119 V 171 — social security law, 1993

Art. 7 al. 1 LAI, art. 32 paragraphe 1 let. e de la Convention OIT no 128 et art. 68 let. f du Code européen de sécurité sociale  (CESS): réduction des prestations en espèces pour faute grave.  Les normes de droit international précitées sont directement applicables et l'emportent sur l'art. 7 al. 1 LAI. Par conséquent, elles ne permettent pas la réduction d'une rente de l'assurance-invalidité en raison de la faute grave non intentionnelle commise par un assuré (changement de jurisprudence).

119 V 171

Sachverhalt ab Seite 171

A.- X, né en 1933, marié, est atteint d'éthylisme chronique apparemment contracté dans l'exercice de la profession de cafetier-restaurateur et qui a entraîné une diminution de la capacité de travail significative à partir de 1978 en tout cas.

X a requis des prestations de l'assurance-invalidité en mars 1984. Se fondant sur un prononcé de la commission de l'assurance-invalidité qui avait fixé le taux d'invalidité à 50 pour cent, la Caisse cantonale valaisanne de compensation lui a alloué, par décisions des 23 juillet et 27 novembre 1985, une demi-rente simple, assortie de deux demi-rentes complémentaires pour l'épouse et une fille, à partir du 1er juin 1984. La rente de l'ayant droit fut toutefois réduite de 50 pour cent pour faute grave, au motif que les troubles de santé à l'origine de l'invalidité provenaient de l'éthylisme chronique.

B.- Par la suite, le médecin traitant de l'assuré ayant attesté que son patient était devenu abstinent, la commission de l'assurance-invalidité, à  l'issue d'une procédure de révision du droit à la rente, a maintenu le taux d'invalidité de 50 pour cent, mais supprimé à dater du 1er septembre 1986 la réduction pour faute grave. En conséquence, par décision du 24 avril 1987, la caisse de compensation alloua à X une demi-rente simple non réduite, dès le 1er septembre 1986.

L'épouse de l'assuré ayant atteint l'âge de 62 ans le 26 mars 1988, la caisse de compensation accorda une rente entière de couple à l'assuré, à partir du 1er mars 1988.

Le droit à la rente d'invalidité fut révisé et confirmé par un prononcé du secrétariat de l'assurance-invalidité du 6 mars 1990.

C.- Le 12 août 1991, l'assuré déclara par écrit, dans un document intitulé  "procuration", qu'il autorisait son médecin traitant "à entreprendre les démarches nécessaires pour l'obtention d'une rente AI complète". La commission de l'assurance-invalidité considéra ce document comme une demande de révision du droit à la rente d'invalidité. A l'issue de l'instruction de cette demande, constatant que l'état de santé de l'assuré s'était aggravé parallèlement à une récidive de l'éthylisme chronique, elle fixa le degré d'incapacité de gain à 74  pour cent à partir du 1er avril 1992, mais réduisit la rente d'invalidité de 35  pour cent pour faute grave.

En conséquence, par décision du 19 février 1992, la caisse alloua à l'assuré  une demi-rente de couple réduite de 35 pour cent et à son épouse une demi-rente de couple non réduite, dès le 1er avril 1992.

D.- X a recouru contre cette décision en contestant toute réduction de son droit à la rente. Par jugement du 8 juin 1992, le Tribunal des assurances du canton du Valais a rejeté le recours.

E.- X interjette un recours de droit administratif dans lequel il conclut derechef à la reconnaissance de son droit à une rente d'invalidité non réduite.

La caisse de compensation conclut implicitement au rejet du recours. Au terme de son préavis, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) déclare s'en remettre à justice.

Erwägungen

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 33 LAI, ont droit à la rente d'invalidité pour couple entière, notamment, les hommes invalides mariés dont l'épouse a 62 ans révolus. En d'autres termes, lorsque cette dernière condition est remplie, il suffit que le mari puisse prétendre une rente d'invalidité - peu importe qu'il s'agisse d'un quart de rente, d'une demi-rente ou d'une rente entière (art. 28 al. 1 LAI) - pour avoir droit à une rente pour couple entière (cf. aussi le tableau 2 annexé au message du Conseil fédéral concernant la deuxième révision de l'AI, du 21 novembre 1984, FF 1985 I 86 ou RCC 1985 p. 10).

