ag_verwaltungsgericht · WBE.2022.352 · 2023-05-17 · de
Obergericht / Verwaltungsgericht / 3. Kammer — WBE.2022.352


Verwaltungsgericht
3. Kammer
WBE.2022.352 / sr / wm
(4-BE.2021.2)
Art. 47
Urteil vom 17. Mai 2023
Besetzung Verwaltungsrichter Winkler, Vorsitz
Verwaltungsrichterin Lang
Verwaltungsrichterin Schöb-Talerico
Gerichtsschreiberin Ruchti
Beschwerde- A._____ AG
führerin vertreten durch Dr. iur. Beat Ries, Rechtsanwalt, Bleichemattstrasse 43,
5001 Aarau
gegen
Beschwerde- Einwohnergemeinde Q._____
gegnerin handelnd durch den Gemeinderat
dieser vertreten durch lic. iur. Luc Humbel, Rechtsanwalt,
Bahnhofplatz 13, Postfach, 5201 Brugg AG
Beigeladener Regierungsrat des Kantons Aargau, Regierungsgebäude, 5000 Aarau
handelnd durch das Departement Bau, Verkehr und Umwelt,
Rechtsabteilung, Entfelderstrasse 22, 5001 Aarau
Gegenstand Beschwerdeverfahren betreffend Mehrwertabgabe
Entscheid des Spezialverwaltungsgerichts, Abt. Kausalabgaben und
Enteignungen, vom 27. April 2022

- 2 -
Das Verwaltungsgericht entnimmt den Akten:
A.
1.
Die Parzelle Nr. aaa der Gemeinde Q. im Eigentum der A. AG, die zuvor
mit je einem Abschnitt in der Industriezone (23'925 m2), der Freihaltezone
(3'330 m2) und der Naturschutzzone (3'540 m2) lag, wurde mit der vom
Einwohnerrat Q. am 22. Juni 2016 beschlossenen und vom Regierungsrat
am 14. Februar 2018 genehmigten Teilrevision der allgemeinen
Nutzungsplanung gesamthaft der neuen Arbeitszone C. zugewiesen.
2.
Mit Verfügung vom 11. März 2020 auferlegte der Gemeinderat Q. der A.
AG für die der Einzonung gleichgestellten Umzonungen der Freihalte- und
Naturschutzzonenanteile der Parzelle Nr. aaa in die Arbeitszone C. eine
Mehrwertabgabe in Höhe von Fr. 361'200.00. Auf Einsprache der A. AG
reduzierte der Gemeinderat die Abgabe mit Entscheid vom 13. Januar
2021 auf Fr. 360'250.00.
B.
1.
Dagegen erhob die A. AG am 11. Februar 2021 Beschwerde beim
Spezialverwaltungsgericht, Abteilung Kausalabgaben und Enteignungen
(SKE), mit dem Antrag auf Aufhebung des angefochtenen Entscheids und
Verzicht auf die Erhebung einer Mehrwertabgabe.
2.
Nach Beiladung des Regierungsrats zum Verfahren und Durchführung ei-
nes doppelten Schriftenwechsels sowie einer mündlichen Verhandlung
fällte das SKE am 27. April 2022 den folgenden Entscheid:
1.
Es wird festgestellt, dass die Beschwerdegegnerin das rechtliche Gehör
verletzt hat.
2.
Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
3.
Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus der Staatsgebühr von
Fr. 12'800.00, der Kanzleigebühr von Fr. 520.00 und den Auslagen von
Fr. 280.00, zusammen Fr. 13'600.00, sind zu 80% (Fr. 10'880.00) von der
Beschwerdeführerin und zu 20% (Fr. 2'720.00) von der Beschwerdegeg-
nerin zu bezahlen.
Nach Verrechnung mit dem Kostenvorschuss sind der Beschwerdeführe-
rin noch Fr. 1'120.00 zurückzuerstatten.

- 3 -
4.
Die Beschwerdeführerin hat der Beschwerdegegnerin einen Parteikosten-
ersatz von Fr. 5'340.00 (inkl. MWST und Auslagen) zu bezahlen.
C.
1.
Diesen Entscheid liess die A. AG am 13. September 2022 mit Beschwerde
beim Verwaltungsgericht anfechten, mit den Anträgen:
1.
Es sei das angefochtene Urteil des SKE vom 27. April 2022,
Nr. 4_BE.2021.2, in Ziff. 2 vollumfänglich und den Ziffern 3 und 4, soweit
die Beschwerdeführerin mit Verfahrenskosten belastet und ihr eine Partei-
entschädigung zu Gunsten der Beschwerdegegnerin auferlegt worden ist,
aufzuheben und es sei gleichzeitig der Einspracheentscheid und der Ent-
scheid des Gemeinderats Q. vom 13. Januar 2021/11. März 2020
betreffend Mehrwertabgabeverfügung LIG Q. Nr. aaa aufzuheben und es
sei auf die Erhebung einer Mehrwertabgabe für LIG Q. Nr. aaa zu
verzichten.
2.
Es seien die Verfahrenskosten des vorinstanzlichen Verfahrens und des
vorliegenden Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens der Beschwer-
degegnerin, evtl. dem Beigeladenen, aufzuerlegen.
3.
Es sei der Beschwerdeführerin für das Verfahren vor SKE und für das vor-
liegende Verfahren vor Verwaltungsgericht eine angemessene Parteient-
schädigung auszurichten.
2.
Mit Beschwerdeantworten vom 11. Oktober 2022 und 14. November 2022
beantragten das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU), Rechtsab-
teilung, im Namen des Regierungsrats und die Einwohnergemeinde Q. je
die kostenfällige Abweisung der Beschwerde. Das SKE verzichtete mit
Eingabe vom 13. Oktober 2022 auf eine Stellungnahme zur Beschwerde
und verwies stattdessen auf die Erwägungen des angefochtenen
Entscheids.
3.
Im zweiten Schriftenwechsel (Replik vom 3. Januar 2023; Duplik vom
23. Januar 2023) hielten die Beschwerdeführerin und die Beschwerdegeg-
nerin an ihren Anträgen fest.
D.
Das Verwaltungsgericht hat den Fall auf dem Zirkularweg entschieden (§ 7
des Gerichtsorganisationsgesetzes vom 6. Dezember 2011 [GOG; SAR
155.200]).

- 4 -
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
I.
1.
Gegen Entscheide des Spezialverwaltungsgerichts ist die Verwaltungsge-
richtsbeschwerde zulässig (§ 54 Abs. 1 des Gesetzes über die Verwal-
tungsrechtspflege vom 4. Dezember 2007 [Verwaltungsrechtspflegege-
setz, VRPG; SAR 271.200]). Das Verwaltungsgericht ist somit für die Be-
urteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
Die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen geben zu keinen Bemerkungen
Anlass. Auf die frist- und formgerecht eingereichte Verwaltungsgerichtsbe-
schwerde ist einzutreten.
3.
Mit der Beschwerde ans Verwaltungsgericht können die unrichtige oder un-
vollständige Feststellung des Sachverhalts sowie Rechtsverletzungen ge-
rügt werden. Ermessensmissbrauch, Ermessensunterschreitung und Er-
messensüberschreitung gelten als Rechtsverletzungen (§ 55 Abs. 1
VRPG; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 8. Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 442). Eine Ermes-
senskontrolle ist dagegen ausgeschlossen (Umkehrschluss aus § 55
Abs. 3 VRPG).
II.
1.
Streitig ist vor Verwaltungsgericht nunmehr, einerseits ob die kantonale
Mehrwertabgabe-Gesetzgebung, konkret die §§ 28a/28b des Gesetzes
über Raumentwicklung und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (Baugesetz,
BauG; SAR 713.100) mit Bezug auf die Regelung der Höhe der Abgabe
(Bemessungsgrundlage) vor dem Gesetzmässigkeits- oder Legalitätsprin-
zip (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenos-
senschaft vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) standhalten (angefochtener
Entscheid, Erw. 4), andererseits ob die konkrete Verpflichtung der Be-
schwerdeführerin zur Leistung einer Mehrwertabgabe mit den Grundsätzen
des Handelns nach Treu und Glauben sowie des Vertrauensschutzes
(Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) vereinbar ist (angefochtener Entscheid,
Erw. 5). Widrigenfalls ist nach dem Dafürhalten der Beschwerdeführerin in
beiden Konstellationen keine Mehrwertabgabe geschuldet.
Nicht (mehr) gerügt wird von der Beschwerdeführerin demgegenüber, dass
die Umzonung von einer Freihalte- in eine Arbeitszone nicht der Mehrwert-
abgabepflicht unterliege (vgl. dazu angefochtener Entscheid, Erw. 6), erst
mit dem rechtskräftigen Beschluss eines Gestaltungsplans für ihre Parzelle

