ag_gerichte · AGVE 2016 79 · 2016-10-26 · de

79 Art. 22 Abs. 4 und 5 GSchGWerden neue oder geänderte Tankanlagen mit wassergefährdendenFlüssigkeiten ausserhalb von Gewässerschutzbereichen in Betrieb genommen, müssen dies die Anlageinhaber der kantonalen Behörde nach derenAnordnungen melden. Der Meldung muss kein Zertifikat der Produkteprüfung eines...

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Art. 22 Abs. 4 und 5 GSchG
Werden neue oder geänderte Tankanlagen mit wassergefährdenden
Flüssigkeiten ausserhalb von Gewässerschutzbereichen in Betrieb genom-
men, müssen dies die Anlageinhaber der kantonalen Behörde nach deren
Anordnungen melden. Der Meldung muss kein Zertifikat der Pro-
dukteprüfung eines unabhängigen Prüfinstituts beigelegt werden. Es ge-
nügt eine Eigendeklaration und Dokumentation des Anlageherstellers,
dass die Anlage dem Stand der Technik der Branche entspricht.
Aus dem Entscheid des Regierungsrats i.S. B. AG gegen die Verfügung des
Departements Bau, Verkehr und Umwelt (Abteilung für Umwelt) vom
26. Oktober 2016 (RRB Nr. 2016-001224).
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Bau-, Raumentwicklungs- und Umweltschutzrecht
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Aus den Erwägungen
1. Melde-, nicht Bewilligungspflicht
Gemäss Art. 19 GSchG teilen die Kantone ihr Gebiet nach der
Gefährdung der ober- und der unterirdischen Gewässer in Gewässer-
schutzbereiche ein (Abs. 1). In den besonders gefährdeten Bereichen
bedürfen die Erstellung und die Änderung von Bauten und Anlagen
sowie Grabungen, Erdbewegungen und ähnliche Arbeiten einer kan-
tonalen Bewilligung, wenn sie die Gewässer gefährden können
(Abs. 2). Diese Bewilligungspflicht gilt in Gewässerschutzbereichen
insbesondere für Tankanlagen, in welchen gewässergefährdende
Flüssigkeiten gelagert werden. Werden Lageranlagen mit wasserge-
fährdenden Flüssigkeiten dagegen ausserhalb von Gewässerschutz-
bereichen erstellt, geändert oder ausser Betrieb gesetzt, so müssen
die Anlageinhaber dies dem Kanton lediglich "nach dessen
Anordnungen melden" (Art. 22 Abs. 5 GSchG). Die strittige Tankan-
lage Nr. BT10000-U001 steht in H. unbestrittenermassen nicht in ei-
nem Gewässerschutzbereich und ist deshalb nicht bewilligungs-
pflichtig, sondern lediglich meldepflichtig (vgl. Stellungnahme der
Abteilung für Umwelt BVU vom ...).
Dazu in Widerspruch steht Ziffer 2 der angefochtenen Verfü-
gung der Abteilung für Umwelt BVU vom 23. März 2016, worin die
Erwartung zum Ausdruck gebracht wird, die Beschwerdeführerin
habe ein "erneutes Gesuch" einzureichen, welchem "eine Zustim-
mung in Aussicht gestellt" werde, sofern für die Anlage ein "Zertifi-
kat der Produkteprüfung nach KVU durch den SVTI" vorgelegt
werde. Die Einreichung eines Gesuchs und die Einholung einer Zu-
stimmung der Behörden sind im Gewässerschutzgesetz nur bei be-
willigungspflichtigen Anlagen vorgesehen. Da sich die strittige An-
lage aber nicht in einem Gewässerschutzbereich befindet, genügt ei-
ne blosse Meldung an die zuständige kantonale Behörde nach deren
Anordnungen (Art. 22 Abs. 5 GSchG). Die Inbetriebnahme eines
Tanks darf ausserhalb von Gewässerschutzbereichen grundsätzlich
nicht von einem Gesuch und einer kantonalen Bewilligung oder Zu-
stimmung abhängig gemacht werden. Der Kanton darf nur Anord-
nungen betreffend die Meldung erlassen.
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2. Anordnungen des Kantons betreffend die Meldung
2.1
Wer Anlageteile herstellt, muss prüfen, ob diese dem Stand der
Technik entsprechen und die Prüfergebnisse dokumentieren (Art. 22
Abs. 4 GSchG).
