ag_regierungsrat · RRB 2022-001383 · 2022-11-09 · de
Regierungsrat — RRB 2022-001383

Auszonung; Planbeständigkeit; Baulandhortung; Vertrauensschutz
– Mit Blick auf die überdimensionierten Bauzonen, den Ablauf des Planungshorizonts und das Fehlen ernsthafter Bauabsichten gibt der Grundsatz der Planbeständigkeit keinen Anspruch auf den Verbleib eines 1996 eingezonten, am Bauzonenrand liegenden Parzellenteils in der Bauzone (Art. 21 Abs. 2 und Art. 15 RPG; E. 12).
– Aussagen von (unzuständigen) Behördenmitgliedern aus dem Jahre 2013, dass keine Zonenplanänderungen im erwähnten Bereich zu erwarten seien, vermögen die zuständige Gemeindeversammlung nicht zu binden und begründen keinen Vertrauenstatbestand (E. 14).

PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 9. November 2022 Versand: 15. November 2022
Regierungsratsbeschluss Nr. 2022-001383
Gemeinde Q._____; Planbeschwerde A._____ betreffend Nutzungsplanung Siedlung und Kul-
turland, Änderungsplan Bauzonen- und Kulturlandplan "Untersuchung Wohnzone W2b: un-
überbaute Parzellen"; Abweisung/Nichteintreten
Erwägungen
5. Ausgangslage
Die Parzelle aaa des Beschwerdeführers war laut dem Bauzonenplan der Gemeinde Q. vom 6. Juni
2001 der Wohnzone W2b zugewiesen. Die Einwohnergemeindeversammlung beschloss am 9. De-
zember 2019 den revidierten Bauzonenplan, den Kulturlandplan sowie die Bau- und Nutzungsord-
nung (BNO). Unter anderem wies sie sämtliche unüberbaute Parzellen in der Wohnzone W2b, aus-
genommen das Gebiet "S.", an den Gemeinderat zur Prüfung von Auszonungen zurück (vgl.
Publikation im Amtsblatt des Kantons Aargau vom 21. Januar 2021; Planungsbericht). Von dieser
Rückweisung zur Überprüfung und von der Nichtgenehmigung betroffen war auch die unüberbaute
Parzelle aaa des Beschwerdeführers. (…)
Der gestützt auf die Rückweisung ausgearbeitete Änderungsplan (…) sieht die Beibehaltung des
nördlichen Teils der Parzelle aaa zur Wohnzone W2b (…) vor. Die Wohnzone W2b dient dem Woh-
nen. Nicht störendes Gewerbe und die im Bauzonenplan bezeichneten Landwirtschaftsbetriebe sind
zulässig, letztere im Rahmen der kantonalen Besitzstandsgarantie (§ 14 Abs. 1 BNO). Der südliche
Teil im Umfang von rund 500 m2 (die gesamte Grundstücksfläche beträgt 2'043 m2) soll jedoch neu
der Landwirtschaftszone gemäss § 20 f. BNO zugewiesen werden.
Abbildung 2 :
Auszug Änderungsplan Legende

(…)
Der Beschwerdeführer wehrt sich gegen die Zuweisung des südlichen Teils der Parzelle aaa zur
Landwirtschaftszone.
6. Rechtliche Grundlagen
Die Gemeinden erlassen allgemeine Nutzungspläne (Zonenpläne) und allgemeine Nutzungsvor-
schriften (Bau- und Nutzungsordnung), die das Gemeindegebiet in verschiedene Nutzungszonen
einteilen und Art und Mass der Nutzung regeln (Art. 14 RPG; § 13 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 BauG). Die
von den Gemeinden zu erlassenden Nutzungspläne ordnen für jedermann unmittelbar verbindlich die
zulässige Nutzung des Bodens (Art. 14 Abs. 1 RPG). In erster Linie sind Bau-, Landwirtschafts- und
Schutzzonen zu unterscheiden, wobei der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet grundlegende Be-
deutung zukommt (Art. 1 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 2 RPG). Nutzungspläne haben sich an den Pla-
nungsgrundsätzen und -zielen des Raumplanungsgesetzes und des Baugesetzes zu orientieren.
Zu den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung gehören die haushälterische Nutzung des Bodens
(Art. 1 Abs. 1 RPG), die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet, der Schutz der natürlichen
Lebensgrundlagen wie Boden, Luft, Wasser, Wald und die Landschaft (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG), die
Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen, unter Berücksichtigung einer angemessenen Wohn-
qualität (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), die Schaffung kompakter Siedlungen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG),
die Schaffung und Erhaltung der räumlichen Voraussetzungen für die Wirtschaft (Art. 1 Abs. 2 lit. bbis
RPG) sowie die Schonung der Landschaft (Art. 3 Abs. 2 RPG); insbesondere sollen der Landwirt-
schaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, erhalten blei-
ben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Die Siedlungen sind nach den Bedürfnissen der Bevölkerung zu ge-
stalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG). Sodann ist der Planung eine
umfassende Interessenabwägung zugrunde zu legen (Art. 3 RPV).
