ag_gerichte · AGVE 2013 34 · 2013-08-03 · de

34 Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)lichkeit des Richtplans erfordern, dass die Erhaltungsziele des ISOSin der allgemeinen Nutzungsplanung berücksichtigt und in die Interessenabwägung einbezogen werden.bungsrichtung eine umfassende Interessenabwägung, was die vollständige Feststellung...

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.08.2013 AGVE 2013 34

AGVE - Archiv
2013
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
173
[...]
34
Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)
-
Die Planungspflicht des Gemeinwesens und die Behördenverbind-
lichkeit des Richtplans erfordern, dass die Erhaltungsziele des ISOS
in der allgemeinen Nutzungsplanung berücksichtigt und in die In-
teressenabwägung einbezogen werden.
-
Im konkreten Fall erfordert das hohe Erhaltungsziel der Umge-
bungsrichtung eine umfassende Interessenabwägung, was die voll-
ständige Feststellung der relevanten Interessen des Ortsbildschutzes
voraussetzt.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 29. August 2013 in Sachen
A., B. und C. gegen Gemeinderat Klingnau und Regierungsrat
(WBE.2012.402).
Aus den Erwägungen
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Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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3.2.
Klingnau ist als Kleinstadt von nationaler Bedeutung im Bun-
desinventar der schützenswerten Ortsbilder aufgeführt (vgl. Verord-
nung über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der
Schweiz vom 9. September 1981 (VISOS; SR 451.12), Anhang). Das
Gebiet "Mülihof" ist gemäss Inventar der schützenswerten Ortsbilder
der Schweiz (ISOS) in der Umgebungsrichtung (U-Ri) II in unmittel-
barer Nähe zur Altstadt. Die U-Ri II wird als weitgehend unverbautes
Aufschüttungsgelände gegen die Aare beschrieben. Gemäss Inventar
gehört die U-Ri II zur Aufnahmekategorie "a" ("unerlässlicher Teil
des Ortsbildes, unverbaut oder mit Bauten, die der ursprünglichen
Beschaffenheit der Umgebung entsprechen") und das Erhaltungsziel
wird ebenfalls mit "a" ("Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland
oder Freifläche") angegeben. Das Gebiet U-Ri II ist daher von beson-
derer Bedeutung für das Ortsbild von Klingnau (vgl. ISOS Kanton
Aargau I, S. 381 ff., L-Blatt).
Zum Ortsbild wird festgehalten, es handle sich um eine mittel-
alterliche Kleinstadt auf einer langgezogenen Hügelkuppe (Umlauf-
berg) am rechtseitigen Aareufer, einst mit direktem Anstoss an den
Wasserlauf, heute durch das breite mehrheitlich unverbaute Vorge-
lände (Aarekorrektion) davon abgetrennt. Trotz ausgedehnten allsei-
tigen Überbauungen des 20. Jahrhunderts bestünden partiell intakte
Stadtansichten von der Aare her und im nordseitigen Nahbereich. Mit
Bezug auf das Wachstum der Gemeinde wird ausgeführt, als grössere
zusammenhängende Freiflächen seien einzig noch das Aufschüt-
tungsgelände gegen die Aare hin sowie der nördliche Umgebungsbe-
reich beim Klosterbezirk übrig geblieben. Neben den kategorisierten
Erhaltungszielen sei ein absolutes Bauverbot in der Nahumgebung
zwischen Altstadt und Bahnlinie sowie im aareseitigen Vorgelände zu
beachten (ISOS, a.a.O., O-Blatt).
3.3.
Gemäss dem Bauzonenplan der Stadt Klingnau (beschlossen
von der Gemeindeversammlung am 9. Juni 2011, genehmigt vom
Regierungsrat im angefochtenen Beschluss vom 5. September 2012)
sind die Parzellen 1155 und 1156 wie das gesamte Gebiet "Mülihof"
der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen (öBA) zugewiesen
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(§ 15 Abs. 2 lit. a BauG). Diese Zonierung galt seit der Zonenpla-
nung 1972.
