ag_verwaltungsgericht · WNO.2023.1 · 2023-09-28 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WNO.2023.1


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WNO.2023.1 / sr / we
Art. 96
Urteil vom 28. September 2023
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichter Brandner
Verwaltungsrichterin Schircks
Verwaltungsrichterin Schöb-Talerico
Verwaltungsrichter Winkler
Gerichtsschreiberin Ruchti
Rechtspraktikant Brunschwiler
Gesuchsteller 1 A._____
Gesuchsteller 2 B._____
beide vertreten durch Dr. iur. Silja Meyer, Rechtsanwältin,
Bellerivestrasse 29, 8008 Zürich
Gesuchsgegner Kanton Aargau,
handelnd durch den Regierungsrat des Kantons Aargau,
Regierungsgebäude, 5000 Aarau
Gegenstand Normenkontrollbegehren betreffend § 35c Abs. 8 und § 36b Abs. 2 lit. a
des Gesetzes über die Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit
vom 6. Dezember 2005 (PolG)

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Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
Mit Beschluss vom 8. Dezember 2020 fügte der Grosse Rat des Kantons
Aargau die §§ 35c und 36b in das Gesetz über die Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit vom 6. Dezember 2005 (Polizeigesetz, PolG;
SAR 531.200) ein (AGS 2021/07-03). Die Bestimmungen traten nach Pub-
likation im Amtsblatt des Kantons Aargau vom 8. Januar 2021 (Publ.-
Nr. 00.011.780) und Ablauf der Referendumsfrist am 8. April 2021 per
1. Juli 2021 in Kraft.
B.
1.
A._____ und B._____ reichten am 24. April 2023 beim Verwaltungsgericht
ein Normenkontrollbegehren ein, mit den Anträgen in der Sache:
1.
Es seien die folgenden angefochtenen Bestimmungen des kantonalen Po-
lizeigesetzes (SAR 531.200) ersatzlos aufzuheben: § 35c Abs. 8 PolG/AG
sowie § 36b Abs. 2 lit. a PolG/AG.
2.
Unter Kosten- und Entschädigungsfolge (zzgl. MWST) zulasten des Be-
schwerdegegners bzw. der Staatskasse.
In prozessualer Hinsicht stellten A._____ und B._____ das Begehren um
Erteilung der aufschiebenden Wirkung des Normenkontrollbegehrens
gemäss § 74 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom
4. Dezember 2007 (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG;
SAR 271.200).
2.
Mit Stellungnahme vom 31. Mai 2023 beantragte der Regierungsrat hin-
sichtlich § 35c Abs. 8 PolG die Abweisung des Normenkontrollbegehrens.
Betreffend § 36b Abs. 2 lit. a PolG anerkannte er, dass die Bestimmung
gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht mit dem übergeordne-
ten Bundesrecht vereinbar sei. Es sei deshalb beabsichtigt, diese Unzu-
länglichkeit im weiteren Verlauf der derzeitigen Revision des PolG oder der
anstehenden Revision der PolV (Verordnung über die Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit vom 26. Mai 2021 [Polizeiverordnung;
SAR 531.211]) zu beseitigen. Entsprechend verzichte hier der Regierungs-
rat auf eine Antragsstellung.
3.
In der Replik vom 13. Juni 2023 hielten die Gesuchsteller an ihren Anträgen
fest und wiesen unter anderem darauf hin, dass der anerkanntermassen

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bundesrechtswidrige § 36b Abs. 2 lit. a PolG per sofort bzw. nicht erst im
Rahmen der laufenden Gesetzesrevision aufzuheben sei und der Miss-
stand – aufgrund der Schwere des Grundrechtseingriffs – erst recht nicht
mit einer Verordnungsänderung behoben werden könne.
4.
In der Duplik vom 5. Juli 2023 hielt der Regierungsrat ebenfalls an seinem
Antrag fest und widersprach der Auffassung der Gesuchsteller, dass sich
die Bundesrechtswidrigkeit von § 36 Abs. 2 lit. a PolG nicht mit Verord-
nungsbestimmungen beheben lasse.
5.
Die Gesuchsteler reichten am 11. Juli 2023 eine zusätzliche Stellungnah-
me ein.
C.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall am 28. September 2023 beraten und
entschieden.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
1.1.
Gemäss § 70 VRPG können Vorschriften verwaltungsrechtlicher Natur in
kantonalen Gesetzen, Dekreten und Verordnungen sowie in Erlassen von
Gemeinden, öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten dem Ver-
waltungsgericht jederzeit zur Prüfung auf ihre Übereinstimmung mit über-
geordnetem Recht unterbreitet werden.
1.2.
Gegenstand des vorliegenden Begehrens sind kantonale Gesetzesbestim-
mungen, die ein zulässiges Anfechtungsobjekt der prinzipalen bzw. ab-
strakten Normenkontrolle bilden.
1.3.
In inhaltlicher Hinsicht ist die Überprüfbarkeit im Rahmen der prinzipalen
Normenkontrolle auf Normen "verwaltungsrechtlicher Natur" beschränkt.
Nach der einschlägigen Rechtsprechung wird dabei vorausgesetzt, dass
die Rechtssätze von Verwaltungsbehörden (und nicht von zivil- oder straf-
richterlichen Behörden) unter Begründung eines Verwaltungsrechtspflege-
verhältnisses angewandt werden oder das Verwaltungsgericht im Klage-
verfahren gemäss §§ 60 ff. VRPG zuständig ist (Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 2004, S. 102 f.; 1996, S. 155 f.; Entscheide

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des Verwaltungsgerichts WNO.2018.1 vom 5. Dezember 2018, Erw. I/1.3,
und WNO.2012.3 vom 19. Februar 2014, Erw. I/1.3).
Die angefochtenen Gesetzesbestimmungen, die der Erkennung und Ver-
hinderung von Straftaten sowie der allgemeinen Gefahrenabwehr und da-
mit der Wahrung der öffentlichen Sicherheit (durch präventive Massnah-
men) dienen, sind verwaltungsrechtlicher Natur; dies im Gegensatz zu
strafprozessualen Bestimmungen, welche die Verfolgung und Sanktionie-
rung von begangenen Straftaten regeln und für die nach Art. 123 Abs. 1
der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom
18. April 1999 (BV; SR 101) eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes
mit nachträglich derogatorischer Kraft besteht (sog. konkurrierende Kom-
petenz). Zwar bleibt weiterhin Raum auch für kantonales Strafprozessrecht
in denjenigen Bereichen, in denen die Schweizerische Strafprozessord-
nung vom 5. Oktober 2007 (Strafprozessordnung, StPO; SR 312.0) die
Kantone zum Erlass von ergänzenden Regeln anhält (z.B. Art. 72 oder 424
StPO), sowie im Bereich des kantonalen (materiellen) Strafrechts, da die
StPO nur auf bundesrechtliche Straftaten anwendbar ist (TARKAN GÖKSU,
in: BERNHARD WALDMANN/EVA MARIA BELSER/ASTRID EPINEY [HRSG.],
Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, N. 9 f. zu Art. 123). Um
kantonales Strafprozessrecht, das im Kanton Aargau auf dem Gebiet des
Erwachsenenstrafrechts grundsätzlich im Einführungsgesetz zur Schwei-
zerischen Strafprozessordnung vom 16. März 2010 (EG StPO;
SAR 251.200) geregelt ist, wonach auch für die Verfolgung und Beurteilung
kantonaler Straftatbestände die Schweizerische StPO gilt (§ 1 Abs. 2), han-
delt es sich jedoch bei den hier angefochtenen §§ 35c und 36b PolG – wie
erwähnt – nicht, weil es darin eben nicht um die Verfolgung und Sanktio-
nierung, sondern vielmehr um die Erkennung und Verhinderung von Straf-
taten geht.
Angewandt werden diese Bestimmungen primär von der Polizei bzw. Kan-
tonspolizei, die insoweit keine strafprozessualen polizeilichen Aufgaben im
Sinne von § 2 EG StPO (Ermittlung von Straftaten unter der Aufsicht und
den Weisungen der Staatsanwaltschaft; vgl. Art. 15 StPO) wahrnimmt. An
der verwaltungsrechtlichen Natur von § 35c PolG ändert auch der Umstand
nichts, dass mit dem Zwangsmassnahmengericht eine strafrichterliche Be-
hörde (vgl. § 10 EG StPO) zum einen die Fortsetzung der präventiven ver-
deckten Fahndung nach 30-tägiger Dauer genehmigen (§ 35c Abs. 4 PolG)
und zum anderen zustimmen muss, wenn eine nachträgliche Mitteilung der
verdeckten Fahndung an die davon betroffene Person gemäss § 35c
Abs. 7 PolG unter den Voraussetzungen von § 35c Abs. 8 PolG ausnahms-
weise aufgeschoben oder unterlassen werden soll. Die Involvierung des
Zwangsmassnahmengerichts erklärt sich dadurch, dass sich diese richter-
liche Behörde aufgrund angeeigneter Fachkenntnisse auf diesem Gebiet
und im Hinblick auf eine hohe Kohärenz der Rechtsprechung am besten für

