ag_gerichte · AGVE 2010 25 · 2005-03-22 · de

III. Abgaben25 Beitragsplan.Folgen eines erst nach Baubeginn öffentlich aufgelegten bzw. durch Einzelverfügung eröffneten Beitragsplans; Verwirkung der Beitragsansprüche.

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.01.2010 AGVE 2010 25

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III. Abgaben
25 Beitragsplan.
Folgen eines erst nach Baubeginn öffentlich aufgelegten bzw. durch Ein-
zelverfügung eröffneten Beitragsplans; Verwirkung der Beitragsan-
sprüche.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 26. Januar 2010 in Sachen
Einwohnergemeinde X. gegen Y. und Z. (WBE.2008.71).
Aus den Erwägungen
1.
Seitens der Verfahrensbeteiligten ist allseits unbestritten, dass
mit den Bauarbeiten für die Verbindungsstrasse am 29. November
2004 begonnen wurde, der Beitragsplan "Verbindungsstrasse A.-B."
vom 14. Oktober 2004 den betroffenen Grundeigentümern jedoch
erst mit Einzelverfügung vom 22. März 2005 (versandt am 6. April
2005) eröffnet wurde. Zu beurteilen ist im vorliegenden Beschwer-
deverfahren einzig die Frage, ob die erst nach Baubeginn erfolgte
Eröffnung des Beitragsplans zur Folge hat, dass der verfügte Bei-
tragsanspruch des Gemeinwesens gegenüber den Beschwerdegeg-
nern verwirkt ist.
2. (...)
3.
3.1.
Die Gemeinden sind gemäss § 34 Abs. 1 BauG (in der hier an-
wendbaren Fassung vom 31. August 1999) im Sinne des Bundes-
rechts (vgl. insbesondere Art. 19 RPG und Art. 6 WEG) verpflichtet,
von den Grundeigentümern - nach Massgabe der diesen erwach-
senden wirtschaftlichen Sondervorteile - Beiträge an die Kosten der
Erstellung und Änderung von Strassen zu erheben. Die genaue Rege-
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lung erfolgt in einem Beitragsplan (§ 35 Abs. 1 BauG; sog. ur-
sprünglicher Beitragsplan). Soweit keine kantonalen Vorschriften be-
stehen, regeln die Gemeinden die Beitragserhebung selber (§ 34
Abs. 3 BauG). Von dieser Kompetenzzuweisung hat die Gemeinde
X. mit dem Erlass des Strassenreglements vom 29. November 2002
(Strassenreglement) Gebrauch gemacht. Gemäss § 5 Strassenregle-
ment erhebt der Gemeinderat für die Kosten der Erstellung und Än-
derung von Strassen von den Grundeigentümern Erschliessungsbei-
träge (vgl. im Einzelnen auch §§ 6 ff. Strassenreglement). Im Bei-
tragsplan sind alle relevanten Angaben und Berechnungen nachvoll-
ziehbar darzustellen (§ 10 Abs. 1 und 2 Strassenreglement). Auf Ort
und Zeitpunkt der öffentlichen Auflage des Beitragsplans ist vor-
gängig im amtlichen Publikationsorgan der Gemeinde hinzuweisen
(§ 11 Abs. 1 Strassenreglement). Den Beitragspflichtigen ist die Auf-
lage zusammen mit der Höhe des Beitrags durch eingeschriebenen
Brief anzuzeigen (§ 11 Abs. 2 Strassenreglement). Zur Frage, zu wel-
chem Zeitpunkt die öffentliche Auflage des Beitragsplans zu erfolgen
hat, äussert sich das Strassenreglement nicht.
3.2.
