ag_verwaltungsgericht · WBE.2015.22 · 2015-08-20 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 1. Kammer — WBE.2015.22

Art. 84 ff. DZV und § 37 VRPG 
- Zielsetzung der Übergangsbeiträge: Sicherstellung eines sozialverträglichen Übergangs vom alten zum neuen Direktzahlungssystem durch temporären Ausgleich der Beitragsdifferenzen (Erw. 1.1). 
- Berechnung der Übergangsbeiträge anhand des Basiswerts (Erw. 1.2–1.4) 
- Im von der Landwirtschaft Aargau verwendeten Programm AGRICOLA waren die Grundlagen für die Bestimmung des Basiswerts falsch hinterlegt, woraus zu hohe Übergangsbeiträge resultierten (Erw. 1.5 und 1.6). 
- Eine formell rechtskräftige Verfügung, worin zuhanden des Adressaten ein fehlerhaft ermittelter Basiswert festgelegt wurde, kann nach den Voraussetzungen von § 37 Abs. 1 VRPG widerrufen bzw. abgeändert werden (Erw. 3.1). 
- Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Korrektur des Basiswerts, der zu einer überhöhten Beitragszahlung zu Lasten anderer Beitragsberechtigten führen würde (Erw. 3.2). 
- Mangels nachteiliger Dispositionen geniesst der Beschwerdeführer keinen Vertrauensschutz, der einer Abänderung der Basiswertfeststellungsverfügung entgegenstünde (Erw. 3.3). 
- Der Rechtssicherheit ist in der vorliegenden Konstellation kein wesentliches Gewicht beizumessen (Erw. 3.4).

31 Art.84ff. DZV und §37 VRPG
Zielsetzung der Übergangsbeiträge: Sicherstellung eines sozialver
träglichen Übergangs vom alten zum neuen Direktzahlungssystem
durch temporären Ausgleich der Beitragsdifferenzen (Erw.1.1).
Berechnung der Übergangsbeiträge anhand des Basiswerts
(Erw.1.2–1.4)
Im von der Landwirtschaft Aargau verwendeten Programm
AGRICOLA waren die Grundlagen für die Bestimmung des Basis
werts falsch hinterlegt, woraus zu hohe Übergangsbeiträge resultier
ten (Erw.1.5 und 1.6).
Eine formell rechtskräftige Verfügung, worin zuhanden des Adressa
ten ein fehlerhaft ermittelter Basiswert festgelegt wurde, kann nach
den Voraussetzungen von §37 Abs.1 VRPG widerrufen bzw. abge
ändert werden (Erw.3.1).
Es besteht ein erhebliches öffentliches Interesse an der Korrektur des
Basiswerts, der zu einer überhöhten Beitragszahlung zu Lasten an
derer Beitragsberechtigten führen würde (Erw.3.2).
Mangels nachteiliger Dispositionen geniesst der Beschwerdeführer
keinen Vertrauensschutz, der einer Abänderung der Basiswertfest
stellungsverfügung entgegenstünde (Erw.3.3).
Der Rechtssicherheit ist in der vorliegenden Konstellation kein we
sentliches Gewicht beizumessen (Erw.3.4).
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1.Kammer, vom 20.August
2015 in Sachen A. gegen das Departement Finanzen und Ressourcen, Land
wirtschaft Aargau (WBE.2015.22).
Aus den Erwägungen
II.

