131 I 36 — constitutional law, 2005

Art. 31 Abs. 3 BV; Art. 5 Ziff. 3 EMRK; unverzügliche Vorführung vor den haftanordnenden Richter.  Anforderungen an einen haftanordnenden Richter im Sinne von Art. 31 Abs. 3 BV unter Berücksichtigung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK (für den Fall des luzernischen Amtsstatthalters). Im vorliegenden Fall wurde der grundrechtliche Anspruch des Inhaftierten auf unverzügliche Vorführung vor eine unabhängige Gerichtsperson verletzt (E. 2).

131 I 36

Sachverhalt ab Seite 37

X. reiste am 20. Juni 1998 ohne Pass und Visum in die Schweiz ein. Gleichentags stellte er in Genf ein Asylgesuch. Mit Entscheid vom 21. Januar 2000 trat das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) auf das Asylgesuch nicht ein und forderte X. auf, sofort auszureisen. Mit Entscheid vom 23. Mai 2000 bestätigte die Schweizerische Asylrekurskommission den Entscheid des BFF. Da X. der Wegweisungsanordnung (trotz angedrohter strafrechtlicher Konsequenzen) keine Folge leistete und seine Mitwirkung bei der Identitätsabklärung verweigerte, wurde er am 3. Januar 2003 vom Amt für Migration des Kantons Luzern erstmals wegen illegaler Einreise und illegalem Aufenthalt verzeigt. In der Folge wurde X. mehrmals einschlägig bestraft. Am 23. Juni 2004 verurteilte ihn das Amtsgericht Luzern-Stadt letztmals rechtskräftig (wegen Widerhandlung gegen Art. 23 Abs. 1 al. 4 ANAG [SR 142.20], begangen zwischen 4. Januar und 27. Oktober 2003) zu einer bedingten Gefängnisstrafe von einem Monat. Gleichzeitig widerrief es den in einer früheren Strafverfügung gewährten bedingten Strafvollzug für eine dreimonatige Gefängnisstrafe.

Am 17. August 2004 wurde X. beim Luzerner Bahnhof polizeilich kontrolliert und verhaftet. Mit Verfügung des Amtsstatthalteramtes Luzern-Stadt (Amtsstatthalter Y.) vom 18. August 2004 wurde X. wegen erneuter Widerhandlung gegen das ANAG in Untersuchungshaft versetzt. Auf Rekurs des Inhaftierten hin bestätigte das Obergericht, II. Kammer, des Kantons Luzern mit Entscheid vom 31. August 2004 die Haftanordnung.

Mit Strafverfügung vom 13. September 2004 fällte das Amtsstatthalteramt Luzern (Amtsstatthalter Y.) eine Gefängnisstrafe von drei Monaten (unbedingt) gegen X. wegen Widerhandlung gegen Art. 23 Abs. 1 al. 4 ANAG aus. Der im Urteil des Amtsgerichtes Luzern-Stadt vom 23. Juni 2004 gewährte bedingte Strafvollzug wurde widerrufen. Da der Angeschuldigte die Strafverfügung vom 13. September 2004 nicht annahm, überwies das Amtsstatthalteramt Luzern- Stadt (Amtsstatthalter Y.) die Strafsache am 15./20. September 2004 an das Amtsgericht Luzern-Stadt.

Gegen den Haftrekursentscheid des Obergerichtes vom 31. August 2004 gelangte X. mit staatsrechtlicher Beschwerde an das Bundesgericht. Er rügt unter anderem eine Verletzung der persönlichen Freiheit bzw. seines Anspruches auf unverzügliche Vorführung vor einen unabhängigen Haftrichter (Art. 31 Abs. 3 BV).

Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

2. Der Beschwerdeführer macht geltend, bei der Anordnung der Untersuchungshaft sei sein grundrechtlicher Anspruch auf unverzügliche Vorführung vor eine unabhängige Richterin oder einen Richter verletzt worden. Der gleiche Amtsstatthalter, der die Haft gegen ihn angeordnet habe, habe in der nämlichen Strafsache gegen den Beschwerdeführer ermittelt, am 13. September 2004 eine Strafverfügung erlassen und (nach unterbliebener Annahme der Strafverfügung durch den Angeschuldigten) die Überweisung an das Strafgericht vorgenommen. Der Amtsstatthalter erfülle daher die Anforderungen an einen unabhängigen Haftrichter im Sinne von Art. 31 Abs. 3 BV und Art. 5 Ziff. 3 EMRK nicht.

