101 Ia 163 — constitutional law, 1975

Violazione di convenzioni internazionali; possibilità dello Stato estero di dolersene; art. 84 cpv. 1 lett. a, 96 cpv. 1 OG; art. 73 cpv. 1  lett. a PA.  1. Contro una decisione che rispinge una sua commissione rogatoria fondata su una convenzione internazionale di assistenza giudiziaria, lo Stato estero richiedente non è legittimato a dolersi di una pretesa violazione di tale convenzione mediante ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale o mediante ricorso amministrativo al Consiglio federale; esso può solamente presentare una denunzia al Consiglio federale (conferma della giurisprudenza)  (consid. 1-3). 
2. Il ricorso di diritto pubblico proposto al Tribunale federale in una tale fattispecie va considerato come denunzia al Consiglio federale e ad esso trasmesso d'ufficio (consid. 4-5).

101 Ia 163

Sachverhalt ab Seite 164

    In esecuzione di una richiesta di assistenza giudiziaria del Pretore di Roma, il Giudice istruttore della giurisdizione sottocenerina ordinava il 15 ottobre 1974 il sequestro presso la Finter Bank Zurigo, filiale di Chiasso, di una cassa contenente presumibilmente il frammento marmoreo con la testa e la spalla di Cristo della "Pietà Rondanini" di Michelangelo. La richiesta italiana era fondata sugli art. 66, 67 e 68 della legge italiana 1o giugno 1939 n. 1089 sulla tutela delle cose di interesse artistico e storico, che puniscono, rispettivamente, l'esportazione illegittima, l'impossessamento di opere d'interesse artistico e storico rinvenute fortuitamente o a seguito di ricerche, e l'omessa denuncia di esportazione di dette opere.

In seguito a reclamo del proprietario della cassa depositata presso la banca menzionata, ing. Amelio Schiavo, Roma, la Camera dei ricorsi penali del Tribunale di appello del Cantone Ticino accoglieva il gravame, rilevando che non risultava dalla richiesta rogatoriale che l'ing. Schiavo si fosse impossessato di opera d'arte rinvenuta fortuitamente o in seguito a ricerche, e che, comunque, mancava, per dar seguito a detta richiesta, il necessario requisito della doppia incriminazione, posto dall'art. 5 n. 1 della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, conclusa a Strasburgo il 20 aprile 1959 ed entrata in vigore per la Svizzera il 20 marzo 1967. Rilevava inoltre la menzionata Camera che la domanda di assistenza giudiziaria si riferiva a reati di natura fiscale, per i quali essa poteva essere rifiutata ai sensi dell'art. 2 lett. a della Convenzione di cui sopra.

Contro la decisione della Camera dei ricorsi penali insorgeva lo Stato della Repubblica Italiana, rappresentato dal Ministero degli Affari esteri, il quale proponeva, con atti 22 gennaio e 2 febbraio 1975, ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale per violazione della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale, oltre che per violazione dei diritti costituzionali dei cittadini ai sensi dell'art. 84 cpv. 1 lett. a OG.

Erwägungen

Considerando in diritto:

1. Ai sensi dell'art. 113 n. 3 Cost., il Tribunale federale giudica sui ricorsi per violazione di diritti costituzionali dei cittadini, come pure su quelli di privati per violazione di concordati e di trattati. L'art. 102 n. 2, seconda frase, Cost., attribuisce al Consiglio federale la competenza di prendere le disposizioni che si richiedono per il mantenimento delle leggi, dei decreti e delle risoluzioni della Confederazione, come anche delle prescrizioni dei concordati federali, e ciò sia di moto proprio, sia dietro ricorsi, in quanto il giudizio di questi ultimi non sia devoluto giusta l'art. 113 Cost. al Tribunale federale.

Il ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale per violazione dei trattati internazionali è dichiarato espressamente ammissibile dall'art. 84 cpv. 1 lett. c OG, in quanto non concerna una decisione cantonale che violi le disposizioni di diritto civile o di diritto penale dei trattati stessi. Tale norma va peraltro considerata in relazione con quanto stabilisce l'art. 113 n. 3 Cost., che, come s'è visto, riconosce la competenza del Tribunale federale in materia di violazione di concordati o di trattati solo ove questa sia fatta valere con ricorsi "di privati". Nella fattispecie, la richiesta rogatoriale è stata presentata dallo Stato Italiano non nella sua qualità di semplice proprietario dei beni di cui domanda il sequestro, bensì chiaramente in quella di soggetto di diritto internazionale pubblico, titolare di un potere d'imperio; è in tale qualità che esso chiede allo Stato svizzero l'applicazione della Convenzione europea di assistenza giudiziaria in materia penale. Ne segue che in questa sua veste esso non è legittimato a ricorrere al Tribunale federale per violazione di un trattato internazionale. Tale carenza di legittimazione ricorsuale dello Stato che richiede l'assistenza giudiziaria è stata evocata in DTF 99 Ia 85 consid. 1 in fine.