1.
1.1.
Am 1.Januar 2014 trat im Zusammenhang mit der Agrarpolitik
14 17 die neue DZV Verordnung über die Direktzahlungen an die
Landwirtschaft vom 23. Oktober 2013 (Direktzahlungsverordnung,
DZV; SR 910.13) in Kraft und ersetzte die bisherige Verordnung
vom 7.Dezember 1998. Das System der Direktzahlungen wurde
durch die Agrarpolitik 14 17 komplett überarbeitet und neu gestaltet.
Die Wirksamkeit und Effizienz der Direktzahlungen sollten dadurch
verbessert werden, dass Massnahmen mit unspezifischer Zielausrich
tung durch zielgerichtete Instrumente ersetzt werden. Die früheren
tierbezogenen Beiträge wurden deshalb in die Versorgungssicher
heitsbeiträge umgelagert und werden neu als flächenbezogene Zah
lungen unter Voraussetzung eines Mindesttierbesatzes ausgerichtet.
Der allgemeine Flächenbeitrag wurde aufgehoben. Die dadurch frei
werdenden Mittel werden einerseits für den Ausbau der Direktzah
lungsinstrumente in Bereichen mit Ziellücken (insbesondere im Hin
blick auf Biodiversität, Landschaftsvielfalt und ökologische Fort
schritte) und andererseits für die Übergangsbeiträge eingesetzt.
Durch den Anstieg des Mittelbedarfs bei den zielorientierten Instru
menten im Lauf der Zeit wird sich im Gegenzug der Betrag, der für
die Übergangsbeiträge zur Verfügung steht, reduzieren. Die Über
gangsbeiträge sollen so einen sozialverträglichen Wechsel vom alten
auf das neue Direktzahlungssystem sicherstellen und innerhalb der
nächsten voraussichtlich acht Jahre auslaufen (Botschaft Nr.12.021
vom 1.Februar 2012 zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik in den
Jahren 2014–2017 [Agrarpolitik 2014–2017], in: BBl 2012 2075ff.,
S.2190ff., Ziff.2.3.1).
1.2.
Die in Art.84ff. DZV vorgesehenen Übergangsbeiträge sollen,
wie gesagt, die durch den Systemwechsel verursachten Beitragsdiffe
renzen reduzieren und damit einen sozialverträglichen Übergang si
cherstellen. Grundsätzlich wird der für die Übergangsbeiträge zur
Verfügung stehende Betrag aufgrund der unter altem Recht ausge
richteten allgemeinen Direktzahlungen gesamtschweizerisch verhält
nismässig auf die Betriebe verteilt. Massgebend sind die Direktzah

lungen der Jahre 2011–2013, wobei für jeden Betrieb dasjenige Jahr
mit den höchsten Beiträgen massgebend ist (Art.86 Abs.2 DZV).
Die Summe der Direktzahlungen ergibt im Verhältnis zu den zur Ver
fügung stehenden Mitteln den Verteilfaktor. Eine Korrektur erfolgt
allerdings dahingehend, dass von den altrechtlichen Direktzahlungen
die neuen Kulturlandschafts und Versorgungssicherheitsbeiträge,
mit Ausnahme des Sömmerungsbeitrags, abgezogen werden (Art.86
Abs.1 DVZ). Die Kulturlandschafts und Versorgungsbeiträge be
rechnen sich aufgrund der Flächen und Tierbestände desjenigen Jah
res, welches für die Bestimmung der altrechtlichen Direktzahlungen
ausschlaggebend ist. Für die Beitragsansätze ist dagegen das Jahr
2014 massgebend (Art.86 Abs.3 DZV). Erst nach dieser Korrektur
erfolgen die Berechnung des Verteilfaktors und die Aufteilung der
Mittel.
Die Differenz zwischen den altrechtlichen allgemeinen Direkt
zahlungen und den neuen Kulturlandschafts und Versorgungssicher
heitsbeiträgen, mit Ausnahme des Sömmerungsbeitrags, ergibt pro
Betrieb den Basiswert. Das gesamtschweizerische Total der Basis
werte im Verhältnis zu den insgesamt verfügbaren Mitteln ergibt den
Verteilfaktor. Basiswert pro Betrieb und Faktor ergeben wiederum
den Übergangsbeitrag für den einzelnen Betrieb. Die Übergangsbei
träge sind Teil der gesamten für die Direktzahlungen zur Verfügung
stehenden Mittel. Die Zunahme des Mittelbedarfs bei den leistungs
bezogenen Direktzahlungen wird die für die Übergangsbeiträge ver
fügbaren Mittel im Laufe der Zeit sinken lassen, wobei von einem
Zeithorizont von acht Jahren ausgegangen wird. Dementsprechend
wird der Faktor für die Berechnung jährlich angepasst werden (Bot
schaft Agrarpolitik 2014 2017, BBl20122075ff., S.2224f.,
Ziff.2.3.11).
1.3.
Die Korrektur bei der Berechnung des Basiswerts um die Kul
turlandschafts und Versorgungssicherheitsbeiträge ist dadurch be
gründet, dass die Übergangsbeiträge die Beitragsdifferenzen des Sys
temwechsels ausgleichen sollen. Wer neu (höhere) Kulturland
schafts und Versorgungssicherheitsbeiträge erhält, soll nicht zusätz
lich auch von höheren Übergangsbeiträgen profitieren. Um dieses

