96 I 377 — constitutional law and administrative law and public international law, 1970

Gemeindeautonomie, Handels- und Gewerbefreiheit  Begriff der Gemeindeautonomie (Erw. 1; Bestätigung der Rechtsprechung). 
Wird die in einem autonomen Gemeindereglement enthaltene Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit (hier: Eidg. Meisterdiplom als Voraussetzung für die Erstellung von sanitären Hausinstallationen) von der zuständigen kantonalen Gerichtsbehörde für verfassungswidrig erklärt, so überprüft das Bundesgericht diesen Entscheid auf Autonomiebeschwerde der Gemeinde hin bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür, wenn sich der Umfang der Gemeindeautonomie nicht aus der Kantonsverfassung selbst, sondern bloss aus der kantonalen Gesetzgebung ergibt (Erw. 3).

96 I 377

Sachverhalt ab Seite 378

A.- Zu den Aufgaben der Politischen Gemeinde Wil/SG gehört die Wasserversorgung. Die Hauptleitungen in öffentlichen und privaten Strassen werden durch die Gemeinde selber erstellt (Art. 4 des Wasserversorgungsreglementes der Gemeinde Wil vom 26. Oktober 1956, WVR). Die Erstellung von Installationen im Innern von Gebäuden ist Sache der Hauseigentümer. Art. 11 WVR (Marginale: "Konzession") bestimmt:

"Leitungen im Innern der Gebäude dürfen nur durch Installateure ausgeführt werden, die hiezu vom Gemeinderat eine Konzession erhalten haben. Konzessionen werden nur erteilt an Installateure, die das Eidg. Meisterdiplom besitzen. Ausnahmen können gewährt werden für Bewerber, die sich über gleichwertige theoretische und praktische Kenntnisse ausweisen.

Installateuren, die sich Zuwiderhandlungen gegen die Bestimmungen dieses Reglementes oder die Ausführungsbestimmungen zu schulden kommen lassen, kann das Recht zur Ausführung von Hausinstallationen vom Gemeinderat entzogen werden.

Dem Werk steht das Aufsichtsrecht über alle Privatinstallationen zu."

Bei wesentlichen Änderungen an der Hausinstallation sind sowohl Hauseigentümer wie Installateure verpflichtet, die Gemeindeverwaltung vor Beginn der Arbeiten zu benachrichtigen. Die Verwaltung ist berechtigt, nach Vollendung der Arbeit zu prüfen, ob eine Privatinstallation den reglementarischen Vorschriften entspricht.

B.- Die Firma Adolf Bachmann & Co., Sanitäre Installationen, Tägerschen/TG, stellte im April 1969 das Begehren um Erteilung einer "Konzession" für Wasserinstallationen auf dem Gebiet der Gemeinde Wil. Der Gemeinderat wies das Gesuch ab. Zur Begründung führte er aus, der Geschäftsführer der Unternehmung habe zwar mit Erfolg eine Lehrabschlussprüfung als Installateur bestanden und den Eidg. Fähigkeitsausweis erhalten; er besitze aber weder das Meisterdiplom, noch könne er sich über gleichwertige theoretische und praktische Kenntnisse ausweisen. Die Gesuchstellerin focht diesen Entscheid beim Regierungsrat des Kantons St. Gallen an. Dieser hiess den Rekurs am 15. September 1969 gut und wies den Gemeinderat an, die verlangte Bewilligung zu erteilen.

