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73 Anfechtbarer Entscheid; Akteneinsichtsrecht Ein Entscheid ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung und BezeichDie Nachbarin und der Nachbar dürfen die Akten eines Baubewilli

Aargau Verwaltungsbehörden 12.03.2018 AGVE 2018 73
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AGVE 2018 - Band 73
2018
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
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73
Anfechtbarer Entscheid; Akteneinsichtsrecht
-
Ein Entscheid ist trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung und Bezeich-
nung anfechtbar, wenn die Behörde darin Rechte oder Pflichten
einer Partei verbindlich regelt (Erw. 1).
-
Die Nachbarin und der Nachbar dürfen die Akten eines Baubewilli-
gungsverfahrens auch noch nach rechtskräftiger Erledigung einse-
hen, um die Einhaltung der Baubewilligung überprüfen zu können.
Das IDAG ist hier nicht anwendbar, da das spezifische Interesse
(parteiliche Verfahrensrechte), und nicht das Öffentlichkeitsprinzip,
das Akteneinsichtsrecht legitimiert (Erw. 2 und 3).
Aus dem Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom
12. März 2018 (EBVU 18.31).
Aus den Erwägungen
1. Ausgangslage
In seinem Schreiben vom 14. November 2017 gab der Gemein-
derat im Wesentlichen die auf der Homepage der Beauftragten für
Öffentlichkeit und Datenschutz publizierte Antwort zur Frage, ob
man in Akten eines fremden, rechtskräftig erledigten Baube-
willigungsverfahrens Einsicht nehmen könne, wie folgt wieder
(www.ag.ch/idag > Häufige Fragen > Kann ich in Akten eines frem-
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den, rechtskräftig erledigten Baubewilligungsverfahrens Einsicht
nehmen?):
Mit Mail vom 31. Oktober 2017 ersuchen Sie den Gemein-
derat um Einsicht in die bewilligten, rechtskräftigen Bauakten resp.
Planunterlagen des Neubauprojekts von B. Wir haben Ihr Gesuch um
Akteneinsicht geprüft und auf seine Rechtmässigkeit gemäss IDAG
(Gesetz über die Information der Öffentlichkeit, den Datenschutz und
das Archivwesen) überprüft. Gestützt auf die Ausführungen des
IDAG ist im Zusammenhang mit ihrem Gesuch um Akteneinsicht in
ein fremdes, rechtskräftig erledigtes Baubewilligungsverfahren
Folgendes festgehalten:
'Baubewilligungsakten enthalten Personendaten, welche in der
Regel nicht anonymisierbar sind, da die um Einsicht ersuchende
Person ohnehin weiss oder ohne besondere Schwierigkeiten
herausfinden kann, um wen es sich beim Inhaber der Baubewilligung
handelt. Eine Einsichtnahme allein gestützt auf das Öffentlichkeits-
prinzip ist daher in der Regel nur dann möglich, wenn die betroffene
Person darin einwilligt, da keine gesetzliche Pflicht zu Einsichts-
gewährung besteht, die Einsichtnahme nicht für die Aufgaben-
erfüllung notwendig ist und infolge Rechtskraft der Baubewilligung
die Einsicht auch nicht zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen
notwendig ist.
Hingegen ist ein Einsichtsrecht gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV
möglich, sofern die um Einsicht ersuchende Person ein schützens-
wertes Interesse glaubhaft macht. Dieses kann sich aus der
Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht (z.B. persönliche
Freiheit) oder durch eine besondere Sachnähe ergeben. Das
Einsichtsrecht gestützt auf Art. 29 Abs. 2 BV findet seine Grenzen an
überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen. Daher ist vor
dem Entscheid über die Einsichtsgewährung immer eine Interes-
senabwägung vorzunehmen (BGE 129 1 249, 122 I 161, 110 Ia 85;
1P.240/2002, VPB 1991 55 I 3).
Oft wird ein Einsichtsgesuch damit begründet, die gesuch-
stellende Person vermute einen Verstoss gegen Bauauflagen o.ä.
