ag_gerichte · AGVE 2012 64 · 2012-09-19 · de

64 Umweltrechtliche Kostenverteilung; Abgrenzung zwischen Altlastenrechtund Abfallrecht im engern Sinnwenn eine sanierungsbedürftige Deponie oder ein anderer sanierungsbedürftiger, durch Abfälle belasteter Standort vorliegt; in allenandern Fällen hat der Abfallinhaber die Entsorgungskosten gemässArt....

Aargau Verwaltungsbehörden 19.09.2012 AGVE 2012 64
Argovie Verwaltungsbehörden 19.09.2012 AGVE 2012 64
Argovia Verwaltungsbehörden 19.09.2012 AGVE 2012 64

AGVE - Archiv
2012
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
349
[...]
64
Umweltrechtliche Kostenverteilung; Abgrenzung zwischen Altlastenrecht
und Abfallrecht im engern Sinn
-
Eine Kostenverteilung nach Art. 32d USG kommt nur dann in Frage,
wenn eine sanierungsbedürftige Deponie oder ein anderer sanie-
rungsbedürftiger, durch Abfälle belasteter Standort vorliegt; in allen
andern Fällen hat der Abfallinhaber die Entsorgungskosten gemäss
Art. 32 Abs. 1 USG grundsätzlich allein zu tragen. Auslöser für eine
Kostenverteilung gestützt auf Art. 32d USG muss eine um-
weltrechtlich gebotene Gefahrenabwehr sein.
Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 19. September 2012 i.S. H. AG
gegen den Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (RRB-
Nr. 2012-001245)
Aus den Erwägungen
1.
1.1
(...)
Am 25. Oktober 2006 erteilte der Gemeinderat O. der H. AG
die Bewilligung für den Bau von zwei Mehrfamilienhäusern mit un-
terirdischer Autoeinstellhalle auf den dannzumal im Eigentum der R.
2012
Verwaltungsbehörden
350
AG stehenden Parzellen 2604 und 2605. Als integrierender Bestand-
teil der Baubewilligung wurde dabei eine Stellungnahme der Abtei-
lung für Umwelt vom 29. September 2006 erklärt. In diesem Schrei-
ben ging die Abteilung für Umwelt trotz entsprechender Einwendun-
gen von Einsprechenden im Baubewilligungsverfahren davon aus,
die Überbauung könne auch bei möglichen umweltrechtlichen
Überraschungen im Laufe des Bauprozesses realisiert werden, allen-
falls wären dannzumal gestützt auf Art. 3 AltlV flankierende Mass-
nahmen zu ergreifen. Die Baureife sei somit aus Sicht des Altlasten-
vollzugs erreicht. Aufgrund des Verdachts von Belastungen müsste
jedoch primär die Bauherrschaft daran interessiert sein, den Bau-
grund vor Baubeginn auf Abfälle und mögliche Gasentwicklung zu
untersuchen. Sollte sich dabei zeigen, dass der Untergrund belastet
sei, müssten die Bauarbeiten unverzüglich unterbrochen, die kom-
munalen und kantonalen Behörden informiert und ein Altlasten-
Fachbüro beigezogen werden. Letzteres müsste alsdann die fach- und
umweltgerechte Entsorgung sicherstellen und allenfalls die Sanie-
rungsbedürftigkeit, insbesondere bezüglich Gasentwicklung, mittels
Voruntersuchung nach Altlasten-Verordnung klären. Die Abteilung
für Umwelt empfahl der Bauherrschaft, vor Baubeginn eine Vor-
untersuchung durchzuführen.
1.2
Unter Beachtung der Empfehlung der Abteilung für Umwelt
veranlasste die Bauherrschaft in der Folge Untersuchungen der
betroffenen Parzellen. Aufgrund der ersten Ergebnisse verfügte der
Gemeinderat O. im Einvernehmen mit der Abteilung für Umwelt am
5. Dezember 2006, die H. AG habe auf eigene Kosten eine Vorunter-
suchung nach Altlasten-Verordnung durchzuführen; gleichzeitig
wurde ein sofortiger Baustopp angeordnet. Der alsdann durch das
Geotechnische Institut erstellte Bericht "Grube G., O.; Untersuchun-
gen zur Belastungssituation des Ablagerungsstandortes (Voruntersu-
chung nach Altlasten-Verordnung)" datiert vom 21. Dezember 2006.
