Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragm

Pragmatisme voorbij
Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Voorwoord
De Europese Unie (EU) en Nederland staan op een kruispunt van hun veiligheidsen defensiebeleid. Een verslechterd dreigingsbeeld en veranderende geopolitieke
verhoudingen stellen beide voor nieuwe strategische keuzes. In deze context is het
belang van de EU als veiligheidspolitieke speler sterk toegenomen. Het Veiligheidsen Defensiebeleid (GVDB) van de EU staat sinds de publicatie van de EU Global Strategy
in 2016 hoog op de Europese politieke agenda. Nieuwe initiatieven om Europese
defensiesamenwerking te versterken, waar Nederland nauw bij betrokken is, volgen
elkaar in de jaren daarna in hoog tempo op.

Een externe referentiegroep heeft het onderzoek begeleid. Deze bestond behalve uit
vertegenwoordigers van relevante beleidsdirecties van de ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie uit twee wetenschappelijk deskundigen: prof. Sven Biscop van de
Universiteit Gent en het Egmont Instituut en prof. Isabelle Duyvesteyn van de Universiteit
Leiden. De interne peer review werd verzorgd door een klankbordgroep bestaande uit
IOB-collega’s Bas Limonard, Josine Polak, Arjan Schuthof (voorzitter), Paul Westerhof
en mijzelf. Namens IOB bedank ik alle leden van de externe referentiegroep en de
klankbordgroep voor hun advies en ondersteuning.

De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van
Buitenlandse Zaken (BZ) heeft een evaluatie uitgevoerd van het Nederlandse GVDB-beleid
in de periode 2016-2019. Deze evaluatie bestaat uit twee rapporten. Het eerste rapport,
‘Pragmatisme voorbij’, gaat in op het Nederlandse GVDB-beleid binnen de Europese
veiligheidsarchitectuur. Het tweede rapport, ‘De kloof gedicht?’, analyseert het Nederlandse
beleid ten aanzien van militaire en civiele capaciteitenontwikkeling binnen de EU.

Een speciaal woord van dank gaat uit naar alle geïnterviewden.
De eindverantwoordelijkheid voor de rapporten berust bij IOB.
Dr. Wendy Asbeek Brusse
Directeur directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie
Ministerie van Buitenlandse Zaken

De hoofdonderzoekers die namens IOB aan deze evaluatie hebben gewerkt zijn Anne
Bakker, Margriet Drent en Sam Streefkerk. Daarnaast waren Marieke van Egmond, Gijs van
Loon, Paul de Nooijer en Aukje Postma betrokken bij de totstandkoming van de rapporten.
IOB is hen erkentelijk voor hun bijdragen.

|2|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Inhoudsopgave
Voorwoord2
Lijst met afkortingen

5

1

Over dit rapport

7

1.1
1.2
1.3
1.4
1.5

Aanleiding
Evaluatie IOB
Onderzoeksdoelstelling en -vraagstelling
Onderzoeksaanpak
Opzet van dit rapport

7
7
7
9
9

2	Ontwikkelingen van het GVDB in het licht van nieuwe
dreigingen en geopolitieke verhoudingen 

10

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

11
16
21
21
23
24
24
25

|3|

Dreigingsbeeld en ontwikkeling van het GVDB 2013-2019
Taken en ambitieniveau
Europese strategische autonomie
Bescherming van de Unie en haar burgers
EU-NAVO-samenwerking
EU militair plannings- en uitvoeringsvermogen 
Laatste ontwikkelingen: Europese Defensie Unie
Conclusies

3	Nationaal krachtenveld en debat 

26

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6

27
28
28
32
33
34

Actoren ten aanzien van het GVDB
Menskracht
Het Nederlandse debat
Fora voor het denken over de rol van het GVDB 
Oriëntatie op de toekomst? 
Conclusies

4	Europese strategische autonomie

35

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

36
37
38
40
41

Nederlandse doelen ten aanzien van strategische autonomie
Nederlandse inzet ten aanzien van strategische autonomie 
Internationaal krachtenveld
Resultaten
Conclusies 

5	‘Een Europa dat beschermt’ 

42

5.1
5.2
5.3
5.4
5.5

43
44
45
46
46

Nederlandse doelen ten aanzien van ‘een Europa dat beschermt’ 
Nederlandse inzet ten aanzien van ‘een Europa dat beschermt’
Internationaal krachtenveld
Resultaten
Conclusies 

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6	EU-NAVO-samenwerking

47

6.1
6.2
6.3
6.4
6.5

48
50
51
53
55

Nederlandse doelen ten aanzien van EU-NAVO-samenwerking 
Nederlandse inzet ten aanzien van EU-NAVO samenwerking
Internationaal krachtenveld 
Resultaten 
Conclusies

7	
Het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC)

56

7.1
7.2
7.3
7.4
7.5

57
57
58
58
60

Nederlandse doelen ten aanzien van het MPCC 
Nederlandse inzet ten aanzien van het MPCC
Internationaal krachtenveld 
Resultaten
Conclusies

8	
Conclusies en aanbevelingen 

61

8.1 Nederlandse doelen en inzet
8.2 Nationaal krachtenveld en menskracht
8.3 Internationaal krachtenveld

62
68
71

|4|

Annexxen72
Annex I: Methodologische verantwoording 
Analytische aanpak 
Interviews 
Documentenanalyse 

72
72
73

Annex II: GVDB-missies en operaties waaraan Nederland
een bijdrage leverde tussen 2013-nu

74

Eindnoten75

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Lijst met afkortingen
Afkorting

Afkorting

AO

Algemeen Overleg

EDF

Europees Defensiefonds

AZ

Ministerie van Algemene Zaken

EDI

European Deterrence Initiative

BZ

Ministerie van Buitenlandse Zaken

EDU

European Defence Union

CARD

Coordinated Annual Review on Defence

EDIDP

European Defence Industrial Development Programme

CCDP

Civilian Capability Development Plan

EDTIB

European Defence Technological and Industrial Base

CDP

Capability Development Plan

EEAS/EDEO

European External Action Service/Europese Dienst voor Extern Optreden

CDS

Commandant der Strijdkrachten

EI2

European Intervention Initiative

CPCC

Civilian Planning and Conduct Capability

EMASOH

European-Led Mission Awareness Strait of Hormuz

CSDP

Common Security and Defence Policy

ER

Europese Raad

DGB

Directoraat-Generaal Beleid (ministerie van Defensie)

ERI

European Reassurance Initiative

DVB

Directie Veiligheidsbeleid (ministerie van Buitenlandse Zaken)

EU

Europese Unie

DVB-CV

Afdeling Crisisbeheersing en Vredesoperaties

EUGS

EU Global Strategy

DVB-VD

Afdeling Veiligheid en Defensie

EUMS

European Union Military Staff

EC

Europese Commissie

EVDB

Europees Veiligheids- en Defensiebeleid

EDA

Europees Defensie Agentschap

EZK

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

EDEO

Europese Dienst voor Extern Optreden

Frontex

Europees Grens- en kustwachtagentschap

|5|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Afkorting

Afkorting

GBVB

Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid

NAVO

Noord-Atlantische Verdragsorganisatie

GVDB

Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid

NDPP

NAVO Defensieplanningsproces

HV

Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid

OAR

Operation Atlantic Resolve

ICG

Interdepartementale Coördinatiegroep Europese Defensie

PESCO

Permanent Gestructureerde Samenwerking

IMF

Internationaal Monetair Fonds

PMG

Politiek-Militaire werkgroep

PMV

Politiek-Militair Vertegenwoordiger

IOB

Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (ministerie van
Buitenlandse Zaken)

PV

Permanente Vertegenwoordiging

INF

Intermediate-Range Nuclear Forces

PSC/ PVC

Political and Security Committee / Politiek en Veiligheidscomité

IS

Islamitische Staat

RBZ

Raad Buitenlandse Zaken

IVS

Internationale Veiligheidsstrategie

SDIP

Security and Defence Implementation Plan

J&V

Ministerie van Justitie en Veiligheid

SHAPE

Supreme Headquarters Allied Powers Europe

JEF

Joint Expeditionary Force

SMO

Stuurgroep Missies en Operaties

KSA

Key Strategic Activities

VK

Verenigd Koninkrijk

MENA

Midden-Oosten en Noord-Afrika

VN

Verenigde Naties

MPCC

Military Planning and Conduct Capability / Militair plannings- en uitvoeringsvermogen

VS

Verenigde Staten

NAC-PSC

North Atlantic Council – Political and Security Committee

|6|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

1 Over dit rapport
1.1 Aanleiding

1.2 Evaluatie IOB

De laatste jaren staat de defensiedimensie van de Europese Unie (EU) sterk in
de belangstelling van de politiek en media in Nederland en andere EU-lidstaten.
Geopolitieke ontwikkelingen volgen elkaar op, de veiligheidssituatie in en nabij Europa
verslechtert en de interne en externe veiligheid van de EU raken sterk verweven. Hierdoor
is het belang van de EU als speler op het gebied van veiligheid en defensie toegenomen.
Vooral vanaf 2016 nemen de ontwikkelingen op het terrein van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) een hoge vlucht. Vanaf dat jaar is het beleid snel
uitgebreid met nieuwe initiatieven om militaire en civiele capaciteiten te versterken en de
financiering en aansturing van EU-missies en operaties te verbeteren.a Nederland is als een
van de oprichters van de EU nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van het GVDB
en is medevormgever van – en deelnemer aan – alle gestarte initiatieven. In deze evaluatie
wordt daarom aandacht besteedt aan de richting die het GVDB opgaat en de rol die het
speelt in de Europese veiligheidsarchitectuur,b in relatie tot de NAVO.

Dit rapport is onderdeel van de bredere evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien
van het GVDB van de EU, die in 2019 en 2020 is uitgevoerd door de directie Internationaal
Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het ministerie van Buitenlandse Zaken.1 De focus
ligt hierin op de periode 2016-2019.c Dit eerste rapport behandelt de rol van het GVDB in
de Europese veiligheidsarchitectuur.2 Het tweede rapport richt zich op civiele en militaire
capaciteitenontwikkeling binnen de EU.d

1.3 Onderzoeksdoelstelling en -vraagstelling
Het onderzoek heeft twee doelstellingen:
1.	
Verantwoorden: Bijdragen aan de verantwoording van het door Nederland
gevoerde beleid ten aanzien van het GVDB;
2.	
Leren: Identificeren van aandachtspunten, aanbevelingen en handvatten
voor toekomstige beleidsvorming en –uitvoering op het terrein van het
Gemeenschappelijk Beleid.

	Zoals CARD, Pesco, het Civiel Compact, het MPCC, de EPF en het EDIDP en het EDF van de Europese Commissie. Voor meer informatie over het Nederlandse beleid ten aanzien van deze initiatieven, zie het
rapport ‘De kloof gedicht. Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling’, IOB evaluatie, 2020.
b
	De Europese veiligheidsarchitectuur kan gezien worden als het samenspel van veiligheidsarrangementen in Europa. Daarvan maken het GVDB van de EU en het veiligheidsarrangement van de NAVO het
belangrijkste deel uit.
c
	Voor deze periode is gekozen omdat in 2016 sprake is van toegenomen Nederlandse aandacht voor het GVDB als gevolg van de publicatie van de EU Global Strategy en het Nederlandse EU-voorzitterschap.
De onderzoeksfase van dit rapport is eind 2019 afgerond. Ontwikkelingen tot en met december 2019 zijn meegenomen in de analyse.
d
	Zoals in de Terms of Reference van deze evaluatie is vermeld, was het aanvankelijk de bedoeling om een derde rapport te schrijven over de geïntegreerde benadering in EU-missies en operaties. Door beperkingen als gevolg van de uitbraak van Covid-19 is het niet mogelijk om dit laatste onderzoek uit te voeren.
a

|7|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

De vragen die in dit rapport centraal staan zijn:

Wat wil het Nederlandse kabinet bereiken als
het gaat om de rol van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese
veiligheidsarchitectuur, in relatie tot de NAVO?
Hoe probeert het kabinet deze doelstellingen te
behalen en wat komt daarvan op EU-niveau terecht?
In het debat over de richting van het GVDB en de rol die het beleidskader speelt in
de Europese veiligheidsarchitectuur staat een aantal kernthema’s en concepten
centraal. Dit zijn:
1.	de interpretatie en mate van Europese strategische autonomie en
de discussie over ‘een Europees leger’;
2. de betekenis van ‘een Europa dat beschermt’;
3.	de verhouding en samenwerking tussen de EU/het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid en de NAVO;
4.	het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC) en de discussie
over een militair hoofdkwartier van de EU.

Dit onderzoek analyseert het Nederlandse beleid ten aanzien van deze kernthema’s en
concepten en biedt daarmee inzicht in de belangrijkste debatten, keuzes en dilemma’s over
de rol van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur, in relatie tot de NAVO. Aan elk
concept of thema wordt een hoofdstuk gewijd waarin de Nederlandse doelen, de inzet,
het (internationale) krachtenveld en de uitkomsten worden geanalyseerd. Dat leidt tot de
volgende deelvragen per thema:

Doelen
1.	Wat wil het Nederlandse kabinet bereiken als het gaat om de rol van
het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese
veiligheidsarchitectuur, in relatie tot de NAVO?
2. Welke aannames liggen hieraan ten grondslag?

Inzet
3. Hoe probeert het kabinet deze doelstellingen te behalen?
		 a. Wat is de beleidsinzet van het kabinet?
		 b. Welke middelen en menskracht zet het kabinet hiervoor in?

Krachtenveld
4.	Hoe wordt de kabinetsinzet beïnvloed door het nationale en internationale
krachtenveld? Welke coalitievorming vindt plaats op dit terrein, en hoe verhoudt
Nederland zich daartoe?
5. In hoeverre laat het kabinet zich leiden door de politieke- en veiligheidscontext?

Resultaten
6. In hoeverre bereikt het Nederlandse kabinet zijn doelstellingen?
7. Welke lessen kunnen hieruit worden geleerd voor toekomstig beleid?

|8|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

1.4 Onderzoeksaanpak

1.5 Opzet van dit rapport

Dit onderzoek baseert zich op een uitgebreide documentanalyse en meer dan vijftig
interviews. De onderzoekers hebben interviews afgenomen met beleidsmedewerkers
in binnen- en buitenland. De meerderheid werkte ten tijde van het onderzoek voor
de ministeries van Defensie of Buitenlandse Zaken. Daarnaast zijn interviews met
denktankmedewerkers, parlementariërs, wetenschappers en diplomaten afgenomen.
Daarnaast zijn openbare en interne beleidsdocumenten van de EU en met name de
Nederlandse ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken uitvoerig geanalyseerd.
Openbaar bronnenmateriaal als Kamerstukken, rapporten, (wetenschappelijke) artikelen,
boeken en mediaberichten zijn ook veelvuldig gebruikt. Vanwege de actualiteit van de
discussies ligt de nadruk in dit deelrapport op de periode 2016-2019.

Dit eerste rapport bestaat uit acht hoofdstukken. Hoofdstuk 2 gaat in op de huidige stand
van zaken van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid en de ontwikkelingen
die het de laatste jaren heeft doorgemaakt. Deze ontwikkelingen worden beschouwd in de
context van de verslechterende veiligheidssituatie in en rondom Europa en de veranderde
internationale geopolitieke verhoudingen. Tevens wordt een korte inleiding in de
kerndebatten ten aanzien van het GVDB gegeven, waardoor dit stuk dient als een
scene-setter voor de volgende hoofdstukken.

In dit rapport worden uitspraken gedaan over plausibiliteit en niet over causaliteit.
Gezien het aantal actoren dat betrokken is bij het GVDB, is het niet direct mogelijk
om causale verbanden te leggen tussen de Nederlandse beleidsinzet en de uitkomsten
op Europees niveau. Een complicerende factor hierbij is dat het rapport voornamelijk
inzoomt op (beleids-)debatten - die bovendien nog doorlopen waardoor de uitkomsten
momentopnames zijn - en niet op afgeronde programma’s of projecten. Het is daarom
vaak nog niet mogelijk om te spreken over harde resultaten. Complexe en soms minder
grijpbare onderwerpen van sterk politieke aard staan hier centraal: hoe verhoudt
Nederlande zich tot de meer strategische, langetermijnvragen over de richting van
het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid en de invulling van de Europese
veiligheidsarchitectuur? Door het proces dat tot bepaalde – tussentijdse – uitkomsten
heeft geleid te analyseren kan causaliteit wel benaderd worden. Bovendien kan de
constatering volgen of het aannemelijk is dat bepaalde doelen, mede dankzij de
Nederlandse inzet, behaald zijn of niet. Voor meer informatie over de aanpak en
methoden, zie de methodologische verantwoording in Annex 1.

Het Nederlands krachtenveld ten aanzien van de rol van het GVDB in de Europese
veiligheidsarchitectuur is het onderwerp van hoofdstuk 3. Wat zijn de belangrijkste interne
actoren en waar vinden de discussies plaats? Welke opvattingen over de ontwikkeling van
het GVDB heersen er en hoe vinden die ingang in het beleidsproces door strategie- en
beleidsvorming? De hier op volgende hoofdstukken zoomen in op de geïdentificeerde
kernthema’s en concepten: Europese strategische autonomie (hoofdstuk 4), ‘een
Europa dat beschermt’ (hoofdstuk 5), EU-NAVO- samenwerking (hoofdstuk 6) en het
militair plannings- en uitvoeringsvermogen (hoofdstuk 7). Het rapport sluit af met een
concluderend hoofdstuk waarin aanbevelingen staan geformuleerd voor toekomstig beleid.

	Onder ‘Nederland’ worden het kabinet en in het bijzonder de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken geschaard. In onderlinge afstemming wordt een gezamenlijke Nederlandse positie geformuleerd en
uitgedragen in de relevante fora in Brussel. Wanneer in dit rapport over Nederland wordt gesproken, worden dus in feite deze drie actoren bedoeld die als ‘EU lid Nederland’ een gezamenlijke positie innemen
en uitdragen. Waar mogelijk en relevant zullen het kabinet en de afzonderlijke ministeries afzonderlijk benoemd worden. In hoofdstuk 3 ‘Nationaal krachtenveld en debat’ zal ingegaan worden op posities en
belangen van de bij het GVDB betrokken interne actoren.

e

|9|

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2 Ontwikkelingen van het GVDB in
het licht van nieuwe dreigingen
en geopolitieke verhoudingen

Het GVDB is een beleidsterrein dat een zeer snelle ontwikkeling doormaakt. Dit maakt de vraag naar de rol ervan in de Europese
veiligheidsarchitectuur extra prangend. Voordat wordt ingegaan op de Nederlandse positie in de meest urgente debatten over de richting
van het GVDB, worden in dit hoofdstuk de belangrijkste ontwikkelingen binnen het GVDB in de periode 2013-2019f besproken. Hoe heeft het
beleid zich in het licht van een verslechterd dreigingsbeeld en veranderende geopolitieke verhoudingen ontwikkeld? Welke veiligheids- en
defensietaken neemt de EU op zich en kan ze aan? Welke belangen verdedigt de EU en in welk geografisch gebied? De debatten ten aanzien
van Europese strategische autonomie, ‘een Europa dat beschermt’, EU-NAVO-verhoudingen en een Europees hoofdkwartier/het militair
plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC) worden in dit hoofdstuk alvast geïntroduceerd.

2.1 Dreigingsbeeld en ontwikkeling van het GVDB
2013-2019
Geopolitieke ontwikkelingen en dreigingsbeeld
In de periode 2013-2019 heeft Europa te maken met een aantal ontwikkelingen die de
Europese veiligheid bedreigen. Deze zijn voor een groot deel, maar zeker niet uitsluitend,
terug te voeren op de instabiliteit in de buurregio’s van Europa. Het Midden-Oosten en
Noord-Afrika, de MENA-regio, geldt als de minst vreedzame regio ter wereld, 3 waarin
met name de conflicten in Libië en Syrië voor ontwrichting zorgen. Daarnaast spelen in de
Sahel en de Hoorn van Afrika conflicten waar de EU en EU-lidstaten bij betrokken zijn. De
instabiliteit in deze zuidelijke regio’s leidt in 2015 tot grote migratiestromen richting Europa.
De hierop volgende migratiecrisis zorgt voor verdeeldheid tussen EU-lidstaten en stelt de
samenhang binnen de EU en de politieke stabiliteit op de proef. Met name de opkomst van
terreurorganisatie Islamitische Staat (IS) in Syrië en Irak draagt sinds de oprichting van het
Kalifaat in 2014 bij aan een verslechterde veiligheidscontext en een toename van het aantal
terroristische aanslagen in de EU. Hoewel IS militair inmiddels grotendeels verslagen is,
woedt de burgeroorlog in Syrië voort en blijft de veiligheidssituatie in Irak zorgwekkend.
Bovendien is de Sahel, ondanks de militaire inzet van onder andere de EU, de VN en met
name EU- lidstaat Frankrijk, verre van stabiel: terreurorganisaties hebben hier een stevige
voet aan de grond.4 Terrorisme, transnationale criminaliteit zoals drugs- en mensensmokkel

maar ook klimaatverandering en slechte lokale sociaaleconomische omstandigheden
zijn problemen die steeds meer met elkaar verweven zijn, wat de complexiteit van de
problematiek vergroot. Aangezien er duidelijke negatieve spillover-effecten zijn voor
Europa vraagt dit veel van de EU en het GVDB.
De spanningen in de oostelijke buurregio’s van Europa nemen in 2014 ook sterk toe door
de Russische annexatie van het Oekraïense schiereiland De Krim en het voortdurende
conflict in Oost-Oekraïne. Dat dit conflict directe impact heeft op West-Europa, blijkt als
in juli 2014 een lijnvlucht vanuit Amsterdam boven Oekraïne uit de lucht wordt gehaald
waarbij een groot aantal passagiers om het leven komt. Tevens neemt de dreiging van met
name Rusland op het gebied van hybride oorlogsvoeringg toe. Op dit vlak heeft Rusland
een goed ontwikkelde toolbox. 5 De Russische pogingen democratische verkiezingen
in de Verenigde Staten, Duitsland en Frankrijk te beïnvloeden, en de spionage- en
desinformatiecampagnes in bijvoorbeeld Nederland, zijn het bewijs dat het land een
destabiliserende factor in Europa is geworden.6

	Hoewel de focus van dit onderzoek ligt op de periode 2016-2019 worden de belangrijkste contextuele ontwikkelingen in de jaren voorafgaand aan deze periode meegenomen. Deze zijn van invloed geweest op
de snelle ontwikkelingen binnen het GVDB sinds 2016. Vanaf 2013 verscheen het GVDB vanwege de verslechterde veiligheidssituatie voor het eerst op de agenda van de Europese Raad.
g
	Hybride oorlogsvoering is vaak een combinatie van politieke inmenging, een laag niveau van geweldsuitoefening, spionage, cyberaanvallen, economische druk, criminaliteit en corruptie. Zie bijvoorbeeld Lord
Joplin, Special Rapporteur NATO’s Committee on the civil dimension of Security (CDS), “Countering Russia’s Hybrid Threats”, 2018, p. 1.
f

| 11 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Ook verder buiten Europa lopen spanningen op. In Zuidoost-Azië breidt China – via
onder andere het One Belt One Road initiatief – over land en zee zijn economische en
politieke invloed uit en treedt het assertief op in de Zuid-Chinese Zee.7 De spanningen
tussen Noord- en Zuid-Korea, China en Japan, evenals tussen China en de VS kunnen
negatieve gevolgen hebben voor Europa. De VS zien China en niet Rusland als enige – min
of meer gelijke – strategische concurrent.8 Ook in Europa is steeds meer oog voor het risico
van de groeiende invloed van China voor de Europese belangen en wordt het land door
de EU zelfs als systemische rivaal aangeduid.9 Zo is er meer aandacht voor de tactiek van
China om EU-lidstaten waarmee het goede betrekkingen heeft, in te zetten om beleid dat
in gaat tegen de Chinese belangen te beïnvloeden en/of af te zwakken.10 Toch wordt China
in de EU niet op dezelfde manier als strategische concurrent beschouwd als in de VS.11
Een groot aantal lidstaten ziet handel met China als kans en probeert handel en veiligheid
als domeinen zoveel mogelijk uit elkaar te houden. Mede door die lens bekeken is het
negatieve beeld over China in de EU minder sterk dan in de VS. Terwijl de VS niet schuwen
de confrontatie aan te gaan – zie bijvoorbeeld de handelsconflicten – is de EU meer gericht
op samenwerking om de internationale rechtsorde te beschermen.12 De vraag is wat het
verschil in inzicht of in dreigingsperceptie betekent voor de EU en het GVDB en de NAVO.
Datzelfde geldt voor een eventuele nieuwe bipolaire confrontatie tussen de VS en China.
Duidelijk is dat door de toenemende geopolitieke competitie tussen beide grootmachten
economie en veiligheid meer verweven raken. Dit resulteert in nieuwe complexe
(veiligheids-)vraagstukken.13
De EU is gebaat bij een goed werkende multilaterale wereldorde. Maar ze moet steeds
meer toezien hoe zich een systeemverandering van een bijna unipolaire wereld – waarin
de Verenigde Staten veruit de meest dominante statelijke actor is – naar een multi- of
misschien zelfs bipolaireh wereld voltrekt. Deze ontwikkeling heeft een negatieve invloed
op het functioneren van de internationale rechtsorde.14 Er is steeds minder bereidheid om
bij internationale kwesties gebruik te maken van multilaterale organisaties, regimes en

verdragen, zoals de Verenigde Naties (VN), het Internationaal Monetair Fonds (IMF),
het Intermediate-Range Nuclear Forces (INF)-verdrag, de Klimaatakkoorden en het
non-Proliferatieverdrag. Het zijn juist de Verenigde Staten die er weinig vertrouwen in
hebben dat deze instituties en regels nog nuttig zijn in de huidige wereldorde met een
machtiger China. Dit zorgt voor twijfel en onzekerheid aan Europese zijde aangezien
onduidelijk is of en op welk vlak Europa nog op de Verenigde Staten kan rekenen.
De unilaterale terugtrekking van de VS uit de Iran-deal is wat dat betreft een teken
aan de wand. Kortom, de toegenomen globale competitie op militair, economisch en
politiek terrein gaat hand in hand met de erosie van belangrijke onderdelen van de
bestaande internationale rechtsorde.15
Ook de NAVO staat onder druk. Dit dateert al van vóór het presidentschap van Donald
Trump. De huidige Amerikaanse regering richt zijn blik echter nog nadrukkelijker dan de
regeringen onder Obama – die vanaf 2011 een diplomatieke, economische en militaire
draai wil maken naar Azië – op China. Dit gaat ten koste van de aandacht voor Europa.
Daarnaast heeft de huidige Amerikaanse regering een transactionele kijk op allianties en
partnerschappen, waarin een unilaterale benadering en de meerwaarde van multilaterale
instituties voor het Amerikaanse eigen belang centraler staan. Het leiderschap in
Washington legt dan ook grote nadruk op het bereiken van de 2-procentnormi door
NAVO-lidstaten in 2024, zoals herbevestigd in Wales in 2014. President Trump is erg
kritisch over de NAVO en zaait twijfel over de Artikel 5-garantie.j Mede door de politieke
onzekerheid over de steun voor de NAVO in Washington staat de effectiviteit van het
bondgenootschap onder steeds grotere druk. De onvoorspelbare buitenlandpolitiek van
de VS, uiteenlopende trans-Atlantische belangen en de sterk verslechterde verhouding
tussen Turkije en andere NAVO-leden leiden tot zorgen over het functioneren van de
NAVO. Gecombineerd met de toenemende twijfel aan het commitment van de VS aan
de Europese veiligheid, verhoogt dit de urgentie voor de EU en EU-lidstaten om
zelfstandiger te kunnen optreden.

	In kringen van politieke wetenschappers wordt vaker gesproken over de aftekening van een bipolaire wereldorde waarin China en de VS de twee dominante polen zijn. Zie bijvoorbeeld: Oystein Tunsjo, “The
Return of Bipolarity in World Politics: China, the United States, and Geostructural Realism”, Foreign Affairs, mei/juni 2018.
i
	De 2% norm van de NAVO houdt in dat lidstaten 2% van het bruto binnenlands product (BBP) aan Defensie dienen uit te geven.
j
	In Artikel 5 van het Noord-Atlantisch Verdrag staat dat NAVO-lidstaten elkaar bijstaan als een of meerdere lidstaten worden aangevallen. Zie ook: Dick Zandee, “70 years of NATO: the Alliance in Troubled
Waters”, Instituut Clingendael, 7 januari 2019.
h

| 12 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Tot slot heeft de EU te maken met allerlei interne uitdagingen zoals de nasleep van
de economische crisis, de Brexit, de migratiecrisis, de opkomst van eurosceptische
populistische partijen en onvrije democratieën (Polen en Hongarije). Ongewenste
beïnvloeding van diaspora en geloofsgemeenschappen in een aantal lidstaten
door bijvoorbeeld Turkije, Eritrea, Iran, de Golfstaten en Saoedi-Arabië is ook een
toenemende bron van zorg.16 Hierdoor is de EU ondanks pogingen om aan een sterker
Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid (GBVB) en GVDB te bouwen de laatste
jaren sterk gepreoccupeerd met interne EU-zaken. Er zijn wel degelijk successen geboekt,
zoals de Iran-deal – tot de onmacht van de EU bleek toen de Amerikaanse regering de deal
niet langer steunde. Ook het bijleggen van de Grieks-Macedonische controverse rond de
naamgeving en de rol van de EU in de hervormingen van de VN kunnen als succes gelden.17
De EU kan op momenten wel degelijk eensgezind optreden, maar op veiligheidsvlak blijft
dit – bijna per definitie – ontzettend lastig. De uiteenlopende veiligheidsbelangen en
strategische cultuur van de EU-lidstaten verhinderen regelmatig een consensusbesluit
over strategische kwesties en GVDB-missies en -operaties. Een groot aantal landen ziet
Rusland als de belangrijkste uitdager, terwijl anderen juist de instabiliteit aan de zuidflank
als de grootste uitdaging zien. Nog een groep landen ziet de bedreiging van beide kanten
in, maar waant zich niet direct in de vuurlinie. Deze onderlinge verdeeldheid is gezien de
fundamentele veiligheidsvraagstukken waarmee de EU wordt geconfronteerd uiteraard
zeer onwenselijk.

