Source: EUR LEX
URL: 31991Y1107_02_nl.json

{
  "url": "http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31991Y1107(02):NL:HTML\">",
  "content": "EUR-Lex - 31991Y1107(02) - NL Avis juridique important | 31991Y1107(02) Speciaal Verslag nr. 4/91 over de werking van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker en isoglucose, vergezeld van de antwoorden van de Commissie Publicatieblad Nr. C 290 van 07/11/1991 blz. 0001 - 0056 SPECIAAL VERSLAG Nr. 4/91 over de werking van de gemeenschappelijke marktordening in de sector suiker en isoglucose, vergezeld van de antwoorden van de Commissie (91/C 290/01) (Opmerkingen ex-artikel 206 bis, lid 4, van het EEG-Verdrag) In het eerste hoofdstuk van dit verslag wordt een overzicht  gegeven van de gemeenschappelijke marktordening voor de suiker  en in de hoofdstukken 2, 3 en 4 wordt geanalyseerd hoe de  regeling functioneert. De in tijdnood verkerende lezer wordt verwezen naar  hoofdstuk 5, dat de conclusies van dit speciale verslag bevat. >RUIMTE VOOR DE TABEL> 1. INLEIDENDE OPMERKINGEN OVER DE GEMEENSCHAPPELIJKE  MARKTORDENING Suiker en isoglucose in de Gemeenschap: landbouw- en industriële aspecten Algemeen 1.1. Suiker is van oudsher een basisprodukt onder de  voedingsstoffen. Deze stof zorgt immers voor een der vier  hoofdsmaken, naast zuur, bitter en zout. Het algemene verbruik  ervan dateert van het begin van de negentiende eeuw, toen de  bietsuiker werd ontdekt en de industriële raffinage van  rietsuiker zich begon te ontwikkelen. In de geïndustrialiseerde  landen heeft het suikerverbruik een verzadigingspeil bereikt,  maar dit is niet het geval in de arme landen, waar het verbruik  nauw samenhangt met het inkomen en met de suikerprijs.  Momenteel bedraagt het jaarverbruik per hoofd van de bevolking  wereldwijd ongeveer 20 kilo witte suiker. Het totale verbruik  is tussen 1968 en 1988 met meer dan 60 % toegenomen en blijft  stijgen doordat met name de ontwikkelingslanden steeds meer  verbruiken. In de Gemeenschap bedraagt het gemiddelde verbruik  per inwoner ongeveer 34 kilo witte suiker per jaar, met  nationale gemiddelden van 25 kilo in Spanje tot 40 kilo in het  Verenigd Koninkrijk. Globaal genomen is het suikerverbruik per  inwoner in de Gemeenschap ongeveer gelijk gebleven, terwijl de  vervangingsprodukten hun intrede op de markt beginnen te doen.  Er zij op gewezen dat slechts een deel van het verbruik zuivere  suiker betreft, daar het grootste gedeelte wordt verwerkt in  voedingswaren. De verhouding tussen deze twee gebruikswijzen  verschilt van land tot land, maar voor de Gemeenschap als  geheel bedraagt ze eenderde voor rechtstreeks verbruik en  tweederde voor verbruik in de vorm van verwerkte produkten.  Vooral in laatstgenoemde categorie wordt suiker geleidelijk  verdrongen door de vervangingsprodukten. Het landbouwaspect 1.2. Chemisch gezien is suiker (sacharose) een disacharide,  samengesteld uit gelijke delen fructose en glucose, die in de  gematigde gebieden uit suikerbieten en in de tropische gebieden  uit suikerriet wordt gewonnen. Isoglucose is een vloeistof met  dezelfde chemische eigenschappen, die wordt geproduceerd op  basis van (bij voorkeur) maïszetmeel dan wel van graan of zelfs  aardappelen. Het grootste deel van de Europese suiker wordt  gewonnen uit suikerbieten, die ten tijde van de continentale  blokkade door Napoleon werden ingevoerd. In korte tijd maakte  de bietsuikerindustrie in Europa een spectaculaire ontwikkeling  door. Sindsdien werd de suikerindustrie in de wereld in  economisch opzicht gekenmerkt door het dualisme riet/biet, al  naar gelang de klimaatzone; suiker werd werkelijk een mundiaal  produkt. Tegenwoordig komt de wereldproduktie van suiker voor  circa 63 % van riet en voor circa 37 % van bieten. De suikerbiet  is een plant die in de lente wordt gezaaid en in de herfst  geoogst. De teelt van suikerriet volgt daarentegen een cyclus  van zeven jaar. Voor beide teelten wordt de opbrengst sterk  beïnvloed door weersomstandigheden en klimaat.  Suikerrietplantages zijn blootgesteld aan tropische  weersomstandigheden en kunnen met name te lijden hebben van  orkanen. Bij de suikerbiet varieert het rendement, zowel qua  geoogste hoeveelheid per hectare als qua sacharosegehalte, al  naar gelang de klimaatzone - de kans op een goed rendement is  in Noord-Europa groter dan in het zuiden - en tevens al naar  gelang de weersomstandigheden. Deze laatste kunnen voor een  goede of slechte oogst zorgen met een rendementsverschil van 15  à 20 %. Het rendement van de suikerbietteelt wordt steeds hoger  dankzij de ontwikkeling van de biotechnologie en dankzij de  mechanisering van de bedrijven. De biotechnologie leverde  eenkiemige zaden (waardoor het omslachtige uitdunnen overbodig  werd) en ontwikkelde variëteiten die bestand waren tegen  bepaalde ziekten. Dit droeg bij tot een aanzienlijke  verbetering van de opbrengst: in de Gemeenschap steeg de  gemiddelde opbrengst (uitgedrukt in witte suiker per hectare)  tijdens de laatste 20 jaar met 1,2 % per jaar. Het industriële aspect: een zware industrie 1.3. Een van de voornaamste kenmerken van suiker is dat de  landbouw die het basisprodukt levert noodzakelijkerwijs moet  worden gekoppeld aan een industriële verwerking. Noch de  suikerbiet noch het suikerriet kunnen als zodanig worden  gebruikt; beide moeten worden verwerkt. Dit is een vrij  ingewikkeld proces van winning en raffinage, waarvoor  gespecialiseerde en geavanceerde technologische installaties  nodig zijn die grote investeringen vergen. Een moderne  suikerfabriek die dagelijks circa 10 000 ton bieten verwerkt,  vergt een investering van ongeveer 150 Mio ECU. Het is dus  letterlijk een zware industrie, met ingewikkelde en omvangrijke  technische installaties. Bovendien is er een economisch  probleem bij het vervoer van de grondstof. De transportkosten  liggen hoog omdat veel nutteloos gewicht moet worden vervoerd  (85 à 90 % aan residu's die weinig opbrengen). Daarom mogen  bietenvelden en suikerfabrieken niet te ver uit elkaar liggen:  hooguit 50 à 100 km. 1.4. Het eindprodukt, de witte suikerkristallen, gewonnen uit  suikerbieten en geraffineerd, zijn noch op het oog noch  chemisch te onderscheiden van die uit suikerriet. De bruine of  ruwe rietsuiker is een tussenprodukt dat met het oog op de  houdbaarheid een eerste raffinage ter plaatse heeft ondergaan  en vervolgens meestal naar de verbruiksgebieden wordt vervoerd  om aldaar nogmaals te worden geraffineerd. Deze gespreide  verwerking is ten eerste te verklaren door het feit dat ruwe  suiker vrij gemakkelijk in bulk kan worden vervoerd. Voorts  vergt de laatste raffinage kostbare installaties voor de  bediening waarvan gespecialiseerde kennis is vereist en  tenslotte bestaat, van oudsher, de wens om de zaken in  economisch opzicht onder controle te houden. De raffinaderijen  die ruwe rietsuiker verwerken, hebben dus een groot economisch  voordeel ten opzichte van de bietsuikerfabrieken: ze kunnen  zonder onderbreking draaien, terwijl de bietsuikerfabrieken slechts functioneren tijdens een \"campagne\" die ongeveer drie  maanden per jaar duurt. Bruinachtige consumptiesuiker zoals  bastaardsuiker of bruine kandijsuiker kan zowel uit biet als  uit riet worden gewonnen: het is een raffinageprodukt dat  alleen door de kristallisatie en de aanwezigheid van een kleine  hoeveelheid melasse (een stroperig en onzuiver bijprodukt) van  de witte suiker verschilt. 1.5. Het feit dat een industrieel complex integrerend deel  uitmaakt van deze hoofdzakelijk agrarische produktiesector  heeft een aantal belangrijke gevolgen: a)ten eerste zijn de suikerfabrieken - verplichte  tussenstations in het produktieproces - weinig talrijk.  Momenteel zijn er in de Gemeenschap slechts 200  suikerfabrieken die aan minder dan 100 ondernemingen  toebehoren. Dit vormt een groot voordeel voor de materiële  en financiële controle en daarmee wordt het er dan ook  eenvoudiger op een doeltreffend marktbeheer te voeren.  Deze situatie heeft echter tevens tot gevolg dat de  ondernemingen gemakkelijk gezamenlijk hun  gemeenschappelijke belangen kunnen verdedigen. Deze  machtspositie is de laatste jaren nog versterkt door een  tendens tot concentratie; b)tevens draagt de technologische ontwikkeling bij tot  modernisering en schaalvergroting van de produktie-eenheden en zodoende tot een stijging van de industriële  produktiviteit. Gekoppeld aan de in paragraaf 1.2 genoemde  verbetering van het technisch rendement in de  landbouwsector, leidt dit in de sector suiker tot een  globale verbetering van de technische produktiviteit, die  in de laatste 20 jaar in de landen van de Gemeenschap  gemiddeld 1,4 % per jaar bedraagt; c)bij de isoglucose zijn de aspecten landbouw en industrie  niet zo nauw verbonden: isoglucose wordt gefabriceerd uit een tussenprodukt (zetmeel), en is daarvan één van de  vele, eveneens verhandelde afgeleide produkten. Tevens is  het economische probleem van de suikerbiet, namelijk het  vervoer van onnodig gewicht (zie paragraaf 1.3) hier niet  zo sterk aanwezig en dus hoeven de fabrieken ook niet  absoluut vlakbij de landbouwgebieden te liggen; d)voorts vereisen de zware investeringen in het industriële  complex een vooruitziend beheer: elk jaar het  produktieniveau aanpassen, zou de ondernemingen in  economische problemen brengen. Wil men de produktie  bijsturen, dan moeten de veranderingen jaren van te voren  worden aangekondigd zodat de ondernemingen er bij hun  planning voor modernisering en herstructurering rekening  mee kunnen houden. De vergelijking met een supertanker  dringt zich op: om van koers te veranderen moet men lang  van te voren het roer omgooien; e)door de omvang van de investeringen behoren de  suikerfabrieken tevens tot grote en vaak zeer  gediversifieerde ondernemingen in de agro-alimentaire  sector. Deze ondernemingen zijn, vooral in de laatste  jaren, steeds meer onderhevig aan pogingen tot  internationale concentratie. Produktie en verbruik in de Gemeenschap 1.6. In de loop van de jaren tachtig bleef het totale  suikerverbruik in de Gemeenschap vrij stabiel: ongeveer 9,5  miljoen ton witte suiker vóór de toetreding van de Iberische  landen en ongeveer 10,9 miljoen ton daarna. Momenteel worden  circa 14 miljoen ton geproduceerd en ongeveer 1,7 miljoen ton  ingevoerd. Nadat aan de interne behoeften is voldaan, wordt  circa 4,8 miljoen ton per jaar geëxporteerd. Tabel 1 geeft een  overzicht van de communautaire suikervoorziening sinds 1981. De gemeenschappelijke markt voor suiker en isoglucose De instelling van een gemeenschappelijke marktordening 1.7. De in 1968 ingevoerde gemeenschappelijke marktordening  (GMO) moest het nationale suikerbeleid in de toenmalige Lid-Staten vervangen. Er moesten veel bruggen worden geslagen om de  verschillen tussen de nationale beleidsvormen weg te werken.  Van oudsher wordt deze sector in alle suikerproducerende landen  door de nationale overheid zwaar beschermd en geregulariseerd.   Daar de natuurlijke omstandigheden der suikerbietproduktie van  land tot land verschillen, bestonden er tussen de Lid-Staten  van 1968 grote verschillen in regulerende maatregelen en vooral  in de voorgeschreven prijzen. Zo werden voor de Italiaanse en  Duitse produktie veel hogere prijzen gegarandeerd dan in de  andere landen; het verschil kon zelfs tot 50 % oplopen. De periodieke herzieningen 1.8. De basisverordeningen voor de suikermarkt worden  regelmatig herzien, in principe om de vijf jaar, met  uitzondering van de eerste verordening die voor zeven jaar  gold. De tweede verordening van 19 december 1974 moest na  vijf jaar, dus per 1 juli 1980, worden vernieuwd. Door de  moeilijkheden bij de politieke onderhandelingen kon de derde  regeling niet in 1980 worden ingevoerd, maar pas op  1 juli 1981, nadat de van 1975 tot 1980 geldende regeling  met een jaar was verlengd. De volgende herziening kwam, zoals  gepland, in 1986 tot stand zodat de basisverordening op 1 juli  1991 weer aan vernieuwing toe was. Op 6 augustus 1990 heeft de  Commissie echter voorgesteld de regeling 1986-1991 voor twee  jaar te verlengen. De Raad heeft het beginsel van de  verlenging aanvaard en naar aanleiding daarvan Verordening (EEG) nr. 305/91 van 4 februari 1991 vastgesteld. De toetredingen 1.9. De herzieningen van de regelgeving inzake suiker vielen  min of meer samen met de toetreding van nieuwe Lid-Staten en de  consequenties daarvan bleven niet uit. De tweede verordening  van 1975 werd sterk beïnvloed door de toetreding, in 1973, van  Denemarken, Ierland en, vooral, het Verenigd Koninkrijk. De  herziening van 1981 viel samen met de toetreding van  Griekenland en die van 1986 met de toetreding van de Iberische  landen. Voorts werd de voor juli 1991 geplande vernieuwing van  het stelsel voorbereid in een periode waarin het voormalige  DDR-grondgebied tot het toepassingsgebied van de GMO-suiker  ging behoren. Telkens vormde de suikersector een belangrijk  onderwerp in de politieke onderhandelingen en de marktordening  draagt daar de sporen van. De isoglucose >RUIMTE VOOR DE TABEL> 1.10. In de jaren 70 kwam, eerst in de Verenigde Staten en in  Japan en vervolgens in Europa, als vervangend zoetmiddel  isoglucose op de markt. Toen in Europa een bepaalde  produktiecapaciteit werd bereikt en isoglucose een concurrent  voor suiker begon te worden, werden er in 1977 en vervolgens in  1979 beperkende maatregelen genomen. Isoglucose werd van de  regeling voor zetmeel overgebracht naar de GMO-suiker.  Sindsdien wordt de produktie ervan beperkt door het  quotasysteem. De beheermechanismen van de regeling De produktiequota 1.11. Van meet af aan (1968) werd de suikerregeling gekenmerkt  door een beperking van de prijsgarantie, hetgeen destijds uniek  was. Die beperking bestaat uit produktiequota die getrapt  worden toegewezen. Eerst wordt voor elke Lid-Staat een maximumquotum vastgesteld, dat in de basisverordening van de  GMO wordt opgenomen. Vervolgens bepalen de Lid-Staten volgens  daartoe door de Raad vastgestelde regels quota voor de  ondernemingen. 1.12. Het maximumquotum bestaat uit een basisquotum of A-quotum en een specialisatiequotum of B-quotum. In de basisverordening van 1967 was het B-quotum vastgesteld op 35 % van  het A-quotum. Het B-quotum was oorspronkelijk bedoeld als  een specialisatiequotum waarvoor door het effect van de  heffingen een lager prijspeil gold. Deze bijkomende produktie  moest eventueel dienen als compensatie voor een slechte oogst  in bepaalde gebieden van de Gemeenschap, dan wel worden  geëxporteerd. Deze produktie werd verwacht in de gebieden waar  ze in economisch opzicht rendabel was. 1.13. Voor de hoeveelheid die een onderneming produceert boven  haar maximumquotum (de zogenaamde \"C\"-suiker) geldt geen enkele  communautaire garantie en deze moet binnen een voorgeschreven  periode op kosten van de betrokken onderneming worden  geëxporteerd. Dit principe wordt echter enigszins versoepeld  omdat volgens de verordening een deel van deze C-suiker  naar het volgende verkoopseizoen kan worden overgebracht,  waardoor de betrokken hoeveelheid reeds bij voorbaat tot de  produktie van het nieuwe verkoopseizoen kan worden gerekend.  Deze hoeveelheden moeten dan gedurende twaalf maanden worden  opgeslagen en mogen niet meer dan 20 % uitmaken van het A-quotum  van de desbetreffende onderneming. Deze maatregel gaat samen  met de verplichting voor de suikerproducenten tenminste 5 % van  hun jaarlijkse produktie aan A-suiker permanent in voorraad te  houden. 1.14. Het mechanisme van de voormelde produktiequota was als  overgangsmaatregel opgenomen in de basisverordening van de  eerste suikerregeling. In de eerste verordening werd uitdrukkelijk bepaald dat ze op 1 juli 1975 zouden worden afgeschaft. Niettemin zijn de hoofdpunten van het  quotastelsel in 1975, 1981 en 1986 verlengd en tot heden nog  steeds van toepassing. En sinds isoglucose in de GMO-suiker  werd opgenomen, valt dit produkt onder dezelfde regeling. 1.15. De bepalingen van de basisverordening zijn in zoverre  flexibel dat de Lid-Staten tijdens de geldigheidsduur van de  regeling een deel van de quota voor suiker en isoglucose  waarover zij bij het begin van de regeling beschikten opnieuw  over de ondernemingen kunnen verdelen. Dit zogenaamde  manoeuvreervolume is momenteel beperkt tot 10 % van het  maximumquotum. De prijzen 1.16. Wat het systeem van voorgeschreven prijzen betreft,  verschilt de suikerregeling nauwelijks van de meeste andere  markten. Het bevat een richtprijs, een interventieprijs en een  drempelprijs. Het essentiële verschil is echter dat het  prijzensysteem op het eindprodukt - suiker - wordt toegepast  zodat het doorwerkt in de prijs van de landbouwgrondstof, de  suikerbiet. De voornaamste facetten van het huidige systeem  zijn de volgende: a)de richtprijs voor witte suiker: dit is de marktprijs die  de Raad het meest wenselijk acht; deze prijs wordt bepaald  voor de standaardkwaliteit, \"af-fabriek\"; b)de interventieprijs voor witte suiker: deze ligt 5 % lager  dan de richtprijs en tegen deze prijs moeten de  interventiebureaus de hun aangeboden suiker kopen; c)de afgeleide interventieprijs voor witte suiker: dit is  een iets hogere interventieprijs die in bepaalde gebieden  van de Gemeenschap waar een suikertekort lijkt te bestaan  wordt toegepast om de transportkosten van gebieden met een overschot naar gebieden met een tekort te dekken. Dit  betreft in feite drie Lid-Staten, namelijk Ierland, Italië  en het Verenigd Koninkrijk. Voor Spanje en Portugal geldt  sinds de toetreding van beide landen in 1986, als  overgangsmaatregel een hogere prijs; d)de drempelprijs: deze is in gebieden met overschot gelijk  aan de richtprijs en wordt forfaitair verhoogd met de  kosten van transport van het gebied met het grootste  overschot (Noord-Frankrijk) naar het meest afgelegen  gebied met een tekort (Zuid-Italië), alsmede met een  forfaitair bedrag waarin de opslagheffing wordt  verdisconteerd. Deze prijs dient onder meer als  boekingsgrondslag voor de heffingen en restituties die in  de paragrafen 1.17 en 1.18 aan de orde komen; e)de interventieprijs voor ruwe suiker: deze wordt afgeleid  van de interventieprijs voor witte suiker, waarop een  forfaitaire verwerkingsmarge en een wit/ruw-coëfficiënt  van 0,92 worden toegepast; f)de minimumprijs voor suikerbieten: de interventieprijs  voor witte suiker wordt verminderd met forfaitaire  bedragen voor de verwerkingsmarge en, eventueel, voor de  kosten van levering aan de fabriek, en vervolgens  vermeerderd met de opbrengst van de verkoop van melasse;  tevens wordt rekening gehouden met een standaardopbrengst  (130 kilo witte suiker per ton suikerbieten van  standaardkwaliteit, dat wil zeggen met een suikergehalte  van 16 %). Het staat de bietentelers en de  suikerfabrikanten vrij in hun onderlinge contracten hogere  prijzen overeen te komen. En in plaats van een prijs voor  A-suikerbieten en één voor B-suikerbieten, kunnen ze ook  een gecombineerde prijs voor beide overeenkomen. Luidens  de verordening moeten de tussen de bedrijfstakken gesloten  overeenkomsten en de contracten tussen kopers en verkopers van suikerbieten voldoen aan kadervoorschriften, met name  inzake de voorwaarden voor aankoop, levering, ontvangst en  betaling van suikerbieten. Deze prijzen vormen de grondslag voor de berekening van de  hierna aan de orde komende heffingen, restituties en  steunbedragen. Ze worden normaliter vastgesteld vóór het  begin van elk verkoopseizoen dat van 1 juli tot 30 juni  loopt. De verordening stelt zelfs dat de interventieprijs  elk jaar moet worden vastgesteld vóór 1 augustus voor het  verkoopseizoen dat op 1 juli van het daaropvolgende jaar  begint. De overige aspecten De regels inzake de invoer 1.17. Evenals andere produkten die onder een  gemeenschappelijke marktordening vallen, worden suiker en  isoglucose aan de grenzen van de Gemeenschap door middel van  een systeem van invoerheffingen beschermd tegen invoer uit  derde landen. Deze heffingen worden berekend als zijnde het  verschil tussen de drempelprijs en een cif-prijs die als  gunstigste aankoopprijs op de wereldmarkt geldt. In  werkelijkheid wordt er in de Gemeenschap zeer weinig suiker  volgens de normale regeling ingevoerd. Dat geldt niet voor  melasse, een stroperig bijprodukt van de suikerfabricage, dat  40 à 50 % suiker bevat en voornamelijk voor diervoeder wordt  gebruikt. De Gemeenschap komt ongeveer drie miljoen ton melasse  tekort en deze hoeveelheid wordt met heffingen ingevoerd.  Daarentegen bestaan er grote uitzonderingen op de normale  invoerregeling: jaarlijks wordt uit een aantal ACS-landen een  equivalent van ongeveer 1,3 miljoen ton witte suiker, aan  voornamelijk ruwe suiker ingevoerd om in de Gemeenschap te  worden geraffineerd; deze invoer geschiedt zonder heffingen en  tegen prijzen die te vergelijken zijn met de gegarandeerde  communautaire prijzen (zie ook hoofdstuk 2, en van hoofdstuk 3 de paragrafen 3.21 en 3.22). Voorts wordt, om de Portugese  raffinaderijen te bevoorraden, sinds 1986 elk jaar een grote  hoeveelheid ruwe suiker ingevoerd tegen een gereduceerde  heffing. Deze invoer strookt met de Toetredingsakte en tijdens  het verkoopseizoen 1989/1990 was de aldus ingevoerde hoeveelheid  equivalent met 281 000 ton witte suiker. De regels inzake de uitvoer 1.18. Net als voor de andere markten, bestaan er regels voor  export die tot doel hebben het verschil te compenseren tussen  de gegarandeerde communautaire prijs en de wereldprijs (die  normaal lager ligt) door middel van exportrestituties of door  exportheffingen voor het (uitzonderlijke) geval dat de  wereldprijs hoger zou liggen. In de suikersector bestaan er  twee procedures die aan de behoeften van de handel voldoen: de  wekelijkse inschrijving (in de Lid-Staten worden offertes  ingediend voor restitutievoeten voor bepaalde hoeveelheden,  gekoppeld aan een borgstelling; de Commissie bepaalt, na  overleg met het Comité van beheer, het maximumbedrag) en de  periodieke vaststelling (de Commissie bepaalt één of tweemaal  per maand een tarief, dat tussentijds al naar gelang de  ontwikkeling van de wereldprijs kan worden aangepast). In  werkelijkheid geschiedt de uitvoer meestal via het systeem van  de wekelijkse inschrijvingen. Voor het goede verloop van de  verrichtingen bestaat er een systeem van door de bevoegde  diensten van de Lid-Staten afgegeven uitvoercertificaten,  waarbij tevens een borg wordt gesteld die wordt vrijgegeven  tegen afgifte van het bewijs van correcte uitvoering binnen de  geldigheidstermijn van het certificaat. Er bestaat ook een  systeem van certificaten voor C-suiker, waarvoor weliswaar geen  uitvoerrestituties worden verleend maar die toch binnen een  voorgeschreven termijn moet worden uitgevoerd. De voedselhulp 1.19. De Gemeenschap kan, net als andere landbouwprodukten ook  witte suiker als voedselhulp ter beschikking stellen. Dit is  een speciale regeling met een voornamelijk humanitaire  doelstelling, die wordt uitgevoerd volgens de regels die voor  alle landbouwsectoren gelden. Voor suiker bestaan geen speciale  regels. De Gemeenschap besteedt gemiddeld circa 2 Mio ECU per  jaar aan voedselhulp in de vorm van suiker, doch dit bedrag was  in 1990 en 1991 stijgende. Het stelsel van produktierestituties voor de chemische  industrie 1.20. Er werd een maatregel ingesteld die min of meer  vergelijkbaar is met de bepalingen inzake de uitvoer en in elk  geval hetzelfde doel heeft - afzet van de overschotten - om het  gebruik van suiker in de chemische en farmaceutische industrie  te subsidiëren. Deze maatregel bestond voorheen reeds in een  andere vorm en werd in 1986 opnieuw ingevoerd. Hiermee werd  beoogd de betrokken producenten op voet van gelijkheid te  brengen met hun concurrenten buiten Europa, die hun grondstof  tegen de wereldprijs kunnen aankopen. Tevens werd beoogd dat  suiker, binnen de Gemeenschap, met zetmeelprodukten kan  concurreren. Het bedrag van de restitutie wordt per kwartaal  vastgesteld en tot dusver werd hierbij rekening gehouden met de  suikerprijs, de maïsprijs, de produktiesteun voor  zetmeelprodukten en de ontwikkeling van de suikerprijs op de  wereldmarkt. Met ingang van 1 juli 1990, is het stelsel  volledig losgekoppeld van de glucosemarkt en de  restitutietarieven worden sindsdien uitsluitend op basis van de  communautaire en de wereldmarktprijzen van suiker berekend. De  administratieve uitvoering van de maatregel door de bevoegde  diensten van de Lid-Staten berust op een systeem van afgifte  van restitutiecertificaten en het bijeenbrengen van een borgsom  die wordt vrijgegeven nadat is gecontroleerd of de certificaten  correct zijn gebruikt. De opslag 1.21. De suikerregeling omvat in beginsel een  interventiemechanisme in de vorm van openbare opslag. Degene  die een voorraad suiker bezit, kan die aanbieden aan het  daartoe aangewezen interventiebureau dat verplicht is de  suiker, al naar gelang het geval, tegen de interventieprijs of  de afgeleide interventieprijs te kopen. In de realiteit maken  de bedrijven echter zeer zelden van deze mogelijkheid gebruik.  De suikerregeling bevat namelijk een unieke egalisatieregeling  voor de opslagkosten, die de bedrijven in staat stelt de  verkopen te regelen. Dat systeem bestaat eruit dat aan  bezitters van suikervoorraden in de producerende of verwerkende  industrie en in de groothandel maandelijkse vergoedingen voor  opslagkosten worden betaald. Die vergoedingen worden  gefinancierd uit de bijdragen van de suikerfabrikanten voor de  hoeveelheden die ze binnen hun maximumquotum produceren. Die  opslagvergoedingen worden gedurende de verplichte opslagperiode  van twaalf maanden ook betaald voor hoeveelheden C-suiker die  naar het volgende verkoopseizoen zijn overgedragen. De Raad  bepaalt, rekening houdend met financiële kosten,  verzekeringskosten en de technische kosten voor de eigenlijke  opslag, voor elk verkoopseizoen het tarief van de vergoeding.  