Gemäss § 19 Abs. 3 BNO hat das im Bauzonenplan bezeichnete
Gebiet "Mülihof" die Funktion eines Schutzgürtels um die Altstadt.
Alle Bauten sollen durch Stellung, Gestaltung und Bauvolumen auf
die benachbarte Altstadt Rücksicht nehmen.
(...)
4.
4.1.
Durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung
in ein Inventar des Bundes wird dargetan, dass es in besonderem
Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls unter Einbezug von
Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die
grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abwei-
chen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf
bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen wer-
den, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von
ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG).
Der von den Inventaren ausgehende Schutz ist damit im Grundsatz
an eine Interessenabwägung geknüpft; diese fällt umso strenger aus,
als Eingriffe in Schutzobjekte von nationaler Bedeutung einer quali-
fizierten Rechtfertigung im Sinne von gleich- oder höherwertigen
Interessen von nationaler Bedeutung bedürfen (BGE 135 II 209,
Erw. 2.1; A
RNOLD
M
ARTI
, Das Schutzkonzept des Natur- und Hei-
matschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in: SJZ 104/2008, S. 85). Die-
se Schutzbestimmung gilt indes, wie Art. 6 Abs. 2 NHG festhält,
lediglich bei der Erfüllung von Bundesaufgaben (Art. 2 und 3 NHG)
in unmittelbarer Weise. Bei der Erfüllung von kantonalen (und kom-
munalen) Aufgaben - wozu im Grundsatz die Nutzungsplanung zählt
- wird der Schutz von Ortsbildern durch kantonales (und kommu-
nales) Recht gewährleistet. Dies ergibt sich verfassungsrechtlich aus
Art. 78 Abs. 1 BV, wonach die Kantone für den Natur- und
Heimatschutz zuständig sind (BGE 135 II 209, Erw. 2.1; Urteil des
Bundesgerichts vom 10. Dezember 2004 [1A.142/2004], Erw. 4.2,
in: ZBl 106/2005, S. 602; A
RNOLD
M
ARTI
, in: St. Galler Kommentar
zur BV, 2. Aufl., 2008, Art. 78 N 4 f.).
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Auch bei der Erfüllung von kantonalen (und kommunalen) Auf-
gaben sind Bundesinventare wie das ISOS von Bedeutung. Im Rah-
men der allgemeinen Planungspflicht der Kantone (Art. 2 RPG) le-
gen diese die Planungsgrundlagen in ihrer Richtplanung fest (Art. 6
RPG; § 8 BauG) und berücksichtigen die Bundesinventare (Art. 4a
VISOS). Nach der Lehre und der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung kommen die Inventare ihrer Natur nach Sachplänen und
Konzepten im Sinne von Art. 13 RPG gleich (vgl. dazu BGE 135 II
209, Erw. 2.1; A
RNOLD
M
ARTI
, Bundesinventare - eigenständige
Schutz- und Planungsinstrumente des Natur- und Heimatschutz-
rechts, in: URP 2005, S. 619; J
ÖRG
L
EIMBACHER
, in: Schweizerische
Vereinigung für Landesplanung [VLP; Hrsg.], Bundesinventare, Die
Bedeutung der Natur- und Landschaftsschutzinventare des Bundes
und ihre Umsetzung in der Raumplanung, Bern 2000, S. 68 ff.;
Empfehlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Berücksich-
tigung der Bundesinventare nach Artikel 5 NHG in der Richt- und
Nutzungsplanung vom 15. November 2012, S. 6; dazu kritisch: N
INA
D
AJCAR
, Natur- und Heimatschutz-Inventare des Bundes, Schriften-
reihe zum Umweltrecht, Band 23, Zürich 2011, S. 197 f.).
4.2.
