105 Ib 6 — administrative law and public international law, 1979

Routes nationales. Remaniement parcellaire, expropriation;  délai pour faire valoir des prétentions que la procédure de remembrement ne permet pas de satisfaire. Art. 41 al. 2 LEx, 31 et 33 ss LRN, 23 ORN.  1. La forclusion de l'art. 41 al. 2 LEx ne peut être opposée par l'expropriant que dans les cas où les propriétaires ont été informés par le dépôt public des plans dans la commune ou par un avis personnel (confirmation de la jurisprudence; consid. 2). 
Cas où, pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction d'une route nationale, sont ouvertes parallèlement une procédure d'expropriation pour un nombre limité de parcelles (en l'espèce: bâties) et une procédure de remembrement (consid. 2b). 
2. Obligation, pour l'Etat, d'indemniser les membres du syndicat d'améliorations foncières pour les inconvénients subsistant malgré  l'attribution de nouveaux terrains (consid. 3b). 
3. Prescription des prétentions de droit public. 
Rappel des principes (consid. 3a). 
Prétentions à indemnité pour les préjudices que la procédure de remembrement ne permet pas d'éliminer (art. 23 ORN): le délai pour les faire valoir est de cinq ans dès la naissance de ces prétentions (consid. 3c et d).

105 Ib 6

Sachverhalt ab Seite 7

    Charles Brandenberger était propriétaire de quatre parcelles sises dans le périmètre du Syndicat d'améliorations foncières d'autoroute no 24, sur le territoire de la commune de Montreux. Selon le projet de nouvel état (NE) publié le 6 avril 1973, il recevait trois parcelles situées dans une zone où il n'avait aucun terrain auparavant et une parcelle sise à l'emplacement de deux de ses anciennes parcelles (nos 2920 et 2923 AE), mais amputée d'une surface de 3637 m3, occupée par l'autoroute. L'envoi en possession des fonds du nouvel état a été ordonné le 15 décembre 1974.

L'autoroute du Léman (RN 9) a été ouverte au trafic le 10 novembre 1970 sur le tronçon Vevey-Rennaz et la liaison avec le tronçon Lausanne-Genève a été assurée dès octobre 1974.

En 1969 déjà, Brandenberger avait fait établir, pour les parcelles nos 2920 et 2923 AE, un projet de plan de quartier et de règlement spécial, qui fut soumis au Département cantonal des travaux publics par la Municipalité  de Montreux. Un nouveau projet établi en 1972 ne suscita aucune opposition de la part des services cantonaux intéressés, fut approuvé par la Municipalité le  4 septembre 1973, mis à l'enquête publique, adopté par le Conseil communal de Montreux le 19 juin 1974 et soumis au Conseil d'Etat du canton de Vaud pour approbation.

Le 2 août 1974, le Département cantonal informa la Municipalité qu'en raison du bruit de l'autoroute - et en se fondant sur le "rapport final de la commission d'experts instituée par le Service fédéral des routes et des digues"  de mars 1974 - il ne pouvait pas proposer au Conseil d'Etat d'approuver le projet et suggérait de le revoir avec un spécialiste des problèmes d'acoustique. Il ne semble pas que cette lettre ait été portée à la connaissance de Brandenberger ou de son mandataire. Le 11 juin 1975, ce dernier pria la Municipalité d'intervenir auprès du Conseil d'Etat pour qu'il approuve sans tarder le plan de quartier et, par lettre du 5 août 1975 adressée directement au Conseil d'Etat, demanda à cette autorité d'approuver ce plan ou,  à défaut, d'inviter le président de la Commission fédérale d'estimation d'ouvrir la procédure d'expropriation, afin de permettre au propriétaire de réclamer les indemnités dues pour les dommages consécutifs à l'exploitation de l'autoroute.

