ag_gerichte · AGVE 2007 46 · 2007-12-20 · de

46 Kantonsbeitrag an die Kosten der materiellen Hilfe.

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 04.12.2007 AGVE 2007 46

AGVE 2007 46 S.195
2007
Sozialhilfe
195
[...]
46
Kantonsbeitrag an die Kosten der materiellen Hilfe.
-
Auslegung von § 47 Abs. 3 und § 49 SPG.
Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 20. Dezember 2007 in
Sachen Einwohnergemeinde K. und Mitb. gegen den Regierungsrat
(WBE.2006.447).
Aus den Erwägungen
1.
Der Kantonale Sozialdienst hat für die Kosten der materiellen
Hilfe, der Massnahmen zur wirtschaftlichen Verselbständigung, der
2007
Verwaltungsgericht
196
Elternschaftsbeihilfe, der Bevorschussung von Unterhaltsbeiträgen
und für die Kosten der Beschäftigungsprogramme gestützt auf § 47
Abs. 3 und Abs. 4 SPG sowie § 49 Abs. 1 und 2 SPG den Kantons-
beitrag für die einzelnen Gemeinden festgelegt. Gemäss Rechnungs-
blatt "Lastenausgleich für Sozialhilfekosten nach § 47 ff. Sozialhilfe-
und Präventionsgesetz für das Jahr 2005" wurde der Kantonsbeitrag
an die einzelnen Gemeinden auf der Grundlage der Einwohnerzahl,
der Anzahl Fälle sowie der Nettokosten ermittelt und nach einer
mathematischen Formel in prozentuale Beiträge der Nettokosten am
gesamten Kantonsbeitrag berechnet. Gegen die der Berechnung der
Gemeindebeiträge zugrunde gelegten Einwohnerzahlen, die Netto-
kosten und Fallzahlen erheben die Beschwerdeführerinnen keine
Einwendungen, und an der Richtigkeit dieser Zahlen bestehen auch
keine Zweifel. Umstritten ist vielmehr das in Anwendung von § 47
lit. a und b SPG gewählte Modell, mit dem der Kantonsbeitrag an die
Beschwerdeführerinnen im Einzelnen bestimmt wurde.
2.
2.1.
Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, die Festsetzung
ihres Kantonsbeitrags verletze in mehrfacher Weise die gesetzliche
Ausgestaltung des Lastenausgleichssystems nach § 47 Abs. 3 SPG.
Die angefochtenen Vergütungen bewirkten, dass die Nettoaufwen-
dungen pro Einwohner zum Teil sehr deutlich unter die Grenze des
kantonalen Mittelwertes absänken. Aus der gesetzlichen Ausgestal-
tung des Lastenausgleichs ergebe sich unmissverständlich eine obere
Grenze des Ausgleichs bei den jeweiligen kantonalen Mittelwerten.
Die gesetzliche Konzeption bezwecke den Ausgleich von Spitzen-
belastungen und Sonderkosten oberhalb der kantonalen Durch-
schnittswerte und verbiete Vergütungen mit der Wirkung, dass in
einzelnen Gemeinden die Nettoaufwendungen pro Einwohner deut-
lich unter die Grenze des kantonalen Mittelwertes absänken. Mit dem
Lastenausgleich dürften nach dem Willen des Gesetzgebers einzelne
Gemeinden nicht zu Lasten anderer subventioniert werden, und es
dürfe nicht zu Lastenverschiebungen zwischen einzelnen Gemeinden
führen. Die Lastenverschiebung zwischen Kanton und Gemeinden
und zwischen den einzelnen Gemeinden verletze § 47 Abs. 3 SPG.
2007
Sozialhilfe
197
Weiter rügen die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung der gesetz-
lichen Bestimmungen über die Aufgabenteilung zwischen Kanton
und Gemeinden (Gesetz I über die Aufgabenteilung zwischen Kanton
und Gemeinden vom 2. Juli 2002 [GAT I; SAR 691.100], Gesetz II
vom 20. Mai 2003 [GAT II; SAR 692.100] sowie GAT III und daran
anschliessende Dekrete [DAT I bis DAT III; SAR 691/692/693.110]).