Die Abteilung für Umwelt BVU begründet ihre Anordnung, der
Meldung der Inbetriebnahme einer neuen Tankanlage für wasserge-
fährdende Flüssigkeiten sei ein "Zertifikat der Produkteprüfung nach
KVU durch den SVTI" beizulegen, damit, nach dem Wegfall des Zu-
lassungsverfahrens für Tankanlagen durch den Bund obliege die
Beurteilung der Gewässerschutztauglichkeit nun den kantonalen
Fachstellen. Die qualitativen Anforderungen an Tankanlagen seien
unabhängig davon, ob eine Anlage bewilligungs- oder nur melde-
pflichtig sei, innerhalb und ausserhalb von Gewässerschutzbereichen
zu erfüllen. Die Komplexität und die Vielfalt der Tanks, der Ausrüs-
tungsteile und der Tankanlagen verlangten umfassende Fachkennt-
nisse, welche nicht bei allen Kantonen und Umweltämtern vorhan-
den sein könnten. Aus diesem Grund und damit schweizweit ein ein-
heitliches Niveau angewendet werden könne, habe die Konferenz der
Vorsteher der Umweltschutzämter der Schweiz (KVU) den Schwei-
zerischen Verein für technische Inspektion (SVTI) als Fachstelle für
die Überprüfung und Festlegung des Stands der Technik bestimmt.
Gemäss Art. 49 Abs. 3 GSchG könnten die Kantone für den Vollzug
öffentlich-rechtliche Körperschaften und Private beiziehen, insbeson-
dere für die Kontrolle und Überwachung. Dementsprechend werde
im Kanton Aargau die Produkteprüfung dem SVTI überlassen und es
sei Sache der Hersteller von Tankanlagen, anlässlich der Meldung ei-
ner neuen Anlage ein Zertifikat des SVTI über die erfolgte Produk-
teprüfung vorzulegen. Es bestehe ausserdem die Möglichkeit, bei ei-
ner ausländischen akkreditierten Zertifizierungsstelle (z.B. TÜV
SÜD) eine solche Prüfung durchführen zu lassen.
2.2
Die Beschwerdeführerin stellt nicht grundsätzlich in Frage, dass
die Kantone die Kontrolle und Überwachung von Tankanlagen in ei-
nem gewissen Umfang dem SVTI übertragen dürfen. Sie rügt aber,
dass ohne entsprechende gesetzliche Grundlage durch die Forderung
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nach einer Zertifizierung durch den SVTI eine Pflicht zur Typenprü-
fung oder Bewilligung von neuen, bloss meldepflichtigen Tankanla-
gen eingeführt wurde. Der Wortlaut von Art. 22 Abs. 4 GSchG, "wer
Anlageteile herstellt, muss prüfen, ob diese dem Stand der Technik
entsprechen und die Prüfergebnisse dokumentieren", spricht denn
auch dafür, dass die Anlage(teile)hersteller die Prüfung und Doku-
mentation selbst vornehmen dürfen. Ein prüfen lassen müssen durch
eine kantonale oder überkantonale Behörde oder eine private Stelle
sieht zumindest der Wortlaut von Art. 22 Abs. 4 GSchG nicht vor. Es
stellt sich somit die Frage, ob die kantonale Anordnung betreffend
die vorzunehmende Meldung neuer Tankanlagen mit dem Gewässer-
schutzgesetz des Bundes vereinbar ist.
In der ursprünglichen Fassung des Gewässerschutzgesetzes
vom 24. Januar 1991 und bis zum Inkrafttreten der Revision vom
24. März 2006 am 1. Januar 2007 sah Art. 22 Abs. 2 GSchG noch
vor, dass die Errichtung, Änderung und Erweiterung aller Anlagen
mit wassergefährdenden Flüssigkeiten einer Bewilligung der kanto-
nalen Behörde bedürfen. Das Konstruktionsmaterial und die techni-
sche Ausgestaltung von Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkei-
ten (Zulassungsverfahren, Richtlinien und Regeln der Technik) wa-
ren durch die inzwischen aufgehobene bundesrätliche Verordnung
über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten
(VWF) vom 1. Juli 1998 detailliert geregelt. Die Inhaber von Lager-
anlagen und Umschlagplätzen durften nur Anlageteile verwenden,
für die eine Prüfbescheinigung des zuständigen Bundesamtes bzw.
