ag_gerichte · AGVE 2017 28 · 2017-02-03 · de

28 Kulturgesetz; Verbandsbeschwerderecht bei UnterschutzstellungenDie Bestimmungen des Baugesetzes zum ideellen Verbandsbeschwerderecht gelangen auch im Beschwerdeverfahren gegen Unterschutzstellungsentscheide nach Kulturgesetz zur Anwendung.

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.02.2017 AGVE 2017 28

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2017
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
153
[...]
28
Kulturgesetz; Verbandsbeschwerderecht bei Unterschutzstellungen
Die Bestimmungen des Baugesetzes zum ideellen Verbandsbeschwerde-
recht gelangen auch im Beschwerdeverfahren gegen Unterschutzstel-
lungsentscheide nach Kulturgesetz zur Anwendung.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 22. Februar
2017, i.S. Aargauer Heimatschutz gegen Erbengemeinschaft B. und Regie-
rungsrat (WBE.2016.350)
Aus den Erwägungen
3.
3.1.
Verbände und andere juristische Personen des Privatrechts sind
nach den allgemeinen Regeln beschwerdebefugt, soweit sie Adressa-
ten oder Drittbetroffene einer angefochtenen Verfügung oder eines
Entscheids sind (U
LRICH
H
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/G
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MANN
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich/ St. Gallen
2010, Rz. 1786). Verschiedenen ideellen Verbänden wird indes ein
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Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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Beschwerderecht zuerkannt, obwohl sie weder in ihren eigenen
Interessen als Verband noch in den Interessen ihrer Mitglieder betrof-
fen sind. Die Notwendigkeit der ideellen Verbandsbeschwerde folgt
aus der Bedeutung öffentlicher Interessen, deren Wahrung mangels
engagierter Vertretung durch die Behörden oder aus prozessrechtlich
begründeten Konstellationen ohne die Zulässigkeit der ideellen Ver-
bandsbeschwerde ungenügend wäre (M
ICHAEL
M
ERKER
, Rechtsmit-
tel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Ge-
setz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38-72
[a]VPRG, Zürich 1998, § 38 N 219). Das ideelle Verbandsbeschwer-
derecht ist dabei in einem gewissen Sinn eine Privatisierung der
Wahrung öffentlicher Interessen (M
ERKER
, a.a.O., § 38 N 220).
Nach § 42 Abs. 1 lit. b VPRG ist zur Beschwerde jede
Organisation befugt, die durch Bundesrecht oder kantonales Recht
zur Beschwerde ermächtigt ist. Die gesetzliche Grundlage des ideel-
len Verbandsbeschwerderechts in der aargauischen Verwaltungs-
rechtspflege ergibt sich demnach aus § 42 Abs. 1 lit. b VPRG i.V.m.
einer spezialgesetzlichen Ermächtigung.
3.2.
3.2.1.
Im Bundesrecht steht Organisationen, die sich der Denkmal-
pflege widmen, das Beschwerderecht gegen Verfügungen der kanto-
nalen Behörden oder der Bundesbehörden zu, wenn sie
gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle Zwecke verfolgen
(Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG). Eine Beschwerde ist unter dem NHG ge-
genüber Verfügungen vorgesehen, die "in Erfüllung einer Bundesauf-
gabe" gemäss Art. 2 NHG ergangen sind (BGE 123 II 5, Erw. 2c;
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M.
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ELLER
, in: P
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ARL
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UDWIG
F
AHRLÄNDER
[Hrsg.], Kommentar NHG,
Zürich 1997, Art. 12 N 4). Zwar ist nicht erforderlich, dass ein vom
Bund nach Art. 5 NHG inventarisiertes Schutzobjekt betroffen ist.
Indessen muss der Streitgegenstand eine Rechtsmaterie betreffen, die
in die Zuständigkeit des Bundes fällt und bundesrechtlich geregelt ist
(BGE 139 II 271, Erw. 9.3 f.).
