ag_gerichte · AGVE 2011 48 · 2010-06-23 · de

48 Kindergartenzuteilungdergarten stellt eine Verfügung dar.neinen, können mit Beschwerde angefochten werden.

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 04.02.2011 AGVE 2011 48

AGVE - Lawsearch Cache - AGVE 2011 2 S. 188
2011
Verwaltungsgericht
188
[...]
48 Kindergartenzuteilung
-
Die Abweisung eines Gesuches um Umteilung in einen andern Kin-
dergarten stellt eine Verfügung dar.
-
Die Abgrenzung schulorganisatorischer Massnahmen von Realakten.
-
Nichteintretensentscheide, welche eine anfechtbare Verfügung ver-
neinen, können mit Beschwerde angefochten werden.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 23. Februar 2011 in
Sachen A. und B. gegen O. und Z. (WBE.2010.281).
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Schulrecht
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Aus den Erwägungen
1.2.
Der Schulrat hat seinen Entscheid vom 23. Juni 2010 mit einer
Rechtsmittelbelehrung versehen, wonach sein Entscheid mit Ver-
waltungsbeschwerde beim Regierungsrat angefochten werden kann.
Die für den Regierungsrat instruierende Behörde, das BKS, vertritt
mit Unterstützung des Rechtsdienstes des Regierungsrates die Auf-
fassung, beim erstinstanzlichen Entscheid der Schulpflege O. vom
7. Juni 2010 handle es sich um eine schulorganisatorische Massnah-
me, welche auch nach Inkrafttreten des revidierten Verwaltungs-
rechtspflegegesetzes vom 5. Dezember 2007 nicht angefochten wer-
den könne. Aus den gleichen Überlegungen ist der Schulrat auf die
Beschwerde nicht eingetreten. Den Nichteintretensentscheid begrün-
dete der Schulrat insbesondere damit, dem angefochtenen Entscheid
der Schulpflege komme keine Verfügungsqualität zu und er stelle
einen Realakt dar. Aus diesen Gründen fehle ein zulässiges Anfech-
tungsobjekt, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei.
Unabhängig davon, ob diese Betrachtungsweise zutrifft oder
nicht, d.h. ob der Schulrat auf die Beschwerde zu Recht oder zu Un-
recht nicht eingetreten ist (dazu nachfolgend Erw. II/2), handelt es
sich bei seinem Nichteintretensbeschluss um einen nach § 41 VRPG
weiterziehbaren Entscheid. In diesem (End-) Entscheid wird das
Verfahren vor dem Schulrat formell mit einem Prozessentscheid ab-
geschlossen. Verneint der Schulrat als Beschwerdeinstanz das Vor-
liegen einer anfechtbaren Verfügung, so ist der so motivierte Nicht-
eintretensentscheid der Überprüfung zugänglich (vgl. Michael
Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem
aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [Kommentar
zu den §§ 38-72 VRPG], Diss. Zürich 1998, § 38 N 20 VRPG). Im
Rechtsmittelverfahren zu prüfen ist die Rechtmässigkeit des Nicht-
eintretensentscheides. Eine (unbegründete) Beschwerde gegen einen
Nichteintretensentscheid führt bei im Übrigen gegebenen Sachur-
teilsvoraussetzungen zur
Abweisung
der Beschwerde und nicht zu
einer (vorfrageweisen) Überprüfung der materiellen Rechtslage mit
anschliessendem Nichteintretensentscheid, falls die Prüfung ergibt,
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dass der vorinstanzliche Entscheid zutreffend ist. Im angefochtenen
Entscheid des Schulrates ist deshalb die Rechtsmittelbelehrung mit
Verwaltungsbeschwerde an den Regierungsrat korrekt (§ 78 SchulG;
vgl. auch § 50 Abs. 1 lit. a VRPG).
Aus diesen Erwägungen folgt die Zuständigkeit des Regie-
rungsrates für die Beschwerde gegen den Entscheid des Schulrates
vom 23. Juni 2010.
1.3. (...)
2.-5. (...)
II.
1.
Der Schulrat ist auf die Beschwerde nicht eingetreten, mit der
Begründung, der Zuteilungsentscheid der Schulpflege habe keinen
Verfügungscharakter, sondern sei eine organisatorische Massnahme,
ein sogenannter Realakt. Es fehle somit an einem zulässigen Anfech-
tungsobjekt und die Mitteilung der Schulpflege sei fälschlicherweise
mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen worden.
2.
2.1.
Anfechtungsobjekt im Beschwerdeverfahren vor dem Schulrat
ist der Beschluss der Schulpflege vom 7. Juni 2010. Die Schulpflege
hat ein Gesuch der Beschwerdeführer um Zuweisung ihrer Tochter in
den Kindergarten "Y." "aus organisatorischen Gründen" abgelehnt.
