Evaluatie van de Wet
voorkeursrecht gemeenten
Onderzoek naar gebruik, effectiviteit
en efficiency van de Wvg

Sira Consulting B.V.

btw-nummer NL 8109.155.46.B01 | BIC INGBNL2A | IBAN NL05 INGB 0680 5767 62 | KVK 30182559

Evaluatie van de Wet
voorkeursrecht gemeenten
Onderzoek naar gebruik, effectiviteit
en efficiency van de Wvg
Eindrapport 1.0

28 april 2015

Auteurs
Sira Consulting

Van der Heijden Grondbeleid

Joland van der Heijden
Patrick van der Poll
Lennard Torbijn
Theo van der Heijden

Sira Consulting B.V. is inhoudelijk verantwoordelijk voor deze rapportage. De in deze rapportage opgenomen teksten
en onderzoeksresultaten mogen uitsluitend worden gebruikt als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en
boeken mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldiging en/of openbaarmaking in welke vorm ook, is
uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Sira Consulting B.V.. Sira Consulting B.V. aanvaardt geen
aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

3

Inhoudsopgave

Managementsamenvatting

7

1

Inleiding

13

2

Methodiek en betrokken partijen

17

2.1

Onderzoeksmethodiek

17

3

Grondbeleid en de Wvg

23

3.1

Aanleiding en beleidsdoelstellingen

23

3.2

De Wvg: een historische schets

25

3.3

Relevante ontwikkelingen

26

4

Procedures in het voorkeursrecht

29

4.1

Vestigen van het voorkeursrecht

29

4.2

Prijsvaststellingsprocedure

32

4.3

Vrijstellingsprocedure

33

4.4

Nietigheid Artikel 26

34

5

Het voorkeursrecht in de praktijk

37

5.1

Ontwikkeling door de jaren heen

37

5.2

Verworven gronden

43

5.3

Geografische spreiding tussen 2007 en 2014

48

6

Evaluatie van het voorkeursrecht

53

6.1

Versterking regisserende rol gemeenten

53

6.2

Vergroten van het inzicht in de grondmarkt

62

6.3

Beheersen van de grondprijzen

67

7

Wvg, artikel 26 en zelfrealisatie

71

8

Afweging, conclusie en aanbevelingen

77

8.1

Vestigingen van het voorkeursrecht in de praktijk

77

8.2

Evaluatie van de doelstellingen van de Wvg

78

8.3

Toekomstige ontwikkelingen

81

8.4

Alternatieven voor het voorkeursrecht

81

8.5

Beleidsopties: behouden, afschaffen of aanpassen?

82

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

5

Bijlagen

6

I

Projectorganisatie en afstemming

92

II

Bronnenlijst

97

III

Jurisprudentie

99

IV

Vragenlijst voor interviews

103

V

Verslagen van de expertsessies

107

VI

Suggesties voor technische verbetering

113

Sira Consulting B.V.

Managementsamenvatting
Aanleiding en doelstelling
In dit onderzoek is de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) geëvalueerd aan de hand
van de door de Rijksoverheid geformuleerde doelen: 1) versterken van de regisserende
rol van de gemeente, 2) vergroten van inzicht in de grondmarkt en 3) drukken van de
grondprijzen en voorkomen van speculatie.
Voor de evaluatie is eerst onderzocht in hoeverre gemeenten gebruikmaken van het
voorkeursrecht. Vervolgens is nagegaan welke overwegingen ten grondslag liggen aan
dit gebruik. De uitkomsten van deze evaluatie gebruikt het ministerie van Infrastructuur
en milieu (IenM) om te bepalen of en hoe de Wvg zal worden geïntegreerd in de
Omgevingswet. Deze evaluatie voorziet niet in een juridische en praktische analyse van
alle onderdelen en artikelen van de Wvg.
Werkwijze
Het onderzoek is gestart met een bureauonderzoek waarbij beschikbare bronnen
(waaronder landelijke registraties), literatuur en jurisprudentie zijn geraadpleegd.
Vervolgens zijn interviews gehouden met decentrale overheden en deskundigen. De
resultaten van het brononderzoek en het praktijkonderzoek zijn afgestemd tijdens een
werksessie met overheden en marktpartijen en een werksessie met inhoudelijk experts.
De uitkomsten van het onderzoek zijn vervolgens vastgelegd in dit eindrapport.
Geschiedenis van de Wvg
De Wet voorkeursrecht gemeenten biedt gemeenten, provincies en de Rijksoverheid
een instrument waarmee eigendomsverhoudingen in een plangebied kunnen worden
‘bevroren’. Grondeigenaren kunnen na vestiging van het voorkeursrecht hun gronden
alleen verkopen als zij deze eerst aanbieden aan de overheid die het voorkeursrecht
heeft gevestigd. Hiermee worden voor de overheid ongewenste grondtransacties
tegengegaan.
De Wvg trad per 1 januari 1985 in werking. Het voorkeursrecht mocht destijds alleen
worden toegepast in stads- en dorpsvernieuwingsgebieden. In 1996 kwam het
instrument ook beschikbaar voor gemeenten met een uitbreidingstaakstelling op grond
van nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid. Op 1 februari 2004 kregen alle gemeenten
de bevoegdheid om een voorkeursrecht te kunnen vestigen. In 2008 is de procedure
van het vestigen van het voorkeursrecht sterk vereenvoudigd.
Vestigingen van het voorkeursrecht in de praktijk
Elk voorkeursrecht wordt gevestigd via een besluit, gevolgd door publicatie in de
Staatscourant. In de periode van 1996 tot en met 2014 zijn 4.830 voorkeursrechten
gevestigd op circa 2.500 verschillende locaties. De onderstaande figuur toont de
verdeling van de vestigingen in de tijd.
Tussen 2007 en 2014 vestigden in totaal 247 gemeenten één of meer voorkeursrechten. Het voorkeursrecht is in die periode relatief veel toegepast in de provincies
Overijssel, Gelderland en Noord-Brabant. Vooral gemeenten rond grote steden maakten
veelvuldig gebruik van het voorkeursrecht, waarschijnlijk omdat zij de groei van de
grote steden opvangen.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

7

800
700
600

Gemeenten met
uitbreidingcapaciteit
(waaronder Vinex) of
na toestemming van
de provincie

Verbreding naar
alle gemeenten

521

500

417

400
271

300
200

293
233

Wro 2008
treedt in
werking
554
483

437

329
228 218

255
195

123

100

114

79

35

23

22

-

Figuur 1. In de Staatscourant gepubliceerde voorkeursrechten tussen 1996 en 2014

Het voorkeursrecht werd het meest toegepast in de jaren van hoogconjunctuur rond
2000 en kort voor 2008. In deze periode werd ook de Vierde Nota over de Ruimtelijke
Ordening Extra (Vinex) vastgesteld en werd de werkingssfeer van de Wvg vergroot om
de uitvoering van het Vinex-beleid te bespoedigen. Na 2008 neemt het gebruik van het
voorkeursrecht af als gevolg van de crisis en de beschikbaarheid van nieuwe
grondbeleidsinstrumenten, zoals het exploitatieplan. Het is niet mogelijk om de invloed
van de economie en van de opeenvolgende beleidswijzigingen apart te bezien.
Gebruik van procedures in het voorkeursrecht
Met het vestigen van een voorkeursrecht verkrijgt de gemeente het eerste recht van
koop wanneer een eigenaar zijn grond wil verkopen. Dit eerste recht van koop gaat
gepaard met een drietal procedures waarmee overheden en grondeigenaren te maken
hebben:
1. Prijsvaststellingsprocedure. Deze procedure kan worden gestart als de overheid en
de grondeigenaar niet tot overeenstemming kunnen komen over de prijs. De
procedure wordt maar beperkt toegepast en leidt in veel gevallen ook niet tot een
uitspraak door de rechter. In totaal zijn meer dan 7.000 transacties na vestiging van
het voorkeursrecht bekend. Het aantal procedures dat tot een uitspraak is gekomen
bedraagt circa 1% tot 2% van dit totaal.
2. Vrijstellingsprocedure. Als daar gewichtige redenen voor zijn, kunnen burgemeester
en wethouders of Provinciale Staten de eigenaar vrijstelling verlenen van de
verplichting om bij verkoop van gronden waarop eerder een voorkeursrecht werd
gevestigd, in onderhandeling te treden met de gemeente. Precieze aantallen zijn
niet bekend, maar de procedure wordt niet vaak toegepast.
3. Nietigheid op basis van artikel 26. Dit artikel biedt overheden de mogelijkheid om
nietigheid in te roepen van rechtshandelingen die afbreuk doen aan de voorkeurspositie van de gemeente. In totaal heeft de rechtbank circa 60 tot 90 uitspraken
gedaan op basis van dit artikel.

8

Sira Consulting B.V.

Verwerving van gronden na vestiging van het voorkeursrecht
In totaal hebben overheden na vestiging van het voorkeursrecht minimaal 52.000
percelen aangekocht met een totaal grondoppervlak van 427 km2. Het grootste deel
hiervan werd aangekocht tussen 1999 en 2008. In deze periode werden jaarlijks tussen
de 4.000 en 5.000 percelen aangekocht. In het begin (1999 en 2000) en het einde
(2007 en 2008) van deze periode werd met meer dan 40 km2 per jaar het meeste
areaal aangekocht. Tussen 2007 en 2014 kochten in totaal 216 gemeenten grond aan
na vestiging van het voorkeursrecht.
Nadat gemeenten in 1996 de mogelijkheid kregen om het voorkeursrecht ook toe te
passen voor uitleglocaties, schommelt het aantal gesloten koopaktes met herstructurering of transformatie als doel jaarlijks rond de 40%. Wanneer wordt gekeken naar het
verworven areaal, dan is het beeld anders en blijkt dat 88% van het areaal werd
verworven voor de ontwikkeling van uitleglocaties.
Evaluatie van de doelstellingen
In het onderzoek zijn de drie doelstellingen van de Wvg geëvalueerd:
1. Versterken van de regisserende rol van de gemeente. Het voorkeursrecht biedt
gemeenten de mogelijkheid vroegtijdig een plaats aan de onderhandelingstafel te
bedingen. Zij kunnen hiermee sturen op doorlooptijd en op ruimtelijke kwaliteit.
Gemeenten hebben ook veel gronden na vestiging van het voorkeursrecht gekocht,
niet zozeer dankzij de aanbiedingsplicht, maar doordat gemeenten actief gronden
zijn gaan verwerven en doordat er geen derden konden aanschuiven aan de
onderhandelingstafel. De grondpositie is functioneel voor het bereiken van andere
doelen. Eigendom van gronden blijkt geen doel op zich. Er is dan ook niet altijd
verworven nadat grond aan de gemeente werd aangeboden. De doelstelling is
hiermee gerealiseerd.
2. Vergroten van het inzicht in de grondmarkt. Ten tijde van de vaststelling van de
Wvg was marktinformatie slechts beperkt inzichtelijk. In het heden is het voor
overheden dankzij de digitalisering eenvoudig geworden om inzicht te krijgen in
algemene marktinformatie zoals prijzen en aantallen transacties. Verder kunnen
overheden na vestiging van het voorkeursrecht voorgenomen transacties op de
grondmarkt goed volgen, omdat gronden eerst aan hen moeten worden aangeboden. Dit is gunstig voor het inzicht op de grondmarkt, maar alleen daar waar een
voorkeursrecht is gevestigd.
Overheden kunnen met artikel 26 de nietigheid inroepen van een overeenkomst die
een eigenaar met een derde sluit wanneer die overeenkomst het voorkeursrecht
schaadt. In de praktijk wordt de overheid in ongeveer 85% van de procedures in het
gelijk gesteld. Deze uitspraken hebben dermate veel precedentwerking dat gemeenten vaak alleen hoeven te dreigen met artikel 26. Deze procedure zorgt er echter
ook voor dat grondeigenaren overeenkomsten met derden uit het zicht van de
overheid houden. De grondeigenaar wacht dan met het bekend maken van de
overeenkomst tot een (eventuele) onteigeningsprocedure. Hierdoor neemt de
transparantie juist af.
De doelstelling lijkt ten minste deels gerealiseerd, al is dit evenzoveel een verdienste van de toegenomen digitalisering als van de Wvg zelf.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

9

3. Beheersen van de grondprijzen. Er heeft geen economisch onderzoek plaatsgevonden naar het prijsdempende effect van het voorkeursrecht. Op basis van de
interviews en de werksessies kan echter worden geconcludeerd dat elke bestuurlijke
stap naar een concrete ontwikkeling van gronden ervoor zorgt dat de prijzen van die
gronden toenemen. Dit effect wordt niet tegengegaan met de vestiging van het
voorkeursrecht, de verkeerswaarde (het wettelijk uitgangspunt) ontwikkelt zich
immers ook met iedere stap. De vestiging van het voorkeursrecht is op zichzelf ook
een bestuurlijke stap met een prijsopdrijvend effect. Ook blijkt dat gemeenten actief
onderhandelen na vestiging van het voorkeursrecht, wat eveneens een prijsopdrijvend effect heeft. De eigenaar kan het dan laten aankomen op een onteigening,
waarbij een recht op volledige schadeloosstelling bestaat.
Met het voorkeursrecht wordt wel speculatie op de grondmarkt voorkomen, doordat
derde partijen niet meer kunnen bieden op de gronden. Ook meermaals doorverkopen van gronden, wat fors prijsopdrijvend werkt, wordt hiermee voorkomen.
Hierdoor kunnen prijzen niet excessief stijgen. De prijsvaststellingsprocedure is
hierbij sluitstuk en zorgt ervoor dat er een prijs vastgesteld wordt die een redelijk
handelende koper en een redelijk handelende verkoper zouden betalen.
Overheden kunnen met de Wvg grondprijzen niet beheersen, maar kunnen wel de
oververhitting van de markt voorkomen. De doelstelling is hiermee deels gerealiseerd.
De toekomst van het voorkeursrecht
Steeds meer gemeenten zijn overgestapt van een actief naar een faciliterend
grondbeleid en hanteren het credo ‘faciliterend grondbeleid, tenzij…’, ook wel
situationeel grondbeleid genoemd. De Rijksoverheid heeft met de Afdeling Grondexploitatie in de Wro de gereedschapskist voor faciliterend grondbeleid verbeterd. Zij stelt
zich al enige jaren op het standpunt dat, nu dit instrumentarium verbeterd is,
gemeenten een zorgvuldige afweging moeten maken tussen actief en faciliterend
grondbeleid. In het licht van deze ontwikkeling wil IenM bezien hoe de toekomst van
het voorkeursrecht eruit gaat zien. Deze discussie wordt gevoerd tegen de achtergrond
van twee ontwikkelingen:
1. Het voorkeursrecht wordt sinds 2008 minder toegepast omdat er minder behoefte is
aan uitbreidingen en omdat gemeenten al voldoende grondpositie hebben voor de
gewenste ontwikkelingen.
2. Het exploitatieplan biedt sinds 2008 een alternatief voor het voorkeursrecht zonder
dat dit noopt tot actief handelen op de grondmarkt door de overheid. Mocht een
eigenaar niet bereid en in staat zijn het plan te realiseren, dan vergt dit uiteraard
nog steeds grondverwerving en kan de overheid daartoe onteigening inzetten.

10

Sira Consulting B.V.

Het onderstaande overzicht vat de voor- en nadelen van het voorkeursrecht samen en
geeft hiermee een afwegingskader.
Tabel 1. Voor- en nadelen van het gebruik van het voorkeursrecht

Voordelen

Nadelen



Het voorkeursrecht biedt gemeenten de
mogelijkheid gronden te verwerven, zonder
dat deze al direct moeten worden aangekocht.



Het voorkeursrecht biedt gemeenten in een
vroeg stadium potentieel zeggenschap over
de grond en daarmee onderhandelingsruimte. 
Bij toepassing van het exploitatieplan moeten
zij hun beleidsvoornemens vooraf vastleggen.
Dit geldt eveneens bij onteigening.

De sterke onderhandelingspositie die
gemeenten met het voorkeursrecht kunnen
verkrijgen, zorgt ervoor dat ruimtelijke
ontwikkelingen sneller en met de door de
gemeenten gewenste ruimtelijke kwaliteit

worden gerealiseerd.





De Wvg voorkomt speculaties in tijden van
hoogconjunctuur doordat zij verkopen aan
derden tegengaat en zo de gemeente en de
eindgebruiker beschermt tegen prijsopdrijving.



De Wvg is een instrument dat bij
binnenstedelijke herstructurering een nuttige
functie kan vervullen doordat de gemeente
daarmee kan voorkomen dat door verkoop
van grond versnippering of een ongunstige
verkaveling ontstaat.



De Wvg biedt bij laagconjunctuur
mogelijkheden tot regie bij faciliterend
grondbeleid.



Het voorkeursrecht is de gulden middenweg
tussen minnelijke verwerving en onteigening.



De gemeente kan niet gewenste samenwerking van de eigenaar met derden tegengegaan door via artikel 26 Wvg nietigheid in te
roepen.



De Wvg helpt gemeenten om publieke/maatschappelijke voorzieningen te
realiseren die voor de markt niet rendabel
zijn.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten





Het voorkeursrecht vormt een
inbreuk op het eigendomsrecht
doordat eigenaren hun grond niet
vrij kunnen verkopen, maar deze
eerst aan de gemeente moeten
aanbieden.
De onderhandelingen tussen de
gemeente en de grondeigenaar
kunnen veel doorlooptijd kosten.
Het voorkeursrecht heeft
bijgedragen aan de grote
financiële risico’s die gemeenten
hebben genomen op de grondmarkt.
Voorkeursrechten volgen
ruimtelijk beleid en kunnen
hierdoor op basis van één
raadsbesluit tot wel 16 jaar in
stand blijven. Grondeigenaren
kunnen in die tijd niet naar eigen
inzicht over gronden beschikken
en hebben weinig of geen
mogelijkheden om herroeping af
te dwingen.
Vestiging van een voorkeursrecht
brengt voor de gemeente kosten
met zich mee.

11

Verbetermogelijkheden
Als het voorkeursrecht wordt opgenomen in de Omgevingswet, kan het zinvol zijn de
onderstaande verbeteringen door te voeren:


12

Stel randvoorwaarden op waardoor gemeenten het voorkeursrecht alleen selectief
kunnen vestigen. Hiermee wordt voorkomen dat de gemeente al te lichtvaardig een
voorkeursrecht vestigt. Hierbij kan worden gedacht aan:
−

Financiële randvoorwaarden. Hiermee wordt voorkomen dat gemeenten meer
risico’s aangaan dan hun financiële situatie toelaat.

−

Inperking van het toepassingsgebied. Hiermee kan worden geborgd dat het
voorkeursrecht alleen daar wordt gebruikt waar overheidsinmenging nodig is om
een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, bijvoorbeeld voor maatschappelijke functies.



Voer een koopplicht in voor gemeenten voor percelen waarvan de definitieve
bestemming vastligt. Hiermee wordt eveneens voorkomen dat gemeenten te
lichtvaardig een voorkeursrecht vestigen, doordat dit gemeenten dwingt om
voorkeursrechten alleen te vestigen als a) verwerven van de gronden noodzakelijk is
voor de ontwikkeling en b) de benodigde financiële reserves aan te leggen.



Bezie of het verband tussen het voorkeursrecht en onteigening beter kan worden
afgestemd op de criteria uit de Onteigeningswet. Dit houdt in dat overdracht van
beschikkingsmacht over gronden weer mogelijk wordt als deze overdracht is gericht
op het realiseren van het beoogde stedenbouwkundige plan overeenkomstig de
vorm van uitvoering zoals de overheid deze voor ogen heeft. Hiermee wordt
voorkomen dat het eigendomsrecht van grondeigenaren die in staat zijn de
locatieontwikkeling zelf te realiseren, niet onnodig wordt ingeperkt.



Laat het voorkeursrecht direct bij publicatie in werking treden en niet de dag na
publicatie zoals nu gebruikelijk is. Hiermee wordt voorkomen dat grondeigenaren in
de tijd tussen de publicatie en het van kracht worden van het voorkeursrecht hun
gronden vervreemden.

Sira Consulting B.V.

1

Inleiding
Aanleiding
Gemeenten kunnen een voorkeursrecht vestigen op gronden waaraan een nieuwe, nietagrarische, bestemming is toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van het
toegedachte gebruik. Voor gronden die zijn gelegen binnen een moderniseringsgebied
geldt de voorwaarde van afwijkend gebruik niet 1. Ook provincies en de minister van
Infrastructuur en Milieu (IenM) kunnen het voorkeursrecht vestigen voor hun eigen
projecten. Een eigenaar die zijn gronden wil verkopen, moet aangewezen gronden eerst
aanbieden aan degene die het voorkeursrecht heeft gevestigd. Het voorkeursrecht
wordt gevestigd op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). De Wvg is in
1985 geïntroduceerd en is sindsdien ingrijpend herzien en vereenvoudigd. De meest
recente herziening dateert uit 2010.
De Wvg is één van de instrumenten die gemeenten, provincies en het Rijk kunnen
toepassen om de leefomgeving te beïnvloeden. Het programma Eenvoudig Beter werkt
op dit moment met de Omgevingswet aan een stelselwijziging van het omgevingsrecht.
Deze stelselwijziging en de hieruit voortvloeiende toekomstige wetswijzigingen zijn een
aanleiding om nut, noodzaak en inhoud van de Wvg opnieuw te bezien. Het kabinet
heeft hierbij de doelstelling om de huidige regelgeving zo veel mogelijk te vereenvoudigen, waarbij het schrappen van regels de voorkeur heeft.
Doelstelling en deelvragen
Dit onderzoek heeft tot doel om de Wvg te evalueren en om daarmee een bijdrage te
leveren aan het antwoord op de vraag of de Wvg moet worden gehandhaafd (al dan
niet in aangepaste vorm) of kan worden geschrapt. Voor dit onderzoek zijn de volgende
subdoelstellingen geformuleerd:
1. Verkrijgen van inzicht in de mate waarin gemeenten, sinds het verschijnen van de
Wvg, gebruik maken van het voorkeursrecht. Hierbij is ingegaan op de verplichtingen die de Wvg omvat, de wijze waarop deze worden uitgevoerd en de financiële
effecten voor burgers, bedrijven en de overheden zelf.
2. Inzichtelijk maken van de beweegredenen van overheden om het voorkeursrecht al
dan niet toe te passen. Hierbij is ook ingegaan op de ervaring van gebruikers van
het voorkeursrecht en de ervaringen van de markt.
3. Evalueren van de mate waarin de beleidsdoelstellingen van de Wvg zijn gerealiseerd, waarbij aandacht wordt besteed aan de drie beleidsdoelstellingen:
a. Versterken van de regisserende rol van de gemeente.
b. Vergroten van het inzicht in de grondmarkt.
c. Drukken van de grondprijzen en voorkomen van speculatie.
4. Inzichtelijk maken van de voors en tegens van de volgende beleidsopties:
a. Het voorkeursrecht ongewijzigd behouden.

1

Wet ruimtelijke ordening, artikel 3.5.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

13

b. Het voorkeursrecht aanpassen om eventuele tekortkomingen weg te nemen en
de toekomstbestendigheid van het instrument te vergroten.
c. Het voorkeursrecht afschaffen.
Deze evaluatie voorziet niet in een juridische en praktische analyse van alle onderdelen
en artikelen van de Wvg. In de interviews die voor dit onderzoek zijn gehouden zijn de
concrete onderdelen van de Wvg wel besproken om meer inzicht te krijgen in de
toepassing van de Wvg in de praktijk en daarmee meer inzicht te geven om de
hoofdvraag beter te kunnen beantwoorden. De antwoorden op deze vragen zijn echter
niet één op één opgenomen in dit rapport.
Afbakening
Het is noodzakelijk een aantal aspecten te bezien die van invloed zijn op de uitkomsten
van deze evaluatie. Het betreft hierbij de breedte en diepgang van de evaluatie, maar
ook de context waarbinnen deze evaluatie plaatsvindt in maatschappelijke en in
financiële zin.
De Wvg heeft tot doel gehad de beweging op de grondmarkt enigszins te begeleiden in
een periode van hoogconjunctuur. De welvaart steeg fors met als gevolg dat de vraag
van consumenten en het aanbod van producenten groeiden. Deze ontwikkeling heeft
ook gevolgen gehad voor de grondmarkt. Er is lange tijd veel vraag naar woningen en
bedrijventerreinen geweest, waarbij doorgaans veel financiële middelen beschikbaar
waren om aan deze vraag te kunnen voldoen. De grote behoefte aan woningen en
bedrijventerreinen leidde tot veel vraag naar bouwgronden. Deze ontwikkeling heeft
geleid tot een verhoogde interesse van meerdere partijen op de grondmarkt waardoor
de grondmarkt danig in beweging werd gebracht.
De onderhavige evaluatie van de Wvg geschiedt echter in een tijd dat er sprake is van
een conjunctuur die sterk onder druk staat. Vanwege de economische crisis zijn de
vraag naar en het aanbod van woningen en bedrijventerreinen sterk afgenomen. De
grondmarkt is hierdoor ook nagenoeg stil komen te staan. De inzet van het
voorkeursrecht blijkt op basis van dit onderzoek ook sterk afgenomen. Het is de vraag
hoe de grondmarkt zich gaat bewegen nadat de crisis voorbij is. De aloude wetten in de
economie laten immers golfbewegingen zien: economische neergang wordt gevolgd
door een tijdperk van economische groei. Deze economische wetmatigheid speelt in het
kader van dit evaluatieonderzoek ook een rol.
De Wvg is eenmalig in 2000 door de TU Delft 2 geëvalueerd. In de periode tussen 2000
en heden is de Wvg meerdere malen ingrijpend gewijzigd. Deze wijzigingen zijn op
zichzelf bezien niet geëvalueerd. Dit heeft tot gevolg dat de resultaten van deze
evaluatie hooguit kunnen worden vergeleken met het in 2000 gepubliceerde onderzoek
van de TU Delft. De resultaten uit dat onderzoek zijn alleen gebruikt waar dit
meerwaarde heeft voor de beantwoording van thema’s uit onze onderzoeksvraag. Het
gemis van tussentijdse evaluaties brengt ook met zich mee dat er geen geformaliseerd
breed kader van opvattingen over het functioneren van de Wvg bestaat. Daarnaast is
gebleken dat gegevens die voor het functioneren van de Wvg belangrijk zijn (aankopen
van gronden, grondprijzen, impact verschillende procedures) niet ruimschoots
beschikbaar zijn of moeilijk zijn te verkrijgen.

2
Rapport TU Delft: ‘Eerste Ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht gemeenten’, 2000
(hierna: Rapport TU Delft)

14

Sira Consulting B.V.

Leeswijzer
Hoofdstuk 2 beschrijft de werkwijze die wij in deze evaluatie hebben gevolgd en hoe wij
de doelstelling hebben geoperationaliseerd. Ook verklaren wij het gebruikte
begrippenkader ten aanzien van regeldruk en administratieve lasten nader. Daarnaast
brengt hoofdstuk 2 in kaart welke doelgroepen bij de Wvg zijn betrokken.
Hoofdstuk 3 biedt een beschrijvend inzicht in de historische ontwikkeling van ruimtelijke
ordening en grondbeleid in Nederland, de rol van de overheid daarin, ontwikkeling van
regelgeving op dit gebied en andere relevante ontwikkelingen.
Hoofdstuk 4 laat zien welke procedures uit de Wet voorkeursrecht gemeenten
voortvloeien en hoe deze uitwerken in de praktijk. Tot deze te behandelen procedures
behoort uiteraard de vestiging van een voorkeursrecht door een overheid, maar ook
aanverwante gerechtelijke procedures ten behoeve van bijvoorbeeld prijsvaststelling
van gronden.
Hoofdstuk 5 bevat de kwantitatieve onderzoeksgegevens en biedt daarmee inzicht in
het gebruik van het voorkeursrecht door de jaren heen, de geografische spreiding van
vestigingen van voorkeursrecht, de type ontwikkelingen ten behoeve waarvan
voorkeursrechten zijn gevestigd, en de regeldruk.
Hoofdstuk 6 evalueert het instrument voorkeursrecht middels een synthese van de in
de voorgaande hoofdstukken verzamelde onderzoeksgegevens. Hierbij is specifiek
aandacht voor de drie doelstellingen ‘versterking van de regisserende rol van de
gemeente’, ‘vergroting van het inzicht in de grondmarkt’ en ‘beheersing van de
grondprijzen’.
Hoofdstuk 7 legt een relatie tussen het fenomeen zelfrealisatie en de Wet voorkeursrecht. Vanuit de geschiedenis van de wetgeving en de jurisprudentie die zich hierover
heeft ontwikkeld, wordt inzicht gegeven in de samenhang tussen voorkeursrecht,
vernietiging van overeenkomsten, onteigening en zelfrealisatie.
Hoofdstuk 8 van dit rapport bevat een overzicht van voor- en nadelen van de
toekomstopties voor het voorkeursrecht. Dit overzicht moet een bijdrage leveren aan de
afweging om het voorkeursrecht te schrappen of op te nemen in de Omgevingswet. Ook
biedt hoofdstuk 7 aanbevelingen ter verbetering van het instrument.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

15

2

Methodiek en betrokken partijen
De eerste paragraaf van dit hoofdstuk beschrijft de methodiek die is gehanteerd om de
Wvg te evalueren. Hierbij is specifiek ingegaan op de bronnen en kritische parameters
die zijn gebruikt. De tweede paragraaf omvat een overzicht van de partijen die bij de
Wvg betrokken zijn.

2.1

Onderzoeksmethodiek
Voor de evaluatie van het voorkeursrecht is een combinatie van onderzoeksmethoden
gebruikt. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de onderzoeksmethoden die
per doelstelling zijn gebruikt om deze te kunnen evalueren. Aansluitend op de tabel zijn
de gebruikte methoden toegelicht. Per methode is aangegeven hoe de verzamelde
gegevens zijn gebruikt om aan de vier onderzoeksdoelstellingen te voldoen.

Tabel 2. Gehanteerde bronnen per onderzoeksdoelstelling

Doelstelling

1

2

3

Verkrijgen van inzicht in de mate
waarin gemeenten gebruik maken
van het voorkeursrecht.



Inzichtelijk maken van de
beweegredenen om het
voorkeursrecht al dan niet toe te
passen.















Vergroting van het inzicht in de
grondmarkt.







Drukken van de grondprijzen en
voorkomen van speculatie.







Formuleren van aanbevelingen om
de mate waarin de beleidsdoelstellingen uit de Wvg worden
gerealiseerd, te vergroten.







Evalueren van de mate waarin de
beleidsdoelstellingen uit de Wvg
worden gerealiseerd:
Versterking van de regisserende
rol van de gemeente.

