ag_gerichte · AGVE 2007 39 · 2007-09-04 · de

39 Kommunale Zuständigkeit im Submissionswesen.grundsätzlich der Gemeinderat (Erw. 2.1).Beschaffungsaufträge (Erw. 2.4-2.5).

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 04.09.2007 AGVE 2007 39

AGVE 2007 39 S.167
2007
Submissionen
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Kommunale Zuständigkeit im Submissionswesen.
-
Zuständig für die Vergabe öffentlicher Arbeiten und Lieferungen ist
grundsätzlich der Gemeinderat (Erw. 2.1).
-
Der Schulpflege V. fehlt die Zuständigkeit zur Vergabe öffentlicher
Beschaffungsaufträge (Erw. 2.4-2.5).
Urteil des Verwaltungsgerichts, 4. Kammer, vom 19. September 2007 in
Sachen N. AG gegen die Schulpflege V. (WBE.2007.224).
Aus den Erwägungen
2.
2.1.
Zuständig für die Vergabe öffentlicher Arbeiten und Lieferun-
gen ist der Gemeinderat (§ 37 Abs. 2 lit. l GG). Auch die Gemeinde-
ordnung der Gemeinde V. vom 19. September 2005 weist die Zu-
ständigkeit für die Vergabe öffentlicher Aufträge dem Gemeinderat
zu (§ 34 lit. m GO). Gemäss § 36 Abs. 1 GO kann der Gemeinderat
seine Befugnisse delegieren. In diesen Fällen sehen das Gemeinde-
gesetz und die Gemeindeordnung der Gemeinde V. eine Art Ein-
spracheverfahren vor (§ 39 Abs. 2 GG und § 36 Abs. 2 GO).
2.2.
Entgegen der Auffassung der Schulpflege kann die Schulpflege
ihre Zuständigkeit nicht auf eine spezielle Delegation der Entscheid-
befugnisse des Gemeinderates stützen. In tatsächlicher Hinsicht fehlt
bereits ein entsprechender Beschluss des Gemeinderates.
2.3.
Für die allgemeine Kompetenzzuweisung an eine kommunale
Kommission ist grundsätzlich ein kommunales Reglement erforder-
lich, welches in generell-abstrakter Weise die Übertragung der Ent-
scheidbefugnisse regelt (§ 39 Abs. 3 GG; vgl. hiezu auch "Delega-
tion von Entscheidbefugnissen des Gemeinderates nach § 39 Ge-
meindegesetz", Merkblatt der Gemeindeabteilung, Oktober 2004,
S. 4; Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage,
Zürich 2005, S. 537 ff.). Der Gemeinderat V. hat das Reglement zur
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Übertragung von Entscheidungsbefugnissen (§ 36 Abs. 3 GO) bis
jetzt nicht erlassen.
Eine stillschweigende oder praxisgemässe Ermächtigung ver-
mag die Zuständigkeit für Verfügungsakte in Submissionsverfahren
nicht zu begründen. Die Beschaffung im Submissionsverfahren ist
öffentliches Recht (vgl. zur sog. Zweistufentheorie: Ulrich Häfelin /
Georg Müller / Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,
5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 287 ff.), weshalb nach dem Gesetz-
mässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 1 BV; Pierre Tschannen / Ulrich
Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Bern 2005,
§ 19 Rz. 6) für die verwaltungsinternen Zuständigkeiten der Verga-
bestelle eine organisationsrechtliche Grundlage erforderlich ist (vgl.
auch VGE III/73 vom 28. Mai 1999 [BE.1998.00405], S. 11 ff.).
Schon die KV gebietet in § 107 Abs. 2 KV den Gemeinden, ihre Or-
ganisation in einer Gemeindeordnung festzulegen, welche die Zu-
ständigkeiten der Gemeindeorgane bestimmt (§ 18 Abs. 1 GG) und
zu ihrer Gültigkeit vom Regierungsrat zu genehmigen ist (§ 17 GG).
2.4.
Die Zuständigkeiten des Gemeinderates stehen allerdings unter
dem Vorbehalt von Befugnissen, die durch Vorschriften des Bundes,
des Kantons oder der Gemeinden einem anderen Organ übertragen
sind (§ 37 Abs. 1 GG; § 34 Abs. 1 GO). Zu prüfen ist daher, ob kan-
tonales oder kommunales Sachrecht der Schulpflege funktionale Zu-
ständigkeiten zu Entscheidungen im Beschaffungswesen einräumt.
2.4.1.
