102 Ia 7 — constitutional law, 1976

Art. 4 BV; Feuerwehrabgabe.  1. Delegation rechtsetzender Befugnisse vom kantonalen an den kommunalen Gesetzgeber; Voraussetzungen (E. 3b). 
2. Willkürlich breite Festsetzung der abgabepflichtigen Altersklassen in einem Fall, wo das Feuerwehrkorps aus einer beschränkten Zahl besonders ausgebildeter Freiwilligen besteht? (E. 5) 
3. Bemessung der Ersatzabgabe; Verhältnismässigkeitsprinzip (E. 6b).

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Sachverhalt ab Seite 8

    Das freiburgische Gesetz vom 12. November 1964 betreffend die Feuerpolizei und den Schutz gegen Elementarschäden (kurz: FPG) bestimmt über die Dienstpflicht und die Ersatzabgabepflicht folgendes:

"Art. 43. Dienstpflicht

In der Gemeinde können die dort ansässigen Männer, gleich welcher Nationalität, verpflichtet werden, Feuerwehrdienst zu leisten durch Einteilung in das Feuerwehrkorps.

Diese Verpflichtung kann alle Männer treffen, welche das 20. Altersjahr vollendet und das 50. noch nicht erreicht haben. Im Bedarfsfall kann die Altersgrenze auf 60 Jahre hinaufgesetzt werden. Jugendliche können ab 18 Jahren zum Feuerwehrdienst verpflichtet werden.

Art. 44. Altersklassen

Die Gemeinden setzen nach ihren Bedürfnissen die Altersklassen fest, die zum Feuerwehrdienst eingezogen werden können, beziehungsweise zur Entrichtung der Feuerwehrersatzsteuer verpflichtet sind. Zur Erhaltung des notwendigen Mannschaftsbestandes sind dem Korps regelmässig genügend Männer einzugliedern.

Art. 45. Feuerwehr-Ersatzsteuer

Die Männer, die nicht zum Feuerwehrdienst eingeteilt sind, aber sich im dienstpflichtigen Alter befinden, haben eine jährliche Feuerwehr-Ersatzsteuer zu entrichten.

Der Steuersatz wird durch die Gemeindeversammlung unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Staatsrat festgesetzt.

Die Bestimmungen des Gesetzes über die Gemeindesteuern sind anwendbar."

Gestützt auf dieses Gesetz hat die Stadtgemeinde Freiburg am 20. Februar/15. März 1968 ein "Règlement de perception de la taxe d'exemption du service dans le bataillon des sapeurs-pompiers" (Feuerwehr-Ersatzabgabe-Reglement, kurz FERegl) erlassen, das vom Staatsrat am 17. November 1969 genehmigt worden ist. In diesem Reglement bestimmt Art. 1:

"Tout homme, quelle que soit sa nationalité, habitant la Commune de Fribourg, et non incorporé dans le bataillon des sapeurs-pompiers, est astreint au paiement d'une taxe annuelle d'exemption à partir du 1er janvier de l'année dans laquelle il atteint l'âge de 20 ans jusqu'au 31 décembre de celle dans laquelle il aura atteint l'âge de 50 ans." und Art. 5 Abs. 1 lautet:

"La Taxe d'exemption s'élève au 7% de la cote d'impôt communal; le minimum de la taxe est fixé à Fr. 10.--, quelle que soit la durée de l'assujettissement pendant l'année et le maximum à Fr. 80.-- par année."

Oswald Bregy wehrte sich gegen die Rechnung vom 16. Mai 1974, mit der von ihm die Feuerwehrabgabe der Stadt Freiburg für 1973 und 1974 erhoben wurde. Seine Einsprache wurde jedoch nicht geschützt, und einen Rekurs wies die Kantonale Rekurskommission in Steuersachen (KRK) mit Entscheid vom 11. Oktober 1974 ab. Mit staatsrechtlicher Beschwerde gestützt auf die Art. 4 und 22ter BV verlangt Bregy die Aufhebung des letztgenannten Entscheids.