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mit Gestaltungsplanpflicht ein mehrwertabgabebegründender Tatbestand
vorliege und der Mehrwert durch die höheren Anforderungen an die Über-
bauung der Parzelle (Gestaltungsplanpflicht, Grünflächenziffer, Mobilitäts-
und Energiekonzept) abgegolten werde (vgl. dazu angefochtener Ent-
scheid, Erw. 7) sowie die korrekte Berechnung der Mehrwertabgabe ein-
schliesslich der von der Vorinstanz angenommenen Verkehrswerte der
umgezonten Flächen vor und nach deren Umzonung und der Abzugsfähig-
keit von Erschliessungs- und Sanierungskosten wegen Altlasten (vgl. dazu
angefochtener Entscheid, Erw. 8).
2.
2.1.
Zur von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Verletzung des Lega-
litätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) erwog die Vorinstanz, die Mehrwertabgabe
werde in der Rechtsprechung und Literatur mehrheitlich als kostenunab-
hängige Kausalabgabe qualifiziert (BGE 142 I 177, Erw. 4.3.1; ETIENNE
POLTIER, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf
2016, Art. 5 N 38; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2871; URS
EYMANN, Grundsätze zur Ermittlung des Planungsmehrwerts, in: ZBl
4/2015, S. 168). Die Erhebung von Kausalabgaben setze eine gesetzliche
Grundlage voraus, wobei Art. 5 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die
Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700)
nicht als solche dienen könne, weil die Norm lediglich einen Gesetzge-
bungsauftrag an die Kantone enthalte (POLTIER, a.a.O., Art. 5 N 33). Die
Regelung von Kausalabgaben habe den Kreis der Abgabepflichtigen (Sub-
jekt der Abgabe), den Gegenstand der Abgabe (den abgabebegründenden
Tatbestand) und in den Grundzügen die Höhe der Abgabe (Bemessungs-
grundlage) festzulegen (BGE 132 II 374; 126 I 183). Diese Vorgaben wür-
den für die Abgabebemessung (Höhe der Abgabe) bei gewissen Arten von
Kausalabgaben gelockert, weil das Mass der Abgabe durch überprüfbare
verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip)
begrenzt werde und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunk-
tion erfülle. Insbesondere könne es – auch bei kostenunabhängigen Kau-
salabgaben – bereits genügen, dass das formelle Gesetz die maximale Hö-
he der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlege (Urteil des Bundesge-
richts 2C_973/2019 vom 27. Januar 2020, Erw. 2.2.1 mit Hinweisen;
BGE 126 I 180, Erw. 2a/bb; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kau-
salabgaberechts, in: ZBl 104/2003, S. 516 ff.). Bei kostenunabhängigen
Abgaben sollte das Gesetz entweder den Betrag der Abgabe oder einen
an bestimmbare Grössen anknüpfenden Berechnungsmodus festlegen,
zumindest aber einen Rahmen oder den Maximalbetrag der Abgabe be-
stimmen. Das gelte auch für die Mehrwertabschöpfung (HUNGERBÜHLER,
a.a.O., S. 518; POLTIER, a.a.O., Art. 5 N 37). Die einschlägigen Rechtssät-
ze sollten in genügender Bestimmtheit umschrieben sein, sodass der
rechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraum verbleibe und
die möglichen Abgabepflichten für den Bürger voraussehbar seien

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(BGE 126 I 183; 124 I 218; Urteil des Bundesgerichts 1C_184/2014 vom
23. Februar 2015, Erw. 2.3).
In den einschlägigen Gesetzen anderer Kantone finde sich häufig die For-
mulierung, dass der Mehrwert der Differenz der Verkehrswerte eines
Grundstücks mit und ohne Planungsmassnahme entspreche und dass er
nach anerkannten (Schätzungs-)Methoden zu bestimmen sei (z.B. AR, BE,
FR, GL, GR, LU, NE, NW, SZ, SH, SO, VS). Zum Teil würden die zulässi-
gen Abzüge etwas detaillierter aufgelistet (z.B. BS und VD). Einzelne Kan-
tone bestimmten sodann die Schätzbehörde und/oder erklärten weitere Er-
lasse als massgebend für die Schätzung (z.B. NW, OW, SG, TG, ZH; vgl.
zum Ganzen die Übersicht über den Mehrwertausgleich der Kantone,
Stand 22. April 2021, unter www.espace.suisse > Raumplanung > Hand-
lungsfelder der Innenentwicklung > Mehrwertausgleich). Soweit ersichtlich
werde in keinem Kanton eine bestimmte Schätzungsmethode vorgeschrie-
ben.
Im Kanton Aargau würden der Abgabesatz von 20% (in § 28a Abs. 1 BauG)
und der Bemessungszeitpunkt (in § 28b Abs. 1 BauG) vorgegeben. Aus
§ 28b Abs. 1 BauG ergebe sich ferner, dass das kantonale Steueramt den
Mehrwert schätze. Diesbezüglich bleibe dem Gemeinderat (ohne ergän-
zende kommunale Rechtsgrundlage) kein Ermessensspielraum. Vom
Grundsatz in zahlreichen anderen Kantonen, dass der Mehrwert der Diffe-
renz der Verkehrswerte vor und nach der Planungsmassnahme entspreche
und nach anerkannten Methoden zu schätzen sei, werde auch in der Bot-
schaft des Regierungsrats an den Grossen Rat vom 2. Dezember 2015 zu
den Anpassungen an die Änderungen des Raumplanungsgesetzes des
Bundes (Mehrwertausgleich, Forderung der Verfügbarkeit von Bauland und
weitere Änderungen), 15.269 (nachfolgend: Botschaft Mehrwertausgleich),
S. 19 f., ausgegangen. Analoges werde in der Fachwelt vertreten. In der
Literatur werde auf die im Enteignungsverfahren seit langem zur Anwen-
dung kommenden, etablierten und damit anerkannten Schätzungsmetho-
den verwiesen (POLTIER, a.a.O., Art. 5 N 52; EYMANN, a.a.O., S. 172;
Espace Suisse, Inforaum 4/2020, S. 6 f.). Das kantonale Steueramt schät-
ze die massgebenden Verkehrswerte anhand der namentlich vom Bundes-
gericht favorisierten Vergleichs- oder statistischen Methode. Allerdings
bleibe der Gemeinderat für die Festsetzung der Mehrwertabgabe verant-
wortlich, weshalb die Schätzung des Steueramts für diesen nicht verbind-
lich sei. Gemäss Botschaft Mehrwertausgleich, S. 19, dürfe er aber nur aus
triftigen Gründen davon abweichen. Wo es keine Vergleichspreise gebe,
seien subsidiär andere aus der Immobilienbewertung bekannte Modelle
(Lageklassemethode, Rückwärtsrechnung oder Mittelwert aus Real- und
Ertragswert) anzuwenden. Vom primär geschätzten Landwert seien die für
die Realisierung des Planungsmehrwerts erforderlichen Gestehungskosten
wie Erschliessungskosten, Kosten der Sanierung von Altlasten, falls sich
die Sanierungsbedürftigkeit aus der Planungsmassnahme ergebe, oder

