ag_gerichte · AGVE 2014 94 · 2014-01-23 · de

III. Gemeinderecht94 Gesuch um Einsichtnahme in eine Kreditabrechnung nach IDAGDas Verfahren zur Genehmigung von Kreditabrechnungen kann nicht alsein im Sinne von § 7 IDAG hängiges Geschäft oder hängiges Verfahrenbetrachtet werden. Enthalten die Rechnungsbelege, in welche Einsicht genommen werden soll,...

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Gemeinderecht
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III. Gemeinderecht
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Gesuch um Einsichtnahme in eine Kreditabrechnung nach IDAG
Das Verfahren zur Genehmigung von Kreditabrechnungen kann nicht als
ein im Sinne von § 7 IDAG hängiges Geschäft oder hängiges Verfahren
betrachtet werden. Enthalten die Rechnungsbelege, in welche Einsicht ge-
nommen werden soll, Personendaten Dritter, ist nach § 6 IDAG vorzuge-
hen.
Aus dem Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres,
Gemeindeabteilung, vom 23. Januar 2014 in Sachen X. gegen die Einwohner-
gemeinde A. (74904/25.4).
Aus den Erwägungen
2.
Der Beschwerdeführer hat mit Schreiben vom 3. September
2012 ein Gesuch um Einsichtnahme in die Kreditabrechnung des Ge-
schäfts Sanierung Wasserleitung R. 2010 gestellt. Wie sich dem
Schreiben entnehmen lässt, möchte er die detaillierte Abrechnung
(Ausmass) der Firma E. und der Firma F. zu obgenanntem Geschäft
einsehen.
a)
Gemäss § 5 IDAG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu
amtlichen Dokumenten. Der Zugang zu amtlichen Dokumenten wird
eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn spezielle Geset-
zesbestimmungen oder überwiegende öffentliche oder private
Interessen entgegenstehen. Unabhängig von einer Interessenabwä-
gung ausgeschlossen ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten
hängiger Geschäfte, Verfahren oder über Positionen in laufenden
Vertragsverhandlungen (vgl. § 7 IDAG).
b)
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Den eingereichten Akten der Vernehmlassung kann entnommen
werden, dass die Sanierung der Wasserleitung R. im Jahr 2010
durchgeführt wurde. Die Baumeisterarbeiten sind von der Firma E.
ausgeführt und in Rechnung gestellt worden. Die Rechnungsbelege
sind vorhanden und es könnte grundsätzlich in sie Einsicht genom-
men werden. Hingegen war die Firma F. bei der Sanierung von der
Gemeinde mit keinen Arbeiten beauftragt worden. Insofern bestehen
keine Unterlagen dieses Unternehmens, in welche Einsicht genom-
men werden könnte.
c)
Somit ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob für den vor-
liegenden Fall der Zugang zu den amtlichen Dokumenten aufgrund
der Bestimmung von § 7 IDAG ausgeschlossen ist. Bei einer Kredit-
abrechnung (und auch den dazugehörigen Rechnungsbelegen) han-
delt es sich um amtliche Dokumente, auf welche das IDAG an-
wendbar ist. Die nachfolgenden Erwägungen (unter Ziff. 2 lit. c)
stützen sich auf das Finanzrecht, in der noch bis Ende 2013 gelten-
den Fassung. Die bisherigen Bestimmungen sind hier für die Beurtei-
lung der angefochtenen Verfügung massgebend. Auf den 1. Januar
2014 ist zwar das Finanzrecht revidiert worden. Materiell hat sich je-
doch auch mit den neuen Bestimmungen nichts geändert.
aa)
Nach § 84 GG führen die zuständigen Organe den Finanzhaus-
halt nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Dringlichkeit
sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Als Rechnungsjahr
gilt das Kalenderjahr. § 3 des Dekrets über den Finanzhaushalt der
Gemeinden und der Gemeindeverbände (FiD) vom 17. März 1981
schreibt den Gemeinden für die Rechnungsführung die doppelte
Buchhaltung nach den Regeln des Harmonisierten Rechnungsmo-
dells vor. Dem Gemeinderat obliegt die Verwaltung des Gemeinde-
vermögens, der Vollzug des Budgets sowie der übrigen Finanzbe-
schlüsse der Stimmberechtigten. Aus dieser Zuständigkeit fliesst
auch die Pflicht, die Rechnung zu führen und sie am Ende des Rech-
nungsjahrs zur Genehmigung vorzulegen. Mit der Vorlage der Rech-
nung legt die Exekutive Rechenschaft ab über ihr Finanzgebaren im
Rechnungsjahr. Die Rechnung hat ihrem Sinn entsprechend, also der
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Offenlegung der öffentlichen Mittel und der tatsächlichen Finanzlage
des Gemeinwesens, vollständig, klar, wahr und öffentlich zu sein.