Das Baugesetz vom 2. Februar 1971 (aBauG) sah in § 32 Abs. 1
vor, dass Beitragspflicht und Höhe der einzelnen Beiträge vor der
Bauausführung aufgrund eines Kostenvoranschlages durch den Bei-
tragsplan festgesetzt würden. § 32 Abs. 2 aBauG bestimmte, dass der
Beitragsplan nach Publikation und schriftlicher Anzeige an die
Pflichtigen während 30 Tagen öffentlich aufzulegen und binnen glei-
cher Frist mit Beschwerde an den Regierungsrat weiterziehbar war.
Der Beitragplan war somit nicht erst nach Bauvollendung hinten-
drein zu erstellen, sondern "vor der Bauausführung", d. h. vor deren
Beginn (so ausdrücklich Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons
Aargau vom 2. Februar 1971, Kommentar, 2. Auflage, Aarau 1985,
N 1 zu § 32 aBauG).
§ 35 Abs. 1 des vorliegend geltenden BauG (Fassung vom
31. August 1999) lautet wie folgt:
"Der Gemeinderat, bei Gemeindeverbänden der Vorstand, bestimmt
die Beitragspflichtigen und deren einzelne Beiträge an die Grob- und
Feinerschliessung in einem Beitragsplan. Dieser wird während 30
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Tagen öffentlich aufgelegt. In Verfahren, die nur wenige Grundeigen-
tümer betreffen, kann die öffentliche Auflage entweder durch eine auf
die Beteiligten beschränkte Auflage oder durch Einzelverfügungen mit
Zustellung des Kostenverteilers ersetzt werden."
Das BauG (in der massgebenden Fassung vom 31. August
1999) enthält somit anders als das Baugesetz von 1972 keine aus-
drückliche Regelung mehr darüber, zu welchem Zeitpunkt der Bei-
tragsplan festzusetzen ist. Aus den Gesetzesmaterialien zu dieser Be-
stimmung geht nun aber klar hervor, dass der Gesetzgeber diesbe-
züglich keine Änderung beabsichtigte und insbesondere auch nicht
eine nachträgliche Festsetzung und Auflage des ursprünglichen Bei-
tragsplans ermöglichen wollte. Der Botschaft des Regierungsrats des
Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 16. Dezember 1998
(Nr. 98.005747) zum Gesetz über Raumplanung, Umweltschutz und
Bauwesen vom 19. Januar 1993, Änderung der §§ 34, 35, 88, 166
und 169 (Erschliessungsfinanzierung), Bericht und Entwurf zur
1. Beratung, S. 14, ist zu entnehmen, "Dass dem Beitragsplan ein
Kostenvoranschlag zugrunde liegen und die Auflage vor Baubeginn
stattfinden muss, ergibt sich aus der Sache selbst; ein Hinweis im
Gesetz erübrigt sich". Insofern ist mit der Vorinstanz davon ausge-
hen, dass das BauG auch ohne ausdrückliche Regelung von einer
Festsetzung und Auflage des (ursprünglichen) Beitragsplans vor
Baubeginn ausgeht und eine solche auch verlangt.
In diesem Sinne haben die Schätzungskommission nach Bauge-
setz und das Verwaltungsgericht übereinstimmend festgehalten, aus
dem sachlogischen Zusammenhang mit den weiteren für die Reali-
sierung einer Erschliessung notwendigen Verfahrensschritten (Er-
schliessungsplan, Bauprojekt, Landerwerb) sei der Beitragsplan
frühestens nach Erstellung des auflagereifen Projekts mit Kosten-
voranschlag und
spätestens vor Baubeginn
aufzulegen (VGE II/65
vom 5. Juli 2007 [WBE.2006.30], S. 6; AGVE 2002, S. 502 f. [Ent-
scheid der Schätzungskommission nach Baugesetz vom 28. Mai
2002]; vgl. auch schon AGVE 1970, S. 215).
3.3.
