ag_gerichte · AGVE 2008 26 · 2008-05-13 · de

26 Baubewilligung.genstand der Einsprache beschränkt (Erw. 2).(Erw. 3).

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.05.2008 AGVE 2008 26

AGVE 2008 26 S.153
2008
Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
153
[...]
26 Baubewilligung.
-
Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens ist nicht auf den Ge-
genstand der Einsprache beschränkt (Erw. 2).
-
Auswirkungen der Aufnahme im ISOS auf die Gemeindeautonomie
(Erw. 3).
Urteil des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 13. Mai 2008 in Sachen
Katholische Kirchgemeinde Hägglingen gegen M. und K. (WBE.2005.288).
Sachverhalt
Die katholische Kirchgemeinde Hägglingen möchte im Dorf-
kern von Hägglingen, zwischen Kirche und Pfarrhaus, einen Pfarr-
saal realisieren. Kirche und Pfarrhaus stehen unter kantonalem Denk-
malschutz. Dem Ortsbild von Hägglingen wird im Inventar der
schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) regionale Bedeutung
attestiert.
Aus den Erwägungen
II.
1. (...)
2.
2.1.
In formeller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin weiter gel-
tend, die Vorinstanz habe unberücksichtigt lassen, dass es den
damaligen Beschwerdeführern (den heutigen Beschwerdegegnern) in
einzelnen Punkten ihrer Verwaltungsbeschwerde an der formellen
Beschwer gefehlt habe. Die Vorinstanz habe nämlich über Beschwer-
depunkte entschieden, die von den beiden Einsprachen nicht mehr
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gedeckt gewesen seien. Das gelte für die Punkte «Einpassung in die
Umgebung» und «Ortsbildschutz», welche die Beschwerdegegner in
ihren Einsprachen nicht gerügt hätten. Der Gemeinderat Hägglingen
schliesst sich in seiner Vernehmlassung dieser Begründung an.
Die Vorinstanz führt demgegenüber in ihrer Vernehmlassung
aus, die Beschwerdegegner hätten Einsprache erhoben und damit am
gemeinderätlichen Verfahren teilgenommen. Es stehe ihnen offen,
sich im Beschwerdeverfahren mit einer gegenüber dem Einsprache-
verfahren anderen oder erweiterten Begründung ihrer Beschwerde
gegen das Bauprojekt zur Wehr zu setzen. Es treffe nicht zu, dass
eine Ergänzung oder teilweise Substitution der Begründung in der
Verwaltungsbeschwerde zu einem teilweisen Nichteintreten wegen
mangelnder formeller Beschwer führe.
Die Beschwerdegegner halten dafür, Einsprachen hätten einen
Antrag und eine Begründung zu enthalten. Diese müssten mindestens
ansatzweise vorhanden sein. Bei Einsprachen von juristischen Laien
dürften an die formellen Voraussetzungen keine allzu hohen Anfor-
derungen gestellt werden. Es genüge, wenn sich der Wille und die
Absicht des Einsprechers mindestens sinngemäss seiner Eingabe ent-
nehmen lasse. Die Beschränkung der Beschwerde beziehe sich auf
die Anträge und nicht auf die Begründung. Es stehe der Rechtsmit-
telinstanz frei, ihren Entscheid anders zu begründen und allenfalls
auch auf Gründe zurückzugreifen, die im Einspracheverfahren noch
nicht vorgebracht worden seien.
2.2.
Wer es unterlässt, Einsprache zu erheben, obwohl Anlass dazu
bestanden hätte, kann nach § 4 Abs. 2 BauG den ergehenden Ent-
scheid nicht anfechten. Damit gewährt das Baugesetz die Be-
schwerdebefugnis nur demjenigen, der vorgängig bereits Einsprache
erhoben hat. Zur Frage, ob und inwieweit der Streitgegenstand be-
reits im Einspracheverfahren fixiert wird, äussert sich das Baugesetz
nicht ausdrücklich. Soweit ersichtlich hatte sich auch das Verwal-
tungsgericht mit diesem Problem bis anhin noch nie im Detail zu be-
fassen. In einem Entscheid aus dem Jahr 1998 hielt es immerhin fest,
an der Einsprache als formeller Voraussetzung für die spätere Be-
schwerdebefugnis sei festzuhalten. Diese fehle nicht nur einem Be-
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schwerdeführer, der keine Einsprache erhoben habe, sondern auch ei-
nem Einsprecher, der seine Einsprache wieder zurückgezogen habe.
