ag_gerichte · RRB Nr. 2024-000903 · 2024-07-03 · de


PROTOKOLL DES REGIERUNGSRATS 
 
 
Sitzung vom 3. Juli 2024 
Versand: 10. Juli 2024 
Regierungsratsbeschluss Nr. 2024-000903 
A._____ und B._____, beide Q._____; Beschwerde vom 10. August 2022 gegen den Beschluss 
der Gemeindeversammlung R._____ vom tt.mm.jjjj betreffend Teiländerung Bau- und Nut-
zungsordnung inklusive Bauzonenplan "Bauteil C._____"; Abweisung 
Sachverhalt 
(…) 
Erwägungen 
1. Formelles 
Die Beschwerdeführer sind als Eigentümer des "Bauteil C._____" durch die strittige monetäre Bewirt-
schaftung ihrer Kundenparkfelder in eigenen Interessen betroffen, mithin zur Beschwerde legitimiert 
und haben gegen den Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung vom tt.mm.jjjj fristgerecht 
Beschwerde erhoben. Über ihr Ausstandsbegehren hat der Regierungsrat mit Zwischenentscheid 
vom 16. November 2022 (RRB Nr. 2022-001449) entschieden, wobei antragsgemäss kein D._____-
Mitglied bei der Entscheidvorbereitung und -fällung mitwirkte. Auch Regierungsrat Dieter Egli, der 
D._____-Mitglied ist, befand sich bei der Beratung und Beschlussfassung im Ausstand. In teilweiser 
Gutheissung der gestellten Verfahrensanträge entschied der Regierungsrat, die Beschwerdeinstruk-
tion habe durch den Rechtsdienst des Regierungsrats zu erfolgen. Das Ausstandsbegehren gegen 
sämtliche Mitglieder des D._____ wies er jedoch ab. Der regierungsrätliche Zwischenentscheid 
wurde nicht angefochten und ist zwischenzeitlich in Rechtskraft erwachsen. 
2. Monetäre Bewirtschaftungspflicht 
2.1 
Die Beschwerdeführer beantragen die Nichtgenehmigung der am tt.mm.jjjj beschlossenen Teilände-
rung der Bau- und Nutzungsordnung inklusive des Bauzonenplans "Bauteil C._____" sowie der revi-
dierten Bestimmungen zu §§ 12 Abs. 6 und 12 Abs. 7 UAbs. 4 und der neu eingeführten Parkplatz-
bewirtschaftungspflicht. Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang, die beschlossene 
Bewirtschaftungspflicht der Parkfelder sei unzulässig, weil der "Bauteil C._____" allein nicht zu über-
mässigen Immissionen führe. Es bestehe daher kein Anlass für verschärfte Emissionsbegrenzungen 
durch die Behörde gemäss Art. 5 der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 16. Dezember 1985. Es 
liege auch kein Massnahmenplan der Behörde vor, welcher das Lastenausgleichsprinzip konkretisie-
ren würde, so dass alle Emittenten, also auch bestehende Anlagen, einen Beitrag zur Verbesserung 
der Luftqualität zu leisten hätten. Die strittige Bewirtschaftungsverpflichtung verfüge daher über keine 
genügende Grundlage (Beschwerde, S. 7 ff., act. 6–10; Replik, S. 3–5, act. 63–65). 


 
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2.2 
Nach Art. 11 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG) vom 
7. Oktober 1983 werden Luftverunreinigungen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt. Neue 
stationäre Anlagen müssen so ausgerüstet und betrieben werden, dass sie die in den Anhängen 1–4 
zur LRV festgelegten Emissionsbegrenzungen einhalten (Art. 3 LRV). Mangels spezifischer Emissi-
onswerte sind die Emissionen vorsorglich so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich 
möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG und Art. 4 Abs. 1 LRV). 
Die Emissionsbegrenzungen werden verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwir-
kungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden 
(Art. 11 Abs. 3 USG). Dabei differenziert die LRV wie folgt: Verursacht eine Anlage allein übermäs-
sige Immissionen, obwohl die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen eingehalten sind, so müssen 
ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen gegenüber deren Betreiber angeordnet wer-
den (Art. 5 LRV). Ist dagegen zu erwarten, dass schädliche oder lästige Einwirkungen von Luftverun-
reinigungen durch mehrere Quellen gemeinsam verursacht werden, so erstellt die zuständige Be-
hörde einen Plan der Massnahmen, die zur Verminderung oder Beseitigung dieser Einwirkungen 
innert angesetzter Frist beitragen (Art. 44a USG und Art. 31 ff. LRV). Diese Regelung konkretisiert 
das Lastengleichheitsprinzip, wonach in lufthygienischen Belastungsgebieten möglichst alle Emitten-
ten (das heisst nicht nur neue, sondern auch bereits bestehende Anlagen) einen Beitrag zur Verbes-
serung der Luftqualität zu leisten haben (grundlegend BGE 118 Ib 26 E. 5d). 