Le 21 novembre 1975, le Conseil d'Etat décida de ne pas approuver le plan de quartier et, sans se prononcer sur le bien-fondé des prétentions formulées par Brandenberger, de requérir du président de la Commission fédérale d'estimation l'ouverture d'une procédure tendant à déterminer, en premier lieu, si la demande est tardive ou non au regard de l'art. 41 LEx et, en second lieu, sur le bien-fondé et le montant éventuel des indemnités réclamées. Cette décision fut notifiée le 17 décembre 1975 par la Municipalité de Montreux au mandataire de Brandenberger et au président de la Commission fédérale d'estimation. Ce dernier répondit le 22 décembre 1975 qu'il n'était pas compétent pour statuer sur le premier point, qu'à son avis l'art. 41 LEx ne s'appliquait pas mais que la question de l'éventuelle tardiveté de la demande pouvait se résoudre par application analogique de l'art. 60 CO. Il ne semble pas que Brandenberger ait reçu communication de cette lettre.

Le 11 juin 1976, le Conseil d'Etat décida de retirer sa requête d'ouverture d'une procédure d'expropriation et de rejeter la requête de Brandenberger du 5 août 1975 tendant à l'ouverture d'une telle procédure. Le Département cantonal notifia cette décision au mandataire du requérant par lettre du 28 juin 1976, accompagnée d'une copie de la lettre du 22 décembre  1975 du président de la Commission fédérale d'estimation.

Brandenberger forme un recours de droit administratif contre la décision du Conseil d'Etat du 11 juin 1976, dont il demande l'annulation. Il soutient notamment que le délai de l'art. 60 CO, s'il devait s'appliquer, serait de toute façon respecté.

Erwägungen

Extrait des motifs:

1. (Le Conseil d'Etat pouvait revenir sur sa décision de demander l'ouverture d'une procédure d'expropriation.)

2. Pour statuer sur le point de savoir si la demande du recourant du 25 août 1975 était tardive ou pas, il faut examiner d'abord si l'art. 41 LEx est applicable, directement ou par analogie.

a) Le délai de six mois prévu par l'art. 41 al. 2 let. b LEx est un délai de péremption. Après avoir relevé, dans un arrêt du 10 juillet 1962 (ATF 88 I 198), que l'application de l'art. 41 LEx présuppose l'existence d'une procédure d'expropriation ouverte par l'expropriant, le Tribunal fédéral a précisé dans l'arrêt Emserwerke du 11 mai 1966 (ATF 92 I 178) que la péremption d'une demande fondée sur cette disposition ne peut intervenir que lorsque le dépôt des plans et des tableaux d'expropriation a fait l'objet d'une publication, au sens de l'art. 30 LEx, dans la commune même sur le territoire de laquelle est situé l'immeuble en cause ou si l'intéressé a reçu un avis personnel au sens des art. 33 et 34 LEx. Développant encore cette jurisprudence dans l'arrêt Domus du 3 juillet 1974 (ATF 100 Ib 202 ss. consid. 1b), le Tribunal fédéral a précisé que lorsque les plans et les tableaux d'expropriation ont été mis à l'enquête publique au sens de l'art. 30 LEx, la commination de l'art. 41 LEx relative aux productions tardives valait pour tous les propriétaires de biens-fonds sis sur le territoire communal, indépendamment du fait que ces propriétaires étaient inclus ou non dans les tableaux d'expropriation; en revanche, lorsque l'expropriant a agi selon la procédure sommaire de l'art. 33 LEx, la commination ne vaut que pour les propriétaires qui ont reçu l'avis personnel prévu par cette disposition.

Il n'y a pas lieu de revenir sur cette jurisprudence, admise par la doctrine  (cf. FRANCIS MEYER, Le remembrement selon l'art. 30 LRN et les terrains agricoles supportant un bâtiment, RDAF 1975, p. 217 s.) et que les parties ne remettent pas en discussion.

b) La présente espèce présente cette particularité que dans la commune de Montreux, le canton de Vaud a recouru parallèlement à deux procédures différentes pour acquérir les terrains nécessaires à la construction de la route nationale: d'une part une procédure d'expropriation pour un nombre restreint de parcelles bâties, avec mise à l'enquête publique des plans et des tableaux d'expropriation au sens de l'art. 30 LEx, d'autre part une procédure de remaniement parcellaire pour tous les fonds compris dans le périmètre du Syndicat d'améliorations foncières no 24. L'Etat de Vaud soutient qu'en raison de l'ouverture d'une procédure d'expropriation avec mise à l'enquête publique des plans, dans la commune de Montreux, on se trouve dans un cas semblable à  celui qui a fait l'objet de l'arrêt Domus (ATF 100 Ib 204 consid. 2c) et que, partant, l'art. 41 LEx est également applicable aux prétentions du recourant. On ne saurait le suivre sur ce point.

