102 Ia 564 — constitutional law, 1976

Gemeindeautonomie, Kanalisationsanschlussgebühr.  1. Autonomie der luzernischen Gemeinden bei der Regelung der Finanzierung von Abwasseranlagen (E. 2). 
2. Willkürliche Anwendung des kommunalen Kanalisationsreglementes durch die kantonale Rechtsmittelinstanz. Eine einem Zweckverband für Abwasserreinigung angehörende Gemeinde kann - unter bestimmten Voraussetzungen - von einem Grundeigentümer ihres Gebietes auch dann eine Kanalisationsanschlussgebühr erheben, wenn dieser seine Abwässer ohne Inanspruchnahme des kommunalen Kanalisationsnetzes direkt in einen Sammelkanal des Zweckverbandes leitet und auf diesem Wege der zentralen Reinigungsanlage zuführt (E. 3).

102 Ia 564

Sachverhalt ab Seite 565

    Der Gemeinderat Meggen erteilte der Firma Frey Treuhand- und Verwaltungs-AG (Beschwerdegegnerin) im April 1972 die Baubewilligung für sieben Mehrfamilienhäuser (je 13-16 Wohnungen) im Gebiet Hinterkreuzbuch in Meggen. Der Beschwerdegegnerin wurde gleichzeitig bewilligt, die Abwässer aus dieser Überbauung gemäss den vorgelegten Plänen durch eine auf eigene Kosten zu erstellende Leitung in den zur interkommunalen Abwasserreinigungsanlage Buholz führenden Sammelkanal einzuleiten. In der Verfügung des Gemeinderates wurde festgehalten, dass die zu bezahlende Kanalisationsanschlussgebühr 2% der Brandversicherungsschatzung betrage und dass hievon ein bestimmter Teil mit Erteilung der Anschlussbewilligung und der Rest nach Einschätzung der Gebäude fällig werde.

Die Beschwerdegegnerin begann mit den Bauarbeiten und leistete für die Kanalisationsanschlussgebühren Akontozahlungen von insgesamt Fr. 82'197.95. Mit Schreiben vom 30. September 1973 ersuchte sie die Gemeinde Meggen darum, ihr die Anschlussgebühren zu erlassen, da die von ihr auf eigene Kosten erstellte Kanalisationsleitung auf Gebiet der Stadt Luzern in den zur Reinigungsanlage führenden Sammelkanal einmünde und das Leitungsnetz der Gemeinde Meggen somit gar nicht beansprucht werde. Die Gemeinde Meggen lehnte dieses Befreiungsgesuch ab und setzte mit Einspracheentscheid vom 21. August 1975 aufgrund der nunmehr erfolgten Brandversicherungsschatzung die zu entrichtenden Anschlussgebühren auf insgesamt Fr. 245'200.-- fest (abzüglich Akontozahlungen). Das Verwaltungsgericht des Kantons Luzern hiess eine Beschwerde der Firma Frey Treuhand- und Verwaltungs-AG mit Urteil vom 22. März 1976 gut. Es verneinte das Bestehen der Gebührenpflicht, hob den Einspracheentscheid der Gemeinde auf und wies diese an, über die anbegehrte Rückerstattung der Akontozahlungen zu befinden.

Die Gemeinde Meggen wie auch der Gemeinderat Meggen führen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtes wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. a) Die Gemeinde Meggen wird durch den angefochtenen Entscheid in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen. Sie ist daher legitimiert, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen. Ob und wieweit sie im fraglichen Bereich den Schutz der Autonomie geniesst, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der Beschwerde.

b) Nicht einzutreten ist auf die Beschwerde, soweit sie vom Gemeinderat Meggen in eigenem Namen erhoben wird. Der Gemeinderat Meggen ist lediglich ein Organ der Gemeinde und als solches weder selbständig rechtsfähig noch parteifähig. Träger der verfassungsrechtlich geschützten Autonomie ist die Gemeinde. Selbst dort, wo die kommunale Exekutive generell befugt ist, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie staatsrechtliche Beschwerde zu führen, und zur Einreichung einer solchen nicht der jeweiligen Zustimmung eines übergeordneten Gemeindeorganes bedarf (vgl. BGE 101 Ia 394 E. 1), kann als beschwerdeführende Partei lediglich die Gemeinde auftreten. Praktisch spielt diese Differenzierung hier jedoch keine Rolle, da es sich um eine einzige, gemeinsame Beschwerdeschrift handelt. Besondere Kosten sind durch das unzulässige Beschwerdebegehren des Gemeinderates nicht entstanden.

c) Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtes hebt den Einspracheentscheid der Gemeinde, durch den die Beschwerdegegnerin zur Bezahlung von Anschlussgebühren im Betrag von Fr. 245'200.-- (abzüglich Akontozahlungen) verpflichtet wurde, auf (Ziff. 1 des Urteilsdispositivs) und weist die Gemeinde an, im Sinne der Erwägungen über das von der Beschwerdegegnerin gestellte Rückerstattungsbegehren zu befinden (Ziff. 2 des Urteilsdispositivs). In diesem letzten Punkt stellt das angefochtene Urteil keinen Endentscheid, sondern einen blossen Zwischenentscheid dar. Eine staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie kann indessen schon im Anschluss an einen letztinstanzlichen Zwischenentscheid erhoben werden (Art. 86 Abs. 2 OG; BGE 102 Ia 176 E. 2; Urteil vom 24. September 1975 i.S. Gemeinde Titterten, nicht publ. Erw. 1b). Die Gemeinde Meggen kann daher mit der vorliegenden Autonomiebeschwerde auch die Aufhebung von Ziff. 2 des angefochtenen Urteils beantragen. Ihr Begehren um vollumfängliche Aufhebung dieses Urteils muss hier umso eher zulässig sein, als bei Gutheissung der Beschwerde im Hauptpunkt die Frage der Rückerstattungspflicht hinfällig würde.

2. Nach § 87 Abs. 1 der luzernischen Staatsverfassung haben die Gemeinden das Recht, "ihre Angelegenheiten innert den verfassungsmässigen und gesetzlichen Schranken selbständig zu besorgen". Das neue kantonale Einführungsgesetz zum eidg. Gewässerschutzgesetz (EG zum GSchG) vom 14. Mai 1974 bestimmt in § 23, dass die Gemeinden die Gebühren und Beiträge für die Ableitung und Reinigung der Abwässer festzulegen und nach dem Interesse abzustufen haben (vgl. auch Art. 17 Abs. 4 des eidg. GSchG vom 8. Oktober 1971). Eine entsprechende Bestimmung enthielt ebenfalls das frühere kantonale Gewässerschutzgesetz vom 13. Mai 1958/3. März 1964 (§ 20), unter dessen Herrschaft das hier in Frage stehende kommunale Reglement erlassen worden war. Das erwähnte kantonale Gesetzesrecht verpflichtet ausserdem die Gemeinden zur Beachtung des Kostendeckungsprinzipes, das übrigens auch ohne ausdrückliche Vorschrift als Verfassungsgrundsatz Anwendung fände. Die luzernischen Gemeinden geniessen in diesem Rahmen bei der Regelung der Finanzierung von Abwasseranlagen eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. Das von der Gemeinde Meggen am 17. Dezember 1967 erlassene Kanalisationsreglement (KR) stellt mithin autonomes Gemeinderecht dar. Die Gemeinde kann sich mittels Autonomiebeschwerde dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Rechtsmittelinstanz Vorschriften des autonomen Gemeinderechtes willkürlich auslegt und anwendet oder die ihr zustehende Prüfungsbefugnis überschreitet (BGE 102 Ia 71 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall wird nicht behauptet, dass sich das Verwaltungsgericht in Verletzung kantonalen Verfahrensrechtes eine zu weit gehende Kontrollbefugnis angemasst habe. Es wird vielmehr gerügt, dass die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung des autonomen Gemeinderechtes als solche unhaltbar sei und gegen das Willkürverbot verstosse. Trifft dies zu, so ist die Gemeinde in ihrer Autonomie verletzt.

