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V. Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht25 Baubewilligung; ParkplatzerstellungspflichtDie altrechtliche Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage, welche entgegen § 62 Abs. 1 aBauG ohne Sicherstellung der dauernden Verfügbarkeitder Parkplätze erfolgte, genügt der Parkfelderstellungspflicht nach...

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.02.2014 AGVE 2014 25

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Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
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V. Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
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Baubewilligung; Parkplatzerstellungspflicht
Die altrechtliche Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage, welche entge-
gen § 62 Abs. 1 aBauG ohne Sicherstellung der dauernden Verfügbarkeit
der Parkplätze erfolgte, genügt der Parkfelderstellungspflicht nach § 55
Abs. 1 BauG nicht.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 19. Februar 2014 in Sa-
chen A. gegen Departement Bau, Verkehr und Umwelt und Stadtrat B.
(WBE.2013.324).
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Bei Erstellung und eingreifender Umgestaltung, Erweiterung
oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen sind genügend
Parkfelder für die Fahrzeuge der Benutzer und Besucher sowie die
erforderlichen Verkehrsflächen für den Zubringerdienst zu schaffen.
Die Parkfelder müssen auf privatem Grund in nützlicher Distanz zur
Liegenschaft, der sie zu dienen haben, liegen und dauernd als solche
benutzt werden können (§ 55 Abs. 1 BauG). Die Parkierungs- und
Verkehrsflächen müssen so ausgelegt sein, dass die Fahrzeuge der
Benutzer und Besucher aufgenommen und die Anlieferung bewältigt
werden können. Dabei sind die Grösse der Bauten, die Art ihrer Be-
nutzung, die Erschliessung durch öffentliche Verkehrsmittel und die
Möglichkeiten, andere Parkierungsflächen zu benutzen, zu berück-
sichtigen (§ 56 Abs. 1 BauG). Nach der Rechtsprechung des Verwal-
tungsgerichts ist von einer Umgestaltung, welche die Parkfelderstel-
lungspflicht auslöst, auszugehen, wenn eine eigentliche Veränderung
des Baukörpers vorliegt. Blosser Unterhalt und zeitgemässe Erneue-
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rung im Sinne von § 68 lit. a BauG (Besitzstandsgarantie) machen
noch keine relevante Umgestaltung aus (vgl. dazu AGVE 1997,
S. 317 ff.; 1982, S. 265; 1980, S. 249). Ausschlaggebend ist somit
nicht das Bedarfskriterium, sondern das Ausmass der baulichen
Massnahmen (AGVE 1997, S. 319; vgl. auch C
HRISTIAN
H
ÄUPTLI
,
in: Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Bern 2013, § 55
N 28).
2.2.
Die Beschwerdeführerin beanstandet die ihr obliegende Pflicht
zur Erstellung von sechs Parkfeldern zu Recht nicht. Unbestritten ist
sodann, dass vier Parkfelder auf der Parzelle 532 vorhanden sind,
bzw. erstellt werden und die zwei weiteren Parkfelder entweder auf
privatem Grund (§ 55 Abs. 1 BauG) geschaffen oder nachgewiesen
werden müssen.
Streitig ist, ob die Beschwerdeführerin den Nachweis für die
zwei fehlenden Parkfelder aufgrund von Ersatzleistungen im Zusam-
menhang mit der Baubewilligung vom 15. Februar 1971 erbringen
kann oder Parkflächen im Parkhaus C. sie von der Ersatzabgabe be-
freien.
3.
3.1.
In der Baubewilligung vom 15. Februar 1971 wurde die dama-
lige Eigentümerin und Bauherrschaft, die Erbengemeinschaft D. ver-
pflichtet, für den Umbau der Liegenschaft Restaurant E., Parzelle
532, 12 Parkplätze auf eigenem Grund und Boden sicherzustellen
oder, soweit die Sicherstellung auf eigenem Grund und Boden nicht
möglich war, sich bei einer geeigneten Parkierungsanlage einzumie-
ten.
Nach Darstellung der Beschwerdeführerin wurde diese Parkfel-
derstellungspflicht von der Erbengemeinschaft D. erfüllt, indem sie
im Jahre 1981 40 Aktien der Parkhaus C. AG erwarb.