Unterschiedliche Rechtsauffassungen zwischen den beiden Ge-
richten bestehen jedoch offensichtlich bezüglich der Folgen einer erst
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nach Baubeginn und damit angesichts der gesetzlichen Vorgabe kla-
rerweise verspätet erfolgenden Auflage eines ursprünglichen Bei-
tragsplans. Während die Schätzungskommission nach Baugesetz eine
Verwirkung des individuellen Beitragsanspruchs annimmt, hat das
Verwaltungsgericht eine solche in seiner bisherigen Rechtsprechung
verneint. In VGE II/65 vom 25. November 1980 [1979/229], S. 13,
hielt es diesbezüglich Folgendes fest:
"Gegen § 32 Abs. 1 BauG wurde im vorliegenden Fall insoweit ver-
stossen, als mit der Bauausführung begonnen wurde, bevor auch nur
die Auflagefrist für den Beitragsplan abgelaufen war. Indessen liesse
es sich nicht rechtfertigen, hieran Verwirkungsfolgen zu knüpfen. Als
wesentliche Folge der vorzeitigen Bauausführung kann das Gemein-
wesen nicht mehr auf den Bau verzichten, wenn ihm der verbleibende
Kostenanteil zu gross erscheint (...). § 32 Abs. 1 BauG soll damit in
erster Linie das Budgetrecht der Gemeinde wahren (vgl. AGVE 1970,
215). Ausserdem dürfte es - vom rein praktischen Gesichtspunkt aus
betrachtet - nach dem Bau schwerer fallen, Ausfälle auf Grund von
Beschwerdegutheissungen auf die anderen Privaten zu verteilen. Da-
gegen erwachsen den Beitragspflichtigen aus der vorzeitigen Bauaus-
führung keine Nachteile. Dass die Beiträge nach Massgabe der ent-
standenen Kosten fällig werden (§ 33 Abs. 2 BauG; dazu Zimmerlin,
a.a.O., N. 2 zu § 33 BauG), kann selbstverständlich keine Fälligkeit
vor der Rechtskraft des Beitragsplanes bewirken."
In einem späteren Entscheid (VGE II/125 vom 22. Oktober
1992 [BE.92.00249], S. 8) führte das Verwaltungsgericht aus:
"Gemäss § 32 Abs. 1 BauG ist der Beitragsplan vor der Bauausfüh-
rung aufzustellen; das bedeutet, dass mit dem Bau erst nach Eintritt
der Rechtskraft des Beitragsplans begonnen werden darf. Sinn und
Zweck dieser Bestimmung ist es, der Gemeinde das Budgetrecht zu
wahren (AGVE 1970, S. 215) und ihr zu ermöglichen, nachträglich auf
den Bau zu verzichten, wenn ihr der Anteil, welcher nach dem Be-
schwerdeentscheid auf sie entfällt, zu hoch erscheint. Beginnt die
Gemeinde wie im vorliegenden Fall mit dem Bau vor Rechtskraft des
Beitragsplans, so bewirkt dies nicht dessen Ungültigkeit, sondern hat
lediglich zur Folge, dass die Gemeinde nicht mehr auf den Bau ver-
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zichten kann (AGVE 1981, S. 152). Den beitragspflichtigen Privaten
dürfen aus der vorzeitigen Bauausführung jedenfalls keine Nachteile
erwachsen (VGE II/65 vom 25. November 1980 in Sachen Hartmann,
S. 13)."
Im schon erwähnten VGE
II/65 vom 5.
Juli 2007
(WBE.2006.30), S. 6, schliesslich bezeichnete das Verwaltungsge-
richt die von der Schätzungskommission in AGVE 2002, S. 503,
gemachte Feststellung, dass ein Beitragsplan bzw. dessen Auflage
nach dem Baubeginn nicht mehr möglich sei, als offenkundig unzu-
treffend; es gehe um die Zulässigkeit der späteren Auflage, die das
Verwaltungsgericht in konstanter Rechtsprechung zum aBauG bejaht
habe. Im konkreten Fall seien die Folgen der späteren Auflage eines
ursprünglichen Beitragsplans nicht zu erörtern.
