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Regierungsrat — RRB Nr. 2023-001318


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PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 1. November 2023 Versand: 7. November 2023
Regierungsratsbeschluss Nr. 2023-001318
A._____, Q._____, und Mitbeteiligte; Beschwerde vom 16. September 2021 gegen den Ent-
scheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen)/Gemein-
derats R._____ vom 8. Februar 2021/9. August 2021 betreffend Baugesuch der B._____ AG für
die Aufwertung des Gebiets K mit Anpassung Endgestaltung L, ausserhalb der Bauzone, an-
grenzend an Kxy, M, N und O [Gewässer]; Gutheissung
Sachverhalt
A.
1.
Die B._____ AG, S._____, baut seit Jahrzehnten in verschiedenen Gebieten der Gemeinde R._____
entlang der O [Gewässer], insbesondere im K, L und P, Kies ab. Im P ist der Kiesabbau noch im
Gange. Im K und im L ist der Abbau schon längere Zeit beendet; die dortigen Kiesgruben sind teil-
weise wiederaufgefüllt und renaturiert beziehungsweise rekultiviert. Bezüglich dieser drei Gebiete
reichte die B._____ AG (nachfolgend: Gesuchstellerin) beim Gemeinderat R._____ (nachfolgend:
Gemeinderat) ab dem Jahr 2016 verschiedene Baugesuche ein.
2.
Am 17. Mai 2016 übermittelte der Gemeinderat das Baugesuch inklusive Rodungsgesuch Nr. [...] mit
den Vorhaben "Aufwertung Gebiet K" und "Anpassung Endgestaltung L" der Abteilung für Baubewilli-
gungen des Departements Bau-, Verkehr und Umwelt (BVU) zur Erteilung der notwendigen kantona-
len Zustimmungen beziehungsweise Bewilligungen. Das Baugesuch lag vom 23. Mai bis 21. Juni
2016 beziehungsweise nach erneuter öffentlicher Auflage des Baugesuchs inklusive des Rodungs-
gesuchs vom 27. Juni 2016 bis 26. Juli 2016 auf. Die Abteilung für Baubewilligungen BVU teilte das
Baugesuch mit den beiden Einzelvorhaben in zwei Verfahren auf (BVUAFB. 16.1175-1 "Aufwertung
Gebiet K" [nachfolgend: Verfahren K] und BVUAFB.16.1180-1 "Projektanpassung Endgestaltung L"
[nachfolgend: Verfahren L]) und holte bei verschiedenen kantonalen Stellen Stellungnahmen ein.
Während den öffentlichen Auflagen erstatteten der C._____/A._____, Q._____, die D._____,
T._____, der E._____, Q._____, und der F._____, T._____ (nachfolgend: Einwender) am 21. Juni
2016 Einsprachen beziehungsweise Einwendungen zum Baugesuch inklusive Rodungsgesuch. Die
Gesuchstellerin, vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur. G._____, U._____, nahm am 6. Oktober 2016
zu diesen Einwendungen Stellung und beantragte deren Abweisung. Die Abteilung für Baubewilli-
gungen BVU verlangte am 13. März 2017 eine Unterlagenergänzung. Am 7. März 2018 reichte die
Gesuchstellerin der Abteilung für Baubewilligungen BVU überarbeitete Projektunterlagen ein und be-
antragte die Wiederaufnahme der beiden sistierten Verfahren und die Erteilung der Zustimmung zu-
handen des Gemeinderats.

3.
Am 12. Februar 2018 übermittelte der Gemeinderat der Abteilung für Baubewilligungen BVU das von
der Gesuchstellerin eingereichte Baugesuch Nr. 18005 betreffend "Kiesabbau und Wiederauffüllung
Abbauetappe 9 P" (BVUAFB.18.373, nachfolgend: Verfahren P). Mit Schreiben vom 11. Juni 2018
verlangte die Abteilung für Baubewilligungen BVU ebenfalls eine Unterlagenergänzung ein und er-
hielt am 3. August 2018 unter anderem weitere Unterlagen zu ökologischen Ausgleichsmassnah-
men. Am 7. und 14. November 2018 erteilten die Abteilung für Umwelt BVU die Abbaubewilligung
und die Abteilung für Baubewilligungen BVU die kantonale Zustimmung unter verschiedenen Aufla-
gen, insbesondere betreffend ökologischen Ausgleich nördlich des Projektperimeters K. In der Folge
erteilte der Gemeinderat dem überarbeiteten Gesuch am 26. November 2018 die kommunale Baube-
willigung. Dieser Entscheid blieb unangefochten.
4.
