Source: EUR LEX
URL: 32000Y1214_03_nl.json

{
  "url": "http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000Y1214(03):NL:HTML\">",
  "content": "EUR-Lex - 32000Y1214(03) - NL Avis juridique important | 32000Y1214(03) Activiteitenverslag (juli 1999-juli 2000) Publicatieblad Nr. C 360 van 14/12/2000 blz. 0001 - 0034 ACTIVITEITENVERSLAG (juli 1999-juli 2000) (2000/C 360/01) Leden van het Comité van toezicht van het OLAF Mireille DELMAS-MARTY Voorzitster Professor aan de Universiteit Panthéon-Sorbonne (Parijs I) Edmondo BRUTI-LIBERATI Substituut-procureur-generaal van het Hof van Appel van Milaan José Narciso DA CUNHA RODRIGUES Procureur-generaal van de Portugese Republiek Raymond KENDALL Secretaris-generaal van Interpol Harald NOACK Staatssecretaris in de regering van Noord-Rijnland-Westfalen INHOUD >RUIMTE VOOR DE TABEL> Inleiding De installatiefase van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (hierna OLAF of Bureau genoemd) is nog niet voltooid. Sommige verrichtingen, zoals de aanwerving van nieuwe personeelsleden, vergen tijd en de begrotingsautoriteit heeft beslist deze over twee jaar te spreiden. Andere konden nog niet worden afgerond als gevolg van de omslachtigheid van de gehanteerde procedures. Vooral door de laattijdige indiensttreding van de directeur-generaal per 1 maart 2000 kon de bezinning over de hervorming van de operationele structuren van het OLAF nog niet worden afgerond, en het kaderpersoneel is er nog niet. De gedecentraliseerde beheersprocedures, die de onafhankelijkheid van het OLAF moesten versterken, zijn nog niet officieel vastgesteld, wat ook weer bijdraagt aan de vertraagde invoering van de structuren. Het Comité van toezicht ziet zich meteen al genoodzaakt de aandacht van de politieke autoriteiten te vestigen op het feit dat het systeem dat deze binnen vier maanden - in januari-mei 1999 - konden vaststellen, een jaar na de aanneming (volgens de medebeslissingsprocedure van het Parlement en de Raad) overeenkomstig het besluit van 28 april 1999 (hierna \"het besluit\" genoemd) van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad(1) (hierna \"de verordening\" genoemd), nog niet definitief tot stand is gekomen. Deze constatering, die moet worden gezien tegen de achtergrond van de politieke context die aanleiding gaf tot de oprichting van het OLAF, was bepalend voor de organisatie en het verloop van de werkzaamheden van het Comité van toezicht, waarover in het onderhavige rapport verslag wordt gedaan. Enerzijds was de oprichting van het OLAF de uitdrukking van de wil van de politieke autoriteiten om niet alleen de opdracht, maar vooral ook de aard van de eenheid belast met de bestrijding van fraude en van alle andere illegale activiteiten die schadelijk zijn voor de financiële belangen van de Gemeenschap te veranderen, teneinde de operationele onafhankelijkheid van het OLAF veilig te stellen. Deze formule werd noch door het Parlement, noch door de Raad geaccepteerd omdat het nieuwe orgaan dan gedurende heel de periode die voor de overdracht van die bevoegdheden aan dit nieuwe orgaan nodig zou zijn, niet over de controle- en onderzoeksbevoegdheden van de Commissie zou beschikken. Met de uiteindelijk in de verordening gekozen formule was het mogelijk een dergelijke discontinuïteit in de operationele werking te voorkomen: het OLAF maakt immers officieel deel uit van de Commissie en kan de bevoegdheden van de Commissie uitoefenen, maar geniet tevens de budgettaire en administratieve autonomie die voor zijn operationele onafhankelijkheid noodzakelijk is. Eveneens om discontinuïteit te voorkomen, besloot de Commissie vanaf de inwerkingtreding van de verordening het voltallige personeel van het UCLAF ter beschikking van het OLAF te stellen en droeg zij de directeur van het UCLAF op de functie van directeur van het OLAF uit te oefenen totdat de nieuwe directeur, die volgens de procedure van de verordening moest worden benoemd, in functie trad. In de praktijk is echter niet alleen het personeel van het UCLAF naar het OLAF overgegaan, maar ook de respectieve structuren en methoden. Alleen in de sector begrotingsramingen, waar de situatie op grond van de adviezen van het Comité van toezicht was opgehelderd, konden de betrekkingen tussen de Commissie en het OLAF van meet af aan worden geschoeid op de door de wetgever vastgestelde beginselen. Daar stond echter tegenover dat de betrekkingen tussen de diensten van het OLAF en die van de Commissie tijdens deze periode niet aan de nieuwe autonome positie van het OLAF zijn aangepast en dat voor de betrekkingen tussen de respectieve diensten dezelfde regels zijn blijven gelden, met name voor wat betreft personeels- en begrotingsbeheer, hetgeen heeft geleid tot een aantal misverstanden, moeilijkheden en vertragingen. Anderzijds is het Comité van toezicht conform de verordening juist ingesteld om de onafhankelijke positie van het OLAF te versterken en te waarborgen: \"Overwegende dat het Bureau bij de uitvoering van zijn taak onafhankelijk moet zijn; dat het Bureau, ter versterking van deze onafhankelijkheid, onderworpen wordt aan geregelde controles op zijn onderzoekswerkzaamheden door een Comité van toezicht, dat is samengesteld uit externe, onafhankelijke, op de bevoegdheidsterreinen van het Bureau bijzonder deskundige personen; dat dit Comité tevens de directeur van het Bureau moet bijstaan bij de uitvoering van zijn taken;\" (overweging 17). In aansluiting op deze overweging bepaalt de verordening voorts dat \"De onafhankelijkheid van het Bureau wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt. Op verzoek van de directeur of op eigen initiatief geeft het Comité de directeur advies over de activiteiten van het Bureau, zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen.\" (artikel 11, lid 1). Voorts bepaalt artikel 11, lid 8, het volgende: \"Het Comité van toezicht stelt jaarlijks minstens één activiteitenverslag vast, en doet het aan de instellingen toekomen.\". Dit eerste activiteitenverslag van het Comité van toezicht, dat ertoe strekt verantwoording af te leggen over de uitvoering van de taken van het Comité, heeft tevens ten doel de aandacht te vestigen op de geconstateerde problemen. In dit verslag wordt een beschrijving gegeven van de werkzaamheden die het Comité conform de voorwaarden van de verordening heeft uitgevoerd in de loop van de elf vergaderingen die het heeft gehouden (de verordening voorziet in ten minste tien vergaderingen per jaar). Het verslag is opgesteld op basis van de notulen die van elk van deze vergaderingen zijn opgemaakt. Naast de tijd die in samenwerking met het secretariaat is besteed aan de voorbereiding en follow-up van deze vergaderingen, hebben de leden van het Comité zich voornamelijk geconcentreerd op hun maandelijkse vergaderingen. Er zij in dit verband aan herinnerd dat het Comité is samengesteld uit \"vijf externe, onafhankelijke leden, die in hun eigen land voldoen aan de voorwaarden om hoge functies te bekleden op de werkterreinen van het Bureau\" (artikel 11, lid 2) en dat deze taak de vijf prominente personen geenszins ontslaat van de taken die zij in hun respectieve landen te vervullen hebben. In de loop van dit eerste overgangsjaar van het UCLAF naar het OLAF heeft het Comité van toezicht zich voornamelijk beziggehouden met de invoering van de nieuwe structuren (hoofdstuk I). In verband daarmee wordt verslag gedaan van de beraadslagingen van het Comité over de organisatorische en functionele aspecten van het Bureau. Bij de controle op de operationele activiteiten van het Bureau heeft het Comité echter wel rekening moeten houden met de beperkingen en hinderpalen die het gevolg waren van het feit dat de oude structuren van het UCLAF nog niet waren aangepast aan de nieuwe taken van het OLAF. Met inachtneming van deze overgangsproblemen is een eerste balans opgemaakt van de mate waarin de doelstellingen van de verordening zijn verwezenlijkt (hoofdstuk II). Na de tijdelijke problemen die met de overgangsfase samenhangen, is getracht in het rapport een beeld te geven van de beperkingen die inherent zijn aan de nieuwe structuren en daarvoor een aantal verbeteringen voor te stellen (hoofdstuk III). HOOFDSTUK I INVOERING VAN NIEUWE STRUCTUREN In dit hoofdstuk zal eerst worden ingegaan op de installatie van het Comité van toezicht (A), vervolgens op de begeleiding van de overgang van het UCLAF naar het OLAF (B) en ten slotte op de organisatie van de betrekkingen tussen het Comité van toezicht en het OLAF (C). A. INSTALLATIE VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT Nog vóór hun officiële aantreden per 1 augustus 1999, hebben de leden van het Comité, die door het Parlement, de Raad en de Commissie in onderlinge overeenstemming waren aangewezen, op 12 en 13 juli 1999 te Brussel vergaderd teneinde een eerste gedachtewisseling te houden (in aanwezigheid van vertegenwoordigers van de drie instellingen) over de taken en de prioriteiten van het Comité, de werkmethoden en de feitelijke onafhankelijkheid van het Comité. Reeds op die eerste vergadering werd er de nadruk op gelegd dat de taak van het Comité niet die is van een directorium dat zich met het beheer van het Bureau bemoeit, maar - zoals bepaald in artikel 11 van de verordening - bestaat in het versterken van de onafhankelijkheid van het Bureau door de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden in beginsel a posteriori onderwerpt. Nadat het Comité tijdens de eerste vergaderingen de activiteiten van het OLAF en zijn methoden aan een eerste evaluatie had onderworpen, heeft het Comité besloten als werkmethode uit te gaan van één vergadering per maand en heeft het daarbij geopteerd voor de formule van rapporteurs voor de voorbereiding van de dossiers; vervolgens heeft het (zoals voorgeschreven in de verordening) zijn reglement van orde vastgesteld. Daarnaast diende het Comité over te gaan tot de aanwerving van de leden van zijn secretariaat. 1. Reglement van orde In dit reglement van orde, dat op 17 november 1999 werd vastgesteld en in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen L 41 van 15 februari 2000(2) werd gepubliceerd, worden op basis van een analyse van de huidige werking van het OLAF en van een stellingname over de in de structuren en methoden door te voeren veranderingen, de bepalingen van de verordening geordend, samengebracht en nader uitgewerkt, teneinde het in vrij algemene termen door deze bepalingen vastgestelde rechtskader in praktijk te kunnen brengen. Taken van het Comité van toezicht In het kader van zijn taak om de onafhankelijkheid van het Bureau door middel van de regelmatige controle die het uitoefent op de in de verordening omschreven onderzoekstaken te versterken, heeft het Comité in zijn reglement van orde uitdrukkelijk de criteria willen vaststellen op grond waarvan het deze controle uitoefent, in het bijzonder met betrekking tot de zorg voor de wettigheid. Deze controle is niet van dezelfde aard als het in artikel 14 van de verordening bedoelde wettigheidstoezicht dat bij de directeur van het OLAF en in laatste instantie bij het Hof van Justitie berust, en kan derhalve daarvoor niet in de plaats treden. Werkwijze en actiemiddelen In het reglement van orde worden de verschillende controlemethoden waarover het Comité uit hoofde van de verordening beschikt, beschreven, maar wordt tevens nader uitgewerkt hoe die controle feitelijk wordt uitgevoerd: toegang tot de informatie waarover het OLAF beschikt; uitvoering van keuringen, expertises of studies en het horen van de vertegenwoordigers van de instellingen wanneer geweigerd wordt het OLAF inlichtingen te verstrekken. Daarbij wordt erop gewezen dat het Comité zich niet mengt in de afwikkeling van lopende onderzoeken. Onafhankelijke status Het Comité heeft in zijn reglement van orde nogmaals willen wijzen op de draagwijdte van zijn wettigheid en onafhankelijkheid. De leden van het Comité worden aangewezen in onderlinge overeenstemming tussen het Parlement, de Raad en de Commissie, dus door de hoogste politieke instanties van de Unie, en zij oefenen hun taken in volledige onafhankelijkheid uit. Het Comité heeft derhalve zijn werkwijze zo georganiseerd dat deze onafhankelijkheid veilig wordt gesteld, in het bijzonder met betrekking tot de rechtspositie van zijn leden, zijn begroting en zijn secretariaat. Werking In het reglement van orde worden de beknopte bepalingen van artikel 11, lid 6, van de verordening nader uitgewerkt om een doeltreffende werking van het Comité te kunnen garanderen en ter wille van de transparantie het grootst mogelijke profijt te trekken van de bekwaamheden van zijn leden. De opzet van de procedures en de werkmethoden is het voorbereiden en vergemakkelijken van beslissingen bij consensus van een orgaan dat gemiddeld twee dagen per maand bijeenkomt. Het reglement van orde is erop ingericht de besluitvorming zoveel mogelijk te laten plaatsvinden op collegiale basis, teneinde die besluiten meer gezag te verlenen. De omschrijving van de taken van de voorzitter - die verantwoordelijk is voor het goede verloop van de werkzaamheden, het verzekeren van de uitvoering van de besluiten en de externe contacten - completeert en ondersteunt deze collegiale benadering. Betrekkingen met de directeur-generaal van het OLAF De inhoud van die betrekkingen is omschreven in overweging 17 van de verordening: het Comité onderwerpt het Bureau aan geregelde controles op zijn onderzoekswerkzaamheden en het staat tevens de directeur van het Bureau in de uitvoering van zijn taken bij. In het reglement van orde wordt het controleaspect van die betrekkingen nauwkeurig gereglementeerd. Ook werd het noodzakelijk geacht een procedure op te stellen met het oog op de voorbereiding van de adviezen die het Comité krachtens artikel 12, lid 2, van de verordening moet uitbrengen over de lijst van kandidaten voor het ambt van directeur. Deze procedure werd trouwens reeds vóór de officiële aanneming van het reglement van orde toegepast. 2. Secretariaat Meteen na de benoeming van de leden van het Comité heeft de secretaris-generaal van het Parlement aan het OLAF tijdelijk twee ambtenaren ter beschikking gesteld voor het secretariaat van het Comité van toezicht. Hierdoor werd, overeenkomstig de wens van de Groep op hoog niveau(3) een snelle start van de activiteiten mogelijk gemaakt. Tijdens zijn eerste vergadering heeft het Comité als eerste de taken van het secretariaat omschreven; deze werden vervolgens in het reglement van orde opgenomen. Van meet af aan heeft het Comité als beginsel gesteld dat het ter beschikking gestelde secretariaat uitsluitend onder zijn gezag staat en heeft het de nodige maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat het zijn taken op doeltreffende wijze en uitsluitend ten dienste van de opdrachten van het Comité van toezicht uitoefent. In zijn eerste advies nr. 1/99 inzake de budgettaire situatie van het OLAF, dat het op de vergadering van 31 augustus 1999 aannam, heeft het aan de directeur de personeelsformatie van zijn secretariaat voorgesteld en de begrotingsautoriteit heeft dit voorstel in het kader van de aanvullende begrotingen nrs. 4/99 en 5/99 en van de nota van wijziging nr. 4 voor het voorontwerp van begroting 2000 goedgekeurd. Met de aanwervingsprocedures is een begin gemaakt zodra de door de begrotingsautoriteit gecreëerde ambten daadwerkelijk beschikbaar kwamen, d.w.z. per 1 januari 2000. Deze procedures vonden plaats volgens de beginselen die het Comité had vastgesteld in zijn in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 15 februari 1999 verschenen reglement van orde (artikel 19, lid 1) en aan de hand van het schema dat in onderling overleg met de directeur van het OLAF was opgesteld en dat is opgenomen in advies nr. 1/2000 van het Comité. De procedure om te voorzien in de ambten van het secretariaat werd evenwel met enkele maanden vertraagd als gevolg van een meningsverschil tussen het OLAF en de Commissie over de aard van deze ambten. Op basis van artikel 6 van het besluit van de Commissie van 28 april 1999, waarbij aan de directeur de bevoegdheden van tot aanstelling bevoegd gezag (TABG) zijn toegekend, en in het bijzonder de bevoegdheid tot vaststelling van de voorwaarden en de wijze van aanwerving, wenste het OLAF op volstrekt autonome wijze tot deze aanwervingen over te gaan. De Commissiediensten achtten het echter noodzakelijk voor deze aanwervingen de interne procedures van de instelling te volgen. Ten slotte heeft het Comité van toezicht uit welwillendheid en om te voorkomen dat het zou komen vast te zitten doordat het een jaar na zijn oprichting nog niet in staat zou zijn over te gaan tot de aanwerving van zijn secretariaat, ingestemd met een formule die zijns inziens zijn onafhankelijkheid intact laat, voldoende flexibel is en het permanente karakter van zijn secretariaatstaken garandeert, namelijk die van aanwerving op tijdelijke contracten voor onbepaalde duur overeenkomstig artikel 2, onder c), van de regeling die van toepassing is op de andere personeelsleden (RAP)(4). Deze formule biedt voorts nog het voordeel dat de autonomie van de TABG-bevoegdheden van de directeur overeind blijft en dat zij is aangepast aan de aanwervingsbehoeften van het OLAF, met name aan de noodzaak om, wegens de specialisatie van het ambt of de onafhankelijkheid, personen van buiten de Commissie aan te kunnen stellen. Ook was het de wens van het Comité dat zijn secretariaat zo wordt georganiseerd dat zijn autonomie behouden blijft. B. BEGELEIDING VAN DE OVERGANG VAN HET UCLAF NAAR HET OLAF Het Comité van toezicht heeft zich reeds op zijn eerste vergadering gekweten van zijn begeleidende taak bij de overgang van het UCLAF naar het OLAF. Met het oog daarop had de Commissie, zoals hierboven reeds is aangegeven, besloten de gehele UCLAF-structuur over te dragen naar het nieuwe OLAF en de directeur van het UCLAF ad interim te belasten met de uitoefening van de functie van directeur-generaal van het OLAF. Het Comité heeft zich derhalve in het kader van zijn taak om de directeur tijdens deze bijzonder belangrijke en delicate periode bij te staan, beraden over de taken van het OLAF en over de middelen die voor de uitoefening van die taken nodig zijn, in het bijzonder de operationele structuur; voorts heeft het zijn bijdrage geleverd aan de benoemingsprocedure van de nieuwe directeur-generaal van het Bureau. 