Ausserdem bestimmt Art. 15 RPG hinsichtlich der Ausscheidung von Bauzonen Folgendes:
Art. 15 Bauzonen
1 Die Bauzonen sind so festzulegen, dass sie dem voraussichtlichen Bedarf für 15 Jahre ent-
sprechen.
2 Überdimensionierte Bauzonen sind zu reduzieren.
3 Lage und Grösse der Bauzonen sind über die Gemeindegrenzen hinaus abzustimmen; dabei
sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen. Insbesondere sind die Fruchtfol-
geflächen zu erhalten sowie Natur und Landschaft zu schonen.
4 Land kann neu einer Bauzone zugewiesen werden, wenn:
a. es sich für die Überbauung eignet;
b. es auch im Fall einer konsequenten Mobilisierung der inneren Nutzungsreserven in den
bestehenden Bauzonen voraussichtlich innerhalb von 15 Jahren benötigt, erschlossen und
überbaut wird;
c. Kulturland damit nicht zerstückelt wird;
d. seine Verfügbarkeit rechtlich sichergestellt ist; und
e. damit die Vorgaben des Richtplans umgesetzt werden.
5 Bund und Kantone erarbeiten zusammen technische Richtlinien für die Zuweisung von Land
zu den Bauzonen, namentlich die Berechnung des Bedarfs an Bauzonen.
Bei der Ausscheidung von Bauzonen sind die Ziele und Grundsätze der Raumplanung zu befolgen
(Abs. 3 Satz 1 RPG). Damit wird – analog zur regionalen Abstimmung – die Interessenabwägung
ausdrücklich im Gesetz verankert. Nach dem Wortlaut von Art. 3 Abs. 3 RPG sind die Ziele und
Grundsätze der Raumplanung bei der überkommunalen Abstimmung zu befolgen. Das Gebot einer
umfassenden Interessenabwägung gilt jedoch für die gesamte Raumplanung. Die Rechtsprechung
wie auch die Lehre haben dementsprechend die grosse Bedeutung einer Interessenabwägung bei
2 von 10

der Nutzungsplanung stets betont. Es muss eine gesamthafte Abwägung aller räumlich wesentlichen
Gesichtspunkte und Interessen stattfinden (Interessenabwägung). Dazu zählen neben den Zielen
und Grundsätzen (Art. 1 und 3 RPG) sowie den übrigen Bestimmungen des RPG auch öffentliche
Interessen ausserhalb der Raumplanung (Versorgungssicherheit, öffentliche Finanzen usw.) sowie
private Interessen (Interessen von Grundeigentümern, Investoren usw.; HEINZ AEMISEGGER/SAMUEL
KISSLING, in: HEINZ AEMISEGGER/PIERRE MOOR/ ALEXANDER RUCH/PIERRE TSCHANNEN [Hrsg.], Praxis-
kommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich/Basel/Genf 2016, Art. 15 N 74 f. mit zahlreichen Hinwei-
sen).
Bei der Lösung dieser ortsplanerischen Aufgaben können sich die Gemeinden auf ihre Autonomie
berufen (§ 106 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 [KV; SAR 110.000]).
Sie sind befugt, sich im Rahmen des übergeordneten Rechts die auf ihre Bedürfnisse, ihre Struktur
und voraussichtliche Entwicklung zugeschnittene baurechtliche und raumplanerische Ordnung zu ge-
ben und verfügen über eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit, einen verhältnismässig weiten
Spielraum freier Gestaltung. Soweit es um rein lokale Anliegen und örtlich spezifische Interessen
geht und weder überörtliche Interessen noch überwiegende Rechtsschutzanliegen berührt sind, hat
sich die Rechtsmittelbehörde zurückzuhalten. Stehen für eine raumplanungskonforme Lösung meh-
rere Varianten zur Verfügung, wie dies im Regelfall zutrifft, ist der Gemeinde das Letztentschei-
dungsrecht zuzubilligen, sofern sie ihren Entscheid auf sachliche Argumente stützt (vgl. VG] vom
17. Dezember 2013 [WBE.2012.342], S. 8; MERKER, a.a.O. § 49 N 45). Der Regierungsrat als
Rechtsmittelbehörde greift deshalb nur dann korrigierend ein, wenn sich die Lösung der Gemeinde
aufgrund überkommunaler Interessen als unrechtmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden
Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder diesen unzureichend Rechnung
trägt (AGVE 2010, S.146; 2009, S. 165; 1988, S. 341). Im Weiteren können überwiegende private
Interessen, namentlich bei Verletzung von Grundrechten, eine Korrektur des gemeinderätlichen Ent-
scheids rechtfertigen (VGE vom 30. März 2012 [WBE.2011.156], S. 4; AGVE 1995, S. 334).
Wo eine Norm der rechtsanwendenden Behörde Ermessen einräumt, ist die Gemeindebehörde bei
der Ermessensbetätigung allgemein an die Verfassung, insbesondere an das Rechtsgleichheitsge-
bot, das Verhältnismässigkeitsprinzip und an die Pflicht zur Wahrung öffentlicher Interessen, gebun-
den (VGE vom 18. Dezember 2012 [WBE.2011.360], S. 7; AGVE 2008, S. 164 f.; ULRICH HÄFELIN /
GEORG MÜLLER / FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Auflage, Zürich / St. Gallen 2020,
N 409 mit Hinweisen).