Im Verfahren K erstattete das Bundesamt für Umwelt (BAFU) am 22. August 2018 eine ablehnende
Stellungnahme zum Rodungsgesuch. Diese veranlasste die Abteilung für Baubewilligungen BVU am
19. September 2018, eine weitere Unterlagenergänzung zu verlangen. Die Gesuchstellerin nahm
dazu am 12. Oktober 2018 Stellung. Mit Schreiben vom 30. November 2018 forderte die Abteilung
für Baubewilligungen BVU die Gesuchstellerin zur Stellungnahme zu zwei Vorgehensvarianten (Nut-
zungsplanung versus Baubewilligung) auf. Am 24. Dezember 2019 beantragte die Gesuchstellerin
erneut die Erteilung der Baubewilligung. Mit Schreiben vom 27. April 2020 liess sich das BAFU noch-
mals in ablehnender Weise vernehmen. Am 2. und 28. September 2020 führte der Gemeinderat Ein-
wendungsverhandlungen durch, wobei die Einwender an ihren Einwendungen festhielten. Am
8. Februar 2021 erteilten die Abteilung für Baubewilligungen BVU im Verfahren BVUAFB. 16.1175-1
die kantonale Zustimmung (mit Gewässernutzungsbewilligung Nr. [...] und fischereirechtlicher Bewilli-
gung Nr. [...]) und der Generalsekretär des BVU die Rodungsbewilligung Nr. BVUAW.[...] (nachfol-
gend: Rodungsbewilligung). Im Verfahren BVUAFB.16.1180-1 betreffend das Verfahren L erging
noch keine kantonale Zustimmung. Am 9. August 2021 wies der Gemeinderat die Einwendungen ab
und erteilte der Gesuchstellerin unter Auflagen die Baubewilligung für das Bauvorhaben Aufwertung
Gebiet K mit Anpassung Endgestaltung L.
B.
Gegen diesen Entscheid erhoben (1.) der C._____/A._____, Q._____, (2.) die D._____, T._____,
(3.) der E._____, Q._____, und (4.) der F._____, T._____ (nachfolgend: Beschwerdeführer), vertre-
ten durch Rechtsanwältin H._____, V._____, am 16. September 2021 fristgerecht Beschwerde beim
Regierungsrat und stellten folgende Anträge:
"1. Es sei die Baubewilligung des Gemeinderats R._____ vom 9. August 2021 (Geschäftsnum-
mer 245 BG [...]) aufzuheben.
2. Es sei die Zustimmung mit Nutzungsbewilligung Nr. [...] und fischereirechtlicher Bewilligung
Nr. [...] des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom 8. Februar 2021 aufzuheben.
3. Es sei die Rodungsbewilligung des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom 8. Februar
2021 aufzuheben.
4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerinnen."
Auf die Begründung wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
C.
Die Beschwerdeführer leisteten einen Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– (Valuta: 7. Oktober 2021).
2 von 10

Mit Schreiben vom 1. und 25. November 2021 beziehungsweise vom 3., 7. und 10. Dezember 2021
sowie vom 28. Januar 2022 reichten der Gemeinderat, die Abteilung Wald BVU, die Abteilung Land-
schaft und Gewässer BVU, die Abteilung für Umwelt BVU, das Generalsekretariat BVU und die
B._____ AG (nachfolgend: Beschwerdegegnerin), weiterhin vertreten durch Rechtsanwalt Dr. iur.
G._____, U._____, fachliche Stellungnahmen beziehungsweise Beschwerdeantworten ein und bean-
tragten die Abweisung der Beschwerde. Die Beschwerdeführer replizierten am 17. März 2022. Mit
Schreiben vom 12. und 21. April 2022 duplizierten der Gemeinderat und die private Beschwerdegeg-
nerin. Der regierungsrätliche Rechtsdienst zog auf Gesuch der Beschwerdeführer Akten von ver-
schiedenen früheren Bauverfahren bei und gab ihnen am 7. Juli 2022 Gelegenheit zur Stellung-
nahme. Am 21. Juli 2022 reichten die Beschwerdeführer eine Triplik ein und machten auf zwischen-
zeitlich vorgenommene Terrainveränderungen innerhalb und nördlich angrenzend an den Projektper-
imeter K aufmerksam. Der Gemeinderat, die Abteilung Wald BVU und die Abteilung für Baubewilli-
gungen BVU erstatteten dazu am 17., 18. und 19. August 2022 ihre Stellungnahmen. Die Beschwer-
degegnerin liess sich dazu am 12. September 2022 vernehmen. Eine auf den 7. November 2022
angesetzte Augenscheinsverhandlung musste abgesagt werden. Am 22. Februar 2023 fand unter
Leitung des regierungsrätlichen Rechtsdiensts vor Ort eine Augenscheinsverhandlung statt. Eine Ei-
nigung konnte dabei nicht erzielt werden. Im Anschluss an diese Augenscheinsverhandlung zog der
instruierende regierungsrätliche Rechtsdienst weitere Akten bei und setzte den Parteien am 4. April
2023 Frist zu Gegenbemerkungen. Aufgrund eines per 5. April 2023 erfolgten Wechsels im Aktiona-
riat der Beschwerdegegnerin (Eigentümerwechsel) reichte ihr Rechtsvertreter am 3. Mai 2023 eine
neue Stellvertretungsvollmacht ein und beantragte die Fortsetzung des Verfahrens. Mit Schreiben
vom 25. Mai 2023 erstatteten die Beschwerdeführer innert erstreckter Frist zu den beigezogenen Ak-
ten ihre Stellungnahme. Der Gemeinderat und die Abteilung Landschaft und Gewässer BVU, die Ab-
teilung für Baubewilligungen BVU sowie die Beschwerdegegnerin erstatteten dazu am 12. Juni 2023
beziehungsweise am 10. Juli 2023 ihrerseits Stellungnahmen. Am 14. Juli 2023 schloss der regie-
rungsrätliche Rechtsdienst den Schriftenwechsel.
