97 V 173 — social security law, 1971

Art. 10 al. 2, 31 al. 1er LAI, 71 RAI.  Conséquences juridiques de l'attitude rénitente de l'assuré en matière de mesures d'instruction, à l'occasion du premier examen de la demande de prestations ou en cas de revision.

97 V 173

Sachverhalt ab Seite 173

Résumé des faits:

Uhlmann s'est annoncé à l'assurance-invalidité le 14 janvier 1967. Il souffrait d'état dépressif d'involution. Il n'avait plus exercé son activité de paysagiste indépendant depuis août 1965. Par prononcé du 13 juin 1967, la Commission cantonale vaudoise de l'assurance-invalidité admit l'existence d'un taux d'invalidité de 90%. Elle mit par conséquent le requérant au bénéfice d'une rente entière en application de la seconde variante de l'art. 29 al. 1er LAI.

Par prononcé du 7 mai 1968, la dite commission constata que le taux d'invalidité n'était plus que de 50%. Aussi remplaça-t-elle le service de la rente entière par celui d'une demirente (assortie de rentes complémentaires), à partir du 1er juin 1968.

Le 25 août 1969, un rapport du Service de prévoyance sociale mentionna que Uhlmann avait cinq ouvriers réguliers et deux collaborateurs occasionnels; que son état semblait s'être amélioré, quoiqu'il fût encore en traitement; que sa comptabilité n'était cependant pas à jour et qu'il était impossible de déterminer exactement quelle était sa situation économique. Par prononcé du 14 décembre 1969, la commission précitée mit fin au service de la rente avec effet immédiat, en application de l'art. 10 al. 2 LAI. L'assuré avait été menacé de la suppression pure et simple de cette prestation, le 29 septembre 1969, s'il ne produisait pas ses comptes avant la fin du mois d'octobre 1969.

Uhlmann recourut contre la décision que la Caisse de compensation des Groupements patronaux vaudois lui notifia le 31 décembre 1969. Il alléguait que l'application de l'art. 10 al. 2 LAI ne se justifiait pas en l'occurrence: en effet, vu son activité très réduite, la tenue d'une comptabilité ne s'imposait nullement.

L'autorité de recours accorda un délai à l'assuré pour verser ses comptes au dossier; mais l'intéressé ne donna pas suite à cette invitation.

Par jugement du 27 octobre 1970, le Tribunal des assurances du canton de Vaud admit partiellement le recours, dans ce sens qu'il fixa au 1er février 1970 le début des effets de la décision attaquée, à raison de la date de sa notification.

Uhlmann a déféré ce jugement au Tribunal fédéral des assurances, alléguant notamment qu'il n'était pas opportun, au vu des pièces, d'exiger la production de comptes.

Erwägungen

Considérant en droit:

1. En l'espèce, l'administration - et après elle les premiers juges - s'est placée sur le terrain de l'art. 10 al. 2 LAI pour mettre fin, provisoirement du moins, au service de la demi-rente en cours, l'assuré n'ayant pas donné suite à l'invitation réitérée qui lui avait été faite de produire les comptes de son entreprise. De son côté, l'Office fédéral des assurances sociales se fonde sur l'art. 31 al. 1er LAI pour justifier la décision de la caisse. D'autre part, l'administration, l'autorité cantonale de recours et l'office sus-mentionné se réfèrent à la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances pour étayer leur argumentation. Il faut donc examiner en premier lieu si les dispositions citées plus haut sont applicables en l'espèce.

2. Aux termes de l'art. 10 al. 2 LAI, l'ayant droit a le devoir de faciliter toutes les mesures prises en vue de sa réadaptation à la vie professionnelle. L'assurance peut suspendre ses prestations si l'ayant droit entrave ou empêche la réadaptation.

Sous le titre "refus de la rente", l'art. 31 al. 1er LAI dispose que si l'assuré se soustrait ou s'oppose à des mesures de réadaptation auxquelles on peut raisonnablement exiger qu'il se soumette et dont on peut attendre une amélioration notable de sa capacité de gain, la rente lui est refusée temporairement ou définitivement. Cette règle légale, qui s'applique aussi bien  à la suppression d'une rente qu'au rejet d'une demande de rente, est conforme au but que veut atteindre la LAI: reclasser avant tout les invalides (v. p.ex. RCC 1969 p. 296 et la jurisprudence citée).

Interprétant l'art. 31 al. 1er LAI, le Tribunal fédéral des assurances a jugé  que l'assurance-invalidité ne peut retirer à l'assuré le bénéfice d'une rente en cours, à raison de son comportement récalcitrant, que lorsque celui-ci a été  préalablement averti, par une sommation écrite lui impartissant un délai de réflexion suffisant, des conséquences juridiques que ce comportement peut entraîner. Cette règle correspond à une conception du droit qui est admise d'une manière générale (v. art. 18 al. 3 LAM, 33 al. 3 et 4 LAMA; ATFA 1968 pp.  160 et 293; 1959 p. 221; RCC 1970 p. 168; IMBODEN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, I, 3e éd., p. 305). Ce qui n'a pas encore été  précisé jusqu'à maintenant, c'est de savoir si la procédure de sommation est  également le préliminaire indispensable d'un retrait de rente qui ne serait que de courte durée, défini qu'il serait, d'emblée, comme temporaire et n'ayant que la portée d'une sanction devant servir d'avertissement, sous réserve encore de la nature appropriée de cette sanction au regard du principe de la proportionnalité, de portée générale en droit des assurances sociales (ATFA  1968 p. 293; RCC 1970 p. 168). En revanche, lorsqu'on refuse d'accorder une prestation à cause de l'attitude rénitente de l'assuré, il n'est pas nécessaire de faire précéder cette décision d'une sommation écrite, avertissant l'intéressé des conséquences juridiques de son comportement et lui impartissant un délai de réflexion. S'il revient à de meilleurs sentiments, ce dernier a en effet la possibilité de faire valoir à nouveau ses droits, faculté qui doit  être mentionnée dans la décision de refus (v. p.ex. ATFA 1964 p. 28, consid. 3;  RCC 1969 p. 296).