1. Operationele structuur Aan de oprichting van het OLAF en de omschrijving van zijn taken en bevoegdheden in de verordening lag de wil van de wetgever ten grondslag om de wijze van bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding te veranderen en te verdiepen. Deze wil tot verandering stoelde op analyses en evaluaties van de Rekenkamer, maar ook van het Parlement en de Raad, die lacunes en zwakke punten hadden geconstateerd met betrekking tot de onafhankelijkheid van de onderzoeken, de transparantie van de procedures en de toereikendheid van de middelen. Toen het Comité van toezicht zijn functie aanvaardde, was het derhalve zijn taak om met deze analyses verder te gaan teneinde daaruit operationele conclusies te kunnen trekken en de bezinning van de toekomstige directeur over de invoering van geschikte structuren en procedures voor te bereiden. Tijdens zijn vergadering van 31 augustus 1999 heeft het Comité een eerste evaluatie van de werking van het OLAF verricht, waarna het zijn beleidslijnen voor de begroting van het Bureau heeft geformuleerd. De voornaamste punten hiervan waren: \"- de overgang van het UCLAF naar het OLAF is nog niet gepaard gegaan met de door de politieke autoriteit gewenste verandering op het gebied van taken en structuren; - de onderzoeksactiviteiten hebben geen gestructureerd verband met de diensten die de te controleren dossiers behandelen, noch in de directoraten-generaal van de Commissie, noch in de lidstaten; - de doelstellingen van het onderzoeksbeleid van het OLAF zijn niet duidelijk omschreven en de beslissing een onderzoek te openen is reactief terwijl zij pro-actief zou moeten zijn. Deze doelstellingen zouden in de begrotingsramingen tot uitdrukking moeten komen; - het gamma van de aan het OLAF toevertrouwde taken is veel te uitgebreid en wijst op het ontbreken van prioriteiten; - bij de aard van de taken van het OLAF zou een duidelijker onderscheid moeten worden gemaakt tussen informatie-, coördinatie-, wetgevings- en onderzoeksactiviteiten; - de verzuiling van de onderzoekseenheden in gespecialiseerde sectoren is contraproductief; - op de problematiek van de veiligheid, zowel de personele veiligheid als die van de informatie, is slechts oppervlakkig ingegaan, en daar moeten meer middelen aan worden besteed; - de taak van het verzamelen en analyseren van informatie zou in de organisatie centraal moeten staan, en er moet een beter evenwicht tussen informatie en onderzoek worden nagestreefd. Het OLAF zou een systematische analyse van de auditverslagen moeten uitvoeren; - er moeten instrumenten worden ontwikkeld om de informatietechnologieën te kunnen hanteren voor het verzamelen en behandelen van inlichtingen; - het ontbreken van budgettaire autonomie heeft ernstige nadelen bij de aanschaf van materiaal en de aanwerving van personeel(5).\". Het Comité concludeert daaruit dat het voor het OLAF zeer nuttig zou zijn te kunnen beschikken over een volledige inventaris van de organisatie en de werkmethoden en procedures van het Bureau. Aldus was het mogelijk om samen met de nieuwe directeur-generaal, direct na diens indiensttreding, een dialoog over de doelstellingen en nadere uitwerking van een nieuwe OLAF-structuur aan te gaan. Hierdoor konden de directeur ook coherente richtsnoeren worden gegeven met betrekking tot de begrotingsramingen voor het begrotingsjaar 2001 en de procedures om te voorzien in de nieuwe, door de begrotingsautoriteit ingestelde ambten. Op 29 maart 2000 ontving het Comité het resultaat van een studie over de operationele taken en werkmethoden van het OLAF, die aan externe deskundigen was toevertrouwd (zie hieronder). De studie bevat een nauwkeurig overzicht van de operationele activiteit van het OLAF op de datum van de indiensttreding van de nieuwe directeur, alsmede evaluaties die aansluiten bij en een aanvulling vormen van de eerdere vaststellingen van de Rekenkamer, het Comité van onafhankelijke deskundigen en het Comité van toezicht zelf. Zij levert voorts een belangrijke bijdrage aan de herstructureringstaak van de directeur van het Bureau en is derhalve intensief bestudeerd door het Comité, dat de voornaamste aanbevelingen eruit heeft overgenomen: een andere organisatie en opzet voor interne en externe onderzoeken; de oprichting van een speciale eenheid van juristen-magistraten om leiding te geven aan het onderzoek en te bewerkstelligen dat intern en extern aan alle voorschriften wordt voldaan en de inpassing van de operationele activiteit in een strategie die door de directeur met behulp van een \"intelligence\"-structuur is uitgezet. 2. Benoeming van de directeur-generaal Het was de wens van de drie in de Groep op hoog niveau vertegenwoordigde instellingen - Parlement, Raad en Commissie - snel over te gaan tot de invoering van de nieuwe organen van het OLAF en in het bijzonder tot de benoeming van de directeur-generaal. Het Comité van toezicht diende reeds in zijn eerste officiële vergadering een procedure vast te stellen voor de aanneming van het advies dat het krachtens artikel 12, lid 2, van de verordening moest uitbrengen over de lijst van kandidaten die de noodzakelijke kwalificaties bezitten (artikel 20 van het reglement van orde). Het sprak tevens de wens uit dat de interne en externe aanwervingsprocedures gelijktijdig in gang worden gezet en bracht via de spoedprocedure een gunstig advies uit over het ontwerp van de oproep tot gegadigden. Aldus heeft het Comité van toezicht tijdens zijn vergadering van 6 en 7 oktober 1999 de sollicitatiedossiers onderzocht die het Comité door de Commissie waren overgemaakt. Op basis van een onderzoek van de kandidaturen, dat werd verricht aan de hand van een schema voor de evaluatie van de kwalificaties van de kandidaten, heeft het Comité vervolgens gemeend een gunstig advies te kunnen uitbrengen over een lijst met elf kandidaten, die het aan de Commissie heeft doorgestuurd (advies nr. 3/99 van het Comité van toezicht). Overeenkomstig het reglement is de directeur-generaal door de instelling gekozen uit de kandidaten die voorkwamen op de door het Comité van toezicht voorgelegde lijst. C. REGELING VAN DE BETREKKINGEN TUSSEN HET COMITÉ VAN TOEZICHT EN HET OLAF Op zijn eerste vergadering op 12 en 13 juli 1999 heeft het Comité van toezicht vastgesteld dat het op grond van zijn mandaat en de voorwaarden voor instelling van het Comité gehouden is om de operationele activiteiten van het OLAF regelmatig te controleren door jaarlijks ongeveer tien vergaderingen van circa twee dagen te houden. Aangezien in dat geval het voorbereidende werk redelijkerwijs niet meer dan één dag voor elke vergaderdag in beslag zou kunnen nemen, zou de continuïteit van het werk alleen maar kunnen worden gegarandeerd als een permanent contact met het secretariaat mogelijk was (er zij aan herinnerd dat het secretariaat slechts op voorlopige basis is samengesteld). De werkzaamheden van het Comité hebben zich dan ook geconcentreerd op de vergaderingen, die niet alleen zijn besteed aan de goedkeuring van standpunten inzake de controle op de operationele activiteiten, maar ook - in dit eerste jaar van activiteiten - inzake de herstructurering en het administratieve en budgettaire beheer van het OLAF. De adviezen, brieven en verslagen, zijnde de officiële kennisgevingen van deze standpunten aan de instellingen, hadden voornamelijk betrekking op institutionele of administratieve kwesties, terwijl de standpunten van het Comité inzake de onderzoeksactiviteiten over het algemeen per brief of tijdens de vergaderingen mondeling aan de directeur kenbaar zijn gemaakt. Om zijn werkzaamheden dusdanig te kunnen organiseren dat het de operationele activiteiten van het OLAF op gezette tijden kan controleren, heeft het Comité van toezicht van meet af aan getracht greep te krijgen op de informatie die benodigd is voor het uitoefenen van een dergelijke controle en heeft het daartoe een aantal problemen moeten overwinnen die voortvloeien uit het ontbreken of de gebrekkigheid van procedures voor de registratie van informatie of dossiers en het ontbreken van geharmoniseerde regels voor de verwerking ervan. De evaluatie van de activiteiten van het OLAF laat zien hoe het met de beschikbare informatie gesteld is: het Comité beschikt nog niet over voldoende informatie om in zijn algemeenheid te kunnen nagaan in welke mate in de loop van dit eerste werkingsjaar van het OLAF is voldaan aan de verwachtingen van de Groep op hoog niveau (Parlement-Raad-Commissie), het Parlement, de Rekenkamer en het Comité van onafhankelijke deskundigen. Het Comité heeft echter wel zijn standpunt gegeven inzake specifieke aspecten van de operationele activiteiten in het kader van adviezen, verslagen, brieven of gedachtewisselingen die allemaal in de notulen zijn vastgelegd. 1. Informatiebronnen Ter aanvulling van de nog zeer ontoereikende directe informatie die beschikbaar is, heeft het Comité van toezicht teruggegrepen op diverse indirecte informatiebronnen. a) Directe informatie De noodzaak voor het Comité om zijn vergaderingen te beperken tot twee dagen in de maand hebben geleid tot de opzet van een informatiesysteem dat snelle en operationele syntheses mogelijk maakt. De verordening voorziet uitdrukkelijk in een aantal informatiebronnen die weliswaar nuttig zijn, maar ontoereikend voor het uitoefenen van een regelmatige controle. Zo leveren het in artikel 12, lid 3, tweede alinea, genoemde verslag van de directeur aan de instellingen of het in artikel 11, lid 7, genoemde activiteitenprogramma interessante informatie op, maar deze is te algemeen. Daarentegen is de informatieverstrekking aan het Comité, waarvan in hetzelfde artikel 11, lid 7, sprake is voor bepaalde bijzondere situaties (langer dan negen maanden lopende onderzoeken, gevallen waarin informatie moet worden verstrekt aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat, gevallen waarin geen gevolg is gegeven aan de aanbevelingen van de directeur), te zeer versnipperd. Het Comité heeft dan ook gebruikgemaakt van de meer algemene bepaling in hetzelfde artikel, volgens welke \"de directeur (...) het Comité op gezette tijden in kennis (stelt) van de activiteiten van het Bureau, zijn onderzoeken, de resultaten ervan en het gevolg dat eraan is gegeven\", in een poging een logboek op te stellen van de activiteiten van het Bureau op grond waarvan het een continue controle kan uitoefenen. De plaatselijke bezoeken aan de diensten van het OLAF van diverse leden van het Comité hebben voorts inzicht verschaft in de aard en de structuur van de beschikbare informatie: aangezien de voorwaarden voor de registratie van binnengekomen informatie en de procedures voor de behandeling van dossiers gecentraliseerd noch geharmoniseerd zijn, moest de voor het Comité benodigde informatie eerst worden verzameld en gepresenteerd, hetgeen overigens impliceerde dat de werkmethoden van het OLAF moesten worden herzien. Bijgevolg is de directeur verzocht het Comité vóór elke vergadering een overzicht van de lopende zaken en een persmap te verstrekken. Zodoende beschikt het Comité sinds mei 2000 over een bundel notities waarin de langer dan negen maanden lopende onderzoeken en de interne onderzoeken worden samengevat. Voorts is de directeur verzocht om het Comité systematisch alle gevallen voor te leggen die zijns inziens betrekking hebben op een principekwestie. Ook heeft het Comité gevraagd om een studie van externe deskundigen over de operationele activiteiten van het OLAF en zijn werkmethoden. Deze studie van eind februari 2000 heeft het Comité belangrijke indirecte informatie verschaft ter aanvulling van zijn evaluatie van de activiteiten van het OLAF. b) Indirecte informatie Het Comité van toezicht is meerdere malen geraadpleegd door leden van het Parlement en door personen naar wie een onderzoek was ingesteld, en heeft daarbij van uiteenlopende documenten gebruik kunnen maken. - Ten eerste wordt in het op 29 maart 2000 aan het OLAF voorgelegde expertiseverslag over de operationele taken en de werkmethoden van het OLAF(6) een overzicht gegeven van de opzet en het functioneren van het Bureau voor wat betreft de operationele activiteiten. Onderzocht werden o.a. de verschillende functies van het OLAF en hun onderlinge samenhang, de gebruikte middelen voor de definitie van een antifraudebeleid en -strategie, alsmede de verschillende operationele taken: onderzoek, coördinatie en follow-up. Na een analyse van de wijze waarop het Bureau thans functioneert en in het bijzonder van de operationele activiteiten, eindigt het rapport met een aantal interessante aanbevelingen voor de reorganisatie. Doordat de analyse evenwel is afgesloten op 29 februari 2000, kan er geen algehele balans uit de activiteiten van het OLAF worden opgemaakt. Zij dient dan ook uitsluitend als referentiewaarde voor de evaluatie van de thans aan de gang zijnde reorganisatie. - Ten tweede worden in het eerste verslag van het OLAF over zijn operationele activiteiten d.d. 6 juni 2000 eerst de procedures uiteengezet op grond waarvan het Bureau functioneert en wordt vervolgens de balans opgemaakt van de operationele activiteiten, met name van de onderzoeksactiviteiten van 1 juni 1999 t/m 29 februari 2000. Evenals de studie van de deskundigen (expertiseverslag) fungeert dit rapport dus in de eerste plaats als referentiemateriaal voor een evaluatie die nog moet worden opgemaakt zodra de reorganisatie is doorgevoerd. De in het verslag vervatte gegevens over de verrichte onderzoeken en de follow-up daarvan leveren evenwel kwantitatief interessante informatie op over de verdeling van de activiteiten over onderzoek en coördinatie, over het aantal dossiers en de samenhang daartussen, over het aantal onderzoeken dat is ingesteld en afgesloten en over de rapporten die zijn opgesteld en toegezonden aan de bevoegde autoriteiten. In het OLAF-verslag wordt er evenwel op gewezen dat, met name als gevolg van de inwerkingtreding per 1 juni 1999 van de verordening en dus met name van de recent ontstane verplichting om een onderzoeksrapport op te stellen (artikel 9), deze cijfers geen getrouw beeld geven van de realiteit. Het rapport doet namelijk - zonder daarop een antwoord te geven - een aantal vragen rijzen omtrent: - het grote aantal onderzoeken dat is afgesloten zonder verslag, - de lange duur van de bekrachtigingsprocedures, - het geringe aantal vonnissen dat is geveld naar aanleiding van de toezending van dossiers. - Ten slotte biedt de mededeling over een algemene strategische aanpak die de Commissie op verzoek van de Europese Raad van Helsinki op basis van door het OLAF uitgewerkte voorstellen heeft opgesteld, het voordeel dat de strategie van het Bureau zo wordt ingepast in het politieke concept van de Commissie. Met het oog op een algehele evaluatie van het OLAF levert dit document het kader waarbinnen de activiteiten en de reorganisatie van het Bureau moeten worden gezien. Het Comité heeft evenwel vastgesteld dat de in deze mededeling geformuleerde uitdagingen vaker onder de verantwoordelijkheid van de Commissie vallen dan onder die van het OLAF. Het Comité geeft er derhalve de voorkeur aan de eigen strategie van het OLAF te onderzoeken op basis van het activiteitenprogramma dat de directeur krachtens het bepaalde in artikel 11, lid 7, van de verordening jaarlijks aan het Comité moet voorleggen. 2. Evaluatie Op dit ogenblik zijn de voorwaarden voor het opmaken van een algemene evaluatie nog niet vervuld omdat de structuren en werkmethoden van het OLAF, dat zich nog steeds in de reorganisatiefase bevindt, niet of slecht zijn aangepast: de plaatselijke bezoeken van zijn leden hebben het Comité namelijk bewust gemaakt van de moeilijkheden die het zou ondervinden in zijn poging om een evaluatie op te maken van de operationele activiteiten van het OLAF. Afgezien van het gebrek aan transparantie in het beheer, de gebrekkige harmonisatie van de procedures en de praktijken en de onvolkomenheden in de registratie van informatie en dossiers, maakte de omstandigheid dat het OLAF zich sedert meer dan een jaar in een overgangs- en reorganisatieperiode bevindt, het erg moeilijk om deze controle uit te oefenen, aangezien het niet mogelijk is een onderscheid te maken tussen voornemens en reeds op gang gebrachte projecten en aangezien structuren die nog worden opgezet, moeilijk te evalueren zijn. Niettemin heeft het Comité in dit eerste jaar een evaluatie kunnen maken van specifieke kwesties, hetzij bij de bestudering van specifieke dossiers waarover het Comité was geraadpleegd, hetzij bij het onderzoek van de door de directeur overgelegde bundel notities. De opmerkingen van het Comité hebben dan ook voornamelijk betrekking op de procedures voor onderzoek en aanhangigmaking bij de gerechtelijke autoriteiten alsmede op de bescherming van de justitiabelen. a) Onderzoeksprocedures De door het Comité onderzochte dossiers hadden betrekking op onderzoeken waarvan een aantal reeds was ingesteld door het UCLAF op basis van de destijds vigerende rechtsgronden, en de rest valt onder de bepalingen van de verordening en van het besluit van de Commissie van 1999. De onderzochte periode wordt derhalve in de eerste plaats gekenmerkt door een verandering die niet alleen betrekking heeft op het juridische kader van de onderzoeken, maar ook op de aard daarvan. Hoewel zij officieel nog altijd van administratieve aard zijn, betreden de ingestelde onderzoeken inhoudelijk en procedureel het strafrechtelijke terrein, een tendens die is ingezet met de invoering van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 van de Raad, evenwel zonder dat zij kunnen worden omgeven met de nodige garanties ten aanzien van de eerbiediging van de persoonlijke rechten(7). Met name zijn de algemene richtsnoeren die worden gegeven in de verordening en in het besluit van 2 juni 1999 inzake het verloop van onderzoeken nog niet omgezet in gecentraliseerde en gecodificeerde instructies voor de onderzoekers die ook toegankelijk zijn voor de justitiabelen. In een dergelijk handboek, dat momenteel in de maak is, zou derhalve rekening moeten worden gehouden met de doelstellingen van de huidige reorganisatie: inpassing van de operationele activiteiten in een door de directeur gedefinieerde strategie en inschakeling van een eenheid van juristen-magistraten om de interne en externe regelmatigheid van de onderzoeken te garanderen. Het ontbreken van dergelijke instructies leidde in feite tot een zekere verwarring tussen de verschillende categorieën interventies van het OLAF en met name tussen de eigen onderzoeken, de coördinatie van nationale onderzoeken en de ondersteuning van administratieve of strafrechtelijke onderzoeken. In het toekomstige handboek met instructies moet de structuur van het OLAF en het specifieke karakter van interne onderzoeken worden weerspiegeld. Voorts heeft het Comité vastgesteld dat de bepalingen van artikel 4, lid 2, eerste streepje van de verordening met betrekking tot de toegang tot de gebouwen van de instellingen werden toegepast zonder dat de justitiabelen over hun rechten waren geïnformeerd en dat de verslagen van de hoorzittingen die werden gehouden op grond van het tweede streepje van hetzelfde artikel niet systematisch ter goedkeuring aan de gehoorde personen werden voorgelegd. In het nieuwe handboek met instructies moeten deze lacunes uiteraard worden opgevuld. Ten slotte heeft het Comité met belangstelling kennis genomen van de wijziging ten aanzien van de besluiten tot opening of afsluiting van onderzoeken, die voortaan onder de exclusieve bevoegdheid van de directeur zullen vallen, alsmede met betrekking tot de duur van de periode voor de bekrachtiging van binnengekomen informatie. b) Aanhangigmaking bij gerechtelijke autoriteiten Krachtens artikel 11, lid 7, van de verordening moet het Comité op de hoogte worden gebracht van gevallen waarin informatie aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat moet worden verstrekt. In beginsel heeft het Comité dus de mogelijkheid om deze bijzonder belangrijke fase in de operationele activiteiten te volgen, maar pas aan het einde van de onderzochte periode werd een bevredigende oplossing gevonden voor de verstrekking van deze informatie. In feite heeft het Comité naar aanleiding van specifieke dossiers van gedachten gewisseld over de inschakeling van gerechtelijke autoriteiten en heeft het vastgesteld dat hiervoor geen duidelijke en nauwkeurig omschreven criteria bestaan. In de verordening worden twee situaties onderscheiden: toezending van het naar aanleiding van een onderzoek opgestelde verslag (artikel 9) en kennisgeving door het Bureau van tijdens het onderzoek verkregen informatie (artikel 10), zonder dat evenwel tussen deze beide situaties een verband wordt gelegd. In de praktijk blijkt echter zowel van de ene als de andere mogelijkheid gebruik te zijn gemaakt en de redenen waarom het OLAF soms het hele dossier en soms slechts een deel ervan doorstuurt en