Erwägungen
1. Koordination
1.1
Die Beschwerdeführer werfen den Vorinstanzen die Verletzung der Koordinationspflicht vor (vgl. Be-
schwerde, Rz. 77 f., act. 486, Replik vom 17. März 2022, Ziffer II.A.1, act. 576–579; persönlich über-
gebene Stellungnahme der Beschwerdeführer vom 22. Februar 2023, Ziffer III., act. 652).
1.2
Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin dem Gemeinderat ein Baugesuch mit zwei Bauvorhaben be-
treffend K und L eingereicht. Die Perimeter der beiden Vorhaben überschneiden sich (vgl. Techni-
scher Bericht vom 12. Mai 2016 [rev. 26. Februar 2018; act. 336]; Technischer Bericht Projektanpas-
sung Endgestaltung L vom 12. Mai 2016 [rev. 26. Februar 2018; bei den Akten BVUAFB.16.1180]).
Die Abteilung für Baubewilligungen BVU hat diese beiden Vorhaben in zwei Verfahren gesondert be-
handelt. Im Verfahren K hat sie die kantonale Zustimmung erteilt, im sistierten Verfahren L aber nicht
(vgl. Schreiben der privaten Beschwerdegegnerin vom 7. März 2018 mit Antrag auf Aufhebung der
Sistierung beider Verfahren, act. 345; Stellungnahme der Abteilung für Baubewilligungen BVU vom
19. August 2022, Ziffer 1.2, act. 642; Protokoll der Augenscheinsverhandlung vom 22. Februar 2023
[nachfolgend: Protokoll], S. 3, Voten I._____ und J._____, act. 658). Der Gemeinderat hat dennoch
auch das Vorhaben L bewilligt (vgl. insbesondere Ziffer 12 des angefochtenen Entscheids mit der
Auflistung der bewilligten Pläne, act. 472). Parallel zu diesen Verfahren haben der Gemeinderat und
die Abteilung für Baubewilligungen BVU im Projekt P zudem ökologische Ausgleichsmassnahmen im
Perimeter des Projekts L verfügt (vgl. vorstehend Ziffer A.3).
3 von 10

1.3
Art. 25a des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom 22. Juni
1979 regelt die Grundsätze der Koordination. Diese ist zu gewährleisten, wenn die Errichtung oder
die Änderung einer Baute oder Anlage – wie hier – Verfügungen mehrerer Behörden erfordert
(Abs. 1). Die für die Koordination verantwortliche Stelle hat gemäss Absatz 2 für eine gemeinsame
öffentliche Auflage aller Gesuchsunterlagen zu sorgen, von allen beteiligten kantonalen und eidge-
nössischen Behörden umfassende Stellungnahmen zum Vorhaben einzuholen und für eine inhaltli-
che Abstimmung sowie möglichst für eine gemeinsame oder gleichzeitige Eröffnung der Verfügun-
gen zu sorgen. Die kantonalrechtliche Konkretisierung dieser bundesrechtlichen Vorgaben findet sich
in §§ 63 und 64 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG) vom
19. Januar 1993. Gemäss § 63 Abs. 1 BauG darf der Gemeinderat Gesuche nur mit Zustimmung des
zuständigen Departements bewilligen, sofern sie unter anderem Bauten und Anlagen, welche die
Verkehrsverhältnisse auf Kantons- und Nationalstrassen wesentlich beeinflussen können, oder sie
im Bereich projektierter Kantonsstrassen (lit. b) beziehungsweise im gesetzlichen Unterabstand zu
Gewässern, Wäldern, Kantonsstrassen (lit. c) und ausserhalb von Bauzonen (lit. e) liegen, zum Ge-
genstand haben. Praxisgemäss wirkt die grundsätzlich vorgängig zu erteilende kantonale Zustim-
mung konstitutiv, indem Verfügungen, die ohne die kantonale Zustimmung erteilt werden, als nichtig
zu betrachten sind, falls eine nachträgliche Bewilligung nicht erteilt werden kann (vgl. BGE 111 Ib
213 E. 5; BGE 132 II 21 E. 3; Urteil des Bundesgerichts 1C_500/2016 vom 30. Mai 2017 E. 3.1;
BAUMANN, ANDREAS, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, Rz. 4 zu § 63).
