Uitspraak
H
ET HOF VAN JUSTITIE VAN SURINAME
In de zaak van
[
verzoeker
]
,
wonende te [district],
verzoeker, hierna aangeduid als “[verzoeker]”,
gemachtigde: mr. M.G.A. Vos, advocaat,
tegen
DE STAAT SURINAME
,
met name het Ministerie van Transport, Communicatie en Toerisme, thans het Ministerie van Openbare Werken, Transport en Communicatie,
vertegenwoordigd wordende door de Procureur-Generaal bij het Hof van Justitie,
kantoorhoudende te Paramaribo,
verweerder, hierna aangeduid als “de Staat”,
gemachtigde: mr. A.W. van der San, advocaat,
spreekt de fungerend-President, in naam van de Republiek, het navolgende door het Hof van Justitie, op de voet van artikel 79 van de Personeelswet als gerecht in ambtenarenzaken, gewezen vonnis uit.
1.
Het procesverloop
1.1 Het procesverloop blijkt uit de volgende processtukken/proceshandelingen:
het verzoekschrift met producties ingediend ter griffie van het Hof van Justitie op 18 juni 2010;
het verweerschrift d.d. 02 december 2010;
de beschikking van het Hof van 07 december 2010 waarbij het verhoor van partijen is bepaald op 18 februari 2011, welk verhoor is verplaatst naar 15 juli 2011;
het proces-verbaal van het op 15 juli 2011 gehouden verhoor van partijen;
de pleitnota d.d. 21 oktober 2011, met een productie;
de antwoordpleitnota overgelegd op 18 november 2011, aangeduid als: conclusie tot uitlating;
de repliekpleitnota d.d. 03 februari 2012;
de dupliekpleitnota overgelegd op 16 maart 2012.
1.2 De rechtsdag voor de uitspraak van het vonnis was aanvankelijk bepaald op 15 juni 2012, doch nader op heden.
2. De feiten
2.1 [verzoeker] is vanaf 16 juni 1978 tot aan zijn pensionering op 28 november 2007 in vaste dienst dienst geweest bij de Luchtvaartdienst van het Ministerie van Economische Zaken, later genaamd het Ministerie van Transport, Communicatie en Toerisme (hierna: de Luchtvaartdienst). Hij diende laatstelijk in de rang van Hoofdambtenaar B 3e klasse in de functie van Operations Inspecteur, ook wel Air Traffic Controller genoemd (bezoldigingsschaal 18).
2.2 Het hoofd van de Luchtvaartdienst heeft bij schrijven d.d. 19 april 1999, LVD/[nummer 1] , het volgende aan de directeur van Transport, Communicatie en Toerisme (hierna: de directeur) bericht:
“
Hierbij vraag ik U
w aandacht voor het navolgende:
In mei 1997 werd zoals u bekend de
Luchtvaartinspektie
opge
h
even en werd de Luchtvaartautoriteit
C
ASAS in het
leven
geroepen. Het personeel werd ter
beschikking
gesteld van CASAS, evenwel kozen de Luchtvaart
Inspekteurs
–
Operations,
de heren
[VERZOEKER]
en [naam 1]
, om in dienst van de Luchtvaartdienst te blijven.
Gelet op hun back ground als verkeersvlieger en hun kennis op het gebied van vluchtuitvoering, meteorology en navigatie
wordt
dezerzijds voorgesteld betrokkenen in te delen bij de afdeling Luchtverkeersdiensten in functie van ATC-Operations Medewerker en hen overeenkomstig het nivo
[sic]
van
de ATC Wa
tch Supervisor waarderen.
Betrok
kenen zullen Hoofd Luchtverkeers
diensten
bijstaan
bij de uitvoering van zijn
taken
m.b.t. o.a. het
inrichten
van het luchtruim, het vaststellen van vliegroutes,
nadering
– en landingsprocedures en de meteo-voorziening voor het luchtverkeer.
Ik verzoek U goed te keuren dat herschikking
van de heren [verzoeker] en
[NAAM 1]
plaatsvindt en betrokkenen ingedeeld
worden
bij de Luchtverkeer
sd
iensten als ATC-Operations/Meteo Medewerker met aanstelling in de rang van Hoofd Ambtenaar
‘
A
’
3
e
kl
., schaal 21, te rekenen van 1 mei 1999.
”
2.3 De directeur heeft bij schrijven d.d. 09 augustus 2000, MAA/rb/[nummer 2], Bureau , aan het hoofd van de Luchtvaartdienst meegedeeld akkoord te gaan met de herschikking van [verzoeker] en de heer [naam 1] en dat betrokkenen zullen worden ingedeeld bij de Luchtverkeersdiensten als ATC-Operations/Meteo medewerker met aanstelling in de rang van Hoofd Ambtenaar A 3e klasse, schaal 21, te rekenen van 01 mei 1999.
2.4 Bij schrijven d.d. 21 maart 2003, LVD/[nummer 3], heeft het hoofd van de Luchtvaartdienst onder meer het volgende aan de directeur meegedeeld:
“
Herschikking [verzoeker]
Bij schrijven d.d. 19 april 1999 [nummer 1] werd goedkeuring gevraagd voor de Luchtvaart Inspekteurs, de heren [
verzoeker]
en
[naam 1]
een herschikking te treffen. Deze heren
hadden
bij
de oprichting van de Luchtvaartautoriteit CASAS de voorkeur gegeven te blijven
werken
voor de
Luchtvaartdienst
.
Zij werden toen ingedeeld bij de
afdeling
Luchtverkeersdiensten in de functie van ATC-Operations
Meteo
medewerker.
