Ayudas públicas. La subvención en el derecho administrativo

El presente trabajo está motivado por un hecho de impacto global: la crisis económica de 2009. Sus efectos provocaron que los Estados vayan en ayuda de las actividades económicas privadas, aún más que en otros períodos históricos. Sin duda, cada una de estas ayudas termina privilegiando a una zona, sector o actividad económica por sobre el resto de la población. Existe ahí, entonces, un interés público en orden a que estos privilegios estén al servicio de la comunidad y no de intereses singulares. Este es un valor que merece ser defendido. Con ocasión de mi labor como asesor de la División Jurídico-Legislativa del Ministerio Secretaría General de la Presidencia entre 2006 y 2010, pude intervenir directamente en proyectos de ley relacionados directamente con el fomento y subvenciones (así, las modificaciones al DFL Nº 1, de 1998, Educación; la ley que creó la subvención escolar preferencial Ley Nº 20.248, y su reglamento; el proyecto que crea la Superintendencia de Educación y la Agencia de Calidad de la Educación, Boletín Nº 5083-04, y el proyecto de ley que modifica el estatuto del Consejo Nacional de Televisión, Boletín Nº 6190-19,. Ahí aprendí de la necesidad que la Administración cuente con bases jurídicas sólidas para enfrentar esta crisis económica y las futuras. Desde este cargo pude ver cómo en la actualidad existen numerosas actividades económicas privadas que prácticamente se mantienen sólo gracias a las ayudas del Estado, por ejemplo, la educación privada, tanto escolar como superior, la explotación forestal, la pequeña propiedad agrícola, la creación artística y la investigación científica. Resulta imperioso, entonces, proveer a los estudiosos y a los operadores jurídicos de una investigación que se haga cargo de todos estos temas. De este modo, la presente investigación tiene por objeto dilucidar el régimen jurídico propio de la subvención, en cuanto técnica administrativa de fomento o de “ayudas públicas”. Como se ha adelantado, la amplitud de las técnicas de intervención de la administración en las actividades privadas no ha sido correspondida, en nuestro país, con un estudio profundo de todas ellas. Incluso, las pocas obras que existen se centran en aquellas técnicas de limitación de las actividades privadas y de satisfacción de necesidades públicas, mas no en lo que se ha llamado el fomento administrativo o ayudas públicas. Es así como esta rama de actividades administrativas, ha sido dejada de lado, salvo por distinguidas excepciones . Eso ha importado que no exista hoy ningún estudio sistemático de la institución subvencional capaz, por ejemplo, de determinar su naturaleza unilateral o contractual, su carácter condicionado o no, los poderes que origina, el control a que está sujeta, etc. Esta investigación se propone abordar el estudio de la subvención, ante todo, de acuerdo a las categorías dogmáticas propias del derecho administrativo y, además, desde el punto de vista, no de la limitación de las potestades públicas, sino de la búsqueda de su plena efectividad con respeto a los derechos de las personas. En cuanto a la metodología empleada, cabe advertir que se ha seguido cercanamente a la doctrina española en la materia, cuyos estudios están sumamente desarrollados. Pero, además, se ha hecho una exhaustiva investigación de la legislación nacional, así como de los reglamentos de ejecución, de las resoluciones generales y las circulares aplicables. Por esa razón, este es un trabajo de dogmática jurídica. Se analizó, además, la jurisprudencia constitucional en la materia y los dictámenes de la Contraloría General de la República, que está dotada de potestades específicas sobre las subvenciones. Cuando la evidencia positiva ha hecho necesario apartarse de las doctrinas teóricas, se han propuesto soluciones basadas en el derecho positivo. Dicha investigación se realizó a lo largo de casi dos años en la que se desarrolló el marco teórico y se analizaron y compararon cientos de estatutos normativos distintos. De ese trabajo emanan las tendencias y las clasificaciones que entregamos ahora.