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die Überprüfung dieser Art von (Zwangs-)Massnahmen eignet (vgl. die Bot-
schaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom
12. Februar 2020 zur Änderung des Gesetzes über die Gewährleistung der
öffentlichen Sicherheit [Polizeigesetz, PolG], Bericht und Entwurf zur 1. Be-
ratung, 20.35, S. 58), nachdem zwischen strafprozessualen verdeckten
Fahndungen nach Art. 298a ff. StPO (zur Aufklärung von Verbrechen und
Vergehen) und präventiven verdeckten Fahndungen (zur Erkennung oder
Verhinderung von Straftaten) eine enge Verwandtschaft besteht und die
beiden Massnahmen, wenn auch mit unterschiedlicher Zielsetzung, gleich
ausgestaltet sind. Das macht aber die präventive verdeckte Fahndung noch
nicht zu einer strafprozessualen Massnahme. In den Vollzug der automati-
schen Fahrzeugfahndung nach § 36b PolG ist gar keine strafrichterliche
Behörde involviert; er obliegt ausschliesslich der Polizei.
2.
2.1.
Zum Antrag (auf prinzipale Normenkontrolle) ist befugt, wer durch die An-
wendung dieser Vorschriften in absehbarer Zeit in seinen schutzwürdigen
eigenen Interessen verletzt werden könnte (§ 71 VRPG). Schutzwürdig ist
ein Interesse, wenn der Antragsteller eine beachtenswerte Beziehung zur
Streitsache hat, so dass er durch eine möglicherweise falsche Rechtsan-
wendung in seiner Interessensphäre in höherem Masse als jedermann be-
troffen wird. Das bedeutet allerdings nicht, dass die Antragsbefugnis ent-
fällt, wenn von einem Erlass eine Vielzahl Kantonseinwohner in gleichem
Masse betroffen sind. Am schutzwürdigen Interesse fehlt es, wenn die Auf-
hebung der Norm dem Antragsteller keinerlei nennenswerte Vorteile
bringen oder keinen Nachteil von ihm abwenden kann. Im Gegensatz zum
Beschwerdeverfahren genügt eine virtuelle Betroffenheit. Verlangt ist ledig-
lich, dass die Anwendung der Norm in absehbarer Zeit schutzwürdige
Interessen des Antragstellers berühren könnte. Eine gewisse Wahrschein-
lichkeit hierfür reicht aus (MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Nor-
menkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwal-
tungsrechtspflege [vom 9. Juli 1968], Kommentar zu den §§ 38–72
aVRPG], Diss. Zürich 1998, N. 9 ff. zu § 69).
2.2.
Der Gesuchsteller 1 hat Wohnsitz und Arbeitsort im Kanton Aargau. Auf-
grund des ausgewiesenen Lebensmittelpunkts innerhalb des Kantonsge-
biets besteht eine gewisse Wahrscheinlichkeit, dass er früher oder später
von den angefochtenen Regelungen, insbesondere von einer automati-
schen Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung nach § 36b PolG, be-
troffen sein könnte. Der Gesuchsteller 2 mit Wohnsitz in Q._____ im Kanton
Zürich sagt von sich, dass er des Öfteren mit dem Auto im Kanton Aargau
unterwegs sei. Im Jahr 2018 sei er an der X-Strasse-Strasse in R._____
bereits einmal von einer Kontrollschilderkennungskamera erfasst worden.
Was damals noch zu einer strafrechtlichen Verurteilung geführt habe,

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dürfte heute gemäss der jüngsten bundesgerichtlichen Rechtsprechung
zum unzulässigen Einsatz solcher Kameras mangels genügender
gesetzliche Grundlage nicht mehr verwertet werden. Demnach ist auch in
Bezug auf den Gesuchsteller 2 von einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit
dafür auszugehen, dass die angefochtenen Regelungen auf ihn angewandt
werden könnten.
3.
Im Unterschied zur Verfahrensordnung vor dem Bundesgericht (vgl.
Art. 101 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni 2005
[Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110]) ist das kantonale Normen-
kontrollverfahren an keine Frist gebunden. Vorausgesetzt ist indessen,
dass das Rechtssetzungsverfahren materiell abgeschlossen ist. Dieses
Kriterium ist mit der Inkraftsetzung der angefochtenen Gesetzesbestim-
mungen per 1. Juli 2021 erfüllt (MERKER, a.a.O., § 68 N 46).
4.
Die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf das Normenkontrollbegehren ist einzutreten.
5.
Der prozessuale Antrag auf Erteilung der aufschiebenden Wirkung des
Normenkontrollbegehrens wird mit dem vorliegenden Endentscheid gegen-
standslos.
6.
Aufgrund der Bedeutung des vorliegenden Falls urteilt das Verwaltungsge-
richt in der Besetzung mit fünf Richtern (§ 3 Abs. 6 lit. c des Gerichtsor-
ganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR 155.200]).
II.
1.
Im prinzipalen Normenkontrollverfahren sind die anfechtbaren Normen ge-
mäss § 70 Abs. 1 VRPG auf ihre Verfassungs- und Gesetzmässigkeit hin
zu prüfen (AGVE 1992, S. 168; Botschaft des Regierungsrats des Kantons
Aargau an den Grossen Rat vom 14. Februar 2007 zum Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG]), 07.27
[nachfolgend: Botschaft VRPG], S. 81). Mit der Revision des VRPG änderte
sich die abstrakte Normenkontrolle dahingehend, dass die Überprüfung auf
kantonale Gesetze ausgedehnt wurde und die Erteilung der aufschieben-
den Wirkung durch den Spruchkörper des Verwaltungsgerichts und nicht
mehr durch den Präsidenten allein zu erfolgen hat (Botschaft VRPG, S. 81
und 83). Im Übrigen blieben die Bestimmungen über die Normenkontrolle
unverändert, weshalb Lehre und Rechtsprechung zu den §§ 68 ff. des Ver-
waltungsrechtspflegegesetzes vom 9. Juli 1968 (aVRPG) übernommen
werden können.