Die Schulpflege ist gemäss § 71 Abs. 1 SchulG (Fassung vom
1. März 2005, in Kraft seit 1. August 2005 [AGS 2005, S. 254]) ver-
antwortlich für die Führung der Kindergärten sowie der Volksschule
und trifft alle Entscheidungen, die mit einem ordentlichen Rechts-
mittel angefochten werden können. Gemäss § 71 Abs. 2 SchulG ob-
liegt die operative Führung der Schule der Schulleitung. Der Wort-
laut dieser Bestimmung ist umfassend und lässt den Schluss zu, dass
die Schulpflege und/oder die Schulleitungen in schulischen Belangen
ausnahmslos für sämtliche Entscheidungen zuständig sind, welche
durch ein Rechtsmittel angefochten werden können. Da Verfügungen
im Submissionswesen im Bereich oberhalb der Schwellenwerte mit
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Beschwerde angefochten werden können, lässt sich eine Zuständig-
keit der Schulpflege aus dem Wortlaut von § 71 Abs. 1 Satz 2
SchulG begründen. Allerdings fällt auf, dass anlässlich der Revision
von § 71 SchulG vom 17. Dezember 2002 (AGS 2004, S. 157) und
auch im Rahmen der Revision vom 1. März 2005 (AGS 2005,
S. 254) der Gesetzgeber keine Fremdänderungen im Organisations-
recht der Gemeinden und im Finanzrecht vorgenommen hat. Auch
die Bestimmungen über die Trägerschaft der Schule (§ 52 f. SchulG)
und die Zuständigkeit der Gemeinden im Schulwesen (§ 54 SchulG)
blieben unverändert. Gemäss §§ 53 ff. SchulG sind die Gemeinden
zur Beschaffung, Finanzierung und zum Unterhalt der Schulbauten,
Schuleinrichtungen und der Lehrmittel verpflichtet (§ 53 Abs. 1 und
2 SchulG). In allen Angelegenheiten, welche über die Kompetenzen
von Gemeinderat oder Schulpflege hinausgehen, beschliessen die
Gemeinden (§ 54 Abs. 3 SchulG).
Die fehlenden Gesetzesanpassungen für den verwaltungsinter-
nen kommunalen organisatorischen Zuständigkeitsbereich sind umso
erstaunlicher, als in der Fassung des Schulgesetzes vom 17. März
1981 (AGS Band 10, S. 546 f.) die Zuständigkeiten der Schulpflege
in einem - nicht abschliessenden - Katalog aufgeführt waren. Vor
der Revision von § 71 Abs. 1 SchulG gehörte zu den Aufgaben der
Schulpflege u.a. die Antragstellung für sämtliche Schulbau- und Pla-
nungsfragen und für den jährlichen Voranschlag des Schulwesens
(§ 71 lit. k aSchulG), und sie verfügte über die durch die Gemeinde-
ordnung der Schule im jährlichen Voranschlag eingeräumten Be-
triebsmittel (§ 71 lit. l aSchulG). Eine Zuständigkeit der Schulpflege
im Beschaffungswesen war auch im alten SchulG nicht vorgesehen,
vielmehr richtete sich die verwaltungsinterne Zuständigkeit nach den
Bestimmungen im Gemeindegesetz und in der Gemeindeordnung
(vgl. auch Baumann, a.a.O., S. 365 ff.)
Mit der Revision des SchulG vom 1. Dezember 2002 und vom
1. März 2005 wurden die Kompetenzen und Aufgaben der Schul-
pflege in der geleiteten Schule erweitert. Die Schulpflege ist gemäss
§ 42 GAL Anstellungsbehörde (vgl. auch § 8 VALL), sie führt und
beaufsichtigt die Schulleitungen (§ 5 ff. der Verordnung zur geleite-
ten Schule vom 23. November 2005 [SAR 401.115]). Sie ist sodann
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erste Instanz für Laufbahn-, Disziplinar- und Strafentscheide an den
Schulen (§§ 37a, 38c und § 73 SchulG in der Fassung vom 1. März
2005). Die Schulgesetzrevision 2005 hat aber die Entscheidkompe-
tenzen in Investitions- und Finanzbereichen für Schulbauten und
Schuleinrichtungen sowie Lehrmittel nicht ausdrücklich neu gere-
gelt. Aus den Materialien ergeben sich insbesondere keine Anhalts-
punkte dafür, dass der Schulpflege im öffentlichen Beschaffungswe-
sen neue Zuständigkeiten übertragen wurden (vgl. unter anderem
Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 14. No-
vember 2001 [01.319], Gesamtbericht Führung Schule vor Ort,
S. 3 f.; Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom
3. November 1999 [99.348], Schulgesetz, Partialrevision Etappe II,
S. 10; Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom
24. Mai 2000 [00.187], Gesetz über die Anstellung von Lehrpersonen
[GAL], S.
35; Protokoll des Grossen Rates [Prot. GR] vom
21. Dezember 2004 [Art. Nr. 2004-2300]).
2.4.2.
Vom Wortlaut einer gesetzlichen Bestimmung ist dann abzu-
weichen, wenn der Wortlaut nicht ihren wahren Sinn wiedergibt bzw.
wenn eine auf den Wortlaut beschränkte Auslegung zu Ergebnissen
führt, welche der Gesetzgeber nicht gewollt hat und die gegen das
Gerechtigkeitsgefühl und den Grundsatz der rechtsgleichen Behand-
lung verstossen (vgl. BGE 128 III 113 Erw. 2a; BGE 127 III 318
Erw. 2b; AGVE 2004, S. 103 ff. mit Hinweisen).