Das Verwaltungsgericht begründete dies mit der Pflicht, die Einspra-
che mit Antrag und Begründung zu versehen und mit dem Aspekt der
Verfahrensbeschleunigung. Inwieweit der Streitgegenstand schon
durch die Begründung der Einsprache verbindlich festgelegt wird,
liess das Verwaltungsgericht in diesem Entscheid jedoch ausdrück-
lich offen (AGVE 1998, S. 450 ff.). Dieses Problem lässt sich unter
verschiedenen Aspekten betrachten.
Für eine frühe Fixierung des Streitgegenstandes sprechen insbe-
sondere drei Gesichtspunkte:
- Eine frühe Eingrenzung des Prozessthemas würde zunächst der
beförderlichen Prozesserledigung und damit der Prozessökono-
mie dienen (vgl. Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Nor-
menkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die
Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss., Zü-
rich 1998, § 39 N 16; Christoph Auer, Streitgegenstand und Rü-
geprinzip im Spannungsfeld der verwaltungsrechtlichen Pro-
zessmaximen, Diss., Bern 1997, S. 30 f.; Isabelle Häner / Mo-
nika Mörikofer, Eine neue Einsprache im baurechtlichen Bewil-
ligungsverfahren?, in: Zürcher Zeitschrift für öffentliches Bau-
recht [PBG] 2005 [4], S. 5 ff. [S. 10]; für das planungsrechtliche
Rechtsschutzverfahren AGVE 1999, S. 267). Indem der Gesetz-
geber die Beschwerdebefugnis in § 4 Abs. 2 BauG an die Vor-
aussetzung knüpfte, dass der Beschwerdeführer zuvor Einspra-
che erhoben hat, erhoffte er sich eine Verfahrensbeschleunigung
(Protokoll GR vom 10. März 1992, Art. 1637, S. 2733 [Votum
Regierungsrat Pfisterer]; vgl. auch Protokoll der Spezialkom-
mission Baugesetzrevision, 22. Sitzung vom 26. September
1991, S. 309 [Votum Regierungsrat Pfisterer]). Kennt der Bau-
herr die Positionen der Einsprecher in einem frühen Verfahrens-
stadium, hat er die Möglichkeit, das Bauvorhaben an die Vor-
stellungen der Einsprecher anzupassen und damit ein Be-
schwerdeverfahren zu verhindern (vgl. Merker, a.a.O., § 38
N 148; Häner / Mörikofer, a.a.O., S. 10]). Auf der anderen Seite
könnte die Möglichkeit, mit der Beschwerde über den Gegen-
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stand der Einsprache hinaus zu gehen, den Einsprecher bzw. Be-
schwerdeführer dazu verleiten, seine Argumente ratenweise im
Laufe des Rechtsmittelzuges vorzutragen, was dem Gedanken
der Prozessökonomie ebenfalls widerspräche (vgl. Merker,
a.a.O., § 38 N 146, Fussnote 332 am Schluss). Diese Gefahr ei-
ner ratenweisen Ausdehnung des Streitgegenstandes darf freilich
nicht überbewertet werden. Sie wird insbesondere durch die Tat-
sache abgeschwächt, dass die Möglichkeit einer Ausdehnung
des Streitgegenstandes während des verwaltungsinternen und
-externen Verfahrens nach gefestigter Lehre und Praxis be-
schränkt ist (vgl. etwa VGE II/65 vom 28. Oktober 2003, S. 7 f.
[BE.2002.00308]; IV/1 vom 21. Februar 2003, S. 8
[BE.2002.00154]; Merker, a.a.O., § 39 N 12 ff.).
