ag_departement_vi · AGVE_2008_107 · 2008-07-30 · de
Departement Volkswirtschaft und Inneres / Generalsekretariat / Rechtsdienst — AGVE_2008_107

Polizeiwesen; Unzulässigkeit eines generellen Verbots der Modellfliegerei; Unterstellung unter eine Bewilligungspflicht im Polizeireglement.

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107 Polizeiwesen; Unzulässigkeit eines generellen Verbots der Modellfliegerei; 
Unterstellung unter eine Bewilligungspflicht im Polizeireglement. 
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei-
lung, vom 30. Juli 2008 in Sachen D. gegen die Einwohnergemeinde V. 
Aus den Erwägungen 
2. a) Gemäss § 27 der Verfassung des Kantons Aargau (KV) 
vom 25. Juni 1980 gewährleisten Kanton und Gemeinden die öffent-
liche Ordnung und Sicherheit. Sie schützen insbesondere Leben, 
Freiheit, Gesundheit und Sittlichkeit. Der Polizeigüterschutz gehört 
zu den klassischen Aufgaben der Gemeinden. Gestützt auf § 37 Abs. 
2 lit. f des Gesetzes über die Einwohnergemeinden (GG) vom 19. 
Dezember 1978 obliegt dem Gemeinderat die Sorge für die lokale 
Sicherheit gemäss Gesetz über die Gewährleistung der öffentlichen 
Sicherheit (Polizeigesetz, PolG) vom 6. Dezember 2005 sowie der 
Erlass eines entsprechenden Reglements. Die Rechtsetzungsbefug-
nisse des Gemeinderates finden ihre Grenze grundsätzlich im Auto-
nomiebereich der Gemeinde. Die Entscheidungsfreiheit der Ge-
meinde umfasst im Rahmen der kommunalen Zwecksetzung alle 
Sachbereiche, in denen das übergeordnete Recht ihre Entscheidungs-
freiheit nicht einschränkt, indem es einen Gegenstand teilweise regelt 
oder abschliessend, d.h. zwingend und vollständig, normiert (vgl. 
Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Auflage, Aarau 
2005, S. 253 ff.). 
b) Der Bund hat die Kompetenz zur Regelung der Modellfliege-
rei für unbemannte Luftfahrzeuge mit einem Gewicht von weniger 
als 30 kg auf die Kantone übertragen (Art. 2a der Verordnung über 
die Luftfahrt vom 14. November 1973). Da der Kanton Aargau von 
dieser Kompetenz bisher keinen Gebrauch gemacht hat, der Sachbe-
reich demnach nicht durch übergeordnetes Recht eingeschränkt wird, 
wäre eine kommunale Regelung dieser Tätigkeit zum Schutze von 
Polizeigütern im kommunalen Polizeireglement grundsätzlich denk-
bar. Der Gemeinderat V. hat von dieser Möglichkeit allerdings eben-


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falls kein Gebrauch gemacht. Hingegen hat er die Ausübung der 
Modellfliegerei im Polizeireglement (PR) einer Bewilligungspflicht 
unterstellt. […] 
4. Der Gemeinderat V. hat ein generelles Modellflugverbot für 
das ganze Gemeindegebiet angeordnet (Ziff. 3 der angefochtenen 
Verfügung). Wie in allen Bereichen des öffentlichen Rechts haben 
die Behörden bei der Anwendung des Rechts verschiedene Grund-
sätze zu beachten. Neben der Einhaltung des Gesetzmässigkeitsprin-
zips muss das staatliche Handeln im öffentlichen Interesse liegen und 
verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 1 und 2 der Bundesverfassung der 
Schweizerischen Eidgenossenschaft [BV] vom 18. April 1999). 
a) Der Gemeinderat kann - gestützt auf § 37 Abs. 2 lit. f GG - 
auch ausserhalb des Polizeireglements, d.h. ohne weitere spezialge-
setzliche Grundlage, die für die Aufrechterhaltung der öffentlichen 
Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit notwendigen Verfügun-
gen und Anordnungen treffen (AGVE 2002, S. 616). Insofern stützt 
sich die angefochtene Verfügung auf eine gesetzliche Grundlage und 
verstösst somit nicht gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip von Art. 5 
Abs. 1 BV. 
b) Im öffentlichen Interesse liegt all das, was der Staat zum 
Gemeinwohl vorkehren muss, um eine ihm obliegende Aufgabe zu 
erfüllen. Im polizeilichen Bereich sollen die behördlichen Anord-
nungen dem Schutz von Polizeigütern dienen. Dazu zählen etwa die 
öffentliche Ruhe, Ordnung, Sicherheit und Sittlichkeit (Andreas 
Baumann, Aargauisches Polizeigesetz, Zürich 2006, Rz. 231; Ulrich 
Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, 
Zürich 2002, N 2433 ff.; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht, 
Diss. Bern 1993, S. 68). 
Im vorliegenden Fall kommen als mögliche Polizeigüter die öf-
fentliche Sicherheit sowie die öffentliche Ruhe, also der Schutz vor 
Lärm, in Frage. Aus der angefochtenen Verfügung lässt sich lediglich 
darauf schliessen, dass das Modellflug-Verbot zum Schutz der Be-
völkerung vor übermässigen Lärmimmissionen ergangen ist. Sollten 
auch Sicherheitsaspekte massgebend gewesen sein, so wäre die Ver-
fügung jedenfalls in dieser Hinsicht ungenügend begründet. 