Ontwikkeling van het GVDB
De ontwikkelingen in de veiligheidscontext doen de EU-lidstaten, waaronder Nederland,
zich realiseren dat ze binnen de EU meer verantwoordelijkheid moeten nemen voor de
eigen veiligheid. Het gaat immers om structurele ontwikkelingen die strategische vragen
blootleggen. Deze urgentie klinkt door als in december 2013 het GVDB voor het eerst sinds
2008 weer op de agenda van een Europese Raad (ER) staat. De ER geeft opdracht aan de
Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid om

een analyse te maken van de impact van de veranderingen in de veiligheidssituatie op de
EU. Dit mondt uiteindelijk uit in de EU Global Strategy (EUGS) van juni 2016, die – samen
met de uitkomst van het Brexit-referendum – grote impulsen geeft aan het GVDB.
Uit het Implementatie Plan op het gebied van Veiligheid en Defensie (SDIP) van de EUGS
van november 2016 ontstaan in de loop van 2017 allerlei nieuwe initiatieven: een nieuw
orgaan voor strategische planning en aansturing van militaire operaties (het MPCC, militair
plannings- en uitvoeringsvermogen),k de activering van Permanent gestructureerde
samenwerking (Pesco) en een instrument voor grotere transparantie over coördinatie van
de defensie-inspanningen van lidstaten (CARD, Coordinated Annual Review on Defence).
Om de werking van civiele GVDB-missies te verbeteren wordt het initiatief genomen tot
een ‘Civiel Compact’. De Europese Commissie slecht in 2016 bovendien een taboe door
zich nadrukkelijk met defensie bezig te gaan houden en stelt een Europees Defensiefonds
voor ter bevordering van defensieonderzoek, gezamenlijke ontwikkeling en aanschaf van
defensiematerieel en ter ondersteuning van een Europese defensiemarkt.l De verdere
uitwerking en implementatie van deze initiatieven - en de coherentie ertussen - is anno
2019 een prioriteit voor de EU en haar lidstaten (zie box 2.1 voor een korte toelichting over
de nieuwe defensie-instrumenten en rapport 2 voor meer diepgaande informatie).
De Commissie roert zich sinds de aanstelling van Jean-Claude Juncker (2014-2019) als
president stevig op het terrein van Europese defensie. Ze ziet defensiesamenwerking
binnen de EU als een prioriteit vanwege de geopolitieke ontwikkelingen en de
gefragmenteerde defensie-inspanningen van EU-lidstaten. Het geldt als een domein
waarop de EU nog veel te winnen heeft en waar draagvlak voor is onder de regeringen
van de lidstaten én de Europese bevolking.m Onder Juncker, en met Federica Mogherini als
Hoge Vertegenwoordiger en Donald Tusk als president van de Europese Raad, wordt werk
gemaakt van verschillende onderzoeken, papers en initiatieven.18

Zie box 2.1 voor een korte toelichting en hoofdstuk 6 voor de bespreking van de discussie over het MPCC.
	De Europese Commissie heeft geen mandaat van het EU-verdrag om zich bezig te houden met Defensie-vraagstukken. Dit is het terrein van de intergouvernementele instituties van de EU. De Commissie kan
zich echter wel bezighouden met de defensie-industrie, technologieontwikkeling en onderzoek.
m
	Zo blijkt in 2018 75% van de EU burgers voorstander te zijn van een gemeenschappelijk defensie- en veiligheidsbeleid. In Nederland was dit percentage nog hoger: 81% (EB 88.3), in: Sociaal en Cultureel Planbureau, “Wat Willen Nederlanders van de EU?”, november 2018.
k
l

| 13 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Tijdlijn: Internationale context en het GVDB in de periode 2013-2019

Opdracht HV om Global
Strategy te schrijven
Conﬂict in Mali,
Frans ingrijpen

Rapport over de veranderende mondiale omgeving EU

Annexatie van de
Krim door Rusland

Vlucht MH17 wordt
boven Oost-Oekraïne
uit de lucht geschoten

Januari 2013

December 2013

Maart 2014

Juli 2014

Terroristische aanslagen
in Parijs, inroepen Artikel
42.7 door Frankrijk

Migratie crisis o.i.v.
conﬂicten in Syrië,
Afghanistan, Irak
en Libië

November 2015

2014 - 2015

Start Nederlands EU
voorzitterschap

EU-NAVOverklaring

Oprichting
MPCC

17 Pesco projecten
aangenomen

Voorstellen
Europees defensiefonds en European
Peace Facility

1 Januari 2016

8 Juli 2016

8 Juni 2017

6 Maart 2018

13 Mei 2018

Verkiezing EP Ursula
van der Leyen als
nieuwe voorzitter
Europese Commissie
16 Juli 2019

26 Juni 2016

14 November 2016

14 December 2017

28 Maart 2018

23 Mei 2019

Publicatie
EU Global
Strategy

Implementation Plan on
Security and Defence

Start
Pesco

Actieplan militaire
mobiliteit

Verkiezingen
Europees Parlement

Europees Defensie
Actieplan

| 14 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Box 2.1: recente GVDB- en Commissie- instrumenten
CDP

Europees Defensie Fonds

Het capaciteitenontwikkelingsplan van de EU (CDP), waarin prioriteiten voor de
ontwikkeling van militaire capaciteiten worden geïdentificeerd, wordt in 2018 herzien
naar aanleiding van de EU Global Strategy.

Het Europees Defensiefonds (EDF) van de Europese Commissie heeft als doel de
samenwerking en kostenbesparing op het gebied van nieuwe defensietechnologie en
-materieel te bevorderen. Het fonds bestaat uit twee delen: onderzoek en ontwikkeling.
Voor deze twee delen zijn voorbereidende activiteiten gestart, de Preparatory Action for
Defence Research (onderzoek) en het European Defence Industrial Development
Programme (EDIDP). Het EDF bundelt beide activiteiten en loopt van 2021-2027.

CARD
De gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD) wordt in 2017
gelanceerd en heeft als doel de defensie-uitgaven, nationale investeringen en
onderzoeksinspanningen van EU-lidstaten transparanter en (politiek) zichtbaarder te
maken, waardoor peer pressure ontstaat. CARD draagt ook bij aan het identificeren van
samenwerkingsmogelijkheden tussen lidstaten.

Civiel Compact
Het doel van het Civiel Compact (2018) is om besluitvorming over civiele GVDB-missies
te versnellen en bestaande middelen- en personeelsproblemen op te lossen. Het vormt
het kader voor de ontwikkeling van het civiel GVDB voor de komende jaren.

Pesco
Permanent gestructureerde samenwerking (Pesco) uit het EU-verdrag stelt EU-lidstaten
in staat nauwer samen te werken op het vlak van veiligheid en defensie door gezamenlijk
te investeren in defensiecapaciteiten, projecten en/of de operationele paraatheid en
bijdrage van hun krijgsmacht op te voeren. Het samenwerkingskader is in 2017 door 25
landen geactiveerd. De afspraken die binnen Pesco worden gemaakt zijn bindend.

| 15 |

MPCC
Het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC) dat in 2017 wordt opgericht
moet zorgen voor betere aansturing en coördinatie van militaire EU-trainingsmissies.
In 2018 wordt het mandaat van het MPCC uitgebreid waardoor het ook een militaire
missie kan aansturen.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2.2 Taken en ambitieniveau
In juni 2016 verwelkomt de Europese Raad de presentatie van de EU Global Strategy.
Het contrast met de Europese Veiligheidsstrategie van Javier Solana uit 2003 is groot.
“Europe has never been so prosperous, so secure nor so free”, zo stelt men in 2003, terwijl Federica
Mogherini dertien jaar later spreekt over een wereld die “connected, contested and complex”
is. De EU Global Strategy en het daaropvolgende implementatieplan zien drie taken voor
het veiligheids- en defensiebeleid van de Europese Unie: 1) conflict- en crisismanagement;
2) opbouwen van capaciteiten van partners en 3) beschermen van de Unie en haar
burgers.19 Vooral de laatste taak in deze expliciete vorm is nieuw, hoewel de EU als brede
veiligheidsactor met aandacht voor interne veiligheidsvragen van haar burgers al sinds
lange tijd in opbouw is.
Er bestaat slechts een papieren consensus over welke taken het Gemeenschappelijke
Veiligheids- en Defensiebeleid moet vervullen. Formeel bereiden de EU en de lidstaten
zich voor op de volgende vijf scenario’s: 1. Vredesafdwinging (tot 4.000 km van Brussel);
2. Conflictpreventie (tot 6.000 km van Brussel); 3. Stabilisatie en ondersteuning capaciteitsopbouw (tot 8.000 km van Brussel); 4. Reddings- en evacuatie-operaties (tot 10.000 km
van Brussel); en 5. Ondersteuning van humanitaire assistentie (tot 15.000 km van Brussel).20
Met name het scenario van vredesafdwinging- operaties, oftewel interventie door
middel van geweldsgebruik, is in de praktijk lastig te realiseren en uit te voeren vanwege
uiteenlopende inzichten en veiligheidsbelangen van EU-lidstaten. De benodigde
capaciteiten voor deze scenario’s worden bepaald door de EDEO (en daarbinnen door de EU
Military Staff, EUMS). Dit vormt input voor het Capability Development Plan (CDP), waarin
generiek wordt vermeld welk type capaciteiten de EU en de lidstaten nodig hebben. Het is
derhalve geen planningsdocument waarin staat vermeld wat de EU specifiek vraagt van de
lidstaten om aan de ambities te kunnen voldoen (zoals het NDPPn wel doet). Wel moet het
CDP de basis zijn voor het stellen van prioriteiten bij capaciteitsontwikkeling van de EU en
de lidstaten. (Het tweede rapport van deze GVDB-evaluatie is geheel gewijd aan civiele en
militaire capaciteitenontwikkeling).21

n

Met uitzondering van het EU-optreden in Tsjaad in 2008 waar EUFOR Tsjaad een stevig
peacekeeping mandaat had22 zijn grotere missies, hoog in het geweldsspectrum,
uitgevoerd in ad hoc-coalitieso of in NAVO-verband, en niet in het kader van het Europese
Veiligheids- en Defensiebeleid en latere GVDB. Dit tekent de kloof tussen de ambities die
in de EU Global Strategy, de Raadsconclusies en het EU-verdrag zijn geformuleerd, en de
daadwerkelijke praktijk. Teksten lijken vooral toekomstige aspiraties te zijn waar op korte
termijn niet of onvoldoende naar gehandeld wordt. Zo wordt er nog steeds vastgehouden
aan een militaire doelstelling, de zogenaamde ‘Military Headline Goal’, waarbij zestigduizend militairen binnen zestig dagen voor de duur van een jaar naar een crisisgebied
kunnen worden uitgezonden. Dit doel hebben de lidstaten nog niet bereikt en dat zal ook
op korte termijn niet haalbaar zijn. Om een meer realistische militaire gereedheid te
bewerkstelligen, worden in 2007 de veel kleinere EU-Battlegroups gecreëerd. Dit zijn
multinationale militaire eenheden, inclusief hoofdkwartier, van ongeveer 1.500 tot 2.500
militairen. De bedoeling is dat twee EU-Battlegroups per half jaar gereed staan om snel in
te kunnen grijpen bij crises en conflicten in een straal van 6.000 kilometer rond Brussel.
Tot op heden zijn deze battlegroups nog niet ingezet, vanwege het gebrek aan politieke
wil of de ongeschiktheid – qua samenstelling of grootte – van een battlegroup om een
specifieke crisis te bestrijden.23
In de praktijk heeft de EU voornamelijk een trackrecord opgebouwd op het gebied
van maritieme operaties, stabilisatieoperaties, capaciteitsopbouwoperaties en de inzet
van civiele middelen (politie, justitie, monitoring, training en advisering), al dan niet in
combinatie met militaire aanwezigheid. Het is nog de vraag welke scenario’s door welke
lidstaten serieus worden opgepakt en op welke termijn ze meer moeten zijn dan een
papieren werkelijkheid. Ter discussie staat welke verantwoordelijkheden de EU en
Europa (breder dan de EU-lidstaten, in ad hoc-coalities bijvoorbeeld) bereid zijn op
zich te nemen en in welk kader ze dat willen vormgeven.

NDPP staat voor het NATO Defence Planning Process.
	Zoals bijvoorbeeld de European-led Maritime Awareness in the Strait of Hormuz (EMASOH), waar ook Nederland aan bijdroeg.

o

| 16 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Collectieve defensie
Sinds het verdrag van Lissabon is ook artikel 42.7 van het Verdrag van de EU onderdeel
van de taken van de EU en de lidstaten. Deze verdragstekst lijkt te wijzen op een collectieve
verdedigingstaak van de EU doordat er een juridische bijstandsverplichting voor
EU-lidstaten, met alle middelen die in hun macht liggen, in op is genomen. Door de
toevoeging dat deze verplichting niet ten koste kan gaan van andere verplichtingen onder
het NAVO-verdrag, blijft er echter onduidelijkheid bestaan over de status van het artikel.
De politieke interpretatie lijkt helder: traditionele collectieve verdediging ligt voor alle
EU-lidstaten die lid zijn van de NAVO stevig in handen van de Alliantie. Dit wordt nog eens
onderstreept in de Raadsconclusies over het implementatieplan van de Global Strategy:
“The importance of Mutual Assistance and/or Solidarity in line with Article 42.7 TEU and Article 222
TFEUp respectively is highlighted in this context as well. The Council recalls that NATO remains the
foundation for the collective defence for those States which are members of it.”24

In november 2015 doet Frankrijk een beroep op artikel 42.7 na de terroristische aanslagen
in Parijs en verzoekt EU-lidstaten de Franse troepen te ontlasten in de Sahel. Parijs blijft
sinds deze eerste activering bij de EU en de lidstaten aftasten hoe zij invulling willen
geven aan collectieve verdediging ‘EU-stijl’. De angst voor een mogelijke ontkoppeling
door de VS van de veiligheidsgarantie die de VS binnen de NAVO geven, is de reden dat
de operationalisering en de (nog lopende) discussie over de verdragstekst door de meeste
andere EU-landen nog geen voorrang hebben gekregen. Niet-NAVO-lidstaten Finland en
- in mindere mate - Zweden vormen daarop de uitzondering. Omdat het al moeilijk genoeg
is voldoende plannings- en aansturingscapaciteit te creëren voor kleine en middelgrote
stabilisatieoperaties binnen de EU door een ‘geëuropeaniseerd nationaal hoofdkwartier’
of het MPCC, is een eventuele klassieke collectieve verdedigingstaak voor de EU ver weg.
Ook de tekst in de EU Global Strategy wijst hierop:
“When it comes to collective defence, NATO remains the primary framework for most Member States. At
the same time, EU-NATO relations shall not prejudice the security and defence policy of those Members
which are not in NATO.”q

	Artikel 222 van het ‘Verdrag betreffende de werking van de EU’ behelst een ‘Solidarity Clause’. De clausule verschaft EU-lidstaten de optie om gezamenlijk op te treden bij terrorismedreiging in het territorium
van een EU-lidstaat, of om assistentie te verlenen aan een EU-lidstaat wanneer deze slachtoffer is geworden van een ‘natural or man-made disaster’.
q
	Europese landen, die wel lid van de EU zijn en niet van de NAVO: Oostenrijk, Ierland, Finland, Zweden, Cyprus, Malta.
r
Ook is er een kleine bemiddelingsmissie geweest in Atjeh, Indonesië.
p

| 17 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Geografische reikwijdte
De EU Global Strategy spreekt van een mondiale Europese verantwoordelijkheid. In de
praktijk ligt de reikwijdte van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid tot
op heden vooral binnen Europa (Kosovo, Bosnië, Moldavië, Georgië, Oekraïne) en in
Afrika (Somalië, Tsjaad, CAR, Mali, Niger, Libië, de golf van Aden en de Middellandse Zee).
GVDB-missies en -operaties zijn echter ook actief (geweest) in de Palestijnse gebieden,
Afghanistan en Irak.r Zie voor een overzicht van de missies en operaties in 2019 de kaart25
op de volgende pagina.
De aandacht van het GVDB verschuift in de loop der jaren sterk van missies en operaties
naar het opbouwen van vooral militaire, maar ook civiele capaciteiten, het versterken
van instituties en het activeren van nauwere samenwerking tussen deze instituties en
tussen de EU en derde landen. In tegenstelling tot de eerste jaren van het Europese
veiligheids- en defensiebeleid (in de periode tussen 2003 en 2013 worden er dertig missies
en operaties uitgevoerd), is het vanwege de toegenomen complexiteit van conflicten en de
verschillende belangen en dreigingspercepties van EU-lidstaten sinds enkele jaren lastiger
geworden om consensus te vinden over het starten van nieuwe missies. Mede hierdoor
worden missies buiten EU-kaders opgezet en uitgevoerd, zoals bijvoorbeeld de missie in
de Straat van Hormuz (EMASOH)s die in januari 2020 van start gaat en waar Nederland in
participeert. Verderop in dit rapport een overzicht van de missies waar Nederland in 2019
een bijdrage aan levert.

r

Ook is er een kleine bemiddelingsmissie geweest in Atjeh, in Indonesië.
	Ter versterking van de maritieme veiligheid in de Golfregio leverde Nederland van eind januari 2020 tot eind juni 2020 een militaire bijdrage aan de door Frankrijk geïnitieerde European-Led mission Awareness
Strait of Hormuz (EMASOH).

s

| 18 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

EU GVDB missies en operaties 2019

6
10

EULEX

lopende militaire
missies/operaties
lopende
civiele missies

Moldavië en Oekraïne
Sinds 2005

EUFOR ALTHEA

EUAM

Bosnië en Herzegovina
Sinds 2004

Oekraïne
Sinds 2014

EUAM

Rond de 5000 mensen
momenteel werkzaam

Irak
Sinds 2017

EUNAVFOR

Middellandse Zee
Sinds 2015

Doelen: Bewaken van de vrede,
conﬂictpreventie, versterken
van de internationale veiligheid,
ondersteunen van de rechtsstaat,
tegengaan van mensenhandel
en piraterij.
Militaire missies / operaties
Civiele missies

EUBAM

Kosovo
Sinds 2008

EUBAM

EUMM

Georgië
Sinds 2008

EUPOL COPPS

Libië
Sinds 2013

Palestijnse Gebieden
Sinds 2006

EUCAP Sahel
Mali
Sinds 2014

EUBAM Rafah

Palestijnse Gebieden
Sinds 2005

EUTM

EUCAP

Mali
Sinds 2013

EUNAVFOR

Somalië
Sinds 2012

Atalanta
Sinds 2008

EUCAP SAHEL
Niger
Sinds 2012
Bron: EDEO

| 19 |

EUTM RCA

Centraal-Afrikaanse
Republiek Sinds 2016

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

EUTM

Somalië
Sinds 2010

Nederlandse bijdrage aan EU missies en operaties in 2019
Oost-Europa
Militair

Civiel/Politie

EUAM Oekraïne

8

EULEX Kosovo

+

EUMM Georgië

10

15

Sahel en Libië
EUNAVFOR Med Sophia

5

EULPC Libië

1

EUBAM Libië

5

EUCAP Sahel Mali/Niger

+

EUTM Mali

5

15

Midden Oosten
EUAM Irak

3

EUPOL COPPS Palestijnse gebieden

5

EUBAM Rafah Palestijnse gebieden

3

Oost-Afrika
Bron: ministerie van Buitenlandse Zaken
Zie voor een gedetailleerder overzicht van de Nederlandse bijdrage
de tabel in Annex 2.

| 20 |

EUCAP Somalië

10

EUNAFVOR Atalanta

+

3

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2.3 Europese strategische autonomie
Europese strategische autonomie is een van de kwesties die tot grote verdeeldheid leidt
onder EU-lidstaten. Er is onduidelijkheid over de betekenis van dit concept en – voor
zover men het eens kan zijn over de inhoud hiervan – de mate waarin de EU autonoom
zou moeten zijn. Voor Frankrijk is strategische autonomie al decennialang een bekende
term uit de eigen Defensienota’s: in deze nationale context betekent het dat Frankrijk
niet afhankelijk van anderen wil zijn op het gebied van besluitvorming, conventionele
en nucleaire operaties en de defensie-industrie.26 Ook op het vlak van de EU en defensie
werd de term al in 1998 in de Frans-Britse verklaring van St-Malo genoemd. Hier spraken
Tony Blair en Jacques Chirac, de toenmalige premiers van respectievelijk Groot-Brittannië
en Frankrijk, de ambitie uit dat Europa expeditionaire operatiest autonoom op zich
zou moeten kunnen nemen.27 Sinds de EU Global Strategy, waarin het begrip opnieuw
wordt geïntroduceerd, komt de term regelmatig terug in Commissiedocumenten,
in Raadsconclusies, in rapporten van het Europees Parlement.28 Het probleem is dat
veel lidstaten strategische autonomie verschillend opvatten, waardoor de mate van
onafhankelijkheid van de EU, vooral ten opzichte van de VS, betwist wordt.29
De term wordt in Washington bovendien begrepen als de wens van Europa om zich op
veiligheids- en defensiegebied los te maken van de VS.30 Die reactie moet worden gezien
in het licht van de grote defensie-industriële belangen van de VS in Europa.31 Terwijl de VS
hameren op meer lastendeling met de Europese landen, is het Europese antwoord hierop
nog niet zo eenvoudig. De 2-procentnorm van het bbp die de NAVO-landen in 2014 in
Wales afspraken, ligt in een aantal landen politiek gevoelig, ook al laten de meeste
defensie-begrotingen wel een stijgende lijn zien. Naast het verhogen van de

defensie-uitgaven blijft een aantal vragen die te maken hebben met de invulling van
Europese strategische autonomie onbeantwoord. In welk type scenario’s moeten Europese
landen het eventueel ook zonder hulp van de VS kunnen stellen? Wat betekent dit voor
de instituties, besluitvorming en benodigde capaciteiten? En in welke mate vereist het
waarborgen van de eigen veiligheid ook een eigen, onafhankelijke Europese defensieindustriële en technologische basis? Los van de controverse over terminologie en de
invulling van definities wordt sinds een aantal jaren wel algemeen omarmd dat de EU
haar defensiedimensie moet versterken zodat de EU meer verantwoordelijkheid kan
nemen voor de eigen veiligheid. De precieze invulling hiervan, welke mate van Europese
autonomie hierbij wenselijk is en of hierbij ook rekening gehouden moet worden met
scenario’s waarbij de VS geen bijstand willen of kunnen leveren, is onderwerp van debat.u

2.4 Bescherming van de Unie en haar burgers
Verwant aan de discussie over strategische autonomie is het debat over ‘een Europa
dat beschermt’. Deze opgave, geformuleerd in de EU Global Strategy, is veelomvattend
(zie box 2.2) en benadrukt vooral de EU als brede veiligheidsactor.32 In het kader van het
GVDB springt met name de mogelijke operationalisering van de EU-bijstandsverplichting
uit artikel 42.7 in het oog. Hoewel de clausule een beroep doet op de onderlinge solidariteit
van de lidstaten, wordt er ook nagedacht over hoe de EU-instellingen en de Europese
dienst voor extern optreden (EDEO) een rol kunnen spelen bij een toekomstig beroep
op artikel 42.7.

	Dit zijn missies of operaties die vaak ver buiten Europa worden uitgevoerd. Voorzieningen zoals elektriciteit, telefoon, water en voedsel zijn in deze gebieden nauwelijks aanwezig en moeten zelf meegenomen
worden. Bron: Ministerie van Defensie.
u	
De Europese Commissie benadrukt dat “Europe must be able to decide and to act without depending on the capabilities of third parties. Security of supply, access to critical technologies and operational
sovereignty are therefore crucial”. Zie: Mededeling van de Commissie aan het Europees parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comite, “Towards a more competitive and efficient defence and
security sector”, 2013-0542 final.
t

| 21 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Box 2.2:
de bescherming van de Unie en haar burgers
De EU Global Strategy van 28 juni 2016 meldt over ‘The Security of our Union’ dat
de EU meer verantwoordelijkheid moet nemen voor de veiligheid van de lidstaten.
Hoewel de EUGS de NAVO noemt als voornaamste verdediger tegen externe
aanvallen, dienen Europeanen beter gereed en geëquipeerd te zijn om zichzelf te
weren tegen externe dreigingen. Hiervoor heeft de EU betere middelen, training,
en organisatie nodig om zodoende adequaat, collectief en autonoom te kunnen
optreden wanneer nodig. De EUGS vraagt om een passend ambitieniveau en een
bepaalde mate van strategische autonomie om vrede en veiligheid binnen en
buiten de territoriale grenzen te kunnen waarborgen.
Naar aanleiding van de EUGS heeft de Europese Raad op 14 november 2016
Raadsconclusies aangenomen. Terwijl GVDB-missies en -operaties buiten de Unie
worden ingezet, kan de EU op het gebied van veiligheid en defensie bijdragen aan:
• het beschermen van netwerken en vitale infrastructuur;
• civiele bescherming en rampenbestrijding;
• het waarborgen van stabiele toegang tot en gebruik van de global commons
(inclusief de volle zee en de ruimte);
• het tegengaan van hybride dreigingen;
• cyberveiligheid;
• het voorkomen en bestrijden van terrorisme en radicalisering;
• het bestrijden van mensensmokkel en mensenhandel.

Gezien de geopolitieke ontwikkelingen en het dreigingsbeeld is het waarschijnlijker dat
de EU te maken krijgt met nieuwe, door de staat gesponsorde hybride dreigingen,
cyberaanvallen, desinformatie, sabotage en beïnvloeding van democratische processen
dan met klassieke militaire dreigingen. Daarnaast staan grensoverschrijdende dreigingen
zoals terrorisme, ongecontroleerde migratiebewegingen, cybercriminaliteit, ondermijnende
transnationale criminaliteit, de gevolgen van klimaatverandering en economische
veiligheidskwesties steeds hoger op de veiligheidsagenda. Het GVDB wordt tot op heden
vooral geassocieerd met missies en operaties in conflictgebieden nabij Europa, en deze
blijven onderdeel van de opgave om ‘Europa te beschermen’. Tegelijkertijd krijgt de EU
een steeds bredere veiligheidsagenda, waarbij de GVDB-instrumenten ingezet worden
in afstemming met de Commissie en andere EU-organisaties, zoals Frontex, Europol en
Eurojust. Het GVDB is niet het enige kader waarin veiligheid en defensiezaken aan de
orde komen en er is duidelijk sprake van een toenemende vervlechting van voorheen
gescheiden beleidsterreinen. Dit uit zich ook in de herstructurering van de EDEO waarbij
terrorisme, cyber- en hybride dreigingen en de gecoördineerde inzet van instrumenten
voor crisisbeheersing een prominentere plaats en bezetting krijgen.

In de Raadsconclusies wordt in de context van de bescherming van de Unie en
haar burgers gewezen op het belang van wederzijdse bijstand en solidariteit zoals
vastgelegd in artikel 42.7 en artikel 222. De Raad benadrukt hierbij dat de NAVO
het fundament blijft voor de collectieve defensie van de landen die lid zijn.33

| 22 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2.5 EU-NAVO-samenwerking
Hoewel EU-lidstaten geregeld van mening verschillen over de invulling en diepgang
van EU-NAVO-samenwerking is er wel consensus over de noodzaak die te verbeteren ten
behoeve van de veiligheid van Europa.34 Hiertoe zijn sinds 2016 maar liefst 74 actiepunten
geformuleerd. Hoewel ook daadwerkelijk intensiever en beter samengewerkt wordt tussen
de EU en NAVO-instituties35 blijven de voornaamste bottlenecks dezelfde: de Cyprus-Turkije
blokkade en de daarmee samenhangende juridische en politieke gevoeligheden rond
het uitwisselen van informatie en betekenisvolle samenwerking. Tot zover is er vooral
vooruitgang geboekt bij de dossiers militaire mobiliteit en hybride dreigingen.
Ondanks de toename van ontmoetingen tussen de stafleden van beide organisaties en
de EU-NAVO-verklaringen waarin het belang van betere samenwerking wordt onderstreept,
blijven de richting en de mate van de EU-NAVO-samenwerking een discussiepunt.
Cyprus en Griekenland willen niet het risico lopen dat Turkije via de achterdeur van
EU-NAVO-samenwerking aan invloed in de EU wint of zelfs maar enige zeggenschap krijgt.

| 23 |

Box 2.4:
blokkades EU-NAVO-samenwerking
De EU en de NAVO zoeken al lang naar mogelijkheden om samen te werken,
zeker sinds de veiligheidssituatie is verslechterd en er zich veel nieuwe bedreigingen
aandienen. Deze samenwerking is in het verleden niet of nauwelijks van de grond
gekomen, vooral door het zogenaamde ‘lidmaatschapsprobleem’, waarbij de
onenigheid tussen Cyprus (lid van de EU, niet van de NAVO) en Turkije (lid van de
NAVO, niet van de EU) de samenwerking bijna onmogelijk maakt. Praktische obstakels
voor de samenwerking zijn er ook omdat moeilijk geheime en geclassificeerde
informatie kan worden uitgewisseld.36
Daarbij is sprake van enige rivaliteit tussen beide organisaties. Nu de EU de
samenwerking op het gebied van veiligheid en defensie verder intensiveert en
daarbij taken op zich neemt die lijken op wat de NAVO al doet, ontstaat er frictie.
Binnen (Europese) NAVO-lidstaten rijst de vraag of de ingeslagen weg van Europese
integratie op het gebied van veiligheid en defensie nog wel degelijk anders dan, of
complementair is aan wat de NAVO doet. Hoewel de meeste EU-lidstaten ervan
doordrongen zijn dat ze voor de eigen veiligheid grotendeels afhankelijk blijven
van de NAVO, vinden ze het lastig te werken aan een sterkere EU op veiligheidsen defensiegebied zonder rivaliteit te creëren tussen de EU en de NAVO.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2.6 EU militair plannings- en uitvoeringsvermogen
Met het instellen van het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC) op 8 juni
201737 komt een voorlopig einde aan een langdurig en hardnekkig geschil. De discussie over
het MPCC is nauw verbonden met de vraag of de EU en de NAVO complementair zijn of
elkaar deels overlappen.38 Bij de start van deze discussie beklemtonen de voorstanders van
een zogenaamd ‘EU-hoofdkwartier’ – naast SHAPEv van de NAVO – dat de EU in staat zou
moeten zijn militaire operaties te plannen en aan te sturen. Tegenstanders wijzen echter op
de capaciteit die de NAVO hiervoor al heeft.
In de beginjaren van het EVDB/GVDB wordt een compromis gezocht door het
europeaniseren en activeren van vijf nationale militaire hoofdkwartieren voor EU-operaties
en door gebruik te maken van faciliteiten van de NAVO via de Berlijn-Plus-overeenkomst
uit 2002. Ondanks dit compromis blijft de behoefte aan een EU-aansturingscapaciteit
bestaan om EU-missies beter te coördineren en uit te voeren, mede doordat de BerlijnPlus-regeling in de praktijk niet wordt gebruikt.w In eerste instantie wordt een klein
‘EU Operations Centre’ binnen de EU Military Staff (EUMS) gecreëerd en later lanceert
men in 2017 het MPCC.x Dit gaat echter niet zonder slag of stoot. Hoewel de meeste
lidstaten zich realiseren dat een operationeel GVDB gebruik zou moeten kunnen maken
van een aansturingsvermogen in Brussel, was en is er vooral onenigheid over het
mandaat en de omvang van het MPCC. Een voorlopig compromis bestaat eruit dat het
MPCC aanvankelijk alleen ‘non-executieve’ militaire missiesy kan plannen en aansturen
en slechts langzaam mag uitbreiden.
In november 2018 wordt door de Europese Raad besloten dat het MPCC ook het mandaat
krijgt om één executieve militaire missie te plannen en aan te sturen ter grootte van een

EU-Battlegroup.39 Het aantal extra fte dat hiervoor nodig is, wordt aan de MPCC-staf
toegevoegd. De discussie over de rol van het MPCC en wat een operationeel GVDB
nodig heeft, zal in 2020 weer worden gevoerd. Er ligt nog een aantal vragen op tafel,
zoals het dubbel gebruik van een groot deel van het personeel van de EU Military Staff.
Dat personeel moet de MPCC-taken uitvoeren naast de reguliere EUMS-werkzaamheden,
wat de effectiviteit van de EUMS en het MPCC niet ten goede komt.