Gestützt darauf kam die Abteilung für Umwelt zum Schluss, es
handle sich bei den zu überbauenden Bereichen um einen belasteten
Standort und eine Sanierungsbedürftigkeit sei bezüglich Bodenluft
denkbar; die Parzellen 2604 und 2605 seien denn auch in den Katas-
2012
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
351
ter der belasteten Standorte einzutragen. Da eine Sanierung aber
gleichzeitig zum Bauvorhaben durchgeführt werden könne, sei die
Baureife nach wie vor gegeben; demzufolge stimme sie - die Abtei-
lung für Umwelt - der Baufreigabe unter gewissen Auflagen zu (z.B.
Pflicht zur Überwachung der Qualität des Aushubmaterials, zu Un-
tersuchungen im Zusammenhang mit der Gasproblematik und zur
korrekten Entsorgung von verunreinigtem Aushubmaterial). Diese
Stellungnahme wurde der Bauherrin am 22. Januar 2007 durch den
Gemeinderat O. eröffnet.
Mit Datum vom 30. Mai 2007 erstattete das Geotechnische
Institut den Schlussbericht "Aushubbegleitung und zusätzliche Bo-
denluftmessungen auf der Baugrundsohle". Die Abteilung für Um-
welt liess sich dazu am 6. Mai 2008 vernehmen und hielt fest, die
nach den fach- und umweltgerecht erfolgten Aushub-, Triage- und
Entsorgungsarbeiten noch im Untergrund verbliebene Restbelastung
gelte nach AltlV weder als überwachungs- noch als sanierungsbe-
dürftig.
Gemäss einer Zusammenstellung der Beschwerdeführerin be-
laufen sich die ihr durch die verschiedenen Untersuchungen ent-
standenen Kosten auf Fr. 90'670.10.
2.
2.1
Die Beschwerdeführerin macht in der Hauptsache geltend, bei
den ihr angefallenen Kosten handle es sich um Kosten für notwen-
dige Massnahmen im Sinne vom Art. 32d Abs. 1 USG; diese seien
ihr vollumfänglich gestützt auf Art. 32d Abs. 4 USG zu ersetzen.
Demgegenüber kam das BVU, Abteilung für Umwelt, in seinem Ent-
scheid vom 30. August 2011 zum Schluss, da die im Gesuch um
Kostenverteilung angeführten Untersuchungskosten in der Haupt-
sache nicht durch notwendige Massnahmen im Sinne von Art. 32d
Abs. 1 USG ausgelöst worden seien, seien sie nicht verteilfähig;
einzig bei der Untersuchung der Gasproblematik handle es sich im
weitesten Sinn um einen Anwendungsfall von Art. 32d Abs. 1 USG,
so dass diese Kosten einer Verteilung zugänglich seien.
2012
Verwaltungsbehörden
352
2.2
Gemäss Art. 2 USG trägt, wer "Massnahmen nach diesem Ge-
setz verursacht" die Kosten dafür. Art. 32d USG konkretisiert dieses
allgemeine Verursacherprinzip für den Bereich des Altlastenrechts.
So fallen gemäss Abs. 1 die Kosten für notwendige Massnahmen zur
Untersuchung, Überwachung und Sanierung belasteter Standorte
dem Verursacher an. Sind mehrere Verursacher beteiligt, tragen sie
die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung (Abs.
2); verlangt dies einer der Verursacher oder führt die Behörde die
Massnahmen selbst durch, erlässt sie eine Verfügung über die
Kostenverteilung (Abs. 4).