Die Grundsätze über die Aufgabenteilung verlangten annähernde
Kostenneutralität und schlössen einen indirekten Finanzausgleich
über Umwege aus. Selbst wenn das SPG von den Erlassen über die
Aufgabenteilung ausgeklammert bliebe, werde in den angefochtenen
Beschlüssen das gesetzliche Lastenausgleichssystem nicht zutreffend
umgesetzt.
Ergänzend machen sie schliesslich geltend, die Kostenvertei-
lung für das Jahr 2005 verstosse gegen das Rechtsgleichheitsgebot,
das Willkürgebot und gegen das Gebot der Verhältnismässigkeit.
2.2.
Der Regierungsrat führt zur Festlegung der Beitragsstufen im
Wesentlichen aus, dass das Lastenausgleichssystem des SPG zwei
selbstständige und gleichwertige (Lastenausgleichs-)Komponenten
enthalte, welche es mit sich brächten, dass Gemeinden, welche eher
tiefe Nettoaufwendungen hätten, bei einer Anzahl Sozialhilfefälle
über dem Kantonsmittel einen markant über das gesetzliche Mini-
mum hinausgehenden Kantonsbeitrag erhielten und damit ihre Netto-
aufwendungen reduziert würden. Die gesetzliche Regelung sehe
keine Nivellierung auf der Höhe des kantonalen Mittelwerts vor, und
der Gesetzgeber habe sich auch für eine Entlastung von Gemeinden
mit hoher Fallzahl entschieden. Das Lastenausgleichssystem berück-
sichtige auch die hohen Kosten von Gemeinden in Folge des Einbe-
zugs der Ausländerinnen und Ausländer. Keine Lastenverschiebung
dürfe im Verhältnis Kanton und allen Gemeinden stattfinden, weil
der Lastenausgleich nur zwischen Kanton und Gemeinden erfolge.
Aus den Materialien zum Projekt Aufgabenteilung (GAT I bis
GAT III) ergäbe sich in keinem Zusammenhang eine Verletzung der
Grundsätze der Aufgabenteilung durch das Lastenausgleichssystem
des SPG. Der Gesetzgeber habe sich bewusst gegen eine Überfüh-
2007
Verwaltungsgericht
198
rung des Lastenausgleichs im SPG in den allgemeinen Finanz- und
Lastenausgleich ausgesprochen.
3.
3.1.
Der Kanton vergütet den Gemeinden an die Kosten der Sozial-
hilfe und sozialen Prävention einen Beitrag, welcher sich einerseits
mit einem Anteil zwischen 5 bis 30 % nach der Anzahl der Fälle be-
zogen auf die Bevölkerungszahl richtet (§ 49 Abs. 1 i.V.m. § 47
Abs. 3 lit. a SPG), andererseits sich mit einem Anteil zwischen 5 bis
35 % nach den Nettoaufwendungen im Vergleich zum Kantonsmittel
(§ 49 Abs. 1 i.V.m § 47 Abs. 3 lit. b SPG) bemisst. Der Regierungsrat
hat die jährlichen Beitragsstufen so festzulegen, dass die Gemeinden
72 % und der Kanton 28 % der Gesamtkosten tragen (§ 49 Abs. 2
SPG).
Nach dem Wortlaut der erwähnten Bestimmungen (§§ 47 und
49 SPG) sind daher folgende Randbedingungen bei der Festlegung
und Bemessung des Kantonsbeitrags für die Sozialhilfe zwingend:
Der Kantonsbeitrag darf und muss 28 % der gesamten Nettoaufwen-
dungen aller Gemeinden betragen (§ 49 Abs. 2 SPG). Der kantonale
Beitrag gemäss § 47 Abs. 3 lit. a SPG beträgt mindestens 5 %, jener
nach § 47 Abs. 3 lit. b SPG mindestens 5 % der Nettoaufwendungen
(§ 49 Abs. 1 SPG). Die Obergrenze für die Bemessung des Kantons-
beitrags an einzelne Gemeinden beträgt für den Kantonsbeitrag nach
§ 47 Abs. 3 lit. a SPG 30 %, für denjenigen nach § 47 Abs. 3 lit. b
SPG 35 % (§ 49 Abs. 1 SPG).