Bij schrijven d.d. 9 augustus 2000 [nummer 4]
van de
Direkteur
van Transport, Communicatie en Toerisme werd goedkeuring gegeven aan de herschikking van de heren
[verzoeker]
en
[naam 1]
en hen aan te
stellen
in de rang van Hoofd Ambtenaar ‘A’ 3
e
klasse (schaal 21).
D
e
formalisering
vond echter g
een voortgang, aangezien
de heren
[verzoeker]
en
[naam 1]
op eigen verzoek per 21 februari 2001 ter
beschikking
van CASAS werden gesteld.
Inmiddels werd de
heer
[verzoeker
]
,
in gemeen overleg, met ingang van 22 april 2002
wederom
ter beschikking gesteld van de Luchtvaartdienst en vertoefde met ingang van die datum voor langere periode to
t
en met 17 juli 2002 in Nederland.
Thans
heeft hij zijn werkzaamheden bij de
Luchtvaartdiensten
hervat, reden om U te verzoeken de beslissing d
.d. 9 augustus 2000 [nummer 4]
alsnog uit te voeren en de heer [verzoeker]
met ingang van 1 augustus 2002
aan
te stellen als Hoofd
Ambtenaar
‘A’ 3
e
klasse (
schaal
21).
(…)
”
2.5 Het hoofd van de Luchtvaartdienst heeft bij schrijven d.d. 16 mei 2006, LVD/[nummer 5], gericht aan alle afdelingshoofden, chefs, sectiechefs en personeel van deze dienst, bekendgemaakt dat [verzoeker] met ingang van dezelfde datum zal worden belast met de functie van Hoofd Opleidingen en Examens.
2.6 Bij resolutie van de President van de Republiek Suriname (hierna: de President) d.d. 30 mei 2008, Bureau [nummer 6], is [verzoeker] – na zijn pensionering – te rekenen van 01 januari 2005 benoemd tot Hoofdbeleidsmedewerker 2e klasse en dienovereenkomstig bevorderd tot Hoofdambtenaar B 2e klasse (bezoldigingsschaal 19).
2.7 [verzoeker] heeft bij schrijven van zijn procesgemachtigde d.d. 10 december 2009 de minister van Transport, Communicatie en Toerisme (hierna: de minister) op de in dit schrijven vermelde gronden, aangemaand om binnen 14 dagen na dagtekening van dit schrijven:
hem met ingang van 16 mei 2007 alsnog te bevorderen tot schaal 24 dan wel 23, althans tot de schaal behorende bij schaal 24 dan wel 23 volgens het Fiso-systeem, althans hem te bevorderen tot de rang behorende bij de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, althans tot het in overeenstemming brengen van zijn bezoldiging met die welke verbonden is aan de definitieve vervulling sinds 16 mei 2007 van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst;
aan hem te voldoen het verschil in bezoldiging tussen schaal 19 en schaal 24 dan wel tussen schaal 19 en 23 vanaf 16 mei 2006 tot en met 28 november 2007, althans aan hem te voldoen de bezoldiging verbonden aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, althans aan hem te voldoen een toelage voor de waarneming in de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst in de periode 16 mei 2006 tot en met 28 november 2007;
met terugwerkende kracht en wel met ingang van 01 december 2007 zijn pensioengrondslag, althans zijn pensioenuitkering, te berekenen aan de hand van de bezoldiging verbonden aan schaal 24 dan wel 23, althans aan de schaal behorende bij schaal 24 dan wel 23 volgens het Fiso-systeem, althans te berekenen aan de hand van de bezoldiging verbonden aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, althans aan die volgens het Fiso-systeem.
De minister heeft nimmer op dit schrijven gereageerd.
2.8 [verzoeker] heeft bij schrijven van zijn procesgemachtigde d.d. 22 februari 2010 ingevolge het bepaalde in artikel 78 lid 1 van de Personeelswet (Pw) bij de President beklag gedaan tegen het – naar zijn zeggen – afwijzend besluit van de minister. [verzoeker] heeft daarbij herhaald hetgeen waartoe hij de minister heeft aangemaand (zie 2.7) en de President verzocht het afwijzend besluit van de minister te vernietigen en conform het gevorderde te beslissen. Een beslissing van de President op het beklag is uitgebleven.
3.
De vordering, de grondslag daarvanenhet verweer
3.1 [verzoeker] vordert, naar het Hof begrijpt en zakelijk weergegeven, dat bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
A. het tenrekeste genoemde besluit van de minister nietig zal worden verklaard;
B. het tenrekeste genoemde besluit van de President nietig zal worden verklaard;
C. de Staat zal wordenveroordeeld om aan hem te voldoen een toelage voor de waarneming van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst voor de duur van de waarneming, te rekenen van 16 mei 2006 tot 16 mei 2007, vermeerderd met 6% rente per jaar vanaf de dag der indiening van het verzoekschrift tot aan de algehele voldoening;
D. de Staat zal wordengelast over te gaantot het verrichten van handelingen inzake het alsnog definitief vaststellen van de stilzwijgende benoeming van [verzoeker] tot Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, te rekenen van 16 mei 2007, onder toekenning van het aan die functie verbonden salaris (schaal 24/23) en overige emolumenten, althans onder toekenning van het salaris behorende bij schaal 24/23 en overige emolumenten, vermeerderd met 6% rente per jaar vanaf de dag der indiening van het verzoekschrift tot aan de algehele voldoening, e.e.a. op straffe van een dwangsom van SRD 1.000,- per dag voor iedere dag dat de Staat in gebreke blijft aan het te wijzen vonnis te voldoen;
E. de Staat zal wordenveroordeeld om hem te rekenen van 16 mei 2007 alsnog te bevorderen  tot  schaal  24  dan  wel  23,  alles  op  straffe  van  een  dwangsom  van SRD 1.000,- per dag voor iedere dag dat de Staat hiermee in gebreke blijft;
F. de Staat zal wordenveroordeeld om met terugwerkendekracht en wel met ingang van 01 december 2007 zijn pensioengrondslag (lees kennelijk: bijdragegrondslag), althans zijn pensioenuitkering, te berekenen aan de hand van de bezoldiging verbonden aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst (schaal 23/24), althans aan de hand van de bezoldiging verbonden bij schaal 24 dan wel 23, alles op straffe van een  dwangsom  van SRD 1.000,- per dag voor iedere dag dat de Staat hiermee in gebreke blijft.