2.1 Im angefochtenen Entscheid wird erwogen, der luzernische Amtsstatthalter erfülle "als Haftrichter die Anforderungen an Art. 5 Ziff. 3 EMRK". Er vertrete nicht die Anklage vor Gericht und sei "deshalb auch nicht Partei". Ausserdem werde er "vom Volk gewählt". Die Aufsicht der Staatsanwaltschaft erstrecke sich "nicht auf die Haftkompetenzen des Amtsstatthalters". Dementsprechend sehe das Luzerner Strafprozessrecht "die Kompetenz des Amtsstatthalters zum Erlass des Haftbefehls und der Haftverfügung ausdrücklich vor".

2.2 Die Aufgaben und Zuständigkeiten des Amtsstatthalters und der Staatsanwaltschaft sind im luzernischen Strafprozessrecht wie folgt geregelt: Der Amtsstatthalter leitet die Strafuntersuchung und schliesst diese ab (§§ 60 ff., namentlich §§ 60 Abs. 1, 63 Abs. 1 und 124 StPO/LU; vgl. auch §§ 10, 34 Abs. 1, 49 Abs. 3, 58, 59 Abs. 1, 81 Abs. 2, 86 Abs. 1, 89bis Abs. 3, 89quater und 103 ff. StPO/LU). Die Staatsanwaltschaft "übt die unmittelbare Aufsicht über die Amtsstatthalter aus"; sie "überwacht die Strafuntersuchungen, insbesondere ihre richtige und beförderliche Erledigung" (§ 153 Abs. 1 StPO/LU). Der Staatsanwalt "kann Bericht über den Stand der Untersuchungen einverlangen, Weisungen erteilen und den Untersuchungshandlungen beiwohnen" (§ 153 Abs. 2 StPO/ LU); er "prüft die Geschäftsführung des Amtsstatthalters, trifft die nötigen Anordnungen und erstattet der Kriminal- und Anklagekommission Bericht" (§ 154 Abs. 2 StPO/LU). Der Staatsanwalt prüft alle eingestellten und von der Hand gewiesenen Untersuchungen sowie die mit Strafverfügung erledigten Untersuchungen, die sein Visum benötigen (§ 155 Abs. 1 StPO/LU).

Bestehen nach Durchführung der Strafuntersuchung hinreichende Anhaltspunkte für eine strafbare Handlung, überweist der Amtsstatthalter den Fall dem zuständigen Gericht (§ 126 StPO/LU). Das Überweisungserkanntnis enthält unter anderem den inkriminierten Sachverhalt mit Hinweis auf die Belegstellen und die anwendbaren Gesetzesbestimmungen (§ 127 Abs. 1 Ziff. 2 StPO/LU). Ist das Amtsgericht oder das Obergericht zuständig, stellt der Amtsstatthalter einen schriftlichen Antrag über Schuld, Strafe und Massnahmen (§ 129 StPO/LU). Der Amtsstatthalter schliesst die Untersuchung mit einer Strafverfügung ab, wenn diese auf höchstens drei Monate Freiheitsentzug lautet (§ 131 Abs. 1 StPO/LU). Auch die Strafverfügung enthält den inkriminierten Sachverhalt sowie den Schuldbefund und eine Begründung, von der in einfachen Fällen abgesehen werden kann (§ 132 Ziff. 2 StPO/LU).

Lautet die Strafverfügung auf eine Freiheitsstrafe allein oder in Verbindung mit einer anderen Strafe oder Massnahme, kann der Angeschuldigte innert 20 Tagen die Strafverfügung durch schriftliche Erklärung annehmen (§ 133 Abs. 1 StPO/LU). Nimmt der Angeschuldigte die Strafverfügung nicht an, wird die Untersuchung ergänzt oder die Sache dem zuständigen Gericht überwiesen (§ 133ter  Abs. 1 StPO/LU).

