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109 Besoldung. Festlegung des Anfangslohns für sog. "Grundlöhner".§ 22 LD (sog. "Grundlöhner") bedarf der individuellen Festlegung.Massgebend für die Zusprechung eines allfälligen Erfahrungsanteilsist der Vergleich zwischen dem für die Funktion massgebendenAnforderungsprofil und den effektiven Qualifikationen...

Aargau Personalrekursgericht 21.09.2005 AGVE 2005 109
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AGVE 2005 109 S.484
2005
Personalrekursgericht
484
109 Besoldung. Festlegung des Anfangslohns für sog. "Grundlöhner".
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Auch die Festlegung des Anfangslohnes der Personalkategorien nach
§ 22 LD (sog. "Grundlöhner") bedarf der individuellen Festlegung.
Massgebend für die Zusprechung eines allfälligen Erfahrungsanteils
ist der Vergleich zwischen dem für die Funktion massgebenden
Anforderungsprofil und den effektiven Qualifikationen des Betroffe-
nen (Erw. 3 - 5).
Aus dem Entscheid des Personalrekursgerichts vom 21. September 2005 in
Sachen S. gegen Beschluss des Regierungsrates (BE.2004.50006).
Aus den Erwägungen
II. 3. a) Für den Regelfall, in welchem sich der Lohn aus Posi-
tionsanteil, Leistungsanteil und allfälligen Lohnzulagen zusammen-
setzt (§ 4 LD, sogenannte "Leistungslöhner"), bestimmt § 8 Abs. 1
LD, dass bei der Festlegung des Anfangslohnes die für die vorgese-
hene Arbeit bedeutsamen Berufs- und Lebenserfahrungen im Leis-
tungsanteil zu berücksichtigen sind. Gemäss § 8 Abs. 2 LD kann "für
Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, die bei ihrer Anstellung das für die
Funktion massgebende Anforderungsprofil noch nicht voll erfüllen,
(...) der Anfangslohn ausnahmsweise für eine befristete Übergangs-
zeit bis zu 15 % unter dem Positionslohn festgesetzt werden." Offen-
sichtlich liegt der Bestimmung die Überzeugung zugrunde, dass mit
gewisser Erfahrung im Amt ein ursprüngliches Manko im Anforde-
rungsprofil wettgemacht wird.
b) Für die Festlegung des Anfangslohnes der Personalgruppen
nach § 22 LD (sogenannte "Grundlöhner") sind die folgenden zwei
Bestimmungen des Lohndekrets massgebend:
-
Die Formulierung in § 22 Abs. 1 LD, wonach "an Stelle des
Positions- und Leistungsanteils ein fester Grundlohn ausbezahlt"
wird, lässt darauf schliessen, dass bei einer Anstellung keine
individuellen Anpassungen möglich sind bzw. der Grundlohn ge-
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stützt auf § 22 Abs. 2 LD ausschliesslich mit der Erfahrung
wächst, welche die Person im betreffenden Amt sammelt.
-
Ziff. 3 Anhang II LD hält demgegenüber fest, dass § 8 LD bei
der Bestimmung des Anfangslohnes für Mitarbeitende der Perso-
nalgruppen nach § 22 LD analog gelte. Dies lässt sich kaum
anders verstehen, als dass bei "Grundlöhnern" der Anfangslohn
unter Berücksichtigung der Berufs- und Lebenserfahrung
festzulegen ist bzw. unter bestimmten Umständen die Besoldung
unterhalb des Grundlohns festgelegt werden kann.
c) Der aufgezeigte Widerspruch zwischen den beiden erwähn-
ten Bestimmungen rührt allenfalls daher, dass das eigentliche
Lohndekret zu einem früheren Zeitpunkt erlassen wurde als die An-
hänge (Lohndekret: Botschaft vom 19. Mai 1999, Beschluss Grosser
Rat am 30. November 1999; Anhänge I - III: Botschaft vom 31. Mai
2000, Beschluss vom 29. August 2000).
Zwischen dem Dekret und den Anhängen besteht keine
Normenhierarchie; beide wurden vom Grossen Rat in demselben
Verfahren erlassen. Nach dem Grundsatz des Vorranges des späteren
Rechts ("lex posterior") gelangt Ziff. 3 Anhang 3 LD zur Anwen-
dung. Dieses Auslegungsresultat wird durch die Materialien gestützt.
