Source: EUR LEX
URL: 31988Y0516_01_nl.json

{
  "url": "http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31988Y0516(01):NL:HTML\">",
  "content": "EUR-Lex - 31988Y0516(01) - NL Avis juridique important | 31988Y0516(01) Speciaal Verslag nr. 1/88 over de communautaire en nationale procedures en systemen betreffende het beheer van het Europees Sociaal Fonds vergezeld van de antwoorden van de Commissie Publicatieblad Nr. C 126 van 16/05/1988 blz. 0001 - 0024 INHOUD Paragraaf 1 . Inleiding 1.1  - 1.19 Doel, reikwijdte en totstandkoming van het verslag 1.1  - 1.4 Werking van het Europees Sociaal Fonds ( ESF ) 1.5  - 1.19 Belangrijkste verordeningen en besluiten 1.5 Taken, doelstellingen en maatregelen 1.6  - 1.13 Tenuitvoerlegging 1.14 - 1.19 2 . Voorbereidende procedures inzake verordeningen, besluiten en richtsnoeren voor het beheer van het ESF 2.1  - 2.8 Opmerkingen 2.2  - 2.8 3 . Beheerprocedures bij het directoraat van het  ESF 3.1  - 3.31 Opmerkingen 3.3  - 3.31 Ontvankelijkheidscriteria 3.3 Subsidiabiliteitscriteria 3.4 - 3.8 Prioriteitscriteria 3.9  - 3.13 Interpretatie van de officiële teksten 3.14 Bewijsstukken 3.15 - 3.17 Tardieve  uiteenzetting van de criteria voor de toekenning van bijstand 3.18 Onderzoek van de aanvragen om bijstand door de diensten van het Fonds 3.19 - 3.21 Onderzoek van de aanvragen om betaling van het eindsaldo door de diensten van het Fonds 3.22 - 3.27 Evaluatie van de acties 3.28 - 3.30 Administratieve organisatie 3.31 4 . Beheerprocedures in de Lid-Staten 4.1 - 4.22 Opmerkingen 4.2 - 4.22 Indiening van de aanvragen om bijstand en om betaling bij het ESF 4.2 - 4.5 Instelling  waarvoor bijstand wordt gevraagd 4.6 - 4.11 Eindbegunstigde van de betaling 4.12 - 4.15 Garantie van de Lid-Staten voor de goede realisering van de acties 4.16 - 4.17 Certificatie 4.18 - 4.22 5 . Conclusies 5.1 - 5.5 Belangrijkste  geconstateerde tekortkomingen 5.1 - 5.4 Mogelijkheden tot verbetering 5.5 Blz . Antwoorden van de Commissie  19 - 24 SPECIAALVERSLAG Nr . 1/88 over de communautaire en nationale procedures en systemen betreffende het beheer van het Europees Sociaal Fondsvergezeld van de antwoorden van de Commissie ( 88/C 126/01 ) ( Opmerkingen krachtens artikel 206 bis, lid 4,  EEG-Verdrag) 1 1 . Inleiding 1.1 .  Doel, reikwijdte en totstandkoming van het verslag Dit verslag heeft ten doel, een systematische evaluatie te geven van zowel de communautaire als de nationale procedures op het gebied van de behandeling van de aanvragen om bijstand en  om betaling . Het is niet voldoende om alleen de communautaire procedures betreffende het beheer van het ESF te evalueren; deze procedures hebben immers een verlengstuk in de Lid-Staten, daar bepaalde verantwoordelijkheden zoals het bijeenbrengen van de  aanvragen om bijstand en om betaling, evenals het onderzoek en de garantie of certificatie ervan, aan de Lid-Staten zijn overgelaten . De communautaire en nationale procedures vormen één geheel, en een kritische analyse van de ene soort procedures is  onmogelijk zonder die van de andere soort . 1.2 . Het onderzoek werd verricht volgens onderstaand schema : ( a ) het was gebaseerd op het - vrijwel permanente - onderzoek van de procedures bij de diensten van het Fonds . Deze procedures hebben betrekking op het  onderzoek van de aanvragen om bijstand en om betaling, de controles ter plaatse, de evaluatie van de goedgekeurde acties en de administratieve organisatie; ( b ) voorts werden bezoeken afgelegd in alle Lid-Staten van de Gemeenschap behalve Spanje en  Portugal - waarvoor het onderzoek voorbarig bleek - met het oog op de identificatie van de in het kader van het ESF ingevoerde procedures en systemen . Deze hebben in hoofdzaak betrekking op het optreden van de nationale autoriteiten die zijn belast met  de indiening van de aanvragen om bijstand en om betaling bij het ESF, op de belangrijkste soorten instellingen en bijstandsaanvragen, de certificatie - en controlesystemen, alsmede de geldstromen; ( c ) tenslotte werd aan de hand van de in kaart gebrachte  procedures een onderzoek verricht naar de sterke en zwakke punten . 1.3 . Een eerste fase van dit onderzoek heeft volgens dit schema plaatsgehad van het laatste kwartaal van 1981 tot het eerste kwartaal van 1984 . Deze omvatte de studie van ongeveer 200  dossiers en subdossiers inzake bijstand en betalingen, waardoor een beoordeling van de systemen en procedures van het oude Fonds(001 ) mogelijk werd gemaakt. 1.4 . De aldus verkregen resultaten moesten absoluut worden bijgewerkt om rekening te houden met  het grote aantal wijzigingen, op het niveau van de Lid-Staten en van de Gemeenschap, als gevolg van de inwerkingtreding van een nieuw Fonds op 23 oktober 1983 ( 2 ). Een tweede onderzoek heeft plaatsgehad tijdens de laatste vier maanden van 1986 . Dit  onderzoek steunde, evenals het eerste, op de permanente inventarisatie van de procedures bij de diensten van het Fonds, en opnieuw werd een reeks bezoeken afgelegd bij dezelfde Lid-Staten . Bovendien is het onderzoek gebaseerd op de controle van ongeveer  1 000 sinds 1984 goedgekeurde aanvragen om bijstand en van 170 in 1986 uitbetaalde eindsaldi voor in 1984 goedgekeurde acties; deze controles werden ofwel bij de diensten van de Commissie ofwel in de Lid-Staten verricht . Werking van het Europees Sociaal  Fonds ( ESF ) 1.5 .  Belangrijkste verordeningen en besluiten Het huidige Fonds is op 23 oktober 1983 in werking getreden . Het wordt geregeld door : ( a ) Besluit 83/516/EEG van de Raad van 17 oktober 1983 ( 2 ), betreffende de taken van het ESF; ( b ) Besluit  85/568/EEG van de Raad van 20 december 1985 ( 3 ) tot  wijziging van Besluit 83/516/EEG ( 2 ) betreffende de taken  van het Europees Sociaal Fonds in verband met de toetreding  van Spanje en Portugal; ( c ) Verordening ( EEG ) nr . 2950/83 van de Raad van 17  oktober 1983 ( 4 ) houdende toepassing van Besluit 83/516/EEG ( 2 ) betreffende de taken van het ESF; ( d ) Verordening ( EEG ) nr . 3823/85 van de Raad van 20 december 1985 ( 5 ) tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr . 2950/83 ( 4 ) houdende toepassing van Besluit  83/516/EEG ( 2 ) betreffende de taken van het Europees Sociaal Fonds, in verband met de toetreding van Spanje en Portugal; ( e ) Verordening ( EEG ) nr .  3824/85 van de Raad van 20 december 1985 ( 6 ) tot wijziging van Verordening ( EEG ) nr .  2950/83 ( 4 ) houdende  toepassing van Besluit 83/516/EEG (2 ) betreffende de taken van het Europees Sociaal Fonds, met het oog op uitbreiding van deze verordening tot zelfstandigen; ( f ) Beschikking 83/673/EEG van de Commissie van 22 december 1983 ( 7 ) betreffende het beheer van  het ESF; ( g ) Richtsnoeren van de Commissie voor het beheer van het ESF ( 8 tot 12 ). 1 .6 .  Taken, doelstellingen en maatregelen Besluit ( 2 ) omschrijft de taken van het ESF, namelijk : ( a ) het Fonds moet een actiever instrument ter begeleiding van een  werkgelegenheidsbevorderend beleid worden; ( b ) het Fonds heeft tot taak deel te nemen in de financiering van acties op het gebied van beroepsopleiding, stimulering van werkgelegenheid en geografische mobiliteit; ( c ) het Fonds moet, met inachtneming van het  beginsel van de communautaire solidariteit, zo doeltreffend en samenhangend mogelijk bijdragen tot de oplossing van de meest ernstige problemen, in het bijzonder tot de bestrijding van de werkloosheid, met inbegrip van de structurele  ondertewerkstelling, en tot de bevordering van de werkgelegenheid voor de zwaarst getroffen groepen . In dit kader bepaalt hetzelfde Besluit ( 13 ): Het Fonds stimuleert de tenuitvoerlegging van beleid, dat er enerzijds op is gericht aan arbeidskrachten de  beroepsbekwaamheden te verlenen die noodzakelijk zijn om een vaste arbeidsplaats te verwerven en anderzijds mogelijkheden van werkgelegenheid tot ontwikkeling te brengen . Het Fonds levert met name zijn bijdrage aan de inpassing en integratie in de  samenleving en het arbeidsproces van jongeren en moeilijk plaatsbare werknemers, aan de aanpassing van arbeidskrachten aan de ontwikkeling van de arbeidsmarkt en de veranderingen op technologisch gebied en aan het verminderen van regionale  onevenwichtigheden van de arbeidsmarkt . 1.7 . Wat de sociale doelgroepen betreft, is het ESF gericht op de bevordering van de werkgelegenheid van jongeren van minder dan 25 jaar ( ten minste 75 % van de beschikbare kredieten ), in het bijzonder degenen wier  mogelijkheden om werk te vinden zeer beperkt zijn met name doordat zij geen beroepsopleiding of passende opleiding hebben genoten alsook degenen die langdurig werkloos zijn ( 14 ). Het Fonds beoogt eveneens de bevordering van de werkgelegenheid van de  volgende categorieën personen die ouder zijn dan 25 jaar : ( a ) werklozen, met werkloosheid bedreigden en gedeeltelijk werklozen, met name langdurig werklozen; ( b ) vrouwen die wederom een beroepsbezigheid willen gaan uitoefenen; ( c ) gehandicapten die in de  arbeidsmarkt kunnen worden opgenomen; ( d ) migrerende werknemers die binnen de Gemeenschap van woonplaats veranderen of zijn veranderd of die hun woonplaats naar de Gemeenschap hebben overgebracht om een beroepsbezigheid te gaan uitoefenen, en hun  gezinsleden; ( e ) personen die met name werkzaam zijn in kleine en middelgrote bedrijven, voor wie bijscholing noodzakelijk is geworden met het oog op de invoering van nieuwe technologieën of de verbetering van bedrijfsvoeringstechnieken in deze bedrijven  ( 15 ). Ook kan de bijstand van het Fonds worden verleend aan personen die werkzaam zullen zijn als opleider, deskundige op het gebied van beroepskeuzevoorlichting of arbeidsbemiddeling of als ontwikkelingsconsulent ( 16 ). 1.8 . Evenals bij het oude Fonds, is  het enige actiemiddel de subsidiëring van in de Lid-Staten georganiseerde en door de overheid ge(co)financierde acties . Het Fonds neemt deel in de financiering van ( 17): ( a ) beroepsopleiding en beroepskeuzevoorlichting, ( b ) aanwerving en  loonsubsidie, ( c ) verplaatsingskosten en integratie in de samenleving en het arbeidsproces in het kader van de geografische mobiliteit, ( d ) technische dienstverlening en advies, gericht op het scheppen van arbeidsplaatsen . De bijstand van het Fonds wordt  verleend voor 50 % van de voor bijstand in aanmerking komende uitgaven ( 18 ), zonder evenwel het bedrag van de financiële deelneming van de overheid van de betrokken Lid-Staat te mogen overschrijden ( 19 ). 1.9 . Overeenkomstig Besluit 85/568/EEG ( 3 ), zijn  44,5 % van de beschikbare kredieten voor algemene maatregelen ( 20 ) bestemd voor acties ten behoeve van gebieden die worden gekenmerkt door een bijzonder ernstige en langdurige verstoring van het evenwicht in de werkgelegenheid ( 21 ) ( in het vervolg zal  de term probleemgebieden uit de begroting worden gebruikt ); het gaat om Griekenland, de Franse overzeese departementen, Ierland, de Mezzogiorno in Italië, Noord-Ierland, de autonome gebieden Andalucía, Canarias, Castilla-León, Castilla-La Mancha,  Extremadura, Galicia, Murcia, de ciudades Ceuta en Melilla in Spanje, en Portugal ( 21 ). De resterende kredieten worden volgens genoemd Besluit geconcentreerd op acties ten behoeve van de werkgelegenheid in andere gebieden waar een hoge en langdurige  werkloosheid heerst en/of een industriële en sectoriële herstructurering plaatsvindt ( 21 ). Tenslotte wordt de bijstand van het Fonds bij acties ten behoeve van probleemgebieden met 10 % verhoogd ( 22 ). 1.10 . De eerbiediging van de sociale groepen, de  soorten acties, de soorten uitgaven en van het onderscheid tussen de probleemgebieden en de andere gebieden, die respectievelijk zijn behandeld in de paragrafen 1.3 - 1.5, is bepalend voor de subsidiabiliteit van de bij het ESF ingediende  actieplannen . 1.11 . Voor het beleid op korte termijn bepalen de prioriteiten de sociale groepen ten behoeve waarvan bepaalde acties bijstand van het ESF kunnen ontvangen; in bepaalde gevallen kennen de sociale groepen en de hen betreffende acties geen  enkele regionale beperking; in andere gevallen moeten zij ofwel beperkt blijven tot de probleemgebieden, ofwel tot een geheel van gebieden dat naast probleemgebieden ook zones omvat waar een hoge en langdurige werkloosheid heerst en/of een industriële  en sectoriële herstructurering plaatsvindt ( 23 ). Deze prioriteiten zijn vastgesteld in de richtsnoeren voor het beheer van het ESF ( 8 tot 12 ). Volgens Besluit 83/516/EEG ( 24 ) worden de richtsnoeren voor het beheer van het ESF in de loop van het eerste  kwartaal van elk begrotingsjaar door de Commissie herzien; de nieuwe richtsnoeren betreffende de drie daaropvolgende begrotingsjaren worden toegepast op de goedkeuringsbeschikkingen van het volgende begrotingsjaar . Zij houden rekening met de noodzaak  een harmonische ontwikkeling van de Gemeenschap te bevorderen en beantwoorden aan de door de Raad vastgestelde communautaire prioriteiten en met name aan de actieprogramma's op het gebied van de werkgelegenheid en de beroepsopleiding . De Commissie doet  deze richtsnoeren ( 25 ), die in nauw overleg met de Lid-Staten en met inachtneming van eventuele opmerkingen van het Parlement worden opgesteld - na ze voor advies aan het Comité van het Fonds te hebben voorgelegd - toekomen aan het Parlement en de Raad . Tabel 1 : Begroting van het ESF 1986 Omschrijving Algemene maatregelen t.b.v . Artikelc . q . post Bedrag(ECU ) % Bedrag(ECU ) %    Vastl . kredieten  Betalingskredieten Jongeren beneden de 25 jaar + probleemgebieden  6000 709 950 000 29,95 518 050  000 25,48 - Andere gebieden  6001 1 064 875 000 44,92 817 110 000 40,20 - Personen van 25 jaar en ouder + probleemgebieden  6010 190 950 000 8,05 159 010 000 7,82 - Andere gebieden  6011 286 325 000 12,08 199 260 000 9,80 - Specifieke maatregelen  610 118  400 000 5,00 48 140 000 2,36 - Maatregelen waarvoor vóór 1984 verplichtingen zijn aangegaan  607 -  134 630 000 6,62 - Maatregelen waarvoor vóór 1984 verplichtingen zijn aangegaan  608 -  155 730 000 7,66 - Maatregelen waarvoor vóór 1984 verplichtingen  zijn aangegaan  609 -  1 070 000 0,06 - Totaal    2 370 500 000 100,00 2 033 000 000 100,00 1.12 . De begroting, waarvan tabel 1 een voorbeeld geeft, drukt eveneens een keuze uit betreffende acties op korte termijn, en daar het gaat om  niet-verplichte uitgaven ligt de uiteindelijke beslissing erover bij het Europese Parlement . Het Parlement heeft enkel de bevoegdheid, het globale volume van de jaarlijkse begroting vast te stellen . Het kan - voor een bepaald begrotingsjaar - geen  wijzigingen aanbrengen in de richtsnoeren voor het beheer, daar deze aan het begin van het vorige begrotingsjaar zijn bepaald, terwijl de begroting aan het eind van het jaar wordt vastgesteld . Op deze wijze leidt de procedure, die voortvloeit uit de  verdeling van de bevoegdheden tussen de Instellingen, ertoe dat het Parlement, dat op het stuk van de begroting het laatste woord heeft, niet in staat is de criteria te corrigeren die ten grondslag liggen aan de ontwerp-begroting . 