Eine "Abschrift der Anklage" wird dem Angeschuldigten und seinem Verteidiger vor der Gerichtsverhandlung zugestellt (§ 162 Abs. 2 StPO/LU). Zu Beginn der Gerichtsverhandlung eröffnet der Präsident nochmals "die Anträge des Amtsstatthalters oder des Staatsanwalts, wenn eine Partei dies verlangt" (§ 173 Abs. 1 StPO/ LU "Eröffnung der Anklage"). Bei kriminalgerichtlicher Zuständigkeit erhebt der Staatsanwalt die Anklage (§ 158 Abs. 1 StPO/ LU). Ist das Amtsgericht oder das Obergericht zuständig, stellt der Amtsstatthalter den schriftlichen Antrag über Schuld, Strafe und Massnahmen (§ 129 StPO/LU). Erfolgt eine Anklage durch den Staatsanwalt darf diese "nicht durch den gleichen Staatsanwalt erhoben werden, der zuvor bereits einen Haftbefehl gegen den Angeschuldigten erlassen hat" (§ 158 Abs. 2 StPO/LU).

Das luzernische Strafprozessrecht sieht schliesslich vor, dass der Amtsstatthalter auch über die Anordnung von Untersuchungshaft entscheidet (§ 52 Abs. 2 sowie § 83bis Abs. 1 StPO/LU). Haftbefehle werden vom Amtsstatthalter, vom Staatsanwalt oder von den zuständigen Strafgerichten bzw. ihren Präsidenten erlassen (§ 81 Abs. 2 StPO/LU). Haftverfügungen des Amtsstatthalters, des Staatsanwaltes und der unteren Gerichte können mit Rekurs beim kantonalen Obergericht angefochten werden (§ 83bis Abs. 2 und § 83quater Abs. 3 StPO/LU). Im Gerichts- und Rechtsmittelverfahren ist die Staatsanwaltschaft Partei des Strafverfahrens (§ 32 Abs. 2 StPO/ LU).

2.3 Art. 5 Ziff. 3 EMRK verlangt, dass jede in strafprozessualer Haft gehaltene Person unverzüglich einem Richter oder einem anderen, gesetzlich zur Ausübung richterlicher Funktionen ermächtigten Beamten vorgeführt werden muss ("doit être aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires"/"shall brought promptly before a judge or another officer authorised by law to exercise judicial power"). Nach übereinstimmender Lehre und Rechtsprechung muss es sich beim haftanordnenden Magistraten im Sinne von Art. 5 Ziff. 3 EMRK um eine unparteiische Instanz handeln, die von der Exekutive und den Parteien unabhängig und bei der Ausübung ihres Amtes nicht weisungsgebunden ist. Sie muss in einem justiziellen Verfahren entscheiden, den Inhaftierten persönlich anhören, insbesondere die Angemessenheit der Haft prüfen und nötigenfalls die Haftentlassung anordnen können (BGE 119 Ia 221 E. 7a S. 231; BGE 118 Ia 95 E. 3b S. 98; Urteil des EGMR i.S. H.B. gegen Schweiz vom 5. April 2001, VPB 65/2001 Nr. 120 S. 1292, Ziff. 55, je mit Hinweisen; vgl. auch JOCHEN A. FROWEIN/WOLFGANG PEUKERT, EMRK- Kommentar, 2. Aufl., Kehl u.a. 1996, N. 117 zu Art. 5 EMRK; ARTHUR HAEFLIGER/FRANK SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl., Bern 1999, S. 112). Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist Art. 5 Ziff. 3 EMRK namentlich verletzt, wenn die haftanordnende Amtsperson in gleicher Sache auch noch für die Anklageerhebung zuständig ist (BGE 124 I 274 E. 3c S. 279; BGE 119 Ia 221 E. 7c S. 234; BGE 118 Ia 95 E. 3c S. 98, E. 3d-e S. 99 f.; BGE 117 Ia 199 E. 4b-c S. 201 f., je mit Hinweisen).

