125 I 449 — constitutional law, 1999

Art. 41ter Abs. 2 BV, Art. 2 ÜbBest. BV, Art. 31 ff. USG;  Vereinbarkeit der bernischen Abfallabgabe mit dem Bundesrecht (insbesondere mit der Mehrwertsteuer).  Die bernische Abfallabgabe belastet nicht wie die Mehrwertsteuer die Wertschöpfung, die durch eine bestimmte Lieferung oder Dienstleistung entsteht. Sie ist nicht eine Verbrauchssteuer, sondern eine Entsorgungsabgabe. Die bernische Abfallabgabe und die Mehrwertsteuer sind somit nicht gleichgeartete Steuern im Sinne von Art. 41ter Abs. 2 BV (E. 2). 
Vereinbarkeit der Abgabe mit dem Umweltschutzgesetz (E. 3).

125 I 449

Sachverhalt ab Seite 450

Gemäss Art. 35 des bernischen Abfallgesetzes vom 7. Dezember 1986 führt der Kanton Bern einen Abfallfonds, aus welchem Beiträge an Bau, Erweiterung und Einrichtung von Abfallanlagen entrichtet sowie kantonale Aufgaben im Zusammenhang mit der Abfall-entsorgung finanziert werden. Der Fonds wird durch eine bei den Betreibern von Kehrichtverbrennungsanlagen und Reaktordepo-nien zu erhebende Abgabe gespeist. Soweit Abfälle in Anlagen entsorgt werden, die sich nicht im Kanton Bern befinden, wird die Abgabe bei den Gemeinden erhoben, auf deren Gebiet die Abfälle entstehen. Die Abgabe beträgt bei Kehrichtverbrennungsanlagen höchstens 30 Franken, bei Deponien höchstens 45 Franken pro Tonne der gelieferten Abfälle.

Die Deponie Teuftal AG betreibt eine Reaktordeponie im Kanton Bern. Am 11. Februar 1998 stellte ihr das kantonale Amt für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft für das Jahr 1997 eine Abfall-abgabe von Fr. 2'879'825.-- in Rechnung. Dagegen erhob die Deponie Teuftal erfolglos Beschwerde bei der Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion des Kantons Bern sowie beim Verwaltungsgericht des Kantons Bern.

Die Deponie Teuftal AG erhebt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde beantragt sie Aufhebung des angefochtenen Urteils und Zurückzahlung der geleisteten Akontozahlung. In der staatsrechtlichen Beschwerde verlangt sie Aufhebung des angefochtenen Urteils und Erteilung der aufschiebenden Wirkung. Mit beiden Beschwerden rügt sie u.a. eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV in Verbindung mit Art. 2 und 32 ff. des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz [USG; SR 814.01]) und von Art. 41ter Abs. 2 BV.

Das Bundesgericht tritt auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde nicht ein und weist die staatsrechtliche Beschwerde ab.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung von Art. 41ter Abs. 2 BV. Die bernische Abfallabgabe stelle eine Wirtschaftsverkehrssteuer dar. Sie sei gleichartig wie die Mehrwertsteuer, weil sie aus der gleichen Quelle steuerlicher Leistungsfähigkeit stamme und die gleiche wirtschaftliche Wirkung habe wie diese.

b) Nach Art. 41ter Abs. 2 BV dürfen Umsätze, die der eidgenössischen Mehrwertsteuer unterliegen, von den Kantonen und Gemeinden keiner gleichgearteten Steuer unterstellt werden. Unzulässig ist nicht jede kantonale Steuer, die an den Umsatz anknüpft; erforderlich ist vielmehr, dass die kantonale Steuer gleichgeartet ist (BGE 122 I 213 E. 3c S. 219; Höhn/Vallender, Kommentar BV, Rz. 21 zu Art. 41ter). Es fragt sich somit, ob die bernische Abfallabgabe eine gleichgeartete Steuer wie die Mehrwertsteuer ist. Für diese Beurteilung ist massgeblich, welches die entscheidenden Merkmale der Mehrwertsteuer sind und ob die bernische Abfallabgabe diese Merkmale aufweist. Hingegen braucht im Übrigen die abgaberechtliche Qualifikation dieser Abgabe nicht näher untersucht zu werden. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht an die von der Rechtswissenschaft entwickelte Kategorisierung der Abgabearten gebunden. Er ist im Rahmen seiner Zuständigkeit und der verfassungsmässigen Schranken frei, auch neue Abgaben einzuführen, die nicht in irgendwelche theoretische Schemata passen. Daher sind die von der Beschwerdeführerin angestellten Umkehrüberlegungen, wonach die Abfallabgabe als Steuer zu qualifizieren sei, weil sie mangels staatlicher Gegenleistung keine Kausalabgabe darstelle, nicht ausschlaggebend. Zu prüfen ist einzig, ob die Abgabe die gleichen Merkmale wie die Mehrwertsteuer aufweist.