Zur Rechnungsablage gehören die Verwaltungsrechnung (Laufende
Rechnung und Investitionsrechnung) mit den Vergleichszahlen Bud-
get/letzte Rechnung, die Bestandesrechnung, die Liegenschafts- und
Mobilienverzeichnisse, die den Abschreibungen bzw. Amortisationen
zugrunde liegenden Buchwerte, die volkswirtschaftliche Gliederung
und die Begründung wesentlicher Abweichungen vom Budget. Die
Gemeindeversammlung nimmt die Jahresrechnung entgegen und
genehmigt sie gestützt auf § 20 Abs. 2 lit. b GG. Die Rechnungsab-
nahme bezieht sich auf abgeschlossene Vorgänge. Der Gemeinderat
muss sodann nach § 97 GG die Rechnungen zusammen mit seinen
Berichten und den Stellungnahmen der Prüfungsorgane während
zehn Tagen öffentlich auflegen und jeweils bis zum 30. Juni der Ge-
meindeversammlung unterbreiten (vgl. Andreas Baumann, Aargaui-
sches Gemeinderecht, 3. Auflage, Zürich 2005, S. 426 f.).
Die Gemeinden sind demnach von Gesetzes wegen verpflichtet,
für jedes Rechnungsjahr eine Jahresrechnung zu erstellen und diese
durch die Gemeindeversammlung genehmigen zu lassen. Inhalt der
jeweiligen Jahresrechnung sind die Aufwände und Erträge der
Laufenden Rechnung und die Einnahmen und die Ausgaben der
Investitionsrechnung dieses Rechnungsjahrs. Für Verpflichtungskre-
dite gilt, dass keine Kreditabrechnung erstellt werden muss, wenn sie
in einem Jahr abgewickelt werden (vgl. § 15 Abs. 4 FiD). Alle mit
dem Verpflichtungskredit zusammenhängenden Buchungen werden
in der Folge Bestandteil dieser Jahresrechnung und dieses Geschäft
wird mit der Genehmigung der Jahresrechnung ebenfalls abgeschlos-
sen. Im Prinzip gilt aber auch das Gleiche für den Fall, dass ein Ver-
pflichtungskredit nicht in einem Jahr abgerechnet werden kann. Die
im Zusammenhang mit dem Verpflichtungskredit im betreffenden
Rechnungsjahr zu verbuchenden Aufwände und Erträge (Laufende
Rechnung) und Einnahmen und Ausgaben (Investitionsrechnung)
werden zum Bestandteil der betreffenden Jahresrechnung. Wird die
Jahresrechnung dann zusammen mit den Berichten des Gemeinderats
und der Prüfungsorgane während 10 Tagen öffentlich aufgelegt, kann
in dieser Zeit in die Rechnung und die dazugehörigen Belege Ein-
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sicht genommen werden. Daraus folgt also, dass in Rechnungsbelege
einer Strassensanierung bereits im Verbuchungsjahr Einsicht genom-
men werden kann, da sie zu diesem Zeitpunkt Bestandteil der be-
treffenden Jahresrechnung werden, auch wenn die Ausgaben als Teil
eines Verpflichtungskredits beschlossen worden sind, dessen Abrech-
nung noch ausstehend ist. Da schliesslich jede Jahresrechnung mit
der Genehmigung durch die Gemeindeversammlung im Hinblick auf
§ 7 IDAG als abgeschlossenes Verfahren zu betrachten ist, kann
demnach nach den Voraussetzungen des IDAG in eine genehmigte
(und damit abgeschlossene) Jahresrechnung (und folglich auch in die
jeweiligen Rechnungsbelege dieses Jahres) Einsicht genommen wer-
den.
