102 Ia 143 — constitutional law, 1976

Kurtaxe, Art. 4 und 46 Abs. 2 BV.  Die Kurtaxe ist eine Steuer. Sie ist mit Art. 4 und 46 Abs. 2 BV vereinbar, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, ausschliesslich dem Zwecke des Kurbetriebes dient und es sich um eine Steuer von geringer Höhe handelt (E.  2a). 
Art. 4 BV wird nicht dadurch verletzt, dass Passanten die Kureinrichtungen mitbenützen, wenn dem Verhältnis zwischen ihnen und den Kurgästen bei der Bemessung der Kurtaxe Rechnung getragen wird (E. 2c).

102 Ia 143

Sachverhalt ab Seite 143

    Der in Kilchberg ZH wohnhafte Mario Caretta ist Eigentümer eines Ferienhauses im Bezirk Einsiedeln SZ. Mit Verfügung des Bezirksrates Einsiedeln vom 20. Februar 1975 wurde er für 1971 (pro rata temporis), 1972 und 1973 mit einer jährlichen Kurtaxe von Fr. 75.-- belastet.

Die Abgabe stützt sich auf das Kurtaxen-Reglement des Bezirkes Einsiedeln vom  6. Mai 1971, das seine Grundlage seinerseits im schwyzerischen "Gesetz über die Erhebung einer Kurtaxe durch die Gemeinden" vom 10. September 1970 hat.

Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz bestätigten auf Beschwerde hin die Verfügung.

Mit staatsrechtlicher Beschwerde gestützt auf Art. 4 und 46 Abs. 2 BV verlangt Caretta die Aufhebung des letztinstanzlichen kantonalen Urteils. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. a) In der Beschwerde wird in erster Linie geltend gemacht, die Kurtaxe des Bezirks Einsiedeln sei eine eigentliche Aufenthaltssteuer. Ihre Erhebung verstosse sowohl gegen Art. 46 Abs. 2 BV (Verbot der Doppelbesteuerung) als auch gegen das Rechtsgleichheitsgebot des Art. 4 BV.

Unter dem Gesichtspunkt des Doppelbesteuerungsverbotes ist massgebend, welcher rechtliche Charakter der Kurtaxe zuzuerkennen sei. Das Bundesgericht hat sich mit dieser Frage schon in einer Reihe von veröffentlichten Entscheidungen beschäftigt (BGE 64 I 303; BGE 67 I 200; BGE 90 I 86; BGE 93 I 17 und ZBl 73 S. 116; BGE 99 Ia 351; BGE 100 Ia 60). Es hat namentlich im Entscheid BGE 90 I 92 ff. (E. 3), der die Kurtaxe der Gemeinde Flims betraf, mit einlässlicher Begründung festgestellt, dass es sich bei dieser Taxe nicht um einen Beitrag oder eine Vorzugslast, sondern um eine voraussetzungslos geschuldete Abgabe, also um eine Steuer handle. Hieran wurde in der Folge in den Urteilen BGE 93 I 17 ff. (Gemeinde St. Moritz), BGE 99 Ia 351 ff. (Kanton Tessin) und BGE 100 Ia 60 ff. (Kanton Wallis und société de développement de Verbier) festgehalten. Auch heute besteht kein Anlass, auf diese Frage zurückzukommen.

Dass die Kurtaxe eine Steuer darstellt, bedeutet indessen noch nicht, sie dürfe von Einwohnern anderer Kantone nicht erhoben werden. Sie ist nicht eine ordentliche, zur Finanzierung des Staats- oder Gemeindehaushaltes dienende Abgabe, sondern vielmehr eine Zwecksteuer. Als solche hält sie vor Art. 46 Abs. 2 BV stand, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruht, ausschliesslich dem Zwecke des Kurbetriebes dient und es sich um eine Steuer von geringer Höhe handelt, die nicht in der Grössenordnung derjenigen Steuern liegt, die der Pflichtige bei Wohnsitz am betreffenden Ort von seinem Erwerbseinkommen und vom beweglichen Vermögen zu bezahlen hätte  (vgl. die zit. bundesgerichtliche Rechtsprechung; ferner IMBODEN, Schweiz. Verwaltungsrechtsprechung, 3. Auflage, Band II, Nr. 411, welcher dieser Praxis beipflichtet). An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Somit ist zu prüfen, ob die Kurtaxe von Einsiedeln die dargelegten Voraussetzungen erfülle und damit rechtsbeständig sei.

b) Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz hat allerdings erklärt, wenn das kantonale Kurtaxengesetz und das kommunale Kurtaxenreglement den bundesrechtlichen Anforderungen entsprächen, dann könnte eine allfällig fehlerhafte Handhabung dieser Erlasse durch die Vollzugsbehörden, insbesondere eine zweckwidrige Verwendung der Einkünfte, nicht zur Gutheissung des Antrages des Beschwerdeführers auf Befreiung von der Abgabe führen; dieser könnte dann vielmehr nur verlangen, dass der Bezirksrat Einsiedeln dazu verhalten werde, die rechtswidrige Verwendung der Mittel inskünftig zu unterlassen. Tatsächlich hat das Bundesgericht in BGE 90 I 96 f. ausgeführt, für den Entscheid dafür, ob die Kurtaxe mit Art. 46 Abs. 2 BV vereinbar sei, komme es nur auf ihren gesetzlichen Zweck an. Eine von diesem abweichende Verwendung der Taxeinnahmen gebe dem Pflichtigen keinen Anspruch auf volle oder Teilbefreiung von der Abgabe, sondern lediglich das Recht, mit Beschwerde zu verlangen, dass die gesetzwidrige Verwendung eingestellt werde. Dieser Satz wurde in BGE 93 I 22 und BGE 100 Ia 72 wiederholt. In den beiden zuerst zitierten Bündner Fällen stand dem Beschwerdeführer ein besonderes kantonales Rechtsmittel zu, mit dem er die vorschriftsgemässe Verwendung der Kurtaxengelder verlangen konnte (BGE 90 I 96 f., BGE 93 I 22 E. 3). Unter welchen Bedingungen und Grenzen diese Praxis auch dann zutrifft, wenn ein solches Rechtsmittel fehlt, kann im vorliegenden Fall offen bleiben, weil - wie noch zu zeigen ist - von einer gesetzwidrigen Verwendung der Mittel keine Rede sein kann. Im Sinne der zitierten Praxis wäre jedenfalls auch dann zu entscheiden, wenn nur ein geringfügiger Teil der Kurtaxengelder in gesetzwidriger Weise verwendet worden wäre.

c) § 1 des Kurtaxengesetzes bestimmt, dass die Kurtaxe ausschliesslich zur Förderung des Fremdenverkehrs zu verwenden sei. In § 8 des gestützt auf dieses Gesetz erlassenen Kurtaxenreglementes des Bezirks Einsiedeln wird dieser Satz wiederholt und ausdrücklich beigefügt, die Entlastung des ordentlichen Bezirkshaushaltes durch Kurtaxengelder sei nicht zulässig. Es kann daher keinem Zweifel unterliegen, dass die rechtlichen Grundlagen, auf denen die Erhebung einer Kurtaxe in Einsiedeln beruht, den dargelegten Anforderungen der bundesgerichtlichen Praxis entsprechen. Zu prüfen bleibt, ob diese Praxis für Einsiedeln zu einem unhaltbaren Ergebnis führe, wie dies die Beschwerde geltend macht.

