ag_departement_bvu · EBVU 22.271 · 2023-09-25 · de
Departement Bau, Verkehr und Umwelt / Rechtsabteilung — EBVU 22.271

Inzidente Normenkontrolle, Legalitätsprinzip
Die Regelung zur Einschränkung der Vergabe von Parkkarten an bestimmte Kategorien von Personen durch den Gemeinderat auf Verordnungsstufe, ohne dass zumindest die Grundzüge der Regelung in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt wären, verstösst gegen das Legalitätsprinizip (Erfordernis der Gesetzesform).

DEPARTEMENT
BAU, VERKEHR UND UMWELT
Rechtsabteilung
BVURA.22.271
ENTSCHEID vom 25. September 2023
Dr. med. A._____; Beschwerde gegen den Entscheid des Gemeinderats Q._____ vom 4. April
2022 betreffend Erteilung von vier Spezialparkkarten für das Jahr 2022; Gutheissung
Erwägungen
4. Materielles
4.1 Erfordernis der Gesetzesform
(…)
4.1.3
Die Beschwerdeführerin stellt sich im Wesentlichen auf den Standpunkt, dass der Kreis der Personen,
die Anspruch auf eine Parkkarte haben (vgl. § 10 ff. der Parkierungsverordnung) nicht ausschliesslich
auf Verordnungsstufe geregelt sein dürfe. Der Kreis der Anspruchsberechtigten müsse in den Grund-
zügen bereits auf Stufe Reglement definiert sein. Damit macht sie sinngemäss eine Verletzung des
Gesetzmässigkeitsprinzips geltend.
4.1.3.1
Die inzidente (akzessorische bzw. konkrete) Normenkontrolle besteht in einer vorfrageweisen Über-
prüfung einer anzuwendenden generellen Norm unterer Stufe im Zusammenhang mit einem konkreten
Rechtsanwendungsakt auf die Übereinstimmung mit Normen höherer Stufe und ist damit Teil der
Rechtsanwendung. Ergibt sich, dass die überprüfte Norm mangelhaft ist, führt dies – anders als im
Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (§ 70 f. VRPG) – nicht zu einer förmlichen Aufhebung, doch
ist diese Norm im konkreten Anwendungsfall unbeachtlich und nicht anzuwenden (AGVE 2002, S. 164
f. mit Hinweisen; KURT EICHENBERGER, Verfassung des Kantons Aargau, Kommentar, 1986, N 21 zu
§ 95 KV). Da kommunales Recht von den Behörden aller Stufen vorfrageweise zu überprüfen ist (§ 2
Abs. 2 Satz 2 VRGP), ist auch das BVU als verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz gehalten, kommu-
nalen Erlassen die Anwendung zu versagen, die Bundesrecht oder kantonalem Verfassungs- und Ge-
setzesrecht widersprechen.
4.1.3.2
Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit (auch: Legalitätsprinzip) bedeutet, dass jedes staatliche Handeln
einer gültigen gesetzlichen Grundlage bedarf. Das Legalitätsprinzip hat seine Grundlage als Grundsatz
rechtsstaatlichen Handelns in Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-
schaft vom 18. April 1999 (BV; SR 101). Der Grundsatz der Gesetzmässigkeit dient unter anderem der
demokratischen Legitimation des Verwaltungshandelns. Das sog. Erfordernis der Gesetzesform ver-
Versand:

langt, dass sich die Handlungen der Verwaltungsbehörden (Verordnungen, Verfügungen, verwaltungs-
rechtliche Verträge, Realakte etc.) auf ein Gesetz abstützen, das von der Volksvertretung und allenfalls
– je nach der verfassungsrechtlichen Regelung – auch unter Mitsprache des Volkes erlassen worden