In systematischer Hinsicht sind die Beschlüsse der Schulpflege
beim Bezirksschulrat anfechtbar (§ 75 SchulG), und auch das sog.
"Kompetenzgeld" der Schulpflege (§ 74 SchulG) ist von der zustän-
digen Gemeindebehörde im Rahmen des Jahresbudgets zu beschlies-
sen. Vor diesem Hintergrund und den Materialen ergibt sich, dass der
Schulpflege mit der Revision des Schulgesetzes keine Entschei-
dungskompetenzen in der Investitions- und Finanzplanung übertra-
gen wurden (vgl. hiezu Die Rolle der Schulpflege, Departement Bil-
dung, Kultur und Sport, November 2005, S. 5; Verordnung zur ge-
leiteten Schule, Leitfaden für die Umsetzung, Departement Bildung,
Kultur und Sport, Januar 2006, S. 7 ff.) und vor allem die innerver-
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waltungsrechtliche Zuständigkeit des Gemeinderates im Beschaf-
fungswesen nicht auf die Schulpflege übertragen wurde.
Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass den Schulleitun-
gen operative Zuständigkeiten zugewiesen werden können (§ 71
Abs. 2 SchulG). Nach den Bestimmungen in der Verordnung zur ge-
leiteten Schule handelt es sich dabei um Bestimmungen zum "Auf-
bau und (zur) Stärkung der geleiteten Schule und (der) damit ver-
bundenen Weiterentwicklung der Schulqualität in den Bereichen Or-
ganisation, Unterricht und Personal" (§ 1 Abs. 2 Verordnung zur ge-
leiteten Schule) und mit Bestimmungen über die Organisation des
Bildungswesens (inkl. des Disziplinarrechts) für die Schüler und
Lehrpersonen (vgl. §§ 5 und 8, 9 und 11 der Verordnung zur geleite-
ten Schule). Operative Zuständigkeiten der Schulleitung ergeben sich
aus der Verordnung im Bereich des Finanzwesen, insbesondere für
die Beschaffung nicht, zumal in diesem kommunalen Bereich die
Gemeindeautonomie eine kantonale Regelung in einer regierungsrät-
lichen Verordnung ausschliessen würde (§ 106 Abs. 1 KV).
2.4.3.
Im Zusammenhang mit dem GAT III sind am 1. Januar 2006
Änderungen über die Verwaltungsorganisation im Gemeindegesetz in
Kraft getreten (vgl. §§ 71a ff. GG). Diese Revision hat die Rechts-
grundlagen geschaffen, welche es den Gemeinden ermöglichen, die
wirkungsorientierte Verwaltungsführung (WOV) einzuführen. Das
kantonale Recht bestimmt im Gemeindegesetz die Minimalanforde-
rungen und schreibt die Mindestkompetenzen von Gemeindever-
sammlung oder Einwohnerrat einerseits und Gemeinderat anderseits
vor, wobei den Gemeinden Möglichkeiten zur selbstständigen Aus-
gestaltung zustehen. Jene Gemeinden, welche die Verwaltung auf
WOV ausrichten, haben dies in ihrer Gemeindeordnung zu ordnen
(§ 71b GG; vgl. Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat
vom 28. April 2004 [04.115], Aufgabenteilung Kanton-Gemeinden
3. Paket, S. 53; Prot. GR vom 18. Januar 2005 [Art. 2005-2354],
S. 3942 ff.). An den Zuständigkeiten des Gemeinderates im Beschaf-
fungswesen hat diese kantonale Revision nichts geändert (vgl. § 71d
Abs. 1 und 2 GG). Gemäss § 71d Abs. 3 GG erfordern die Zuwei-
sung weiterer Kompetenzen an Legislative oder Exekutive sowie
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mögliche Instrumente der wirkungsorientierten Verfassung ein Re-
glement. Die Gemeindeordnung V. enthält (noch) keine Regelung zu
WOV, vor allem fehlen die erforderlichen Reglemente (Stellung-
nahme des Gemeinderates vom 10. September 2007). Der Auffas-
sung der Schulpflege, wonach ihr im Rahmen von Globalbudgets
auch die verwaltungsinterne Zuständigkeit für die Durchführung ei-
nes Submissionsverfahrens zukommt, fehlt daher die gesetzliche
Grundlage. Im Beschluss des Einwohnerrates vom 12. März 2007
wurde das Informatikkonzept genehmigt und der Verpflichtungskre-
dit für die Gebäudeinvestitionen/Netzwerk für die Hard- und Softwa-
reanschaffung sowie für Schulung etc. bewilligt. Eine Änderung der
Zuständigkeiten für die Durchführung der Submission enthält der
Beschluss nicht.
2.5.
Als Zwischenergebnis ist daher festzuhalten, dass der Schul-
pflege V. mangels kantonaler und kommunaler Grundlage die Zu-
ständigkeit zur Vergabe öffentlicher Beschaffungsaufträge fehlt.