99 Ia 42 — constitutional law, 1973

Verbot einer Reklametafel; rechtliches Gehör, Eigentumsgarantie, Verfahren.  1. Die in Art. 87 OG vorgesehene Beschränkung gilt nicht für Beschwerden, mit denen neben der Rüge der Verletzung von Art. 4 BV noch selbständige andere Verfassungsrügen erhoben werden, auf die eingetreten werden muss (Erw. 1). 
2. Umfang des rechtlichen Gehörs im Verwaltungsverfahren (Erw. 3). 
3. Gegenüber baupolizeilichen Beschränkungen des Grundeigentums kann nicht Art. 31 BV angerufen werden (Erw. 4). 
4. Verbot einer das Orts- und Landschaftsbild verunstaltenden Reklametafel. Eigentumsgarantie; gesetzliche Grundlage, Interessenabwägung (Erw. 5).

99 Ia 42

Sachverhalt ab Seite 43

A.- Die Firma Hildebrand AG, welche Grossküchenanlagen herstellt und vertreibt, brachte mit Einwilligung der zuständigen Ortsbehörde auf ihrem in der Industriezone von Aadorf liegenden Fabrikgebäude eine auf fünf Stangen stehende, 25 m x 4 m messende Reklametafel an. Der Abstand zwischen dem unteren Tafelrand und dem Flachdach des viergeschossigen Fabrikgebäudes beträgt rund 12 m, womit die Tafel das Dach etwa um eine Gebäudehöhe überragt. Die Tafel ist von dunkler Farbe und enthält beidseitig in weissen Lettern die Aufschrift "hildebrand"; sie wird nachts aus einer Richtung mit Neonröhren angestrahlt.

B.- Gegen die Bewilligung der Reklametafel durch die Ortsbehörde führte der Verkehrsverein Aadorf beim Regierungsrat des Kantons Thurgau Beschwerde, da diese Tafel mit den kommunalen Vorschriften über den Schutz des Ortsbildes nicht vereinbar sei. Der Regierungsrat hiess die Beschwerde am 20. Dezember 1972 gut, hob die erteilte Bewilligung auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die Ortsbehörde Aadorf zurück. In den Erwägungen wurde u.a. ausgeführt, dass, entsprechend den Empfehlungen des beigezogenen Experten, die Anbringung der Tafel unmittelbar über dem Fabrikdach zulässig wäre.

C.- Die Firma Hildebrand AG führt gegen den Entscheid des Regierungsrates staatsrechtliche Beschwerde. Sie rügt eine Verletzung der Rechtsgleichheit, der Eigentumsgarantie und der Handels- und Gewerbefreiheit und verlangt die Aufhebung des angefochtenen Entscheides.

D.- Der Regierungsrat beantragt Abweisung der Beschwerde; im gleichen Sinne äussert sich der Verkehrsverein Aadorf. Der Antrag der Ortsbehörde Aadorf lautet demgegenüber auf Gutheissung der Beschwerde.

Erwägungen

Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab aus folgenden Erwägungen:

1. Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates, mit dem die erteilte Bewilligung aufgehoben und die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen wurde, ist zwar letztinstanzlich, doch handelt es sich nur um einen Zwischenentscheid, da er das Verfahren nicht abschliesst. Ein Zwischenentscheid ist gemäss Art. 87 OG wegen Verletzung von Art. 4 BV nur anfechtbar, wenn er für den Betroffenen einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zur Folge hat, welche Voraussetzung hier nicht zutreffen dürfte. Doch ist dies ohne Belang. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes gilt die in Art. 87 OG vorgesehene Einschränkung dann nicht, wenn, wie hier, neben der Rüge der Verletzung von Art. 4 BV noch selbständige andere Verfassungsrügen erhoben werden, auf die eingetreten werden muss. In diesem Rahmen kann ein Verstoss gegen Art. 4 BV auch gegenüber letztinstanzlichen Zwischenentscheiden geltend gemacht werden, ohne dass die Gefahr eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils dargetan sein müsste (BGE 95 I 443 E. 1). Da die Beschwerdeführerin neben Art. 4 BV auch Art. 22 ter und 31 BV anruft, für welche die Einschränkung des Art. 87 OG nicht gilt, und jedenfalls auf die Rüge der Verletzung von Art. 22 ter BV materiell eingegangen werden muss, sind auch die auf Art. 4 BV gestützten Rügen zu prüfen.

