ag_verwaltungsgericht · AGVE_2000_30 · 2000-05-18 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 1. Kammer — AGVE_2000_30

Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Regionalverkehrs.
- Rechtsgleichheit in der Gesetzgebung (Erw. 2)
- Abweichen vom Legalitätsprinzip im Härtefall gemäss § 13 ÖVD (Einzelfallgerechtigkeit) ? (Erw. 3)

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Kostenverteilung zwischen jur. Personen des ... 
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I. Kostenverteilung zwischen jur. Personen des 
öffentlichen Rechts 
 
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Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Regionalverkehrs. 
- 
Rechtsgleichheit in der Gesetzgebung (Erw. 2) 
- 
Abweichen vom Legalitätsprinzip im Härtefall gemäss § 13 ÖVD 
(Einzelfallgerechtigkeit) ? (Erw. 3) 
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 18. Mai 2000 in 
Sachen Einwohnergemeinde Suhr gegen Regierungsrat. 
Sachverhalt 
Gestützt auf ÖVG und ÖVD verfügte der Regierungsrat für die 
Gemeinde Suhr den zu leistenden Gemeindebeitrag an die Kosten 
des öffentlichen Regionalverkehrs. Die Gemeinde Suhr zweifelte 
nicht an der Richtigkeit der Berechnung, beantragte aber mit Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde, die Bahnfahren ab Suhr seien zwar 
dreifach zu zählen, aber nur zu 50 % anzurechen. 
Aus den Erwägungen 
2. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht geltend, die undiffe-
renzierte Anwendung der Bestimmungen des ÖVD führe unter Be-
rücksichtigung des Umstandes, dass rund die Hälfte der Wohnbevöl-
kerung im Aarauer Feld Wohnsitz habe und damit aus den Bahnab-
fahrten absolut keinen Nutzen ziehe, sowie mit Blick auf die Tatsa-
che, dass drei Verkehrsträger dieselben und im Übrigen ungenügen-
den Leistungen erbrächten, zu einem für die Einwohnergemeinde 
Suhr stossenden Ergebnis und zu einer ungerechtfertigten Benach-


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teiligung gegenüber den anderen Gemeinden, insbesondere B., A. 
und W. Damit wird sinngemäss der Einwand erhoben, die Regelung 
im ÖVD wirke sich zumindest für die Einwohnergemeinde Suhr 
rechtsungleich aus. 
b) Das Rechtsgleichheitsgebot gilt in der Schweiz seit jeher un-
bestritten für Rechtssetzung und Rechtsanwendung (Georg Müller, 
in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft, Basel, Zürich, Bern 1991 [Kommentar BV], Art. 4 
Rz. 30; Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze 
gleich, Bern 1985, S. 60 f.). Ein Erlass verletzt den Grundsatz der 
Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche 
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu 
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen 
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die 
Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe 
seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner 
Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich 
der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung 
auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine recht-
liche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden 
Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschie-
den beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen 
und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser 
Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestal-
tungsfreiheit (BGE 124 II 213; 121 I 104; 118 IV 195; Müller, Kom-
mentar BV, a.a.O., Art. 4 Rz. 32). 
c) Das Bundeseisenbahngesetz (EBG) vom 20. Dezember 1957 
in Verbindung mit der Verordnung über Abgeltungen, Darlehen und 
Finanzhilfen nach Eisenbahngesetz (Abgeltungsverordnung, ADFV) 
vom 18. Dezember 1995 sowie der Verordnung über die Anteile der 
Kantone an die Abgeltungen und Finanzhilfen im Regionalverkehr 
(KAV) vom 18. Dezember 1995 hat einen massgeblichen Einfluss 
auf die Gesetzgebung der Kantone im Bereich des öffentlichen Ver-


