113 Ia 187 — constitutional law, 1987

Procédure pénale cantonale; refus de témoigner fondé sur l'immunité parlementaire et le secret de fonction.  La règle d'immunité prévue par l'art. 28 Cst. neuch. vise à mieux garantir l'expression par les députés des considérations à la base des décisions prises par le Grand Conseil, notamment dans le cadre de la surveillance exercée sur l'administration cantonale. Cette règle ne s'étend pas au refus de témoigner en justice sur les circonstances ayant permis à un député d'avoir connaissance d'un dossier sans l'autorisation de l'organe administratif compétent (consid. 3  et 4). De telles circonstances ne constituent pas des faits couverts par le secret de fonction au sens de l'art. 147 ch. 2 CPP neuch. (consid. 5).

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Sachverhalt ab Seite 188

    Au cours d'une session du Grand Conseil du canton de Neuchâtel, le député X. a écrit ce qui suit au Conseil d'Etat neuchâtelois:

"Suite à l'affaire du ..., le Conseil d'Etat, tant par sa mansuétude que par ses déclarations, n'a pas retiré sa confiance à ...

Pour ma part, je n'ai jamais approuvé cette attitude. Les renseignements que j'ai accumulés me permettent de croire que des irrégularités de procédure ont cours lorsqu'il s'agit de personnes qu'il connaît de près.

Par la présente, je vous prie de bien vouloir vous renseigner sur la manière dont le dossier classé sous chiffre ... a été traité. Vous aurez ainsi la confirmation que le code de procédure est délibérément violé."

Par la suite, X. a fourni au Conseil d'Etat des précisions telles qu'on pouvait penser que quelqu'un (un fonctionnaire) lui avait donné connaissance du dossier en question. Le Conseil d'Etat dénonça donc les faits au Ministère public neuchâtelois, en sollicitant l'ouverture d'une instruction pénale contre inconnu pour violation du secret de fonction prévu à l'art. 30 de la loi concernant le Statut général du personnel relevant du budget de l'Etat (ci-après: le Statut).

Au cours de l'enquête pénale, X. a été cité comme témoin par le Juge d'instruction de Neuchâtel. Invité à donner l'identité de la personne qui lui avait communiqué le contenu du dossier, il a refusé de témoigner en invoquant son immunité parlementaire. Le Juge d'instruction lui infligea alors une amende de 100 fr. en se fondant sur les art. 72 (pouvoir disciplinaire) et 153 (sanctions contre les témoins récalcitrants) du code de procédure pénale neuchâtelois (ci-après: CPP).

X. recourut à la Chambre d'accusation du canton de Neuchâtel en invoquant notamment son immunité parlementaire et le secret de fonction. Débouté par la juridiction cantonale, il a ensuite formé un recours de droit public fondé, entre autres, sur la violation de l'art. 28 Cst. cant. (immunité parlementaire) et l'application arbitraire de l'art. 147 CPP (secret de fonction). Le Tribunal fédéral a rejeté ce recours.

Erwägungen

Extrait des considérants:

3. a) Aux termes de l'art. 28 Cst. neuch., "aucun membre du Grand Conseil ne peut être recherché pour une opinion émise dans l'assemblée; il n'en est responsable que vis-à-vis de ce corps".

Par nature, la haute surveillance exercée sur l'administration par le parlement et par ses membres à l'occasion de la présentation de rapports gouvernementaux, postulats, interpellations et questions donne lieu à un examen critique de la gestion des organes exécutifs (voir notamment AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, vol. 2, Nos 1275, 1365 ss; GRISEL, Traité de droit administratif, vol. 1, p. 172 ss). La doctrine suisse dominante reconnaît qu'une immunité telle que celle prévue par l'art. 28 Cst. neuch. vise à mieux garantir l'expression par les députés des considérations à la base des décisions prises par le parlement comme organe supérieur de l'Etat. Sont réputées "opinions émises dans l'assemblée" non seulement les interventions verbales au parlement ou dans ses commissions, mais encore celles qui sont établies sous forme écrite, comme c'est le cas généralement d'interpellations ou de questions, en tant que ces interventions correspondent toutes à l'exécution du mandat parlementaire.

Le droit neuchâtelois consacre le pouvoir de haute surveillance du Grand Conseil à l'art. 39 i.f. Cst. Aux termes des art. 46 et 47 du règlement du Grand Conseil, chaque député, agissant seul, peut en tout temps poser par écrit une question ayant le même objet qu'une interpellation. Celle-ci est une demande d'explication adressée au Conseil d'Etat sur n'importe quel objet ressortissant à la politique ou à l'administration cantonale (art. 37 du règlement). Le Conseil d'Etat a l'obligation de répondre aux questions de vive voix en séance du Grand Conseil, ou de déposer une réponse écrite; dans l'un et l'autre cas, la réponse est publiée dans le bulletin officiel des délibérations du Grand Conseil, même lorsqu'elle est donnée par écrit hors session.

b) Dans sa lettre au Conseil d'Etat, X. a invité formellement le Gouvernement à se déterminer sur la manière dont avait été traité le dossier No ... et sur la violation du code de procédure qui y aurait été faite. Le Conseil d'Etat s'est déterminé par écrit, sous forme de rapport remis d'abord au député X. et plus tard au Grand Conseil.

