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19 Schutzumfang in einer Altstadtzone

Aargau Obergericht Verwaltungsgericht 03.10.2018 AGVE 2018 19

19 Schutzumfang in einer Altstadtzone

AGVE 2018 - Band 19
2018
Obergericht, Abteilung Verwaltungsgericht
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Schutzumfang in einer Altstadtzone
Auslegung kommunaler Vorschriften im Hinblick auf den Schutzumfang
in einer Altstadtzone. Im Anwendungsfall fehlt es an einer klaren gesetz-
lichen Grundlage, die es dem Stadtrat erlaubt, bei inneren Umbauten von
Gebäuden in den Altstadtzonen Bauvorgaben anzuordnen.
Aus dem Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 24. Oktober
2018, in Sachen A. AG gegen Stadtrat X. und Departement Bau, Verkehr und
Umwelt (WBE.2018.160).
Aus den Erwägungen
1.
Die Parzelle Nr. yyy befindet sich in der Altstadt von X. (...).
Das auf dieser Parzelle befindliche Gebäude Nr. zzz liegt in der Alt-
stadtzone (grösstenteils in der Altstadtzone Ab; vgl. Nutzungsplan
[...]). Das Haus ist Teil der Häuserzeile an der Verzweigung (...). Vor-
gesehen bzw. bereits vollendet sind der Einbau von Dachlukarnen
und Ochsenaugen, Fassadenänderungen sowie innere Umbauten. Im
Keller, im EG und teilweise im 1. OG soll das Haus in ein
Bistro/Café/Bar umgenutzt werden. In der nordöstlichen Gebäude-
ecke ist deshalb der Einbau eines 0.8 x 1.0 m (gemäss Vorinstanz)
grossen Warenlifts (nachfolgend: Kleingüteraufzug) geplant. Dieser
soll vom Keller ins EG und weiter ins 1. OG (Küche) führen. Die für
den Kleingüteraufzug erforderlichen Durchbrüche der Geschoss-
decken sind heute bereits vorhanden, wobei unbestritten ist, dass die
Beschwerdeführerin diese Durchbrüche (unabhängig von deren
vorbestehenden Grösse) zumindest auf die für den Einbau erforder-
lichen Abmessungen erweitert hat.
Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht bildet einzig die Frage,
ob der Kleingüteraufzug (inkl. der dafür erforderlichen Durchbrüche)
bewilligt werden kann.
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2. (...)
3.
3.1.
Ausgangspukt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der
Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 143 I
277; 142 V 404 f.). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d.h.
eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen wer-
den, wenn triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut
ziele am wahren Sinn der Regelung vorbei. Anlass für eine solche
Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (histo-
risches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zu-
sammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) ge-
ben (BGE 143 I 277; 142 I 138). Nur für den Fall, dass der Wortlaut
der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene
Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite
der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Ausle-
gungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralis-
mus; BGE 143 I 277; 142 I 138). Auch eine solche Auslegung findet
ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzes-
bestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer
solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 143 I
277; 141 V 225).
Steht die Anwendung und Auslegung kommunaler Bestim-
mungen in Frage, darf die Gemeinde im Rahmen ihres Ermessens-
spielraums den verfassungsrechtlichen Schutz beanspruchen, der ihr
gestützt auf die Gemeindeautonomie zusteht (§ 106 Abs. 1 KV). Die
Rechtsmittelinstanzen haben sich deshalb bei der Überprüfung
kommunaler Entscheide insbesondere dort zurückzuhalten, wo eine
Regelung unbestimmt ist und verschiedene Auslegungsergebnisse
rechtlich vertretbar erscheinen. Sie sind diesfalls gehalten, das
Ergebnis der gemeinderätlichen Rechtsauslegung zu respektieren und
nicht ohne Not ihre eigene Rechtsauffassung an die Stelle der
gemeinderätlichen zu setzen (BGE 115 Ia 118 f. = Pra 78/1989,
S. 796 f.; AGVE 2015, S. 174; 2010, S. 441, 447, 451; 2008, S. 164;
2006, S. 187 f.; 2003, S. 190). Die Autonomie der Gemeinde-
behörden hat jedoch insbesondere dort ihre Grenzen, wo sich eine
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Auslegung mit dem Wortlaut sowie mit dem Sinn und Zweck des
Gesetzes nicht mehr vereinbaren lässt (vgl. AGVE 2015, S. 174;
2006, S. 188; 2005, S. 152; 2003, S. 190). Räumt eine Norm der
rechtsanwendenden Behörde Ermessen ein, ist die Gemeindebehörde
bei der Ermessensbetätigung ausserdem an die Verfassung, insbeson-
dere an das Rechtsgleichheitsgebot, das Verhältnismässigkeitsprinzip
und an die Pflicht zur Wahrung öffentlicher Interessen gebunden
(AGVE 2015, S. 174 f.; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER/FELIX
UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Auflage,
Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 409).