3.2.
Die Parkplatzerstellungspflicht in der Baubewilligung vom
15. Februar 1971 stützte sich auf die kommunale Bauordnung. § 43
Abs. 2 der Bauordnung der Gemeinde B. vom 23. Juni 1960, vom
Grossen Rat genehmigt am 27. Juni 1961, lautete:
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"Ist die Erstellung von privaten Abstellplätzen nicht möglich, kann der
Grundeigentümer oder Betriebsinhaber durch den Gemeinderat zur Leistung
angemessener Beiträge an den Bau öffentlicher Abstellplätze, die der betref-
fenden Liegenschaft dienen, verpflichtet werden."
Der Grundeigentümer konnte somit seine Pflicht zum Bau von
Parkfeldern auf privatem Grund unter bestimmten Voraussetzungen
durch eine finanzielle Beteiligung am Bau öffentlicher Parkfelder er-
füllen. Diese Ersatzlösung entsprach einer der vier Möglichkeiten,
die das am 1. Mai 1972 in Kraft gesetzte aBauG (in Kraft bis
31. März 1994) vorsah.
Gemäss § 60 Abs. 1 Satz 1 aBauG waren die Baueigentümer
verpflichtet bei der Neuerstellung von Bauten auf privatem Grund,
d.h. in der Regel auf dem Baugrundstück, genügend Abstellplätze für
die Fahrzeuge der Benützer und Besucher zu schaffen. Stattdessen
konnte der Pflichtige die erforderlichen Abstellplätze im Sinne einer
Ersatzlösung auch auf einem andern Grundstück bereitstellen oder
sich an einer Gemeinschaftsanlage oder an der Finanzierung öffentli-
cher Abstellplätze beteiligen (§ 62 Abs. 1 Satz 1 aBauG). Die Ablö-
sung der Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen durch die Pflicht
zur Zahlung einer Ablösesumme oder der finanziellen Beteiligung an
einer Gemeinschaftsanlage sicherte dem Baueigentümer eine gewisse
Anzahl reservierter Parkfelder, entsprechend der Zahl der Plätze, die
er nach § 60 Abs. 1 bzw. Abs. 3 aBauG auf eigenem oder benachbar-
tem Boden zu erstellen verpflichtet gewesen wäre. Voraussetzung
war, dass die Parkfelder in nützlicher Distanz zur Liegenschaft, der
sie dienten, lagen und ihre dauernde Verfügbarkeit zugunsten der Be-
nützer und Besucher der fraglichen Liegenschaft sichergestellt war
(§ 62 Abs. 1 Satz 2 aBauG; vgl. E
RICH
Z
IMMERLIN
, Baugesetz des
Kantons Aargau, Kommentar, 2. Aufl., Aarau 1985, §§ 60-63 N 13
mit Hinweisen). Die Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage war
als Vorzugslast ausgestaltet und erforderte zur Erfüllung der bauge-
setzlichen Ablösepflicht eine dingliche Sicherung der räumlich abge-
grenzten Parkfelder (vgl. dazu AGVE 1977, S. 202; W
ALTER
M
ÜLLER
, Die öffentliche Strasse und ihre Benutzung nach aargaui-
schem Verwaltungsrecht, Zürich 1973, S. 158; Z
IMMERLIN
, a.a.O.,
zu §§ 60-63 N 13). Eine bloss obligatorische Sicherung der Berechti-
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gung galt nicht als zureichende Erfüllung der Ablösepflicht (vgl.
AGVE 1983, S. 100, Erw. 5a). Die dingliche Sicherung der
Zweckbestimmung von Abstellplätzen und die Pflicht zur Beteili-
gung an gemeinsamen oder öffentlichen Abstellplätzen waren im
Grundbuch anzumerken (§ 222 Abs. 2 lit. d aBauG).
Das aBauG verlangte grundsätzlich die reale Erfüllung der
Parkfelderstellungspflicht. Anzumerken ist, dass schon in der Praxis
unter dem alten Baugesetz Regelungen der Ablöseverpflichtung be-
standen, welche dem System der Ersatzabgabe nahe kamen. In
AGVE 1987, S. 252 erwähnt das Verwaltungsgericht in diesem Zu-
sammenhang auch die Regelung der Parkhaus C. AG.
