113 Ia 257 — constitutional law, 1987

Art. 4 Cst., liberté personnelle; droit de consulter un dossier de police.  Principes régissant le contrôle concret de la constitutionnalité des normes  (in casu de l'art. 1er de la loi genevoise du 29 septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police (...) (LDP), qui interdit à quiconque de prendre connaissance d'un dossier de police le concernant) (consid. 3). 
Etendue du droit, garanti par l'art. 4 Cst., de consulter un dossier indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée (consid. 4a). 
Le droit de tout intéressé de consulter lui-même des données qui le concernent directement et dont la conservation est susceptible de provoquer une atteinte à sa liberté personnelle apparaît comme un préalable nécessaire à  l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification. La liberté personnelle confère-t-elle pour autant, d'une façon générale, un droit de consulter des données personnelles contenues dans un dossier public? Question laissée ouverte en l'espèce (consid. 4b et c). 
Indépendamment des règles régissant la consultation d'un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère à la personne concernée le droit d'être renseignée sur les données enregistrées à son sujet par une autorité  publique. Principe de la proportionnalité et pesée des intérêts (consid. 4d et e). 
L'interdiction absolue statuée à l'art. 1er LDP est contraire à ce droit au renseignement (consid. 4f).

113 Ia 257

Sachverhalt ab Seite 258

    Le 28 mars 1986, dlle P., ressortissante italienne, s'est présentée au poste frontière de Chancy I pour entrer en Suisse. Elle a été refoulée sur ordre de l'officier de police de service, soit, selon les déclarations de ce dernier, parce qu'elle aurait refusé d'indiquer le but de son voyage en Suisse, soit, selon ce qu'elle prétend, parce que sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable en raison de ses opinions politiques.

Le 17 août 1986, dlle P. se serait présentée au poste frontière de Perly pour quitter la Suisse. Les fonctionnaires de service lui auraient alors officiellement donné connaissance des raisons pour lesquelles sa présence sur le territoire de la Confédération aurait été indésirable. Ils lui auraient montré, sur l'écran d'un terminal de l'ordinateur de la Police de sûreté, une fiche de renseignements disant qu'elle était proche du mouvement terroriste italien, en particulier de Prima Linea, qu'elle était "sous contrôle de P.A.F. et de la D.C.R.G.", qu'elle militait activement dans le mouvement anarchiste parisien, toulousain et lyonnais, et enfin qu'elle était susceptible de se rendre prochainement en Suisse.

Le 16 décembre 1986, dlle P. a requis le Chef de la police du canton de Genève d'ordonner, en application de l'art. 1er al. 2 de la loi cantonale du 29  septembre 1977 sur les renseignements et les dossiers de police et la délivrance des certificats de bonne vie et moeurs (LDP), la destruction de la fiche de police la concernant. Elle soulignait que les renseignements contenus dans celle-ci étaient inexacts et diffamatoires, car elle n'aurait jamais eu de contacts avec un mouvement terroriste ou criminel quelconque. Le 23 décembre  1986, le Chef de la police a répondu que, étant donné leur teneur, les renseignements évoqués n'avaient pu être lus sur un appareil appartenant à la police ou à la douane suisses, mais seulement sur un appareil français et que, partant, il ne pouvait procéder à leur destruction. La recourante, qui prétend  être constamment l'objet de tracasseries à son entrée en Suisse, a alors demandé au Chef de la police, par lettre du 3 février 1987, de l'autoriser à  consulter son fichier ou son dossier, afin de pouvoir compléter sa requête tendant à la correction ou à la destruction des informations contestées. Par décision du 5 février 1987, le Chef de la police a rejeté cette requête en se référant à l'art. 1er LDP, aux termes duquel les dossiers de police sont rigoureusement secrets.

Dlle P. a recouru auprès du Président de la Chambre d'accusation du canton de Genève contre cette décision. Elle relevait l'inexactitude des renseignements sur lesquels les autorités de douane et de police s'étaient fondées pour s'opposer à son entrée en Suisse et soutenait que ces renseignements figuraient bel et bien dans les dossiers de la police genevoise, le terminal d'ordinateur sur l'écran duquel ils étaient apparus se trouvant au poste de douane suisse de Perly. Mettant également en discussion la constitutionnalité de l'art. 1er LDP, elle sollicitait l'autorisation de consulter les fiches de police la concernant.