3.2.
3.2.1.
§ 33 BNO definiert die (kommunalen) Schutzobjekte: Als sol-
che gelten alle Objekte gemäss §§ 34 - 39 BNO sowie alle Gebäude
in den Altstadtzonen und im Kernbereich Bäderzone (§ 33 BNO). Da
die hier betroffene Liegenschaft in den Altstadtzonen liegt (Erw. 1),
handelt es sich somit um ein (kommunales) Schutzobjekt. Von einem
Baudenkmal i.S.v. § 39 BNO - welches ebenfalls als (kommunale)
Schutzobjekte sind - kann dagegen nicht gesprochen werden (vgl.
Nutzungsplan [...] sowie Anhang III zur BNO). Ebenso wenig steht
die Liegenschaft unter kantonalem Denkmalschutz (vgl. Nutzungs-
plan [...]).
Der projektierte Einbau des Kleingüteraufzugs steht im Zusam-
menhang mit dem Umbau (und der teilweisen Umnutzung) des Alt-
stadthauses (Gebäude Nr. zzz). Es handelt sich um bauliche Mass-
nahmen ausschliesslich im Inneren des Gebäudes. Den Vorschriften
in § 13 Abs. 2, 3 und 4 BNO lässt sich dagegen entnehmen, dass es
hier um den Erhalt des Orts- bzw. Stadtbilds sowie um den Erhalt der
Struktur der Altstadt geht: Die Altstadt ist in ihrem Gesamtbild und
ihrer Struktur zu erhalten. Bauten Freiräume und stadtbildprägende
Elemente mit kulturgeschichtlicher, architektonischer oder städte-
baulicher Bedeutung sind in ihrem Bestand zu sichern (Abs. 2).
Bauliche Massnahmen sind zulässig, wenn sie den Charakter des
historisch gewachsenen Stadtbilds wahren und die schützenswerten
Bestandteile der inneren Struktur erhalten. Sie müssen sich bezüglich
Ausmassen, Gestaltung, Materialien und Farbgebung gut in die
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bestehende Bebauung einfügen (Abs. 3). Für bauliche Massnahmen
gilt ergänzend das Altstadtreglement (Abs. 4). Dieses befasst sich mit
Dächern und Dachgeschossen (Trauf- und Firstlinien, Dachneigun-
gen; Dacheindeckungen und Spenglerarbeiten; Dachaufbauten;
Dachterrassen und -einschnitte; Ausbau Dachgeschosse) sowie mit
Fassaden (Fenster; Fensterläden und Storen; Schaufenster, Schau-
und Briefkästen; Anbauten) (vgl. Altstadtreglement). Die § 13
Abs. 2, 3 und 4 BNO sowie das Altstadtreglement beziehen sich
somit schon nach dem Wortlaut auf das historisch gewachsene
Stadtbild und die Struktur der Altstadt. Ein Objekt soll in die Altstadt
passen. Was die Gebäude anbelangt, betrifft dies mithin ihr Äusseres.
§ 13 Abs. 3 BNO hält in einem Satzteil zwar fest, dass die
schützenswerten Bestandteile der inneren Struktur zu erhalten
seien; diese Formulierung ist jedoch im Kontext mit der Altstadt
bzw. mit dem historisch gewachsenen Stadtbild zu sehen, auf dessen
Charakter im selben Satz gleich zuvor explizit Bezug genommen
wird (siehe oben). Zudem wird im nachfolgenden Satz ergänzt, dass
sich die baulichen Massnahmen bezüglich Ausmassen, Gestaltung,
Materialien und Farbgebung gut in die bestehende Bebauung einfü-
gen müssen (siehe oben), womit ebenfalls nur das Stadtbild der Alt-
stadt gemeint sein kann. Von der Struktur spricht im Übrigen auch
§ 13 Abs. 2 BNO, wobei nach dem klaren Wortlaut auch dort die
Struktur der Altstadt gemeint ist.
