102 Ib 231 — administrative law and public international law, 1976

Formelle Rechtsverweigerung  Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, Sprungrekurs (E. 1). 
Eine Behörde begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie nicht neu entscheidet, nachdem die Beschwerdeinstanz die Beschwerde gutgeheissen und die Akten zu weiteren Abklärungen zurückgewiesen hat; Anforderungen an die Begründung der Verfügung (E. 2).

102 Ib 231

Sachverhalt ab Seite 232

    Die Firma Hans Giger AG, Lebensmittelimport en gros, Bern, führt seit Jahrzehnten gefrorenes Fleisch ein. Ihr Anteil an der gesamten Einfuhrmenge verringerte sich nach und nach; mit einsprachefähiger Verfügung vom 12. September 1974 setzte die Abteilung für Landwirtschaft (ALw) das Kontingent pro 1974/75 für Binden und Bindenstotzen und für Rindsnierstücke fest. Mit Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974 verlangte die Hans Giger AG, ihre Kontingente für Binden und Bindenstotzen sowie für Rindsnierstücke seien für die Zeit ab 8. Juli 1974 zu erhöhen. Sie machte geltend, ihre Kontingentsanteile seien dadurch ungerechtfertigt gekürzt worden, dass andere Firmen - genannt wurden die Firma Lagerhaus Brunegg AG, Brunegg, die Firma Carnoglob AG, Binningen und die Firma Inter-Carnex AG, Basel - in Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften an den Gruppenkontingenten des Lebensmittelhandels für Binden und Bindenstotzen sowie für Rindsnierstücke beteiligt worden seien. Mit Entscheid vom 23. Mai 1975 wies das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (EVD) die Beschwerde insoweit ab, als damit die Praxis der ALw zum Begriff der Personen und Firmen des Lebensmittelhandels beanstandet wurde. Dagegen wurde die Beschwerde insoweit teilweise gutgeheissen, als die Akten an die ALw zurückgewiesen wurden zur Prüfung der Frage, ob zwei der von der Beschwerdeführerin genannten Firmen kontingentsberechtigt seien. Eine rückwirkende Änderung der Kontingente könne aus Gründen der praktischen Durchführbarkeit nicht in Frage kommen; soweit sich aus der Rückweisung der Akten an die Vorinstanz und aus der Neuüberprüfung der Verhältnisse eine Änderung ergebe, sei sie auf den Zeitpunkt der allgemeinen neuen Kontingentszuteilung hin vorzunehmen.

Mit Schreiben vom 14. und 15. Juli 1975 eröffnete die ALw der Hans Giger AG die Einzelkontingente pro 1975/76 für Rindsnierstücke und für Binden und Bindenstotzen. Nachdem die Hans Giger AG den Erlass beschwerdefähiger Verfügungen verlangt hatte, teilte ihr die ALw am 11. August 1975 unter anderem folgendes mit:

"Ihr Einwand bezüglich der Erledigung der Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974 betrifft nicht unsere Abteilung, sondern das Eidg. Volkswirtschaftsdepartement, weshalb wir seinem Generalsekretariat eine Kopie des vorliegenden Schreibens zustellen. Wir haben jedenfalls den uns durch den Beschwerdeentscheid des Eidg. Volkswirtschaftsdepartementes vom 23. Mai 1975 erteilten Weisungen nachgelebt."

Im Anschluss an diese Stellungnahme liess das Generalsekretariat EVD den Anwalt der Hans Giger AG mit Schreiben vom 18. August 1975 wissen:

"Wir bestätigen den Empfang Ihres Schreibens vom 11. August 1975.

Inzwischen ist uns auch eine Kopie der Antwort zugekommen, welche die Abteilung für Landwirtschaft unter dem gleichen Datum an Ihre Klientschaft direkt gerichtet hat. Darin werden die Kontingentsfestsetzungen vom 14. Juli 1975 für Rindsnierstücke und vom 15. Juli 1975 für Bindenstotzen bzw. zugeschnittene Binden als rekursfähige Verfügungen bezeichnet. Zudem sind die Schlussfolgerungen enthalten, die die Vorinstanz aus der vom Eidg. Volkswirtschaftsdepartement in seinem Entscheid vom 23. Mai 1975 angeordneten Überprüfung der Verhältnisse gezogen hat.

Ein zusätzlicher Entscheid in dieser Sache ist daher weder vom Departement noch von der Vorinstanz zu erwarten."

Die Hans Giger AG hat beim Bundesgericht eine gegen das EVD und die ALw gerichtete Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung eingereicht, mit der Begründung, dass ihr eine abschliessende Beurteilung der Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974 ausdrücklich verweigert worden sei.

