ag_gerichte · AGVE 2013 41 · 2013-11-03 · de

41 Private SicherheitsdiensteGeschäftsführer eines Sicherheitsdienstleistungsunternehmens übereinen eidgenössischen Fachausweis FSB oder FPO des VerbandsSchweizerischer Sicherheitsdienstleistungs-Unternehmen (VSSU)verfügen muss.schäftsführer eines Gesuchstellers, welcher bereits über eine ausserkantonale...

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.11.2013 AGVE 2013 41

AGVE - Archiv
2013
Polizeirecht
241
[...]
41 Private
Sicherheitsdienste
-
§ 57 Abs. 4 des Polizeigesetzes enthält keine Regelung, wonach der
Geschäftsführer eines Sicherheitsdienstleistungsunternehmens über
einen eidgenössischen Fachausweis FSB oder FPO des Verbands
Schweizerischer Sicherheitsdienstleistungs-Unternehmen (VSSU)
verfügen muss.
-
Es ist binnenmarktrechtswidrig und unverhältnismässig, vom Ge-
schäftsführer eines Gesuchstellers, welcher bereits über eine ausser-
kantonale Bewilligung verfügt, einen anerkannten eidgenössischen
Fachausweis zu verlangen, wenn jener über eine nicht anerkannte
Ausbildung sowie Berufspraxis verfügt.
-
Ausserkantonale Bewilligungen, welche über die persönlichen
Voraussetzungen des Geschäftsführers hinaus keine qualitativen An-
forderungen stellen, gelten im Kanton Aargau nicht als Fähigkeits-
ausweis nach Art. 4 Abs. 1 des Binnenmarktgesetzes.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 19. November 2013 in Sa-
chen A. und Wettbewerbskommission gegen Regierungsrat
(WBE.2013.101/112).
Aus den Erwägungen
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
242
2.2.
Nach § 20 Abs. 1 KV hat jede Person das Recht auf freie Wahl
und Ausübung eines Berufes und auf freie wirtschaftliche Betäti-
gung. Vorbehalten sind polizeiliche Bestimmungen, die kantonalen
Regalrechte und die nach Massgabe des Bundesrechts zulässigen
wirtschaftspolitischen Massnahmen (Abs. 2). Die Kantonsverfassung
kann die Freiheit der wirtschaftenden Personen nicht enger ziehen als
Art. 27 BV und die dazugehörige Rechtsprechung. Der Schutz von
Polizeigütern wie Ruhe, Ordnung, Sicherheit, Gesundheit sowie
Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr wird als zu-
lässiges öffentliches Interesse zur Einschränkung der Wirtschafts-
freiheit angesehen (vgl. K
URT
E
ICHENBERGER
, Verfassung des Kan-
tons Aargau, Textausgabe mit Kommentar, Aarau/Frankfurt
a.M./Salzburg 1986, § 20 N 4, 19).
2.3.
Das Legalitätsprinzip (Art. 5 Abs. 1 und 36 Abs. 1 BV; § 2 KV,
Erster Halbsatz; § 2 Abs. 1 VRPG) verlangt, dass die gesetzliche
Grundlage eine generell-abstrakte Struktur aufweist (Erfordernis des
Rechtssatzes), dass der Rechtssatz demokratisch ausreichend legiti-
miert ist (Erfordernis des Gesetzes im materiellen bzw. formellen
Sinn) und dass er ausreichend bestimmt ist (Erfordernis der genügen-
den Normdichte). Je gewichtiger der Grundrechtseingriff, desto hö-
here Anforderungen sind an die Normstufe und Normdichte zu stel-
len. Schwere Eingriffe benötigen eine klare und genaue Grundlage
im formellen Gesetz selbst (vgl. P
IERRE
T
SCHANNEN
/U
LRICH
Z
IMMERLI
/M
ARKUS
M
ÜLLER
, Allgemeines Verwaltungsrecht,
3.
Aufl., Bern 2009, § 19 N 2, 42; U
LRICH
H
ÄFELIN
/G
EORG
M
ÜLLER
/F
ELIX
U
HLMANN
, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl.,
Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 379 ff.; AGVE 2007, 118).
2.4.
Gewerbsmässig ausgeübte Tätigkeiten privater Sicherheits-
dienste unterstehen der Bewilligungspflicht (§ 57 Abs. 1 PolG). Die
Verfügung, welche auf Gesuch hin eine aus polizeilichen Gründen
unter Bewilligungspflicht stehende Tätigkeit zulässt, ist eine Polizei-
erlaubnis. Für diese ist charakteristisch, dass die darum ersuchende
Person einen Rechtsanspruch auf Erteilung hat, wenn sie die gesetz-
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Polizeirecht
243
lich festgelegten Voraussetzungen erfüllt (vgl. H
ÄFELIN
/M
ÜLLER
/
U
HLMANN
, a.a.O., Rz. 2523, 2534; T
SCHANNEN
/Z
IMMERLI
/M
ÜL
-
LER
, a.a.O., § 44 N 29; T
HOMAS
M
ERKLI
/A
RTHUR
A
ESCHLIMANN
/
R
UTH
H
ERZOG
, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechts-
pflege im Kanton Bern, Bern 1997, Art. 77 N 40).
Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind die Handlungs-
fähigkeit und der gute Leumund der geschäftsführenden Person (§ 57
Abs. 3 PolG). Die Bewilligung wird durch das zuständige Departe-
ment für die Dauer von maximal vier Jahren "mit der Auflage erteilt,
dass die vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards, insbesondere
der Branchen-GAV, eingehalten werden" (Abs. 4).
Gemäss § 57 Abs. 5 PolG werden nicht aargauische Bewilligun-
gen anerkannt, sofern sie gleichwertig sind.
3.
3.1.-3.2. (...)
3.3.
3.3.1.
Die Anerkennung ausserkantonaler (und ausländischer) Bewilli-
gungen setzt Gleichwertigkeit mit der aargauischen Bewilligung vor-
aus. Ausser, dass über die Gleichwertigkeit das DVI entscheidet, ent-
hält § 57 Abs. 5 PolG keine weiteren materiellen Anforderungen an
die Anerkennung. Für die Gleichwertigkeit ausserkantonaler Bewilli-
gungen sind deshalb § 57 Abs. 1 bis 4 PolG massgebend. Die Be-
willigungsvoraussetzungen gemäss § 57 Abs. 3 PolG werden unbe-
stritten vom Beschwerdeführer 1 erfüllt.
§ 57 Abs. 4 PolG statuiert, dass die Bewilligung mit der Auflage
erteilt wird, dass die "vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards"
eingehalten werden. Damit enthält das Gesetz einerseits eine Grund-
lage, die Bewilligung mit Auflagen zu versehen, Andererseits sieht
das Gesetz vor, dass mit der Bewilligung qualitative Anforderungen
an die Ausübung des Sicherheitsdienstes verbunden werden können.
Exemplarisch als Qualitätsstandard führt das Gesetz die Einhaltung
des Branchen-Gesamtarbeitsvertrags (GAV) an.
Die ausreichende formell gesetzliche Grundlage für das Be-
willigungserfordernis ist gegeben (§ 57 Abs. 1 und 2 PolG) und un-
bestritten. Fraglich ist, ob diese Norm mit ausreichender Bestimmt-
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
244
heit den eidgenössischen Fachausweis FSB oder FPO als Voraus-
setzung einer Anerkennung ausserkantonaler Bewilligungen bzw. für
eine Bewilligungsverlängerung regelt.
3.3.2.
Zur Begründung der ausreichenden Normdichte verweist der
angefochtene Entscheid auf die Erwägungen im Entscheid vom
30. November 2011. Zur Gesetzmässigkeit des Erfordernis eidge-
nössischer Fachausweise erwog die Vorinstanz in diesem Entscheid,
dass der Verweis in § 57 Abs. 4 PolG auf die Qualitätsstandards der
Sicherheitsbranche ein Anwendungsfall der Anwendbarkeit privater
Ausführungsbestimmungen gemäss § 78 Abs. 5 KV sei. Indem das
Gesetz die Voraussetzungen einer Bewilligung nicht abschliessend
nenne, werde der Verwaltungsbehörde ein pflichtgemäss auszuüben-
des Ermessen eingeräumt. Die Kantonspolizei habe auch die Weisun-
gen in Zusammenarbeit mit dem Verband Schweizerischer Sicher-
heitsdienstleistungs-Unternehmen (VSSU) erarbeitet.
3.3.3.
Gemäss § 78 Abs. 5 KV kann "das Gesetz die Anwendbarkeit
privater Ausführungsbestimmungen vorsehen". Diese Verfassungs-
norm wurde mit den Reformen der Staatsleitung und der Verwal-
tungsführung eingeführt, mit dem Ziel, die Möglichkeiten der ge-
steuerten Selbstregulierung in der Gesetzgebung vermehrt anzuwen-
den. Die Übertragung von Rechtsetzungsbefugnissen an Private be-
schränkt sich auf den Erlass von Ausführungsbestimmungen, wie sie
in der aargauischen Praxis, insbesondere im Baurecht (VSS-Normen;
SIA-Normen und VKF-Normen) schon vor der Reform praktiziert
wurde. Hintergrund ist die Rechtssetzung von Normen mit kom-
plexen technischen Inhalten, die durch eine Selbstregulierung zu
einer höheren Qualität führen können (vgl. zum Ganzen: Botschaften
des Regierungsrats vom 18. Juni 2003, 03.150, S. 10 und vom
18. August 2004, 04.205, S. 6 f.). Voraussetzungen und Grenzen der
Anwendbarkeit sind im Gesetz zu regeln (§ 78 Abs. 5 Satz 2 KV).
Die Voraussetzungen der Bewilligung regelt § 57 Abs. 3 PolG.
Nach dem ausdrücklichen Gesetzeswortlaut ist die Einhaltung der
"vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards" keine Voraussetzung
2013
Polizeirecht
245
der Bewilligung, sondern eine Auflage für die Ausübung der be-
willigten Sicherheitsdienste (Abs. 4).