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aa) Der Immissionsschutz ist in zwei selbständige Normenkom-
plexe gespalten, in den privatrechtlichen und den öffentlich-rechtli-
chen Immissionsschutz. Als Folge davon existieren zwei Immissi-
onsschutzregelungen, die nach herrschender Lehre und Praxis ge-
trennt und in Bezug auf den Inhalt und das Verfahren zu deren Gel-
tendmachung unabhängig sind. Der privatrechtliche Immissions-
schutz wird im Zivilgesetzbuch (ZGB) geregelt. Da ein absolutes 
Immissionsverbot das Grundeigentum entwertet und damit dem Ei-
gentümer die einfachsten und wichtigsten Benützungsmöglichkeiten 
genommen würden, ist eine Vorschrift notwendig, wonach die 
Grundeigentümer gegenseitig verpflichtet werden, Einwirkungen bis 
zu einem gewissen Grad zu dulden. Diesem Interessenausgleich 
dient der Art. 684 ZGB (Berner Kommentar, Band IV, Das Sachen-
recht, Bern 1975, N 1 zu Art. 684). Im Unterschied zum privatrecht-
lichen Immissionsschutz zerfällt der öffentlich-rechtliche Immissi-
onsschutz in mehrere Rechtsgebiete, die sich gegenseitig ergänzen, 
aber nicht immer von den gleichen Prinzipien und Zielsetzungen ge-
leitet sind. Da Immissionen zu den räumlichen Auswirkungen der 
Grundstücksnutzung auf die Umwelt gehören, mit denen sich das 
Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht befassen, richtet sich 
deren Zulässigkeit in erster Linie nach baurechtlichen Kriterien 
(AGVE 1981, S. 136). Der gestützt auf ein kommunales Reglement 
statuierte polizeiliche Immissionsschutz hat neben dem Umwelt-
schutz- und Raumplanungsrecht lediglich subsidiäre Bedeutung 
(Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau, 3. Kammer, 
vom 15. Dezember 2003 in Sachen G., S. 36). 
bb) Der polizeiliche Immissionsschutz beschränkt sich im We-
sentlichen auf die Regelung der Mittags-, Nacht- und Sonntagsruhe. 
Ausserhalb dieser Zeiten besteht ein polizeilicher Schutz nur vor 
eindeutig übermässigem Lärm (im Sinne von sinnlosem und mutwil-
ligem Lärm). Aus polizeilicher Sicht sind denn auch lärmige Frei-
zeitaktivitäten ausserhalb der Ruhezeiten zulässig, da der polizeiliche 
Immissionsschutz gerade nicht dem Interessenausgleich unter Priva-
ten dient. Im Weiteren ist zu beachten, dass über den (subsidiären) 
polizeilichen Immissionsschutz nicht verboten werden kann, was im 
Rahmen der Lärmschutzbestimmungen des Bau-, Raumplanungs- 