ist (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 333 f.). Früher wurde im Zusammenhang mit dem Ge-
setzmässigkeitsprinzip stets vom Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes gesprochen. Im Laufe der Zeit
haben Rechtsprechung und Lehre das Gesetzmässigkeitsprinzip immer umfassender und differenzier-
ter ausgestaltet. Heute steht die Unterscheidung zwischen dem Erfordernis des Rechtssatzes und dem
Erfordernis der Gesetzesform im Vordergrund. Es geht dabei einerseits um die Frage nach der Struktur
und Dichte der Norm, andererseits um die Anforderungen an die Normstufe (HÄFELIN/MÜLLER/UHL-
MANN, a.a.O., Rz. 336 f.). Das Erfordernis des Rechtssatzes bedeutet, dass die Staatstätigkeit nur
aufgrund und nach Massgabe von generell-abstrakten Rechtsnormen ausgeübt werden darf, die ge-
nügend bestimmt sind (vgl. BGE 142 II 182, Erw. 2.2.1, S. 186). Das Erfordernis der Gesetzesform
bedeutet, dass die wichtigen Rechtsnormen, auf denen die Verwaltungstätigkeit beruht, in einem Ge-
setz enthalten sein müssen. Das Erfordernis der Gesetzesform (auch als "genügende Normstufe" be-
zeichnet) gilt für alle Bereiche der Verwaltungstätigkeit, allerdings in unterschiedlicher Ausprägung
(vgl. dazu und zum nachfolgenden: HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O. Rz. 350 ff.). Beim Erfordernis
der Gesetzesform genügt – anders als beim Erfordernis des Rechtssatzes – nicht irgendeine Rechts-
norm. Verlangt wird ein Gesetz, das vom Parlament, je nach Verfassung unter Mitwirkung des Volkes,
erlassen worden ist. Aber nicht alle Rechtssätze, welche die Verwaltungstätigkeit regeln, müssen in
dieser Form erlassen sein, sondern nur die wichtigen Normierungen. Als gesetzliche Grundlage kom-
men zum Teil auch Verordnungen in Frage. Dabei haben gesetzesvertretende Verordnungen die Vo-
raussetzungen der Gesetzesdelegation zu erfüllen (BGE 141 II 169, Erw. 3.3, S. 172; 137 II 409,
Erw. 6.3, S. 413). Vollziehungsverordnungen dürfen keine wesentlichen neuen Rechte und Pflichten
begründen.
Die Anforderungen des Legalitätsprinzips gelten für Erlasse aller Stufen (Bund, Kantone, Gemeinden),
und zwar unabhängig von ihrer Bezeichnung, die bei kommunalen Erlassen häufig von der ansonsten
üblichen Terminologie abweicht. Ein Rückschluss von der Bezeichnung – als "Reglement", "Verord-
nung", "Ordnung" usw. – auf die Normstufe ist deshalb in der Regel nicht möglich. Die Qualifikation
kommunaler Erlasse als Gesetze im formellen Sinn bzw. als Verordnungen im Sinne des Allgemeinen
Verwaltungsrechts richtet sich also nicht nach ihrer Bezeichnung, sondern danach, ob sie vom kom-
munalen Legislativorgan – Gemeindeversammlung, Gemeindeparlament, Urnenabstimmung – oder
von der Gemeindeexekutive (Gemeinderat) erlassen wurden. Bei Gemeinden mit Gemeindeparlament
ist zusätzlich zu unterscheiden, ob ein obligatorisches oder fakultatives Referendum besteht. Ist dies
der Fall, so handelt es sich bei einem Parlamentserlass, der dem Referendum entzogen ist, nicht um
ein Gesetz im formellen Sinn, sondern um eine Parlamentsverordnung (ALAIN GRIFFEL, Allgemeines
Verwaltungsrecht im Spiegel der Rechtsprechung, 2017, Rz. 132 ff.).
