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I. Kostenverteilung zwischen jur. Personen desöffentlichen Rechts30 Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Regionalverkehrs.- Rechtsgleichheit in der Gesetzgebung (Erw. 2)- Abweichen vom Legalitätsprinzip im Härtefall gemäss § 13 ÖVD(Einzelfallgerechtigkeit) ? (Erw. 3)

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 01.05.2000 AGVE 2000 30

AGVE 2000 30 S.97
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Kostenverteilung zwischen jur. Personen des öffentlichen Rechts
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I. Kostenverteilung zwischen jur. Personen des
öffentlichen Rechts
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Beteiligung der Gemeinden an den Kosten des Regionalverkehrs.
- Rechtsgleichheit in der Gesetzgebung (Erw. 2)
- Abweichen vom Legalitätsprinzip im Härtefall gemäss § 13 ÖVD
(Einzelfallgerechtigkeit) ? (Erw. 3)
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 1. Kammer, vom 18. Mai 2000 in
Sachen Einwohnergemeinde Suhr gegen Regierungsrat.
Sachverhalt
Gestützt auf ÖVG und ÖVD verfügte der Regierungsrat für die
Gemeinde Suhr den zu leistenden Gemeindebeitrag an die Kosten
des öffentlichen Regionalverkehrs. Die Gemeinde Suhr zweifelte
nicht an der Richtigkeit der Berechnung, beantragte aber mit Ver-
waltungsgerichtsbeschwerde, die Bahnfahren ab Suhr seien zwar
dreifach zu zählen, aber nur zu 50 % anzurechen.
Aus den Erwägungen
2. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht geltend, die undiffe-
renzierte Anwendung der Bestimmungen des ÖVD führe unter Be-
rücksichtigung des Umstandes, dass rund die Hälfte der Wohnbevöl-
kerung im Aarauer Feld Wohnsitz habe und damit aus den Bahnab-
fahrten absolut keinen Nutzen ziehe, sowie mit Blick auf die Tatsa-
che, dass drei Verkehrsträger dieselben und im Übrigen ungenügen-
den Leistungen erbrächten, zu einem für die Einwohnergemeinde
Suhr stossenden Ergebnis und zu einer ungerechtfertigten Benach-
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teiligung gegenüber den anderen Gemeinden, insbesondere B., A.
und W. Damit wird sinngemäss der Einwand erhoben, die Regelung
im ÖVD wirke sich zumindest für die Einwohnergemeinde Suhr
rechtsungleich aus.
b) Das Rechtsgleichheitsgebot gilt in der Schweiz seit jeher un-
bestritten für Rechtssetzung und Rechtsanwendung (Georg Müller,
in: Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidge-
nossenschaft, Basel, Zürich, Bern 1991 [Kommentar BV], Art. 4
Rz. 30; Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze
gleich, Bern 1985, S. 60 f.). Ein Erlass verletzt den Grundsatz der
Rechtsgleichheit und damit Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche
Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu
regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen
unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die
Rechtsgleichheit ist verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe
seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner
Ungleichheit ungleich behandelt wird; vorausgesetzt ist, dass sich
der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung
auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine recht-
liche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden
Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten verschie-
den beantwortet werden je nach den herrschenden Anschauungen
und Zeitverhältnissen. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser
Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestal-
tungsfreiheit (BGE 124 II 213; 121 I 104; 118 IV 195; Müller, Kom-
mentar BV, a.a.O., Art. 4 Rz. 32).
c) Das Bundeseisenbahngesetz (EBG) vom 20. Dezember 1957
in Verbindung mit der Verordnung über Abgeltungen, Darlehen und
Finanzhilfen nach Eisenbahngesetz (Abgeltungsverordnung, ADFV)
vom 18. Dezember 1995 sowie der Verordnung über die Anteile der
Kantone an die Abgeltungen und Finanzhilfen im Regionalverkehr
(KAV) vom 18. Dezember 1995 hat einen massgeblichen Einfluss
auf die Gesetzgebung der Kantone im Bereich des öffentlichen Ver-
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kehrs, da Lastenverschiebungen zuungunsten der Kantone vorge-
nommen und Subventionsvoraussetzungen normiert wurden.
