El dominio público marítimo. Estudio de su régimen jurídico-administrativo en el Derecho Chileno

Nadie puede poner en duda el hecho de que nuestro país es eminentemente marítimo. A lo largo de todo nuestro territorio nos acompañan las aguas marinas, representando el mar para los chilenos una fuente de recursos que redundan en el desarrollo de las más diversas actividades, sean económicas, turísticas, de transporte, investigación, defensa, etc. Por lo señalado, la trascendencia e influencia del territorio marítimo en el quehacer nacional, resulta inobjetable y evidente. La observación que hemos hecho no ha sido un misterio, y no podría haberlo sido tampoco, para las autoridades y poderes diversos que han conducido los destinos de nuestra patria; y es así como a lo largo de nuestra historia siempre se han destinado organismos e instituciones que, con sus correspondientes regulaciones, han pretendido dar el marco jurídico y administrativo a nuestro mar territorial. Es así como, en lo que a nuestro ordenamiento jurídico se refiere, éste ha recogido el concepto que doctrinariamente se ha acuñado desde siglos, cual es el del dominio público marítimo. Resulta inevitable vincular el concepto de dominio con una noción privatista del mismo y es así como lo entenderemos en su aspecto conceptual, en cuanto a las facultades que concede y a las garantías de que está revestido. Pese a lo anterior, debemos en este trabajo situarnos en el otro aspecto de este derecho; en lo que se ha denominado el dominio público, es decir, aquel perteneciente al Estado, en general o, como también se ha señalado, a la Nación toda, entendida como todos quienes habitamos el territorio nacional. Por la aludida natural relación que suele hacerse entre el dominio y el ámbito privado patrimonial de las personas, es que no es tarea fácil entrar al estudio pormenorizado del dominio público, y menos aún circunscribir el análisis a una de sus partes, el dominio público marítimo que no siempre ha gozado de un estudio acabado y sistematizado. El trabajo que aquí se presenta tiene la mencionada finalidad, cual es determinar las partes o elementos que constituyen el dominio público marítimo, para luego intentar conformar alrededor de este dominio un estatuto jurídico; un marco regulatorio que necesariamente debe ir acompañado de los organismos y autoridades que ejercerán las facultades correspondientes y cumplirán con las obligaciones que aquel régimen jurídico les confiera o imponga. Con el objetivo trazado se comienza el estudio desde lo más general, que es el dominio público, el que ocupa el Capítulo I y que recoge conceptos básicos de cosa, bienes, bienes nacionales de uso público y bienes fiscales. Además, aunque de manera más bien enunciativa, se alude a las categorías del dominio público y se entrega una visión histórica del tema, en general. Con estos conceptos principales nos hallamos en condiciones de ingresar al estudio más pormenorizado de los elementos que constituyen el dominio público marítimo, lo que se hace en el Capítulo II. Es aquí donde necesariamente aludimos a normas que más bien escapan al Derecho Administrativo y se enmarca dentro del Derecho Internacional. Muchos de los aspectos o elementos que aquí se revisan han sido regulados y establecidos por convenciones y acuerdos internacionales, algunos de los cuales también han sido recogidos por nuestra legislación, no solo en la denominación de algunas zonas o espacios dentro del territorio marítimo sino también en la fijación de los límites y dimensiones de aquellos. Una vez analizados los dos primeros capítulos probablemente hemos delimitado lo que brinda el título principal a esta memoria, el dominio público marítimo. Sin embargo, aún resta la que ciertamente es la parte más trascendente y propia de una investigación de carácter jurídico y es la de determinar el régimen que fija el ordenamiento jurídico - administrativo para la correcta adquisición, administración, disposición y uso de los bienes que constituyen esta parte del dominio público. Es lo que configura la segunda parte del título de esta tesis, el estudio del régimen jurídico administrativo del dominio público marítimo. No podía, a juicio nuestro, hacerse un estudio acabado del tema que nos ocupa, sin comenzar por brindar una perspectiva o lectura constitucional del mismo. Es sabido que todos los ámbitos que son regulados por nuestra legislación tienen, o debieran tener, un fundamento constitucional. Nuestra Carta Fundamental debe otorgar los lineamientos básicos para la regulación de una determinada materia. Es en el Capítulo III donde se alude al sustento que tiene la regulación del dominio público marítimo en la principal normativa nacional. Sin embargo, es honesto reconocer que únicamente se encuentra en ella normas alusivas al dominio público, en general y solo a partir de ellas podemos extraer los principios o garantías básicas para el dominio público marítimo. En todo caso, y pese a la carencia especifica aludida, el capítulo se incluye igualmente por cuanto creemos necesario encontrar el fundamento de la regulación y cumplir con la jerarquía normativa en la materia que nos ocupa. Es en el capítulo IV donde nos fijamos el objetivo de determinar, ahora sí con mayor certeza y especificidad, la regulación jurídica aplicable a las aguas marinas y playas de mar de nuestro país. Comenzamos haciendo referencia a los tipos de uso que existen sobre estos bienes, encontrado un uso común general, otro especial y un uso privativo; para luego hacer un catastro del régimen de acciones y recursos tendientes a la protección jurídica del dominio público marítimo. Aquí es conveniente que se repare en la gran cantidad de medios a través de los cuales podemos obtener pronto amparo al legítimo ejercicio de los derechos que nos confiere la calidad de titulares, como todos del dominio sobre estos bienes. Cabe hacer notar que en esta parte se analiza el interesante tema del acceso a los bienes del dominio público marítimo y, en especial, el acceso a través de bienes privados. El tema es rico en discusión doctrinaria por cuanto es evidente la colisión de derechos entre la propiedad exclusiva del propietario colindante y el derecho de todos al uso de los bienes nacionales de uso público. No pretende esta memoria arribar a una solución en una materia tan debatida sino solo explicar y exponer los argumentos dados y los casos planteados a propósito, sobre todo, del acceso a las playas. Se incluyen también referencias a casos de Derecho Comparado con el fin de otorgar una visión más global del problema, pues comprenderá el lector que no es un tema privativo de la normativa o realidad nacional. Por último, no podía concluirse este trabajo y sobre todo el análisis del estatuto jurídico, sin señalar los organismos, entidades e instancias que participan en la administración, control y fiscalización de los bienes que conforman la parte marítima del dominio público. Aquí conviene detenerse en lo transversal y multidisciplinario de estos órganos, lo que no hace más que confirmar lo trascendental de la materia que nos ocupa y la diversidad de actividades en las que tiene injerencia. Son, al menos, seis los organismos que participan de esta regulación, todos los cuales se analizan en el Capítulo V, que cierra esta tesis. Por su número, es natural que se produzca la denominada superposición de funciones, la que intentamos dejar resuelta dentro de lo que permiten las normas vigentes. En definitiva, al cabo de la lectura de esta memoria, pretendemos que se pueda reconocer con claridad los bienes que se encuentran incluidos dentro del dominio público marítimo; así como establecer el régimen legal que rige a estos bienes, no solo en cuanto a su establecimiento o regulación sino también a su protección o amparo. No olvidamos, por cierto, el análisis de los organismos vinculados al tema en estudio. Todo lo anterior quisimos refrendarlo y apoyarlo con casos concretos cuyos fallos o dictámenes han servido para ir fijando de manera práctica los límites o soluciones a los diversos temas que por su complejidad, surgen casi naturalmente.