ag_gerichte · AGVE 2016 49 · 2016-06-03 · de

XII. Übriges Verwaltungsrecht49 Zugang zu amtlichen Dokumenten§ 5 IDAG stellt in Fällen, in denen um Zugang zu amtlichen Dokumentenmit nicht anonymisierbaren Personendaten Dritter ersucht wird, keinegesetzliche Grundlage im Sinne von § 15 Abs. 1 lit. a IDAG da.

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.06.2016 AGVE 2016 49

AGVE - Archiv
2016
Übriges Verwaltungsrecht
309
XII. Übriges Verwaltungsrecht
49
Zugang zu amtlichen Dokumenten
§ 5 IDAG stellt in Fällen, in denen um Zugang zu amtlichen Dokumenten
mit nicht anonymisierbaren Personendaten Dritter ersucht wird, keine
gesetzliche Grundlage im Sinne von § 15 Abs. 1 lit. a IDAG da.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 28. Juni
2016 in Sachen Beauftragte für Öffentlichkeit und Datenschutz gegen Regie-
rungsrat (WBE.2015.190).
Aus den Erwägungen
1.
1.1.
Das dem Verfahren zugrundeliegende Einsichtsgesuch stützt
sich auf § 5 IDAG. Demnach hat jede Person Zugang zu amtlichen
Dokumenten, unabhängig davon, welche Interessen sie mit diesem
Zugang verfolgt.
Ein amtliches Dokument liegt vor, wenn ein öffentliches Organ
Verfügungsmacht über das Dokument hat, sich das Dokument auf die
Erfüllung öffentlicher Aufgaben bezieht und sich die Informationen
auf einem beliebigen Informationsträger befinden (§ 3 Abs. 1 lit. a
IDAG).
1.2.
Der Gesuchsteller beantragte vorliegend Einsicht in den zwi-
schen dem KSD und der Vermieterschaft geschlossenen Mietvertrag.
Dieser Mietvertrag für eine als Asylunterkunft genutzte Liegenschaft
bezieht sich auf die Erfüllung öffentlicher Aufgaben und befindet
sich bei der kantonalen Verwaltung als Mieterin. Der Vertrag stellt
somit ein amtliches Dokument dar und untersteht grundsätzlich dem
Öffentlichkeitsprinzip.
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1.3. (...)
1.4.
Abgesehen von der allgemeinen Regelung der Zugangs-
beschränkung enthält § 6 Abs. 1 IDAG für amtliche Dokumente mit
Personendaten Dritter die Spezialregelung, wonach diese
Personendaten auszusondern oder zu anonymisieren sind.
Personendaten sind nach § 3 Abs. 1 lit. d IDAG alle Daten, die sich
auf eine bestimmte oder bestimmbare Person beziehen. Eine
Anonymisierung liegt erst vor, wenn die betroffene Person vernünf-
tigerweise nicht identifizierbar ist (J
ENNIFER
E
HRENSPERGER
, in:
U
RS
M
AURER
-L
AMBROU
/G
ABOR
P.
B
LECHTA
[Hrsg.], Basler Kom-
mentar zum Datenschutzgesetz/Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl., Basel
2014, Art. 19 N 35 DSG). Ist dies nicht oder nur mit
unverhältnismässigem Aufwand möglich, ist für den Zugang zu den
Dokumenten § 15 IDAG zu beachten. Demnach geben öffentliche
Organe Privaten Personendaten nur bekannt, wenn
a) sie dazu gesetzlich verpflichtet sind, oder
b) die Bekanntgabe nötig ist, um eine gesetzliche Aufgabe
erfüllen zu können, oder
c) die um Auskunft ersuchende Person glaubhaft macht, dass
sie ohne die Bekanntgabe an der Durchsetzung von
Rechtsansprüchen gehindert wird, oder
d) die betroffene Person eingewilligt hat.
