ag_regierungsrat · RRB Nr. 2021-000968 · 2021-08-18 · de
Regierungsrat — RRB Nr. 2021-000968

- Akzessorische Normenkontrolle: Ausgehend von der Verfassungs- und Gesetzeskonformität der Grenzwerte für die bisherigen Mobilfunktechnologien und vom Umstand, dass keine wissenschafliche Erkenntnisse vorliegen, die für eine Senkung der Grenzwerte beziehungsweise eine Erhöhung des Schutzniveaus sprechen, ist auch für die 5G-Technologie von der Rechtskonformität der Grenzwerte für diese Technologie auszugehen. Die Festlegung strengerer Grenzwerte ist Sache des Bundesrats (Erw. 1.2). 

- Die Anwendung eines worst-case-Szenarios führt zu einer Benachteiligung der adaptiven Antennen, indem nicht auf die effektive Strahlenbelastung, sondern auf eine höchst unwahrscheinliche, alle möglichen Senderichtungen umhüllende Grösse abgestellt wird. Diese Praxis führt zu einer Strahlenbelastung unterhalb des rechtlich Erlaubten (Erw. 1.3). 

- Es bestehen nach Angabe der Fachinstanz Messmöglichkeiten und die Betreiberin bestätigt das Vorhandensein eines Qualitätssicherungssystems. Sie ist darauf zu behaften (Erw. 1.4). 

- Aus zukünftigen Änderungen einer Anlage kann nicht auf die Rechtswidrigkeit einer jetzt erteilten Baubewilligung geschlossen werden. Auch sind nicht alle Änderungen an einer Antennenanlage umweltrechtlich relevant und damit überhaupt baubewilligungspflichtig (Erw. 1.5). 

- Überprüfung der ortbildschützerischen Beurteilung des Gemeinderats im Einzelfall (Erw. 2). 

- Bestätigung der Standortevaluation im Einzelfall. Es wurden alle relevanten Interessen berücksichtigt. Ein besserer Standort ist nicht auszumachen. (Erw. 3.1).

PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 18. August 2021 Versand: 24. August 2021
Regierungsratsbeschluss Nr. 2021-000968
A._____ und B._____, Q._____; Beschwerde vom 17. September 2020 gegen den Entscheid
des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Baubewilligungen)/Gemeinderats
Q._____ vom 15. Juli 2019/17. August 2020 betreffend Baugesuch der C._____ für den Neubau
einer Mobilfunkanlage auf Parzelle aaa, innerhalb der Bauzone, an der K xy; Abweisung
Erwägungen
1.
1.1
Die Beschwerdeführenden monieren am angefochtenen Entscheid verschiedene umweltschutzrecht-
