121 II 93 — administrative law and public international law, 1995

Entraide judiciaire; force de chose jugée d'une décision de clôture.  Une décision relative à l'entraide judiciaire n'émanant pas d'une autorité  judiciaire peut, à l'instar de toute décision administrative, être modifiée lorsqu'elle se révèle contraire au droit et qu'aucun intérêt digne de protection ne s'y oppose.

121 II 93

Sachverhalt ab Seite 94

    Dans le cadre d'une procédure d'entraide judiciaire ouverte à la requête des autorités allemandes, le juge d'instruction du canton de Genève, chargé de l'exécution, a rendu, le 14 février 1994, deux ordonnances de clôture:

- la première, notifiée à la banque Y. et à l'OFP, aux fins de transmettre aux autorités allemandes un procès-verbal d'audition, du 17 octobre 1993, ainsi qu'une lettre de la banque Y. du 2 novembre 1993 et ses annexes;

- la seconde, notifiée au conseil de K., inculpée en Allemagne, au conseil d'un sieur X. et à l'OFP, aux fins de transmettre aux autorités allemandes un procès-verbal d'audition de X., du 18 janvier 1994.

Par lettre du 15 juillet 1994, le Procureur général du canton de Genève invita le juge d'instruction à transmettre à l'OFP, comme le désirait l'autorité requérante, des documents bancaires non caviardés.

Par décision du 25 juillet 1994, le juge d'instruction rendit une nouvelle ordonnance de clôture prévoyant dans son dispositif:

"Décide de transmettre aux autorités allemandes les documents remis par la banque Y. sans caviarder les documents faisant allusion à des virements en faveur de tiers ou les documents d'ouverture de compte de tiers à la banque."

Sur recours de la banque Y., la Chambre d'accusation du canton de Genève, par ordonnance du 28 octobre 1994, a annulé l'ordonnance de clôture du 25 juillet 1994 et constaté que la procédure d'entraide avait pris fin en vertu de l'ordonnance de clôture du 14 février 1994. Sur recours de X., la Chambre d'accusation, par ordonnance du même jour, statua de la même façon.

Contre chacune de ces ordonnances, l'OFP interjette un recours de droit administratif, par lequel il demande le rétablissement de l'ordonnance de clôture du 25 juillet 1994, ainsi que l'autorisation de transmettre à l'autorité requérante, en vertu de l'art. 83 EIMP (RS 351.1), les documents bancaires non caviardés de la banque Y.

Le Tribunal fédéral a admis les recours.

Erwägungen

Extrait des considérants:

3. a) L'autorité recourante ne fait point valoir que la violation (prétendue) de l'art. 83 al. 1 EIMP aurait entraîné la nullité des décisions de clôture du 14 février 1994 et que cette disposition autoriserait l'OFP à faire rouvrir une procédure close en dehors d'une procédure de recours contre la décision de clôture. En effet, son seul argument repose sur une fausse application du principe de la chose jugée. Il y a donc lieu d'examiner exclusivement cette question.

b) La cour cantonale et les intimés argumentent comme si la décision de clôture de la procédure d'entraide judiciaire était à assimiler à un jugement civil ou pénal, jouissant de l'autorité formelle et matérielle de la chose jugée, méconnaissant ainsi la différence de nature entre l'institution du jugement et celle de la décision administrative.

Les décisions relatives à l'entraide judiciaire, à l'instar des décisions de procédure, ressortissent au droit administratif (ATF 118 Ib 440 consid. 4a et les arrêts cités); elles se distinguent des jugements civils ou pénaux en ce sens que la procédure d'entraide judiciaire ne tend pas à fixer définitivement la situation juridique de sujets de droit privé, entre eux ou à l'égard de la collectivité, mais à déterminer dans quelle mesure l'Etat requis doit prêter sa collaboration en vue d'une procédure étrangère, en fonction de l'intérêt public lié au bon fonctionnement de la collaboration internationale dans ce domaine  (GRISEL, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984 p. 948, MOOR, Droit administratif, Berne 1991, vol. II p. 214 ss). Par nature, de telles décisions ne jouissent pas de l'autorité matérielle de la chose jugée (KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1993 p.  104, GYGI, Zur Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsverfügungen, ZBl 1982 p. 149  ss). Elles peuvent être modifiées à l'égal des autres décisions administratives et aux mêmes conditions. Or la jurisprudence reconnaît que des décisions administratives peuvent être revues, en particulier lorsqu'elles apparaissent contraires au droit et que leur modification ne se heurte pas à des intérêts supérieurs dignes de protection, du moins lorsque ces décisions n'ont point fait l'objet d'un contrôle devant une autorité judiciaire, et sous réserve des droits acquis des particuliers (cf. par ex. ATF 120 Ib 46 consid. 2b, ATF 117 V 12 et les arrêts cités, ATF 116 Ia 440 consid. 5).

En l'occurrence, les décisions de clôture du 14 janvier 1994 n'ont pas été  attaquées devant l'autorité cantonale de recours (art. 23 EIMP), qui dans le canton de Genève présente un caractère judiciaire; en revanche l'activité  exercée par le magistrat instructeur - même si celui-ci a un statut indépendant de l'administration - est essentiellement de nature administrative. Ses décisions peuvent donc être soumises à un réexamen. Les conditions auxquelles est subordonné le réexamen d'une décision étaient remplies. La décision initiale apparaissait, en effet, insuffisante, en ce qu'elle ne se prononçait pas formellement sur ce qui faisait l'objet essentiel de la troisième demande complémentaire; il y avait au demeurant un intérêt majeur à ce que la question fût enfin évoquée et élucidée après une procédure dont la durée totale avait duré beaucoup trop longtemps spécialement eu égard à  la nature de l'affaire pénale en cause. Aucun intérêt prépondérant ne s'opposait non plus à ce réexamen, la décision de clôture ne créant aucun droit subjectif en faveur des parties.

Il en résulte que l'ordonnance attaquée est viciée, parce que la cour cantonale s'est fondée sur une conception erronée de la chose jugée, eu égard à  la nature de la procédure en cours. Cela étant, il n'est point besoin d'examiner plus avant si les décisions du 14 février 1994 pourraient être considérées comme partielles ou incomplètes, ce qui permettrait de les compléter par de nouvelles décisions, sans les modifier.