Diese Begründung ist zu wenig spezifisch und reicht daher nicht aus.
Damit die Behörde die Interessenabwägung pflichtgemäss durchfüh-
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ren kann, muss der Antragsteller genauer darlegen, weshalb die in
den Baubewilligungsakten enthaltenen Akten für ihn von besonde-
rem Interesse sind, welche Verstösse er vermutet und er muss diese
Vermutung begründen. Erst wenn die Behörde abschätzen kann, wie
schwerwiegend die vermuteten Verstösse und die daraus resultieren-
den Konsequenzen wären, kann sie über den Bestand eines Ein-
sichtsrechts entscheiden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Kon-
trolle der Einhaltung der Auflagen den Behörden und nicht den Pri-
vaten obliegt. Wird beispielsweise bei einer bereits länger bestehen-
den Baute ein geringfügiger Verstoss gegen eine Bauauflage ver-
mutet, wiegt das Interesse an der Wahrung der Privatsphäre
regelmässig schwerer als das Interesse an der Akteneinsicht. Kommt
dagegen ein Verstoss gegen Auflagen zum Immissionsschutz in
Frage, kann das private Interesse an der Einsichtnahme zur Vorbe-
reitung eines Verfahrens schwerer zu gewichten sein als das
Geheimhaltungsinteresse des Baubewilligungsnehmers.'
Ohne die Einwilligung der betroffenen Bauherrschaft B. sehen
wir daher keine Möglichkeit, Ihnen in fremde, rechtskräftige Bauge-
suchsakten Einsicht zu gewähren. Bitte teilen Sie uns mit, sofern wir
die Bauherrschaft um deren Einverständnis anfragen sollen.
Der Gemeinderat verwies sodann ... auf die im Schreiben vom
14. November 2017 formulierten Ausführungen. Weiter hielt er fest,
er sehe keine Veranlassung, darauf zurückzukommen, und er halte an
der Beantwortung vom 14. November 2017 fest. Weder das Schrei-
ben vom 14. November 2017 noch jenes vom 8. Dezember 2017
wurden den Beschwerdeführenden mit Rechtsmittelbelehrung eröff-
net.
Verfügungen respektive Entscheide sind als solche zu bezeich-
nen und mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen (vgl. § 26
Abs. 1 und 4 VRPG). Das in Frage stehende Schreiben des
Gemeinderats vom 8. Dezember 2017 war zwar weder als Verfügung
bezeichnet noch enthielt es eine Rechtsmittelbelehrung. Gemäss
anerkannter bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt aber was folgt
(BGE 129 II 125 ff.):
Auch der Empfänger einer nicht als solchen bezeichneten
Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung kann diese nicht einfach
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ignorieren; er ist vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen
Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich innert nützlicher Frist nach
den in Frage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, wenn er den
Verfügungscharakter erkennen kann und sie nicht gegen sich gelten
lassen will (...). Gemäss einem aus dem Prinzip von Treu und
Glauben fliessenden (...) Grundsatz des öffentlichen Prozessrechts
darf den Parteien aus einer fehlerhaften behördlichen Rechts-
mittelbelehrung zwar kein Nachteil erwachsen. Wer aber die
Unrichtigkeit der Rechtsmittelbelehrung erkannte oder bei
zumutbarer Sorgfalt hätte erkennen müssen, kann sich nicht auf den
genannten Grundsatz berufen. Rechtsuchende geniessen keinen
Vertrauensschutz, wenn sie bzw. ihr Rechtsvertreter den Mangel
allein schon durch Konsultierung der massgeblichen Verfahrens-
bestimmung hätten erkennen können. Allerdings vermag nur eine
grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres
Anwaltes eine falsche Rechtsmittelbelehrung aufzuwiegen ...
Sinngemäss das Gleiche muss gelten, wenn umstritten ist, ob der
Verfügungscharakter eines Schreibens erkennbar war.