liche Mängel. Zu einen machen sie geltend, dass die bei adaptiven Antennen der 5. Generation (5G)
angewandten Grenzwerte einen ungenügenden Gesundheitsschutz bieten würden und deshalb ver-
fassungs- beziehungsweise gesetzeswidrig seien (vgl. dazu Erw. 1.2). Des Weiteren wird eine Ver-
letzung von Ziffer 62 des Anhangs der NISV geltend gemacht, wonach adaptive Antennen nicht wie
herkömmliche Antennentypen behandelt werden dürften (vgl. dazu Erw. 1.3). Schliesslich dürfe für
die Antennenanlage der Beschwerdegegnerin keine Bewilligung erteilt werden, weil bei 5G noch
keine geeignete Messmethode und auch noch kein ausreichendes Qualitätssicherungssystem (QS-
System) vorhanden sei. Die Beschwerdeführenden stellen diesbezüglich auch verschiedene Be-
weisanträge (vgl. Erw. 1.4).
1.2
Die Beschwerdeführenden sehen in der Bewilligungserteilung eine Verletzung des umweltschutz-
rechtlichen Vorsorgeprinzips. Sie verlangen damit die Durchführung einer Normenkontrolle bezüglich
der geltenden Grenzwerte.
Die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Grenzwerte für bisherigen Antennentechnologien hat
das Bundesgericht schon mehrfach bestätigt (vgl. letztmals im Urteil 1C_375/2020 vom 5. Mai 2021
Erw. 3.4 mit Hinweis auf frühere Urteile). Es ist deshalb nicht am Regierungsrat, auf diese bundesge-
richtliche Beurteilung zurückzukommen. Nach der Praxis des Regierungsrats ist es ebenso Sache
der Bundesbehörden zu beurteilen, inwiefern neuere wissenschaftliche Erkenntnisse betreffend die
gesundheitlichen Auswirkungen von Mobilfunkantennen der neuesten Technologie umweltschutz-
rechtlich die Festlegung von strengeren Grenzwerten erfordern (RRB Nr. 2021-000733 vom 16. Juni
2021 Erw. 3.1 mit Hinweisen). Dass die Bundesbehörden die neueren wissenschaftlichen Entwick-
lungen verfolgen, lässt sich den Erläuterungen entnehmen, die das BAFU dem Nachtrag vom
23. Februar 2021 zu den NISV-Vollzugsempfehlungen angefügt hat (vgl. https://www.bafu.admin.ch/
bafu/de/home/themen/elektrosmog/fachinformationen/ massnahmen-elektrosmog/mobilfunk-
vollzugshilfen-zur-nisv.html). Es ist somit weiterhin von der Rechtmässigkeit der festgelegten Grenz-
werte auch für die 5G-Technologie auszugehen. Dies gilt umso mehr, als sich aufgrund der wissen-
schaftlichen Diskussion noch keine alternativen Grenzwerte aufdrängen.