§ 57 Abs. 4 PolG erwähnt den Branchen-GAV. Dabei handelt es
sich um den Gesamtarbeitsvertrag für den Bereich Sicherheitsdienst-
leistungen vom 4. September 2003, abgeschlossen zwischen dem
VSSU und der Gewerkschaft UNiA. Dieser Gesamtarbeitsvertrag ist
allgemeinverbindlich (AS 2008, S. 1658). Die GAV-Bestimmungen
befassen sich in Art. 12 mit der Aus- und Weiterbildung. Danach
beträgt für die Mitarbeitenden der Kategorie A im Monatslohn, wel-
che vorwiegend in den Bereichen Bewachung, Objekt- und Perso-
nenschutz etc. tätig sind (vgl. Art. 2 Ziff. 4 GAV) die Basisausbil-
dung mindestens 20 Stunden. Für Mitarbeitende, die vorwiegend im
Bereich Anlass, Sicherheitsassistenzdienste, Verkehrsdienste und
Geldverarbeitung tätig sind (Kategorie B) und für Mitarbeitende,
welche nicht im Monatslohn angestellt sind, ist keine Basisausbil-
dung im GAV vorgesehen. Der Gesamtarbeitsvertrag ist für alle ope-
rativ tätigen Mitarbeitenden anwendbar. Ausgenommen sind die Di-
rektoren, Direktionsmitarbeitende und das nicht operativ tätige Per-
sonal (Art. 2 Ziff. 2 GAV). Anforderungen hinsichtlich der berufli-
chen Qualifikation oder mit Bezug auf die notwendigen Fähigkeits-
ausweise für die Ausübung von Sicherheits- und Bewachungsdienst-
leistungen finden sich im GAV nicht (vgl. auch Art. 1 GAV). Es be-
stehen keine anderen gesetzlichen Bestimmungen oder Verordnungen
des Regierungsrats, welche sich zu den Qualitätsstandards äussern
und bestimmte Branchenstandards ausdrücklich anerkennen. Dem
Polizeigesetz lässt sich auch keine Delegationsnorm entnehmen,
welche vorsieht, dass den Organisations- oder Verbandsregeln des
VSSU für die Ausführungsgesetzgebung eine Bedeutung zukommt.
3.3.4.
Der Begriff "Qualitätssicherungsstandards" ist ein unbestimmter
Rechtsbegriff. Mit solchen werden Voraussetzungen für eine Polizei-
erlaubnis oft umschrieben und die Bewilligungsbehörde verfügt über
einen gewissen Beurteilungsspielraum (vgl. H
ÄFELIN
/M
ÜLLER
/
U
HLMANN
, a.a.O., Rz.
2534; T
SCHANNEN
/Z
IMMERLI
/M
ÜLLER
,
a.a.O., § 44 N 30; A
LFRED
K
ÖLZ
/J
ÜRG
B
OSSHART
/M
ARTIN
R
ÖHL
,
VRG, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
246
Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 50 N 73). Insoweit als in § 57 Abs. 4
PolG nur der Branchen-GAV als Beispiel der Qualitätssicherung auf-
geführt ist, ergibt sich ein Ermessenspielraum des Departements bei
der Konkretisierung des Qualitätsstandards. Nach den Materialien
soll die Qualitätssicherung durch die Einhaltung der Branchenstand-
ards (Anstellungsbedingungen, Ausbildung) und nicht bloss durch
rein formale Kriterien wie Leumund und Handlungsfähigkeit ge-
währleistet werden. Für die Branchenstandards wurde im Gesetzge-
bungsverfahren ausdrücklich auf den VSSU verwiesen. Diese Mass-
nahme der Qualitätssicherung bezieht sich aber auf die Ausübung der
Tätigkeit durch Angestellte von Sicherheitsunternehmungen und
steht im Zusammenhang mit dem Verzicht auf eine Bewilligungs-
pflicht für die Mitarbeitenden (vgl. Botschaft des Regierungsrats des
Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 5. Mai 2004, 04.131,
S. 47).
Entgegen der Auffassung der Vorinstanz ist die Zuständigkeit
des DVI zur Erteilung der Bewilligung und zur Anerkennung ausser-
kantonaler Bewilligungen in § 57 Abs. 4 und 5 PolG (primär) eine
Zuständigkeitsnorm und keine Delegation von Rechtsetzungsbefug-
nissen.
3.4.
Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass das Erforder-
nis eines eidgenössischen Fachausweises FSB oder FPO bei einem
Geschäftsführer einer gesuchstellenden Sicherheitsunternehmung
weder im PolG noch im Gesamtarbeitsvertrag geregelt ist.
(...)
4.
4.1.
Die Beschwerdeführer rügen im Weiteren, der angefochtene Be-
schluss verletze die Bestimmungen des BGBM und halte an Erfor-
dernissen fest, welche den freien Marktzugang in unzulässiger Weise
beschränkten.
4.2.
