ag_regierungsrat · RRB Nr. 2022-000978 · 2022-08-10 · de
Regierungsrat — RRB Nr. 2022-000978


PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 10. August 2022 Versand: 15. August 2022
Regierungsratsbeschluss Nr. 2022-000978
A._____, Q._____; Beschwerde vom 24. November 2021 gegen den Entscheid des Departe-
ments Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen)/Gemeinderats R._____ vom
24. Februar 2020/25. Oktober 2021 betreffend Umbau bestehende Mobilfunkanlage mit neuen
Antennen/UNEU auf Parzelle aaa, angrenzend an K xy, AVA; Gutheissung/Rückweisung
Erwägungen
1. Ausgangslage/Gesetzliche Grundlagen/Legitimation der Beschwerdegegnerschaft
1.1
In der Gemeinde R. ist an der X-Strasse 2 auf Parzelle aaa der Umbau der bestehenden Mobilfunk-
anlage vorgesehen. Geplant ist, an den bestehenden kaschierten Mast auf einer Höhe von ca.
19,6 m beziehungsweise 21 m über Terrain neun neue Antennen anzubringen. Die bestehende An-
lage ist auf allen Seiten eingefasst und deshalb visuell nicht als Mobilfunkanlage erkennbar. Der Um-
bau soll innerhalb der Einfassung stattfinden; die Höhe sowie die Einfassung der Antenne bleiben
unverändert.
Die Parzelle aaa befindet sich in der Wohn- und Arbeitszone (WAS). Sie ist technisch und verkehrs-
mässig erschlossen und somit baureif. Das Vorhaben dient der Wohn- sowie der Gewerbenutzung
und ist damit zonenkonform.
Den Akten ist des Weiteren zu entnehmen, dass adaptive Antennen im Frequenzband mit mehr als
acht Subarrays vorgesehen sind. Gemäss eigenen Angaben der Beschwerdeführerin würde sie die
entsprechenden Antennen, gestützt auf die im vorliegenden Baubewilligungsverfahren ersuchte Be-
willigung, ohne Korrekturfaktor in Betrieb nehmen.
1.2
In der Schweiz wird der Schutz der Bevölkerung vor Strahlung von Mobilfunkantennen durch das
Bundesgesetz über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) vom 7. Oktober 1983 und die
Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV) vom 23. Dezember 1999 gere-
gelt. Mobilfunkantennenanlagen müssen gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV so erstellt und betrieben wer-
den, dass sie die in Anhang 1 Ziff. 6 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
(Grenzwerte) einhalten.
Gemäss § 31 Abs. 2 lit. f des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von
Umwelt und Gewässer (EG Umweltrecht, EG UWR) vom 1. September 2008 ist vor dem Entscheid
der Gemeinden bei der Errichtung und Änderung von Bauten und Anlagen im Geltungsbereich der
NIS-Verordnung die Zustimmung des Kantons erforderlich. Die Abteilung für Umwelt BVU hat die
von der Beschwerdeführerin eingereichten Unterlagen überprüft. Der Stellungnahme der Abteilung
für Umwelt BVU vom 17. Februar 2020 sind dabei folgende Ausführungen zu entnehmen:

"Der im Zusatzblatt 1 des Standortdatenblattes angegebene Perimeter von 114 m können wir bestäti-
gen. Ebenfalls wurde der Einspracheradius vom Mobilfunkbetreiber mit 759 m richtig ermittelt.
Der für die Sendeanlage gültige Anlagegrenzwert beträgt nach Anhang 1, Ziffer 64 der NIS-Verord-
nung 5.0 V/m. Dieser ist bei allen im Situationsplan aufgeführten Orten mit empfindlicher Nutzung,
wo sich Personen längere Zeit aufhalten können, eingehalten.
Beim meist betroffenen Ort mit empfindlicher Nutzung – hier im DG an der X-Strasse 6 und im DG
am Y-Weg 99 sowie im DG an der X-Strasse 1 – beträgt das berechnete elektrische Feld (nichtioni-
sierende Strahlung, NIS) 4.94 V/m. Der in der NISV vorgeschriebene Anlagegrenzwert wird zu
98.8 % ausgeschöpft.
Bei weiteren im Einflussbereich der Sendeanlage stehenden Gebäuden, welche nicht durch strah-
lungsdämpfende Materialien abgeschirmt werden, beträgt das berechnete elektrische Feld zwischen
1.95 V/m und 4.53 V/m. Der vorgeschriebene Anlagegrenzwert wird bis zu 90.6 % ausgeschöpft.
Der für diese Sendeanlage gültige Immissionsgrenzwert beträgt gemäss Anhang 2, Ziffer 11 der NIS-
Verordnung 48 V/m. Der Immissionsgrenzwert muss grundsätzlich an jedem Ort eingehalten werden,
wo sich allgemein Personen ohne Schutz vor Strahlung frei bewegen können. Die NIS-Immissionen
betragen beim höchstbelasteten Ort für den kurzfristigen Aufenthalt von Personen 16.3 V/m. Der vor-
geschriebene Immissionsgrenzwert ist an diesem Ort zu 34.2 % ausgeschöpft.