- Sodann erscheint eine frühe Fixierung des Streitgegenstandes
unter dem Aspekt der funktionellen Zuständigkeit wünschens-
wert (vgl. Merker, a.a.O., § 38 N 148; Alfred Kölz / Jürg Boss-
hart / Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegege-
setz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, Vorbem. zu §§
19-28 N 87; vgl. auch Häner / Mörikofer, a.a.O., S. 11). Wenn
der Einsprecher seine Einwendungen gegen ein Bauvorhaben
schon im Einspracheverfahren vorbringen muss, ist gewährleis-
tet, dass die erstinstanzlich zuständige Baubewilligungsbehörde,
die teilweise über eine verfassungsrechtlich geschützte Autono-
mie verfügt, über die Rügen befinden kann. Mit § 4 Abs. 2
BauG, der die Beschwerdebefugnis an die vorgängige Erhebung
einer Einsprache knüpft, wollte der Gesetzgeber denn auch eine
Gesamtbeurteilung durch den Gemeinderat erreichen und damit
die Gemeindeautonomie schützen (Protokoll GR vom 10. März
1992, Art. 1637, S. 2733 [Votum Regierungsrat Pfisterer]). Auch
das Argument der Zuständigkeitsordnung bzw. der Gemeindeau-
tonomie lässt sich jedoch entkräften: Will die Beschwerdein-
stanz die Streitsache unter neuen Elementen des Sachverhalts
oder neuen Rechtsnormen beurteilen, kann und muss sie die Be-
teiligten vorgängig anhören (vgl. auch AGVE 2005, S. 338;
Thomas Merkli / Arthur Aeschlimann / Ruth Herzog, Kommen-
tar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechts-
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pflege des Kantons Bern, Bern 1997, Art. 51 N 3). In Bereichen,
in denen die Gemeinde über Autonomie verfügt, kann und muss
die Beschwerdeinstanz der Vernehmlassung des Gemeinderats
besonderes Gewicht beimessen.
- Schliesslich liegt es grundsätzlich auch im Interesse der Rechts-
sicherheit und der Fairness, dass der Bauherr schon in einem
frühen Verfahrensstadium weiss, wer sich mit welchen Argu-
menten einem Bauvorhaben widersetzt (vgl. in anderem Kontext
AGVE 1999, S. 267; Merker, a.a.O., § 38 N 148). Auch diese
Gedanken kommen in den Materialien zu § 4 Abs. 2 BauG zum
Ausdruck (Protokoll GR vom 10. März 1992, Art. 1637, S. 2733
[Votum Regierungsrat Pfisterer]).
Zusammenfassend sprechen die Aspekte der Prozessökonomie,
der Zuständigkeitsordnung, der Rechtssicherheit und der Fairness
tendenziell für eine Fixierung des Streitgegenstands durch die
Einsprache.
2.2.2.
Gegen eine solche Eingrenzung des Streitgegenstands lassen
sich insbesondere drei Argumente anführen:
- Erstens lässt sich gegen eine frühe Fixierung des Streitgegen-
stands einwenden, dass sie gesetzlich nicht ausdrücklich vorge-
sehen ist. Eine Beschränkung der Beschwerdebefugnis auf den
Gegenstand der Einsprache bedürfte aber wohl einer klaren ge-
setzlichen Grundlage (so Häner / Mörikofer, a.a.O., S. 7 und
12). Ebenso wenig lässt sich eine Beschränkung des Streitge-
genstands aus den allgemeinen Verfahrensgrundsätzen ableiten.
Im Gegenteil: Nach § 20 Abs. 1 VRPG prüfen die Behörden den
Sachverhalt unter Beachtung der Vorbringen der Beteiligten von
Amtes wegen und stellen die hiezu notwendigen Ermittlungen
an. Sie würdigen das Ergebnis der Untersuchung frei und wen-
den das Recht von Amtes wegen an. Der Gemeinderat hat somit
als Baubewilligungsbehörde von Amtes wegen nicht nur den
Sachverhalt abzuklären, sondern auch das Recht anzuwenden.
Im Rahmen der Rechtsanwendung hat er selbständig alle für ei-
nen bestimmten Tatsachenkomplex anwendbaren Rechtsnormen
zu suchen, diese auszulegen und die daraus sich ergebenden
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rechtlichen Folgen zu ziehen (vgl. AGVE 2005, S. 337). Im
(erstinstanzlichen) Baubewilligungsverfahren verdrängen die
Untersuchungsmaxime und der Grundsatz der Rechtsanwen-
dung von Amtes wegen das Rügeprinzip, nach welchem die
rechtsanwendende Behörde nur die von den Parteien geltend ge-
machten Rechtsverletzungen und tatsächlichen Einwände prüfen
muss oder darf (vgl. Merkli / Aeschlimann / Herzog, a.a.O.,
Art. 51 N 1 f.; zum Rügeprinzip Ulrich Häfelin / Georg Müller /
Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich
2006, Rz. 1632).