Par conséquent, contrairement à ce qu'il semble avoir cru lorsqu'il chargea son médecin traitant d'entreprendre des démarches en vue d'obtenir une rente "complète", le recourant ne pouvait toucher plus que la rente de couple entière qu'il recevait déjà depuis le 1er mars 1988, même si, par hypothèse, le degré de son invalidité avait augmenté. C'est pourquoi, si la commission de l'assurance-invalidité s'était bornée à se prononcer sur le taux d'invalidité de l'assuré, sans remettre en cause le droit de ce dernier à une rente d'invalidité, la juridiction cantonale aurait dû refuser d'entrer en matière sur un recours de l'assuré contre la décision ultérieure de la caisse de compensation, faute d'intérêt digne de protection du recourant (ATF 115 V 418 consid. 3b/aa, ATF 106 V 92 consid. 1).

Toutefois, dans le cas particulier, la commission de l'assurance-invalidité n'a pas seulement fixé l'invalidité à un degré plus élevé (74 pour cent au lieu de 50 pour cent) - ce qui en soi, on vient de le voir, n'a aucune incidence sur la quotité de la rente - mais elle a aussi réduit de 35 pour cent le droit propre du recourant sur la moitié de la rente de couple qui lui est allouée (v. sur ce dernier point ATFA 1962 p. 106 consid. 4a; RCC 1990 pp. 309 ss consid. 4b). Ce dernier a, dès lors, un intérêt digne de protection à recourir.

2. a) Selon l'art. 7 al. 1 LAI, les prestations en espèces peuvent être refusées, réduites ou retirées, temporairement ou définitivement, à l'assuré qui a intentionnellement ou par faute grave, ou en commettant un crime ou un délit, causé ou aggravé son invalidité.

Par cette disposition, l'on vise à empêcher que l'assurance-invalidité ne soit par trop mise à contribution pour couvrir les dommages que les intéressés auraient pu éviter en faisant preuve de la prudence nécessaire. Ce but est atteint en privant l'assuré de l'intégralité ou d'une partie des prestations, proportionnellement à la faute commise (ATF 111 V 187 consid. 2a; RCC 1990 p.  308 consid. 2a).

b) Dans les cas d'abus d'alcool, il y a faute grave lorsque l'assuré était en mesure de comprendre à temps, en disposant d'une instruction moyenne et en faisant preuve de la prudence qu'on pouvait attendre de lui, que l'abus de boissons alcooliques des années durant risquait de porter une atteinte grave à  sa santé, et qu'il aurait été capable de s'abstenir, en conséquence, de tels abus (ATF 111 V 189 consid. 2c; RCC 1990 p. 308 consid. 2b).

Le fait de causer ou d'aggraver son invalidité par sa propre faute n'entraîne pas, en principe, la suppression totale des prestations en espèces, mais seulement une réduction appropriée de celles-ci. Le taux de réduction est déterminé uniquement d'après la faute commise par l'assuré (ATF 111 V 196 consid. 5a, ATF 104 V 2 consid. 2b, ATF 97 V 229 consid. 1b; voir aussi ATF 106 V 23 consid. 1a et les arrêts cités).

En pratique, on considère comme justifiée une réduction de 50 pour cent au plus lorsque l'invalidité a été causée uniquement par l'alcoolisme et que l'assuré en est entièrement responsable. Si ce dernier présente encore une autre atteinte à la santé qui a contribué à provoquer l'invalidité, il faut examiner les relations des divers facteurs ayant entraîné celle-ci; on tiendra alors compte de l'alcoolisme, en tant que facteur de causalité, pour fixer la quotité de la réduction (ATF 111 V 196 consid. 5a; RCC 1990 p. 308 consid. 2b;  ECHENARD, Les risques exclus de l'AVS/AI, in: IRAL, Colloque de Lausanne 1989, Risques totalement ou partiellement exclus de l'assurance sociale [y compris la prévoyance professionnelle], p. 11).

