Source: EUR LEX
URL: 32000Y0727_01_nl.json

{
  "url": "http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32000Y0727(01):NL:HTML\">",
  "content": "EUR-Lex - 32000Y0727(01) - NL Avis juridique important | 32000Y0727(01) Speciaal verslag nr. 11/2000 over de steunregeling voor olijfolie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie Publicatieblad Nr. C 215 van 27/07/2000 blz. 0001 - 0043 Speciaal verslag nr. 11/2000 over de steunregeling voor olijfolie, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (overeenkomstig artikel 248, lid 4, tweede alinea, van het EG-Verdrag) (2000/C 215/01) INHOUD >RUIMTE VOOR DE TABEL> SAMENVATTING Deel 1 Dit deel van het verslag betreft de productiesteun die aan ongeveer 2,2 miljoen aanvragers van de 2,8 miljoen geregistreerde olijfolieproducenten wordt toegekend. Financieel gezien is deze steun de belangrijkste maatregel in de olijfolieregeling: in 1997/1998 was hij goed voor meer dan 90 % van de jaarlijkse uitgaven die in totaal ongeveer 2200 Mio ECU beliepen. De controle was gericht op het beheer van de regeling door de Commissie en de werking van de controles in de lidstaten om na te gaan in hoeverre deze bijdroegen tot de verwezenlijking van de hoofddoelstellingen van de regeling, namelijk bij te dragen tot een redelijk inkomen voor de producenten en de markt in evenwicht te houden. De voornaamste institutionele prijzen (productierichtprijs en representatieve marktprijs) werden jaarlijks door de Raad vastgesteld en waren sinds 1989 bijna bevroren. De richtprijs was een indicatieve prijs die was bedoeld om bij te dragen tot een redelijk inkomen voor de producenten en de productie in de Gemeenschap op peil te houden. De representatieve marktprijs zou zodanig worden vastgesteld dat een normale afzet van olijfolie mogelijk was. Het verschil tussen deze prijzen was de communautaire subsidie. Uit de controle is gebleken dat de communautaire regels voortdurend zijn veranderd. Nadat de regeling 30 jaar heeft gefunctioneerd is er nog steeds geen voldoende doelmatig en betrouwbaar systeem voor het beheer en de controle ervan gerealiseerd. Kenmerkend voor de sector olijfolie is het grote aantal kleine bedrijven. Ongeveer 40 % van de aanvragers in 1996/1997 bezitten minder dan 100 bomen (areaal 1 ha). De inkomensdoelstelling van de productiesteun werd nooit gedefinieerd zodat de verwezenlijking van deze doelstelling niet kon worden beoordeeld. De twee institutionele prijzen werden meer dan tien jaar lang stabiel gehouden en waren niet gebaseerd op een vaste berekeningsmethode. De representatieve marktprijs volgde het beloop van de echte marktprijzen niet, hetgeen betekent dat de communautaire subsidies niet altijd gerechtvaardigd waren. Wat betreft het marktevenwicht is het zo dat de toename van het aantal bomen en van de productie, de betrekkelijk trage groei van de consumptie, de WTO-beperkingen voor gesubsidieerde exporten en de toename van de voorraden in de laatste twee jaar wijzen op een risico van overschotten. In verband met het controlemechanisme stelde de Kamer vast dat de methode voor de berekening van de opbrengst zelfs binnen eenzelfde land niet is geharmoniseerd en dat het gebruik van de opbrengst als controle-instrument ondoeltreffend is. De administratieve controles die worden verricht door de producentenorganisaties zijn op belangrijke punten onvolledig. Een cruciale controle op dubbele declaraties voor hetzelfde perceel kon niet effectief worden verricht. Bij de controles ter plaatse die de controlebureaus (CB's) op het niveau van de producent verrichten, is het genomen monster te klein en de controles berusten niet op betrouwbare documentatie. Op het niveau van de oliefabrieken is het genomen monster wel toereikend, maar bepaalde belangrijke aspecten worden door de verrichte controles niet gedekt. Bovendien voltooien de CB's hun controles pas na de betalingen, zodat een omslachtige terugvorderingsprocedure moet worden gestart. Elk jaar werd een percentage van de productiesteun ingehouden ter financiering van de opstelling van het olijventeeltkadaster en de programma's voor kwaliteitsverbetering. Voor het kadaster werd een bedrag van 383 Mio ECU ingehouden en daarvan werd 245 Mio ECU (64 %) gebruikt. Nu het olijventeeltkadaster zal worden vervangen door het GIS-Olijventeelt blijkt dat alleen Italië er voor een bedrag van ongeveer 195 Mio ECU in is geslaagd, ondanks vertragingen een kadaster tot stand te brengen. De Commissie zou bij de totstandbrenging van het GIS-Olijventeelt, dat in 1996 in de plaats van het kadaster is gekomen en een der voornaamste instrumenten voor de controle van de olijfoliesteunregeling zal worden, geen verdere vertragingen mogen tolereren. Sinds juli 1998, toen wijzigingen werden aangebracht die moeten gelden tot het verkoopseizoen 2000/2001, wordt de subsidie vastgesteld zonder enige koppeling aan de institutionele prijzen. Andere voor deze overgangsperiode ingevoerde veranderingen zijn de afschaffing van de consumptiesteun en van de regeling voor kleine producenten, de toekenning van een gegarandeerd maximum aan de producerende lidstaten, de verbetering van contracten voor particuliere opslag en de totstandbrenging van een geografisch informatiesysteem (GIS) in de plaats van het olijventeeltkadaster. Voorts werden nieuwe bepalingen vastgesteld ter verduidelijking en versterking van de regels inzake beheer en controle. Het is de bedoeling dat na de overgangsperiode 1998 - 2000 een grootscheeps herzien systeem wordt ingevoerd. De Commissie heeft zich ertoe verbonden in het jaar 2000 relevante voorstellen te doen. Deel 2 De consumptiesteun, die in november 1998 werd afgeschaft, was een subsidie aan ondernemingen voor de verpakking of botteling van olijfolie voor de detailhandel. Met die steun werd beoogd, het marktaandeel van olijfolie, die concurrentie ondervond van goedkopere tafeloliën, te vergroten. In de loop van zijn bestaan heeft de consumptiesteun de Europese begroting meer dan 6000 Mio ECU gekost. Hij was ook gevoelig voor onregelmatigheden en fraude, vooral in Italië, dat goed is voor ongeveer 87 % van de gesignaleerde onregelmatigheden. De terugvorderingsgraad van onverschuldigd betaalde bedragen is zeer laag: voor slechts 6 % van de tussen 1985 en 1998 gesignaleerde onregelmatigheden volgde een terugvordering, terwijl ongeveer 429 Mio ECU bleef uitstaan. Uit de controle van de Kamer bleek dat de vertraging bij de terugvordering in Italië goeddeels te wijten was aan de langdurige gerechtelijke procedures, veroorzaakt door het personeelsgebrek bij de diensten van het Openbaar Ministerie en bij de rechterlijke instanties zelf. Die onderbezetting, tezamen met het ontbreken van een afschrikking tegen beroepen die later een vertragingstaktiek of anderszins ongegrond kunnen blijken(1), leidden tot de situatie dat het meer dan tien jaar kon duren voordat een definitieve uitspraak werd bereikt (zie paragraaf 101). In de andere lidstaten, Griekenland, Portugal en Spanje, werd de vertraagde terugvordering veroorzaakt door een combinatie van trage administratieve en gerechtelijke procedures. Debiteurenrekeningen, die de lidstaten niet verplicht waren te voeren, waren onvolledig in Italië en Spanje. In Italië waren de schulden ongeveer 208 Mio ECU te laag geboekt. Griekenland noch Italië hadden de in 1992 ingevoerde boeten voor onregelmatigheden inzake de consumptiesteun opgelegd. De terugvordering van onverschuldigd betaalde uitvoerrestituties vertoonde vergelijkbare vertragingen; slecht 13 % was teruggevorderd, al ging het om veel kleinere bedragen (ongeveer 12,5 Mio ECU, gesignaleerd tussen 1990 en 1998). De instanties die verantwoordelijk waren voor de uitvoerrestituties en voor de consumptiesteun wisselden geen informatie uit over de resultaten van hun laboratoriumproeven. Olijfolie kon zowel voor uitvoerrestituties als voor consumptiesteun in aanmerking komen en de chemische criteria om in aanmerking te komen voor deze subsidies overlapten elkaar voor een groot deel. De lidstaten moeten dringend actie ondernemen om de terugvordering te bespoedigen en de Commissie moet in het kader van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen maatregelen treffen om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. INLEIDING 1. De regeling voor olijfolie werd ingesteld bij Verordening nr. 136/66/EEG van de Raad van 22 september 1966(2) houdende de totstandbrenging van een gemeenschappelijke ordening der markten (GMO) in de sector oliën en vetten. Deze verordening werd vastgesteld in de tijd dat de grootste producent in de Gemeenschap, die toen zes lidstaten telde, Italië was. Die situatie veranderde volledig met de toetreding van Griekenland in 1981 en van Spanje en Portugal in 1986. De talrijke daarop volgende wijzigingen van de regeling waren onvoldoende om een bevredigende steunregeling te creëren. Zo bleef de behoefte aan een verdere uitgebreide hervorming bestaan. 2. In februari 1997 zond de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement een memorandum(3) waarin zij concludeerde dat een ingrijpende hervorming van de steunregeling voor de sector olijven en olijfolie noodzakelijk was. Het memorandum bevatte twee opties voor hervorming, namelijk verbetering van de bestaande marktordening en steun per boom. Deze vormden het voorwerp van besprekingen en formele adviezen binnen de instellingen van de Gemeenschap. De Kamer heeft tot deze discussie bijgedragen met een document(4) waarin zij haar oordeel over de voorgestelde hervorming samenvatte. 3. De Commissie erkent dat zij momenteel niet beschikt over betrouwbare informatie om tussen beide opties te kunnen kiezen. Daarom heeft zij voorgesteld, als overgangsmaatregel enkele aspecten van de bestaande regeling te verbeteren ter toepassing in de verkoopseizoenen 1998/1999 - 2000/2001. De Commissie heeft zich ertoe verbonden in die periode betrouwbare informatie te verzamelen, met name over het aantal olijfbomen, de oppervlakte van de olijfgaarden en de opbrengsten, en deze informatie te gebruiken als basis voor haar voorstel voor een uitgebreide hervorming in de loop van het jaar 2000. 4. De wijzigingen in de bestaande regeling, die werden ingevoerd bij de Verordeningen (EG) nr. 1638/98 en 1639/98 van de Raad van 20 juli 1998(5) en die tijdens de hiervoor genoemde driejarige periode zullen worden toegepast, zijn: a) de speciale regeling waarbij kleine producenten werden betaald op basis van het aantal bomen en een vastgestelde opbrengst, wordt geschrapt; productiesteun wordt aan alle olijvenproducenten toegekend op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olijfolie; b) de consumptiesteun, die bedoeld was om olijfolie meer concurrerend te maken tegenover olie uit zaden, werd afgeschaft; c) de gegarandeerde maximumhoeveelheid olijfolie die in de Gemeenschap in aanmerking komt voor productiesteun werd verhoogd van 1,35 miljoen ton tot ongeveer 1,8 miljoen ton en is voor het eerst over de lidstaten verdeeld in de vorm van gegarandeerde nationale hoeveelheden (GNH's); de productiesteun werd verlaagd van 142,2 tot 132,5 EUR per 100 kg olijfolie; d) de openbare opslag werd afgeschaft en het systeem van particuliere opslagcontracten werd verbeterd; e) het olijventeeltkadaster wordt geïntegreerd in een efficiënter geografisch informatiesysteem (GIS) over de olijventeelt door de reeds in het bestaande register beschikbare informatie over te nemen en aan te vullen. De controledoelstellingen 5. De Kamer heeft de olijfolieregeling in het verleden reeds driemaal onderzocht. De resultaten van deze controles werden bekendgemaakt in een speciaal verslag in 1985(6) en in de jaarverslagen over de begrotingsjaren 1991(7) en 1995(8). De voornaamste opmerkingen betroffen het controlemechanisme van de regeling. De Kamer concludeerde dat lacunes in de geldende verordeningen leidden tot zwakke plekken in het controlesysteem; het vertrouwen op controles die aan producentenorganisaties werden overgelaten, vormde een ernstige zwakke plek in het systeem wegens de tegenstrijdigheid tussen de belangen van de Gemeenschap en die van hun leden; het beheer en de controle van de productiesteun hebben van de Commissie en de lidstaten altijd een buitengewone administratieve inspanning gevraagd door het grote aantal producenten, het ontbreken van bewijzen van onafhankelijke derden en het feit dat zowel de oliefabrikant als de olijventeler erbij wonnen als de hoeveelheid geproduceerde olijfolie te hoog werd opgegeven. 6. Dit onderzoek betreft de doeltreffendheid van het beheer en de controle van de steun voor de olijfolieproductie tot 1998 en de controles die werden verricht in de periode 1996 - 1998. Over deze drie jaren was de productiesteun goed voor 91 % van de totale begrotingsuitgaven op dit gebied. Hoewel het relatieve belang van de consumptiesteun en de uitvoerrestituties in de begroting aanzienlijk is afgenomen (in 1998 waren ze goed voor respectievelijk 6 % en 1 %), werden ze in de controle meegenomen omdat de lidstaten aan de Commissie een groot aantal onregelmatigheden hadden gemeld. De controle had geen betrekking op de opslagmaatregelen, die de laatste jaren zeer weinig uitgaven meebrachten. De gecontroleerde producerende lidstaten waren Italië, Spanje, Griekenland en Portugal. De andere producerende lidstaat, Frankrijk, werd niet bezocht omdat de olijfolieproductie er gering is in vergelijking met de andere landen en omdat het grootste deel van de teveel betaalde bedragen er reeds was teruggevorderd. 7. Het onderzoek had hoofdzakelijk ten doel na te gaan of het beheer van de regeling door de Commissie en de toepassing van de maatregelen door de lidstaten (inclusief de noodzakelijke controlesystemen) bijdroegen tot de realisatie van de verklaarde hoofddoelstellingen van de regeling voor olijfolie, namelijk de producenten een redelijk inkomen te bezorgen en vraag en aanbod in evenwicht te houden. Tevens werd bekeken of de lidstaten zorgden voor een doeltreffende follow-up van onregelmatigheden in de aanvragen voor consumptiesteun en uitvoerrestituties. De controleresultaten betreffende de productiesteun worden weergegeven in deel 1 van dit verslag, die betreffende de consumptiesteun en de uitvoerrestituties in deel 2. Beloop van de uitgaven 8. Het beloop van de uitgaven over de periode 1987 - 1998 is weergegeven in tabel 1. De jaarlijkse uitgaven voor olijfolie in deze periode beliepen gemiddeld 1670 Mio ECU ofwel 5,5 % van de totale uitgaven van het EOGFL-Garantie, met aanzienlijke schommelingen van jaar tot jaar en een licht stijgende algemene trend (zie tabel 4). Meer dan 65 % van de uitgaven in deze periode betroffen productiesteun, ongeveer 27 % consumptiesteun, ongeveer 4 % uitvoerrestituties en de rest opslagkosten en productievergoedingen. 9. De terugloop van het aandeel van de consumptiesteun in de totale uitgaven sinds 1994 is een gevolg van de omschakeling naar productiesteun waartoe de Raad had besloten en die vanaf 1995 werd doorgevoerd. Het aandeel van de productiesteun in de totale uitgaven steeg van 60 % in 1994 tot 90 % in 1998, terwijl dat van de consumptiesteun van 34 tot 6 % en dat van de uitvoerrestituties van 3 tot 1 % daalde. De uitgaven per lidstaat tussen 1993 en 1998 zijn weergegeven in tabel 2. Tabel 1 Begrotingsuitgaven voor olijfolie van 1987 tot en met 1998 >RUIMTE VOOR DE TABEL> Tabel 2 Begrotingsuitgaven voor olijfolie van 1993 tot en met 1998 per lidstaat >RUIMTE VOOR DE TABEL> DEEL 1: PRODUCTIESTEUN Het mechanisme ter ondersteuning van de productie 10. De olijfolieregeling functioneerde op basis van institutionele prijzen. Deze prijzen (productierichtprijs en representatieve marktprijs) werden jaarlijks op voorstel van de Commissie door de Raad vastgesteld: a) de richtprijs was een indicatieve prijs die passend werd geacht om de producenten een redelijk inkomen te bezorgen en het niveau van de communautaire productie te handhaven; b) de representatieve marktprijs werd zodanig vastgesteld dat een normale afzet van olijfolie mogelijk was, gelet op de marktvoorwaarden en de trends van vraag en aanbod bij andere plantaardige oliën en vetten; c) het verschil tussen beide prijzen werd gedekt door een communautaire subsidie, waarvan het grootste deel ging naar de producenten en de rest naar verpakkingsbedrijven, met het doel het product voor de consument aantrekkelijker te maken(9). 11. Overeenkomstig de voor de overgangsperiode (1998 - 2000) geldende regeling wordt het niveau van de productiesteun echter niet langer bepaald door het verschil tussen de richtprijs en de representatieve marktprijs. Hoewel de steunregeling nog steeds is bedoeld om bij te dragen tot een redelijk inkomen, is de voornaamste overweging bij de subsidie nu dat er een maximum aan de uitgaven moet worden gesteld. Om die reden werd het niveau van de productiesteun bevroren tot 2001. 12. De productiesteun wordt gefinancierd uit begrotingsartikel B1 - 121 en toegekend aan olijfolieproducenten. Sinds de afschaffing van de regeling voor de kleine producenten wordt de steun nog uitsluitend op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid betaald. Er bestaat een stabilisatiemechanisme met een gegarandeerde maximumhoeveelheid voor elke lidstaat. Dit is anders dan vroeger, toen een globale overschrijding van de quota leidde tot een verlaging van de subsidie voor alle producerende lidstaten, ongeacht wie verantwoordelijk was voor de overschotten. In tabel 3 is weergegeven hoeveel communautaire steun elke lidstaat maximaal kan ontvangen, gelet op de nationale quota en op het bedrag aan productiesteun dat voor de driejarige periode is vastgesteld. Wanneer de voor betaling in aanmerking komende hoeveelheid olijfolie groter is dan de gegarandeerde nationale hoeveelheid (GNH), zorgt het stabilisatiemechanisme voor een proportionele verlaging van het steunbedrag. Tevens zij vermeld dat een bepaald percentage van de productiesteun wordt behouden als financiering van de regionale maatregelen ter verbetering van de kwaliteit en het milieueffect van de olieproductie in elke lidstaat. Voor de verkoopseizoenen 1998/1999 - 2000/2001 is dat 1,4 %. Een ander percentage, dat op 0,8 % is vastgesteld, wordt ingehouden en betaald aan de erkende producentenorganisaties en unies daarvan als vergoeding voor de door hen verrichte administratieve en controletaken. Tabel 3 Productiesteun voor olijfolie - Maximum gegarandeerde nationale hoeveelheden en communautaire bijdrage >RUIMTE VOOR DE TABEL> De controlebepalingen 13. Voor de productiesteunregeling blijven de bepalingen van Verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984(10) betreffende de erkenningsvoorwaarden, de administratieve procedures, de plichten en controlebevoegdheden van de betrokken organen tijdens de overgangsperiode tot het verkoopseizoen 2000/2001 gelden. Deze voorwaarden, procedures en bevoegdheden werden echter verduidelijkt bij Verordening (EG) nr. 2366/98 van de Commissie van 30 oktober 1998(11). De belangrijkste nieuwe bepalingen betroffen bijkomende voorwaarden voor de erkenning van oliefabrieken, de controle van de olijfoliekwaliteit, de verplichting voor de telers registers te voeren, de invoering van een reeks sancties, specifieke controles ter plaatse, de verplichting tussen 1 en 10 % van de teeltaangiften te controleren, bijkomende oppervlakkige controles in de oliefabrieken en grondige kruiscontroles van leveranciers en geadresseerden. 