En constituant un syndicat d'améliorations foncières et en fixant le périmètre de l'entreprise, le canton de Vaud a fait usage de la faculté que lui laisse l'art. 30 LRN au sujet du mode d'acquisition des terrains nécessaires à  la construction d'une route nationale. Il a ainsi décidé que, pour les fonds compris dans le périmètre précité, c'est la procédure de remembrement qui s'appliquerait, à l'exclusion de la procédure d'expropriation, sous la réserve cependant d'une procédure d'expropriation subséquente au sens de l'art. 23 de l'ordonnance d'exécution de la loi sur les routes nationales (ORN).

Ainsi, aucune procédure d'expropriation n'a été ouverte au sens des art. 30  ou 33 LEx pour les fonds compris dans le périmètre du remaniement. Cela étant, l'application de l'art. 41 LEx aux propriétaires de tels fonds est exclue, de sorte que la péremption prévue par cette disposition ne saurait être opposée à  Brandenberger.

On peut encore relever que l'application de l'art. 41 LEx présuppose que la commination de la péremption des prétentions tardives soit expressément contenue dans la publication (art. 30 al. 1 let. c LEx) et qu'elle le soit  également dans l'avis personnel qui selon l'art. 31 LEx, doit être envoyé à tous les intéressés - connus par le registre foncier - qui pourraient prétendre avoir droit à une indemnité (cf. ATF 104 Ib 295 consid. 4b).

Or personne ne soutient que l'avis personnel prévu à l'art. 31 LEx ait été  adressé à Brandenberger, lequel doit céder du terrain pour la construction de l'autoroute, mais par la voie du remaniement parcellaire. Il y a lieu d'observer d'autre part que si la thèse du Conseil d'Etat était exacte, celui-ci n'aurait pas eu la compétence de prendre une décision relative à  l'ouverture d'une procédure d'expropriation demandée par le recourant: en effet, si une telle procédure avait déjà été ouverte précédemment, il aurait dû  se limiter à inviter Brandenberger à déposer sa demande d'indemnité directement devant le président de la Commission fédérale d'estimation, en application des art. 41 al. 2 LEx et 19 de l'ordonnance du 24 avril 1972 concernant des Commissions fédérales d'estimation (OCFE; SR 711.1).

En conclusion, on doit admettre que l'art. 41 LEx ne s'applique pas en l'espèce, de sorte que la péremption prévue par l'al. 2 de cette disposition ne peut pas être opposée au recourant.

3. Le propriétaire dont les terrains sont inclus dans le périmètre d'un remaniement parcellaire a le droit de demander l'ouverture d'une procédure spéciale d'expropriation lorsque la procédure de remembrement ne permet formellement ou matériellement pas de satisfaire ses prétentions légitimes d'indemnisation (art. 23 ORN; cf. ATF 104 Ib 82 consid. 1; ATF 99 Ia 495 ss. consid. 4). Mais il faut évidemment que les prétentions pécuniaires qui doivent faire l'objet de la procédure d'expropriation ne soient pas prescrites.

a) Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les prétentions de droit public sont soumises en principe à la prescription, même en l'absence de disposition légale expresse, aussi bien s'il s'agit des prétentions de la collectivité envers les particuliers que des prétentions de ces derniers envers la collectivité (ATF 101 Ia 21 consid. 4a et les arrêts cités). Cette opinion est partagée par la jurisprudence administrative cantonale et la doctrine récente (même arrêt, p. 21/22; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, n. 34 B I) et le Tribunal fédéral s'est demandé si l'opinion contraire pouvait encore échapper au grief d'arbitraire, mais il n'a pas tranché ce point (cf. même arrêt, p. 22 et ATF 29 I 420).

Modifiant cependant la jurisprudence dans un arrêt récent, il a décidé que le juge administratif n'avait pas à examiner d'office la question de la prescription des prétentions qu'un particulier fait valoir contre l'Etat, lorsque ce dernier, consciemment ou par omission, n'a pas soulevé l'exception de prescription; en revanche la question de la péremption doit toujours être examinée d'office (ATF 101 Ib 348 ss.).