Erwägungen

Das Bundesgericht zieht in Erwägung:

1. a) Nach Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen, wobei als Verfügung auch das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung gilt.

Die Beschwerdeführerin hat ihre Beschwerde gleichzeitig gegen das EVD und die ALw gerichtet. Sie ist allerdings der Auffassung, die in ihrem Rechtsbegehren enthaltene Anweisung müsse sich an das EVD richten, nachdem dieses die Ansicht vertrete, das hängige Beschwerdeverfahren müsse nicht erledigt werden. Die Zuständigkeit des Bundesgerichtes sei aber auch zu bejahen, wenn davon ausgegangen werde, dass sich die Beschwerde gegen die ALw zu richten habe, an die die Akten seinerzeit zu neuem Entscheid zurückgewiesen worden seien. In direkter oder analoger Anwendung von Art. 47 Abs. 2 und 3 VwVG müsse ein sogenannter Sprungrekurs auch für Beschwerden wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zulässig sein, wenn die untere Instanz den Entscheid in voller Übereinstimmung mit der materiell nicht endgültig entscheidenden Beschwerdeinstanz oder gar auf deren Veranlassung verweigere.

b) Nach Art. 8 der Verordnung über den Schlachtviehmarkt und die Fleischversorgung (Schlachtviehordnung) vom 27. September 1971 (SVO) in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 SVO erteilt die ALw die Einfuhrbewilligungen für Binden und Bindenstotzen sowie für Rindsnierstücke. An dieser Zuständigkeitsordnung hat der Beschwerdeentscheid vom 23. Mai 1975 nichts geändert, denn das EVD entschied in vollem Umfang über die Beschwerde, teilweise durch Abweisung, teilweise durch Gutheissung und Rückweisung der Akten an die ALw zu weiterer Abklärung. Das Departement behielt sich, soweit es die Beschwerde guthiess, keineswegs den Entscheid über die von der Beschwerdeführerin gestellten Begehren vor, sondern wies die ALw an, aus der Neuüberprüfung der Verhältnisse allfällig sich ergebende Änderungen auf den Zeitpunkt der allgemeinen neuen Kontingentszuteilung hin vorzunehmen. Die ALw, nicht das EVD, hätte somit in der Folge verfügen müssen, ob sich auf Grund der Abklärungen eine Änderung der der Beschwerdeführerin am 12. September 1974  zugewiesenen Kontingente ergebe. Nach seinem Entscheid vom 23. Mai 1975 war das EVD entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin mit der Sache nicht mehr befasst und deshalb für eine solche Verfügung nicht zuständig. Erst durch Beschwerde gegen eine nach Durchführung der Abklärungen getroffene neue Verfügung der ALw wäre die Sache wiederum beim EVD hängig geworden. Unter diesen Umständen konnte nur die ALw, nicht das EVD oder auch dieses, unrechtmässig eine Verfügung verweigern oder verzögern. Die von der Beschwerdeführerin geforderte Anweisung könnte deshalb nur an die Adresse der ALw erlassen werden; auf die Beschwerde ist somit nicht einzutreten, soweit sie sich gegen das EVD richtet.

c) Für die Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, soweit sie sich gegen die ALw richtet, beruft sich die Beschwerdeführerin auf Art. 47 Abs. 2  und 3 VwVG, der direkt oder analog anzuwenden sei. Nach dieser Bestimmung kann der Beschwerdeführer, wenn eine nicht endgültig entscheidende Beschwerdeinstanz im Einzelfalle eine Weisung erteilt, dass oder wie eine Vorinstanz verfügen soll, deren Verfügung unmittelbar an die nächsthöhere Beschwerdeinstanz weiterziehen; als solche gilt auch das Bundesgericht. Weisungen, die eine Beschwerdeinstanz erteilt, wenn sie in der Sache entscheidet und diese an die Vorinstanz zurückweist, gelten nicht als Weisungen im vorerwähnten Sinne (Art.  47 Abs. 4 VwVG).

