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70 Begegnungszone (Tempo-20-Zone) Geeignetheit von Tempo-20-Zonen in Wohnquartieren mit verkehrsDie Gemeinden verfügen in der Handhabung der Zonierung von GeInhalt des erforderlichen Gutachtens (Erw. 2.3 und 3) Kombination von Begegnungszonen mit einem Fahrverbot in Aus

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AGVE 2018 - Band 70
2018
Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
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70
Begegnungszone (Tempo-20-Zone)
-
Geeignetheit von Tempo-20-Zonen in Wohnquartieren mit verkehrs-
armen Strassen; Nutzung der Strassen durch Kinder für Spiel und
Sport (Erw. 2.1)
-
Die Gemeinden verfügen in der Handhabung der Zonierung von Ge-
schwindigkeitsherabsetzungen über eine grosse Freiheit (Erw. 2.2).
-
Inhalt des erforderlichen Gutachtens (Erw. 2.3 und 3)
-
Kombination von Begegnungszonen mit einem Fahrverbot in Aus-
nahmefällen (Erw. 5)
Aus dem Entscheid des Departements Bau, Verkehr und Umwelt vom
9. Februar 2018 (EBVU 17.191).
Aus den Erwägungen
2.1
Zu beurteilen ist die Errichtung einer Begegnungszone im Sinne
von Art. 22b SSV, die der Stadtrat für die Quartierstrassen J.-, W.-,
R.-strasse und B.-weg, alle in der Wohnzone W3, verfügt hat.
Gleichzeitig hat er die bestehenden Fahrverbote für Motorwagen und
Motorräder, ausgenommen Zubringer, aufgehoben.
Das Signal Begegnungszone (2.59.5) ist nur auf Nebenstras-
sen mit möglichst gleichartigem Charakter zulässig (Art. 2a Abs. 5
SSV). Es kennzeichnet Strassen in Wohn- oder Geschäftsbereichen,
auf denen die Fussgängerinnen und Fussgänger sowie die Benützen-
den von fahrzeugähnlichen Geräten die ganze Verkehrsfläche ge-
brauchen dürfen. Diese sind gegenüber den Automobilistinnen und
Automobilisten vortrittsberechtigt, dürfen jedoch die Fahrzeuge nicht
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unnötig behindern. Die Höchstgeschwindigkeit beträgt 20 km/h; das
Parkieren ist nur an den durch Signale oder Markierungen gekenn-
zeichneten Stellen erlaubt (Art. 22b SSV).
Begegnungszonen können sowohl in Wohnzonen mit geringem
motorisiertem Individualverkehr (MIV) wie auch im Bereich von
Geschäften realisiert werden. Sie bezwecken die Erhöhung der Ver-
kehrssicherheit, ferner aber auch die Steigerung der Attraktivität des
Strassenraums. Die Verkehrsmassnahme will eine Vielfalt von Nut-
zungen möglich machen und die Verkehrsbedingungen für den Lang-
samverkehr verbessern. Das Bundesamt für Strassen (ASTRA)
schreibt in einer Broschüre (Innerorts Verkehrsberuhigung, 2003,
S. 18):
Mit Begegnungszonen kann auf Nebenstrassen in Wohn- und
Geschäftsbereichen eine Verkehrsberuhigung vorgenommen werden.
(...) Mit der Umkehrung der Vortrittsverhältnisse zwischen dem Fuss-
und Fahrverkehr sowie der Temposenkung auf 20 km/h wird die
Sicherheit erhöht und die Strasse erheblich attraktiver. Dies vor
allem, weil damit die Wohn- und Geschäftsnutzung gegenüber der
Verkehrsfunktion stärker gewichtet, die Aufenthalts- und Verkehrsbe-
dingungen für den Langsamverkehr verbessert und die Zugänglich-
keit zu den Wohnungen und Geschäften erleichtert wird.