Bei den anderen Orten mit empfindlicher Nutzung wird der Anlagegrenzwert ebenfalls eingehalten.
Die Anlage erfüllt die Bedingungen der NISV. Die Grenzwerte werden an allen kritischen Orten ein-
gehalten."
Gestützt darauf ersteilte die Abteilung für Baubewilligungen BVU am 24. Februar 2020 ihre Zustim-
mung zum Bauvorhaben.
1.3
Die Stellungnahme der Beschwerdegegnerschaft vom 23. Februar 2022 haben insgesamt 23 Perso-
nen unterzeichnet. Der Einwendungsperimeter beträgt im vorliegenden Fall unbestrittenermassen
759 m. Sämtliche im Anhang aufgeführten Beschwerdegegnerinnen und -gegner wohnen innerhalb
dieses Umkreises und waren am Einwendungsverfahren beteiligt, weshalb sie legitimiert sind, sich
am Beschwerdeverfahren zu beteiligen.
2. Verfahrensanträge der Beschwerdegegnerschaft
2.1
2.1.1
Die Beschwerdegegnerschaft beantragt zunächst in verfahrensrechtlicher Hinsicht, das Bundesamt
für Umwelt (BAFU) sei aufzufordern "die Anwendbarkeit der für konventionelle Antennen konzipierten
Berechnungsweise von OMEN auf adaptiven Antennen zu begründen".
Wie bereits erwähnt, müssen Mobilfunkantennenanlagen gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV so erstellt und
betrieben werden, dass sie die in Anhang 1 Ziff. 6 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbe-
grenzungen (Grenzwerte) einhalten. Die in der NISV enthaltenen Grenzwerte sind in der ganzen
Schweiz verbindlich. Im Baubewilligungsverfahren beziehungsweise im daran anschliessenden Be-
schwerdeverfahren ist deshalb kein absoluter Unbedenklichkeitsbeweis einer Mobilfunkantennenan-
lage zu erbringen. Es ist ausreichend, wenn die von der Mobilfunkantennenanlage ausgehende
Strahlung den Immissionsgrenzwert an Orten mit kurzfristigem Aufenthalt (OKA) sowie den vorsorgli-
chen Anlagegrenzwert an Orten mit empfindlicher und auch längerfristiger Nutzung (OMEN) im
Sinne der NISV aufgrund einer rechnerischen Prognose einhält. Nach den Feststellungen der Abtei-
lung für Umwelt BVU ist diese Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt.
2 von 9

Die Beschwerdegegnerschaft stellt sich jedoch auf den Standpunkt, dass die konventionellen Krite-
rien selbst für die Festlegung von OMEN bei adaptiven Antennen nicht mehr haltbar seien und be-
streitet dabei, dass die ursprünglich von der Beschwerdeführerin im Standortdatenblatt vom 14. Feb-
ruar 2019, Revision 1.369, berechneten OMEN auf die ersuchten Antennen anwendbar sind.
2.1.2
Zur Begründung weist die Beschwerdegegnerschaft zunächst darauf hin, dass der elliptische Strah-
lungskegel eines Beams einer adaptiven Antenne einen Breitenwinkel von ca. 15° beziehungsweise
einen Höhenwinkel von ca. 10° habe. Auf eine Distanz von 100 m ergebe sich somit eine Beambreite
von ca. 26 m (Faustregel: 1/4 der Distanz) beziehungsweise eine Beamhöhe von ca. 17 m (1/6 der
Distanz). Dies habe Konsequenzen für den realen Alltag, in dem ein Grossteil der Bevölkerung das
Handy immer häufiger und praktisch permanent nutze beziehungsweise eingeschaltet habe, und
auch das Netz anderer Endgeräte laufend dichter werde. In R. beispielsweise versorge ein einzelner
Beam das Z-Gebäude und den YZ-Bereich gleich mit. Zwei bis drei Beams würden ausreichen, um
das gesamte Schulareal inklusive Schulwiese und Dreifachturnhalle abzudecken.