4.1.3.3
Das Gemeindegesetz geht bei der Verteilung der Rechtssetzungszuständigkeiten wie die Verfassung
des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (KV; SAR 110.000) für die kantonale Ebene von einer fast
reinen Demokratie der Rechtsetzung aus, indem es den Erlass der Gemeindesatzung der Stimmbür-
gerschaft und dem Einwohnerrat zuordnet, soweit das kantonale und kommunale Recht dem Gemein-
derat nicht ausdrücklich Rechtsetzungskompetenzen einräumt. Der Gemeinderat verfügt demzufolge
über keine originäre, lediglich an Verfassung und Gesetz gebundene Rechtsetzungskompetenz und
über kein selbständiges Verordnungsrecht. Die Unabänderlichkeit des Kompetenzkatalogs von § 20
Abs. 2 GG bewirkt, dass die Gemeindeversammlung und der Einwohnerrat ihre Rechtsetzungsaufga-
ben nicht mittels reiner Kompetenzbestimmungen und Ermächtigungen auf den Gemeinderat übertra-
gen können, sondern im Wesentlichen selbst wahrzunehmen haben. Hingegen ist eine Delegation der
Rechtsetzungskompetenzen unter Einhaltung der Anforderungen an die Delegationsnorm, wie sie die
Lehre und die bundesgerichtliche Rechtsprechung entwickelt haben, zulässig. Mangels expliziter Re-
gelung im Gemeindegesetz erscheint die analoge Heranziehung der dafür geltenden Grundsätze und
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Richtlinien der Kantonsverfassung angebracht. § 78 Abs. 1 KV bestimmt, dass das ordentliche gesetz-
gebende Organ alle wichtigen Bestimmungen, insbesondere diejenigen, welche die Rechte und Pflich-
ten der Bürger oder die Grundzüge der Organisation des Kantons und der Gemeinden festlegen, in
der Form eines formellen Gesetzes zu erlassen hat (vgl. zum Ganzen: ANDREAS BAUMANN, Aargaui-
sches Gemeinderecht, 4. Aufl., 2017, S. 531 f.).
Die Abgrenzung der Rechtsnormen, die wegen ihrer Wichtigkeit in einem Gesetz enthalten sein müs-
sen, ist nicht leicht. Es kann mithin nicht allgemein gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend
sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen. Massgebend sind die Umstände im Einzel-
fall, wobei eine formellgesetzliche Grundlage umso eher erforderlich ist, je mehr eine Regelung von
der bisherigen Rechtswirklichkeit und den allgemeinen Erwartungen abweicht (BGE 128 I 113,
Erw. 3c, S. 122). Allgemein gelten eher strengere Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von
Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die
Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 128 I 122 mit Hinweis;
siehe auch BGer 1P.327/2004 vom 5. Januar 2005, Erw. 3.5.1; vgl. zum Ganzen auch: VGE vom
13. Januar 2009 [WBE.2008.129], Erw. 3.2.1, S. 5). Im Sinne der "Wesentlichkeitstheorie" gehören
nach Art. 164 Abs. 1 BV auf Bundesebene "insbesondere die grundlegenden Bestimmungen über (a)
die Ausübung der politischen Rechte, (b) die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte, (c) die
Rechte und Pflichten von Personen, (d) den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand und
die Bemessung von Abgaben, (e) die Aufgaben und Leistungen des Bundes, (f) die Verpflichtungen
der Kantone bei der Umsetzung und beim Vollzug des Bundesrechts, (g) die Organisation und das
Verfahren der Bundesbehörden" zu den wichtigen Bestimmungen, die in einem Gesetz enthalten sein
müssen. Art. 164 Abs. 1 BV definiert "wichtigkeitssensible" Bereiche, ohne in abschliessender Weise
Sachgebiete zu nennen, wo solche wichtigen Bestimmungen zu finden sind. Allerdings gibt es auch in
den in Art. 164 Abs. 1 BV aufgezählten Bereichen weniger wichtige Normen, die in der Form der Ver-
ordnung erlassen werden können. Für die Umschreibung der Wichtigkeit einer Rechtsnorm sind des-
halb vor allem folgende Kriterien massgebend, wobei schon ein einzelnes Kriterium die Gesetzesform
notwendig machen kann (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 354; FELIX UHLMANN/FLORIAN
FLEISCHMANN, Das Legalitätsprinzip – Überlegungen aus dem Blickwinkel der Wissenschaft, in: Das
Legalitätsprinzip in Verwaltungsrecht und Rechtsetzungslehre, Zentrum für Rechtsetzungslehre [ZfR],
FELIX UHLMANN (Hrsg.), Band 7, 2017, S. 11):
• Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten der Privaten, insbesondere
in deren Freiheitsrechte, müssen in einem Gesetz vorgesehen sein.