2. Der Regierungsrat stützte seinen Entscheid auf die nachfolgenden beiden Bestimmungen des Baureglementes der Ortsgemeinde Aadorf:

"Art. 1 Geltungsbereich Die Bauordnung gilt für das ganze Gebiet der Ortsgemeinde Aadorf. Sie betrifft den Neubau, Umbau und Unterhalt aller Hoch- und Tiefbauten und bezweckt, die Anlage der Ortschaft den Erfordernissen einer zweckmässigen und ansprechenden Ortsgestaltung, der ökonomischen Verwendung öffentlicher Mittel und den Grundsätzen des Heimatschutzes anzupassen."

"Art. 2 Grundsätzliche Baupflichten

Jede Baute ist nach den Regeln der Baukunde zu erstellen und zu unterhalten. Sie hat der Sicherheit von Menschen, Haustieren und Sachen in jeder Hinsicht zu genügen. Auch ist sie zu so gestalten und der Umgebung anzupassen, dass sie weder durch ihre äussere Erscheinung noch durch die Lage und Stellung das Strassen-, Orts- und Landschaftsbild verunstaltet."

3. Im kantonalen Beschwerdeverfahren wurde über die Frage, ob die beanstandete Tafel mit den Grundsätzen des Heimatschutzes und dem Gebot einer ansprechenden Gestaltung des Strassen-, Orts- und Landschaftsbildes vereinbar sei, bei Architekt Th. Rimli, Aarau, ein Bericht eingeholt. Die Beschwerdeführerin erhebt in diesem Zusammenhang verschiedene Einwände:

a) Sie weist darauf hin, dass Architekt Rimli Obmann ad interim der Heimatschutz-Sektion des Kantons Aargau sei, und macht geltend, es verstosse gegen Art. 4 BV, eine dem Heimatschutz nahestehende Person mit der Erstattung des Gutachtens zu beauftragen, da eine solche in Fragen des Heimatschutzes befangen sei und in jedem Falle übersetzte Anforderungen stelle. Dieser Einwand geht fehl. Über Fragen des Heimatschutzes sind naturgemäss in erster Linie solche Personen anzuhören, die sich damit schon befasst haben und aus praktischer Erfahrung wissen, welche Eingriffe ein Ortsbild ohne erhebliche Beeinträchtigung erträgt und welche Anforderungen im allgemeinen gestellt werden dürfen. Die Behauptung, dass Mitglieder von Heimatschutzorganisationen zum vorneherein weit übertriebene Ansprüche stellen, ist unhaltbar. Auch das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 sieht in ähnlichen Fällen eine Begutachtung durch die eidgenössische oder kantonale Heimatschutzkommission ausdrücklich vor (Art. 7-9). Dadurch, dass das mit der Beschwerdeinstruktion betraute Baudepartement einen in Fragen des Heimatschutzes erfahrenen Architekten einen Bericht erstellen liess, wurden keine verfassungsmässigen Rechte der Beschwerdeführerin verletzt.

b) Der Bericht Architekt Rimlis wurde den Parteien vor Erlass des angefochtenen Entscheides zur Stellungnahme zugestellt. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass sie keine Gelegenheit gehabt habe, sich vor der Bestellung des Gutachtens zur Person des Experten und zu den gestellten Fragen zu äussern und am Augenschein des Experten, den dieser am 6. April 1972 allein vorgenommen hatte, teilzunehmen.

