ag_verwaltungsgericht · WBE.2020.116 · 2023-12-05 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2020.116


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2020.116 / ME / we
(2019-000300)
Art. 116
Urteil vom 5. Dezember 2023
Besetzung Verwaltungsrichter Michel, Vorsitz
Verwaltungsrichterin Dambeck
Verwaltungsrichter Leibundgut
Gerichtsschreiber Meier
Beschwerde- A._____ AG
führerin vertreten durch Dr. iur. Peter Heer, Rechtsanwalt, Stadtturmstrasse 19,
5401 Baden
gegen
Einwohnergemeinde Q._____
handelnd durch den Gemeinderat
dieser vertreten durch Dr. Beat Ries, Rechtsanwalt,
Bleichemattstrasse 43, 5001 Aarau
Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt,
Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, Buchenhof, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Teiländerung Bau- und
Nutzungsordnung "B"
Entscheid des Regierungsrats vom 20. März 2019

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Die "Nutzungsplanung Siedlung Teiländerung 'B'" der Gemeinde Q._____
lag vom 31. August bis zum 1. Oktober 2018 öffentlich auf.
Im kantonalen Amtsblatt vom 31. August 2018 wurde die öffentliche Auf-
lage wie folgt publiziert:
Öffentliche Auflage der Teiländerungen Bauzonenplan "B" und
"Erweiterung Sondernutzungsplanpflicht B" sowie Teiländerung Bau- und
Nutzungsordnung "B"
Koordinatenschwerpunkt gemäss Landeskarte XXX
Nach Abschluss des Mitwirkungsverfahrens und der kantonalen Vorprü-
fung werden die Entwürfe gemäss § 24 Abs. 1 BauG öffentlich aufgelegt.
Die Entwürfe mit Erläuterungen und der Vorprüfungsbericht liegen vom
31. August bis 1. Oktober 2018 auf der Gemeindeverwaltung auf und
können während der Bürozeit eingesehen werden.
Wer ein schutzwürdiges Interesse hat, kann innerhalb der Auflagefrist Ein-
wendungen erheben. (…)
2.
Im Rahmen dieser Nutzungsplanungsrevision wurde unter anderem der
bisherige § 10 Abs. 5 der Bau- und Nutzungsordnung vom 7. Dezember
2006 (BNO) betreffend die Gewerbezone G, lautend:
5Für die Erstellung von Einkaufszentren und Fachmärkten muss für die
Sicherstellung einer genügenden Erschliessung ein entsprechender Er-
schliessungsplan erstellt bzw. überarbeitet werden.
wie folgt abgeändert:
5Die Erstellung von Einkaufszentren und Fachmärkten ist nicht zulässig.
Davon ausgenommen sind Fabrikläden, Ausstellungsflächen und ver-
gleichbare Einrichtungen, welche in direktem Zusammenhang mit der ge-
werblichen Grundnutzung stehen.
3.
Die Einwohnergemeindeversammlung Q._____ beschloss am 4. Dezem-
ber 2018 die Nutzungsplanungsrevision samt der Änderung von § 10
Abs. 5 BNO betreffend die Gewerbezone G.
Im kantonalen Amtsblatt vom 18. Januar 2019 wurde der Beschluss wie
folgt publiziert:

- 3 -
Gemeinde Q._____
Teiländerung der Bau- und Nutzungsordnung "B" und Teiländerung
Bauzonenplan "Erweiterung Sondernutzungsplanpflicht B"
Die Gemeindeversammlung hat am 4. Dezember 2018 beschlossen:
− Teiländerung der Bau- und Nutzungsordnung "B" und
Teiländerung Bauzonenplan "Erweiterung Sondernutzungsplan-
pflicht B" gemäss Landeskarte YYY in Übereinstimmung mit der
öffentlichen Auflage
Nach unbenütztem Ablauf der Referendumsfrist wurde dieser Beschluss
rechtsgültig.
Wer ein schutzwürdiges eigenes Interesse hat, kann gegen diesen Be-
schluss innert einer nicht erstreckbaren Frist von 30 Tagen seit der amt-
lichen Publikation im Amtsblatt beim Regierungsrat des Kantons Aargau,
Regierungsgebäude, 5001 Aarau, Beschwerde führen.
(…)
4.
Der Regierungsrat genehmigte die "Nutzungsplanung Siedlung Teilände-
rung 'B'" am 20. März 2019 (RRB Nr. 2019-000300).
Der Genehmigungsentscheid wurde im kantonalen Amtsblatt vom 29. März
2019 wie folgt publiziert:
Genehmigung von Nutzungsplänen
Der Regierungsrat hat an seiner Sitzung vom 20. März 2019 nachstehen-
den Nutzungsplan genehmigt:
Gemeinde Q._____; Nutzungsplanung Siedlung Teiländerung "B"
Rechtsmittelbelehrung:
(…)
B.
Die A._____ AG, R._____, ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. aaa und bbb
in Q._____. Diese befinden sich in der Gewerbezone G und örtlich weit
entfernt vom Gebiet "B".
Gemäss eigener Darstellung der A._____ AG erfuhr sie erst an einer
Sitzung vom 16. März 2020 von der erfolgten Änderung von § 10 Abs. 5
BNO.
C.
1.
Mit Eingabe vom 14. April 2020 erhob die A._____ AG Beschwerde beim
Verwaltungsgericht mit folgenden Anträgen:
1. Es sei festzustellen, dass der Beschluss der Gemeindeversamm-
lung Q._____ vom 4. Dezember 2018 über die Teiländerung der
Bau- und Nutzungsordnung "B" und deren Genehmigung durch
den Regierungsrat (RRB Nr. 2019-000300) vom 20. März 2019
(einzig) in Bezug auf die Änderung von § 10 Abs. 5 BNO
(Gewerbezone G) nichtig sind.