Erwägungen

Aus den Erwägungen:

3. Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Eigentumsgarantie, indem er bestreitet, dass die in Art. 45 Abs. 2 FPG enthaltene Ermächtigung an die Gemeindeversammlung zur Festsetzung des Ersatzabgabesatzes den geltenden Grundsätzen über die Gesetzesdelegation genüge, da weder vom Ziel der Abgabe noch von ihrer Begrenzung die Rede sei; es fehle somit an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

a) Der Beschwerdeführer gibt selber zu, dass er diesen Einwand im kantonalen Verfahren nicht erhoben hat, sondern erst vor Bundesgericht vorbringt. Bei Willkürbeschwerden und bei Beschwerden, wo die Rüge, eine andere Verfassungsbestimmung sei verletzt, mit jener der Willkür zusammenfällt, sind jedoch nach der Rechtsprechung zu Art. 87 OG neue rechtliche oder tatsächliche Vorbringen im bundesgerichtlichen Verfahren grundsätzlich ausgeschlossen, und zwar selbst dann, wenn die letzte kantonale Instanz freie Kognition besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 99 Ia 122 E. 4a und BGE 98 Ia 52 E. 1, mit Hinweisen). Nun ruft der Beschwerdeführer Art. 22ter BV zu Unrecht an. Bei öffentlichen Abgaben käme die Anrufung der Eigentumsgarantie zum vornherein nur bei einer geradezu konfiskatorischen Besteuerung in Frage (BGE 99 Ia 648 E. 7 und BGE 94 I 116 E. 4a, mit Hinweisen); davon und auch von einem schwerwiegenden Eingriff kann vorliegend bei einer Abgabe von höchstens Fr. 80.-- jährlich (Art. 5 FERegl.) offensichtlich nicht die Rede sein. Die Rüge des Beschwerdeführers ist somit unter dem Gesichtswinkel des aus Art. 4 BV abgeleiteten Grundsatzes der Gesetzmässigkeit der Abgaben -  d.h. bloss auf Willkür - zu prüfen. Da also lediglich eine Willkürbeschwerde vorliegt, sind neue Vorbringen ausgeschlossen. Es geht hier auch nicht um solche, zu deren Geltendmachung erst die Begründung des angefochtenen Hoheitsaktes Anlass gegeben hat, oder um einen Gesichtspunkt, der sich aufdrängt und von der KRK von Amtes wegen hätte berücksichtigt werden müssen  (vgl. BGE 99 Ia 122 E. 4a, mit Hinweisen). Auf den Einwand des Beschwerdeführers, es fehle mangels gültiger Delegation an der gesetzlichen Grundlage der Abgabe, ist daher nicht einzutreten.

b) Der Einwand erwiese sich ohnehin als unbegründet. Nach anerkannter Praxis des Bundesgerichts müssen bei Abgaben ihre Voraussetzungen, das Mass der Belastung und der Kreis der Abgabepflichtigen in einem formellen Gesetz festgelegt werden (BGE 100 Ia 139, mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung bezieht sich jedoch auf die Delegation rechtsetzender Befugnisse vom kantonalen Gesetzgeber an andere kantonale Behörden - in der Regel die Exekutive -, und es wurde ausdrücklich offen gelassen, ob die für diese Art der Delegation entwickelten Grundsätze in gleicher Weise gelten, wenn - wie im vorliegenden Fall - der kantonale Gesetzgeber gewisse Kompetenzen an den Gemeindegesetzgeber abtritt (BGE 97 I 804 E. 7). Diese Delegation braucht nicht so eng begrenzt zu sein, wie jene an die kantonale oder kommunale Exekutive. Voraussetzung ist indessen, dass die kantonale Verfassung die vorgesehene Kompetenzaufteilung zulässt.