Nach Art. 2 Abs. 1 BGBM hat jede Person das Recht, Waren,
Dienstleistungen und Arbeitsleistungen auf dem gesamten Gebiet der
Schweiz anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbs-
2013
Polizeirecht
247
tätigkeit im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung bzw. ih-
res Sitzes zulässig ist. Der Gesetzgeber verankerte damit das im EU-
Recht geltende sogenannte Cassis-de-Dijon-Prinzip, wonach ein Pro-
dukt, welches den in einem Land geltenden Anforderungen ent-
spricht, auch in anderen Ländern vertrieben werden darf, in ange-
passter Form (vgl. BGE 125 I 322, Erw. 2a; Botschaft zum Binnen-
marktgesetz vom 23. November 1994, 94.101, in: Bundesblatt [BBl]
1995 I 1213, 1257, 1263 f.). Es gilt mithin für die Zulässigkeit von
Waren, Dienst- und Arbeitsleistungen das Herkunftsprinzip. Ein-
schränkungen dieses Grundsatzes sind nur unter den engen Voraus-
setzungen von Art. 3 BGBM möglich (vgl. BGE 125 I 322, Erw. 2a).
Voraussetzung, damit der in Art. 2 BGBM gewährleistete freie
Zugang zum Markt überhaupt zum Tragen kommt, ist jedoch, dass
die angebotene Ware oder Dienstleistung im Kanton, in welchem die
anbietende Person ihren Sitz oder ihre Niederlassung hat, zulässig ist
(vgl. K
ARL
W
EBER
, Das neue Binnenmarktgesetz, Schweizerische
Zeitschrift für Wirtschafts- und Finanzmarktrecht [SZW] 1996,
S. 164 ff.). Das ergibt sich aus dem 2. Halbsatz von Art. 2 Abs. 1
BGBM und wird in Abs. 3 Satz 1 noch verdeutlicht. Unter Sitz oder
Niederlassung ist dabei der Geschäftssitz oder die Geschäftsnieder-
lassung zu verstehen. Das Binnenmarktgesetz regelt die Rechtsstel-
lung von auswärtigen Anbietern im interkantonalen bzw. inter-
kommunalen Verhältnis, nicht aber diejenige der Ortsansässigen (vgl.
BGE 125 I 322, Erw. 2b; Botschaft zum BGBM, a.a.O., in: BBl 1995
I 1285; T
HOMAS
C
OTTIER
/M
ANFRED
W
AGNER
, Das neue Bun-
desgesetz über den Binnenmarkt [BGBM], in: AJP 1995, S. 1583).
4.3.
Gemäss Handelsregistereintrag hat die Einzelfirma des Be-
schwerdeführers 1 ihren Sitz in Kanton Luzern. Der Beschwerdefüh-
rer 1 selbst hat nach wie vor seinen Wohnsitz im Kanton Aargau. Als
Geschäftsführer verfügt er im Kanton des Geschäftssitzes über eine
Bewilligung zur Ausführung gewerbsmässiger Bewachungsaufträge.
Damit ist er berechtigt, im Kanton Luzern entsprechende Dienstleis-
tungen zu erbringen bzw. diese Erwerbstätigkeit auszuüben. Mit Ge-
such vom 16. April 2012 stellte der Beschwerdeführer für dieselbe
Firma bei den Behörden den Kantons Aargau ein Gesuch um Aus-
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
248
übung einer bewilligungspflichtigen ähnlichen Tätigkeit. Damit lie-
gen ein interkantonales Verhältnis sowie eine Erwerbstätigkeit im
Sinne von Art. 1 Abs. 1 und 3 BGBM vor und das BGBM gelangt
zur Anwendung (vgl. M
ATTHIAS
O
ESCH
, Das Binnenmarktgesetz und
hoheitliche Tätigkeiten, in: ZBJV 148/2012, S. 380).
4.4.
Nach der Dienstleistungsfreiheit hat jede Person das grundsätz-
liche Recht, Dienstleistungen auf dem gesamten Gebiet der Schweiz
anzubieten, soweit die Ausübung der betreffenden Erwerbstätigkeit
im Kanton oder der Gemeinde ihrer Niederlassung oder ihres Sitzes
zulässig ist (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Abs. 3 BGBM). Bund, Kantone und
Gemeinden sowie andere Träger öffentlicher Aufgaben stellen sicher,
dass ihre Vorschriften und Verfügungen über die Ausübung der Er-
werbstätigkeit die Rechte nach Abs. 1 wahren (Art. 2 Abs. 2 BGBM).
In der revidierten Fassung vom 16. Dezember 2005 (in Kraft
seit 1. Juli 2006) wurden die Ausnahmebestimmung von Art. 3
BGBM, welche unter gewissen Umständen Beschränkungen des frei-
en Marktzugangs zulässt, enger gefasst und für das Herkunftsprinzip
eine widerlegbare Vermutung der Gleichwertigkeit kantonaler und
kommunaler Marktzugangsregelungen im Gesetz verankert (Art. 2
Abs. 5 BGBM; vgl. BGE 135 II 12, Erw. 2.1; 134 II 329, Erw. 5.2
und 6; Botschaft über die Änderung des Binnenmarktgesetzes vom
24. November 2004, 04.078, in: BBl 2005 481; T
HOMAS
Z
WALD
,
Das Bundesgesetz über den Binnenmarkt, in: T
HOMAS
C
OTTIER
/
M
ATTHIAS
O
ESCH
[Hrsg.], Schweizerisches Bundesverwaltungs-
recht, Bd. XI, Allgemeines Aussenwirtschafts- und Binnenmarkt-
recht, 2. Aufl., Basel 2007, S. 420 ff.; K
LAUS
A.