3. a) Die Gemeinde Meggen gehört zusammen mit der Stadtgemeinde Luzern und sieben anderen Gemeinden dem "Zweckverband für Abwasserreinigung Luzern und Umgebung" (ZALU) an. Der Zweckverband hat die Abwasserreinigungsanlage Buholz sowie ein Verbandskanalnetz erstellt (Art. 19 des Organisationsstatutes des Zweckverbandes vom 21. Oktober 1964). Die Verbandsgemeinden haben nach einem bestimmten Schlüssel für die Anlage- und Betriebskosten aufzukommen. Drei Fünftel der Anlagekosten (Grundrate) werden dem Verband von den Gemeinden entsprechend dem laufenden Bedürfnis nach einem festgelegten Verteiler  (Gemeinde Meggen: 5,52%) vergütet; für die restlichen zwei Fünftel der Anlagekosten haben die Gemeinden jährliche Abzahlungen zu leisten, die unter Berücksichtigung des Zuwachses an Einwohnergleichwerten festgesetzt werden  (Art. 30 und 31 des Organisationsstatutes). Die Energiekosten für die Kläranlage werden von den beteiligten Gemeinden nach Massgabe der Einwohnergleichwerte getragen; für die übrigen Betriebskosten ist ein fester Verteiler (Gemeinde Meggen: 5,74%) vorgesehen (Art. 34 und 35 des Organisationsstatutes).

Dem Zweckverband ist somit nicht die Abgabehoheit in dem Sinne übertragen worden, dass er von den Abwassererzeugern im Verbandsgebiet selbst Anschluss-  oder Benützungsgebühren oder Beiträge erheben könnte, obschon dies nach § 23  Abs. 1 des kantonalen EG zum GSchG an sich anginge. Die einzelnen Gemeinden erheben vielmehr selber solche Gebühren und Beiträge, um daraus den Finanzaufwand für die Gemeindekanäle und die Kostenbeiträge an den Zweckverband ZALU zu decken.

b) Nach § 3 des Kanalisationsreglementes der Gemeinde Meggen werden "die Kosten für Erstellung, Betrieb, Unterhalt, Verzinsung und Abschreibung des  öffentlichen Kanalisationsnetzes sowie die Kostenvergütungen an den ZALU"  gedeckt durch Leistungen der Gemeinde, "durch Beiträge und Gebühren der Grundeigentümer" und durch allfällige Kantons- und Bundesbeiträge. Hinsichtlich der Beiträge und Gebühren bestimmt § 35 KR folgendes:

"1 Für den direkten oder indirekten Anschluss der Bauten und Grundstücke

an das öffentliche Kanalisationsnetz wird vom Grundeigentümer oder

Baurechtsnehmer eine einmalige Anschlussgebühr erhoben.

2 Zur Mitfinanzierung der Kostenvergütungen an den ZALU (Annuitäten- und

Betriebskosten) wird von den Grundeigentümern oder Baurechtsnehmern

bebauter

und an das öffentliche Kanalisationsnetz 

angeschlossener Grundstücke während bestimmter Frist überdies ein

jährlicher Baukostenbeitrag erhoben.

3 ...".

Die Anschlussgebühr beträgt für unüberbaute Grundstücke 2% der Katasterschatzung, für überbaute Grundstücke 2% der Brandversicherungssumme (§  36 KR). Der in § 35 Abs. 2 vorgesehene jährliche Baukostenbeitrag beläuft sich auf 1%o der Brandversicherungssumme (§ 38 KR).

Nach § 1 findet das Kanalisationsreglement Anwendung "auf alle im Gemeindegebiet anfallenden Abwässer". § 6 KR statuiert für jedes bestehende oder neu zu errichtende Gebäude die Pflicht zum Anschluss an das "öffentliche Kanalisationsnetz". Dieses ist seinerseits, wie § 2 Abs. 3 KR hervorhebt, über einen Zuleitungskanal der Abwasserreinigungsanlage des ZALU angeschlossen. Nach  § 16 KR ist für jeden direkten oder indirekten Anschluss an das öffentliche Kanalisationsnetz eine Bewilligung des Gemeinderates erforderlich.