Aufgrund des Dargelegten gilt es als erstellt, dass es sich beim
Schreiben des Gemeinderats vom 8. Dezember 2017 um eine Verfü-
gung handelt, dies obwohl das strittige Dokument zwar nicht alle
Formmerkmale einer Verfügung enthält, aber die geforderten Struk-
turmerkmale erfüllt (Anordnung einer Behörde, Regelung eines
spezifischen, einseitigen, verbindlichen Rechtsverhältnisses: Vernei-
nung der Akteneinsicht; vgl. PIERRE TSCHANNEN / ULRICH
ZIMMERLI / MARKUS MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht,
4. Auflage, Bern 2014, § 28 N 17 sowie § 29 N 3).
2. Zuständigkeit und Befugnis zur Beschwerdeführung
Der Gemeinderat begründet seine Abweisung im Wesentlichen
damit, dass die Voraussetzungen des IDAG nicht gegeben seien. Es
trifft mit Blick auf die im Schreiben vom 14. November 2017
wiedergegebene Meinung der Beauftragten für Öffentlichkeit und
Datenschutz zu, dass eine Herausgabe gestützt auf die Bestimmung
des IDAG nicht möglich ist. Der Gemeinderat hat aber Folgendes
ausser Acht gelassen:
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Gemäss § 2 Abs. 2bis IDAG finden die Bestimmungen des
IDAG auf hängige Verfahren der Zivil-, Straf- und Verwaltungs-
rechtspflege keine Anwendung. Der Geltungsbereich des IDAG
erstreckt sich damit auf hängige erstinstanzliche Verfahren vor
Verwaltungsbehörden (§ 2 Abs. 2bis IDAG).
Parteiliche Verfahrens-
rechte
gemäss Verfassung und den speziellen Normen des VRPG ge-
hen aber nicht nur der Bestimmung von § 7 lit. b IDAG vor, welche
das Zugangsrecht zu Dokumenten hängiger Verfahren gestützt auf
das Öffentlichkeitsprinzip ausschliesst (so in: Botschaft des Regie-
rungsrats des Kantons Aargau zum VRPG 07.27 vom 14. Februar
2017, S. 33). Sie bilden auch die geeignete Rechts- respektive for-
melle Gesetzesgrundlage zur Datenbearbeitung etwa gemäss § 8
Abs. 1 bzw. § 14 Abs. 1 und § 15 Abs. 1 IDAG (vgl. zum Ganzen:
VGE III/103 vom 21. Oktober 2013, S. 20). Zwar unterliegt auch das
allgemeine Informationszugangsrecht Einschränkungen, wenn über-
wiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Aus-
schlaggebend ist, dass sowohl im Anwendungsbereich des VRPG
wie auch des IDAG eine Interessenabwägung vorzunehmen ist. Beim
individualrechtlichen Akteneinsichtsrecht stehen schutzwürdige eige-
ne Interessen ... den Geheimhaltungsinteressen entgegen, wohinge-
gen im IDAG der voraussetzungslose im Öffentlichkeitsprinzip wur-
zelnde Transparenzanspruch den Geheimhaltungsinteressen gegen-
übersteht (§ 1 Abs. 1 lit. a IDAG; vgl. auch ALAIN GRIFFEL, in:
Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,
3. Auflage, Zürich / Basel / Genf 2014, zu § 9 N 4). Daraus folgend
ist ein Akteneinsichtsrecht gestützt auf das IDAG zu verweigern, da
es sich bei den Baugesuchsakten um nicht anonymisierbare Perso-
nendaten handelt (vgl. GRIFFEL, a.a.O., zu § 9 N 4).
Im vorliegenden Fall geht es den Beschwerdeführern aber wei-
testgehend um die Durchsetzung von baurechtlichen Bestimmungen,
wollen sie doch erreichen, dass das Bauvorhaben nicht so nah an ihre
Grenze gestellt wird. Unbeachtlich ist, dass sie die Baubewilligung
nicht mehr anfechten können und ihnen - wenn überhaupt - nur noch
der zivilrechtliche Rechtsweg offensteht. Immerhin steht es ihnen
nämlich weiterhin offen, die Einhaltung der bewilligten Baute zu
kontrollieren. Vor diesem Hintergrund geht es darum, den Bauvor-
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schriften Nachachtung zu verschaffen. Es handelt sich damit im wei-
testen Sinn um ein zukünftiges, hängiges baurechtliches Verfahren.
