ag_regierungsrat · RRB Nr. 2023-000101 · 2019-02-25 · de
Regierungsrat — RRB Nr. 2023-000101


PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 25. Januar 2023 Versand: 30. Januar 2023
Regierungsratsbeschluss Nr. 2023-000101
1. A._____, Q._____; Beschwerde vom 11. Januar 2020
2. B._____, Q._____; Beschwerde vom 13. Januar 2020
gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilli-
gungen)/Stadtrats Q._____ vom 8. Juli/9. Dezember 2019 betreffend Neugestaltung X-Strasse,
innerhalb der Bauzone, an der K xy und am Stadtbach D; Gutheissung/Nichteintreten
Sachverhalt
A.
Aufgrund des schlechten Zustands der Pflästerung sowie aufgrund des erheblichen Rückgangs des
Durchgangverkehrs beabsichtigt der Stadtrat Q. eine Sanierung der X-Strasse; vorgesehen ist nebst
der Erneuerung der Werkleitungen unter anderem die Einbringung eines neuen Asphaltbelags sowie
eine Verbreiterung der Gehwege beziehungsweise eine Verengung der Fahrbahn. Die für die Sanie-
rung erforderlichen Kredite wurden vom Einwohnerrat am (…) bewilligt.
Gegen das vom 12. Januar 2019 bis 11. Februar 2019 öffentlich aufgelegte Projekt gingen zahlrei-
che Einwendungen ein, darunter auch jene von A. und von B.; beide erhoben zudem auch Einspra-
che gegen die geplanten Verkehrsanordnungen.
Mit Entscheid vom 25. Februar 2019 erteilte die Abteilung für Baubewilligungen (AfB) des Departe-
ments Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) bezüglich der kantonalen Prüfbelange die kantonale Zustim-
mung unter zahlreichen Auflagen und Bedingungen, verweigerte die Zustimmung indes bezüglich
des geplanten Asphaltbelags; zudem erteilte sie eine fischereirechtliche Bewilligung. Der Stadtrat er-
suchte darauf die AfB BVU mit Schreiben vom 13. März 2019 um Wiedererwägung dieses Ent-
scheids bezüglich des Schwarzbelags sowie einzelner Auflagen. Mit neuem Entscheid vom
8. Juli 2019 kam die AfB BVU diesem Ersuchen insofern nach, als dem vorgesehenen Asphaltbelag
– mit Ausnahme des zu pflästernden Trottoirbereichs um das Y-Haus (X-Strasse Nr. […]) – ebenfalls
zugestimmt wurde.
In der Folge wies der Stadtrat mit Entscheid vom 9. Dezember 2019 die baurechtliche Einwendung
sowie die verkehrsrechtliche Einsprache von A. ab, soweit überhaupt darauf eingetreten wurde. Des
Weiteren hiess er die baurechtliche Einwendung von B. teilweise gut (Ausführung der Fahrbahn in
Asphaltbelag; Prüfung der Standorte der Elektranten; Prüfung der Notwendigkeit des Fundaments
des Weihnachtsbaums; Prüfung der Standorte der Abfallkübel; Verzicht auf mobile Rampe), im Übri-
gen wies sie seine baurechtliche Einwendung aber ab, soweit darauf eingetreten wurde; abgewiesen
wurde zudem ebenfalls die verkehrsrechtliche Einsprache. Gleichentags erteilte der Stadtrat die Bau-
bewilligung für die Neugestaltung der X-Strasse mit den vom BVU geforderten Auflagen und Bedin-
gungen.

B.
a)
Hiegegen erhob A., Q., anwaltlich vertreten durch Prof. Dr. iur. E., S., am 11. Januar 2020 Be-
schwerde beim Regierungsrat mit folgenden Anträgen:
(…)
b)
Am 13. Januar 2020 erhob sodann B., Q., vertreten durch Rechtsanwalt Dr. F., T., Beschwerde beim
Regierungsrat mit folgenden Anträgen:
(…)
c)
Auf die Begründung der beiden Beschwerden wird – soweit erforderlich – in den nachstehenden Er-
wägungen eingegangen.
C.
(…)
Erwägungen
I. Beschwerde von A.
1.
1.1
Der Beschwerdeführer A. (nachstehend: Beschwerdeführer 1) beantragt, dass sich der Vorsteher
des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) in den Ausstand zu begeben habe. Er begründet
dies damit, dass aufgrund der vom Departement vorgenommenen Kehrtwende zwischen dem ur-
sprünglichen (abschlägigen) Entscheid vom 25. Februar 2019 und dem (gutheissenden) Wiederer-
wägungsentscheid vom 8. Juli 2019 davon auszugehen sei, dass die Departementsführung Druck
auf die kantonalen Fachstellen ausgeübt habe und dass ein politischer Entscheid gefällt worden sei.
