96 I 714 — constitutional law and administrative law and public international law, 1970

Force dérogatoire du droit fédéral. Certificat d'héritier.  1. Conditions auxquelles les cantons peuvent restreindre le champ d'application du droit civil fédéral par des règles de droit public (consid. 3). 
2. Voie législative nécessaire pour instaurer, en se servant d'institutions du droit civil fédéral, des mesures de sûreté et de contrainte destinées à garantir des créances de droit public (consid. 4).

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Sachverhalt ab Seite 714

A.- Les enfants de dame Emma Pfister, décédée à Lausanne le 28 septembre 1960, ont requis de l'Office de paix du cercle de Lausanne, le 5 février 1965, l'établissement d'un certificat d'hérédité en leur faveur. Le juge de paix leur a demandé à quel usage était destiné ce certificat. Cette demande de renseiments paraît être restée sans réponse.

Le 1er mai 1969, les héritiers ont requis à nouveau la délivrance d'un certificat d'héritiers, en précisant cette fois qu'il était destiné à "l'inscription d'un bail à loyer à charge des immeubles de la succession J. Pfister, à Yverdon, dans laquelle était intéressée la défunte"; un extrait a été délivré pour le but indiqué.

Par lettre du 23 décembre 1969, les héritiers ont remis à l'office de paix un livret d'épargne au nom de dame Pfister, en le priant de délivrer un certificat d'héritiers en leur faveur. L'office de paix a alors adressé aux héritiers, pour qu'ils la contresignent, une lettre destinée à la banque et autorisant cet établissement à fournir à l'office de paix l'inventaire et le relevé de toutes les valeurs, comptes et titres de la défunte. Le mandataire des héritiers a répondu que tous les actifs de la succession avaient été indiqués à l'office, qu'une intervention auprès de la banque était inutile et occasionnerait des frais qu'on pouvait éviter; il a rappelé la demande de délivrance du certificat d'héritiers. L'office de paix a fait savoir que le certificat d'héritiers ne pourrait être délivré avant que la lettre destinée à la banque ait été dûment signée et que l'office ait reçu la réponse de cet établissement.

B.- Saisie d'un recours des héritiers, la Chambre des recours du Tribunal cantonal l'a rejeté par arrêt du 8 mai 1970. Elle s'est fondée notamment sur les dispositions des art. 40 ss. de la loi du 27 février 1963 "concernant le droit de mutation sur les transferts immobiliers et l'impôt sur les successions et donations" (LDM), qui prévoient d'une part l'obligation pour les héritiers de fournir au juge de paix tous les renseignements nécessaires pour l'établissement de l'inventaire des biens du défunt (art. 43 LDM), d'autre part l'obligation pour les juges et greffiers de paix de refuser la délivrance de toutes attestations, documents ou pièces permettant le transfert de biens dont ils n'ont pas pu s'assurer qu'ils ont été portés à l'inventaire de la succession, les extraits et expéditions du certificat d'héritiers devant être assimilés, selon la Cour, aux attestations permettant le transfert de biens. Elle a relevé d'autre part que l'exigence de l'office n'était pas contraire aux dispositions sur le secret bancaire, du moment qu'il ne s'agissait pas d'obtenir des renseignements de la banque sans le consentement des intéressés.

C.- Agissant par la voie du recours de droit public, les héritiers de dame Pfister requièrent le Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt rendu le 8 mai 1970 par la Chambre des recours et d'inviter la juridiction cantonale compétente à rendre un nouvel arrêt dans les sens des considérants, soit donner instructions au Juge de paix de délivrer aux recourants l'attestation de leur qualité d'héritiers de feue dame Pfister.

La Chambre des recours du Tribunal cantonal, comme l'Office de paix du cercle de Lausanne, déclare s'en tenir aux considérants de l'arrêt attaqué.

Erwägungen

Considérant en droit:

3. Selon l'art. 559 CC, les héritiers ont un droit à la délivrance, par l'autorité, d'une attestation de leur qualité d'héritiers; une telle pièce ne constitue d'ailleurs que l'attestation d'une situation de fait; elle n'opère pas le transfert d'un droit.

Le Code civil ne prévoit pas que les cantons puissent soumettre la délivrance d'une telle attestation à certaines conditions. On admettra donc en principe que cette pièce doit être délivrée par l'autorité dès que les conditions prévues par l'art. 559 CC sont réalisées.

L'arrêt attaqué s'appuie, il est vrai, sur l'art. 6 CC (selon lequel les lois civiles de la Confédération laissent subsister les compétences des cantons en matière de droit public) et sur la jurisprudence, notamment sur l'arrêt Buser du 25 mars 1957 (RO 83 I 206), selon lequel les cantons peuvent instituer des mesures de sûreté et de contrainte pour leurs créances de droit public.