Vorliegend geht es damit um die Verfolgung, die Wahrung und die
Verteidigung eigener Interessen der Beschwerdeführenden, weshalb
sich das Verfahren nach dem Verwaltungsrechtspflegegesetz richtet
(vgl. GRIFFEL, a.a.O., zu § 8 N 23). Für die Anwendung des VRPG -
und damit für den Ausschluss des IDAG - spricht auch, dass unter an
anderer Stelle noch näher zu bezeichnenden Voraussetzungen von
Verfassungs wegen parteiliche Verfahrensrechte die Akteneinsicht in
abgeschlossene Verfahren gestatten (Erw. 3.2 nachfolgend).
Das BVU, welches Beschwerden gegen Entscheide der Ge-
meinderäte beurteilt, die in Anwendung der Baugesetzgebung (ein-
schliesslich der Gemeindebauvorschriften) ergangen sind, ist damit
zuständig zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde (§ 13 Abs. 1
lit. a Ziff. 1 DelV, § 61 Abs. 1 BauV; § 50 VRPG sowie § 4 Abs. 1
BauG).
Die Beschwerdeführenden sind Adressaten des angefochtenen
Entscheids und demnach zur Beschwerdeführung ohne weiteres be-
fugt (§ 42 VRPG). Auf die im Übrigen form- und fristgerecht einge-
reichte Beschwerde ist daher einzutreten.
3. Akteneinsicht
3.1
Der Gemeinderat lehnt die Einsicht in die Baugesuchsunterla-
gen in der Hauptsache mit der Begründung ab, die Beigeladenen hät-
ten der Einsicht in die Baugesuchsunterlagen nicht zugestimmt; eine
Interessenabwägung fehlt. Die Beschwerdeführerenden vertreten die
Ansicht, dass sie als unmittelbar angrenzende Nachbarn ein Recht
auf Akteneinsicht hätten. Sie begründen ihr Gesuch zwar im
vorliegenden Beschwerdeverfahren nicht näher. Jedoch stellt das
Bundesgericht keine hohen Anforderungen an die Begründung für
die Akteneinsicht. Es genügt, wenn der Betreffende die Unterlagen
zur Abklärung von Prozesschancen benötigt (BGE 129 I 249, E. 3).
Bezogen auf den vorliegenden Fall gilt was folgt: Aufgrund der Un-
terlagen und Aussagen ... ist erkennbar, dass die Beschwerdeführen-
den die Baugesuchsunterlagen zur Wahrung ihrer Rechte benötigen.
In Kenntnis der strittigen Unterlagen wird ihnen die Einleitung
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weiterer prozessualer Schritte erleichtert, namentlich die Verfolgung
eines zivilrechtlichen Verfahrens oder um allenfalls zu kontrollieren,
ob sich die Beigeladenen an die Baubewilligung halten. Folgerichtig
genügen diese Angaben für den Nachweis eines schutzwürdigen Inte-
resses, zumal bei einem abgeschlossenen rechtskräftigen Baubewilli-
gungsverfahren die Glaubhaftmachung eines schutzwürdigen priva-
ten Interesses für die Akteneinsicht genügt (GRIFFEL, a.a.O., zu § 8
N 25).