4

BronLiteratuur- Interviews Werksessies
onderzoek onderzoek

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten



17

Brononderzoek
Om kwantitatief inzicht te verkrijgen in het feitelijke gebruik van het voorkeursrecht
(doel 1), is gebruik gemaakt van beschikbare bronnen, waaronder landelijke
registraties. De resultaten van het brononderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 1, met
uitzondering van het jurisprudentieonderzoek waarvan de resultaten zijn verwerkt in
hoofdstuk 6.
Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van de volgende bronnen:


Het Kadaster heeft ten behoeve van het kwantitatieve onderzoek basisgegevens
aangeleverd afkomstig uit de volgende registers:
−

WKPB-register. Gemeenten zijn op basis van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken (WKPB) sinds 2007 verplicht om gevestigde
voorkeursrechten in te schrijven in het WKPB-register. Op basis van dit register
is nagegaan op hoeveel percelen en areaal het voorkeursrecht is gevestigd voor
de periode van 2007 tot 2014.

−

Overdrachtenregister. Het Kadaster houdt bij welke en wat voor type onroerende
goederen er van eigenaar wisselen. Op basis van dit register is bepaald welke
percelen met de beperking ‘voorkeursrecht gemeenten’ zijn verkocht aan de
betreffende gemeenten. Dit heeft inzicht verschaft in het succes van het voorkeursrecht als verwervingsinstrument. Op basis van de kenmerken van de aangekochte gronden kon tevens worden ingeschat of het herstructurerings- of
uitbreidingsgebieden betrof.



Publicaties in de Staatscourant online. Het voorkeursrecht wordt gevestigd na een
publicatie in de Staatscourant. Deze publicaties zijn vanaf 2009 online beschikbaar
op het online portaal van de Staatscourant. Met behulp van dit portaal is inzichtelijk
gemaakt welke gemeenten en provincies in de periode van 2009 tot en met 2014
een voorkeursrecht hebben gevestigd.



Uitsprakendatabank van de rechtspraak. Op basis van deze database is een
jurisprudentieonderzoek gehouden. Hierbij is nagegaan hoeveel gerechtelijke
uitspraken er gedurende de periode van 2000 tot en met 2014 zijn gedaan. Voor de
relevante uitspraken is verder nagegaan of de decentrale overheid of de grondeigenaar in het gelijk werd gesteld en wat de overweging was van de rechter. In bijlage
III is een overzicht opgenomen van de relevante uitspraken.



CBS Statline. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt gegevens bij over
economische groei. Deze gegevens zijn gehanteerd om het gebruik van het
voorkeursrecht in de periode van 2000 tot en met 2014 te vergelijken met de
economische ontwikkelingen in die periode.

Literatuuronderzoek
De Wvg is in 2000 geëvalueerd door de Universiteit Delft. Sindsdien is er veel
onderzoek gedaan en is er veel gepubliceerd over de wijze waarop (decentrale)
overheden het voorkeursrecht gebruiken en/of zouden moeten gebruiken. Voor de
evaluatie is op basis van deze publicaties een literatuuronderzoek verricht. De lijst van
gebruikte literatuur is opgenomen in bijlage II.
De literatuur is voornamelijk gebruikt om inzicht te krijgen in de beweegredenen om
het voorkeursrecht toe te passen (doel 2) en om na te gaan in welke mate de
beleidsdoelstellingen uit de Wvg worden gerealiseerd (doel 3). Waar mogelijk zijn de

18

Sira Consulting B.V.

resultaten uit de literatuur getoetst aan de verzamelde gegevens uit het brononderzoek.
De resultaten van het literatuuronderzoek zijn opgenomen in hoofdstukken 6, 7 en 8.
Gegevensverzameling via interviews
Naast het onderzoek op basis van literatuur en bronnen, zijn interviews gehouden met
decentrale overheden en deskundigen. In bijlage IV is de toelichting met vragenlijst
opgenomen die bij de interviews 3 is gebruikt.
De resultaten uit het brononderzoek en het literatuuronderzoek zijn getoetst en
aangevuld in interviews met medewerkers van gemeenten en provincies die zich bezig
hebben gehouden met de Wvg. Daarnaast is met de respondenten besproken welke
beweegredenen decentrale overheden hebben om het voorkeursrecht toe te passen en
welke overwegingen er zijn om dit niet te doen. Deze beweegredenen en overwegingen
zijn tijdens de interviews gespiegeld aan de economische ontwikkelingen in het
afgelopen decennium, het grondbeleid dat gemeenten in die periode hebben gevoerd en
de doelstelling die de wetgever heeft gehad met de Wvg.
Tijdens de interviews is ook de visie van de respondenten op de toekomst van het
voorkeursrecht besproken. Daarnaast is besproken welke mogelijkheden zij zien om het
voorkeursrecht doelmatiger toe te passen en welke alternatieven er zijn voor het
voorkeursrecht.
De resultaten uit de interviews zijn gebruikt voor alle onderzoeksdoelen, inclusief de
toekomst van het voorkeursrecht. De resultaten van de interviews zijn opgenomen in
hoofdstuk 6 en 8.
Validatie in werksessies
Nadat het brononderzoek, het literatuuronderzoek en de interviews hebben
plaatsgevonden, zijn de resultaten afgestemd met deskundigen en stakeholders in twee
expertsessies. Waar nodig zijn aan de hand van deze werksessies de resultaten van het
onderzoek bijgesteld en genuanceerd.
Betrokken partijen
Gemeenten, provincies en het Rijk kunnen op basis van de Wvg een voorkeursrecht
vestigen op gronden waarop het voornemen bestaat om ruimtelijke projecten te
realiseren, mits dit geen agrarische projecten zijn en het huidige gebruik afwijkt van de
toegedachte bestemming. Voor gronden die zijn gelegen binnen een moderniseringsgebied geldt de voorwaarde van afwijkend gebruik niet. Daarnaast hebben particuliere
grondeigenaren te maken met het voorkeursrecht. Het kan hierbij zowel gaan om
burgers als om bedrijven.
In deze paragraaf zijn de bij het voorkeursrecht betrokken partijen onderscheiden. Voor
elk van de betrokken partijen is hun rol omschreven.
Gemeenten
De gemeenteraad is – dikwijls op aangeven van het college van burgemeester en
wethouders - bevoegd tot het aanwijzen van gronden waarop de Wvg van toepassing is.

3
In het onderzoek is gebruik gemaakt van semigestructureerde interviews, waarbij een vragenlijst
het uitgangspunt vormde voor het gesprek. De respondenten hebben gedurende de interviews
echter ook de ruimte gekregen om af te wijken van de vragenlijst.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

19

Sinds 2004 4 hebben alle gemeenten in Nederland deze bevoegdheid. Het aantal
gemeenten is tussen 2004 en 2014 gedaald van 483 tot 403. Zoals de naamgeving van
de wet al aangeeft, wordt het voorkeursrecht met name door gemeenten gebruikt.
In dit onderzoek is uitgegaan van de situatie in 2014. In situaties waarin meerdere
gemeenten zijn samengegaan, zijn alle voorkeursrechten die door de individuele
gemeenten vóór de fusie zijn gevestigd, toegerekend aan de ‘nieuwe’ fusiegemeente.
Hetzelfde geldt voor verworven percelen. De gemeente Stichtse Vecht is bijvoorbeeld in
2011 ontstaan uit een fusie van de voormalige gemeenten Breukelen, Loenen en
Maarssen. Alle voorkeursrechten die voor 2011 zijn gevestigd door één van deze drie
gemeenten, worden in deze evaluatie toegerekend aan de gemeente Stichtse Vecht.
Provincies
Provinciale Staten is – dikwijls op aangeven van Gedeputeerde Staten – bevoegd tot het
aanwijzen van gronden waarop de Wvg van toepassing is. Sinds 2008 hebben de 12
provincies deze bevoegdheid. Provincies vestigen niet altijd zelf een voorkeursrecht. In
de praktijk blijkt dat provincies gemeenten vragen om een voorkeursrecht te vestigen.
De provincies nemen de verworven gronden vervolgens over van de gemeente en
maken zo indirect gebruik van het voorkeursrecht.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
De minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) is bevoegd het voorkeursrecht te
vestigen. Sinds 2008 heeft de minister deze bevoegdheid. Er zijn in het Kadaster echter
geen inschrijvingen van door de Rijksoverheid gevestigde voorkeursrechten
aangetroffen, naar het zich laat aanzien omdat de Rijksoverheid over krachtigere
instrumenten kan beschikken, zoals de Tracéwet en de Crisis- en herstelwet. In deze
evaluatie is IenM daarom als partij buiten beschouwing gelaten.
Particuliere grondeigenaren
Particuliere grondeigenaren worden door toepassing van het voorkeursrecht beperkt in
hun vrijheid om grond te verkopen aan een andere partij. Het voorkeursrecht heeft
voor deze doelgroep een marktverstorend element.
Er zijn twee groepen particuliere grondeigenaren, namelijk burgers en bedrijven:


Burgers. Huishoudens kunnen met het voorkeursrecht te maken krijgen als zij
gronden of onroerend goed bezitten of pachten. Nederland kende volgens CBS in
2014 circa 4,3 miljoen huishoudens met een koopwoning of appartement. Ook zijn
er burgers die gronden bezitten met een andere functie dan wonen, bijvoorbeeld
voor tuinieren of als investering. Het is niet duidelijk hoeveel percelen dit betreft,
maar naar verwachting zijn de meeste niet-bewoonde percelen in handen van
bedrijven.



Bedrijven. Bedrijven met eigen grondbezit kunnen te maken krijgen met het
voorkeursrecht. Het betreft voornamelijk agrarische bedrijven, omdat agrarische
gronden het meest aantrekkelijk zijn voor ontwikkeling. In totaal kende Nederland
in 2014 69.100 agrarische bedrijven. Circa 93% van deze bedrijven heeft 5 of
minder werknemers.

4

Vanaf 1996 gold dit slechts voor gemeenten waaraan zelfstandig of samen met andere gemeenten
blijkens nationaal of provinciaal beleid uitbreidingscapaciteit is toegedacht of gegeven.

20

Sira Consulting B.V.

Andere typen bedrijven met eigen grond kunnen ook te maken krijgen met het
voorkeursrecht, maar dan betreft het doorgaans herstructurering van bestaand
stedelijk gebied in plaats van bouw op uitleglocaties. Doordat herstructurering
relatief duur is, kleinschaliger is dan bouwen op uitleglocaties en politiek gevoelig
kan liggen, is de kans dat niet-agrarische bedrijven met het voorkeursrecht te
maken krijgen, relatief beperkt.
Projectontwikkelaars, aannemers en grondhandelaren
Projectontwikkelaars en grondhandelaren kopen gronden aan om hierop bestemmingen
te realiseren of om gronden (al dan niet met winst) door te verkopen. De toepassing
van het voorkeursrecht door gemeenten beperkt deze groep in haar vrije keuze om
grond te kopen en daarmee of daarop ontwikkelingen te starten. De gemeente heeft
immers een voorrangspositie aan de onderhandelingstafel.
Volgens CBS kende Nederland in 2014 in totaal ruim 48.000 bedrijven in de categorie
’41. Algemene bouw en projectontwikkeling’. Deze doelgroep bestaat vooral uit MKBbedrijven en zzp’ers. Naar verwachting is het voorkeursrecht met name van invloed op
de middelgrote tot grote projectontwikkelaars en bouwondernemingen. In dit onderzoek
wordt deze groep bedrijven meestal aangeduid als ‘projectontwikkelaars’.
Het betreft hier bijvoorbeeld de 12 grote bouwconsortia die Nederland kent, waarbinnen
in totaal circa 500 bouwondernemingen deelnemen.
Advocaten, taxateurs en juridische adviesbureaus
Het voorkeursrecht is in beginsel een relatief eenvoudig instrument, maar de juridische
implicaties voor de betrokkenen blijken groot. Dit wordt onderstreept door de grote
hoeveelheid publicaties over het voorkeursrecht. Zowel gemeenten, grondeigenaren als
projectontwikkelaars maken daarom veel gebruik van de kennis van advocaten en
juridische adviesbureaus.
Daarnaast spelen taxateurs een belangrijke rol bij de financiële onderdelen van de Wvg.
De waarde van gronden is een cruciaal onderdeel voor meerdere partijen die bij de Wvg
zijn betrokkenen: grondeigenaren, overheden, projectontwikkelaars en rechtbank. Het
adviseren over deze waarde is de activiteit waar taxateurs zich mee bezighouden.
De omvang van deze doelgroep is lastig te bepalen. In 2013 hielden in totaal circa
7.045 bedrijven zich bezig met advisering en juridische ondersteuning op het gebied
van het omgevingsrecht 5. Naar verwachting zijn hiervan echter slechts enkele tientallen
gespecialiseerd in het voorkeursrecht.
Notarissen
Notarissen hebben een belangrijke rol bij de overdracht van gronden, zeker in het kader
van de Wvg. Zij dienen bij een overdracht van gronden een voetverklaring af te geven
waarbij zij verklaren dat op de betrokken onroerende zaak geen aanwijzing met
voorkeursrecht of een voorlopige aanwijzing van toepassing is, hetzij dat de
vervreemding niet in strijd is met de Wvg. De notarissen controleren daarmee of aan de
bepaling van de Wvg wordt voldaan. Hiermee borgen zij de werking van de Wvg. In
totaal telde Nederland in 2014 volgens CBS 1.405 notariskantoren.

5

‘Onderzoek financiële effecten Omgevingswet’, Sira Consulting, mei 2014.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

21

3

Grondbeleid en de Wvg
Deze evaluatie start met een beschrijving van de aanleiding en beleidsdoelstellingen
van grondbeleid in Nederland. De eerste paragraaf in dit hoofdstuk beschrijft de
aanleiding en rechtvaardiging voor overheidsingrijpen in het grondbezit. De tweede
paragraaf beschrijft de positie die de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) inneemt
binnen het grondbeleid. De derde en laatste paragraaf plaatst het grondbeleid en het
voorkeursrecht in de recente ontwikkelingen als gevolg van de crisis en de fundamentele herziening van de Wet op de ruimtelijke ordening (Wro).

3.1

Aanleiding en beleidsdoelstellingen
De visie op het ruimtelijk beleid laat in de loop der geschiedenis een ontwikkeling met
belangrijke verschillen zien. Na de Tweede Wereldoorlog was het ruimtelijk beleid
vooral gericht op het aanpakken van de woningnood, op bevordering van de
economische groei en op sturing van migratiepatronen. De hoge verwachtingen die men
had van zowel de economische als demografische groei in de jaren zestig klonken door
in het ruimtelijk beleid. De uitgangspunten waren spreiding van de bevolking over het
land, ruimtelijk ordening op stadsgewestelijk niveau door de introductie van
groeikernen en uitbreiding van het netwerk van autosnelwegen.
In de jaren zeventig tekende zich een kentering af. De Derde Nota over de ruimtelijke
ordening leverde het instrumentarium om de groeikernen daadwerkelijk te realiseren.
Verder ontstond in de steden een roep om te stoppen met een beleid gericht op
sanering en modernisering van de oude wijken. De wensen van bewoners werd centraal
gesteld door te ‘bouwen voor de buurt’. Geleidelijk werd het ruimtelijke model van de
uiteengelegde stad ingeruild voor het model van de compacte stad.
Het begin van de jaren tachtig kenmerkte zich door een economische depressie. Deze
raakte de bouwsector hard. Het verstedelijkingsvraagstuk in Nederland verdween
hiermee naar de achtergrond. In plaats hiervan ontstond het idee dat ruimtelijke
ordening een belangrijke bijdrage kon leveren aan het herstel van de Nederlandse
concurrentiepositie in internationaal verband. De Vierde Nota op de Ruimtelijke
Ordening legde dan ook een sterk accent op de strategische ligging van Nederland als
poort van Europa: mainports, stedelijke knooppunten en hoofdtransportassen waren
belangrijke concepten.
Het verstedelijkingsvraagstuk keerde echter sneller terug op de politieke agenda dan
begin jaren tachtig werd verwacht. Dit kwam niet alleen door het economische herstel,
maar ook door sociaal-culturele veranderingen. Het huishouden met één kostwinner
maakte in snel tempo plaats voor een tweeverdienershuishouden. Hierdoor ontstond
steeds meer behoefte aan koopwoningen van een hoge kwaliteit.
De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex) had meer aandacht voor de kwaliteit
van de leefomgeving. Daarnaast werd een forse bouwopgave (1 miljoen woningen)
geformuleerd om definitief de kwantitatieve tekorten weg te werken en tegelijkertijd bij
te dragen aan de doelen van ruimtelijk verkeer- en vervoersbeleid. Het beleid was
gericht op bundeling van de verstedelijking in stadsgewesten, met een duidelijke
voorkeursvolgorde. De mogelijkheden in bestaand stedelijk gebied benutten stond
voorop, gevolgd door ontwikkeling aan de randen hiervan. De mogelijkheid met de
minste voorkeur was de ontwikkeling van verder gelegen gebieden, maar wel in
aansluiting op bestaande kernen.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

23

Het is een historisch misverstand dat het Rijk de Vinex-locaties heeft aangewezen. De
Vinex noemde alleen locaties rondom de grote steden in landsdeel west. In de overige
landsdelen noemt de Vinex in de meeste gevallen ruime ‘af te wegen ontwikkelingsrichtingen’. Gemeenten hebben naar aanleiding van de Vinex de ontwikkelingslocaties zelf
aangedragen. De ontwikkelingsrichtingen werden pas definitief bij de ondertekening van
de betreffende Vinex-convenanten. Na de ondertekening, gingen gemeenten meer en
meer een actieve rol op de grondmarkt spelen.
De economische crisis maakte in 2008 een einde aan de hoogtijdagen van de Vinex en
de grootschalige ontwikkelingen die hieruit voortvloeiden. De crisis in de bouw leidde
tot een crisis op de grondmarkt en miljoenenverliezen bij gemeenten. Naar verwachting
zal economisch herstel echter niet overal uitkomst bieden. Naast groeiregio’s kent
Nederland nu ook krimp- en anticipatieregio’s met geen of een zeer geringe
uitbreidingsbehoefte. Zolang de economische crisis voortduurt, zijn de groeivooruitzichten van de groeiregio’s echter eveneens onzeker.
Stedelijke groei is voor het eerst in decennia niet langer overal vanzelfsprekend. De
grondmarkt heeft een veel lager rendement en kent grotere financiële risico’s.
Gemeenten bezitten nog altijd veel grond en zijn terughoudend met nieuwe
grondaankopen. Actief grondbeleid met grootschalige verwervingen maakt steeds meer
plaats voor faciliterend grondbeleid, eventueel gecombineerd met een selectief actief
grondbeleid.
Grondbeleid
Op de website 6 www.rijksoverheid.nl is de noodzaak van grondbeleid toegelicht:
Grond is op veel plekken in Nederland schaars. Gebruik van grond is
noodzakelijk om publieke doelen te realiseren (zoals woningen bouwen,
wegen aanleggen, of bedrijventerreinen ontwikkelen).
Hieruit volgt dat grondbeleid geen doel op zich is, maar een sturingsinstrument voor de
ruimtelijke ordening in Nederland. Grondbeleid is een middel om het maatschappelijk
gewenste grondgebruik te realiseren en tracht bij te dragen aan:


De kwaliteit van de ruimtelijke inrichting.



Vergroting van de zeggenschap van inwoners.



Een rechtvaardige verdeling van de kosten en baten van bouwgrond.

Grondbeleid kan actief en faciliterend. Bij actief grondbeleid gedraagt de overheid zich
als een marktpartij door zelf grond te verwerven, te ontwikkelen en te verkopen. Dit
kan omdat de overheid een natuurlijke rechtspersoon is, die het recht heeft
privaatrechtelijke handelingen te verrichten. Daarbij beschikt de overheid ook over
publiekrechtelijke instrumenten om op de grondmarkt te interveniëren. Het gaat dan
om onteigening, het voorkeursrecht, ruilverkaveling ten behoeve van de landinrichting
en het kostenverhaal op grond van de afdeling Grondexploitatie van de Wet ruimtelijke
ordening. Nederland kent een sterke traditie van actief grondbeleid.
Bij een faciliterend grondbeleid werkt de overheid samen met marktpartijen om tot
ruimtelijke ontwikkelingen te komen. Sinds het midden van de jaren negentig betreden
private partijen de grondmarkt en komt faciliterend grondbeleid vaker voor. De

6

http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ordening-en-gebiedsontwikkeling/grondbeleid

24

Sira Consulting B.V.

overheid kan dankzij haar publiekrechtelijke instrumenten een waardevolle rol spelen
bij publiek-private samenwerkingen (PPS).
Volgens de Nota Grondbeleid 2001 is het voordeel van actief grondbeleid dat publieke
doelen zoals kostenverhaal, bevordering van concurrentie en particulier opdrachtgeverschap, relatief eenvoudig zijn te realiseren. Een nadeel van actief grondbeleid is het
gevaar dat gemeenten teveel vanuit winstoogmerk en te weinig vanuit beleidsinhoudelijke doelstellingen opereren.
De trend om naar een grotere rol van particuliere partijen en publiek-private
samenwerking (PPS) te gaan, is een belangrijke reden om het instrumentarium voor
faciliterend grondbeleid te versterken. Of actief of faciliterend grondbeleid aan de orde
is, is afhankelijk van de specifieke situatie en is een zaak van de betrokken overheden
zelf.

3.2

De Wvg: een historische schets
De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft gemeenten, provincies en het Rijk ten
behoeve van de uitvoering van ruimtelijk beleid de mogelijkheid een wettelijk recht van
voorrang bij vervreemding van onroerende zaken te vestigen. De Memorie van
Toelichting bij de wijzigingswet uit 2004 en het in opdracht van het ministerie van IenM
uitgevoerde onderzoek of het huidige juridische instrumentarium voor het grondbeleid
eenvoudiger kan, schetsen de ontwikkeling van de Wvg als volgt.
Bij de totstandkoming van de wet in 1981 werd uitgegaan van een bevoegdheid tot
vestiging van een voorkeursrecht die alle gemeenten toekwam. Een veranderende
situatie op de grondmarkt, die een teruggelopen behoefte van gemeenten aan grond op
voorraad tot gevolg had, en de dereguleringsoperatie begin jaren 80 hadden tot gevolg
dat de inwerkingtreding van de wet aanvankelijk werd opgeschort.
Bij de behandeling van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing werd, door
aanvaarding van een amendement van het lid der Tweede Kamer Van Baars besloten
per 1 januari 1985, gelijktijdig met de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing, de Wvg
in werking te laten treden, doch uitsluitend voor stads- en dorpsvernieuwingsgebieden.
De Wvg is zodoende (pas) in 1985 ingevoerd. In de beginjaren kon de wet enkel bij
stads- en dorpsvernieuwingsprojecten worden toegepast. Er werd weinig gebruik van
gemaakt. In 1995 werd het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet voorkeursrecht
gemeenten bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel beoogde de reikwijdte
van de Wvg uit te breiden, door de beperking tot stads- en dorpsvernieuwingsgebieden
op te heffen. Daarnaast beoogde het wetsvoorstel vervroegde vestiging – vestiging vóór
de totstandkoming van formele ruimtelijke plannen – mogelijk te maken, toezichtrelaties te verminderen, de geldende regeling op onderdelen te dereguleren en de
ontduikingsmogelijkheden te beperken.
Bij de behandeling in het parlement werd in 1996 door aanvaarding van het
amendement Esselink de bevoegdheid tot vestiging van een voorkeursrecht alleen
toegekend aan gemeenten met een uitbreidingstaakstelling op grond van nationaal of
provinciaal ruimtelijk beleid (artikel 2a Wvg). Deze taakstelling betrof «rode functies»
als woon en werkgebieden (bedrijventerreinen, kantorenlocaties), maar strekte zich ook
uit tot daaraan gerelateerde bestemmingen, zoals groen en recreatie. Ook gemeenten
aan wie deze taakstelling niet is toegekend kunnen over deze bevoegdheid beschikken,
mits nationaal of provinciaal ruimtelijk beleid waarin een uitbreidingstaakstelling zal
worden gegeven wordt voorbereid en alleen nadat Gedeputeerde Staten vooraf een

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

25

verklaring van geen bezwaar hebben verleend. Het vereiste van de toegedachte
uitbreidingscapaciteit is per 1 februari 2004 vervallen. Dit heeft tot gevolg dat alle
gemeenten een voorkeursrecht kunnen vestigen.
Bestuursrechtdeskundigen Lucassen en Muetstege sommen in hun artikel in Fiscaal &
Civiel Vastgoed 7 de meest recente ontwikkelingen van de Wvg op. De modernisering en
vereenvoudiging van de Wvg verliep in twee stappen:

3.3



Allereerst werd de Wvg aangepast aan de planvormen uit de Wet ruimtelijke
ordening (Wro) door middel van de Invoeringswet Wro, die op 1 juli 2008 in werking
trad. Daarbij kregen ook het Rijk en de provincies de voorkeursrechtbevoegdheid en
werd de procedure tot aanwijzing van gronden waarvoor een voorkeursrecht geldt
vereenvoudigd.



Met de Wijzigingswet van 18 maart 2010 zijn de resterende verbeteringen en
vereenvoudigingen doorgevoerd. Blijkens de memorie van toelichting houdt de
vereenvoudiging onder meer in: stroomlijning van de aanbiedingsprocedure, de
bekendmaking en inwerkingtreding van een voorkeursrecht, en het consequenter en
duidelijker maken van de in de wet gebruikte terminologie.

Relevante ontwikkelingen
De Wvg geldt al vanaf 1985. In de periode vanaf 1985 tot nu hebben zich met
betrekking tot de grondmarkt belangrijke ontwikkelingen voorgedaan. In voorgaande
paragrafen is aangegeven op welke wijze de wetgever de Wvg in de loop van de jaren
heeft gewijzigd. Om deze wijzigingen te begrijpen is ook de bredere context van het
grondbeleid relevant. Deze paragraaf gaat in op de economische crisis en de
inwerkingtreding van de fundamentele herziening van de Wet ruimtelijke ordening in
2008.
Crisis
Met als aanleiding de crisis in de bankensector in Amerika werd ons land in het vorige
decennium geconfronteerd met een economische crisis, die nog tot op heden
voortduurt. Deze crisis heeft verstrekkende maatschappelijke en financiële gevolgen
gehad. Ook voor de ontwikkeling van stedelijke plannen en de posities van partijen die
hierbij zijn betrokken zoals overheden, ontwikkelaars en banken, heeft deze crisis grote
gevolgen gehad. Vanwege de crisis is de uitvoering van bestaande stedelijke plannen
vertraagd en zijn sommige plannen voor nieuwe stedenbouwkundige ontwikkelingen
volledig geschrapt.
De crisis heeft tot gevolg dat de belangstelling voor de bouw van nieuwe woningen
nagenoeg stil ligt omdat zowel bij de producenten van bouwgronden en woningen
(gemeenten als ontwikkelaars) als de consument het vertrouwen ontbreekt om in
grond, woningen en bedrijventerreinen te investeren. De crisis heeft er dan ook toe
geleid dat de vraag naar (nieuwe) bouwgronden sterk is afgenomen en dat daarmee
ook de noodzaak om gronden aan te kopen sterk is teruggelopen.
Het gevolg hiervan is dat gemeenten en ontwikkelaars die beschikten over grote
voorraden (bouw)gronden hun gronden hebben verkocht en/of de bestaande voorraad
gronden die bestemd is voor stedenbouwkundige ontwikkelingen in waarde hebben zien

7
‘De Wet voorkeursrecht gemeenten gestroomlijnd’, mr. R.J. Lucassen en L.M. Muetstege. In:
Fiscaal en Civiel vastgoedrecht, september 2010, jaargang 15, pp. 7-11.

26

Sira Consulting B.V.

dalen. Deze partijen hebben dan ook de waarde van hun grondvoorraad moeten
afboeken en verliezen moeten nemen. Op 20 december 2013 8 heeft de minister van
IenM aan de Tweede Kamer een brief gestuurd waaruit blijkt dat de gemeenten in de
periode van 2010 tot en met 2012 € 3,3 miljard aan verliezen of waardedalingen
hebben gehad. Vervolgens blijkt uit het rapport van EY/Fakton dat de gemeentelijke
grondbedrijven in het jaar 2013 nog eens een verlies hebben geleden van € 0,7 miljard.
Het rapport vermeldt tevens dat verwacht wordt dat de verliezen de komende vijf jaren
nog met € 0,3 tot € 2,1 miljard kunnen oplopen. 9
De bovenstaande ontwikkelingen hebben ertoe geleid dat overheden minder plannen
zijn gaan ontwikkelen en daardoor ook minder toepassing hebben gegeven aan de Wvg.
Daarbij was er minder aanleiding om de Wvg toe te passen doordat de vraag op de
grondmarkt afnam. Maatregelen om prijsopdrijving tegen te gaan waren niet langer
noodzakelijk. In die zin is het voorkeursrecht een conjunctuurgevoelig instrument, dat
vooral van belang is in tijden van hoogconjunctuur. De economische crisis en de
samenhang met de Wvg kan in het kader van de evaluatie van de Wvg dan ook niet
onbenoemd blijven.
Fundamentele herziening van de Wet ruimtelijke ordening
Een andere belangrijke ontwikkeling betreft de invoering van de Wet ruimtelijke
ordening per 1 juli 2008 (Wro). Met de inwerkingtreding van de Wro hebben
gemeenten, provincies en het Rijk nieuwe instrumenten gekregen om invloed te kunnen
uitoefenen op de realisatie van ruimtelijke plannen in ons land. Het eerste instrument
waarover deze overheden op grond van de Wro beschikken is de mogelijkheid om
bindende ruimtelijke plannen vast te stellen, zoals een bestemmingsplan (gemeenten)
en een inpassingsplan (provincie en Rijk). Met deze plannen kunnen de overheden
bindende regels stellen over de gebruiksmogelijkheden van gronden. Op zichzelf bezien
is deze ontwikkeling niet zo spectaculair omdat deze mogelijkheden er ook al waren
onder de voorganger van de Wro, te weten de Wet op de Ruimtelijke Ordening die
vanaf 1965 tot 1 juli 2008 van kracht was en de andere voorgangers van deze wet.
De nieuwe Wro heeft wel een wezenlijke verandering gebracht op het onderdeel
grondexploitatie (afdeling 6.4 Wro). De Wro introduceert een nieuw instrument dat zich
niet richt op de ruimtelijke toedeling van bestemming en gebruiksmogelijkheden van
gronden in een gebied, maar op de grondexploitatie van het gebied oftewel de wijze
waarop de gronden binnen het gebied worden ingericht. Dit instrument, het
exploitatieplan, biedt voor de gemeenten, de provincies en het Rijk een belangrijke
mogelijkheid om regie te voeren over de inrichting van gebieden. Het exploitatieplan is
niet aan de orde als de overheid, die het plan vaststelt, alle gronden in eigendom heeft.
De noodzaak van een exploitatieplan is dan niet aanwezig omdat de desbetreffende
overheid de inrichting van het gebied zelf kan organiseren en uitvoeren en de kosten
die met de realisatie van het gebied samenhangen kan verhalen door de verkoop van
bouwrijpe gronden. Het exploitatieplan is ook niet aan de orde als de gemeente met de
eigenaren van de gronden binnen het te ontwikkelen gebied overeenkomsten heeft
gesloten waarin afspraken zijn vastgelegd over de kosten die deze eigenaren aan de
overheid vergoeden en/of afspraken zijn vastgelegd over de inrichting van het gebied.
Het exploitatieplan is wel noodzakelijk als de desbetreffende overheid geen eigenaar is
van de gronden binnen het te ontwikkelen gebied en de realisatie van het plan (geheel
of gedeeltelijk) geschiedt door een of meer grondeigenaren. Als de overheid met deze

8
9

Brief d.d. 20 december 2013, onderwerp: Grondbeleid, dossier 27581, nr. 47, p. 2.
‘Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, EY/Fakton’, 23 januari 2015, pp 5-9.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

27

grondeigenaar of -eigenaren geen overeenkomst heeft gesloten, is zij zelfs verplicht een
exploitatieplan vast te stellen. Met toepassing van het exploitatieplan kan de overheid
sturen op twee belangrijke pijlers van de grondexploitatie:
1. Financiën: de overheid heeft de plicht tot het verhalen van de kosten van de
realisatie van het plan op de grondeigenaar. Op basis van deze verplichting tot
kostenverhaal levert de grondeigenaar die met de overheid geen overeenkomst
heeft gesloten toch een bijdrage in de kosten van de ontwikkeling en realisatie van
het gehele plan. Hoewel kostenverhaal en economische uitvoerbaarheid van het plan
niet per definitie hetzelfde zijn, kan wel worden gesteld dat het exploitatieplan
bijdraagt aan een betere economische uitvoerbaarheid van een plan. Juist vanwege
het feit dat de mogelijkheid tot het verhalen van kosten aanzienlijk is verbeterd, kan
de overheid meer kosten verhalen en blijven er minder kosten voor haar eigen
rekening. De financiering van de kosten van een plan is daarmee niet meer
uitsluitend afhankelijk van de overheid, maar ook van particulieren die zelf de
beoogde stedenbouwkundige invulling willen realiseren, wat per saldo de economische uitvoerbaarheid ten goede komt.
2. Inrichting: de overheid heeft de bevoegdheid tot het stellen van locatie-eisen aan
het gebied. In het exploitatieplan kan de overheid over verschillende onderwerpen
eisen en regels opnemen. Zo kunnen in een exploitatieplan eisen worden gesteld
aan de aanleg van de openbare ruimte, de fasering van de realisatie van het gebied,
het aanwijzen van deelgebieden en het vastleggen van de volgorde hiervan, de
situering en het aantal van sociale woningen en/of woningen in het kader van
particulier opdrachtgeverschap. Kortom, een groot scala van onderwerpen kan in
een exploitatieplan worden vastgelegd.