[verzoeker] vordert tevens veroordeling van de Staat in de proceskosten.
3.2 [verzoeker] heeft, zakelijk weergegeven, het volgende aan zijn vordering ten grondslag gelegd. [verzoeker] is ingevolge het bepaalde in artikel 79 Pw bevoegd om als gewezen (gepensioneerde) ambtenaar de onderhavige vordering in te stellen. In 1998 heeft de directeur aan de Raad van Ministers een voordracht gedaan om [verzoeker] te bevorderen tot Hoofdambtenaar A 3e klasse, met plaatsing in schaal 20. Het hoofd van de Luchtvaartdienst heeft bij schrijven d.d. 19 april 1999 en wederom bij schrijven d.d. 21 maart 2003 aan de directeur het voorstel gedaan om [verzoeker] aan te stellen in de rang van Hoofdambtenaar A 3e klasse, schaal 21. De directeur is bij schrijven d.d. 09 augustus 2000 daarmee akkoord gegaan (zie 2.2 tot en met 2.4). [verzoeker] is pas bij resolutie d.d. 30 mei 2008, na diens pensionering, op grond van de verzoeken tot bevordering van 1999, 2000 en 2001 te rekenen van 01 januari 2005 bevorderd tot Hoofdambtenaar B 2e klasse, bezoldigingsschaal 19. De luchtverkeersleiders zijn als gevolg van de door hen in 2000/2001 gevoerde acties door de toenmalige regering geplaatst in schaal 23. Hierdoor is een scheefgroei ontstaan in de bezoldiging van ambtenaren tewerkgesteld bij de Luchtvaartdienst, als gevolg waarvan [verzoeker], die als luchtvaartinspecteur de verkeersleiders heeft opgeleid en een hogere opleiding dan hen heeft genoten, lager dan hen is ingeschaald. [verzoeker] is sinds 16 mei 2006 tot aan zijn pensionering op 28 november 2007 belast geweest met de waarneming van de (vacante) functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst en heeft voor zover er wettelijke vereisten bestaan voor benoembaarheid in deze functie, daaraan voldaan. Nu die functie sinds 16 mei 2006 is opengevallen en [verzoeker] langer dan een jaar deze functie heeft waargenomen, moet hij ingevolge het bepaalde in artikel 22 lid 5 Pw geacht worden met ingang van 16 mei 2007 stilzwijgend in die functie te zijn benoemd. Het belasten van een ambtenaar met de waarneming van een hogere taak door de hoogste functionaris van een ministerie wekt verwachtingen en impliceert in elk geval dat de daarvoor vereiste formaliteiten zijn vervuld dan wel zullen worden vervuld (vgl. HvJ 03 december 2004, A-494, Kersout/de Staat Suriname; HvJ 15 augustus 1975, A-37 (lees kennelijk: Spoor/het Rijksdeel Suriname)). In ieder geval zijn bij [verzoeker] verwachtingen gewekt en de Staat kan niet stellen dat hij niet aan de vereisten voldoet. [verzoeker] maakt op grond van artikel 24 lid 4 Pw sinds 16 mei 2007 ook aanspraak op bevordering tot de rang behorende bij genoemde functie, zijnde de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23). [verzoeker] maakt op grond van artikel 22 lid 4 Pw eveneens aanspraak op een waarnemingstoelage over de periode 16 mei 2006 tot 16 mei 2007. De Staat is echter, ondanks daartoe vaker te zijn verzocht, in gebreke gebleven om aan [verzoeker] vorenbedoelde waarnemingstoelage te voldoen alsmede [verzoeker] te bevorderen en aan hem de daaraan verbonden bezoldiging te voldoen. Dit heeft tot gevolg dat de pensioengrondslag van [verzoeker] ook veel lager is. [verzoeker] ressorteerde als luchtvaartinspecteur operations hiërarchisch rechtstreeks onder het hoofd van de Luchtvaart Inspectie. Gelet op het feit dat [verzoeker] 23 jaren lang ambtenaren op het gebied van de luchtvaart heeft opgeleid, hij sinds 16 mei 2006 heeft waargenomen de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, hij beleidsadviezen heeft gegeven en voorts gelet op voormelde scheefgroei, is het redelijk dat [verzoeker] in schaal 24 althans schaal 23 wordt geplaatst. Aan [verzoeker] is na het laatste schrijven van 21 maart 2003 ook de toezegging gedaan tot een spoedige benoeming in de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst en tot bevordering in schaal 23/24. In dezen moet aanknoping gezocht worden bij het rechtsbeginsel dat gedane toezeggingen moeten worden gehonoreerd (vgl. HvJ 03 december 2004, A-494, Kersout/de Staat Suriname). Het achterwege laten van genoemde benoeming dient als een daad van willekeur te worden beschouwd, althans als een daad in strijd met de in het rechtsbewustzijn levende normen van behoorlijk bestuur, althans in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel (vgl. HvJ 19 juli 1974, A-18, Kandhai ca. Suriname; HvJ 03 december 2004, A-494, Kersout/de Staat Suriname; HvJ (lees kennelijk: HvJ 15 augustus 1975) Spoor/het Rijksdeel Suriname, A-37;
HvJ 22 juni 1990, A-226, Kaersenhout/de Staat Suriname
). Op de aanmaning van 10 december 2009 (zie 2.7) is geen reactie van de minister gekomen, zodat kan worden geconcludeerd dat de minister afwijzend heeft gereageerd. Op het bij schrijven van 22 februari 2010 gedane beklag bij de President ex artikel 78 lid 1 Pw tegen de afwijzende beslissing van de minister is evenmin gereageerd, zodat gesteld kan worden dat de President op zijn beurt afwijzend heeft beslist. [verzoeker] kan zich niet verenigen met het afwijzend besluit van de minister en van de President, zodat hij gerechtigd is tot het vorderen van de nietigheid daarvan wegens strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3.3 De Staat heeft verweer gevoerd. Op dit verweer en op de overige standpunten van partijen wordt in de beoordeling, voor zover nodig, ingegaan.