6.1
Planungsmassnahmen der vorliegenden Art schränken die Eigentumsgarantie gemäss Art. 29 BV
der Betroffenen in erheblichem Masse ein. Als Bestandsgarantie schützt das Eigentumsgrundrecht
den Bestand konkreter vermögenswerter Rechte des Einzelnen vor staatlichen Eingriffen, dies je-
doch nicht absolut. Beschränkungen sind zulässig, sofern die Anforderungen von Art. 36 BV gewahrt
sind. Danach bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Schwer-
wiegende Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein. Ausgenommen sind Fälle
ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr (vgl. Art. 36 Abs. 1 BV). Einschränkun-
gen von Grundrechten müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grund-
rechten Dritter gerechtfertigt und sie müssen zudem verhältnismässig sein, wobei der Kerngehalt un-
antastbar ist (Art. 36 Abs. 2–4 BV).
Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit umfasst gemäss Lehre und Rechtsprechung drei Elemente,
die kumulativ beachtet werden müssen. Die Verwaltungsmassnahme muss geeignet sein, das im öf-
fentlichen Interesse angestrebte Ziel zu erreichen. Obendrein muss die Verwaltungsmassnahme im
Hinblick auf das im öffentlichen Interesse angestrebte Ziel erforderlich sein; sie hat zu unterbleiben,
wenn eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme für den angestrebten Erfolg ausreichen
würde. Die Massnahme darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht über
3 von 10

das Notwendige hinausgehen. Schliesslich ist die Verhältnismässigkeit im engeren Sinne zu beach-
ten, was bedeutet, dass eine Verwaltungsmassnahme nur gerechtfertigt ist, wenn sie ein vernünfti-
ges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für den betroffenen Priva-
ten bewirkt, wahrt. Es ist deshalb eine wertende Abwägung vorzunehmen, welche im konkreten Fall
das öffentliche Interesse an der Massnahme und die durch ihre Wirkungen beeinträchtigten privaten
Interessen der Betroffenen miteinander vergleicht. Nur wenn das öffentliche Interesse an der Mass-
nahme das private Interesse am Verzicht auf die Massnahme überwiegt, ist die Massnahme dem Pri-
vaten zumutbar (VGE vom 18. November 2013 [WBE.2012.377], S. 15 f., mit Hinweisen; HÄFE-
LIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N 521 ff.).
(…)
9. Rechtliche Ausgangslage
Es ist unbestritten, dass der auszuzonende Bereich der Parzelle aaa des Beschwerdeführers seit
1996 dem Baugebiet zugewiesen ist (vgl. Bauzonenplan-Änderung vom 29. November 1993, geneh-
migt durch den Grossen Rat am 2. Juli 1996). Ebenso ist unstrittig, dass die Parzelle aaa erschlos-
sen, überbaubar und im kantonalen Richtplan als Siedlungsgebiet festgesetzt ist. Auch wird durch
die Beibehaltung in der Bauzone das Kulturland nicht zerstückelt (Art. 15 Abs. 4 lit. c RPG). Dies al-
leine gibt jedoch noch keinen Anspruch auf Verbleib der Fläche in der Bauzone. Vielmehr gilt das
Gebot der umfassenden Interessenabwägung: Es muss eine gesamthafte Abwägung aller räumlich
wesentlichen Gesichtspunkte und Interessen stattfinden, wobei neben den Zielen und Grundsätzen
sowie den übrigen Bestimmungen des RPG auch öffentliche Interessen ausserhalb der Raumpla-
nung und private Interessen zu berücksichtigen sind. Vor diesem Hintergrund wird nachfolgend die
geplante Zuweisung zu einer Nichtbauzone mit Blick auf die vorzunehmende umfassende Interes-
senabwägung untersucht.
10. Siedlungsgebiet gemäss Richtplan
10.1
Gemäss Art. 8 Abs. 1 RPG erstellt jeder Kanton einen Richtplan, worin er mindestens festlegt, wie
der Kanton sich räumlich entwickeln soll (lit. a), wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf
die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (lit. b) und in welcher zeitlichen
Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (lit. d). Der Richtplan legt im
Bereich Siedlung insbesondere fest, wie gross die Siedlungsfläche insgesamt sein soll, wie sie im
Kanton verteilt sein soll und wie ihre Erweiterung regional abgestimmt wird (Art. 8a Abs. 1 lit. a
RPG), wie eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen bewirkt wird (lit. c) und wie sicherge-
stellt wird, dass die Bauzonen den Anforderungen von Artikel 15 entsprechen (lit. d). Richtpläne sind
für die Behörden verbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG). Haben sich die Verhältnisse geändert, stellen sich
neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne über-
prüft und nötigenfalls angepasst (Abs. 2). Richtpläne werden in der Regel alle zehn Jahre gesamthaft
überprüft und nötigenfalls überarbeitet (Abs. 3). Konkretisierend bestimmt Art. 5 RPV, dass der kan-
tonale Richtplan die anzustrebende räumliche Entwicklung und die im Hinblick darauf wesentlichen
Ergebnisse der Planung im Kanton und von dessen Zusammenarbeit mit Bund, Nachbarkantonen
und benachbartem Ausland aufzeigt; er bestimmt die Richtung der weiteren Planung und Zusam-
menarbeit, insbesondere mit Vorgaben für die Zuweisung der Bodennutzungen und für die Koordina-
tion der einzelnen Sachbereiche, und bezeichnet die dafür erforderlichen Schritte (Art. 5 Abs. 1
RPV). Er zeigt, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind (Festsetzungen;
Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV), welche raumwirksamen Tätigkeiten noch nicht aufeinander abgestimmt sind
und was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden kann (Zwischener-
gebnisse; lit. b) und welche raumwirksamen Tätigkeiten sich noch nicht in dem für die Abstimmung
4 von 10

erforderlichen Mass umschreiben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bo-
dens haben können (Vororientierungen; lit. c).