C.- Gegen den Entscheid des Regierungsrates erhob der Gemeinderat von Wil beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen Beschwerde, die am 15. April 1970 abgewiesen wurde. Zur Begründung seines Entscheids führte das Verwaltungsgericht unter anderem aus: In der Verfassung des Kantons St. Gallen (KV) finde sich keine umfassende Gewährleistung der Gemeindeautonomie. Art. 32 Abs. 1 KV enthalte lediglich die Vermögensautonomie, welche den Gemeinden ihr Eigentum sowie dessen Verwaltung und Nutzung garantiere. In Lehre und Rechtsprechung sei jedoch unbestritten, dass damit den Gemeinden innerhalb der Schranken von Verfassung und Gesetz ein umfassendes Recht zur Ordnung ihrer eigenen Angelegenheiten eingeräumt sei. Der Verfassung lasse sich indes nichts über die Abgrenzung derjenigen öffentlichen Aufgaben entnehmen, die zur selbständigen und eigenverantwortlichen Erfüllung durch die Gemeinden bestimmt seien. Damit habe es die Verfassung offenbar dem Gesetzgeber überlassen wollen, den Bereich der Gemeindeautonomie im einzelnen abzustecken. Diese Aufgabe habe der sanktgallische Gesetzgeber weder grundsätzlich noch für den Bereich der Wasserversorgung wahrgenommen. Damit obliege der Entscheid über die Zugehörigkeit einer Gemeindeaufgabe zum eigenen oder übertragenen Wirkungskreis im Einzelfall dem Verwaltungsgericht. Eine kritische Prüfung des Wasserversorgungswesens führe zum Ergebnis, dass es sich dabei um eine Angelegenheit des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinde handle. Auch der Regierungsrat anerkenne in ständiger Praxis die Befugnis der Gemeinden, die Trinkwasserversorgung selbständig zu ordnen. Die Vorschrift von Art. 11 Abs. 1 WVR, welche die Voraussetzungen zur Erteilung einer Hausinstallationsbewilligung umschreibe, könne indessen nur Bestand haben, wenn sie materiell mit den Bestimmungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts im Einklang stehe. Die in Art. 11 Abs. 1 WVR vorgesehene Einschränkung der Berufsausübung sei insbesondere nur zulässig, wenn sie dem verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit entspreche. Die Kontrollmöglichkeiten des Gemeinwesens, insbesondere die Befugnis des Gemeinderats, die erteilte Bewilligung wieder zu entziehen, sofern ein Installateur gegen die Bestimmungen des WVR oder gegen Ausführungsvorschriften verstösst, böten einen hinreichenden polizeilichen Schutz. Es bestehe deshalb kein Grund, einem Gesuchsteller, der eine Berufslehre abgeschlossen habe, über praktische Berufserfahrung verfüge und sich über eine klaglose Geschäftsführung ausweise, die Erstellung von sanitären Hausinstallationen zu verwehren. Art. 11 Abs. 1 WVR, der die Bewilligung dem Inhaber des Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises vorbehalte, verlange deshalb mehr, als zur Erreichung des angestrebten Polizeischutzes notwendig sei. Die Bestimmung stelle demnach einen unverhältnismässigen Eingriff in die verfassungsmässig gewährleistete Handels- und Gewerbefreiheit dar.

D.- Die Politische Gemeinde Wil führt staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie. Sie beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 15. April 1970 sei aufzuheben. Die Begründung der Beschwerde ergibt sich, soweit erforderlich, aus den nachfolgenden Erwägungen.