c) Nach der Praxis zur ehemaligen Warenumsatzsteuer gilt als gleichgeartet jede Verbrauchssteuer, die nach dem Preis der Ware bemessen wird und dazu bestimmt ist, wirtschaftlich vom Endverbraucher getragen zu werden (Urteil vom  22. Dezember 1978, in ASA 49 356, vgl. BGE 122 I 213 E. 3c S. 218). Nicht gleichgeartet ist demgegenüber eine Gewerbesteuer oder eine Steuer, die nur formell, nicht aber materiell den Umsatz belastet (BGE 96 I 560 E. 5 S. 583;  ASA 49 356; DIETER METZGER, Handbuch der Warenumsatzsteuer, Muri/Bern 1983, S.  38). In Bezug auf die Genfer Armensteuer hat das Bundesgericht 1996  entschieden, dass eine Abgabe, die nur bestimmte einzelne Leistungen belastet, nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer ist (BGE 122 I 213 E. 3d S. 219). Das bernische Verwaltungsgericht hat gestützt auf diese bundesgerichtliche Rechtsprechung die Gleichartigkeit der Abfallabgabe mit der Mehrwertsteuer verneint. Die Beschwerdeführerin und ein Teil der Lehre (Daniel Riedo, Vom Wesen der Mehrwertsteuer als allgemeine Verbrauchssteuer und von den entsprechenden Wirkungen auf das schweizerische Recht, Diss. Zürich 1998, S.  125 f., 129) kritisieren den erwähnten Bundesgerichtsentscheid und betrachten die angestrebte Belastungswirkung zu Lasten des Endverbrauchers als ausschlaggebendes Kriterium.

d) Auf die Kritik an BGE 122 I 213 braucht vorliegend nicht eingegangen zu werden. Die dort vorgenommene und teilweise kritisierte Unterscheidung nach umfassender oder spezieller Steuer kommt nur als präzisierendes, zusätzliches Kriterium zum Tragen, sofern überhaupt eine Verbrauchssteuer zur Diskussion steht (BGE 122 I 213 E. 3c S. 219; vgl. KLAUS A. VALLENDER, Die Genfer Armensteuer [taxe dite "droit des pauvres"] ist keine "gleichgeartete Steuer"  im Sinne von Art. 41ter Abs. 2 BV - Bemerkungen zu einem Bundesgerichtsurteil vom 16. Juli 1996, StR 52/1997 S. 3 f.). Für die Annahme der Gleichartigkeit ist zudem vorausgesetzt, dass überhaupt derselbe Umsatz belastet wird (nicht publiziertes Urteil des Bundesgerichts vom 19. Juli 1995 i.S. K., E. 5). Vorliegend fehlt es schon an diesen Erfordernissen. Die Mehrwertsteuer belastet als Verbrauchssteuer den Konsum von Gütern, welche für den Abnehmer, der die Abgabe bestimmungsgemäss trägt, einen wirtschaftlichen Wert haben. Gerade deswegen ist der Verbraucher bereit, dafür einen Preis zu bezahlen, der den Steuerbetrag mit erfasst. Die in eine Deponie abgelieferten Abfälle sind jedoch nicht Waren, für welche der Empfänger ein Entgelt bezahlt. Im Gegenteil muss der Ablieferer dem Empfänger etwas dafür bezahlen, dass dieser die Abfälle entgegennimmt und entsorgt. Steuerobjekt der Mehrwertsteuer, welche die Beschwerdeführerin entrichtet, ist nicht die Lieferung von Abfall bzw. ein Entgelt für diese Lieferung, sondern das Entgelt für die Dienstleistung, welche die Beschwerdeführerin erbringt, um den Abfall zu beseitigen. Die bernische Abfallabgabe wird hingegen auf den angelieferten Abfällen erhoben. Ihr Abgabeobjekt ist nicht die Entsorgungsdienstleistung, welche die Beschwerdeführerin erbringt. Sie belastet damit nicht den gleichen Umsatz wie die Mehrwertsteuer. Wohl sollen beide Abgaben wirtschaftlich vom Abfallverursacher getragen werden. Aber die Abfallabgabe belastet nicht wie die Mehrwertsteuer die Wertschöpfung, die durch eine bestimmte Lieferung oder Dienstleistung entsteht. Bemessungsgrundlage ist deshalb auch nicht das Entgelt für den Abfall (weil es ein solches Entgelt gar nicht gibt), sondern die angelieferte Menge. Das ist entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin nicht ein rein technischer Unterschied, sondern ist darauf zurückzuführen, dass das Abgabeobjekt unterschiedlich ist. Die Abfallabgabe ist nicht eine Verbrauchssteuer, sondern eine Entsorgungsabgabe: Sie wird wirtschaftlich vom Verursacher der Abfälle getragen und dient mit ihrer Zweckbindung (Art. 35 Abs.  3 und 4 Abfallgesetz) dazu, staatliche Aufgaben im Bereich der Abfallwirtschaft zu finanzieren. Damit ist sie nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer.