1.2
Die Parteien eines öffentlichen Verfahrens haben gestützt auf Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung
der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) vom 18. April 1999 einen Anspruch auf gleiche und
gerechte Behandlung. Aus dieser Garantie folgt unter anderem ein Anspruch auf Unparteilichkeit,
Unbefangenheit und Unvoreingenommenheit der Entscheidbehörde. Der Anspruch auf gleiche und
gerechte Behandlung gemäss Art. 29 Abs. 1 BV ist auch der verfassungsrechtliche Anknüpfungs-
punkt für die Ausstandspflicht von am Erlass von Entscheiden mitwirkenden Personen, wobei die
Aufgaben und die Stellung von Regierungs- und Verwaltungsbehörden eine differenzierte Aus-
standsregelung nahelegen können. Die verwaltungsinternen Behörden sind nicht als unabhängige
Institutionen ausgestaltet, sondern in einer Hierarchie eingebunden, bei welcher die Regierung als
deren oberste Behörde die Verantwortung trägt. Der für gerichtliche Verfahren aus Art. 30 Abs. 1 BV
und Art. 6 Ziff. 1 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMKR)
fliessende Anspruch auf ein gesetzmässiges, unabhängiges und unparteiisches Gericht ist denn
auch zumindest bezüglich des Anspruchs auf die (institutionelle) Unabhängigkeit nicht direkt auf das
Verwaltungsverfahren anwendbar; es ist jedoch mit Bezug auf die Unparteilichkeit von am Erlass von
Entscheiden mitwirkenden Personen gerechtfertigt, die Judikatur zur richterlichen Unabhängigkeit
und Unvoreingenommenheit sinngemäss heranzuziehen (REGINA KIENER/BERNHARD RÜTSCHE/MA-
THIAS KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 3. Auflage, Zürich/St. Gallen, § 3 N 529 f.; ALFRED KÖLZ/
2 von 9

ISABELLE HÄNER/MARTIN BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes,
3. vollständig überarbeitete Auflage, Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 426 f.; STEPHAN BREITENMOSER/
MARION SPORI FEDAIL, in: Bernhard Waldmann/Philipp Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar zum
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2. Auflage Zürich 2016, Art. 10 N 18 ff.; RETO FEL-
LER/PANDORA KUNZ-NOTTER, in: Christoph Auer, Markus Müller, Benjamin Schindler [Hrsg.], VwVG –
Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2019, Art. 10 N 1; GE-
ROLD STEINMANN in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallen-
der [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich/ St. Gallen 2014,
Art. 29 N 34 f.; BGE 140 I 326 E. 5.2 Seite 329; 137 II 431 E. 5.2 Seite 452 mit Hinweisen; Urteil des
Bundesgerichts 1P.316/2003 vom 14. Oktober 2003, E. 3.6.1). Der verfassungsmässige Anspruch
auf eine unparteiische Behörde, welcher durch die Ausstandspflichten konkretisiert wird, soll die ob-
jektive Prüfung von Rechts- und Sachfragen durch eine unparteiische und unvoreingenommene Be-
hörde gewährleisten (BGE 137 II 431 E. 5.2 Seite 451; 122 II 471 E. 3b Seite 477). Aus diesem
Grund greifen die Ausstandspflichten bereits dann, wenn der blosse Anschein einer Befangenheit
oder die blosse Gefahr einer Interessenskollision besteht (KIENER/RÜTSCHE/KUHN, § 3 N 532 f.;
STEINMANN, Art. 29 N 35). Die Voraussetzungen, unter denen ein kantonales Behördenmitglied in
den Ausstand treten muss, bestimmt sich dabei in erster Linie nach den kantonalen Verfassungs-
und Verfahrensbestimmungen (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. überarbeitete Auflage, Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 979; Aargauische Gerichts- und
Verwaltungsentscheide [AGVE] 2004, Seite 168).
Auf kantonaler Ebene statuiert § 69 Abs. 5 KV für Mitglieder von Behörden und für Beamte bei Ge-
schäften, die sie unmittelbar betreffen, eine Ausstandspflicht. Aus dem kantonalen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG) vom 4. Dezember 2007 ergeben
sich sodann Ausstandsgründe für Personen, die am Erlass von Entscheiden mitwirken. Nach § 16
Abs. 1 VRPG darf am Erlass von Entscheiden nicht mitwirken, wer (lit. a) in der Sache ein persönli-
ches Interesse hat, (lit. b) mit einer Partei in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum dritten Grad
verwandt, verschwägert oder durch Ehe, eingetragene Partnerschaft, Verlobung oder Kindesan-
nahme verbunden ist, (lit. c) eine Partei vertritt oder für eine Partei in der gleichen Sache tätig war,
(lit. d) Mitglied, Mitarbeiterin oder Mitarbeiter der Behörde ist, deren Entscheid angefochten ist oder
die mittels verbindlicher Weisung oder Teilentscheid am angefochtenen Entscheid beteiligt war, oder
(lit. e) aus anderen Gründen in der Sache befangen sein könnte. § 16 Abs. 2 VRPG hält sodann fest,
dass bei der Anfechtung eines Departementsentscheids beim Regierungsrat das dem betreffenden
Departement vorstehende Regierungsratsmitglied lediglich beratende Stimme hat, ihm aber kein
Stimmrecht zukommt (sogenannter institutioneller Ausstand).
