ag_regierungsrat · RRB Nr. 2023-000444 · 2023-04-26 · de
Regierungsrat — RRB Nr. 2023-000444


PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 26. April 2023 Versand: 28. April 2023
Regierungsratsbeschluss Nr. 2023-000444
A._____, Q._____; Beschwerde vom 7. Dezember 2021 gegen den Entscheid des Departe-
ments Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen )/Gemeinderats R._____
vom 26. August 2021/18. Oktober 2021 betreffend Neubau Ladenlokal B._____ auf Parzelle Nr.
aaa, innerhalb der Bauzone, an der K cd und K ef; Abweisung
Sachverhalt
(…)
Erwägungen
1. Ausgangslage
Die Bauparzelle Nr. aaa liegt in der Wohnzone W3 (Gemeindebezeichnung W 0.6) und ist der Emp-
findlichkeitsstufe (fortan: ES) III zugewiesen. Es handelt sich um ein lärmvorbelastetes Gebiet, wobei
auf ca. 1/3 der Parzelle kritische Grenzwerte ES II und auf ca. 2/3 der Parzelle kritische Grenzwerte
ES III erreicht werden (vgl. Online-Karte Strassenlärm). Die Parzelle grenzt im Norden an die Kan-
tonsstrasse (K) cd und im Osten an die K ef. Der an die nordöstliche Parzellenecke angrenzende
Knoten der beiden Kantonsstrassen ist durch eine Lichtsignalanlage geregelt.
Die Beschwerdeführerin plant auf Parzelle Nr. aaa die Erstellung eines Ladenlokals mit einer Ver-
kaufsfläche von 415 m2. Geplant ist eine provisorische Nutzung, welche auf fünf bis zehn Jahre be-
schränkt sein und danach an einem anderen Standort weitergeführt werden soll. Die Erschliessung
ist über eine Zu- und Wegfahrt in der südöstlichen Parzellenecke mit Einmündung direkt in die K ef
geplant. Das Gebäude soll mittig auf der Parzelle angeordnet werden, wobei sich die 24 Parkplätze
für Kundschaft und Mitarbeitende östlich und westlich der Baute befinden. Die interne Erschliessung
erfolgt über eine im Einbahnregime geführte Verkehrsfläche, welche um das gesamte Gebäude
herum verläuft und deren nördlicher Teil sich in einem Abstand von 2,6 m zur K cd befindet.
2. Verletzung des rechtlichen Gehörs
2.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihr Anspruch auf rechtliches Gehör sei im vorinstanzlichen
Verfahren schwer verletzt worden. So sei die Abteilung für Baubewilligungen BVU in ihrem Entscheid
weder auf das eingereichte Verkehrsgutachten der C. AG vom 20. Oktober 2020 (fortan: Verkehrs-
gutachten C.) noch auf die ausführliche Begründung des Antrags auf Erteilung einer Ausnahmebe-
willigung eingegangen (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2021, S. 5, act. 68 sowie S. 7, act. 66).

2.2
Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April
1999 haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der
Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass
eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung einer Person eingreift. Dazu gehört insbeson-
dere deren Recht, sich vor Erlass des in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu
äussern und mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden (BGE 135 I 187 E. 2.2, S. 190; RE-
GINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MATHIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Auflage, Zürich/
St. Gallen 2015, N 229).
2.3
Der Gemeinderat bringt vor, die Beschwerdeführerin habe das Verkehrsgutachten C. lediglich mit
dem vorhergehenden und später zurückgezogenen Baugesuch Nr. 2020-0039 eingereicht, nicht je-
doch als Beilage des aktuellen Baugesuchs Nr. 2021-0039 (vgl. Duplik des Gemeinderats vom
24. Mai 2022, S. 3, act. 138). Dieses Vorbringen blieb durch die Beschwerdeführerin unwiderspro-
chen. Das Verkehrsgutachten C. liegt den kommunalen Vorakten nicht bei und aus den vorhandenen
Unterlagen lässt auch nichts darauf schliessen, dass dieses mit dem aktuellen Baugesuch einge-
reicht worden wäre. Unbestritten ist, dass für das vorliegende Projekt zunächst ein anderes Bauge-
such eingereicht, dieses jedoch zurückgezogen und überarbeitet wurde. Das Verkehrsgutachten C.
datiert vom 20. Oktober 2020; es lag somit bereits bei Einreichung des ersten Baugesuchs vor und
wurde nicht extra für das überarbeitete Projekt ausgearbeitet. Aufgrund dessen und weil die kommu-
nalen Vorakten keinerlei Hinweise enthalten, dass das Verkehrsgutachten C. mit dem überarbeiteten
Baugesuch erneut eingereicht worden wäre, ist vorliegend davon auszugehen, dass das Verkehrs-
gutachten C. dem zu beurteilenden Gesuch nicht beigelegen hat. Weder der Gemeinderat noch die
Abteilung für Baubewilligungen BVU waren daher gehalten, sich zum Verkehrsgutachten C. zu äus-
sern, da dieses nicht Bestandteil der zu beurteilenden Baugesuchsunterlagen bildete. Die Abteilung
für Baubewilligungen BVU hält in ihrem Entscheid vom 26. August 2021 (S. 2, act. 46) sodann fest,
dass die vorgesehene Direkterschliessung über die K ef den Verkehrsfluss des lichtsignalgesteuer-
ten Verkehrsknotens massiv beeinträchtigen könnte, was sich negativ auf Leistungsfähigkeit und
Verkehrssicherheit auswirken würde. Der Entscheid der Abteilung für Baubewilligungen BVU ist da-
mit in dieser Hinsicht begründet. Die Beschwerdeführerin war entgegen deren Behauptung deshalb
nicht gezwungen, die vorliegende Beschwerde zu erheben, um eine Begründung zu erhalten.
2.4
Bezüglich des Antrags auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 67 des Gesetzes über
Raumentwicklung und Bauwesen (Baugesetz, BauG) vom 19. Januar 1993 für die Unterschreitung
des Kantonsstrassenabstands führt die Abteilung für Baubewilligungen BVU in ihrem Entscheid vom
26. August 2021 aus, eine solche sei vorliegend bereits deshalb nicht möglich, weil es sich bei der im
Unterabstand zur K cd befindlichen internen Erschliessung um eine betriebsnotwendige Anlage
handle, welche nicht mit einem Beseitigungsrevers belegt werden könne. In einer Klammerbemer-
kung hält die Abteilung für Baubewilligungen BVU fest, dies sei auch dann der Fall, wenn es sich bei
dem Bauprojekt um ein auf fünf bis zehn Jahre befristetes Provisorium handle (vgl. Entscheid der
Abteilung für Baubewilligungen vom 26. August 2021, S. 3, act. 46). Die Abteilung für Baubewilligun-
gen BVU bringt damit zwar zum Ausdruck, dass es aus ihrer Sicht unerheblich ist, dass lediglich ein
auf fünf bis zehn Jahre befristetes Provisorium geplant ist. Diese Ansicht wird jedoch in der Folge
nicht weiter begründet. In Anbetracht dessen, dass die Beschwerdeführerin in ihrer Begründung ex-
plizit auch auf die Rechtsprechung zur Bewilligung provisorischer Bauten hingewiesen hat (vgl. Ge-
such um Erteilung einer Ausnahmebewilligung Strassenabstand vom 12. April 2021, act. 16), hätte
2 von 11

die Abteilung für Baubewilligungen BVU darlegen müssen, weshalb diese Rechtsprechung vorlie-
gend nicht anwendbar ist. Indem die Abteilung für Baubewilligungen BVU dies unterliess, verletzte
sie ihre Begründungspflicht. Es handelt sich indes lediglich um eine leichte Verletzung des rechtli-
chen Gehörs, wurde doch zumindest festgehalten, dass die zeitliche Befristung der Baute keine Er-
teilung einer Ausnahmebewilligung zu rechtfertigen vermöge. Der Umstand, dass die Beschwerde-
führerin auch nach den im Beschwerdeverfahren diesbezüglich gemachten Ausführungen der Abtei-
lung für Baubewilligungen BVU vollumfänglich an ihren Rügen festhält, zeigt sodann, dass die Verlet-
zung des Gehörsanspruchs – welche im Beschwerdeverfahren geheilt wurde – für die Beschwerde-
erhebung zudem nicht kausal war. Entsprechend ist diese auch nicht im Kostenpunkt zu berücksich-
tigen.
3. Direkterschliessung über Kantonsstrasse
3.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, der kommunale Überbauungsplan "Teilüberbauungsplan M"
(fortan: Teilüberbauungsplan) sehe eine Direkterschliessung der Bauparzelle über die K cd vor. Die
geplante Direkterschliessung habe weder für die Strasse noch für den Verkehr schwerwiegenden
Nachteile; zudem werde die Verkehrssicherheit nicht erheblich gestört. Da auf der Höhe der geplan-
ten Erschliessung die Mittelinsel unterbrochen sei, entstehe für linksabbiegende Fahrzeuge (Linksab-
bieger) eine 1,5 m breite Abbiegehilfe. Bei nur einem linksabbiegenden Fahrzeug könnten die nach-
folgenden Fahrzeuge während einer Grünphase an diesem vorbeifahren, ohne den Velostreifen
mitzubenutzen, womit keine Behinderung entstehe (vgl. Replik vom 21. April 2022, S. 3 f., act. 124).
Die durchschnittliche Wartezeit würde vier Sekunden betragen, was kaum störend wirken würde (vgl.
Verkehrsgutachten C., S. 9, act. 52). Auch bei Fahrzeugen, welche von der K ef nach rechts in die
Bauparzelle abbiegen (Rechtsabbieger), sei bei angepassten Geschwindigkeiten und genügend
grosser Aufmerksamkeit nicht mit einer erhöhten Unfallgefahr zu rechnen. Der Veloverkehr befinde
sich aufgrund der Kurvensituation vor oder hinter einem Rechtsabbieger und das Konfliktpotenzial
sei gegenüber anderen Rechtsabbiegemanövern nicht erhöht. Die von der Abteilung Verkehr BVU
beschriebene Abbiegeproblematik gehe deshalb nicht über das hinaus, was mit jeder zusätzlichen
direkten Zufahrt in eine Kantonsstrasse verbunden sei (vgl. Replik vom 21. April 2022, S. 3 f.,
act. 124).
3.2
Aus dem geltenden Teilüberbauungsplan (act. 133) ist für die gesamte K ef im Bereich der Knoten
die Markierung mit einem umkreisten "a" ersichtlich. Gemäss Legende steht diese Markierung unter
dem Titel Ausfahrtsbeschränkungen mit dem Vermerk "Absolute Anliegerfreiheit: Direkte Ausfahrten
zwischen den Knoten sind nicht zulässig". Die Markierung umfasst den gesamten östlichen Bereich
der Bauparzelle, womit eine Ausfahrt in die K ef gemäss dem Teilüberbauungsplan ausgeschlossen
ist. Die geplante Erschliessung erweist sich somit bereits deshalb als nicht zulässig. Irrelevant ist, ob
der Teilüberbauungsplan eine Erschliessung der Bauparzelle über die K cd vorsieht, da eine solche
nicht geplant ist.
Die Beschwerdeführerin beschränkt sich sodann darauf, darzulegen, weshalb die vorgesehene Di-
rekterschliessung keine grösseren Einschränkungen zur Folge hätte als eine andere Direkterschlies-
sung. Dabei lässt sie ausser Acht, dass Direkterschliessungen über Kantonsstrassen grundsätzlich
nicht bewilligungsfähig sind. Daran ändert grundsätzlich auch nichts, dass Direkterschliessungen an
anderen Stellen, insbesondere im Innerortsbereich, teilweise bestehen. Konkrete Vergleichsfälle be-
nennt die Beschwerdeführerin nicht und es kann ohne Weiteres angenommen werden, dass gerade
im dichter überbauten Innerortsbereich Direkterschliessungen deshalb bestehen, weil keine andere
3 von 11

Erschliessung möglich wäre. Vorliegend ist die Erschliessung für eine zonenkonforme Nutzung über
die Quartierstrasse von Südwesten her jedoch möglich, weshalb keine Notwendigkeit für die vorge-
sehene Direkterschliessung besteht.
3.3
Das Verkehrsgutachten C. berücksichtigt sodann nicht, dass der Knoten über eine Lichtsignalanlage
gesteuert wird (vgl. Verkehrsgutachten C., S. 9, act. 52). Entgegen der Annahme des Gutachtens be-
steht kein stetiger Verkehrsfluss, stauen sich doch die Fahrzeuge während der jeweiligen Rotphasen
an der Lichtsignalanlage sowohl für die Linksabbieger als auch für deren Gegenverkehr. Dies kann je
nach Lichtsignalsteuerung zugunsten der Beschwerdeführerin dazu führen, dass Linksabbieger wäh-
rend einer Grünphase gar keinen Gegenverkehr haben und es somit zu keinen Behinderungen
kommt. Es kann jedoch auch zu Ungunsten der Beschwerdeführerin zur Folge haben, dass die
Grünphasen für den Gegenverkehr und die von Süden kommende Linksabbiegespur gleichzeitig ein-
treten und ein steter Gegenverkehr das Linksabbiegen verhindert. Bei ungenügendem Ein-spuren
oder bei mehreren Linksabbiegern würde damit die K ef in Richtung Norden blockiert und die ent-
sprechende Grünphase quasi leerlaufen (vgl. Stellungahme der Abteilung Verkehr vom 8. Februar
2022, S. 2, act. 88). Ebenfalls zu beachten ist, dass eine Grünphase in der Regel nur einige Sekun-
den lang ist, womit bereits eine durch einen wartenden Linksabbieger verursachte Wartezeit von
durchschnittlich vier Sekunden eine erhebliche Behinderung darstellt.
Das Verkehrsgutachten C. beschäftigt sich sodann nicht mit der Frage der Rechtsabbieger und dem
daraus resultierenden potenziellen Konflikt mit dem nachfolgenden Verkehr und dem Veloverkehr.
Auch die Ausführungen der Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 21. April 2022 (S. 4, act. 123)
vermögen die gegenteiligen Vorbringen der Abteilung Verkehr BVU nicht zu entkräften (vgl. Stel-
lungahme der Abteilung Verkehr BVU vom 8. Februar 2022, S. 2, act. 88). Selbst wenn sich die Velo-
fahrenden nach der Kurve und somit im Bereich der geplanten Einmündung in die Bauparzelle hinter
dem motorisierten Verkehr befinden, bleibt ein Konflikt zwischen dem Veloverkehr und den Rechts-
abbiegern bestehen, indem diese von den Rechtsabbiegern leicht übersehen werden können. Wie
die Abteilung Verkehr BVU sodann zutreffend ausführt, könnte das unmittelbar nach der Kurve erfol-
gende nochmalige Rechtsabbiegen in die Bauparzelle ein nachfolgendes Fahrzeug überraschen, da
das anhaltende Rechtsblinken nicht als neue Richtungsanzeige wahrgenommen wird (vgl. Stellung-
nahme der Abteilung Verkehr BVU vom 8. Februar 2022, S. 2, act. 88). Dies vermag die Beschwer-
deführerin auch nicht mit dem pauschalen Argument zu entkräften, dass bei angepasster Geschwin-
digkeit und genügender Aufmerksamkeit nicht mit einer erhöhten Gefahr eines Unfalls zu rechnen ist,
würde dies doch für jegliche Verkehrssituation gelten.
3.4
Die vorgesehene Direkterschliessung erweist sich nach dem Gesagten als nicht bewilligungsfähig,
weshalb die Beschwerde bereits deshalb abzuweisen ist. Der Vollständigkeit halber wird im Folgen-
den aber auch noch auf die weiteren Punkte der Beschwerde eingegangen.
4. Zonenkonformität
4.1
Die Beschwerdeführerin erachtet das Bauprojekt als zonenkonform, da es sich bei einer Nettoladen-
fläche von 415 m2 gemäss dem kantonalen Richtplan um eine kleine Verkaufsnutzung und somit um
Quartierversorgung handle. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin sollen durch die entsprechen-
den Bestimmungen der Bau- und Nutzungsordnung (BNO) lediglich jene Nutzungen ausgeschlossen
werden, welche keinen funktionellen Zusammenhang mit dem Quartier haben und relevant grössere
4 von 11

Auswirkungen auf die Wohnnutzung haben. Das vorgesehene Ladenkonzept sei speziell für die
Quartierversorgung entwickelt worden und biete weitestgehend Güter des täglichen Bedarfs an. Da
die Erschliessung über die Kantonsstrasse erfolge, finde auch keine Belastung der Quartiererschlies-
sung statt. Die Entlastung des Quartiers sei auch der Grund, weshalb auf eine Anbindung des Lang-
samverkehrs ins hinterliegende Quartier verzichtet worden sei, diese könne aber ohne Weiteres rea-
lisiert werden (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2022, S. 14 f., act. 59). Zudem sei eine Quartier-
versorgung, wie sie vom Gemeinderat gefordert werde, schon längst eine ökonomische Unmöglich-
keit (vgl. Replik vom 21. April 2022, S. 11, act. 116).
4.1.1
Zur Beurteilung der Zonenkonformität muss eine kommunale Bestimmung ausgelegt werden. Dabei
ist zu berücksichtigen, dass sich die Gemeinde bei der Anwendung und Auslegung kommunaler
Bestimmungen im Rahmen ihres Ermessensspielraums auf die Gemeindeautonomie berufen kann.
Die Rechtsmittelinstanzen haben sich daher bei der Überprüfung kommunaler Entscheide Zurückhal-
tung aufzuerlegen, wenn eine Regelung unbestimmt ist und verschiedene Auslegungsergebnisse
rechtlich vertretbar erscheinen. Sie sind gehalten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsausle-
gung zu respektieren und nicht ohne Not ihre eigene Rechtsauffassung an die Stelle der gemeinde-
rätlichen zu setzen (BGE 115 Ia 118 f. = Praxis des Bundesgerichts [Pra] 78/1989, S. 796 f.; AGVE
2015, S. 174 f.; 2010, S. 441, 447, 451; 2008, S. 164; 2006, S. 187 f.; 2003, S. 190).
4.1.2
Die Bauparzelle liegt in der Wohnzone 3 (Gemeindebezeichnung W 0.6), in welcher gemäss
§ 6 Abs. 1 BNO der Gemeinde R. nicht störende Gewerbe zugelassen sind. Die nicht störenden Ge-
werbe werden in § 29 Abs. 1 BNO definiert als "in Wohnquartiere passende Kleinbetriebe mit gerin-
gem Zubringerverkehr wie Läden, Büros und Geschäfte, die keine grösseren Auswirkungen entfal-
ten, als sie aus dem Wohnen entstehen". Ein in diesem Sinne nicht störendes Gewerbe soll somit in
erster Linie der Quartierversorgung dienen (vgl. Beschwerdeantwort des Gemeinderats vom 15. Feb-
ruar 2022, S. 4 f., act. 96). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin kann dafür nicht bereits die
Grösse ausschlaggebend sein. Zwar hält der Richtplan fest, dass Ladenlokale ab 500 m2 Verkaufs-
fläche als mittlere Verkaufsnutzungen gelten, womit Ladenlokale mit kleineren Verkaufsflächen als
kleine Verkaufsnutzungen anzusehen sind (vgl. Richtplan, beschlossen durch den Grossen Rat am
20. September 2011, Kapitel S 3.1, Planungsanweisung 3). Dies muss jedoch nicht gleichbedeutend
sein mit einem Kleinbetrieb gemäss § 29 Abs. 1 BNO. Der Richtplan hält sodann lediglich fest, dass
für mittlere Verkaufsnutzungen eine ausdrückliche Bezeichnung in der Nutzungsordnung erforderlich
ist. Die Schlussfolgerung der Beschwerdeführerin, der Richtplan wolle mit seinen Ausführungen zu
den mittleren Verkaufsnutzungen verbindlich festlegen, dass kleinere Verkaufsnutzungen in jeglichen
Zonen zwingend zonenkonform seien (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2021, S. 14, act. 113),
geht zu weit. Eine solche Anordnung müsste ausdrücklich festgehalten werden. Den Gemeinden
bleibt es daher unbenommen, auch für Verkaufsnutzungen mit einer Fläche von unter 500 m2 be-
stimmte Einschränkungen vorzusehen.
4.1.3
Der Gemeinderat geht davon aus, dass die geplante Ladennutzung auch motorisierten Verkehr von
ausserhalb des Quartiers anziehe (vgl. Beschwerdeantwort des Gemeinderats vom 15. Februar
2022, S. 5, act. 95). Davon geht auch das von der Beschwerdeführerin in Auftrag gegebene und vor-
liegend eingereichte Verkehrsgutachten C. aus. Dieses führt aus, dass "ein nicht unbedeutendes
Kundepotenzial im vorhandenen Arbeits-Pendlerverkehr zu finden sein wird (Einkaufen auf dem
Heimweg)" (vgl. Verkehrsgutachten C., S. 8, act. 52). Das Gutachten geht davon aus, dass 30 % der
Kunden das Ladenlokal mit dem öffentlichen Verkehr oder über den Langsamverkehr erreichen wer-
den (vgl. Verkehrsgutachten C., S. 5, act. 52). Hinsichtlich des motorisierten Individualverkehrs
5 von 11

nimmt das Gutachten an, dass von 23 Wegfahrten in den Abendspitzenstunden 13 Fahrzeuge über
die K cd wegfahren werden. Die restlichen zehn Wegfahrten würden sich auf das Quartier und die
Weiterfahrt in Richtung S. verteilen (vgl. Verkehrsgutachten C., S. 9, act. 52).
Selbst wenn davon ausgegangen wird, dass sämtliche dieser zehn Wegfahrten ins Quartier abbie-
gen, läge der Anteil des auf das Quartier entfallenden motorisierten Individualverkehrs lediglich bei
rund 43 % (zehn von 23 Wegfahrten). Wird davon ausgegangen, dass die Hälfte dieser zehn Weg-
fahrten in Richtung S. weiterfährt, liegt der Anteil sogar nur bei rund 22 %. Hierzu kommt noch die
Kundschaft, welche mittels Langsamverkehrs und öffentlichen Verkehrs anreist. Diese macht ge-
mäss Verkehrsgutachten C. 30 % der Kundschaft des Ladenlokals aus, wobei davon auszugehen ist,
dass schätzungsweise rund die Hälfte davon aus dem Quartier stammen dürfte. Zumal insbesondere
die Kundschaft, welche mit dem öffentlichen Verkehr anreist, kaum im Quartier wohnen dürfte. Insge-
samt dürften damit schätzungsweise rund 40–60 % der Kundschaft des Ladenlokals aus dem Quar-
tier stammen. Auch gemäss den Angaben im Verkehrsgutachten C. ist somit davon auszugehen,
dass gut die Hälfte der Kundschaft quartierfremd sein wird. Von einer Quartierversorgung kann daher
nicht gesprochen werden. Durch den hohen Anteil erwarteter quartierfremder Kundschaft resultiert
auch ein beträchtlicher quartierfremder Verkehr, weshalb ohne Weiteres davon ausgegangen wer-
den kann, dass nicht nur ein "geringer Zubringerverkehr" zum Verkaufsgeschäft generiert wird und
dieser erhebliche Verkehr somit auch grössere Auswirkungen entfaltet, als sie aus dem Wohnen ent-
stehen. Die Ausrichtung des geplanten Verkaufsgeschäfts auf Kundschaft ausserhalb des Quartiers
wird zudem dadurch verdeutlicht, dass für den Langsamverkehr keine direkte Anbindung an das da-
hinterliegende Quartier geplant ist. Das Ladenlokal ist ausschliesslich über die K ef und den an die-
ser entlang führenden Gehweg erreichbar. Die Einschätzung des Gemeinderats, das geplante La-
denlokal erfülle die Voraussetzungen gemäss § 29 Abs. 1 BNO nicht, ist somit nicht zu beanstanden.
4.1.4
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, die vom Gemeinderat vertretene Definition der Quar-
tierversorgung sei ökonomisch nicht umsetzbar (vgl. Replik vom 21. April 2022, S. 11, act. 116),
kann zunächst festgehalten werden, dass offenbar auch die Beschwerdeführerin anerkennt, dass die
von ihr geplante Ladennutzung nicht der von der Gemeinde vertretenen Definition entspricht. Dar-
über hinaus kann nicht davon gesprochen werden, dass diese Art der Quartierversorgung eine öko-
nomische Unmöglichkeit darstellt, gibt es doch Unternehmen, welche sich gerade darauf spezialisiert
haben, mit kleinen Dorfläden die Versorgung für Quartiere sicherzustellen. Diese verfügen mitunter
auch über deutlich kleinere Verkaufsflächen, als von der Beschwerdeführerin vorliegend vorgesehen.
Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die vom Gemeinderat geforderte Art der Quartierversor-
gung unwirtschaftlich oder gar nicht mehr möglich wäre, würde dies nicht ohne Weiteres dazu füh-
ren, dass das geplante Ladenlokal der Beschwerdeführerin zugelassen werden müsste. So liegt es
insbesondere im Ermessen des Gemeinderats, zugunsten des Schutzes der Wohnquartiere vor
schädlichen oder lästigen Einwirkungen (vgl. Art. 3 Abs. 3 lit. b Bundesgesetz über die Raumplanung
[Raumplanungsgesetz, RPG] vom 22. Juni 1979) abzuwägen, ob eine grössere Verkaufsnutzung in
der entsprechenden Zone zuzulassen oder ob vollständig darauf zu verzichten ist, wenn die Schutz-
ziele nicht erreicht werden können.
4.2
Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, die Bauparzelle könne gar nicht mit einer Wohnnut-
zung überbaut werden, da die Immissionswerte auf der Parzelle wesentlich überschritten und tags-
über selbst die Alarmwerte erreicht würden. Die Gemeinde sei daher gemäss Art. 24 Abs. 2 des Bun-
desgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) vom 7. Oktober 1983 verpflichtet,
6 von 11

das Grundstück einer weniger lärmempfindlichen Nutzung zuzuführen. Da der Gemeinderat sich je-
doch weigere, die Parzelle umzuzonen, bestehe ein Anspruch auf eine Ausnahmebewilligung, da
eindeutig ein Härtefall vorliege (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2021, S. 10, act. 63).
4.2.1
Die Bestimmung von Art. 24 Abs. 2 USG sieht vor, dass bestehende, aber noch nicht erschlossene
Bauzonen einer weniger lärmempfindlichen Nutzungsart zuzuführen sind, sofern nicht durch planeri-
sche, gestalterische oder bauliche Massnahmen im überwiegenden Teil dieser Zone die Planungs-
werte eingehalten werden können. Die Bestimmung ist auf nicht erschlossene Bauzonen ausgelegt
und somit vorliegend nicht anwendbar, da es sich lediglich um eine einzelne Parzelle handelt, welche
zwar unüberbaut, aber bereits erschlossen ist. Die Beschwerdeführerin vermag daher aus der ange-
rufenen Bestimmung nichts zu ihren Gunsten abzuleiten.
4.2.2
Fraglich ist jedoch, ob die geltend gemachte Lärmbelastung einen Ausnahmetatbestand gemäss
§ 67 Abs. 1 BauG darstellt. Die Einwände der Beschwerdeführerin richten sich letztlich gegen die Zo-
nierung der Bauparzelle, indem sie geltend macht, aufgrund der Lärmbelastung sei eine Überbauung
im Rahmen der geltenden Zonenbestimmungen gar nicht möglich. Solche gegen die Zonen- und
Nutzungsplanung gerichtete Vorbringen stellen eine akzessorische Normenkontrolle dar, welche im
Baugesuchsverfahren nur ausnahmsweise zulässig und an strenge Voraussetzungen geknüpft ist
(vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts WBE.2015.103 vom 30.März 2015, E. 3.6.3). Vorliegend ist zu
beachten, dass die BNO der Gemeinde aktuell überarbeitet wird. Wie die Beschwerdeführerin selbst
vorbringt, hat sie im Rahmen dieser Revision bereits Einwendung erhoben und gegen die Beibehal-
tung der heutigen Zonierung opponiert. Im Rahmen dieses Verfahrens wird umfassend geprüft wer-
den, ob eine Beibehaltung der heutigen Zonierung gerechtfertigt ist. Insofern hat die Beschwerdefüh-
rerin die Möglichkeit, die Zonierung im ordentlichen Verfahren überprüfen zu lassen, weshalb eine
ausserordentliche Überprüfung vorliegend ausscheidet. Eine akzessorische Normenkontrolle im vor-
liegenden Verfahren würde sodann die ordentliche Normenkontrolle ungebührlich präjudizieren.
Festzuhalten bleibt, dass ein Blick in den Strassenlärmkataster des Kantons Aargau nahelegt, dass
eine zonenkonforme Überbauung der Parzelle trotz der bestehenden Lärmbelastung möglich wäre.
So weisen die benachbarten Parzellen eine ähnliche Lärmbelastung auf wie die Bauparzelle, sind
jedoch mit Wohnnutzungen überbaut. Vergleicht man die aneinandergrenzenden Parzellen Nrn. bbb
(mittleres Reihenhaus) und ccc (Reihenhaus in Ecklage) zeigt sich sodann, dass die Immissions-
werte bei der Eckparzelle Nr. ccc überschritten, bei der durch die Überbauung abgeschirmten Par-
zelle Nr. bbb jedoch eingehalten sind. Durch entsprechende Planung könnten die Einwirkungen auf
ein etwaiges Wohngebäude auf der Bauparzelle daher mutmasslich wirksam reduziert werden.
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin würde es für die Erteilung einer Ausnahmebewilli-
gung für ein Ladenlokal von vorneherein nicht genügen, wenn lediglich eine Wohnnutzung auf der
Bauparzelle aufgrund lärmrechtlicher Aspekte ausgeschlossen sein sollte, bliebe doch eine Ver-
kaufsnutzung auch diesfalls nach wie vor möglich. Auch die Beschwerdeführerin macht nicht geltend,
dass die Lärmbelastung einen Einfluss auf die Nutzung als Ladenlokal hat. Bezogen auf die geplante
Verkaufsnutzung besteht mit anderen Worten keine Härte, sondern diese kann ohne Weiteres im
Rahmen der geltenden Nutzungsbestimmungen umgesetzt werden.
4.3
Nach dem Gesagten ist die Beurteilung des Gemeinderats, wonach das geplante Vorhaben nicht
zonenkorfom sei, nicht zu beanstanden. Sie erfolgte insbesondere nicht willkürlich und es besteht für
den Regierungsrat kein Anlass, korrigierend in das Auslegungsergebnis des Gemeinderats einzu-
7 von 11

greifen. Das vorliegende Bauprojekt ist daher als nicht zonenkonform zu beurteilen. Der Vollständig-
keit halber ist festzuhalten, dass dies auch eine allfällige rückwärtige Erschliessung der Bauparzelle
zum Zwecke des vorliegenden Projekts betreffen würde.
5. Kantonsstrassenabstand
5.1
Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Erstellung der vorgesehenen Nutzung sei ohne Bean-
spruchung des Kantonsstrassenabstands nicht möglich. Die für das Projekt erforderlichen Parkfelder
liessen sich nicht unterirdisch anordnen, da dies für eine provisorische Nutzung unverhältnismässig
sei und eine unterirdische Parkierung bei solch kleinen Ladenlokalen von den Kunden schlecht ange-
nommen werde. Vorliegend handle es sich zudem um eine vorübergehende Nutzung, für welche
eine Ausnahmebewilligung unter wesentlich weniger strengen Anforderungen erteilt werden könne,
als dies bei dauerhaften Bauten der Fall sei. Dies sei insbesondere der Fall, weil der angrenzende
Knoten der beiden Kantonsstrassen erst 2018/19 ausgebaut worden und daher innerhalb der nächs-
ten zehn Jahre nicht mit einem weiteren Ausbau zu rechnen sei. Ebenfalls sei nicht ersichtlich, wes-
halb die auf der westlich an die Bauparzelle grenzenden Parzelle Nr. ddd bestehenden Carports,
welche Pflichtparkplätze enthalten, innerhalb des Strassenabstands erstellt werden durften, die nur
vorübergehend bestehende interne Erschliessung des Bauprojekts jedoch nicht bewilligt werden
könne (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2021, S. 12, act. 61).
5.2
Unbestritten ist vorliegend, dass die geplante interne Erschliessung der Bauparzelle im nördlichen
Bereich den Kantonsstrassenabstand von 6 m zur K cd mit einem Abstand von 2,60 m nicht einhält.
Das Vorhaben ist deshalb auf eine Ausnahmebewilligung gemäss § 67 BauG oder allenfalls gemäss
§ 67a BauG angewiesen. Eine Ausnahmebewilligung nach § 67 BauG erfordert ein Doppeltes: Zum
einen bedarf es ausserordentlicher Verhältnisse oder eines Härtefalls. Zum anderen kommt eine
Ausnahmebewilligung nur dann in Betracht, wenn sie gleichzeitig mit dem öffentlichen Wohl und dem
Sinn und Zweck der Rechtssätze zu vereinbaren ist. Diese Voraussetzungen müssen kumulativ er-
füllt sein (AGVE 2006 S. 167).
5.2.1
Die Abteilung für Baubewilligungen BVU widerspricht dem Vorbringen der Beschwerdeführerin, eine
Überbauung der Bauparzelle ohne Beanspruchung des Strassenabstands sei nicht umsetzbar, und
hält eine Überbauung – gegebenenfalls unter Anpassung des Projekts – für möglich (vgl. Beschwer-
deantwort der Abteilung für Baubewilligungen BVU vom 25. Februar 2022, S. 3, act. 103). Eine Aus-
nahmebewilligung soll im Einzelfall ungebührliche Härten oder offensichtliche Unzweckmässigkeiten
ausgleichen. Hingegen bezweckt eine Ausnahmebewilligung nicht, die bestmögliche Ausnutzung der
Bauparzelle zu ermöglichen, und sie ist entsprechend dann nicht zu erteilen, wenn Alternativprojekte
möglich sind (vgl. ANDREAS BAUMANN, RALPH VAN DEN BERGH, MARTIN GOSSENWEILER, CHRISTIAN
HÄUPTLI, ERICA HÄUPTLI-SCHWALLER, VERENA SOMMERHALDER FORESTIER, Kommentar zum Bauge-
setz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 67 N 2). Die Beschwerdeführerin vermag vorliegend nicht
substantiiert darzulegen, weshalb Alternativprojekte nicht umsetzbar wären. Die blosse Behauptung,
ein Alternativprojekt sei nicht möglich, genügt nicht. So wäre unter Verzicht auf den vorübergehen-
den Charakter der geplanten Nutzung eine unterirdische Parkierung grundsätzlich ebenso möglich
wie eine zweistöckige Anordnung der Personalräume, was zu einer Platzersparnis auf der Erdge-
schossebene führen würde. Ebenso könnte durch einen teilweisen Verzicht auf Verkaufsfläche Platz
eingespart werden, zumal sich bei einer verkleinerten Verkaufsfläche auch die Anzahl der benötigten
Parkplätze verringern könnte. Ebenso ist nicht ersichtlich, weshalb eine andere Anordnung, welche
8 von 11

zu einer Verringerung der benötigten Verkehrsfläche führt, nicht möglich sein sollte. Unter Berück-
sichtigung dieser Punkte kann ohne Weiteres davon ausgegangen werden, dass ein Alternativprojekt
möglich ist und somit kein Härtefall angenommen werden kann. Die anwaltlich vertretene Beschwer-
deführerin vermag nicht aufzuzeigen, weshalb eine solche Verkleinerung beziehungswiese Umge-
staltung vorliegend nicht möglich sein sollte.
5.2.2
Die Beschwerdeführerin kann weiter auch aus dem Umstand, dass sie bloss ein Provisorium plant,
nichts zu ihren Gunsten ableiten. Zwar ist es korrekt, dass für befristete Bauten eine Ausnahmebe-
willigung unter erleichterten Bedingungen erteilt werden kann (vgl. zu den provisorischen Bauten AN-
DREAS BAUMANN, Das Baubewilligungsverfahren nach aargauischem Recht, S. 172 ff.; ERICH ZIMMER-
LIN, Baugesetz des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971, 2. Aufl., § 15 N 8). Das zu beurteilende
Bauprojekt beziehungsweise die interne Erschliessung erfüllt jedoch nicht die Voraussetzungen einer
befristeten Baute. Die eingereichten Pläne zeigen eine sorgfältige Umgebungsgestaltung sowie die
bei einer dauerhaften Verkehrsfläche üblichen Bodenmarkierungen. Weder die Baugesuchsunterla-
gen noch die Vorbringen der Beschwerdeführerin lassen darauf schliessen, dass sich die geplante
Verkehrsfläche bezüglich Aufbau und Gestaltung wesentlich von einer auf Dauer angelegten Er-
schliessung unterscheidet. Auch wenn die geplante interne Erschliessung bezüglich Aufbau nicht
vollumfänglich einer dauerhaft bestehenden Verkehrsfläche entsprechen sollte, kann nicht von einer
eigentlichen Behelfsbaute gesprochen werden. Dies insbesondere, weil eine vorübergehende Ver-
kehrsfläche naturgemäss ebenso fest mit dem Boden verbunden sein muss wie eine dauerhafte Ver-
kehrsfläche. Dies im Unterschied zu beispielsweise einem Containerbau, welcher im Gegensatz zu
einem auf Dauer ausgelegten Gebäude vergleichsweise einfach weggeschafft werden kann. Typi-
scherweise handelt es sich bei befristeten Bauten um Baracken oder Fahrnisbauten, wobei sich
diese nicht mit der vorliegend zu beurteilenden internen Erschliessung vergleichen lassen. Hinzu
kommt, dass eine befristete Baubewilligung für eine Dauer von zehn Jahren – wie sie von der Be-
schwerdeführerin beantragt wurde (vgl. Beschwerde vom 7. Dezember 2021, S. 2, act. 71) – gar
nicht in Betracht kommt, können doch gemäss verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung befristete
Baubewilligungen maximal für fünf Jahre erteilt werden (Urteil des Verwaltungsgerichts
WBE.2022.196 vom 21. November 2022, E. 2.5). Da die Baute somit nicht mehr als befristetes Provi-
sorium qualifiziert werden kann, ist es auch unerheblich, dass der betreffende Knoten erst vor vier
bis fünf Jahren ausgebaut wurde, insbesondere da auch diesfalls bis zur Aufhebung des Provisori-
ums gut 15 Jahre verstreichen würden und keineswegs ausgeschlossen ist, dass innerhalb dieses
Zeitraums ein weiterer Ausbau des Knotens zum Thema wird. Nach dem Gesagten liegen somit we-
der ausserordentliche Verhältnisse noch ein Härtefall im Sinne von § 67 BauG vor.
5.3
Zu prüfen bleibt, ob allenfalls eine Ausnahmebewilligung gemäss § 67a BauG möglich ist. Bei der
den Strassenabstand unterschreitenden Baute muss es sich dabei um eine untergeordnete Baute
handeln, welche mit einem Beseitigungsrevers belegt werden kann. Wie die Abteilung für Baubewilli-
gungen BVU zutreffend ausführt, handelt es sich bei der internen Erschliessung gemäss dem einge-
reichten Projekt jedoch gerade nicht um eine untergeordnete Baute (vgl. Beschwerdeantwort der Ab-
teilung für Baubewilligungen vom 25. Februar 2022, S. 3, act. 103). Im Gegenteil handelt es sich um
eine betriebsnotwendige Baute, ohne welche das geplante Ladenlokal nicht betrieben werden kann,
da sie der Erschliessung von 18 Pflichtparkplätzen (inklusive Behindertenparkplatz) dient und ein Be-
fahren des Geländes, welches im Einbahnverkehr vorgesehen ist, ohne die nördliche Verkehrsfläche
nicht mehr möglich ist. Dass der Knoten erst vor vier bis fünf Jahren ausgebaut wurde, hat auf die
Beurteilung der internen Erschliessung als betriebsnotwendige und damit nicht untergeordnete Baute
keinen Einfluss. Dieser Umstand könnte lediglich unter dem Kriterium des aktuellen Interesses be-
rücksichtigt werden, welches jedoch kumulativ zum Vorliegen einer untergeordneten Baute erfüllt
9 von 11

sein muss. Da es sich jedoch eben nicht um eine untergeordnete Baute handelt, fällt eine Ausnah-
mebewilligung im Sinne von § 67a Abs. 1 BauG ausser Betracht.
5.4
Des Weiteren kann aus dem Vergleich mit der Nachbarparzelle Nr. ddd kein Recht auf Gleichbe-
handlung im Unrecht abgeleitet werden. Wie die Abteilung für Baubewilligungen BVU ausführt,
wurde die entsprechende Bewilligung im Jahr 1996 und damit vor beinahe 30 Jahren erteilt. Heute
würde eine entsprechende Baubewilligung voraussichtlich nicht mehr erteilt werden (vgl. Beschwer-
deantwort der Abteilung für Baubewilligungen vom 25. Februar 2022, S. 4, act. 102). Zudem befindet
sich zwischen der Parzelle Nr. ddd und der K cd, anders als bei der Bauparzelle, eine nach Westen
hin ansteigende Böschung, welche den Ausbau der Kantonsstrasse in diese Richtung erschweren
würde. Die Situation auf Parzelle Nr. ddd ist somit nicht identisch mit jener auf der Bauparzelle. Für
ein Recht auf Gleichbehandlung im Unrecht ist zudem erforderlich, dass eine eigentliche rechtswid-
rige Praxis der zuständigen Behörde besteht, von welcher diese nicht abweichen will (vgl. ULRICH HÄ-
FELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. Überarbeitete Auflage, Rz.
599). Beides ist vorliegend nicht der Fall, da ein einzelner Vergleichsfall nicht ausreicht, um eine Pra-
xis zu begründen, und die Abteilung für Baubewilligungen BVU als zuständige Behörde erklärt, eine
entsprechende Zustimmung würde heute voraussichtlich nicht wieder erteilt.
5.5
Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass die Abteilung für Baubewilligungen BVU
das Vorliegen der Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss § 67 BauG beziehungs-
weise § 67a BauG vorliegend zurecht verneint hat.
6. Fazit und Kosten
Nach dem Gesagten und unter Berücksichtigung der Akten kommt der Regierungsrat in Übereinstim-
mung mit der Abteilung für Baubewilligungen BVU und dem Gemeinderat zum Schluss, dass (1.) die
geplante Direkterschliessung der Bauparzelle über die K ef nicht bewilligungsfähig ist, (2.) das ge-
plante Ladenlokal nicht zonenkonform ist und (3.) für die im Unterabstand zur K cd liegende interne
Erschliessung keine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Die Beschwerde ist deshalb abzu-
weisen.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig. Dies hat zur Folge,
dass die Verfahrenskosten von der Beschwerdeführerin zu tragen sind (§ 31 Abs. 2 Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG] vom 4. Dezember 2007). Ausser-
dem hat die Beschwerdeführerin der anwaltlich vertretenen Einwohnergemeinde ihre Parteikosten zu
ersetzen (§ 32 Abs. 2 VRPG).
Die Parteikosten berechnen sich nach dem Dekret über die Entschädigung der Anwälte (Anwaltstarif)
vom 10. November 1987 (AnwT). Dabei wird in vermögensrechtlichen Streitsachen auf den Streit-
wert abgestellt (§ 8a Abs. 1 AnwT), der in Baubewilligungssachen praxisgemäss 10 % der Bau-
summe beträgt. Innerhalb der vorgesehenen Rahmenbeträge richtet sich die Entschädigung nach
dem mutmasslichen Aufwand des Anwalts sowie nach der Bedeutung und Schwierigkeit des Falls
(§ 8a Abs. 2 AnwT). Die Entschädigung wird als Gesamtbetrag festgesetzt, in dem Auslagen und
Mehrwertsteuer enthalten sind (§ 8c AnwT). Die Baukosten wurden vorliegend auf Fr. 1'400'000.–
beziffert (vgl. Deckblatt Baugesuch, in den kommunalen Akten). Der Streitwert beträgt daher
Fr. 140'000.–. Für Streitwerte über Fr. 100'000.– bis Fr. 500'000.– geht der Rahmen für die Entschä-
digung von Fr. 5'000.– bis 15'000.– (§ 8a Abs. 1 lit. a Ziff. 4 AnwT). Entsprechend der Bedeutung des
Falls liegt die tarifgemässe Entschädigung für den genannten Streitwert in der Regel innerhalb eines
10 von 11

Bands von Fr. 5'200.– bis Fr. 10'500.–. Der mutmassliche Aufwand wird im vorliegenden Verfahren
als durchschnittlich beurteilt, die Schwierigkeit als mittel. Dies ergibt für ein vollständig durchgeführ-
tes Verfahren eine berechnete Grundentschädigung von Fr. 7'850.–. Da kein Augenschein durchge-
führt wurde, rechtfertigt sich ein Abzug von 20 % (vgl. § 2 In Verbindung mit analog § 6 Abs. 1
AnwT). Für die zusätzliche Rechtsschrift (Duplik) ist sodann ein Zuschlag von 15 % gerechtfertigt.
Ausserdem ist wegen des hohen Streitwerts in analoger Anwendung von § 12a Abs. 1 AnwT ein wei-
terer Abzug von 33 % angezeigt (AGVE 2011, S. 251 ff.). Die Parteientschädigung der obsiegenden
Einwohnergemeinde beträgt somit aufgerundet Fr. 4'900.–.
Beschluss
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Regierungsrat, bestehend aus einer Staatsgebühr von
Fr. 2'500.– sowie der Kanzleigebühr und den Auslagen von Fr. 758.80, insgesamt Fr. 3'258.80, wer-
den der Beschwerdeführerin A. auferlegt. Abzüglich des bereits geleisteten Kostenvorschusses von
Fr. 2'000.– hat diese somit noch Fr. 1'258.80 zu bezahlen.
3.
Die Beschwerdeführerin A. wird verpflichtet, der Einwohnergemeinde R. eine Parteikostenentschädi-
gung von Fr. 4'900.– (inklusive Auslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
11 von 11