2.7 Laatste ontwikkelingen: Europese Defensie Unie
De nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, vraagt in haar
aanstellingsbrief aan de nieuwe Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse
zaken en veiligheidsbeleid, Josep Borrell, om in de komende vijf jaar stappen te zetten in
de richting van een “genuine European Defence Union” (EDU).40 Wat dit betekent, is nog niet
gedefinieerd. Von der Leyen vraagt Borrell ook om ervoor te zorgen dat de Unie in staat is
autonoom op te treden in het bevorderen van haar waarden en belangen in de wereld.
Ze verklaart dat haar Commissie een ‘Geopolitieke Commissie’ wordt. De Commissaris
op het gebied van de Interne Markt krijgt het Europees Defensiefonds, de ontwikkeling
van een competitieve en innovatieve defensie-industrie en de verbinding tussen
veiligheid en de ruimte onder zich. Er is een nieuw Directoraat-Generaal gecreëerd onder
de Commissaris Interne Markt: een ‘DG Defensie-industrie en Ruimte’. Op het gebied van
het GVDB heeft Duitsland, de voorzitter van de Raad van de EU in de tweede helft van 2020,
aangekondigd te willen streven naar een zogenaamd ‘strategisch kompas’. Hierin moet
een duidelijkere vertaling van het ambitieniveau uit de EU Global Strategy naar concrete
veiligheids- en defensietaken worden bewerkstelligd.

Supreme Headquarters Allied Powers Europe, het NAVO hoofdkwartier in Mons, België.
	De Berlijn Plus overeenkomst uit 2002 zorgt ervoor dat de EU gebruik kan maken van capaciteiten van de NAVO, zoals het NAVO-hoofdkwartier. Er is slechts een lopende missie: de EUFOR-missie in Bosnië, die
in 2004 startte. In het jaar daarvoor vond Operatie Concordia, op basis van de Berlijn plus overeenkomst plaats in de voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië. Sinds 2004 is de overeenkomst door het
Turks-Cypriotisch conflict niet meer gebruikt waardoor deze overeenkomst de facto een dode letter is.
x
Uiteindelijk werd de EU Operations Centre geïntegreerd in het MPCC.
y
Non-executieve missies zijn missies die in het teken staan van advies, training en/of capaciteitsopbouw in niet-EU-lidstaten.
v	
w

| 24 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

2.8 Conclusies
In de periode 2013-2019 wordt de EU met een aantal ontwikkelingen geconfronteerd die
de dynamiek binnen de eigen defensie- en veiligheidsdimensie veranderen. Vanaf 2013
verslechtert de veiligheidssituatie van de EU sterk. Het aantal conflicten aan de rand van
Europa neemt toe, met alle consequenties van dien voor de EU. Daarnaast laat een
hernieuwd assertief Rusland zien dat het niet terugschrikt voor annexatie en hybride
tactieken. De negatieve trends waar de EU mee te maken heeft, hebben niet alleen
betrekking op Europa en de nabije regio’s, maar zijn ook mondiaal van aard. De
internationale rechtsorde – en daarmee het multilaterale systeem waar de EU zich voor
inzet – staat onder druk. Tegelijkertijd zet de trend door dat de VS zich meer op Azië en
China richten en bij de Europese partners aandringen meer te investeren in de bekostiging
van hun eigen veiligheid. Deze factoren hebben geleid tot de EU Global Strategy van
Hoge Vertegenwoordiger Federica Mogherini en de implementatie hiervan door de
Europese Raad evenals een sterkere rol voor de Europese Commissie op defensiegebied.
Het nieuwe momentum rond het GVDB roept vragen op over de mate waarin het
versterkt moet worden. Welke taken dient het GVDB uit te kunnen voeren, wat betekent
in dit verband de opgave ‘een Europa dat beschermt’? Welk operationeel hoofdkwartier
past hierbij en hoeveel strategische autonomie is wenselijk? En wat betekent dit voor
de trans-Atlantische relatie? Ondertussen nemen zorgen over het uiteendrijven van de
belangen van de VS en de EU, de Brexit en de interne cohesie van de NAVO alleen maar toe.
Zekerheden rond de Europese veiligheid lijken te wankelen en een aantal grote EU-lidstaten
stuurt aan op stappen naar een strategisch autonome EU en een Europese Defensie Unie.
Het blijkt dat deze termen wel enige richting aangeven over ambities, maar tekortschieten
in duidelijkheid over wat dit betekent voor het Europese ambitieniveau, de relaties met de
NAVO en de VS en hoeveel de EU eigenstandig moet kunnen.

| 25 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

3 Nationaal krachtenveld en debat  

Voordat ingegaan zal worden op de posities die de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie namens het kabinet innemen in de Brusselse
debatten wordt in dit hoofdstuk eerst ingezoomd op het Nederlandse krachtenveld en het nationale debat. Hoe en waar wordt in Nederland door
de belangrijkste spelers nagedacht over de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur,
in relatie tot de NAVO? Wat zijn de heersende opvattingen, hoe ziet de beleidsvorming eruit, hoeveel menskracht is er beschikbaar en in wat voor
toekomstgerichte strategie resulteert dit?

3.1 Actoren ten aanzien van het GVDB
Buitenlandse Zaken (BZ) en Defensie zijn de twee leidende ministeries voor de Nederlandse
inzet ten aanzien van het GVDB. Zij delen de verantwoordelijkheid en trekken samen op.
De coördinatie van het beleid ligt in de eerste plaats bij Buitenlandse Zaken. Hier zijn
verscheidene directies bij betrokken zijn maar de directie Veiligheidsbeleid (DVB) neemt
het voortouw.z De coördinatie en samenwerking tussen Defensie en Buitenlandse Zaken
wordt door de betrokken beleidsmedewerkers als intensief en veelal goed gezien.
Beleidsmedewerkers slagen er over het algemeen goed in om tot een gezamenlijke positie te
komen ten aanzien van de thema’s die spelen in de verschillende dossiers. Ook internationaal
wordt de Nederlandse inzet tussen de verschillende ministeries als coherent ervaren.41
Bij de uitvoering van het beleid in Brussel speelt de Permanente Vertegenwoordiging (PV)
bij de EU een belangrijke rol. De ambassadeur in het Politiek en Veiligheidscomité (PVC) is
verantwoordelijk voor de Nederlandse inzet, samen met de gedelegeerde voor de PolitiekMilitaire werkgroep (PMG). Steeds vaker, inmiddels wekelijks, wordt onder andere via videoverbinding overlegd tussen PV EU, de politiek militair vertegenwoordiger bij de EU (PMV EU),
de directie Veiligheidsbeleid (DVB) van Buitenlandse Zaken en de Directoraat-Generaal Beleid
(DGB) van Defensie. Hier worden de actuele dossiers besproken. Buitenlandse Zaken en
Defensie zijn niet de enige ministeries die betrokken zijn bij de Nederlandse inzet in het GVDB.
Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) haakt aan wanneer de

defensie-industrie ter sprake komt. Daarnaast schuift een vertegenwoordiger van het
ministerie van Algemene Zaken (AZ) af en toe aan bij afstemmingsvergaderingen over
de GVDB-inzet en wordt het ministerie van Financiën betrokken wanneer het beleid
financiële gevolgen kan hebben, zoals bijvoorbeeld bij het Europees Defensiefonds. In de
besluitvorming rondom GVDB-missies en operaties neemt het ministerie van Justitie en
Veiligheid (J&V) deel, aangezien dit departement verantwoordelijkheid draagt voor de
detacheringen en uitzendingen van Nederlands civiel personeel.
Ondanks de betrokkenheid van verschillende departementen en directies is de kennis van
en belangstelling voor het GVDB niet wijdverbreid binnen de ministeries van Buitenlandse
Zaken en Defensie en daarbuiten. Slechts een kleine groep is goed op de hoogte. Een van
de redenen hiervoor is dat het GVDB zich – anders dan de NAVO - bevindt in de relatief
complexe juridische en institutionele context van de EU. Bij het ministerie van Defensie
blijft de Generale Staf sterk geworteld in de militaire ervaring die ze heeft opgedaan in
NAVO-missies, bij NAVO-oefeningen en -opleidingen, of in de NAVO-commandostructuur.
Er zijn steeds meer militairen die ook ervaring opdoen met het GVDB, maar de EU heeft nog
nauwelijks een militaire traditie en opereert op veel kleinere schaal dan de NAVO, waardoor
over het algemeen de waardering voor, en zichtbaarheid van het GVDB bij militairen veel
lager ligt.42 Om de kennis over het GVDB en de snelle ontwikkelingen binnen het terrein
bredere bekendheid te geven, zijn in 2019 twee zogenaamde ‘Europa-dagen’ georganiseerd:
een voor de top en een voor het middenmanagement van het ministerie van Defensie.

De coördinatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van het GVDB ligt in de eerste plaats bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, bij de Directie Veiligheidsbeleid, afdeling Veiligheid en Defensie (DVB-VD).
Bij Bureau Politieke Zaken (BPZ) vindt de afweging binnen BZ plaats met betrekking tot de coherentie van EU-beleid. Bij de Directie Veiligheidsbeleid, de afdeling Crisisbeheersing en Vredesoperaties (DVB-CV)
houdt men zich bezig met GVDB-missies en operaties. Andere betrokken directies zijn de Directie Stabiliteit en Humanitaire hulp (DSH) (bij missies en operaties) en de Directie Integratie Europa Extern (DIE-EX)
(voor de advisering op de institutionele en juridische implicaties van de Nederlandse inzet). Het Directoraat-Generaal Beleid (DGB) van het ministerie van Defensie (tot 2019 de Hoofddirectie Beleid (HDB)) is
samen met DVB verantwoordelijk voor de inzet ten aanzien van het GVDB. In de praktijk trekken DVB en DGB veelal samen op. De Directie Internationale Aangelegenheden en Operaties (DIAO) binnen DGB is
bij Defensie de coördinerende directie.

z	

| 27 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

3.2 Menskracht

3.3 Het Nederlandse debat

Er is een substantieel verschil in personele capaciteit tussen Buitenlandse Zaken en
Defensie. Duidelijk is dat er qua personele bezetting binnen Buitenlandse Zaken
geen prioriteit wordt gegeven aan het GVDB, terwijl de hoeveelheid werk toeneemt.
De beschikbare menskracht voor het GVDB zijn tweeëneenhalve fte bij de directie
Veiligheidsbeleid: twee fte bij de afdeling Veiligheid en Defensie (DVB-VD), en een halve
fte bij de afdeling Crisis-beheersing en Vredesoperaties (DVB-CV).aa Defensie heeft bij het
Directoraat-Generaal Beleid (DGB) de capaciteit op dit terrein juist versterkt: vijf personen
houden zich bezig met de defensiedimensie van de EU en nog vier fte zijn in de organisatie
geplaatst bij verschillende organisatieonderdelen met een specifieke taak ten aanzien van
het GVDB. Zij worden onderdeel van een nieuw ‘EU-netwerk’ binnen Defensie. Bovendien is
de defensieraad bij de PV EU uitgebreid van één naar twee personen en wordt over verdere
uitbreiding van de militaire aanwezigheid op de PV EU in Brussel gesproken.

Voor het Nederlandse kabinet is en blijft de NAVO de hoeksteen van het veiligheidsen defensiebeleid. Dit is een consistent uitgangspunt. Het kabinet beschouwt de
veiligheidsgarantie van de Verenigde Staten als onmisbaar voor Europa. Deze opvatting
doordesemt de beleidsdocumenten van het ministerie van Buitenlandse Zaken en
vooral Defensie. In hoeverre het GVDB naast de NAVO door de jaren heen ook prioriteit
heeft binnen Buitenlandse Zaken en Defensie is afhankelijk van een aantal factoren:
de oriëntatie van de bewindspersonen en van individuele beleidsmedewerkers bij
Defensie en Buitenlandse Zaken en de aantallen medewerkers die op het dossier werken.
Binnen Buitenlandse Zaken is de persoon van de minister en de politieke kleur van belang.
In de onderzochte periode zijn dit achtereenvolgens Frans Timmermans, Bert Koenders,
Halbe Zijlstra en – na een korte periode Sigrid Kaag – Stef Blok.

Het GVDB-dossier bevindt zich in de implementatiefase en er is grote behoefte aan
expertise om initiatieven zoals het Europees Defensiefonds, de Europese Vredesfaciliteit,bb
CARD of Pesco goed in de vingers te krijgen. De tendens is dat de verdere ontwikkeling
en implementatie van deze initiatieven, met uitzondering van de Vredesfaciliteit, daardoor
grotendeels bij het ministerie van Defensie terechtkomt. Dit is begrijpelijk gezien het
hoog-technische ‘defensiegehalte’ maar er ligt tevens een duidelijke opgave op het gebied
van beleidsontwikkeling over strategische autonomie, de Europese Defensie Unie,
de Europese Vredesfaciliteit en de EU-NAVO-relatie. Defensie houdt zich ook steeds
actiever bezig met deze kwesties. Hoewel de strategische vraagstukken gezamenlijk
worden aangepakt zet Buitenlandse Zaken hier, zeker gezien de coördinerende rol die het
heeft, te weinig middelen voor in.43 De overwegingen die aan de verschuiving van de
GVDB -ontwikkeling en -uitvoering ten grondslag liggen zijn dus deels van inhoudelijke
aard, maar ze wortelen ook in het gebrek aan capaciteit bij Buitenlandse Zaken.

Het ministerschap van Bert Koenders (2014-2017) valt samen met het Nederlandse
voorzitterschap van de EU in de eerste helft van 2016. In de periode van minister Koenders
is Jeanine Hennis-Plasschaert minister van Defensie (2012-2017). Mede door haar ervaring
in de EU zorgt zij, onder andere door een Taskforce voor het GVDB in het leven te roepen,
voor een duidelijke opleving van aandacht voor het GVDB bij dit ministerie. Rond de
voorzitterschapsperiode in de eerste helft van 2016 is Nederland bijzonder actief. Zo is
het in staat invloed uit te oefenen op de vorming en inhoud van de EU Global Strategy.
Voorbeelden hiervan zijn verwijzingen in de tekst naar een implementatiefase van de EU
Global Strategy op het gebied van defensie, uitmondend in het implementatieplan voor
veiligheid en defensie. Ook brengt het kabinet een debat op gang over verantwoording
afleggen over de defensie-inspanningen, uiteindelijk leidend tot een Coordinated Annual
Review on Defence (CARD).44 In de hierop volgende hoofdstukken zal aan de hand van
enkele voorbeelden dieper op de rol van het voorzitterschap ingegaan worden.

Stand september 2019: 0,5 FTE schaal 13; 1 FTE schaal 12; 1 FTE schaal 11 (waaronder een vanuit het Belgisch ministerie van Buitenlandse Zaken gedetacheerde beleidsmedewerker).
Vanuit deze nieuwe faciliteit dienen missies en operaties gefinancierd te worden.

aa	
bb

| 28 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Box 3.1:
Europese defensie tijdens het Nederlandse
EU-voorzitterschap
In geen enkele periode is de politieke aandacht in Nederland voor het EU
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid zo groot als tijdens het Nederlandse EUvoorzitterschap in de eerste helft van 2016. Het voorzitterschap van Nederland valt samen
met de ontwikkeling van een nieuwe Europese buitenland- en veiligheidsstrategie, de EU
Global Strategy (EUGS). Als gevolg van het door de EUGS gecreëerde momentum voor
Europees veiligheids- en defensiebeleid, de politieke aandacht die het EU-voorzitterschap
met zich meebrengt en de positieve houding van zowel minister Koenders als minister
Hennis-Plasschaert ten aanzien van Europese defensie staat het GVDB tijdens het EUvoorzitterschap prominent op de Nederlandse agenda.
De inzet van het kabinet is ambitieus en concreet. De ‘integrale aanpak van migratie en
internationale veiligheid’ is een van de vier beleidsprioriteiten voor het EU-voorzitterschap.
Op het gebied van Europees veiligheids- en defensiebeleid zijn daarnaast een aantal
sub-prioriteiten geformuleerd: 1) het opstellen van een gemeenschappelijke buitenlanden veiligheidsstrategie, en het vertalen van deze strategie in concrete ambities en
bijbehorende militaire capaciteiten; 2) minder vrijblijvend maken van Europese
defensiesamenwerking en 3) versterken van de parlementaire dimensie van het GVDB.

| 29 |

Het voorzitterschap wordt door Nederland handig gebruikt om veiligheids- en defensieonderwerpen te agenderen. Dit gebeurt op ambtelijk niveau tijdens Raadsvergaderingen,
maar ook door de organisatie van internationale conferenties. De versterkte Nederlandse
ambitie op dit terrein vertaalt zich daarnaast in een verhoogde personele inzet, met
name bij het ministerie van Defensie. Daar wordt een EU-taskforce opgericht van zeven
personen. Als gevolg van deze intensivering heeft het ministerie van Defensie in aanloop
naar en tijdens het EU-voorzitterschap een voortrekkersrol op het GVDB-dossier.
Door de heldere prioritering en de intensivering van de aandacht en capaciteit voor het
GVDB kan Nederland een duidelijk stempel drukken op het proces rond de EU Global
Strategy. Mede als gevolg van de Nederlandse inzet wordt in de Global Strategy verwezen
naar een vertaling van de strategie in een ambitieniveau met bijbehorende militaire
capaciteiten. Dit resulteert in het Implementatieplan voor Veiligheid en Defensie van
november 2016. Het Nederlandse initiatief voor een jaarlijkse ministeriële bijeenkomst
om verantwoording af te leggen over de gedane inspanningen op het gebied van
defensie mondt uiteindelijk uit in de Coordinated Annual Review on Defence (CARD).
Minder voortgang is gemaakt op het vlak van de versterking van de parlementaire
dimensie van het GVDB. De Nederlandse inzet ten aanzien van deze prioriteit is ook
het minst concreet. De voorgestelde deelname van parlementen aan een politieke
oefening (POLEX) komt niet van de grond.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Complementariteit met de NAVO

De Tweede Kamer

Complementariteit tussen de NAVO en de EU, en in het bijzonder het GVDB, is een kernpunt
in het debat in Nederland. Minister van Defensie Ank Bijleveld (CDA) stelt in een Algemeen
Overleg (AO) in 2019 dat Nederland niet alleen met een “single set of forces” werkt, maar
ook met een “enkele strategische visie ten aanzien van de bescherming van de veiligheid in
Europa en wie daarin wat doet”.45 Zij pleit voor een taakverdeling tussen de NAVO en de EU
waarin de NAVO verantwoordelijk is voor afschrikking en collectieve defensie en de EU voor
veiligheid binnen de grenzen van de EU, capaciteitsopbouw bij partnerlanden en crisismanagement in de omgeving van de EU. Bovendien wordt er binnen de EU gewerkt
aan de opbouw van nationale defensiecapaciteiten, zegt de minister, die ook de NAVOcapaciteitsbehoeften ten goede moeten komen.46

In de Tweede Kamer verschillen de opvattingen over de koers van het GVDB en de inrichting
van de veiligheidsarchitectuur uiteraard sterk per partij. Het debat vindt met name plaats
in de vaste Kamercommissies voor Defensie en Buitenlandse Zaken en de voorbereidende
AO’s voor NAVO-ministeriële toppen of voor Raden voor ministers van Buitenlandse
Zaken en/of ministers van Defensie. Bovendien draaien Kamerleden mee in de NAVO
Parlementaire Assemblée of de EU Interparlementaire Conferentie over het GBVB/GVDB.dd

Tussen de brede invulling van EU-NAVO-complementariteit door Defensie en Buitenlandse
Zaken zit een klein accentverschil. In het positiepaper van het ministerie van Buitenlandse
Zakencc voor de nieuwe Strategische Agenda van de EU staat:
“When it comes to defence, Europe must be able to respond to external threats and anticipate or respond
to situations that affect European security, together with non-European partners if possible, but alone if
needed.”47
Aangezien hier wordt gesproken over Europa en niet over de EU is een strikte scheiding in
taken tussen de EU en de NAVO wellicht minder goed te maken: niet-EU-landen die wel
lid zijn van de NAVO worden namelijk ook onder ‘Europa’ geschaard. Het gaat om een
accentverschil tussen Buitenlandse Zaken en Defensie, maar dit kan van belang zijn in de
debatten over de richting die het GVDB volgens Nederland op moet gaan.

Het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid is voorbehouden aan een klein
aantal specialisten.ee Door de versplintering van het politieke landschap moeten
woordvoerders voor Defensie hun aandacht tussen meerdere woordvoerderschappen
verdelen. Een initiatiefnota van een Kamerlid, zoals die van D66-Kamerlid Belhaj over een
Europees leger, is in de onderzochte periode mede daardoor uitzonderlijk.48 In deze nota
pleit Belhaj voor een krijgsmacht van en voor Europeanen. In de kabinetsreactie, opgesteld
door de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie, stelt de regering dat het bezwaren
heeft tegen een dergelijke krijgsmacht. Een Europees leger is evenals een Europees militair
hoofdkwartier en overlap met de NAVO onwenselijk. In dit kader wordt ook verwezen naar
de aangenomen motie-Stoffer/ Bruins Slot waarin het kabinet wordt verzocht ‘de Franse
en Duitse regering formeel op de hoogte te brengen van de Nederlandse bezwaren tegen
een Europees leger, en actief samenwerking te zoeken met de regeringen van andere EUlidstaten voor een effectief gezamenlijk tegenwicht’.49

Het paper is uitgegeven door het ministerie van Buitenlandse Zaken, maar er is uitgebreid gecoördineerd over de inhoud met andere ministeries.
	De Parlementaire Assemblee van de NAVO is een overlegorgaan waarin zowel parlementariërs uit de lidstaten als de zogenoemde buitengewone lidstaten zetelen. De interparlementaire conferentie GBVB,
waaronder het GVDB, is ingesteld door de voorzitters van de nationale parlementen van de EU en de voorzitter van het Europees Parlement. De nationale parlementen kunnen zo hun controlerende bevoegdheden op buitenlands- en veiligheidsbeleid uitoefenen.
ee
Het GVDB-dossier wordt voornamelijk geadresseerd in de Vaste Kamercommissie Defensie (VCD).
cc	
dd

| 30 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

In de periodes dat er een Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) wordt voorbereid, worden steeds
vaker Kamervragen gesteld over GVDB-initiatieven en het beoogde doel ervan.50 Na de
lancering van de verschillende defensie-initiatieven binnen de EU, het Frans-Duitse Verdrag
van Akenff en uitspraken van bondskanselier Merkel en president Macron over een Europees
leger,51 vraagt de Kamer niet alleen via de zojuist aangehaalde motie om een aangescherpte
positionering van Nederland binnen de EU over de toekomst van Europese defensiesamenwerking. Een aangenomen motie van D66 en PvdA (september 2019) verzoekt de
regering ook onderzoek te laten doen naar de optimale vormgeving van de Europese
veiligheidsarchitectuur en de optimale taakverdeling tussen de NAVO en de EU.52
Terwijl er voorheen weinig aandacht was in de Tweede Kamer voor de ontwikkeling van
het GVDB in de veiligheidsarchitectuur, wakkert met name D66 het debat vaker aan.

Rutte stelt dat de EU economisch, strategisch en in termen van defensie verre van
tandeloos is. De premier breekt een lans voor de bereidheid om de instrumenten die de EU
ter beschikking heeft te gebruiken en ze veel strategischer en coherenter in te zetten.
Effectievere EU-sancties door ze, net als de VS doen, een extraterritoriale werkinggg te
geven kunnen hier een belangrijke rol in spelen.55 EU-invloed lijkt voor de premier vooral
bepaald door de economische macht van de EU. Zo bestendigt en bevestigt Algemene
Zaken, bij monde van de premier, de reeds bestaande kaders van het kabinetsbeleid.
Het feit dat de premier zich voor het eerst zo uitspreekt over een grotere rol van de EU
op veiligheidsgebied zegt wel iets over de urgentie van het onderwerp en de noodzaak
hier verder over door te denken.

De rol van de premier
Ondanks de beperkte betrokkenheid van Algemene Zaken bij het GVDB en de EU-NAVOverhoudingen zijn er gelegenheden waar de premier zijn positie hierover toelicht. In zijn
Churchill-speech van februari 2019 in Zürich pleit Mark Rutte voor een meer geopolitieke
rol van de EU. Dit is uiteraard breder dan het GVDB maar heeft weldegelijk implicaties voor
het GVDB. Zo blijft de NAVO volgens de premier de eerste lijn van defensie en veiligheid
van de EU waarborgen, maar moet de EU ook de middelen hebben om civiele en militaire
missies buiten de EU uit te voeren.53 In een veranderende multipolaire wereld, waarin veel
landen een zero-sum opvatting hebben over internationale politiek, moet Europa volgens
de premier minder naïef en meer realistisch zijn.54

Het verdrag van Aken is het vriendschapspact van Frankrijk en Duitsland dat in 2019 in de Duitse stad Aken werd getekend Zie: “Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französische Republik
über die deutsch-französische Zusammenarbeit und Integration”, Aken, 22 januari 2019.
gg	
Dit zijn sancties die niet alleen gelden voor EU burgers en bedrijven maar ook voor niet-EU individuen en entiteiten. Bovendien kunnen extraterritoriale sancties betrekking hebben op activiteiten van EU burgers
en bedrijven buiten de EU.
ff	

| 31 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

3.4 Fora voor het denken over de rol van het GVDB
Door verschillende partijen wordt gedebatteerd over de inhoud van het Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid, maar is er ook een specifiek forum waar in Nederland
wordt nagedacht over de rol van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur? Uit
gesprekken met beleidsmedewerkers valt op te maken van niet. Bovendien is er te weinig
tijd - en wordt die ook te weinig vrijgemaakt - om zowel op politiek als op beleidsniveau
te discussiëren over de rol van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur.

van 2019 ongeveer eens in de twee maanden.hh De focus van de vergaderingen ligt vooral
op het Europees Defensie Fonds en de manier waarop het Nederlandse bedrijfsleven kan
worden gepositioneerd. Voormalig Commandant der Strijdkrachten (CDS) Gen. (b.d.) Tom
Middendorp is aangewezen als de gezant van Nederland richting Brussel en de Europese
defensie-industrie. De bedoeling is om de coherentie van het Nederlandse beleid richting
Brussel te bevorderen en om de kansen voor het Nederlands bedrijfsleven te benutten.

Er is wel een aantal gelegenheden waar interdepartementaal en met collega’s van de
Permanente Vertegenwoordiging in Brussel (PV EU) over vooral de lopende zaken rond
het GVDB wordt gesproken maar waar soms ook langetermijnzaken worden geagendeerd.
Dit zijn de reces-overleggen die twee keer per jaar plaatsvinden tussen betrokken
directies van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie en de PV EU. In 2019 is
het aparte recesoverleg tussen de departementen en de PV NAVO zodanig georganiseerd
dat medewerkers van de beide PV’s bij elkaars bespreking aan kunnen schuiven. Daarbij
weten de beide PV’s elkaar in Brussel steeds frequenter te vinden voor (informeel) overleg.56
Gezien het belang dat Nederland hecht aan een versterkte EU-NAVO- samenwerking
is dit een logische en goede ontwikkeling, die verder gestimuleerd kan worden. Ook de
Kamerbrieven over de Staat van de Unie, die in januari van elk jaar uitkomen, geven
aanleiding met betrokken beleidsmedewerkers te overleggen over het GVDB, en
verwachtingen voor het komende jaar.57

Een ander moment waarop de ontwikkeling van het GVDB uitgebreider aan bod komt is
het aantreden van een nieuwe Commissie. Zo publiceert het kabinet in de aanloop naar
de verkiezingen voor het Europees Parlement in 2018 zes papers om de Nederlandse
prioriteiten voor de zittingsperiode 2019-2024 naar voren te brengen.58 Hier gaat het
kabinet ook in op het GVDB, al ziet het externe veiligheid als een breed thema dat niet
exclusief onder het GVDB of GBVB valt. In het stuk wordt gepleit voor meer coherentie van
de EU/GVDB-instrumenten, complementariteit met de NAVO, meer focus als het gaat om
ambities, een sterke rol voor de Europese Raad en een op output georiënteerde aanpak
waarin concrete resultaten centraal staan.59 Het proces voorafgaand aan het paper over
buitenlands-, veiligheids- en defensiebeleid wordt door betrokken beleidsmedewerkers
omschreven als een nuttige exercitie om na te denken over waar Nederland met het GVDB
naartoe wil.60 Deze papers worden echter maar eens in de vijf jaar geschreven. Hoewel het
nadenken over de richting van het GVDB uiteraard niet beperkt is tot deze exercitie, is een
diepgaandere politieke en beleidsdiscussie over de toekomst van het beleidskader en hoe
dit zich verhoudt tot de NAVO zeldzaam.

Naast de reguliere overlegstructuren en -momenten wordt in de aanloop naar het
uitbrengen van een veiligheidsstrategie (de IVS in 2013 en de GBVS in 2018) gedebatteerd
over de ontwikkeling van het GVDB en hoe dit kader zich tot de NAVO verhoudt.
Deze strategieën worden echter niet met regelmaat geschreven, beslaan een breed
scala aan onderwerpen en bieden dus weinig gelegenheid voor diepgang. Nieuw is de
Interdepartementale Coördinatiegroep Europese defensie (ICG), waarin – naast de
ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie -het ministerie van Economische Zaken
en Klimaat (EZK) en de Nederlandse defensie-industrie vertegenwoordigd zijn. Met het
oog op het toekomstige Europees Defensiefonds vergadert de ICG sinds het voorjaar

De voortgang van GVDB-missies en -operaties wordt door de Stuurgroep Missies en
Operaties (SMO) gemonitord. Dit is een forum op hoog ambtelijk niveau dat wekelijks
bijeenkomt. De ministeries van Defensie (inclusief de Commandant der Strijdkrachten),
Buitenlandse Zaken, Algemene Zaken en het ministerie van Justitie en Veiligheid sparren
over alle missies en operaties waar Nederland aan bijdraagt maar voeren geen overleg
over de koers van het GVDB en de NAVO en de invulling en operationalisering van
concepten als Europese strategische autonomie.