Bei der Bewilligung neuer Anlagen in Gebieten, in denen schädliche oder lästige Einwirkungen vor-
handen oder zu erwarten sind, müssen somit mindestens die im Massnahmenplan vorgesehenen 
verschärften Massnahmen angeordnet werden; diese können sich entweder auf Art. 11 Abs. 3 und 
Art. 12 USG oder auf andere zur Umsetzung des Massnahmenplans erlassene Rechtsgrundlagen 
stützen. Das Bundesgericht hat vom Grundsatz, wonach verschärfte Massnahmen durch den Mass-
nahmenplan zu koordinieren seien, gewisse Ausnahmen zugelassen (grundlegend BGE 119 Ib 480 
E. 7). Solange die Massnahmenplanung anerkannterweise unzureichend sei, seien die Behörden be-
rechtigt und verpflichtet, in ihrem Zuständigkeitsbereich verschärfte Emissionsbegrenzungen festzu-
legen, auch wenn diese im Massnahmenplan nicht vorgesehen seien (BGE 119 Ib 480 E. 7a oben; 
Urteil des Bundesgerichts 1A.52/1997 vom 5. Dezember 1997 E. 3d, Pra 1998 Nr. 82 und URP 1998 
S. 50 ff.). Ansonsten kommen isolierte Massnahmen, ohne Koordination durch den Massnahmen-
plan, auch bei Neuanlagen mit überdurchschnittlichen Emissionen in Betracht (so erstmals Urteil des 
Bundesgerichts 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995 E. 4b und d; URP 1995 S. 505 ff.; BGE 124 II 272 
E. 4a). Analoges gilt, wenn zur Reduktion der Luftbelastung eine Einschränkung des Baugebiets 
oder der zulässigen Nutzung nötig ist: Grundsätzlich bedarf dies einer Anpassung der Zonenpla-
nung; zuvor können zonenkonforme Bauprojekte, von denen für sich allein bloss durchschnittliche 
Emissionen ausgehen, nicht unter Hinweis auf eine übermässige Gesamtbelastung der Luft abge-
lehnt werden (BGE 119 Ib 480 E. 7d). Dagegen können emissionsbegrenzende Massnahmen bei 
überdurchschnittlichen Emissionen gestützt auf Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 USG auch ohne vorgän-
gige Anpassung des Zonenplans angeordnet werden, selbst wenn sie eine geplante zonenkonforme 
Nutzung einschränken oder verunmöglichen (BGE 124 II 272 E. 4c mit Hinweisen). 
Das Abstellen auf den Durchschnitt der konkreten Nutzungszone macht wenig Sinn, wenn eine Nut-
zungsplanung für verkehrsintensive Betriebe streitig ist (URSULA BRUNNER, Anmerkung zum Urteil 
1C_405/2012, URP 2014 39 f.) oder die Planung (wie hier) ein einziges Projekt betrifft, das für sich 
allein den "Zonendurchschnitt" bestimmt. Hier soll die Zonenordnung modifiziert werden, weshalb 
sich einzig die Frage stellt, ob die Planung mit Emissionsbegrenzungen für bestehende Anlagen ko-
ordiniert werden muss (über die Massnahmenplanung) oder auch ohne Grundlage im Massnahmen-
plan verschärfte Emissionsbegrenzungen nur für die neue Anlage angeordnet werden dürfen. Letzte-
res wird bei Vorhaben mit besonders hohem Verkehrserzeugungspotenzial für zulässig erachtet, das 
deutlich über dem Durchschnitt dessen liege, was in Gewerbezonen allgemein üblich ist (BGE 131 II 
103 E. 2.3). Hierfür wird in der Regel auf die UVP-Pflicht des Vorhabens abgestellt (so Urteil des 


 
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Bundesgerichts 1A.125/2005 vom 21. September 2005 E. 5.2 und 5.3 sowie E. 9.1, in: URP 2006 
S. 15, RDAF 2007 I 481), allenfalls ergänzt durch einen kantonalen Schwellenwert für publikumsin-
tensive Anlagen (durchschnittliches tägliches Verkehrsaufkommen [DTV] von 2'000 Fahrten im Urteil 
des Bundesgerichts 1A.293/2005 vom 10. Juli 2006 E. 3.3 in: URP 2006 S. 894; RDAF 2007 I 495). 