4.
De beoordeling
Bevoegdheid
4.1.1 Rechtens staat tussen partijen vast dat [verzoeker] ambtenaar is geweest in de zin van artikel 1 Pw. [verzoeker] is op grond van deze wet als gewezen ambtenaar in beginsel bevoegd vorderingen bij het Hof in te stellen. Blijkens artikel 79 lid 1 Pw oordeelt het Hof in eerste en hoogste aanleg over vorderingen:
a. tot gehele of gedeeltelijkenietigverklaring van een daarvoor vatbaar – ten aanzien van een ambtenaar of gewezen ambtenaar als zodanig genomen – besluit, wegens strijd met een wettelijk voorschrift of wegens kennelijk ander gebruik van een bevoegdheid dan tot het doel waartoe die bevoegdheid is gegeven, dan wel wegens strijd met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijk bestuur;
b. tot vergoeding vande schade, welke voor een ambtenaar of gewezen ambtenaar, dan wel voor diens nagelaten betrekkingen, is voortgevloeid uit een besluit of uit het niet, of niet tijdig, nemen van een besluit, dan wel uit het verrichten of nalaten van een handeling, in strijd met het bij of krachtens de Personeelswet bepaalde;
c. tot oplegging vaneen dwangsom voor het verder achterwege laten van een besluit of handeling – dan wel voor het voortzetten of herhalen van een handeling – in strijd met hetgeen bij of krachtens de Personeelswet ten aanzien van ambtenaren, gewezen ambtenaren en hun nagelaten betrekkingen is bepaald.
Volgens artikel 79 lid 2 Pw zijn vatbaar voor nietigverklaring besluiten:
a. betreffende salaris,verlofsbezoldiging, pensioenen of wachtgeld;
b. tot verlaging van rang;
c. betreffende vrijstelling van dienst, verlof of non-activiteit;
d.waarbij een tuchtstraf, anders dan een betuiging van ontevredenheid of een berisping, is opgelegd;
e.tot schorsing of ontslag.
Gelet op artikel 79 lid 5 Pw is het Hof niet bevoegd kennis te nemen van andere vorderingen dan de in lid 1 van dit artikel limitatief opgesomde.
4.1.2 [verzoeker] vordert in 3.1 onder A, naar het Hof begrijpt, de nietigverklaring van het door hem gestelde afwijzend besluit van de minister ter zake van hetgeen waartoe de minister door hem is aangemaand bij schrijven d.d. 10 december 2009 (zie 2.7), welk afwijzend besluit de minister geacht wordt te hebben genomen nu hij nimmer op voormeld schrijven heeft gereageerd. Het Hof overweegt dienaangaande dat een fictief – dat wil zeggen een niet daadwerkelijk genomen – besluit, zoals door [verzoeker] bedoeld, niet voor nietigverklaring vatbaar is. In dit kader wordt verwezen naar het door mr. dr. M.R. Hoever-Venoaks in haar proefschrift gehuldigde standpunt, luidende als volgt:
“Uit het systeem van art. 78 lid 2 en art. 80 lid 2(c) volgt dat fictieve besluiten niet voor nietigverklaring vatbaar zijn”
(vide M.R. Hoever-Venoaks, Het Surinaamse ambtenarenrecht in ontwikkelingsperspectief: een onderzoek naar de rechtspositie van de ambtenaar met aanbevelingen voor een adequaat ambtenarenrecht, proefschrift, 1999, p. 294). Nu het gaat om een fictief, niet voor nietigverklaring vatbaar, besluit van de minister, zal het Hof zich op grond van artikel 79 lid 1 sub a Pw onbevoegd verklaren kennis te nemen van het in 3.1 onder A gevorderde.
