121 II 214 — administrative law and public international law, 1995

Art. 16 cpv. 2 e 3 LCS, art. 4 Cost., art. 6 n. 3 lett. d CEDU; misura in cui la decisione penale vincola le autorità amministrative;  diritto dell'imputato di interrogare i testi a carico nell'ambito della procedura di revoca della licenza di condurre?  Ove l'imputato sappia o debba prevedere che nei suoi confronti avrà luogo una procedura di revoca della licenza di condurre, egli è tenuto a far valere i diritti garantiti alla difesa già nell'ambito del procedimento (sommario) penale; in tali circostanze, le autorità competenti a ordinare la revoca della licenza di condurre non possono scostarsi, in principio, dall'accertamento dei fatti contenuto nella decisione penale passata in giudicato (consid. 3a). Nella fattispecie, il ricorrente poteva confidare nel riesame di tale accertamento  (consid. 3b).

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Sachverhalt ab Seite 215

A.- Il 25 giugno 1993, immediatamente dopo gli eventi in esame, X. denunciava F. per averlo superato a destra sull'autostrada N2, in territorio di Cadenazzo, costringendolo, una volta rientrato sulla corsia di sinistra, a frenare bruscamente, ciò che provocava il suo sbandamento e la collisione con il guidovia laterale destro. F. contestava tale versione dei fatti, mentre Y., testimone dell'accaduto, confermava sostanzialmente la versione resa alla polizia dal denunciante.

Il Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino, per il tramite dell'Ufficio giuridico della Sezione cantonale della circolazione, apriva nei confronti di F. sia un procedimento penale sia un procedimento amministrativo.

Il 16 agosto 1993, F. era invitato a presentare, nell'ambito del procedimento penale, sue eventuali osservazioni. Con lettera del 30 agosto 1993, egli contestava nuovamente le infrazioni imputategli ed esprimeva i propri dubbi sull'imparzialità del teste Y., dato che quest'ultimo, come X., è di cittadinanza italiana, abita nella medesima regione nel Canton Turgovia e, al momento dei fatti in esame, era pure diretto a Milano; inoltre, F. si riservava il diritto di discutere la questione con gli agenti che avevano redatto il rapporto di polizia. Con decisione del 17 settembre 1993, il Dipartimento delle istituzioni del Cantone Ticino infliggeva a F. una multa di fr. 500.- per avere infranto i combinati disposti art. 26 cpv. 1, 35 cpv. 1, 44 cpv. 1 e 90 n. 1 LCS (RS 741.01). Adito dall'interessato, il Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino dichiarava, con sentenza del 1o dicembre 1993, il ricorso inammissibile poiché insinuato tardivamente.

Il 9 settembre 1993, F. era pure invitato ad esprimersi nel quadro del procedimento amministrativo relativo alla revoca della licenza di condurre. Con atto del 20 settembre 1993, egli contestava di aver effettuato una manovra di sorpasso sulla destra, definiva di compiacenza la deposizione resa dal teste Y. e chiedeva l'audizione di quest'ultimo e di X. in sua presenza. L'Ufficio giuridico della Sezione cantonale della circolazione comunicava a F., in data 28 settembre 1993, che il suo caso sarebbe stato riesaminato, dal profilo amministrativo, dopo la conclusione del procedimento penale in corso. Il 10 novembre 1993, F. era nuovamente invitato a prendere posizione nell'ambito del procedimento amministrativo; con scritto del 15 novembre 1993, egli rinviava, sostanzialmente, alle sue precedenti osservazioni. Il 25 novembre 1993, l'Ufficio giuridico della Sezione cantonale della circolazione informava F. di voler considerare nulla la richiesta del 10 novembre 1993, in quanto avvenuta erroneamente avuto riguardo al fatto che il procedimento penale era ancora pendente. Sollecitato nuovamente, il 7 ottobre 1994, a presentare sue eventuali osservazioni relative al procedimento amministrativo, F. rinviava ancora ai suoi precedenti scritti.

Con decisione del 17 novembre 1994, il Dipartimento delle istituzioni revocava a F., per i fatti sopra illustrati, la licenza di condurre veicoli a motore per la durata di tre mesi. Adito dall'interessato, il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ne respingeva il ricorso con decisione del 10 gennaio 1995.