• Zahl der von einer Regelung Betroffenen: Eine Regelung erfordert eher ein Gesetz, wenn ein gros-
ser Kreis von Personen davon betroffen ist.
• Finanzielle Bedeutung: Regelung von grosser finanzieller Tragweite müssen eine Grundlage in ei-
nem Gesetz haben.
• Akzeptierbarkeit: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen gerechnet werden muss,
sollten ihre Grundlage in einem – demokratisch legitimierten – Gesetz haben.
Als weitere Gesichtspunkte für die Bestimmung der Rechtssetzungsstufe gelten das Flexibilitätsbe-
dürfnis sowie die Eignung der entscheidenden Behörde. Regelungen, die ständiger Anpassung an
veränderte Verhältnisse – z.B. an neue technische Errungenschaften, politische Gegebenheiten oder
wirtschaftlichen Entwicklungen – bedürfen, werden zweckmässigerweise nicht in einem Gesetz getrof-
fen, das nur unter grossem Zeitaufwand revidiert werden kann, sondern in einer Verordnung. Was die
Eignung der entscheidenden Behörde betrifft, so trifft der ordentliche Gesetzgeber die Grundsatzent-
scheidungen, d.h. er legt die grossen Linien fest. Der Verordnungsgeber befasst ich dagegen mit den
Details sowie mit denjenigen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (vgl. HÄFELIN/MÜL-
LER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 359 f.). Das Kriterium der Eignung zu sachgerechter Entscheidung besagt
auch, dass eine Aufgabe oder Funktion demjenigen Organ zuzuordnen ist, welches nach Massgabe
seiner Konstituierung (Legitimität), seiner Arbeitsweise, unter Berücksichtigung seines Instrumentari-
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ums (z.B. Verwaltungsapparat), seines Verfahrensrechtes (Partizipation Betroffener und Interessier-
ter) und in seiner gegenseitigen Interdependenz und Verschränkung mit anderen Organen, am besten
Gewähr für eine sachgerechte Regelung und Entscheidung bietet (BAUMANN, a.a.O., S. 94).
Da die Anforderungen des Legalitätsprinzips auch für Erlasse auf kommunaler Stufe gelten, sind die
Grundsätze, die das Bundesgericht bei der Auslegung von Art. 164 BV entwickelt hat, analog auf kom-
munale Erlasse anzuwenden (vgl. für analoge Anwendung auf kantonales Legalitätsprinzip BGE 145
V 380, Erw. 6.3, S. 390 f.; 138 I 378, Erw. 7.1, S. 391).
4.1.4
Das Strassen- und Parkierungsreglement wurde vom ordentlichen kommunalen Legislativorgan (Ein-
wohnerrat) erlassen und ist somit als Gesetz im formellen Sinn zu qualifizieren. Dieses Reglement hält
in § 13 Abs. 1 fest, dass das Parkieren von Fahrzeugen auf öffentlichem Grund bewilligungs- und
gebührenpflichtig ist und die Gemeinde Bewilligungen durch die Abgabe von Parkkarten erteilt. Das
Reglement selbst enthält weder Aussagen zum Parkraumbewirtschaftungskonzept in der Gemeinde
Q._____ noch zu irgendwelchen Anspruchskategorien für den Erwerb einer Parkkarte. Wer Anspruch
auf eine Parkkarte hat, die zum zeitlich unbeschränkten Parkieren auf Parkplätzen in der Blauen Zonen
berechtigt, wurde vielmehr vom Gemeinderat in Ziff. 10 ff. Parkierungsverordnung festgelegt. Da die
Parkierungsverordnung vom Gemeinderat erlassen wurde, erfüllt sie die Anforderungen an ein Gesetz
im formellen Sinn nicht. Es stellt sich deshalb die Frage, ob mit Ziff. 10–14 Parkierungsverordnung in
Bezug auf die Normstufe eine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt. Dazu ist im Folgenden die
Wichtigkeit der Regelung der Anspruchskategorien für Parkkarten nach den Kriterien Intensität des
Eingriffs, Zahl der von einer Regelung Betroffenen, Finanzielle Bedeutung, Akzeptierbarkeit, Flexibili-
tätsbedürfnis und der Eignung der Behörde zu beurteilen.