Uit het voorafgaande is duidelijk dat de overheid met een exploitatieplan ook regie kan
voeren op de realisatie van ruimtelijke plannen. Aangezien de Wvg ook als doelstelling
heeft om de overheid meer regie te laten voeren, kan in het kader van een evaluatie
van de Wvg het exploitatieplan dan ook niet onbesproken blijven.
Het exploitatieplan betekent voor de overheid een belangrijke verbetering ten opzichte
van het instrumentarium onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening. Onder de
werking van deze wet kon de overheid het verhalen van kosten slechts afdwingen via
een baatbelasting die in de praktijk als een moeilijk toegankelijk instrument werd
ervaren. Dit wordt ook onderstreept door de respondenten van dit onderzoek. Voeg
hieraan toe dat de kosten die voor verhaal via baatbelasting in aanmerking komen
beduidend minder zijn dan onder de nieuwe Wro, dan is het gebrek aan populariteit van
dit instrument snel verklaard. Ook het kostenverhaal op basis van overeenkomsten
tussen gemeenten en grondeigenaren is onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening
niet vlekkeloos verlopen. De reden hiervan is dat vaak een afdoende wettelijke
grondslag ontbrak voor de afspraken die partijen wilden maken. In de nieuwe Wro is
deze wettelijke reikwijdte voor te sluiten overeenkomsten over kostenverhaal en de
inrichting van gebieden aanmerkelijk verbreed.

28

Sira Consulting B.V.

4

Procedures in het voorkeursrecht
Dit hoofdstuk beschrijft de procedures uit de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) en
hoe deze in de praktijk worden toegepast. Het betreft het vestigen van het voorkeursrecht, de prijsvaststellingsprocedure, de vrijstellingsprocedure en het inroepen van
nietigheid van overeenkomsten met derden. Voor elke procedure zijn naast het doel,
ook de grondslag en de processtappen omschreven. Daarnaast is een indicatie gegeven
van de kosten die verbonden zijn aan een procedure. Dit hoofdstuk is specifiek gericht
op het gebruik van het instrument door gemeenten.

4.1

Vestigen van het voorkeursrecht
De meest gebruikte procedure uit de Wet voorkeursrecht gemeenten is vanzelfsprekend
de vestiging van het voorkeursrecht. Het doel van deze procedure is om gemeenten na
een zorgvuldige afweging, op basis van een ruimtelijk plan of een concreet voornemen
hiertoe, het recht van grondeigenaren om hun eigendom te vervreemden in te perken
en dit besluit naar hen te communiceren.
Processtappen en grondslagen
Op grond van artikel 2 kan de gemeenteraad gronden aanwijzen waarop de artikelen 10
tot en met 15, 24 en 26 van de Wvg van toepassing zijn. Dit houdt in dat de eigenaar
van aangewezen grond gehouden is aan de verplichtingen in de wet, inhoudende dat hij
deze bij verkoop slechts, of althans, in eerste instantie aan de gemeente moet
aanbieden. Voor aanwijzing komen in aanmerking gronden waaraan in ruimtelijke
plannen een niet-agrarische bestemming is toegekend en waarvan het gebruik afwijkt
van dat plan. Voor gronden die zijn gelegen binnen een moderniseringsgebied geldt de
voorwaarde van afwijkend gebruik niet.
De procedure start met de afweging om het voorkeursrecht wel of niet toe te passen.
Vaak nemen burgemeester en wethouders een besluit tot het voorlopig vestigen van
het voorkeusrecht. Dit besluit moet worden gepubliceerd in de Staatscourant. Het
besluit omvat ten aanzien van de onroerende zaken waarop het betrekking heeft:


de kadastrale aanduiding;



de grootte van elk van de desbetreffende percelen volgens de kadastrale registratie;



de grootte van een perceelsgedeelte (indien het een gedeelte betreft); en



de namen van de eigenaren van de desbetreffende onroerende zaken.

De gemeenteraad wijst gronden dikwijls op aangeven van het college van burgemeester
en wethouders aan, dat uitsluitend bevoegd is gronden voorlopig aan te wijzen. Deze
bestendiging door de raad dient plaats te vinden binnen 3 maanden na de voorlopige
aanwijzing. In de praktijk worden bij de vestiging van het voorkeursrecht de volgende
processtappen doorlopen:


Kadastrale informatie verzamelen.



Besluit door college.



Belanghebbenden aanschrijven.



Informatieavond voor belanghebbenden organiseren.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

29



Besluit voorbereiden.



Bevestiging door de raad.



Publiceren in de Staatscourant en huis-aan-huisbladen.



Verwerken van zienswijzen.

Juridische houdbaarheid: bezwaar en beroep
Het komt met enige regelmaat voor dat grondeigenaren bezwaar aantekenen tegen de
vestiging van het voorkeursrecht, al blijkt er in de praktijk veel verschil te bestaan
tussen situaties. De antwoorden die de respondenten tijdens de interviews hebben
gegeven, variëren van geen enkel bezwaar tot een bezwaar van elke betrokken
grondeigenaar. De respondenten geven aan dat het aantal percelen en grondeigenaren,
de eigenschappen van de betreffende percelen en de communicatie met de
grondeigenaren sterk bepalend zijn voor het aantal ingediende bezwaren. De
respondenten geven aan dat bij circa 25% tot 30% van de vestigingen één of meer
bezwaren worden ingediend.
De drijfveer van grondeigenaren is doorgaans dat zij zich beperkt voelen in hun
(toekomstig) handelen. Dit is echter ook het doel van het voorkeursrecht en hierdoor
geen grond om het bezwaar toe te wijzen. Uit de interviews blijkt dan ook dat bezwaren
in het grootste deel van de gevallen niet worden toegewezen. In een enkel geval
worden bezwaren ingewilligd, hoewel dit soms ook coulance is van de gemeente. Als de
vestiging goed is voorbereid, dan hoeft het afhandelen van een bezwaar weinig tijd te
kosten.
De respondenten geven aan dat bezwaren uiteindelijk niet vaak tot een beroep leiden.
Tijdens de expertsessies schatten de betrokken deskundigen in dat het totale aantal
uitspraken circa 120 tot 180 bedraagt. In de databank van rechtbanken.nl zijn in totaal
61 uitspraken van de rechter terug te vinden. De onderstaande figuur toont deze 61
uitspraken, verdeeld naar uitkomst. De betrokken deskundigen verwachten dat deze 61
zaken een representatief beeld geven van het totale aantal uitspraken.

3
Toegewezen aan
gemeente

20

Toegewezen aan de
grondeigenaar
38

Niet ontvankelijk

Figuur 2. Beroepen tegen de vestiging tussen 2000 en 2014, naar type uitspraak

30

Sira Consulting B.V.

In 38 van de 61 uitspraken (62%) werd de gemeente in het gelijk gesteld. In totaal
besliste de rechter ook 20 keer (33%) in het voordeel van de grondeigenaar. De
gronden om de grondeigenaar in het gelijk te stellen lopen sterk uiteen. In een deel van
de gevallen is sprake van procedurele fouten, zoals een te vroege vestiging van het
voorkeursrecht 10, het ontbreken van een goede kadastrale kaart 11 of een vestiging op
grond van het verkeerde artikel 12. Het komt echter ook voor dat de gemeente
inhoudelijke fouten heeft gemaakt, bijvoorbeeld door een voorkeursrecht te vestigen op
percelen waarvan het huidige gebruik al overeenkomt met de toegedachte bestemming 13 of omdat de ruimtelijke bestemming in het bestemmingsplan niet overeenkwam
met de uitbreidingsopgave op basis waarvan het voorkeursrecht werd gevestigd 14.
Kosten
De kosten van het vestigen van een voorkeursrecht hangen af van veel factoren. De
belangrijkste factoren die tijdens de interviews worden genoemd, zijn:


De houding van het college en de raad ten overstaande van het voorkeursrecht. Als
een gemeente terughoudend is bij de toepassing van het voorkeursrecht, kan er
relatief veel tijd nodig zijn om de beslissing te nemen om het voorkeursrecht toe te
passen. Uit de interviews blijkt dat met name kleinere gemeenten terughoudend zijn
om invloed uit te oefenen op het eigendom van burgers en bedrijven.



De ervaring van de betreffende ambtenaren. Een ambtenaar met veel ervaring kan
een voorkeursrecht, mits het college en de raad hiermee instemmen, snel voorbereiden en vestigen. Ambtenaren die weinig ervaring hebben met het instrument,
moeten meer tijd investeren om de procedure te doorgronden. In de praktijk komt
het ook regelmatig voor dat een externe partij wordt ingeschakeld om het gebrek
aan eigen kennis te ondervangen.



Het aantal percelen en grondeigenaren. Bij de vestiging moet een kadastraal
onderzoek worden verricht en moeten de grondeigenaren persoonlijk worden
aangeschreven. Naarmate het aantal percelen en/of grondeigenaren toeneemt, is
meer tijd nodig om een besluit voor te bereiden.



Het aantal zienswijzen en bezwaren. Elke zienswijze en elk bezwaar moet apart
worden behandeld, waardoor de totale tijdsbesteding fors kan oplopen. Een
zienswijze afhandelen kost enkele uren, het afhandelen van een bezwaar meerdere
dagen.

In de interviews geven gemeenten die het voorkeursrecht geheel zelfstandig vestigen
aan dat zij minimaal 80 en maximaal 640 uur nodig hebben om een voorkeursrecht te
vestigen. Het gemiddelde bedroeg circa 225 uur. Gemeenten kunnen er ook voor kiezen
om het proces gedeeltelijk of geheel uit te besteden. De tijdsbesteding voor de
gemeente wordt dan wel fors beperkt. De kosten voor uitgesteding bedragen tussen de
€ 5.000 en de € 20.000, afhankelijk van de complexiteit van het gebied en de mate
waarin gemeenten de activiteiten uitbesteden.

10

Bijvoorbeeld ECLI:NL:RBGRO:2001:AB1243.
Bijvoorbeeld ECLI:NL:RBALK:2004:AR2691.
12
Bijvoorbeeld ECLI:NL:RBZUT:2005:AU1434.
13
Bijvoorbeeld ECLI:NL:RBARN:2000:AA5149 en ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8658.
14
Bijvoorbeeld ECLI:NL:RBALK:2002:AE2494
11

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

31

Gebruik van de procedure
Elke doorlopen procedure tot het vestigen van het voorkeursrecht wordt afgesloten door
een publicatie in de Staatscourant. Tussen 2000 en 2014 zijn in totaal circa 4.800
vestigingen gepubliceerd. Het grootste deel (circa 3.800) publicaties stamt uit de
periode tussen 2000 en 2008. In die periode moesten gemeenten bij de wijziging van
de planfiguur, het voorkeursrecht opnieuw vestigen. Hierdoor werd het voorkeursrecht
in de praktijk circa 2 tot 3 maal per perceel gevestigd.
Na 2008 is de Wvg gewijzigd, zodat het niet langer nodig was om bij wijziging van de
planfiguur het voorkeursrecht opnieuw te vestigen. In totaal zijn in de periode tussen
2008 en 2014 nog circa 1.000 vestigingen gepubliceerd. In paragraaf 5.1 is een verdere
analyse van het aantal gevestigde voorkeursrechten uitgewerkt.

4.2

Prijsvaststellingsprocedure
Het doel van de prijsvaststellingsprocedure is door een rechter laten bepalen van de
prijs van de te verwerven grond, indien grondeigenaar en overheid er niet gezamenlijk
uitkomen. Deze procedure moet ervoor zorgen dat de grondeigenaar de grond kan
verkopen tegen een marktconforme prijs.
Processtappen en grondslagen
Wanneer de grondeigenaar en de overheid het niet eens lijken te worden over de prijs
van de te verwerven grond, kan de grondeigenaar een beroep doen op artikel 13.
Indien burgemeester en wethouders en de vervreemder in onderhandeling zijn getreden
ter bepaling van de vervreemdingsvoorwaarden, kan de vervreemder aan burgemeester
en wethouders verzoeken om binnen vier weken de rechter te verzoeken een oordeel
over de prijs te geven.
De grondeigenaar die bereid is zijn grond te verkopen kan op basis van artikel 15 de
rechtbank verzoeken te bepalen dat de gemeente wegens de bijzondere persoonlijke
omstandigheden van de vervreemder gehouden is medewerking te verlenen aan de
overdracht tegen een door de rechtbank vast te stellen prijs van het goed. Van deze
mogelijkheid is echter zo weinig gebruik gemaakt dat deze procedure hier verder buiten
beschouwing blijft.
In de praktijk wordt de prijsvaststellingsprocedure aan zowel de kant van de gemeente
als van de grondeigenaar uitgevoerd door een juridisch adviseur of een advocaat.
Tijdens de procedure maakt de gemeente formeel kenbaar welke prijs zij bereid is te
betalen. De grondeigenaar doet ditzelfde voor de gewenste te ontvangen prijs.
Daarnaast benoemt de rechtbank een of meerdere deskundigen (onafhankelijke
taxateurs) om een advies uit te brengen over de reële markprijs voor de betreffende
gronden. De rechter neemt vervolgens op basis van deze drie prijzen –bod, gevraagd
en getaxeerd – een beslissing over wat een reële prijs is.
Kosten
De kosten voor de prijsvaststellingsprocedure bedragen volgens de respondenten circa
€ 30.000. Deze kosten vloeien voort uit inhuren van externe deskundigen, zoals
advocaten en taxateurs. De tijdsbesteding voor de gemeente en de grondeigenaar zijn
relatief beperkt, voor beide partijen bedraagt de tijdbesteding voor overleg met juristen
en bezoek aan de rechtbank circa 2 dagen.

32

Sira Consulting B.V.

Gebruik van de procedure
De respondenten geven aan dat de prijsvaststellingsprocedure in de praktijk weinig
wordt gebruikt. Het gevestigde voorkeursrecht geeft de gemeente een sterke positie
aan de onderhandelingstafel, andere geïnteresseerde partijen worden immers
uitgesloten van de onderhandelingen. In de praktijk wordt hierdoor meestal op
minnelijke wijze tot overeenstemming gekomen. Verder geven zij aan dat als de
procedure wordt gestart, het uiteindelijk ook niet vaak tot een uitspraak leidt omdat
partijen alsnog overeenstemming bereiken.
In de periode van 2000 tot en met 2014 zijn op rechtspraak.nl in totaal 13 uitspraken
van de rechter gevonden. 15 Het werkelijke aantal uitspraken is groter. De via de
interviews betrokken gemeenten geven aan dat niet in alle gemeenten prijsvaststellingsprocedures zijn gevoerd. De gemeenten die hiermee wel te maken hebben gehad,
geven aan dat het aantal procedures per gemeente meestal beperkt bleef tot één of
maximaal twee. Vermoedelijk is het totale aantal procedures dat uiteindelijk tot een
uitspraak heeft geleid, kleiner dan 200.
Uit het overdrachtenregister blijkt dat in de periode van 2000 tot en met 2014 in bijna
7.000 transacties een totaal van ruim 43.000 percelen werd verworven na vestiging van
het voorkeursrecht. Als de geschatte 200 of minder uitspraken worden afgezet tegen de
7.000 transacties (3%), dan kan worden gesteld dat deze procedure weinig wordt
toegepast.

4.3

Vrijstellingsprocedure
De vrijstellingsprocedure van artikel 10, lid 2 voorziet in situaties waarin grondeigenaren die hun gronden willen vervreemden binnen een aangewezen gebied worden
vrijgesteld van de aanbiedingsplicht. De notaris gaat bij een overdracht van onroerende
goederen na of hiervoor een vrijstelling nodig is en of deze ook is verkregen.
Processtappen en grondslagen
In de gevallen genoemd in artikel 10 leden 2 tot en met 6 is een grondeigenaar
vrijgesteld van zijn plicht om grond aan te bieden aan de gemeente wanneer hij dit
wenst te vervreemden. De leden 2 tot en met 5 van artikel 10 schrijven gevallen voor
waarin de grondeigenaar vrijwel per definitie vrijgesteld is. In de meeste situaties
betreft het verwerving binnen de familie, bijvoorbeeld wanneer een agrarisch bedrijf
overgaat van vader op zoon.
Lid 6 zegt echter dat de vrijstelling ook verleend kan worden indien burgemeester en
wethouders op aanvraag van een vervreemder op grond van door die vervreemder
aannemelijk gemaakte gewichtige redenen daartoe besluiten. De aanvrager hoeft voor
de vrijstellingsprocedure geen uitgebreide procedure te doorlopen, een schriftelijk
verzoek volstaat. De besluitvorming over de vrijstelling als bedoeld in lid 6 geschiedt
door het college van burgemeester en wethouders.

15

Bron: uitspraken.rechtspraak.nl, geraadpleegd in januari 2015. Zie bijlage III voor het overzicht
van uitspraken.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

33

Kosten
Voor zover een gemeente betrokken is bij de vrijstellingsprocedure is zij relatief weinig
tijd kwijt om te bepalen of een vrijstelling wordt verleend. Op basis van de interviews
blijkt de gemiddelde ambtelijke tijdsbesteding circa 8 uur te bedragen. Het kost een
burger of bedrijf ongeveer 4 tot 8 uur om een aanvraag voor vrijstelling in te dienen.
Gebruik van de procedure
Tijdens de interviews is aangegeven dat de vrijstellingsprocedure beperkt wordt
toegepast. Ongeveer de helft van de respondenten heeft ooit een vrijstelling verleend,
een enkeling meer dan eens. In veel gevallen betreft het vervreemding die net buiten
leden 2 tot en met 5 van artikel 10 valt, bijvoorbeeld omdat er wel vervreemd wordt
binnen de familie, maar dat het formeel een transactie tussen twee bedrijven betreft.
Ook komt het voor dat bij nadere concretisering van de plannen blijkt dat de gronden
bij nader inzien toch niet nodig zijn voor ontwikkeling.

4.4

Nietigheid Artikel 26
Artikel 26 biedt de gemeente de mogelijkheid om nietigheid in te roepen van
rechtshandelingen die zijn verricht met de strekking afbreuk te doen aan haar
voorkeurspositie. De betekenis van artikel 26 Wvg komt inhoudelijk gezien aan de orde
in hoofdstuk 7 ‘Wvg, artikel 26 en zelfrealisatie’.
Processtappen en grondslagen
Als een gemeente erachter komt dat een grondeigenaar schriftelijke contractuele
afspraken maakt of heeft gemaakt met een derde partij met als doel het voorkeursrecht
te omzeilen, dan kan de gemeente een gerechtelijke procedure starten. Als de rechter
beslist dat de afspraken in strijd zijn met het voorkeursrecht, dan wordt de
overeenkomst nietig verklaard. Het bestuursrecht kent geen verplichte procesvertegenwoordiging, maar grondeigenaren roepen in het merendeel van de gevallen de hulp
van een advocaat in.
Kosten
Gemeenten die een artikel 26-procedure willen starten, moeten hiervoor een advocaat
inhuren. De kosten hiervan zijn afhankelijk van de complexiteit van de procedure, de
advocaat in kwestie en de mate van verweer door de tegenpartij. Alle procedurele
kosten worden uiteindelijk door de gemeente gedragen. De respondenten geven aan
dat de kosten van een artikel 26-procedure variëren van minimaal € 3.000 tot, in een
uitzonderlijk geval, maximaal € 50.000. In de praktijk liggen de kosten meestal tussen
de € 10.000 en de € 20.000. De tijdbesteding voor de gemeente en de grondeigenaar
zijn relatief beperkt omdat de meeste werkzaamheden worden uitgevoerd door de
advocaat.
Gebruik van de procedure
De respondenten van het onderzoek geven aan dat gemeenten op hun strepen gaan
staan om gemeentelijke belangen te borgen. Artikel 26 biedt hiervoor voldoende
mogelijkheden. In de praktijk is het vaak al voldoende om een brief te laten sturen door
de advocaat en komt het dikwijls niet eens tot een procedure. Daarnaast blijkt dat als
wel een artikel 26-procedure wordt gestart, deze in veel gevallen niet wordt doorgezet
tot een uitspraak van de rechter. Bij het merendeel van de gestopte procedures trekken
de grondeigenaren en de betrokken derde partijen hun overeenkomsten voortijdig in.

34

Sira Consulting B.V.

Wel merken de respondenten op dat het lastig is om de ‘ondergrondse’ constructies
tijdig te identificeren.
In de periode van 2000 tot en met 2014 zijn op rechtspraak.nl op basis van artikel 26 in
totaal 29 uitspraken van de rechter gevonden. 16 De onderstaande figuur toont deze
uitspraken in de tijd en naar uitspraak. Opvallend is dat bijna alle uitspraken werden
gedaan tussen 2005 en 2009, met een piek in 2007. Gedurende de werksessie bleek
dat rechtbanken de uitspraken op basis van artikel 26 vóór 2007 niet of nauwelijks
publiceerden. Het totale aantal uitspraken wordt geschat tussen 60 en 90, waarbij het
belangrijkste deel van de ontbrekende uitspraken vóór 2007 werd gedaan. De tijdens
de expertsessies betrokken deskundigen geven aan dat de onderzochte steekproef van
29 uitspraken een representatief beeld schetst van het gebruik van artikel 26.
In 26 van gevallen (90%) besliste de rechter in het voordeel van de gemeente. Hieruit
blijkt dat artikel 26 de positie van gemeenten heeft versterkt. Wel bleek tijdens de
expertsessie dat artikel 26 niet waterdicht is. Grondeigenaren kunnen een nieuwe
overeenkomst sluiten en ‘onder water gaan’, waarbij overeenkomsten doelbewust uit
het zicht van de gemeente worden gehouden. In sommige situaties zien gemeenten er
dan ook vanaf om een procedure te starten.

20
15
10
5
0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Toegewezen aan gemeente

Toegewezen aan de grondeigenaar

Onbeslist

Figuur 3. Artikel-26-procedures per jaar, naar uitspraak

In twee gevallen werd de grondeigenaar in het gelijk gesteld. In de eerste situatie was
sprake van een overeenkomst waarbij de feitelijke beschikkingsmacht in de handen van
de grondeigenaar bleef en ook het economisch belang niet werd overgedragen. De
rechter besliste daarom dat geen sprake was van een bijeenkomst die de voorkeurspositie van de gemeente schaadde 17. Bij de tweede situatie bleek dat de gemeente ten
tijde van de inschrijving van de overeenkomst geen wettelijk voorkeursrecht bezat ten
aanzien van het perceel en waren de grondeigenaar en de derde partij vrij om een
overeenkomst aan te gaan 18.

16

Bron: uitspraken.rechtspraak.nl, geraadpleegd in januari 2015. Zie bijlage III voor het overzicht
van uitspraken.
17
ECLI:NL:RBSGR:2007:BC0917
18
ECLI:NL:RBSHE:2005:AT9334

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

35

5

Het voorkeursrecht in de praktijk
Dit hoofdstuk verschaft inzicht in de mate waarin gemeenten sinds het verschijnen van
de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), gebruik maken van het voorkeursrecht. De
eerste paragraaf licht toe hoe vaak het voorkeursrecht is gebruikt. Hiervoor is gebruik
gemaakt van publicaties in de Staatscourant en het WKPB-register. De tweede
paragraaf laat zien hoeveel gronden gemeenten daadwerkelijk hebben aangekocht na
de inzet van het voorkeursrecht. Hierbij is ook nagegaan hoe de verwervingen zijn
verdeeld over herstructurering en uitbreidinglocaties. Hiervoor is gebruik gemaakt van
het overdrachtenregister. Ten slotte is in de derde paragraaf een analyse opgenomen
van de geografische spreiding.

5.1

Ontwikkeling door de jaren heen
Publicaties in de Staatscourant
In de periode van 1996 tot en met 2014 heeft de Staatscourant in totaal 4.830
vestigingen van het voorkeursrecht gepubliceerd. De onderstaande figuur toont het
aantal publicaties per jaar voor de periode van 1996 tot 2014. In de figuur zijn ook de
in paragrafen 3.2 en 3.3 omschreven wetswijzigingen weergegeven.
Het aantal publicaties van het voorkeursrecht geeft een vertekend beeld van het
feitelijke gebruik. Dat komt doordat zowel de voorlopige vestiging door B&W als de
vestiging door de raad moet worden gepubliceerd. Ook moest voor de wetswijziging in
2008 het voorkeursrecht bij planologische vervolgbesluiten voor dezelfde locatie,
telkens opnieuw worden gevestigd. Sinds de wijziging van de Wro in 2008 volstaat één
besluit. Het aantal gebieden waarop een voorkeursrecht werd gevestigd voor 2008 is
hierdoor kleiner dan het aantal publicaties. Het aantal publicaties neemt door de
wetswijziging na 2008 af, doch dit betekent niet dat het aantal gevestigde voorkeursrechten evenredig is afgenomen.

800
700
600

Gemeenten met
uitbreidingcapaciteit
(waaronder Vinex) of
na toestemming van
de provincie

Verbreding naar
alle gemeenten

521

500

417 437

400
271

300
200

293
233

Wro 2008
treedt in
werking
554
483

329
228 218

255

123

100

195
114

79

35

23

22

-

Figuur 4. Aantal publicaties per jaar in de Staatscourant 19

19

Bronnen: SC online en Overwater Grondbeleid Adviesbureau

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

37

In 1996 kwam het voorkeursrecht als instrument beschikbaar voor alle gemeenten met
een uitbreidingscapaciteit. Meestal betreft het hier de uitbreidingscapaciteit op basis
van de Vinex. Ook kon een gemeente een verklaring van geen bezwaar aanvragen bij
een provincie, waarna een voorkeursrecht mocht worden gevestigd. De bovenstaande
figuur toont ook dat tussen 1996 en 2000 een groeiend aantal voorkeursrechten werd
gevestigd. In die periode vond ook de voorbereiding, publicatie en de start van de
uitvoering van de Vinex plaats, gevolgd door Vinex-convenanten en verstedelijkingsafspraken. Tussen 2001 en 2004 nam het aantal vestigingen weer licht af, waarschijnlijk
omdat het voorkeursrecht binnen veel Vinex-gebieden inmiddels was gevestigd en
grondposities door partijen waren ingenomen.
Gedurende de Vinex-periode van 1995 tot 2005 bleek dat de gemeenten, voor zover
gronden niet door derden waren aangekocht, met het voorkeursrecht een krachtig
instrument in handen hadden om gronden te verwerven en sturend op te treden bij
ruimtelijke ontwikkelingen. Het voorkeursrecht was vooral een instrument van het
actieve grondbeleid, waarbij gemeenten de winst op grondverkopen konden gebruiken
om publieke voorzieningen van een hogere kwaliteit te realiseren. Bij de Vinex-locaties
waarbij gemeenten niet tijdig in staat waren om de juiste gronden te verwerven,
kwamen die winsten toe aan ontwikkelende grondeigenaren en projectontwikkelaars.
Bij gemeenten zonder uitbreidingstaakstelling op grond van het provinciale en nationale
ruimtelijke beleid ontstond het beeld dat het voorkeursrecht betere kansen bood om via
actief grondbeleid de winsten op grondverkopen naar de gemeente te laten vloeien.
Nadat in 2004 het voorkeursrecht voor alle gemeenten beschikbaar kwam, besloten
daarom veel gemeenten om op de gronden van toekomstige ontwikkelingen per direct
het voorkeursrecht te vestigen. Hierdoor nam het aantal gevestigde voorkeursrechten
tussen 2004 en 2008 sterk toe.
Na 2008 nam het gebruik van het voorkeursrecht sterk af. De belangrijkste redenen die
tijdens de interviews worden genoemd voor deze daling zijn:


De grondprijzen stijgen niet vanwege de afnemende vraag naar bouwgronden. Door
de crisis zijn de grondprijzen fors gedaald, waardoor speculatie op de grondmarkt
niet meer interessant is. De noodzaak om een voorkeursrecht te vestigen is hierdoor
sterk afgenomen.



Gemeenten hebben al een sterke grondpositie. Uit het onderzoek naar de financiële
situatie bij gemeentelijke grondbedrijven blijkt dat ongeveer 75% van het planaanbod in handen is van gemeenten 20. Een deel van de gemeenten heeft inmiddels een
dermate sterke grondpositie dat het niet nodig is om meer gronden aan te kopen
om over te gaan tot ontwikkeling. Sommige gemeenten hebben zelfs een dermate
sterke grondpositie dat zij voor toekomstige ontwikkelingen uit meerdere locaties
kunnen kiezen.