2. La circostanza che nell'atto 22 gennaio 1975 dello Stato Italiano, pag. 3 n. 4, s'invochi anche la violazione di cui all'art. 84 cpv. 1 lett. a OG (violazione dei diritti costituzionali dei cittadini) è al proposito irrilevante, sia perché tale violazione non può essere invocata da un'autorità agente come tale, e quindi ancor meno da uno Stato estero agente "jure imperii", sia perché tale censura non è in alcun modo motivata nel ricorso, in cui si parla esclusivamente della violazione della Convenzione europea di assistenza in materia penale.

3. Un ricorso al Consiglio federale è d'altra parte escluso in modo generale, tanto per i privati, quanto per gli Stati esteri agenti "jure imperii". L'art. 73 cpv. 1 lett. b PA prevede infatti solamente una possibilità di ricorso al Consiglio federale per la violazione dei trattati internazionali che riguardano il commercio e i dazi, le tasse per brevetti d'invenzione, la libera circolazione e il domicilio; tale via sembra d'altronde riservata ai soli privati e non anche agli Stati esteri che agiscano "jure imperii". Questi ultimi, giustamente in considerazione della loro veste di parti contraenti di trattati di cui allegano la violazione, non necessitano dei rimedi giuridici posti a presidio dei privati, che d'altronde mal loro s'attagliano; detti Stati sono infatti in grado d'invocare i pretesi inadempimenti di pattuizioni internazionali nel quadro delle relazioni tra Stato e Stato, sia ricorrendo ai rimedi posti a loro disposizione dal diritto internazionale pubblico, sia agendo sul piano politico internazionale.

4. Nulla vieta, per converso, allo Stato estero agente "jure imperii", come pure ai privati e allo Stato estero agente "jure gestionis" ad essi assimilabile, di presentare al Consiglio federale una denunzia ("Aufsichtsbeschwerde") per dolersi di una violazione di un trattato internazionale. Sia il Consiglio federale (GAAC 1957, pag. 16 n. 2 in fine), che il Tribunale federale (DTF 99 Ia 85 consid. 1) hanno stabilito, precisamente in casi in cui uno Stato estero agente "jure imperii" (anche allora lo Stato Italiano) si era fondato su di un trattato in materia di assistenza giudiziaria, che l'atto con cui fosse invocata da tale Stato una violazione del trattato doveva essere considerato ed evaso come denunzia. In quanto proveniente da uno Stato estero agente "jure imperii" e riferentesi ad una pretesa violazione di un trattato, detta denunzia costituisce nello stesso tempo un atto di diritto internazionale pubblico, ad occuparsi del quale è competente il Consiglio federale nell'ambito delle funzioni demandategli in materia di rapporti internazionali (art. 102 n. 8  Cost.).

5. Tenuto conto di quanto sopra illustrato, il ricorso appare manifestamente inammissibile per difetto di legittimazione dello Stato Italiano.

Ai sensi dell'art. 96 cpv. 1 OG, se un ricorso è stato proposto in tempo utile al Tribunale federale, al Consiglio federale o ad un'autorità federale specialmente investita di giurisdizione amministrativa, il termine per ricorrere è reputato osservato anche quando il ricorso rientra nella competenza di un'altra di queste autorità; il ricorso è trasmesso d'ufficio all'autorità competente.

Nella fattispecie già è stato osservato che gli atti 22 gennaio e 2 febbraio 1975 dello Stato Italiano non possono valere neppure quale ricorso al Consiglio federale. Essi possono peraltro essere considerati come una denunzia al Consiglio federale, nel senso specificato nel considerando precedente. La possibilità di presentare tali denunzie non è soggetta, conformemente alla natura di questo atto giuridico, ad un termine. Pur non essendosi in presenza di un ricorso, si giustifica di applicare analogicamente l'art. 96 cpv. 1 OG per quanto concerne la trasmissione d'ufficio al Consiglio federale di una denunzia proveniente da uno Stato straniero e concernente l'applicazione di una convenzione internazionale.

Dispositiv

Il Tribunale federale pronuncia:

1. Il ricorso è inammissibile.

2. Gli atti 22 gennaio e 2 febbraio 1975 presentati dallo Stato Italiano sono trasmessi quali denunzia al Consiglio federale.