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83 GemeindeversammlungRückkommensanträge an Gemeindeversammlungen sind nach aargauischem Recht generell, also ohne besondere Voraussetzungen, zulässig.

Aargau Verwaltungsbehörden 07.04.2016 AGVE 2016 83
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Gemeinderecht
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Gemeindeversammlung
Rückkommensanträge an Gemeindeversammlungen sind nach aargaui-
schem Recht generell, also ohne besondere Voraussetzungen, zulässig.
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Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Ge-
meindeabteilung, vom 7. April 2016 in Sachen Y. gegen die Einwohnerge-
meinde B. (76194/23.3).
Sachverhalt (Zusammenfassung)
An der Einwohnergemeindeversammlung B. war unter Trak-
tandum 3 über eine Teiländerung der Nutzungsplanung Kulturland
und eine Teiländerung der Bau- und Nutzungsordnung zu befinden.
Die beantragten Nutzungsplanänderungen wurden unter diesem
Traktandum zunächst mit 311 Nein- gegen 211 Ja-Stimmen abge-
lehnt. Im Anschluss an dieses Geschäft verliessen gegen 180 Perso-
nen den Saal. Im späteren Verlauf der Versammlung (nach Ende des
Traktandums 5) stellte ein Stimmberechtigter einen Rückkommens-
antrag in Bezug auf diese Teiländerungen der Bau- und Nut-
zungsplanung. Der Rückkommensantrag wurde in der Folge mit 197
Ja- gegen 132 Nein-Stimmen angenommen. Nach einer weiteren zu
diesem Gegenstand durchgeführten Diskussion genehmigten die
Versammlungsteilnehmenden schliesslich die ursprünglich vom Ge-
meinderat beantragten Nutzungsplanänderungen in der zweiten
Schlussabstimmung mit 205 Ja-Stimmen gegen 132 Nein-Stimmen.
Aus den Erwägungen
2.3
Nach § 27 Abs. 1 GG hat jeder Stimmberechtigte das Recht, zu
den in der Traktandenliste aufgeführten Sachgeschäften Anträge zur
Geschäftsordnung und zur Sache zu stellen. Im Entscheid des Depar-
tements Volkswirtschaft und Inneres (Gemeindeabteilung) vom
4. April 2002, welcher sich mit der gleichen Frage befasst hat, wurde
ausgeführt:
Aus dieser Bestimmung ergibt sich, dass die Versamm-
lung die ihr vom Gemeinderat unterbreiteten Vorschläge grundsätz-
lich annehmen, abändern, zurückweisen oder verwerfen kann. Das
Antragsrecht gilt generell und in vollem Umfange für Sachgeschäfte,
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die aufgrund der durch Verfassung und Gesetz gegebenen Kompe-
tenzausscheidung in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindever-
sammlung gehören. Nur in Fällen, in denen besondere gesetzliche
Vorschriften dies speziell normieren, ist die Beschränkung des An-
tragsrechts statthaft (AGVE 1992, S. 489 f.). Die Anwesenden kön-
nen demnach bis zum Ende der Versammlung mittels Wiedererwä-
gungsbeschluss auf ein traktandiertes Geschäft zurückkommen.
(...)
Wer
vorzeitig die Versammlung verlässt, verzichtet auf seine Rechte
an der weiteren Versammlung mitzuwirken und hat damit das Risiko
selbst zu tragen, bei einem allfälligen Rückkommen auf ein Ge-
schäft, nicht an der Diskussion und der Abstimmung darüber teilneh-
men zu können
(so publiziert in: AGVE 2002, S. 623).