Die Rechtsprechung des Bundesgerichtes geht dahin, solche Einrichtungen als ausschliesslich im Interesse des Kurortes und damit nicht im Rahmen des ordentlichen Gemeinde- oder Bezirkshaushaltes liegend zu betrachten, die für die Ortseinwohner allein nicht geschaffen oder betrieben würden (BGE 93 I 26 E.  5b; BGE 100 Ia 72). Diese Begriffsbestimmung führt zu befriedigenden Ergebnissen in Kurorten wie St. Moritz, Arosa oder Verbier, die nach ihrer Lage und Struktur vorwiegend für einen mehrtägigen Aufenthalt aufgesucht werden. Es fragt sich, ob sie auch im Falle von Einsiedeln haltbar sei, wo neben den Kurgästen und Ortseinwohnern eine dritte Gruppe von Benützern der Kureinrichtungen besonders in Erscheinung tritt, nämlich die Passanten, die sich nur tagsüber im Orte aufhalten. Dem Beschwerdeführer ist darin beizupflichten, dass dieser Kategorie von Besuchern in Einsiedeln überragende Bedeutung zukommt. Einsiedeln geniesst seit jeher den Ruf eines religiösen, kulturellen und historischen Zentrums ersten Ranges. Hinzugekommen ist in neuerer Zeit die Entwicklung zu einem Mittelpunkt des Wintersports in den Voralpen der deutschsprachigen Schweiz, dies insbesondere in den allerletzten Jahren, in denen der Skilanglauf als Volkssport neben dem Abfahrtslauf einen fast ebenbürtigen Rang erlangt hat. Da sich Einsiedeln von der grössten Schweizerstadt, Zürich, aus sowohl mit der Bahn als auch mit dem Auto in einer knappen Stunde erreichen lässt, hat dies einen sehr starken Zustrom von Passanten zur Folge, die nicht in Einsiedeln  übernachten. Die Behauptung des Beschwerdeführers, die nicht genau messbare Zahl dieser Passanten gehe im Jahr in die Millionen, dürfte zutreffen. Ebenso ist richtig, dass sie die Zahl der in Einsiedeln während einer oder mehrerer Nächte logierenden Gäste um ein Vielfaches übersteigt.

Prüft man nun, ob dieser Tatsache ein Einfluss auf das Recht des Bezirks Einsiedeln zur Erhebung einer Kurtaxe zukomme, so ist von den Grundsätzen auszugehen, die das Bundesgericht hinsichtlich der Mitbenützung der Kureinrichtungen durch die ortsansässige Bevölkerung aufgestellt hat, die - wie die Passanten - ebenfalls keine Kurtaxe zu entrichten hat. Wie bereits erwähnt, wurde wiederholt festgestellt, dass diejenigen Einrichtungen aus Kurtaxen finanziert werden dürften, die für die Ortseinwohner allein nicht notwendig gewesen wären und somit den ordentlichen Haushalt einer Gemeinde ohne Kurgäste nicht belasten würden. Hält man an diesem Grundsatz fest, so ist nicht einzusehen, weshalb das Recht zur Erhebung einer Kurtaxe dann entfallen sollte, wenn neben die eigentlichen Kurgäste und die ortsansässige Bevölkerung noch eine beträchtliche Anzahl von nicht am Orte übernachtenden Passanten als mögliche Nutzniesser der Kureinrichtungen treten. Zur Aufenthaltssteuer wird die Kurtaxe dadurch nicht, so dass Art. 46 Abs. 2 BV nicht als verletzt erscheint. Freilich ist nicht zu verkennen, dass sich das Problem der Rechtsgleichheit im Falle von Einsiedeln ausgeprägter zeigt als in andern Kurorten etwa vom Range von St. Moritz. Für Einsiedeln lässt sich nicht in Abrede stellen, dass zwischen den mit der Taxe belasteten Kurgästen und denjenigen Personen, welche die Einrichtungen des Kurortes mitbenützen, ohne zu  übernachten und demgemäss ohne eine Kurtaxe zu entrichten, eine gewisse Rechtsungleichheit besteht. Es handelt sich hier jedoch nicht um eine Grundsatzfrage, sondern um eine solche des Masses. Artikel 4 BV ist dann nicht verletzt, wenn dem Verhältnis zwischen Kurgästen und Passanten bei der Bemessung der Kurtaxe Rechnung getragen wird. Trifft dies zu, so kann angenommen werden, ein wesentlicher Teil der für die Annehmlichkeit der Passanten aufgewendeten Mittel werde aus dem ordentlichen Bezirks- oder Gemeindehaushalt aufgebracht. Verhält es sich so, dann ist der Rüge, wonach eine nach Logiernächten zu bemessende Abgabe an sich willkürlich sei, der Boden entzogen. Die Zulässigkeit der Heranziehung der Besitzer von Ferienhäusern zur Kurtaxe bedarf keiner erneuten, grundsätzlichen Erörterung. Es kann hierzu auf die einlässlichen Erwägungen in BGE 90 I 98 ff. E. 5 und BGE 93 I 22 ff. E. 4  verwiesen werden.