Im Fall Schiesser hatte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) erwogen, dass Zürcher Bezirksanwälte die Voraussetzungen von Art. 5 Ziff. 3 EMRK grundsätzlich erfüllen könnten, sofern eine personelle Trennung zwischen haftrichterlicher Funktion einerseits und Untersuchungs- bzw. Anklagefunktion anderseits gewährleistet wird (Urteil des EGMR i.S. Schiesser gegen Schweiz vom 4. Dezember 1980, Serie A, Bd. 34, Ziff. 31 = EuGRZ 1980 S. 201). Im Fall Huber hat der EGMR eine Verletzung der EMRK durch die Schweiz festgestellt, da der gleiche Zürcher Bezirksanwalt sowohl für die Haftanordnung als auch für die Anklageerhebung zuständig war (Urteil des EGMR i.S. Huber gegen Schweiz vom 23. Oktober 1990, Serie A, Bd. 188, Ziff. 42 f. = EuGRZ 1990 S. 502). Entscheidend für die Beurteilung, ob der haftanordnende Magistrat ausreichend unabhängig erscheint, ist nach der Praxis des EGMR der objektive Anschein im Zeitpunkt der Haftanordnung. Der Eindruck der Unvoreingenommenheit fällt grundsätzlich schon dahin, wenn aufgrund der Prozessordnung die Möglichkeit besteht, dass der haftanordnende Magistrat in der Folge Anklagefunktionen ausüben könnte (Urteile des EGMR i.S. Brincat gegen Italien vom 26. November 1992, Serie A, Bd. 249 = EuGRZ 1993 S. 389; i.S. H.B., a.a.O., Ziff. 55, 57, 62 f.; i.S. Huber, a.a.O., Ziff. 40, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 118 Ia 95 E. 3a S. 97; BGE 117 Ia 199 E. 4b S. 201).

Diese Praxis wurde vom EGMR (bezüglich des solothurnischen Untersuchungsrichters) im Fall H.B. bestätigt und präzisiert. Nach der Rechtsprechung des EGMR kann es nicht darauf ankommen, ob der haftanordnende Untersuchungsrichter in der Folge tatsächlich Anklagefunktionen ausübt, welche Gerichtsinstanz im Zeitpunkt der allfälligen Anklageerhebung zuständig ist und wer dort tatsächlich die Anklage vertritt. Falls im Zeitpunkt der Haftanordnung der spätere Erlass einer Schluss- bzw. Überweisungsverfügung des Untersuchungsrichters in Frage kommt, welche die faktische Bedeutung einer Anklageschrift hat, darf dieser Untersuchungsrichter in der gleichen Sache nicht als haftanordnender Magistrat tätig sein (Urteil H.B., a.a.O., Ziff. 58-63). Ob der Untersuchungsrichter bei seiner Haftanordnung weisungsgebunden war und ob er oder die Staatsanwaltschaft später allenfalls die Anklage vor dem zuständigen Gericht erhebt, ist nach der Auffassung des EGMR nicht massgeblich (Urteil H.B., a.a.O., Ziff. 62-63). Da eine entsprechende Überweisungs- und Schlussverfügung des Untersuchungsrichters im Zeitpunkt der Haftanordnung nicht ausgeschlossen werden konnte, erkannte der EGMR im Fall H.B. auf eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 3 EMRK durch die Schweiz.