1.4
Vorliegend hat die Abteilung für Baubewilligungen BVU die beiden eingereichten Gesuche gesondert
geprüft (vgl. Erw. 1.2) und das Verfahren betreffend das Projekt L sistiert und somit noch keine kan-
tonale Zustimmung erteilt; eine implizite Zustimmung kann angesichts der klaren Verfahrensverhält-
nisse nicht angenommen werden. Der Gemeinderat bewilligte hingegen ohne Vorliegen einer kanto-
nalen Zustimmung auch das Bauvorhaben L. Ob die erteilte Bewilligung des Gemeinderats infolge
der fehlenden kantonalen Zustimmung betreffend das Projekt L als nichtig einzustufen ist, kann an
dieser Stelle einstweilen offenbleiben, da der Gemeinderat offenkundig § 63 Abs. 1 BauG verletzt
hat, weshalb die kommunale Bewilligung bereits aus diesem Grund aufzuheben ist, soweit sie das
Bauvorhaben L betrifft. Ein reformatorischer Entscheid des Regierungsrats, das heisst die Erteilung
einer nachträglichen Bewilligung des Bauvorhabens L im Rahmen des vorliegenden Beschwerdever-
fahrens, fällt ausser Betracht: Es haben noch nicht alle kantonalen Behörden ihre Stellungnahmen
abgegeben und die private Beschwerdegegnerin hat, gestützt auf die Bewilligungen im Projekt P im
Projektperimeter L (vgl. vorstehend Sachverhalt A.3), bereits ökologische Massnahmen ergriffen,
ohne dass aber das Projekt L bewilligt wurde. Sie hat dabei auch Waldboden in Anspruch genom-
men, ohne über eine entsprechende Rodungsbewilligung zu verfügen (vgl. Stellungnahme der Abtei-
lung Wald BVU vom 18. August 2022 betreffend die Parzelle aaa und den Parkplatz auf Parzelle
bbb, act. 639–640) und damit die für die Beurteilung der Bewilligungsfähigkeit des Projekts L notwen-
digen Bedingungen wesentlich verändert. Ob bezüglich des Verfahrens P ebenfalls eine Verletzung
des bundesrechtlich geforderten Koordinationsprinzips gegeben ist, braucht vorliegend nicht ab-
schliessend beantwortet zu werden.
1.5
1.5.1
Da ein Teil der Bewilligung des Gemeinderats aufzuheben ist, ist zu prüfen, ob der zweite Teil der
Bewilligung, soweit er das Bauvorhaben K betrifft, rechtmässig ist. Dies würde voraussetzen, dass
die beiden Bauvorhaben L und K sachlich und rechtlich betrachtet voneinander getrennt behandelt
werden können, das heisst kein gemeinsames Schicksal aufweisen. Hiervon ist die Abteilung für
Baubewilligungen BVU ausgegangen, als sie die beiden in einem Baugesuch vereinigten Vorhaben
aufteilte und zwei getrennten Verfahren führte.
4 von 10

1.5.2
Die Trennung beziehungsweise umgekehrt die Vereinigung von Verfahrensgegenständen ist weder
im Raumplanungsrecht des Bundes noch im Gesetz über Raumentwicklung und Bauwesen (Bauge-
setz, BauG) vom 19. Januar 1993 oder im Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungs-
rechtspflegegesetz, VRPG) vom 4. Dezember 2007 ausdrücklich geregelt. Die Vereinigung von Ver-
fahren ist allerdings als Instrument der Verfahrenskoordination unter den von Lehre und Recht-
sprechung entwickelten Voraussetzungen zulässig. Keine Koordinationspflicht besteht bei zwei ver-
schiedenen, voneinander getrennten oder trennbaren Bauvorhaben. Hingegen müssen Verfahren
koordiniert werden, die voneinander abhängen und daher eine materielle Einheit bilden. Massgebend
ist, ob zwischen den Vorhaben ein enger und funktionaler Zusammenhang besteht. Eine bloss räum-
liche Nähe oder blosse gegenseitige naturphysikalische Auswirkungen zwischen den Vorhaben ge-
nügen nicht (vgl. ARNOLD MARTI, in: Heinz Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Baube-
willigung, Rechtsschutz und Verfahren, Zürich/Basel/Genf 2020, Art. 25a N 23 f. mit zahlreichen
Hinweisen).
1.5.3
Aufgrund der Aktenlage ist vorliegend davon auszugehen, dass die beiden Vorhaben K und L räum-
lich und funktional zusammenhängen. Die Beschwerdeführer und die Beschwerdegegnerin stimmen
in dieser Frage überein. Die Beschwerdegegnerin geht von einer Überschneidung der beiden Vorha-
ben aus und erachtet sogar das Vorhaben P mit den dort beschlossenen ökologischen Ausgleichs-
massnahmen hier als beachtlich. Die Vorhaben K und L beruhen auf einer gemeinsamen Motivation
und können nur gemeinsam realisiert werden (vgl. Triplik der Beschwerdeführer, act. 624; Stellung-
nahme der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2023, S. 2, act. 702). Der von der Beschwerdegegne-
rin eingereichte Plan mit den Überschneidungen zwischen den Vorhaben K und L (vgl. Beilage 2 in
act. 693) lässt keine Zweifel am engen Zusammenhang der beiden Vorhaben. Sie basieren auch auf
den gleichen Beurteilungsgrundlagen (insbesondere die Lebensraumbilanz vom 16. Oktober 2017,
die Flächen von beiden Vorhaben berücksichtigt; act. 248–251) und auf einem gemeinsamen Vorge-
hens- beziehungsweise Realisierungsplan (vgl. Technischer Bericht, Ziffer 4.11, act. 306 f.).