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Abbruchkosten von Altbauten abzuziehen (EYMANN, a.a.O., S. 172 ff.;
Espace Suisse, Inforaum 4/2020, S. 6 f.). Eine gesetzliche Umschreibung
der abzugsfähigen Kosten wäre nur dann notwendig, wenn bei der Ver-
kehrswertschätzung Sonderabzüge zu machen wären, welche über die er-
wähnten Gestehungskosten hinausgingen. Dem sei nicht so. Es würden
lediglich jene bereits entstandenen und absehbaren Kosten berücksichtigt,
die auch ein Käufer des abgabebelasteten Grundstücks einrechnen würde.
Zwar sei die Regelung der Mehrwertabgabe im Kanton Aargau wenig de-
tailliert. Dennoch belasse sie dem für die Festsetzung der Abgabe zustän-
digen Gemeinderat keinen Ermessensspielraum. Mit der Übertragung der
Mehrwertabgabeberechnung an eine kantonale Fachbehörde (kantonales
Steueramt) werde ein gesamtkantonal einheitliches Vorgehen sicherge-
stellt. Selbst wenn ein Gemeinderat im Einzelfall zulässigerweise davon
abweiche, verändere dies die angewandten, im Bedarfsfall den konkreten
Umständen angepassten Schätzmethoden nicht. Diese wiederum basier-
ten auf in der Rechtsprechung und Literatur zum Enteignungsrecht über
Jahrzehnte entwickelten Grundsätzen. Insofern könne keine Rede davon
sein, dass eine danach vorgenommene Schätzung den Abgabepflichtigen
unvorhersehbar oder überraschend treffen würde. Die Anlehnung an die
Schätzungspraxis in Enteignungsfällen dränge sich hier umso mehr auf, als
Enteignung bzw. Eigentumsschutz und Mehrwertabschöpfung letztlich die
beiden Seiten der gleichen Medaille darstellten (Art. 5 Abs. 1 RPG), die
sich einzig im Mass unterscheiden würden (volle Entschädigung bei Ent-
eignungen gegenüber begrenztem Mehrwertausgleich). Demnach erwie-
sen sich die kantonalen Bestimmungen zur Erhebung der Mehrwertabgabe
als genügend bestimmt auch bezüglich der Bemessungsgrundlage, zumal
Landpreisschätzungen notorisch mit einer erheblichen Ungenauigkeit (von
+/– 10%) behaftet seien.
2.2.
Die Beschwerdeführerin hält dagegen, bei kostenunabhängigen Kausalab-
gaben, die nicht dem Kostendeckungsprinzip, sondern nur dem – häufig
nicht sehr aussagekräftigen – Äquivalenzprinzip unterstünden, müsse die
Höhe der Abgabe in hinreichend bestimmter Weise bereits aus dem Gesetz
hervorgehen, was hier nicht der Fall sei. Die §§ 28a/28b BauG bestimmten
keine Obergrenze. Das Gesetz beschränke sich darauf, die Abgabe auf ei-
nen Prozentsatz eines im Gesetz nicht näher definierten Mehrwerts, des
Grundwerts der Prozentrechnung, festzulegen. Da aber schon dieser
Grundwert und dessen Schätzung nicht gesetzlich umschrieben würden,
werde die maximale Höhe der Abgabe nicht im Baugesetz und damit nicht
in einem formellen Gesetz geregelt. Wenn aber die Abgabe selbst nicht
vorgegeben und limitiert werde, dann müsste das Gesetz die Berechnung
des Mehrwerts vorgeben, wozu sich das Gesetz im Kanton Aargau unbe-
strittenermassen nicht äussere. Während in anderen Kantonen der Begriff
des Mehrwerts näher definiert werde, enthalte das Baugesetz des Kantons

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Aargau keine solche Legaldefinition. Auch der vorinstanzliche Verweis auf
das Enteignungsrecht helfe nicht, nachdem § 143 Abs. 1 BauG explizit den
Verkehrswert als relevant erkläre und nicht auf einen nicht näher definierten
Minderwert als Gegenstück zum Mehrwert verweise. Dem Gesetz sei fer-
ner nicht zu entnehmen, wie das kantonale Steueramt bei der Schätzung
des Mehrwerts vorzugehen habe, auch nicht durch einen Verweis auf das
Steuergesetz, und noch weniger werde festgehalten, an welche Grundsät-
ze sich der Gemeinderat beim Erlass der Verfügung nach der Schätzung
durch das kantonale Steueramt zu halten habe. Alternativ zum Beizug von
Vergleichspreisen oder statistisch erhobenen Preisen von verkauften
Grundstücken könnten andere Modelle der Immobilienbewertung, bei-
spielsweise die Lageklassenmethode, Rückwärtsrechnung oder Mittelwer-
te aus Real- und Ertragswerten in Frage kommen. In der Bewertungspraxis
herrsche ein Methodenpluralismus, womit nicht klar und eindeutig vorge-
geben werde, wie sich der Mehrwert berechne.
2.3.
Der Argumentation der Beschwerdeführerin kann in verschiedener Hinsicht
nicht gefolgt werden. Richtig ist zwar, dass das Kostendeckungsprinzip und
das Äquivalenzprinzip beim Mehrwertausgleich als kostenunabhängige
Kausalabgabe, mit der zudem nicht eine staatliche Leistung abgegolten,
sondern ein Gewinn (aus einer Landaufwertung zufolge Ein-/Aufzonung)
abgeschöpft wird, die Kausalabgabe nicht nach oben zu begrenzen vermö-
gen. Dennoch weist diese Kausalabgabe eine ganz wesentliche Begren-
zung nach oben auf, nämlich den mit der Raumplanungsmassnahme ge-
schaffenen Planungsmehrwert: Er ist der massgebende Ausgangspunkt für
die Berechnung der Mehrwertabgabe. Die durch die Raumplanung ge-
schaffene Wertsteigerung, d.h. die Differenz zwischen dem Vermögens-
wert mit und ohne Planungsmassnahme, ist die entscheidende Bemes-
sungsgrundlage für die Berechnung der Planungsmehrwertabgabe (vgl.
EYMANN, a.a.O., S. 168). Diese Bemessungsgrundlage wird bereits durch
das RPG (Art. 5 Abs. 1bis RPG) vorgegeben und belässt den Kantonen in-
soweit keinen Spielraum. Auch wenn die Bestimmung selber wenig dazu
sagt, liegt es doch auf der Hand, dass sich die Abgabe aus dem Mehrwert
des Bodens berechnet, der mit der Planungsmassnahme generiert wird.
Mit anderen Worten geht es um die Differenz zwischen dem Verkehrswert
des Bodens unmittelbar vor und nach seiner rechtskräftigen Zuweisung zu
einer Bauzone (POLTIER, a.a.O., Art. 5 N 52; vgl. dazu auch EYMANN,
a.a.O., S. 172). Ein anderes Verständnis des Begriffs (Planungs-)Mehrwert
ist schlechterdings undenkbar, was sich auch daran zeigt, dass alle übrigen
Kantone, die diesen Begriff im Gegensatz zum Baugesetz des Kantons
Aargau umschreiben, die gleiche Definition (Differenz zwischen dem Ver-
kehrswert des Landes oder Bodens mit und ohne Planungsmassnahme)
verwenden (vgl. Art. 56c Abs. 1 BauG-AR, Art. 9b BauG-AI, § 3 Abs. 1
GAP-BL, § 121 Abs. 1 BPG-BS, Art. 142b Abs. 1 BauG-BE, Art. 113b
Abs. 2 RPBG-FR, Art. 30H Abs. 1 LaLat-GE, Art. 33f RBG-GL, Art. 19k