Cela étant, il est pour le moins douteux qu'on puisse dénier à la lettre en cause la qualité de question au sens des art. 46 et 47 du règlement du Grand Conseil et d'acte accompli par le recourant en qualité de député. Certes, X. n'a pas intitulé son écrit "question" et ne l'a pas fait parvenir au Conseil d'Etat par l'intermédiaire de la présidence, du secrétariat ou du bureau du Grand Conseil. Mais ces éléments ne devraient pas avoir d'importance décisive, car les textes légaux applicables ne prescrivent rien quant à la forme et au contenu d'une question, ni quant à la nécessité de la faire transmettre par le truchement du Grand Conseil. De surcroît, le Conseil d'Etat a réservé à la lettre du député X. le traitement prévu pour une question selon les art. 46 et  47 du règlement du Grand Conseil. On peut toutefois se dispenser d'examiner plus avant ce problème.

c) En effet, la sanction disciplinaire dont le recourant requiert l'annulation ne lui a nullement été infligée à cause des termes et du contenu de sa lettre, mais uniquement en relation avec son refus de témoigner en justice sur les circonstances dans lesquelles il avait eu connaissance du dossier No ... de la police cantonale. Ce témoignage était requis dans le cadre de l'instruction pénale ouverte en raison du fort soupçon que la communication de renseignements issus de ce dossier, sans l'autorisation de l'instance administrative compétente, pouvait être intervenue en violation de dispositions du Statut, partant tomber sous le coup de l'art. 320 al. 1 CP.

4. Le droit d'un parlementaire de refuser de témoigner sur des faits afférents à une opinion émise devant le parlement ne saurait résulter que d'une disposition expresse de la constitution (cf. GIACOMETTI, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, p. 318; FLEINER-GIACOMETTI, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, p. 512, n. 22; SCHWARZ, Die parlamentarische Immunität der Schweizerischen Bundesversammlung, p. 74 ss). Quant au pouvoir des parlementaires de procéder à des investigations dans les affaires de l'administration, soit en se faisant livrer tout ou partie de l'un de ses dossiers, soit en interrogeant un fonctionnaire après l'avoir libéré ou fait libérer du secret de fonction, il n'est généralement jamais conféré à un député agissant isolément et selon sa propre initiative (cf. art. 47bis et quater, 50 al. 6 et 7, 53 al. 1 et 2, 59 al. 1 et 2, 61 al. 4 de la loi fédérale sur les rapports entre les conseils; RS 171.11). Il s'agit toujours de pouvoirs exercés exclusivement par des commissions ou sous-commissions. Le règlement du Grand Conseil neuchâtelois ne prévoit en tout cas rien de plus large au profit de ses membres. Par ailleurs, les dispositions neuchâteloises sur le secret de fonction (art. 30 à 32 du Statut) ne contiennent rien qui permette d'admettre qu'aux motifs dispensant de l'obligation de témoigner prévus à l'art. 147 CPP, on devrait en ajouter un autre tenant à l'irresponsabilité absolue pour les opinions émises devant le Grand Conseil.

Il résulte de ce qui précède que la règle d'immunité posée à l'art. 28 Cst. cant. ne s'étendait pas au refus de témoigner sanctionné par l'amende disciplinaire querellée.

5. a) L'art. 147 ch. 2 CPP neuch. a la teneur suivante:

"Peuvent refuser de témoigner:

...

2. Sur les faits qui sont l'objet du secret professionnel ou du secret de fonction, les personnes auxquelles la loi impose un devoir de discrétion en raison de leur état, dans la mesure où elles ne sont pas déliées de leur obligation."

Le recourant soutient que, du moment qu'il a eu connaissance des faits secrets contenus dans le dossier No ... en tant que député participant à la tâche de contrôle parlementaire exécuté notamment par voie de question, il ne pouvait être contraint de témoigner sans que le juge d'instruction ait requis et obtenu du Grand Conseil la levée du secret qui le liait. L'art. 147 ch. 2 CPP aurait donc été appliqué de façon arbitraire.

b) La décision disciplinaire approuvée par l'arrêt attaqué ne pourrait être taxée d'arbitraire que si les faits en question étaient effectivement couverts par le secret de fonction. Or, en l'espèce, les faits sur lesquels X. a refusé de témoigner n'étaient précisément pas ceux dont traitait le dossier No ..., mais ceux se rapportant à la façon dont il avait eu connaissance du dossier en question, soit à l'identité de son ou de ses informateurs. Ces faits, formant l'objet réel de l'audition du recourant comme témoin, ne sauraient être qualifiés de secrets. En effet, ainsi qu'on l'a déjà relevé, X. ne jouissait individuellement, en tant que député, d'aucun pouvoir d'investigation auprès de l'administration; aucun fonctionnaire n'était donc habilité à lui livrer le contenu d'un dossier de police sans autorisation spéciale (art. 32 du Statut). En outre, le recourant n'a apparemment pu obtenir les renseignements dont il a tiré l'objet de sa question qu'à la suite du comportement d'un ou plusieurs fonctionnaires pouvant tomber sous la sanction de l'art. 320 CP. Que l'intérêt public à la poursuite efficace d'une telle infraction doive l'emporter en pareil cas (ATF 101 Ia 11) est d'autant plus évident que le législateur neuchâtelois ne reconnaît aucun droit d'investigation au député agissant individuellement, hors du parlement et hors de toute commission. La Chambre d'accusation pouvait donc, de manière soutenable, retenir que les faits sur lesquels X. avait refusé son témoignage n'étaient pas couverts par le secret de fonction; elle n'a dès lors pas appliqué l'art. 147  ch. 2 CPP de façon arbitraire.