14. De ingewikkeldheid van de regeling leidt in de sector olijfolie tot uitgebreide controles, die voor de lidstaten een aanzienlijke last betekenen omdat de te controleren populatie zo groot is. Voor 1996/1997 moesten in verband met de productiesteunregeling ongeveer 2,8 miljoen producenten en meer dan 2 miljoen steunaanvragen worden gecontroleerd. In dat jaar waren ongeveer 380 producentenorganisaties en -associaties en 10800 oliefabrieken actief. Opmerkingen betreffende het beheer van de regeling door de Commissie De relevante regelgeving 15. Sinds de invoering van de olijfolieregeling werden de desbetreffende verordeningen voortdurend gewijzigd en werden verschillende maatregelen getroffen. Ondanks al deze wijzigingen en 30 jaar ervaring is het systeem voor het beheer en de controle van de steunregeling voor olijfolie nog steeds niet doelmatig en betrouwbaar genoeg. 16. Tijdens deze periode kende het beleid van de Gemeenschap talrijke koerswijzigingen. Een treffend voorbeeld hiervan zijn de voorschriften voor de behandeling van structurele overschotten. Krachtens Verordening (EEG) nr. 1562/78 van de Raad van 20 juni 1978(12) mocht alleen productiesteun worden toegekend voor het uiterlijk 31 oktober 1978 met olijfbomen beplante areaal. Na de toetreding van Spanje en Portugal werd deze beperking opgegeven bij Verordening (EEG) nr. 1915/87 van de Raad van 2 juli 1987(13), hetgeen leidde tot een massale toename van de productiecapaciteit van de EU. De beperking werd opnieuw ingesteld bij Verordening (EG) nr. 1638/98 van de Raad, volgens welke vanaf 1 november 2001 geen steun meer mag worden betaald voor bomen die na 1 mei 1998 zijn geplant. Met het oog op de doelmatigheid werd een ingetrokken maatregel dus na elf jaar opnieuw ingevoerd. 17. Een ander voorbeeld is de regeling voor kleine producenten. Aanvankelijk werd onder \"kleine producent\" verstaan de teler die in principe produceerde voor eigen gebruik en geen lid was van een producentenorganisatie. De maximale jaarproductie werd vastgesteld op 100 kg olijfolie. Bij Verordening (EEG) nr. 1097/84 van de Raad van 31 maart 1984(14) werd het voorschrift dat de producent geen lid van een producentenorganisatie mocht zijn, ingetrokken en kwamen alle telers die minder dan 100 kg olijfolie produceerden in aanmerking voor de regeling voor kleine producenten. Vanaf het verkoopseizoen 1987/1988 werd de grens verlegd naar 200 kg en later naar 300 kg (1988), 400 kg (1989) en ten slotte 500 kg (1990), hetgeen duidelijk meer was dan een hoeveelheid voor eigen gebruik. Vanaf 1998/1999 werden de bepalingen over steun aan kleine producenten ingetrokken. Het duurde jaren om te komen tot maatregelen waarbij werd erkend dat de regeling voor kleine producenten vatbaar was voor onregelmatigheden en ongerechtvaardigde betalingen. Statistische gegevens 18. Nauwkeurige, betrouwbare en relevante statistische gegevens zijn onmisbaar voor de doeltreffendheid van het beheer en de besluitvorming. In de olijfoliesector vormt het gebrek aan betrouwbare statistische gegevens een ernstig probleem. In haar memorandum aan de Raad en het Parlement(15) over de sectoren tafelolijven en olijfolie beschreef de Commissie een aantal problemen en incoherenties in de door de lidstaten voorgelegde gegevens. Voorts is een van de redenen waarom de Commissie een overgangsperiode voorstelde voor de verkoopseizoenen 1998/1999 - 2000/2001 de behoefte aan betrouwbaardere informatie, met name over het aantal olijfbomen, het beplante areaal en de opbrengst. 19. De Commissie heeft twee statistische onderzoeken verricht om de noodzakelijke gegevens te verzamelen. Olistat heeft betrekking op het aantal bomen, Oliarea op het met olijfbomen beplante areaal. 20. De resultaten van de Olistat-studie in 1998 tonen een totaal ander beeld dan hetgeen bekend was voordat de studie werd ondernomen. Er zijn ongeveer 180 miljoen olijfbomen meer dan vroeger werd geschat, een verschil van ongeveer 31 %. De afwijking varieert aanzienlijk van de ene lidstaat tot de andere. Dit toont aan hoe onbetrouwbaar de basisgegevens waarop het beheer van de olijfolieregeling steunt wel zijn. Vaststelling van de institutionele prijzen en inkomens van de producenten Voornaamste aspecten van de inkomensstructuur 21. In bepaalde delen van de producerende lidstaten verdelen de ouders traditioneel hun land gelijkelijk onder hun erfgenamen, hetgeen leidde tot een te grote versnippering van landbouwgrond. Van de telers die in het verkoopseizoen 1996/1997 steun vroegen had 36 % in Spanje, 43 % in Portugal en 35 % in Griekenland(16) minder dan 100 olijfbomen (areaal ongeveer 1 ha) en had respectievelijk 38, 61 en 41 % minder dan 250 kg olijfolie geproduceerd. Een productie van 250 kg olijfolie leverde in het verkoopseizoen 1998/1999330 ECU aan communautaire steun op. Het inkomen uit olijfolie vormt dus voor een aanzienlijk deel van de producenten een aanvullende en niet hun voornaamste inkomensbron. Dit wordt bevestigd door schattingen van de nationale instanties, die 1000 tot 1500 bomen nodig achten om voldoende inkomen te verschaffen voor een gezin van vier personen dat uitsluitend van de olijventeelt leeft. Slechts ongeveer 5 % van de bedrijven die in 1996/1997 steun aanvroegen, bezit meer dan 1000 producerende bomen. Bedrag van de productiesteun 22. In principe moeten het bedrag en de toekenning van communautaire subsidies worden vastgesteld overeenkomstig de doelstellingen ervan. Speciaal voor de productiesteun wordt de inkomensdoelstelling geformuleerd als het \"bijdragen tot een redelijk inkomen voor de producenten\". In de praktijk is deze doelstelling nooit zodanig gedefinieerd dat de verwezenlijking ervan meetbaar zou worden. Een aanwijzing voor deze bijdrage is de verhouding tussen de subsidie en de totale waarde van de productie. De Kamer baseerde zich op het gemiddelde van de door de Commissie meegedeelde jaarlijkse marktprijzen en op de geproduceerde hoeveelheden olijfolie (gegevens van de IOOC, inclusief olie uit olijvenresidu) voor een benaderende schatting van de totale waarde van de productie door de voornaamste producerende lidstaten in de verkoopseizoenen 1986/1987 - 1997/1998. Het aandeel van de subsidie in de geschatte totale waarde van de productie schommelt, maar is aanzienlijk: voor de hele periode ligt het gemiddeld bij 35 % (zietabel 4). 23. Tot het verkoopseizoen 1998/1999 gold het bedrag van de communautaire subsidie als het verschil tussen de richtprijs en de representatieve marktprijs. De richtprijs, die de producenten een redelijk inkomen moest bezorgen, werd door de Commissie niet vastgesteld volgens een vaste berekeningsmethode op basis van objectieve inkomens- en kostenindicatoren. Bovendien werd de richtprijs gedurende meer dan tien jaar bevroren en staat hij ook weer vast voor de hele overgangsperiode. Anderzijds werd de representatieve marktprijs niet vastgesteld op basis van de werkelijk genoteerde marktprijzen, maar door het steunpercentage van het vorige jaar af te leiden uit de richtprijs. In feite werd de representatieve marktprijs in de laatste tien jaar bijna altijd op hetzelfde niveau vastgesteld en was hij meestentijds lager dan de marktprijzen. Daar de werkelijke marktprijzen doorgaans hoger waren dan de door de Raad vastgestelde representatieve marktprijs, was de per ton betaalde subsidie hoger dan het op basis van de richtprijs te betalen bedrag (zie tabel 5). Zo bereikte de groothandelsprijs in 1995/1996 bijna het peil van de richtprijs, zodat logischerwijs geen enkele subsidie nodig was. Daarbij zij gezegd dat de laatste jaren bij de prijsbepaling vooral werd gedacht aan de noodzaak de begrotingsuitgaven onder controle te houden. Tabel 4 Vergelijking productiewaarde - begrotingsuitgaven >RUIMTE VOOR DE TABEL> Tabel 5 Olijfolie: institutionele prijzen en marktprijzen >RUIMTE VOOR DE TABEL> Het marktevenwicht 24. De marktomstandigheden waren in de tijd toen de GMO werd ontworpen geheel anders dan nu. Italië en Frankrijk waren de enige producerende lidstaten en ondervonden concurrentie van belangrijke derde landen. Na de toetreding van Griekenland, Spanje en Portugal kwam de markt van de Gemeenschap nagenoeg overeen met de wereldmarkt en werd marktevenwicht dus een communautaire aangelegenheid die weinig invloeden van buitenaf onderging. In de tienjarige periode 1986/1987 - 1995/1996 was er geen enkele opwaartse trend in de productie en de productiecijfers bleven in de buurt van het vrijwel constante niveau van de interne consumptie van 1,435 miljoen ton. Maar in 1996/1997 steeg de productie plots opnieuw tot het niveau van 1987/1988 (1,9 miljoen ton) en in 1997/1998 bereikte ze het hoogste niveau ooit: 2,3 miljoen ton. De gecumuleerde voorraden eind 1997/1998 worden door de Internationale Olijfolieraad (IOOC) geschat op 0,561 miljoen ton, hetgeen overeenkomt met ongeveer 24 % van de productie en 30 % van de consumptie van dat jaar. 25. Wat betreft de vooruitzichten is er een studie van de IOOC over de verwachte olijfolieproductie en -consumptie tot 2005. Op basis van statistieken over de periode 1960/1961 - 1996/1997 worden de verwachte overschotten op de markt van de Gemeenschap hierin op 86000 à 155000 ton per jaar geschat. De gecumuleerde voorraden eind 1997/1998, de grotere productiecapaciteit in bepaalde landen door het planten van nieuwe bomen, de betrekkelijk trage groei van de consumptie die de laatste twee jaar is waargenomen en de beperking door de WTO van de gesubsidieerde export naar derde landen wijzen op een risico van overschotten. 26. In de periode 1987/1988 - 1997/1998 vertoonde de productiesteun in het algemeen een stijgende lijn - zij het in uiteenlopende mate in elke producerende lidstaat - door de ontwikkeling van de groene omrekeningskoersen en door de geleidelijke verhoging van het steunpercentage in Spanje en Portugal gedurende de overgangsperiode. Zo waren er, behalve de laatste twee jaar, voor de producenten in bepaalde lidstaten substantiële verhogingen van de subsidies, uitgedrukt in nationale valuta. De beschikbaarheid van steeds grotere bedragen aan communautaire subsidie vormde een aansporing om de productie te verhogen door de aanplant van nieuwe bomen en de verhoging van de productiviteit. Die stimulans werd nog versterkt door het feit dat kleine producenten waren vrijgesteld van de prijsverlagingen wegens overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid. Het beloop van de productiesteunpercentages alsook de werkelijke olijfolieproductie in de voornaamste producerende lidstaten zijn weergegeven in tabel 6. Tabel 6 Beloop van het bedrag van de productiesteun en werkelijke olijfolieproductie >RUIMTE VOOR DE TABEL> Beheer van de op de productiesteun ingehouden middelen 27. Met de middelen die werden ingehouden op de betaling van de productiesteun werden twee maatregelen gefinancierd: het programma voor kwaliteitsverbetering en het olijventeeltkadaster. De Commissie hield die middelen in door een lager bedrag aan productiesteun te boeken en te betalen dan door de Raad was vastgesteld. De kredieten voor de te financieren maatregelen werden aangewezen op begrotingspost B1 - 1211. Voor elk begrotingsjaar binnen de looptijd van de regeling waren de toegekende, bestede en op die begrotingspost aangewezen bedragen lager dan de werkelijk ingehouden bedragen. Zo werd bijvoorbeeld in 199778,6 Mio ECU ingehouden, maar daarvan werd slechts 38,9 Mio ECU toegewezen aan het programma voor kwaliteitsverbetering en het olijventeeltkadaster. De begroting en de definitieve rekeningen waarvoor de begrotingsautoriteit kwijting verleent, geven noch het in totaal ingehouden bedrag, noch de niet-gebruikte bedragen weer. Die informatie wordt alleen vermeld in het jaarlijks verslag van de Commissie over het EOGFL-Garantie. Financiering van de programma's voor kwaliteitsverbetering 28. De acties in verband met de verbetering van de kwaliteit van de olijfolieproductie worden gespecificeerd in verordeningen van de Commissie die bijna elk jaar worden vastgesteld(17). Elke lidstaat moet een actieplan ter goedkeuring aan de Commissie voorleggen. In de periode 1979 - 1998 werd voor deze acties in totaal 202 Mio ECU ingehouden, terwijl slechts 107,3 Mio ECU opging aan het programma. De benuttingsgraad is dus ongeveer 53 % van het ingehouden bedrag; voor Griekenland is dat 83 %, voor Spanje 56 %, voor Italië 30 % en voor Portugal 42 %. 29. De Commissie heeft de doelstellingen van deze acties noch in de verordeningen noch bij de goedkeuring van de door de lidstaten voorgestelde programma's gekwantificeerd en zij heeft ook geen rendementsindicatoren ontwikkeld. Dit maakt een zinvolle evaluatie van het werkelijke effect van de acties onmogelijk. Financiering van het olijventeeltkadaster 30. De opstelling van het kadaster werd gefinancierd met bedragen die door de Commissie waren ingehouden op de productiesteunbetalingen. Overeenkomstig Verordening (EEG) nr. 2159/92 van de Raad werd het in te houden percentage voor de verkoopseizoenen 1992/1993 - 1997/1998 vastgesteld op 2,4 % van de bruto betalingen. De bedragen die werden ingehouden en de betalingskredieten die werden gebruikt voor de totstandbrenging van het olijventeeltkadaster zijn weergegeven in tabel 7. In de periode 1979 - 1998 werd gemiddeld slechts 64 % van de ingehouden bedragen gebruikt, met significante verschillen tussen de lidstaten, van 0,4 % voor Griekenland tot 115 % voor Italië. Over de hele periode werd in totaal een bedrag van 138,4 Mio ECU ingehouden maar niet benut. Tabel 7 Bedragen ingehouden en gebruikt voor olijventeeltkadaster en kwaliteitsverbetering (periode 1979 - 1998) >RUIMTE VOOR DE TABEL> Maatregelen ter bevordering van de consumptie 31. Overeenkomstig artikel 11 van Verordening nr. 136/66/EEG, als gewijzigd, kan de Commissie acties ondernemen om het verbruik van olijfolie en tafelolijven te bevorderen. Deze acties omvatten de spreiding van bestaande kennis, marktonderzoek, reclame en promotiecampagnes, onderzoek en studies ter beoordeling van de resultaten van promotiecampagnes. Tot het verkoopseizoen 1993/1994 werden deze acties gefinancierd door een inhouding van 0,5 % op de consumptiesteun. Na de afschaffing van de consumptiesteun per 1 november 1998 kunnen deze acties worden gefinancierd uit de communautaire begroting. 32. De promotieprogramma's in de lidstaten worden uitgevoerd door de Commissie; de programma's ter verhoging van het verbruik van olijfolie en tafelolijven in derde landen worden uitgevoerd door de IOOC. Over de periode 1979 - 1998 was voor de financiering van promotieprogramma's in totaal ongeveer 161,2 Mio ECU beschikbaar, waarvan 135,9 Mio ECU (84 %) feitelijk werd gebruikt. Aan de laatste (zesde) campagne werkten twaalf lidstaten mee; deze liep van 1996 tot juni/juli 1998 en kostte 27,5 Mio ECU. De volgende (zevende) campagne zou in volle omvang starten in het najaar van 1999 met een begroting van 45 Mio ECU voor de volgende drie jaar. De bijdrage van de Gemeenschap aan het IOOC-promotiefonds wordt jaarlijks vastgesteld. In 1998 werd het promotieprogramma van 6,1 Mio ECU bijna volledig door de Gemeenschap gefinancierd. 33. De Kamer onderzocht het zesde promotieprogramma alsook de voorbereidingen voor het zevende programma. In beide gevallen ontbreken meetbare doelstellingen, bijvoorbeeld de realisatie van een specifieke consumptieverhoging in absolute of relatieve zin of een grotere bewustheid van de voedingswaarde van olijfolie op grond van meetbare indicatoren enz. Voorts wordt in het Commissieverslag over de resultaten van het zesde programma (VI. A. II./CG D (97) 1490) gesteld dat de olijfolieconsumptie in alle landen waarover gegevens beschikbaar waren tussen 1996 en 1997 significant was gestegen, maar er wordt niet onderzocht in welke mate de campagne tot deze stijging heeft bijgedragen en of deze duurzaam is. 34. De Commissie heeft niet de technische expertise, de capaciteit en de middelen om zelf rechtstreeks de diverse acties te beheren en maakt dus op grote schaal gebruik van de diensten van externe ondernemingen. Binnen de Commissie zijn er slechts drie ambtenaren die zich bezighouden met deze programma's, twee die toezicht houden op de uitvoering van de contracten (ten tijde van de controle liepen er 23 contracten) en één ambtenaar voor het financieel beheer van de programma's. Dit volume aan middelen is ontoereikend, zoals blijkt uit het gebrek aan continuïteit bij de laatste campagnes. Door het gebrek aan personele middelen startte de zevende campagne pas in het najaar van 1999, dus ongeveer 15 maanden na de voltooiing van de zesde campagne. 35. De Commissie verrichtte nog geen algemene evaluatie om na te gaan of de bereikte resultaten haar engagement in deze acties rechtvaardigen, gezien de beperkte personele en financiële middelen die zij zelf aan deze programma's kan besteden, en het gebruik op grote schaal van externe technische bijstand en externe evaluatie van de programma's. Opmerkingen over de implementatie van de regeling in de lidstaten 36. De voornaamste deelnemers aan het beheer en de bewaking van de regeling voor productiesteun op het niveau van de lidstaten zijn de producenten, de producentenorganisaties (PO's) en unies daarvan, de nationale instanties en de controlebureaus (CB's). De producenten moeten teeltaangiften indienen waarin zij hun productiecapaciteit aangeven en alle latere wijzigingen melden (totaal aantal bomen en aantal bomen in productie, beplant areaal, plantvariëteiten enz.). Tevens moeten zij steunaanvragen indienen waarin zij ter verkrijging van de communautaire steun jaarlijks de hoeveelheid geoogste olijven en geproduceerde olijfolie opgeven. 37. De PO's en unies verwerken deze documenten voor hun leden. Na bepaalde administratieve verificaties voeren zij de in de aanvragen vervatte informatie in de computer in en sturen zij de dossiers door naar de betaalorganen of naar hun regionale diensten voor de laatste administratieve verificatie en ter betaling. De niet-aangesloten producenten, die een klein percentage van het totaal vormen, zenden hun aanvragen direct naar de diensten van de betaalorganen voor administratieve controle en betaling. 