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Abs. 2 KRG-GR, Art. 111a Abs. 2 LCAT-JU, § 105b Abs. 2 PBG-LU,
Art. 34 Abs. 2 LCAT-NE, Art. 3 Abs. 2 MWAG-NW, Art. 28b Abs. 3 BauG-
OW, § 36f Abs. 2 PBG-SZ, Art. 4 MAG-SH, § 7 PAG-SO, Art. 59 Abs. 1
PBG-SG, Art. 94 Abs. 2 LST-TI, § 64 Abs. 2 PBG-TG, Art. 45d Abs. 3 PBG-
UR, Art. 65 Abs. 2 LATC-VD, Art. 10d kRPG-VS, § 52a Abs. 3 PGG-ZG,
§ 3 Abs. 1 MAG-ZH; vgl. zum Ganzen die Übersicht "Mehrwertausgleich in
den Kantonen" von Espace Suisse, Stand 3. November 2021). Vor diesem
Hintergrund ist die im Baugesetz des Kantons Aargau fehlende Begriffsde-
finition dem Legalitätsprinzip nicht abträglich. Auch ohne solche Legaldefi-
nition ist klar und eindeutig, was mit dem Begriff (Planungs-)Mehrwert, der
als Bemessungsgrundlage für die Mehrwertabgabe dient, gemeint ist. Eine
anderweitige Auslegung des Begriffs "Mehrwert" als die Differenz zwischen
dem Verkehrswert des Landes mit und ohne Planungsmassnahme fällt
ausser Betracht.
Zutreffend ist sodann der Hinweis der Vorinstanz, dass die Berechnung der
Mehrwertabgabe unter umgekehrten Vorzeichen mit der Berechnung der
Enteignungsentschädigung (bei Teilenteignungen und materiellen Enteig-
nungen) vergleichbar ist. In § 143 Abs. 1 lit. b BauG wird bei Teilenteignun-
gen entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin explizit der Begriff
"Minderwert" eingeführt, der den durch die Teilenteignung verursachten ge-
ringeren Wert der Restparzelle ausdrückt, und bei materiellen Enteignun-
gen ist die durch die planungsbedingte Eigentumsbeschränkung (z.B. Ab-
oder Auszonung) verursachte Wertminderung eines Grundstücks auszu-
gleichen, als Gegenstück zum (teilweisen) Ausgleich der Wertsteigerung
eines Grundstücks durch einen Planungsvorteil (z.B. Einzonung) bei der
Mehrwertabgabe. Es drängt sich somit regelrecht auf, die verschiedenen
Methoden zur Immobilienbewertung, die im Enteignungsrecht jeweils zum
Zuge kommen, auch bei der Schätzung des Mehrwerts von ein- oder auf-
gezontem Land anzuwenden (vgl. POLTIER, a.a.O., Art. 5 N 52; EYMANN,
a.a.O., S. 172 f.). Diesbezüglich geniesst die Vergleichs- oder statistische
Methode (bei unüberbauten Grundstücken) gemäss den zutreffenden Aus-
führungen der Vorinstanz weiterhin Vorrang gegenüber alternativen Schät-
zungsmethoden, wobei mangels repräsentativer Vergleichsobjekte in ge-
nügender Anzahl zuweilen auf andere Schätzungsmethoden zurückgegrif-
fen werden muss (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_473/2017 vom
3. Oktober 2018, Erw. 3.4, 1C_90/2017, 1C_91/2017 vom 7. Juli 2017 und
1C_266/2011 vom 20. Oktober 2011; BGE 138 II 77; 122 I 168, Erw. 3a;
Urteil des Bundesverwaltungsgerichts A-742/2019, A-978/2019 vom
18. Februar 2020, Erw. 4.3; Aargauische Gerichts- und Verwaltungsent-
scheide [AGVE] 2004, S. 205 ff.; Urteile des Verwaltungsgerichts Zürich
VR.2022.00001 vom 14. September 2022 und VR.2019.00003 vom 23. Ja-
nuar 2020; Urteil des Verwaltungsgerichts Bern 100.2013.170U vom
11. Februar 2014; Urteil des Verwaltungsgerichts Solothurn
VWBES.2020.237 vom 26. Mai 2021; Urteil des Enteignungsgerichts
Basel-Land 2021-01-21_entger_1 vom 21. Januar 2021). Aus diesem

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Grund wäre es auch falsch und wenig zielführend, dem kantonalen Steuer-
amt, das die Immobilienbewertung nach § 28b Abs. 1 BauG vornimmt, eine
bestimmte Schätzungsmethode vorzuschreiben. Zur Methode der Ver-
kehrswertbestimmung im Rahmen eines Preisvergleichs äussert sich im
Übrigen auch die von der Beschwerdeführerin angeführte Verordnung über
die Bewertung der Grundstücke vom 4. November 1985 (VBG; SAR
651.212), nach welcher der Vermögenssteuerwert von Grundstücken er-
mittelt wird, nicht. Derweil bringt der Zusatz in einigen kantonalen Geset-
zen, dass der Planungsmehrwert (als Differenz zwischen dem Verkehrs-
wert des Landes mit und ohne Planungsmassnahme) nach den anerkann-
ten (Schätzungs-)Methoden zu bestimmen sei (vgl. Art. 56c Abs. 3 BauG-
AR, Art. 142b BauG-BE, Art. 33f Abs. 1 RBG-GL, Art. 19k Abs. 2 KRG-GR,
§ 105b Abs. 2 PBG-LU, § 7 Abs. 3 MAV-ZH), keinen echten Mehrnutzen,
der die Bestimmbarkeit der Mehrwertabgabe wesentlich erleichtern und da-
durch die Voraussehbarkeit der Abgabelast erhöhen würde. Vielmehr sind
Schätzungen nach allen anerkannten Methoden der Immobilienbewertung
mit gewissen Unsicherheiten und Unschärfen behaftet. Dass für die Be-
stimmung des Planungsmehrwerts Schätzungsmethoden herangezogen
werden, die in der Schätzungspraxis nicht geläufig und anerkannt sind, er-
scheint dabei ausgeschlossen (vgl. dazu auch die Botschaft Mehrwertaus-
gleich, S. 20). Streitigkeiten um die korrekte Ermittlung des Planungsmehr-
werts dürften sich in der Praxis primär daraus ergeben, nach welcher der
anerkannten Schätzungsmethoden in einem konkreten Fall vorzugehen ist
und ob diese korrekt angewandt wurde, beispielsweise durch den Preisver-
gleich mit vergleichbaren Objekten (im Rahmen der statistischen Methode).
Eine gewisse Unbestimmtheit der Bemessungsgrundlage ist daher beim
Mehrwertausgleich systemimmanent und lässt sich auch nicht mit der von
der Beschwerdeführerin geforderten näheren gesetzlichen Begriffsum-
schreibung oder der wenig sinnvollen Vorgabe von bestimmten Schät-
zungsmethoden ausmerzen.
Eine Verletzung des Legalitätsprinzips mangels genügender Bestimmtheit
der Bemessungsgrundlage der Mehrwertabgabe in den §§ 28a/28b BauG
ist demnach in Übereinstimmung mit der Sichtweise der Vorinstanz zu ver-
neinen. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Gemeinderat, der
die Verfügung über die Festsetzung der Höhe der Mehrwertabgabe erlässt,
von den Verkehrs- und Mehrwertschätzungen des kantonalen Steueramts
abweichen darf, allerdings nur aus triftigen Gründen respektive nur dann,
wenn die Schätzung des Steueramts nicht schlüssig ist und nach Rück-
sprache mit diesem nicht bereinigt werden kann (vgl. Botschaft Mehrwert-
ausgleich, S. 19). Das bedeutet nichts anderes als eine Korrektur einer im
Einzelfall nicht korrekt ermittelten Bemessungsgrundlage und besagt nichts
über die genügende gesetzliche Bestimmtheit der Bemessungsgrundlage.