Dieses Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft erweist sich jedoch als nicht stichhaltig. Die Be-
schwerdegegnerschaft übersieht nämlich bei ihrer Begründung, dass die Sendeleistung auf die
Beams verteilt werden muss, wenn gleichzeitig mehrere Beams im Einsatz sind. Im vorliegenden Fall
mit einer bewilligten Sendeleistung von 100 beziehungsweise 200 W ERP (effektive abgestrahlte
Leistung) im Frequenzband von 3400–3800 MHz wären es bei zwei Beams maximal je 50 respektive
100 W ERP oder bei vier Beams maximal je 25 respektive 50 W ERP, falls die Sendeleistungen
gleichmässig auf die einzelnen Beams verteilt werden. Somit reduziert sich die elektrische Feldstärke
dementsprechend in den einzelnen Beambereichen.
2.1.3
Des Weiteren führt die Beschwerdegegnerschaft aus, dass adaptive Antennen ihre spezielle Strah-
lungscharakteristik nicht primär über die direkte Sichtverbindung zwischen Antenne und Nutzer erzie-
len, sondern vor allem über indirekte, auf Reflexionswegen erzeugte Mehrfachverbindungen. Dies
könne dazu führen, dass bei der Ausbreitung über Reflexionen ein stärkeres Signal erzeugt werde.
Zu diesem Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft ist festzuhalten, dass im vorliegenden Fall aus
dem Situationsplan mit den eingezeichneten OMEN, welcher sich im Anhang des Standortdaten-
blatts befindet, ersichtlich ist, dass die Ausbreitung in direkter Sichtverbindung bei den am stärksten
belasteten OMEN die höchsten elektrischen Feldstärken verursachen, da die am stärksten belaste-
ten OMEN entweder direkt in der Hauptsenderichtung liegen (OMEN 03 und 04) oder nur unwesent-
lich von der Hauptsenderichtung entfernt sind (OMEN 05 und 06). Dies zeigen auch die sehr gerin-
gen horizontalen Richtungsabschwächungen bei den entsprechenden Antennen, welche in den
Zusatzblättern 4a ausgewiesen werden. Beim OMEN 05, welches die grösste Abweichung von der
Hauptsenderichtung der Antenne mit Azimut 130° aufweist, beträgt die horizontale Richtungsab-
schwächung bei der adaptiven Antenne 2SC3436 nur gerade 0.5 dB. Gestützt darauf führt die Abtei-
lung für Umwelt BVU zu Recht aus, dass jede Ausbreitung über Reflexionsflächen einen deutlich
grösseren Ausbreitungsweg zur Folge hätte, welcher zu einem grösseren Ausbreitungsverlust führen
würde. Zudem kämen auch noch Reflexionsverluste hinzu. Weiter ist aus dem Situationsplan gut er-
sichtlich, dass bei der Ausbreitung zu den am stärksten belasteten OMEN Reflexionsflächen fehlen,
welche eine bessere Verbindung über Reflexionen ermöglichen würden. Der Abteilung für Umwelt
BVU ist daher zuzustimmen, dass es nicht ersichtlich ist, weshalb vorliegend eine komplett neue
prognostische Berechnungsweise erforderlich sein soll. In ihrer Stellungnahme vom 19. April 2022
bestätigte die Abteilung für Umwelt BVU schliesslich, dass die im Standortdatenblatt vom 14. Feb-
ruar 2019, Revision 1.369, ausgewiesenen elektrischen Feldstärken korrekt ermittelt worden sind
und, dass bei der Überprüfung des Standortdatenblatts im Rahmen des ordentlichen Baubewilli-
gungsverfahrens kontrolliert wurde, dass die Strahlung an den drei OMEN mit den höchsten Feld-
3 von 9

stärken ausgewiesen wurde. Das vorliegend streitbetroffene Bauvorhaben entspricht somit der An-
forderung von Art. 11 Abs. 2 lit. c NISV. Der Regierungsrat sieht keinen Grund, weshalb an dieser
Beurteilung seiner Fachinstanz zu zweifeln wäre.
2.1.4
Alsdann verweist die Beschwerdegegnerschaft in diesem Zusammenhang auf das Schreiben des
BAFU vom 31. Januar 2020 und zitiert dabei folgende Aussage: „Erst wenn hinreichend geklärt ist,
welche Expositionen durch adaptive Antennen tatsächlich erzeugt werden, kann die Vollzugshilfe
verabschiedet werden". Die Beschwerdegegnerschaft ist der Meinung, dass "diese prioritäre Klä-
rungsarbeit" durch den Bund vernachlässig worden sei. Die Beschwerdegegnerschaft übersieht da-
bei, dass sich die von ihr zitierte Aussage auf die Festlegung des Korrekturfaktors und nicht auf eine
neue prognostische Berechnungsweise bezieht. Am 23. Februar 2021 publizierte das BAFU die Er-
läuterungen zu adaptiven Antennen und deren Beurteilung gemäss der NIS-Verordnung. Im Kapitel 6
finden sich Angaben zu den Expositionen, welche adaptive Antennen verursachen. Der Vorwurf der
Beschwerdegegnerschaft, der Bund vernachlässige die prioritäre Klärungsarbeit, erweist sich somit
als unbegründet.