Nach § 36 Abs. 2 KV sorgt der Kanton für die Erhaltung der
Kulturgüter. Er schützt insbesondere erhaltenswerte Ortsbilder sowie
historische Stätten und Baudenkmäler (vgl. hierzu: K
URT
E
ICHENBERGER
, Verfassung des Kantons Aargau, Textausgabe mit
Kommentar, Aarau/Frankfurt a.M./Salzburg 1986, § 36 N 4). Nach
§ 40 Abs.1 BauG sind die Erhaltung, die Pflege und die Gestaltung
von Landschaften, von Gebieten und Objekten des Natur- und Hei-
matschutzes sowie von Ortsbildern und Aussichtspunkten Sache des
Kantons und der Gemeinden. Für diese Schutzobjekte treffen sie
insbesondere Massnahmen, um Ortsbilder entsprechend ihrer Bedeu-
tung zu bewahren und Siedlungen so zu gestalten, dass eine gute Ge-
samtwirkung entsteht (lit. f). Zu diesen Massnahmen gehören auch
die Nutzungsplanungen der Gemeinden.
Der Richtplan 2011 des Kantons Aargau nimmt in Kap. S 1.5
(Ortsbilder, Kulturgüter und historische Verkehrswege) ausdrücklich
auf das ISOS und die gesetzliche Grundlage in Art. 5 f. NHG Bezug.
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Dem Schutz und der Erhaltung bedeutender Ortsbilder dienen als
Vorgaben die Planungsgrundsätze A und B und die Planungsanwei-
sungen und örtlichen Festlegungen gemäss den Beschlüssen 1.1 bis
1.3 (vgl. Richtplantext S 1.5, S. 5). Ziffer 3 des Grossratsbeschlusses
über den kantonalen Richtplan vom 20. September 2011 (Richtplan-
beschluss; SAR 713.140) enthält für die Genehmigung von kommu-
nalen Nutzungsplanungen eine Übergangsbestimmung. Da die ange-
fochtene Nutzungsplanung am 2. September 2009 abschliessend vor-
geprüft wurde, der Richtplanbeschluss am 26. Dezember 2011 in
Kraft getreten ist (Richtplanbeschluss Ziff. 6; AGS 2011/6-13), ist
für die Beurteilung der Richtplankonformität hier der Richtplan 1996
(Beschluss des Grossen Rates über den kantonalen Richtplan vom
17. Dezember 1996 [Richtplanbeschluss 1996; SAR 713.130]) weg-
leitend. Gemäss den Richtplanbeschlüssen 1996 zu Kap. S 3.2 (Orts-
bilder und historische Verkehrswege; Richtplantext 1996 [Stand 31.
März 2001], S. 28) werden die Ortsbilder von nationaler Bedeutung
in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und festgesetzt (Beschluss
1.1 Satz 2). Die Gemeinden mit einem Ortsbild von nationaler
Bedeutung "sorgen - soweit dies noch nicht erfolgt ist - mit planeri-
schen Instrumenten für die Umsetzung der Ziele des ISOS" (Be-
schluss 1.2) und das ISOS ist eine Grundlage bei der Interessenabwä-
gung, Planung und Projektierung (Beschluss 1.3).
Das Ortsbild von nationaler Bedeutung der Stadt Klingnau ist in
der Gesamtkarte des Richtplans 1996 eingetragen. Mit der Gesamt-
revision wurden der Bauzonenplan und die Bauordnung 1988 sowie
die Teiländerungen Bauzonenplan und Bauordnung vom 25. Juni
1993 aufgehoben (§ 60 BNO). Sie alle datieren vor dem Inkrafttreten
des Richtplanes 1996 (17. Februar 1997; AGS 1997, S. 48). Nach-
dem auch die Bestimmung in § 19 Abs. 3 BNO praktisch mit
unverändertem Wortlaut von § 46 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 1 der Bau-
ordnung vom 26. April 1988 (genehmigt am 5. März 1991) übernom-
men wurde, fand im Rahmen der Gesamtrevision keine, jedenfalls
keine vertiefte Beurteilung der Umsetzung der Ziele des ISOS statt
(vgl. dazu hinten Erw. 4.4). Dies wird durch den Gemeinderat auch
indirekt bestätigt, als festgehalten wird, dass die Gemeinde dem
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Ortsbildschutz hohes Gewicht schon vor dem Inkrafttreten des ISOS
(am 1. Juni 1988) beigemessen habe.
