Source: EUR LEX
URL: L_2016302NL.01000101.doc.json

{
  "url": "http://www.w3.org/1999/xhtml\"><!--",
  "content": "L_2016302NL.01000101.xml 9.11.2016 NL Publicatieblad van de Europese Unie L 302/1 BESLUIT (EU) 2016/1944 VAN DE COMMISSIE van 23 juli 2014 betreffende steunmaatregelen SA.22030 — 2007/C, SA.29404 en SA.32091 — 2012/C — Duitsland Financieringsregelingen met betrekking tot Flughafen Dortmund GmbH en de regelingen voor luchthavengelden NERES en NEO (Kennisgeving geschied onder nummer C(2014) 5060) (Slechts de tekst in de Engelse taal is authentiek) (Voor de EER relevante tekst) DE EUROPESE COMMISSIE, Gezien het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en met name artikel 108, lid 2, eerste alinea ( 1 ) , Gezien de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, en met name artikel 62, lid 1, onder a), Na de belanghebbenden overeenkomstig de genoemde artikelen te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken, en gezien deze opmerkingen ( 2 ) , Overwegende hetgeen volgt: 1. PROCEDURE 1.1. PROCEDURE SA.22030 (NERES) (1) Bij schrijven van 27 november 2006 heeft een burger bij de Commissie een klacht neergelegd met betrekking tot vermeende staatssteun in verband met NERES („ New and Existing Routes Expansion Scheme ”) en een winstpoolingsovereenkomst tussen Flughafen Dortmund GmbH (hierna „FD” genoemd) en de openbare nutsonderneming Dortmunder Stadtwerke AG (hierna „DSW21” genoemd). (2) Bij schrijven van 10 juli 2007 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van NERES en de financiering van FD (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 2007” genoemd). (3) Duitsland heeft op 5 oktober 2007 zijn opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure van 2007 toegezonden. (4) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie ( 3 ) . De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregel te maken. (5) De Commissie heeft van elf belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze op 11 januari 2008 voor een reactie aan Duitsland doorgezonden en heeft bij schrijven van 28 februari 2008 diens opmerkingen ontvangen. (6) De Commissie heeft vervolgens op 10 november 2008 en 26 oktober 2009 om aanvullende inlichtingen verzocht, die Duitsland respectievelijk op 19 december 2008 en 12 november 2009 heeft verstrekt. 1.2. PROCEDURE SA.29404 EN SA.32091 (NEO) (7) Bij faxbericht van 14 september 2009 heeft de Commissie een klacht ontvangen van een particuliere burger volgens wie de kortingsregeling NEO („ Neue Entgeltordnung ” = nieuwe regeling voor luchthavengelden) onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zou vormen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van FD. Voorts heeft de klager aangegeven dat er tevens onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zou zijn verstrekt aan de publiekrechtelijke luchthavenexploitant FD. Deze klacht werd geregistreerd onder steunmaatregel nr. SA.29404 (CP 284/2009). (8) Bij schrijven van 13 juli 2010 heeft de Commissie deze klacht naar Duitsland doorgezonden en om informatie verzocht. Het antwoord van Duitsland werd bij schrijven van 14 oktober 2010 ontvangen. (9) Op 14 december 2010 heeft de Commissie een klacht van het district Paderborn. Deze klacht werd geregistreerd onder steunmaatregel nr. SA.32091. (10) Bij schrijven van 20 december 2011 heeft de Commissie deze klacht naar Duitsland doorgezonden en om informatie verzocht. Op 1 februari 2012 hebben de Duitse autoriteiten hun opmerkingen ingediend. (11) De Commissie heeft op 21 februari 2012 en 4 maart 2012 om aanvullende inlichtingen verzocht. Duitsland heeft respectievelijk op 12 april 2012 en op 24 april 2012 zijn antwoorden meegedeeld. (12) Bij schrijven van 21 maart 2012 heeft de Commissie Duitsland meegedeeld dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 2012” genoemd). Duitsland heeft op 23 april 2012 zijn opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure van 2012 toegezonden. (13) Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie ( 4 ) . De Commissie heeft de belanghebbenden opgeroepen om binnen één maand vanaf de datum van publicatie hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken. (14) De Commissie heeft van zeven belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Zij heeft deze op 6 maart 2013 doorgezonden naar Duitsland, dat de gelegenheid kreeg te reageren. Duitsland heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 8 april 2013. 1.3. GEMEENSCHAPPELIJKE PROCEDURE BETREFFENDE SA.22030, SA.29404 EN SA.32091 (NERES EN NEO) (15) Op 10 december 2013 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. Duitsland heeft hierop geantwoord bij schrijven van 9 januari 2014 en 17 februari 2014. (16) Bij schrijven van 22 februari 2014 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van de vaststelling van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 ( 5 ) en van het feit dat die richtsnoeren op deze zaak van toepassing zouden worden vanaf de datum van hun bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie , en heeft zij Duitsland verzocht zijn opmerkingen in te dienen. (17) De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn op 4 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt ( 6 ) . Zij vervingen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 ( 7 ) ( 8 ) . (18) Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te maken, in dit geval binnen een termijn van 20 werkdagen vanaf de bekendmakingsdatum van deze kennisgeving ( 9 ) . (19) De Commissie heeft van zes belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Zij heeft deze op 28 mei 2014 doen toekomen aan Duitsland, dat de gelegenheid kreeg te reageren. Duitsland heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 13 juni 2014. (20) Omdat er dringend een besluit moest worden vastgesteld en bekendgemaakt, heeft Duitsland er bij schrijven van 17 juni 2014 mee ingestemd dat dit besluit in het Engels werd vastgesteld. 2. GEDETAILLEERDE BESCHRIJVING VAN DE MAATREGELEN 2.1. ACHTERGROND VAN DE ONDERZOEKSPROCEDURE 2.1.1.   ALGEMENE INFORMATIE OVER DE LUCHTHAVEN (21) De luchthaven Dortmund ligt op ongeveer 14 km van de stad Dortmund in de deelstaat Noordrijn-Westfalen, met een bevolking van ongeveer 17,6 miljoen inwoners. De luchthaven bedient het Ruhrgebied met 5,2 miljoen inwoners, en met name de stad Dortmund. (22) Tabel 1 biedt een overzicht van de luchthavens met geregelde lijnverbindingen in de nabijheid van de luchthaven Dortmund. Tabel 1 Overzicht van luchthavens in de nabijheid van de luchthaven Dortmund Luchthaven Afstand Reistijd met de auto Reistijd met de trein Luchthaven Dortmund Luchthaven Paderborn/Lippstadt 74,1 km 44 min 1 u 44 min Luchthaven Düsseldorf 76,8 km 56 min 2 u 15 min Luchthaven Münster/Osnabrück 77,9 km 51 min 1 u 27 min Luchthaven Keulen-Bonn 104 km 1 u 03 min 2 u 23 min Luchthaven Niederrhein-Weeze 123 km 1 u 30 min 2 u 57 min Luchthaven Kassel-Calden 138 km 1 u 23 min 2 u 56 min (23) De luchthaven Dortmund is eigendom van en wordt geëxploiteerd door FD, dat voor 100 % in handen is van de staat ( 10 ) . 2.1.2.   HISTORISCHE CONTEXT EN VERKEERSONTWIKKELING (24) Reeds in 1969 besliste het stadsbestuur van Dortmund om het algemeen plan voor de luchthaven Dortmund ( 11 ) vast te stellen. In dit kader zijn er verschillende programma's voor infrastructuurontwikkeling uitgevoerd, zoals de aanleg van een nieuwe landingsbaan in 1983 en de verlenging ervan in 1987. (25) In het licht van de structurele en politieke veranderingen in Duitsland (zoals de deïndustrialisering van het Rijn-Ruhrgebied, de hereniging van Duitsland en de opening van de grenzen in Midden- en Oost-Europa) gaf FD in 1992/1993 de opdracht om onderzoeken naar het groeipotentieel van het passagiersaantal in de regio te verrichten ( 12 ) . Uit deze onderzoeken is gebleken dat 90 % van de passagiers gebruikmaakte van de luchthaven Dortmund voor zakenreizen tegenover privéreizen. Chartervluchten naar toeristische bestemmingen speelden een geringe rol. De prognoses gingen ervan uit dat het passagiersverkeer van de luchthaven zou stijgen van 196 000 in 1991 tot minstens 664 000 à 731 000 in 2000 en 1,1 miljoen passagiers per jaar in 2010. (26) Tegen deze achtergrond besloten de publieke aandeelhouders van FD in 1993 om de bestaande infrastructuur te moderniseren en uit te breiden. Naar aanleiding hiervan werden de nieuwe terminal van de luchthaven Dortmund en de verlenging van de landingsbaan tot 2 000 m in 2000 voltooid. Sindsdien had de luchthaven Dortmund een capaciteit om ongeveer 2,5 miljoen passagiers per jaar te ontvangen. Tussen 2001 en 2003 werd slecht ongeveer 30 % van de maximale capaciteit van de luchthaven benut. (27) Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 verloor de luchthaven veel zakelijke passagiers. Lufthansa en Eurowings verlaagden hun frequenties en aangeboden routes aanzienlijk. Air Berlin nam tijdelijk de plaats van deze twee luchtvaartmaatschappijen in, maar in 2003 besloot zij om haar activiteiten te concentreren op de luchthaven Düsseldorf. (28) Tabel 2 schetst een beeld van de ontwikkeling van de passagiersaantallen op de luchthaven Dortmund van 1999 tot en met 2013. Tabel 2 Ontwikkeling van de passagiersaantallen op de luchthaven Dortmund 1999-2013 Jaar Passagiersverkeer 1999 677 400 2000 719 365 2001 1 064 153 2002 994 508 2003 1 023 339 2004 1 179 278 2005 1 742 891 2006 2 019 666 2007 2 155 064 2008 2 329 455 2009 1 716 519 2010 1 747 731 2011 1 822 117 2012 1 902 747 2013 1 924 313 (29) In 2003 werkten er 1 338 mensen op de luchthaven Dortmund: 274 waren direct voor de luchthavenexploitant werkzaam, 614 voor de luchtvaartmaatschappijen die vanuit de luchthaven opereerden, 365 voor de bedrijven die actief waren op de luchthaven en de overige 85 voor overheidsinstanties (zoals politie, douane en brandweer). (30) Teneinde de benuttingsgraad te verhogen, besloten de aandeelhouders van FD in 2004 om van strategie te veranderen en lagekostenmaatschappijen aan te trekken door verbindingen aan te bieden naar toeristische bestemmingen, alsook naar Midden- en Oost-Europa. Op 1 juli 2004 werd een regeling voor lagere luchthavengelden, onder de naam NERES („ New and Existing Routes Expansion Scheme ”), ingevoerd. On 1 juli 2009 werd een nieuwe regeling voor luchthavengelden, onder de naam NEO („ Neue Entgeldordnung ”), ingevoerd. (31) De Commissie heeft de volgende vier maatregelen onderzocht: een staatsgarantie van 100 % voor leningen aan FD, een winstpoolingsovereenkomst tussen FD en de openbare nutsonderneming DSW21, en twee maatregelen in verband met de verlaging van luchthavengelden voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen, NERES en NEO. 2.2. MAATREGEL 1: DE STAATSGARANTIES VAN 100 % TEN GUNSTE VAN FD (32) De programma's voor infrastructuurontwikkeling op de luchthaven Dortmund werden rechtstreeks door FD gefinancierd door middel van leningen die voor 100 % waren gedekt door staatsgaranties die tussen 1987 en 2000 zijn verstrekt. 2.3. MAATREGEL 2: WINSTPOOLINGSOVEREENKOMST VAN 1991 (33) Op 20 december 1991 hebben de aandeelhouders van FD (de stad Dortmund en DSW21) besloten om een winstpoolingsovereenkomst (Profit and Loss Transfer Agreement, hierna „ PLTA van 1991 ” genoemd) te sluiten tussen de luchthaven en DSW21 ( 13 ) . Ingevolge deze overeenkomst dekt DSW21 alle verliezen van FD. Deze overeenkomst is op 1 januari 1992 in werking getreden. (34) De PLTA van 1991 bevat onder andere de volgende bepalingen: a) de opneming van FD in de belastinggroep van DSW21 (artikel 2); b) dekking van het totale jaarlijkse verlies van FD door DSW21 (artikel 3, lid 3); c) de looptijd van de overeenkomst werd vastgesteld op minimaal vijf jaar. Daarna werd deze automatisch verlengd met een extra jaar (artikel 4, lid 3). Volgens Duitsland is de dekking van verliezen dus onbeperkt, aangezien de jaarlijkse automatische verlenging om fiscale redenen is gekozen. (35) Om aan de belastingwetgeving te voldoen, werd in 1999 een addendum aangenomen. De PLTA van 1991 werd op 12 december 2008 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2008 gewijzigd, teneinde de fiscale doeltreffendheid van de dekking van verliezen te garanderen. Om deze reden werd een verwijzing naar de momenteel geldende versie van de AktG ( Aktiengezetz — wet op de naamloze vennootschappen) in verband met de dekking van verliezen ingevoegd en werd met het oog op de rechtszekerheid (in overeenstemming met de oorspronkelijke versie) een minimale looptijd van vijf jaar met automatische jaarlijkse verlenging gespecificeerd. (36) De volgende tabellen (tabel 3, tabel 4 en tabel 5) bevatten de investerings- en exploitatiekosten die door de PLTA van 1991 zijn gefinancierd, alsmede de kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren. Tabel 3 Investeringen goedgekeurd na het arrest-Aéroports de Paris en gefinancierd door de PLTA (EUR) Jaar Investeringen inclusief latere opnames Besloten Bedrag Afschrijvingen t/m 31.12.2013 Bedrag dekking verliezen 2002 Ontsluiting infrastructuur west 2001 1 276 584 – 978 183 1 276 584 Compensatie- en vervangingsmaatregelen 2001 964 529 – 735 373 964 529 Onteigening van grond 2001 853 382 853 382 SKIDATA-tariefsysteem parking west 2001 306 469 306 469 306 469 Som 3 400 964 – 1 407 087 3 400 964 2006 Uitbouw parking west 6, pr 45 2006 941 215 – 474 310 941 215 Som 941 215 – 474 310 941 215 2008 Uitbreiding west — bouwonderdeel C 2008 3 694 700 – 1 148 720 3 694 700 F — Aanpassing bagagetransportinstallatie 2008 2 004 069 – 1 246 012 2 004 069 G — Parking oost — P3 2008 1 077 466 – 321 267 1 077 466 Afwateringssysteem — G-P3 2008 664 420 – 188 252 664 420 G — Ontsluitingsweg/rotonde 2008 519 789 – 155 023 519 789 G-P3 Tweede bouwfase 2008 229 058 – 144 223 229 058 G-P3 Verlichtingsinstallatie 2008 195 237 – 58 230 195 237 G-P3 Geluidsscherm 2008 152 812 – 34 637 152 812 SKIDATA — Uitbreiding tariefsysteem P3 2008 150 078 – 109 432 150 078 Drie wachthuisjes P3 2008 18 833 – 13 340 18 833 Som 8 706 462 – 3 419 136 8 706 462 2009 B — Ombouw midden-west 2009 1 082 791 – 170 520 1 082 791 Som 1 082 791 – 170 520 1 082 791 Som 14 131 432 – 5 471 053 14 131 432 Tabel 4 Exploitatiekosten inclusief kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren gefinancierd door de PLTA van 1991 (× 1000 EUR) Jaar Exploitatiekosten volgens punt 25, onder 22), van de richtsnoeren Exploitatie-inkomsten Exploitatie-resultaat Bedrag 2007 26 116 Gebruik materiaal 11 980 Personeel 11 242 Overige exploitatie-uitgaven 6 824 Overige belastingen 295 — Overheidstaken volgens tabel 3 – 6 173 – 4 179 Som 24 168 21 937 – 2 231 2 231 2008 26 561 Gebruik materiaal 12 932 Personeel 10 727 Overige exploitatie-uitgaven 7 675 Overige belastingen 316 — Overheidstaken volgens tabel 3 – 7 078 – 4 047 Som 24 572 22 514 – 2 058 2 058 2009 21 577 Gebruik materiaal 13 343 Personeel 10 860 Overige exploitatie-uitgaven 5 848 Overige belastingen 266 — Overheidstaken volgens tabel 3 – 7 475 – 3 396 Som 22 842 18 181 – 4 661 4 661 […] ( *1 ) 2010 Gebruik materiaal […] Personeel […] Overige exploitatie-uitgaven […] Overige belastingen […] — Overheidstaken volgens tabel 3 […] […] Som 22 808 20 035 – 2 773 2 773 2011 […] Gebruik materiaal […] Personeel […] Overige exploitatie-uitgaven […] Overige belastingen […] — Overheidstaken volgens tabel 3 […] […] Som 22 642 20 176 – 2 466 2 466 2012 […] Gebruik materiaal […] Personeel […] Overige exploitatie-uitgaven […] Overige belastingen […] — Overheidstaken volgens tabel 3 […] […] Som 23 908 21 396 – 2 512 2 512 2013 […] Gebruik materiaal […] Personeel […] Overige exploitatie-uitgaven […] Overige belastingen […] — Overheidstaken volgens tabel 3 […] […] Som 27 148 24 254 – 2 894 2 894 2014 […] januari-maart Gebruik materiaal […] Personeel […] Overige exploitatie-uitgaven […] Overige belastingen […] — Overheidstaken volgens tabel 3 […] […] Som 5 842 3 937 – 1 905 1 905 Tabel 5 Kosten verbonden aan de overheidstaken gefinancierd door de PLTA van 1991 Jaar Overheidstaak Investeringen inclusief latere opnames (EUR) Afschrijvingen t/m 31.12.2013 (EUR) Exploitatiekosten gefinancierd d.m.v. dekking van verliezen (× 1 000  EUR) 2007 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten 61 300 – 61 300 Brandbestrijding/hulpdiensten 13 631 – 10 366 Som 74 931 – 71 666 1 994 2008 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten 1 530 Brandbestrijding/hulpdiensten 616 032 – 343 950 1 501 Som 616 032 – 343 950 3 031 2009 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten — — 1 697 Brandbestrijding/hulpdiensten — — 2 160 Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 — — 222 Som — — 4 079 2010 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten […] […] […] Brandbestrijding/hulpdiensten […] […] […] Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 […] […] […] Som 40 455 – 26 970 4 487 2011 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten […] […] […] Brandbestrijding/hulpdiensten […] […] […] Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 […] […] […] Som 446 856 – 149 248 5 163 2012 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten […] […] […] Brandbestrijding/hulpdiensten […] […] […] Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 […] […] […] Som 8 400 – 2 012 4 874 2013 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten […] […] […] Brandbestrijding/hulpdiensten […] […] […] Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 […] […] […] Som 118 678 – 6 674 4 650 2014 Luchtverkeersleiding/meteorologische diensten […] […] […] januari-maart Brandbestrijding/hulpdiensten […] […] […] Beveiliging Verordening (EG) nr. 300/2008 […] […] […] Som — — 1 212 (37) In zijn laatste ingediende informatie heeft Duitsland uitgelegd dat het de kosten voor de volgende door de PLTA van 1991 gedekt activiteiten beschouwd als verbonden aan de overheidstaken: a) luchtverkeersleiding, verkeerstoren en technische apparatuur zoals landingssystemen; b) meteorologische diensten; c) brandweer en reddingsdiensten; d) beveiliging uit hoofde van Verordening (EG) nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad ( 14 ) en § 8 Luftsicherheitsgesetz ( 15 ) . (38) Voorts heeft Duitsland de kosten verstrekt in verband met activiteiten die tot de overheidstaken behoren en die worden gedekt door de deelstaat Noordrijn-Westfalen: a) beveiliging op het gebied van passagiers- en bagagecontrole overeenkomstig § 5 Luftsicherheitsgesetz ; b) politie (kosten van dienstverlening op het terrein); c) douane en grenscontrole (kosten van dienstverlening op het terrein). 2.4. MAATREGEL 3: NERES-REGELING VOOR LUCHTHAVENGELDEN (39) Om zijn inkomsten (uit luchthavengelden en niet-luchtvaartgebonden activiteiten) te verhogen en om het gebruik van zijn infrastructuur te optimaliseren, heeft FD op 1 juli 2004 NERES ingevoerd. Deze regeling bleef van kracht tot en met 30 juni 2009. Luchtvaartmaatschappijen konden lagere luchthavengelden aanvragen voor elke nieuwe verbinding en voor alle bestaande verbindingen. De aanvraag moest tussen 1 juli 2004 en 30 juni 2009 worden ontvangen door de luchthaven en drie maanden vóór de opening van een nieuwe verbinding worden ingediend. (40) Voor verbindingen die reeds op 1 juli 2004 bestonden, gold de korting enkel op alle latere passagiers. Een luchtvaartmaatschappij kreeg bij de opening van een nieuwe verbinding geen steun van NERES, indien de verbinding een bestaande verving waarvoor een steunmaatregel reeds was toegekend. De goedkeuring van steun was enkel beperkt door de capaciteit van de luchthaven Dortmund. (41) Indien een luchtvaartmaatschappij voldeed aan de criteria van de regeling, kende NERES een marketingbijdrage per passagier en een korting op de één enkele luchthavenheffing per vliegtuig toe, al naargelang het totale jaarlijkse passagiersverkeer van de luchtvaartmaatschappij. (42) Volgens de regeling voor luchthavengelden werden de luchthavengelden in principe vastgesteld op basis van alle vliegbewegingen en niet het aantal passagiers. De luchthavengelden omvatten de volgende posten: landingsheffingen, parkeerheffingen, heffingen voor infrastructuurdiensten (check-in, bagageafhandeling en parkeerheffingen voor luchtvaartuigen) en heffingen voor grondafhandelingsdiensten (check-in van passagiers, bagage-uitlevering, laden en lossen, en grondafhandeling). (43) De regeling werd samen met de toenmalige regeling voor luchthavengelden van FD toegepast, die sinds 1 november 2000 van kracht was (hierna „de regeling van 2000” genoemd), in overeenstemming met de goedkeuring van het ministerie van Vervoer van Noordrijn-Westfalen. Voor verbindingen waarop NERES van toepassing was, verving de NERES-regeling de regeling van 2000. In plaats van de verschillende heffingen die in de regeling van 2000 waren vastgesteld, betaalden de betrokken luchtvaartmaatschappijen één enkele luchthavenheffing per passagier. Deze heffing omvatte op haar beurt alle heffingen voor alle luchthavendiensten, met uitzondering van de heffing voor vluchtbeveiliging. (44) Het bedrag van de één enkele luchthavenheffing hing af van het aantal zitplaatsen van het individuele luchtvaartuig. Er werd tussen de volgende vijf categorieën een onderscheid gemaakt op basis van het aantal zitplaatsen, zoals uiteengezet in de tabellen 6 en 7: Tabel 6 De vijf categorieën zitplaatsen Categorie 1 Minimaal 140 zitplaatsen Categorie 2 Minimaal 100 zitplaatsen Categorie 3 Minimaal 70 zitplaatsen Categorie 4 Minimaal 40 zitplaatsen Categorie 5 Minder dan 40 zitplaatsen Tabel 7 Eén enkele luchthavenheffing per categorie 1 juli 2004-30 juni 2005 5,00 EUR categorie 1 8,00 EUR categorie 2 11,00 EUR categorie 3 20,00 EUR categorie 4 25,00 EUR categorie 5 1 juli 2005-3 juni 2006 6,75 EUR categorie 1 9,00 EUR categorie 2 11,75 EUR categorie 3 20,00 EUR categorie 4 25,00 EUR categorie 5 1 juli 2006-30 juni 2007 6,75 EUR categorie 1 9,00 EUR categorie 2 11,75 EUR categorie 3 20,00 EUR categorie 4 25,00 EUR categorie 5 1 juli 2007-30 juni 2008 7,50 EUR categorie 1 9,75 EUR categorie 2 12,25 EUR categorie 3 20,00 EUR categorie 4 25,00 EUR categorie 5 1 juli 2008-30 juni 2009 7,50 EUR categorie 1 9,75 EUR categorie 2 12,25 EUR categorie 3 20,00 EUR categorie 4 25,00 EUR categorie 5 (45) Naast de kortingen op de één enkele luchthavenheffing, kende de luchthaven ook een marketingbijdrage per passagier toe voor de opening van een nieuwe verbinding. Deze bijdrage was afhankelijk van de frequentie van de nieuwe verbinding en van het aantal beschikbare zitplaatsen voor de verbinding. Tabel 8 Marketingbijdrage Frequentie van nieuwe gesteunde vluchten Marketingbijdrage per passagier per vlucht 3 verbindingen met een capaciteit van minstens 100 000  zitplaatsen per jaar 0,30 EUR 4 verbindingen met een capaciteit van minstens 175 000  zitplaatsen per jaar 0,50 EUR 5 verbindingen met een capaciteit van minstens 225 000  zitplaatsen per jaar 1,00 EUR (46) Op 1 juli 2005 is een verdere korting in werking getreden die afhankelijk was van het totale aantal vertrekkende passagiers per luchtvaartmaatschappij per jaar. De korting werd toegekend bovenop de één enkele luchthavenheffing die luchtvaartmaatschappijen moesten betalen. Als tevens rekening wordt gehouden met de korting uit hoofde van de marketingbijdrage, dan mochten de gebruikersheffingen echter niet minder dan 5 EUR zijn. Tabel 9 Kortingen op het totaal aantal vertrekkende passagiers Aantal vertrekkende passagiers per jaar 500 000  tot 1 000 000 1 000 001  tot 1 500 000 1 500 001  tot 2 000 000 Meer dan 2 000 000 Korting op de één enkele luchthavenheffing per vertrekkende passagier 1,00 EUR 1,50 EUR 2,00 EUR 3,00 EUR 2.5. MAATREGEL 4: NEO-REGELING VOOR LUCHTHAVENGELDEN (47) NEO werd op 1 juli 2009 ingevoerd, ter vervanging van zowel de vorige kortingsregeling NERES ( 16 ) , als de op 1 november 2000 ingevoerde regeling voor luchthavengelden. NEO was aanvankelijk niet beperkt in de tijd en de beslissing om NEO in te voeren, was gebaseerd op het in 2008 goedgekeurde bedrijfsplan, waarin de prognoses tot 2019 waren opgenomen. NEO werd op 1 november 2011 gewijzigd toen sommige heffingen werden verhoogd. 2.5.1.   START- EN LANDINGSHEFFINGEN (48) Voor lijnvluchten voorzag NEO in één enkele start- en landingsheffing ( 17 ) . De startheffing (met inbegrip van landingsheffingen) was afhankelijk van het aantal passagiers aan boord, het totale aantal vervoerde passagiers per jaar en de grootte van het luchtvaartuig. De minimumheffing werd vastgesteld op 100 EUR. De heffingen waren onderverdeeld in drie categorieën volgens het type luchtvaartuig en het aantal beschikbare zitplaatsen. (49) Tabel 10 biedt een overzicht van de toepasselijke startheffingen voor lijnvluchten die op 1 juli 2009 zijn ingevoerd. Tabel 10 NEO-startheffingen (incl. landingsheffingen) voor lijnvluchten op de luchthaven Dortmund in de periode juli 2009-november 2011 Startheffingen van categorie 1 — Luchtvaartuigen met meer dan 120 zitplaatsen Totaal aantal passagiers per kalenderjaar Startheffing per passagier (EUR) % korting Meer dan 500 000 2,50 68,75 250 001  tot en met 500 000 4,00 50,00 0 tot en met 250 000 8,00 0 Startheffingen van categorie 2 — Luchtvaartuigen met tussen 50 en 120 zitplaatsen Totaal aantal passagiers per kalenderjaar Startheffing per passagier (EUR) % korting Meer dan 100 000 3,75 68,75 50 001  tot en met 100 000 6,00 50,00 0 tot en met 50 000 12,00 0 Startheffingen van categorie 3 — Luchtvaartuigen met hoogstens 50 zitplaatsen Totaal aantal passagiers per kalenderjaar Startheffing per passagier (EUR) % korting Meer dan 50 000 6,00 62,50 25 001  tot en met 50 000 8,00 50,00 0 tot en met 25 000 16,00 0 (50) Voor niet-lijnvluchten maakte NEO een onderscheid tussen startheffingen en landingsheffingen. De landingsheffing bedroeg 2,23 EUR per 1 000 kg MTOW (maximale startmassa). De startheffing was afhankelijk van de MTOW van het luchtvaartuig en van andere criteria zoals geluidsbeschermingsniveau. (51) Bovendien was er een parkeerheffing voor luchtvaartuigen die langer dan drie uur op de luchthaven bleven. Het bedrag van de parkeerheffing was afhankelijk van de MTOW van het luchtvaartuig. Normaal gesproken was deze heffing niet van toepassing op lagekostenmaatschappijen omdat zij hun omlooptijden zo kort mogelijk hielden. (52) De beveiligingsheffing bedroeg 0,30 EUR per vertrekkende passagier en de PBM-heffing ( 18 ) bedroeg 0,36 EUR per vertrekkende passagier. 