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kehrs, da Lastenverschiebungen zuungunsten der Kantone vorge-
nommen und Subventionsvoraussetzungen normiert wurden. 
- Der Kanton Aargau hat gestützt auf die bundesrechtlichen 
Vorgaben mit Änderung des ÖVG vom 5. März 1996 die 
Grundsätze der Kostenverteilung im öffentlichen Verkehr wie 
folgt geregelt: 
- Die Gemeinden beteiligen sich an den Aufwendungen des 
Kantons für den Regionalverkehr - mit Ausnahme der Son-
derleistung - im Umfang von bis zu einem Drittel (Gemeinde-
anteil, § 5 Abs. 2 ÖVG). 
- Der Gemeindeanteil wird nach dem Kriterium der Verkehrsbe-
dienung und der Einwohnerzahl unter den Gemeinden aufge-
teilt (§ 5 Abs. 2 ÖVG). 
- Sonderleistungen des Regionalverkehrs werden speziell gere-
gelt (§ 5 Abs. 2 und 3 ÖVG). 
- Im Agglomerationsverkehr übernimmt der Kanton einen Anteil 
von 20 bis 35 % der anerkannten ungedeckten Betriebskosten 
(§ 6 Abs. 3 ÖVG). 
- Der Grosse Rat bestimmt die Höhe der Beteiligung der Ge-
meinde am Regionalverkehr sowie des Kantons im Agglome-
rationsverkehr in einem Dekret (§§ 5 Abs. 3, 6 Abs. 3 und 8 
ÖVG). 
(Vgl. dazu Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau 
an den Grossen Rat betreffend das Dekret über die Beteiligung von 
Kanton und Gemeinden an den Kosten des Öffentlichen Verkehrs 
[ÖVD] vom 18. Dezember 1996 [im Folgenden: Botschaft ÖVD]). 
Das ÖVG nennt als massgebliche Faktoren für die Bestimmung 
des Beitrags einer Gemeinde an die Kosten des Regionalverkehrs die 
Verkehrsbedienung sowie die Einwohnerzahl (§ 5 Abs. 2 ÖVG). 
Bedienungsfaktor und Einwohnerfaktor stellen die rechnerischen 
Grössen dar, um den Beitragssatz einer Gemeinde zu bestimmen. Der 
Bedienungsfaktor entspricht der Anzahl Kursabfahrten aus einer Ge-
meinde, bezogen auf einen festgelegten Zeitraum; gezählt wird die 


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Abfahrt eines Kurses aus der Gemeinde, nicht etwa die Zahl der 
Abfahrten von einzelnen Haltestellen. Da Zentrumsgemeinden oder 
Gemeinden mit Knotenfunktion in der Regel eine überdurchschnittli-
che Anzahl an Kursabfahrten aufweisen, von denen aber in starkem 
Ausmass auch andere Gemeinden profitieren, wurde bei der Konkre-
tisierung der Vorgaben des ÖVG in § 9 Abs. 1 ÖVD ein Dämpfungs-
faktor eingeführt, der gewährleisten soll, dass die steigende Anzahl 
an Kursabfahrten die Verteilzahl nicht linear erhöht, sondern die 
Belastung der Gemeinden mit steigendem Angebot degressiv verläuft 
(eine 10fache Erhöhung der Abfahrten erhöht den Bedienungsfaktor 
nicht um 10, sondern bloss um den Faktor 4; vgl. § 9 Abs. 4 ÖVD). 
Dasselbe gilt sinngemäss für den Einwohnerfaktor, welcher 
sicherstellen soll, dass die Einwohnerzahl nicht direkt als Quotient 
übernommen, sondern um den Faktor p gedämpft wird (§ 11 ÖVD). 
Die Einführung von Dämpfungsfaktoren und vor allem deren Ge-
wichtung wurde in der Verkehrskommission gestützt auf Berech-
nungsvarianten des Baudepartements, Abteilung Verkehr, im Zu-
sammenhang mit der Erarbeitung des ÖVD eingehend diskutiert 
(vgl. Protokoll der Verkehrskommission des Grossen Rates vom 
14. Dezember 1995, S. 158 ff.); dabei war klar, dass eine Verteilregel 
immer zu gewissen Pauschalierungen führt und kaum je die einzig 
richtige sein kann (vgl. Protokoll der Verkehrskommission des Gros-
sen Rates vom 14. Dezember 1995, S. 158, Votum Howald). Der 
Gesetzgeber hat sich trotzdem auf die heute gültige Fassung geeinigt 
in der Meinung, damit möglichst rechtsgleich legiferiert zu haben. 
c) Die beiden Kenngrössen Einwohnerfaktor und Bedienungs-
faktor sind grundsätzlich geeignete Kriterien, um die Beteiligung der 
einzelnen Gemeinden am Gemeindeanteil von 16 % der Gesamt-
kosten zu berechnen. Die Einwohnerzahl berücksichtigt den poten-
ziellen Kundenkreis und ist damit Ausdruck der Inanspruchnahme 
öffentlicher Verkehrsmittel; der Bedienungsfaktor berücksichtigt das 
Angebot, welches der Bevölkerung der betreffenden Gemeinde auch 
tatsächlich zur Verfügung steht. Im Vergleich zu Beteiligungen, die 