Ausserdem sind Personendaten weder zu anonymisieren bzw.
auszusondern noch ist der Zugang zu beschränken, wenn der Be-
troffene selber die Daten öffentlich zugänglich gemacht hat bzw.
wenn der öffentliche Zugang offensichtlich im Interesse des
Betroffenen liegt (§ 6 Abs. 3 IDAG).
1.5.
Der vorliegend zur Diskussion stehende Mietvertrag enthält
Personendaten im Sinn von § 6 IDAG, da sich der Vertragsinhalt
auch auf die Vermieterschaft bezieht. Zwar lassen sich im Vertrag
Name und Adresse der Vermieterschaft schwärzen. Aufgrund der
Öffentlichkeit des Grundbuchs einerseits sowie der bereits breit er-
folgten öffentlichen Berichterstattung andererseits ist aber der Name
der Vermieterschaft kein Geheimnis mehr bzw. lässt sich in jedem
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Fall leicht eruieren. Sämtliche übrigen Personendaten im Vertrag las-
sen sich demzufolge, auch bei Schwärzung der Personalien, ohne
weiteres direkt der Vermieterschaft zuordnen. Während also die Ano-
nymisierung in Bezug auf Name und Adresse nichts bringt, würde
die Schwärzung der übrigen Daten, insbesondere der detaillierten
Mietkonditionen, keinen Sinn ergeben, weil gerade diese Angaben
die Öffentlichkeit und insbesondere den Gesuchsteller interessieren.
Damit liegt ein Dokument mit nicht anonymisierbaren Personendaten
vor.
2.
Zu klären ist vorliegend die Frage, ob gestützt auf § 6 Abs. 2 in
Verbindung mit § 15 IDAG der Mietvertrag als amtliches Dokument
mit darin enthaltenen, nicht anonymisierbaren Personendaten öffent-
lich zugänglich zu machen ist.
2.1.
2.1.1.
Der Kanton Aargau regelt in einem einzigen Gesetz sowohl das
Öffentlichkeitsprinzip (§§ 4-7 IDAG) wie auch den Datenschutz
(§§ 8-29 IDAG) und das Archivwesen (§§ 43-48 IDAG), mit allge-
meinen Bestimmungen für alle drei Bereiche (§§ 1-3 IDAG) und ge-
meinsamen Bestimmungen für Öffentlichkeitsprinzip und Daten-
schutz (§§ 30-42 IDAG). Die gemeinsamen Bestimmungen betreffen
dabei die beauftragte Person für Öffentlichkeit und Datenschutz so-
wie das Verfahren zur Überprüfung und Durchsetzung der sich aus
dem Gesetz ergebenden Ansprüche.
Während sich Einsichtsgesuche allgemein auf § 5 IDAG abstüt-
zen können, gelangt, sofern im Dokument Personendaten enthalten
sind, § 6 IDAG zur Anwendung. Demnach sind die Personendaten zu
anonymisieren. Falls dies nicht möglich ist, wird auf § 15 IDAG und
andere Erlasse verwiesen, welche den Zugang in solchen Fällen re-
geln.
Spezialgesetzliche Bestimmungen, welche einen Zugang zum
nicht anonymisierbaren Mietvertrag vorsehen, sind nicht ersichtlich.
2.1.2.
Die Voraussetzungen nach § 15 Abs. 1 lit. c IDAG (Bekannt-
gabe erforderlich zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen) sowie
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lit. d (Einwilligung der betroffenen Person) sind nicht erfüllt. Auch
§ 15 Abs. 1 lit. b IDAG (Notwendigkeit der Bekanntgabe zur Erfül-
lung einer gesetzlichen Aufgabe) ist nicht anwendbar. Diese Bestim-
mung entspricht derjenigen von Art. 19 Abs. 1 lit. a des Bundesgeset-
zes über den Datenschutz vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1), wo-
bei die Formulierung dort etwas präziser lautet: "[...] die Daten für
den Empfänger im Einzelfall zur Erfüllung seiner gesetzlichen Auf-
gabe unentbehrlich sind".