3.3.
Im Unterschied zum alten Baugesetz normiert § 58 BauG die
Pflicht der Bauherrschaft, die keine Parkfelder erstellen oder
nachweisen kann, zur Leistung einer Ersatzabgabe. Dies bedeutet
einen Systemwechsel: Während sich der betroffene Grundeigentümer
altrechtlich durch eine Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage
oder mittels Finanzierung öffentlicher Abstellplätze eine entspre-
chende Anzahl reservierter Parkfelder sicherte und ihm damit ein
wirtschaftlicher Sondervorteil erwuchs, hat er neurechtlich mit der
(regelmässig tieferen) Ersatzabgabe lediglich einen Ausgleich dafür
zu schaffen, dass er im Unterschied zu anderen Grundeigentümern
seiner Pflicht zur Erstellung von Parkfeldern nicht realiter genügen
muss (vgl. AGVE 2002, S. 123). Die Erhebung der Abgabe hängt
bloss davon ab, ob die Abstellplätze gebaut werden oder nicht (vgl.
H
ÄUPTLI
, a.a.O., § 58 N 2, 5; Botschaft des Regierungsrats des Kan-
tons Aargau an den Grossen Rat vom 21. Mai 1990, 5397, S. 31).
Übergangsrechtlich wurde gemäss § 169 Abs. 4 BauG eine nach
bisherigem Recht festgelegte Pflicht, sich an der Finanzierung künf-
tig zu erstellender Gemeinschaftsanlagen oder öffentlicher Abstell-
plätze zu beteiligen, in eine Ersatzabgabe umgewandelt. Betei-
ligungspflichten, die vor mehr als 25 Jahren rechtskräftig festgesetzt
worden sind, galten als erloschen. Nach der Rechtsprechung des Ver-
waltungsgerichts bezieht sich diese Übergangsbestimmung auf alt-
rechtliche Beteiligungspflichten, die der Pflichtige durch Leistung
des von ihm geforderten Beitrags erfüllt bzw. sichergestellt hatte,
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ohne im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Baugesetzes den Ge-
genwert - in Form der Parkfeld-Benützungsrechte - erhalten zu ha-
ben, weil die betreffende Gemeinschaftsanlage bzw. die betreffenden
öffentlichen Parkfelder noch nicht erstellt waren. In derartigen Fällen
sollte dem Schwebezustand durch Umwandlung der Beteiligungs-
pflicht in eine Ersatzabgabe gemäss § 58 BauG ein Ende gesetzt wer-
den (vgl. AGVE 2002, S. 119; VGE III/53 vom 10. Mai 2001
[WBE.2000.91], Erw. II/2b).
3.4.
3.4.1.-3.4.2. (...)
3.5.
Die Ablösungspflicht in der Baubewilligung wurde 1971 und
damit vor dem Inkrafttreten des ersten kantonalen Baugesetzes
begründet. Die Ablösungspflicht aus der Baubewilligung vom
15. Februar 1971 wurde nach Darstellung der Beschwerdeführerin
im Jahre 1981 vollzogen. Damals galt für Ersatzlösungen § 62
aBauG mit der Verpflichtung, dass die in einem öffentlichen Park-
haus sichergestellten Abstellplätze dinglich, d.h. durch Anmerkung
im Grundbuch oder mittels Dienstbarkeitsverträgen in ihrer Zweck-
bestimmung sichergestellt werden mussten. Die Rechtsvorgängerin
der Beschwerdeführerin erwarb 40 Aktien, entsprechend der Ablö-
sungspflicht für 10 Parkplätze. Ein Benützungsrecht an einzelnen
Parkflächen im Parkhaus wurde nicht begründet. Der Erwerb der Ak-
tien genügte demnach und mangels dinglicher Sicherstellung den
Voraussetzungen gemäss § 62 aBauG für die Erfüllung der Park-
felderstellungspflicht nach kantonalem Recht nicht. Es liegen auch
keine Mietverträge für Parkfelder vor, welche gemäss Auflage in der
Baubewilligung vom 15. Februar 1971 als Ersatzlösung vorgesehen
waren. Ob und inwieweit die ursprüngliche Regelung in der Bauord-
nung der Stadt B. (siehe vorne Erw. 3.2) zwingend eine reale Erfül-
lung verlangte und die Ablösung der Pflicht zur Erstellung als Vor-
zugslast ausgestaltet waren, kann vorliegend offengelassen werden
(siehe dazu auch hinten Erw. 4). Das Baugesetz 1971 enthielt für alt-
rechtlich begründete Ersatzlösungen keine Übergangsregelung. (...)