38. De controlebureaus zijn verantwoordelijk voor de controles ter plaatse. Jaarlijks controleren zij voor een steekproef van individuele telers de nauwkeurigheid van hun opgaven en aanvragen. Daarnaast controleren zij bij een steekproef van PO's of deze nog steeds voldoen aan de voorwaarden voor erkenning door de nationale autoriteiten en of zij doeltreffend werken. Bij een aantal oliefabrieken wordt nagegaan of zij bevoegd zijn om aan hun klanten attesten over de geproduceerde hoeveelheden olijfolie af te geven en of de geattesteerde hoeveelheden correct zijn. In dit systeem zijn het olijventeeltkadaster en het opbrengstgemiddelde twee belangrijke middelen voor een doeltreffende controle. De opbrengst als controle-instrument 39. De in de steunaanvragen vermelde hoeveelheid olie wordt in eerste instantie gecontroleerd door de gemiddelde opbrengsten die elke lidstaat jaarlijks schat voor homogene productiegebieden te vergelijken met de reële opbrengsten. De werkelijke opbrengst voor elke steunaanvraag wordt vergeleken met het gemiddelde dat werd berekend voor het gebied waarin het perceel van de aanvrager is gelegen. Abnormaal hoge opbrengsten worden beschouwd als een aanwijzing dat de opgegeven hoeveelheden onjuist kunnen zijn, hetgeen gewoonlijk leidt tot controle ter plaatse bij de landbouwer. Een nauwkeurige schatting van de gemiddelde opbrengst is dus van cruciaal belang om een doeltreffende en efficiënte controle te verzekeren. Schatting van de gemiddelde opbrengst 40. Schatting van opbrengsten vergt niet alleen informatie over het met olijfbomen beplante areaal en het aantal bomen per hectare maar ook over de hoeveelheid olijven per boom en de hoeveelheid olie van eerste persing per 100 kg olijven. Een waardevolle vergelijking van geschatte en reële waarden vereist dat de laatste twee hoeveelheden worden geschat voor tamelijk homogene productiegebieden. De Kamer onderzocht de methoden en procedures die de lidstaten toepassen om de relevante gegevens te verzamelen, te evalueren en aan de Commissie te melden. De resultaten worden hierna beschreven. 41. Krachtens artikel 1, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2262/84 van de Raad zijn de controlebureaus op nationaal niveau bevoegd voor het verzamelen, verifiëren en verwerken van de elementen ter bepaling van de opbrengst. In zekere mate wordt deze bepaling in alle bezochte lidstaten nageleefd. De methoden voor gegevensverzameling, de bronnen van informatie en de berekeningsmethoden verschillen echter niet alleen tussen de landen maar ook tussen de regio's van afzonderlijke landen, zodat de resultaten onderling niet vergelijkbaar zijn. 42. Teneinde de betrouwbaarheid van de gegevens betreffende de olijven- en olijfolieopbrengsten te beoordelen, onderzocht de Kamer de gegevens over het aantal bomen; deze gegevens vormen de basis voor de berekening van de gemiddelde opbrengst en moeten dan ook nauwkeurig zijn. Toch constateerde de Kamer bij haar controles in Spanje, Griekenland en Italië dat het geregistreerde aantal zelden nauwkeurig was. Op slechts zes van de 35 bezochte percelen kwam het aangetroffen aantal bomen overeen met het door de producenten opgegeven aantal. Het nut van de gemiddelde opbrengst als controlemiddel 43. Binnen de verschillende gebieden bleek uit de vergelijking van de gemiddelde opbrengst die de Commissie vaststelt met de opbrengst die elke aanvragende producent opgeeft dat het verschil tussen beide kan oplopen tot driemaal de gemiddelde opbrengst. Deze situatie doet vragen rijzen over het concept homogene productiegebieden en over het nut van de gemiddelde opbrengst als controlemiddel. 44. Het gebruik van de gemiddelde opbrengst voor de opsporing van mogelijk onnauwkeurige steunaanvragen geeft aanleiding tot de volgende opmerkingen: a) elke producerende lidstaat bepaalde zelf de grenzen waarboven en -beneden de opgegeven hoeveelheden abnormaal moesten worden geacht zodat controle ter plaatse vereist was; de Kamer stelde vast dat deze marge in sommige productiegebieden te hoog was gesteld; in sommige gevallen werden marges van 49 maal de gemiddelde opbrengst aangetroffen; het feit dat de lidstaten zulke hoge toleranties vaststellen, wijst op een tekortschieten van de schatting van de gemiddelde opbrengst en vermindert de doeltreffendheid van opbrengsten als controlemiddel; b) sinds het laatste verkoopseizoen passen twee landen een enkele tolerantiemarge voor alle zones toe; in die gevallen is het maximum 3,5 maal de gemiddelde opbrengst, vastgesteld voor verschillende jaren; dit houdt het risico in dat de aanvragers zich van de grenzen bewust worden en de opgegeven hoeveelheden aanpassen tot net onder het maximum om aldus controle te vermijden. Betrouwbaarheid van het controlemechanisme 45. De producenten zijn niet altijd goed ingelicht over hun verplichtingen betreffende teeltaangiften, steunaanvragen en de melding van elke wijziging inzake het aantal bomen, het areaal enz. Belangrijker is dat zij zich niet bewust lijken van de gevolgen als zij hun olijfgaarden niet correct opgeven of wijzigingen niet onverwijld melden. De geringe kwaliteit van de door de producenten verstrekte informatie is de voornaamste oorzaak van de grote verschillen inzake het aantal bomen en maakt de controle ondoeltreffend. 46. De taak van de PO's en de unies daarvan blijft meestal beperkt tot het verrichten van administratieve controles inzake de identiteit van de aanvrager en de volledigheid van de opgave of aanvraag en tot het vermijden van dubbele aanvragen. Vanuit het oogpunt van de controle verdient deze laatste activiteit bijzondere aandacht. Binnen één PO is het mogelijk dubbele aanvragen van eenzelfde aanvrager op te sporen, maar als eenzelfde perceel in de aanvragen van twee verschillende aanvragers voorkomt, valt dit niet te ontdekken. Bovendien betreffen de administratieve controles niet altijd ook de eigendom en de manier waarop de producenten hun olijfgaarden beheren. In de verordeningen van 1998 is echter in zulke controles voorzien. 47. Krachtens Verordening (EEG) nr. 3061/84 van de Commissie van 31 oktober 1984(18) moeten de producentenorganisaties bovendien kopieën van de contracten voor landexploitatie of de eigendomstitels verzamelen. Krachtens Verordening (EEG) nr. 2261/84 van de Raad van 17 juli 1984(19) moeten de unies van PO's nagaan of de PO's aan hun verplichtingen voldoen. De Kamer onderzocht acht van de 49 gevallen van onregelmatigheden die in 1996/1997 door Spanje waren aangegeven en ontdekte dat geen onregelmatigheden zouden zijn voorgekomen indien deze bepalingen correct waren toegepast. 48. De betaalorganen in alle producerende lidstaten behalve Griekenland zijn uitgerust met computersystemen en zijn dus in staat doeltreffende administratieve controles van alle individuele opgaven en steunaanvragen te verrichten. In Griekenland vertrouwt het betaalorgaan voor deze controles sterk op het werk van de PO's, dus van de begunstigden zelf. Het opsporen van meervoudige opgaven voor eenzelfde perceel kan echter alleen doeltreffend gebeuren als elk perceel is geïdentificeerd met een eenmalige code. Tot nu toe is dit alleen in Italië mogelijk. 49. Krachtens Verordening (EEG) nr. 2262/84 van de Raad moesten de producerende lidstaten een bureau oprichten dat een belangrijke rol zou gaan spelen in de actie om te garanderen dat alle marktdeelnemers de regels van de Gemeenschap in verband met olijfolie correct toepassen. De eerste drie jaar (tot 1986/1987 voor Italië, 1988/1989 voor Griekenland en 1989/1990 voor Spanje en Portugal) werden de bedrijfskosten van deze bureaus volledig betaald uit de begroting van de Gemeenschap. Sindsdien en tot 2002 blijft de communautaire bijdrage beperkt tot 50 %. Voor 1996/1997 declareerden de controlebureaus bedrijfskosten ad 24,1 Mio ECU, waarvan 50 % door de Gemeenschap werd gedekt. Dit bedrag komt overeen met ongeveer 1 % van de totale begrotingsuitgaven in de olijfoliesector. 50. De Gemeenschap betaalt mee voor controlewerkzaamheden die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen. De Commissie heeft de kosteneffectiviteit van de werkzaamheden van de bureaus nog niet geëvalueerd. Bovendien komen de beslissingen van de Commissie over de subsidiabiliteit van de uitgaven van de bureaus met veel vertraging, hetgeen de goede werking van de bureaus in gevaar brengt. Tabel 8 bevat voor het verkoopseizoen 1996/1997 financiële informatie over de controlebureaus in de vier belangrijkste producerende lidstaten. Tabel 8 Controlebureaus in de sector olijfolie (personeel, uitgaven en gemiddelde kostprijs van controles) >RUIMTE VOOR DE TABEL> 51. Aangezien productiesteun wordt betaald voor de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olie moet elke evaluatie van de doeltreffendheid van de controles door de CB's toegespitst zijn op de verificatie van de geproduceerde hoeveelheid. In feite bestaan er qua organisatie twee grote regelingen: a) de oliefabrieken kopen de olijven van de telers en verkopen de olie zelf; de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olie kan in de fabriek worden geverifieerd op basis van handelsdocumenten voor de aankoop van olijven, de verkoop van olie, de voorraden en voorraadbewegingen. Deze situatie bestaat voor grote professionele olijfolieproducenten in Spanje; er bestaat echter een risico wanneer de bomen aan dezelfde persoon of onderneming toebehoren als de oliefabriek: in dat geval attesteert de \"fabrikant\" zijn eigen hoeveelheden, zodat regelmatige controles noodzakelijk zijn; b) in sommige landen nemen de meeste kleine producenten hun olie vanuit de fabriek weer mee naar huis voor eigen gebruik of particuliere verkoop; zij vergoeden de fabrikant in geld of met een klein percentage van de geproduceerde olie. Controles bij de producenten of in de veelal kleine fabrieken, die vaak toebehoren aan de producenten of hun familieleden, bieden niet evenveel zekerheid als in de sub a) genoemde structuur, omdat betrouwbare stukken over de geproduceerde hoeveelheid, de verkoop en de voorraden ontbreken. In reactie hierop hebben de controlebureaus een reeks indicatoren ontwikkeld die zij bij de controle van de fabrieken hanteren, bijvoorbeeld de verhouding tussen de hoeveelheid geplette olijven en de hoeveelheid afval of het verbruik van water en elektriciteit. Hoewel de feitelijke steekproef veel groter was dan de in de verordening voorgeschreven 10 % (in het verkoopseizoen 1996/199716 % voor Italië, 34 % voor Griekenland, 38 % voor Spanje en 20 % voor Portugal), gaat het hier om aannemelijkheidscontroles die geen betrouwbaar bewijs leveren voor de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olie; afval, water- en elektriciteitsverbruik kunnen gemakkelijk worden gemanipuleerd om de productie te overschatten, hetgeen zowel voor de fabrikant als voor de producent voordelig is. Controles van het aantal opgegeven bomen op het niveau van de producent geven bovendien alleen de theoretische productiecapaciteit aan maar vormen geen betrouwbaar bewijs voor de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olie. Voorts is het zo dat niet wordt gekeken naar mogelijke bewijsmiddelen zoals weegschalen, de kwaliteit van de olie in voorraad, het bestaan van een deugdelijke voorraadadministratie van de fabriek. Ook wordt niet nagegaan of de als voorraden olijfolie opgegeven inhoud van vaten en reservoirs ook werkelijk olijfolie is. 52. Bij Verordening (EG) nr. 2366/98 is voorgeschreven dat de producenten vanaf november 1998 documentatie inzake het gebruik van de geproduceerde olie moeten bijhouden. Dit kan dienen als basis voor zinvolle controles op het niveau van de producenten. Maar het voorschrift betreft alleen telers die meer dan 200 kg produceren, zodat ongeveer 36 % van de telers is vrijgesteld. In de praktijk kan dit percentage zelfs nog stijgen aangezien het betrekkelijk gemakkelijk is bijvoorbeeld een productie van 400 kg over twee personen te verdelen. 53. De verslagen van de CB's over de ontdekte onregelmatigheden worden aan de bevoegde instanties in de lidstaten doorgegeven zodat invorderings- en sanctieprocedures kunnen worden ingeleid. De Kamer constateert dat de invorderingsprocedure zou kunnen worden vermeden als de CB's hun controle zouden afronden voordat onjuiste betalingen worden gedaan; aldus zouden tijd en administratieve middelen worden gespaard. De doeltreffendheid van het sanctiesysteem 54. De sanctie die bij Verordening (EEG) nr. 2262/84 van de Raad aan individuele telers wordt opgelegd voor valse aangifte inzake productiesteun is de terugbetaling van het ontvangen steunbedrag en de betaling van een boete die hoog genoeg is om afschrikkend te werken. Deze wordt door de afzonderlijke lidstaten vastgesteld op één- tot driemaal het ten onrechte ontvangen bedrag. Voor de PO's, de unies daarvan en de oliefabrieken bestaat de sanctie in de intrekking van de erkenning voor deelname aan de olijfolieregeling voor een periode van één tot vijf verkoopseizoenen. Daarnaast kunnen bijkomende sancties worden opgelegd, gaande van waarschuwingsbrieven waarin administratieve correcties worden geëist tot zeer zware boeten. 55. In verband met de doeltreffendheid van het sanctiesysteem stelde de Kamer vast dat tussen de kennisgeving van een onregelmatigheid aan de bevoegde instantie en de uiteindelijke beslissing van deze laatste zeer veel tijd verliep. De per 1 november 1998 van kracht geworden regels van de Gemeenschap brengen geen verlichting van dit probleem. Zij bepalen enkel dat de lidstaten binnen twaalf maanden na het verslag een beslissing moeten nemen inzake de te treffen maatregelen en welke sancties moeten worden opgelegd bij afwijkingen in de hoeveelheid olijfolie en het aantal bomen. Ze bieden geen oplossing voor het probleem van de langdurige wettelijke en bestuursrechtelijke procedures tussen deze eerste beslissing en de laatste, waarna onverschuldigd betaalde bedragen daadwerkelijk kunnen worden teruggevorderd. 56. De Kamer onderzocht ook in welke mate de onregelmatigheden die door de CB's waren gesignaleerd tot de oplegging van sancties leidden. De meeste door de CB's voorgestelde sancties jegens producenten zijn gebaseerd op afwijkingen van de gemiddelde opbrengsten of van de door de CB's toegepaste technische normen. Deze methodologie is wel voortdurend verbeterd, maar individuele afwijkingen van de gemiddelden kunnen niet worden beschouwd als een onweerlegbaar bewijs voor de onnauwkeurigheid van de steunaanvragen. 57. Hoewel de gesignaleerde onregelmatigheden in de productiesteunregeling slechts 2 % van het totale bedrag in de olijfoliesector uitmaken, geven de vertragingen bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen en het zeer lage percentage teruggevorderde bedragen reden tot bezorgdheid, vooral waar het gaat om grote bedragen. In de praktijk vergt de terugvordering door de langdurige bestuursrechtelijke en gerechtelijke procedures vele jaren. Op basis van de onregelmatigheden die de lidstaten krachtens Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad aan de Commissie hebben meegedeeld, bedraagt het terugvorderingspercentage voor de productiesteun ten aanzien van alle tussen 1991 en 1997 gemelde gevallen van onregelmatigheden slechts 6,8 %. Het olijventeeltkadaster 58. Verordening (EEG) nr. 154/75 van 21 januari 1975 schrijft voor dat de lidstaten een olijventeeltkadaster moeten opstellen. Dit had ten doel de vereiste informatie te verzamelen om de potentiële productie van olijven en olijfolie in de Gemeenschap vast te stellen en zodoende de werking van de steunregeling voor olijfolie te verbeteren. Uiterste termijn voor de opstelling van het kadaster was februari 1981 voor Italië, november 1988 voor Griekenland en november 1992 voor Spanje en Portugal. 59. De Commissie bood de lidstaten technische bijstand voor de opstelling van het kadaster, maar accepteerde lange tijd dat de lidstaten de voorgeschreven termijn overschreden, hetgeen de werkplanning en de verzameling van de noodzakelijke gegevens vertraagde. Het resultaat is dat het kadaster in de meeste betrokken landen nog niet volledig is; dit betekent een verzwakking van het beheer en de controle van de regeling door de Commissie. 60. Verordening (EG) nr. 1638/98 van de Raad van 20 juli 1998 bepaalt dat het werk aan het kadaster moet worden bijgestuurd in de richting van de totstandbrenging van een geografisch informatiesysteem (GIS). Verordening (EG) nr. 2366/98 van de Commissie van 30 oktober 1998 beschrijft de op te nemen informatie en de regels voor de totstandbrenging en voltooiing van het systeem. Het omvat twee databanken. De eerste wordt de alfanumerieke databank genoemd en bevat hoofdzakelijk informatie die reeds in de vorm van geautomatiseerde bestanden had moeten zijn verzameld voor het oude kadaster, plus de door de producenten verstrekte informatie over hun productiecapaciteit. Voorts zal ze gegevens bevatten over oliefabrieken, producentenorganisaties en homogene productiegebieden. De tweede heet grafische referentiedatabank; deze moet digitale orthofoto's van alle olijfgaarden bevatten alsook de grenzen van de percelen en de plaatsbepaling van de afzonderlijke olijfbomen. De totstandbrenging van de twee databanken is moeilijker dan die van het oude olijventeeltkadaster, maar als ze is voltooid zal de controle van de steunaanvragen doeltreffender worden. Doeltreffende kruiscontroles van opgaven en steunaanvragen worden mogelijk en nader te onderzoeken gevallen kunnen worden ontdekt. Niettemin moet het volgende worden opgemerkt: a) de Commissie eiste niet van de lidstaten, dit werk tegen het einde van de overgangsperiode te voltooien; b) de uitgaven voor de oprichting van het GIS en het bijwerken van de grafische databank zullen nu in aanmerking komen voor aparte communautaire financiering; het bedrag van 138,4 Mio ECU dat niet werd gebruikt voor het vroegere kadaster, werd geannuleerd. 61. De huidige staat van uitvoering van het oorspronkelijke kadaster is dat Italië er als enige lidstaat in is geslaagd een kadaster tot stand te brengen, zij het met enige vertraging en met ongeveer 195 Mio ECU aan kosten. Het wordt geacht volledig en bijgewerkt te zijn als het daarin geregistreerde aantal bomen kan worden aangesloten op het totale aantal bomen dat de producenten luidens hun opgaven bezitten. De Italiaanse autoriteiten verrichten jaarlijks controles bij de telers die steun aanvragen om zeker te zijn dat aan die voorwaarde is voldaan. In de laatste vier verkoopseizoenen vertoonde 12 à 23 % van de steunaanvragen verschillen. In die gevallen moeten de autoriteiten uitzoeken welk aantal correct is, zo nodig door middel van controles ter plaatse. Dit betekent dat elk jaar aanzienlijke middelen noodzakelijk zijn om de verschillen te onderzoeken en het kadaster bij te werken. Alleen al in 1997/1998 moesten met dit doel 500000 percelen worden gecheckt. 62. Overeenkomstig artikel 26, lid 1, sub c), van Verordening (EG) nr. 2366/98 van de Commissie kan het GIS niet als voltooid worden beschouwd als de aantallen bomen in de twee databanken in meer dan 5 % van de aangiften verschillen. Het grote aantal afwijkingen dat in het kadaster in Italië werd ontdekt geeft aan dat momenteel zelfs in Italië waarschijnlijk niet is voldaan aan de norm voor de volledigheid van het GIS, hoewel hieraan tot 1998 ongeveer 80 % van de voor het kadaster beschikbare middelen van de Gemeenschap werd besteed. Toch zou het vele werk dat aan het kadaster is besteed Italië in staat moeten stellen het GIS betrekkelijk snel te voltooien. 63. In Griekenland kende het werk voor de totstandbrenging van het kadaster een onaanvaardbare vertraging en de proefprojecten die in 1992 - 1994, dus vier jaar na de eerste termijn voor de voltooiing, werden uitgevoerd en die 147633 ECU kostten, leverden geen enkel tastbaar resultaat op. Met behulp van de Commissie werd het werk voor de totstandbrenging van het GIS-Olijventeelt hervat. Overeenkomstig het in januari 1998 opgestelde werkplan moet het GIS eind 2000 zijn voltooid, tegen een kostprijs van 5,9 Mio ECU. Maar het werk voor 1998 loopt opnieuw achter op het programma zodat voltooiing binnen de gestelde termijn twijfelachtig wordt. 