4.3.
Der Richtplan 1996 zeigt auf, wie die raumwirksamen Tätigkei-
ten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander
abzustimmen sind (Art. 8 Abs. 1 lit. a RPG). Er enthält die Ergeb-
nisse der kantonalen Planung, Anweisungen für die weitere Planung
und insbesondere auch Vorgaben für die Zuweisung der Boden-
nutzungen (Art. 5 Abs. 1 RPV). Der kantonale Richtplan hält jedoch
nicht abschliessend fest, wie die Raumordnung auszusehen hat
(P
IERRE
T
SCHANNEN
, in: H
EINZ
A
EMISEGGER
/A
LFRED
K
UTTLER
/
P
IERRE
M
OOR
/A
LEXANDER
R
UCH
[Hrsg.], Kommentar zum Bundes-
gesetz über die Raumplanung [RPG-Kommentar], Zürich 1999, Vor-
bemerkungen zu Art. 6-12 N 20), sondern er legt behördenverbind-
lich die erwünschte Raumordnung fest (Art. 9 Abs. 1 RPG). Er setzt
mithin nicht Zustände als solche, sondern Grundsätze und Vorkehren
im Hinblick auf angestrebte Zustände fest. Der Richtplan bedarf der
wertenden Umsetzung in der kommunalen Nutzungsplanung. Diese
Aufgaben werden vom Richtplan zwar mitgesteuert; primär folgen
sie aber ihrer eigenen Rechtsgrundlage, also den Art. 14 ff. RPG für
den Nutzungsplan und den einschlägigen Sachgesetzen für alle
weiteren raumwirksamen Aufgaben (AGVE 1999, S. 112).
Die Planungsträger sind im Allgemeinen und beim Schutz von
Ortsbildern von nationaler Bedeutung im Besonderen verpflichtet,
bei der Umsetzung der Richtplanvorgaben eine Interessenabwägung
vorzunehmen (Art. 3 Abs. 1 RPV; § 27 Abs. 2 BauG; Richtplan
1996, Kapitel S 3.2, Beschlüsse 1.2 und 1.3; vgl. AGVE 1997,
S. 252; M
ARTIN
G
OSSWEILER
, Kommentar zum Baugesetz des Kan-
tons Aargau, Bern 2013, Vorbem. zu §§ 8 f. N 139 ff. mit Hinwei-
sen). Die Aufnahme im Eidgenössischen Inventar der schützenswer-
ten Ortsbilder der Schweiz beinhaltet die räumliche Umschreibung
des Gebiets mit Interesse an der Erhaltung des Ortsbildes (Art. 1 lit. a
NHG; Richtplantext 1996, Stand 31.
März 2001 [Richtplantext
1996], Kapitel S 4.3) und sie dient der Vorbereitung von Schutzmass-
nahmen in der Nutzungsplanung (§ 40 Abs. 1 BauG). Das Inventar
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bildet aber nicht Bestandteil des Richtplanbeschlusses (Botschaft des
Regierungsrats vom 19. Juni 1996, S. 4; Richtplantext 1996, S. 2).
Art. 2 RPG und § 13 BauG verpflichten die Gemeinden unter
Beachtung der Behördenverbindlichkeit des Richtplans (Art. 9 Abs. 1
RPG) zur Planung nach Massgabe von § 15 Abs. 1 BauG. Das
Schutzkonzept für die Bundesinventarobjekte und die Richtplanvor-
gaben im Kapitel S 4.3 verlangen den Einbezug und die Berücksich-
tigung der Erhaltungsziele des ISOS im Planfestsetzungsverfahren.
Im vorliegenden Fall erfordert daher die Zonierung des Gebiets
"Mülihof" eine umfassende Interessenabwägung gemäss Art. 3 RPV
mit den Erhaltungszielen der U-Ri II, wie sie im Listen - Blatt (L)
des ISOS dargestellt sind. Dabei sind auch die Erläuterungen und
Hinweise im Ortsblatt (O-Blatt) zu berücksichtigen. Diese Vorgaben
sind insbesondere bei einer Gesamtrevision zu beachten.