c) Im vorliegenden Fall hat die Gemeinde Meggen der Beschwerdegegnerin auf deren Gesuch hin die Bewilligung erteilt, die Abwässer aus der Überbauung Hinterkreuzbuch gemäss den vorgelegten Plänen in den ARA-Sammelkanal einzuleiten. In der Bewilligungsverfügung wurde gleichzeitig festgehalten, dass für diesen Anschluss eine Gebühr von 2% der Brandversicherungsschatzung zu bezahlen sei. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Es ist hier davon auszugehen, dass die Zuleitung, die die Beschwerdegegnerin in der Folge erstellt hat, den genehmigten Plänen entspricht. Zwar verweist die Beschwerdegegnerin in ihrer Eingabe an die Gemeinde vom 30. September 1974 auf ein "erstes" Kanalisationsprojekt, das die Ableitung der Abwässer "nach Meggen"  vorgesehen habe, und auch in der Baubewilligung ist von einem Anschluss an die  "bestehende Kanalisation in der Gemeinde Meggen" die Rede. Die Gemeinde stellt jedoch in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde selber fest, dass der Anschluss der Überbauung Hinterkreuzbuch an den ARA-Kanal den genehmigten Plänen entspreche, und etwas Gegenteiliges wird auch von der Beschwerdegegnerin nicht behauptet.

Das Verwaltungsgericht vertritt den Standpunkt, dass der in der Bewilligungsverfügung enthaltene Hinweis auf die Pflicht zur Entrichtung einer Kanalisationsanschlussgebühr rechtlich nicht verbindlich sei. Wohl sei die Baubewilligung mitsamt dieser Auflage in Rechtskraft erwachsen, doch liege bezüglich der Anschlussgebühr keine rechtskräftige und vollstreckbare Verfügung vor, da die für die Gebührenberechnung massgebende Brandversicherungssumme damals noch nicht festgesetzt gewesen sei. Dass die Bauherrin die Baubewilligung nicht angefochten habe, schade ihr daher nicht. Sie könne die behauptete Gesetzwidrigkeit der streitigen Gebührenforderung auch noch im heutigen Stadium geltend machen.

Ob diese Argumentation haltbar ist, bleibe dahingestellt. Der angefochtene Entscheid verletzt die Gemeindeautonomie, wie sich zeigen wird, auf jeden Fall insoweit, als er in der Sache selber auf einer offensichtlich unrichtigen Auslegung des kommunalen Kanalisationsreglements beruht. Es besteht materiellrechtlich kein Grund, der Gemeinde die Erhebung der streitigen Anschlussgebühr zu verweigern.