In het rapport ‘De kloof gedicht. Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling’, IOB evaluatie, 2020, wordt hier nader op ingegaan.

hh	

| 32 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

3.5 Oriëntatie op de toekomst?
Zoals uit voorgaande paragrafen blijkt wordt op verschillende plekken, momenten en niveaus
nagedacht over het GVDB en toekomstige beleidsontwikkelingen. De aandacht gaat hierbij
met name uit naar de kortetermijnvragen en weinig naar de strategische vraag hoe de rol van
het GVDB er in de Europese veiligheidsarchitectuur uit moet zien en ingevuld dient te worden.
De Nederlandse doelen en belangen worden zodoende niet geleid door een ‘stip aan de
horizon’ of langetermijnvisie. Het Nederlandse kabinet volgt een ‘tweesporenbeleid’: zowel
de NAVO als de EU – met het GVDB – dient versterkt te worden. De veiligheidsgarantie van
de VS behouden en niet schaden is topprioriteit: overlap met de NAVO dient voorkomen te
worden. Kortom, de NAVO blijft de hoeksteen van het veiligheidsbeleid maar de EU dient wel
meer verantwoordelijkheid te nemen op veiligheids- en defensiegebied.
Dit is het brede uitgangspunt van de Nederlandse inzet bij de EU Global Strategy (EUGS) en
het daaropvolgende SDIP, de routekaart voor het GVDB.61 Bij de realisatie van de EUGS en
andere EU-documenten stoppen de debatten over de toekomst van het GVDB uiteraard niet.
Juist nieuwe initiatieven die het GVDB versterken en uitbreiden roepen de vraag op waar ze
toe leiden. Andere landen, zoals Frankrijk, Spanje, Italië en Duitsland, zien ontwikkelingen
zoals een MPCC als opmaat naar een Europese Defensie Unie. Ook al verschillen zij onderling
van mening over de invulling hiervan, hun ambitieniveau is hoger dan het Nederlandse. Een
ander voorbeeld is de discussie over strategische autonomie. Die raakt de kern van het GVDB
en dwingt Nederland verder na te denken over de manier waarop de EU zich dient te verhouden
tot de NAVO. Dit is een continu proces waarin het zich doorlopend moet positioneren terwijl
een aantal grote landen probeert de ambities op te schroeven. Tot nog toe leidt dit ertoe dat
Nederland in een aantal discussies in de verdediging wordt gedrukt en moet teruggrijpen
op de oorspronkelijke uitgangspunten: geen Europees leger, geen (groot) Europees militair
hoofdkwartier en geen overlap met de NAVO.
Dit roept de vraag op waar het kabinet naartoe wil met Europese veiligheid en defensie, los
van een praktische aanpak ten aanzien van bestaande en nieuwe initiatieven. Het ontbreken
van een expliciete ‘stip aan de horizon’ zien sommige beleidsmedewerkers juist als een
voordeel: dit maakt Nederland flexibel en wendbaar in onderhandelingen en discussies over
het GVDB.62 Strategische ambiguïteit maakt het mogelijk pragmatisch te zijn en te reageren
op nieuwe ontwikkelingen. Hiernaast stellen sommigen dat Nederland als middelgrote

| 33 |

lidstaat niet in de positie is om een stip aan de horizon te plaatsen: Duitsland, Frankrijk en
voorheen het Verenigd Koninkrijk bepalen de koers en Nederland heeft noch de traditie en
noch de capaciteiten om zo’n visie te formuleren.63 Bovendien staan het politieke landschap
en de consensuscultuur dit in de weg.
De vraag die hier echter opkomt is of Nederland helder voor ogen heeft waar het bestaande
beleid toe leidt en of die uitkomst gewenst is. Is het in dat kader niet wenselijk of zelfs
noodzakelijk een sterker toekomstbeeld te formuleren? Dit is een vraag die het kabinet
aanvankelijk ter zijde schuift: een ‘vergezicht’64 is niet opportuun aangezien eerst uitgevoerd
moet worden wat is afgesproken. In een Kamerdebat in 2018 – waarin ook de toekomst van
het GVDB aan bod komt – constateert de minister van Defensie dat sommigen in de Kamer
kritiek hebben op het ontbreken van een gewenste end state en dat zij duidelijkheid missen
over de manier waarop de verschillende EU defensie-initiatieven zich tot elkaar verhouden.65
De kritische vragen pareert de minister met de erkenning dat een aanscherping van de
Nederlandse positie over de toekomst nodig is, maar ze zet hier geen gedefinieerde visie of
end state tegenover.66 Blijkens de motie-Bruins Slot, is deze aanscherping bovendien vooral
gericht op het in toom houden van de Franse en Duitse ambities. De minister herhaalt dat een
verwijdering tussen Europa en de VS en tussen de EU en de NAVO – evenals een Europees
leger – absoluut ongewenst is. Dat neemt volgens haar niet weg dat het gezien de
veranderende veiligheidscontext van belang is dat Europese landen meer
verantwoordelijkheid nemen voor de eigen veiligheid.67 De insteek blijft dat praktische,
concrete oplossingen volgens het kabinet nodig zijn om defensiesamenwerking te stimuleren.
Kortom, het kabinet ziet het belang van nadenken over de toekomst van het GVDB in, maar
dit leidt vooralsnog niet tot een invulling van de Europese veiligheidsarchitectuur.
Volgens sommige beleidsmedewerkers beperkt het ontbreken van een visie of
toekomstbeeld – en het open laten van enkele strategische concepten en vragen – het
handelingsperspectief en de mogelijkheid te anticiperen op ontwikkelingen. Meer houvast
op dit vlak is volgens hen van belang.68 Als de rol van het GVDB en de complementariteit
van de EU en de NAVO niet geëxpliciteerd worden, waar dient Nederland dan op in te
zetten? Wat is de inzet voor de capaciteitenontwikkeling als niet duidelijk is welk type
missies en operaties (zelfstandig) uitgevoerd moet worden? Een sterkere toekomstgerichte

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

beleidsbasis maakt het eenvoudiger in te gaan op kansen die in lijn zijn met de ambities
van het kabinet in plaats van reactief te opereren.69 Dat geldt zeker voor fasen waarin de
beleidsvorming en -implementatie in een stroomversnelling raakt, zoals voor het GVDB
sinds 2016 geldt.
De Nederlandse uitgangspunten dat het GVDB kan worden versterkt, mits het de NAVO
niet schaadt en bij voorkeur ook versterkt, zijn helder en consistent in de praktijk gebracht.
Gezien de veranderende en almaar complexere context is het echter de vraag of het kabinet
niet te lang vasthoudt aan sommige uitgangspunten en de daarmee samenhangende
aannames. De aanname dat de VS in alle scenario’s de Europese landen snel en adequaat
te hulp schieten, is minder onomstreden dan een aantal jaren geleden en moet kritisch
onderzocht worden. Dat geldt ook voor de stelling dat meer Europese autonomie ten koste
gaat van de veiligheidsrelatie met de VS. De realiteit is dat de Nederlandse en Europese
veiligheidssituatie verslechteren, en dat er serieuze twijfels rijzen over de politieke cohesie
van de NAVO.70 Nederland moet zeker geen ‘oude schoenen weggooien, voordat het
nieuwe heeft’, zoals meerdere respondenten betogen,71 maar moet wel nadenken waar
het op moet lopen als de oude schoenen niet meer voldoen.

3.6 Conclusies
Er is een beperkt aantal actoren betrokken bij de Nederlandse inzet voor het GVDB.
Hoewel er in het politieke domein verschillende ideeën heersen over de toekomst van het
GVDB is het kabinetsbeleid door de jaren heen consistent. Het kabinet pleit voor meer
verantwoordelijkheid voor de EU op het gebied van veiligheid en defensie als dit maar niet
leidt tot duplicatie met de NAVO, een Europees leger of een (groot) militair hoofdkwartier.
Dit kader is duidelijk. Voor Nederland is het belangrijk het GVDB te versterken zonder dat
dit de veiligheids- en defensierelatie met de Verenigde Staten schaadt en ten koste gaat van
de NAVO. Een aantal uitgangspunten in het Nederlandse denken over het GVDB staat echter
ter discussie door de toenemende onzekerheid over het functioneren van de NAVO en het
commitment van de VS aan deze organisatie en de Europese veiligheid, de verslechterende
Europese veiligheidssituatie en de opvattingen van de grote EU-lidstaten. Hoe kan Europa
de eigen veiligheid waarborgen in scenario’s waarin de VS niet kunnen of willen

| 34 |

bijspringen? Hoeveel Europese strategische autonomie is hiervoor nodig en welke rol
vervult het GVDB ten opzichte van de NAVO? Deze vragen komen tot nog toe beperkt aan
bod in het Nederlandse debat, maar verdienen de komende jaren prioriteit. Ook de Kamer
dringt aan op een onderzoek naar de vormgeving van de Europese veiligheidsarchitectuur
en hoe daarin de taken zijn verdeeld tussen de NAVO en de EU. Behalve dat in Nederland
een traditie in strategievorming ontbreekt, is er ook gebrek aan tijd en capaciteit bij de
departementen om dit goed op te pakken.
De periode van het Nederlands EU-voorzitterschap heeft laten zien dat een combinatie
van intensivering van menskracht (voornamelijk bij Defensie), meer ambitie en politieke
wil tot resultaten kan leiden. Duidelijk is ook dat het volgen van de snelle (institutionele)
ontwikkelingen, het vervullen van een coördinatierol én het nadenken over de
strategische richting van het GVDB, met de huidige inzet van 2,5 fte teveel gevraagd is
voor Buitenlandse Zaken. Hierdoor neemt Defensie sommige coördinatietaken over. Als
Buitenlandse Zaken zijn reguliere coördinatierol sterker wil kunnen oppakken en het bredere
(buitenland)perspectief op coherente wijze wil kunnen blijven inbrengen, heeft het meer
capaciteitsinzet nodig. Er gaapt een kloof tussen het belang dat het kabinet en Buitenlandse
Zaken en Defensie hechten aan het versterken van de Europese defensie en veiligheid en de
beschikbare kennis over wat de EU, via het GVDB maar ook breder, hiervoor kan betekenen.
Om deze kloof te kunnen dichten is meer kennis nodig op de betrokken ministeries maar
ook in de Tweede Kamer over de rol van de EU als veiligheidsactor, het GVDB en de relatie
tot de NAVO voor het waarborgen van de veiligheid. De EU-dagen die hiervoor door
Defensie zijn georganiseerd, bieden een goed begin, maar er is meer nodig.
Binnen de departementen is geen geïnstitutionaliseerde plek voor strategische positiebepaling over de rol van de EU – en specifiek het GVDB – en de NAVO in de Europese
veiligheidsarchitectuur. Echter, meer menskracht alleen is niet voldoende om invulling
te geven aan de Europese veiligheidsarchitectuur, sturing vanuit het kabinet en politiek
debat over de toekomst van het GVDB zijn nodig. Om het strategische denken te
bevorderen zou er een forum moeten komen waar de relevante partijen op reguliere
basis aan tafel zitten, zodat ook een langeretermijnkoers uitgezet kan worden.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

4 Europese strategische autonomie

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de Nederlandse doelen, inzet en resultaten ten aanzien van Europese strategische autonomie.
De discussie over dit concept is langlopend, maar met name de afgelopen twee jaar is ze steeds urgenter geworden. Het thema raakt de kern
van het GVDB en de rol die de EU dient te spelen op veiligheids- en defensievlak. De discussie over het concept is daardoor gepolitiseerd
geraakt. Hoe autonoom moet en kan de EU zijn, met name ten opzichte van de VS? Wat waren de doelen van het Nederlandse kabinet op
dit vlak, hoe stellen Buitenlandse Zaken en Defensie zich op in de discussies hierover en met welk resultaat? Het is een politiek thema dat
leidt tot verschillende discussies in de relevante ambtelijke Brusselse fora maar dat ook daar buiten stof doet opwaaien. Het internationale
krachtenveld wordt hier uitgebreid beschreven en daarnaast wordt kort ingegaan op het aanverwante debat over een Europees leger.

4.1	Nederlandse doelen ten aanzien
van strategische autonomie
Nederland heeft geen expliciete doelen ten aanzien van strategische autonomie
geformuleerd maar stelt wel dat Europa meer verantwoordelijkheid moet nemen voor
zijn eigen veiligheid.72 De verslechterde veiligheidssituatie rond Europa is hier debet
aan, terwijl ook de druk toeneemt om bij de lastenverdeling met de VS in de NAVO meer
inspanningen te leveren.73 De capaciteiten van EU-lidstaten dienen volgens het kabinet dan
ook versterkt te worden, evenals het vermogen van de EU om een bijdrage te leveren aan
de stabiliteit in met name de ring om Europa. Versterkte capaciteiten zouden de EU tevens
beter in staat moeten stellen om meer autonoom beslissingen te nemen.74 Nederland
stelt dat autonomie niet alleen opgaat voor (civiel-)militaire terreinen en de beslissing
om daadwerkelijk in te grijpen, maar ook geldt voor terreinen als economische veiligheid,
energieonafhankelijkheid, criminaliteit en terrorismebestrijding. Belangrijk voor Nederland
is dat strategische autonomie zo ingevuld wordt dat ze de betrokkenheid van de VS niet
ondermijnt: Europese strategische autonomie moet ook de NAVO versterken of in ieder
geval niet verzwakken.75

strategische autonomie schaart: de mogelijkheid om vrij te handelen en te beslissen in een
onderling afhankelijke wereld.77 Dit kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd,
bijvoorbeeld als de wens van de EU om zich af te wenden van de Verenigde Staten en
veiligheidsproblemen onafhankelijk op te lossen. Het is duidelijk dat Nederland dit in ieder
geval niet onder strategische autonomie wil verstaan. Meer verantwoordelijkheid nemen
voor de eigen veiligheid en zelfstandig kunnen ingrijpen in de buurregio’s is een doel waar
het achterstaat, maar autonoom opereren ten opzichte van spelers als de VS niet.78 Hoewel
sommige Franse onderzoekers en beleidsmakers stellen dat strategische autonomie niet zo
absoluut moet worden opgevat79, dient de EU volgens hen niet alleen autonoom operaties
uit te kunnen voeren maar ook onafhankelijk te zijn van andere machten.80 Frankrijk
is wat strategische autonomie betreft, kortom, duidelijk ambitieuzer dan Nederland.81
Buitenlandse Zaken en Defensie willen daarom voorkomen dat in raadsbesluiten of
documenten zoals het implementatieplan van de EU Global Strategy (SDIP) een Franse
interpretatie van het concept wordt gebruikt.82

Dit is waar de schoen wringt. Want wat betekent meer Europese autonomie volgens
het kabinet voor de NAVO en de veiligheidsrelatie met de VS? Die vragen zijn lastig te
beantwoorden als niet duidelijk is wat men verstaat onder strategische autonomie.
Buitenlandse Zaken en Defensie definiëren het concept niet. Bovendien is het voor
veel Nederlandse beleidsmedewerkers en diplomaten onduidelijk wat de Fransen – de
voortrekkers van het concept – er precies mee bedoelen.76 In Frankrijk is het een term die is
ingebed in het strategische denken en die in het verlengde ligt van wat het onder nationale

Hoewel strategische autonomie niet nieuw is – zie de St. Malo-verklaring uit 1998, de
conclusies van de Europese Raad in 2013 en recenter de EU Global Strategy – voelt Nederland
zich ongemakkelijk in het huidige debat. Het is volgens vele betrokkenen – niet alleen
Nederlandse beleidsmedewerkers – niet productief en onrealistisch om over strategische
autonomie te spreken, zeker gezien de huidige afhankelijkheid van de VS.83 De veiligheidsrelatie met de VS mag volgens hen onder geen beding geschaad worden. Dit belang is helder,
maar hoe Nederland Europese strategische autonomie zelf ziet, maakt het niet expliciet.

| 36 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

4.2 Nederlandse inzet ten aanzien van strategische
autonomie
Aangezien het Nederlandse kabinet het concept niet definieert en geen expliciete doelen stelt
ten aanzien van strategische autonomie, is de inzet lastig te vatten. De Nederlandse inzet bij
strategische autonomie is pragmatisch, vooral gericht op de kortere termijn en niet
gekoppeld aan – of gericht op – een toekomstvisie. Hoe stelt Nederland zich op in de
discussies, zonder te expliciteren hoe strategische autonomie er in de praktijk uit moet zien?
Hoewel het debat over strategische autonomie pas de laatste twee à drie jaar echt van de
grond is gekomen, zet Nederland al in 2015 vraagtekens bij het begrip. Tijdens de bespreking
van de Key Strategic Activities (KSA’s) – de door het Europees Defensie Agentschap
geïdentificeerde prioriteiten in het onderzoek naar capaciteitenontwikkeling – stelt Nederland
dat de EU verre van autonoom is en dat de trans-Atlantische band niet vergeten moet
worden.84 Strategische autonomie komt pas in 2016 tijdens de voorbereidingen op de EUGS
prominenter aan bod. Veel lidstaten hopen dat met de komst van de EU Global Strategy
duidelijk wordt wat met strategische autonomie wordt bedoeld.85 Nederland zet in deze
periode, ook als voorzitter, niet in op explicitering ervan in de strategie, maar het kabinet is
niet tegen het noemen van het concept in het stuk. Wel stelt Nederland dat naar aanleiding
van de Global Strategy scenario’s opgesteld dienen te worden en dat er duidelijkheid moet
komen over wat de EU en EU-lidstaten zelfstandig in elk scenario kunnen uitvoeren.
Dit betekent de facto een uitwerking van strategische autonomie.
De vraag is of Nederland in deze periode had moeten inzetten op een verdere invulling van de
notie van Europese strategische autonomie. De mix van een verslechterde veiligheidssituatie,
geopolitieke veranderingen met de Brexit, een assertieve Franse president en een andere
opstelling van het Witte Huis doet de discussie na vaststelling van de Global Strategy namelijk
snel ontvlammen. Het voorzitterschap was een goed moment geweest om strategische
autonomie sterker te definiëren, vooral omdat het concept prominent terugkomt in de

| 37 |

Global Strategy. Dit botst echter met de door Nederland gepraktiseerde en op EU-niveau
vaak noodzakelijke ‘strategische ambiguïteit’: om alle partijen tevreden te stellen moet ieder
in een tekst kunnen lezen wat hij of zij wil.86 Deze bewuste vaagheid lijkt zich nu enigszins te
wreken. De noodzaak om op EU-niveau tot een verdere invulling van strategische autonomie
te komen staat buiten kijf, maar de discussie over wat het dan is kan inmiddels op weinig
enthousiasme rekenen. Dit leidt tot irritatie en onzekerheid bij zowel de EU-lidstaten als de
VS.87 De invulling van het concept ligt zodoende nagenoeg stil.
De inzet van Nederland is zelf ook ambigu: enerzijds wordt strategische autonomie niet
gedefinieerd en dient het concept multi-interpretabel te zijn, anderzijds wordt na
implementatie van de Global Strategy door Nederland op momenten wel ingezet op het
voeren van een uitgebreider debat over het concept in EU verband. Zo stelt Nederland na
vaststelling van de EUGS dat in het SDIP het ambitieniveau moet worden vastgelegd88 en
strategische autonomie om specifieke invulling vraagt.89 De Nederlandse inzet voor het
SDIP borduurt voort op wat in de raadsconclusies van 2013 is afgesproken. Hierin wordt
strategische autonomie voornamelijk gekoppeld aan het versterken van capaciteiten.
De EU moest over een concurrerende industriële en technologische defensiebasis (EDTIB)
beschikken: daarmee zou de Unie automatisch autonoom of autonomer worden.90
Hierin kan Nederland zich vinden. In de discussies over het SDIP van HV Mogherini uit 2016
wil Nederland strategische autonomie dan ook voornamelijk in dit licht plaatsen: autonomie
dient bovenal gekoppeld te worden aan capaciteitenontwikkeling. Nederland is tegen
ambitieuzere teksten over autonoom opereren of grootschalige missies.91 Hiermee zou de
EU zich overambitieus tonen: ze zou nooit kunnen leveren. Ook zou er een groot risico zijn op
duplicatie met de NAVO.92 De Nederlandse inzet richt zich dan ook op het
voorkomen van dergelijke ambitieuze teksten.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Over de vraag of de EU of de Europeanen ooit zelfstandig grootschalige missies op zich
zouden moeten kunnen nemen, wordt in Nederland nauwelijks gediscussieerd. Dat is
opmerkelijk omdat er ook EU-scenario’s voor vredesafdwinging (peace enforcement)
overeengekomen zijn waar de ambitie van de EU, zoals gedefinieerd in de Global Strategy,
mede op gebaseerd is. Hoewel Nederland strategische autonomie niet definieert zijn er wel
enkele elementen die af en toe terugkomen in de Nederlandse inzet, zoals autonoom
kleinschalige operaties kunnen uitvoeren of het al genoemde belang van capaciteitenontwikkeling. Dit schept echter nog geen helderheid over de nadere invulling van strategische
autonomie en wat dat betekent voor bijvoorbeeld EU-NAVO- verhoudingen. Tegelijkertijd
onderstreept het kabinet wel het belang om op Europees niveau tot overeenstemming te
komen over de inhoud van de term. Eind 2018 wijst het ministerie van Defensie bijvoorbeeld
op de risico’s van verschillende interpretaties van het concept en signaleert het de noodzaak
om op Europees niveau tot overeenstemming te komen over de toekomst van Europese
defensiesamenwerking.93 Hiermee zwengelt het een discussie aan waarin Nederland zelf
nog geen duidelijke positie heeft ingenomen.

4.3 Internationaal krachtenveld
In het krachtenveld rondom van strategische autonomie is Frankrijk met afstand de
meest dominante partij. De Fransen pleiten al jaren consistent voor het gebruik en de
operationalisering van het concept terwijl veel andere EU-lidstaten – zoals Nederland – hier
hun bedenkingen bij hebben.94 Dit leidt tot enige irritatie aan Franse zijde.95 In de Franse
beleving is al verschillende malen uitgelegd wat onder het concept wordt verstaan en wordt
het al geruime tijd gebruikt in belangrijke EU-documenten. De angst van EU-lidstaten dat dit
op Amerikaans onbegrip stuit dat de relatie met de VS kan schaden, kan steevast rekenen op
Franse verontwaardiging. Zijn het niet de Verenigde Staten die pleiten voor een sterkere EU
op veiligheids- en defensievlak?96 Ondanks deze ergernis realiseren steeds meer Fransen zich
dat strategische autonomie buiten Frankrijk geen gevleugeld begrip is. Misschien, zo stellen
sommigen in Parijs, is Frankrijk vanwege het autonome kernwapenarsenaal ook wel het enige
land in de EU dat werkelijk uit kan gaan van strategische autonomie.97
De uitleg van de Fransen is dat zij geen ‘Alleingang’ van de EU voorstaan. Een sterkere EU
maakt van de Unie juist een betere partner; ook in NAVO verband. Strategische autonomie
houdt in dat de EU onafhankelijker kan handelen, zelfstandig tot besluiten komt en een

| 38 |

eigen inlichtingenpositie en defensie-industrie heeft.98 De NAVO is ook voor de Fransen de
hoeksteen van de collectieve verdediging. Van een Europees leger is, ondanks de politieke
retoriek van onder andere president Macron, volgens beleidsmakers geen sprake.99 Wel is
het volgens de Fransen een gezamenlijke strategische cultuur noodzakelijk. Mede op basis
hiervan zou de EU ook vaker zelfstandig militair moeten kunnen opereren. Hierin speelt het
Europees Interventie Initiatief (EI2) een belangrijke rol (zie box 4.1), al is dit initiatief bewust
buiten de structuren van de EU (en de NAVO) geplaatst met als doel gelijkgezinde Europese
landen – inclusief het Verenigd Koninkrijk – te verbinden.100 Voor Frankrijk is meer autonomie
van de EU maar ook van Europa volstrekt logisch en noodzakelijk.
Op het oog verschilt de Franse positie misschien niet veel van de Nederlandse. Ook Frankrijk
ziet collectieve verdediging als taak van de NAVO. Toch zijn er enkele essentiële verschillen
te ontwaren. Ten eerste ziet Frankrijk Europese strategische autonomie als belangrijk voor
zijn eigen veiligheids- en defensiebelangen terwijl Nederland daar vraagtekens bij zet.101 Ten
tweede heeft Nederland oog voor de zorgen van de VS, terwijl Frankrijk niet begrijpt waarom
er in de VS bedenkingen zijn aangezien meer autonomie bijdraagt aan de roep om eerlijke
lastenverdeling.102 Ten derde, en misschien wel het belangrijkste punt, is er verschil van inzicht
over de inhoud en operationalisering van het concept. Net als een klein aantal andere landen
beschouwt Nederland strategische autonomie hoogstens als de mogelijkheid om specifieke
(beperkte) operaties autonoom of autonomer uit te kunnen voeren, terwijl Frankrijk en met
een aantal (grotere) lidstaten zoals Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Spanje en Italië
autonomie ook opvatten als autonoom opereren ten opzichte van andere grootmachten.103
Wat Frankrijk niet helpt in de discussie is dat andere lidstaten, waaronder Nederland,104
het land ervan verdenken de Franse nationale industriële belangen te willen beschermen.
Bovendien ziet Frankrijk de EU en het GVDB als mogelijk vehikel om extern op te treden in
met name de ring rondom Europa en francofoon Afrika. Daarmee zijn voor veel lidstaten
ook de Franse intenties verdacht. In het Franse strategische denken neemt expeditionair
optreden een belangrijke plaats in en dat botst met de insteek van andere lidstaten. Met
name Duitsland, dat wel voorstander is van meer autonomie in de brede zin dat de EU
meer verantwoordelijkheid moet nemen voor de Europese veiligheid, heeft moeite met de
intentie (autonoom) op te kunnen treden buiten Europa. Zeker wanneer dit zich hoog in het
geweldspectrum is. Het is daarom van belang dat Frankrijk en Duitsland op een lijn komen te
staan, want zonder de Duitse steun en bijdrage is er geen Europese strategische autonomie.105

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Duitsland zet in op een inclusief, goed geïntegreerd Europa, niet per se ‘meer’ defensie.
Frankrijk denkt vooral vanuit ambitie en strategie, en ziet zich grotendeels gesteund door
Italië en Spanje.106
Het Verenigd Koninkrijk, een aantal Oost-Europese staten, de Baltische staten, Zweden en
Denemarken zijn een stuk kritischer over strategische autonomie.107 Het Verenigd Koninkrijk
stelt dat strategische autonomie opgaat voor individuele lidstaten en niet voor de EU als
zodanig.108 De Europese pijler in de NAVO moet volgens de Britten versterkt worden en daar
zijn capaciteiten voor nodig. Het Verenigd Koninkrijk lijkt net als Nederland terughoudend
vanwege de angst dat meer autonomie een isolationistische houding van de VS kan voeden.109
Met name de Baltische staten en Polen vrezen dat de Franse plannen ten koste gaan van de
eenheid en coherentie binnen de voor hen zo essentiële veiligheidsparaplu van de NAVO.110
In totaal elf lidstaten beschouwen strategische autonomie als een niet belangrijk of
betwist doel,111 terwijl zeventien lidstaten het wel als een belangrijk of redelijk belangrijk doel
beoordelen.112
De meeste kritiek op strategische autonomie komt echter uit Washington, wat de
Nederlandse positie in sterke mate beïnvloedt. Want wat betekent dit voor de NAVO en
voor de Amerikaanse (industriële) belangen? De VS zenden hierover gemengde signalen
uit: Europa moet meer aan defensie gaan besteden en de eigen veiligheidsproblemen gaan
aanpakken, maar dit doen op een wijze die de NAVO, maar ook de Amerikaanse defensieindustriële belangen ten goede komt. Dit levert een lastige positie op voor Nederland.
Aangezien de NAVO de hoeksteen is van het veiligheidsbeleid en de Amerikaanse steun
onontbeerlijk is, wil Nederland de trans-Atlantische partners juist beter betrekken bij de
NAVO en de Europese veiligheidsinspanningen. Investeren in strategische autonomie en een
collectieve verdedigingstaak voor de EU kan volgens sommige Nederlandse beleidsmakers
echter leiden tot een self fulfilling prophecy van afnemende betrokkenheid van de VS bij de
veiligheid van Europa.113

| 39 |

Box 4.1:
European Intervention Initiative (EI2)
President Macron van Frankrijk lanceert in september 2017 het European Intervention Initiative (EI2). Het initiatief beoogt deelnemende Europese landen beter voor te
bereiden op toekomstige crises en Europese veiligheidsbelangen te waarborgen door
het bevorderen van een gedeelde strategische cultuur. Het initiatief werkt buiten de
EU-bureaucratie om en is flexibel, pragmatisch en niet-bindend.
Het EI2 mondt uit in een coalitie van minister van Defensie van negen gelijkgezinde
landen die in juni 2018 een intentieverklaring tekenen: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Frankrijk, Nederland, Portugal, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Later
sluitten ook Finland, Italië, Noorwegen en Zweden zich aan, waardoor de EI2-coalitie
nu bestaat uit dertien Europese landen.
Minister Bijleveld van Defensie schrijft in november 2018 aan de Kamer dat het EI2
kan bijdragen aan een efficiëntere en effectievere militaire inzet in de NAVO, de EU, de
VN, of in coalitieverband. Bovendien biedt het ook na de Brexit een overlegstructuur
met het VK over veiligheids- en defensieaangelegenheden. Nederland stuurt binnen
het EI2 aan op concrete samenwerkingsmogelijkheden, waarbij het zelf als voortrekker van het Caribisch initiatief fungeert. Het streeft nadrukkelijk naar complementariteit tussen het EI2, de EU en de NAVO.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

4.4 Resultaten
De Nederlandse inzet richt zich enerzijds op het beperken van het ambitieniveau van
strategische autonomie en anderzijds op het aanzwengelen van een discussie over wat
het concept moet inhouden. In het eerste slaagt het redelijk. In de raadsconclusies over
het SDIP wordt in afgezwakte vorm, en voornamelijk gerelateerd aan capaciteitenontwikkeling, over strategische autonomie gesproken.114 Punten als een Defensie
Unie worden geschrapt,115 al komt juist dit idee later weer prominent terug wanneer
de nieuwe Commissie haar plannen presenteert. In de begeleidende brief van de
Hoge Vertegenwoordiger waarmee het SDIP wordt gepresenteerd is het operationele
ambitieniveau hoger. Strategische autonomie wordt hier gedefinieerd als:
“The ability to act and cooperate with international and regional partners wherever possible, while being
able to operate autonomously when and where necessary. This adds to the EU’s credibility vis-à-vis
partners. There is no contradiction between the two. Member States have a ‘single set of forces’ which
they can use nationally or in multilateral frameworks. The development of Member States’ capabilities
through CSDP and using EU instruments will thus also help to strengthen capabilities potentially
available to the United Nations and NATO.”116
In het aanzwengelen van de discussie en de operationele duiding van het concept slaagt
Nederland minder goed. Initiatieven hiertoe vlak na de vaststelling van de EU Global
Strategy en in de aanloop naar het SDIP leveren weinig resultaat op. Later wil Nederland
wel discussiëren over een gezamenlijk beeld over de toekomst van defensiesamenwerking,
maar wil het de term strategische autonomie, juist vanwege de impasse hierover liever
vermijden. Tevens is hiervoor weinig enthousiasme in bijvoorbeeld het Politiek en
Veiligheidscomité.117 Dit heeft ook invloed op discussies over de vraag welke capaciteiten
passen bij welk strategisch doel, die eveneens onbeantwoord blijft. De nieuwe Europese
Commissie onder leiding van voorzitter Von der Leyen maakt echter werk van de Defensie
Unie, waardoor de discussie over strategische autonomie allerminst van tafel is.

| 40 |

Box 4.2:
Europees leger
Verbonden met de discussie over Europese strategische autonomie, vinden in de
nationale politieke theaters van Frankrijk en Duitsland debatten plaats over een
‘Europees leger’. Voor beide landen is discussiëren over een Europees leger veel
minder controversieel dan bijvoorbeeld voor Nederland. Vandaar dat het onderwerp
af en toe op de Europese agenda verschijnt, hoewel de plannen tot nog toe niet
uitgewerkt of concreet worden.
Uitspraken van president Macron en bondskanselier Merkel, tijdens de herdenking
van de Eerste Wereldoorlog, leiden eind 2018 tot een nieuw hoofdstuk in de discussie.
Macron en Merkel stellen dat het tijd is om aan een Europees leger te werken – al
werd dit later door Merkel en Von der Leyen genuanceerd. Ze menen dat het om
een leger der Europeanen moet gaan, wat afwijkt van een Europees leger. Politiek
commentatoren en ingewijden menen bovendien dat Macron met zijn uitspraken
voornamelijk aanstuurt op een autonomer Europa op veiligheids- en defensievlak.
Het zou gaan om betere samenwerking tussen de Europese krijgsmachten, en dus
niet om een staand Europees leger onder bevel van de EU. De NAVO blijft ook voor
Frankrijk en Duitsland de hoeksteen van collectieve verdediging. Desondanks lokken
de uitspraken in 2018 een reactie van president Trump uit, die stelt dat het spreken
over een Europees leger ‘erg beledigend’ is.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

4.5 Conclusies
De sinds 2016 weer oplaaiende discussie over Europese strategische autonomie is
kenmerkend voor de mate waarin het Nederlands kabinet – net als regeringen elders –
zoekt naar de juiste richting van het GVDB. De term komt met regelmaat terug in allerlei
documenten van EU-instituties en belangrijke lidstaten zoals Frankrijk en Duitsland, en
is hiermee een eigen leven gaan leiden. Hoewel Nederland bij tijd en wijle probeert het
onderwerp te bespreken in Brussel, definieert het zelf niet wat het onder strategische
autonomie verstaat. Later vermijdt het de term liever vanwege het onderlinge onbegrip.
In Washington wordt de term – terecht of onterecht – geïnterpreteerd als een wens tot
ontkoppeling van de trans-Atlantische veiligheid, wat botst met de voor Nederlandse
cruciale borging van Amerikaanse veiligheidsgaranties voor Europa.
Tegelijkertijd stelt het kabinet zich ook pragmatisch op in de discussie, omdat Europa
op de korte en zelfs middellange termijn toch niet in staat wordt geacht de eigen
veiligheid te waarborgen zonder Amerikaanse garanties. De geopolitieke trends en
veiligheidspolitieke ontwikkelingen op de langere termijn zullen Nederland echter toch
nopen ook andere scenario’s te verkennen voor als de trans-Atlantische band verzwakt
en de NAVO minder effectief wordt. Het is daarom ook zaak nu te reflecteren op wat een
zelfstandig optredend Europa nodig heeft aan materieel, technologie en menskracht,
omdat het realiseren van die capaciteiten nog vele jaren zal vergen.

| 41 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

5 ‘Een Europa dat beschermt’

De discussie over de opgave in de EU Global Stategy over ‘een Europa dat beschermt’ vertoont gelijkenissen en ook enige overlap met die over
strategische autonomie. De notie heeft niet alleen betrekking op het GVDB of het bredere veiligheidsbeleid maar ook op domeinen als handel, sociale
zekerheid en klimaatverandering (zie box 2.2 uit Hoofdstuk 2). De EU dient de burger in elk opzicht te beschermen. Dit is naast crisisbeheersing en
capaciteitsopbouw een nieuwe taak, zoals onder andere in de EU Global Strategy staat beschreven.127 In dit hoofdstuk wordt ‘een Europa dat beschermt’
in het kader van het GVDB besproken, waardoor de focus ligt op de niet-traditionele veiligheidsdreigingen. De meeste aandacht gaat uit naar het
gebruik van de wederzijdse bijstandsclausule van artikel 42.7 uit het Verdrag van Lissabon. Wat betekent deze taak voor de EU als veiligheidsactor,
welke invulling wil Nederland hier aan geven en hoe verhoudt zich dat tot de traditionele NAVO-taak van collectieve verdediging?