Die Mitteilung der Schulpflege vom 7. Juni 2010 erfüllt alle formel-
len und inhaltlichen Voraussetzungen eines Entscheides im Sinne
von § 26 Abs. 1 bis 4 VRPG. Die Schulpflege hat als zuständige
Behörde ein Gesuch der Beschwerdeführer mit dem sie einen An-
spruch auf den Besuch des Kindergartens "Y." geltend machten, ab-
gewiesen.
Die Überlegung, dieses Schreiben sei ein blosser Realakt oder
eine (informelle) organisatorische Anordnung, vermag angesichts
von Form und Inhalt dieses Schreibens nicht zu überzeugen. Unab-
hängig von der rechtlichen Qualifikation eines Entscheides über die
Zuteilung eines Kindergärtners an einen bestimmten Kindergarten
stellt die Abweisung eines Gesuches über einen behaupteten An-
spruch auch inhaltlich eine Verfügung dar. Mit dem Gesuch haben
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die Beschwerdeführer einen Rechtsanspruch auf eine Umteilung
ihrer Tochter C. in den Kindergarten "Y." behauptet und geltend ge-
macht. Die Schulpflege ist auf das Gesuch eingetreten, hat es abge-
wiesen und damit materiell behandelt.
Der Entscheid der Schulpflege vom 7. Juni 2010 vereinigt da-
mit alle Elemente des Verfügungsbegriffs und ist gemäss § 75 Abs. 1
SchulG bzw. § 41 Abs. 1 VRPG mit Beschwerde anfechtbar.
Der Schulrat hätte daher auf die Beschwerde eintreten müssen.
Insoweit ist die Beschwerde begründet.
2.2.
Nicht eine Frage des (zulässigen) Anfechtungsobjekts als Pro-
zessvoraussetzung im Beschwerdeverfahren ist, ob die Schulpflege
O. diesen Entscheid als Verfügung erlassen durfte. Die Prüfung der
Sachurteilsvoraussetzungen (auch) des erstinstanzlichen Entscheides
ist von Amtes wegen Gegenstand der Rechtsmittelverfahren
(AGVE
2009, S.
292 [betr. Legitimation]; AGVE 2000, S.
356
Erw. 1c [betr. Frist]; je mit Hinweisen). Verneint eine Rechtsmittel-
instanz die Sachurteilsvoraussetzungen für den erstinstanzlichen Ent-
scheid, ist die Verfügung von Amtes wegen zu korrigieren. Soweit
der Schulrat und das BKS die Auffassung vertreten, die Schulpflege
habe gar nicht verfügen dürfen oder können, weil ihrem Beschluss
(von Gesetzes wegen) kein Verfügungscharakter oder der Schul-
pflege keine Verfügungsbefugnis zukommt, hätte der Schulrat eine
ungültige Verfügung der Schulpflege von Amtes wegen aufheben
müssen.
2.3.
2.3.1.
Die Auffassung der kantonalen Schulbehörden wonach es sich
bei der Verfügung vom 7. Juni 2010 (nur) um einen Realakt oder
eine organisatorische Anordnung handelt, vermag auch dogmatisch
nicht zu überzeugen. Erstens kann nach den Gesetzen der Logik die
Eröffnung und Zustellung des Entscheides nicht als eine nicht-
existente Verfügung qualifiziert werden, sie war allenfalls ungültig.
Realakte sind sodann Tathandlungen bzw. Verwaltungsmassnahmen,
die nicht auf einen rechtlichen, sondern einen tatsächlichen Erfolg
gerichtet sind. Sie begründen keine unmittelbaren Rechte und Pflich-
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ten der Privaten, sondern gestalten unmittelbar die Faktenlage in dem
sie Tatsachen schaffen (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,
Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz. 874c;
Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Ver-
waltungsrecht, 3. Auflage, Bern 2009, § 38 N 1 f., insbesondere N 4).
Die Abweisung eines Gesuches schafft keine Tatsachen, sondern ist
auf Rechtswirkungen ausgerichtet. In jedem Fall stellt ein solcher
Entscheid zumindest hoheitlich fest, dass dem Gesuchsteller der be-
hauptete Rechtsanspruch aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen
nicht zusteht.
2.3.2.
Nach der Rechtsprechung von Regierungsrat und Schulbehör-
den gelten die Zuweisung von Schülerinnen und Schülern in Schul-
abteilungen, von Kindern in Kindergartenabteilungen, die Zuteilung
zu einem bestimmten Schulhaus oder zu einem Berufsschulstandort
als nicht anfechtbare schulorganisatorische Massnahmen
(AGVE 2000, S. 596 f.; AGVE 1996, S. 557 f.; RRB 2005-001011).