3. Es bleibt zu prüfen, ob die dem Bezirksrat Einsiedeln aus Kurtaxen zugeflossenen Mittel in den drei Jahren, die Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bilden, zweckentsprechend verwendet worden sind, nämlich, wie das Kurtaxengesetz in Anlehnung an die bundesgerichtliche Rechtsprechung sagt, ausschliesslich zur Förderung des Fremdenverkehrs. In BGE 93 I 25 f. hat das Bundesgericht eine Reihe von Aufgaben angeführt, die auch dann zu erfüllen wären, wenn der betreffende Ort (St. Moritz) kein Kurort wäre und die demgemäss nicht aus Kurtaxen bestritten werden dürfen, so die allgemeine Gemeindeverwaltung, die Erstellung und der Unterhalt von Strassen, der Betrieb von Schulen, die Wasserversorgung, die Sicherheits- und die Gesundheitspolizei, die Feuerwehr usw. Demgegenüber stünden die Aufwendungen, die für die Ortseinwohner allein keinesfalls erbracht würden, nämlich der Personal- und Sachaufwand für ein gut ausgerüstetes, den Besuchern mit Gratisauskünften dienendes Verkehrsbüro, Beiträge an Sportorganisationen, Sporteinrichtungen und Sportanlässe, der Aufwand für ein Kurorchester, der Unterhalt von Spazierwegen, Ruhebänken und Skipisten, eines Hallenbades, einer Kunsteisbahn usw. Unterzieht man die vom Verwaltungsgericht angeführten, vom Beschwerdeführer nicht als offensichtlich falsch beanstandeten Zahlen unter diesen Gesichtspunkten einer kritischen Durchsicht, so ergibt sich folgendes:

a) Eingenommen wurden vom Bezirksrat unter dem Titel "Fremdentaxen" in den Jahren 1971-1973 brutto Fr. 546'219.--. In diesen Einnahmen sind jedoch, wie sich zwar nicht aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtes, wohl aber aus einer schon bei den kantonalen Akten befindlichen Vernehmlassung der Bezirkskanzlei Einsiedeln vom 30. April 1975 ergibt, 30 Rappen pro Übernachtung inbegriffen, die von den Hoteliers und Gastwirten zusätzlich zu den Kurtaxen für Spezialzwecke einbezahlt werden. Die Summe dieser Beträge machte gemäss Beschwerdeantwort in den Jahren 1971-1973 Fr. 74'943.-- aus. Sie wurde unvermindert an den Verkehrsverein bzw. an einen Spezialfonds des Hoteliervereins weitergeleitet (Urteil des Verwaltungsgerichtes S. 7 unten: Summe der Ausgaben gemäss lit. d, e und g: Fr. 74'943.--). Als massgebende Kurtaxen-Einnahmen sind somit die restlichen Fr. 471'276.-- zu betrachten, und es sind andererseits auf der Ausgabenseite die Positionen d, e und g nicht zu berücksichtigen.

Von den restlichen Ausgaben können drei Positionen wegen Unerheblichkeit beiseitegelassen werden, nämlich lit. b (Wartung der Pilgeraborte), c  (Gehaltsanteil/Spesen/Telefon) und f (Postscheck/Div.). Damit verbleiben zwei wesentliche Ausgabenposten, nämlich Fr. 358'121.--, Weiterleitung an Verkehrsverein, und Fr. 92'317.-- "Fondierung für kommende Aufgaben".

Die Rückstellung von 20% der Kurtaxeinnahmen für künftige grosse Aufgaben des Fremdenverkehrs (sogenannte Fondierung) ist in § 9 des Kurtaxen-Reglementes zwingend vorgeschrieben. Dass diese Verwendung unter dem Gesichtspunkt der Doppelbesteuerung unstatthaft wäre, wird in der Beschwerde nicht behauptet. Zu Recht, denn es gehört mit zu den Aufgaben eines Kurortes, für gewisse grössere Aufgaben, die sich einmal stellen können, Mittel zur Verfügung zu haben. Das Bundesgericht hat denn auch im Falle der Gemeinde Verbier bemerkt, der Kurtaxpflichtige könne demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, er selbst komme nicht in den Genuss der entsprechenden Vorteile (BGE 100 Ia 74 E. 3c). Selbstverständlich wäre es unzulässig, die gesamten Kurtaxen oder den grössten Teil davon in einen für künftige Verwendung zu noch nicht bekannten Zwecken bestimmten Fonds fliessen zu lassen. Die Abzweigung einer Quote von 20% hiefür erscheint aber als durchaus vertretbar.