5.1	Nederlandse doelen ten aanzien van
‘een Europa dat beschermt’
Zoals eerder beschreven, zijn opeenvolgende Nederlandse kabinetten voor versterking
van het GVDB en stellen zij dat de EU meer verantwoordelijkheid dient te nemen voor
de eigen veiligheid. Dat sluit aan bij de EU ambities van ‘een Europa dat beschermt’.
Vanwege veranderingen in de veiligheidscontext hechten de kabinetten onder premier
Rutte in toenemende mate belang aan het idee van een Unie die zijn burgers in brede
zin beschermt. Ook de premier zelf lijkt steeds minder moeite te hebben om in deze
termen over de EU te spreken.118 De kernvraag is hier hoe de complementariteit tussen
de EU en de NAVO er uit dient te zien.
Wat de traditionele collectieve verdediging betreft – het grootste veiligheidsbelang
van Nederland – is het kabinet heel helder: de EU speelt hierin geen rol.119 Die rol voor
de NAVO behouden is het hoofddoel. De wederzijdse bijstandsclausule van de EU zal
artikel 5 van de NAVO niet moeten vervangen en hier evenmin mee moeten overlappen.120
Dit betekent overigens niet dat de EU volgens het kabinet niet in afschrikking moet
investeren. De EU beschikt immers over een breed inzetbaar instrumentarium,121
waaronder ook diplomatieke en economische instrumenten, zoals sancties.122

Nederland is bovendien een groot voorstander van het werk dat de EU al deed op het
gebied van grenscontroles en grensbeheer.124 Ook wil het de verbinding tussen externe en
interne veiligheid (de zogenoemde ‘nexus’) versterken omdat veiligheidsproblemen steeds
meer met elkaar verweven raken, transnationaler worden en om Europese samenwerking
vragen. Migratie, terrorisme, maar ook cybersecurity en omgaan met hybride dreigingen
vergen betere coördinatie tussen zowel Europese lidstaten, instituties en agentschappen
als veiligheidsactoren buiten de Unie zoals de NAVO en andere instellingen. Wanneer een
lidstaat artikel 222ii van het EU Verdrag inroept na een terroristische aanslag of een al dan
niet natuurlijke ramp, moet de EU een sterkere coördinerende rol op zich kunnen nemen.
Ook de al genoemde bijstandsclausule bepaalt dat EU-lidstaten elkaar moeten bijstaan.125
Het kabinet onderschrijft dus het belang van deze Europese beschermingstaken en pleit ook
voor meer samenhangend beleid in de aanpak van nieuwe dreigingen.126 Hoe dit er precies
uit moet zien en hoe complementariteit tussen de EU en de NAVO kan worden verzekerd, is
echter nog niet geëxpliciteerd.

Daarnaast kan de EU volgens het kabinet lidstaten helpen met het weerbaarder maken
van netwerken en kritische infrastructuur (telecommunicatie, transport, energie).123

ii

De solidariteitsclausule.

| 43 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

5.2	Nederlandse inzet ten aanzien van
‘een Europa dat beschermt’
De Nederlandse positie ten aanzien van de Europese bijstandsclausule is dat primair de
NAVO en niet de EU verantwoordelijk is voor de collectieve verdediging. Dit wil het kabinet
in EU-documenten en statements terugzien. Toch is er tijdens het voorzitterschap in 2016
een opmerkelijke moment waarop het kabinet – met enkele relatief Europagezinde
ministers aan het roer – een rol voor de EU in collectieve verdediging ziet weggelegd. In het
inputpaper voor de EU Global Strategy opperen het ministerie van Buitenlandse Zaken en
Defensie dat de EU alle dreigingen waarmee Europa te maken krijgt met een uiteenlopende
instrumenten moet kunnen aanpakken, inclusief de clausule van artikel 42.7 voor wederzijdse bijstand, die volgens hen verder ontwikkeld moet worden.128 Als afschrikking
mislukt, dient de EU zich in samenwerking met de NAVO te kunnen verdedigen. Volgens
de ministeries moet de rol van de EU in een collectief verdedigingsscenario daarom in de
EU Global Strategy gespecificeerd worden.129 Achteraf blijkt dit het enige moment waarop
wordt nagedacht over een bredere rol van de EU in de collectieve verdediging. Later in 2016
zal de inzet van Nederland voor het SDIP weer luiden dat de NAVO hoofdverantwoordelijk
blijft voor de collectieve verdediging, die is ingebed in de trans-Atlantische relatie. Dit is ook
nu nog de officiële Nederlandse lijn.
Conform de prioriteiten en doelen van ‘een Europa dat beschermt’ zet het kabinet in
op een aanvullende rol van de EU, al dan niet in samenwerking met de NAVO, voor
cybersecurity, het beschermen van infrastructuur, grensbewaking, mensensmokkel,
migratie, grensoverschrijdende criminaliteit, hybride dreigingen en contraterrorisme.130
Hiertoe moeten volgens het kabinet aanvullende defensiecapaciteiten ontwikkeld worden,
moeten de defensie-uitgaven van de lidstaten omhoog en de onderlinge samenwerking
versterkt worden.131
Hoe de taakverdeling en samenwerking er uit moeten zien – onder andere om duplicatie te
voorkomen – is onderdeel van de EU Global Strategy en het SDIP.132 Dit wordt echter alleen
in algemene termen uitgewerkt. In de input papers voor de EUGS en het SDIP staat voor
Nederland het geïntegreerde werken op institutioneel en thematisch niveau voorop. EUinstellingen en -lidstaten moeten over de grenzen tussen beleidsterreinen heen kijken. Zo
kunnen GVDB-missies – hoewel het geen langetermijninstrumenten zijn – ook onderdeel

| 44 |

zijn van de geïntegreerde benadering van migratie-issues.133 Nederland heeft moeite met
de term ‘EU Defensie Unie’ – die in het kader van ‘een Europa dat beschermt’ geregeld
genoemd wordt – omdat deze te federaal klinkt134 en verwachtingen kan scheppen bij onder
andere Duitsland, dat deze Unie als einddoel ziet.135 Ook vreest Nederland dat de Defensie
Unie associaties oproept met een Europees leger. Het wil dat een Directoraat Generaal
Defensie bij de Europese Commissie het werk van de Europese Raad op veiligheids- en
defensiegebied uitsluitend faciliteert136, ook om te laten zien dat de soevereiniteit van
lidstaten niet ter discussie staat.137
Debatten over ‘een Europa dat beschermt’ leiden onvermijdelijk tot de ingewikkelde
vragen over hoe de EU en de NAVO elkaar aanvullen. Hoewel op veel terreinen nog
onduidelijk is hoe er meer synergie kan worden bereikt, ligt samenwerking tussen beide
volgens het kabinet voor de hand, met name bij cyber- en hybride dreigingen, waarvoor
de EU toegevoegde waarde kan bieden ten opzichte van de NAVO. Bij hybride dreigingen
moeten de EU en de NAVO, ook op het gebied van strategische communicatie, met een
gecoördineerde reactie komen.138 Nederland pleit ook voor het opnemen hiervan de EU
Global Strategy.139
Nederland specificeert de inzet op dit terrein in 2016 in een non-paper – geschreven met
het VK en enkele andere EU-lidstaten – met ‘actionable proposals’. De prioriteiten zijn:
weerbaarheid van lidstaten, EU-NAVO-instituties en partners versterken, hybride aanvallen
beter leren herkennen, reactieprocedures ontwikkelen en betere coördinatie.140 In dit paper
wordt ook geopperd de mogelijkheden te onderzoeken die het Verdrag van Lissabon –
inclusief de Europese bijstandsclausule – biedt om te reageren op hybride dreigingen.
Nederland komt hier met duidelijke en goed gekozen voorstellen, afgestemd met een
aantal gelijkgestemde lidstaten, die kunnen rekenen op draagvlak. Het Nederlandse
EU-voorzitterschap maakt het in 2016 mogelijk deze verder te brengen. Op Nederlands
initiatief vindt een gezamenlijke informele Raad Buitenlandse Zaken en een Raad
Buitenlandse Zaken over defensie plaats, waar de inzet van GBVB-instrumenten in een
hybride dreigingsscenario prominent aan bod komen.141

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

5.3 Internationaal krachtenveld
Frankrijk is de meest actieve speler op het gebied van ‘een Europa dat beschermt’. Binnen
dit brede thema is de discussie over de Europese bijstandsclausule van artikel 42.7 het meest
essentieel. De Fransen hebben naar aanleiding van de terroristische aanslagen in 2015 heel
bewust gekozen voor het activeren van dit artikel en niet artikel 5 van de NAVO.142 Dit is
bovenal een politieke daad die appelleert aan Europese solidariteit.143 Frankrijk stelt dat de
NAVO voor traditionele collectieve verdediging moet worden ingezet maar onderzoekt ook
hoe en wanneer de Europese bijstandsclausule gebruikt kan worden, zodat de EU de Franse
veiligheidsbelangen - net als die van andere lidstaten - kan verdedigen als de VS en de NAVO
niet kunnen of willen helpen.144 Daartoe zoekt het ook actief de Baltische staten, Scandinavië
en andere landen op die traditioneel zeer Atlantisch georiënteerd zijn.145 Met name de EUleden die geen lid zijn van de NAVO, zoals Finland, zijn geïnteresseerd in de invulling van
artikel 42.7. Frankrijk is ambitieuzer dan de meeste andere landen en blijft aandringen op een
uitwerking van de Europese bijstandsclausule. Zolang dit niet in het vaarwater van de NAVO
komt, kan Nederland hier in meegaan.146
Duitsland kan zich vinden in de Nederlandse interpretatie dat de NAVO de hoeksteen is van
de collectieve verdediging en de EU die rol niet moet dupliceren.147 Het ziet net als Nederland
een aanvullende rol voor de EU weggelegd voor de weerbaarheid van netwerken, kritieke
infrastructuur en cyber- en hybride dreigingen. Hierin is het versterken van de capaciteiten
van de EU-lidstaten belangrijk, wat ook de NAVO ten goede komt.148 Hoewel Nederland en
Duitsland elkaar op dit dossier dus redelijk goed kunnen vinden, is het Duitse ambitieniveau
in algemene zin hoger. Zo is Duitsland net als Frankrijk, Italië en Spanje voorstander van het
einddoel van een Defensie Unie. Aangezien Duitsland voor Nederland een belangrijke partner
is, houden de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie de Duitse ambities in de gaten.
Kortetermijninitiatieven waarmee wordt ingestemd moeten volgens Nederland niet leiden tot
nieuwe of grotere EU-structuren.149
De oostelijke lidstaten en het VK zitten vrijwel allemaal op de lijn van Nederland: collectieve
verdediging blijft bij de NAVO belegd.150 Zij zijn het eens met een verbreding van de ambities
waarin hybride dreigingen, cyberdreigingen en migratie een prominentere rol spelen,
zolang dit complementair blijft aan wat de NAVO doet. Daarnaast moet volgens het VK
de informatiedeling tussen de EU en de NAVO verbeterd worden en moeten de

| 45 |

Hoge Vertegenwoordiger en de Secretaris-Generaal samen met de NAVO eensgezind naar
buitentreden. Vrijwel alle lidstaten vinden dat de EU meer kan doen om hybride dreigingen
aan te pakken en zien het nut van samenwerking met de NAVO. Hierdoor valt de Nederlandse
inzet op dit thema in vruchtbare aarde en kan het kabinet als voorzitter van de EU in 2016
het onderwerp op de agenda zetten. Dit past ook bij de verwachtingen die leven binnen
de EU en de NAVO.151 De NAVO-ambassadeurs zien namelijk ruimte om de banden tussen
beide organisaties op dit vlak aan te halen, en er is bovendien overeenstemming dat hybride
oorlogsvoering de meeste openingen tot samenwerking biedt.152 Met name de Verenigde
Staten volgen de initiatieven met interesse, en zijn pleitbezorger van structurele EU-NAVOsamenwerking op het gebied van cyber- en hybride dreigingen.153
De Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) en met name de Europese Commissie
roeren zich de laatste jaren steeds meer op veiligheids- en defensiegebied. Zo stelt Hoge
Vertegenwoordiger Mogherini dat EU-burgers meer resultaten verwachten.154 In 2014
benoemt de Commissie Juncker van veiligheid dat een van de tien prioriteiten en in
2015 wordt een Europese veiligheidsagenda aangenomen.155 Met het aannemen van
verschillende implementatiepakketten ten aanzien van vuurwapens, terrorismebestrijding,
de veiligheids- en defensie-industrie, informatiesystemen, externe grenzen en operationele
samenwerking,156 is de Commissie een steeds belangrijkere speler geworden. Dit zorgt soms
voor spanningen met de EDEO en de lidstaten, aangezien veiligheid en defensie beleidsterreinen zijn waarbij de beslissingsbevoegdheid bij de lidstaten ligt. Dat geldt zeker ook
voor het Nederlandse kabinet, dat soevereiniteit hoog in het vaandel draagt en pleit voor
een sterkere rol van de Raad in het GVDB om het beleid effectiever te maken.157 De Hoge
Vertegenwoordiger en de Commissie dienen de Raad hierbij te ondersteunen.158 Het kabinet
is voorstander van besluitvorming op basis van unanimiteit en ziet vooralsnog bijvoorbeeld
geen heil in het voorstel van de Commissie om de besluitvorming omtrent civiele missies
via stemming met gekwalificeerde meerderheid te versnellen.159 Hoe de rol van de Raad
wel versterkt kan worden en de besluitvorming versneld moet worden, heeft het kabinet
niet nader uitgewerkt. Door de wisseling van de wacht in de Commissie in 2019 en door het
ontbreken van consensus ligt de EU-discussie hierover stil.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

5.4 Resultaten

5.5 Conclusies

Nederland kan zich over het algemeen goed vinden in de teksten over ‘een Europa
dat beschermt’. Zo wordt in het implementatieplan van de EU Global Strategy onder
‘Protecting the Union and its Member States’ gesproken over een EU die complementair
is aan de NAVO. Het primaat van collectieve verdediging blijft bij de NAVO.160 Nederland
heeft zich daar niet bijzonder voor ingespannen aangezien alle lidstaten het hier over eens
zijn. Ook ligt de focus in het SDIP, zoals Nederland dat graag ziet, op de rol van het GVDB in
het externe optreden. Bovendien wordt er in dit stuk, mede door de diplomatieke inzet van
Nederland in de relevante Brusselse fora, niet gesproken over een Europese Defensie Unie.

Het kabinet heeft ingezet op een verdieping en verbreding van de taken van de EU op
veiligheids- en defensievlak. Op het gebied van traditionele collectieve verdediging ziet het
geen rol voor de EU weggelegd. In het krachtenveld heeft Nederland veel landen mee: de
Europese bijstandsclausule wordt niet gezien als vervanging van artikel 5 van de NAVO.
Wel wordt, onder aanvoering van Frankrijk, steeds meer nagedacht over de invulling van
de Europese bijstandsclausule en een mogelijke aanvullende rol voor de EU op het terrein
van collectieve verdediging. Het zou verstandig zijn als Nederland dit blijft volgen en waar
nodig zelf het initiatief neemt in de discussie, ook omdat er een risico bestaat anders achter
de initiatieven van het ambitieuze Frankrijk aan te lopen. Er is immers een reële mogelijkheid
dat contextuele factoren, zoals een verdere verslechtering van de trans-Atlantische
veiligheidsrelatie, het debat over collectieve verdediging een nieuwe impuls geven.

In zowel de EUGS als het SDIP worden cyber- en hybride dreigingen, grensbewaking en
terrorisme genoemd als thema’s waarop de EU een aanvullende rol kan spelen. Mede door
de Nederlandse inzet zijn er afspraken gemaakt over een strategie waarin de rol van de
NAVO in het tegengaan van hybride dreigingen nader wordt toegelicht en die uiteindelijk
geïmplementeerd moet worden met de EU.161 De NAVO wil op dit terrein de samenwerking
met de EU verdiepen, onder andere via de doorlopende implementatie van de technische
regelingjj die moet bijdragen aan een betere preventie van, en reactie op cyberaanvallen.
Bovendien worden, zoals Nederland dat graag ziet, tijdens de NAVO-top in Warschau
afspraken gemaakt over de versterkte samenwerking tussen de EU en de NAVO op het vlak
van hybride oorlogsvoering. Dit is precies wat Nederland tijdens het voorzitterschap
ambieert en waar het dankzij de inzet van Defensie en Buitenlandse Zaken resultaat op boekt.
Nederland houdt de Defensie Unie lange tijd uit EU-documenten – zoals het SDIP –
maar met de aanstelling van de nieuwe Commissie is deze ambitie weer op de agenda
verschenen. Hierdoor wordt Nederland waarschijnlijk gedwongen verder na te denken
over de invulling hiervan en de consequenties voor de rol van de Raad. Hoe de Raad
versterkt kan worden en hoe effectievere besluitvorming er uit moet zien, is een vraag die
nog moet worden beantwoord. Gezien de grote verdeeldheid hierover zal dit echter naar
verwachting op korte termijn nog uitblijven.

Nederland moet ook rekening houden met de sterkere rol van de Commissie en de
gevolgen hiervan voor de rol van de Raad. Het richt zich met succes op heldere afspraken
over EU-NAVO-samenwerking ten aanzien van hybride dreigingen. Uiteraard staat of valt
het succes hiervan met de daadwerkelijke uitvoering. De manier waarop het dit thema
heeft geagendeerd strekt tot voorbeeld voor andere beleidsterreinen van ‘een Europa dat
beschermt’ waarvoor EU-NAVO-samenwerking centraal staat. De vele ontwikkelingen op
Europees veiligheids- en defensiegebied, en de ambities van andere lidstaten voor een
Defensie Unie maken het urgenter om de rol van de EU als brede veiligheidsactor ten
opzichte van de NAVO nader te bepalen met behoud van flexibiliteit, want enige
duplicatie is vermoedelijk onvermijdelijk. Op het moment liggen er nog allerlei vragen
open. Hoe kan de EU de NAVO bijvoorbeeld aanvullen op het gebied van moderne
afschrikking? Door hierop te reflecteren kan Nederland anticiperen op debatten die
onvermijdelijk gevoerd gaan worden.

Een akkoord tussen de NATO Computer Incident Response Capability (NCIRC) en de Computer Emergency Response Team of the European Union (CERT-EU), dat in 2016 overeen werd gekomen om de
informatie-uitwisseling te verbeteren.

jj	

| 46 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6 EU-NAVO-samenwerking

In de voorgaande hoofdstukken is de verhouding tussen de EU en de NAVO op veiligheids- en defensiegebied aan bod gekomen. In dit hoofdstuk
wordt dieper ingegaan op de verwachtingen en doelen die Nederlandse kabinetten hebben ten aanzien van EU-NAVO-samenwerking. Vanaf het
ontstaan van het GVDB en zijn voorloper EVDB wordt gedebatteerd over de vraag hoe beide instituties zich tot elkaar dienen te verhouden. Door de
verslechterde veiligheidscontext, de gerezen twijfels over de solidariteit van lidstaten binnen de NAVO en de steeds groter wordende rol van de EU
op veiligheids- en defensiegebied, is deze vraag steeds meer op de voorgrond komen te staan. Welke organisatie dient wat te doen en op welke
terreinen dient men samen te werken? Pas vanaf 2016 zijn er concrete initiatieven voor verbeterde samenwerking genomen. Dit hoofdstuk legt
daarom de focus bij de periode 2016-2019.

6.1	Nederlandse doelen ten aanzien
van EU-NAVO-samenwerking
Nederland pleit consistent voor een betere en complementaire EU-NAVO-samenwerking,
omdat dit de slagkracht, effectiviteit en (kosten)efficiëntie van beide organisaties zou
versterken.162 De NAVO en de EU opereren nu al vaak in dezelfde gebieden en werken ter
plekke geregeld samen. Bovendien zijn ze gezamenlijk actief op terreinen als cyber- en
hybride dreigingen en kunnen EU-missies worden aangestuurd vanuit NAVO-hoofdkwartieren dankzij de eerder aangehaalde ‘Berlijn plus-regeling’– al wordt van deze
mogelijkheid in de praktijk geen gebruik meer gemaakt. Desalniettemin wil het kabinet
dat deze regeling gereactiveerd wordt.163
De EU-NAVO-samenwerking wordt met name beperkt door het Turks-Cypriotisch
conflict. Beide landen willen niet samenwerken en kunnen elkaars participatie in EUNAVO-inspanningen vetoën. Mede hierdoor is ook informatie-uitwisseling tussen de
EU en de NAVO slechts zeer beperkt mogelijk. Bovendien staat de interne cohesie van
de NAVO onder druk door een verharde Amerikaanse opstelling over het niet nakomen
door Europese landen van de afspraken om 2 procent van het bbp uit te geven aan
defensie. Europese lidstaten vragen zich op hun beurt af hoe betrokken de VS willen
zijn bij de Europese veiligheid. Hoewel EU-NAVO-samenwerking sinds 2016 een impuls
krijgt, valt er nog veel terrein te winnen.

Dat de beide organisaties elkaar op zowel praktisch als politiek-strategisch niveau nog
steeds niet goed weten te vinden, is het kabinet een doorn in het oog. Het wil binnen de
EU-NAVO-samenwerking vooral zorgen voor sterkere capaciteitsopbouwin derde landen,
capaciteitenontwikkeling van lidstaten, het verbeteren van de coördinatie van militaire
operaties en oefeningen en het tegengaan van hybride- en cyberdreigingen. 164 Ook streeft
het naar complementaire inspanningen op het gebied van afschrikking om gezamenlijke
dreigingen beter het hoofd te kunnen bieden.165 De EU dient zich geloofwaardiger en
betrouwbaarder op te stellen als het gaat om burden sharing en kan winst boeken door
de Europese defensiesamenwerking op te schroeven.166 Dit moet ook de NAVO ten goede
komen. Nederland probeert zich zo veel mogelijk op concrete initiatieven te richten en
wil als ‘trekker’ van het project voor ‘militaire mobiliteit’ stappen maken voor snellere
verplaatsing van troepen en defensiematerieel binnen Europa. In rapport 2 wordt hier
uitgebreid op ingegaan.kk

Zie voor meer informatie over Pesco en militaire mobiliteit het rapport “De kloof gedicht? Evaluatie van het Nederlands beleid voor EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling”, IOB, 2020.

kk	

| 48 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Behoudens het uitgangspunt dat collectieve verdediging een taak van de NAVO moet
blijven, hanteert Nederland bewust geen specifieke uitgangspunten over de taakverdeling
tussen de EU en de NAVO. Volgens het kabinet ligt de kracht van de EU in het brede
beleidsinstrumentarium waarmee ze kan optreden.167 Hierdoor kan ze een rol spelen
bij capaciteitsopbouw, civiele missies en het bestrijden van onder andere hybride en
cyberdreigingen. De NAVO is beter toegerust om in te grijpen wanneer er in een hoger
geweldsspectrum en op grotere schaal wordt geopereerd. Bovendien heeft de NAVO
geloofwaardigere middelen om grote en strategische tegenstanders af te schrikken.
Dit neemt niet weg dat de EU volgens Nederland zelf meer militaire missies moet kunnen
uitvoeren. Ook als het gaat om de geografische focus van de inzet maakt Nederland bewust
geen duidelijke keuze, omdat veel afhangt van de context en dan geldende politieke
overwegingen. In de huidige praktijk richt de EU zich meer op het Zuiden (MENA/Sahel)
en de NAVO op het Oosten. Dit heeft te maken heeft met de aard van de missies: aan de
zuidelijke kant van de ring om Europa worden kleinere missies uitgevoerd met zowel een
militaire als een civiele component, waar de EU met haar bredere instrumentarium een
bijdrage aan kan leveren.

Box 6.1:
De Nederlandse positie ten aanzien van defensiesamenwerking: de bottom-up benadering
Voor Nederland is het belangrijk dat er niet alleen top down sturing en coördinatie is om
EU–NAVO-samenwerking en samenwerking tussen Europese landen te garanderen. In
eerste instantie zou defensiesamenwerking tot stand moeten komen tussen landen in
bi- en multinationale verbanden.168 Deze bottom-up-benadering vinden Nederlandse
kabinetten zeer belangrijk. Initiatieven van twee of meer gelijkgezinde landen, zijn
de snelste en beste manier van werken.169 De bestaande samenwerkingsverbanden
tussen Nederland en Duitsland en tussen de Benelux-landen zijn hiervan volgens
het kabinet goede voorbeelden. Hetzelfde geldt voor andere regionale of bilaterale
samenwerkingsverbanden zoals de Visegradgroep, de Baltic Defence Cooperation
en de Lancaster House Treaties.ll In dit kader noemt het kabinet ook het European
Intervention Initiative. Nederland heeft een voorbeeldfunctie door lessen te trekken
‘uit bilaterale samenwerking voor een versterkte Europese defensiesamenwerking.’170
Dit geldt ook voor andere samenwerkingsverbanden waarin Nederland buiten het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in participeert, zoals de Northern
Group en de Joint Expeditionary Force (JEF).mm Deze zijn heel verschillend van aard, pas
recentelijk gelanceerd en hun verhouding tot het GVDB en de NAVO is nog niet duidelijk.
Nederland vindt het belangrijk hierbij aangesloten te zijn en hier aan bij te dragen.
Als het gaat om missies en operaties kan de inzet, afhankelijk van de situatie, via het
GVDB en/of de NAVO of een gelegenheidscoalitie lopen.

	De Visegradgroep is een samenwerkingsverband tussen vier centraal- Europese landen: Hongarije, Polen, Slowakije en Tsjechië. De Baltic Defence Cooperation is een samenwerkingsverband
op het gebied van defensie tussen Estland, Letland en Litouwen. De Lancaster House Treaties zijn twee verdragen die het VK en Frankrijk hebben gesloten op het gebied van veiligheids- en
defensie samenwerking.
mm
The Northern Group is een platform dat als doel heeft de veiligheids- en defensiesamenwerking tussen Noord-Europese landen te bevorderen. De groep bestaat uit twaalf landen:
Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, IJsland, Letland, Litouwen, Nederland, Noorwegen en Polen. De Joint Expeditionary Force is een snelle reactiemacht bestaande uit Denemarken,
Estland, Finland, Letland, Litouwen, Nederland, Noorwegen en Zweden. Het is een expeditionaire eenheid die de NAVO in zijn inspanningen kan aanvullen.
ll

| 49 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6.2 Nederlandse inzet ten aanzien van EU – NAVO
samenwerking
De Nederlandse inzet ten aanzien van EU-NAVO-samenwerking is in lijn met het gestelde
doel om de banden tussen beide organisaties te versterken. In 2016 stelt het kabinet
tevreden te zijn met de gemeenschappelijke verklaring van de EU en de NAVO, die kort
voor het begin van de NAVO-top in Warschau wordt getekend door de voorzitter van de
Europese Raad, de president van de Commissie en de Secretaris-Generaal van de NAVO.171
Het is van mening dat de samenwerking in de periode vlak voor de top al was versterkt,
onder andere gedurende de migratiecrisis, maar verwelkomt de (brede) thema’s die aan
de orde komen.172 In de verklaring worden zeven gebieden genoemd waarop de EU en de
NAVO beter moeten samenwerken:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

hybride dreigingen tegengaan;
operationele samenwerking op het gebied van migratie;
cyberveiligheid en defensie;
defensiecapaciteiten;
defensie-industrie en onderzoek;
oefeningen;
capaciteitsversterking van de Oostelijke en Zuidelijke partners.173

van 2016: de inzet voor deze top moet overeenkomen met die voor de EU Global Strategy.
In de aanloop naar beide toppen stelt Nederland in samenwerking met een aantal lidstaten
een Food for Thought paper op waarin sterkere EU-NAVO-samenwerking wordt bepleit.177
Ook in de eigen input voor de EU Global Strategy zet Nederland hier op in en vraagt het om
betere informatiedeling tussen beide organisaties. Bovendien organiseert het als voorzitter
samen met de Verenigde Staten een informele bijeenkomst om te bespreken hoe de
samenwerking een impuls kan krijgen.178
De Nederlandse inzet concentreert zich op enkele deelthema’s die aansluiten op de zeven
geïdentificeerde samenwerkingsgebieden en de 74 actiepunten. Maar het kabinet wil meer
diepgang en minder projecten. De ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken maken
daarom een eigen prioritering, bestaande uit: 1) cyber security; 2) hybride dreigingen; 3)
militaire mobiliteit; 4) oefeningen en 5) operaties & capaciteitsopbouw.179 Daarnaast
brengt Nederland de onderwerpen ‘China’, ‘cybersecurity’ en ‘hybride dreigingen’ in op
de agenda voor de gezamenlijke North Atlantic Council – Political and Security Committee
(NAC-PSC).180 Nederland kan met een focus op militaire mobiliteit voldoen aan zijn ambitie
om de EU-NAVO-samenwerking vanuit een bottom-up benadering te versterken.