2.2
Des Weiteren sieht die Beschwerdegegnerschaft in der beantragten Bewilligungserteilung eine Ver-
letzung des umweltschutz-rechtlichen Vorsorgeprinzips. Sie verlangt damit die Durchführung einer
Normenkontrolle bezüglich der geltenden Grenzwerte. In diesem Zusammenhang stellt die Be-
schwerdegegnerschaft die oben zitierten Verfahrensanträge 1 (zweiter Teil), 2–3 und 5–10.
Zu diesen Anträgen der Beschwerdegegnerschaft ist zunächst darauf hinzuweisen, dass das Bun-
desgericht die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Grenzwerte für die bisherigen Antennentech-
nologien schon mehrfach bestätigt hat (vgl. letztmals im Urteil 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021 Erw.
3.4 mit Hinweis auf frühere Urteile). Es ist deshalb nicht am Regierungsrat, auf diese bundesgerichtli-
che Beurteilung zurückzukommen. Nach der Praxis des Regierungsrats ist es ebenso Sache der
Bundesbehörden zu beurteilen, inwiefern neuere wissenschaftliche Erkenntnisse betreffend die ge-
sundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen der neuesten Technologie umwelt-schutz-
rechtlich die Festlegung von strengeren Grenzwerten erfordern (vgl. RRB Nr. 2021-001491 vom
22. Dezember 2021, Erw. 1.2.3 mit Hinweisen; RRB Nr. 2021-000968 vom 18. August 2021, Erw.
1.2).
Dass die Bundesbehörden die neueren wissenschaftlichen Entwicklungen verfolgen, lässt sich den
Erläuterungen entnehmen, die das BAFU dem Nachtrag vom 23. Februar 2021 zu den NISV-Voll-
zugsempfehlungen angefügt hat (vgl. https://www.bafu.admin.ch/ bafu/de/home/themen/elektro-
smog/fachinformationen/massnahmen-elektrosmog/mobilfunk-vollzugshilfen-zur-nisv.html). Des Wei-
teren ist vorliegend auf die Ausführungen der Abteilung für Umwelt BVU vom 19. April 2022
hinzuweisen, wonach eine Beratende Expertengruppe NIS (BERENIS) seit 2014 im Auftrag des
BAFU die neu publizierten wissenschaftlichen Arbeiten zu den gesundheitlichen Auswirkungen von
nichtionisierender Strahlung sichtet. In dieser Expertengruppe sind Mediziner, Wissenschaftler und
Ingenieure vertreten, die über eine breite ärztliche und umweltmedizinische Erfahrung verfügen. Die
Expertengruppe wählt diejenigen Studien zur detaillierten Bewertung aus, die aus ihrer Sicht für den
Schutz des Menschen von Bedeutung sind oder sein könnten. Die Ergebnisse dieser Evaluation wer-
den vierteljährlich in Form eines Newsletters publiziert (https://www.bafu.admin.ch/bafu/de/home/the-
men/elektrosmog/newsletter.html). Gemäss BAFU dient diese Arbeit neben der Sicherstellung der
Aktualität der Immissionsgrenzwerte auch der Früherkennung potenzieller Risiken. Deshalb hat die
Expertengruppe den Auftrag, Hinweisen zur möglichen Schädigung der Gesundheit von Mensch und
Umwelt nachzugehen. Bei Bedarf soll sie Handlungsbedarf aufzeigen. Die Gruppe bewertet nament-
lich die Auswirkungen auf die Gesundheit der Menschen. Der Vorwurf der Beschwerdegegnerschaft
in Bezug auf den mangelnden Einbezug der ärztlichen und umweltmedizinischen Erfahrung erweist
4 von 9

sich somit als nicht stichhaltig. Dasselbe gilt auch für den Vorwurf der Beschwerdegegnerschaft be-
züglich der Nichtbeachtung der biologischen Wirkungszusammenhänge. Die Abteilung für Umwelt
BVU verweist diesbezüglich in ihrer Stellungnahme vom 19. April 2022 beispielsweise auf den
Newsletter BERENIS, Sonderausgabe Januar 2021. Die Verfasser dieser Sonderausgabe des
Newsletters, Prof. Dr. Meike Mevissen, Universität Bern, und Dr. David Schürmann, Universität Ba-
sel, weisen darauf hin, dass es Hinweise auf vermehrten oxidativen Stress durch hochfrequente
elektromagnetische Felder (HF-EMF) und niederfrequente Magnetfelder (NF-MF) gibt, auch im Be-
reich der Anlagegrenzwerte. Sie kommen allerdings zum Schluss, dass weiterführende Untersuchun-
gen unter standardisierten Bedingungen notwendig sind, um diese Phänomene und Beobachtungen
besser zu verstehen und zu bestätigen.