Ist das Vorhaben (wie hier) gestaltungs- oder quartierplanpflichtig, ist dies ebenfalls ein Indiz dafür, 
dass es sich um einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt, für den verschärfte Emissionsbe-
grenzungen im Einzelfall zulässig sind (so bereits BGE 124 II 272 E. 4c/ff). 
Im Planungsverfahren steht den Behörden ein grösseres Spektrum an Massnahmen zur Verfügung 
als im Baubewilligungsverfahren (im letzteren Fall besteht grundsätzlich ein Anspruch auf die Bewilli-
gung zonenkonformer Baugesuche). Neben Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 Abs. 3 und Art. 12 
USG kommen Massnahmen der Raum- und Verkehrsplanung in Betracht. Erforderlich ist eine ge-
samthafte Interessenabwägung, unter Berücksichtigung insbesondere der Ziele und Grundsätze der 
Raumplanung und der Vorgaben des Umweltschutzes (Urteil des Bundesgerichts 1A.125/2005 vom 
21. September 2005 E. 5.1, in: URP 2006 S. 151 und RDAF 2007 I 481). Die Nutzungsplanung ist 
nicht auf den strikten Vollzug der Massnahmenplanung begrenzt, sondern kann und muss diese ge-
gebenenfalls durch geeignete Massnahmen im Einzelfall ergänzen, sofern sie die Zielsetzung des 
Massnahmenplans nicht unterläuft (BGE 131 II 103 E. 3.2 und 3.3). Selbstverständlich sind auch die 
verfassungsmässigen Rechte und Grundsätze zu wahren: Verschärfte Massnahmen müssen zwar 
nicht wirtschaftlich tragbar im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG sein, wohl aber geeignet, erforderlich 
und verhältnismässig im engeren Sinne (Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999; vgl. zum Ganzen das Urteil des Bun-
desgerichts 1C_367/2016 vom 7. Februar 2017 betreffend Teilzonen- und Gestaltungsplan für die 
Errichtung eines mit dem "Bauteil C._____" vergleichbaren Einkaufszentrums, insbesondere E. 8 
und E. 8.5 in fine bzgl. der nicht notwendigen wirtschaftlichen Tragbarkeit bei verschärften Massnah-
men). 
2.3 
Unbestrittenermassen führt der "Bauteil C._____" für sich allein nicht zu übermässigen Immissionen 
(vgl. den Umweltverträglichkeitsbericht vom 15. Juni 2016 in den Akten BVUARE) und es bestand im 
Zeitpunkt der Beschlussfassung der Einwohnergemeindeversammlung am tt.mm.jjjj auch noch kein 
behördlicher Massnahmenplan mit Emissionsbegrenzungsvorschriften. Am 18. Januar 2023 hat der 
Regierungsrat jedoch den Massnahmenplan Luft des Kantons Aargau 2022 (https://www.ag.ch/me-
dia/kanton-aargau/bvu/umwelt-natur/luft/massnahmenplan-luft/230118-massnahmenplan-luft-kt-ag-
2022-final-v2.pdf) verabschiedet, der im Kapitel "3.1 Handlungsbedarf" festhält, dass im Kanton Aar-
gau die Feinstaubimmissionen (PM10 und PM2.5) insbesondere entlang der Verkehrsachsen zu 
hoch sind und an allen Messstandorten der Grenzwert der LRV für Ozon jedes Jahr häufig über-
schritten wird. Auch die Stickstoffdeposition liegt an vielen Standorten über der kritischen Belas-
tungsgrenze für empfindliche Ökosysteme. Insbesondere die Gemeinde R._____ ist ein Gebiet mit 
übermässigen Immissionen von Stickoxid gemäss § 46 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang 3 der Ver-
ordnung zum Einführungsgesetz zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewäs-
sern (V EG UWR) vom 14. Mai 2008 (Stellungnahme der Abteilung Raumentwicklung BVU vom 
28. März 2023 S. 4, act. 42). Der Kanton Aargau ist daher gemäss Art. 31 LRV verpflichtet, Mass-
nahmen zur Reduktion der Emissionen von Feinstaub, Stickoxiden, NMVOC und Ammoniak zu er-
greifen. Im Bereich Mobilität "MO-4: Mobilitätsmanagement bei neuen VIV (Verkehrsintensive Vorha-
ben)" ist daher folgende Massnahme (S. 37) vorgesehen: 
"Bei Neuansiedlungen und Erweiterungen von Standorten für Nutzungen mit hohem Verkehrsauf-
kommen ist ein Mobilitätskonzept zur Genehmigung vorzulegen. Darin ist aufzuzeigen, wie der Anteil 
des motorisierten Individualverkehrs tief gehalten und das Parkfelder-Angebot begrenzt und reduziert 
werden kann. Dabei ist eine monetäre Parkplatzbewirtschaftung vorzusehen." 