- Der Kanton Aargau hat gestützt auf die bundesrechtlichen
Vorgaben mit Änderung des ÖVG vom 5. März 1996 die
Grundsätze der Kostenverteilung im öffentlichen Verkehr wie
folgt geregelt:
- Die Gemeinden beteiligen sich an den Aufwendungen des
Kantons für den Regionalverkehr - mit Ausnahme der Son-
derleistung - im Umfang von bis zu einem Drittel (Gemeinde-
anteil, § 5 Abs. 2 ÖVG).
- Der Gemeindeanteil wird nach dem Kriterium der Verkehrsbe-
dienung und der Einwohnerzahl unter den Gemeinden aufge-
teilt (§ 5 Abs. 2 ÖVG).
- Sonderleistungen des Regionalverkehrs werden speziell gere-
gelt (§ 5 Abs. 2 und 3 ÖVG).
- Im Agglomerationsverkehr übernimmt der Kanton einen Anteil
von 20 bis 35 % der anerkannten ungedeckten Betriebskosten
(§ 6 Abs. 3 ÖVG).
- Der Grosse Rat bestimmt die Höhe der Beteiligung der Ge-
meinde am Regionalverkehr sowie des Kantons im Agglome-
rationsverkehr in einem Dekret (§§ 5 Abs. 3, 6 Abs. 3 und 8
ÖVG).
(Vgl. dazu Botschaft des Regierungsrates des Kantons Aargau
an den Grossen Rat betreffend das Dekret über die Beteiligung von
Kanton und Gemeinden an den Kosten des Öffentlichen Verkehrs
[ÖVD] vom 18. Dezember 1996 [im Folgenden: Botschaft ÖVD]).
Das ÖVG nennt als massgebliche Faktoren für die Bestimmung
des Beitrags einer Gemeinde an die Kosten des Regionalverkehrs die
Verkehrsbedienung sowie die Einwohnerzahl (§ 5 Abs. 2 ÖVG).
Bedienungsfaktor und Einwohnerfaktor stellen die rechnerischen
Grössen dar, um den Beitragssatz einer Gemeinde zu bestimmen. Der
Bedienungsfaktor entspricht der Anzahl Kursabfahrten aus einer Ge-
meinde, bezogen auf einen festgelegten Zeitraum; gezählt wird die
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Abfahrt eines Kurses aus der Gemeinde, nicht etwa die Zahl der
Abfahrten von einzelnen Haltestellen. Da Zentrumsgemeinden oder
Gemeinden mit Knotenfunktion in der Regel eine überdurchschnittli-
che Anzahl an Kursabfahrten aufweisen, von denen aber in starkem
Ausmass auch andere Gemeinden profitieren, wurde bei der Konkre-
tisierung der Vorgaben des ÖVG in § 9 Abs. 1 ÖVD ein Dämpfungs-
faktor eingeführt, der gewährleisten soll, dass die steigende Anzahl
an Kursabfahrten die Verteilzahl nicht linear erhöht, sondern die
Belastung der Gemeinden mit steigendem Angebot degressiv verläuft
(eine 10fache Erhöhung der Abfahrten erhöht den Bedienungsfaktor
nicht um 10, sondern bloss um den Faktor 4; vgl. § 9 Abs. 4 ÖVD).
Dasselbe gilt sinngemäss für den Einwohnerfaktor, welcher
sicherstellen soll, dass die Einwohnerzahl nicht direkt als Quotient
übernommen, sondern um den Faktor p gedämpft wird (§ 11 ÖVD).