Die Schätzungskommission kritisiert die verwaltungsgerichtli-
che Rechtsprechung zu Recht daraufhin, dass diese einzig die Seite
der Gemeinde beleuchte und die Seite der Grundeigentümer, welche
durch die Beitragspläne häufig sehr stark belastet würden, völlig
ausblende. Die Verpflichtung zur Auflage des Beitragsplans vor der
Bauausführung hat in der Tat nicht ausschliesslich die kommunale
Budgetwahrung zum Zweck; sie dient vielmehr auch dem Schutz der
betroffenen Grundeigentümer und der Rechtssicherheit (vor allem
auch im Hinblick auf allfällige Eigentümerwechsel). Das Bun-
desgericht hat sich in zwei Entscheiden mit kantonalen Vorschriften
(aus den Kantonen Thurgau und Solothurn) befasst, die im Wesent-
lichen mit § 32 aBauG übereinstimmen. Es erwog, bei der gesetzlich
statuierten Pflicht, zusammen mit dem Bauplan der zu erstellenden
oder zu korrigierenden Strasse auch das Verzeichnis der beitrags-
pflichtigen Grundstücke aufzulegen bzw. deren Eigentümer über die
Beitragspflicht und die mutmasslichen Kosten zu informieren, handle
es sich keineswegs um eine blosse Ordnungsvorschrift von unterge-
ordneter Tragweite, sondern um eine für den Schutz der Interessen
der Privaten wichtige Bestimmung. Durch die Festlegung der bei-
tragspflichtigen Grundstücke sowie die Bekanntgabe der mutmass-
lichen Kosten werde es den betroffenen Eigentümern ermöglicht,
sich rechtzeitig, nämlich vor Ausführung des Strassenbaues, darüber
schlüssig zu werden, ob sie dem Bauvorhaben stillschweigend zu-
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stimmen oder aber gegen das Projekt bzw. dessen Ausgestaltung und
die damit zusammenhängende Bildung von Interessenzonen Ein-
sprache erheben wollten. Werde die Beitragspflicht erst nachträglich
bestritten, könnten solche Einwendungen nicht mehr oder nicht mehr
im gleichen Umfang erhoben werden (BGE 102 Ia 48; bestätigt in
BGE vom 17. Oktober 2005 [2P.84/2005], Erw. 2.4). Weiter hat das
Bundesgericht im Urteil vom 17.
Oktober 2005 (2P.84/2005),
Erw. 2.5, festgehalten, wann für die aus einem erstellten öffentlichen
Werk einzelnen Grundeigentümern erwachsenden Sondervorteile ein
Verfahren zur Beitragserhebung einzuleiten sei bzw. bis zu welchem
Zeitpunkt ein solches Verfahren spätestens eingeleitet werden dürfe,
sollte durch die betreffende Gesetzgebung zweckmässigerweise aus-
drücklich geregelt werden, zumal eine analoge Anwendung von Ver-
jährungs- oder Verwirkungsfristen aus anderen Rechtsgebieten mit
erheblichen Unsicherheiten behaftet sei.
