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III. Gemeinderecht82 EinwohnerratTon- und Bildaufnahmen durch die Medienvertreter sind an den Sitzungen des Einwohnerrats grundsätzlich zulässig.

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III. Gemeinderecht
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Einwohnerrat
Ton- und Bildaufnahmen durch die Medienvertreter sind an den Sitzun-
gen des Einwohnerrats grundsätzlich zulässig.
Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres,
Gemeindeabteilung, vom 26. Mai 2016 in Sachen D. gegen die Einwohnerge-
meinde E. (76169/25.1).
Sachverhalt (Zusammenfassung)
Am 4. Dezember 2015 fand in E. eine Einwohnerratssitzung
statt. Das Filmteam von D. wollte von der öffentlichen Debatte Ton-
und Bildaufnahmen machen. Dies wurde ihnen aufgrund der konkre-
ten Verhältnisse sowie mit Verweis auf das Geschäftsreglement, wo-
nach Tonbandaufnahmen der Verhandlungen generell untersagt seien,
vom Büro des Einwohnerrats verweigert.
Aus den Erwägungen
2. a)
Das kantonale Recht bestimmt in § 26 GG, dass die Gemeinde-
versammlung öffentlich ist. Der Vorsitzende kann aus wichtigen
Gründen die Teilnahme nicht stimmberechtigter Personen untersa-
gen. Die Presse hat in jedem Falle Zutritt. Nach § 51 GG gelten die
Vorschriften über die Gemeinden mit Gemeindeversammlung auch
für die Einwohnerratsgemeinden, soweit das Kapitel über die
Einwohnerratsgemeinden keine Abweichungen davon enthält. Da das
Gemeindegesetz für die Gemeinden mit Einwohnerrat keine eigene
Regelung betreffend der Durchführung der Einwohnerratssitzungen
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vorsieht, ist die Bestimmung von § 26 GG auf die Gemeinden mit
Einwohnerrat uneingeschränkt anwendbar. Demzufolge sind auch die
Einwohnerratssitzungen öffentlich und die Presse hat auch bei den
Einwohnerratssitzungen in jedem Falle Zutritt.
2. b)
Mit Zutritt der Presse muss nach dem heutigen Verständnis die
Berichterstattung durch alle Arten von Medienvertretern gemeint
sein. Der Ausschluss der elektronischen Medien ist deshalb nach
kantonalem Recht unzulässig. Die gesetzlich statuierte Öffentlichkeit
der Versammlungen und der freie Pressezutritt bedeuten jedoch nur,
dass an den Einwohnerratssitzungen auch die nicht stimmberechtig-
ten Personen als Gäste teilnehmen dürfen und dass die Medienvertre-
ter uneingeschränkt zu den Verhandlungen Zutritt haben. Damit ist
aber noch nicht gesagt, welche Mittel von den Medienvertretern
während den Verhandlungen eingesetzt werden dürfen. Das Gemein-
degesetz enthält dazu keine Angaben. Insofern sind hier für die
Beantwortung der Zulässigkeit weitere Rechtsgrundlagen, insbeson-
dere die Regelungen der Bundesverfassung über die Grundrechte,
heranzuziehen.
2. c)
D. beruft sich auf die Grundrechte von Art. 16 und 17 der Bun-
desverfassung. Gemäss Art. 16 Abs. 3 BV gewährt die Meinungs-
und Informationsfreiheit jeder Person das Recht, Informationen frei
zu empfangen, solche aus allgemein zugänglichen Quellen zu
beschaffen und zu verbreiten. Art. 17 BV statuiert die Medienfrei-
heit. Danach ist die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie
anderer Formen der öffentlichen fernmeldetechnischen Verbreitung
von Darbietungen und Informationen gewährleistet und die Zensur
verboten. Die Medienfreiheit
gehört zu den zentralen Ausprägungen
des allgemeinen Grundrechtes freier Meinungsäusserung. Normati-
ver Kern der Medienfreiheit ist die Sicherung des ungehinderten
Nachrichtenflusses und des freien Meinungsaustausches in der offe-
nen Gesellschaft. Sie schützt die Herstellung von Medienerzeugnis-
sen und ihre Verbreitung in der Öffentlichkeit
(Jörg Paul
Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Auflage,
Bern 2008, S. 438).
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2. d)
Andererseits gewährleistet die Bundesverfassung auch die Aus-
übung der politischen Rechte (Art. 34 BV). Gemäss Art. 34 Abs. 2
BV schützt die Garantie der politischen Rechte die freie Willensbil-
dung und die unverfälschte Stimmabgabe.
Der Schutz der freien
Willensbildung ist Bekenntnis zum politischen Diskurs und schliesst
faire und offene politische Meinungsbildungsprozesse ein. (...) Die
freie Stimmabgabe verlangt die Möglichkeit, den politischen Willen
tatsächlich und effektiv kundzutun
(Gerold Steinmann, in Die
Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. Auflage, St. Gal-
len 2014, Rz. 19 zu Art. 34). Nach ständiger Praxis des Bundesge-
richts räumt das Stimm- und Wahlrecht den Stimmberechtigten allge-
mein den Anspruch darauf ein, dass kein Abstimmungs- und Wahler-
gebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger
zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Jeder Stimmbür-
ger soll seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und um-
fassenden Prozess der Meinungsbildung treffen können (vgl.
BGE 119 Ia 271 E. 3a).