En l'espèce, il n'est pas douteux que le canton de Vaud entend soulever l'exception de prescription, même s'il le fait de façon erronée en se fondant sur l'art. 41 LEx; il y a donc lieu d'examiner cette question.

b) L'obligation, faite à l'Etat, d'indemniser un membre du syndicat pour les dommages que la procédure de remaniement parcellaire ne permet pas d'éliminer, trouve sa justification dans le fait que le canton occupe une position spéciale lorsqu'il participe à une entreprise de remaniement aux fins de se procurer les terrains nécessaires à la construction d'une route nationale: en effet, il peut d'une part imposer, en vertu de son pouvoir étatique, une réduction générale -  à caractère d'expropriation - de la surface des biens-fonds compris dans le périmètre, afin d'obtenir dans le nouvel état une attribution supérieure à la surface totale des biens-fonds qu'il apporte (art. 31 al. 2 let. b LRN);  d'autre part le canton lui-même détermine, sur la base du projet définitif de route nationale, les fonds qui lui seront attribués dans le nouvel état, contraignant le syndicat et les autres propriétaires qui en font partie à  s'adapter à ses exigences prioritaires (ATF 99 Ia 497 consid. 4b). Sous cet angle, l'Etat revêt ainsi à la fois la qualité de membre du syndicat et d'expropriant. Aussi la loi l'oblige-t-elle à bonifier au syndicat la valeur vénale des terrains obtenus par la voie de l'art. 31 al. 2 let. b LRN et l'ordonnance précise-t-elle en son art. 21 qu'il doit en outre indemniser les membres du syndicat pour les "inconvénients subsistant malgré l'attribution de nouveau terrain". La jurisprudence en a déduit que ces inconvénients peuvent  être assimilés à ceux que mentionne la let. b de l'art. 19 LEx (montant dont est réduite la valeur vénale de la partie restante, en cas d'expropriation partielle) ou la let. c de cette même disposition (autres préjudices subis par l'exproprié). Dans un remaniement parcellaire de ce genre, de tels préjudices peuvent provenir du fait que les exigences prioritaires de la route nationale font obstacle à une répartition rationnelle des terres pour un membre du syndicat, ou empêchent de le contenter qualitativement ou quantitativement par une attribution conforme aux terrains qu'il apporte; mais certains préjudices proviennent aussi de l'exploitation même de la route nationale, soit que les émissions qui en proviennent constituent un excès au sens de l'art. 684 CC et que dès lors une indemnité est due pour la suppression  - par voie d'expropriation (art. 5 LEx) - des droits découlant des rapports de voisinage, soit qu'un propriétaire aurait pu, s'il n'avait pas dû céder du terrain, éviter de telles émissions nocives sans même se fonder sur l'art. 684  CC, mais simplement en raison de l'étendue ou de la configuration de sa propre parcelle, auquel cas une indemnité est due pour la moins-value de la partie restante de son fonds, en application de l'art. 19 let. b LEx (cf. ATF 104 Ib  81 consid. 1b; 100 Ib 196 consid. 8; 99 Ia 498 consid. 4b et les arrêts cités). Il y a lieu de tenir compte de ces éléments lorsque, à défaut de disposition légale, il s'agit de déterminer à quel délai de prescription doivent être soumises les prétentions d'un propriétaire fondées sur l'art. 23 ORN.

c) Pour fixer la durée et le point de départ du délai de prescription des prétentions de droit public, il faut, en l'absence de dispositions expresses, se fonder sur les normes établies par le législateur dans des cas analogues  (ATF 101 Ib 285 consid. 5b; ATF 101 Ia 24 consid. 5b; ATF 93 I 397; ATF 85 I 183 consid. 3; ATF 83 I 218; ATF 78 I 89 consid. 4 et 191 s.). A défaut de telles normes, ou en présence de solutions contradictoires ou casuelles, le juge administratif doit fixer le délai qu'il établirait s'il avait à faire acte de législateur (ATF 101  Ib 285 consid. 5a et les arrêts cités; ATF 98 Ib 356 ss. consid. 2b et c).