Allein aufgrund des Umstands, dass das Departement Bau, Verkehr und Umwelt seinen ursprüngli-
chen Entscheid in Wiedererwägung gezogen und nachträglich doch noch eine kantonale Zustim-
mung zur Neugestaltung erteilt hat, lässt sich nicht auf eine Befangenheit des Vorstehers des Depar-
tements BVU schliessen. Die betreffenden Amtsstellen widersprechen denn auch den Vermutungen
des Beschwerdeführers 1, sie seien von der Departementsleitung unter Druck gesetzt worden; viel-
mehr habe sich der Departmentsvorsteher in keiner Weise persönlich mit dem Baugesuch befasst
(vgl. Stellungnahme der Denkmalpflege vom 19. Februar 2020, act. 163; Stellungnahme der AfB
BVU vom 3. März 2020, Seite 2, act. 169). Insofern erscheint das Ausstandsbegehren als unbegrün-
det. Allerdings ist der sog. institutionelle Ausstandsgrund nach § 16 Abs. 2 VRPG zu bejahen. Der
Beschwerdeführer 1 erachtet zwar diese Bestimmung für nicht anwendbar, da ein kommunaler Ent-
scheid angefochten sei; er übersieht indes, dass der kantonale Teilentscheid zum integrierten Be-
standteil des kommunalen Entscheids erklärt wurde und deshalb auf jeden Fall als mitangefochten
gilt.
3 von 9

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass keine genügenden Anhaltspunkte für eine Be-
fangenheit des Vorstehers BVU im Sinne von § 16 Abs. 1 VRPG bestehen, dass ihm allerdings auf-
grund von § 16 Abs. 2 VRPG bei der Beschlussfassung über die vorliegende Beschwerde kein
Stimmrecht zukommt.
2.
2.1
Der Stadtrat Q. hinterfragt die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers 1; es sei kein prakti-
scher Nutzen ersichtlich, der für den Beschwerdeführer 1 aus einer allfälligen Gutheissung seiner
Beschwerde resultieren würde.
2.2.
Zur Beschwerde in Bausachen ist berechtigt, wer sich einerseits bereits am erstinstanzlichen Verfah-
ren mittels einer Einwendung beteiligt hat und mit dieser ganz oder teilweise nicht durchgedrungen
ist (sogenannte formelle Beschwerde; vgl. § 4 Abs. 2 Gesetz über Raumentwicklung und Bauwesen
[Baugesetz, BauG] vom 19. Januar 1993) und andererseits ein schützenswertes eigenes Interesse
an der Aufhebung oder Änderung des Entscheids besitzt (vgl. § 42 Abs. 1 lit. a VRPG). Das erforder-
liche "eigene" Interesse ist zu bejahen, wenn die betreffende Person eine besondere Beziehungs-
nähe zur Streitsache verfügt, weil sie in höherem Masse als die Allgemeinheit von einem für sie un-
günstigen Entscheid beeinträchtigt wird. Diese besondere Nähe muss bei Bauprojekten insbeson-
dere in räumlicher Hinsicht gegeben sein; in aller Regel wird eine Sichtverbindung zwischen der
Wohnung beziehungsweise dem Grundeigentum der beschwerdeführenden Person und dem Bau-
vorhaben verlangt. "Schutzwürdig" ist das erforderliche Interesse sodann, wenn der angestrebte
Ausgang des Verfahrens der betreffenden Person einen unmittelbaren praktischen Nutzen zu brin-
gen vermag, indem ein Nachteil wirtschaftlicher, ideeller oder sonstiger Art abgewendet werden
kann. Kein schutzwürdiges Interesse ist jedoch gegeben bei Vorbringen, mit denen einzig das allge-
meine öffentliche Interesse an der richtigen Anwendung des Rechts verfolgt wird, ohne dass der be-
schwerdeführenden Person im Falle des Obsiegens ein Vorteil entsteht; das Element des unmittelba-
ren praktischen Nutzens bildet somit ein wichtiges Legitimationskriterium, mit welchem ein "Ausu-
fern" der Beschwerdemöglichkeiten verhindert werden kann (vgl. zum Ganzen BGE 137 II 33,
Erw. 2.2.3).