Die Beschwerdeführerin führt nicht aus, inwiefern das EVD der ALw die Weisung erteilt haben soll, keinen Entscheid zu fällen. Eine derartige Weisung könnte allenfalls darin erblickt werden, dass das EVD in seinem Beschwerdeentscheid vom 23. Mai 1975 ausführte, eine rückwirkende Abänderung der Kontingente könnte schon aus Gründen der praktischen Durchführbarkeit nicht in Betracht kommen, und entschied, soweit sich aus der Rückweisung der Akten an die Vorinstanz und aus der Neuüberprüfung der Verhältnisse eine Änderung ergebe, sei diese auf den Zeitpunkt der allgemeinen neuen Kontingentszuteilung vorzunehmen. Da es sich jedoch dabei um eine Weisung nach Abs. 4 und nicht nach Abs. 2 von Art. 47 VwVG handeln würde, wäre ein Sprungrekurs nicht zulässig. Auch aus dem Schreiben des EVD an den Anwalt der Beschwerdeführerin vom 18. August 1975 ist unter dem Gesichtspunkt von Art. 47 Abs. 2 VwVG nichts abzuleiten. Darin wird lediglich gesagt, im Antwortschreiben der ALw seien die Schlussfolgerungen enthalten, die diese aus der im Entscheid vom 23. Mai 1975 angeordneten Überprüfung der Verhältnisse gezogen habe; ein zusätzlicher Entscheid in der Sache sei daher weder vom EVD noch von der ALw zu erwarten. Die blosse Meinungsübereinstimmung der beiden Behörden vermag die für die Zulässigkeit des Sprungrekurses geforderte Weisung an die Vorinstanz nicht zu ersetzen. Hingegen ergibt sich aus dem Schreiben vom  18. August 1975 mit aller Deutlichkeit, dass nicht nur die ALw, sondern auch das EVD der Auffassung ist, ein Entscheid sei nicht mehr erforderlich. Die Beschwerdeführerin kann daher vernünftigerweise nicht damit rechnen, dass das EVD eine gegen die ALw gerichtete Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung schützen würde. Unter diesen Umständen käme es einem Leerlauf gleich, die Beschwerdeführerin zunächst an das EVD zu weisen und erst gegen dessen Entscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zuzulassen. Es rechtfertigt sich, aus prozessökonomischen Gründen vom Erfordernis der Erschöpfung des Instanzenzuges abzusehen und trotz des Fehlens der Voraussetzungen von Art. 47 Abs. 2 VwVG die Beschwerde zuzulassen, soweit sie sich gegen die ALw richtet (vgl. BGE 97 I 290; GYGI, Verwaltungsrechtspflege und Verwaltungsverfahren im Bunde, 2. Aufl., S. 118  f.).

d) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde setzt nach Art. 103 lit. a OG voraus, dass der Beschwerdeführer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat oder, im Falle von Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung, ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer Verfügung. Obwohl die Kontingentsperiode 1974/75 bereits abgelaufen ist, kann ein aktuelles Interesse der Beschwerdeführerin an der Prüfung der von ihr aufgeworfenen Fragen nicht bestritten werden; andernfalls hätte die Verwaltung die Möglichkeit, eine wirksame Überprüfung ihrer Tätigkeit durch Zuwarten auszuschliessen. Entsprechend lässt Art. 106 Abs. 2 OG die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer Verfügung jederzeit zu. Auf die Beschwerde ist deshalb einzutreten; es ist zu prüfen, ob die ALw der Beschwerdeführerin das Recht verweigert hat.

2. a) In materieller Hinsicht macht die Beschwerdeführerin geltend, sie habe in ihrer Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974 eine Erhöhung ihrer Kontingente für Binden und Bindenstotzen sowie für Rindsnierstücke für die Zeit ab 8. Juli 1974 verlangt, mit der Begründung, dass die Kontingentsberechtigung anderen Firmen zu Unrecht zuerkannt worden sei. Insoweit das EVD ihre Beschwerde gutgeheissen und die Akten an die Vorinstanz zurückgewiesen habe, habe sie Anspruch darauf, dass über ihre Begehren auf Neufestsetzung der Kontingente für die Periode 1974/75 entschieden werde. Der Entscheid sei ihr dispositivmässig zu eröffnen und zu begründen, wobei anzugeben sei, ob und weshalb die Lagerhaus Brunegg AG für Binden und Bindenstotzen sowie Rindsnierstücke, die Carnoglob AG für Rindsnierstücke als einfuhrberechtigt betrachtet würden. Bezüglich dieser Firmen dürften der Beschwerdeführerin das Ergebnis des Beweisverfahrens, die Beweiswürdigung und die rechtlichen Folgerungen nicht vorenthalten werden; dagegen habe sie nie verlangt, dass ihr auch die Kontingentsgrundlagen ihrer Konkurrenten bekanntgegeben würden. Bei einjährigen Kontingentsperioden habe der Einfuhrberechtigte Anrecht darauf, dass ein letztinstanzlicher Entscheid innerhalb dieser Zeitspanne wirksam werde, da sonst der Rechtsschutz vereitelt würde. Aber selbst wenn die Kontingentsperiode bereits abgelaufen sei, müsse  über die Kontingentszuteilung noch entschieden werden, da diese für spätere Zuteilungen bedeutsam sei. Ferner müsse bei ungerechtfertigter Kontingentszuweisung an Dritte zugunsten des Importeurs, dessen Quote zu Unrecht gekürzt worden sei, ein Ausgleich geschaffen werden, und endlich sei der Entscheid wesentlich im Hinblick auf allfällige aus dem Verhalten der Verwaltung abzuleitende Verantwortlichkeitsansprüche. Es verstehe sich von selbst, dass im Falle der Rückweisung der Sache an die Vorinstanz der neue Entscheid den gleichen Anforderungen wie derjenige der Beschwerdeinstanz genügen müsse.