2.4 Der Wortlaut des am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Art. 31 Abs. 3 BV geht über Art. 5 Ziff. 3 EMRK hinaus. Die neue Bundesverfassung verlangt, dass der Inhaftierte "unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt" werden muss (vgl. BGE 126 I 172 E. 3b S. 173). Damit hat der Verfassungsgesetzgeber die Haftanordnung nach Art. 31 Abs. 3 BV (und nicht bloss die Haftprüfung nach Art. 31 Abs. 4 BV) ausdrücklich in die Hände des Haftrichters bzw. einer unabhängigen richterlichen Behörde gelegt. Ein weisungsgebundener Untersuchungsrichter erfüllt diese Voraussetzungen grundsätzlich nicht (vgl. ANDREAS KELLER, Untersuchungshaft im Kanton St. Gallen - vom alten zum neuen Strafprozessgesetz, AJP 2000 S. 936 ff., 944; JÖRG PAUL MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz: im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der UNO-Pakte und der EMRK, 3. Aufl., Bern 1999, S. 585; HANS VEST, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, Zürich 2002, N. 24 zu Art. 31 BV). In der Lehre wird denn auch ausdrücklich darauf hingewiesen, dass diejenigen Kantone - genannt wird unter anderen der Kanton Luzern - bei denen noch Untersuchungsrichter als haftanordnende Magistraten fungieren, ihre Praxis und Gesetzgebung entsprechend anzupassen hätten (vgl. VEST, a.a.O., N. 24). Auch der Entwurf des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes von 2001 für eine schweizerische Strafprozessordnung (VE/StPO) sieht als haftanordnende Behörde eine richterliche Instanz (Zwangsmassnahmengericht) vor (vgl. Art. 235 Abs. 3 und Art. 237 f. VE/StPO).

2.5 Der luzernische Amtsstatthalter erfüllt im Strafprozess Untersuchungs- und teilweise auch Anklagefunktionen und hat grundsätzlich den Weisungen der Staatsanwaltschaft bzw. der hierarchisch übergeordneten Regierungs- und Verwaltungsinstanzen Folge zu leisten (vgl. dazu ausführlich oben, E. 2.2). Es fragt sich, ob Art. 31 Abs. 3 BV in der Weise ausgelegt werden könnte, dass (unter den Voraussetzungen der bisherigen Praxis zu Art. 5 Ziff. 3 EMRK) nach wie vor auch Untersuchungsrichter ausnahmsweise als haftanordnende Magistraten walten könnten. Die Frage kann im vorliegenden Fall offen bleiben, da auch die Voraussetzungen der dargelegten Rechtsprechung zu Art. 5 Ziff. 3 EMRK (personelle Funktionenteilung) nicht erfüllt wären. Unbestrittenermassen hat hier der gleiche Amtsstatthalter die Haft angeordnet, die Untersuchung geführt, die Strafverfügung vom 13. September 2004 erlassen und die Strafsache (nach unterbliebener Annahme der Strafverfügung durch den Angeschuldigten) anschliessend an das Amtsgericht Luzern-Stadt überwiesen. Der Einwand, dass eine allfällige persönliche Anklagevertretung vor Gericht und vor den Rechtsmittelinstanzen jeweils grundsätzlich durch die Staatsanwaltschaft als strafprozessuale Partei zu erfolgen hätte, vermag daran nichts zu ändern. Dies umso weniger, als die Staatsanwaltschaft gerade in kleineren Straffällen vor unterinstanzlichen Gerichten nur äusserst selten persönlich die Anklage vertritt. Die Luzerner Staatsanwaltschaft räumt selbst ausdrücklich ein, dass "der Staatsanwalt vor Amtsgericht sehr selten persönlich auftritt oder schriftlich Stellung nimmt". Eine separate Anklageschrift des Staatsanwaltes erfolgt grundsätzlich nur bei kriminalgerichtlicher Zuständigkeit. In den anderen Fällen bildet das Überweisungserkanntnis bzw. die Strafverfügung des Amtsstatthalters die Anklageschrift (vgl. § 158 Abs. 1 i.V.m. §§ 129 und 173 Abs. 1 StPO/LU).