64. Overeenkomstig de verstrekte informatie en documentatie was de voltooiing van het kadaster in Spanje gepland voor het eerste kwartaal van 1999, dus zeven jaar na de eerste termijn. Het kadaster was in de laatste fase van totstandkoming maar nog niet volledig bruikbaar voor controles. Het tot nu toe verrichte werk moet worden afgestemd op de GIS-vereisten. Men verwacht deze taak te kunnen afwerken vóór het einde van de toepassingsperiode van de nieuwe verordeningen, dus het verkoopseizoen 2000/2001. 65. In Portugal startte het werk voor het olijventeeltkadaster daadwerkelijk in 1997, dus ongeveer vijf jaar nadat het voltooid had moeten zijn. Voor het GIS-contract werd een internationale openbare aanbesteding gedaan en de voltooiing van het werk werd tegen eind 1999 verwacht. 66. Uit de hiervoor beschreven situatie in de lidstaten blijkt dat het kadaster, dat toch een belangrijk controle-instrument is, in de meeste olijfolieproducerende lidstaten nog niet is ingevoerd. Voorts bestaat twijfel over de betrouwbaarheid van het Italiaanse kadaster wegens het grote aantal afwijkingen dat elk jaar door de Italiaanse overheid wordt ontdekt. Zo worden betalingen verricht zonder de noodzakelijke essentiële controles, zoals de opsporing van dubbele aangiften voor eenzelfde perceel of de verificatie van de nauwkeurigheid van de in de afzonderlijke steunaanvragen opgegeven hoeveelheden olijfolie. 67. Dat het kadaster niet correct opgesteld en regelmatig bijgehouden wordt, is ook te wijten aan het feit dat de producenten niet worden gestimuleerd om alle wijzigingen van het aantal bomen, vanaf de aanplant tot de productiefase en daarna de rooiing en vervanging, tijdig te signaleren. De invoering, instandhouding en permanente bijwerking van het GIS-Olijventeelt zal nog meer inspanningen en financiële middelen vergen, niet alleen van de producenten maar ook van de instanties in de lidstaten en van de Gemeenschap. Conclusies 68. 30 jaar na de invoering van een communautaire steunregeling voor olijfolie is het systeem voor het beheer en de controle ervan nog steeds niet doelmatig en betrouwbaar genoeg. De relevante regelgeving kende talrijke wijzigingen en de doelstellingen waren niet duidelijk genoeg (zie de paragrafen 15 - 17). 69. Statistieken die voldoende betrouwbaar zijn voor het beheer en de controle van de regeling zijn nog steeds niet beschikbaar (zie de paragrafen 18 - 20). 70. De richtprijs werd door de Raad vastgesteld zonder rekening te houden met de inkomens van de producenten of de productiekosten. De \"representatieve marktprijs\" werd vastgesteld op een niveau beneden de reële marktprijs. Zowel de richtprijs als de marktprijs waren gedurende de laatste tien jaar op hetzelfde niveau bevroren (zie de paragrafen 22 en 23). 71. De navolgende factoren geven aan dat de Gemeenschap te maken krijgt met een reëel risico van structurele overschotten in de sector olijfolie: in de verkoopseizoenen 1996/1997 en 1997/1998 is de productie sterk gestegen in vergelijking met de betrekkelijk trage groei van de vraag in de EU, er bestaat een groter aantal bomen dan voorheen aangenomen en door de WTO is er weinig uitzicht op een uitbreiding van de gesubsidieerde export (zie de paragrafen 24 - 26). 72. De Commissie mist de ervaring en expertise om de promotiecampagnes op doeltreffende wijze te voeren. Zij zou moeten overwegen, de operationele en financiële verantwoordelijkheid voor zulke maatregelen aan de lidstaten en aan de betrokken producenten en fabrieken over te laten (zie de paragrafen 31 - 35). 73. De controles die in de lidstaten worden verricht door de producentenorganisaties, de betaalorganen en de controlebureaus zijn nog steeds ontoereikend. Bijzondere inspanningen zijn nodig om de geproduceerde hoeveelheden te controleren en om te voorkomen dat voor dezelfde bomen meer dan één aanvraag wordt gedaan (zie de paragrafen 45 - 53). 74. De aannemelijkheid van de door elke producent opgegeven opbrengst in vergelijking met de gemiddelde opbrengst van elk productiegebied moet de basis vormen voor de controles. De methodes om die gemiddelde opbrengst te schatten moeten in alle lidstaten geharmoniseerd worden en de gebieden moeten zo worden afgebakend dat ze homogeen zijn. Er moet rekening worden gehouden met de werkelijke productieomstandigheden die elk jaar verschillend zijn (zie de paragrafen 39 - 44). 75. De nationale instanties hebben tot nu toe niet voldoende maatregelen genomen om vertraging te voorkomen bij de terugvordering van teveel betaalde bedragen en bij de toepassing van administratieve sancties ter afschrikking van ongerechtvaardigde steunaanvragen (zie de paragrafen 54 - 57). 76. Een bevredigend olijventeeltkadaster is een onmisbaar instrument voor een doeltreffende toepassing van om het even welk systeem dat uiteindelijk wordt gekozen voor de subsidiëring van de producenten. Bij het opzetten van dat kadaster heeft de Commissie ontoelaatbaar grote vertragingen geaccepteerd. Ondanks de technische bijstand die de Commissie verstrekte en de financiële middelen die zij ter beschikking stelde, is het werk aan het kadaster nog steeds niet voltooid. De Commissie heeft het vervangen door het \"GIS-Olijventeelt\", maar het samenstellen en bijwerken daarvan zal opnieuw aanzienlijke inspanningen en financiële middelen vergen. De Commissie mag een herhaling van de teleurstellende ervaring met het oorspronkelijke kadaster niet toelaten en geen verdere vertragingen accepteren (zie de paragrafen 58 - 67). 77. De voornaamste opmerkingen van de Kamer in verband met de komende hervorming luiden als volgt. a) Bij elke hervorming moet de hand worden gehouden aan het in artikel 2 van het Financieel Reglement van de Gemeenschap geformuleerde beginsel dat financiële middelen alleen worden uitgetrokken als er is voorzien in meetbare resultaten ter verwezenlijking van de gekozen doelstellingen. De doelstellingen van elke door de Commissie voorgestelde steunregeling moeten zodanig worden gedefinieerd dat de vorderingen op weg naar de verwezenlijking ervan meetbaar zijn. b) Als een subsidie simpelweg volgens het aantal bomen wordt betaald, zijn er minder controleproblemen, maar ontstaat het risico dat de eigenaars de teelt volledig opgeven of hun inspanningen ter verbetering van de kwaliteit beperken. Zelfs als de subsidiebedragen zouden worden afgestemd op de gemiddelde opbrengst in het betrokken gebied, zou dit een onverdiend voordeel bieden aan producenten die hun bomen niet verzorgen. Indien zou worden besloten, de steun per boom te koppelen aan bepaalde productiecriteria om het gevaar voor opgave te bestrijden, zou niet alleen de subsidie haar karakter van \"ontkoppelde betaling\" verliezen, maar zouden de in het huidige systeem ondervonden controleproblemen ook nog blijven bestaan, hetgeen de behoefte aan een GIS nog groter zou maken. c) Aangezien de door 2,2 miljoen afzonderlijke telers geproduceerde hoeveelheden moeilijk nauwkeurig te controleren vallen, is ook een doeltreffende controle van de productie van de 11000 oliefabrieken noodzakelijk. De Kamer is van mening dat de controle van de fabrieken een doeltreffender middel is. 78. Naar het oordeel van de Kamer moet elke hervorming effectief het risico van overproductie aanpakken. Evenals in andere GMO's moeten de regelingen voor olijfolie de plannen voor plattelandsontwikkeling van de EU aanvullen, zodat zij het concurrentievermogen van de Europese olijfolieproductie verbeteren. DEEL 2: CONSUMPTIESTEUN EN UITVOERRESTITUTIES Achtergrond 79. Dit deel van het verslag heeft betrekking op onregelmatigheden die door de lidstaten zijn ontdekt in de aanvragen voor consumptiesteun en uitvoerrestituties in de olijfoliesector. De manier waarop de lidstaten onverschuldigd betaalde bedragen aan consumptiesteun en uitvoerrestituties boeken, hun procedures voor terugvordering en de toepassing van sancties in dit verband worden onder de loep genomen. 80. De controle werd verricht in Griekenland, Italië, Portugal en Spanje, maar niet in Frankrijk, waar de onverschuldigde bedragen bijna integraal werden teruggevorderd. In Italië werden meer controles verricht dan in de andere landen omdat dit land goed is voor bijna 87 % (398 Mio ECU) van de uitstaande bedragen. Dit verklaart ook waarom de meeste controlebevindingen op die lidstaat betrekking hebben. 81. De consumptiesteun voor olijfolie werd per 1 november 1998(20) opgeheven. Hij was bedoeld om het marktaandeel van olijfolie te vergroten door subsidie te betalen voor olijfolie in flessen of verpakkingen met een inhoud van ten hoogste 5 liter. Om zeker te zijn dat niet werd betaald voor olijfolie van slechte kwaliteit of voor olijfolie die was vermengd met andere stoffen zoals notenolie werd een reeks chemische kwaliteitscriteria voorgeschreven(21). Tussen 1983 en 1998 kostte de consumptiesteun de Gemeenschap meer dan 6000 Mio ECU(22). De betalingen per lidstaat voor het tijdvak 1993 - 1998 zijn weergegeven in tabel 2. 82. Exporteurs van olijfolie ontvangen daarentegen nog steeds uitvoerrestituties, hoewel de percentages in 1998 aanzienlijk zijn gedaald. Evenals bij de consumptiesteun wordt alleen betaald voor olie in flessen of verpakkingen met een inhoud van ten hoogste 5 liter en voldaan moet worden aan vergelijkbare chemische kwaliteitscriteria(23). Tabel 2 geeft de waarde aan van de betalingen door de lidstaten in het tijdvak 1993 - 1998. 83. Overeenkomstig de databank van de Commissie hadden de nationale controles in de periode 1985 - 1998 onregelmatige consumptiesteunbetalingen aan het licht gebracht ten belope van 456 Mio ECU ofwel ongeveer 7,6 % van alle betalingen in die periode. Van dat totaal was slechts 6 % teruggevorderd, zodat nog 429 Mio ECU blijft uitstaan. Tabel 9 toont per lidstaat de waarde van de ontdekte onregelmatigheden en de teruggevorderde bedragen in kwestie. 84. De twee meest voorkomende soorten consumptiesteunfraude die bij de Commissie worden gemeld, zijn aanvragen betreffende fictieve hoeveelheden olijfolie en aanvragen betreffende niet-subsidiabele oliemengsels. In de meeste door Italië gesignaleerde gevallen waren valse facturen gebruikt voor de aankoop en/of verkoop van fictieve olie of fictieve verpakkingen (flessen of blikken). Het feit dat valse facturen van een bepaalde onderneming werden gebruikt tot staving van de consumptiesteunaanvragen van een aantal verschillende bedrijven schijnt te wijzen op een zekere mate van organisatie. In Italië volgde in de periode 1996 - 1998 in 10 % van de gevallen een strafzaak wegens samenspanning(24). 85. In verband met de uitvoerrestituties die aan de olijfolie-exporteurs werden betaald waren er veel minder onregelmatigheden dan bij de consumptiesteun, maar toch was het bedrag aanzienlijk: voor de periode van 1990 tot 1998 was sprake van 12,5 Mio ECU, waarvan slechts 13 % was teruggevorderd. Tabel 10 laat de waarde zien van de ontdekte onregelmatigheden en de teruggevorderde bedragen in kwestie zoals gemeld bij de Commissie. Tabel 9 Consumptiesteun voor olijfolie - Onregelmatigheden betreffende het EOGFL-Garantie >RUIMTE VOOR DE TABEL> Tabel 10 Uitvoerrestituties voor olijfolie - Onregelmatigheden betreffende het EOGFL-Garantie >RUIMTE VOOR DE TABEL> Arrest van het Europees Hof van Justitie inzake de maatregelen die zijn genomen ter terugvordering van bedragen die ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren zijn gegaan 86. Van de lidstaten wordt verlangd dat zij alle maatregelen nemen die noodzakelijk zijn voor de terugvordering van bedragen die ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren zijn gegaan. De relevante bepaling luidt: \"Indien algehele terugvordering uitblijft, draagt de Gemeenschap de financiële gevolgen van de onregelmatigheden..., behalve die welke voortvloeien uit onregelmatigheden of nalatigheden die aan de overheidsdiensten of organen van de lidstaten te wijten zijn(25)\". 87. In verband met de betrekkingen tussen de lidstaten en de Commissie heeft het Europees Hof van Justitie verklaard dat de verantwoordelijkheid voor nalatigheden als beschreven in paragraaf 86 moet worden vastgesteld overeenkomstig het Gemeenschapsrecht, dat de lidstaten en de Commissie een aantal verplichtingen oplegt met betrekking tot regelingen die financiële gevolgen kunnen hebben. In de eerste plaats besliste het Hof dat de lidstaten de in artikel 5 van het EG-Verdrag voorgeschreven voortvarendheid moeten betonen. Die verplichting houdt in \"dat de lidstaten de maatregelen moeten nemen waarmee onmiddellijk een einde kan worden gemaakt aan onregelmatigheden\" en daaraan voegde het Hof toe dat \"na verloop van een zekere tijd... namelijk het risico [bestaat] dat de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen wordt bemoeilijkt of onmogelijk wordt door bepaalde omstandigheden, bijvoorbeeld wegens bedrijfsbeëindiging of het verloren gaan van boekhoudkundige stukken\". In de onderhavige zaak besliste het Hof dat de Italiaanse overheid, door vier tot tien jaar te wachten alvorens een beroep tot terugvordering van het onverschuldigd betaalde in te stellen, niet met de nodige voortvarendheid had gehandeld(26). 88. Gelet op dit arrest zou de Commissie moeten overwegen een redelijke termijn voor terugvorderingen in te voeren. Bedragen die door de lidstaten niet binnen die termijn zijn teruggevorderd, moeten op de creditzijde van het EOGFL worden geboekt totdat in de betrokken zaken definitief uitspraak is gedaan. De Commissie erkende dat de terugvorderingsprocedures tijdrovend kunnen zijn maar achtte een periode van vier jaar voldoende om de noodzakelijke maatregelen te treffen en zekerheid te krijgen dat het bedrag invorderbaar is(27). In haar antwoord op speciaal verslag nr. 8/98(28) over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding verklaarde de Commissie ook: \"Als de lidstaat niet voldoende elementen levert om onregelmatigheden of nalatigheid van zijn kant uit te sluiten, zal de Commissie niet nalaten de bedragen aan de lidstaat aan te rekenen overeenkomstig artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 729/70, zonder te wachten op een uitspraak in de zaken die voor de rechter zijn gebracht\". Controlestructuur 89. De consumptiesteun en de betalingen van uitvoerrestituties waren beide onderworpen aan de normale controles achteraf van handelsdocumenten, die de lidstaten bij de meeste EOGFL-uitgaven moeten verrichten(29). 90. Voorts moesten de lidstaten voor de consumptiesteun specifieke controles ter plaatse verrichten met betrekking tot de regelmatigheid van de aanvragen op basis van de voorraden en de boeken(30). Zij moesten ook willekeurige monsters olijfolie nemen voor laboratoriumanalyse om na te gaan of aan de kwaliteitscriteria was voldaan(31). In de gecontroleerde landen werden deze specifieke controles verricht door de in paragraaf 38 van deel 1 van dit verslag bedoelde controlebureaus voor olijfolie. 91. Wat betreft de uitvoerrestituties moeten de douanediensten van de lidstaten bepaalde fysieke controles verrichten wanneer de olie onder douanetoezicht wordt geplaatst(32). Deze controles omvatten ook monsterneming voor laboratoriumanalyse om de naleving van de kwaliteitscriteria te controleren. 92. Onderzoek naar onregelmatige betalingen van consumptiesteun en uitvoerrestituties werd verricht door de bevoegde diensten voor fraudeonderzoek in de lidstaten. Consumptiesteun Debiteurenrekeningen 93. De Commissie eist niet dat de betaalorganen van de lidstaten debiteurenrekeningen bijhouden. De lidstaten kunnen de Commissie informatie over de debiteuren bezorgen in tabel 105(33) wanneer zij hun verzoeken om vergoeding van de EOGFL-uitgaven indienen, maar dit is niet verplicht. Daarom had Griekenland ten tijde van de opstelling van dit verslag nog geen debiteurenrekeningen voor de olijfolieconsumptiesteun; Italië had die pas vanaf 1996 en in Spanje hielden slechts negen van de 14 betaalorganen debiteurenrekeningen bij. 94. De lidstaten moeten alle onregelmatigheden ten belope van meer dan 4000 ECU alsook de teruggevorderde bedragen(34) bij de Commissie melden. De Commissie onderzocht niet systematisch de volledigheid van deze meldingen en controleerde ook niet systematisch of de teruggevorderde bedragen op de creditzijde van de EOGFL-begroting waren geboekt(35). 95. Bij gebreke van volledige debiteurenrekeningen verzocht de Kamer de betrokken lidstaten volledige lijsten samen te stellen en/of te bezorgen van alle gevallen van onregelmatigheden inzake de olijfolieconsumptiesteun waarin de onverschuldigde bedragen niet waren teruggevorderd. Italië heeft zo een lijst bezorgd en hoewel deze onvolledig is, blijkt er toch uit dat de nog terug te vorderen onverschuldigde bedragen in tabel 105 met ongeveer 208 Mio ECU zijn ondergewaardeerd. Griekenland en Spanje verstrekten informatie over onregelmatigheden ten belope van in totaal 12 Mio, respectievelijk 2,9 Mio ECU. Deze informatie was eveneens onvolledig aangezien de onregelmatigheden die krachtens de in de vorige paragraaf genoemde bepalingen bij de Commissie werden gemeld, over dezelfde periode in totaal 45,9 Mio ECU beliepen voor Griekenland en 10,8 Mio ECU voor Spanje. Portugal verstrekte informatie over een niet-teruggevorderd bedrag van 380000 ECU in verband met onregelmatigheden die in de periode 1995 - 1997 waren ontdekt. Volledigheid van de gegevens over terug te vorderen bedragen Italië 96. De Italiaanse autoriteiten hadden zes maanden nodig om de lijst van de terug te vorderen bedragen op te stellen en in die periode leverden zij vier verschillende versies. In de eerste versie was sprake van in totaal 181,9 Mio ECU, in de laatste van 403,6 Mio ECU. Ten tijde van de opstelling van dit verslag was nog geen definitieve en volledige versie ontvangen. 97. De Kamer controleerde de volledigheid van de eerdere versies door ze te vergelijken met gegevens over onregelmatigheden die zij had ontvangen van Agecontrol (het orgaan dat verantwoordelijk is voor de specifieke controles ter plaatse in verband met de consumptiesteun) en van de Guardia di Finanza, die verantwoordelijk is voor het fraudeonderzoek en die ook deelneemt aan de normale controles achteraf van het EOGFL. Van de 157 gecontroleerde gevallen waren er 20 ten onrechte terzijde gelegd, 13 konden niet worden opgespoord en in zeven gevallen waren de bedragen onnauwkeurig. 98. In nog eens zes gevallen had er werkelijk terugvordering plaatsgehad. Maar het duurde zeven tot 37 maanden voordat de betrokken bedragen aan het EOGFL waren gecrediteerd en bij één bedrag, dat in maart 1997 was teruggevorderd, was dit ten tijde van het laatste controlebezoek in februari 1999 nog niet gebeurd. Gezien de systematische aard van deze tekortkoming werd nader onderzoek gevorderd en daaruit bleek dat alleen al voor de olijfolieconsumptiesteun een bedrag van 166000 ECU was teruggevorderd, maar niet aan het EOGFL gecrediteerd. Ondanks een verzoek in die zin hadden de Italiaanse autoriteiten ten tijde van de opstelling van dit verslag nog geen informatie verstrekt over de teruggevorderde maar niet aan het EOGFL gecrediteerde bedragen betreffende andere maatregelen die worden beheerd door het AIMA(36) (het bevoegde betaalorgaan). 