120 Ia 147 — constitutional law, 1994

Persönliche Freiheit. Verletzung durch die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen.  Eingriff in die persönliche Freiheit durch Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials (E. 2a). 
Gesetzliche Grundlage für die Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials im Kanton Basel-Stadt (E. 2c). 
Öffentliches Interesse an erkennungsdienstlichen Massnahmen (E. 2d). 
Verhältnismässigkeit der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen (E.  2e, f, g). 
Verletzung der Unschuldsvermutung durch die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen; Voraussetzungen (E. 3).

120 Ia 147

Sachverhalt ab Seite 148

    Die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Basel-Stadt führten anfangs 1986 gegen B. ein Strafverfahren durch wegen Verdachts auf Anstiftung zu versuchter vorsätzlicher Tötung und ähnlicher Delikte. Die Kantonspolizei Basel-Stadt erstellte unter anderem Fotoaufnahmen von B.. Die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt stellte mit Beschluss vom 10. März 1986 das Strafverfahren ein mit der Begründung, B. könne kein strafbares Verhalten nachgewiesen werden (auch gegen die Hauptverdächtige wurde das Strafverfahren mit demselben Beschluss eingestellt).

Am 18. Januar 1993 vergass Z. am Bankautomat der Schweizerischen Bankgesellschaft, Filiale Claraplatz 2 in Basel, Fr. 500.-- mitzunehmen, welche sie von ihrem Konto abgehoben hatte. Eine unmittelbar nachher erscheinende unbekannte Frau nahm dieses Geld an sich und verliess die Bank, ohne ihre eigene Kontokarte zu benützen. Dabei wurde sie von einer automatischen Kamera in der Bank fotografiert. Nachdem Z. Anzeige erstattet hatte, verglich die Kantonspolizei die von der automatischen Kamera aufgenommenen Fotos mit den beim Erkennungsdienst vorhandenen Fotos von B.. Da die Polizei eine gewisse Ähnlichkeit feststellte, eröffnete sie gegen B. ein Strafverfahren wegen Diebstahls bzw. Unterschlagung. Nachdem bei einer Hausdurchsuchung bei B. festgestellt worden war, dass sie keine Kleider besass, wie sie auf den Fotos der unbekannten Täterin zu sehen waren, und dass sie ausserdem mit der Schweizerischen Bankgesellschaft keinerlei geschäftlichen Beziehungen pflegte, stellte die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt das Verfahren mit Beschluss vom 28. April 1993 ein.

Mit Eingabe vom 13. August 1993 an den Ersten Staatsanwalt stellte B. unter anderem den Antrag, das gesamte erkennungsdienstliche Material, welches im Zusammenhang mit dem Strafverfahren von 1986 erstellt worden war, sei zu vernichten. Der Erste Staatsanwalt wies diesen Antrag in Ziffer 3 seiner Verfügung vom 17. August 1993 ab.

Mit staatsrechtlicher Beschwerde vom 16. September 1993 stellt B. den Antrag, die Ziffer 3 der Verfügung des Ersten Staatsanwalts sei aufzuheben. Ausserdem sei der Erste Staatsanwalt zu verpflichten, das über sie vorhandene erkennungsdienstliche Material in ihrem Beisein zu vernichten.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf das ungeschriebene verfassungsmässige Recht der persönlichen Freiheit, auf ihren Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens gemäss Art. 8 Ziff. 1 EMRK sowie auf die Unschuldsvermutung nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK.

a) Das ungeschriebene Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit schützt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung als zentrales Freiheitsrecht und verfassungsrechtlicher Leitgrundsatz nicht nur die Bewegungsfreiheit und die körperliche Integrität, sondern darüber hinaus alle Freiheiten, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung bilden (BGE 119 Ia 101 E. b, mit Hinweisen). Indessen rechtfertigt nicht jeder beliebige Eingriff in den persönlichen Bereich des Bürgers die Berufung auf die persönliche Freiheit; diese hat nicht die Funktion einer allgemeinen Handlungsfreiheit, auf die sich der einzelne gegenüber jedem staatlichen Akt, der sich auf seine persönliche Lebensgestaltung auswirkt, berufen kann. Daher ist eine Grenzziehung des Schutzbereichs der persönlichen Freiheit notwendig und im Einzelfall angesichts von Art und Intensität der Beeinträchtigung zu suchen (BGE 115 Ia 246). Art. 8 Ziff. 1 EMRK gibt jedermann einen Anspruch auf Achtung seines Privat- und Familienlebens, seiner Wohnung und seines Briefverkehrs.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gehört zum Schutzbereich der persönlichen Freiheit auch der Anspruch auf eine persönliche Geheimsphäre. Die Erhebung erkennungsdienstlicher Daten betrifft demnach die persönliche Freiheit, ebenso die Aufbewahrung und Bearbeitung solcher Daten (Urteil des Bundesgerichts vom 27. März 1991 in ZBl 92 [1991] 545 E. 5a). Das Bundesgericht erkannte auch, dass sich persönliche Daten verändern können und nicht über unbeschränkt lange Zeit aufbewahrt werden dürfen. Die Aufbewahrung streng persönlicher Daten kann jedenfalls eine Verletzung der persönlichen Freiheit bedeuten, selbst wenn die Daten nicht öffentlich zugänglich sind (BGE 113 Ia  263 f., mit Hinweisen). In gleicher Weise bedeutet die Aufbewahrung persönlicher Daten einen Eingriff in die Garantie von Art. 8 Ziff. 1 EMRK.