soms in deze of gene lidstaat de strafrechtelijke of administratieve autoriteiten inschakelt, zijn niet duidelijk, waardoor een indruk van willekeur en improvisatie ontstaat. Het Comité zou dan ook graag zien dat deze juridische onduidelijkheid op het daartoe aangewezen niveau wordt opgehelderd (zie in dat verband de voor hoofdstuk III voorgestelde verbeteringen). c) Bescherming van de justitiabelen Het Comité van toezicht heeft deze kwestie vanuit praktisch oogpunt onderzocht en daarbij vooral gebruikgemaakt van informatie van personen naar wie het OLAF een onderzoek had ingesteld, alsmede van de op verzoek van het Comité kenbaar gemaakte standpunten van het Bureau. Van meet af aan heeft het Comité van toezicht duidelijk gemaakt dat de door hem uitgevoerde controles in geen enkel opzicht mogen worden beschouwd als een rechtsmiddel om individuele verantwoordelijkheden te kunnen vaststellen. Vanuit het strikte oogpunt van een onderzoek naar de toepassing van de vigerende bepalingen heeft het Comité vastgesteld dat een zekere controle op de regelmatigheid van de onderzoeken van het OLAF effectief is(8). Op grond van artikel 14 van de verordening is er inderdaad een klacht ingediend bij de directeur van het Bureau naar aanleiding van laakbare handelingen die zouden zijn verricht in het kader van een intern onderzoek. Deze op grond van het bepaalde in artikel 90, lid 2, van het statuut ingediende klacht heeft vervolgens aanleiding gegeven tot een beroep bij het Gerecht van eerste aanleg(9). Evenzo zou de tuchtraad ertoe kunnen worden genoopt een zekere controle uit te oefenen op de regelmatigheid van de onderzoeken van het Bureau(10). Wat de aard van de betrokken rechten betreft, zij nog opgemerkt dat de door de betrokkenen ingediende verzoeken voornamelijk betrekking hadden op hun recht om te worden geïnformeerd en om hun standpunt kenbaar te maken, alsmede op het recht op een onpartijdig onderzoek. Of deze bescherming ook inderdaad effectief was, is nog een onopgeloste vraag, aangezien de zaken nog hangende zijn. Wel kan al worden gesteld dat deze bescherming effectief is in die zin dat een en ander kan worden gecontroleerd door het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie, zij het in een laat stadium omdat de controle pas achteraf plaatsvindt en niet noodzakelijkerwijs tijdens de loop van het onderzoek. HOOFDSTUK II EERSTE BALANS Naast de specifieke criteria die hierboven zijn besproken, moet het Comité ook worden beoordeeld op zijn rol als hoeder van de onafhankelijkheid van het OLAF in de zin van de verordening, zowel op het budgettaire en administratieve vlak (A) als waar het zijn organieke (B) en functionele (C) onafhankelijkheid betreft, en voorts als medeverantwoordelijke instantie voor de eerbiediging van de geheimhouding en de bescherming van gegevens in de zin van artikel 8, lid 4 (D). A. ONAFHANKELIJKHEID VAN HET OLAF IN ADMINISTRATIEVE EN BUDGETTAIRE ZAKEN Het Comité van toezicht heeft zich op zijn eerste vergadering en op alle daaropvolgende vergaderingen regelmatig beziggehouden met de aanvullende begroting voor 1999 en de begrotingen voor 2000 en 2001. Bij deze beraadslagingen en besluitvorming heeft het Comité van toezicht zich steeds voor ogen gehouden dat een van zijn taken erin bestaat over de onafhankelijkheid van het OLAF te waken. In het kader van de besproken ontwerp-begrotingen betekende dat erop toezien dat met de respectieve begrotingen de voor een doeltreffende werking van het OLAF vereiste posten en middelen worden gedekt. Daarbij mocht niet uit het oog worden verloren dat, overeenkomstig de besluiten van het Parlement, de Raad en de Commissie tot oprichting van het OLAF, stapsgewijze te werk moet worden gegaan bij de opbouw en verwezenlijking van het OLAF, doordat met name de beschikbaarstelling van 300 posten en de overeenkomstige indienstnemingen over een langere periode en verschillende begrotingen werden gespreid. Uitgaande van de structuur van het vroegere UCLAF, besprak het Comité van toezicht de aan de respectieve ontwerp-begrotingen verbonden budgettaire kwesties. Het vroeg zich daarbij telkens af welke structuur- en organisatievormen doelmatig en passend zouden zijn om de aan het OLAF toegewezen taken overeenkomstig de besluiten van de Europese instellingen efficiënt te vervullen. Zo besteedde het onder meer aandacht aan het vraagstuk van een passende verhouding van A-posten tot B-posten om de uitvoerende werkzaamheden van het OLAF te verzekeren. Voorts boog het zich over de vraag in hoeverre, ondanks de veranderde taakstelling van het OLAF - dat niet meer alleen als task force opereert - posten bij het Bureau nog tijdelijke posten mogen zijn. Bij de discussie over de structuur en de taakvervulling in verband met de voor het OLAF noodzakelijke personele en overige middelen werd ook aandacht besteed aan de vraag in hoeverre financiële middelen voor het gebruik van moderne technologieën door het OLAF vereist zijn. Het Comité van toezicht heeft er in zijn besluiten en standpunten over de begroting principieel op toegezien dat het OLAF aan de gestelde eisen, zoals die uit de besluiten van het Parlement, de Raad en de Commissie naar voren komen, kan voldoen. Bij de aanvullende begroting voor 1999 was duidelijk dat de aanneming van personeel en de opbouw van de toekomstige organisatie van het OLAF in het kader van de begrotingen van de volgende jaren en de uitvoering daarvan moest plaatsvinden. Het Comité van toezicht liet niettemin merken dat het er waarde aan hechtte dat de geplande 300 posten en de daartoe benodigde middelen van de zijde van de begrotingsautoriteit en het Parlement vroegtijdig beschikbaar zouden worden gesteld. Het Comité van toezicht stelt dan ook met voldoening vast dat in de ontwerp-begroting voor 2001 alle budgettaire voorwaarden zijn geschapen om het OLAF in het kader van deze begroting, overeenkomstig de besluiten van het Parlement, de Raad en de Commissie, definitief in te stellen. De door de instellingen ingevoerde en staatsrechtelijk vastgelegde garanties voor het Bureau hebben tot doel het Bureau door middel van gewaarborgde onafhankelijkheid naar binnen en naar buiten toe zoveel mogelijk handelingsruimte te geven om voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie te zorgen. In de verslagperiode zijn hiertoe de eerste belangrijke stappen gezet. Het Comité van toezicht heeft zijn functie aanvaard in het besef dat het rechtstreeks en als eerste verantwoordelijk is voor het garanderen van de onafhankelijkheid van het OLAF. In bijna alle vergaderingen sinds de instelling van het Comité van toezicht werden vraagstukken met betrekking tot de budgettaire, organisatorische en administratieve onafhankelijkheid van het Bureau uitvoerig besproken. In zijn beraadslagingen besteedde het Comité extra aandacht aan de vraag in hoeverre de oude structuren van het UCLAF hinderlijk zouden kunnen zijn voor het nieuwe Bureau. In het besef dat de overgang van het UCLAF naar het OLAF, uiterlijk tegen het einde van de opbouwfase - d.w.z. eind 2001 - significant moet worden, heeft het Comité van toezicht structuren onderzocht en besproken, recentelijk ook met de nieuwe directeur van het Bureau, die op 1 maart 2000 in functie is getreden. Er zij evenwel op gewezen dat de voor een optimale werking van het Bureau absoluut noodzakelijke onafhankelijkheid slechts gedeeltelijk is bereikt en gewaarborgd. Dit is allereerst te wijten aan het feit dat het OLAF nog altijd in opbouw is. Zo is de via een Europawijde oproep tot gegadigden gekozen directeur, zoals eerder gezegd, pas op 1 maart 2000 in functie kunnen treden. Nu pas is institutioneel gewaarborgd dat bij de invulling en implementatie van de structuur en de personeelsbezetting overeenkomstig de voorstellingen van de instellingen ook rekening zal worden gehouden met de consensuele besprekingen tussen de secretaris-generaal en het Comité van toezicht. Maar tot dusver is noch de discussie over de structuur, noch die over de richtsnoeren waaraan het OLAF zich bij zijn werkzaamheden moet en zal houden, afgerond tussen het Comité van toezicht en de directeur. Zo moet bijvoorbeeld nog worden besproken of het Bureau uit het oogpunt van het wettigheidsbeginsel of uit het oogpunt van het opportuniteitsbeginsel zal of moet opereren. Ook kon nog niet worden besproken in hoeverre het OLAF aansluit bij de in de Europese Unie op gang komende administratieve hervorming en welke richting die uitgaat. Doordat de indienstneming van personeel en de uitrusting van het Bureau nog maar net zijn begonnen en de structurele krachtlijnen van de activiteiten en de werkwijze van het OLAF nog niet voldoende konden worden besproken, is het OLAF duidelijk nog niet het orgaan dat het Parlement, de Raad en de Commissie voor ogen stond toen zij hun desbetreffende besluiten namen. In de verslagperiode is ook duidelijk geworden dat de aan het Bureau gegeven garanties inzake onafhankelijkheid nog tekortkomingen vertonen. De onafhankelijkheid bij het aannemen en verplaatsen, respectievelijk ontslaan van personeel maakt het Bureau, dat toch nauw verbonden blijft met de administratie van de Commissie, bijna handelingsonbekwaam. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de tijd die het vergt om een post te bezetten en evenzeer uit de problemen die zich voordoen als het nodig blijkt personeel te ontslaan. Doordat de directeur van het OLAF niet daadwerkelijk de grootst mogelijke onafhankelijkheid van handelen is gegeven, ontstaat er een handelings- en uiteindelijk ook een onafhankelijkheidsdeficit. Budgettaire onafhankelijkheid betekent volgens het Comité van toezicht dat men onafhankelijk van de instellingen structurele beslissingen kan nemen. Dit houdt volledige bevoegdheid van handelen en in personeelszaken in. In de verslagperiode was geen van deze voor een doeltreffende werking van het OLAF absoluut noodzakelijke voorwaarden volledig vervuld. Het Comité van toezicht zal in het volgende verslagjaar erop toezien dat de aan het OLAF gewaarborgde onafhankelijkheid meer wordt verwezenlijkt, ook in de dagelijkse werkzaamheden. B. FUNCTIONELE ONAFHANKELIJKHEID (ONDERZOEKSACTIVITEITEN) De rol en de verantwoordelijkheden van het Comité van toezicht op het gebied van het onderzoekswerk zijn in essentie geregeld in artikel 3 van het reglement van orde, waarin duidelijk staat dat het Comité controle uitoefent op het onderzoekswerk. Het heeft nooit in de bedoeling gelegen dat het Comité zich in detail bezig zou houden met lopende onderzoeken, maar wel dat het ervoor zou zorgen dat de hand wordt gehouden aan bepaalde basisprocedures en grondbeginselen. In een van zijn eerste vergaderingen heeft het Comité twee van zijn leden aangewezen om een evaluatie op te stellen van de wijze waarop het OLAF functioneerde met betrekking tot onderzoekswerk na de periode waarin het UCLAF werkzaam was. Deze evaluatie was gebaseerd op gesprekken met de waarnemend directeur van het OLAF en met personeelsleden. De vorderingen waren niet bijzonder bevredigend omdat - en dit is begrijpelijk - de waarnemend directeur en de meeste personeelsleden van het UCLAF waren overgenomen. De taken van het OLAF met betrekking tot onderzoekswerk zijn omschreven in artikel 2 van het besluit van de Commissie tot oprichting van het OLAF. Het spreekt vanzelf dat de interne structuren van het OLAF overeen moeten komen met een organisatorische opzet die het in staat stelt zijn nieuw omschreven rol te vervullen. Opgemerkt moet worden dat het zonder een definitief benoemde directeur moeilijk voor te stellen valt hoe een serieuze langetermijnhervorming kan worden ondernomen. Bij een onderzoek van de wijze waarop gedurende de UCLAF-periode onderzoek werd uitgevoerd, trad een aantal ongerijmdheden en zwakke punten aan het licht die hoofdzakelijk voortvloeiden uit de omstandigheid dat er geen interne procedurevoorschriften waren om met onderzoeken om te gaan, zodat deze onderzoeken veelal werden behandeld aan de hand van hetgeen de met het onderzoek belaste ambtenaar persoonlijk nodig vond, waardoor een uniform optreden was uitgesloten. De rol van het onderzoekswerk met betrekking tot interne en externe zaken was niet duidelijk omschreven. Het Comité besliste van meet af aan dat het niet zijn taak was om het vroegere optreden van het UCLAF onder de loep te nemen, behalve dan voorzover dit kon worden gebruikt als ervaringsgrondslag bij het opstellen van de werkmethoden en -structuren van het OLAF. De opdracht van het Comité werd aanzienlijk bemoeilijkt door de omstandigheid dat pas op 1 maart 2000 definitief een nieuwe directeur werd benoemd, zodat het nieuwe organisatieschema van het Bureau nog niet rond is. In het licht van de bovenstaande opmerkingen is het duidelijk dat het Comité niet in de mogelijkheid verkeerde om zijn controlerende taak anders dan op partiële wijze, overeenkomstig de in artikel 3 bedoelde procedures betreffende zijn taak en verantwoordelijkheden, uit te voeren. Het was moeilijk over te gaan tot het \"onderzoek van de informatie die de directeur van het OLAF regelmatig verstrekt over de onderzoeksactiviteiten\", voornamelijk omdat er binnen het OLAF geen interne mechanismen waren om op een uniforme wijze informatie te verstrekken, met name met betrekking tot zaken die reeds enige tijd in onderzoek waren. De omstandigheid dat het Comité, in het kader van zijn opdracht regelmatig controle uit te oefenen op de wijze waarop het OLAF zijn onderzoeksfunctie vervult (artikel 11, lid 1, van het reglement), toegang had tot alle documenten en dossiers die in het bezit van het OLAF waren, was tijdens de overgangsperiode in afwachting van de definitieve benoeming van de nieuwe directeur niet van groot nut door het gebrek aan uniformiteit in de behandeling van de dossiers in het algemeen en door het ontbreken van procedures en structuren om met inlichtingenwerk om te gaan in het bijzonder. Derhalve vond de controle van het Comité plaats op basis van een pragmatische selectie van dossiers, op basis van de actualiteit van een zaak of van specifieke mededelingen van leden van de instellingen of justitiabelen aan het Comité. Het Comité heeft die informatie gebruikt in het kader van zijn opdracht om \"de onafhankelijkheid van het Bureau te versterken\" door aan de directeur adviezen te geven, maar het behoudt zich de mogelijkheid voor om zich over bepaalde dossiers, zo nodig, op een meer officiële wijze uit te spreken. Het ontbreken van duidelijk omlijnde doelstellingen na de oprichting van het OLAF maakte het eveneens moeilijk na te gaan of er wel een echte strategie was ontwikkeld. Het Comité beseft dat het OLAF, net als het Comité van toezicht, een nieuwe organisatie is en dat er noodzakelijkerwijs enige tijd nodig is voor de invoering van permanente maatregelen met betrekking tot de onderzoeksregels en -procedures. Pas wanneer dat werk voltooid is, zal het Comité zijn controletaak metterdaad op doeltreffende wijze kunnen uitoefenen. Het Comité zal evenwel - in nauwe samenwerking met de directeur - de tenuitvoerlegging blijven controleren van maatregelen die de onafhankelijkheid van het OLAF met betrekking tot onderzoekswerk veilig moeten stellen. Dit geldt ook voor een aantal zaken waarin door het UCLAF met een onderzoek was begonnen en waarin een voortgezet optreden van het OLAF noodzakelijk lijkt. C. ORGANIEKE ONAFHANKELIJKHEID (INTERINSTITUTIONELE BETREKKINGEN) Het Comité van toezicht versterkt de onafhankelijkheid van het Bureau door ervoor te waken dat dit de positie behoudt die de wetgever in het interinstitutionele kader aan het OLAF heeft willen geven. Op 25 mei 1999 hebben het Parlement en de Raad, op voorstel van de Commissie, de verordening aangenomen in omstandigheden die wij hier opnieuw in herinnering wensen te brengen om beter te kunnen begrijpen waarom de wetgever, hoewel hij het OLAF een reële onafhankelijkheid wenst te geven, niet alle problemen heeft weten op te lossen die voortvloeien uit zijn interinstitutionele status, noch de moeilijkheden die verband houden met de eveneens interinstitutionele inbreng van het OLAF in het beraad over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen. 1. Contextuele omstandigheden De noodzaak om het systeem ter bestrijding van fraude ten nadele van de Gemeenschapsbegroting te versterken, houdt de instellingen al lang bezig. Het was al een belangrijk aandachtspunt ten tijde dat, enerzijds, deze fraude, waarvan de omvang moeilijk te evalueren was, op 10 % van de begroting werd geschat en, anderzijds, de bevoegdheden van de communautaire instellingen op dit gebied nog zo goed als onbestaande waren. Het toenmalige antwoord van de instellingen was de oprichting van een Commissiedienst, het UCLAF, belast met het coördineren van de uitoefening van de verschillende bevoegdheden die op het gebied van administratieve controle aan de Commissie waren toegekend uit hoofde van haar verantwoordelijkheden als beheerder van Gemeenschapsbeleid en -begroting. In het begin van de jaren negentig werd het naar aanleiding van een reeks opzienbarende zaken duidelijk dat de doeltreffendheid van de communautaire instrumenten voor fraudebestrijding moest worden vergroot. Aan het UCLAF werd toen niet alleen de uitoefening van de controlebevoegdheden van de Commissie ter bestrijding van fraude toevertrouwd, maar werden ook nieuwe bevoegdheden voor het verrichten van administratieve onderzoeken ter plaatse verleend. In nieuwe wetteksten werden ook de definitie van en de sancties op administratieve en strafdelicten ten nadele van de Gemeenschapsbegroting vastgelegd. Toen het Parlement en de Raad in het kader van de kwijtingsprocedure voor het begrotingsjaar 1996 werden geconfronteerd met problemen in verband met onregelmatigheden en fraude binnen de instellingen, bleek evenwel dat deze nieuwe bepalingen niet geschikt waren om de kwestie van de onafhankelijkheid van de onderzoeken te regelen en dat dit ernstige gevolgen zou hebben voor de transparantie en de doeltreffendheid van de vervolging. De politieke autoriteiten waren met name van mening dat zij niet in staat waren de objectiviteit te garanderen van de onderzoeken en de strafrechtelijke en disciplinaire gevolgen die eraan worden gegeven. De verordening werd dan ook aangenomen om een nieuwe instantie in het leven te roepen voor het verrichten van administratieve onderzoeken op basis van drie beginselen: onafhankelijkheid, transparantie en doeltreffendheid. De wetgever heeft er ook voor gezorgd dat de oprichting van deze instantie, het OLAF, werd ingebed in een ruimer politiek project om de financiële belangen van de Unie tegen fraude en corruptie te beschermen en, in het algemeen, het probleem van de georganiseerde misdaad in het licht van de mondialisering en de uitbreiding van de Unie het hoofd te bieden. In de gegeven omstandigheden wenste de politieke autoriteit bovenal een doeltreffend systeem tot stand te brengen omdat het uit de ervaring met het UCLAF had geleerd dat de doeltreffendheid van het systeem nauw verband houdt met de wettigheid ervan. Om op disciplinair of strafrechtelijk vlak succesvol te kunnen zijn, moet een onderzoek de nodige garanties inzake bescherming van de rechten van de betrokken personen bieden. Hierdoor kan ook voor meer transparantie worden gezorgd. Voorts mag niets aan te merken vallen op de objectiviteit van het onderzoek en daartoe moet het onderzoek in volledige onafhankelijkheid en onpartijdigheid worden verricht. Met het oog op de waarborging van de individuele rechten heeft de politieke autoriteit, gelet op de beheersautonomie van de instellingen, het aan elke instelling overgelaten interne maatregelen te nemen