Mit der Regelung von Anspruchsberechtigten einer Parkkarte wird das Recht eines Jeden beschränkt,
eine Bewilligung für das zeitlich unbeschränkte Parkieren in der Blauen Zone in Q._____ zu erhalten.
Was die Intensität dieses Eingriffs anbelangt, so ist damit kein schwerer Eingriff in die Rechte Privater
verbunden. Von einem Eingriff in die persönliche Freiheit kann jedenfalls nicht gesprochen werden, so
stellt die Möglichkeit, unbeschränkt in der Blauen Zone parkieren zu können, keine elementare Er-
scheinung der Persönlichkeitsentfaltung des Menschen dar. Hinsichtlich der Anzahl der von der Re-
gelung Betroffenen ist festzuhalten, dass die Parkierungsverordnung für das gesamte Gemeindegebiet
von Q._____ gilt. Die Regelung der Parkkartenberechtigung betrifft neben den Anwohnern und ansäs-
sigen Betrieben von Q._____ auch weitere Personen und Betriebe, die sich regelmässig mit dem Auto
während mehreren Stunden in Q._____ aufhalten und ein entsprechendes Interesse an einer Park-
karte für zeitlich unbeschränktes Parkieren haben. Bezogen auf die Gemeindeebene betrifft die Rege-
lung der Parkkartenkategorien somit eine Vielzahl von Personen, was für eine Normierung auf Geset-
zes- bzw. Reglementsstufe spricht. Eine finanzielle Belastung ist mit der Regelung der
Anspruchsvoraussetzungen nicht unmittelbar verbunden, da der Bezug der Parkkarte freiwillig ist. Wer
jedoch keinen Anspruch auf eine Parkkarte für die Blaue Zone hat und zwischen 08.00 Uhr und
19.00 Uhr länger als eine Stunde parkieren möchte, muss auf andere Parkierungsanlagen der Ge-
meinde Q._____ ausweichen, für welche Parkgebühren von Fr. 1.00 bis Fr. 2.00 pro Stunde anfallen.
Von einer grossen finanziellen Tragweite kann dabei jedoch nicht gesprochen werden. Was die Ak-
zeptierbarkeit der Berechtigungsregelungen anbelangt, so ist – wie im vorliegenden Fall – durchaus
mit Widerstand der Betroffenen zu rechnen, da mit der Parkierungsverordnung auch eine neue Kate-
gorie von Parkkarten (Service- und Baustelleparkkarten) eingeführt wurde, die von der bisherigen
Rechtswirklichkeit abweicht. Zudem wurde die Pendlerparkkarte abgeschafft (…). Im Weiteren handelt
es sich bei den Anspruchsvoraussetzungen für Parkkarten nicht um Regelungen, die ständiger Anpas-
sung an veränderte Bedürfnisse bedürfen, weshalb sich die Verordnungsstufe entgegen der Geset-
zesstufe nicht als vorteilhafter erweist. Hinsichtlich der Eignung des gesetzgeberisch tätig gewordenen
Gemeinderats ist nicht ersichtlich, inwiefern für die Regelung von Anspruchsvoraussetzungen beson-
dere Fachkenntnisse von Nöten sind resp. dem Gemeinderat bei der Festlegung der Anspruchskate-
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gorien besondere Fachkenntnisse zukommen. Das Legislativorgan der Gemeinde Q._____ ist der Ein-
wohnerrat. Der Einwohnerrat setzt sich aus dem vom Volk gewählten Stimmbürgern zusammen, wel-
che die Entscheidungen anstelle der Gemeindeversammlung treffen. Im Gegensatz zur eher schwer-
fälligen Gemeindeversammlung, welche bei starker Beteiligung eine echte und fruchtbare Diskussion
erschwert und sich allgemein durch einen wechselnden personellen Bestand auszeichnet, verfügt der
Einwohnerrat über eine feste Organisation mit Büro, Finanz- und Geschäftsprüfungskommission sowie
weiteren fakultativen Konsultativkommissionen (vgl. Geschäftsreglement des Einwohnerrates vom 21.