Der Umfang des Anspruches auf rechtliches Gehör bestimmt sich in erster Linie nach den kantonalen Verfahrensvorschriften. Wo sich jedoch dieser kantonale Rechtsschutz als ungenügend erweist, greifen die unmittelbar aus Art. 4 BV folgenden, also bundesrechtlichen Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz (BGE 98 Ia 6 E. 2a, 131 E. 2). Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass das Vorgehen des Regierungsrates irgendwelche kantonalen Verfahrensvorschriften verletze; es ist daher einzig zu prüfen, ob unmittelbar aus Art. 4 BV folgende Regeln missachtet wurden. Dabei ist zu beachten, dass dieser bundesrechtliche Gehörsanspruch im Verwaltungsverfahren im allgemeinen nicht den gleichen Umfang hat wie im Zivil- und Strafprozess (BGE 87 I 339; BGE 96 I 187; BGE 98 Ia 132 E. 3, 8 E. 2c; GRISEL, Droit administratif suisse, S. 179 ff.). Das ergibt sich schon aus der ungleichen Stellung der entscheidenden Behörde. Diese hat im Verwaltungsverfahren regelmässig nicht bloss auf Grundlage von Parteibehauptungen und im Rahmen gestellter Begehren über das zwischen den Parteien streitige Recht zu befinden, sondern von Amtes wegen für die richtige Anwendung des Gesetzes zu sorgen. Der Gehörsanspruch der Parteien kann dementsprechend auf das Wesentliche beschränkt werden. Er umfasst im Verwaltungsstreitverfahren u.a. das Recht, an förmlichen Beweiserhebungen teilzunehmen und zum Beweisergebnis sowie zu allfällig eingeholten Gutachten Stellung zu beziehen. Einen Anspruch auf Mitwirkung bei der Instruktion eines Experten besitzen die Parteien hingegen nur dann, wenn dies für die Festlegung des zu begutachtenden Sachverhaltes unerlässlich ist (z.B. in Steuerstreitigkeiten, vgl. ASA Bd. 36 S. 491 ff.). Hievon konnte im vorliegenden Fall nicht die Rede sein, da die beanstandete Reklametafel bereits stand und es für die Beurteilung der Frage, wieweit sie das Landschafts- und Ortsbild stört, keiner weiterer Erläuterungen der Parteien mehr bedurfte. Die Behörde wusste selber, worauf es bei ihrem Entscheid ankam, und war bei der Formulierung der Expertenfragen nicht auf die Mitwirkung der Parteien angewiesen. Ebensowenig haben diese einen unbedingten, unmittelbar aus der Verfassung fliessenden Anspruch darauf, allfällige Ablehnungsgründe gegen den Experten schon vor dessen Ernennung geltend machen zu können. Zwar ist eine rechtzeitige Anhörung der Parteien unter dem Gesichtspunkt der Prozessökonomie in der Regel wünschbar und zweckmässig, doch ist dem bundesrechtlichen Gehörsanspruch Genüge getan, wenn die Parteien vor Ergehen des Entscheides zum erstatteten Gutachten Stellung nehmen können und dabei Gelegenheit haben, ihre Einwände gegen die Person des Experten vorzubringen oder Ergänzungsfragen zu beantragen. Dass die Beschwerdeführerin zum Augenschein des Experten nicht beigezogen wurde, lässt sich ebenfalls nicht beanstanden. Dieser Augenschein bezweckte nicht die Vornahme verbindlicher tatsächlicher Feststellungen und war kein Akt der Beweiserhebung, der nur unter Teilnahme der Parteien erfolgen dürfte. Da die Reklametafel bereits stand, konnten über den Sachverhalt als solchen keine Zweifel mehr bestehen. Die Ortsbesichtigung durch den Experten diente vielmehr der Abklärung der streitigen ästhetischen Fragen und gehörte damit bereits zu seiner gutachterlichen Tätigkeit, die sich ohne Mitwirkung der Parteien abzuwickeln hatte. Dass der Experte in der Lage war, selber die richtigen Standorte auszusuchen, um den Einfluss der Tafel auf das Bild der Umgebung beurteilen zu können, versteht sich von selbst. Von einem Verstoss gegen Art. 4 BV könnte nur dann die Rede sein, wenn der Experte bei seinem Augenschein von Vertretern der gegnerischen Partei begleitet gewesen wäre. Ein derartiger Verstoss gegen das Gebot der prozessualen Gleichbehandlung wurde jedoch nicht behauptet.