- 4 -
2. Eventualiter sei der Beschluss des Regierungsrats Nr. 2019-
000300 vom 20. März 2019 in Bezug auf die Änderung von § 10
Abs. 5 BNO Q._____ aufzuheben.
Der Beschluss der Gemeindeversammlung Q._____ vom 4. De-
zember 2018 über die Teiländerung der Bau- und Nutzungsord-
nung "B" in Bezug auf die Änderung von § 10 Abs. 5 BNO
(Gewerbezone G) sei aufzuheben oder es sei der Regierungsrat
anzuweisen, diesen Beschluss der Gemeindeversammlung aufzu-
heben.
3. Subeventuell seien der Beschluss der Gemeindeversammlung
Q._____ vom 4. Dezember 2018 über die Teiländerung der Bau-
und Nutzungsordnung "B" und deren Genehmigung durch den
Regierungsrat (RRB Nr. 2019-000300) vom 20. März 2019 in
Bezug auf die Änderung von § 10 Abs. 5 BNO (Gewerbezone G)
aufzuheben und es sei § 10 Abs. 5 BNO sinngemäss wie folgt neu
zu formulieren: "Die Erstellung von Verkaufsflächen bis zu einer
Grösse von 3'000 m2 ist zulässig." oder "Auf den Parzellen aaa
und bbb ist die Erstellung von Verkaufsflächen bis zu einer Grösse
von 3'000 m2 zulässig."
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inkl. MwSt.).
5. Das Beschwerdeverfahren sei zu sistieren.
2.
In der Folge wurde das verwaltungsgerichtliche Verfahren auf übereinstim-
menden Antrag der Parteien hin bis zum 31. August 2020 sistiert. Die
Sistierung wurde mehrfach verlängert und mit Verfügung vom 2. Mai 2023
aufgehoben.
3.
Mit Beschwerdeantwort vom 24. Mai 2023 beantragte das Departement
Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsabteilung, namens des Regie-
rungsrats:
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde seien die Beschlüsse der Ge-
meindeversammlung Q._____ vom 4. Dezember 2018 und des Regie-
rungsrats vom 20. März 2019 (RRB 2019-000300) in Bezug auf § 10
Abs. 5 BNO aufzuheben und die Einwohnergemeinde Q._____ anzuwei-
sen, das Planungsverfahren hinsichtlich der fraglichen Bestimmung nach
Massgabe der nachstehenden Erwägungen zu wiederholen.
Im Übrigen sei die Beschwerde abzuweisen.
4.
Die Einwohnergemeinde Q._____ stellte in der Beschwerdeantwort vom
31. Mai 2023 folgende Begehren:
1. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 14. April 2020 sei abzu-
weisen, soweit darauf eingetreten werden darf.

- 5 -
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Be-
schwerdeführerin.
5.
In der Replik vom 12. Juni 2023 hielt die Beschwerdeführerin an ihren An-
trägen in der Beschwerde vom 14. April 2020 fest.
6.
Die Einwohnergemeinde Q._____ hielt in der Duplik vom 16. August 2023
an ihren Anträgen in der Beschwerdeantwort vom 31. Mai 2023 fest.
7.
Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkularweg ergangen (§ 7 des Ge-
richtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG;
SAR 155.200]).
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Kantonale Genehmigungsentscheide über kommunale Nutzungsplanun-
gen können innert 30 Tagen seit der amtlichen Publikation mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht angefochten werden, das sie auf ihre Rechtmäs-
sigkeit prüft (§ 28 Satz 1 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-
sen vom 19. Januar 1993 [Baugesetz, BauG; SAR 713.100]).
2.
2.1.
Gemäss § 28 BauG beträgt die Frist für die Verwaltungsgerichts-
beschwerde 30 Tage seit der amtlichen Publikation. Der regierungsrätliche
Genehmigungsentscheid wurde am 29. März 2019 im kantonalen Amts-
blatt veröffentlicht. Die Beschwerde wurde mit Postaufgabe vom 14. April
2020 und damit deutlich nach Ablauf der Beschwerdefrist eingereicht.
2.2.
Die Publikation des Genehmigungsbeschlusses des Regierungsrats er-
folgte unter der Bezeichnung "Nutzungsplanung Siedlung Teiländerung
'B'". Gegenstand der betreffenden Nutzungsplanungsrevision war unter
anderem die Änderung von § 10 Abs. 5 BNO, womit die Erstellung von
Einkaufszentren und Fachmärkten in der Gewerbezone G untersagt wird
(Akten des BVU 84 ff.). Im Gebiet "B" sind keine Parzellen dieser Zone
zugewiesen. Die Änderung von § 10 Abs. 5 BNO war somit nicht
Bestandteil der Publikation (siehe vorne lit. A/4). Auch in den voran-
gegangenen Publikationen der öffentlichen Auflage des Nutzungsplanent-
wurfs (§ 10 der Bauverordnung vom 25. Mai 2011 [BauV; SAR 713.121])