Het bedrag van de bijdrage wordt voor elk verkoopseizoen  volgens de procedure van het Comité van beheer door de  Commissie zodanig vastgesteld dat de verwachte vergoedingen en  de verwachte bijdragen elkaar in evenwicht houden en eventuele  verschillen tussen beide uit de vorige periode worden  weggewerkt. Financieel gezien en over meerdere jaren beschouwd,  is dit dus een gesloten en evenwichtig systeem. De financiële en budgettaire regeling van de GMO De begrotingsnomenclatuur 1.22. In de communautaire begroting zijn zowel in de afdeling  uitgaven als in de afdeling ontvangsten specifieke posten voor suiker opgenomen. In 1990 en 1991 vertoonde het  begrotingsonderdeel suiker het beeld dat wordt weergegeven in  tabel 2. In de afdeling ontvangsten van deze tabel hadden, voor  de volledigheid, de invoerheffingen moeten worden opgenomen en  in de afdeling uitgaven de exportrestituties voor de in de  verwerkte produkten aanwezige suiker, doch deze cijfers kunnen  uit de boekhouding niet worden afgeleid. Hierbij zij voorts  opgemerkt dat de toelichting bij post 1119 - uitgaven voor  overige interventies - verkeerd is. Er is daarin sprake van  denatureringspremies, hoewel deze maatregel sinds lang niet  meer wordt toegepast. In werkelijkheid worden op deze post  sommige vormen van steun aangewezen, met name die aan de  raffinage. De bepalingen inzake de financiering 1.23. Naast het in de paragrafen 1.10 - 1.14 beschreven  quotastelsel, had de regeling van meet af aan nog een ander  zeer bijzonder aspect, namelijk het beginsel dat de producenten  medeverantwoordelijk zijn voor de financiering van de kosten  voortvloeiend uit de afzet van produktieoverschotten. In  tegenstelling tot de C-suiker die volledig op kosten van de  fabrikanten wordt afgezet, gaat het hier om een werkelijke  verdeling van de kosten voortvloeiend uit de produktie van  quotumsuiker die geëxporteerd moet worden, dus eigenlijk de B-suiker. Daarvoor innen de Lid-Staten bij de suikerfabrikanten  produktieheffingen waarvan het bedrag wordt bepaald door de  totale kosten voor afzet van het overschot te delen door de  geproduceerde hoeveelheden; er geldt echter een maximumbedrag.  Het bedrag van de heffing verschilt in principe van het ene  verkoopseizoen tot het andere. Het wordt voor elk  verkoopseizoen voorlopig berekend en vervolgens aangepast aan  de werkelijke ontwikkeling van hoeveelheden en kosten. De  suikerfabrikanten berekenen via de prijs die ze werkelijk voor  de bieten betalen 60 % van de heffing door aan de  suikerbiettelers en betalen dus zelf 40 %. 1.24. Dit stelsel is mettertijd geëvolueerd. Aanvankelijk  betrof het slechts de hoeveelheden waarmee de basisquota van de  Gemeenschap werden overschreden, maar die onder de quota van de  afzonderlijke ondernemingen lagen, dus de B-suiker. Bij de  verordening voor de regeling 1968-1975 werd de maximumheffing  vastgesteld op 40 % van de interventieprijs. Bij de tweede  suikerverordening werd dit maximum verlaagd tot 30 %. 1.25. Voorts hebben de hoeveelheden van al dan niet  preferentiële suiker die in de Gemeenschap worden ingevoerd  tegen voorwaarden die deze suiker gelijkstellen met binnen de  Gemeenschap geproduceerde suiker (doorgaans meer dan  1 300 000 ton) of tegen een gereduceerd heffingstarief  (hoeveelheden die, in verhouding met de hoeveelheden op de  gemeenschappelijke markt, marginaal zijn) tot gevolg dat de  hoeveelheden die uit de Gemeenschap, die al meer dan genoeg  suiker voor eigen verbruik heeft, moeten worden uitgevoerd,  evenredig toenemen. Maar deze uitvoer wordt volgens de  regelgeving niet meegerekend bij het opleggen van  produktieheffingen en de kosten ervan komen dus ten laste van  de begroting. 1.26. De bepalingen inzake de heffingen zijn vervolgens  geëvolueerd; deze ontwikkeling is geanalyseerd in de paragrafen  2.19 en volgende. Doelstellingen en uitvoering van het onderzoek Vroegere opmerkingen van de Kamer 1.27. De Kamer heeft reeds eerder opmerkingen gemaakt over de  suikermarkt, meer bepaald in haar jaarverslagen over de  begrotingsjaren 1985, 1986 en 1988. In haar verslagen over  1985 en 1986 onderzocht de Kamer de situatie inzake de  financiering van de kosten van de afzet van  produktieoverschotten door de producenten zelf, een systeem dat was ingevoerd bij de suikerverordening van 1981 maar dat zijn  doel niet bereikte. De Kamer wees erop dat zich bij de  zelffinanciering een groot tekort had opgehoopt en zij heeft  erop aangedrongen dit tekort snel door passende heffingen te  dekken, de vorming van nieuwe tekorten te voorkomen en in de  begroting en de boekhouding een duidelijk beeld van de  specifieke financiële situatie te geven. In haar verslag over  het begrotingsjaar 1988 heeft de Kamer opmerkingen gemaakt naar  aanleiding van het onderzoek van de door sommige Lid-Staten  gevolgde procedures voor beheer van en controle op de  uitvoerrestituties en de wijze waarop de Commissie de uitgaven  en de ontvangsten boekt. Ten aanzien van het eerste onderwerp  heeft de Kamer vastgesteld dat de door de diverse Lid-Staten  gehanteerde systemen onderling verschillen en dat er  onvoldoende controle van de Gemeenschap is. Tevens evalueerde  de Kamer de lasten voor de communautaire begroting van de  Franse of Belgische suikeruitvoer die via de Nederlandse havens  loopt om bij het Nederlandse betaalkantoor te kunnen worden  gedeclareerd, hetgeen voor de ondernemer vooral door de  wisselkoersverschillen voordelig is. Ten aanzien van het  systeem van centrale boekhouding dat meer bepaald werd bekeken  met het oog op de doelstelling van zelffinanciering, heeft de  Kamer vastgesteld dat het rekeningenstelsel in zijn huidige  vorm niet geschikt is voor een controle achteraf op de  verwezenlijking van deze doelstelling. Om gevolg te geven aan  het verzoek van de Raad in zijn aanbevelingen over de kwijting  voor 1988 en aan de resolutie van het Parlement inzake dezelfde  kwijting, wordt op dit probleem in het onderhavige verslag  nader ingegaan. Doelstellingen van het onderzoek 1.28. Nu de GMO meer dan 20 jaar bestaat en de vierde regeling  ten einde loopt, wilde de Kamer de regeling aan een algemene  controle onderwerpen om na te gaan of een goed financieel  beheer werd gevoerd (overeenkomstig artikel 206 bis, lid 2, van  het EEG-Verdrag). Zij wilde vooral een economische evaluatie van de marktordening maken in het licht van de in de artikelen  39 en 40 van het Verdrag neergelegde beginselen en van de  maatregelen die in de jaren 80 onontkoombaar werden en ertoe  strekken de landbouwoverschotten en de daaraan verbonden kosten  onder controle te houden. Ze stelde vast welke gevolgen de aan  de orde gekomen kenmerken voor de openbare financiën van de  Gemeenschap hadden. In het licht van de komende periodieke  herziening van de regeling (die was voorzien voor 1991 doch, na  het besluit tot verlenging met twee jaar, is verschoven naar  1993) moet men zich met het oog op de vormgeving van de  nieuwe regeling vooral afvragen welke lering kan worden  getrokken uit de in het verleden opgedane ervaring en uit de  situatie die is ontstaan. Uitvoering van het onderzoek 1.29. Om een beeld te krijgen van de huidige situatie en de  feitelijke werking van de markt, brachten de medewerkers van de  Kamer een bezoek aan alle landen van de Gemeenschap waar suiker  wordt geproduceerd, dus alle Lid-Staten behalve Luxemburg.  Tijdens het bezoek hebben ze vraaggesprekken gevoerd met  vertegenwoordigers van alle betrokken partijen: fabrikanten van  bietsuiker, raffineerders van rietsuiker, fabrikanten van  isoglucose, suikerbietentelers, handelaars en exporteurs in de  suikersector, vertegenwoordigers van de agro-alimentaire  industrie die suiker en/of isoglucose gebruikt, van de  chemische industrie die suiker gebruikt waarop  produktierestituties worden betaald, consumentenverenigingen,  met het beheer van de nationale markt belaste nationale  diensten, en de bevoegde diensten van de Europese Commissie.  Ook universiteitskringen en internationale instellingen zoals  de ISO (Internationale Suikerorganisatie) werden geraadpleegd.  De statistische en economische analyses berusten in hoofdzaak  op gegevens die werden verkregen van de Europese Commissie, het  CEFS (Europees Comité van suikerfabrikanten), het FIRS (Fonds  d'intervention et de régularisation du marché du sucre, een  Franse beheerinstantie) en van de ISO. Voorts gaf de Kamer het Instituut voor landbouweconomie van de  Universiteit van Kiel opdracht, een grondige studie te maken  van de economische aspecten van de C-suiker. 2. DE INTERNE MACRO-ECONOMISCHE GEVOLGEN VAN DE COMMUNAUTAIRE  REGELING De historische ontwikkeling van het quotastelsel De eerste suikerregeling (1968-1975) 2.1. Met de in 1968 in werking getreden eerste suikerregeling  werd een stelsel van produktiequota ingevoerd dat zowel de  hoeveelheden moest beperken waarvoor de producenten  prijsgaranties ontvingen als de geografische spreiding van de  produktie moest afbakenen. In de overweging van de verordening  van 18 december 1967 wees de Raad erop dat de produktie  tijdens de laatste jaren herhaaldelijk groter was geweest dan  het verbruik en dat de situatie op de wereldmarkt door  aanzienlijke overschotten werd gekenmerkt. Derhalve diende te  worden voorzien in maatregelen tot beperking van de produktie  en bevordering van de regionale specialisatie van de  produktie. Voor de produktiebeperking werden in de  verordening voor elke Lid-Staat afzonderlijk basishoeveelheden  vastgesteld. 2.2. Deze hoeveelheden berustten op produkties uit voorgaande  jaren maar ook op onderhandelingen waarbij compensaties werden  verleend ten opzichte van voor andere sectoren gesloten  overeenkomsten. Zo kregen bij voorbeeld België en Italië quota  toegewezen die hoger lagen dan het wiskundig niveau van hun  referentieprodukties. Vervolgens moest elke Lid-Staat overgaan  tot het vaststellen van: a)een basisquotum (of A-quotum) voor elke op hun grondgebied  gevestigde suikerproducerende fabriek of onderneming door  de gemiddelde jaarproduktie van elke fabriek of  onderneming tijdens een referentieperiode te toetsen aan  de totale produktie en de reglementaire basishoeveelheid  van de Lid-Staat (3). Voor deze basisquota geldt een  gegarandeerde interventieprijs; b)een maximumquotum voor iedere fabriek of onderneming met  een basisquotum, door toepassing van een coëfficiënt die  eerst 1,35 bedroeg en vervolgens moest worden aangepast  met het oog op de ontwikkeling van de produktie - de  specialisatie - en de afzetmogelijkheden. 2.3. Op de hoeveelheden tussen het basisquotum en het  maximumquotum van elke fabrikant (de zogenaamde B-quota) werd  een produktieheffing toegepast. Deze heffing werd globaal  berekend op basis van de kosten van afzet van de in de  Gemeenschap geproduceerde hoeveelheid die niet onder de  garantie valt, met inachtneming van een limiet. Bovendien kon  deze heffing ten dele worden doorberekend aan de telers van  riet en bieten. Aldus werd het beginsel van beperkte  medeverantwoordelijkheid ingevoerd. 2.4. Voor de hoeveelheden boven de maximumquota (de C-suiker)  gold geen enkele garantie, tenzij de fabrikant een gedeelte van  zijn produktie boven het quotum naar het volgende  verkoopseizoen wilde overbrengen. Deze zou dan worden  aangerekend op de basisproduktie van dat verkoopseizoen. Bij de  verordening van 1967 werd deze mogelijkheid echter beperkt tot  10 % van de basishoeveelheid. 2.5. In de eerste regeling werd de produktie boven de  gegarandeerde hoeveelheid beschouwd als  \"specialisatieproduktie\". Deze moest worden georiënteerd op  gebieden waar ze, nadat de opbrengst van de verkoop is  verminderd met het bedrag van de heffing, nog rendabel zou  zijn. 2.6. Aangezien voor elke Lid-Staat basishoeveelheden, en dus  ook maximumhoeveelheden, waren vastgelegd werd niet alleen de  produktie beperkt, maar tegelijk kreeg elke Lid-Staat, en dus  ook elke onderneming in de Lid-Staat, het recht tegen een  gegarandeerde prijs tenminste zijn basishoeveelheid te produceren, die was afgeleid van zijn vroegere produktie. Zo  werd de situatie die voor de invoering van de  gemeenschappelijke marktordening bestond reglementair bevestigd  en tegelijk werd de mogelijkheid geschapen voor een verhoging  van de produktie waarvan de afzet, althans ten dele, moest  worden gefinancierd door hen die de bijkomende hoeveelheden  produceerden. De toegestane hoeveelheid specialisatieproduktie  schommelde tijdens de looptijd van de eerste regeling tussen 30  en 45 % van de basishoeveelheid. 2.7. Het mechanisme van de eerste regeling werd beschouwd als  een overgangsmaatregel waarmee over een periode van zeven jaar  de suikerindustrieën in de oorspronkelijke Lid-Staten beter op  elkaar zouden kunnen worden afgestemd en geharmoniseerd.  Artikel 22 van de verordening vermeldde uitdrukkelijk dat \"de  bepalingen met betrekking tot de nationale basishoeveelheden  (en) de verdeling daarvan per fabriek of onderneming ...  (zouden) vervallen met ingang van 1 juli 1975\". 2.8. De harmonisering werd vergemakkelijkt door een  gemeenschappelijk prijspeil dat voor de producenten in de  meeste Lid-Staten duidelijk voordelig was en daarbij kwam nog  de, eveneens tijdelijke, toestemming om nationale steun te  verlenen in gevallen waar die prijs toch nog problemen zou  opleveren, zoals in Italië. De tweede suikerverordening en de eerste uitbreiding (1975-1981) 2.9. Toen de voor 1975 geplande vernieuwing van de regeling   in 1973 en 1974 werd voorbereid, bestond een heel speciale  marktsituatie door de samenloop van twee belangrijke  omstandigheden: de Gemeenschap was uitgebreid met Denemarken,  Ierland en het Verenigd Koninkrijk, en in heel de wereld  heerste een ernstige bevoorradingscrisis. 2.10. De toetreding van de drie nieuwe Lid-Staten vormde niet  alleen een probleem voor de geografische verdeling van  produktie en verbruik in Europa, maar men werd ook  geconfronteerd met het feit dat het Verenigd Koninkrijk van  oudsher, voornamelijk uit een aantal landen van het Gemenebest,  ruwe rietsuiker invoerde. Tweederde van het nationale  suikerverbruik, ofwel circa 1,8 miljoen ton werd gedekt door de  Britse raffinaderijen die de voornamelijk uit de vroegere  koloniën ingevoerde ruwe suiker verwerkten en die hun  activiteiten ook na de toetreding wilden voortzetten. 2.11. In dezelfde periode ontstond een bevoorradingscrisis. Na  enkele opeenvolgende verkoopseizoenen (vanaf dat van 1971),  tijdens welke de wereldproduktie van suiker lager was dan het  verbruik, waren de voorraden aan het einde van het seizoen  aanzienlijk kleiner dan gewoonlijk (van circa 30 % van het  verbruik gekrompen tot bijna 20 % in 1973/1974). De markt  reageerde met een forse stijging van de prijs, die in november  1974 vijfmaal zo hoog lag als normaal. Deze stijging werd nog  gestimuleerd door het aankoopbeleid van de Verenigde Staten op  de wereldmarkt: daar werden destijds jaarlijks 5 à 6 miljoen  ton suiker geïmporteerd en het prijsprobleem leek geen reden om  het verbruik te verminderen. Dus verkochten de uitvoerende  landen aan de meestbiedende en werd een deel van de  hoeveelheden die Groot-Brittannië krachtens de Commonwealth-overeenkomst toekwamen, niet geleverd. Op de Europese markt  ontstond een tekort dat tegen de zeer hoge prijs van de vrije  markt op dat moment moest worden aangevuld. 2.12. De herziening van de suikerregeling in 1975 werd sterk  beïnvloed door de in paragraaf 2.11 vermelde  bevoorradingscrisis die inderdaad bijzonder hevig was (zie de  grafiek van de wereldmarktprijs in tabel 9). De deskundigen  weten evenwel dat kortstondige crises op de wereldmarkt  regelmatig voorkomen. In haar aanvankelijke voorstel was de  Commissie ervan uitgegaan dat de invoer uit het Gemenebest zou aanhouden, in de vorm van preferentiële invoer krachtens een  daartoe strekkend protocol in het kader van de Overeenkomst van  Lomé. De vroegere leveranciers, met uitzondering van Australië,  mochten als ACS-landen jaarlijks aan de Britse raffinaderijen  een materiële hoeveelheid ruwe suiker van ongeveer 1,3 miljoen  ton witte suiker-equivalent leveren. 2.13. Voorts zag de Commissie in haar memorandum van juli 1973  en haar voorstel van juli 1974 af van het plan het quotastelsel  op te heffen. Ze wilde het - in het kader van een  internationale suikerovereenkomst waarover werd onderhandeld -  gebruiken om de produktie onder controle te houden. Het  memorandum van juli 1973 was uitermate restrictief: het voorzag  in een A-quotum van 8,4 miljoen ton (dat wil zeggen de  9,8 miljoen ton van het interne verbruik waarvan de 1,4 miljoen  ton van de invoerverplichtingen waren afgetrokken), een B-quotum dat 15 % van het A-quotum bedroeg en de intrekking van de  bevoegdheid om C-suiker te produceren. Aldus zou de  Gemeenschap, netto, 600 000 ton suiker invoeren. Het voorstel  dat de Commissie in juli 1974 indiende, was voor de producenten  gunstiger. Volgens dit voorstel zou het A-quotum op  8,54 miljoen ton komen te liggen, het B-quotum op 25 % van het  A-quotum en zou de produktie van C-suiker alleen worden beperkt  wanneer er een overschot op de wereldmarkt bestond; tevens zou  de C-suiker, in geval van krapte, voor de interne behoeften  moeten worden gebruikt. 2.14. De crisis op de wereldmarkt, het uitblijven van  suikerleveringen door bepaalde Commonwealth-landen, de  doeltreffende verdediging van de eigen belangen door de  Europese suikerindustrie en te optimistische ramingen van het  verbruik door sommige deskundigen hebben deze voorstellen  op losse schroeven gezet. De nieuwe regeling waartoe door de  Raad werd besloten was het tegendeel van het Commissievoorstel:  een A-quotum van meer dan 9 miljoen ton, een B-quotum van 45 %,  en geen enkele reglementaire beperking op de produktie van quotumvrije suiker. De verdeling der quota over de Lid-Staten  werd aangepast op basis van hun produktie tussen 1968 en 1973.  Gezien de globale verruiming (+ 17 %) was dat voor alle Lid-Staten gunstig. Tegelijk werd de richtprijs, die in 1974 met  12,3 % was opgetrokken om de stijging van de energiekosten in te  calculeren, verhoogd met 15 %; het prijspeil steeg dus in totaal  met 29 %. En tenslotte werd besloten dat voor de invoer van ACS-suiker de voorgeschreven communautaire prijs mocht gelden, en  dat het transport voor rekening van de betrokken exporteurs zou  komen. 2.15. Het probleem met de traditionele invoer van ruwe  rietsuiker in het Verenigd Koninkrijk werd opgelost door de  ACS-landen quota voor preferentiële invoer toe te kennen en   tegelijk werd een hoeveelheid toegevoegd aan de aan Denemarken  toegewezen produktiequota voor bietsuiker waardoor de  traditionele bevoorrading van de Noorse markt door dit land kon  worden voortgezet. Voordat Denemarken tot de gemeenschappelijke  markt toetrad, leverde het namelijk jaarlijks ongeveer 50 000  ton suiker aan Noorwegen. Aangezien werd verwacht dat ook  laatstgenoemd land tot de EG zou toetreden, werd er bij de  toetredingsonderhandelingen vanuit gegaan dat Denemarken deze  hoeveelheid aan Noorwegen zou blijven leveren. Het Deense  quotum werd dus daarop afgestemd hetgeen voor de Deense  suikerindustrie tevens inhield dat voor deze leveringen,  waarvoor altijd prijzen waren betaald die min of meer gelijk  liepen met die op de wereldmarkt, voortaan de gegarandeerde  communautaire prijs zou gelden. Toen Noorwegen, na een  referendum, uiteindelijk niet tot de Gemeenschap toetrad, werd  het Deense quotum niet gecorrigeerd en de uitvoer naar  Noorwegen, sindsdien een derde land, gaf recht op  uitvoerrestituties die de Deense suikerindustrie voor de  50 000 ton in kwestie een voordeel opleverde dat overeenkwam  met het verschil tussen de wereldmarktprijs en de EG-garantieprijs (zie paragraaf 3.3). De derde suikerverordening en de tweede uitbreiding (1981-1986) 2.16. In 1979 deed de Commissie opnieuw beperkende voorstellen  met het oog op de herziening van de regeling die in 1980 moest  worden ingevoerd. Die voorstellen kaderden met de herziening  van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, die strekte tot de  beperking van de landbouwoverschotten in de Gemeenschap. De  Commissie stelde voor het quotastelsel nog één keer voor een  periode die strikt beperkt zou blijven tot de vijf volgende  verkoopseizoenen te verlengen en het maximumquotum te verlagen  tot 11 %. Dit betekende dat de produktie 9 % hoger lag dan het  verbruik, nog afgezien van de preferentiële invoer die 14 % van  het verbruik bedroeg, en die de overbevoorrading die  structureel te verwachten was op 23 % bracht. Tegelijk werd  voorgesteld de quota opnieuw over de Lid-Staten te verdelen aan  de hand van hun referentieproduktie, en ook nieuwe B-quota toe  te kennen, die ongeveer 20 % van het A-quotum van de hele  Gemeenschap zouden bedragen, maar al naar gelang de Lid-Staten  zouden variëren tussen 0 en 25 %. Intussen was ook de produktie  van isoglucose in het quotastelsel opgenomen; maar de  gegarandeerde maximumhoeveelheid was bevroren op het peil van  de beginperiode van deze industrie. Inzake de financiering van  de afzet van suikeroverschotten werd voorgesteld dat de  produktieheffing voor B-suiker maximaal 40 % van de  interventieprijs zou bedragen. Tevens werd overwogen 10 % van de  oorspronkelijk toegewezen quota te reserveren voor een  herstructurering van de markt, en wel door dit door de  Commissie te beheren \"manoeuvreervolume\" (zie punt 1.15)  opnieuw onder de ondernemingen te verdelen, de naar het  volgende verkoopseizoen overdraagbare hoeveelheid C-suiker niet  meer te beperken, voor de overgebrachte hoeveelheden een  opslagvergoeding toe te kennen, nationale steunverlening toe te  staan in Italië en Frankrijk (voor de overzeese departementen)  en, tenslotte, de geregionaliseerde prijzen voor gebieden met  tekort af te schaffen. 2.17. De voornoemde voorstellen gaven aanleiding tot zoveel  discussies dat de nieuwe regeling in 1980 niet kon worden  ingevoerd en daarom werden om te beginnen de voorschriften van  de bestaande regeling gewoon verlengd. Vervolgens ontstond er,  toen de discussies nog steeds gaande waren, opnieuw een tekort  waardoor de prijzen op de wereldmarkt omhoog schoten, zodat de  Gemeenschap tussen april 1980 en maart 1981 haar  suikeroverschot kon verkopen tegen prijzen die boven die van de  Gemeenschap lagen, en dus uitvoerheffingen inde die de vroegere  uitgaven voor afzet ten dele konden compenseren. 2.18. In deze omstandigheden stelde de Raad tenslotte in april  1981 een nieuwe regelgeving vast. Hiermee was, om te beginnen,  een nieuwe Lid-Staat gemoeid, te weten Griekenland, dat een  maximumquotum kreeg toegewezen dat gelijk was aan het verbruik  in dat land en dat ook min of meer overeenstemde met de omvang  van de produktie in de voorgaande jaren. 2.19. In grote lijnen voorzag deze nieuwe regeling in een  bevriezing van de A-quota en in een nieuwe verdeling der B-quota. Uit nationaal oogpunt impliceerde dat stijgingen of  dalingen, maar het gemiddelde van de basisquota werd  teruggebracht van 27,5 % naar 23,5 %. De enige belangrijke  uitzondering gold Italië, waarvoor niet alleen het maximum-quotum werd gehandhaafd maar waarvoor ook niet minder dan  90 000 ton B-quotum in A-quotum werden omgezet. Voor de overige  landen werden de nieuwe B-quota berekend aan de hand van de  werkelijke produktie van B-suiker, met een minimum van 10 % van  het A-quotum. Het totaal der B-quota werd verminderd met 12 % en  het totale maximumquotum met 1,8 %. Het voornaamste nieuwe  element in de verordening van 1981 was het beginsel dat de  producenten alle kosten voor de afzet van hun produktieoverschotten zelf moesten dragen. Daartoe werd nu ook een  produktieheffing van 2 % op de A-suiker ingesteld, en de reeds  bestaande B-heffing van 30 % werd verhoogd met diezelfde 2 % waar  met ingang van 1982/1983 nog 7,5 % bijkwam, dus tot in totaal  39,5 %. Voorts werd opslag van C-suiker niet verplicht gesteld en werd de nationale steun, waarvoor Italië toestemming had,  per streek gedifferentieerd en werd dat land tevens toegestaan  steun te verlenen voor het verlichten van de financiële lasten  voor opslag. De verordening voorzag ook in een  \"manoeuvreervolume\", maar niet in de vorm van een communautair  instrument voor herverdeling: de Lid-Staten mochten zelf die  10 % verdelen en konden bovendien suikerquota omzetten in  isoglucosequota of omgekeerd. 2.20. In totaal had de Raad tot driemaal toe de beperkende  voorstellen van de Commissie verworpen. Daarentegen werd bij de  verordening het beginsel van de volledige  medeverantwoordelijkheid ingevoerd door middel van heffingen op  de producenten, maar deze heffingen werden doorberekend in de  voorgeschreven prijs, zodat ze uiteindelijk ten laste van de  verbruikers kwamen. De vierde suikerverordening en de derde uitbreiding (1986-1991) 2.21. Toen de vijfjarige regeling in 1986 ten einde liep, viel  de herziening ervan nogmaals samen met een uitbreiding van de  Gemeenschap: de suikerregeling moest namelijk met ingang van  1 juli 1986 zijn vernieuwd en Spanje en Portugal waren op  1 januari 1986 tot de gemeenschappelijke markt toegetreden. 2.22. In Spanje was de produktie min of meer gelijk aan het  verbruik, maar de voorgeschreven prijs was zeer hoog wegens de  economisch weinig rendabele produktieomstandigheden; dit land  kreeg een quotum toegewezen dat gelijk was aan het eigen  verbruik, een B-quotum van 4 % en een interventieprijs die 15,9 %  boven de gemeenschappelijke interventieprijs lag; tijdens een  overgangsperiode van zeven jaar zou de kloof tussen deze beide  interventieprijzen moeten worden overbrugd. Dezelfde  overgangsperiode geldt voor de bij de Toetredingsakte  veroorloofde nationale steunverlening. 2.23. In het geval van Portugal hebben de onderhandelaars zich  beroepen op het precedent van de Britse toetreding om te  bedingen dat de Portugese raffinaderijen ten minste gedurende  de overgangsperiode van zeven jaar ruwe rietsuiker kunnen  blijven invoeren, met fors gereduceerde invoerheffingen. 2.24. Naast een klein quotum voor het autonome gebied van de  Azoren, kreeg Portugal een quotum van 60 000 ton bietsuiker  toegewezen; de teelt van bieten die op het Portugese continent  volkomen onbekend was, moest er nog worden ontwikkeld. 2.25. Spanje en Portugal kregen hogere isoglucosequota dan de  rest van de Gemeenschap omdat in deze landen intussen met de  produktie van dit vervangingsmiddel was begonnen. 