111 Ib 237 — administrative law and public international law, 1985

Art. 21 Abs. 2 Tierseuchengesetz, Art. 19.2  Tierseuchenverordnung; Bewilligung für Wanderschafherde.  Die Vermutung, die Futtergrundlage im Kanton reiche für eine weitere Wanderschafherde nicht aus, genügt zur Verweigerung der Bewilligung nicht (E.  3). 
Seuchenpolizeiliche Gründe, die eine Verweigerung rechtfertigen könnten, sind nicht dargetan worden (E. 4).

111 Ib 237

Sachverhalt ab Seite 237

    Am 14. Mai 1984 wies das Veterinäramt des Kantons Luzern das Gesuch von Alessandro Cominelli für das Treiben einer Wanderschafherde aus dem Tessin im Kanton Luzern für den Winter 1984/85 ab. Die dagegen eingereichte Beschwerde wies der Regierungsrat des Kantons Luzern am 12. November 1984 ab. Zur Begründung führte er an, das Veterinäramt habe in den letzten Jahren eine sehr einschränkende Bewilligungspraxis gehandhabt, indem es jeweilen lediglich einem (einzigen) im Kanton Luzern niedergelassenen Gesuchsteller eine Bewilligung erteilt und Gesuche von drei ausserkantonalen Eigentümern für sieben weitere Wanderschafherden abgewiesen habe. Diese Praxis rechtfertigte der Regierungsrat damit, dass Wanderschafherden Träger und Verbreiter von Seuchenerregern und Parasitosen sein könnten, insbesondere Herden aus dem an Italien angrenzenden Kanton Tessin. Im weiteren wies er auf Art. 3 Abs. 1 des Tierschutzgesetzes hin, woraus sich das Erfordernis einer ausreichenden Futtergrundlage ergebe. Es könne nicht mit Bestimmtheit festgelegt werden, dass eine solche für mehr als eine Wanderschafherde vorhanden sei.

Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 4. Dezember 1984 beantragt Alessandro Cominelli Aufhebung des regierungsrätlichen Entscheids und Rückweisung an die Vorinstanz zur Neubeurteilung. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt den angefochtenen Entscheid des Regierungsrats auf.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. Gemäss Art. 21 Abs. 2 des Tierseuchengesetzes (TSG) vom 1. Juli 1966 (SR 916.40) kann der Bundesrat das Treiben von Wanderherden einschränkenden Bestimmungen unterwerfen oder verbieten. Gestützt darauf hat der Bundesrat in Art. 19.2 der Verordnung zum Bundesgesetz über die Bekämpfung von Tierseuchen (Tierseuchenverordnung; TSV) vom 15. Dezember 1967 (SR 916.401) folgende Bestimmung erlassen:

"1 Das Treiben von Wanderherden, ausgenommen Schafherden ohne

trächtige Tiere, ist verboten. Die Ortsveränderung bei der Sömmerung und

Winterung gilt nicht als Treiben einer Wanderherde.

2 Das Treiben von Wanderschafherden ist auf bestimmte Wege oder

Gebiete zu beschränken.

3 Werden Wanderschafherden über das Gebiet mehrerer Gemeinden

getrieben, so bedarf es einer Bewilligung der zuständigen kantonalen

Behörde. Diese setzt die Bedingungen fest, welche die Halter solcher

Herden zu erfüllen haben, und erlässt für das Treiben seuchenpolizeiliche

Bestimmungen nach den Richtlinien des Veterinäramtes."

Das Treiben von Wanderschafherden ist also gestattet. Es bedarf einer Bewilligung der kantonalen Behörde, sofern es über das Gebiet mehrerer Gemeinden führt. Diese Bewilligung (Polizeierlaubnis) ist zu erteilen, wenn der Gesuchsteller die (vorab) durch die Tierseuchengesetzgebung geforderten Bedingungen erfüllt.