Het Hof overweegt ten overvloede dat ook indien het Hof wel bevoegd zou zijn om kennis te nemen van voormelde vordering, [verzoeker] daarin niet-ontvankelijk zou worden verklaard en wel om de volgende reden. Artikel 3 lid 2 Pw bepaalt dat ambtenaren die zijn ingedeeld – of, indien het betreft een aanstelling of bevordering, daarbij worden ingedeeld – in een rang waaraan een vaste of minimum-bezoldiging is verbonden welke meer bedraagt dan de helft van die van de direkteur van een departement, met afwijking in zoverre van het eerste lid, uitsluitend bij resolutie van de President worden aangesteld, bevorderd, geschorst en ontslagen. De Staat heeft onweersproken aangevoerd dat de minister niet het in artikel 3 Pw bedoelde bevoegde gezag is ten aanzien van de door [verzoeker], blijkens zijn schrijven d.d. 10 december 2009, gewenste bevordering in een functie ingeschaald in bezoldigingsschaal 23 dan wel bezoldigingsschaal 24. [verzoeker] is laatstelijk bij resolutie van de President d.d. 30 mei 2008 (zie 2.6) te rekenen van 01 januari 2005 benoemd tot Hoofdbeleidsmedewerker 2e klasse en dienovereenkomstig bevorderd tot Hoofdambtenaar B 2e klasse (bezoldigingsschaal 19). Gelet op deze bevordering en op het bepaalde in artikel 3 lid 2 Pw mag het ervoor worden gehouden dat [verzoeker] vanaf 01 januari 2005, zijnde de datum van ingang van zijn bevordering, was ingedeeld in een rang waaraan een vaste of minimum-bezoldiging is verbonden welke meer bedraagt dan de helft van die van de directeur van een departement, zodat op grond van voormelde bepaling de President – en niet de minister – het bevoegde gezag is ten aanzien van de door [verzoeker] gewenste bevordering tot een hogere rang. Voormeld schrijven van [verzoeker] diende naar het oordeel van het Hof dan ook aan de President te zijn gericht en niet aan de minister. Nu het gestelde afwijzend besluit van de minister niet een besluit van het bevoegde gezag betreft, heeft [verzoeker] geen belang bij de nietigverklaring daarvan.
4.1.3 [verzoeker] vordert in 3.1 onder B, naar het Hof begrijpt, de nietigverklaring van het door hem gestelde afwijzend besluit van de President op het door hem gedane beklag (zie 2.8) bij de President tegen het afwijzend besluit van de minister zoals bedoeld in 4.1.2, welk – eerst genoemd – afwijzend besluit de President geacht wordt te hebben genomen nu hij nimmer op het beklag heeft beslist. Het Hof overweegt dienaangaande als volgt.
In 4.1.2 is – weliswaar ten overvloede ten aanzien van het in 3.1 onder A gevorderde – overwogen dat de President in dezen het bevoegde gezag is. Gelet hierop dient het schrijven van [verzoeker] d.d. 22 februari 2010, gericht aan de President, naar het oordeel van het Hof niet te worden beschouwd als een schriftelijk beklag zoals bedoeld in artikel 78 lid 1 Pw tegen een afwijzend besluit van de minister, maar als een verzoek aan de President om de daarin aangehaalde zaken voor [verzoeker] in orde te maken, op welk schrijven de President geacht wordt afwijzend te hebben beslist. Nu het ook hier gaat om een fictief besluit en, naar in 4.1.2 reeds is overwogen, een dergelijk besluit niet voor nietigverklaring vatbaar is, zal het Hof zich op grond van artikel 79 lid 1 sub a Pw eveneens onbevoegd verklaren kennis te nemen van het in 3.1 onder B gevorderde.
4.1.4 [verzoeker] vordert in 3.1 onder C, kort gezegd, veroordeling van de Staat tot betaling van een waarnemingstoelage. Een dergelijke vordering is niet opgenomen in de limitatieve opsomming van artikel 79 lid 1 Pw. Het Hof is op grond van artikel 79 lid 1 sub b Pw wel bevoegd om te oordelen over een vordering tot vergoeding van schade die is voortgevloeid uit het nalaten van een handeling in strijd met het bij of krachtens de Personeelswet bepaalde. Het Hof acht gronden aanwezig het verzoekschrift zodanig uit te leggen dat [verzoeker] geen betaling van een waarnemingstoelage vordert, maar schadevergoeding als gevolg van het niet betalen van een waarnemingstoelage ter hoogte van de waarnemingstoelage waarop [verzoeker] meent aanspraak te maken, aldus vergoeding van schade voortvloeiende uit het nalaten van een handeling in strijd met het bij of krachtens de Personeelswet bepaalde. Het Hof acht zich op grond van artikel 79 lid 1 sub b Pw derhalve bevoegd om van deze vordering kennis te nemen.
4.1.5 Naar het oordeel van het Hof kan het in 3.1 onder D tot en met F gevorderde worden aangemerkt als een vordering in de zin van artikel 79 lid 1 sub c Pw tot oplegging van een dwangsom voor het verder achterwege laten van een handeling in strijd met hetgeen bij of krachtens de Personeelswet is bepaald, in casu het nalaten om, kort gezegd:  a. alsnog definitief vast te stellen de stilzwijgende benoeming van [verzoeker] tot Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst te rekenen van 16 mei 2007, onder toekenning van het aan die functie verbonden salaris (schaal 24/23) en overige emolumenten, althans onder toekenning van het salaris behorende bij schaal 24/23 en overige emolumenten, vermeerderd met 6% rente per jaar;
b. [verzoeker] te rekenen van 16 mei 2007 alsnog te bevorderen tot schaal 24 dan wel schaal 23;
c. met terugwerkende kracht enwel met ingang van 01 december 2007 de pensioengrondslag, althans de pensioenuitkering van [verzoeker] te berekenen aan de hand van de bezoldiging verbonden aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst (schaal 23/24), althans aan de hand van de bezoldiging verbonden bij schaal 24 dan wel schaal 23.
Gelet op het voorgaande is het Hof dan ook bevoegd om kennis te nemen van dit deel van het gevorderde.