d) Die Beschwerdegegnerin leitet die Abwässer aus der Überbauung Hinterkreuzbuch über eine private Leitung ausserhalb des Territoriums der Gemeinde Meggen direkt in einen Zuleitungskanal zur Reinigungsanlage Buholz. Man hätte sich allenfalls fragen können, wie es rechtlich zu halten wäre, wenn diese Abwässer in die Kläranlage einer Drittgemeinde geleitet würden, an der die Gemeinde Meggen nicht beteiligt ist. Hier jedoch gelangen die Abwässer über eine private Leitung in die Abwasserreinigungsanlage des ZALU, an die auch das Kanalisationsnetz der Gemeinde Meggen angeschlossen ist und die dementsprechend durch diese Gemeinde mitfinanziert wird. Wenn nach § 35 Abs. 1 des Kanalisationsreglementes von Meggen eine Anschlussgebühr für den direkten oder indirekten Anschluss an das öffentliche Kanalisationsnetz zu bezahlen ist, so liegt dem die Voraussetzung zugrunde, dass alle Liegenschaften zum Anschluss an die Gemeindekanalisation verpflichtet sind (§ 6 KR) und dass die Abwässer auf diesem Wege in die Reinigungsanlage des Verbandes gelangen (§ 2 Abs. 3 KR). Die in § 35 Abs. 1 KR vorgesehene Anschlussgebühr ist die einmalige Gegenleistung dafür, dass die auf dem Grundstück erzeugten Abwässer vom Gemeinwesen abgeleitet und gereinigt oder auf unschädliche Weise beseitigt werden. Diese Aufgabe erfüllt die Gemeinde Meggen dadurch, dass sie ihr örtliches Kanalisationsnetz an die Reinigungsanlage des Zweckverbandes angeschlossen hat und hiefür die statutarisch festgelegten Kostenbeiträge entrichtet. Eine andere als landwirtschaftliche Nutzung kann der Grundeigentümer ohne die Ableitung und Unschädlichmachung der Abwässer nicht mehr realisieren (BGE 94 I 276, 92 I  457). Diese Leistung des Gemeinwesens bildet den Rechtsgrund für die als Gegenleistung erhobene Gebühr (BGE 102 Ia 72 E. 3). So gesehen kann es für die Pflicht zur Entrichtung der in § 35 Abs. 1 KR vorgesehenen Anschlussgebühr nicht ausschlaggebend sein, wo der Anschluss der privaten Zuleitung an die Verbindungskanäle zur Abwasserreinigungsanlage erfolgt. Es muss nicht notwendigerweise ein Anschluss an eine Leitung des örtlichen Kanalisationsnetzes vorliegen. Bei einer interkommunal organisierten Abwasserbeseitigung kommt der Grundeigentümer auch dann in den Genuss der für die Anschlussgebühr massgebenden Gegenleistung, wenn er sein Abwasser ohne Beanspruchung des lokalen Kanalisationsnetzes direkt in einen Sammelkanal des Verbandes leitet und auf diesem Wege der Reinigungsanlage zuführt. Dass die Verbandskanäle ausserhalb des Terrains der Abwasserreinigungsanlage formell im Eigentum jener Gemeinde stehen, in deren Gebiet sie liegen (Art. 20 des Organisationsstatutes), hier also die Einleitung in ein offenbar im Eigentum der Stadt Luzern stehendes Teilstück des Sammelkanals erfolgt, ändert am Gesagten nichts. Wesentlich ist, dass der Verband selber von den privaten Abwassererzeugern keine Abgaben erhebt, sondern die ihm angeschlossenen Gemeinden die Kosten für den Bau und Betrieb der Abwasserreinigungsanlagen und des Verbandsnetzes entsprechend ihrem Interesse und der Menge der auf ihrem Gebiet erzeugten Abwässer bzw. nach Einwohnergleichwerten unter sich aufzuteilen haben. Unter diesen Umständen kann es einer Verbandsgemeinde konsequenterweise nicht verwehrt werden, von allen Grundeigentümern ihres Gemeindegebietes, die ihre Abwässer auf irgendeine Weise, sei es über die  örtliche Kanalisation oder durch einen direkten Anschluss an einen Verbandskanal, der zentralen Reinigungsanlage zuleiten, eine Anschlussgebühr zu erheben. Nach Sinn und Zweck von § 35 Abs. 1 KR liegt auch in der von der Beschwerdegegnerin gewählten Zuleitung ein "indirekter Anschluss" an das  öffentliche Kanalisationsnetz, womit die Voraussetzung zur Erhebung der Anschlussgebühr gegeben ist.