2.5.2.   HEFFINGEN VOOR GRONDAFHANDELING (53) Er werden heffingen voor grondafhandelingsdiensten voor lijnvluchten vastgesteld in individuele contracten tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven op basis van de omvang van de verleende diensten. Een op volume gebaseerde korting werd toegekend afhankelijk van het aantal vervoerde passagiers. (54) In 2010 bestonden er individuele contracten met Wizz Air, EasyJet, Air Berlin, Germanwings, Sky Airlines en Sun Express. Op 1 november 2011 was er daarnaast sprake van contracten met Corendon, Tailwind, Germania, Pegasus, Freebird, Air Arabia, Bulgarian Air Charter en Air Via. (55) Voor niet-lijnvluchten waren de heffingen voor grondafhandelingsdiensten afhankelijk van de grootte van het luchtvaartuig. Passagiersdiensten werden berekend op basis van de individuele contracten. De prijs voor het ijsvrij maken van luchtvaartuigen werd vastgesteld op basis van de MTOW. (56) Tabel 11 geeft het niveau weer van de kostendekking voor grondafhandelingsheffingen op de luchthaven Dortmund tussen 2009 en 2019. De grondafhandelingsheffingen in tabel 11 zijn de gemiddelde heffingen voor de voornaamste klanten van de luchthaven Dortmund. De laagste afhandelingsheffingen van […] EUR (voor […]) in 2009 dekten de kosten van de diensten, die ongeveer […] EUR bedroegen. Tabel 11 Kostendekking van grondafhandelingsheffingen (EUR) 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ontvangsten uit grondafhandeling [5,8-6,2] [5,8-6,2] [5,8-6,2] [5,8-6,2] [5,8-6,2] [6,2-6,5] [6,2-6,5] [6,2-6,5] [6,5-6,8] [6,5-6,8] [6,5-6,8] Kosten voor grondafhandeling [4,0-4,4] [4,0-4,4] [4,0-4,4] [4,0-4,4] [4,0-4,4] [4,5-4,9] [4,5-4,9] [4,5-4,9] [4,5-4,9] [5,0-5,2] [5,0-5,2] 2.5.3.   TOTALE HEFFINGEN BETAALD DOOR LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN, NA AFTREK VAN MARKETINGBIJDRAGE (57) Duitsland heeft tabel 12 verstrekt om de daadwerkelijke inkomsten van de luchthaven per passagier te tonen die voortvloeien uit startheffingen en uit alle andere heffingen na aftrek van de bedragen van de marketingbijdragen ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen vanaf 1 november 2011. De startheffingen zijn gestegen tussen de invoering van NEO in 2009 en 2011. Tabel 12 Inkomsten per vertrekkende passagier vanaf 1 november 2011 (EUR) Luchtvaartmaatschappij Startheffing Totale heffingen overeengekomen krachtens individuele contracten (grondafhandeling) Totaal Wizz Air 3,00 […] [5-10] Germanwings 5,00 […] [5-10] EasyJet 5,00 […] [5-10] Air Berlin/Fly Niki 10,00 […] [15-20] Sun Express 10,00 […] [15-20] Sky Airlines 10,00 […] [15-20] Corendon 10,00 […] [15-20] Tailwind 10,00 […] [20-25] Germania 10,00 […] [20-25] Pegasus 10,00 […] [20-25] Freebird 10,00 […] [20-25] Air Arabia 10,00 […] [20-25] Bulgarian Air Charter 10,00 […] [20-25] Air Via 10,00 […] [25-30] 3. REDENEN VOOR DE INLEIDING VAN DE PROCEDURE EN HET ONDERZOEK VAN DE COMMISSIE (58) In de besluiten tot inleiding van de procedure van 2007 en 2012 heeft de Commissie onderzoeken ingesteld naar de staatsgaranties van 100 %, de PLTA van 1991, de NERES-regeling voor luchthavengelden en de NEO-regeling voor luchthavengelden, met inbegrip van de bijbehorende kortingen. 3.1. MAATREGEL 1: DE STAATSGARANTIE VAN 100 % (59) Met betrekking tot de staatsgarantie van 100 % heeft de Commissie haar twijfels geuit over het feit of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie onder normale marktomstandigheden eveneens garanties van 100 % zou hebben verstrekt voor de leningen ter financiering van infrastructuurprogramma's op de luchthaven Dortmund. Indien wordt geconcludeerd dat dit niet het geval was, heeft de Commissie betwijfeld of dergelijke steun kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. 3.2. MAATREGEL 2: DE PLTA VAN 1991 (60) In het besluit tot inleiding van de procedure van 2012 heeft de Commissie er met name aan getwijfeld of de wijzigingen van 1999 en 2008 hebben geleid tot een wezenlijke wijziging van de PLTA van 1991. Derhalve heeft de Commissie vraagtekens geplaatst bij het feit of de gewijzigde PLTA van 1991 moet worden beoordeeld als een nieuwe maatregel. (61) De Commissie had voorts ook twijfels bij het feit of bepaalde verliezen in verband met activiteiten die tot de overheidstaken behoren, zoals douane, luchtverkeersleiding en brandweer, al dan niet onder het staatssteuntoezicht vallen. (62) Daarnaast heeft de Commissie betwijfeld of DSW21 als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie heeft gehandeld door de PLTA van 1991 met FD te sluiten en te wijzigen. Derhalve had de Commissie twijfels over het feit of de dekking van de jaarlijkse verliezen van FD staatssteun vormde en of deze steun kon worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Met name de dekking van exploitatieverliezen van FD leek exploitatiesteun te omvatten, hetgeen waarschijnlijk niet zou voldoen aan de vereisten van de afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. 3.3. MAATREGEL 3: DE NERES-REGELING (63) Met betrekking tot NERES heeft de Commissie eraan getwijfeld of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie NERES zou hebben ingevoerd en op basis hiervan soortgelijke overeenkomsten zou zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Dortmund. Indien blijkt dat de regeling en de overeenkomst staatssteun vormen, dan heeft de Commissie bovendien betwijfeld dat deze maatregelen kunnen worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. 3.4. MAATREGEL 4: DE NEO-REGELING (64) Met betrekking tot NEO heeft de Commissie eraan getwijfeld of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie NEO zou hebben ingevoerd en op basis hiervan soortgelijke overeenkomsten zou zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Dortmund. Indien dit niet het geval zou zijn, dan heeft de Commissie ook hier betwijfeld of de steun in het kader van de regeling en de overeenkomsten kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. 4. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND 4.1. MAATREGEL 1: STAATSGARANTIE VAN 100 % TEN GUNSTE VAN FD (65) Volgens Duitsland heeft de Commissie er geen rekening mee gehouden dat de garanties deel uitmaken van het programma voor infrastructuurontwikkeling voor de luchthaven Dortmund. In dit opzicht heeft Duitsland verklaard dat de luchthaven Dortmund sinds 1991 een belangrijke rol heeft gespeeld in het vervoerconcept van Noordrijn-Westfalen. (66) Duitsland heeft verduidelijkt dat de staatsgaranties van 100 % zijn toegekend door de stad Dortmund en door DSW21 teneinde de leningen ter financiering van de infrastructuurontwikkeling op de luchthaven Dortmund te dekken. (67) Duitsland heeft een uitgebreid overzicht verstrekt van alle (staats)garanties (van 100 %) die tussen 1987 en 2000 zijn toegekend ten gunste van FD. Een samenvatting hiervan is te vinden in tabel 13 ( 19 ) . Tabel 13 Overzicht van staatsgaranties van 100 % ter dekking van de leningen van FD 1987-2000 Nr. Infrastructuurmaatregelen Bedrag van de lening (EUR) Jaar van toekenning Leninggarantie A. Oude infrastructuurprojecten in 1987-1992 1 Verlenging van landingsbaan A, omleiding van hoogspanningsleiding 1 278 230 1987 Stad Dortmund 2 Verlenging van landingsbaan A, omleiding van hoogspanningsleiding 1 278 230 1987 Stad Dortmund 3 Verlenging van landingsbaan A, omleiding van hoogspanningsleiding 1 022 584 1988 Stad Dortmund 4 Verlenging van landingsbaan A, omleiding van hoogspanningsleiding 1 278 230 1989 Stad Dortmund 5 Andere maatregelen 1 022 584 1992 DSW21 B. Historische investeringen in 1993-2003 6 Uitbreiding van geluiddichte ruimte, riool voor sanitair water Oost, bewegingsgebied Oost, kanalisatie 2 812 105 1995 DSW21 7 Onroerende goederen […] 4 090 335 1996 Stad Dortmund 8 Onroerende goederen […] 2 045 168 1996 DSW21 9 Verlenging landingsbaan 1 450  m 3 988 077 1997 Stad Dortmund 10 Toren, terminal/parkeergarage 1, bewegingsgebied enz. 17 383 924 1997 Stad Dortmund 11 Toren, terminal/parkeergarage 1, bewegingsgebied enz. 17 383 924 1997 Stad Dortmund 12 Heropbouw terminal A, cargocentrum 1 482 747 1998 DSW21 13 Toren, terminal/parkeergarage 1, bewegingsgebied enz. 6 876 876 1998 Stad Dortmund 14 Verbinding noord-straat, hertoewijzing gasleiding en waterleiding 2 172 991 1999 DSW21 15 Mechanisatie bewegingsgebied 6 237 761 1999 DSW21 16 Toren, terminal, bewegingsgebied en andere infrastructuurmaatregelen 6 736 782 1999 Stad Dortmund 17 Verlenging landingsbaan, herschikking algemene luchtvaart enz. 3 195 574 2000 Stad Dortmund 18 Verlenging landingsbaan, herschikking algemene luchtvaart enz. 33 795 393 2000 Stad Dortmund 19 Toren, terminal/parkeergarage 1, bewegingsgebied enz. 11 120 598 2000 Stad Dortmund 20 Toren, terminal/parkeergarage 1, bewegingsgebied enz. 13 484 812 2000 Stad Dortmund 21 Verlenging landingsbaan, herschikking algemene luchtvaart enz. 21 781 034 2000 Stad Dortmund Bron: Informatieverstrekking van Duitsland van 23 april 2012. (68) Duitsland heeft verklaard dat deze garanties onherroepelijk zijn toegekend tussen 1987 en 2000, dus voordat duidelijk werd dat luchthavens onder de staatssteunregels vallen. Voorts heeft Duitsland aangevoerd dat de garanties onherroepelijk zijn toegekend, vóór het arrest-Aéroports de Paris en sindsdien niet zijn gewijzigd. Duitsland heeft bovendien benadrukt dat deze garanties noch uitgebreid, noch gewijzigd zijn. (69) Daarnaast heeft Duitsland aangevoerd dat de luchthavenexploitant een marktgebaseerde heffing heeft betaald voor deze garanties. 4.2. MAATREGEL 2: DE PLTA VAN 1991 (70) Duitsland heeft in verband met de interpretatie en toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU op de PLTA van 1991 aangevoerd dat deze overeenkomst onherroepelijk is gesloten vóór het arrest van het Gerecht in de zaak-Aéroports de Paris ( 20 ) . Duitsland heeft bevestigd dat de PLTA van 1991 reeds onherroepelijk was gesloten in 1991 en in werking is getreden op 1 januari 1992 en dat de dekking van jaarlijkse verliezen door DSW21 volledig gebaseerd was op die overeenkomst. Duitsland is derhalve van oordeel dat de staatssteunregels niet van toepassing mogen zijn op de overeenkomst. (71) Duitsland heeft het standpunt ingenomen dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 niet van toepassing kunnen zijn in deze zaak, aangezien de PLTA van 1991 is ondertekend in het kader van de infrastructuurmaatregelen die begin jaren negentig zijn uitgevoerd, voorafgaand aan de goedkeuring en bekendmaking van de richtsnoeren. Voorts heeft Duitsland verklaard dat de PLTA van 1991 noodzakelijk was voor de uitbreiding van de luchthaven. Dienovereenkomstig heeft Duitsland verduidelijkt dat het stadsbestuur van Dortmund heeft ingestemd met de overeenkomst, als alternatief voor een directe subsidie ter financiering van de uitbreiding van de luchthaven. Duitsland heeft aangevoerd dat de nieuwe infrastructuur toegankelijk zou zijn voor elke potentiële gebruiker, zonder discriminatie van enigerlei aard. De luchthaven Dortmund moest een openbare luchthaven worden, hetgeen volgens Duitsland van gemeenschappelijk belang was. (72) Duitsland heeft studies voorgelegd waarin de mogelijkheden en vooruitzichten van de ontwikkeling van het voormalige vliegveld Dortmund-Wickede uiteen werden gezet ( 21 ) . Het resultaat was dat een ontwikkeling van het vliegveld tot een luchthaven zou hebben geleid tot een toename tot 196 000 passagiers in 1991, tot 664 000-731 000 passagiers in 2001 en zelfs tot 1,1 miljoen passagiers in 2010. Duitsland heeft beweerd dat de capaciteit van de luchthaven vóór de uitbreiding afgestemd was op slechts 750 000 passagiers, en dat de uitbreiding daarom noodzakelijk was. In dit opzicht heeft Duitsland bevestigd dat de prognoses van de studies correct waren. In 2000 maakten reeds 719 365 passagiers gebruikt van de luchthaven Dortmund en de voorspelde cijfers voor 2010 werden met 1 064 153 passagiers reeds in 2001 bereikt. (73) Duitsland heeft verklaard dat de PLTA van 1991 niet is uitgebreid, gewijzigd of beëindigd en dat deze niet beperkt was in de tijd. Duitsland heeft erop gewezen dat zowel het addendum van 1999, als de wijziging van 2008 uitsluitend zijn overeengekomen om te voldoen aan de vereisten van de Duitse belastingwetgeving en geen invloed hadden op het beginsel van onbeperkte dekking van jaarlijkse verliezen. Bijgevolg vormde de wijziging van 2008 van de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21, volgens Duitsland, geen nieuwe maatregel, maar betrof dit nog steeds dezelfde overeenkomst die in het kader van het besluit tot inleiding van de procedure van 2007 is onderzocht. (74) Bovendien is Duitsland van mening dat het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie enkel kan worden toegepast in de context van de situatie op dat moment. Aangezien op dat moment de exploitatie en bouw van luchthavens niet werden beschouwd als een economische activiteit, heeft Duitsland daarnaast aangevoerd dat luchthavens niet werden beschouwd als ondernemingen die onder het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU vallen. (75) Duitsland heeft voorts verduidelijkt dat bepaalde exploitatie- en kapitaalkosten (afschrijvingen en financieringskosten) verband hielden met overheidstaken en dus buiten het toepassingsgebied van staatssteunregels zouden vallen. Volgens Duitsland ging het daarbij om kosten voor, onder meer, politie, douane en luchtverkeersleiding. (76) Duitsland heeft erop gewezen dat de PLTA van 1991 voldeed aan het arrest-Altmark ( 22 ) van 24 juli 2003. In zijn informatieverstrekking heeft Duitsland verklaard dat FD door het stadsbestuur van Dortmund officieel belast was met de verdere ontwikkeling van de infrastructuur op de luchthaven Dortmund en dat er daarbij geen sprake was van overcompensatie. Hoewel de exploitatie van de luchthaven niet werd aanbesteed, was FD volgens Duitsland wel degelijk een goed beheerde onderneming. (77) Duitsland heeft voorts verklaard dat de verliezen van de luchthaven kosten omvatten in verband met investeringen, waartoe vóór het arrest- Aéroports de Paris van 2000 was beslist, alsmede kosten verbonden aan de overheidstaken. (78) In deze context heeft Duitsland meermaals verschillende lijsten van activiteiten verstrekt die werden geacht tot de overheidstaken te behoren. Het overzicht van de meest recente informatieverstrekking is samengevat in tabel 4 en tabel 5. (79) Verwijzend naar het arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle vielen deze maatregelen volgens Duitsland buiten het toepassingsgebied van het staatssteuntoezicht. Indien deze kosten niet werden opgenomen in de kostenbasis, dan zou FD volgens Duitsland een positieve ebitda hebben. (80) Duitsland heeft er hoe dan ook op gewezen dat de maatregel niet mag worden beschouwd als exploitatiesteun, maar als investeringssteun, wat kan worden geacht verenigbaar te zijn met het VWEU overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b) en c). Duitsland heeft evenwel erkend dat projecten van gemeenschappelijk Europees belang in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU moeten worden uitgevoerd door meer dan één lidstaat. Niettemin heeft Duitsland aangevoerd dat de globale structurele transformatie, waarvan de opbouw van de luchthaveninfrastructuur deel uitmaakte, in het gemeenschappelijke belang van de Unie was en derhalve verenigbaar was met de interne markt. 4.3. MAATREGEL 3: NERES (81) Duitsland heeft aangevoerd dat de maatregelen van het NERES-programma niet konden worden geacht staatssteun te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Duitsland heeft NERES beschouwd als een programma ter ondersteuning van de uitbreiding van de luchthaven Dortmund, waarvoor elke luchtvaartmaatschappij een aanvraag kon indienen, en derhalve was het niet discriminerend. Volgens Duitsland werd NERES in elk geval toegepast voor minstens drie luchtvaartmaatschappijen en om deze reden kon er geen sprake zijn van een feitelijke discriminatie ten gunste van EasyJet. Voorts heeft Duitsland ook benadrukt dat het programma beperkt was in de tijd en enkel van toepassing was op luchtvaartmaatschappijen die in deze periode hun activiteiten op de luchthaven Dortmund hebben opgestart of uitgebreid. Volgens Duitsland waren de maatregelen in het kader van NERES niet selectief, omdat zij niet alleen een voordeel opleverden voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen. (82) Volgens Duitsland is NERES niet toerekenbaar aan de staat omdat de directie van FD het programma ambtshalve en op eigen verantwoordelijkheid heeft vastgesteld. Duitsland heeft bevestigd dat noch de raad van toezicht, noch de aandeelhouders van DSW21, noch de stad Dortmund betrokken waren bij de ontwikkeling van NERES. (83) Duitsland heeft alternatieve scenario's met en zonder NERES gepresenteerd en is tot de conclusie gekomen dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie op dezelfde wijze zou hebben gehandeld. Volgens deze scenario's werden met de NERES-regeling hogere winsten verwacht dan zonder de invoering ervan, aangezien de regeling gericht was op een toename van het aantal passagiers. Met de NERES-regeling werd verwacht dat de luchthaven vanaf 2008 winstgevend zou worden. Duitsland heeft de Commissie eraan herinnerd dat een sluiting van de luchthaven eveneens kosten zou hebben veroorzaakt en erop gewezen dat § 45 van de Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (hierna „LuftVZO” genoemd), veeleer een goed beheer en onderhoud van een luchthaven vereist, dan een sluiting. (84) Na de aanslagen van 11 september 2001 is het aantal passagiers gedaald en zijn de marktomstandigheden dienovereenkomstig veranderd in Duitsland. Derhalve moest NERES worden ingevoerd om het aantal passagiers en het gebruik van de infrastructuur opnieuw te verhogen. Duitsland heeft aangevoerd dat FD, dankzij NERES, in staat was zijn passagiersaantal te handhaven, in tegenstelling tot andere luchthavens in die periode. (85) Volgens Duitsland was de vraag in heel Europa bovendien gericht op lagekostenmaatschappijen. Duitsland heeft aangevoerd dat FD zich genoodzaakt zag stimulansen, zoals NERES, in te voeren, aangezien de belangrijkste klant van de luchthaven Dortmund, Air Berlin, steeds meer vluchten naar andere luchthavens verplaatste. Duitsland heeft evenwel uitgelegd dat NERES niet alleen gericht was op lagekostenmaatschappijen. FD had immers ook interesse om zakelijke luchtvaartmaatschappijen naar de luchthaven Dortmund aan te trekken, maar Lufthansa heeft niet positief geantwoord op een verzoek van FD. (86) Duitsland heeft verklaard dat FD geen risico's heeft genomen met NERES, maar eerder een strategie tot stand heeft gebracht om opnieuw winstgevend te worden. Een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou, volgens Duitsland, eveneens op deze wijze hebben gehandeld, met name omdat de luchthaven reeds EasyJet kon overhalen met de invoering van NERES-stimulansen. Duitsland heeft het bedrijfsplan overgelegd dat is gebruikt voor de invoering van NERES. In het bedrijfsplan werden het optimistische scenario, het basisscenario en het pessimistische scenario van FD met elkaar vergeleken met en zonder de invoering van NERES. In elk scenario werd een jaarlijkse groei van het passagiersaantal van 4-7 % verwacht. Deze verwachting was gebaseerd op de Europa- en wereldwijde prognoses van het „ Luftverkehrsinitiative ”. Het bedrijfsplan verwachtte in elk scenario dat FD ook in staat zou zijn de niet-luchtvaartgebonden inkomsten te verhogen met 5 % per jaar. Deze verwachtingen waren gebaseerd op de ontwikkeling in de periode tussen 1999 en 2003, toen het passagiersaantal gemiddeld 14,39 % steeg en de inkomsten uit parkeerheffingen tegelijk gemiddeld 27,64 % stegen door een gemiddelde jaarlijkse stijging van de parkeerheffingen met 13,25 %. (87) Bovendien berustten de scenario's op de veronderstelling dat FD in staat zou zijn kosten te besparen door werknemers te outsourcen. Alle scenario's gingen er, rekening houdend met de stimulansen, van uit dat de luchthaven Dortmund in staat zou zijn de parkeerheffingen andermaal met 10 % te verhogen door de stijging van het passagiersaantal. In het optimistische scenario zou de luchthaven naar verwachting volledig winstgevend worden tegen 2015. In het pessimistische scenario werd voorspeld dat deze stijging slechts mogelijk zou zijn voor de resterende periode waarin EasyJet bleef. Duitsland heeft erop gewezen dat het resultaat van FD, zelfs in het pessimistische scenario met de invoering van stimulansen, beter zou zijn dan zonder stimulansen. Volgens Duitsland werd ook verwacht dat zo veel luchtvaartmaatschappijen zich uiteindelijk zouden vestigen op de luchthaven Dortmund, dat de stijging van het passagiersaantal zelfs de prognoses en verwachtingen zou overstijgen. Duitsland heeft verklaard dat de luchthaven met de invoering van de NERES-stimulansen, winstgevender zou zijn door een stijging van het passagiersaantal en het hogere gebruik. Duitsland heeft alle scenario's in detail gepresenteerd. Zonder de invoering van stimulansen zou de luchthaven Dortmund in het optimistische scenario 60 % van zijn capaciteit gebruiken, wat neerkomt op 1,7 miljoen passagiers. In het pessimistische scenario zou de luchthaven 44 % van zijn capaciteit gebruiken. Zelfs in het optimistische scenario zou FD exploitatieverliezen blijven lijden en zou een herstel niet te verwachten zijn in de komende jaren. In het pessimistische scenario zouden de exploitatieverliezen eerst stijgen en vervolgens lichtjes dalen rond 2014, maar dan nog zouden zij aanzienlijk hoger zijn dan in 2003. (88) Duitsland heeft verklaard dat de invoering van NERES de meest winstgevende optie was voor FD, zelfs ten opzichte van de sluiting van de luchthaven Dortmund. Het was met name winstgevender dan het alternatief om de oorspronkelijke op 1 november 2000 ingevoerde regeling voor luchthavengelden toe te passen. Voorts heeft Duitsland verduidelijkt dat uit de uitgevoerde beoordeling is gebleken dat FD met NERES in staat zou zijn het passagiersaantal, de luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten en zijn winst voor rente, belastingen, afschrijvingen en amortisatie (hierna „ebitda” genoemd) te maximaliseren. (89) In dit verband bevat tabel 14 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NERES. Daaruit blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NERES. Tabel 14 Incrementele kosten van NERES ten opzichte van de regeling voor luchthavengelden van 2000 prognoses totaal 2004 2005 2006 2007 2008 2009 passagiers 340 000 940 000 1 210 000 1 550 000 1 830 000 2 110 000 7 980 000 inkomsten landingsheffingen 366 1 464 1 425 1 936 1 943 1 263 8 397 verlening van diensten 625 1 938 2 201 2 830 3 326 3 234 14 154 inkomsten uit infrastructuur 110 401 389 507 586 355 2 348 voorzieningen 432 1 194 1 537 1 969 2 324 2 680 10 136 huur 0 200 500 800 1 700 1 750 4 950 parkeren 876 2 586 3 710 5 252 6 879 8 786 28 089 hertoewijzingen 0 50 50 100 100 100 400 overige 0 50 50 100 100 100 400 totaal inkomsten uit exploitatie 2 409 7 882 9 861 13 493 16 958 18 268 68 871 overige inkomsten 845 2 336 3 007 3 852 4 546 5 243 19 829 inkomsten uit rente en dividenden 0 0 0 0 0 0 0 totale inkomsten 3 254 10 218 12 868 17 345 21 505 23 511 88 701 kosten salarissen en lonen 411 5 920 7 545 9 568 11 183 12 766 47 393 materiaal 300 941 1 229 1 591 1 880 2 169 8 110 afschrijvingen 0 0 0 0 1 500 1 450 2 950 renten 0 0 0 1 500 1 485 1 470 4 455 exploitatiekosten 1 253 1 629 2 102 2 693 3 158 3 623 14 458 overige 0 0 0 0 0 0 0 marketingbijdragen 155 426 546 695 825 503 3 150 totale kosten 2 119 8 916 11 422 16 047 20 031 21 980 80 515 totale bijdrage 1 135 1 303 1 446 1 298 1 474 1 531 8 186 bijdrage aan ebitda 1 135 1 303 1 446 2 798 4 459 4 451 15 592 (90) Duitsland heeft verklaard dat de globale doelstelling van de maatregelen erin bestond de hoogst mogelijke winst op middellange tot lange termijn te genereren en dat de verliezen op korte termijn in evenwicht zouden worden gebracht door de winsten in de toekomst, aangezien de invoering van NERES naar verwachting vanaf 2015 zou leiden tot een positieve ebitda (met uitzondering van kosten verbonden aan de overheidstaken). (91) Duitsland heeft tevens prognoses verstrekt op basis van de berekeningen voor de totale kosten en totale inkomsten, zoals samengevat in tabel 15. Tabel 15 Winst-of-verliesprognose in het NERES-scenario 2004 2005 2006 2007 2008 2009 totaal Passagiers (miljoen) 1,24 1,87 2,16 2,53 2,86 3,19 13,85 Inkomsten ('000 EUR) 22 548 28 778 31 921 37 080 42 246 45 298 207 871 Kosten ('000 EUR) 46 029 50 487 53 165 58 095 62 649 65 160 335 585 Winst/Verlies ('000 EUR) – 23 481 – 21 709 – 21 244 – 21 015 – 20 403 – 19 862 – 127 714 EBITDA ('000 EUR) – 2 881 – 1 159 – 744 936 2 982 3 408 2 541 (92) Duitsland heeft voorts aangevoerd dat er na de invoering van NERES reeds in de tweede helft van 2004 positieve effecten te zien waren. In 2005 waren de verliezen van de luchthaven Dortmund reeds met 8,5 % gedaald ten opzichte van 2004. Duitsland heeft een bijgewerkt bedrijfsplan voor FD gepresenteerd waarin een positieve ontwikkeling werd verwacht voor de komende jaren en een herstel van de winstgevendheid tegen 2011, wat betreft het ebitda-niveau. (93) Duitsland heeft verklaard dat een sluiting van de luchthaven gepaard zou zijn gegaan met 170 miljoen EUR aan kosten. In geval van een sluiting van de luchthaven had men volgens Duitsland rekening moeten houden met het volgende: versnelde afschrijving voor activa (187 miljoen EUR), afbraakwerken (8,5 miljoen EUR) en schadeloosstellingen wegens inkrimpingen van het personeelsbestand (14 miljoen EUR). De verkoop van het onroerend goed, gebouwen en apparatuur zou hoogstens 38,75 miljoen EUR opleveren. Bij een sluiting zouden ook de gebouwen moeten worden bewaakt (450 000 EUR per jaar) en de werknemers met een vast contract worden overgenomen (1,3 miljoen EUR). Uit de vergelijking van de sluiting van de luchthaven met de bovengenoemde scenario's heeft Duitsland geconcludeerd dat een voortzetting van de activiteiten van FD de beste optie was ( 23 ) . (94) Duitsland heeft verklaard dat het aantal beschikbare bestemmingen vanuit de luchthaven Dortmund, dankzij de invoering van NERES, is gestegen van 37 vóór NERES tot 53 bestemming daarna. (95) Uit de ingediende stukken is duidelijk gebleken dat de winst uit parkeerheffingen effectief zijn gestegen zoals verwacht. De personeelskosten waren hoger dan verwacht, hetgeen volgens Duitsland evenwel het gevolg was van de aanvankelijke aanpassing. Volgens de ingediende stukken bedroegen de algemene resultaten van de luchthaven in 2004 en 2005 respectievelijk 20 995 000 EUR en 24 111 000 EUR. Deze resultaten waren beter dan het optimistische scenario zonder de invoering van stimulansen, maar ook iets lager dan het basisscenario met de invoering van de NERES-stimulansen. (96) Duitsland heeft aangevoerd dat, indien de Commissie NERES als staatssteun zou aanmerken, deze regeling verenigbaar zou zijn met het VWEU op grond van artikel 107, lid 3, onder c), omdat het programma in het gemeenschappelijk belang was. Onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie inzake Charleroi heeft Duitsland aangevoerd dat staatssteun aan regionale luchthavens kan helpen om deze te ontwikkelen en zodoende kan helpen om de congestie op internationale luchthavens te reduceren. Duitsland was van oordeel dat NERES tevens de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten heeft bevorderd, met name door meer routes vanuit de luchthaven Dortmund te creëren, en zo de mededinging en handel in heel Europa te versterken. (97) Bovendien heeft Duitsland erop gewezen dat de grondafhandelingsactiviteiten steeds hun kosten hebben gedekt. (98) Duitsland heeft de noodzaak van het programma onderstreept en daarbij gewezen op het feit dat er door de invoering van stimulansen zich meer lagekostenmaatschappijen op de luchthaven Dortmund hebben gevestigd. Uit de passagiersaantallen in 2004 en 2006 blijkt dat dit cijfer bijna is verdubbeld, van 1,15 miljoen passagiers tot 2,02 miljoen passagiers. Duitsland heeft tevens verklaard dat het aantal vliegbewegingen met 30 % is gestegen en dat het aantal lijnvluchten met 36 % is gestegen. 