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3.6.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass beim Inkrafttreten von
§§ 58 ff. BauG am 1. April 1994 für die Liegenschaft Parzelle 532
keine Pflichten der Eigentümer oder Bauherrschaften zur Erstellung
von Parkfeldern oder deren Ablösung offen waren. Übergangsrechtli-
che Sachverhalte im Zusammenhang mit Parkfelderstellungspflich-
ten gemäss §§ 58 ff. BauG stellen sich keine. (...)
4.
4.1.
Gemäss § 55 Abs. 1 Satz 2 BauG müssen die Parkfelder auf pri-
vatem Grund in nützlicher Distanz zur Liegenschaft, der sie zu die-
nen haben, liegen und dauernd als solche benutzt werden können.
Nach § 57 Abs. 1 BauG müssen die Parkfelder ihrer Zweckbestim-
mung erhalten bleiben. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungs-
gerichts müssen auf Drittgrundstücken Pflichtparkplätze dinglich,
d.h. insbesondere durch Errichtung einer Grunddienstbarkeit oder
eines Baurechts gesichert sein (AGVE 2013, S. 183; 2002, S. 244).
Eine bloss obligatorische Sicherung, wie z.B. die kündbare Miete,
genügt demgegenüber nicht (AGVE 2013, S. 183; VGE III/59 vom
30. Oktober 2012 [WBE.2011.400], S. 19; Z
IMMERLIN
, a.a.O.,
§§ 60-63 N 13).
4.2.
Der Nachweis der rechtlichen Sicherstellung der dauernden und
ausschliesslichen Verfügbarkeit der Parkfelder auf andern Grundstü-
cken ist von der Frage der Sachverhaltsermittlung zu unterscheiden
(VGE III/59 vom 30. Oktober 2012 [WBE.2011.400], S. 19 f.). Den
Nachweis hat der Baugesuchsteller im Baugesuch zu erbringen. Im
Ergebnis ist dem Stadtrat daher nicht vorzuwerfen, die Beschwer-
deführerin könne den Nachweis der Sicherstellung nicht führen, da
vermutungsweise vorhandene ältere Protokolle des Stadtrats fehlten
bzw. dieser sich nicht darum bemühte. Die Protokolle des Stadtrats
können, unabhängig von deren Datum, nicht zum Nachweis einer
dinglichen Berechtigung dienen, dafür sind entsprechende Eintra-
gungen im Grundbuch erforderlich (siehe vorne Erw. 3.2 und 4.1).
Die Baubewilligungsbehörde hat die Grundbuchauszüge beigezogen
und ist damit ihrer Pflicht zur Erhebung des rechtserheblichen Sach-
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verhalts unter Beachtung der (relevanten) Vorbringen der Parteien
nachgekommen. Ältere Protokolle oder die Baugesuchakten aus dem
Jahre 1971, welche vor Inkrafttreten des (neuen) Baugesetzes datie-
ren, sind zur Beurteilung der Parkplatzsituation und der Ersatzabgabe
für aktuelle Neu- beziehungsweise Umbauvorhaben der Beschwerde-
führerin nicht massgebend. Die entsprechenden Beweisanträge der
Beschwerdeführerin sind daher mangels Relevanz abzuweisen.
Nach der Änderung der Rechtslage, insbesondere mit der Ab-
schaffung der altrechtlichen Ersatzlösungen (Beteiligung an einer
Gemeinschaftsanlage oder Finanzierung öffentlicher Abstellplätze;
siehe vorne Erw. 3.3), und im Zusammenhang mit der (neuen)
Baubewilligung vom 17. Dezember 2012 ist auch nicht ersichtlich,
was die Beschwerdeführerin aus entsprechenden Dokumenten ablei-
ten möchte.