1.13 . Wanneer de  kredieten die op bepaalde begrotingsposten beschikbaar zijn niet volstaan om de subsidiabele en prioritaire aanvragen integraal te financieren, gaat men over tot een reductie op elke desbetreffende begrotingspost . De respectieve reductie die werd  toegepast op de begrotingsposten betreffende de algemene maatregelen ten behoeve van de probleemgebieden ( 6000 en 6010 ) werd steeds lineair berekend, dat wil zeggen gelijk voor alle probleemgebieden : het reductiepercentage wordt bepaald door de  verhouding tussen het volume van de op de desbetreffende begrotingspost beschikbare kredieten en dat van de subsidiabele en prioritaire aanvragen om bijstand met betrekking tot deze post . De reductie die respectievelijk werd toegepast op de twee  begrotingsposten betreffende de algemene maatregelen ten behoeve van de andere gebieden ( 6001 en 6011 ) was gewogen voor wat betreft de begrotingsjaren 1984 en 1985 . Sinds de goedkeuringsbeschikking van het begrotingsjaar 1986, is de reductie voor deze  twee posten eveneens lineair . 1.14  Tenuitvoerlegging De planning van de bijstandsverlening vindt als volgt plaats : ( a ) de Lid-Staten dienen de aanvragen om bijstand in met gebruikmaking van een nieuw formulier, dat is opgenomen in bijlage 1 van Beschikking  83/673/EEG ( 7 ); zij vermelden de instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd ( 26 ), alsmede de tenaamstelling van de betaling ( 27 ), daar dit niet steeds identieke instellingen zijn; ( b ) de aanvragen om bijstand worden onderzocht bij de diensten van het  ESF; ( c ) de Commissie laat de aanvragen om bijstand door het Comité van het ESF ( 28 ) onderzoeken, en keurt ze goed indien zij aan de in de terzake geldende regelingen en besluiten vastgestelde voorwaarden voldoen; elk globaal bedrag dat per  begrotingsartikel en per Lid-Staat is goedgekeurd, en waarop de lineaire reductie is toegepast, wordt na raadpleging van de Lid-Staten verdeeld onder de subsidiabele en prioritaire aanvragen . 1.15 . De betalingen vinden als volgt plaats : ( a ) een voorschot  van 50 % van de ten behoeve van algemene acties ( 20 ) verleende bijstand wordt uitbetaald op de voor de aanvang van de acties vastgestelde datum . Indien deze datum aan het besluit tot goedkeuring voorafgaat, wordt de betaling onmiddellijk na de  goedkeuring verricht . Bij de specifieke acties ( 29 ) brengt de goedkeuring van een aanvraag om bijstand de uitkering van een eerste voorschot ten bedrage van 30 % van de toegekende bijstand met zich mee . Een tweede voorschot van ten hoogste 30 % kan  worden uitgekeerd zodra de betrokken Lid-Staat bevestigt dat de helft van de actie is uitgevoerd; ( b ) de aanvragen om betaling van het eindsaldo moeten worden ingediend door middel van het formulier dat is opgenomen in bijlage 2 van Beschikking  83/673/EEG ( 7 ), en moeten, onder andere, een beschrijving van de inhoud en de resultaten, alsmede een opsplitsing van de werkelijke uitgaven en de financiering van de actie bevatten; ( c ) de aanvragen om betaling van het eindsaldo worden onderzocht door  de diensten van het ESF, die zo nodig controles ter plaatse verrichten . 1.16 . Voor de controles ter plaatse geldt het volgende : ( a ) De Lid-Staat ziet erop toe dat de Commissie toegang heeft tot de nodige informatie om inzicht te verkrijgen in de  doelstellingen en de inhoud van de aanvragen, alsmede in het verloop, de financiering en de resultaten van de acties. De Lid-Staten houden de bewijsstukken voor de bevestiging van de feitelijke en boekhoudkundige juistheid van de in de  betalingsaanvragen verstrekte gegevens ter beschikking van de Commissie . De betrokken Lid-Staat biedt de Commissie de nodige hulp bij de verificatie . De Commissie doet de Lid-Staat tijdig mededeling van de verificatie . Vertegenwoordigers van de  Lid-Staat mogen hieraan deelnemen . Op verzoek van de Commissie worden de verificaties, indien de betrokken Lid-Staat hiermede instemt, uitgevoerd door de bevoegde autoriteiten van deze Lid-Staat . Vertegenwoordigers van de Commissie mogen hieraan  deelnemen ( 30 ); ( b ) Onverminderd de controles die door de Lid-Staten worden uitgeoefend, kan de Commissie verificaties ter plaatse uitvoeren . De verificaties van de inhoud van een aanvraag om betaling kunnen via een representatieve steekproef worden  verricht . De Commissie stelt het steekproefpercentage vóór het uitvoeren van de verificatie, in overleg met de betrokken Lid-Staat vast aan de hand van de materiële en technische omstandigheden van de desbetreffende actie . Indien de steekproef  aanleiding geeft tot vermindering, wordt deze naar rato toegepast op het gehele bedrag waarvan de betaling is gevraagd, nadat de Lid-Staat zijn opmerkingen heeft kunnen maken ( 31 ). 1.17 . Tot oktober 1987 bestond het directoraat van het ESF op  organisatorisch gebied uit vier afdelingen, waarvan de taken op sectoriële basis waren vastgelegd . In november 1987 heeft de Commissie een herstructurering tot stand gebracht bij de diensten van het ESF . Zij bestaan momenteel uit vijf afdelingen,  waarvan één belast is met vraagstukken betreffende cooerdinatie, programmering en administratie, en de andere het beheer van de dossiers op geografische basis kregen opgelegd . 1.18 . In het kader van hun eigen administratieve structuren, behouden de  Lid-Staten de volledige verantwoordelijkheid voor de volgende activiteiten : ( a ) de indiening van de aanvragen om bijstand bij het ESF, door middel van het hiervoor bestemde formulier; ( b ) de eventuele groepering van aanvragen om bijstand; ( c ) de indiening van  de aanvragen om betaling van het eindsaldo, door middel van het hiervoor bestemde formulier; de certificatie van de aanvragen om betaling van het eindsaldo, bestaande uit de identificatie en de verificatie van de elementen die bepalend zijn voor de  subsidiabiliteit; ( d ) het beheer van de gecofinancierde of vergoede activiteiten; ( e ) somtijds de betaling aan de instellingen die de uiteindelijke begunstigden van de betaling zijn . 1.19 . Bij het nationale beheer betreffende het ESF spelen de volgende  instanties een rol : ( a ) de nationale overheidsdiensten die verantwoordelijk zijn  voor de indiening van de aanvragen om bijstand en om  betaling; ( b ) de centrale of gedecentraliseerde autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de certificaties; ( c ) de  instellingen waarvoor bijstand wordt gevraagd ( 26 ); ( d ) de tenaamstelling van de betaling ( 27 ) voor het ESF ( rechtstreekse ontvanger ); ( e ) de openbare instellingen die geheel of gedeeltelijk instaan voor de financiering van de acties; ( f ) de organisaties die  de acties uitvoeren; ( g ) de eindbegunstigden van de betaling : ( i ) indien de bijstand van het Fonds bestaat uit de terugbetaling ( van ten hoogste 50 %) van overheidsuitgaven, is de uiteindelijke ontvanger van de bijstand van het ESF een openbare instelling  of een particuliere instelling van openbaar nut waarvan de begroting door de staat wordt gefinancierd . Deze instelling voert zelf de acties uit, of subsidieert acties die worden uitgevoerd door andere instanties, die in dat geval niet de bijstand van  het ESF ontvangen; ( ii ) in geval van cofinanciering als aanvulling op de nationale overheidssteun, is de uiteindelijke ontvanger van de bijstand van het ESF degene die de acties uitvoert; in de meeste gevallen gaat het om particuliere instellingen; ( h ) de  controle-instellingen . Talrijke organisaties bezitten verschillende van de sub ( c ) tot ( g ) genoemde eigenschappen . 2 . Voorbereidende procedures inzake verordeningen, besluiten en richtsnoeren voor het beheer van het ESF 2.1 . De verordeningen en bepaalde besluiten moeten door de Raad worden vastgesteld, andere besluiten en de richtsnoeren voor het beheer van het ESF  vallen onder de verantwoordelijkheid van de Commissie, hoewel zij voor advies worden voorgelegd aan het Comité van het ESF . 2.2 .  Opmerkingen De keuzen op dit gebied worden niet steeds gemaakt op basis van analyses van de behoeften en problemen, van  voorstellen voor alternatieve beleidsvormen en evaluaties van thans gevoerd of reeds gerealiseerd beleid . Zo waren, in het kader van het oude Fonds, de uitbreidingen van het gevoerde beleid ( nieuwe verordeningen, nieuwe aspecten die werden opgenomen in  de richtsnoeren ) en de aanpassingen op dit gebied ( wijzigingen van de richtsnoeren ) niet duidelijk gebaseerd op systematische kosten-batenanalyses; de voorbereidende studies en modelprojecten hebben al te zelden geleid tot de bijstelling van  verordeningen en richtsnoeren . Ook de laatste hervorming van het Fonds, die in hoofdzaak is gebaseerd op maatregelen die voor het merendeel reeds bestonden en in het kader van het vorige Fonds ( 32 ) door het ESF werden gecofinancierd, berust niet op  voldoende relevante beoordelingen van de doelmatigheid en doeltreffendheid van deze maatregelen . 2.3. De eerste richtsnoeren voor het beheer van het huidige Fonds ( 1984-1986 ) verwijzen uitdrukkelijk naar de communautaire doelstellingen inzake  werkgelegenheid en beroepsopleiding, die zijn omschreven in verschillende resoluties van de Raad ( 8 ). De Kamer is van oordeel dat deze eerste richtsnoeren berusten op een globale kennis van : ( a ) de in de Lid-Staten gevoerde acties; ( b ) de economische en  sociale situatie in de Gemeenschap; ( c ) de bestaande onevenwichtigheden, met name op het gebied van de werkgelegenheid, die vooral bepaalde sociale groepen treffen ( jongeren, langdurig werklozen, vrouwen,  migranten, gehandicapten ); ( d ) de beschikbare  middelen om hierin verbetering te brengen ( nieuwe technologieën, kleine en middelgrote ondernemingen, herstructurering van bedrijven, ontwikkelingsconsulenten, lokale initiatieven, oprichting van bedrijven).Gesteld kan worden dat tevoren geen  kosten-batenanalyse van de goedgekeurde maatregelen en de mogelijke alternatieve maatregelen werd verricht en dat evenmin een systematisch onderzoek van de in het kader van het oude Fonds gesubsidieerde acties plaatsvond . De jaarlijkse wijzigingen van  de richtsnoeren ( 1985-1987, 1986-1988, 1987-1989 ) zijn niet gebaseerd op analyses van de doeltreffendheid van het gevoerde beleid, maar drukken een zekere inspanning van de Commissie uit om een geringer aantal acties als prioritair te beschouwen door de  klemtoon te leggen op een grotere nauwkeurigheid en/of doeltreffendheid ( bij voorbeeld, de vaststelling van een minimumduur voor opleidingen, van een minimumpercentage aan personeel dat moet worden betrokken bij de prioritaire herstructurering van een  bedrijf, van het soort banen die prioritair zijn voor aanwervingssteun ). 2.4 . Het enige instrument dat de Gemeenschap heeft aangewend en nog steeds aanwendt is de subsidiëring van acties die in de Lid-Staten op touw worden gezet en betrekking hebben op  de beroepsopleiding en, in mindere mate, op de aanwerving en tewerkstelling . Deze subsidie, die afhankelijk is van een ten minste even hoge overheidssteun, bestaat - voor het grootste deel - uit de terugbetaling van door openbare instanties gedane  uitgaven . Uit een oogpunt van doeltreffendheid had men of zou men andere mogelijkheden kunnen overwegen, zoals de communautaire subsidiëring van opleidingsmaatregelen die door particuliere ondernemingen worden uitgevoerd en geen nationale overheidssteun  genieten enerzijds, en de intensieve cooerdinatie van acties voor investeringen, opleiding, werkgelegenheid en onderzoek anderzijds . Eenzelfde streven naar doeltreffendheid had gepleit voor het - afgewezen - voorstel van de Commissie dat beoogde de  dienstverlening van ontwikkelingsconsulenten te financieren, zelfs indien zij geen steun ontvingen in het kader van bestaande beroepsopleidingsmaatregelen . 2.5 . De doelstellingen zijn op alle niveaus zeer algemeen geformuleerd . Zo hebben, wat het huidige  Fonds betreft, de in de verordeningen en besluiten van de Raad en de Commissie vervatte doelstellingen een algemeen karakter en maken de richtsnoeren zelf het niet steeds mogelijk de subsidiabiliteit en prioriteit op strikte wijze te definiëren . Ondanks  de inspanning binnen het ESF om de richtsnoeren nauwkeuriger te formuleren, hetgeen nu en dan leidde tot een juistere omschrijving van doelgroepen, doelstellingen en acties, blijven een aantal criteria onvoldoende duidelijk en stelt men overlappingen  tussen bepaalde richtsnoeren vast . 2.6 . Een hele reeks begrippen die fundamenteel zijn voor het beheer van het Fonds ( met name de begrippen werkloze, met werkloosheid bedreigde, gedeeltelijk werkloze, gehandicapte, migrerende werknemer, kleine en  middelgrote ondernemingen, beroepsopleiding ) kennen geen gemeenschappelijke definitie zodat men zich heeft moeten beperken tot een verwijzing naar de verschillende nationale definities . 