4.4.-4.5. (...)
4.6.
Für die Umgebungsrichtung "Mülihof" ist im Inventar das Er-
haltungsziel a (höchste Einstufung) und ein "absolutes Bauverbot"
im Aufschüttungsgelände gegen die Aare bzw. das aareseitige Vorge-
lände formuliert. Eine Umgebungsrichtung ist gemäss den Erläute-
rungen zum ISOS ein "Bereich von ein- und mehrseitig unbegrenzter
Ausdehnung, meist von Bedeutung für den weiträumigen Bezug zwi-
schen Bebauung und Landschaft, z.B. Vorder-/Hintergrund, angren-
zendes Kulturland, Talhänge, Uferpartien, Flussraum, Neuquartiere."
Für das Erhaltungsziel "a" werden als geeignete Massnahmen ange-
führt: Bedeutung der Beschaffenheit im Detail abklären, geeignete
Nutzungszuweisungen suchen, Auszonen und als Freihaltegebiet be-
zeichnen, spezielle, an die Umgebung angepasste Vorschriften erlas-
sen, Gestaltungsplanobligatorium einführen, Einzelbäume oder
Baumgruppen und Hecken unter Schutz stellen (vgl. dazu Erläu-
terungen zum ISOS und die Anmerkungen 15 bis 20). Die Umge-
bungsrichtung (U-Ri) dient der Berücksichtigung der optischen
Wahrnehmung von offenen, nicht abgrenzbaren Umgebungszonen.
Die von der Gemeinde gewählte Zonierung betrifft weder die
Altstadt, die Vorstädte noch schützenswerte Bauten in ihrer Substanz,
sie tangiert aber die Umgebungsrichtung mit dem hohen Erhaltungs-
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ziel. Das ISOS macht diesbezüglich klare Zielvorgaben und betont
die Bedeutung der noch unbebauten Fläche im Gebiet "Mülihof" für
die Sichtbarkeit des Ortsbilds. Die Formulierung des Schutzzieles im
ISOS führt nicht dazu, dass seine Beeinträchtigung absolut ausge-
schlossen wäre (vgl. J
ÖRG
L
EIMBACHER
, in: P
ETER
M.
K
ELLER
/
J
EAN
-B
APTISTE
Z
UFFEREY
/K
ARL
L
UDWIG
F
AHRLÄNDER
[Hrsg.]
Kommentar NHG, Zürich 1997, Art. 6 N 16). Vielmehr ist von den
Behörden im Verfahren der Nutzungsplanung eine umfassende Inte-
ressenabwägung vorzunehmen (L
EIMBACHER
, Bundesinventare,
a.a.O., S. 35 f.). Diese Interessenabwägung verlangt vorab eine Er-
mittlung und Feststellung der relevanten Interessen des Ortsbild-
schutzes im Gebiet "Mülihof".
Ausgewiesen ist ein Interesse an der Erhaltung der Sicht auf die
Silhouette der Altstadt. Zum konkreten Inhalt und zur Ausgestaltung
des Schutzes mit Bezug auf die schutzwürdige Ortsansicht, hinsicht-
lich der Standorte, von denen aus eine solche Sicht zu gewährleisten
ist, bestehen keine Planungsunterlagen und auch die (Ziel-) Vor-
stellungen der Gemeinde, der kantonalen Fachbehörden und der Be-
schwerdeführer sind wenig konkret, nicht klar und sehr verschieden.
So blieben wesentliche Fragen, ob für die "einzige, unverbaute oder
nicht partiell verbaute" Ansicht (Frontalansicht vom Aare-Damm) die
unterste Häuserzeile zum Schutzbereich gehöre, eingeschossige Ge-
bäude gänzlich ausgeschlossen sind oder letztlich das "heutige Ge-
samtbild" mit den Bäumen das Schutzziele bilde, offen. Auch die Be-
deutung des landwirtschaftlichen Hofes des Beschwerdeführers 3 im
Verhältnis zum Freihalteziel des ISOS ist nicht geklärt. Aus der
Blickrichtung des Pontonier-Hauses liessen sich nach Auffassung der
kantonalen Fachstelle verschiedene Umsetzungen des Schutzzieles
differenzieren. Letzteres ist insofern bemerkenswert, als nach dem
Lageplan die Richtung Nord-Nordwest die Hauptrichtung für den
weiträumigen Bezug darstellen sollte.