c) Eine andere Frage ist, ob der Regierungsrat entscheiden durfte, ohne selber an Ort und Stelle eine Augenscheinsverhandlung durchgeführt zu haben. Die Beschwerdeführerin rügt, der Regierungsrat habe sich über die Auswirkungen der beanstandeten Tafel kein eigenes Urteil gebildet, sondern den Bericht des - nach Meinung der Beschwerdeführerin befangenen - Experten zum Urteil erhoben. Dies sei umso weniger zulässig gewesen, als das Gutachten nicht eine technische, sondern eine Ermessensfrage zum Gegenstand gehabt habe, deren Beantwortung keine besonderen Fachkenntnisse erfordere.

Auch dieser Einwand dringt nicht durch. Wie in der Vernehmlassung des Regierungsrates ausgeführt wird, hatten sämtliche Mitglieder dieser Behörde im Laufe des Beschwerdeverfahrens Gelegenheit, die Auswirkungen der Reklametafel aus eigener Sicht zu beurteilen. Unter diesen Umständen konnte der Regierungsrat auf die Durchführung eines offiziellen Augenscheins ohne Verletzung von Art. 4 BV verzichten. Der Beschwerdeführerin hätte nur dann Gelegenheit gegeben werden müssen, ihren Standpunkt der entscheidenden Behörde an Ort und Stelle zu erläutern, wenn es um die Zulässigkeit einer erst geplanten Anlage gegangen wäre und die Parteien durch genaue Angaben über Lage, Ausmass und Gestaltung der Baute zur Abklärung des Sachverhaltes Wesentliches hätten beitragen können. Im vorliegenden Fall waren jedoch die tatsächlichen Verhältnisse bekannt. Streitig war einzig, wie die bereits bestehende Anlage im Hinblick auf das Ortsbild zu würdigen war. Zur Beurteilung dieser Frage bedurfte es keiner besonderen Augenscheinsverhandlung; ob die Reklametafel das Ortsbild verunstaltet, konnten die einzelnen Mitglieder des Regierungsrates auch auf Grund eigener privater Feststellungen entscheiden. Dass einem blossen Gelegenheitsbetrachter wichtige Besonderheiten entgehen, wird in der Beschwerde nicht behauptet.

4. Die Beschwerdeführerin rügt, das Verbot, die Reklametafel in der von ihr gewünschten Höhe aufzustellen, verletze die Handels- und Gewerbefreiheit. Die Reklametafel habe nur einen Sinn, wenn sie von der Staatsstrasse, der Einfahrt zur Autobahn und von der Bahnlinie her gesehen werden könne. Durch die verlangte Herabsetzung der Tafel werde die Beschwerdeführerin in ihrer Handels- und Gewerbefreiheit unverhältnismässig beeinträchtigt.

Diese Rüge ist unbehelflich. Art. 31 BV befreit den Grundeigentümer nicht von der Beachtung der Bauvorschriften und räumt dem Gewerbetreibenden in dieser Hinsicht keine Privilegien ein. Die angefochtene Beschränkung verfolgt keinen wirtschaftspolitischen Zweck und trifft die Beschwerdeführerin nur in ihrer Eigenschaft als Grundeigentümerin. Ihre sachliche Zulässigkeit beurteilt sich daher einzig nach den Grundsätzen der Eigentumsgarantie, was die Berücksichtigung der besonderen Bedürfnisse gewerbetreibender Grundeigentümer immerhin nicht ausschliesst, da auch baupolizeiliche Eingriffe dem Gebot der Verhältnismässigkeit unterstehen. Was die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang vorbringt, ist einzig unter dem Gesichtswinkel des Art. 22 ter BV zu würdigen.