- 6 -
und des rechtsgültigen Planbeschlusses (§ 13 BauV) wurde jeweils nicht
darauf hingewiesen, sondern lediglich auf Änderungen im Gebiet "B" (vgl.
vorne lit. A/1, A/3).
2.3.
Bei Entscheiden, die sich an eine grosse oder unbestimmte Zahl von Per-
sonen richten, ersetzt die öffentliche Bekanntmachung die Zustellung des
Entscheids (§ 27 Abs. 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege
vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG;
SAR 271.200]).
Knüpft die Anfechtbarkeit eines Aktes an die amtliche Publikation an,
müssen die für die allfällige Anfechtung wichtigsten Grundzüge des Aktes
aus der amtlichen Publikation hervorgehen (Urteil des Bundesgerichts
1C_555/2019 vom 9. September 2020, Erw. 4.5.5). In diesem Sinne ver-
langt die bundesgerichtliche Rechtsprechung für die effektive Gewähr-
leistung des Verbandsbeschwerderechts nach Art. 12b des Bundesge-
setzes über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451)
von der Veröffentlichung eines geplanten Vorhabens, dass sich die Orga-
nisationen gestützt darauf ein Bild von dessen Art und Tragweite machen
können (Urteil des Bundesgerichts 1C_301/2016 vom 4. Januar 2017,
Erw. 3.5). Bezüglich der Bekanntmachung von Bauvorhaben ist anerkannt,
dass die amtliche Publikation im Hinblick auf die Wahrnehmung der Be-
schwerdemöglichkeiten aussagekräftig zu sein braucht. Ein Dritter soll sich
daraus ein grundsätzliches Bild über mögliche Auswirkungen machen
können (Urteil des Bundesgerichts 1C_555/2019 vom 9. September 2020,
Erw. 4.5.5). Diese Anforderungen gelten auch für die Bekanntmachung der
öffentlichen Auflage im Einwendungsverfahren (§ 24 Abs. 1 BauG; § 10
BauV), die amtliche Publikation des rechtsgültigen Planbeschlusses (§ 26
Abs. 1 BauG; § 13 BauV) und die Veröffentlichung des Genehmigungsent-
scheids (vgl. § 28 BauG). Die Publikation muss den Gegenstand des
Nutzungsplanungsverfahrens hinreichend umschreiben, sodass allfällige
Betroffene abschätzen können, ob für sie Anlass besteht, die Unterlagen
einzusehen (CHRISTIAN HÄUPTLI, in: Kommentar zum Baugesetz des Kan-
tons Aargau, Bern 2013, § 24 N 13).
2.4.
Der unterbliebene Hinweis auf die Änderung von Nutzungsbestimmungen
betreffend die Gewerbezone G stellt einen Eröffnungsmangel dar. Die
mangelhafte Eröffnung umfasst alle formellen Fehler in der Ausfertigung
und Bekanntgabe eines Entscheids (FELIX UHLMANN/ALEXANDRA
SCHILLING-SCHWANK, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
3. Auflage, Zürich/Genf 2023, Art. 38 N 2). Die erfolgten Publikationen
waren inhaltlich ungenügend, weil sich die beschwerdebefugten Personen
anhand der Veröffentlichung keine Rechenschaft über die Tragweite der