E.- Das Verwaltungsgericht und die Firma Adolf Bachmann & Co. beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. Nach Art. 32 Abs. 1 KV ist den Gemeinden (und allen öffentlichen Genossenschaften und Korporationen) "ihr Eigentum, die gesetzliche Verwaltung desselben und die rechtmässige bzw. stiftungsmässige Verfügung über dessen Ertrag gewährleistet". Die Kantonsverfassung garantiert mithin bloss das Eigentum der Gemeinden sowie dessen eigenständige Verwaltung und Nutzung im Rahmen der Rechtsordnung (vgl. dazu GIACOMETTI, Das Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, S. 79). Welches im übrigen die Angelegenheiten der Gemeinden sind, geht aus der Kantonsverfassung nicht hervor. Wie das Verwaltungsgericht mit Recht feststellt, ergibt sich somit der Umfang der sanktgallischen Gemeindeautonomie (abgesehen von der in Art. 32 Abs. 1 KV enthaltenen Garantie des Eigentums und seiner Verwaltung und Nutzung) nicht aus der Kantonsverfassung selbst, sondern aus der kantonalen Gesetzgebung (vgl. BGE 93 I 431 Erw. 2). - Nach Auffassung der Beschwerdeführerin stützt sich die Autonomie der Gemeinde auf dem Gebiete der Wasserversorgung auf Art. 32 Ziff. 2 lit. c des kantonalen Organisationsgesetzes vom 29. Dezember 1947, wonach die Beschlussfassung über die Erstellung oder Übernahme von Anstalten zu den Befugnissen der Bürgerschaft gehört. Ob damit die Wasserversorgung als selbständige Aufgabe der Gemeinde bezeichnet ist, lässt sich bezweifeln, mag indessen offen bleiben, denn der Gesetzgeber ist nicht verpflichtet, den autonomen Wirkungskreis der Gemeinden ausdrücklich zu umschreiben (vgl. GIACOMETTI, a.a.O., S. 76). Enthält die kantonale Gesetzgebung keine Vorschrift darüber, welche öffentlichen Aufgaben die Gemeinden im einzelnen wahrzunehmen haben, so ist es Sache der rechtsanwendenden Behörde, die Abgrenzung nach allgemeinen Grundsätzen vorzunehmen. In diesem Sinne hat das Verwaltungsgericht entschieden, die Wasserversorgung sei eine Verwaltungsaufgabe, welche vor allem die örtlichen Interessen der Gemeinde berühre, sich zur lokalen Regelung und Durchführung eigne, mit den Mitteln und politischen Kräften der Gemeinde bewältigt werden könne und deshalb zu ihrem eigenen Wirkungskreis gehöre.

Ob eine Gemeinde zur autonomen Rechtsetzung befugt ist, hängt nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichts freilich nicht mehr davon ab, ob die betreffende Aufgabe im Rahmen ihres eigenen oder des sog. übertragenen Wirkungskreises erfüllt wird; massgeblich ist vielmehr, ob das kantonale Recht der Gemeinde bei der Regelung ihrer Angelegenheiten eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit lässt (BGE 93 I 160, 432; BGE 94 I 65, 456 f., 545; BGE 96 I 152 /3). Trifft dies zu, so ist die Gemeinde autonom, unbekümmert darum, inwieweit ihre Erlasse der Kontrolle durch eine staatliche Behörde unterworfen sind. Im Ergebnis gibt die Auffassung des Verwaltungsgerichts indessen keinen Anlass zu Kritik. Es steht ausser Zweifel, dass den sanktgallischen Gemeinden bei der Ordnung des Wasserversorgungswesens eine weitgehende Entscheidungsfreiheit zusteht, sodass diese Aufgabe auch im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in ihren Autonomiebereich fällt.

2. Regierungsrat und Verwaltungsgericht hatten über die Rechtmässigkeit eines auf autonomes Gemeinderecht gestützten Verwaltungsakts der Beschwerdeführerin zu entscheiden und in diesem Zusammenhang auch die kommunale Rechtsetzung als solche zu überprüfen. Dabei kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, es widerspreche der Handels- und Gewerbefreiheit, zur Erstellung sanitärer Hausinstallationen bloss den Inhaber des Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises zuzulassen.

Ob im angefochtenen Entscheid die Prüfung der Rechtsanwendung im Vordergrund steht, oder ob die Erwägungen des Verwaltungsgerichts in erster Linie eine Kritik der kommunalen Rechtsetzung enthalten, ist jedoch für das vorliegende Verfahren belanglos, denn die Gemeindeautonomie stellt nach der neuesten Rechtsprechung nicht nur eine verfassungsmässige Garantie der kommunalen Rechtsetzungsbefugnis dar, sondern schützt die Gemeinde überdies vor einer willkürlichen Anwendung ihres autonomen Rechts durch die zuständige kantonale Behörde (BGE 95 I 37 /8).