b) Der weit überwiegende Teil der Einnahmen aus Kurtaxen wird vom Bezirksrat an den Verkehrsverein Einsiedeln weitergeleitet. Für 1971-1973 handelt es sich nach der Rechnung des Bezirksrates, die auf Jahresende abgeschlossen wird, um Fr. 358'121.--, nach derjenigen des Verkehrsvereins, dessen Rechnungsjahr jeweils mit dem 31. März abschliesst, um Fr. 343'000.--. Auszugehen ist von der zweiten dieser Zahlen, die sich aus den detaillierten Jahresrechnungen des Verkehrsvereins ergibt und auch dem Urteil des Verwaltungsgerichtes als Grundlage gedient hat. Von diesen Einnahmen wurden nach dem angefochtenen Entscheid verwendet: 

- für Sommertourismus und Wallfahrt

Fr.  16'384.30

- für öffentliche Anlagen

Fr.  41'785.90

- für Wintertourismus

Fr.  22'187.05

- für Geschäftsführung

Fr.  61'453.90

- für Verkehrsbüro

Fr. 179'159.70

- für Verschiedenes

Fr.  22'029.15

(die letzte Position ist hier gegenüber dem Urteil des Verwaltungsgerichtes, dem ein offensichtlicher Rechenfehler unterlaufen ist, um Fr. 10'000.-- korrigiert worden)

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Total:

Fr. 343'000.--

Die Aufteilung nach Prozenten - unter Ausserachtlassung der bereits behandelten Rückstellungen des Bezirksrates - zeigt folgendes Bild:

- Sommertourismus und Wallfahrt 

  4,78%

- öffentliche Anlagen

12,18%

- Wintertourismus

6,47%

- Geschäftsführung

17,92%

- Verkehrsbüro

52,23%

- Verschiedenes

 6,42%

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100,00%

Der Beschwerdeführer greift in seiner Beschwerde vor allem die Positionen Verkehrsbüro und Geschäftsführung an, die vom Standpunkt des Gastes aus gesehen auch zusammengehören und, wie in der Beschwerde richtig ausgeführt wird, gut  70% der Einnahmen des Verkehrsvereins aus Kurtaxen beanspruchen. Das Bundesgericht hat indessen schon in den Fällen Arosa (BGE 67 I 207) und St. Moritz (BGE 93 I 26 E. 5b) ausgeführt, der Betrieb eines gut dokumentierten, den Kurgästen mit Gratisauskünften verschiedenster Art dienenden Verkehrsbüros liege im Interesse des Kurbetriebes; seine Finanzierung aus Kurtaxen sei daher nicht zu beanstanden. Wenn der Beschwerdeführer dem entgegenhält, es handle sich vorwiegend um eine Institution zur Vermittlung von Hotelbetten usw., die allenfalls auf Kosten des Gastgewerbes zu gehen hätte, so kann dem nicht gefolgt werden. Die Dienste eines Verkehrsbüros erschöpfen sich keineswegs in dieser Tätigkeit, und auch soweit sie ausgeübt wird, liegt dies im wohlverstandenen Interesse des ganzen Kurortes. Jedenfalls handelt es sich um eine Einrichtung, die um der ortsansässigen Bevölkerung willen niemals unterhalten würde, was zur Rechtfertigung der Verwendung von Kurtaxeneinnahmen ausreicht. Ob der Beschwerdeführer als Eigentümer eines Ferienhauses die Dienste des Verkehrsbüros in Anspruch nimmt oder nicht, ist bedeutungslos; es genügt, dass sie bei Bedarf auch ihm zur Verfügung stünden.

Die übrigen Positionen der Ausgabenrechnung geben unter dem Gesichtswinkel der Verwendung im Interesse des Kurortes zu keinen Bemerkungen Anlass. Sie werden denn auch in der Beschwerde nicht im einzelnen angefochten.