Eine Kostenverteilung gestützt auf Art. 32d USG ist allerdings
nur zulässig, wenn die Kosten im Rahmen eines Verfahrens entste-
hen, das eine Deponie oder einen durch Abfälle belasteten Standort
i.S.v. Art. 32c Abs. 1 USG zum Gegenstand hat. Damit eine Kosten-
verteilung in Frage kommt, muss der betreffende Standort folglich
als sanierungs- bzw. überwachungsbedürftig qualifiziert werden;
erforderlich ist der rechtsgenügliche Nachweis, dass von dem durch
Abfälle belasteten Standort schädliche oder lästige Einwirkungen
ausgehen oder die konkrete Gefahr solcher Einwirkungen besteht.
Für den Erlass einer Verfügung über die Kostenverteilung ist eine
Sanierungs- oder Überwachungsbedürftigkeit, zumindest aber die
Untersuchungsbedürftigkeit des betreffenden Standorts zu fordern
(vgl. Mark Cummins, Kostenverteilung bei Altlastensanierung,
Zürich 2000, S. 91).
Abzugrenzen ist das Altlastenrecht gegenüber dem Abfallrecht
im engern Sinn. Befinden sich auf einem Standort Abfälle gemäss
Art. 7 Abs. 6 USG (d.h. bewegliche Sachen, deren sich der Inhaber
entledigt oder deren Entsorgung im öffentlichen Interesse geboten
ist), bestimmt sich die Pflicht zu deren Entsorgung und zur Bezah-
lung der anfallenden Kosten nach Abfallrecht gemäss Art. 30 ff.
USG. Dies bedeutet, dass für die Entsorgung von Abfällen deren
Inhaber herangezogen werden muss (Art. 31c Abs. 1 USG) und die
Kosten der Entsorgung zu tragen hat. Eine Kostenverteilung gemäss
Art. 32d Abs. 4 USG ist in diesen Fällen somit nicht zulässig; vorbe-
halten bleibt dem Abfallinhaber der zivilrechtliche Rückgriff auf
2012
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
353
andere Verursacher (Art. 32b
bis
Abs. 3 USG; vgl. Cummins, a.a.O.,
S. 93).
Es ist festzuhalten, dass eine Kostenverteilung nach Art. 32d
USG nur in Frage kommt, wenn eine sanierungsbedürftige Deponie
oder ein anderer sanierungsbedürftiger durch Abfälle belasteter
Standort vorliegt. Ist dies nicht der Fall, hat der Abfallinhaber die
Entsorgungskosten gemäss Art. 32 Abs. 1 USG grundsätzlich allein
zu tragen. Dies gilt auch dann, wenn zwar eine Altlast nach Art. 32c
USG vorhanden ist, aus Sicht der Behörden aber kein akuter Fall mit
dringendem Handlungsbedarf vorliegt. Solche Konstellationen erge-
ben sich u.a. dann, wenn durch ein Bau- oder Umbauvorhaben bisher
relativ immobile Abfälle destabilisiert oder mit dem Aushub sogar
vom Standort entfernt werden. Hier spricht man - obwohl es sich um
einen Bereich des Abfall- und nicht des eigentlichen Altlastenrechts
handelt - von der sogenannten "Bauherrenaltlast", deren Kosten-
tragung und -verteilung nach Abfallrecht abzuwickeln ist; Art. 32d
USG darf insbesondere nicht dazu dienen, die Kosten eines Bau-
vorhabens zu verringern. Das bedeutet u.a., dass Kosten von Unter-
suchungen, die einzig der Abklärung dienen, ob ein Bauprojekt unter
Respektierung von Art. 3 AltlV (belastete Standorte dürfen durch die
Erstellung oder Änderung von Bauten nur verändert werden, wenn
ihre spätere Sanierung durch das Bauvorhaben nicht wesentlich
erschwert wird) realisiert werden kann, nicht nach Art. 32d Abs. 1
USG verteilfähig sind. Auslöser für derartige Untersuchungen ist
nämlich das Bauprojekt des Grundeigentümers und nicht eine um-
weltrechtlich gebotene Gefahrenabwehr. Es liegt auf der Hand, dass
hier oft Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen Altlasten- und Abfall-
recht entstehen (vgl. Hans W. Stutz, Die Kostentragung der Sanie-
rung - Art. 32d USG, in Umweltrecht in der Praxis [URP], 11/1997,
S. 759; Karin Scherrer, Kostentragung nach Art. 32d USG, in URP
6/2007, S. 569; Hans Rudolf Trüeb, Die sogenannte Bauherrenaltlast,
in URP 6/2007, S. 618; Cummins, a.a.O., S. 93).