Im vorliegenden Fall war vor den Vorinstanzen die Unterschutz-
stellung eines Objekts von kantonaler Bedeutung streitig. Die Erhal-
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tung von Baudenkmälern mit kantonaler Bedeutung stellt weder eine
Bundesaufgabe dar, noch weist die Unterschutzstellung einen Bezug
zu bundesrechtlich geregelten Aufgaben auf. Daher ist aus dem Bun-
desrecht keine Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers abzu-
leiten. Die Beschwerdebefugnis im Rahmen eines Unterschutzstel-
lungsverfahrens gemäss Kulturgesetz bestimmt sich somit vorliegend
ausschliesslich nach kantonalem Recht.
3.2.2.
Im kantonalen Recht wurden Verbände und Vereine, die sich -
wie der Beschwerdeführer - gemäss ihren Statuten für den Schutz
von Natur und Landschaft einsetzten, bereits vor Erlass des aVRPG
wie auch nach dessen Inkrafttreten gewohnheitsrechtlich zur Erhe-
bung von Rechtsmitteln im Verwaltungs- und Verwaltungsjustizver-
fahren zugelassen (vgl. zum Ganzen AGVE 1988, S. 409; M
ERKER
,
a.a.O., § 38 N 227 mit Hinweisen). Am 1. Januar 1976 ist das Denk-
malschutzdekret (aufgehoben) in Kraft getreten. Gemäss § 5 DSD
konnten u.a. private Organisationen, die sich statutengemäss der
Denkmalpflege widmen, der kantonalen Kommission für Denkmal-
pflege eine Unterschutzstellung eines Denkmals beantragen. Im Ur-
teil vom 14. Mai 1993 erkannte das Verwaltungsgericht, dass die
Bestimmungen des Denkmalschutzdekrets in den §§ 5 und 6 DSD
kein Verbandsbeschwerderecht begründen. Im Gegenteil: Private Or-
ganisationen werden durch das Dekret vom Beschwerderecht (sogar)
vom früheren gewohnheitsrechtlichen Beschwerderecht ausgeschlos-
sen (AGVE 1993, S. 404 ff.).
Mit Inkrafttreten des Baugesetzes am 1. April 1994 wurde die
Beschwerdebefugnis gesamtkantonaler Organisationen im kantona-
len Recht erstmals positiv umschrieben. Gemäss § 4 Abs. 3 BauG in
der bis 31. Dezember 2009 geltenden Fassung konnten gesamtkanto-
nale Organisationen unter anderem Beschwerden erheben, wenn es
um Anordnungen im Bereich des Natur- und Heimatschutzes ging.
Mit der Revision vom 10. März 2009 wurden die Bestimmun-
gen über das Verbandsbeschwerderecht neu gefasst und die Absätze
4 bis 6 eingefügt. Inhaltlich erfolgte eine Anpassung an das Bundes-
recht, ohne dass die ursprüngliche Grundbestimmung in Absatz 3 in-
haltlich abgeändert worden wäre (vgl. (M
ARTIN
G
OSSWEILER
, in:
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Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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A
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OMMERHALDER
F
ORESTIER
[Hrsg.], Kommentar zum Baugesetz
des Kantons Aargau, Bern 2013, § 4 N 10 unter Hinweis auf die Bot-
schaft). Voraussetzung des ideellen Verbandsbeschwerderechts ist,
dass sich die betroffenen Verbände statutengemäss dem Natur- und
Heimatschutz widmen und mindestens 10 Jahre vor Einreichung
eines Rechtsmittels gegründet wurden (§ 4 Abs. 3 Satz 2 aBauG;
bzw. Abs. 6). Das BVU führt ein Verzeichnis der beschwerdeberech-
tigten Organisationen (§ 4 Abs. 5 BauG).
Am 1. Januar 2010 trat schliesslich das Kulturgesetz in Kraft.
Eine Zielsetzung der Neuregelung des Kulturgüterschutzes war
insbesondere die Stärkung der Rechtsgrundlagen in den Bereichen
Denkmalpflege und Archäologie. Gemäss Botschaft zum Kulturge-
setz war es im Lichte des Legalitätsprinzips angezeigt, die Denkmal-
pflege in einem Gesetz und einer Verordnung zu regeln und das
bisherige Denkmalschutzdekret ersatzlos aufzuheben (Botschaft des
Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom
20. August 2008 [Botschaft KG], 08.246, S. 19).
3.2.3.