2.7 . De toegepaste reductie heeft ten doel het volume van de  beschikbare kredieten en dat van de aanvragen om bijstand in evenwicht te brengen . In een eerste fase wordt per begrotingsartikel een reductiepercentage berekend, gelet op het volume van de kredieten en de aanvragen om bijstand met betrekking tot elk  artikel . In een tweede fase wordt tussen elke Lid-Staat en de Commissie overleg gepleegd, dat leidt tot de toepassing van de reductie per artikel : ofwel lineair voor alle projecten, ofwel door de last van de reductie te spreiden over de projecten van  een beperkt aantal instanties . Bij dit overleg wordt meer rekening gehouden met de financiële situatie van de instanties die de bijstandsbetalingen ontvangen dan met begrippen van doeltreffendheid, zoals de werkgelegenheid of de geschikte  beroepsopleiding in verhouding tot de arbeidsmarkt . Bovendien vergroot de reductieprocedure nog de verbrokkeling van de toegekende bijstand . 2.8 . Terwijl over de financiering van een project - zij het jaarlijks, meerjarig of gespreid over twee  begrotingsjaren - bij het vroegere Fonds slechts één besluit werd genomen, vindt het financieringsbesluit bij het huidige Fonds plaats in het kader van het begrotingsjaar en heeft het betrekking op jaarlijkse tranches van projecten . Bijgevolg behoeft  men slechts verantwoording af te leggen over het gedeelte van de werkzaamheden dat werd uitgevoerd in de loop van het desbetreffende begrotingsjaar, hetgeen de beoordeling van het financiële beheer van de projecten in hun geheel vaak onmogelijk maakt . 3 . Beheerprocedures bij het directoraat van het ESF 3.1 . De inventaris van deze procedures, zowel voor het nieuwe als voor het oude Fonds, werd enerzijds opgemaakt op basis van de in het Publikatieblad van de Gemeenschappen verschenen verordeningen,  besluiten en mededelingen en de interne en/of tot de Lid-Staten gerichte nota's ( zonder officiële publikatie ). Anderzijds werden de minder formele procedures in samenwerking met de terzake bevoegde ambtenaren onderzocht . Tenslotte kon door een onderzoek  van dossiers deze inventarisatie worden afgerond . 3.2 . Deze procedures hebben in hoofdzaak betrekking op de criteria die een oordeel over de juistheid van de individuele goedkeurings - en betalingsbesluiten mogelijk moeten maken, op het eigenlijke  onderzoek van de aanvragen om bijstand en om betaling, op de behandeling van de dossiers en op de evaluatie van de gecofinancierde acties . Opmerkingen 3.3 .  Ontvankelijkheidscriteria Bij het onderzoek naar de ontvankelijkheid van de aanvragen om bijstand  nemen de diensten van het Fonds ( 33 ) er genoegen mee zich te vergewissen van de naleving van louter formele voorwaarden, namelijk het gebruik van de juiste formulieren, de plaatsing van de officiële handtekeningen en de eerbiediging van de uiterste  datum van indiening . Daarentegen worden belangrijke gegevens betreffende de essentie van het project zelf, zoals de berekeningsmethoden, de vooruitzichten voor de werkgelegenheid en de geplande aanstellingen niet systematisch  opgevraagd . 3.4 .  Subsidiabiliteitscriteria De subsidiabiliteit van de aanvragen om bijstand en om betaling hangt af van de vraag of de acties overeenstemmen met Besluit ( 2 ), Beschikking ( 7 ) en Verordening ( 4 ), en heeft vooral betrekking op het soort  acties, sociale groepen en uitgaven, op de financiering, op het onderscheid tussen probleemgebieden en andere gebieden, en op de inachtneming van de ramingen . 3.5 . Er is nooit een volledige lijst van subsidiabele en niet-subsidiabele soorten uitgaven  opgesteld . Dit heeft tot gevolg dat op het niveau van de externe communautaire controle, maar ook op het niveau van de Lid-Staten, een zekere twijfel heeft bestaan of nog steeds bestaat wat betreft de subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven . 3.6 . Te  constateren valt dat voor bepaalde criteria een passende definitie ontbreekt . Op het gebied van de uitgaven is dit het geval voor de verhouding tussen de kosten voor niet-onderwijzend personeel en die voor onderwijzend personeel; wel hebben bepaalde  Lid-Staten voor de administratieve uitgaven een bepaalde limiet aangehouden . Naar de mening van de Commissie ( 34 ) is deze verhouding volgens de geldende teksten geen voorwaarde wat betreft de subsidiabiliteit . Bij veel opleidingsmaatregelen is meer  niet-onderwijzend dan onderwijzend personeel nodig ( bij voorbeeld :    intensieve cursussen of cursussen waarvoor gebruik en onderhoud van speciale apparatuur nodig is ). De Commissie verklaart bovendien ( 35 ) dat er geen plannen zijn om een eenvormige norm  op te leggen, daar het Fonds niet als taak heeft de verscheidenheid aan beroepsopleidingssystemen te beperken . Het onderscheid tussen de uitgaven voor onderwijzend personeel en die voor administratief personeel, dat voorkwam in het aanvraagformulier  voor de betaling van het eindsaldo in het kader van het vorige Fonds ( 36 ), werd trouwens niet overgenomen in het aanvraagformulier voor de betaling van het eindsaldo betreffende het huidige Fonds ( 37 ). Zo zijn er evenmin communautaire regels ( bij  voorbeeld de vaststelling van een subsidiabel maximum ) voor enerzijds de tarieven van consulenten en anderzijds de verhouding tussen de uitgaven voor de voorbereiding van de cursussen ( 38 ) en die voor de uitvoering en het beheer daarvan ( 39 ). Volgens de  Commissie ( 40 ) trachten haar diensten, in samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de Lid-Staten, te verhinderen dat te grote uitgaven door bijstand uit het Fonds worden gedekt . 3.7 . Op het gebied van afschrijvingen, huur en leasing blijft de  communautaire regelgeving te vaag, vooral met het oog op de huidige technologische ontwikkeling : ( a ) zo worden de afschrijvingen gewoonlijk verricht op basis van de historische kostprijs, en moeten zij verenigbaar zijn met het nationale recht, dat  voorschriften bevat over de aard van de af te schrijven goederen, de afschrijvingstermijn en de gevallen waarin afschrijving mogelijk is . Deze regel impliceert onder andere dat, indien het nationale publiekrecht niet in afschrijving voorziet - hetgeen  het geval is voor bepaalde openbare instanties in verschillende Lid-Staten - de Commissie een dergelijke afschrijving niet kan financieren, daar de Lid-Staat zelf geen bijdrage levert . De Kamer stelt vast dat op deze regel, die in beginsel overigens  niet erg communautair is, uitzonderingen worden gemaakt : enerzijds keurt de Commissie de door de nationale overheden voorgelegde afschrijvingen goed; anderzijds financiert zij in probleemgebieden versnelde afschrijvingen waarin door de nationale  wetgeving niet wordt voorzien; tenslotte bevatten de door Frankrijk ingediende aanvragen om bijstand alleen de afschrijving van blijvend materiaal indien de kostprijs ervan meer bedraagt dan 2 000 FF . Deze praktijk, die op geen enkele nationale wet  berust, wordt reeds sinds het vorige Fonds toegepast; (b ) ook de regels inzake de kosten van leasing en huur zijn te vaag . De Commissie is van oordeel dat de bijstand van het Fonds met betrekking tot leasing de overeenkomstige afschrijvingstranche niet  mag overschrijden; dit laatste bedrag vormt ook een vergelijkingspunt voor de beoordeling van de huurkosten ( 40 ). 3.8 . De Commissie neemt geen duidelijke houding aan ten aanzien van de verschillen tussen de ramingen en de realisaties ( wat betreft inhoud,  duur, aantal cursisten, doelgroep, resultaten in termen van plaatsing, uitgaven ): ( a ) de Commissie dringt bij de Lid-Staten niet aan op een toelichting van deze verschillen, ook al is een vergelijking tussen ramingen en realisaties, evenals een verklaring  van de verschillen voorzien in de formulieren ad hoc, met name wat betreft de schattingen en de reële kosten ( 41 ); ( b ) hoewel de Commissie verklaart dat een vermindering van het aantal betrokken personen een evenredige vermindering van de bijstand van het  ESF meebrengt op de grondslag van de in de aanvraag om bijstand vastgestelde gemiddelde uitgaven per persoon, en dat een vermindering van het aantal personen die gepaard gaat met een verhoging van het gemiddelde bedrag van de vastgestelde uitgaven kan  worden toegestaan binnen de grenzen van de door het ESF toegekende bijstand, mits deze wijziging van de gemiddelde uitgaven gerechtvaardigd is ( 42 ), werd op dit gebied geen enkele  praktische regeling getroffen; ( c ) de wijze waarop de Commissie haar  bijdrage in de vaste kosten bepaalt ingeval er verschillen optreden tussen de schattingen en de reële kosten, is eveneens niet erg duidelijk; enerzijds verklaart zij de vaste kosten voor de hogere opleidingen ( bij voorbeeld in de informatica ) wel, maar  die voor de lagere opleidingen ( 43 ) niet op zich te nemen; anderzijds zou het ESF, indien minder werd verwezenlijkt dan was voorzien, instemmen met een minder dan evenredige vermindering van de betalingen betreffende de vaste kosten, terwijl de betaling  van de variabele kosten naar evenredigheid zou worden verricht; de verdeling tussen variabele en vaste kosten zou echter niet meer dan 5 tot 10 % van de ramingen mogen afwijken ( 44 ). Tenslotte kan het onderscheid tussen vaste en variabele kosten wegens  de officiële uitsplitsing van de uitgaven ( 45 ) niet rechtstreeks worden gemaakt . Bovendien zijn er talrijke dossiers waarbij geen enkele vermindering werd toegepast hoewel minder werd gerealiseerd dan geraamd . 3.9  Prioriteitscriteria ( 46) Het begrip  uitzicht op een vaste werkgelegenheid dat in verschillende richtsnoeren voorkomt, blijft een erg moeilijk hanteerbaar criterium . De Commissie wijst er zelf op dat de vooruitzichten op werk moeilijk op rekenkundige wijze kunnen worden geschat ( 47 ). Zij  geeft eveneens toe dat de proefondervindelijke toepassing die was gebaseerd op de verklaringen van de organisatoren, op de kennis van de arbeidsmarkt, alsmede op de resultaten van soortgelijke initiatieven in het verleden, geen volledige voldoening  heeft gegeven ( 48 ). Daarom trachten de diensten zich eveneens te baseren op macro-economische schattingen van het aantal banen dat elk jaar in de landen van de Gemeenschap ( 48 ) beschikbaar is, hetgeen een toetssteen is voor het realisme van de globale  vooruitzichten op werk die door de Lid-Staten worden voorspeld . Er bestaat evenwel een groot verschil tussen micro-prognoses van de vooruitzichten op werk per beroepsopleidingsproject en macro-prognoses van het aantal beschikbare banen . 3.10 . De nieuwe  technologieën waarnaar bepaalde richtsnoeren verwijzen ( 8 tot 12 ), zijn niet gespecificeerd; bovendien heeft de Commissie het minimum aandeel van de nieuwe technologieën in de acties die bijstand van het ESF ontvangen, pas vanaf het begrotingsjaar 1986  vastgesteld . 3.11. Het begrip ondernemingen met minder dan 500 werknemers, dat in bepaalde richtsnoeren voorkomt, is niet expliciet omschreven . Waar het gaat om ondernemingen in de vorm van een vennootschap, is niet duidelijk of hiermee de vennootschap  afzonderlijk wordt bedoeld, of dat het begrip moet worden uitgebreid tot een eventuele moedermaatschappij ( 49 ). 3.12 . Wat betreft de acties ten gunste van vrouwen, geven de officiële en interne teksten onvoldoende aanwijzingen voor de toepassing van het  criterium ondervertegenwoordiging van vrouwen in een beroep . 3.13 . Ondanks de inspanningen, een meer gedetailleerde omschrijving te geven van het vernieuwend karakter van de specifieke maatregelen ( 33 ), blijft dit criterium moeilijk toe te  passen . 3.14  Interpretatie van de officiële teksten Aangezien de in overleg met de Lid-Staten opgestelde richtsnoeren vaak te algemeen blijken, is de Commissie genoodzaakt ze voortdurend te preciseren . Zij maakt echter van haar discretionaire bevoegdheid  gebruik om af te wijken van de officiële teksten, zonder dat de Kamer de mogelijkheid heeft vast te stellen of er voldoende samenhang is tussen deze specifieke interpretaties en een gelijke behandeling van alle problemen . Dit is het geval met de  beroepsopleidingsmaatregelen ter bevordering van de tewerkstelling van jongeren onder 25 jaar wier kwalificaties in de praktijk ontoereikend of ongeschikt zijn gebleken en die er onder andere op gericht zijn de invoering van nieuwe technologieën te  vergemakkelijken ( 50 ): de Commissie heeft gemeend de veelvuldige afwezigheid van enige aanwijzing over het opleidingselement voor nieuwe technologieën ( 51 ) te kunnen aanvaarden; in dit geval stemt de Commissie ermee in, acties in aanmerking te nemen die  mogelijk een aanzienlijk aantal nieuwe arbeidsplaatsen kunnen scheppen, zoals de opleiding van jongeren voor de oprichting van cooeperatieve verenigingen of de uitoefening van een vrij beroep ( 52 ). Dit is eveneens het geval wanneer de Commissie de  aanwervingssteun in bepaalde gebieden beperkt tot de economische en produktieve banen ( 53 ), terwijl het desbetreffende richtsnoer ( 54 ) van geen enkele beperking gewag maakt . 3.15  Bewijsstukken Onder het vorige Fonds heeft de Commissie een zekere  belangstelling getoond voor de nationale controles . Enerzijds bevatte het formulier voor de aanvraag om bijstand een rubriek waarin de modaliteiten en termijnen van de op nationaal vlak gebruikelijke controles, de controle van de kwaliteit van de acties  en de controle van het administratief en financieel beheer dienden te worden vermeld; anderzijds verplichtte het formulier voor de aanvraag om betaling van het eindsaldo de instelling waarvoor bijstand werd gevraagd ertoe een beschrijving te geven van  de verschillende kwalitatieve en financiële controles die tijdens de uitvoering van de actie door onafhankelijke instanties werden verricht . In de meeste gevallen stelde het ESF zich echter tevreden met een opsomming van de controles waaraan de acties  theoretisch konden worden onderworpen ( aanvragen om bijstand ) of die daadwerkelijk hadden plaatsgevonden ( aanvragen om betaling van het eindsaldo ). In het kader van het huidige Fonds bevatten de aanvraagformulieren voor bijstand of betaling zelfs geen  rubriek meer die betrekking heeft op de nationale controles . Het zou nochtans wenselijk zijn een nauwkeurige omschrijving te geven van het soort controle dat de bevestiging van de feitelijke en boekhoudkundige juistheid van de aanvragen om betaling van  het eindsaldo moet staven of dat betrekking heeft op de in de aanvragen om bijstand vermelde ramingen, of ten minste inlichtingen in te winnen over het huidige controlesysteem betreffende de schattingen van de uitgaven en de geplande acties, voor de  werkelijke uitgaven en de verwezenlijkte acties . 