2.3
Im vorliegenden Fall ist der Beschwerdeführer 1 Mieter eines Ladenlokals samt Nebenräumen an der
X-Strasse; die für die Beschwerdelegitimation geforderte Beziehungsnähe ist deshalb zweifelsohne
gegeben. Zu bejahen ist aber auch das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers 1. Es lässt
sich nicht in Abrede stellen, dass der Ersatz der heutigen Pflästerung durch einen Asphaltbelag den
Aussenbereich des Ladens erheblich stark verändert, auch wenn bereits heute – wie der Stadtrat zu
Recht festhält – die Gehwegflächen bereits asphaltiert sind. Des Weiteren ist dem Beschwerdeführer
1 beizupflichten, dass eine derartige optische Änderung der Ladenumgebung den Geschäftsgang
beeinflussen kann; der (erhoffte) Nutzen seiner Beschwerde besteht für den Beschwerdeführer 1 da-
her in der Abwendung eines wirtschaftlichen Nachteils. Wenn der Stadtrat dagegen geltend macht,
das Projekt bewirke entgegen der beschwerdeführerischen Darstellung eine starke optische Aufwer-
tung des Strassenbilds und die Befürchtungen des Beschwerdeführers 1 seien daher aus der Luft
gegriffen, ist ihm entgegenzuhalten, dass im Rahmen der Prüfung der Beschwerdelegitimation keine
verbindliche Klärung von materiellen Fragen erfolgen kann; ob die Asphaltierung zu einer unzulässi-
gen Beeinträchtigung des Ortsbilds oder zu einer begrüssenswerten optischen Verbesserung führt,
ist vielmehr im Rahmen der materiellen Behandlung der Beschwerde zu prüfen.
4 von 9

3.
3.1
Im Beschwerdeverfahren 1 strittig ist einzig die Frage des Oberflächenbelags: Der Beschwerdefüh-
rer 1 lehnt die bewilligte Asphaltierung der X-Strasse ab und beantragt den Beibehalt einer Pfläste-
rung; er beruft sich dabei insbesondere auf das Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz
(ISOS) sowie auf das Inventar historischer Verkehrswege der Schweiz (IVS). Der Stadtrat macht
demgegenüber geltend, dass der Gassenraum der X-Strasse im ISOS als unbedeutend bewertet
werde und dass das ISOS keine Vorgaben zur Belagswahl mache; zudem seien die X-Strasse sowie
der Y-Bereich keine historischen Verkehrswege von nationaler Bedeutung, zumal als solche nur Ob-
jekte mit der Klassierung "historischer Verlauf mit viel Substanz" und "historischer Verlauf mit Sub-
stanz" gelten würden, was auf die beiden genannten Strassen nicht zutreffe. Angesichts dessen be-
stehe für die vom Beschwerdeführer 1 beantragte Einholung eines Fachgutachtens seitens der
ENHK oder der EKD weder eine rechtliche Grundlage noch ein entsprechendes Erfordernis.
3.2
Die Stadt Q. hat gemäss Anhang 1 der Verordnung über das Bundesinventar der schützenswerten
Ortsbilder der Schweiz (VISOS) vom 13. November 2019 ein Ortsbild von nationaler Bedeutung. Der
vom Bauvorhaben betroffene Perimeter wird im ISOS als Gebiet 2 bezeichnet, als "W-Strasse und X-
Strasse, mittelalterliche Anlage, Bausubstanz vorwiegend aus dem 17.–19. Jahrhundert" umschrie-
ben und mit dem Erhaltungsziel A "Erhalten der Substanz" klassifiziert. Die X-Strasse sowie der Y-
Bereich sind zudem Teile der historischen Verkehrswege AG 5 und AG 35; allerdings sind sie nicht
im IVS aufgeführt, was auf fehlende historische Substanz schliessen lässt (vgl. Art. 3 Abs. 4 Verord-
nung über das Bundesinventar der historischen Verkehrswege der Schweiz [VIVS] vom 14. April
2010).
Kann bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe ein Objekt, das in einem Inventar des Bundes nach
Art. 5 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz (NHG) vom 1. Juli 1966 aufgeführt ist,
erheblich beeinträchtigt werden oder stellen sich in diesem Zusammenhang grundsätzliche Fragen,
so verfassen die nach Art. 25 NHG vom Bundesrat bestellten beratenden Kommissionen zuhanden
der Entscheidbehörde ein Gutachten; sie geben darin an, ob das Objekt ungeschmälert zu erhalten
oder wie es zu schonen ist. Selbst wenn ein Objekt nicht in einem Bundesinventar aufgeführt bezie-
hungsweise wenn keine Bundesaufgabe zu erfüllen ist, kann nach Art. 8 NHG in Verbindung mit
Art. 25 der Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV) vom 16. Januar 1991 eine Kom-
mission von sich aus in jedem Stadium des Verfahrens ein Gutachten über die Schonung oder unge-
schmälerte Erhaltung des Objekts abgeben (Art. 8 NHG). Eine solche Begutachtung kann auch Platz
greifen, wenn eine Partei einen entsprechenden Antrag stellt; die Kommission entscheidet in diesem
Fall jedoch selbst, ob sie ein Gutachten abgibt (vgl. BGE 136 II 214, Erw. 4.1).
