105 Ia 345 — constitutional law, 1979

Referendum finanziario; art. 60 cpv. 2 cost. ticinese; spese nuove o vincolate.  La questione se siano soggette al referendum finanziario spese relative a contratti di locazione di immobili, conclusi per garantire il funzionamento di scuole e di servizi amministrativi, non può essere decisa in modo generale;  determinanti sono le circostanze concrete. Criteri applicabili.

105 Ia 345

Sachverhalt ab Seite 345

    Nel Cantone Ticino, ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 della costituzione cantonale, il referendum facoltativo è proponibile "per le leggi e i decreti di qualsiasi natura che importano una spesa superiore a Fr. 200'000.- o una spesa annua superiore a Fr. 50'000.- per almeno quattro anni".

Nel preventivo 1979, adottato dal Gran Consiglio del Cantone Ticino con decreto legislativo del 21 dicembre 1978, sono previsti nel capitolo "Stabili in affitto" sotto le voci 315.01 e 317.01, spese per una somma di Fr. 7'651'000.-, che, rispetto all'importo corrispondente dell'anno precedente, comporta un aumento di Fr.  2'251'000.-. In una nota a pié di pagina, relativa alla voce 317.01, è detto che: "La maggior spesa rispetto al preventivo 1978 è dovuta alla stipulazione di nuovi contratti di locazione, in particolar modo in relazione all'apertura di sedi di scuola media."

Giovanni Buzzi, architetto a Massagno, e tre litisconsorti hanno chiesto con ricorso di diritto pubblico l'annullamento del decreto legislativo del Gran Consiglio del 21 dicembre 1978 nella misura in cui concerne l'iscrizione nel preventivo 1979 di nuovi contratti di locazione.

I ricorrenti fanno valere, in sostanza, che le spese sopra indicate avrebbero dovuto fare oggetto di decreto legislativo speciale sottoposto al referendum finanziario facoltativo ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 della costituzione cantonale.

Erwägungen

Considerando in diritto:

1. Questione di procedura.

2. Questione di procedura.

3. Il preventivo 1979 non può più essere contestato nella misura in cui concerne spese relative a contratti già figuranti nel preventivo precedente e che non erano state impugnate a suo tempo.

4. Rimane da statuire sulla questione centrale, se iscrizioni nel preventivo di spese relative a contratti di locazione destinati a permettere l'esercizio di una funzione pubblica debbano essere soggette al referendum finanziario. In particolare, è da decidere se dette spese, in quanto destinate all'attuazione di decisioni di base già validamente approvate, vadano o no considerate come spese vincolate (su tale nozione v. DTF 101 Ia 133 consid. 4; DTF 102 Ia 459 consid. 3a; DTF 103 Ia 285 consid. 2, 447 consid. 2), con la conseguenza che, ove siano da considerare tali, esse non debbono essere soggette al referendum, costituendo il corollario necessario della decisione di base. La risposta non può essere di carattere generale, ed occorre differenziare. Determinante appare accertare se nelle circostanze concrete la locazione sia necessaria per assicurare l'esercizio dell'attività già approvata e se si tratti di una locazione che non si distingue in modo particolare (ad es. sotto il profilo della durata, della presenza di clausole speciali, ecc.) dalle forme comuni di tale negozio. Quando siano adempiute cumulativamente queste due condizioni, la locazione può, in linea di principio, essere considerata come una spesa vincolata e come tale essere eccettuata dall'assoggettamento al referendum finanziario. Il Tribunale federale è  consapevole che non è sempre agevole decidere se le suddette condizioni siano soddisfatte o meno, potendosi spesso discutere con seri motivi al proposito (in particolare per quanto riguarda il carattere "necessario" della locazione, ciò  che implica un esame comparativo, talora delicato, delle altre soluzioni possibili). La seconda condizione cumulativa, ossia la natura normale o particolare della concreta locazione, suole acquistare quindi un'importanza spesso decisiva.