Das EVD ist der Auffassung, die Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974  sei durch seinen Entscheid vom 23. Mai 1975 einerseits, durch die neuen Kontingentsfestsetzungen der ALw vom 14. und 15. Juli 1975 in Verbindung mit deren Schreiben vom 11. August 1975 erledigt worden. Dieses Schreiben enthalte im Rahmen der Geheimhaltungspflicht die Begründung zu den neuen Kontingentsfestsetzungen, die von der Beschwerdeführerin am 9. September 1975  wiederum mit Verwaltungsbeschwerde angefochten worden seien.

b) Eine formelle Rechtsverweigerung begeht die in der Sache zuständige Behörde, wenn sie ein bei ihr gestelltes Gesuch nicht an die Hand nimmt und behandelt (BGE 87 I 246
mit Hinweisen auf die ältere Lehre und Rechtsprechung; IMBODEN/RHINOW, Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Nr. 81 II; SALADIN, Das Verfassungsprinzip der Fairness, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichts, S. 43; AUBERT, Traité de droit constitutionnel suisse, Nr. 1797). Gleiches hat grundsätzlich zu gelten, wenn eine sachlich zuständige Behörde, nachdem die Beschwerdeinstanz eine gegen ihre Verfügung gerichtete Beschwerde gutgeheissen und die Akten zu weiterer Abklärung an sie zurückgewiesen hat, nach Durchführung dieser Abklärungen nicht neu verfügt. In welcher Form die neue Verfügung zu treffen ist, bestimmt das Verfahrensrecht. Als formelle Rechtsverweigerung gilt auch das Fehlen von Entscheidungsgründen, wo das Gesetz eine Begründungspflicht vorsieht oder wo es dem Betroffenen ohne Begründung nach den Umständen nicht möglich ist, sich ein Bild über die Tragweite der Verfügung zu machen und sie sachgemäss anzufechten (BGE 98 Ia 464 ff. E. 5, BGE 98 Ib 195 f. E. 2, je mit Hinweisen; IMBODEN/RHINOW, a.a.O., Nr. 85  SALADIN, a.a.O., S. 47; J. MEYLAN, La motivation des actes administratifs à la lumière de la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, Revue de droit administratif et de droit fiscal 1973, S. 369 ff.).

c) Aus den Akten ergibt sich eindeutig, dass über das von der Beschwerdeführerin in ihrer Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974  gestellte Begehren auf Erhöhung ihrer Einfuhrkontingente für Binden und Bindenstotzen sowie Rindsnierstücke bis heute nicht entschieden worden ist, insoweit das EVD die Beschwerde guthiess und die Akten zu weiterer Abklärung an die ALw zurückwies. Entgegen der Auffassung des EVD wurde ein Entscheid über das Beschwerdebegehren weder durch den Beschwerdeentscheid einerseits, noch durch die Kontingentsfestsetzungen für 1975/76 in Verbindung mit dem Schreiben der ALw vom 11. August 1975 anderseits gefällt. Das EVD befand in seinem Entscheid vom 23. Mai 1975 das Begehren nur insoweit für unbegründet, als es die Beschwerde abwies, nicht aber insoweit, als es diese guthiess. In diesem Umfang konnte des Departement keinen Entscheid in der Sache fällen, da die Akten unvollständig waren. Die Gutheissung der Beschwerde, verbunden mit der Rückweisung der Akten zur Vornahme weiterer Abklärungen verlangte somit eine neue Verfügung der ALw über die der Beschwerdeführerin für 1974/75 zustehenden Kontingente, auch wenn dies im Beschwerdeentscheid nicht ausdrücklich gesagt wurde. Diese Verfügung hätte je nach dem Ergebnis der Abklärungen dahin lauten müssen, die Kontingente würden auf einen bestimmten Anteil erhöht, oder die Verfügung vom 12. September 1974 werde bestätigt. Nur durch eine solche Verfügung konnte das in diesem Umfang wieder bei der ALw rechtshängige Verfahren - unter Vorbehalt erneuter Beschwerde - abgeschlossen werden. Die Kontingentsverfügung der ALw vom 14./15. Juli 1975 betraf ausschliesslich den Zeitraum 1975/76 und stand somit mit dem Beschwerdebegehren in keinem Zusammenhang. Schliesslich äussert sich auch das Schreiben der ALw vom 11. August 1975 zum Beschwerdebegehren nicht, oder jedenfalls nicht in einer mit Art. 35 Abs. 1 VwVG vereinbaren Weise, d.h. als Verfügung bezeichnet, rechtsgenüglich begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.