Das Baugesetz hält fest, dass die Erhaltung, die Pflege und die
Gestaltung von Landschaften, von Gebieten und Objekten des Natur-
und Heimatschutzes sowie von Ortsbildern und Aussichtspunkten
Sache des Kantons und der Gemeinden sind (§ 40 Abs. 1 BauG). Zur
Erfüllung dieser Aufgaben treffen Kanton und Gemeinden die erfor-
derlichen Massnahmen, indem sie insbesondere Vorschriften oder
Verfügungen über den Schutz, die Gestaltung und den Unterhalt von
Schutzobjekten erlassen (§ 40 Abs. 3 lit. b BauG; vgl. auch
Richtplantext des Kantons Aargau vom 20. September 2011, S 1.5,
S. 2).
Das Kulturgesetz regelt die Erhaltung und Pflege der Kulturgü-
ter im 4. Titel. Zum Schutz von Baudenkmälern wird ein öffentliches
Inventar der Baudenkmäler geführt (§ 26 KG). Die Unterschutzstel-
lung ist in §§ 27 ff. KG geregelt. Erstinstanzlich entscheidet das BKS
(§ 27 Abs. 2 KG i.V.m. § 1 VKG) über die Unterschutzstellung. Das
BKS legt den sachlichen und örtlichen Schutzumfang, die Schutzvor-
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kehrungen und allfällige Nutzungsbeschränkungen fest (§ 27 Abs. 2
KG). Das Verfahren der Unterschutzstellung wird sodann durch den
Regierungsrat durch Verordnung geregelt (§ 27 Abs. 3 i.V.m. 55
KG).
Die Verordnung zum Kulturgesetz enthält zum Verfahren der
Unterschutzstellung von Baudenkmälern folgende Bestimmungen:
Unterschutzstellungsverfahren werden vom BKS von Amtes wegen
oder auf Gesuch hin eingeleitet. Gesuchsberechtigt sind unter ande-
rem Organisationen, die sich auf kantonaler Ebene statutengemäss
der Denkmalpflege widmen (§ 27 Abs. 1 VKG). Das Departement
holt vor jeder Unterschutzstellung bei der Kommission für Denkmal-
pflege und Archäologie eine Stellungnahme zur Schutzwürdigkeit
und zur kantonalen Bedeutung des Baudenkmals ein (Abs. 2). Die
Stellungnahme der Kommission geht sodann zur Vernehmlassung an
die Parteien (Abs. 3). Im Übrigen gelten die Vorschriften des VRPG
(Abs. 4).
Die Erhaltung und Pflege von Kulturgütern (Baudenkmälern,
beweglichen Kulturgütern und archäologischen Hinterlassenschaf-
ten) richtet sich gemäss § 40b Abs. 1 Satz 1 BauG nach dem
Kulturgesetz. Vorbehalten werden die Bestimmungen über die Raum-
entwicklung und Enteignung (§ 40b Abs. 1 Satz 2 BauG). Die
Bedeutung dieses Vorbehalts ist durch Auslegung zu ermitteln und es
ist insbesondere zu klären, ob § 4 Abs. 3 BauG betreffend das Ver-
bandsbeschwerderecht als Bestimmung unter dem Titel "1. Einlei-
tung" in Unterschutzstellungsverfahren nach Kulturgesetz Anwen-
dung findet.
3.3.
3.3.1.
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung muss das Gesetz
in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut,
Sinn und Zweck sowie den ihm zu Grunde liegenden Wertungen aus-
gelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten
zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern
erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Ge-
fordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge,
ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei
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befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralis-
mus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente
einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 140 I
305, Erw. 6.1).
3.3.2.
Ausgangspunkt der Auslegung ist der Wortlaut. § 40b
Abs. 1 Satz 2 BauG kann in dem Sinne verstanden werden, dass die
Bestimmungen des BauG, insbesondere über die Enteignung vorbe-
halten sind. Daraus würde folgen, dass die Einleitungsbestimmungen
im 1. Teil und insbesondere die Bestimmung über das ideelle Ver-
bandsbeschwerderecht in § 4 Abs. 3 BauG in Unterschutzstellungs-
verfahren von kantonalen Denkmälern anwendbar sind.
3.3.3.