In der Botschaft des Regierungsrats vom 31. Mai 2000 betreffend die
Anhänge I - III LD wurde ausdrücklich festgehalten, dass "bei der
Festlegung des Grundlohnes der erfahrungsorientierten individuellen
Lohnentwicklung Rechnung zu tragen" sei (S. 10). Entsprechend
führte der Leiter der Abteilung Personal und Organisation vor der
vorberatenden Kommission des Grossen Rates aus: "Wer bei einem
anderen Arbeitgeber Erfahrungen gemacht hat, die einen Einfluss auf
seine Leistungen haben werden, kann dies bei der Einstellung gel-
tend machen und dies schlägt sich im Leistungsband (resp. im Erfah-
rungsanteil) nieder" (Protokoll der Nichtständigen Kommission Nr.
17 "Personalvorlagen" vom 23. Juni 2000, S. 656). Demgegenüber
fehlen Belegstellen dafür, dass der Begriff "fest" gemäss § 22 Abs. 1
LD vom Gesetzgeber tatsächlich als unabänderlich betrachtet worden
wäre. Nach Sinn und Zweck der Norm wären beide Auslegungsva-
rianten vertretbar. Für eine Annäherung an einen Fixlohn spricht
vorab, dass Justizfunktionäre möglichst unabhängig von der admi-
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nistrativ vorgesetzten Behörde sein sollen; allerdings sind nicht alle
Grundlöhner Justizfunktionäre. Auf eine individuelle Festlegung des
Anfangslohnes lassen insbesondere Überlegungen der Rechtsgleich-
heit schliessen (Gleichbehandlung mit Leistungslöhner; differenzier-
te Einstufung nach Massgabe der unterschiedlichen Berufs- und Le-
benserfahrungen).
Schliesslich erscheint wesentlich, dass der Regierungsrat in der
Personal- und Lohnverordnung vom 25. September 2000 offensicht-
lich davon ausging, dass der Anfangslohn für Angehörige der Perso-
nalgruppen nach § 22 LD der individuellen Festsetzung bedarf: Ge-
mäss § 35 Abs. 3 PLV erfolgt die Festlegung des "Leistungsanteils"
(bezieht sich auf Leistungslöhner, vgl. § 4 lit. b LD) sowie des
"Erfahrungsanteils" (bezieht sich auf Grundlöhner, vgl. § 22 Abs. 2
LD) unter Berücksichtigung der Erfahrungen in früheren Stellen,
ausgewiesener Fähigkeiten und der besonderen Eignung für die neue
Stelle; Lebenserfahrung sowie Erfahrungen in Haus-, Erziehungs-
und Betreuungsarbeit werden angemessen einbezogen.
d) Als Resultat der Auslegung von § 22 Abs. 1 LD und Ziff. 3
Anhang II LD ergibt sich, dass der Anfangs-Grundlohn der Personal-
kategorien nach § 22 LD nicht fix ist, sondern der individuellen
Festlegung bedarf. Diese Beurteilung ist insofern unbestritten, als die
Anstellungsbehörde zwar einerseits eine gegenteilige Ansicht vertritt
(vgl. u.a. Vernehmlassung), andererseits aber den Lohn des Be-
schwerdeführers über dem Grundlohn ansetzte.
4. In Bezug auf das Mass der Berücksichtigung von Berufs-
und Lebenserfahrung bei der Festsetzung des Anfangs-Grundlohnes
argumentiert die Abteilung X., die in Ziff. 3 Anhang II LD statuierte
analoge Anwendung von § 8 LD für Grundlöhner betreffe - im
Unterschied zum Leistungslöhner, bei dem § 8 LD unmittelbar und
eben nicht nur "analog" gelte - nur "eigentliche besondere Fälle", in
denen die Berufs- und Lebenserfahrung eines neu gewählten Justiz-
funktionärs völlig "aus der Reihe des Üblichen und Systemimmanen-
ten" falle. Tatsächlich ergibt sich indessen aus dem Lohndekret
(inklusive Anhang) nicht der geringste Hinweis dafür, dass der Be-
griff "analog" eine derartige Einschränkung beinhalten würde. Zu-
dem steht die Interpretation in klarem Widerspruch zu den Materia-
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lien (vgl. Erw. 3 lit. c hievor), zum Wortlaut von § 35 Abs. 3 PLV so-
wie zum eigentlichen Sinn des Begriffs "analog". Schliesslich führt
die Abteilung X. in Bezug auf die Grundlöhner selber aus, das
Ermessen sei im Wesentlichen nicht anders auszuüben als bei der
Festlegung der Anfangslöhne von Leistungslöhnern; massgebende
Kriterien seien etwa: Position der Kolleginnen und Kollegen, Alter,
Berufserfahrung, ausserberuflich erworbene Fähigkeiten, Weiterbil-
dungen, spezielle Kenntnisse etc. Insgesamt erweist sich die Auffas-
sung, wonach der Begriff "analog" gemäss Ziff. 3 Anhang II LD ein-
schränkend zu verstehen sei, als nicht haltbar.