Die Einführung von Dämpfungsfaktoren und vor allem deren Ge-
wichtung wurde in der Verkehrskommission gestützt auf Berech-
nungsvarianten des Baudepartements, Abteilung Verkehr, im Zu-
sammenhang mit der Erarbeitung des ÖVD eingehend diskutiert
(vgl. Protokoll der Verkehrskommission des Grossen Rates vom
14. Dezember 1995, S. 158 ff.); dabei war klar, dass eine Verteilregel
immer zu gewissen Pauschalierungen führt und kaum je die einzig
richtige sein kann (vgl. Protokoll der Verkehrskommission des Gros-
sen Rates vom 14. Dezember 1995, S. 158, Votum Howald). Der
Gesetzgeber hat sich trotzdem auf die heute gültige Fassung geeinigt
in der Meinung, damit möglichst rechtsgleich legiferiert zu haben.
c) Die beiden Kenngrössen Einwohnerfaktor und Bedienungs-
faktor sind grundsätzlich geeignete Kriterien, um die Beteiligung der
einzelnen Gemeinden am Gemeindeanteil von 16 % der Gesamt-
kosten zu berechnen. Die Einwohnerzahl berücksichtigt den poten-
ziellen Kundenkreis und ist damit Ausdruck der Inanspruchnahme
öffentlicher Verkehrsmittel; der Bedienungsfaktor berücksichtigt das
Angebot, welches der Bevölkerung der betreffenden Gemeinde auch
tatsächlich zur Verfügung steht. Im Vergleich zu Beteiligungen, die
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sich an der Finanzkraft der Gemeinde orientieren (vgl. die Regelun-
gen in den Kantonen Zürich, Luzern und Bern in Anhang 3 zu den
"Vorstellungen der Abteilung Verkehr" zum Vorentwurf des Dekrets
über die Beteiligung von Kanton und Gemeinden an den Kosten des
öffentlichen Verkehrs vom 24. November 1995), hat der Kanton Aar-
gau eine sachbezogenere und rechtsgleichere Lösung gewählt. Dabei
ist unbestritten, dass einzelne Gemeinden wegen ihrer Knoten-
punktfunktion oder wegen grosser Einwohnerzahl unter Umständen
stärker belastet werden als angemessen. Dem hat der Gesetzgeber
mit der Einführung von Dämpfungsmechanismen aber ausreichend
Rechnung getragen. Gerade die Dämpfungsfaktoren führen im Fall
der Einwohnergemeinde S. zu einer spürbaren Entlastung, weil
sowohl die Einwohnerzahl als auch die Anzahl gewichteter Abfahr-
ten deutlich über dem kantonalen Mittel liegen. Es kann mithin nicht
davon ausgegangen werden, dass den Berechnungskriterien keine
sachlichen Unterscheidungsmerkmale zugrunde liegen. Wie der Re-
gierungsrat in seiner Vernehmlassung zutreffend ausführt, hat der
Gesetzgeber im ÖVD eine sehr detaillierte Regelung zur Beteiligung
der Gemeinden an den Kosten des öffentlichen Verkehrs erlassen und
dabei die Interessenlage der Gemeinden bestmöglich, d.h. nach ob-
jektivierbaren Kriterien wie Kursabfahrten und Qualität der Ver-
kehrsmittel (3-facher Gewichtung von Bahnen gegenüber Bussen)
berücksichtigt und zudem durch die Einführung der Dämpfungsex-
ponenten q und p, welche den sinkenden Grenzwert des Nutzens mit
steigender Anzahl Bedienungshalte öffentlicher Verkehrsmittel sowie
die erhebliche Mehrbelastung durch zunehmende Bevölkerungszah-
len reflektiert, berücksichtigt. Dem Standortnachteil einzelner poten-
tieller Kunden des öffentlichen Verkehrs bei grossen Gemeinden
wurde damit ebenfalls Rechnung getragen. Diese Kriterien erweisen
sich, wie dargelegt, als sachbezogen. Die §§ 8 und 9 ÖVD, welche
die Verteilzahl und den Bedienungsfaktor bestimmen, stellen damit
eine vertretbare gesetzgeberische Lösung dar, welche die wesentli-
chen Kriterien zur Bestimmung des angefochtenen Gemeindeanteils
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beinhalten. Berücksichtigt man zudem, dass im Gesetz immer auch
gewisse pauschalisierende Lösungen getroffen werden dürfen, kann
nicht gesagt werden, das ÖVD erweise sich unter dem Gesichtspunkt
des Gebots der rechtsgleichen Rechtsetzung als verfassungswidrig.
d) Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die im ÖVD
getroffene Regelung vor der Pflicht zur rechtsgenüglichen Rechtset-
zung standhält und anwendbar ist.