- 7 -
Vorlage geben konnten (LORENZ KNEUBÜHLER/RAMONA PEDRETTI, in:
VwVG, Kommentar, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2019, Art. 38 N 19).
Gemäss Art. 38 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren vom
20. Dezember 1968 (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021)
darf den Parteien aus mangelhafter Eröffnung kein Nachteil erwachsen.
Diese Regel stellt einen allgemeinen Grundsatz des öffentlichen Prozess-
rechts dar. Es handelt sich um eine Konkretisierung des Prinzips von Treu
und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 der Bundesverfassung der Schwei-
zerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101])
(KNEUBÜHLER/PEDRETTI, a.a.O., Art. 38 N 1; UHLMANN/SCHILLING-
SCHWANK, a.a.O., Art. 38 N 1).
2.5.
2.5.1.
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. aaa und bbb
in der Gewerbezone G in Q._____. Ihr Sitz befindet sich in R._____ und
ihre statutarischen Organe sind nicht in Q._____ wohnhaft (Beschwerde-
antwortbeilage 1). Allein aufgrund der Publikationen des angefochtenen
Genehmigungsbeschlusses, des Planbeschlusses und der öffentlichen
Auflage konnte die Beschwerdeführerin jeweils nicht erkennen, dass zu-
sammen mit der Nutzungsplanung im Gebiet "B" auch Nutzungs-
bestimmungen für die Gewerbezone G geändert wurden.
Gemäss der Darstellung der Beschwerdeführerin verfolgte diese seit 2010
diverse Projekte für eine Überbauung ihrer Grundstücke. Am 16. März
2020 habe sich ihr Verwaltungsratspräsident mit einem Vertreter eines
Grossverteilers und einer Baufachperson zu einer weiteren Planersitzung
getroffen. Dabei habe der Vertreter des Grossverteilers erklärt, dieser ziehe
sich aus dem gemeinsamen Projekt zurück, da mit der Änderung von § 10
Abs. 5 BNO die Bewilligung des geplanten Fachmarkts verunmöglicht wor-
den sei. Bis zur Besprechung vom 16. März 2020 habe die Beschwerde-
führerin keine Kenntnis von der Änderung der Nutzungsbestimmung ge-
habt (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 4 ff.).
Es erscheint plausibel, dass die Beschwerdeführerin erst am 16. März 2020
über die Projektpartnerin von der Änderung von § 10 Abs. 5 BNO erfahren
hat. Eine direkte Information betroffener auswärtiger Grundeigentümer
durch die Gemeinde oder die involvierten kantonalen Behörden ist nicht
erfolgt und die Revision der umstrittenen Nutzungsbestimmung war – wie
gesehen (vgl. vorne Erw. 2.2) – aus den amtlichen Publikationen nicht er-
sichtlich. Mangels gegenteiliger Anhaltspunkte ist folglich davon auszu-
gehen, dass die Beschwerdeführerin erst am 16. März 2020 Kenntnis von
der neuen Nutzungsvorschrift erhielt. Selbst wenn die Beschwerdeführerin
über eine grosse Erfahrung im Immobilienbereich verfügen sollte (vgl. Be-

- 8 -
schwerdeantwort der Einwohnergemeinde Q._____, S. 2 f.), war sie auf-
grund der jeweiligen Publikationen nicht gehalten, nähere Erkundigungen
oder Abklärungen vorzunehmen. Auch bei der Anwendung der gebotenen
Sorgfalt bestand für die Beschwerdeführerin kein Anlass, innert Frist Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde zu erheben.
Von der in diesem Zusammenhang beantragten Zeugen- und Parteibefra-
gung ist abzusehen. Die Teilnehmer der Sitzung vom 16. März 2020
könnten lediglich zum Gegenstand der Besprechung Auskunft erteilen, was
im Hinblick auf das Rechtsmittelverfahren nur beschränkt aussagekräftig
ist. Hinzu kommt, dass die Sitzung bereits über 3½ Jahre zurückliegt und
insofern nicht mehr mit belastbaren Aussagen gerechnet werden kann.
Dieser Beweisantrag ist somit abzuweisen.
2.5.2.
Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben ergibt sich, dass Betroffene
nicht einfach zuwarten dürfen, sondern verfahrensrechtliche Einwendun-
gen so früh wie möglich, das heisst nach Kenntnisnahme eines Mangels
bei erster Gelegenheit vorbringen müssen. Dies gilt auch bei mangelhafter
Publikation (Urteil des Bundesgerichts 1C_301/2016 und 1C_303/2016
vom 4. Januar 2017, Erw. 3.5.2). Nach der Rechtsprechung des Verwal-
tungsgerichts sind umgehend nach der Entdeckung einer mangelhaften
Publikation nähere Auskünfte darüber einzuholen und Unterlagen einzu-
sehen. Sobald nicht nur Kenntnis des Eröffnungsmangels, sondern auch
des Inhalts des Entscheids besteht, beginnt die Beschwerde- bzw. Einwen-
dungsfrist neu zu laufen (für das Verbandsbeschwerderecht nach Art. 12b
NHG vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2020.68 vom 9. De-
zember 2020, Erw. II/1.2.2 mit Hinweis).
Die Beschwerdeführerin wurde unmittelbar nach der Kenntnisnahme der
Änderung von § 10 Abs. 5 BNO tätig und erhob die Beschwerde innerhalb
der Beschwerdefrist von 30 Tagen ab Kenntnis des Eröffnungsmangels.
Unter diesen Umständen ist von der Rechtzeitigkeit der Verwaltungs-
gerichtsbeschwerde auszugehen. Dies gilt umso mehr, als im Rahmen der
Massnahmen zur Bekämpfung der COVID-Pandemie der Bundesrat den
Rechtsstillstand über Ostern 2020 vorgezogen und verlängert hat. Gemäss
der Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungs-
verfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem
Coronavirus (Covid-19) vom 20. März 2020 (SR 173.110.4) dauerten die
Ostergerichtsferien vom 21. März bis und mit 19. April 2020. Der vorgezo-
gene und verlängerte Rechtsstillstand ist auch im verwaltungsgerichtlichen
Verfahren zu beachten (Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2020.121 vom 6. Mai 2021, Erw. I/3).