Gemäss diesem Vorgehensplan, den die Abteilung für Baubewilligungen BVU in ihrem ebenfalls an-
gefochtenen Zustimmungsentscheid für massgeblich bezeichnet hat (ebendort, S. 10, A/3, act. 461;
Amtsbericht der Abteilung für Baubewilligungen BVU vom 19. August 2022, act. 642), ist vorgese-
hen, als erstes mit den Massnahmen zur Realisierung des Vorhabens L zu beginnen. Zumindest hin-
sichtlich der Realisierung erweist sich das Vorhaben L als Voraussetzung für das Vorhaben K. Die-
ses ist ohne das Vorhaben L nicht realisierbar. Angesichts dessen sind die beiden getrennt
behandelten Vorhaben nicht nur materiell, sondern auch in zeitlicher Hinsicht nicht sinnvoll koordi-
niert. Die koordinationspflichtigen Entscheide sind möglichst gemeinsam oder gleichzeitig zu eröff-
nen (Art. 25a Abs. 2 lit. d zweiter Teilsatz RPG).
Da die beiden koordinationspflichtigen Vorhaben L und K nicht genügend koordiniert worden sind
und die dazu erfolgten Entscheide des Gemeinderats und der Abteilung für Baubewilligungen BVU
aufzuheben sind, kann es hier offenbleiben, inwieweit auch noch das Projekt P und dessen Auswir-
kungen, welche die Ausgangslage des Projekts L verändern, mitkoordiniert hätten werden müssen.
Zumindest die Abteilung Wald BVU wird in jedem Fall zu prüfen haben, ob die ohne Rodungsbewilli-
gung vorgenommenen Massnahmen nachträglich einer Bewilligung zugeführt werden können. Es
kann auch offenbleiben, ob auch noch weitere Bewilligungen fehlen, wie die Beschwerdeführer mo-
nieren (zum Beispiel für die Beseitigung der geschützten Hecken; vgl. Beschwerde, S. 493, Rz. 46,
act. 493).
1.5.4
Mit der Aufhebung der angefochtenen Entscheide ist noch nicht über das Schicksal des Baugesu-
ches der Beschwerdegegnerin entschieden. Diese hat Anspruch auf dessen Beurteilung, weshalb
5 von 10

die Angelegenheit grundsätzlich an die Vorinstanzen zur koordinierten Fortsetzung des Baugesuchs-
verfahrens zurückzuweisen wäre. Bevor aber dieser Schluss zu ziehen ist, muss vorliegend noch ge-
prüft werden, ob das Bauvorhaben überhaupt einer Baubewilligung zugänglich ist. Die Beschwerde-
führer bestreiten dies, indem sie davon ausgehen, dass die beiden Vorhaben L und K
planungspflichtig sind (vgl. Beschwerde, Ziffern 3 und 4, act. 494–499).
2. Planungspflicht
2.1
Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG ist Voraussetzung einer Bewilligung, dass die Bauten und Anlagen
dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. Baubewilligungen sowie Ausnahmebewilligungen haben
den planerischen Stufenbau zu beachten. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem
Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt
werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeu-
tende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es nicht nach Art. 24 ff.
RPG, sondern erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden. Wann
ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die
Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nut-
zungsplans bewilligt werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungs-
grundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG) sowie der Be-
deutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4
und 33 f. RPG; vgl. zum Ganzen BGE 124 II 252 E. 3). Das Bundesgericht hat insbesondere eine
Planungspflicht für grössere Abbau- und Deponievorhaben sowie für Golfplätze bejaht (vgl. BGE 120
Ib 207 E. 5). Bei der Beurteilung, ob ein Nutzungsplanverfahren durchzuführen ist oder ob eine Aus-
nahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG ausreicht, kommt den kommunalen und kantonalen Be-
hörden ein gewisses Ermessen zu (vgl. zum Ganzen Urteil des Bundesgerichts 1C_616/2014 vom
