ag_regierungsrat · RRB Nr. 2024-000856 · 2022-12-22 · de
Regierungsrat — RRB Nr. 2024-000856


PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS
Sitzung vom 3. Juli 2024 Versand: 10. Juli 2024
Regierungsratsbeschluss Nr. 2024-000856
A._____, bestehend aus D._____ AG, Q._____, und B._____ AG, R._____; Beschwerde vom
23. Februar 2023 gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung
für Umwelt)/Gemeinderats S._____ vom 22. Dezember 2022/23. Januar 2023 betreffend Verlän-
gerung der Abbaubewilligung mit Auflagen für Kiesabbaugebiet "E._____"; teilweise Gutheis-
sung (teilweise Aufhebung des kommunalen Entscheids)
Sachverhalt
(…)
Erwägungen
1. Berichterstattung
1.1
Die Abteilung für Umwelt BVU ordnete in ihrer Zustimmungsverfügung vom 22. Dezember 2022 be-
treffend letztmalige Verlängerung der Abbaubewilligung Nr. 4048.670-5 eine fachliche Begleitung der
Auffüllung sowie Rekultivierung zulasten der Beschwerdeführerin an. Das beauftragte Fachbüro
habe die Gemeinde S._____ und die Abteilung für Umwelt BVU im vierteljährlichen Rhythmus über
den Auffüllfortschritt zu informieren (act. 145). Übereinstimmend damit verfügte der Gemeinderat in
Ziffer 3 seiner Bewilligung vom 23. Januar 2023 eine fachlich begleitete Berichterstattungspflicht (vgl.
kommunale Vorakten 12, Seite 2).
1.2
Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde vom 23. Februar 2023 geltend, im Rahmen des
Gesuchs um Verlängerung der Abbaubewilligung habe sie ein Rekultivierungskonzept bis 2030 ein-
gereicht, welches neun jährliche Etappen (ab 2022 bis Ende 2030) umfasse. Demnach sehe das Ge-
such jährliche, nicht aber vierteljährliche Etappenziele vor. Es sei für sie zwar nachvollziehbar, dass
angesichts der Umstände eine engmaschigere Berichterstattung als der 2014 angeordnete Rhyth-
mus von zwei Jahren gerechtfertigt erscheine. Eine vierteljährliche Berichterstattung erweise sich je-
doch als unverhältnismässig. Im Grundsatz könne der Auffüllungsfortschritt einzig an den jährlichen
Etappen gemessen werden. Die Anordnung einer vierteljährlichen Berichterstattung erscheine unan-
gemessen und habe den Charakter einer Strafmassnahme. Sie führe bloss zu Kosten und zu Auf-
wänden bei allen Beteiligten. Angemessen erscheine eine jährliche Berichterstattung und Prüfung
(vgl. Beschwerde, Seiten 3 f., act. 149 f.).
Der Gemeinderat führt in seiner Beschwerdeantwort vom 15. Mai 2023 aus, die Forderung nach
einer vierteljährlichen Berichterstattungspflicht sei darauf zurückzuführen, dass die Beschwerdefüh-
rerin in den letzten Jahren die Auffüllungsmengen in sehr unterschiedlichem Ausmass erbracht habe.

Die Massnahme solle dazu dienen, weitere Verzögerungen möglichst früh zu erkennen. Um den Auf-
wand in einem vertretbaren Rahmen zu halten, erkläre er sich bereit, die Erhebung auf sechs Mo-
nate auszudehnen (vgl. Beschwerdeantwort des Gemeinderats, Seite 2, act. 164).
In der Folge teilte die Beschwerdeführerin in ihrer Replik vom 26. Juni 2023 mit, sie sei im Sinn eines
Entgegenkommens und als vertrauensbildende Massnahme bereit, die Begleitung der Auffüllung/Re-
kultivierung und eine halbjährliche Informationserhebung über den Auffüllungsfortschritt zu akzeptie-
ren. Ziffer 1.1 der Beschwerdeanträge werde entsprechend angepasst (vgl. Replik, Seiten 2 und 4,
act. 174 f.).
Die Abteilung für Umwelt BVU hält in ihrer Duplik vom 16. August 2023 dagegen an einer vierteljähr-
lichen Berichtlegung fest (vgl. Duplik der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 2, act. 183). Es sei aus
den Vorakten ersichtlich, dass sich die Beschwerdeführerin wiederholt nicht an Fristen sowie Aufla-
gen gehalten habe. Infolgedessen habe die Abteilung für Umwelt BVU als zuständige Behörde eine
engere externe Begleitung der Auffüllarbeiten angeordnet. Nur so könne gewährleistet werden, dass
die Fristen eingehalten werden. Der Beschwerdeführerin seien schon einige Fristverlängerungen zu-
gestanden worden. Es könne nicht toleriert werden, dass zögerlich aufgefüllt und eine erneute Frist-
verlängerung über acht Jahre beantragt werde. Der Abteilung für Umwelt BVU sowie dem Gemein-
derat sei es wichtig, dass die Arbeiten zeitnah erledigt und ohne weitere Fristverlängerung abge-
schlossen werden. Gemäss kantonaler Praxis seien schärfere Massnahmen zu ergreifen, wenn bei
Materialabbaustellen wiederholt und ohne nachvollziehbaren Grund die Fristen nicht eingehalten
werden. Darunter falle insbesondere die angeordnete Beauftragung eines externen Fachbüros, um
den Auffüllfortschritt eng zu begleiten. Aus den jährlichen Eigendeklarationen der Beschwerdeführe-
rin gehe sodann hervor, dass immer wieder andere Mengen und Fristen angegeben worden seien
(vgl. Beschwerdeantwort der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 2, act. 160b).