2.26. Deze in de Toetredingsakten neergelegde bepalingen  werden automatisch opgenomen in de nieuwe suikerverordening,  waarbij de regeling overigens zonder meer werd verlengd en noch  de A-, noch de B-quota opnieuw werden verdeeld. De B-quota  werden aldus geïnstitutionaliseerd of liever gezegd  genationaliseerd. Het enige nieuwe element was de invoering van  een compensatieheffing: aangezien de produktieheffingen waren  vastgesteld op maximaal 2 % van de interventieprijs voor A-suiker en 39,5 % van de interventieprijs voor B-suiker, en omdat  de kosten voor de afzet van overschotten in de periode 1981-1986 zo hoog waren geweest dat ze niet door de opbrengst van de  heffingen werden gedekt, was het bij de verordening van 1981  ingestelde beginsel van de volledige medeverantwoordelijkheid  erbij ingeschoten. De Raad besloot dat van het aldus ontstane  tekort 400 Mio ECU moesten worden gerecupereerd door een  lineaire verhoging van de heffingen. Deze ad hoc verhoging werd  compensatieheffing genoemd en zou voor de hele looptijd van de  regeling 1986-1991 van kracht blijven. 2.27. Een jaar later, toen de betrokken instanties merkten dat  zich over de verkoopseizoenen van de nieuwe regeling opnieuw  tekorten begonnen op te hopen, werd een speciale compensatieheffing ingevoerd, om van jaar tot jaar en over alle  verkoopseizoenen van de vijfjarige regeling, de uitgaven voor  afzet van produktieoverschotten in evenwicht te brengen met de  ontvangsten waarmee ze moesten worden gefinancierd. Zodoende  bleef het produktiepeil behouden maar de gevolgen voor de  begroting werden geneutraliseerd door het systeem van heffingen  en prijzen. De verlenging waartoe in 1991 werd besloten 2.28. De bestaande regeling werd onlangs vernieuwd. Krachtens  Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991,  worden de hoofdpunten van de regeling met ingang van  1 juli 1991 voor een periode van twee jaar verlengd. Nogmaals  viel de vernieuwing van de regeling samen met een uitbreiding  van de Gemeenschap. Tijdens de periode waarin de herziening van  de regeling werd voorbereid, leidden de politieke  gebeurtenissen in Oost-Europa in 1990 tot de hereniging van  Duitsland. Kenmerken van de suikersector in de vroegere Duitse  Democratische Republiek waren een zeer gering technisch  rendement, verouderde industriële installaties, en een tamelijk  hoog verbruik per inwoner. Bij afsluiting van de politieke  onderhandelingen over de voorwaarden voor opname van de  vroegere DDR in de gemeenschappelijke marktordening, werd  besloten het maximumquotum voor Duitsland te verhogen met  847 000 ton. Van deze verhoging betreffen 647 703 ton het  A-quotum en 199 297 ton het B-quotum, hetgeen neerkomt op de  verhouding die vóór de hereniging voor de Bondsrepubliek gold. Algemene beoordeling van de ontwikkeling van het quotastelsel 2.29. Uit de historische ontwikkeling van het stelsel der  produktiequota voor suiker blijkt dat het meer is gebruikt als  een middel om tegemoet te komen aan de industriële en nationale  belangen die op het spel stonden, dan als een middel om de  produktie te oriënteren. Het mechanisme heeft namelijk de vóór  de invoering van de gemeenschappelijke marktordening en de toetreding van de nieuwe Lid-Staten bestaande situatie  geconsolideerd. Doordat het veel langer werd toegepast dan  oorspronkelijk was gepland, verkregen industriële  ondernemingen, landbouwbedrijven en Lid-Staten die een quotum  toegewezen hadden gekregen produktierechten. De diverse  aanpassingen en uitbreidingen van het stelsel leidden tot de  instandhouding en versterking van de verkregen rechten,  ongeacht of de produktie wel efficiënt was en of het de  verwerking van de eigen landbouwproduktie dan wel van  ingevoerde grondstoffen betrof, of die van een  vervangingsprodukt afkomstig uit de eigen landbouwproduktie  (isoglucose), waarvan de ontwikkeling werd tegengehouden. Ontwikkeling van de voorzieningsomstandigheden Voorzieningsoverschot 2.30. Uit tabel 3 blijkt hoe de voorziening van de suikermarkt  zich in de opeenvolgende groeifasen van de Gemeenschap heeft  ontwikkeld. Hieruit valt op te maken dat tijdens de derde  regeling (1981-1986) de voorziening een recordhoogte haalde van  gemiddeld 154 %, met als absolute top de 173 % van het  verkoopseizoen 1981/1982. Over de laatste tien jaar bedraagt  het gemiddelde 148 %. Met deze percentages is de suikermarkt de  landbouwmarkt met de grootste overschotten. In het tweede deel  van tabel 3 (de kolommen 6-13) wordt berekend en geanalyseerd  hoe het voorzieningsoverschot is ontstaan: produktie van  quotumsuiker (A + B), invoer en produktie van quotavrije suiker  (C-suiker). Uit de vergelijking van de cijfers in de eerste en  vierde kolom (voor respectievelijk produktie en consumptie) kan  worden afgeleid dat de Gemeenschap tijdens de gehele looptijd  van de GMO voor suiker slechts gedurende twee jaar de  zelfvoorzieningsgraad niet bereikte en wel in 1973/1974 en  1974/1975, dus bij de toetreding van het Verenigd Koninkrijk  dat van oudsher ruwe suiker invoerde. Bij de herziening van  1981 was dit \"tekort\" alweer ruimschoots aangevuld en voor de  rest van de periode had de Gemeenschap een overschot. Hoewel dat overschot door de meteorologische en economische  omstandigheden kan variëren, is het, getuige de tabel, toch  vooral toe te schrijven aan een structureel verschil tussen de  quota van de gegarandeerde produktie en het interne verbruik  (zie kolom 9: 11,2 % tijdens de eerste vijf jaren van de eerste  regeling, 11,8 % tijdens de tweede regeling, 21 % over de periode  1981-1986 en 15,8 % sedert 1986); vervolgens voornamelijk aan de  preferentiële invoer (zie kolom 11: sinds 1975 vrijwel constant  16 %); en tenslotte aan de produktie van C-suiker die wel sterk  schommelt maar toch bijna altijd een - soms zelfs zeer -  belangrijk aandeel heeft (zie kolom 13). Er zij op gewezen dat  de als A + B produktie en quotavrije produktie vermelde  hoeveelheden werden vastgesteld na overbrenging van C- (of  eventueel B-suiker) als A-suiker naar het volgende  verkoopseizoen. De cijfers tonen dus ook aan hoe de fabrikanten  gebruik maken van dit systeem van overbrenging. >RUIMTE VOOR DE TABEL> Veiligstelling van de voorziening 2.31. Men kan zich afvragen welke fout er, afgezien van de  communautaire context, in de programmering van de produktie is  geslopen. Met andere woorden: wanneer de suikerbietentelers in  de Gemeenschap, op grond van hun contracten met de  suikerfabrieken, besluiten over het in te zaaien areaal,  hoeveel zaaien ze dan gezamenlijk te veel in? Of anders gezegd:  in hoeverre zou de inzaaiing binnen de Gemeenschap kunnen  worden beperkt zonder de voorziening van de markt in gevaar te  brengen? 2.32. Hiertoe moet rekening worden gehouden met drie factoren: a)ten aanzien van de preferentiële invoer moet vooraf worden  beoordeeld of deze al dan niet tot de structurele  voorziening van de markt moet worden gerekend. Over deze  invoer werden in het kader van de Overeenkomst van Lomé  sinds 1975 afspraken gemaakt; bovendien voorziet het desbetreffende protocol in sancties tegen landen die hun  quotum niet leveren (dit quotum wordt over de andere  aangesloten landen verdeeld), zodat tekorten zoals die van  1974 niet zo snel meer kunnen voorkomen en tenslotte wordt  deze invoer qua prijsvoorwaarden gelijkgesteld met de  Europese produktie. Derhalve kan deze import als een  structureel element in de voorziening van deze markt  worden beschouwd. Deze conclusie doet geen afbreuk aan het  economisch aspect van deze regeling dat nog aan de orde  zal komen. De Portugese invoer wordt niet als een  structureel marktelement beschouwd omdat deze minder  duidelijk is gedefinieerd en in de Toetredingsakte als  tijdelijk wordt aangeduid. Deze opmerking blijft dus  beperkt tot de ACS-invoer in het kader van de  Overeenkomsten van Lomé; b)de weersomstandigheden die de omvang van de produktie zeer  sterk beïnvloeden; c)voorts zij er op gewezen dat het rendement ingevolge de  ontwikkeling van de bio- en industriële technologie  voortdurend toeneemt. 2.33. Gelet op de statistieken over de laatste 20 jaar, lijkt  het realistisch voor de meteorologische factor een  veiligheidsmarge van 8 % te nemen en de constante stijging van  het rendement te ramen op 1,5 % per jaar. Uit tabel 4 waarin de  produktie - het reële rendement voor elk jaar - wordt  vergeleken met de oppervlakte - berekend op basis van het  werkelijk verbruik voor datzelfde jaar - blijkt dat de  inzaaiing in elk geval met 20 % zou kunnen worden verminderd  zonder de voorziening in gevaar te brengen. Na deze  vermindering zou er zelfs nog een bijna permanent  produktieoverschot bestaan en de zeldzame tekorten zouden  kunnen worden aangevuld uit de overgebrachte en  buffervoorraden. De rationele ontwikkeling van de produktie, de verdeling der  quota en de beroepsmoraal Het begrip specialisatie 2.34. Een der doelstellingen van het gemeenschappelijk  landbouwbeleid, die zelfs als eerste wordt genoemd in artikel  39 van het EEG-Verdrag, is de produktiviteit van de landbouw te  doen toenemen, ondermeer door de rationele ontwikkeling van de  produktie te verzekeren. Dit weerspiegelt de opvatting dat alle  Lid-Staten van de Gemeenschap samen voordeel kunnen halen uit  een organisatie van de produktie waarbij deze laatste wordt  georiënteerd op de meest efficiënte gebieden, en met name op de  gebieden die voor een bepaalde produktie het beste geschikt  zijn. Voor Europa betekent dit dat de gewassen die vooral  behoefte hebben aan licht en warmte beter in het zuiden kunnen  worden verbouwd en de vochtbehoevende gewassen beter in het  noorden. Deze regionale specialisatie brengt voor de  landbouwproduktie als geheel aanzienlijke besparingen mee  aangezien elk gebied zich concentreert op de produkties waarmee  het de beste resultaten bereikt en afziet van de minder  efficiënte. Toepassing van het systeem op de suikerbiet en invoering van specialisatiequota 2.35. De suikerbiet is een plant die een afwisseling van vocht  en zonneschijn en een zeer vruchtbare grond nodig heeft. Deze  biet wordt dan ook beschouwd als een gewas dat typisch is voor  Noord-Europa of, meer bepaald, voor de streken ten noorden van  de Loire. Het technisch rendement (globaal uitgedrukt in tonnen  witte suiker per hectare of in rendementscomponenten zoals  tonnen bieten per hectare, suikergehalte en rooigraad) ligt dan  ook het hoogst in Frankrijk, Nederland en België, gevolgd door  Denemarken, het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek  Duitsland. Doch ook sommige streken in Zuid-Europa kunnen de  voorwaarden vervullen voor een technisch redelijk rendabele  produktie: dat geldt bij voorbeeld voor Griekenland. 2.36. In de eerste suikerverordeningen (zie paragraaf 1.12 van  dit verslag) werden de B-quota beschouwd als  specialisatiequota. Voor deze produktie golden medeverantwoordelijkheidsheffingen met een tweeledig doel: de produktie  richten op gebieden waar ze tegen een lagere prijs nog rendabel  was en de kosten van de afzet ervan financieren. Er werd  duidelijk gedacht aan \"reizende quota\", die voortaan vooral  zouden worden geproduceerd in de gebieden waar de  omstandigheden voor deze produktie het gunstigste waren. >RUIMTE VOOR DE TABEL> De verdeling van de quota 2.37. Zoals in paragraaf 2.29 werd aangetoond, veranderden de  produktiequota in echte geïndividualiseerde rechten; als men  daarbij bovendien bedenkt dat de communautaire instanties bij  het vaststellen van de voorgeschreven prijs bijzonder royaal  zijn geweest, dan wordt duidelijk dat hetgeen in theorie als  specialisatiemechanisme was bedoeld, in de praktijk  onvermijdelijk te weinig selectief was. De wens van de  rechtstreeks betrokken partijen en van de nationale politici om  de hoogste quota te verkrijgen en te behouden, valt te  verklaren door hun streven de aanzienlijke investeringen in  deze sector veilig te stellen en door de opvatting dat aan een  elementaire behoefte te allen tijde moet kunnen worden voldaan.  In de loop der jaren ontstond bij de opeenvolgende herzieningen  van het stelsel geleidelijk een de facto situatie waarin de  stabilisatie van de A-quota per Lid-Staat werd gevolgd door een  vergelijkbare \"nationalisatie\" van de B-quota, zoals blijkt uit  tabel 5. Deze ontwikkeling heeft ertoe geleid dat de  gemeenschappelijke suikermarkt volledig is opgedeeld en de  optelsom lijkt te zijn van de nationale markten. De verdeling  van A- en B-quota tussen de Lid-Staten en zelfs tussen de  ondernemingen van de meeste Lid-Staten ligt volledig vast. Deze  verstarring belet dat de produktie evolueert naar een  economisch optimum op communautair vlak. >RUIMTE VOOR DE TABEL> De \"nationalisatie\" van de quota 2.38. Enige gevolgen van de opdeling van de markt zijn in  strijd met de oorspronkelijke bedoeling van de communautaire  wetgeving. De nationale opvatting van deze marktordening blijkt  duidelijk uit de protesten van bepaalde Lid-Staten die zich  beklagen dat de verhouding tussen hun A- en B-quotum niet  overeenkomt met de verhouding tussen hun nationaal verbruik en  hun uitvoer, omdat hun uitgevoerde produktie onder hun B-quotum  ligt. Zij vinden dat ze aldus via hun B-heffingen de  uitvoerkosten van andere Lid-Staten financieren. Indien deze  redenering zou worden doorgetrokken zou de nationalisatie van  het suikerbeleid volledig zijn als de Gemeenschap niet langer  produktieheffingen zou innen ter financiering van de uitvoer en  de Lid-Staten zelf liet opdraaien voor de kosten van de uitvoer  van dat deel van hun produktie dat hun nationaal verbruik  overtreft. Dan zou er helemaal geen gemeenschappelijke markt  meer zijn. De overige algemene bepalingen met negatieve invloed op de  economische doeltreffendheid De gecombineerde prijzen 2.39. Luidens de basisverordening moeten elk jaar  minimumprijzen worden vastgesteld voor A- en B-suikerbieten.  Deze minimumprijzen worden berekend door op de basisprijs van  de suikerbiet percentages toe te passen die in principe zijn  vastgesteld op respectievelijk 98 % en 68 %. De basisprijs wordt  weer afgeleid uit de interventieprijs voor witte suiker. In de  contracten die tussen bietentelers en fabrieken worden gesloten  voor de levering van suikerbieten, moet in principe een  onderscheid worden gemaakt tussen de hoeveelheden bieten die  zijn bestemd voor de produktie van A-suiker, B-suiker of andere  suiker. 2.40. Maar met de instemming van de Lid-Staat kan via een  overeenkomst tussen de bedrijfstakken van deze verplichting  worden afgeweken, waardoor het in de praktijk mogelijk wordt  voor alle contractuele hoeveelheden bieten eenzelfde prijs toe  te passen. In dat geval ontvangt de bietenteler eenzelfde  prijs, de \"gecombineerde prijs\" voor zijn A- en B-bieten; het  onderscheid tussen beide verdwijnt en daarmee ook de optie om  al dan niet specialisatiehoeveelheden te produceren. Dat zou  zeker geen enkel verschil maken ingeval de prijs voor de B-suikerbiet toch al stimulerend genoeg zou zijn geweest. Maar  bij bedrijven die in economisch opzicht van marginale betekenis  zijn, kan dit leiden tot een produktie van B-suikerbieten die  anders niet zouden zijn geproduceerd. 2.41. Dat is a fortiori het geval wanneer de mogelijkheid een  hoeveelheid C-suikerbieten mee te rekenen expliciet (bij  voorbeeld in de vorm van een percentage) of impliciet (door  verwijzing naar de ingezaaide oppervlakte of naar de  hoeveelheid bieten) in het contract wordt vermeld, of wanneer  op de produktie boven een basishoeveelheid een degressief  prijsschema wordt toegepast. Deze regeling van de gecombineerde  prijs is zowel voor de fabrikanten als voor de telers  interessant omdat de kosten voor de een, of de inkomsten voor  de ander, voor elke in het kader van het contract geleverde  partij gelijk blijven en omdat de telers zich niet het hoofd  hoeven te breken over de rentabiliteitsverhouding tussen de  diverse componenten van hun produktie. 2.42. Desalniettemin worden bedrijven die in economisch  opzicht van marginale betekenis zijn door deze regeling  aangezet tot extra produktie, zeker als het C-element wordt  meegeteld. Om die reden werd in de eerste suikerverordeningen  voor landen waar het systeem van de gecombineerde prijs werd  toegepast automatisch het B-quotum verlaagd. Destijds pasten  alleen België en Nederland een gecombineerde prijs toe. Sinds  de afschaffing van de automatische vermindering in 1981, passen bijna alle landen (behalve Denemarken, Duitsland en Frankrijk)  gecombineerde prijzen toe voor de suikerbieten, en sommige  daarvan omvatten ook een gedeelte C-suiker. 2.43. Ofschoon de weerslag van dit mechanisme op de produktie  moeilijk te becijferen valt, is het toch duidelijk in strijd  met het specialisatieprincipe. Daar de gecombineerde prijs voor  de suikerbiet het onderscheid tussen de drie niveaus van  prijsgarantie overeenkomend met de categorieën A, B en C  verhult, wordt het afschrikkingseffect van dit  gedifferentieerde prijzenschema voor de minst efficiënte  bietentelers verzwakt. Dit leidt tot het produceren van suiker  die economisch gezien en ook volgens de communautaire  beginselen niet zou moeten worden geproduceerd. De geregionaliseerde prijzen 2.44. Sinds de invoering van een gemeenschappelijke  marktordening voor suiker, voorziet de regelgeving in een  geografische differentiatie van de interventieprijs (zie  paragraaf 1.16). Voor de gebieden waarin een suikertekort wordt  verondersteld, wordt een zogenaamde \"afgeleide\" prijs  vastgesteld; uitgaande van de voor het verkoopseizoen 1990/1991  geldende interventieprijs van 53,01 ECU/100 kg wordt de  gemeenschappelijke interventieprijs verhoogd met 1,21 ECU/100  kg (voor Ierland en het Verenigd Koninkrijk) of met  1,94 ECU/100 kg (voor Italië). De oorspronkelijke bedoeling van  deze regionalisatie van de interventieprijs was handelsstromen  van suiker uit gebieden met overschot naar gebieden met een  tekort aan te moedigen. De bedragen van de verhoging werden dan  ook geacht de kosten van het transport tussen deze gebieden te  weerspiegelen. Maar uit de vergelijking van de nationale  produktie- en verbruikscijfers, blijkt dat de betrokken landen  tegenwoordig helemaal geen (Ierland) of vrijwel geen (Italië)  tekort meer hebben of dat er slechts een tekort-situatie zou  bestaan indien de structurele bevoorrading door middel van  preferentiële invoer (Verenigd Koninkrijk) buiten beschouwing wordt gelaten (zie tabel 6). Al met al leidt deze prijstoeslag  tot stimulering van de produktie in de gebieden waar ze  economisch gezien minder verantwoord is, en wordt de  kosten/batenverhouding scheefgetrokken. De nationale steun 2.45. Bij de eerste basisverordening werd ervan uitgegaan dat  de verwezenlijking van een gemeenschappelijke markt gebaseerd  op een systeem van gemeenschappelijke prijzen in het gedrang  zou komen door bepaalde steunmaatregelen en dat die dus moesten  worden verboden wanneer ze strijdig waren met de  gemeenschappelijke markt; desalniettemin werd hiervan afgeweken  en werd voor Italië tijdelijk toestemming verleend voor  nationale steun. In de verordening werd uitdrukkelijk bepaald  dat deze steun per 30 juni 1975, dus bij afloop van de eerste  regeling moest komen te vervallen. Niettemin werden in de  tweede verordening de in de eerste verordening opgenomen  condiseransen terzake gewoon herhaald, en ook die betreffende  het tijdelijk verlenen van nationale steun door Italië, die  vanaf dat moment aanpassingssteun werd genoemd. Krachtens deze  verordening gold die toestemming voor de verkoopseizoenen  1975/1976-1979/1980. 2.46. Ook bij de verordening van 1981, houdende de derde  regeling, wordt bepaald dat nationale steun kan worden  verleend, niet alleen in Italië maar ook in de Franse overzeese  departementen; voor Italië werd daarbij naast de  aanpassingssteun ook nog steun voor de opslagkosten toegestaan.  Bij de herziening van 1986, waarbij de hoofdpunten van de  regeling werden verlengd, werden deze bepalingen aangehouden en  zelfs uitgebreid met een toestemming voor nationale steun van  het Verenigd Koninkrijk aan de raffinaderijen voor rietsuiker,  met een communautaire deelname van 25 %. Bovendien mocht Spanje  volgens de Toetredingsakte tijdens de periode van 1 januari  1986 tot 31 december 1995 nationale aanpassingsteun verlenen aan de bietentelers. De nationale steun aan de Franse overzeese  departementen wordt nu beschouwd als een onderdeel van een meer  uitgebreid programma ter ondersteuning van de regionale  herstructurering en derhalve wordt overwogen deze steun van de  suikerverordeningen naar het Poseidom-plan over te hevelen. 2.47. Men kan niet om de conclusie heen dat de nationale  steunmaatregelen die oorspronkelijk waren bedoeld als  tijdelijke uitzonderingen, zijn voortgezet en dat ze, naarmate  de Gemeenschap groeide, talrijker werden. Wat begon als een  tijdelijke afwijking om de betrokken gebieden in staat te  stellen hun achterstand in te halen, werd mettertijd een  structureel aspect van de regeling. Zo werd de suikerproduktie  in bepaalde gebieden geruime tijd kunstmatig in stand gehouden;  dit komt in de volgende paragrafen nader aan de orde. Er is dus  geen sprake meer van een geleidelijke aanpassing aan de werking  van de markt, zoals de communautaire wetgever oorspronkelijk  bedoelde, maar veeleer van een hinderpaal voor een meer  rationele werking van de communautaire suikermarkt. De vraag naar bietenquota 2.48. De laatste tijd werd in de suikerindustrie een tendens  opgemerkt tot concentratie en internationalisatie, en sommige  bietentelers vrezen dan ook bewegingen in de produktie. Gezien  de geografische band tussen de produktie van de grondstof en de  verwerkende fabriek, zou dit kunnen leiden tot de teloorgang  van hun bietenteelt. Om dit te voorkomen stellen de  bietentelers voor dat de suikerquota in de marktordening worden  vervangen door quota voor suikerbieten. Aangezien het hierbij  vooral gaat om de bietenteelt in de gebieden die er minder  geschikt voor zijn, zou deze tegenwerking van een eventuele  mobiliteit in de produktie uiteraard de minder efficiënte  produktie helpen instandhouden. De specifieke problemen in bepaalde Lid-Staten De herstructurering in Italië 2.49. De Italiaanse suikersector wordt begunstigd door drie  reeds aan de orde gekomen speciale maatregelen: een verhoging  van de interventieprijs met 3,5 % krachtens het systeem van  regionalisatie der prijzen; nationale steun ter compensatie van  het verschil tussen de werkelijke rentevoet en het forfaitaire  percentage dat wordt toegepast voor de reglementaire  opslagvergoeding zodra dit verschil meer dan 3 % bedraagt, en de  nationale aanpassingssteun. Bij de thans geldende  basisverordening is deze aanpassingssteun beperkt tot maximaal  23,64 % van de interventieprijs voor witte suiker. Het  steuntarief wordt echter met ingang van het verkoopseizoen  1988/1989 afgebroken met eentiende per jaar. De steun wordt  verleend in de vorm van een produktiesubsidie. In het huidige  systeem wordt daarvan 73 % doorgespeeld naar de bietentelers,  zodat er 27 % voor de industrie overblijven. 2.50. Deze aanpassingssteun werd bij de opeenvolgende  verordeningen toegekend omdat de klimatologische omstandigheden  in Italië ongunstig zijn voor de produktie van suikerbieten en  suiker en ook omdat moderne produktiemethodes moeilijk kunnen  worden toegepast op een bietenteelt die achterligt op de  technologische ontwikkelingen. Eigenlijk moest de  oorspronkelijk toegekende steun het verschil opvangen tussen de  voorgeschreven prijzen vóór en na de invoering van de  gemeenschappelijke suikermarkt (aldus lag de gegarandeerde  prijs in Italië in 1968 50 % hoger dan die in Frankrijk). 2.51. Toen de Italiaanse suikersector in 1983 geheel instortte  omdat alternatieve teelten meer voordeel opleverden, kwam de  Italiaanse regering met een uit de nationale begroting te  financieren herstructureringsplan dat de sector moest saneren  en concurrerender maken. Een der voornaamste doelstellingen was het aantal fabrieken te verminderen, maar hun capaciteit te  vergroten, wat hun economische doeltreffendheid ten goede zou  komen. Dit plan werd uitgevoerd in de periode van 1984-1988.  Het voornaamste doel, te weten een gemiddelde  verwerkingscapaciteit van 60 000 ton per fabriek en per  campagne (die gemiddeld 64 dagen duurt) werd niet bereikt. En  aangezien het industriële aspect in de suikersector zo  belangrijk is, onderging dit plan de gevolgen van het nationale  industriebeleid dat een zekere geografische spreiding van de  fabrieken beoogde. De Italiaanse suikersector, die zich reeds  ten opzichte van die in andere gebieden van de Gemeenschap in  een speciale situatie bevindt, werd dus ook binnenslands  verschillend behandeld. Meer bepaald werd de met de diverse  componenten verhoogde prijs gedifferentieerd naar drie  streken - het noorden, het centrum en het zuiden. De  gegarandeerde prijs is het hoogst in het zuiden, de streek die  het minst geschikt is voor dit soort produktie, is het laagst  in het noorden, de meest geschikte streek en ligt tussen die  beide in het centrum van het land. Bij een gemiddelde opbrengst  van 5,7 ton witte suiker per hectare over heel Italië (tegen  7,0 in de Gemeenschap) is de opbrengst 6,1 ton/hectare in het  noorden, 5,1 ton/hectare in het centrum en 4,5 ton/hectare in  het zuiden. Van de totale produktie komt 70 % uit het noorden,  15 % uit het centrum en 15 % uit het zuiden. 2.52. Tenslotte werd het reglementaire maximum van de  Italiaanse aanpassingssteun, dat wil zeggen 23,64 % van de  interventieprijs voor witte suiker, voor het verkoopseizoen  1989/1990 teruggebracht tot 90 % van het aanvankelijke maximum  en tot 80 % voor het verkoopseizoen 1990/1991. In haar voorstel  tot herziening van de regeling voor de verkoopseizoenen  1991/1992 en 1992/1993 suggereerde de Commissie deze afbraak  voort te zetten door de maxima voor die twee verkoopseizoenen  vast te leggen op respectievelijk 70 % en 60 % van het  oorspronkelijk bedrag van de voor het verkoopseizoen 1988/1989  verleende derogatie. Bij Verordening (EEG) nr. 305/91 van de  Raad van 4 februari 1991 werd uiteindelijk voor beide  verkoopseizoenen een maximum van 70 % vastgesteld. 