bb)
Erstrecken sich nun Ausgaben über mehrere Jahre und fallen
unter den Investitionsbegriff, ist eine Kreditabrechnung zu erstellen
(§ 15 Abs. 4 FiD in Verbindung mit § 14 der Verordnung über den Fi-
nanzhaushalt der Gemeinden und der Gemeindeverbände [FiV] vom
9. Juli 1984). Bei der anzufertigenden Kreditabrechnung handelt es
sich um eine Zusammenstellung von Zahlen bzw. Fakten aus den je-
weiligen Jahresrechnungen (siehe dazu die Musterkreditabrechnung
im Kapitel 3, S. 33, im Anhang 3D des Handbuchs Rechnungswesen
Gemeinden). In der Kreditabrechnung werden Zahlen aus den abge-
schlossenen Jahresrechnungen oder allenfalls der laufenden Jahres-
rechnung in einem Dokument zusammengefasst und gesondert
dargestellt. Es ist demnach festzuhalten, dass eine Kreditabrechnung
sich aus Teilen der Jahresrechnungen (mit den nämlichen Belegen)
zusammensetzt. Somit ist das Verfahren zur Genehmigung der Kre-
ditabrechnung kein von den Jahresrechnungen völlig losgelöstes Ver-
fahren, sondern dem Genehmigungsverfahren für die Jahresrechnun-
gen übergelagert. Insoweit kann ein Verfahren zur Genehmigung von
Kreditabrechnungen nicht als ein im Sinne von § 7 IDAG hängiges
Geschäft oder hängiges Verfahren betrachtet werden, welches den
Zugang zu den amtlichen Dokumenten ausschliessen würde. Es be-
steht auch kein öffentliches Interesse, diejenigen Fakten, welche aus
den abgeschlossenen Jahresrechnungen für die Erstellung der
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Kreditabrechnung verwendet werden, vom Zugang zu den amtlichen
Dokumenten auszuschliessen.
d)
Zwar hat der Beschwerdeführer ein Gesuch um Einsicht in die
Kreditabrechnung Sanierung Wasserleitung R. 2010 gestellt. Dies ist
vermutlich bereits deshalb nicht möglich, weil die Kreditabrechnung
erst auf den Zeitpunkt der Genehmigung durch die Gemeindever-
sammlung erstellt werden muss. Somit dürfte sie zurzeit noch gar
nicht vorliegen. Es ist jedoch ersichtlich, dass er vielmehr in be-
stimmte Rechnungsbelege Einsicht nehmen will. Diese (worunter
auch die fraglichen Rechnungsbelege der Firma E. fallen) sind je-
doch bereits mit den jeweiligen Jahresrechnungen genehmigt wor-
den. Somit handelt es sich vorliegend bei den fraglichen Abrechnun-
gen um keine amtlichen Dokumente eines hängigen Geschäfts oder
Verfahrens, zu welchen der Zugang bereits gestützt auf § 7 IDAG
verwehrt wäre.
e)
Schliesslich ist die Frage aufzuwerfen, ob für den Bereich der
öffentlichen Rechnungsablage der Gemeinden überhaupt von einem
hängigen Geschäft oder Verfahren im Sinne von § 7 IDAG gespro-
chen werden kann, welches den Zugang zu den amtlichen Dokumen-
ten ausschliessen würde, wenn auch nicht für die Kreditabrechnun-
gen (wie oben ausgeführt), so doch für die jeweilig von der
Gemeindeversammlung zu genehmigende Jahresrechnung. So vertritt
die Beauftragte Person für Öffentlichkeit und Datenschutz in ihrer
Empfehlung vom 19. März 2013 die Auffassung, dass im Verfahren
zur Genehmigung einer Jahresrechnung die Zeit der Vorbereitung der
Gemeindeversammlung und Bereinigung mit der Finanzkommission
der unbeeinflussten Meinungsbildung der Behörden dienen soll und
daher als im Sinne von § 7 IDAG hängiges Geschäft zu betrachten
sei (vgl. Empfehlung unter II. Erwägungen, Ziff. 4. lit. a, Absatz 6).
Dies erscheint in dieser absoluten Form diskutabel zu sein. Ein
öffentliches Interesse der Gemeinden, dass nicht in die im aktuellen
Rechnungsjahr verbuchten Aufwände und Erträge (Laufende Rech-
nung) oder Einnahmen und Ausgaben (Investitionsrechnung) Ein-
sicht genommen werden kann, besteht wohl nur dann, wenn jemand
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in das Rechnungsergebnis als Gesamtes Einsicht nehmen will (also
in den Rechnungsgenehmigungsprozess als solches). Diesbezüglich
erfolgt der eigentliche Meinungsbildungsprozess der Stimmberech-
tigten erst mit dem Zeitpunkt der vorgeschriebenen öffentlichen
Rechnungsauflage. Deshalb könnte eine vorherige Bekanntgabe den
Meinungsbildungsprozess beeinflussen, indem Fakten über einen
möglichen Rechnungsabschluss verbreitet werden, ohne dass dieser
durch die gemeindeinternen Kontrollorgane beurteilt worden ist und
ohne dass der vorgesehene Bereinigungsprozess zwischen Gemein-
derat und Finanzkommission stattgefunden hat. Auch ist nicht
auszuschliessen, dass die Behörden dann ihre Entscheide nicht mehr
unbeeinflusst von Druckversuchen fällen könnten. Insofern erscheint
es für diesen Fall angebracht zu sein, von einem hängigen Geschäft
oder Verfahren im Sinne von § 7 IDAG auszugehen. Gesuche um
Einsichtnahme in die noch nicht abgeschlossene Jahresrechnung
können sich in der Praxis jedoch auch nur auf bestimmte (Buch-
ungs-) Vorgänge der noch nicht abgeschlossenen (und genehmigten)
Jahresrechnung beziehen. In diesen Fällen (wie etwa demjenigen des
Beschwerdeführers) würde es nicht dem gesetzgeberischen Zweck
entsprechen, wenn die Einsichtnahme gänzlich ausgeschlossen wäre.