1.3
Die Abbau- beziehungsweise Auffüllbewilligung ist eine gewässerschutzrechtliche Bewilligung ge-
mäss Art. 44 des Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG)
vom 24. Januar 1991, welche vom Kanton zu erteilen ist (vgl. § 63 Abs. 1 lit. a Gesetz über Raum-
entwicklung und Bauwesen [Baugesetz, BauG] vom 19. Januar 1993). Die Bewilligung ist soweit er-
forderlich mit Nebenbestimmungen, namentlich Auflagen, zu verknüpfen, welche deren rechtmässige
Ausübung sicherstellen. Nebenbestimmungen sind auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage
zulässig, sofern sich ihre Zulässigkeit unmittelbar aus dem Gesetzeszweck und dem damit zusam-
menhängenden öffentlichen Interesse ergeben. Sie dürfen jedoch nicht sachfremd sein. Überdies ha-
ben sie den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren (vgl. BGE 148 V 128 E. 4.5.1; 138 V 310
E. 5.2). Der Verhältnismässigkeitsgrundsatz (vgl. Art. 5 Abs. 2 Bundesverfassung der Schweizeri-
schen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999; § 3 Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege
[Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRPG]) bedingt, dass die betreffende Nebenbestimmung zur Ver-
wirklichung des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist. Ausserdem
muss der angestrebte Zweck in einem vernünftigen Verhältnis zu den Belastungen stehen, die dem
Betroffenen auferlegt werden.
2 von 10

1.4
1.4.1
Die von der Abteilung für Umwelt BVU angeordnete Berichterstattungsmassnahme verpflichtet die
Beschwerdeführerin zu einem Tun respektive zu einem Dulden, indem sie ein Fachbüro mit der Be-
gleitung der Auffüllung und Rekultivierung auf ihre Kosten zu beauftragen hat. Das beauftragte Fach-
büro hat dabei die Behörden unaufgefordert vierteljährlich über den Auffüllfortschritt zu informieren.
Mithin liegt eine Nebenbestimmung in Gestalt einer Auflage vor, die einer ordnungsgemässen sowie
fristgerechten Auffüllung zwecks Sicherstellung der Grundwasserqualität dient. Die Auflage weist
demgemäss den erforderlichen engen sachlichen Bezug zu den gewässerschutzrechtlichen Zielset-
zungen (vgl. Art. 1 GSchG) auf. Die Beschwerdeführerin wehrt sich denn auch zu Recht nicht gegen
die Anordnung, dass sie ein Fachbüro mit der Begleitung der Auffüll- und Rekultivierungsarbeiten auf
Kosten der Beschwerdeführerin zu beauftragen habe. Indessen erachtet sie den angeordneten vier-
teljährlichen Berichterstattungs-Rhythmus als unverhältnismässig (vgl. Ziffer 1.1 der Beschwerdean-
träge, act. 151).
1.4.2
Die Abbau- und Auffüllbewilligung Nr. 4048.670-5 vom 27. Januar 2014 statuiert in Dispositivzif-
fer 5.2 eine jährliche Berichterstattungspflicht (vgl. kommunale Vorakten 1, Seite 6). Entgegen dem
Vorbringen der Beschwerdeführerin (Beschwerde, Seite 3, act. 150) bestand somit bislang nicht eine
zweijährige, sondern eine jährliche Berichterstattungspflicht. Nichtsdestotrotz kann nicht in Abrede
gestellt werden, dass die Verkürzung auf einen vierteljährlichen Rhythmus zunächst weitgehend er-
scheint. Allerdings räumt die Beschwerdeführerin gleich selbst ein, dass angesichts der Gegebenhei-
ten ein restriktiveres Berichterstattungsregime angezeigt sei (vgl. Beschwerde, Seite 3, act. 150).
1.4.3
Die Auffassung der Beschwerdeführerin, die Behörden könnten im Grundsatz den Auffüllfortschritt
einzig an den definierten jährlichen Etappen messen (Beschwerde, Seite 3, act. 150), überzeugt der-
weil nicht, zumal sie sich ja selbst – in Übereinstimmung mit dem Gemeinderat – mit einer halbjährli-
chen Berichterstattungspflicht einverstanden erklärt (vgl. Replik, Seiten 2 und 4, act. 174 f.). Dage-
gen ist der angeordnete vierteljährliche Berichterstattungs-Rhythmus klarerweise geeignet, weitere
Fristverzögerungen frühzeitig zu erkennen. Die Beschwerdeführerin vermag sodann nicht stichhaltig
darzulegen, inwiefern Planungsmassnahmen betreffend die Endgestaltung die Auffüll- und Rekulti-
vierungsarbeiten wesentlich verzögert haben sollen (vgl. Beschwerde, Seite 3, act. 150). Vielmehr
erschliesst sich aus den Akten, dass die verzögerte Auffüllung im Wesentlichen nicht behördenseitig
zu verorten ist. Entsprechendes geht insbesondere aus dem Gesuch der Beschwerdeführerin vom
10. Juni 2022 betreffend eine Fristverlängerung zur Auffüllung und Rekultivierung bis 31. Dezember
2030 hervor (act. 108 f.). Darin führt sie aus, der Anfall an geeignetem Auffüllmaterial sei geringer als
ursprünglich angenommen gewesen. Zudem habe die zunehmende Kreislaufwirtschaft dazu geführt,
dass weniger Material zur Wiederauffüllung der Materialabbaustelle angefallen sei.