5. Der angefochtene Entscheid des Regierungsrates berührt die Beschwerdeführerin unzweifelhaft in ihrer Eigentumsfreiheit. Sie macht zunächst geltend, es fehle dem streitigen Eingriff an der gesetzlichen Grundlage, und verweist auf Art. 18 Ziff. 6 des Aadorfer Baureglementes, welcher die Erstellung von Firmenschildern nur insoweit einschränke, als sie an Strassen stünden und den Verkehr gefährden könnten; für eine Einschränkung auch ausserhalb des Strassenraumes bestünde keine gesetzliche Handhabe. Dieser Einwand schlägt nicht durch. Da hier kein besonders schwerer Eingriff in das Eigentum in Frage steht, prüft das Bundesgericht die gesetzliche Grundlage nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 98 Ia 392, 38 E. 2; BGE 97 I 795 E. 3a), und davon, dass der Regierungsrat Art. 4 BV verletzte, wenn er die erwähnten allgemeinen Vorschriften in Art. 1 und 2 des Baureglementes auch auf Firmentafeln anwandte, kann nicht die Rede sein. Seine Auslegung würde selbst einer freien Prüfung standhalten, da der von der Beschwerdeführerin angerufene Art. 18 Ziff. 6 die Erstellung von Firmentafeln nur unter dem Gesichtspunkt der Verkehrssicherheit regelt und die allgemeine Bestimmung des Art. 2 über die ästhetische Gestaltung baulicher Anlagen selbstverständlich vorbehalten bleibt.

Es kann sich einzig fragen, ob die Voraussetzungen für ein auf Art. 2 des Baureglementes gestütztes Verbot wirklich erfüllt sind und ob ein solcher Eingriff mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar ist. Die Beschwerdeführerin macht geltend, von einem schützenswerten Ortsbild könne in der Industriezone von Aadorf nicht gesprochen werden. Diese Zone sei für Bauten bestimmt, die industriellen Zwecken dienten und nicht nach ästhetischen Gesichtspunkten errichtet würden. Auch Hochkamine, Silos und andere turmartige Bauten seien nicht "schön". Wenn eine Gemeinde sich vor solchen Bauten schützen wolle, müsse sie eben auf eine Industrialisierung ihres Gebietes verzichten. In einer Industriezone könnten die Vorschriften über den Schutz des Ortsbildes nicht gelten. Auch durch öffentliche Bauten werde das Ortsbild oft verunstaltet. Die Beschwerdeführerin verweist dabei auf die Zuckerfabrik Frauenfeld, die Tankanlagen in Hauptwil und das neue Kantonsspital Frauenfeld, ferner auf Hochspannungsleitungen und Radio- und Fernsehsendetürme. Die Annahme des Regierungsrates, dass eine Baute im Industriegebiet aus keiner Richtung her auffallen dürfe, sei unhaltbar. Dasselbe gelte für die Feststellung, dass die graphisch sehr ausgewogene Firmentafel der Beschwerdeführerin verunstaltend wirke. In Wirklichkeit werde nicht die Tafel, sondern die darauf angebrachte Inschrift beanstandet. Für ein gleich hohes, irgendwelchen technischen Zwecken dienendes Gestell würde die Bewilligung nicht verweigert. Dass Industriebauten möglichst weithin sichtbare Beschriftungen mit Firmennamen oder Produktbezeichnung enthielten, sei allgemein üblich, und es sei nicht einzusehen, weshalb der Beschwerdeführerin die Erstellung einer solchen Reklametafel unter Hinweis auf den Schutz des Ortsbildes verwehrt werden könnte.