Kein Vorwurf kann der Abteilung für Umwelt BVU gemacht werden, wenn sie sich inhaltlich mit der
Rüge der Verletzung des Vorsorgeprinzips nicht weitergehend befasst hat. Sie ist selbst nicht befugt,
bundesrätlichem Verordnungsrecht die Anwendung zu versagen.
1.3
Mobilfunkantennenanlagen müssen gemäss Art. 4 Abs. 1 NISV so erstellt und betrieben werden,
dass sie die in Anhang 1 Ziffer 6 der NISV festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen
(Grenzwerte) einhalten. Diese Bestimmung gilt für die gesamte Betriebsdauer der Anlage und be-
zieht sich auf den massgebenden Betriebszustand. Gemäss Ziffer 63 dieses Anhangs gilt der maxi-
male Gesprächs- und Datenverkehr bei maximaler Sendeleistung grundsätzlich als massgebender
Betriebszustand; bei adaptiven Antennen, wie den 5G-Antennen, wird die Variabilität der Senderich-
tungen und der Antennendiagramme berücksichtigt.
Solange in den Standortdatenblättern für diese Variabilität noch nicht die in der Ergänzung zur Voll-
zugshilfe des BAFU vorgesehenen Korrekturfaktoren aufgeführt werden, wird die Variabilität in der
aktuellen Bewilligungspraxis des BVU aber nicht berücksichtigt. Die Beurteilung von 5G-Antennen
erfolgte auch vorliegend nach der herkömmlichen Methode, wonach für die Berechnungen der Ein-
haltung der Anlagegrenzwerte von einem "worst-case-Szenario" ausgegangen und auf sog. "umhül-
lende Antennendiagramme" abgestellt wird. Die Beschwerdegegnerin hat in ihrer Stellungnahme von
19. April 2021 festgehalten, dass sie die Mobilfunkanlage ohne Berücksichtigung von Korrekturfakto-
ren auf der Grundlage des bereits eingereichten Standortdatenblatts bewilligen lassen und betreiben
will. Sie ist auch darauf zu behaften, dass die im Standortdatenblatt angegebenen umhüllenden An-
tennendiagramme im laufenden Betrieb eingehalten werden, ungeachtet dessen, ob sie tatsächlich
dem worst case entsprechen, was die Beschwerdeführenden bestreiten. Entscheidend für die Ertei-
lung der Baubewilligung ist allein die rechnerische Prognose, nach welcher die Antennen mit ihren im
Standortdatenblatt dargestellten Antennendiagrammen die Grenzwerte einhalten.
Diese vom BAFU empfohlene, auf den worst case abstellende Beurteilungsmethode stellt entgegen
der Ansicht der Beschwerdeführenden keine Bevorzugung, sondern eine Benachteiligung der adap-
tiven Antennen dar. Die Methode geht nämlich von der unwahrscheinlichen Annahme aus, dass
sämtliche Antennenelemente mit maximaler Leistung auf einen einzigen Punkt fokussiert werden.
Die so ermittelte maximale Strahlenbelastung des einen Strahlungsbündels an einem einzigen Punkt
wird aber in der Realität so gut wie nie vorkommen, da sich im Abstrahlungsperimeter der Antenne
meist mehrere mobile oder stationäre Endgeräte an unterschiedlichen Punkten befinden und mehre-
re Strahlungsbündel (auch "beams" oder "Sendekeulen" genannt) mit je weniger Strahlung entste-
hen. Es wird deshalb nie zu einer Fokussierung aller Antennenelemente auf einen Punkt kommen.
Mit anderen Worten wird bei adaptiven Antennen unter Anwendung der herkömmlichen Methode
immer von den höheren Strahlungswerten ausgegangen. Diese Beurteilungspraxis des BVU bewirkt
letztlich eine Reduzierung der effektiven Strahlungsbelastung. Weshalb diese strengere Praxis des
BVU in Anbetracht des Vorsorgeprinzips gemäss Art. 1 Abs. 2 USG gesetzeswidrig sein sollte, wie
die Beschwerdeführenden geltend machen, ist nicht ersichtlich. Es wäre dem BVU grundsätzlich
erlaubt gewesen, seiner Beurteilung auch einen weniger strengen Beurteilungsmassstab zugrunde
zu legen. Dies dürfte aber angesichts der bestehenden Unsicherheiten weder im Interesse der Be-
schwerdeführenden noch der Allgemeinheit liegen.
Nichts zu ihren Gunsten vermögen die Beschwerdeführenden mit ihrem Hinweis auf das Urteil des
Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2020.00544 vom 15. Januar 2021 zu ändern. In diesem
Entscheid war es sachverhaltlich nicht klar, wie sich die in den Standortdatenblättern verzeichnete
Neigbarkeit der Antennen zum Neigungswinkel von 0° der Antennendiagramme verhält und ob die
Beurteilung tatsächlich nach dem ansonsten nicht beanstandeten "worst-case-Szenario" erfolgt ist.
Diese Unklarheit führte zur Rückweisung an die Vorinstanzen. Vorliegend ist in den Standortdaten-
blättern jedoch im Gegensatz zur elektrischen Neigbarkeit keine mechanische Neigbarkeit der fest
montierten Antennenkörper angegeben. Auch weisen die vertikalen Antennendiagramme nicht nur
2 von 5