Par ordonnance du 10 mars 1987, le Président de la Chambre d'accusation a déclaré le recours irrecevable en tant qu'il concernait l'accès de l'administré  au dossier de police et la constitutionnalité du droit cantonal.

Agissant par la voie du recours de droit public, dlle P. requiert le Tribunal fédéral d'annuler tant l'ordonnance rendue le 10 mars 1987 par le Président de la Chambre d'accusation que la décision du Chef de la police du 5 février 1987. Elle demande en plus d'être autorisée à  prendre connaissance du dossier ou de la fiche établis à son sujet par les services de police. Elle allègue une violation de l'art. 4 Cst. et du droit non  écrit à la liberté personnelle.

Erwägungen

Extrait des considérants:

3. Mettant en cause la constitutionnalité de l'art 1er LDP, la recourante se plaint du refus qui lui a été opposé de pouvoir consulter le dossier ou la fiche de renseignements établis à son sujet.

a) L'art. 1er LDP a la teneur suivante:

"Principe du secret

Les dossiers de police sont rigoureusement secrets. Aucun renseignement contenu dans les dossiers ou fichiers de la police ne peut être communiqué à l'intéressé ou à des tiers, à l'exception des autorités désignées par les art. 2, 4 et 6 (art. 320 du code pénal). Celui qui apprend qu'une information inexacte a été fournie sur son compte et qui rend vraisemblable qu'elle est consignée dans un dossier ou fichier de police peut en demander la correction en s'adressant par écrit au chef de la police, pour autant que l'intérêt public ou l'intérêt prépondérant d'un tiers ne s'y oppose pas. La réponse de ce dernier peut être déférée dans les 30 jours dès sa notification au président de la Chambre d'accusation. Dans ce cas, seul le président de la Chambre d'accusation est autorisé à consulter le dossier de police ou la fiche de renseignements de l'intéressé. La procédure est secrète même à l'égard de la personne concernée. Aucun recours n'est ouvert contre la décision du président de la Chambre d'accusation."

Cette disposition dénie à tout particulier - et donc aussi à la personne concernée - le droit de se renseigner auprès des organes de police sur les données personnelles qu'ils ont recueillies. Les seuls renseignements accessibles se rapportent aux fiches de contravention, que l'intéressé peut consulter dans les locaux du service compétent, en conformité de l'art. 7 LDP. Pour le surplus, les art. 2 et 6 de cette loi précisent les conditions dans lesquelles les autorités qu'ils énumèrent peuvent prendre connaissance des dossiers de police.

La recourante met en discussion la constitutionnalité de ce système à la fois sous l'angle de l'art. 4 Cst. et sous celui du droit constitutionnel non écrit à la liberté personnelle. En revanche, elle ne se réfère pas à l'art. 8 CEDH, qui prohibe les ingérences de l'autorité publique dans l'exercice du droit de toute personne au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance, à moins qu'une telle ingérence soit prévue par la loi et qu'elle soit au surplus nécessaire, dans une société démocratique, à la sauvegarde de l'un des biens énumérés dans cette disposition, dont le champ d'application s'étend également au recueil et au traitement par l'Etat de données personnelles (cf. ATF 113 Ia 7 consid. 4b/bb et les références; Cour européenne des droits de l'homme, arrêt Leander du 26 mars 1987, série A, vol.  116).

b) Celui qui conteste la constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut l'attaquer directement par la voie d'un recours de droit public déposé  dans les trente jours dès sa promulgation (ATF 107 Ia 333). Le Tribunal fédéral exerce alors, à l'égard des dispositions critiquées, ce qu'il est convenu d'appeler le contrôle abstrait des normes. Il s'impose, en pareil cas, une certaine réserve lorsque les textes discutés sont susceptibles d'une interprétation conforme à la Constitution (ATF 111 Ia 25 et les arrêts cités,  295 consid. 2). La constitutionnalité d'un arrêté de portée générale peut en effet être ultérieurement soumise au Tribunal fédéral par voie incidente, à  l'occasion d'un acte d'application. Exerçant alors le contrôle concret des normes critiquées, le Tribunal fédéral n'a plus à faire preuve de la retenue qu'il s'impose dans le cadre d'un contrôle abstrait.