2.53. Ondanks het beperkte succes van het nationale  herstructureringsplan voor de sector bieten en suiker, lanceert  de Italiaanse overheid een tweede vijfjarenprogramma dat  grotendeels op dezelfde leest is geschoeid. Aangezien Italië  ondanks alle inspanningen qua produktiekosten een der minst  efficiënte suikerproducenten blijft, kan men zich afvragen of  de herstructurering niet veeleer moet worden gericht op  consolidering en sanering van het gedeelte van de produktie dat  in communautair en economisch opzicht verantwoord is, en in  vergelijking met de huidige produktieomvang tamelijk beperkt. De overgangsregeling voor Spanje 2.54. De situatie op de Spaanse suikermarkt was, bij de  toetreding in 1986, in zekere zin vergelijkbaar met die in  Italië toen in 1968 de GMO voor suiker werd ingevoerd. Als  zuidelijk land is Spanje weinig geschikt voor de bietenteelt,  de structuur van de betrokken landbouwbedrijven is ietwat  verouderd en die van de verwerkende industrie, al naar gelang  het geval, min of meer modern. De totale opbrengst bedraagt  gemiddeld 5,3 ton witte suiker per hectare, hetgeen duidelijk  minder is dan het Europese gemiddelde (7,0). Bijna overal  worden meerkiemige zaden gebruikt, waardoor zeer veel  arbeidskrachten nodig zijn voor de uitdunning van de  bietenvelden. (In de andere landen is wegens het gebruik van  eenkiemige zaden aanzienlijk minder mankracht nodig). 2.55. Voor de toetreding lag de voorgeschreven prijs in Spanje  bijna 16 % hoger dan binnen de Gemeenschap. Bij de  Toetredingsakte is bepaald dat voor Spanje een interventieprijs  geldt, waarin met dit verschil rekening is gehouden en die  tijdens een overgangsperiode van zeven jaar moet worden  bijgesteld door een bevriezing van de maximumprijs, in de  veronderstelling van een stijging van de communautaire  interventieprijs zoals destijds het geval was. Indien aan het  einde van die periode nog een verschil zou bestaan, zou de overgangsregeling met drie jaar kunnen worden verlengd. En dat  moet niet worden uitgesloten omdat de communautaire  interventieprijs jaarlijks niet meer zo sterk stijgt als voor  1986. 2.56. Voorts kunnen de landbouwbedrijven krachtens de  Toetredingsakte een ruime aanpassingssteun krijgen die begrensd  is tot 23,64 % van de basisprijs voor de suikerbieten. Deze  derogatie geldt tot 31 december 1995. En tenslotte kreeg Spanje  een quotum voor A- en B-suiker toegewezen dat het binnenlands  verbruik enigszins overschreed. Indachtig het Italiaanse  voorbeeld zouden de communautaire instanties moeten voorkomen  dat de geschiedenis zich in Spanje herhaalt en de optimale  ontwikkeling van de suikermarkt nog meer op de helling komt te  staan. >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL> De voorziening van de Portugese markt 2.57. Van oudsher importeerde Portugal ruwe rietsuiker uit de  vroegere koloniën die in het moederland werd geraffineerd.  Later betrok het land de grondstof op de wereldmarkt. De  autonome Azoren konden zichzelf voorzien dankzij een kleine  lokale bietenteelt. Bij zijn toetreding beriep Portugal zich op  het precedent van het Verenigd Koninkrijk om ter bevoorrading  van 's lands raffinaderijen ruwe suiker te kunnen blijven  invoeren. Krachtens de Toetredingsakte is Portugal gerechtigd  de benodigde hoeveelheden ruwe suiker, zo deze niet binnen de  Gemeenschap te verkrijgen zijn, met een lagere invoerheffing te  importeren (ongeveer 300 000 ton per jaar). 2.58. Volgens de bepalingen van de Akte, die gelden voor een  periode van zeven jaar met ingang van 1 januari 1986, mogen er  vooreerst jaarlijks 75 000 ton worden ingevoerd uit vier ACS-landen die met naam worden genoemd. Daar de leveringen van ruwe  suiker van communautaire oorsprong vooral uit de Franse  overzeese departementen en voor een klein gedeelte uit het Franse continent, vrij gering zijn in vergelijking met de  behoefte, moet er nog een grote hoeveelheid - eveneens met  verlaagde invoerheffing - worden ingevoerd via de vrije  wereldmarkt. Daar door dit mechanisme de situatie van  voorziening van de Portugese markt in grote lijnen gelijk  blijft aan die van voor de toetreding, brengt dit voor de  organisatie van de suikermarkt in de Gemeenschap geen enkele  verbetering teweeg. 2.59. Bij de toetreding van Portugal werd nog een andere  concessie gedaan, namelijk de toekenning van een  bietsuikerquotum van 60 000 ton. Deze hoeveelheid was bedoeld  om te voldoen aan de stijging van het nationale verbruik die  werd verwacht doch in werkelijkheid nooit zo groot bleek te  zijn. Doch, daar op het Portugese continent nooit bieten werden  verbouwd, moet de hele sector nog worden ontwikkeld en moet om  te beginnen een suikerfabriek worden gebouwd. De enige  bietsuiker van Portugal wordt geproduceerd in het autonome  gebied der Azoren, en deze produktie is de laatste jaren  gedaald omdat die van melk de plaatselijke landbouwers betere  vooruitzichten biedt. De pogingen om op het Portugese continent  een bietenproduktie op gang te brengen verlopen bijzonder  moeizaam. Momenteel worden amper enkele duizenden tonnen  geproduceerd; die produktie wordt - voor raffinage - per spoor  naar Spanje vervoerd en vervolgens weer naar Portugal  getransporteerd. De plannen voor de bouw van een fabriek zijn  tijdelijk opgeschort door de nationale instanties, die  overwegen een beroep te doen op de structuurfondsen van de  Gemeenschap voor een tegemoetkoming in de financiële lasten. Al  met al wijst de toekenning van een bietsuikerquotum aan  Portugal duidelijk op een gebrek aan realisme. De bietsuikerproduktie in Griekenland 2.60. De toetreding vn Griekenland tot de Gemeenschap in 1981,  viel ongeveer samen met de herziening van de regeling.  Griekenland kreeg een quotum van 319 000 ton toegewezen, een hoeveelheid die ongeveer overeenstemde met het nationale  verbruik. Hoewel het ook in dit geval een land uit het  Middellandse-Zeegebied betreft, is het uit technisch oogpunt,  gemiddeld, meer te vergelijken met een noordelijke regio. Zoals  blijkt uit tabel 7, neemt Griekenland de eerste plaats in voor  de bietenproduktie per hectare en ligt het voor de  suikeropbrengst per hectare net boven het gemiddelde, waardoor  de situatie van het land vergelijkbaar is met die van de  Bondsrepubliek en het voorligt op Denemarken en het Verenigd  Koninkrijk. >RUIMTE VOOR DE TABEL> 2.61. Deze situatie valt te verklaren door de combinatie van  structurele omstandigheden en een specifieke agro-industriële  organisatie. De bieten worden geteeld in een aantal delta's in  het noorden van het land, met zeer vruchtbare grond, een  deugdelijk irrigatiesysteem en een continentaal microklimaat.  De Griekse suikerindustrie is nog vrij jong en werd in het  kader van een in 1960 gelanceerd programma ter ontwikkeling van  de agro-industriële sector rationeel georganiseerd. De  industriële technologie en de landbouwmethodes werden  systematisch overgenomen uit andere landen. De contacten inzake  adviezen, zaden, mest en bestrijdingsmiddelen, voorkoming van  ziekten en mechanisatie tussen de industrie en de landbouwers  zijn zeer intensief. Dankzij deze vergaande coördinatie konden  de voornoemde technische prestaties tot stand komen. 2.62. Economisch gezien is het werkelijke rendement moeilijker  te beoordelen omdat de Griekse suikerindustrie via de nationale  bank voor de landbouw in feite eigendom is van de Staat en de  economische en financiële voorwaarden van de ondernemingen niet  helemaal duidelijk zijn. In verband met de voorwaarden voor de  Griekse bietentelers werd vastgesteld dat ze benevens de  hogergenoemde agronomische en logistieke steun ook een prijs  verkrijgen die 15 à 20 % hoger ligt dan de reglementaire  minimumprijs (zie paragraaf 1.16 f)). Daarom kan de werkelijke  economische doeltreffendheid van de Griekse suikerproduktie  moeilijk met zekerheid worden bepaald. De isoglucose 2.63. Momenteel is de technologie in verband met de  isoglucoseproduktie zover gevorderd dat dit vervangingsprodukt  uit Europese granen kan worden gefabriceerd. In de jaren 70 was  de grondstof voor isoglucose nog kwaliteitsmaïs die uit de  Verenigde Staten moest worden ingevoerd. Het procédé berust op  een Japanse uitvinding maar werd uitgewerkt in de Verenigde  Staten waar men destijds 5 miljoen ton suiker invoerde, vooral  uit landen in Zuid- en Centraal-Amerika. Omdat de produktie van  isoglucose op basis van maïs de Verenigde Staten nog steeds  overschotten oplevert, konden ze de invoer van suiker, waaraan  een tekort bestaat, verminderen met 4 miljoen ton tot een  niveau van 1 miljoen ton. 2.64. Isoglucose wordt gebruikt bij de fabricage van  voedingswaren waarvoor vloeibare zoetstof nodig is, zoals  frisdrank, yoghurt, jam, roomijs, enz. In de Verenigde Staten  wordt 30 à 40 % van de zoetstoffen voor deze produkten gebruikt.  In Europa vormen deze produkten 20 à 30 % van de markt, wat  gelijk staat met ongeveer 2,5 miljoen ton suiker. In de  Verenigde Staten wordt voor het bovengenoemde marktaandeel voor  zoetstoffen inderdaad isoglucose gebruikt, waardoor invoer kan  worden vermeden en de maïsoverschotten voordelig kunnen worden  weggewerkt. In Europa was de situatie in de jaren 70 net  omgekeerd: de Gemeenschap had een overschot aan suiker en moest  Amerikaanse kwaliteitsmaïs invoeren om isoglucose te kunnen  produceren. Maar gezien de prijsverhouding tussen de twee  grondstoffen was de fabricage van isoglucose reeds voordelig.  Later is de technologie zodanig verbeterd dat er andere granen  van mindere kwaliteit konden worden verwerkt. Momenteel wordt  bij voorbeeld in België isoglucose geproduceerd waarvoor  uitsluitend Belgisch graan wordt gebruikt en de kostprijs is  duidelijk lager dan die van suiker. Allengs is men dus op een  punt gekomen dat kan worden gekozen tussen twee grondstoffen  die beide afkomstig zijn uit de Europese landbouw. 2.65. De voorstanders van de instandhouding der  suikerindustrie hebben, nadat er reeds een aantal beperkende  maatregelen waren genomen, bereikt dat isoglucose in 1979 werd  opgenomen in de gemeenschappelijke marktordening voor suiker.  Er werd op basis van de referentieproduktie van de voorgaande  jaren een produktiequotum vastgesteld waarbij geen rekening  werd gehouden met de produktiecapaciteit van de installaties  die op dat moment nog in aanbouw waren. Zo werd de isoglucoseproduktie beperkt tot ongeveer 2 % van het totale maximumquotum  (A- en B- suiker en isoglucose), hetgeen ver beneden de  produktiecapaciteit ligt. Isoglucose werd ook onderworpen aan  het systeem van produktieheffingen, hoewel het produkt bijna  niet wordt uitgevoerd. Bij de toetreding van Griekenland, en  later van Spanje en Portugal, werden proportioneel iets hogere  isoglucosequota toegekend, omdat de referentieproduktie in die  landen was gerealiseerd tijdens de regeling die vóór de  toetreding gold. De huidige verdeling van de isoglucosequota  in vergelijking met de suikerquota wordt aangegeven in tabel 8. 2.66. Dat de suikersector er belang bij heeft de produktie van  isoglucose zo klein mogelijk te houden, is begrijpelijk: bij  dit produkt is de verhouding tussen zoetkracht en  produktiekosten immers veel gunstiger dan bij suiker, waardoor  het een gevaarlijke concurrent wordt. Dat blijkt reeds in  België, een land dat zeer geschikt is voor de bietenteelt en  minder geschikt voor de produktie van hoogwaardige granen, en  het geldt dus des te meer voor de landen in Zuid-Europa, die  meestal weinig geschikt zijn voor de bietenteelt, maar beter  hoogwaardige granen kunnen produceren (bij voorbeeld maïs).  Macro-economisch gezien zou dus kunnen worden verwacht dat in  Zuid-Europa de produktie van isoglucose op basis van granen  wordt aangemoedigd en dat ernaar wordt gestreefd de -  economisch minder rendabele - bietsuikerproduktie te vervangen  door die van isoglucose. 2.67. Maar bij de herzieningen van de regeling, worden de  quota niet in die zin aangepast en de nationale instanties  maken zelfs geen gebruik van hun manoeuvreervolume van 10 % van de suikerquota die ze in isoglucosequota kunnen omzetten (zie  de paragrafen 1.15, 2.16 en 2.19) om deze produktie te  bevorderen. De betrokken instanties in de landen die het meest  geschikt zijn om dit produkt te ontwikkelen blijken in de  praktijk na te laten deze ontwikkeling mogelijk te maken. Soms  kan zelfs het tegenovergestelde worden geconstateerd. Zo heeft  de Griekse regering een deel van het Griekse isoglucose-quotum  dat beschikbaar kwam door het faillissement van de onderneming  waaraan het was toegewezen meer dan twee jaar lang geblokkeerd  doordat zij in het begin weigerde het toe te wijzen aan de  andere Griekse onderneming die isoglucose produceert en die een  te grote produktiecapaciteit heeft; het quotum werd daarentegen  toegewezen aan de Griekse suikerfabriek die niet voldoende is  geoutilleerd, met als gevolg dat het isoglucose-quotum in de  tussentijd ongebruikt is gebleven. Het geval van de isoglucose  is aldus een typisch voorbeeld van moedwillige belemmering van  de rationele marktontwikkeling. Slotopmerking 2.68. De verschillende elementen die in dit hoofdstuk zijn  opgesomd, tonen aan dat de marktbeheersing en de rationele  produktieontwikkeling in de zin van artikel 39 van het EEG-Verdrag nog lang niet zijn bereikt. Bovendien zijn de  beginselen van een gemeenschappelijke markt, als bedoeld in  artikel 40 van dat Verdrag, de facto mislukt. Het systeem der  nationale quota is een doel op zich geworden: het schept  produktierechten terwijl er geen reële behoeften bestaan en  leidt tot de ontwikkeling van een produktie die in economisch  opzicht twijfelachtig is. Dit heeft een uitgesproken weerslag  op de prijzen en op het financieel evenwicht van de regeling en  dus uiteindelijk op de doelmatigheid daarvan. Alvorens de  consequenties hiervan nader toe te lichten, worden de externe  factoren van het systeem onder de loep genomen. 3. DE INTERNATIONALE MACRO-ECONOMISCHE ASPECTEN EN DE  WERELDMARKT VOOR SUIKER De wereldmarkt Kenmerken van de wereldmarkt 3.1. De wereldproduktie van ruwe suiker bedraagt sedert enkele  jaren ongeveer 105 miljoen ton. Daarvan wordt ruwweg driekwart  verbruikt in de landen van herkomst en komt ongeveer 27 miljoen  ton in de wereldhandel. Het handelsverkeer vindt gedeeltelijk  plaats krachtens bilaterale, preferentiële overeenkomsten, bij  voorbeeld tussen de Sovjet-Unie en Cuba, tussen de Verenigde  Staten en Midden- en Zuid-Amerika, tussen de EEG en de ACS-landen. Afgezien van deze gestructureerde handel, worden er op  de vrije wereldmarkt jaarlijks ongeveer 18 miljoen ton ruwe  suiker verhandeld. De aandelen van ruwe en witte suiker op de  wereldmarkt zijn ongeveer gelijk. De verhandeling vindt plaats  op drie beurzen: New York, Parijs en Londen. Het zijn  termijnmarkten, hetgeen betekent dat het totaal van de met de  beurstransacties gemoeide hoeveelheden veel groter is dan het  werkelijke goederenvolume dat uiteindelijk wordt geleverd. 3.2. Zoals op alle vrije markten wordt de prijs bepaald door  de verhouding tussen vraag en aanbod. Het aanbod bestaat  grotendeels uit produktieoverschotten van landen met een  protectionistisch stelsel, waarmee de zelfvoorziening wordt  veilig gesteld en de uitvoer van hoeveelheden die de eigen  behoeften overschrijden wordt gesubsidieerd. Hoewel voor een  gedeelte van deze uitvoer geen voorgeschreven prijs geldt,  beschouwen de producenten deze export meestal als voordelig  omdat ze uitsluitend naar de marginale produktiekosten kijken. Het is dus niet de marktprijs die in de eerste plaats bepalend  is voor de hoeveelheden die worden uitgevoerd. Aangezien dit  een restmarkt is kan de prijs zelfs dalen onder het niveau van  de produktiekosten van een efficiënte, op de wereldmarkt gerichte producent. Ook uit het oogpunt van de vraag is dit een  restmarkt: de producerende landen doen een beroep op deze markt  om eventuele tekorten op te vangen, wat af en toe tijdelijke  prijspieken veroorzaakt. De prijs op de vrije wereldmarkt is  dan ook zeer onstabiel en houdt nauwelijks verband met de  produktiekosten. >RUIMTE VOOR DE TABEL> 3.3. Er zijn slechts weinig exporterende landen die hun  produktie doelbewust op deze markt afstemmen omdat ze daar, net  als de producerende landen met de laagste produktiekosten zoals  bij voorbeeld Australië, voordeel uit kunnen halen. De  kostprijs voor de meest efficiënt werkende producenten zou  tussen 10 en 12 dollarcent per pond ruwe suiker liggen, hetgeen  bij de huidige dollarkoers neerkomt op 185 à 215 ECU per ton  witte suiker. De interventieprijs van de Gemeenschap bedraagt  momenteel 530 ECU per ton. Uit tabel 9 valt af te lezen hoe de  wereldprijs zich heeft ontwikkeld ten opzichte van de  interventieprijs van de EEG. Tijdens de laatste tien jaar  bedroeg de Europese prijs gemiddeld ongeveer het dubbele van de  wereldprijs. Deze vergelijking is belangrijk omdat de  exportrestituties op basis van het verschil tussen deze beide  prijzen worden berekend. De plaats die de Gemeenschap inneemt op de wereldmarkt 3.4. De twee vrijwel gelijke delen van de wereldsuikermarkt,  de ruwe suiker en de witte suiker, zijn betrekkelijk  onafhankelijk van elkaar. Er bestaat echter in zoverre een  samenhang dat het bij voorbeeld ingeval van een aanzienlijke  prijsverhoging voor de witte suiker interessant wordt meer ruwe  suiker om te zetten in witte suiker. Omgekeerd kan het ook  gunstiger zijn de ruwe suiker niet in witte suiker om te  zetten. De Gemeenschap is vooral actief op de markt voor witte  suiker. Reeds toen zij nog uit zes Lid-Staten bestond had ze  een netto uitvoer van witte suiker. Na de Britse toetreding had  de Gemeenschap gedurende zeer korte tijd een gering tekort maar zij ontwikkelde zich vervolgens tot de grootste exporteur van  witte suiker ter wereld, goed voor meer dan 50 % van de  wereldmarkt voor witte suiker en dus ongeveer 25 % van de hele  vrije markt. In tabel 10 wordt de samenstelling van deze markt  aangegeven, zowel voor de uitvoer als voor de invoer. Tabel 9 - Prijsontwikkeling - vergelijking wereldprijs - interventieprijs >REFERENTIE NAAR EEN FILM> >BEGIN VAN DE GRAFIEK> >EIND VAN DE GRAFIEK> 3.5. De omvang van de communautaire uitvoer van witte suiker  (gemiddeld 4,8 miljoen ton per jaar) beïnvloedt onvermijdelijk  het evenwicht tussen vraag en aanbod op de vrije wereldmarkt.  Natuurlijk valt moeilijk te schatten op welk niveau de prijs  zou liggen als de communautaire overschotten de markt niet  zouden beïnvloeden. Het is zelfs niet bekend in welke mate een  aanzienlijke vermindering van het communautaire aanbod zou  worden gecompenseerd door een verhoging van de produktie van  andere landen. Terzake kan men slechts theoretische  berekeningen maken op grond van hypothetische ontwikkelingen.  De studies op dit terrein bevatten enkele oudere analyses  (betreffende de situatie van voor 1982) die tot de conclusie  leiden dat de wereldprijs ongeveer 12 % hoger zou liggen als de  Gemeenschap zonder subsidies zou moeten exporteren. 3.6. Voor de economische weerslag die de communautaire  suikeruitvoer op derde landen heeft, dient een onderscheid te  worden gemaakt tussen de importerende en de exporterende  landen. De importerende landen hebben het voordeel dat ze hun  suiker dankzij de 4,8 miljoen ton Europese suiker voordeliger  kunnen kopen. Het gaat hier vooral om landen uit Afrika en  Azië, die hun suiker invoeren tegen niet-preferentiële  voorwaarden, dus op de vrije wereldmarkt. Daarentegen moeten  exporterende landen inkomsten derven omdat ze tegen niet-preferentiële voorwaarden verkopen. Voorts zijn er nog de  importerende landen met een zelfvoorzieningsgraad van iets  minder dan 100 % die, indien de prijs hoger lag, hun  produktie zouden kunnen opvoeren om te gaan exporteren. De voedselhulp >RUIMTE VOOR DE TABEL> 3.7. De voedselhulp is niet bedoeld als middel om de  marktoverschotten van de Gemeenschap weg te werken. De  betrokken hoeveelheden zijn in het geval van de suiker hoe dan  ook gering: gemiddeld ongeveer 6 000 ton per  jaar. De economische gevolgen van de C-suiker Het relatieve belang van de produktie van C-suiker 3.8. Het basisidee van het systeem van de produktiequota op de  suikermarkt is dat voor de gehele suikerproduktie binnen de A-  en B-quota de interventieprijs wordt gegarandeerd en voor alle  hoeveelheden boven het maximumquotum de voorwaarden van de  vrije markt te laten gelden. Maar een fabrikant kan besluiten  een hoeveelheid C- (of B-)suiker, overeenkomend met ten hoogste  20 % van zijn A-quotum van dat jaar, over te brengen naar het  volgende verkoopseizoen als toekomstige A-suiker, mits hij deze  hoeveelheid gedurende een jaar opslaat. Zodoende beperkt hij  natuurlijk zijn contingent aan A-suiker dat hij tijdens het  nieuwe verkoopseizoen mag produceren met eenzelfde hoeveelheid,  die in feite B- of C-suiker wordt. Afgezien van deze  speelruimte, is de fabrikant die C-suiker heeft, verplicht deze  voor 31 december van het jaar waarin de desbetreffende  produktiecampagne eindigt, op eigen kosten en tegen de prijzen  van de externe markt uit te voeren. 3.9. Tijdens de laatste tien jaar lag de wereldprijs voor  witte suiker gemiddeld op 53 % van de communautaire  interventieprijs. Indien dit prijsverschil economisch gezien  werkelijk prohibitief was, zou de produktie van C-suiker  inderdaad een gevolg zijn van uitzonderlijk gunstige  weersomstandigheden, waardoor de oogst groter uitviel dan bij  de inzaaiing werd verwacht. Maar zoals blijkt uit tabel 11  bedroeg de produktie tijdens de laatste tien jaar gemiddeld  1 348 000 ton C-suiker per jaar, ofwel 14,1 % van het basisquotum (A-quotum). Vergeleken met de huidige  voorzieningsgraad van 142 % (zie tabel 3), dus met een overschot  van 42 %, betekent dit dat de communautaire uitvoer van witte  suiker - waarvoor de Gemeenschap de grootste exporteur ter  wereld is - eenderde C-suiker en tweederde quotumsuiker omvat. 3.10. Men moet dus concluderen dat de produktie van C-suiker  te omvangrijk en te constant is om uitsluitend te kunnen worden  toegeschreven aan weersomstandigheden. Aan de hand van de  tendens van de opbrengsten en de werkelijk ingezaaide  oppervlakten kan zelfs statistisch worden aangetoond dat een  overschrijding van het maximumquotum onvermijdelijk is. De economische context van de quotumvrije produktie 3.11. Een veelgehoorde verklaring voor de systematische  overschrijding van de produktiequota, is dat producenten  vrezen, bij een nieuwe verdeling van de quota, een fractie  daarvan te moeten inleveren; hierbij gaan zij ervan uit dat hun  volgende quotum zal worden berekend op basis van hun produktie  in een voorafgaande referentieperiode. Derhalve zouden de  fabrikanten hun contractueel te produceren hoeveelheden dus zo  bepalen, en de bietentelers hun inzaaiingen zo plannen dat, hoe  dan ook, ten minste de respectieve individuele quota worden  bereikt, en de mate van overschrijding uitsluitend van de  weersomstandigheden zou afhangen. Deze redenering gaat, zoals  hierna zal blijken, echter niet op. 3.12. Voor Frankrijk, een land dat bijna de helft van alle C-suiker in de Gemeenschap produceert, bestaat een statistisch  verband tussen de inzaaiing van een oppervlakte die statistisch  gezien overeenkomt met de C-produktie, enerzijds, en de  evolutie van de wereldprijs en dus van de uit de verkoop van  deze suiker te verwachten ontvangsten, anderzijds. Bij de  andere landen blijkt echter uitsluitend een statistisch verband  te bestaan tussen de ontwikkeling van de wereldprijs en de  beslissingen inzake de overbrenging van C-suiker naar het  volgende verkoopseizoen (zie paragraaf 3.14). >RUIMTE VOOR DE TABEL> 3.13. Theoretisch gezien hangt de beslissing om al dan niet C-suiker te produceren in het algemeen vooral af van het  eventuele risico om met verlies te produceren. Deze beslissing  is minder een zaak voor de bietentelers dan voor de  suikerfabrikanten, die het middel van de gecombineerde prijs  (zie ook de paragrafen 2.40-2.44 van dit verslag) kunnen  gebruiken om tegen eenzelfde prijs een extra hoeveelheid  grondstof te kopen. De produktie van extra hoeveelheden C-suikerbieten wordt hierdoor aantrekkelijk voor de bietentelers  en heeft voor de fabrikanten geen gevolgen. Voor  laatstgenoemden, die uitgaan van de opvatting dat hun vaste  kosten volledig op de A- en B-suiker kunnen worden verhaald,   is de fabricage van C-suiker een kwestie van variabele kosten.  Of ze hun produktie al dan niet boven het maximumquotum zullen  plannen, hangt af van de volgende vraag: zijn de marginale  kosten voor de produktie van C-suiker hoger of lager dan de  wereldprijs? In het laatste geval is het voordeel van extra  produktie duidelijk, maar ook in het andere geval waarin het  risico bestaat C-suiker te produceren met verlies, kan het toch  rationeel zijn een produktie boven het maximumquotum te  plannen. Economisch gezien valt dit als volgt te verklaren:  indien het verschil tussen de prijs van B-suiker en de  marginale kosten voor de produktie van B-suiker groter is dan  het verschil tussen de prijs van C-suiker (de wereldprijs) en  de marginale produktiekosten voor C-suiker, is het risico van  winstderving op een tekort aan B-suiker groter dan het risico  van verlies op de suiker die is geproduceerd boven het  maximumquotum (A + B). De gevolgen van het overbrengingsmechanisme 3.14. Tijdens de periode 1978-1988 werd gemiddeld ongeveer 30 %  van de geproduceerde C-suiker opgeslagen en 70 % uitgevoerd. Die  verhouding kan echter van het ene verkoopseizoen tot het andere  variëren ingevolge beslissingen met het oog op de economische  optimalisatie. De suikerondernemingen moeten voor 1 februari  van elk verkoopseizoen definitief beslissen in hoeverre ze  gebruik willen maken van de mogelijkheid C-suiker over te brengen naar het volgende verkoopseizoen. Besluiten ze niets op  te slaan, dan zijn ze verplicht voor 31 december van datzelfde  jaar te exporteren. Het is dan ook logisch dat ze hun besluit  baseren op de wereldprijs tijdens dezelfde periode. Dit wordt  door de statistische analyse bevestigd: er bestaat een zeer  veelzeggende negatieve correlatie tussen het niveau van de  wereldprijs en het deel van de overgedragen C-produktie. 3.15. Het overbrengen van C-suiker naar het volgende  verkoopseizoen wordt gestimuleerd door het feit dat voor deze  hoeveelheden tot maximaal 20 % van het A-quotum opslagvergoeding  wordt betaald. Zo deze faciliteit al begrijpelijk was toen de  voorzieningsgraad ongeveer 100 % bedroeg en deze partijen  zorgden voor reservevoorraden, is ze dat niet meer nu de  voorzieningsgraad bijna 150 % bedraagt. Deze vergoeding dient  dus te worden heroverwogen omdat ze in de huidige context  eigenlijk een beloning is voor speculatie op de stijging van de  wereldprijs. Omdat de egalisatieregeling voor de opslagkosten  weerspiegeld wordt in de prijzen, wordt deze financiering  uiteindelijk gedragen door de Europese consument. Tevens kan  men zich afvragen of het hele mechanisme van overbrenging van  C-suiker in de huidige marktsituatie nog economisch verantwoord  is, omdat het bijdraagt tot een speculatieve produktie van C-suiker (zie paragraaf 3.12). De weerslag van de uitvoer van C-suiker op de kosten voor uitvoer van quotumsuiker 3.16. De communautaire uitvoer van witte suiker bedraagt  gemiddeld 4,8 miljoen ton, hetgeen overeenkomt met een vierde  van de hoeveelheden die op de vrije wereldmarkt worden  verhandeld; de communautaire uitvoer speelt dan ook een zeer  belangrijke rol in het evenwicht tussen vraag en aanbod. Zowat  een derde van de Europese uitvoer betreft C-suiker, en dat is  op zich genoeg om dat evenwicht te beïnvloeden. Dat betekent  dat de uitvoer van C-suiker een weerslag heeft op de  wereldprijs waardoor logischerwijze de uitvoerrestituties voor  quotumsuiker worden opgedreven. 