Ontvankelijkheid
4.2.1 De Staat heeft, naar het Hof begrijpt en zakelijk weergegeven, onder meer als verweer aangevoerd dat [verzoeker] niet diende op te komen tegen een afwijzend besluit van de minister, maar tegen het bij de resolutie d.d. 30 mei 2008 (zie 2.6) genomen besluit van de President tot benoeming van [verzoeker] tot Hoofdbeleidsmedewerker 2e klasse en de dienovereenkomstige bevordering van [verzoeker] tot Hoofdambtenaar B 2e klasse (bezoldigingsschaal 19), hetgeen [verzoeker] heeft nagelaten. [verzoeker] heeft in reactie daarop bij pleitnota gesteld dat de resolutie d.d. 30 mei 2008 betrekking heeft op voordrachten en/of de missive vóór januari 2005, zodat de bevordering niet (mede) als grondslag heeft de waarneming van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaardienst. [verzoeker] heeft voorts gesteld dat de onderhavige vordering is gebaseerd op de stilzwijgende benoeming sinds 16 mei 2007 en op de bezoldiging waarop hij aanspraak maakt doch niet heeft ontvangen. De Staat heeft zulks niet, althans onvoldoende gemotiveerd weersproken, zodat het Hof voorbijgaat aan het verweer van de Staat.
4.2.2 Ingevolge artikel 80 lid 2 sub c Pw zijn vorderingen als bedoeld in artikel 79 lid 1 sub b en c Pw niet-ontvankelijk, indien zij zijn ingesteld meer dan drie maanden na de dag waarop het orgaan ingevolge artikel 78 lid 2 Pw geacht wordt het besluit te hebben genomen. Artikel 78 lid 2 sub b Pw bepaalt dat een orgaan mede geacht wordt een besluit te hebben genomen, indien het niet binnen zes maanden uitdrukkelijk heeft beslist op een ingediend verzoek. Tussen partijen is niet in geschil dat [verzoeker] zijn schriftelijk verzoek op 22 februari 2010 aan de President heeft doen toekomen noch dat de President nimmer daarop heeft beslist. Gelet hierop en op het bepaalde in artikel 78 lid 2 sub b Pw had de President de ruimte tot 22 augustus 2010 om te beslissen op het verzoek van [verzoeker]. Nu de onderhavige vordering is ingesteld op 18 juni 2010, is [verzoeker] dus prematuur met het in 3.1 onder C tot en met F gevorderde en zou hij dientengevolge in beginsel daarin niet-ontvankelijk verklaard moeten worden. Het Hof overweegt echter dat de President, naar vaststaat, ook gedurende dit geding niet heeft beslist op het verzoek van [verzoeker], zodat ervan wordt uitgegaan dat de President alsnog een fictief besluit heeft genomen en wel een negatief besluit. Om deze reden acht het Hof [verzoeker] wel ontvankelijk in het in 3.1 onder C tot en met F gevorderde. Het aanhangig maken van de vordering betekent immers niet dat de President niet meer op het verzoek hoefde te beslissen.
Waarnemingstoelage
4.3.1 Het Hof stelt voorop dat een landsdienaar blijkens artikel 22 lid 1 Pw door of vanwege het bevoegde gezag met de waarneming van een functie kan worden belast (a) voor de duur van afwezigheid of verhindering van degene die daarin is benoemd, (b) voor de duur van een jaar, indien de functie definitief is opengevallen en hij aan de wettelijke eisen van benoembaarheid daarin voldoet en (c) voor onbepaalde tijd, indien de functie definitief is opengevallen en hij niet aan de wettelijke eisen van benoembaarheid daarin voldoet. Deze landsdienaar geniet op grond van artikel 22 lid 4 Pw, indien hij gedurende meer dan een maand achtereen belast is geweest met de waarneming van de functie, en zijn salaris minder bedraagt dan het minimum waarop hij in geval van benoeming in die functie aanspraak zou hebben, voor de verdere duur van de waarneming een toelage overeenkomstig de daarvoor bij staatsbesluit te stellen regelen.
4.3.2 Naar het Hof begrijpt betoogt de Staat dat [verzoeker] geen aanspraak maakt op een waarnemingstoelage, omdat [verzoeker] niet heeft gesteld dat hij bij besluit van het daartoe bevoegde gezag met de waarneming van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst was belast, één en ander conform artikel 22 lid 1 Pw. Dienaangaande overweegt het Hof als volgt.
4.3.3 [verzoeker] heeft in reactie op het verweer van de Staat gesteld dat, althans zo heeft het Hof dit opgevat, het hoofd van de Luchtvaartdienst bij schrijven d.d. 16 mei 2006 (zie 2.5) namens het bevoegde gezag heeft bekendgemaakt dat [verzoeker] met ingang van dezelfde datum zal worden belast met de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van deze dienst. De Staat heeft dit niet weersproken, zodat het Hof van de juistheid daarvan zal uitgaan. Tussen partijen staat vast dat de benoeming van [verzoeker] in deze functie nimmer is geformaliseerd. De Staat heeft niet weersproken dat [verzoeker] vanaf 16 mei 2006 tot aan zijn pensionering op 28 november 2007 de werkzaamheden behorende bij de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst heeft verricht, zodat dit ook rechtens vaststaat. Nu [verzoeker] de werkzaamheden behorende bij de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst heeft verricht gedurende de hiervoor vermelde periode, terwijl de benoeming van [verzoeker] in deze functie nooit is geformaliseerd, moet ervan worden uitgegaan dat [verzoeker] door het bevoegde gezag met de waarneming van deze functie is belast en dat hij deze functie gedurende voormelde periode heeft waargenomen. Het Hof heeft bij dit oordeel betrokken dat gesteld noch gebleken is dat [verzoeker] op enig moment gedurende de periode van waarneming door of vanwege het bevoegde gezag is opgedragen zich te onthouden van het verrichten van de werkzaamheden verbonden aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst. Het verweer van de Staat ter zake dient daarom te worden verworpen.
