Focalización de los recursos públicos invertidos en CAPREDENA y DIPRECA

Los sistemas de pensiones de nuestro país han estado presentes en la coyuntura política de los últimos años. La eliminación del siete por ciento de salud que se descuenta a los pensionados más vulnerables desde un punto de vista socioeconómico y la creación de un pilar solidario en el sistema previsional de capitalización individual de AFP han logrado replantear que las políticas sociales no sólo deben ser eficientes en la asignación de recursos públicos sino también equitativas. En nuestro país aún existe un sistema de pensiones que no ha sufrido reformas de fondo y se mantiene como un sistema de reparto con financiamiento principalmente público. Este es el sistema de pensiones de la Caja de Previsión de Defensa Nacional (en adelante CAPREDENA) y la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile (en adelante DIPRECA). Una de las interrogantes que surgen al conocer las características de este sistema es si presenta ciertas distorsiones que producen ineficiencias. La hipótesis de trabajo de esta parte se refiere a la presencia de estas distorsiones. No contamos con estudios ni investigaciones que analicen la existencia de estas últimas o la problemática institucional, sin embargo los documentos de la Contraloría General de la República, los proyectos de ley del año 2003, los documentos internos de CAPREDENA y DIPRECA y las entrevistas realizadas, nos permitieron trabajar este planteamiento. Los sistemas de pensiones de DIPRECA y CAPREDENA no corresponden a políticas sociales y por lo tanto no deben necesariamente cumplir con un mandato normativo de focalización. En efecto, dichos sistemas de pensiones pueden pensarse como esquemas de retiro o pagos diferidos que generen comportamientos de fidelidad de largo plazo deseables dentro de dichas instituciones. No obstante, por ley los beneficios que perciben son financiados en al menos un 75% por fondos públicos. Esta situación motiva un mayor análisis de estos sistemas bajo el prisma de política pública, ya que desde un punto de vista general, la inversión pública realizada en estas pensiones podría ser no eficiente. Comprender cómo funcionan, las características de sus beneficiarios y la justificación de su soporte monetario fiscal puede permitir que se sostenga en una inversión del Estado en capital humano específico y en la retribución del cumplimiento de labores nacionales de sus beneficiarios. Conforme se desarrolla más adelante, el sistema de AFP no es comparable con el sistema de CAPREDENA o DIPRECA ya que tienen múltiples diferencias. Lo mismo ocurre con las pensiones de jubilación y las pensiones de retiro. Si bien ambas deben ser visualizadas desde la economía del trabajo, las primeras podrían justificarse en la inactividad del trabajador y las segundas tienen su cimiento en una inversión en la existencia de un bien público y la consecuente inversión que realiza el Estado como empleador en capital humano específico, para evitar el riesgo de que el trabajador deje su empleo y dificulte la provisión del bien seguridad interior y exterior de nuestra nación. Esta parte de la investigación tiene por objeto evaluar si CAPREDENA y DIPRECA presentan distorsiones que producen ineficiencias, mientras que la Parte II estudiará los aspectos cuantitativos de ambos sistemas. Lo anterior entendiendo por distorsiones, fallas de un sistema estatal y comprendiendo a las ineficiencias como aquellos problemas concretos que se generan en el sistema como por ejemplo defectos de institucionalidad y fiscalización y falta de información de los compromisos fiscales. Dada la precariedad de estudios e investigaciones que brinden información y datos confiables para realizar un análisis exhaustivo del sistema previsional de CAPREDENA y DIPRECA, la metodología de esta investigación se sustentó principalmente en la solicitud y análisis de datos administrativos, y en entrevistas de personas relacionadas con la temática o que trabajan en el sistema, tal como se aprecia en los anexos. De esta manera en el Capítulo I se explican los distintos tipos de sistemas de previsión social y las razones por las cuales DIPRECA y CAPREDENA son un bien público, no son una política social ni un sistema de pensiones. Se explican desde tres aspectos. Primero como sistema, segundo como institucionalidad y en tercer lugar como regulación. En el Capítulo II se responden dos preguntas: ¿Cuáles son las principales diferencias entre el sistema de AFP y el sistema de CAPREDENA y DIPRECA? Y ¿Cuáles son las distinciones entre la pensión de vejez o jubilación del sistema de AFP y la pensión de retiro del sistema de CAPREDENA y DIPRECA? En el Capítulo III se plantea la hipótesis señalada y se responden tres interrogantes: ¿Por qué esta hipótesis y no otra?; ¿Qué entiende esta investigación por eficiencia?; Y ¿Por qué el sistema de DIPRECA y CAPREDENA no es per se ineficiente? Por último en el Capítulo IV se desarrolla la hipótesis a través del análisis de la presencia de distorsiones que son fundamentalmente problemas institucionales de CAPREDENA y DIPRECA. Estos últimos son: Defectos de institucionalidad y fiscalización; Falta de información de los compromisos fiscales de DIPRECA y CAPREDENA; Crecimiento exponencial de los funcionarios que son potenciales beneficiarios de ambas instituciones; Incrementos de las asignaciones correspondientes a los mismos; Incentivos perversos; Reliquidaciones; Dobles pensiones; Consideración de años de estudios como años de servicios.