3.17. Men kan trachten te schatten in welke mate de uitvoer  van C-suiker de kosten voor uitvoer van quotumsuiker verhoogt.  Uitgaande van de meest gebruikelijke economische theorieën op  dit terrein, kan worden aangetoond dat een vermindering  van de C-suiker met 1 miljoen ton (het gedeelte van de  produktie van C-suiker dat kan worden beschouwd als een strikt  minimum) zou leiden tot een stijging van de wereldprijs met 1,5  tot 3,1 %. Past men deze verhoging toe op 3,5 miljoen ton  uitgevoerde quotumsuiker bij een wereldprijs die over lange  termijn gemiddeld 250 ECU per ton bedraagt, dan worden de  kosten van de uitvoerrestituties met 15 à 30 Mio ECU per  jaar (2) teruggedrongen. Ruw geschat zou deze vermindering de  netto begrotingslasten met 5 à 10 Mio ECU verlichten en de  medeverantwoordelijkheidslasten met 10 à 20 Mio ECU. De gevolgen van prioritaire uitvoer van C-suiker bij een  gunstige wereldprijs 3.18. De uitvoer van quotumsuiker en die van C-suiker hebben  een verschillend commercieel belang. In het eerste geval is het  de bedoeling een zo hoog mogelijk restitutietarief te krijgen.  Met de C-suiker is de bedoeling eenvoudig een zo gunstig  mogelijke wereldprijs te krijgen. Vandaar dat handelaars in  tijden van stijgende wereldprijzen prioriteit plegen te  verlenen aan de uitvoer van C-suiker. 3.19. Het effect van de vervanging van de uitvoer van  quotumsuiker door uitvoer van C-suiker, of omgekeerd, komt ook  naar voren uit de statistische analyse van de maandelijkse  gegevens betreffende deze twee soorten verrichtingen tijdens de  periode van oktober 1982 tot mei 1989. Uit de analyse blijkt  dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de wereldprijs  en de uitvoer van C-suiker, terwijl tussen de wereldprijs en de  uitvoer van quotumsuiker een verband in tegengestelde zin  bestaat. Neemt men als uitgangspunt de wereldprijs op het  moment van de toekenning van de restitutie voor quotumsuiker en  de wereldprijs op het tijdstip van de aanvraag voor het certificaat voor C-suiker, dan kan aan de hand van voornoemde  gegevens worden vastgesteld dat de wereldprijs bij uitvoer van  quotumsuiker (218,6 ECU per ton) gemiddeld 20 ECU per ton lager  lag dan de wereldprijs bij uitvoer van C-suiker (238,4 ECU per  ton). Het algemene prijsgemiddelde in deze periode lag op 226,4  ECU per ton. Indien zowel de quotumsuiker als de C-suiker tegen  de gemiddelde prijs waren uitgevoerd, dan had de Gemeenschap  ongeveer 7 ECU per ton uitgevoerde quotumsuiker bespaard, ofwel  ongeveer 20 Mio ECU per jaar. Een dergelijk verlies zou,  althans ten dele, kunnen worden vermeden als de Commissie haar  strategie versoepelt en verfijnt teneinde speculatieve acties  door de exporteurs van C-suiker te voorkomen. 3.20. Eén en ander toont aan dat het een illusie is te denken  dat de C-suiker de Gemeenschap niets kost. Uit de twee in de  voorgaande paragrafen geanalyseerde verschijnselen blijkt dat  aan de uitvoer van C-suiker een financiële last verbonden is  die op ongeveer 30 à 60 Mio ECU per jaar kan worden geraamd.  Hiervan komen 10 à 20 Mio ECU rechtstreeks ten laste van de  begroting en worden 20 à 40 Mio ECU gedekt door de  produktieheffingen. De gevolgen van het protocol inzake suiker uit de ACS-landen en  India 3.21. De invoer van ruwe rietsuiker uit een aantal ACS-landen  en India is in feite nog een erfenis van het systeem tot  bevoorrading van de Britse markt dat voor 1973 bestond. In 1986  kwamen daar nog 75 000 ton voor Portugal bij. Gezien de huidige  situatie op de gemeenschappelijke markt, wordt het reeds  aanzienlijke Europese produktieoverschot hierdoor alleen nog  maar groter. Deze situatie wordt doorgaans gerechtvaardigd met  de volgende twee argumenten: a)het argument van bescherming der investeringen en de  werkgelegenheid in de Britse en Portugese raffinaderijen, was op korte en zelfs op middellange termijn aanvaardbaar. Een produktie die zulke zware investeringen vergt van de  ene dag op de andere stopzetten, zou tot een  kapitaalverlies met ernstige gevolgen leiden. Maar  anderzijds valt het eveneens moeilijk te rechtvaardigen  dat men, in een situatie van overproduktie en na bijna  twintig jaar, nog steeds geen keuze heeft gemaakt tussen  invoer en eigen produktie voor de bevoorrading van de  communautaire markt; b)de garantie die de ontwikkelingslanden werd gegeven,  bestaat uit een quotum voor elk betrokken land en een  prijs die is gelijkgesteld met de Europese  interventieprijs. Gelet op de normale verhouding tussen de  vrije wereldprijs en de gegarandeerde Europese prijs, is  dit een aanzienlijk voordeel. Uit economisch oogpunt heeft  echter het feit dat deze landen kunnen rekenen op de  preferentiële prijs die ook voor de Europese quota geldt,  een vervormende invloed op hun suikerindustrie, die  afhankelijk blijft van de prijs op de wereldmarkt. Zo  blijkt dat sommige ACS-landen hun quotum exporteren naar  de Gemeenschap maar anderzijds suiker van de wereldmarkt  invoeren om hun eigen behoeften te dekken. 3.22. In feite komt het prijsvoordeel in dit preferentieel  handelsverkeer neer op een aan een bepaald produkt gekoppelde  overdracht van inkomsten. Dat bleek in 1989/1990 toen de  interventieprijs van de Gemeenschap met 2 % was gedaald en de  Commissie, op aanvraag van de ACS-landen, voorstelde hun een  financiële compensatie te verlenen voor inkomstenderving  tengevolge van die prijsdaling. De communautaire instanties  zouden hieruit hun conclusies moeten trekken en moeten overgaan  tot herziening van het stelsel dat duidelijk is verworden tot  inkomenssteun voor derde landen die suiker produceren en dan  ook niet thuishoort in het gemeenschappelijk landbouwbeleid en  de daaruit voortvloeiende begrotingsuitgaven. Hoewel de Kamer  de doelstelling op zich niet aanvecht, meent zij dat deze niet  onder de afdeling EOGFL van de algemene begroting valt, maar onder de communautaire uitgaven voor ontwikkelingshulp. Het is  trouwens tekenend dat de beschikking van 24 juni 1988  betreffende de begrotingsdiscipline expliciet \"de bedragen  die overeenkomen met de afzet van ACS-suiker\" uitsluit. De internationale onderhandelingen De internationale suikerovereenkomsten 3.23. Sedert vele jaren zoeken de landen die suiker produceren  of verbruiken naar een middel om de markt van dit  levensnoodzakelijk basisprodukt te beheersen of ten minste te  stabiliseren. In januari 1968 ondertekenden een aantal landen  een internationale suikerovereenkomst die voorzag in een  stabilisatiemechanisme, gebaseerd op de vorming van nationale  voorraden, verbintenissen tot aankoop van minimumhoeveelheden  en leveringen die bij voorkeur uit de partnerlanden afkomstig  zijn. Noch de EEG noch de Verenigde Staten waren partij bij  deze overeenkomst. Hun afwezigheid leidde, samen met de krappe  vrije markt, tot de mislukking van deze overeenkomst die de  crisis van 1973-1974 niet heeft kunnen afwenden. 3.24. In 1978 werd een nieuwe overeenkomst ondertekend door 31  exporterende en 15 importerende landen. Deze voorzag in  exportcontingenten voor de diverse exporterende landen, een  mechanisme voor stabilisatie van de prijzen (tussen 11-21  dollarcent per pond) en een buffervoorraad die zou worden  opgebouwd of weggewerkt al naar gelang de prijsontwikkeling. De  EEG besloot zich niet aan te sluiten, ondermeer omdat het haar  voorgestelde exportquotum (2,9 miljoen ton), dat ruim voldoende  was om de uitvoer van quotumsuiker te dekken, niet volstond om  ook de uitvoer van C-suiker te dekken. De overeenkomst mislukte  uiteindelijk. Dit zou echter geen invloed mogen hebben op het  standpunt dat de communautaire instanties in de toekomst moeten  innemen en waarbij zij rekening zouden moeten houden met de  opmerkingen die de Kamer in dit hoofdstuk en in het voorgaande  naar voren heeft gebracht. De GATT 3.25. Gezien de belangrijke plaats die de Europese  suikeruitvoer inneemt op de wereldmarkt, is het niet  verwonderlijk dat de andere producerende en exporterende  landen, evenals in het verleden, nog steeds proberen die  ontwikkeling tegen te houden. In het kader van de \"Uruguay-round\" inzake de algemene overeenkomst betreffende tarieven en  handel (GATT), wordt de kwestie van de landbouwsubsidies en de  gevolgen daarvan voor de internationale markten opnieuw aan de  orde gesteld. Als landbouwprodukt wordt suiker met name genoemd  in de lijst van produkten waarvoor tot een overeenkomst moet  worden gekomen. De andere landen, zowel de exporteurs (bij  voorbeeld de CAIRNS-groep) als de importeurs, nemen een  standpunt in dat zou kunnen leiden tot beperkingen. Reeds nu is  duidelijk dat de suiker zal terechtkomen in de reeks  landbouwprodukten waarvoor een verlaging van de subsidies zou  kunnen worden overwogen. 4. DE CONSEQUENTIES VOOR DE COMMUNAUTAIRE FINANCIËN Ontwikkeling van de begrotingssituatie 4.1. De markt van suiker en isoglucose is de enige waarvoor  zowel de ontvangsten als de uitgaven expliciet op de  desbetreffende posten van de algemene begroting van de  Gemeenschap worden opgenomen. Tabel 12 geeft de ontwikkeling  van de ontvangsten en uitgaven sinds 1981 weer, alsmede de  netto begrotingslast die uit deze boekingen resulteert. Uit  deze tabel blijkt dat het jaarlijks gemiddelde van de uitgaven  over de periode 1981-1989 1 620 Mio ECU bedraagt en dat van de  ontvangsten 1 080 Mio ECU, waardoor het ten laste van de  begroting komende gemiddelde verschil 540 Mio ECU bedraagt.  Tevens kan worden geconstateerd dat de uitgaven en de  ontvangsten tijdens deze periode bijna verdubbeld zijn, doch  dat de situatie tijdens de laatste drie jaren betrekkelijk  stabiel is geweest, met een uitgavenpeil dat rond de 2 000 Mio  ECU lag en ontvangsten van circa 1 400 Mio ECU. Het merendeel  van de uitgaven - circa 70 % - betreft uitvoerrestituties. De  gemiddelde bedragen voor de uitgaven en ontvangsten in verband  met opslagkosten zijn (zelfs in begrotingsecus) redelijk in  evenwicht, hetgeen goed overeenkomt met de doelstelling van een  egalisatieregeling. In de laatste jaren bedroegen de uitgaven  voor opslag circa 450 Mio ECU, ofwel 22 % van de totale  uitgaven. Tabel 13 geeft weer hoe de gemiddelde uitgaven,  ontvangsten en de daaruit resulterende netto lasten van de  laatste drie boekjaren over de Lid-Staten zijn verdeeld. Uit  deze tabel blijkt dat uit het oogpunt van de boekhouding, circa  75 % van de uitgaven in drie Lid-Staten zijn gedaan en wel, naar  rangorde, Frankrijk (28 %), Nederland (27 %) en de BR Duitsland  (21 %); die drie landen innen tezamen ook 65 % van de  ontvangsten. Er zij opgemerkt dat deze gegevens worden  beïnvloed door het vrije verkeer van de goederen wanneer  geëxporteerd wordt door een ander land dan de producerende  landen, waar de produktieheffing werd geïnd. Kosten van het overschot Verdeling van de kosten 4.2. De financiering van de GMO-suiker en -isoglucose is in  zoverre uniek dat de afzetkosten van het communautaire  produktieoverschot integraal worden gedekt door de van de  producenten gevorderde heffingen doch tevens worden  doorberekend in de prijzen en dus indirect ten laste van de  verbruikers worden gebracht. Met het systeem van de heffingen  worden met name gefinancierd: de kosten van de export van het  verschil tussen de communautaire produktie en consumptie,  alsmede de hoeveelheid suiker die de chemische industrie meer  verbruikt dan de 60 000 ton die zij van oudsher afneemt.  Hetzelfde beginsel is van toepassing op de opslagkosten die  worden gedekt door een voor dit doel bestemde specifieke  heffing die zodanig wordt berekend dat de betrokken uitgaven en  ontvangsten (uitgedrukt in groene Ecus) op middellange termijn  in evenwicht zijn. De andere uitgaven komen gewoonlijk ten  laste van de begroting. Dat geldt voor de kosten van export van  de met de preferentiële import overeenkomende hoeveelheid, voor  het verbruik van de eerste 60 000 ton in de chemische industrie  en voor enkele subsidies (met name voor raffinering). Om de  netto begrotingslasten te berekenen, moet de opbrengst van de  invoerheffingen nog worden afgetrokken, met name die voor  melasse, en daarbij moet het netto resultaat worden opgeteld  van de in de agrarische sector toegepaste dubbele  omrekeningskoers (produktieheffingen worden berekend in groene  Ecus, die niet overeenkomen met begrotingsecus). En omdat het  marktbeheer al naar gelang het verkoopseizoen wordt aangepast,  moeten al deze ontvangsten- en uitgavencomponenten per suikerverkoopseizoen worden uitgesplitst. De resultaten van één en  ander zijn aangegeven in tabel 14. >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL> 4.3. Uit tabel 14 blijkt dat over de periode 1982/1983 -  1988/1989, gemiddeld 1 039 Mio ECU per jaar - 52 % van de totale  lasten - uit produktieheffingen werd gefinancierd (de \"zelffinanciering\"). In dit cijfer is de terugbetaling aan de  Lid-Staten verdisconteerd voor de inning van de heffingen, die  10 % van de geïnde sommen bedraagt. Over dezelfde periode  bedroegen de nettolasten voor de communautaire begroting  gemiddeld 948 Mio ECU per jaar, ofwel 48 % van de totale  uitgaven. In deze percentages zijn eveneens die van de  opslagregeling verdisconteerd; dit is echter een aparte  regeling met een zelffinanciering van 100 %. Deze kan dus buiten  beschouwing worden gelaten. Indien alleen de financiering van  de afzet van het produktieoverschot (de \"zelffinanciering\") in  aanmerking wordt genomen, bedroegen de uit de  produktieheffingen te financieren lasten gemiddeld 649 Mio ECU,  ofwel 42 %, en kwamen 58 %, waarin uiteraard de ACS-suiker is  begrepen, ten laste van de begroting. De kwestie van de  zelffinanciering komt in de paragrafen 4.6-4.14 van het  onderhavige verslag aan de orde. De kostenverhoudingen 4.4. Uit de vergelijking van de in tabel 14 uitgesplitste  kosten met de menselijke consumptie, berekend op basis van de  interventieprijs die overeenkomt met de prijs van de suiker af fabriek, valt af te leiden dat de kosten die uiteindelijk aan  de consument worden doorberekend 0,097 ECU per kg suiker  bedragen, ofwel 18 % van de consumptiewaarde. Bovendien betaalt  hij in zijn hoedanigheid van belastingbetaler 0,088 ECU per kg,  ofwel 17 % van de prijs. Per kg suiker die door de consumenten  in Europa wordt gekocht, bedraagt de subsidie in totaal 0,185  ECU, ofwel 35 % van de consumptiewaarde. In het onderste  gedeelte van tabel 14 wordt per verkoopseizoen een uitsplitsing  gegeven van gemiddelden in ECU per ton (regels 5-7) en in  percentage (regels 10-12). De afgeleide kosten 4.5. Uit de voornaamste begrotingsgegevens die hierboven aan  de orde kwamen blijkt de hoogte van de kosten die rechtstreeks  of indirect worden afgeleid uit de interne of externe macroeconomische aspecten van het beheer van de regeling. In verband  met de beginselen van efficiency en doelmatigheid, wenst de  Kamer op de volgende punten te wijzen: a)het structurele overschot dat tegen sterk gesubsidieerde  prijzen op de wereldmarkt moet worden afgezet is erg duur:  hiervoor worden gemiddeld bruto 1 987 Mio ECU per jaar  uitgegeven (zie tabel 14), hetgeen overeenkomt met 35 % van  de waarde van het interne verbruik in de EEG; b)dat deze financiële lasten zo zwaar zijn wordt  gedeeltelijk versluierd door de kunstgreep van het  mechanisme van de medeverantwoordelijkheid, dat eveneens  bekend staat als zelffinanciering, en inhoudt dat de  kosten van de afzet van het produktieoverschot worden  gefinancierd door de producentenheffingen die echter  tevens worden verdisconteerd in de voorgeschreven prijs  die, op zijn beurt, weer bepalend is voor de  consumptieprijs. De consument, die geen alternatief heeft  om dit basisprodukt aan te schaffen, is aldus verplicht om  aan deze financiering bij te dragen; aldus kunnen er  vraagtekens worden geplaatst bij de kwestie of de prijzen  voor de consumenten echt redelijk zijn, in de zin van  artikel 39 van het EEG-Verdrag; c)een ander gedeelte van de kosten vloeit niet voort uit de  communautaire produktie en is voornamelijk het gevolg van  het feit dat de communautaire instanties niet hebben  kunnen besluiten tussen een eigen gegarandeerde produktie  die reeds met overschotten kampt en preferentiële import.  En aldus vallen beide onder de communautaire garantie. De  kosten van de preferentiële import uit de ACS-landen en  India alleen al bedragen voor de communautaire begroting  gemiddeld 535 Mio ECU per jaar (een door de Kamer in  landbouwecus berekend cijfer). De Kamer is van mening dat  dit bedrag ten onrechte ten laste is gebracht van de  begrotingsgelden voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid  omdat het eigenlijk tot de ontwikkelingshulp hoort; d)bij dit alles komt nog het verschijnsel van de quotavrije  produktie (C-suiker) die officieel van de communautaire  garantie is uitgesloten, maar toch financiële  consequenties heeft. De beide verschijnselen die in de  paragrafen 3.16-3.20 van het onderhavige verslag zijn  geanalyseerd, te weten het effect van de uitvoer van C-suiker op de exportkosten van quota-suiker en het effect  van de grote hoeveelheid C-export ingeval van een gunstige  wereldprijs, vormen een financiële last die op circa 30 à  60 Mio ECU per jaar kan worden geraamd. Van deze uitgaven  komen 10 à 20 Mio ECU rechtstreeks ten laste van de  begroting en worden 20 à 40 Mio ECU bij de produktie  gedekt. De controle op de zelffinanciering Het mechanisme 4.6. Volgens de elfde considerans van de basisverordening van  30 juni 1981 worden de kosten voor de afzet van de  overschotten die voortvloeien uit de verhouding tussen de  produktie van de Gemeenschap en haar verbruik, volledig door de  producenten zelf gefinancierd. Dit verschijnsel wordt ook wel  \"zelffinanciering\" genoemd en er wordt zelfs gebruik gemaakt  van de uitdrukking \"begrotingsneutraliteit\" van de GMO-suiker.  Deze beide benamingen kunnen echter verwarring scheppen: de GMO  in kwestie financiert zich niet zelf en is evenmin neutraal uit  het oogpunt van de begroting. In de eerste plaats omdat het de  consumenten zijn die via een fractie van de prijs de bijdragen  betalen. En voorts wordt slechts een gedeelte van de uitgaven  door deze bijdragen gedekt. De voornoemde considerans van de  verordening is duidelijk: het gaat erom de kosten van de afzet  van wat er in de Gemeenschap meer wordt geproduceerd dan  verbruikt, te financieren. 4.7. In de leden 1 en 2 van artikel 28 van dezelfde  basisverordening wordt zeer nauwkeurig aangegeven hoe deze  financiële bijdrage wordt berekend. Voor elk verkoopseizoen  wordt eerst voorlopig en vervolgens definitief vastgesteld: a)de hoeveelheid A- en B-suiker en A- en B-isoglucose die in  het betrokken verkoopseizoen wordt geproduceerd; b)de hoeveelheid suiker en isoglucose die tijdens hetzelfde  verkoopseizoen voor intern verbruik in de Gemeenschap  wordt afgezet; c)het zogenoemde \"uit te voeren overschot\" door de sub b)  bedoelde hoeveelheid af te trekken van de sub a) bedoelde  hoeveelheid; d)het gemiddelde verlies (of in voorkomend geval de  gemiddelde opbrengst) per ton suiker voor de  verbintenissen tot uitvoer of tot verbruik in de chemische  industrie (boven de 60 000 ton per jaar) in het betrokken  verkoopseizoen; e)het door de heffingen te dekken bedrag door de sub c)  bedoelde hoeveelheid te vermenigvuldigen met het sub d)  bedoelde bedrag. 4.8. Sinds het verkoopseizoen 1986/1987 geschiedt deze  berekening op cumulatieve basis ten einde automatisch de  aanpassingen ten gevolge van eventuele latere correcties van de  cijfers over de voorgaande verkoopseizoenen te compenseren.   Wanneer het totale aldus te dekken bedrag is bepaald, worden de  heffingen vastgesteld volgens een schema van op de  interventieprijs toe te passen percentages die verschillend  zijn al naar gelang het A- dan wel B-suiker betreft; voor B-suiker worden de percentages gestaffeld volgens een  tarieflijst, waaraan een aanvullende heffing wordt toegevoegd die lineair op de bedragen van de A- en B-heffingen moet worden  toegepast om het resterende tekort te dekken. Uit tabel 14 kan  worden opgemaakt dat indien rekening wordt gehouden met de  andere componenten van uitgaven en ontvangsten, met  uitzondering van de vergoedingen voor opslagkosten die voor  100 % door de opslagheffingen worden gedekt, iets minder dan de  helft van de uitgaven, te weten 42 %, \"zich zelf heeft  gefinancierd\" (zie paragraaf 4.3). Indien de uitgaven en  ontvangsten in verband met de egalisatieregeling voor de  opslagkosten - die evenwel niet onder de in de verordening  bedoelde zelffinanciering vallen - worden inbegrepen, bedraagt  dit percentage circa 52 %. Problemen met de controle op de boeken 4.9. Als een doelstelling zoals de volledige financiering door  de producenten zelf van de kosten van afzet van het overschot  van de communautaire produktie duidelijk is geformuleerd, dient  ook te worden nagegaan hoe het met de verwezenlijking staat.  Dat was één van de bedoelingen van de Kamer toen zij in 1989  bij de Commissie een financiële controle op de sector suiker en  isoglucose instelde. Bij de controlewerkzaamheden die in dit  verband werden uitgevoerd bleek dat aanzienlijke technische  moeilijkheden een duidelijke vaststelling van de mate waarin  het beginsel van de zelffinanciering was gerealiseerd, in de  weg stonden. De besprekingen die daarna zijn gevoerd tussen de  diensten van de Kamer en van de Commissie en de argumenten die  van beide zijden in het aan dit onderwerp gewijde gedeelte van  het jaarverslag 1988 naar voren werden gebracht, hebben  aangetoond dat de bestaande methodologische problemen zouden  moeten worden opgelost. 4.10. Dat verklaart waarom de Raad, in zijn advies over de  decharge voor het begrotingsjaar 1988, van mening was \"dat deze  twee instellingen met spoed tot overeenstemming moeten komen  over een identieke analysemethode\". De Raad verklaarde voorts het met de Kamer eens te zijn \"over de noodzaak om over  middelen te kunnen beschikken waarmee ook op het niveau van de  boekhouding kan worden beoordeeld of aan het beginsel van de  zelffinanciering de hand wordt gehouden\". Het Europese  Parlement heeft in zijn dechargebesluit inzake het  begrotingsjaar 1988 verklaard voornemens te zijn \"de kwestie  van de financiële neutraliteit van de sector suiker opnieuw, in  het licht van de mededelingen van de Commissie en de  Rekenkamer, te bestuderen\". Gezien het verzoek van de  begrotingsautoriteit werd besloten het vraagstuk grondig te  bestuderen en de resultaten van deze studie in het onderhavige  rapport op te nemen. De diensten van de Kamer zijn dus  overgegaan tot een nauwkeurige analyse aan de hand van  brutogegevens die hen door de diensten van de Commissie ter  beschikking waren gesteld. Analyse van de boekhouding 4.11. De tenuitvoerlegging van het beginsel van de  zelffinanciering in de suikersector komt neer op de toepassing  van het in de leden 1 en 2 van artikel 28 van de  basisverordening vervatte schema ter berekening van de  produktieheffingen, en de aanvullende heffing (zie paragrafen  4.6-4.8). Wil men deze tenuitvoerlegging aan de hand van de  boekhouding controleren, dan moet men zich richten op factoren  die naderhand in de boekhouding zijn opgenomen en in deze  berekeningen een rol spelen, terwijl ze in dat stadium nog van   statistische of voorlopige aard zijn. Wil men de in de boeken  opgenomen gegevens inzake de uitgaven en ontvangsten  vergelijken met de gegevens die zijn gebruikt voor de  berekening van de heffingen, dan stuit men op een hele reeks  technische moeilijkheden die onderstaand worden opgesomd: a)in artikel 28 wordt het te financieren bedrag gedefinieerd  als het verschil tussen de quotagebonden communautaire  produktie van suiker en isoglucose en de hoeveelheid  suiker en isoglucose die voor intern verbruik in de Gemeenschap wordt afgezet, vermenigvuldigd met het  gemiddelde bedrag van de restituties; het betreft hier dus  totalen en gemiddelden van statistische aard die met geen  enkele boeking overeenkomen; b)eveneens volgens de definities van artikel 28, wordt het  bedrag van de gemiddelde restitutie dat wordt  vermenigvuldigd met het te exporteren overschot om het  bedrag te berekenen dat uit heffingen moet worden betaald,  bepaald op basis van de verbintenissen tot uitvoer (en tot  de chemische produktie boven een hoeveelheid van 60 000  ton per jaar). Dit begrip van verbintenis komt overeen met  de hoeveelheden die via inschrijvingsprocedures worden  toegewezen en niet met de hoeveelheden die bij de  werkelijke transacties zijn betrokken. Hierbij wordt met  name geen rekening gehouden met de schommelingen van de  hoeveelheden binnen de verbruiksmarge (van + of   P 5 %),  noch met het niet-gebruiken van certificaten: men kan zich  afvragen in hoeverre deze bepaling verenigbaar is met de  in de considerans van de verordening aangegeven  doelstelling, waarin sprake is van \"volledige financiering  (...) van de afzetkosten\"; c)aangezien het gaat om voorschriften die in het kader van  het gemeenschappelijk landbouwbeleid zijn vastgesteld,  worden de financiële gegevens uitgedrukt in landbouwecus;  teneinde deze te kunnen toetsen aan de  begrotingsboekhouding die in begrotingsecus wordt  bijgehouden, moeten de cijfers tot een gemeenschappelijke  noemer worden teruggebracht; het wisselkoersverschil  tussen de landbouw- en begrotingsecus moet dus worden  weggewerkt; dit verschil is echter verre van marginaal en  vormt wel degelijk een belangrijke orde van grootte, zoals  hieronder zal worden toegelicht; d)de berekeningen inzake de zelffinanciering en derhalve  alle factoren die bij deze berekening een rol spelen, hebben betrekking op het verkoopseizoen van suiker en  isoglucose, dat wil zeggen de periode van 1 juli -  30 juni; de begrotingsboekhouding loopt over de periode  van het begrotingsjaar, dat wil zeggen gewoonlijk de  periode van 1 januari - 31 december of, zoals sinds kort  voor het EOGFL-Garantie van 16 oktober - 15 oktober; de  beide reeksen totaalcijfers zijn derhalve in geen geval  vergelijkbaar; e)tussen de transacties die tot de boekingen leiden en de  boekingen van met name de uitgaven, verstrijkt een  variabele termijn die ook van de ene tot de andere Lid-Staat verschilt; het betreft bedragen die aan bedrijven  zijn betaald op overlegging van een document dat, qua  datum van afgifte, al enkele maanden oud kan zijn; deze  betalingen worden verricht en geboekt door de  betaalkantoren in de Lid-Staten die deze uitgaven aan de  Commissie declareren, die ze terugbetaalt, hetgeen leidt  tot een boeking in de communautaire boekhouding; de tijd  die verstrijkt tussen de afgifte van de documenten en de  boeking van de financiële consequenties, is te zeer  afhankelijk van allerlei termijnen op operationeel en  administratief gebied opdat er een stabiel verband kan  bestaan tussen de beheerswerkzaamheden in een zekere maand  en de in een latere maand verrichte boekingen. 