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und Umweltschutzrechts erlaubt ist. Nachdem das Departement Bau, 
Verkehr und Umwelt (BVU) in seiner Zustimmungserklärung vom 
4. September 2007 die Modellfliegerei in V. bei Einhaltung gewisser 
Beschränkungen als zulässig erkannt hat, besteht kein öffentliches 
Interesse an der Anordnung eines generellen Verbotes der Modell-
fliegerei. Es bleibt den von der Ausübung der Modellfliegerei betrof-
fenen Grundstückbesitzer unbenommen, ihre Rechte auf Abwehr von 
Besitzesstörungen auf dem Weg der Zivilklage durchzusetzen (vgl. 
Art. 3 der Verordnung über Luftfahrzeuge besonderer Kategorien 
vom 24. November 1994). 
c) Wie in allen Gebieten des öffentlichen Rechts ist bei der An-
ordnung einer verwaltungsrechtlichen Massnahme das Verhältnis-
mässigkeitsprinzip zu beachten. Gemäss bundesgerichtlicher Praxis 
besagt das genannte Prinzip, dass polizeiliche Eingriffe nicht 
schärfer sein dürfen, als es der Zweck der Massnahme erfordert, und 
dass sie unzulässig sind, wenn ein geringerer Eingriff zum Ziele 
führt (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 
5. Auflage, Nr. 58 B. I.). Mit anderen Worten verlangt der Grundsatz 
der Verhältnismässigkeit, dass eine Einschränkung nicht über das 
hinausgeht, was notwendig ist, um den Zweck zu erfüllen, welchem 
sie dient. 
aa) Die Ausübung der Modellfliegerei kann verschiedenartige 
Auswirkungen auf Polizeigüter haben. Neben den übermässigen 
Lärmimmissionen ist etwa auch an den Sicherheitsaspekt zu denken. 
Es spricht deshalb nichts dagegen, für die Modellfliegerei eine Be-
willigungspflicht ins kommunale Polizeireglement aufzunehmen. 
Damit lassen sich auf die bestehenden Örtlichkeiten angepasste Lö-
sungen finden, die der jeweiligen Situation gerecht werden. Ob die 
Bewilligungspflicht in jedem Fall mit dem Grundsatz der Verhält-
nismässigkeit vereinbar ist, braucht hier nicht geprüft zu werden. Für 
die Gemeinde V. ist die Verhältnismässigkeit jedenfalls aufgrund der 
entstandenen Problematik der gehäuften Modellflugaktivitäten gege-
ben. Auf diese Art und Weise lässt sich sicherstellen, dass keine 
Schutzgüter beeinträchtigt werden. Damit die Bewilligungspflicht ih-
ren Zweck erfüllen kann, ist ihre Einhaltung auch durchzusetzen, 
wenn zeitweise nur wenige Modellflieger ihrem Hobby nachgehen. 


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Darüber hinausgehende Anordnungen, wie etwa ein generelles Ver-
bot, wären demzufolge aber unverhältnismässig. Da mit der Bewilli-
gungspflicht eine gleich geeignete, aber mildere Massnahme zum 
Schutze von Polizeigütern zur Verfügung steht, sind Modellflug-Ver-
bote auch für einzelne Teilbereiche (z.B für das Gebiet W. oder nur 
für Modellflugzeuge mit Benzinmotoren) unverhältnismässig und 
damit nicht zulässig. Infolgedessen wäre auch die Aufnahme eines 
derartigen Verbotes (etwa im Sinne der eingereichten Petition) ins 
kommunale Polizeireglement aus Gründen des Lärmschutzes unzu-
lässig. 
bb) Bei der eingeführten Bewilligungspflicht handelt es sich um 
eine klassische Polizeierlaubnis. Das heisst, dass die Gesuche zu be-
willigen sind, sofern keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften durch 
die konkrete Modellflugaktivität verletzt werden. Erteilt der Ge-
meinderat eine Bewilligung nicht oder nur unter Auflagen, ist der 
entsprechende Rechtsweg zu öffnen. So wären etwa Auflagen ge-
stützt auf das Bau-, Raumplanungs- und Umweltschutzrecht beim 
BVU anfechtbar. Vernünftigerweise muss nicht für jede einzelne 
Aktivität ein gesondertes Gesuch eingereicht werden. So kann eine 
Bewilligung auch für einen längeren Zeitraum ausgesprochen wer-
den, sofern der gleiche Standort, von den gleichen Personen unter 
den gleichen Voraussetzungen benutzt wird. Sollte die Bewilligungs-
pflicht als solche nicht eingehalten werden, so hat sie der Gemeinde-
rat mittels Bussen durchzusetzen. Bei der Aussprechung der Bussen 
ist das jeweilige Verschulden mit zu berücksichtigen. Werden allfäl-
lige mit der Bewilligung erteilte Auflagen nicht eingehalten, so kann 
der Gemeinderat die Bewilligung entziehen. Zudem könnten zukünf-
tige weitere Gesuche der gleichen Personen verweigert werden. 
108 Gemeindeversammlung; die Versammlungsteilnehmenden können nicht 
die Absetzung eines angekündigten Verhandlungsgegenstandes beschlies-
sen. 
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lung, vom 7. Februar 2008 in Sachen B. gegen die Einwohnergemeinde Y.