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3.
3.1.
Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV) respektive des Vertrauensschutzes erachtete die Vor-
instanz vorab als unbegründet, weil es an einer Vertrauensgrundlage fehle.
Im Planungsbericht gemäss Art. 47 der Raumplanungsverordnung vom
28. Juni 2020 (RPV; SR 700.1) zur Teilrevision der allgemeinen Nutzungs-
planung mit Zuweisung der Parzelle Nr. aaa zur Arbeitszone C., Stand
17. April 2014 (Vorakten, act. 168, Beilage 9), wie auch Stand öffentliche
Auflage am 28. Oktober 2014 (Vorakten, act. 168, Beilage 10), werde unter
dem Titel "Gestaltungsplanpflicht" ausgeführt, dass die Feinerschliessung
für die gesteigerten Nutzungen zulasten der Grundeigentümer gingen, im
Gegenzug verzichte die Gemeinde auf die Erhebung einer Mehr-
wertabgabe. Im "Abschliessenden Vorprüfungsbericht" der Abteilung
Raumentwicklung des BVU vom 27. Oktober 2014 (Vorakten, act. 168, Bei-
lage 11) sei diese Aussage nicht kommentiert worden. Die Gemeinde Q.
habe damals für den Mehrwertausgleich eine Kann-Vorschrift mit
Vertragslösung gehabt (§ 3a der aufgehobenen Bau- und Nutzungsord-
nung [BNO] vom 19. Juni 1996 in der Fassung vom 24. Oktober 2007). Der
im Planungsbericht enthaltene Mehrwertabgabeverzicht sei keine Zusiche-
rung an die Beschwerdeführerin und nicht an diese adressiert gewesen.
Dasselbe gelte für die in der Botschaft an den Einwohnerrat der Gemeinde
Q. vom 25. April 2015 (vgl. Vorakten, act. 171, Beilage 1) wiederholte
Absichtskundgabe, keine Mehrwertabgabe zu erheben, die im Einwoh-
nerrat nicht diskutiert worden sei. Im fraglichen Zeitpunkt sei allen Beteilig-
ten bekannt gewesen, dass die bisherige kommunale Kann-Vorschrift ge-
stützt auf den Gesetzgebungsauftrag in Art. 5 Abs. 1bis RPG in naher Zu-
kunft durch kantonale Bestimmungen betreffend die obligatorische Erhe-
bung einer Mehrwertabgabe von mindestens 20% abgelöst würde.
Selbst wenn aber eine Vertrauensgrundlage vorliegen würde, müsste hier
der Vertrauensschutz dem Legalitätsprinzip weichen. Im Laufe des Nut-
zungsplanungsverfahrens sei auf kantonaler Ebene die Mehrwertabgabe-
pflicht eingeführt worden. Daher sei der Gemeinderat entgegen seiner ur-
sprünglichen Absicht verpflichtet, für Einzonungen eine Mehrwertabgabe
zu erheben. § 28a BauG stelle zwingendes Recht dar und belasse der Ge-
meinde hinsichtlich des Mindestabgabesatzes von 20% keinen Ermes-
sensspielraum. Inzwischen habe die Gemeinde Q. mit § 4 der geltenden
BNO eine eigene Mehrwertabgabebestimmung erlassen, die (gestützt auf
die Ermächtigung in § 28a Abs. 2 BauG) mit einem Abgabesatz von 30%
über den kantonalen Mindestabgabesatz von 20% hinausgehe. Es wäre
daher stossend und mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar, wenn die
abgabemässig gegenüber der aktuell geltenden kommunalen Regelung
schon privilegierte Beschwerdeführerin für den Planungsmehrwert ihres
Grundstücks gar keine Abgabe leisten müsste. Zudem fehle es vorliegend

- 12 -
auch an nachteiligen Dispositionen der Beschwerdeführerin als einer wei-
teren Voraussetzung des Vertrauensschutzes.
3.2.
Dagegen wendet die Beschwerdeführerin ein, ein widersprüchliches Ver-
halten laufe dem Vertrauensgrundsatz ganz allgemein zuwider. Wer sich
zu einem früheren Verhalten in Widerspruch setze, dürfe sich nicht auf die
rechtlichen Nachteile berufen, die sein Gegenüber dadurch erleide. § 22
Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR
110.000) halte imperativ fest, dass Betroffene Anspruch auf eine faire,
sprich "anständige", "korrekte", "loyale", "menschliche" und "menschenwür-
dige" Behandlung hätten. Mit der streitgegenständlichen Verfügung der
Mehrwertabgabe habe sich der Gemeinderat Q. in krassen Widerspruch zu
seinen früheren Willensbekundungen gesetzt, für die Einzonung von
Teilflächen der Parzelle Nr. aaa keine Mehrwertabgabe zu erheben. Ein
solches Verhalten verstosse gegen das Rechtsmissbrauchsverbot, konkret
das Verbot widersprüchlichen Verhaltens, wodurch die Beschwer-
deführerin einen Nachteil erleide. Der Gemeinderat habe sich auf seinen
ursprünglichen Mehrwertabgabeverzicht behaften zu lassen.
Da ein Planungsbericht unter anderem der Information und Mitwirkung der
Bevölkerung diene und die Interessenabwägung der Planungsbehörde
nachvollziehbar mache, komme ihm sehr wohl die Funktion als Vertrauens-
grundlage zu. Trotz des auch von der Vorinstanz geschilderten allgemeinen
Wissens, dass gestützt auf den bereits per 1. Mai 2014 in Kraft gesetzten
Art. 5 Abs. 1bis RPG "in naher Zukunft" kantonale Bestimmungen über den
obligatorischen Mehrwertausgleich mit einem Mindestabgabesatz von 20%
erlassen würden, habe der Gemeinderat Q. seinen Mehrwertabga-
beverzicht stets vorbehaltlos erklärt. Die Botschaft Mehrwertausgleich da-
tiere vom 2. Dezember 2015. Das Anhörungsverfahren sei bereits im Früh-
jahr 2015 durchgeführt worden. Im Rahmen dieser Anhörung seien auch
die Gemeinden zur Vernehmlassung eingeladen worden. Deshalb habe
der Gemeinderat bei der Bekräftigung seines Abgabeverzichts anlässlich
der Einwohnerratssitzung vom 22. Juni 2016 von der Einführung der am
20. Juni 2016 beschlossenen §§ 28a ff. BauG gewusst. Die von Frau Vize-
ammann D. abgegebene Erklärung, dass eine Mehrwertabschöpfung nicht
vorgesehen sei, sei somit in Kenntnis der bevorstehenden Rechtsänderung
erfolgt. Bei einem Grundeigentümergespräch vom 6. Mai 2019, als auch
die §§ 28a ff. BauG längst in Kraft gestanden hätten, hätten die Vertreter
der Gemeinde, darunter die Frau Vizeammann, festgehalten, man habe
sich bis zur Aufforderung des damaligen Landammanns B., entsprechend
zu verfahren, dagegen gewehrt, für die mit der Teilrevision der allgemeinen
Nutzungsplanung vom 22. Juni 2016 eingezonten Grundstücke
Mehrwertabgaben zu erheben, weil man die Meinung vertreten habe, die
durch die neuen Zonenbestimmungen geschaffenen Mehrwerte würden
durch die erhöhten Anforderungen an die zonenkonforme Überbauung