3. Das Verwaltungsgericht hat erkannt, Art. 11 Abs. 1 WVR verstosse gegen die Handels- und Gewerbefreiheit. Die Beschwerdeführerin schliesst daraus, das Bundesgericht habe den angefochtenen Entscheid frei zu prüfen, da die Anwendung eidgenössischen Verfassungsrechtes in Frage stehe. Sie irrt. Wohl prüft das Bundesgericht auf Beschwerde wegen Verletzung von Art. 31 ff. BV hin frei, ob eine gewerbepolizeiliche Vorschrift des kantonalen oder kommunalen Rechts gegen die Handels- und Gewerbefreiheit und den ihr innewohnenden Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstösst (BGE 94 I 227; BGE 95 I 16, 426; BGE 96 I 144), denn es hat als Staatsgerichtshof vornehmlich darüber zu wachen, dass die in der Bundesverfassung verankerten oder dem ungeschriebenen Verfassungsrecht des Bundes angehörenden Grundrechte in der kantonalen oder kommunalen Gesetzgebung gewahrt bleiben. Im vorliegenden Fall beschwert sich indessen nicht der betroffene Gewerbetreibende, sondern die Gemeinde, deren autonome Satzung die Handels- und Gewerbefreiheit einschränkt. Das Bundesgericht hat demnach nicht über eine Beschwerde wegen Verletzung der Wirtschaftsartikel zu entscheiden, sondern darüber zu urteilen, ob die kantonalen Behörden gegen die Autonomie der Beschwerdeführerin verstossen haben. Wohl hat es sich dabei auch insoweit mit dem angefochtenen Entscheid auseinanderzusetzen, als darin Art. 11 Abs. 1 WVR unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit bzw. der Verhältnismässigkeit untersucht wird. An der Natur der Beschwerde ändert dies jedoch nichts. Der Umfang der bundesgerichtlichen Kognition richtet sich demnach auch im vorliegenden Fall nach der allgemeinen Regel, wonach bei Autonomiebeschwerden die freie Prüfung nur Platz greift, wenn das die Gemeindeautonomie betreffende kantonale Recht der Verfassungsstufe angehört (BGE 93 I 431, BGE 94 I 545, BGE 96 I 153). Da das Recht der sanktgallischen Gemeinden zur Ordnung der kommunalen Wasserversorgung nicht durch die Verfassung gewährleistet ist, hat das Bundesgericht den angefochtenen Entscheid bloss unter dem beschränkten Gesichtswinkel der Willkür zu prüfen, und zwar auch insoweit, als dabei Vorfragen zu entscheiden sind, die, könnten sie losgelöst von der Gemeindeautonomie aufgeworfen werden, eine freie Prüfung zulassen würden. Wollte man der gegenteiligen Auffassung der Beschwerdeführerin folgen, so hätte dies zur Folge, dass sich die Gemeinde auf dem Weg über eine Autonomiebeschwerde gegen eine angebliche Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit zur Wehr setzen könnte mit der Begründung, der Schutzbereich dieses Freiheitsrechts sei von der kantonalen Behörde im Zusammenhang mit der Anwendung des Gemeinderechts auf den Einzelfall zu weit ausgedehnt worden. Damit käme der Gemeinde im wesentlichen die gleiche Stellung zu wie dem Bürger, der gestützt auf die Handels- und Gewerbefreiheit berechtigt ist, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine polizeiliche Beschränkung seiner beruflichen Tätigkeit als verfassungswidrig anzufechten. Dieses Ergebnis widerspräche dem Sinn und Zweck der staatsrechtlichen Beschwerde, die nach der Umschreibung ihrer Voraussetzungen in Verfassung (Art. 113 Ziff. 3 BV) und Gesetz (Art. 88 OG) in erster Linie einen Rechtsbehelf zum Schutze der natürlichen und juristischen Personen gegen Übergriffe der öffentlichen Gewalt darstellt und der Gemeinde als Trägerin hoheitlicher Gewalt im wesentlichen bloss zur Anfechtung staatlicher Eingriffe in ihren Autonomiebereich offen steht (vgl. BGE 88 I 108, BGE 95 I 45 /6).