99. Een vergelijking met informatie die werd ontvangen van het Openbaar Ministerie te Bari, één van de vele OM's die onder meer de gevallen van consumptiesteun behandelen, bracht twee andere gevallen in de regio Bari aan het licht die in de AIMA-databank van onregelmatigheden niet terug te vinden waren. 100. De AIMA-databank is nu bijgewerkt door opneming van de in de voorgaande paragrafen vermelde gevallen die ten onrechte waren weggelaten. Gezien deze verschillen heeft de Kamer niettemin de Italiaanse autoriteiten verzocht de volledigheid van de definitieve versie van hun lijst van terug te vorderen bedragen te controleren door deze te vergelijken met alle onregelmatigheden die in de databank van de Guardia di Finanza zijn opgenomen. Deze controle is nog niet afgerond. Het bedrag van 403,6 Mio ECU aan terug te vorderen bedragen als gevolg van onregelmatigheden, moet nog steeds als onvolledig worden beschouwd. Vertragingen bij de terugvordering Algemeen 101. In alle lidstaten kenden de terugvorderingsprocedures grote administratieve en gerechtelijke vertragingen. De nationale voorschriften bieden personen en ondernemingen terecht de mogelijkheid, beroep in te stellen tegen hen betreffende bestuursbesluiten of rechterlijke uitspraken, maar in geen enkele lidstaat bestaan procedures ter voorkoming van beroepen die later een vertragingstaktiek of anderszins zonder ernstige grond kunnen blijken (bijvoorbeeld de eis dat degene die beroep instelt het betwiste bedrag in bewaring geeft of een passende borg stelt voordat het beroep ontvankelijk wordt). In veruit de meeste van de door de Kamer onderzochte gevallen werd beroep ingesteld. Italië 102. De meeste onregelmatigheden werden behandeld in strafzaken en hoewel bij wet is voorzien in de mogelijkheid gelijktijdig een civielrechtelijke terugvorderingsactie(37) in te stellen, werd de civiele eis dus bijna altijd opgenomen in de strafrechtsprocedure; dat betekende dat de terugvordering werd opgeschort totdat in de bewuste strafzaak een definitieve uitspraak was gedaan. De Italiaanse autoriteiten gaven toe dat het meer dan tien jaar kon duren voordat er een definitieve uitspraak kwam(38). Dit was mede te wijten aan het personeelstekort in de diensten van het OM, hetgeen in een verslag van de Italiaanse Rekenkamer wordt erkend(39). Tabel 11 geeft de vertragingen in de hangende zaken weer. Tabel 11 Italië: Hangende zaken - Vertragingen tussen de melding van de onregelmatigheid en 25.2.1999 >RUIMTE VOOR DE TABEL> 103. Het AIMA, dat als betaalorgaan verantwoordelijk is voor de terugvordering, deed gewoonlijk enkel een \"verzoek\" aan de betrokken begunstigde om de onverschuldigde bedragen terug te betalen. Dat verzoek was niet afdwingbaar. Het afdwingen van de betaling van een schuld gebeurde middels een rechterlijk bevel of een vonnis van een rechtbank. Het AIMA achtte zich niet tot verdere actie verplicht zodra een zaak was overgedragen aan het OM, daar het de taak van het OM was een civielrechtelijke actie in te stellen bij de bevoegde rechtbank. Voorts gaf het AIMA normaliter geen rechterlijke bevelen af, met het argument dat dit alleen mogelijk was wanneer de schuld zeker, gekwantificeerd en opeisbaar was op grond van schriftelijk bewijs, dus van een definitieve uitspraak van een rechtbank. Griekenland 104. Alle verslagen over in Griekenland ontdekte onregelmatigheden moesten worden voorgelegd aan een commissie van het ministerie van Landbouw, die moest beslissen of een terugvorderingsactie al dan niet gerechtvaardigd was. Ten tijde van de opstelling van dit verslag had deze commissie beslist over 129 gevallen. In 80 andere gevallen blijft de beslissing uit, bij 79 ervan zelfs al meer dan vier jaar. Over de betrokken bedragen werd geen informatie verstrekt. De onverschuldigd betaalde bedragen waren in 93 van de 129 gevallen meer dan een jaar na de datum van de beslissing nog niet teruggevorderd(40). Spanje 105. Het Spaanse betaalorgaan FEGA(41) verstrekte informatie over 1721 gevallen waarbij 2,9 Mio ECU op een totaal van 10,1 Mio ECU nog niet was teruggevorderd, zoals op 31 december 1997 aan de Commissie was gemeld. De oudste gevallen dateerden van 1991. Uit een analyse van de gevallen met de hoogste waarde bleek dat de meeste vertragingen waren te wijten aan de tijd die de administratie nodig had om tot een definitief invorderingsbesluit te komen: in meer dan 60 % van de gevallen was dat meer dan vijf jaar. De vertragingen zijn opgesomd in tabel 12. Overeenkomstig de gegevens van de Commissie had Spanje per 31 december 199884 % (9,1 Mio ECU) van de gesignaleerde bedragen teruggevorderd, tegenover slechts 6 % per 31 december 1997. Tabel 12 Spanje: Vertragingen bij de terugvordering >RUIMTE VOOR DE TABEL> Portugal 106. In Portugal werd vastgesteld dat er zowel bij de kennisgeving van controleverslagen van het controlebureau aan het betaalorgaan als bij het nemen van de definitieve beslissing tot terugvordering vertragingen ontstonden. Overeenkomstig de databank van de Commissie had Portugal per 31 december 199889 % (1,2 Mio ECU) van de gesignaleerde bedragen teruggevorderd, tegenover slechts 20 % (260000 ECU) per 31 december 1997. Toezicht op de voortgang van strafprocessen Italië 107. Het AIMA volgde de voortgang van strafzaken en zijn eigen civielrechtelijke eis daarin niet systematisch. De avvocatura dello Stato, verantwoordelijk voor het behartigen van de belangen van het AIMA (en dus van de Gemeenschap), bracht aan het AIMA niet systematisch verslag uit over de voortgang van de rechtszaken en het AIMA had geen systeem om regelmatig bijgewerkte informatie te verkrijgen van de betrokken officier van justitie (Procura della Repubblica). Voorts bestond er geen systeem om ervoor te zorgen dat rechterlijke uitspraken tijdig aan het AIMA werden meegedeeld. 108. Op voorstel van de Kamer schreef het AIMA aan de bevoegde officieren van justitie (of als die niet bekend waren, aan de organen die voor de verslaglegging verantwoordelijk waren) om de stand van de onder hen ressorterende zaken vast te stellen(42). De antwoorden toonden aan dat uit de vonnissen in de strafzaken moeilijk viel op te maken of al dan niet was aangenomen dat onverschuldigde steunbetalingen hadden plaatsgevonden; soms was zelfs niet duidelijk op welke civielrechtelijke zaak die betalingen betrekking hadden, daar de namen van de begunstigde bedrijven niet altijd waren vermeld. 109. De antwoorden van de officieren van justitie brachten ook 46 zaken ten belope van 29 Mio ECU aan het licht waarbij uitspraken waren gevallen maar het AIMA niet tot terugvordering was overgegaan. De oudste van deze uitspraken dateren van 1989. Het AIMA verricht momenteel nader onderzoek hoe het precies staat met deze zaken. Spanje 110. Ten tijde van het laatste controlebezoek in november 1998 waren er elf zaken ten belope van ongeveer 697000 ECU, die in 1996 en 1997 waren gemeld en waarbij nog niet was beslist over de strafrechtelijke procedures en de terugvordering wegens een bevoegdheidsgeschil tussen FEGA, het vroegere betaalorgaan, en de autoriteiten van de autonome gebieden, die deze functie nadien hebben overgenomen. Griekenland 111. Tussen 1991 en 1994 zijn er 27 gevallen gemeld waarin een proces had moeten worden aangespannen. In slechts één geval was er een definitieve uitspraak, in twaalf andere liep de procedure, in vijf zaken werd appel ingesteld en in negen gevallen moest het proces nog beginnen. Zaak waarin de terugvordering was gericht tegen de leverancier en niet tegen de ontvanger van de steun 112. In dit in Italië ontdekte geval werden douanedocumenten vervalst om te verhullen dat een grote hoeveelheid olie, waarvan een gedeelte feitelijk een mengsel van olijfolie en hazelnootolie was, niet van communautaire oorsprong was. De onregelmatige aanvragen om consumptiesteun kwamen niet van de importeur maar van zijn afnemers. De terugvorderingsactie werd in het kader van de strafzaak gevoerd tegen de importeur en niet tegen de klanten, die eigenlijk de onregelmatige aanvragen hadden gedaan. De steun die onverschuldigd aan de aanvragers werd betaald en die zij nog steeds onder zich houden, heeft een totale waarde van 8,7 Mio ECU. Bij de redactie van dit verslag was de strafzaak aanhangig bij het Hof van Cassatie en de importeur verkeerde in liquatie, maar 22 Mio ECU aan activa was geblokkeerd. 113. Om in deze zaken de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, moet een civielrechtelijke terugvorderingsactie worden ingesteld tegen de begunstigden van de steun. Die actie kan los van de strafrechtelijke actie tegen de importeur worden ingesteld. Fraude door derden die met de steunontvanger een contract hebben gesloten, vormt een normaal handelsrisico(43), dat de begunstigde niet ontslaat van zijn verplichting tot terugbetaling. Zekerheidstelling 114. Er werd reeds consumptiesteun betaald voordat de controlebureaus voor de olijfolie hun controles ter plaatse hadden verricht, maar wel op voorwaarde dat een zekerheid werd gesteld; deze werd vrijgegeven zodra het recht op steun op basis van de controles was erkend. 115. Zowel in Spanje als in Griekenland werd de zekerheid vrijgegeven op basis van de resultaten van een administratieve controle die onvermijdelijk van beperkte omvang was. Dit is in strijd met het sinds 27 maart 1993 geldende voorschrift dat de erkenning van het recht op steun (en dus de vrijgave van de zekerheid) moet zijn gebaseerd op de resultaten van controles ter plaatse(44). Goedkeuring van de rekeningen 116. Op grond van haar inspecties in het kader van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen heeft de Commissie voor de EOGFL-jaren 1992 - 1995 in totaal 84 Mio ECU aan uitgaven voor consumptiesteun voor olijfolie afgewezen. Deze correcties zijn per lidstaat weergegeven in tabel 13. Die correcties hielden meestal verband met tekortkomingen in het controlesysteem maar soms ook met het niet intrekken van de erkenning van bepaalde ondernemingen die onregelmatige aanvragen hadden ingediend. Intrekking van de erkenning doet het recht op consumptiesteunbetalingen verloren gaan. Tabel 13 Correcties voor olijfolieconsumptiesteun bij de goedkeuring van de rekeningen >RUIMTE VOOR DE TABEL> 117. Correcties in verband met de twee in voorgaande paragraaf genoemde problemen werden door het Hof van Justitie bevestigd. Een relevant geval(45) betrof Italië. De verantwoordelijke instantie, het ministerie van Industrie, trok de erkenningen pas in nadat de \"Ispettorato Centrale Repressione Frodi\" (ICRF) de desbetreffende administratieve boete had opgelegd (zie ook de paragrafen 119 - 123). Het Hof verwijst in zijn arrest naar het standpunt van het \"bemiddelingsorgaan\"(46) dat \"meende, dat rekening moest worden gehouden met de inmiddels op het gebied van het beheer van de waarborgsommen ingevoerde verbeteringen, alsmede... met de invoering van een tamelijk streng sanctiestelsel\". Toch achtte het Hof een correctie nog passend, want: \"Aangezien het tien jaar heeft gekost om het bevoegdheidsgeschil tussen de Italiaanse autoriteiten onderling op te lossen en er in de tussentijd geen enkele doeltreffende controle kon plaatsvinden, kan redelijkerwijs worden aangenomen, dat er sprake is geweest van lacunes die een financieel risico voor het EOGFL inhielden\". 118. In een andere zaak(47) bevestigde het Hof correcties voor Griekenland met de woorden \"... bestrijdt de Griekse regering niet de verklaring van de Commissie, dat de door het ministerie van Landbouw uitgevoerde controles ondoelmatig waren, omdat er onvoldoende gekwalificeerd personeel met de controle was belast en controleverslagen die een verificatie mogelijk maken, ontbraken\". Boeten(48) 119. Met ingang van 1992 werden boeten(49) ingevoerd voor olijfolie die blijkens laboratoriumproeven niet voldeed aan de kwaliteitsvereisten voor de toekenning van consumptiesteun(50). De op te leggen boete was het dubbele van het bedrag aan consumptiesteun dat was gevraagd in een van de maanden na die van de monsterneming. Vanaf 1996 werd het tarief verlaagd tot tussen 20 en 80 % van het maandelijks gemiddelde van de consumptiesteun die in de twaalf maanden vóór de maand van de monsterneming was aangevraagd(51). De geïnde boeten moesten worden gecrediteerd aan het EOGFL. 120. In februari 1999 hadden Griekenland en Italië nog geen van beide de voorgeschreven boeten opgelegd. Italië verstrekte informatie over de waarde van de boeten die hadden moeten worden opgelegd. Die informatie is echter onvolledig want zij betreft alleen de periode 1992 - 1995; de boeten die in deze periode hadden moeten worden opgelegd beliepen ongeveer 7,8 Mio ECU. De Italiaanse autoriteiten konden geen informatie verstrekken over de periode 1996 - 1998. Griekenland telt ongeveer 90 gevallen die in de periode 1992 - 1998 werden ontdekt en waarbij het de voorgeschreven boeten niet heeft gemeld. De Griekse autoriteiten moeten de waarde van de betrokken boeten nog berekenen. Bovendien werden er in de periode 1994 - 1995 wegens een conflict tussen het staatslaboratorium en het controlebureau voor olijfolie geen monsters toegezonden voor analyse; de monsters die reeds in het bezit van het laboratorium waren, werden niet geanalyseerd. In Spanje had het controlebureau voor de periode 1992 - 1998 boeten ten belope van ongeveer 913000 ECU voorgesteld, waarvan ongeveer 394000 ECU werd geïnd. In Portugal werden voor de periode 1995 - 1997 boeten ad 32453 ECU voorgesteld en 2290 ECU geïnd. 121. De vertragingen bij de kennisgeving van de boeten in Italië werden toegeschreven aan een tekort aan personeel(52). De Ispettorato Centrale Repressione Frodi (ICRF), die verantwoordelijk is voor de oplegging van deze boeten, verweert zich met de bewering dat alle boeten ter kennis zullen zijn gebracht binnen de termijn van vijf jaar die is vastgesteld in de verjaringswet. Zulke vertragingen zijn dan wel wettelijk toegestaan, maar het feit dat een tijdige kennisgeving van de boeten en de terugvorderingsactie systematisch uitblijven, is nadelig voor de financiële belangen van de Gemeenschap (zie ook paragraaf 88). 122. Vanaf 1993 werden boeten(53) ingevoerd wanneer de hoeveelheid waarvoor consumptiesteun is aangevraagd groter is dan die waarvoor het recht op steun is erkend. De boeten moesten drie- tot achtmaal de ten onrechte aangevraagde steun bedragen. De verordening bepaalt niet of deze boeten aan het EOGFL moeten worden gecrediteerd. Maar in een brief van de Commissie aan de Italiaanse autoriteiten van 1998(54) werd gezegd dat ze moesten worden opgenomen op de actiefzijde van de nationale begroting. Als reden voor deze interpretatie werd onder meer aangegeven dat de lidstaten meer geneigd zouden zijn de hoogste strafmaat op te leggen en daarmee het grootste afschrikwekkend effect zouden bereiken. De Kamer is van oordeel dat de verordening de creditering van de boeten op de communautaire begroting had moeten voorschrijven, zoals het geval is bij boeten in verband met kwaliteitsgebreken. 123. In tegenstelling tot de opvatting van de Commissie, dat de boeking van die boeten op de nationale begroting de doeltreffendheid ervan zou verhogen, bleek dat het afschrikwekkend effect ervan sterk werd verminderd door de vertragingen bij de kennisgeving (en bijgevolg de inning). Zo werden in Italië de meeste boeten pas meegedeeld in het laatste van de vijf jaar waarin de verjaringswet voorziet. In Griekenland waren er sinds 1993 mogelijkerwijs 468 gevallen waarin het controlebureau boeten had aanbevolen, maar het besluit tot oplegging van boeten is slechts in 121 gevallen genomen. In 60 % van die gevallen verliep meer dan vier jaar tussen het verslag en het besluit. Uitwisseling van informatie over laboratoriumproeven 124. Voor de export van olijfolie konden zowel consumptiesteun als uitvoerrestituties worden betaald, hetgeen ook is gebeurd. De chemische criteria die op beide recht gaven, waren goeddeels gelijk. Niettemin werd in geen van de lidstaten tussen de organen die bevoegd waren voor de uitvoerrestituties en die voor de consumptiesteun systematisch informatie uitgewisseld over bij de laboratoriumproeven ontdekte onregelmatigheden. 125. Italië en Spanje werd verzocht na te gaan of consumptiesteun was aangevraagd voor een reeks transacties met uitvoerrestituties waarbij in de laboratoriumproeven onregelmatigheden waren ontdekt. Spanje signaleerde één geval waarbij een boete ten belope van ongeveer 83000 ECU had moeten worden opgelegd. In Italië worden twaalf gevallen nog onderzocht. In Griekenland en Portugal deden zich geen gevallen voor. Uitvoerrestituties 126. De aan de Commissie gemelde onregelmatigheden bij de betalingen van uitvoerrestituties voor olijfolie zijn aanzienlijk geringer dan bij consumptiesteun: ongeveer 12,5 Mio ECU voor uitvoerrestituties tegenover 456 Mio ECU voor consumptiesteun. De terugvorderingsgraad is slechts iets groter, namelijk 13 % bij de restituties en 6 % bij de steun, maar de terugvordering gaat heel wat sneller. Ongeveer 43 % van de nog terug te vorderen bedragen wegens onregelmatigheden met de consumptiesteun betreffen jaren vóór 1993, terwijl de nog niet teruggevorderde bedragen wegens onregelmatigheden met uitvoerrestituties bijna volledig betrekking hebben op 1993 en latere jaren. 127. Dit betekent niet dat de terugvorderingsgraad voor onregelmatigheden met uitvoerrestituties aanvaardbaar is. Ongeveer 87 % (10,9 Mio ECU) heeft betrekking op de jaren 1993 - 1996. De oorzaken van de administratieve en gerechtelijke vertragingen zijn vergelijkbaar met die bij de consumptiesteun. De lidstaten zouden dan ook dringend maatregelen moeten treffen om hun terugvorderingsprocedures te verbeteren. Conclusies 128. Blijkens de informatie over de debiteuren die de lidstaten aan de Commissie verstrekken (tabel 105), is Italië goed voor ongeveer 60 % van de schulden en heeft tweederde daarvan betrekking op de consumptiesteun. Het is bekend dat deze cijfers onnauwkeurig zijn, want de meeste betaalorganen van de lidstaten hebben geen nauwkeurige en volledige debiteurenrekeningen. Zo bleek bijvoorbeeld bij deze controle dat alleen al in Italië de schulden in tabel 105 met 208 Mio ECU waren ondergewaardeerd. Hoewel de verstrekte informatie onvolledig is, duidt ze toch op een verontrustend scenario van fraude en onregelmatigheden ten koste van de Europese begroting, gekoppeld aan ontoereikende procedures voor terugvordering en bestraffing in de lidstaten (zie de paragrafen 83, 93 - 111 en 117 - 123). 129. De Commissie is ervoor verantwoordelijk dat zij geen verordeningsbepalingen heeft ingevoerd om van meet af aan doeltreffende controles en boeten te kunnen toepassen en dat zij er niet voor heeft gezorgd dat de lidstaten debiteurenrekeningen bijhouden, doeltreffende terugvorderingsprocedures invoeren en de boeten toepassen als ze uiteindelijk zijn opgelegd (zie de paragrafen 89 - 92, 93, 117 - 123). 