 
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Grundsätzlich ist es Sache des Massnahmenplans, die für die Verbesserung der Luftqualität erfor-
derlichen Massnahmen auszuwählen, Art und Weise ihres Vollzugs zu bestimmen und den Realisie-
rungszeitraum festzulegen (vgl. Art. 32 Abs. 1 Bst. e–g LRV). Dazu gehört auch die Entscheidung, 
ob solche Massnahmen unmittelbar durch Einzelverfügung oder erst aufgrund kantonaler oder kom-
munaler Verordnungen zu ergreifen sind (Art. 44a Abs. 2 USG; BGE 124 II 272 E. 5c). Massnahmen, 
die unmittelbar angeordnet werden können, sind solche, für die bereits eine – nach Möglichkeit im 
Massnahmenplan zu bezeichnende – Rechtsgrundlage besteht, sei dies im USG oder in einem an-
deren, allenfalls auch kantonalen Erlass. Immerhin kann trotz vorhandener Rechtsgrundlage ein er-
gänzender kantonaler Erlass dann erwünscht sein, wenn eine grössere Anzahl vergleichbarer Fälle 
zu regeln ist (vgl. BGE 125 II 129 E. 7b). Andererseits darf das Koordinationsgebot nicht überdehnt 
werden. Es ginge nicht an, Emissionsbegrenzungen, die sich ohne Weiteres direkt auf Art. 12 USG 
stützen lassen und die im Massnahmenplan vorgesehen sind, nur deshalb nicht zuzulassen, weil der 
Massnahmenplan eine zusätzliche Gesetzesgrundlage vorsieht, die trotz Fristablauf noch aussteht. 
Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess dürfen das bundesrechtliche Emissionsbegren-
zungskonzept nicht ausser Kraft setzen (BGE 129 II 129 E. 7b). 
Im Bereich Mobilität "MO-4: Mobilitätsmanagement bei neuen VIV (Verkehrsintensive Vorhaben)" 
wird im Massnahmenplan hinsichtlich der Umsetzung ausgeführt, Massnahmen könnten gestützt auf 
den Massnahmenplan sowie auf Art. 12 USG im Baubewilligungsverfahren mit kantonaler Zustim-
mung (da es sich um UVP-Verfahren handelt) durch Auflagen formuliert werden (Art. 44a Abs. 2 
USG). 
Der erst nach der Beschlussfassung der Einwohnergemeindeversammlung, aber vor dem vorliegen-
den RRB erlassene Massnahmenplan Luft des Kanton Aargau 2022 ist auf das hängige Verfahren 
anwendbar, da vorliegend zwingende Gründe für die Anwendung sprechen. Das Bundesgericht er-
achtete zwingende Gründe insbesondere im Bereich des Gewässer-, Natur-, Heimat- und Umwelt-
rechts als gegeben (vgl. BGE 135 II 384 E. 2.3 mit weiteren Hinweisen). Der Massnahmenplan sieht 
eine Bewirtschaftung von Parkplätzen vor, weshalb Emissionsbegrenzungen bereits direkt gestützt 
auf Art. 12 USG erlassen werden können. Es kommt hinzu, dass nach der oben zitierten Rechtspre-
chung auch ohne einen solchen Massnahmenplan verschärfte Emissionsbegrenzungsmassnahmen 
zur Verbesserung der Luftqualität für neue Anlagen mit überdurchschnittlichen Emissionen getroffen 
werden dürfen, wenn Immissionsgrenzwerte erreicht oder gar überschritten sind. Die Nutzungspla-
nung ist dabei nicht auf den strikten Vollzug der Massnahmenplanung begrenzt, sondern kann und 
muss diese gegebenenfalls durch geeignete Massnahmen im Einzelfall ergänzen, sofern sie die Ziel-
setzung des Massnahmenplans nicht unterläuft. Sie schafft damit eine zusätzliche rechtliche Grund-
lage für die Verpflichtung zur entgeltlichen Parkfeldbewirtschaftung in Ergänzung zu Art. 11 Abs. 3 
und Art. 12 USG, deren Fehlen die Beschwerdeführer zu Unrecht rügen (Beschwerde, S. 8, act. 9). 
2.4 
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass es sich beim "Bauteil C._____" um eine Anlage handelt, wel-
che überdurchschnittliche Emissionen verursacht. Sie unterstehe nach geltendem Recht nicht der 
UVP-Pflicht (Beschwerde, S. 8, act. 9). 