Auf kantonaler Ebene bestimmt § 8 Abs. 1 BauG, dass der Kanton die erforderlichen Richtpläne er-
lässt. Sie dienen dazu, bei der räumlichen Entwicklung die übergeordneten kantonalen und regiona-
len Interessen zu wahren (lit. a) und die Erfüllung raumwirksamer Aufgaben durch die Gemeinwesen
aufeinander abzustimmen (lit. b). Um diese Zwecke zu erreichen, sollen die Richtpläne insbesondere
Siedlungs-, Landwirtschafts-, Erholungs- und Schutzgebiete in den Grundzügen festlegen (§ 8 Abs. 2
lit. a BauG). Der Richtplan entwirft kein zusammenhängendes und abschliessendes Bild der er-
wünschten Raumordnung. Vielmehr gibt er an, wie die Träger raumwirksamer Aufgaben ihre Zustän-
digkeiten wahrnehmen sollen, damit sie zur erwünschten Raumordnung beitragen können. Er setzt
nicht die Zustände als solche fest, sondern Grundsätze und Vorkehren im Hinblick auf angestrebte
Zustände. Der Richtplan bedarf der wertenden Umsetzung durch die verantwortlichen Träger der je
angesprochenen raumwirksamen Aufgaben. Diese Aufgaben werden vom Richtplan zwar mitgesteu-
ert; primär folgen sie aber ihrer eigenen Rechtsgrundlage, also den Art. 14 ff. RPG für den Nutzungs-
plan und den einschlägigen Sachgesetzen für alle weiteren raumwirksamen Aufgaben. Der Richtplan
greift damit dem allgemeinverbindlichen Entscheid über eine raumwirksame Aufgabe nicht vor, son-
dern benennt allein die räumlichen öffentlichen Interessen daran, ohne sich zu den privaten und den
übrigen öffentlichen Interessen zu äussern, die für die betreffende Aufgabe pflichtgemässe Mitbe-
rücksichtigung verlangen (AGVE 1999, S. 112). Der Richtplan ist seiner Natur nach nicht "parzellen-
scharf", sondern erfordert die Umsetzung in der Nutzungsplanung, in der ein sachgerechtes Konkre-
tisierungsermessen der Planungsträger besteht (vgl. BGE 121 I 248; 118 Ib 508).
10.2
(…)
Im kantonalen Richtplan ist zwar das massgebliche Gebiet als Siedlungsgebiet festgesetzt (Richt-
plan-Gesamtkarte vom 24. März 2015; siehe zum Richtplantext: Richtplan des Kantons Aargau vom
20. September 2011, Kapitel S 1.2 "Siedlungsgebiet"), womit grundsätzlich ein öffentliches Interesse
am Verbleib in der Bauzone benannt ist. Der Richtplan bedarf nun aber noch der wertenden Umset-
zung durch die verantwortlichen Träger der je angesprochenen raumwirksamen Aufgaben bezie-
hungsweise der Interessenabwägung.
11. Eignung als Kulturland
11.1
Gemäss Art. 16 Abs. 1 RPG dienen Landwirtschaftszonen der langfristigen Sicherung der Ernäh-
rungsbasis des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem ökologi-
schen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktionen von Überbauungen weit-
gehend freigehalten werden. Sie umfassen Land, das sich für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung
oder den produzierenden Gartenbau eignet und zur Erfüllung der verschiedenen Aufgaben der Land-
wirtschaft benötigt wird (lit. a) oder im Gesamtinteresse landwirtschaftlich bewirtschaftet werden soll.
(lit. b). Soweit möglich werden grössere zusammenhängende Flächen ausgeschieden (Abs. 2). Die
Kantone tragen in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaftszone ange-
messen Rechnung (Abs. 3).