Somit stellt sich die Frage, ob die Voraussetzungen nach § 15
Abs. 1 lit. a IDAG (gesetzliche Verpflichtung zur Bekanntgabe)
gegeben sind.
2.2.
2.2.1.
Ausgangspunkt der Auslegung eines Gesetzes bildet der Wort-
laut der Bestimmung (grammatikalisches Element). Ist der Wortlaut
klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewi-
chen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der
Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für
eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestim-
mung (historisch), ihr Zweck (teleologisch) oder der Zusammenhang
mit andern Vorschriften (systematisch) geben. Ist der Text unklar
bzw. nicht restlos klar und bleiben verschiedene Interpretationen
möglich, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht
werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berück-
sichtigen (Methodenpluralismus). Von Bedeutung sind insbesondere
der Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertun-
gen sowie der Sinnzusammenhang, in dem die Norm steht. Bleiben
bei nicht klarem Wortlaut letztlich mehrere Auslegungen möglich, ist
jene zu wählen, die der Verfassung am besten entspricht. Auch eine
verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren
Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung (BGE 140 II 495,
Erw. 2.3 mit Hinweisen).
2.2.1.1.
Allein gestützt auf den Wortlaut lässt sich die vorliegende Frage
nicht beantworten. Von wesentlicher Bedeutung ist demgegenüber im
konkreten Fall das Zusammenspiel der §§ 5, 6 und 15 IDAG.
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Systematisch enthält § 5 IDAG den Grundsatz der Öffentlichkeit
amtlicher Dokumente, wobei zur Beantwortung der Frage, ob Zu-
gangsbeschränkungen nötig sind, regelmässig eine Interessenabwä-
gung vorzunehmen ist (§ 5 Abs. 3 IDAG). § 6 IDAG enthält die
spezielle Regelung, sofern die Dokumente Personendaten enthalten.
In diesen Fällen ist grundsätzlich eine Aussonderung oder
Anonymisierung der Dokumente vorzunehmen. Ist dies nicht mög-
lich, besteht kein Zugangsrecht (Ausschluss der Öffentlichkeit), es
sei denn, der Zugang sei gestützt auf § 15 IDAG zu gewähren.
Aus systematischer Sicht erschiene es unlogisch, wenn auch das
in § 5 Abs. 1 IDAG verankerte Öffentlichkeitsprinzip als gesetzliche
Grundlage im Sinne von § 15 Abs. 1 lit. a IDAG zu verstehen wäre.
Die spezielle Regelung in § 6 IDAG würde dadurch insoweit obsolet,
als alle amtlichen Dokumente mit nicht anonymisierbaren Personen-
daten mit dem "Umweg" über § 6 Abs. 2 in Verbindung mit § 15
Abs. 1 lit. a und § 5 Abs. 1 IDAG doch wieder zugänglich würden
(unter Vorbehalt der allgemeinen Zugangsbeschränkung nach § 5
Abs. 3 IDAG). Diese Lösung hätte, falls sie tatsächlich so gewollt
wäre, gesetzestechnisch deutlich einfacher geregelt werden können.
Entsprechend lässt sich aufgrund der Systematik darauf schliessen,
dass in § 15 Abs. 1 IDAG lediglich spezialgesetzliche Regelungen
ausserhalb des IDAG selber gemeint sind. Dies gilt umso mehr, als
andernfalls die Dokumente mit anonymisierbaren Personendaten
restriktiver gehandhabt würden als diejenigen mit nicht
anonymisierbaren Personendaten.
2.2.1.2.
