ag_gerichte · AGVE 2001 97 · 2001-08-24 · de

I. Direktzahlungen97 Auswirkungen einer Tierschutzverletzung auf die Direktzahlungen.Art. 170 Abs. 1 LwG-CH bzw. Art. 70 Abs. 1 DZV, sondern ausder Bedeutung der verletzten Norm (Erw. 2.5.4.2.).barkeit des Sanktionsschemas bei Tierschutzverletzungen.Nicht jede Tierschutzverletzung hat eine vollständige...

Aargau Landwirtschaftliche Rekurskommission 24.08.2001 AGVE 2001 97
Argovie Landwirtschaftliche Rekurskommission 24.08.2001 AGVE 2001 97
Argovia Landwirtschaftliche Rekurskommission 24.08.2001 AGVE 2001 97

AGVE 2001 97 S.425
2001
Direktzahlungen
425
I. Direktzahlungen
97
Auswirkungen einer Tierschutzverletzung auf die Direktzahlungen.
-
Das Ausmass der Sanktion bestimmt sich nicht unmittelbar aus
Art. 170 Abs. 1 LwG-CH bzw. Art. 70 Abs. 1 DZV, sondern aus
der Bedeutung der verletzten Norm (Erw. 2.5.4.2.).
-
Frage der direktzahlungsrechtlichen Sanktion und Anwend-
barkeit des Sanktionsschemas bei Tierschutzverletzungen.
Nicht jede Tierschutzverletzung hat eine vollständige Strei-
chung der Direktzahlungen zur Folge. Die im Sanktionsschema
vorgesehenen Sanktionen werden grundsätzlich als unterste
Limite betrachtet; bei entsprechend gravierenden Tierschutz-
verletzungen ist eine vollständige Streichung vorzunehmen
(Erw. 2.5.4.3.ff.).
Aus einem Entscheid der Landwirtschaftlichen Rekurskommission vom
24. August 2001 in Sachen F.H. gegen Finanzdepartement (Abteilung Land-
wirtschaft).
Aus den Erwägungen
2.2.1.
Seit 1. Juli 1997 schreibt Art. 18 der Tierschutzver-
ordnung (TSchV) vom 27. Mai 1981 (SR 455.1) in Konkretisierung
von Art. 3 des Tierschutzgesetzes (TSchG) vom 9. März 1978 (SR
455) vor, dass Rindvieh, welches ansonsten angebunden gehalten
wird, regelmässig, mindestens jedoch an 90 Tagen pro Jahr, Gele-
genheit geboten werden muss, sich ausserhalb des Stalles zu bewe-
gen.
(...)
2.5.4.1.
Betreffend Verletzung der Auslaufvorschrift sieht das
Sanktionsschema [d.h. die von der interkantonalen Landwirt-
schaftsdirektorenkonferenz an der Sitzung vom 1. Juli 1999 verab-
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schiedeten Richtlinien "Verwaltungsmassnahmen, Kürzung der Di-
rektzahlungen bei nicht vollständiger Erfüllung der Beitragsvoraus-
setzungen"] Folgendes vor (Sanktionsschema II.1.b.2.):
Mangel
Abzug in Punkten
Weniger als 30 Tage Auslauf im Winter bei mindestens insgesamt 90 Auslauftagen
10 Punkte
Weniger als 90 aber mindestens 60 Tage Auslauf pro Jahr
20 Punkte
Weniger als 60 aber mindestens 30 Tage Auslauf pro Jahr
30 Punkte
Weniger als 30 Tage Auslauf pro Jahr
60 Punkte
(...)
2.5.4.2. Gemäss Art. 170 Abs. 1 LwG-CH können die Bei-
träge gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller das
LwG-CH, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf
erlassenen Verfügungen verletzt. Art. 170 Abs. 1 LwG-CH differen-
ziert nicht nach Vorschriftsverletzungen; dass die Tierschutzverlet-
zungen von dieser Kann-Vorschrift ausgenommen werden, steht
nicht explizit. Nach Art. 70 Abs. 1 DZV kürzen oder verweigern die
Kantone die Beiträge, wenn der Gesuchsteller die Bedingungen und
Auflagen dieser Verordnung und weitere, die ihm auferlegt werden,
nicht einhält (lit. d) oder landwirtschaftsrelevante Vorschriften des
Gewässerschutz-, des Umweltschutz- oder des Natur- und Heimat-
schutzgesetzes nicht einhält (lit. e), wobei die Nichteinhaltung von
Vorschriften nach lit. e mit einem rechtskräftigen Entscheid festge-
stellt werden muss (Art. 70 Abs. 2 DZV). Das Ausmass der Sanktion
bestimmt sich somit nicht unmittelbar aus Art. 170 Abs. 1 LwG-CH
bzw. Art. 70 Abs. 1 DZV, sondern aus der Bedeutung der verletzten
Norm.