Der Kanton Basel-Stadt, der 1977 die erste Begegnungszone
(Wohnstrasse) der Schweiz eingeführt hat, führt in einer aktuellen
Broschüre aus (Bau- und Verkehrsdepartement, Planungsamt, Uuse
uff d'Strooss! Die Basler Fibel für [vergessene] Strassenspiele, Basel
2017, S. 56):
Begegnungszonen machen die ganze Strasse wieder den
Fussgängerinnen und Fussgängern zugänglich. Kinder können in
Begegnungszonen das Nebeneinander von Autos und Velos üben.
Dies wird auch von der Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu)
empfohlen. Gleichzeitig ermöglicht die Strasse auch Spiele, für
welche Parks weniger geeignet sind, wie Hockey, mit Kreide malen,
Inline Skates, Gluggere etc. Die Begegnungszonen entsprechen den
zwei wichtigsten Leitsätzen, die der Regierungsrat 2012 zum
öffentlichen Raum definiert hat: 1. Der öffentliche Raum gehört
allen. 2. Der öffentliche Raum ist vielfältig nutzbar. Unter anderem
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dank Basels zahlreichen Begegnungszonen geniesst die Stadt den
Unicef-Titel 'Kinderfreundliche Gemeinde.
Das Signal Begegnungszone zeigt ein herumhüpfendes,
spielendes Kind und macht die Geeignetheit der Massnahme nament-
lich für Wohnquartiere mit verkehrsarmen Strassen augenfällig. Be-
gegnungszonen sollen in Wohnzonen Kindern für Spiel und Sport zur
Verfügung stehen (ANDREAS ROTH in: Basler Kommentar, Strassen-
verkehrsgesetz, Basel 2014, Art. 49 N 49; zur Zulässigkeit des
Spielens auf verkehrsarmen Strassen auch ohne bestimmte Sig-
nalisierung siehe Art. 46 Abs. 2bis VRV; UVEK / Bundesamt für
Strassen, Begegnungszonen - eine Werkschau mit Empfehlungen für
die Realisierung, Oktober 2013, S. 127).
2.2
Die Herab- oder Heraufsetzung der allgemeinen Höchstge-
schwindigkeit für bestimmte Strassenstrecken ist nur im Rahmen
bundesrechtlicher Vorgaben zulässig (Art. 32 Abs. 3 SVG i.V.m.
Art. 108 Abs. 1 SSV). Die Herabsetzung ist insbesondere zulässig,
wenn bestimmte Strassenbenützende eines besonderen, nicht anders
zu erreichenden Schutzes bedürfen (Art. 108 Abs. 2 SSV lit. b). Die
Anordnung abweichender Höchstgeschwindigkeiten hat gestützt auf
ein vorgängig zu erstellendes Gutachten zu erfolgen, welches belegt,
dass diese Massnahme nötig, zweck- und verhältnismässig ist und
keine anderen Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 32 Abs. 3 SVG
i.V.m. Art. 108 Abs. 4 SSV). Als abweichende Höchstgeschwindig-
keiten sind innerorts Tempo-30-Zonen mit 30 km/h und Begegnungs-
zonen mit 20 km/h grundsätzlich zulässig (Art. 108 Abs. 5 lit. e
SSV). Das UVEK regelt die Einzelheiten für die Festlegung ab-
weichender Höchstgeschwindigkeiten. Es legt für Tempo-30-Zonen
und Begegnungszonen bezüglich Ausgestaltung, Signalisation und
Markierung die Anforderungen fest (Art. 108 Abs. 6 SSV; BGer
1C_370/2011 vom 9. Dezember 2011, E. 2).
Vorliegend soll eine Begegnungszone errichtet werden, weil
nach Ansicht des Stadtrats bestimmte Strassenbenützende eines
besonderen, nicht anders zu erreichenden Schutzes bedürfen
(Art. 108 Abs. 2 lit. b SSV).
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Im Folgenden ist zu prüfen, ob die Anforderungen für eine sol-
che Geschwindigkeitsreduktion erfüllt sind. Dabei ist zu beachten,
dass die kantonale Beschwerdeinstanz zwar mit freier Kognition
prüft, es jedoch Zurückhaltung übt, soweit die Beurteilung von einer
Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die zuständi-
gen kommunalen Behörden besser kennen als der Kanton.