Der Regierungsrat ordnete mit RRB Nr. 2009-000353 vom 11. März 2009 die Durchführung einer 
UVP gestützt auf Ziffer 80.5 des Anhangs der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung 
(UVPV) vom 19. Oktober 1988 an. Nach der dem RRB damals zugrunde gelegenen Rechtslage war 
eine UVP bis zum 30. November 2008 unter anderem vorgeschrieben für Einkaufszentren mit mehr 
als 5'000 m2 Verkaufsfläche. Mit Änderung vom 19. September 2008, welche am 1. Dezember 2008 
in Kraft trat, wurde der massgebliche Schwellenwert bei Einkaufszentren auf 7'500 m2 erhöht. Da ge-
mäss der Übergangsbestimmung von Art. 24 UVPV (in der Fassung vom 1. Dezember 2008; Über-
gangsbestimmung zur Änderung vom 19. September 2008) hängige Beschwerden nach altem Recht 
zu beurteilen waren, galt für die Baubewilligung der tiefere Grenzwert, während neue Gesuche, die 


 
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bei Inkrafttreten der Verordnungsänderung hängig waren, nach neuem Recht beurteilt werden muss-
ten. Gleiches gilt für die seit dem 1. Oktober 2016 geltende Übergangsbestimmung zur Änderung 
vom 17. August 2016. Gesuche, die bei Inkrafttreten dieser Änderung hängig sind, werden nach 
neuem Recht beurteilt. Hängige Beschwerden werden nach dem Recht beurteilt, das im Zeitpunkt 
des Erlasses der angefochtenen Verfügung galt. Als Indiz für das Vorliegen eines Einkaufszentrums 
mit überdurchschnittlichen Emissionen gilt daher heute eine Verkaufsfläche, welche 7'500 m2 über-
steigt. Der "Bauteil C._____", welcher gemäss § 12 Abs. 5 BNO insgesamt höchstens 7'500 m2 Ver-
kaufsfläche aufweisen darf und gemäss Umweltverträglichkeitsbericht vom 15. Juni 2016 damals 
eine Verkaufsfläche von 7'484 m2 aufwies, ist knapp unterhalb dieses Grenzwerts. Werden minimale 
Veränderungen vorgenommen, beispielsweise wenn ein Kleiderladen Kleiderständer vor die Laden-
tür stellt oder ein Lebensmittelgeschäft frisches Obst und Gemüse als Blickfang vor dem Laden zum 
Kauf anbietet, um die Kundschaft in das Geschäft zu locken (wie dies im "Bauteil C._____" regel-
mässig durch verschiedene Geschäfte geschieht; vgl. die Bilder auf der Seite www.aaa.ch, besucht 
am 22. April 2024), ist der Grenzwert schon überschritten, da solche Flächen nach der verwaltungs-
gerichtlichen Rechtsprechung ebenfalls als Verkaufsflächen zu qualifizieren sind (vgl. AGVE 2006 
S. 469 ff.). 
Die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, § 12 Abs. 4 BNO lasse in der Gewerbezone eine 
unbeschränkte Anzahl von Verkaufsläden mit maximal 500 m2 Nettoladenfläche pro Laden zu. In der 
Gewerbezone der Gemeinde R._____ könnten daher auf einer Fläche von 12'745 m2 15 einzelne Lä-
den realisiert werden, welche die gleichen Emissionen bewirken würden wie der "Bauteil C._____". 
Es könne daher nicht gesagt werden, der "Bauteil C._____" verursache gemessen an dem, was in 
der Gewerbezone allgemein üblich sei, übermässige Emissionen. Dieser Argumentation kann indes-
sen nicht gefolgt werden. Dass in der Gewerbezone von R._____ gleich 15 einzelne Läden mit je ei-
ner maximalen Verkaufsfläche von 500 m2 erstellt werden, erscheint wenig realistisch, entspricht 
auch nicht dem Durchschnitt einer üblichen Gewerbezone und schon gar nicht den tatsächlichen 
Verhältnissen in R._____ (Beschwerdeantwort des Gemeinderats vom 31. März 2023, S. 7, Rz. 16, 
act. 52). 
Hinsichtlich der Begriffsdefinition "Nutzungen mit hohem Verkehrsaufkommen" lehnt sich der Mass-
nahmenplan Luft des Kantons Aargau 2022 an die Schwellenwerte der UVPV an, wenn er solche 
Nutzungen auf Seite 71 (MO-4: Mobilitätsmanagement bei neuen VIV [Verkehrsintensive Vorhaben]) 
im Sinne einer beispielhaften Aufzählung wie folgt umschreibt: 
"Einkaufszentren und Fachmärkte mit Verkaufsfläche von mehr als 7500 m2, Parkhäuser und -plätze 
für mehr als 500 Motorwagen, Vergnügungsparks für eine Kapazität von mehr als 4000 Besuchern/ 
Tag sowie Vorhaben mit mehr als 1500 Fahrten pro Tag." 