4.4. MAATREGEL 4: NEO (99) Ten aanzien van NEO heeft Duitsland gesteld dat FD als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie heeft gehandeld bij de beslissing om NEO in te voeren. (100) Net als voor NERES heeft Duitsland aangevoerd dat de NEO-regeling eveneens de meest winstgevende optie voor FD was ten opzichte van de alternatieve scenario's, zoals geen invoering van NEO en een combinatie van NEO en de oorspronkelijke regeling van 2000. Duitsland heeft verder verduidelijkt dat uit de uitgevoerde beoordeling is gebleken dat FD met deze optie in staat zou zijn het passagiersaantal, de luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten en de ebitda te maximaliseren. Duitsland heeft herhaald dat de invoering van NEO, zelfs vergeleken met de sluiting van de luchthaven, nog steeds de meest winstgevende optie zou zijn voor de te volgen koers. (101) In dit verband bevatten tabel 16 en tabel 17 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NEO. Daaruit blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NEO. Tabel 16 Incrementele kosten van NEO ten opzichte van de regeling voor luchthavengelden van 2000 Prognoses Totaal 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 passagiers 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 17 593 744 inkomsten luchtvaartgebonden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 63 149 niet-luchtvaartgebonden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 75 264 totale inkomsten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 138 413 overige inkomsten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 302 inkomsten uit rente en dividenden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 0 totale inkomsten 0 11 605 12 233 13 254 14 262 15 576 16 965 1 862 20 124 21 971 24 002 168 612 kosten salarissen en lonen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 336 aankopen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 80 788 afschrijvingen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 155 rentepercentage 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 3 125 exploitatiekosten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 1 308 overige kosten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 0 totale kosten 0 11 303 11 606 11 931 12 283 12 567 12 903 13 196 1 353 15 467 17 356 132 143 totale bijdrage 0 302 627 1 322 1 979 3 009 4 062 5 425 6 594 6 504 6 646 3 647 bijdrage aan ebitda 0 222 547 1 242 1 899 2 929 3 982 5 345 6 514 7 999 9 666 40 345 Tabel 17 Incrementele kosten van NEO ten opzichte van de gecombineerde regeling Prognoses Totaal 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 passagiers 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 15 413 325 inkomsten luchtvaartgebonden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 72 276 niet-luchtvaartgebonden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 67 797 totale inkomsten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 140 074 overige inkomsten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 25 710 inkomsten uit rente en dividenden 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 0 totale inkomsten 0 11 899 12 406 13 324 14 219 15 408 16 661 18 167 19 508 21 177 23 014 165 783 kosten salarissen en lonen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 20 160 aankopen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 80 788 afschrijvingen 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 155 rentepercentage 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 3 125 exploitatiekosten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 1 308 overige kosten 0 […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] 0 totale kosten 0 10 103 10 376 10 671 10 983 11 247 11 543 11 806 12 110 14 007 15 856 118 703 totale bijdrage 0 1 796 2 030 2 652 3 235 4 161 5 118 6 362 7 398 7 170 7 159 47 081 bijdrage aan ebitda 0 1 716 1 950 2 572 3 155 4 081 5 038 6 282 7 318 8 665 10 179 50 956 (102) Duitsland heeft verklaard dat de globale doelstelling van de maatregelen erin bestond de hoogst mogelijke winst op middellange tot lange termijn te genereren. In dit opzicht heeft Duitsland verduidelijkt dat de verliezen op korte termijn in evenwicht zouden worden gebracht door de winsten in de toekomst, aangezien de invoering van NEO naar verwachting vanaf 2016 zou leiden tot een positieve ebitda (met uitzondering van kosten verbonden aan de overheidstaken). (103) Duitsland heeft tevens de prognoses verstrekt op basis van de berekeningen voor de totale kosten en totale inkomsten, zoals samengevat in de tabellen 18 en 19. Tabel 18 Winst-en-verliesprognose in het NEO-scenario 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Passagiers (miljoen) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Inkomsten (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Uitgaven (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Winst/Verlies (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ebitda (× 1 000  EUR) [– 9 000 -– 11 000 ] [– 9 000 -– 11 000 ] [– 8 000 -– 10 000 ] [– 8 000 -– 10 000 ] [– 8 000 -– 10 000 ] [– 6 000 -– 8 000 ] [– 6 000 -– 8 000 ] [– 4 000 -– 6 000 ] [– 4 000 -– 6 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] Tabel 19 Gecorrigeerde winst-en-verliesprognose in het NEO-scenario 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Passagiers (miljoen) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Inkomsten (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Uitgaven (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Winst/Verlies (× 1 000  EUR) […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] […] Ebitda (× 1 000  EUR) [– 4 000 -–6 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] [– 2 000 -– 4 000 ] [0-– 2 000 ] [0-– 2 000 ] [0-– 2 000 ] [0-2 000 ] [2 000 -4 000 ] [2 000 -4 000 ] 1. Gecorrigeerd voor naderingsheffingen opgelegd door FD teneinde de kosten voor openbare luchtverkeersleiding (gedeeltelijk) te dekken. Deze verantwoordelijkheid, die normaliter direct door de DFS wordt gedragen, werd overgedragen aan de FD, die deze rechtstreeks in rekening bracht. 2. Gecorrigeerd (in de eerste plaats) voor kosten van openbare diensten, met name door de overheid uitbetaalde lonen en salarissen en Verordening (EG) nr. 300/2008; materiaalkosten voor DFS/TTC/luchtverkeersleiders/toren, brandweer en (in de tweede plaats) voor afschrijvingen en rente op historische infrastructuurmaatregelen, met inbegrip van rente wegens laattijdige betalingen van bouwfacturen, en andere kosten in verband met historische investeringen, met name onroerendgoedbelastingen voor infrastructuur, grondbelastingen, materiaalkosten met inbegrip van pro-rata-uitgaven voor historische infrastructuurinvesteringen. (104) Duitsland heeft voorts aangetoond dat de prognoses vooraf voor NEO zijn bevestigd door de huidige resultaten, zoals weergegeven in tabel 20. Tabel 20 Huidige resultaten van NEO 2009 a 2010 2011 2012 Aantal passagiers 1 716 519 1 747 731 1 822 117 1 902 747 In duizend EUR: Inkomsten 23 110 25 043 25 132 26 637 Kosten 47 644 44 820 44 625 45 136 Totaal resultaat – 24 534 – 19 777 – 19 493 – 18 499 Ebitda [– 7 000  - – 9 000 ] [– 7 000  - – 9 000 ] [– 7 000  - – 9 000 ] [– 7 000  - – 9 000 ] Bron: Dr. Bergmann, Kauffmann und Partner GmbH & Co.KG Wirtschaftsprüfungsgesellschaft: Flughafen Dortmund GmbH — Bericht über die Prüfung des Jahresabschlusses und des Lageberichtes zum 31.12.2012, ingediend door Duitsland. (105) Duitsland heeft voorts de één enkele startheffing gepresenteerd die samen met NEO is ingevoerd en afhangt van het aantal door de luchtvaartmaatschappij vervoerde passagiers. In dit verband heeft Duitsland aangevoerd dat een hoger passagiersaantal zou leiden tot hogere luchtvaartgebonden en vooral niet-luchtvaartgebonden inkomsten, en dat dit de hogere kortingen rechtvaardigde. (106) Duitsland heeft gesteld dat alle heffingen gebaseerd waren op NEO, zelfs als FD individuele overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen aanging. Derhalve is Duitsland van mening dat NEO transparant is. (107) Duitsland heeft bovendien verduidelijkt dat een vergelijking tussen de aan FD betaalde heffingen en de op andere nabijgelegen luchthavens betaalde heffingen niet dienstig is. Duitsland is van mening dat de Commissie niet heeft geverifieerd hoe de heffingen op deze luchthavens zijn bepaald. Daarnaast moeten de heffingen, volgens Duitsland, rekening houden met de verschillende bedrijfsmodellen die door de luchthavens worden nagestreefd (zoals point-to-point tegenover hub-and-spoke of lagekostenvluchten), alsmede regionale verschillen. (108) Duitsland verklaart voorts dat over de heffingen voor grondafhandelingsdiensten individueel is onderhandeld om rekening te houden met het niveau van de dienstverlening dat door de verschillende luchtvaartmaatschappijen wordt vereist. Volgens Duitsland dekken de grondafhandelingsheffingen in elk geval de onderliggende kosten (zie tabel 11). 5. OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN 5.1. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN 2007 5.1.1.   FD (109) FD heeft het belang van de luchthaven Dortmund benadrukt voor de mobiliteit van de bevolking, voor de economie in het oostelijke deel van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, en voor de regio's rond Dortmund. Bijgevolg levert de luchthaven Dortmund, volgens FD, een aanzienlijke bijdrage aan de economische ontwikkeling van de regio die was gestagneerd als gevolg van de structurele verandering die op gang is gebracht aan het einde van jaren 1980. FD heeft tevens gewezen op de relevantie van de luchthaven en daarbij verwezen naar de uitbreidingen naar het oosten van de Unie. (110) Bovendien heeft FD een analyse van de Airports Council International overgelegd waarin wordt gesteld dat luchthavens gemiddeld 950 banen per miljoen vervoerde passagiers creëren. FD heeft erop gewezen dat het aantal aangeboden banen zelfs hoger is in het geval van regionale luchthavens. Uit de analyse is bovendien gebleken dat luchthavens, naast deze banen, ook zorgen voor een hogere regionale en lokale werkgelegenheid. (111) Volgens FD waren de prognoses voor de ontwikkeling van FD positief. FD heeft verklaard dat de in 1992 gemaakt prognoses voor 2000 accuraat waren en dat de prognoses voor de daaropvolgende jaren niet zijn gerealiseerd door de gebeurtenissen van 11 september 2001, wat onmogelijk kon worden voorzien. Dit betekende dat het passagiersaantal slechts langzaam groeide, met name in het marktsegment voor lagekostenvluchten. Derhalve heeft FD NERES gebruikt om EasyJet en andere luchtvaartmaatschappijen aan te trekken. In deze context heeft FD nogmaals gewezen op het effect van de stimulans die is teweeggebracht met lage luchthavengelden en marketingbijdragen. (112) FD heeft verklaard dat het er dankzij de lage luchthavengelden in het kader van NERES in geslaagd is nieuwe routes te creëren en zodoende het aantal passagiers te verhogen teneinde beter gebruik te maken van de infrastructuur en de winstgevendheid op operationeel niveau te herstellen. (113) Volgens FD werden de voordelen niet bekostigd met overheidsmiddelen, waardoor zij niet kunnen worden beschouwd als onrechtmatige staatssteun. FD heeft erop gewezen dat het de beslissingen heeft genomen zonder overleg te plegen met de raad van toezicht van de luchthaven, die bezwaar kon aantekenen tegen NERES, maar geen alternatief kon opleggen. Volgens FD kon NERES derhalve niet worden toegerekend aan de overheid. FD heeft tevens gesteld dat ook een particuliere investeerder NERES zou hebben ingevoerd. FD heeft erop gewezen dat het met Virgin Express en Ryanair onderhandelingen was begonnen, die zijn afgesprongen omdat beide maatschappijen nog lagere luchthavengelden wilden dan NERES toestond. Bovendien heeft FD opgemerkt dat het tevens onderhandelingen heeft gevoerd met Germanwings en dat Germanwings uiteindelijk contracten heeft gesloten met de luchthaven Keulen-Bonn. Volgens FD heeft de luchthaven Keulen-Bonn dus luchthavengelden aangeboden die vergelijkbaar waren met of lager waren dan die van de luchthaven Dortmund. (114) Verwijzend naar zijn vooraf opgestelde bedrijfsplan voor de invoering van NERES, is FD ervan overtuigd dat een particuliere investeerder op dezelfde wijze zou hebben gehandeld, aangezien de invoering van NERES en de gunstige behandeling van lagekostenmaatschappijen alleen al zouden hebben geleid tot een herstel van de winstgevendheid op operationeel niveau. FD heeft voorts verklaard dat de luchthavengelden in het kader van NERES transparant waren en dat elke luchtvaartmaatschappij er een aanvraag voor kon indienen, waardoor NERES niet selectief was. Bovendien heeft FD aangevoerd dat de maatregel beperkt was tot vijf jaar en dat deze niet kon worden aangemerkt als staatssteun in overeenstemming met artikel 107, lid 1, VWEU, rekening houdend met de wijze waarop de criteria zijn toegepast in de beschikkingen van de Commissie inzake Manchester en Charleroi. 5.1.2.   DSW21 (115) DSW21 heeft verklaard dat zijn taak erin bestond de infrastructuur van de stad Dortmund te beheren en te exploiteren, waardoor de exploitatie van de luchthaven deel uitmaakt van zijn taken. De PLTA van 1991 werd gesloten als een doeltreffend fiscaal alternatief voor de financiering van de bouw en de exploitatie van de luchthaven in vergelijking met een rechtstreekse subsidie. De uitbreiding van de luchthaven had tot doel de structurele overgang van de regio van kolen- en staalindustrie naar een moderne diensteneconomie te vergemakkelijken. (116) DSW21 heeft verklaard dat het de beslissing van de luchthaven om NERES in te voeren, heeft gesteund. Volgens DSW21 was NERES het beste alternatief om de winstgevendheid en groei van de luchthaven te verbeteren. Andere strategieën, zoals een sluiting of verschillende positionering op de markt, waren economisch minder voordelig. DSW21 heeft verklaard dat het succes van NERES is gebleken uit het hogere aantal routes, het aantal luchtvaartmaatschappijen en de betere economische situatie op de luchthaven dan zonder NERES het geval was geweest. 5.1.3.   DE STAD DORTMUND (117) De stad Dortmund heeft verklaard dat zij noch rechtstreeks, noch onrechtstreeks betrokken was bij het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de invoering van NERES. De stad Dortmund heeft tevens verduidelijkt dat FD sinds de ondertekening van de PLTA van 1991 geïntegreerd was in DSW21, waarvan de bestuursorganen en raad van toezicht bestaan uit vertegenwoordigers van de stad Dortmund ( 24 ) , die gebonden zijn door de besluiten en instructies van het stadsbestuur. Bovendien moeten vertegenwoordigers van de stad handelen in het belang van de stad ( 25 ) . (118) De stad Dortmund heeft gesteld dat de luchthaven een taak van algemeen economisch belang uitvoert. Volgens een studie van de universiteit van Münster/Osnabrück van 2006 werkten er 1 550 personen op de luchthaven in dienst van FD en ongeveer zeventig andere ondernemingen. De investeringen van deze ondernemingen verschaften indirecte banen voor 2 100 werknemers en de consumptie van deze ondernemingen creëerde geïnduceerde banen voor 630 werknemers. Bovendien heeft de stad Dortmund verklaard dat de luchthaven belangrijk is voor de toeristische sector van de regio, alsmede voor de concurrentiepositie van de regio, met name voor moderne dienstverleners die in heel Europa actief zijn. 5.1.4.   EASYJET (119) EasyJet heeft verklaard dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 niet van toepassing waren omdat NERES reeds was ingevoerd in 2004, toen de richtsnoeren nog niet waren aangenomen en bekendgemaakt. Derhalve is EasyJet van mening dat de Commissie een besluit moet nemen op basis van haar vorige besluiten, zoals in de zaak-Ryanair/Charleroi. EasyJet heeft tevens opgemerkt dat NERES voldeed aan de vereisten van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en derhalve verenigbaar was met de interne markt. (120) Voorts heeft EasyJet verklaard dat het geen voordeel heeft ontleend aan de lagere luchthavengelden, aangezien zij de luchthaven heeft verlaten voordat deze winstgevend werd. EasyJet heeft erop gewezen dat haar bedrijfsmodel niet berustte op het profiteren van gunstige afspraken, maar dat zij in plaats daarvan bereid was een verbintenis aan te gaan met de luchthaven en de risico's te delen, hetgeen wordt gestaafd door het feit dat EasyJet nog nooit een vestiging heeft gesloten sinds 1995. (121) Volgens EasyJet zou NERES ook door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zijn ontwikkeld en toegepast. EasyJet heeft verklaard dat het aantal vluchten dankzij NERES opnieuw is gestegen tussen 2002 en 2004. EasyJet heeft erop gewezen dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie niet de meest winstgevende investering op korte termijn hoeft te kiezen en dat hij ook geen winsten op korte termijn hoeft te boeken. Indien een bestaande investering later zou renderen, zou de investeerder volgens de luchtvaartmaatschappij eerder geneigd zijn om tijdelijk lagere rendementen te aanvaarden, zoals het geval was in Dortmund. EasyJet heeft voorbeelden van luchthavens aangehaald, zoals die van Liverpool, Glasgow Prestwick of London Stansted, waar sprake was van particulier kapitaal en andere dan staatsmiddelen, en waar stimulansen zijn gebruikt om het aantal passagiers te verhogen en de winstgevendheid te verbeteren. (122) In haar opmerkingen van 6 mei 2014 heeft EasyJet benadrukt dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 verduidelijken dat enkel incrementele kosten in aanmerking moeten worden genomen met het oog op de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. EasyJet heeft aangevoerd dat dit een winstgevendheidsanalyse vooraf op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn vereist, die FD ook heeft uitgevoerd in de marktstudies in verband met de twee scenario's voor toekomstige ontwikkeling, d.w.z. de invoering van NERES en de handhaving van de bestaande regeling voor luchthavengelden zonder NERES. Volgens deze scenario's zouden de niet-luchtvaartgebonden inkomsten hoger zijn, indien NERES werd toegepast. Volgens EasyJet heeft FD in zijn oorspronkelijke bedrijfsplan voor NERES rekening gehouden met kosten die verder gaan dan de incrementele kosten. (123) EasyJet heeft erop gewezen dat de luchthavengelden samen met de niet-luchtvaartgebonden inkomsten alle kosten voortvloeiend uit de regelingen tussen luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven konden dekken met een redelijke winstmarge op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn. Volgens EasyJet zou NERES daarom waarschijnlijk leiden tot een aanzienlijke stijging van de passagiersaantallen en dus ook van de niet-luchtvaartgebonden inkomsten. Bovendien heeft EasyJet erop gewezen dat de voorspelde stijging van het passagiersaantal tegen 2014 realistisch was, omdat uit ervaring is gebleken dat het aantal passagiers van de luchthaven in de jaren tussen 2004 en 2007 aanzienlijk was toegenomen door de invoering van NERES. Tabel 21 Stijging van het aantal passagiers sinds de invoering van NERES (verstrekt door EasyJet) Jaar Totaal aantal passagiers Aantal passagiers van EasyJet 2004 1 179 278 336 455 2005 1 742 891 891 057 2006 2 019 666 1 052 288 2007 2 155 064 Ca. 1 050 000 (124) EasyJet heeft aangevoerd dat de exploitant in 2004 geen reden zou hebben gehad om pessimistisch te zijn over de potentiële groei van het aantal passagiers, aangezien de luchthaven een groot verzorgingsgebied had, namelijk het Ruhrgebied met meer dan 10 miljoen inwoners, en EasyJet was vastberaden om een basis te openen op de luchthaven. De aaneenschakeling van omstandigheden sinds 2008, namelijk de stijging van de olieprijzen, de financiële crisis en het verbod op nachtvluchten door de plaatselijke autoriteiten, konden niet worden voorspeld. EasyJet heeft verklaard dat dit de redenen waren waarom zij haar activiteiten moest beperken, ondanks het aanvankelijke optimisme. EasyJet heeft evenwel aangevoerd dat deze omstandigheden niet hadden kunnen worden voorspeld en daarom had een marktdeelnemer handelend in een markteconomie met de kennis van 2004 geen reden gehad om minder optimistisch dan de luchthaven te zijn met betrekking tot de vooruitzichten van de groei van het passagiersverkeer. (125) Rekening houdend met de gevoeligheid van passagiers van lagekostenvluchten voor een verhoging van parkeerheffingen, was EasyJet het niet eens met de twijfels van de Commissie. Volgens EasyJet zou er geen reden zijn om aan te nemen dat een passagier die bespaart op de prijs van een vliegticket zo gevoelig is voor bescheiden verhogingen van de parkeerheffingen dat hij automatisch alleen zal reizen met openbaarvervoermiddelen. (126) Tot slot heeft EasyJet verklaard dat men zich in het licht van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet concentreren op de vraag of de luchthavengelden en de bijbehorende gegenereerde extra niet-luchtvaartgebonden inkomsten door de toepassing van NERES voldoende waren om de incrementele kosten met een redelijke winstmarge te dekken. Derhalve moeten de kosten verbonden aan de overheidstaken worden uitgesloten en moet het desbetreffende tijdsbestek voor de berekening tien jaar bedragen. EasyJet concludeert dat de NERES-stimulansen voldoen aan de voorwaarden van het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. 5.1.5.   DISTRICT PADERBORN (127) Samen met Soest, dat nu het district Lippstadt vormt, heeft het district Paderborn de luchthaven Paderborn/Lippstadt opgericht. In zijn opmerkingen heeft het district Paderborn zich voornamelijk toegespitst op het feit dat de luchthaven Dortmund de mededinging heeft verstoord door slechts 95 km verwijderd te zijn van de luchthaven Paderborn/Lippstadt. Er wordt gesteld dat de luchthaven Paderborn/Lippstadt de enige Duitse regionale luchthaven is die een positieve balans kan voorleggen en winstgevend is, maar te lijden heeft onder het feit dat de luchthaven Dortmund en de luchthaven Kassel-Calden voornamelijk worden gefinancierd door staatssteun. Het district Paderborn heeft bovendien gesteld dat de startheffingen en de heffingen voor grondafhandelingsdiensten slechts […] % van de kosten van FD dekten. 5.1.6.   AIR FRANCE (128) Air France heeft aangevoerd dat NERES discriminerend was ten gunste van lagekostenmaatschappijen en dat de maatregelen niet beperkt waren. Air France heeft gesteld dat NERES, aangezien de regeling routes begunstigt die soortgelijk zijn aan en concurreren met die van de naburige luchthaven Düsseldorf (zoals Alicante, Barcelona, Boedapest, Londen, Malaga, Nice, Palma, Praag, Rome, Thessaloniki), niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt als aanloopsteun voor de ontwikkeling van nieuwe routes. 5.1.7.   VERENIGING VAN EUROPESE LUCHTVAARTMAATSCHAPPIJEN (129) Volgens de Vereniging van Europese Luchtvaartmaatschappijen leek het erop dat NERES specifieke luchtvaartmaatschappijen en lagekostenbedrijfsmodellen begunstigde en dat de regeling niet voldeed aan de voorwaarden voor de toekenning van aanloopsteun. 