V
ALLENDER
/P
ETER
H
ETTICH
/J
ENS
L
EHNE
, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsver-
antwortung, 4. Aufl., Bern 2006, S. 449 ff.).
4.5.
Nach § 57 Abs. 5 PolG werden gleichwertige nicht aargauische
Bewilligungen anerkannt, wobei über die Anerkennung das DVI ent-
scheidet. Nachfolgend ist daher zu prüfen, ob es sich bei den Voraus-
setzungen der Luzerner Bewilligung, welche dem Beschwerdeführer
1 erteilt wurde, um eine gleichwertige Marktzugangsregelung wie im
Kanton Aargau handelt. Die gesetzliche Vermutung der Gleichwer-
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249
tigkeit von Art. 2 Abs. 5 BGBM bezieht sich auf die Marktzugangs-
ordnungen selber, wie sie sich aus den massgeblichen generell-ab-
strakten Bestimmungen im kantonalen Recht sowie der darauf grün-
denden Praxis ergeben (BGE 135 II 12, Erw. 2.4). In diesem Sinne
ist auch § 57 Abs. 5 PolG anzuwenden, wenn eine in einem anderen
Kanton domizilierte Firma dort bereits über eine Bewilligung zur
Erbringung einer ähnlichen Dienstleistung verfügt.
4.6.
Im Verwaltungsprozess gilt bezüglich der Sachverhaltsfest-
stellung die Untersuchungsmaxime (§ 17 Abs. 1 VRPG). Die Rechts-
anwendung erfolgt von Amtes wegen. Der Inhalt des ausserkantona-
len Rechts, d.h. der massgebenden ausserkantonalen Zugangsvoraus-
setzungen, ist von Amtes wegen festzustellen. In Bezug auf die kon-
krete Rechtsanwendung im andern Kanton stellt Art. 2 Abs. 5 BGBM
eine Spezialvorschrift auf: Aufgrund der Vermutung von Art. 2 Abs.
5 BGBM obliegt den Behörden diesbezüglich der Nachweis, dass die
Zugangsbestimmungen der Kantone nicht gleichwertig sind (vgl. Ur-
teil des Bundesgerichts vom 3. Mai 2011 [2C_57/2011], Erw. 3.4).
4.7.
Nach Auffassung der Vorinstanz bestehen für die Erteilung der
Bewilligung zu gewerbsmässig ausgeübten Tätigkeiten privater Si-
cherheitsdienste im Kanton Aargau höhere Anforderungen als für die
Ausführung gewerbsmässig ausgeübter Bewachungsaufträge im
Kanton Luzern. Im Unterschied zu den Regelungen der Kantone
Luzern und Solothurn, welche übliche Voraussetzungen wie Bürger-
recht, Niederlassung, Handlungsfähigkeit und guter Leumund ent-
hielten, statuiere die Regelung im Kanton Aargau zusätzlich auch
qualitative Anforderungen. Nach § 57 Abs. 4 PolG sei die erstmalige,
maximal vierjährige Bewilligung mit der Auflage zu versehen, dass
die vom Kanton anerkannten Qualitätsstandards einzuhalten seien.
Gemäss interner Dienstanweisung des Vorstehers des DVI vom
6. Mai 2011 werde als Qualitätsstandard nach § 57 Abs. 4 PolG das
Vorliegen eines eidgenössischen Fachausweises FSB oder FPO beim
Geschäftsführer der gesuchstellenden Sicherheitsfirma verlangt. Mit
dem Erfordernis des Erwerbs eines Fachausweises solle sicherge-
stellt werden, dass die verantwortlichen Personen der privaten Si-
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
250
cherheitsdienste über eine zweckmässige berufliche Ausbildung mit
genügend Theorie und praktischer Erfahrung verfügten. Dies recht-
fertige sich, da private Sicherheitsdienste in einem beschränkten
Bereich Aufgaben übernehmen würden, die zum Gewaltmonopol des
Staates und somit zu dessen Kernfunktionen gehörten. Die Schutz-
wirkung, die der Kanton Aargau mit den qualitativen Anforderungen
anstrebe, würde durch die weniger weit gehenden Vorschriften der
Kantone Luzern und Solothurn offenkundig nicht erreicht. Es sei
daher nicht von gleichwertigen Bewilligungen im Sinne von § 57
Abs. 5 PolG auszugehen.
4.8.