Auch dürfen die Grundsätze, welche Lehre und Praxis im
Zusammenhang mit der Beschwerdeerweiterung und -änderung
entwickelt haben, nicht unbesehen auf das Einspracheverfahren
übertragen werden. Der Grund liegt in der unterschiedlichen
Funktion, welche die Baueinsprache und die Verwaltungsbe-
schwerde erfüllen. Die Baueinsprache ist zwar Voraussetzung
für eine spätere Beschwerdebefugnis (vgl. § 4 Abs. 2 BauG), sie
besitzt aber nach der Konzeption des Baugesetzes im Gegensatz
zur Verwaltungsbeschwerde nicht die Funktion eines Rechtsmit-
tels, sondern dient der formalisierten Gewährung des Gehörsan-
spruches (AGVE 2000, S. 216; Merker, a.a.O., § 45 N 11). Die
Baueinsprache unterstützt die Vorbereitung eines Verwal-
tungsaktes und stellt ein Hilfsinstrument der Baubewilligungs-
behörde im Rahmen der Sachverhaltsermittlung bzw. der Ent-
scheidfindung dar (vgl. AGVE 2000, S. 216; Auer, a.a.O.,
S. 146 f.; Merkli / Aeschlimann / Herzog, a.a.O., Art. 53 N 1;
Häner / Mörikofer, a.a.O., S. 10). Weil die Baueinsprache das
Risiko vermindern kann, dass der vorgängig Angehörte gegen
den nachfolgenden Entscheid ein Rechtsmittel einlegt, stellt sie
ein Mittel des präventiven, vorgelagerten Rechtsschutzes dar
(vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf
rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staa-
tes, Diss., Bern 2000, S. 78). Dagegen bezieht sich der Begriff
des Rechtsmittels nach herkömmlicher Terminologie in erster
Linie auf Einrichtungen des Prozessrechts, die der Überprüfung
eines Entscheides und damit dem nachträglichen Rechtsschutz
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dienen (vgl. Merker, a.a.O., § 45 N 3). Aufgrund der Funktion,
die den Baueinsprachen nach dem Baugesetz zukommt, handelt
es sich bei ihnen nicht um Einsprachen im Rechtssinn, sondern
um Einwendungen, welche vor Erlass einer Verfügung erhoben
werden (vgl. zur Terminologie auch Häfelin / Müller / Uhlmann,
a.a.O., Rz. 1815 ff.; Alfred Kölz / Isabelle Häner, Verwaltungs-
verfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl.,
Zürich 1998, Rz. 467). Dementsprechend soll nach dem Ent-
wurf zur Teilrevision des Baugesetzes vom 3. November 2006
der Begriff der Einsprachen in § 4 Abs. 2 BauG durch denjeni-
gen der Einwendungen ersetzt werden (§ 4 Abs. 2 des Entwurfes
vom 3. November 2006 zur Teilrevision des Baugesetzes).
Da die Baueinsprache dem Erlass der anfechtbaren Verfü-
gung zeitlich vor- und das Beschwerdeverfahren dieser nachge-
lagert ist, beziehen sich auch die Regeln über die Zulässigkeit
einer Erweiterung oder Änderung von Beschwerdeanträgen auf
die Zeit
nach
Erlass einer ersten beschwerdefähigen Verfügung.
Ob eine unzulässige Ausdehnung von Beschwerdeanträgen vor-
liegt, entscheidet sich mithin aufgrund des Sachverhalts, der
nach Erlass einer beschwerdefähigen Verfügung bzw. zu Beginn
des Beschwerdeverfahrens eingebracht wurde (vgl. Merker,
a.a.O., § 39 N 13 und 17). Würden die Regeln über die Zulässig-
keit einer Beschwerdeerweiterung oder -änderung auf das Ein-
spracheverfahren übertragen, hätte dies zur Folge, dass der
Streitgegenstand schon vor Erlass der ersten beschwerdefähigen
Verfügung fixiert wird, was problematisch erscheint. Es wäre
dogmatisch nicht schlüssig, wenn der Einsprecher bereits vor
Erlass des Anfechtungsobjekts den Streitgegenstand bestimmen
müsste (vgl. Auer, a.a.O., S. 147 und 152). Da sich die Baube-
willigung von Gesetzes wegen mit sämtlichen relevanten
Aspekten eines Bauvorhabens zu befassen hat, ist das Baube-
willigungsverfahren ohnehin nicht auf den Gegenstand der Ein-
sprache begrenzt.