Dass die Anwendung der Bestimmung selbst keinen Raum für
Auslegung im Sinne der Einwohnergemeinde Suhr zulässt (Anrech-
nung der Bahnfahrten lediglich zu 50 %), ist gestützt auf den Geset-
zestext klar und wird von der Einwohnergemeinde Suhr denn auch
nicht bestritten.
3. a) Die Einwohnergemeinde Suhr macht in der Hauptsache
geltend, die Hälfte ihrer Einwohner wohne im Gebiet Aarauer Feld
und habe daher keinen Nutzen von der Bahnstation der SBB und der
WSB; im Übrigen sei die Einwohnergemeinde Suhr nicht bereit, für
ein ungenügendes Angebot dreifach belastet zu werden, zumal aus
dem Bereich des Bahnhofs SBB praktisch zur gleichen Zeit drei Ver-
kehrsträger nach Aarau zirkulierten. Damit vertritt sie die Auffas-
sung, die Anwendung des ÖVG und des ÖVD führe im Fall der Ge-
meinde Suhr zu einem Ergebnis, welches der Gesetzgeber nicht ge-
wollt habe.
b) aa) Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit, das sogenannte Le-
galitätsprinzip, hat zu seinem Hauptanliegen, alle Verwaltungstätig-
keit an das Gesetz zu binden. In diesem Sinne bestimmt bereits Art. 5
Abs. 1 BV, dass Grundlage und Schranke sämtlichen staatlichen
Handelns das Recht ist. Alles Verwaltungshandeln ist nur gestützt auf
das Gesetz zulässig. Dieses Prinzip hat enorme rechtsstaatliche Be-
deutung, insbesondere bei der Gewährleistung von Rechtssicherheit,
Rechtsgleichheit sowie beim Schutz der Freiheit des Individuums vor
staatlichen Eingriffen. Es erfüllt aber auch eine wesentliche Funktion
bei der demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns
(Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwal-
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tungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, N 296 ff.).
Im Rahmen des Legalitätsprinzips erlässt nun der Gesetzgeber
Vorschriften, die auf den Normalfall zugeschnitten sind. Es ist weder
möglich noch überhaupt sinnvoll, sämtliche besonders gelagerten
Situationen legislatorisch genau zu erfassen. Um Härtefälle zu ver-
meiden, welche die gesetzliche Regelung mit sich bringen kann, darf
der Gesetzgeber die rechtsanwendenden Organe ermächtigen, davon
aus Gründen der Billigkeit (Einzelfallgerechtigkeit) ausnahmsweise
abzuweichen. Eine entsprechende Ausnahmebewilligung darf indes-
sen im Einzelfall grundsätzlich nur dann erteilt werden, wenn erstens
dafür eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage besteht, zweitens die
vom Gesetz verlangte Ausnahmesituation tatsächlich vorliegt und
drittens der Gesetzeszweck und die öffentlichen Interessen die gehö-
rige Beachtung finden. Wenn das Gesetz selbst Abweichungen von
einer bestimmten Norm nicht zulässt, darf die fragliche Regel ange-
sichts der strengen Geltung des Legalitätsprinzips nur dann bewusst
durchbrochen werden, wenn im Einzelfall die Anwendung der ge-
setzlichen Bestimmung zu einem ausserhalb des Willens des Gesetz-
gebers liegenden Ergebnis führen würde, zu einem Ergebnis also, das
der Gesetzgeber so nicht gewollt haben kann (Häfelin/Müller, a.a.O.,
N 1970 ff.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 85 ff.).
bb) Eine solche Regelung hat der Gesetzgeber in § 13 ÖVD ge-
troffen. Danach kann der Regierungsrat den Gemeindebeitrag ange-
messen herabsetzen, wenn ausserordentliche Umstände zu einer un-
verhältnismässigen Belastung der betroffenen Gemeinde führen.