Entgegen der Ansicht des Stadtrats bestand somit sowohl Rechtsgrundlage als auch Erfordernis des
Beizugs der eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) und der eidgenössischen
Kommission für Denkmalpflege (EKD), zumal die Erteilung der erforderlichen fischereirechtlichen Be-
willigung eine Bundesaufgabe darstellt (vgl. Art. 8 des Bundesgesetzes über die Fischerei vom
21. Juni 1991 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 lit. b NHG). Dass der das Verfahren zuhanden des Re-
gierungsrats bearbeitende regierungsrätliche Rechtsdienst aufgrund des Antrags des Beschwerde-
führers 1 den beiden Kommissionen die Akten unterbreitete und diese in der Folge entschieden, ge-
stützt auf Art. 8 NHG gemeinsam ein Gutachten zu erstatten, lässt sich daher nicht beanstanden.
3.3
Nicht beizupflichten ist dem Stadtrat aber auch insoweit, als er behauptet, der Gassenraum der X-
Strasse werde im ISOS als unbedeutend bewertet. Immerhin unterstreicht das ISOS die "besonderen
räumlichen Qualitäten durch die von kompakten Häuserzeilen äusserst klar begrenzten Gassen-
5 von 9

räume in der Altstadt und in der Vorstadt (…)" und hält die "interessanten Raumbezüge beziehungs-
weise Raumabfolgen durch die geradlinige Verbindung des Hauptgassenkreuzes der Altstadt zur V-
Strasse und zur Vorstadt" fest, „deren Gassenraum wiederum einen axialen Bezug zum Z-Haus auf-
weist“. Nichts zugunsten des Bauvorhabens abzuleiten ist – entgegen der Auffassung des Stadt-
rats – auch aus dem Umstand, dass die Pflästerung im ISOS nicht explizit erwähnt wird; dies bedeu-
tet jedenfalls nicht, dass das zu erhaltende Ortsbild durch die Ersetzung des Strassenbelags nicht
wesentlich verändert würde. Im eingeholten Gutachten der ENHK und EKD wird denn auch zu Recht
festgehalten, dass das Ortsbild neben den historischen Bauten, ihren räumlichen und gestalterischen
Bezügen und den Sichtachsen wesentlich durch die Materialien und Übergänge der Strassenoberflä-
chen geprägt wird. Sodann wird zu Recht der Betrachtungsperimeter erheblich weitergezogen und
das an das Gebiet 2 "W-Strasse und X-Strasse" angrenzende Gebiet 1 "Altstadt", die Umgebungs-
zone II "Ehemaliger Stadtgraben, (…)" sowie die Umgebungszone IV "Parkanlage beim Z-Haus" mit-
einbezogen. Dieses Vorgehen deckt sich denn auch mit der Qualifikation von Q. im ISOS, welches
Q. als "gut erhaltene mittelalterliche Stadt mit klar erkennbaren Aufbauphasen anlagemässig wie
substantiell besondere architekturhistorische Qualitäten" attestiert, "an denen sich die Siedlungsent-
wicklung ablesen lässt". Diese Ablesbarkeit der Siedlungsentwicklung lässt sich nicht zuletzt auf die
seit dem frühen 19. Jahrhundert nachweisbare Pflästerung zurückführen, die sich als Konstante in
der Oberflächengestaltung der Gassen der Gründungsstadt, des ersten (kyburgischen) und zweiten
(habsburgischen) Erweiterungsrings, der Grabenpromenade sowie der X-Strasse als Erweiterung
südlich des Obertorturms erweist. Zutreffend hält das Gutachten denn auch fest, dass sich eine deut-
liche Zäsur im Bereich der Einmündung der X-Strasse in die Z-Strasse ergebe; der durchgehend ge-
pflästerte S-Platz vor dem Z-Haus habe seine Wirkung als Platzanlage weitgehend eingebüsst und
die Asphaltierung der Fahrbahn, die Strasseninsel sowie der Kreisel hätten die einstige städtebauli-
che Bedeutung dieses Platzes verunklärt (vgl. Gutachten Seite 6, act. 206/Rückseite). Bezeichnen-
derweise reicht die Zone Altstadt A gemäss dem geltenden Bauzonen- und Kulturlandplan Nord ge-
nau bis zu dieser Einmündung.
