117 Ia 5 — constitutional law, 1991

Art. 4 BV, rechtliches Gehör; interkantonale Rechtshilfe in Strafsachen.  Lässt das Prozessrecht des ersuchten Kantons ein Rechtsmittel gegen jede Rechtshilfeverfügung der Strafverfolgungsbehörde in vollem Umfang zu, so bedeutet es eine mit dem Anspruch auf rechtliches Gehör unvereinbare Einschränkung der Prüfungsbefugnis, wenn die Rechtsmittelinstanz nur jene Rügen prüft, welche die formelle Zulässigkeit der verlangten Rechtshilfehandlung betreffen.

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Sachverhalt ab Seite 6

    Der Untersuchungsrichter des Bezirkes Lausanne führt gegen P. eine Strafuntersuchung wegen Veruntreuung. Dem Angeschuldigten wird zur Last gelegt, er habe in den Jahren 1986-1989, als er bei einer Bank in Lausanne angestellt war, von einem bei dieser Bank bestehenden Konto des A. Gelder abdisponiert und einen Teil davon auf zwei Bankkonten in Zürich geleitet. Am 12. Oktober 1990 ersuchte der waadtländische Untersuchungsrichter die Bezirksanwaltschaft Zürich, bei zwei Banken in Zürich Abklärungen über die betreffenden Konten zu machen, die sachdienlichen Unterlagen vorzulegen und allfällige Guthaben zu sperren. Mit Verfügung vom 17. Oktober 1990 entsprach die Bezirksanwaltschaft dem Rechtshilfeersuchen. K., Inhaber eines von der Sperre betroffenen Kontos, legte am 5. November 1990 gegen die Rechtshilfeleistung Rekurs bei der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich ein. Diese wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Februar 1991 ab.

Gegen den Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft erhob K. staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Art. 4 und 22ter BV. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

1. Der Beschwerdeführer kritisiert den angefochtenen Entscheid sowohl in formeller als auch in materieller Hinsicht. Er macht zunächst geltend, die Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich habe im Rekursverfahren ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise eingeschränkt und dadurch den ihm aufgrund von Art. 4 BV zustehenden Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Im weiteren führt er aus, die kantonale Instanz habe "durch unzulässige Sperre aller Konti" den durch Art. 4 BV gewährleisteten Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt. Ausserdem habe sie dieses Prinzip dadurch missachtet, dass sie die von ihm beantragte Bankgarantie abgelehnt und die Aufrechterhaltung der Kontensperre bestätigt habe. Ferner sei Art. 22ter BV verletzt worden, indem ihm die Staatsanwaltschaft ohne ersichtlichen Grund die "Dispositionsmöglichkeit" über seine Vermögenswerte bzw. sein Eigentum entzogen habe.

a) Schränkt eine Behörde ihre Prüfungsbefugnis in unzulässiger Weise ein, so ist darin eine Verweigerung des rechtlichen Gehörs zu sehen (BGE 92 I 81, 84 I  227 ff.). Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids (BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen). Die Rüge des Beschwerdeführers, die Staatsanwaltschaft habe ihre Kognitionsbefugnis willkürlich beschränkt, ist deshalb vorweg zu behandeln. Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben, deren Auslegung und Anwendung das Bundesgericht unter dem Gesichtswinkel der Willkür prüft. Wo sich dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art.  4 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz, die dem Bürger in allen Streitsachen ein bestimmtes Mindestmass an Verteidigungsrechten gewährleisten. Ob der unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt ist, prüft das Bundesgericht frei (BGE BGE 115 Ia 10 E. 2a mit Hinweisen).

