ag_gerichte · AGVE 2013 104 · 2013-02-27 · de

104 Institutionelle BefangenheitDie Vorprüfung der Nutzungspläne durch die Abteilung Raumentwicklung des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) stellt keinenrechtsverbindlichen departementalen Entscheid dar und führt damit auchnicht zu einer institutionellen Vorbefassung der dem BVU vorstehendenPerson...

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Verwaltungsrechtspflege
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104 Institutionelle
Befangenheit
Die Vorprüfung der Nutzungspläne durch die Abteilung Raumentwick-
lung des Departements Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) stellt keinen
rechtsverbindlichen departementalen Entscheid dar und führt damit auch
nicht zu einer institutionellen Vorbefassung der dem BVU vorstehenden
Person i.S.v. § 16 Abs. 2 VRPG. Die in § 26 Abs. 1 BauG getroffene Zu-
ständigkeitsordnung erweist sich als rechtmässig.
Aus dem Entscheid des Regierungsrats vom 27. Februar 2013 i.S. J.S. ge-
gen Gemeinderat E. (RRB Nr. 2013-000181).
Sachverhalt
J.S. erhob Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderats
E. betreffend Teilrevision eines Sondernutzungsplanes. J.S. bezeich-
net in seiner Beschwerde die in § 26 Abs. 1 BauG getroffene Zustän-
digkeitsordnung als systemwidrig. Der regierungsrätliche Rechts-
dienst sistierte daraufhin das von J.S. angestrengte Beschwerdever-
fahren und bereitete dem Regierungsrat einen Antrag über die Fest-
stellung der Rechtmässigkeit von § 26 Abs. 1 BauG vor.
Aus den Erwägungen
1.
(...)
Die Tatsache, dass J.S. kein Gesuch um Durchführung einer ak-
zessorischen Normenkontrolle stellt, hindert den Regierungsrat nicht,
die ihm von der Kantonsverfassung zugewiesene Aufgabe wahrzu-
nehmen und damit im vorliegenden Fall vorgängig über die Recht-
mässigkeit der umstrittenen Zuständigkeitsregelung zu befinden.
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2.
Gegenstand der akzessorischen Normenkontrolle ist die in § 26
Abs. 1 BauG getroffene Zuständigkeitsordnung, wonach über Be-
schwerden gegen Sondernutzungspläne das BVU befindet (§ 26 Abs.
1 BauG i.V.m. § 59 BauV).
J.S. ist der Auffassung, dass die getroffene Zuständigkeitsord-
nung der Garantie des verfassungsmässigen Richters (Art. 29, 30
Abs. 1 BV, Art. 58a aBV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK) widerspreche, da das
gemäss § 26 Abs. 1 BauG für die Beschwerdebehandlung zuständig
erklärte BVU sich im Rahmen der Vorprüfung bereits intensiv mit
der Revision des Sondernutzungsplans G. auseinandergesetzt habe.
Im Vorprüfungsbericht vom 23. Juni 2012 habe das BVU (Abteilung
Raumentwicklung) nämlich einen Genehmigungsantrag (jedoch un-
ter dem Vorbehalt, dass die Genehmigungs- und die Beschwerdebe-
hörde nicht an die Beurteilung der Verwaltung gebunden seien) in
Aussicht gestellt. J. S. bezweifelt, dass dieselbe Behörde (BVU), die
durch eine Verwaltungsabteilung (Abteilung Raumentwicklung
BVU) einen Genehmigungsantrag in Aussicht gestellt hat, seine Be-
schwerde durch eine andere Verwaltungsabteilung (Rechtsabteilung
BVU) prüfen dürfe (Beschwerde vom 28. Januar 2013, S. 4).
3.
Die von den Verwaltungsbehörden zu respektierenden Verfah-
rensgarantien sind u.a. in Art. 29 BV enthalten. Demgegenüber rich-
tet sich die Garantie des verfassungsmässigen Richters - wie der
Name bereits kundtut - nur an Gerichtsbehörden (Art. 30 Abs. 1
BV). Aus Art. 29 Abs. 1 BV ergeben sich im verwaltungsinternen
Beschwerdeverfahren insbesondere ein Anspruch auf richtige Zu-
sammensetzung der Entscheidbehörde und auf eine genügende Un-
voreingenommenheit. Da Verwaltungsbehörden in die Verwaltungs-
organisation eingebunden sind, können sie beim Erlass von Entschei-
dungen jedoch nicht im richterlichen Sinn (d.h. i.S.v. Art. 30 Abs. 1
BV) als unabhängig gelten. Unparteilichkeit und Unvoreingenom-
menheit der Entscheidbehörde sind dabei nicht nur an formalen Kri-
terien, sondern am materiellen Anspruch auf ein gerechtes Verfahren
zu messen. Der materielle Anspruch auf ein gerechtes Verfahren
schliesst die Mitwirkung von persönlich interessierten Behördenmit-
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gliedern aus. Ein (persönlicher) Ausstand ist weiter erforderlich, bei
klar unzulässiger Vorbefassung (vgl. zum Ganzen: Gerold Stein-
mann, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Hrsg.