Ziel zu erreichen, ist für die Bestimmung der massgebenden Flächen
gemäss Art.86 Abs.3 DZV auf das massgebende Jahr der 3 Jahres
periode (2011–2013) abzustellen.
Flächen mit Biodiversitätsbeiträgen nach Art.55 DZV erhalten
beispielsweise bei den Versorgungssicherheitsbeiträgen einen redu
zierten Ansatz (Art.50 Abs.2 DZV). Würde nun bei der Berechnung
des Korrekturabzuges nach Art.86 Abs.1 DZV auf die Beitragsbe
rechtigung im Jahr 2014 abgestellt, wäre der entsprechende Korrek
turbetrag bei diesen Flächen tiefer, der Basiswert und damit auch der
Übergangsbeitrag höher, als wenn auf die Beitragsberechtigung nach
altem Recht abgestellt wird. Gleichzeitig profitieren diese Flächen
aber von den neuen Biodiversitätsbeiträgen und wären somit doppelt
begünstigt. Dies war nicht die Meinung des Gesetzgebers, weshalb,
wie erwähnt, die Beitragsberechtigung in der alten Periode massge
bend ist, nicht diejenige im Jahr 2014.
1.4.
Die Basiswerte nach Art.86 DZV für die Betriebe sowie die
ebenfalls zu bestimmende Standardarbeitskraft nach Art.93 DZV
wurden im Kanton Aargau durch das System AGRICOLA berechnet
und den Landwirten Mitte 2014 mitgeteilt, so auch dem Beschwerde
führer mit Verfügung vom 27.Juni 2014. Nachdem in der Folge
sämtliche Abrechnungen der Kantone beim Bund eingegangen wa
ren, stellte das BLW fest, dass in den AGRICOLA Kantonen zu
grosse Differenzen bei den festgesetzten Basiswerten im Vergleich zu
den aufgrund der Daten früherer Jahre erwarteten Zahlen bestanden.
Die Überprüfung der Daten ergab, dass den verfügten Basiswerten
falsche Detailzahlen zu Grunde lagen.
1.5.
Die Abklärungen des BLW deckten auf, dass die Grundlagen
für die Berechnung der Basiswerte und in der Folge auch der Über
gangsbeiträge im Programm AGRICOLA falsch hinterlegt waren.
Für die Bestimmung der Flächen, aufgrund welcher die neurechtli
chen Kulturlandschafts und Versorgungssicherheitsbeiträge errech
net werden, wurde nicht nur auf den Beitragsansatz, sondern auch
auf die Beitragsberechtigung im Jahr 2014 abgestellt. Dies führte
dazu, dass Streueflächen, Hecken, Feld und Ufergehölze, Buntbra

chen, Rotationsbrachen und Saum auf Ackerflächen fälschlicherwei
se, weil im Jahr 2014 nicht mehr beitragsberechtigt, nicht berück
sichtigt wurden. Für extensive Weiden wurde ausserdem ein zu tiefer
Ansatz (Fr.450.00 / ha anstatt Fr.900.00 / ha) verwendet. In der Fol
ge wurden die neurechtlichen Kulturlandschafts und Versorgungs
sicherheitsbeiträge zu tief berechnet (entscheidend wäre gewesen, ob
sie altrechtlich beitragsberechtigt waren bzw. gewesen wären), was
wiederum zu grosse Differenzen (altrechtliche Direktzahlungen ab
züglich neurechtliche Kulturlandschafts und Versorgungssicher
heitsbeiträge), zu hohe Basiswerte und damit zu hohe Übergangs
beiträge zur Folge hatte.
1.6.
Auch beim Beschwerdeführer führte diese ursprünglich falsche
Berechnung durch das Programm AGRICOLA zu einem zu hohen
Basiswert. In der korrigierten Version ergab sich im November 2014
ein Basiswert von Fr. 511.80 und somit keine Auszahlung von Über
gangsbeiträgen. Die Richtigkeit dieser Berechnung wird vom Be
schwerdeführer nicht bestritten. Ihm geht es vielmehr darum, dass
durch die Abteilung Landwirtschaft nicht korrekt kommuniziert wor
den sei. Zudem erachtet er es als unzulässig, dass eine rechtskräftige
Verfügung einfach wieder aufgehoben wurde.
2.
Gemäss §37 Abs.1 VRPG können Entscheide, die der Rechts
lage oder den sachlichen Erfordernissen nicht entsprechen, durch die
erlassende Behörde oder die Aufsichtsbehörde geändert oder aufge
hoben werden, wenn das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes über
wiegt. Vorbehalten bleiben nach §37 Abs.2 VRPG Entscheide, die
nach besonderen Vorschriften oder der Natur der Sache nicht oder
nur unter ganz bestimmten Voraussetzungen zurückgenommen wer
den können.
Im Unterschied zu Erkenntnissen von Zivil und Strafbehörden
und im Verwaltungsrecht tätigen Justizbehörden kommt Verwal
tungsverfügungen keine materielle Rechtskraft zu, sondern nur, aber
immerhin, Rechtsbeständigkeit, was bedeutet, dass sie – nur noch –
unter bestimmten Voraussetzungen einseitig aufgehoben oder zum