2.5.4.3. Normen werden nach ihrem Wortlaut (grammatikali-
sche Auslegung), ihrem Verhältnis zu anderen Rechtsnormen und
durch den systematischen Zusammenhang (systematische Ausle-
gung), dem Sinn, den man - insbesondere der Gesetzgeber - einer
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Norm zur Zeit seiner Entstehung gab (historische Auslegung), und
dem verfolgten Zweck (teleologische Auslegung) ausgelegt (Ulrich
Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich
1998, 4. Auflage, N. 74 ff.).
2.5.4.3.1. Die grammatikalische Auslegung von Art. 70 Abs. 2
lit. a und Abs. 4 LwG-CH sowie Art. 5 DZV, d.h. die Auslegung nach
dem Wortlaut, führt zu keinem eindeutigen Ergebnis, d.h. rein
aufgrund des Wortlautes wird nicht klar, ob die Missachtung der
Tierschutzvorschriften eine gänzliche oder eine teilweise Streichung
der Direktzahlungen nach sich ziehen soll.
2.5.4.3.2. Beim historischen Auslegungselement wird der Wille
des Gesetzgebers ermittelt.
In der parlamentarischen Beratung des LwG-CH finden sich
mehrere Voten hinsichtlich der Auswirkung der Verletzungen der
Tierschutzvorschriften auf die Direktzahlungen.
Ganz allgemein hielt der Berichterstatter der vorberatenden na-
tionalrätlichen Kommission (Hans-Rudolf Nebiker, SVP) zum ÖLN
fest: "überall sind die entsprechenden Standards Voraussetzung, sonst
gibt es keine Beiträge" (Amtliches Bulletin des Nationalrates, 7.
Oktober 1997, S. 2002). Die vom Bundesrat vorgeschlagenen ÖLN-
Elemente enthielten noch keine Bestimmungen hinsichtlich des Tier-
schutzes. Ein entsprechender Antrag eines Parlamentariers (Hans
Meier, GPS) wollte als ÖLN-Element neu "eine tierfreundliche Hal-
tung der Nutztiere" aufnehmen. Die vorberatende nationalrätliche
Kommission beantragte dem Plenum die Ablehnung des Antrages.
Begründet wurde dies mit Art. 67 Abs. 3bis der Entwurfsfassung
bzw. dem heutigen Art. 70 Abs. 4 LwG-CH, der bereits vorschreibe,
dass die Tierschutzbestimmungen einzuhalten sind: "Wenn das Tier-
schutzgesetz eingehalten werden muss, sollten auch die von Herrn
Meier genannten Bedingungen erfüllt sein. Das ist nämlich ein mas-
sives Mittel. Sie sehen das heute schon: Wenn ein Bauer seine Di-
rektzahlungen nicht mehr bekommt, weil er z. B. die Spaltenböden
im Stall nicht rasch genug entfernt, dann wird sehr schnell umge-
stellt. Damit wird genau das erreicht, was Sie, Herr Meier, wollen"
(Amtliches Bulletin des Nationalrates, 8. Oktober 1997, S. 2068,
S. 2070 f.). Daraufhin wurde der Antrag Hans Meier abgelehnt
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(Amtliches Bulletin des Nationalrates, 8. Oktober 1997, S. 2071).