5.1.8.   INDUSTRIE- UND HANDELSKAMMER ZU DORTMUND (130) De Industrie- und Handelskammer zu Dortmund (hierna „IHK” genoemd) heeft benadrukt dat het noodzakelijk was om lagekostenmaatschappijen naar de luchthaven Dortmund te halen, aangezien de regio zich na de structurele omschakeling van de staalindustrie naar een diensteneconomie moest toespitsen op de luchtvaart. Volgens de IHK zijn de moeilijkheden pas begonnen toen Lufthansa aandeelhouder werd van Eurowings AG en vliegroutes vanuit de luchthaven Dortmund veranderde, waardoor de luchthaven zijn belangrijkste klant verloor. (131) De IHK heeft verklaard dat de luchthaven Dortmund de enige luchthaven in de regio rond de stad Dortmund was die gespecialiseerd was in lagekostenverkeer en dat de luchthavengelden niet ongebruikelijk laag waren in dit segment. Volgens de IHK heeft NERES de mededinging in deze regio dus niet beïnvloed. De IHK heeft ook aangevoerd dat de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21 rechtmatig was, omdat de ontwikkeling van de luchthaven tijdens de structurele veranderingen in de regio een positief effect had op de economie en de bevolking. Derhalve diende de PLTA van 1991 de algemeen economisch belangen van de regio. 5.1.9.   VERKEHRSVERBAND WESTFALEN E.V. (132) Volgens het Verkehrsverband Westfalen e.V. (hierna „VVW” genoemd) zou een marktdeelnemer handelend in een markteconomie eveneens hebben besloten te investeren in de luchthaven Dortmund, omdat de periode van aanloopverliezen te verwachten en aanvaardbaar was in de context van het beheer van de luchthaveninfrastructuur. Bovendien heeft het VVW aangevoerd dat de mogelijke steun niet als onrechtmatig kon worden beschouwd, omdat het op het ogenblik van het investeringsbesluit algemeen aanvaard was dat de financiering van luchthaveninfrastructuur geen staatssteun vormde. Het VVW heeft bovendien verklaard dat FD niet concurreerde met de omliggende luchthavens Düsseldorf (die zelfs geen capaciteit meer zou hebben voor EasyJet), Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt (die allebei geen lagekostenmaatschappijen bedienden). Derhalve was de interne markt, volgens het VVW, niet beïnvloed door NERES. 5.1.10.   OPMERKINGEN VAN PARTICULIERE PARTIJEN (133) Er zijn in het kader van de staatssteunprocedure met betrekking tot de luchthaven Dortmund en NERES tevens opmerkingen ingediend door particuliere partijen. Zij hebben gesteld dat geen enkele marktdeelnemer handelend in een markteconomie de getroffen maatregelen op de luchthaven Dortmund zou hebben goedgekeurd, omdat de economische situatie er in feite niet op vooruit ging. Zij hebben voorts verklaard dat de voorgelegde toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie tekortschoot, omdat deze de luchthaven Dortmund abusievelijk beschouwde als een internationale luchthaven en de luchthaven niet zo ver van de stad gelegen was als in de toetsing werd gesteld. Daarnaast waren deze particuliere partijen ook van oordeel dat de financiering meer dekte dan de kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren, zoals brandweer en reddingsdiensten. (134) Ook hebben de particuliere partijen aangevoerd dat de staatssteun is toegekend via de verstrekking van staatsgaranties voor leningen door de stad Dortmund. (135) Bovendien waren de particuliere partijen het niet eens met het argument dat de raad van bestuur niet zou hebben deelgenomen aan de ontwikkeling van NERES. Als bewijs van het tegendeel hebben zij de notulen van een vergadering verstrekt tijdens welke de directie NERES heeft voorgelegd aan de raad van toezicht. 5.2. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN 2012 5.2.1.   DSW21 EN FD (136) De opmerkingen van DSW21 en FD stemden volledig overeen met de opmerkingen van Duitsland. Bovendien hebben DSW21 en FD verklaard dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie de PLTA van 1991 eveneens zou hebben gesloten, met name rekening houdend met de kosten verbonden aan de sluiting van de luchthaven. 5.2.2.   EASYJET (137) EasyJet heeft verklaard dat NEO in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en dus geen staatssteun vormt. Vanuit economisch oogpunt is EasyJet van mening dat de invoering van NEO de meest haalbare te volgen koers was voor de exploitant van de luchthaven Dortmund. (138) Voorts heeft EasyJet verklaard dat stimuleringsregelingen op basis van de groei van het aantal passagiers, zoals in onderhavige zaak, luchthavens helpen om schaalvoordelen te verwezenlijken. EasyJet stelt dat er soortgelijke stimuleringsregelingen zijn ingevoerd in Zweden, bijvoorbeeld op de luchthavens Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma en Göteborg-Landvetter. EasyJet heeft benadrukt dat het onderzoek met betrekking tot NEO overeenkomstig de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 uitsluitend betrekking mag hebben op de vraag of dezelfde voorwaarden zouden zijn aangeboden door een winstgerichte luchthavenexploitant. EasyJet heeft voorts verklaard dat de winstgevendheidsbeoordeling vooraf op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn van NEO is opgenomen in het bedrijfsplan en in de vergelijking van de verschillende scenario's, en dat derhalve zou zijn voldaan aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. EasyJet heeft benadrukt dat de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie enkel gericht moet zijn op incrementele kosten en inkomsten. Daarnaast heeft EasyJet erop gewezen dat het bij de opstelling van een individueel contract met een luchtvaartmaatschappij of een algemene regeling voor luchthavengelden mogelijk is om de incrementele kosten met een redelijke winstmarge te dekken op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn. (139) In dit verband heeft EasyJet aangevoerd dat FD in het bedrijfsplan voor NEO rekening heeft gehouden met kosten die verder gaan dan de incrementele kosten. Dienovereenkomstig heeft EasyJet geconcludeerd dat de winstgevendheid van NEO nog hoger zou zijn, als deze kosten werden uitgesloten van de winstgevendheidsbeoordeling. Voorts was EasyJet van mening dat kosten verbonden aan de overheidstaken en kosten verbonden aan historische investeringen evenmin in aanmerking mogen worden genomen bij de uitvoering van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (140) Bovendien heeft EasyJet verklaard dat de verlaagde luchthavengelden overeenkomstig NEO toegankelijk waren voor alle luchtvaartmaatschappijen die actief waren op de luchthaven. Individuele overeenkomsten tussen EasyJet en de luchthaven gingen niet verder dan het toepassingsgebied van NEO. 5.2.3.   GERMANWINGS (141) Germanwings heeft verduidelijkt dat haar uiteindelijke heffingen, waaronder heffingen voor vertrekkende passagiers en grondafhandelingsheffingen, gemiddeld tussen […] en […] EUR per vertrekkende passagier bedroegen. (142) Daarnaast heeft Germanwings verklaard dat voor de vergelijking van heffingen gebruik moet worden gemaakt van de markt voor heffingen die op lagekostenluchthavens worden betaald. Voorts heeft Germanwings verduidelijkt dat de heffingen op de luchthaven Dortmund niet verschillend zouden zijn van de heffingen op de luchthavens Graz of Maastricht. (143) Germanwings heeft bovendien verklaard dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie ten minste in de eerste jaren van een nieuw project eveneens verliezen zou moeten aanvaarden. 5.2.4.   WIZZ AIR (144) Wizz Air heeft verklaard dat NEO in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en geen staatssteun vormt. Wizz Air was het er met name mee eens dat NEO economisch voordeliger was dan de sluiting van de luchthaven. Volgens Wizz Air moet de Commissie in het kader van de sluiting van de luchthaven rekening houden met de hoge sluitingskosten die de stad Dortmund zou hebben gemaakt. (145) Wizz Air heeft betoogd dat de marktconformiteit van luchthavengelden moet worden vergeleken met heffingen die door lagekostenmaatschappijen worden betaald op verschillende Europese regionale luchthavens, omdat een lagekostenmaatschappij haar bestemmingen niet op basis van één verzorgingsgebied kiest, maar over heel Europa. (146) Tot slot heeft Wizz Air haar standpunt uitgedrukt dat haar regelingen met FD eveneens marktconform waren, omdat zij incrementeel winstgevend waren voor de luchthaven. Bij een dergelijke beoordeling moet rekening worden houden met netwerkeffecten. (147) Ter ondersteuning van haar argument in verband met de marktconformiteit, heeft Wizz Air de studie van Oxera overgelegd. (148) Oxera heeft ten eerste de heffingen die Wizz Air heeft betaald op de luchthaven Dortmund vergeleken met de heffingen die zijn betaald op de luchthavens Doncaster, Liverpool, Memmingen, Prestwick en Stockholm-Skavsta. Deze luchthavens zouden qua verkeersvolume, type luchthavenverkeer en verzorgingsgebied vergelijkbaar zijn met de luchthaven Dortmund. Volgens Oxera zijn deze luchthavens in handen van particuliere eigenaars. Zij ontvingen overheidsfinanciering, die evenwel betrekkelijk gering was in vergelijking met hun totale activabasis. (149) Oxera heeft aangevoerd dat de heffingen die Wizz Air heeft betaald op de luchthaven Dortmund gemiddeld aanzienlijk hoger zijn dan die welke Wizz Air heeft betaald op de in de vergelijking opgenomen luchthavens, voor zover de veiligheidsheffing van de overheid in aanmerking wordt genomen. Voorts heeft Oxera aangevoerd dat de door Wizz Air betaalde heffingen (na aftrek van de veiligheidsheffing) vergelijkbaar zijn met de bedragen van de luchthavengelden die zijn betaald op de in de vergelijking opgenomen luchthavens. Oxera heeft derhalve geconcludeerd dat Wizz Air een marktprijs heeft betaald op de luchthaven Dortmund en dat de regeling tussen luchthaven en luchtvaartmaatschappij in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (150) Ten tweede heeft Oxera een incrementele winstgevendheidsanalyse uitgevoerd van de bijdrage van Wizz Air aan de winstgevendheid van FD in de periode tussen 2009 en 2014. Oxera heeft een benadering gepresenteerd voor de berekening van incrementele kosten en inkomsten die afwijkt van die welke Duitsland heeft gepresenteerd. Oxera heeft in deze analyse incrementele luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten opgenomen, alsmede incrementele kosten per passagier. (151) Oxera heeft rekening gehouden met de luchtvaartgebonden inkomsten voortvloeiend uit de luchthavengelden, na aftrek van de desbetreffende kortingen, op basis van de volgende overeenkomsten tussen Wizz Air en FD: a) de overeenkomst voor luchthavendiensten tussen FD en Wizz Air van 1 juli 2009: de overeenkomst voor luchthavendiensten specificeert de door Wizz Air te betalen luchthavengelden. De heffingen omvatten een […]-heffing per vertrekkende passagier, een heffing voor […] per vertrekkende passagier ([…]-heffing), een […]-heffing per vertrekkende passagier, […] per vertrekkende passagier, en een […]-heffing per vertrekkende passagier; b) de standaardovereenkomst voor grondafhandelingsdiensten van 1 juli 2009: deze overeenkomst bepaalt de afhandelingsheffing (die reeds is opgenomen in de overeenkomst voor luchthavendiensten) en de afhandelingsdiensten; c) de sideletter voor luchthavengelden en grondafhandelingsheffingen van 1 juli 2009: deze sideletter specificeert een […]-heffing per vertrekkende passagier. […]; d) de overeenkomst voor extra vluchten en marketingsteun van 10 december 2009: FD en Wizz Air zijn overeengekomen dat FD extra vluchten zou medefinancieren door middel van een marketingbijdrage; e) de sideletter voor financiële ondersteuning in het winterseizoen van 1 juli 2010: deze sideletter had betrekking op financiële ondersteuning aan Wizz Air die afhankelijk was van een verhoging van jaar tot jaar met […] % van het aantal passagiers in het winterseizoen 2010; f) het stimulanssysteem voor passagiersontwikkeling (bijlage 6) van 1 oktober 2010: dit systeem voorzag in een korting voor elke passagier tussen 1 oktober 2010 en 30 september 2011 die het aantal vertrekkende passagiers […] overschreed en een verhoging van de […]-heffing in dezelfde periode; g) de sideletter voor luchthavengelden van 6 juni 2011: deze sideletter bepaalt dat FD het verschil tussen […] zal betalen aan Wizz Air. Het stimulanssysteem als bedoeld in punt f) is op 31 mei 2011 verstreken; h) de wijziging van de overeenkomst voor luchthavendiensten van 1 oktober 2011: deze wijzigt bepaalde heffingen, maar zonder de hierboven bepaalde allesomvattende heffing aan te tasten. (152) Oxera heeft op basis van het door FD overgelegde bedrijfsplan een raming uitgevoerd van de niet-luchtvaartgebonden inkomsten (bijvoorbeeld in verband met parkeerterreinen, autoverhuur en andere verhuuractiviteiten in verband met renovaties). (153) Op basis van het bedrijfsplan van FD heeft Oxera de incrementele kosten voor marketing, stimulansen en financiële ondersteuning uit hoofde van de in overweging 151, onder a) tot en met h), opgesomde overeenkomsten in de analyse opgenomen. Bovendien heeft Oxera een raming van extra kosten uit het bedrijfsplan van de luchthaven opgenomen, zoals kosten voor personeel, materiaal en andere exploitatiekosten die niet specifiek voor Wizz Air zijn. (154) Volgens Oxera is er een regressieanalyse uitgevoerd met het oog op de beoordeling van het bedrag van de algemene kosten dat incrementeel is aan de overeenkomst. Op basis hiervan zou het volgens Oxera mogelijk zijn om te bepalen welke fractie van de kosten vast is en welke fractie varieert naargelang het aantal passagiers. Oxera heeft geraamd dat de volgende kosten variëren naargelang het aantal passagiers: a) de personeelskosten stijgen met ongeveer […] EUR voor elke extra vertrekkende passagier; b) de materiaalkosten stijgen met ongeveer […] EUR voor elke extra vertrekkende passagier; c) andere exploitatiekosten ( 26 ) stijgen met ongeveer […] EUR voor elke extra vertrekkende passagier. (155) Deze kosten zijn gemiddelden voor de hele luchthaven en alle luchtvaartmaatschappijen, en Oxera heeft ze vervolgens toegeschreven aan Wizz Air op basis van haar aandeel in het aantal vertrekkende passagiers. (156) Oxera heeft voorts de incrementele investeringskosten geraamd op basis van een regeling voor investeringen voor de periode tussen 2009 en 2019, alsook op basis van de daadwerkelijke investeringen tussen 2004 en 2008 toen Wizz Air ook actief was op de luchthaven Dortmund. Investeringen vóór de aankomst van Wizz Air op de luchthaven werden beschouwd als verzonken kosten en dus niet als kosten die incrementeel waren aan de overeenkomst. Volgen Oxera kunnen de investeringskosten niet worden toegeschreven aan de klanten in het jaar van de investeringen, maar moeten zij worden gespreid over de levensduur van de investering. Derhalve heeft Oxera rekening gehouden met de jaarlijkse afschrijvingskosten en financieringskosten van de desbetreffende investering. De totale jaarlijkse kosten van nieuwe investeringen werden toegewezen aan passagiersaandeel van Wizz Air in de passagierscapaciteit van de luchthaven van 2,5 miljoen, zoals aangegeven door FD. Volgens Oxera was dit een zeer conservatieve raming, aangezien niet alle beoogde investeringen incrementeel waren aan de aanwezigheid van Wizz Air, bijvoorbeeld de voor 2014 geplande verlenging van de landingsbaan. Tabel 22 Verwachte incrementele inkomsten en kosten voortvloeiend uit de aanwezigheid van Wizz Air (miljoen EUR) 2009 a 2010 2011 2012 2013 2014 a Luchtvaartgebonden inkomsten […] […] […] […] […] […] Niet-luchtvaartgebonden inkomsten […] […] […] […] […] […] Incrementele exploitatiekosten […] […] […] […] […] […] Incrementele investeringskosten […] […] […] […] […] […] Eenmalige marketingsteun […] […] […] […] […] […] Incrementele winstgevendheidsbijdrage […] […] […] […] […] […] Bron: Oxera, op basis van gegevens die zijn verstrekt door FD Noot: De cijfers voor 2009 en 2014 staan in verhouding tot de looptijd van de overeenkomsten. (157) Oxera heeft de incrementele bijdrage van de aanwezigheid van Wizz Air berekend als een verschil tussen de incrementele inkomsten en incrementele kosten. Tot slot heeft Oxera geconcludeerd dat, vanuit ex ante-perspectief, zowel de gesloten overeenkomsten tussen Wizz Air en FD, als NEO hebben bijgedragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. (158) Volgens Oxera hebben de overeenkomsten tijdens hun looptijd (2009 tot 2014) geleid tot een positieve geraamde netto contante waarde van ongeveer [300 000-400 000] EUR, en derhalve zou een particuliere investeerder bereid zijn geweest soortgelijke overeenkomsten met Wizz Air te sluiten. 5.2.5.   DISTRICT PADERBORN (159) Het district Paderborn, de eigenaar van de luchthaven Paderborn, heeft verklaard dat de mogelijkheid uit hoofde van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 om voor een nieuwe periode van tien jaar verdere exploitatiesteun aan verliesgevende luchthavens te verstrekken, een ongerechtvaardigd voordeel verschaft ten opzichte van winstgevende luchthavens. 5.2.6.   PARTICULIERE PARTIJEN (160) Verscheidene particulieren hebben in het kader van de procedure opmerkingen gemaakt, waarin werd gesteld dat de aan de luchthaven toegekende overheidsfinanciering staatssteun was en dat NEO niet marktconform was. 6. OPMERKINGEN VAN DUITSLAND BIJ DE OPMERKINGEN VAN BELANGHEBBENDEN 6.1. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN 2007 (161) In zijn opmerkingen bij de opmerkingen van belanghebbenden was Duitsland van mening dat de verklaringen in de meeste gevallen zijn standpunt ondersteunden en daarom heeft Duitsland met nadruk gewezen op het feit dat de PLTA van 1991 niet kan worden aangemerkt als staatssteun. Duitsland heeft er andermaal op gewezen dat de PLTA van 1991 vergelijkbaar was met een historische investeringssubsidie voor de infrastructuur en in elk geval verenigbaar was met de interne markt. Dit werd ondersteund door FD, het Verkehrsverband Westfalen e.V., de IHK Dortmund, DSW21 en de stad Dortmund. (162) In overleg met de FD heeft Duitsland verklaard dat, als de Commissie tot de conclusie zou komen dat de PLTA van 1991 tussen DSW21 en FD moet worden aangemerkt als onrechtmatige staatssteun, dit enkel kan worden beoordeeld aan de hand van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 en vanaf de datum van hun inwerkingtreding. Bovendien heeft Duitsland beklemtoond dat de door DSW21 verstrekte financiering moet worden beschouwd als een financiering van een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) waarvoor de Commissie de lidstaten doorgaans een ruime beoordelingsbevoegdheid geeft. Duitsland heeft het argument opgeworpen dat het voor de stad Dortmund goedkoper was om de investeringen op de luchthaven te financieren aan de hand van de PLTA van 1991 dan door directe subsidies, aangezien de totale verliezen tussen 1998 en 2008 lager waren dan de eventuele afschrijvingen en rente. Zich aansluitend bij het Verkehrsverband Westfalen e.V. en DSW21, heeft Duitsland verklaard dat de sluiting nog minder kostenefficiënt zou zijn geweest, omdat FD ten minste in staat was een deel van zijn eigen vaste kosten te betalen en positieve vooruitzichten voor de toekomst had wat betreft de toename van het aantal passagiers. Een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou op dezelfde wijze hebben gehandeld als de stad en DSW21, en ten minste gedurende een beperkte periode hebben geïnvesteerd. Duitsland was het vooral eens met de belanghebbenden over het feit dat luchthavens een lange economische levensduur hebben en dat een periode van verliezen aanvaardbaar was. (163) Duitsland heeft vervolgens aangevoerd dat NERES op basis van objectieve criteria toegankelijk was voor alle luchtvaartmaatschappijen. Zoals de belanghebbenden hebben bevestigd, voldeden Wizz Air, Germanwings, Sterling, Air Berlin and EasyJet aan deze criteria. Volgens Duitsland, en ook volgens EasyJet en FD, waren een stijging van het aantal passagiers en een stijging van de inkomsten te verwachten als gevolg van NERES. (164) Wat betreft de opmerkingen van de IHK en het Verkehrsverband Westfalen e.V. dat NERES geen invloed had op de mededinging en de interne markt, was Duitsland het hiermee eens en heeft het verklaard dat de nabijgelegen luchthavens Münster/Osnabrück, Paderborn, Keulen-Bonn en Düsseldorf geen lagekostenmaatschappijen bedienden. (165) Duitsland heeft duidelijk gemaakt dat NERES werd ingevoerd na de uitbreiding van de luchthaven Dortmund. Dit was een reactie op de daling van het aantal passagiers na 11 september 2001, teneinde het gebruik van de onderbenutte capaciteit van de luchthaven te verhogen. (166) Duitsland heeft verklaard dat het niet akkoord gaat met de opmerkingen van Air France en de Vereniging van Europese Luchtvaartmaatschappijen omdat zij duidelijk op geen enkele wijze zijn bewezen of gestaafd. (167) Duitsland heeft opgemerkt dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 enkel vanaf 1 juni 2007 kunnen worden toegepast. Mochten de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 worden toegepast, dan was NERES volgens Duitsland verenigbaar met de interne markt. 6.2. HET BESLUIT TOT INLEIDING VAN DE PROCEDURE VAN 2012 (168) In het algemeen was Duitsland het eens met de opmerkingen van EasyJet, Germanwings, Wizz Air, DSW21 en FD. Duitsland heeft aangegeven dat NEO, evenals de individuele overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaakten van de luchthaven, niet discriminerend was, omdat deze regeling van toepassing was op elke luchtvaartmaatschappij die de luchthaven wenste te bedienen. (169) Daarnaast was Duitsland het ermee eens dat NEO in overeenstemming was met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en dat de verschillende scenario's hebben aangetoond dat een verhoging van de heffingen boven het niveau van NEO zou leiden tot een daling van het aantal passagiers, wat door de vaste kosten van de luchthaven dan weer zou leiden tot hogere verliezen. Duitsland heeft aangevoerd dat een particuliere investeerder verliezen zou hebben aanvaard gedurende een bepaalde periode. Volgens Duitsland is een ex-anteperspectief in deze context doorslaggevend, aangezien NEO vanuit ex-anteperspectief het beste economische alternatief was. Duitsland heeft er duidelijk op gewezen dat NEO gebaseerd was op een bedrijfsplan. (170) Duitsland was het er voorts mee eens dat de desbetreffende markt om te bepalen of er een effect was op de mededinging, ruimer is dan point-to-pointverbindingen en dat vergelijkbare concurrerende luchthavens niet binnen een straal van 100 km van de luchthaven Dortmund zouden mogen liggen. Duitsland was ingenomen met de conclusies van de door Oxera uitgevoerde en door Wizz Air voorgelegde vergelijkende studie inzake heffingen op andere luchthavens. (171) Duitsland heeft de opmerkingen van de particuliere partijen afgewezen, omdat zij zich volgens Duitsland deels hebben gebaseerd op onnauwkeurige feiten. Duitsland heeft verduidelijkt dat de jaarlijkse compensatie van verliezen niet automatisch kon worden beschouwd als steun, omdat, in tegenstelling tot de veronderstellingen van de particuliere partijen, bedrijfsresultaten tevens kosten omvatten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren en de marketingsteun deel uitmaakte van de luchthavengelden. 