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sich an der Finanzkraft der Gemeinde orientieren (vgl. die Regelun-
gen in den Kantonen Zürich, Luzern und Bern in Anhang 3 zu den 
"Vorstellungen der Abteilung Verkehr" zum Vorentwurf des Dekrets 
über die Beteiligung von Kanton und Gemeinden an den Kosten des 
öffentlichen Verkehrs vom 24. November 1995), hat der Kanton Aar-
gau eine sachbezogenere und rechtsgleichere Lösung gewählt. Dabei 
ist unbestritten, dass einzelne Gemeinden wegen ihrer Knoten-
punktfunktion oder wegen grosser Einwohnerzahl unter Umständen 
stärker belastet werden als angemessen. Dem hat der Gesetzgeber 
mit der Einführung von Dämpfungsmechanismen aber ausreichend 
Rechnung getragen. Gerade die Dämpfungsfaktoren führen im Fall 
der Einwohnergemeinde S. zu einer spürbaren Entlastung, weil 
sowohl die Einwohnerzahl als auch die Anzahl gewichteter Abfahr-
ten deutlich über dem kantonalen Mittel liegen. Es kann mithin nicht 
davon ausgegangen werden, dass den Berechnungskriterien keine 
sachlichen Unterscheidungsmerkmale zugrunde liegen. Wie der Re-
gierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, hat der 
Gesetzgeber im ÖVD eine sehr detaillierte Regelung zur Beteiligung 
der Gemeinden an den Kosten des öffentlichen Verkehrs erlassen und 
dabei die Interessenlage der Gemeinden bestmöglich, d.h. nach ob-
jektivierbaren Kriterien wie Kursabfahrten und Qualität der Ver-
kehrsmittel (3-facher Gewichtung von Bahnen gegenüber Bussen) 
berücksichtigt und zudem durch die Einführung der Dämpfungsex-
ponenten q und p, welche den sinkenden Grenzwert des Nutzens mit 
steigender Anzahl Bedienungshalte öffentlicher Verkehrsmittel sowie 
die erhebliche Mehrbelastung durch zunehmende Bevölkerungszah-
len reflektiert, berücksichtigt. Dem Standortnachteil einzelner poten-
tieller Kunden des öffentlichen Verkehrs bei grossen Gemeinden 
wurde damit ebenfalls Rechnung getragen. Diese Kriterien erweisen 
sich, wie dargelegt, als sachbezogen. Die §§ 8 und 9 ÖVD, welche 
die Verteilzahl und den Bedienungsfaktor bestimmen, stellen damit 
eine vertretbare gesetzgeberische Lösung dar, welche die wesentli-
chen Kriterien zur Bestimmung des angefochtenen Gemeindeanteils 


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beinhalten. Berücksichtigt man zudem, dass im Gesetz immer auch 
gewisse pauschalisierende Lösungen getroffen werden dürfen, kann 
nicht gesagt werden, das ÖVD erweise sich unter dem Gesichtspunkt 
des Gebots der rechtsgleichen Rechtsetzung als verfassungswidrig. 
d) Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die im ÖVD 
getroffene Regelung vor der Pflicht zur rechtsgenüglichen Rechtset-
zung standhält und anwendbar ist. 
Dass die Anwendung der Bestimmung selbst keinen Raum für 
Auslegung im Sinne der Einwohnergemeinde Suhr zulässt (Anrech-
nung der Bahnfahrten lediglich zu 50 %), ist gestützt auf den Geset-
zestext klar und wird von der Einwohnergemeinde Suhr denn auch 
nicht bestritten. 
3. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht in der Hauptsache 
geltend, die Hälfte ihrer Einwohner wohne im Gebiet Aarauer Feld 
und habe daher keinen Nutzen von der Bahnstation der SBB und der 
WSB; im Übrigen sei die Einwohnergemeinde Suhr nicht bereit, für 
ein ungenügendes Angebot dreifach belastet zu werden, zumal aus 
dem Bereich des Bahnhofs SBB praktisch zur gleichen Zeit drei Ver-
kehrsträger nach Aarau zirkulierten. Damit vertritt sie die Auffas-
sung, die Anwendung des ÖVG und des ÖVD führe im Fall der Ge-
meinde Suhr zu einem Ergebnis, welches der Gesetzgeber nicht ge-
wollt habe. 
b) aa) Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit, das sogenannte Le-
galitätsprinzip, hat zu seinem Hauptanliegen, alle Verwaltungstätig-
keit an das Gesetz zu binden. In diesem Sinne bestimmt bereits Art. 5 
Abs. 1 BV, dass Grundlage und Schranke sämtlichen staatlichen 
Handelns das Recht ist. Alles Verwaltungshandeln ist nur gestützt auf 
das Gesetz zulässig. Dieses Prinzip hat enorme rechtsstaatliche Be-
deutung, insbesondere bei der Gewährleistung von Rechtssicherheit, 
Rechtsgleichheit sowie beim Schutz der Freiheit des Individuums vor 
staatlichen Eingriffen. Es erfüllt aber auch eine wesentliche Funktion 
bei der demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns 
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-