Insgesamt erachtet der Regierungsrat die Beurteilung der ENHK und der EKD als schlüssig und
überzeugend, dass die Pflästerung zu der gemäss ISOS zu „erhaltenden Substanz“ des Gebiets 2
zählt, ihr ein denkmalpflegerischer Wert zukommt und sie von höchster Relevanz für das Ortsbild ist.
Ebenso vermag die Schlussfolgerung der begutachtenden Kommissionen zu überzeugen, dass das
geplante Sanierungsprojekt mit der geplanten Asphaltierung anstelle einer Pflästerung als schwer-
wiegende Beeinträchtigung des Ortsbilds einzustufen ist. Soweit der Stadtrat rügt, das Gutachten
lasse wichtige und für eine Asphaltierung sprechende Aspekte wie Lärmschutz, Behindertengleich-
stellung und technische Vorgaben ausser Acht und erscheine deshalb völlig einseitig, ist ihm entge-
genzuhalten, dass es nicht Aufgabe der begutachtenden Kommissionen sein kann, die rechtliche Zu-
lässigkeit des Bauvorhabens zu beurteilen; die Abwägung der einander gegenüberstehenden Inte-
ressen und der Entscheid über die Zulässigkeit des Vorhabens fallen vielmehr in die alleinige Zu-
ständigkeit der Baubewilligungs- beziehungsweise Rechtsmittelinstanzen.
3.4
3.4.1
Gemäss Art. 6 NHG wird durch die Aufnahme eines Objekts von nationaler Bedeutung in ein Inven-
tar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls
aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösst-
mögliche Schonung verdient (Abs. 1); ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne
der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe – vorliegend die Erteilung einer fischereirechtli-
chen Bewilligung – nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige
Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Abs. 2).
Als derartige entgegenstehende Interessen macht der Stadtrat zunächst finanzielle Gründe geltend;
sowohl die Erstellung als auch der Unterhalt einer Pflästerung sei erheblich kostenintensiver als eine
6 von 9

Asphaltierung. Des Weiteren vermöge eine Pflästerung der trotz des Rückgangs des Fahrzeugauf-
kommens immer noch sehr hohen Verkehrsbelastung nicht standzuhalten; starke Schäden am Ober-
flächenbelag seien vorhersehbar. Zu berücksichtigen sei sodann die Behindertengleichstellung; die
bruchrohen Steine seien für Hauptverbindungen des Fussverkehrs ungeeignet. Zu beachten sei
schliesslich auch der Lärmschutz; in der X-Strasse seien die Immissionsgrenzwerte erreicht und bei
einer Pflästerung ergebe die geplante Geschwindigkeitsreduktion als Massnahme an der Quelle
keine genügende Lärmminderung.
3.4.2
Was zunächst die vorgebrachten finanziellen Gründe anbelangt, kann diesen von vornherein kein
das nationale Interesse am Erhalt des Ortsbilds von Q. überwiegendes Gewicht beigemessen wer-
den; es handelt sich dabei um ein zwar verständliches, aber klar bloss lokales Interesse.
Letztlich ins gleiche Kapitel gehört auch der Einwand der mangelhaften Beständigkeit einer Pfläste-
rung, zumal damit das Argument der erhöhten Unterhaltskosten einhergeht. Abgesehen davon lässt
sich die Tragfähigkeit und Dauerhaftigkeit einer Pflästerung durch einen fachgerechten Einbau
(Frostschutz- und Tragschicht, Bettungsschicht, Bettungsmaterial, Verlegetechnik, Fugenmaterial)
vergrössern und spätere Bauschäden minimieren. Wie Beispiele anderer Städte zeigen, werden
Pflästerungen auch in neuerer Zeit selbst auf verkehrlich belasteten Strassen durchaus noch erstellt
(zum Beispiel Nydeggasse, Gerechtigkeitsgasse und Rathausgasse in Bern).
3.4.3
Ein zweifellos gewichtiges Interesse stellt die Behindertengleichstellung dar: Gepflästerte Strassen
können namentlich für blinde Menschen zu Stolperfallen werden und sind auch für Rollstühle bezie-
hungsweise Rollatoren teilweise nur schwer befahrbar. Zu berücksichtigen ist indes, dass dies ganz
wesentlich von der Machart der Pflästerung abhängt; insbesondere die Oberflächenbeschaffenheit
der Pflastersteine sowie die Fugenbreite können derart gewählt werden, dass der betreffende Be-
reich auch für handicapierte Personen begehbar ausgestaltet werden kann (vgl. dazu auch For-
schungsbericht "Bodenpflästerungen in der Innenstadt von Basel", herausgegeben vom Geographi-
schen Institut der Universität Basel, Band 24 2019 [http://edoc.unibas.ch/dok/A3155748]). Hinzu
kommt, dass praktisch die gesamte Altstadt von Q. mit vielen Geschäften und Restaurants sowie der
Graben, wo die bekannten Q.-Märkte (…) durchgeführt werden, gepflästert und im Sinne der Ausfüh-
rungen des Stadtrats nicht behindertengerecht sind. Angesichts dessen vermag das Argument des
Stadtrats, die barrierefreie Ausgestaltung der X-Strasse als Hauptzugang zur Altstadt sei besonders
wichtig, nicht zu überzeugen.