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2.
Im Gesuch um Normenkontrolle ist im Einzelnen darzulegen, welche kon-
krete Bestimmung überprüft werden soll und inwiefern übergeordnete Ge-
setzes- oder Verfassungsbestimmungen als verletzt betrachtet werden. Im
Verfahren um prinzipale Normenkontrolle muss sich das Verwaltungsge-
richt darauf beschränken, angefochtene Bestimmungen hinsichtlich der
vom Gesuchsteller ausdrücklich gerügten rechtlichen Mängel zu untersu-
chen. Zusätzlich ist es nur verpflichtet, damit aus der Natur der Sache un-
mittelbar zusammenhängende sowie offensichtliche, ins Auge springende
Verfassungs- oder Gesetzeswidrigkeiten zu berücksichtigen (AGVE 1988,
S. 108 ff.; 1986, S. 109; Entscheid des Verwaltungsgerichts WNO.2005.1–
4 vom 7. Dezember 2007, Erw. I/2). Die Prüfung der Verfassungs- und Ge-
setzmässigkeit von kantonalen Verordnungsbestimmungen umfasst alle
funktional übergeordneten kantonalen und bundesrechtlichen Regelungen,
einschliesslich die Verordnungen des Bundesrates (FEHLMANN-
LEUTWYLER, Die prinzipale Normenkontrolle nach aargauischem Recht,
Aarau und Frankfurt am Main 1988, S. 120 f.).
3.
Bei der Normenkontrolle wird ein Rechtssatz mit einem anderen Rechts-
satz verglichen; geprüft wird, ob der zu kontrollierende Rechtssatz der
Massstabsnorm entspricht (FEHLMANN-LEUTWYLER, a.a.O., S. 85 ff.), d.h.
ob übergeordnete Bestimmungen verletzt sind (AGVE 1992, S. 168; 1988,
S. 110). Bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im
Rahmen der abstrakten Normenkontrolle ist massgebend, ob der ange-
fochtenen Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemes-
sen werden kann, der sie mit dem angerufenen übergeordneten Recht ver-
einbar erscheinen lässt. Das Verwaltungsgericht hebt eine kantonale Norm
nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und gesetzeskonformen Aus-
legung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise
zugänglich bleibt. Dass ausnahmsweise mit rechtswidrigen Anwendungs-
fällen gerechnet werden muss, rechtfertigt eine Aufhebung nicht; solche
können sich immer ereignen. Zudem steht hier der Weg der vorfrageweisen
Überprüfung im jeweiligen Einzelfall zur Verfügung (AGVE 2004, S. 257;
2002, S. 165; BGE 143 I 137, Erw. 2.2; 140 I 2, Erw. 4; 137 I 31, Erw. 2 mit
Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts 2C_109/2017 vom 3. Juli 2018,
Erw. 3.3, und 1C_502/2015 vom 18. Januar 2017, Erw. 2; MERKER, a.a.O.,
§ 68 N 67 und 76 mit Hinweisen). Eine weitergehende Prüfung im Verfah-
ren der abstrakten Normenkontrolle kann dann angebracht sein, wenn die
Möglichkeit der inzidenten Prüfung einem Betroffenen den erforderlichen
Schutz nicht zu gewährleisten vermag (BGE 111 Ia 23, Erw. 2; zum

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Ganzen: Entscheid des Verwaltungsgerichts NO.2003.00002 vom 13. Au-
gust 2004, Erw. I/2b).
Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Gesetzesbestimmung auszugehen
und der Sinn nach den tradierten Auslegungsmethoden zu bestimmen.
Eine verfassungskonforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der
Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige
Wortsinn darf indes nicht durch eine verfassungskonforme Interpretation
beiseitegeschoben werden (BGE 131 II 697, Erw. 4.1; Urteil des Bundes-
gerichts 2C_109/2017 vom 3. Juli 2018, Erw. 3.3; FEHLMANN-LEUTWYLER,
a.a.O., S. 193).
4.
Im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle überprüft das Verwaltungs-
gericht die Rechtmässigkeit eines kantonalen Erlasses mit uneinge-
schränkter ("voller") Kognition. Zurückhaltung übt das Gericht bei der Auf-
hebung einer Norm (vgl. zur beschränkten Aufhebungspflicht MERKER,
a.a.O., § 49 N 5 und § 68 N 76). Diese institutionelle Zurückhaltung beruht
nicht wie beim Bundesgericht auf einer föderalistischen Rücksichtnahme
(vgl. dazu BGE 135 II 243, Erw. 2; 130 I 82, Erw. 2.1), sondern erfolgt aus
Gründen der Gewaltenteilung und der Verhältnismässigkeit (vgl. dazu
AGVE 1986, S. 106 ff., Erw. 4b).
5.
5.1.
Die von den Gesuchstellern angefochtenen Bestimmungen des Polizeige-
setzes lauten wie folgt:
§ 35c (Präventive verdeckte Fahndung) Abs. 8
Die Mitteilung gemäss Absatz 7 (Anmerkung der Redaktion: Die Kan-
tonspolizei teilt den betroffenen Personen spätestens mit Abschluss der
präventiven verdeckten Fahndung mit, dass nach ihnen verdeckt gefahn-
det worden ist) kann mit Zustimmung des Zwangsmassnahmengerichts
aufgeschoben oder unterlassen werden, wenn a) die Erkenntnisse nicht
zu Beweiszwecken verwendet werden, und b) der Aufschub oder die Un-
terlassung zum Schutz überwiegender öffentlicher oder privater Interessen
notwendig ist.
§ 36b (Automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung)
Abs. 2 lit. a
Der automatisierte Abgleich (Anmerkung der Redaktion: von automati-
siert erfassten Kontrollschildern von Fahrzeugen) ist zulässig mit polizeili-
chen Personen- und Sachfahndungsregistern.
5.2.
Die Gesuchsteller rügen die Unvereinbarkeit von § 35c Abs. 8 PolG mit
dem verfassungsmässig gewährleisteten Anspruch auf Schutz vor Miss-
brauch der eigenen persönlichen Daten gemäss Art. 13 Abs. 2 BV, dessen
Schutzzweck die informationelle Selbstbestimmung sei. Die bewusste

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Nichtmitteilung einer staatlichen Datenbearbeitung gestützt auf § 35c
Abs. 8 PolG stelle eine mustergültige Abkehr vom Grundsatz der informier-
ten Einwilligung (in die Datenbearbeitung) dar, womit das angerufene
Grundrecht ohne weiteres tangiert sei. Ebenso tangiert sei die Rechtsweg-
garantie nach Art. 29a BV, die sich über die Mindestanforderungen der
Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom
4. November 1950 (EMRK; SR 0.101) hinaus auch auf tatsächliches Ver-
waltungshandeln erstrecke. Schliesslich bedinge das Recht auf wirksame
Beschwerde nach Art. 13 EMRK einen effektiven und nicht bloss einen
theoretischen Rechtsschutz, der durch die Nichtmitteilung der präventiv
verdeckten Fahndung mangels Kenntnis der zuvor erfolgten Überwachung
faktisch verunmöglicht werde. Zwar existiere mit der angefochtenen Norm
die nach Art. 36 Abs. 1 BV erforderliche gesetzliche Grundlage im formel-
len Sinne für diese Grundrechtseingriffe. Auch seien die Eingriffe grund-
sätzlich durch ein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV
(Verhinderung von Vergehen und Verbrechen) gerechtfertigt. Jedoch er-
weise sich die angefochtene Regelung in mehrfacher Hinsicht als unver-
hältnismässig. Im zur Publikation vorgesehenen Urteil 1C_39/2021 vom
29. November 2022 habe das Bundesgericht eine inhaltlich identische Be-
stimmung (§ 36septies Abs. 4 Satz 2) im Solothurnischen Gesetz über die
Kantonspolizei vom 23. September 1990 (BGS 511.11) wegen Unverhält-
nismässigkeit aufgehoben (a.a.O., Erw. 6.3.2). Die diesbezüglichen Über-
legungen des Bundesgerichts seien auf die Beurteilung der Vereinbarkeit
von § 35c Abs. 8 PolG mit übergeordnetem Recht übertragbar. Auch hier
bestehe kein Anlass, die Mitteilung an die Betroffenen, dass gegen sie eine
verdeckte Fahndung erfolgt ist, aufzuschieben oder zu unterlassen und in-
soweit von der Regelung für die (strafprozessuale) verdeckte Fahndung
(zur Aufklärung von Vergehen oder Verbrechen) nach Art. 298a ff. StPO
abzuweichen, die einen solchen Mitteilungsausschluss nicht kenne. Zudem
bestehe bei verdeckten Fahndern (anders als bei verdeckten Ermittlern)
kaum ein Schutzbedürfnis (vor Enttarnung), und soweit ein solches den-
noch bestünde, lasse es sich mit milderen Massnahmen als mit dem Ver-
zicht auf die Mitteilung der Fahndung an die Betroffenen erreichen, bei-
spielsweise durch eine teilweise Beschränkung der Akteneinsicht.
5.3.
§ 36b Abs. 2 lit. a PolG greift aus Sicht der Gesuchsteller in schwerer Wei-
se in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 2 BV (informationelle Selbstbe-
stimmung) und Art. 13 Abs. 1 BV (allgemeine Privatsphäre) ein, indem die
automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (kurz: AFV)
Grundlage für Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile bilden und, weil sie
weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolge,
eine abschreckende Wirkung durch den sog. "chilling effect" (wesentliche
Hemmung der Selbstbestimmung durch das mit der Möglichkeit einer spä-
teren [geheimen] Verwendung von Daten einhergehende Gefühl der Über-
wachung) zeitigen könne. Im bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts

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1C_39/2021 vom 29. November 2022 sei eine wortgleiche Bestimmung
(§ 36octies Abs. 2 lit. a) im KapoG/SO ebenfalls aufgehoben worden. Dabei
habe das Bundesgericht den Anwendungsbereich jener Bestimmung, wel-
che den Abgleich mit jeglichen Personen- und Sachfahndungsregistern zu-
lasse, als zu weit erachtet, zumal sich dieser durch Anpassungen der Spe-
zialgesetzgebung ohne Revision des Polizeigesetzes erweitern lasse. Es
handle sich mithin um einen Blankettverweis, der bewirke, dass die AFV
auch in Bereichen zum Einsatz komme, in denen sie gar nicht erforderlich
sei, beispielsweise bei der Suche nach vermissten Personen, von denen
nicht zu erwarten sei, dass sie mit dem Auto unterwegs sind. Oder es liege
aus anderen Gründen eine Übermässigkeit der Datenbearbeitung vor, weil
in einem Bereich keine schwere Gefahr für die öffentliche Sicherheit und
Ordnung bestehe. Während der Einsatz der AFV in gewissen Fällen nicht
einmal in einem öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV liege,
fehle es in anderen Fällen an der Verhältnismässigkeit im Sinne von Art. 36
Abs. 3 BV eines solchen Einsatzes. Die pauschale Zulässigkeit des Daten-
abgleichs mit sämtlichen polizeilichen Personen- oder Sachfahndungsre-
gistern verstosse sowohl gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip als auch
gegen das Bestimmtheitsgebot (Art. 5 Abs. 1 BV). Hinzu komme, dass die
Löschung der erfassten Daten bei fehlender Übereinstimmung mit einer
Datenbank im Kanton Aargau erst nach 30 Tagen vorgesehen sei (§ 36b
Abs. 3 lit. a PolG), wohingegen im Kanton Solothurn solche Daten unver-
züglich zu löschen gewesen wären (§ 36octies Abs. 3 lit. a KapoG/SO), was
die Eingriffsintensität der aargauischen Regelung mit einer Vorratsdaten-
speicherung während 30 Tagen gegenüber dem vom Bundesgericht auf-
gehobenen solothurnischen Pendant sogar noch erhöhe. Es sei sodann
realistisch, dass die während 30 Tagen voraussetzungslos aufbewahrten
Daten aufgrund des in § 51a Abs. 1 lit. b PolG vorgesehenen Datenaus-
tauschs mit dem Bund und anderen Kantonen auch in deren Datenbanken
landeten. Eine Norm wie § 36 KapoG/SO, welche die Ausschreibung von
Personen zur Fahndung schon auf Gesetzesebene einschränke, fehle im
Kanton Aargau vollständig. Der Gesetzgeber begnüge sich hier mit einem
weitgehenden Pauschalverweis auf die Verordnungsstufe (§ 50 Abs. 3
PolG), was jedenfalls in Bezug auf besonders schützenswerte Personen-
daten unzulässig sei, aber im vorliegenden Verfahren nicht primärer Streit-
gegenstand bilde.
6.
6.1.
Gemäss Art. 13 Abs. 2 BV hat jede Person Anspruch auf Schutz vor Miss-
brauch ihrer persönlichen Daten. Entgegen der missglückten Formulierung
gewährleistet diese Bestimmung nicht bloss den Schutz vor Missbrauch
persönlicher Daten, sondern ein verfassungsmässiges Recht respektive
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung. Jede Person muss die
Möglichkeit haben, gegenüber einer fremden, staatlichen oder privaten
Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen zu können, ob

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und zu welchem Zweck diese Informationen bearbeitet und gespeichert
werden ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen
tatsächlich sind (BGE 147 I 103, Erw. 15.1; 145 IV 42, Erw. 4.2; 144 I 281,
Erw. 6.2; RAINER J. SCHWEIZER/LEA S. STRIEGEL, in: Bundesverfassung
St. Galler Kommentar, 4. Auflage 2023, N. 79 zu Art. 13). Der grundrecht-
liche Datenschutz umfasst jegliche Art der Bearbeitung personenbezoge-
ner Daten, worunter alle Angaben zu verstehen sind, die sich auf eine be-
stimmte oder bestimmbare Person beziehen, darunter Angaben über ad-
ministrative und strafrechtliche Verfolgungen bzw. Sanktionen, die zu den
sog. besonders schützenswerten Personendaten gehören (SCHWEIZER/
STRIEGEL, a.a.O., N. 85, 87 und 89 zu Art. 13). Teilgehalt und Grundpfeiler
des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung bildet das Recht auf Aus-
kunft über die eigenen personenbezogenen Daten. Das Auskunftsrecht ist
absolut unentbehrlich für die Verwirklichung des Persönlichkeitsschutzes
und unerlässlich für die Gewährleistung der damit zusammenhängenden
Rechte (Berichtigungs-, Löschungs- oder Unterlassungsansprüche). Diese
Ansprüche können ohne Kenntnis der gespeicherten Informationen nicht
ausgeübt und gerichtlich durchgesetzt werden. Das Auskunftsrecht gilt be-
dingungslos, setzt mithin keine Begründung und keinen besonderen Inte-
ressennachweis voraus (SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 101 f. zu
Art. 13). Eingeschränkt, verweigert oder aufgeschoben werden kann es
nach den Vorgaben von Art. 36 BV, wobei im Zweifelsfalle zugunsten des
Auskunftsrechts zu entscheiden ist (SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 105
und 107 zu Art. 13). Eine nachträgliche Information der Betroffenen über
die Datenbearbeitung ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Ge-
richtshofes für Menschenrechte (EGMR) zu Art. 8 EMRK auf jeden Fall er-
forderlich, spätestens nach Wegfall des Geheimhaltungsinteresses
(SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 108 zu Art. 13 mit Hinweisen).
Der hier angefochtene § 35c Abs. 8 PolG beinhaltet insofern einen Eingriff
in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung respektive das daraus
fliessende Auskunftsrecht, als unter gewissen Voraussetzungen (zum
Schutz überwiegender öffentlicher oder privater Interessen und falls die Er-
kenntnisse nicht zu Beweiszwecken verwendet werden) keine oder erst mit
zeitlichem Aufschub eine Mitteilung an die betroffene Person erfolgen soll,
dass gegen sie präventiv verdeckt gefahndet wurde. Darüber hinaus sind
nach zutreffender Argumentation der Gesuchsteller die Rechtsweggarantie
nach Art. 29a BV sowie das Recht auf wirksame Beschwerde nach Art. 13
EMRK tangiert. Art. 29a BV räumt jeder Person einen substanziellen An-
spruch auf eine tatsächlich wirksame gerichtliche Kontrolle der Rechts- und
Tatsachenfragen ein. Dabei darf der Gesetzgeber Ausnahmen vorsehen,
den Zugang zum Gericht aber weder in grundsätzlicher Weise ausschlies-
sen noch in unzumutbarer Weise erschweren (ANDREAS KLEY, in: Bundes-
verfassung St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 8 zu Art. 29a). Ohne eine Mit-
teilung, dass gegen sie präventiv verdeckt gefahndet wurde, kann sich die