- Zweitens widerspräche eine Begrenzung des Streitgegenstands
durch die Einsprache auch der bisherigen Praxis, welche das
ganze Einspracheverfahren relativ formlos abgewickelt hat
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(Erich Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau vom 2. Feb-
ruar 1971, Kommentar, 2. Aufl., Aarau 1985, § 151 N 5 i.V.m.
§ 4 N 5). Für diese Praxis bestehen aber durchaus sachliche
Gründe, weil Einsprachen häufig von juristischen Laien erhoben
werden (vgl. auch Auer, a.a.O., S. 153). Für dieses Verfahrens-
stadium gilt es deshalb speziell zu verhindern, dass rechtlich un-
beholfene Parteien durch formelle Fehler Nachteile erleiden
(vgl. § 20 Abs. 2 VRPG).
- Drittens liesse sich eine Beschränkung der Beschwerdebefugnis
auf den Gegenstand der Einsprache jedenfalls nicht ohne Aus-
nahme verwirklichen, weshalb auch der Gesichtspunkt der ho-
mogenen Rechtsanwendung gegen eine solche Lösung spricht:
Ist ein Baubewilligungsentscheid mit einem erheblichen Fehler
belastet, wiegt das Interesse an der Durchsetzung des materiel-
len Rechts stärker als die Anliegen, die sich für eine frühe Be-
schränkung des Streitgegenstands vortragen lassen. Dies zeigt
auch die Entstehungsgeschichte von § 4 Abs. 2 BauG. So hielt
Regierungsrat Pfisterer für den Fall, dass ein Bauvorhaben bei-
spielsweise die zulässige Anzahl Geschosse überschreiten sollte,
vor dem Grossen Rat sinngemäss das Folgende fest: In einer
solchen Situation müsse einem betroffenen Nachbarn die Be-
schwerdebefugnis selbst dann zustehen, wenn er sich auf einen
Bauabschlag durch die zuständige Baubewilligungsbehörde
verlassen und deswegen keine Einsprache erhoben habe (Proto-
koll GR vom 10. März 1992, Art. 1637, S. 2731 und 2733 [Vo-
ten M. Studer und Regierungsrat Pfisterer]). Diese Lösung har-
moniert mit der Praxis des Verwaltungsgerichts, die Ausnahmen
vom
Rügeprinzip
dann zulässt, wenn ein Fehler des angefochte-
nen Entscheides erheblich oder leicht erkennbar ist (vgl.
VGE IV/44 vom 14. August 2001 [BE.2000.00380], S. 5 f.;
VGE III/74 vom 30. August 1996 [BE.95.00010], S. 8]; vgl.
auch Merker, a.a.O., § 49 N 9 mit Hinweis). Mithin korrigiert
das Verwaltungsgericht einen solchen Mangel auch dann, wenn
ihn der Beschwerdeführer nicht gerügt hat. Eine Beschränkung
des Streitgegenstands auf die Einsprachegründe könnte im Übri-
gen auch dann nicht durchgesetzt werden, wenn es um Fragen
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des Bundesrechts geht (BGE vom 14. März 2002 [1A.114/2001
+ 1P.418/2001], E. 4.3; Häner / Mörikofer, a.a.O., S. 12 f. mit
weiteren Hinweisen).
Zusammenfassend sprechen der Aspekt der fehlenden gesetzli-
chen Grundlage, der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes
wegen, die Untersuchungsmaxime, die Fürsorgepflicht der rechtsan-
wendenden Behörden und der Aspekt der homogenen Rechtsanwen-
dung gegen die Begrenzung der Beschwerdebefugnis auf den Gegen-
stand der Einsprache.
2.3.