- 9 -
3.
3.1.
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. aaa und bbb
in der Gewerbezone G. Darauf gelangt der geänderte § 10 Abs. 5 BNO,
wonach die Erstellung von Einkaufsmärkten und Fachmärkten unzulässig
ist, zur Anwendung. Durch die Genehmigung der Nutzungsbestimmung ist
die Beschwerdeführerin in schutzwürdigen eigenen Interessen betroffen
und daher materiell beschwert (§ 4 Abs. 1 BauG i.V.m. § 42 lit. a VRPG).
3.2.
Für die Beschwerdebefugnis vorausgesetzt wird weiter die sog. formelle
Beschwer. Danach müssen sich Beschwerdeführende am Einwendungs-
und Verwaltungsbeschwerdeverfahren formell richtig mit eigenen Anträgen
beteiligt haben, aber damit nicht durchgedrungen sein (§ 4 Abs. 2 BauG;
Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide [AGVE] 2005, S. 158;
2003, S. 309 f.; MARTIN GOSSWEILER, in: Kommentar zum Baugesetz des
Kantons Aargau, Bern 2013, § 4 N 27; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel,
Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über
die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72 aVRPG, Zürich
1998, § 38 N 146). § 4 Abs. 2 Satz 3 BauG macht allerdings die Ein-
schränkung, dass für die Betroffenen auch wirklich "Anlass dazu bestan-
den" haben muss, sich im Einwendungs- und Verwaltungsbeschwerdever-
fahren zu beteiligen. Vorbehalten bleiben schliesslich die Bestimmungen
über die Wiederherstellung bei unverschuldeter Säumnis (§ 4 Abs. 2 Satz 4
BauG). Die Ausnahmen von der formellen Beschwer gemäss § 4 Abs. 2
Sätze 3 und 4 BauG gelten auch im verwaltungsgerichtlichen Beschwerde-
verfahren (GOSSWEILER, a.a.O., § 4 N 27).
Die formelle Beschwer ist im Verfahren vor dem Bundesgericht in Art. 89
Abs. 1 lit. a des Bundesgesetzes über das Bundesgericht vom 17. Juni
2005 (Bundesgerichtsgesetz, BGG; SR 173.110) geregelt. Danach ist zur
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat. Wer zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt
ist, muss sich am Verfahren vor allen kantonalen Vorinstanzen als Partei
beteiligen können (Art. 111 Abs. 1 BGG).
Die Pflicht zur Teilnahme am vorinstanzlichen Verfahren entfällt, wenn der
beschwerdeführenden Partei diese Möglichkeit verwehrt war, etwa weil sie
wegen eines Fehlers der Behörde keine Kenntnis davon hatte (ALFRED
KÖLZ/ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Ver-
waltungsrechtspflege des Bundes, 3. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013,
Rz. 940). Aus den Publikationen der öffentlichen Auflage, des Planbe-
schlusses und des Genehmigungsentscheids (siehe vorne lit. A/1, A/3 und
A/4) war jeweils nicht ersichtlich, dass mit dem Erlass der Nutzungsplanung
im Gebiet "B" auch § 10 Abs. 5 BNO betreffend die Gewerbezone G

- 10 -
geändert wurde. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführerin keine
Veranlassung, sich am Einwendungs- und Beschwerdeverfahren zu
beteiligen. Allfällige nachteilige Auswirkungen auf ihre Grundstücke waren
aufgrund der Veröffentlichungen nicht zu erkennen bzw. nicht zu erwarten.
Somit kann der Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden, sie habe
sich am vorgängigen Rechtsmittelverfahren nicht beteiligt. War eine Partei
wie vorliegend ohne eigenes Verschulden an der Teilnahme am Vorver-
fahren verhindert, weil ihr dessen Durchführung nicht bekannt war bzw.
nicht bekannt sein musste, wird auf das Erfordernis der formellen Beschwer
verzichtet (REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffent-
liches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 1428;
BERNHARD WALDMANN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz,
3. Auflage, 2018, Art. 89 N 9).
4.
Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die (Teil-)Nichtigkeit des Planbe-
schlusses und des Genehmigungsentscheids festzustellen in Bezug auf die
Änderung von § 10 Abs. 5 BNO (Beschwerdebegehren Ziffer 1).
Ein nichtiger Nutzungsplan kann keinerlei Rechtswirkungen entfalten. Die
Nichtigkeit bedeutet ursprüngliche Unwirksamkeit. Sie wirkt ex tunc. Die
Nichtigkeit von Nutzungsplänen kann jederzeit geltend gemacht werden.
Sie ist von allen Instanzen von Amtes wegen zu beachten (BGE 115 Ia 1,
Erw. 3; HEINZ AEMISEGGER/STEPHAN HAAG, in: Praxiskommentar RPG:
Baubewilligung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020,
Art. 33 N 36). Praxisgemäss ist im Rechtsmittelverfahren ein Antrag auf
Feststellung der Nichtigkeit zulässig (vgl. ULRICH HÄFELIN/GEORG
MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage,
Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1100).
5.
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid auf seine
Rechtmässigkeit (§ 28 BauG). Somit können mit der Verwaltungsgerichts-
beschwerde die unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachver-
halts sowie Rechtsverletzungen gerügt werden (§ 4 Abs. 1 BauG i.V.m.
§ 55 Abs. 1 VRPG). Als solche gelten Ermessensmissbrauch sowie Ermes-
sensunter- und -überschreitungen (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 442; PIERRE TSCHANNEN/MARKUS MÜLLER/MARKUS KERN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Bern 2022, § 26 Rz. 598 ff.).
II.
1.
1.1.
Die Beschwerdeführerin beantragt, es sei die Nichtigkeit des Planbeschlus-
ses und des Genehmigungsentscheids festzustellen. Eine Zonenplanände-
rung sei nach der Rechtsprechung nichtig, wenn sie ohne Möglichkeit der