7. BEOORDELING (172) Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”. (173) Om als staatssteun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet bijgevolg voldaan zijn aan de volgende cumulatieve voorwaarden: a) de betrokken maatregel moet worden bekostigd met staatsmiddelen en aan de staat toe te rekenen zijn; b) de maatregel moet de begunstigde een economisch voordeel opleveren; c) het voordeel moet selectief zijn; en d) de maatregel moet de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen. 7.1. MAATREGEL 1 — TOEPASSELIJKHEID VAN STAATSSTEUNREGELS OP DE STAATSGARANTIES VAN 100 % TEN GUNSTE VAN FD (174) De Commissie herinnert eraan dat een steunmaatregel bestaande steun is op grond van artikel 1, onder b), v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad ( 27 ) als kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht. (175) Duitsland merkt op dat de staatsgaranties van 100 % ten gunste van de luchthaven Dortmund, voor zover zij steun vormen, bestaande steun vormen overeenkomstig artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999, aangezien zij in werking zijn getreden toen de overheidsfinanciering van luchthavens nog niet werd beschouwd als staatssteun en zij sindsdien niet zijn gewijzigd. (176) Aan de aanleg van luchthavens lagen tot voor kort immers vaak louter op ruimtelijke ordening gebaseerde overwegingen of, in bepaalde gevallen, militaire eisen ten grondslag. De exploitatie ervan was georganiseerd als onderdeel van de bestuurlijke taken en niet als commerciële onderneming. Ook de concurrentie tussen luchthavens en luchthavenexploitanten was beperkt, maar nam geleidelijk toe. Rekening houdend met die voorwaarden werd overheidsfinanciering van luchthavens en luchthaveninfrastructuur voordien door de Commissie zelf beschouwd als een algemene economische beleidsmaatregel waarop de Commissie geen invloed kan uitoefenen op grond van de regels van het VWEU inzake staatssteun. (177) De situatie is echter gewijzigd. Het Gerecht heeft in zijn arrest in de zaak-Aéroports de Paris verklaard dat de exploitatie van een luchthaven, die de levering van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen en de verschillende dienstverleners op een luchthaven omvat, een economische activiteit is ( 28 ) . Bijgevolg is het sinds de vaststelling van dat arrest (12 december 2000) niet langer mogelijk om de bouw en exploitatie van luchthavens te beschouwen als een door een overheidsdienst uitgevoerde overheidstaak die buiten het staatssteuntoezicht valt. (178) Zoals bevestigd door het Gerecht in het arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat luchthavens binnen het toepassingsgebied van de regels inzake staatssteun vallen, aangezien de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit is waarvan de bouw van de luchthaveninfrastructuur een onscheidbaar deel is ( 29 ) . Zodra een luchthavenexploitant zich gaat bezighouden met economische activiteiten die losstaan van zijn juridische statuut en zijn financieringswijze, is het een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en zijn de regels van het VWEU inzake staatssteun daarop van toepassing ( 30 ) . (179) In het licht van de overwegingen 176 tot en met 178 is de Commissie van oordeel dat overheidsinstanties vóór het arrest van het Gerecht in de zaak-Aéroports de Paris terecht konden veronderstellen dat financieringsmaatregelen die definitief genomen waren vóór het arrest-Aéroports de Paris geen staatssteun vormden en daarom niet bij de Commissie moesten worden aangemeld. Hieruit volgt dat de Commissie individuele financieringsmaatregelen die niet op grond van een steunregeling ( 31 ) zijn toegekend en die definitief werden vastgesteld vóór het arrest in de zaak-Aéroports de Paris, op grond van de staatssteunregels niet in twijfel mag trekken. (180) Dienovereenkomstig moet de Commissie ten eerste beoordelen of de staatsgaranties van 100 % in werking zijn getreden vóór het arrest in de zaak-Aéroports de Paris (12 december 2000), en ten tweede of de maatregel sindsdien is gewijzigd. Ten derde moet de Commissie ook beoordelen of de maatregelen in kwestie kunnen worden aangemerkt als „ individuele steun ” overeenkomstig artikel 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 659/1999 dan wel als een „ steunregeling ” overeenkomstig artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999. Enkel met betrekking tot een steunregeling kan de Commissie passende maatregelen voorstellen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17 van Verordening (EG) nr. 659/1999. (181) Ten aanzien van de betrokken staatsgaranties van 100 % die tussen 1987 en 2000 zijn verstrekt (zie tabel 13), merkt de Commissie op dat zij onherroepelijk zijn toegekend vóór het arrest-Aéroports de Paris. (182) Zoals Duitsland tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft verduidelijkt, zijn de staatsgaranties van 100 % sindsdien niet gewijzigd. Zij zijn inmiddels wel verstreken. Bovendien waren de staatsgaranties van 100 % beperkt in de tijd en ook de bedragen ervan waren beperkt. Deze garanties van 100 % hadden ook tot doel concrete leningen ter financiering van specifieke investeringen in de luchthaveninfrastructuur op de luchthaven Dortmund te dekken. Derhalve dienen zij te worden beschouwd als individuele maatregelen. (183) Toen deze garanties, die eind 2008 een waarde hadden van 74,182 miljoen EUR, onherroepelijk werden toegekend, beschouwde de Commissie de financiering van luchthavens niet als staatssteun. Ook als zij staatssteun vormden, zouden zij individuele bestaande steun zijn en op dit ogenblik niet in twijfel kunnen worden getrokken. In dit licht is het niet nodig om verder te onderzoeken of de staatsgaranties van 100 % steun vormden. 7.2. MAATREGEL 2 — STEUNKARAKTER VAN DE PLTA VAN 1991 7.2.1.   ECONOMISCHE ACTIVITEIT EN HET BEGRIP „ONDERNEMING” (184) Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen of FD een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het begrip onderneming omvat elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van de entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Onder economische activiteit wordt verstaan elke activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt. (185) In zijn arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de exploitatie van een luchthaven voor commerciële doeleinden en de bouw van luchtvaartinfrastructuur een economische activiteit is. Zodra een luchthavenexploitant economische activiteiten uitoefent door tegen betaling luchthavendiensten aan te bieden, is hij, ongeacht zijn rechtsvorm of de manier waarop hij wordt gefinancierd, een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg kunnen de regels van het VWEU met betrekking tot staatssteun van toepassing zijn op voordelen aan die luchthavenexploitant die door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd. Het begrip „onderneming” (186) FD is actief betrokken bij de bouw, het onderhoud en de exploitatie van de luchthaven Dortmund. FD biedt luchthavendiensten aan en laat gebruikers betalen voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur, en exploiteert de infrastructuur dus commercieel. In het licht van het gestelde in de overwegingen 184 en 185, moet derhalve worden geconcludeerd dat FD sinds de datum van het arrest-Aéroports de Paris (12 december 2000) betrokken is bij een economische activiteit en een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt. (187) Daaruit vloeit voort dat de Commissie de compensatie voor investeringskosten van projecten voor infrastructuurinvesteringen waartoe onherroepelijk is besloten vóór 12 december 2000, niet in twijfel zal trekken. (188) Ten aanzien van onderhavige zaak heeft Duitsland de in tabel 23 opgenomen gegevens verstrekt in verband met kapitaalkosten verbonden aan investeringen waartoe onherroepelijk is besloten vóór het arrest-Aéroports de Paris en andere investeringskosten in de jaren 2000 tot en met 2012. Tabel 23 Kapitaalkosten voor investeringen in infrastructuur waartoe is besloten vóór Aéroports de Paris (in duizend EUR) Jaar Afschrijvingen voor investeringen vóór AdP Overige afschrijvingen Totale afschrijvingen 1 + 2 Rente voor investeringen vóór AdP Overige rente Totale rente 4 + 5 Kapitaalkosten voor investeringen vóór AdP 1 + 4 2007 9 430 2 066 11 496 4 513 10 4 523 13 943 2008 8 947 2 957 11 904 4 009 4 4 013 12 956 2009 8 097 2 169 10 266 3 750 439 4 189 11 847 2010 […] […] […] […] […] […] […] 2011 […] […] […] […] […] […] […] 2012 […] […] […] […] […] […] […] (189) Bijgevolg concludeert de Commissie dat zij niet het recht heeft om de overdrachten van verliezen ter dekking van de in kolom 7 van tabel 23 vermelde bedragen te onderzoeken en in twijfel te trekken. Overheidstaken (190) Hoewel FD moet worden beschouwd als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet eraan worden herinnerd dat niet alle activiteiten van een luchthaveneigenaar en -exploitant noodzakelijkerwijs van economische aard zijn ( 32 ) . (191) Overeenkomstig de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 en de rechtspraak van het Hof van Justitie ( 33 ) , zijn de activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet van economische aard en vallen zij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels. Dergelijke activiteiten omvatten bijvoorbeeld beveiliging, luchtverkeersleiding, politie en douane. De financiering moet strikt beperkt blijven tot de vergoeding van de kosten die deze activiteiten meebrengen, en mag niet worden gebruikt om andere economische activiteiten te financieren ( 34 ) . (192) Daarom is de financiering van activiteiten die tot de overheidstaken behoren, of van infrastructuur die rechtstreeks met deze activiteiten in verband staat, doorgaans geen staatssteun ( 35 ) . Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investering met betrekking tot de infrastructuur en de uitrusting die nodig is om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht geen economisch karakter te hebben ( 36 ) . (193) Overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten die in nauw verband staan met het verrichten van een economische activiteit, mogen echter niet leiden tot onrechtmatige discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavenbeheerders. Het is immers vaste rechtspraak dat er van een voordeel sprake is wanneer overheidsinstanties ondernemingen bevrijden van de kosten die inherent zijn aan hun economische activiteiten ( 37 ) . Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders die namens dezelfde overheid dezelfde diensten verlenen, deze kosten niet moeten dragen, kunnen deze laatste genieten van een voordeel, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd. Daarom is het nodig om het juridisch kader te bekijken waaronder de luchthavenexploitant valt, om te beoordelen of krachtens dat juridisch kader luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen de kosten van sommige activiteiten moeten dragen die op zich misschien niet-economisch van aard zijn, maar inherent aan de uitoefening van hun economische activiteiten. (194) Het standpunt van Duitsland over de omvang van de overheidstaken is doorheen de procedure geëvolueerd. Op een bepaald moment heeft Duitsland in de overheidstaken tevens kosten opgenomen in verband met salarissen van overheidsambtenaren die voor de luchthaven werken. Hoewel de extra kosten van overheidsambtenaren die werkzaam zijn in een onlangs geliberaliseerde sector kunnen worden beschouwd als verzonken kosten van de liberalisering, zijn de luchthavens in Duitsland wettelijk niet verplicht om deze ambtenaren in dienst te nemen. Derhalve vormt deze post geen kost verbonden aan de overheidstaken. (195) Duitsland heeft bovendien aangegeven dat de kosten die voortvloeien uit de volgende maatregelen, zij het als investeringskosten of als exploitatiekosten, moeten worden geacht tot de overheidstaken te behoren: maatregelen ter beveiliging van de luchthaven overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz (wet inzake luchtruimbeveiliging), maatregelen voor operationele veiligheid, luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid overeenkomstig § 27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz (wet inzake luchtverkeer), meteorologische diensten en de brandweer. (196) De Commissie is van oordeel dat maatregelen overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz , maatregelen overeenkomstig §27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz (waaronder meteorologische diensten) en de brandweer, in beginsel en op basis van de onderstaande analyse, kunnen worden beschouwd als activiteiten die tot de overheidstaken behoren. (197) Voor wat betreft maatregelen die louter op de operationele veiligheid betrekking hebben, vindt de Commissie echter dat het garanderen van veilige operaties op de luchthaven een normaal onderdeel van de economische activiteit van de exploitatie van een luchthaven is ( 38 ) . Behoudens een grondigere doorlichting van de individuele activiteiten en kosten is de Commissie van oordeel dat maatregelen die bestemd zijn om een veilige luchthavenexploitatie te garanderen, geen activiteiten zijn die tot de overheidstaken behoren. Elke onderneming die een luchthaven wil exploiteren, moet de veiligheid van de infrastructuur, zoals de landingsbaan en de platformen, waarborgen. (198) Wat betreft het rechtskader, heeft Duitsland meegedeeld dat er voor de brandweer geen wettelijke regels zijn die strikt opleggen dat deze kosten door de luchthavenexploitant worden gedragen. Daarnaast merkt de Commissie op dat de vergoeding van de kosten voor de brandweer van regionale verantwoordelijkheden afhankelijk is en dat deze kosten doorgaans door de betrokken regionale overheden worden vergoed. De vergoeding van deze kosten is beperkt tot de mate die nodig is om deze kosten te dekken. (199) Wat betreft luchtverkeersleiding en meteorologische diensten, merkt de Commissie op dat § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz bepaalt dat de kosten verbonden aan §27, onder c), Luftverkehrsgesetz voor enkele specifieke luchthavens door de overheid worden betaald. Hoewel de Commissie in onderhavige zaak niet hoeft te beslissen of de bepaling een voordeel kan verlenen aan de luchthavens die overeenkomstig § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz overheidsfinanciering krijgen, is het duidelijk dat in de wet is bepaald dat alle andere luchthavens de relevante kosten zelf moeten dragen. In dit licht moeten de kosten voor luchtverkeersleiding en meteorologische diensten worden beschouwd als normale exploitatiekosten van ten minste die luchthavens die onder § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz vallen. (200) Voor wat betreft de maatregelen op grond van § 8 Luftsicherheitsgesetz , blijkt dat Duitsland van mening is dat alle kosten verbonden aan de hierin voorgeschreven maatregelen door de desbetreffende overheidsinstanties mogen worden gedragen. De Commissie merkt echter op dat op grond van § 8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz alleen de kosten verbonden aan de bouw en het onderhoud van ruimten en gebouwen die nodig zijn om de daarin opgesomde maatregelen te treffen, mogen worden vergoed. Alle andere kosten moeten door de luchthavenexploitant worden gedragen. In de mate waarin overheidsfinanciering aan FD deze onderneming heeft bevrijd van kosten die zij op grond van §8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz had moeten dragen, moet die overheidsfinanciering dus aan de staatssteunregels van de Unie worden getoetst. Conclusies betreffende de overheidstaken (201) In het licht van bovenstaande overwegingen acht de Commissie het gepast om meer specifieke conclusies te trekken over de investerings- en exploitatiekosten die tot de taken van de overheid zouden behoren. (202) Voor de investerings- en exploitatiekosten die aan de brandweer zijn verbonden, aanvaardt de Commissie dat deze kosten kunnen worden aangemerkt als kosten verbonden aan de taken van de overheid, voor zover de vergoeding van deze kosten strikt beperkt blijft tot wat noodzakelijk is om deze activiteiten te verrichten. (203) Met betrekking tot de investerings- en exploitatiekosten die verband houden met de overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz genomen maatregelen, is de Commissie van mening dat slechts de kosten die overeenkomstig § 8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz voor vergoeding aan de luchthavenexploitant in aanmerking komen, als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt. (204) Wat betreft maatregelen voor luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid overeenkomstig § 27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz en rekening houdend met het feit dat de luchthaven Dortmund niet een van de luchthavens is waarvoor de federale overheid overeenkomstig § 27, onder d), punt 1, en § 27, onder f), punt 1, Luftverkehrsgesetz een daarmee samenhangende behoefte heeft erkend, is de Commissie van mening dat exploitatiekosten verbonden aan maatregelen voor luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid, alsook meteorologische diensten niet als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt. (205) Ongeacht of deze kosten wettelijk al dan niet als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt, is in ieder geval aangetoond dat ze in overeenstemming met het juridisch kader door de luchthavenexploitant moeten worden gedragen. Dienovereenkomstig geldt dat als de staat deze kosten zou betalen, de luchthavenexploitant zou worden bevrijd van een kost die hij normaal gezien had moeten dragen. (206) De exploitatiekosten om de operationele veiligheid van de luchthaven te waarborgen, kunnen ook niet als kosten verbonden aan de overheidstaken worden aangemerkt. (207) De investeringen om de operationele veiligheid van de luchthaven te waarborgen, kunnen niet als kosten verbonden aan de taken van de overheid worden aangemerkt. De Commissie merkt op dat de verbetering van de veiligheid van de luchthavenexploitatie overeenstemt met normale kosten van een economische activiteit die niet kan worden geacht tot overheidstaken te behoren ( 39 ) . Dit houdt in het bijzonder in dat de investeringen in de verlichting en markering van de landingsbaan, enz. niet kunnen worden beschouwd als behorend tot de taken van de overheid. 7.2.2.   STAATSMIDDELEN EN TOEREKENBAARHEID AAN DE STAAT (208) Elk voordeel dat uit staatsmiddelen wordt bekostigd en wordt toegekend door de staat of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat, kan staatssteun vormen ( 40 ) . Voor de toepassing van artikel 107 VWEU worden middelen van plaatselijke overheden als staatsmiddelen beschouwd ( 41 ) . (209) De PLTA van 1991 ten gunste van FD werd door DSW21 gesloten. DSW21 is een holdingmaatschappij van nutsondernemingen en ondernemingen die de infrastructuur van de stad Dortmund beheren. DSW21 is volledig in handen van de stad Dortmund. Daarom is DSW21 duidelijk een openbare onderneming overeenkomstig artikel 2, onder b), van Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie ( 42 ) . De PLTA van 1991 maakte deel uit van de beslissing van de stad Dortmund om FD uit rechtstreekse eigendom van de stad over te hevelen naar de holdingstructuur van DSW21. Dit is beslist en uitgevoerd door de stad Dortmund. (210) Derhalve is de PLTA van 1991 toe te rekenen aan de staat en zijn er staatsmiddelen mee gemoeid. 7.2.3.   ECONOMISCH VOORDEEL (211) Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de staat, niet zou hebben verkregen ( 43 ) . Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niet de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel ( 44 ) . Als de financiële situatie van de onderneming is verbeterd als gevolg van de tussenkomst van de staat, is er sprake van een voordeel. (212) De Commissie herinnert er voorts aan dat „kapitaal dat onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, niet als staatssteun kan worden aangemerkt” ( 45 ) . In deze zaak moet de Commissie, teneinde te bepalen of met de PLTA van 1991 aan FD een voordeel wordt toegekend dat het onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, het gedrag van de overheden die de directe investeringssubsidies en de kapitaalinjecties verstrekken, vergelijken met dat van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie dat is ingegeven door winstgevendheidsvooruitzichten op lange termijn ( 46 ) . (213) Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het Hof heeft verduidelijkt dat de relevante vraag die bij de toepassing van het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” ( 47 ) . (214) Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak-Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” ( 48 ) . (215) Bovendien heeft het Hof in de zaak-EDF verklaard dat „[…] ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest, of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelswijze daarentegen kunnen niet volstaan als bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen” ( 49 ) . (216) Voor de toepassing van het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet de Commissie dus uitgaan van de tijd waarin het besluit werd genomen om de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21 te sluiten. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die de stad Dortmund ter beschikking had op het tijdstip dat de maatregel is goedgekeurd. (217) De Commissie merkt op dat de PLTA van 1991 volgens Duitsland werd gesloten als een alternatieve financieringswijze voor de bouw van de infrastructuur van FD. De PLTA van 1991 heeft deze functie tot op heden behouden. Later werd deze ook het middel om de exploitatieverliezen van FD te financieren. Duitsland beweert niet dat van de PLTA van 1991 werd verwacht dat deze rendementen op de investering of voor de exploitatiekosten genereert. Uit de financiële prognoses die voor NERES (tabel 15) en NEO (tabel 18) zijn verstrekt, blijkt ook dat DSW21 niet verwachtte dat FD winstgevend zou worden wanneer rekening wordt gehouden met de alle kosten en inkomsten. (218) De compensatie van verliezen door DSW21 heeft FD bevrijd van de last om zijn eigen verliezen te dekken. DSW21 heeft niet voorzien dat de toekomstige inkomsten uit de financiering van de verliezen van de luchthaven de geleden verliezen met een passende winstmarge zouden overstijgen. (219) Derhalve concludeert de Commissie dat de luchthaven onder normale economische omstandigheden geen dergelijk economisch voordeel zou hebben verkregen. 7.2.4.   SELECTIVITEIT (220) Volgens artikel 107, lid 1, VWEU is een maatregel staatssteun wanneer daarmee bepaalde ondernemingen of producties worden begunstigd. (221) De Commissie merkt op dat deze financiering van kapitaalkosten enkel aan FD is betaald. De maatregel is dus selectief in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. 7.2.5.   VERSTORING VAN DE MEDEDINGING EN GEVOLGEN VOOR HET HANDELSVERKEER (222) Wanneer door een lidstaat verstrekte steun de positie van een onderneming versterkt in vergelijking met andere ondernemingen die op de interne markt concurreren, moet ervan worden uitgegaan dat de steun deze laatste ongunstig beïnvloedt. Volgens vaste rechtspraak ( 50 ) is er reeds sprake van een mededingingsverstorende maatregel wanneer de begunstigde van de steun met andere ondernemingen concurreert op markten die voor concurrentie openstaan. (223) Zoals uiteengezet in de overwegingen 184 tot en met 186, vormt de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit en concurreren luchthavens met elkaar om passagiers en luchtvaartmaatschappijen aan te trekken. Derhalve concurreert FD met andere ondernemingen op een voor concurrentie opengestelde markt. Door het verkregen economische voordeel is de positie van FD op de Europese markt voor luchthavendiensten ten opzichte van zijn concurrenten versterkt. (224) De luchthaven Dortmund bedient momenteel 1,9 miljoen passagiers per jaar. Zoals opgemerkt in tabel 1, ligt de luchthaven Dortmund op minder dan één uur rijden en minder dan 100 km van de luchthaven Düsseldorf, de luchthaven Münster/Osnabrück en de luchthaven Paderborn/Lippstadt en op minder dan twee uur rijden van drie andere luchthavens. Er worden internationale vluchten aangeboden op de luchthaven Dortmund, waaronder ook naar bestemmingen die worden bediend door de luchthaven Münster/Osnabrück en de luchthaven Paderborn/Lippstadt (Palma de Mallorca, München en Antalya). (225) Op basis hiervan moet worden vastgesteld dat de overheidsfinanciering die aan FD werd verstrekt de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen en ten minste een potentiële invloed op het handelsverkeer heeft. 7.2.6.   BESTAANDE STEUN EN NIEUWE STEUN (226) In het licht van de overwegingen 176 tot en met 178, is de Commissie van oordeel dat de PLTA van 1991 onherroepelijk is ondertekend in 1991, voorafgaand aan het arrest van het Gerecht in de zaak-Aéroports de Paris, waardoor overheidsinstanties terecht van oordeel konden zijn dat de PLTA van 1991 geen staatssteun vormde. (227) Tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft Duitsland verduidelijkt dat de PLTA van 1991 onbeperkt was in de tijd en sindsdien niet wezenlijk is gewijzigd. De Commissie merkt op dat de wijzigingen van de PLTA van 1991 in 1999 en 2008 inderdaad niet hebben geleid tot de wijziging van het mechanisme ter dekking van verliezen en de aard van de PLTA van 1991. (228) Normaliter kan de Commissie individuele steunmaatregelen die definitief zijn vastgesteld vóór het arrest-Aéroports de Paris niet in twijfel trekken. In onderhavige zaak dekt de PLTA van 1991 echter de jaarlijkse verliezen van FD voor een onbeperkte duur en een onbeperkt bedrag, waardoor deze een steunregeling vormt in de zin van artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999. (229) Overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17 van Verordening (EG) nr. 659/1999, kan de Commissie passende maatregelen voorstellen voor bestaande steunregelingen. Bovendien heeft de Commissie, overeenkomstig punt 83 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 ( 51 ) , de lidstaten verzocht om hun bestaande regelingen in verband met staatssteun aan luchthavens uiterlijk op 1 juni 2007 te wijzigen en in overeenstemming te brengen met deze richtsnoeren. De lidstaten is verzocht schriftelijk te bevestigen dat zij deze voorstellen aanvaarden. Indien een lidstaat niet in overeenstemming met zijn verbintenis handelt, wordt de bestaande steun na de in de passende maatregelen vastgestelde datum onrechtmatige steun en kan deze worden teruggevorderd. (230) Duitsland heeft de dienstige maatregelen bij schrijven van 30 mei 2006 aanvaard. Dienovereenkomstig moest Duitsland ervoor zorgen dat de steunregeling uiterlijk op 1 juni 2007 in overeenstemming was met de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. Vanaf die datum vormde de krachtens de PLTA van 1991 aan FD toegekende overheidsfinanciering geen bestaande steun meer. (231) Dit betekent dat de Commissie haar beoordeling zal beperken tot de periode vanaf 1 juni 2007. 7.2.7.   VOORLOPIGE CONCLUSIE (232) Om de in de overwegingen 184 tot en met 231 uiteengezette redenen concludeert de Commissie dat de bijdragen van DSW21 aan de kapitaalkosten voor investeringen op de luchthaven Dortmund, waartoe na het arrest-Aéroports de Paris is besloten en die vanaf 1 juni 2007 zijn gemaakt, staatssteun vormen in de zin artikel 107, lid 1, VWEU. 7.2.8.   RECHTMATIGHEID VAN DE STEUN (233) Overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU moeten de lidstaten de Commissie van elk voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte brengen en mogen de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering worden gebracht voordat er een eindbeslissing is genomen. (234) Aangezien de betrokken bijdragen zijn toegekend zonder voorafgaande goedkeuring door de Commissie, heeft Duitsland het verbod van artikel 108, lid 3, VWEU niet in acht genomen. 7.3. MAATREGEL 3 — STEUNKARAKTER VAN NERES 7.3.1.   