Die Bewilligung zur Ausführung gewerbsmässiger Bewa-
chungsaufträge kann gemäss § 30 Abs. 1 des Gesetzes über die Lu-
zerner Polizei vom 27. Januar 1998 (PolG LU) erteilt werden, wenn
die gesuchstellende Person nachweist, dass sie
a.
handlungsfähig ist,
b.
das Schweizer Bürgerrecht oder eine Niederlassungsbewilligung be-
sitzt und Wohnsitz in der Schweiz hat,
c.
in den letzten fünf Jahren vor der Gesuchseinreichung nicht wegen
Delikten gegen Leib und Leben, die Sittlichkeit oder das Vermögen
verurteilt worden ist und
d.
gut beleumundet ist.
Abs. 2 und Abs. 3 lauten:
2
Juristische Personen bezeichnen für die Bewilligungserteilung eine Ver-
treterin oder einen Vertreter. Diese müssen jederzeit nachweisen können,
dass das mit gewerbsmässigen Bewachungsaufträgen betraute Personal
die Bewilligungsvoraussetzungen erfüllt.
3
Die Bewilligung kann unter Auflagen erteilt werden und ist zu entzie-
hen, wenn die Voraussetzungen nicht länger erfüllt sind oder gegen die
Auflagen verstossen wird.
Nach § 57 Abs. 1 PolG unterstehen die folgenden, gewerbsmäs-
sig ausgeübten Tätigkeiten privater Sicherheitsdienste der Bewilli-
gungspflicht:
a)
der Personenschutz,
b)
die Privatdetektei,
2013
Polizeirecht
251
c)
die Bewachung von Grundstücken, Gebäuden, gefährlichen Gütern
und Werttransporten im Auftrag von Dritten,
d)
die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben im Auftrag des Kantons
oder von Gemeinden.
Sowohl im Kanton Aargau wie auch im Kanton Luzern verfü-
gen private Sicherheitskräfte über keine hoheitlichen Befugnisse
(§ 59 Abs. 1 PolG, § 31 Abs. 1 PolG LU).
4.9.
Der Vergleich von § 57 PolG und §§ 29 ff. PolG LU zeigt, dass
das Aargauer Polizeigesetz über die Bewachung hinaus weitere
Dienstleistungen im Sicherheitsbereich erfasst und diese differen-
ziert: Neben der Bewachung werden mit dem Personenschutz, der
Privatdetektei sowie der Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben des
Gemeinwesens weitere Bereiche privater Sicherheitsdienstleistungen
(explizit) geregelt. Entsprechende Vorschriften fehlen im PolG LU.
Unterschiede bestehen sodann hinsichtlich der qualitativen Anforde-
rungen an die Ausübung der Sicherheitsdienste und mit Bezug auf
die Anstellungsbedingungen in den Sicherheitsunternehmen. Mit der
aargauischen Regelung vergleichbare Qualitätssicherungsmassnah-
men erwähnt das luzernische Polizeigesetz nicht. Nach § 30 Abs. 3
PolG LU kann die Bewilligung allerdings mit Auflagen erteilt wer-
den.
Wenn die Vorinstanz unter diesen Umständen erwog, die Anfor-
derungen für gewerbsmässig ausgeübte Tätigkeiten privater Sicher-
heitsdienstleister seien im Kanton Aargau höher als im Kanton
Luzern, so ist dies nicht zu beanstanden. Es ist daher nicht vom Vor-
liegen gleichwertiger Marktzugangsordnungen im Sinne von Art. 2
Abs. 5 BGBM auszugehen. Lägen solche vor, so liesse die bundes-
gerichtliche Rechtsprechung eine zusätzliche Verhältnismässig-
keitsprüfung nicht zu (BGE 135 II 12, Erw. 2.4). Erweisen sich zwei
Marktzugangsordnungen wie vorliegend als nicht gleichwertig, ist zu
prüfen, ob die Verweigerung des Marktzugangs vor den Einschrän-
kungsvoraussetzungen von Art. 3 BGBM stand hält (vgl. N
ICOLAS
F.
D
IEBOLD
, das Herkunftsprinzip im Binnenmarktgesetz zur Dienst-
leistungs- und Niederlassungsfreiheit, in: [ZBl] 111/2010, S. 146;
2013
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
252
M
ATTHIAS
O
ESCH
/T
HOMAS
Z
WALD
, Wettbewerbsrecht II Kommen-
tar - BGBM, Zürich 2011, Art. 3 N 1).
4.10.
4.10.1.
Nach Art. 3 Abs. 1 BGBM darf ortsfremden Anbieterinnen und
Anbietern der freie Zugang zum Markt nicht verweigert werden. Be-
schränkungen sind in Form von Auflagen oder Bedingungen auszu-
gestalten und nur zulässig, wenn sie: a. gleichermassen auch für
ortsansässige Personen gelten; b. zur Wahrung überwiegender öffent-
licher Interessen unerlässlich sind; und c. verhältnismässig sind.
Nicht verhältnismässig sind Beschränkungen insbesondere, wenn der
hinreichende Schutz überwiegender öffentlicher Interessen durch die
praktische Tätigkeit gewährleistet werden kann, welche die Anbiete-
rin oder der Anbieter am Herkunftsort ausgeübt hat (Art. 3 Abs. 2
lit. d BGBM).