- 12 -
betroffene Person nicht wirksam gegen die in Frage stehende Datenbear-
beitung, die einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbe-
stimmung darstellt, zur Wehr setzen, d.h. die Mitteilung über die präventiv
verdeckte Fahndung ist Voraussetzung für die Gewährung von effektivem
Rechtsschutz nach Art. 29a BV und Art. 13 EMRK (vgl. BGE 147 II 408,
Erw. 6.3; KLEY, a.a.O., N. 9 zu Art. 29a).
6.2.
6.2.1.
Mit dem angefochtenen § 35c Abs. 8 PolG besteht für die oben dargelegten
Grundrechtseingriffe eine gesetzliche Grundlage in einem formellen Ge-
setz. Einer solchen bedarf es gemäss Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV grundsätz-
lich auch, weil es sich bei den erwähnten Grundrechtseingriffen nur schon
aufgrund der Sensitivität der bearbeiteten Personendaten, aber auch auf-
grund der Form der Datenbeschaffung um einen schwerwiegenden Eingriff
handelt (vgl. SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 122 zu Art. 13).
6.2.2.
Die öffentliche Sicherheit sowie die Verbrechensbekämpfung können einen
Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung rechtfertigen
(SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 130 zu Art. 13). Allerdings sind solche In-
teressen spezifisch mit Bezug auf den Verzicht auf eine nachträgliche Be-
nachrichtigung der von einer präventiven verdeckten Fahndung betroffe-
nen Personen nur mit grosser Zurückhaltung anzunehmen, weil die Be-
nachrichtigungspflicht dazu dient, den Rechtsschutz der betroffenen Per-
sonen zu gewährleisten. Zudem wird dadurch das Risiko verringert, dass
die bei der verdeckten Präventivfahndung gewonnenen Beweise in einem
möglicherweise später eröffneten Strafverfahren für unverwertbar erklärt
werden. In BGE 140 I 381, Erw. 4.5.1, 4.5.2 und 4.5.3, jeweils in fine, hielt
das Bundesgericht dennoch dafür, dass Ausnahmen von der Benachrichti-
gungspflicht denkbar sind, um die Wirksamkeit und die Vertraulichkeit der
getroffenen Massnahmen zu wahren. Wesentlich kritischer beurteilte das
Bundesgericht Ausnahmen von der Benachrichtigungspflicht im von den
Gesuchstellern zitierten Urteil 1C_39/2021 vom 29. November 2022,
Erw. 6.3.2, unter Verweis auf Art. 298d StPO, der eine Mitteilung an die von
der verdeckten Fahndung (zum Zwecke der Strafverfolgung) betroffene
Person immer vorschreibe bzw. keine Ausnahmen zulasse. Ferner referen-
zierte das Bundesgericht auf Literaturstellen, wonach ein übergeordnetes
öffentliches Interesse am Aufschub oder am Verzicht auf die Benachrichti-
gung bei der verdeckten Fahndung zum Zwecke der Strafverfolgung kaum
denkbar sei, weil kein Risiko bestehe, dass sich eine verdeckt fahndende
Person einer grossen Gefahr aussetze, wenn ihre Identität bekannt werde.
Ein übergeordnetes Privatinteresse fehle in aller Regel, weil keine Privat-
personen in den Einsatz einbezogen würden, die besonders geschützt
werden müssten. Es seien – so das Bundesgericht weiter – keine öffent-

- 13 -
lichen oder privaten Interessen ersichtlich, welche anders als bei der ver-
deckten Fahndung im Rahmen der StPO den Aufschub oder das Unterlas-
sen der nachträglichen Mitteilung bei der präventiven verdeckten Fahndung
und die damit verbundene Einschränkung des Rechtsschutzes rechtferti-
gen könnten, zumal die Abgrenzung zwischen präventiver und repressiver
verdeckter Fahndung schwierig sei und eine Harmonisierung des Rechts-
schutzes daher nottue.
Eine derartige Verneinung von überwiegenden öffentlichen Interessen,
welche den Aufschub oder das Unterlassen der nachträglichen Mitteilung
der präventiven verdeckten Fahndung an die davon betroffene Person ge-
bieten können, geht überaus weit. In der Lehre ist umstritten, ob Art. 298d
StPO einen Verzicht auf die Mitteilung tatsächlich kategorisch ausschliesst
oder in begründeten Einzelfällen zulässt. So wird in der vom Bundesgericht
angeführten Literatur zum Teil auch die Meinung vertreten, dass die Mittei-
lung – in Analogie zur Regelung in Art. 283 Abs. 2 StPO betreffend Obser-
vation – auch bei der verdeckten Fahndung aufgeschoben oder ganz un-
terlassen werden könne, wenn erstens die durch die Fahndung gewonne-
nen Erkenntnisse nicht zu Beweiszwecken verwendet würden und zweitens
ein Aufschub oder Verzicht für den Schutz überwiegender privater oder
öffentlicher Interessen notwendig sei (THOMAS HANSJAKOB/UMBERTO
PAJAROLA, in: Kommentar zur schweizerischen Strafprozessordnung StPO,
3. Auflage 2020, N. 16 zu Art. 298d).
Begründet wird dieser Standpunkt wie folgt: Der Wortlaut von Art. 298d
StPO, der in Abs. 4 für die Mitteilung der verdeckten Fahndung die sinnge-
mässe Geltung von Art. 298 Abs. 1 und 3 StPO statuiere, nicht hingegen
von Art. 298 Abs. 2 StPO, welcher bei verdeckten Ermittlungen die Mög-
lichkeit zum Aufschub bzw. zur Unterlassung der Mitteilung vorsehe, spre-
che zwar für einen Ausschluss dieser Möglichkeit bei der verdeckten Fahn-
dung. Gegen diesen Ausschluss spreche jedoch einerseits der Bericht der
Rechtskommission des Nationalrats, worin festgehalten werde, dass die
Regelung in Art. 298d StPO in der Sache derjenigen für die verdeckte Er-
mittlung entspreche. Unterschiede ergäben sich daraus, dass eine ver-
deckte Fahndung keine Genehmigung des Zwangsmassnahmengerichts
erfordere (BBl 2012, S. 5600). Damit könne nur gemeint sein, dass in
Art. 298d Abs. 4 StPO deshalb nicht auf Art. 298 Abs. 2 StPO verwiesen
werde, weil dort (für die aufgeschobene oder unterlassene Mitteilung) eine
Genehmigung durch das Zwangsmassnahmengericht vorbehalten werde,
was für die verdeckte Fahndung nicht zutreffen könne, zumal es auch für
deren Anordnung keiner solchen bedürfe. Andererseits spreche der Ver-
gleich mit der verwandten Regelung der Observation, die in Art. 283 Abs. 2
StPO ebenfalls die Möglichkeit eines Aufschubs oder Verzichts der Mittei-
lung vorsehe, gegen die Auslegung, wonach Aufschub und Verzicht der
Mitteilung lediglich bei der verdeckten Fahndung nicht möglich sein sollen.