ECONOMISCH VOORDEEL EN TOEPASSING VAN HET BEGINSEL VAN DE MARKTDEELNEMER HANDELEND IN EEN MARKTECONOMIE (235) Om te bepalen of FD een voordeel heeft verschaft aan de luchtvaartmaatschappijen die steun kregen in het kader van NERES, moet de Commissie onderzoeken of een luchthaven die onder normale marktomstandigheden opereert en daarbij wordt geleid door vooruitzichten van winstgevendheid op langere termijn, in soortgelijke omstandigheden dezelfde of soortgelijke commerciële regelingen zou hebben gesloten als FD. Het bestaan van een voordeel kan normaal worden uitgesloten als a) de voor de luchthavendiensten aangerekende prijs marktconform is, of b) er aan de hand van een ex-anteanalyse kan worden aangetoond dat de regeling voor luchthavengelden naar verwachting incrementeel zal bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven en deel uitmaakt van een globale strategie die leidt tot winstgevendheid op lange termijn. Bovendien moet de luchthaveninfrastructuur worden opengesteld voor alle luchtvaartmaatschappijen (dit omvat tevens infrastructuur die vaker zal worden gebruikt door bepaalde categorieën luchtvaartmaatschappijen, zoals lagekostenmaatschappijen of charters). (236) Op grond van het arrest-Charleroi ( 52 ) moet de Commissie bij de beoordeling van de betrokken maatregelen rekening houden met alle relevante elementen van de maatregelen en hun context. Met andere woorden: de Commissie moet, rekening houdend met alle relevante elementen van de betrokken maatregel, onderzoeken welke gevolgen NERES naar verwachting voor FD heeft. (237) In zijn arrest in de zaak-Stardust Marine heeft het Hof van Justitie verklaard „[…] dat met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” ( 53 ) . (238) Om de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie te kunnen toepassen, moet de Commissie uitgaan van het tijdstip waarop NERES is vastgesteld. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die beschikbaar waren op het tijdstip dat de NERES is goedgekeurd. 7.3.2.   WINSTGEVENDHEIDSANALYSE VAN NERES (239) Momenteel vindt de Commissie een analyse vooraf van de incrementele winstgevendheidsverwachtingen het meest relevante criterium voor de beoordeling van regelingen die door luchthavens zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen. (240) In dat verband is de Commissie van mening dat tariefdifferentiatie een zakelijke standaardpraktijk is, zolang deze maar voldoet aan alle overige desbetreffende mededingingswetgeving en sectorale wetgeving. Niettemin dient dit beleid van tariefdifferentiatie zakelijk verantwoord te zijn om te voldoen aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (241) De Commissie is van mening dat regelingen die luchtvaartmaatschappijen en een luchthaven aangaan, kunnen worden geacht te voldoen aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie wanneer zij, vooraf beschouwd, incrementeel bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. De luchthaven dient aan te tonen dat zij, wanneer zij een regeling met een luchtvaartmaatschappij treft (bv. een individueel contract of een algemene regeling voor luchthavengelden), gedurende de looptijd van de regeling in staat is alle door de regeling met een luchtvaartmaatschappij ontstane kosten te dekken met een redelijke winstmarge op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn. (242) Om te kunnen beoordelen of een regeling die een luchthaven met een luchtvaartmaatschappij is aangegaan, voldoet aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, moeten naast de luchthavengelden ook de verwachte niet-luchtvaartgebonden inkomsten uit de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij in aanmerking worden genomen, ongerekend kortingen, marketingsteun of stimuleringsregelingen. Ook moeten alle verwachte incrementele kosten van de luchthaven met betrekking tot de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij in aanmerking worden genomen. Dit soort incrementele kosten kunnen alle uitgaven- of investeringscategorieën omvatten, zoals incrementele kosten voor personeel, uitrusting en investeringen die ontstaan door de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven. Indien de luchthaven bijvoorbeeld moet uitbreiden of een nieuwe terminal of andere voorzieningen moet bouwen, in hoofdzaak om te voldoen aan de behoeften van een bepaalde luchtvaartmaatschappij, dan moet met die kosten rekening worden gehouden bij het berekenen van de incrementele kosten. Daarentegen hoeven kosten die de luchthaven hoe dan ook had moeten maken, ongeacht de met de luchtvaartmaatschappij aangegane regeling, niet in aanmerking te worden genomen bij de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (243) Wanneer de Commissie regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen moet beoordelen, zal zij ook rekening houden met de mate waarin de te beoordelen regelingen kunnen worden beschouwd als onderdeel van de tenuitvoerlegging van een algemene strategie van de luchthaven die ten minste op de lange termijn tot winstgevendheid moet leiden. (244) Alle luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaakten van de luchthaven kwamen in aanmerking voor NERES, voor zover zij voldeden aan de voorwaarden wat betreft passagiersaantallen en opening van nieuwe routes. Het gaat niet om een regeling voor één specifieke luchtvaartmaatschappij of groep luchtvaartmaatschappijen. Derhalve betreft het een algemene regeling voor luchthavengelden zoals bedoeld in punt 63 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. De desbetreffende kosten en inkomsten die incrementeel zijn aan NERES, zijn die welke FD verwachtte te maken door de toepassing van NERES ten opzichte van de toepassing van een alternatieve regeling voor luchthavengelden. Tot de invoering van NERES was de regeling voor luchthavengelden van 2000 algemeen van toepassing. Bij de invoering van NERES stond FD daarom voor de volgende twee keuzen: i) de regeling van 2000 met hogere luchthavengelden behouden als een algemeen toepasselijke regeling voor alle gebruikers, of ii) NERES invoeren met lagere luchthavengelden dan die in de regeling van 2000. (245) Wegens de belangrijke en uitgebreide infrastructuurwerkzaamheden voor 2000, heeft FD te maken met een hoog niveau van vaste kosten, bestaande uit zowel vaste investeringskosten als exploitatiekosten. De zeer ontwikkelde infrastructuur slokt een groot deel van de exploitatiekosten op, dat niet varieert naargelang de wijziging van het aantal luchtvaartmaatschappijen of passagiers. (246) Voordat er werd besloten om NERES in te voeren, heeft FD een financiële en verkeersprognose uitgevoerd voor de opties met en zonder NERES, waarbij verschillende reeksen veronderstellingen werden toegepast in de vorm van een basisscenario, optimistisch scenario en pessimistische scenario. In elk scenario moest FD rekening houden met een scherpe daling van het aantal passagiers en het gebruik van zijn capaciteit, als de regeling voor luchthavengelden van 2000 zou worden toegepast. Als gevolg hiervan zouden er voortdurende exploitatieverliezen zijn geleden doorheen de hele prognoseperiode. Het incrementele effect van NERES als algemene regeling voor luchthavengelden is vergeleken met deze alternatieve scenario's. (247) FD heeft een raming uitgevoerd van het positieve financiële effect van de invoering van NERES. In dit verband bevat tabel 24 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NERES. Daaruit blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NERES. Tabel 24 Incrementele winstgevendheid van NERES 2004-2009 (in duizend EUR) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Incrementele kosten 2 119 8 916 11 422 16 047 20 031 21 980 Incrementele inkomsten 3 254 10 218 12 868 17 345 21 505 23 511 Incrementele winst 1 135 1 303 1 446 2 278 4 459 4 451 Netto contante waarde ( 54 ) 10,7 miljoen EUR (248) De netto contante waarde van de incrementele winsten van NERES in 2004-2009 zou naar verwachting 10,7 miljoen EUR bedragen. (249) Uit tabel 24 blijkt dat NERES vanaf het eerste jaar van de invoering ervan en ook doorheen de hele toepassing ervan positief zou bijdragen aan de winstgevendheid van FD. De incrementele inkomsten als gevolg van de invoering van NERES zouden naar verwachting elk jaar hoger zijn dan de incrementele kosten. Een positieve incrementele bijdrage werd verwacht, ongeacht het basisscenario, optimistische scenario en pessimistische scenario. (250) De Commissie merkt op dat deze prognoses, gezien de hoge vaste kosten en de minimale incrementele kosten in verband met het verrichten van diensten op grond van NERES, niet gevoelig waren voor de veronderstellingen met betrekking tot de algemene verkeersontwikkeling. (251) Duitsland heeft ook ex-postgegevens verstrekt (weergegeven in tabel 25 en tabel 26) met betrekking tot de kosten en inkomsten die het acht incrementeel te zijn aan de aanwezigheid van luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven Dortmund tussen 2000 en 2011 (met inbegrip van de periode vóór de invoering van NERES). Duitsland beschouwde enkel marketinguitgaven (zoals weergegeven in tabel 25) als rechtstreeks aan de luchtvaartmaatschappijen toerekenbare exploitatiekosten. Volgens Duitsland zijn er geen investeringen en dus geen kapitaalkosten (afschrijvingen en rente in verband met de investeringen) toerekenbaar aan een van de aanwezige luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven. (252) Deze gegevens (tot 2004) waren beschikbaar toen de beslissing werd genomen om NERES in te voeren en luchtvaartmaatschappijen toe te laten tot de regeling. Op basis van deze incrementele inkomsten en de afwezigheid van incrementele kosten, bevond de luchthaven zich in een positie om luchtvaartmaatschappijen kortingen en andere stimulansen aan te bieden om het aantal passagiers op de luchthaven te handhaven of te verhogen. Voor zover de door de luchtvaartmaatschappijen gegenereerde inkomsten de incrementele kosten van de luchthaven dekken, waaronder kosten zoals kortingen en stimulansen, draagt de regeling positief bij aan de algemene winstgevendheid van de luchthaven. (253) De Commissie merkt op dat de gerealiseerde incrementele inkomsten en kosten inderdaad hebben geleid tot een positieve bijdrage van de contracten aan de winstgevendheid van de luchthaven gedurende de toepassing van NERES tussen 2004 en 2009. (254) De Commissie merkt voorts ook op dat ze bij de beoordeling van de regelingen tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen ook moet beoordelen in welke mate de onderzochte regelingen kunnen worden beschouwd als een onderdeel van een algemene strategie van de luchthaven om minstens op lange termijn winstgevend te worden. In dit verband moet de Commissie rekening houden met het beschikbare feitenmateriaal en met de ontwikkelingen die redelijkerwijs konden worden verwacht toen de NERES-regeling voor luchthavengelden werd vastgesteld. Er moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de heersende marktomstandigheden, met name de veranderingen op de markt door de liberalisering van de luchtvaartmarkt, de intrede op de markt en opkomst van lagekostenmaatschappijen en andere point-to-pointluchtvaartmaatschappijen, wijzigingen in de organisatorische en economische structuur van de luchtvaartsector en de mate van diversificatie en complexiteit van de door luchthavens verrichte functies, de toegenomen concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, de onzekere economische toestand door de wijzigingen van de heersende marktomstandigheden of elke andere onzekerheid in de economische omgeving. (255) Tabel 15 geeft het verwachte bedrijfsresultaat (middels ebitda) weer dat deel uitmaakte van de vooraf voorspelde scenario's voor de besluitvorming in verband met de vaststelling van NERES. Daarbij werd rekening gehouden met de terugtrekking van ondernemingen met volledige dienstverlening uit de luchthaven Dortmund en de verdere opkomst van lagekostenmaatschappijen, die de grootste groeiaanjager in deze regio waren. (256) Tabel 15 geeft tevens weer dat FD naar verwachting drie jaar na de invoering van NERES opnieuw winstgevend zou worden op ebitda-niveau. (257) De regeling zou vanaf het eerste jaar een positieve incrementele winst genereren, ook als er minder passagiers dan verwacht zouden worden aangetrokken. Ook de in opdracht van de Commissie uitgevoerde ECORYS-studie heeft bevestigd dat redelijkerwijs werd verwacht dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou kiezen voor de invoering van de NERES-regeling. Volgens ECORYS zou het alternatief om de luchthaven te sluiten duurder uitvallen. Gelet op de positieve bijdrage aan de winstgevendheid van de luchthaven, merkt de Commissie voorts op dat NERES werd ingevoerd in het kader van een strategie om op lange termijn winstgevend te worden. Bijgevolg voldoet de regeling aan het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (258) Tot slot merkt de Commissie op dat de luchthaveninfrastructuur en de NERES-regeling voor luchthavengelden zonder onrechtmatige discriminatie waren opengesteld voor alle belangstellende luchtvaartmaatschappijen. 7.3.3.   CONCLUSIE (259) Gezien de uitgevoerde incrementele winstgevendheidsberekening concludeert de Commissie dat de invoering van NERES voldeed aan het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien men vooraf kon verwachten dat deze zou bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. Met name alle kosten van de luchthaven als gevolg van de invoering van NERES werden met een redelijke winstmarge gedekt door de inkomsten uit de invoering van NERES (uit zowel luchtvaartgebonden als niet-luchtvaartgebonden activiteiten). Er werd redelijkerwijs van uitgegaan dat de kosten die rechtstreeks konden worden toegerekend aan individuele overeenkomsten met specifieke luchtvaartmaatschappijen zouden worden overtroffen door de inkomsten die konden worden toegeschreven aan de aanwezigheid van die luchtvaartmaatschappijen. Bovendien moest NERES worden beschouwd als een onderdeel van een algemene strategie van de luchthaven om de winstgevendheid ten minste op lange termijn te herstellen. Tot slot waren de infrastructuur en de regeling voor luchthavengelden ook opengesteld voor alle belangstellende luchtvaartmaatschappijen. (260) Daarom concludeert de Commissie dat NERES geen economisch voordeel verschaft aan de luchtvaartmaatschappijen dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben verkregen. Derhalve vormt NERES geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. 7.4. MAATREGEL 4 — STEUNKARAKTER VAN NEO 7.4.1.   ECONOMISCH VOORDEEL EN TOEPASSING VAN HET BEGINSEL VAN DE MARKTDEELNEMER HANDELEND IN EEN MARKTECONOMIE (261) In het licht van de in punt 7.3.1 uiteengezette overwegingen en om te bepalen of FD een voordeel heeft verschaft aan de luchtvaartmaatschappijen die steun kregen in het kader van NEO, moet de Commissie onderzoeken of een luchthaven die in normale marktomstandigheden opereert en daarbij wordt geleid door vooruitzichten van winstgevendheid op langere termijn, in soortgelijke omstandigheden dezelfde of soortgelijke commerciële regelingen zou hebben gesloten als FD. Momenteel vindt de Commissie een analyse vooraf van de incrementele winstgevendheidsverwachtingen het meest relevante criterium voor de beoordeling van regelingen die door luchthavens zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen. (262) Daarnaast moet de Commissie, in overeenstemming met het arrest-Charleroi ( 55 ) en rekening houdend met alle relevante elementen van de betrokken maatregel, onderzoeken welke gevolgen NEO naar verwachting voor FD heeft. (263) Om de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie te kunnen toepassen, moet de Commissie uitgaan van het tijdstip waarop NEO is vastgesteld. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die beschikbaar waren op het tijdstip dat de NEO is goedgekeurd. 7.4.2.   WINSTGEVENDHEIDSANALYSE VAN NERES (264) Met betrekking tot de incrementele winstgevendheidsbeoordeling vooraf van NEO is de Commissie van mening dat tariefdifferentiatie een zakelijke standaardpraktijk is, zolang deze maar voldoet aan alle overige desbetreffende mededingingswetgeving en sectorale wetgeving. Niettemin dient dit beleid van tariefdifferentiatie zakelijk verantwoord te zijn om te voldoen aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (265) De Commissie is van mening dat regelingen die luchtvaartmaatschappijen en een luchthaven aangaan, kunnen worden geacht te voldoen aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie wanneer zij, vooraf beschouwd, incrementeel bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. De luchthaven dient aan te tonen dat zij, wanneer zij een regeling met een luchtvaartmaatschappij treft (bv. een individueel contract of een algemene regeling voor luchthavengelden), gedurende de looptijd van de regeling in staat is alle door de regeling met een luchtvaartmaatschappij ontstane kosten te dekken met een redelijke winstmarge op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn. (266) Om te kunnen beoordelen of een regeling die een luchthaven met een luchtvaartmaatschappij is aangegaan, voldoet aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, moeten naast de luchthavengelden ook de verwachte niet-luchtvaartgebonden inkomsten uit de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij in aanmerking worden genomen, ongerekend kortingen, marketingsteun of stimuleringsregelingen. Ook moeten alle verwachte incrementele kosten van de luchthaven met betrekking tot de activiteiten van de luchtvaartmaatschappij in aanmerking worden genomen. Dit soort incrementele kosten kunnen alle uitgaven- of investeringscategorieën omvatten, zoals incrementele kosten voor personeel, uitrusting en investeringen die ontstaan door de aanwezigheid van de luchtvaartmaatschappij op de luchthaven. Indien de luchthaven bijvoorbeeld moet uitbreiden of een nieuwe terminal of andere voorzieningen moet bouwen, in hoofdzaak om te voldoen aan de behoeften van een bepaalde luchtvaartmaatschappij, dan moet met die kosten rekening worden gehouden bij het berekenen van de incrementele kosten. Daarentegen hoeven kosten die de luchthaven hoe dan ook had moeten maken, ongeacht de met de luchtvaartmaatschappij aangegane regeling, niet in aanmerking te worden genomen bij de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. (267) Wanneer de Commissie regelingen tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen moet beoordelen, zal zij ook rekening houden met de mate waarin de te beoordelen regelingen kunnen worden beschouwd als onderdeel van de tenuitvoerlegging van een algemene strategie van de luchthaven die ten minste op de lange termijn tot winstgevendheid moet leiden. (268) NEO is van toepassing op alle luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven. Het gaat niet om een regeling voor één specifieke luchtvaartmaatschappij of groep luchtvaartmaatschappijen. Dit wordt onderstreept door het feit dat luchtvaartmaatschappijen tijdens de toepassing van NEO de luchthaven konden binnenkomen en verlaten zonder dat NEO werd gewijzigd. Derhalve betreft het een algemene regeling voor luchthavengelden zoals bedoeld in punt 63 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. De desbetreffende kosten en inkomsten die incrementeel zijn aan NEO, zijn die welke FD verwachtte te maken door de toepassing van NEO ten opzichte van de toepassing van een alternatieve regeling voor luchthavengelden. Na het verstrijken van de NERES-regeling, zou de regeling van 2000 van toepassing worden. Bij de invoering van NEO stond FD daarom voor de volgende drie keuzen: i) de regeling van 2000 met hogere luchthavengelden invoeren, of ii) NEO invoeren met lagere luchthavengelden dan die in de regeling van 2000, of iii) een combinatie van beide regelingen invoeren (hierna „gecombineerde regeling” genoemd). (269) Wegens de belangrijke infrastructuurwerkzaamheden voor 2000, heeft FD te maken met een hoog niveau van vaste kosten, bestaande uit zowel vaste investeringskosten als exploitatiekosten. De zeer ontwikkelde infrastructuur slokt een groot deel van de exploitatiekosten op, dat niet varieert naargelang de wijziging van het aantal luchtvaartmaatschappijen of passagiers. (270) Voordat er werd besloten om NEO in te voeren, heeft FD een financiële en verkeersprognose uitgevoerd voor de verschillende opties die in overweging 268 zijn genoemd, waarbij verschillende reeksen veronderstellingen werden toegepast in de vorm van een basisscenario, optimistisch scenario en pessimistische scenario. In elk scenario moest FD rekening houden met een scherpe daling van het aantal passagiers en het gebruik van zijn capaciteit, als de regeling voor luchthavengelden van 2000 of een gecombineerde regeling voor luchthavengelden zou worden toegepast. Als gevolg hiervan zouden er voortdurende exploitatieverliezen zijn geleden doorheen de hele prognoseperiode. Het incrementele effect van NEO als algemene regeling voor luchthavengelden is vergeleken met deze alternatieve scenario's. (271) FD heeft een raming uitgevoerd van het positieve financiële effect van de invoering van NEO, zoals weergegeven in de tabellen 16 en 17. In dit verband bevatten de tabellen 16 en 17 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NEO. Uit de tabellen blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NEO. (272) Uit de tabellen 16 en 17 blijkt dat NEO vanaf het eerste jaar van de invoering ervan en ook doorheen de hele toepassing ervan positief zou bijdragen aan de winstgevendheid van FD. De incrementele inkomsten als gevolg van de invoering van NEO zouden naar verwachting elk jaar hoger zijn dan de incrementele kosten. Een positieve incrementele bijdrage werd verwacht, ongeacht het basisscenario, optimistische scenario en pessimistische scenario. (273) De Commissie merkt op dat deze prognoses, gezien de hoge vaste kosten en de minimale incrementele kosten in verband met het verrichten van diensten op grond van NEO, niet gevoelig waren voor de veronderstellingen met betrekking tot de algemene verkeersontwikkeling. (274) Duitsland heeft ook ex-postgegevens verstrekt (weergegeven in de tabellen 25 en 26) met betrekking tot de kosten en inkomsten die het acht incrementeel te zijn aan de specifieke overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven Dortmund tussen 2000 en 2011 (met inbegrip van de periode vóór de invoering van NEO). Duitsland beschouwde enkel marketinguitgaven (zoals weergegeven in tabel 25) als rechtstreeks aan de luchtvaartmaatschappijen toerekenbare exploitatiekosten. Volgens Duitsland zijn er geen investeringen en dus geen kapitaalkosten (afschrijvingen en rente in verband met de investeringen) toerekenbaar aan een van de aanwezige luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven. (275) Deze gegevens (tot 2008) waren beschikbaar toen de beslissing werd genomen om NEO in te voeren en specifieke overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen te sluiten. Op basis van deze incrementele inkomsten had de luchthaven kunnen verwachten dat de door de luchtvaartmaatschappijen gegenereerde inkomsten hun incrementele kosten zouden dekken en dus positief zouden bijdragen aan de algemene winstgevendheid van de luchthaven. (276) De Commissie merkt op dat de gerealiseerde incrementele inkomsten en kosten inderdaad leiden tot een positieve bijdrage van de contracten aan de winstgevendheid van de luchthaven. Tabel 25 Rechtstreeks aan luchtvaartmaatschappijen toerekenbare kosten Jaar Rechtstreeks aan luchtvaartmaatschappijen toerekenbare exploitatiekosten Rechtstreeks aan luchtvaartmaatschappijen toerekenbare kapitaalkosten luchtvaartmaatschappij A […] luchtvaartmaatschappij C […] luchtvaartmaatschappij E […] luchtvaartmaatschappij A luchtvaartmaatschappij B luchtvaartmaatschappij C 2000 0 0 0 0 0 0 2001 0 0 0 0 0 0 2002 0 0 0 0 0 0 2003 0 0 0 0 0 0 2004 0 0 0 0 0 0 2005 200 0 0 0 0 0 2006 265 246 0 0 0 0 2007 668 369 597 0 0 0 2008 215 621 0 0 0 0 2009 349 951 233 0 0 0 2010 296 1 119 406 0 0 0 2011 337 962 334 0 0 0 Tabel 26 Rechtstreeks aan luchtvaartmaatschappijen toerekenbare inkomsten (× 1000 EUR) Jaar Luchtvaartinkomsten per luchtvaartmaatschappij luchtvaartmaatschappij A […] luchtvaartmaatschappij B […] luchtvaartmaatschappij C […] luchtvaartmaatschappij D […] luchtvaartmaatschappij E […] luchtvaartmaatschappij F […] luchtvaartmaatschappij G […] Overige 2000 — 2413 — 5 519 — — — 1 844 2001 — 3 732 — 7 540 — — 122 3 299 2002 — 4 247 — 5 884 — 77 178 3 200 2003 — 7 651 — 2 169 — 105 168 3 120 2004 1 128 3 858 180 1 679 — 176 241 2 423 2005 2 954 1 928 707 558 — 195 202 1 912 2006 3 941 2 057 1 331 623 — 137 259 2 034 2007 3 756 1 882 1 574 502 542 246 265 1 152 2008 2 941 1 968 2 071 134 1 586 353 401 1 300 2009 1 864 2 089 2 801 — 1 272 373 474 561 2010 2 195 2 184 3 505 — 1 664 502 687 933 2011 2 162 1 926 3 629 — 1 408 732 391 1 047 (× 1000 EUR) Niet-luchtvaartinkomsten per luchtvaartmaatschappij luchtvaartmaatschappij A […] luchtvaartmaatschappij B […] luchtvaartmaatschappij C […] luchtvaartmaatschappij D […] luchtvaartmaatschappij E […] luchtvaartmaatschappij F […] luchtvaartmaatschappij G […] Overige — 26 — 2 307 29 — — 354 — 631 — 2 951 — — 19 507 — 903 — 2 640 — 15 36 540 — 1 623 — 1 931 — 22 37 531 844 1 260 116 1 234 — 45 68 560 2 429 1 225 527 801 — 55 78 540 3 004 1 138 1 056 762 — 38 85 526 3 160 1 146 1 356 688 554 77 94 429 2 542 1 239 1 868 435 1 624 111 143 393 1 179 1 048 2 194 252 920 123 163 215 Belangrijkste luchtvaartmaatschappijen: […] (277) De Commissie stelt voorts vast dat van alle maatschappijen Wizz Air de hoogste gemiddelde marketingbijdragen per passagier heeft ontvangen. De studie van Oxera heeft een zeer uitvoerige analyse van de incrementele kosten uitgevoerd, waarin meer kostencategorieën worden geacht incrementeel te zijn aan de aanwezigheid van Wizz Air op de luchthaven. De Commissie is het er inderdaad mee eens dat sommige opgenomen kosten, zoals bepaalde investeringskosten, waarschijnlijk niet incrementeel zijn aan de aanwezigheid van Wizz Air op de luchthaven Dortmund. Desalniettemin merkt de Commissie op dat deze studie ook aantoont dat de aanwezigheid van Wizz Air op de luchthaven een incrementele positieve bijdrage levert aan de winstgevendheid van de luchthaven. (278) Aangezien de methodologie van Oxera ook kan worden toegepast op de andere luchtvaartmaatschappijen en aangezien hun specifieke voordelen per passagier lager zijn dan die van Wizz Air, kan worden geconcludeerd dat de andere luchtvaartmaatschappijen eveneens incrementeel winstgevend waren voor de luchthaven. (279) De Commissie merkt voorts ook op dat ze bij de beoordeling van de regelingen tussen de luchthaven en de luchtvaartmaatschappijen ook moet beoordelen in welke mate de onderzochte regelingen kunnen worden beschouwd als een onderdeel van een algemene strategie van de luchthaven om minstens op lange termijn winstgevend te worden. In dit verband moet de Commissie rekening houden met het beschikbare feitenmateriaal en met de ontwikkelingen die redelijkerwijs konden worden verwacht toen de NEO-regeling voor luchthavengelden werd vastgesteld. Er moet in het bijzonder rekening worden gehouden met de heersende marktomstandigheden, met name de veranderingen op de markt door de liberalisering van de luchtvaartmarkt, de intrede op de markt en opkomst van lagekostenmaatschappijen en andere point-to-pointluchtvaartmaatschappijen, wijzigingen in de organisatorische en economische structuur van de luchtvaartsector en de mate van diversificatie en complexiteit van de door luchthavens verrichte functies, de toegenomen concurrentie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, de onzekere economische toestand door de wijzigingen van de heersende marktomstandigheden of elke andere onzekerheid in de economische omgeving. (280) De tabellen 15 en 19 bevatten het verwachte bedrijfsresultaat (middels ebitda), met en zonder correcties voor kosten verbonden aan de overheidstaken en voor de kosten in verband met historische investeringen. De tabel met de overheidstaken maakte deel uit van de vooraf voorspelde scenario's voor de besluitvorming in verband met de vaststelling van NEO. De gecorrigeerde tabel 10 werd opnieuw opgesteld om rekening te houden met de kosten en inkomsten verbonden aan de overheidstaken. NEO werd opgesteld als voortzetting van de door NERES in gang gezette strategie die gericht was op lagekostenmaatschappijen. Daarbij werd rekening gehouden met de terugtrekking van ondernemingen met volledige dienstverlening uit de luchthaven Dortmund en de verdere opkomst van lagekostenmaatschappijen, die de grootste groeiaanjager in de Europese regio waren. (281) Tabel 15 toont aan dat NEO naar verwachting de exploitatieverliezen op ebitda-niveau op middellange termijn zou verminderen, ook als er kosten verbonden aan de overheidstaken werden opgenomen in de gerapporteerde kosten. Bovendien geeft tabel 19 het voorspelde bedrijfsresultaat op ebitda-niveau weer, toen Duitsland de posten van de kosten en inkomsten had afgetrokken die werden geacht buiten het staatssteuntoezicht te vallen als kosten verbonden aan de overheidstaken. Duitsland heeft later bevestigd dat sommige van de afgetrokken kosten in tabel 19 niet verbonden waren aan de overheidstaken. De Commissie is het er niettemin mee eens dat NEO bij de invoering ervan kon worden beschouwd als een onderdeel van een algemene strategie van de luchthaven om minstens op lange termijn winstgevend te worden. (282) Tot slot merkt de Commissie op dat de luchthaveninfrastructuur en de NEO-regeling voor luchthavengelden waren opengesteld voor alle belangstellende luchtvaartmaatschappijen. 