Aus BGE 95 I 426 Erw. 4 darf demnach nicht geschlossen werden, das Bundesgericht überprüfe in jedem Fall frei, ob ein Erlass oder eine Verfügung gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verstosse. Enthält das kommunale Recht eine gewerbepolizeiliche Beschränkung der Handels- und Gewerbefreiheit und führt der Betroffene dagegen staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung von Art. 31 ff. BV, so prüft das Bundesgericht nach dem Gesagten zwar frei, ob die angefochtene Ordnung den Grundsatz der Verhältnismässigkeit verletzt, denn die Frage stellt sich im Zusammenhang mit der Behandlung einer Verfassungsrüge, die ohnehin eine freie Prüfung erheischt; ist über die Verhältnismässigkeit eines Eingriffs jedoch aufgrund einer Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie zu entscheiden, so steht dem Bundesgericht dabei - gleich wie bei der Beurteilung des hauptsächlichen Beschwerdegegenstandes selbst - bloss die Willkürprüfung zu, wenn die Gemeindeautonomie lediglich durch kantonales Gesetzesrecht gewährleistet wird.

4. Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Reglement die Ausführung von Wasserinstallationen der Bewilligungspflicht unterstellen darf (vgl. BGE 88 I 67 Erw. 5). Derartige Beschränkungen der Handels- und Gewerbefreiheit sind indessen nur zulässig, soweit damit polizeiliche Zwecke verfolgt werden (Schutz der öffentlichen Ordnung, Ruhe, Sicherheit, Gesundheit, Sittlichkeit, von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr). Sie müssen alle Gewerbegenossen gleich behandeln (Grundsatz der Rechtsgleichheit) und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung des Zweckes erforderlich ist, durch den sie gedeckt sind (BGE 88 I 67, BGE 81 I 104, BGE 94 I 226 Erw. 2, BGE 95 I 15 /6, 334). Das Verwaltungsgericht hat erkannt, es sei zum Schutze der genannten Polizeigüter nicht erforderlich, für Wasserinstallationen nur solche Personen zuzulassen, die das Eidg. Meisterdiplom besitzen oder sich über gleichwertige Kenntnisse ausweisen können. Ist diese Auffassung nicht willkürlich und lassen sich für die Erteilung der Bewilligung an die Beschwerdegegnerin sachlich vertretbare Gründe vorbringen, so muss die Beschwerde nach dem Gesagten abgewiesen werden.