Wie vorstehend dargelegt, begrenzen verschiedene Planungsziele und -grundsätze die Siedlungen
in ihrer Ausdehnung und dienen im Gegenzug dem Schutz des Kulturlands. So ist die Landschaft zu
schonen und es sollen insbesondere der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlan-
des erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Weiter sind die Siedlungen nach den Bedürfnissen der
Bevölkerung zu gestalten und in ihrer Ausdehnung zu begrenzen (Art. 3 Abs. 3 RPG) und überdi-
mensionierte Bauzonen sind zu reduzieren (Art. 15 Abs. 2 RPG). Die Bauzonen der Gemeinde Q.
5 von 10

sind unbestritten überdimensioniert und erfordern gestützt auf Art. 15 Abs. 2 RPG zwingend eine Re-
duktion und im Gegenzug eine Vergrösserung des Nichtbaugebiets. Der Planungsbericht weist aus,
dass die Siedlungsentwicklung der Gemeinde Q. nicht der Beibehaltung des fraglichen Gebiets in
einer Bauzone bedarf. Mit der Nutzungsplanungsrevision wird das südlich und westlich anstossende
Kulturland um rund 500 m2 erweitert. (…) Diese neu der Landwirtschaftszone zugewiesene Fläche
eignet sich unzweifelhaft gut als Landwirtschaftsfläche und weist Fruchtfolgeflächenqualität auf, de-
ren Erhalt ein zentraler Grundsatz des Raumplanungsrechts ist (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG).
12. Planbeständigkeit
12.1
Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die
Verhältnisse erheblich geändert haben. Ein Zonenplan kann seinen Zweck nur erfüllen, wenn er eine
gewisse Beständigkeit aufweist (vgl. dazu und zum Folgenden: VGE vom 22. November 2018
[WBE.181], S. 20 mit zahlreichen Hinweisen; BGE 120 Ia 227, Erw. 2b). Andererseits sind Pläne re-
vidierbar, da dem Grundeigentümer kein Anspruch auf dauernden Verbleib seines Landes in dersel-
ben Zone zukommt und Planung und Wirklichkeit bei Bedarf in Übereinstimmung gebracht werden
müssen (BGE 123 I 175, Erw. 3a). Für die Beurteilung, ob ein genügendes öffentliches Interesse an
einer Planänderung besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung namentlich
der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses der beabsichtig-
ten Änderung und deren Begründung (BGE 132 II 408, Erw. 4.2; Urteil des Bundesgerichts [BGer]
1C_513/2014 vom 13. Mai 2016, Erw. 4.2). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner
Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte Änderung auswirkt,
umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Planänderung sprechen (BGE 120 Ia 227,
Erw. 2c). Nach Ablauf des Planungshorizonts, der für Bauzonen 15 Jahre beträgt (Art. 15 Abs. 1
RPG), sind Zonenpläne grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen und nötigenfalls anzupassen
(zum Ganzen: BGer vom 16. Januar 2018 [1C_384/2016], Erw. 3.2, und vom 2. Dezember 2016
[1C_238/2016], Erw. 6.3.1). Im Rahmen einer Gesamtrevision der Nutzungsplanung können auch
veränderte politische Vorstellungen zum Ausdruck kommen. Je näher eine Planungsrevision dieser
Frist kommt, desto geringer ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans (BGE 145 II
83 E. 5.4 mit Hinweis; Urteil des Bundesgerichts [BGer] 1C_608/2020 vom 14. Januar 2022, E. 2.2),
und umso eher können auch geänderte Anschauungen und Absichten der Planungsorgane als zu-
lässige Begründung für eine Revision berücksichtigt werden (BGer 1C_300/2020 vom 1. Dezember
2020, Erw. 2.1, 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018, Erw. 3.2, und 1 C_513/2014 vom 13. Mai 2016,
Erw. 4.2).
Der Druck zur Innenentwicklung und Verdichtung ist mit der am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen
RPG-Revision vom 15. Juni 2012 gestiegen. Die Kantone sollten mit der neuen gesetzlichen Grund-
lage (Art. 15 RPG) veranlasst werden, ihre Richtpläne anzupassen, um namentlich die Grösse der
Siedlungsfläche insgesamt und ihre Verteilung im Kanton zu bestimmen, eine hochwertige Sied-
lungsentwicklung nach innen zu bewirken und sicherzustellen, dass die Bauzonen den Anforderun-
gen von Art. 15 RPG entsprechen (vgl. BGer 1C_384/2016 vom 16. Januar 2018, Erw. 2.3 mit Hin-
weisen). Zudem sollen die Kantone verpflichtet werden, die Massnahmen zu treffen, die notwendig
sind, damit die Bauzonen "auf den Markt" kommen und ihrer bestimmungsgemässen Nutzung, näm-
lich der Überbauung, zugeführt werden können (Art. 15a). Nicht verfügbar gemachtes Bauland er-
höht den Druck, mit neuen Bauzonen auf die grüne Wiese hinauszuwachsen. Dies soll künftig besser
verhindert werden können (Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 20. Ja-
nuar 2010 des Schweizerischen Bundesrats (Bundesblatt [BBl] 2010 S. 1057). Eine zweckmässige
Ausscheidung der Bauzonen allein reicht noch nicht aus; die entsprechenden Grundstücke müssen
auch verfügbar sein und tatsächlich bebaut werden. Es ist jedoch mittlerweile hinlänglich bekannt,
dass dieses Ziel noch ungenügend erreicht worden ist. Viele Baulandparzellen bleiben während lan-
6 von 10

ger Zeit unbebaut, da sie schlecht gelegen oder die Parzellenaufteilung und die bodenrechtliche Situ-
ation ungünstig sind, aber auch weil sie zu spekulativen Zwecken oder zur Erhaltung eines Grund-
stückbestandes gehortet werden. Durch die Baulandhortung verstärkt sich der Druck auf die umlie-
genden Gebiete und auf das Landwirtschaftsland. Dies trägt zur Zersiedlung bei, was den
Zielsetzungen einer konzentrierten Siedlungsentwicklung und Verdichtung zuwiderläuft (BBl 2010,