Aan deze zeven terreinen worden in totaal 74 concrete acties verbonden. Sindsdien zijn
vier voortgangsrapporten gepubliceerd.174 In het meest recente rapport worden onder
andere de geïntensiveerde politieke dialoog en militaire mobiliteit uitgelicht, die als
‘flagship initiatieven’ worden aangemerkt. De conclusie luidt dat samenwerking op het
vlak van hybride dreigingen gestaag doorgaat.175
In de aanloop naar de NAVO-top in Warschau stellen de Nederlandse diplomaten met
hun collega’s van andere lidstaten een gezamenlijke verklaring op waar het kabinet later
content mee is176 en die is gekoppeld aan het Nederlandse voorzitterschap in de eerste helft

| 50 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6.3 Internationaal krachtenveld
De EU–NAVO-samenwerking betreft een heel aantal instituten en lidstaten. Om te
beginnen maken 23 EU-lidstaten ook deel uit van de in totaal 29 NAVO-lidstaten.
Alleen Cyprus, Oostenrijk, Finland, Ierland, Malta en Zweden maken geen deel uit van
de NAVO. De positie van Denemarken is bijzonder: het land heeft een opt-out voor het
GVDB maar is wel lid van de NAVO. De NAVO-leden die geen lid zijn van de EU zijn Albanië,
Canada, IJsland, Montenegro, Noorwegen, Turkije en de Verenigde Staten. Dit numerieke
overwicht maakt de samenwerking tussen de twee organisaties echter niet eenvoudiger.
EU-lidstaten hebben verschillende belangen ten aanzien van de twee organisaties en
daarnaast hebben de niet-EU-leden grote invloed op de besluitvormingsprocessen en
de koers van de NAVO. De Verenigde Staten zijn gezien hun politieke, militaire en
economische overwicht, verreweg de belangrijkste speler in dit forum.

De manier waarop Macron zijn boodschap naar voren brengt wordt niet door alle lidstaten
gewaardeerd en levert soms spanningen op. Zo neemt bondskanselier Merkel openlijk
afstand van de conclusie dat de NAVO hersendood zou zijn.187 Duitsland is trans-Atlantisch
georiënteerd maar heeft ook oog voor de Europese verhoudingen en streeft naar een
inclusieve EU: het wil alle EU-lidstaten betrekken bij Europese initiatieven en vindt
coherentie van beleid, ook met de NAVO, van groot belang.188 Net als Nederland wil
Duitsland de VS niet van de EU vervreemden. Bij de NAVO-briefing van het Verdrag
van Aken benadrukken Frankrijk en Duitsland dat intensivering van hun bilaterale
samenwerking de NAVO en de EU ten goede komt. Toch lijkt het er volgens verschillende
waarnemers op dat de Duits-Franse relatie op veiligheids- en defensievlak moeizaam
verloopt189 en dat dit ook zijn uitwerking kan hebben op de EU-NAVO-samenwerking.

De discussies in het krachtenveld over EU-NAVO-samenwerking zijn niet los te zien van de
strategische debatten over ‘een Europa dat beschermt’ en strategische autonomie. Als het
gaat om het belang van collectieve verdediging, dan is er weinig discussie. Alle lidstaten zijn
het erover eens dat dit een taak is van de NAVO. Wel rijzen er vragen over de kracht, cohesie
en solidariteit binnen de NAVO.181 De openlijke twijfel van de Amerikaanse president Trump
over het nut van het bondgenootschap schept immers onduidelijkheid over de toekomstige
inzet van de VS voor de veiligheid van Europa en andere NAVO-partners.182 In november
2019 voedt de Franse president Macron de zorgen met zijn uitspraak dat de NAVO
‘hersendood’ is en hij niet zeker weet of Artikel 5 nog betekenis heeft.183 Volgens Macron
keren de Verenigde Staten Europa de rug toe.184 Deze forse uitspraken passen bij de manier
waarop de Franse president bij tijd en wijle problemen adresseert en Europese landen
lijkt te willen wakker schudden.185 Naar eigen zeggen zag hij de VS zich al onder president
Obama richten op China en de regio rond de Stille Oceaan, ten koste van de aandacht voor
het Midden-Oosten en Europa.186

Het belang hiervan neemt toe nu het Verenigd Koninkrijk de EU gaat verlaten en het land
zich nu al minder mengt in de discussies over Europese defensiesamenwerking.190 Dit is
nadelig voor Nederland omdat het een medestander in vrijwel alle veiligheidsdossiers
verliest. Daar staat tegenover dat het vertrek niet per definitie ongunstig is voor de
opstelling van de EU binnen de samenwerking met de NAVO, want het Verenigd Koninkrijk
probeerde de verdere ontwikkeling van Europese defensiesamenwerking vaak af te
remmen. Voor de toekomst is de vraag belangrijk hoe het Verenigd Koninkrijk betrokken
blijft bij de Europese defensie- en veiligheidsinitiatieven. Het lijkt waarschijnlijk dat
verbanden als het EI2, de door de Britten opgerichte Joint Expeditionary Force of een
Europese Veiligheidsraad – een idee van Frankrijk – hier een rol in gaan spelen, want
volgens waarnemers verloopt de Frans-Britse samenwerking goed.191

| 51 |

De Verenigde Staten zijn voorstander van verbeterde EU-NAVO-samenwerking en zien
daarin een belangrijke opgave voor het nakomen van de 2 procentnorm. Het niet naleven
hiervan komt de NAVO en haar Europese lidstaten op veel kritiek van de Verenigde Staten
te staan. Ze stellen dat wanneer Europese NAVO-landen aan hun capaciteiten werken dit
ook de NAVO ten goede komt.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Box 6.2:
De trans-Atlantische veiligheidsrelatie en het
European Deterrence Initiative (EDI)
Er rijst steeds meer twijfel over de betrokkenheid van de VS bij de veiligheid van
Europa. Toch reageren de Amerikanen snel wanneer Rusland in 2014 de Krim
annexeert. De gebeurtenis is een ‘wake-up call’ en blijkt een cruciaal moment in
de trans-Atlantische veiligheidsrelatie. Als reactie op de gebeurtenissen kondigt
president Obama het European Reassurence Initiative (ERI) aan.192 Met dit militaire
programma wil de VS de veiligheid van (Oost-)Europa garanderen. ERI wordt in 2017
omgedoopt tot European Deterrence Initiative (EDI) en het budget gaat dan scherp
omhoog (van 985 miljoen dollar in 2015 naar een budget van 6,5 miljard dollar in
2019, in 2020 wordt dit budget bijgesteld naar 5.91 miljard dollar).193 Afschrikking
krijgt zo (hernieuwde) prioriteit. Onder EDI worden onder andere troepen getraind,
zijn er multinationale militaire oefeningen en worden militair materieel en militaire
capaciteiten ontwikkeld. Alle activiteiten worden uitgevoerd onder Operation Atlantic
Resolve (OAR). Dit is geen NAVO-missie maar een bilateraal commitment van de VS
ten aanzien van NAVO-bondgenoten.
Door met roulerende brigades te werken krijgen de Amerikaanse troepen ervaring
met het snel activeren van zware brigades en worden de banden met de oostelijke
NAVO-partners versterkt. Ondanks de Amerikaanse kritiek blijkt Washington met
het toewijzen van middelen in de praktijk dus wel degelijk oog te hebben voor de
Europese veiligheid. De druk op Europese landen om voor de eigen veiligheid te
zorgen blijft echter wel toenemen, en dit kan ook gevolgen hebben voor toekomstige
Amerikaanse bereidheid om middelen in te zetten in (Oost-)Europa.

| 52 |

Tussen Oostelijke en Zuidelijke landen bestaat een verschil van opvatting over de taken van
de EU en de NAVO evenals over de aard van de dreigingen waarmee de Europese landen
worden geconfronteerd. De Baltische staten en Polen zien Rusland als de grootste bedreiging
van hun veiligheid.194 Ze zien de NAVO als de enige organisatie die hen dankzij artikel 5 en de
veiligheidsinzet van de VS daadwerkelijk kan beschermen. Om die reden zijn het met name de
Oost-Europese landen die de 2 procentnorm halen of op termijn realiseren,195 en die vinden
dat NAVO- en EU-lidstaten moeten investeren in capaciteiten voor de territoriale veiligheid
van Europa. De Zuid-Europese lidstaten daarentegen houden zich vooral bezig met de
verschillende veiligheidsdreigingen vanuit Noord-Afrika en het Midden-Oosten. Terrorisme,
migratie en grensoverschrijdende criminaliteit vergen in hun optiek investeringen in de
kustwacht en capaciteiten om de grenzen te beschermen.
Zoals de dreiging van Rusland ervoor zorgt dat de activiteiten in het Oosten zijn opgevoerd,
leidt de migratiecrisis in 2015 voor meer samenwerking tussen de EU en de NAVO in het
Zuiden.196 Zo besluit de NAVO, ter assistentie van Frontex, Griekenland en Turkije te
ondersteunen. Operatie Sea Guardian wordt in 2016 in het leven geroepen om de maritieme
veiligheid op de Middellandse Zee te waarborgen. Deze missie sluit aan op Operatie ‘Sophia’,
die in 2015 wordt gelanceerd door de EU en als doel heeft illegale migratiestromen in goede
banen te leiden. Alle partijen zetten zich hier voor in, ook de politieke leiders van de NAVO
en de EDEO, respectievelijk Jens Stoltenberg en Federica Mogherini.
De VS investeren de afgelopen jaren in de veiligheid van Oost-Europa maar eisen een
minder prominente rol op in de Zuidelijke regio. De VS stellen zich onder Obama bijvoorbeeld
terughoudender op in de conflicten in Libië en Syrië, terwijl vrijwel alle troepen vanaf 20102011 uit Irak zijn gehaald. Het is even opmerkelijk als veelbetekenend dat president Trump
voor een sterkere rol van met name de Europese NAVO-landen in het Midden-Oosten pleit,197
al blijft onduidelijk hoe die rol er uit moet zien. Het ligt dan ook in de lijn der verwachting dat
de EU meer moet doen op het gebied van crisismanagement in deze nabuurregio. Ook de
terugtrekking van Amerikaanse troepen uit Syrië en het opzeggen van de nucleaire deal met
Iran versterkt dit beeld. NAVO-bondgenoot Turkije wordt assertiever in de regio, terwijl de
interne spanningen tussen de Turkse regering en andere NAVO-bondgenoten oploopt. In 2017
besluit Turkije om het Russische S-400 luchtverdedigingssysteem aan te schaffen waardoor
de verhoudingen op scherp komen te staan. Dit maakt EU-NAVO-samenwerking, zeker in de
Zuidelijke regio, zo mogelijk nog complexer.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6.4 Resultaten
De verschillende inputpapers die Buitenlandse Zaken en Defensie opstellen waarin EU-NAVOsamenwerking ter sprake komt, hebben effect gesorteerd. In welke mate de inbreng invloed
heeft gehad op de ontwikkeling van EU-NAVO-samenwerking is niet precies te herleiden, aangezien Nederland op dat moment deel uitmaakt van een club van 28 lidstaten en steun nodig
heeft van andere invloedrijke EU-lidstaten als Duitsland, Frankrijk of het Verenigd Koninkrijk.
Dit neemt niet weg dat vrijwel alle puntennn uit het gezamenlijke Food for Thought paper en
het eigen input paper voor de EU Global Strategy terugkomen in de uiteindelijke EU-NAVOverklaring. Op deze manier levert Nederland ten tijde van het EU-voorzitterschap een actieve
bijdrage aan EU-NAVO-samenwerking. Samen met de georganiseerde informele bijeenkomst
met de VS zijn dit mooie stappen. Nederland vindt het echter belangrijk snel tot de praktische
uitvoering hiervan over te gaan en belooft zich hiervoor in zowel EU- als NAVO-verband actief
in te zetten.198 In de praktijk blijkt dit lastig.
Het Cypriotisch-Turks conflict leidt tot het structureel te hoog rubriceren van documenten
aan NAVO-zijde waardoor het onmogelijk blijkt om (hoog) gerubriceerde informatie uit te
wisselen.199 Dit heeft invloed op vrijwel alle concrete samenwerkingsprojecten, waaronder
het Nederlandse project voor militaire mobiliteit.200 Dit probleem wordt ook groter vanwege
de toegenomen gevoeligheid van bepaalde onderwerpen, waardoor sommige documenten
een nog hogere rubricering dan voorheen krijgen.201 Dit maakt dat verspreiding binnen
hoofdsteden maar ook tussen en naar ministeries lastig is. Ook bestaat er nog weinig
onderling vertrouwen tussen de EU en de NAVO, ook al is dit onder Stoltenberg en Mogherini
wel verbeterd.202 Hiernaast speelt nog altijd mee dat de EU in NAVO-kringen weinig serieus
wordt genomen als militaire actor, en ondanks de goede intenties oude, soms onzichtbare
struikelblokken in de EU-NAVO-samenwerking niet worden opgeruimd.203
Naast dergelijke externe factoren bemoeilijken ook interne factoren Nederland om concrete
resultaten te boeken en samenwerking tussen de EU en de NAVO te bevorderen. De factoren
zijn van zowel praktische als conceptuele aard. Ten eerste stuurt Den Haag de EU en de NAVO
op een verschillende manier aan.204 Er zijn veel meer EU- dan NAVO-bijeenkomsten en die
worden vanuit Den Haag met instructies steviger aangestuurd. De NAVO kent een vijftal

ministeriële bijeenkomsten per jaar die worden voorbereid met kaderinstructies. De Permante
Vertegenwoordiging van Nederland bij de NAVO (PV NAVO) krijgt relatief veel ruimte bij het
invullen van de instructies en het maken van NAVO-beleid in het algemeen.205 Mede vanwege
de ruimere personele bezetting is de PV NAVO vaak leidend in de beleidsontwikkeling; Den
Haag is hier minder sturend. Hoewel gestreefd wordt naar beleidsconsistentie verloopt de
samenwerking op het gebied van de Nederlandse inzet bij de NAVO en EU niet altijd optimaal:
de fysieke en mentale afstand tussen de Permante Vertegenwoordiging van Nederland bij de
EU (PV EU) en de PV NAVO blijkt een struikelblok. Dit is een breder probleem: in de dagelijkse
praktijk zijn de NAVO en de EU nog steeds gescheiden werelden. Contact tussen de PV EU en
de PV NAVO is voor veel lidstaten bepaald nog niet vanzelfsprekend; vaak werken ze langs
elkaar heen. Een verbindende factor is dat Nederland net als andere lidstaten een militair
vertegenwoordiger heeft die zowel bij de EU als de NAVO de hoogst gedelegeerde militair is.
Deze militaire vertegenwoordiger krijgt instructies van de Commandant der Strijdkrachten
en brengt daarmee militaire expertise in. Hoewel de Nederlandse ambassadeurs op
informeel niveau vaker met elkaar spreken en er ook tussen de medewerkers van beide
PV’s op andere niveaus goed contact is, is de structurele, strategische afstemming nog
voor verbetering vatbaar. Het belangrijkste interne overleg is het halfjaarlijkse recesoverleg
in Den Haag waar met de hoofdrolspelers over de meer strategische vragen wordt gesproken.
Recentelijk is een recesoverleg tussen de PV EU en PV NAVO geïntroduceerd, dat elk
kwartaal moet worden herhaald.206
Ten tweede is het geregeld onduidelijk hoe de grotere beleidsdoelen van Nederland vertaald
moeten worden naar de praktijk. Voor veel beleidsmedewerkers en diplomaten is ook in het
kader van de verhouding tussen de EU en de NAVO niet helder wat Nederland nu precies wil
met strategische autonomie en de Europese bijstandsclausule.207 Abstracte doelen als versterkte EU-NAVO-samenwerking, de geïntegreerde benadering en meer complementariteit,
laten zich moeilijk naar de beleidspraktijk vertalen en geven te weinig handelingsperspectief.
Volgens sommige beleidsmedewerkers is er geen helder beleidskader, waardoor veel doelen
op een conceptueel niveau blijven hangen.208 De Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie kent bovendien allerlei prioriteiten die nog verder uitgewerkt moeten worden.209

	Dit zijn: aandacht voor hybride- en cyberdreigingen, de situatie in de Middellandse Zee en militaire oefeningen.

nn

| 53 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Richt de EU zich op het gebied van veiligheid alleen op de zachte, preventieve kant, en zorgt
de NAVO dan voor de harde, kinetische kant? Waar ligt de grens? Nederland is hierover
(strategisch) ambigu. Er is geen heldere werkverdeling op basis waarvan het keuzes maakt
over welke taken waar worden belegd.210 Daarmee is het ook lastig de samenwerking
verder te concretiseren, want wat betekenen die ontwikkelingen in de EU precies voor de
NAVO? Meer duidelijkheid hierover is van belang omdat Nederland in EU en NAVO verband
consequent inzet op coherentie en complementariteit tussen beide organisaties.
Ten derde bemoeilijken de afspraken zelf betere samenwerking. De zeven geïdentificeerde
thema’s waarop samengewerkt moet worden zijn vrij logisch. Hieronder hangen echter 74
voorstellen. Mede door deze hoeveelheid en een onduidelijke prioritering, dreigt EU-NAVOsamenwerking vast te lopen.211 De kwaliteit van de voorstellen is ook wisselend. Sommige
zijn goed doordacht en uitgewerkt, andere onderontwikkeld en soms is er overlap tussen
actiepunten.212 Nederland heeft een eigen prioritering gemaakt, maar die is nog steeds vrij
breed. Desalniettemin wordt op deelthema’s zoals hybride dreigingen en militaire mobiliteit
vooruitgang geboekt en spelen de ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken een
constructieve of zelfs voortrekkersrol om deze initiatieven verder te brengen. Het is nog te
vroeg om over concrete resultaten op het gebied van militaire mobiliteit te spreken. Wel is
in mei 2019 door het Europees Defensie Agentschap een overeenkomst getekend over het
vereenvoudigen van de regelgeving rondom militair vervoer binnen de EU.213 Dit is een
eerste stap in de implementatie van het militaire mobiliteitsactieplan dat eerder door de
Hoge Vertegenwoordiger en de Commissie in 2018 werd gepresenteerd aan de Raad.214
Beide ministeries zijn in Brussel erg zichtbaar op dit nuttige en belangrijke onderwerp
en alle geïnterviewden waarderen de inspanningen van het Nederlandse kabinet.215
Om resultaten te kunnen blijven boeken is het wel raadzaam enkele knelpunten – zoals
de soms moeizame coördinatie216 – in de gaten te houden.

| 54 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

6.5 Conclusies
Het kabinet heeft zich duidelijk ingespannen om EU-NAVO-samenwerking te bevorderen.
Zo stemmen de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie de inzet voor de NAVOtop in Warschau goed af op de inzet voor de EU Global Strategy. Dat komt de onderlinge
coherentie ten goede. Op terreinen als hybride dreigingen worden gezamenlijke afspraken
gemaakt en op het vlak van militaire mobiliteit oogsten de inspanningen van Nederland
geregeld lof. Beleidsmedewerkers van beide ministeries hebben bovendien een aantal
prioriteiten gesteld bij de zeven geïdentificeerde samenwerkingsgebieden tussen de EU
en de NAVO. Met de 74 actiepunten is dit hard nodig; een kritische blik blijft gewenst
om meer diepgang in de samenwerking aan te brengen. Het grote aantal terreinen van
samenwerking maakt dat echte verdieping achterblijft. Verder is het de vraag of inzetten op
revitalisering van de Berlijn Plus-regeling, zoals het kabinet wenst, nuttig en wenselijk is: op
de korte termijn is het niet realistisch dat van deze regeling gebruik wordt gemaakt.
In de praktijk is het erg lastig om EU-NAVO-samenwerking naar een hoger plan te tillen.
Structurele belemmeringen zoals het Turks-Cypriotisch conflict en slechte informatiedeling
zijn hier debet aan. Bovendien zorgen de verhoudingen in het krachtenveld en de
politieke onzekerheid over het commitment van de VS aan de NAVO ervoor dat EU-NAVOsamenwerking verder afgeremd dreigt te worden. De opstelling van de VS is cruciaal voor
de Europese veiligheid en EU-NAVO-samenwerking. De VS zijn voor meer samenwerking –
bijvoorbeeld op het vlak van hybride dreigingen – maar richten zich er vooral op de
Europese landen aan hun financiële beloften in NAVO-verband te houden. Financieel
en operationeel hebben de VS zich in de afgelopen jaren vooralsnog verbonden getoond
aan de veiligheid van (Oost-)Europa, waaronder ook het indammen van Rusland als
strategische concurrent. Op politiek niveau is er bij verschillende Europese landen
toenemende twijfel over de toekomstige betrokkenheid van de VS, niet alleen door de
uitspraken van president Trump maar ook door de focus op China en Azië die onder de
vorige president Obama is ingezet. Bovendien is de bereidheid om Amerikaanse troepen
in te zetten afgenomen. De cohesie binnen de NAVO staat dus onder druk, wat ook
consequenties heeft voor de samenwerking tussen beide instituties.

| 55 |

Het is voor Nederland belangrijk dat de doelen en concepten rond de taakverdeling
tussen de EU en de NAVO explicieter worden. Zo kunnen beleidsmedewerkers in beide
organisaties optimaal inzetten op de Nederlandse prioriteiten. Het kabinet ziet dat de
NAVO geschikter is voor het uitvoeren van grootschalige militaire missies en de EU
beter is toegerust om kleinere civiele missies uit te voeren, maar wat dat betekent voor
scenario’s waarin de EU bijvoorbeeld in een hoger geweldsspectrum moet optreden in
de zuidelijke nabuurregio is niet duidelijk. Ook op andere vlakken is de taakverdeling niet
expliciet gemaakt. Om de vertaalslag van abstractere Nederlandse speerpunten als meer
EU-NAVO-complementariteit naar praktische EU-NAVO-samenwerking te maken is ook
de beleidsafstemming tussen de PV NAVO, PV EU en Den Haag cruciaal. Daarin valt nog
meer winst te boeken. Een sterke analyse van de meerwaarde van elke organisatie op
specifieke beleidsterreinen ontbreekt. Zonder zo’n analyse en de hieruit voortvloeiende
ideeën over taakverdeling en strategische autonomie zal het verdiepen van EU-NAVOsamenwerking lastig blijven.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

7 Het militair plannings- en
uitvoeringsvermogen (MPCC)

Dit hoofdstuk behandelt de Nederlandse doelen, inzet en resultaten ten aanzien van het militair plannings- en uitvoeringsvermogen (MPCC). Deze
wordt in 2017 opgericht en in 2018 uitgebreid. Voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie zijn de debatten over het MPCC belangrijk aangezien ze voortvloeien uit de discussies over een Europees militair hoofdkwartier. Op dit terrein zijn Nederlandse kabinetten traditioneel zeer terughoudend: ze willen de komst hiervan voorkomen vanwege het risico op overlap met NAVO-structuren. Dit neemt niet weg dat het kabinet inziet dat de
planning en aansturing van GVDB-missies beter kan. De militaire planningscapaciteit en een (groot) Europees militair hoofdkwartier keren telkens terug
in discussies over strategische autonomie en EU-NAVO-samenwerking: wat kan of moet de EU zelfstandig kunnen en wat betekent dat voor het MPCC?

7.1 Nederlandse doelen ten aanzien van het MPCC

7.2 Nederlandse inzet ten aanzien van het MPCC

Nederland steunt in 2016 en 2017 de lancering van een beperkt MPCC. Het steunt meer
synergie tussen civiele en militaire missies maar is tegen een (groot) EU militair hoofdkwartier. Zo wil het in 2018 de totstandkoming van een EU-hoofdkwartier van 150 fte aan
menskracht of meer voorkomen.217 Volgens de opeenvolgende kabinetten dubbelt een
nieuw en uitgebreid EU-hoofdkwartier met het NAVO-hoofdkwartier SHAPE. De Berlijn
Plus-regeling geeft de EU bovendien in theorie de mogelijkheid de extensieve NAVOcommandostructuur te benutten. Zoals geconstateerd in het hoofdstuk over EU-NAVOsamenwerking is het kabinet voornemens van deze theorie praktijk te maken, al lijken
beleids medewerkers bij de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie te beseffen
dat de kans klein is dat dit lukt.218 Daarnaast zijn er volgens het kabinet al veel Brusselse
structuren219 en is het voor middelgrote en kleine landen vooralsnog niet mogelijk om
genoeg gekwalificeerd personeel te leveren aan een uitgebreid Europees militair
hoofdkwartier. De kosten worden ook in de gaten gehouden: zo’n structuur zou
veel geld kunnen gaan kosten.220

Behalve voor versterking van de coördinatie en aansturing van missies en operaties pleit
Nederland in Brussel voor een betere samenwerking tussen civiele en militaire missies. In het
inputpaper voor de EU Global Strategy stelt het voor naast de Civilian Planning and Conduct
Capacity (CPCC) een Military Planning and Conduct Capacity (MPCC) op te richten.222 De term
hoofdkwartier wordt vermeden vanwege de connotatie met het NAVO-hoofdkwartier en een
Europees leger. Belangrijk is dat het initiatief niet resulteert in een nieuw gebouw met
“bakstenen en vlaggen”, zoals minister Hennis het tijdens een Algemeen Overleg in de
Kamer noemt.qq In de uiteindelijke EU Global Strategy, gepubliceerd in juni 2016, wordt nog
niet gerept over het MPCC als zodanig maar wel over een betere civiel-militaire capaciteit
voor het plannen, coördineren en aansturen van EU-missies. De uitwerking daarvan moet na
vaststelling van de EU Global Strategy geschieden. Dit laat ruimte voor nadere discussie. In de
aanloop naar de informele EU-top in Bratislava later in 2016 doen verschillende lidstaten223
voorstellen voor de oprichting van een Europees militair hoofdkwartier op de middellange
termijn.224 Nederland houdt vast aan een beperkt militair plannings- en uitvoeringsvermogen,
en wil geen hoofdkwartier. Tijdens de top in Bratislava blijkt het niet de enige lidstaat225
die moeite heeft met de ambities van met name de Spanjaarden, Fransen, Italianen en de
Duitsers, zodat het voorstel wordt afgezwakt.226 Belangrijk voor Nederland is dat het MPCC
ingebed wordt bij de EU Military Staff (EUMS), iets wat in eerste instantie niet zo bedacht is
door de EDEO. Dit moet voorkomen dat het MPCC kan uitgroeien tot een volwaardig hoofdkwartier. Als in 2018 de discussie over het uitbreiden van het MPCC de kop op steekt, moeten
de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie behoorlijke diplomatieke inspanningen
leveren om tegenwicht te bieden aan de ambities van andere lidstaten voor een militair
hoofkwartier; 40 extra fte bovenop de bestaande 25 fte geldt als afdoende.

Nederland is veel tijd en energie kwijt aan het binnen de perken houden van de ambities
van de voorstanders van een (groot) Europees militair hoofdkwartier. Het kabinet wil
voorkomen dat een organisatie ontstaat die operationele taken van de vijf bestaande
(nationale) hoofdkwartieren in de EU over zou nemen en/of zeer omvangrijke militaire
organisaties moet kunnen aansturen.221 Wel is het voor een militair plannings- en
uitvoeringsvermogen met een beperkt mandaat en een beperkte omvang, op basis
van al bestaande elementen.

	Minister Hennis refereerde hier aan meerdere initiatieven zoals Pesco en het MPCC, zie: Verslag van een algemeen Overleg van de vaste Commissie voor Defensie en de vaste commissie voor Europese Zaken,
Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016-2017, 21501-28 nr. 156, 24 mei 2017.

qq

| 57 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

7.3 Internationaal krachtenveld

7.4 Resultaten

Met name Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje, ‘de grote vier’, zijn voorstander van een
uitgebreid Europees militair hoofdkwartier voor een sterker en daadkrachtiger GVDB. In de
discussies in met name 2016, 2017 en 2018 botst Nederland vooral met de Duitsers en de
Fransen.227 De Hoge Vertegenwoordiger en de EDEO zitten min of meer op de lijn van deze
twee lidstaten maar hebben ook oog voor de bezwaren van andere lidstaten. Die EDEO ziet
het risico van duplicatie met de NAVO niet: het MPCC is van een andere omvang en stuurt
andere missies aan.228 Ook vanuit NAVO-perspectief wordt uitbreiding niet als onlogisch
gezien.229 Dat is interessant omdat het kabinet juist ook vanuit de NAVO-context naar het
MPCC kijkt en duplicatie een groot risico vindt. Het kan erop duiden dat Nederland de
weerstand van de VS en de NAVO overschat en/of dat het Nederlandse bezwaar misschien
meer ideologisch dan praktisch van aard is.