Alsdann ist zu den Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft unter N 8 in ihrer Stellungnahme
vom 23. Februar 2022 darauf hinzuweisen, dass die Anlagegrenzwerte für Mobilfunkstrahlung rund
10-mal tiefer sind als die Immissionsgrenzwerte, welche von der ICNIRP (International Commission
on Non-Ionizing Radiation Protection) empfohlen werden und 4 bis 6 V/m betragen. Sie müssen nicht
überall, sondern nur an den Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden. Die Anlagegrenz-
werte sollen an diesen Orten die Langzeitbelastung der Bevölkerung tief halten. Mit der Festlegung
der Anlagegrenzwerte in der NISV werden die im Sinne der Vorsorge erforderlichen Massnahmen
konkretisiert und damit wird dem Vorsorgeprinzip (Art. 1 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 2 USG) Rechnung
getragen.
Schliesslich führt die Abteilung für Umwelt BVU in ihrer Stellungnahme vom 19. April 2022 zu den
Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft unter N 16 ff in Bezug auf "fragliche Wissenschaftlichkeit
der NISV" aus, dass im Gutachten des Instituts für schweizerisches und internationales Baurecht
ISIB der Universität Fribourg vom Juni 2021, welches die Schweizerische Bau-, Planungs- und Um-
weltdirektoren-Konferenz (BPUK) in Auftrag gegeben hat, nicht die wissenschaftliche Fundierung des
Korrekturfaktors und der 6-Minuten-Mittelung bemängelt wird, sondern der Empfehlungen der BPUK
zum Umgang mit Bagatelländerungen.
Es ist somit weiterhin von der Rechtmässigkeit der festgelegten Grenzwerte auch für die 5G-Techno-
logie auszugehen. Dies gilt umso mehr, als sich aufgrund der wissenschaftlichen Diskussion noch
keine alternativen Grenzwerte aufdrängen und der Bundesrat auch bei der letzten Änderung der
NISV im Dezember 2021 trotz der von vielen Seiten geäusserten Kritik auf eine Verschärfung der
Grenzwerte verzichtet hat.
Aufgrund dieser Beurteilung und unter Berücksichtigung der bundesgerichtlichen Rechtsprechung,
wonach der Gesundheitsschutz der Bevölkerung mit der Einhaltung der Immissions- und Anlagen-
grenzwerte gewährleistet ist und die Kantone oder Gemeinden keine rechtliche Legitimation haben,
eine Verschärfung der in der NISV festgelegten Grenzwerte vorzunehmen (BGE 1A.158/2004 vom
12. August 2004 E. 3.3: BGE 1C.118/2010 E. 4.2), sieht sich der Regierungsrat nicht veranlasst, die
beantragten Stellungnahmen und Gutachten einzuholen.
3. Entscheid des Gemeinderats vom 25. Oktober 2021
3.1
Gemäss Art. 17 NISV sind die Kantone für den Vollzug der Bestimmungen dieser Verordnung zu-
ständig. Nach § 31 Abs. 2 Bst. f EG UWR hat der Gemeinderat bei Baugesuchen für Mobilfunkanla-
gen eine kantonale Zustimmung einzuholen. Das umstrittene Bauvorhaben erfordert somit einerseits
eine kantonale Zustimmung und andererseits eine kommunale Bewilligung. Der Vollzug der NIS-Ver-
ordnung obliegt dabei dem BVU und für die Überprüfung der Einhaltung der einschlägigen Bauord-
nungs- und Zonenvorschriften ist der Gemeinderat zuständig.