§ 13 Abs. 5 BNO hält sodann fest, dass betreffend Unterhalt
und Abbruch § 39 Abs. 1 und 4 BNO gelten. Altstadtgebäude dürfen
somit grundsätzlich nicht beseitigt oder beeinträchtigt werden. Der
Stadtrat kann Ausnahmen vom Beseitigungs- oder Beeinträch-
tigungsverbot bewilligen, wenn wichtige Gründe dies rechtfertigen
(vgl. § 13 Abs. 5 i.V.m. § 39 Abs. 1 BNO). Die Bausubstanz von
Altstadtgebäuden ist zudem so zu unterhalten, dass ihr Wert erhalten
bleibt. Unterhalt und Pflege sind grundsätzlich Sache der Eigentümer
(§ 13 Abs. 5 i.V.m. § 39 Abs. 4 BNO). Was den vorliegenden Fall
anbelangt, so geht es indes weder um Fragen des Unterhalts noch
um den Abbruch eines Altstadtgebäudes. Zur Beurteilung stehen
vielmehr bauliche Massnahmen (Einbau eines Kleingüteraufzugs) im
Zusammenhang mit einem inneren Umbau (und einer teilweisen
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Umnutzung). Bei einem (kommunalen) Baudenkmal wäre dieses
Vorhaben wohl nach Massgabe von § 39 Abs. 3 BNO zu beurteilen,
welche Bestimmung besagt, dass Bauvorhaben, insbesondere Um-
und Ergänzungsbauten, wärmetechnische Sanierungen, Renova-
tionen sowie Umnutzungen, die Charakteristiken des Baudenkmals
erhalten müssen (§ 39 Abs. 3 BNO). Bezüglich der Altstadtzonen -
um die es vorliegend geht - fehlt es jedoch an einer rechtsgenüg-
lichen Vorschrift bzw. gesetzlichen Grundlage, welche bei Bau-
vorhaben (wie z.B. Umbauten) und Umnutzungen die Altstadt-
gebäude auch im Inneren schützen würde. Dies ist ein Unterschied
zu den (kommunalen) Baudenkmälern. Letztere unterstehen einem
höheren Schutzumfang, was sich auch darin äussert, dass die ein-
zelnen Baudenkmäler im Nutzungsplan eingetragen und im An-
hang III zur BNO aufgelistet sind und die Objekte im Verzeichnis der
Baudenkmäler konkret beschrieben werden (vgl. auch § 39 Abs. 1
und 2 BNO).
Der unterschiedliche Schutzumfang spiegelt sich im Übrigen
auch in den Vorschriften zur Bewilligungspflicht wider: Während in
den Altstadtzonen nebst der Bewilligungspflicht nach Bundesrecht
und kantonalem Recht (vgl. § 83 Abs. 1 BNO) nur die in § 83 Abs. 2
lit. a BNO bezeichneten Vorkehren am Äusseren - Fassadenrenova-
tionen, wie insbesondere die Änderung von Dacheindeckungen, das
Ersetzen und der Einbau von Fenstern, Türen und Fensterläden,
Spenglerarbeiten sowie Fassadenanstriche; Beschriftungen, Aussen-
beleuchtungen und Fassadenreklamen; Sonnenstoren - zusätzlich
bewilligungspflichtig sind (§ 83 Abs. 2 lit. a BNO), sind bei Bau-
denkmälern über die in § 83 Abs. 2 lit. a BNO festgehaltenen
Vorkehren (am Äusseren) hinaus auch alle baulichen Massnahmen
im Inneren bewilligungspflichtig (§ 83 Abs. 2 lit. c BNO). Auch
darin zeigt sich, dass der Schutzumfang und das öffentliche Interesse
an einer behördlichen Kontrolle im Inneren von Baudenkmälern hö-
her ist als bei Gebäuden in der Altstadtzone, für welche § 83 Abs. 2
lit. c BNO nicht gilt.
Demgemäss besteht in den Altstadtzonen keine gesetzliche
Grundlage, welche bei Bauvorhaben (wie z.B. Umbauten) und Um-
nutzungen auch das Innere der Gebäude spezifisch schützen würde.
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3.2.2.
