ag_gerichte · AGVE 2011 102 · 2011-01-17 · de

VI. Gemeinderecht102 Gemeindeversammlung; Antragsrecht zum BudgetAnträge sind traktandenbezogen, wenn sie darauf abzielen, einen konkreten Budgetposten zu streichen oder betragsmässig zu erhöhen resp. herabzusetzen, nicht aber wenn sie "neue" Budgetposten einführen sollen.

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AGVE - Lawsearch Cache - AGVE 2011 2 S. 467
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Gemeinderecht
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VI. Gemeinderecht
102 Gemeindeversammlung; Antragsrecht zum Budget
Anträge sind traktandenbezogen, wenn sie darauf abzielen, einen konkre-
ten Budgetposten zu streichen oder betragsmässig zu erhöhen resp. her-
abzusetzen, nicht aber wenn sie "neue" Budgetposten einführen sollen.
Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Ge-
meindeabteilung, vom 17. Januar 2011 in Sachen A. gegen die Einwohnerge-
meinde X. (74059/23.3).
Sachverhalt
An der Einwohnergemeindeversammlung vom 24. November
2010 war unter Traktandum 5 über den Voranschlag 2011 zu befin-
den. An der Gemeindeversammlung stellte der Gemeinderat einen
Abänderungsantrag zum vorgelegten Budgetentwurf, wonach der
Aufwand beim Konto 011.318 zum Zwecke der Finanzierung einer
Informations- und Abstimmungskampagne im Zusammenhang mit
der anstehenden kantonalen Abstimmung über die Umfahrung X. um
100'000 Franken zu erhöhen sei. In der Folge stimmten die Ver-
sammlungsteilnehmenden dem Budget 2011 unter Berücksichtigung
des Änderungsantrags mit einem Steuerfuss von 105 % mit grosser
Mehrheit zu.
Aus den Erwägungen
2. a)
Zu den Aufgaben und Befugnissen der Gemeindeversammlung
gehören gemäss § 20 Abs. 2 lit. a und c GG die Festlegung des Vor-
anschlags und des Steuerfusses sowie die Beschlussfassung über Ver-
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pflichtungskredite und neue, jährlich wiederkehrende Ausgaben. Die-
se Befugnisse sind wegen der ihnen zukommenden Bedeutung nicht
an ein anderes Gemeindeorgan delegierbar. Daraus ergibt sich die
umfassende und ausschliessliche Finanzhoheit der Gemeindever-
sammlung. Aus dieser Kompetenzzuweisung resultiert auch, dass die
Versammlung den Budgetvorschlag, der ihr vom Gemeinderat ge-
stützt auf § 37 Abs. 2 lit. a GG zu unterbreiten ist, nicht bloss an-
nehmen, ablehnen oder zurückweisen, sondern auch materiell gestal-
ten kann. Bezüglich der Beratung des Voranschlags gilt demnach
§ 27 Abs. 1 GG, der jedem Stimmberechtigten das Recht einräumt,
zu den Sachgeschäften Anträge zur Geschäftsordnung und zur Sache
zu stellen. Dieses Antragsrecht kommt nicht nur den Versammlungs-
teilnehmenden zu, sondern auch dem Gemeinderat, der ein umfas-
sendes Initiativrecht besitzt. Unbedingt erforderlich dafür ist jedoch,
dass diese Geschäfte regelkonform traktandiert sind.
b)
Nach § 23 Abs. 1 GG sind die Stimmberechtigten spätestens 14
Tage vor der Gemeindeversammlung vom Gemeinderat durch die
Zustellung der Stimmrechtsausweise und der Traktandenliste mit den
Anträgen und allfälligen Erläuterungen aufzubieten. Die Akten sind
öffentlich aufzulegen. Es kann nur über ordnungsgemäss angekün-
digte Verhandlungsgegenstände materiell Beschluss gefasst werden.