3. a) Aux termes de l'art. 32 § 1 let. e de la Convention OIT no 128 concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants du 29 juin 1967, en vigueur pour la Suisse depuis le 13 septembre 1978 (RO 1978 II 1493) et de l'art. 68 let. f du Code européen de sécurité sociale (CESS) du 16 avril 1964, en vigueur pour notre pays depuis le 17 septembre 1978 (RO 1978 II 1518), les prestations d'assurances sociales auxquelles une personne aurait droit peuvent être "suspendues", c'est-à-dire refusées, réduites ou retirées, lorsque l'éventualité a été provoquée "par une faute grave et intentionnelle", selon la Convention no 128, ou "par une faute intentionnelle de l'intéressé", selon le CESS.

Ces normes internationales visent notamment les prestations d'assurance selon la LAI (partie II de la Convention OIT no 128 et partie IX CESS; cf. RAMA 1989  no U 63 p. 56, consid. 4c non publié dans ATF 114 V 315).

b) Dans l'arrêt Courtet du 23 octobre 1985 (ATF 111 V 201), le Tribunal fédéral des assurances a jugé, contre l'avis de la doctrine dominante (VILLARS, Le Code européen de sécurité sociale et le Protocole additionnel, 1979, p. 16;  BERENSTEIN, La Suisse et le développement international de la sécurité sociale, SZS 1981 p. 186; GREBER, Droit suisse de la sécurité sociale, 1982, p. 228), que ces dispositions conventionnelles ne sont pas directement applicables  ("self-executing"); elles ne font donc pas obstacle à une réduction d'une rente d'invalidité en raison d'une faute grave non intentionnelle commise par l'assuré.

Le recourant, ainsi qu'il l'avait déjà fait en première instance, conteste le bien-fondé de cette jurisprudence. Il fait valoir qu'elle a été condamnée par la doctrine unanime, ce qui lui paraît une raison suffisante pour l'abandonner.

c) L'arrêt Courtet a suscité, en effet, de nombreux commentaires et critiques en doctrine.

Le premier auteur à s'être exprimé à son sujet semble avoir été le professeur MAURER. Dans un article paru dans la Neue Zürcher Zeitung le 2 juillet 1986, l'auteur - qui avait déjà antérieurement exprimé des réserves au sujet de la jurisprudence en matière de réduction des rentes d'invalidité pour faute grave, notamment dans les cas d'alcoolisme (Fragwürdige Kürzungen der Invalidenrenten wegen grober Fahrlässigkeit, SZS 1984 pp. 65 ss, spéc. p. 87) - préconise des directives de l'autorité fédérale de surveillance afin, écrit-il, d'éviter à la Suisse de violer plus longtemps ses engagements internationaux (voir aussi, du même auteur, Schweizerisches Unfallversicherungsrecht, Ergänzungsband, p. 65 et Bundessozialversicherungsrecht, 1993, p. 21; le commentaire précité dans la NZZ est assez longuement évoqué par FISCHLI dans sa chronique annuelle de jurisprudence, in: RJB 123 [1987] pp. 576 ss).

Un autre commentaire consacré à cet arrêt s'inquiète aussi du refus par le Tribunal fédéral des assurances d'appliquer les normes de droit international, qui, de l'avis de son auteur, rend illusoires les engagements pris par la Suisse en ce domaine (DESPLAND, Droit des assurances sociales et conventions internationales: A propos d'un arrêt du Tribunal fédéral des assurances, Journal de la Fédération suisse des employés d'assurances sociales [FEAS] no 3/1986 pp. 4 ss).