b) Einschränkungen der persönlichen Freiheit sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen. Nach ständiger Rechtsprechung prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts bei Eingriffen in die persönliche Freiheit nur dann frei, wenn der Eingriff als schwer zu betrachten ist. Die Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials bedeutet indessen keinen schweren Eingriff, weshalb das Bundesgericht bei der Auslegung kantonalen Rechts nur untersucht, ob die angefochtene Verfügung vor der Willkürrüge standhält (BGE 118 Ia 177 E.  2, mit Hinweisen).

Gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist der Eingriff einer öffentlichen Behörde in die Ausübung des in Ziff. 1 der Bestimmung genannten Rechts nur statthaft, insoweit dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Massnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, das wirtschaftliche Wohl des Landes, die Verteidigung der Ordnung und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesundheit und der Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer notwendig ist. Eingriffe in das Menschenrecht gemäss Art. 8 EMRK sind demnach unter ähnlichen Voraussetzungen zulässig wie Eingriffe in die persönliche Freiheit.

c) Die Strafverfolgungsbehörden des Kantons Basel-Stadt finden die gesetzliche Grundlage der erkennungsdienstlichen Massnahmen in § 63 der kantonalen Strafprozessordnung vom 15. Oktober 1931 (StPO). Diese Bestimmung regelt die Voraussetzungen, unter welchen die körperliche Durchsuchung eines Angeschuldigten gegen seinen Willen angeordnet werden kann. Wie die Staatsanwaltschaft unter Hinweis auf die Materialien zu dieser Bestimmung ausführt, vertrat bereits der Gesetzgeber die Auffassung, dass die körperliche Durchsuchung auch erkennungsdienstliche Massnahmen umfasst und diese daher unter denselben Voraussetzungen wie die körperliche Durchsuchung im engeren Sinne zulässig sein sollen.

Nach Meinung der kantonalen Behörden soll die Bestimmung zudem nicht nur die Durchführung erkennungsdienstlicher Massnahmen unter den darin genannten Voraussetzungen für zulässig erklären, sondern - unter denselben Voraussetzungen - auch die Aufbewahrung und Bearbeitung des erkennungsdienstlichen Materials. Diese Auslegung von § 63 StPO ist insofern nicht willkürlich, als sich die Bestimmung ohne weiteres nach dem Grundsatz "in maiore minus" und "per analogiam" auf erkennungsdienstliche Massnahmen wie beispielsweise das Fotografieren eines Angeschuldigten anwenden lässt (BGE 107 Ia 146 E. c). Sowohl nach ihrem Wortlaut als auch aufgrund einer Auslegung nach den Grundsätzen "in maiore minus" und "per analogiam" folgt aus der Bestimmung indessen bloss, dass erkennungsdienstliche Massnahmen innerhalb eines bestimmten Strafverfahrens zulässig sind. Soweit die Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials über den Abschluss eines Strafverfahrens hinaus umstritten ist, lässt sich § 63 StPO nichts entnehmen. Die Frage einer genügenden gesetzlichen Grundlage braucht aber im vorliegenden Fall nicht abschliessend beantwortet zu werden.

d) Die Staatsanwaltschaft sieht das öffentliche Interesse an der umstrittenen Einschränkung der persönlichen Freiheit darin, dass die Aufbewahrung des erkennungsdienstlichen Materials der Kriminalpolizei die Bekämpfung zukünftiger Verbrechen und Vergehen im Interesse eines wirksamen Schutzes der Allgemeinheit erleichtere. Erkennungsdienstliche Unterlagen seien ein wichtiges Mittel zur Aufklärung von Straftaten.