4.12. Om voor al deze problemen een oplossing te vinden,  moesten de diensten van de Kamer alle verrichtingen op het  gebied van uitgaven en ontvangsten tot in het kleinste detail  analyseren - begrotingspost, verkoopseizoen in kwestie, maand  van afgifte van het document, maand van de boeking, bedragen  uitgedrukt in nationale munt, landbouwecu en begrotingsecu -  teneinde een reeks gegevens op te stellen die in het  berekeningsschema voor de zelffinanciering pasten en tevens in  de begrotingsboekhouding voorkwamen. Aan de hand van deze  gegevens konden de volgende resultaten worden verkregen. 4.13. De resultaten van de analyse a)Allereerst dient te worden opgemerkt dat de analyserende  werkzaamheden uiterst moeizaam bleken, niet alleen wegens  de in de voorgaande paragraaf opgesomde technische  complicaties maar ook omdat het zo moeilijk bleek om van  de diensten van de Commissie de exacte gegevens te  verkrijgen die voor deze analyse noodzakelijk waren en in  de vorm die zich daartoe leende. Deze praktische  moeilijkheden hebben duidelijk aangetoond dat de diensten  van de Commissie niet gewend zijn dergelijke controles te  verrichten. In feite kon worden geconstateerd dat interne  controle op dit specifieke punt bij de Commissie vrijwel  geheel ontbreekt. Het is de Kamer duidelijk dat niet  alleen de betrokken marktafdeling binnen het Directoraat-generaal landbouw voor deze situatie verantwoordelijk kan  worden gesteld; de kritiek van de Kamer is gericht aan  alle betrokken diensten van de Commissie (directie-EOGFL  van het Directoraat-generaal landbouw, Directoraat-generaal begrotingen, de financiële controle); b)tabel 15 geeft een overzicht van de koersverschillen  voortvloeiend uit de omrekening van de begrotingsbedragen  in landbouwecus. Zij resulteren in een belangrijk nettoverschil dat de uitgavenkant van deze door de  communautaire begroting gefinancierde markt zwaar belast  omdat deze uitgaven uiteraard niet onder het mechanisme  van zelffinanciering vallen; c)een regressieanalyse van enerzijds de reeksen  maandelijkse bedragen waarop de berekeningen terzake van  zelffinanciering zijn gebaseerd en anderzijds die van de  daarmee overeenstemmende in landbouwecus omgerekende  maandelijkse begrotingsuitgaven, heeft aangetoond dat er voor geen enkele vaste vertragingsfactor een  relevante samenhang tussen de beide reeksen bestaat;  voor elke bij de berekening betrokken categorie uitgaven is voor de  voortzetting van de analyse echter de vertraging genomen  die tot het beste onderlinge verband leidde; d)aangezien het statistisch verband ontoereikend is, blijft  er slechts één methode over om de twee groepen gegevens  met elkaar te vergelijken: cumulatie van de bedragen van  de twee te vergelijken reeksen over een periode die lang  genoeg is opdat de resultaten van de door de bovenvermelde  factor (zie punt 4.11.e)) veroorzaakte variaties  betrekkelijk klein worden en dan de ontwikkeling van het  resterende saldo evalueren. De resultaten van deze  analyses zijn opgenomen in de tabellen 16, 17 en 18. De  analyses zijn in twee series uitgevoerd; de eerste begint  bij 1 januari 1983, datum met ingang waarvan de benodigde  gegevens bij de diensten van de Commissie beschikbaar  waren, en de tweede bij 1 juli 1986, begindatum van de  momenteel lopende vijfjarige regeling. De percentages voor  de ontvangsten en de produktierestituties in de chemische  industrie lijken aanvaardbaar, doch bij die van de  exportrestituties moet een vraagteken worden geplaatst.  Het verschil is te constant en te groot om te kunnen  worden verklaard door de verbruiksmarge van maximaal 5 %.  Dit resultaat van 7 à 8 % doet ten eerste opnieuw het in  paragraaf 4.11.b) aan de orde gestelde probleem rijzen van  de hypothetische of reële lasten, en toont tevens aan dat  er controle nodig is. De meest plausibele verklaring voor  het verschil is dat de afgegeven certificaten niet zijn  gebruikt, doch de diensten van de Commissie schijnen niet  over de middelen te beschikken om toezicht op dit  verschijnsel te kunnen houden; e)deze analyse van het statistisch verband vormt de enige  mogelijkheid om te beoordelen of de factoren voor de  berekening van de zelffinanciering overeenstemmen met de  boekhoudkundige verwezenlijking ervan. Wegens het  verschijnsel van het variabele tijdsverschil tussen het aangaan van de verbintenissen enerzijds en de boekingen  anderzijds, kan er met het huidige boekhoudsysteem geen  overzicht worden opgesteld waaruit blijkt of de  ontvangsten en de uitgaven inderdaad in evenwicht zijn. Beoordeling van het financieel beheer op het gebied van de zelffinanciering >RUIMTE VOOR DE TABEL> 4.14. De diensten van de Kamer hebben de analyse zodanig  uitgevoerd dat de meeste van de in paragraaf 4.11 opgesomde  hindernissen konden worden overwonnen. Niettemin dient te  worden opgemerkt dat één ervan blijvend is want met het huidige  systeem van boeking van ontvangsten en uitgaven is een  nauwkeurige controle onmogelijk. De statistische analyse die de  diensten van de Kamer in plaats van die controle maakten, bleek  zeer moeizaam en de uitvoering ervan ging met vele  moeilijkheden gepaard; hieruit blijkt duidelijk dat de  organisatie van de diensten van de Commissie op het gebied van  beheer en boekhouding niet echt geschikt is om de gewenste  controle te kunnen verrichten. Dit neemt echter niet weg dat de  beginselen van een goed financieel beheer vereisen dat de  verwezenlijking van een zo fundamentele doelstelling als die  van de zelffinanciering in de suikersector wordt gecontroleerd  aan de hand van onafhankelijke gegevens die de financiële  realiteit weerspiegelen. Het resultaat van de analyse toont aan  dat deze realiteit met de ramingen zou moeten worden  vergeleken, daar er voor de meest belangrijke uitgavenpost een  groot verschil werd geconstateerd. Aangezien het soort analyse  dat voor deze gelegenheid werd gemaakt te kostbaar is om  regelmatig te worden herhaald, zou de organisatie van de  boekhouding zodanig moeten worden aangepast dat er een vrijwel  automatische controle kan worden verricht. Dit zou kunnen  worden bewerkstelligd door eenvoudigweg een declaratie van  uitgaven en ontvangsten in te voeren waarin de Lid-Staten de  verkoopseizoenen aangeven uit hoofde waarvan deze ontvangsten  en uitgaven hebben plaatsgevonden. Een dergelijke uitsplitsing vormt voor de betrokken diensten van de Lid-Staten geen te  grote belasting aangezien zij ten behoeve van hun eigen beheer  reeds over deze gegevens beschikken. Aldus zou men regelmatig  en voor elk jaar kunnen beoordelen hoe de \"zelffinanciering\"  binnen de smalle, in de paragrafen 4.6-4.8 genoemde marges,  wordt verwezenlijkt. Andere specifieke opmerkingen over het financieel beheer De uitvoerrestituties >RUIMTE VOOR DE TABEL> >RUIMTE VOOR DE TABEL> 4.15. De betaling van de uitvoerrestituties is afhankelijk van  de afgifte van certificaten aan de hand waarvan kan worden  nagegaan of de verrichtingen correct en binnen de termijnen  zijn uitgevoerd of van een systeem van waarborgen waarmee  sancties kunnen worden opgelegd in geval van niet-conforme  uitvoering. De tenuitvoerlegging van deze voorzorgsmaatregelen  en die van de maatregelen met betrekking tot andere  transacties, is toevertrouwd aan de betrokken diensten van de  Lid-Staten. Deze decentralisatie doet echter niets af aan het  feit dat de Gemeenschap de algemene verantwoordelijkheid blijft  dragen voor de uitvoering van de verrichtingen en zal haar  daarentegen eerder verplichten om tot coördinatie en centrale  controle over te gaan. In haar jaarverslag over het  begrotingsjaar 1988 heeft de Kamer echter uit een enquête bij  betaalkantoren in verscheidene Lid-Staten, de conclusie  getrokken dat de nationale procedures zouden moeten worden  geharmoniseerd om een zelfde mate van doeltreffendheid en  dezelfde garantie van regelmatigheid te bereiken. Zo werd  ook tijdens het onderzoek dat ten grondslag lag aan het  onderhavige rapport geconstateerd dat er op centraal niveau te  weinig toezicht wordt uitgeoefend op de verrichtingen in het  kader van de marktregulering. De Commissie beschikt met name  niet over een mechanisme aan de hand waarvan zij systematisch  kan nagaan of de verbintenissen tot uitvoer die worden  aangegaan bij de inschrijvingen, zijn nagekomen. Dit vormt  tevens een belemmering wanneer moet worden gecontroleerd of het mechanisme van zelffinanciering, rekening gehouden met de  doelstelling ervan, goed functioneert - een aspect dat reeds  ter sprake kwam. Produktierestituties 4.16. Toen het stelsel van produktierestituties voor het  gebruik van suiker in de chemische industrie werd ingesteld,  werd beoogd een bijkomende afzetmarkt voor de overschotten te  creëren. Hiermee ontstond echter een concurrentie voor zetmeel.  Dit afgeleide produkt (met name gefabriceerd uit granen en  aardappels) valt eveneens onder een gemeenschappelijke  marktordening. Het is het basisprodukt voor de fabricage van  een hele reeks zowel alimentaire als niet-alimentaire  produkten, waaronder isoglucose, maar ook glucose. Als  grondstof voor de fabricage in de chemische industrie van  enkele produkten zoals citroenzuur, gebruikt in de  voedingsindustrie, concurreert laatstgenoemd produkt met  suiker. De regelgeving op het gebied van produktiesteun in de  chemische industrie is zodanig dat de beide alternatieve  grondstoffen ongeveer op gelijke voet worden behandeld. Zo is  de produktierestitutie die voor suiker werd verleend, gepaard  gegaan met een vermindering van 70 ECU/ton van het verschil  tussen de communautaire prijs en de wereldmarktprijs, ofschoon  de chemische industrie streeft naar voorwaarden die  vergelijkbaar zijn met die van haar internationale concurrenten  buiten de Gemeenschap. Het streven om de gelijkheid tussen  suiker en glucose te handhaven heeft eveneens de  administratieve behandeling van de maatregel beïnvloed: zo  wordt het restitutiepercentage vier maal per jaar vastgesteld  en dit ritme past absoluut niet in dat waarin de chemische  industrie werkt; voorts worden er voor administratie en  controle bijzonder logge procedures gevolgd. Laatstgenoemde  houden ondermeer in dat er een waarborg voor correct gebruik  bijeengebracht moet worden, die geen enkel reëel doel heeft  omdat de betaling van de steun immers afhankelijk is van een  afzonderlijke controle op het correcte gebruik. 4.17. Inmiddels werd het steunstelsel voor suiker met ingang  van 1 juli 1990 geheel losgekoppeld van hetzelfde, in de  gemeenschappelijke marktordening voor granen, opgenomen stelsel  voor zetmeel. Dat is een reden te meer om zich af te vragen hoe  het stelsel van de suiker zou moeten worden toegepast om het  aantrekkelijker te maken voor de chemische industrie. De  huidige logheid van de communautaire regeling heeft er, volgens  inlichtingen van vertegenwoordigers van deze sector, tot dusver  toe geleid dat de industrie, in plaats van te kiezen tussen  suiker en glucose, de voorkeur heeft gegeven aan melasse, een  produkt waarvan in de Gemeenschap niet genoeg wordt  geproduceerd en dat dus moet worden ingevoerd. De betrokkenen  raamden de opnamecapaciteit echter op honderdduizenden tonnen  suiker. De maatregelen zouden dus zodanig moeten worden beheerd  dat deze interne afzetmarkt volledig kan worden geëxploiteerd  om overschotten te absorberen in plaats van deze markt te  bevoorraden met ingevoerde produkten. Het administratieve beheer van de Commissie en de Lid-Staten 4.18. De markt van suiker en isoglucose vormt een sterk  gestructureerde sector. In de eerste plaats gaat het hier om  produkten van agrarische oorsprong die een industrieel  verwerkingsproces moeten ondergaan. Ten tweede is het  voornaamste betrokken produkt, de witte suiker, een homogeen  produkt waarvoor in de verordening slechts één kwaliteit geldt.  En tenslotte zijn, zoals reeds werd opgemerkt, de industriële  ondernemingen die een verplicht tussenstation vormen tussen de  agrarische produktie en het voor verbruik bestemde produkt,  betrekkelijk klein in aantal (200 suikerfabrieken die  toebehoren aan minder dan 100 ondernemingen). Het aantal  isoglucosefabrieken is nog beperkter dan het aantal  suikerfabrieken en de aandelen zijn in handen van een zeer  beperkte groep die grotendeels in de wereld van de suiker  thuishoort. 4.19. Derhalve zijn beheer en controle in verband met deze  markt, waarin de organisatie draait om een vrij beperkt aantal  duidelijk omschreven punten, in vergelijking met andere markten  betrekkelijk eenvoudig. Bij een zo beperkt aantal rechtstreekse  begunstigden, is een systeem van produktiequota gemakkelijk te  beheren. En tevens is bij dit kleine aantal deelnemers aan het  economisch proces de inning van de heffingen, bedoeld om een  gedeelte van de financieringsbehoeften te dekken, gemakkelijk  te realiseren en te controleren. 4.20. Het is dus niet verwonderlijk dat de administratieve  organisatie zowel bij de Europese Commissie als bij de  nationale instanties goed in orde is. De beheersprocedures  worden in het algemeen vakkundig tenuitvoer gelegd, dat wil  zeggen met een goede kennis van deze betrekkelijk doorzichtige  markt en op basis van betrekkelijk betrouwbare gegevens. De  administratieve beheersbaarheid wordt nog vergroot door de zeer  regelmatige contacten tussen de communautaire en nationale  diensten, met name tijdens de wekelijkse vergaderingen van het  Comité van beheer. De paar opmerkingen die in de voorgaande  paragrafen zijn gemaakt over de doeltreffendheid van de  administratieve organisatie, moeten dan ook in deze algemene  context worden geplaatst. 5. CONCLUSIE Een mechanisme dat op het eerste gezicht samenhang vertoont 5.1. Vergeleken met andere landbouwmarkten is de suikermarkt  in beginsel betrekkelijk gemakkelijk te beheren en te  controleren. Suiker is namelijk een homogeen consumptieprodukt  dat, afgezien van verschillende presentatievormen, geen  verschillende kwaliteiten heeft en voortkomt uit een  industrieel proces van verwerking van een agrarische grondstof.  Om technische en economische redenen vindt deze verwerking  plaats in een zeer beperkt aantal fabrieken die een verplicht  tussenstation vormen (ongeveer 200). 5.2. De suikerindustrie is een zware industrie die grote  investeringen vereist en een beleid verlangt met duidelijke  richtsnoeren op lange termijn. Maar het kleine aantal betrokken  ondernemingen (momenteel minder dan 100), dat overigens nog  steeds kleiner wordt, maakt het de fabrikanten zo gemakkelijk  om hun belangen gezamenlijk te verdedigen dat zij een  machtspositie zouden kunnen innemen, waardoor de concurrentie  wordt uitgeschakeld. 5.3. Het beheersmechanisme dat voor deze markt is ingesteld  onderscheidt zich op verschillende belangrijke punten van  andere gemeenschappelijke marktordeningen waarmee deze markt  toch de gebruikelijke factoren gemeen heeft, zoals het  prijzenstelsel en de regelingen van heffingen of restituties  bij in- en uitvoer. Deze bijzondere kenmerken zijn de volgende: a)een eenvoudige en algemene regeling voor produktiequota; b)een gewoonlijk integrale financiering van de kosten van  afzet van het produktieoverschot door produktieheffingen; c)een egalisatieregeling voor de opslagkosten tussen de  producenten en de voornaamste opslagbedrijven voor suiker. Deze bijzonderheden zijn gedeeltelijk terug te voeren op  historische redenen: zo bestonden er toen de GMO-suiker werd  ingevoerd bij voorbeeld overschotproblemen en ongelijkheden  tussen de suikerproducerende landen in het Europa van de zes,  maar ook de bovenvermelde specifieke structuur van de markt  (paragraaf 5.1) speelt een rol. Het geheel van deze deels  klassieke, deels bijzondere maatregelen vormde een mechanisme  dat potentieel het sterkste en meest doeltreffende was voor  regulering en beheersing van een gemeenschappelijke  marktordening. Het mislukken van een systeem 5.4. 22 jaar na invoering van de gemeenschappelijke ordening  van de suikermarkt, moet worden geconstateerd dat de  communautaire aanpak op een mislukking is uitgelopen. De  ontwikkeling van de regeling druiste uiteindelijk in tegen het  basisbegrip van een gemeenschappelijke markt, zoals dat wordt  gedefinieerd in artikel 40 van het Verdrag, en verschillende  elementaire doelstellingen die volgens artikel 39 van het EEG-Verdrag met het gemeenschappelijk landbouwbeleid moesten worden  nagestreefd, zijn niet verwezenlijkt. Ofschoon enkele van de  beginselen van dit artikel (stijging van de voorziening,  veiligstelling van de bevoorradingen) sinds lang zijn  gerealiseerd, is dat niet het geval voor andere (met name de  rationele ontwikkeling van de landbouwproduktie, de  stabilisatie van de markt, redelijke prijzen voor de  verbruikers). Voorts zijn op de suikermarkt de bijkomende  doelstellingen waartoe tijdens de jaren 80 moest worden  besloten, te weten de beheersing van de produktie en van de  door de overschotten veroorzaakte uitgaven, verre van  verwezenlijkt, getuige het voorzieningspercentage van circa  150 % en totale uitgaven van ongeveer 2 miljard ECU. 5.5. Zoals de zaken er momenteel voorstaan, is de Europese  suikermarkt in het geheel geen gemeenschappelijke markt, doch  in feite de optelsom van de afzonderlijke nationale markten. Via de produktiequota die per Lid-Staat worden vastgesteld, is  de produktie gebonden aan het grondgebied van de Lid-Staten. Er  kan geen doelmatige produktie worden ontwikkeld omdat de minder  doelmatige produktie wordt beschermd. De ongelijkheden van  destijds, toen de GMO werd ingesteld of toen nieuwe landen  toetraden, bestaan nog steeds. De zogenaamde  overgangsmaatregelen dragen er in hoge mate toe bij dat in deze  situatie geen verandering komt omdat zij, in tegenstelling met  de aanvankelijke bedoeling, werden verlengd. Tijdens een  toespraak voor het Economisch en Sociaal Comité, op 28  september 1967, dus toen de voorbereidingen voor de GMO-suiker  in volle gang waren, zei de commissaris van Landbouw en vice-voorzitter van de Commissie het volgende: \"De vrees bestaat dat  de Raad op een bepaald moment besluit een zodanig systeem in te  voeren dat het na enige tijd niet meer mogelijk zal zijn de  gemeenschappelijke suikermarkt tot stand te brengen (...). Alle  maatregelen dienen erop gericht te zijn dat de grenzen, na de  overgangsperiode, kunnen worden geopend en dat de  suikerproduktie wordt gespecialiseerd. Deze aangelegenheid  vereist de bijzondere aandacht omdat het de eerste keer is dat  er zulke problemen rijzen en dat de nationale belangen zo  heftig worden verdedigd\". 5.6. De verstarring en sub-optimalisering die deze markt  momenteel kenmerken, zijn in feite het gevolg van het systeem  van de produktiequota, dat reeds bij aanvang de grote  bijzonderheid van deze markt vormde en in theorie een  doeltreffend middel was voor beheersing en oriëntering van de  produktie. In plaats van, in het perspectief van een  gemeenschappelijke markt, de aanpassing van de achtergebleven  regio's en de ontwikkeling van de gehele produktie tot een  macro-economisch optimum te bevorderen, heeft de wijze waarop  de politieke autoriteiten de regeling tenuitvoer hebben gelegd  meer het gevolg gehad dat de suikermarkt van haar  doelstellingen werd verwijderd. Het instrument van de quota  werd bij elke wijziging van de regeling systematisch gehandhaafd, eerst om de - aanvankelijk minder doeltreffende -  produktie te waarborgen, met name die van Italië en vervolgens  om de toetredende landen - of hun natuurlijke omstandigheden nu  al dan niet geschikt waren voor verbouw van de suikerbiet -  tevreden te stellen en hun ten minste zelfvoorziening op  nationaal niveau te garanderen. De meest karakteristieke  voorbeelden hiervan zijn het Noorse quotum voor Denemarken en  het quotum voor de nieuwe produktie van suikerbieten op het  Portugese continent. Het instrument is tevens aangewend om de  vroegere landen van het Gemenebest in staat te stellen ruwe  suiker naar het Verenigd Koninkrijk te blijven exporteren en  tegelijkertijd de Britse raffineerderijen deze aanvoer van de  grondstof te garanderen. Het quotastelsel is zelfs gebruikt om  te voorkomen dat de goedkoper te produceren isoglucose kon  concurreren met suiker. 5.7. Zo is met het quotastelsel het tegenovergestelde bereikt  dan dat wat aanvankelijk werd beoogd. Indien men ervan uitgaat  dat dit instrument voornamelijk door de quotumtoewijzing per  Lid-Staat ondoeltreffend en zelfs contraproduktief is geworden,  valt er nog maar één conclusie te trekken: een beleid voor  produktiebeheersing, gebaseerd op een systeem van  produktiecontingentering waarvoor hoge prijzen worden betaald  (zie paragraaf 5.11), is tot mislukking gedoemd indien de quota  voor elke Lid-Staat afzonderlijk worden vastgesteld en door de  Lid-Staat zelf worden beheerd en de facto zo niet de jure  steeds weer worden verlengd, zoals voor de suiker wordt  geconstateerd. 5.8. Door deze regeling kon het voorzieningspercentage van de  gemeenschappelijke suikermarkt oplopen tot 173 %; tijdens de  laatste tien jaren bedroeg het gemiddeld circa 150 %. Daarmee is  de suikermarkt tot de markt met het grootste overschot van alle  gemeenschappelijke landbouwmarkten geworden. Aangezien het  overschot moet worden afgezet op de wereldmarkt waar de prijs  gemiddeld ongeveer de helft van de communautaire garantieprijs  bedraagt - een uiterst ongunstige verhouding - en voor twee derde van deze export restituties worden betaald om dit  verschil te overbruggen, ontstaan er kosten die in vergelijking  met andere markten uiterst hoog zijn. De inzaaiing van  suikerbieten in de Gemeenschap zou, zonder enig gevaar voor de  voorziening van de interne markt, met minimaal 20 % kunnen  worden beperkt. Het beginsel van de efficiency - de Kamer  herinnert eraan dat dat beginsel integraal deel uitmaakt van  het begrip \"goed financieel beheer\" - schijnt uit het oog te  zijn verloren. 5.9. Een van de doelstellingen waarnaar bij invoering van een  gemeenschappelijke markt moet worden gestreefd, is de regionale  specialisatie. Er kan slechts worden vastgesteld dat deze om de  volgende redenen niet tot stand is gekomen: a)ten eerste werden bij de successieve uitbreidingen van de  Gemeenschap met landen die niet alle even geschikt waren  voor de teelt van de suikerbiet, nationale quota toegekend  die in feite zo hoog waren dat deze landen geen suiker  hoefden in te voeren. Reeds bij aanvang vormden bepaalde  in de basisverordening opgenomen en vervolgens steeds weer  verlengde maatregelen, zoals de afgeleide prijzen, de  gemengde prijzen en de nationale steun, een compensatie  voor het gebrek aan economische doeltreffendheid van de  produktiemethoden van de betrokken landen; b)aanvankelijk waren de B-quota, de specialisatiequota,  voornamelijk mobiel (ze werden \"reizende quota\" genoemd).  Geleidelijk werden ze op nationaal niveau vastgesteld en  tevens verloor de heffing, bedoeld om de uitvoer van deze  hoeveelheden te financieren, haar selectieve karakter. De  voorgeschreven prijs is namelijk dermate royaal dat zelfs  in de regio's die het minst geschikt zijn voor de  produktie van bietsuiker, B-suiker wordt geproduceerd. In  feite komen de gedifferentieerde - A en B - heffingen die  al naar gelang de Lid-Staat variëren, neer op een stelsel waarmee de kosten die gepaard gaan met export van quotasuiker, tussen de Lid-Staten worden verdeeld. B-suiker  wordt met vrijwel dezelfde zekerheid geproduceerd als A-suiker. 5.10. In werkelijkheid is de C-suiker de echte specialisatiesuiker geworden. Deze quotumvrije suiker, waarvoor geen enkele  communautaire garantie geldt en die op de wereldmarkt tegen de  prijs van deze markt moet worden verkocht, wordt geproduceerd  in hoeveelheden die ruimschoots boven het peil van de door  weersomstandigheden te verklaren schommelingen liggen. Deze  produktie heeft echter toch consequenties voor de begroting. De  geëxporteerde hoeveelheid C-suiker draagt ertoe bij dat de  wereldprijs daalt, waardoor het percentage van de  uitvoerrestituties stijgt: de export van C-suiker drijft dus de  kosten van de export van quotasuiker op. Voorts geven de  ondernemers er, in een periode van een gunstige wereldkoers, de  voorkeur aan C-suiker in plaats van quotum-suiker te  exporteren. De gecombineerde financiële gevolgen van deze  verschijnselen lopen in de tientallen miljoenen ECU per jaar,  die ten laste van de communautaire begroting komen. 5.11. De omvang van produktie en export van C-suiker kan  slechts worden verklaard door het niveau van de inkomsten die  via de royale voorgeschreven prijzen uit de produktie van  quotumsuiker worden verkregen. Voorts worden produktie en  export aangemoedigd door specifieke maatregelen zoals het recht  om een gedeelte van de C-suiker als A-suiker naar het volgende  verkoopseizoen over te dragen en het recht op een  opslagvergoeding voor de betrokken voorraden. In de huidige  marktsituatie zijn deze voorrechten economisch niet meer  verantwoord. 