e) Das Verwaltungsgericht wendet ein, dass die finanzielle Mitbeteiligung der Gemeinde am Bau und Betrieb der interkommunalen Abwasserbeseitigungsanlage im vorliegenden Zusammenhang unerheblich sei, weil zur Finanzierung dieser weiteren Gewässerschutzaufgaben nicht die Anschlussgebühr nach § 35 Abs. 1 KR, sondern der in § 35 Abs. 2 KR vorgesehene jährliche Baukostenbeitrag diene. Dem ist zunächst entgegenzuhalten, dass nach dem Wortlaut von § 35 Abs. 2 KR ein solcher periodischer Beitrag auch nur für Grundstücke erhoben wird, die an das  "öffentliche Kanalisationsnetz" angeschlossen sind. Nach der engen Auslegung, die das Verwaltungsgericht diesem Begriff gibt, hätte die Beschwerdegegnerin der Gemeinde Meggen auch keinerlei Beiträge im Sinne von § 35 Abs. 2 KR zu leisten. Sie wäre nicht nur von der Entrichtung einer Anschlussgebühr, sondern  überhaupt von jeder Beitragsleistung an die von ihr mitbenützte Abwasserreinigungsanlage befreit; dass sie von der Gemeinde Luzern oder unmittelbar vom Verband zu entsprechenden Abgaben herangezogen werde, hat sie nie behauptet. Schon dies zeigt, dass der in § 35 KR verwendete Begriff des  "öffentlichen Kanalisationsnetzes" in einem weiteren Sinne zu verstehen ist, als das Verwaltungsgericht annimmt. - Im übrigen ist zu beachten, dass der für alle bebauten und angeschlossenen Grundstücke erhobene jährliche Baukostenbeitrag (1 Promille der Brandversicherungssumme) nur bestimmt ist zur  "Mitfinanzierung" der an den Verband zu leistenden "Annuitäten- und Betriebskosten" (§ 35 Abs. 2 KR). Der von der Gemeinde gemäss Art. 20 des Organisationsstatutes zu tragende Anteil der Anlagekosten bildet offenbar nicht Gegenstand dieser Abgabe. Auf jeden Fall geht aus den unwiderlegten Zahlenangaben der Gemeinde hervor, dass die finanziellen Aufwendungen, die ihr durch die Beteiligung am ZALU insgesamt erwachsen sind und weiterhin erwachsen werden, neben jenen für den Ausbau und Unterhalt des lokalen Kanalisationsnetzes stark ins Gewicht fallen und durch die Beiträge gemäss § 35  Abs. 2 KR keineswegs gedeckt werden. Dass zur Mitfinanzierung der laufenden Kostenvergütungen an den ZALU für alle angeschlossenen Grundstücke noch ein besonderer periodischer Beitrag erhoben wird, schliesst die Annahme, dass schon allein die Benützung der vom Verband betriebenen Abwasserableitungs- und Reinigungsanlagen einen hinreichenden Rechtsgrund für die Erhebung der Anschlussgebühr bilde, keineswegs aus.

f) Nach § 35 Abs. 1 KR ist für jeden direkten und indirekten Anschluss an das  öffentliche Kanalisationsnetz eine Anschlussgebühr zu bezahlen. Unter einem indirekten Anschluss ist im vorliegenden Zusammenhang nicht nur die Zuleitung  über die private Kanalisation eines Dritten zu verstehen. § 35 KR setzt voraus, dass alle auf Gemeindegebiet liegenden Grundstücke an das öffentliche Kanalisationsnetz der Gemeinde angeschlossen werden. Diese Anschlusspflicht entspricht den im Gewässerschutz- und Abwasserrecht geltenden Rechtsanschauungen. Gestattet die Gemeinde im Einzelfall in Abweichung von dieser Regel die Ableitung des Abwassers in einen ausserhalb des Gemeindegebietes liegenden, nicht zum kommunalen Kanalisationsnetz i.e.S. gehörenden Kanal, so kann sie vom Grundeigentümer jedenfalls dann gleichwohl eine Anschlussgebühr verlangen, wenn es sich - wie hier - um den Anschluss an einen zur Verbandskläranlage führenden Sammelkanal handelt. Auch eine Zuleitung dieser Art muss als "indirekter Anschluss" im Sinne von § 35 KR angesehen werden. Zwar spricht § 35 Abs. 1 KR - wie übrigens auch § 35 Abs. 2 KR - von einem Anschluss an das "öffentliche Kanalisationsnetz", meint damit aber zweifelsfrei den Anschluss an die Abwasserreinigungsanlage, da darin die entscheidende Leistung des Gemeinwesens und der Vorzug für den Grundeigentümer liegt. Eine rein am Wortlaut ("öffentliches Kanalisationsnetz") haften bleibende Auslegung würde den unzweifelhaften Sinn der Vorschrift verfehlen. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichtes ist nicht haltbar und verletzt die Gemeindeautonomie.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1. Auf die Beschwerde des Gemeinderates Meggen wird nicht eingetreten.

2. Die Beschwerde der Gemeinde Meggen wird gutgeheissen und das Urteil des Verwaltungsgerichtes des Kantons Luzern vom 22. März 1976 aufgehoben.