Nach Art. 76 KV hat das Gesetz alles anzuordnen, was auf die politische Einrichtung und die Verwaltung der Gemeinden Bezug hat. Die Kantonsverfassung schliesst aber die Delegation gewisser Gegenstände an den Gemeindegesetzgeber  (die Gemeindeversammlung) nicht aus. Das Gemeindegesetz vom 19. Mai 1894  bestimmt in Art. 72c, dass die Gemeindeversammlungen die "direkten oder indirekten Auflagen" beschliessen, deren Höhe gemäss Art. 73 vom Staatsrat zu genehmigen ist. Die Kantonsverfassung verlangt aber nicht, dass die von der Gemeinde erhobenen Abgaben ihrem Masse nach in einem formellen kantonalen Gesetz verankert sein müssen. Es scheint auch zweckmässig, dass nicht der kantonale, sondern der mit den örtlichen Verhältnissen besser vertraute kommunale Gesetzgeber den Satz der Feuerwehrabgabe festsetzt (vgl. BGE 97 I 806 E. 7 und BGE 92 I 44 f). Die in den Art. 43 bis 45 FPG enthaltene Regelung lässt im übrigen die Voraussetzungen, unter denen die Abgabe geschuldet ist, und den Kreis der Abgabepflichtigen erkennen. Abgabeschuldner ist der männliche Ortsansässige, der nach seinem Alter an sich dienstpflichtig ist, aber nicht zum Feuerwehrdienst eingeteilt ist. Aufgrund des Verweises in Art. 45 Abs. 3 FPG ist sodann die Abgabe nach den Steuerfaktoren zu bemessen, die auch für die Gemeindesteuer gelten; damit ist mittelbar auch der Gegenstand der Abgabe -  nämlich Einkommen und Vermögen - bezeichnet. Die einschlägigen Bestimmungen des FPG bilden somit eine ausreichende Gesetzesgrundlage für die geforderte Abgabe.

Das in Art. 5 FERegl festgelegte Abgabenmass - nämlich 7% des Gemeindesteuersatzes, mit einem Minimum von Fr. 10.-- und einem Maximum von Fr.  80.-- pro Jahr - ist im übrigen nach den vom Beschwerdeführer unbestrittenen Erklärungen des Gemeinderates regelmässig von der Steuerpflichtigenversammlung  (Art. 5, 6 und 8 des Gemeindegesetzes) beschlossen worden, was die KRK in ihrem Entscheid übersehen hat. Die Bezeichnung "Gemeindeversammlung" in Art. 45 Abs.  2 FPG ist allerdings etwas ungenau, enthält aber keine vom Gemeindegesetz abweichende Kompetenzbestimmung. Die Grundsätze der Gewaltentrennung und der Referendumsdemokratie sind also sowohl in der kantonalen gesetzlichen Regelung wie in der Praxis der Gemeindebehörden beachtet worden.

5. Der Beschwerdeführer beanstandet ferner, die Stadtgemeinde Freiburg habe in Art. 1 FERegl die Altersklassen nicht gemäss Art. 43f FPG nach ihrem Bedarf festgesetzt. Das Feuerwehrkorps der Stadt Freiburg bestehe aus Freiwilligen, und der dienstpflichtige Bürger habe gar keine Möglichkeit, seine Feuerwehrdienstpflicht persönlich abzugelten. Eine solche Altersklassenabgrenzung sei sinnlos. Der Beschwerdeführer behauptet nicht, Art. 1 FERegl sei willkürlich ausgelegt und angewendet worden, sondern will offenbar geltend machen, die Regelung des Art. 1 FERegl entspreche nicht jener von Art. 43/44 FPG, sei willkürlich und somit nicht anwendbar.

Nach der bundesgerichtlichen Praxis verstösst gegen Art. 4 BV ein gesetzgeberischer Erlass, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt, sinn- oder nutzlos ist oder Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht ersichtlich ist. In diesen Grenzen steht dem kantonalen und kommunalen Gesetzgeber ein weites Feld der Gestaltungsfreiheit offen. Der Verfassungsrichter schreitet nur ein, wo dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wird (BGE 100 Ia 212 E. 2b, mit Hinweisen).