7.4.3.   CONCLUSIE (283) Gezien de uitgevoerde incrementele winstgevendheidsberekening concludeert de Commissie dat de invoering van NEO voldeed aan het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie, aangezien men vooraf kon verwachten dat deze zou bijdragen aan de winstgevendheid van de luchthaven. Met name alle kosten van de luchthaven als gevolg van de invoering van NEO werden met een redelijke winstmarge gedekt door de inkomsten uit de invoering van NEO (uit zowel luchtvaartgebonden als niet-luchtvaartgebonden activiteiten). Er werd redelijkerwijs van uitgegaan dat de kosten die rechtstreeks konden worden toegerekend aan individuele overeenkomsten met specifieke luchtvaartmaatschappijen zouden worden overtroffen door de inkomsten die konden worden toegeschreven aan de aanwezigheid van die luchtvaartmaatschappijen. Bovendien moest NEO worden beschouwd als een onderdeel van een algemene strategie van de luchthaven om de winstgevendheid ten minste op lange termijn te herstellen. Tot slot waren de infrastructuur en de regeling voor luchthavengelden ook opengesteld voor alle belangstellende luchtvaartmaatschappijen. (284) Daarom concludeert de Commissie dat NEO geen economisch voordeel verschaft aan de luchtvaartmaatschappijen dat zij onder normale marktomstandigheden niet zouden hebben verkregen. Derhalve vormt NEO geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. 7.5. VERENIGBAARHEID 7.5.1.   TOEPASSELIJKHEID VAN DE RICHTSNOEREN LUCHTVAARTSTEUN VAN 2005 EN 2014 (285) Artikel 107, lid 3, VWEU voorziet in bepaalde afwijkingen op de algemene regel van artikel 107, lid 1, VWEU dat staatssteun onverenigbaar is met de interne markt. De betrokken steun kan alleen worden beoordeeld op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, dat bepaalt dat: „steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad”, als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd. (286) In dit verband vormen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 een kader op basis waarvan de steun aan luchthavens uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU verenigbaar kan worden verklaard. (287) Op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is de Commissie van mening dat de mededeling van de Commissie betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun ( 56 ) op onrechtmatig verleende investeringssteun aan luchthavens van toepassing is. Als de onrechtmatige investeringssteun vóór 4 april 2014 is verleend, zal de Commissie de verenigbaarheidsregels toepassen die van kracht waren op het moment dat de investeringssteun is verleend. Derhalve zal de Commissie in het geval van onrechtmatige investeringssteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 werd verleend de beginselen toepassen die zijn neergelegd in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 ( 57 ) . (288) Op grond van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is de Commissie van oordeel dat de bepalingen van de mededeling betreffende de vaststelling van regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun niet kunnen worden toegepast op hangende zaken van onrechtmatige exploitatiesteun aan luchthavens die vóór 4 april 2014 is verleend. In plaats daarvan zal de Commissie de in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 uiteengezette beginselen toepassen op alle zaken met betrekking tot exploitatiesteun (lopende aanmeldingen en onrechtmatige, niet-aangemelde steun) aan luchthavens, zelfs indien de steun vóór 4 april 2014 en vóór het begin van de overgangsperiode is verleend ( 58 ) . (289) De Commissie heeft geconcludeerd dat de PLTA van 1991 een onrechtmatige staatssteunregeling vormt. De Commissie zal dus de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 toepassen op investeringssteun die vóór 4 april 2014 is toegekend en de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 op exploitatiesteun die vóór 4 april 2014 is toegekend. 7.5.2.   ONDERSCHEID TUSSEN INVESTERINGSSTEUN EN EXPLOITATIESTEUN (290) Op basis van de bepalingen in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet de Commissie vaststellen of de betrokken maatregel onrechtmatige investerings- of exploitatiesteun vormt. (291) Volgens punt 25, lid 18, van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 wordt investeringssteun gedefinieerd als „steun voor de financiering van vaste activa, met name om de financieringskloof voor de kapitaalkosten te dichten”. Bovendien kan investeringssteun volgens punt 25 van deze richtsnoeren hetzij een bedrag zijn dat als eenmalig bedrag vooruit wordt betaald (om initiële investeringskosten te dekken), hetzij steun in de vorm van periodieke tranches (om kapitaalkosten te dekken, d.w.z. jaarlijkse afschrijvingen en financieringskosten). (292) Bij exploitatiesteun gaat het daarentegen om het dekken van alle of bepaalde exploitatiekosten voor een luchthaven, die worden gedefinieerd als „de onderliggende kosten […] ten aanzien van het verrichten van luchthavendiensten, die kostencategorieën omvatten zoals personeelskosten, kosten van uitbestede diensten, communicatie, afvalinzameling, energie, onderhoud, huur en administratie, maar met uitsluiting van de kapitaalkosten, marketingsteun of andere stimuleringsregelingen die de luchthaven aan luchtvaartmaatschappijen geeft, en kosten van taken die tot de overheidstaken behoren” ( 59 ) . (293) Gelet op de in overwegingen 291 en 292 aangehaalde definities, kan worden aangenomen dat de overdrachten van verliezen ter dekking van de in de laatste kolom 7 van tabel 23 vermelde bedragen, allemaal verband hielden met specifieke investeringsprojecten en investeringssteun ten gunste van FD vormen. (294) Het deel van de jaarlijkse overdrachten van verliezen dat is gebruikt om de jaarlijkse exploitatieverliezen ( 60 ) van FD te dekken, na aftrek van de opgenomen kosten die tot de overheidstaken behoren zoals vastgesteld in de overwegingen 190 tot en met 207, vormt daarentegen exploitatiesteun ten gunste van FD. (295) Tot slot vormt het deel van de verliescompensatie ter dekking van verliezen van FD die nog niet in de ebitda zijn opgenomen, minus de kosten die tot de overheidstaken behoren zoals vastgesteld in de overwegingen 190 tot en met 207, eveneens investeringssteun. De investeringssteun omvat in het bijzonder de jaarlijkse afschrijving van activa en financieringskosten. 7.5.3.   VERENIGBAARHEID VAN INVESTERINGSSTEUN (296) Overeenkomstig punt 61 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 moet de Commissie onderzoeken of aan de volgende cumulatieve voorwaarden is voldaan: a) de bouw en de exploitatie van de infrastructuur beantwoorden aan een duidelijk omschreven doel van gemeenschappelijk belang (regionale ontwikkeling, toegankelijkheid enz.); b) de infrastructuur is nodig en staat in verhouding tot het gestelde doel; c) de infrastructuur biedt op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden, het gebruik van de bestaande infrastructuur in aanmerking genomen; d) de infrastructuur is voor alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegankelijk, en e) het handelsverkeer wordt niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd is met het uniale belang. (297) Daarnaast is staatssteun aan luchthavens — net als andere staatssteunmaatregelen — alleen verenigbaar als deze een stimulerend effect heeft en noodzakelijk is en in verhouding staat tot de beoogde legitieme doelstelling. (298) Duitsland merkt op dat de investeringssteun ten gunste van FD voldoet aan alle verenigbaarheidscriteria in de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005. a) De steun draagt bij aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang (299) De financiering van de infrastructuur van FD dient voornamelijk om de voltooiing van de bestaande infrastructuur te financieren teneinde een betere verkeersstroom op de luchthaven te waarborgen zonder de totale capaciteit te verhogen. De investeringssteun heeft bijgedragen aan constante luchtverkeersstromen die, volgens de door de universiteit van Münster uitgevoerde studie, heeft bijgedragen aan de ontwikkeling van de omliggende regio, en met name het Ruhrgebied. Bovendien creëert de luchthaven een aanzienlijk aantal directe en indirecte banen zoals vermeld in overweging 118. (300) De financiering van de investeringen heeft tevens bijgedragen aan de toegankelijkheid van de regio. De luchthaven Dortmund is gelegen in het grootstedelijk Rijn-Ruhrgebied, een van de meest dichtbevolkte gebieden in Europa. De meeste passagiers die vanuit de luchthaven Dortmund vertrekken, komen uit het Ruhrgebied met 5,2 miljoen inwoners. In deze context moet worden opgemerkt dat er binnen een straal van 100 km van de luchthaven Dortmund drie andere luchthavens met regelmatig verkeer liggen: de luchthavens Düsseldorf, Paderborn/Lippstadt en Münster/Osnabrück. (301) Niettemin streeft FD een andere strategie na dan de naburige luchthavens. De activiteiten zijn er toegespitst op lagekostenverbindingen. FD spitst zich meer bepaald toe op bestemmingen in het oosten van Europa (zoals Turkije, Macedonië, Bulgarije, Servië, Roemenië, Oekraïne, Hongarije, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Polen, Litouwen en Letland). Deze bestemmingen zijn goed voor bijna driekwart van alle vluchten vanuit de luchthaven Dortmund. Geen enkele naburige luchthaven biedt deze routes zo regelmatig aan als FD. Er zijn slechts vier overlappende bestemmingen tussen de luchthaven Dortmund, enerzijds, en de luchthavens Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt, anderzijds. Daarbij gaat het om Palma de Mallorca, München, Antalya en Burgas, tijdens het zomerseizoen. (302) Deze elementen wijzen erop dat Dortmund een verschillend marktsegment bedient dan de naburige luchthavens wat betreft het type verkeer (point-to-point tegenover lagekostenverbindingen) en de beoogde bestemmingen (Oost-Europa en Zuidoost-Europa). (303) Ondanks de aanwezigheid van drie andere luchthavens binnen een straal van 100 km, hebben de gefinancierde investeringen op de luchthaven Dortmund derhalve bijgedragen aan de specifieke connectiviteit van de regio en aan de regionale ontwikkeling, hetgeen doelstellingen van gemeenschappelijk belang zijn. (304) De Commissie concludeert dat de investeringssteun tot doel had de regionale ontwikkeling en toegankelijkheid te bevorderen en dat de infrastructuur voldoet aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang. b) De infrastructuur is nodig en staat in verhouding tot de doelstelling (305) De gefinancierde investeringen hebben niet geleid tot een stijging van de capaciteit van de luchthaven Dortmund. De luchthaven had de gebouwde infrastructuur nodig om in de ontsluiting en de ontwikkeling van de regio te voorzien. (306) De Commissie is dan ook van mening dat de infrastructuur in dit geval nodig was en in verhouding stond tot de doelstelling. c) De infrastructuur biedt op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden (307) In 2008 werd de luchthavencapaciteit van 2,5 miljoen passagiers per jaar voor 93 % benut. Na de terugval in 2009 als gevolg van de economische crisis en het gedeeltelijke vertrek van sommige luchtvaartmaatschappijen steeg het aantal passagiers opnieuw en in 2013 werd de huidige infrastructuur gebruikt voor 77 %. (308) Bovendien voorzagen de prognoses van 2008 dat de capaciteitsgrenzen van de luchthaven reeds in 2017/2018 zouden worden bereikt. (309) De Commissie is derhalve van oordeel dat er sprake was van voldoende mogelijkheden op middellange termijn voor het gebruik van de infrastructuur. d) Gelijke en niet-discriminerende toegang tot de infrastructuur (310) Duitsland heeft onderzocht of de infrastructuur voor alle potentiële gebruikers gelijk en zonder discriminatie toegankelijk is. In dit opzicht merkt de Commissie op dat de differentiatie van luchthavengelden in het kader van NERES en NEO, alsook in overeenstemming met de individuele overeenkomsten, commercieel gerechtvaardigd is (zie punten 7.3 en 7.4). (311) De Commissie kan dus concluderen dat de infrastructuur op gelijke en niet-discriminerende wijze is opengesteld voor alle gebruikers. e) Het handelsverkeer wordt niet zozeer beïnvloed dat dit in strijd is met het gemeenschappelijke belang (312) Binnen het standaardverzorgingsgebied van de luchthaven Dortmund (één uur rijden of 100 km) bevinden zich tevens de luchthavens Düsseldorf, Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt. Deze regio is een van de meest dichtbevolkte gebieden en ook een van de rijkste gebieden in de Unie. (313) De Commissie constateert dat het totale aantal passagiers in deze regio sinds 2004 groeit, behalve in 2009 in de nasleep van de financiële crisis. (314) Bovendien heeft de luchthaven Dortmund sinds 2004 (het jaar van de invoering van NERES) sterker ingezet op lagekostenverkeer, terwijl de andere naburige luchthavens een andere strategie hebben gevolgd. De luchthaven Düsseldorf is een internationale en intercontinentale hub, terwijl de luchthavens Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt meer gericht zijn op feederverkeer naar Duitse hub-luchthavens, zoals Frankfurt of München. Luchtvaartmaatschappijen die de drie luchthavens Dortmund, Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt allemaal bedienen, zijn goed voor minder dan 20 % van de passagiers in Dortmund. (315) Ongeveer driekwart van de bestemmingen vanuit de luchthaven Dortmund liggen in Oost-Europa en Zuidoost-Europa. Slechts drie bestemmingen overlappen tussen de luchthaven Dortmund, enerzijds, en de luchthavens Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt, anderzijds. De luchthaven Dortmund verschilt dus aanzienlijk van de naburige luchthavens wat betreft de beoogde luchtvaartmaatschappijen en de geografische locaties. (316) Bovendien hebben de investeringen waarvoor steun is ontvangen en waartoe onherroepelijk is besloten na 2000, niet geleid tot de uitbreiding van de capaciteiten op de luchthaven Dortmund, maar waren zij eerder gericht op de optimalisering van de bestaande infrastructuur en toegankelijkheid van de luchthaven (zie tabel 3). (317) In het licht van de bovenstaande overwegingen is de Commissie van oordeel dat het handelsverkeer niet zozeer is beïnvloed dat dit in strijd is met het gemeenschappelijke belang. f) Stimulerend effect, noodzaak en evenredigheid (318) Zonder de investeringssteun zou het niveau van economische activiteit van de luchthaven aanzienlijk lager liggen, aangezien het om investeringen ging die de luchthaven in staat hebben gesteld om zowel het aantal passagiers als de inkomsten te verhogen. De steun was noodzakelijk, aangezien hiermee uitsluitend de daadwerkelijk gemaakte kosten werden gecompenseerd en een lager bedrag tot lagere investeringen zou leiden. Conclusie (319) De Commissie concludeert tot slot dat de investeringssteun in het kader van de PLTA van 1991 verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, VWEU. 7.5.4.   VERENIGBAARHEID MET DE DAEB-REGELS (320) Duitsland en andere belanghebbenden stellen dat de financiering door de overheid van exploitatiesteun ten gunste van FD als verenigbaar met de interne markt moet worden beschouwd als compensatie voor het verlenen van een DAEB overeenkomstig artikel 106, lid 2, VWEU. (321) In artikel 106, lid 2, VWEU is het volgende bepaald: „De ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang of die het karakter dragen van een fiscaal monopolie, vallen onder de regels van de Verdragen, met name onder de mededingingsregels, voor zover de toepassing daarvan de vervulling, in feite of in rechte, van de hun toevertrouwde bijzondere taak niet verhindert. De ontwikkeling van het handelsverkeer mag niet worden beïnvloed in een mate die strijdig is met het belang van de Unie.”. (322) Dit artikel voorziet in een afwijking van het algemeen verbod op de toekenning van staatssteun in artikel 107, lid 1, VWEU, voor zover de steun noodzakelijk en evenredig is, om te verzekeren dat de DAEB's op economisch aanvaardbare voorwaarden worden beheerd. (323) Vóór 31 januari 2012 vormden de communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst, de DAEB-kaderregeling van 2005 ( 61 ) en de DAEB-beschikking van 2005 ( 62 ) het beleid van de Commissie bij de toepassing van de afwijking in artikel 106, lid 2, VWEU. (324) De Commissie merkt op dat beide instrumenten bepalen dat de betrokken onderneming belast moet zijn met een reële DAEB. De toewijzing van openbaredienstverplichtingen aan een luchthavenexploitant moet ook gebeuren „bij één of meer officiële besluiten” die onder meer voorzien in „de precieze aard van de openbare dienstverplichting” ( 63 ) . Reële DAEB (325) Ten eerste, wat betreft de vraag of de exploitatie van de luchthaven Dortmund een reële DAEB vormt, herinnert de Commissie eraan dat een activiteit, om een DAEB te kunnen vormen, specifieke kenmerken moet hebben die haar onderscheiden van die van andere economische activiteiten en dat de doelstelling van algemeen belang die wordt beoogd niet gewoon de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU mag zijn ( 64 ) . Volgens de Commissie kan dit in dit licht alleen het geval zijn als een deel van het door de luchthaven bediende gebied, zonder de luchthaven, zozeer geïsoleerd zou zijn van de rest van de Unie dat dit ten koste zou gaan van de sociaaleconomische ontwikkeling van dat gebied ( 65 ) . (326) De Commissie is van mening dat het gebied rond de luchthaven Dortmund en met name het Ruhrgebied een van de meest dichtbevolkte gebieden in de Unie is. Naast de luchthaven Dortmund wordt het gebied door verschillende luchthavens bediend die zich op een afstand van minder dan 100 km tot de luchthaven Dortmund bevinden. Bovendien is het gebied dankzij een dicht autosnelwegen- en spoorwegennet goed verbonden met de rest van Duitsland en de Unie. De luchthaven Dortmund bedient dus geen gebied dat anders geïsoleerd zou zijn van de rest van de Unie. (327) De Commissie is derhalve van oordeel dat de exploitatie van de luchthaven Dortmund geen DAEB vormt. Voor zover Duitsland de exploitatie van de luchthaven Dortmund als een DAEB beschouwt, heeft het dus een kennelijke fout gemaakt bij de definitie van de DAEB. Dienovereenkomstig concludeert de Commissie dat de overheidsfinanciering van FD die exploitatiesteun vormt, niet kan worden beschouwd als een DAEB-compensatie die verenigbaar is met de interne markt. 7.5.5.   VERENIGBAARHEID VAN EXPLOITATIESTEUN VOLGENS DE RICHTSNOEREN LUCHTVAARTSTEUN VAN 2014 (328) In onderdeel 5.2 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn de criteria vastgesteld die de Commissie zal toepassen bij het beoordelen van de verenigbaarheid van de exploitatiesteun met de interne markt overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Zoals bepaald in punt 172 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zal de Commissie deze criteria toepassen op alle zaken met betrekking tot exploitatiesteun, met inbegrip van lopende aanmeldingen en onrechtmatige, niet-aangemelde steun. (329) Opdat exploitatiesteun die is toegekend vóór de publicatie van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 wordt beschouwd als verenigbaar met de interne markt, moet overeenkomstig punt 137 van deze richtsnoeren worden voldaan aan de cumulatieve voorwaarden in onderdeel 5.1.2 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, met uitzondering van de punten 115, 119, 121, 122, 123, 126 tot en met 130, 132, 133 en 134. (330) Onrechtmatige exploitatiesteun die vóór de publicatie van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 is toegekend, kan verenigbaar worden verklaard voor het volledige bedrag van de niet-gedekte exploitatiekosten mits de volgende voorwaarden zijn vervuld: a) bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang: deze voorwaarde is onder andere vervuld als de steun de mobiliteit van burgers in de Unie verbetert en regio's beter helpt te ontsluiten of de regionale ontwikkeling bevordert ( 66 ) ; b) noodzaak van overheidsmaatregelen: de steun moet gericht zijn op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen ( 67 ) ; c) de steunmaatregel is een geschikt instrument: de steunmaatregel moet geschikt zijn om de doelstelling te behalen en minder verstorend zijn dan andere beleidsinstrumenten of steuninstrumenten die de doelstellingen zouden kunnen behalen ( 68 ) ; d) stimulerend effect: aan deze voorwaarde wordt voldaan indien te verwachten valt dat, zonder de steun en rekening houdende met de mogelijke beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen, het volume van de economische activiteit op de betrokken luchthaven aanzienlijk zou afnemen ( 69 ) ; e) evenredigheid van het steunbedrag (steun beperkt tot het noodzakelijke minimum): om evenredig te zijn, moet exploitatiesteun aan luchthavens worden beperkt tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden ( 70 ) ; f) vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer ( 71 ) . a) Bijdrage aan een duidelijk omschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang (331) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder a), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zal, om luchthavens de tijd te geven zich aan een nieuwe marktrealiteit aan te passen en om verstoringen in het luchtverkeer en de ontsluiting van de regio's te voorkomen, exploitatiesteun voor luchthavens worden geacht bij te dragen aan de verwezenlijking van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, indien deze steun: i) de mobiliteit van burgers in de Unie verbetert en regio's beter helpt te ontsluiten door het oprichten van toegangspunten voor vluchten binnen de Unie, of ii) de congestie in het vliegverkeer op belangrijke luchthavenknooppunten in de Unie bestrijdt, of iii) de regionale ontwikkeling bevordert. (332) De Commissie is van oordeel dat de voortzetting van de exploitatie van de luchthaven Dortmund de mobiliteit van de burgers van de Unie en de connectiviteit van regio's bevordert door een toegangspunt te verstrekken voor intracommunautaire vluchten tussen het Ruhrgebied en andere delen van Europa, met name Oost-Europa. Bovendien bevordert de voortzetting van de exploitatie van de luchthaven Dortmund de regionale ontwikkeling van het Ruhrgebied. Tot slot wordt verwacht dat de exploitatie en ontwikkeling van de luchthaven Dortmund de luchthaven Düsseldorf zal ontlasten wanneer deze zijn capaciteitsgrenzen bereikt. (333) Bovendien zullen de waarschijnlijke effecten op het verkeer op de luchthavens binnen hetzelfde