B.- F. è insorto con ricorso di diritto amministrativo e (subordinatamente) ricorso di diritto pubblico, riuniti in un unico atto, dinanzi al Tribunale federale contro tale decisione. Egli chiede l'annullamento della decisione impugnata nonché della decisione del 17 novembre 1994 con cui gli è stata revocata la licenza di condurre per la durata di tre mesi. Con scritto del 7  marzo 1995, egli ha altresì chiesto che al suo gravame sia conferito effetto sospensivo.

Il Consiglio di Stato del Cantone Ticino propone di respingere il ricorso di diritto amministrativo, mentre l'Ufficio federale di polizia ha rinunciato a presentare osservazioni.

Erwägungen

Considerando in diritto:

3. Il ricorrente censura la violazione del diritto di essere sentito, sancito dall'art. 4 Cost., nonché dell'art. 6 n. 3 lett. d CEDU, poiché l'autorità amministrativa cantonale non ha accolto la sua richiesta - formulata pure dinanzi all'ultima istanza - di (far) interrogare in sua presenza i testimoni a carico.

La revoca a scopo d'ammonimento della licenza di condurre è una decisione sulla fondatezza di un'accusa penale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (DTF 121 II 22 consid. 3c). Secondo l'art. 6 n. 3 lett. d CEDU, ogni imputato ha il diritto di interrogare o far interrogare i testimoni a carico. Tale diritto è sancito pure dall'art. 4 Cost., segnatamente dal diritto di essere sentito da esso discendente (DTF 118 Ia 457 consid. 2b e rinvii). Nella fattispecie, l'autorità amministrativa, segnatamente il Consiglio di Stato del Cantone Ticino quale ultima istanza cantonale, ha dichiarato, a giustificazione del suo rifiuto di dare seguito alla richiesta del ricorrente, di non potersi scostare dalla decisione penale passata in giudicato, segnatamente dagli accertamenti di fatto in essa contenuti. Si pone pertanto il quesito se l'autorità amministrativa cantonale avrebbe dovuto scostarsi da tale giudizio, oppure se doveva considerarlo vincolante per la propria decisione.

a) Secondo costante giurisprudenza del Tribunale federale, ove esista nei confronti dell'interessato una denuncia penale o sia presumibile che quest'ultima abbia luogo, l'autorità amministrativa è tenuta, in linea di principio, a soprassedere alla propria decisione sino a che sia intervenuta una decisione penale passata in giudicato, nella misura in cui l'accertamento dei fatti o la qualifica giuridica del comportamento litigioso sia rilevante nel quadro del procedimento amministrativo (DTF 119 Ib 158 consid. 2). L'autorità  amministrativa competente a ordinare la revoca della licenza di condurre non può scostarsi, salvo eccezioni, dagli accertamenti di fatto contenuti in una decisione penale cresciuta in giudicato. In particolare, l'autorità  amministrativa deve attenersi ai fatti accertati nel giudizio penale qualora quest'ultimo sia stato pronunciato secondo la procedura ordinaria, ossia in una pubblica udienza con audizione delle parti e interrogazione dei testimoni a carico e a discarico, salvo che sussistano indizi tali da far ritenere inesatto l'accertamento compiuto, nel cui caso essa può assumere le prove ritenute necessarie (DTF 119 Ib 158 consid. 3). Nella fattispecie, al ricorrente è stata inflitta una multa di fr. 500.-. Tale condanna non è stata pronunciata nel quadro di una procedura penale ordinaria ai sensi della giurisprudenza sopra illustrata. Non vi è stata alcuna udienza pubblica. X. e Y. non sono stati interrogati formalmente in qualità di testimoni nell'ambito della procedura penale, bensì sono stati sentiti, in assenza del ricorrente, dagli agenti di polizia che hanno redatto il relativo rapporto. Di principio, l'autorità  amministrativa non era, quindi, legata all'accertamento dei fatti compiuto in sede penale, e non poteva negare con tale giustificazione il diritto del ricorrente di chiedere l'interrogatorio dei testimoni a carico. Senonché, il principio secondo cui l'autorità amministrativa non può scostarsi dall'accertamento dei fatti operato in sede penale deve valere, a determinate condizioni, pure ove la decisione penale sia stata emanata nell'ambito di una procedura sommaria (Strafbefehlsverfahren), segnatamente ove - come nel caso in esame - la decisione penale si fondi unicamente sul rapporto di polizia, e i testi non siano stati interrogati formalmente, bensì sentiti dagli agenti di polizia in assenza dell'imputato. Ciò è il caso, in particolare, laddove l'imputato sapeva o, vista la gravità dell'infrazione rimproveratagli, doveva prevedere che nei suoi confronti si sarebbe fatto luogo (anche) al procedimento concernente la revoca della licenza di condurre, oppure - come nella fattispecie - ne era stato informato e, ciononostante, ha omesso, nell'ambito della procedura (sommaria) penale, di far valere i diritti garantiti alla difesa, o vi ha rinunciato. In simili circostanze, l'imputato non può (più) attendere il procedimento amministrativo per presentare eventuali censure e mezzi di prova, bensì è tenuto, secondo il principio della buona fede, a proporli già nel quadro della procedura penale (sommaria), nonché ad esaurire, se del caso, i rimedi di diritto disponibili contro il giudizio emanato in tale procedura. Ci si può chiedere se, nella fattispecie, questa regola possa essere opposta al ricorrente. La questione può restare indecisa, dato che l'autorità  amministrativa cantonale era comunque tenuta, per il motivo che segue, ad accogliere la richiesta formulata dal ricorrente.