KRK und Stadtrat Freiburg bestätigen, dass das Feuerwehrkorps der Stadt Freiburg aus Freiwilligen besteht und dass ein Feuerwehrdienst mit allgemeiner Dienstpflicht nicht mehr durchführbar wäre. Nach ihrer Meinung ist jedoch die Ersatzabgabe aufgrund der allgemeinen Dienstpflicht dennoch sinnvoll. Der Gesetzgeber habe mit dem FPG den Willen bekundet, dass weder die Gesamtheit der Steuerzahler noch ein kleiner Kreis, sondern eine möglichst grosse Zahl grundsätzlich Dienstpflichtiger die Kosten der Brandbekämpfung tragen sollte.

a) Der Feuerwehrdienst der Stadtgemeinde Freiburg ist nicht - wie in den meisten übrigen Gemeinden des Kantons - auf dem Milizsystem aufgebaut. Das Feuerwehrkorps besteht vielmehr aus etwa 300 Freiwilligen, die besonders geschult und trainiert werden, also in gewissem Sinne aus Berufsleuten. Es trifft ferner zu, dass der einzelne Angehörige der dienstpflichtigen Altersklassen keine Möglichkeit hat, den Dienst durch persönliche Leistung zu erbringen. Die Bestimmung der Altersklassen hat nur noch abgabenrechtliche Bedeutung, nämlich den Zweck, den Kreis der Ersatzabgabepflichtigen zu umschreiben. Man kann sich in der Tat fragen, ob eine solche Regelung, die lediglich auf der Fiktion eines Milizsystems beruht, sinnvoll ist. Naheliegender wäre wohl, die für die Brandbekämpfung nötigen Mittel auf anderem Wege als durch eine Abgabe zu beschaffen, die eine nicht erbringbare und somit fingierte persönliche Dienstleistung ersetzen soll. In Betracht fiele namentlich die Finanzierung aus dem Ertrag von Gemeindesteuern.

Das Bundesgericht hat jedoch lediglich zu prüfen, ob der kommunale Gesetzgeber den Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit überschritten hat. Dabei fällt zunächst in Betracht, ob er sich an das Gesetz gehalten hat. Die KRK geht davon aus, dass die Art. 43/45  FPG auf dem Gedanken der allgemeinen Feuerwehrdienstpflicht aufgebaut sind und dass dieses Prinzip heute noch in den meisten Gemeinden Geltung hat. Zu prüfen ist, ob diese Regelung des kantonalen Gesetzgebers der Gemeinde Freiburg die Freiheit lässt, für die Ersatzabgabe Altersklassen auszuscheiden, die sie für den persönlichen Dienst gar nicht benötigt. Art. 43 FPG sagt im Blick auf den Feuerwehrdienst, die männlichen Ortsansässigen "können verpflichtet werden", oder "die Verpflichtung kann treffen", nicht: sie sind verpflichtet. Die Verpflichtung erfolgt erst durch Einreihung in das Korps. Art. 44 FPG sodann lässt die Gemeinden die Altersklassen "nach ihren Bedürfnissen" festsetzen. Ob damit Bedürfnisse an Mannschaft oder an Geld oder an beidem gemeint ist, wird nicht ausdrücklich gesagt. Jedoch umschreibt Art. 44 FPG den Zweck der Altersklassenfestsetzung in der Weise, dass die festzusetzenden Altersklassen  "zum Feuerwehrdienst eingezogen werden können", "beziehungsweise zur Errichtung der Feuerwehrersatzsteuer verpflichtet sind". Die beiden Alternativen werden vom kantonalen Gesetzgeber offenbar als gleichwertig betrachtet. Unterscheidungskriterium ist, ob ein Pflichtiger "zum Feuerwehrdienst eingezogen wird" (Art. 44) oder "zum Feuerwehrdienst eingeteilt ist" (Art. 43  und 45). Aus dieser Regelung lässt sich kein Recht des Bürgers ableiten, zu wählen, ob er den Dienst persönlich oder durch Leistung der Ersatzabgabe erbringen will. Vielmehr liegt es an den Behörden, ob sie einen Bürger zum persönlichen Dienst einteilen wollen oder nicht.