Aus den Materialien ist ersichtlich, was der Gesetzgeber unter
ausserordentlichen Umständen, die zu einer unverhältnismässigen
Belastung führen, verstanden wissen wollte. Zunächst müssen die
beiden in § 13 ÖVD genannten Kriterien kumulativ vorliegen. Aus-
serordentliche Umstände können insbesondere in der geografischen
Lage begründet sein (Botschaft ÖVD, S. 28). Wie dargelegt, ist die
geografische Lage der Einwohnergemeinde Suhr in Bezug auf die
Erreichbarkeit der Haltestellen öffentlicher Verkehrsmittel keines-
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wegs so, dass Ausserordentlichkeit vorliegt. Wie der Regierungsrat
zutreffend ausführt, liegen auch die äussersten Wohnhäuser in er-
reichbarer Distanz zum öffentlichen Verkehr (nämlich etwas über
1 km); es kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Ge-
setzgeber bei Erlass des ÖVD an Situationen wie in der Gemeinde
Suhr nicht gedacht hat. Nur nebenbei sei erwähnt, dass die Berück-
sichtigung der Argumentationen der Einwohnergemeinde Suhr dazu
führen würde, dass zahlreiche aargauische Gemeinden mit derselben
Begründung eine Anpassung der Kostenverteilung verlangen könn-
ten, was zur Unanwendbarkeit der gesamten Regelung führen
müsste. Genau dies ist aber nicht der Sinn einer Ausnahmeklausel.
Die weiteren, von der Einwohnergemeinde Suhr vorgebrachten
Ausnahmetatbestände (mehrere Verkehrsträger, ungenügendes An-
gebot) können ebenfalls nicht zur Anwendung von § 13 ÖVD führen.
So wurde mit dem Dämpfungsfaktor q (§ 9 Abs. 1 ÖVD) auf eine
Mehrzahl von Bedienungshalten Rücksicht genommen und das un-
genügende Angebot führt ohnehin zu keiner (Mehr-)Belastung.
Damit erübrigt sich im Grundsatz die Prüfung, ob durch die
ausserordentliche Situation eine unverhältnismässige finanzielle
Belastung der Einwohnergemeinde Suhr herbeigeführt wird, was
Anwendungsvoraussetzung von § 13 ÖVD ist. Der Vollständigkeit
halber sei erwähnt, dass gestützt auf die Botschaft ÖVD (S. 28) und
die Beratungen der Verkehrskommission des Grossen Rates zum
ÖVD (Protokoll der Verkehrskommission vom 24. Januar 1997,
S. 237, 245 f.) eine Belastung von rund 1.5% der Steuerkraft der
betreffenden Gemeinde vorliegen müsste, damit Unverhältnismäs-
sigkeit im Sinn der Ausnahmebestimmung vorliegt. Gestützt auf die
unwidersprochen gebliebene Darstellung des Regierungsrates, wo-
nach die Belastung der Einwohnergemeinde Suhr aus der Beteiligung
an den Kosten des öffentlichen Verkehrs einen geringeren Anteil der
Steuerkraft beträgt, ist das kumulativ erforderliche zweite Kriterium
für das Vorliegen eines Härtefalles nicht gegeben.
Das Verwaltungsgericht erkennt die für die Einwohnergemeinde
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Suhr letztlich unbefriedigende Situation im Bereich des öffentlichen
Verkehrs. Allerdings kann diese Bereinigung nicht über die Ausnah-
meklausel des ÖVD herbeigeführt werden.
4. Zusammenfassend erweist sich die Beschwerde als unbe-
gründet, weshalb sie abzuweisen ist.