De uitvoering van bestaande plannen loopt nog. De crisis heeft ervoor gezorgd dat
veel gemeenten hun bestaande plannen nog niet of met vertraging hebben kunnen
ontwikkelen. Gemeenten willen eerst hun bestaande plannen uitvoeren. In de
betreffende gebieden is het voorkeursrecht doorgaans al gevestigd.

20

38

‘Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, EY/Fakton’, 23 januari 2015, p. 34.

Sira Consulting B.V.

Gevestigde voorkeursrechten naar type overheid
Op basis van onderzoek in de Staatscourant online is nagegaan welk deel van de
publicaties niet van gemeenten afkomstig is. In de periode van 2010 tot en met 2014
zijn er in totaal 273 publicaties geweest over de vestiging van een voorkeursrecht.
Hiervan zijn 268 publicaties afkomstig van gemeenten (98%) en 5 van provincies (2%).
Het Rijk heeft geen voorkeursrechten gevestigd in de betreffende periode. Het
voorkeursrecht blijkt hiermee, zoals de naam van de wet al suggereert, met name een
instrument voor gemeenten.
Inschrijvingen in het WKPB-register
Het aantal individuele vestigingen van de Wvg kan worden afgeleid uit het WKPBregister. Inschrijving van gevestigde voorkeursrechten is echter pas vanaf 2007
verplicht. Hierdoor is de WKPB pas vanaf 2007 een betrouwbare indicatie voor het
aantal gevestigde voorkeursrechten. In de onderstaande figuur is voor de periode van
2007 tot 2014 weergegeven hoeveel publicaties er in de Staatscourant zijn geweest en
hoeveel individuele vestigingen van het voorkeursrecht er zijn gevonden in het WKBPregister.

600
500

554
483

400

331

300
214

195

200

222
114 115

100
-

79 88
35

2007

2008

2009

Publicaties in de Staatscourant

2010

2011

59

2012

23 30

22 33

2013

2014

Bijgeschreven voorkeursrechten in het WKBP-register

Figuur 5. Vergelijk publicaties in de Staatscourant en bijschrijvingen in het WKPB-register

Vóór de aanpassing van de Wvg in 2008 moesten gemeenten die een eerder gevestigd
voorkeursrecht wilden verlengen, hiertoe opnieuw over de vestiging publiceren. Uit de
bovenstaande figuur blijkt dan ook dat het aantal publicaties in 2007 en 2008 veel
groter is dan het aantal gevonden bijschrijvingen in het WKPB-register.
In 2007 zijn in totaal 483 vestigingen van het voorkeursrecht gepubliceerd in de
Staatscourant. Er werd in datzelfde jaar op 214 nieuwe locaties een voorkeursrecht
ingeschreven in het WKPB-register. Het jaar 2008 telde 554 publicaties en 331 nieuwe
locaties. Als ervanuit wordt gegaan dat de verhouding tussen publicaties en nieuwe
locaties in de jaren voor 2007 vergelijkbaar is met de jaren 2007 en 2008, dan ligt het
totale aantal locaties waarop één of meer keren een voorkeursrecht werd gevestigd op
circa 2.500.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

39

Publicaties naar grondslag
Een voorkeursrecht kan worden gevestigd op basis van een bestemmingsplan of
inpassingsplan (art. 3), een structuurvisie (art. 4) een toegedachte bestemming (art. 5)
of een voorlopige aanwijzing (art. 6). Daarnaast hebben gemeenten bij de inwerkingtreding van de Wro de mogelijkheid gehad om gevestigde voorkeursrechten op basis
van een structuur- of bestemmingsplan onder de oude WRO, met één jaar te verlengen.
De onderstaande figuur toont voor de periode van 2009 tot 2014 welke wettelijke
grondslag er voor de publicaties werd gehanteerd.

0

25

50

75

100

125

150

175

200

2009
2010
2011
2012
2013
2014
Art 3. bestemmingsplan of inpassingsplan
Art 5. Toegedachte bestemming
Verlening nav Wro 2008

Art 4. Vastgestelde structuurvisie
Art 6. Voorlopige aanwijzing
Onbekend

Figuur 6. SC-publicaties verdeeld naar wettelijke grondslag

Uit de bovenstaande figuur blijkt dat in alle jaren ongeveer driekwart van de nieuw
gevestigde voorkeursrechten was gebaseerd op een voorlopige aanwijzing of een
toegedachte bestemming en slechts in een enkel geval was gebaseerd op een concreet
bestemmings- of inpassingsplan. Hieruit kan worden afgeleid dat het voorkeursrecht
ook in tijden van laagconjunctuur wordt gebruikt om de regie op de lokale grondmarkt
zo vroeg mogelijk in handen te krijgen.
Economische groei
Om inzicht te krijgen in de conjunctuurgevoeligheid van het voorkeursrecht, is het
aantal publicaties in de Staatscourant vergeleken met de groei en krimp van de
Nederlandse economie. De economische groei is ten behoeve van deze evaluatie
inzichtelijk gemaakt aan de hand van de indicator bruto binnenlands product (BBP) 21.
De onderstaande figuur toont de economische groei (en krimp) in de periode van 1996
tot 2014. In de figuur zijn duidelijk het knappen van de internetzeepbel in het begin van
de jaren 2000 en de kredietcrisis te herkennen.

21
Het bruto binnenlands product (BBP) is een maat voor de omvang van de economie. De
verandering van het volume van het BBP in een bepaalde tijdsperiode is een maat voor de groei (of
krimp) van de economie. Het bruto binnenlands product tegen marktprijzen is het eindresultaat van
de productieve activiteiten van ingezeten productie-eenheden (Bron: CBS Statline.)

40

Sira Consulting B.V.

5%
4%

Internetzeepbel
gebarsten

Kredietcrisis

3%
2%
1%
0%
-1%
-2%
-3%
-4%
Mutatie BBP (finale bestedingen)

Figuur 7. Economische groei uitgedrukt als groei van het bruto binnenlands product (BBP)

6%

600

5%

500

4%

400

3%

300

2%

200

1%

100

0%

0

-1%

-100

-2%

-200

-3%

-300

-4%

-400
Mutatie BBP (finale bestedingen)

Gevestigde
voorkeursrechten

Groei BBP in %

In de onderstaande figuur is het aantal publicaties over het voorkeursrecht in de
Staatscourant vergeleken met de economische groei. Uit de figuur blijkt dat in tijden
van crises, beduidend minder gebruik wordt gemaakt van het voorkeursrecht.

Publicaties in SC

Figuur 8. Economische groei (BBP) vergeleken met publicaties in de Staatscourant (SC)

Op basis van de bovenstaande figuren vallen de volgende zaken op:


Het lijkt alsof de kredietcrisis een aanmerkelijk sterker effect heeft op het aantal
voorkeursrechten dan het knappen van de internetzeepbel. In 1996 is de Wvg
echter verbreed van gemeenten met stads- en dorpsvernieuwing naar gemeenten
met een uitbreidingsopgave. In 2000 is er vervolgens een kleine piek in het aantal
vestigingen, in de jaren daarna is het aantal vestigingen niet hoger dan in de jaren
voor 2000. Vervolgens is in 2004 de Wvg gewijzigd en kunnen alle gemeenten het
voorkeursrecht inzetten. In combinatie met de economische groei na 2003 zorgt
deze uitbreiding ervoor dat het aantal publicaties over vestigingen voorkeursrecht
sterk is toegenomen tot 2007.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

41



Hoewel de groei van de economie in 2008 al fors minder is dan de voorgaande
jaren, wordt in dat jaar meer gepubliceerd over vestigingen van het voorkeursrecht
dan in andere jaren. Dit komt waarschijnlijk doordat gemeenten door de inwerkingtreding van de Wro eenmalig de mogelijkheid kregen tot het verlengen van
gevestigde voorkeursrechten met 1 jaar. In de jaren daarna neemt het aantal
gevestigde voorkeursrechten sterk af.

Percelen met een publieke beperking
In het WKPB-register is in de loop der jaren op in totaal 45.000 percelen een beperking
op basis van het voorkeursrecht ingeschreven. Inschrijving in het WKPB-register is
echter pas verplicht vanaf 2007, waardoor de cijfers over de periode daarvoor niet
volledig zijn. In de periode van 2007 tot 2014 is op circa 31.000 percelen een Wvgbeperking ingeschreven in het WKPB-register. De onderstaande figuren tonen de
verdeling van het aantal gevonden vestigingen (links) en het aantal percelen per
gevestigd voorkeursrecht.

40

12.500

10.000

30

7.500
20
5.000
10

2.500

-

0

Percelen waarop de beperking
Wvg is ingeschreven

Percelen per gevestigd
voorkeursrecht

Figuur 9. Percelen waarop per jaar een Wvg-beperking is ingeschreven en percelen per
SC-publicatie

Na 2008 is het aantal nieuw gevestigde voorkeursrechten sterk afgenomen. Het ligt
hiermee voor de hand dat ook het aantal percelen waarop de beperking werd
ingeschreven afneemt. De linker figuur laat dit zien. De rechter figuur toont echter aan
dat ook het gemiddelde aantal percelen waarop het voorkeursrecht wordt gevestigd na
2008 is gedaald. De respondenten uit de interviews geven aan dat gemeenten steeds
strategischer en zorgvuldiger met het instrument omgaan. Een afname van het aantal
percelen per vestiging past in dit beeld.

42

Sira Consulting B.V.

5.2

Verworven gronden
Uit het overdrachtenregister dat door het Kadaster wordt bijgehouden blijkt dat
gemeenten in de periode van 1992 tot en met 2014 in totaal circa 52.000 percelen
hebben aangekocht waarop een voorkeursrecht was gevestigd. In totaal zijn hiervoor
circa 9.150 koopaktes gepasseerd, wat betekent dat bij elke overdracht circa 5,7
perceel van eigenaar wisselde. Van de 403 gemeenten, hebben er 272 gronden
verworven na vestiging van het voorkeursrecht. Hierbij is geen rekening gehouden met
de aankopen die zijn gedaan door Wgr-organisaties 22.
De onderstaande figuur laat voor de periode van 1992 tot en met 2014 per jaar zien
hoeveel percelen met een voorkeursrecht er zijn verworven. Deze cijfers zijn gebaseerd
op het Overdrachtenregister dat wordt bijgehouden door het Kadaster. Opvallend is dat
tussen 2010 en 2014 nauwelijks of geen percelen meer worden gekocht.

6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

0

Figuur 10. Aantal verworven percelen met een gevestigd voorkeursrecht

De 52.000 percelen besloegen in totaal een grondoppervlak van 427 vierkante
kilometer, 1,3% van het totale landoppervlak van Nederland. Het is niet duidelijk welk
deel van de percelen nog in handen is van de gemeente. Ook is niet bekend of de
percelen uiteindelijk zijn ontwikkeld.
In de onderstaande figuur is de verwerving van gronden door de tijd weergegeven. Als
de onderstaande figuur wordt vergeleken met de bovenstaande figuur, dan valt op dat
in de periode tussen 2001 en 2007 jaarlijks wel ongeveer evenveel percelen worden
aangekocht, maar dat de gemiddelde grondoppervlakte niet constant is. In 2000 is per

22
Gemeenten kunnen op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) organisaties
inrichten om hun gezamenlijk belang te borgen. Omdat niet bekend is hoe Wgr-organisaties zijn
opgenomen in het overdrachtenregister, zijn de aankopen van deze organisaties buiten beschouwing
gelaten. De experts die hebben deelgenomen aan de werksessies geven aan dat het slechts een
beperkt deel van het totale aantal verkopen betreft.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

43

koopakte relatief veel areaal aangekocht, wat betekent dat de gemiddelde oppervlakte
van de percelen groot was. Tussen 2000 en 2002 nam de gemiddelde oppervlakte per
perceel sterk af, om daarna weer te stijgen tot 2008. Het niveau van 2000 werd echter
niet meer gehaald.

Miljoenen

Voor 1996 mocht het voorkeursrecht uitsluitend worden ingezet voor stads- en
dorpsvernieuwing. Bij stadsvernieuwing wordt doorgaans minder areaal aangekocht dan
bij uitleglocaties. Hierdoor is het totaal aangekochte areaal voor 1996 ook beperkt.

70

60

50

40

30

20

10

0

Figuur 11. Per jaar verworven areaal na vestiging van een voorkeursrecht

Na 1996 kwam het voorkeursrecht beschikbaar voor alle gemeenten met uitbreidingscapaciteit. Vanaf dat moment, tot 2000, stijgt het aangekochte areaal sterk. Doordat
het vaak gronden betrof voor uitleglocaties, werden veel en grote percelen aangekocht,
in veel gevallen agrarisch van aard. Tussen 2000 en 2004 blijft het aantal verworven
percelen redelijk stabiel, maar daalt het aangekochte areaal: de gekochte percelen
worden steeds kleiner. Gemeenten hebben in deze periode waarschijnlijk vooral de
‘open vlekken’ binnen de ontwikkelingsgebieden aangekocht.
Dezelfde piek als hierboven beschreven voor gemeenten met een uitbreidingscapaciteit
lijkt zich vanaf 2004 te herhalen, maar nu voor de gemeenten die eerder geen
uitbreidingscapaciteit hadden. Opnieuw blijkt dat er enkele jaren nadat het voorkeursrecht beschikbaar komt voor een groep gemeenten, een periode lang veel grote
percelen worden aangekocht.
Na 2008 zorgt de kredietcrisis ervoor dat de grondprijzen beginnen te dalen. Vanaf dat
moment is het voor gemeenten niet langer aantrekkelijk om gronden te verwerven. Het
aantal aangekochte percelen tussen 2010 en 2014 is dan ook zeer beperkt: volgens het
overdrachtenregister zijn in die periode slechts vier percelen met een hierop gevestigd
voorkeursrecht verkocht aan een gemeente.

44

Sira Consulting B.V.

60

5%

50

4%

40

3%

30

2%

20

1%

10

0%

0

-1%

-10

-2%

-20

-3%
-4%

Gevestigde voorkeursrechten

Groei BBP in %

6%

-30
Mutatie BBP (finale bestedingen)

Verworven areaal in km2

-40

Figuur 12. Economische groei afgezet tegen aangekocht areaal

Naast dat de gemiddelde omvang van de aangekochte percelen fluctueert, blijkt ook het
aantal percelen per koopakte niet constant. Algemeen blijkt dat in de periode van 1992
tot 2009 steeds meer percelen per verkoopovereenkomst werden aangekocht. De
precieze verklaring is onduidelijk, al lijkt het aannemelijk dat gemeenten de voorkeur
geven aan het aankopen van meerdere percelen tegelijkertijd omdat dit het aantal
contracten en hiermee het aantal administratieve handelingen beperkt.

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

Figuur 13. Gemiddeld aantal percelen per transactie

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

45

Uitleg & herstructurering.
Het doel van een gevestigd voorkeursrecht is niet vastgelegd in nationale registers. In
veel gevallen is op basis van de publicaties uit de Staatscourant ook niet vast te stellen
met welk doel (aard en ligging te ontwikkelen locatie) een voorkeursrecht wordt
gevestigd. Er kan hierdoor geen accuraat beeld worden verkregen van de mate waarin
de Wvg is gebruikt voor herstructurering of voor uitleg. Op basis van het overdrachtenregister dat wordt bijgehouden door het Kadaster, kan wel een inschatting worden
gemaakt van het doel waarmee gronden zijn verworven. Het Kadaster houdt bij elke
koopakte een cultuurindicatie bij die inzicht geeft in het type grond ten tijde van de
verwerving.
De onderstaande figuur geeft een inschatting van de reden waarom gronden na de
vestiging van een voorkeursrecht zijn aangekocht. Deze inschatting is gemaakt aan de
hand van het grondgebruik ten tijde van de verwerving. Er is onderscheid gemaakt naar
uitleggebieden, herstructurering en infrastructuur. Voor een deel van de koopaktes is de
cultuurindicatie onvoldoende duidelijk om het doel van de verwerving te kunnen
afleiden. Die koopaktes zijn ingedeeld in de categorie onbekend.
In de figuur zijn drie sets gegevens tegen elkaar afgezet op basis van het beoogde
grondgebruik, respectievelijk het aantal koopaktes, het aantal percelen en het
verworven areaal. Uit de figuur blijkt dat iets meer dan de helft (53%) van alle
koopakten werd ondertekend met ontwikkelen van een uitleglocatie als doel. Circa 42%
van de transacties werd gesloten met herstructurering tot doel.
Wanneer wordt gekeken naar het aantal verworven percelen of de hoeveelheid
verworven areaal, dan blijkt dat vooral werd verworven voor de ontwikkeling van
nieuwbouw (88% van het areaal).

100%

75%

10%
42%

30%
Onbekend
Infrastructuur

50%

25%

0%

88%
53%

Koopacten

63%

Percelen

Herstructurering
Uitleg

Areaal

Figuur 14. Verdeling van koopakten, percelen en areaal naar beoogd type grondgebruik
tussen 1992 en 2014

Opvallend genoeg is de verhouding tussen herstructurering en uitleg in de loop van de
jaren niet wezenlijk veranderd. De onderstaande figuur maakt dit zichtbaar aan de hand
van het aantal koopaktes. Nadat gemeenten in 1996 de mogelijkheid kregen om het
voorkeursrecht ook toe te passen voor uitleglocaties, schommelt het aantal gesloten
koopaktes met herstructurering als doel rond de 40%.

46

Sira Consulting B.V.

1200
1000
800
600
400
200
0

Uitleg

Herstructurering

Infrastructuur

Onbekend

Figuur 15. Koopaktes, naar beoogd grondgebruik

Wanneer wordt gekeken naar het aangekochte areaal, blijkt dat de variatie tussen
uitleg en herstructurering groter is. Vanaf 1996 blijkt tussen de 1% en 17% van het
aangekochte areaal verworven met herstructurering als doel.

70
60
50
40
30
20
10
0

Uitleg

Herstructurering

Infrastructuur

Onbekend

Figuur 16. Verworven gronden in km2, naar beoogd grondgebruik

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

47

5.3

Geografische spreiding tussen 2007 en 2014
Geografische spreiding naar provincies
In de onderstaande figuur is weergegeven hoeveel voorkeursrechten gemeenten
hebben gevestigd per provincie. Ook is aangegeven hoeveel vierkante kilometer grond
gemeenten binnen elke provincie aankochten.

0

50

100

Noord-Brabant

250

227
57

Noord-Holland

57

Overijssel

58

Limburg

39

182
126
101
84

33

Utrecht

300
260

46

Zuid-Holland

Friesland

200

65

Gelderland

Zeeland

150

51

26

5

19
20

Groningen

11
10

Drenthe

10
16

Flevoland

7
10
Door gemeenten gevestigde voorkeursrechten tussen 2007 en 2014
Door gemeenten verworven gronden in km2

Figuur 17. Aantal gevestigde voorkeursrechten en verworven areaal per provincie

In de provincies Gelderland en Noord-Brabant werden de meeste voorkeursrechten
gevestigd. Samen zijn zij verantwoordelijk voor bijna de helft van het totaal aantal
vestigingen. In Noord-Brabant werd ook het meeste grond aangekocht, al zijn de
verschillen met andere verstedelijkte provincies hier relatief klein. De provincies ZuidHolland, Noord-Holland, Overijssel en Utrecht volgen de provincie Noord-Brabant op de
voet. De provincie Utrecht valt op omdat er ten opzichte van het aantal gevestigde
voorkeursrechten, relatief veel grond is verworven. Vermoedelijk komt dit door de grote
hoeveelheid grond die de gemeente Utrecht heeft verworven voor de realisatie van
Leidsche Rijn.
De provincies Zeeland, Groningen en Flevoland vormen de hekkensluiters. Voor de
Zeeuwse, Friese, Drentse en Groningse gemeenten ligt de oorzaak naar verwachting in
lage verstedelijkingsopgave, waardoor er weinig druk was op de grondmarkt. Flevoland
is een uitzondering, omdat het Rijk al bij het aanleggen van de polders rekening hield
met de verstedelijkingsopgave en hierdoor alle benodigde gronden in eigen bezit heeft
gehouden. De gemeenten konden hun gronden direct van het Rijk overnemen,
waardoor gebruik van het voorkeursrecht niet nodig was.

48

Sira Consulting B.V.

Geografische spreiding naar gemeenten
De onderstaande kaart toont voor de periode van 2007 tot en met 2014 hoeveel
voorkeursrechten er per gemeente zijn gevestigd. Deze kaart is gebaseerd op gegevens
uit het WKPB-register.

Legenda
20 tot 25

10 tot 14

15 tot 19

6 tot 10

Figuur 18. Aantal gevestigde voorkeursrechten per gemeente

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

49

Bij nadere bestudering van de kaart valt op dat het voorkeursrecht tussen 2007 en
2014 relatief veel werd toegepast in de provincies Overijssel, Gelderland en NoordBrabant. In randstadgemeenten, Noord-Holland, Zuid-Holland en Utrecht lijkt het
instrument de laatste jaren relatief weinig te worden toegepast, met uitzondering van
Den Haag en Amsterdam en de directe omgeving.
Gemeenten die het instrument veel hebben gebruikt
De onderstaande grafiek (links) geeft het overzicht van de gemeenten die in de periode
tussen 2007 en 2014 meer dan 10 keer gebruik maakten van het voorkeursrecht. Wat
sterk opvalt, is dat in dit overzicht weinig grootstedelijke gemeenten staan. Met
uitzondering van Den Haag en Amsterdam, ontbreken veel grote Nederlandse steden.
Veel van de gemeenten in dit overzicht liggen wel in de buurt van grote kernen, denk
bijvoorbeeld aan Barendrecht bij Rotterdam en Maasdriel bij Den Bosch. Het
voorkeursrecht lijkt de afgelopen periode – in tijden van laagconjunctuur – vooral
interessant voor de gemeenten die de huisvestingopgave van de grote steden
opvangen, al kan dit verband op basis van de cijfers niet direct hard worden gemaakt.

0

5

10

15

20

25

30

Tilburg
Uden
Den Haag
Amsterdam
Hardenberg
Valkenswaard
Maasdriel
Barendrecht
Venlo
Etten-Leur
Heusden
Beuningen
Barneveld
Heemskerk
Neder-Betuwe
Waterland
Westland
Bergen (L.)
Enschede
Hellendoorn
Nunspeet

Figuur 19. Gemeenten die het voorkeursrecht 10 keer of vaker gebruikten (2007-2014)

50

Sira Consulting B.V.

Gemeenten die veel gronden hebben aangekocht
In de onderstaande figuur is een overzicht gegeven van de gemeenten die in de periode
van 2007 tot 2014 meer dan één vierkante kilometer aan gronden hebben verworven
waarop voorkeursrechten waren gevestigd. 23 Ook hier geldt dat veel gemeenten in de
lijst in de buurt van grote steden liggen, al is het aantal grootstedelijke steden in dit
overzicht wel beter vertegenwoordigd dan in het bovenstaande. Wat wel opvalt, is dat
de beide overzichten sterk verschillen. Slechts vier gemeenten (Neder-Betuwe,
Hardenberg, Uden en Heusden) komen in beide overzichten voor.

0

Aangekochte gronden in km2
5
10

15

Zwolle
Haarlemmermeer
Leek
Súdwest-Fryslân
Heerhugowaard
Nieuwegein
Almelo
Kampen
Neder-Betuwe
Hardenberg
Lansingerland
Veghel
Wierden
Utrecht
Veldhoven
Groningen
Breda
Uden
Bunschoten
Heusden
Ten Boer
Hattem
Doetinchem
Oegstgeest
Heiloo
Nijmegen
Ede

Figuur 20. Gemeenten die meer dan 1 km2 aan gronden hebben verworven (2007-2014)

23

Gemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn niet in de figuur opgenomen, het aangekochte
areaal door samenwerkingsverbanden is niet onderzocht, zie ook paragraaf 5.2.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

51

In totaal kochten 216 gemeenten gronden aan in de periode tussen 2007 en 2014. Het
onderstaande spreidingsdiagram geeft inzicht in de samenhang tussen het aantal
gevestigde voorkeursrechten (op basis van het WKPB-register) en het aantal km2 aan
verworven gronden (op basis van het overdrachtenregister.) 24 Bij dit diagram moet wel
de kanttekening worden geplaatst dat het binnen de lange doorlooptijden die bij
ruimtelijke ordening gebruikelijk zijn, een relatieve momentopname betreft. Er zijn
gemeenten die gronden hebben aangekocht op basis van voorkeursrechten die eerder
al waren gevestigd en er zijn gemeenten die recent een voorkeursrecht hebben
gevestigd en mogelijk in de nabije toekomst pas de gronden gaan verwerven. Met dit
voorbehoud, kunnen er wel zaken worden afgeleid van het spreidingsdiagram.

Aantal gevestigde voorkeursrechten

Het spreidingsdiagram bevestigt het beeld dat lijkt te ontstaan op basis van de
voorgaande figuren: er lijkt binnen deze periode maar een beperkt verband te bestaan
tussen het aantal gevestigde voorkeursrechten en het met voorkeursrecht aangekochte
areaal.

25

20

15

10

5

0

0

1

2

3

4

5

Verworven in km2

Figuur 21. Aangekochte gronden afgezet tegen het aantal gevestigde voorkeursrechten

24
De gemeente Zwolle is niet opgenomen in het diagram. De gemeente kocht 15 km2 aan, maar
vestigde geen voorkeursrechten meer in deze periode.

52

Sira Consulting B.V.

6

Evaluatie van het voorkeursrecht
Evaluatie van het voorkeursrecht vindt plaats aan de hand van de drie geschetste
doelen van de Wvg: versterking van de regisserende rol van de gemeente, vergroting
van het inzicht in de grondmarkt, en beheersing van de grondprijzen. In de eerste
paragraaf is geëvalueerd in welke mate de Wvg de regisserende rol van de gemeente
heeft ondersteund. In de tweede paragraaf is nagegaan hoe de Wvg het inzicht in de
grondmarkt heeft beïnvloed. In de derde en laatste paragraaf is in kaart gebracht in
welke mate de Wvg gemeenten heeft geholpen om de grondmarkt te beheersen.
Elk doel is volgens het volgende stramien geëvalueerd:

6.1



Wat was het doel volgens de wetgever?



Wat blijkt uit de literatuur?



Wat kan worden afgeleid uit het brononderzoek?



Wat zijn de ervaringen van de respondenten?



Welke conclusie kan hieruit worden getrokken?

Versterking regisserende rol gemeenten
Het doel volgens de wetgever
Op 17 november 1966 stuurde de toenmalige minister van Justitie een brief 25 aan de
voorzitter van de Tweede Kamer waarin hij een voorkeursrecht voorstelt om gemeenten
te faciliteren bij de verkoop van onroerend goed. In de Memorie van Toelichting stelt de
minister dat:
…de overheidsorganen in de komende decennia op het terrein van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening een zware taak zullen hebben te
verrichten. Het verwerven van de gronden, benodigd voor de verwezenlijking van stedenbouwkundige bestemmingen ten behoeve van volkshuisvesting en andere doeleinden van openbaar nut, is hierbij een opgave van
belang.
Vooral ook de gemeenten zullen de gelegenheid moeten hebben om door
tijdige aankopen op voldoende schaal een vooruitziende en op de toekomst berekende grondpolitiek te voeren. Vroegtijdig aankopen was en is
een van de belangrijke pijlers voor een goede gemeentelijke grondpolitiek. De ontwikkeling op de grondmarkt, mede in verband met de toenemende behoeften in het raam van de gewenste ruimtelijke ordening,
bemoeilijkt een dergelijk aankoopbeleid in hoge mate.
Ter bevordering van een verantwoorde ruimtelijke ordening acht de minister de steun, die het voorkeursrecht zal kunnen geven aan het gemeentelijk grondbeleid van zodanig algemeen belang dat de hieraan
noodzakelijkerwijs verbonden inperking van de contractsvrijheid in beginsel gerechtvaardigd is.

25

Kamerstuk Tweede Kamer 1966-1967 kamerstuknummer 8947 ondernummer 1

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

53

De Memorie van Toelichting bij de wetswijziging 1995/96 26 schetst dit verdere verloop
betreffende de rol van de gemeente in een inmiddels veranderde grondmarkt als volgt.
Gebleken is dat in een aantal – voor de uitvoering van de Vinex van belang zijnde – gebieden de grond in belangrijke mate juridisch dan wel
economisch in handen van derden terecht is gekomen. Ook worden er
strategische grondaankopen gesignaleerd in deze gebieden of worden er
opties gevestigd op onroerend goed, die wellicht belemmerend zouden
kunnen werken bij de planuitvoering. Het vervolgonderzoek betreft de
vraag op welke wijze een eventuele verruiming effectief en efficiënt in de
regelgeving kan worden gerealiseerd. Uit beide onderzoeken komt de
wenselijkheid naar voren de Wvg qua toepassingsbereik te verruimen en
procedureel te vereenvoudigen met als doel de onderhandelingspositie en
daarmee de regiefunctie van de gemeente te verbeteren.
(…) Versterking van de regisserende rol van de gemeente en verbetering
van de onderhandelingspositie op de grondmarkt door middel van het
voorkeursrechtinstrument wordt noodzakelijk geacht, zodat samen met
serieuze marktpartijen woningbouwlocaties ontwikkeld kunnen worden.
Gelet op de verantwoordelijkheid van gemeenten om in de inbreidingslocaties te komen tot een zowel kwantitatief als kwalitatief evenwichtige
ruimtelijke ontwikkeling is het van belang dat zij beschikken over een
adequaat instrumentarium om de verstedelijking te kunnen begeleiden en
invloed te kunnen uitoefenen op de condities waaronder eventueel samen
met de private sector tot realisering van de verstedelijkingsopgave wordt
gekomen. Gemeenten moeten in staat zijn in dit proces vanuit de publieke sector hun regisserende rol waar te maken.

Uit deze weergave van een gedeelte van de parlementaire behandeling van de Wvg
volgt dat het voorkeursrecht aanvankelijk is ingezet om de gemeente in staat te stellen
om daadwerkelijk meer gronden te verwerven. Kennelijk bestond (in 1966) de
opvatting dat het hebben van een grondpositie noodzakelijk was om tot het realiseren
van beoogde stedenbouwkundige invullingen te kunnen komen. In een later stadium
(1996) wordt gesteld dat het verwerven van gronden sec niet meer het enige doel van
de Wvg is. In 1996 geeft het kabinet aan dat het noodzakelijk is de doelstelling van de
Wvg te verbreden naar het voeren van regie bij gebiedsontwikkeling. De verbreding van
de doelstelling van het aankopen van gronden naar het voeren van regie is kernachtig
verwoord in de Memorie van Toelichting 27 bij de Wijzigingswet van 1996:
Versterking van de regisserende rol van de gemeente en verbetering van
de onderhandelingspositie op de grondmarkt door middel van het voorkeursrechtinstrument wordt noodzakelijk geacht, zodat samen met serieuze marktpartijen woningbouwlocaties ontwikkeld kunnen worden.