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abgegolten. Daraus erhelle, dass der Gemeinderat bis mindestens 6. Mai
2019 die Meinung vertreten habe, auf eine Mehrwertabgabe verzichten zu
können.
Wenn bei dieser Ausgangslage nur ein halbes Jahr später eine Mehrwert-
abgabeverfügung erlassen und darin kein "venire contra factum proprium"
erblickt werde, dann könne der Grundsatz des Verbots widersprüchlichen
Verhaltens als wirkungslos aus Verfassung, Gesetzen, Lehre und Recht-
sprechung eliminiert werden. Selbst wenn unter diesen Voraussetzungen
noch zu prüfen wäre, ob die Beschwerdeführerin nach den Verzichtserklä-
rungen gestützt auf selbige nachteilige Dispositionen getroffen habe, liege
eine solche vor und bestehe darin, dass sie sich nicht veranlasst gesehen
habe, im Mitwirkungsverfahren und im Einwendungsverfahren (gegen die
öffentlich aufgelegte Zonenplanrevision) Anträge zur Mehrwertabgabe zu
stellen. Sie wäre dazu mangels Beschwer auch gar nicht legitimiert gewe-
sen. Mangels entsprechendem Vorbehalt im kantonalen Vorprüfungsbe-
richt habe umso weniger Anlass bestanden, diesen Aspekt zu thematisie-
ren. Damit habe die Beschwerdeführerin auf ihre Rechtsschutzmöglichkei-
ten im Nutzungsplanungsverfahren verzichtet, was als nachteilige Disposi-
tion aufzufassen sei.
3.3.
3.3.1.
Der in Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glau-
ben besagt ganz allgemein, dass ein loyales und vertrauenswürdiges Ver-
halten im Rechtsverkehr grundlegend ist. Ein widersprüchliches Verhalten
(von Behörden) läuft diesem Grundsatz zuwider. Weiter kann aus diesem
Grundsatz die grundsätzliche Bindung des Staates an Zusicherungen ins-
besondere gegenüber Privaten abgeleitet werden, indem berechtigtes Ver-
trauen in eine behördliche Zusicherung geschützt wird (ASTRID EPINEY, in:
Basler Kommentar Bundesverfassung, Basel 2015, Art. 5 N 73 mit Hinweis
auf BGE 138 II 545; 132 II 240, Erw. 3.2.2; 126 II 377, Erw. 3). Allerdings
ist dieser Vertrauensschutz in behördliche Zusicherungen oder in ein an-
deres, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten nicht vorausset-
zungslos und steht in einem Spannungsverhältnis mit dem Legalitätsprinzip
bzw. dem Grundsatz der Gesetzmässigkeit, der in der Regel vorgeht. In
einem konkreten Fall kann es jedoch der Vertrauensschutz gebieten, von
einer Gesetzesanwendung abzusehen, etwa dann, wenn die Behörde dem
betroffenen Privaten eine im Widerspruch zum Gesetz stehende Zusiche-
rung abgegeben hat, auf die sich dieser verlassen durfte (HÄFELIN/MÜLLER/
UHLMANN, a.a.O., Rz. 626 ff.). Voraussetzungen des Vertrauensschutzes
sind (a) eine Vertrauensgrundlage, wobei hier eine behördliche Auskunft
bzw. Zusage zur Diskussion steht, (b) das Vertrauen des Privaten in das
Verhalten der staatlichen Behörden bzw. die fehlende Kenntnis der Fehler-
haftigkeit der Vertrauensgrundlage, (c) eine Vertrauensbetätigung, die in
Dispositionen besteht, die ohne Nachteil für den Betroffenen nicht wieder

- 14 -
rückgängig gemacht werden können, (d) ein Kausalzusammenhang zwi-
schen dem Vertrauen und der Vertrauensbetätigung sowie (e) ein überwie-
gendes Interesse am Vertrauensschutz gegenüber den entgegenstehen-
den öffentlichen Interessen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O.,
Rz. 627 ff.).
Der Schutz des Privaten bei unrichtigen bzw. dem Gesetz widersprechen-
den Auskünften der Behörden stellt einen praktisch besonders wichtigen
Anwendungsfall des Vertrauensschutzes dar, dessen Voraussetzungen
gegenüber den allgemeinen Voraussetzungen des Vertrauensschutzes wie
folgt zu präzisieren sind. Die behördliche Auskunft muss sich zur Begrün-
dung von Vertrauen eignen, was nach mehrheitlicher Auffassung in Recht-
sprechung und Lehre nicht der Fall ist, wenn sie sich nicht auf einen kon-
kreten Sachverhalt bezieht. Ausserdem gilt der Vertrauensschutz nur ge-
genüber dem direkten Empfänger der von einer Behörde abgegebenen Zu-
sicherung (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 668 f.). Die Amtsstelle,
welche die Auskunft gab, muss zur Erteilung der Auskunft zuständig gewe-
sen sein oder der Private durfte zumindest in guten Treuen von deren Zu-
ständigkeit ausgehen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 676 f.). Die
Auskunft muss vorbehaltlos erteilt und deren Fehlerhaftigkeit für den Emp-
fänger bei zumutbarer Sorgfalt nicht erkennbar gewesen sein
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 682 und 684). Und auch hier muss
der Adressat oder Erklärungsempfänger im Vertrauen auf die Richtigkeit
der Auskunft eine für ihn nachteilige Disposition getroffen oder unterlassen
haben, die sich nicht ohne Schaden rückgängig machen oder nachholen
lässt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 688). Ferner stehen Auskünf-
te immer unter dem Vorbehalt des nicht veränderten Sachverhalts und der
nicht veränderten Rechtslage. Ändert sich die Gesetzgebung, können sich
Private nicht auf eine frühere Auskunft berufen, es sei denn, die auskunfts-
erteilende Behörde sei für die Rechtsänderung selber zuständig und die
Auskunft sei gerade im Hinblick auf diese Änderung erteilt worden, oder die
Behörde hätte die Pflicht zur Orientierung auch über die möglichen Rechts-
änderungen gehabt (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 695).
Schliesslich bleibt abzuwägen, ob ausnahmsweise das öffentliche Interes-
se an der richtigen Rechtsanwendung nicht dennoch dem Vertrauens-
schutz vorzugehen hat, was immerhin einen Schadenersatzanspruch (an-
stelle des Anspruchs auf die Bindung an die Vertrauensgrundlage) für den
Betroffenen nach sich ziehen kann, falls dieser wegen des Vertrauens in
die unrichtige behördliche Auskunft tatsächlich einen Schaden erlitten hat
(HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 699).
3.3.2.
Für die Gewährung von Vertrauensschutz fehlt es in der vorliegenden Kon-
stellation zunächst an einem solchen Schaden der Beschwerdeführerin
bzw. schon an einer schadensverursachenden nachteiligen Disposition, die
sie im Vertrauen auf die Zusage des Gemeinderats Q., im Rahmen der am

- 15 -
22. Juli 2016 beschlossenen Teilrevision der allgemeinen Nut-
zungsplanung würden für Einzonungen keine Mehrwertabgaben erhoben,
getätigt haben soll. Die Beschwerdeführerin spricht in diesem Zusammen-
hang von einem Verzicht auf Rechtsschutzmöglichkeiten, obwohl sie gleich
selber einräumt, dass sie die geplanten Zonenplanänderungen mangels
Beschwer (mit Neuerungen, die ausschliesslich in ihrem Interesse lagen)
nicht erfolgreich mit Beschwerde gegen die vom Regierungsrat genehmigte
Nutzungsplanung hätte anfechten können. Es wäre denn auch widersinnig
gewesen und hätte nur zu ihrem eigenen Schaden gereicht, wenn sich die
Beschwerdeführerin der Einzonung von Teilflächen ihrer Parzelle Nr. aaa
mit der Begründung widersetzt hätte, ohne solche Einzonung keine Mehr-
wertabgabe leisten zu müssen. Weil der Mehrwert, den sie durch die Ein-
zonung erfahren hat, durch den Mehrwertausgleich nur teilweise (im Um-
fang von 20%) abgeschöpft wird, stünde sie ohne die Einzonung vermö-
gensmässig wesentlich schlechter da als mit der Einzonung, Mehrwertab-
gabe hin oder her.
Was die Beschwerdeführerin ansonsten im Planungsverfahren oder auf an-
dere Weise hätte vorkehren können, um die ihr drohende Mehrwertabgabe
abzuwenden, ist nicht ersichtlich. Namentlich hätte es ausserhalb ihrer
Möglichkeiten und ihres Einflussbereichs gelegen, die Genehmigung der
Nutzungsplanung durch den Regierungsrat derart voranzutreiben respek-
tive zu beschleunigen, dass eine Anwendung der §§ 28a ff. BauG in ihrem
Fall intertemporalrechtlich (gemäss § 169 Abs. 9 lit. a BauG) ausgeschie-
den wäre. Vom Beschluss des teilrevidierten Nutzungsplans durch den Ein-
wohnerrat am 22. Juni 2016 bis zur Plangenehmigung durch den Regie-
rungsrat am 14. Februar 2018 sind gemäss unbestritten gebliebener Dar-
stellung im angefochtenen Entscheid vor allem deshalb beinahe zwei Jahre
vergangen, weil die Teilrevision der Nutzungsplanung untrennbar mit dem
kantonalen Strassenbauprojekt "Südwestumfahrung S." verknüpft war, das
aufgrund von Einwendungen und dadurch bedingten Projektänderungen
erst am 7. Dezember 2017 (mit Abschreibungsverfügung des Verwal-
tungsgerichts im Verfahren WBE.2016.517) rechtskräftig wurde (vgl. dazu
angefochtener Entscheid, Erw. 5.4.1 f.). Zu diesem Zeitpunkt befanden sich
die §§ 28a ff. BauG schon seit Monaten in Kraft (Inkraftsetzungsdatum:
1. Mai 2017). Dieses Inkraftsetzungsdatum wiederum entsprach den zeitli-
chen Vorgaben der Botschaft Mehrwertausgleich (a.a.O., S. 47). Entspre-
chend hätten weder die Beschwerdeführerin noch der Gemeinderat Q., der
sich offensichtlich darum bemühte, seine Zusage des Mehr-
wertabgabeverzichts einzuhalten, darauf hinwirken können, dass der Re-
gierungsrat den teilrevidierten Nutzungsplan noch vor Inkraftsetzung der
§§ 28a ff. BauG genehmigt, wodurch die noch nicht anwendbaren §§ 28a
ff. BauG dem vom Gemeinderat beabsichtigten Mehrwertabgabeverzicht
nicht entgegengestanden hätten.