Nachteil des Adressaten abgeändert werden dürfen (PIERRE
TSCHANNEN/ULRICH ZIMMERLI/MARKUS MÜLLER, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 4.Aufl., Bern 2014, §31 N8f.). Wegen des Lega
litätsprinzips können Verwaltungsverfügungen nicht unumstösslich
sein (BGE100Ib299, Erw.2; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER,
a.a.O., §31 N21; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Zürich/
St.Gallen 2010, Rz.994).
Im Zusammenhang mit §37 Abs.2 VRPG kann ergänzend da
rauf hingewiesen werden, dass das Bundesgericht Fallgruppen von
grundsätzlich nicht widerrufbaren Verfügungen gebildet hat, bei wel
chen das Interesse am Fortbestand der Verfügung in der Regel höher
zu gewichten ist als das Interesse an der richtigen Durchsetzung des
objektiven Rechts. Grundsätzlich nicht widerrufbar sind Verfügun
gen namentlich, wenn
darin ein subjektives Recht begründet wurde oder
sie in einem Verfahren ergangen sind, in dem die sich gegen
überstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinan
der abzuwägen waren oder
der Private von einer eingeräumten Befugnis bereits Ge
brauch gemacht hat.
Auch in diesen Fällen kommt aber ein Widerruf dann in Frage,
wenn das entgegenstehende öffentliche Interesse besonders gewich
tig erscheint (vgl. BGE137I69, Erw.2.3; 121II273, Erw.1a/aa).
3.
3.1.
Der Basiswert wurde in der ursprünglichen Verfügung fehler
haft festgesetzt. Insbesondere aufgrund der Mitteilung des Vizedirek
tors des BLW vom 20.Oktober 2014 erscheint dies zweifellos erstellt
und wird vom Beschwerdeführer auch nicht ernsthaft bestritten.
Insofern ist die erste Voraussetzung eines Widerrufs gemäss §37
Abs.1 VRPG ("Entscheide, die der Rechtslage oder den sachlichen
Erfordernissen nicht entsprechen"), ohne weiteres erfüllt.
3.2.
Das öffentliche Interesse an der richtigen Rechtsanwendung ist
in concreto als hoch zu bewerten. Da für die Übergangsbeiträge pro

Jahr ein bestimmter Maximalbetrag zur Verfügung steht, der auf die
Kantone und weiter auf die berechtigten Betriebe verteilt wird, hat
eine falsche Berechnung in einem oder mehreren Kantonen mit zu
hohen Übergangsbeiträgen zur Folge, dass in den übrigen Kantonen
für die dortigen Betriebe weniger Geld zur Verfügung steht. Zudem
führt die ungleiche Anwendung der Verteilkriterien zu einer Un
gleichbehandlung der Betriebe. Die Nichteinhaltung der gesetzlichen
Vorgaben (Legalitätsprinzip) hat demnach weitreichende Konsequen
zen für unzählige anspruchsberechtigte Betriebe in der gesamten
Schweiz.
3.3.
3.3.1.
Der in Art.9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben
verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrau
ens u.a. – wie im vorliegenden Fall – in eine Verfügung. Vorausge
setzt ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft,
berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt
darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr
rückgängig machen kann (BGE137I69, Erw.2.5.1, mit weiteren
Hinweisen).
3.3.2.
Der Beschwerdeführer beantragt einerseits die Auszahlung der
ursprünglich berechneten Übergangsbeiträge. Bei einem Basiswert
von Fr.4'008.50 und einem Umrechnungsfaktor von 0,4724 für das
Jahr 2014 wären dies Fr.1'893.60 gewesen. Berücksichtigt man auch
die Auszahlungen in den folgenden Jahren (voraussichtlich ca. 8
Jahre), wobei diese Auszahlungen degressiv sein werden, ergibt sich
ein Gesamtbetrag, der nur geschätzt werden kann. Er dürfte aber
vermutlich bei rund Fr.8'000.00 bis Fr.12'000.00 liegen.
Der Beschwerdeführer macht anderseits geltend, die Abteilung
Landwirtschaft habe nicht korrekt kommuniziert, weshalb ein Wider
ruf der Verfügung nicht zulässig sei. Die von ihm telefonisch im De
zember 2014 angeforderten Belege für die angeblich "ungenaue Ar
beit des Programms AGRICOLA" habe er nie erhalten. Das BLW
habe ihm den Sachverhalt nicht so bestätigen können. Er sei zurück
an den Kanton verwiesen worden. In der Replik ergänzte der Be