S. 1075).
12.2
Die Bauzonen der Gemeinde Q. sind unbestritten überdimensioniert und damit zu reduzieren (Art. 15
Abs. 2 RPG). Mit Blick auf diese Überdimensionierung wies die Einwohnergemeinde im Rahmen der
Revision der allgemeinen Nutzungsplanung die unüberbauten Parzellen in der Zone W2b an den Ge-
meinderat zur Überprüfung der Auszonung zurück. Wie vorstehend dargelegt sind Nutzungspläne
auf einen bestimmten Zeithorizont ausgerichtet (15 Jahre für Bauzonen gemäss Art. 15 Abs. 1 RPG)
und sind nach Ablauf dieser Frist grundsätzlich einer Überprüfung zu unterziehen – auch bei unver-
änderten Verhältnissen. Je näher eine Planungsrevision dieser Frist kommt, desto weniger gewichtig
ist deshalb das Vertrauen auf die Beständigkeit des Plans (BGer 1C_47/2020, 1C_48/2020,
1C_49/2020, 1C_53/2020, 1C_54/2020 vom 17. Juni 2021, E. 5.1.3 mit Hinweis auf BGE 145 II
83, E, 5,4 S, 91). Angesichts der zunehmend an Bedeutung gewinnenden Verpflichtung zur Sied-
lungsbegrenzung durfte und musste die Gemeinde die Gesamtrevision dazu nutzen, die bestehen-
den Bauzonengrenzen generell zu überdenken und zu hinterfragen (vgl. VGE vom 22. November
2018 [WBE. 2018.181], S. 21). Mit Blick auf die überdimensionierten Bauzonen und auf den Ablauf
des doppelten Planungshorizonts von 15 Jahren seit der letzten Nutzungsplanungsrevision ist die
Neubeurteilung des vor 30 Jahren eingezonten südlichen Teils der Parzelle aaa sachgerecht. Das
Grundstück liegt am Rand des Siedlungsgebiets, es ist nicht überbaut, es eignet sich aufgrund seiner
Lage und Beschaffenheit hervorragend für die landwirtschaftliche Nutzung und wird aktuell landwirt-
schaftlich genutzt. Das rein pekuniäre Interesse des Beschwerdeführers an der Wertsicherung des
betroffenen Landes wiegt die angeführten öffentliche Interessen an der Auszonung (inklusive das In-
teresse am Erhalt von Fruchtfolgeflächen) nicht auf (vgl. VGE vom 22. November 2018
[WBE.2018.181], S. 22). Insgesamt vermag der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz der Planbe-
ständigkeit keinen Anspruch auf den Verbleib des südlichen Bereichs der Parzelle aaa in der
Bauzone W2b abzuleiten. Dies umso weniger, als der beschwerdeweisen Einzonung des massgebli-
chen Bereichs der Parzelle im Jahr 1996 durch den Regierungsrat nicht raumplanerische Gründe zu-
grunde lagen (der Regierungsrat hielt in jenem Entscheid explizit fest, dass die privaten Interessen
das Gebot der Reduktion der Bauzonen nicht zu überwiegen vermögen), sondern die Einzonung ein-
zig aus Gründen der Rechtsgleichheit hinsichtlich der Parzelle 1857 angeordnet wurde (RRB 946
vom 1. Mai 1996, S. 3 f.). Umso weniger steht die damalige Einzonung der heutigen – planerisch be-
gründeten – Zuweisung zur Landwirtschaftszone entgegen.
Wie den vorstehenden Ausführungen weiter entnommen werden kann, soll mit den massgebenden
Bestimmungen nicht nur der Überdimensionierung sondern auch der Baulandhortung entgegenge-
wirkt werden – das Bauland soll verflüssigt werden und bauunwillige Grundeigentümerinnen und
Grundeigentümer sollen nicht an zentralen Stellen dauerhaft Lücken in die Bauzonen reissen kön-
nen. Im konkreten Fall konnten in den letzten 30 Jahren weder für das zur Auszonung vorgesehene,
seit 1996 eingezonte Gebiet noch für den bereits 1980 der Zone W2b zugewiesenen nördlichen Teil
der Parzelle aaa ernsthafte Bauabsichten verzeichnet werden. Somit ist aber nicht damit zu rechnen,
dass diese Flächen in absehbarer Zeit überbaut werden. Vor diesem Hintergrund ist aber das Inte-
resse des Beschwerdeführers an der Überbauung der auszuzonenden Fläche von 500 m2 und an
deren Verbleib in der Bauzone marginal, zumal drei Viertel der Parzelle aaa nach wie vor in der
Bauzone verbleiben und überbaubar bleiben. Die auszuzonende Fläche wird nicht mehr als Bauzone
benötigt, weshalb eine Massnahme gemäss Art. 15a RPG wie etwa die Anordnung einer Bauver-
pflichtung als mildere Massnahme zur Auszonung ausser Betracht fällt.