Die Aspekte, die gegen eine Begrenzung der Beschwerdebefug-
nis auf den Gegenstand der Einsprache angeführt wurden, wiegen
schwerer als die Gegenargumente (im Ergebnis anders VGE III/40
vom 23. Mai 2006 [WBE.2003.247/251], S. 15 f.; Merker, a.a.O.,
N 16 zu § 45 VRPG). Eine Beschränkung des Streitgegenstands
liesse sich auf dieser Verfahrensstufe auch dogmatisch nicht
schlüssig begründen. Es ist deshalb anzunehmen, dass nach aargaui-
schem Baurecht die Beschwerdebefugnis nicht auf den Gegenstand
der Einsprache beschränkt ist. Mithin bildet das gesamte in der Bau-
bewilligung geregelte Rechtsverhältnis den beschwerdeweise weiter-
ziehbaren Anfechtungsgegenstand. Mit diesem Ergebnis lässt sich im
Übrigen auch der Wortlaut von § 4 Abs. 2 BauG vereinbaren. Er be-
schränkt nämlich die Beschwerdebefugnis nicht auf den Gegenstand
der Einsprache, sondern knüpft die Beschwerdebefugnis lediglich an
die Voraussetzung, dass der Beschwerdeführer überhaupt Einsprache
erhoben hat. Ist diese Voraussetzung erfüllt, steht es einem Be-
schwerdeführer unter Vorbehalt des Rechtsmissbrauches offen, im
Beschwerdeverfahren neue Begehren zu stellen und neue Argumente
vorzutragen, die aus seiner Sicht der Baubewilligung entgegen ste-
hen.
An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass die
Baueinsprache von Gesetzes wegen mit einem Antrag und einer Be-
gründung zu versehen ist. Mit diesen formellen Anforderungen hat
sich der Gesetzgeber zwar an das Beschwerdeverfahren angelehnt,
aus den Materialien ergeben sich jedoch keine Hinweise darauf, dass
er die Baueinsprache gleichzeitig mit den prozessualen Wirkungen
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einer Beschwerde ausstatten wollte. Insbesondere sind in den Ma-
terialien keine Anhaltspunkte für die Annahme vorhanden, der Ge-
setzgeber habe an die Baueinsprache eine Präklusionswirkung an-
knüpfen wollen mit der Folge, dass die Beschwerdebefugnis des Ein-
sprechers auf den Gegenstand seiner Einsprache beschränkt wäre.
Vielmehr entsprach es dem erkennbaren Wunsch des Gesetzgebers,
die formellen Anforderungen an eine Einsprache eher tief zu halten,
damit der Bürger nicht schon im Einspracheverfahren einen Anwalt
beiziehen muss (Protokoll der Spezialkommission Baugesetzrevi-
sion, 22. Sitzung vom 26. September 1991, S. 309 [Voten Magon und
Kuhn]). Ausgangspunkt für die Forderung nach einem Antrag und ei-
ner Begründung bildete offenbar der Umstand, dass Einsprachen zu-
weilen missbräuchlich und vorsorglich erhoben werden. Dieses Risi-
ko wollte der Gesetzgeber eindämmen, indem er den Einsprecher zu
einem Antrag und einer Begründung seiner Einsprache verpflichtete
(Protokoll der Spezialkommission Baugesetzrevision, 22. Sitzung
vom 26. September 1991, S. 309 [Voten Magon, Kocher, Woodtli
und Regierungsrat Pfisterer]). Gleichzeitig wurde jedoch in den
Beratungen der Spezialkommission darauf hingewiesen, dass die aar-
gauische Praxis und diejenige der Bundesbehörden hinsichtlich der
formellen Anforderungen an Antrag und Begründung einer Be-
schwerde «äussert grosszügig» seien (Protokoll der Spezialkommis-
sion Baugesetzrevision, 22. Sitzung vom 26. September 1991, S. 309
[Votum Regierungsrat Pfisterer]). Die Materialen zeigen somit, dass
der Gesetzgeber die formellen Anforderungen an Einsprachen nicht
überspannen wollte, damit diese auch Laien offen stehen. Diesem
Gedanken hätte es widersprochen, wenn der Gesetzgeber die Bauein-
sprache mit der für (Rechtsmittel typischen) Präklusionswirkung aus-
gestattet hätte. Eine solche prozessuale Wirkung würde den Einspre-
cher, der sich für den weiteren Verlauf des Verfahrens nichts verge-
ben will, in vielen Fällen dazu zwingen, bereits im Einspracheverfah-
ren einen Anwalt beizuziehen.
2.4.
Da es sich bei der Einsprache (wie gesagt) nicht um ein Rechts-
mittel handelt, das den Streitgegenstand des nachfolgenden
Beschwerdeverfahrens begrenzt, und sich die Baubewilligungsbe-
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Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht
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hörde von Gesetzes wegen mit allen relevanten Aspekten eines Bau-
vorhabens zu befassen hat, ist die Beschwerdebefugnis des vormali-
gen Einsprechers bei näherer Betrachtung auch nicht vom Nachweis
einer formellen Beschwer abhängig. Damit erweist sich der Einwand
der Beschwerdegegner, wonach die Vorinstanz auf einzelne Be-
schwerdebegehren mangels formeller Beschwer nicht hätte eintreten
dürfen, als unbegründet. Der angefochtene Entscheid ist unter diesem
Gesichtspunkt nicht zu beanstanden.