Innerhalb dieser Randbedingungen legt der Regierungsrat die
Beitragsstufen jährlich fest (§ 49 Abs. 2 SPG). Für den Kostenver-
teiler, insbesondere die Festsetzung der Beitragsstufen, lassen sich
darüber hinaus dem SPG unmittelbar keine weiteren Bestimmungen
entnehmen. Der Gesetzeswortlaut lässt damit für die Festsetzung der
Beitragsstufen und die Verteilung unter die Gemeinden verschiedene
Möglichkeiten zu.
3.2.
Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens legte der Regierungs-
rat eine Variante vor, nach welcher sich die Beitragsstufen für die
beiden Kriterien linear veränderten. Für das Kriterium 1 (Anzahl So-
2007
Sozialhilfe
199
zialhilfefälle in der Gemeinde in % der Einwohnerzahl; § 47 Abs. 3
lit. a SPG) fing der Beitragssatz im Falle von bis zu 0,5 % von Fällen
pro Einwohner bei 10 % an. Bei einer Erhöhung der Fälle pro Ein-
wohner um 0,5 % erhöhte sich der Beitragssatz um 5 %, wobei er bei
über 2 % von Fällen pro Einwohner konstant bei 30 % lag. Für das
Kriterium 2 (Sozialhilfekosten pro Einwohner im Verhältnis zum
Kantonsmittel; § 47 Abs. 3 lit. b SPG) begannen die Beitragsstufen
im Falle von Nettoaufwendungen bis 100 % des Kantonsmittels bei
10 %, wobei eine Erhöhung der Nettoaufwendungen um 20 % den
Beitragssatz um 5 % ansteigen liess. Bei Nettoaufwendungen von
über 180 % des Kantonsmittels betrug der Beitragssatz generell 35 %
(Botschaft des Regierungsrats vom 30. Juni 1999 [99.226], S. 15).
Im "Zusatzbericht zur Kostenverteilung Kanton - Gemeinden" wird
ergänzend ausgeführt, dass dieses lineare Stufenmodell nicht
zwingend sei. Die offene Formulierung des SPG erlaube eine diffe-
renzierte Ansetzung der Beitragsstufen, "um so das Lastenaus-
gleichssystem zu Gunsten von überproportional stark belasteten Ge-
meinden noch griffiger auszugestalten (Botschaft des Regierungsrats
vom 27. September 2000 [Zusatzbericht zu Nr. 99.226], S. 4). In den
Beratungen des Grossen Rats wurde die Finanzierung und Kosten-
verteilung in der ersten Lesung zwar kontrovers, aber eher grund-
sätzlich diskutiert. In den Eintretensvoten wurde die Notwendigkeit
eines wirksamen Lastenausgleichs zwischen den Gemeinden und die
Entlastung derjenigen Gemeinden mit hohen Sozialhilfekosten auch
- oder vor allem - mit Blick auf die materielle Unterstützung von
Ausländerinnen und Ausländern betont (Protokoll der 167. Sitzung
des Grossen Rats vom 24. Oktober 2000 [Art. 2274], S. 3483 f. [Vo-
tum Barbara Roth], S.