5.12. Uit het voorafgaande blijkt dat het huidige garantiepeil  (hoeveelheden en prijzen) te hoog ligt. De B-quota zijn bedoeld  als onder de zelffinanciering vallende exportquota: in feite vormen zij een overschot dat, zonder steun, het hoofd zou  moeten kunnen bieden aan de voorwaarden op de wereldmarkt. De  Kamer acht het dan ook mogelijk de totale omvang van de  gegarandeerde hoeveelheden te verminderen. Een groot gedeelte,  zo niet alle B-quota, zouden kunnen worden gelijkgesteld met de  huidige C-suiker ofschoon dan voor deze aldus verminderde  hoeveelheid wel een differentiatie voor de heffing, en dus voor  de prijzen voor A- en B-suiker, zou blijven gelden. Daardoor  zou de produktie, geografisch gezien, kunnen worden  georiënteerd naar een economisch optimum en zouden de eveneens  gereduceerde afzetkosten steeds kunnen worden gefinancierd. 5.13. In tegenstelling tot de opmerkelijke overbevoorrading  met suiker, is de voorziening van de markt van de alternatieve  zoetstof op basis van granen - de isoglucose - geblokkeerd op  het minimumniveau van 2 % van het maximumquotum. Technisch  gezien, kan ongeveer 25 % van de suiker die wordt verbruikt  worden vervangen door isoglucose. De Kamer merkt voorts op dat  de zuidelijke landen, die meer geschikt zijn voor de produktie  van hoogwaardige granen dan voor de teelt van suikerbieten,  zich ten opzichte van deze interessante mogelijkheid  terughoudend opstellen. 5.14. Ongeveer een derde van de suikerexport van de  Gemeenschap, ofwel 1,5 miljoen ton, is bestemd om het  tegenwicht te bieden voor de preferentiële import van  voornamelijk uit de ACS-landen afkomstige ruwe rietsuiker.  Ofschoon deze import aanvankelijk viel te verklaren door het  feit dat het Verenigd Koninkrijk en Portugal bij hun toetreding  een raffineringsindustrie hadden, is deze op lange termijn  moeilijker te verantwoorden, temeer daar de communautaire A-quota waarmee deze ACS-suiker uit het oogpunt van de garantie  wordt gelijkgesteld, steeds voldoende blijft om aan de behoefte  voor intern verbruik te voldoen. Omdat deze steun aan de  suikerproduktie van de ACS-landen een vorm van  ontwikkelingshulp vormt, zou hij uit begrotingsoogpunt ook als zodanig moeten worden behandeld. Indien deze steun speciaal  betrekking moet hebben op suiker, vraagt de Kamer zich voorts  af of er voor de producenten in de ACS-landen een eenvoudig  systeem van prijsgaranties moet worden ingevoerd, waarbij het  niet nodig is om het produkt zelf tegen hoge kosten heen en  weer te vervoeren. 5.15. Aangezien de communautaire export van suiker op de  wereldmarkt een vrij belangrijke plaats inneemt - ongeveer een  kwart van de totale markt en ongeveer de helft van alle witte  suiker - zijn de gevolgen onmiskenbaar. Het depressieve effect  is voordelig voor de, vaak arme, importerende landen die hun  voorraden op de markt betrekken, doch vormt daarentegen een  economische hindernis voor de producerende landen, en vooral de  ontwikkelingslanden - soms in hoge mate afhankelijk van dit  soort produktie - bij het vinden van rendabele afzetmarkten.  Het systeem zou in het kader van de huidige besprekingen in de  Uruguay-ronde wellicht moeten worden heroverwogen. Hoge kosten 5.16. De kenmerken van het interne of externe macro-economische beheer brengen voor de communautaire financiën hoge  lasten met zich: a)zeer hoge kosten van het structurele voorzieningsoverschot  (overeenkomend met meer dan een derde van de waarde van  het interne verbruik); deze kosten drukken zowel op de  begroting als op de eindconsument; b)begrotingslasten van de preferentiële import die, volgens  de Kamer onterecht, op de begrotingsmiddelen van het  gemeenschappelijk landbouwbeleid drukken; c)specifieke gevolgen van produktie en export van C-suiker  die neerkomen op niet-zichtbare bijkomende uitgaven ten  laste van de communautaire begroting. Aan dit alles zij nog, zoals hieronder zal worden toegelicht,  de valse schijn van het beginsel van de zelffinanciering  toegevoegd. 5.17. Gezien haar componenten, is de suikermarkt betrekkelijk  eenvoudig te controleren en de administratieve behandeling  ervan lijkt, zowel op communautair als nationaal niveau,  betrekkelijk goed te zijn georganiseerd. De beheersprocedures  worden in het algemeen vakkundig tenuitvoer gelegd op basis van  gegevens die vrij betrouwbaar zijn en via zeer regelmatige  contacten tussen de communautaire en nationale diensten.  Desalniettemin bestaat er een belangrijke tekortkoming. Op het  gebied van de boekhouding, en meer in het bijzonder op dat van  het zogenaamde \"zelffinancierings\"-mechanisme, worden de  werkelijke functionering van het mechanisme, zoals vastgelegd  in de basisverordening, en de verwezenlijking van de  doelstelling ervan zoals die in de considerans van deze  verordening is aangekondigd, niet op ex post-basis  gecontroleerd zoals volgens de beginselen van goed financieel  beheer zou zijn vereist. 5.18. Dit begrip van zelffinanciering of  \"begrotingsneutraliteit\" is terug te voeren op een beginsel dat  al in 1968 het licht zag, en sinds 1981 in de regelgeving is  opgenomen, namelijk dat de kosten voor de afzet van het  communautaire produktieoverschot door produktieheffingen  worden gefinancierd. Ondanks de schijnbare eenvoud ervan dient  het begrip enigszins te worden toegelicht: a)in de eerste plaats wordt niet het gehele voorzienings-overschot in de Gemeenschap door het bedoelde mechanisme  gedekt: een gedeelte ervan blijft structureel de begroting  belasten. Het gaat voornamelijk om de kosten van export  van het importequivalent, ofwel om een bedrag van circa  535 Mio ECU per jaar. En wanneer men de egalisatieregeling  voor de opslagkosten, die een regeling op zich vormt, buiten beschouwing laat, dekt de \"zelffinanciering\"  uiteindelijk veel minder dan de helft van de kosten van de  markt; b)vervolgens zij gewezen op de netto gevolgen voor de  begroting van de toepassing der dubbele omrekeningskoers  van de ECU (landbouwkoers voor de omrekening van de  afzonderlijke bedragen en begrotingskoers voor het boeken  van de financiële gevolgen): hiermee was over de laatste  zes jaren gemiddeld circa 44 Mio ECU gemoeid doch  gedurende de laatste twee jaren gaat het om ongeveer  100 Mio ECU; c)en tenslotte, worden deze kosten ondanks het feit dat het  aandeel van de door de produktieheffingen gedekte lasten  door de suikerfabrikanten wordt betaald, via de  voorgeschreven prijzen doorberekend aan de consument; het  kenmerk van het systeem van zelffinanciering is dus dat de  consument, en niet de belastingbetaler, een groot gedeelte  van de kosten van de regeling moet dragen: dit aspect kan  de verkeerde indruk wekken dat deze markt zichzelf  financiert, niet op de begroting drukt of zelfs de  Gemeenschap helemaal niets kost. 5.19. Nog afgezien van deze eerste bevindingen doen de  analyses van de Kamer, ofschoon duidelijk is gemaakt dat er met  het huidige boekhoudsysteem geen bevredigende toetsingen kunnen  worden verricht, toch twijfels rijzen en met name over de  juistheid van de bedragen gehanteerd bij de berekening van de  heffingen die bedoeld zijn om de kosten van de  uitvoerrestituties te dekken. Gezien het moeizame karakter van  deze analyses enerzijds en het belang van een doorzichtig en  controleerbaar beheer anderzijds, zou het wenselijk zijn om in  het systeem van de declaratie van ontvangsten en uitgaven door  de Lid-Staten een uitsplitsing per verkoopseizoen in te voeren.  En dat is des te uitvoerbaarder daar de Lid-Staten ten behoeve  van hun eigen beheer reeds over deze uitsplitsing beschikken. 5.20. De suikermarkt die qua uitgaven in verband met deze GMO  voor twee miljard ECU en qua ontvangsten voor circa  1 200 Mio ECU op de communautaire begroting staat, kost de  Gemeenschap en de consument veel meer dan nodig is. Dat is met  name het gevolg van het gebrek aan specialisatie en de  kunstmatig in stand gehouden overvoorziening en meer in het  algemeen het resultaat van een tendens tot denken op korte  termijn, tot nationale protectie en tot optimistische  evaluaties die het proces van politieke besluitvorming inzake  de herziening van de regeling en de uitbreiding van de markt  altijd hebben gekenmerkt. Het lijdt geen twijfel dat er in  verband met de volgende herziening van de GMO die in 1993 haar  beslag moet krijgen, na de verlenging met twee jaar van de  voornaamste punten van de huidige regeling waartoe de Raad van  Ministers heeft besloten, lering moet worden getrokken uit de  in het verleden opgedane ervaring. Het samenvallen van de data  is voor de Kamer te veelzeggend om niet op de gevolgen te  wijzen - de suikermarkt zal onmogelijk kunnen ontsnappen aan de  radicale veranderingen die de gemeenschappelijke markt teweeg  zal brengen. Dit verslag werd door de Rekenkamer te Luxemburg vastgesteld te  harer zitting van 12 september 1991. Voor de Rekenkamer   Aldo ANGIOI   President >RUIMTE VOOR DE TABEL> ANTWOORDEN VAN DE COMMISSIE ALGEMENE OVERWEGINGEN De Commissie verheugt er zich over te kunnen vaststellen dat in de conclusies onder punt 5 van het verslag van de Kamer van geen enkele overtreding of nalatigheid ten aanzien van de toepassing van de regeling die geldt voor de suikersector melding wordt gemaakt. De in tijdnood verkerende lezer wordt verwezen naar de conclusies van de Commissie. 1. Inleidende opmerkingen over de gemeenschappelijke marktordening De beheersmechanismen van de regeling De produktiequota 1.15. De Commissie wijst er met nadruk op dat bij alle door de Lid-Staten verrichte overdrachten van quota tussen ondernemingen rekening moet worden gehouden met het belang van elk van de betrokken partijen, en met name met dat van de producenten van suikerbieten en suikerriet, binnen het strikte kader van de communautaire regelgeving. De Commissie ziet toe op de toepassing ervan. De overige aspecten De regels inzake de invoer 1.17. De Commissie acht het nuttig te herinneren aan de definitieve overzichten van de communautaire suikerbevoorrading in de oogstjaren 1986/1987 tot en met 1989/1990. De invoer van suiker is samengevat in de hierna volgende tabel. De financiële en budgettaire regeling van de GMO De begrotingsnomenclatuur 1.22. In andere begrotingsposten dan die genoemd door de Kamer in tabel 2 is een minder belangrijk gedeelte van de op de suikersector betrekking hebbende ontvangsten en uitgaven begrepen. Het gaat om heffingen bij de invoer (hoofdstuk 10 van titel 1 - Eigen middelen) en restituties bij de uitvoer voor suiker gebruikt in verwerkte produkten (hoofdstuk B1-30 van titel B1-3, Bijkomende uitgaven) voor bedragen geraamd op respectievelijk 190 miljoen ecu (B) en 180 miljoen ecu (B) (gemiddelde van de vier verkoopseizoenen 1986/1987-1989/1990). >RUIMTE VOOR DE TABEL> De Commissie wijst erop dat de kosten die door de Lid-Staten worden gemaakt bij de inning van de heffingen en bijdragen in de suikersector op dezelfde wijze ten laste van de Gemeenschapsbegroting komen als die welke worden gemaakt bij de inning van de andere eigen middelen van de Gemeenschap. Bijgevolg zijn deze kosten opgenomen in hoofdstuk 19 van het deel \"ontvangsten\" van de Gemeenschapsbegroting. De toelichting bij begrotingspost 1119 was niet onjuist, maar onvolledig. De Commissie heeft haar gewijzigd in haar VOB 1992. Doelstellingen en uitvoering van het onderzoek Vroegere opmerkingen van de Kamer 1.27. Zich baserend op het voorstel van de Commissie heeft de Raad, na raadpleging van het Parlement, in 1987 en 1988 de maatregelen inzake de invoering van een aanvullende heffing (speciale heffing voor het wegwerken van de verliezen van de verkoopseizoenen 1986/1987 en 1987/1988) goedgekeurd. Deze maatregelen komen geheel tegemoet aan de opmerkingen van de Kamer in haar jaarverslagen over de begrotingsjaren 1985 en 1986. Daarenboven heeft de Commissie, vanaf het verkoopseizoen 1986/1987, de bij elke vaststelling verrichte analyse en controle versterkt, ten einde duidelijk te laten zien dat er een financieel evenwicht is gekomen tussen de uitgaven ten laste van de communautaire producenten en de ontvangsten uit de overeenkomstige heffingen. Tot slot heeft de Commissie, in aansluiting op de opmerkingen van de Kamer in het verslag over het begrotingsjaar 1988, vanaf het begrotingsjaar 1989 een verkorte versie gepubliceerd van de uitkomsten weergegeven in de bijlagen bij het Financieel Verslag van het EOGFL, afdeling Garantie. 2. De interne macro-economische gevolgen van de communautaire regeling De historische ontwikkeling van het quotasysteem De tweede suikerverordening en de eerste uitbreiding (1975-1981) 2.12. Op de wereldmarkt doen zich kortstondige crises voor, maar het is ook een feit dat een voortdurende veiligstelling van de bevoorrading, vooral op een zo een speculatieve markt als de suikermarkt, geboden is. 2.15. Een van de aspecten die bij de vaststelling van de quotaniveaus van de nieuwe Lid-Staten in aanmerking werden genomen, was de traditionele produktie tijdens een referentieperiode. Dat Noorwegen niet tot de Gemeenschap is toegetreden, is in de zienswijze van de Commissie nog geen voldoende reden om over te gaan tot een verlaging van het aan Denemarken toegewezen quotum voor de traditionele produktie van 50 000 ton, over welke uitvoer uiteraard heffingen moeten worden betaald. Algemene beoordeling van de ontwikkeling van het quotasysteem 2.29. De Commissie benadrukt dat alleen al door het quotasysteem als instrument voor het beheersen van de produktie in stand te houden, de hoeveelheden waarvoor communautaire prijsgaranties konden gelden beperkt zijn gebleven. Dat de Gemeenschap is blijven vasthouden aan een geografische verdeling van de quota, wijst erop dat bij haar de wil aanwezig is om in alle regio's van de Gemeenschap een bepaald produktieniveau veilig te stellen, dat zij begaan is met de agrarische samenleving en dat zij in alle regio's een optimaal functionerende landbouw in stand wil houden. Een uiterst doorgedreven specialisatie zou kwalijke gevolgen hebben gehad voor het levenspeil van de agrarische bevolking in bepaalde regio's, alsook voor de plattelandsontwikkeling in deze regio's. De Commissie verheugt er zich thans over dat \"de vaders\" van het agrarische Europa indertijd oog hebben gehad voor het platteland en voor het optimaal instandhouden van de landbouw in alle regio's. Overigens mogen in dit verband de andere doelstellingen van artikel 39 van het Verdrag niet uit het oog worden verloren, te weten het verzekeren van de levensstandaard van de landbouwbevolking in de betreffende regio's en de gevolgen voor de plattelandsontwikkeling bij een verandering van beleid, doelstellingen die even prijzenswaardig zijn als de ver doorgevoerde (soms kunstmatige) specialisatie. Ontwikkeling van de voorzieningsomstandigheden Voorzieningsoverschot 2.30. Witte suiker uit de Gemeenschap wordt afgezet op de wereldmarkt, waar een duidelijke vraag bestaat waaraan, in elk geval op korte termijn, niet door andere landen kan worden voldaan. Het veiligstellen van de voorziening 2.31   2.33. De Commissie neemt, zonder ermee in te stemmen, nota van de berekeningen van de Kamer volgens welke een vermindering van de inzaaiing met bietenzaad met 20 % de bevoorradingszekerheid van de Gemeenschap niet in gevaar zou brengen. Zij vraagt zich daarbij echter wel af, indien zij hierin zou meegaan, welk ander landbouwprodukt voor bieten in de plaats zou komen en welke bijkomende kosten dit voor de Gemeenschapsbegroting zou meebrengen (uitvoeren van b.v. granen). Een dusdanige bewering van de Kamer moet worden geanalyseerd in een globale context om de weerslag van een dergelijke benadering op de andere sectoren en de begroting van de Gemeenschap te evalueren. De rationele ontwikkeling van de produktie, de verdeling der quota en de beroepsmoraal Toepassing van het systeem op de suikerbiet en invoering van specialisatiequota 2.36. De communautaire regelgeving inzake quota kent dit nieuwe begrip \"reizende B-quota\" niet. De B-quota zijn steeds verbonden geweest met A-quota, aangezien zij worden uitgedrukt in percent van de A-quota of een verwijzing behelzen naar de B-produktie. Indien er al sprake is van \"reizen\", dan moet het daarbij gaan om de gehele of gedeeltelijke overdracht van de A- + B-quota tussen ondernemingen. De verdeling van de quota 2.37   2.38. De Commissie herinnert eraan dat de in de suikersector tijdens de verkoopseizoenen 1985/1986 tot en met 1988/1989 voorgeschreven prijzen in ecu (A) werden bevroren en in 1989/1990 zelfs met 2 % naar omlaag gingen. Dit prijsbeleid past daarenboven in het algemene kader van de steunontwikkeling voor de overige agrarische sectoren. De in de Gemeenschap toegepaste prijzen liggen overigens geheel op de lijn van die welke gelden in andere, vergelijkbare geïndustrialiseerde landen die ook een steunregeling kennen. De Commissie heeft uiteraard geen enkel bezwaar tegen de invoering van een dynamisch beleid, zelfs in de zuidelijke regio's van de Gemeenschap, aangezien immers ook in deze regio's specialisatie kan plaatsvinden. Wel wil zij er in dit verband aan herinneren dat zij nog steeds de opvatting is toegedaan dat de quota (voor de vaststelling waarvan wordt uitgegaan van de referentieproduktie en niet van de consumptie) rechtstreeks aan de bedrijven moeten worden toegewezen zonder dat eerst wordt nagegaan welke de nationale basishoeveelheden zijn, hetgeen zij trouwens reeds in 1974 aan de Raad had voorgesteld. Zie ook het antwoord bij punt 2.29. De overige algemene bepalingen die de economische doeltreffendheid beïnvloeden De gecombineerde prijzen 2.39   2.43. De Commissie herinnert eraan dat zij, tot tweemaal toe, heeft voorgesteld om de regeling van zogeheten gecombineerde prijzen op te heffen. Deze regeling heeft trouwens toch nooit een algemene toepassing gevonden in de Gemeenschap. De geregionaliseerde prijzen 2.44. In tegenstelling tot hetgeen door de Kamer wordt verklaard heeft deze prijstoeslag niet tot gevolg dat de produktie in deze regio wordt aangemoedigd, maar wel zorgt hij ervoor dat er een minimum aan produktie wordt verzekerd. Italië blijft, naar het oordeel van de Commissie, structureel deficitair, alsook de zone Ierland/Verenigd Koninkrijk, indien men beziet welke zijn produktie van witte bietsuiker is in verhouding tot zijn totale consumptie. Immers, zoals vermeld in het voorstel van de Commissie COM(90) 323 def.2 van 26 september 1990 inzake de produktie-quotaregeling voor de suikersector vanaf 1 juli 1991 wordt er jaarlijks circa 1,20 miljoen ton ACS-suiker ingevoerd en heeft men er in 1988/1989 1 304 000 ton geproduceerd, waar een verbruik tegenover staat van 2 375 000 ton. De nationale steun 2.47. Luidens artikel 93, lid 2, derde alinea, van het Verdrag kan de Raad op verzoek van een Lid-Staat met eenparigheid van stemmen beslissen dat een door die staat te nemen steunmaatregel als verenigbaar moet worden beschouwd met de gemeenschappelijke markt. Dit was tot nog toe in de suikersector het geval wat de nationale steun betreft. De specifieke problemen in bepaalde Lid-Staten De herstructurering in Italië 2.49   2.53. De ontwikkeling van het Gemeenschapsbeleid ten aanzien van de suikerproduktie in Italië illustreert duidelijk hoe ingewikkeld de factoren zijn die in aanmerking moeten worden genomen en levert tevens het bewijs dat op Gemeenschapsniveau de bereidheid aanwezig is om \"het economisch zo optimaal mogelijk renderen\" niet te zien als het uitsluitend na te streven doel. De isoglucose 2.63   2.67. De Commissie acht het opnemen van isoglucose in de GMO voor suiker volledig gerechtvaardigd, gelet op het feit dat de markten van isoglucose en vloeibare suiker nauw aan elkaar gekoppeld zijn, aangezien de produkten volledig substitueerbaar zijn. Het is voor de Gemeenschap ondenkbaar dat zij ermee zou instemmen om de produktie van isoglucose vervaardigd uit grondstoffen die meestal uit derde landen zonder financiële verplichting worden ingevoerd, volledig vrij te laten, terwijl de produktie van suiker beperkt was door de quotaregeling, met financiële verantwoordelijkheid voor de producenten uit de Gemeenschap. Dit basisgegeven is trouwens door het Hof van Justitie uitdrukkelijk erkend. In de betreffende zaken diende het Hof een uitspraak te doen over de gegrondheid van de toepassing van een produktie-quotaregeling voor isoglucose door de betrokken isoglucoseproducerende bedrijven. Het Hof heeft alle door deze bedrijven voorgelegde bezwaren verworpen en geoordeeld dat een dergelijke regeling gegrond was, gezien het feit dat er een quotaproduktieregeling voor suiker bestond. (Arrest van het Hof van 29 oktober 1980 in zaak 138/79, zie rechtsoverwegingen nrs. 26-27, en zaak 139/79, zie rechtsoverwegingen nrs. 23-24-26). Slotopmerking 2.68. De Commissie is het niet eens met het oordeel van de Kamer. De draagwijdte van de artikelen 39 en 40 is niet beperkt tot de in deze paragraaf genoemde doelstellingen. 3. De internationale macro-economische aspecten en de wereldmarkt voor suiker De wereldmarkt De plaats die de Gemeenschap inneemt op de wereldmarkt 3.5. De Commissie wijst erop dat het cijfer van 12 % is gebaseerd op theoretische hypothesen die geheel los staan van de werkelijkheid. De economische gevolgen van de C-suiker Het relatieve belang van de produktie van C-suiker 3.8. De mogelijkheid die de communautaire voorschriften behelzen om quotumvrije hoeveelheden te produceren vindt haar grond in de liberale geest waardoor deze voorschriften worden gekenmerkt en op grond waarvan het denkbeeld van een verbod tot produktie boven de hoeveelheden waarvoor communautaire garanties gelden is verworpen. De economische context van de quotumvrije produktie 3.13. Zelfs een onderneming die gecombineerde prijzen betaalt moet zich bij het aankopen van suikerbieten beperken tot een niveau dat haar een winst verzekert over haar totale produktie. De gevolgen van het overbrengingsmechanisme 3.14   3.15. De Commissie is het met de Kamer eens dat de systematische overbrenging van de hoeveelheden C-suiker niet meer strookt met het begrip overbrenging waarvan oorspronkelijk voor deze suiker werd uitgegaan. Vandaar dat de Commissie de Raad onlangs heeft voorgesteld (COM(90) 323 def. 2 van 26 september 1990) deze suiker niet langer in aanmerking te laten komen voor vergoeding van de opslagkosten. Maar dit voorstel werd, zoals opgemerkt in het antwoord bij punt 5.11, niet aanvaard. De weerslag van de uitvoer van C-suiker op de kosten voor uitvoer van quotumsuiker 3.16   3.20. Los van de antwoorden op de punten 2.31 tot en met 2.33 valt op te merken dat de berekeningen van de Kamer zijn gebaseerd op de theoretische hypothese dat andere exporterende landen niet zullen overgaan tot vervanging van de voorheen uit de Gemeenschap uitgevoerde C-suiker. Een inkrimping van het wereldaanbod witte suiker (door opheffing van de uitvoer van C-suiker) zou immers de ontwikkelingslanden, waarnaar de uitvoer van de Gemeenschap grotendeels gaat, ertoe nopen hun verbruik te verminderen. Dit geldt eveneens bij hoge prijzen op de wereldmarkt die ook zouden wegen op het verbruik van deze landen. Bovendien is de Commissie van oordeel dat haar uitvoer van witte suiker onder communautaire garantie, op geregelde wijze en in beperkte hoeveelheden, in feite een regulerend effect heeft op de bevoorrading met witte suiker van deze landen en derhalve ook op deze markt, welke verschillend is van die van ruwe suiker. Overigens is de raffinage overwegend geconcentreerd in de ontwikkelde landen en functioneert zij doorgaans voor de bevoorrading van deze landen. De Commissie wijst erop dat de door de Kamer genoemde gevolgen van de produktie van C-suiker de indirecte consequentie zijn van de hoofddoelstellingen ter zake. Enerzijds wil de Gemeenschap een verantwoord uitvoerbeleid voeren door regelmatige aanbestedingen die niet leiden tot plotse veranderingen op de wereldmarkt. Anderzijds moet zij de mogelijkheid open laten om boven de quota te produceren. De regeling voor suiker in haar huidige vorm moet immers de quotumvrije produktie vrijlaten wil zij niet getroffen worden door sancties van het Hof van Justitie. De gevolgen van het Protocol inzake suiker uit de ACS-Landen en India 3.21. De antwoorden van de Commissie bij punt 5.14 dekken grotendeels de opmerkingen van de Kamer in dit gedeelte van zijn verslag. Wat betreft de communautaire uitgaven in verband met preferentiële invoer, d.w.z. de restituties bij de uitvoer van een gelijkwaardige hoeveelheid suiker uit de Gemeenschap, is de Commissie van oordeel dat deze uitgaven conform de financiële voorschriften zijn, door ze te behandelen als uitgaven behorend tot de landbouwsector, met een beschrijving van het specifieke karakter van deze uitgaven in de toelichtingen bij de betreffende hoofdstukken. De Gemeenschap heeft, geplaatst tegenover de keuze tussen invoer en eigen produktie, gekozen voor de invoer om haar verplichtingen jegens het Verenigd Koninkrijk en de ACS-Landen na te komen (zie de bij het Verdrag inzake toetreding van het Verenigd Koninkrijk gevoegde Protocollen nrs. 17 en 22). 