Análisis y diseño de una estrategia para el monitoreo y evaluación del sistema de responsabilidad penal adolescente

El 8 de junio de 2007 comenzó a regir en Chile la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente (Ley N° 20.084). Su principal función es generar un marco normativo para el establecimiento de un sistema de justicia especializado, cuyo objetivo es sancionar adolescentes entre 14 y 17 años que han infringido la ley penal; responsabilizarlos y entregarles herramientas que apoyen su reinserción social. Durante más de una década se discutió en el país sobre las características que debía tener un sistema como éste. El tema está cruzado por una serie de tensiones. Entre ellas: - Las crecientes demandas por seguridad ciudadana y acciones concretas contra la delincuencia1. - La necesidad de modernizar la respuesta del Estado frente al delito: hacerla más eficiente, rápida, transparente y justa. - El público objetivo del nuevo sistema y sus sanciones: jóvenes en etapa de desarrollo; hijos de familias pobres y vulnerables, la mayoría2. En cuanto a los objetivos de la nueva ley, se pueden identificar básicamente tres: i) Que los jóvenes a edad temprana (a partir de los 14 años) se responsabilicen y reciban una sanción por los delitos que cometen. ii) Que la sanción esté acorde a la etapa de desarrollo del infractor (la normativa contempla un catálogo distinto al de los adultos, y diferenciado entre quienes tienen 14-15 años y 16-17). iii) Que junto con cumplir una sanción, el joven reciba herramientas (educación, capacitación) que faciliten y apoyen su reinserción social. Para los adolescentes, la puesta en marcha de esta normativa implica una serie de cambios. En primer lugar, se reforma radicalmente la respuesta del Estado ante los crímenes o simples delitos cometidos por menores de 18 años. Se pone fin al trámite de discernimiento y se garantiza el acceso a una defensa profesional. Se modifica, en suma, la relación del sistema penal con los jóvenes infractores. Pero también se persigue cambiar la forma en que cumplen una sanción y la calidad de los programas y talleres que reciben. Todo esto, en el marco de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, que es el instrumento que da origen a la nueva normativa. La administración central de esta Nueva Justicia Juvenil recae en el Sename (Servicio Nacional de Menores), pero comprende la interacción de todas las instituciones que funcionan en el marco de la administración de justicia en Chile. Estas son: Policías (Carabineros e Investigaciones), Poder Judicial, Ministerio Público, Defensoría Penal Pública y Gendarmería de Chile. La Reforma Penal Adolescente se enmarca en un proceso de transformación general de la administración de justicia en Chile, llevado adelante tras el retorno a la democracia. Sobre este se pueden distinguir tres etapas. Una primera fase contempla la creación del Consejo de la Magistratura y la Academia Judicial, instituciones cuyo objetivo es apoyar la labor que realiza la Corte Suprema y los distintos escalafones del Poder Judicial. El segundo hito es la transformación del sistema criminal de justicia, con la puesta en marcha en forma gradual, a partir de 1995, de la Reforma Procesal Penal. La tercera etapa, aún en proceso, contempla una extensión de las reformas de la justicia criminal en las siguientes áreas: tribunales de familia, justicia juvenil, justicia laboral y, finalmente, las cortes civiles. La propuesta de este trabajo es diseñar una estrategia de seguimiento y evaluación de impacto de la Nueva Justicia Juvenil3. Hay razones de política pública general que lo justifican: contar con información y cifras en torno a un programa mejora la calidad de la discusión, orienta la gestión hacia el logro de resultados y permite aprender de la experiencia. Contar con un sistema de monitoreo y evaluación también es pertinente en el marco de una política criminal especializada que introduce cambios normativos y de procedimiento; privilegia las sanciones en el medio libre e incorpora un nuevo grupo etario (los adolescentes de 14 y 15 años) entre los responsables penalmente. La evidencia internacional en materia criminal señala que la privación de libertad (la cárcel) genera altas tasas de reincidencia. Al mismo tiempo, la Reforma Penal Adolescente tiene entre sus objetivos no solo la aplicación de sanciones sino también entregar herramientas para contribuir al proceso de reinserción de los jóvenes infractores. Ambos elementos constituyen factores de interés para contar con una propuesta metodológica de evaluación. Para los fines de este trabajo, se entiende la evaluación de impacto como parte de un sistema integral que incluye monitoreo y evaluación de procesos. La idea es generar un modelo que permita contar con información estadística sobre el nuevo sistema de justicia (aprehensiones, delitos, sanciones que se aplican a los adolescentes), como asimismo que proporcione instrumentos para evaluar la operación de la reforma y su impacto. La idea es aportar elementos de análisis y diseño para la evaluación de impacto de una política criminal. Pero también se busca contribuir al desarrollo de una de las áreas que presenta más déficit en los países en desarrollo, como es la evaluación de impacto. Al respecto, Esther Duflo afirma: “los beneficios de evaluar el impacto de programas en desarrollo, y saber cuáles funcionan y cuáles no, superan a los programas mismos y a las agencias que los implementan. Una evaluación de impacto creíble es un bien público en el sentido de que puede ofrecer una guía confiable para organizaciones internacionales, gobiernos y ONG’s”4. Es también sabido que los costos de las evaluaciones de impacto pueden ser significativos, en cuanto requieren el levantamiento de encuestas especiales. Por ello, el presente trabajo se concentra en la propuesta de un diseño para la evaluación del impacto de la reforma