b) Nach § 402 Ziff. 1 der Strafprozessordnung des Kantons Zürich (StPO/ZH) ist gegen das Verfahren und die Verfügungen der Bezirksanwaltschaften der Rekurs an die Staatsanwaltschaft zulässig. Die hier in Frage stehende Verfügung der Bezirksanwaltschaft Zürich vom 17. Oktober 1990, mit der dem Rechtshilfeersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne entsprochen wurde, stellt eine Verfügung im Sinne dieser Vorschrift dar. In der ihr beigefügten Rechtsmittelbelehrung (Ziff. 5 des Dispositivs) wurde ausgeführt, gegen diese Verfügung könne an die Staatsanwaltschaft rekurriert werden, "sofern geltend gemacht werden sollte, der Kanton Zürich habe in Verletzung seines Prozess- und Verfahrensrechtes (GVG) zu Unrecht Rechtshilfe gewährt oder bei deren Ausführung hiesiges Verfahrensrecht verletzt". Falls "die Begründetheit des Requisitorials an sich" angefochten werden sollte, sei "die ersuchende Behörde anzugehen". Die Staatsanwaltschaft hielt bei der Behandlung des vom Beschwerdeführer gegen die erwähnte Verfügung der Bezirksanwaltschaft eingereichten Rekurses fest, Art. 352 Abs. 1 StGB verpflichte die Kantone zu gegenseitiger Rechtshilfe in Strafsachen. Dabei habe der ersuchte Richter nach ständiger Praxis die Gründe, welche den ersuchenden Richter zur Stellung des Ersuchens veranlassten, keiner materiellen Prüfung zu unterziehen. Der ersuchte Kanton habe lediglich über die grundsätzliche Zulässigkeit der von ihm verlangten prozessualen Massnahme zu befinden. Der Rekurrent sei deshalb mit allen Einwendungen und Gründen, die belegen sollten, dass er mit den dem Beschuldigten angelasteten Taten nicht in Verbindung stehe und dass die Beschlagnahme der Bankunterlagen und die Kontensperre einer rechtlichen Grundlage entbehrten, nicht zu hören. Die Zulässigkeit der auf Ersuchen des Waadtländer Untersuchungsrichters verfügten Zwangsmassnahmen sei nicht im Kanton Zürich, sondern bei der zuständigen Stelle im Kanton Waadt anzufechten. Mit dieser Begründung (E. 2 des angefochtenen Entscheids) trat die Staatsanwaltschaft in materieller Hinsicht auf den Rekurs nicht ein, ohne dies aber im Dispositiv ihres Entscheids zum Ausdruck zu bringen.

In der staatsrechtlichen Beschwerde wird geltend gemacht, die Staatsanwaltschaft habe in sachlich nicht vertretbarer Weise die Auffassung vertreten, sie sei nicht berechtigt zu prüfen, ob die materiellen Voraussetzungen für die anbegehrte Rechtshilfehandlung vorlägen, diese notwendig und verhältnismässig sei. Der Vorwurf ist begründet. Der Rekurs, wie er in der zürcherischen Strafprozessordnung ausgestaltet ist, stellt grundsätzlich ein vollkommenes Rechtsmittel dar, d.h., es kann mit ihm jeder Mangel des angefochtenen Entscheids gerügt werden (ADRIAN MEILI, Der Rekurs im Strafprozess nach zürcherischem Recht, Diss. Zürich 1968, S. 5 und 155). Das kantonale Recht enthält keine Vorschrift, wonach die Kognitionsbefugnis der Staatsanwaltschaft dann eingeschränkt wäre, wenn sie einen Rekurs gegen eine Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft zu behandeln hat. Die Staatsanwaltschaft nennt denn auch keine Bestimmung des zürcherischen Rechts, auf die sich eine Beschränkung der Prüfungsbefugnis der Rekursinstanz stützen liesse. Sie beruft sich für die von ihr vorgenommene Beschränkung der Kognition auf Art. 352 StGB, auf das Urteil BGE 86 IV 140 sowie - in der Beschwerdeantwort - zudem auf das zur Publikation bestimmte Urteil des Bundesgerichts vom 8. März 1991 i.S. U. C. Aus der genannten Vorschrift des Strafgesetzbuches und den beiden bundesgerichtlichen Urteilen ergibt sich jedoch nicht, dass nach zürcherischem Recht die Rekursmöglichkeit gegen jene Verfügungen der Bezirksanwaltschaften, die rechtshilfeweise ergehen, eingeschränkt wäre. Gemäss § 402 Ziff. 1 StPO/ZH ist der Rekurs gegen alle Verfügungen der Bezirksanwaltschaften zulässig, und es können mit diesem Rechtsmittel in solchen Fällen alle Mängel des Entscheids gerügt werden (MEILI, a.a.O., S. 5 und 155 ff.). Ist aber ein Rekurs gegen jede Rechtshilfeverfügung der Bezirksanwaltschaft in vollem Umfang zulässig, so lässt es sich sachlich nicht vertreten, wenn die Staatsanwaltschaft annimmt, bei der interkantonalen Rechtshilfe sei eine Verfügung der Bezirksanwaltschaft nur beschränkt mit einem Rekurs anfechtbar, nämlich nur hinsichtlich der formellen Zulässigkeit der verlangten Massnahme. Im gleichen Sinne hat das Bundesgericht in zwei Fällen, die ebenfalls eine interkantonale Rechtshilfeangelegenheit betrafen, die Auffassung der Rechtsmittelinstanzen der ersuchten Kantone, welche die Beschwerde- bzw. Weiterziehungsmöglichkeit gegen eine Rechtshilfeverfügung trotz Fehlens einer entsprechenden gesetzlichen Einschränkung nur in bezug auf den Vollzug der verlangten Massnahme zulassen wollten, als verfassungswidrig erklärt (unveröffentlichte Urteile vom 6. Oktober 1988 i.S. D. und vom 18. November 1987 i.S. Firma U. und Mitbeteiligte). Ferner ergibt sich aus zwei weiteren bundesgerichtlichen Entscheiden, dass dort, wo das Prozessrecht des ersuchten Kantons gegen Verfügungen der Strafverfolgungsbehörden allgemein ein Rechtsmittel einräumt, dieses auch dann uneingeschränkt ergriffen werden kann, wenn die Verfügung in einem interkantonalen Rechtshilfeverfahren ergangen ist (BGE 105 Ib 211 ff. sowie das nicht publizierte Urteil vom 22. April 1988 i.S. M.).