4. De consequenties voor de communautaire financiën Ontwikkeling van de begrotingssituatie 4.1. In de opmerkingen van de Kamer wordt voorbijgegaan aan het feit dat een groot deel van de bruto-uitgaven, met name de restituties, toe te schrijven is aan de uitvoer van de hoeveelheid die gelijkwaardig is aan de invoer van preferentiële suiker. Deze zelfde toelichtingen, met name die aan het einde, waarin een verband wordt gelegd tussen uitgaven en ontvangsten, zijn niet verenigbaar met het door het Hof van Justitie zelf erkende beginsel van financiële solidariteit dat aan de regeling ten grondslag ligt. (Arrest van het Hof van 22.1.1986 in zaak 250/34, zie rechtsoverwegingen nrs. 19-20-21-22-25-30-32). Kosten van het overschot Verdeling van de kosten 4.2. De Kamer stelt dat de \"van de producenten gevorderde heffingen ... tevens worden doorberekend in de prijzen en dus ten laste van de consument worden gebracht\". De Commissie wil erop wijzen dat de heffingen worden geheven op de produktie en niet op de consumptie en dat verder de ACS-last, die de hoofdmoot uitmaakt van de budgettaire uitgaven, geheel los staat van de consumptie. Zij herinnert eraan dat voor de berekening van de produktieheffingen wordt uitgegaan van het gedeelte van de uitgaven dat ten laste komt van de communautaire producenten. Ten aanzien van de door de Kamer gevolgde aanpak is, naar het oordeel van de Commissie, een zeer voorzichtige opstelling geboden, met name voor wat betreft de gevolgen van de invoer als geheel en die van de schommelingen van de voorraden op de totale uitgaven aan restituties over één jaar vergeleken met de ontvangsten tijdens datzelfde jaar. 4.3. De Commissie wijst erop dat in de door de Kamer per verkoopseizoen gemaakte berekeningen, zoals weergegeven in tabel 14, er geen rekening mee wordt gehouden dat de suikercampagne en het begrotingsjaar elkaar in de tijd niet volledig dekken. De Commissie is voorts van oordeel dat de wijze waarop door de Kamer de \"zelffinanciering\" van de sector wordt gepresenteerd op zijn minst een onduidelijk beeld geeft. Die presentatie leidt er immers toe dat, alsof dit vanzelfsprekend zou zijn, de lasten die inherent zijn aan de preferentiële import - en waarvoor de financiële verantwoordelijkheid uitsluitend bij de Gemeenschap berust - worden samengevoegd met de lasten die voortvloeien uit de afzet van de overschotten van de communautaire produktie - die, krachtens de artikelen 28 en 28 bis van de basisverordening, uitsluitend aan de producenten worden aangerekend middels de heffingen op de produktie. De percentages (42 en 58 %) met elkaar vergelijken heeft derhalve geen enkele zin voor wat betreft de regeling van zelffinanciering van de sector. De afgeleide kosten 4.5   4.6. De Commissie merkt op dat deze analyse en de hypothesen waarop zij is gebaseerd zuiver theoretisch zijn: a)het door de Kamer genoemde bedrag van 1 987 miljoen ecu per jaar geeft de bruto-uitgaven weer; de ontvangsten zijn er dus niet in verdisconteerd. Overigens is er geen enkele reden om de uitgaven van de uitvoer in verband te brengen met de waarde van het verbruik. Deze cijfers staan volledig los van elkaar; b)de Commissie wijst erop dat de produktieheffingen voor de bedrijven noodzakelijkerwijze kosten zijn. De heffingen worden aan de Gemeenschapsbegroting overgemaakt als eigen middelen van de Gemeenschap, waardoor ervoor wordt gezorgd dat de gevolgen voor de verbruiker van suiker in diens hoedanigheid van belastingbetaler aan de Gemeenschapsbegroting financieel derhalve nihil zijn; c)de kosten voor de begroting, die in de optiek van de Kamer voortvloeien uit de verplichtingen van de Gemeenschap uit hoofde van het Suikerprotocol ACS/EEG en het akkoord met India, bestaan uit uitgaven aan restituties bij de uitvoer, die overeenkomstig de boekhoudkundige en budgettaire voorschriften als landbouwuitgaven moeten worden gerangschikt. Niettemin ziet de Commissie erop toe dat in de toelichtingen bij de betreffende onderdelen van de begroting het bijzondere karakter van deze uitgaven nader wordt uiteengezet; d)de Commissie wijst erop dat de ramingen van de Kamer een hypothetisch karakter dragen; met name wordt ervan uitgegaan dat de uitvoer van C-suiker uit de Gemeenschap niet zonder meer wordt vervangen door die van een ander witte suiker exporterend land. De controle op de zelffinanciering Het mechanisme 4.8. Gelet op de grote hoeveelheden suiker die in de Gemeenschap worden ingevoerd, met name onder de preferentiële regeling, vindt de Commissie het geenszins verwonderlijk dat de hoeveelheden die als gevolg van deze invoer werden verlegd naar de uitvoer, het produktieoverschot onder de A- en B-quota te boven gaan. >RUIMTE VOOR DE TABEL> Uit de hierna volgende analyse van het definitieve overzicht van de communautaire suikervoorziening gedurende de jongste vier produktieseizoenen komt duidelijk naar voren welke het aandeel is van de fysieke uitvoer van communautaire suiker, als gevolg van het produktieoverschot onder quota A + B, vergeleken met de invoer en de voorraadmutaties: Problemen met de controle op de boeken - Analyse van de boekhouding - De resultaten van de analyse - Beoordeling van het financieel beheer op het gebied van de zelffinanciering 4.9   4.14. De mogelijkheid om de produktieheffingen vast te stellen op basis van de boekhoudkundige gegevens werd door de Commissie reeds onderzocht in 1981 bij het opstellen van de huidige regeling, maar werd toen verworpen als zijnde niet realiseerbaar, met name wegens dezelfde technische moeilijkheden die de Kamer ondervond bij haar poging om een boekhoudkundige controle uit te voeren. Onder verwijzing naar punt 4.13a) volgt de Commissie een statistische benadering gebaseerd op de voorschriften. Zij betreurt het derhalve dat de Kamer haar aandacht alleen heeft gericht op de kwestie van de boekhoudkundige controle/evaluatie, maar zij verklaart zich anderzijds verheugd dat bij de controle van de Kamer geen enkele onregelmatigheid of onwettigheid is ontdekt. Andere specifieke opmerkingen over het financieel beheer De uitvoerrestituties 4.15. De Kamer constateert dat de Commissie niet systematisch de verbintenissen tot uitvoer bijhoudt die worden aangegaan bij de aanbestedingen. De Commissie beschikt niet over een dergelijk follow-up-systeem, maar wel zorgt zij er samen met de Lid-Staten voor dat de afgifte van certificaten systematisch wordt gecontroleerd, waardoor de Commissie op de hoogte wordt gebracht van elke verrichting die als abnormaal wordt beschouwd, dit alles met het oog op een goed beheer, maar tevens om er zich van te vergewissen dat de regeling van zelffinanciering goed functioneert. Daar komt bij dat het niveau en het mechanisme van de garantie, gekoppeld aan de certificaten die uit hoofde van de gedeeltelijke aanbestedingen worden afgegeven, zodanig zijn dat tot nog toe elke abnormale verrichting kon worden uitgesloten. Tot slot kan worden opgemerkt dat het systeem van aanbesteding, het eerste dat in het kader van de GMO wordt toegepast, het sedert 1968 mogelijk maakt om de hoeveelheden te reguleren. Produktierestituties 4.16   4.17. De Commissie neemt nota van de opmerkingen van de Kamer. 5. Conclusie Een mechanisme dat op het eerste gezicht samenhang vertoont 5.1. De Commissie is ervan overtuigd dat de gemeenschappelijke marktordening voor suiker die nu al meer dan 23 jaar functioneert, ook al blijkt dit niet onmiddellijk, een hele ontwikkeling heeft doorgemaakt en dat zowel op het niveau van de Lid-Staten en de ondernemingen als op het niveau van de Commissie het beheer en de controles van de sector zeer doeltreffend zijn. Het is wellicht een ingewikkelde regelgeving, maar hoewel hij daar niet naar uitziet, is de suikersector een ingewikkelde sector, die een stringent beheer en een strikte controle vergt. De produktie van suiker op basis van uit de Gemeenschap afkomstige suikerbieten en suikerriet vertegenwoordigt slechts één element in het beheer van een suikercampagne, aangezien de afzet, hetzij voor intern gebruik, hetzij voor uitvoer, ook wordt bepaald door de invoer, het intracommunautaire handelsverkeer en de voorraadschommelingen. Daarenboven is suiker niet alleen een landbouwprodukt, maar ook een industrieel produkt, met een marktgedrag dat typisch is voor een dergelijk produkt en dat men niet aantreft bij andere onder de GMO's vallende produkten. 5.2. De communautaire voorschriften inzake mededinging zijn eveneens van toepassing op de suikersector. De Commissie blijft ter zake waakzaam om, indien nodig, de nodige maatregelen te nemen bij overtreding, zoals dit het geval was in 1973 (beschikking van de Commissie van 2 januari 1973, PB nr. L 140 van 25. 5. 1973, blz. 17). Het mislukken van een systeem 5.4. De gemeenschappelijke marktordening voor suiker is conform de in het Verdrag geformuleerde beginselen. De Commissie zowel als de Raad zien erop toe dat elke maatregel overeenstemt met deze beginselen. Het beste bewijs dat de \"communautaire aanpak\" van de sector is geslaagd vormt de invoering van het beginsel van communautaire financiële solidariteit met, enerzijds, de instelling van het systeem van zelffinanciering (bedoeld in de artikelen 28 en 28 bis van de basisverordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad) en, anderzijds, de regeling inzake voor de verevening van de opslagkosten, waarvoor eveneens zelffinanciering geldt (bedoeld in artikel 8 van genoemde verordening). De Commissie is van oordeel dat met de verwezenlijking van de in artikel 39 van het Verdrag bedoelde doelstellingen over het geheel genomen aan deze doelstellingen tegemoet is gekomen. Zij wijst erop dat in de suikersector altijd stabiliseringsmaatregelen hebben bestaan onder de vorm van de produktiequota en het stelsel van zelffinanciering. Met deze laatste, die sedert 1968 bestaan en in 1981, 1986 en 1988 werden verstrekt, wordt momenteel beoogd om er met name, voor te zorgen dat de lasten de afzet van de communautaire produktieoverschotten, op jaarbasis, volledig door de producenten uit de Gemeenschap worden gedekt. In het voorzieningspercentage van 150 % dat door de Kamer wordt genoemd is de invoer begrepen, die per definitie niet onder de communautaire produktie valt. De uitgaven die zijn verbonden met de communautaire produktieoverschotten worden volledig gedekt door de producenten als zijnde produktie onder de A- en B-quota. 5.5. Het klopt dat de quota zijn vastgesteld per regio (om vervolgens per onderneming te worden toegekend) en in eerste instantie worden beheerd door de Lid-Staten (zij het inderdaad volgens strikte communautaire voorschriften). Maar uit een dergelijk beleid blijkt dat bij de Gemeenschap duidelijk de wil aanwezig is om, hetgeen wezenlijk is voor de Commissie, in alle regio's van de Gemeenschap een bepaald produktieniveau veilig te stellen, zodat rechtstreeks wordt bijgedragen aan de ontwikkeling van het platteland, zowel wat de bietenteelt als wat de fabricage van suiker betreft. 5.6   5.7. De Commissie erkent dat het theoretisch gezien beter zou zijn niet een systeem van produktiequota toe te passen, maar de ervaring leert dat een dergelijk systeem doeltreffend is als instrument voor het beheren van de sector en voor het in de hand houden van de produktie. Het feit dat de produktie in volgens de Kamer minder doeltreffende gebieden voortgaat, betekent toch dat het rendement per hectare er bevredigend blijft, ook al zou aan de steunverlening een einde worden gesteld. Overigens mogen het landbouwaspect en de sociaal-economische en politieke aspecten ter zake niet uit het oog worden verloren. Bij het vaststellen van de quota heeft de Gemeenschap de in elke regio bestaande produktie in aanmerking genomen, en uit de in het geval van Portugal genomen besluiten blijkt dat bij de Gemeenschap duidelijk de bereidheid aanwezig is om de suikerbietenproduktie te stimuleren bij gebreke aan met name andere geschikte landbouwprodukten en te voorkomen dat er een algehele afhankelijkheid zou ontstaan van de invoer. De toepassing van het quotasysteem op de produktie van isoglucose lijkt, naar het oordeel van de Commissie, absoluut noodzakelijk. Immers, gelet op het feit dat dit produkt gelijksoortig is aan vloeibare suiker en door deze produktie een overeenkomstige hoeveelheid suiker voor exportdoeleinden wordt aangewend, is het gerechtvaardigd dat de producenten van isoglucose hun deel van de \"overschotten\" te hunnen laste nemen. De Commissie vindt niet dat de in de suikersector toegepaste prijzen \"buitensporig hoog zijn\", vooral indien men de prijzen die in de Gemeenschap worden toegepast vergelijkt met die welke gelden in de andere industrielanden, waarbij nog moet worden aangetekend dat de prijzen in de ontwikkelingslanden economisch gezien meestal nergens aan gerefereerd zijn. Dit wil echter niet zeggen dat de in deze sector gewaarborgde prijzen niet zouden moeten worden verlaagd. Het beheer van de suikersector vergt verder heel wat administratief werk, dat tot nog toe alleen door de Lid-Staten kan worden verricht. De Commissie ziet er bijgevolg uit het oogpunt van kostendoelmatigheid geen voordeel in deze activiteiten naar de Commissie over te hevelen. Overigens heeft zij in 1974 tevergeefs voorgesteld dat de quota rechtstreeks aan de bedrijven zouden worden toegewezen. 5.8. De GMO in de suikersector is altijd gekenmerkt geweest door een volledige produktievrijheid, terwijl de hoeveelheden waarvoor de communautaire garanties gelden door de produktiequota zijn beperkt. Aangezien, enerzijds, het in de sector toegepaste systeem van zelffinanciering er naar het oordeel van de Commissie voor zorgt dat de lasten die voortvloeien uit de afzet van de communautaire produktieoverschotten aan A- en B-suiker door de producenten worden gedekt en, anderzijds, de uitvoer van de quotumvrije suiker (C-suiker) eveneens volledig ten laste komt van de producenten, ziet de Commissie niet in hoe met de ingevoerde regeling het economisch beginsel uit het oog wordt verloren. Evenmin ziet zij \"de financiële noodzaak\" in om het inzaaien van suikerbieten te beperken, hetgeen trouwens ernstige gevolgen zou hebben voor de agrarische economie van de door de Kamer bedoelde regio's. 5.9. De quota van de nieuwe Lid-Staten werden vastgesteld op basis van de traditionele produktie gedurende een referentieperiode. De Commissie wijst erop dat de nationale steunmaatregelen wat de beginselen betreft altijd beperkt zijn geweest qua duur en konden worden verlengd. De huidige regeling houdt tot 1992/1993 een verlaging met 30 % in ten opzichte van de steun die in 1988/1989 werd toegestaan. De rentabiliteit van de produktie vormt naar het oordeel van de Commissie een belangrijke factor naast de andere elementen van een ingewikkeld landbouwbeleid, waarvan het streefdoel moet zijn de optimalisering van alle factoren. In dit opzicht zijn de gecombineerde prijzen nooit over de hele linie in de Gemeenschap toegepast, maar alleen in de regio's die als het meest geschikt kunnen worden beschouwd voor de produktie van suikerbieten (bij voorbeeld Nederland en België). Overigens heeft de Commissie tot tweemaal toe voorgesteld om aan de mogelijkheid tot toepassing van een systeem van zogeheten gecombineerde prijzen een einde te maken, voorstellen die nooit werden aangenomen. 5.10. De mogelijkheid om quotumvrije suiker (C-suiker) te produceren maakt het mogelijk het beginsel van vrije produktie van suiker en isoglucose in de Gemeenschap te garanderen, zij het door de lasten die ermee gepaard gaan volledig op de schouders te leggen van de producenten door de verplichting om deze suiker zonder garanties op de markten van derde landen af te zetten. Nauw gelieerd aan de overgedragen hoeveelheden suiker draagt de uitvoer van C-suiker niettemin bij tot het stabiliseren van de prijzen op wereldmarktniveau wegens de door de schommelingen veroorzaakte elasticiteit van deze uitvoer. De Commissie deelt niet de mening van de Kamer dat de uitvoer van suiker als zodanig een verlagend effect heeft op de wereldprijs. De uitvoer van de Gemeenschap maakt het immers mogelijk landen die niet in staat zijn om hun eigen suiker te produceren te bevoorraden. In het hypothetische geval van een inkrimping of zelfs een geheel wegvallen van de produktie van C-suiker valt inderdaad niet de mogelijkheid uit te sluiten van een zeker verhogend effect op korte termijn op de wereldmarktprijs, maar op middellange en lange termijn zou de communautaire export van suiker vervangen worden door de produktie van andere witte suiker exporterende landen, waarvan men niet weet of die minder kunstmatig zou zijn dan die welke afkomstig is uit de EEG. Trouwens is tijdens perioden van gunstige wereldmarktprijzen niet vastgesteld dat de uitvoer van C-suiker de wereldmarkt deed inzakken ten nadele van de communautaire uitvoer met restitutie. Integendeel, de ondernemers blijven bij aanbestedingen aanvaardbare offertes doen. Bijgevolg kan de Commissie het er niet mee eens zijn dat de C-suiker onrechtstreeks leidt tot een extra belasting voor de Gemeenschapsbegroting. Trouwens, het uit de produktie nemen van areaal voor de produktie van C-suiker zou automatisch leiden tot het inzaaien van andere gewassen, zoals granen, hetgeen de uitgaven ten laste van de Gemeenschapsbegroting in de betreffende sectoren zou doen stijgen. 5.11. Uit het feit dat de produktie van C-suiker wordt bepaald door hoge prijzen op de wereldmarkt en dat deze cyclische situatie voor suiker maar vrij zelden voorkomt (om de zeven à tien jaar) kan redelijkerwijze worden geconcludeerd dat de weerslag van C-suiker op deze markt slechts marginaal is. Wat betreft de mogelijkheid om overgedragen C-suiker in aanmerking te doen komen voor vergoeding van de opslagkosten valt op te merken dat het recente voorstel van de Commissie om deze mogelijkheid af te schafften niet werd aangenomen. 5.13. Het lijkt onjuist te stellen dat de zuidelijke landen van de Gemeenschap, zoals bij voorbeeld Italië, zich terughoudend opstellen ten opzichte van de mogelijkheden tot substitutie van suiker door isoglucose. In de zuidelijke regio's van Italië werd immers overwogen om isoglucose te vervaardigen op basis van een sorghumvariëteit. Welnu, de regeling voor suiker maakt het mogelijk in het kader van de herstructureringsplannen ongelimiteerd suikerquota over te dragen naar isoglucosequota. De Commissie zou daar geen bezwaar tegen hebben. 5.14. Het Protocol betreffende ACS/EEG-suiker bepaalt dat \"de Gemeenschap er zich voor een onbepaalde periode toe verbindt, tegen gegarandeerde prijzen bepaalde hoeveelheden ruwe of witte rietsuiker van oorsprong uit de ACS-Staten, tot levering waarvan deze staten zich verbinden, te kopen en in te voeren\". Het protocol bepaalt voorts dat de invoering ervan \"wordt verzekerd in het kader van het beheer van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker\". De fysieke invoer van deze suiker in de Gemeenschap vormt een basisgegeven van de met de ACS-landen gesloten overeenkomst. Immers, wordt hetgeen door de Kamer wordt geopperd opgevolgd en de ruwe suiker onmiddellijk op de wereldmarkt afgezet, dan zou dit ongetwijfeld een nadelige uitwerking hebben op de prijzen en zou de door de Gemeenschap bij de uitbreiding in 1973 aangegane verbintenis om de traditionele handelsstromen onverlet te laten, niet kunnen worden nagekomen. Wat de begroting betreft, is de Commissie gehouden de nomenclatuur van de indeling van de begrotingsuitgaven te volgen, maar zij zet in de toelichtingen bij hoofdstuk B-11 en bij de algemene opmerkingen aan het einde van onderafdeling B1 de bijzondere situatie uiteen met betrekking tot dit protocol en de specifieke overeenkomst met India. Op te merken valt dat deze budgettaire indeling van de uitgaven die het gevolg zijn van de preferentiële invoer niet betekent dat het speciale karakter ervan niet wordt erkend, zoals bij voorbeeld het geval was in de communautaire voorschriften met betrekking tot de begrotingsdiscipline. 5.15. Terwijl de suikeruitvoer, in de lijn van de opmerkingen van de Kamer, de importerende ontwikkelingslanden ten goede komt, is daartegenover de verplichting voor de Gemeenschap om een hoeveelheid van 1,3 miljoen ton suiker tegen gegarandeerde prijzen uit exporterende ontwikkelingslanden in te voeren voordelig voor deze laatste. Hoge kosten 5.16. De Commissie kan om de bij de voorgaande antwoorden aangegeven redenen niet meegaan met de conclusies van de Kamer. 5.18. De Commissie is het niet eens met de conclusies van de Kamer. Zij merkt op dat de door de Kamer genoemde gevolgen voor de begroting zijn gebaseerd op de door de Kamer opgestelde tabel 15, die slechts een vergelijking behelst tussen de gevolgen voor de uitgaven en ontvangsten van de sector van hetgeen men overeengekomen is te noemen \"effect van de dubbele koers\". Aangezien de ontvangsten van de sector het gedeelte van de uitgaven die ten laste van de producenten uit de Gemeenschap dekken, is het duidelijk dat de door de Kamer geconstateerde verschillen slechts \"het effect van de dubbele koers\" op het gedeelte van de uitgaven die ten laste zijn van de Gemeenschapsbegroting weergeven. 5.19. De Commissie neemt met belangstelling kennis van de suggestie van de Kamer ten aanzien van het boekhoudkundig controleren van de gegrondheid van de zelffinanciering van de sector en kan zich hier zonder meer bij aansluiten. Verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad van 18 december  1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten  in de sector suiker, PB nr. 308 van 18. 12. 1967, blz. 1. Verordening (EEG) nr. 3330/74 van de Raad van  19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening  der markten in de sector suiker, PB nr. L 359 van 31. 12. 1974, blz. 1. Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van  30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der  markten in de sector suiker, PB nr. L 177 van 1. 7. 1981, blz.  4. Voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot  wijziging van Verordening (EEG) nr. 1785/81 houdende een  gemeenschappelijke ordening der markten in de sector  suiker, ingediend door de Commissie, doc. COM(90) 323 van  26. 9. 1990. Dit voorstel leidde tot Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, PB nr. L 37 van  9. 2. 1991. Verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad van 18 december  1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten  in de sector suiker, PB nr. 308 van 18. 12. 1967, blz. 1. Artikel 26 van Verordening nr. 1009/67/EEG, zie (1). Artikel 27 van Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad,  zie (3) op blz. 6. Artikel 22, eerste alinea, van Verordening nr.  1009/67/EEG, zie (1). Artikel 25 van Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad,  zie (3) op blz. 6. Verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad van 18 december  1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten  in de sector suiker, PB nr. 308 van 18. 12. 1967, blz. 1. Verordening (EEG) nr. 3330/74 van de Raad van  19 december 1974 houdende een gemeenschappelijke ordening  der markten in de sector suiker, PB nr. L 359 van 31. 12. 1974, blz. 1. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1985, PB nr. C 321 van  15. 12. 1986, blz. 35-36. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1986, PB nr. C 336 van  15. 12. 1987, blz. 42-43. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, PB nr. C 312 van  12. 12. 1989, blz. 87-99. Voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot  wijziging van Verordening (EEG) nr. 1785/81 houdende een  gemeenschappelijke ordening der markten in de sector  suiker, ingediend door de Commissie, doc. COM(90) 323 van  26. 9. 1990. Dit voorstel leidde tot Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, PB nr. L 37 van  9. 2. 1991. Verordening nr. 1009/67/EEG van de Raad van 18 december  1967 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten  in de sector suiker, PB nr. 308 van 18. 12. 1967, blz. 1. Negende considerans van Verordening nr. 1009/67/EEG van de  Raad van 18 december 1967, zie (1). De regionale specialisatie wordt nader behandeld in de  paragrafen 2.35-2.39 van dit verslag. Artikel 23 van Verordening nr. 1009/67/EEG, zie (1). Artikel 24 van Verordening nr. 1009/67/EEG, zie (1). Artikel 27 van Verordening nr. 1009/67/EEG, zie (1). Artikelen 25 en 32 van Verordening nr. 1009/67/EEG,  zie (1). Bijdrage van een deskundige van de FAO op het  internationaal suikercolloquium te Londen in 1975. Deze  voorspelde dat het suikerverbruik in de landen met een  markteconomie tussen 1975 en 1985 zou toenemen met 25  miljoen ton (vergeleken met een verbruik van ongeveer 60  miljoen ton in 1973 in dat deel van de wereld). Voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot  wijziging van Verordening (EEG) nr. 1785/81 houdende een  gemeenschappelijke ordening der markten in de sector  suiker, ingediend door de Commissie, doc. COM(90) 323 van  26. 9. 1990. Dit voorstel leidde tot Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, PB nr. L 37 van  9. 2. 1991. Verordening (EEG) nr. 3577/90 van de Raad van  4 december 1990 inzake de in verband met de Duitse  eenwording in de landbouwsector noodzakelijke  overgangsmaatregelen en aanpassingen (bijlage V - suiker),  PB nr. L 353 van 17. 12. 1990, blz. 29. Voorstel voor een verordening (EEG) van de Raad tot  wijziging van Verordening (EEG) nr. 1785/81 houdende een  gemeenschappelijke ordening der markten in de sector  suiker, ingediend door de Commissie, doc. COM(90) 323 van  26. 9. 1990. Dit voorstel leidde tot Verordening (EEG) nr. 305/91 van de Raad van 4 februari 1991, PB nr. L 37 van  9. 2. 1991. -U. Koester and P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries, European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), blz. 190.  -I.M. Roberts, EC sugar support policies and world market prices, a comparative static analysis, Melbourne, 1982, blz. 217.  -J. Zietz and A. Valdez, The potential benefits to LDCs of Trade liberalization in Beef and Sugar by Industrialized Countries, Weltwirtschaftliches Archiv, Vol 122 (4), 1986. Bronnen inzake de flexibiliteit:  -G. Gemmill, The world sugar economy: an econometric analysis of production and policies. Michigan 1976.  -J. Roberts, O. Tie and S. Murphy, EEG sugar policies and world market prices. Quarterly Review of Rural Economy, Vol 3, n 4, 1981, blz. 309-319.  -L. Schmitz and L. Goreux, The sugar policies of the European Community and the United States and their impact on the world sugar market. International Monetary Fund, DM/85/26, April 1985.  -U. Koester and P.M. Schmitz, The EC sugar market policy and developing countries. European Review of Agricultural Economics, Vol 9 (1982), blz. 183-204. Berekeningen van het instituut voor landbouweconomie van de universiteit van Kiel (BR Duitsland). Beschikking van de Raad van 24 juni 1988 betreffende de  begrotingsdiscipline, PB nr. L 185 van 15. 7. 1988, blz. 29. Het mechanisme van de z.g. zelffinanciering en de daarmee  verband houdende problematiek van de boekhoudkundige  controle worden behandeld in de paragrafen 4.6 - 4.14 van  dit verslag. Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van  30 juni 1981 houdende een gemeenschappelijke ordening der  markten in de sector suiker, PB nr. L 177 van 1. 7. 1981, blz.  4. Verordening (EEG) nr. 1785/81 van de Raad van  30 juni 1981, artikel 28, lid 1, sub d), tweede alinea:  \"Dit gemiddelde verlies of deze gemiddelde opbrengst is  gelijk aan het verschil tussen het totale bedrag van de  restituties en het totale bedrag van de heffingen,  gerelateerd aan de omvang van de desbetreffende  verbintenissen tot uitvoer\", PB nr. L 177 van 1. 7. 1981. Jaarverslag over het begrotingsjaar 1988, PB nr. C 312 van  12. 12. 1989, blz. 87-92. De traditionele berekening van de graad van zelfvoorziening, d.i. de verhouding tussen de totale produktie van de Gemeenschap en het interne verbruik, komt uit op een gemiddelde van 127 % voor de Gemeenschap in de eerste vier verkoopseizoenen van de lopende quotaregeling (1989/1990: 129 %, 1988/1989: 128 %, 1987/1988: 122 % en 1986/1987: 129 %).",
  "source": "EUR LEX"
}