Die Verkaufsfläche von 7'500 m2 wird – wie bereits erwähnt – allenfalls nur knapp nicht überschritten 
und die Parkfelderzahl ist auf 275 plafoniert, womit sie deutlich unter 500 liegt. Dagegen erzeugt der 
"Bauteil C._____" 2'250 Fahrten pro Tag (Umweltverträglichkeitsbericht vom 15. Juni 2016, Teilbe-
reich "Verkehr", S. 23) und seit 2016 dürfte das generierte Verkehrsaufkommen eher noch gestiegen 
sein. Damit wird der Schwellenwert von 1'500 Fahrten pro Tag für das Vorliegen einer Nutzung mit 
hohem Verkehrsaufkommen und überdurchschnittlichen Emissionen klar überschritten. Mit einer Ver-
kaufsfläche von 7'484 m2 und 275 Parkfeldern ist der "Bauteil C._____" überdies durchaus vergleich-
bar mit dem Einkaufszentrum auf dem Kofmehlareal in der Stadt Solothurn mit 6'500 m2 Verkaufsflä-
che und 300 Parkfeldern, für welches das Bundesgericht in seinem Urteil 1C_367/2016 vom 
7. Februar 2017 in der Nutzungsplanung vorgesehene verschärfte Massnahmen gemäss Art. 11 
Abs. 3 und Art. 12 USG zur Verminderung der übermässigen Luftbelastung als bundesrechtskonform 
bestätigt hat. 
2.5 
Die Beschwerdeführer argumentieren, der "Bauteil C._____" sei durch den öffentlichen Verkehr gut 
erschlossen und eine Reduktion des Individualverkehrs mittels entgeltlicher Parkfeldbewirtschaftung 


 
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daher nicht nötig. Eine Pflicht für eine Parkgebührenerhebung dürfe zudem nur für alle Einkaufszen-
tren und Fachmärkte, also für bestehende und neue, rechtsgleich eingeführt werden (Beschwerde, 
Rz. 3.4 ff., act. 5 f., vgl. auch Eventualbegehren). 
Dass der "Bauteil C._____" aus dem umliegenden Wohngebiet leicht zu Fuss sowie mit dem Fahrrad 
erreicht werden kann und dass das Einkaufszentrum mit dem öffentlichen Verkehr (öV) gut erschlos-
sen ist, macht eine monetäre Parkfeldbewirtschaftung nicht obsolet. Die Erfahrung zeigt nämlich, 
dass die Kundschaft Einkaufszentren auch bei guter Erreichbarkeit mit dem öV lieber mit dem Auto 
aufsucht, wenn dort kostenlose Parkfelder zur Verfügung stehen, weil die Einkäufe dann nicht vom 
Verkaufsgeschäft zur nächsten öV-Haltestelle beim Einkaufszentrum und von der Haltestelle, wo 
ausgestiegen wird, bis zum Wohnhaus getragen werden müssen. Eventuell kann auch das Umstei-
gen von einem öffentlichen Verkehrsmittel in ein anderes mit entsprechenden Wartezeiten vermie-
den werden und das Einkaufen mit dem Auto braucht (unabhängig davon, ob umgestiegen werden 
muss) in der Regel weniger Zeit als dasjenige mit dem öV. Grössere Einkäufe, insbesondere solche 
für eine mehrköpfige Familie, lassen sich zwar nur begrenzt zu Fuss, mit dem Velo oder dem öV be-
wältigen. Die entgeltliche Parkfeldbewirtschaftung hat jedoch den erwünschten Effekt, dass weniger 
oft mit dem Auto zum Einkaufen gefahren wird, also mehrere Fahrten durch eine ersetzt werden. Die 
entgeltliche Parkfeldbewirtschaftung erweist sich damit als geeignet und erforderlich, um die durch 
ein Einkaufszentrum ausgelöste Anzahl Fahrten möglichst gering zu halten und die Kundschaft ver-
mehrt zum Verzicht auf das Auto zu motivieren. Sie ist auch verhältnismässig, solange die – vorlie-
gend noch nicht bestimmten – Parkgebühren nicht prohibitiv sind, was in der Regel nicht zutrifft, 
wenn die Parkgebühren, gemessen an den durchschnittlichen Ausgaben für den Einkauf, nicht ins 
Gewicht fallen, was die Kundschaft wiederum selbst beeinflussen kann, indem sie möglichst viele 
Einkäufe mit weniger Fahrten erledigt. 