Soweit der Stadtrat eine entsprechende Grundlage aus § 13
Abs. 2 und 3 BNO ablesen will, kann ihm nicht gefolgt werden. Er
zitiert bereits falsch, wenn er ausführt, die rechtliche Grundlage liege
in § 13 Abs. 2 BNO begründet, wonach Altstadthäuser in ihrem Ge-
samtbild und ihrer Struktur zu erhalten sind . § 13 Abs. 2 Satz 1
BNO lautet nicht so, sondern Die Altstadt ist in ihrem Gesamtbild
und ihrer Struktur zu erhalten. . Weiter ist die vom Stadtrat aus § 13
Abs. 3 BNO zitierte Formulierung Bauliche Massnahmen sind u.a.
unter Erhalt der schützenswerten Bauteile der inneren Struktur zuläs-
sig - worauf er dann von einem inneren und äusseren Substanz-
schutz spricht - aus dem Zusammenhang gerissen. Die Formulie-
rung, dass die schützenswerten Bestandteile der inneren Struktur
zu erhalten sind, ist, wie dargelegt (Erw. 3.2.1), im Kontext mit der
Altstadt bzw. dem historisch gewachsenen Stadtbild zu verstehen
und betrifft somit nicht das Innere der einzelnen Gebäude, worauf im
Übrigen auch die Vorinstanz hinweist.
Im Weiteren kann aber auch der Vorinstanz nicht gefolgt wer-
den, welche die gesetzliche Grundlage für den Schutzumfang der
kommunalen Einschätzung in § 39 Abs. 1 und 4 BNO sieht. § 13
Abs. 5 BNO verweist bezüglich Unterhalt und Abbruch auf die
§§ 39 Abs. 1 und 4 BNO. Wie dargelegt geht es im konkreten Fall
aber um bauliche Massnahmen im Zusammenhang mit einem Umbau
(und späterer teilweiser Umnutzung) und nicht um Unterhalt oder
den Abbruch des Altstadtgebäudes. Für Gebäude in den Altstadt-
zonen besteht keine Vorschrift bzw. gesetzliche Grundlage, welche
bei Bauvorhaben (wie z.B. Umbauten) und Umnutzungen auch das
Innere der Gebäude schützen würde (siehe bereits Erw. 3.2.1). Unzu-
treffend ist sodann der Hinweis der Vorinstanz, wonach bei Gebäu-
den in der Altstadtzone eine explizit statuierte Bewilligungspflicht
auch für innere Umbauten bestehe. Eine Bewilligungspflicht für alle
baulichen Massnahmen im Inneren besteht nur für Baudenkmäler,
nicht jedoch für Gebäude in der Altstadtzone (Erw. 3.2.1; § 83 Abs. 2
lit. c und a BNO). Die explizit statuierte Bewilligungspflicht
spricht somit nicht für, sondern gegen die Auslegung der Vorinstan-
zen. Ebenfalls nicht weiter hilft, dass die kantonale Denkmalpflege
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zur Unterstützung beigezogen werden kann (§ 82 Abs. 3 Satz 3
BNO). In den Altstadtzonen kann diese Unterstützung von Bedeu-
tung sein, weil es um den Schutz des historisch gewachsenen Stadt-
bilds sowie der Struktur der Altstadt geht. Ausserdem befinden sich
in den Altstadtzonen zahlreiche (kantonale) Denkmalschutzobjekte
(vgl. Nutzungsplan [...]).
Insgesamt lässt sich die Ansicht des Stadtrats zum kommunalen
Schutzumfang von § 13 BNO somit auch unter Berücksichtigung der
Gemeindeautonomie (vgl. Erw. 3.1) nicht halten. Die Auslegung des
Stadtrats ist rechtsfehlerhaft, ebenso wenig überzeugt die Argumen-
tation der Vorinstanz.
3.3.
Nach dem Gesagten fehlt es an einer klaren gesetzlichen Grund-
lage, die es dem Stadtrat erlaubt, bei inneren Umbauten von Gebäu-
den in den Altstadtzonen Bauvorgaben anzuordnen. Die von den
Vorinstanzen herangezogenen § 13 BNO und (§ 13 Abs. 4 i.V.m.)
§ 39 Abs. 1 und 4 BNO genügen nicht, um dem Einbau des geplan-
ten Kleingüteraufzugs im Inneren des Gebäudes (inkl. dafür erforder-
liche Durchbrüche Keller/EG sowie EG/1. OG) die Baubewilligung
zu versagen. Wollte die Stadt in den Altstadtzonen (auch) das Innere
der Gebäude absichern bzw. besonders schützen, so wäre im Hin-
blick darauf eine entsprechende gesetzliche Grundlage zu schaffen.
Schutzvorschriften stellen einen Eingriff in die Eigentumsgarantie
dar, weshalb sie einer klaren gesetzlichen Grundlage bedürfen (vgl.
Art. 36 Abs. 1 sowie Art. 26 BV; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN,
a.a.O., Rz. 2344 ff.).