3.2
Auf Verfassungsebene ergibt sich das Akteneinsichtsrecht der
Verfahrensparteien aus Art. 29 Abs. 2 BV. Der Anspruch soll garan-
tieren, dass die von einem staatlichen Verfahren Betroffenen die Ent-
scheidgrundlagen der Behörde kennen (vgl. JÖRG PAUL MÜLLER /
MARKUS SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage, Bern
2008, S. 871). Das Recht auf Akteneinsicht setzt voraus, dass über-
haupt Akten vorhanden sind, die eingesehen werden können, d.h. es
begründet auch eine Aktenerstellungs- bzw. Aktenführungspflicht
(vgl. BGE 138 V 218, E. 8; 130 II 473, E. 4.1; 124 V 372, E. 3b;
115 Ia 97, E. 4; AGVE 2001, S. 372; 2000, S. 343 f.; je mit Hinwei-
sen). Sämtliche Verfahrenselemente, wie Sachverhalt, Beweiserhe-
bungen und Protokolle sind durch Aktenführung ausreichend zu
dokumentieren (AGVE 2001, S. 372; 2000, S. 344; je mit Hinwei-
sen; vgl. zur Aktenerstellungspflicht auch MÜLLER / SCHEFER,
a.a.O., S. 877; BERNHARD WALDMANN / MAGNUS OESCHGER, in:
Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren,
Zürich 2009, Art. 26 N 34 ff.).
Der Umfang des Anspruchs auf Akteneinsicht bemisst sich pri-
mär nach kantonalem Recht, subsidiär nach den aus Art. 29 Abs. 2
BV abgeleiteten Mindestgarantien. Im Kanton Aargau regeln § 22
KV und § 22 VRPG das Akteneinsichtsrecht für das Verwaltungsver-
fahren. Gemäss diesen Bestimmungen hat diejenige Person, welche
von einer Verfügung oder einem Entscheid betroffen ist, das Recht,
in die
Verfahrensakten
Einsicht zu nehmen. Nicht zu den Verfahrens-
akten gehören Notizen, Entwürfe, Referate und dergleichen, wenn sie
nur dem internen Gebrauch dienen. Die Akteneinsicht bezieht sich
auf alle für den Entscheid wesentlichen Akten, d.h. auf alle jene Ak-
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ten, welche die Grundlage einer Entscheidung bilden (vgl. u.a.
BGE 121 I 225 E. 2a, mit weiteren Hinweisen). Die Einsicht in ein
Aktenstück kann zur Wahrung wichtiger öffentlicher oder schutz-
würdiger privater Interessen verweigert werden (§ 22 Abs. 2 VRPG).
Grundsätzlich garantieren die genannten Bestimmungen den
Beteiligten eines spezifischen Verfahrens vor einer Verwaltungs- und
Gerichtsbehörde ein Recht auf Akteneinsicht während des Verfah-
rens. Vor und namentlich auch nach dem Verfahren hat der Be-
troffene ein spezifisches Interesse an der Einsicht glaubhaft zu ma-
chen. Ein solches Interesse ergibt sich aus der Betroffenheit in einem
spezifischen Grundrecht. Es besteht häufig auch darin, dass ein in
Aussicht genommenes Verfahren, so etwa zur Durchsetzung von
Schadenersatzansprüchen, nur sinnvoll eingeleitet werden kann,
wenn der Betroffene Kenntnis von den entsprechenden Akten hat
(vgl. MÜLLER / SCHEFER, a.a.O., S. 873; mit Hinweis auf BGE 130
III 42).
Der Anspruch auf Akteneinsicht besteht gegenüber jener Be-
hörde, welcher die Datenherrschaft über die fraglichen Dokumente
zukommt (BGer 1A.253/2005, E. 3.6.3). Weiter garantiert der ver-
fassungsrechtliche Anspruch, die Akten am Sitz der betreffenden Be-
hörde einzusehen, Notizen anzufertigen und gegen Gebühr Kopien
der Akten selber auf dem Kopiergerät der Verwaltung herzustellen,
wenn dies keinen unverhältnismässigen Aufwand für die Verwaltung
erfordert (MÜLLER / SCHEFER, a.a.O., S. 879, mit Hinweis auf
BGE 122 I 109; 126 I 7, E. 2b; AGVE 1995, S. 364, mit Hinweisen).