130. De slepende administratieve en/of gerechtelijke procedures in de lidstaten vormen de voornaamste oorzaak van de vertraging bij de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen. Verscheidene factoren dragen bij tot de lange duur van deze procedures in de lidstaten: voornamelijk het tekort aan personeel bij de overheidsinstanties, de rechtbanken en de diensten van het OM, maar ook het ontbreken van een afschrikwekkend middel tegen beroepen die later een vertragingstaktiek of anderszins zonder ernstige grond kunnen blijken (zie paragraaf 101) en het feit dat de voortgang van strafzaken niet systematisch wordt gevolgd. Deze problemen moeten door de betrokken lidstaten worden verholpen. Maar Griekenland en Italië spanden zich te weinig in om onverschuldigd betaalde bedragen ten belope van ongeveer 429 Mio ECU over de periode 1983 - 1998 terug te vorderen en lieten na boeten te innen; hun acties vertoonden dus niet de door het Europees Hof van Justitie bedoelde noodzakelijke voortvarendheid (zie paragraaf 87). De Commissie moet in het kader van de goedkeuring der rekeningen dan ook dringend actie ondernemen om de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen. De Commissie zou ook moeten overwegen een termijn in te voeren waarbinnen de lidstaten de onverschuldigd betaalde bedragen moeten terugvorderen. Binnen die termijn niet teruggevorderde bedragen moeten in afwachting van een definitieve uitspraak van de rechter in het kader van de procedure ter goedkeuring van de rekeningen op de actiefzijde van de EOGFL-begroting worden bijgeschreven (zie paragraaf 88). Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 4 mei 2000. Voor de Rekenkamer Jan O. Karlsson President (1) Dilatoir of vexatoir. (2) PB 172 van 30.9.1966. (3) COM(1997) 57 def. (4) Opmerkingen over de geplande hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie, door de Kamer gepresenteerd aan de Raad, het Europees Parlement en de Commissie op 26.3.1998. (5) PB L 210 van 28.10.1998. (6) PB C 134 van 3.6.1985. (7) PB C 330 van 16.12.1992. (8) PB C 340 van 12.11.1996. (9) Voorbeeld voor de periode vanaf het verkoopseizoen 1994/1995, na de monetaire herschikking: Productierichtprijs 383,77 ECU/100 kg olijfolie Representatieve marktprijs 229,50 ECU/100 kg olijfolie Verschil 154,27 ECU/100 kg olijfolie Analyse: Productiesteun (grote producenten) 142,20 Consumptiesteun 12,07 Totaal 154,27. (10) PB L 208 van 3.8.1984. (11) PB L 293 van 31.10.1998. (12) PB L 185 van 7.7.1978. (13) PB L 183 van 3.7.1987. (14) PB L 113 van 28.4.1984. (15) COM(97) 57 def. (16) Alleen van deze drie lidstaten werden gegevens ontvangen. (17) De ondernomen acties betreffen de bestrijding van de olijvenvlieg en andere schadelijke organismen, verbetering van de voorwaarden voor de behandeling van olijfbomen, de oogst, opslag en persing, technische bijstand aan telers en oliefabrieken, verbetering van de residuverwerking, opleiding en informatie van landbouwers en oliefabrikanten inzake oliekwaliteit en milieueffecten, oprichting van laboratoria voor de analyse van olie van eerste persing en samenwerking met specialisten om de kwaliteit van olie van eerste persing en het milieu te verbeteren. (18) PB L 288 van 1.11.1984. (19) PB L 208 van 3.8.1984. (20) Verordening (EG) nr. 1638/98 van de Raad (PB L 210 van 28.7.1998, blz. 32). (21) Artikel 5 van Verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie (PB L 254 van 25.9.1985, blz. 5). (22) Bron: Sincom en beheersboekhouding van de Commissie. (23) Verordening (EEG) nr. 2568/91 van de Commissie ((PB L 248 van 5.9.1991, blz. 1), als gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 2472/97 van de Commissie (PB L 341 van 12.12.1997, blz. 25). (24) In de bepalingen van het Italiaanse wetboek van strafrecht betreffende misdrijven waarbij criminele organisaties zijn betrokken wordt onderscheid gemaakt tussen \"associazione a delinquere\" (samenspanning om een misdrijf te plegen) en \"associazione di tipo mafioso\" (samenspanning op de wijze van de maffia). (25) Artikel 8 van Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad (PB L 94 van 28.4.1970, blz. 13). (26) Zaak C-34/89 van 11 oktober 1990, Italiaanse Republiek tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen. (27) \"Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen en fraudebestrijding\" (jaarverslag 1998, paragraaf 1.5.2). (28) PB C 230 van 22.7.1998. (29) Verordening (EEG) nr. 4045/89 van de Raad (PB L 388 van 30.12.1989, blz. 18). (30) Artikel 12 van Verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie (PB L 254 van 25.9.1985). (31) Artikel 5, lid 1, van Verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie (PB L 254 van 25.9.1985), als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie (PB L 69 van 20.3.1993, blz. 19). (32) Verordening (EEG) nr. 386/90 van de Commissie (PB L 42 van 16.2.1990, blz. 6). (33) Tabel 105 kan door de lidstaten maandelijks samen met tabel 104, de declaratie van de EOGFL-uitgaven, bij de Commissie worden ingediend. Tabel 105 geeft de onverschuldigd betaalde bedragen en de voortgang van de terugvorderingen weer. (34) Verordening (EEG) nr. 595/91 van de Raad (PB L 67 van 14.3.1991, blz. 11). (35) Zie ook de paragrafen 1.8 en 4.5 van speciaal verslag nr. 8/98 over de diensten van de Commissie die specifiek zijn betrokken bij de fraudebestrijding, met name de Uclaf (PB C 230 van 22.7.1998). (36) Het overheidsbureau voor interventies op de landbouwmarkt. (37) Nuovo Codice di Procedura Penale, artikel 75. (38) Zie ook de verslagen over de rechtsbedeling (in Italië) in 1997 en 1998 van het Hof van Cassatie en de regionale Gerechtshoven van Venetië, Florence, Turijn, Napels en Salerno. (39) Zie verslag 71/98 van de Italiaanse Rekenkamer van 27.3.1998 over sancties in verband met de communautaire steun, waarin wordt opgemerkt dat de inning van boeten nog meer wordt bemoeilijkt door het feit dat de officieren van justitie nu weigeren de Ispettorato (voor fraudebestrijding) te verdedigen met het argument dat ze niet genoeg personeel hebben. (40) De analyse in deze paragrafen is gebaseerd op onvolledige informatie die door de Griekse autoriteiten is verstrekt. (41) Fondo Español de Garantía Agraria. (42) Uit de antwoorden bleek, ten eerste, dat de verdachten in elke strafzaak betrokken kunnen zijn geweest bij meer dan één civielrechtelijke zaak die tot terugvordering kon leiden, en ten tweede dat er in een bepaalde strafzaak betreffende één enkele civielrechtelijke zaak vele verdachten kunnen zijn. De situatie werd nog ingewikkelder doordat in één zaak betreffende onverschuldigde betalingen sommige verdachten schuldig werden bevonden, terwijl anderen strafvermindering wegens bekentenis kregen (patteggiamento), amnestie kregen of werden vrijgesproken. (43) Zaak C-366/95, Steff-Houlberg Export e.a. (Jurisprudentie 1998 I-2661, rechtsoverweging 28). (44) Artikel 11, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie (PB L 254 van 25.9.1985), als gewijzigd bij Verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie (PB L 69 van 20.3.1993, blz. 19). (45) Zaak C-253/97 van 28 oktober 1999. (46) Beschikking 94/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 (PB L 182 van 16.7.1994) inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure; hierin wordt gezegd dat het bemiddelingsorgaan \"poogt de uiteenlopende standpunten van de Commissie en de betrokken lidstaat nader tot elkaar te brengen\" in verband met de correcties die de Commissie in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen voorstelt. Het bemiddelingsorgaan maakt een integrerend deel uit van die procedure. De lidstaten kunnen, mits het om bepaalde minimumwaarden gaat, naar believen de bemiddelingsprocedure toepassen zonder dat dit afbreuk doet aan hun recht de zaak aan het Europees Hof van Justitie voor te leggen. De standpunten van het orgaan zijn niet bindend voor het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen. (47) Zaak C-61/95 van 29 januari 1998. (48) Artikel 5, lid 2, van Verordening (EEG) nr. 2677/85 van de Commissie (PB L 254 van 25.9.1985, blz. 5). (49) Verordening (EEG) nr. 1008/92 van de Commissie (PB L 106 van 24.4.1992, blz. 12). (50) Verordening (EEG) nr. 2568/91 van de Commissie (PB L 248 van 5.9.1991, blz. 1). (51) Verordening (EG) nr. 887/96 van de Commissie (PB L 119 van 16.5.1996, blz. 16). (52) Zie verslag 71/98 van de Italiaanse Rekenkamer van 27.3.1998 over sancties in verband met de communautaire steun, waarin wordt opgemerkt dat de inning van boeten nog meer wordt bemoeilijkt door het feit dat de officieren van justitie nu weigeren de Ispettorato (voor fraudebestrijding) te verdedigen met het argument dat ze niet genoeg personeel hebben. (53) Verordening (EEG) nr. 643/93 van de Commissie (PB L 69 van 20.3.1993, blz. 19). (54) Ref. VI 18672 van 5.5.1998. Bijlage OVERZICHT VAN DE WERELDMARKT VOOR OLIJFOLIE 1. Olijfolie vormt ongeveer 3 % van alle eetbare olie op de wereldmarkt. Volgens de statistieken van de Internationale Olijfolieraad (IOOC) beloopt de wereldproductie van olijfolie, inclusief olie uit olijvenresidu, over de laatste twaalf jaar gemiddeld 2,018 miljoen ton; in 1988/1989 bedroeg ze 1,532 miljoen ton, terwijl die van 1997/1998 op 2,628 miljoen ton wordt geschat. De overeenkomstige consumptie beloopt naar schatting gemiddeld 2,050 miljoen ton (van 1,836 miljoen ton in 1990/1991 tot 2,402 miljoen ton in 1997/1998). In het algemeen kan worden gezegd dat consumptie en productie op de wereldmarkt tijdens de bedoelde periode gemiddeld in evenwicht waren, maar de situatie varieerde aanzienlijk van jaar tot jaar, vooral wat betreft de productie, die schommelde terwijl de consumptie betrekkelijk stabiel bleef. Tabel 14 geeft het aanbod van olijfolie weer op de wereldmarkt en in de EU in de periode 1986/1987 - 1997/1998. Productie en consumptie in de Gemeenschap 2. De situatie op de wereldmarkt wordt sterk beïnvloed door de ontwikkelingen op de communautaire markt, omdat de Europese Unie goed is voor gemiddeld 78 % van de productie en 73 % van de consumptie in dezelfde periode. Volgens dezelfde statistieken beloopt de gemiddelde productie op de Europese markt 1,579 miljoen ton en de consumptie 1,487 miljoen ton. Sinds het verkoopseizoen 1993/1994 vertoont de productie een opgaande lijn; ze was het grootst in 1997/1998 met 2,294 miljoen ton. Nadat de consumptie een aantal jaren betrekkelijk stabiel was gebleven, nam ze in de laatste twee verkoopseizoenen toe tot 1,841 miljoen ton in 1997/1998. 3. De informatie over de verkoopseizoenen 1996/1997 en 1997/1998 geeft een aanwijzing inzake de huidige situatie op de olijfoliemarkt. Anders dan de wereldmarkt vertoonde de communautaire markt in de laatste vier opeenvolgende verkoopseizoenen een positieve balans (overschot), zodat de voorraden aan het einde van de periode hun grootste omvang bereikten. De handel 4. Tijdens de referentieperiode 1986/1987 - 1997/1998 beliep het handelsvolume (import en export) van olijfolie en olie uit olijvenresidu wereldwijd gemiddeld ongeveer 0,73 miljoen ton. Het overeenkomstige intra- en extracommunautaire volume is 0,49 miljoen ton voor de import en 0,58 miljoen ton voor de export, dus 67 - 79 % van de wereldhandel. Op communautair vlak is de handel met derde landen veel kleiner dan die tussen de lidstaten van de Gemeenschap. In de laatste twee verkoopseizoenen beliep de import uit derde landen bijvoorbeeld 18 - 21 % van het totaal, terwijl de export in 1996/199731 % en in 1997/199838 % bedroeg. Tabel 14 Balans wereldmarkt olijfolie >RUIMTE VOOR DE TABEL> Balans EU-markt olijfolie >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL> Antwoorden van de Commissie SAMENVATTING De Commissie wijst erop dat een van de hoofddoelstellingen van de regeling erin bestaat bij te dragen tot een redelijk inkomen. Deze doelstelling is afkomstig uit het Verdrag, waar het veeleer om een politiek beginsel dan om een kwantificeerbaar doel gaat. De Commissie betwijfelt of ooit politieke overeenstemming zou kunnen worden bereikt over het zich voor evaluatie lenende soort definitie dat de Rekenkamer lijkt te willen. De wijzigingen van de regeling die gedurende 30 jaar door de Commissie werden voorgesteld en/of door de Raad werden aangenomen, waren er steeds op gericht verbetering in de situatie te brengen en de regeling aan te passen aan ingrijpende ontwikkelingen, vooral toen eerst Griekenland en later ook Spanje en Portugal toetraden. De door de Rekenkamer gegeven voorbeelden van wijzigingen van de regeling kunnen evengoed worden beschouwd als bewijzen van een bereidheid bij de Commissie en de Raad om conclusies uit de opgedane ervaring te trekken en de regeling aan te passen aan de ingewikkelde sociaal-economische problemen van deze sector. De regeling voor kleine producenten is een voorbeeld van een poging om bepaalde controleproblemen op te lossen, waarmee werd gestopt toen deze aanpak geen succes bleek te zijn. Het grondbeginsel van de ordening van de markt voor olijfolie - het rechtstreeks aan de producenten van olijfolie toekennen van steun op basis van de hoeveelheden olie - is daarentegen sinds 1966 ongewijzigd gebleven. Wat de toekomst betreft, wijst de Rekenkamer op de sociaal-economische problemen die mogen worden verwacht bij een regeling op basis van steunverlening per boom. De Rekenkamer memoreert het belang van een doeltreffende controle op de oliefabrieken, waar al 30 jaar lang naar wordt gestreefd, maar komt nauwelijks met ideeën voor nieuwe maatregelen om verbetering in de situatie te brengen. De Commissie zal met het oog op de voorstellen tot hervorming die zij tegen 2001 moet formuleren, diverse mogelijkheden onderzoeken in het licht van de eerste resultaten van de sinds 1998 getroffen maatregelen. De Commissie constateert trouwens dat de Rekenkamer net zomin als zijzelf in staat is geweest tot een objectieve bepaling van de omvang van de ongerechtvaardigde aanvragen om productiesteun in de verschillende lidstaten. De Commissie deelt de mening van de Rekenkamer dat er geen verdere vertraging mag optreden in de ingebruikneming van het geografische informatiesysteem (GIS) betreffende de olijventeelt en zij heeft de lidstaten gewaarschuwd dat met elk verzuim om aan deze eis te voldoen op passende wijze rekening zal worden gehouden in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. De lidstaten zullen ook hun percentage controles moeten verhogen als hun GIS-systeem niet operationeel is. De Commissie heeft weliswaar nieuwe controle-eisen ingevoerd om tot een doeltreffender beheer van de regeling te komen, daarbij rekening houdend met de praktische en budgettaire beperkingen en met de verschillen tussen de lidstaten wat structuur en gebruiken op de markt betreft, maar zij beseft terdege dat met het huidige systeem nog niet het gewenste niveau van efficiëntie en betrouwbaarheid is bereikt en zij blijft daarom in het kader van de hervorming naar verbeteringen streven. INLEIDING De controledoelstellingen 5 - 7. Het verslag van de Rekenkamer heeft betrekking op een periode vóór de tenuitvoerlegging van het besluit van de Raad van juli 1998. DEEL 1: PRODUCTIESTEUN Het mechanisme ter ondersteuning van de productie 11. Het niveau van de steun in deze sector werd voor de verkoopseizoenen 1998/1999 tot en met 2000/2001 bevroren omdat onmogelijk kon worden bepaald wat de beste manier was om tot redelijke inkomens bij te dragen. De totale productiesteun die voor de producenten beschikbaar is, is verhoogd door toevoeging van het bedrag dat vroeger voor consumptiesteun werd uitgetrokken, en door afschaffing van de inhouding van 2,4 % die bedoeld was om bij te dragen in de kosten van het kadaster. De controlebepalingen 13. Na de door de Rekenkamer onderzochte periode heeft de Commissie in Verordening (EG) nr. 2366/98 nieuwe bepalingen opgenomen waarmee met name een verbetering van de methode voor de bepaling van de opbrengsten aan olijven wordt beoogd. 13 - 14. Ten behoeve van een doeltreffender beheer van de regeling zijn nieuwe controle-eisen ingevoerd, daarbij rekening houdend met de praktische beperkingen in de sector olijfolie en met de verschillen tussen de lidstaten wat structuur en gebruiken op de markt betreft. De Commissie zal de toepassing van de nieuwe controle-eisen nauwlettend volgen en als de lidstaten nalaten om de voorgeschreven controles uit te voeren, zal zij de nodige correcties toepassen. Opmerkingen betreffende het beheer van de regeling door de Commissie De relevante regelgeving 15. De grondbeginselen van de ordening van de markt voor olijfolie, en met name het rechtstreeks aan de producenten van olijfolie toekennen van steun op basis van de hoeveelheden olie, zijn sinds 1966 ongewijzigd gebleven. Dat de betrokken verordeningen voortdurend werden gewijzigd, hield verband met de noodzaak om deze aan de veranderende omstandigheden aan te passen en met het constante streven naar verbetering in het licht van de politieke prioriteiten, de beperkte begrotingsmiddelen en de talrijke praktische beperkingen die inherent zijn aan de productie van olijfolie, bijvoorbeeld door de verschillen tussen de lidstaten wat systemen en gebruiken op de markt betreft en door het grote aantal producenten. De Commissie is het ermee eens dat met het huidige systeem niet het gewenste niveau van efficiëntie en betrouwbaarheid is bereikt. Zij acht verbeteringen wenselijk en blijft met name zoeken naar manieren om het controlesysteem te verbeteren. Dit zal een van de belangrijke punten zijn bij de volgende hervorming van de GMO voor olijfolie, waarvoor de Commissie in de tweede helft van 2000 voorstellen wil doen. 16. De Commissie is zich altijd bewust gebleven van het gevaar dat er structurele overschotten zouden ontstaan als de productie te snel zou toenemen. De eerste serie maatregelen in dit verband waartoe in 1978 werd besloten, was er met het oog op de toetreding van Griekenland op gericht de productie van olijfolie tot de traditionele gebieden te beperken. Met de maatregelen van 1984 werd bovendien op de bezorgdheid uit budgettair oogpunt gereageerd. Daarom werd een begrotingsstabilisator in de vorm van een gegarandeerde maximumhoeveelheid ingevoerd. Tegelijk werden de eerder ingevoerde aanplantbeperkingen weer afgeschaft om geen situaties te scheppen waarin het systeem olijventelers dubbel zou straffen. De herstructurering van de sector in sommige lidstaten en het niveau van de steun hebben het gevaar voor overproductie weer vergroot, wat de Gemeenschap ertoe heeft gebracht om in 1998 nieuwe maatregelen tot beperking van de toekenning van steun te nemen. 