(…)
7 von 10

14. Vertrauensschutz
14.1
Der Beschwerdeführer macht geltend, der Vertrauensschutz sei nicht gebührend berücksichtigt wor-
den. Die Vorleistungen des Beschwerdeführers und das bei ihm geweckte Vertrauen (Erschliessung
angeregt durch eine Kommission der Einwohnergemeinde) seien ausser Acht gelassen worden. Dies
sei rechtlich nicht haltbar. Sodann habe sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der kan-
tonalen Raumplanung und dem Fortbestand der Zone W2 für die Parzelle aaa immer wieder bei ver-
schiedenen Stellen informiert: Der Leiter der Abteilung Raumentwicklung BVU, der Regionalplaner
des Regionalplanungsverbandes T., die Gemeindeschreiberstellvertreterin wie auch der Gemeinde-
schreiber von Q. hätten ihm im Jahr 2013 versichert, dass keine Zonenplanänderung / Auszonung im
massgeblichen Bereich zu erwarten seien. Sodann sei der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit
dem Verfahren zur Gesamtrevision des Nutzungsplans am 26. Mai 2020 und am 22. September
2020 vom Gemeinderat Q. zu einem Gespräch eingeladen worden. Bei diesen Gesprächen sei er-
neut anerkannt worden, dass die Parzelle aaa voll erschlossen sei. Zudem sei bereits darüber ge-
sprochen worden, nach welchem Verfahren der Wert von ausgezonten Flächen bestimmt werden
könnte. Die erwähnten Gespräche, die rechtlichen Grundlagen sowie die im Rahmen der Gesamtre-
vision der Nutzungsplanung erstellten Unterlagen, insbesondere der Vorprüfungsbericht vom 31. Ja-
nuar 2019 sowie der Bauzonenplan und der Planungsbericht vom 4. März 2019 zur öffentlichen Auf-
lage zeigten, dass der Beschwerdeführer nach Treu und Glauben von einem Verbleib der Parzelle
aaa in der Zone W2b habe ausgehen können.
14.2
Das Gebot von Treu und Glauben bindet nicht nur das Verhalten der Bürger untereinander (Art. 2
Abs. 1 Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 [ZGB; SR 210]), es gilt auch im
Verhältnis zwischen Staat und Bürger sowie im Verhältnis zwischen Bund, Kantonen und Gemein-
den (vgl. Art. 5 Abs. 3, Art. 9 sowie Art. 44 Abs. BV). Staat und Private haben sich vertrauenerwe-
ckend und vertrauenorientierend zu verhalten. Teilgehalte des Grundsatzes von Treu und Glauben
sind der Grundsatz des Vertrauensschutzes, das Verbot des widersprüchlichen Verhaltens sowie
das Verbot des Rechtsmissbrauchs (VGE vom 27. November 2018 [WBE.2018.216, S. 10 mit Hin-
weisen). Wichtigster Anwendungsfall ist dabei der Schutz des Vertrauens in behördliche Auskünfte
und Zusicherungen. Eine (selbst unrichtige) Auskunft oder Zusicherung, welche eine Behörde einer
Person erteilt und auf die sie sich verlassen hat, ist unter gewissen Umständen bindend. Vorausset-
zung dafür ist, dass sich die Angaben der Behörde auf eine konkrete, die betreffende Person berüh-
rende Angelegenheit beziehen, dass die Amtsstelle, welche die Auskunft gegeben hat, hierfür zu-
ständig war oder der Bürger sie aus zureichenden Gründen als zuständig betrachten durfte, dass der
Betroffene die Unrichtigkeit des Bescheids nicht ohne Weiteres hat erkennen können, dass er im
Vertrauen auf die Auskunft nicht wieder rückgängig zu machende Dispositionen getroffen (oder un-
terlassen) hat und dass die Rechtslage zurzeit der Verwirklichung des Tatbestandes noch die gleiche
ist wie im Zeitpunkt der Auskunftserteilung. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein.
Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt sind, bedarf es zusätzlich einer Abwägung des Interesses
an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts gegenüber demjenigen des Vertrauensschut-
zes (VGE vom 28. Juni 2016 [WBE.2015.55], S. 7; BGE 116 Ib 187; AGVE 2007, S. 219).