3.3
Die Akteneinsicht kann - wie bereits dargelegt - zur Wahrung
wichtiger öffentlicher oder schutzwürdiger privater Interessen
verweigert werden. Als wichtige öffentliche Interessen stehen etwa
Anliegen der Landesverteidigung oder der Staatssicherheit sowie der
Schutz der Polizeigüter (Leib und Leben, Gesundheit) im Vorder-
grund (ADRIAN MAUERHOFER, Die verschiedenen Facetten des
rechtlichen Gehörs, in: Kantonale Planungsgruppe Bern-Bulletin,
Nr. 1/2015, S. 30). Nachdem im vorliegenden Fall den öffentlichen
Interessen keine Bedeutung zukommt, erübrigen sich weitere
Ausführungen. Massgebend sind vorliegend die privaten Interessen
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der Beigeladenen. Es handelt sich dabei namentlich um Persönlich-
keitsrechte, welche die körperliche und geistige Integrität, die Ge-
heim- und Privatsphäre sowie die Ehre schützen und damit eine Ein-
schränkung des Akteneinsichtsrechts rechtfertigen können. Es stehen
dabei vor allem die Bekanntgabe von Personendaten Dritter im Vor-
dergrund (WALDMANN / OESCHGER, a.a.O., zu Art. 27 N 28 f.).
Im Weiteren muss zwischen den Einsichtsinteressen der Be-
schwerdeführenden und den entgegenstehenden privaten (Geheim-
haltungs-)Interessen der Beigeladenen abgewogen werden, wobei
unbeachtlich ist, ob sich die Beigeladenen am Verfahren beteiligt ha-
ben oder nicht. Dabei ist zu berücksichtigen, dass Geheimverfahren
den elementarsten Grundsätzen eines Rechtsstaats widersprechen,
weshalb bei der Verweigerung der Akteneinsicht Zurückhaltung
geboten ist. Das heisst, nur ... wesentliche, besonders schützens-
werte private Interessen, die das grundsätzlich ebenfalls wesentliche
Interesse an der Akteneinsicht überwiegen, können im Einzelfall das
Akteinsichtsrecht einschränken (WALDMANN / OESCHGER, a.a.O., zu
Art. 27 N 17). Als weitere die Geheimhaltung erfordernde private
Interessen gelten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse von Gegenpar-
teien und Dritten (vgl. WALDMANN / OESCHGER, a.a.O., zu Art. 27
N 37). Als solche Geheimnisse werden alle auf ein Unternehmen
bezogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge verstanden, die nicht
offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugäng-
lich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berech-
tigtes Interesse hat. Betriebsgeheimnisse umfassen im Wesentlichen
technisches Wissen, wohingegen sich Geschäftsgeheimnisse in der
Regel auf kaufmännisches Wissen beziehen. Darunter zählen etwa
Umsätze, Ertragslagen, Geschäftsbücher, Kundenlisten, Bezugs-
quellen, Konditionen, Markstrategien, Unterlagen zur Kreditwürdig-
keit, Kalkulationsunterlagen, Patentanmeldungen und sonstige Ent-
wicklungs- und Forschungsprojekte, durch welche die wirtschaft-
lichen Verhältnisse eines Betriebs massgeblich bestimmt werden
können (MAUERHOFER, a.a.O., S. 31).
3.4
Bezogen auf den vorliegenden Fall ist die Sachlage ziemlich
eindeutig und klar. Die schutzwürdigen Interessen der Beschwerde-
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führenden, die darin bestehen, nur in Kenntnis der strittigen Bauge-
suchsunterlagen ihre Rechte in weiteren Verfahren optimal wahrzu-
nehmen, überwiegen die nicht spezifizierten privaten Geheimhal-
tungsinteressen der Beigeladenen. Die Beschwerdeführenden als
unmittelbar angrenzende Nachbarn kennen die Beigeladenen. Vor
diesem Hintergrund existieren faktisch keine schützenswerten Privat-
interessen. Folglich hat der Gemeinderat die Einsicht in die strittigen
Baugesuchsunterlagen zu Unrecht verweigert.