f) Unerheblich ist schliesslich, dass im neuen Mehrwertsteuergesetz die kantonalen bzw. kommunalen Handänderungsabgaben und Billettsteuern ausdrücklich als nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer bezeichnet werden sollen (vgl. Art. 2 des Bundesgesetzes vom 2. September 1999 über die Mehrwertsteuer, BBl  1999 S. 7479 ff.). Die Zulässigkeit dieser beiden Abgaben wurde in der Lehre bisweilen bezweifelt, weshalb sich die Bundesversammlung zu einer entsprechenden Klarstellung veranlasst sah (vgl. Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats vom 28. August 1996, BBl 1996 S. 727). Das schliesst aber nicht aus, dass auch andere kantonale Abgaben als nicht gleichgeartet wie die Mehrwertsteuer zu qualifizieren sind.

3. a) Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV) in Verbindung mit den Bestimmungen des eidgenössischen Umweltschutzgesetzes über die Abfälle. Sie trägt vor, gemäss Art. 2 und 32 USG müssten die Verursacher bzw. Inhaber von Abfällen die Kosten der Entsorgung tragen. Aus dem mit der Abfallabgabe gespeisten Abfallfonds würden jedoch nicht die Kosten der Entsorgung der angelieferten Abfälle gedeckt, sondern die Finanzierung des Baus künftiger Anlagen. Die Abfallverursacher bezahlten damit die Kosten der Entsorgung künftigen, nicht von ihnen verursachten Abfalls zusätzlich zu den Entsorgungsgebühren, die sie für ihren Abfall bereits bezahlen. Diese Entsorgungsgebühren deckten gemäss Art. 32a Abs. 1 lit. a USG bereits alle Kosten der Entsorgung, weshalb es unzulässig sei, mit der Abfallabgabe eine zusätzliche Belastung einzuführen. Zudem sei in Art. 35 Abs. 4 Bst. b des kantonalen Abfallgesetzes vorgesehen, dass auch die Entsorgung von Sonderabfällen aus dem Abfallfonds bezahlt werden könne; die Verursacher von Siedlungsabfällen würden damit für die Entsorgung von Sonderabfällen bezahlen, was Art. 32 USG widerspreche. Ferner müssten die Inhaber von Abfallanlagen gemäss Art. 32a Abs. 3 USG bereits Rückstellungen für Unterhalt und Ersatz der bestehenden Infrastruktur bilden, weshalb kein Bedarf nach zusätzlichen, aus dem Abfallfonds zu bezahlenden Anlagen bestehe. Deponiebetreiber müssten gemäss Art. 32b USG auch für die Kosten der künftigen Sanierung Sicherstellung leisten, weshalb es unverhältnismässig wäre, von ihnen bzw. ihren Kunden in Form der Abfallabgabe einen zusätzlichen Beitrag an Bau und Erweiterung anderer Anlagen zu verlangen. Sodann sei in Art. 32e USG eine bundesrechtliche Abgabe auf der Deponierung von Abfällen vorgesehen, wodurch entsprechende kantonale Abgaben grundsätzlich unzulässig würden. Der Vorbehalt zu Gunsten des kantonalen Rechts gemäss Art. 32e Abs. 5 USG beziehe sich nur auf die Finanzierung der Sanierung von Deponien und anderen Standorten; die bernische Regelung sei insofern bundesrechtswidrig, als sie auch der Finanzierung anderer Zwecke diene. Für die Entsorgung der Nichtsiedlungsabfälle seien schliesslich gemäss Art. 31c USG nicht die Kantone, sondern die Inhaber zuständig.

