106 II 283 — civil law, 1980

Versement d'avances sur les contributions dues à l'entretien d'un enfant (art. 293 al. 2 CC, art. 88 OJ).  1. Celui des parents qui satisfait à ses obligations d'entretien a qualité  pour interjeter un recours de droit public contre la décision rejetant une demande d'avances sur les contributions arriérées dues par l'autre parent  (consid. 2). 
2. L'art. 293 al. 2 CC n'oblige pas les cantons à organiser un système d'avances des contributions d'entretien (consid. 3).

106 II 283

Sachverhalt ab Seite 283

    Le 16 juin 1978, le Tribunal civil du district de Neuchâtel prononça le divorce de L. C. et d'Y. née S. Il confia les enfants A. et M. à leur mère, à laquelle il attribua l'exercice exclusif de l'autorité parentale. Le Tribunal ratifia la convention que les parties avaient conclue sur les effets accessoires du divorce. L. C. s'était engagé à contribuer à l'entretien de ses deux enfants par le versement d'une pension mensuelle de 180 fr. pour chacune, payables d'avance.

Y. S. s'adressa le 30 janvier 1979 au Service cantonal de recouvrement et d'avances des contributions d'entretien, rattaché à l'office des mineurs et des tutelles du canton de Neuchâtel. Elle exposa que L. C. n'avait jamais versé les pensions dues, qu'il était retourné en Italie, son pays d'origine, et qu'il devait résider dans la région de Padoue. Elle ne put toutefois donner de précisions sur le domicile et la situation financière de son ex-mari. Invoquant les dispositions de la loi cantonale du 19 juin 1978 sur le recouvrement et l'avance des contributions d'entretien (LRACE), elle demanda des avances sur les pensions que le juge du divorce avait allouées à ses deux enfants. Le Service cantonal sollicita l'aide du consulat de Suisse à Venise pour découvrir l'adresse de L. C. Le 12 avril 1979, le consul répondit que L. C. n'était plus inscrit dans les registres du contrôle des habitants de Padoue et n'avait pas été retrouvé.

Le 16 février 1979, le Service cantonal rejeta la demande d'Y. S. La requérante recourut auprès du Département cantonal des finances, qui la débouta le 3 octobre 1979.

Statuant sur recours le 2 juin 1980, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel a accordé à Y. S. des avances de 1'080 fr. correspondant aux contributions dues pour trois mois à l'entretien des enfants A. et M.; il a rejeté le recours pour le surplus.

Y. S. a interjeté contre la décision du Conseil d'Etat un recours de droit public pour arbitraire et pour violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral.

Le Tribunal fédéral a rejeté le recours dans la mesure où il était recevable.

Erwägungen

Extrait des considérants:

2. L'art. 4 LRACE donne au créancier de contributions d'entretien demeurées impayées le droit d'obtenir des avances si les circonstances le justifient. Les crédirentiers sont en l'espèce les enfants A. et M. et la recourante n'est en cette matière que leur représentant légal (art. 156 al. 2 et 289 al. 1 CC; ATF 98 IV 207 s. et les arrêts cités). La décision attaquée est néanmoins de nature à léser la recourante dans ses intérêts juridiquement protégés, au sens de l'art. 88 OJ. Le litige ne porte en l'espèce ni sur le principe ni sur le montant des prétentions civiles des crédirentiers, mais sur le fonctionnement du service public chargé du recouvrement et de l'avance des pensions. Ce service est certes créé pour fournir à l'enfant un paiement rapide de ce qui lui est dû, mais tout autant pour soulager celui des parents qui fait face à ses obligations et qui, si l'autre se soustrait aux siennes, doit subvenir seul à tous les besoins de l'enfant. L'enfant et celui des parents qui en a la charge effective sont, tant l'un que l'autre, usagers du service public et ont droit à  son fonctionnement régulier. Ils sont tous deux, à des titres différents, lésés dans leurs intérêts juridiquement protégés si le service refuse de fournir les prestations auxquelles il est tenu de par la loi. Partant, la recourante a qualité pour demander en son nom et pour son compte l'annulation de l'acte attaqué. Même si tel n'était pas le cas, le recours demeurerait d'ailleurs recevable en l'espèce. La jurisprudence admet en effet que le détenteur de l'autorité parentale procède en son propre nom pour recouvrer les arrérages d'entretien dus à ses enfants (ATF 90 II 355 s. consid. 3, ATF 84 II 244 ss).

3. La loi neuchâteloise du 19 juin 1978 sur le recouvrement et l'avance des contributions d'entretien dispose:

"Art. 4.- Lorsque les circonstances le justifient, le créancier de l'une des obligations d'entretien mentionnées à l'art. 5 peut demander des avances sur les prestations échues s'il est domicilié dans le canton depuis 3 mois au moins.

Art. 10.- Le service n'accorde plus d'avances lorsque le débiteur de la contribution d'entretien est durablement insolvable et que le recouvrement de la créance est exclu."