2.4
Aufgrund der geltenden Gesetzgebung des aktuellen Gemeinde-
gesetzes wie aber auch schon unter dem früheren Gemeindegesetz
(Gesetz über die Organisation der Gemeinden und Gemeinderäte
vom 26. November 1841) sind, wie etwa die vom Gemeinderat in der
Vernehmlassung zitierten Entscheide aus den 70-er Jahren zeigen,
Rückkommensanträge immer als zulässig erachtet worden. Die Be-
stimmungen des Kantons Aargau sind geprägt durch den weitgefass-
ten Begriff des Antragsrechts. Der Kanton Aargau kennt auch andere
Besonderheiten, etwa dass auch negative Beschlüsse dem Referen-
dum unterstellt werden können. Immerhin hat auch das Bundesge-
richt in einem eine Glarner Gemeinde betreffenden Fall gefolgert,
dass ein weit verstandenes Antragsrecht die Möglichkeit einschliesst,
Wiedererwägungsanträge stellen zu können. Das Bundesgericht
führte dabei aus,
die Möglichkeit, Wiedererwägungsanträge stellen
zu können, ist im schweizerischen Staats- und Gemeinderecht weit-
hin anerkannt, wenn auch gelegentlich von der Erfüllung besonderer
Erfordernisse, wie z.B. der Erreichung eines qualifizierten Mehrs ab-
hängig gemacht
(vgl. BGE 99 Ia 402). Der allgemeine Verweis der
Beschwerdeführenden, dass es sich um eine aargauische Spezialität
handle, welche den allgemeinen Grundsätzen eines Rückkommens
auf ein Geschäft nicht entspreche, ist daher nicht zutreffend.
2.5
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Aus dem kantonalen Recht ergibt sich keine Verpflichtung, dass
der Versammlungsleiter auf einzelne gesetzliche Bestimmungen oder
bestimmte Verfahrensregeln bezüglich der Durchführung der Ver-
sammlung hinzuweisen hätte. Dass die grundsätzliche Möglichkeit
bestünde, bis zum Ende einer laufenden Versammlung Rück-
kommensanträge zu stellen, wird vermutlich auch nur selten einmal
an einer Gemeindeversammlung erwähnt werden. Sollten allgemeine
Unklarheiten bezüglich des Ablaufs einer Versammlung auftauchen,
besteht natürlich die Möglichkeit, dass die Stimmberechtigten dies-
bezügliche Fragen an den Versammlungsleiter richten.
2.6
Die Möglichkeit, an der Gemeindeversammlung auf frühere
Sachgeschäfte zurückzukommen, kann sich etwa als zweckmässig
erweisen, wenn verschiedene voneinander abhängige Geschäfte an
einer Versammlung behandelt werden sollen. Weiterhin sind an den
Budgetgemeindeversammlungen häufig auch Verpflichtungskredite
von erheblichem Ausmass zur Beschlussfassung vorgesehen. Für das
Budget und etwa den Steuerfuss kann es dabei einen grossen Unter-
schied machen, ob derartige Ausgaben beschlossen werden oder
nicht. Mit einem Rückkommen auf das Budget kann man hier ent-
sprechend darauf reagieren. Ein Rückkommen ist schliesslich von
Bedeutung, wenn während der Versammlung festgestellt wird, dass
bei einem bereits abgeschlossenen Sachgeschäft während des Be-
schlussfassungsverfahrens ein Verfahrensfehler unterlaufen ist. Über
einen von der Versammlung angenommenen Rückkommensantrag
können frühere Mängel korrigiert werden. So kann etwa auf ein
Sachgeschäft noch einmal zurückgekommen werden, um eine ver-
gessene Hauptabstimmung nachzuholen. Gerade wenn im Jahr zu-
meist nur zwei Gemeindeversammlungen durchgeführt werden, er-
weist sich eine gewisse Flexibilität an den jeweiligen Versamm-
lungen selbst als Vorteil. Es kann demzufolge als Ergebnis festgehal-
ten werden, dass Rückkommensanträge nach aargauischem Recht ge-
nerell, das heisst also ohne besondere Voraussetzungen, zulässig
sind.
3.1
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Die Beschwerdeführenden machen allerdings geltend, die Aus-
übung des Antragsrechts durch den Antragsteller des Rückkommens-
antrags verstosse im vorliegenden Fall gegen den Grundsatz von
Treu und Glauben oder sei missbräuchlich erfolgt. Die Beschwer-
deführenden stützen ihre Argumentation auf eine allfällige diesbe-
zügliche Absprache zwischen dem Versammlungsleiter und dem An-
tragsteller.