Diese Ablehnung interpretierte der Antragsteller wie folgt (und be-
gründete gleichzeitig einen weiteren Antrag bezüglich Strukturver-
besserungen, wonach bei Stallbauten besonders tierfreundliche Hal-
tungsformen zu realisieren seien): "(...) Mindestanforderungen für
den Tierschutz fehlen. Mit anderen Worten: Direktzahlungen gibt es
weiterhin auch für tierschutzwidrige Haltungssysteme, für Rinder-
und Schweinemast auf Vollspaltenböden, für Kastenstände in der
Schweinezucht, für Milchbetriebe, die ihre Kühe den grössten Teil
des Jahres im Stall angebunden halten, und auch für Geflügelhaltun-
gen ohne Einstreu und Tageslicht." Darauf entgegnete der Berichter-
statter jedoch: "Alle Strukturverbesserungsmassnahmen können nur
unterstützt werden, wenn sie tierschutzkonform und umweltgerecht
sind. Ich habe schon einmal gesagt: Die Einhaltung des Tierschutz-
gesetzes sollte tierschutzkonform sein" (Amtliches Bulletin des Na-
tionalrates, 8. Oktober 1997, S. 2081 f.). Der Ständerat hat das im
Nationalrat abgelehnte Anliegen von Hans Meier wieder aufgenom-
men und den ÖLN um das Gebot der tiergerechten Haltung von
Nutztieren erweitert (Amtliches Bulletin des Ständerates, 22. Januar
1998, S. 116 und S. 151). In der ständerätlichen Eintretensdebatte
führte Ständerat Christoffel Brändli (SVP) aus: "Gemäss dem Verfas-
sungsauftrag soll die Ausrichtung der Direktzahlungen an einen ÖLN
gebunden werden. Wer sich nicht an die Auflagen der Tier- und
Umweltschutzgesetzgebung hält, hat keinen Anspruch auf Direkt-
zahlungen. (...). Die Agrarreform macht die schweizerische Land-
wirtschaft zur nachhaltigsten und tiergerechtesten Landwirtschaft
Europas" (Amtliches Bulletin des Ständerates, 22. Januar 1998,
S. 119). Einer Minderheit im Nationalrat, die die Ansicht vertrat,
allein die Freilandhaltung sei artgerecht, genügte die Auffassung des
Ständerates nicht, wonach eine tiergerechte Haltung der Nutztiere als
ÖLN-Element mit der Einhaltung der Tierschutzgesetze identisch sei,
und forderte deshalb, dass die kontrollierte Freilandhaltung der
Nutztiere ÖLN-Element werde; es solle nicht mehr zugelassen wer-
den, "dass Tiere wochen-, monate-, ja das ganze Leben lang einge-
pfercht bleiben und, vor allem, dass das mit dem neuen Landwirt-
schaftsgesetz nach wie vor belohnt wird" (Amtliches Bulletin des
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Nationalrates, Votum Ruedi Baumann [GPS], 4. März 1998, S. 305).
Gegen diesen Antrag wurde ins Feld geführt: "(...) Unser Kollege
Baumann Ruedi hat nicht ganz die Wahrheit gesagt. Es ist so, dass
bei der Regelung, die die Mehrheit beantragt [d.h. ständerätliche
Version, siehe oben {Anm. der Landwirtschaftlichen Rekurskommis-
sion}], auf jeden Fall das Tierschutzgesetz eingehalten werden muss,
sonst bekommt der Bauer keine Direktzahlungen. (...). Dort, wo was
gemacht werden kann, soll es gemacht werden, und in allen übrigen
Fällen müssen wir unbedingt die Tierschutzgesetzgebung und das
Gewässerschutzgesetz einhalten" (Amtliches Bulletin des National-
rates, Votum Karl Tschuppert [FDP], 4. März 1998, S. 306). Der
Mehrheitssprecher der vorberatenden Kommission führte gegen den
Antrag Baumann aus: "Der Ständerat und auch der Bundesrat haben
sich unserem Rat angeschlossen, der einer neuen Konzeption der
Direktzahlungen zustimmte. Das Wichtigste daran ist, dass alle Di-
rektzahlungen von einer gewissen ökologischen Leistung und von
tierschützerischen Standards abhängig sind.
Sonst gibt es nichts
(Hervorhebung der Landwirtschaftlichen Rekurskommission). Das
ist ein deutlicher Schritt in Richtung Ökologisierung und sollte auch
als solcher anerkannt werden. Die Minderheit Baumann Ruedi will,
dass in Abs. 2 für alle Direktzahlungen - ich möchte darauf hinwei-
sen: für alle Direktzahlungen! - die kontrollierte Freilandhaltung
Voraussetzung ist. Der Ständerat hat in bezug auf die Tierhaltung
schon einen Schritt in diese Richtung gemacht, indem er feststellt,
dass eine tiergerechte Nutztierhaltung nötig sei, um Direktzahlungen
zu erhalten; das bedeutet die Einhaltung der bestehenden Gesetze
und Verordnungen" (Amtliches Bulletin des Nationalrates, 4. März
1998, S. 307). In der Folge lehnte der Nationalrat den Antrag Bau-
mann ab und schloss sich der ständerätlichen Fassung (s. oben) an
(Amtliches Bulletin des Nationalrates, 4. März 1998, S. 308).
Aufgrund der eben dargelegten, zum Thema Tierschutz und Di-
rektzahlungen auffindbaren Voten ergibt sich, dass der Gesetzgeber
bei Nichteinhaltung der Tierschutzvorschriften eine gänzliche Strei-
chung und nicht bloss eine Kürzung wollte.