Verkehrsbeschränkungen der hier in Frage stehenden Art sind zudem
regelmässig mit komplexen Interessenabwägungen verbunden. Die
Gemeinden besitzen dabei einen erheblichen Gestaltungsspielraum
und verfügen über eine grosse Freiheit in der Handhabung der Zonie-
rung von Geschwindigkeitsherabsetzungen (BGE 136 II 539 E. 3.2;
Basler Kommentar, a.a.O., Art. 50 N 51).
2.3
Art. 3 der Verordnung vom 28. September 2001 über die
Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen (SR 741.213.3) um-
schreibt den Inhalt des gemäss Art. 108 Abs. 4 SSV zu erstellenden
Gutachtens näher. Danach handelt es sich um einen Kurzbericht, der
namentlich folgende Punkte umfasst:
a. die Umschreibung der Ziele, die mit der Anordnung der
Zone erreicht werden sollen;
b. einen Übersichtsplan mit der auf Grund des Raumplanungs-
rechts festgelegten Hierarchie der Strassen einer Ortschaft
oder von Teilen einer Ortschaft;
c. eine Beurteilung bestehender und absehbarer Sicherheits-
defizite sowie Vorschläge für Massnahmen zu deren Behe-
bung;
d. Angaben zum vorhandenen Geschwindigkeitsniveau (50-
Prozent-Geschwindigkeit V50 und 85-Prozent-Geschwindig-
keit V85);
e. Angaben zur bestehenden und angestrebten Qualität als
Wohn-, Lebens- und Wirtschaftsraum, einschliesslich der
Nutzungsansprüche;
f. Überlegungen zu möglichen Auswirkungen der geplanten
Massnahme auf die ganze Ortschaft oder auf Teile der Ort-
schaft sowie Vorschläge zur Vermeidung allfälliger negati-
ver Folgen;
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g. eine Aufzählung und Umschreibung der Massnahmen, die
erforderlich sind, um die angestrebten Ziele zu erreichen.
Die Anforderungen, welche Art. 3 der Verordnung über die
Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen an das Gutachten stellt,
sind vor dem Hintergrund des Zwecks der Geschwindigkeits-
beschränkung zu sehen. So hat beispielsweise die Beurteilung beste-
hender und absehbarer Sicherheitsdefizite (lit. c der genannten Be-
stimmung) eine andere Bedeutung, je nachdem, ob mit der Herabset-
zung der allgemeinen Höchstgeschwindigkeit einer Gefahr begegnet
oder der Verkehrsablauf verbessert werden soll (Art. 108 Abs. 2 lit. a
und c SSV). Sodann sind die örtlichen Gegebenheiten von Bedeu-
tung. Umfangreiche Untersuchungen können beispielsweise bei
Nationalstrassen oder verkehrsreichen Kantonsstrassen nötig sein.
Dagegen genügt bei wenig befahrenen Quartierstrassen unter
Umständen eine Beschreibung der Örtlichkeiten. Das geforderte Gut-
achten ist zudem nicht isoliert zu betrachten. Zur Ergänzung und
Konkretisierung der im Gutachten enthaltenen Informationen kann
auch auf andere Erhebungen zurückgegriffen werden. Entscheidend
ist, dass die zuständige Behörde die erforderlichen Informationen be-
sitzt, um zu beurteilen, ob eine der Voraussetzungen von Art. 108
Abs. 2 SSV erfüllt ist und ob die Massnahme zweck- und verhältnis-
mässig ist oder ob andere Massnahmen vorzuziehen sind (Art. 108
Abs. 4 SSV; vgl. zum Ganzen BGer 1C_206/2008 vom 9. Oktober
2008 E. 2.2; 1C_370/2011 vom 9. Dezember 2011, E. 2).
3. Gutachten
Im Gutachten der Ballmer + Partner AG vom 11. Dezember
2015 werden die folgenden Sicherheitsdefizite aufgeführt:
?