2. e)
Wenn ein Sachverhalt von den Schutzbereichen mehrerer
Grundrechte erfasst wird, spricht man von Grundrechtskonkurrenz
(Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bun-
desstaatsrecht, 8. Auflage, Zürich 2012, Rz. 318). Hier liegt eine
solche Konstellation, zumindest zweier sich konkurrierender Grund-
rechte, vor. Es muss deshalb eine Interessen- beziehungsweise eine
Rechtsgüterabwägung vorgenommen werden.
2. f)
Bei den Einwohnergemeinden mit Einwohnerrat ist dieser die
Vertretung der Stimmbürgerschaft. Der Einwohnerrat ist das Verwal-
tungs- und Rechtssetzungsorgan der Gemeinde und weist gewisse
parlamentstypische Merkmale auf, auch wenn der Einwohnerrat kein
Parlament im Sinne der Gewaltenteilungslehre ist (vgl. Andreas
Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Zürich 2005,
S. 168). Die aus dem Parlamentarismus entwickelten Grundsätze des
übergeordneten Rechts können hier auf die Situation im Einwohner-
rat sinngemäss herangezogen werden.
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2. g)
Zehn Einwohnergemeinden haben für ihre Legislative anstelle
der Gemeindeversammlung die Organisationsform mit Einwohnerrat
gewählt. Die Zahl der Einwohnerräte variiert in der Praxis zwischen
40 (Buchs, Lenzburg, Obersiggenthal, Windisch, Wohlen und
Zofingen) und 50 Mitgliedern (Aarau, Baden, Brugg, Wettingen).
Bei den Einwohnerräten handelt es sich um von den Stimmberechtig-
ten gewählte Mandatare. In der Regel sind sie Angehörige von politi-
schen Parteien oder politischen Gruppierungen und vertreten gewisse
zumeist bekannte Auffassungen ihrer Parteien oder Gruppierungen.
Sie werden im Verhältniswahlverfahren gewählt und schliessen sich
oft im Einwohnerrat zu Fraktionen zusammen, um ihre Einflussmög-
lichkeiten zu bündeln. Insofern ergibt sich hier eine andere
Interessenlage als in einer Gemeindeversammlung. Einerseits liegt es
im Interesse der Einwohnerräte, dass über ihre Tätigkeit möglichst
umfassend berichtet wird. Dies ist Teil der politischen Aus-
einandersetzung. Insoweit fördert auch die Berichterstattung mittels
Ton- und Bildaufnahmen den politischen Entscheidungsprozess und
trägt zur Herstellung einer umfassenden Transparenz bei. An-
dererseits liegt es ebenso im Interesse der Stimmbürgerschaft, dass
sie über die Aktivitäten der von ihnen gewählten Mandatare unter-
richtet wird. Eine solche Kenntnis stellt erst eine wirksame Kontrolle
her und hat Einfluss auf das zukünftige Wahlverhalten der
Stimmberechtigten.
2. h)
Die Information der Öffentlichkeit über die Tätigkeit von Parla-
menten ist für die demokratische Auseinandersetzung von zentraler
Bedeutung. Es gehört zu den Maximen und Prinzipien des
parlamentarischen Verfahrens, die Öffentlichkeit einlässlich zu infor-
mieren (vgl. Jörg Paul Müller/Markus Schefer, a.a.O., S. 533). Auch
wenn diesem Grundsatz nur für die Parlamente auf Bundes- und
Kantonsebene uneingeschränkte Geltung zuzukommen vermag, da
sich diese Parlamente überwiegend mit Gesetzgebungsverfahren
befassen, kann er doch auch mit gewissen Abstrichen auf die
kommunalen Parlamente übertragen werden. Die Rechtsgüterabwä-
gung führt deshalb hier zum Ergebnis, dass der Informations- und
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Medienfreiheit der Vorrang zukommt. Die den Einwohnerräten zu-
stehenden aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit abgeleiteten
Rechte müssen hingegen in den Hintergrund treten. Aus der darge-
stellten Interessenlage ergibt sich folglich, dass Ton- und Bildaufnah-
men von den Einwohnerratssitzungen grundsätzlich zulässig sind.
Eine gewisse Rücksichtnahme durch die Medien wird sicher in
gewissen Teilbereichen notwendig sein. Es ist hier etwa an die
Einbürgerungsverfahren zu denken. Dies kann aber auch mit anderen
Mitteln als einem vollständigen Verbot sichergestellt werden. Ohne-
hin bedeutet eine grundsätzliche Zulässigkeit von Ton- und Bildauf-
nahmen an den Einwohnerratssitzungen nicht, dass damit eine
schrankenlose Berichterstattung gemeint ist. Im Mittelpunkt muss
weiterhin der funktionierende Ratsbetrieb stehen und ein ord-
nungsgemässes Beschlussverfahren muss gewährleistet bleiben. Es
ist den Gemeinden mit Einwohnerräten deshalb zu empfehlen, dies-
bezügliche Regeln in ihr Geschäftsreglement aufzunehmen. Wobei
damit natürlich nicht ein generelles Verbot von Ton- und Bildauf-
nahmen gemeint sein kann, sondern etwa eine Bewilligungspflicht
im Vordergrund stehen muss, eventuell käme für die Berichter-
stattung durch bekannte Medien auch ein Zulassungsverfahren in Be-
tracht.
2. i)
Aufgrund der obigen Ausführungen ist festzuhalten, dass ein
generelles Verbot von Ton- und/oder Bildaufnahmen in einem
kommunalen Geschäftsreglement eines Einwohnerrats nach Auffas-
sung der urteilenden Aufsichtsinstanz verfassungswidrig ist. Dies gilt
folglich auch für das hier konkret in Frage stehende Verbot in § 8
Abs. 4 des Geschäftsreglements der Gemeinde E. (GR) vom 13. Sep-
tember 1984.