Nel caso oggetto della sentenza pubblicata in DTF 95 I 531, il Tribunale federale ha ritenuto che, di per sé, le spese iscritte per la locazione di locali destinati ad ospitare servizi della pubblica amministrazione, fossero soggette al referendum finanziario; in quella fattispecie l'assoggettamento era giustificato dalle circostanze concrete. Va precisato che con ciò non s'è  inteso qualificare come "spesa nuova" qualsiasi spesa per locazione di locali destinati a permettere l'attività pubblica. Come già menzionato, è d'uopo esaminare caso per caso, alla luce della situazione concreta e alla stregua dei criteri sopra esposti (cfr. invece, nel senso del non assoggettamento al referendum anche di contratti di locazione di lunga durata, Z. GIACOMETTI, "Die Zuständigkeit der Verwaltungsbehörden zum Abschluss von langfristigen Mietverträgen für Verwaltungszwecke", in Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung, vol. 58 (1959), pag. 97 segg.; questo autore, nel riferirsi all'ordinamento vigente nel Cantone di Zurigo, motiva il non assoggettamento con la competenza esclusiva che egli ritiene possieda in tale materia il governo cantonale).

Per quanto riguarda il caso oggetto del presente giudizio, può rilevarsi che il Consiglio di Stato ha diffusamente illustrato l'urgente fabbisogno di locali indispensabili per assicurare il funzionamento della Scuola media unificata di recente creazione e di vari servizi amministrativi, ossia di istituzioni validamente create ed approvate dal popolo. La questione se la locazione di detti locali costituisse una necessità nel senso sopra evocato può rimanere tuttavia indecisa, perché non risulta comunque adempiuta la seconda condizione, ossia quella di una forma di locazione comune, senz'altro comparabile a quella usuale tra privati.

Il contratto di locazione relativo al palazzo Scerri n. 2 concerne un edificio ancora da costruire (e la costruzione e le forniture sono contrattualmente riservate a ditte ticinesi), il canone di locazione è riferito al capitale investito, la durata della locazione è decennale, ed è accordato allo Stato del Cantone Ticino un diritto di compera esercitabile entro il termine di dieci anni. Il contratto di locazione concluso con il Municipio di Chiasso e concernente due immobili, ha una durata decennale. Il contratto concluso con il Comune di Giornico ha per oggetto uno o più edifici che il comune s'impegna a costruire in vista della locazione allo Stato; quest'ultimo accorderà fideiussione per il mutuo bancario che il comune contrarrà, e verserà  il 2% di ammortamento; al termine della costruzione è previsto un diritto di compera di durata decennale a favore dello Stato. Il contratto con il Comune di Arbedo-Castione concerne una locazione assortita di un diritto di compera, di un Centro scolastico costruito negli anni 1972/76 con un costo valutato a cinque milioni di franchi, più quella di locali la cui costruzione è prevista in una seconda tappa e il cui costo è valutato a due milioni di franchi, importi che determineranno l'ammontare del canone.

Risulta dalle clausole sopra riassunte che non si è in presenza di comuni contratti di locazione, quali sogliono essere conclusi tra privati, bensì di contratti volti tipicamente a salvaguardare determinati interessi dello Stato e che lasciano per lo più a quest'ultimo la possibilità di acquistare l'immobile locato e, in certi casi, addirittura di influenzarne la costruzione e il finanziamento. In tali circostanze non può parlarsi di spese vincolate, implicitamente presupposte ed approvate in sede di approvazione delle decisioni relative alle istituzioni (scuole, servizi amministrativi, ecc.) al cui funzionamento sono destinate. Diverso sarebbe ovviamente stato il caso ove, al momento dell'approvazione da parte del Gran Consiglio e del popolo dei nuovi compiti a carico dello Stato, fosse stata data esplicitamente approvazione anticipata delle spese relative alla locazione dei locali necessari per l'attuazione di tali compiti. Poiché ciò non è avvenuto e poiché, per le ragioni anzidette, la locazione non può, nelle circostanze concrete, essere considerata come lo strumento indispensabile e normale per il soddisfacimento dei compiti assunti, le spese relative ai quattro contratti di locazione sopra menzionati e che tutte raggiungono gli importi stabiliti nell'art. 60 cpv. 2 della costituzione cantonale, debbono essere sottoposte al referendum facoltativo. Per le modalità di tale assoggettamento sarà determinante il diritto cantonale.

Ne discende che il ricorso va parzialmente accolto e che il decreto legislativo impugnato è parzialmente annullato.