- 14 -
Schliesslich stimme der Sinn und Zweck der Bestimmungen über die ver-
deckte Fahndung mit demjenigen überein, der den Regelungen der ver-
deckten Ermittlung zugrunde liege. Mit beiden Massnahmen würden ver-
deckt mit Zielpersonen Kontakte geknüpft und Beweise gesammelt. Typi-
scherweise dürfte der verdeckte Ermittler (der sich gemäss Art. 285a StPO
im Gegensatz zum verdeckten Fahnder einer durch Urkunden abgesicher-
ten falschen Identität [Legende] bedient) sich dadurch einer grösseren Ge-
fahr aussetzen, aber es sei keineswegs so, dass dies auf den verdeckten
Fahnder nicht zutreffe. Deshalb könne auch der verdeckte Fahnder ein
schützenswertes Interesse an einem Aufschub oder einer Unterlassung der
Mitteilung haben. Für die Strafverfolgungsbehörde könne bei beiden Mass-
nahmen ein schützenswertes öffentliches Interesse an einem Aufschub
oder einer Unterlassung bestehen (HANSJAKOB/PAJAROLA, a.a.O., N. 15 zu
Art. 298d). Immerhin gehört zur Mitteilung der verdeckten Fahndung, dass
der davon betroffenen Person mitgeteilt wird, welcher ihrer Kontaktleute ein
verdeckt fahndender Polizeibeamter war. Auf Verlangen sind der betroffe-
nen Person auch ohne besonderen Interessennachweis Angaben zur Iden-
tität und zu den Personalien des verdeckten Fahnders zu machen
(HANSJAKOB/PAJAROLA, a.a.O., N. 14 zu Art. 298d).
Die Schutzbedürfnisse von verdeckten Fahndern lassen gewisse Zweifel
an der Haltung aufkommen, dass ein überwiegendes öffentliches Interesse
am Aufschub oder Unterlassen einer Mitteilung der verdeckten Fahndung
an die davon betroffene Person von vornherein und generell ausgeschlos-
sen werden kann. Allerdings ist dem Vortrag des Regierungsrats in den
Rechtsschriften nicht genügend zu entnehmen, in welchen Konstellationen
das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung oder am Aufschub der Mit-
teilung der präventiv verdeckten Fahndung (zum Schutz der Fahnder oder
der öffentlichen Sicherheit) das gewichtige Interesse der betroffenen Per-
son an effektivem Rechtsschutz zur Überprüfung der Massnahme überwie-
gen könnte. In der Gesuchsantwort, S. 2, begnügt sich der Regierungsrat
mit dem Hinweis, dass ein klassisches Beispiel für eine präventive ver-
deckte Fahndung der Abschluss von Scheinkäufen im Rahmen der Dro-
genfahndung sei. Es könne in diesem Zusammenhang ein gewichtiges öf-
fentliches Interesse für einen Aufschub oder eine Unterlassung der Mittei-
lung bestehen, um die präventive Tätigkeit der Kantonspolizei im Rahmen
der Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels nicht zu gefährden. Diese
sehr allgemein gehaltene Formulierung erweckt den Eindruck, dass im
grossen Stil, also nicht bloss ausnahmsweise wegen einer speziellen Ge-
fährdungssituation auf eine Mitteilung der präventiven verdeckten Fahn-
dung an davon betroffene Personen abgesehen werden könnte, um die
Effizienz der Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelhandels dadurch
zu gewährleisten, dass die Identität einer beschränkten Anzahl von ver-
deckt agierenden Drogenfahndern nicht aufgedeckt bzw. in den betreffen-
den Milieus allgemein bekannt wird. Um dies zu verhindern, müsste aber
entweder die Massnahme der präventiv verdeckten Fahndung nur sehr

- 15 -
sparsam eingesetzt oder des Öfteren auf eine Mitteilung der Fahndung an
die betroffenen Personen verzichtet werden, was nicht die Meinung einer
Ausnahmebestimmung sein kann, wie sie in § 35c Abs. 8 PolG konzipiert
ist. Vielmehr kämen nur sehr spezifische öffentliche Interessen zur Vermei-
dung von mehr oder weniger singulären Gefährdungssituationen als Ein-
schränkung des Auskunftsrechts der von einer präventiven verdeckten
Fahndung betroffenen Personen in Frage. Solche spezifischen Interessen
werden auch in der Duplik des Regierungsrats nicht hinreichend dargetan,
auch nicht in den Bereichen Kontakte zur organisierten Kriminalität, wo oh-
nehin die verdeckte Ermittlung im Vordergrund stehen dürfte, Menschen-
handel oder Kommunikation in Chat-Räumen zur Verhinderung von se-
xuellen Handlungen mit Kindern, wo die Bekanntgabe der Identität des ver-
deckten Fahnders dessen künftige Einsätze aufgrund der Anonymität in
solchen Chat-Räumen kaum beeinträchtigen dürfte.
6.2.3.
Selbst wenn aber trotz insoweit ungenügender Datenlage angenommen
würde, der durch § 35c Abs. 8 PolG bewirkte Eingriff in das Grundrecht auf
informationelle Selbstbestimmung sowie in die Rechtsweggarantien
(Art. 29a BV und Art. 13 EMRK) lasse sich durch nicht näher konkretisierte
überwiegende öffentliche oder private Interessen rechtfertigen, sodass sich
die angefochtene Bestimmung grundsätzlich verfassungskonform anwen-
den liesse, bliebe immer noch fraglich, ob der Grundrechtseingriff vor dem
Verhältnismässigkeitsgrundsatz standhält. Dieser setzt voraus, dass ein
Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung für das Erreichen des im
öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Ziels geeignet und erforder-
lich sowie für die Betroffenen hinsichtlich der Schwere der Einschränkung
zumutbar ist (BGE 147 I 346, Erw. 5.5; 143 I 403, Erw. 5.6.3; 138 I 331,
Erw. 7.4.3.1; SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 132 zu Art. 13). Während die
Geeignetheit der Einschränkung der Benachrichtigungspflicht über die prä-
ventiv verdeckte Fahndung an die davon betroffene Person für die Gewähr-
leistung der Sicherheit der verdeckt operierenden Fahnder und die Effizienz
der Verbrechensbekämpfung kaum umstritten sein dürfte, ist die Erforder-
lichkeit der Massnahme schon kritischer zu würdigen. Im Urteil 1C_39/2021
vom 29. November 2022, Erw. 6.3.2, weist das Bundesgericht darauf hin,
dass allfälligen überwiegenden Interessen an der Geheimhaltung der Iden-
tität des verdeckten Fahnders oder der verdeckten Fahnderin auch durch
eine Beschränkung des Akteneinsichtsrechts als mildere Massnahme
Rechnung getragen werden könnte, ohne den Rechtsschutz der von der
Fahndung betroffenen Person vollständig auszuschliessen. Die betroffene
Person würde alsdann nur noch darüber informiert, dass gegen sie ver-
deckt gefahndet wurde, wohingegen die Identität der verdeckt fahndenden
Person nicht offengelegt würde. Dadurch dürfte die Gefährdung der Effi-
zienz der präventiven verdeckten Fahndung zur Gewährleistung der öffen-
tlichen Sicherheit und zur Verbrechensbekämpfung zu einem wesentlichen