Le Conseil d'Etat a jugé que le Service cantonal doit en principe refuser d'emblée toutes avances sur des arrérages irrécouvrables. La recourante soutient que les art. 4 et 10 LRACE, au moins dans l'interprétation qu'en donne le Conseil d'Etat, sont incompatibles avec l'art. 293 al. 2 CC et se heurtent donc au principe de la force dérogatoire du droit fédéral. Le Tribunal fédéral doit statuer avec plein pouvoir d'examen sur ce grief qui est tiré d'une violation de l'art. 2 Disp. trans. Cst. (ATF 102 Ia 559 consid. 4, ATF 102 Ia 155 consid. 1 et les arrêts cités).

De l'avis de la recourante, le législateur fédéral a imposé aux cantons la création d'un système d'avances des contributions d'entretien. Les cantons ne pourraient se soustraire à cette tâche en adoptant des dispositions qui permettent à l'administration d'apprécier librement si les circonstances justifient l'octroi de prestations. La recourante se méprend sur le sens et la portée de l'art. 293 al. 2 CC. Cette disposition semble certes reposer sur l'idée que les cantons vont ou devraient, dans la mesure du possible, créer des services pour l'avance des contributions d'entretien. Il n'en demeure pas moins que, selon le texte même de la loi, il appartient au droit public de régler le versement d'avances, partant, de déterminer si et à qui de telles prestations seront fournies, dans quelle mesure et à quelles conditions. Les travaux préparatoires confirment cette interprétation, puisque le législateur a vu dans l'art. 293 al. 2 une règle analogue à celle de l'art.  6 CC (message du Conseil fédéral du 5 juin 1974, FF 1974 II 68 s.). Cela signifie que la disposition adoptée avait, dans l'idée du législateur, une valeur purement déclaratoire et ne faisait que réserver aux cantons une compétence qu'ils tenaient déjà de l'ordre constitutionnel. Le rapporteur de la commission du Conseil des Etats a même précisé pendant les débats que le futur art. 293 al. 2 CC ne créait aucune obligation pour les cantons (Bull. stén. CE  1975, p. 130). La systématique de la loi, de plus, n'autorise aucun doute sur ce point. Lorsque le législateur a voulu contraindre les cantons à organiser et faire fonctionner un service public, il s'est exprimé sans ambiguïté, comme il l'a fait à l'art. 290 CC. On peut du reste se demander quel serait le sens ou le but d'une norme civile fédérale imposant la création d'un service public cantonal sans définir, fût-ce sommairement, les conditions et l'étendue de ses prestations.

L'art. 293 al. 2 CC n'oblige pas les cantons à organiser un système d'avances des contributions d'entretien. Il ne saurait dès lors être violé par une disposition cantonale permettant à l'administration d'apprécier librement si les circonstances justifient de telles prestations.

4. L'art. 4 LRACE donne au crédirentier le droit d'obtenir des avances sur ses arrérages de pension si les circonstances le justifient. L'autorité cantonale a jugé que le système des avances se distingue de l'assistance publique, qu'il ne remplace pas. A son avis, la notion même d'avance exclut les prestations qui apparaissent d'emblée comme fournies à fonds perdus. Le service doit donc refuser l'aide financière qui lui est demandée, lorsque les créances du requérant sont irrécouvrables; le requérant peut toutefois s'adresser alors aux offices de l'assistance publique. Ce point de vue n'est nullement arbitraire et la recourante se contente d'opposer sa thèse à celle de l'autorité cantonale. L'art. 4 LRACE donne aux agents du service un pouvoir d'appréciation étendu. Il ne restreint pas le refus initial de l'aide sollicitée aux seuls cas où elle devrait être retirée selon l'art. 10, lequel exige, cumulativement, que le débirentier soit insolvable et que le recouvrement des arrérages soit exclu.

L'autorité cantonale n'est pas tombée dans l'arbitraire en tenant pour irrécouvrable une pension dont le débiteur n'a pas d'adresse connue. La recourante reproche à l'administration l'insuffisance de ses recherches, mais n'indique même pas les démarches qui, à son avis, auraient pu et dû être entreprises.

5. Selon la pratique élargie que suit l'autorité cantonale, le requérant a droit à des avances pendant le temps nécessaire pour déterminer si les circonstances justifient l'aide demandée. La recourante a déposé sa requête d'assistance le 30 janvier 1979 et le Service cantonal a appris le 12 avril que l'adresse du débirentier n'avait pu être retrouvée. La recourante estime dès lors avoir droit à quatre mois d'avances au moins, car les recherches se sont étendues sur les périodes de quatre arrérages, les pensions étant payables le premier jour du mois. Elle se considère victime d'une inégalité de traitement, pour n'avoir reçu des avances que sur trois mois. Rien toutefois, dans le dossier de la cause, ne démontre que la méthode de calcul appliquée par la recourante corresponde à la pratique suivie par l'autorité cantonale. L'autorité aurait pu n'allouer des avances que "prorata temporis", sans que la recourante eût été en droit de se plaindre d'une inégalité de traitement. La solution retenue par le Conseil d'Etat s'avère favorable à la recourante, dont le grief est dès lors dénué de tout fondement.