verzorgingsgebied moeten worden vastgesteld om de duplicatie van niet-winstgevende luchthavens te voorkomen. (334) In dit verband definiëren de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 het verzorgingsgebied als een afgebakende geografische markt die wordt vastgesteld op rond 100 km of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Tegelijk voorzien de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 in de mogelijkheid om af te wijken van de standaarddefinitie van het verzorgingsgebied van een bepaalde luchthaven om rekening te houden met de specifieke kenmerken van elke afzonderlijke luchthaven. In deze context kunnen de omvang en de vorm van het verzorgingsgebied verschillen van luchthaven tot luchthaven en afhankelijk zijn van uiteenlopende kenmerken van de luchthaven, waaronder het bedrijfsmodel, de locatie en de bediende luchtverbindingen. (335) Binnen het standaardverzorgingsgebied van de luchthaven Dortmund (reistijd van één uur met de auto of afstand van 100 km) liggen de volgende luchthavens met regelmatige verbindingen: Tabel 27 Luchthavens die hetzelfde verzorgingsgebied als de luchthaven Dortmund bedienen Luchthaven Afstand Reistijd met de auto Meest recente pax (miljoen) Luchthaven Münster/Osnabrück 77,9 km 51 min 0,86 Luchthaven Düsseldorf 76,8 km 56 min 21,2 Luchthaven Paderborn/Lippstadt 74,1 km 44 min 0,79 (336) Alle vier de betrokken luchthavens bevinden zich in het grootstedelijk Rijn-Ruhrgebied dat 11,4 miljoen inwoners telt. Dit is een van de meest dichtbevolkte gebieden van Europa met een totale bevolkingsdichtheid van meer dan 300 inwoners/km 2 en met gebieden met meer dan 2 000 inwoners/km 2 . De luchthaven Dortmund ligt in het centrum van het Ruhrgebied dat 5,2 miljoen inwoners telt. Het is gebruikelijk dat een dergelijke stedelijke concentratie meerdere luchthavens heeft. (337) Het bbp per inwoner (KKP) in het verzorgingsgebied schommelt tussen 111 % en 137 % van het gemiddelde in de Unie en het jaarlijks beschikbaar inkomen per huishouden bedraagt ongeveer 20 000 EUR. Daardoor is het verzorgingsgebied een van de rijkste regio's van de Unie. Het verkeer op alle vier de luchthavens is voornamelijk uitgaand en is een combinatie van recreatief en zakelijk reisverkeer. (338) Volgens Duitsland stemt het huidige verzorgingsgebied van de luchthaven Dortmund niet overeen met het standaardverzorgingsgebied (één uur of 100 km). De passagiers die naar de luchthaven Dortmund komen, zijn voornamelijk afkomstig uit het Ruhrgebied dat meer dan 5,2 miljoen inwoners telt. Het gaat hierbij om de onmiddellijke omgeving rond Dortmund en de gebieden ten oosten en noorden van Dortmund. Daarom heeft de luchthaven een geringere invloed op de mededinging met de luchthaven Düsseldorf. Op basis van de verkeersprognoses en studies over marktpotentieel die in 2006 zijn uitgevoerd, zouden de luchthavens Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt naar verwachting eveneens aanzienlijk groeien op middellange termijn. De verkeersontwikkeling op deze luchthavens werd afgeremd door de financiële en economische crisis die in 2008 is uitgebroken. Echter, gelet op het positieve economische klimaat in Duitsland, zullen de verkeersprognoses op middellange termijn naar verwachting wel worden bereikt. (339) Wat betreft het niveau en de ontwikkeling van het verkeer , groeide het passagiersverkeer in het verzorgingsgebied tussen 2002 en 2008. Sindsdien is er echter sprake van een stagnatie. Met name op de luchthaven Dortmund is het verkeer in 2008 gestegen van ongeveer 1 miljoen tot 2,3 miljoen en vervolgens in 2009 gedaald tot 1,7 miljoen. Sinds 2010 is het verkeer geleidelijk opnieuw gestegen tot 1,9 miljoen. Op de luchthaven Düsseldorf, de dichtstbijzijnde luchthaven bij Dortmund, is een soortgelijke ontwikkeling geconstateerd. Het verkeer op de luchthaven Düsseldorf groeide voortdurend van ongeveer 16 miljoen in 2000 tot ongeveer 22 miljoen in 2013; de luchthaven ervoer slechts een kleine teruggang in 2009 door de financiële en economische crisis. Het verkeer op de luchthaven Paderborn/Lippstadt stagneerde rond 1,3-1,2 miljoen passagiers per jaar tussen 2000 en 2007. Sinds 2008 (het jaar van de economische en financiële crisis) is het verkeer geleidelijk gedaald van 1,14 miljoen in 2008 tot ongeveer 800 000 in 2013. De luchthaven Münster/Osnabrück heeft eveneens een soortgelijke ontwikkeling meegemaakt. Het verkeer op de luchthaven Münster/Osnabrück stagneerde op ongeveer 1,6 miljoen tussen 1999 en 2008, en sindsdien is het geleidelijk gedaald tot ongeveer 900 000 in 2013. De daling van het aantal passagiers op de luchthavens Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt in 2012 en 2013 kan deels worden verklaard door de herstructurering van het netwerk van Air Berlin en de concentratie van haar activiteiten op de luchthaven Düsseldorf. Tabel 28 Verkeersontwikkeling op de luchthavens binnen het verzorgingsgebied van de luchthaven Dortmund Veranderingen in miljoen pax per jaar 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Pax 2013-Pax 2001 Dortmund – 0,07 0,03 0,16 0,56 0,28 0,14 0,17 – 0,61 0,03 0,06 0,09 0,02 0,86 Münster/Osnabrück – 0,10 0,00 0,00 0,00 0,05 0,05 – 0,02 – 0,19 – 0,06 – 0,01 – 0,32 – 0,14 – 0,74 Paderborn/Lippstadt – 0,04 0,03 0,03 0,03 – 0,07 – 0,03 – 0,10 – 0,16 0,02 – 0,03 – 0,14 – 0,04 – 0,5 Düsseldorf – 0,65 – 0,45 0,96 0,25 1,08 1,24 0,32 – 0,36 1,19 1,36 0,49 0,40 5,83 (340) Wat de bedrijfsmodellen en -profielen van de luchthavens betreft, heeft FD sinds de invoering van NERES in 2004 zich toegespitst op lagekostenmaatschappijen. Tegenwoordig opereren 13 luchtvaartmaatschappijen vanuit de luchthaven Dortmund. De luchthaven Düsseldorf is een hub-luchthaven die eveneens lange en middellange verbindingen aanbiedt. Deze luchthaven specialiseert zich niet in het marktsegment van lagekostenmaatschappijen en wordt voornamelijk bediend door het segment met matige kosten (Air Berlin) en luchtvaartmaatschappijen met volledige dienstverlening. In de zomer van 2014 deden 60 luchtvaartmaatschappijen 190 bestemmingen in 50 landen aan vanuit de luchthaven Düsseldorf. Veel van deze routes zijn langeafstandsroutes zoals Afrika, Azië, het Caribische gebied, de VS en het Midden-Oosten. (341) De luchthavens Paderborn/Lippstadt en Münster/Osnabrück hebben zich voornamelijk toegespitst op de verbinding naar hubs en vakantiebestemmingen in het Middellandse-Zeegebied. Enkel Air Berlin, SunExpress, Germania en Tailwind bedienen elk de luchthavens Dortmund, Paderborn/Lippstadt en Münster/Osnabrück. Hun bijdrage aan het totale aantal passagiers op de luchthaven Dortmund ligt onder 20 %. (342) Wat betreft de mate van duplicatie van routes, merkt de Commissie op dat Dortmund zich concentreert op bestemmingen in Oost-Europa (Turkije, Macedonië, Bulgarije, Servië, Roemenië, Oekraïne, Hongarije, Bosnië en Herzegovina, Kroatië, Polen, Litouwen, Letland) en dat deze bestemmingen goed zijn voor bijna driekwart van alle vluchten die vanuit de luchthaven Dortmund vertrekken. Volgens Duitsland stemt dit overeen met een specifieke vraag uit het gebied rond Dortmund. Geen enkele luchthaven in het verzorgingsgebied gebied van de luchthaven Dortmund biedt regelmatige routes aan naar een aantal van deze bestemmingen in Oost-Europa. (343) Overlappende bestemmingen van de luchthavens Dortmund, Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt zijn Palma de Mallorca, München, Antalya en Burgas (die vanuit Dortmund slechts in het zomerseizoen worden aangeboden). Tabel 29 Overlappende bestemmingen van de luchthavens Dortmund, Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt Vluchten per dag (gemiddeld) Dortmund Münster/Osnabrück Paderborn/Lippstadt Palma de Mallorca 2 1 (5 op zondagen) 3 (hub) München 3 5 (minder tijdens het weekend) 4 (hub) Antalya 1 1 3 (344) De bestemmingen in tabel 29 worden vanuit alle regionale luchthavens bediend vanwege de hoge plaatselijke vraag in het Rijn-Ruhrgebied. Wat betreft het gebruik van capaciteit, ontvangt de luchthaven Dortmund tegenwoordig ongeveer 1,9 miljoen passagiers per jaar, bij een capaciteit van 2,5 miljoen. De luchthaven wordt tegenwoordig geëxploiteerd voor 76 % van de capaciteit. Volgens Duitsland is het passagiersverkeer op de luchthaven sinds 2010 met ongeveer 10 % gestegen. De exploitatiesteun heeft niet geleid tot een uitbreiding van de capaciteit, maar heeft gediend voor het onderhoud van de bestaande capaciteit. Bovendien is Düsseldorf, de dichtstbijzijnde luchthaven, een van de meest overbelaste Europese luchthavens die naar verwachting zijn absolute grenzen op middellange termijn zal bereiken (rond 2020). De luchthaven Dortmund zou daarom moeten dienen als secundaire luchthaven voor Düsseldorf. (345) Wat betreft de winstgevendheid van de luchthavens in het verzorgingsgebied, merkt de Commissie op dat alle andere luchthavens binnen het verzorgingsgebied van Dortmund, behalve Dortmund, winstgevend zijn op exploitatieniveau, en dus zal de steun niet leiden tot een duplicatie van niet-winstgevende luchthavens. (346) De Commissie concludeert daarom dat de compensatie van exploitatieverliezen bijdraagt aan een welomschreven doelstelling van gemeenschappelijk belang zonder te leiden tot de duplicatie van niet-winstgevende luchthavens binnen hetzelfde verzorgingsgebied. b) Noodzaak van overheidsmaatregelen (347) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder b), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 dient, om te kunnen beoordelen of staatssteun doeltreffend is voor het verwezenlijken van een doelstelling van gemeenschappelijk belang, het aan te pakken probleem duidelijk in beeld te worden gebracht. Staatssteun dient te zijn gericht op situaties waarin dit soort steun kan zorgen voor een wezenlijke verbetering die de markt zelf niet tot stand kan brengen. (348) De Commissie merkt op dat de luchthaven Dortmund een regionale luchthaven is met ongeveer 1,9 miljoen passagiers per jaar. De vaste exploitatiekosten van de luchthaven zijn hoog en onder de heersende marktomstandigheden is de luchthaven niet in staat de eigen exploitatiekosten te dekken. Daarom zijn overheidsmaatregelen nodig. c) Geschiktheid van de steunmaatregelen (349) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder c), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet een steunmaatregel ten behoeve van een luchthaven een geschikt beleidsinstrument zijn om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken. De lidstaat moet derhalve aantonen dat men dezelfde doelstelling niet met andere, minder verstorende beleidsinstrumenten of andere, minder verstorende steuninstrumenten had kunnen verwezenlijken. (350) Volgens Duitsland zijn de steunmaatregelen in kwestie passend om de doelstelling van gemeenschappelijk belang te verwezenlijken, aangezien die niet met een ander, minder verstorend beleidsinstrumenten had kunnen worden verwezenlijkt. (351) In onderhavige zaak bleef het steunbedrag beperkt tot het bedrag van de niet-gedekte exploitatieverliezen en tot het noodzakelijke minimum, aangezien dit uitsluitend ter compensatie van de daadwerkelijk gemaakte kosten werd aangewend. Geen enkele andere beleidsmaatregel zou het voortbestaan van de luchthaven veiligstellen. Derhalve blijft de compensatie voor verliezen tot het minimum beperkt en levert deze geen winst op. (352) Om deze redenen is de Commissie van mening dat de betrokken steunmaatregel geschikt was om de beoogde doelstelling van gemeenschappelijk belang te behalen. d) Stimulerend effect (353) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder d), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 heeft de exploitatiesteun een stimulerend effect indien te verwachten valt dat, zonder de exploitatiesteun, het volume van de economische activiteit op de luchthaven aanzienlijk zou afnemen. Bij deze beoordeling dienen de beschikbaarheid van investeringssteun en de omvang van de verkeersstromen op de luchthaven in aanmerking te worden genomen. (354) De exploitatiesteun die in het verleden was toegekend, had met name als doel de exploitatie van de luchthaven te handhaven. Zonder de steun had de luchthaven moeten sluiten of zouden de activiteiten aanzienlijk gereduceerd zijn en zou de luchthaven de regionale ontwikkeling en toegankelijkheid niet kunnen bevorderen. Het steunbedrag was beperkt tot het bedrag van de niet-gedekte exploitatieverliezen, aangezien dit uitsluitend ter compensatie van de niet-gedekte daadwerkelijk gemaakte kosten werd aangewend. (355) Gelet op het bovenstaande is de Commissie van oordeel dat de betrokken steunmaatregel een stimulerend effect had. e) Evenredigheid van het steunbedrag (steun beperkt tot het noodzakelijke minimum) (356) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder e), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet exploitatiesteun beperkt blijven tot het minimum dat nodig is om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden, wil deze voor luchthavens evenredig zijn. (357) In onderhavige zaak bleef het steunbedrag beperkt tot het bedrag van de niet-gedekte exploitatieverliezen, aangezien dit uitsluitend ter compensatie van de niet-gedekte daadwerkelijk gemaakte exploitatiekosten werd aangewend. (358) Derhalve is de Commissie van oordeel dat het bedrag van de exploitatiesteun in dit geval evenredig was en beperkt bleef tot het minimum dat nodig was om de gesteunde activiteit te laten plaatsvinden. f) Vermijden van ongewenste negatieve effecten op de mededinging en het handelsverkeer (359) Overeenkomstig onderdeel 5.1.2, onder f), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet bij het beoordelen van de verenigbaarheid van exploitatiesteun rekening worden gehouden met de verstoringen van de mededinging en de gevolgen voor het handelsverkeer. (360) De stijging van het verkeer op de luchthaven Dortmund is voornamelijk te danken aan de benutting van de plaatselijke vraag en niet aan de overname van het verkeer van andere luchthavens in het verzorgingsgebied. Verdere argumenten over het ontwikkelingsniveau van het verkeer, de differentiatie tussen de luchthavens en de mate van duplicatie of routes zijn uiteengezet in overwegingen 334 tot en met 346. (361) Gezien deze overwegingen is de Commissie van oordeel dat de gevolgen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten tot een minimum beperkt is. 7.5.6.   CONCLUSIE (362) De Commissie is van oordeel dat de exploitatiesteun die in de periode 1 juni 2007-4 april 2014 is toegekend aan FD, niet leidt tot een duplicatie van niet-winstgevende luchthavens in het verzorgingsgebied. Aangezien alle andere criteria inzake verenigbaarheid voor exploitatiesteun zijn vervuld, kan de steun worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt. (363) Gelet op het bovenstaande concludeert de Commissie dat de compensatie voor exploitatieverliezen tussen 1 juni 2007 en 4 april 2014 verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. (364) De Commissie merkt op dat Duitsland aanvaardt dat dit besluit in de Engelse taal wordt vastgesteld. 8. CONCLUSIE (365) De Commissie concludeert dat Duitsland de winstpoolingsovereenkomst tussen 1 juni 2007 en 4 april 2014 onrechtmatig en in strijd met artikel 108, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ten uitvoer heeft gelegd. De investeringen en de middels die overeenkomst toegekende exploitatiesteun zijn evenwel verenigbaar met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD: Artikel 1 De investerings- en exploitatiesteun die tussen 1 juni 2007 en 4 april 2014 aan Flughafen Dortmund GmbH is toegekend middels de winstpoolingsovereenkomst met DSW21 is verenigbaar met de interne markt in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 2 De NERES-regeling voor luchthavengelden vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 3 De NEO-regeling voor luchthavengelden vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Artikel 4 Dit besluit is gericht tot de Bondsrepubliek Duitsland. Gedaan te Brussel, 23 juli 2014. Voor de Commissie Joaquín ALMUNIA Vicevoorzitter ( 1 ) Met ingang van 1 december 2009 zijn de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag respectievelijk de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geworden. De bepalingen in beide verdragen zijn inhoudelijk identiek. In het kader van dit besluit moeten verwijzingen naar de artikelen 107 en 108 VWEU waar nodig worden begrepen als verwijzingen naar, respectievelijk, de artikelen 87 en 88 VEG. Met het VWEU werden ook enkele terminologische wijzigingen ingevoerd, zoals de vervanging van „Gemeenschap” door „Unie” en „gemeenschappelijke markt” door „interne markt”. In dit besluit zal de terminologie van het VWEU worden gehanteerd. ( 2 ) PB C 217 van 15.9.2007, blz. 25 en PB C 268 van 5.9.2012, blz. 1 . ( 3 ) PB C 217 van 15.9.2007, blz. 25 . ( 4 ) PB C 268 van 5.9.2012, blz. 1 . ( 5 ) Mededeling van de Commissie — Richtsnoeren voor staatssteun aan luchthavens en luchtvaartmaatschappijen ( PB C 99 van 4.4.2014, blz. 3 ). ( 6 ) Ziet voetnoot 5. ( 7 ) Communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven ( PB C 312 van 9.12.2005, blz. 1 ). ( 8 ) Punt 171 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 9 ) PB C 113 van 15.4.2014, blz. 30 . ( 10 ) De aandeelhouders van Flughafen Dortmund GmbH zijn de stad Dortmund (26 %) en DSW21 (74 %). De enige aandeelhouder van DSW21 (100 %) is de stad Dortmund. DSW21 is een holdingmaatschappij van de stad Dortmund, die de nutsondernemingen en de infrastructuurbeheerders van de stad beheert. ( 11 ) De luchthaven Dortmund heette op dat ogenblik vliegveld „Dortmund-Wickede”. ( 12 ) Informatieverstrekking van Duitsland van 13 oktober 2010, punt 58. ( 13 ) Op dat ogenblik Dortmunder Stadtwerke AG genaamd. ( *1 ) Vertrouwelijke informatie. ( 14 ) Verordening (EG) nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2320/2002 ( PB L 97 van 9.4.2008, blz. 72 ). ( 15 ) Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) van 11 januari 2005 (BGBl. I blz. 78). ( 16 ) NERES vormt het voorwerp van een formele onderzoeksprocedure van de Commissie: Steunmaatregel C-26/07 (ex NN 28/07) — NERES — Luchthaven Dortmund ( PB C 217 van 15.9.2007, blz. 25 ). ( 17 ) De landingsheffing was in de startheffing inbegrepen. ( 18 ) Passagiersgebonden heffing voor bijstand op luchthavens aan personen met een handicap en personen met beperkte mobiliteit (hierna „PBM” genoemd) overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1107/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen ( PB L 204 van 26.7.2006, blz. 1 ). ( 19 ) De onderzochte garanties bedragen 74,182 miljoen EUR, het bedrag van de leningen uit tabel 13 die eind 2008 nog openstonden. ( 20 ) Zaak T-128/98 Aéroports de Paris/Commissie, Jurispr. 2000, blz. II-3929, bekrachtigd in beroep in zaak C-82/01P, Jurispr. 2002, blz. I-9297. ( 21 ) Zie voetnoot 11. ( 22 ) Zaak C-280/00, Altmark Trans GmbH en Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Jurispr. 2003, blz. I-07747. ( 23 ) Overigens kan worden verwezen naar het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure ( PB C 217 van 15.9.2007, blz. 25 ). ( 24 ) Gemeindeordnung NRW §§ 108, lid 5, en 113. ( 25 ) Gemeindeordnung NRW §§ 113. ( 26 ) Dit omvat kosten zoals grondbelastingen, bezettingsgebonden kosten, verzekeringskosten, onderhouds-, reparatie- en voertuigkosten. ( 27 ) Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie ( PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1 ). ( 28 ) Zaak T-128/89 Aéroports de Paris/Commissie, Jurispr. 2000, blz. II-3929, bevestigd door het Hof van Justitie van in zaak C-82/01 P, Jurispr. 2002, blz. I-9297, punt 75 en de daarin aangehaalde rechtspraak. ( 29 ) Zaak T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle GmbH en Mitteldeutsche Flughafen AG/Commissie, Jurispr. 2011, blz. I-00000, met name de punten 105 en 106. ( 30 ) Zie met name het besluit van de Commissie van 17 juni 2008 in de zaak C-29/08 Flughafen Frankfurt Hahn — Mogelijke staatssteun aan de luchthaven en de overeenkomst met Ryanair ( PB C 12 van 17.1.2009, blz. 6 ), punten 204-208, en het besluit van de Commissie van 21 maart 2012 in de zaak C 76/2002 Brussels South Charleroi Airport — Mogelijke staatssteun aan de luchthaven en aan Ryanair ( PB C 248 van 17.8.2012, blz. 1 ). ( 31 ) Volgens artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999 wordt onder „steunregeling” begrepen „elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, alsmede elke regeling op grond waarvan steun die niet gebonden is aan een specifiek project voor onbepaalde tijd en/of voor een onbepaald bedrag aan een of meer ondernemingen kan worden toegekend”. ( 32 ) Punt 34, tweede zin, van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, zaak C-364/92 SAT Fluggesellschaft/Eurocontrol, Jurispr. 1994 blz. I-43. ( 33 ) Punt 35 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 en Beschikking nr. 309/2002 van de Commissie van 19 maart 2003 inzake veiligheid van de luchtvaart — schadeloosstelling als gevolg van de aanslagen van 11 september 2001. ( 34 ) Zaak C-343/95 Cali & Figli/Servizi ecologici porto di Genova, Jurispr. 1997, blz. I-1547; Beschikking nr. 309/2002 van de Commissie van 19 maart 2003; Beschikking nr. 438/2002 van de Commissie van 16 oktober 2002 inzake subsidies voor de havenbedrijven voor de uitvoering van overheidstaken in de Belgische havensector. ( 35 ) Punt 36 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, Beschikking nr. 309/2002 van de Commissie van 19 maart 2003. ( 36 ) Punt 36 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, zaak C-364/92 SAT/Eurocontrol, Jurispr. 1994, blz. I-43, punt 30, en zaak C-113/07 P Selex Sistemi Integrati/Commissie, Jurispr. 2009, blz. I-2207, punt 71. ( 37 ) Punt 37 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, zaak C-172/03 Wolfgang Heiser/Finanzamt Innsbruck, Jurispr. 2005, blz. I-01627, punt 36, en de daarin aangehaalde rechtspraak. ( 38 ) Besluit van de Commissie van 20 februari 2014 in zaak SA.35847 (2012/N) — Tsjechië/luchthaven van Ostrava, (nog niet bekendgemaakt in het Publicatieblad), overweging 16. ( 39 ) Zie het besluit van de Commissie in zaak SA.35847 (2012/N) — Tsjechië/luchthaven Ostrava, blz. 16, nog niet bekendgemaakt. Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie (Stardust Marine), Jurispr. 2002, blz. I-4397. ( 40 ) Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie (Stardust Marine), Jurispr. 2002, blz. I-4397. ( 41 ) Gevoegde zaken T-267/08 en T-279/08, Nord-Pas-de-Calais, Jurispr. 2011, blz. II-1999, punt 108. ( 42 ) Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie van 16 november 2006 betreffende de doorzichtigheid in de financiële betrekkingen tussen lidstaten en openbare bedrijven en de financiële doorzichtigheid binnen bepaalde ondernemingen ( PB L 318 van 17.11.2006, blz. 17 ). ( 43 ) Zaak C-39/94, Syndicat français de l'Express international (SFEI) e.a./La Poste e.a., Jurispr. 1996, blz. I-3547, punt 60, en zaak C-342/96, Koninkrijk Spanje/Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jurispr. 1999, blz. I-2459, punt 41. ( 44 ) Zaak 173/73, Italiaanse Republiek/Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jurisprudentie 1974, blz. 709, rechtsoverweging 13. ( 45 ) Zaak C-482/99, Frankrijk/Commissie (Stardust Marine), Jurispr. 2002, blz. I-4397, punt 69. ( 46 ) Zaak C-305/89, Italië/Commissie (Alfa Romeo), Jurispr. 1991, blz. I-1603, punt 23; zaak T-296/97, Alitalia/Commissie, Jurispr. 2000, blz. II-03871, punt 84. ( 47 ) Zaak 40/85 België/Commissie, Jurispr. 1986, blz. I-2321. ( 48 ) Stardust Marine, punt 71. ( 49 ) Zaak C-124/10P Europese Commissie/Électricité de France (EDF), Jurispr. 2012, nog niet bekendgemaakt, punt 85. ( 50 ) Zaak T-214/95 Het Vlaamse Gewest/Commissie, Jurispr. 1998, blz. II-717. ( 51 ) Zie voetnoot 7. ( 52 ) Zaak T-196/04 Ryanair/Commissie, Jurispr. 2008, blz. II-3643, punt 59 (hierna „arrest-Charleroi” genoemd). ( 53 ) Zie voetnoot 39. ( 54 ) Het nominale kortingspercentage werd in de in opdracht van de Commissie uitgevoerde ECORYS-studie geraamd op 8,4 %. ( 55 ) Zie voetnoot 52. ( 56 ) PB C 119 van 22.5.2002, blz. 22 . ( 57 ) Punt 173 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 58 ) Punt 172 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 59 ) Punt 25, onder 22), van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 60 ) Uitgedrukt in inkomsten voor interest, belastingen, afschrijvingen en amortisatie (hierna „ebitda” genoemd). ( 61 ) Communautaire kaderregeling inzake staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst ( PB C 297 van 29.11.2005, blz. 4 ). ( 62 ) Beschikking 2005/842/EG van de Commissie van 28 november 2005 betreffende de toepassing van artikel 86, lid 2, van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van compensatie voor de openbare dienst die aan bepaalde met het beheer van diensten van algemeen economisch belang belaste ondernemingen wordt toegekend ( PB L 312 van 29.11.2005, blz. 67 ). ( 63 ) Richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005, punt 66. Zie ook artikel 4 van de DAEB-beschikking van 2005. ( 64 ) Zie Beschikking nr. 381/04 van de Commissie — Frankrijk — Project voor een telecommunicatienetwerk met hoge capaciteit in de Pyrénées-Atlantiques ( PB C 162 van 2.7.2005, blz. 5 ). ( 65 ) Richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014, punt 72. ( 66 ) Punten 137, 113 en 114 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 67 ) Punten 137 en 116 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 68 ) Punten 137 en 120 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 69 ) Punten 137 en 124 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 70 ) Punten 137 en 125 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014. ( 71 ) Punten 137 en 131 van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014.",
  "source": "EUR LEX"
}