b) Il principio della buona fede, discendente dall'art. 4 Cost., garantisce, da un lato, la protezione della fiducia riposta nelle assicurazioni e nel comportamento dell'autorità, e, dall'altro, vieta l'abuso di diritto e l'adozione di un comportamento contraddittorio (ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrecht, 1993, pag. 118, n. 522 segg.; ANDRÉ  GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, vol. 1, pag. 389 segg.; v. pure DTF 119 IV 330 consid. 1c; DTF 117 Ia 297 consid. 2). Non può prevalersi di tale principio l'amministrato che poteva seriamente dubitare dell'esattezza dell'informazione ricevuta. Nella fattispecie, il ricorrente ha chiesto più  volte, nel quadro della procedura relativa alla revoca della licenza di condurre, di (far) interrogare X. e Y.. Con scritto del 28 settembre 1993, l'Ufficio giuridico della Sezione cantonale della circolazione gli ha comunicato che il suo caso, sarebbe stato riesaminato, dal profilo amministrativo, una volta concluso il procedimento penale. Contrariamente a tale avviso, l'autorità amministrativa non ha effettuato alcun complemento d'istruttoria, segnatamente interrogato i testi, dopo che il Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 1o dicembre 1993  rimasta incontestata, ha respinto siccome tardivo il ricorso inoltrato dal ricorrente contro la condanna ad una multa di fr. 500.- inflittagli in sede penale. Essa ha così violato il principio della buona fede (v. JEAN-FRANÇOIS EGLI, La protection de la bonne foi dans le procès, in: Giurisdizione costituzionale e Giurisdizione amministrativa, 1992, pag. 237). Vista l'assicurazione ricevuta, il ricorrente poteva infatti confidare nel fatto che l'autorità amministrativa avrebbe assunto le prove richieste nell'ambito del procedimento concernente la revoca della licenza, senza ch'egli dovesse previamente esaurire i rimedi di diritto contro il giudizio penale, segnatamente impugnare la decisione d'inammissibilità pronunciata dal Tribunale cantonale amministrativo del Cantone Ticino. Il ricorrente non aveva, d'  altronde, motivi per dubitare dell'informazione datagli dall'autorità  competente. Al proposito, il principio secondo cui l'autorità amministrativa non può scostarsi dall'accertamento dei fatti operato in sede penale non era, nelle circostanze concrete, suscettibile di mettere in dubbio la validità di tale informazione, dato che finora esso si riferiva, in particolare, ad un giudizio penale pronunciato, diversamente che nel caso in esame, secondo la procedura ordinaria (v. consid. 3a). Ne discende che, per queste ragioni, il gravame va accolto.