Neigungswinkel von 0° wie im Zürcher Fall auf, sondern stellen alle möglichen Neigungen in einer
umhüllenden Darstellung dar. Es bestehen daher vorliegend keine Zweifel, dass in den Standortda-
tenblättern ein "worst-case-Szenario" berücksichtigt wurde.
1.4
Ein zentraler Vorwurf der Beschwerdeführenden betrifft die angeblich fehlenden Messmöglichkeiten
und das fehlende QS-System für die 5G-Technologie.
Was die Messmöglichkeiten anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass das Eidgenössische Institut
für Metrologie (METAS) am 18. Februar 2020 einen technischen Bericht zur Messmethode
für 5G-NR-Basisstationen veröffentlicht hat (vgl. zur deutsche Fassung vom 20. April 2020:
https://www.metas.ch/metas/de/home/dok/rechtliches/messempfehlung-nisv.html). Anhand dieser
Methode sollen und können aktuell die Messungen vorgenommen werden, auch in Begleitung der
kantonalen Vollzugsbehörde und ausserhalb des Labors. Es braucht deshalb entgegen der Ansicht
der Beschwerdeführenden auch kein Gutachten, das die Messmöglichkeit bestätigen müsste. Da von
einer fehlenden Messmöglichkeit nicht die Rede sein kann, lässt sich auch die im angefochtenen
Entscheid angeordnete Abnahmemessung ohne Weiteres durchführen. Daran ändert auch nichts,
wenn die Beschwerdeführenden diese Aufgabe als komplex bezeichnen.
Die Beschwerdeführenden haben als Partei im vorliegenden Verfahren das Recht, in die Messberich-
te der angeordneten Abnahmemessungen der vorliegenden Mobilfunkantennenanlage Einsicht zu
nehmen. Sie werden damit auch Kenntnis von der durch die hinzugezogene unabhängige Messfirma
konkret vor Ort angewandte Messmethode und in die Ergebnisse der Abnahmemessung erhalten.
Welche Messmethode die Beschwerdegegnerin für ihre eigenen Zwecke selbst verwendet und wie
an anderen Standorten gemessen wird, ist deshalb hier nicht relevant. Eine Bekanntgabe dieser
Messmethode und die Einsicht in die Messberichte von anderen Antennenstandorten, entsprechend
den Verfahrensanträgen der Beschwerdeführenden, fällt daher ausser Betracht.
Die Beschwerdegegnerin ist gemäss Auflage verpflichtet, für den Betrieb der neuen Antennenanlage
ein QS-System zu betreiben, anhand dessen die Einhaltung der Grenzwerte der NISV auch bei den
neuartigen, "umhüllenden" Antennendiagrammen gewährleistet werden kann. Eine rechtliche Audi-
tierungspflicht besteht nicht. Die Beschwerdegegnerin ist bei der Zusage zu behaften, dass ihr QS-
System geeignet ist zu prüfen beziehungsweise sicherzustellen, dass die bewilligten Parameter ein-
gehalten werden. Sie wird dem BVU als kantonaler Vollzugsbehörde den Nachweis darüber im stän-
digen Betrieb der Anlage zu erbringen haben beziehungsweise, falls erforderlich, entsprechende
Verbesserungen vornehmen müssen. Erst wenn alle grenzwertrelevanten Parameter (Antennenleis-
tungen, umhüllende Antennendiagramme, Höhen- und Winkeleinstellungen, Strommengen usw.; vgl.
dazu auch Art. 11 NISV mit den Anforderungen an das Standortdatenblatt), das heisst die bewilligten
Betriebszustände und die effektiven Betriebszustände der erst noch zu erstellenden und auch noch
nicht im Betrieb befindlichen Antennenanlage, im
QS-System aufgenommen sind, lässt sich auch die Einhaltung der Grenzwerte kontrollieren. Daran
vermag auch das von Beschwerdeführenden zum Ausdruck gebrachte Misstrauen nichts zu ändern.
Eine Verletzung von Art. 12 und Art. 14 Abs. 2 NISV ist nicht erkennbar.
1.5
Die erteilte Baubewilligung ist in umweltschutzrechtlicher Hinsicht zu bestätigen. Sie gibt der Be-
schwerdegegnerin unter Vorbehalt der Einhaltung der verfügten Auflagen das Recht, die Mobilfunk-
anlage in demjenigen Betriebszustand zu betreiben, wie er detailliert mit verschiedenen Parametern
im Standortdatenblatt vom 23. März 2019 beschrieben ist. Sobald die Beschwerdegegnerin die Anla-
ge anders betreiben, das heisst, dem Betrieb andere Parameter zugrundelegen will, hätte sie den
Behörden ein neues Standortdatenblatt einzureichen (zu den massgebenden Parametern vgl. An-
hang 1 Ziffer 62 Abs. 5 NISV). Anhand dieses neuen Standortdatenblatts wäre sodann zu prüfen, ob
es sich um eine baubewilligungspflichtige Änderung einer bestehenden Baute und Anlage im Sinne
3 von 5