Die Beschwerdeführerin hat in der Vergangenheit nachweislich mehrfach Fristen nicht eingehalten
(vgl. act. 24, 30, 34, 37 und 109) und wiederholt gegen Bewilligungsauflagen verstossen (vgl. act. 16,
51 ff., 87 f.). Gemäss der Abteilung für Umwelt BVU sei sodann die bisherige Berichterstattung zu-
weilen mangelhaft respektive inkohärent erfolgt (vgl. Beschwerdeantwort der Abteilung für Umwelt
BVU, Seite 2, act. 160b). In diesem Zusammenhang ist im Bericht zur Inspektion des Fachverbands
der Schweizerischen Kies- und Betonindustrie (FSKB) vom 7. April 2022 beispielsweise festgehalten,
dass anlässlich der Jahresinspektion 2021 behördenseitig eine Befliegung verlangt wurde, um ver-
lässliche Angaben zur Abbau- und Auffüllmenge zu erhalten (vgl. Beschwerdeantwort der Abteilung
für Umwelt BVU, Seite 2, act. 160b; Beilage 3, Seite 12, act. 159).
3 von 10

1.4.4
Insgesamt erweist sich damit ein vierteljährlicher Berichterstattungs-Rhythmus als zielführend, um
eine ordnungsgemässe sowie fristgerechte Auffüllung und Rekultivierung der Materialabbaustelle
"E._____" bis spätestens Ende 2030 sicherzustellen. Eine halbjährliche Berichterstattung wäre weni-
ger geeignet, um zeitnah erneuten Verzögerungen entgegenzuwirken. Weitere Verzögerungen bei
der Auffüllung und Rekultivierung gilt es unbedingt zu verhindern, was eine eng geführte Kontrolle
mittels quartalweiser Berichterstattungspflicht bedingt. Zu berücksichtigen ist schliesslich, dass die
kantonale Zustimmung für die beantragte grosszügige Fristverlängerung bis Ende 2030 nur unter der
Voraussetzung einer vierteljährlichen Berichterstattungspflicht erteilt wurde (vgl. act. 145). Insofern
hat die Abteilung für Umwelt BVU im Rahmen ihres Entscheidungsspielraums bereits die mildeste
Massnahme erwogen. Inwiefern eine quartalweise Berichterstattung für die Beschwerdeführerin
– namentlich aus Kostengründen – nicht zumutbar sein soll, legt sie nicht konkret dar (vgl. Be-
schwerde, Seiten 3 f., act. 149 f.). Ungeachtet dessen besteht aber vorliegend ohnehin ein überwie-
gendes öffentliches Interesse an einer vierteljährlichen Berichterstattungspflicht, um die fristgerechte
Auffüllung sowie Rekultivierung der Materialabbaustelle "E._____" bis spätestens Ende 2030 sicher-
zustellen. Die Beschwerde ist folglich in diesem Punkt abzuweisen.
2. Konventionalstrafe
2.1
Der Gemeinderat verfügte in Dispositivziffer 4 der Bewilligung vom 23. Januar 2023 eine Konventio-
nalstrafe, sofern die Frist für die Wiederauffüllung und Rekultivierung bis Ende 2030 nicht eingehal-
ten werde. Die Konventionalstrafe betrage Fr. 5.– pro m3 nicht aufgefüllter Kubatur (Auffüllung, Un-
terboden und Oberboden [kommunale Vorakten 12, Seite 2]). Die Beschwerdeführerin wendet
dagegen ein, eine Konventionalstrafe sei eine vertraglich geschuldete Leistung, die nur konsensual
vereinbart, nicht aber einseitig verfügt werden könne. Eine solche Vereinbarung bestehe nicht. Im
Gegenteil sei 2021 im Rahmen der neuen Endgestaltung eine Vereinbarung zwischen der Gemeinde
S._____ und der Beschwerdeführerin geschlossen worden, in welcher festgehalten worden sei, dass
bezüglich Fristen keine Konventionalstrafe zu bezahlen sei. Im Übrigen sei keine gesetzliche Grund-
lage ersichtlich, auf deren Basis eine Konventionalstrafe angeordnet werden könne (vgl. Be-
schwerde, Seite 4, act. 149).
2.2
Die Konventionalstrafe stellt ein primär im Privatrecht verankertes Rechtsinstitut dar, welches den
Schuldner im Fall der Nichterfüllung oder der nicht richtigen Erfüllung von vertraglichen Pflichten ver-
schuldensunabhängig sanktioniert (vgl. Art. 160 Abs. 1 Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des
Schweizerischen Zivilgesetzbuches [Fünfter Teil: Obligationenrecht {OR}] vom 30. März 1911). Kon-
ventionalstrafen sind im öffentlichen Recht grundsätzlich zulässig, sofern eine ausreichende gesetzli-
che Grundlage besteht (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.360/2006 vom 15. Januar 2007 E. 4.2).