Dans un article intitulé "L'applicabilité directe des traités internationaux en Suisse: histoire d'un détour inutile" (ASDI, vol. XLV [1989] pp. 129 ss), JACOT-GUILLARMOD, après avoir résumé l'argumentation du Tribunal fédéral des assurances, qualifie celle-ci d'"inquiétante", parce "qu'elle s'écarte délibérément d'un texte clair au profit de considérations politico-juridiques";  à cet égard, il estime que le tribunal a accordé trop de poids au préavis de l'OFAS "qui était, en l'espèce, juge et partie, puisqu'il avait participé aux négociations" (loc.cit., p. 139). Dans une autre étude (Strasbourg, Luxembourg, Lausanne et Lucerne: méthodes d'interprétation comparées de la règle internationale conventionnelle, in: Les règles d'interprétation. Principes communément admis par les juridictions, Fribourg 1989, pp. 109 ss), ce même auteur reproche à nouveau au tribunal, à la lumière cette fois des principes d'interprétation consacrés par la Convention de Vienne, d'avoir donné la préférence à la règle de droit interne, quand bien même la règle internationale remplissait en l'occurrence toutes les conditions de l'applicabilité directe  (loc.cit., pp. 112 ss).

Plusieurs autres auteurs se sont exprimés dans un sens analogue ou se sont joints à ces critiques (SPIRA, L'application du droit international de la sécurité sociale par le juge, in: Mélanges Berenstein, Lausanne 1989, pp. 475  ss; GREBER, Le principe de la légalité considéré en droit suisse de la sécurité  sociale, in: Le droit des assurances sociales en mutation, Mélanges pour le 75e anniversaire du TFA, pp. 273 ss, à partir du no 53; BERENSTEIN, Le droit international de la sécurité sociale dans la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, étude également publiée dans les Mélanges pour le 75e anniversaire du TFA, pp. 13 ss; MEYER-BLASER, Die Bedeutung von Art. 4 BV für das Sozialversicherungsrecht, RDS 1992 [111] II 446; CATTANEO, Les mesures préventives et de réadaptation de l'assurance-chômage, thèse Genève, 1992, pp.  143 s.; DUC, Droit social européen. Quelques aspects, in: L'espace social européen. Colloque de Lausanne 1992, IRAL, 1993, p. 24; AGIER, La réduction des rentes d'invalidité ... des toxicomanes, SZS 1988 pp. 122 ss; voir aussi les remarques de SCARTAZZINI, in: Les rapports de causalité dans le droit suisse de la sécurité sociale, thèse Genève, 1991, p. 252 s.).

4. a) L'arrêt Courtet ne met pas en cause la jurisprudence constante du Tribunal fédéral des assurances qui donne au droit international conventionnel de la sécurité sociale la primauté sur le droit national (consid. 2b, p. 202; voir également, dans la jurisprudence récente: ATF 118 V 79, ATF 117 V 268, ATF 115 V 16; dans le même sens: J.-F. AUBERT, Un droit social encadré, RDS 1991 [110] I 162 no 18; GREBER, Sécurité sociale, in: Le droit suisse et le droit communautaire: convergences et divergences, Zurich  1990, pp. 630 ss).

Au demeurant, sur un plan plus général, le principe de la primauté du droit international n'est plus guère contesté aujourd'hui, en particulier s'agissant de l'application des art. 113 al. 3 et 114bis al. 3 Cst. (ATF 118 Ib 281 consid. 3b, ATF 117 Ib 372 consid. 2e et les références; Publication commune de l'Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public, du 26 avril 1989, intitulée "Rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse", JAAC 53/IV [1989] no 54  p. 460 ad § 13b; KRAFT, Quelques observations sur l'attitude de la Suisse à  l'égard du droit international, in: Mélanges Grossen, pp. 429 ss, spéc. p. 433;  voir également les art. 26 et 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969, entrée en vigueur pour la Suisse le 6 juin 1990 [RS  0.111; RO 1990 1112]; contra, mais très minoritaire: SEILER, Das völkerrechtswidrige Bundesgesetz; Artikel 113 Absatz 3 BV im Verhältnis zu Völkerrecht, EG und EWR, RSJ 1992, pp. 377 ss).