Dans sa lettre - déjà citée - du 22 décembre 1975 au Conseil d'Etat, le président de la Commission fédérale d'estimation suggère d'appliquer par analogie le délai de prescription d'une année dès la connaissance du dommage, tel que le prévoit l'art. 60 CO pour les actes illicites en droit civil. Une telle solution ne paraît cependant pas satisfaisante, si on l'examine attentivement. On relèvera tout d'abord que le délai d'une année de l'art. 60  CO ne s'applique aux demandes fondées sur les art. 679 et 684 CC que dans la mesure où ces actions tendent à l'indemnisation de dommages passés  (MEIER-HAYOZ, Berner Kommentar, n. 129 et 145/6 ad art. 679 CC, n. 239 ss. ad art. 684; ATF 81 II 446), tandis que l'action en cessation du trouble est en soi imprescriptible, sous réserve des rares cas où l'exception de dol peut être opposée au propriétaire demandeur (art. 2 CC; MEIER-HAYOZ, loc.cit. et la jurisprudence citée). Or la prétention d'un propriétaire à être indemnisé par la voie de l'expropriation pour la suppression de la possibilité  d'exercer les droits découlant des art. 679 et 684 CC remplace non seulement l'action en indemnité, mais également les actions en cessation du trouble et en rétablissement de l'état antérieur (MEIER-HAYOZ, n. 245 ad art. 684 CC; ATF 96 II 348 consid. 6; 93 I 302 consid. 4). Pour ce motif déjà, le délai de prescription d'une année ne devrait pas être retenu.

A ce motif spécial s'ajoute un autre d'ordre général. Appelé à fixer le délai de prescription des prétentions de droit public en l'absence de disposition expresse applicable, le Tribunal fédéral s'est toujours gardé d'imposer des délais trop courts - tel que celui d'une année - pour le motif qu'à défaut de disposition expresse de la loi, le créancier ne peut pas s'attendre à une prescription aussi rapide, et cela même dans les cas où l'analogie avec le Code des obligations parlerait en faveur de l'adoption du délai d'une année (ATF 98  Ib 359; 93 I 672; 83 I 220; 78 I 191; IMBODEN/RHINOW, op. cit., vol. I, n. 34 B III a, p. 202 s.; GRISEL, op.cit., p. 349; d'un autre avis: SPIRO, Die Begrenzung privater Rechte durch Verjährungs-Verwirkungs- und Fatalfristen, vol. II, par. 543, p. 1578 s.).

Le délai d'une année étant exclu, il sied d'adopter celui de cinq ans. Un tel délai se justifie d'ailleurs pour des raisons d'analogie avec la solution adoptée par le législateur en matière de prescription de prétentions semblables  à celles qui sont en cause ici, et cela même s'il s'agit d'indemnités pour expropriation matérielle qui, en vertu d'une disposition expresse de la loi, sont fixées au cours d'une procédure devant la Commission fédérale d'estimation. C'est ainsi que se prescrivent par cinq ans les demandes d'indemnité pour les restrictions de la propriété foncière dérivant des alignements fixés le long des routes nationales (art. 25 LRN) et les demandes d'indemnité pour les restrictions imposées par la loi fédérale sur la navigation aérienne (art. 44 al. 3 LNA). Le Tribunal fédéral s'est déjà référé  à cette dernière disposition pour fixer par analogie le délai de prescription des prétentions découlant de l'application des art. 18 et 20 de la loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (ATF 101 Ib 285 consid. 5a et b).

d) On peut hésiter en revanche quant au point de départ du délai. Un délai de cinq ans dès la connaissance du dommage apparaît trop long: il permettrait en effet au créancier de faire valoir ses prétentions à un moment où l'Etat débiteur pourrait légitimement penser qu'il y a renoncé (cf. ATF 98 Ib 359 s.). Il n'est pas non plus opportun d'instituer un second délai, plus bref - d'une année par exemple - dès la connaissance du dommage (question posée, mais non résolue dans l'arrêt publié aux ATF 98 Ib 359 s.; cf. IMBODEN/RHINOW, op.cit., vol. I, n 34 B IV p. 203): une telle solution entraînerait d'une part des vérifications supplémentaires difficiles à opérer et contrasterait d'autre part avec celle qu'a adoptée le législateur dans les cas cités ci-dessus (consid.  3c), où il a renoncé à un second délai.