Mit der rechtzeitigen und adäquaten Mitteilung der zu behandelnden
Geschäfte soll der Schutz vor unerwarteten und übereilten Beschlüs-
sen gewährleistet werden. Die richtige Bekanntgabe bildet die Vor-
aussetzung dafür, dass die Stimmberechtigten sich über die unterbrei-
teten Geschäfte Rechenschaft geben und ihre Entscheidbefugnisse in
voller Sachkenntnis ausüben können (vgl. AGVE 1984, S. 634;
AGVE 1986, S. 489). Die Zulässigkeit von Zusatz-, Abänderungs-
und Gegenanträgen, das heisst die Möglichkeit, solche Anträge einer
materiellen Entscheidung zugänglich zu machen, hängt demnach
davon ab, ob sie mit dem traktandierten Geschäft rechtlich und fak-
tisch in einem inneren Zusammenhang stehen und insofern Teil oder
ausgestalteter Aspekt des angekündigten Sachgeschäfts bilden. Dabei
entscheidet sich die Frage, ob ein Antrag den notwendigen Bezug
aufweist, nach inhaltlichen und nicht nach formellen Kriterien
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(AGVE 1986, S. 489). Infolgedessen lässt auch das Traktandum Vor-
anschlag nicht alle Anträge zu, die sich begrifflich damit verbinden
lassen, indem sie Einnahmen oder Ausgaben betreffen. Zulässig sind,
als Ausfluss des Grundsatzes der ordnungsgemässen Ankündigung,
vielmehr auch hier nur Anträge, die mit dem konkreten Inhalt des un-
terbreiteten Voranschlags in einer sachlichen Beziehung stehen. Sie
müssen Bezug haben zu einem bestimmten im Voranschlag enthalte-
nen Budgetposten. Dies besagt, dass einzig solche Anträge traktan-
denbezogen sind, die darauf abzielen, einen konkreten Budgetposten
zu streichen oder betragsmässig zu erhöhen resp. herabzusetzen,
nicht aber solche, die ,,neue" Budgetposten einführen sollen (vgl.
AGVE 2000, S. 533; 1992, S. 490; 1986, S. 489; 1984, S. 630).
c)
Im vorliegenden Fall hat der Gemeinderat X. den Stimmberech-
tigten einen Entwurf für den Voranschlag 2011 mittels der vor der
Gemeindeversammlung verschickten Einladung unterbreitet. Die Ak-
ten dazu haben öffentlich aufgelegen. Es ist unbestritten, dass in die-
sen Unterlagen die Finanzierung einer Informations- und Abstim-
mungskampagne im Zusammenhang mit der anstehenden kantonalen
Abstimmung über die Umfahrung X. keine Erwähnung gefunden hat.
Wie der Vernehmlassung zu entnehmen ist, bestand für den Gemein-
derat denn auch erst nach dem Beschluss des Grossen Rats vom
16. November 2010 Anlass dazu, dies in Erwägung zu ziehen. Er hat
deshalb erst an der Gemeindeversammlung einen Abänderungsantrag
zum ursprünglichen Budget eingebracht, wonach noch 100'000 Fran-
ken für eine Informations- und Abstimmungskampagne in den Vor-
anschlag aufgenommen werden sollen (vgl. Auszug aus dem Proto-
koll der Gemeindeversammlung vom 24. November 2010). Zu die-
sem Zwecke hat er den Versammlungsteilnehmenden beantragt, das
bestehende Konto 011.318 (Porti, Gutachten, Honorare) um 100'000
Franken, das heisst von 17'000 auf 117'000 Franken zu erhöhen.
aa)
Es besteht hier zwar mit der Abänderung eines im Budget be-
reits eingestellten Betrags ein formeller Anknüpfungspunkt. Das ist
jedoch ohne weitere Bedeutung, da sich unter rein formellen Ge-
sichtspunkten jede Ausgabe einer bereits bestehenden Position in
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einem Budget zuordnen lässt. Dies ergibt sich bereits aus der Natur
des Voranschlags, welcher eine gesamthafte Übersicht über die Ein-
nahmen und Ausgaben für eine massgebliche Budgetperiode in Form
einer schematischen Abbildung darstellt. Der gewählte Anknüp-
fungspunkt vermag im vorliegenden Fall aber die gesetzlichen An-
forderungen in Hinsicht auf den notwendigen sachlichen Bezug zu
einer geplanten Ausgabenposition nicht zu erfüllen.