Entscheidend ist hier, dass der die Haft anordnende Amtsstatthalter angesichts seiner Untersuchung, der Ausfällung seiner Strafverfügung und der anschliessenden Überweisung der Strafverfügung an das Strafgericht in der gleichen Strafsache mit Untersuchungs- und Anklagefunktionen betraut war. Die kantonalen Behörden bestreiten denn auch mit Recht nicht, dass der überwiesenen motivierten Strafverfügung des Amtsstatthalters die Funktion der Anklageschrift zukommt (welche angesichts des Anklagegrundsatzes obligatorisch ist) bzw. dass aufgrund der amtsgerichtlichen Zuständigkeit keine gesonderte Anklageschrift seitens der Staatsanwaltschaft erfolgt. Ist das Amtsgericht zuständig, stellt der Amtsstatthalter den "schriftlichen Antrag über Schuld, Strafe und Massnahmen" (§ 129 StPO/LU; s. auch §§ 126, 127 Abs. 1 Ziff. 2, 131 Abs. 1, 132 Ziff. 2 und 133ter Abs. 1 StPO/LU). Das Verlesen der "Anträge des Amtsstatthalters oder des Staatsanwaltes" durch den Gerichtspräsidenten gilt gemäss § 173 Abs. 1 StPO/ LU als "Eröffnung der Anklage".

Nach der dargelegten Praxis des EGMR wäre eine Haftanordnung bereits EMRK-widrig, wenn in der Folge der Erlass einer Überweisungsverfügung mit Anklagefunktion durch den haftanordnenden Magistraten möglich erscheint (vgl. oben, E. 2.3). Dass ein haftanordnender Magistrat nicht zugleich Anklagefunktionen ausüben kann, ergibt sich im Übrigen auch direkt aus dem luzernischen Strafprozessrecht: Für den Fall, dass ein Staatsanwalt strafprozessuale Haft angeordnet bzw. einen Strafbefehl erlassen hat, bestimmt § 158 Abs. 2 StPO/LU ausdrücklich, dass "die Anklage nicht durch den gleichen Staatsanwalt erhoben werden" darf. Analoges muss nach der dargelegten Lehre und Praxis auch für den Amtsstatthalter gelten, soweit er gerichtliche Überweisungen mit Anklagefunktion vornimmt.

2.6 Schliesslich bleibt noch zu prüfen, ob allenfalls der angefochtene Entscheid des Obergerichtes als ausreichende richterliche Haftanordnung angesehen werden könnte. Art. 31 Abs. 3 BV verlangt, dass eine in Untersuchungshaft versetzte Person "unverzüglich einer Richterin oder einem Richter vorgeführt" werden muss. Namentlich ist es zulässig, dass eine Polizei- oder Untersuchungsbehörde dem Haftrichter einen Antrag auf Haftanordnung stellt, worauf der Haftrichter über den Antrag befindet. Allerdings muss der die Haft anordnende Richter seinen Entscheid "unverzüglich" im Sinne von Art. 31 Ziff. 3 BV fällen. Nach herrschender Lehre und Praxis heisst das, grundsätzlich innert ca. 24 bis 48 Stunden (vgl. BGE 119 Ia 221 E. 7a S. 232, E. 7c S. 235 mit Hinweisen; MARC FORSTER, Die Rechte der Inhaftierten - Neue Entwicklungen in der Gesetzgebung und Rechtsprechung, in: Franz Riklin [Hrsg.], Von der Verhaftung bis zum Vollzug - Grenzen der staatlichen Gewalt, Luzern 2004, S. 53 ff., 61 f.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, a.a.O., S. 110; VEST, a.a.O., N. 25; vgl. auch Art. 232 Abs. 3 i.V.m. Art. 235 Abs. 3 VE/StPO). Im vorliegenden Fall kann die Verfügung des Amtsstatthalters vom 18. August 2004 nicht als blosser Haftantrag interpretiert werden, zumal das Obergericht die Verfügung erst 13 Tage später, nämlich mit Entscheid vom 31. August 2004, bestätigt hat. Das Obergericht hat somit nicht als haftanordnende Behörde entschieden, sondern als Haftprüfungsinstanz (im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV).

2.7 Im vorliegenden Fall hat keine unverzügliche Vorführung des Inhaftierten vor eine Richterin oder einen Richter stattgefunden. Die Rüge der Verletzung von Art. 31 Abs. 3 BV erweist sich daher als begründet. Insofern ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die kantonalen Behörden haben im Haftanordnungsverfahren (und im Rahmen der damit verbundenen Neuüberprüfung der Haft betreffend Haftgründe und Haftdauer) dem Anspruch des Beschwerdeführers auf unverzügliche Vorführung vor einen Haftrichter Rechnung zu tragen.