Die Rechtsprechung erging unter dem Verwaltungsrechtspflegegesetz
1968 und wurde damit begründet, dass diese Anordnungen die Rech-
te und Pflichten eines Schul- bzw. Kindergartenkindes nicht tangie-
ren und ein Rechtsschutz gegen solche Anordnungen die Schulor-
ganisation massiv erschweren würde. Das BKS und der regie-
rungsrätliche Rechtsdienst möchten an dieser Praxis unter dem neuen
Verwaltungsrechtspflegegesetz weiterhin festhalten.
Ein Kennzeichen der angeführten schulorganisatorischen An-
ordnungen im Bildungswesen ist, dass sie in der Regel formlos erge-
hen. Es handelt sich dabei um Realakte, die in der Typisierung ihrer
Verhältnisse zum Entscheid, tatsächliches Verwaltungshandeln oder
verfügungsvertretende Akte der normalen Verwaltungstätigkeit dar-
stellen (vgl. dazu Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz.
866
ff.;
Tschannen/Zimmerli/Müller, a.a.O., § 38 N 14 ff.)
Bei diesen Realakten stellen sich regelmässig Fragen des
Rechtsschutzes. In der Literatur und Rechtsprechung werden ver-
schiedene Ansätze diskutiert (vgl. dazu Paul Richli, Zum Rechts-
schutz gegen verfügungsfreies Staatshandeln in der Totalrevision der
Bundesrechtspflege, in: AJP 1998, S. 1426 ff.; Häfelin/Müller/Uhl-
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mann, a.a.O., Rz. 736a ff. mit Hinweisen; Markus H.F. Mohler, Zur
Anfechtbarkeit polizeilicher intervenierender Realakte unter dem Ge-
sichtspunkt der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV - Justizre-
form, in: AJP 2007, S. 461 ff.; BGE 130 I 369, Erw. 6.1 mit Hin-
weis). Das Bundesgericht lässt ausnahmsweise die Anfechtung eines
Realaktes zu, wenn die organisatorische Massnahme ein durch
Verfassung oder durch Gesetz geschütztes Recht, wie zum Beispiel
den Anspruch auf Elementarausbildung, tangiert (Herbert Plotke,
Schweizerisches Schulrecht, 2. Auflage, Bern/Stuttgart/Wien 2003,
Abschnitt 21.723). Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann
ein Rechtsschutzinteresse auch dann vorliegen, wenn dem Schüler
besondere Verhaltenspflichten oder sonstige besondere Nachteile zu-
gemutet werden. Organisatorische Anordnungen können demnach
praxisgemäss regelmässig auf dem Rechtsmittelweg angefochten
werden, falls sie die Interessen des einzelnen Schülers in spezifischer
Weise berühren (Urteil des Bundesgerichts vom 28. März 2002
[2P.324/2001], Erw. 3.3).
2.3.3.
Im Rahmen der Justizreform wurde der Rechtsschutz bezüglich
des tatsächlichen Verwaltungshandelns auf Bundesebene ausgeweitet
und der Art. 25a VwVG eingeführt. Dieser bezieht sich auf die
gesamte verfügungsfreie Verwaltungstätigkeit und besagt, dass Per-
sonen, welche ein schutzwürdiges Interesse haben, von der zuständi-
gen Behörde eine Verfügung über Handlungen verlangen können, die
sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte und
Pflichten berühren (Häfelin/Müller/Uhlmann, a.a.O., Rz. 737a ff.).
Sinn und Zweck des Art. 25a VwVG ist die Verkleinerung des
Rechtsschutzdefizits, welches vor der Revision der Bundesrechts-
pflege im Bereich des tatsächlichen Verwaltungshandelns bestanden
hat (BGE 136 V 156, E. 4.2). Art. 25a VwVG ist allerdings im kanto-
nalen Verwaltungsprozessrecht nicht unmittelbar anwendbar. Im
Rahmen ihrer Organisations- und Verfahrensautonomie sind die Kan-
tone frei, eine abweichende Lösung zur Gewährleistung der Rechts-
weggarantie des Art. 29a BV zu treffen (Häfelin/Müller/Uhlmann,
a.a.O., Rz. 737d; Christina Kiss, Rechtsweggarantie und Totalrevi-
sion der Bundesrechtspflege, in: ZBJV 1998, S. 291 ff.).