Il convient dès lors de fixer le point de départ du délai au moment de la naissance de la prétention à indemnité.

Ce principe étant posé, il s'agit d'examiner les questions qui surgissent quant à la situation des ayants droit, en raison de la procédure adoptée par l'Etat pour l'acquisition des terrains nécessaires à la construction de l'autoroute. Il y a lieu de distinguer les cas suivants:

aa) Dans les communes où s'est déroulée une procédure d'expropriation avec mise à l'enquête publique au sens de l'art. 30 LEx: tous les propriétaires fonciers sont en principe soumis la règle de l'art. 41 LEx. Leurs demandes d'indemnité sont frappées de forclusion si elles ne sont pas produites, dans le délai de six mois dès la connaissance du dommage, devant le président de la Commission d'estimation, qui statue sur leur recevabilité sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 41 al. 2 LEx; art. 19  al. 1 et 2 OCFE).

bb) Dans les communes où seule la procédure sommaire (art. 33 LEx) a eu lieu:  la péremption de l'art. 41 al. 2 LEx ne s'applique qu'aux personnes qui ont reçu l'avis personnel prévu aux art. 33 et 34 LEx. Les prétentions de tous les autres propriétaires sont soumises au délai de prescription de cinq ans, courant dès le moment où elles ont pris naissance. Est compétente pour statuer sur la question de la prescription de ces prétentions, sous réserve du recours de droit administratif, l'autorité cantonale saisie de la demande d'un ayant droit tendant à l'ouverture d'une procédure d'expropriation.

cc) Dans les communes où une procédure de remembrement a été ordonnée, sans ouverture parallèle d'une procédure d'expropriation, les demandes fondées sur l'art. 23 ORN et présentées par les propriétaires de terrains compris dans le périmètre du remaniement sont soumises en principe à la prescription de cinq ans, à moins qu'elles ne soient déjà frappées de forclusion en vertu des dispositions cantonales relatives à la procédure de remaniement parcellaire. Mais la procédure d'expropriation prévue par l'art. 23 ORN ne constitue pas une voie de droit destinée à corriger le résultat du remaniement (ATF 99 Ia 499; 97  I 718 in fine); au contraire, on ne peut et ne doit y recourir que si le remembrement prévu par le canton n'est pas apte, pour des motifs de procédure ou de fond, à résoudre les problèmes d'expropriation suscités par l'implantation de la route nationale (cf. ATF 104 Ib 82 consid. 1c; ATF 99 Ia 498 consid. 4c). Le délai de cinq ans commence à courir pour ces propriétaires dès le moment où le dommage survient; normalement, ce moment ne se situe pas avant l'entrée en vigueur définitive du nouvel état de propriété; là où le droit cantonal prévoit une procédure de liquidation des prétentions à indemnité après l'entrée en vigueur du nouvel état, ce moment se situe à la fin de cette procédure.

Pour les propriétaires dont les terrains ne sont pas inclus dans le périmètre du remaniement parcellaire, et qui dès lors ne peuvent se prévaloir des possibilités prévues dans le cadre du remaniement, la prétention à indemnité se prescrit dans les cinq ans dès le moment où elle est née. S'il s'agit de prétentions fondées sur les émissions provenant de l'autoroute, ce moment coïncidera en principe - sous réserve de cas particuliers - avec celui de la mise en service de l'autoroute.

dd) Dans les communes où, comme en l'espèce, se déroulent parallèlement une procédure de remembrement et une procédure d'expropriation, la situation des propriétaires dont les terrains sont inclus dans le périmètre du remaniement est celle qui est décrite ci-dessus sous cc. Celle des autres propriétaires variera selon que la procédure d'expropriation se sera déroulée avec mise à  l'enquête publique (art. 30 LEx, hypothèse aa) ou avec avis personnels  (procédure sommaire de l'art. 33 LEx, hypothèse bb).

4. (En l'espèce, les droits du recourant n'étaient pas prescrits.) 

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Admet le recours, annule la décision attaquée et invite le Conseil d'Etat à requérir l'ouverture de la procédure d'expropriation demandée par le recourant.