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tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, N 296 ff.). 
Im Rahmen des Legalitätsprinzips erlässt nun der Gesetzgeber 
Vorschriften, die auf den Normalfall zugeschnitten sind. Es ist weder 
möglich noch überhaupt sinnvoll, sämtliche besonders gelagerten 
Situationen legislatorisch genau zu erfassen. Um Härtefälle zu ver-
meiden, welche die gesetzliche Regelung mit sich bringen kann, darf 
der Gesetzgeber die rechtsanwendenden Organe ermächtigen, davon 
aus Gründen der Billigkeit (Einzelfallgerechtigkeit) ausnahmsweise 
abzuweichen. Eine entsprechende Ausnahmebewilligung darf indes-
sen im Einzelfall grundsätzlich nur dann erteilt werden, wenn erstens 
dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage besteht, zweitens die 
vom Gesetz verlangte Ausnahmesituation tatsächlich vorliegt und 
drittens der Gesetzeszweck und die öffentlichen Interessen die gehö-
rige Beachtung finden. Wenn das Gesetz selbst Abweichungen von 
einer bestimmten Norm nicht zulässt, darf die fragliche Regel ange-
sichts der strengen Geltung des Legalitätsprinzips nur dann bewusst 
durchbrochen werden, wenn im Einzelfall die Anwendung der ge-
setzlichen Bestimmung zu einem ausserhalb des Willens des Gesetz-
gebers liegenden Ergebnis führen würde, zu einem Ergebnis also, das 
der Gesetzgeber so nicht gewollt haben kann (Häfelin/Müller, a.a.O., 
N 1970 ff.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 85 ff.). 
bb) Eine solche Regelung hat der Gesetzgeber in § 13 ÖVD ge-
troffen. Danach kann der Regierungsrat den Gemeindebeitrag ange-
messen herabsetzen, wenn ausserordentliche Umstände zu einer un-
verhältnismässigen Belastung der betroffenen Gemeinde führen. 
Aus den Materialien ist ersichtlich, was der Gesetzgeber unter 
ausserordentlichen Umständen, die zu einer unverhältnismässigen 
Belastung führen, verstanden wissen wollte. Zunächst müssen die 
beiden in § 13 ÖVD genannten Kriterien kumulativ vorliegen. Aus-
serordentliche Umstände können insbesondere in der geografischen 
Lage begründet sein (Botschaft ÖVD, S. 28). Wie dargelegt, ist die 
geografische Lage der Einwohnergemeinde Suhr in Bezug auf die 
Erreichbarkeit der Haltestellen öffentlicher Verkehrsmittel keines-