Gemäss Botschaft hat das IDAG den Zweck, einerseits die
Transparenz der Verwaltung zu fördern, andererseits aber auch Per-
sönlichkeit und Privatsphäre der Bürgerinnen und Bürger zu
schützen und in diesem Zusammenhang den Missbrauch von Perso-
nendaten zu verhindern (Botschaft des Regierungsrats des Kantons
Aargau an den Grossen Rat vom 6. Juli 2005, 05.180, S. 24). Zwar
statuiert das Öffentlichkeitsprinzip ein allgemeines und jederzeitiges
Zugangsrecht zu amtlichen Dokumenten, für bestimmte Fälle sind je-
doch Einschränkungen vorgesehen (Botschaft des Regierungsrats des
Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. Juli 2005, 05.180,
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S. 30). In Bezug auf Personendaten wird zu § 6 IDAG in der Bot-
schaft ausgeführt, es sei hinsichtlich der Einschränkungen das
Verhältnismässigkeitsprinzip zu beachten. Vorenthalten werden dürfe
nur, was zur Wahrung überwiegender öffentlicher oder privater Inte-
ressen unbedingt notwendig sei. Unter Umständen sei den betroffe-
nen Interessen mit Auflagen, Bedingungen oder Fristen Rechnung zu
tragen oder je nachdem nur ein Teil der Akten zugänglich zu machen
(Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen
Rat vom 6. Juli 2005, 05.180, S. 31). Zu § 15 IDAG wird allerdings
ausgeführt, Privaten würden grundsätzlich keine Personendaten be-
kannt gegeben, weshalb ihnen konsequenterweise auch im Rahmen
des Öffentlichkeitsprinzips keine Einsicht in amtliche Dokumente zu
gewähren sei, wenn diese nicht anonymisierbare Personendaten ent-
halten (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den
Grossen Rat vom 6. Juli 2005, 05.180, S. 39).
Die Ausführungen in der Botschaft zu § 6 IDAG einerseits und
§ 15 IDAG widersprechen sich zwar teilweise. Die zitierte Aussage
zu § 15 IDAG betrifft allerdings genau die vorliegend zu beurtei-
lende Frage, weshalb ihr im Rahmen der Auslegung nach dem Willen
des Gesetzgebers ein erhöhtes Gewicht beizumessen ist.
2.2.1.3.
Sinn und Zweck des IDAG liegen zur Hauptsache darin, die
Interessen des Anspruchs auf umfassenden Zugang zu amtlichen Do-
kumenten einerseits und auf umfassenden Schutz der die
Privatsphäre betreffenden Personendaten andererseits aufeinander
abzustimmen. Zur Auflösung des dadurch entstehenden Zielkonflikts
enthält das IDAG in § 6 Abs. 2 eine Kollisionsnorm, wonach bei
amtlichen Dokumenten mit nicht anonymisierbaren Personendaten
Dritter ein grundsätzlicher Vorrang zugunsten des Datenschutzes be-
steht. Auch wenn bei Einführung des IDAG von einem richtungswei-
senden Wechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvor-
behalt hin zum Öffentlichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt
die Rede war (Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an
den Grossen Rat vom 6. Juli 2005, 05.180, S. 5) und mit diesem
Richtungswechsel dem Öffentlichkeitsprinzip ein hoher Stellenwert
eingeräumt wurde, kann somit nicht auf einen höheren Stellenwert
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des Öffentlichkeitsprinzips im Vergleich zum Datenschutz geschlos-
sen werden.
2.2.1.4.