12. Oktober 2015, E. 3.4 ff. mit Hinweisen).
2.2
Massgebend ist somit in anderen Worten, wie die mit den beiden Bauvorhaben zu erzielende Ein-
flussnahme auf die Raumgestaltung und die Umwelt qualitativ zu beurteilen ist. Die genaue Bezeich-
nung des Gesamtvorhabens ist dabei von untergeordneter Bedeutung und kann höchstens als Indiz
gedeutet werden. Es braucht deshalb nicht entschieden zu werden, ob es sich vorliegend um eine
aufwertende Landschaftsreparatur oder eine Restauffüllung mit Rekultivierung handelt, wie die Be-
schwerdegegnerin und die Abteilung für Baubewilligungen BVU das Gesamtvorhaben bezeichnen
(vgl. Stellungnahme der Beschwerdegegnerin vom 10. Juli 2023, act. 696–698; Zustimmungsent-
scheid der Abteilung für Baubewilligungen BVU vom 8. Februar 2021, S. 2, act. 465), oder ob es sich
um eine Deponie handelt, wie die Beschwerdeführer meinen (vgl. zum Beispiel in der Beschwerde,
S. 8, act. 498). Auch eine Titulierung als "Restauffüllung" spricht nicht gegen die Planungspflicht. Für
das Abbaugebiet L wurde bereits eine Spezialzone "Restauffüllung L" geschaffen (vgl. Stellung-
nahme der Abteilung Raumentwicklung BVU vom 24. Mai 2016, act. 1229; Anhang 1 zur regierungs-
rätlichen [...] Botschaft vom tt.mm.jjjj an den Grossen Rat betreffend die Nutzungsplanung Siedlung
und Kulturland Gesamtrevision in R._____).
Aufgrund der Projektunterlagen handelt es sich beim Gesamtvorhaben um die Umgestaltung einer
rund 46'500 m2 (4,65 ha) grossen Fläche (vgl. dazu und zum Folgenden die Lebensraumbilanz per
16. Oktober 2017, act. 248–251). Auf dieser Fläche sind gemäss der per 16. Oktober 2017 erstellten
Lebensraumbilanz 12 Lebensraumtypen ausgewiesen (Ausgangslage, act. 249), die zu 10 Lebens-
raumtypen zusammengefasst werden sollen (Endgestaltung, act. 248). Die Veränderungen lassen
sich aus folgender Tabelle entnehmen:
6 von 10

Tabelle 1: Vergleich Ausgangslage/Endgestaltung
Lebensraumtyp Ausgangs- Endgestal- Differenz
lage (in m2) tung (in m2)
Feuchtgebiet mit Gewässern 2'052 10'434 +8'382
Wechselfeuchte Wiese 2'259 3'743 +1'484
Trockene Magerwiese 3'979 13'022 +9'043
Ruderalfläche inklusive Weg 1'721 0 -1'721
Lichtung 813 0 -813
Hecken und Kleingehölze 6'046 4'742 -1'304
Wald 9'142 1'860 -7'282
Pioniergehölz / Schilf 7'443 -7'443
Naturwald (Auenwald) 5'762 +5'762
Gehölz, eingewachsen 711 -711
Wald, aufgewertet 724 +724
Extensive Wiese 3'831 -3'831
Landwirtschaftsland, intensiv genutzt 6'403 4'118 -2'285
Übrige: Parkplatz, Bereich Kantonstrasse, Bereich 1'916 1'105 -811
Durchlässe
Gewässerraum nicht angerechnet 806 +806
Total 46'316 46'316 0
Angesichts dieser Flächenveränderungen ist das Vorhaben eher als künstliche Renaturierung und
weniger als Rekultivierung zu beurteilen. Es geht, entgegen der Beurteilung der Landwirtschaft Aar-
gau des Departements Finanzen und Ressourcen (DFR) vom 27. Mai 2016 (act. 125), rund 1/3 des
landwirtschaftlichen Kulturlands verloren. Weiter gehen 1'304 m2 Hecken und Kleingehölze verloren.
Demgegenüber soll ein Zuwachs an Feuchtgebieten mit Gewässern und Wiesen unterschiedlicher
Qualität erfolgen. Zudem sollen bestehende Waldgebiete und durch Gehölz geprägte Gebiete gero-
det und an anderer Stelle neu aufgewertet beziehungsweise aufgeforstet werden. Schliesslich soll
der innerhalb des Projektperimeters eingedolte M-Bach in einem neuen Gewässerbett revitalisiert
werden (vgl. Plan Amphibien- und Kleintierdurchlass – Ausdolung M-Bach, act. 337).
Die Veränderungen in der Fläche gehen mit Veränderungen in der Geländegestaltung einher. Diese
bestehen im Wesentlichen im Auffüllen von bestehenden Gräben und in der Schaffung eines rund
15 m hohen Hügels (Plan Schnitte, C-C und B-B, act. 12). Dafür werden ca. 195'000 m3 unver-
schmutzter Aushub für die Höherfüllung (im Durchschnitt rund 5 m) und rund 35'000 m3 Bodenmate-
rial für die Rekultivierung verwendet (vgl. Technischer Bericht K, act. 317). Diese Höherfüllungen zer-
stören einen Grossteil der in der Lebensraumbilanz für die Ausgangslage ausgewiesenen und meist
durch die Natur selbst geschaffenen Naturwerte. Sie sollen durch Neuanpflanzungen ersetzt werden.
2.3
Diese faktischen Einflussnahmen auf Raum und Umwelt erfordern verschiedene Ausnahmebewilli-
gungen. Nach Angabe der Beschwerdegegnerin sind Rodungsbewilligungen und Ausnahmebewilli-
gungen betreffend Reussuferschutzdekret zur Unterschreitung von Waldabständen, zur Unterschrei-
tung des Kantonsstrassenabstands und für Bauten und Anlagen innerhalb des Gewässerraums
erforderlich (vgl. Technischer Bericht K, S. 16 f., act. 319 f., und Technischer Bericht, a.a.O.,
7 von 10

S. 14 f.). Ausserdem erfordert die vorgesehene Beseitigung der Hecken eine – vorliegend nicht er-
teilte – Ausnahmebewilligung des Gemeinderats (vgl. § 18c Abs. 1 und 3 des Dekrets über den Na-
tur- und Landschaftsschutz [NLD] vom 26. Februar 1985).
Die Anzahl an notwendigen Ausnahmebewilligungen korrespondiert mit einer erheblichen Dichte und
Vielfalt an nationalen, kantonalen und kommunalen raumplanerischen Vorgaben für den umzugestal-
tenden Raum (vgl. dazu im Detail: Geoportal Aargau, Kulturlandplan und Fachkarte Gewässerraum):
Er befindet sich national innerhalb des Objektes Reusslandschaft des Bundesinventars für Land-
schaften und Naturdenkmäler (BLN; bezeichnet die wertvollsten Landschaften der Schweiz) und um-
fasst Gebiete in verschiedenen Zonen des kantonalen Reussuferschutzdekrets. Kommunal erfasst
der gesamte Projektperimeter mit dem Richtplan übereinstimmende Gebiete der Landwirtschafts-
zone, der Landwirtschaftszone mit überlagerter Landschaftsschutzzone, der Naturschutzzone, der
Naturschutzzone Wald, des festgelegten Gewässerraums und Gebiete mit geschützten Hecken.
Diese nutzungsplanerischen Vorgaben stellen eigentümerverbindlich die räumlichen Vorstellungen
der zuständigen Planungsbehörden dar; die räumlichen Vorstellungen stammen von den in der pla-
nungsrechtlichen Entscheidfolge vorgeordneten Planungsbehörden, das heisst vom Grossen Rat
und Regierungsrat sowie von der kommunalen Gemeindeversammlung. Da deren räumlichen Vor-
stellungen in vielerlei Hinsicht (Nutzung und Gestalt) nicht mit denjenigen des geplanten Vorhabens
der Beschwerdegegnerin übereinstimmen, erweist sich das Vorhaben aufgrund seiner Ausmasse
und Auswirkungen auf Wald, Gewässer, Landwirtschaft, Landschaft und Natur sowie im Lichte der
raumplanerischen Verfahrensordnung als zu bedeutend, als dass es durch die nachgeordneten Bau-
bewilligungsbehörden im Baugesuchsverfahren ohne vorgängige nutzungsplanerische Festlegungen
beurteilt werden könnte. Es kann deshalb auch nicht der Auffassung der Beschwerdegegner gefolgt
werden, wonach "die Revision des Kulturlandplans nach Umsetzung des Vorhabens gemäss der
neuen Geländegestaltung respektive den damaligen Folgenutzungen" erfolgen werde (vgl. Be-
schwerdeantwort, S. 13, Rz. 44, act. 545). Dies stellt eine unzulässige Umkehr der raumplanungs-
rechtlichen Entscheidfolge dar, mit der Folge, dass die vorgeordneten Planungsbehörden, unter an-
deren auch der Regierungsrat, ihre gestaltende Funktion verlieren und nur die geschaffenen Fakten
noch zur Kenntnis nehmen könnten.
2.4
Das Gesamtvorhaben unterliegt nach dem Gesagten der Planungspflicht, weshalb es ohne vorgän-
gige nutzungsplanerische Festlegungen nicht in einem Baubewilligungsverfahren behandelt werden
kann. Dies führt unter Verzicht auf die in Erw. 1.5.4 möglich bezeichnete Rückweisung zur Aufhe-
bung der erteilten Bewilligungen und zur Abweisung des Baugesuchs.
Sollte die Beschwerdegegnerin am Vorhaben festhalten wollen, hätte sie beim Gemeinderat ein Ge-
such um Anpassung der Kulturlandplanung zu stellen. In diesem Planungsverfahren könnte unter
Vornahme einer umfassenden Interessensabwägung (inklusive der kommunalen Interessen) noch-
mals das Ausmass und die nachhaltige Eignung des Projekts geprüft sowie sämtliche dafür notwen-
digen, planerischen Festlegungen (inklusive Gewässerraum und Waldfestsetzung) für die Endgestal-
tung vorgenommen werden. Aus Sicht des Regierungsrats ist das wirtschaftlich und ökologisch
interessante Projekt grundsätzlich weiterzuverfolgen. Dies würde es vielleicht ermöglichen, den Kies-
abbau in den Gebieten K, L und P mit seinen Folgen für Natur und Umwelt zu einem – auch admi-
nistrativ – befriedigenden Abschluss zu bringen.
3. Fazit und Kosten
Angesichts der Aufhebung der ergangenen kommunalen und kantonalen Bewilligungen ist die Be-
schwerde gutzuheissen und vom Obsiegen der Beschwerdeführer auszugehen.
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrens- und Parteikosten in der Regel nach Massgabe des
Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt (§§ 29 Abs. 1, 31 Abs. 2 Satz 1 und 32 Abs. 2
8 von 10

VRPG). Verfahrenskosten werden den Behörden nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfah-
rensmängel begangen oder willkürlich entschieden haben. Bei den Parteikosten findet keine Privile-
gierung der Behörden statt.
Vorliegend sind die Beschwerdegegnerin und die kantonalen und kommunalen Behörden unterlie-
gend. Die Beschwerdegegnerin hat sowohl Verfahrenskosten und Parteikosten zu tragen. Die Behör-
den haben die Vorhaben L und K nicht sachgerecht koordiniert. Der Gemeinderat hat zudem das
Vorhaben L ohne Vorliegen der kantonalen Zustimmung bewilligt. Es ist deshalb – angesichts der
Schwere der begangenen Verfahrensfehler – gerechtfertigt, auch ihnen Verfahrenskosten aufzuerle-
gen (je einen Drittel), wobei der von der Abteilung für Baubewilligungen BVU zu tragende Teil auf die
Staatskasse zu nehmen ist. Die anwaltlich vertretenen Beschwerdeführer haben beim vorliegenden
Verfahrensausgang zudem einen Anspruch auf eine Parteientschädigung, die von der Beschwerde-
gegnerin, von der Einwohnergemeinde R._____ und vom Staat zu gleichen Teilen zu zahlen ist.
Gemäss der Praxis des Bundesgerichts und des Verwaltungsgerichts kann bei Fällen mit Beteiligung
von Umweltverbänden die Grundentschädigung ohne Festlegung eines Streitwerts sinngemäss nach
§ 8a Abs. 3 des Dekrets über die Entschädigung der Anwälte (Anwaltstarif, AnwT) vom 10. Novem-
ber 1987 in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. b AnwT, das heisst je nach Bedeutung und Schwierigkeit
des Falls, zwischen Fr. 1'210.– und Fr. 14'740.– festgelegt werden (Urteil 1C_113/2007 des Bundes-
gerichts vom 19. September 2007 E. 2.1 ff.; Urteil WBE.2010.329 des Verwaltungsgerichts vom
16. November 2011 E. 4.4.1 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). Dies gilt sowohl bei
Nutzungsplanungs- als auch bei Baubewilligungsverfahren. Angesichts des Schwierigkeitsgrads und
der Bedeutung des Falls scheint die Annahme einer Grundentschädigung von Fr. 9'500.– angemes-
sen. Weil die Streitsache einen ausserordentlichen Aufwand (Augenschein, Beizug von Akten ver-
schiedener Verfahren) verursachte, ist ein Zuschlag von 25 % angebracht. Die Parteientschädigung
beträgt somit (bei vollständigem Obsiegen) Fr. 11'875.– (inklusive Auslagen und MwSt).
Beschluss
1.
In Gutheissung der Beschwerde werden das Gesuch um Erteilung der Baubewilligung beziehungs-
weise der Rodungsbewilligung vom 13. Mai 2016 abgewiesen und der Entscheid des Gemeinderats
R._____ vom 9. August 2021, der Entscheid der Abteilung für Baubewilligungen des Departements
Bau, Verkehr und Umwelt vom 8. Februar 2021 sowie die Rodungsbewilligung des Departements
Bau, Verkehr und Umwelt ebenfalls vom 8. Februar 2021 aufgehoben.
2.
a)
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 4'000.– sowie der
Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 1'195.05, insgesamt Fr. 5'195.05, werden mit je 1/3, das
heisst mit Fr. 1'731.70, der B._____ AG, S._____, und der Einwohnergemeinde R._____ auferlegt.
Der restliche Drittel wird auf die Staatskasse genommen.
b)
Der von den Beschwerdeführern gemäss Anhang geleistete Kostenvorschuss von Fr. 2'500.– wird
diesen aus der Staatskasse zurückerstattet.
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3.
a)
Die B._____ AG, S._____, und die Einwohnergemeinde R._____ werden verpflichtet, den Beschwer-
deführern die im Beschwerdeverfahren entstandenen Parteikosten in Höhe von Fr. 11'875.– zu je ⅓,
das heisst je mit Fr. 3'958.30, zu ersetzen.
b)
Der verbleibende Drittel der Parteikosten (das heisst Fr. 3'958.40) wird den Beschwerdeführern aus
der Staatskasse entrichtet.
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