2.3
2.3.1
Gemäss dem von 1988/89 datierenden Verdachtsflächenkataster
bestand zwar bezüglich der Parzellen 2604 und 2605 eine Vermutung
2012
Verwaltungsbehörden
354
auf eine Belastung mit Aushub, Bauschutt und Kehricht. Nachdem
sich diese Bedenken in den Erhebungen von 2003/2004 nicht
bestätigt hatten, wurden die Parzellen indessen nicht in den Kataster
der belasteten Standorte eingetragen. Demzufolge hatten die Behör-
den damals keinerlei Veranlassung, Untersuchungs-, Überwachungs-
oder Sanierungsmassnahmen zu prüfen bzw. entsprechende Mass-
nahmen in die Wege zu leiten. Grund, sich mit den Parzellen 2604
und 2605 in umweltrechtlicher Hinsicht auseinanderzusetzen, gab
erst das Bauvorhaben der H. AG. Auch im Rahmen der Beurteilung
des Baugesuchs erkannte die Abteilung für Umwelt in ihrer Stellung-
nahme vom 29. September 2006 (und gestützt darauf der Gemein-
derat in der Baubewilligung vom 25. Oktober 2006) allerdings kei-
nen akuten Abklärungs- bzw. Handlungsbedarf; aufgrund der Vorge-
schichte empfahl sie der Bauherrschaft lediglich, den Baugrund
sicherheitshalber vor Baubeginn bezüglich Abfällen und möglicher
Gasentwicklung zu untersuchen.
Wie unter Erw. 1 dargestellt, zeigte die Auswertung der so in-
itiierten Untersuchung, dass der Untergrund der Parzellen nicht gänz-
lich belastungsfrei war, so dass die Abteilung für Umwelt verlangte,
es sei näher abzuklären, ob eine Sanierungsbedürftigkeit bestehe. Da
die in der Folge durchgeführten Untersuchungen (sogenannte "Vor-
untersuchung" vom 21. Dezember 2006) zum Ergebnis führten, dass
eine Sanierung bezüglich Bodenluft nötig werden könnte, wurde die
Bauherrschaft dazu verpflichtet, nach den Aushubarbeiten und vor
Erstellen der Hochbauten im Bereich der Baugrubensohle erneute
Gasmessungen durchzuführen (vgl. Schreiben der Abteilung für
Umwelt vom 17. Januar 2007; Verfügung des Gemeinderats O. vom
22. Januar 2007). Dies war deshalb erforderlich, da mit dem Bauvor-
haben geschlossene Räume mit Kontakt zum Deponiekörper bzw.
dessen Porenluft geschaffen werden sollten, in welchen sich gemäss
Art. 11 AltlV Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten
könnten. Die Resultate dieser Messung finden sich im Schlussbericht
"Aushubbegleitung und zusätzliche Bodenluftmessungen auf der
Baugrubensohle" vom 30. Mai 2007; die Abteilung für Umwelt hielt
dazu am 6. Mai 2008 unter anderem fest:
2012
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
355
"Die Aushub-, Triage- und Entsorgungsarbeiten im Bereich der
ehemaligen Grube G. in O. wurden fach- und umweltgerecht durch-
geführt. Der Aushub wurde aufgrund der realisierten Untergeschosse
auf den Parzellen Nr. 2604 und 2605 durchgeführt (,Bauherrenalt-
last').
...
Die im Untergrund verbleibende Restbelastung gilt nach AltlV
als weder überwachungs- noch sanierungsbedürftig."