a) Die Beschwerdeführerin bringt mit Recht vor, dass der Beruf des Sanitär-Installateurs mit einer erheblichen Verantwortung verbunden ist. Die mangelhafte Ausführung von Installationsarbeiten ist geeignet, die öffentliche Sicherheit und Gesundheit zu gefährden. Die Beschwerdeführerin nennt in diesem Zusammenhang die Überhitzung und Explosion von Boilern, das Ausströmen gesundheitsschädlicher Kanalgase und das Eindringen von Abwasser in das Trinkwassersystem (vgl. dazu BGE 88 I 67). Dass die Polizeierlaubnis nur an Personen erteilt wird, die auf dem Gebiet der Wasserinstallation ausgebildet sind und dabei zuverlässige Kenntnisse erworben haben, lässt sich somit unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit ohne weiteres rechtfertigen. Ob diesen Anforderungen nur der Inhaber eines Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises zu genügen vermag, ist damit indessen noch nicht gesagt. Die Schweizerische Kartellkommission führt zwar aus, "die sicherheitspolizeiliche Grundlage der entsprechenden Vorschriften (Meisterdiplom als Grundsatz)" rechtfertige einen derartigen Eingriff in die Handels- und Gewerbefreiheit (Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission, Heft 2, 1967, S. 175/6). Sie anerkennt indessen, dass sich "unter streng umschriebenen Voraussetzungen" Ausnahmen rechtfertigen lassen (a.a.O., S. 175 oben). Die Beschwerdeführerin räumt im übrigen selbst ein, dass verschiedene grössere Gemeinden überhaupt keine Bewilligungspflicht kennen (vgl. BGE 88 I 67). Verwaltungsgericht und Regierungsrat verpflichten die Beschwerdeführerin jedoch nicht, zu diesem System überzugehen und die Bewilligungspflicht gänzlich fallen zu lassen. Sie gehen aber davon aus, die erforderlichen fachlichen Fähigkeiten liessen sich auch durch den Ausweis über den erfolgreichen Abschluss einer Berufslehre (Eidg. Fähigkeitsausweis), praktische Ausbildung, klaglose Geschäftsführung, Zulassung zur Installation in anderen Gemeinden usw. nachweisen. Diese Ansicht lässt sich mit sachlichen Gründen vertreten. Der Beginn der Arbeiten muss der Gemeindeverwaltung gemeldet werden; diese hat das Aufsichtsrecht über alle Privatinstallationen (Art. 11 Abs. 3 WVR) und ist nach Vollendung einer Arbeit befugt, sie auf die Einhaltung der reglementarischen Vorschriften hin zu untersuchen (Art. 15 Abs. 1 WVR). Zudem kann der Gemeinderat nach Art. 11 Abs. 2 WVR Installateuren, die sich Zuwiderhandlungen gegen Reglements- oder Ausführungsvorschriften zuschulden kommen lassen, das Recht zur Ausführung von Hausinstallationen entziehen. Mit Rücksicht auf diese Kontrollmöglichkeiten der Gemeindebehörden lässt sich ohne Willkür die Auffassung vertreten, es verstosse gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, bloss den Inhaber des Eidg. Meisterdiploms oder eines gleichwertigen Ausweises zuzulassen, und es ist ferner nicht unhaltbar, die Beschwerdeführerin zu verpflichten, die Bewilligung auch jenen Bewerbern zu erteilen, die ihre Befähigung zur fachgemässen Ausführung der Arbeiten auf andere Art nachzuweisen vermögen. Aus dem BGE vom 8. April 1946 i.S. Zysset vermag die Beschwerdeführerin nichts zu ihren Gunsten abzuleiten, denn das Bundesgericht hatte damals nicht darüber zu befinden, ob die Anforderung des Meisterdiploms mit der Handels- und Gewerbefreiheit vereinbar sei. Wie das Bundesgericht diese Frage beantworten würde,. wenn ihm die freie Prüfung zustände, bleibt im übrigen offen.

b) Das Verwaltungsgericht hat auch bei der Kontrolle der Rechtsanwendung die Autonomie der Gemeinde Wil nicht verletzt. Der Leiter der Installationsabteilung der Firma Bachmann & Co. ist unbestrittenermassen seit beinahe elfJahren im Besitz des Eidg. Fähigkeitsausweises als Installateur und verfügt über eine langjährige Berufserfahrung. Die Unternehmung ist ferner berechtigt, in verschiedenen Gemeinden des Kantons Thurgau Installationen auszuführen. Die Beschwerdeführerin erklärt, die Behauptung der kantonalen Behörden, wonach die Beschwerdegegnerin bis heute klaglos sanitäre Anlagen erstellt habe, sei aus der Luft gegriffen. In den Akten findet sich in der Tat kein Hinweis auf entsprechende Erhebungen; andererseits ergibt sich daraus nichts, was darauf schliessen liesse, dass gegen die Beschwerdegegnerin jemals Klagen laut geworden wären. Die kantonalen Behörden durften deshalb ohne Willkür annehmen, die Beschwerdegegnerin bzw. der Leiter ihrer Installationsabteilung biete in ausreichendem Masse Gewähr für eine fachgerechte Ausführung von sanitären Hausinstallationen.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird abgewiesen.