Gemäss Art. 13 Abs. 2 BV hat jede Person Anspruch auf Schutz
vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten. Gemäss Rechtsprechung
beinhaltet das verfassungsmässig geschützte Recht auf informatio-
nelle Selbstbestimmung, dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf,
wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, dem
Einzelnen die Herrschaft über seine personenbezogenen Daten zu-
steht (BGE 138 II 346, Erw. 8.2). Demnach muss jede Person gegen-
über fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung und Speicherung
von sie betreffenden Informationen bestimmen können, ob und zu
welchem Zwecke diese Informationen über sie bearbeitet und gespei-
chert werden (BGE 140 I 2, Erw. 9.1). Der sachliche Anwendungsbe-
reich von Art. 13 Abs. 2 BV setzt somit voraus, dass Personendaten
bearbeitet werden. Als persönlich gelten alle Daten, die sich auf die
betroffene Person beziehen, also etwa auch Informationen über die
wirtschaftlichen Verhältnisse (E
VA
M
ARIA
B
ELSER
, in: E
VA
M
ARIA
B
ELSER
/A
STRID
E
PINEY
/B
ERNHARD
W
ALDMANN
, Datenschutz,
Grundlagen und öffentliches Recht, Bern 2011, § 6 N 31). Bearbeiten
stellt jeden Umgang mit personenbezogenen Angaben dar, insbeson-
dere auch die Weitergabe (B
ELSER
, a.a.O., § 6 N 95). Somit fällt die
Offenlegung des nicht anonymisierbaren Mietvertrags in den sachli-
chen Anwendungsbereich des Grundrechts auf informationelle
Selbstbestimmung. Im Gegensatz etwa zum Kanton Bern, wo ein
Grundrecht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten statuiert ist (vgl.
Art. 17 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993
[KV; BSG 101.1]), stellt der Zugang zu amtlichen Dokumenten im
Kanton Aargau lediglich ein Prinzip dar, auf das kein
verfassungsmässiger Anspruch besteht (vgl. die Einordnung von § 72
KV ausserhalb des Grundrechtskatalogs sowie Botschaft des Regie-
rungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. Juli 2005,
05.180, S. 23), wohingegen sich das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung unter anderem aus internationalen Konventionen
(Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom
16. Dezember 1966 [SR 0.103.2] und EMRK) sowie der BV ergibt.
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Deshalb ist gestützt auf eine verfassungskonforme Auslegung für
einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestim-
mung eine klare gesetzliche Grundlage erforderlich. Eine solche ist
indessen im vorliegenden Kontext nicht erkennbar.
2.2.1.5.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass alle Auslegungs-
elemente den Schluss nahe legen, dass in Fällen, in denen um Zu-
gang zu amtlichen Dokumenten ersucht wird, die nicht anonymisier-
bare Personendaten Dritter enthalten, § 5 IDAG keine gesetzliche
Grundlage im Sinne von § 15 Abs. 1 lit. a IDAG darstellt. Auch
wenn sich Gesuche um Zugang zu amtlichen Dokumenten in vielen
Fällen auf Dokumente beziehen, die nicht anonymisierbare
Personendaten enthalten, sind aufgrund des IDAG in der geltenden
Fassung solche Gesuche abzuweisen. Sollte es dem Willen des
Gesetzgebers entsprechen, dass auch nicht anonymisierbare Doku-
mente zugänglich zu machen sind, so hätte er dies - beispielsweise
wie der Bundesgesetzgeber mit Art. 19 Abs. 1
bis
DSG - entsprechend
zu legiferieren.
(...)
2.2.2.
Vorliegend wäre für einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen
Dokumenten mit nicht anonymisierbaren Personendaten Dritter eine
gesetzliche Grundlage Voraussetzung. Da eine solche jedoch nicht
vorhanden ist, stellt sich zusätzlich die Frage, ob der Mietvertrag auf-
grund des Verhältnismässigkeitsprinzips teilweise zugänglich ge-
macht werden soll. Ein solches Vorgehen ergibt jedoch keinen Sinn,
da Leistung und Gegenleistung in einem Austauschverhältnis
zueinander stehen, weshalb es wenig aussagekräftig wäre, nur ein-
zelne Verpflichtungen - beispielsweise ausschliesslich den Mietzins
- offen zu legen. Nachdem somit auch eine teilweise Zugänglichma-
chung nicht zielführend ist, ist die Beschwerde vollumfänglich abzu-
weisen.