von Art. 22 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG) vom
22. Juni 1979 beziehungsweise von § 59 Abs. 1 des Gesetzes über Raumentwicklung und Bauwe-
sen [Baugesetz, BauG] vom 19. Januar 1993 oder gar um eine neue Anlage im Sinne von Art. 3
NISV handelt. Dieses Vorgehen ergibt sich bereits aus dem Gesetz. Eine entsprechende Auflage in
der jetzigen Baubewilligung ist nicht erforderlich und darf deshalb nicht angeordnet werden.
2.
Weiter machen die Beschwerdeführenden eine unzulässige Beeinträchtigung des Ortbildschutzes
geltend. Sie monieren insbesondere, dass der Gemeinderat zwar eine Beeinträchtigung des im ISOS
verzeichneten Ortsbilds von kommunaler Bedeutung festgestellt, diese aber nicht als übermässig
qualifiziert habe.
Gemäss § 42 Abs. 1 müssen sich Gebäude hinsichtlich Grösse, Gestaltung und Oberfläche des
Baukörpers sowie dessen Aussenraumes so in die Umgebung einordnen, dass eine gute Gesamt-
wirkung entsteht. Die nicht als Gebäude zu qualifizierende Mobilfunkantennenanlage hat bloss § 42
Abs. 2 BauG zu beachten, wonach Bauten und Anlagen, Anschriften, Bemalungen, Antennen und
Reklamen insbesondere Landschaften sowie Orts-, Quartier- und Strassenbilder nicht beeinträchti-
gen dürfen. Für eine Bewilligungsverweigerung aus ästhetischen Gründen muss ein hinreichendes
öffentliches Interesse bestehen und sie darf nicht gegen das Prinzip der Verhältnismässigkeit ver-
stossen. Der Begriff "Ortsbild" bezeichnet den Gesamteindruck, der sich aus dem Zusammenwirken
der verschiedenen Gebäude und Anlagen unter sich und mit ihrer Umgebung ergibt; die räumliche
Struktur des Ganzen macht das Bild aus. Dazu gehört, was von einem durchschnittlichen Betrachter
gleichzeitig überblickt und erlebt werden kann. Schutzziel ist dabei die Erhaltung des "Charakteristi-
schen" und des "Typischen". Der Schutzmassstab ergibt sich nicht oder nicht nur aus dem Zustand
der tatsächlichen Bebauung, sondern aus den massgebenden Zonenvorschriften (siehe AGVE 1993
S. 383 mit Hinweisen).
Im Ergebnis ist die gemeinderätliche Beurteilung der Ortbildverträglichkeit nicht zu beanstanden.
Allerdings fehlt angesichts des fehlenden optischen Zusammenhangs zwischen der Antennenanlage
und dem fraglichen Ortsbild überhaupt die Tatsache einer Beeinträchtigung. Die geplante Antennen-
anlage ist erstens von dem im ISOS erwähnten Gebiet relativ weit entfernt und zweitens so viel hö-
her gelegen, dass sie für den durchschnittlichen Betrachter aus dem öffentlichen Raum gar nicht vor
einem bestehenden Ortsbild als Hintergrund sichtbar sein wird. Die geplante Antennenanlage soll auf
dem auf der Bauparzelle bereits bestehenden rund 12 m hohen Silo errichtet werden. Der Anten-
nenmast wird die Oberkante dieses Silos noch um rund 7,5 m überragen. Die Bauparzelle liegt auf
einer Höhe von rund 355 m über Meer. Die von den Beschwerdeführenden erwähnten Gebiete mit
dem schützenswerten Ortsbild in der Dorfkernzone liegen auf einer Höhe von rund 320–330 m über
Meer und somit viele Meter unterhalb der Bauparzelle (vgl. Geoportal Aargau, Karte mit Höhenlinien,
Abfrage an verschiedene Punkten in der Dorfkernzone). Die Antennenanlage wird somit höchstens
vor dem Hintergrund "Himmel" in Erscheinung treten und dies erlaubt keine Abweisung des Bauge-
suchs. Ein rechtlicher Aussichtsschutz, wie er gelegentlich bei Aussichtspunkten besteht, ist vorlie-
gend nicht vorgesehen. Auf die Ausführungen der Beschwerdeführenden zum Ortsbild braucht des-
halb nicht weiter eingegangen werden.
3.
3.1
Die Beschwerdeführenden bemängeln die vorgenommene Standortevaluation. Insbesondere sei ein
zu kleiner Suchperimeter angewandt, nur ein Standort ernsthaft geprüft und keine Interessenabwä-
gung durchgeführt worden. Zu den betroffenen Interessen des Ortbildschutzes und der angestrebten
Siedlungsentwicklung habe sich die Beschwerdegegnerin nicht geäussert.
Gemäss § 26 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Um-
welt und Gewässern (EG Umweltrecht, EG UWR) vom 4. September 2007 ist für Mobilfunkantennen
4 von 5