3.4.4
Von erheblichem Gewicht sind auch die vom Stadtrat vorgebrachten Lärmschutzinteressen, zumal
die in der Altstadtzone A geltenden Immissionsgrenzwerte der Empfindlichkeitsstufe III erreicht sind.
Der Stadtrat macht diesbezüglich geltend, dass gemäss Art. 8 Abs. 1 der Lärmschutzverordnung
(LSV) vom 15. Dezember 1986 bei einer Änderung einer bestehenden ortsfesten Anlage die Lärm-
emissionen der neuen oder geänderten Anlageteile so weit begrenzt werden müssen, als dies tech-
nisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist; daher sei vorliegend eine Asphaltierung
angezeigt, zumal bei einer Pflästerung nach einer Studie der Vereinigung kantonaler Lärmschutz-
fachleute Cercle Bruit von einer bis 8 Dezibel höheren Lärmbelastung auszugehen sei.
Dem Stadtrat ist zuzugestehen, dass der Lärmschutz – da im Bundesrecht geregelt – grundsätzlich
in nationalem Interesse ist. Gleichwohl rechtfertigt dies allein noch nicht eine Abweichung von der
ungeschmälerten Erhaltung der X-Strasse im Sinne des ISOS. Zu berücksichtigen ist vielmehr, dass
eine vergleichsweise kleine Zahl von Menschen an der X-Strasse wohnt und von einer Lärmreduk-
tion profitieren würde; insofern erscheint dieses Interesse im konkreten Fall ebenfalls eher als von
lokaler als von nationaler Bedeutung. Hinzu kommt, dass eine Erneuerung der schon heute beste-
henden Pflästerung in jedem Fall keine Verschärfung der Lärmsituation bewirken würde; durch die
7 von 9

geplante Temporeduktion ist ebenfalls eine gewisse Lärmreduktion zu erwarten, auch wenn diese
wohl kleiner als bei einer Asphaltierung ausfällt. Dass dem Lärmschutz somit in abstrakter Weise
eine nationale Bedeutung zuerkannt wird, heisst somit nicht ohne Weiteres, dass auch das konkrete
Vorhaben zur Verwirklichung dieser Aufgabe von nationaler Bedeutung ist.
3.5
Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass aufgrund des Gutachtens der ENHK und der EKD
davon auszugehen ist, dass eine Ersetzung der Pflästerung der X-Strasse durch eine Asphaltierung
eine schwerwiegende Beeinträchtigung des national bedeutenden Ortsbilds von Q. darstellen würde
und dem vom ISOS vorgegebenen Erhaltungsziel A "Erhalten der Substanz" widerspräche. Die vom
Stadtrat angeführten Gründe für das Bauvorhaben sind weder einzeln noch in ihrer Gesamtheit ge-
nügend gewichtig, sodass sich ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung nicht rechtfertigt.
Angesichts dessen ist die Beschwerde 1 gutzuheissen und die erteilte Baubewilligung aufzuheben.
II. Beschwerde von B.
1.
B. (nachstehend: Beschwerdeführer 2) verlangt mit seiner Beschwerde ebenfalls die Aufhebung der
Baubewilligung vom 9. Dezember 2019. Angesichts des Ausgangs des parallelen Beschwerdever-
fahrens 1 erweist sich dieser Antrag als obsolet und das Beschwerdeverfahren 2 als gegenstandslos.
Auf die Beschwerde 2 ist deshalb nicht einzutreten.
III. Kostenverteilung
1.
Gemäss § 31 Abs. 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegege-
setz, VRPG) vom 4. Dezember 2007 werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des
Unterliegens und Obsiegens auf die Parteien verlegt.
Im vorliegenden Fall obsiegt der Beschwerdeführer 1 vollumfänglich. Als obsiegend ist aber auch der
Beschwerdeführer 2 zu erachten, nachdem er ebenfalls die Aufhebung der Baubewilligung beantragt
hat; dass auf seine Beschwerde nicht eingetreten wird, hängt vom Ausgang der Beschwerde 1 ab
und ist nicht ihm anzulasten.
Dementsprechend sind die gesamten Verfahrenskosten der Stadt Q. aufzuerlegen. Die Privilegie-
rung von § 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG, wonach Behörden Verfahrenskosten nur auferlegt werden, wenn
sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich entschieden haben, kommt praxis-
gemäss nicht zum Zug, wenn die Behörden selbst in der Funktion als Bauherrschaft auftreten.