3484 [Votum Esther Egger-Wyss] und
S. 3485 f. [Votum Dr. Rudolf Jost]). Insbesondere Regierungsrat
Ernst Hasler wies auf die besondere Situation von Zentrumsgemein-
den in der Sozialhilfe einerseits und die erheblichen Belastungen
durch einzelne Unterstützungsfälle andererseits hin. Mit dem Kosten-
verteiler sollten diese einseitigen Belastungen aufgefangen werden
(Protokoll der 168. Sitzung des Grossen Rats vom 24. Oktober 2000
[Art. 2275], S. 3488 f.). Über die konkreten finanziellen Auswirkun-
gen für die einzelnen Gemeinden herrschte auch in der Detailbera-
2007
Verwaltungsgericht
200
tung Unklarheit, worauf der Regierungsrat für die zweite Lesung
weitere Abklärungen in Aussicht stellte (Protokoll der 170. Sitzung
des Grossen Rats vom 31. Oktober 2000 [Art. 2289], S. 3534 [Votum
Rudolf Kalt] und S. 3535 [Votum Regierungsrat Ernst Hasler]).
Trotz dieser Unsicherheiten wurde den Bestimmungen von § 47
Abs. 3 SPG und § 49 SPG in der zweiten Lesung ohne Ergänzungen
durch die vorberatende Grossratskommission und ohne eine Detail-
beratung zugestimmt mit der einzigen Anregung, dass das Lasten-
ausgleichssystem im Rahmen der Aufgabenteilung nochmals einge-
hend überprüft wird (Protokoll der 187. Sitzung des Grossen Rats
vom 6. März 2001 [Art. 2487], S. 3876 [Votum Esther Egger-Wyss]).
Nach den Materialien zu schliessen, gaben zusätzliche Erläuterungen
des Kantonalen Sozialdiensts Anlass zur vorbehalts- und dis-
kussionslosen Annahme. Der Kantonale Sozialdienst hat der Gross-
ratskommission einen Bericht zum Kostenverteiler nach § 47 Abs. 3
SPG erstattet. Dieser Bericht vom 21. November 2000 stellte klar,
dass der Kostenverteiler einen Ausgleich hoher Fallkosten und hoher
Fallzahlen, aber auch einen Lastenausgleich unter den Gemeinden
schaffen soll. Im Zusatzbericht findet sich bereits die Abkehr vom li-
nearen Stufenmodell aus der Botschaft zu einem nichtlinearen steti-
gen Modell zur Bestimmung der Beitragsstufen (erwähnter Bericht,
S. 2 f.).
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass sich den Materia-
lien über die im Gesetzeswortlaut erwähnten Randbedingungen hin-
aus für die Festsetzung der Beitragsstufen durch den Regierungsrat
keine zwingenden Vorgaben entnehmen lassen. Insbesondere sind -
entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen - der kantonale
Mittelwert der Fallzahlen und die Nettoaufwendungen pro Einwoh-
ner im Durchschnitt keine absoluten Grenzen für die Betragsberech-
tigung. Auch eine Auslegung, wonach zwischen den Gemeinden
keine Lastenverschiebungen zulässig seien, findet in den Materialien
keine Stütze. Im Gegenteil: Das gewählte System ist ausdrücklich
darauf ausgerichtet, Gemeinden mit hohen Sozialhilfekosten und ei-
ner hohen Anzahl von Sozialhilfefällen durch das Lastenausgleichs-
system besonders zu entlasten. Das zentrale Problem sah der Gesetz-
geber in den Sozialhilfekosten für Ausländer, welche sich nicht ho-
2007
Sozialhilfe
201
mogen auf alle aargauischen Gemeinden verteilen (vgl. erwähnter
Bericht, S. 3 f.). Das Lastenausgleichssystem gemäss §§ 47 ff. SPG
sieht deshalb gerade keine Nivellierung auf der Höhe des kantonalen
Mittelwerts der Aufwendungen vor. Nicht zu verkennen ist, dass die-
ses System mit zwei selbstständigen Faktoren zur Folge hat, dass Ge-
meinden, die bei der Anzahl der Sozialhilfefälle im Vergleich zum
Kantonsmittel eher hoch, aber im Bereich der Nettoaufwendungen
eher tief sind, einen Beitrag erhalten, welcher erheblich über das ge-
setzliche Minimum hinausgeht, was im Ergebnis wiederum die Net-
toaufwendungen sinken lässt.