- 16 -
3.3.3.
Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Beschwerdeführerin schon des-
halb nicht in ihrem Vertrauen auf den vom Gemeinderat zugesagten Mehr-
wertabgabeverzicht geschützt werden kann, weil diese Verzichtserklärung
noch vor dem Hintergrund der kommunalen Kann-Vorschrift in der aBNO
abgegeben wurde und sich die Rechtslage mit der Inkraftsetzung der
§§ 28a ff. BauG, welche die Erhebung der Mehrwertabgabe in Nachach-
tung von Art. 5 Abs. 1bis RPG zwingend vorschreiben, zweifelsohne grund-
legend geändert hat. Zwar dürfte dem Gemeinderat die bevorstehende Ge-
setzesänderung mit Rücksicht auf das Inkraftsetzungsdatum von Art. 5
Abs. 1bis RPG (1. Mai 2014) bei der Abgabeverzichtserklärung im Pla-
nungsbericht, Stand Mitwirkungsverfahren und kantonale Vorprüfung am
17. April 2014 (Vorakten, act. 168, Beilage 9), und im Planungsbericht,
Stand öffentliche Auflage am 28. Oktober 2014 (Vorakten, act. 168, Beilage
10), spätestens aber im Zeitpunkt der Einwohnerratssitzung vom 22. Juni
2016, als die Zonenplanrevision nach Vorlage der Botschaft vom 25. April
2016 mit Hinweis auf den Mehrwertabgabeverzicht (Vorakten, act. 171,
Beilage 1) beschlossen wurde, bekannt gewesen sein. Aufgrund der Anga-
ben in der Botschaft Mehrwertausgleich musste der Gemeinderat zudem
mit einer Inkraftsetzung der §§ 28a ff. BauG auf Anfang 2017 rechnen
(a.a.O., S. 47). Hingegen war das Datum der Genehmigung der am
22. Juni 2016 beschlossenen Zonenplanrevision zu jenem Zeitpunkt noch
offen und wenn sich die rechtskräftige Genehmigung des Strassenbaupro-
jekts "Südwestumfahrung S." nicht wegen einer Beschwerde eines Ein-
wendenden ans Verwaltungsgericht und dadurch bedingter Projektände-
rungen verzögert hätte (vgl. dazu angefochtener Entscheid, Erw. 5.4.2),
wäre die Genehmigung des teilrevidierten Nutzungsplans durch den Regie-
rungsrat noch vor Inkraftsetzung der §§ 28a ff. BauG möglich gewesen,
womit auch der vom Gemeinderat zugesicherte Mehrwertabgabeverzicht
zulässig bzw. mit damaligem Recht vereinbar und wirksam gewesen wäre.
Gleichzeitig macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, der Gemeinderat
habe es versäumt, sie über die bevorstehende Rechtsänderung und deren
Folgen für den zugesagten Mehrwertabgabeverzicht zu orientieren. Viel-
mehr lässt ihr Vortrag darauf schliessen, dass die bevorstehende Rechts-
änderung und deren Konsequenzen auch ihr (allen Beteiligten) jederzeit
bewusst waren (vgl. Beschwerde, S. 11 f.). Deshalb kann sie sich nun nicht
auf den Standpunkt stellen, der Gemeinderat habe seine Zusage ohne Vor-
behalt der bevorstehenden Rechtsänderung erteilt. Auch wenn vom Ge-
meinderat diesbezüglich kein expliziter Vorbehalt angebracht wurde, durfte
die Beschwerdeführerin unter den gegebenen Umständen nicht darauf ver-
trauen, dass sie die bevorstehende Rechtsänderung nicht mehr betreffen
oder der ihr vom Gemeinderat seinerzeit zugesicherte Mehrwertabgabe-
verzicht vor dem neuen Recht (§§ 28a ff. BauG) standhalten würde. Klar ist
des Weiteren, dass der Gemeinderat nicht für diese Änderung des BauG

- 17 -
bzw. die Einführung der zwingenden Mehrwertabgabe auf kantonaler Ebe-
ne zuständig war und die Zusage des Mehrwertabgabeverzichts auch nicht
mit Blick auf die bevorstehende Rechtsänderung erteilte, sondern eben
noch auf der Grundlage des früheren (kommunalen) Rechts, das einen sol-
chen Verzicht im Gegensatz zu den §§ 28a ff. BauG zugelassen hätte. Die
von der Beschwerdeführerin angeführten Aussagen der Gemeindevertreter
beim Grundeigentümergespräch vom 6. Mai 2019, so sie denn zutreffend
wiedergegeben werden, ändern an dieser Beurteilung nichts, weil sie nicht
darauf abzielten, die frühere Zusage des Mehrwertabgabeverzichts auf der
Grundlage der einen solchen Verzicht ausschliessenden §§ 28a ff. BauG
zu erneuern, sondern der Beschwerdeführerin (und allfälligen weiteren be-
troffenen Grundeigentümern) zu vermitteln, dass der Gemeinderat weiter-
hin gewillt gewesen wäre und sich beim Regierungsrat dafür verwendete,
seinen früheren Zusagen entsprechend auf die Erhebung einer Mehrwert-
abgabe zu verzichten, dieses Vorhaben aber offenbar am Widerstand der
kantonalen Behörden scheiterte. Eine Bindung des Gemeinderats Q. an
seine einstige Zusicherung des Mehrwertabgabeverzichts aus
Vertrauensschutzgründen entfällt somit auch wegen der geänderten
Rechtslage, welche die Beschwerdeführerin nach eigenem Bekunden nicht
völlig überraschend und unerwartet traf.
3.3.4.
Schliesslich weist die Vorinstanz zu Recht darauf hin, dass in der vorlie-
genden Konstellation auch aus Gründen der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1
BV) dem Legalitätsprinzip der Vorrang gegenüber dem Vertrauensschutz
einzuräumen wäre und eine Bindung des Gemeinderats Q. an seine
einstige Zusicherung des Mehrwertabgabeverzichts mit Rücksicht auf die
übrigen Mehrwertabgabepflichtigen, die nicht in den Genuss eines solchen
Sondervorteils kämen, nicht statthaft wäre. Subsidiär müsste im Falle eines
Schadens, den die Beschwerdeführerin aufgrund ihres Vertrauens in die
Zusicherung des Mehrwertabgabeverzichts erlitten hätte, eine Entschädi-
gung in Erwägung gezogen werden. Wie gesehen (vgl. Erw. 3.3.2 vorne),
ist der Beschwerdeführerin aus dem Vertrauen in die Zusicherung respek-
tive der Betätigung dieses Vertrauens allerdings kein Schaden (durch eine
nachteilige Disposition allenfalls auch in der Gestalt einer Unterlassung)
entstanden, sondern höchstens aus der verzögerten Genehmigung des
teilrevidierten Nutzungsplans mit Einzonung von Teilflächen ihrer Parzelle
Nr. aaa erst nach Inkraftsetzung der §§ 28a ff. BauG. Diese Verzögerung
kann jedoch wegen der von der Vorinstanz dargelegten Verknüpfung der
Planungsmassnahme mit einem Strassenbauprojekt, dessen Genehmi-
gung erst gegen Ende 2017 rechtskräftig wurde, weder den kantonalen Be-
hörden noch erst recht nicht dem Gemeinderat Q. zum Vorwurf gemacht
werden.