Il s'agit dès lors d'examiner dans quelle mesure et à quelles conditions les cantons peuvent restreindre le champ d'application du droit civil fédéral par des règles de droit public.

Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le relever, cette faculté n'est pas illimitée (RO 85 I 20); il faut que les règles en question visent principalement à promouvoir l'intérêt général, qu'elles se justifient par des motifs plausibles et pertinents d'intérêt public, qu'elles ne soient pas contraires au sens et à l'esprit du droit civil fédéral et qu'elles n'en empêchent pas l'application (RO 87 I 188 consid. 1a, 85 II 375 consid. 2 et les arrêts cités; 85 I 20/21). Le Tribunal fédéral examine librement, et non seulement sous l'angle restreint de l'arbitraire, si une règle de droit cantonal ou l'interprétation qui en est donnée est compatible avec le droit fédéral (RO 95 I 163 consid. 2; 91 I 28 consid. 2; 88 I 75 consid. 2; 85 I 21 consid. 9).

4. En l'espèce, c'est l'intérêt fiscal de l'Etat que visent les prescriptions cantonales sur lesquelles se sont fondées les autorités vaudoises pour refuser de remettre aux recourants un extrait du certificat d'héritier. Or, dans de nombreux domaines du droit public, l'intérêt fiscal - au sens large - de l'Etat ou d'une commune n'est pas considéré comme un intérêt public qui puisse justifier une restriction des droits constitutionnels des citoyens, tels que la liberté d'établissement (cf. RO 53 I 434), la liberté du commerce et de l'industrie (cf. RO 95 I 150 consid. 4 b) ou la garantie de la propriété (cf. RO 88 I 253 et les arrêts cités). Sans doute peut-on se demander si la même conclusion se justifie lorsqu'il s'agit d'une restriction apportée, non pas à un droit garanti par la constitution, mais à un droit accordé simplement par la législation fédérale.

Il faut relever à ce propos que le droit civil fédéral réserve lui-même la faculté, pour les cantons, de créer des hypothèques légales pour garantir des créances dérivant du droit public ou des obligations générales imposées aux propriétaires(art.836 CC). C'est dire que les cantons sont autorisés à utiliser une institution du droit civil fédéral pour assurer le paiement des impôts afférents à un immeuble (cf. RO 84 II 99). D'autre part, la jurisprudence admet que les cantons peuvent, sans violer le droit fédéral, enjoindre au conservateur du registre foncier de ne pas inscrire un transfert de propriété avant que les droits de mutation aient été payés au fisc (RO 83 I 206). Mais c'est toujours par la voie législative que les cantons peuvent instituer des hypothèques légales garantissant leurs créances de droit public, ou instaurer des mesures de sûreté et de contrainte en se servant d'institutions du droit civil fédéral. Une telle exigence est d'ailleurs conforme au principe de la légalité de l'administration (cf. FLEINER, Les principes généraux du droit administratif allemand, trad. Eisenmann, p. 87/88; GRISEL, Droit administratif suisse, p. 164 ss.; cf. aussi SOMMER, Die Erbbescheinigung nach schweizerischem Recht, p. 53).

Or, en l'espèce, la faculté de refuser la délivrance d'un extrait du certificat d'héritiers tant que les héritiers n'ont pas signé une déclaration permettant au fisc de se renseigner auprès des banques n'est prévue, directement et expressément, par aucune des dispositions légales citées par la Chambre des recours du Tribunal cantonal à l'appui de sa décision; elle n'en a été déduite par les autorités vaudoises qu'au moyen d'une interprétation extensive et analogique de ces dispositions. Faute d'avoir été expressément voulue par le législateur et d'être prévue directement dans une loi, cette faculté ne peut restreindre le champ d'application du droit civil fédéral, de sorte que le refus de délivrer un extrait du certificat d'héritiers doit être considéré comme contraire au droit fédéral, ce qui entraîne l'annulation de la décision attaquée.

Dans ces conditions, la cour de céans n'a pas à examiner si, prévue par une disposition légale expresse, la faculté que revendiquent les autorités vaudoises pourrait être considérée comme compatible avec le droit fédéral. On observera simplement que les solutions légales et jurisprudentielles évoquées ci-dessus tendent à garantir des créances fiscales - actuelles ou futures - bien déterminées, tandis qu'en l'espèce il s'agit d'utiliser indirectement une institution du droit fédéral comme moyen d'investigation fiscale, ce qui est bien différent. La cour de céans n'a pas à examiner non plus si la faculté revendiquée par les autorités vaudoises est compatible avec l'institution du secret bancaire, envisagé comme un élément de la protection de la personnalité reconnue par la loi (art. 28 CC).

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Admet le recours dans la mesure où il est recevable; partant, annule la décision attaquée.