Certains auteurs ont d'autre part vu dans l'arrêt Courtet une confirmation de l'arrêt Schubert (ATF 99 Ib 39 plus spéc. p. 44 consid. 4), selon lequel une exception à la prééminence du droit international doit être admise lorsque le législateur, en toute connaissance de cause, a voulu s'écarter de la norme internationale en édictant une norme qui la viole (exception rappelée récemment dans l'arrêt ATF 118 Ib 281 consid. 3b). Mais l'opinion de ces auteurs (par ex.: CAFLISCH, ASDI 1986 p. 43; ZIMMERMANN, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 102) n'est pas justifiée, le tribunal ayant expressément admis (p. 204) qu'en l'occurrence -  et contrairement à la situation examinée dans l'arrêt Schubert - on ne pouvait déduire des travaux préparatoires une volonté délibérée du législateur d'accorder la préférence au droit national en dépit des engagements internationaux de la Suisse.

b) Cela étant, pour autant qu'elles apparaissent directement applicables, les règles conventionnelles sont susceptibles d'imposer des obligations et de conférer des droits non seulement aux autorités, mais également aux particuliers. Cela implique qu'elles soient suffisamment précises et claires pour constituer le fondement d'une décision concrète. Inversement, l'applicabilité directe doit être déniée aux normes qui se bornent à esquisser la réglementation d'une matière ou aménagent un pouvoir d'appréciation considérable; de telles normes s'adressent en priorité au législateur national (ATF 118 Ia 117, ATF 116 Ib 303, ATF 112 Ib 184 et la doctrine citée; KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, pp.  119 sv.; JACOT-GUILLARMOD, L'applicabilité directe ..., pp. 132 ss; DUPUY, Droit international public, Précis Dalloz, Paris 1992, pp. 297 ss).

En l'espèce, la Convention OIT no 128 et le CESS contiennent tout à la fois des dispositions qui fixent des lignes directrices en matière de sécurité  sociale et des règles à caractère "self-executing" (Berenstein, Le droit international de la sécurité sociale ..., p. 17). Presque tous les auteurs suisses qui se sont exprimés à ce sujet - en particulier ceux qui ont commenté  l'arrêt Courtet - soutiennent que parmi cette seconde catégorie de dispositions figurent les art. 32 § 1 let. e de la Convention OIT no 128 et 68 let. f CESS  (par exemple: BERENSTEIN, ibidem; GREBER, Le principe de la légalité ..., p.  274, no 55; SPIRA, loc.cit., p. 475). Leur opinion emporte la conviction: selon les règles conventionnelles, une faute grave non intentionnelle ne permet pas la "suspension" (et donc, en particulier, une réduction) des prestations d'assurance. Ces règles n'exigent pas l'adoption par le législateur national de normes plus précises d'exécution; elles peuvent au contraire s'appliquer comme telles et constituer le fondement d'une décision concrète.

En conséquence, la jurisprudence critiquée ne peut pas être maintenue. Les normes de droit international sont en l'occurrence directement applicables. Elles l'emportent sur l'art. 7 al. 1 LAI, dans la mesure où cette norme du droit fédéral permet, notamment, la réduction de prestations pour une faute grave commise par négligence.

c) Au demeurant, dans l'arrêt Courtet, le tribunal n'a pas considéré que lesdites normes conventionnelles étaient imprécises ou peu claires. Il a tiré  argument, pour l'essentiel, du fait que le législateur fédéral - non qu'il eût sciemment refusé de respecter les obligations internationales de la Suisse (cf. supra let. a) - avait maintenu, dans la nouvelle LAA, le principe d'une réduction des prestations (en espèces seulement) en cas d'accident provoqué par une négligence grave (art. 37 al. 2 LAA) et que, par ailleurs, il n'avait pas prévu de modifier l'art. 7 al. 1 LAI à l'occasion de la deuxième révision de l'AI alors en cours (les dispositions de la loi révisée sont entrées en vigueur, pour la plupart d'entre elles, le 1er janvier 1988); le tribunal a accordé aussi un poids tout particulier au fait que la réduction pour faute grave non intentionnelle était un principe profondément ancré dans le droit fédéral des assurances sociales.