von: Bernhard Ehrenzeller,
Philippe Mastronardi, Rainer J. Schwei-
zer, Klaus A. Vallender, 2. Auflage, St. Gallen, 2008, N 18 zu Art. 29,
N 4 zu Art. 30, mit weiteren Hinweisen).
Die Ausstandsvorschriften gemäss § 16 VRPG führen die ver-
fassungsrechtlichen Garantien auf kantonaler Ebene aus und erwei-
tern sie im Rahmen von § 16 Abs. 2 VRPG insoweit, dass die Vorste-
herin bzw. der Vorsteher desjenigen Departements, welches den erst-
instanzlichen Entscheid erliess, nur beratend an der Regierungsrats-
sitzung teilnehmen darf. Diese Garantie schliesst eine Lücke zwi-
schen der persönlichen Vorbefassung des dem Departement vorste-
henden Mitglied des Regierungsrats, wenn es am Erlass des erstin-
stanzlichen Entscheides persönlich mitwirkte (§ 16 Abs. 1 lit. d
VRPG), und dem vollen Stimmrecht, das ohne § 16 Abs. 2 VRPG
gelten würde, wenn eine Abteilung den erstinstanzlichen Entscheid
namens des Departements, aber ohne Mitwirkung der departements-
vorstehenden Person gefällt hat.
4.
J.S. bringt keine Gründe vor, welche konkret die Befangenheit
eines einzelnen Mitglieds der über seine Beschwerde gegen den Son-
dernutzungsplan G. entscheidenden Behörde nahe legen würde (§ 16
Abs. 1 VRPG). Es wird insbesondere nicht geltend gemacht, dass
sich die über seine Beschwerde namens des BVU entscheidenden
Personen (d.h. die zuständigen Mitarbeitenden der Rechtsabteilung)
bereits vorgängig mit seinen erstinstanzlichen Einwendungen bzw.
mit der angefochtenen Nutzungsplanung beschäftigt hätten. Er be-
zweifelt vielmehr, dass die vorliegend vom Gesetzgeber vorgesehene
Behördenorganisation als solche den verfassungsrechtlichen Vorga-
ben zu genügen vermag. Er bringt damit institutionelle Gründe vor,
welche die Entscheidbehörde als "vorbefasst" erscheinen lassen.
Das BVU ist die kantonale Fachbehörde in Bausachen und es
übt in diesem Rahmen die Aufsicht über die Gemeinden aus. Im Nut-
zungsplanungsverfahren berät das BVU (Abteilung Raumentwick-
lung) die Gemeinden und nimmt vor Durchführung des Einwen-
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dungsverfahrens eine Vorprüfung der Nutzungspläne vor (§ 23
BauG). An dieser Vorprüfung ist die Rechtsabteilung des BVU nicht
beteiligt und wird auch nicht konsultiert. Nach erfolgter Vorprüfung
können diejenigen, welche ein schutzwürdiges eigenes Interesse be-
sitzen, innerhalb der Auflagefrist Einwendungen erheben (§ 24
Abs. 2 BauG) und einen vom Gemeinderat abgewiesenen Einwen-
dungs-Entscheid nach Beschluss des für die Nutzungsplanung zu-
ständigen Gemeindeorgans beim Regierungsrat (allgemeiner Nut-
zungsplan) bzw. beim zuständigen Departement (Sondernutzungs-
plan) mit Beschwerde anfechten (§ 26 Abs. 1 BauG). Die Instruktion
des Beschwerdeverfahrens erfolgt sowohl beim allgemeinen Nut-
zungsplan als auch beim Sondernutzungsplan durch die Rechtsabtei-
lung BVU, welche dem Regierungsrat den Entscheidantrag unter-
breitet (allgemeiner Nutzungsplan) bzw. den Entscheid namens des
Departements selber fällt (Sondernutzungsplan). Der Beschwerde-
entscheid hat Vorrang und ist für die Genehmigungsbehörde verbind-
lich (§ 26 Abs. 2 BauG).