der gestützt auf eine Abwägung der Interessen der Betreiberinnen beziehungsweise der Betreiber
und der Standortgemeinde sowie gegebenenfalls betroffener Nachbargemeinden am besten geeig-
nete Standort zu wählen. Die Interessenabwägung zur Ermittlung des am besten geeigneten Stand-
orts berücksichtigt insbesondere Aspekte des Landschafts- und des Ortsbildschutzes sowie der
Siedlungsentwicklung.
3.2
Das im Netz der Beschwerdegegnerin aktuell unterversorgte Gebiet umfasst im Wesentlichen die
südöstlichen Baugebiete im Surbtal. In der Mitte dieses Gebiets ist das Zentrum des Suchkreises für
die möglichen Standorte anzusiedeln. Das Zentrum entspräche radiotechnisch dem absolut besten
Standort. Vorliegend befindet sich dieses Zentrum direkt an der das Gewerbegebiet hauptsächlich
erschliessenden Weststrasse. Mit zunehmendem Abstand von diesem Zentrum verschlechtert sich
erfahrungsgemäss die radiotechnische Eignung eines Standorts und ab einer gewissen Distanz wäre
ein Standort diesbezüglich überhaupt nicht mehr geeignet. Der Suchkreis ist daher schon aus radio-
technischen Überlegungen in seinen Ausmassen begrenzt.
Der angewandte Radius von 200 m mag zwar auf den ersten Blick willkürlich erscheinen, hat sich
aber als praktische Grösse zur Eingrenzung der Standortsuche bewährt. Er entspricht der zwischen
den Betreiberinnen und dem BVU im Jahr 2009 abgeschlossenen Vereinbarung über die Standort-
evaluation und -koordination, die auch vom Gemeinderat Q. angewendet wird. Vorliegend würde bei
einem Suchkreis mit grösserem Radius auch das zu versorgende Baugebiet verlassen, was dem
raumplanerischen Grundsatz der Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet widerspricht (Art. 1
Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung [Raumplanungsgesetz, RPG] vom 22. Juni
1979). Antennenstandorte ausserhalb des Baugebiets sind nur ausnahmsweise besser zu beurteilen
als solche innerhalb des Baugebiets. Die Suche hat sich prioritär auf das Baugebiet, das heisst vor-
liegend auf die Gewerbezone, zu beschränken (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 1C_265/2014
vom 22. April 2015 Erw. 7.6 ff. mit Hinweisen).
3.3
Angesichts dieser die relevanten Interessen berücksichtigenden Überlegungen ist es vertretbar, dass
der Gemeinderat und die Beschwerdegegnerin den bewilligten Standort als optimal bezeichnen. Ein
besserer Standort ist nicht auszumachen. So ist es auch nicht verwunderlich, dass die Beschwerde-
führenden bei aller Kritik an der vorgenommenen Standortevaluation auch keinen solchen Standort
zu bezeichnen vermögen. Bei gleichwertigen Standorten hätte der von der Beschwerdegegnerin
gewählte Standort den Vorrang (vgl. AGVE 2012 S. 118 Erw. 4.2.3). Folglich handelt es sich hier um
den bestgeeigneten Standort und die vorgenommene Standortevaluation ist nicht zu beanstanden.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
Beschluss
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.
5 von 5