Mais cette motivation a perdu de sa justification. Le projet de loi sur la partie générale du droit des assurances sociales, adopté par le Conseil des Etats au cours de sa session d'automne 1991 (BO 1991 CdE II 773 ss), prévoit de limiter le refus ou la réduction des prestations aux cas où la réalisation du risque est provoquée intentionnellement ou par un comportement délictueux (art.  27; FF 1991 II 188), pour tenir compte, justement, des règles du droit conventionnel (FF 1991 II 250). Pour la même raison, la nouvelle loi sur l'assurance militaire du 19 juin 1992 (FF 1992 III 880 ss), qui entrera prochainement en vigueur, contient une semblable limitation à son art. 65 (voir le message du Conseil fédéral, FF 1990 III 236 s.).

d) Quant aux conséquences du présent changement de jurisprudence dans d'autres régimes d'assurance sociale, elles n'ont pas à être examinées ici. Il convient, bien plutôt, d'en réserver l'examen de cas en cas. Pour le moment, l'on se contentera de rappeler, en ce qui concerne l'assurance-accidents, que cette nouvelle jurisprudence ne fait pas obstacle à une réduction des prestations pour négligence grave en cas d'accident non professionnel. En effet, les normes de droit international applicables en matière d'assurance-accidents visent uniquement les accidents du travail et ne s'appliquent donc pas aux accidents non professionnels (art. 31 de la convention OIT no 102 et art. 31 CESS; ATF 118 V 309 consid. 4).

5. Admettant, sur le vu de la restriction apportée par les deux règles du droit international à considérer, que seule une faute grave et intentionnelle permet de réduire la part de la rente de couple revenant au recourant, en application de l'art. 7 al. 1 LAI, il convient de se demander maintenant si cette double condition est remplie dans le cas particulier.

L'évolution qui a conduit le recourant à devenir un alcoolique chronique est retracée dans un rapport d'expertise du professeur A., du 2 décembre 1991. Il s'agit d'un cas classique de ce que l'expert lui-même qualifie d'"alcoolisme professionnel" chez un cafetier qui a débuté dans cette activité professionnelle en 1970 et a dû changer d'occupation lucrative à partir de 1980. Aucun élément du dossier ne permet de conclure à l'existence, chez le recourant, d'une volonté délibérée et consciente (SCHAER, Das Verschulden als Zurechnungskriterium, in: SCHAER/DUC/KELLER, La faute au fil de l'évolution du droit de l'assurance privée, sociale et de la responsabilité civile, Bâle 1992, pp. 23 ss) de s'adonner à l'alcool dans une mesure propre à provoquer un état maladif d'une telle gravité. On peut d'ailleurs se demander si, dans les cas d'alcoolisme ou de tabagisme chronique, il est possible de réaliser l'état de fait de la faute intentionnelle. Jusqu'à présent en tout cas, la jurisprudence a toujours considéré les cas de réduction des prestations pour abus d'alcool ou de nicotine sous l'angle, uniquement, de la négligence grave (voir par ex. ATF 111 V 189 consid. 2c, ATF 104 V 1 consid. 2a, 98  V 31 consid. 1, ATF 97 V 229 consid. 1b; cf. aussi MAURER, Fragwürdige Kürzungen  ..., pp. 74 ss, ainsi que SCHÖN, Juristische Aspekte der Kürzung von Krankenkassenleistungen bei Grobfahrlässigkeit, Zeitschrift für öffentliche Fürsorge 1990 pp. 173 ss).

Quoi qu'il en soit, s'il faut admettre que le comportement du recourant, considéré dans son ensemble, procède d'une faute grave, en raison de la durée de la consommation abusive d'alcool et de l'échec - attesté par le dossier - de tous les traitements de désintoxication, en revanche, cette faute ne peut être considérée comme intentionnelle, même par dol éventuel. Au reste, il est certain, sur le vu du dossier, que l'état psychique du recourant s'est fortement dégradé au cours des dernières années et qu'il n'était, très probablement, plus capable de discernement, en ce qui concerne ses habitudes alcooliques, lors des récidives les plus récentes.

6. En conclusion, il n'y a pas lieu de réduire la moitié de la rente de couple allouée au recourant. Il convient, par conséquent, d'annuler le jugement attaqué et de réformer la décision administrative litigieuse en ce sens que X a droit à la moitié d'une rente de couple non réduite.