97 I 178 — constitutional law and administrative law and public international law, 1971

Construction des routes nationales  1. Acquisition des terrains nécessaires par voie d'expropriation ou au moyen d'un remaniement parcellaire (art. 30 LRN)? Rapport entre ces deux procédés, relevant l'un du droit fédéral, l'autre du droit cantonal. 
2. Demande d'indemnité pour atteinte aux droits découlant des règles sur les rapports de voisinage (art. 684 CC et 5 LEx). Auprès de quelle autorité et à quelle époque doit-elle être présentée?

97 I 178

Sachverhalt ab Seite 178

Résumé des faits:

Pour la construction de l'autoroute du Léman, l'Etat de Vaud a décidé d'acquérir une partie d'un immeuble, sis sur la commune de Villette, appartenant à l'hoirie Alfred Martin.

Deux enquêtes distinctes eurent lieu concernant les terrains nécessaires à cette construction. La première, No 147, relative aux communes de Grandvaux, Cully, Riex et Epesses, se déroula au printemps 1968; après approbation du projet par le Département fédéral de l'Intérieur, l'enquête pour l'expropriation eut lieu du 24 septembre au 23 octobre 1968, La seconde enquête, No 150, pour les communes de Lutry et Villette, fut fixée au début de l'été 1968, et l'enquête d'expropriation proprement dite eut lieu au printemps 1969. Antérieurement, le Conseil d'Etat avait constitué en 1966 un Syndicat d'améliorations foncières No 20 en vue d'acquérir les terrains qui pourraient l'être par remaniement parcellaire.

Le 11 octobre 1968, soit pendant le cours de l'enquête d'expropriation No 147, la lettre suivante fut écrite par un représentant de l'hoirie Martin à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement:

"Nous avons consulté les plans de l'autoroute et constaté que vous allez nous exproprier d'une partie de notre terrain, soit 890 m2. Cette parcelle se terminant par un triangle s'étendant jusqu'à notre garage, la bande longue et étroite restant au nord de ce triangle n'aurait pour nous plus aucune valeur ni utilité. Nous vous demandons par conséquent d'englober également cette bande.

En compensation du terrain exproprié, nous vous demandons en échange un autre terrain;...

Nous faisons valoir une demande d'indemnisation de fr. 40.- à fr. 50.- le m2 au cas où un échange n'aurait pas lieu; en effet, nous estimons qu'une maison aurait pu être construite à l'endroit le plus large du terrain. D'autre part, notre maison de par sa proximité immédiate de l'autoroute subira une moins-value que nous vous prions de considérer."

Cette lettre resta sans suite jusqu'au début de 1970, époque où l'un des membres de l'hoirie Martin intervint auprès du Bureau cantonal de construction des autoroutes; il s'ensuivit un échange de correspondance entre ce Bureau, divers membres de l'hoirie et le président de la Commission fédérale d'esti mation.

Le 16 avril 1970, ce dernier rendit une ordonnance déclarant irrecevables "les prétentions des hoirs d'Alfred Martin à une indemnité justifiée par une atteinte aux droits résultant des rapports de voisinage".

L'hoirie Martin a adressé le 16 mai 1970 au Tribunal fédéral un recours de droit administratif pour demander l'annulation de cette ordonnance.

Erwägungen

Extrait des considérants:

2. a) La lettre de l'hoirie Martin du 11 octobre 1968 visait un triple but: l'extension de l'expropriation à une bande de terrain située hors de l'emprise prévue, puis une compensation en nature ou à défaut une indemnité calculée sur la valeur du m2, enfin, semble-t-il, la réparation du dommage résultant pour la propriété de la proximité de l'autoroute.

Les deux premières prétentions relevant de la procédure de remaniement parcellaire (Syndicat d'améliorations foncières No 20), c'est à bon droit que le président de la Commission fédérale d'estimation n'est pas entré en matière à leur sujet.