- 11 -
Anfechtung erfolgt sei. Die Publikation der Teiländerung der Nutzungspla-
nung sei mit schwerwiegenden Verfahrensmängeln behaftet. Sie habe vor-
gegeben, einzig das Gebiet "B" sei Gegenstand der Vorlage. Von
Eigentümern von Grundstücken ausserhalb dieses Gebiets habe nicht ver-
langt werden können, dass sie Unterlagen einsähen und prüften, wenn ihre
Betroffenheit nicht ersichtlich sei. Dies würde dem Grundsatz von Treu und
Glauben widersprechen. Das Gemeinwesen habe für eine korrekte Publi-
kation zu sorgen, worauf sich Grundeigentümer verlassen könnten. Im
Rahmen einer Teilrevision der Nutzungsplanung sei deren Gegenstand ge-
nau zu beschreiben. Die Publikation sei mit einem besonders schweren
Mangel behaftet, da Eigentümer von Gewerbeland nicht hätten erkennen
können, dass die Teilrevision auch ihre Parzellen betreffe. Das Verbot von
Fachmärkten und Einkaufzentren sei schwerwiegend und mit einem Wert-
verlust für die betroffenen Grundstücke verbunden. Der Mangel in der Pub-
likation sei offensichtlich und leicht erkennbar. Die Rechtssicherheit werde
durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet. In diesem Fall
gelange § 10 Abs. 5 BNO in der früheren Fassung zur Anwendung (Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 40 ff.).
1.2.
Das BVU, Rechtsabteilung, ist zwar der Meinung, dass der Planbeschluss
und der Genehmigungsentscheid im Rechtsmittelverfahren aufzuheben
sind. Nichtigkeit liege jeweils aber nicht vor. Eine fehlerhafte Publikation
habe nicht die Nichtigkeit, sondern die Anfechtbarkeit der ergangenen Ent-
scheide zur Folge (Beschwerdeantwort des BVU, S. 2).
1.3.
Nach der Ansicht des Gemeinderats liegen die Voraussetzungen für die
Annahme von Nichtigkeit nicht vor. Zur Begründung verweist er auf die er-
folgten Publikationen. Die Rechtssicherheit würde ernsthaft gefährdet,
wenn die revidierte Nutzungsvorschrift von § 10 Abs. 5 BNO als nichtig er-
achtet würde (Beschwerdeantwort des Gemeinderats, S. 8).
1.4.
Eröffnungsfehler führen nur ausnahmsweise zur Nichtigkeit, d.h. mangel-
haft publizierte Entscheide sind grundsätzlich anfechtbar und nicht nichtig
(KNEUBÜHLER/PEDRETTI, a.a.O., Art. 38 N 16, 19). Nur besonders schwer-
wiegende und offensichtliche Eröffnungsfehler können die Nichtigkeit einer
Verfügung bewirken. Gemäss der in der Rechtsprechung entwickelten
Evidenztheorie ist eine Verfügung nur dann nichtig, wenn sie einen beson-
ders schweren Mangel aufweist, der Mangel offensichtlich oder zumindest
leicht erkennbar ist und die Annahme der Nichtigkeit die Rechtssicherheit
nicht ernsthaft gefährdet (148 IV 445, Erw. 1.4.2; 137 I 273, Erw. 3.1;
UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, a.a.O., Art. 38 N 3; HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 1098). Diese Anforderungen gelten auch für Be-
schlüsse über Nutzungsplanungen (vgl. Urteile des Bundesgerichts