met betrekking tot de rechten en plichten van hun leden en personeelsleden op basis van een institutionele overeenkomst en in het kader van een intern besluit. Met het oog op de nagestreefde onafhankelijkheid heeft de wetgever in het kader van de verordening een oplossing uitgewerkt. De instellingen werden het er snel over eens dat het UCLAF/OLAF de mogelijkheid moest hebben in alle communautaire instellingen en organen onderzoeken in te stellen (hiertoe moest het een neutrale instantie zijn), maar over de graad van onafhankelijkheid die aan deze instantie moest worden toegekend, was heel wat meer te doen. Aanvankelijk had de Commissie voorgesteld een Europees Bureau voor fraudebestrijding in te stellen dat totaal onafhankelijk van alle instellingen was(11). Om de nieuwe dienst niet de materiële en juridische middelen te ontnemen die noodzakelijk waren om te kunnen functioneren in de tijd die nodig was voor het vervangen van de middelen waarover de Commissie beschikte, werden het Parlement, de Raad en de Commissie het, binnen een Groep van hoog niveau, uiteindelijk eens over een regeling waarbij aan een nog in de structuur van de Commissie geïntegreerd Bureau de grootst mogelijke onafhankelijkheid werd toegekend. Deze onafhankelijkheid waarborgen was echter een netelig probleem voor de wetgever, dat hij dacht te kunnen oplossen door de instelling van het Comité van toezicht en een speciaal statuut voor de directeur. Maar nog voordat het Comité en de directeur in functie traden, werd hun vermogen om de organieke onafhankelijkheid van het OLAF te waarborgen door de Rekenkamer en het Comité van onafhankelijke deskundigen in twijfel getrokken. In haar advies nr. 2/99(12) vestigt de Rekenkamer er de aandacht op dat het OLAF, doordat het nog deel uitmaakt van de administratieve structuur van de Commissie, onder de verantwoordelijkheid van deze laatste blijft vallen. Met name als er bij het Hof van Justitie beroep wordt aangetekend tegen handelingen van het Bureau, zou dat beroep betrekking hebben op de Commissie en niet op het OLAF. Met deze opmerking van de Rekenkamer is trouwens rekening gehouden door de wetgever, die voor de ambtenaren heeft voorzien in een mogelijkheid tot beroep bij de directeur van het OLAF. De disciplinaire bevoegdheid ten aanzien van de directeur berust niettemin nog bij de Commissie, na raadpleging van het Comité van toezicht. Het Comité van onafhankelijke deskundigen onderstreept dat er dringend maatregelen moeten worden genomen om een eventuele politieke inmenging van de hiërarchie van de Commissie te voorkomen \"teneinde het vertrouwen in de objectiviteit van de onderzoeken te waarborgen\". Het beveelt dan ook aan dat \"de onafhankelijkheid van het OLAF ten aanzien van met name de Commissie een grondbeginsel moet zijn en blijven\". Het spreekt bovendien vanzelf dat het OLAF ook beschermd moet zijn tegen inmenging van de andere instellingen. Het Comité van onafhankelijke deskundigen is zijnerzijds van oordeel dat het Comité van toezicht, dat is opgericht om de onafhankelijkheid van het OLAF te versterken, geen bevredigende oplossing is, omdat het de rol van gerechtelijke autoriteit moet vervullen en met name de regelmatigheid van individuele beslissingen en het verrichten van speciale onderzoeken moet controleren. Het is dan ook voorstander van de aanstelling van een onafhankelijk, nauw met het OLAF samenwerkend openbaar ministerie, dat aan het door een speciale kamer bij het Gerecht van eerste aanleg uitgeoefend wettigheidstoezicht zou worden onderworpen. In de juridisch-politieke context waarin de wetgever tot deze oplossingen heeft besloten, dat wil zeggen op een moment dat heel dringend een regeling moest worden gevonden om op basis van de bestaande rechtsgronden onafhankelijke onderzoeken in de instellingen mogelijk te maken, vormden deze oplossingen een pragmatisch systeem dat in enkele maanden tot stand kon worden gebracht. De ideale en tegelijk radicale oplossing van het probleem van de doeltreffendheid en de wettigheid van de onderzoeken - niet alleen in de instellingen, maar ook voor alle vormen van fraude ten nadele van de Gemeenschapsbegroting - was al in het Corpus Juris voorgesteld. Het Comité van onafhankelijke deskundigen verwijst er uitdrukkelijk naar in zijn aanbevelingen, maar spreekt zich wel uit voor een in de tijd gespreide tenuitvoerlegging. In de studie \"Noodzaak, wettigheid en haalbaarheid van het Corpus Juris\"(13), waarin wordt onderstreept dat het in dezen meer om een politieke dan om een juridische keuze gaat, wordt ook voor een tenuitvoerlegging van het Corpus Juris in verschillende fasen geopteerd. Voor de opstellers van de studie is het niettemin duidelijk dat \"alleen door de uitvoering van de voorstellen in hun geheel een doeltreffende en wettige bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie mogelijk zal zijn\". De taken die bij het besluit en de verordening van 1999 aan het OLAF zijn toevertrouwd, passen in een netwerk van verantwoordelijkheden die door de Verdragen aan de verschillende deelnemers aan het begrotingsbeheer zijn toegekend. Het feit dat de wetgever in artikel 12, lid 3, van de verordening uitgaat van het beginsel van de onafhankelijkheid van het Bureau en dat hij aan het Comité van toezicht de taak heeft toevertrouwd die onafhankelijkheid te versterken (artikel 11, lid 1, van de verordening) is niet voldoende om alle problemen van die inpassing op te lossen. Andere bepalingen regelen de betrekkingen van het Bureau met de voor strafvervolging bevoegde nationale autoriteiten (artikel 2) en met de Commissie, ten aanzien waarvan de onafhankelijkheid van de directeur is gewaarborgd door een beroepsmogelijkheid bij het Hof van Justitie (artikel 12, lid 3). Deze verschillende bepalingen doen echter niet meer dan een aantal beginselen vaststellen; de onafhankelijkheid van het OLAF moet in de praktijk een concrete inhoud krijgen. Zo heeft het Comité van toezicht de gelegenheid gehad via zijn verslagen, adviezen en andere standpuntbepalingen de draagwijdte nader te omschrijven van het beginsel van de organieke onafhankelijkheid van het OLAF ten aanzien van - in de eerste plaats - de voor de rechtsvervolging verantwoordelijke nationale autoriteiten. De kwestie van de organieke onafhankelijkheid van het OLAF ten aanzien van de nationale autoriteiten wordt niet specifiek geregeld. In artikel 12, lid 3, van de verordening wordt gewoon gezegd: \"De directeur vraagt noch aanvaardt van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook instructies voor de vervulling van zijn taken met betrekking tot het openen en uitvoeren van de externe en interne onderzoeken en tot het opstellen van de verslagen naar aanleiding van die onderzoeken.\". De overwegingen van deze verordening bevatten echter wel bepalingen over samenwerking tussen het Bureau en de lidstaten, en met name onderlinge informatie-uitwisseling (overweging 15), de toelaatbaarheid van de verslagen van het OLAF als bewijsmiddelen bij de nationale administratieve en gerechtelijke autoriteiten (overweging 16), alsook het grondbeginsel van deze samenwerking: de subsidiariteit (overweging 21). Het Comité werd op 11 januari 2000 door de heer Knudsen verzocht advies uit te brengen over de inertie van de Luxemburgse gerechtelijke autoriteiten in het kader van de zaak-ECHO. Het Comité heeft zijn bevoegdheid ten aanzien van de onafhankelijkheid van het Bureau in geval van eventuele obstructies van de zijde van de lidstaten bevestigd. In zijn aan de waarnemend directeur van het OLAF gerichte advies van 14 februari 2000 beveelt het Comité de directeur aan, uitleg te vragen bij de Luxemburgse gerechtelijke autoriteiten om na te gaan of de aandacht kan worden gevestigd op een verzuim, voordat eventueel wordt overgegaan tot de beroepsprocedures waarin het Verdrag voorziet. Tegen die achtergrond heeft het Comité van toezicht met belangstelling kennisgenomen van de uitgangspunten van de algemene strategie voor de omvorming van het Bureau tot een soort \"dienstenforum\" waarbinnen het partnerschap gestalte kan krijgen (\"nieuwe samenwerkingscultuur met de lidstaten\"). Het Comité ziet in dat verband uit naar de voorstellen van de directeur-generaal van het Bureau voor de effectieve totstandbrenging daarvan. 2. Het interinstitutioneel statuut van het OLAF De bepalingen van het Verdrag waarbij een communautaire bevoegdheid wordt ingevoerd op het gebied van de bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad (artikel 280), zijn weinig nauwkeurig omtrent de administratieve of strafrechtelijke aard van deze bevoegdheid. Ze zeggen alleen dat deze bevoegdheid geen betrekking heeft op \"de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling\". Zij lijken dus geen verbod in te houden van een communautair optreden dat zich niet op het terrein van het strafrecht beweegt, maar zich alleen met de beginselen bezighoudt. Wat de aard van de onderzoeken betreft, spruit de onduidelijkheid veeleer voort uit de bepalingen van de verordeningen waarbij de bevoegdheden van de Commissie worden vastgesteld, met name de Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad en Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96. Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95, die een definitie geeft van onregelmatigheden en de administratieve maatregelen van het Gemeenschapsrecht op financieel gebied, voert echte sancties in, overigens conform de jurisprudentie van het Hof van Justitie, zij het dat ze een onderscheid met de strafrechtelijke sancties maakt. Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, die de nadere regelingen voor de uitoefening van de onderzoeksbevoegdheid ter plaatse vaststelt, bepaalt dat het vervolg van deze onderzoeken zowel op administratieve als strafrechtelijke procedures in de lidstaten betrekking kan hebben. De bevoegdheden die het OLAF zijn toegekend bij het besluit en de verordening van 1999 voegen aan de bestaande bevoegdheden van de Commissie, die aan het OLAF worden overgedragen, een bevoegdheid toe op het gebied van interne administratieve onderzoeken inzake corruptie en beroepsfouten, die aanleiding kunnen geven tot disciplinaire of strafrechtelijke sancties. Deze nieuwe bevoegdheid heeft aanleiding gegeven tot de wijziging van het statuut bij het besluit van 28 april 1999 tot oprichting van het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en vormt een verklaring voor de interinstitutionele positie van het Bureau en de noodzaak van zijn onafhankelijkheid. De wetgever heeft aldus een gestructureerd antwoord willen geven op de noodzaak van een krachtiger bestrijding van corruptie en fraude in alle instellingen en hij is daarvoor buiten het bestaande kader moeten treden: de Rekenkamer was noch uit hoofde van haar statuut, noch uit hoofde van haar bevoegdheden gemachtigd dergelijke onderzoeken uit te voeren en het UCLAF had noch de institutionele positie noch de onafhankelijkheid die daarvoor noodzakelijk waren. Uit al deze maatregelen en bepalingen blijkt dat er een zeer geprononceerde politieke wil bestaat om de bescherming van de financiële belangen van de Unie met alle beschikbare rechtsmiddelen te versterken. Het begrip \"administratieve sanctie\" werd zo ruim mogelijk geïnterpreteerd en de bepalingen van de Verdragen, de protocollen en het statuut van de ambtenaren werden aangevuld en nauwkeuriger geformuleerd om de modaliteiten vast te stellen voor de medewerking van de leden, ambtenaren en personeelsleden van de instellingen aan interne onderzoeken van het OLAF in het kader van een interinstitutioneel akkoord. Het feit dat er een beroep werd gedaan op dit soort van politieke wil getuigende voorlopige wetgeving toont aan dat het Parlement, de Raad en de Commissie werkelijk heel snel een doeltreffend systeem voor de bestrijding van corruptie en illegale gedragingen binnen de communautaire instellingen op poten wilden zetten. Deze oplossing biedt natuurlijk het voordeel snel en soepel te zijn, maar heeft ook zwakke punten waar het Comité van toezicht, in het kader van zijn taak, de vinger op heeft moeten leggen, omdat ze afbreuk kunnen doen aan de organieke onafhankelijkheid van het OLAF. Zo kan met name het overnemen van het interinstitutioneel akkoord door de instellingen en organen die het niet hebben ondertekend, worden belemmerd door de wens van deze instellingen zich te beschermen tegen inmenging in hun interne zaken door een Bureau met een in hun ogen wellicht onduidelijk statuut en een niet gewaarborgde onafhankelijkheid ten opzichte van de Commissie. Doordat het interinstitutioneel akkoord bovendien gewoon naar het protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten en het statuut van de ambtenaren verwijst, heeft het niet alle problemen geregeld die zich uit het oogpunt van de bescherming van de rechten en de individuele waarborgen kunnen voordoen in het kader van interne onderzoeken die een strafrechtelijk vervolg kunnen krijgen. 3. Problemen in de interinstitutionele betrekkingen Sinds zijn formele instelling bij de inwerkingtreding van de verordening heeft het OLAF in de praktijk te kampen met een aantal problemen die onder meer te maken hebben met zijn bevoegdheden voor de aanwerving van personeel, de te volgen procedures, de zijn onderzoeken omringende waarborgen en ten slotte de immuniteiten die het Bureau kunnen worden tegengeworpen. Het Comité van toezicht heeft tijdens deze beginfase een groot deel van zijn werkzaamheden besteed aan de bestudering van de gekozen oplossingen en daarbij de aandacht gevestigd op de aspecten die bepalend zijn voor de onafhankelijkheid van het Bureau ten aanzien van de instellingen. a) Bevoegdheden van het OLAF voor de aanwerving van personeel De wetteksten bepalen dat het OLAF de bevoegdheden van de Commissie overneemt op het gebied van fraudebestrijding op de diverse beleidsterreinen. Hierdoor heeft het Bureau zeer verschillende bevoegdheden en kunnen zijn onderzoeken zowel van administratieve als van disciplinaire, financiële of fiscale aard zijn, betrekking hebben op douanekwesties en zelfs op het strafrechtelijke terrein liggen. Deze grote verscheidenheid van taken maakt de aanneming van personeel - voor een onvermijdelijk beperkt personeelsbestand - er niet bepaald eenvoudiger op, temeer omdat in de personeelsformatie een moeilijk evenwicht moet worden gezocht tussen de verschillende categorieën van onderzoekers en van taken die aan het eigenlijke onderzoek voorafgaan of erop volgen - inlichtingendienst, controle of administratie. Zo kan het voor de onderzoeken binnen de instellingen, waarvoor de vereiste bekwaamheden op administratief of budgettair gebied, maar ook op het stuk van corruptiebestrijding, overheidsaanbestedingen of financieel beheer kunnen liggen, moeilijk blijken in alle personeelsbehoeften te voorzien. b) Onderzoeksprocedures De onderzoekstaken van het OLAF worden omschreven in de artikelen 3 en 4 van de verordening en in artikel 7 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, waar de administratieve aard ervan wordt beklemtoond. Toch komen deze onderzoeken, zowel door het doel waarop ze zijn gericht als door de wijze waarop ze worden uitgevoerd, in het vaarwater van het strafrecht. Zo kunnen ze bijvoorbeeld bijdragen tot het onderzoek van strafdelicten en handelingen omvatten die verband houden met persoonlijke rechten en vrijheden, zoals huiszoekingen of verhoren. Het OLAF is bezig met de vaststelling van aan zijn taken en doeleinden aangepaste procedurevoorschriften. Dit blijkt evenwel verre van gemakkelijk, omdat de \"administratieve aard\" van de onderzoeken een beperking zou kunnen betekenen bij strafbare feiten waarbij verschillende vormen van criminaliteit meespelen, niet alleen uit het oogpunt van hun ontvankelijkheid bij de strafrechtelijke instanties, maar ook uit het oogpunt van hun doeltreffendheid. Bij onder corruptie en financiële criminaliteit vallende misdrijven kunnen de administratieve procedures ontoereikend zijn om de instellingen te beschermen tegen pogingen om bewijsstukken te laten verdwijnen. c) Waarborgen die de onderzoeken omringen Volgens de geldende regelgeving moeten de onderzoeken van het OLAF onder eerbiediging van de waarborgen van het personenrecht worden verricht. Artikel 8 van de verordening schrijft de geheimhouding en bescherming van persoonsgegevens voor en artikel 4, lid 6, onder b), draagt aan elke instelling op regels vast te stellen om deze rechten te waarborgen. Het bij deze bepaling voorgeschreven modelbesluit stelt twee van deze waarborgen vast: het recht van de betrokken personen om te worden gehoord voordat ze aan het eind van het onderzoek bij naam in het geding worden gebracht (artikel 4) en het recht om ervan op de hoogte te worden gebracht als het onderzoek zonder gevolg wordt afgesloten (artikel 5). Het spreekt vanzelf dat de door de strafprocedure verleende waarborgen veel nauwkeuriger en uitgebreider zijn. De in het kader van onderzoeken van het OLAF verzamelde bewijzen zouden dus, om bruikbaar te zijn voor een strafrechter, ook deze waarborgen moeten eerbiedigen. Artikel 6 van Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 bepaalt weliswaar dat de controleurs zich bij deze onderzoeken dienen te houden aan de procedureregels die van toepassing zijn op de nationale administratieve controleurs, maar dat neemt niet weg dat het OLAF zijn procedures voor het verzamelen van bewijzen en, met name, de bij de onderzoeken te eerbiedigen waarborgen moet aanpassen aan de finaliteit ervan, die van strafrechtelijke, disciplinaire of administratieve aard kan zijn. Doet het dat niet, dan ligt het voor de hand dat de geldigheid - en zelfs de wettigheid - van de door het OLAF genomen maatregelen bij onderzoeken in de instellingen in twijfel kan worden getrokken. d) De immuniteiten als beperkingen ten aanzien van onderzoeken van het OLAF in de instellingen Het vraagstuk van de immuniteiten, waar het Comité van toezicht zich lang mee bezig heeft gehouden omdat het belangrijke gevolgen heeft voor de organieke of functionele onafhankelijkheid van het OLAF, is een zeer complexe zaak want het begrip omvat eigenlijk drie verschillende situaties: de immuniteit in de strikte zin, de niet-aansprakelijkheid en de onschendbaarheid. Immuniteit in de strikte zin is de vrijstelling van rechtsvervolging en de ambtelijke immuniteit die de ambtenaren en overige personeelsleden van de Gemeenschappen genieten uit hoofde van artikel 12 van het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen van 8 april 1965. Hierdoor worden zij voor hetgeen zij bij de uitoefening van hun ambt hebben gedaan, onttrokken aan acties, en met name gerechtelijke acties, van de nationale autoriteiten. Deze immuniteit vormt dus geen hinderpaal voor acties van het OLAF in de instellingen en zij wordt in de interne besluiten van de instellingen betreffende de onderzoeken van het OLAF slechts vermeld om aan te geven dat de verzoeken van nationale autoriteiten om opheffing van de immuniteit van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de instelling aan het OLAF moeten worden gemeld. Maar eigenlijk is het zo dat alle verzoeken om opheffing van de immuniteit van een ambtenaar of personeelslid die sinds de inwerkingtreding van de verordening door nationale autoriteiten zijn gedaan, plaatsvonden in het kader van zaken waarvan het dossier door het OLAF aan de nationale autoriteiten was doorgegeven. In verband met de immuniteitskwestie, of althans de belemmeringen voor interne onderzoeken van het OLAF, hebben verschillende communautaire organen gedacht de acties van het Bureau binnen hun eigen administratie te