b) aa) Zu beurteilen ist vorliegend in erster Linie die Bundesrechtsmässigkeit der streitigen Abgabe, nicht aber, ob sämtliche in Art.  35 des Abfallgesetzes vorgesehenen Verwendungsarten des Abfallfonds mit dem Bundesrecht vereinbar sind. Das bernische Abfallgesetz stammt aus dem Jahre  1986, die hier massgebende Fassung von Art. 35 aus dem Jahre 1993. Die bundesrechtlichen Bestimmungen im Umweltschutzgesetz über die Finanzierung der Abfälle wurden seither zweimal geändert und präzisiert (AS 1997 1155 und AS  1997 2243). Es mag sein, dass deshalb einzelne der im Abfallgesetz vorgesehenen Verwendungsarten des Abfallfonds nicht mehr im Einklang mit dem seither geänderten Bundesrecht stehen. Dadurch werden aber der Fonds als Gesamtes und die ihn speisende Abfallabgabe noch nicht bundesrechtswidrig, solange ein Teil der im Gesetz genannten Verwendungen nach wie vor bundesrechtlich zulässig ist. Die Mittel des Fonds dürften in diesem Fall nicht mehr für die bundesrechtlich unzulässigen Verwendungen herangezogen werden. Auf die hier allein streitige Abgabepflicht hätte das höchs-tens insofern Auswirkungen, als allenfalls die Höhe der Abgabe nicht mehr im ganzen Umfang angemessen wäre. Indessen erhebt die Beschwerdeführerin keine substantiierten Rügen hinsichtlich der Abgabenhöhe. Es ist daher im Folgenden nur zu entscheiden, ob die Abgabe als solche und zumindest ein Teil der im Abfallgesetz genannten Verwendungen mit dem Umweltschutzrecht des Bundes vereinbar sind.

bb) Nach Art. 31b USG entsorgen die Kantone die Siedlungsabfälle. Sie sorgen gemäss Art. 32a USG dafür, dass die Kosten mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Damit soll verhindert werden, dass die Kosten der Abfall-entsorgung aus allgemeinen Steuermitteln finanziert werden. Das ist entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin keine abschliessende bundesrechtliche Regelung, sondern ein Gesetzgebungsauftrag an die Kantone, welche dabei einen grossen Gestaltungsspielraum haben (BBl 1996 IV 1223, 1229,  1234 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998, Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1998 S. 45; BENOÎT REVAZ, Financement de l'élimination des déchets: Principes et couvertures des taxes d'élimination, URP 1999 S. 306-321, 318). Die streitige Abfallabgabe ist gerade eine solche Abgabe, welche in Ausführung dieses bundesrechtlichen Auftrags bezweckt, die Entsorgungskosten (bzw. einen Teil davon) den Verursachern zu  übertragen (vgl. VERONIKA HUBER-WÄLCHLI, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, URP  1999 S. 48 Anm. 57). Sie ist daher nicht grundsätzlich unzulässig.

cc) Die Abfallabgabe wird auch nicht schon dadurch bundesrechtswidrig, dass die Abfallverursacher bereits eine Entsorgungsgebühr entrichten. Die Kantone haben, wie in E. 3b/bb ausgeführt, einen erheblichen Spielraum in der Ausgestaltung der in Art. 32a USG vorgesehenen Abgaben. Möglich sind auch Kombinationen von individuellen, mengenabhängigen Gebühren und festen Grundgebühren (HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 54 ff.; REVAZ, a.a.O., S. 315 f.). Umso mehr muss es zulässig sein, mehrere verschiedene, mengenabhängige Abgaben vorzusehen.