Dass die Verpflichtung zur entgeltlichen Parkfeldbewirtschaftung nicht für alle grösseren Einkaufsge-
schäfte in der Gemeinde R._____ oder gar alle Einkaufszentren und Fachmärkte im Perimeter des 
kommunalen Gesamtplans Verkehr der Gemeinden T._____, R._____ und U._____ eingeführt wird, 
wie die Beschwerdeführer beanstanden und im Eventualantrag begehren, mag aus ihrer Sicht stö-
rend erscheinen, erweist sich aber nicht als rechtswidrig. Es liegt auf der Hand, dass die Gemeinde 
R._____ keine Parkgebührenpflicht in Nachbargemeinden einführen kann. Sie darf aufgrund des ver-
bindlichen Bundesrechts auch nicht auf eine Parkfeldbewirtschaftung verzichten, solange eine koor-
dinierte Einführung in T._____, R._____ und U._____ nicht möglich ist. Eine unzulässige rechtsun-
gleiche Behandlung von Einkaufszentren und Fachmärkten läge im Übrigen nur vor, wenn dieselbe 
Behörde gleiche Sachverhalte ungleich behandeln würde. Das trifft vorliegend nicht zu. Bestehende 
und rechtmässig erstellte Einkaufszentren, welche ihre Parkfelder nicht entgeltlich bewirtschaften 
müssen, profitieren von der Besitzstandsgarantie, solange keine Rechtsgrundlage besteht und ge-
schaffen wird, welche auch sie zur Parkfeldbewirtschaftung zwingt. Das geltende Umweltschutzrecht 
und die dazu bestehende höchstrichterliche Rechtsprechung lassen nach dem Gesagten eine Un-
gleichbehandlung zu, indem nur bei Neuerrichtung von Einkaufszentren oder einschneidender Um-
gestaltung und namentlich Erweiterung bestehender Einkaufszentren im Baubewilligungsverfahren 
die Parkfeldbewirtschaftung vorgeschrieben wird. Mittels Rechtsetzung, namentlich Nutzungspla-
nung, wäre die Einführung der obligatorischen Parkfeldbewirtschaftung zwar auch für bestehende 
Betriebe denkbar, wenn dies zur Emissionsbegrenzung in übermässig belasteten Gebieten oder zur 
Reduktion des Verkehrsaufkommens auf Strassen mit überschrittenen Verkehrskapazitäten erforder-
lich erschiene. Zu beachten ist indessen in solchen Fällen aber die Gemeindeautonomie. Der Regie-
rungsrat darf einen kommunalen Rechtsetzungs- oder Rechtsanwendungsakt nicht aufheben, soweit 
dieser im Bereich kommunaler Entscheidungsfreiheit ergangen ist. Der Umfang der Gemeindeauto-
nomie bestimmt sich im Grundsatz nach kantonalem Recht, im Raumplanungsrecht zudem nach 
Bundesrecht (Art. 2 Abs. 3 RPG; MICHAEL MERKER, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren 
nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38–72 
[a]VRPG, Zürich 1998, N. 40 f. zu § 49). Stehen für eine raumplanungskonforme Lösung mehrere 
Varianten zur Verfügung, ist der Gemeinde das Letztentscheidungsrecht zuzubilligen, wenn sie ihren 


 
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Entscheid auf sachliche Argumente stützen kann (Entscheid des Verwaltungsgerichts WBE.2016.23 
vom 9. Februar 2017 E. I/5 mit weiteren Hinweisen, WBE.2023.76 vom 13. Dezember 2023 E. I/5.3). 
Das ist vorliegend aufgrund der einlässlichen Begründung im Protokollauszug des Gemeinderats 
vom 7. März 2022 (Beschwerdebeilage 4, act. 3) der Fall, weshalb nicht von einer unzulässigen 
rechtsungleichen Behandlung verschiedener Einkaufszentren und Fachmärkte die Rede sein kann. 
3. Fazit und Kostenverlegung 
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. 
Im Beschwerdeverfahren werden die Verfahrenskosten in der Regel nach Massgabe des Unterlie-
gens und Obsiegens auf die Parteien verlegt, wobei den Behörden Verfahrenskosten nur auferlegt 
werden, wenn sie schwerwiegende Verfahrensmängel begangen oder willkürlich entschieden haben 
(§ 29 in Verbindung mit § 31 Abs. 2 Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Verwaltungsrechts-
pflegegesetz, VRPG] vom 4. Dezember 2007). Eine Privilegierung der Behörden erfolgt bei den Par-
teikosten indes nicht (vgl. § 32 Abs. 2 VRPG). Die Kosten für den Zwischenentscheid werden praxis-
gemäss entsprechend dem Ausgang im Hauptentscheid verlegt. Nachdem die Beschwerdeführer mit 
ihren materiellen Begehren vollständig unterliegen, haben sie die Verfahrenskosten zu tragen. Als 
unterliegende Partei haben sie ferner keinen Anspruch auf Parteikostenersatz (§ 32 Abs. 2 VRPG). 