Die Bewilligungsvoraussetzungen von § 57 PolG gelten für
ortsansässige und ortsfremde Anbieter gleichermassen. Unbestritten
ist im vorliegenden Fall, dass die Pflicht zur Vorlage des geforderten
Fachausweises im Entscheid vom 13. August 2007 auflageweise ver-
fügt, die Bewilligung mangels Erfüllung zunächst nicht verlängert
und auf erneutes Gesuch hin keine Bewilligung mehr erteilt wurde.
Im Zusammenhang mit dem Binnenmarktgesetz ist zu prüfen,
ob die qualitativen Zulassungsvoraussetzungen zur Anwendung ge-
langen können, wenn der Gesuchsteller bereits über eine Marktzu-
lassung in einem andern Kanton verfügt. Vorliegend kommt hinzu,
dass der Beschwerdeführer 1 die Ausbildung zur Sicherheitsfachkraft
eines privaten Anbieters absolviert hat. Der Beschwerdeführer 1 ist
sodann seit September 2007 in den Kantonen Luzern und Solothurn
und war vom 13. August 2007 bis 13. August 2011 im Kanton Aar-
gau tätig.
4.10.2.
Die Begründungs- und Beweislast dafür, dass die bisherige Be-
rufspraxis und Ausbildung des Beschwerdeführers 1 den angestreb-
ten Schutz nicht (hinreichend) gewährleistet, obliegen der Verwal-
tung (Art. 3 Abs. 2 lit. d BGBM; Urteil des Bundesgerichts vom
3. Mai 2011 [2C_57/2011], Erw. 3.5).
2013
Polizeirecht
253
Zum einen führen die Vorinstanzen diesen Beweis nicht. Zum
andern rechtfertigt sich im interkantonalen Verhältnis das Bewilli-
gungserfordernis, einen (eidgenössisch) anerkannten Fachausweis
vorzulegen, aufgrund des vom Bundesrecht geforderten freien
Marktzugangs und in Nachachtung des binnenmarktrechtlichen Her-
kunftsprinzips nicht. Dieses Erfordernis dient zwar, wie die Vorin-
stanz zu Recht ausführt, der Sicherstellung der Qualität, indem von
den verantwortlichen Personen privater Sicherheitsdienstleister eine
qualifizierte Ausbildung mit praktischer Erfahrung verlangt wird.
Diese Voraussetzung erscheint zur Wahrung der übergeordneten
öffentlichen Sicherheitsinteressen indessen nicht zwingend notwen-
dig und daher unverhältnismässig. Weder der Kanton Luzern noch
der Kanton Solothurn kennen eine solche Voraussetzung. Ein Ver-
gleich mit dem Konkordat über private Sicherheitsdienstleistungen
vom 12. November 2010 (nachfolgend Konkordat), welchem der
Kanton Aargau noch nicht beigetreten ist, zeigt, dass auch dieses ver-
schiedene Sicherheitsdienstleistungen erfasst und differenziert (vgl.
§ 3 Konkordat, vgl. dazu auch die Botschaft des Regierungsrats vom
21. März 2012, 12.63). Hinsichtlich der spezifischen Bewilligungs-
voraussetzungen bestehen solche für Angestellte und Geschäftsführer
von Sicherheitsunternehmen. Sie haben die
theoretische
Grundaus-
bildung für Sicherheitsangestellte (Art. 5 Abs. 1 lit. c Konkordat)