Diese Überlegungen sind grundsätzlicher Natur und lassen sich
ohne Weiteres auch auf das geltende aargauische Baugesetz übertra-
gen. Daran ändert entgegen der Meinung der Beschwerdeführerin
nichts, dass dieses heute nicht mehr ausdrücklich verlangt, dass der
Beitragsplan vor der Bauausführung erstellt und aufgelegt wird. Wie
dargelegt, erachtete der Gesetzgeber es als keiner expliziten Rege-
lung bedürfende Selbstverständlichkeit, dass die Festsetzung und
Auflage des Beitragsplans vor der Bauausführung erfolgen; keines-
falls hat er damit eine in zeitlicher Hinsicht abweichende Regelung
treffen wollen (siehe vorne Erw. 3.2.). Das Erfordernis dieser zeitli-
chen Abfolge folgt auch aus der kantonalen Praxis (siehe vorne
Erw. 3.2.). Es hat, wie die Vorinstanz zutreffend annimmt, nicht nur
zum Zweck, das Budgetrecht der Gemeinde zu schützen, sondern es
dient ebenfalls und in erster Linie dem Schutz der privaten Beitrags-
pflichtigen und der Rechtssicherheit. Die betroffenen Grundeigentü-
mer müssen die Möglichkeit haben, sich vor der Bauausführung ge-
gen ihre persönliche Beitragspflicht wehren zu können. Unter Um-
ständen gibt nämlich erst die Höhe der zu erwartenden Beiträge An-
lass, sich gegen die Erschliessung zu wehren, sei es mit dem Argu-
ment, ein Ausbau der Erschliessungsanlage sei gar nicht nötig oder
es seien billigere Varianten denkbar. Individuelle Beitragspflicht und
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Beitragsbemessung hängen zudem massgeblich von den Verhältnis-
sen vor Baubeginn ab, welche sich im Nachhinein vielfach kaum
mehr zuverlässig eruieren lassen. Weiter gebietet die Rechtssicher-
heit eine klare Regelung der Frage, bis zu welchem Zeitpunkt Grund-
eigentümerbeiträge erhoben werden können, dies namentlich im Hin-
blick auf allfällige Eigentümerwechsel. Mithin handelt es sich nicht
lediglich um eine blosse Ordnungsvorschrift zum Schutz des Budget-
rechts, sondern um eine wesentliche Verfahrensvorschrift, welche die
Befugnis des Gemeinwesens zur Erhebung von Grundeigentümer-
beiträgen durch eine zeitliche Vorgabe begrenzt (vgl. erwähnter BGE
vom 17. Oktober 2005 [2P.84/2005], Erw. 2.5). Ihre Missachtung
muss deshalb mit rechtlichen Konsequenzen verbunden sein. Die
öffentliche Auflage des Beitragsplans bzw. die Bekanntgabe durch
Einzelverfügung erst nach Bauausführung bewirkt zwar nicht per se
die Nichtigkeit des Beitragsplans als Ganzes, jedoch können die
betroffenen Grundeigentümer einspracheweise die Verwirkung des
ihnen gegenüber festgesetzten Beitragsanspruchs geltend machen.
3.4.
Nicht näher zu prüfen ist, ob und unter welchen Voraussetzun-
gen eine Planauflage trotzdem erst nach Baubeginn zulässig sein
kann (z. B. wegen zeitlicher Dringlichkeit der auszuführenden Ar-
beiten, System der Gesamtfinanzierung; vgl. erwähnter BGE vom
17. Oktober 2005 [2P.84/2005], Erw. 2.5). Im vorliegenden Fall lag
der Beitragsplan unbestrittenermassen bereits vor Baubeginn
(29. November 2005) vor, wurde aber erst rund vier bis fünf Monate
nach Baubeginn durch Einzelverfügungen eröffnet. Sachliche
Gründe für die spätere Auflage bzw. Eröffnung sind nicht ersichtlich
und wurden auch von der Beschwerdeführerin nicht geltend ge-
macht. Diese verwies vor Vorinstanz einzig auf ihre - zwischen-
zeitlich geänderte - Praxis. Mit anderen Worten bestand vorliegend
keine objektiv begründete Veranlassung, den betroffenen Grundei-
gentümern den Beitragsplan erst während der Bauausführung bzw.
rund zwei Monate vor Abschluss der massgeblichen Bauarbeiten zu
eröffnen. Damit ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der
Beitragsplan im vorliegenden Fall jedenfalls vor Baubeginn hätte
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aufgelegt bzw. eröffnet werden müssen und der individuelle Bei-
tragsanspruch gegen die Beschwerdegegner somit verwirkt ist.