3.16 . De Commissie aarzelt om een werkelijk concrete inhoud te geven aan de term berekeningsmethoden betreffende de raming van de uitgaven ( 55 ). Dit is eveneens het geval bij uitdrukkingen die zijn  overgenomen in de aanvragen om betaling van het eindsaldo, zoals de berekeningsmethoden aangeven alsook de gebruikte grondslagen ter verkrijging van de opgevoerde bedragen ( 56 ) of ook analyse van de verschillende bedragen van de werkelijke kosten apart  vermelden ( 57 ). Als antwoord op de vragen van de Kamer in verband met de gewenste graad van nauwkeurigheid van de berekeningsmethoden, heeft de Commissie verklaard dat het bij de verschillende voorgelegde berekeningsmethoden erom ging : ( a ) wat betreft de  aanvragen om bijstand : ( i ) ofwel in staat te zijn de geraamde en de werkelijke uitgaven te vergelijken en, in het geval van een zelfde begunstigde, de ontwikkeling van de kosten te volgen; in deze omstandigheden is het onontbeerlijk referentiepunten vast  te stellen die toelaten de bedragen te begrijpen en te reconstrueren ( 43 ); ( ii ) ofwel in staat te zijn de redelijkheid van de verhouding kosten/aantal begunstigden te beoordelen ( 33 ); ( b ) wat betreft de aanvragen om betaling van het eindsaldo, te kunnen  beschikken over de meest kenmerkende elementen van de kosten voor elk soort actie enerzijds, en over aanwijzingen voor de wijze waarop elk bedrag aan uitgaven is samengesteld anderzijds . De in deze analyse uiteen te zetten elementen zijn voor elke  aanvraag om betaling anders en liggen niet bij voorbaat vast ( 40).Voor de aanvragen om bijstand 1986 heeft de Commissie, op een vergadering van vertegenwoordigers van het ESF en van de Lid-Staten ( 53 ), voor het eerst, en wel vóór de verzending van de  aanvragen om bijstand, aanwijzingen gegeven met betrekking tot de berekeningsmethoden : de diensten erkennen dat de door de Lid-Staten voorgelegde cijfers slechts schattingen zijn . Zij zijn evenwel van mening dat deze schattingen betrouwbaar moeten zijn,  dit wil zeggen dat zij moeten berusten op zo nauwkeurig mogelijk omlijnde gegevens ( aantal betrokken personen, bedrag van de vergoedingen, aantal uren, aantal maanden, enz . ). De diensten menen dat het onontbeerlijk is deze gegevens bij de opstelling van  de aanvraag zorgvuldig af te wegen, en de gebruikte berekeningsmethode duidelijk aan te geven om de kostenraming te kunnen vergelijken met de werkelijk opgekomen kosten en eventuele verschillen te kunnen rechtvaardigen . Hoe dan ook, de bedragen van de  afschrijvingen, bij voorbeeld, moeten strikt in overeenstemming zijn met de nationale voorschriften . In de praktijk zijn deze aanwijzingen vaak zonder gevolg gebleven . 3.17 . Wat betreft het verslag over de uitvoering van de actie, meer in het bijzonder  over de inhoud en de resultaten van de actie ( 58 ), vraagt de Commissie uitdrukkelijk ten minste de inhoud van het programma, het aantal deelnemers, de uren per week, het aantal weken, het aantal personen dat tussentijds is opgehouden en het aantal  personen die werk hebben gevonden te vermelden . Er bestaat geen model voor een dergelijk uitvoeringsverslag . Vastgesteld moet dan ook worden dat dit verzoek om informatie betrekkelijk vaag is, vooral wanneer het gaat om belangrijke aanvragen, die  verschillende acties van dezelfde instantie, dan wel acties van verschillende instanties omvatten . Bovendien behoeft de instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd voor acties die over een academisch jaar lopen en dus gespreid zijn over twee  opeenvolgende begrotingsjaren, slechts verantwoording af te leggen over het deel waarvoor de bijstand werd ontvangen; zo beschikt het ESF alleen over onvolledige ( of eventueel zelfs helemaal geen ) gegevens over de doeltreffendheid van de actie in termen  van werkgelegenheid en plaatsing . Dit is een stap terug in vergelijking met het vorige Fonds, waar de Commissie bijdroeg in de financiering van acties op grond van hun totale verdiensten, en niet enkel van uitgaven van één begrotingsjaar ongeacht de  verwezenlijking van de desbetreffende activiteiten ( 59 ). 3.18 .  Tardieve uiteenzetting van de criteria voor de toekenning van bijstand De toelichtingsnota's in bijlage bij de ontwerpen voor de goedkeuring van aanvragen om bijstand van het ESF voor de  begrotingsjaren 1984, 1985 en 1986 werden nagenoeg aan het eind van het onderzoek van de aanvragen om bijstand opgesteld, en omschrijven de goedkeuringscriteria zoals deze tijdens de onderzoeksprocedure zijn toegepast . De Commissie had deze nota's  moeten uitwerken vóór het begin van de procedure . Alleen de richtsnoeren voor de periode 1986-1988 - die dus rechtstreeks betrekking hebben op de aanvragen om bijstand voor het begrotingsjaar 1986 - werden in zekere mate vooraf bepaald, namelijk op een  in juli 1985 te Brussel gehouden informatievergadering voor de vertegenwoordigers van de Lid-Staten ( 53 ). 3.19 .  Onderzoek van de aanvragen om bijstand door de diensten van het Fonds Dit onderzoek wordt bijna uitsluitend op basis van dossiers verricht . Het  biedt echter slechts beperkte controlemogelijkheden . De formulieren voor de aanvragen om bijstand ( bijlage 1 van Beschikking ( 7 )) hoeven immers slechts een beknopte omschrijving te bevatten van de actie, de begunstigden en de vooruitzichten op werk, de  vermelding van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staat, op basis waarvan de actie zal worden gefinancierd en uitgevoerd, de uitsplitsing van de geschatte uitgaven volgens een standaardschema, de berekeningsmethoden en de  elementen die werden gehanteerd ter verkrijging van de opgevoerde bedragen, de herkomst en de bedragen van de financiering . 3.20 . Bij het onderzoek van de aanvragen om bijstand heeft de Kamer tekortkomingen vastgesteld met betrekking tot de gegevens die  waren vermeld in de door de Commissie goedgekeurde aanvragen, hetgeen wijst op een gebrek aan daadwerkelijk onderzoek . Talrijke individuele goedkeuringsbesluiten waren en zijn nog steeds gebaseerd op gegevens die ontoereikend blijken te zijn, met name  wat betreft de omschrijving van de acties, de overeenstemming met de respectieve richtsnoeren, de vooruitzichten op werk en de berekeningsmethoden . 3.21 . Hier rijst - naar gelang van de gevallen - de vraag of deze goedgekeurde aanvragen om bijstand  ontvankelijk waren, subsidiabel of prioritair . Overigens bestaat er een verschil in behandeling ten opzichte van aanvragen waarin de berekeningsmethoden nauwkeurig zijn aangegeven; deze precisie levert immers de elementen die de uitschakeling van  gevraagde, niet-subsidiabele bedragen vergemakkelijken, terwijl aanvragen die deze specificaties niet vermelden in zekere zin aan dit onderzoek ontsnappen ( 60 ). Het ontbreken van een reactie op dit gebrek aan informatie in de dossiers tijdens het  onderzoek vloeit vanzelfsprekend gedeeltelijk voort uit het gebrek aan nauwkeurigheid van bepaalde criteria betreffende ontvankelijkheid, subsidiabiliteit en prioriteit . 3.22 .  Onderzoek van de aanvragen om betaling van het eindsaldo door de diensten van het  Fond Evenals bij de aanvragen om bijstand verloopt het onderzoek van de aanvragen om betaling van het eindsaldo voornamelijk op basis van dossiers en zijn bezoeken ter plaatse vrij zeldzaam . 3.23 . Dit onderzoek biedt echter, evenzeer als bij de  aanvragen om bijstand, slechts beperkte controlemogelijkheden . Het formulier voor de aanvraag om betaling hoeft immers slechts gegevens te bevatten die vergelijkbaar zijn met de in de aanvraag om bijstand verstrekte informatie, te weten een korte  beschrijving van de werkelijke inhoud van de actie en van de resultaten in termen van werkgelegenheid, een uitsplitsing van de werkelijke kosten volgens hetzelfde schema, een afzonderlijke analyse van de verschillende bedragen, een verklaring van de  verschillen tussen schattingen en werkelijke kosten, de herkomst en bedragen van de financiering . Het organisme waarvoor de betaling wordt gevraagd ( 61 ) is niet verplicht andere bewijsstukken, zoals de boekhoudkundige bescheiden, een serieus verslag  over de realisaties, en de verslagen betreffende de door andere instanties verrichte controles over te leggen . Daarom zouden er veelvuldig controles ter plaatse moeten worden verricht . Uit de ontvangen verslagen blijkt echter dat het aantal controles  ter plaatse slechts betrekking had - en nog steeds heeft - op een uiterst klein deel van de aanvragen om betaling van het eindsaldo . Bovendien stagneert het aantal controles, terwijl het aantal aanvragen om betaling onder het nieuwe Fonds als maar  toeneemt . 3.24 . Het gebrek aan controles is te meer betreurenswaardig daar de gekozen controlemethode geschikt bleek . De meeste verificaties hielden immers verband met de beoordeling van de subsidiabiliteit en de prioriteit van aanvragen om betaling van  het eindsaldo, en zij hadden steeds ten doel de betrouwbaarheid van de ingevoerde aanvraagsystemen te beoordelen . In enkele gevallen had de controle betrekking op de inhoud van belangrijke recente projecten waarvoor nog geen aanvraag om betaling werd  ingediend, en op de overeenstemming ervan met de verordeningen en richtsnoeren . 3.25 . In 1982 en 1983 had de financieel controleur, die het onderzoek van de systemen en de verificaties had overgenomen van de met het beheer en het verstrekken van  betalingsopdrachten belaste dienst, meer controles verricht dan de diensten van het ESF . In de loop van de jaren 1984 en 1985 is de financieel controleur hier niet mee doorgegaan en heeft hij onafhankelijk van de diensten van het ESF bijna geen bezoeken  meer afgelegd . 3.26 . De Commissie maakt slechts zelden gebruik van de nieuwe bepaling inzake de verificaties ter plaatse van de inhoud van de aanvragen om betaling, namelijk de toepassing van de uit een representatieve steekproef resulterende reductie op  het totale aangevraagde bedrag ( 31 ). 3.27 . Op basis van een onderzoek aan de hand van dossiers over eindsaldi die na goedkeuring werden uitbetaald in het kader van het huidige Fonds, stelt de Kamer soortgelijke tekortkomingen vast als bij de aanvragen om  bijstand : de in de aanvragen om betaling vermelde gegevens zijn niet steeds voldoende om de behandelende ambtenaren in staat te stellen de subsidiabiliteit van de uitgaven en/of de prioriteit van de acties en de begunstigde doelgroepen te  beoordelen . 3.28 .  Evaluatie van de acties De Commissie heeft zelden gebruik gemaakt van de actiemiddelen waarover zij kan beschikken ( 62 ). Met uitzondering van de specifieke acties ( 29 ) waren de aanvragen om bijstand met het oog op het onderzoek van de  doeltreffendheid van projecten waarvoor bijstand werd gevraagd of toegekend immers niet erg talrijk; bovendien heeft de Commissie het nemen van eigen initiatieven in het kader van artikel 5, lid 3, van Besluit 83/516/EEG ( 2 ) uitgesteld ( 63 ). 3.29 . In  1985 zijn de diensten van het Fonds begonnen met een evaluatie van goedgekeurde activiteiten, die deel uitmaakten van meestal belangrijke maatregelen op nationaal, regionaal of lokaal niveau . 3.30 . Deze operatie heeft aanleiding gegeven tot een  twintigtal bezoeken ter plaatse in het tweede halfjaar van 1985 en het begin van 1986 ( 64 ). Volgens de door de Commissie bij de Kamer ingediende verslagen over dienstreizen in België, de B.R . Duitsland, Griekenland, Frankrijk en Ierland, had de  evaluatie betrekking op de inhoud van acties betreffende beroepsopleidingen ten behoeve van jongeren ( doelstellingen, methoden, organisatie van de activiteiten ), op de doeltreffendheid wat betreft de behaalde kwalificaties, reële kansen op vast werk en  plaatsing van de cursisten, op de betekenis voor de bestrijding van de langdurige werkloosheid, op de beperkingen van deze activiteiten, en op de eerbiediging van de communautaire regelgeving . De conclusies werden gepubliceerd in het veertiende  jaarlijks verslag over de werkzaamheden van het ESF ( begrotingsjaar 1985 ). Naar de mening van de Kamer zijn deze evaluaties onontbeerlijk . Zij zouden door de diensten van het ESF stelselmatiger en uitgebreider moeten worden verricht, en gebaseerd moeten  zijn op een, eveneens systematische, verwerking van de evaluaties die op initiatief van de nationale instanties werden verricht . De Commissie heeft er overigens alle belang bij deze initiatieven aan te moedigen . 3.31  Administratieve organisatie De  diensten van het Fonds moeten het hoofd bieden aan een exponentiële toename van het aantal te behandelen dossiers, daar het aantal aanvragen om bijstand is gestegen van 3 500 in 1984 tot bijna 9 000 in 1987 . Deze toename dwingt de Commissie ertoe zich  opnieuw te beraden op de middelen aan personeel en informatica en met name op de procedures waarover zij beschikt en de hervormingen die in een dergelijke situatie noodzakelijk zijn, om het aantal dossiers te beperken en een goede behandeling ervan te  verzekeren . 