kunnen beperken. Er is enerzijds het besluit dat door het Comité van de Regio's - zij het alleszins laattijdig - is genomen om de verordening, en met name artikel 4, lid 6, ten uitvoer te leggen. Dit besluit vormt een belemmering voor de verplichting van de leden, ambtenaren en personeelsleden van het Comité van de Regio's om het OLAF inlichtingen te verstrekken, aangezien het hen verplicht via hun hiërarchie met het Bureau te communiceren. Anderzijds hielden de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank, in het kader van contacten met het Comité van toezicht, vol dat zij niet verplicht zijn onderzoeken van het OLAF binnen hun respectieve administraties toe te staan, omdat de verordening niet op hen van toepassing zou zijn. Inmenging van het OLAF in hun interne zaken zou een aantasting van hun onafhankelijkheid zijn. Ook omdat het geen communautaire kredieten zijn die zij beheren, zou de verordening hen niet aangaan. Het Comité van toezicht vond dat deze standpuntbepalingen de organieke onafhankelijkheid van het OLAF aantastten en heeft bijgevolg een verslag naar de instellingen gestuurd waarin het onderstreept dat de verordening, die op basis van artikel 280 van het EG-Verdrag is aangenomen, naar zijn oordeel, een algemene strekking heeft en dus op alle instellingen van toepassing is. Omdat beide banken interne besluiten hadden genomen waarbij zij structuren invoerden om zich te beschermen tegen de onderzoeken van het OLAF en de verplichting van hun personeel om het Bureau inlichtingen te verstrekken, steunde het Comité van toezicht het initiatief van de Commissie om bij het Hof van Justitie een beroep tot nietigverklaring van deze besluiten in te stellen. De parlementaire immuniteit die bij artikel 10 van het Protocol is ingesteld, is in feite een vorm van niet-aansprakelijkheid: op het grondgebied van elke andere lidstaat dan hun eigen lidstaat genieten de Parlementsleden, gewoon omdat het Parlement in vergadering bijeen is, vrijstelling van aanhouding en gerechtelijke vervolging in welke vorm dan ook. Op hun eigen grondgebied genieten zij de immuniteiten die aan de Parlementsleden in hun land zijn verleend. De vraag of deze parlementaire immuniteit de Europese Parlementsleden beschermt tegen de maatregelen van het OLAF is momenteel het voorwerp van een geding voor het Gerecht van eerste aanleg. Dit geding werpt een schril licht op een fundamentele dubbelzinnigheid van het OLAF die verband houdt met de aard van zijn onderzoeken. De verzoekers, 71 Parlementsleden, zijn namelijk van oordeel dat het interne besluit dat het Parlement heeft genomen om nadere regelingen voor de onderzoeken van het OLAF vast te stellen, hen niet beschermt tegen de maatregelen van het OLAF die vergelijkbaar zijn met operaties zoals huiszoekingen, welke gewoonlijk gepaard gaan met vervolgingen van strafrechtelijke aard. Hierdoor zou de uitspraak van het Gerecht hoe dan ook meer duidelijkheid moeten scheppen omtrent de aard van de onderzoeken van het OLAF. Het Comité van toezicht onderstreept evenwel dat aan een dergelijke, uit de rechtspraak voortvloeiende oplossing twee nadelen verbonden zijn: ten eerste zal het nog een hele tijd duren voordat die oplossing er komt en ondertussen zal de rechtstoestand onzeker blijven; ten tweede zal de oplossing misschien beperkt zijn en slechts een deel van het probleem regelen. Daarom kan alleen maar worden gehoopt dat er een op regelgeving gebaseerde oplossing wordt gevonden. De onschendbaarheid van de gebouwen kan ook een belemmering vormen voor de onderzoeken van het OLAF. De 71 Parlementsleden hebben zich hier in het bovengenoemde geding op beroepen, toen zij in het kader van het kort geding het Parlement onder meer vroegen zich ertoe te verbinden het Bureau slechts met hun uitdrukkelijke toestemming toegang te verlenen tot hun kantoren. In zijn beschikking van 2 mei 2000 willigt de president van het Gerecht van eerste aanleg, in afwachting van de uitspraak ten principale, dit verzoek van de 71 Parlementsleden trouwens in. Daar staat tegenover dat de onschendbaarheid van de gebouwen van het OLAF zelf op verzoek van een Brusselse onderzoeksrechter onlangs door de Commissie is opgeheven (besluit van 15 februari 2000). 4. Deelneming van het OLAF aan het interinstitutioneel beraad over de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap Gezien zijn institutioneel statuut is het OLAF voorbestemd om standpunten in te nemen tegenover de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap of zelfs het beraad van de communautaire instellingen daarover voor te bereiden en het Comité van toezicht heeft zich daarbij aangesloten voorzover de behandelde problemen te maken hebben met de aan het Comité toevertrouwde taken. De verordening heeft het mogelijk gemaakt een structuur op te zetten die nu tot taak heeft een beleid uit te stippelen, het rechtskader voor zijn activiteiten nauwkeuriger te formuleren en te vervolledigen en zich beginnen te beraden over zijn institutionele ontwikkeling. Om de onafhankelijkheid van het Bureau te versterken, heeft het Comité van toezicht de directeur-generaal van advies voorzien en hem ook anderszins zijn steun verleend, zowel bij de uitstippeling van de algemene strategische aanpak als ten aanzien van het rechtskader, alsook bij de institutionele hervorming. a) Algemene strategische aanpak Op de uitdaging waarvoor de Europese Unie zich door de aanvallen van criminele zijde op haar financiën geplaatst ziet, is slechts één antwoord mogelijk: een samenhangend, alomvattend en goed doordacht beleid. De krachtlijnen die het OLAF aan de Commissie heeft voorgelegd, liggen in de lijn van de analyses en constateringen van het Comité van toezicht. De bestrijding van deze vorm van fraude moet ten eerste gebaseerd zijn op een diepgaande kennis van het economische en criminele milieu waarin zij tot stand komt, alsook op een onderzoeksbeleid dat is uitgestippeld op basis van de analyse van zoveel mogelijk informatie. Hiertoe zal het OLAF over een adequate \"inlichtingendienst\" moeten beschikken, waarvoor het het nodige gekwalificeerde personeel moet aannemen. Ten tweede brengt het grensoverschrijdende karakter van deze fraude met zich dat de bestrijding in het kader van een versterkt partnerschap met de lidstaten moet plaatsvinden. Ten derde is het nodig dat op communautair niveau de doeltreffendheid, transparantie en onafhankelijkheid van de interne onderzoeken binnen de instellingen worden versterkt en een wetgevend antifraudebeleid wordt vastgesteld dat de aspecten opsporing, controle en preventie omvat. Ten slotte moet in deze strategie de gerechtelijke dimensie van de onderzoeken worden opgenomen, alsook - in het kader van het door het Bureau voorgestelde dienstenforum (zie hierboven) - de instelling van een orgaan zoals het Europees openbaar ministerie. Daarom moeten de verschillende fasen van deze ontwikkeling zorgvuldig worden gecoördineerd. b) Rechtskader De juridische moeilijkheden waarop het OLAF is gestuit en die door het Comité van toezicht op het niveau van de procedurevoorschriften, de immuniteiten, enz. zijn vastgesteld, kunnen en moeten snel worden opgelost zonder dat hiertoe tot institutionele wijzigingen moet worden overgegaan. Het Comité van toezicht heeft de urgentie van deze maatregelen in zijn adviezen nrs. 5/1999 en 2/2000 duidelijk onderstreept. c) Institutionele hervorming Het Comité van toezicht heeft herhaaldelijk, en met name in zijn advies nr. 5/1999, beklemtoond dat het OLAF een wettigheidsprobleem heeft. Hoewel zijn taak op het hoogste wetgevende niveau van de Gemeenschap is vastgesteld, bij een conform de medebeslissingsprocedure aangenomen verordening, is die wettigheid in het geding gebracht onder het voorwendsel dat het stelsel van bij de onderzoeken te bieden waarborgen en het institutionele statuut van het Bureau tekortkomingen vertonen. Anderzijds is het OLAF, zelfs als het zijn partnerschap met de nationale autoriteiten versterkt, niet in staat alle problemen in verband met de internationale gerechtelijke samenwerking op te lossen. De aanstelling van een Europees openbaar ministerie zou, naar de mening van het Comité van toezicht, een doelgerichte oplossing voor deze problemen kunnen bieden. Het Comité steunt dan ook het in die zin door de Commissie aan de Intergouvernementele Conferentie (IGC) voorgelegde voorstel. D. EERBIEDIGING VAN DE GEHEIMHOUDING EN BESCHERMING VAN GEGEVENS De Gemeenschapswetgeving kent aan het Comité van toezicht van het OLAF bijzondere bevoegdheden toe op het gebied van de vertrouwelijkheid en de bescherming van gegevens. Alvorens tot toepassing van de teksten over te gaan, moet worden nagegaan tot hoever die bevoegdheden zich uitstrekken. 1. De teksten De betrokken wetgeving berust op twee reeksen elkaar aanvullende bepalingen: - Enerzijds beschermt artikel 8 van de verordening betreffende onderzoeken door het OLAF alle in het kader van onderzoeken verkregen gegevens. Het doel van deze bepalingen is de bescherming van alle in het kader van externe onderzoeken door de dienst verkregen gegevens, alsmede van de in het kader van interne onderzoeken verkregen of meegedeelde gegevens - ongeacht de vorm ervan - welke onder het beroepsgeheim vallen. De wetgeving voorziet evenwel in de mogelijkheid dat in het kader van interne onderzoeken - dus op naam - verkregen gegevens worden meegedeeld aan personen die er ambtshalve kennis van moeten nemen in het kader van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit. De personeelsleden van het Bureau en de overige personen die onder zijn gezag optreden, dienen zich strikt te houden aan de communautaire en nationale bepalingen betreffende de bescherming van persoonsgegevens. Het Comité van toezicht moet toezien op het nakomen van deze verplichting, die de bescherming ten doel heeft van enerzijds de dienst en anderzijds de eventueel in opspraak gekomen personen, een en ander op basis van artikel 8, lid 4, van de verordening. - Anderzijds heeft Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens een bescherming ingesteld van de fundamentele vrijheden en rechten van natuurlijke personen, en inzonderheid van hun persoonlijke levenssfeer, op het stuk van de verwerking van persoonsgegevens. Overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn moeten persoonsgegevens met name eerlijk en rechtmatig worden verwerkt, voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld, stroken met de nagestreefde doeleinden, binnen een redelijke termijn worden bijgewerkt en niet langer bruikbaar zijn dan nodig is voor de verwerking waarvoor ze zijn verzameld. Het Comité van toezicht moet overeenkomstig artikel 8 van de verordening toezien op de eerbiediging van de bepalingen van die richtlijn voorzover ze van toepassing is op de gegevens die door het Bureau worden gecollationeerd en behandeld in het kader van de werkzaamheden ter voorkoming en beteugeling van inbreuken op de financiële belangen van de Gemeenschappen. Wat het eerste aspect van de gegevensbescherming betreft, heeft het Comité van toezicht bij zijn instelling verschillende initiatieven genomen om toe te zien op de daadwerkelijke toepassing van de bepalingen betreffende de vertrouwelijkheid en de bescherming van de gegevens. 2. Toepassing van de teksten - Ten eerste heeft het Comité van toezicht, teneinde de aard van alle door de pers gepubliceerde gegevens betreffende de werkzaamheden van het Bureau te controleren, de directeur van het Bureau verzocht het Comité naar aanleiding van ieder van zijn vergaderingen een persoverzicht voor te leggen van alle artikelen en gegevens waarin het Bureau op de een of andere wijze wordt vermeld. Vervolgens heeft het Comité van toezicht zich op elk van zijn bijeenkomsten tot taak gesteld de gepubliceerde gegevens te bestuderen en op te sporen die van dien aard zijn dat ze hetzij de geheimhouding van het onderzoek, hetzij de ter bescherming van derden gewettigde zwijgplicht in gevaar brengen. Het is duidelijk dat de kwaliteit van de onderzoeken, en met name de onafhankelijkheid ervan, alsmede de doeltreffendheid en het aanzien van de dienst alleen maar kunnen worden versterkt door de strikte eerbiediging van de bepalingen betreffende geheimhouding en gegevensbescherming. - Een tweede initiatief van het Comité van toezicht bestond erin mondeling antwoord te geven op een dringend verzoek om advies dat, eveneens mondeling, door de waarnemend directeur van het Bureau was gedaan. Bij dit mondelinge verzoek om advies werd een principiële vraag gesteld. Naar aanleiding van de op handen zijnde publicatie van een perscommuniqué, na de afronding van een interne onderzoeksprocedure, vroeg de waarnemend directeur van het Bureau of het Comité van toezicht het eens was met het beginsel van de publicatie van dit communiqué, alsmede met de formulering ervan. Na hierover te hebben beraadslaagd, stelde het Comité dat het bedoelde perscommuniqué enerzijds gegevens en evaluaties op naam bevatte en dat het dossier van het onderzoek van het Bureau anderzijds bestemd was voor de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat. Op basis van deze overwegingen heeft het Comité van toezicht geoordeeld dat het, in het licht van de bepalingen betreffende geheimhouding en gegevensbescherming, niet gepast was een dergelijk perscommuniqué te publiceren. Tijdens het daaropvolgende onderhoud met de waarnemend directeur van het Bureau stelde het Comité van toezicht zich in het algemeen terughoudend op ten aanzien van de publicatie van perscommuniqués waarin onderzoeksmethoden openbaar worden gemaakt, welke afbreuk doen aan de geheimhouding en de bescherming van gegevens op naam of die worden uitgebracht zonder de instemming van de gerechtelijke autoriteiten welke voor rechtsvervolging bij de zaak betrokken zullen zijn. Het Comité van toezicht heeft duidelijk gemaakt dat het er, in geval van aanhangigmaking bij de gerechtelijke autoriteiten, de voorkeur aan geeft dat dergelijke perscommuniqués door die autoriteiten zelf - en dus niet door het Bureau - worden gepubliceerd. Bij het onderzoek van de laatste perscommuniqués van het Bureau heeft het Comité van toezicht met voldoening vastgesteld dat zijn aanbevelingen effect hebben gesorteerd. - Voorts heeft het Comité ook akte genomen van het beroep dat een ambtenaar heeft aangetekend tegen de waarnemend directeur van het OLAF in verband met een vermeende schending van de geheimhoudingsplicht. Dit beroep wordt momenteel onderzocht door de Commissie en het Gerecht van eerste aanleg. - Ten slotte heeft het Comité van toezicht, met betrekking tot het aspect van de gegevensbescherming in verband met de geautomatiseerde verwerking van de door het Bureau verzamelde gegevens, een van zijn leden tot rapporteur benoemd en opdracht gegeven een evaluatie op te maken van de binnen het Bureau opgezette informaticasystemen. HOOFDSTUK III UIT DE NIEUWE STRUCTUREN VOORTVLOEIENDE BEPERKINGEN EN MOGELIJKE VERBETERINGEN Zoals in dit rapport reeds meermalen is aangestipt, is de installatie van het OLAF nog niet voltooid, hetgeen er alleen al om tijdsredenen toe leidt dat deze overgangsperiode gepaard gaat met een aantal specifieke problemen, die hierboven zijn omschreven. De geconstateerde moeilijkheden zijn echter van uiteenlopende aard. Hoewel er niet altijd een duidelijk onderscheid tussen te maken is, kan niettemin worden gesteld dat er naast de overgangsproblemen van tijdelijke aard ook sprake is van structurele moeilijkheden die verband houden met de beperkingen die aan de nieuw in te voeren structuren zijn verbonden, en van begin af aan was duidelijk dat deze qua karakter onderling sterk verschilden. Aangezien het OLAF wellicht op diverse niveaus hinder van deze beperkingen zal ondervinden, acht het Comité van toezicht het zijn plicht deze te signaleren en de noodzakelijk geachte verbeteringen voor te stellen om ten volle de onafhankelijkheid en transparantie te kunnen waarborgen die voor de doeltreffendheid van het Bureau en voor de wettigheid van zijn optreden noodzakelijk zijn (zie de punten P1 t/m P5). Uiteraard ligt het niet op de weg van het Comité van toezicht om de rechtsgrond en de geschikte procedure voor elk van de bepleite oplossingen te kiezen. Het gaat immers om maatregelen die niet onder zijn bevoegdheid vallen: hetzij interne besluiten van het OLAF, hetzij een nadere uitwerking van de algemene communautaire regelgeving, bijvoorbeeld inzake het statuut van de ambtenaren, hetzij de aanpassing van de verordening, hetzij elementen die in het kader van de IGC aan het Verdrag moeten worden toegevoegd. In dit laatste hoofdstuk zal het Comité nader ingaan op de beperkingen die naar zijn oordeel besloten liggen in de regeling die is getroffen met het oog op de verwezenlijking van het politieke project waartoe op 25 mei 1999 is besloten, zowel waar het de onduidelijkheden in het statuut van het OLAF (A) als de activiteiten van het OLAF zelf (B) betreft. A. UIT ONDUIDELIJKHEDEN IN HET OLAF-STATUUT VOORTVLOEIENDE BEPERKINGEN Op het tijdstip dat het statuut van het OLAF werd aangenomen (bij het besluit en de verordening van 1999), was dit zeker de verstandigste oplossing voor de problemen die de politieke autoriteit dringend moest oplossen. Een andere oplossing, waarbij op interinstitutioneel niveau een volledig nieuw orgaan zou worden gecreëerd waaraan eerst de nodige bevoegdheden moesten worden overgedragen, zou namelijk tot veel tijdverlies hebben geleid, wat in de gegeven politieke situatie niet acceptabel was. Daarentegen was de oprichting van een Bureau binnen de administratieve en budgettaire structuur van de Commissie wel haalbaar, mits aan dat Bureau de tot dusver door de Commissie uitgeoefende onderzoeksbevoegdheden werden toevertrouwd en het de grootst mogelijke operationele onafhankelijkheid genoot. Aldus kon de uitwerking van het OLAF-statuut binnen vier maanden haar beslag krijgen. Bovendien had de gekozen formule het voordeel dat discontinuïteit werd vermeden via een geleidelijke overgang van de UCLAF-structuren (Commissiedienst) naar de OLAF-structuren (onafhankelijk bureau met interinstitutionele opdracht). De totstandbrenging van het Bureau is evenwel een delicate en moeilijke opdracht. Zij is in handen gelegd van de directeur-generaal en wordt begeleid door het Comité van toezicht, maar zij kan niet worden gerealiseerd zonder de actieve steun van alle medespelers: de begrotingsautoriteit voor het tot stand brengen van de structuur en het toekennen van de nodige kredieten en ambten; de instellingen voor het vaststellen van de besluiten op grond waarvan het OLAF interne onderzoeken kan uitvoeren; de Commissie voor het bijstellen van haar beheersregels, zodat de autonomie van het OLAF metterdaad gestalte kan krijgen. Toch zijn er beperkingen aan de dag getreden die afbreuk doen aan de operationele onafhankelijkheid. Deze beperkingen houden verband met diverse onduidelijkheden in het statuut van het OLAF, ten aanzien van zowel de administratieve organisatie en de tweeledige opdracht van het OLAF als zijn interinstitutionele bevoegdheden. Omdat deze constatering de objectiviteit van de onderzoeken en de geloofwaardigheid van de opdracht van het OLAF op de helling zet, lijkt het nuttig om per geval de administratieve en bestuursrechtelijke maatregelen aan te geven die noodzakelijk zijn om een en ander te verhelpen. 