4.3.4 Nu [verzoeker] gedurende meer dan een maand achtereen met de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst belast is geweest, komt hij op grond van artikel 22 lid 4 Pw voor de verdere duur van de waarneming in aanmerking voor een toelage, indien zijn salaris minder bedraagt dan het minimum waarop hij in geval van benoeming in die functie aanspraak zou hebben.
4.3.5 Uit de stellingen van [verzoeker] blijkt dat hij onder meer aan zijn vordering ten grondslag heeft gelegd dat aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23) is verbonden.
De Staat heeft in dit kader, naar het Hof begrijpt, betoogd dat [verzoeker], zonder daarvoor een wettelijke grondslag aan te dragen en overigens ten onrechte, van het voorgaande uitgaat. De Staat heeft aangevoerd dat ingevolge artikel 7 Pw bij of krachtens staatsbesluit voor elk onderdeel van ’s Landsdienst wordt bepaald welke functies daarbij kunnen worden vervuld en in welke rangen de in die functies te benoemen ambtenaren kunnen of moeten worden ingedeeld. Volgens de Staat ontbreekt voor de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst het ingevolge voormeld artikel vereiste staatsbesluit.
[verzoeker] heeft zich in reactie hierop beroepen op de, als productie bij zijn pleitnota in fotokopie overgelegde, resolutie van de President d.d. 26 juli 2004, Bureau [nummer 7], ten name van [naam 2] (hierna: [naam 2]). [verzoeker] heeft onweersproken gesteld dat uit voormelde resolutie blijkt dat [naam 2], het voormalig hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, als Hoofdambtenaar A 1e klasse in schaal 23 was ingedeeld. [verzoeker] concludeert dat hiermee is bewezen dat bij de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst schaal 23 behoort.
4.3.6 De Staat betwist dat aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst schaal 23 is gekoppeld. De Staat heeft daarbij aangevoerd dat zulks niet blijkt uit voormelde resolutie d.d. 26 juli 2004. Naar het oordeel van het Hof lag het op de weg van de Staat om onderbouwd te stellen aan welke rang voormelde functie is verbonden en in welke schaal die rang is ingedeeld. De Staat, die geacht wordt de procespartij te zijn die bij uitstek over deze informatie beschikt, is hiermee echter in gebreke gebleven. Als onvoldoende gemotiveerd betwist is daarom rechtens tussen partijen komen vast te staan dat aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst is verbonden de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23). De omstandigheid dat het staatsbesluit in de zin van artikel 7 Pw ter zake van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst, naar zeggen van de Staat, ontbreekt, kan niet aan [verzoeker] worden tegengeworpen nu niet in geschil is dat voormelde functie bestaat. Het ter zake door de Staat gevoerde verweer wordt derhalve verworpen.
Het Hof tekent aan dat in de stellingen van [verzoeker] geen aanleiding is gevonden om aan de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst schaal 24 te koppelen.
4.3.7 Het Hof concludeert dat het salaris van [verzoeker], die te rekenen van 01 januari 2005 is bevorderd tot Hoofdambtenaar B 2e klasse (schaal 19), minder bedraagt dan het minimum waarop hij in geval van benoeming in de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst (schaal 23) aanspraak zou hebben.
Al het voorgaande leidt tot de slotsom dat [verzoeker] aanspraak maakt op een waarnemingstoelage. Thans rest nog de vraag op welke periode van waarneming deze aanspraak betrekking heeft. Dienaangaande overweegt het Hof als volgt. Vaststaat dat [verzoeker] gedurende de periode van 16 mei 2006 tot 28 november 2007 de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst heeft waargenomen. Partijen verschillen er niet van mening over dat deze functie definitief is opengevallen en dat [verzoeker] aan de eisen van benoembaarheid daarin, zo deze eisen bestaan, voldoet. Gelet hierop en op het bepaalde in artikel 22 lid 1 sub b Pw, wordt [verzoeker] geacht gedurende de periode van 16 mei 2006 tot 16 mei 2007 met de waarneming van voormelde functie te zijn belast geweest. Op grond van artikel 22 lid 4 Pw maakt [verzoeker] aanspraak op een toelage voor de waarneming van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst (schaal 23) over de periode van 16 juni 2006 tot 16 mei 2007. Deze waarnemingstoelage zal als het mindere van het in 3.1 onder C gevorderde worden toegewezen.
Benoeming en bevordering
4.4.1 Artikel 22 lid 5 Pw bepaalt dat zodra een landsdienaar gedurende meer dan een jaar een definitief opengevallen functie heeft waargenomen en hij aan de wettelijke eisen van benoembaarheid daarin voldoet, hij geacht wordt stilzwijgend in die functie te zijn benoemd. Blijkens artikel 24 lid 4 Pw heeft een ambtenaar aanspraak op bevordering, indien en zodra zijn rang lager is dan die welke als minimum behoort bij de functie waarin hij uitdrukkelijk of stilzwijgend is benoemd.