Le fait que l'art. 1er LDP est entré en vigueur depuis longtemps - soit depuis le 1er février 1983 dans sa teneur actuelle - n'empêche donc nullement la recourante d'en critiquer la constitutionnalité, dès lors qu'il constitue la base légale de la décision d'application contre laquelle elle fait recours. Il convient simplement de rappeler que, si le Tribunal fédéral arrive à la conclusion que ce grief d'inconstitutionnalité est fondé, il ne le dira pas dans le dispositif de son arrêt, mais seulement dans ses motifs, en constatant que la disposition contestée - qu'il n'a plus le pouvoir d'annuler - ne peut  être appliquée dans le cas concret, tout au moins comme elle l'a été par l'autorité intimée (cf. ATF 108 Ia 43 consid. 1b, ATF 107 Ia 54 consid. 2a, 129  consid. 1a, 333 consid. 1a).

4. a) Le droit de chacun de consulter son dossier est un élément de son droit d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst. Ce droit peut être exercé non seulement au cours d'une procédure, mais également de manière indépendante, en dehors de toute procédure, par exemple pour consulter un dossier clôturé. Dans ce dernier cas, le requérant doit toutefois rendre vraisemblable qu'il est titulaire d'un intérêt digne de protection (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a, ATF 95 I 108). Le droit de consulter un dossier clôturé peut même, selon les circonstances, être reconnu à un tiers, à la condition qu'il justifie lui-même un tel intérêt (ATF 95 I 108). L'art. 4 Cst. garantit enfin, indépendamment d'une procédure pendante ou clôturée, le droit de toute personne  à la consultation d'un dossier la concernant directement. Ainsi étendu, ce droit est limité par l'intérêt public ou l'intérêt digne de protection des tiers au maintien du secret (ATF 113 Ia 4 consid. 4a, ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a). L'intérêt public s'opposant à la consultation du dossier pourra résider dans la nécessité de sauvegarder la sûreté de l'Etat, la défense nationale, voire le bien-être économique du pays (cf. aussi l'énumération contenue à l'art. 8 par. 2 CEDH). Il conviendra de prendre en considération l'intérêt de tiers en cas d'atteinte ou de menace à leur sphère privée ou à  celle de leurs proches, à leur sécurité - notamment pour les personnes ayant donné des renseignements - ou à des secrets légalement protégés dont ils sont les détenteurs, comme le secret médical ou le secret commercial. L'autorité  appelée à répondre à une requête tendant à l'exercice de ce droit procédera donc toujours à une pesée concrète et sérieuse des intérêts en présence (cf. ATF 112 Ia 102 consid. 6, ATF 110 Ia 86 consid. 4b, ATF 103 Ia 493, ATF 100 Ia 102 consid.  5b, ATF 95 I 109 consid. 2b, 445/446).

b) La liberté personnelle, droit constitutionnel non écrit, imprescriptible et inaliénable, donne à l'individu le droit d'aller et de venir et le droit au respect de son intégrité corporelle. Elle le protège en outre dans l'exercice de sa faculté d'apprécier une situation de fait déterminée et d'agir selon cette appréciation. Cette garantie n'englobe certes pas la protection de toute possibilité de choix et de détermination de l'homme, si peu importante soit-elle; elle recouvre cependant toutes les libertés élémentaires dont l'exercice est indispensable à l'épanouissement de la personne humaine (ATF 112  Ia 100 consid. 5b, 111 Ia 345 consid. 3b, 232/3 consid. 3a, 109 Ia consid. 4a). La liberté personnelle oblige le détenteur de la puissance publique à un comportement envers le citoyen qui soit compatible avec le respect de sa personnalité. Elle protège intégralement la dignité de l'homme et sa valeur propre. Le droit de la personnalité, spécialement les art. 28 à 28l CC entrés en vigueur le 1er juillet 1985, constitue sous cet angle, et dans une mesure importante, une mise en oeuvre de ce droit constitutionnel non écrit dans les relations entre particuliers (cf. ATF 102 Ia 521 consid. 3b, ATF 98 Ia 514; ad art. 28 ss CC, cf. notamment:  J.-M. GROSSEN, Banques de données électroniques et protection de la personnalité - un aspect de la relation entre le progrès technique et la politique juridique, in: Computer und Privatsphäre, Zurich 1978, p. 8; W. EGLOFF, Braucht die Schweiz ein Datenschutzgesetz?, RDS 118/1977 I p. 352 ss).