1. Administratieve organisatie In het besluit (artikelen 5 en 6) en de verordening (artikel 13) van 1999 wordt de nadruk gelegd op de wil van de politieke autoriteiten om het OLAF toe te rusten met een administratieve en budgettaire autonomie door het invoeren van een begrotingsstructuur en een personeelsformatie die specifiek zijn voor het Bureau en door aan zijn directeur-generaal de bevoegdheden van TABG en ordonnateur toe te kennen. Wat de procedures voor het aannemen van de begrotingsramingen betreft, hebben de Commissie en de begrotingsautoriteit deze bepalingen in praktijk gebracht: de begroting en de personeelsformatie van het OLAF worden door het Parlement en de Raad vastgesteld op basis van een door de directeur-generaal, na raadpleging van het Comité van toezicht, opgesteld voorontwerp dat door de Commissie aan de begrotingsautoriteit wordt overgemaakt, in voorkomend geval vergezeld van commentaar. Wat het beheer betreft, zijn nog niet alle consequenties uit deze bepalingen getrokken, hetgeen ertoe leidt dat er feitelijke beperkingen op de autonomie van het Bureau zijn ontstaan. Meer in het bijzonder heeft het Bureau tot nu toe slechts heel weinig veranderd in de procedures voor de uitvoering van de uitgaven en voor het personeelsbeheer die golden voor het UCLAF, dat onder het algemene Commissieregime viel. Toch staat in artikel 6, lid 4, van het besluit van 28 april 1999: \"De besluiten van de Commissie betreffende haar interne organisatie zijn van toepassing op het Bureau voorzover deze verenigbaar zijn met de door de communautaire wetgever ten aanzien van het Bureau vastgestelde bepalingen, met het onderhavige besluit en met de uitvoeringsbepalingen daarvan.\". Opgemerkt zij dat artikel 6, lid 1, hem de bevoegdheden verleent de voorwaarden en wijze van aanwerving vast te stellen, terwijl artikel 6, lid 3, hem de bevoegdheden verleent om als ordonnateur op te treden, en de directeur-generaal over de nodige bevoegdheden beschikt voor de administratieve en budgettaire autonomie van het Bureau. In beginsel zou het dus moeten volstaan die bevoegdheden ook toe te passen. Maar tot nu toe heeft men alleen maar een meer of minder officiële inventaris opgemaakt van de uitgaven die rechtstreeks door het OLAF moeten worden beheerd, alsmede een pragmatische verdeling van de beheerstaken, waarbij het de opzet was te blijven profiteren van schaalvoordelen. Indien deze situatie voortduurt, zou dit de armslag van de directeur-generaal kunnen belemmeren, diens eigen verantwoordelijkheid op het gebied van het personeelsbeheer kunnen doorkruisen en feitelijke hinderpalen kunnen opwerpen voor de herstructurering van het Bureau, omdat zijn mogelijkheden worden beperkt om personeel aan te werven dat over de noodzakelijke kwalificaties en specialisaties beschikt (bv. op het gebied van crimineel beleid, strafrechtelijke procedures of inlichtingenwerk). Bij het beheer van de kredieten zouden er ook beperkingen kunnen optreden terzake van uitrusting of huisvesting. P1: Derhalve wijst het Comité van toezicht erop dat steun moet worden verleend aan de inspanningen van het OLAF om de met zijn autonomie samenhangende administratieve structuren en interne voorschriften uit te werken en in te voeren, een en ander in de geest van de conclusies van de Ecofin-Raad van 17 juli 2000 (zie punt 12). Het Comité acht het namelijk absoluut noodzakelijk dat de gedecentraliseerde uitoefening van functies, zoals bepaald bij het Financieel Reglement (functie van ordonnateur, rekenplichtige, financieel controleur, Raadgevende Commissie voor aankopen en overeenkomsten) en bij het statuut (TABG, personeelscomité, paritaire commissie) aldus mogelijk wordt. 2. De tweeledige opdracht van het OLAF Naast zijn operationele taak van fraudebestrijding zijn bij het besluit en de verordening van 1999 aan het OLAF alle taken toebedeeld van het UCLAF, inclusief op het gebied van de conceptie en voorbereiding van wet- en regelgevende initiatieven van de Commissie inzake de bescherming van de belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding. Juist deze tweeledige opdracht houdt een zekere dubbelzinnigheid in. Voor zijn operationele activiteiten geniet het OLAF namelijk totale onafhankelijkheid, terwijl het voor de voorbereiding van wetgevingsinitiatieven of de uitvoering van bepaalde conceptuele activiteiten wordt betrokken bij de uitoefening van een bevoegdheid waarvoor de Commissie de volledige verantwoordelijkheid behoudt. Deelname van het OLAF aan de conceptie en voorbereiding van wetgevingsinitiatieven is van groot belang, enerzijds voor de kwaliteit van de desbetreffende wetgeving - waarbij de praktische ervaring van het OLAF op dit terrein goed van pas komt - en anderzijds voor het OLAF zelf, waarvan de strafrechtelijke functie beter moet worden ingevuld en gecompleteerd met preventieve bevoegdheden via een beter aangepaste en effectievere wetgeving. Het valt te verwachten dat de betrekkingen tussen de Commissie en het OLAF in het kader van die associatie in de praktijk sterk zullen gaan lijken op die welke de Commissie onderhoudt met ongeacht welk directoraat-generaal, waaraan zij haar beleidsrichtsnoeren meedeelt en oplegt. Het OLAF zal dan worden beschouwd als een dienst die met andere diensten moet samenwerken en onderhandelen ter voorbereiding van een gemeenschappelijk standpunt, namelijk dat van de Commissie. P2: Derhalve acht het Comité van toezicht het met betrekking tot de deelname van het OLAF aan de conceptuele activiteiten en de voorbereiding van wetgevingsinitiatieven wenselijk dat de structuur van het OLAF zo wordt opgezet dat iedere inmenging die afbreuk doet aan zijn operationele onafhankelijkheid op onderzoeksgebied, wordt vermeden. 3. De interinstitutionele bevoegdheden van het OLAF Zoals hierboven reeds is aangestipt in het kader van de operationele opdracht, is het belangrijkste aspect van de door de oprichting van het OLAF bewerkstelligde hervorming de taak om binnen de communautaire instellingen, organen en instanties onderzoeken uit te voeren met het oog op een krachtiger bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad. Door enkele zwakke punten in het juridische kader zijn er bij de tenuitvoerlegging van de verordening binnen de instellingen evenwel moeilijkheden aan de dag getreden. - Enerzijds is de algemene strekking van de verordening voor de gehele communautaire rechtsorde en voor alle organen, instellingen en instanties die bij de Verdragen of op basis daarvan zijn opgericht, op de helling gezet door de besluiten die krachtens artikel 4 moeten worden genomen. De politieke autoriteiten hebben er namelijk voor gekozen de algemene draagwijdte van de verordening veilig te stellen door haar niet alleen te baseren op artikel 280 van het EG-Verdrag en gebruik te maken van de medebeslissingsprocedure van artikel 251, maar ook door een interinstitutioneel akkoord te sluiten. Aan de instellingen en organen werd verzocht toe te treden tot dit akkoord, dat daartoe een door hen aan te nemen modelbesluit bevatte. Er zij aan herinnerd dat de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank hebben gemeend niet door deze bepalingen gebonden te zijn en gebruik hebben gemaakt van de armslag die hen door de formule van het interinstitutioneel akkoord werd gelaten om interne besluiten aan te nemen welke niet met de verordening stroken. Zoals het Comité van toezicht in een brief aan Commissievoorzitter Prodi van 17 december 1999 vroeg, heeft de Commissie tegen deze interne besluiten beroep aangetekend en dit beroep is momenteel aanhangig bij het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Daarnaast zijn verscheidene leden van het Europees Parlement in beroep gegaan tegen het besluit van het Europees Parlement tot toepassing van de verordening en een eerste uitspraak in kort geding is er op 2 mei 2000 gekomen: voor de verzoekers is de toepassing van dat besluit opgeschort. - Anderzijds is het zo dat, zodra de instellingen en organen de concrete mogelijkheid van een onderzoek van het OLAF in hun midden gingen beseffen, er onduidelijkheden en onzekerheden aan de dag zijn getreden over de verhouding tussen deze onderzoeken en de bestaande procedures om hun leden, ambtenaren of personeelsleden op hun tuchtrechtelijke, financiële of strafrechtelijke verantwoordelijkheden aan te spreken: - hoe vallen de administratieve onderzoeken die de instellingen tot nu toe uitvoerden wanneer zij met een onregelmatigheid te maken kregen, te rijmen met de bevoegdheid van het OLAF inzake interne administratieve onderzoeken? - welke is de rol van de interne onderzoeken van het OLAF vergeleken met de tuchtprocedures? - welke gevolgen kunnen worden gegeven aan de onderzoeksverslagen van het OLAF die concluderen tot de wenselijkheid om de betrokkenen aan te spreken op hun financiële verantwoordelijkheden, als de overeenkomstige procedures slechts bij hoge uitzondering functioneren? - wat kan de draagwijdte zijn van een OLAF-onderzoek waarbij een lid van het Parlement in het geding is? P3: Het Comité van toezicht is van mening dat zeer dringend op het passende juridische niveau de volgende onduidelijkheden moeten worden opgeheven: - de draagwijdte van artikel 280 van het Verdrag betreffende de Europese Unie; - de onderlinge verhouding tussen de interne onderzoeken van het OLAF en de tuchtprocedures, en de verenigbaarheid van een interinstitutionele onderzoeksinstantie met de voor iedere instelling of orgaan specifieke tuchtprocedures; - de draagwijdte van de onderzoeken van het OLAF met betrekking tot de leden van het Europees Parlement; - het ontbreken van een effectieve procedure om de financiële verantwoordelijkheden geldend te maken. Voorts is het Comité van toezicht van oordeel dat de taak van het OLAF op het gebied van interne onderzoeken een essentieel onderdeel van het Bureau moet zijn. Dat onderdeel moet worden gevormd rond een equipe op een voldoende hoog hiërarchisch niveau met de nodige bekwaamheden op deze specifieke gebieden, in het bijzonder de bestrijding van corruptie, overheidsopdrachten en het budgettair en financieel beheer. Ten slotte moet het specifieke karakter van deze taak uit de personeelsformatie van het OLAF blijken. B. UIT ACTIVITEITEN VAN HET OLAF VOORTVLOEIENDE BEPERKINGEN Allereerst zij herinnerd aan de vroegere situatie: de structuur van het UCLAF was op de opdracht van deze eenheid afgestemd en was trouwens met die opdracht meegegroeid. In het begin ging het om een structuur voor het coördineren van de fraudebestrijdingsactiviteiten die door diverse directoraten-generaal van de Commissie werden uitgeoefend. Deze structuur heeft geleidelijk activiteiten inzake administratieve controle aangetrokken, waarbij het de bedoeling was de administratieve maatregelen ter bestraffing van de geconstateerde onregelmatigheden voor te bereiden, die meestal door de nationale autoriteiten op basis van de communautaire regelgeving werden genomen. Als was vastgesteld dat opzettelijke onregelmatigheden zonder meer administratieve of strafmisdrijven waren, konden die maatregelen het karakter van sancties krijgen. Daarnaast werd het UCLAF steeds vaker betrokken bij de coördinatie van strafrechtelijke procedures in verschillende landen rond één en dezelfde zaak, of bij de technische ondersteuning van die procedures. Zo groeide de activiteit van het UCLAF uit tot de coördinatie en ondersteuning van onderzoeken en vervolgingen door de nationale autoriteiten (van administratieve dan wel strafrechtelijke aard). Ten slotte kwam daar nog haar eigen activiteit binnen de Europese instellingen bij, hetzij voor louter interne kwesties van de Commissie, hetzij voor interne aspecten van de Commissie die bij ingewikkelde externe affaires naar buiten kwamen. De onderlinge afbakening van deze activiteiten is onduidelijk gebleven, en deze activiteiten bleven, ondanks hun extreem uiteenlopend karakter, behandeld worden volgens analoge en overigens zeer informele procedures. Deze ontwikkeling van de UCLAF-werkzaamheden, die overeenkomstig de wens van de politieke autoriteit plaatsvond, is wel gepaard gegaan met een grotere inzet van middelen qua personeel en juridische mogelijkheden. Zo werd bij Verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96 de Commissie, dat wil zeggen haar fraudebestrijdingseenheid, toegerust met onderzoeksbevoegdheden die relatief grote beperkingen van de individuele vrijheden inhielden. Zo beschikte de eenheid bijvoorbeeld over dezelfde materiële middelen als de nationale administratieve controleurs: het maken van afschriften van relevante documenten en van informaticabestanden, het nemen van monsters, het overgaan tot fysieke controles, het analyseren van budgettaire en boekhoudkundige bescheiden, zo nodig met bijstand van de overheidsinstanties. Met deze bevoegdheden kunnen de aldus verkregen gegevens in voorkomend geval bij strafvervolging worden gebruikt. Evenwel werden tot aan het besluit van de Commissie van 14 juli 1999 noch de structuur, noch de methoden van het UCLAF ooit echt aan deze ontwikkeling aangepast. De verordening heeft met de oprichting van het OLAF evenmin concrete antwoorden gegeven op de moeilijkheden die deze onaangepastheid van de structuren voor zowel de wettigheid als de doeltreffendheid van de onderzoeken met zich brengt. Omdat hierdoor het vermogen van het Bureau om zijn opdracht te vervullen in het gedrang kan komen, moet het systeem absoluut worden verbeterd om hetgeen in de verordening is bepaald, volledig effect te laten sorteren en moet er absoluut een uitbreiding van het rechtskader worden overwogen, zodat het geheel de noodzakelijke samenhang krijgt. Wij zullen trachten dit voor zowel de interne organisatie als de institutionele omgeving aan te tonen. 1. Beperkingen die uit de interne organisatie van de onderzoeken voortkomen De totstandkoming van een nieuwe, aan de door de wetgever opgedragen taak aangepaste structuur van het OLAF staat nog in de kinderschoenen en verscheidene belangrijke hervormingen zijn nog in studie of worden thans verwezenlijkt. De reeds tot stand gebrachte veranderingen hebben tot dusver slechts zeer weinig effect gehad en het onderhavige verslag kan niet anders dan de leemten constateren die zich vanuit het oogpunt van de vereisten van transparantie, wettigheid en doeltreffendheid in de huidige organisatie voordoen: - transparantie: het is niet mogelijk vast te stellen op basis van welke objectieve criteria beslissingen worden genomen om een onderzoek te openen of een dossier aan de gerechtelijke autoriteiten over te maken en hetzelfde geldt voor de praktijken en procedures inzake registratie van zaken en van de stukken met betrekking tot dat dossier; - wettigheid: de waarborgen inzake objectiviteit van onderzoeken en de naleving van de individuele rechten schieten tekort; personen naar wie het OLAF een onderzoek heeft ingesteld, krijgen maar weinig informatie over de toegepaste procedureregels en de gewaarborgde rechten (er zijn over de door het UCLAF in interne onderzoeken toegepaste procedures reeds officiële betwistingen geweest (zie eerder in dit verslag)); - doeltreffendheid: de operationele draagwijdte van de ingevolge de onderzoeken opgestelde rapporten blijft onvoldoende. Ofschoon van de door het UCLAF/OLAF behandelde zaken een vrij groot aantal voor de rechter is gekomen, hebben maar zeer weinige daarvan tot een vonnis geleid. Wat de tuchtrechtelijke resultaten betreft, zij opgemerkt dat de onderzoeksrapporten worden aangemerkt als één element uit vele. P4: Het Comité van toezicht beveelt aan de volgende, nog in voorbereiding zijnde maatregelen snel concreet uit te werken: - uitstippeling van een reactief en proactief onderzoeksbeleid op basis van het verzamelen en analyseren van alle beschikbare informatie over de economische en criminele achtergrond van de fraude ten nadele van de financiële belangen van de Unie; - rationalisering van het verloop van de onderzoeken en van de opstelling van rapporten (in samenwerking met de door het OLAF op basis van hun bekwaamheid inzake strafrechtsprocedures aangeworven magistraten); - reorganisatie van de systemen voor het registreren van zaken en bewijsstukken en normalisering van de presentatie van dossiers; - opstelling van nauwkeurige en gedetailleerde procedurevoorschriften voor de verschillende onderzoeksfasen. 2. Beperkingen die voortkomen uit de institutionele omgeving De bestaansreden van de verschillende communautaire teksten inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap (zowel artikel 280 van het Verdrag betreffende de Europese Unie als de Overeenkomst van Cannes van 26 juli 1995 inzake de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap, of de Verordeningen (EG, Euratom) nr. 2988/95 en (Euratom, EG) nr. 2185/96 en de verordening is - in een geest van subsidiariteit - de leemtes op te vullen van een systeem dat stoelt op de primaire bevoegdheid van de nationale autoriteiten op het gebied van onderzoek, vervolging en bestraffing van fraude ten nadele van de financiële belangen van de Europese Unie. Uitgangspunt is de constatering dat de fraudeurs steeds meer profijt trekken uit de onderlinge afscheiding van de nationale stelsels voor vervolging en bestraffing en dat het derhalve noodzakelijk is op communautair niveau over te gaan tot coördinatie, organisatie en zelfs centralisatie van een aantal taken om de communautarisering van de misdaad het hoofd te bieden. De laatste in die zin ondernomen actie, de oprichting van het OLAF bij de verordening, toont evenwel nu reeds haar institutionele beperkingen met betrekking tot enerzijds de samenwerking tussen het OLAF en de nationale autoriteiten, die de doeltreffendheid van het systeem moet garanderen, en anderzijds de gerechtelijke toetsing van het optreden van het OLAF, die de wettigheid daarvan moet verzekeren. a) Beperkingen op de doeltreffendheid van het operationele optreden van het OLAF: tekortkomingen in de samenwerking met de nationale autoriteiten De samenwerking van het OLAF met de nationale administratieve autoriteiten stoelt zowel op regelgeving die voorziet in wederzijdse administratieve bijstand als op een goed ingevoerde praktijk van bilaterale contacten die op een ad-hocbasis of ook op officiële akkoorden zijn gebaseerd. Maar die samenwerking gaat slechts bij wijze van uitzondering verder dan het kader van specifieke zaken en heeft vrijwel geen betrekking op enige algemene benadering van het verschijnsel fraude. Met name de samenwerking bij het verzamelen en analyseren van gegevens en inlichtingen verkeert nog in een embryonaal stadium. Met betrekking tot de samenwerking met de nationale strafrechtelijke autoriteiten blijft de rol van het OLAF slecht afgebakend. Deze is bovendien verschillend voor externe operaties en interne onderzoeken. Bij de externe operaties tracht het OLAF op een pragmatische basis en vooral via persoonlijke contacten de bezwaren te ontlopen die aan de internationale gerechtelijke samenwerking vastzitten: traagheid en geringe betrouwbaarheid van de procedures. Maar de resultaten zijn bepaald niet bemoedigend en slechts heel weinig dossiers worden met succes afgesloten. Bij de interne onderzoeken heeft het OLAF een actievere rol bij het verzamelen van bewijsmateriaal, maar de relatie met de gerechtelijke autoriteit is dubbelzinnig: het OLAF kan zich, aan de hand van de gegevens voor iedere zaak, uitsluitend tot de bevoegde nationale autoriteit richten, maar op de gerechtelijke behandeling heeft het geen vat, temeer omdat de nationale autoriteiten de neiging hebben het OLAF te beschouwen als een gewone dienst van de Commissie. b) Beperkingen op de wettigheid van de onderzoeken van het OLAF: tekortschieten van de gerechtelijke toetsing De toetsing van de wettigheid van de OLAF-onderzoeken werd bij de verordening slechts officieel ingesteld voor interne onderzoeken, en dan nog alleen voor ambtenaren en andere personeelsleden. Voor dezen