September 2005). Die Einwohnerratsmitglieder sind meist während einigen Jahren in ihrem Amt, so-
dass sich eine gewisse personelle Konstanz ergibt. Dies hat für die Bewältigung von Rechtsetzungs-
aufgaben im Vergleich zur Gemeindeversammlung vielfach Vorteile, da sich die Ratsmitglieder eine
gewisse Erfahrung und Routine im Parlamentsbetrieb und bei der Behandlung der Vorlagen aneignen
können. Meistens sind die Einwohnerräte allgemein politisch interessiert und bringen aus ihrem Beruf
persönliche Erfahrungen in die Meinungsbildung ein. Wie in der Gemeindeversammlung mögen auch
hier die parteipolitischen Gegensätze oder zumindest ein gewisser gruppenspezifischer Konformitäts-
druck eine Rolle spielen. Die Handlungs- und Reaktionsfähigkeit des Einwohnerrates ist wegen seines
verhältnismässig häufigen Zusammentretens im Vergleich zur Gemeindeversammlung besser ge-
wahrt. Die parlamentarischen Kontroll- und Mitwirkungsinstrumentarien lassen eine wenigstens punk-
tuelle und im Vergleich zur Gemeindeversammlung effizientere Einflussnahme auf den Gang der kom-
munalen Rechtssetzungstätigkeit zu. Als Folge der Übertragung der wesentlichen Entscheidungen an
den Einwohnerrat stehen dem Gemeinderat in der Regel die weniger wichtigen Befugnisse zu. Seine
eigentlichen Hauptobliegenheiten liegen im Verwaltungs- und Vollzugsbereich, insbesondere auch in
der Vertretung der Gemeinde sowie in der Verwaltungsaufsicht. Aus den genannten Gründen bietet
der Einwohnerrat aufgrund seiner Konstituierung und seiner Arbeitsweise am besten Gewähr für eine
sachgerechte Regelung der Anspruchskategorien von Parkkarten.
In einer Gesamtbetrachtung sprechen somit im vorliegenden Fall gewichtige Gründe dafür, dass zu-
mindest die Regelung der Anspruchsberechtigten bzw. -kategorien einer Grundlage in einem Gesetz
bzw. Reglement bedarf. Immerhin geht es um die Regelung von Rechten der Bürgerinnen und Bürger
von Q._____ und Umgebung (vgl. § 78 Abs. 1 KV). Der Grundsatzentscheid, welche Personenkreise
eine Parkkarte erhalten, obliegt nach dem Gewaltenteilungsprinzip dem ordentlichen Gesetzgeber und
nicht dem Gemeinderat als Exekutivorgan. Die Parkierungsverordnung greift in unzulässiger Weise in
die Kompetenzordnung ein, wie sie sich aus der Verfassung und Gesetz ergibt und masst sich Rege-
lungsinhalte an, die dem Gesetzgeber vorbehalten sind (vgl. hiervor Erw. 4.1.3.2). Dies bedeutet, dass
der Einwohnerrat zumindest in den Grundzügen festzulegen hat, welches Parkraumbewirtschaftungs-
konzept in der Gemeinde Q._____ gelten soll, wozu auch eine grobe Festlegung der Parkkartenkate-
gorien gehört.