Verhinderung zukünftiger und Aufklärung geschehener Straftaten liegen immer im öffentlichen Interesse; Art. 8 Ziff. 2 EMRK nennt die Verhinderung strafbarer Handlungen ausdrücklich als zulässigen Grund, den Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens einzuschränken. Das Bundesgericht erkannte denn auch, dass erkennungsdienstliche Massnahmen und die Aufbewahrung sowie die Bearbeitung der Ergebnisse solcher Massnahmen grundsätzlich im  öffentlichen Interesse liegen (BGE 109 Ia 155 E. 6a, BGE 107 Ia 147 E. d).

e) Die Staatsanwaltschaft hält die Aufbewahrung der über die Beschwerdeführerin erstellten Unterlagen für verhältnismässig, weil bei einer Einstellung der Strafuntersuchung mangels Beweises - im Gegensatz zu einer wegen erwiesener Unschuld erfolgten Einstellung - der Verdacht nicht beseitigt worden sei und deshalb die erhobenen Daten im Hinblick auf eine jederzeit mögliche Wiederaufnahme der Ermittlungen während einer gewissen Zeit aufzubewahren seien.

Ein Eingriff in die persönliche Freiheit ist verhältnismässig, wenn er zur Erreichung des Zieles, welches im öffentlichen Interesse vorgegeben ist, geeignet und erforderlich ist. Erkennungsdienstliche Unterlagen werden von der Polizei über den Abschluss des Strafverfahrens, in welchem sie erstellt worden sind, hinaus aufbewahrt, weil bei Personen, die sich eines strafrechtlichen Deliktes von einer gewissen Schwere schuldig gemacht haben, gegenüber dem Durchschnittsbürger eine leicht erhöhte Wahrscheinlichkeit besteht, sie könnten auch in Zukunft in ein Delikt verwickelt werden. Bestehen über eine bestimmte Person erkennungsdienstliche Unterlagen, so fällt auf diese Person - wie es auch im vorliegenden Fall geschehen ist - immer ein Verdacht, wenn eine Straftat begangen wird, an welcher jemand mit ähnlichen erkennungsdienstlichen Merkmalen beteiligt ist.

Der Verdacht, der nur deswegen auf eine bestimmte Person fällt, weil über sie erkennungsdienstliches Material vorhanden ist, rechtfertigt sich zunächst dann, wenn die betroffene Person tatsächlich einmal zur Erstellung des Materials Anlass gegeben hat, indem sie sich eines strafrechtlichen Deliktes schuldig gemacht hat. Ausserdem kann sich der Verdacht rechtfertigen, wenn die Person bloss durch seltsames Betragen Anlass für die Erhebung der Unterlagen gegeben hat. Schliesslich kann die Aufbewahrung des erkennungsdienstlichen Materials auch dann verhältnismässig sein, wenn das Verfahren bloss vorläufig eingestellt wird, weil der Sachverhalt nicht genügend abgeklärt werden konnte. Werden später neue Beweismittel gefunden, so kann bereits erhobenes erkennungsdienstliches Material für die Abklärung der Straftat geeignet oder sogar erforderlich sein.

Darüber hinaus erkannte das Bundesgericht, es sei unverhältnismässig, erkennungsdienstliches Material über lange oder gar unbegrenzte Zeit aufzubewahren, selbst wenn die betroffene Person begründeten Anlass für die Erstellung des Materials gegeben habe. In leichteren Fällen scheine es vernünftig, erkennungsdienstliche Unterlagen nach fünf Jahren zu vernichten. Entscheidend für die Festsetzung einer derartigen Frist war, dass der Wert erkennungsdienstlicher Unterlagen mit der Zeit abnimmt. Eine Vernichtung nach diesem Zeitablauf rechtfertigt sich um so mehr, wenn sich die betroffene Person wohlverhalten hat und keinerlei Anlass gegeben hat, das erkennungsdienstliche Material in irgendeiner Weise zu verwenden.