Diese Regelung traf der kantonale Gesetzgeber am 10. Mai 1963, also in einem Zeitpunkt, als die Stadtgemeinde Freiburg das Milizsystem bereits aufgegeben hatte. Aufgrund der Materialien (Amtl. Tagblatt der Sitzungen des Grossen Rates des Kantons Freiburg, Bd. 116/1964: Botschaft des Staatsrates S. 219, Berichterstattung S. 329 ff., Beratung S. 347 f.) ist anzunehmen, dass der kantonale Gesetzgeber an der Regelung der Gemeinde Freiburg, der Institution des berufsmässig ausgebildeten Freiwilligenkorps, nichts ändern, sondern auch für diese die gesetzliche Grundlage liefern wollte. Es konnte also ohne Willkür angenommen werden, das FERegl liege innerhalb des gesetzlichen Rahmens.

b) Es bleibt die Frage, ob FERegl und FPG mit der Altersklassenfestsetzung (20-50) in einer Gemeinde, in der das Milizsystem aufgegeben wurde, eine derart sinnlose Regelung getroffen haben, dass sie vor der Verfassung dahinfallen muss. Diese Frage ist zu verneinen. Die Regelung ist historisch verwurzelt und soll dem Bürger zum Bewusstsein bringen, dass im Grunde genommen jeder gesunde männliche Ortsansässige zum Schutz der Allgemeinheit gegen die Naturgewalten persönlich dienstpflichtig wäre. In Not- und Katastrophenfällen kann auch die Gemeinde Freiburg zur Ergänzung des ständigen Korps auf das Milizsystem zurückgreifen, denn der Oberamtmann kann dies anordnen (vgl. z.B. den Wachtdienst gemäss Art. 39 FPG). Es ist nicht ganz abwegig, die Feuerwehrdiensttauglichkeit an sich als jene persönliche Beziehung des Bürgers zum Gemeinwesen zu betrachten, aus der die Bereitschaftspflicht zur persönlichen Dienstleistung und im Nichtbeanspruchungsfalle die Ersatzabgabepflicht erwächst.

Ob es sinnvoller wäre, die Abgabe - wie der Beschwerdeführer vorschlägt - von jenen zu erheben, die aus der Einrichtung einen besonderen Nutzen ziehen (z.B. die Hauseigentümer) kann dahingestellt bleiben, da es in der Freiheit des kommunalen Gesetzgebers liegt, eine andere Lösung zu wählen. Aus Art. 4 BV lässt sich nicht eine bestimmte Methode der Besteuerung ableiten (BGE 96 I 66 E. 2, 567 E. 3a). Immerhin ist zu bemerken, dass auch die vom Beschwerdeführer vorgeschlagene Lösung ihre unbefriedigenden Seiten hat, da nicht nur die Hauseigentümer, sondern auch die übrigen Einwohner als Mieter oder etwa Autohalter einen direkten Nutzen von der Feuerwehr haben.

Ist aber die angefochtene Regelung nicht als sinnlos zu betrachten, so hat sie vor Art. 4 BV Bestand und muss angewandt werden.

6. Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die Erhebung der Feuerwehrersatzabgabe sei willkürlich, weil die Gemeinde damit mehr einnehme, als die Kosten der Brandbekämpfung tatsächlich ausmachten; damit werde das Kostendeckungsprinzip verletzt.