3.
3.1.-3.5. (...)
3.6.
Der Kirchbezirk prägt nicht nur das Ortsbild, die Katholische
Pfarrkirche, das Pfarrhaus und deren Umgebung stehen auch unter
kantonalem Denkmalschutz. Nach § 11 Abs. 3 DSD können in der
Umgebung von unter Schutz gestellten Denkmälern Bauten, techni-
sche Anlagen und sonstige Vorkehren, die ein solches Objekt in sei-
ner Wirkung beeinträchtigen, durch das Departement Bildung, Kultur
und Sport untersagt werden. Im konkreten Fall erteilte dieses
Departement seine Zustimmung zum Bauvorhaben am 13. Oktober
2004 unter Auflagen. Am 2. November 2004 stimmte auch die Ko-
ordinationsstelle Baugesuche dem Bauvorhaben zu.
3.7.
3.7.1.
Gemäss § 40 Abs. 1 BauG sind die Erhaltung, die Pflege und
die Gestaltung von Landschaften, Gebieten und Objekten des Natur-
und Heimatschutzes, von Ortsbildern, Aussichtspunkten sowie
Kulturdenkmälern, Sache des Kantons und der Gemeinden. Sie tref-
fen insbesondere Massnahmen, um
Ortsbilder entsprechend ihrer Be-
deutung zu bewahren und Siedlungen so zu gestalten, dass eine gute
Gesamtwirkung entsteht. Das Denkmalschutzdekret teilt die Zustän-
digkeiten in diesem Bereich zwischen Kanton und Gemeinde wie
folgt auf:
Der Ortsbildschutz ist Sache der Gemeinde (vgl. § 16 Abs. 1
DSD), was sich im Allgemeinen auch auf deren Entscheidungsfrei-
heit auswirkt: Dem Gemeinderat steht bei der Anwendung des kom-
munalen Rechts und von Ästhetikvorschriften ein erheblicher Ermes-
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sensspielraum zu; die Gemeinde darf den verfassungsrechtlichen
Schutz beanspruchen, der ihr gestützt auf die Gemeindeautonomie
zusteht (§ 106 Abs. 1 KV). Es obliegt in erster Linie den örtlichen
Behörden, über den architektonischen Aspekt zu wachen, weshalb sie
diesbezüglich über einen breiten Ermessensspielraum verfügen. Die
Rechtsmittelinstanzen haben sich deshalb bei der Überprüfung ein-
schlägiger gemeinderätlicher Entscheide zurückzuhalten. Wo eine
Regelung unbestimmt ist und verschiedene Auslegungsergebnisse
rechtlich vertretbar erscheinen, sind die kantonalen Rechtsmittelin-
stanzen gehalten, das Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsausle-
gung zu respektieren und nicht ohne Not ihre eigene Rechtsauffas-
sung an die Stelle der gemeinderätlichen zu setzen (siehe etwa
BGE 115 Ia 118 f. = Pra 78/1989, S. 796 f.; AGVE 2006, S. 187 f.;
2003, S. 190). Die Grenze zwischen erlaubter Zweckmässigkeitsprü-
fung und autonomieverletzendem eigenem Ermessensentscheid der
Rechtsmittelinstanz ist nicht leicht zu ziehen (BGE vom 28. Oktober
2003 [1P.464/2003], Erw. 3.2). Die Praxis zieht die Grenze zunächst
dort, wo sich eine Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit Sinn und
Zweck des Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (AGVE 2006,
S. 188; 2005, S. 152; 2003, S. 190; 2001, S. 299 f.). Nach der Praxis
des Verwaltungsgerichts können auch überwiegende private Interes-
sen eine Korrektur des gemeinderätlichen Entscheides rechtfertigen
(vgl. AGVE 1995, S. 334; 1993, S. 382). Schliesslich erscheint ein
Eingriff dann als zulässig, wenn sich die Beurteilung der Gemeinde-
behörden auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als un-
zweckmässig erweist oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen
und Zielen der Raumplanung nicht entspricht oder unzureichend
Rechnung trägt (BGE 116 Ia 227; BGE vom 28. Oktober 2003
[1P.464/2003], Erw. 3.2). Je weiter die öffentlichen Interessen am
Ortsbildschutz über den lokalen Bereich hinausgehen, desto kleiner
wird die Entscheidungsfreiheit der Gemeinde. Verfügt die Gemeinde
über ein Ortsbild von nationaler Bedeutung ist sie an den im ISOS
definierten Schutzgrad gebunden, so dass sie sich insofern nicht auf
die Gemeindeautonomie berufen kann. Für diese Auffassung spricht
auch der kantonale Richtplantext, nach welchem die Ortsbilder von
nationaler Bedeutung in ihrer Einstufung nach ISOS anerkannt und
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festgesetzt werden. Eine solche kantonalrechtliche Anerkennung
fehlt zwar für Ortsbilder, denen das ISOS (wie im konkreten Fall) re-
gionale Bedeutung attestiert. Die Einstufung gemäss ISOS stellt in
solchen Fällen immerhin ein starkes Indiz dafür dar, dass die Interes-
sen am Ortsbildschutz über den rein lokalen Bereich hinausgehen.