Sie haben jedoch den obsiegenden gegnerischen Parteien, das heisst der Gemeinde R._____ und 
dem D._____, die ihnen im Verfahren vor dem Regierungsrat entstandenen Parteikosten zu erset-
zen. Zufolge gemeinsamer Beschwerdeführung haften die Beschwerdeführer für die von ihnen zu 
tragenden Verfahrens- und Parteikosten solidarisch (§ 33 Abs. 3 VRPG). 
Die Höhe der Parteientschädigungen richtet sich nach dem Dekret über die Entschädigung der An-
wälte (Anwaltstarif) vom 10. November 1987. Die Entschädigung in vermögensrechtlichen Streitsa-
chen bemisst sich nach dem gemäss § 4 Anwaltstarif berechneten Streitwert (§ 8a Abs. 1 Anwaltsta-
rif). Im Hinblick auf die Bestimmung der Parteientschädigung haben die Rechtsanwälte der Gemein-
de in ihrer Beschwerdeantwort vom 31. März 2023 (S. 13, act. 46) bezüglich des Streitwerts geltend 
gemacht, der mit der Nutzungsplanung geschaffene Mehrwert und die kapitalisierten jährlichen Park-
platzgebühren dürften ohne Weiteres über 2 Millionen Franken beziehungsweise 5 Millionen Franken 
liegen. Demgegenüber hat der Rechtsanwalt der Beschwerdeführer in der Replik vom 26. Mai 2023 
(S. 5, act. 63) ausgeführt, in Beschwerdefällen betreffend Nutzungsplanungen werde der Streitwert 
mit den Planungskosten für den entsprechende Plan gleichgesetzt, ohne einen entsprechenden Be-
trag zu nennen. Gemäss der Praxis von Verwaltungsgericht und Bundesgericht ist die Parteientschä-
digung bei Fällen mit Beteiligung von Umweltverbänden jedoch ohne Festlegung eines fiktiven Streit-
werts, sinngemäss nach § 8a Abs. 3 Anwaltstarif in Verbindung mit § 3 Abs. 1 lit. b Anwaltstarif, das 
heisst nach dem mutmasslichen Aufwand sowie nach der Bedeutung und der Schwierigkeit des 
Falls, zwischen Fr. 1'210.– und Fr. 14'740.– festzulegen (Urteil des Verwaltungsgerichts 
WBE.2007.294 vom 2. Juni 2008; Urteil des Bundesgerichts 1C_381/2008 vom 22. Dezember 2008). 
Begründet wird dies damit, es gehe darum, beschwerdeberechtigte Verbände, die Umweltschutzan-
liegen und damit öffentliche Interessen verfolgten, vor unzumutbaren Rechtswegbarrieren zu schüt-
zen (vgl. auch VGE III/29 vom 5. Mai 2009 [WBE.2004.70], S. 5 f. mit Hinweisen). Vorliegend werden 
Bedeutung und Schwierigkeit des Falls als mittel beurteilt. Der Aufwand der Vertreter von Gemeinde 
und D._____ war eher unterdurchschnittlich, da keine Verhandlung stattfand und nur eine Beschwer-
deantwort, aber keine Duplik verfasst wurde, was einen Abzug nach § 6 Abs. 2 Anwaltstarif rechtfer-
tigt. Insgesamt scheint eine Parteientschädigung von je Fr. 4'000.– angemessen. Auslagen und 
Mehrwertsteuer sind darin enthalten (§ 8c Anwaltstarif). 
 
 


 
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Beschluss 
1. 
Die Beschwerde wird abgewiesen. 
2. 
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens, bestehend aus einer Staatsgebühr von Fr. 3'000.– sowie 
den Kanzleigebühren und Auslagen von Fr. 535.40, total Fr. 3'535.40, werden den Beschwerdefüh-
rern A._____ und B._____ unter solidarischer Haftbarkeit auferlegt. Unter Berücksichtigung des ge-
leisteten Kostenvorschusses von Fr. 2'000.– haben sie noch Fr. 1'535.40 zu bezahlen. 
3. 
Die Beschwerdeführer A._____ und B._____ haben der Gemeinde R._____ und dem D._____ ihre 
im Verfahren vor dem Regierungsrat entstandenen Parteikosten mit je Fr. 4'000.– unter solidarischer 
Haftbarkeit zu ersetzen.