2.3.2
Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die Behörden zwar gewisse
Untersuchungsmassnahmen anordneten, dass es dabei aber immer
um die Klärung der Frage ging, ob das Bauvorhaben eine Sanie-
rungsbedürftigkeit der Parzellen auslöse. Mit andern Worten: Die
hier zur Diskussion stehenden Untersuchungs-, Überwachungs- und
Sanierungsmassnahmen wurden erst durch das Bauprojekt der H. AG
und nicht etwa durch eine umweltrechtlich gebotene - allenfalls
sogar akute - Gefahrenabwehr erforderlich. Dies zeigt sich insbe-
sondere auch darin, dass die Baubewilligung auf die Stellungnahme
der Abteilung für Umwelt vom 29. September 2006 verwies, die der
Bauherrschaft lediglich
empfahl
, den Baugrund vor Baubeginn auf
Abfälle und mögliche Gasentwicklung zu untersuchen.
Es ist der Beschwerdeführerin zwar insofern zuzustimmen, als
die Abteilung für Umwelt erst in ihrer Stellungnahme vom 6. Mai
2008 ausdrücklich festhielt, es bestehe weder eine Notwendigkeit zur
Überwachung noch eine solche zur Sanierung des Grundstückes.
Dass sich die umweltrechtliche Qualität eines Standorts erst nach
Abschluss sämtlicher Untersuchungen definitiv feststellen lässt, liegt
indessen in der Natur der Sache; von Bedeutung ist vorliegend
einzig, dass das geplante Bauvorhaben den Grund für die Unter-
suchung der Parzellen setzte. Unerheblich ist somit auch die zeitliche
Abfolge der getroffenen Massnahmen.
Hinzu kommt, dass die Abteilung für Umwelt in den in ihrer
Stellungnahme vom 17. Januar 2007 formulierten Auflagen lediglich
bezüglich der Gasproblematik offen gelassen hat, ob der Standort
sanierungsbedürftig sei. Die weiteren Auflagen äussern sich zur
Triage und der fachgerechten Entsorgung des belasteten Aushubma-
2012
Verwaltungsbehörden
356
terials; dass diese Massnahmen projektbedingt sind, ist offensicht-
lich. Im Übrigen unterscheiden auch die den verfügten Auflagen vor-
angehenden Erwägungen klar zwischen "Feststoffuntersuchungen"
und "Gasuntersuchungen" und halten bezüglich ersterer Thematik
fest, dass die Resultate der durchgeführten technischen Untersuchung
zeigten, dass es sich beim fraglichen (im Zusammenhang mit dem
Bauvorhaben auszuhebenden) Auffüllmaterial zwar entgegen der bis-
herigen Annahmen um "Aushub mit viel Bauschutt und wenig
Schlackematerial und Kehrichtresten" handle, dass aufgrund des
grossen Materialvolumens allerdings bloss ein geringes Freisetzungs-
potential bestehen dürfte und insbesondere keine Grundwasserunter-
suchung nötig sei (Erw. 2.1). Hätte seitens der Abteilung für Umwelt
in der Bewertung des Standorts bezüglich Überwachungs- und Sanie-
rungsbedürftigkeit von Feststoffen eine Unsicherheit bestanden, hätte
sie am 17. Januar 2007 der Baufreigabe keinesfalls zustimmen kön-
nen; nur weil kein Zusammenhang zu einer Gefahrenabwehr bestand,
konnte die definitive Analyse - nach einem vom 5. Dezember 2006
bis zum 22. Januar 2007 dauernden, der Auswertung der ersten
Untersuchung dienenden Baustopp - denn auch parallel zum Bauvor-
haben erfolgen.
Somit aber kam die Abteilung für Umwelt bereits am 17. Januar
2007 zum Schluss, die Baureife sei gestützt auf Art. 3 AltlV erreicht.