dd) Aus dem Abfallfonds werden namentlich Beiträge gewährt an Bau, Erweiterung und Einrichtung von Abfallanlagen (vgl. Art. 35 Abs. 3 des Abfallgesetzes). Die Beschwerdeführerin bringt unter Hinweis auf die bundesrätliche Botschaft vom 4. September 1996 zur Revision des Gewässerschutzgesetzes (BBl 1996 IV 1217 ff., 1235) vor, die Finanzierung der Erweiterung von Anlagen solle nicht mit Rückstellungen finanziert werden, weil die Einführung verursachergerechter Gebühren eine stabile Abfallmenge bezwecke. Diese Zwecksetzung schliesst freilich nicht aus, dass das Ziel nicht erreicht wird und deshalb Kapazitätserweiterungen erforderlich werden können. Insbesondere kann das bundesrechtliche, ab 1. Januar 2000 geltende Verbot der Deponierung von Siedlungsabfällen (Art. 53a der Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 [TVA; SR 814.015]; vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts vom 11. November 1998, URP 1999 S. 160) dazu führen, dass zusätzliche Verbrennungskapazitäten erforderlich werden. Das Bundesrecht schliesst somit nicht aus, dass mit den gemäss Art. 32a Abs. 1 USG zu erhebenden Abgaben auch die künftige Errichtung oder Erweiterung von Abfallanlagen finanziert wird (ebenso PETER KARLEN, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, URP 1999 S. 548 f.; REVAZ, a.a.O., S.  314).

ee) Dass der Bundesrat gemäss Art. 32e USG eine Abgabe zur Finanzierung der Sanierung von Deponien vorsehen kann, lässt die bernische Abfallabgabe ebenfalls nicht als unzulässig erscheinen. Denn deren Zweck ist bedeutend weiter gefasst als derjenige der eidgenössischen Sanierungsabgabe. Namentlich werden aus dem Abfallfonds auch allgemeine Tätigkeiten wie die Abfallplanung finanziert (Art. 35 Abs. 4 lit. a Abfallgesetz), welche gemäss Art. 31 USG von den Kantonen wahrzunehmen sind.

ff) Es trifft zu, dass mit der bernischen Abfallabgabe nicht jeder Abfallverursacher die Entsorgung der gerade durch ihn verursachten Abfälle finanziert. Das Verursacherprinzip ist indessen nicht in einem derart engen Sinne zu verstehen. Es verlangt im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung, dass die Gesamtheit der Abfallverursacher die Gesamtheit der Entsorgungskosten trägt und dass die von jedem Einzelnen bezahlten Abgaben einen gewissen Zusammenhang mit der von ihm verursachten Abfallmenge hat (HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S. 41;  REVAZ, a.a.O., S. 314 f.), wobei aber die Kantone weitreichende Gestaltungsmöglichkeiten haben (BBl 1996 IV 1229 f., 1234 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998, ZGRG 1998 S. 45). Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung, die auch im Rahmen des abfallrechtlichen Verursacherprinzips zum Tragen kommt, sind bei der Aufteilung von Kausalabgaben auf die einzelnen Pflichtigen Schematisierungen und Pauschalierungen zulässig; insbesondere wird nicht verlangt, dass die von jedem einzelnen Abgabepflichtigen geleistete Abgabe ausschliesslich die von ihm persönlich verursachten Kosten deckt (BGE 125 I 182 E. 4h S. 196 f., mit Hinweisen; Urteile des Bundesgerichts vom 28. Januar 1998, ZGRG 1998 S. 45, E. 2a; vom 29. Mai 1997 i.S. F., RDAF 1999 1 S. 94, E. 3a; vom  28. Oktober 1996 i.S. C., URP 1997 S. 39, E. 3b; vom 20. November 1995 i.S. B., RDAT 1996 I Nr. 51 S. 142; BBl 1996 IV 1223, 1234 f.; HUBER-WÄLCHLI, a.a.O., S.  41; KARLEN, a.a.O., S. 548 f.). Auch ist es im Rahmen der Anwendung des Kostendeckungsprinzips zulässig, angemessene Rückstellungen für die Erneuerung bestehender und die Bereitstellung künftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung einzubeziehen (BGE 125 I 182 E. 4h S. 196; BGE 124 I 11 E. 6c S.  20). Das ist auch dadurch gerechtfertigt, dass die heutigen Abfallverursacher zumindest teilweise davon profitieren, dass früher Entsorgungsanlagen errichtet wurden, an deren Finanzierung sie nicht beigetragen haben.

c) Ist somit zumindest ein erheblicher Teil der durch den Abfallfonds geleisteten Zahlungen bundesrechtskonform, so braucht nicht mehr im Einzelnen untersucht zu werden, inwiefern die in Art. 35 Abs. 4 lit. b des Abfallgesetzes vorgesehene Finanzierung der Entsorgung von Sonderabfällen mit Art. 31c und Art. 32 USG vereinbar ist (vorne E. 3b/aa). Die streitige Abfallabgabe ist insgesamt nicht bundesrechtswidrig.