2.
2.1
Wie die Verfahrenskosten werden auch die Parteikosten gemäss § 32 Abs. 2 VRPG nach Massgabe
des Unterliegens und des Obsiegens verlegt. Da beide Beschwerdeführer obsiegen, hat ihnen die
Stadt Q. je eine Parteientschädigung zu bezahlen.
2.2
In Verwaltungssachen bemisst sich die Parteientschädigung bei vermögensrechtlichen Streitigkeiten
nach dem Streitwert (§ 8a Abs. 1 Dekret über die Entschädigung der Anwälte [Anwaltstarif, AnwT]
vom 10. November 1987). Im Baubewilligungsverfahren wird der Streitwert praxisgemäss auf 10 %
der Bausumme veranschlagt (vgl. AGVE 1992 Seite 398). Im vorliegenden Fall hat der Einwohnerrat
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Q. für die Sanierung der X-Strasse einen Kredit von Fr. 1'760'000.– gesprochen; dementsprechend
ist von einem Streitwert von Fr 176'000.– auszugehen.
Bei diesem Streitwert beträgt der Rahmen für die Parteientschädigung Fr. 5'000.– bis Fr. 15'000.–
(§ 8a Abs. 1 lit. a Ziff. 6 AnwT). Innerhalb der vorgesehenen Rahmenbeträge richtet sich die Ent-
schädigung nach dem mutmasslichen Aufwand des Anwalts sowie nach der Bedeutung und Schwie-
rigkeit des Falls (§ 8a Abs. 2 AnwT). Die Entschädigung wird als Gesamtbetrag festgesetzt; Ausla-
gen und Mehrwertsteuer sind darin enthalten (§ 8c AnwT).
Entsprechend der Bedeutung des Falls liegt die tarifgemässe Entschädigung für den genannten
Streitwert in der Regel innerhalb eines Bands von Fr. 5'400.– bis Fr. 11'000.–. Der massgebende
Aufwand wird im vorliegenden Verfahren für den Rechtsvertreter des Beschwerdeführers 1 als mittel
beurteilt, die Schwierigkeit ebenfalls als mittel. Dies ergäbe eine praxisgemäss festgelegte Parteient-
schädigung von Fr. 8'200.–. Da die Gemeinde entschädigungspflichtig ist und ein hoher Streitwert
(über Fr. 100'000.–) vorliegt, erfolgt ein Abzug von 33 % (§ 12a Abs. 1 AnwT). Abzuziehen ist auch
die Mehrwertsteuer, weil der Beschwerdeführer 1 selber mehrwertsteuerpflichtig ist (AGVE 2011,
Seite 465 ff.). Die Parteientschädigung für den Beschwerdeführer 1 wird daher auf Fr. 5'106.80 fest-
gelegt.
Der Aufwand des Rechtsvertreters des Beschwerdeführers 2 ist dagegen als niedrig einzustufen, zu-
mal er seinen Klienten bereits im erstinstanzlichen Verfahren vertreten hat und ihm somit der Verfah-
rensgegenstand bereits bekannt war. Zudem hat er keine Replik erstattet und auch an der Augen-
scheinsverhandlung nicht teilgenommen. Demgemäss ergäbe sich eine praxisgemäss festgelegte
Parteientschädigung von Fr. 6'800.–. Unter Berücksichtigung des Abzugs von 33 % gemäss § 12a
Abs. 1 AnwT wegen hohem Streitwert sowie der ebenfalls abzuziehenden MwSt. wird die Parteient-
schädigung für den Beschwerdeführer 2 auf Fr. 4'271.15 festgelegt.
Beschluss
1.
In Gutheissung der Beschwerde von A. wird die Baubewilligung des Stadtrats Q. vom 9. Dezember
2019 betreffend "Neugestaltung X-Strasse" aufgehoben.
2.
Auf die Beschwerde von B. wird zufolge Gegenstandslosigkeit nicht eingetreten.
3.
Die Kosten des Verfahrens vor dem Regierungsrat, bestehend aus einer Staatsgebühr von
Fr. 2'500.– sowie den Kanzleigebühren und den Auslagen von Fr. 1'033.15, zusammen Fr. 3'533.15,
werden der Stadt Q. auferlegt.
4.
Die Stadt Q. wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer A. die auf Fr. 5'106.80 festgelegten Kosten und
dem Beschwerdeführer B. die auf Fr. 4'271.15 festgelegten Kosten ihrer anwaltlichen Vertretung zu
ersetzen.
5.
Die geleisteten Kostenvorschüsse von je Fr. 2'000.– sind dem Beschwerdeführer A. und dem Be-
schwerdeführer B. zurückzuerstatten.
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