Nach dieser Bestimmung dürfen belastete Standorte durch die
Erstellung oder Änderung von Bauten nur verändert werden, wenn
sie nicht sanierungsbedürftig sind und durch das Vorhaben nicht
sanierungsbedürftig werden (lit. a) oder wenn ihre spätere Sanierung
durch das Vorhaben nicht wesentlich erschwert wird oder sie, soweit
sie durch das Vorhaben verändert werden, gleichzeitig saniert werden
(lit. b). Auslöser für derartige Untersuchungen ist das Bauprojekt
eines Grundeigentümers und nicht eine umweltrechtlich unmittelbar
gebotene Gefahrenabwehr; es handelt sich in diesen Fällen mit
andern Worten um baubedingte Massnahmen (vgl. Scherrer, a.a.O.,
S. 569). Anders als die Beschwerdeführerin dies darstellt, gab die
Abteilung für Umwelt somit durchaus zum Ausdruck, dass sie
betreffend die Feststoffe von einer Bauherrenaltlast und nicht etwa
von einer Überwachungs- und Sanierungsbedürftigkeit nach Art. 7 ff.
2012
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
357
AltlV ausgeht. Nichts an dieser Beurteilung ändert der Umstand,
dass die Abteilung für Umwelt in gewissen Dokumenten von einer
"Voruntersuchung nach Altlasten-Verordnung" sprach.
2.3.3
Keinen Einfluss auf obige Feststellung hat auch, dass die Bau-
herrschaft die zur Diskussion stehenden Massnahmen nicht aus eige-
ner Initiative, sondern vielmehr gestützt auf behördliche Beurteilun-
gen und Anordnungen in die Wege leitete, spielt es doch für die
Kostentragung anerkanntermassen keine Rolle, ob die Behörde
Massnahmen verfügt (bzw. empfiehlt), oder aber, ob ein Grund-
stückinhaber bzw. Bauherr diese freiwillig ergreift (vgl. Scherrer,
a.a.O., S. 569, mit weiteren Hinweisen).
(...)
2.3.4
Gestützt auf obige Erwägungen teilt der Regierungsrat deshalb
die Auffassung des BVU, Abteilung für Umwelt, dass es sich bei den
Parzellen 2604 und 2605 um einen im Prinzip nicht sanierungsbe-
dürftigen Standort gehandelt hat, dass sich aber aufgrund der Reali-
sierung des Bauvorhabens - und nur deshalb - gewisse Massnahmen
als erforderlich erwiesen. Es bestand mit andern Worten eine
"Bauherrenaltlast". Das wiederum bedeutet nach dem Gesagten, dass
die entsprechenden Kosten nicht verteilfähig nach Art. 32d USG
sind. (...)
2.4
Anders als bezüglich der Kosten für die Untersuchungen der
Feststoffproblematik kam die Vorinstanz betreffend die Kosten für
die Untersuchung der Gasproblematik zum Schluss, diese Mass-
nahmen stünden zwar ebenfalls im Zusammenhang mit dem Bau-
projekt, sie gewichte aber den Aspekt, dass sie zur Klärung der Sa-
nierungsbedürftigkeit des Grundstücks erforderlich gewesen seien,
stärker, so dass die entsprechenden Auslagen im weitesten Sinne als
der Gefahrenabwehr dienende Untersuchungskosten gelten könnten
(vgl. Entscheid vom 30. August 2011). Diese Differenzierung er-
scheint dem Regierungsrat die folgerichtige Konsequenz aus dem
Umstand, dass die Abteilung für Umwelt - wie oben aufgezeigt -
eine allfällige Sanierungsbedürftigkeit im Zusammenhang mit der
2012
Verwaltungsbehörden
358
Gasproblematik immer als möglich erachtete und daher die Untersu-
chung der Gasthematik forderte. Für den Regierungsrat besteht des-
halb kein Anlass, von dieser Beurteilung abzuweichen.
Somit kann hier festgehalten werden, dass die im Gesuch um
Kostenverteilung vom 4. August 2008 geltend gemachten Untersu-
chungskosten einzig hinsichtlich der Gasproblematik einen Anwen-
dungsfall von Art. 32d USG darstellen. Einer Kostenverteilung nicht
zugänglich sind demgegenüber sämtliche übrigen Auslagen der
Beschwerdeführerin.
(...)