En revanche, interprétant la troisième prétention comme une demande séparée d'indemnité pour atteinte aux droits découlant des règles sur les rapports de voisinage (art. 684 CC et 5 LEx.), il a estimé qu'elle relevait de la procédure d'expropriation No 150 ouverte pour le tronçon d'autoroute en cause.

b) Cette prétention de l'hoirie Martin a été formulée avant l'achèvement du remaniement parcellaire actuellement en cours, ce qui soulève le problème de la relation entre le remaniement et l'expropriation.

En effet, le législateur n'a pas prévu de solution unique quant au droit applicable et quant à l'autorité compétente pour statuer sur une prétention qui tend à la réparation du dommage causé par la proximité d'une autoroute. La loi fédérale sur les routes nationales laisse aux cantons, pour l'acquisition forcée des terrains, le choix entre deux procédés (art. 30 LRN): l'un, l'expropriation, régi par le droit fédéral (art. 39 LRN), l'autre, le remaniement parcellaire, dépendant du droit cantonal (art. 31 et 32 LRN). Le législateur a accordé la priorité au procédé de droit cantonal sur le procédé de droit fédéral (art. 30 al. 2 LRN).

Par ailleurs, l'art. 21 de l'ordonnance d'exécution de la loi fédérale sur les routes nationales autorise les cantons à rendre la loi fédérale d'expropriation applicable à l'estimation des inconvénients qui peuvent subsister malgré l'attribution du nouveau terrain. La compétence des autorités chargées du remaniement parcellaire dépend ainsi du droit cantonal. Ces autorités peuvent - mais le droit fédéral ne les y oblige pas - faire intervenir dans leurs calculs une indemnité pour dépréciation de la parcelle restante, en appliquant par analogie la loi fédérale sur l'expropriation.

Quant à l'époque à laquelle l'intéressé doit présenter sa prétention à la réparation du dommage causé par le voisinage de l'autoroute, il n'y a pas non plus de règle unique. Dans l'arrêt Emser-Werke AG (RO 92 I 176 ss.), le Tribunal fédéral a admis qu'un propriétaire qui, en vue de la construction d'une autoroute, avait dû céder une partie de son immeuble dans le cadre d'un remaniement parcellaire, pouvait demander réparation de ce dommage, et cela après la fin du remaniement, le cas échéant au moyen d'une procédure spéciale.

En l'espèce, les hoirs Martin ont allégué un dommage semblable bien avant la fin du remaniement parcellaire prévu. La question se pose alors de savoir si cette prétention doit être examinée par le Syndicat d'améliorations foncières, qui pourrait en tenir compte dans la nouvelle répartition des immeubles et dans le calcul d'une éventuelle soulte en argent, ce qui constituerait une réparation. La prétention serait alors définitivement jugée, et ne pourrait être reprise dans une procédure d'expropriation; le propriétaire aurait l'avantage de voir toutes ses prétentions réglées dans une seule et unique procédure.

La situation juridique est ainsi incertaine, et peut être la source de difficultés que le Tribunal fédéral n'a pas à résoudre ici. Selon les cantons et selon le moment où elle est présentée, une prétention semblable à celle des hoirs Martin sera donc jugée soit par une autorité fédérale, soit par une autorité cantonale, et sur des bases différentes.

Dans ces conditions, comme il n'est pas exclu que la prétention de l'hoirie Martin résultant du voisinage de l'autoroute soit retenue par les autorités compétentes pour le remaniement parcellaire, la Commission fédérale d'estimation doit s'abstenir d'entrer en matière tant que la décision qu'elles doivent prendre n'est pas connue, et attendre la fin de la procédure de remembrement. Il convient d'ailleurs de relever à ce sujet que, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut que l'autoroute soit mise en exploitation pour juger de l'existence du dommage allégué, ainsi que de sa gravité (RO 94 I 286 ss. et 95 I 490).

Cependant, c'est à bon droit que le président de la Commission fédérale d'estimation a statué immédiatement sur la recevabilité formelle de la demande de réparation du dommage causé par la proximité de l'autoroute, allégué par l'hoirie Martin.

Il s'agit dès lors d'examiner si cette demande devait être jugée irrecevable.