In seinen Stellungnahmen hält der Gemeinderat an der verfügten Konventionalstrafe fest. Diese solle
dazu beitragen, dass die Beschwerdeführerin den Endtermin vom 31. Dezember 2030 einhalte. Die
Erfahrungen der letzten Jahre hätten gezeigt, dass die Einhaltung der Fristen für Kiesgrubenbetrei-
ber nicht oberste Priorität habe (vgl. Beschwerdeantwort des Gemeinderats, Seite 2, act. 164; Duplik
des Gemeinderats, Seite 2, act. 179). Auf welche vertraglichen beziehungsweise gesetzlichen
Grundlagen der Gemeinderat seine verfügte Konventionalstrafe stützt, wird indes nicht dargelegt.
Eine entsprechende gesetzliche Grundlage ist sodann auch nicht ersichtlich. Namentlich lässt sich
dem kommunalen Gebührenreglement für Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 1. De-
zember 1995 keine entsprechende Regelung entnehmen. Mangels gesetzlicher Grundlage respek-
tive vertraglicher Vereinbarung erweist sich die vom Gemeinderat angeordnete Konventionalstrafe
4 von 10

somit als unrechtmässig. Demnach ist die Beschwerde diesbezüglich gutzuheissen und Dispositivzif-
fer 4 des Gemeinderatsbeschlusses vom 23. Januar 2023 entsprechend aufzuheben.
3. Sicherheitsleistung
3.1
In seiner Bewilligung vom 23. Januar 2023 verfügte der Gemeinderat in Dispositivziffer 5, dass die
Beschwerdeführerin als Sicherheit für die Konventionalstrafe und die Ersatzvornahme eine Bankga-
rantie oder Bankbürgschaft von Fr. 100'000.– zu leisten habe. Diese sei innert 30 Tagen nach
Rechtskraft der Fristverlängerung für die Wiederauffüllung und Rekultivierung zu erstellen (kommu-
nale Vorakten 12, Seite 3). Die Beschwerdeführerin erachtet dies als unzulässig und bringt vor, es
fehle an einer gesetzlichen Grundlage für die angeordnete Konventionalstrafe. Demnach sei jener
Teil der verlangten Kaution, der auf die Sicherung der Konventionalstrafe entfalle, ohnehin aufzuhe-
ben. Es erscheine sodann nicht angemessen, die bestehende Sicherheitsleistung von Fr. 260'000.–,
welche 2014 verfügt worden sei, zu erhöhen, zumal das damalige Auffüllvolumen von 2,325 Millio-
nen m3 zwischenzeitlich bereits auf 0,6 Millionen m3 reduziert worden sei (vgl. Beschwerde, Seite 4,
act. 149).
3.2
Die vom Gemeinderat verfügte Konventionalstrafe ist wie vorstehend ausgeführt unzulässig (vgl. Er-
wägung 2.2). Das Gleiche gilt folglich für die angeordnete Sicherheitsleistung, soweit diese zur Absi-
cherung der Konventionalstrafe dient. Indessen verzichtete der Gemeinderat im Rahmen des Be-
schwerdeverfahrens gänzlich auf die zusätzlich verfügte Sicherheitsleistung von Fr. 100'000.–, da bei
allfälliger Nichteinhaltung von Fristen auf die bestehende Sicherheitsleistung im Betrag von
Fr. 260'000.– zurückgegriffen werden könne (vgl. Duplik des Gemeinderats, Seite 3, act. 178). Der
Gemeinderat bezieht sich dabei auf Dispositivziffer 10.1 der Abbau- und Auffüllbewilligung
Nr. 4048.652-5 vom 5. Januar 2012, welche durch die gleichlautende Dispositivziffer. 10.1 der Ab-
bau- und Auffüllbewilligung Nr. 4048.670-5 vom 27. Januar 2014 ersetzt wurde (vgl. Duplik des Ge-
meinderats, Seite 2, act. 179). Mithin ist die Beschwerde auch in diesem Punkt gutzuheissen und
Dispositivziffer 5 des Gemeinderatsbeschlusses vom 23. Januar 2023 aufzuheben.
4. Gebühr der Abteilung für Umwelt BVU
4.1
Für die letztmalige Verlängerung der Abbaubewilligung verfügte die Abteilung für Umwelt BVU in ih-
rer Zustimmung vom 22. Dezember 2022 eine Gebühr von Fr. 14'400.– (act. 145). In ihrer Beschwer-
deantwort vom 15. Mai 2023 beantragte sie eine Erhöhung dieser Gebühr auf neu Fr. 20'996.47. Be-
rechnungsgrundlage bilde eine Verlängerungsdauer von acht Jahren sowie die Restmenge gemäss
Eigendeklaration der Beschwerdeführerin vom 14. Januar 2023. Demzufolge sei von einer restlichen
Auffüllmenge von insgesamt 874'853 m3 auszugehen (vgl. Beschwerdeantwort der Abteilung für Um-
welt BVU, Seite 3, act. 159).