Weder der Gesetzeswortlaut noch die Materialien erlauben aber
den Schluss, dass der Gesetzgeber den Kantonsbeitrag an die einzel-
nen Gemeinden auf der Grenze des kantonalen Mittelwerts der Net-
toaufwendungen pro Einwohner beschränken bzw. Vergütungen ver-
bieten wollte, welche zur Senkung der Nettoaufwendungen pro Ein-
wohner unter den kantonalen Mittelwert führen.
3.3.
Der Lastenausgleich wird in § 49 Abs. 2 SPG normiert, indem
der kantonale Beitrag an alle Gemeinden mit 28 % an den Ge-
samtaufwendungen aller Gemeinden (§ 49 Abs. 1 SPG und § 48
Abs. 2 SPG) festgelegt ist. Diese Grenze ist in den angefochtenen
Verfügungen eingehalten und damit auch der Grundsatz der Kosten-
neutralität im Sinne des Gesetzgebers gewahrt. Entgegen den Be-
schwerdeführerinnen geht es beim Lastenausgleichssystem im SPG
auch nicht um eine annähernde (horizontale) Kostenneutralität zwi-
schen den einzelnen Gemeinden. Der Gesetzgeber war sich dieser
Konsequenz des Lastenausgleichssystems im SPG durchaus bewusst.
Nebst den Materialien (siehe vorne Erw. 3.2) wurde auch in den
späteren Beratungen zum Projekt Aufgabenteilung auf eine Ände-
rung des Lastenausgleichssystems im SPG ausdrücklich verzichtet.
Der Regierungsrat hatte im Rahmen des 2. Pakets der Aufgabentei-
lung (GAT II) eine Ablösung des Lastenausgleichs im SPG durch
eine Ausgleichsregelung unter Einbezug des Ertrags der ordentlichen
Gemeindesteuern vorgeschlagen (Botschaft des Regierungsrats vom
11. September 2002 [Nr. 02.315], S. 2 f. und 15 f.). Auf diese Ände-
rung wurde in der Folge ausdrücklich verzichtet (Botschaft des Re-
2007
Verwaltungsgericht
202
gierungsrats vom 19. März 2003 [03.71], S. 10). Sowohl im SPG als
auch in der Gesetzgebung über die Aufgabenteilung (GAT) um-
schreibt die Kostenneutralität das Verhältnis des Kantons zu allen
Gemeinden vor und nach der Zuweisung neuer Aufgaben, d.h. dem
Kanton und allen Gemeinden zusammen dürfen aus der Aufgaben-
teilung per Saldo keine zusätzlichen Kosten anfallen (vgl. Zusatzbe-
richt vom 27. September 2000, S. 2 f.; vgl. auch Antworten des Re-
gierungsrats zur Interpellation Dr. Marcel Guignard betreffend Aus-
wirkungen des NFA auf GAT III und die Gemeinden vom 10. Januar
und 16. Februar 2005 [GR.04.336]).
3.4.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass in den gesetzlichen Be-
stimmungen und den Materialien die von den Beschwerdeführerin-
nen angewandte kostenorientierte Optik am Ergebnis und nach
Leistung des Kantonsbeitrags keine Stütze findet. Mit der Beitrags-
bemessung nach der Anzahl der Sozialhilfefälle (§ 47 Abs. 3 lit. a
SPG) wird zudem der Belastung der Gemeinden mit den Infrastruk-
tur- und Betriebskosten (§ 52 lit. a SPG) Rechnung getragen. Diese
Kosten sind in Gemeinden mit vielen Unterstützungsbedürftigen hö-
her. Weitere Vorgaben zur Ausübung des Ermessens enthält das Ge-
setz nicht. Soweit die Beschwerdeführerinnen eine Verletzung von
§ 47 Abs. 3 SPG rügen oder geltend machen, die Bestimmungen des
SPG über den Lastenausgleich seien in den jeweiligen Verfügungen
bzw. mit dem angewandten Berechnungsmodell verletzt, sind die Be-
schwerden somit abzuweisen.