3. Von der Tierseuchengesetzgebung unabhängig ist an sich das Verhältnis des Herdenhalters zu den Landbesitzern. Dieses Verhältnis gehört dem Privatrecht an. Es ist vorab Sache des Herdenhalters, die Zustimmung zur Beweidung bei den betroffenen Landbesitzern einzuholen. Damit fällt grundsätzlich auch die Sorge für eine genügende Futterbasis der Herde in seine Verantwortung. Das Tierschutzgesetz (TSchG) vom 9. März 1978 (SR 455) schreibt in Art. 3 Abs. 1  demjenigen, der ein Tier hält, vor, dieses angemessen zu nähren. Gegen Verletzungen der Tierschutzbestimmungen sind Verwaltungsmassnahmen (Art. 24 und  25) und Strafen (Art. 27 ff.) vorgesehen. Demgemäss können Tierhalteverbote ausgesprochen werden gegenüber Personen, die wegen wiederholter oder schwerer Zuwiderhandlung bestraft worden sind (Art. 24 lit. a), und die Behörde schreitet unverzüglich ein, wenn feststeht, dass Tiere stark vernachlässigt oder völlig unrichtig gehalten werden (Art. 25 Abs. 1). Ein Erlaubnisvorbehalt zur gewerblichen Tierhaltung zwecks Prüfung des Vorhandenseins einer genügenden Futtergrundlage ist hingegen gesetzlich nicht vorgesehen. Es ist daher fraglich, ob die Seuchenpolizeibehörde bei der Erteilung seuchenpolizeilicher Bewilligungen für das Treiben von Wanderschafherden den Nachweis der genügenden Futterbasis verlangen kann. Die Vorinstanz hat dem Beschwerdeführer die Möglichkeit zu einem solchen Nachweis aber ohnehin nicht geboten und einen solchen Nachweis auch nicht vom einzig zugelassenen Gesuchsteller aus dem Kanton Luzern verlangt. Sie geht einzig von der - nach ihrer eigenen Zugabe nicht nachweisbaren - Annahme aus, die Futtergrundlage im Kantonsgebiet reiche vermutlich nur für eine einzige Wanderherde aus. Dies hängt aber wesentlich davon ab, wieviele Landbesitzer bereit sind, die Zustimmung zur Beweidung zu geben. Wenn es schon möglich wäre, die Polizeierlaubnis von der Voraussetzung einer genügenden Futtergrundlage abhängig zu machen, sei dies etwa, um so von vornherein das Wandergebiet klar abstecken zu können, wäre die Bewilligung nach Massgabe des Nachweises von privatrechtlichen Weideberechtigungen zu erteilen, nicht umgekehrt mittels einer restriktiven Bewilligungspraxis nur einem einzigen Herdenhalter der Zugang zu solchen Weideberechtigungen überhaupt offen zu halten. Dass die Begrenzung auf eine Herde aus Gründen des Seuchenrisikos notwendig wäre, behauptet der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid nicht, und dies kann ohne weitere Abklärungen auch nicht einfach angenommen werden.

Die vom Regierungsrat im Zusammenhang mit der Begrenzung auf eine Schafherde und der genügenden Futtergrundlage vorgebrachte Begründung ist für die Verweigerung der nachgesuchten Bewilligung nicht haltbar.