Das historische Auslegungselement stützt sich auf die Materia-
lien der Gesetzgebung. Art. 40b Abs. 1 BauG wurde im Rahmen der
Neuschaffung des Kulturgesetzes eingefügt. Die Botschaft zum Kul-
turgesetz hält zu § 40b Abs. 1 BauG fest, diese Bestimmung im
Baugesetz möge in rechtssetzungstechnischer Hinsicht unnötig er-
scheinen. Mit dem Vorbehalt der Bestimmungen über die Raument-
wicklung und Enteignung werde indessen klargestellt, dass dem
Kanton "neben den Schutzmassnahmen des Kulturgesetzes wie bis-
her auch die Instrumente der Raumentwicklung zur Verfügung stehen
und die Vorschriften zur Enteignung auch für Unterschutzstellungen
von Baudenkmälern oder archäologischen Hinterlassenschaften ge-
mäss Kulturgesetz anwendbar sind" (Botschaft KG, S. 58 f.). Mit
anderen Worten sind nach dem Erlass des Kulturgesetzes kommunale
und kantonale Unterschutzstellungen im Nutzungsplanungsverfahren
weiterhin möglich.
Festzuhalten ist weiter, dass mit dem Kulturgesetz und dessen
Verordnung keine Bestimmungen zu den Rechtsmittelverfahren
erlassen wurden. Den Materialien zum Kulturgesetz lässt sich nichts
entnehmen, wonach das Verbandsbeschwerderecht gemäss § 4 Abs. 3
BauG, wie es seit 1. April 1994 mit Inkrafttreten des Baugesetzes
1993 gewährleistet ist, beim Schutz von Baudenkmälern durch den
Kanton hätte eingeschränkt oder aufgehoben werden sollen.
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3.3.4.
Im Rahmen der systematischen Auslegung ist unter anderem die
Stellung einer gesetzlichen Regelung in der Rechtsordnung zu
berücksichtigen. Die Begriffe Naturschutz und Heimatschutz sind in
der Gesetzgebung des Bundes eng gekoppelt, sowohl die Bundesver-
fassung (Art. 78 BV) als auch das NHG verwenden sie als Einheit.
Natur- und Heimatschutz ist überwiegend raumbezogen, die Schutz-
gegenstände sind Elemente der Landschaft (J
OSEF
R
OHRER
, in:
K
ELLER
/Z
UFFEREY
/F
AHRLÄNDER
[Hrsg.], a.a.O., 1. Kap., N 8). Der
Heimatschutz im Sinne des NHG widmet sich dem Schutz und der
Pflege des baulichen Erbes und der historisch bedeutsamen Orte. Er
umfasst als übergeordneter Begriff auch die Denkmalpflege mit der
Archäologie und die Ortsbildpflege (R
OHRER
, a.a.O., N 30). Da der
Begriff des Natur- und Heimatschutzes ein Rechtsbegriff auf Verfas-
sungsstufe ist, kommt ihm in der ganzen Schweiz dieselbe Bedeu-
tung zu. Wenn also § 4 Abs. 3 BauG die Formulierung "im Bereich
des Natur- und Heimatschutzes" wählt, ist zwingend davon auszuge-
hen, dass diese Formulierung inhaltlich (mindestens) dem entspre-
chenden bundesrechtlichen Begriff des Art. 78 BV und des NHG ent-
spricht (G
OSSWEILER
, a.a.O., § 4 N 62). Mit § 4 Abs. 3 bis 6 BauG
besteht eine allgemeine Legitimationsgrundlage für das Verbandsbe-
schwerderecht gegen Anordnungen in der Denkmalpflege.
§ 36 Abs. 2 KV trägt dem Kanton auf, Kulturgüter zu erhalten.
Die Kantonsverfassung reiht den Heimatschutz, die Denkmalpflege
und die Archäologie in die Kulturaufgabe ein (K
URT
E
ICHENBERGER
,
Verfassung des Kantons Aargau, Aarau/Frankfurt a.M./Salzburg
1986, § 36 N 4). Gemäss § 36 Abs. 2 KV ist der Schutz von
Baudenkmälern nicht exklusiv dem Sachgesetz über die Kultur oder
Kulturförderung vorbehalten, sondern kann auch Gegenstand des
Baugesetzes sein (vgl. E
ICHENBERGER
, a.a.O., § 36 N 4).