Dieser Argumentation ist nicht beizupflichten. Die Beschwerdeführerin könnte sich auf die Tatsache, dass für bestimmte Bauten, insbesondere Industriebauten, eine Beeinträchtigung des Ortsbildes oft gezwungenermassen in Kauf genommen werden muss, nur dann berufen, wenn sie für die hier in Frage stehende Anlage gleiche imperative Gründe geltend zu machen vermöchte. Hochspannungsleitungen, Sendetürme, Silos, Tanks usw. sind unvermeidbare Bestandteile der Landschaft eines Industrielandes. Es wird dabei stets versucht, sie so anzulegen, dass der Eingriff in das Landschafts- oder Ortsbild noch tragbar ist, und es ergeben sich daraus für das Unternehmen, selbst wenn es öffentlich ist oder öffentliche Aufgaben zu erfüllen hat, oft erhebliche Lasten. Von einem solchen Sachzwang kann bei der Firmentafel der Beschwerdeführerin nicht die Rede sein. Es handelt sich nur um eine von vielen möglichen Reklamevorkehren. Die beanstandete Tafel mag der Beschwerdeführerin vielleicht einen geschäftlichen Vorteil verschaffen, doch ist sie für eine erfolgreiche Führung des Betriebes keineswegs unumgänglich. Die Beschwerdeführerin wendet sich mit ihren Produkten nicht an das breite Publikum, und diesem gegenüber wäre die Reklametafel auch ohne Aussagegehalt, da aus dem Firmennamen allein keine Schlüsse auf die hergestellten Produkte gezogen werden können. Die Tafel vermag also lediglich diejenigen, die zur Firma Hildebrand schon in Geschäftsbeziehungen getreten sind oder von dieser Firma auf andere Weise Kenntnis erhalten haben, an die Existenz der Firma zu erinnern bzw. auf den Standort des Fabrikgebäudes aufmerksam zu machen. Das Interesse der Beschwerdeführerin, dass diese Reklametafel von der Eisenbahn, der Staatsstrasse und der Autobahneinfahrt her gesehen werden kann, ist für sie zumindest nicht lebenswichtig; möglicherweise bringt ihr die Tafel überhaupt keinen messbaren Vorteil. Andererseits führt die Anlage in ihrer jetzigen Form zu einem Eingriff in die Landschaft, der selbst nach dem für Industriebauten geltenden Massstab als aussergewöhnlich erscheint. Das Baureglement von Aadorf beschränkt die Höhe der in der Industriezone zugelassenen Bauten auf 16 m (Art. 9 Ziff. 3). Offenbar sollten mit dieser Begrenzung allzustarke Eingriffe in das noch ländliche Orts- und Landschaftsbild verhindert werden. Dieses Ziel würde vereitelt, wenn es zulässig wäre, die maximale Bauhöhe durch Anbringung riesiger Firmentafeln nach Belieben zu überschreiten. Es läge nahe, dass auch andere Firmen von dieser Möglichkeit Gebrauch machen und sich durch Errichtung immer grösserer Tafeln gegenseitig zu überbieten versuchen würden, was auch in einer Industrielandschaft untragbar wäre. Ob das geltend gemachte öffentliche Interesse den streitigen Eingriff in das Privateigentum zu rechtfertigen vermag, prüft das Bundesgericht auf Anrufung der Eigentumsgarantie hin grundsätzlich frei; es übt aber Zurückhaltung, soweit die Antwort von der Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser kennen und überblicken als das Bundesgericht (BGE 94 I 59, 135 f., 340 f., 349 f.). Im vorliegenden Fall kann von einer unverhältnismässigen Eigentumsbeschränkung nicht die Rede sein. Zwar ist die Reklametafel der Beschwerdeführerin im Dorfkern von Aadorf nicht sichtbar; sie tritt aber - wie dies ihrem Zweck entspricht und u.a. auch aus dem Bericht des Experten und den bei den Akten befindlichen Photos hervorgeht - in der weiteren Umgebung in aufdringlicher Weise in Erscheinung, so dass es ohne weiteres einleuchtet, wenn der Regierungsrat hierin einen verunstaltenden Eingriff in die Landschaft erblickt. Auch wenn es sich bei Aadorf um eine Industriegemeinde handelt und das Orts- und Landschaftsbild nicht besonders schützenswert sein mag, so braucht dieses derartigen Eingriffen doch nicht schutzlos ausgeliefert zu werden. Da die Beschwerdeführerin auf eine Reklametafel in der jetzigen Form nicht dringend angewiesen ist und die verfügte Beschränkung sie in ihren Eigentumsrechten nur am Rande trifft, geht das Interesse der Allgemeinheit an der Erhaltung des Orts- und Landschaftsbildes eindeutig vor.