Na de discussies die op de Bratislava-top van 2016 volgen, doet de HV een voorstel
dat grotendeels overeen komt met hetgeen dat Nederland voorstaat: een pragmatisch
militair plannings- en uitvoeringsvermogen, bescheiden van omvang en binnen de
bestaande structuren. Nederland staat in het compromis uiteindelijk toe dat er op
basis van de geleerde lessen gekeken wordt naar opties voor verdere ontwikkeling
en mogelijke integratie van de gezamenlijke structuren.232 Ook de voorstellen van de
Hoge Vertegenwoordiger voor een sterkere civiel-militaire samenwerking kunnen op
enthousiasme van Nederland rekenen.233 Op basis hiervan wordt een Joint Support Cell
opgericht waar de leden van de CPCC en het MPCC samenkomen.234

Naast een groep voorstanders is er ook een substantiële groep lidstaten die geen Europees
hoofdkwartier wil en sceptisch staat tegenover de groei van het MPCC. De belangrijkste
tegenstanders zijn Zweden, Polen, Estland en het Verenigd Koninkrijk. De groep zet bij
tijd en wijle fundamentele, kritische kanttekeningen bij de werking en uitbreiding van
het MPCC, ook met andere argumenten dan de vrees voor overlap met NAVO-structuren.
Zo willen ze eerst de besluitvormingsprocessen rondom missies verbeteren alvorens
het MPCC op te schalen. Bovendien willen ze de werking van het MPCC eerst goed laten
evalueren en het structurele personeelstekort aanpakken.
Van deze groep lidstaten is Nederland een van de meest vocale. Het kan rekenen op de
steun van het Verenigd Koninkrijk en de Benelux-partners, maar moet wel als voortrekker
tegenwicht bieden aan met name de Fransen en de Duitsers.230 Van de voorstanders lijkt
Duitsland het meest gevoelig voor de Nederlandse argumenten in de discussies over de
uitbreiding van het MPCC.231 Het is daarom begrijpelijk en af en toe ook effectief – zie
bijvoorbeeld de eerdere Duitse terughoudendheid ten aanzien van de term EU militair
hoofdkwartier – dat Nederland ondanks de meningsverschillen zijn inspanningen met
name op Berlijn richt.

| 58 |

Met de uiteindelijke structuur kan Nederland tevreden zijn: het MPCC wordt ondergebracht
bij de EU Military Staff. In de praktijk betekent dat echter een suboptimaal MPCC, aangezien
de dubbele pet van staf betekent dat personeel zich niet uitsluitend op MPCC-taken kan
richten. Door plaatsing onder de EU Military Staff is het MPCC in feite verzwakt in zijn doen
en laten. Gedurende het hele proces is Nederland alert op de uitwerking van de plannen
en wanneer in documenten termen worden gebruikt die niet juist of inconsistent zijn,
intervenieert het in de relevante Brusselse fora. Dit tekent de Nederlandse inzet: scherp,
consciëntieus, kritisch, waardoor het diplomatieke resultaten behaalt.
Hiermee is de discussie over een Europees hoofdkwartier echter allerminst afgesloten.
Hoewel de minister van Defensie in 2017 stelt dat het MPCC ‘nadrukkelijk geen nieuw
hoofdkwartier is’235, kan men het MPCC – ondanks de beperkingen – wel zo beschouwen
of zien als voorloper van een groter Europees hoofdkwartier. Deze zienswijze gaat in
ieder geval op voor een aantal grotere EU-lidstaten. Nog in het jaar van de oprichting van
het MPCC schrijven de defensieministers van Duitsland, Frankrijk, Italië en Spanje dat ze
een “true EU strategic headquarters” willen dat de meest veeleisende missies moet kunnen
aansturen.236 Het tekent niet alleen het ambitieniveau van de andere lidstaten maar ook de
snelheid waarmee deze discussie wordt gevoerd. Nederland kan adequaat schakelen door
bijvoorbeeld een non-paper met de Nederlandse ideeën over de aansturing van militaire
missies en operaties te laten circuleren, terwijl de ontwikkelingen voor sommige kleinere
lidstaten te snel lijken te gaan.237 Hiermee leidt Nederland de groep landen die vindt dat de
initiatieven te ver gaan.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Uiteindelijk stemt Nederland in 2018 toch in met de doorontwikkeling van het MPCC naar
60 permanente stafleden en 94 oproepkrachten.238 Hierdoor kan het MPCC een klein aantal
trainingsmissies en een kleine executieve missie plannen en aansturen, ter grootte van een
EU-Battlegroup.239 Hoewel het kabinet de uitbreiding ondersteunt en het er ook voor heeft
gezorgd dat het MPCC tussentijds wordt geëvalueerd, blijft het ongemak. Elke uitbreiding
van het MPCC wordt door sommige lidstaten impliciet beschouwd als een volgende stap
naar een groot Europees militair hoofdkwartier.240 Zo stelt Duitsland, na eerder terughoudender te zijn geweest, dat de Duitse visie op de lange termijn helder is: een Europees
hoofdkwartier dat de hele Europese gereedschapskist ter beschikking heeft.241 Daarnaast
komt uitbreiding voor het kabinet eigenlijk te vroeg: het lukt namelijk niet de al bestaande
posities bij het MPCC te vullen. Daarom wil het eerst laten kijken naar verbetering van de
huidige besluitvormingsprocessen en bevordering van de geïntegreerde benadering.242
Het ministerie van Buitenlandse Zaken (evenals Defensie) lijkt zich in de tijd van de
uitbreiding van het MPCC te realiseren dat de zaken niet helemaal de kant opgaan die
het voor ogen had en roept nadat de uitbreiding is beklonken in een Brussels ambtelijk
forum op tot een debat over de eindstaat van het MPCC.243 Waar gaat het naartoe met
het MPCC? Tot dusver is er nog niet gewerkt aan een antwoord. De oproep is opmerkelijk,
aangezien het kabinet zich over het algemeen niet wil vastpinnen op wat voor eindstaat
dan ook, dus ook niet van het MPCC. In 2020 zal het MPCC opnieuw geëvalueerd worden,
waardoor deze vraag mogelijk weer op tafel komt.

| 59 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

7.5 Conclusies
Het Nederlandse kabinet is voor een beperkte aansturingscapaciteit maar tegen een
groot EU militair hoofdkwartier. Het probeert de term ‘hoofdkwartier’ te vermijden en uit
officiële EU-documenten te houden, om mogelijke overlap met de NAVO en associaties
met het NAVO-hoofdkwartier te voorkomen. In de ogen van het kabinet dient alleen de
NAVO grootschalige missies te kunnen uitvoeren en daarvoor bestaat al een uitgebreide
commandostructuur. Desondanks steunt het kabinet de oprichting van het MPCC om twee
redenen. Ten eerste vraagt meer EU-verantwoordelijkheid om verbeterde aansturing en
coördinatie van missies en operaties. Ten tweede is de druk van met name de andere grote
lidstaten dermate groot dat Nederland wel moet meebewegen.
In het streven naar meer synergie tussen militaire en civiele samenwerking, het vermijden
van de term hoofdkwartier en het beperken van de omvang van het MPCC, zijn de
ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie geslaagd. Hetzelfde geldt voor het
invoeren van tussentijdse evaluaties van het MPCC, waardoor de ontwikkeling van deze
capaciteit in de gaten wordt gehouden. Daarbij zoekt het kabinet steeds naar de steun
van gelijkgezinde lidstaten en biedt het tegenwicht aan de initiatieven van met name ‘de
grote vier’. Het risico hiervan is dat Nederland af en toe de kolen voor andere lidstaten uit
het vuur moet halen. De ministeries voor Buitenlandse Zaken en Defensie nemen in de
discussies namelijk vaak het voortouw, waardoor Nederland soms geïsoleerd lijkt te staan
terwijl het wel degelijk de steun heeft van enkele andere (kleinere) lidstaten.

| 60 |

De Nederlandse zorgen over de groei van het MPCC zijn begrijpelijk: de EU kan bepaalde
posities nu al niet vullen en ook op de huidige werking valt een en ander aan te merken.
Maar door in te zetten op een beperkt MPCC, ondergebracht bij de EU Military Staff, wordt
een suboptimaal MPCC gecreëerd. In de huidige opzet heeft het MPCC daarom ook een
beperkte kans van slagen. Bovendien is het MPCC, qua omvang en mandaat, met geen
mogelijkheid te vergelijken met SHAPE van de NAVO en is het risico op duplicatie klein.
De zorg van het kabinet dat het Europese hoofdkwartier dubbelt met het NAVOhoofdkwartier is op dit moment, maar ook voor de langere termijn, onterecht. Toch zal
door onder andere de onoverkomelijke problemen rondom de Berlijn Plus-regeling het
MPCC in belang kunnen toenemen. Dit roept de vraag op of de Nederlandse positie dan niet
(noodgedwongen) aangepast moet worden. Als de EU meer verantwoordelijkheid moet
nemen voor de eigen veiligheid, meer moet opereren in de nabuurregio’s, en het draagvlak
binnen de NAVO en bij de VS afneemt om in conflicten te interveniëren, is een MPCC in de
huidige vorm dan voldoende? Zo niet, welke capaciteiten dient de EU voor de aansturing
van missies en operaties dan wel te hebben als vaker en op grotere schaal ingegrepen
moet worden?

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

8 Conclusies en aanbevelingen

Europa’s belangrijkste veiligheidsorganisaties staan onder druk. EU- en NAVO-landen worden geconfronteerd met terroristische aanvallen, grote
migratiebewegingen, conflicten in de MENA-regio, een assertieve houding van Rusland aan de oostgrens van Europa, de Brexit en een president in de
VS die twijfels zaait over de Amerikaanse veiligheidsgaranties. Als gevolg hiervan is binnen het GVDB sprake van een duidelijk momentum, gemarkeerd
door de publicatie van de EU Global Strategy in 2016, waarmee de defensiedimensie van de EU een impuls krijgt. De agendering van een ‘Europese
Defensie Unie’ door de nieuwe voorzitter van de Europese Commissie zet de debatten over de toekomst en versterking van het GVDB verder in
de schijnwerpers. De discussies over strategische autonomie, ‘een Europa dat beschermt’, de EU-NAVO-verhoudingen en een Europees militair
hoofdkwartier stellen Nederland voor nieuwe strategische keuzes. Wat wil het Nederlandse kabinet bereiken als het gaat om de rol van het GVDB
in de Europese veiligheidsarchitectuur, in relatie tot de NAVO? Hoe probeert het deze doelstellingen te behalen en wat komt daarvan op Europees
niveau terecht? In dit concluderende hoofdstuk wordt aan de hand van de hoofdbevindingen antwoord gegeven op de vragen waarmee deze studie
startte. Hieruit vloeien enkele aanbevelingen voort die kunnen helpen bij het optimaliseren van de positie en het beleid van Nederland. Hierbij moet
de kanttekening geplaatst worden dat veel van de behandelde discussies over abstractere concepten gaan en nog niet zijn afgesloten, waardoor het
vaak nog te vroeg is om te kunnen spreken van (harde) resultaten.

8.1 Nederlandse doelen en inzet
Conclusie 1
Nederland voert een consistent beleid ten aanzien van het GVDB, heeft een herkenbaar
profiel en is op een aantal onderdelen uitgesproken

Toelichting
De positie die het kabinet in de Brusselse debatten inneemt wordt ingegeven en
beïnvloed door het kabinetsbeleid en de wensen van de Tweede Kamer. De ministeries
van Buitenlandse Zaken en Defensie geven vorm aan de uitvoering van het beleid.
Door de heldere kaders van het kabinet en de goede samenwerking tussen de ministeries
van Buitenlandse Zaken en Defensie wordt een samenhangende positie ingenomen en kan
consistent beleid gevoerd worden. Hierdoor is er in grote lijnen overeenstemming over het
belang van het versterken van zowel de NAVO als het GVDB, zonder dat dit laatste de
veiligheids- en defensierelatie met de Verenigde Staten schaadt. De NAVO blijft de hoeksteen
van het Nederlandse veiligheidsbeleid, zeker op het vlak van collectieve verdediging, en de
EU heeft een aanvullende rol. Nederland staat bekend als een kritische maar constructieve
lidstaat. In een veelal door Frankrijk gedomineerd krachtenveld wordt er in Brussel naar
Nederland geluisterd en in verschillende dossiers, zoals het MPCC-dossier, is het een
van de meest vocale lidstaten.
| 62 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Conclusie 2
Nederland heeft nog geen antwoorden geformuleerd op enkele strategische vragen waardoor de rol
van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur niet wordt geëxpliciteerd en geoperationaliseerd

Toelichting
Het Nederlandse denken over de rol van het GVDB wordt omgeven door de onzekerheid
rond het functioneren van de NAVO, de verslechterende Europese veiligheidssituatie en de
opvattingen van de grote EU-lidstaten. Het kabinet ziet duidelijk het nut en de noodzaak in
van het versterken van het GVDB maar heeft nog niet geëxpliciteerd hoe het hier invulling
aan wil geven. Historisch gezien weet Nederland vooral goed welke richting het niet op wil
en balanceert het tussen de verschillende omringende mogendheden. De kaders van het
huidige Nederlandse beleid zijn: geen Europees militair hoofdkwartier, geen duplicatie met
de NAVO en geen Europees leger. Deze uitgangspunten zijn op zich helder, maar hierdoor
wordt Nederland op verschillende momenten in een reactieve positie gedrukt. Bovendien
zijn de kaders kwetsbaar voor veranderende randvoorwaarden. Dit is onder andere te
zien bij het militair plannings- en uitvoeringsvermogen-dossier. Met moeite wordt de
doorontwikkeling van het MPCC ondersteund: mede door de druk van andere lidstaten en
het feit dat Nederland geen GVDB-toekomstbeeld heeft gedefinieerd is onduidelijk wat
het kabinet – los van het vermijden van duplicatie met de NAVO – in de toekomst precies
verlangt van het MPCC. Strategische vragen over ‘strategische autonomie’ en ‘een Europa
dat beschermt’, laat het kabinet voor een groot deel onbeantwoord. Hoe kan Europa zijn
veiligheid waarborgen in scenario’s waarin de Verenigde Staten niet kan of wil bijspringen?
Hoeveel Europese strategische autonomie is hiervoor nodig en welke rol speelt de EU met
het GVDB in relatie tot de NAVO? Dat de positie van veel andere landen ook niet duidelijk is,
betekent dat Nederland zijn invloed juist kan vergroten. Bovendien krijgen beleidsmedewerkers meer houvast wanneer de antwoorden wel geformuleerd worden.

| 63 |

Aanbeveling voor het kabinet
• Geef prioriteit aan de politieke discussies over de toekomst en de rol van het
GVDB ten opzichte van de NAVO in de Europese veiligheidsarchitectuur.
Onderzoek en beoordeel de aannames die ten grondslag liggen aan het huidige
beleid. Zijn deze nog geldig en houdbaar in het internationale krachtenveld en
de veranderende en verslechterde veiligheidscontext?

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Geef invulling aan de rol van het GVDB binnen de Europese veiligheidsarchitectuur, in relatie tot de NAVO. Een langere termijnstrategie en
operationalisering hiervan zijn noodzakelijk voor interne sturing, externe
positiebepaling en het vergroten van de Nederlandse invloed in Brussel en
tegenover bondgenoten. Dit betekent ook dat de Nederlandse positie
voldoende flexibel moet zijn om op veranderende omstandigheden in te
kunnen spelen. Door te specificeren hoe het GVDB zich in de toekomst tot
de NAVO verhoudt binnen de Europese veiligheidsarchitectuur, wordt
tegelijkertijd voldaan aan een wens van de Tweede Kamer.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Strategische autonomie
Het Nederlandse kabinet definieert het concept ‘strategische autonomie’ en de betekenis
hiervan voor de rol van de VS en de NAVO in de Europese veiligheidsarchitectuur niet.
Het kabinet hecht eraan dat geen overambitieuze uitspraken worden gedaan die uitgelegd
kunnen worden als de wens van de EU zich te ontkoppelen van de VS. Het richt zich
daarom op het binnen de perken houden van de Franse ambities, en slaagt hier met steun
van enkele andere lidstaten redelijk goed in. Er lijkt in Nederland een taboe te rusten
op het doordenken van scenario’s waarin de VS de Europese partners niet steunen. Dit
komt voort uit de vrees dat dit de VS van de EU zou vervreemden. De vraag is hoe reëel
en terecht deze angst is. De geopolitieke trends en veiligheidsontwikkelingen nopen tot
meer handelingsbekwaamheid voor de EU op buitenlands en veiligheidspolitiek terrein.
Hoe onwenselijk ook, het is mogelijk dat de trans-Atlantische band op termijn verzwakt
en de NAVO minder effectief wordt. De tekenen hiervan zijn al zichtbaar. Om te kunnen
anticiperen op toekomstige (onwenselijke) ontwikkelingen, is het nadenken over scenario’s,
alternatieven en handelingsperspectieven noodzakelijk. Dit sluit de mogelijkheid om in te
zetten op een versterking van de band met de VS geenszins uit.

| 64 |

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Geef aan wat Nederland onder ‘strategische autonomie’ wenst te verstaan. Naast
een sterker handelingsperspectief voor beleidsmedewerkers stelt dit het kabinet
in staat de door Frankrijk gedomineerde discussie beter te beïnvloeden en komt
Nederland minder snel in een reactieve positie terecht.

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Formuleer scenario’s waarin de EU zelfstandig dient op te treden en koppel
dit aan de hiervoor benodigde capaciteiten (materieel, technologie, menskracht).
Hoe kan de EU bijvoorbeeld zijn veiligheidsbelangen waarborgen in scenario’s
waarin de VS niet kunnen of willen bijspringen? Wat zijn de gevolgen van
een zwakkere NAVO?

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

‘Een Europa dat beschermt’
Nederland zet zich in voor een verbreding en verdieping van de veiligheids- en
defensietaken van de EU. Hoewel ‘een Europa dat beschermt’ breder is, lag in dit onderzoek
de focus op de veiligheidsdimensie. In dat kader springt het debat over de rol van de
Europese bijstandsclausule, artikel 42.7, het meest in het oog. Hoe verhoudt deze clausule
zich tot artikel 5 van het NAVO-verdrag? Het doel van Nederland om collectieve verdediging
bij de NAVO te houden, staat niet onder druk: alle lidstaten steunen dit. Dit neemt niet weg
dat met name de Fransen nadenken over de invulling van de Europese bijstandsclausule.
Dit is ook voor Nederland van belang, want hoe kan de EU de NAVO precies aanvullen op
het gebied van collectieve verdediging en moderne afschrikking? Het kabinet heeft hier
ideeën over maar die kunnen verder worden uitgewerkt. Op deelterreinen en met name
tijdens het EU-voorzitterschap heeft Nederland zich ingezet voor een sterkere rol van de
EU, in samenwerking met de NAVO. De manier waarop het bijvoorbeeld de samenwerking
op het gebied van hybride dreigingen heeft gestimuleerd was constructief en verdient
opvolging. Inmiddels zijn de Commissie en de EDEO sterkere spelers geworden, wat met
de eventuele oprichting van de Defensie Unie nog kan toenemen. Aangezien Nederland
traditioneel een sterke rol van de Raad in veiligheids- en defensiezaken bepleit, is dit een
ontwikkeling waar het kabinet rekening mee dient te houden.

| 65 |

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Specificeer de (aanvullende) rol van de EU op het vlak van afschrikking
en collectieve verdediging, in het licht van de invulling van de Europese
bijstandsclausule en in relatie tot de inspanningen via de NAVO.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

EU-NAVO-samenwerking
Nederland is een consistent pleitbezorger van EU-NAVO-samenwerking. Het kabinet
heeft zich hier op verschillende momenten voor ingezet, bijvoorbeeld ten tijde van het
EU-voorzitterschap, en richt zich op een aantal zelfgekozen prioriteiten, waarvan militaire
mobiliteit de meest prominente is. Het kabinet is voorstander van revitalisering van de
Berlijn Plus-regeling maar dat is vanwege de Turks-Cypriotische patstelling vooralsnog een
onrealistisch doel. Hoewel EU-NAVO-samenwerking de afgelopen jaren verbeterd is, valt er
nog veel winst te boeken. Factoren die verdere samenwerking bemoeilijken zijn het grote
aantal actiepunten van de EU en de NAVO, het Turks-Cypriotisch conflict en de onmogelijkheid om gerubriceerde informatie uit te wisselen tussen beide instituties. Bovendien staat
de interne cohesie van de NAVO onder andere onder druk vanwege de hardere opstelling
van de VS en de onzekerheid van EU-lidstaten over de betrokkenheid van de VS bij de
Europese veiligheid. Deze omstandigheden maken dat vragen over Europese strategische
autonomie en EU-NAVO-taakverdeling steeds sterker aan de oppervlakte komen. Het
gebrek aan consensus hierover maakt ook de verdieping van de samenwerking lastig.

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Stel een analyse op over de meerwaarde van de EU en de NAVO op specifieke
beleidsterreinen en competenties. Dat is nodig om de rol van het GVDB en de
NAVO in de Europese veiligheidsarchitectuur te bepalen. Het levert inzicht in waar
beide elkaar kunnen aanvullen, waardoor er beter samengewerkt kan worden.

Het Nederlandse kabinet maakt geen expliciete taakverdeling tussen de EU en de NAVO.
Hoewel Nederland over het algemeen duidelijk geformuleerde belangen heeft, is het niet
altijd helder bij welke organisatie welk belang belegd is. Alleen over het meest essentiële
belang van collectieve verdediging bestaat geen misverstand: dat ligt bij de NAVO.
Daarnaast is er in grote lijnen consensus over een verdeling naar type missie of operatie.
De NAVO is de aangewezen organisatie voor grote, complexe operaties met een hoge
geweldsintensiteit. De EU wordt vanwege het brede instrumentarium geschikter geacht
missies en operaties met een lage geweldsintensiteit en een sterk civiel bestanddeel uit
te voeren. Hoe precies de verdere verdeling eruitziet is nog onderwerp van debat.
Hetzelfde geldt voor de geografische focus. Een sterke analyse van de meerwaarde van
elke organisatie op specifieke beleidsterreinen ontbreekt. Mede hierdoor is soms
onvoldoende duidelijk hoe de EU en de NAVO elkaar kunnen aanvullen, wat het
lastig maakt om de samenwerking te concretiseren.

| 66 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

MPCC
Het kabinet steunt de ontwikkeling van een MPCC om missies beter aan te sturen, maar
is tegen een (groot) EU militair hoofdkwartier vanwege de mogelijke dubbeling met de
NAVO. Hierdoor is het ook tegen het gebruik van de term ‘hoofdkwartier’. Nederland neemt
een voorstrekkersrol in de discussies over het MPCC. Mede dankzij scherpe interventies
kan het tevreden zijn met de uitkomst: er ontstaat een MPCC die bescheiden is in omvang
en opgezet is binnen de bestaande structuren. Bovendien wordt het functioneren van
het MPCC dankzij de Nederlandse inspanningen geëvalueerd. Door de druk van de
voorstanders (de grotere EU-lidstaten Duitsland, Frankrijk, Spanje en Italië) van de
oprichting van een volwaardig EU militair hoofdkwartier kost het Nederland heel wat
diplomatieke inspanningen om deze plannen binnen de door Nederland gewenste perken
te houden. Het MPCC is echter een zwakke organisatie mede doordat het personeel –
conform Nederlandse wensen – twee petten op heeft, waardoor dit zich niet uitsluitend op
MPCC-taken kan richten. Is dit wel wenselijk en zijn er alternatieven als er grotere missies
moeten worden aangestuurd, bijvoorbeeld in een nieuw Berlijn-Plus? Die kans lijkt klein.
Bovendien is de angst voor dubbeling met het NAVO-hoofdkwartier vooralsnog ongegrond.
Het MPCC is veel kleiner en stuurt andere missies aan dan de NAVO. De discussie over
het MPCC is nog niet afgerond, zeker nu een evaluatie is aangekondigd. Het Nederlandse
kabinet zal zich naar alle waarschijnlijkheid geconfronteerd zien met plannen van andere
lidstaten die soms recht tegen de Nederlandse positie in gaan.

| 67 |

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Bepaal wat het MPCC in de toekomst moet kunnen in het licht van de debatten
over strategische autonomie en ‘een Europa dat beschermt’. Grijp hiervoor
eventueel de evaluatie van het MPCC in 2020 aan. Houd echter ook de kritische
blik vast als het gaat om het huidige presteren van het MPCC, mede aan de
hand van de geplande evaluatie.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

8.2 Nationaal krachtenveld en menskracht
Conclusie 3
Er is weinig tijd en menskracht om invulling te geven aan strategische vraagstukken. Bovendien is er
geen geïnstitutionaliseerd forum om deze vraagstukken te bespreken.

Toelichting
Nederland heeft als middelgrote lidstaat met een politiek stelstel dat gericht is op consensus
geen sterke traditie op het terrein van strategievorming. Bovendien is het aantal mensen dat
zich bezighoudt met de versterking van het GVDB en de strategische vragen over de rol van
dit beleidskader in de Europese veiligheidsarchitectuur beperkt. Gezien de snelheid waarmee
een groot aantal initiatieven wordt gelanceerd is het aantal medewerkers bij het ministerie
van Buitenlandse Zaken dat zich met het GVDB bezighoudt aan de lage kant. Opvallend is dat
het ministerie van Defensie de afgelopen jaren heeft geïnvesteerd in het aantal fte’s en dat dit
ministerie steeds vaker een voortrekkersrol neemt. Voor de uitvoering van GVDB-beleid is dat
niet vreemd. In de ontwikkelfase van het GVDB komen echter juist ook strategische vragen
aan de orde en is coördinatie vanuit het ministerie van Buitenlandse Zaken van groot belang.
Dit huidige bezetting op Buitenlandse Zaken bemoeilijkt dit.

Aangezien het de komende jaren niet alleen een kwestie van implementatie en uitwerking
zal zijn, en grote lidstaten grotere en snellere stappen willen zetten dan Nederland, zal het
zijn positie moeten bepalen en moeten inspringen op nieuwe ontwikkelingen en mogelijkheden voor coalitievorming. Hiervoor is ook menskracht, tijd en gelegenheid nodig. De
kennis en belangstelling voor het GVDB buiten de direct betrokken beleidsmedewerkers is
echter dun gezaaid. Om hier verandering in te brengen zijn er in 2019 twee ‘Europa-dagen’
geweest. Dat kan een mooi begin zijn van verdere kennisontwikkeling. Behalve aan bredere
kennis ontbreekt het ook aan een duidelijke plaats waar wordt nagedacht over de koers en
ontwikkeling van het GVDB op de middellange termijn. De gebruikelijke recesoverleggen
en het contact tussen Den Haag en de Permanente Vertegenwoordiging in Brussel zijn een
goede stap in de richting, maar die scheppen nog niet de juiste condities om strategische
vragen uit te diepen.

Nederland speelt desondanks een prominente rol in verschillende Europese debatten.
Het staat te boek als een betrouwbare, sterke maar ook kritische partner waarmee het goed
samenwerken is. Zo kan het landen meekrijgen in het krachtenveld, maar stuit het ook
regelmatig op tegenstand van de Fransen. De begrensde middelen helpen ook niet mee.
Dat Nederland met genoeg menskracht en middelen veel kan bereiken blijkt tijdens het
Nederlandse voorzitterschap van de EU, wanneer het op een positieve en proactieve manier
de agenda weet te beïnvloeden. Uiteraard is de tijd van het voorzitterschap een bijzondere
periode maar het maakt wel duidelijk dat een investering in menskracht een belangrijke
impuls geeft aan het ontwikkelen en uitvoeren van het beleid en resultaten oplevert.

| 68 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Aanbeveling voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Ken een hogere prioritering toe aan het GVDB en het bredere
EU-veiligheidsdossier en maak menskracht beschikbaar om het belang daarvan
te behartigen. De discussies die in Brussel over het GVDB gevoerd worden raken
direct aan de Nederlandse veiligheidsbelangen, waardoor het noodzakelijk is om
kennis te stimuleren en inzet en tijd vrij te maken.
• Agendeer structureel een strategische discussie op hoog ambtelijk niveau over
veiligheids- en defensievraagstukken. Benut hiervoor de Stuurgroep Missies en
Operaties of creëer een nieuw forum.

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Als het ministerie van Buitenlandse Zaken de eigen invloed op het GVDB wil
vergroten, dan dient DVB meer fte toegewezen te krijgen. Haal daarnaast het
contact met Nederlanders in de EU-instellingen aan. Strategische detacheringen
om de informatiepositie van Nederland te versterken zijn hiervoor van belang.
• Organiseer frequenter activiteiten zoals ‘EU-dagen’ om de kennis over de
defensie-dimensie van de EU binnen de departementen te vergroten. Dit is in
eerste instantie belangrijk bij de ministeries van Defensie én Buitenlandse Zaken,
maar andere betrokken departementen zoals Economische Zaken en Klimaat,
Justitie en Veiligheid, Financiën en Algemene Zaken zouden ook aan moeten
kunnen sluiten. Leer bovendien van de positieve effecten van het voorzitterschap
en organiseer seminars of evenementen over voor Nederland belangrijke thema’s.
Dit versterkt de Nederlandse positie en inzet.

| 69 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Conclusie 4

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie

De samenwerking tussen de ministeries van Defensie en Buitenlandse zaken is goed, de afstemming
tussen de driehoek Den Haag en de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU en de Permanente
Vertegenwoordiging bij de NAVO kan beter.

Toelichting
De samenwerking en afstemming tussen vooral de beleidsdirecties – DVB van Buitenlandse
Zaken en DGB van Defensie – is goed. De laatste jaren wordt de coördinatie tussen de PV’s
in Brussel en de ministeries ook beter. Er is duidelijk een groeiend besef dat het uitwisselen
van informatie en het afstemmen van het beleid belangrijker wordt. Desalniettemin kan
de afstemming geoptimaliseerd worden. Op militair terrein zijn de EU en de NAVO twee
gescheiden werelden, waardoor ook de PV’s niet altijd automatisch van elkaars werk op de
hoogte zijn. Dit wordt versterkt door de fysieke afstand en de onmogelijkheid om bepaalde
informatie uit te wisselen. Bovendien werkt de PV bij de NAVO autonomer als het gaat om
beleidsontwikkeling dan de PV bij de EU. Mede vanwege deze beperkingen en het soms
erg abstracte niveau van het beleid is er een risico dat langs elkaar heen gewerkt wordt en
een (gezamenlijk) handelingsperspectief ontbreekt. Dit geldt met name voor de gevallen
waarin bredere en abstractere Nederlandse beleidsdoelen, zoals het ontwikkelen van meer
complementariteit tussen de EU en de NAVO, vertaald moeten worden naar de concrete
beleidspraktijk. De EU en de NAVO hebben de ambitie meer en dieper samen te werken.
Een sterk gecoördineerde Nederlandse inzet en investeringen in drempelverlagende
maatregelen worden dan lonender.

| 70 |

• Continueer het onlangs geïntroduceerde recesoverleg tussen de Nederlandse
Permanente Vertegenwoordigingen bij de EU en NAVO en investeer in regulier,
structureel contact tussen de PVs – en de driehoek Den Haag -PV-EU-PV-NAVO
om tot betere afstemming en een sterker handelingsperspectief voor de
betrokken beleidsmedewerkers te komen. Onderzoek bovendien de (technische)
mogelijkheden om de Permanente Vertegenwoordiging bij de NAVO via videoverbinding aan te laten sluiten bij overleggen met en tussen Den Haag en de
Permanente Vertegenwoordiging bij de EU.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

8.3 Internationaal krachtenveld
Conclusie 5
Nederland heeft een goede uitgangspositie in het door Frankrijk gedomineerde krachtenveld maar gaat
de Britten missen.

Toelichting

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Blijf het contact met Frankrijk en Duitsland intensiveren om een beter begrip
te krijgen van hun positie in strategische debatten. Dit is zeker na de Brexit van
belang. In Benelux-verband bestaat geregeld draagvlak voor de Nederlandse
standpunten terwijl ook oostelijke lidstaten als Estland vaak dezelfde lijn kiezen.
Het loont in deze contacten te blijven investeren.