4.4.2 Gelet op hetgeen hierboven ten aanzien van de gevorderde waarnemingstoelage is overwogen en gelet op artikel 22 lid 5 Pw, wordt [verzoeker], nu hij gedurende meer dan een jaar – en wel van 16 mei 2006 tot 28 november 2007 – de definitief opengevallen functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst heeft waargenomen en hij aan de eisen van benoembaarheid in die functie voldoet, geacht daarin stilzwijgend te zijn benoemd te rekenen van 16 mei 2007. Voorts maakt [verzoeker], nu aan deze functie een hogere rang is verbonden dan hij bekleedt, op grond van artikel 24 lid 4 Pw aanspraak op bevordering tot die rang te rekenen van dezelfde datum. Het definitief vaststellen van voren bedoelde benoeming alsmede de bevordering van [verzoeker] tot Hoofdambtenaar A 1e  klasse (schaal 23) zijn ten onrechte achterwege gebleven, zodat het in 3.1 onder D en E gevorderde zal worden toegewezen als in het dictum te melden. Het Hof tekent daarbij ten aanzien van het in 3.1 onder D overig gevorderde aan dat [verzoeker] te rekenen van 16 mei 2007 tot 28 november 2007 slechts aanspraak maakt op het verschil tussen het salaris verbonden aan de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23) en overige emolumenten en het salaris verbonden aan de rang van Hoofdambtenaar B 2e klasse (schaal 19).
Pensioengrondslag
(bijdragegrondslag)
4.5 Het Hof heeft reeds overwogen dat [verzoeker] geacht wordt te rekenen van 16 mei 2007 stilzwijgend te zijn benoemd in de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst en dat hij dientengevolge te rekenen van dezelfde datum aanspraak maakt op bevordering tot de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23). De bijdragegrondslag dient derhalve te worden berekend aan de hand van de bezoldiging verbonden aan voormelde rang. Vorenbedoelde berekening van de bijdragegrondslag is uitgebleven. Uit de resolutie d.d. 30 mei 2008 blijkt dat [verzoeker] op 28 november 1947 is geboren. Ingevolge het bepaalde in artikel 71 lid 2 Pw wordt ontslag wegens het bereiken van de leeftijdsgrens verleend met ingang van de eerste dag van de kalendermaand volgende op die waarin deze grens is bereikt. Gelet hierop gaat het Hof ervan uit dat [verzoeker] wegens het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd met ingang van 01 december 2007 eervol ontslag uit Staatsdienst is verleend. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het in 3.1 onder F gevorderde zal worden toegewezen, zoals in het dictum te melden.
4.6 Het Hof acht termen aanwezig de gevorderde dwangsom te maximeren als in het dictum te melden.
4.7 De gevorderde veroordeling in de proceskosten zal worden afgewezen, nu dit niet op de wet is gestoeld.
4.8 De overige stellingen en weren van partijen behoeven, nu deze niet tot een ander oordeel leiden, geen nadere bespreking.
5.
D
e beslissing
Het Hof:
5.1 Verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het in 3.1 onder A en B gevorderde.
5.2 Veroordeelt de Staat om bij wege van schadevergoeding aan [verzoeker] te voldoen de maandelijkse toelage voor de waarneming van de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst (schaal 23) gedurende de periode van 16 juni 2006 tot 16 mei 2007, vermeerderd met 6% rente per jaar vanaf 18 juni 2010 tot aan de dag der algehele voldoening.
5.3 Gelast de Staat om binnen zes maanden na betekening van dit vonnis over te gaan tot het verrichten van handelingen inzake het alsnog definitief vaststellen van de stilzwijgende benoeming van [verzoeker] in de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst en tot de bevordering van [verzoeker] tot de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23), zulks te rekenen van 16 mei 2007.
5.4 Veroordeelt de Staat om binnen zes maanden na betekening van dit vonnis aan [verzoeker] te voldoen het verschil tussen het salaris verbonden aan de rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23) en overige emolumenten en het salaris verbonden aan de rang van Hoofdambtenaar B 2e klasse (schaal 19), zulks te rekenen van 16 mei 2007 tot 28 november 2007, vermeerderd met 6% rente per jaar vanaf 18 juni 2010 tot aan de dag der algehele voldoening.
5.5 Veroordeelt de Staat om binnen zes maanden na betekening van dit vonnis, met terugwerkende kracht en wel met ingang van 01 december 2007 de bijdragegrondslag van [verzoeker] te berekenen aan de hand van de bij de functie van Hoofd Opleidingen en Examens van de Luchtvaartdienst behorende rang van Hoofdambtenaar A 1e klasse (schaal 23).
5.6 Veroordeelt de Staat om aan [verzoeker] te betalen een dwangsom van SRD 1.000,- (eenduizend Surinaamse dollar) per dag, voor iedere dag dat de Staat in gebreke blijft aan het in 5.3 en 5.5 bepaalde te voldoen, met dien verstande dat boven de som van SRD 500.000,- (vijfhonderdduizend Surinaamse dollar) geen dwangsom meer wordt verbeurd.
5.7 Wijst af het meer of anders gevorderde.
Aldus gewezen door: mr. D.D. Sewratan, fungerend-President, mr. A. Charan en mr. I.S.Chhangur-Lachitjaran, leden, en door de fungerend-President uitgesproken ter openbare terechtzitting van het Hof van Justitie te Paramaribo van vrijdag 17 januari 2020, in tegenwoordigheid van mr. S.C. Berenstein, fungerend–griffier.
w.g. S.C. Berenstein                                                                w.g. D.D. Sewratan
Bij de uitspraak ter terechtzitting is verschenen advocaat mr. N.A.S. Ramnarain namens de gemachtigden van partijen, advocaten mr. M.G.A. Vos en mr. van der San.