Le Tribunal fédéral a admis, dans ce sens, que le relevé de données personnelles par les autorités de police, telle la prise de photographies ou d'empreintes digitales, touchait à la sphère intime de l'individu et constituait, partant, une atteinte à la liberté personnelle (ATF 109 Ia 155 consid. 6a et les arrêts cités). Il a également considéré que les caractéristiques personnelles de l'individu évoluent et qu'elles ne doivent dès lors pas être indéfiniment figées par la conservation d'anciennes données (ATF ATF 106 Ia 36 consid. 4b). A ce jour, cependant, il n'a pas encore eu l'occasion de dire si la seule conservation, par une autorité publique, de données personnelles pouvait porter atteinte à la liberté personnelle, parce que, dans les causes qui lui ont été soumises, soit les données en cause étaient promises  à la destruction (ATF 109 Ia 157 consid. 6b, ATF 107 Ia 145 consid. 5a), soit le recours ne comportait pas de grief suffisamment spécifié quant à une violation de ce droit constitutionnel (cf. ATF 113 Ia 6 consid. 4b/bb). Ce dernier arrêt met toutefois en évidence le rapport étroit qui existe entre l'enregistrement ou la conservation de données et le droit fondamental de la liberté  personnelle. Il relève que des données recueillies lors d'un contrôle de police opéré dans un contexte peu favorable pour la réputation de l'intéressé sont susceptibles d'affecter son droit d'aller et venir librement, en sorte qu'il existe, pour ce dernier, un intérêt important à pouvoir accéder à ces données afin d'en contrôler l'exactitude (consid. 4b/bb).

c) La conservation de données strictement personnelles et non accessibles à  chacun est susceptible de provoquer une atteinte à la liberté personnelle de l'individu concerné (sur les difficultés d'une classification des données selon leur degré de "sensibilité", cf. SPIROS SIMITIS, Les garanties générales quant  à la qualité des données à caractère personnel faisant l'objet d'un traitement informatisé, et HERBERT MAISL, Les garanties particulières relatives au traitement automatisé de certaines données personnelles, tous deux in:  Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, respectivement p. 305 ss et p.  317 ss; cf. aussi RAINER J. SCHWEIZER, Die Grundlagen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung, in: WuR 34/1982, p. 38 s.). Ce risque doit pouvoir  être prévenu notamment par le contrôle de l'exactitude des renseignements enregistrés et, le cas échéant, par leur rectification. Il y va d'ailleurs aussi de l'intérêt de l'administration elle-même à détenir uniquement des données utiles et correctes (cf. dans ce sens ATF 113 Ia 11 consid. 4d, 109 Ia  299). Or, les intérêts légitimes de l'individu concerné ne sont bien souvent qu'insuffisamment protégés par une information indirecte, donnée par le détenteur des renseignements en cause ou un organe de contrôle (cf. par exemple ATF 101 Ia 312 consid. 2a). Aussi le droit de tout intéressé à consulter lui-même un dossier ou un fichier comportant des données qui le concernent directement apparaît-il comme un préalable nécessaire à l'exercice effectif de son droit d'en obtenir, le cas échéant, la rectification (cf. PAUL-HENRI STEINAUER/FABIENNE HOHL, Le droit d'accès, in: Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 82 et 90 s.; cf. aussi ATF 113 Ia 8 consid.  4b/cc et consid. 4d in fine). Ainsi, quiconque prétend, avec quelque vraisemblance, que des renseignements personnels enregistrés à son sujet sont, non pas inexacts ou superflus - car comment pourrait-il en faire la démonstration (cf. ATF 113 Ia 8 consid. 4b/cc)? -, mais susceptibles de porter atteinte à sa liberté personnelle doit pouvoir en requérir la consultation sans avoir à justifier encore d'un autre intérêt digne de protection (à l'inverse de ce qu'exige en général la jurisprudence rendue sur la base de l'art. 4 Cst. pour la consultation des dossiers; cf. ci-dessus consid. 4a).

On peut certes se demander si le droit de consulter les données tire son fondement de l'art. 4 Cst. ou du droit de la liberté personnelle, en tant qu'accessoire du droit d'en obtenir la rectification. En l'espèce, la question peut demeurer indécise, car elle n'est pas décisive.