In de afgelopen jaren was het Verenigd Koninkrijk een van de belangrijkste partners van
Nederland op tal van onderwerpen. Vanwege hun trans-Atlantische blik en het grote belang
dat beide landen hechten aan de NAVO, konden ze elkaar goed vinden en tegenwicht
bieden aan Frankrijk en Duitsland. Door het wegvallen van de Britten wordt deze balans
voor Nederland negatief verstoord. Het belang van de Scandinavische landen, de Baltische
staten en Polen, waar Nederland goed mee kan samenwerken, is daarmee toegenomen.
Maar het betekent ook dat er meer naar Nederland wordt gekeken en het vaker alleen
kan komen te staan of in nieuwe of zwakkere coalities moet werken. Tegelijkertijd was
en is Nederland meer gericht op Europese defensiesamenwerking dan de Britten, wat
kansen voor samenwerking met de grotere lidstaten biedt. Duitsland is een natuurlijke
partner, maar is op verschillende vlakken ambitieuzer. Zo pleit het voor een uitgebreid en
volwaardig Europees militair hoofdkwartier en wil het ook op het vlak van een Defensie
Unie grote stappen zetten. Frankrijk is in vrijwel alle dossiers de meest dominante actor
en is een van de weinige lidstaten die uitgesproken toekomstvisies niet schuwt. Dit leidt
soms tot onbegrip en misverstanden – zeker ook tussen Duitsland en Frankrijk. Maar als
Nederland iets wil bereiken, kan het niet om Frankrijk heen.

| 71 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Annex I: Methodologische verantwoording
Analytische aanpak
De resultaten van dit onderzoek zijn gebaseerd op interviews met experts en
beleidsmedewerkers en een analyse van openbare en interne beleidsdocumenten,
wetenschappelijke literatuur en andere publicaties. Het EU Gemeenschappelijk
Veiligheids- en Defensiebeleid is een beleidsterrein waarbij veel verschillende actoren –
van EU-lidstaten tot EU-instituties – zijn betrokken. Hierdoor is het niet mogelijk om directe
causale verbanden te identificeren tussen de Nederlandse inzet en de uitkomsten op
Europees niveau (attributie). Deze causale verbanden kunnen echter wel worden benaderd
door het proces dat heeft geleid tot de uitkomsten te analyseren. Daardoor kunnen
uitspraken worden gedaan over de bijdrage van Nederland aan EU-beleid (contributie).

Interviews
Selectie geïnterviewden
De namen en contactgegevens van geïnterviewden zijn op verschillende manieren
geïdentificeerd. Een eerste lijst van respondenten is opgesteld op basis van een
stakeholderanalyse en een analyse van overheidsdocumenten en interne stukken.
Vervolgens zijn geïnterviewden gevraagd naar suggesties voor personen met aanvullende
expertise over het betreffende onderwerp (snowball-sampling). Het onderzoeksteam heeft
er zorg voor gedragen dat niet enkel Nederlandse betrokkenen geïnterviewd zijn, maar
ook personen uit andere landen die een externe visie konden geven op de door Nederland
ingenomen positie in onderhandelingen. Nagenoeg alle mensen die werden gevraagd voor
een interview stemden hiermee in. In totaal zijn ongeveer vijftig interviews gevoerd.

| 72 |

Procedure
De interviews zijn uitsluitend gehouden door leden van het onderzoeksteam. Deelname aan
een interview geschiedde geheel op vrijwillige basis. Alle geïnterviewden zijn voorafgaand
geïnformeerd over het onderwerp van het interview en de overkoepelende studie, zodat zij
(mondeling) konden instemmen met deelname. Er is geen gebruik gemaakt van opnameapparatuur, gezien de gevoelige aard van het onderwerp. De interviewverslagen zijn
gemaakt op basis van door de onderzoekers tijdens het interview gemaakte notities.
Deze informatie is vertrouwelijk behandeld; enkel leden van het onderzoeksteam hadden
toegang tot deze verslagen.
Alle interviews zijn persoonlijk afgenomen. Interviews met ambtenaren hebben grotendeels
plaatsgevonden op het departement van de geïnterviewde, waaronder het ministerie van
Buitenlandse Zaken, het ministerie van de Defensie en de Permanente Vertegenwoordiging
van de EU in Brussel. Daarnaast zijn er interviews met externen gevoerd, waaronder
wetenschappers en beleidsmedewerkers van Europese instellingen en andere EU-lidstaten.

Methode
De interviews waren semigestructureerd: er werd voorafgaand aan elk interview een lijst met
onderwerpen en vragen opgesteld, maar de precieze onderwerpen die werden besproken
hingen af van de rol en ervaring van de respondent. Interviewers stelden veelal open
vragen naar de ervaringen en perspectieven van de geïnterviewden, zoals op welke wijze de
Nederlandse positie ten aanzien van een bepaald onderwerp tot stand was gekomen.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Documentenanalyse
Voor de documentenanalyse is gebruik gemaakt van interne berichten, Kamerbrieven
en achtergrondliteratuur. Deze documenten zijn gevonden door middel van systematische
zoekopdrachten die uitgevoerd zijn in het interne berichtenverkeer, Kamerstukken op
tweedekamer.nl/kamerstukken, het archiveringssysteem van het ministerie van
Buitenlandse Zaken (Sophia) en Google Scholar.

Kamerstukken/officiële beleidsstukken
De openbare stukken geven onder andere informatie over de doelen en het
besluitvormingsproces ten aanzien van de instrumenten, de voorwaarden waaraan
de instrumenten volgens het kabinet moesten voldoen, en de informatievoorziening
van het parlement door de ministeries.

Internationale wetenschappelijke en grijze literatuur
Interne berichten
De interne berichten zijn gebruikt om een beeld te krijgen van de interne besluitvorming
en communicatie over de positiebepaling van Nederland. Dit betrof zowel communicatie
tussen de verschillende ministeries, als communicatie tussen Den Haag en de permanente
vertegenwoordigingen van Nederland bij de EU en de NAVO en ambassades. Het betreft
(concept)nota’s, berichtenverkeer, e-mailverkeer en interne verslagleggingen van nationale
en internationale overleggen. De onderzoekers hadden enkel toegang tot de interne
berichten van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).

| 73 |

De IOB-onderzoekers hebben internationale wetenschappelijke en grijze literatuur
geraadpleegd om een beeld te schetsen van het internationale krachtenveld waarin
de ontwikkeling van de instrumenten en de Nederlandse positiebepaling hebben
plaatsgevonden.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Annex II: GVDB-missies en operaties waaraan Nederland
een bijdrage leverde tussen 2013-nu
Missie/operatie

Land/regio

Looptijd missie

Indicatie van jaarlijkse Nederlandse personele bijdragen (2013-2018)

EUFOR Althea

Bosnië-Herzegovina

2004-nu

≤5 Nederlanders tot 2017

EUBAM Rafah

Palestijnse gebieden

2005-nu

≤5 Nederlanders stand-by

EUPOL COPPS

Palestijnse gebieden

2006-nu

≤5 Nederlanders vanaf 2014

EUPOL Afghanistan

Afghanistan

2007-2016

N/A

EULEX Kosovo

Kosovo

2008-nu

≤45 Nederlanders

EUNAVFOR Atalanta

Somalië

2008-nu

Ca. 300 Nederlanders t/m 2017

EUTM Somalia

Somalië

2010-nu

≤10 Nederlanders

EUCAP Nestor/Somalia

Somalië

2012-nu

≤10 Nederlanders vanaf 2014

EUCAP Sahel Niger

Niger

2012-nu

≤10 Nederlanders vanaf 2017

EUAVSEC

Zuid-Sudan

2012-2014

2 Nederlanders in 2013

EUBAM Libya

Libië

2013-nu

1 Nederlander in 2016 en 2017

EUTM Mali

Mali

2013-nu

≤5 Nederlanders

EUCAP Sahel Mali

Mali

2014-nu

≤10 Nederlanders vanaf 2015

EUAM Ukraine

Oekraïne

2014-nu

≤8 Nederlanders

EUFOR CAR

Centraal-Afrikaanse Republiek

2014-2015

3 Nederlanders in 2014

EUMAM CAR

Centraal-Afrikaanse Republiek

2015-2016

2 Nederlanders

EUNAVFORMED Sophia

Middellandse Zeegebied/Libië

2015-nu

1 Nederlander in 2017

EULPC Libya

Libië

2015-nu

1 Nederlander

EUAM Iraq

Irak

2017-nu

≤ 3 Nederlanders

| 74 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Eindnoten
1	Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en

14	HCSS en Clingendael, Strategische Monitor 2019-2020, “Between Order and Chaos? The Writing

Defensiebeleid van de Europese Unie, Terms of Reference, 18 april 2019, beschikbaar via:
https://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/terms-of-references-lopend/2019/04/18/evaluatie-van-het-ne-

on the Wall”, 2020, p. 2.
15	HCSS en Clingendael, Strategische Monitor 2019-2020, “Between Order and Chaos? The Writing
on the Wall”, 2020, p. 2.

derlandse-beleid-ten-aanzien-van-het-gemeenschappelijk-veiligheids--en-defensiebeleid-van-de-europe-

16	Rijksoverheid, nieuwsbericht, “Kabinet: Brede aanpak tegen ongewenste buitenlandse inmen-

se-unie.
2

Verwijzing rapport 1.

3

Institute for Economics & Peace, “Global Peace Index 2019”, juni 2019 p.5.

ging”, website Rijksoverheid, 16 maart 2018.
17	Europese Dienst voor Extern Optreden, “The European Union’s Global Strategy, Three years on,

4	Coleman & Demuynck , “The shifting sands of Sahel’s shifting terrorism landscape”,
International Centre for Counter-Terrorism (ICCT) maart 2020.

looking forward”, 14 april 2019.
18	European Political Strategy, “Centre, In Defence of Europe. Defence integration as a response to

5	Lord Joplin, Special Rapporteur NATO’s Committee on the civil dimension of Security

Europe’s strategic moment”, EPSC Strategic Note, 15 juni 2015; Europese Commissie, “Discussie-

(CDS),“Countering Russia’s Hybrid Threats”, 2018, p. 1.
6	Ministerie van Defensie, “Houvast in een onzekere wereld”, 2017, p. 7; Brief van de minister van

nota over de toekomst van Europese defensie”, 7 juni 2017.
19	Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, vicevoorzit-

Justitie en Veiligheid - aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, “Tegengaan

ter van de Europese Commissie en het hoofd van het Europees Defensie Agentschap, “Imple-

statelijke dreigingen”, 18 april 2019.

mentation Plan on Security and Defence”, 14 november 2016.

7	Jonathan Stromseth, “Global China: The testing ground: China’s rising influence in Southeast Asia

20	Douglas Barrie et al., “Protecting Europe: meeting the EU’s military level of ambition in the con-

and regional responses”, 2019, p. 1.
8	Sven Biscop, “The EU or NATO: That is Not the Question” in: Corentin Brustlein (ed.),“Mutual

text of Brexit”, IISS/DGAP, November 2018, p.6
21	Ministerie van Buitenlandse Zaken “De kloof gedicht? Evaluatie van het Nederlands beleid voor

reinforcement. CSDP and NATO in the Face of Rising Challenges”, Institut Français des relations
internationales (Ifri) 2019, p. 14

EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling”, IOB evaluatie, 2020.
22	Emmy Hermans en Sico van der Meer, “EUFOR in Tsjaad. Lakmoesproef voor het Europese defen-

9	Europese Commissie en de Hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en

siebeleid?”, Militaire Spectator, 2008, 177, nr. 7/8. Nederland droeg een verkenningseenheid van

veiligheidsbeleid, gezamenlijke medeling aan het Europees Parlement, de Europese Raad en de
Raad, “EU – China – A strategic outlook”, 12 maart 2019, p. 1

zestig militairen bij.
23	Europese Dienst voor Extern Optreden, “EU-Battlegroups, Factsheet”, 9 oktober 2017. Nederland

10

Sven Biscop, “The EU or NATO: That is Not the Question”, p.16.

leidde in 2018 een EU-Battlegroup, bestaande uit militairen uit Nederland, België, Luxemburg,

11

Sven Biscop, “The EU or NATO: That is Not the Question”, p.16.

Duitsland en Oostenrijk.

12	Europese Commissie en de Hoge Vertegenwoordiger van de Europese Unie voor Buitenlandse

24	Raad van de Europese Unie, ‘Council Conclusions on Implementing the EU Global Strategy in the

Zaken en Veligheidsbeleid, gezamenlijke mededeling aan het Europees Parlement, de Europese
Raad en de Raad. “EU – China – A strategic outlook”, 12 March 2019, p. 2
13	The Hague Centre for Strategic Studies (HCSS) en Instituut Clingendael, Strategische Monitor
2019-2020. “Between Order and Chaos? The Writing on the Wall”, 2020, Introductie. Nederland
ervaart de gevolgen van deze verwevenheid als resultaat van de competitie tussen de VS en
China gezien de 5G discussie en de ervaren druk van de VS op Nederland en het bedrijf ASML om

Area of Security and Defence’, Brussel, 14 November 2016, 14149/16.
25

Bron: Europese Dienst voor Extern Optreden.

26	Franse Ministerie van Defensie, “Revue stratégique de défense et de sécurité nationale 2017’’, 22
december 2017.
27	Gezamenlijke verklaring, Brits-Franse top, St. Malo, 3-4 december 1998. In: Maartje Rutten,
“From St-Malo to Nice. European Defence: Core Documents”, Chaillot Papers, EUISS, nr. 47, 2001.

geen technologische producten naar China te exporteren.

| 75 |

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

28	Raad van de Europese Unie, Raadsconclusies, 19 en 20 December 2013 EUCO217/13 § 16: “Europe

45	Verslag vaste Kamercommissie Defensie, Algemeen Overleg 2018-2019, 21 501-28, nr. 158, 14

needs a more integrated, sustainable, innovative and competitive defence technological and

februari 2019, p. 11.

industrial base (EDTIB) to develop and sustain defence capabilities. This can also enhance its

46

strategic autonomy and its ability to act with partners.” ; Raad van de Europese Unie, Raadscon-

47	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “An EU that safeguards and promotes its interests and values

clusies, 18 mei 2015, 8971/15, § 8; Europese Raad, “A New Strategic Agenda 2019-2014”, 20 juni
2019, De EDIDP verordening noemt strategische autonomie een doel.

in the wider world”, beleidspaper, maart 2019.
48	Initiatiefnota van het lid Belhaj overeen krijgsmacht van en voor Europeanen, 11 april 2019; Brief

29	Ronja Kempin en Barbara Kunz, “France, Germany and the Quest for European Strategic Autono-

van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, Kabinetsreac-

my” Notes du Cerfa 141, december 2017, p. 10.

tie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor Europeanen, 24 mei

30	Hans Kudnani en Jana Puglierin, ‘Atlanticists and Post-Atlanticists’ wishful thinking’, German
Marshall Fund, 3 januari 2018.
31

2019
49	Motie van de leden Stoffer en Bruins Slot, Tweede Kamer der Staten Generaal, vergaderjaar

Interviews met Nederlandse, Britse, Franse, Duitse en EU beleidsmedewerkers.

32	Raad van de Europese Unie, Conclusies van de Raad over de uitvoering van de integrale EU-stra-

Ibid.

2018-2019, 35 000 X, nr. 63, 21 november 2018.
50	Verslag vaste Kamercommissie Defensie, Algemeen Overleg, 2018-2019, 21 501-28, nr. 158, 14

tegie op het gebied van veiligheid en defensie, 14 November 2016.

februari 2019.

33

Raadsconclusies, 14 november 2016.

51

34

Ibid.

52	Motie van het lid Sjoerdsma c.s., Tweede Kamer, 2019-2020, 35 189, nr. 7, 23 september 2019. De

35

Interviews EU-beleidsmedewerkers.

36	Interviews Nederlandse en EU beleidsmedewerkers; Adviesraad Internationale Vraagstukken

Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) voert dit onderzoek uit.
53	Churchill lezing door premier Mark Rutte, “The EU: From the power of principles towards the

(AIV), “De toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa”, 6 oktober2017.
37	Europese dienst voor extern optreden, “The Military Planning Conduct Capability, Factsheet”,
2017.
38

Ibid.

principles of power”, Europa Instituut van de Universiteit van Zurich, Zurich, 13 februari 2019.
54

Ibid.

55	Churchill lezing door premier Mark Rutte, “The EU: From the power of principles towards the

Thierry Tardy, “MPCC: Towards an EU military command?”, EUISS, 7 juni 2019.

39	Europese dienst voor extern optreden , “The Military Planning Conduct Capability, Factsheet”,
november 2018; Brief van de Minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der

principles of power”, Europa Instituut van de Universiteit van Zurich, Zurich, 13 februari 2019.
56

Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

57	Brief van de minister van Buitenlandse Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Sta-

Staten-Generaal, Kamerstuk, Geannoteerde agenda Raad Buitenlandse Zaken, Kamerstuk 21501-

ten-Generaal,”Staat van de EU 2017”, 23 december 2016; Brief van de minister van Buitenlandse

02 nr. 1922

Zaken aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-, “Kamerbrief inzake de Staat van de

40	Ursula von der Leyen, “Mission Letter to Josep Borrell, High Representative of the Union for Foreign and
Security Policy/Vice-president-designate of the European Commission”, 10 september 2019.

Unie2018”, 27 november 2017.
58	Ministerie van Buitenlandse Zaken, “An EU that safeguards and promotes its interests and values

41

Interviews met Europese beleidsmedewerkers.

42

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

59

Ibid.

43

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers

60

Ibid.

44	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Neder-

61

Intern stuk.

lands voorzitterschap EU 2016, 7 juli 2016, 34 139, nr. 18. Zie voor meer informatie over CARD

62

Interviews denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

box 2.1 en voor een diepgaandere analyse van het Nederlandse beleid ten aanzien van CARD het

63

Interviews denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

rapport ‘De kloof gedicht. Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en

64	Verslag van een algemeen overleg, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2016-2017, 21501-28 nr.

militaire capaciteitenontwikkeling’, IOB evaluatie, 2020.

| 76 |

in the wider world”, beleidspaper, maart 2019.

156, 24 mei 2017

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

65	Verslag van een algemeen overleg, Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2018-2019, 21501-28 nr.

88

Interne stukken.

182, 4 januari 2019.

89

Interne stukken.

Ibid.

90

De Europese Raad, “De Europese Raad in 2013”, Februari 2014, p. 72.

67

Ibid.

91

Interne stukken.

68

Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

92

Interne stukken.

69

Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

93

Interne stukken.

66

70	Zie bijvoorbeeld: The Economist, “Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-

94	Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers; Ulrike Franke en Tara Varma,

dead”, november 2019, zie https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-warns-eu-

“Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”, European Council on Foreign

rope-nato-is-becoming-brain-dead. Zie ook: Adviesraad Internationale betrekkingen (AIV), “De

71

relations (ECFR), juli 2019.

toekomst van de NAVO en de veiligheid van Europa”, 2017, p. 6; Dick Zandee, “The Future of

95

Interviews met Nederlandse, Franse en andere Europese denktankers en beleidsmedewerkers.

NATO. Fog over the Atlantic”, HCSS en Instituut Clingendael, Strategische monitor 2018-2019.

96

Interviews met Franse en Europese denktankers en beleidsmedewerkers.

Interviews met denktanker en Nederlandse beleidsmedewerkers.

97	Interviews met Franse denktankers en beleidsmedewerkers. Zie ook de speech van Macron over

72	Zie bijvoorbeeld Geïntegreerde Buitenland- en Veiligheidsstrategie 2018-2022 van

het Franse kernwapenarsenaal dat ingezet kan worden om ook meer strategische autonomie

het ministerie van Buitenlandse Zaken, p.33.

voor de EU te creëren: Michael Rose, “Amid arms race, Macron offers Europe French nuclear

73

Interne stukken.

wargames insight”, Reuters, 7 februari 2020.

74

Interne stukken.

75	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

76

98

Interne stukken.

99	Interviews met Franse denktankers en beleidsmedewerkers.

European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019; interviews met Nederlandse

100

beleidsmedewerkers.

101	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

Ibid.

Interviews met Franse en Europese beleidsmedewerkers en denktankers.
European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019.

77	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

102

Ibid.

European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019; Franse Ministerie van Defensie, “Revue

103

Ibid.

stratégique de défense et de sécurité nationale 2017’’, 22 december 2017.

104

Interviews Nederlandse en Europese beleidsmakers en denktankers; Interne stukken.

78	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

105	Barbara Lippert, Nicolai von Ondarza and Volker Perthes (eds.), “European Strategic Autonomy,

European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019.

Actors, Issues, Conflicts of Interests”, Stiftung Wissenschaft un Politik, SWP Research Paper,

79	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

maart 2019, p. 7.

European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019.

106

Interne stukken.

80

Ibid.

107

Interne stukken.

81

Interne stukken.

108

Interne stukken.

82

Interne stukken.

109	Jolyon Howorth, “EU-NATO Cooperation and Strategic Autonomy”, Freie Universitat Berlin, KFG

83

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers.

84

Interne stukken.

110

85

Interne stukken.

111	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

86

Interview met Nederlandse beleidsmedewerker.

87

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers.

| 77 |

Working Paper No. 90, Augustus 2018, p.5.
Interne stukken
European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019.
112

Ibid.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

113

Intern stuk; interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

136	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

114	Raad van de Europese Unie, Conclusies van de Raad over de uitvoering van de integrale

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor

EU-strategie op het gebied van veiligheid en defensie, 14 November 2016.
115

Interne stukken.

Europeanen, 24 mei 2019.
137

Ibid.

138

Interne stukken.

veiligheid en defensie, 14 november 2016.

139

Interne stukken.

117	Interviews Europese beleidsmedewerkers.

140

Interne stukken.

116	Raad van de Europese Unie, Implementatieplan van de EU Global Strategy op het gebied van

Raadsconclusies 14 november 2016; EU Global Strategy.
118

141	Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken, aan de Voorzitter van de Tweede Kamer

Interne stukken; zie ook de Zurich speech van premier Rutte.

119	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

der Staten-Generaal, Resultaten en uitvoering van het NL EU voorzitterschap, 7 juli 2016, p.12.
142	European Council on Foreign Relations (ECFR), “Article 42.7: An explainer”, website ECFR, 19

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor

november 2015.

Europeanen, 24 mei 2019.

143

120

Interne stukken.

144	Ulrike Franke en Tara Varma, “Independence play: Europe’s pursuit of strategic autonomy”,

Ibid.; Interview Europese denktanker.

121

Interne stukken.

122

Interne stukken; Zurich speech van premier Rutte.

European Council on Foreign relations (ECFR), juli 2019.
145	France24, “Macron proposes EU collective defence plan”, website, France24, 30 augustus 2018 ;

123	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

Interview Europese denktanker.

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor

146

Interview Nederlandse beleidsmedewerker.

Europeanen, 24 mei 2019.

147

Interne stukken; Interview Duitse beleidsmaker.

124

Interne stukken.

148

Interne stukken.

125

Interne stukken.

149

Interne stukken.

150

Interne stukken.

151

Interne stukken.

152

Interne stukken.

153

Interne stukken.

154

Interne stukken.

155

Europese Commissie, “A European Agenda on Security, State of play: June 2017”, juni 2017.

156

Ibid.

126
127	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,
Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor
Europeanen, 24 mei 2019.
128

Interne stukken.

129

Interne stukken.

130	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,
Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor
Europeanen, 24 mei 2019.
131

Ibid; Interne stukken.

132

Interne stukken.

133

Interne stukken.

134

Interne stukken.

135

Interne stukken.

| 78 |

157	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,
Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor
Europeanen, 24 mei 2019.
158

Ibid.

159	Europees Parlement, “Legislative train schedule – Europe as a stronger global actor”, via:
https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-europe-as-a-stronger-global-actor/file-more-efficient-decision-making-in-cfsp.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

160	Interne stukken ; Raad van de Europese Unie, Implementatie van de EU Global Strategy
op het gebied van veiligheid en defensie, 14 november 2016, p. 3.

180

161	Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), Communiqué van de Warschau top 8-9 juli 2016.
162	Zie bijvoorbeeld Brief van de minister van Defensie aan de Eerste Kamer, “Stand van zaken

Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

181	Dick Zandee,70 years of NATO: the alliance in troubled waters, Internationale Spectator, Instituut
Clingendael, 8 januari 2019.
182	Ibid; Zie ook bijvoorbeeld de uitspraken van Trump over het verdedigen van het laatst

EU-NAVO samenwerking”, 13 mei 2019.

toegetreden NAVO lid, Montenegro in de New York Times, “Trump Questions the Core of NATO:

163	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

Mutual Defense, Including Montenegro”, website The New York Times, 18 juli 2018, zie:

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en

https://www.nytimes.com/2018/07/18/world/europe/trump-nato-self-defense-montenegro.html.

voor Europeanen, 24 mei 2019.
164

Interne stukken.

165

Ibid.

166

Ibid.

183	The Economist, “Emmanuel Macron warns Europe: NATO is becoming brain-dead”, november
2019, zie: https://www.economist.com/europe/2019/11/07/emmanuel-macron-warns-europe-nato-is-becoming-brain-dead.
184

Ibid.

167	Verslag van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken over de Internationale Veiligheidsstra-

185

Ibid.

tegie, Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2013-2014, 33694-2, 8 oktober 2013.

186

Ibid.

168	Verslag van een Algemeen Overleg over de Internationale Veiligheidsstrategie, Tweede Kamer

187	Ralph Sina, “Macron und Merkel, Verhaltnis am Tiefpunkt”, 18 november 2019, ARD Tagesschau,

der Staten-Generaal, 2013-2014, 33694-3, 2013.
169	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

zie: https://www.tagesschau.de/ausland/merkel-macron-tiefpunkt-101.html.
188

Interne stukken.

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor

189

Interviews Europese denktankers en beleidsmedewerkers.

Europeanen, 24 mei 2019.

190

Interviews Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers en denktankers.

191

Ibid.

170	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,
Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor

192	Denktank van het Europees Parlement, “European Deterrence Initiative: the transatlantic security

Europeanen, 24 mei 2019.

guarantee, 9 juli 2018”. Zie: http://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document.html?refe-

171	Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, met verslag van de NAVO top op 8 en
9 juli 2016 te Warschau, 28672- nr.252, 25 juli 2016.
172

rence=EPRS_BRI(2018)625117.
193	Congressional Research Service, “The European Detterence Initiative: A Budgetary Overview”, 16

Ibid.

juni 2020. Zie: https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF10946.pdf.

173	Europese Dienst voor Extern Optreden, “EU-NATO cooperation – Factsheet”. Zie:

194	Dick Zandee, “70 years of NATO: the alliance in troubled waters”, Internationale Spectator, Instituut Clingendael, 8 januari 2019.

https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-Homepage/28286/eu-nato-cooperation-factsheet_en.
174	Zie bijvoorbeeld het laatse progressie rapport: “Fourth progress report on the implementation

195	Dick Zandee, “The Future of NATO. Fog over the Atlantic”, HCSS en Instituut Clingendael, Strate-

of the common set of proposals endorsed by NATO and EU Councils on 6 December 2016 and 5
175

gische monitor 2018-2019.

december 2017”, NAVO, 17 juni 2019.

196

Ibid.

197	Reuters, “Trump floats expanding NATO to add Middle East”, website Reuters, 9 januari 2020,

176	Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, met verslag van de NAVO top op 8 en

zie: https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-nato/trump-floats-expanding-nato-to-add-middle-east-

9 juli 2016 te Warschau, 28672- nr.252, 25 juli 2016.
177

Intern stuk.

178

Intern stuk.

179

Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

| 79 |

Interne stukken.

idUSKBN1Z82D4.
198	Brief van de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie, met verslag van de NAVO top op 8 en
9 juli 2016 te Warschau, 28672- nr.252, 25 juli 2016.
199

Interne stukken.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

200 Interne stukken.

228 Ibid.

201

229 Ibid.

Interne stukken.

202 Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers.

230

Ibid.

203	Nicole Koenig, “The EU and NATO: A Partnership with a Glass Ceiling”, Insitituto Affari

231

Intern stuk.

232

Ibid.

204 Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

233

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmakers.

205 Interviews Nederlandse beleidsmedewerkers.

234

Interne stukken.

206 Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

235

Interne stukken.

207

Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

236

Interne stukken.

208 Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers.

236

Interne stukken.

209 Ibid.

237

Interne stukken.

210

Ibid.

238	Brief van de minister van Defensie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

211

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers

212

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmedewerkers.

Internazionali & the Foundation for European Progressive Studies, November 2018.

213	Europees Defensie Agentschap (EDA), “23 Member States sign new military mobility

2016-2017, 21501-28 nr. 151, 28 februari 2017.
239

Interne stukken.

240 Interviews met Nederlandse beleidsmedewerkers; Interne stukken.

programme”, EDA website, 14 mei 2019. Zie: https://www.eda.europa.eu/info-hub/press-centre/latest-

241

news/2019/05/14/22-member-states-sign-new-military-mobility-programme.

242	Raad van de Europese Unie, “Security and Defence: Council welcomes the substansive progress

Interne stukken.

214

Ibid.

made during the last two years”, persbericht, 19 november 2018. Zie: https://www.consilium.europa.

215

Interviews met Nederlandse en Europese beleidsmakers.

eu/en/press/press-releases/2018/11/19/security-and-defence-council-welcomes-the-substantive-progress-ma-

216	Magriet Drent, Kimberley Kruijver, Dick Zandee, “Military Mobility and the EU-NATO

de-during-the-last-two-years/.

Conundrum”, Insituut Clingendael, juli 2019, p. 2. p. 10.

243

217

Interne stukken.

244 Interne stukken.

218

Interne stukken.

245

219	Brief van de Minister van Defensie, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken,

Interne stukken.
Interne stukken.

246 Interne stukken.

Kabinetsreactie op initatiefnota Belhaj (D66) over een Europese krijgsmacht van en voor
Europeanen, 24 mei 2019.
220	Verslag van het beleidsdebat over de Internationale Veiligheidsstrategie, Eerste Kamer
der Staten-Generaal, 31 mei 2016.
221

Ibid.

222

Interne stukken.

223

Intern stuk.

224

Intern stuk.

225

Ibid.

226 Ibid.
227

| 80 |

Ibid.

Pragmatisme voorbij | Het Nederlandse beleid ten aanzien van de rol van het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid in de Europese veiligheidsarchitectuur

Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragmatisme voorbij | IOB Evaluatie | Pragm

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag
www.iob-evaluatie.nl
www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties
www.twitter.com/IOBevaluatie

Foto voorpagina: Europees Parlement
Foto hoofdstuk 2: EUNAVFOR Somalië Operatie Atalanta
Foto hoofdstuk 3: Rijksvastgoedbedrijf/Bart van Hoek
Foto hoofdstuk 4: Ministerie van Defensie van Spanje
Foto hoofdstuk 5: Europese Dienst voor Extern Optreden
Foto hoofdstuk 6: NAVO
Foto hoofdstuk 7: EUFOR RCA
Foto hoofdstuk 8: EUNAVFOR Somalië Operatie Atalanta

ISBN: 978-90-5146-062-9
Opmaak: Today | Utrecht
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | augustus 2020

| 81 |

De kloof gedicht? | Evaluatie van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling