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Regierungsrat — RRB 2021-000434

Allgemeiner Nutzungsplan: Wesentliche Änderungen des Einwohnerrats am Entwurf des Gemeinderats (§ 25 Abs. 2 BauG); vorsorgliche Massnahmen
- Die "wesentlichen Änderungen" lassen sich abgrenzen von den "unwesentlichen Änderungen", die der Gemeinderat in eigener Kompetenz beschliessen dürfte (vgl. § 25 Abs. 3 lit. b BauG), und von bloss sprachlichen Anpassungen. Will der Einwohnerrat (die Gemeindeversammlung) "wesentliche Änderungen" gegenüber dem gemeinderätlichen Entwurf beschliessen, bedarf es dazu einer zweiten Lesung. Die Verletzung der Verfahrensvorschrift führt zur Zurückweisung zwecks Durchführung einer zweiten Lesung. Ein vorgängiges Auflage- und Einwendungsverfahren muss hingegen nicht nochmals durchgeführt werden (Erw. 4 und 6.1).
- Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zur Klarstellung, was für die Zwischenzeit gilt (Erw. 6.2).

PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 7. April 2021 Versand: 12. April 2021
Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-000434
Gemeinde Q.; Planbeschwerde A. betreffend Teilrevision Bauzonen- und Kulturlandplan; Gut-
heissung
Aus dem Sachverhalt
Der Stadtrat Q. legte dem Einwohnerrat den Entwurf für eine Änderung des Allgemeinen Nutzungs-
plans zum Beschluss vor. Entgegen dem Antrag des Stadtrats strich der Einwohnerrat § 4b Abs. 4
aus dem BNO-Entwurf und beschloss die Nutzungsplanänderung. Die aus dem Entwurf gestrichene
Bestimmung lautete:
§ 4b Gestaltungspläne
(…)
4 Bei grösseren Arealen oder besonderen Rahmenbedingungen kann der Stadtrat Konkurrenz-
verfahren verlangen.
Gegen die Streichung dieser Bestimmung wurde Beschwerde erhoben.
Erwägungen
4. Verletzung von § 25 Abs. 2 BauG
4.1
Im Streit liegt, ob die Streichung von § 4b Abs. 4 BNO-Entwurf (Stand: Entwurf zuhanden Einwohner-
rat) durch den Einwohnerrat verfahrensrechtlich korrekt erfolgt ist. Einschlägige Bestimmung ist § 25
Abs. 2 BauG. Diese lautet:
2 Das zuständige Organ [hier: der Einwohnerrat] erlässt die Planung gesamthaft oder in Teilen.
Will es wesentliche Änderungen anbringen, weist es den betroffenen Teil zur Überprüfung oder
Überarbeitung an den Gemeinderat zurück.
Es stellt sich die Frage, ob die Streichung eine wesentliche Bestimmung betrifft, die nur an einer
zweiten Sitzung des Einwohnerrats – in zweiter Lesung – hätte beschlossen werden dürfen.
4.2
Der Stadtrat (handelnd als Organ der Einwohnergemeinde) stellt sich – anders als der Beschwerde-
führer – auf den Standpunkt, dass die Streichung keine wesentliche Vorschrift betreffe. Bei der ge-
strichenen Bestimmung handle sich um eine blosse Kann-Formulierung. Massgebend sei letztlich die
Qualität des Gestaltungsplans. Diese hänge nicht von einer formalen Verfahrensvorschrift ab. Es
gehe hier um einen Einwohnerratsentscheid, dem die Bevölkerung zugestimmt habe, und nicht um

einen Spontanentscheid einer Gemeindeversammlung. Auch dürfe die Anwendung der Vorschrift
nicht dazu führen, dass sich das Beschlussverfahren unverhältnismässig in die Länge ziehe.
4.3
§ 25 Abs. 2 BauG will verhindern, dass in der Gemeindeversammlung eine einzelne Person einen
Antrag stellen und einen spontanen Entscheid der Gemeindeversammlung erwirken kann, die den –
in mehreren Jahren erstellten – Nutzungsplan in wesentlichen Punkten abändert. Will die Gemeinde-
versammlung eine solche wesentliche Änderung in Betracht ziehen, muss sie einen Rückweisungs-
antrag stellen, damit sie in einer zweiten Lesung über den Inhalt der strittigen Bestimmung beschlies-
sen kann. In dieser zweiten Lesung kann sie zum Beispiel die fragliche Bestimmung streichen oder
inhaltlich ändern und ferner auch weitere Anpassungen vornehmen, die damit in Zusammenhang
stehen. Dieses zweistufige Verfahren entspricht den Erlassverfahren kantonaler Gesetze, die eben-
falls "zwei Lesungen" durchlaufen. Die Qualität des Entscheidakts soll dadurch gehoben werden (De-
liberationseffekt). Unwesentliche Änderungen hingegen, die in erster (in einer) Lesung beschlossen
werden dürfen, sind Korrekturen bloss sprachlicher Art oder Änderungen, denen keine Gesetzesqua-
lität im formellen Sinn zukommt und die daher auch der Gemeinderat in eigener Kompetenz – ge-
stützt auf § 25 Abs. 3 lit. b BauG – beschliessen könnte. Diese Verfahrensvorschriften gelten auch,
wenn das zuständige Beschlussorgan nicht die Gemeindeversammlung, sondern der Einwohnerrat
ist, und zwar unabhängig davon, ob die Bestimmung, um die es geht, in der vorberatenden einwoh-
nerrätlichen Kommission diskutiert worden ist oder nicht (Botschaft zur Teilrevision Baugesetz
07.314, 1. Lesung, vom 5. Dezember 2007, S. 49 f.).
§ 4b Abs. 4 BNO-Entwurf gibt dem Stadtrat das Recht, eine Bauherrschaft zu verpflichten, für das
Entwerfen eines Gestaltungsplans ein Konkurrenzverfahren (Wettbewerb oder Studienauftrag ge-
mäss einschlägigen Normen) durchzuführen. Dies stellt einen Eingriff in die Eigentumsrechte dar und
führt unter Umständen zu spürbar höheren Investitionskosten. Namentlich dieser Kostenpunkt hat
denn auch Anlass zu einer Einwendung gegeben. Eine solche Bestimmung bedarf der Grundlage in
einem Gesetz (im formellen Sinn) und könnte nicht von der Exekutive in eigener Kompetenz be-
schlossen werden. Es handelt sich um eine wesentliche Bestimmung, die der Einwohnerrat, wenn er
wie hier vom stadträtlichen Entwurf abweichen will (Streichung der Bestimmung), nur in einer zweiten
Lesung beschliessen darf.
Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Streichung auch nicht Thema der vorberatenden einwoh-
nerrätlichen Kommission war, sondern sie direkt (und also spontan) der Einwohnerrat aufgrund eines
Antrags der damaligen Einwenderin und des Einwohnerratsmitglieds (eines Verwaltungsratsmitglieds
einer mindestens potenziell betroffenen Immobilien-Gesellschaft) bei einer Mehrheitsstimme und
zwei Enthaltungen – äusserst knapp – beschlossen hat. Die verpönte Spontaneität der Beschlussfas-
sung unterscheidet sich – entgegen der Behauptung des Stadtrats – hier nicht von der Beschlussfas-
sung in der Gemeindeversammlung.
Dass in einer Urnenabstimmung die Gemeinde der Nutzungsplanrevision als Ganzem zugestimmt
hat, heilt die unzulässige Streichung von § 4 Abs. 4 BNO-Entwurf nicht, zumal diese Bestimmung
nicht im Fokus der Abstimmung stand.
Es ergibt sich, dass die Streichung von § 4b Abs. 4 BNO-Entwurf (Stand: Entwurf zuhanden Einwoh-
nerrat) in Verletzung von Verfahrensvorschriften und also ungültig erfolgt ist. Dies führt zur Gutheis-
sung der Beschwerde in diesem Punkt.
4.4
Allerdings ist es nun nicht so, dass das Auflageverfahren und die Vorprüfung nochmals zu wiederho-
len wären, wie offenbar Stadtrat und Beschwerdeführer meinen.