4 . Beheerprocedures in de Lid-Staten 4.1 . De inventaris van deze procedures werd enerzijds opgemaakt bij de Commissie aan de hand van dossiers, anderzijds tijdens dienstreizen die rechtstreeks strekten tot de verificatie van dossiers, dan wel de  identificatie van de procedures op het niveau van de centrale instanties, de instellingen waarvoor bijstand werd gevraagd en de begunstigde instellingen . De inventarisatie bij de Lid-Staten vond in hoofdzaak in twee keer plaats : eerst van het laatste  kwartaal van 1981 tot het eerste kwartaal van 1984 voor het oude Fonds, vervolgens gedurende de laatste vier maanden van 1986 voor het huidige Fonds . Opmerkingen 4.2 .  Indiening van de aanvragen om bijstand en om betaling bij het ESF Beschikking 83/673/EEG  bepaalt enkel dat de Lid-Staten de aanvragen om bijstand en om betaling indienen . Er bestaat een lijst met nationale instanties die belast zijn met de indiening van de aanvragen om bijstand en om betaling voor de Lid-Staten en als enige bevoegd zijn  inzake de betrekkingen met het ESF ( 65 ). Deze nationale instanties, die door de Lid-Staten zijn aangeduid, maken deel uit van het ministerie dat verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid . 4.3 . Het onderzoek ter plaatse in alle Lid-Staten ( met  uitzondering van Spanje en Portugal ) gaf aanleiding tot de volgende conclusies betreffende de normale controlebevoegdheden van deze nationale instanties : ( a ) in het algemeen is de samenstelling van de diensten die zijn belast met de indiening van de  aanvragen om bijstand en om betaling zeer verschillend; zij varieert van één persoon tot een gestructureerde afdeling; in zes Lid-Staten vormen zij een echte administratieve eenheid; ( b ) in zes Lid-Staten is deze afdeling bevoegd inzake de bevestiging van  de feitelijke en boekhoudkundige juistheid van alle aanvragen om betaling van een voorschot of van het eindsaldo; in de vier andere Lid-Staten certificeert zij slechts een deel van de aanvragen, daar andere instanties - veelal op regionaal niveau -  verantwoordelijk zijn voor de certificatie van de hen betreffende aanvragen; ( c ) in drie gevallen behandelt de afdeling zelf ESF-dossiers en verricht zij de nodige uitbetalingen; een vierde afdeling beperkt zich tot de uitbetalingen; ( d ) de meeste  afdelingen verrichten geen enkele controle ter plaatse; deze tekortkoming is soms te wijten aan het feit dat de afdeling niet het recht heeft controles ter plaatse uit te voeren; ( e ) wat de betrekkingen met de begunstigde instellingen betreft, beperken de  meeste afdelingen zich tot het doorgeven van de communautaire formulieren; één afdeling heeft zowel voor de aanvragen om bijstand als om betaling, en een andere enkel voor de aanvragen om betaling van het eindsaldo meer gedetailleerde nationale  formulieren opgesteld; ( f ) de meeste afdelingen baseren hun officiële certificatie op de interne certificatie van andere instanties; één afdeling doet systematisch een beroep op gespecialiseerde diensten voor het onderzoek van de aanvragen om bijstand en  om betaling; ( g ) bij het onderzoek van de aanvragen houden de afdelingen gewoonlijk geen rekening met de systemen inzake de boekhouding en de interne controle die bij de instellingen waarvoor bijstand werd gevraagd en bij de begunstigde instellingen  worden gehanteerd . 4.4 . Dit onderzoek had ook betrekking op de houding die deze instanties aannemen wanneer zij genoodzaakt zijn om bepaalde onduidelijke of onvoldoende geformaliseerde communautaire voorschriften te interpreteren of om het gebrek aan  communautaire voorschriften betreffende bepaalde aspecten te ondervangen . 4.5 . Vaak werden uiteenlopende houdingen vastgesteld . Hieruit volgt dat de Commissie nieuwe communautaire begrippen moet uitwerken waar deze ontbreken, en dat zij maatregelen moet  treffen om bepaalde bestaande communautaire voorschriften te verduidelijken en om de betrouwbaarheid van de door de Lid-Staten ingediende aanvragen om bijstand en om betaling te vergroten . 4.6 .  Instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd ( 26 ) De rol die  deze instelling speelt bij de behandeling van de dossiers is belangrijk, ook voor de Commissie ( 40 ). Deze instelling kan als volgt worden gekenmerkt : ( a ) zij stelt de aanvraag om bijstand en de aanvraag om betaling van het eindsaldo op, en verzamelt  hiervoor de nodige gegevens; ( b ) zij kan, binnen het kader van de goedgekeurde actie en onder eerbiediging van de soorten goedgekeurde uitgaven, verschuivingen tot stand brengen : ( i ) tussen soorten uitgaven van één organisme; ( ii ) tussen organismen ( indien  zij één enkele aanvraag om  bijstand heeft opgesteld en ingediend voor  verschillende organismen ); ( iii ) tussen gebieden met dezelfde prioriteit ( 40 ); ( c )  zij kan ook, binnen het kader van de goedkeuring, een niet uitgevoerde actie door een andere actie,  en bijgevolg eventueel een organisme door een ander vervangen onder eerbiediging van : ( i ) de soorten goedgekeurde uitgaven; ( ii ) de categorie van personen ten behoeve waarvan de  bijstand is toegekend; ( iii ) de paragraaf van de richtsnoeren waarnaar het   goedkeuringsbesluit verwijst ( 40 ); ( d ) soms bespreken de diensten van de Commissie de aanvragen om bijstand met de betrokken instelling : deze wordt dan opgeroepen om deel te nemen aan het overleg dat de bevoegde nationale autoriteiten en de diensten van  de Commissie over deze dossiers plegen . 4.7 . Deze bevoegdheid inzake het beheer van het dossier houdt echter niet in dat zij fungeert als een beheerder die voor rekening van het ESF in alle gevallen kan instaan voor de subsidiabiliteit, de prioriteit en  de goede realisering van de acties . 4.8 . De instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd kan vorenstaande aspecten slechts garanderen indien de aanvraag om bijstand betrekking heeft op acties waarvan zij het volledige financiële beheer voert; alle acties  die in dat geval in een aanvraag om bijstand worden voorgelegd zijn gewoonlijk coherent wat betreft de doelstellingen, de activiteiten die worden uitgevoerd om ze te verwezenlijken, de te verrichten controles en het op te stellen uitvoeringsverslag . 4.9 . Zij kan de subsidiabiliteit, de prioriteit en het goede beheer van de acties moeilijk op doeltreffende wijze verzekeren, indien zij met het beheer van de in de aanvraag om bijstand bedoelde acties alleen bemoeienis heeft door de controle uit hoofde van  haar financiële bijdrage . Dit wordt nog moeilijker wanneer zij zelf geen financiële bijdrage aan de acties levert . 4.10 . Een bijzonder geval doet zich voor, wanneer de instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd de acties van verschillende openbare of  particuliere organismen bundelt in één aanvraag om bijstand; soms hebben deze acties alleen de mate van prioriteit, de algemene categorie van personen, of het algemene soort activiteiten gemeen, en hebben zij betrekking op erg uiteenlopende sociale  situaties; de gegroepeerde acties zijn niet steeds coherent wat betreft de doelstellingen en de activiteiten om ze te verwezenlijken, de te verrichten controles en het op te stellen uitvoeringsverslag . 4.11 . Sommige instellingen waarvoor bijstand werd  gevraagd vermelden in hun aanvraag - die ofwel hun eigen acties, ofwel de door onafhankelijke organismen uitgevoerde acties bundelt - onvoldoende gegevens voor de aanvragen om bijstand evenals voor de aanvragen om betaling van het eindsaldo, door de  geplande en uitgevoerde acties op het gebied van de inhoud en de financiën slechts oppervlakkig te beschrijven . 4.12 .  Eindbegunstigde van de betaling Bij de indiening van een aanvraag om bijstand vermeldt de Lid-Staat, overeenkomstig Verordening ( EEG ) nr . 2950 /83, aan wie de betalingen moeten worden gedaan en wijst hij de instelling aan waarvoor bijstand van het Fonds wordt gevraagd, ingeval de betalingen niet aan deze instelling worden gedaan ( 66 ). 4.13 . Ingeval verschillende openbare instanties een rol  spelen, laat de verordening toe, de vergoeding van het ESF aan één openbare instantie toe te kennen . Het is dus wettelijk toegestaan dat bepaalde instanties hun budget dank zij de terugbetalingen van het ESF aanvullen met een groter bedrag dan zij  hebben besteed aan de door het ESF gesubsidieerde projecten; deze praktijk, die in bepaalde gevallen reeds bij het oude Fonds bestond, was aan geen enkel voorschrift onderworpen . 4.14 . In de praktijk valt te constateren dat het ESF de verschuldigde  bedragen voor bepaalde landen overmaakt aan een centrale instantie ( de Agence centrale comptable de Trésor voor Frankrijk, de Bundeskasse voor de B.R . Duitsland, de Bank van Griekenland, de Paymaster General Account voor het Verenigd Koninkrijk ),  terwijl de betalingen voor de andere landen worden gedaan aan de eindbegunstigden ( 67 ). In het eerste geval zijn de betalingen onderworpen aan de nationale begrotingsprocedures : vastlegging, verstrekking van betalingsopdrachten en betaling, overdracht,  financiële controle en, in voorkomend geval, het voorafgaande visum van de Rekenkamer . Dit brengt min of meer aanzienlijke vertragingen in de betalingen van de eindbegunstigden met zich mee . 4.15 . De betalingen van het ESF aan de eindbegunstigden door  tussenkomst van de instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd, die de acties van verschillende onafhankelijke begunstigde organismen groepeert, leveren de volgende problemen op : ( a )  4~men stelt vast dat communautaire gelden geblokkeerd worden wanneer de  instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd het automatisch uitbetaalde voorschot ontvangt en het pas aan de afzonderlijke organismen overmaakt wanneer deze aantonen dat hun actie is begonnen; ( b ) een ander probleem is dat de eindbegunstigden van de  ESF-bijstand die hun aanvragen om betaling vroegtijdig indienen bij de instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd, soms vertragingen bij de betaling moeten dulden; de vertragingen in de betaling van de bijstand van het ESF aan de eindbegunstigden  worden in dat geval veroorzaakt door de laattijdige indiening van de aanvragen om betaling door andere eindbegunstigden die deel uitmaken van de groepering in het kader van eenzelfde goedkeuringsbesluit, of door een slecht beheer van het dossier door de  instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd . 4.16  Garantie van de Lid-Staten voor de goede realisering van de acties ( 68 ) Er bestaat geen enkele tekst van de Commissie die de inhoud van deze garantie preciseert . Deze wordt dan ook op verschillende wijze  geïnterpreteerd, zoals bij voorbeeld : ( a ) de overheid die instaat voor de goede realisering van de acties verricht de terugbetalingen die de eindbegunstigde van de bijstand niet heeft kunnen doen; ( b ) de nationale overheid bevestigt dat zij de  overeenstemming van de aanvraag om betaling met de voorschriften zal nagaan met de administratieve middelen waarover zij beschikt, en dat zij zich ertoe verbindt het verloop van de actie te volgen, elke afwijking van de ramingen en elke actie tegen de  instelling waarvoor bijstand werd gevraagd bij de Commissie te melden, en de nodige stappen te ondernemen om de verschuldigde bedragen in te vorderen . 4.17 . Er is evenmin een officieel antwoord op de vraag of de centrale overheden de plaats moeten  innemen van de volledig onafhankelijke regionale overheden die, na de goede realisering van de acties te hebben gegarandeerd, weigeren de terugbetalingen te verrichten die een eindbegunstigde van de bijstand van het ESF niet in staat was te  doen . 4.18 .  Certificatie Het beginsel van certificatie werd als volgt gedefinieerd : de Lid-Staat bevestigt de feitelijke en boekhoudkundige juistheid van de in de betalingsaanvragen verstrekte gegevens ( 69 ). De certificatie heeft betrekking op de  realiteit van de actie enerzijds, en op de boekhoudkundige verwerking en de juistheid van de voorgelegde uitgaven en ontvangsten anderzijds . Zij vindt plaats op basis van de aanvraag om betaling van het eindsaldo voor alle goedgekeurde acties, en van de  aanvraag om betaling van het tweede voorschot voor de specifieke acties ( 70 ). Het opstellen van de uitvoeringsvoorschriften valt uitsluitend onder de verantwoordelijkheid van de Lid-Staten . 4.19 . De analyse van de onderzoekprocedures bij de aanvragen om  betaling van voorschotten en eindsaldi en van de wijze waarop de aanvragen om bijstand en om betaling bij het ESF worden ingediend, heeft aangetoond dat de met de indiening belaste nationale instanties niet steeds als enige belast zijn met de officiële  certificatie ( België, Denemarken, Italië ). Soms vindt de certificatie ook op verschillende niveaus plaats ( B.R . Duitsland, Frankrijk ). 4.20 . De afdelingen in de Lid -Staten die belast zijn met de indiening van de aanvragen om bijstand en om betaling bij  het ESF ( zie paragraaf 4.3 ) - en dus met een laatste onderzoek ervan - zijn gewoonlijk niet in staat de systematische controle van de ESF-uitgaven te verzekeren . Deze afdelingen werken meestal op basis van dossiers, daar zij in het algemeen niet de  mogelijkheid hebben om controles ter plaatse te verrichten, of zich niet ter plaatse begeven . Wanneer de certificatie in etappes verloopt, beschikken de met de officiële certificatie belaste instanties niet steeds over de administratieve middelen om de  richting te bepalen van de controles op de verschillende certificatieniveaus . 4.21 . Op het niveau van de instellingen waarvoor bijstand wordt gevraagd constateert men soms - onder meer bij belangrijke instellingen - dat een volledig controlesysteem ( op  basis van stukken en ter plaatse ) betreffende de subsidiabiliteit bij het ESF en de toepassing van de prioriteiten ontbreekt . 4.22 . In het algemeen bestaat er voor de ESF-acties geen specifiek registratiesysteem bij de begunstigde instellingen; in de  meeste gevallen worden de elementen die door het ESF kunnen worden gesubsidieerd ( begunstigden, categorieën en bedragen van uitgaven, enz . ) eerst a posteriori vastgesteld, en moeten de financiële gegevens aan de voorhanden boekhouding worden ontleend  ( rechtstreeks toerekenbare kosten, verrekening van gemeenschappelijke kosten op basis van bepaalde verdeelcriteria, berekening van afschrijvingen die niet zijn opgenomen in het boekhoudsysteem, enz . ). 