Die Aargauer Ordnung des Nutzungsplanungsverfahrens zeich-
net sich durch zwei nebeneinander laufende, ineinander verzahnte
Verfahren aus. Der Gesetzgeber berücksichtigte damit die besondere
Rechtsnatur des Nutzungsplanes, welcher sowohl Elemente eines ge-
nerell-abstrakten Erlasses als auch einer individuell-konkreten Ver-
fügung hat. Die Interessen der Gemeinden an einer Beratung und
frühzeitigen Meinungsäusserung wird durch die Vorprüfung berück-
sichtigt. Das rechtliche Gehör und der Rechtsschutz der betroffenen
Grundeigentümerinnen und -eigentümer sind durch die Möglichkeit,
sich bei der Planungsbehörde mit Einwendungen zu äussern und ge-
gen Einwendungsentscheide Beschwerde zu erheben, gewahrt.
Die Zuweisung der Vorprüfung an die Abteilung Raumentwick-
lung BVU und die Beschwerdeinstruktion an die Rechtsabteilung
BVU stellt dabei institutionell sicher, dass die Beschwerde von noch
nicht mit der konkreten Angelegenheit befassten Personen bearbeitet
wird. Eine der Verfassung widersprechende unerlaubte Vorbefassung
liegt nicht vor. Berücksichtigt werden muss, dass der Entscheid der
Beschwerdebehörde dem Entscheid der Genehmigungsbehörde in
jedem Fall vorgeht (§ 26 Abs. 2 BauG).
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Die Tatsache, dass sich das BVU in verschiedener Stellung
mehrfach mit einer Nutzungsplanung beschäftigt, ist im Übrigen sys-
tembedingt - insbesondere auf Grund der Rechtsnatur des Nutzungs-
planes - hinzunehmen. Das BVU ist das für die Bau- und Planungs-
bereiche zuständige Departement und beim BVU sind demnach auch
die Personen mit dem notwendigen Fachwissen beschäftigt. Eine
andere Zuständigkeitsordnung würde dem BVU eine Kernaufgabe
berauben, nämlich Beschwerdeentscheidungen in kommunalen Bau-
und Planungssachen zu fällen, und stellte auch die Aufsicht über die
Gemeinden in Bauangelegenheiten in Frage. Eine Entscheidinstruk-
tion durch ein anderes Departement könnte demnach dazu führen,
dass Genehmigungs- und Beschwerdeentscheidungen nicht mehr von
den spezifisch dafür angestellten und ausgebildeten Personen vorbe-
reitet würden, was auch der Qualität der entsprechenden Entschei-
dungen abträglich sein könnte. Dem Gebot der Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit gemäss Art. 29 Abs. 1 BV wird in genügender Hin-
sicht damit Rechnung getragen, dass der Beschwerdeentscheid nicht
von der gleichen Abteilung wie die Vorprüfung vorbereitet bzw. ge-
fällt wird und der Entscheid der Beschwerdebehörde für die Geneh-
migungsbehörde verbindlich ist.
Nicht vergleichbar ist der Fall mit demjenigen, in welchem eine
Abteilung des BVU erstinstanzlich einen (Teil-)Entscheid fällt, wel-
cher mit Beschwerde angefochten wird. In einem solchen Fall hat
sich eine Person, welche das Departement gegen aussen vertreten
darf, rechtsverbindlich festgelegt. Dies stellt eine institutionelle Vor-
befassung des Departements dar und führt dazu, dass die Beschwerde
vom Regierungsrat zu entscheiden ist und das dem Departement vor-
stehende Mitglied des Regierungsrats nur mit beratender Stimme an
der Regierungsratssitzung teilnimmt (§ 16 Abs. 2 VRPG). Einen An-
schein der Befangenheit der am erstinstanzlichen Entscheid nicht
mitwirkenden Departementsvorsteherin bzw. des Departementsvor-
stehers i.S.v. § 16 Abs. 1 VRPG löst die institutionelle Vorbefassung
des BVU allein dagegen gerade noch nicht aus.
5.
Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die in § 26
Abs. 1 BauG vorgesehene Zuständigkeitsordnung rechtmässig ist.
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