eines Sachverständigen im Einvernehmen mit dem Bundesamt vor-
lag (vgl. Art. 21 und 22 VWF). Das galt insbesondere auch für mit-
telgrosse prismatische Tanks aus Metall wie den vorliegend strittigen
Tank der B. AG (vgl. Art. 21 Abs. 2 lit. b VWF). Mit der am
1. Januar 2007 in Kraft getretenen Revision des Gewässerschutz-
gesetzes vom 24. März 2006 wollte der Bund jedoch die Vorschriften
über die Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten vereinfa-
chen. In der Botschaft über die Änderung des Gewässerschutzgeset-
zes vom 22. Dezember 2004 (BBl 2005 937 ff.) hielt der Bundesrat
fest, lecke Tanks seien heute kaum mehr eine Unfallursache; Haupt-
grund sei menschliches Versagen (Überfüllung, Fehlmanipulationen
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usw.; BBl 2005 940). In der Übersicht zur Botschaft hielt der
Bundesrat zusammenfassend fest (BBl 2005 938):
" Der Bundesrat will die Vorschriften über die Anlagen mit was-
sergefährdenden Flüssigkeiten vereinfachen. ... Die Eigenverantwor-
tung der Anlageninhaber wird verstärkt. Wichtige allgemeine Grund-
sätze wie Stand der Technik, Qualitätssicherung und Meldepflicht
werden auf Gesetzesstufe festgehalten. Die Verordnung über den
Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten mit ih-
ren detaillierten Vorschriften wird aufgehoben."
Dementsprechend wurde mit der Streichung des bisherigen
Art. 22 Abs. 2 GSchG die Bewilligungspflicht neu auf die besonders
gefährdeten Gewässerschutzbereiche beschränkt. Dazu führte die
Botschaft in der Erläuterung des neuen Art. 22 Abs. 2-4 GSchG aus
(BBl 2005 943):
" Die bisherige Vorschrift über die kantonale Bewilligungspflicht
soll gestrichen werden. Mit den neuen Absätzen 2 bis 4 soll die Ver-
antwortung für die Sicherheit bei Tankanlagen noch stärker als bis-
her von den Anlageninhabern und der Branche wahrgenommen wer-
den. Wie in zahlreichen anderen Umweltbereichen wird auf den
Stand der Technik abgestellt, welcher letztlich durch die Branche in
eigenen Normen definiert wird."
Die Regeln und der Stand der Technik sollten also nicht mehr
durch den Bund, sondern durch die Branche selbst geregelt werden.
Dass neu die Kantone anstelle des Bundes den Stand der Technik de-
finieren, war nicht vorgesehen. Die Anordnungen der Kantone be-
treffend die Meldung von neuen Lageranlagen gemäss Art. 22 Abs. 5
GSchG dürfen also nicht den Stand der Technik in kantonalen oder
Konkordatsnormen frei festlegen. Die Kantone dürfen in ihren An-
ordnungen zur Meldung neuer oder geänderter Tankanlagen höchs-
tens den von der Branche in eigenen Normen selbst definierten Stand
der Technik festhalten und verlangen, dass die Anlagehersteller deren
Einhaltung prüfen, dokumentieren und bei der Meldung bestätigen.
Die Zuständigkeit der Branche zur Festlegung des Stands der
Technik hielt der Bundesrat auch in der Erläuterung zu Art. 26 Abs. 1
GSchG noch einmal fest und er betonte, dass künftig die Eigenver-
antwortung der Wirtschaft gestärkt werden solle (BBl 2005 945):
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" Zudem sollen das Konstruktionsmaterial und die technische
Ausgestaltung von Anlagen mit wassergefährdenden Flüssigkeiten
nicht mehr vom Bund (Zulassungsverfahren, Richtlinien, Regeln der
Technik), sondern einzig durch die Entwicklung in der Branche be-
stimmt werden (Stand der Technik). Damit wird der Eigenverantwor-
tung der Wirtschaft mehr Gewicht verliehen und heute noch beste-
hende Handelshemmnisse abgebaut."
Die Auswirkungen der Revision auf die Kantone hielt die Bot-
schaft wie folgt fest (BBl 2005 946):
" Wegen dem Wegfall des Zulassungsverfahrens für Tankanlage-
teile durch den Bund werden die kantonalen Fachstellen zukünftig
die Gewässerschutztauglichkeit von neu auf dem Markt angebotenen
Anlageteilen selber beurteilen müssen. Dadurch entsteht ein gewis-
ser Mehraufwand. Kurzfristig kann auch die Umstellung des Vollzugs
zu einer Mehrbelastung führen. Durch die Beschränkung der Bewil-
ligungs-, Abnahme- und Kontrollpflicht werden die kantonalen Fach-
stellen aber entsprechend entlastet."