5 . Conclusies 5.1 .  Belangrijkste geconstateerde tekortkomingen Er moeten nog veel verbeteringen worden aangebracht om van het Fonds een doeltreffend financieel instrument te maken, met een gedegen beheer en een efficiënte controle . 5.2 . Ten aanzien van de  voorbereidende procedures inzake verordeningen, besluiten en richtsnoeren voor het beheer van het ESF, werden de volgende tekortkomingen vastgesteld : ( a ) de keuzen die zijn gemaakt bij de vaststelling van de besluiten betreffende het optreden van het  Fonds ten behoeve van de verschillende sociale groepen ( 1 ) of bij de vaststelling van het nieuwe Fonds, zijn niet gebaseerd op kosten-batenanalyses van de mogelijke alternatieve beleidsvormen, noch op een analyse van projecten die in het kader van het  gevoerde beleid werden verwezenlijkt; ( b ) de keuze van velerlei doelstellingen - blijvend of op korte termijn - ondanks het vrij geringe volume van de ESF-kredieten ( nog geen 4 % van de totale overheidsuitgaven van de Lid-Staten terzake van sociale steun  of bijstand op ieder gebied ( 71 )) kan slechts leiden tot een weinig doeltreffende versnippering van de financiële middelen over de verschillende doelstellingen; ( c ) de werkgelegenheid en de geschiktheid van de beroepsopleiding in verhouding tot de  arbeidsmarkt zijn niet steeds de criteria die bepalend zijn voor de keuze van een actie; ( d ) de Gemeenschap organiseert vrijwel geen eigen acties, en verleent slechts financiële bijstand aan beroepsopleidingsmaatregelen en acties ter bevordering van de  werkgelegenheid die in de Lid-Staten op touw worden gezet en door de nationale overheid worden gesubsidieerd voor een bedrag dat minstens even hoog ligt als de communautaire bijstand . Het gaat bijgevolg om acties die gewoonlijk reeds binnen de nationale  systemen worden gefinancierd; ( e ) het ingevoerde systeem heeft tot gevolg dat een te groot aantal dossiers moet worden behandeld, zodat een goed beheer ervan vrijwel onmogelijk is . 5.3 . Op het niveau van het communautaire beheer moet aandacht worden  besteed aan de volgende zwakke punten : ( a ) een te grote onnauwkeurigheid van de in de uitvoeringsvoorschriften vermelde criteria voor ontvankelijkheid, subsidiabiliteit en prioriteit; ( b ) het ontbreken van een gemeenschappelijke benadering van bepaalde  begrippen op het gebied van de werkgelegenheid; ( c ) het te formele karakter van het onderzoek van de aanvragen om bijstand en om betaling door de diensten van het ESF; ( d ) het ontbreken van een systematische evaluatie van de door het ESF gecofinancierde  projecten; ( e ) de ontoereikendheid van het systeem van controles ter plaatse door de diensten van de Commissie; deze verlaat zich op de certificatie van de Lid-Staten . 5.4 . Ingevolge deze gebreken in het beheer van de Commissie, welk beleid zij ook moge  voeren, is het onmogelijk bepaalde tekortkomingen in het optreden van de Lid-Staten te vermijden . Zo werden op nationaal niveau met name de volgende zwakke punten vastgesteld : ( a ) het ontbreken van een specifieke controle, per Lid-Staat, op de uitgaven  die verbonden zijn aan de door het Fonds goedgekeurde projecten; ( b ) de uiteenlopende interpretaties die de Lid-Staten geven aan bepaalde - overigens niet erg duidelijke - communautaire voorschriften; ( c ) het heterogene, ondoorzichtige en weinig betrouwbare  karakter van de nationale certificaties . 5.5 .  Mogelijkheden tot verbetering Onverminderd de voorschriften die kunnen worden vastgesteld in verband met de taken van de structuurfondsen en de cooerdinatie van hun bijstandsverlening ( 72 ), zou het mogelijk  zijn op korte termijn van het ESF een doeltreffender en beter controleerbaar financieel instrument te maken, indien aan de volgende voorwaarden wordt voldaan : ( a ) de Commissie gaat in het kader van de richtsnoeren voor het beheer van het Fonds over tot  een heroriëntatie van de doelstellingen, waardoor het aantal te financieren acties aanzienlijk wordt verminderd, en de bijstand hieraan geen reductie behoeft te ondergaan; ( b ) de ontvankelijkheid van de aanvragen wordt onderworpen aan voorschriften die  het mogelijk maken elke aanvraag die onvoldoende gemotiveerd is te verwerpen; ( c ) de subsidiabiliteits - en prioriteitscriteria worden duidelijk en nauwkeurig omschreven en op strikte wijze toegepast; ( d ) de Lid-Staten ontvangen precieze instructies  betreffende de aanwijzingen die zij moeten verstrekken over de wijze waarop elk bedrag aan uitgaven is samengesteld; ( e ) de controlebevoegdheden van de Commissie worden volledig en op systematische wijze aangewend, en kunnen tot sancties leiden, die  daadwerkelijk worden toegepast; ( f ) aan de instellingen die de uitgaven overduidelijk te hoog ramen met de bedoeling via het uitgekeerde voorschot ruimere kasmiddelen te verkrijgen, wordt een boete opgelegd; ( g ) de soorten controles die de nationale  certificatie moeten staven worden nauwkeurig omschreven . Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te harer zitting van 10 maart 1988 . Voor de Rekenkamer Marcel MART President ( 1 )   Hoewel onderstaande verordeningen en besluiten, waaraan  het oude Fonds was onderworpen, zijn  ingetrokken, blijven zij van toepassing op de acties waarvoor een aanvraag werd ingediend vóór 1.10.1983 : Besluit 71/66/EEG van de Raad van 1 februari 1971, PB L 28 van 4.2.1971, blz . 15 .  Besluit 77/801/EEG van de Raad van 20 december 1977, PB L 337  van 27.12.1977, blz . 8 .  Verordening ( EEG ) nr . 2396/71 van de Raad van 8 november 1971, PB L 249 van 10.11.1971, blz . 54 .  Verordening ( EEG ) nr . 2893/77 van de Raad van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 1 .  Verordening ( EEG ) nr . 858/72 van  de Raad van 24 april 1972, PB L 101 van 28.4.1972, blz . 3 .  Verordening ( EEG ) nr . 2894/77 van de Raad van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 5 .  Beschikking 78/742/EEG van de Commissie van 27 juni 1978, PB L 248 van 11.9.1978, blz . 1 .   Beschikking 81/979/EEG van de Commissie van 10 januari 1981, PB L 360 van 15.12.1981, blz . 34 .  Beschikking 78/706/EEG van de Commissie van 27 juli 1978, PB L 238 van 30.8.1978, blz . 20 .  Verordening ( EEG ) nr . 3039/78 van de Raad van 18 december 1978,  PB L 361 van 23.12.1978, blz . 3 .  Verordening ( EEG ) nr . 2895/77 van de Raad van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 7 .  Besluit 72/428/EEG van de Raad van 19 december 1972, PB L 291 van 28.12.1972, blz . 158 .  Besluit 77/802/EEG van de Raad  van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 10 .  Besluit 76/206/EEG van de Raad van 9 februari 1976, PB L 39 van 14.2.1976, blz . 39 .  Besluit 77/803/EEG van de Raad van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 12 .  Besluit 75/459 /EEG van  de Raad van 22 juli 1975, PB L 199 van 30.7.1975, blz . 36 .  Besluit 78/1036/EEG van de Raad van 18 december 1978, PB L 374 van 30.12.1978, blz . 37 .  Besluit 77/804/EEG van de Raad van 20 december 1977, PB L 337 van 27.12.1977, blz . 14 . ( 2 )  Besluit  83/516/EEG van 17 oktober 1983, PB L 289 van 22.10.1983, blz .     38 . ( 3 )  Besluit 85/568/EEG van 20 december 1985, PB L 370 van  31.12.1985, blz .     40 . ( 4 )  Verordening ( EEG ) nr . 2950/83 van 17 oktober 1983, PB L 289 van 22.10.1983, blz .     1 . ( 5 )  Verordening  ( EEG ) nr . 3823/85 van 20 december 1985, PB L 370 van 31.12.1985, blz .     23 . ( 6 )  Verordening ( EEG ) nr . 3824/85 van 20 december 1985, PB L 370 van 31.12.1985, blz .     25 . ( 7 )  Beschikking 83/673/EEG van 22 december 1983, PB L 377 van 31.12.1983, blz .     1 . ( 8 )   Mededeling 84/C 5/02 van de Commissie betreffende de richtsnoeren voor het beheer van het ESF gedurende de jaren 1984 tot 1986, PB C 5 van 10.1.1984, blz .     2 . ( 9 )  Mededeling 84/C 126/03 van de Commissie betreffende de richtsnoeren voor het beheer van het  ESF gedurende de jaren 1985 tot 1987, PB C 126 van 12.5.1984, blz .     3 . ( 10 )  Besluit 85/261/EEG van de Commissie inzake de richtsnoeren voor het beheer van het ESF gedurende de jaren 1986 tot 1988, PB L 133 van 22.5.1985, blz.     26 . ( 11 )  Besluit 86/221/EEG  van de Commissie inzake de richtsnoeren voor het beheer van het ESF gedurende de jaren 1987 tot 1989, PB L 153 van 7.6.1986, blz .     59 . ( 12 )  Besluit 87/329/EEG van de Commissie inzake de richtsnoeren voor het beheer van het ESF gedurende de jaren 1988 tot  1990, PB L 167 van 26.6.1987, blz .     56 . ( 13 )  Artikel 1, lid 1, van Besluit ( 2 ). ( 14 )  Artikel 4, lid 1, van Besluit ( 2 ). ( 15 )  Artikel 4, lid 2, van Besluit ( 2 ). ( 16 )  Artikel 4, lid 3, van Besluit ( 2 ). ( 17 )  Artikel 1, lid 2, van Besluit ( 2 ). ( 18 )  Alleen  bij specifieke acties die ten doel hebben de doeltreffendheid na te gaan van projecten waarvoor bijstand van het Fonds is verleend, dekt de bijstand alle voor financiering in aanmerking komende uitgaven . ( 19 )  Artikel 5, lid 1, van Besluit ( 2). ( 20 )  De  algemene acties zijn omschreven in artikel 3, lid 1,  van Besluit ( 2 ); de kredieten voor bijstand van het Fonds  ten behoeve van deze acties mogen jaarlijks niet minder  bedragen dan 95 % van de totale beschikbare kredieten  krachtens artikel 7, lid 2,  van Besluit ( 2 ). ( 21 )  Artikel 1 van Besluit ( 3 ). ( 22 )  Artikel 5, lid 2, van Besluit ( 2)Artikel 1, lid 1, van Verordening ( 5 ). ( 23 )  Artikel 7, lid 3, van Besluit ( 2 ). ( 24 )  Artikel 6, lid 1, van Besluit ( 2 ). ( 25 )  Artikel 6, lid 2, van Besluit ( 2 ). ( 26 )   Punt 3 van bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 27 )  Punt 20 van bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 28 )  Besluit 83/517/EEG van 17 oktober 1983, artikel 1, lid 1, PB L 289 van 22.10.1983, blz . 42 . ( 29 )  De specifieke acties zijn omschreven in artikel 3, lid 2,   van Besluit ( 2 ); de kredieten voor bijstand van het Fonds  ten behoeve van deze acties mogen jaarlijks niet meer  bedragen dan 5 % van de totale beschikbare kredieten  ( artikel 7, lid 2, van Besluit ( 2 )). ( 30 )  Artikel 7, leden 3, 4 en 5, van Verordening  ( 4 ). ( 31 )  Artikel 7, leden 1 en 2, van Verordening ( 4 ). ( 32 )  Het gaat in hoofdzaak om een aanpassing van vroegere acties met nieuwe accenten en prioriteiten . ( 33 )  Verslag van de vergadering van 19.11.1985 tussen ambtenaren van de Commissie en de Kamer  in verband met de aanvragen om bijstand 1985 . ( 34 )  Jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1983 : antwoord van de Commissie op paragraaf 8.22 ( c ). ( 35 )  Antwoord van de Commissie van 14 december 1984 op de brief  van de sector van 31  augustus 1984 betreffende de communautaire procedures op het gebied van het ESF, blz .     4 . ( 36 )  Bijlage 2 van Beschikking 81/979/EEG van de Commissie van 10 november 1981, PB L 360 van 15.12.1981, blz .     34 . ( 37 )  Bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 38 )  Punt  15.2 van bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 39 )  Punt 15.3 van bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 40 )  Antwoord van de Commissie van 9.6.1986 op een vragenlijst van de Kamer van 7.2.1986 betreffende de aanvragen om betaling van het eindsaldo . ( 41 )  Punt 11.2 van  bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 42 )  Verslag van de vergadering van 21 en 22 maart 1985 met de vertegenwoordigers van de nationale overheidsdiensten over de indiening van de aanvragen om betaling, blz .     6 . ( 43 )  Antwoord op een vragenlijst van de Kamer van  7.12 .1984 betreffende de tenuitvoerlegging van het nieuwe Fonds . ( 44 )  Verslag van de vergadering van 15 maart 1985 tussen de financieel controleur en het Directoraat van het ESF betreffende de subsidiabele uitgaven en de indiening van de aanvragen om  betaling . ( 45 )  Punt 15 van bijlage 1 en punt 14 van bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 46 )  De prioriteitscriteria houden verband met de overeenstemming van de acties met de richtsnoeren voor het beheer van het ESF ( 8 tot 12 ). ( 47 )  Antwoord van de Commissie  van 20.9.1985 op de brief van de sector van 4.7.1985 betreffende de goedkeuringsbesluiten 1984 . ( 48 )  Toelichtingsnota in bijlage bij de goedkeuring van aanvragen om bijstand voor het begrotingsjaar 1986, blz .     9 . ( 49 )  Brief van de sector van  23.1.1987 . ( 50 )  Paragraaf C2 van de richtsnoeren voor 1984-1986 ( 8 ). ( 51 )  Toelichtingsnota in bijlage bij de goedkeuring van aanvragen om bijstand voor het begrotingsjaar 1984, blz .     9 . ( 52 )  Toelichtingsnota in bijlage bij de goedkeuring van aanvragen om  bijstand voor het begrotingsjaar 1985, blz .     8 . ( 53 )  Verslag van de op 11.7.1985 in Brussel gehouden informatievergadering voor de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren voor het ESF gedurende de periode 1986-1988 ( 10 ). ( 54 )  Paragraaf 2.3 van de  richtsnoeren voor 1986-1988 ( 10). ( 55 )  Punt 15 van bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 56 )  Punt 11.2 van bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 57 )  Punt 14 van bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 58 )  Punt 11.1 van bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 59 )  Voor de acties die  gespreid zijn over twee opeenvolgende begrotingsjaren rijzen bovendien problemen in verband met de adequate uitvoering van de acties en de garantie van de financiering . De continuïteit van de financiering is immers niet noodzakelijkerwijze verzekerd : daar de richtsnoeren vaak worden gewijzigd, bestaat de mogelijkheid dat het deel van de acties dat in de loop van het begrotingsjaar n+1 plaatsvindt, niet meer in aanmerking komt voor bijstand van het ESF . Het zou kunnen dat een actie, die voor het  eerste gedeelte werd gecofinancierd, moet worden afgebroken, en dus geen enkel rendement meer heeft . ( 60 )  Paragraaf 8.16 . b) van het jaarverslag van de Rekenkamer over het begrotingsjaar 1985, blz .     