14.3
Im konkreten Fall fehlt es bereits an der Voraussetzung, dass nur die zuständige Amtsstelle die ver-
trauensbildende Auskunft erteilen kann. Einzig die Einwohnergemeindeversammlung entscheidet
über Auszonungen, was sie im vorliegenden Fall entgegen der vom Beschwerdeführer zitierten Be-
hördenvertreter beziehungsweise entgegen dem Gemeinderat, welcher in der ersten Planung die
Beibehaltung der gesamten Parzelle aaa in der Bauzone vorgeschlagen hatte, getan hat. Weder die
zitierten Behördenvertreter noch die im Rahmen des Planungsverfahrens erstellten Dokumente wie
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der Vorprüfungsbericht vermögen die zuständige Gemeindeversammlung zu binden beziehungs-
weise einen Vertrauenstatbestand zu begründen, was jedem Bürger klar sein muss. Eine Berufung
auf Vertrauensschutz fällt ausser Betracht, zumal sich der Zeitablauf betreffend die Aussagen aus
dem Jahr 2013 bereits wieder dem Planungshorizont von 15 Jahren und damit einer Neubeurteilung
nähert. Daran ändern auch die vom Beschwerdeführer geltend gemachten Investitionen nichts: Der
Beschwerdeführer hatte nahezu 30 Jahre Zeit, die Investitionen umzusetzen und die Parzelle zu
überbauen.
15. Eigentumseingriff
15.1
Wie vorstehend dargelegt, wird der südliche Teil der Parzelle aaa im Umfang von ca. 500 m2, somit
rund ein Viertel der Parzelle (Fläche 2'043 m2), neu der Landwirtschaftszone, zugewiesen. Der nörd-
liche Bereich im Umfang von rund 1'500 m2 verbleibt in der Zone W2b. Die Neuzonierung ist mit ei-
nem Eingriff in die Eigentumsgarantie des Beschwerdeführers verbunden. Dabei gilt es, die öffentli-
chen Interessen gegen die privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.
15.2
Mit einer der Bauzone zugewiesenen Fläche von 1'500 m2 wird die Parzelle auch nach der Nut-
zungsplanungsrevision zonenkonform überbaubar sein. Der Beschwerdeführer macht jedoch gel-
tend, dass mit der geplanten Zonierung eine Arealüberbauung auf der Parzelle aaa nicht mehr mög-
lich sei.
Wenn die Gemeinde nichts nderes festlegt, dürfen Arealüberbauungen in folgenden Punkten von der
Regelbauweise abweichen (§ 39 Abs. 4 BauV):
a) Bauweise, Gebäudelänge, Gestaltung der Bauten (Gebäude- und Dachform),
b) Grenz- und Gebäudeabstand, wobei gegenüber Nachbarparzellen der zonengemässe Grenzab-
stand einzuhalten ist,
c) Erhöhung der Ausnützungsziffer um 15 %.
Die Gemeinden können ein zusätzliches Geschoss zulassen (§ 39 Abs. 5 BauV).
Gemäss § 44 Abs. 1 BNO setzen Arealüberbauungen gemäss § 39 ff. BauV eine zusammenhän-
gende Arealfläche von mind. 2'000 m2 voraus. Durch die geplante Auszonung der ca. 500 m2 weist
die Parzelle aaa nicht mehr die Mindestbauzonenfläche auf, um von den Privilegierungen gemäss
§ 39 Abs. 4 BauV zu profitieren. Wie erwähnt wird die Parzelle aaa nach wie vor zonenkonform über-
baubar sein, sie profitiert jedoch nicht mehr von den vorgenannten Privilegierungen gegenüber der
Regelbauweise. Dieser Eigentumseingriff ist nicht als schwerwiegend zu qualifizieren, zumal die
BNO ein zusätzliches Geschoss im Rahmen von Arealüberbauungen nicht zulässt (§ 44 Abs. 2
BNO). Das Interesse des Beschwerdeführers am Verbleib der 500 m2 in der Zone W2b besteht im
Werterhalt des massgebenden Grundstücksteils und ist damit finanzieller Natur. Dieses Interesse
wird weiter dadurch relativiert, dass sich in den letzten 26 Jahren seit Einzonung des massgeblichen
Parzellenbereichs keine Bauabsichten auf dem Areal manifestiert haben. Dieses geringe Interesse
des Beschwerdeführers vermag die besonders gewichtigen Interessen an der Reduktion der überdi-
mensionierten Bauzonen in Q., der Lenkung der Siedlungsentwicklung nach innen wie auch am Ent-
gegenwirken der Baulandhortung nicht zu überwiegen, unabhängig davon, ob es sich bei der geplan-
ten Zonenzuweisung um eine entschädigungspflichtige Auszonung oder um eine grundsätzlich nicht
entschädigungspflichtige Nichteinzonung handelt.
(…)
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16. Zusammenfassung und Kosten
16.1
Zusammenfassend erweist sich die Gesamtrevision Nutzungsplanung Siedlung und Kulturland (Tei-
länderung "W2b") der Gemeinde Q. als zweckmässig sowie sachgerecht beziehungsweise verhält-
nismässig und sie trägt den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung hinreichend
Rechnung. Der Regierungsrat hat daher mit Blick auf das den Gemeinden in Planungsfragen zu-
stehende Ermessen keine Veranlassung, korrigierend einzugreifen.
(…)
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