Aus den fehlenden Planungsgrundlagen zur Umsetzung der
Schutzziele des ISOS in der angefochtenen Gesamtrevision, den va-
gen Vorstellungen der Planungsbehörden und der kantonalen Fach-
stellen zum Inhalt und Ziel des Ortbildschutzes in der U-Ri II ist zu
schliessen, dass die Erhebung der relevanten Interessen des Ortsbild-
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schutzes jedenfalls unvollständig war. Die unzureichende Interessen-
feststellung im Gebiet "Mülihof" führte zu einer ungenügenden und
mangelhaften Beurteilung und Abwägung der relevanten Interessen.
Ein solche Planung und ein solches Planergebnis verletzen Art. 3
Abs. 1 und 2 RPV.
5.
5.1.
Die Beibehaltung der seit der Zonenplanrevision 1972 beste-
henden Zonierung bringt an sich keine Änderung des Ortsbilds mit
sich. Zum vornherein unzulässig wäre die angefochtene Zonierung
nur, wenn aufgrund der Vorgaben des übergeordneten Rechts eine
Bebauung der Parzellen 1155 und 1156 zum vornherein ausgeschlos-
sen wäre. Dies ist aus mehreren Gründen nicht der Fall. Einerseits ist
die Parzelle 1156 mit mehreren Gebäuden des landwirtschaftlichen
Hofs des Beschwerdeführers 3 bereits überbaut. Der Ortsbildschutz
in der U-Ri II verbietet nicht zum vornherein jede Bautätigkeit. Die
Schutzobjekte des ISOS sind nicht durch generelle (abstrakte) Verän-
derungsverbote oder Nutzungseinschränkungen geschützt (vgl. vorne
Erw. 4.1). Die Umsetzung des Erhaltungsziels ist durch verschiedene
planerische Instrumente, zum Beispiel Bestimmung von Freiflächen,
Baufeldern, Bauhöhen oder eine Gestaltungsplanungsvorschrift, Nut-
zungsvorschriften, welche eine Abstimmung und fachkundige Inte-
ressenabwägung vorschreiben, möglich (vgl. dazu Praktische An-
wendung des ISOS; ISOS Kanton Aargau II, S. 739 ff.; Richtplan
2011, Kap. S 1.5, Planungsgrundsatz B [Richtplantext Kap. S 1.5,
S. 5]; Empfehlung 2012, S. 9); BGE 135 II 209, Erw. 5.1; Urteil des
Bundesgerichts vom 6. Oktober 2003 [1A.73/2002], Erw. 5.2).
Im vorliegenden Fall drängt sich aufgrund der zahlreichen
Veränderungen in der U-Ri II auch die Frage auf, ob und wie das Er-
haltungsziel (noch) verwirklicht werden kann. Die freie Sicht vom
aareseitigen Vorgelände auf die Silhouette der Altstadt war bei der
Inventarisierung "partiell intakt" (O-Blatt; Bewertung). Die nationale
Bedeutung des Ortbildes von Klingnau gemäss ISOS bedeutet nicht,
dass am bestehenden Zustand, der hier ohnehin schwierig festzustel-
len ist (vgl. vorne Erw. 4.5), nichts mehr verändert werden kann. All-
gemeines Ziel unter dem Ortsbildschutzaspekt für die U-Ri II ist
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vielmehr, dass an der erkennbaren und einsehbaren Altstadt-Silhou-
ette - gesamthaft betrachtet - keine Verschlechterung eintritt. Ge-
ringfügige Nachteile müssten durch anderweitige Vorteile mindes-
tens ausgeglichen werden (BGE 127 II 273, Erw. 4c mit Hinweisen).