26
27

54

Kamerstuk Tweede Kamer 1994-1995 kamerstuknummer 24235 ondernummers 1-3
Kamerstuk Tweede Kamer 1994-1995 kamerstuknummer 24235 ondernummers 1-3

Sira Consulting B.V.

Tegen de achtergrond van deze doelstelling had het voor de hand gelegen als ook
expliciet was aangegeven wat hiermee werd beoogd. Het is dan ook opvallend dat deze
verbreding van de doelstelling van de Wvg wel wordt geïntroduceerd, maar dat niet
expliciet wordt vastgelegd wat onder het woord ‘regie’ dient te worden verstaan.
Betekent dit dan dat op geen enkele wijze inzicht is geboden wat onder ‘regie’ zou
kunnen worden verstaan? Dit is niet het geval. De Memorie van Toelichting 28 bij het
wetsvoorstel tot wijziging van de Wvg zegt over de regiefunctie het volgende:
Om de regie bij de samenwerking met de particuliere sector vlot te doen
verlopen, blijft het echter noodzakelijk dat gemeenten zich ook actief
kunnen opstellen op de grondmarkt. Garanties dat de uitvoering door
derden tijdig en kwalitatief voldoende tot stand zal komen zijn in de praktijk lastig te bedingen. Door een gericht verwervings- en uitgiftebeleid zijn
gemeenten beter in staat de noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig te
(doen) realiseren. De gemeente kan immers als eigenaar van de gronden
zelf bepalen welke planonderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip
en door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Door tijdige
verwerving kan de gemeente ook voorkomen dat grond in handen komt
van particulieren die niet tot zelfuitvoering willen overgaan, maar de
grond bijvoorbeeld uit speculatiemotieven in bezit willen nemen.
Op basis van genoemde onderzoeken en uit de signalen uit gemeentelijke
kring kan worden geconcludeerd dat verbetering van het gemeentelijk
verwervingsinstrumentarium door de toevoeging van een effectief gemeentelijk voorkeursrecht op korte termijn, wellicht niet onmisbaar is,
maar toch tenminste een belangrijke steun in de rug kan vormen om de
uitvoering van de verstedelijkingsopgave op het gewenste kwantitatieve
en kwalitatieve niveau in de komende jaren voort te zetten. Op deze wijze
kan een verdere speculatieve ontwikkeling in uitbreidingslocaties worden
afgeremd, zonder dat direct tot (grootschalige) onteigening behoeft te
worden overgegaan.

Conclusie
Uit de tekst volgt dat de wetgever wel een beeld geeft wat onder ‘regie’ zou kunnen
worden verstaan: het vermogen om te bepalen dat noodzakelijke woningbouwlocaties
tijdig en kwalitatief worden gerealiseerd. Volgens de wetgever biedt het hebben van
eigendom de mogelijkheid om te bepalen welke onderdelen, onder welke condities, op
welk tijdstip door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Hierbij merkt de
wetgever ook nog op dat door tijdige verwerving de gemeente kan voorkomen dat
gronden in handen komen van partijen die niet de bestemming willen realiseren, maar
met de grond willen speculeren. Het is kennelijk deze reikwijdte die de wetgever geeft
aan het begrip ‘regie’.

28

Kamerstuk Tweede Kamer 1994-1995 kamerstuknummer 24235 ondernummers 1-3

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

55

Literatuur
In de literatuur wordt de doelstelling van de Wvg ook voortdurend omschreven als het
versterken van de regisserende rol van de gemeenten doordat zij zich actief kunnen
opstellen op de grondmarkt. 29
Al in 2000 constateert de TU Delft in haar onderzoek dat van het voorkeursrecht
veelvuldig gebruik (pag. 51 30) wordt gemaakt. Anderzijds constateert het rapport ook
dat het aantal aanbiedingen dat gemeenten in het kader van de Wvg ontvangen van
grondeigenaren die hun gronden willen vervreemden niet groot is. 31/32 Tegen deze
achtergrond zou de vraag kunnen worden gesteld in hoeverre het voorkeursrecht wel
het beoogde doel heeft bereikt.
In het rapport ‘Ten Gronde beschouwd’ wordt ook verwezen naar de hiervoor vermelde
constatering van het rapport van de TU Delft. De auteurs van het rapport ‘Ten Gronde
beschouwd’ lijken de doelstelling van de Wvg enigszins anders te benaderen door te
stellen dat met behulp van de Wvg de eigendomsverhoudingen in een plangebied
kunnen worden ‘bevroren’ om daarmee ongewenste grondtransacties tegen te gaan.
Ook uit deze omschrijving vloeit echter voort dat verwerving van gronden sec niet als
enige doelstelling van het voorkeursrecht geldt, maar dat de doelstelling veel breder is.
Het bevriezen van eigendomsverhoudingen is een vorm van regievoering en verstevigt
de positie van de overheid in het proces van gebiedsontwikkeling. Het ‘bevriezen’ op
zichzelf is echter niet voldoende om actief tot ontwikkeling en realisatie van een gebied
over te kunnen gaan. In het rapport wordt dan ook geconstateerd dat veel gemeenten
daarnaast een actief verwervingsbeleid hebben gevoerd.
In het onderzoek ‘Zelfrealisatierecht’ wordt gewezen op de verbreding van de verbrede
doelstelling van de Wvg met een regierol. 33 In dit onderzoek wordt daarbij onderscheid
gemaakt tussen het actieve grondbeleid dat een gemeente met de Wvg zou kunnen
voeren en de inzet van de Wvg bij een passief grondbeleid. Ook in dit onderzoek wordt
geconstateerd dat noch in de wet noch in de parlementaire behandeling hiervan
expliciet is gedefinieerd wat onder deze regierol dient te worden verstaan. Op zichzelf
bezien is deze opmerking correct: een definitie ontbreekt. Echter, zoals in paragraaf
6.1.1 (Het doel van de wetgever) is gesteld, heeft de wetgever wel richting gegeven
aan de wijze waarop het woord ‘regie’ kan worden gehanteerd.
In het vervolg van haar onderzoek wijst mevrouw Groen op de jurisprudentie over
artikel 26 Wvg en dan vooral op de jurisprudentie zoals deze luidde na 2002, het jaar
waarin een gewijzigd artikel 26 in werking trad. In deze jurisprudentie wordt
aangegeven wat onder regie wordt verstaan zoals de wijze waarop het plan wordt
gerealiseerd en het tempo van realisatie.
Conclusie
Ook in de literatuur wordt de doelstelling van de Wvg niet zo zeer aangeduid als het
verwerven van gronden, maar het voeren van regie. Hoewel het begrip ‘regie’ in de wet
niet letterlijk is gedefinieerd, blijkt dat de wetgever en de jurisprudentie toch richting
hebben gegeven aan wat hieronder kan worden verstaan.

29

Radboud Universiteit Nijmegen; het Rapport ‘Ten gronde beschouwd’ oktober 2012; het
onderzoek ‘Zelfrealisatierecht’ van mevrouw L.C. Groen, maart 2014
Rapport TU Delft, onderdeel: Gebruik en Effecten Wet voorkeursrecht gemeenten
31
Rapport TU Delft, onderdeel: Eerste ervaringen met de gewijzigde Wet voorkeursrecht
gemeenten, p. 62
32
Rapport TU Delft, onderdeel: Gebruik en Effecten Wet voorkeursrecht gemeenten, p. 73
33
L.C. Groen, ‘Het zelfrealisatierecht. Ruimtelijke instrumentarium in verhouding tot het
eigendomsrecht - dissertatie’, maart 2014, p. 265.
30

56

Sira Consulting B.V.

Praktijkonderzoek
Vanuit de doelstelling zoals deze door de wetgever in eerste instantie is aangeduid (de
overheid in staat stellen om meer gronden te verwerven) is het belangrijk te bezien of
uit de praktijk blijkt dat deze doelstelling is gerealiseerd. Deze deelparagraaf bevat
hiertoe een analyse van de in hoofdstuk 5 gepresenteerde onderzoeksresultaten.
In totaal hebben gemeenten en provincies bijna 5.000 keer een vestiging van het
voorkeursrecht gepubliceerd in de Staatscourant. Uit het onderzoek bij het Kadaster
blijkt vervolgens dat 272 gemeenten ook daadwerkelijk gronden verwerven waarop een
voorkeursrecht was gevestigd. In totaal kochten zij in de periode van 1992 tot en met
2009 427 km2 aan gronden. Er zijn verschillende gemeenten die gedurende de
genoemde periode meer dan 25% van hun grondgebied hebben aangekocht. Hieruit
kan worden geconcludeerd dat het voorkeursrecht een belangrijke rol speelt bij de
verwerving van gronden.
In het overdrachtenregister staan circa 9.100 koopaktes geregistreerd. In de
jurisprudentie zijn 13 uitspraken terug te vinden op basis van een prijsvaststellingsprocedure op basis van artikel 15, waaruit blijkt dat bij minimaal 99% van de koopaktes
sprake is van minnelijke verwerving. Het bestaan van officiële procedures en de hieruit
voortvloeiende jurisprudentie lijkt hiermee voldoende een stok achter de deur om van
het voorkeursrecht een effectief verwervingsinstrument te maken.
Wel blijkt dat het succes van het voorkeursrecht als verwervingsinstrument nauw is
gekoppeld aan de economie. Uit de analyse van gegevens van het Kadaster blijkt dat
gemeenten niet alleen meer percelen aankopen in tijden van economische groei, maar
ook dat de gemiddelde aangekochte perceeloppervlakte toeneemt als het goed gaat
met de economie.
Na 2010 zijn er nagenoeg geen gronden meer verworven, maar zijn wel 273
voorkeursrechten gevestigd. Hieruit kan worden afgeleid dat ook in tijden waarin de
grondprijzen niet onder druk staan en gemeenten weinig nieuwe ontwikkelingen
opstarten, er toch regelmatig situaties zijn waarin het voorkeursrecht nut heeft als
regie-instrument, bijvoorbeeld om versnippering te voorkomen.
Ervaringen van respondenten
Feitelijke aankopen
Het onderscheid tussen de doelstelling van ‘verwerven van gronden’ en ‘het voeren van
regie’ is besproken tijdens de interviews. Gemeenten hebben behoorlijk veel gronden
verworven waarop de Wvg van toepassing is (zie de gegevens in de paragrafen 5.2 en
5.3). Deze gronden zijn veelal niet verworven ten gevolge van aanbiedingen op grond
van artikel 11 Wvg, maar door een regulier verwervingsproces zonder dat er door de
grondeigenaar een formele aanbieding is gedaan. Uit de interviews blijkt dat meerdere
gemeenten in samenhang met het vestigen van het voorkeursrecht ook nadrukkelijk
hebben gekozen voor een actief verwervingsbeleid. Deze gemeenten hebben uit eigen
beweging een eigenaar opgezocht en in het onderhandelingstraject dat zich vervolgens
aandiende, is het gemeenten veelal gelukt om de gronden te verwerven.
De gemeenten wijzen bij een actief verwervingsbeleid zoals hiervoor is beschreven
nadrukkelijk op de functie die het vestigen van voorkeursrecht in een dergelijke situatie
heeft. Het feit dat de onderhandelingen met een grondeigenaar zich afspelen tegen de
achtergrond van een gevestigd voorkeursrecht heeft immers voor de grondeigenaar tot
gevolg dat hij zijn gronden juist vanwege dit voorkeursrecht niet aan een derde kan

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

57

vervreemden. Het is juist deze (in)directe werking van het voorkeursrecht dat eraan
heeft bijgedragen dat gemeenten gronden hebben verworven.
Regierol
Van het begrip ‘regie’ is in de wet noch in de parlementaire behandeling een definitie
opgenomen. In de interviews is het dan ook aan de geïnterviewde overgelaten om een
beeld te geven wat er onder regierol wordt verstaan.
Uit de interviews blijkt dat de respondenten vinden dat het voorkeursrecht een
belangrijke bijdrage heeft geleverd aan de regierol van de gemeente. In de praktijk
blijkt dat gemeenten een eigen invulling hebben gegeven aan het begrip ‘regie’. Dit kan
worden geconcludeerd uit de doelstellingen die de gemeenten hebben gehad met het
vestigen van een voorkeursrecht. Uit de interviews met de respondenten blijkt dat
gemeenten met het voorkeursrecht de volgende doelstellingen hebben gehad
(samenvatting):
1. Het verkrijgen van eigendomspositie om daarmee de beoogde stedenbouwkundige
invulling te kunnen realiseren. De respondenten geven aan dat het hebben van
eigendom het voor de gemeenten gemakkelijker maakt om de invulling te realiseren
op de wijze zoals de gemeente deze voor ogen heeft, voor wat betreft tempo van
uitvoering, de kwaliteit van de wijk, verkaveling, soort woningbouw, openbare
ruimte, verkoopprijzen van bouwgronden etc.
Het realiseren van de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling geschiedt in de
praktijk op verschillende manieren. Veel gemeenten hebben gronden verworven met
het doel de grondexploitatie (aanleg straten, riolering, verlichting, groen etc.) uit te
voeren en de gronden vervolgens als bouwrijpe gronden te verkopen. Er is zelfs een
gemeente die zich met het oog op de voorgenomen stedenbouwkundige ontwikkeling niet beperkt tot het uitvoeren van de grondexploitatie, maar zich ook richt op de
bouwexploitatie (het realiseren van woningen). Deze gemeente streeft naar
zeggenschap over de gronden om daarmee de beoogde stedenbouwkundige
invulling in kwalitatieve en financiële zin optimaal te kunnen borgen; zij is van
mening dat grondeigendom daarvoor een belangrijke voorwaarde is. Een andere
gemeente kiest voor de inzet van het voorkeursrecht om de gronden zelf te
verwerven en de bouwgronden vervolgens in erfpacht uit te geven. Met de uitgifte
van gronden in erfpacht beoogt de gemeente ook enige mate van regie en zeggenschap over de uit te geven gronden te hebben.
2. Financiering van (publieke) functies. Het betreft hier vooral (publieke) functies die
alleen geld kosten zoals infrastructuur, groenvoorzieningen etc. en geen geld
opbrengen. De respondenten geven aan dat marktpartijen geen belangstelling
hebben voor deze functies. Om deze toch te kunnen realiseren, vinden gemeenten
het noodzakelijk gronden te verwerven om deze vervolgens te kunnen verkopen als
bouwgronden. Met de opbrengst die voortvloeit uit de verkoop van deze bouwgronden financieren de gemeenten de hiervoor genoemde functies. Deze functies hangen
vaak samen met het betreffende plan, maar kunnen ook elders zijn gelegen.
3. Samenwerking. Gemeenten zijn in veel gevallen ook samenwerkingsverbanden
aangegaan met marktpartijen en/of woningbouwcorporaties. In deze samenwerkingsverbanden maken gemeenten en een marktpartij en/of woningbouwcorporaties
afspraken over de wijze van invulling van de beoogde stedenbouwkundige ontwikke-

58

Sira Consulting B.V.

ling. Ook in de samenwerkingsverbanden die gemeente in dit verband zijn aangegaan is een grote verscheidenheid aan modaliteiten.
De onderwerpen waarin deze modaliteiten van elkaar verschillen hangen vaak
samen met de taakverdeling tussen partijen en de verdeling van de risico’s. In deze
samenwerkingsverbanden speelt het voorkeusrecht vaak een rol van betekenis,
omdat bijvoorbeeld de gemeente op basis van het voorkeursrecht de gronden al in
eigendom heeft of dat zij aangeeft dat zij bereid is om ten behoeve van de beoogde
ontwikkeling het voorkeusrecht te vestigen.
4. Het tegengaan van versnippering van eigendom in de beoogde stedenbouwkundige
ontwikkeling. Het voorkeursrecht voorkomt dat gronden buiten de gemeente om
worden verkocht waardoor wordt voorkomen dat er voortdurend nieuwe partijen
zich melden op de grondmarkt. Nieuwe partijen op de grondmarkt leiden immers tot
hernieuwde onderhandelingen en daarmee tot vertraging in de realisatie van het
plan of wellicht zelfs een aanpassing van de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling. Kortom, rust op de grondmarkt.
5. Het tegengaan van ongewenste ontwikkeling die zich (binnenstedelijk) voordoen.
Voorbeelden hiervan zijn het vestigen van voorkeursrecht met het doel om handel in
drugspanden of panden die worden gebruikt voor prostitutie te voorkomen.

De eerste doelstellingen sluiten aan bij een actief grondbeleid. De laatste twee
doelstellingen passen bij een faciliterend grondbeleid, waarbij een gemeente zich aan
het gegeven recht kan houden om niet tot verwerving over te gaan. De derde
doelstelling kan zowel bij actief als faciliterend grondbeleid passen, afhankelijk van de
afspraken die zijn gemaakt binnen de samenwerking.
De meeste respondenten geven aan dat het verwerven van gronden op zichzelf bezien
geen doel is. De gronden die worden gekocht, worden aangewend om snel en met de
beoogde ruimtelijke kwaliteit de gemeentelijke doelen te realiseren.
Een aantal respondenten heeft aangegeven dat de regiefunctie van het voorkeursrecht
vooral van betekenis is voor binnenstedelijke functies en niet voor uitbreiden van de
bebouwde kom (uitbreidingsgebieden). Voor deze respondenten geldt dat de Wvg
binnenstedelijk vooral wordt ingezet om te voorkomen dat gronden in verkeerde
handen terecht komen of om versnippering tegen te gaan. Op de uitbreidingslocaties
heeft het voorkeursrecht volgens deze respondenten vooral de bedoeling te voorkomen
dat door speculatie op gronden in uitbreidingslocaties de prijs wordt opgedreven. De
achtergrond hiervan is het beschermen van de eindgebruiker van de gronden oftewel de
toekomstige bewoner van de woning: voorkomen dient te worden dat de toekomstige
bewoner de gevolgen van speculatie en prijsopdrijving ondervindt.
Crisis
In paragraaf 3.3 is het onderwerp ‘crisis’ aan de orde geweest. Hierin is aangegeven dat
de waarde van de gronden die gemeenten en ontwikkelaars in eigendom hadden/hebben is gedaald en dat deze partijen de financiële gevolgen hiervan hebben
ondervonden. Uit de brief van IenM van 20 december 2013 34 blijkt dat de verliezen zijn

34

Brief van het Ministerie van IenM d.d. 20 december 2013, Tweede Kamer, vergaderjaar 20132014,, 27581, nr. 47, p. 2

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

59

opgelopen naar € 3,3 miljard. EY/Fakton hebben onderzocht dat er in het jaar 2013
sprake is van een verlies van € 0,7 miljard en verwachten dat de verliezen de komende
vijf jaren nog met € 0,3 tot € 2,1 miljard zullen oplopen. 35
In de interviews is ook aandacht besteed aan de vraag wat de betekenis van de crisis is
geweest in relatie tot de Wvg. Door menige gemeente is gesteld dat er in de ‘goede
tijden’ voor de crisis met behulp van de toepassing van de Wvg veel gronden zijn
verworven. Deze gronden zijn verworven met de verwachting dat de gronden ook
daadwerkelijk tot ontwikkeling zouden worden gebracht. Voor een gedeelte van de
verworven gronden geldt dat deze ook daadwerkelijk voor stedenbouwkundige
ontwikkelingen zijn aangewend, echter voor een gedeelte geldt dat de beoogde
verwachting vanwege de crisis niet is uitgekomen en de gronden (nog) niet zijn
aangewend. Deze gemeenten geven in het algemeen aan dat de grondvoorraad zodanig
is dat er geen directe behoefte meer is aan nieuwe aankopen.
Daarnaast geven respondenten aan dat het in de huidige situatie doorgaans relatief
eenvoudig is om de benodigde gronden van de huidige grondeigenaren over te nemen
mocht een grotere grondpositie gewenst zijn. Juist het feit dat er nu niet veel
belangstelling is voor woningbouw en bedrijventerrein brengt kennelijk teweeg dat
grondeigenaren, waaronder ook ontwikkelaars, de gronden uit eigen beweging aan de
gemeenten aanbieden. Overigens is niet duidelijk op welke schaal deze ontwikkeling
zich voordoet. Om deze redenen verwachten deze gemeenten dat zij in de nabije
toekomst geen dan wel op beperkte schaal voorkeursrecht hoeven te vestigen om
gronden te verwerven.
De crisis heeft wel een bewustwordingsproces te weeg gebracht. In algemene zin kan
worden gesteld dat de crisis gemeenten bewuster heeft gemaakt van de (financiële)
risico’s die met het hebben van grote voorraden gronden samenhangen. De crisis heeft
tot gevolg gehad dat de grote voorraad gronden financiële offers hebben gevraagd van
de gemeenten. Deze offers zijn niet alleen de kosten die gepaard gaan met het
aankopen van deze gronden, maar ook de rentelasten van deze gronden en het feit dat
deze gronden doorgaans in waarde zijn gedaald. Deze ontwikkeling heeft gemeenten
ertoe gedwongen om deze verliezen te nemen. Ook dit gegeven is voor hen een reden
om het voorkeursrecht niet meer toe te passen dan wel daar op een terughoudende
manier mee om te gaan.
Daarnaast is in verschillende interviews aangegeven dat de crisis aanleiding is geweest
voor het herijken van het bestaande (vaak actieve) grondbeleid en het voeren van een
nieuwe vorm grondbeleid. Dit nieuwe grondbeleid bestaat dan veelal uit een
omschakeling van actief naar faciliterend grondbeleid of naar situationeel grondbeleid.
Deze laatste vorm van grondbeleid houdt in dat zowel actief als facilitair grondbeleid tot
de mogelijkheden behoren en dat per situatie wordt bezien waarvoor wordt gekozen.
Ondanks deze wijzigingen in het te voeren grondbeleid geven deze gemeenten aan dat
het voorkeursrecht voor hen nog steeds van betekenis is. De behoefte aan het
verwerven van gronden doet zich voor in het geval er sprake is van:


strategische gronden;



aanleg van infrastructuur, inclusief grote waterwerken;



overige maatschappelijke/publieke functies;



andere partijen faciliteren die bereid zijn om de integrale gebiedsontwikkeling te
realiseren en daarover met de gemeente afspraken maken of hebben gemaakt;

35

60

‘Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, EY/Fakton’, 23 januari 2015, p. 5 en 9.

Sira Consulting B.V.



het voorkomen dat andere partijen zich op de grondmarkt begeven;



de wens van optimale sturing op programma, kwaliteit en economische uitvoerbaarheid.

De geïnterviewden geven aan dat om deze doelstelling te bereiken ook het voorkeursrecht zal worden ingezet met dien verstande dat voortdurend een zorgvuldige en
strategische afweging zal plaatsvinden.
Exploitatieplan
De respondenten wijzen in het kader van het voeren van regie ook op het belang van
het exploitatieplan (zie paragraaf 3.3). De respondenten zien het exploitatieplan in
eerste instantie als een instrument om kosten te verhalen. De andere doelstelling van
een exploitatieplan, het voeren van regie op een groot aantal onderwerpen die
betrekking hebben op grondexploitatie, is minder bekend. Het exploitatieplan en de
inhoud en werking ervan zijn nog niet bij alle gemeenten gemeengoed.
Het exploitatieplan heeft als instrument betrekking op de situatie dat een grondeigenaar
op zijn gronden zelf de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling wil realiseren. De
voorkeur van veel gemeenten gaat in deze situatie uit naar verwerven van de gronden.
Aangegeven wordt dat het beschikken over de gronden meer ruimte biedt.
Een andere optie die gemeenten nadrukkelijk nastreven is het sluiten van een
overeenkomst met de grondeigenaar om op deze wijze het kostenverhaal en de
realisatie van de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling te borgen. Gemeenten
beogen hiermee te voorkomen dat een exploitatieplan moet worden opgesteld.
Conclusie
De Wvg heeft er nadrukkelijk toe bijgedragen dat gemeenten gronden hebben kunnen
verwerven. Uit de gegevens die zijn opgenomen in hoofdstuk 5 en in paragraaf 6.1.3
blijkt dat gemeenten veelvuldig gebruik hebben gemaakt van de Wvg en daardoor veel
gronden hebben aangekocht. Bezien vanuit de doelstelling van de Wvg kan dan ook
worden gesteld dat deze doelstelling is bereikt. Overigens dient daarbij te worden
opgemerkt dat de aanbiedingsplicht die in de Wvg is opgenomen de gemeenten vooral
de positie geven om met grondeigenaren in onderhandeling te treden. Aan het
voorkeursrecht is geen verplichting tot aankoop verbonden.
Een belangrijke reden voor het toepassen van het voorkeursrecht is het voeren van
regie. In paragraaf 6.1.1 is aangegeven dat een expliciete definitie van het begrip
‘regie’ ontbreekt. In deze paragraaf is echter ook aangegeven dat uit de parlementaire
bescheiden en de jurisprudentie wel is af te leiden wat onder ‘regie’ zou kunnen worden
verstaan: het vermogen om te bepalen dat noodzakelijke woningbouwlocaties tijdig en
kwalitatief worden gerealiseerd. Volgens de wetgever biedt het hebben van eigendom
de mogelijkheid om te bepalen welke onderdelen, onder welke condities, op welk
tijdstip door welke marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Hierbij merkt de wetgever
ook nog op dat door tijdige verwerving de gemeente kan voorkomen dat gronden in
handen komen van partijen die niet de bestemming willen realiseren, maar met de
grond willen speculeren. De gemeenten blijken in de praktijk zelf invulling te geven aan
het woord ‘regie’; er doen zich dan ook diverse modaliteiten van regie voor.
Samengevat kan worden gesteld dat deze modaliteiten van regie aansluiten bij het doel
dat de wetgever met de Wvg voor ogen heeft gehad. Uit de analyse van de
verschillende doelstellingen die de respondenten hebben aangegeven om het
voorkeursrecht te vestigen, blijkt dat het in eigendom hebben van gronden niet als een

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

61

doel op zichzelf wordt geduid, maar dat de grondpositie functioneel is voor het bereiken
van andere doelen. Deze doelen hebben gemeen dat zij gericht zijn op binnen- en
buitenstedelijke ruimtelijke projecten.
Uit het onderzoek blijkt tevens dat ook de crisis van betekenis is voor de inzet van de
Wvg. De inzet van de Wvg heeft mede tot gevolg gehad dat gemeenten een grote
voorraad aan gronden hebben opgebouwd. De crisis heeft tot gevolg gehad dat de grote
voorraad gronden financiële offers heeft gevraagd van de gemeenten. Dit gegeven is
voor veel gemeenten een reden om de Wvg niet meer toe te passen dan wel daar op
een terughoudende manier mee om te gaan.
Voor wat betreft het aspect het voeren van regie kan niet worden volstaan met het
verwijzen naar de reactie van de respondenten. In paragraaf 3.3 is melding gemaakt
van het feit dat met ingang van de inwerkingtreding van de Wro de gemeenten,
provincies en het Rijk de mogelijkheid hebben gekregen om een exploitatieplan vast te
stellen. Dit exploitatieplan richt zich op de grondexploitatie van een te ontwikkelen
gebied. Het exploitatieplan richt zich op de situatie dat een grondeigenaar zelf de
beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling wil realiseren. De gemeente kan met het
exploitatieplan de kosten die met de gebiedsontwikkeling samenhangen verhalen op de
grondeigenaar en eisen stellen aan de inrichting van de gronden door de grondeigenaar.
De beschikbaarheid van het exploitatieplan betekent niet dat gemeenten daarmee geen
oog meer hebben voor de inzet van de Wvg. Als reden hiervoor kan worden
aangegeven dat gemeenten toch nog veel waarde hechten aan het hebben van een
eigendomspositie om daarmee in maximale zin te kunnen sturen voor bepaalde
doeleinden. Als alternatief voor het exploitatieplan is er bij gemeenten een sterke
voorkeur voor het sluiten van overeenkomsten met grondeigenaren die op hun gronden
zelf de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling willen realiseren. Ook de onbekendheid met de (on)mogelijkheden van het exploitatieplan speelt een belangrijke rol.
Uit de reacties van de respondenten blijkt tevens dat er nog steeds behoefte is aan het
hebben van een voorrangspositie om gronden te kunnen verwerven. Dit geldt zowel
voor de situatie waarin de gemeenten een actief grondbeleid, een facilitair grondbeleid
dan wel een situationeel grondbeleid voeren. De behoefte aan het verwerven van
gronden doet zich voor in het geval er sprake is van:

6.2



strategische gronden;



maatschappelijke functies;



infrastructuur;



veilig stellen van gronden voor partijen die bereid zijn om de integrale gebiedsontwikkeling te realiseren en daarover met de gemeente afspraken maken of hebben
gemaakt;



het voorkomen dat andere partijen zich op de grondmarkt begeven;



de wens van optimale sturing op programma, kwaliteit en economische uitvoerbaarheid.

Vergroten van het inzicht in de grondmarkt
Het doel volgens de wetgever
Op 4 december 1975 biedt de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening de
Tweede Kamer een nieuw wetsontwerp 36 aan ter regeling van een voorkeursrecht voor

36

62

Kamerstuk Tweede Kamer 1975-1976 kamerstuknummer 13713 ondernummers 1-3

Sira Consulting B.V.

gemeenten. In de Memorie van Toelichting refereert de minister aan het eerdere
wetsvoorstel als volgt:
Het aangeboden wetsvoorstel beoogt te komen tot een algemeen geldende regeling voor de totstandkoming en uitoefening van een voorkeursrecht van gemeenten bij de verwerving van onroerend goed, waarbij
zoveel mogelijk rekening is gehouden met de belangen van zowel de
gemeenten als de eigenaren.
Het gaat om een voorrang voor de gemeenten in het rechtsverkeer betreffende onroerend goed, ter ondersteuning van hun aankoopbeleid, dat
tot dusverre kan worden en ook dikwijls wordt doorkruist doordat zij,
veelal bij verrassing, worden geconfronteerd met aankopen door andere
gegadigden. Het ontwerp richt zich daarom tot de eigenaren die, zónder
enige dwang van overheidswege, uit eigen verkiezing onroerend goed
wensen te vervreemden dat onder het voorkeursrecht valt.