2.3
Seit dem 1. Januar 2007 müssen also die Kantone anstelle des
Bundes die Gewässerschutztauglichkeit von neu auf dem Markt an-
gebotenen Anlageteilen selber beurteilen. Die kantonale Bewilli-
gungs-, Abnahme- und Kontrollpflicht ist aber im Vergleich zur frü-
heren des Bundes reduziert. Ausserhalb von Gewässerschutzberei-
chen müssen und dürfen sie keine Bewilligungsverfahren mehr
durchführen. Zudem ist auch die Abnahme- und Kontrollpflicht redu-
ziert. Eine kantonale Typenprüfung neuer Tankanlagen und Anlagen-
teile oder gar eine Prüfung jeder einzelnen neuen oder geänderten
Anlage sieht das Gewässerschutzgesetz nicht vor. Die Kantone kön-
nen sich darauf beschränken, die Meldung neuer oder geänderter
Tankanlagen entgegenzunehmen und zu prüfen, ob die Hersteller die
Einhaltung des Stands der Technik der Branche gehörig geprüft und
dokumentiert haben. Selbstverständlich hat die Meldepflicht aber
auch präventiven Charakter. Auch bei bloss meldepflichtigen Anla-
gen soll die Prüfung und Dokumentation des Anlageherstellers Ge-
wässergefährdungen vermeiden. Die Kantone dürfen zwar kein "Ge-
such" des Herstellers oder eine Typenprüfung eines Dritten (SVTI
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oder TÜV) verlangen. Damit die blosse Selbstdeklaration der Her-
steller, ihre Anlage entspreche dem Stand der Technik und sei ent-
sprechend geprüft und dokumentiert, aufgrund des Wettbewerbs un-
ter den Herstellern und des damit verbundenen Preisdrucks nicht da-
zu führt, dass bei der Tanksicherheit in gewässergefährdender Weise
gespart und dies bei der Selbstdeklaration wahrheitswidrig ver-
schwiegen wird, dürfen die Kantone selbstverständlich stichproben-
weise Kontrollen durchführen, ob der deklarierte Stand der Technik
tatsächlich eingehalten ist und ob dies vom Hersteller gehörig ge-
prüft und dokumentiert wurde. Fehlt der zuständigen kantonalen Be-
hörde hierzu das erforderliche Fachwissen, darf sie auch private Spe-
zialisten wie zum Beispiel den SVTI beiziehen (Art. 49 Abs. 3
GSchG). Kontrollen und Überwachungen dürfen aber nicht im Sinne
einer regelmässigen obligatorischen Prüfung durch den SVTI auf
Kosten des Herstellers gehandhabt werden. In der Regel wird die
kantonale Behörde eine Überprüfung der Selbstdeklaration des Anla-
geherstellers dann veranlassen, wenn ein begründeter Verdacht be-
steht, dass die Anlage oder Anlageteile nicht dem Stand der Technik
entsprechen oder dass deren Einhaltung vom Hersteller nicht gehörig
überprüft und dokumentiert wurde. Die Kosten der Überprüfung
durch den SVTI oder einen anderen privaten Gutachter dürfen dem
Anlagehersteller dann überbunden werden, wenn die einzelfallweise
Kontrolle tatsächlich Mängel ergibt. Erweist sich die Selbstdeklara-
tion des Herstellers dagegen als korrekt, gehen die Kosten der Begut-
achtung in der Regel zulasten des Kantons. Eine Überbindung an den
Hersteller kommt nur in Frage, wenn dieser zum Beispiel durch kon-
kretes Fehlverhalten die Notwendigkeit einer Kontrolle tatsächlich
verursacht hat (vgl. Art. 2 USG).
Nach dem Gesagten darf die Abteilung für Umwelt BVU von
der B. AG also nicht verlangen, dass sie anlässlich der Meldung der
Inbetriebnahme oder Änderung einer Tankanlage eine Typenprüfung
des SVTI, des TÜV oder einer anderen vom Hersteller unabhängigen
und akkreditierten Prüfstelle vorlegt. Die Abteilung für Umwelt
BVU darf aber Anordnungen treffen, wie die Meldung abzufassen ist
und welche selbst vorgenommenen Prüfungen und selbst erstellten
Dokumentationen des Herstellers beizulegen sind. Den Stand der
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Technik, welche die Anlage einzuhalten hat, hat grundsätzlich die
Branche und nicht die KVU, die vom KVU beauftragte Arbeits-
gruppe Tank Schweiz oder der Schweizerische Verein für technische
Inspektion zu definieren. Nicht zu beanstanden ist jedoch, wenn die
Abteilung für Umwelt BVU die Bestätigung der B. AG vom 24. Au-
gust 2015 für den Tanktyp BT10000 als ungenügend erachtet und
von der B. AG eine Bestätigung verlangt, dass mit der Tankanlage
mindestens folgende Richtlinien eingehalten werden (vgl. ...):
· " Regeln der Technik des SVTI für die statische Berechnung,
Dimensionierung, Ausführung und Prüfung von mittelgrossen
prismatischen Tanks aus Stahl, T2d, Teil A und Teil B; Aus-
gabe 1999.