Nicht gerechtfertigt wäre es allerdings, wenn unter dem Titel "Verkehrsbüro"  Aufwendungen für Prospekte und Inserate verbucht würden. Weder aus dem Urteil des Verwaltungsgerichtes noch aus den bei den Akten befindlichen Jahresrechnungen ergibt sich eindeutig, ob diese Aufwendungen aus Kurtaxen oder aus anderen nicht zweckgebundenen Mitteln erfolgten, die dem Verkehrsverein vor allem aus Mitgliederbeiträgen zuflossen. Der Beschwerdeführer nimmt indessen selbst nicht an, diese Auslagen seien in denjenigen für das Verkehrsbüro enthalten, wie sich aus S. 3 Mitte seiner Beschwerde ergibt. Bei dieser Sachlage erübrigen sich weitere Ausführungen in dieser Richtung. Zu bemerken bleibt lediglich, dass eine über die Verwendung der Kurtaxen allein unmissverständlich Aufschluss gebende Jahresrechnung wünschenswert wäre.

4. Weiter ist dazu Stellung zu nehmen, ob sich die vom Beschwerdeführer zu entrichtende Kurtaxe im Rahmen einer "geringen Sondersteuer" halte, wie dies das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung verlangt (BGE 64 I 305 E. 2, BGE 90 I 97, BGE 93 I 26 f. E. 5c). Dabei kommt es nur darauf an, wie sich die Abgabe im konkreten Fall auf den Beschwerdeführer auswirkt. Da er nach der Anzahl der Betten seines Ferienhauses für jährliche Pauschalbeträge belangt wird, kann er nicht geltend machen, die von gastwirtschaftlichen Betrieben erhobene Übernachtungstaxe sei unangemessen.

Die vom Beschwerdeführer erhobene Kurtaxe beträgt entsprechend dem Vollzugsbeschluss des Bezirksrates vom 22. Juli 1971 Fr. 15.-- pro Bett und Jahr oder insgesamt Fr. 75.-- jährlich. Vergleicht man diesen Betrag mit den Kurtaxen anderer Gemeinden, mit denen sich das Bundesgericht zu befassen hatte, so erscheint er als bescheiden. Im Falle von Flims betrug die entsprechende Abgabe schon im Jahre 1960 je nach Lage und Komfort des Ferienhauses Fr. 40.-- bis Fr.  80.-- pro Bett (BGE 90 I 88 lit. A), ebenso in St. Moritz ab 1962 (BGE 93 I 19 lit. A). Im Kanton Tessin waren im einschlägigen Gesetz von 1970 Pauschaltaxen von Fr. 30.-- bis 50.-- pro Bett vorgesehen (BGE 99 Ia 352 lit. A), in Verbier solche von Fr. 150.-- bis Fr. 200.-- pro Haus (für nicht im Kanton Wallis, aber in der übrigen Schweiz domizilierte Eigentümer; BGE 100 Ia 64 lit. A). Vergleicht man den in Einsiedeln geltenden Pauschalansatz mit demjenigen der Bündner Kurorte Flims und St. Moritz, so ergibt sich, dass er selbst dann, wenn man das Ferienhaus des Beschwerdeführers einem solchen der einfachsten Kategorie gleichstellt, nur 37,5% beträgt. Wählt man die Tessiner-Ansätze als Vergleichsmassstab, so kommt man auf 50%. Dabei ist noch nicht berücksichtigt, dass das Kurtaxenreglement von Einsiedeln später erlassen wurde als die Reglemente der erwähnten anderen Kantone und Gemeinden, so dass der Vergleich mit Rücksicht auf die Geldentwertung für Einsiedeln noch günstiger ausfällt. Es kann somit keinem Zweifel unterliegen, dass die von Ferienhausbesitzern in der Gemeinde Einsiedeln erhobene Kurtaxe unter den Begriff der "geringen Sondersteuer" fällt, deren Erhebung Art. 46 Abs. 2 BV nicht verletzt. Zugleich ist festgestellt, dass die - im Vergleich zu andern Kurorten - ungleichen Verhältnisse verschieden behandelt werden, weshalb auch Art. 4 BV nicht mit Erfolg angerufen werden kann.