bb)
Die Ausgaben in der Budgetposition 011.318 (Legislative: Porti,
Gutachten, Honorare) von 17'000 Franken setzen sich gemäss den
dem Departement Volkswirtschaft und Inneres zur materiellen Prü-
fung des Budgets eingereichten Unterlagen aus 10'000 Franken für
Portogebühren (Versand von Wahl- und Abstimmungsunterlagen in
kommunalen Angelegenheiten), aus 5'000 Franken als Entschädi-
gung für das Einpacken von Versandmaterial, aus 1'500 Franken für
eine Lautsprecheranlage sowie aus 500 Franken für allgemeine Auf-
wendungen zusammen. Es handelt sich demnach um die üblichen
Ausgaben für die Durchführung von Gemeindeversammlungen so-
wie kommunalen Wahlen und Abstimmungen. Die nun geplante Aus-
gabe von 100'000 Franken für die Finanzierung einer Informations-
und Abstimmungskampagne hat mit diesen Ausgaben nichts gemein
und lässt sich diesen unter Konto 011.318 geplanten Ausgaben sach-
lich nicht zuordnen. Das Erfordernis der traktandenkonformen An-
kündigung der Ausgabe für die Finanzierung der Informations- und
Abstimmungskampagne ist daher mangels sachlichem Bezug nicht
erfüllt worden. Dieser wäre aber zwingend notwendig gewesen, um
mittels eines Antrags den Voranschlag 2011 in dieser Hinsicht ab-
ändern zu können. Den Stimmberechtigten sind in der Vorlage unter
der Budgetposition 011.318 (und damit ordnungsgemäss) nur 17'000
Franken für Porti, Gutachten und Honorare für die Durchführung der
Gemeindeversammlung sowie Wahlen und Abstimmungen angekün-
digt worden. Die Ausgaben unter diesem Posten haben sich in den
letzten Jahren immer in der Höhe von etwa 14'000 bis 20'000 Fran-
ken bewegt (vgl. Rechnungen 2007-2009). Damit mussten die
Stimmberechtigten jedoch in keiner Weise erwarten, dass der Ge-
meinderat diese Position für die Einstellung eines Betrags von
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100'000 Franken für eine Informations- und Abstimmungskampagne
im Rahmen einer kantonalen Abstimmung verwenden würde. Der
Sinn der ordnungsgemässen Ankündigung besteht aber gerade darin,
die Stimmberechtigten vor derartigen unerwarteten Ausgabenbe-
schlüssen zu schützen.
d)
Die Argumentation des Gemeinderats betreffend der aufgrund
der tatsächlichen Handlungsabläufe zeitlichen Unmöglichkeit einer
rechtzeitigen Ankündigung muss angesichts der klaren gesetzlichen
Bestimmungen unbeachtlich bleiben. Das kantonale Recht stellt für
derartige Umstände das Instrument der Einberufung einer ausseror-
dentlichen Gemeindeversammlung zur Verfügung. Der Gemeinderat
gibt keine Begründung, weshalb hier die Einberufung einer ausseror-
dentlichen Gemeindeversammlung nicht hätte möglich sein sollen.
Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass hier auch keine Konstella-
tion vorliegt, welche den Gemeinderat berechtigen würde, den Zah-
lungskredit im Sinne einer Notausgabe gemäss § 88 Abs. 2 GG selbst
zu sprechen.
e)
Die nicht traktandenkonforme Änderung des Voranschlags ver-
stösst im vorliegenden Fall gegen § 23 Abs. 2 GG und stellt einen
schwerwiegenden Mangel dar, welcher zur Streichung dieser Ausga-
benposition führen muss. Die Versammlungsteilnehmenden haben
dem Voranschlag 2011 an sich unter Berücksichtigung der beschlos-
senen Änderung zugestimmt. Es fragt sich, ob die Aufhebung des
beanstandeten Antrags auch die Kassation der Budgetgenehmigung
erfordert, denn das vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleistete
Stimmrecht gibt jeder Bürgerin und jedem Bürger einen Anspruch
darauf, dass kein Abstimmungsresultat anerkannt wird, welches nicht
den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unver-
fälscht zum Ausdruck bringt (BGE 114 Ia 43). Aus diesem Grundsatz
folgt allerdings nicht, dass jede mangelhaft durchgeführte Beschluss-
fassung ohne weiteres aufzuheben wäre. Steht ein Fehler allgemeiner
Natur in Frage, dessen Auswirkungen ziffernmässig nicht feststellbar
sind, so ist nach den gesamten Umständen zu beurteilen, ob eine Be-
einflussung des Abstimmungsergebnisses möglich gewesen sei oder
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nicht. Dabei ist insbesondere auf die Grösse des Stimmenunter-
schieds, die Schwere des konstatierten Mangels und auf dessen Be-
deutung im Rahmen der gesamten Abstimmung abzustellen
(BGE 105 Ia 155). In Würdigung aller Umstände erscheint es als
ausgeschlossen, dass die Budgetbeschlussfassung ohne die unzuläs-
sige Abänderung anders ausgefallen wäre. Damit kann der Beschluss
über den Voranschlag 2011 mit einem Steuerfuss von 105 % als sol-
ches bestehen bleiben.