d) Indépendamment des règles régissant le droit de consulter un dossier formellement constitué, le droit constitutionnel confère donc à la personne concernée le droit d'être renseignée, d'une part, sur les données qui ont été  enregistrées à son sujet par une autorité publique et, d'autre part, sur l'usage qui en a été fait. Ce droit aux renseignements est du reste reconnu, dans son principe, par la plupart des législations des pays occidentaux (cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 91 ss; MARIE-CHRISTINE HENRY-MEININGER, Les garanties quant au droit d'avoir connaissance des fichiers automatisés, in: Informatique et droit en Europe, Bruxelles 1985, p. 341;  CONSEIL DE L'EUROPE, Rapport explicatif concernant la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à  caractère personnel, Publications du Conseil de l'Europe, Strasbourg 1981, p. 6  par. 5). Il est appelé à jouer un rôle de plus en plus important pour la protection de l'individu, car le traitement informatique des données en permet la diffusion et le traitement immédiats à tous les échelons de l'administration publique (voir à ce sujet, parmi d'autres: YVES BURNAND, Banques de données  électroniques et droit de l'information, thèse Lausanne 1974, p. 54 ss et p. 87  ss; CHARLES-ALBERT MORAND, Problèmes constitutionnels relatifs à la protection de la personnalité à l'égard des banques de données électroniques, in:  Informatique et protection de la personnalité, Fribourg 1981, p. 15 ss; J.P. MÜLLER/S. MÜLLER, Grundrechte - Besonderer Teil, Berne 1985, p. 24; THOMAS W. SCHREPFER, Datenschutz und Verfassung, thèse Berne 1985, p. 21 ss et p. 70;  PIERRE TSCHANNEN, Verfassungsmässigkeit von Aidsregistern, in: Recht gegen Aids, Berne 1987, p. 48; R.J. SCHWEIZER, op.cit., p. 28). Ce droit aux renseignements doit être distingué du droit des citoyens à l'information, qui n'est reconnu que dans une mesure limitée, comme un corollaire de la liberté de la presse et de la liberté d'expression (cf. ATF 111 II 50; ATF 107 Ia 236, 305/6; ATF 104 Ia 88; voir aussi CHARLES-ALBERT MORAND, op.cit., p. 31 s.). Le droit de l'intéressé à être renseigné sur les données recueillies à son sujet par une autorité s'étend à la fois aux données de base, telles qu'elles sont enregistrées, et à celles qui résultent de leur traitement, en d'autres termes aux analyses et appréciations que les autorités ont faites en se fondant sur des données recueillies par elles, et qu'elles ont consignées dans leurs dossiers.

e) L'exercice du droit aux renseignements peut être limité, voire supprimé, s'il se heurte à l'intérêt prépondérant de la collectivité publique, de tiers, voire de la personne concernée elle-même (ATF 112 Ia 101, ATF 110 Ia 85 consid. 4a;  cf. STEINAUER/HOHL, op.cit., p. 93 ss). En présence d'un tel intérêt prépondérant, il appartiendra à l'autorité d'agir conformément au principe de la proportionnalité. Il se peut en effet que les intérêts publics ou privés menacés par l'accès à un dossier personnel soient préservés par des mesures moins restrictives que le refus pur et simple de la consultation. Dans certains cas, il suffira de dissimuler à la personne concernée l'origine ou l'identité  du destinataire des renseignements qui lui sont divulgués. Il peut suffire aussi d'en occulter ou d'en caviarder certains éléments, voire de n'en autoriser la consultation que par l'intermédiaire d'un tiers tenu au secret. De même, lorsque l'autorité de recours est appelée à procéder à un contrôle complet du dossier (cf. ATF 112 Ia  102, 95 I 109), elle ne doit en révéler la teneur que dans la mesure où des intérêts publics ou privés au maintien du secret ne s'y opposent pas.

f) L'art. 1er LDP est une disposition légale claire qui ne laisse aucune place à l'appréciation des autorités détentrices des dossiers ou fichiers de police. Il leur fait l'interdiction absolue de communiquer à l'intéressé qui le requiert tous renseignements sur le contenu de ces documents, quelle qu'en soit la teneur et quelle que soit la situation du requérant. Cette disposition est dès lors en contradiction avec le droit aux renseignements tel qu'il vient d'être décrit. Elle ne se prête de surcroît à aucune interprétation conforme à  la Constitution. En se fondant sur elle pour refuser sans autre à la recourante le droit de prendre connaissance de la fiche de police établie à son sujet, les autorités cantonales ont violé en tout cas l'art. 4 Cst. Les décisions attaquées doivent dès lors être annulées et la cause renvoyée aux autorités intimées pour qu'elles se prononcent sur l'opportunité de donner suite à la demande de la recourante, compte tenu de l'ensemble des circonstances. Il leur appartiendra d'examiner si la consultation par la recourante de la fiche qui la concerne peut entraver la lutte de la police contre la criminalité organisée et, par là, compromettre la sécurité collective.