3. La décision attaquée a retenu deux motifs d'irrecevabilité:

a) Elle considère d'abord que la prétention en cause n'a pas été présentée pendant le délai d'enquête de la procédure d'expropriation No 150, dont elle relevait, ni été adressée à l'autorité compétente. Il est exact que son destinataire était la Commission fédérale d'estimation, c'est-à-dire une autorité incompétente pour la recevoir, puisque, selon les art. 35 et 36 LEx., elle aurait dû être produite en main de la Municipalité de Villette. Mais cette informalité était sans conséquence quant à l'observation du délai, en vertu de l'art. 21 al. 2 LPA, applicable aux Commissions fédérales d'estimation. Le destinataire réel de la demande était d'ailleurs la Commission d'estimation; si l'art. 35 LEx. fait de la municipalité l'autorité compétente pour recevoir oppositions et demandes relatives à l'expropriation, c'est dans l'intention de faciliter l'intervention des intéressés, qui ignorent souvent l'adresse de la commission.

b) Les hoirs Martin ont commis une seconde informalité, celle qui a consisté à intervenir au cours de l'enquête d'expropriation No 147, qui ne concernait pas leur immeuble, au lieu d'attendre l'enquête d'expropriation No 150 dont il relevait. Cette erreur explique que la lettre du 11 octobre 1968 soit restée sans suite, mais elle est excusable, attendu que les procédures d'approbation du projet d'autoroute et d'expropriation se sont intercalées les unes dans les autres, puisque l'enquête d'approbation du projet No 150, qui intéressait les hoirs Martin, eut lieu peu avant l'enquête d'expropriation pour le projet No 147. Au demeurant, en se trompant d'enquête, les recourants ont agi, non pas tardivement, mais prématurément, par une sorte d'excès de diligence qu'on ne peut leur reprocher.

En matière de procédure d'expropriation, dans laquelle l'administré est entraîné contre sa volonté et se trouve en face de l'Etat, un formalisme rigoureux ne se justifie pas.

c) On peut encore relever que la demande de réparation contenue dans la lettre du 11 octobre 1968 n'était pas chiffrée, contrairement à ce qu'exige l'art. 36 lettre a LEx. Il a cependant été jugé qu'il s'agit là d'une simple règle d'ordre, et non pas d'une condition de validité formelle de la demande d'indemnité (RO 71 I 301/302 consid. 2). En l'espèce, les hoirs Martin, pas plus que les autorités d'estimation elles-mêmes, n'étaient en mesure d'évaluer le dommage avec quelque précision, tant que l'autoroute n'était ni construite ni mise en exploitation.

Ainsi, en dépit de ces diverses informalités, la lettre du 11 octobre 1968 constitue une demande recevable d'indemnité pour le dommage résultant de la proximité de l'autoroute.

Sans qu'il y ait lieu de déterminer en outre si les conditions d'une production tardive selon l'art. 41 LEx. sont remplies, la Commission fédérale d'estimation doit par conséquent examiner cette demande quant au fond, sous réserve de ce qui va encore être dit.

4. Pour les motifs exposés au considérant 2 ci-dessus, la Commission d'estimation devra attendre avant de statuer sur le fond que la procédure de remaniement parcellaire du Syndicat d'améliorations foncières No 20 soit achevée en ce qui concerne l'hoirie Martin, ou tout au moins que les autorités chargées de ce remaniement se soient prononcées sur leur compétence pour connaître de la prétention de l'hoirie à la réparation du dommage qu'elle allègue.

Si, dans cette procédure, il a été statué d'une manière ou d'une autre sur cette prétention, celle-ci se trouvera liquidée sans que la Commission fédérale d'estimation ait encore à se prononcer.

Si, en revanche, les organes du Syndicat d'améliorations foncières ont refusé de statuer eux-mêmes sur cette prétention au motif qu'elle n'était pas de leur compétence en vertu du droit cantonal, la Commission fédérale devra se prononcer, après que les hoirs Martin auront été invités à chiffrer, au moins approximativement, leur prétention, comme aussi à la motiver.

Dispositiv

Par ces motifs, le Tribunal fédéral:

Admet le recours, dans le sens des considérants, et annule la décision attaquée.