blijft de mogelijkheid openstaan volgens de procedure van artikel 90 van het statuut een klacht te richten tot de directeur van het OLAF, waardoor een beroep a posteriori voor het Gerecht van eerste aanleg wordt geopend. Het spreekt vanzelf dat die toetsing volstrekt onvoldoende is en dat een gerechtelijke instantie permanent toezicht zou moeten houden op alle activiteiten van het OLAF, en met name toestemming of opdracht geven voor maatregelen die in de loop van onderzoeken de individuele rechten inperken, de uitvoering en de objectiviteit daarvan controleren en nagaan of bij de onderzoekshandelingen de regels inzake bewijsvoering worden nageleefd, zodat het verkregen bewijsmateriaal vervolgens voor de rechter ontvankelijk is. Het complexe en steeds veranderende karakter van de Europese jurisprudentie maken deze taak er niet eenvoudiger op(14). De verordening heeft deze taak niet opgedragen aan het Comité van toezicht, dat geen gerechtelijk orgaan is. In de verordening staat duidelijk dat dit Comité zich niet mengt in de afwikkeling van de lopende onderzoeken. Op grond van zijn samenstelling - \"onafhankelijke leden die in hun eigen land hoge functies bekleden\" - is een dergelijke rol trouwens uitgesloten. Dit is een fundamentele kwestie die, gevoegd bij de onduidelijkheden rond de onafhankelijkheid, aan de bron ligt van de betwistingen inzake de wettigheid van de OLAF-onderzoeken die bij het Hof van Justitie aanhangig zijn (zie eerder in deze tekst). Deze kwestie moet zo spoedig mogelijk uit de wereld worden geholpen. P5: Voor de onmiddellijke toekomst is het Comité van toezicht van oordeel dat binnen het OLAF interne organisatorische maatregelen, zoals de oprichting van een eenheid magistraten, onverwijld moeten worden genomen teneinde de wettigheid van de onderzoeken te versterken. Dergelijke maatregelen zouden overigens het ontstaan van een Europese justitiële cultuur helpen bevorderen. Daarnaast staat het Comité van toezicht ook volledig achter het initiatief van de Commissie om aan de IGC voor te stellen een juridisch kader te creëren op grond waarvan een Europees openbaar ministerie kan worden ingesteld, alsook achter de verzoeken van het Europees Parlement betreffende met name het introduceren van een Europese officier van justitie voor interne onderzoeken, en verwijst het daartoe naar zijn adviezen nrs. 5/99 en 2/2000, die als bijlage aan het onderhavige verslag zijn toegevoegd. CONCLUSIES Teneinde de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en de fraudebestrijding op een zo onafhankelijk, transparant en doeltreffend mogelijke manier te doen plaatsvinden, is het Comité opgericht en zijn de bevoegdheden van het Comité door de communautaire wetgever vastgesteld. Om die reden opereert het Comité van toezicht buiten de instellingen om en bepaalt de verordening met betrekking tot de leden van het Comité ondubbelzinnig dat \"zij bij de uitoefening van hun taken instructies van welke regering, instelling, orgaan of instantie dan ook vragen noch aanvaarden\" (artikel 11, lid 5). Na een jaar van activiteiten is er nog geen aanzienlijke verbetering opgetreden in de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie, ondanks het nieuwe mechanisme dat bij de verordening is ingesteld. Vanuit conjunctureel oogpunt is de overgang van het UCLAF naar het OLAF nog lang niet voltooid en de trage aanwerving van personeel (zelfs de personeelsleden van het secretariaat van het Comité van toezicht zijn meer dan een jaar na de instelling van het Comité nog niet benoemd!) doet vrezen dat de overgangsperiode nog vele maanden in beslag zal nemen, met het risico dat de onderzoeken, zowel binnen de Europese instellingen als in de lidstaten, ernstig worden bemoeilijkt. Dit risico is bijzonder verontrustend, vooral nu het in omloop brengen van de euro enerzijds en de uitbreiding van de Unie anderzijds criminelen nieuwe fraudemogelijkheden zullen bieden. Even verontrustend zijn de structurele moeilijkheden die het Comité van toezicht heeft vastgesteld. De a posteriori door het Gerecht van eerste aanleg en het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitgeoefende controle, alsook de coördinatie door de magistraten van Eurojust zijn uiteraard van fundamenteel belang, maar zijn niet toereikend om voor een permanent toezicht op de onderzoeken te kunnen zorgen. Een dergelijk toezicht veronderstelt de aanneming van gemeenschappelijke procedurele en inhoudelijke regels, alsook de oprichting van een Europees openbaar ministerie dat bevoegd is om in de gehele Europese ruimte op te treden. Hierbij mag geen enkele verwarring ontstaan met het Comité van toezicht: dit Comité beschikt namelijk niet over een mandaat om de functie van gerechtelijke waarborg uit te oefenen, een functie die gezien de ontwikkeling van de aan het OLAF toevertrouwde onderzoeksbevoegdheden noodzakelijk is geworden; het Comité stelt daarentegen in hoofdstuk III een aantal verbeteringen (P1 t/m P5) voor, die op korte termijn kunnen worden uitgevoerd. Tot slot kan worden gesteld dat duidelijk is - en dit wordt in dit eerste werkingsjaar sterker dan verwacht bevestigd - dat de onafhankelijkheid van het OLAF gezien het ontbreken van een Europees openbaar ministerie moet worden gewaarborgd door een lichaam dat zelf onafhankelijk is en losstaat van de instellingen, waardoor - mocht dat nog noodzakelijk zijn - eens te meer wordt aangetoond dat de communautaire wetgever er goed aan heeft gedaan de zaken aldus te regelen. 25 augustus 2000. (1) Het betreft hier in feite zowel Verordening (EG) nr. 1073/1999 als Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad. Om praktische redenen zal in de rest van dit verslag evenwel alleen nog worden verwezen naar Verordening (EG) nr. 1073/1999. (2) Een op 21 juni 2000 door de Juridische dienst van de Commissie opgestelde nota over het reglement van orde lijkt niet in overeenstemming te zijn met het statuut en de taken van het Comité van toezicht zoals die zijn vastgesteld door de communautaire wetgever. (3) In januari 1999 door de Europese Raad ingesteld op initiatief van de Duitse bondskanselier Schröder, EP-voorzitter Gil-Robles en Commissievoorzitter Santer. (4) Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen. (5) Vertaling van een passage uit de notulen van de vergadering van 31 augustus 1999. (6) Anne Heitzer, Jean de Maillard, Simone White. (7) Deze ontwikkeling dient uiteraard te passen in het kader van de communautaire rechtsorde, waarbij met name moet worden gekeken naar de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Voor het Hof van Justitie is het strafrechtelijke karakter van een zaak gekoppeld aan de aard van de begane inbreuken, alsook aan de aard en de ernst van de daaraan verbonden strafmaatregelen (arrest van 8 juli 1999 in zaak C-235/92, rechtsoverweging 176). De strafrechtelijke aard van een zaak brengt met zich dat daarop de algemene beginselen van het strafrecht van toepassing zijn, in casu het beginsel dat wordt uitgegaan van het vermoeden van onschuld. (8) De onderzoeken van het UCLAF waren eveneens onderworpen aan de controle van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen. Zie het arrest-Tzoanos in zaak C-191/98 P. (9) Nog in behandeling. (10) Nog in behandeling. (11) COM(1998) 717. (12) PB C 154 van 1.6.1999, blz. 1. (13) Mireille Delmas-Marty. Rapport général de synthèse d.d. 30 september 1999, in \"La mise en oeuvre du Corpus juris dans les Etats membres\", Intersentia, mei 2000, blz. 7 t/m 106, studie op verzoek van het Parlement uitgevoerd door de Commissie. (14) Zo is bijvoorbeeld het begrip \"domicilie\", dat door het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in het arrest-Hoechst (21.9.1999) is geïnterpreteerd als zijnde uitsluitend van toepassing op het privé-domicilie van natuurlijke personen, door het Europees Hof voor de rechten van de mens in het arrest-Nimietz (16.12.1992) uitgebreid tot bepaalde bedrijfsruimten. Deze kwestie is overigens op 7 maart 2000 door het Hof van Cassatie van de Franse Republiek verwezen naar het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (Ch. Comm. Aff. Roquette frères SA). BIJLAGE I Vergaderrooster - 1999 >RUIMTE VOOR DE TABEL> Vergaderrooster - 2000 >RUIMTE VOOR DE TABEL> BIJLAGE II Lijst van adviezen en verslagen van het Comité van toezicht Advies nr. 1/99 van 7 september 1999 inzake de budgettaire voorstellen van het OLAF voor 1999 en 2000 Advies nr. 2/99 van 28 september 1999 inzake het voorontwerp van gewijzigde en aanvullende begroting 5/99 Advies nr. 3/99 van 7 oktober 1999 inzake de kandidaatstellingen voor de post van directeur van het OLAF Verslag nr. 1/99 van 10 oktober 1999 over de toepassing van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad door de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie Advies nr. 4/99 van 14 oktober 1999 inzake de nota van wijzigingen betreffende de begroting 2000 Advies nr. 5/99 van 17 december 1999 inzake de gevolgen van de eventuele tenuitvoerlegging van het Corpus Juris Advies nr. 1/2000 van 8 februari 2000 inzake de voorziening in vacatures bij het secretariaat Advies nr. 2/2000 van 16 mei 2000 inzake de initiatieven van de instellingen met betrekking tot de toekomst van het OLAF BIJLAGE III ADVIES Nr. 5/99 VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT AAN DE COMMISSIE BEGROTINGSCONTROLE VAN HET EUROPEES PARLEMENT inzake de gevolgen van de eventuele tenuitvoerlegging van het Corpus Juris Nu diverse instellingen van de Unie een debat over de tenuitvoerlegging van bepaalde gedeelten van het Corpus Juris op gang hebben gebracht, heeft het Comité van toezicht zich op verzoek van de Commissie begrotingscontrole gebogen over de gevolgen die een dergelijke hervorming in de praktijk zou hebben. Het kon daarbij in het bijzonder steunen op de ervaring die het in de eerste zes maanden van zijn bestaan heeft opgedaan, alsook op het denkwerk in het kader van zijn verantwoordelijkheid voor het toezicht op het budgettair en administratief beheer van het Bureau met betrekking tot de toekomstige operationele en administratieve organisatie van het OLAF. Het Comité heeft zijn analyse van de gevolgen van de tenuitvoerlegging van het Corpus Juris opgebouwd op een eerste gedachtewisseling van zijn leden over drie thema's: - de gevolgen voor het institutioneel evenwicht van de Unie, - de gevolgen voor de interne organisatie van het OLAF, - de gevolgen voor de organisatie van de externe betrekkingen van de Unie met het oog op de bestrijding van fraude en andere illegale activiteiten en de bescherming van de financiële belangen. Het Comité heeft allereerst geconstateerd dat diverse moeilijkheden die zich hebben voorgedaan in de eerste maanden van zijn werkzaamheden, kunnen of zouden moeten worden weggewerkt zodra het OLAF concrete werkelijkheid wordt. Een beleid van onderzoeken gebaseerd op het verzamelen, verwerken en analyseren van informatie, geschraagd door een reorganisatie van de diensten en het aantrekken van meer gekwalificeerd personeel, zou een eerste aanzienlijke verbetering moeten brengen in vergelijking met de huidige situatie. Een andere, eveneens door de politieke autoriteiten gewenste, verbetering zou moeten zijn een grotere onafhankelijkheid bij het verrichten van zijn taken (verzamelen van informatie, verrichten van onderzoeken, follow-up) tegenover de instellingen, regeringen en organen en in de eerste plaats tegenover de Commissie. De voorwaarden voor deze verbetering worden echter nu al gecreëerd: het Comité van toezicht functioneert, de budgettaire en administratieve autonomie moet vanaf 1 januari 2000 een feit zijn en de begrotingsautoriteit heeft de nodige budgettaire en personele middelen voor het beleid ter beschikking gesteld. De nieuwe directeur van het OLAF zal binnenkort zijn werkzaamheden kunnen aanvatten onder gunstige omstandigheden wat zijn onafhankelijkheid betreft. Dankzij dit alles moet het operationeel worden van het OLAF het mogelijk maken om de problemen weg te werken en het komt er in de eerste plaats op aan om de nieuwe beschikbare middelen optimaal in te zetten. Het Comité heeft evenwel ook kunnen constateren dat diverse problemen niet door het operationeel worden van het OLAF zullen worden opgelost, omdat de wetgever een aantal zaken niet heeft geregeld, in hoofdzaak wat betreft het van toepassing zijnde materiële recht en de rechterlijke controle op de onderzoeksactiviteiten die nodig is om de individuele rechten te eerbiedigen en te waarborgen. Het OLAF is immers bedacht als een tijdelijke oplossing voor een urgent probleem in afwachting van een meer algemene en definitieve aanpak waarvoor omslachtiger procedures moeten worden ingesteld. Het is immers zo dat het onderzoeksorgaan is ingesteld nog voor de Europese rechtsruimte een feit is. Het wekt dan ook geen verbazing dat het moet werken in een context die ten koste gaat van doeltreffendheid en legitimiteit, omdat het van toepassing zijnde recht, zowel het substantiële recht als de procedures, van lidstaat tot lidstaat blijft verschillen en er geen voldoende garantie is wat de eerbiediging van de individuele rechten betreft. Het Comité heeft vervolgens na een snelle inventaris van de gebieden die door de tenuitvoerlegging van het Corpus Juris zullen worden geraakt, aan de hand van de diverse voorstellen nagegaan wat de beste hypothese lijkt om de diverse problemen op te lossen. Aangezien het een kwestie van beleid is, beseft het Comité dat het hier om een politieke keuze gaat, maar het is wel van mening dat een aanpak in twee fasen het voordeel biedt dat er prioriteit wordt gegeven aan vraagstukken die politiek urgent zijn en waarvoor een minder zware procedure mogelijk is. Het Comité heeft zich dan ook geconcentreerd op de eerste fase, te weten de gevolgen van het instellen van een Europese procureur die belast wordt met interne fraude. Het Comité heeft vervolgens onderzocht in hoeverre het Corpus Juris een oplossing kan aandragen voor de zwakke punten en lacunes van het huidige systeem, die van diverse zijden, met name door het Comité van onafhankelijke deskundigen, onder de aandacht zijn gebracht. In de eerste plaats zij opgemerkt dat het fundamentele probleem van het OLAF momenteel zijn gebrek aan legitimiteit is. Zijn huidige legitimiteit heeft het van de communautaire wetgever, door middel van een besluit dat het Parlement en de Raad samen in het kader van de medebeslissingsprocedure - en dus op een hoog niveau in het communautair bestel - hebben genomen. Die legitimiteit wordt evenwel op diverse manieren ter discussie gesteld: uit een aantal dossiers die het Comité van toezicht heeft behandeld, blijkt dat sommige \"justitiabelen\" van mening zijn dat hun individuele rechten niet zijn geëerbiedigd; voorts beweren sommige communautaire organen dat de verordening niet op hen van toepassing is en ten slotte moet de onafhankelijkheid van het OLAF, dat nog in de administratieve structuur van de Commissie is ingepast, nog in de praktijk gestalte krijgen. De oprichting van een eenheid met magistraten binnen het OLAF kan hier, ondanks het nut ervan om de contacten met de nationale gerechtelijke autoriteiten te verbeteren, geen soelaas brengen en is overigens evenmin een oplossing als het erom gaat vast te stellen welk nationaal recht van toepassing is in geval van bevoegdheidsconflicten. De controle door het Comité van toezicht op de onderzoeksactiviteiten kan deze lacune evenmin opvullen, daar deze controle a posteriori plaatsvindt en een zaak is waarover de directeur geheel autonoom beslist. De oprichting van een Europees openbaar ministerie dat gerechtelijke controle uitoefent op de onderzoeksactiviteiten van het OLAF, zou de legitimiteit ervan daarentegen naar het hoogste niveau van het communautaire rechtsbestel tillen, namelijk het waarborgen van de fundamentele rechten en individuele vrijheden. De eenheid van magistraten zou evenwel haar functie van strafrechtelijke expertise ten aanzien van het verrichten van de onderzoeken kunnen behouden. In de tweede plaats blijft de doeltreffendheid van het OLAF binnen het huidige kader op diverse punten beperkt, wat een argument te meer is voor de oprichting van een Europees openbaar ministerie: - Zo volstaat de oprichting van het OLAF niet om alle problemen bij de internationale justitiële samenwerking op te lossen. De oplossingen die in het Corpus Juris worden voorgesteld voor de processen-verbaal van getuigenverklaringen en ondervragingen van verdachten, het Europees aanhoudingsbevel en de erkenning van de geldigheid van bewijzen die door de onderzoekers worden verzameld, vormen in de ogen van het Comité de enig mogelijke weg. Door aan het Europees openbaar ministerie de bevoegdheid voor de betrekkingen met de nationale strafvervolgingsautoriteiten over te dragen, kan een einde worden gemaakt aan de inconsequenties die het Comité heeft geconstateerd ten aanzien van het gevolg dat aan onderzoeksrapporten is gegeven. - Bovendien heeft de wetgever door de oprichting van het OLAF in de allereerste plaats de bestrijding van interne fraude willen intensiveren. Wat de externe fraude betreft, is er echter weinig verbeterd, in het bijzonder de fraude waarbij derde landen betrokken zijn. Dankzij het principe van de Europese territorialiteit zoals gedefinieerd in het Corpus Juris kunnen de betrekkingen van de Unie met derde landen inzake de bescherming van de financiële belangen een beter gestructureerde basis krijgen. Europese definities van overtredingen zouden op gelijke voet komen te staan met nationale definities. Bovendien zou de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel aan Interpol kunnen worden overgedragen. - Ten slotte kan de onafhankelijkheid van het OLAF in de interinstitutionele context in de praktijk moeilijk worden gegarandeerd en bovendien verstoort deze onafhankelijkheid soms het evenwicht. De oprichting van een Europees openbaar ministerie zou ongetwijfeld meer klaarheid scheppen. Een Europese procureur kan op den duur de oplossing voor het probleem van de legitimiteit betekenen, niet alleen voor het OLAF, maar ook voor Europol. Deze oplossing zou de broodnodige synergie tussen beide organen in de hand werken met toch een duidelijke afbakening van de bevoegdheden van elk van beide organen. Het Comité van toezicht blijft zich buigen over de gevolgen van de tenuitvoerlegging van het Corpus Juris. Het leek immers voorbarig conclusies aan te reiken over de gevolgen van het Corpus Juris voor de interne organisatie van het OLAF alvorens hierover met de nieuwe directeur van gedachten te hebben gewisseld. Het Comité wil overigens nog een diepgaande analyse kunnen maken van het nieuwe interinstitutionele evenwicht dat zou ontstaan door de oprichting van het Europees openbaar ministerie. Het Comité van toezicht is nu al van mening dat de oprichting van een Europees openbaar ministerie dat belast wordt met interne fraude, in de beginperiode een oplossing kan vormen voor diverse fundamentele problemen die aan het licht zijn gekomen in de eerste maanden waarin het zijn werkzaamheden heeft aangevat. Rapporteurs José Narciso Da Cunha Rodrigues Raymond Kendall Edmondo Bruti-Liberati 17 december 1999. BIJLAGE IV ADVIES Nr. 2/2000 inzake de initiatieven van de instellingen betreffende de toekomst van het OLAF Nog voordat het OLAF de herstructurering voltooid heeft die noodzakelijk is geworden door de toekenning van nieuwe taken in het kader van de verordening en door de verlening van de nodige middelen (in hoofdzaak een autonoom beheer en een organigram met 300 posten), hebben diverse instellingen initiatieven genomen betreffende wijzigingen op korte of middellange termijn, hetzij van de taken van het OLAF, hetzij van zijn institutioneel kader of zelfs zijn statuut. Het Comité van toezicht is zich ervan bewust dat deze initiatieven zijn genomen naar aanleiding van zeer gegronde analyses, met name die in het tweede verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen, waarin naar voren wordt gebracht dat de regeling die bij de verordening is ingevoerd, een overgangsoplossing is en dat nu reeds moet worden overwogen deze regeling aan te vullen. Gezien de diverse hieronder uiteengezette initiatieven (1) is het Comité van mening dat de onduidelijkheden van de nieuwe structuur van het OLAF (2) geëvalueerd moeten worden, dat vervolgens op basis van de huidige werking van het OLAF onderzocht moet worden welke prioriteiten in het kader van de reorganisatie (3) gesteld moeten worden, en ten slotte dat een versterking van het juridische kader (4) vereist is. 1. OVERZICHT VAN DE DIVERSE INITIATIEVEN VAN DE INSTELLINGEN 1.1. Witboek van de Commissie over de hervorming van de Commissie (5 april 2000)(1) De Commissie heeft in haar witboek diverse voorstellen geformuleerd die het OLAF betreffen, en wel vanuit twee gezichtspunten: a) De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap Wat dit thema betreft, wordt in het witboek niet voorgesteld de structuur of de huidige regeling te veranderen, maar alleen de betrekkingen tussen de diensten; er wordt gepleit voor een \"betere\" coördinatie en een grotere betrokkenheid van het OLAF bij de wetgevingsprocedure. Er wordt aanbevolen het OLAF een grotere rol te laten spelen bij de terugvordering van gefraudeerde bedragen. Wat de werking van het OLAF betreft, moet alleen opgemerkt worden dat, mochten deze aanvullende taken aan het OLAF worden toevertrouwd (vooral de tweede taak), er extra middelen moeten worden toegewezen. Bovendien zou de operationele leiding van het OLAF niet meer dan een raadgevende functie moeten hebben in het beheer, omdat er anders verwarring over de bevoegdheden zou kunnen ontstaan, en zelfs een belangenconflict. b) De rol van het OLAF bij de tuchtprocedures De Commissie stelt twee innovaties voor, waarvan de gevolgen voor het statuut en de bevoegdheden van het OLAF bestudeerd moeten worden: de oprichting van een interinstitutionele tuchtraad en de instelling van een structuur die belast is met het voorleggen van administratieve kwesties aan de tuchtraad. Om dergelijke maatregelen ten uitvoer te kunnen leggen overweegt de Commissie eveneens om een wijziging in het statuut van de ambtenaren voor te stellen. 