Die Sichtweiten an der J.-, R.- und W.-strasse sowie B.-weg sind
bei Tempo 50 ungenügend. Damit entstehen durch von Grund-
stücken ausfahrenden Fahrzeugen Gefahrensituationen für alle
Verkehrsteilnehmer.
?
Die Sichtweite in der Kurve B.-weg / W.-strasse ist bei Tempo 50
ungenügend. Damit entstehen durch von Grundstücken ausfahren-
den Fahrzeugen Gefahrensituationen für alle Verkehrsteilnehmer.
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?
Die W.- und die J.-strasse sind wichtige Radverbindungen aus
südlicher Richtung zu sämtlichen Schul- und Sportanlagen der Z.
und dem Industrie- und Gewerbegebiet an der U.-strasse.
Dass etliche Hauszufahrten über keine Sichtzonen verfügen und
mit Tempo 50 km/h offensichtlich nicht durchs Quartier gefahren
werden dürfte, ist nicht strittig. Der Beschwerdeführer 1 meint aller-
dings, dass bereits heute vorsichtig gefahren werde und keine Sicher-
heitsprobleme beständen. Eine Herabsetzung der Höchstgeschwin-
digkeit verbessere die Sichtzonen nicht.
Das BVU (Abteilung Tiefbau) schreibt in einem Merkblatt, dass
- im Sinne einer Richtlinie - auf die Signalisation einer Begegnungs-
zone (Tempo 20 km/h) und auf entsprechende Massnahmen zu ver-
zichten sei, wenn die Geschwindigkeit, die von 50 % der Fahrzeuge
(V50 %), wie auch die Geschwindigkeit, die von 85 % der Fahrzeuge
(V85 %) eingehalten werde, nicht grösser sei als 20 km/h (BVU,
Abteilung Tiefbau, Tempo-30-Zonen und Begegnungszonen, Merk-
blatt vom 12. März 2014, S. 4; siehe auch Beratungsstelle für
Unfallverhütung bfu, Fachbroschüre Begegnungszonen, 2013, S. 6).
- Gemäss Gutachten beträgt für die J.-strasse der Wert V50 % 24 km/h
und der Wert V85 % 26 km/h, und für die W.-strasse betragen die
Werte 24 km/h (V50 %) und 31 km/h (V85 %). Diese Werte liegen alle-
samt über dem Zielwert von 20 km/h. Die Voraussetzungen für die
Einführung einer Begegnungszone sind somit grundsätzlich erfüllt.
Auch lässt sich nicht mit Ernst bestreiten, dass eine Herabsetzung der
Geschwindigkeit auf 20 km/h kleinere Sichtzonen (Reduktion der
Knotensichtweite um 10 m gegenüber Tempo 30 km/h) erforderlich
und Strassen mit fehlenden Sichtzonen sicherer macht (vgl. BVU,
Abteilungen Tiefbau und Verkehr, Merkblatt Sicht an Konten und
Ausfahrten vom 1. März 2011). Der Umstand, dass bis heute keine
grösseren Unfälle amtlich registriert sind, macht dieses Sicher-
heitsdefizit nicht inexistent. Sind nun aber die Voraussetzungen für
eine Begegnungszone erfüllt, kann die kommunale Behörde, die nach
dem Gesagten über eine grosse Freiheit verfügt, nicht verhalten wer-
den, sich mit einer Tempo-30-Zone zu begnügen, wie dies die Be-
schwerdeführenden 2 verlangen, oder auf Massnahmen ganz zu ver-
zichten, wie der Beschwerdeführer 1 meint.
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...
5. Parkieren, Durchgangsverkehr
Die Beschwerdeführenden 2 bemängeln ferner, dass mit Einfüh-
rung der Begegnungszone das Parkieren auf der Strasse nicht mehr
zulässig sei und mit dem Wegfall des Fahrverbots für Motorwagen
und Motorräder (ausgenommen Zubringerdienst) der Durchgangs-
verkehr zum Problem werde.