- 16 -
Teil entfallen. Dass allein die Bekanntgabe des Einsatzes dieses Fahn-
dungsmittels in einem konkreten Fall ausreichen würde, um dieses (in den
meisten Fällen) seiner Wirksamkeit zu berauben, wird vom Regierungsrat
wiederum nicht dargetan.
6.3.
In diesem Sinne ist darauf abzustellen, dass es mildere Massnahmen als
der in § 35c Abs. 8 PolG vorgesehene Aufschub oder Verzicht auf die Mit-
teilung der präventiven verdeckten Fahndung an die davon betroffene Per-
son gibt, mit denen sich das angestrebte Ziel der Sicherheit der verdeckten
Fahnder und der Effizienz der Verbrechensbekämpfung hinreichend errei-
chen lässt. Folglich greift § 35c Abs. 8 PolG übermässig in das Grundrecht
auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) und in die
Rechtsweggarantien (Art. 29a BV und Art. 13 EMRK) ein. Entsprechend ist
die angefochtene Norm als verfassungs- und konventionswidrig aufzuhe-
ben.
7.
7.1.
Einen weiteren Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestim-
mung (Art. 13 Abs. 2 BV), und zwar einen solchen schwerwiegender Art,
bewirkt § 36b Abs. 2 lit. a PolG, wonach automatisch erfasste Fahrzeug-
kontrollschilder mit nicht näher eingegrenzten polizeilichen Personen- und
Sachfahndungsregistern abgeglichen werden dürfen (BGE 146 I 11,
Erw. 3.2 f.; 143 I 147, Erw. 3.3; SCHWEIZER/STRIEGEL, a.a.O., N. 122 zu
Art. 13 BV). Erklärt wird die hohe Eingriffsintensität unter anderem durch
den von den Gesuchstellern beschriebenen "chilling effect". Die automati-
sche Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV) ermöglicht die
serielle und simultane Verarbeitung grosser und komplexer Datensätze in-
nert Sekundenbruchteilen, was insofern über die herkömmliche verkehrs-
technische Informationsbeschaffung und die Fahndungssysteme der bis-
herigen sicherheitspolizeilichen Gefahrenabwehr hinausgeht. Die Eingriffs-
intensität nimmt mit dem Zugriff und der Nutzung der Daten durch die zu-
ständigen Behörden erheblich zu. Namentlich die Kombination mit ander-
weitig erhobenen Daten und eine entsprechende Streuweite des Systems
können Grundlage für Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile bilden. Da-
bei gilt es zu berücksichtigen, dass der weder anlassbezogene noch auf-
grund eines konkreten Verdachts erfolgte Eingriff in die Grundrechte eine
abschreckende Wirkung zeitigen kann, indem mit einer (geheimen) späte-
ren Verwendung der Daten durch die Behörden gerechnet wird, was zu
einem Gefühl der Überwachung führen und die Selbstbestimmung hem-
men kann (BGE 146 I 11, Erw. 3.2 f.; 143 I 147, Erw. 3.3). Entsprechend
dürfte von dieser Überwachungs- und Fahndungsmassnahme auch das
Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV) betroffen sein,
welches die Verwirklichung und Weiterentwicklung der eigenen Persönlich-
keit und im Rahmen der Privatsphäre die freie Gestaltung des Lebens und

- 17 -
die Pflege von Beziehungen zu anderen Menschen unter Ausschluss des
Staates schützt. Dieser Schutz umfasst auch, dass der Einzelne beim Auf-
treten und Verweilen in der Öffentlichkeit nicht dem Gefühl dauernder Beo-
bachtung und Überwachung ausgesetzt wird, was einen negativen Einfluss
auf die psychische Integrität haben kann (vgl. STEPHAN BREITENMOSER, in:
Bundesverfassung St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 15, 22 und 24 zu
Art. 13). Und auch hier stellt sich die Frage nach einer genügenden gesetz-
lichen Grundlage und einem überwiegenden öffentlichen Interesse für sol-
che Grundrechtseingriffe sowie deren Verhältnismässigkeit.
7.2.
Im Urteil 1C_39/2021 vom 29. November 2022, Erw. 8.5.1, befand das
Bundesgericht bezüglich einer gleichlautenden Regelung im Solothurni-
schen Gesetz über die Kantonspolizei (§ 36octies Abs. 2 lit. a), der systema-
tische Abgleich der automatisch erfassten Fahrzeugkontrollschilder mit
nicht näher bestimmten polizeilichen Personen- und Sachfahndungsre-
gistern sei (trotz des Verweises der Behörden auf § 36 KapoG/SO mit einer
Liste von polizeilichen Personen- und Sachfahndungsregistern, die sich an-
geblich nicht beliebig erweitern lässt) zu weit gefasst und dementsprechend
zu wenig eingrenzbar (auch wegen möglicher Anpassungen durch Fremd-
änderungen in Spezialerlassen). Ein solcher Abgleich würde eine Vielzahl
von Fällen umfassen, für welche die Anordnung einer automatisierten (oder
automatischen) Fahrzeugfahndung entweder nicht erforderlich sei (z.B. in
den Fällen gemäss § 36 Abs. 1 lit. d [Ausschreibung von Minderjährigen
oder Personen unter Beistandschaft, wenn sie sich der elterlichen oder be-
hördlichen Aufsicht entziehen oder von einem ihnen zugewiesenen Pflege-
platz entweichen] oder § 36 Abs. 1 lit. e [Ausschreibung von vermissten
Personen], wenn keine Anhaltspunkte dafür bestünden, dass die entwiche-
ne oder vermisste Person mit einem Auto unterwegs sein könnte), oder
übermässig wäre, weil keine hinreichend schwere Gefahr für die öffentliche
Sicherheit und Ordnung vorliege (z.B. beim Abgleich mit dem Register der
Personen, denen gemäss § 36 Abs. 1 lit. c eine amtliche Verfügung oder
ein amtlicher Entscheid zugestellt werden müsse). Bestehe ausnahmswei-
se ein erhebliches öffentliches Interesse an der Zustellung eines Ent-
scheids (z.B. im Falle eines Sicherungsentzugs des Führerausweises), be-
dürfe es dafür nicht des Abgleichs mit dem betreffenden vollständigen Re-
gister, sondern es genüge ein Fahndungsauftrag im Einzelfall nach der
Kennzeichennummer der konkret betroffenen Person. § 36octies Abs. 2 lit. a
KapoG/SO genüge daher – auch in Verbindung mit § 36 Abs. 1 KapoG/SO
– nicht, um den Anwendungsbereich der automatisierten Fahrzeugfahn-
dung mit genügender Bestimmtheit einzuschränken bzw. die Verhältnis-
mässigkeit der Massnahme sicherzustellen, und sei insofern mangels ge-
nügender Bestimmtheit bzw. zufolge Unverhältnismässigkeit (des Grund-
rechtseingriffes) aufzuheben. Es werde Aufgabe des Gesetzgebers sein,
diese Bestimmung auf diejenigen Personen- und Sachfahndungsregister
zu begrenzen, mit denen aufgrund der Schwere der drohenden Gefahr oder

- 18 -
des erheblichen Gewichts der öffentlichen Interessen ein Abgleich erfor-
derlich und verhältnismässig (im engeren Sinne) sei.
7.3.
Nicht anders präsentiert sich die Rechtslage mit Bezug auf den hier ange-
fochtenen § 36b Abs. 2 lit. a PolG, der im Vergleich mit der vom Bundes-
gericht aufgehobenen solothurnischen Regelung eher noch weniger ein-
grenzt, mit welchen polizeilichen Personen- und Sachfahndungsregistern
die automatisch erfassten Fahrzeugkontrollschilder abgeglichen werden
dürfen. Die daraus resultierende Verfassungs- bzw. Bundesrechtswidrig-
keit von § 36b Abs. 2 lit. a PolG wird denn vom Regierungsrat auch aner-
kannt. Soweit der Regierungsrat vorbringt, er beabsichtige, die Vorgaben
des Bundesgerichts im Rahmen der pendenten Revision des PolG noch
aufzunehmen oder diesen im Rahmen der anstehenden Revision der PolV
Rechnung zu tragen, ist ihm zunächst entgegenzuhalten, dass die laufende
Revision des PolG noch nicht abgeschlossen ist (die erste Lesung im Gros-
sen Rat erfolgte am 13. Juni 2023). Auf diese Weise besteht zwar noch die
Möglichkeit, die Verfassungskonformität von § 36b Abs. 2 lit. a PolG durch
eine nähere Eingrenzung der polizeilichen Personen- und Sachfahndungs-
register, mit denen automatisch erfasste Fahrzeugkontrollschilder abgegli-
chen werden dürfen, im betreffenden Gesetzgebungsverfahren herzustel-
len. Dies lässt sich allerdings auch dadurch bewerkstelligen, dass § 36b
Abs. 2 lit. a PolG im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrol-
le vom Verwaltungsgericht aufgehoben wird. Daran haben die Gesuchstel-
ler, die schon vor einer allfälligen Gesetzesänderung mit ungewissem Zeit-
punkt des Inkrafttretens von einer verfassungswidrigen Fahrzeugfahndung
und Verkehrsüberwachung betroffen sein könnten, ein ausgewiesenes In-
teresse.
Ob sich die Verfassungskonformität von § 36b Abs. 2 lit. a PolG aus-
schliesslich mit einer Anpassung der PolV herstellen liesse, ist mit Blick auf
die Ausführungen des Bundesgerichts in BGE 146 I 11, Erw. 3.3, eher frag-
lich. Dort heisst es nämlich, dass konkretisierende Ausführungs- und Voll-
zugsbestimmungen wie etwa Einzelheiten zur Datenaufnahme und Daten-
löschung mit einer entsprechenden Delegationsnorm im Gesetz in einer
Verordnung des Regierungsrats geregelt werden dürften. Es sei jedoch er-
forderlich, dass speziell die Reichweite des Datenabgleichs im Gesetz
sachbezogen eingegrenzt wird (Erw. 3.3.2); denn von dieser hängt letztlich
primär ab, ob die als schwerwiegender Grundrechtseingriff zu qualifizieren-
de Fahndungs- und Überwachungsmassnahme nach Massgabe von
Art. 36 BV zulässig ist. Hingegen können die Dauer der Fahn-
dung/Überwachung samt deren Fortsetzung, die Aufbewahrungsdauer,
Löschung und Weitergabe der gesammelten Daten (an Behörden des Bun-
des oder anderer Kantone) sowie die Kontrollmechanismen zur Aufsicht
und Sicherstellung der Rechtmässigkeit des Vollzugs unter Umständen
auch in einer Ausführungs- und Vollzugsverordnung geregelt werden (vgl.