Bovenstaande gedachten steunen het idee dat de gemeente krachtens deze versie van
de Wvg een aanzienlijk groter inzicht heeft in de grondmarkt, daar vervreemders zich
hoe dan ook eerst dienen te melden bij de gemeente. De gemeente kan niettemin
afzien van aankoop, maar heeft onderwijl kennis opgedaan van de op de grondmarkt
zich afspelende bewegingen.
Een beter inzicht in de grondmarkt is tevens gepoogd te scheppen middels artikel 26
van de Wvg. Op basis van artikel 26 kan de gemeente via de rechter de nietigheid
inroepen van contracten die een grondeigenaar heeft gesloten met een derde partij en
waarvan de kennelijke strekking is om onder het voorkeursrecht uit te komen. In 2002
is de Wvg middels een spoedreparatie aangepast zodanig dat het voorkeursrecht niet
meer ontweken kon worden. De bijbehorende Memorie van Toelichting 37 zegt het
volgende:
Op 10 en 17 november 2000 heeft de Hoge Raad een aantal uitspraken
gedaan over artikel 261. Deze uitspraken verzwakten de positie van de
gemeenten bij het gebruik van de WVG. Dit was voor het lid Depla op 21
november 2000 aanleiding om schriftelijke vragen te stellen (Aanhangsel
Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, nr. 408). De minister antwoordde op 19 december 2000 dat hij geen aanleiding ziet om
tot spoedreparatie van artikel 26 over te gaan. De gemeenten zouden
met de uitspraak van de Hoge Raad in de hand voldoende mogelijkheden
behouden om hun regierol waar te kunnen maken. Indieners van het
wetsvoorstel zijn van mening dat de uitspraken van de Hoge Raad leemten in de wet aan het licht brengen, die tijdens de parlementaire behandeling niet voorzien en gewenst zijn. Deze leemten en ongewenste effecten worden in de artikelsgewijze toelichting nader toegelicht. Dit is aanleiding om de WVG te repareren door artikel 26 lid 1 aan te passen.
Daarnaast hebben ontwikkelingen op de grondmarkt er toe geleid dat met
hulp van artikel 10 lid 2, onder d en e de werking van de WVG wordt

37

Vergaderjaar 2000-2001 Kamerstuk 27750 nr. 3

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

63

ontweken. De grote bouwopgave die op korte termijn gerealiseerd moet
worden maakt ook deze reparatie met spoed noodzakelijk.

Conclusie
Uit het bovenstaande valt te concluderen dat de wetgever ervan uitgaat dat de overheid
een beter inzicht zou moeten krijgen op de grondmarkt op grond van zowel de
aanbiedingsplicht die geldt voor een grondeigenaar bij een voorgenomen vervreemding
als de toepassing van artikel 26 Wvg. De vraag is echter of deze doelstelling is bereikt.
Literatuur
Het Rapport TU Delft vermeldt dat het doel inhoudende het krijgen van een beter
inzicht in de grondmarkt door het voorkeursrecht nauwelijks kan worden verkregen 38.
Als reden hiervoor wordt vermeld dat marktpartijen al in een heel vroeg stadium
grondposities innemen en trachten via allerlei (juridische) constructies om bij een
gevestigd voorkeursrecht te voorkomen dat de overeenkomst met de grondeigenaar
wordt vernietigd. Voor de volledigheid wordt gemeld dat het rapport van TU Delft
dateert van 2000 en dat nadien de Wvg op meerdere punten, die juist van betekenis
zijn voor dit onderwerp, is gewijzigd.
Het rapport ‘Ten gronde beschouwd’ sluit aan bij de bevindingen van TU Delft maar
vermeldt vervolgens dat de Wvg is aangepast op het punt van het kunnen ontduiken
van het voorkeursrecht door het aangaan van allerlei constructies. Het rapport
concludeert dat er nog nauwelijks mogelijkheden zijn om dergelijke constructies aan te
gaan. Vervolgens vermeldt het rapport dat de Wvg ook is gewijzigd op het punt van de
overeenkomsten en vrijstellingen. Het rapport wijst hierbij op een overeenkomst die
een grondeigenaar verplicht om zijn gronden te vervreemden. De vervreemding ten
gevolge van een dergelijke overeenkomst is vrijgesteld van de aanbiedingsplicht als de
vervreemding plaatsvindt binnen zes maanden na de dag van de inschrijving van de
overeenkomst in de openbare registers 39. In het rapport wordt geen zelfstandig
antwoord gegeven op de vraag of de overheden met de Wvg (meer) inzicht hebben in
de grondmarkt.
Het onderwerp juridische constructies tussen de grondeigenaar en een derde en de
hiermee samenhangende mogelijkheid van het inroepen door de gemeente van de
nietigheid van deze constructie komt ook aan de orde in het onderzoek naar het
zelfrealisatierecht 40. Uit dit onderzoek blijkt dat gemeenten tot 2001 diverse malen
hebben geprobeerd om juridische constructies nietig te laten verklaren, overigens met
wisselend succes. Hieruit kan worden afgeleid dat gemeenten toch op enigerlei wijze
zicht hadden op de juridische constructies. Hierbij geldt overigens meteen de
kanttekening dat daarmee natuurlijk niet kan worden gesteld dat alle juridische
constructies die voor nietigheid in aanmerking komen ook daadwerkelijk bekend waren
en zijn voorgedragen voor nietigheid. Het rapport komt expliciet in hoofdstuk 7 aan de
orde.

38

Rapport TU Delft, onderdeel Gebruik en effecten Wet voorkeursrecht gemeenten, pag 106
Artikel 10, lid 3 tot en met lid 5 Wvg
40
Het zelfrealisatierecht, Ruimtelijk instrumentarium in verhouding tot het eigendomsrecht, maart
2014, mevrouw L.C. Groen
39

64

Sira Consulting B.V.

Conclusie
Bovenstaande literatuur geeft geen helder antwoord op de vraag of aan de doelstelling
over het inzicht in de grondmarkt is voldaan. Wel wordt geconstateerd dat de invloed
van artikel 26 groot is en dat daardoor de positie van de overheden op de grondmarkt
is verstevigd.
Praktijkonderzoek
Artikel 26 Wvg biedt gemeenten de mogelijkheid om de nietigheid in te roepen van
rechtshandelingen die de kennelijke strekking hebben afbreuk te doen aan de
voorkeurspositie van de gemeente. Dit betekent dat in het geval de gemeente kennis
neemt van afspraken tussen een grondeigenaar en een derde, waarbij op grond van
deze afspraken enige mate van zeggenschap over de gronden overgaat naar deze
derde, de gemeente de rechter kan vragen deze afspraken nietig te verklaren. Met
toepassing van dit artikel kan de gemeente bereiken dat gronden bij de eigenaar blijven
en aan de afspraken die de grondeigenaar en de derde hebben gemaakt geen betekenis
meer toekomt (nietig zijn).
Artikel 26 Wvg heeft bijgedragen aan het vergroten van het inzicht van de gemeente in
de grondmarkt doordat in het geval een voorkeursrecht is gevestigd er nauwelijks
constructies mogelijk zijn waarbij de positie van de gemeente wordt ondermijnd. Het
feit dat gemeenten kunnen ingrijpen in het geval een constructie bij haar bekend is,
voorkomt dat zeggenschap over gronden overgaat naar derden. Daarnaast verkrijgt de
overheid door het ingrijpen met de toepassing van artikel 26 Wvg inzicht in de
afspraken die grondeigenaren en derden maken.
In de praktijk hebben gemeenten niet veel gebruik gemaakt van artikel 26 Wvg,
hetgeen blijkt uit paragraaf 4.4. Hierin is aangegeven dat er in de periode van 2000 tot
2014 30 gerechtelijke procedures zijn gevoerd. De rechter heeft hierbij in 87% van de
voorliggende gevallen uitspraken gedaan ten gunste van de gemeenten. Hoewel dit
gegeven op zichzelf bezien nog niet aangeeft dat de gemeenten met de toepassing van
artikel 26 inzicht in de grondmarkt hebben verkregen, kan wel worden gesteld dat het
middel effectief is geweest in de gevallen die zijn voorgelegd aan de rechter. Op deze
wijze heeft de gemeente wel een instrument in handen dat een bijdrage levert om het
zicht op de grondmarkt te verbeteren.
Ervaringen van respondenten
Uit de interviews blijkt geen eenduidig antwoord op de vraag of er sprake is van inzicht
in de grondmarkt. In het algemeen wordt wel gesteld dat de Wvg het zicht op de
grondmarkt heeft verbeterd, maar dat dit nog niet betekent dat er volledig inzicht is in
de grondmarkt. Het zicht op de grondmarkt is verbeterd omdat:
1.

ten gevolge van het digitaliseren meer informatie beschikbaar is, het Kadaster
meer informatie bevat en deze bronnen ook eenvoudiger toegankelijk zijn;

2.

overeenkomsten tussen een grondeigenaar en een ontwikkelaar, die zijn
gesloten voorafgaand aan het vestigen van het voorkeursrecht, in het Kadaster
ingeschreven dienen te zijn (artikel 10, lid 3 Wvg) waardoor deze informatie
beschikbaar is;

3.

de wetswijziging van artikel 26 Wvg tot gevolg heeft gehad dat eventuele
dubieuze overeenkomsten sneller nietig kunnen worden verklaard.

In de praktijk blijkt ook dat gemeenten op verschillende manieren omgaan met het
volgen van bewegingen op de grondmarkt. Zo zijn er gemeenten die voorafgaand aan

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

65

en vanaf het begin van het vestigen van het voorkeursrecht de grondmarkt nauwlettend
in de gaten houden. Deze gemeenten volgen als het ware iedere beweging op de
grondmarkt zowel via formele als informele kanalen. Deze gemeenten stellen dat zij
inzicht hebben in de grondmarkt.
Andere gemeenten volstaan met het raadplegen van de formele informatiebronnen. Zij
stellen dat zij met het vestigen van het voorkeursrecht, het raadplegen van het
Kadaster en de inzet van (of het dreigen daarmee) van een nietigheidsactie in de zin
van artikel 26 Wvg voldoende zicht hebben op de grondmarkt. Zij geven aan op deze
wijze voldoende vertrouwen te hebben in het feit dat de grondmarkt op een goede wijze
functioneert.
De derde categorie gemeenten geeft aan dat zij ondanks alle mogelijkheden die er zijn
om de grondmarkt te monitoren niet durven te garanderen dat er toch pogingen
worden ondernomen om onder het voorkeursrecht uit te komen.
Conclusie
De conclusie die kan worden getrokken is dat de Wvg heeft bijgedragen aan een beter
zicht van de overheid op de grondmarkt. Overheden zijn, mede dankzij de toegenomen
beschikbaarheid en toegankelijkheid van informatie door digitalisering, beter in staat
om bewegingen te volgen die zich op de grondmarkt voordoen. Daarnaast dragen het
voorkeursrecht en de bijbehorende aanbiedingsplicht ook bij aan een beter inzicht,
omdat de gemeente daarmee ook een beeld heeft welke eigenaar het voornemen heeft
te vervreemden. Vervolgens speelt de aanpassing van artikel 26 Wvg ook een grote rol
omdat de overheid daarmee een mogelijkheid heeft het ontwijken van het voorkeursrecht op een oneigenlijke manier en daarmee verstoring van de grondmarkt tegen te
gaan.
Of de overheid daarmee het volledige beeld heeft van hetgeen zich op de grondmarkt
afspeelt, kan echter niet worden gegarandeerd. Indien dit als doel van de Wvg wordt
gehanteerd, kan worden gesteld dat het doel niet of niet volledig is bereikt. De
mogelijkheid bestaat dat een grondeigenaar en een derde een afspraak hebben
gemaakt die op zichzelf bezien niet tot vervreemding van gronden leidt, maar
verplichtingen voor beide partijen meebrengt die afbreuk doen aan een gevestigd
voorkeursrecht. Indien de gemeente niet van een dergelijke overeenkomst op de
hoogte is, heeft zij op dit punt geen zicht op deze beweging in de grondmarkt en kan zij
hiertegen geen actie ondernemen.
Hiermee doet de vraag zich voor of de Wvg op dit punt tot gevolg heeft gehad dat juist
meerdere constructies ondergrond zijn gegaan. Vanwege het ondergrondse karakter
van deze constructies is er op dit punt ook geen informatie beschikbaar, zodat ook
hiervoor geldt dat dit mogelijke effect niet kan worden bevestigd noch ontkend.

66

Sira Consulting B.V.

6.3

Beheersen van de grondprijzen
Het doel volgens de wetgever
Op 4 december 1975 biedt de minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening
aan de Tweede Kamer een nieuw wetsontwerp 41 aan ter regeling van een voorkeursrecht voor gemeenten. In de Memorie van Toelichting stelt de minister met betrekking
tot prijzen het volgende:
Met nadruk zij erop gewezen, dat het zwaartepunt van de regeling is
gelegen in de verplichting van de eigenaren, de gemeenten bij voorrang
de gelegenheid te geven tot verwerving. De in dat verband in het ontwerp
neergelegde formele en procedurele voorschriften, onder meer met betrekking tot de mogelijkheid de prijs te doen bepalen door middel van
taxatie van deskundigen en een nadere uitspraak van de rechtbank, laten
geheel onverlet de vrijheid van partijen, hun onderhandelingen te voeren
naar eigen inzicht en op meer informele wijze, zoals dit ook thans pleegt
te gebeuren.
Het vorenstaande betekent, dat het voorkeursrecht niet is te zien als een
nieuwe, vereenvoudigde vorm van onteigening ten algemene nutte, ontdaan van de daarvoor geldende procedurevoorschriften en rechtswaarborgen. De bij een onteigening vereiste noodzaak tot verwerving op korte
termijn behoeft bij de totstandkoming en uitoefening van het voorkeursrecht dan ook geenszins aanwezig te zijn.

Literatuur
Het rapport van de TU Delft vermeldt op pag. 130 dat de Wvg bedoeld is als steun in de
rug voor gemeenten voor de onderhandelingspositie bij actieve grondverwerving. Bij
concurrentie op de grondmarkt, zo geeft het rapport aan, wordt deze steun ook
ervaren, maar kwantitatief kan niet worden onderbouwd of er daadwerkelijk sprake is
van een prijsdempende werking. Het rapport constateert dan dat de concurrentiestrijd
op de grondmarkt zich verplaatst naar het moment vóór de vestiging van het
voorkeursrecht. Het rapport vermeldt verder dat een groot deel van de gemeenten die
destijds voor het onderzoek zijn benaderd, van mening is dat er geen sprake is van een
prijsdempend effect ten gevolge van het gevestigde voorkeursrecht. Vervolgens geeft
het rapport aan dat het belang van de Wvg ten aanzien van prijseffecten op de
grondmarkt eerder lijkt te bestaan uit de financiële winst die gemeenten kunnen
behalen uit gronduitgifte dan de prijsdempende werking op de verweringsprijzen. Het
rapport wijst er tevens op dat dit effect wel geldt in de marktsituatie zoals deze destijds
was en wijst ook op de eventuele grondexploitatierisico’s die met het verwerven van
gronden bij de gemeente terecht komen.
Het rapport ‘Ten gronde beschouwd’ sluit aan bij de bevindingen van het rapport van de
TU Delft. De conclusie die hieruit kan worden getrokken is dat het effect van een
voorkeursrecht op de demping van prijzen nauwelijks kan worden gemeten.

41

Kamerstuk Tweede Kamer 1975-1976 kamerstuknummer 13713 ondernummers 1-3

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

67

Praktijkonderzoek
Er zijn geen goede bronnen beschikbaar om deze doelstelling binnen de kaders van dit
project te kunnen onderbouwen. Er is geen inzicht in wat er gebeurd zou zijn als een
voorkeursrecht niet zou zijn gevestigd en de markt zich onafhankelijk had kunnen
ontwikkelen. De jurisprudentie op basis van artikel 13 zou mogelijk inzicht kunnen
verschaffen, maar de uitspraken op basis van de prijsvaststellingsprocedure zijn slechts
sporadisch gepubliceerd.
Ervaringen van respondenten
De respondenten geven aan dat het belang van de Wvg in relatie tot de grondprijzen
vooral ligt in het voorkomen van prijsopdrijving. De respondenten vermelden dat het
voorkeursrecht zorgt voor rust op de grondmarkt, omdat de bestaande eigendomsverhoudingen worden bevroren. Het feit dat partijen van buitenaf zich na de vestiging van
het voorkeursrecht niet meer kunnen begeven op de grondmarkt binnen het te
ontwikkelen plan zorgt er voor dat prijsopdrijving wordt voorkomen.
Respondenten geven ook aan dat het voorkeursrecht niet heeft gezorgd voor een
prijsdrukkende werking. Respondenten geven aan dat de marktprijs dient te worden
betaald voor de te verwerven gronden. In sommige gevallen heeft de vestiging van de
Wvg juist geleid tot een hogere prijs omdat het vestigen van het voorkeursrecht werd
uitgelegd als een serieus signaal dat er een ruimtelijk project op stapel staat.
In het algemeen stellen respondenten dat de prijsvaststellingsprocedure zoals deze in
de Wvg is opgenomen tot marktconforme prijzen heeft geleid. Hoewel deze procedure
niet vaak is toegepast, is doorgaans een redelijke prijs het resultaat geweest van deze
procedure. Opvallend is dat deze procedure ook op andere wijze tot bevredigende
resultaten leidt. Respondenten geven aan dat deze procedure regelmatig is ingezet,
maar uiteindelijk vaak heeft geleid tot het alsnog bereiken van minnelijke overeenstemming over de prijs van de te vervreemden onroerende zaak.
Het bovenstaande neemt niet weg dat in een paar gemeenten de prijs zoals deze door
de rechter werd vastgesteld beduidend hoger was dan dat de gemeente voor ogen had.
Hierbij geldt dan wel de opmerking dat prijsbeleid van de gemeente niet was gebaseerd
op een verkenning van prijzen die in de markt werden geboden maar op een eigen
rekenkundig vastgesteld prijsbeleid waardoor de gemeente in feite geen of een
onvoldoende goed beeld had van hetgeen in de markt als prijs werd gehanteerd.
Een ander voorbeeld van het prijsbeleid dat gemeenten voeren is dat sommige
gemeenten de gronden verwerven op basis van de schadeloosstelling zoals deze in een
onteigeningsprocedure wordt vastgesteld. Op voorhand hanteren deze gemeenten het
uitgangspunt dat, in het geval niet tot minnelijke overeenstemming zou worden
gekomen, onteigening in het verschiet ligt. Vanuit de te verwachten schadeloosstelling,
die op grond van de onteigeningswet zou kunnen worden vastgesteld, komen de
grondeigenaar en de gemeente op een minnelijke wijze tot overeenstemming. Deze
benadering heeft tot gevolg dat op voorhand niet alleen de verkeerswaarde wordt
betaald, maar ook de schadeloosstelling. Deze schadeloosstelling kan vergoeding
bevatten voor inkomensverliezen, verhuiskosten, productieverlies etc.
Verschillende marktpartijen stellen dat de gemeenten er juist de oorzaak van zijn dat
zelfs in de tijd van crisis de prijzen minder snel dalen of in het geheel niet dalen ten
opzichte van de situatie van een vrije markt. De reden hiervan zou zijn dat gemeenten
vanwege hun voorraden aan gronden een belang hebben om de prijzen niet te laten
dalen. Daarnaast kan de voorkeurspositie van gemeenten ertoe leiden dat er geen
marktwerking meer is en dat de prijzen daardoor hoger blijven dan in een vrije markt

68

Sira Consulting B.V.

het geval zou zijn. Deze opvattingen vallen enerzijds buiten de reikwijdte van het
onderzoek en zijn anderzijds nauwelijks met concrete gegevens te beoordelen. Deze
opvattingen kunnen om deze redenen dan ook niet worden bevestigd noch ontkend.
Conclusie
In algemene zin geldt dat de prijsdempende werking op verschillende manieren kan
worden uitgelegd. De prijsdemping kan worden geduid als: het effect dat bestaande
prijzen worden verlaagd of het effect dat de prijzen niet verder stijgen. Tegen deze
achtergrond kan het volgende worden geconcludeerd:
1. de Wvg heeft niet geleid tot een dempend effect van de grondprijs in de zin dat
vanwege de Wvg de grondprijzen zijn gedaald. Bezien vanuit deze doelstelling heeft
de Wvg niet bereikt wat de wetgever heeft beoogd.
2. de conclusie lijkt wel gerechtvaardigd dat de Wvg tot gevolg heeft gehad dat de
prijzen niet in excessieve mate zijn toegenomen en dat er geen ruimte meer is om
met gronden te speculeren.

In algemene zin kan worden gesteld dat bij gemeenten de beleving heerst dat het
uitgangspunt van de Wvg, inhoudende dat de grondeigenaar de waarde in het
economisch verkeer vergoed dient te krijgen, in de praktijk ook uitkomt.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

69

7

Wvg, artikel 26 en zelfrealisatie
Artikel 26 Wvg heeft op meerdere aspecten van het voorkeursrecht betrekking. Om
deze reden komt dit artikel op meerdere plaatsen in deze evaluatie aan de orde. Zo
gaat paragraaf 4.4 in op de tijdsbesteding en daarmee de kosten die aan het voeren
van een procedure ingevolge artikel 26 Wvg zijn verbonden. In paragraaf 6.2.3 wordt
artikel 26 Wvg beschouwd vanuit de bijdrage die dit artikel met bijbehorende
jurisprudentie heeft geleverd aan het inzicht in de grondmarkt voor overheden.
In dit hoofdstuk komt een derde aspect van artikel 26 Wvg aan de orde: de verhouding
van dit artikel met het beginsel van zelfrealisatie door een grondeigenaar. Onder
zelfrealisatie wordt in deze verstaan de situatie dat de grondeigenaar het voornemen
heeft om zelf de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling op eigen gronden te
realiseren. Hoewel het onderwerp ‘zelfrealisatie’ niet als zodanig in de Wvg is
opgenomen, speelt artikel 26 Wvg hierin wel een belangrijke rol. Dit artikel bevat de
mogelijkheid voor de overheid om de nietigheid van overeenkomsten in te roepen. Deze
mogelijkheid is aanwezig als er tussen een grondeigenaar en een derde (dus niet de
overheid die het voorkeursrecht heeft gevestigd) een overeenkomst is gesloten met de
kennelijke strekking afbreuk te doen aan de voorkeurspositie van de betreffende
overheid.
Het doel volgens de wetgever
Artikel 26 is in de Wvg opgenomen om te voorkomen dat een grondeigenaar de
aanbiedingsplicht aan de gemeente, die op grond van een gevestigd voorkeursrecht
geldt, kan ontlopen. Het gaat hierbij dan om constructies waarbij de grond niet formeel
wordt vervreemd aan een derde, maar deze derde vanwege de constructie met de
grondeigenaar feitelijk gezien wel zeggenschap krijgt over de gronden van de eigenaar.
In de Wet voorkeursrecht die in 1985 in werking is getreden was hierin voorzien door
een aantal concrete situaties te beschrijven die voor de gemeente aanleiding konden
zijn om de nietigheid van de constructie in te roepen. Deze benadering van het
beschrijven van concrete situaties is in de wetswijziging van 1996 losgelaten; artikel 26
is zodanig aangepast dat de gemeente voor alle rechtshandelingen die kennelijk de
strekking hebben afbreuk te doen aan het belang van de gemeente bij haar
voorkeurspositie, de nietigheid kan inroepen.
In de memorie van Toelichting bij de wetswijziging van 1996 stelde de regering 42:
Artikel 26 biedt de gemeente de mogelijkheid om de nietigheid van bepaalde transacties in te roepen, die kennelijk de strekking hebben afbreuk
te doen aan het belang van de gemeente bij haar voorkeurspositie. ……
Nu in het rechtsverkeer steeds meer op de concrete situaties afgestemde
constructies worden gebezigd, is er voor gekozen niet langer in de wet de
transacties limitatief op te nemen voor welke situaties de nietigheid kan
worden ingeroepen. Vanuit doelmatigheidsoverwegingen is generalisering
van dit artikel tot alle transacties, die voldoen aan de clausulering van het
tweede lid dan ook wenselijk. Dit levert tevens een bijdrage aan deregulering van deze wet.

42

Tweede Kamer, 1995-1996, 24.235, nr. 3, blz 13

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

71

Vanaf de inwerkingtreding in 1996 heeft artikel 26 Wvg de gemoederen beziggehouden.
Zo zijn er vanaf 2000 tot 2014 30 uitspraken gedaan over de toepassing van artikel 26
Wvg (zie paragraaf 4.4). Kern van deze geschilpunten was de vraag of de overeenkomst die een grondeigenaar en een derde hadden gesloten kennelijk afbreuk deed aan
het belang van de gemeente van de bij haar in de Wvg geregelde voorkeursrechtspositie.
De Hoge Raad heeft (hierna: HR) in november 2000 drie arresten 43 gewezen waarin
artikel 26 centraal stond. De HR bepaalde op grond van de toenmalige redactie van
artikel 26 dat een rechtshandeling nietig was in het geval er voldaan werd aan twee
voorwaarden t.w. de rechtshandeling heeft de kennelijke strekking afbreuk te doen aan
de gemeentelijke voorkeurspositie en het gevolg van de rechtshandeling is dat het
belang van de gemeente wordt geschaad. Samengevat legde de HR beide voorwaarden
als volgt uit:
1. Vast moet staan dat gedurende het voorkeursrecht de beschikkingsmacht over en
het economisch belang bij de grond door de eigenaar in zodanige mate worden
overgedragen dat een resultaat wordt bereikt dat materieel op hetzelfde neerkomt
als vervreemding.
2. Indien er sprake zou zijn van een overeenkomst tot vervreemding de gemeente van
het voorkeursrecht gebruik zou hebben gemaakt en tot aankoop van de gronden zou
zijn overgegaan.
3. Aan het vorige punt behoeft niet te worden voldaan als de rechtshandeling inhoudt
dat de betrokken partijen de intentie hadden om de nieuwe bestemming te
realiseren.
4. Mocht de gemeente echter nadrukkelijk regie willen voeren bij het realiseren van de
nieuwe bestemming dan is er toch sprake van afbreuk aan de voorkeurspositie van
de gemeente en haar belang als niet vaststaat dat:
a. één van de betrokken partijen bereid is de nieuwe bestemming te realiseren;
b. de partij financieel en anderszins (al dan niet met anderen) in staat is de
bestemming te realiseren;
c. partijen zich op een zodanige wijze jegens de gemeente willen verbinden dat de
realisatie van de gerechtvaardigde belangen van de gemeente is geborgd.
5. Indien de gemeente een aanbod van een overeenkomst zonder gegronde redenen
afwijst of eisen stelt die niet passen binnen het wettelijk kader of de algemene
beginselen van behoorlijk bestuur, dan is er geen sprake van een rechtshandeling
die nietig is.

Deze arresten waren aanleiding voor een aantal Kamerleden 44 om een initiatiefwet in
procedure te brengen met als doel de positie van de gemeente weer te verstevigen. De
initiatiefnemers stelden dat de arresten van de Hoge Raad tot lange procedures zouden
kunnen leiden en de daarmee samenhangende onzekerheid. Daarnaast bestond volgens
de initiatiefnemers het risico dat er nieuwe jurisprudentie zou kunnen ontstaan van

43
HR 10 november 2000 (Gemeente Bleiswijk), HR 10 november 2000, (gemeente Alkmaar), HR 17
november 2000 (gemeente Maastricht) en
44
Depla, Ravensteijn, Van Wijmen en Biesheuvel

72

Sira Consulting B.V.

eventuele nieuwe rechtsvragen. Het wetsvoorstel voorzag in het schrappen van de
woorden ‘het belang van de gemeente’ uit artikel 26 Wvg. Met het schrappen van deze
woorden stelden de initiatiefnemers dat de rechterlijke toets zich diende te richten op
het feitelijke doel van deze bepaling 45:
Het voorkeursrecht verschaft de gemeente een voorkeurspositie bij vervreemdingsplannen van rechthebbenden. Private rechtshandelingen die
afbreuk doen aan deze voorkeurspositie staan bloot aan vernietiging. Het
gaat daarbij om rechtshandelingen die zodanig zijn opgezet dat geen
vervreemding zal plaatsvinden gedurende het bestaan van het voorkeursrecht, doch wel de beschikkingsmacht over en het economisch belang bij
de

gronden

worden

overgedragen

aan

een

of

meer

andere

(rechts)personen. (….) De voorgestelde wetswijziging is niet van invloed
op het recht van de eigenaar om het bestemmingsplan op eigen grond te
realiseren.

De wetswijziging is in 2002 in werking getreden en heeft veel duidelijkheid geschapen:
het bereik voor de gemeente om artikel 26 Wvg in te zetten is aanmerkelijk verbreed.
Van belang is te constateren dat bij het wetsvoorstel ook expliciet is vermeld dat het
wetsvoorstel niet tot doel heeft de realisatie van de bestemming door de grondeigenaar
op eigen gronden onmogelijk te maken. Deze opmerking past ook in de lijn dat de Wvg
vanaf de vaststelling niet tot doel heeft gehad om zelfrealisatie te verhinderen.
De wetswijziging is van grote betekenis geweest en is ook efficiënt gebleken. Uit
paragraaf 4.4 blijkt bijvoorbeeld dat het vanaf de inwerkingtreding zeer rustig is
geweest met jurisprudentie in het kader van artikel 26. Pas in het jaar 2005 doen zich
weer twee uitspraken voor, gevolgd door een behoorlijke uitschieter in 2007 – in dat
jaar zijn 18 uitspraken in het kader van artikel 26 gedaan.
Literatuur
In het rapport ‘Ten gronde beschouwd’ wordt nadrukkelijk stil gestaan bij de betekenis
van artikel 26 Wvg, ook in relatie tot zelfrealisatie. Op pag. 51 wordt verwezen naar het
arrest Etten-Leur 46 en geconcludeerd dat de mogelijkheden om met een beroep op
eventuele zelfrealisatie een nietigheidsactie op grond van artikel 26 Wvg af te wenden,
nagenoeg nihil is. De reden hiervan is dat vrijwel iedere overeenkomst tussen een
grondeigenaar en een marktpartij impliceert dat er sprake is van het in enigerlei mate
overdragen van beschikkingsmacht of economisch belang. Vervolgens wordt ook
geconstateerd dat dit niet betekent dat onteigening daarmee per definitie een succes is
hetgeen zou blijken uit een aantal KB’s over onteigening 47. De reden hiervan is dat het
doel van de Wvg verschilt ten opzichte van de onteigeningswet. Verwezen wordt naar
een conclusie van de Advocaat-generaal bij het arrest van de HR 48:

45

Tweede Kamer 2000-2001, nr. 27750, nr 5 pag 5
HR 27 juni 2008, Tijdschrift voor bouwrecht 2008, nr. 159 en Nederlandse Jurisprudentie 2009,
nr. 79
47
KB 24 november 1998 (Alkmaar) Staatscourant 1998, pag.242 en KB 6 februari 2001,
Staatscourant 2001, nr. 45, pag. 13
48
Hoge Raad 27 juni 2008, Nederlandse Jurisprudentie 2009, nr. 79. Conclusie Advocaat-generaal
Keus, overweging 2.12
46

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

73

Dat de Wvg en de ow vanuit hun verschillende doelstellingen verschillende grenzen aan de mogelijkheden van zelfrealisatie stellen en dat de Wvg
ingrijpt op rechtshandelingen (zoals vervreemding van gronden aan een
projectontwikkelaar) die, zouden zij ongemoeid zijn gelaten, op zichzelf
tot een adequate realisatie van de (toekomstige) bestemming hadden
kunnen leiden en aan de noodzaak van onteigening in de weg zouden
hebben gestaan, is (…) dan ook geenszins ongerijmd.