5.1
Will man dem Spielen der Kinder im Strassenraum erhöhtes
Gewicht beimessen und den Strassenraum von parkierenden Autos
möglichst freihalten, ist nachvollziehbar und erscheint vertretbar,
dass der Stadtrat auf das Ausscheiden von Parkfeldern verzichtet.
Hinzu kommt, dass rare Gratisparkfelder Suchverkehr auch aus-
serhalb des Quartiers anziehen und zu unerwünschtem Mehrverkehr
führen können. Auch von daher gesehen ist es nicht zu beanstanden,
dass der Stadtrat diesem Interesse an der Vermeidung von Mehrver-
kehr höheres Gewicht beimisst als dem Interesse einzelner Anstösser,
ihr Fahrzeug auf der Strasse vor der Tür parkieren zu können.
5.2
Der Stadtrat sieht davon ab, die Begegnungszone gleichzeitig
mit einem Verbot für Motorwagen und Motorräder (2.13), ausge-
nommen Zubringerdienst, zu signalisieren in der Annahme, dass die
Begegnungszone keinen oder nur unbedeutenden Mehrverkehr anzie-
hen werde.
Zur Möglichkeit der Kombination von Fahrverboten und Be-
gegnungszonen schreibt der Bund Folgendes (UVEK / Bundesamt
für Strassen, Begegnungszonen - eine Werkschau mit Empfehlungen
für die Realisierung, Oktober 2013, S. 26):
Strassen mit Zubringerdienst kommen sowohl in Ortszentren
wie auch in Wohnquartieren vor. Es handelt sich dabei um Strassen,
die mit einem allgemeinen Fahrverbot oder Verbot für Motorfahr-
zeuge belegt sind, Zubringerdienst jedoch erlaubt ist. Diese Strassen
können grundsätzlich mit einer Begegnungs- oder Tempo-30-Zone
kombiniert (Ausnahmefall) oder ersetzt werden. ... Die Signalisie-
rung als Begegnungszone ersetzt das Fahrverbot allerdings nicht un-
bedingt. Häufig ist ein Fahrverbot das Ergebnis eines längeren Aus-
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handlungs-Prozesses und hat beispielsweise den Zweck, das Umfah-
ren eines 'lästigen' Lichtsignals zu verhindern (Schleichverkehr, z.B.
in Bern beim Sulgenbachweg).
Demnach wäre es grundsätzlich zulässig, auch in Begegnungs-
zonen ein Fahrverbot anzubringen, allerdings nur in Ausnahmefällen.
Im vorliegenden Fall ist plausibel, dass der Durchgangsverkehr, der
möglichst rasch an ein Ziel gelangen will, Strassen mit höher zulässi-
gen Geschwindigkeiten bevorzugen und die hier strittige, nur lang-
sam befahrbare Begegnungszone meiden wird. Wie der Stadtrat
treffend ausführt, soll das Strassenbild möglichst selbsterklärend sein
und ein Schilderwald vermieden werden. Unnötige Signale und Mar-
kierungen dürfen von Bundesrechts wegen nicht angebracht werden
(Art. 101 Abs. 3, 4 und 5 SSV). Das Anbringen einer Verbotstafel ist
so nach gegenwärtigem Wissen und allgemeiner Erfahrung als unnö-
tig anzusehen.
Der Stadtrat ist verpflichtet, die realisierten Massnahmen
spätestens nach einem Jahr auf ihre Wirkung zu überprüfen, und
muss zusätzliche Massnahmen ergreifen, wenn die angestrebten
Ziele nicht erreicht worden sind (Art. 6 der Verordnung über die
Tempo-30-Zonen und die Begegnungszonen). Sein Vorgehen, auf
Signalisierungen, die mit einiger Wahrscheinlichkeit unnötig sind, zu
verzichten, ist auch deshalb richtig, weil sich nur so bis zur Kontrolle
in einem Jahr testen lässt, ob die Signalisierung ausreichend ist und
die Annahmen zutreffend waren.