Unzutreffend ist im Weiteren auch die Auffassung, wonach in
den 17 %, um die der Grundlohn den Positionslohn der einschlägigen
Lohnstufe übertrifft, eine gewisse Erfahrung bereits enthalten sei.
Eine derartige Annäherung an ein Fixlohnsystem wäre grundsätzlich
denkbar, doch bestehen - wie ausgeführt (vgl. oben sowie Erw. 3 hie-
vor) - de lege lata keine genügenden Anhaltspunkte für diese Ausle-
gung.
5. a) Somit bleibt zu prüfen, ob der Beschwerdeführer das
massgebende Anforderungsprofil erfüllt (§ 8 Abs. 2 LD) und ge-
gebenenfalls ob seine Berufs- und Lebenserfahrungen als für seine
Tätigkeit "bedeutsam" eingestuft und bei der Festlegung des Erfah-
rungsanteils "berücksichtigt" werden müssen (§ 8 Abs. 1 LD).
Das für die Funktion massgebende Anforderungsprofil ergibt
sich in erster Linie anhand der sog. "ABAKABA-Protokolle", in
welchen die Anforderungen und Belastungen als auch die Verantwor-
tung, welche mit einer Funktion verbunden sind, abgebildet wurden
(zur Arbeitsplatzbewertung ABAKABA vgl. AGVE 2004, S. 392 ff.).
Der Ausdruck "bedeutsam" stellt einen unbestimmten Rechtsbe-
griff dar. Mit dem Begriff "berücksichtigt" wird der Anstellungsbe-
hörde zusätzlich ein Rechtsfolgeermessen eingeräumt. Im Rahmen
der entsprechenden Überprüfung auferlegt sich das Personalrekurs-
gericht eine gewisse Zurückhaltung (AGVE 2001, S. 536). Dies er-
weist sich auch im vorliegenden Fall als gerechtfertigt, da sich
grundsätzlich die Anstellungsbehörde besser als ein Gericht für die
Beurteilung eignet, inwiefern Berufs- und Lebenserfahrungen vor
Amtsantritt für die zu beurteilende Stelle wesentlich sind.
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b)
(Darstellung des beruflichen Werdegangs des Beschwerde-
führers)
c) Die Arbeitsplatzbewertung ABAKABA beurteilt im Merk-
malsbereich "Intellektuelle Anforderungen und Belastungen" u.a. das
"Fachwissen". Massgebend sind dabei die Untermerkmale 1.1
"Ausbildung", 1.2 "Zusätzlich erforderliches (Fach-)Wissen" und 1.3
"Erfahrung". Berücksichtigt werden die Anforderungen, welche ein
Stelleninhaber gewissermassen "idealtypisch" mitbringt. Für die
fragliche Stelle wird eine Ausbildung auf Niveau Fachhochschule
sowie eine Erfahrung von mehr als 13 Jahren verlangt; ein zusätzli-
ches (Fach-)Wissen ist nicht erforderlich.
Der Beschwerdeführer verfügt nicht über einen Fachhochschul-
abschluss, wie dies für die fragliche Stelle gemäss ABAKABA vor-
gesehen ist. Insofern vermag er das Anforderungsprofil nicht zu
erfüllen. Dieser Umstand wiegt schwer: Nach Massgabe der Arbeits-
platzbewertung ABAKABA wird zum einen der Abschluss einer
Fachhochschule gegenüber anderen Ausbildungen sehr hoch ge-
wichtet (...), zum andern kommt der Ausbildung in Relation zum
Zusatzwissen und zur Erfahrung eine sehr grosse Bedeutung zu.