bzw. zum Führen eines Sicherheitsunternehmens (Art. 5 Abs. 2 lit. c
Konkordat) zu absolvieren. Der Inhalt dieser Grundausbildung wird
erst noch von der Konkordatskommission der KKJPD beantragt
(Art. 17 Abs. 1 lit. c Konkordat). Das Konkordat der französischspra-
chigen Kantone verlangt einen Ausweis über den erfolgreichen Ab-
schluss einer kantonalen Prüfung über die Berufskenntnisse und die
massgebende Gesetzgebung (Art. 8 Abs. 1 lit. f und Art. 9 Abs. 2
sowie Art. 10 Abs. 1 Concordat sur les enterprises de securité vom
18. Dezember 1996).
Für den Fachausweis Fachmann/Fachfrau für Sicherheit und
Bewachung (FSB) bzw. Fachmann/Fachfrau für Personen- und Ob-
jektschutz (FPO) des (VSSU) werden neben den üblichen persönli-
chen Voraussetzungen wie Handlungsfähigkeit und guter Leumund
praktische Erfahrung im Umfang von ein oder zwei Jahren sowie das
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Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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Bestehen einer eidgenössisch anerkannten Prüfung vorausgesetzt
(vgl. dazu Reglement, Ausgabe 2006, einsehbar unter
http://www.vssu.org/, letztmals besucht am 2. Dezember 2013). Der
Beschwerdeführer 1 legte seinem Gesuch den Ausweis über die
erfolgreiche Ausbildung bei der B. GmbH, Zug, bei. Dieser Ausweis
bescheinigt eine Ausbildung als Sicherheitsfachkraft und einen Leis-
tungsausweis über Fach/Branchenlehre, Praxis (Fitness Fachlehre,
Organisation). Nach den Angaben der B. GmbH entspricht diese
Ausbildung der Grundausbildung gemäss Konkordat und wird von
den Konkordatskantonen anerkannt. Hinzu kommt die bisherige
mehrjährige Tätigkeit des Beschwerdeführers 1 in den Kantonen
Aargau und Luzern bzw. Solothurn, welche offenbar nie zu Bean-
standungen Anlass gab. Dies alles muss bei der Prüfung der Qualität
und für die Gewährleistung des Qualitätsstandards im interkantona-
len Verhältnis jedenfalls aufgrund der bisherigen Begründung der
Vorinstanzen und aufgrund der Aktenlage ausreichen. Dies hat in je-
dem Fall in Bezug auf die vom Beschwerdeführer 1 beantragten Tä-
tigkeiten (Be- und Überwachung von Grundstücken, Gebäuden, Ord-
nungsdienste, Eingangskontrollen etc., Kontrollgänge und Werttrans-
porte) zu gelten. Dienstleistungen im Bereich des Personenbe-
gleitschutzes, der Detektivdienste sowie der Notruf-Überwachungs-
anlagen sollen nicht erbracht und Aufgaben für Gemeinden sollen
nicht wahrgenommen werden. Das Gesuch beschränkt sich auf
Sicherheitsdienste nach § 57 Abs. 1 lit. c PolG.
4.11.
Zusammenfassend ist der Beschwerdeführer 1 zu den Sicher-
heitsdiensten, welche ihm im Kanton Luzern bewilligt sind, im
Kanton Aargau zuzulassen. Ein ausreichendes öffentliches Interesse
am Erfordernis eines eidgenössischen Fachausweises ist nicht er-
kennbar. Das Risiko eines Gewaltmissbrauchs wird durch die gefor-
derte Ausbildung und die eidgenössische anerkannte Prüfung allein
nicht notwendigerweise und zwingend minimiert. Es ist auch nicht
erkennbar, weshalb die Ausbildung, welche der Beschwerdeführer 1
absolvierte, zum Schutz der öffentlichen Interessen und zur Quali-
tätssicherung seiner Dienstleistung nicht ausreichend ist. Schliesslich
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Polizeirecht
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liegt auch keine Rechtfertigung dafür vor, dass die Bewerber eine
Prüfung bei der VSSU absolviert und bestanden haben müssen.
Das öffentliche Interesse erfasst die Aufrechterhaltung der
öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Das Bewilligungserfordernis
betrifft damit keine hoheitlichen Tätigkeiten im Anwendungsbereich
der polizeilichen Generalklausel (§ 25 Abs. 2 PolG). Die Anforde-
rungen an das relevante öffentliche Interesse und die Anwendung des
Verhältnismässigkeitsprinzips erfahren daher keine Einschränkungen
(vgl. BGE 136 I 87, Erw. 3.1 und 3.2 mit Hinweis).
Allfälligen Anforderungen von § 57 Abs. 4 PolG an die Quali-
tät der Dienstleistung, welche der Beschwerdeführer 1 trotz seiner
Praxis und Ausbildung allenfalls nicht zu genügen vermag, können
schliesslich mit Auflagen hinsichtlich der Ausbildung des eingesetz-
ten Personals gemäss GAV (siehe vorne Erw. 3.3.3) angeordnet wer-
den.
Damit widerspricht die Verweigerung der Anerkennung den
Einschränkungsvoraussetzungen von Art. 3 BGBM. Die Vorausset-
zungen für eine Marktzugangsbeschränkung in Form von eidge-
nössisch anerkannten Berufsausweisen sind nicht erfüllt. Die Be-
schwerde des Beschwerdeführers 1 ist teilweise gutzuheissen und der
Entscheid des Regierungsrats ist aufzuheben. Die übrigen Rügen
brauchen bei diesem Ergebnis nicht beurteilt zu werden.
5.
Ergänzend festgehalten werden kann, dass sich der Beschwer-
deführer 1 nicht auf die Anerkennung von Fähigkeitsausweisen nach
Art. 4 Abs. 1 BGBM berufen kann. Weder das PolG LU noch das
Solothurner Gesetz über die Kantonspolizei vom 23. September 1990
und die dazugehörige Verordnung über Privatdetektive und Sicher-
heitsunternehmen vom 21. Mai 1991 stellen über die persönlichen
Voraussetzungen hinaus qualitative Anforderungen an den Geschäfts-
führer eines privaten Sicherheitsunternehmens. Die kantonalen Be-
willigungen sind Polizeibewilligungen, keine Anerkennung von Fä-
higkeitsausweisen und schon gar nicht Bescheinigungen über Fähig-
keiten oder besondere Ausbildungen des Beschwerdeführers 1. Die
Voraussetzungen wurden auch nicht im Hinblick auf entsprechende
Fähigkeiten geprüft (vgl. hierzu: Gutachten der Wettbewerbskom-
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Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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mission vom 17. Dezember 2001, in: Recht und Politik des Wettbe-
werbs [RPW] 2002/1, S. 210, 214).