5 von 9

Der Gemeinderat hat das Baugesuch im Rahmen seiner Zuständigkeit überprüft und ist sinngemäss
zum Schluss gekommen, dass dem Bauvorhaben keine Bauordnungs- beziehungsweise Zonenvor-
schriften entgegenstehen. Etwas anderes ergibt sich jedenfalls nicht aus dem angefochtenen Ent-
scheid und wird von der Beschwerdegegnerschaft auch nicht geltend gemacht. Bei der materiell-
rechtlichen Beurteilung der Einwendungen hielt der Gemeinderat zudem fest, dass die Überprüfung
der Rechtmässigkeit von Anlagen mit nichtionisierender Strahlung der zuständigen kantonalen Fach-
stelle unterliege. Die Abteilung für Umwelt BVU habe in ihren Stellungnahmen vom 11. Dezember
2019 und vom 9. Juni 2020 zu den NISV-relevanten Punkten ausführlich Stellung genommen. Für
den Gemeinderat seien keine Gründe ersichtlich, vom Ergebnis der kantonalen Fachinstanz abzu-
weichen. Im nächsten Abschnitt wies der Gemeinderat das streitbetroffene Baugesuch jedoch ab
und begründet dies wie folgt: "Der Gemeinderat vertritt die Meinung, dass auf einige Fragen zur
Messmethode für die Strahlenbelastung an der Einwendungsverhandlung keine Antworten gegeben
werden konnte und auf Grund dessen vieles ungewiss ist."
3.2
Bei diesen für die Abweisung des Baugesuchs vorgebrachten Gründen geht es um Vollzugsfragen
betreffend die Anwendung der NIS-Verordnung. Für diese Vollzugsfragen ist aber nicht der Gemein-
derat, sondern das BVU zuständig (§ 31 Abs. 1 und 2 lit. f EG UWR). Es wäre allenfalls am BVU ge-
wesen, seine Zustimmung zum Bauvorhaben zu verweigern, wenn es Zweifel an der Anwendbarkeit
der NIS-Verordnung gehabt hätte. Das BVU hat seine Zustimmung mit Verfügung vom 15. April 2019
aber erteilt. Der für Fragen der NIS-Verordnung nicht zuständige Gemeinderat hat diese Zustimmung
des zuständigen BVU im erstinstanzlichen Baubewilligungsverfahren ohne Weiteres zu akzeptieren
und als solchen mit seinem Endentscheid über das Baugesuch den Parteien zu eröffnen, auch wenn
er mit dessen Inhalt nicht einverstanden ist. Es ist ihm oder den Einwendenden dann freigestellt, die
erteilte umweltschutzrechtliche Zustimmung des BVU vor dem Regierungsrat mit Beschwerde anzu-
fechten (vgl. zur Gemeindebeschwerde: Art. 57 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz [Um-
weltschutzgesetz, USG] vom 7. Oktober 1983). Dabei wäre dann zu prüfen, ob die Voraussetzungen
für die Erteilung der kantonalen Zustimmung zu Recht bejaht worden sind. Für eine Verweigerung
der Baubewilligung aus den NIS-relevanten Punkten durch den Gemeinderat gibt es aus Gründen
der Zuständigkeit somit keinen Raum.
Nur der Vollständigkeit halber ist noch darauf hinzuweisen, dass die Abteilung für Umwelt BVU in ih-
rer Stellungnahme vom 9. Juni 2020 detailliert Stellung zum Messverfahren bei adaptiven Antennen
nahm. Die Messmethode für adaptive Antennen wird zudem im technischen Bericht des Eidgenössi-
schen Institutes für Metrologie (METAS), welcher auf der Homepage des METAS verfügbar ist, de-
tailliert beschrieben (Technischer Bericht: Messmethode für 5G-NR-Basisstationen im Frequenzbe-
reich bis zu 6 GHz [2020]). Der Abteilung für Umwelt BVU ist daher zuzustimmen, dass keine
Unklarheiten bezüglich der Messmethode bei adaptiven Antennen bestehen.
4. Rechtmässigkeit des Bauvorhabens
4.1.
In Bezug auf die Frage der Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens ist zunächst zu bemerken, dass
sowohl das BVU als auch der Gemeinderat die Rechtmässigkeit des vorliegend streitbetroffenen
Bauvorhabens im Rahmen ihrer Zuständigkeiten bejaht haben, indem das BVU ihre Zustimmung er-
teilt hat und der Gemeinderat zum Schluss kam, dass dem Bauvorhaben keine Bauordnungs- bezie-
hungsweise Zonenvorschriften entgegenstehen. Die Beschwerdegegnerschaft macht jedoch in ihren
Stellungnahmen vom 23. Februar respektive 27. Mai 2022 sinngemäss geltend, dass die Vorausset-
zungen für die Erteilung der kantonalen Zustimmung nicht gegeben sind.