Het onderwerp ‘zelfrealisatie’ is onderwerp van het proefschrift van mevrouw Groen. In
dit proefschrift wordt vermeld dat het zelfrealisatierecht samenhangt met het
eigendomsrecht. In het kader van het eigendomsrecht en bouwen kan zelfrealisatie
worden geduid als het recht van een grondeigenaar om op eigen grond een bouwplan te
realiseren. De overheid kan vanuit de behartiging van het algemeen belang op grond
van wettelijke instrumenten invloed uitoefenen op dit zelfrealisatierecht.
In het proefschrift worden verschillende wettelijke regelingen genoemd die van invloed
(kunnen) zijn op het zelfrealisatierecht. Hierbij wordt gewezen op wetten als de Wet
ruimtelijke ordening (inclusief de Grondexploitatiewet), de Wvg, de Onteigeningswet en
de Woningwet.
In het proefschrift wordt geconstateerd dat het voorkeursrecht op zichzelf bezien
aanvankelijk niet van invloed was op het zelfrealisatierecht. De grondeigenaar wordt
immers in zijn beschikkingsbevoegdheid beperkt omdat hij de gronden niet meer
richting derden kan vervreemden zonder deze gronden eerst aan de overheid aan te
bieden. Aan het zelfrealisatierecht deed de Wvg echter niets af. Het voorkeursrecht is
echter wel voor het zelfrealisatierecht van betekenis geworden met de opname van
artikel 26 Wvg. Met dit artikel konden gemeenten, blijkens de ontstane jurisprudentie
over de uitleg van de woorden ‘het belang van de gemeente’, eisen stellen aan de wijze
waarop een grondeigenaar samen met een derde de beoogde bestemming op zijn
gronden wilde realiseren. De grondeigenaar en de derde diende, ter voorkoming van
nietigheid van hun afspraken, immers met de gemeente een overeenkomst te sluiten
over de wijze van invulling van deze bestemming (zie paragraaf 6.4.1).
Het proefschrift vermeldt ook de verhouding tussen Wvg en de Onteigeningswet.
Gewezen wordt op het feit dat de Kroon van mening was en ook van mening is
gebleven dat de Wvg en de Onteigeningswet van elkaar moesten worden gescheiden 49.
In het kader van artikel 26 Wvg hanteerde de Hoge Raad ook deze lijn.
Met betrekking tot de wijziging van de Wvg in 2002 en de jurisprudentie die is
geanalyseerd, vermeldt het proefschrift een aantal belangrijke constateringen 50:
1. Er is sprake van een wezenlijk verschil tussen de woorden ‘beschikken’ en
‘gebruiken’. Als door een grondeigenaar de beschikkingsmacht en het economisch
belang in enigerlei mate wordt overgedragen, is er sprake van ‘beschikken’ dat op
grond van artikel 26 Wvg niet is toegestaan. Is er daarentegen sprake van een
overeenkomst waarbij een derde de grondeigenaar behulpzaam is bij het gebruik
van zijn grond dan kan de overeenkomst in stand blijven.

49
Het proefschrift verwijst onder andere naar het KB van 21 januari 2009 (Breda), het KB d.d. 30
mei 2011 (Gorinchem) en KB d.d. 10 mei 2010 (Hoogeveen) . Overigens hanteerde de Kroon deze
lijn ook al in ket KB van 14 maart 2002 (Bergh)
50
Pag. 318 van het proefschrift.

74

Sira Consulting B.V.

2. Omdat de grondeigenaar niet meer met de gemeente hoeft te overleggen om
afspraken te maken over de wijze van invullen van zijn gronden (het belang van de
gemeente) is de invloed van de gemeente minder geworden.
3. Een samenwerkingsovereenkomst die onder de Wvg van 2002 is verboden, is onder
de Onteigeningswet wel toegestaan. Een grondeigenaar kan dus wachten totdat de
gemeente een onteigening start om in deze procedure in te brengen dat hij met een
derde zelf de bestemming wil realiseren. Indien de grondeigenaar met deze derde
bereid en in staat is om de bestemming te realiseren, kan de onteigening geen
doorgang vinden.

Conclusie
De conclusie die kan worden getrokken is dat de Wvg formeel geen betrekking heeft op
het beginsel van zelfrealisatie, maar in het kader van artikel 26 wel een relatie met
zelfrealisatie heeft gekregen. Uit jurisprudentie van zowel de Hoge Raad als de Kroon
volgt dat de Wvg en de Onteigeningswet een zelfstandig afwegingskader hebben en niet
met elkaar in strijd zijn. Dit neemt niet weg dat voor de praktijk het onderscheid tussen
artikel 26 Wvg en onteigening in relatie tot het beginsel van zelfrealisatie niet altijd
even eenvoudig is.
In het verlengde hiervan geldt dan ook dat een grondeigenaar en een derde inderdaad
kunnen wachten op een eventuele onteigeningsprocedure om eventueel alsnog tot
zelfrealisatie te kunnen overgaan. Op zichzelf is het gestelde in de vorige zin geen
probleem: het wettelijk kader respecteert het recht van zelfrealisatie, mits een en ander
geschiedt in overeenstemming met de vorm van uitvoering zoals deze door de overheid
is vastgelegd. Dit past ook binnen de kaders zoals deze door de wetgever zijn
vastgelegd.
Ervaringen van respondenten
De respondenten geven aan dat artikel 26 Wvg in het verleden slechts beperkt is
toegepast. In ieder geval geldt dit voor de gerechtelijke procedure. De uitspraken die
door de rechters zijn gedaan geven een wisselend beeld: gemeenten hebben
procedures verloren, bijvoorbeeld vanwege het niet juist toepassen van de procedure
(termijnoverschrijding) of een materiële weging door de rechter ten gunste van de
grondeigenaar. Gemeenten zijn in bepaalde gevallen gelijk gesteld en de overeenkomsten die door hen zijn aangevochten, zijn door de rechter nietig verklaard.
Respondenten geven aan dat artikel 26 Wvg de gemeenten wel een stevige positie
geeft. Dit is niet alleen vanwege het feit dat de mogelijkheid openstaat om een
overeenkomst tussen een grondeigenaar en een derde door de rechter nietig te laten
verklaren, maar het dreigen met deze mogelijkheid is vaak al afdoende voor de
grondeigenaar om met de gemeenten zaken te willen doen. Verschillende gemeenten
hebben aangegeven dat juist het dreigen met het voorleggen van de overeenkomst aan
de rechter de grondeigenaar heeft doen beslissen om de overeenkomst met een derde
niet door te zetten. Zelfs heeft de inzet van artikel 26 geleid tot het sluiten van
overeenkomsten met de gemeente over de betreffende gronden. Dit geldt voor gevallen
waarin de inzet van artikel 26 werd aangekondigd en zelfs in een geval waarin de
gemeente een gerechtelijke procedure heeft verloren. Hoewel de inhoud van de
gesloten overeenkomsten tijdens het onderzoek niet aan de orde zijn geweest, is in
twee gevallen aangegeven dat de gemeente is gekomen tot een bouwclaimovereen-

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

75

komst. Deze overeenkomst houdt in dat de gemeente de gronden aankoopt en
vervolgens bouwrijpe gronden terug verkoopt.
De respondenten hebben geen melding gemaakt van ervaringen die direct betrekking
hebben op de samenhang tussen het recht op zelfrealisatie, artikel 26 Wvg en de
Onteigeningswet. Meerdere respondenten hebben wel aangegeven dat er een andere
relatie bestaat tussen de Wvg en de Onteigeningswet. Het vestigen van een
voorkeursrecht wordt gezien als het voorportaal van een onteigeningsprocedure en is in
dat verband ook daadwerkelijk functioneel. Het vestigen van het voorkeursrecht
betekent dat de eigendomsverhoudingen worden bevroren en dat daarmee wordt
voorkomen dat tijdens de onteigeningsprocedure nog gronden worden vervreemd.
Conclusie
Artikel 26 is in 2002 nadrukkelijk aangepast. Sedertdien is de reikwijdte van het artikel
26 Wvg breder en daarmee de inzet voor de gemeente gemakkelijk geworden. Vanaf
2002 is het voor derden moeilijker geworden om met een eigenaar, op wiens gronden
het voorkeursrecht van toepassing is, een overeenkomst te sluiten, Dit blijkt ook wel uit
de aandacht die dit artikel nadien heeft gekregen; is slechts een relatief gering aantal
uitspraken van rechter op dit punt, zie paragraaf 4.4. Opvallend in dat verband is de
forse toename van het aantal uitspraken in 2007. Wat hiervan de oorzaak is, valt niet
te achterhalen.
Een belangrijke constatering is dat zowel uit de parlementaire behandeling als uit de
jurisprudentie van de HR volgt dat de Wvg niet tot doel heeft de zelfrealisatie door de
grondeigenaar te verhinderen. De Wvg heeft slechts tot doel te voorkomen dat de
grondeigenaar aan het voorkeursrecht en de positie van de gemeente afbreuk doet door
de beschikkingsmacht over zijn gronden in enigerlei mate over te dragen. Dit neemt
niet weg dat in de praktijk van alledag het onderscheid tussen Wvg en onteigening in
relatie tot het beginsel van zelfrealisatie lastig blijft.

76

Sira Consulting B.V.

8

Afweging, conclusie en aanbevelingen
Inleiding
Dit onderzoek is gericht op de evaluatie van de doelstellingen van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg). Deze doelstellingen zijn in 2000 door de Universiteit Delft
geëvalueerd. Sinds 1996 hebben ingrijpende aanpassingen plaatsgevonden, zowel in
het wettelijke stelsel als in economische en ruimtelijke zin. In het onderliggende
onderzoek is, in het licht van de wijzigingen, nagegaan hoe het voorkeursrecht tussen
1996 tot 2014 werd toegepast en in welke mate de verschillende doelstellingen van de
wet hiermee zijn gerealiseerd.
Het onderzoek staat niet op zichzelf, maar vormt een bouwsteen voor de aanvullingswet
grondeigendom. Met deze aanvullingswet zullen de Onteigeningswet, het onderdeel
landinrichting van de Wet inrichting landelijk gebied en eventueel ook het voorkeursrecht in de Omgevingswet worden geïntegreerd. In de aanvullingswet grondeigendom
zal daarnaast ook vrijwillige stedelijke herverkaveling wettelijk worden geregeld. Het
doel van de evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten is een feitelijke basis te
bieden voor de discussie over de toekomst van het voorkeursrecht. Die discussie is
breder dan de evaluatie. Bij de vraag of het voorkeursrecht al of niet moet worden
gehandhaafd of aangepast spelen ook nieuwe ontwikkelingen en de mogelijke
alternatieven voor het voorkeursrecht een rol.
Structuur van dit hoofdstuk
De eerste paragraaf van dit hoofdstuk vat samen hoe het voorkeursrecht in de praktijk
is gebruikt door gemeenten. De tweede paragraaf evalueert de mate waarin aan de
doelstellingen van de Wvg is voldaan. De derde paragraaf gaat in op de te verwachten
ontwikkelingen in het ruimtelijk domein en de mogelijke gevolgen voor de positie van
het voorkeursrecht. In de vierde paragraaf zijn de belangrijkste alternatieven van het
voorkeursrecht toegelicht: onteigening en het exploitatieplan. In de vijfde en laatste
paragraaf zijn de argumenten voor en tegen het behoud van het instrument toegelicht.
Daarnaast omvat deze paragraaf een overzicht van de verbetermogelijkheden die
gedurende dit onderzoek zijn geïnventariseerd.

8.1

Vestigingen van het voorkeursrecht in de praktijk
In deze paragraaf zijn de belangrijkste conclusies ten aanzien van het gebruik van het
voorkeursrecht in de praktijk samengevat.
1.

Gemeenten hebben ruim gebruik gemaakt van het voorkeursrecht.

In de periode van 1996 tot en met 2014 heeft de Staatscourant in totaal 4.830
vestigingen van het voorkeursrecht gepubliceerd, waarvan 468 na de laatste
aanpassing van de Wvg in 2008. Een deel van deze publicaties betreft een hervestiging
van een eerder gevestigd voorkeursrecht. Het aantal unieke locaties waarop een
voorkeursrecht werd gevestigd is geraamd op 2.500.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

77

2.

Er is een nauwe samenhang tussen het aantal gevestigde voorkeursrechten en enerzijds aanpassingen in de wetgeving en anderzijds de economie.

Nadat in 1996 het voorkeursrecht als instrument beschikbaar komt voor gemeenten
met een uitbreidingscapaciteit neemt het aantal publicaties ten opzichte van
voorgaande jaren sterk toe. Als in 2004 het voorkeursrecht beschikbaar komt voor alle
gemeenten, volgt opnieuw een forse toename van het aantal gevestigde voorkeursrechten. De economie blijkt echter ook een belangrijke rol te spelen. Nadat de kredietcrisis
ervoor zorgde dat na 2008 de vraag naar bouwgronden afnam waardoor de
grondprijzen niet langer stegen, nam het aantal vestigingen fors af.
3.

Het voorkeursrecht heeft er nadrukkelijk toe bijgedragen dat gemeenten
in totaal 427 km² aan gronden hebben kunnen verwerven.

Gemeenten hebben sinds zij de beschikking kregen over het voorkeursrecht, in totaal
427 km2 aan gronden verworven, waarvan het grootste deel tussen 1996 en 2009. In
totaal kochten zij 52.000 percelen. Van deze percelen was 53% bestemd voor
uitleglocaties en 30% voor herstructurering Naar oppervlakte gemeten werd het
grootste deel van deze gronden, circa 88%, aangekocht met als doel het verwezenlijken
van uitleglocaties
4.

De crisis heeft gemeenten gedwongen om het voorkeursrecht zorgvuldiger
toe te passen.

De inzet van de Wvg heeft mede tot gevolg gehad dat gemeenten een grote voorraad
aan gronden hebben opgebouwd. Deze voorraad heeft sinds het intreden van de
kredietcrisis financiële offers gevraagd van gemeenten. Zij zijn daarom terughoudend
geworden bij de toepassing van het voorkeursrecht en maken voor elke vestiging een
zorgvuldige afweging. Dit past ook in het huidige tijdsbeeld waarbij de overheid een
terugtrekkende rol neemt.

8.2

Evaluatie van de doelstellingen van de Wvg
In deze paragraaf zijn de belangrijkste conclusies ten aanzien van het behalen van de
doelen van de wet uitgewerkt. Het doel van de Wvg is gemeenten een betere
uitgangspositie te geven op de grondmarkt door ze als eerste in staat te stellen gronden
te verwerven. Grondverwerving is echter geen doel op zich. De doelstelling van de
wetgever is om gemeenten op een grondmarkt een voorkeurspositie te geven. Deze
voorkeurspositie betekent automatisch dat andere partijen op de grondmarkt worden
beperkt.
De vestiging van het voorkeursrecht moet, naast de mogelijkheid dat de gemeente de
grond verwerft, een drietal resultaten opleveren. Ten eerste het versterken van de
regisserende rol van de gemeente, ten tweede het vergroten van het inzicht in de
grondmarkt en als laatste beheersing van de grondprijzen. Van dit drietal is de
regisserende rol van de gemeente cruciaal. Die betreft het vermogen om te bepalen dat
noodzakelijke woningbouwlocaties wat betreft tijd en kwaliteit naar de wensen van de
gemeenten worden gerealiseerd. Een goed inzicht in de grondmarkt en beheersing van
de grondprijzen dragen daaraan bij, maar qua belang secundair.

78

Sira Consulting B.V.

Doel 1. Versterken van de regisserende rol van de gemeente
Op basis van het onderzoek zijn ten aanzien van de regisserende rol van gemeenten de
volgende conclusies getrokken:
5.

Gemeenten hebben het voorkeursrecht als regie-instrument ingezet om
locaties snel en hoogwaardig te realiseren.

Het voorkeursrecht heeft er volgens gemeenten toe bijgedragen dat woningbouwlocaties efficiënt, met de beoogde kwaliteit en conform hun wensen zijn gerealiseerd.
Gemeenten blijken op eigen wijze invulling te hebben gegeven aan regievoering met
behulp van het voorkeursrecht. Zij zetten het voorkeursrecht enerzijds in om de grond
daadwerkelijk in eigendom te verwerven, anderzijds om regie te voeren op partijen die
op de bouwlocatie grond willen verwerven. Zowel voor een actief als een faciliterend
grondbeleid werpt de Wvg volgens gemeenten dus haar vruchten af.
6.

Gemeenten hebben veel gronden verworven om invulling te geven aan
regie.

Verwerving van gronden biedt gemeenten de mogelijkheid om ruimtelijke ontwikkeling
optimaal te sturen. Het hebben van eigendom geeft gemeenten de mogelijkheid om te
bepalen welke onderdelen, onder welke condities, op welk tijdstip en door welke
marktpartijen kunnen worden uitgevoerd. Tegelijkertijd leidt een ruime grondpositie
ook tot verstoring van de markt en het risico op afwaardering van gronden in tijden van
crisis.
7.

Het voorkeursrecht heeft geholpen om aan de onderhandelingstafel plaats
te nemen en, indien nodig, gronden minnelijk te verwerven.

Het voorkeursrecht maakt het voor gemeenten mogelijk om met grondeigenaren en,
indien relevant, projectontwikkelaars te onderhandelen. De voorkeurspositie blijkt er
ook voor te zorgen dat gronden langs minnelijke weg worden verworven, omdat de
grondeigenaar gedwongen is om met de gemeente te onderhandelen en derden – in
eerste instantie – van de onderhandelingen zijn uitgesloten. Het is hierdoor meestal niet
nodig om een prijsvaststellingsprocedure te doorlopen.
Doel 2. Vergroten van het inzicht in de grondmarkt
Op basis van het onderzoek zijn ten aanzien van het inzicht in de grondmarkt door
gemeenten de volgende conclusies getrokken:
8.

Het voorkeursrecht stelt gemeenten in staat om bewegingen op de
grondmarkt te volgen, maar alleen in gebieden waarin een voorkeursrecht
is gevestigd.

Gemeenten weten beter welke verkooptransacties in een gebied ophanden zijn. De
aanbiedingsplicht voor grondeigenaren en de controle die de notaris uitvoert voor elke
overdracht, dragen hier actief aan bij. Ook de prijsvaststellingsprocedure speelt een
belangrijke rol, gemeenten kunnen met deze procedure een objectief inzicht verkrijgen
in de waarde van gronden. Het verbeterde inzicht geldt echter uitsluitend voor de
gebieden waarin het voorkeursrecht is gevestigd en wanneer geen contracten zijn
gesloten met het oog op een toekomstige onteigening (zie ook punt 10).

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

79

9.

Digitalisering heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan het inzicht in de
grondmarkt.

Na de introductie van het voorkeursrecht, heeft ook de digitalisering haar intrede
gedaan. Dankzij de digitalisering hebben gemeenten continue een volledig inzicht in
transacties op de volledige grondmarkt en de grondprijzen, ook buiten gebieden waar
een voorkeursrecht is gevestigd.
10. Marktpartijen sluiten overeenkomsten met derden uit het zicht van
gemeenten.
Grondeigenaren kunnen afspraken maken met derden die niet tot vervreemding van
gronden leiden, maar die wel verplichtingen voor beide partijen meebrengen die
afbreuk doen aan een gevestigd voorkeursrecht. Als de gemeente op de hoogte is van
dergelijke overeenkomsten, kan zij op grond van artikel 26 Wvg de nietigheid daarvan
inroepen. Als de gemeente niet van een dergelijke overeenkomst op de hoogte is, heeft
zij op dit punt geen zicht op deze beweging in de grondmarkt en kan zij hiertegen geen
actie ondernemen. In de praktijk blijkt dat daarmee niet is verzekerd dat de gemeente
de gronden ook kan verwerven. De eigenaar kan namelijk besluiten een onteigening af
te wachten en zich daar vervolgens tegen verweren met een beroep op zelfrealisatie.
Het inzicht in de grondmarkt wordt hierdoor in de praktijk aangetast.
11. De Wvg heeft niet tot doel om zelfrealisatie te verhinderen
Zowel uit de parlementaire behandeling als uit de jurisprudentie van de Hoge Raad
volgt dat de Wvg niet tot doel heeft de zelfrealisatie door de grondeigenaar te
verhinderen. De jurisprudentie op basis van artikel 26 (nietigheid) en de Onteigeningswet hebben een heldere scheidslijn aangebracht: het voorkeursrecht en onteigening zijn
zelfstandige afwegingskaders met ieder een andere doelstelling. Dit neemt niet weg dat
in de praktijk van alledag het onderscheid tussen Wvg, onteigening in relatie tot het
beginsel van zelfrealisatie lastig blijft.
Doel 3: beheersing van de grondprijzen
Op basis van het onderzoek zijn ten aanzien van de beheersing van de grondprijzen de
volgende conclusies getrokken:
12. Het voorkeursrecht heeft op zichzelf geen prijsdempende werking.
Dat prijzen toenemen, kan met het voorkeursrecht niet worden voorkomen. Naarmate
plannen gedurende de reeks van ruimtelijke besluiten (van beleid naar bestemmingsplan) steeds duidelijker worden, nemen de grondprijzen als gevolg hiervan automatisch
toe. Dit effect wordt met het voorkeursrecht niet voorkomen. Ook de vestiging van een
voorkeursrecht zelf past in deze lijn, de vestiging is immers een bevestiging van een
aanstaande ruimtelijke ontwikkeling.
13. Het voorkeursrecht voorkomt speculatie in tijden van hoogconjunctuur.
Speculatie op speculatie leidt tot hogere prijzen. Deze stapeling kan worden voorkomen
door toepassing van het voorkeursrecht. Hiermee worden marktpartijen uitgesloten van
de onderhandelingen op de grondmarkt. Gronden kunnen dan niet meermaals worden
doorverkocht en prijsopdrijving door speculatie kan zo volgens de respondenten worden
voorkomen. Het is binnen de kaders van dit project niet mogelijk gebleken deze
uitspraak te onderbouwen met kwantitatieve gegevens.

80

Sira Consulting B.V.

8.3

Toekomstige ontwikkelingen
De terugtredende overheid: van actief naar faciliterend grondbeleid 51
Een toenemend aantal gemeenten legt het accent op faciliterend grondbeleid en koopt
alleen nog grond in gevallen waarin dit noodzakelijk is om maatschappelijke functies te
realiseren. Hierdoor worden financiële risico’s verkleind en krijgen burgers en bedrijven
meer ruimte om zelf te ontwikkelen. De oorzaak voor deze terugtrekkende rol is de
afnemende uitbreidingsbehoefte, die vooral in de krimpgebieden een sterke rol speelt.
Gemeenten kampen nog steeds met overschotten aan bouwgrond, nog niet
gerealiseerde ruimtelijke plannen en financiële verliezen op grondposities. Veel
gemeenten zijn hierdoor in de huidige markt niet bereid om te investeren in nieuwe
ontwikkelingen en de daarbij behorende financiële risico’s van grondaankopen.
In plaats van uitbreiding, kiezen gemeenten daarom steeds vaker voor de transformatie
en herstructurering van het bestaand stedelijk gebied. Actief grondbeleid is in het
bestaand gebied veelal geen optie door de hoge kosten van verwerving en eventueel
ook sloop en sanering. Het grondbezit is ook sterk versnipperd. Daardoor zal
gebiedsontwikkeling steeds vaker een zaak zijn van zittende eigenaren en beleggers.
De nieuwe rol van de gemeente wordt het borgen van ruimtelijke kwaliteit.
Het Rijk wil gemeenten de mogelijkheid bieden om zelf te bepalen wanneer actief of
juist faciliterend grondbeleid gewenst is. Het kabinet kiest er daarom voor gemeenten
een evenwichtige en gevarieerde gereedschapskist met wettelijke instrumenten te
bieden voor zowel actief- als faciliterend grondbeleid.
De Omgevingswet
Naast de veranderende rol van de overheid, speelt ook de integratie van regelgeving
over de leefomgeving in de Omgevingswet een belangrijke rol voor de toekomst van de
gemeentelijke ruimtelijke ordening. Het nieuwe wettelijke stelsel moet gemeenten meer
ruimte geven voor een flexibel grondbeleid. De nieuwe wet kent minder planfiguren en
ook de werkwijze om de omgevingsvisie en het omgevingsplan vast te stellen en te
onderhouden is meer gericht op een passief, facilitair grondbeleid, waarbij meer ruimte
is voor herstructurering van bestaand bebouwd gebied en stedelijke herverkaveling.

8.4

Alternatieven voor het voorkeursrecht
Met de invoering van de Wvg heeft de wetgever beoogd de overheid een instrument te
bieden dat haar in staat moet stellen regie te voeren over beoogde stedenbouwkundige
ontwikkelingen. Op basis van dit onderzoek blijken er twee instrumenten die als
alternatief van het voorkeursrecht kunnen worden beschouwd: onteigening en het
exploitatieplan.
Onteigening
Gemeenten zien onteigening niet als een goed alternatief voor het voorkeursrecht. Uit
de interviews blijkt dat gemeenten onteigening niet willen gebruiken om in te zetten
voor regie en sturing, ook niet bij een faciliterend grondbeleid. Onteigening kan volgens
de gemeenten niet in een vroeg stadium van de planvorming worden ingezet omdat
onteigening pas mogelijk is als de vorm van uitvoering van het plan vastligt. De
procedures zijn (te) lang, speculatie kan niet of moeilijk worden voorkomen en,

51

Brief van de minister van IenM, Tweede Kamer 2013-2014 27581, nr. 47.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

81

misschien wel het meest belangrijk, het instrument grijpt direct in op de eigendomspositie van burgers en bedrijven. Uit het onderzoek blijkt ook dat onteigening vooral door
deze laatste reden politiek geen aantrekkelijk instrument is en door gemeenten alleen
incidenteel en na zorgvuldige afweging wordt ingezet.
Exploitatieplan
Het exploitatieplan is eveneens een belangrijk instrument voor de situatie dat een
grondeigenaar op zijn gronden zelf de beoogde stedenbouwkundige invulling wil
realiseren. Het exploitatieplan biedt de overheid in deze situatie de mogelijkheid om
‘regie’ te voeren. Deze regie bevat op hoofdlijnen twee aspecten:
1. Financiële regie: de overheid heeft de plicht haar kosten voor de realisatie van de
ontwikkeling te verhalen op de vergunningaanvrager (vaak de grondeigenaar). Het
kostenverhaal wordt verzekerd met de afgifte van een vergunning om te bouwen.
2. Inhoudelijke regie: het exploitatieplan kan eisen en regels bevatten die betrekking
op de feitelijke invulling van de beoogde stedenbouwkundige ontwikkeling. De
onderwerpen waarover in een exploitatieplan eisen en regels kunnen worden gesteld
zijn onder andere de aanleg van de openbare ruimte, de fasering van de realisatie
van het gebied, het aanwijzen van deelgebieden en het vastleggen van de volgorde
hiervan, de situering en het aantal van sociale woningen en/of woningen in het
kader van particulier opdrachtgeverschap.
Het exploitatieplan heeft nadrukkelijk toegevoegde waarde. Dit neemt echter niet weg
dat er ten opzichte van het voorkeursrecht meerdere wezenlijke verschillen bestaan. In
essentie zijn dit de volgende verschillen:


Het exploitatieplan biedt niet de mogelijkheid van regie door middel van verwerving.
De Wvg stelt overheden in staat om gronden te verwerven en daarmee eventueel
volledige zeggenschap over de gronden te verkrijgen. De Wvg beperkt hiermee het
eigendomsrecht, het exploitatieplan respecteert de eigendomsverhoudingen, maar
geeft regie doordat de gemeente financiële en inhoudelijke eisen kan afdwingen.
Binnen die vereisten behoudt de grondeigenaar voor een belangrijk deel de regie.



Met het exploitatieplan kan prijsopdrijving door speculatie niet worden voorkomen.
De Wvg kan al worden toegepast bij een voornemen om een locatie te ontwikkelen.
De gemeente kan na vestiging met eigenaren in gesprek gaan over de toekomstige
invulling van het gebied. Het exploitatieplan kan pas worden toegepast als besluiten
over de ruimtelijke invulling van een gebied zijn of worden genomen.

De conclusie is dan ook dat het exploitatieplan niet in alle opzichten als vervanger van
het voorkeursrecht kan worden aangemerkt.

8.5

Beleidsopties: behouden, afschaffen of aanpassen?
Bij de afweging over het al dan niet handhaven van de Wvg zijn vraagstukken aan de
orde die zich afspelen op verschillende abstractieniveaus. Op het hoogste abstractieniveau doen zich de principiële aspecten die samenhangen met de Wvg voor. Een niveau
lager betreft de discussie de doelen van de Wvg: zijn de beoogde doelen bereikt, is de
Wvg effectief geweest en in welke mate is deze wet nog geschikt voor de toekomst. Het
derde abstractieniveau betreft de vraag in hoeverre het systeem van de Wvg en de
wettelijke bepalingen die in deze wet zijn opgenomen hebben voldaan en in de
toekomst zullen voldoen.

82

Sira Consulting B.V.

Principiële vraagstukken: wat zou de rol van de overheid moeten zijn?
Aan de toekomst van het voorkeursrecht ligt een principiële, politieke afweging ten
grondslag. Het gaat hierbij om de vraag of gebiedsontwikkeling een taak zou moeten
zijn van de overheid, en zo ja, of de realisatie van de maatschappelijke functies
waarvoor het voorkeursrecht wordt gebruikt van voldoende maatschappelijk belang zijn
om het grondwettelijke eigendomsrecht van burgers en bedrijven aan te tasten.
Het hoeft geen nader betoog dat deze principiële, politieke vraagstukken geen
onderwerp zijn van deze evaluatie. Dit neemt niet weg dat het antwoord op deze
vragen wel relevant is voor het antwoord op de vraag of de Wvg dient te worden
gehandhaafd.
Literatuur: wat is de visie op het behoud van het voorkeursrecht?
De vraag in hoeverre het voorkeursrecht dient te worden gehandhaafd, is ook in de
recente literatuur aan de orde geweest. De literatuur blijkt echter niet eenduidig. Ten
behoeve van deze evaluatie is dit geïllustreerd aan de hand van de rapporten ‘Ten
gronde beschouwd’, het proefschrift van mevrouw Groen 52 en het rapport van Mr. G.
Kwint.
In het rapport ‘Ten gronde beschouwd’ 53 wordt voorgesteld om de Wvg te handhaven.
Het rapport geeft aan dat het voorkeursrecht nog altijd van betekenis is voor
gemeenten die een actief grondbeleid willen voeren, bijvoorbeeld in groeigebieden.
Daarnaast geeft dit rapport aan dat het voorkeursrecht ook functioneel is voor
gemeenten die een facilitair grondbeleid willen voeren, waardoor het instrument ook in
krimp- en anticipatiegebieden toegevoegde waarde biedt. Voor deze gebieden ligt de
meerwaarde van het voorkeursrecht vooral in het voeren van regie bij herstructurering
en transformatie. Uit het kwantitatieve onderzoek blijkt ook dat het voorkeursrecht
sinds de introductie regelmatig wordt ingezet voor deze doelen.
Mevrouw Groen neemt in haar proefschrift vooralsnog geen stelling in over het al dan
niet afschaffen van het voorkeursrecht. Zij geeft aan dat de invoering van de Grexwet
(afdeling 6.4 Wro) zorgt voor een goed evenwicht vanuit het perspectief zelfrealisatie.
Zij concludeert dan ook dat gelet op dit evenwicht het zinvol is te wachten op
jurisprudentie die op dit evenwicht betrekking heeft en afhankelijk hiervan te bezien of
het wijzigen van wetten noodzakelijk is.
De heer Kwint 54 zet vraagtekens bij het voortbestaan van het voorkeursrecht als
instrumentarium. Hij geeft aan dat de Wvg wel effectief is geweest, maar dat het de
wet ontbreekt aan legitimatie. Hij stelt dat gemeenten voldoende regie kunnen voeren
met het bestemmingsplan, het kostenverhaal (de baatbelasting en de exploitatieverordening) en de mogelijkheid van onteigening. Daarnaast wijst Kwint er op dat een
eigenaar kan wachten met het aanbieden van zijn gronden totdat de gemeente gaat
onteigenen, waarna de eigenaar zich op zelfrealisatie kan beroepen, zelfs met de hulp
van derden.