Wie ausgeführt, hat die Beschwerdeführerin ohne Zweifel ein schutzwürdiges Interesse am Erlass einer derartigen, gesetzeskonformen Verfügung, selbst wenn die in Frage stehende Kontingentsperiode bereits abgelaufen ist. Für die Berechnung der Einzelkontingente ist gemäss Art. 22 Abs. 1 SVO auf die Kontingentsgrundlagen des vorausgegangenen Kalenderjahres abzustellen, so dass sich eine höhere oder niedrigere Kontingentszuweisung im Vorjahr auf die Ermittlung des Kontingentes für die folgenden Jahre auswirkt. Dementsprechend hat die Beschwerdeführerin die Kontingentszuteilungen nicht nur für 1974/75, sondern auch für 1975/76 mit Verwaltungsbeschwerde angefochten. Entgegen der Auffassung des EVD sind Änderungen, die sich aus einer Neuüberprüfung der Verhältnisse ergeben, nicht erst auf den Zeitpunkt der allgemeinen neuen Kontingentszuteilung, sondern bereits mit Wirkung auf die angefochtene Kontingentszuteilung vorzunehmen. Jede Beschwerde gegen ein von der ALw einmal zugewiesenes Kontingent wäre sonst von vornherein sinnlos. Von der öffentlichen Verwaltung muss im übrigen erwartet werden, dass sie eine notwendige  Überprüfung der Verhältnisse beförderlich an die Hand nimmt und ihren Entscheid so rasch als nur möglich fällt, jedenfalls noch vor Ablauf der Kontingentsperiode. Zu der von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Frage, ob und in welcher Weise bei Erhöhung des ursprünglichen Kontingentes nach ganz oder teilweise abgelaufener Kontingentsperiode unter den betroffenen Firmen allenfalls ein Ausgleich zu schaffen wäre, hat sich das Bundesgericht heute nicht zu äussern. Erst wenn ihre Kontingente durch die ALw wiederum - gleich wie in der Verfügung vom 12. September 1974 oder höher -  festgesetzt sind, kann die Beschwerdeführerin die neue Verfügung auf dem Beschwerdeweg überprüfen lassen.

Nachdem die Abklärungen durchgeführt sind, die das EVD in seinem Beschwerdeentscheid verlangt hat, steht einer neuen Verfügung der ALw über das Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin nichts mehr im Wege. Indem sie diese Verfügung bisher nicht oder nicht in der gesetzlich geforderten Form erlassen hat und offensichtlich zu erlassen nicht bereit ist, macht sie sich der Beschwerdeführerin gegenüber einer formellen Rechtsverweigerung schuldig. Sie ist deshalb anzuweisen, nunmehr ohne Verzug zu verfügen. Die Verfügung wird -  im Unterschied zum Schreiben vom 11. August 1975 - den Anforderungen von Art.  35 Abs. 1 VwVG Rechnung tragen müssen. In analoger Anwendung der Grundsätze von Art. 26 VwVG wird es der Verwaltung auch ohne Verletzung des Amtsgeheimnisses möglich sein, die Verfügung so zu begründen, dass die Beschwerdeführerin ihr die wesentlichen Entscheidungsgrundlagen entnehmen kann.

Dispositiv

Demnach erkennt das Bundesgericht:

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit auf sie einzutreten ist. Die Abteilung für Landwirtschaft wird angewiesen, unverzüglich über die von der Beschwerdeführerin in ihrer Verwaltungsbeschwerde vom 15. Oktober 1974 gestellten Begehren zu verfügen, soweit die Akten durch den Beschwerdeentscheid des Eidg. Volkswirtschaftsdepartements an sie zurückgewiesen wurden.