Die Beschwerdeführerin führt aus, es sei nicht nachvollziehbar, wie die Abteilung für Umwelt BVU die
Restmenge von 874'853 m3 berechnet habe. Gemäss Eigendeklaration per 31. Dezember 2021 vom
14. Januar 2022 betrage die restliche Auffüllmenge 589'556 m3 und nicht 598'556 m3. Sofern über-
haupt eine Gebühr geschuldet sei, müsse auf das offene Auffüllvolumen per 31. Dezember 2022 ab-
gestellt werden, welches sich gemäss Eigendeklaration vom 14. Februar 2023 auf 482'912 m3 be-
laufe. Für die Mehrauffüllung von 195'000 m3 sei mit kantonaler Zustimmung samt Nutzungsbe-
willigung Nr. 180'788 vom 4. Februar 2020 bereits eine Gebühr von Fr. 4'485.– erhoben worden. Nur
zwei Jahre später werde für das gleiche Volumen wieder eine Gebühr für die Verlängerung der Be-
5 von 10

willigung verlangt. Aus den angerufenen gesetzlichen Grundlagen ergebe sich nicht mit der notwen-
digen Klarheit, dass auch eine blosse Fristerstreckung zur Gebührenerhebung berechtige. Zudem
sei nicht ersichtlich, inwiefern vorliegend Aufwand und Gebührenertrag in einem vernünftigen Ver-
hältnis ständen. Die Abteilung für Umwelt BVU habe Auskunft darüber zu geben, welcher Aufwand
(Stunden/Ansatz) im Zusammenhang mit der Bewilligungsverlängerung entstanden sei. Sie habe so-
dann bekannt zu geben, wie sie derartige Sachverhalte bislang gebührenrechtlich behandelt habe.
Am beschwerdeweise gestellten Antrag, die Gebühr sei angemessen zu reduzieren, werde festge-
halten (vgl. Replik, Seiten 3 f., act. 174; vgl. auch Beschwerde, Seite 4, act. 149).
Aufgrund der Vorbringen der Beschwerdeführerin berechnete die Abteilung für Umwelt BVU in ihrer
Duplik vom 16. August 2023 die Gebühr nochmals neu. Sie räumt ein, dass in ihrer Beschwerdeant-
wort vom 13. Juni 2023 (recte 15. Mai 2023) tatsächlich eine falsche Restmenge von 598'556 m3 an-
gegeben worden sei. Abzustellen sei auf das von der Beschwerdeführerin angegebene Restvolumen
von 589'556 m3 zuzüglich der Mehrauffüllung von 195'000 m3. Dies ergebe eine Gesamtrestmenge
von 784'556 m3. Unter Berücksichtigung einer Verlängerungsdauer von acht Jahren resultiere somit
neu eine Gebühr von Fr. 18'829.34 (vgl. Duplik der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 2, act. 183).
4.2
Die gemäss der Übergangsregelung von § 46 Abs. 1 der Gebührenverordnung (GebV) vom 13. März
2024 (Inkrafttreten: 1. Juli 2024) vorliegend zur Anwendung gelangende, per 31. Juli 2024 aufgeho-
bene Verordnung über die beim Vollzug des Umweltschutz- und Gewässerschutzrechtes zu erhe-
benden Gebühren [GebV AfU] vom 1. Mai 2002 findet Anwendung auf Amtshandlungen, die der
Kanton gestützt auf Vorschriften im Bereich des Umweltschutzes und des Gewässerschutzes vor-
nimmt (§ 1 Abs. 1 GebV AfU). Unabhängig von einem Baubewilligungsverfahren richtet sich die Ge-
bühr für die umweltrechtliche Behandlung von Gesuchen (inklusive Änderung, Erweiterung und Er-
neuerung von Bewilligungen und Genehmigungen) sowie den Erlass von Verfügungen betreffend
Abbau- oder Auffüllbewilligungen für Steine und Erden nach Ziffer 1 lit. a des Anhangs der GebV AfU
(vgl. § 1 Abs. 2 Satz 2 GebV AfU). Ziffer 1 lit. a Anhang der GebV AfU definiert folgende Ansätze:
"– 2 Rp. pro m3 Material,
zuzüglich 15 % pro Jahr ihrer Laufzeit, höchstens Fr. 40'000.–
– Minimalgebühr Fr. 1'000.–"
Nach dem klaren Wortlaut von § 2 Abs. 1 lit. b GebV AfU sowie Ziffer 1 lit. a Anhang der GebV AfU
fallen unter den Gebührentatbestand "Behandlung von Gesuchen" die Änderung, Erweiterung und
Erneuerung von Bewilligungen. Die nachträgliche Verlängerung einer Abbau- beziehungsweise Auf-
füllbewilligung lässt sich ohne Weiteres darunter subsumieren. Der Auffassung der Beschwerdefüh-
rerin, es bestehe diesbezüglich keine klare gesetzliche Grundlage (Replik, Seite 3, act. 174), kann
daher nicht gefolgt werden. Die Gebühr bemisst sich dabei vorliegend – nicht wie von der Beschwer-
deführerin vorgebracht (vgl. Replik, Seite 3, act. 174) – nach dem Aufwand, sondern nach den im
Anhang der GebV festgelegten festen Ansätzen (§ 4 Abs. 1 GebV in Verbindung mit Ziffer 1 lit. a An-
hang GebV AfU).