Der Nationalrat bestätigte diese Auffassung erneut anlässlich
der ein Jahr nach Verabschiedung des LwG-CH erfolgten Behand-
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lung der parlamentarischen Initiative von Hans Meier (GPS). Die
Initiative verlangte, dass der Bund nach Ablauf von zehn Jahren nur
noch die Freilandhaltung finanziell unterstütze. Die Minderheit der
vorberatenden Kommission, welche im Nationalrat schliesslich ob-
siegte, argumentierte unter anderem damit, dass die Initiative unnötig
sei. Im Kommissionsbericht wurde ihre Auffassung wie folgt festge-
halten: "In der neuen Agrarpolitik seien die ökologischen Anforde-
rungen, die im Zusammenhang mit den Direktzahlungen gestellt
werden, bereits verschärft worden, so dass heute Direktzahlungen -
auch solche, die nicht ausdrücklich auf die Förderung naturgerechter
Produktionsmethoden abzielen - nur noch entrichtet würden, wenn
der ÖLN, insbesondere in bezug auf die Tierhaltung erbracht werde"
(Amtliches Bulletin des Nationalrates, 19. März 1999, S. 439 ff,
insbes. 442).
2.5.4.3.3. Die gewollte gänzliche Streichung der Direktzahlun-
gen lässt denn auch erklären, weshalb sowohl Abs. 2 lit. a als auch
Abs. 4 des Art. 70 LwG-CH die Einhaltung der Tierschutzgesetzge-
bung voraussetzen; ihr soll offenbar ein besonderer Stellenwert zu-
kommen (systematisches Auslegungselement).
2.5.4.3.4. Die Auslegung nach Sinn und Zweck ist angesichts
der erst kurzen verflossenen Zeit seit der parlamentarischen Beratung
und Beschlussfassung mit der historischen Auslegung identisch
(Erw. ...).
2.5.4.3.5. Zusammenfassend ist Folgendes festzuhalten. Wäh-
rend die grammatikalische Auslegung das Ergebnis offen lässt bzw.
nicht explizit die zwingende Direktzahlungsstreichung bei Tier-
schutzverletzungen vorschreibt, sondern undifferenziert nach Vor-
schriftsverletzung die blosse Möglichkeit von Kürzungen oder Strei-
chungen festhält, sprechen die historische und teleologische Ausle-
gung für eine gänzliche Streichung der Direktzahlungen. Die syste-
matische Auslegung stützt das Ergebnis der historischen Auslegung.
Auch die bisherige Praxis der Abteilung Landwirtschaft und der
Landwirtschaftlichen Rekurskommission unter altem Landwirt-
schaftsrecht sah eine vollständige Streichung vor, allerdings nicht
sämtlicher Direktzahlungen, sondern der IP oder der ergänzenden
Direktzahlungen (LKE DZ.1999.50007 vom 30. August 2000 i. S. R.
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F., S. 10 mit weiteren Hinweisen). Das Sanktionsschema bringt im
Bereich der Direktzahlungsauswirkungen von Tierschutzverletzun-
gen eine Verwässerung des bisherigen Standards, was vom Gesetz-
geber nicht gewollt war. Eine gänzliche Streichung sämtlicher Di-
rektzahlungen steht andererseits im Spannungsfeld mit dem Grund-
satz der Verhältnismässigkeit, falls es sich um eine geringfügigere
Tierschutzverletzung handelt. Die Landwirtschaftliche Rekurskom-
mission ist der Auffassung, dass das Parlament nicht sämtliche Kon-
sequenzen bedachte, die eine gänzliche Streichung mit sich brächte,
namentlich bei weniger gravierenden Tierschutzverletzungen. Es
hatte wohl schwerwiegende Verstösse gegen das Tierwohl vor Augen
und nicht z. B. den Mangel eines einzigen Auslauftages (89 statt
90 Tage Auslauf). Die vollständige Streichung selbst bei geringfügi-
gen Tierschutzverletzungen würde gegen das verfassungsmässige
Prinzip der Verhältnismässigkeit verstossen (Art. 5 Abs. 2 der Bun-
desverfassung [BV] vom 18. April 1999 [SR 101]). Zwar dürfen die
Gerichte, selbst das Bundesgericht, nicht von einem verfassungswid-
rigen Gesetz des Parlamentes abweichen (Art. 191 BV), wenn immer
irgendwie möglich soll aber derjenigen Auslegung des Gesetzes den
Vorzug gegeben werden, welche nicht verfassungswidrig ist. Die
Landwirtschaftliche Rekurskommission kommt daher zum Schluss,
dass nicht jede Tierschutzverletzung eine vollständige Streichung der
Direktzahlungen zur Folge haben kann. Die im Sanktionsschema
vorgesehenen Sanktionen werden aber grundsätzlich als unterste
Limite betrachtet; bei entsprechend gravierenden Tierschutzverlet-
zungen ist eine vollständige Streichung vorzunehmen.
(...)