3.2
Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 2 der Kantonsver-
fassung und Art. 9 der Bundesverfassung) gebietet ein loyales und
vertrauenswürdiges Verhalten im Rechtsverkehr. Für den Bereich des
öffentlichen Rechts bedeutet er, dass die Behörden und die Privaten
in ihren Rechtsbeziehungen gegenseitig aufeinander Rücksicht zu
nehmen haben. Der Grundsatz von Treu und Glauben wirkt sich im
Verwaltungsrecht in zweifacher Hinsicht aus. Einerseits in Form des
sogenannten Vertrauensschutzes und dann auch als Verbot des wider-
sprüchlichen bzw. des rechtsmissbräuchlichen Verhaltens. Der
Grundsatz des Vertrauensschutzes bedeutet, dass die Privaten An-
spruch darauf haben, in ihrem berechtigten Vertrauen in behördliche
Zusicherungen oder in anderes, bestimmte Erwartungen begründen-
des Verhalten der Behörden geschützt zu werden. Als Verbot des
Rechtsmissbrauchs verbietet der Grundsatz von Treu und Glauben
sowohl den staatlichen Behörden wie auch den Privaten, sich in ihren
öffentlich-rechtlichen Rechtsbeziehungen widersprüchlich oder
rechtsmissbräuchlich zu verhalten. Ein Rechtsmissbrauch liegt insbe-
sondere dann vor, wenn ein Rechtsinstitut zweckwidrig zur Verwirk-
lichung von Interessen verwendet wird, die dieses Rechtsinstitut
nicht schützen will (Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, S. 140 Rz. 622 ff. und S. 161
Rz. 715 ff.).
3.3
Eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes liegt
nicht vor. So hat der Versammlungsleiter keine behördlichen
Zusicherungen über den Ablauf der Versammlung und insbesondere
bezüglich der Zulässigkeit eines Rückkommensantrags gemacht.
Auch von Seiten der übrigen Versammlungsteilnehmenden sind kei-
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ne diesbezüglichen Äusserungen abgegeben worden. Damit fehlt
eine Grundlage für ein bestimmte Erwartungen begründendes Ver-
halten, welches durch Dritte oder die Behörden gesetzt worden wäre.
Der Antragsteller hat seinen Rückkommensantrag an der Ge-
meindeversammlung vielmehr damit begründet, dass die Verhältnisse
zwischen Einwohner- und Ortsbürgergemeinde in der Debatte unter
Traktandum 3 nicht beleuchtet worden seien. Ebenso sei nicht be-
sprochen worden, was nun mit den jetzigen Bäumen passieren solle,
wenn das geplante Naturreservat nicht realisiert werde. Der Antrag-
steller hat hier legitime Anliegen vorgebracht. Es ist nicht ersichtlich,
inwiefern seine Vorbringen rechtsmissbräuchlich hätten sein können.
Sofern das Instrument eines Rückkommensantrags den Stimmbe-
rechtigten zur Verfügung steht, ist es sicher auch für jene Fälle
gedacht, in denen jemand der Auffassung ist, eine Diskussion zu
einem Geschäft sei nicht abschliessend geführt worden. Es bleibt
dann den Versammlungsteilnehmenden überlassen, ob sie dieser Ar-
gumentation folgen wollen und einem solchen Antrag in einer Ab-
stimmung eine Mehrheit geben. Auch das Bundesgericht hat in
BGE 99 Ia 402 ff. ausgeführt, dass das erstmalige Stellen eines
Wiedererwägungsantrags für sich nicht rechtmissbräuchlich sei. Ein
Rechtsmissbrauch könnte allenfalls angenommen werden, wenn
Wiedererwägungsanträge gestellt würden, obwohl die Gemeindever-
sammlung mehr als einmal ihren Willen klar kundgetan hat
. Im vor-
liegenden Fall ist aber einzig über den konkret gestellten erstmaligen
Rückkommensantrag zu befinden. Dieser erweist sich in Anlehnung
an die bundesgerichtliche Praxis als zulässig.