4.3
Die Gebührenberechnung der Abteilung für Umwelt BVU für die Bewilligungsverlängerung basiert auf
folgenden zwei Parametern: Restmenge respektive restliches Auffüllvolumen einerseits, Verlänge-
rungsdauer andererseits (vgl. Beschwerdeantwort der Abteilung für Umwelt, Seite 3, act. 159; Duplik
der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 2, act. 183). Die Beschwerdeführerin stellt dieses Vorgehen
nicht grundsätzlich infrage, geht jedoch von einem anderen Stichtag aus. Sie führt aus, wenn über-
haupt, sei nicht auf die Werte per Ende 2021, sondern auf jene per Ende 2022 abzustellen (vgl. Rep-
6 von 10

lik, Seite 3, act. 174). Die Abteilung für Umwelt BVU vertritt dagegen die Auffassung, für die Erhe-
bung der Gebühren sei die jeweils zum Zeitpunkt der Anfrage noch vorhandene Restmenge relevant.
Massgeblich sei somit das zum Zeitpunkt der Befliegung vom 9. September 2021 festgestellte restli-
che Auffüllvolumen von 589'556 m3 (Duplik der Abteilung für Umwelt BVU, Seiten 1 f., act. 183 f.).
Die kantonale Zustimmung für die Bewilligungsverlängerung umfasst den Zeitraum vom 1. Januar
2023 bis 31. Dezember 2030 (vgl. act. 145 f.). Folglich ist es inkonsistent, wenn zur Ermittlung des
restlichen Auffüllvolumens auf den Zeitpunkt der Befliegung, das heisst auf den 9. September 2021,
abgestellt wird. Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass für die Bestimmung des restlichen
Auffüllvolumens der 1. Januar 2023 – der Zeitpunkt, ab welchem die Bewilligungsverlängerung zum
Tragen kommt – massgeblich ist. Gemäss unbestritten gebliebener Eigendeklaration der Beschwer-
deführerin beträgt das restliche Auffüllvolumen per Ende 2022 482'912 m3 (Fragebogen-Auszug
2022, Seite 8 und 11, act. 170; Fragebogen-Auszug 2022, Seiten 8 und 11, Beilage 3, act. 173).
Nicht darin enthalten ist die Auffüllmenge von 195'000 m3 (vgl. Replik, Seite 3, act. 174), welche für
die Endgestaltung der Materialabbaustelle "E._____" zusätzlich bewilligt wurde (act. 138). Diesbe-
züglich hat die Abteilung für Baubewilligungen BVU mit kantonaler Zustimmung vom 4. Februar 2020
eine (Grund-)Gebühr pro m3 für die Materialauffüllung im Betrag von Fr. 3'900.– (195'000 m3 x 0,02;
vgl. Ziffer 1 lit. a 1. Lemma Anhang der GebV AfU) sowie eine Gebühr für die Dauer von einem Jahr
von Fr. 585.– ([195'000 m3 x 0,02] x [15/100]; vgl. Ziffer 1 lit. a 1. Lemma Anhang der GebV AfU) er-
hoben. Dabei wurde festgehalten, dass die zusätzliche Auffüllung innerhalb der Rekultivierungsfris-
ten, das heisst bis Ende 2022, vorzunehmen sei und gemäss Gesuchsformular maximal ein Jahr be-
trage (vgl. act. 138). Dementsprechend wurde die zusätzliche Auffüllmenge von 195'000 m3 abgabe-
rechtlich bislang insoweit erfasst, als für das zusätzliche Auffüllvolumen sowie die Restlaufzeit der
Abbau- beziehungsweise Auffüllbewilligung Nr. 4048.670-5 bis Ende 2022 eine Gebühr erhoben
wurde. Indessen ist nun vorgesehen, die Auffüllarbeiten samt Rekultivierung erst per Ende 2030 ab-
zuschliessen. Die zusätzliche Auffüllmenge für die Rekultivierung von 195'000 m3 ist demnach bei
der Gebührenberechnung für den Zeitraum vom 1. Januar 2023 bis 31. Dezember 2030 zu berück-
sichtigen.
Zusammenfassend ist somit für die die Bewilligungsverlängerung auf folgende Berechnungsgrundla-
gen abzustellen:
• Restliches Auffüllvolumen (samt Rekultivierung) von total 677'912 m3 (482'912 m3 + 195'000 m3);
• Verlängerungsdauer von acht Jahren (1. Januar 2023 bis 31. Dezember 2030).
Die Abteilung für Umwelt BVU macht alsdann einzig eine Gebühr für die verlängerte Laufzeit geltend.
Die (Grund-)Gebühr pro m3 für die Materialauffüllung sei dagegen bereits in den Jahren 2014 und
2019 (recte 2020) erhoben worden (vgl. Duplik der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 3, act. 183).
Demgemäss ist vorliegend ausschliesslich eine Gebühr für die verlängerte Laufzeit zu ermitteln;
diese beträgt pro Jahr 15 % der Gebühr für die restliche Auffüllmenge von total 677'912 m3 (vgl. Zif-
fer 1 lit. a 1. Lemma Anhang der GebV AfU). Die Gebühr für die Bewilligungsverlängerung beträgt
somit unter Einbezug einer Verlängerungsdauer von acht Jahren (bis Ende 2030) insgesamt
Fr. 16'269.90 ([677'912 m3 x 0,02] x [8 x 15/100]).