Die Rechtsnatur der zu beurteilenden Abgabe scheint fraglich. Art. 45 FPG spricht von einer "Feuerwehr-Ersatzsteuer", was eher auf eine (Feuerwehr-)Sondersteuer hinweist, wie sie z.B. in den Kantonen Zürich (Kommentar REIMANN/ZUPPINGER/SCHÄRRER, Bd. IV N. 16 und 24 zu §§ 135-184 StG) und Basel-Stadt (§§ 5 und 6 des Gesetzes vom 25.4.1935 über die Organisation der Feuerwehr und die Verordnung vom 28.12.1935 betreffend den Bezug der Feuerwehrsteuer) besteht. Die KRK und der Grosse Rat des Kantons Freiburg (vgl. Amtl. Tagblatt, a.a.O. S. 219 und v.a. 348) haben die Abgabe jedoch stets als Ersatzabgabe betrachtet; der Beschwerdeführer ist ebenfalls dieser Auffassung. Die Frage, um welche Art von Abgabe es sich hier handelt (zur Abgrenzung vgl. BGE 97 I 803 E. 6c, BGE 92 I 365 E. 3 und BGE 86 I 99 E. 2), kann indessen offen bleiben, da die fragliche Abgabe als Steuer grundsätzlich beliebig festsetzbar wäre, sie aber auch die für eine Ersatzabgabe geltenden Grundsätze nicht verletzt.

a) Der Beschwerdeführer, die KRK und das kantonale Parlament (vgl. Amtl. Tagblatt, a.a.O. S. 219) sind der Auffassung, die Feuerwehrabgabe unterstehe als Kausalabgabe vor allem dem Kostendeckungsprinzip. Das Bundesgericht hat aber die Geltung dieses Grundsatzes bisher nur für Gebühren und Vorzugslasten angenommen (vgl. BGE 99 Ia 539 und III 78b, BGE 97 I 204, mit Hinweisen). Bei Ersatzabgaben verlangte es einzig die Beachtung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 97 I 806). Denn mit der Ersatzabgabe, die an keine direkte Gegenleistung des Gemeinwesens geknüpft ist, soll lediglich eine Rechtsgleichheit zwischen persönlich Dienstpflichtigen (d.h. hier: im Freiwilligenkorps Eingeteilten) und nicht Dienstpflichtigen hergestellt werden, weshalb die Ersatzabgabe für den Einzelnen nicht höher sein darf, als zur Herbeiführung dieses Ausgleichs erforderlich ist. Die Kosten, die dem Gemeinwesen durch die ausfallende persönliche Dienstleistung entstehen, könnten bloss als Richtschnur für die Bemessung der Abgabe dienen. Richtiger scheint jedoch, den Vorteil, der dem an sich Dienstpflichtigen aus der Befreiung von der persönlichen Leistung erwächst, zum Ausgangspunkt zu nehmen (BGE 97 I 806 E. 8). Die Ersatzabgabe muss also in einem vernünftigen Verhältnis stehen zu dem, was ein einzelner Pflichtiger überhaupt leisten könnte; in diesem Sinne besteht auch hier ein Äquivalenzprinzip wie bei den andern Kausalabgaben. Im vorliegenden Fall ist offensichtlich, dass der vom Einzelnen erhobene Maximalbetrag von Fr. 80.-- keinesfalls den ungefähren Wert der wegfallenden Dienstpflicht übersteigt. Von einer Verletzung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann keine Rede sein.

b) Ob neben dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz das Kostendeckungsprinzip eine weitere obere Schranke der Belastung mit Ersatzabgaben bilden kann, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden, da die fragliche Abgabe auch diesen Grundsatz nicht verletzt. Die KRK und der Stadtrat von Freiburg weisen mit den entsprechenden Zahlenunterlagen nach, dass 1973 die Einnahmen (insgesamt Fr.  425'000.--, wovon Fr. 308'000.-- aus der Abgabe) die Ausgaben für die Feuerwehr  (Fr. 400'000.-- zuzüglich Abschreibungen auf dem Wagenpark) nicht erreicht haben. Die Zahlen früherer Jahre (insbesondere 1963) lassen zwar bezweifeln, ob das Kostendeckungsprinzip durchwegs eingehalten worden ist, doch ist entscheidend, dass jedenfalls die Zahlen der Jahre 1972 und 1973 den Grundsatz nicht verletzen. Die KRK konnte daher ohne Willkür den Einwand, die Feuerwehrabgabe sei zu einer einträglichen Steuer für anderweitige Zwecke umgewandelt worden, verwerfen.