Nach dem Gesagten konnte im hier zu beurteilenden Fall der Beschwerdeführer im Rekursverfahren gegen die von der Bezirksanwaltschaft Zürich auf Ersuchen des Untersuchungsrichters von Lausanne angeordnete Kontensperre sämtliche Rügen vorbringen. Er konnte somit - was er auch getan hat - geltend machen, dem Rechtshilfebegehren hätte deshalb nicht entsprochen werden dürfen, weil der vom Waadtländer Untersuchungsrichter behauptete Verdacht, dass die auf den gesperrten Konten befindlichen Gelder etwas mit den P. zur Last gelegten Handlungen zu tun hätten, jeder Grundlage entbehre, die verlangte Massnahme zudem nicht notwendig und unverhältnismässig sei. Ob diese Rügen, welche die materielle Zulässigkeit der verfügten Rechtshilfehandlung betreffen, stichhaltig seien, hätte die Staatsanwaltschaft prüfen müssen. Indem die Staatsanwaltschaft es unterliess, die erwähnten Einwände des Beschwerdeführers zu behandeln, hat sie ihre Prüfungsbefugnis in sachlich nicht vertretbarer Weise eingeschränkt und dadurch den aus Art. 4 BV folgenden Anspruch des Beschwerdeführers auf rechtliches Gehör verletzt. Da dieser Anspruch formeller Natur ist, hat seine Missachtung die Aufhebung des angefochtenen Entscheids auch dann zur Folge, wenn der Beschwerdeführer ein materielles Interesse daran nicht nachzuweisen vermag. Es kommt somit nicht darauf an, ob irgendwelche Aussicht besteht, dass die Staatsanwaltschaft bei einer neuerlichen Behandlung des Falles in der Sache anders entscheiden wird  (BGE 109 Ia 5, BGE 106 Ia 74 mit Hinweisen). Die Beschwerde ist demnach gutzuheissen und der angefochtene Rekursentscheid der Staatsanwaltschaft des Kantons Zürich vom 4. Februar 1991 aufzuheben. Bei dieser Sachlage erübrigt es sich, die weiteren Rügen des Beschwerdeführers zu behandeln.