4.4
4.4.1
Die nach den vorstehenden Erwägungen ermittelte Gebühr von Fr. 16'269.90 liegt über der ursprün-
glich verfügten Gebühr von Fr. 14'400.– (act. 145), weshalb sich die Frage einer reformatio in peius
stellt. Gemäss § 48 Abs. 1 VRPG sind die Verwaltungsbehörden nicht an die Beschwerdebegehren
gebunden. Zum Nachteil der beschwerdeführenden Partei können sie aber den angefochtenen Ent-
scheid nur ändern, wenn dies in den Beschwerdebegehren verlangt wird, die Voraussetzungen des
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Widerrufs gegeben sind oder andere Vorschriften dies vorsehen. Die Betroffenen sind vorher anzu-
hören.
Die Beschwerdeführerin wurde mit Instruktionsschreiben vom 6. Juni 2023 ausdrücklich darauf auf-
merksam gemacht, dass die Abteilung für Umwelt BVU bezüglich der strittigen Gebühr eine Abände-
rung des Entscheids zu ihrem Nachteil beantrage und dies unter den Voraussetzungen von § 48
Abs. 1 VRPG zulässig sei (act. 167). Ihr wurde die Möglichkeit eingeräumt, sich im Rahmen des
zweiten Schriftenwechsels dazu zu äussern, was die Beschwerdeführerin mit Replik vom 26. Juni
2023 getan hat (vgl. Replik, Seiten 3 f., act. 174). Der Beschwerdeführerin wurde somit das rechtli-
che Gehör im Sinn von § 48 Abs. 1 Satz 3 VRPG gewährt.
4.4.2
Eine reformatio in peius ist in vorliegender Konstellation somit nur zulässig, sofern die Voraussetzun-
gen des Widerrufs erfüllt sind. Dies bedingt, dass das Interesse an der richtigen Rechtsanwendung
die Interessen der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes überwiegt (§ 37 Abs. 1 VRPG). Al-
lerdings geht das Interesse am Vertrauensschutz beziehungsweise der Rechtssicherheit demjenigen
an der richtigen Anwendung des objektiven Rechts allgemein dann vor, wenn die Verfügung in einem
Verfahren erging, in dem die sich gegenüberstehenden Interessen allseitig zu prüfen und gegenei-
nander abzuwägen waren. Diesfalls vermag nur ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse
einen Widerruf zu rechtfertigen. Vor diesem Hintergrund erweist sich das Interesse am Vertrauens-
schutz respektive an der Rechtssicherheit im Zusammenhang mit abgaberechtlichen Verfügungen
als grundsätzlich überwiegend. Davon ist nur abzuweichen, sofern die ursprüngliche Gebührenbe-
rechnung auf einem offensichtlichen Fehler beruht, der für die gebührenpflichtige Person ohne Wei-
teres erkennbar war (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_656/2020 vom 4. August 2021 E. 4.3).
Hinsichtlich der mit kantonaler Zustimmung der Abteilung für Umwelt BVU vom 22. Dezember 2022
ursprünglich verfügten Gebühr in der Höhe von Fr. 14'400.– war für die Beschwerdeführerin nicht of-
fensichtlich, dass diese inkorrekt sein könnte, zumal die Gebührenberechnung nicht näher dargelegt
wurde (vgl. act. 145). Insbesondere war für die Beschwerdeführerin nicht leicht erkennbar, dass die
zusätzlich bewilligte Auffüllmenge für die Rekultivierung von 195'000 m3 bei der Ermittlung der Ge-
bühr hätte mitberücksichtigt werden müssen. Zwar besteht mit Ziffer 1 lit. a Anhang der GebV AfU für
die Erhebung einer Gebühr zur Bewilligungsverlängerung eine klare gesetzliche Grundlage (vgl. vor-
stehend Erwägung 4.2). Im Einzelnen hängt die Gebührenbemessung jedoch von Elementen ab, die
im Rahmen der Rechtsanwendung näher zu definieren sind. Die Abteilung für Umwelt BVU hat denn
auch im Lauf des Verfahrens ihre Gebührenberechnung mehrfach angepasst, indem sie auf ver-
schiedene Restauffüllmengen abstellte (vgl. act. 145; Beschwerdeantwort der Abteilung für Umwelt
BVU, Seite 3, act. 159; Duplik der Abteilung für Umwelt BVU, Seite 2, act. 183). Eine nachträgliche
Abänderung der Gebührenberechnung zum Nachteil der Beschwerdeführerin fällt daher ausser Be-
tracht; das Interesse am Vertrauensschutz überwiegt vorliegend jenes an der richtigen Rechtsan-
wendung. An der ursprünglich verfügten Gebührenhöhe von Fr. 14'400.– ist somit festzuhalten.