4. In seuchenpolizeilicher Hinsicht begründen die Luzerner Behörden ihren Entscheid damit, dass Wanderschafherden Träger von Seuchenerregern sein können. Eine abstrakte Gefahr derart allgemeiner Art bietet aber noch keine Grundlage, um die kantonale Bewilligung gemäss Art. 19.2 Abs. 2 TSV zu verweigern. Die Frage, inwieweit Wanderherden wegen der ihnen naturgemäss inhärenten Gefahren zu verbieten sind, hat der Bundesrat in Art. 19.2 Abs. 1 TSV entschieden. Vom Verbot der Wanderherden hat er die Schafherden gerade ausgenommen. Damit genügt der Hinweis auf die Risiken, die das Treiben einer Wanderschafherde in sich birgt, zur Verweigerung der vom Beschwerdeführer nachgesuchten Bewilligung nicht. Wenn übrigens in der Duplik des Sanitätsdepartements ausgeführt wird, es sei nach den heutigen Erkenntnissen unmöglich, Wanderschafherden aus Tieren zu bilden, die nicht Träger und Ausscheider von Seuchenerregern und Parasiten sind, und wenn - entgegen dem vorne Ausgeführten - die von jeder Wanderschafherde ausgehende Gefahr für die Verweigerung der Bewilligung zum Treiben von Wanderschafherden genügen sollte, dann hätte auch die Bewilligung an den Herdenhalter aus dem Kanton Luzern nicht erteilt werden dürfen. Die Ausführungen in der Vernehmlassung des Sanitätsdepartements über verschiedene Tierseuchen, deren Träger Wanderschafherden sein können, gelten - mit zwei noch zu erwähnenden Ausnahmen - für Wanderherden aus dem Kanton Luzern ebensogut wie für ausserkantonale. Dazu kommt, dass der Luzerner Herdenhalter Bonadei gemäss Duplik des Sanitätsdepartements neben den Tieren, die aus dem Kanton Luzern stammen und im Kanton Uri gesömmert werden, jeweilen auch Tiere aus anderen Kantonen zukauft. Allerdings wird behauptet, darunter befänden sich - anders als bei der Herde des Beschwerdeführers - keine Tiere aus den Kantonen Tessin und Wallis und den südlichen Tälern des Kantons Graubünden. Gerade in diesen Kantonen sollen aber Seuchen vorkommen, welche der Kanton Luzern nicht kennt. So heisst es in der Vernehmlassung, die Brucellose der Schafe und Ziegen komme im Kanton Luzern nicht vor, sei aber im Kanton Tessin "schon aufgetreten" und in Italien immer noch seuchenhaft verbreitet; mögliche Tierkontakte über die Landesgrenze würden insbesondere Schafe im Kanton Tessin gefährden. Ebenso sei die infektiöse Agalektie der Schafe und Ziegen im Kanton Luzern noch nicht festgestellt worden, komme aber im Kanton Tessin gehäuft vor und sei in Italien bei Schafen verbreitet. Es ist fraglich, ob mit diesen - nachträglichen - Ausführungen eine so erhebliche Gefahr dargetan wurde, die eine Diskriminierung der Tierhalter aus Grenzkantonen, insbesondere aus dem Tessin, rechtfertigt. Jedenfalls aber ging der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid selber nicht von einer solchen konkret drohenden Seuchengefahr aus, die er zur Grundlage seiner Entscheidung machte. So wurde ja die Bewilligung auch einem Herdenhalter aus dem nachbarlichen Kanton Zug verweigert.

Ein generelles Verbot für Wanderherden aus dem Kanton Tessin oder - wie die Luzerner Praxis lautet - aus andern Kantonen überhaupt konnte mit den vom Regierungsrat vorgebrachten Argumenten allein jedenfalls nicht begründet werden. Es steht den Gesundheitsbehörden bei der Behandlung eines späteren Gesuchs aber frei, bei nachgewiesener Seuchengefahr Herden mit Tieren aus seuchenbetroffenen Kantonen von der Wanderschaft auszuschliessen bzw. Schafwanderherden bei einer allgemein gesteigerten Seuchengefahr im Kanton Luzern überhaupt zu untersagen. Sie können die Bewilligung auch verweigern, wenn für eine Herde selber eine konkrete Seuchengefahr besteht. So sieht zum Beispiel Art. 54.8 TSV vor, dass der Kantonstierarzt für Schafherden, in denen Rickettsiose festgestellt wurde oder die serologisch positive Tiere aufweisen, die Wanderung verbiete. Im übrigen kann die kantonale Behörde die Bedingungen festsetzen und die seuchenpolizeilichen Bestimmungen für das Treiben erlassen  (Art. 19.2 Abs. 3 TSV), die angemessen sind. Auf solche Gründe aber stützt sich die vorliegende Verweigerung der Bewilligung nicht.