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Im Verwaltungsrechtspflegegesetz fehlt eine Bestimmung, wel-
che den Beschwerdeweg analog zu Art. 25a VwVG mittels eines
Anspruchs auf eine Feststellungsverfügung öffnet. Stattdessen wurde
in § 60 Abs. 1 lit. d VRPG die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts
im Klageverfahren für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten für jene
Fälle begründet, "in denen in Rechtspositionen von Privaten einge-
griffen wird, ohne dass ein Entscheid ergeht oder Klage vor einer
anderen Instanz erhoben werden kann". Nach dem Willen des Ge-
setzgebers soll diese Zuständigkeitsnorm den Rechtsschutz nach
Art. 29a BV, die Rechtsschutzgarantien der EMRK und des Interna-
tionalen Pakts über die bürgerlichen und politischen Rechte im Sinne
einer Auffangnorm gewährleisten (Botschaft des Regierungsrates
vom 14. Februar 2007 [07.27] S. 73/74). Entsprechend restriktiv sind
die Voraussetzungen für diese Zuständigkeit normiert und verlangen
insbesondere, dass "kein Entscheid ergeht". Aus diesem Wortlaut und
aus dem systematischen Bezug zur Gleichstellung der Rechtsver-
weigerung mit anfechtbaren Entscheiden (§ 41 Abs. 2 VRPG) einer-
seits und zur Beschwerdemöglichkeit bei einer (behaupteten) Ver-
letzung der Rechtsweggarantie (§ 54 Abs. 4 VRPG) andererseits
folgt, dass in allen Fällen, in denen ein Entscheid einer Verwaltungs-
behörde
tatsächlich
ergeht, vorliegt oder verweigert wird, der
Rechtsschutz im Beschwerdeverfahren zur Anwendung kommt.
2.3.4.
Im vorliegenden Fall hat die Kindergartenleitung über die Zu-
teilung der Kinder in die Kindergärten "X." und "Y." definitiv ent-
schieden. Im Nachgang zu dieser (formlosen) Zuteilung der Tochter
der Beschwerdeführer in den Kindergarten "X." hat die Schulpflege
O. das Gesuch der Beschwerdeführer um eine Umteilung ihrer
Tochter C. in den Kindergarten "Y." abgelehnt. Streitgegenstand im
Beschwerdeverfahren vor dem Schulrat war daher nicht die organi-
satorische Zuteilung der Kindergartenleitung, sondern das im ange-
fochtenen Entscheid abgelehnte Gesuch um Umteilung von C.. Ob
die von der Kindergartenleitung vorgenommene formlose Zuteilung
eine schulorganisatorische Massnahme, ein Realakt ohne Verfü-
gungscharakter und Anfechtungsmöglichkeit darstellt, kann offen ge-
lassen werden.
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Mit dem Entscheid der Schulpflege vom 7. Juni 2010 liegt auch
"tatsächlich" ein Entscheid vor, weshalb § 60 lit. d VRPG keine
Anwendung finden kann. Mit der Abweisung des Gesuches wurde
schliesslich ein (Rechts-) Anspruch auf Umteilung von C. in den
Kindergarten "Y." verneint. Ob die (nachträgliche) Verfügung der
Schulpflege mit Bezug auf die Zuteilung der Kindergartenleitung
allenfalls auch als Feststellung der Rechtmässigkeit einer organisato-
rischen Massnahme zu qualifizieren ist und welcher Rechtsschutz
nach kantonalem Recht bei organisatorischen Anordnungen im Bil-
dungsbereich besteht, muss im vorliegenden Verfahren nicht ab-
schliessend entschieden werden.
Im Hinblick auf die Meinungsäusserungen von Schulbehörden
und Verwaltung erscheint es angebracht, ergänzend auf § 54 Abs. 2
und § 55 Abs. 2 VRPG und die bundesgerichtliche Rechtsprechung
hinzuweisen. Aus dem Bildungsbereich finden sich im Ausnahme-
katalog (§ 54 Abs. 2 VRPG, vgl. auch Art. 83 BGG) nur die Schul-
standorte angeführt, während die Zuteilung von Ausbildungsgängen
und die Festlegung von Klassengrössen an Schulen, wenn auch mit
eingeschränkter Kognition des Gerichts, im Beschwerdeverfahren
anfechtbar sind (§ 55 Abs. 2 VRPG). Letztinstanzliche Entscheide in
Streitigkeiten über die Bestätigung einer Zuweisung von Schülern in
Klassen und Schulhäuser sind nach der bundesgerichtlichen Recht-
sprechung Entscheide, die mit öffentlich-rechtlicher Beschwerde an-
gefochten werden können (Urteil des Bundesgerichts vom 27. März
2008 [2C_495/2007], Erw. 1.1.).
2.4.
Zusammenfassend folgt aus den vorstehenden Erwägungen,
dass der Nichteintretensentscheid des Schulrates in formeller Hin-
sicht - soweit ein Anfechtungsobjekt verneint wurde - und materiell
in Bezug auf den Streitgegenstand (Nichteintreten) aufzuheben ist.
Der Schulrat und der Regierungsrat hätten auf die Beschwerde ein-
treten müssen. Der Entscheid des Schulrates ist aufzuheben.