f) Die von der Staatsanwaltschaft erwähnte Verordnung des Bundesrates vom 1. Dezember 1986 über den Erkennungsdienst des Bundesamtes für Polizeiwesen (VO;  SR 172.213.57) trifft in diesem Zusammenhang Regelungen, welche die Anforderungen der Bundesverfassung und der Menschenrechtskonvention berücksichtigen. So werden nach Art. 17 Abs. 1 VO auf Gesuch der betroffenen Person hin Daten sofort gelöscht, wenn das Verfahren, in dem die erkennungsdienstlichen Daten erhoben wurden, wegen erwiesener Unschuld eingestellt oder mit einem Freispruch abgeschlossen worden ist. Hat das Verfahren jedoch mangels Beweisen nicht zu einer Verurteilung geführt, so sind die Unterlagen gemäss Art. 17 Abs. 2 lit. a VO erst nach fünf Jahren zu löschen. Die Bestimmungen dieser Verordnung gelten nur für Verfahren betreffend den Erkennungsdienst des Bundesamtes für Polizeiwesen und lassen sich für die Beurteilung des vorliegenden Falles höchstens per analogiam heranziehen.

Die ebenfalls von der Staatsanwaltschaft erwähnte, in der Volksabstimmung vom  28. September 1986 angenommene "Bewilligung eines Kredits für die Automatisierung der Informationsverarbeitung in der Strafverfolgung (AUTINFOS)"  schreibt vor, dass Daten automatisch beim Eintritt der absoluten Verfolgungsverjährung des Deliktes gelöscht werden. Die Bestimmungen dieses kantonalen Erlasses gelten nur für elektronisch gespeicherte Daten, nicht aber für erkennungsdienstliches Material überhaupt. Wird der Erlass analog auch für die Bestimmung des Zeitpunktes herangezogen, zu dem erkennungsdienstliches Material vernichtet werden soll, so kann das zu Ergebnissen führen, welche die Bundesverfassung und die Menschenrechtskonvention verletzen. Die absolute Verfolgungsverjährung begründet zwar eine angemessene Frist für die Aufbewahrung der erkennungsdienstlichen Unterlagen, wenn die betroffene Person wegen der ihr vorgeworfenen Taten verurteilt oder wenn sonstwie durch Gerichtsentscheid rechtskräftig festgestellt worden ist, dass die Person die Taten begangen hat. Ist hingegen die Unschuld der betroffenen Person festgestellt worden, wäre der kantonale Erlass grundsätzlich nur dann verhältnismässig, wenn er die sofortige Löschung bzw. Vernichtung der Daten und Unterlagen vorsähe. Ebenso müsste er für den Fall, dass das Strafverfahren mangels Beweisen eingestellt wird, die Aufbewahrungsdauer gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich auf fünf Jahre begrenzen.

g) Gemäss Beschluss vom 10. März 1986 stellte die Staatsanwaltschaft die Strafuntersuchung gegen die Beschwerdeführerin ein, weil der Tatbestand nicht hinreichend bewiesen und die Tat rechtlich von Art. 260bis StGB nicht erfasst würde. In der Begründung führte die Staatsanwaltschaft aus, es könne der Beschwerdeführerin "offensichtlich nicht nachgewiesen" werden, dass sie die Hauptverdächtige zu ihrem Vorgehen bestimmt habe. Es könne auch nicht nachgewiesen werden, dass das Verhalten der Hauptverdächtigen bereits "ins Stadium des Versuchs" getreten sei, und gemäss Art. 260bis Abs. 2 StGB bleibe die Hauptverdächtige und damit auch eine allfällige Gehilfin straflos, weil die Hauptverdächtige die Vorbereitungshandlungen nicht zu Ende geführt habe. Nach Auffassung der Staatsanwaltschaft ist der frühere Verdacht gegen die Beschwerdeführerin somit nicht widerlegt worden und besteht immer noch.

Das im Jahre 1986 über die Beschwerdeführerin erhobene erkennungsdienstliche Material wird schon seit mehr als acht Jahren aufbewahrt, womit die vom Bundesgericht als vernünftig bezeichnete Frist von fünf Jahren überschritten ist. Die Staatsanwaltschaft hält dafür, die Beschwerdeführerin sei eines schweren Deliktes verdächtigt worden, weshalb das erkennungsdienstliche Material wie auch die über die Beschwerdeführerin gespeicherten Daten erst nach Ablauf der absoluten Verfolgungsverjährung, welche im vorliegenden Fall 15  Jahre beträgt, vernichtet werden sollen.

Aus den Akten des Verfahrens von 1986 geht hervor, dass die Untersuchung zwar wegen eines schwerwiegenden gesetzlichen Tatbestandes geführt wurde (Anstiftung zu versuchter vorsätzlicher Tötung, Art. 111 StGB). Das Strafverfahren wurde indessen im Zusammenhang mit einem Strafverfahren eröffnet, welches gegen den damaligen Freund der Hauptverdächtigen geführt wurde, der nachgewiesenermassen einen Mitbewohner des Hauses getötet hatte. Die Hauptverdächtige äusserte in diesem Verfahren als Zeugin, sie sei von ihrem Freund oft mit dem Tode bedroht worden, weshalb sie zuletzt ihrerseits den Freund habe töten wollen. Die heutige Beschwerdeführerin habe ihr zu dieser Zeit ein Pflanzengift gegeben.