schwerdeführer, der Vertreter des Kantons Aargau in der Fachgruppe
Betriebsberechnung habe es verpasst, den Beitragsberechnungsser
vice BBS 14 korrekt anzuwenden. Aus der Mail des Vizedirektors
des BLW vom 20.Oktober 2014 gehe klar hervor, dass nicht die
unterschiedliche Interpretation, sondern ein Versäumnis eines Ar
beitsgruppenmitglieds für den Fehler verantwortlich gewesen sei.
3.3.3.
Dem Beschwerdeführer wurde zwar mit Verfügung vom 27.Ju
ni 2014 der Basiswert für seinen Betrieb eröffnet. Dieser Basiswert
sagt aber noch nichts aus über den genauen Betrag, den der Be
troffene als Übergangsbeitrag erhalten wird. Dieser Betrag kann erst
errechnet werden, wenn dem BLW sämtliche Basiswerte aller Be
triebe in der Schweiz vorliegen. Erst gestützt auf diesen Gesamtwert
kann, im Verhältnis zu den zur Verfügung stehenden Mitteln, der Ver
teilfaktor festgelegt und anschliessend der individuelle Anspruch be
rechnet werden. Das BLW legt jeweils erst Ende Oktober diesen Fak
tor fest, nachdem ihm von den Kantonen sämtliche Basiswerte
gemeldet wurden. Die Verfügung vom 27.Juni 2014 hat somit noch
gar keinen (geldwerten) Anspruch des Beschwerdeführers begründet.
Folglich konnte er gestützt auf diese Verfügung noch kaum konkrete
Dispositionen tätigen; tatsächlich behauptet er auch nicht, solche ge
troffen zu haben. Insofern besteht von vornherein kein Anspruch des
Beschwerdeführers, in seinem Vertrauen in die ursprüngliche Festle
gung des Basiswerts geschützt zu werden.
3.3.4. (…)
3.4.
Der Grundsatz der Rechtssicherheit weist eine enge Verwandt
schaft mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes (vgl. hierzu
Erw.3.3 vorne) auf. Beide verlangen den Schutz der Privaten, die auf
eine bestimmte Rechtslage vertraut haben. Während aber der Ver
trauensschutz im Sinne des Grundsatzes von Treu und Glauben das
individuelle Vertrauen der Privaten schützt, das diese in einem kon
kreten Fall aus ganz bestimmten Gründen in ein Verhalten der Behör
den haben, dient die Rechtssicherheit dazu, allgemein die Vorausseh
barkeit, Berechenbarkeit und Beständigkeit des Rechts zu gewähr
leisten (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O, Rz.628).

In concreto stehen – letztlich nicht sehr bedeutende – finanzielle
Interessen auf dem Spiel. Zudem wurden diesbezüglich noch keine
konkreten Beträge, sondern nur die individuellen Berechnungsgrund
lagen verfügt. Der Rechtssicherheit ist insofern kein wesentliches
Gewicht beizumessen.

32 Sozialhilfe; Leistungen von privaten Hilfsorganisationen
Spenden und Unterstützungsleistungen privater Hilfsorganisationen
unterstehen der Meldepflicht; sie sind gemäss §11 Abs.2 SPV nur
als eigene Mittel anzurechnen, sofern die Ausgaben ansonsten über
den Grundbedarf zu decken sind.
Zweckgebundene Barspenden privater Hilfsorganisationen sind
grundsätzlich nicht als eigene Mittel anzurechnen, sofern sie für Aus
gaben ausserhalb des Grundbedarfs zugewendet werden; eine
Anrechnung kann bei zweckwidriger Verwendung erfolgen, wofür
die Sozialbehörde beweisbelastet ist.
Eine Grenze für die Nicht Anrechnung von Zuwendungen als eigene
Mittel bildet das Rechtsmissbrauchsverbot.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 10.Februar 2015 in Sa
chen A. und B. gegen Gemeinde C. und Departement Gesundheit und Soziales
(WBE.2014.135).
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Die Vorinstanzen werfen den Beschwerdeführern vor, sie hätten
von der Stiftung D. Leistungen im Betrag von Fr.13'275.35 erhalten
und diese Zuwendungen in Verletzung ihrer Melde und Mitwir
kungspflicht der Sozialbehörde nicht gemeldet. Bei den Zuwen
dungen handle es sich insbesondere um solche, welche von einer
unterstützten Person grundsätzlich aus dem Grundbedarf zu bezahlen
seien. Bei Leistungen, welche allenfalls von der Sozialhilfe als si
tuationsbedingte Leistungen übernommen werden, fehle es an einem
entsprechenden Gesuch der Beschwerdeführer, was diese zu vertre