17. Om de controleproblemen in de sector te verminderen werd er via de regeling voor kleine producenten met name naar gestreefd de controles beter te richten en rendabeler te maken door voor een groot aantal producenten die slechts een klein deel van de productie voor hun rekening namen, een uitzondering op de gebruikelijke controlevoorschriften te maken. Deze aanpak is niet erg doeltreffend gebleken en in 1998 is de regeling ingetrokken nadat er aanwijzingen waren dat de productie van kleine producenten aan grote producenten werd doorgegeven om tweemaal van de communautaire steun te kunnen profiteren. Statistische gegevens 20. De Olistat- en Oliarea-onderzoeken hebben in 1999 definitieve resultaten opgeleverd. De belangrijkste afwijkingen ten opzichte van de door de lidstaten verstrekte gegevens lijken verband te houden met wat wordt geacht een productieve olijfboom te zijn. De nationale definities zijn verduidelijkt en zijn met ingang van 1999/2000 geharmoniseerd. Vaststelling van de institutionele prijzen en inkomens van de producenten Voornaamste aspecten van de inkomensstructuur 21. De Commissie bevestigt dat in veel productiegebieden de olijventeelt meestal niet de enige activiteit van de landbouwers is, maar een aanvulling vormt op andere agrarische en niet-agrarische activiteiten. Toch maken de opbrengsten van de verkoop van de olijfolie en de betrokken steun een belangrijk deel van het inkomen van de producenten uit, terwijl het bezit van een olijfboomgaard een meerwaarde voor hun vermogen betekent. Opgemerkt dient te worden dat, al zal dit niet tot een fundamentele wijziging van de conclusies van de Rekenkamer in dit punt leiden, de beoordeling niet zozeer op de maximaal 330 EUR aan steun voor 250 kg hoort te worden gebaseerd, als wel op de steun en de opbrengsten van de verkoop samen, d.i. in totaal 900 à 1000 EUR voor 250 kg. De productie van olijfolie levert niet alleen rechtstreekse inkomsten uit de olijventeelt op voor de producenten, maar zorgt daarnaast in sommige regio's ook voor een zeer belangrijk deel van de door de landbouw geproduceerde hulpbronnen en daardoor voor de voorziening van een belangrijk net van kleine en middelgrote bedrijven die werkgelegenheid in vol- of deeltijd opleveren. Bedrag van de productiesteun 22. Het streven om bij te dragen tot een redelijk inkomen is een politieke doelstelling en het is twijfelachtig of men het erover eens zou kunnen worden deze doelstelling specifiek voor één enkele marktordeningssector te kwantificeren. De Commissie wijst er ook op dat het doel erin bestaat \"bij te dragen\" tot een redelijk inkomen; er kan geen twijfel over bestaan dat het doel een \"bijdrage\" te leveren wordt bereikt, ook al gaat het niet om een kwantificeerbaar doel. Hoewel het begrip \"redelijk inkomen\" niet nauwkeurig omschreven is, kan de bijdrage aan de verwezenlijking ervan altijd als kleiner dan wenselijk worden beschouwd, vooral in het geval van de lage landbouwinkomens in de olijfolieproductiegebieden. Deze bijdrage wordt altijd beperkt door de begrensde budgettaire mogelijkheden en de noodzaak de landbouwsteun over de verschillende agrarische productietakken te verdelen. De Commissie betwijfelt of de verhouding tussen de subsidie en de geschatte productiewaarde een goede indicator is van de bijdrage die de subsidie levert aan een redelijk inkomen. 23. De inkomens en de kosten geven grote verschillen per regio, volgens de productiewijze en van jaar tot jaar te zien. Zelfs als er een objectieve methode voor de berekening van de richtprijs zou kunnen worden vastgesteld, zouden die uiteenlopende gegevens op micro-economisch niveau dus niet erg bruikbaar zijn. Gelet op het feit dat de vastgestelde representatieve marktprijs geldt als een theoretische prijs waarbij een normale afzet van de olijfolie op de markt mogelijk is, mag de richtprijs worden geacht aan te geven welke bijdrage er binnen de budgettaire ruimte maximaal aan een redelijk inkomen kan worden geleverd. Als de werkelijke marktprijzen hoger zijn dan de representatieve marktprijs, wordt per eenheid product een grotere bijdrage aan een redelijk inkomen geleverd dan was geraamd, maar het producenteninkomen kan nog slechter uitvallen dan verwacht omdat die situatie het gevolg kan zijn van een te kleine oogst. In dat geval kunnen de op de markt verkregen opbrengsten en de ontvangen steunbedragen allebei zeer laag zijn. Het marktevenwicht 24. De analyse van de ontwikkeling van de productie in het decennium 1986/1987 - 1995/1996 moet duidelijkheidshalve worden aangevuld met het gegeven dat Spanje, dat de grootste producent ter wereld is, in de drie verkoopseizoenen vóór 1996/1997 te kampen heeft gehad met ernstige droogte. In dat decennium zijn zeer veel nieuwe olijfbomen aangeplant en is het productiepotentieel sterk gestegen, vooral in Spanje. Wat 1996/1997 en de volgende verkoopseizoenen betreft, is het de combinatie van betere weersomstandigheden en het in productie komen van jonge bomen die heeft geleid tot de productie van ongeveer 2,3 miljoen ton in 1997/1998. 25. De statistieken van de IOOC geven aan dat het verbruik in 1996/1997 en 1997/1998 dezelfde stijging heeft vertoond als de door de Rekenkamer vermelde stijging van de productie. Dit neemt niet weg dat de Commissie bezorgd is over een dreigend structureel gebrek aan evenwicht op de markt op middellange termijn. Vanaf het verkoopseizoen 1993/1994 had de Commissie bij de IOOC voorbehoud gemaakt ten aanzien van de juistheid van de door de lidstaten meegedeelde statistische gegevens, vooral wat de gegevens over de voorraden aan het einde van het verkoopseizoen betreft. In 1999 heeft de Commissie in samenwerking met de IOOC een onderzoek ingesteld met het oog op herziening van de gegevens over het aanbod van en de vraag naar olijfolie. Dit onderzoek heeft geleid tot herziene gegevens, die in de 81e vergadering van de IOOC in Jaén (Spanje) door de lidstaten van de IOOC zijn goedgekeurd. De Commissie is zich bewust van het gevaar voor een ondoordachte verhoging van de productie. Naar verwachting zal het wegwerken van de geproduceerde overschotten echter worden bevorderd door de maatregelen die zijn genomen om de aanplant van nieuwe olijfbomen af te remmen, en door een stijging van het wereldverbruik die de uitvoer zonder restituties zal doen toenemen. 26. De stijgende tendens is in 1995/1996 tot staan gekomen. Vervolgens was er in 1996/1997 en 1997/1998 sprake van een scherpe daling voor de grote producenten door de overschrijding van de gegarandeerde maximumhoeveelheid (GMH) en van min of meer stabiele steun voor de kleine producenten. Uitgedrukt in nationale valuta, hebben de subsidies in de periode van 1987/1988 tot en met 1995/1996 stijgingen te zien gegeven die van lidstaat tot lidstaat sterk uiteenliepen. In Italië en Griekenland nam de steun toe tot 2,7 maal het oorspronkelijke bedrag. In Spanje en Portugal was in 1995/1996 de steun tienmaal, respectievelijk vijftienmaal zo hoog als het kleine bedrag dat vlak na de toetreding gold. Beheer van de op de productiesteun ingehouden middelen 27. Het verschil tussen het totaalbedrag van de inhoudingen en dat van de uitgaven is hieraan toe te schrijven dat de inhouding wordt vastgesteld bij verordening van de Raad, terwijl de uitgaven afhangen van de absorptiecapaciteit van de lidstaten. Zoals de Rekenkamer vermeldt, worden de gegevens over de ingehouden en de uitgegeven bedragen opgenomen in het financieel verslag van het EOGFL-Garantie. De uitgegeven bedragen zijn bovendien ook te vinden in de begrotingsdocumenten. Er hoeft geen specifiek begrotingstoezicht op de inhoudingen te worden uitgeoefend, omdat het geen ontvangsten met een bepaalde bestemming betreft. Financiering van de programma's voor kwaliteitsverbetering 29. Het subsidiariteitsbeginsel speelt een zeer grote rol in de uitwerking van de programma's voor kwaliteitsverbetering om ervoor te zorgen dat deze programma's zijn aangepast aan de werkelijke plaatselijke behoeften. Kwantificering van de betrokken kwalitatieve doelstellingen is nogal moeilijk. In het kader van de algemene strategie voor kwaliteitsverbetering die de Commissie aan het uitstippelen is, zullen duidelijke doelstellingen worden bepaald, wat de vaststelling van prestatie-indicatoren zal vergemakkelijken. Financiering van het olijventeeltkadaster 30. De trage opname van de beschikbare middelen is te wijten aan de trage vorderingen bij het opzetten van het olijventeeltkadaster in sommige lidstaten. De problemen bij het opzetten van dit kadaster waren het voornaamste motief voor de financiële correcties die zijn toegepast op de uitgaven voor de productiesteun voor olijfolie. Maatregelen ter bevordering van de consumptie 32. Als gevolg van de Top van Berlijn werd het budget voor de zevende campagne in juni 1999 met 22 % verlaagd van 45 miljoen EUR tot 35 miljoen EUR. Dit leidde tot extra vertraging omdat de openbare inschrijving moest worden afgelast, waarna onmiddellijk een procedure van gunning via onderhandelingen werd geopend. Een rol speelde ook dat Oostenrijk, Finland en Zweden voor het eerst bij de campagne werden betrokken. De laatste contracten werden in december 1999 ondertekend. De Commissie zal in haar toekomstige promotiestrategieën rekening houden met de resultaten van de algemene evaluatie van promotieacties. 33. Aan het gebrek aan meetbare doelstellingen is iets gedaan bij de zevende campagne, waartoe een opdracht aan een instituut voor consumentenstudies behoort om een onderzoek naar de aankoop van olijfolie, de penetratiegraad van dit product in de huishoudens en de prijs ervan in te stellen en om kwantitatieve resultaten te verschaffen die het de Commissie mogelijk zullen maken conclusies te trekken over de efficiëntie van de maatregelen in het licht van het verbruik van olijfolie. Uiteraard zijn de communautaire activiteiten niet de enige factoren die het verbruik beïnvloeden. Ook de prijs van olijfolie is van invloed op het verbruik, zoals de gevolgen van de recordoogsten in de verkoopseizoenen 1995/1996 en 1997/1998 hebben laten zien. De jongste officiële statistieken geven steun aan de na de zesde campagne geopperde veronderstelling dat het verbruik is gestegen in de landen waar de maatregelen waren toegepast. Uit dezelfde cijfers blijkt ook duidelijk dat er zonder de promotiecampagne een daling van het verbruik is opgetreden. 34 - 35. Omdat rechtstreeks beheer ingewikkeld is, is de Commissie voornemens om in de komende maanden bij de Raad een voorstel tot harmonisatie van de promotieregelingen in te dienen, dat ertoe zal strekken bij de rechtstreeks beheerde campagnes over te schakelen op indirect beheer. Het takenpakket zal dus veranderen en in de toekomst zullen de personele middelen worden toegewezen op basis van deze nieuwe situatie. Opmerkingen over de implementatie van de regeling in de lidstaten 38. De inspectie van de oliefabrieken door de controlebureaus is het belangrijkste controle-instrument van de regeling, aangezien de steun wordt betaald op basis van de geproduceerde hoeveelheden zoals geattesteerd door de oliefabrieken. De steekproef van oliefabrieken die jaarlijks door de verschillende bureaus wordt geïnspecteerd, omvat meer dan 30 % van de in bedrijf zijnde fabrieken. De Commissie heeft onlangs gedetailleerde richtsnoeren gegeven over de inspectieprocedures die moeten worden toegepast om ervoor te zorgen dat de controles waaraan de bureaus de oliefabrieken onderwerpen, een adequate mate van zekerheid opleveren. Voorts verricht de Commissie niet alleen de gebruikelijke controles in het kader van de goedkeuring van de rekeningen, maar volgt zij ook nauwlettend de door de bureaus uitgevoerde controleactiviteiten door de driemaandelijkse rapporten over die activiteiten te analyseren, driemaandelijkse vergaderingen te beleggen enz. De opbrengst als controle-instrument 39. Vergelijking van de werkelijke opbrengst voor elke steunaanvraag met de gemiddelde opbrengst in het gebied is een nuttig controle-instrument waarmee een aanvraag met een abnormaal hoge productie kan worden opgespoord, maar is niet afdoende om te garanderen dat alleen voor werkelijk geproduceerde hoeveelheden communautaire steun wordt verleend. Bij de controle worden veel beperkingen ondervonden die inherent zijn aan de specifieke kenmerken van de productie van olijfolie. Zelfs in hetzelfde jaar en binnen hetzelfde gebied kunnen de opbrengsten enorm uiteenlopen. Vergelijking van de werkelijke opbrengst met de gemiddelde opbrengst is pas mogelijk na de oogst, de verwerking van de olijven tot olie, de indiening van de steunaanvraag en het invoeren van de relevante informatie in de computersystemen van de lidstaten. Als op deze manier hoge opbrengsten worden ontdekt, is er geen enkel middel om een rechtstreeks bewijs van de echtheid van de aanvraag te verkrijgen. Inspectie van de bomen van de producent levert slechts beperkt bewijsmateriaal op, omdat deze inspectie zal plaatsvinden op het moment dat de bomen de oogst van het volgende jaar dragen, en de productie van een boom van jaar tot jaar enorme verschillen te zien kan geven. Schatting van de gemiddelde opbrengst 41. Er is een geharmoniseerde methode voor het schatten van de opbrengsten uitgewerkt en deze is in 1999 in de regeling opgenomen. Het nut van de gemiddelde opbrengst als controlemiddel 43 - 44. De variaties die de opbrengsten van producenten vertonen ten opzichte van de gemiddelde opbrengst in een homogeen gebied, zijn vaak veel groter dan driemaal dat gemiddelde en kunnen veel groter zijn dan tienmaal dat gemiddelde. De door de Rekenkamer genoemde voorbeelden van tolerantiemarges ten belope van 49 maal de gemiddelde opbrengst vormen een indicatie van de problemen die in de praktijk worden ondervonden. Een opbrengst die veel hoger is dan het gemiddelde, is op zichzelf geen bewijs van fraude. Bij het gebruik van de opbrengsten als controle-instrument moet rekening worden gehouden met praktische beperkingen, maar deze aanpak kan wel de aandacht helpen vestigen op bepaalde gevallen die nader moeten worden onderzocht. Op plaatselijk niveau, en vooral op het niveau van de individuele producenten, heeft toepassing van de gemiddelde opbrengst als controle-instrument tot gevolg dat de controles worden toegespitst op de bedrijven met oude en grote olijfbomen, waarbij olijfboomgaarden met een lage productie ongecontroleerd blijven. Met deze aanpak kunnen echter wel afwijkende resultaten die vragen oproepen, worden opgespoord op het niveau van een groot gebied, een belangrijke oliefabriek of een producentenorganisatie. De gemiddelde opbrengst mag echter niet het enige instrument zijn en mag ook niet te systematisch worden toegepast, bijvoorbeeld met een vaste tolerantiemarge. Het systeem heeft echter die gevallen uitgesloten waarin de steunaanvraag volstrekt onverenigbaar was met het aantal olijfbomen van de betrokken producent; het is bekend dat er in de eerste jaren van de regeling dergelijke gevallen zijn geweest. Betrouwbaarheid van het controlemechanisme 45. Het probleem van de geringe kwaliteit van de door de producenten verstrekte informatie zou in feite een gevolg kunnen zijn van de aan hen geboden mogelijkheid de vorige aangifte te bevestigen als zich geen veranderingen hebben voorgedaan. Eind 1998 is bepaald dat alle teeltaangiften tussen 1999 en 2001 moeten worden vernieuwd. Omdat het totale aantal producenten zeer groot is, is het mogelijk dat een deel van hen niet goed is geïnformeerd over hun rechten en verplichtingen. Het verstrekken van deze informatie is in beginsel de taak van de autoriteiten van de lidstaten en van de producentenorganisaties. 46. De producentenorganisaties kunnen niet alle controles verrichten die voor een degelijk beheer van de regeling nodig zijn. De steunaanvragen die de producentenorganisaties voor hun leden indienen, worden aan verdere (steekproefsgewijze) controles onderworpen door de nationale autoriteiten, die de eindverantwoordelijkheid dragen. Bovendien inspecteren de controlebureaus regelmatig een grote steekproef uit de producentenorganisaties. 48. Het ontbreken van computerbestanden in Griekenland is een probleem waarvan de Commissie op de hoogte is, en in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL-Garantie wordt er rekening mee gehouden. De problemen in verband met de identificatie van de percelen zullen worden opgelost door de invoering van het geografische informatiesysteem (GIS). Totdat dit systeem operationeel wordt, dienen de lidstaten inspecties ter plaatse uit te voeren waarvan het aantal snel moet stijgen (1 % van alle producenten voor 1998/1999, 5 % voor 1999/2000 en 10 % voor 2000/2001). 50. De bureaus werden opgericht naar aanleiding van de bevindingen van de Commissie en de verschillende kritische opmerkingen van de begrotingsautoriteit met betrekking tot de problemen en tekortkomingen van de nationale administratieve structuren bij de uitvoering van de in de communautaire regelgeving voor de sector olijfolie voorgeschreven controles. Een objectieve evaluatie van de kosteneffectiviteit van de activiteiten van de bureaus betekent dat rekening moet worden gehouden met de complexiteit van het systeem, met het grote aantal aspecten dat moet worden gecontroleerd (zie ook paragraaf 14) en ook met het ontbreken van elementaire controle-instrumenten in producerende lidstaten (kadaster, geautomatiseerd bestand enz.). Het is juist dat in het verleden de besluiten tot erkenning van de uitgaven van de bureaus met enige vertraging zijn genomen, maar nu is er verbetering gekomen in die situatie. Hierbij moet echter worden aangetekend dat, aangezien de Commissie de bureaus elk kwartaal een voorschot betaalt dat overeenkomt met haar bijdrage in de verwachte uitgaven, de vertraging bij de erkenning van de uitgaven van de bureaus geenszins hun werking in gevaar brengt. 51. De minimale steekproef is met ingang van 1998/1999 verhoogd van 10 % tot 30 %. In de richtsnoeren betreffende de procedures voor de inspectie van de oliefabrieken die de Commissie onlangs aan de controlebureaus heeft gegeven, is voldoende rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de twee hoofdtypen van overeenkomsten inzake de organisatie van de olijfolieproductie. Om de inherente beperkingen te compenseren waaraan de controle onderhevig is, zijn specifieke verificaties voorgesteld die zijn afgestemd op de kenmerken van elke situatie bij de controle. Op te merken valt echter dat in die gevallen waarin de oliefabriek de olijven niet koopt, maar deze slechts verwerkt, de risico's bij de controle groter zijn. Dit komt doordat de te betalen prijs/commissie vaak voor elke partij olijven afzonderlijk tussen de oliefabriek en de producent wordt overeengekomen. Aangezien de exacte hoeveelheid olie die werkelijk is geproduceerd, niet van invloed is op de beloning die de oliefabriek ontvangt, bestaat er geen belangentegenstelling tussen de oliefabriek en de producent die ervoor zorgt dat de exacte hoeveelheden olijfolie worden geattesteerd. Bovendien zijn hierdoor ook de verificaties achteraf aan beperkingen onderhevig, omdat het moeilijk is om algemeen toepasbare kwantitatieve verbanden te bepalen tussen de hoeveelheden olijven of olie en de hoeveelheden die de oliefabrieken als beloning hebben ontvangen. 52. De algemene regel is dat de producenten hun olijven laten verwerken met achterlating van de olie in de fabriek. Dit geldt voor nagenoeg alle producenten in Spanje (losse verkoop is er verboden) en voor het merendeel van de producenten in Italië en Griekenland. In sommige productiegebieden in Italië en Griekenland nemen de producenten de geproduceerde olie of een deel daarvan weer mee, hetzij om te voorzien in de behoeften van het eigen gezin en rechtstreeks olie te verkopen, hetzij om de olie te verkopen aan tussenpersonen. Verwacht wordt dat de betrokken bepalingen van Verordening (EG) nr. 2366/98 de controles op de toepassing van de regeling zullen verbeteren. Opgemerkt dient echter te worden dat nationale wetten de producenten vaak vrijstellen van het opmaken van officiële handelsdocumenten (bijvoorbeeld facturen of ontvangstbewijzen) en van een aantal fiscale verplichtingen. Daarom zal de overeenkomstig Verordening (EG) nr. 2366/98 bij te houden documentatie misschien niet zijn gebaseerd op de belangentegenstelling tussen de producenten en de kopers van de olijfolie en dus op zichzelf niet de gewenste mate van zekerheid bieden. 