- 18 -
Bei dieser Sachlage kann offenbleiben, ob die in einem Planungsbericht
oder in einer Botschaft an den Einwohnerrat enthaltene Zusage des Mehr-
wertabgabeverzichts ganz grundsätzlich als Vertrauensgrundlage taugt
oder ob sie schon nicht als solche in Frage kommt, weil die von den Pla-
nungsmassnahmen und den daraus resultierenden Mehrwertabgaben be-
troffenen Grundeigentümer nicht als unmittelbare Empfänger solcher Er-
klärungen angesehen werden können. Ungeachtet dessen ist die vom Ge-
meinderat Q. verfügte und von der Vorinstanz bestätigte Mehrwertabgabe
mit dem Grundsatz von Treu und Glauben und des Vertrauensschutzes
nach Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV vereinbar. Dem in § 22 Abs. 1 KV
vorgesehenen Gebot der fairen Behandlung kommt gegenüber diesen
verfassungsmässigen Grundsätzen kein eigenständiger Charakter oder
eine weitergehende Bedeutung zu, zumal es sich dabei ohnehin um eine
Verfahrensgarantie handelt, und nicht um einen Grundsatz, der im Verkehr
zwischen Behörden und Privaten ganz allgemein zum Tragen kommt und
insofern auch eine materiell-rechtliche Komponente aufweist.
4.
Zusammenfassend bieten die §§ 28a ff. BauG eine genügende gesetzliche
Grundlage für die Erhebung der streitgegenständlichen Mehrwertabgabe,
auch hinsichtlich der Bemessungsgrundlage der Abgabe. Eine Verletzung
des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 BV) liegt nicht vor. Ebenso wenig steht
der Grundsatz von Treu und Glauben und der Vertrauensschutz nach Art. 5
Abs. 3 und Art. 9 BV der Erhebung der gegenüber der Beschwerdeführerin
verfügten Mehrwertabgabe entgegen. Weitere Rechtsverletzungen wurden
vor Verwaltungsgericht nicht mehr gerügt. Dementsprechend ist die Be-
schwerde gegen den vorinstanzlichen Entscheid abzuweisen.
III.
1.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrens- und Parteikosten in der
Regel nach Massgabe des Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien
verlegt, wobei den Behörden Verfahrenskosten nur auferlegt werden, wenn
sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich ent-
schieden haben (§§ 31 Abs. 2 und 32 Abs. 2 VRPG). Eine solche Privile-
gierung der Behörden findet bei den Parteikosten nicht statt.
2.
Als unterliegende Partei sind der Beschwerdeführerin die verwaltungsge-
richtlichen Verfahrenskosten vollumfänglich aufzuerlegen.

- 19 -
3.
3.1.
Anspruch auf Ersatz der Parteikosten für die anwaltliche Vertretung vor
Verwaltungsgericht hat nach Massgabe des Unterliegerprinzips die Be-
schwerdegegnerin, wogegen der nicht anwaltlich vertretene Regierungsrat
keinen solchen Anspruch besitzt (§ 29 VRPG).
3.2.
Die Höhe der Parteientschädigung bestimmt sich nach Massgabe des De-
krets über die Entschädigung der Anwälte vom 10. November 1987 (An-
waltstarif; SAR 291.150 [nachfolgend: AnwT]). Gemäss § 8a Abs. 1 AnwT
bemisst sich die Entschädigung in vermögensrechtlichen Streitsachen
nach dem gemäss § 4 AnwT berechneten Streitwert. Innerhalb der vorge-
sehenen Rahmenbeträge richtet sich die Entschädigung nach dem mut-
masslichen Aufwand des Anwalts sowie nach der Bedeutung und der
Schwierigkeit des Falles (§ 8a Abs. 2 AnwT). Die Entschädigung wird als
Gesamtbetrag festgesetzt. Auslagen und Mehrwertsteuer sind darin enthal-
ten (§ 8c AnwT).
Bei einem Streitwert von Fr. 360'250.00 beträgt im Beschwerdeverfahren
der Rahmen für die Parteientschädigung Fr. 5'000.00 bis Fr. 15'000.00
(§ 8a Abs. 1 lit. a Ziffer 4 AnwT). Der Streitwert liegt in der oberen Hälfte
des vorgegebenen Streitwertrahmens. Die Schwierigkeit des Falles und die
Bedeutung des Falles für die Einwohnergemeinde Q. sind als höchstens
mittel einzustufen; der mutmassliche Aufwand der Rechtsvertreter ist als
unterdurchschnittlich zu bezeichnen. Insgesamt erscheint es sachgerecht,
die vollen Parteikosten der Beschwerdegegnerin auf einen Gesamtbetrag
von Fr. 8'000.00 festzusetzen. Dieser Betrag ist in Anwendung von § 12a
Abs. 1 AnwT, der aus Rechtsgleichheitsgründen auch auf Entschä-
digungen zugunsten des Gemeinwesens anwendbar ist (AGVE 2011,
S. 247), um 25% auf Fr. 6'000.00 herabzusetzen.
Das Verwaltungsgericht erkennt:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die verwaltungsgerichtlichen Verfahrenskosten, bestehend aus einer
Staatsgebühr von Fr. 10'000.00 sowie der Kanzleigebühr und den Ausla-
gen von Fr. 392.00, gesamthaft Fr. 10'392.00, sind von der Beschwerde-
führerin zu bezahlen.

- 20 -
3.
Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin die vor
Verwaltungsgericht entstandenen Parteikosten in Höhe von Fr. 6'000.00 zu
ersetzen.
Zustellung an:
die Beschwerdeführerin (Vertreter)
die Beschwerdegegnerin (Vertreter)
den Regierungsrat
das Spezialverwaltungsgericht, Abteilung Kausalabgaben und
Enteignungen
das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)
Mitteilung an:
das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (Rechtsabteilung)
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
Dieser Entscheid kann wegen Verletzung von Bundesrecht, Völkerrecht,
kantonalen verfassungsmässigen Rechten sowie interkantonalem Recht
innert 30 Tagen seit der Zustellung mit Beschwerde in öffentlich-rechtli-
chen Angelegenheiten beim Schweizerischen Bundesgericht,
1000 Lausanne 14, angefochten werden. Die Frist steht still vom 7. Tag vor
bis und mit 7. Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August und
vom 18. Dezember bis und mit 2. Januar. Die unterzeichnete Beschwerde
muss das Begehren, wie der Entscheid zu ändern sei, sowie in gedrängter
Form die Begründung, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt, mit
Angabe der Beweismittel enthalten. Der angefochtene Entscheid und als
Beweismittel angerufene Urkunden sind beizulegen (Art. 82 ff. des Bun-
desgesetzes über das Bundesgericht [Bundesgerichtsgesetz, BGG;
SR 173.110] vom 17. Juni 2005).
Aarau, 17. Mai 2023
Verwaltungsgericht des Kantons Aargau
3. Kammer
Vorsitz: Gerichtsschreiberin:
Winkler Ruchti