- 19 -
Urteil des Bundesgerichts 1C_39/2021 vom 29. November 2022,
Erw. 8.3.2, 8.9.3 und 8.11.4). Der vom Regierungsrat angerufene, naturge-
mäss sehr allgemein formulierte § 7a PolG dürfte dabei jedoch kaum als
genügende Delegationsnorm herhalten, solange das PolG die Grundzüge
der AFV nicht selber regelt, zu denen insbesondere die Reichweite des Da-
tenabgleichs gehören dürfte. Abgesehen davon lässt sich nur mit Verord-
nungsbestimmungen, die bereits in Kraft sind, sicherstellen, dass das Über-
wachungssystem insgesamt, bei der gebotenen Gesamtschau, mit Art. 13
BV und Art. 8 EMRK (Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens)
vereinbar ist. Solange also einschränkende Verordnungsbestimmungen –
wie hier – der Einführung harren, von denen zudem noch ungewiss ist, ob
sie die Verfassungskonformität der AFV bewirken können, darf gestützt auf
§ 36b Abs. 2 lit. a PolG kein Abgleich von automatisch erfassten Fahrzeug-
kontrollschildern mit unter diese Bestimmung fallenden polizeilichen Fahn-
dungsregistern erfolgen (Urteil des Bundesgerichts 1C_39/2021 vom
29. November 2022, Erw. 8.11.4), was durch die Aufhebung der Norm im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle am wirkungsvollsten gewähr-
leistet ist.
8.
Zusammenfassend lassen sich die angefochtenen Bestimmungen des
PolG (§ 35c Abs. 8 und § 36b Abs. 2 lit. a) nicht mit übergeordnetem Recht
vereinbaren, indem sie übermässige Eingriffe in verfassungsmässige
Rechte bzw. Garantien (informationelle Selbstbestimmung [Art. 13 Abs. 1
BV], Rechtsweggarantien [Art. 29a BV und Art. 13 EMRK), Schutz der Pri-
vatsphäre [Art. 13 Abs. 1 BV und Art. 8 EMRK]) zulassen, die im Falle von
§ 36b Abs. 2 lit. a PolG überdies einer genügenden bzw. genügend be-
stimmten gesetzlichen Grundlage entbehren. Demzufolge sind die beiden
Bestimmungen in Gutheissung des vorliegenden Normenkontrollbegeh-
rens ersatzlos aufzuheben. Die Aufhebung dieser Bestimmungen hat keine
ungeregelten Zustände zur Folge, die nach § 73 Abs. 2 VRPG eine vom
Verwaltungsgericht zu erlassende Übergangsordnung erheischen würden.
Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist zu veröffentlichen (§ 73 Abs. 3
VRPG). Massgebend dafür sind § 2 und § 3 Abs. 2 lit. b des Gesetzes über
die amtlichen Publikationsorgane vom 3. Mai 2011 (Publikationsgesetz,
PuG; SAR 150.600).
III.
1.
In Normenkontrollverfahren sind die Kostenbestimmungen des Beschwer-
deverfahrens analog anwendbar (§§ 73 Abs. 4 und 75 VRPG). Die Gesuch-
steller obsiegen, weshalb die Verfahrenskosten auf die Staatskasse zu
nehmen sind und der Kanton Aargau ihnen die Parteikosten zu ersetzen
hat (§ 31 Abs. 2 und § 32 Abs. 2 VRPG).

- 20 -
2.
Die Gesuchsteller haben zum Streitwert keine Angaben gemacht; tatsäch-
lich fehlt ihnen ein aktuelles vermögenswertes Interesse. Sie gehen selber
von einer nicht vermögensrechtlichen Streitigkeit aus. Ein Streitwert ist
offensichtlich nicht gegeben.
Gemäss § 8a Abs. 3 des Dekrets über die Entschädigung der Anwälte vom
10. November 1987 [Anwaltstarif; SAR 291.150] ist in diesen Fällen der
Parteikostenersatz gemäss den §§ 3 Abs. 1 lit. b und 6 ff. des Anwaltstarifs
zu bestimmen. Der Aufwand der Vertreterin der Gesuchsteller war gering
(für die Ausarbeitung des Normenkontrollgesuchs macht sie einen Aufwand
von 12,5 h geltend [Normenkontrollgesuch, S. 13] und die Replik sowie die
Stellungnahme vom 11. Juli 2023 waren sehr kurz), die Schwierigkeit des
Verfahrens war (insbesondere aufgrund der jüngsten Rechtsprechung des
Bundesgerichts) unterdurchschnittlich und dessen Bedeutung – obwohl es
sich um ein Normenkontrollverfahren handelte – höchstens leicht über-
durchschnittlich (insbesondere auch aus Sicht der Gesuchsteller selber).
Insgesamt rechtfertigt sich ein Grundansatz unterhalb des in § 3 Abs. 1
lit. b Anwaltstarifs vorgesehenen Mittelwerts von Fr. 7'975.00 im Betrag von
Fr. 6'000.00. Der Zuschlag für die zusätzlichen Rechtsschriften (§ 6 An-
waltstarif) wird durch den Abzug für die fehlende Verhandlung kompensiert.
Mit den Auslagen (Pauschale von 3%) und der Mehrwertsteuer ist ein Par-
teikostenersatz von aufgerundet Fr. 6'660.00 angemessen.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
In Gutheissung des Normenkontrollbegehrens werden die §§ 35c Abs. 8
und 36b Abs. 2 lit. a PolG in der Fassung vom 8. Dezember 2020 aufgeho-
ben.
2.
Der Regierungsrat wird angewiesen, innert 30 Tagen seit der Zustellung
des vorliegenden Entscheids Ziffer 1 des Urteilsdispositivs im Amtsblatt des
Kantons Aargau und in der AGS zu veröffentlichen und dem Verwaltungs-
gericht die Publikation zukommen zu lassen.
3.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten gehen zu Lasten des Kan-
tons.

- 21 -
4.
Der Kanton Aargau wird verpflichtet, den Gesuchstellern die vor Verwal-
tungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von Fr. 6'660.00 zu er-
setzen.
Zustellung an:
die Gesuchsteller (Vertreterin)
den Regierungsrat
Aarau, 28. September 2023
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Michel Ruchti