89 . ( 61 )  Punt 3 van bijlage 2 van Beschikking ( 7 ). ( 62 )   De Commissie beschikt over verschillende mogelijkheden om evaluaties te financieren : ( a ) de financiering van projecten met een vernieuwend karakter ( artikel 3, lid 2, van Besluit ( 2 )), die overeenkomstig de richtsnoeren voor het beheer van het ESF  gedurende de jaren 1984 tot 1986 en 1985 tot 1987, een evaluatie moeten inhouden; ( b ) de mogelijkheid om bij de ten gunste van algemene acties toegekende steun aanvullende bijstand te verlenen om een onderzoek naar de doeltreffendheid te financieren ( 8  - 9 ); ( c ) de financiering van aanvragen om bijstand voor acties die ten doel hebben de doeltreffendheid na te gaan van de projecten waarvoor bijstand van het Fonds is verleend ( artikel 3, lid 2, van Besluit ( 2 )); ( d ) de initiatieven van de Commissie die  ten doel hebben de doeltreffendheid na te gaan van de projecten waarvoor bijstand van het Fonds is verleend; in dit geval dekt de bijstand alle voor financiering in aanmerking komende uitgaven ( artikel 5, lid 3, van Besluit ( 2)).(63 )  Dertiende verslag  over de werkzaamheden van het ESF, begrotingsjaar 1984, document COM(85 ) 508 van 17.10.1985, blz .     94 . ( 64 )  Veertiende verslag over de werkzaamheden van het ESF, begrotingsjaar 1985, document COM(86 ) 583 van 10.11.1986, paragraaf 1.3, blz .     113 . ( 65 )   Hoofdstuk 4 van het Handboek voor het beheer van het ESF van 2.6.1986. ( 66 )  Artikel 5, lid 5, van Verordening ( 4 ). ( 67 )  Bij de overgang van het oude naar het huidige Fonds hebben er op dit gebied geen wijzigingen plaatsgevonden . ( 68 )  Overeenkomstig  artikel 2, lid 2, van Besluit ( 2 ) en punt 21 van het formulier voor de aanvraag om bijstand, bijlage 1 van Beschikking ( 7 ). ( 69 )  Artikel 5, lid 4, van Verordening ( 4 ). ( 70 )  Voor de aanvraag om betaling van het eindsaldo : punt 18 van bijlage 2 van  Beschikking ( 7 ); voor de aanvraag om betaling van het tweede voorschot : punt 9 van bijlage 3 van Beschikking (7 ). ( 71 )  Handelingen van het Europese Parlement nr . 2 - 350/239 van 12.3.1987 : interventie van de heer Marin in het debat over het beheer van  het ESF gedurende de begrotingsjaren 1988 tot 1990 . ( 72 )  Voorstel 87/C 245/04 voor een verordening van de Raad van 4.8.1987, PB C 245, blz . 3 .  ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE Inleidende opmerking De Commissie heeft zich al enige tijd beziggehouden met de vraag hoe de Structuurfondsen doeltreffender gemaakt konden worden . Dit doel is allereerst meer in het bijzonder wat het ESF betreft, geleidelijk  nagestreefd door middel van een uiterst strak soort beheer, dat met name tot de volgende resultaten heeft geleid : - een aanzienlijke vermindering van de last van het verleden . De Commissie is er namelijk in twee jaar ( 1986 en 1987 ) in geslaagd om ongeveer  97  % van de op 1 januari 1986 geconstateerde last van het verleden ( d.w.z . 2.804,1 miljoen Ecu van de 2.890,6 miljoen Ecu die indertijd nog verrekend moesten worden ) af te wikkelen . Door deze resultaten kunnen de beoogde doelstellingen geacht worden  praktisch bereikt te zijn; - de uitvoering van de begroting is duidelijk verbeterd . Het beheer van de ten belope van 88,41  % van de beschikbare gelden gebruikte betalingskredieten kan namelijk voor 1986 als bevredigend worden beschouwd(002 ), en is voor  wat betreft 1987 zelfs nog beter geworden ( gebruik van deze kredieten ten belope van 98,6  %). De vastleggingskredieten werden in 1987 ook op bevredigende wijze besteed ( 98,8  %).Eveneens met het oog op een verbetering van de doeltreffendheid van het  ESF heeft de Commissie onlangs ter gelegenheid van een herstructurering besloten om de diensten te versterken die meer in het bijzonder belast zijn met de aspecten inzake beheer, administratie en controle . Een beslissende wijziging, met name ten aanzien  van de selectie van de bijstandsaanvragen, de follow up en de controles, alsmede ten aanzien van de verschillende regels en termijnen die voor het Fonds gelden, zal echter pas tot stand kunnen worden gebracht bij de hervorming van de Structuurfondsen,  waarmee de Gemeenschap overeenkomstig artikel 130 D van het EEG-Verdrag een begin heeft gemaakt . Wat dit aangaat werd er al een algemeen voorstel ter goedkeuring aan de Raad voorgelegd, dat op vier onlosmakelijk verbonden uitgangspunten is gebaseerd, die  voortaan de structurele actie die de Gemeenschap met name middels het ESF voert richting moeten geven : - de concentratie van de financiële steun op een beperkt aantal doelstellingen; - de verruiming van de middelen voor structurele steunverlening; - invoering  van een nieuwe methode voor communautaire steunverlening gebaseerd op drie beginselen : complementariteit ten opzichte van de initiatieven van de Lid-Staten, partnerschap, programmering; - overeenvoudiging en harmonisatie van de beheersvoorschriften die  onder meer een betere cooerdinatie mogelijk zullen maken, alsmede een evaluatie achteraf van de bijstand . Deze basiselementen die nu al tegemoet komen aan bepaalde kritische opmerkingen van de Rekenkamer zullen in de uitvoeringsverordeningen van het  algemene voorstel opgenomen moeten worden . Wat het ESF betreft zal er een toepassingsverordening worden opgesteld, alsmede een verordening betreffende de cooerdinatietechnieken van de Fondsen . Het is op dit moment niet mogelijk om te beoordelen hoe de  toepassingsverordening van het ESF eruit zal zien, omdat het algemeen voorstel nog niet door de Raad is aangenomen . In de eigenlijke antwoorden op de opmerkingen van de Rekenkamer - en steeds als dat overigens nodig zal zijn - zullen echter de punten  worden aangegeven die bij de hervormingswerkzaamheden met bijzondere aandacht bekeken zullen moeten worden, zodat de te treffen oplossingen volledig overeenkomen met de beginselen en doelstellingen van de hervorming . 1. Inleiding 1.12 .  Het Europees Sociaal Fonds ( ESF ) - inleiding Er zij op gewezen dat de richtsnoeren, waarvoor alleen de Commissie verantwoordelijk is, worden vastgesteld na inwinning van het advies van het ESF en met inachtneming van eventuele  opmerkingen van het Europese Parlement ( 2 ). Het doel ervan is overigens om de subsidieaanvragers, wat het voorontwerp van begroting betreft, mede te delen van welke prioriteiten de Commissie zal uitgaan bij de behandeling van de dossiers die de  Lid-Staten vóór 21 oktober moeten indienen . 1.17 .  Tenuitvoerlegging De reorganisatie, waartoe in november 1987 door de Commissie besloten was, komt tegemoet aan het streven naar een verbetering van beheer en controle en beantwoordt aan de doelstellingen  inzake doeltreffendheid die de Commisssie overigens in het kader van de hervorming van de Structuurfondsen tracht te verwezenlijken . 1.18 . b ) De samenvoeging waartoe de Lid-Staten wat betreft de indiening van de aanvragen om steun kunnen overgaan, is  mogelijk onder voorbehoud van het bepaalde in artikel 2, leden 1 tot en met 4 van Beschikking 83/673/EEG ( 3 ), waarin de voorwaarden van samenvoeging worden vastgesteld . 2 . Voorbereidende procedures inzake verordeningen, besluiten en richtsnoeren ( 4 ) voor het beheer van het ESF Opmerkingen 2.2 en 2.3 . De Commissie neemt nota van de opmerkingen van de Rekenkamer op dit punt maar wijst erop dat de toegepaste procedures  conform de huidige voorschriften zijn . Zo zijn de behoeften waaraan men probeert te voldoen die welke in de verschillende etappes van de procedure zijn onderkend en door de instellingen die bijstand moeten verlenen tot uitdrukking worden gebracht . De  prioriteiten worden vastgesteld naargelang van de behoeften die op het gebied van het sociale beleid naar voren worden gebracht door de politieke gezagsdragers op communautair niveau . De Commissie streeft er overigens naar, zoals de Rekenkamer  constateert, om een geringer aantal acties als prioritair te beschouwen door de klemtoon te leggen op een grotere nauwkeurigheid en/of doeltreffendheid . Bovendien moet worden onderstreept dat artikel 6 van het voorstel voor een verordening ( 5 )  betreffende de taken van de Structuurfondsen bepaalt dat het optreden van de Gemeenschap aan een evaluatie vooraf en achteraf wordt onderworpen ten einde de doeltreffendheid van de structurele interventies te beoordelen . 2.4 . Het Sociaal Fonds is niet  een louter middel om de uitgaven van overheidsinstanties te vergoeden . Het is juist dat de overheidsdiensten voor de opstelling van hun begroting rekening houden met de terugbetalingen van kredieten van het ESF, maar er zij op gewezen dat niet alleen de  beschikbare gelden door deze kredieten kunnen toenemen om meer acties op touw te kunnen zetten, maar ook dat sommige acties zonder de bijstand van het ESF niet van start zouden zijn gegaan . Wat de suggestie van de Rekenkamer betreft om communautaire  subsidies rechtstreeks aan particuliere ondernemingen toe te kennen zonder financiële tussenkomst van de nationale overheid, is de Commissie van mening dat dit voorstel te verwezenlijken zou zijn op voorwaarde dat men op het gehele grondgebied van de  Gemeenschap over een degelijke administratieve infrastructuur kan beschikken . De ervaring op dit moment toont aan dat, behalve voor gerichte maatregelen, het principe van de medefinanciering het meest geschikt is om de voorwaarden van een gezond  financieel beheer te garanderen . Indien de nationale middelen gezamenlijk ingezet kunnen worden, zal er namelijk een beter beheer en een doeltreffender controle mogelijk kunnen zijn . Bovendien is de steunverlening van de Fondsen volgens artikel 1 van het  nieuwe voorstel van de Commissie in het kader van de hervorming van de Fondsen op vijf fundamentele doelstellingen gericht ( 5).Wat de suggestie aan het adres van de Commissie betreft om de maatregelen inzake investeringen, opleiding, werkgelegenheid en  onderzoek op intensieve wijze te cooerdineren kan worden gezegd dat hier al, door het aanbrengen van gepaste structuren, bij de Commissie aan wordt gewerkt . Daarnaast onderzoekt de Commissie de mogelijkheid om het systeem van de aangepaste  bijstandspercentages uit te breiden ten einde de in de Gemeenschap bestaande mogelijkheden om de doeltreffendheid te vergroten zo goed mogelijk te benutten . 2.5 . In haar op artikel 130 D van de Europese Akte gebaseerde algemene voorstel, alsmede in de  voorstellen die zij moet formuleren bij de uiterlijk voor eind 1988 geplande herziening van de werkmethoden, overweegt de Commissie om beknopte en duidelijk omschreven doelstellingen voor te stellen . 2.6 . Op dit moment wordt niet gedacht aan  gemeenschappelijke definities die op het niveau van de Raad harmonisatiewerkzaamheden met zich brengen . De hervorming van de structurele Fondsen zal de oplossing van dit probleem kunnen vergemakkelijken . Toch trachten de diensten van de Commissie nu al  voortdurend om - binnen de grenzen van de huidige juridische mogelijkheden - de toepassing van de definities in het effect ervan te harmoniseren . Zo heeft het begrip KMO uitsluitend betrekking op bedrijven met minder dan 500 werknemers . Zo werd ook, wat  de werkloosheid aangaat, aan het begrip langdurig een communautaire definitie gegeven . De Commissie zet haar inspanningen in deze richting voort . 2.7 . De lineaire reductie wordt toegepast overeenkomstig de criteria die laatstelijk bij punt 1.7 van de  bijlage bij het Besluit van de Commissie 87/329/EEG van 29 april 1987 ( 6 ) werden vastgesteld . Bij een van deze criteria staat met name te lezen dat bij de toepassing van de reductie voorkeur zal worden gegeven aan acties waarvan de tenuitvoerlegging in  bijzondere mate van de bijstand vanhet Fonds afhankelijk is ( punt 1.7.3 ). 2.8 . De Commissie kent de bezwaren die verbonden zijn aan het financieringssysteem van de algemene acties per periodes van ten hoogste twaalf maanden binnen het begrotingsjaar . Toch heeft het huidige systeem, dat vergezeld gaat van dwingende termijnen voor het indienen van de aanvragen om betaling van het eindsaldo, sinds 1984 eerst de berekening en vervolgens het hergebruik vergemakkelijkt van een groot aantal kredieten dat  ieder jaar door de Lid-Staten wordt gerestitueerd ( deze gerestitueerde bedragen kwamen tot de inwerkingtreding van de huidige regels te vervallen ). Wat de toekomst betreft meent de Commissie met name dat een financieel systeem van het soort dat voor  1984 bestond, dient te worden vermeden, omdat meerjarendossiers op den duur vanwege de wijzigingen zeer ingewikkeld en zeer moeilijk te behandelen werden . De benadering per programma zoals bepaald in het kader van de hervorming van de Structuurfondsen  zou een jaarlijks begrotingsbesluit mogelijk moeten maken, dat een eerder in het kader van een programma genomen meerjarenbesluit kan bevestigen of herzien . Opmerkingen 3.3 .  Ontvankelijkheidscriteria Bij het onderzoek van de ontvankelijkheid is het niet  genoeg dat men zich, in een eerste stadium, alleen maar vergewist van het in acht nemen van formele voorwaarden . De Commissie zal deze kwestie grondiger bestuderen om er bij de behandeling van de dossiers zeker van te zijn dat de formulieren volledig  zijn ingevuld, overeenkomstig de voorschriften van artikel 1, lid 2, van Beschikking 83/673/EEG ( 7 ). 3.5 .  Subsidiabiliteitscriteria De Commissie wijst erop dat er regelmatig een lijst van subsidiabele en niet-subsidiabele uitgaven wordt gebruikt,  overeenkomstig artikel 1 van Verordening nr . 2950/83 ( 8 ). Deze lijst zal in het kader van de hervorming van de Structuurfondsen, waaraan op dit moment wordt gewerkt, aangevuld kunnen worden . 