4.1.5
Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dürfen die grundlegenden Bestimmungen als dem for-
mellen Gesetzgeber vorbehaltene Befugnisse nicht delegiert werden. Andere Rechtssetzungsbefug-
nisse können jedoch durch Gesetz übertragen werden (vgl. BGE 141 II 169, Erw. 3.2, S. 171 f.). Sollte
die Festlegung der Parkkartenkategorien nicht als grundlegende Bestimmung zu qualifizieren sein, so
würde die Kompetenz des Gemeinderats zum Erlass gesetzesvertretender Verordnungen dennoch
eine entsprechende Delegationsnorm in einem Gesetz bzw. Reglement voraussetzen. Nach der
Rechtsprechung ist eine Gesetzesdelegation an den Gemeinderat unter folgenden vier kumulativen
Voraussetzungen erlaubt (vgl. BGE 144 II 376, Erw. 7.1, S. 379; 143 I 227 = Pra 107 [2018] Nr. 25, S.
9; BGer 2C_260/2019 vom 5. Dezember 2019, Erw. 6 f.; AGVE 1997, S. 302):
• Die Gesetzesdelegation darf nicht durch die Verfassung ausgeschlossen sein.
• Die Delegationsnorm muss in einem Gesetz enthalten sein.
• Die Delegation muss sich auf eine bestimmte, genau umschriebene Materie beschränken; Blan-
kodelegationen sind unzulässig.
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• Die Grundzüge der delegierten Materie, d.h. die wichtigen Regelungen, insbesondere Zweck, Ge-
genstand und Umfang der übertragenen Befugnisse müssen in einem Gesetz umschrieben sein.
Als Delegationsnorm beruft sich der Gemeinderat im Wesentlichen auf § 13 Abs. 1 des Strassen- und
Parkierungsreglements. § 13 lautet wie folgt: "Das Parkieren von Fahrzeugen auf öffentlichem Grund
wird der Bewilligungs- und Gebührenpflicht unterstellt. Die Gemeinde erteilt Bewilligungen durch die
Abgabe von Parkkarten." Diese Norm genügt den Anforderungen der Gesetzesdelegation in mehrfa-
cher Hinsicht nicht. So ist zunächst fraglich, ob es sich hierbei überhaupt um eine Delegationsnorm
handelt. Im Gegensatz zu § 17 Abs. 2 des Strassen- und Parkierungsreglements betreffend Parkge-
bühren wird der Gemeinderat nämlich nicht explizit ermächtigt oder befugt, die Berechtigungskatego-
rien von Parkkarten zu regeln, sondern es wird allgemein festgehalten, dass die Gemeinde Parkkarten
als Parkierbewilligungen einführt. Die Delegation ist auch nicht auf eine bestimmte, genau umschrie-
bene Materie beschränkt. So enthält § 13 Abs. 1 Strassen- und Parkierungsreglement keinerlei Grund-
züge für die zu erlassenden Regelungen betreffend Parkkartenberechtigungen. Vielmehr lässt die
Norm dem Gemeinderat jegliche Regelungsmöglichkeit betreffend Parkkartenberechtigungen offen,
was eine unzulässige Blankodelegation darstellt. Ein solch übermässiger Spielraum verletzt das Ge-
waltenteilungsprinzip. Der Gemeinderat kann die Regelung der Anspruchskategorien auf Verord-
nungsstufe somit auch nicht mit einer zulässigen Delegation begründen. Die hier strittigen Ziffern 10–
14 der Parkierungsverordnung beruhen somit auf einer ungenügenden gesetzlichen Grundlage.
4.1.6
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass mit Ziff. 10–14 Parkierungsverordnung in Bezug auf die
Normstufe keine genügende gesetzliche Grundlage vorliegt. Der Grundsatzentscheid, wer eine Dau-
erparkkarte beanspruchen kann, ist auf Stufe Reglement durch den ordentlichen Gesetzgeber bzw.
dem Einwohnerrat zu fällen. Die §§ 10 ff. Parkierungsverordnung sind im konkreten Fall somit unbe-
achtlich und nicht anzuwenden. Solange das Strassen- und Parkierungsreglement keine Einschrän-
kungen der Parkkartenberechtigung vorsieht, besteht gestützt auf die aktuelle Regelung in § 13 des
Strassen- und Parkierungsreglements ein Anspruch eines Jeden auf Ausstellung einer Parkkarte. In
diesem Sinne sind der Beschwerdeführerin vier Parkkarten mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr
auszustellen.
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