNO.2012.3], Erw.I/1.3; vgl. AGVE 2004, S.102 f.; 1996,
S.155f.).
5.2.4.
Mit dieser Begründung verneinte das Verwaltungsgericht die
Überprüfbarkeit von Bestimmungen des Anwaltstarifs über die
Entschädigung der amtlichen Verteidigung. Es kam zum Schluss, es
liege zwar eine Norm verwaltungsrechtlichen Inhalts vor, indessen
sei die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts im

Normenkontrollverfahren nicht gegeben, weil die Anwendung nicht
durch Verwaltungsbehörden erfolge (vgl. AGVE 2004, S.99ff.). In
einem Urteil vom 28.Juni 2016 trat das Verwaltungsgericht auf ein
Normenkontrollbegehren nicht ein, mit welchem die Aufhebung
einer Übergangsregelung im Anwaltstarif und die
übergangsrechtliche Festlegung von Entschädigungen in Strafsachen
verlangt wurden. Die Anwendung der betreffenden Bestimmungen
falle in den Sachbereich der Strafbehörden (vgl. VGE vom 28. Juni
2016 [WNO.2016.1], Erw.I/4.1ff.). Dagegen hat das
Verwaltungsgericht Bestimmungen zur Entschädigung der Urkunds
personen im Beurkundungs und Beglaubigungsgesetz sowie im
Notariatstarif im Normenkontrollverfahren überprüft, weil es die
Gebühr im Streitfall im Klageverfahren selbst festlegt (vgl. VGE
vom 19.Februar 2014 [WNO.2012.3], Erw.I/1.3).
5.3.
Für den Erlass von Verfügungen im Bereich der
Prämienverbilligung ist die SVA Aargau zuständig (vgl. §34 Abs.1
lit.a KVGG). Gegen Verfügungen der SVA Aargau kann innert
30Tagen seit Zustellung bei der SVA Aargau Einsprache erhoben
werden (§35 Abs.4 KVGG). Gegen Einspracheentscheide der SVA
Aargau kann innert 30Tagen seit Zustellung beim Versi
cherungsgericht des Kantons Aargau Beschwerde erhoben werden
(§35 Abs.5 KVGG). Das Einsprache und Beschwerdeverfahren
richtet sich nach den Bestimmungen des ATSG (vgl. §35 Abs.6
KVGG).
Die Anwendung der Vorschriften im Bereich der
Prämienverbilligung ist einem Durchführungsorgan der
Sozialversicherungen übertragen. Für die Beurteilung von
Beschwerden ist das kantonale Versicherungsgericht zuständig.
Dieses ist im Einzelfall gehalten, Erlassen die Anwendung zu ver
sagen, die Bundesrecht oder kantonalem Verfassungs oder Gesetzes
recht widersprechen (sog. inzidente oder konkrete Normenkontrolle
gemäss §95 Abs.2 KV und §2 Abs.2 VRPG; vgl. vorne
Erw.5.2.3). Insoweit können kantonale Vorschriften vorfrageweise
im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den bundesrechtlichen
Vorgaben zur individuellen Prämienverbilligung überprüft werden.

Entsprechende Urteile können – abgesehen von einer allfälligen
Präjudizwirkung – zur Folge haben, dass die Anwendung einer
Bestimmung zu unterlassen ist (vgl. EICHENBERGER, a.a.O., §95
N21). Insoweit ist eine vorfrageweise Überprüfung von
Erlassbestimmungen im Einzelfall möglich; dies gilt unabhängig
davon, dass das Dekret zur Prämienverbilligung die Höhe des
Kantonsbeitrags festlegt.
Damit besteht aus Sicht der kantonalen
Verfassungsgerichtsbarkeit weder eine Grundlage noch ein
Bedürfnis, das Dekret zur Prämienverbilligung der abstrakten
Normenkontrolle zu unterstellen.
(Anmerkung: Das Bundesgericht hat eine gegen diesen
Entscheid erhobene Beschwerde in öffentlich rechtlichen
Angelegenheiten mit Urteil vom 5.August 2020 [8C_233/2020]
abgewiesen.)
52 Rechtsverzögerung
Eine behördliche Frist von 30Tagen, um zum Gesuch um vorsorgliche
Massnahmen Stellung zu nehmen, verletzt das Verbot der
Rechtsverzögerung.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3.Kammer, vom
12.November 2020, in Sachen A. gegen Sozialkommission B. und
Departement Gesundheit und Soziales (WBE.2020.373).
Aus den Erwägungen
1.
Die Vorinstanz hat der Sozialkommission im Rahmen eines
ordentlichen Schriftenwechsels eine Frist von 30Tagen angesetzt,
um eine Beschwerdeantwort zu erstatten. Einen Entscheid über