1.2. Advies van de Commissie aan de IGC (26 januari 2000)(2) In haar advies stelt de Commissie voor de bepalingen van artikel 280 van het EG-Verdrag aan te vullen met een rechtsgrond op basis waarvan een stelsel van regels kan worden ingevoerd voor de vaststelling van de inbreuken, de daaruit voortvloeiende straffen en de procedurevoorschriften voor de vervolging van deze inbreuken, alsook voor de oprichting van een Europees openbaar ministerie. Een dergelijk stelsel, dat voor een gerechtelijke waarborg zou zorgen, zou ongetwijfeld gevolgen hebben voor de werking van het OLAF. 1.3. Overwegingen van het voorzitterschap van de Raad over het project Eurojust (nota van 28 maart 2000) In de context van de bestrijding van de georganiseerde misdaad in zijn geheel bestudeert het voorzitterschap van de Raad de mechanismen die de Europese regeling op het gebied van de politiële en justitiële samenwerking zouden kunnen versterken. Hierbij wordt de Raad geconfronteerd met interinstitutionele problemen, aangezien de nieuwe organen Europol, Eurojust en het Europees Justitieel Netwerk een algemene bevoegdheid hebben in het kader van de derde pijler, terwijl het OLAF een specifieke bevoegdheid heeft met betrekking tot de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie en zowel onder de eerste als de derde pijler opereert. Het zal dus nodig zijn de respectieve positie van deze organen alsmede hun onderlinge betrekkingen vast te stellen. Het spreekt vanzelf dat deze kwestie moet worden opgelost via samenwerking tussen deze organen, gebaseerd op de handhaving van het specifieke karakter van de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap en de doeltreffendheid van het huidige systeem. 1.4. Resoluties van het Europees Parlement a) Verslag-Theato inzake de strafrechtelijke bescherming van de financiële belangen van de Unie (19 januari 2000) In deze resolutie wordt vastgesteld dat de regeling voor de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschap nog moet worden aangevuld en er wordt voorgesteld een tijdschema op te stellen voor de verschillende fasen van de totstandbrenging van deze regeling. b) Verslag-Van Hulten over het tweede verslag van het Comité van onafhankelijke deskundigen (19 januari 2000) In deze resolutie worden bepaalde aanbevelingen van de onafhankelijke deskundigen in aanmerking genomen, die erop gericht zijn de regeling voor het aansprakelijk stellen van de ambtenaren aan te vullen. c) Resolutie-Stauner over het uitstel van kwijting voor 1998 (17 april 2000) In deze resolutie wordt de Commissie o.a. verzocht zich uit te spreken over de voorstellen om een kamer bij de Rekenkamer of bij het Hof van Justitie in te stellen die belast is met de behandeling van tuchtprocedures bij budgettaire onregelmatigheden. d) Verslag-Bösch namens de Commissie begrotingscontrole over het jaarverslag 1998 over de bescherming van de financiële belangen In dit verslag wordt het voorstel tot instelling van een Europees openbaar ministerie nader toegelicht: er wordt een beroep gedaan op de Commissie om op basis van artikel 280 van het EG-Verdrag een voorstel tot wijziging van de verordening in te dienen, die in eerste instantie ten doel heeft een Europese openbare aanklager te benoemen voor de vervolging van door leden en personeel van de EU-instellingen begane strafbare feiten. Voorts verzoekt het Parlement om de instelling van een Kamer voor begrotingsdiscipline onder toezicht van het Gerecht van eerste aanleg, het vaststellen van absolute prioriteit voor interne onderzoeken, een reorganisatie van het OLAF teneinde zijn operationele onafhankelijkheid en zijn administratieve en budgettaire zelfstandigheid te garanderen, alsmede een wijziging in de taken van het Comité van toezicht in de zin van controle op de eerbiediging van de rechten van de verdediging. 2. ONDUIDELIJKHEDEN IN HET HUIDIGE JURIDISCHE KADER TEN AANZIEN VAN DE ONAFHANKELIJKHEID VAN HET OLAF 2.1. Onduidelijkheden ten aanzien van het statuut De wetgever heeft het OLAF om redenen van urgentie een gemengd statuut verleend: de oprichting van een onafhankelijk orgaan en de aanneming van besluiten om dit orgaan de nodige bevoegdheden te verlenen, zouden moeilijke en langdurige procedures hebben gevergd. Dit gemengde statuut is erop gericht het OLAF de operationele onafhankelijkheid te geven die door de politieke autoriteiten wenselijk wordt geacht, waarbij dit Bureau op budgettair en administratief gebied echter onder de Commissie blijft ressorteren. Hoewel de politieke autoriteiten maatregelen hebben genomen om het OLAF binnen dit kader zoveel mogelijk autonomie te verlenen - wijze van benoeming van de directeur-generaal, zijn status van tot aanstelling bevoegd gezag ten opzichte van het personeel en van ordonnateur voor de uitvoering van de begroting, de specifieke structuur van de begroting - wordt het OLAF in de praktijk met talrijke problemen geconfronteerd, aangezien nog niet alle consequenties zijn getrokken uit de autonome status. Wat de vaststelling van de budgettaire vooruitzichten betreft, schijnt thans aanvaard te zijn dat de begrotingsautoriteit het door het OLAF opgestelde voorontwerp behandelt, maar wat het beheer van de begroting en het personeel betreft beschikt het OLAF nog niet over de nodige middelen om zijn autonomie uit te oefenen en de verdeling van de bevoegdheden tussen de Commissie en het OLAF moet dan ook in deze zin herzien worden. In de huidige oprichtingsfase zou deze onduidelijkheid situaties kunnen doen ontstaan die afbreuk doen aan de onafhankelijkheid van het OLAF. Uiteraard wenst het Parlement met het oog op de toekomstige ontwikkeling van het OLAF dat deze onduidelijkheid uit de weg wordt geruimd. Hierbij moet dan echter één probleem worden opgelost: dat van de bevoegdheden van de Commissie waarvan de voorbereiding aan het OLAF is toevertrouwd, bijvoorbeeld op wetgevingsgebied. 2.2. Onduidelijkheden ten aanzien van de bevoegdheden De voornaamste onduidelijkheid rond de bevoegdheden van het OLAF vloeit voort uit het feit dat het karakter van de verrichte onderzoeken een verschuiving heeft ondergaan die tijdens de overgang van het UCLAF naar het OLAF nog versneld is: terwijl de onderzoeken eerst een duidelijk administratief karakter hadden en door een dienst van de Commissie werden uitgevoerd, hebben deze thans een meer strafrechtelijk tintje gekregen, zoals verlangd wordt door de politieke autoriteiten. Bijgevolg zijn er problemen ontstaan over de bevoegdheden van het OLAF, over de waarborgen die verbonden zouden moeten zijn aan de operaties van dit Bureau, over de aangewende procedures, alsook over de vraagstukken inzake immuniteit, niet-aansprakelijkheid en onschendbaarheid van kantoren. 3. REORGANISATIE VAN HET OLAF: PRIORITEITEN De nieuwe directeur-generaal, die op 1 maart 2000 in functie is getreden, streeft ernaar bovengenoemde moeilijkheden zo spoedig mogelijk op te lossen. Het Parlement heeft in de verslagen van zijn leden Stauner en Bösch prioriteiten voor deze reorganisatie willen aangeven: \"absolute prioriteit\" voor de instelling van een structuur voor onderzoeken naar fraude- en corruptiegevallen binnen de instellingen; instelling van structuren en procedures voor de strafrechtelijke en tuchtrechtelijke follow-up van de dossiers. Deze verlangens van het Parlement komen geheel overeen met de analyses die door het Comité van toezicht tijdens de eerste tien maanden van zijn werkzaamheden zijn gemaakt. 4. VERSTERKING VAN HET JURIDISCHE KADER De onduidelijkheid van het huidige juridische kader is dermate groot dat het, welke veranderingen er op institutioneel gebied ook worden overwogen, dringend noodzakelijk is het juridische kader van het OLAF te verduidelijken. Het Comité heeft in zijn advies nr. 5/99(3) onderzocht in welke mate het Corpus Juris en de in de follow-upstudie aangedragen oplossingen de zwakheden en lacunes van het huidige systeem zouden kunnen verhelpen. Het Comité heeft met name onderstreept dat het wenselijk is dat er een Europees openbaar ministerie wordt opgericht en steunt in verband hiermee bovengenoemd advies van de Commissie (26 januari 2000). Bovendien zou een Europese preliminaire kamer toezicht kunnen houden op de onderzoeksprocedure en kunnen besluiten om de zaak aan de rechtbank voor te leggen. Wat de initiatieven van het Parlement betreft om het juridische kader reeds in deze fase te versterken, betuigt het Comité van toezicht zijn steun aan: - de oprichting, op grond van artikel 280 van het EG-Verdrag, van een Europees openbaar ministerie waarvan de bevoegdheid beperkt is tot fraude en budgettaire onregelmatigheden binnen de instellingen; - de instelling van een tuchtkamer voor budgettaire onregelmatigheden; - de invoering van regels voor het leiden van onderzoeken door het OLAF. Ten slotte is het Comité van mening dat in de bepalingen ter verduidelijking en aanvulling van het huidige juridische kader gestipuleerd moet worden dat de bescherming van de financiële belangen van de Unie zich uitstrekt tot de bescherming van het vermogen dat in het bezit is van of beheerd wordt door de communautaire instellingen, organen en lichamen, en met name tot de strijd tegen de vervalsing van de euro en tegen fraude ten aanzien van de communautaire wetgeving; anderzijds moet worden bepaald dat de interne onderzoeken betrekking hebben op illegale gedragingen en feiten op financieel gebied, die samenhangen met de uitoefening van de beroepsactiviteit, indien het ambtenaren of andere personeelsleden van de communautaire instellingen betreft, ofwel met de uitoefening van het mandaat, indien het leden van deze instellingen betreft. Het Comité is daarentegen van mening dat de aanstelling van een raadsadviseur-auditeur bij het secretariaat van het Comité van toezicht niet zou stroken met de bevoegdheden, noch met de aard van het Comité van toezicht. CONCLUSIE Onderhavig advies is gebaseerd op een analyse van de huidige situatie, die gekenmerkt wordt door grote moeilijkheden. Terwijl de teksten voor de oprichting van het OLAF in vier maanden tijds konden worden opgesteld, is het opzetten van de nieuwe structuren een jaar later nog lang niet voltooid. Bovendien zijn er wegens de onduidelijkheid van het juridische kader problemen ontstaan over de bevoegdheden, waarborgen, procedures en immuniteiten. Welk gevolg er ook zal worden gegeven aan de initiatieven voor institutionele wijzigingen, het is dringend noodzakelijk het juridische kader te verduidelijken om deze moeilijkheden te kunnen oplossen. Rapporteur: Edmondo Bruti-Liberati 16 mei 2000. (1) COM(2000) 200 def. (2) COM(2000) 34. (3) Bijlage III van dit activiteitenverslag. BIJLAGE V VERSLAG Nr. 1/99 VAN HET COMITÉ VAN TOEZICHT AAN HET PARLEMENT, DE RAAD EN DE COMMISSIE over de toepassing van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad door de instellingen, organen en instanties van de Europese Unie 1. Op 25 mei 1999 hebben het Europees Parlement en de Raad, in overleg met de Commissie, Verordening (EG) nr. 1073/1999 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) aangenomen. Deze verordening verstrekt het OLAF een onafhankelijke status en verleent het uitgebreide bevoegdheden voor het verrichten van administratieve onderzoeken in alle instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap. Bovendien worden alle instellingen, organen en instanties van de Gemeenschap verplicht een besluit te nemen met een tweeledig doel: voorzien in de verplichting voor hun leden, ambtenaren en personeelsleden met het OLAF samen te werken en mogelijke fraudegevallen te melden; de waarborgen voor de rechtsbescherming van de personen die bij een intern onderzoek zijn betrokken, preciseren. Eveneens op 25 mei 1999 zijn het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in een interinstitutioneel akkoord overeengekomen om enerzijds de onderzoeksbevoegdheden van het OLAF binnen de instellingen, organen en instanties niet te beperken tot de loutere bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en anderzijds een model uit te werken voor het door de verordening verplicht gestelde besluit. Alle instellingen, organen en instanties werd verzocht tot dit akkoord toe te treden en een besluit te nemen conform het model. 2. Uit de evaluatie van de tenuitvoerlegging van deze bepalingen blijkt nu dat alleen het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank tot op heden het door artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1073/1999 verplicht gestelde besluit niet hebben aangenomen, noch tot het interinstitutioneel akkoord zijn toegetreden. 3. Het Comité stelt vast dat Verordening (EG) nr. 1073/1999 berust op artikel 280 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, dat aan de Raad, met medebeslissing van het Parlement, de bevoegdheid verleent om \"de nodige maatregelen (te nemen) op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad.\". Het Comité stipt aan dat de enige beperking die in artikel 280 wordt genoemd, is dat de maatregelen geen betrekking mogen hebben op de toepassing van het nationale strafrecht of de nationale rechtsbedeling, maar dat in het artikel niet wordt bepaald dat een instelling, orgaan of instantie van de Gemeenschap uitgesloten zou zijn van de maatregelen die op basis van het artikel worden genomen. Bovendien bepaalt Verordening (EG) nr. 1073/1999 dat het OLAF administratieve onderzoeken verricht \"binnen de instellingen, organen en instanties die door of op basis van het Verdrag zijn ingesteld\", zonder enige uitzondering. Het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank zijn organen die door de communautaire Verdragen zijn ingesteld. 4. Het Comité stelt vast dat artikel 280 van het Verdrag en Verordening (EG) nr. 1073/1999 geen gewag maken van de begroting die door de Commissie wordt beheerd, maar de bescherming van alle financiële belangen van de Gemeenschap op het oog hebben. De Gemeenschap, zo wordt in Verordening (EG) nr. 1073/1999 bepaald, is samengesteld uit alle instellingen, organen en instanties die door of op basis van de Verdragen zijn ingesteld. Hun financiële belangen omvatten niet alleen de financiële middelen die deze instellingen, organen of instanties bezitten of beheren, maar ook al hun gebouwen. Zij omvatten bovendien alle financiële middelen of activa die bijvoorbeeld door de lidstaten (wisselreserves die worden toegekend aan de Europese Centrale Bank) aan de instellingen, organen of instanties van de Gemeenschap zijn toevertrouwd, voorzover, overeenkomstig artikel 288 van het Verdrag, \"de Gemeenschap overeenkomstig de algemene beginselen welke de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben, de schade (moet) vergoeden die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt\", bijvoorbeeld door middel van fraude. 5. Voorts hecht het Comité het grootste belang aan het interinstitutioneel akkoord. Het is namelijk het enige dat de burgers en de markdeelnemers bescherming biedt tegen een aantal risico's die weliswaar geen gevolgen hebben voor de financiën van de instellingen, organen of instanties van de Gemeenschap, maar het publiek duur te staan kunnen komen. Deze risico's omvatten onder meer corruptie met het oog op het beïnvloeden van de communautaire wetgeving of de keuze van projecten die door de Gemeenschap worden gefinancierd of gesubsidieerd, eventueel via de Europese Investeringsbank, en het openbaar maken van vertrouwelijke gegevens, bijvoorbeeld met betrekking tot besluiten op het gebied van de belangrijkste rentetarieven of interventies van de Europese Centrale Bank op de wisselmarkten. Bovendien verleent Verordening (EG) nr. 1073/1999 het OLAF de bevoegdheid om vanaf nu administratieve onderzoeken te verrichten, in voorkomend geval ook binnen het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank. Het feit dat deze communautaire organen het van de verordening bedoelde besluit nog niet hebben genomen om de waarborgen voor de rechten van de personen die betrokken zijn bij een intern onderzoek te preciseren, houdt een mogelijk nadeel in voor de leden en het personeel daarvan. Het ontbreken van een besluit van het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank heeft dan ook tot gevolg dat zij niet voldoende bescherming waarborgen voor de burgers, noch voor de marktdeelnemers, noch voor hun eigen personeel. 6. Het Comité van toezicht acht het bijgevolg van wezenlijk belang, gezien de bedragen die door deze communautaire organen worden beheerd, dat het Comité van de Regio's, de Europese Centrale Bank en de Europese Investeringsbank spoedig toetreden tot het interinstitutioneel akkoord betreffende het OLAF en het uit hoofde van Verordening (EG) nr. 1073/1999 verplichte besluit nemen, conform het voorgestelde model. Het Comité roept het Europees Parlement, de Raad en de Commissie ertoe op bij de uitoefening van hun taken rekening te houden met hun opstelling ten aanzien van het OLAF, volgens het principe dat de Gemeenschap geen overheidsgelden ter beschikking mag stellen wanneer zij niet door het OLAF kunnen worden beschermd. 7 oktober 1999.",
  "source": "EUR LEX"
}