3.6 . De Commissie deelt de bezorgdheid van de Rekenkamer en zal  de mogelijkheid bestuderen om regels ter zake vast te stellen . Toch onderschat zij de moeilijkheid van dit werk niet, gezien de uiteenlopende situaties die er in de Lid-Staten bestaan . 3.7 . Wat vraagstukken inzake afschrijving, huur en leasing betreft,  verwijzen de instructies die moeten worden toegepast door de diensten die bevoegd zijn voor de beoordeling van de uitgaven naar de wetgeving van de Lid-Staten . 3.8 . De Commissie overweegt om door middel van passende normen vast te stellen wat de  rechtvaardigingsgronden voor de verschillen zijn die door de Lid-Staten aangevoerd moeten worden en die in het kader van de aanvragen om betaling van het eindbedrag aanvaardbaar zullen zijn . Ook valt te vermelden dat de diensten van het ESF op dit  moment bekijken op welke wijze er een typologie van de kosten kan worden opgesteld die als vergelijkingspunt zou kunnen dienen . 3.9 .  Prioriteitscriteria Het beheer per programma zou in de toekomst de oplossing kunnen zijn voor het probleem dat betrekking  heeft op het verschil tussen macro - en microprognoses . 3.10 . Wat dit punt aangaat kan de Commissie alleen maar bevestigen hetgeen zij al tot uitdrukking heeft gebracht in het kader van haar antwoorden op het jaarverslag van de Rekenkamer betreffende het  begrotingsjaar 1985 ( vergelijk 8.16 c ), namelijk dat het niet mogelijk en evenmin wenselijk is om te trachten een lijst op te stellen van de nieuwe technologieën, aangezien het hier gaat om een begrip dat op zich veranderlijk is, en dat niet altijd op  dezelfde wijze in de hele Gemeenschap evolueert . 3.11 . Het principe dat over het algemeen wordt toegepast voor ondernemingen die de vorm van een vennootschap hebben, is dat het aantal werknemers in aanmerking wordt genomen in het bedrijf dat juridisch  los staat van de moedermaatschappij . 3.12 . Het prioritaire karakter van een actie ten behoeve van de werkgelegenheid van vrouwen wordt beoordeeld op grond van diverse gegevens. Het lijkt niet wenselijk om op dit moment hiervan een lijst op te stellen die  voor de gehele Gemeenschap zou gelden, ongeacht de betrokken regio's, groepen vrouwen en opleidingsniveaus, zoals de Commissie had verklaard in haar antwoord op het verslag van de Rekenkamer betreffende het begrotingsjaar 1985 ( punt 8.28).Interpretatie  van de officiële teksten 3.14 . De voorwaarde inzake nieuwe technologieën bezat, voor wat de richtsnoeren voor 1984 betreft, een volstrekt algemeen karakter . Daarna ( d.w.z . voor 1986 ) was deze voorwaarde omgezet in de eis van minimaal 40 uur die besteed  moeten worden in het kader van alle beroepsopleidingsmaatregelen . De Commissie is er overigens van uitgegaan dat de aanwervingssteun, voor wat betreft de richtsnoeren 1986-1988, het begrip economische en produktieve banen impliceerde . 3.15 .  Bewijsstukken De Commissie is zich bewust van de moeilijkheden in verband met de controles . Deze moeilijkheden worden onderzocht in het kader van de invoering van een controlesysteem waarbij, via steekproeven, wordt vastgesteld hoe doeltreffend de controles op  nationaal vlak zijn . 3.16 . De diensten van de Commissie hebben de Lid-Staten in 1987 een herinneringsschrijven gestuurd waarin hen wordt verzocht erop toe te zien dat er in de formulieren voor de aanvragen om bijstand en voor de aanvragen om betaling van  het eindsaldo wordt meegedeeld welke methode werd gevolgd voor de berekening van elke categorie uitgaven . In ieder geval hebben de diensten van de Commissie bij gebrek aan mededelingen omtrent de berekeningsmethoden de juistheid van de ingediende  uitgaven over het algemeen beoordeeld aan de hand van gemiddelde kosten of soortgelijke operaties . Zoals vermeld bij punt 3.8 bestuderen de diensten van het ESF de wijze van opstelling van een typologie van de kosten die als referentie zou kunnen  dienen . Aan de hand van de inlichtingen die door de Lid-Staten moeten worden verstrekt moet het in ieder geval mogelijk zijn om de geraamde uitgaven te beoordelen in termen van het aantal op te leiden personen, de soorten en de hoogte van de verwachte  uitgaven, de duur van de cursussen . 3.17 . Het komt voor dat aanvragen om betaling van het eindsaldo die ingediend werden voor rekening van instanties wier activiteiten over het algemeen goed bekend zijn bij het publiek en bij de diensten van de  Commissie, voor wat het uitvoeringsverslag betreft, niet voldoende gegevens bevatten . De Commissie gaat er in die gevallen doorgaans toe over om aanvullende inlichtingen te vragen en zij is voornemens om, ten aanzien van deze instanties, de aandacht van  de Lid-Staten nogmaals te vestigen op de noodzaak om meer gegevens te verstrekken in het kader van de aanvragen om betaling van het eindsaldo . In het kader van de hervorming van de Fondsen zal er met deze wens van de Rekenkamer rekening worden  gehouden . 3.18 . Tardieve uiteenzetting van de criteria voor de toekenning van bijstand De bedoeling van de toelichtingsnota's is dat uitgelegd wordt op welke wijze de diensten van de Commissie bij de behandeling van de aanvragen om steun te werk zijn  gegaan . 3.19 .  Onderzoek van de aanvragen om bijstand door de diensten van het Fonds Het onderzoek moet bijna uitsluitend op basis van dossiers worden verricht vanwege het zeer grote aantal dossiers dat door een beperkte personeelsbezetting en in een zeer  korte tijdsspanne behandeld moest worden . In het kader van de hervorming van de Fondsen zouden de beheersproblemen aangepakt moeten worden door middel van een grotere computerisering, een kostentypologie en een uniformering van de procedures . Door de  behandeling per programma zal het mogelijk zijn het aantal projecten te beperken en door de organisatie per geografisch gebied zou de doeltreffendheid van de diensten groter moeten worden . De diensten van het Fonds hebben inmiddels al een  informaticasysteem opgezet dat in het vervolg gegevens verstrekt zoals : -de gemiddelde kosten, per uur, per project, per punt van de richtsnoeren, per begunstigde en per Lid-Staat; -het gebruik van de kredieten die in de afgelopen jaren voor soortgelijke  acties per aanvrager werden toegekend . 3.20 en 3.21 . De Commissie tracht de gelijke behandeling te handhaven met behulp van een controlelijst die gebruikt wordt bij het onderzoek van de aanvragen om bijstand en de aanvragen om betaling van het eindsaldo  voor alle dossiers en door al haar ambtenaren voor elk punt van de richtsnoeren . Bovendien zal de Commissie passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de Lid-Staten volledig ingevulde formulieren indienen . 3.22 . - 3.25 .  Onderzoek van de aanvragen om betaling  van het eindsaldo door de diensten van het Fonds De Commissie tracht het aantal verificaties ter plaatse zoveel mogelijk en voor zover de middelen daartoe beschikbaar zijn te doen toenemen, met name door de vorming van gemengde controleteams  ( DG V - DG XX ). Bovendien zal een specifieke afdeling belast worden met de cooerdinatie van de controles ter plaatse . De Commissie overweegt om dit terrein van de activiteiten van het ESF te versterken door verstrekking van de noodzakelijke middelen . Wat  de autonome werkzaamheden van de financiële controle betreft waarnaar de Rekenkamer verwijst, herinnert de Commissie eraan dat deze werkzaamheden een zeer bijzonder doel beoogden dat inmiddels bereikt is en dat betrekking had op een eerste  accountantsonderzoek van de nationale beheers - en controlesystemen . 3.26 . De proportionele reductie waarvan sprake is in artikel 7, paragraaf 2, van Verordening nr .     2950/83 wordt zoveel mogelijk toegepast . 3.27 . Wanneer de in de aanvraagformulieren voor  betaling van het eindsaldo vermelde gegevens in vergelijking met de behoeften van het onderzoek niet voldoende zijn, gaan de diensten van de Commissie er doorgaans toe over om aanvullende inlichtingen te vragen . 3.28 . - 3.30 .  Evaluatie van de acties In het  kader van de hervorming van de Fondsen worden in artikel 6 van het voorstel voor een verordening betreffende de taken van de Structuurfondsen ( 5 ) de modaliteiten vastgesteld van de vervolgmaatregelen en de evaluatie van de communautaire  actie . 3.31 .  Administratieve organisatie De Commissie heeft op het gebied van de organisatie al maatregelen genomen die hebben bijgedragen tot een sanering van de last van het verleden en die de uitvoering van de begroting hebben verbeterd . De behandeling  per programma zou het aantal aanvragen sterk moeten beperken . 4 . Beheerprocedures in de Lid-Staten OpmerkingenIndiening van de aanvragen om bijstand en om betaling bij het ESF 4.2 . In het kader van de hervorming moet erop worden gewezen dat het noodzakelijk is dat er op nationaal vlak structuren bestaan voor een  voldoende cooerdinatie . 4.5 . De Commissie organiseert informatieve vergaderingen met de vertegenwoordigers van de betrokken nationale instanties . Het doel van deze vergaderingen is met name om zoveel mogelijk te voorkomen dat bepaalde voorschriften op  verschillende wijze worden geïnterpreteerd . 4.6 . - 4.11 . Instelling waarvoor bijstand wordt gevraagd De gesprekspartner van de administratie van het ESF is de Lid-Staat via de bevoegde dienst die door hem binnen de nationale administratie werd aangewezen . De beheerscapaciteit van deze lichamen hangt niet af van de Commissie . Het is evenwel niet de taak van deze lichamen om - naast hun specifieke beheersbevoegdheden - initiatieven te nemen waarvoor de nationale overheidsdiensten bevoegd en  verantwoordelijk zijn . De Commissie heeft in het kader van een ander hoofdstuk van het onderhavige speciale verslag al commentaar geleverd op de opmerking van de Rekenkamer om de aandacht te vestigen op het feit dat er in sommige aanvragen om bijstand en  aanvragen om betaling van het eindsaldo onvoldoende gegevens worden vermeld . De Commissie verwijst dus naar de reeds hierboven gegeven antwoorden (zie punt 3.3 ). 4.12 . - 4.15  Eindbegunstigde van de betaling Op de vertragingen die werden geconstateerd bij  de uitbetaling aan de eindbegunstigde heeft de Commissie al de aandacht van de overheidsdiensten van de Lid-Staten gevestigd . Zij heeft overigens de Lid-Staten al verzocht om haar op gezette tijden overzichten te doen toekomen van de vertragingen  waarmee de betalingen aan de eindbegunstigden plaatsvinden . Voorts neemt de Commissie nota van de opmerkingen van de Rekenkamer betreffende de voordelen die uit het betalingssysteem voor sommige lichamen zouden kunnen voortvloeien en zij is voornemens  dit aspect van de werking van het ESF te bestuderen . 4.16 en 4.17 .  Garantie van de Lid-Staten voor de goede realisering van de acties Het is altijd de bedoeling geweest dat de bepaling op grond waarvan de Lid-Staat instaat voor de goede realisering van de  acties, eveneens de terugbetalingsplicht dekt als deel van zijn verantwoordelijkheid . Ten opzichte van de Gemeenschap is het de Lid-Staat die een rechtspersoonlijkheid heeft krachtens de huidige bepalingen . 4.18 . - 4.22 .  Certificatie De Commissie is zich  bewust van de betrouwbaarheidsproblemen als gevolg van het gebruik van certificaties . Deze problemen zullen aangepakt kunnen worden met name door het opzetten van een samenhangend stelsel van verificaties ter plaatse, waardoor de communautaire diensten  zich zouden kunnen verzekeren van de juistheid van de gegeven certificaties en eventueel tot de nodige reducties kunnen overgaan . De Commissie wijst er overigens op dat de Lid-Staten al verzocht was een beschrijving van hun nationale certificatiesysteem,  alsmede van de controlebezoeken die door de nationale controleteams werden afgelegd in te dienen . 5 . Conclusies 5.1 . - 5.5 .  Belangrijkste geconstateerde tekortkomingen Evenals de Rekenkamer streeft de Commissie ernaar het beheer van het ESF doeltreffender te maken . Hiertoe heeft zij reeds de nodige maatregelen getroffen om op het vlak van de  organisatie een versterking uit te voeren van haar diensten die belast zijn met de administratie en de controles . Wat dit aangaat werden er reeds resultaten geboekt, zoals uitvoerig in de inleidende opmerking werd meegedeeld . Er zij bovendien op gewezen  dat de Commissie zojuist heeft besloten een anti-fraude-eenheid op te richten, en in dat kader zal er een afdeling binnen DG V worden opgericht . Er moet echter op worden gewezen dat de belangrijkste veranderingen voor wat betreft de vaststelling van de  doelstellingen en hun tenuitvoerlegging volgens nieuwe voorschriften, in ieder geval het resultaat zullen kunnen zijn van de lopende hervorming van de Structuurfondsen . In afwachting daarvan herinnert de Commissie aan de maatregelen die op verschillende  gebieden al genomen zijn : a ) een verzamelwerk voor gebruik van de diensten waarin de interpretatie van regels en criteria voor het beheer van het ESF wordt gegeven; b ) verbetering van het informaticasysteem, dat voortaan gegevens verstrekt over de  gemiddelde kosten per uur van de opleidingen alsook over het vroegere gebruik van de kredieten door de begunstigden; c ) de met de Lid-Staten gesloten regeling betreffende de beschrijving van hun certificatiesysteem en het vermelden van de resultaten van  de controlebezoeken door de nationale instanties . ( 1 )  Vergelijk werkdocument EP 119.140 van 19.1.1988 . ( 2 )  Vergelijk artikel 6, lid 2, van Besluit 83/516/EEG . ( 3 )  PB L 377 van 31.12.1983 . ( 4 )  De tekst van de richtsnoeren voor het beheer van het Fonds  is een rechtshandeling van de Commissie die tot de categorie besluiten behoort ( sinds 1986 ). ( 5 )  Algemeen voorstel COM(87)376 def . ( 6 )  PB L 167 van 26.6.1987 . ( 7 )  PB L 377 van 31.12.1983 . ( 8 )  PB L 289 van 22.10.1983.    ( 001 ) Alle voetnoten zijn aan het eind van het verslag opgenomen . ( 002 ) Alle voetnoten zijn aan het eind van de antwoorden opgenomen .",
  "source": "EUR LEX"
}