Letzteres zeigt sich beispielsweise darin, dass eine Stelle, welche
eine Berufslehre sowie den Besuch der (...-) Schule, ein maximales
Zusatzwissen sowie eine maximale Erfahrung von über 13 Jahren
voraussetzt, unter "Fachwissen" weniger hoch zu bewerten ist als
eine Stelle, welche "lediglich" den Abschluss einer Fachhochschule
(ohne Zusatzwissen und ohne Berufserfahrung) verlangt.
Gemäss der Umschreibung des Untermerkmals "I 1.3 Erfah-
rung" ist darunter die (Berufs-) Erfahrung ab Abschluss der ange-
echneten Ausbildung zu verstehen. Wie gesehen verlangt das
Anforderungsprofil gemäss ABAKABA für die fragliche Stelle eine
(Berufs-) Erfahrung von mindestens 13 Jahren. Verfügt der Betrof-
fene über zusätzliche Berufs- und Lebenserfahrung, so ist dies bei
der individuellen Festlegung des Grundlohns zu berücksichtigen
(vgl. Erw. 3 und 4 hievor). Dies gilt indessen nur, wenn der Be-
troffene über eine Ausbildung auf Stufe Fachhochschule verfügt.
Dies ist vorliegend nicht der Fall.
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Obwohl der Beschwerdeführer nicht über einen nach ABA-
KABA notwendige Fachhochschulabschluss verfügt, wurde er auf
dem Grundlohn von 117 % des Positionslohns bzw. leicht darüber
eingestuft. Der Verzicht auf die Festlegung eines Anfangslohns un-
terhalb des Grundlohns erscheint gerechtfertigt; die überaus lange
und einschlägige Berufserfahrung sowie das umfassende Zusatzwis-
sen, welches der Beschwerdeführer durch seine zahlreichen Weiter-
bildungen erwarb, sind geeignet, das fehlende Ausbildungsniveau
wettzumachen. Darüber hinaus können indessen die Lebens- und Be-
rufserfahrungen des Beschwerdeführers nur in einem sehr be-
schränkten Umfang als bedeutsam im Sinne von § 8 Abs. 1 LD ange-
sehen werden, zumal - wie gesehen - die Ausbildung auch nach neu-
em Lohnsystem von sehr grosser Bedeutung ist. Hinzu kommt, dass
insbesondere aufgrund der unterschiedlichen Verantwortung die
Erfahrung als Stellvertreter nicht mit derjenigen als Hauptinhaber der
Stelle gleichgestellt werden darf. Dementsprechend ist es jedenfalls
im Rahmen der zurückhaltenden gerichtlichen Überprüfung (vgl. lit.
a hievor
)
nicht zu beanstanden, dass die Anstellungsbehörde den An-
fangslohn des Beschwerdeführers nicht mehr als rund 1,5 % über
dem Grundlohn von 117 % des Positionslohns festlegte.
d) Zu betonen bleibt, dass der Fall anders zu beurteilen wäre,
wenn der Beschwerdeführer eine Fachhochschule bzw. eine äquiva-
lente Ausbildung absolviert hätte. Diesfalls müsste eine derart breite
Erfahrung, wie er sie vorzuweisen vermag, bei der Festsetzung des
Anfangs-Grundlohnes bedeutend stärker gewichtet werden. Selbst
das in den Augen der Anstellungsbehörde offenbar derzeit optimale
Lohngefüge unter den Inhabern der fraglichen Stelle könnte ihm
diesfalls kaum entgegengehalten werden. Jedenfalls müsste vorab
einlässlich untersucht werden, ob die einzelnen Einstufungen tatsäch-
lich dem neuen Lohnsystem entsprechen oder ob sie bloss das Resul-
tat der unveränderten Überführung des früheren Lohnes per 1. April
2001 (vgl. Ziff. 1 Abs. 1 Anhang III LD) inklusive der nachfolgend
ausgerichteten Erfahrungsanteilen gemäss § 22 Abs. 2 LD bilden.
Ein Vergleich mit den (wenigen) anderen Neueinstufungen von Inha-
bern der fraglichen Stelle seit Inkrafttreten der neuen Personalerlasse
ist ohnehin nicht zulässig, da sie offensichtlich aufgrund der unzu-
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treffenden Annahme erfolgten, vom Grundlohn dürfe grundsätzlich
nicht abgewichen werden.