Die Erforderlichkeit der Durchführung eines öffentlichen Mitwirkungsverfahrens hat zum Ziel, die Mei-
nung und Akzeptanz der Bevölkerung zu einer Gesetzes- oder Nutzungsplanvorlage zu erfragen,
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schränken aber die Kompetenz und die Verpflichtung des Legislativorgans nicht ein, "nach eigen-
ständigem Urteil die Entscheide zu treffen, nachdem sie die Informationen und Auffassungen gehört
haben. Die Anhörung verringert die Repräsentationsaufgabe der Behörden nicht, bereichert sie viel-
mehr und hebt ihre Bedeutung" (KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1976,
§ 66 N 3). Die politische Wertung der Vorlage (des stadträtlichen Entwurfs) obliegt allemal dem Ein-
wohnerrat als der staatsleitenden politischen Behörde. Er ist nicht an den Entwurf der Verwaltung ge-
bunden, sondern durchaus berechtigt, im Rahmen der Thematik der öffentlichen Ausschreibung (in
zweiter Lesung) auch wesentliche Änderungen an der Vorlage anzubringen. Gleiches gilt bezüglich
der Vorprüfung durch den Kanton. Sie hat keine Bindungswirkung. Doch riskiert die Gemeinde die
Nichtgenehmigung, wenn ihr Beschluss das Vorprüfungsergebnis missachtet.
4.5
Wenn wie hier ein einzelner Teil der Nutzungsplanvorlage an den Stadtrat zurückzuweisen ist mit der
Anweisung, den Teil (und allenfalls weitere davon betroffene Teile) erneut dem Einwohnerrat zum
Beschluss vorzulegen, liegt es im stadträtlichen Ermessen, die dafür nötigen Abklärungen (allenfalls
auch beim Kanton im Sinne einer Vorprüfung) zu treffen und einen Antrag zu formulieren, der sich
als konsensfähig erweisen kann und rechtlich zulässig ist.
Die Frage, ob betroffene Dritte vorher noch speziell anzuhören sind, bevor der Einwohnerrat be-
schliesst, dürfte sich hier kaum stellen, da die strittige Bestimmung generell-abstrakten Charakter hat
und es darum geht, die Norm zu bestätigen, zu streichen oder sie zu präzisieren und einzugrenzen.
Auch sieht § 25 Abs. 1 BauG nicht vor, dass in einem solchen Fall – bei Abweichungen vom öffent-
lich aufgelegten Planentwurf – das Einwendungsverfahren zu wiederholen wäre. Aus dem Bundes-
recht ergibt sich nichts anderes (Entscheid des Bundesgerichts [BGer] 1C_441/2015 vom 18. No-
vember 2015, Erw. 5.1). Entsprechend ist der Einwand des Stadtrats unbegründet, dass eine
Gutheissung der Beschwerde das Verfahren in unangemessener Weise verlängern würde.
(…)
6. Zusammenfassung
6.1
Zusammenfassend ergibt sich, dass die Streichung von § 4 Abs. 4 BNO-Entwurf (Stand: Entwurf zu-
handen Einwohnerrat) verfahrensmässig nicht korrekt erfolgt ist. Der Stadtrat ist daher anzuweisen,
§ 4 Abs. 4 BNO-Entwurf dem Einwohnerrat innert einer Frist von einem halben Jahr erneut zum Ent-
scheid vorzulegen. Der Einwohnerrat ist (in dieser zweiten Lesung) dabei frei, die Bestimmung zu
bestätigen, sie abzuändern oder zu streichen und allenfalls weitere Bestimmungen anzupassen, die
damit in Zusammenhang stehen. Eine Verpflichtung zur vorgängigen (nochmaligen) Durchführung
eines öffentlichen Auflageverfahrens und eines Vorprüfungsverfahrens besteht hierfür nicht.
6.2
Bei einer teilweisen Nichtgenehmigung und Rückweisung wie im vorliegenden Fall kann unklar sein,
was gilt, bis die Gemeinde (der Einwohnerrat) über die fragliche Bestimmung entschieden und der
Kanton, soweit nötig, sie genehmigt hat. In einem solchen Fall obliegt es dem Kanton als Beschwer-
deinstanz und Genehmigungsbehörde für diese Schwebezeit bis zum Abschluss der Verfahren die
nötige Rechtsklarheit zu schaffen mit dem Ziel, den Handlungsspielraum der kommunalen Planungs-
behörde zu sicheren und zu verhindern, dass zwischenzeitlich vollendete Tatsachen geschaffen wer-
den, die diesen Handlungsspielraum nehmen oder untunlich einengen (§ 20 VRPG und §§ 29 f.
BauG). Es ist daher anzuordnen, dass bis zur Rechtskraft des noch ausstehenden einwohnerrätli-
chen Entscheids § 4 Abs. 4 BNO-Entwurf anwendbar ist, da nur so eine ungünstige Präjudizierung
verhindert werden kann.
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