Auch eine solche Einstufung kann daher zu einer teilweisen Ein-
schränkung der Gemeindeautonomie führen.
3.7.2.
Anders ist die rechtliche Ausgangslage beim Denkmalschutz.
Der Schutz von Kulturdenkmälern, deren Bedeutung über die
Gemeindegrenze hinaus ragt, ist Sache des Kantons. Der Denkmal-
schutz beruht auf einer kantonalen Regelung und wird durch kanto-
nale Behörden vollzogen (vgl. DSD). Die Gemeinden können den
kantonalen Schutz von Baudenkmälern im kommunalen Recht aus-
weiten, nicht aber schmälern. Insofern ist die Autonomie der Ge-
meinden eingeschränkt.
3.7.3.
Da zum Schutz eines Denkmales auch eine Rücksichtnahme auf
dessen Umgebung gehört (vgl. § 1 Abs. 2 lit. a und § 12 Abs. 3
DSD), besteht zwischen den Fragen des Denkmal- und Orts-
bildschutzes dann ein enger Zusammenhang, wenn die Umgebung
des Denkmals zugleich ortsbildprägend ist. Das ist hier der Fall,
kommt doch dem Kirchbezirk mit den denkmalgeschützten Bauten
und ihrer denkmalgeschützten Umgebung auch in ortsbildlicher Hin-
sicht hohe Bedeutung zu. Der Vertreter der kantonalen Ortsbildpflege
brachte dies an der Verhandlung vom 6. November 2007 mit den
Worten zum Ausdruck, der Kirchbezirk liege in der «Linse», die für
das Ortsbild sehr prägend sei. Die Eidgenössischen Kommissionen
[Eidgenössische Kommission für Denkmalpflege und Eidgenösische
Kommission für Natur- und Heimatschutz] sprechen im Zusammen-
hang mit dem Kirchbezirk vom «siedlungsbaulichen Nucleus des
Dorfes».
Angesichts des Sachzusammenhangs der verschiedenen mate-
riellrechtlichen Vorschriften bedarf es in Fällen der vorliegenden Art
einer Gesamtbetrachtung aus der Sicht des Denkmal- und Ortsbild-
schutzes. Sofern und soweit in einer solchen Konstellation die kanto-
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Verwaltungsgericht
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nalen Interessen am Denkmalschutz eine Überprüfung des Vorhabens
verlangen, kann sich die Gemeinde nicht auf ihre Autonomie in Orts-
bildfragen berufen. Da überkommunale Interessen am Denkmal- und
Ortsbildschutz tangiert sind, rechtfertigt sich eine umfassende Prü-
fung, die im verwaltungsgerichtlichen Verfahren allerdings von
Gesetzes wegen auf die Rechtskontrolle (unter Einschluss der un-
richtigen oder unvollständigen Sachverhaltsfeststellung) beschränkt
ist. Im Übrigen indiziert im konkreten Fall die Einstufung gemäss
ISOS die regionale Bedeutung des Ortsbilds, was die Entscheidungs-
freiheit der Gemeinde im Bereich des Ortsbildschutzes relativiert
(siehe vorne Erw. 3.7.1).