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wegs so, dass Ausserordentlichkeit vorliegt. Wie der Regierungsrat 
zutreffend ausführt, liegen auch die äussersten Wohnhäuser in er-
reichbarer Distanz zum öffentlichen Verkehr (nämlich etwas über 
1 km); es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Ge-
setzgeber bei Erlass des ÖVD an Situationen wie in der Gemeinde 
Suhr nicht gedacht hat. Nur nebenbei sei erwähnt, dass die Berück-
sichtigung der Argumentationen der Einwohnergemeinde Suhr dazu 
führen würde, dass zahlreiche aargauische Gemeinden mit derselben 
Begründung eine Anpassung der Kostenverteilung verlangen könn-
ten, was zur Unanwendbarkeit der gesamten Regelung führen 
müsste. Genau dies ist aber nicht der Sinn einer Ausnahmeklausel. 
Die weiteren, von der Einwohnergemeinde Suhr vorgebrachten 
Ausnahmetatbestände (mehrere Verkehrsträger, ungenügendes An-
gebot) können ebenfalls nicht zur Anwendung von § 13 ÖVD führen. 
So wurde mit dem Dämpfungsfaktor q (§ 9 Abs. 1 ÖVD) auf eine 
Mehrzahl von Bedienungshalten Rücksicht genommen und das un-
genügende Angebot führt ohnehin zu keiner (Mehr-)Belastung. 
Damit erübrigt sich im Grundsatz die Prüfung, ob durch die 
ausserordentliche Situation eine unverhältnismässige finanzielle 
Belastung der Einwohnergemeinde Suhr herbeigeführt wird, was 
Anwendungsvoraussetzung von § 13 ÖVD ist. Der Vollständigkeit 
halber sei erwähnt, dass gestützt auf die Botschaft ÖVD (S. 28) und 
die Beratungen der Verkehrskommission des Grossen Rates zum 
ÖVD (Protokoll der Verkehrskommission vom 24. Januar 1997, 
S. 237, 245 f.) eine Belastung von rund 1.5% der Steuerkraft der 
betreffenden Gemeinde vorliegen müsste, damit Unverhältnismäs-
sigkeit im Sinn der Ausnahmebestimmung vorliegt. Gestützt auf die 
unwidersprochen gebliebene Darstellung des Regierungsrates, wo-
nach die Belastung der Einwohnergemeinde Suhr aus der Beteiligung 
an den Kosten des öffentlichen Verkehrs einen geringeren Anteil der 
Steuerkraft beträgt, ist das kumulativ erforderliche zweite Kriterium 
für das Vorliegen eines Härtefalles nicht gegeben. 
Das Verwaltungsgericht erkennt die für die Einwohnergemeinde 


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Suhr letztlich unbefriedigende Situation im Bereich des öffentlichen 
Verkehrs. Allerdings kann diese Bereinigung nicht über die Ausnah-
meklausel des ÖVD herbeigeführt werden. 
4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbe-
gründet, weshalb sie abzuweisen ist. 


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II. Schulrecht 
 
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Transportkostenersatz für unzumutbaren Schulweg 
- 
Die Unterscheidung zwischen auswärtigen Schülern und Schülern der 
eigenen Schulgemeinde für die Zusprechung von Transportkosten-
ersatz bei einen unzumutbaren Schulweg widerspricht dem verfas-
sungsmässigen Gleichbehandlungsgebot. 
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 4. Juli 2000 in Sachen 
R.G. gegen Einwohnergemeinde Baden. 
Aus den Erwägungen 
6. a) Die Kläger berufen sich in der Klage sinngemäss auf die 
Verletzung der verfassungsrechtlich gebotenen Gleichbehandlung. 
Sie machen dies einerseits im Zusammenhang mit Transportkosten-
beiträgen geltend, welche die Nachbargemeinde Birmenstorf den 
Schülern gewährt, die in Baden die Schule besuchen, und anderseits 
mit der Begründung, das Kriterium der "Auswärtigkeit" gemäss § 53 
Abs. 4 SchulG verletze das Gleichbehandlungsgebot, indem Schüler 
mit einem unangemessenen Schulweg und unterschiedlichem Wohn- 
und Schulort gegenüber Schülern mit einem ebensolchen Schulweg 
aber identischem Wohn- und Schulort ohne sachlichen Grund be-
nachteiligt würden. 
Die Beklagte stellt sich demgegenüber auf den Standpunkt, dass 
die kantonale Auslegung des Begriffs "auswärtig" vor dem Gebot der 
Rechtsgleichheit standhalte, weil zwischen dem Sachverhalt, bei dem 
Schul- und Wohnort in derselben Gemeinde liegen und dem Sach-
verhalt, bei dem diese in verschiedenen Gemeinden liegen, ein recht-
lich relevanter Unterschied bestehe; zudem könne der Wohnsitz in