Aus diesen Umständen geht hervor, dass der Verdacht, der einmal auf die beiden beteiligten Frauen gefallen ist, trotz der hohen gesetzlichen Strafdrohung selbst dann nur ein eher geringes Verschulden betroffen hätte, wenn er sich als zutreffend erwiesen hätte. Sowohl die Hauptverdächtige als auch die Beschwerdeführerin haben zudem aus eigenem Antrieb ihre allenfalls strafbare Tätigkeit nicht zu Ende geführt, weshalb der Richter gemäss Art. 21 Abs. 2 StGB sogar auf eine Bestrafung hätte verzichten können. Im  übrigen haftet der strafrechtlichen Beurteilung eines blossen Verdachtes und damit auch der Bestimmung der absoluten Verjährung noch vor Abschluss der Untersuchung immer etwas Zufälliges an. Art und Schwere des Verdachtes, der einmal gegen die Beschwerdeführerin bestanden hat, lassen die weitere Aufbewahrung des erkennungsdienstlichen Materials jedenfalls nicht als verhältnismässig erscheinen.

3. a) Nach Auffassung der Beschwerdeführerin könnte die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Akten auch gegen die Unschuldsvermutung gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK verstossen. Das Bundesgericht erkannte im nicht veröffentlichten Urteil vom 18. Dezember 1989 i.S. E., E. 2d, die Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Daten verstosse nicht gegen die Unschuldsvermutung nach Art. 6 Ziff. 2 EMRK. Die Aufbewahrung solcher Daten bedeute bloss, dass gegen die betroffene Person einmal der Verdacht einer strafbaren Handlung bestanden habe. Selbst wenn die archivierten Daten in einem späteren Verfahren wieder verwendet werden, liege darin nur eine Verdachtsäusserung, welche die Unschuldsvermutung nicht verletze.

b) Gemäss Art. 6 Ziff. 2 EMRK wird bis zum gesetzlichen Nachweis seiner Schuld vermutet, dass der wegen einer strafrechtlichen Handlung Angeklagte unschuldig ist. Eine Verfügung verletzt die Unschuldsvermutung, wenn aus der Begründung oder dem Dispositiv der Verfügung eine strafrechtliche Missbilligung hervorgeht, obwohl die von der Verfügung betroffene Person nicht im strafrechtlichen Sinn verurteilt wird. Das kann nach der Rechtsprechung unter bestimmten Umständen der Fall sein, wenn einem Angeschuldigten nach dem Freispruch oder der Einstellung des Verfahrens Kosten auferlegt oder eine Entschädigung verweigert wird (vgl. BGE 115 Ia 309 E. 1a, mit Hinweisen). Auch die Verfügung über die Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials kann gegen die Unschuldsvermutung verstossen, wenn die Behörden damit ausdrücken, die betroffene Person sei doch schuldig, obwohl sie freigesprochen oder das Strafverfahren eingestellt worden ist.

Im vorliegenden Fall ist zwar der Beschwerdeführerin soweit zuzustimmen, als der einmal gegen sie bestehende Verdacht bis heute weiterbestanden hat, weil das erkennungsdienstliche Material aufbewahrt worden ist. Sie macht aber nicht geltend, die Verfügung über die Aufbewahrung des Materials erwecke in ihrem Fall den Eindruck, sie sei doch schuldig, obwohl das Strafverfahren von 1986 eingestellt worden sei. Die Unschuldsvermutung ist daher im Fall der Beschwerdeführerin nicht verletzt worden.

4. Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung, in welcher die Staatsanwaltschaft die Vernichtung der erkennungsdienstlichen Unterlagen ablehnt, verletzt somit die persönliche Freiheit der Beschwerdeführerin und ist aufzuheben. Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt ist zu verpflichten, die im Jahre 1986 über die Beschwerdeführerin erhobenen erkennungsdienstlichen Unterlagen zu vernichten. Die staatsrechtliche Beschwerde ist demnach teilweise gutzuheissen. Soweit die Beschwerdeführerin verlangt, bei der Vernichtung des Materials anwesend zu sein, ist die Beschwerde abzuweisen.