- 12 -
1C_139/2017 vom 6. Februar 2018, Erw. 2.2; 1C_62/2015 vom 9. Novem-
ber 2015, Erw. 3.2; AEMISEGGER/HAAG, a.a.O., Art. 33 N 36).
Die erfolgten Publikationen waren inhaltlich ungenügend, weil sich die Be-
schwerdeführerin keine Rechenschaft über die Tragweite der Vorlage
geben konnte (vgl. vorne Erw. I/2). Allein aufgrund des fehlenden Hinwei-
ses auf die geänderte Nutzungsvorschrift, welche die Gewerbezone G be-
trifft, kann aber noch nicht von einem besonders schwerwiegenden
Eröffnungsfehler ausgegangen werden. Der Fall ist namentlich nicht ver-
gleichbar mit Entscheiden, die überhaupt nicht eröffnet wurden und daher
keinerlei Rechtswirkung entfalten (UHLMANN/SCHILLING-SCHWANK, a.a.O.,
Art. 38 N 9; KNEUBÜHLER/PEDRETTI, a.a.O., Art. 38 N 16). Der vorliegende
Verfahrensfehler ist zudem weder offensichtlich noch leicht erkennbar.
Schliesslich gebieten die Grundsätze der allgemeinen Rechtsverbindlich-
keit und der Planbeständigkeit von Nutzungsplänen (Art. 21 Abs. 1 und
Abs. 2 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979
[Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700]), die Nichtigkeit von Beschlüssen
über Ortsplanungen aus Gründen der Rechtssicherheit nur zurückhaltend
anzunehmen. Die Voraussetzungen für die Annahme von Nichtigkeit liegen
nicht vor.
1.5.
Es ist somit festzuhalten, dass sich weder der Planbeschluss der Gemein-
deversammlung vom 4. Dezember 2018 noch der Genehmigungs-
entscheid des Regierungsrats vom 20. März 2019 in Bezug auf die Ände-
rung von § 10 Abs. 5 BNO als nichtig erweist. Das Feststellungsbegehren
Ziffer 1 ist daher abzuweisen.
2.
2.1.
Im Eventualstandpunkt beantragt die Beschwerdeführerin die Aufhebung
des regierungsrätlichen Genehmigungsentscheids bzw. des Planbeschlus-
ses der Einwohnergemeindeversammlung (bezüglich § 10 Abs. 5 BNO).
Es gelte der allgemeine Rechtsgrundsatz, dass den Parteien aus der
mangelhaften Eröffnung eines Entscheids bzw. bei mangelhafter Publika-
tion kein Nachteil entstehen dürfe. Das Verfahren der Nutzungsplanung
werde – wegen der inhaltlichen Offenheit der materiellen Raumordnung –
geprägt durch Mitwirkung (§ 3 BauG), Einwendungsverfahren und Rechts-
schutz (§ 4 BauG), Vorprüfung und Beratung (§ 23 BauG), Einwendungs-
verfahren (§ 24 BauG), Planbeschluss (§ 25 BauG), Verwaltungs-
beschwerde (§ 26 BauG), Genehmigung (§ 27 BauG) und Verwaltungsge-
richtsbeschwerde (§ 28 BauG). Dies bedinge das Recht der betroffenen
Privaten, ihre Interessen einbringen, am Verfahren mitwirken und sich
gegen die Ergebnisse mit Rechtsmitteln wehren zu können. In den Publi-
kationen des Rechtmittelverfahrens habe ein Hinweis gefehlt, dass die Teil-
revision nicht nur das Gebiet "B" betreffe, sondern auch § 10 Abs. 5 BNO

- 13 -
umfasse. Aufgrund der mangelhaften Publikation hätten Betroffene ihre
Rechte nicht ausüben können. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs sei
offensichtlich und schwer; eine Heilung des Mangels sei daher nicht
möglich. Die Aufhebung der Beschlüsse betreffend § 10 Abs. 5 BNO sei
unumgänglich (Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Rz. 50 ff.).
2.2.
Das BVU, Rechtsabteilung, führt aus, aus der Publikation der öffentlichen
Auflage sei nicht deutlich genug hervorgegangen, dass auch eine Ände-
rung der Gewerbezone G ausserhalb des Gebiets "B" Gegenstand der
Planung sei. Eine erneute, korrekte Publikation der Änderung von § 10
Abs. 5 BNO erscheine daher unumgänglich (Beschwerdeantwort des BVU,
S. 2).
2.3.
Der Gemeinderat Q._____ entgegnet, die Gemeindeversammlung habe
sich anlässlich des Planbeschlusses mit der Teilrevision der Nutzungspla-
nung auseinandergesetzt, der Regierungsrat im Rahmen der Genehmi-
gung. Der Wille des kommunalen Gesetzgebers und der kantonalen Ge-
nehmigungsbehörde könne nicht wegen eines behaupteten Verfahrensfeh-
lers in Frage gestellt werden (Beschwerdeantwort des Gemeinderats,
S. 9 f.).
2.4.
Die im Beschwerdeverfahren gemäss § 26 BauG ergangenen Entscheide
sind für die Genehmigungsbehörde verbindlich (§ 26 Abs. 2 BauG). Ein
Entscheid, mit dem gemäss § 27 BauG eine Nutzungsplanung genehmigt
wird, obwohl dieser ein mangelhafter Beschwerdeentscheid zugrundeliegt
(§ 27 BauG), ist seinerseits mit einem Verfahrensfehler behaftet, da die pri-
vaten Rechtsschutzansprüche (§ 26 BauG; Art. 33 RPG) nicht vollständig
überprüft und beurteilt wurden (Entscheid des Verwaltungsgerichts
WBE.2014.157 vom 19. Juni 2015, Erw. I/4). Dies muss ebenso gelten,
wenn ein Anfechtungsverfahren erst gar nicht eingeleitet wurde, da von der
Planung in schutzwürdigen eigenen Interessen tangierte Personen ihre Be-
troffenheit infolge einer mangelhaften Publikation des Planbeschlusses
nicht erkennen konnten.
2.5.
Gemäss § 24 Abs. 2 und § 26 Abs. 1 BauG müssen in schutzwürdigen
eigenen Interessen Betroffene Einwendungen gegen den aufgelegten
Planentwurf und Verwaltungsbeschwerde gegen den Planbeschluss erhe-
ben können.
Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin der Parzellen Nrn. aaa und bbb
mit einer Fläche von 2'692 m2 bzw. 7'250 m2. Diese Grundstücke sind un-
bebaut und in der Gewerbezone G gelegen. Mit § 10 Abs. 5 BNO wird die