Statuant dans le cadre de l'art. 31 al. 1er LAI, le Tribunal fédéral des assurances a relevé à plusieurs reprises que le refus de la rente n'est admissible que si l'assuré se soustrait ou s'oppose à des mesures de réadaptation auxquelles on peut raisonnablement exiger qu'il se soumette, ce par quoi il faut entendre des mesures qui ont été  ordonnées par l'administration; on ne saurait parler d'opposition à des mesures de réadaptation que lorsque l'intéressé refuse des mesures définies par la commission cantonale de l'assurance-invalidité (v. p.ex. RCC 1970 p. 123; 1969  p. 657).

Enfin, l'expérience montre que la prescription de mesures de réadaptation adéquates exige souvent une instruction préalable également appropriée. Dans de tels cas, l'assurance doit aussi être à même d'imposer indirectement les mesures d'instruction nécessaires, que ce soit en vertu de l'art. 10 al. 2 LAI ou sur la base de l'art. 31 LAI. C'est pourquoi les mesures d'instruction destinées à trancher les questions de réadaptation, dans le cadre de l'examen de la première demande de prestations ou en cas de revision, doivent être assimilées en principe aux mesures de réadaptation correspondantes (v. p.ex. ATFA 1968 p. 293; 1967 p. 33; RCC 1968 p. 579). La collaboration de l'assuré  dans ce domaine fait partie de "tout ce que l'on peut raisonnablement attendre de lui pour atténuer les conséquences de son invalidité" (RCC 1970 p. 274  consid. 2 c).

3. Il résulte de ce qui vient d'être exposé que la Cour de céans n'a pas eu pour intention de placer sur un même pied toutes les mesures d'instruction. L'assimilation de celles destinées à statuer, préalablement à l'octroi ou à la revision d'une rente, sur les possibilités effectives de réadaptation aux mesures de réadaptation elles-mêmes correspond à un besoin précis, défini par la jurisprudence. On ne saurait l'étendre sans autre aux mesures d'instruction destinées à déterminer le taux de l'invalidité. Car on quitte alors le terrain de l'atténuation des conséquences de l'invalidité pour se placer sur celui de la collaboration de l'assuré à l'instruction de la demande (art. 69 ss RAI, applicables par analogie en cas de revision; art. 88 al. 4 RAI). C'est ainsi que l'art. 71 al. 1er RAI prescrit au requérant et à ses proches de donner gratuitement des renseignements véridiques sur les faits et circonstances décisifs pour l'examen du bien-fondé de la demande et pour la fixation des prestations. Il est hors de doute que cette disposition réglementaire est conforme à la loi (cf. art. 60 al. 1er lit. c et 81 LAI) et qu'elle permet d'exiger la production de pièces déterminantes. L'art. 71 RAI ne contient cependant aucune règle applicable lorsque l'assuré refuse de collaborer avec l'administration. Les art. 72 (al.  3) et 73 (al. 2) RAI prévoient pourtant, en matière d'expertise et de comparution personnelle, que si l'intéressé ne donne pas suite à l'injonction de l'administration, celle-ci "peut se prononcer en l'état du dossier". L'application de ce principe s'impose aussi dans le cadre de l'art. 71 al. 1er RAI. Cela présuppose cependant que les organes de l'assurance aient préalablement constitué un dossier aussi complet que possible: ils ne sauraient se décharger sur l'assuré de mesures d'instruction auxquelles leur devoir d'élucider d'office les faits déterminants leur commande de procéder pour permettre de statuer sur une demande en connaissance de cause. Il s'ensuit que toute attitude passive, voire tout refus de collaborer, du requérant n'est pas nécessairement apte à entraîner un préjudice pour ce dernier. Ainsi, lorsque l'administration serait en mesure de se fonder sur d'autres données que celles dont elle demande la communication par l'intéressé; ou encore lorsque, sans démarches excessivement compliquées, elle aurait pu ou pourrait obtenir ailleurs les renseignements qui lui font défaut. Il est bien entendu, cependant, que lorsqu'il s'agira d'apprécier la situation au regard de l'ensemble des éléments recueillis conformément aux principes rappelés ci-dessus, le refus de collaborer de l'assuré pourra, dans certains cas, constituer un indice décisif à l'appui de la thèse de l'administration (quant à  la maxime de l'intervention du juge des assurances, v. p.ex. RO 96 V 95; ATFA  1968 p. 23; 1967 p. 144; quant au devoir de collaborer de l'assuré, v. p.ex. ATFA 1967 p. 144; quant à l'obligation de l'administration d'élucider les faits décisifs, v. p.ex., dans l'assurance-maladie, ATFA 1968 p. 80; dans l'assurance-accidents et l'assurance militaire, v. p.ex. ATFA 1969 p. 193; 1961  p. 127, plus spécialement p. 131; 1958 p. 156, plus spécialement pp. 160-161;  en matière de procédure administrative, v. l'art. 13 LPA).

Ces principes ont été soumis à la Cour plénière, qui les a approuvés.