· Regeln der Technik des SVTI für die Ausführung und die Prü-
fung von Auffangwannen aus Stahl für Kleintanks und mittel-
grosse Tanks, T6d; Ausgabe 1999."
Diese Regeln wurden zwar entgegen dem soeben Gesagten
nicht von der Branche selbst, sondern vom grundsätzlich nicht zur
Rechtsetzung befugten SVTI aufgestellt und dies auch noch lange
bevor die Bewilligungspflicht ausserhalb von Gewässerschutzberei-
chen abgeschafft und die Eigenverantwortung der Anlageninhaber
und -hersteller durch das Abstellen auf den Stand der Technik der
Branche gestärkt wurde. Nachdem die Regeln aber mittlerweile sieb-
zehn Jahre alt sind, darf davon ausgegangen werden, dass damit kei-
ne übermässig hohen Anforderungen an die Tankanlagen und deren
Teile gestellt werden. Der Stand der Technik der Branche dürfte heu-
te mindestens auf diesem Stand, eher aber darüber liegen und es steht
selbstverständlich nichts entgegen, wenn eine Tankanlage zwar von
den genannten Regeln des Jahres 1999 abweicht, aber höheren
Anforderungen genügt, weil sich der Stand der Technik der Branche
seit 1999 weiterentwickelt hat. Macht die B. AG aufgrund der Wei-
terentwicklung der Technik eine Abweichung von den genannten Re-
geln mit Stand 1999 geltend und bestehen begründete Zweifel, ob
dies zu einer Verbesserung oder aber zu einer Verschlechterung des
Sicherheitsstandards führt, ist nicht ausgeschlossen, dass die Abtei-
lung für Umwelt eine Überprüfung durch den SVTI oder einen ande-
ren Gutachter anordnet. Die Nachforderung einer verbesserten
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Selbstdeklaration des Anlageherstellers, dass die Anlage einem be-
stimmten Stand der Technik entspricht, hat aber in der Regel nicht
zur Folge, dass die Anlage einstweilen nicht in Betrieb genommen
werden darf. Ein Inbetriebnahmeverbot bis zur Gutheissung der ver-
besserten Selbstdeklaration liefe im Ergebnis auf ein ausserhalb von
Gewässerschutzbereichen nicht mehr zulässiges Bewilligungsverfah-
ren heraus. Die Inbetriebnahme darf nur verboten werden, wenn im
Einzelfall ein konkreter Grund zur Annahme besteht, dass die Anlage
den Anforderungen nicht genügt und deshalb die Umwelt gefährdet.
Solche Gründe sind vorliegend nicht erkennbar und die Abteilung für
Umwelt BVU hat auch keine konkreten Indizien genannt, dass eine
Gewässergefährdung besteht, wenn die Anlage in Betrieb genommen
wird, bevor die Beschwerdeführerin eine verbesserte Selbstdeklara-
tion nachgereicht hat.
3. Zusammenfassung und (...)
Nach dem Gesagten ist die angefochtene Verfügung der Abtei-
lung für Umwelt BVU in Gutheissung der Beschwerde aufzuheben.
Der Kanton darf zwar das in der erwähnten Revision des Gewässer-
schutzgesetzes abgeschaffte Bewilligungsverfahren für Tankanlagen
der hier vorliegenden Art nicht wieder einführen. Es ist der Vorin-
stanz indessen unbenommen, von der Beschwerdeführerin eine ver-
besserte Selbstdeklaration unter Bezugnahme auf einen konkret be-
stimmten Stand der Technik zu verlangen. Die Nachforderung einer
solchen verbesserten Selbstdeklaration samt Dokumentation der Prü-
fergebnisse der B. AG, dass die Tankanlage BT10000-U001 dem
Stand der Technik entspricht, ist im vorliegenden Fall aber keine auf-
schiebende Bedingung für die Inbetriebnahme der Tankanlage.
(...)