53. De Commissie wijst de bureaus en de nationale autoriteiten regelmatig op de noodzaak van een snelle afhandeling van de controles en van de administratieve procedures die betrekking hebben op het opleggen van sancties en de terugvordering van betaalde bedragen. Op grond van nationale wetgeving voorzien deze administratieve procedures echter gewoonlijk in een mogelijkheid voor de van een onregelmatigheid beschuldigde begunstigde om zijn standpunt toe te lichten en in een beoordeling van de argumenten van beide partijen en van alle beschikbare bewijsmateriaal door een onafhankelijk comité. Met deze procedure is dan onvermijdelijk enige tijd gemoeid. Omdat niet alle oliefabrieken en producenten elk jaar kunnen worden bezocht, valt er niet aan te ontkomen dat sommige onregelmatigheden pas na de betaling worden ontdekt. De doeltreffendheid van het sanctiesysteem 55. Voor regelgeving betreffende wettelijke en administratieve procedures zijn uitsluitend de lidstaten bevoegd. Daarom kan in communautaire voorschriften alleen worden bepaald wanneer een vordering moet worden ingesteld, en niet hoe lang de betrokken wettelijke procedures mogen duren. Bij de jongste hervorming heeft de Commissie daarnaar gehandeld en bepaald dat binnen twaalf maanden na het verslag een vordering moet worden ingesteld. 56. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat individuele afwijkingen van gemiddelden niet kunnen worden beschouwd als een bewijs van de onnauwkeurigheid van steunaanvragen, vooral niet wegens de grote variaties die de opbrengsten aan olijven en olijfolie zelfs in hetzelfde jaar en binnen hetzelfde gebied te zien kunnen geven. Dit is een beperking die inherent is aan de controle op de productiesteun voor olijfolie (naast verscheidene andere dergelijke beperkingen). 57. Gezien de slechte invorderingsresultaten, hebben de Commissie en Uclaf/OLAF herhaaldelijk bij de lidstaten aangedrongen op verbetering en versnelling van hun invorderingsprocedures. In 1999 hebben zij aangekondigd dat alle bedragen die als gevolg van nalatigheid van de lidstaten niet waren ingevorderd, aan de lidstaten in rekening zouden worden gebracht in het kader van de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen. Momenteel is de Commissie die gevallen van nalatigheid aan het opsporen. Het olijventeeltkadaster 59. Er hebben zich echte technische of wettelijke problemen voorgedaan die voltooiing van het kadaster bemoeilijkten en vaak door de lidstaten zijn aangevoerd, al rechtvaardigen deze problemen niet alle vertragingen. Niettemin heeft de Commissie correcties toegepast in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Voor Griekenland is tot en met het verkoopseizoen 1992/1993 een correctie van 10 % toegepast op de uitgaven, gevolgd door een correctie van 5 % tot en met 1994/1995. Voor latere verkoopseizoenen is de procedure nog aan de gang en stelt de Commissie een correctie voor. Voor Spanje is voor het verkoopseizoen 1992/1993 een correctie van 10 % toegepast op de uitgaven, gevolgd door een correctie van 5 % tot en met 1994/1995. Voor latere verkoopseizoenen is de procedure nog aan de gang en de stelt de Commissie een correctie voor. 60. Zolang het GIS niet operationeel is, moeten elk jaar meer inspecties ter plaatse worden verricht; dit aantal loopt op tot 10 % van het totale aantal steunaanvragen in 2000/2001. De Commissie heeft de lidstaten gewaarschuwd dat, als zij niet aan deze eis voldoen, daar op passende wijze rekening mee zal worden gehouden in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. Er mag dus redelijkerwijs worden geconcludeerd dat er voor de lidstaten voldoende stimulansen zijn om het GIS snel in bedrijf te stellen. De Commissie is van mening dat de financiering van het GIS niets te maken heeft met bedragen die eventueel te weinig zijn uitgegeven voor het oude olijventeeltkadaster. Volgens artikel 26, lid 2, van Verordening (EG) nr. 2366/98 komen voor de verkoopseizoenen van 1998/1999 tot en met 2000/2001 de uitgaven voor de totstandbrenging van het GIS voor de olijventeelt en de periodieke bijwerking van de grafische referentiedatabank in aanmerking voor communautaire financiering. De lidstaten mogen het totaalbedrag aan beschikbare middelen of een deel daarvan uitsluitend voor de financiering van de betrokken acties aanwenden, en dit pas nadat de Commissie daarmee heeft ingestemd. 61. Het grote aantal verschillen voor 1997/1998 is ook toe te schrijven aan de noodzaak van methodologische verbeteringen. Naar verwachting zal dit aantal in de toekomst dalen. 62. De Commissie is het met de bevindingen van de Rekenkamer eens, maar wijst erop dat de problemen in Italië hoofdzakelijk verband houden met de inwerkingtreding van de nieuwe GIS-verordening. Deze overschakeling heeft de eerste versie van het Italiaanse GIS echter niet nutteloos gemaakt, aangezien er gebruik van is gemaakt voor controledoeleinden. Italië zal hoe dan ook overeenkomstig artikel 28, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2366/98 controles ter plaatse moeten uitvoeren als zijn GIS niet is voltooid in de zin van artikel 26, lid 2, van die verordening. 63. De Commissie is op de hoogte van de aanzienlijke vertraging die in Griekenland is ontstaan. Zij heeft echter alle hoop dat de betrokken werkzaamheden sneller zullen verlopen nadat de contracten voor het maken van de orthofoto's en voor proefprojecten zijn gegund. 64. In Spanje is het GIS nu ondanks de opgelopen vertraging nagenoeg voltooid. Uiteraard moet worden nagegaan of het voldoet aan het bepaalde in artikel 26, lid 1, van Verordening (EG) nr. 2366/98. Blijkt dat niet het geval te zijn, dan zal de lidstaat overeenkomstig artikel 28, lid 2, van die verordening controles ter plaatse moeten verrichten. 65. In Portugal zal het GIS iets later gereed zijn dan was gepland. De Commissie verwacht dat de betrokken werkzaamheden tegen eind 2000 zullen zijn voltooid. 66 - 67. De Commissie is van mening dat het kadaster (en zijn opvolger het GIS) in combinatie met de schatting van de opbrengsten een nuttig controle-instrument is, maar dat dit instrument op zichzelf niet de vereiste zekerheid ten aanzien van de behoorlijke tenuitvoerlegging van de regeling kan bieden. Zelfs wanneer het GIS operationeel is en de producenten het aantal bomen correct aangeven en elke wijziging snel melden, bestaat er nog niet voldoende zekerheid omdat de communautaire steun momenteel wordt betaald op basis van de werkelijk geproduceerde hoeveelheid olijfolie zoals geattesteerd door de oliefabrieken, en niet op basis van het aantal bomen. Gezien de veranderingen in de teeltaangiften lijkt het onvermijdelijk dat circa 5 % van het GIS voor de olijventeelt niet langer actueel is en moet worden bijgewerkt. Het GIS kan echter worden gebruikt voor de controle van alle andere aangiften. Conclusies 68. Vanaf de start van de GMO in 1966 heeft het beginsel van de toekenning van productiesteun aan de producenten op basis van de hoeveelheid olijfolie daarin centraal gestaan. De aangebrachte wijzigingen vloeien voort uit de noodzaak de regeling aan te passen aan de veranderende omstandigheden, en vooral aan de opeenvolgende uitbreidingen van de EU, en uit het zoeken naar oplossingen voor specifieke problemen in de sector. 69. Verwacht wordt dat binnenkort resultaten van lopend onderzoek beschikbaar zullen komen. 70. Bij de vaststelling van de communautaire subsidie wordt rekening gehouden enerzijds met het streven een maximale bijdrage aan een redelijk inkomen voor de producenten te leveren, en anderzijds met de onvermijdelijke budgettaire beperkingen. De representatieve marktprijs is aan de hand van de geldende criteria vastgesteld op het voor de markt wenselijke niveau. 71. Zoals is aangegeven in het antwoord op paragraaf 16, deelt de Commissie de bezorgdheid van de Rekenkamer over het evenwicht tussen productie en verbruik. 72. De Commissie onderzoekt momenteel een aanpassing van haar promotiestrategie voor landbouwproducten. 73. De Commissie gaat nauwgezet na of de door de producentenorganisaties, betaalorganen en controlebureaus verrichte controles doeltreffend zijn en met alle geconstateerde tekortkomingen wordt op passende wijze rekening gehouden in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. De Commissie is van mening dat het huidige systeem nog voor verbetering vatbaar is, en zij onderzoekt momenteel hoe de controles verder kunnen worden verscherpt, daarbij rekening houdend met de extra kosten die zouden ontstaan. Zij is het echter niet met de Rekenkamer eens dat de controles nog steeds ontoereikend zijn, vooral niet in het licht van de in 1998 ingevoerde controlevoorschriften. Het merendeel van de controle-inspanningen heeft tot doel erop toe te zien dat alleen voor de werkelijk geproduceerde hoeveelheden olijfolie communautaire steun wordt verleend. Bij de controle is echter sprake van inherente beperkingen als gevolg van specifieke kenmerken van de productie van olijfolie. Verificatie van het aantal bomen is één van de middelen die worden gebruikt om deze beperkingen te compenseren; deze verificatie is echter geen controledoel op zich. 74. De harmonisatie van de methoden voor het schatten van de gemiddelde opbrengst is in 1999 voltooid. Binnen eenzelfde productiegebied zullen de verschillen in opbrengst tussen de producenten echter nog steeds aanzienlijk zijn. Dit is het gevolg van een groot aantal factoren, bijvoorbeeld de leeftijd van de verschillende olijfboomgaarden, de biologische toestand ervan, de manier waarop zij worden onderhouden enz. Daarom is de Commissie van mening dat analyse van de opbrengsten een nuttig controle-instrument is waarmee een abnormaal hoge productie kan worden opgespoord, maar op zichzelf geen toereikend middel vormt om te garanderen dat alleen voor de werkelijk geproduceerde hoeveelheden olijfolie communautaire steun wordt toegekend. 75. De Commissie oefent toezicht uit op de terugvordering van de te veel betaalde bedragen en op de verdere actie die de nationale autoriteiten na de ontdekking van onregelmatigheden ondernemen. 76. Het olijventeelkadaster (en de opvolger daarvan, het GIS) is een nuttig controle-instrument voor de steunregeling voor olijfolie. De Commissie staat erop dat dit systeem wordt opgezet en regelmatig wordt bijgewerkt. Blijft het kadaster achterwege of wordt het te laat ingevoerd, dan wordt daar op passende wijze rekening mee gehouden in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen. 77. De Commissie zal eind 2000 met haar hervormingsvoorstel komen na een grondig onderzoek van de beschikbare nieuwe gegevens en van de resultaten van de regeling waartoe in 1998 is besloten. Tijdens dit proces zal rekening worden gehouden met de opmerkingen van de Rekenkamer. Tijdens de hele geschiedenis van de gemeenschappelijke marktordening voor olijfolie is voortdurend gebleken dat het moeilijk is om de productie van 11000 oliefabrieken te controleren. De verbeteringen van de controle waartoe in 1998 is besloten, worden momenteel getest. DEEL 2: CONSUMPTIESTEUN EN UITVOERRESTITUTIES Controlestructuur 90. Zie het antwoord op de paragrafen 107 tot en met 113. Consumptiesteun Debiteurenrekeningen 93 en 95. De Commissie heeft uit de resultaten van haar eigen werkzaamheden en uit informatie die door de verklarende instanties van de betaalorganen en door de Rekenkamer is verstrekt, geconcludeerd dat de debiteurenadministratie en de controle op uitstaande schulden belangrijke zwakke punten zijn. Zij heeft verscheidene maatregelen genomen om de registratie en het beheer van uitstaande schulden in de betaalorganen te verbeteren. Op grond van Verordening (EG) nr. 2761/1999(1) zijn de lidstaten nu verplicht om tabel 105 tweemaal per jaar bij de Commissie in te dienen. Voorts heeft de Commissie onlangs Verordening (EG) nr. 2245/1999(2) tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1663/95(3) vastgesteld. Deze laatste verordening verplichtte de betaalorganen er reeds toe een systeem op te zetten om alle aan het EOGFL verschuldigde bedragen te signaleren en deze in een debiteurenadministratie op te nemen voordat ze ontvangen zijn (punt 11 van de bijlage). De genoemde wijzigingsverordening schrijft voor dat de gegevens over deze verschuldigde bedragen ook in de jaarrekening moeten worden opgenomen en daardoor onderhevig zijn aan formele accountantscontrole door de verklarende instantie. Alle betaalorganen hebben in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen over 1998 gegevens over de geregistreerde schulden verstrekt. De eenheid Goedkeuring van de rekeningen heeft in 1999 een onderzoek naar de debiteurenadministratie ingesteld. Uit dit onderzoek, dat betrekking had op Italië, Spanje en Portugal, is gebleken dat de situatie nu redelijk is, maar dat er grote problemen zijn wat de afhandeling van oude gevallen betreft. 94. Zie het antwoord op paragraaf 100. Volledigheid van de gegevens over terug te vorderen bedragen 96 - 106. De Commissie is bezorgd over de onvolledigheid en onjuistheid van de in de lidstaten beschikbare gegevens. Ten aanzien van de door de Rekenkamer genoemde problemen, en vooral die in Italië en Griekenland, zal zij de nodige vervolgacties ondernemen. De vertragingen die het gevolg zijn van de rechtspleging in de lidstaten vallen te betreuren. De Commissie is echter niet bevoegd om in de rechtsgang in te grijpen. Vertragingen bij de terugvordering 103. Zie het antwoord op de paragrafen 107 - 111. Toezicht op de voortgang van strafprocessen 107 - 111. De lidstaten dienen weliswaar zelf hun interne rechtsorde te bepalen, maar daarbij mag geen afbreuk worden gedaan aan een doeltreffende invordering. Volgens jurisprudentie van het Europees Hof van Justitie moet door middel van Gemeenschapsrecht worden bepaald wat als een aanvaardbare vertraging als gevolg van administratieve of gerechtelijke procedures kan worden beschouwd. Een lidstaat kan zich niet op nationale bepalingen, praktijken of situaties beroepen ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van uit een Gemeenschapsverordening voortvloeiende verplichtingen (arrest van het Hof in zaak nr. 137/80). Zekerheidstelling 115. Bij Verordening (EG) 2367/98 zijn enkele bepalingen van Verordening (EEG) 2677/85 gewijzigd die betrekking hadden op de controles inzake de toen pas afgeschafte consumptiesteun. Tot die wijzigingen is besloten omdat de Raad erop aandrong de controles meer toe te spitsen op de productiesteun en op de oliefabrieken, die de belangrijkste schakel in de productieketen van olijfolie vormen. Aan de genoemde twee lidstaten zijn belangrijke financiële correcties betreffende de uitgaven voor consumptiesteun opgelegd in het kader van de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen. Boeten 119. De ervaring heeft geleerd dat de boeten die aan verpakkingsbedrijven werden opgelegd volgens de regeling die vóór 1996 gold, betrekking hadden op maanden waarin de bedrijven nauwelijks activiteiten ontplooiden. De gewijzigde regeling voortziet weliswaar in toepassing van een lager percentage, maar gebruikt het gemiddelde over twaalf maanden van activiteit als grondslag en is daardoor doeltreffender. De feitelijke boeten zijn dus niet verlaagd. 120. Na een briefwisseling met de Griekse autoriteiten is de Commissie meegedeeld dat deze autoriteiten in april 1999 officiële besluiten hadden genomen over een groot aantal hangende zaken (in te vorderen bedragen met rente die aan het EOGFL toekomen, en boetebedragen die bestemd zijn voor de lidstaat). Een en ander is doorgegeven aan de bevoegde ontvangerskantoren voor invordering van de betrokken bedragen. De Commissie houdt in de gaten hoe nog hangende zaken worden afgehandeld en of die bedragen werkelijk worden ontvangen. Wat Italië betreft, is aan de Commissie meegedeeld dat een klein aantal gevallen nog in onderzoek is. Normaliter zou het aantal onregelmatigheden vanaf 1996 kleiner moeten zijn dan in de voorgaande periode, omdat het systeem toen in die zin is gewijzigd dat, wanneer de melding van onregelmatigheden door Agecontrol daar aanleiding toe gaf, de erkenning van de betrokken bedrijven werd ingetrokken en de betalingen aan die bedrijven dus werden stopgezet. 122. Aan alle betrokken lidstaten is per brief meegedeeld dat de boeten aan de nationale begroting moeten worden gecrediteerd. Naar het oordeel van de Commissie behoren de boeten om de volgende redenen niet aan de EU-begroting te worden gecrediteerd: - anders dan reeds betaalde steun is een boete geen bedrag dat afkomstig is van het EOGFL; - als gevolg van de discretionaire bevoegdheid van de betrokken lidstaat is het bedrag van de boete niet vooraf bekend, terwijl de betrokken regelgeving zo in elkaar zit dat voor verlaging van de bij het EOGFL in te dienen aanvraag juist wel een vast bedrag nodig is. Conclusies 128 - 130. In het voorjaar van 1999 is de Commissie begonnen met een aantal initiatieven om tot in bijzonderheden na te gaan hoe de situatie op terugvorderingsgebied in alle sectoren van het EOGFL-Garantie is. Er zijn speciale controlebezoeken afgelegd om een gedetailleerd beeld te verkrijgen van de situatie inzake de debiteurenadministratie in een aantal betaalorganen, vooral ten aanzien van de bedragen die moeten worden teruggevorderd in verband met onregelmatigheden die vóór 1995 op grond van Verordening (EEG) nr. 595/91 zijn gemeld. Op basis van de resultaten van deze controlebezoeken en van aanvullende informatie die de lidstaten later hebben verstrekt, verrichten de Commissie en OLAF momenteel de volgende werkzaamheden: - zij gaan na welke bedragen door objectieve oorzaken niet kunnen worden ingevorderd en ten laste van het EOGFL-Garantie moeten komen; - zij werken voorstellen uit voor financiële correcties in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen die moeten worden toegepast voor de lidstaten die niet met de nodige voortvarendheid te werk zijn gegaan. Financiële correcties worden voorgesteld met betrekking tot die onregelmatigheden waarbij: a) geen adequate vervolgactie is ondernomen, of b) de administratieve of gerechtelijke procedure meer dan vier, respectievelijk acht jaar in beslag heeft genomen. De Commissie is zich bewust van de problemen met betrekking tot de regeling inzake consumptiesteun en heeft reeds aanzienlijke financiële correcties opgelegd aan lidstaten. De toepassing van deze regeling is op 31 oktober 1998 beëindigd. Verwacht wordt dat de bepalingen van Verordening (EG) nr. 2245/1999 veel verbetering zullen brengen in de situatie met betrekking tot de registratie en inning van schulden door de lidstaten. (1) PB L 331 van 23.12.1999, blz. 57. (2) PB L 273 van 23.10.1999, blz. 5. (3) PB L 158 van 8.7.1995, blz. 6. Verbruik van olijfolie >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL>",
  "source": "EUR LEX"
}