4.3.
Das Eigentum an den Aktien der Parkhaus C. AG erbringt den
Nachweis der dauernden und ausschliesslichen Verfügbarkeit von
konkreten Parkfeldern (§§ 55 ff. BauG) nicht. Der Aktienbesitz und
auch die reglementarischen Rechte der Beschwerdeführerin als
Aktionärin der Parkhaus C. AG belegen keine dinglich gesicherten
Benützungsrechte an einzelnen Parkflächen zugunsten der Beschwer-
deführerin oder der Parzelle 532. Von den im Reglement vorgesehe-
nen Möglichkeiten eines ausschliesslichen obligatorischen oder
dinglichen Nutzungsrechts an Parkfeldern hat die Beschwerdeführe-
rin keinen Gebrauch gemacht. Es kann daher offengelassen werden,
ob eine dieser Möglichkeiten den Anforderungen an die Sicherstel-
lung gemäss BauG genügen kann.
Die Vorinstanzen haben daher zu Recht festgestellt, dass zwei
der sechs notwendigen Parkfelder nicht auf der Parzelle 532 erstellt
werden und für die fehlenden Parkfelder auch die erforderliche
Sicherstellung auf privatem Grund fehlt.
5.
5.1. (...)
5.2.
Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, sie sei nicht er-
satzpflichtig, weil ihre Rechtsvorgängerin bereits Ersatzabgaben für
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Parkplätze der Parzelle 532 geleistet hat, verkennt sie die Rechtsna-
tur und die Grundlagen der Ersatzabgabe. Mit der Ersatzabgabe wird
nur - aber immerhin - die Realerfüllung (hier die Erstellung eigener
Parkfelder) von Pflichten im Zusammenhang mit einem Bauvorha-
ben abgelöst; es werden keine (virtuellen) Parkflächen zulasten der
Öffentlichkeit erworben. Die Leistung einer Ersatzabgabe verschafft
dem Grundeigentümer und seinen Rechtsnachfolgern keine Rechts-
position, die sie für die Zukunft von Ersatzabgaben befreien könnte.
Der Umstand, dass in einer öffentlichen Gemeinschaftsanlage Park-
felder existieren und die Ablösung der Pflicht mittels Erwerb von
Aktien der Parkhaus C. AG seinerzeit (1978 und 1981) als genügen-
der Ersatz qualifiziert wurde, fällt für die Beurteilung nicht in Be-
tracht.
Eine Besitzstandsgarantie gemäss § 68 BauG besteht nur bei
Bauten und Anlagen. Ein Bestandsschutz käme daher nur bestehen-
den privaten Parkierungsanlagen, die rechtmässig (baubewilligungs-
konform) erstellt wurden, zu. Solche Parkflächen mit dinglicher Be-
rechtigung werden nicht behauptet. Die unbestrittene Parkfelderstel-
lungspflicht für das vorliegende Bauvorhaben löst auch die neurecht-
liche Ablösungspflicht mittels Ersatzabgaben aus.
An dieser Pflicht vermag auch der Vermerk im Aktienregister
und auf den Aktienzertifikaten nichts zu ändern. Richtig ist, dass mit
dem Stempelaufdruck die mehrmalige Verwendung der Aktien zur
Abgeltung von Ablösepflichten verhindert werden soll. Der Wortlaut
schliesst die Verwendung dieser Aktien zur Abgeltung von Ablöse-
pflichten generell aus, also auch für Ersatzabgaben. Jedenfalls mit
Inkrafttreten von §§ 58 ff. BauG und § 63 der Bau- und Nutzungs-
ordnung hat der Vermerk seine Bedeutung gewandelt. Er dient allen-
falls als Ausweis für die Erfüllung altrechtlicher Ablösepflichten.
Hinzu kommt, dass die Parkhaus C. AG eine private Unternehmung
ist, auch wenn die Stadt B. eine substantielle Beteiligung hat. Aus
dieser privatrechtlichen Ordnung können keine bestandesgeschützten
Ansprüche gegen den Staat abgeleitet werden.