3.3.5.
Unstreitig ist der Beschwerdeführer gemäss § 4 Abs. 3 BauG
beschwerdeberechtigt, wo Unterschutzstellungen von kommunalen
oder kantonalen (Denkmal-) Schutzobjekten mit raumplanungsrecht-
lichen Instrumenten (Nutzungsplan und Nutzungsordnung) umge-
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setzt werden. Die ideelle Verbandsbeschwerde gemäss § 4 Abs. 3
BauG ist sodann im Baubewilligungsverfahren zulässig.
Angesichts der Tatsache, dass eine Unterschutzstellung von
Baudenkmälern im kantonalen Nutzungsplanverfahren (§ 10 BauG)
von der Beschwerdebefugnis ideeller Verbände erfasst wird, er-
scheint ein Ausschluss der beschwerdeberechtigten Organisationen
im Verfahren vor dem BKS weder naheliegend noch systematisch
überzeugend.
Änderungen im Verfahrensrecht der Unterschutzstellung wur-
den durch das Kulturgesetz grundsätzlich nicht angestrebt. Kein
Thema war insbesondere ein Ausschluss des Verbandsbeschwerde-
rechts gemäss § 4 Abs. 3 BauG. Sinn und Zweck von § 4 Abs. 3
BauG und § 40b Abs. 1 Satz 2 BauG erfordern vielmehr eine ko-
härente Anwendung des Verbandsbeschwerderechts.
Ebenfalls für ein Verbandsbeschwerderecht gegen Unterschutz-
stellungsentscheide nach KG spricht der Zweckartikel in § 1 Abs. 1
BauG. Danach soll das Baugesetz die Voraussetzungen schaffen, da-
mit die Zielsetzungen und Grundsätze des Bundesrechts und der
Kantonsverfassung auf den Gebieten der Raumentwicklung, des
Bauwesens und des Umweltschutzes verwirklicht werden können.
3.3.6.
Die Auslegung von § 40b Abs. 1 BauG ergibt somit zusammen-
fassend, dass § 4 Abs. 3 BauG betreffend das ideelle Verbandsbe-
schwerderecht auch bei Unterschutzstellungsentscheiden nach KG
zur Anwendung gelangt und diese gesetzliche Grundlage für die Be-
schwerdebefugnis gesamtkantonaler Organisationen im Bereich des
Heimatschutzes in den Verfahren nach KG Anwendung findet.
4.
4.1.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die von § 42 Abs. 1
lit. b VPRG verlangte gesetzliche Grundlage des ideellen Verbands-
beschwerderechts gegen Unterschutzstellungsentscheide nach
Kulturgesetz § 4 Abs. 3 BauG bildet. Die von den Beschwerdegeg-
nern angeführte Rechtsprechung in AGVE 1993, S. 404 zum frühe-
ren Denkmalschutzdekret ist überholt. § 42 Abs. 1 lit. b VPRG ver-
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langt für die Beschwerdebefugnis im Kulturgüterschutz keine expli-
zite Erwähnung des Verbandsbeschwerderechts im Kulturgesetz.
Die weiteren Eintretensvoraussetzungen beim Verbandsbe-
schwerderecht (§ 4 Abs. 6 BauG) sind nicht strittig. Der Beschwer-
deführer setzt sich gemäss Statuten vom 5. September 1998 für "die
Erhaltung des Kulturguts als Zeuge der Zeit" ein und ist im kantona-
len Verzeichnis der einwendungs- und beschwerdeberechtigten Orga-
nisationen gemäss § 4 Abs. 5 BauG eingetragen.
4.2.
Die Beschwerde ist demzufolge gutzuheissen und der angefoch-
tene Entscheid der Vorinstanz aufzuheben. Nachdem die Vorinstanz
einen Nichteintretensentscheid gefällt hat und dem Verwaltungsge-
richt die notwendige Kognition fehlt (§ 55 Abs. 1 VRPG), ist die Sa-
che zum Erlass eines materiellen (Beschwerde-) Entscheids über die
Unterschutzstellung an die Vorinstanz zurückzuweisen (§ 49 VPRG).