Die Frage kann hier aber letztlich offen gelassen werden.
3.
Nachdem ein Zugang zu den fraglichen Dokumenten (also die
Rechnungen der E.) möglich ist, bleibt in einem zweiten Schritt zu
prüfen, ob die weiteren Voraussetzungen nach IDAG gegeben sind.
a)
Im vorliegenden Fall handelt es sich um ein amtliches Doku-
ment mit Angaben von Personendaten einer dritten Person. Gemäss
§ 6 IDAG sind amtliche Dokumente mit Personendaten Dritter aus-
zusondern oder zu anonymisieren. Ist die Aussonderung oder die
Anonymisierung nicht oder nur mit unverhältnismässigem Aufwand
möglich, wird der Zugang nach der Bestimmung des § 15 IDAG über
die Bekanntgabe von Personendaten und anderer Erlasse gewährt.
Gemäss § 15 IDAG geben öffentliche Organe Privaten Personenda-
ten nur bekannt, wenn sie dazu gesetzlich verpflichtet sind, die Be-
kanntgabe nötig ist, um eine gesetzliche Aufgabe erfüllen zu können,
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die Auskunft ersuchende Person glaubhaft macht, dass sie ohne die
Bekanntgabe an der Durchsetzung von Rechtsansprüchen gehindert
wird, oder die betroffene Person eingewilligt hat.
b)
Das IDAG installiert zwar das Öffentlichkeitsprinzip, welches
den grundsätzlichen Zugang zu den amtlichen Dokumenten ermög-
licht, es konkretisiert jedoch auch den Datenschutz. Der Datenschutz
bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von
Personen, über die Daten bearbeitet werden. Jede Bearbeitung von
Personendaten durch ein öffentliches Organ stellt eine Einschrän-
kung von Grundrechten dar, besonders des Rechts auf persönliche
Freiheit gemäss Art. 10 BV und des Rechts auf Privatsphäre gemäss
Art. 13 BV. Grundrechte dürfen nur eingeschränkt werden, wenn
eine gesetzliche Grundlage besteht, wenn es im öffentlichen Inte-
resse liegt oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter
gerechtfertigt ist und wenn diese Einschränkung verhältnismässig ist.
Mit dem IDAG werden der privatrechtliche Persönlichkeitsschutz
und der öffentlich-rechtliche Grundrechtsschutz (persönliche Frei-
heit) im Bereich der Datenbearbeitung gestärkt (vgl. Botschaft des
Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 6. Juli
2005, S. 2 f.).
c)
Wie der Beschwerdeführer selbst anerkennt, ist eine
Anonymisierung der Personendaten hier nicht möglich. Da zudem
das betroffene Unternehmen die Personendaten weder selbst öffent-
lich zugänglich gemacht hat noch der öffentliche Zugang in ihrem
offensichtlichen Interesse liegt (vgl. § 6 Abs. 3 IDAG) und auch die
Voraussetzungen nach § 15 IDAG nicht gegeben sind, ist eine Ein-
sichtnahme in die fraglichen Rechnungsbelege der E. ausgeschlos-
sen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers bedeutet die
Teilnahme an einem Submissionsverfahren nicht, dass man damit auf
seine Rechte aus dem Datenschutz verzichtet hätte. Auch einer da-
nach erfolgten Auftragserteilung mit der entsprechenden amtlichen
Publikation kommt eine solche Bedeutung nicht zu. Sodann spielt es
im vorliegenden Kontext keine Rolle, ob die Personendaten schüt-
zenswert sind oder nicht. Dies ist eine Wertungsfrage, welche der
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Gesetzgeber mit den entsprechenden Bestimmungen des IDAG
selbst vorgenommen hat, indem er die Einsichtnahme in amtliche
Dokumente mit Personendaten Dritter nur unter bestimmten Voraus-
setzungen zulässt. (...) Schliesslich gelten die Bestimmungen des
IDAG gegenüber jedermann gleichermassen. Es trifft nicht zu, dass
einer anderen Person als dem Beschwerdeführer Einsicht in die
Rechnungsbelege gewährt werden könnte, sofern auch hier die
Voraussetzungen gemäss IDAG (insbesondere diejenigen der §§ 6
und 15 IDAG) nicht erfüllt sein sollten.