4.5
Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, jedenfalls sei eine allfällige Gebühr auf die invol-
vierten Parteien (Gemeinde S._____, Kanton und Beschwerdeführerin) aufzuteilen (vgl. Ziffer 1.3 der
Beschwerdeanträge, act. 151; Beschwerde, Seite 4, act. 149). Auf welche rechtliche Grundlage sie
sich dabei stützt, legt sie jedoch nicht dar; eine solche ist auch nicht ersichtlich. Namentlich besteht
in der GebV AfU keine gesetzliche Grundlage, um die Gebühren für die Bewilligungsverlängerung
auf die im Verfahren involvierten Parteien aufzuteilen. § 6 GebV AfU sieht einzig vor, dass eine Ge-
bühr ausnahmsweise angemessen reduziert werden kann, wenn sie in einem offensichtlichen Miss-
verhältnis zur Bedeutung der Amtshandlung steht. Inwiefern dies vorliegend der Fall sein soll, wird
von der Beschwerdeführerin nicht näher ausgeführt (vgl. Beschwerde, Seite 4, act. 149; Replik,
Seite 3, act. 174). Ein offensichtliches Missverhältnis ist aber ohnehin zu verneinen, da die festen
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Ansätze für die Bewilligungsverlängerung gemäss Ziffer 1 lit. a Anhang der GebV AfU massgeblich
mit dem jeweiligen wirtschaftlichen Nutzen der gebührenpflichtigen Person korrelieren. Demgemäss
ist es zulässig, dass bei der Gebührenfestsetzung innerhalb eines gewissen Rahmens der wirtschaft-
lichen Situation der pflichtigen Person und deren Interesse am abzugeltenden Akt Rechnung getra-
gen wird. Dem Gemeinwesen ist es sodann nicht verwehrt, mit den Gebühren für bedeutende Ge-
schäfte den Ausfall in weniger bedeutsamen Fällen auszugleichen (BGE 146 IV 196 E. 2.2.1; 139 III
334 E. 3.2.4, 130 III 225 E. 2.3). Die gewährte Fristverlängerung von acht Jahren ist für die Be-
schwerdeführerin zweifelsohne von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung, indem ihr ein erhebliches
Zeitfenster eingeräumt wird, um ihrer Pflicht zur Wiederherstellung der Abbaustelle "E._____" ord-
nungsgemäss nachkommen zu können. Die von der Vorinstanz erhobene Gebühr von Fr. 14'400.–
steht folglich in keinem offensichtlichen Missverhältnis zur Bedeutung der Bewilligungsverlängerung
bis Ende 2030, weshalb eine angemessene Reduktion im Sinn von § 6 GebV AfU nicht angezeigt ist.
Das sinngemässe Beschwerdebegehren um Aufhebung beziehungsweise angemessene Reduktion
der von der Abteilung für Umwelt BVU ursprünglich verfügten Gebühr in der Höhe von Fr. 14'400.–
(vgl. Ziffer 1.3 der Beschwerdeanträge, act. 151; Replik, Seite 4, act. 174) ist nach dem Gesagten
abzuweisen.
5. Zusammenfassung und Kostenverlegung
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterlie-
gens und Obsiegens auf die Parteien verlegt (§ 31 Abs. 2 Satz 1 VRPG). Verfahrenskosten werden
den Behörden nur auferlegt, wenn sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich
entschieden haben (§ 31 Abs. 2 Satz 2 VRPG).
Die Beschwerdeführerin dringt mit ihren Begehren teilweise durch. So wurde ihrem Antrag, die ver-
längerte Abbaubewilligung vorzeitig zu nutzen, mit Zwischenentscheid vom 6. Juni 2023 entspro-
chen. Sie obsiegt weiter vollständig bezüglich der vom Gemeinderat angeordneten Konventional-
strafe sowie Sicherheitsleistung (Dispositivziffern 4 und 5 Gemeinderatsbeschluss vom 23. Januar
2023). Hinsichtlich der von der Abteilung für Umwelt BVU geltend gemachten Gebühr für die Verlän-
gerung der Abbau- beziehungsweise Auffüllbewilligung Nr. 4048.670-5 vom 27. Januar 2014 unter-
liegt die Beschwerdeführerin dagegen vollständig, da an der ursprünglich verfügten Gebührenhöhe
von Fr. 14'400.– gemäss kantonaler Zustimmung vom 22. Dezember 2022 festzuhalten ist. Mit ihrer
Rüge betreffend den von der Abteilung für Umwelt BVU angeordneten Berichterstattungs-Rhythmus
unterliegt die Beschwerdeführerin ebenso. Insgesamt resultiert somit eine teilweise Beschwerdegut-
heissung. Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens und unter Würdigung der Bedeutung der
gestellten Anträge rechtfertigt es sich demnach, die Beschwerdeführerin als zu 1/ obsiegend und zu
2
1/ als unterliegend zu bezeichnen. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, samt jener des am
2
6. Juni 2023 ergangenen Zwischenentscheids, sind ihr entsprechend zu 1/ aufzuerlegen. Die restli-
2
chen 1/ der Verfahrenskosten werden auf die Staatskasse genommen, da der unterliegenden Ein-
2
wohnergemeinde weder schwerwiegende Verfahrensfehler noch Willkür vorzuwerfen sind. Parteikos-
ten sind keine zu ersetzen.
Beschluss
1.
In teilweiser Gutheissung der Beschwerde werden die Dispositivziffern 4 und 5 des Gemeinderatsbe-
schlusses vom 23. Januar 2023 aufgehoben.
2.
Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.
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3.
Die Verfahrenskosten, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 2'000.– sowie den Kanzleigebüh-
ren und den Auslagen von Fr. 503.20, insgesamt Fr. 2'503.20, werden der Beschwerdeführerin
A._____ zu 1/ , das heisst mit Fr. 1'251.60, auferlegt. Im Übrigen werden die Kosten des Beschwer-
2
deverfahrens auf die Staatskasse genommen.
Unter Berücksichtigung des geleisteten Kostenvorschusses von Fr. 2'000.– werden der Beschwerde-
führerin A._____ somit Fr. 748.40 aus der Staatskasse zurückerstattet.
4.
Es werden keine Parteientschädigungen ausgerichtet.
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