Zur Begründung nimmt die Beschwerdegegnerschaft zunächst Bezug auf die Ausführungen der Be-
schwerdeführerin, wonach sie gestützt auf die beantragte Bewilligung die entsprechenden Antennen
6 von 9

ohne Korrekturfaktor in Betrieb nehmen würde. Die Beschwerdegegnerschaft weist in diesem Zu-
sammenhang zu Recht darauf hin, dass seit dem 1. Januar 2022 gemäss Art. 62 Abs. 5bis NISV die
Anwendung eines Korrekturfaktors bei bestehenden adaptiven Sendeantennen nicht als Änderung
einer Anlage gilt. Will die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall bei den adaptiven Sendeanten-
nen einen Korrekturfaktor K anwenden, so muss sie der Abteilung für Umwelt BVU lediglich ein ak-
AA
tualisiertes Standortdatenblatt einreichen (Art. 63 Abs. 4 NISV). Ebenfalls korrekt ist, dass gemäss
eingereichtem Standortdatenblatt im Frequenzband von 3400–3800 MHz adaptive Antennen vom
Typ AIR6488 von Ericsson zum Einsatz kommen. Diese Antennen verfügen über 32 Sub-Arrays, wo-
für ein Korrekturfaktor K ≥ 0.13 gemäss Art. 63 Abs. 3 NISV angewendet werden kann.
AA
Gemäss Art. 63 Abs. 2 NISV kann bei adaptiven Sendeantennen mit 8 oder mehr separat ansteuer-
baren Antenneneinheiten (Sub-Arrays) auf die maximale ERP ein Korrekturfaktor K angewendet
AA
werden, wenn die Sendeantennen mit einer automatischen Leistungsbegrenzung ausgestattet wer-
den. Diese muss sicherstellen, dass im Betrieb die über 6 Minuten gemittelte ERP die korrigierte
ERP nicht überschreitet. Die Abteilung für Umwelt BVU hielt in ihrer Stellungnahme vom 19. April
2022 fest, dass die Anwendung des Korrekturfaktors zwar kurzzeitig zu Expositionen führen kann,
die über den Anlagegrenzwerten, aber stets deutlich unter den Immissionsgrenzwerten liegen. Über
6 Minuten gemittelt darf die Anlage allerdings nur mit den im Standortdatenblatt ausgewiesenen Sen-
deleistungen (ERP) betrieben werden, womit die Einhaltung des Anlagegrenzwertes über ein 6 Minu-
ten-Mittel gewährleistet ist. Die Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft in Bezug auf die Möglich-
keit, auf die geplanten Antennen in Zukunft einen Korrekturfaktor anzuwenden, zielen somit ins
Leere.
4.2
Des Weiteren macht die Beschwerdegegnerschaft eine Verletzung des umweltschutz-rechtlichen
Vorsorgeprinzips geltend. Diesbezüglich ist auf die bereits gemachten Ausführungen unter Erw. 2.2
zu verweisen.
4.3
Alsdann bestreitet die Beschwerdegegnerschaft, dass aktuell ein zuverlässiges Messverfahren für
adaptive Antennen vorliegt. Eine seriöse Messung der realen Strahlenbelastung durch adaptive An-
tennen sei nicht möglich, vor allem nicht bei der wachsenden Verdichtung von Mobilfunkanlagen. Die
Messmethode METAS beruhe massgeblich auf Angaben der Betreiber und berücksichtige keine Re-
flexionen. Zudem sei das Downlink-Frequenzband 1'400 MHz nur manchmal messbar.
Diese Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft erweisen sich bei der Beurteilung der Bewilligungsfä-
higkeit des geplanten Bauvorhabens schon deshalb als nicht stichhaltig, weil das Bundesgericht be-
reits entschieden hat, dass das Vorliegen eines geeigneten Messverfahrens für die Überprüfung der
Bewilligungsfähigkeit der Antennenanlage keine Voraussetzung darstellt. Nach der bundesrechtli-
chen Rechtsprechung (Urteil des Bundesgerichts 1A_118/2005 vom 12. Dezember 2005 E. 5) ist für
die Bewilligung einer neuen Anlage in erster Linie die rechnerische Strahlungsprognose massge-
blich. Der angeordneten Abnahmemessung kommt lediglich eine Kontrollfunktion zu.
Zudem legt die Abteilung für Umwelt BVU in ihrer Stellungnahme vom 19. April 2022 plausibel dar,
dass es anhand der Messmethode METAS praktisch und nicht nur theoretisch möglich ist, die Kon-
formität des Betriebs einer adaptiven Antenne mit den Anlagegrenzwerten zu überprüfen. Der Regie-
rungsrat hat keinen Anlass, an diesen Angaben seiner Fachbehörde zu zweifeln.