- 14 -
Erstellung von Einkaufszentren und Fachmärkten in dieser Zone explizit
verboten. Dadurch ist die Beschwerdeführerin in schutzwürdigen eigenen
Interessen betroffen und zwar unabhängig davon, ob sie sich mit einem
Grossverteiler in Verhandlungen über ein Projekt befunden hat und wie
konkret diese gegebenenfalls waren.
2.6.
Die Publikation von öffentlicher Auflage und Planbeschluss war mangelhaft
(vgl. vorne Erw. I/2). Dadurch wurden die Beschwerdeführerin sowie allfäl-
lige weitere Betroffene davon abgehalten, sich am Einwendungs- und am
Beschwerdeverfahren zu beteiligen. Darin liegt ein schwerer Verfahrens-
fehler, der zwingend zur Aufhebung des Genehmigungsentscheids und des
entsprechenden Gemeindeversammlungsbeschlusses führen muss, so-
weit diese § 10 Abs. 5 BNO betreffen.
3.
Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als teilweise begründet.
Der angefochtene Genehmigungsentscheid des Regierungsrats vom
20. März 2019 und der Planbeschluss der Einwohnergemeindeversamm-
lung Q._____ vom 4. Dezember 2018 sind aufzuheben, soweit damit § 10
Abs. 5 BNO genehmigt bzw. erlassen wurde. Einstweilen bleibt § 10 Abs. 5
BNO in der Fassung vom 7. Dezember 2006 (genehmigt am 14. März
2007) massgebend. Im Übrigen, d.h. soweit die Feststellung der Nichtigkeit
von Entscheiden beantragt wurde, ist die Beschwerde als unbegründet ab-
zuweisen.
Falls die Gemeinde an der Revision von § 10 Abs. 5 BNO festhält, wird sie
erneut ein Nutzungsplanungsverfahren durchzuführen haben.
Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist im kantonalen Amtsblatt bekannt zu
machen.
III.
1.
Die Beschwerdeführerin obsiegt überwiegend. Weil sie mit ihrem Hauptan-
liegen durchdringt, ist das abgewiesene Feststellungsbegehren von unter-
geordneter Bedeutung. Entsprechend dem Verfahrensausgang hat die Be-
schwerdeführerin keine Kosten zu tragen. Den Vorinstanzen werden grund-
sätzlich keine Verfahrenskosten auferlegt (§ 31 Abs. 2 VRPG).
2.
Bei diesem Verfahrensausgang haben die Einwohnergemeinde Q._____
und der Regierungsrat der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung
zu bezahlen (§ 29 i.V.m. § 32 Abs. 2 VRPG).

- 15 -
Die Höhe der Parteientschädigung richtet sich nach dem Dekret über die
Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (Anwaltstarif, AnwT;
SAR 291.150). Die strittige Nutzungsbestimmung ist Bestandteil der Orts-
planung und betrifft die Gewerbezone. Die Angelegenheit weist keinen be-
stimmbaren Streitwert auf. In solchen Verfahren beträgt die Grundentschä-
digung von Fr. 1'210.00 bis Fr. 14'740.00 (§ 8a Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1
lit. b AnwT). Im vorliegenden Beschwerdeverfahren ist trotz der Beschrän-
kung auf formelle Fragestellungen von einem durchschnittlichen Aufwand
sowie einer jeweils mittleren Bedeutung und Schwierigkeit des Falles aus-
zugehen. Unter Berücksichtigung des Umfangs von Beschwerde und
Replik, der erfolgten Vergleichsbemühungen, der fehlenden Verhandlung
sowie des Rechtsmittelverfahrens rechtfertigt sich eine Entschädigung von
pauschal Fr. 6'000.00 (§ 6-8 AnwT). Die Mehrwertsteuer kann der Be-
schwerdeführerin nicht ersetzt werden (AGVE 2011, S. 465 f.).
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden der Genehmigungsent-
scheid des Regierungsrats vom 20. März 2019 (RRB Nr. 2019-000300)
und der Planbeschluss der Einwohnergemeindeversammlung Q._____
vom 4. Dezember 2018 aufgehoben, soweit damit § 10 Abs. 5 BNO geneh-
migt bzw. erlassen wurde.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten gehen zu Lasten des Kan-
tons.
3.
Die Einwohnergemeinde Q._____ und der Regierungsrat werden ver-
pflichtet, der Beschwerdeführerin die vor Verwaltungsgericht entstandenen
Parteikosten in Höhe von Fr. 6'000.00 je zur Hälfte mit Fr. 3'000.00 zu er-
setzen.
4.
Das Dispositiv des verwaltungsgerichtlichen Urteils und die Rechtsmittel-
belehrung werden im kantonalen Amtsblatt publiziert.
Zustellung an:
die Beschwerdeführerin (Vertreter)
die Einwohnergemeinde Q._____ (Vertreter)

- 16 -
den Regierungsrat
das Bundesamt für Raumentwicklung
Mitteilung an:
das BVU, Rechtsabteilung
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht
innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-recht-
lichen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor
bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde
muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter
Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit
Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als
Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 5. Dezember 2023
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiber:
Michel Meier