4.4
Des Weiteren führt die Beschwerdegegnerschaft zum Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach
die Verweigerung der Baubewilligung angesichts ihres Versorgungsauftrags dazu führen würde,
dass zur Deckung der Versorgungslücke beziehungsweise des Versorgungsengpasses ein anderer
Standort im selben Suchperimeter gefunden werden müsste, aus, dass für den vorliegenden Fall
7 von 9

(Mobilfunkanlage) ein gesetzlicher Versorgungsauftrag für die A. nicht existiere. Keine Gemeinde
und keine Grundeigentümer seien gezwungen, jede beliebige Anlage bewilligen beziehungsweise
akzeptieren zu müssen, nur, weil die Beschwerdeführerin glauben machen wolle, dass dies ein ge-
setzlicher Auftrag des Bundes sei und eine durch sie selbst definierte Versorgungslücke bestehe.
Zu diesen Ausführungen der Beschwerdegegnerschaft ist festzuhalten, dass es sich bei der Baube-
willigung um eine sogenannte Polizeierlaubnis handelt, mit der festgestellt wird, dass dem ihr zugrun-
deliegenden Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen, insbesondere baupolizeilichen und raumpla-
nerischen Hindernisse entgegenstehen. Daraus ergibt sich, dass die Bauherrschaft einen
Rechtsanspruch auf die Erteilung der Baubewilligung hat, sofern alle öffentlich-rechtlichen Voraus-
setzungen erfüllt sind (vgl. AGVE 2000, S. 247). Ein Versorgungsauftrag stellt im vorliegenden Fall
keine Bewilligungsvoraussetzung dar. Dementsprechend muss im Rahmen des Beschwerdeverfah-
rens nicht näher untersucht werden, ob ein Versorgungsauftrag besteht.
4.5
Die weiteren Vorbringen der Beschwerdegegnerschaft in Bezug auf die Rolle der Einwendungsver-
handlung im Baubewilligungsverfahren (NN 72 ff.) und auf die Zuständigkeit des Gemeinderats
(NN 77 ff.) erweisen sich unter Berücksichtigung der oben unter Erw. 3 gemachten Ausführungen als
nicht zielführend beziehungsweise als nicht stichhaltig.
4.6
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass sich sämtliche Vorbringen der Beschwerdegegner-
schaft, welche die Rechtswidrigkeit des streitbetroffenen Bauvorhabens beweisen sollen, als unbe-
gründet erweisen.
5. Fazit und Kosten
Nach dem Gesagten erweist sich die Beschwerde als begründet und ist daher gutzuheissen. Die Ar-
gumentation der privaten Beschwerdegegnerschaft, die zur Abweisung der Beschwerde und damit
zur Bestätigung des gemeinderätlichen Entscheids führen soll, zielt insgesamt ins Leere.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterlie-
gens und Obsiegens auf die Parteien verlegt (§ 31 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechts-
pflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 4. Dezember 2007). Den Behörden werden Ver-
fahrenskosten nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich
entschieden haben (§ 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG). Indem der Gemeinderat die zustimmende Verfügung
des BVU vom 15. April 2019 im angefochtenen Entscheid vom 25. Oktober 2021 missachtet bezie-
hungsweise von dieser verbindlichen Verfügung des BVU ohne inhaltliche Begründung abgewichen
hat, hat der Gemeinderat willkürlich entschieden. Insofern rechtfertigt es sich, vorab drei Viertel der
Verfahrenskosten im regierungsrätlichen Beschwerdeverfahren der Einwohnergemeinde R. aufzuer-
legen. Die noch verbleibenden Verfahrenskosten im Umfang von einem Viertel sind nach dem mate-
riellen Ausgang des Verfahrens durch die vollständig unterliegende private Beschwerdegegnerschaft
unter solidarischer Haftbarkeit zu tragen.
Parteientschädigungen werden keine ausgerichtet. Der obsiegenden Beschwerdeführerin sind keine
anrechenbaren Parteikosten entstanden; sie hat durch ihren Konzernrechtsdienst gehandelt und sich
nicht vertreten lassen (§ 29 VRPG). Auch die Ausrichtung einer Parteientschädigung an die private
Beschwerdegegnerschaft fällt angesichts ihres Unterliegens ausser Betracht (§ 32 Abs. 2 VRPG).
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Beschluss
1.
In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des Gemeinderats R. vom 25. Oktober 2021 auf-
gehoben und die Angelegenheit zur Erteilung der Baubewilligung an den Gemeinderat R. zurückge-
wiesen.
2.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor dem Regierungsrat, bestehend aus einer Staatsgebühr
von Fr. 2'500.– sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen Fr. 879.50, insgesamt Fr. 3'379.50, wer-
den zu ¾, das heisst mit Fr. 2'534.60, der Einwohnergemeinde R., und zu ¼, das heisst mit
Fr. 844.90, der privaten Beschwerdegegnerschaft, je unter solidarischer Haftbarkeit, auferlegt.
Der von der A. geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'000.– wird dieser aus der Staatskasse zurücker-
stattet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.
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