52
Het zelfrealisatierecht. Ruimtelijke instrumentarium in verhouding tot het eigendomsrecht,
dissertatie, maart 2014, L.C. Groen.
53
Ten gronde beschouwd, oktober 2012, Radboud Universiteit Nijmegen. Mr. T. Lam, Drs. F. de
Bruijne, Dr. J. Sluysmans en Prof. Mr. A. Nijmeijer.
54
Is de Wet voorkeursrecht gemeenten in het licht van de nieuwe regie- en verhaalsmogelijkheden
van de Grondexploitatiewet nog effectief?, september 2010, mr. G. H.M.M. Kwint.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

83

Praktijkonderzoek: wat is de visie van de respondenten?
Zowel tijdens de interviews als bij de werksessies heeft het merendeel van de
respondenten zich uitgesproken voor handhaving van de Wvg. Wel valt op dat er een
scherpe scheidslijn bestaat tussen overheden en deskundigen enerzijds en marktpartijen anderzijds. Overheden en deskundigen zijn overwegend vóór het behoud van het
instrument, met de overweging dat het instrument noodzakelijk is om de rol die
decentrale overheden toebedeeld hebben gekregen op het gebied van ruimtelijke
ordening alleen kan worden uitgevoerd als hiervoor de juiste instrumenten voorhanden
zijn.
Marktpartijen stellen dat vooral gemeenten het voorkeursrecht ongebreideld hebben
toegepast, veel te veel grond hebben verworven en hiermee de markt hebben
verstoord. Zij geven aan dat gemeenten hierdoor grote financiële verliezen hebben
geleden door de risico’s die uiteindelijk zijn betaald door de eindgebruiker: de
belastingbetaler.
Hierbij speelt het verleden een grote rol: de respondenten zijn van mening dat de Wvg
in het verleden goed heeft gefunctioneerd en heeft bijgedragen aan de beoogde
doelstellingen (zie hoofdstuk 6). Anderzijds geven de respondenten ook aan dat het
verleden heeft geleerd dat een ongebreidelde inzet van de Wvg verstrekkende gevolgen
kan hebben, zeker als er sprake is van een economische crisis.
Argumenten voor het behoud van het voorkeursrecht
Zoals hiervoor al is aangegeven, is het doel van deze evaluatie niet het beantwoorden
van de vraag of de Wvg dient te worden gehandhaafd of niet. Het doel van deze
evaluatie is wel om aan de discussie over deze vraag een bijdrage te leveren. Tegen de
achtergrond van de reikwijdte van dit onderzoek past het dan ook niet om een oordeel
of een concreet advies te geven. Dit neemt niet weg dat in het kader van de te voeren
discussie wel een overzicht met argumenten voor en tegen behoud van het
voorkeursrecht kan worden opgesteld.
Op basis van de het onderzoek kunnen de volgende argumenten worden aangedragen
om het voorkeursrecht in de huidige vorm te behouden:
1.

Gemeenten kunnen met het voorkeursrecht regie en sturing uitoefenen

De praktijk wijst uit dat het voorkeursrecht gemeenten de mogelijkheid biedt tot het
aankopen van gronden en zo tijdig en met de beoogde kwaliteit realiseren van
ruimtelijke opgaven. Zij hebben hiervoor op diverse manieren invulling gegeven aan het
begrip ‘regie’ en rust gebracht op de grondmarkt. Het verwerven en bezitten van
gronden blijkt hierbij in de praktijk geen doel op zich. Gemeenten kopen gronden aan
om deze in te zetten voor ruimtelijke doelen, zoals woningbouw, bedrijventerreinen en
infrastructuur. Het bevriezen van de eigendomsverhoudingen is daarbij een belangrijk
gevolg van het vestigen van het voorkeursrecht.
2.

De Wvg voorkomt speculatie bij hoogconjunctuur en beschermt zo de
eindgebruiker

De conjunctuur heeft een belangrijke invloed op grondprijzen: bij hoogconjunctuur is er
veel vraag naar grond en stijgen de grondprijzen door speculatie op speculatie.
Prijsopdrijving zorgt er uiteindelijk voor dat de gebouwde huizen of bedrijventerreinen
duur worden. De eindgebruiker (de woningeigenaar of het gevestigde bedrijf) betaalt
deze kosten uiteindelijk. Naar het oordeel van de gemeenten en de geraadpleegde
experts heeft het voorkeursrecht er toe bijgedragen dat excessieve prijsverhogingen

84

Sira Consulting B.V.

zich niet meer hebben voorgedaan en heeft zo een bijdrage geleverd aan de
bescherming van de eindgebruiker. Ook hierbij geldt dat het bevriezen van de
eigendomsverhoudingen een belangrijke bijdrage heeft geleverd.
3.

De Wvg biedt laagconjunctuur mogelijkheden tot regie bij faciliterend
grondbeleid

Tijdens laagconjunctuur is er weinig vraag en dalen de grondprijzen. Het voorkeursrecht
is dan niet nodig om prijsopdrijving te voorkomen, maar kan wel worden gebruikt om
versnippering van gronden te voorkomen en projectontwikkelaars die samenwerken
met de gemeente te faciliteren. Gemeenten zien het voorkeursrecht ook als een
aanvulling op een eventueel nieuw instrument voor stedelijke herverkaveling.
Gemeenten kunnen uit voorzorg een voorkeursrecht vestigen op gronden van partijen
die van cruciaal belang zijn om een door een meerderheid van de eigenaren gewenste
herverkaveling te realiseren.
4.

Het voorkeursrecht helpt bij minnelijk verwerven en tast het eigendomsrecht minder aan dan onteigening.

Het voorkeursrecht maakt het voor gemeenten mogelijk om in gesprek te komen met
grondeigenaren, deze kunnen grond niet meer leveren aan derden zonder dat de
gemeente daarvan op de hoogte raakt. Daarnaast vervult het voorkeursrecht een
verbindingsfunctie tussen het proces van de minnelijke onderhandelingen en
onteigening, waarbij de prijsvaststellingsprocedure garandeert dat een grondeigenaar
een eerlijke prijs betaald krijgt. Het voorkeursrecht is ook minder ingrijpend dan een
onteigeningsprocedure, omdat deze het eigendom van gemeenten direct aantast.
5.

De markt is niet altijd bereid om publieke voorzieningen en infrastructuur
te realiseren.

Markpartijen streven naar economisch rendement. Ontwikkelingen die commercieel
rendabel zijn, bijvoorbeeld woningbouw en bedrijventerreinen, worden dan ook door de
markt opgepakt. Er zijn echter ook ruimtelijke ontwikkelingen waarvoor een economisch
rendement niet of niet op korte termijn te realiseren is. Voorbeelden zijn parken en
infrastructuur. In de huidige samenleving zijn deze ontwikkelingen een taak van de
overheid. Gemeenten en deskundigen zien het voorkeursrecht als een belangrijk
instrument om deze ontwikkelingen mogelijk te maken.
Mogelijkheden voor verbetering bij het behoud van het voorkeursrecht
Gedurende het onderzoek is nagegaan welke mogelijkheden er zijn om het instrument
voorkeursrecht te vereenvoudigen of om het instrumentarium te verbeteren. Hierbij
bleek dat het instrument dankzij de aanpassingen in 2004 en 2008 voldoende
mogelijkheden biedt om het instrument doelmatig toe te passen. Ook worden de
administratieve procedures doorgaans niet als (te) belastend ervaren. Het aantal
mogelijkheden voor verbetering is hierdoor – bij een ongewijzigd beleidsdoel – beperkt.
De respondenten van het onderzoek geven de volgende overwegingen voor verbetering
mee:
1.

Overweeg een koopplicht in te voeren voor gevestigde voorkeursrechten

In de huidige situatie zijn gemeenten zeer zelden en pas na het doorlopen van een
procedure op basis van artikel 15 verplicht om gronden aan te kopen. Vanuit het
oogpunt van de grondeigenaar is het echter redelijker om gemeenten verplicht te
stellen om gronden na de aanbieding, te verwerven tegen een vergoeding van de

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

85

marktwaarde. De gemeente heeft immers al te kennen gegeven de gronden te willen
verwerven. Zo worden gemeenten gedwongen goed na te denken over de situaties
waarin een voorkeursrecht wordt gevestigd, wat een zorgvuldiger afgewogen gebruik
van het instrument kan bewerkstelligen.
Een algemene koopplicht kan echter vanuit verschillende scenario’s ernstig in het
nadeel van gemeenten werken, bijvoorbeeld omdat bij het ontwikkelen van de
ruimtelijke plannen blijkt dat percelen die eerder mogelijk interessant waren,
uiteindelijk geen onderdeel uit gaan maken van de ontwikkeling. Een mogelijkheid is
om de koopplicht in te voeren voor voorkeursrechten die gevestigd zijn op basis van
vastgestelde ruimtelijke plannen, te weten een bestemmingsplan of inpassingsplan.
2.

Laat het voorkeursrecht direct bij publicatie in werking treden

Het voorkeursrecht treedt pas inwerking de dag na publicatie in de Staatscourant. Het
is mogelijk dat op deze dag nog transacties plaatsvinden. Dit is een onwenselijke
situatie en kan voorkomen worden door het voorkeursrecht in werking te laten treden
op de dag van publicatie in de Staatscourant. Dit vereist ook dat gemeenten de
publieke beperking al op de dag van publicatie inschrijven in het WKPB-register.
3.

Stem het voorkeursrecht en onteigening beter op elkaar af

Het voorkeursrecht zorgt er voor dat gronden niet meer kunnen worden overgedragen
zonder deze eerst aan de overheid aan te bieden. Een dergelijke wettelijke plicht zou
ook moeten worden opgenomen voor de situatie dat de overheid het voornemen heeft
uitgesproken om gronden te gaan onteigenen. Hiermee wordt voorkomen dat gronden
na het voornemen tot onteigening aan een derde worden overgedragen.
Het beginsel van zelfrealisatie dient in de Wvg beter te worden verankerd door aan te
sluiten bij de criteria van de onteigeningswet. Dit houdt in dat overdracht van
beschikkingsmacht over gronden ook mogelijk is als deze overdracht is gericht op het
realiseren van het beoogde stedenbouwkundige plan in overeenstemming met de vorm
van uitvoering zoals de overheid deze voor ogen heeft.

4.

Bezie of het voorkeursrecht zelfrealisatie moet tegengaan.

Het voorkeursrecht is principieel niet bedoeld om zelfrealisatie tegen te gaan.
Desondanks biedt de Wvg met artikel 26 wel een instrument dat het in sommige
gevallen mogelijk maakt om grondeigenaren te verhinderen om samen te werken met
derden om een ontwikkeling mogelijk te maken. De reden is dat de Wvg verbiedt dat
een grondeigenaar enige mate van beschikkingsbevoegdheid over zijn gronden
overdraagt aan een derde. Het gevolg is dat deze derde niet snel bereid is met de
grondeigenaar de beoogde bestemming te realiseren.
De wijze van toepassing van de Wvg in relatie tot zelfrealisatie is echter strikter dan in
het onteigeningsrecht; het onteigeningsrecht staat wel toe dat een grondeigenaar en
een derde afspraken maken over het gezamenlijk realiseren van de beoogde
bestemming. Om te voorkomen dat er op grond van artikel 26 nietigheid wordt
ingeroepen, kan dit alles grondeigenaren ertoe bewegen om afspraken te maken met
derden buiten het zicht van de gemeenten en vervolgens te wachten op een
onteigening, waarna zelfrealisatie alsnog mogelijk blijkt.
Het is zinvol om te bezien of het voorkeursrecht zelfrealisatie wel of niet zou moeten
tegengaan:

86

Sira Consulting B.V.



Als zelfrealisatie wel mogelijk moet zijn, dan kan het voorkeursrecht beter worden
afgestemd op de criteria bij onteigening. Dit houdt in dat overdracht van beschikkingsmacht over gronden ook mogelijk is als deze overdracht is gericht op het
realiseren van het beoogde stedenbouwkundige plan in overeenstemming met de
vorm van uitvoering zoals de overheid deze voor ogen heeft.



Als zelfrealisatie niet mogelijk moet zijn, dan kan artikel 26 worden verstevigd,
bijvoorbeeld door het onmogelijk te maken om na het nietig verklaren van een
overeenkomst een nieuwe overeenkomst aan te gaan.

5.

Stel randvoorwaarden op waardoor gemeenten het voorkeursrecht alleen
selectief kunnen vestigen.

Gemeenten hebben het voorkeursrecht in het verleden veelvuldig en breed toegepast,
wat heeft geleid tot grote grondposities, hinder voor marktpartijen en aanzienlijke
verliezen bij (sommige) gemeenten. Door concrete eisen te stellen aan het gebruik van
het voorkeursrecht worden gemeenten gedwongen zorgvuldiger gebruik te maken van
het voorkeursrecht, waarmee de nadelige effecten worden beperkt. Hierbij kan worden
gedacht aan:


Financiële randvoorwaarden. Hiermee wordt voorkomen dat gemeenten meer
risico’s aangaan dan hun financiële situatie toelaat.



Inperking van het toepassingsgebied. Hiermee kan worden geborgd dat het
voorkeursrecht alleen daar wordt gebruikt waar overheidsinmenging nodig is om
een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, bijvoorbeeld voor maatschappelijke
functies.

Overige verbetermogelijkheden
Naast de hierboven toegelichte verbetermogelijkheden, zijn gedurende het onderzoek
ook verbetermogelijkheden besproken die niet door alle respondenten worden
onderschreven. Deze aanbevelingen zijn opgenomen in de onderstaande kaders.
Gedurende het onderzoek is ook een aantal technische verbetermogelijkheden
opgehaald, deze vallen buiten de scope van dit onderzoek en zijn als bijvangst
opgenomen in bijlage IIIV.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

87

Kader 1. Verbetermogelijkheden die mogelijk niet haalbaar zijn of
onvoldoende meerwaarde bieden.
Gedurende het onderzoek zijn verbetermogelijkheden besproken die niet door alle
respondenten worden onderschreven of die in de praktijk relatief weinig
meerwaarde bieden. Deze aanbevelingen zijn in dit kader opgenomen.
Onderzoek de mogelijkheden om de prijsvaststellingsprocedures te versnellen.
Gemeenten blijken vaak veel tijd te nemen om te beslissen of zij een perceel
willen verwerven, ook als gebruik wordt gemaakt van een aanbiedingsprocedure.
Dit is hinderlijk voor grondeigenaren die zaken willen doen met de gemeente.
Marktpartijen zijn gebaat bij een snellere beslissing, waarbij eerder duidelijk wordt
of een gemeente de gronden wel of niet wil aankopen en tegen welke prijs.
Deze verbetermogelijkheid is in de praktijk lastig uit te werken, omdat veel
gronden worden verworven na minnelijk overleg. Aan deze onderhandelingen is
geen termijn verbonden. Voor de mogelijkheden waaraan wel een termijn is
verbonden,
Schrap de structuurvisie als grond voor het voorkeursrecht.
Op dit moment kan een structuurvisie een basis zijn om het voorkeursrecht te
vestigen. Deze planfiguur geeft voor de overheid veel inhoudelijke werkzaamheden en lasten en is daarmee een extra (financiële) belasting voor de overheid. De
structuurvisie heeft voor het voorkeursrecht te weinig toegevoegde waarde. Er is
voorgesteld om deze planfiguur te laten vervallen als grond voor het voorkeursrecht. De totale termijn van 6 jaar waarvoor het voorkeursrecht kan gelden, dient
te worden gehandhaafd. De periode van 6 jaar vloeit voort uit de huidige artikelen
4 (3 jaar) en 5 Wvg (3 jaar).
De deskundigen geven echter aan dat de structuurvisie een noodzakelijke
ruimtelijke stap is in het proces van goede ruimtelijke ordening. Het schrappen
van deze planfiguur voegt daarmee weinig toe.
Verplicht gemeenten het voorkeursrecht te hervestigen.
Gemeenten blijken in de praktijk terughoudend om voorkeursrechten in te
trekken, ook als zij weten dat gebieden zeer waarschijnlijk niet ontwikkeld gaan
worden. Dit kan erin resulteren dat een grondeigenaar tot wel 16 jaar niet vrij
over zijn eigendom kan beschikken. Er is voorgesteld om gemeenten het
voorkeursrecht bij elke planfiguur opnieuw te laten vestigen, zoals voor 2008 ook
verplicht was. Gemeenten worden hiermee gedwongen om steeds opnieuw te
beslissen of zij het voorkeursrecht op een locatie in stand willen houden.
Vanuit het oogpunt van de uitvoeringslasten is deze verplichting onwenselijk.
Daarnaast is het grootste deel van de periode van vestiging van het voorkeursrecht ontleend aan het bestemmingsplan (10 jaar). Veel beoogde ontwikkelingen
worden uiteindelijk vastgelegd in een bestemmingsplan, waardoor de totale lengte
van de vestiging in veel gevallen niet wezenlijk korter zou worden. Beoogde
ontwikkelingen die niet resulteren in een bestemmingsplan – en dus niet doorgaan
- zullen ook niet met de periode van 10 jaar met het voorkeursrecht worden
belast.

88

Sira Consulting B.V.

Argumenten voor afschaffing van het voorkeursrecht
Op basis van de het onderzoek kunnen de volgende argumenten worden aangedragen
om het voorkeursrecht af te schaffen:
1.

Het voorkeursrecht beperkt het eigendomsrecht

Het voorkeursrecht is een inbreuk op het eigendomsrecht en wordt ook zo beleefd:
grondeigenaren maken in veel gevallen bezwaar. Ook blijkt dat informatiebijeenkomsten van gemeenten buitengewoon goed worden bezocht. Grondeigenaren blijken het
voorkeursrecht te zien als een aankondiging van de onteigening. Ook de belangenorganisaties van ontwikkelaars en bouwers stellen dat het voorkeursrecht een (te) grote
inbreuk doet op het eigendomsrecht. Zij vragen zich af of het maatschappelijk belang
de inbreuk op het eigendomsrecht (nog) rechtvaardigt.
2.

Het gebruik van het voorkeursrecht brengt financiële risico’s met zich mee

De crisis heeft bij de overheid het inzicht gebracht dat het hebben van een grote
voorraad gronden kan leiden tot financiële risico’s. Het inzetten van het voorkeursrecht
heeft aan de grote voorraad gronden bijgedragen waarmee het voorkeursrecht zijn
dienst heeft bewezen. Overigens blijkt uit het onderzoek dat voorkeursrecht in
toenemende mate wordt ingezet om specifieke doelstellingen te realiseren. Hierbij is het
onderscheid van actief of faciliterende grondbeleid niet meer van belang.
3.

Het voeren van regie en sturing past niet bij het huidige tijdsbeeld

De overheid trekt zich terug en laat op een toenemend aantal maatschappelijke
facetten de markt steeds meer haar werk doen. Dit geldt ook in de ruimtelijke ordening
waarin organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie de toekomst zullen
bepalen. De overheid zou vooral het algemeen belang moeten borgen en de
noodzakelijke kaders moeten verschaffen. Het voorkeursrecht is geen noodzakelijk
instrument om die rol te kunnen uitvoeren.
4.

De markt is voldoende betrokken en capabel om zelf gebiedsontwikkeling
te realiseren: de rol van de overheid bij gebiedsontwikkeling is (hooguit)
kwaliteitsbewaking

Daar waar vraag is naar ruimtelijke ontwikkeling, is de markt goed in staat deze
ontwikkelingen zelfstandig te realiseren. De overheid heeft afdoende middelen tot
sturing ter beschikking om de kwaliteit te kunnen borgen, waaronder het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Beide plannen hebben een bindende werking wat tot gevolg
heeft dat alle partijen dus ook de markt en de grondeigenaren die zelf hun eigen
gronden willen bebouwen daaraan zijn gebonden. Aanvullende sturing is daarbij niet
nodig.
5.

De komende decennia zal de verstedelijkingsopgave snel kleiner worden.

Het voorkeursrecht heeft gemeenten in staat gesteld om de uitbreidingsopgave uit te
voeren door aanleg van grote nieuwe uitleglocaties. Inmiddels is de verstedelijkingsopgave voor een groot deel van Nederland geen uitbreidingsopgave meer, maar vooral
een herstructurerings- en transformatie-opgave. Er zijn voldoende woningen en
bedrijven, maar die verouderen en voldoen niet meer aan nieuwe eisen.
Dat geldt vooral in krimp- en anticipatieregio’s. Het voorkeursrecht heeft in deze regio’s
een kleinere toegevoegde waarde en is eigenlijk alleen in groeiregio’s nog van belang.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

89

Bijlagen bij rapportage:
Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten
I

Projectorganisatie en afstemming

92

II

Bronnenlijst

97

III

Jurisprudentie

99

IV

Vragenlijst voor interviews

103

V

Verslagen van de expertsessies

107

VI

Suggesties technische verbetering

113

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

91

I

Projectorganisatie en afstemming
In deze bijlage is toegelicht welke partijen bij het project ‘Evaluatie Wet voorkeursrecht
gemeenten voor Omgevingswet’ zijn betrokken. Eerst is toegelicht hoe het project is
georganiseerd. Vervolgens is een overzicht opgenomen van de partijen die als
respondent zijn betrokken bij het onderzoek.
Projectorganisatie
De evaluatie van het voorkeursrecht is in 2014 en 2015 uitgevoerd door Sira Consulting
en Van der Heijden Grondadvies bv. De onderstaande tabel geeft een overzicht van de
samenstelling en rolverdeling van het projectteam.

Tabel 3. Projectteam

Organisatie

Medewerker

Rol

Sira Consulting

Nardie Scharenborg

Coördinatie en kwaliteitsbewaking

Joland van der Heijden

Projectleider

Patrick van der Poll

Plaatsvervangend projectleider

Lennard Torbijn
Van der Heijden Theo van der Heijden
Grondbeleid bv

Projectmedewerker
Inhoudelijk expert

De evaluatie is begeleid door deskundigen van de ministeries van Infrastructuur en
Milieu (IenM) en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De onderstaande tabel toont het overzicht van de betrokken deskundigen.

Tabel 4. Projectbegeleiding

Organisatie

Deelnemers

BZK – Directoraat-generaal Wonen, Bouwen en Integratie (WBI) Leo Nooteboom

92

IenM – Hoofddirectie Bestuurlijke en Juridische Zaken (HBJZ)

Jeroen van Vliet

IenM – Directoraat-generaal Ruimte en Water (DGRW)

Niek van der Heiden

Sira Consulting B.V.

Betrokken respondenten: interviews
In het praktijkonderzoek in fase 3 zijn interviews uitgevoerd met 26 deskundigen van
16 organisaties. De onderstaande tabel toont het overzicht van betrokken respondenten
in alfabetische volgorde.

Tabel 5. Geïnterviewde respondenten

Respondent

Organisatie

mw. B.

Gemeente Alkmaar

Bakker-Kramer

dhr. M. Böhne

Gemeente Almere

dhr. H. Meijer

Gemeente Almere

dhr. A.

Gemeente Almere

van Bijlevelt

dhr. R. Titulaer

Gemeente Amersfoort

mw. A.

Gemeente Arnhem

Ingenhou

mw. D. Bleeker

Gemeente Castricum

dhr. J.

Drenth

Gemeente Castricum

dhr. J.

van Boven

Gemeente Castricum

dhr. W. Voerman

Gemeente Castricum

dhr. A.

Borst

Gemeente Deventer

dhr. J.

Bonenkamp

Gemeente Edam-Volendam

dhr. R. de Boer

Gemeente Edam-Volendam

dhr. J.

van Ameijde

Gemeente Etten-Leur

dhr. F.

Weerts

Gemeente Maastricht

dhr. R. Bakhuizen

Gemeente Pijnacker-Nootdorp

mw. J.

Gemeente Stein

van der Schaft

dhr. M. Lindhout,

Gemeente Utrecht

dhr. W. van Gelder

Gemeente Utrecht

dhr. R. van Houdt,

Gemeente Utrecht

dhr. J.

Francke*

Gemeente Vlissingen*

dhr. J.

Beekman

Gemeente Westland

dhr. H. Daudeij

Gemeente Westland

dhr. C. van Rooij

Gemeente Zuidplas

dhr. M. van Putten

Overwater Grondbeleid Adviesbureau

dhr. P.

Provincie Noord-Brabant

Dijkstra

* Respondent heeft alleen een schriftelijke reactie gegeven.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

93

Betrokken respondenten: werksessies
De resultaten van de evaluatie zijn in twee expertbijeenkomsten afgestemd. Tijdens
deze bijeenkomsten zijn de resultaten van het onderzoek getoetst. In de onderstaande
tabellen is een overzicht gegeven van de samenstelling van deze expertbijeenkomsten.
Tabel 6. Deelnemers aan expertbijeenkomst A: praktijk van het voorkeursrecht

Rol

Naam

Organisatie

Deelnemers

Arjen van Gijssel

Aedes

Arnoud Ashouwer

Gemeente Kampen

Coen van Rooyen

NVB Bouw

Ernst van Gelder

Vereniging van Grondeigenaren VvG

Jan-Hans Jonker

PAS BV

Marco Elshof

Vereniging Nederlandse Gemeenten VNG

Nicolette Zandvliet

NEPROM

Patrick Spaans

Gemeente Amsterdam

Rogier Titulaer

Gemeente Amersfoort

Peter Jasperse

Interprovinciaal Overleg IPO

Ronnie van Woudenberg

Federatie Particulier Grondbezit

Niek van der Heiden

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Leo Nooteboom

Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK)

Jeroen van Vliet

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Theo van der Heijden

Van der Heijden Grondbeleid bv

Joland van der Heijden

Sira Consulting

Lennard Torbijn

Sira Consulting

Agendaleden
Organisatie

Tabel 7. Deelnemers aan expertbijeenkomst B: toekomst van het voorkeursrecht

Rol

Naam

Organisatie

Deelnemers

Albert van Gellicum

Kendes

Arjan Bergman

Universiteit van Amsterdam/ASRE

Bertold te Winkel

Gloudemans Rentmeesters

Mascha van den Brule

Gloudemans Rentmeesters

Hendrik van Sandick

Van Sandick Advies

Herman de Wolff

Technische Universiteit Delft

Jan Frans de Groot

Houthoff Buruma

Jan Mus

Rassers Advocaten

Jeroen Huijben

Programma Eenvoudig Beter (IenM/RvS)

Joop van den Brand

Van den Brand Grondbeleid

Michel van Putten

Overwater Grondbeleid Adviesbureau

Niels Sorel

Planbureau voor de Leefomgeving

Erwin van der Krabben

Radboud Universiteit

Agendaleden

94

Sira Consulting B.V.

Rol

Organisatie

Naam

Organisatie

Friso de Zeeuw

TU Delft/Bouwfonds

Renée van Bommel

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Niek van der Heiden

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM)

Leo Nooteboom

Ministerie
van
Binnenlandse
Koninkrijksrelaties (BZK)

Jeroen van Vliet

Ministerie van Infrastructuur en Milieu IenM

Theo van der Heijden

Van der Heijden Grondbeleid bv

Joland van der Heijden

Sira Consulting

Lennard Torbijn

Sira Consulting

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

Zaken

en

95

II

Bronnenlijst
Deze bijlage geeft een overzicht van de gebruikte bronnen in het onderzoek. Hierbij is
onderscheid gemaakt tussen literatuurbronnen en gegevensbestanden.

Literatuur



‘De Wet voorkeursrecht gemeenten gestroomlijnd’, mr. R.J. Lucassen en L.M.
Muetstege. In: Fiscaal en Civiel vastgoedrecht, september 2010, jaargang 15, pp. 711.



‘De wijzigingen in de wet voorkeursrecht gemeenten per 1 juli 2008’, Bouwrecht 9,
september 2008.



‘Eerste ervaringen Wet voorkeursrecht gemeenten’, Technische Universiteit Delft,
2000.



‘Financiële positie gemeentelijke grondbedrijven, EY/Fakton’, 23 januari 2015.



‘Functioneren Wkpb in de praktijk’, Duo Market Research, drs. V. van Grinsven en
Dr. E. Elphick, februari 2010.



‘Gebruik en effecten Wet voorkeursrecht gemeenten’, Technische Universiteit Delft,
2000.



‘Het zelfrealisatierecht. Ruimtelijke instrumentarium
eigendomsrecht – dissertatie’, L.C. Groen, maart 2014.

verhouding

tot

het



‘Het zelfrealisatierecht. Ruimtelijke instrumentarium in verhouding
eigendomsrecht - samenvatting en conclusie’, L.C. Groen, maart 2014.

tot

het



‘Is de Wet voorkeursrecht gemeenten in het licht van de nieuwe regie- en
verhaalsmogelijkheden van de Grondexploitatiewet nog effectief?’, mr. G.H.M.M.
Kwint, september 2010.



‘Ten gronde beschouwd’, Radboud Universiteit Nijmegen. Mr. T. Lam, Drs. F. de
Bruijne, Dr. J. Sluysmans en Prof. Mr. A. Nijmeijer, oktober 2012.



‘Wet voorkeursrechten verklaard, 2000, 2009, 2010 2012’, mr. J. Mus en mr. P.C.E.
van Wijmen, 2012.



‘Wkpb, een prima start’, HEC, 25 maart 2010.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

in

97

Gegevensbestanden

98



Publicaties in de Staatscourant online. Het voorkeursrecht wordt gevestigd na
een publicatie in de Staatscourant. Deze publicaties zijn vanaf 2009 online beschikbaar op het online portaal van de Staatscourant. Met behulp van dit portaal is
inzichtelijk gemaakt welke gemeenten en provincies in de periode van 2009 tot en
met 2014 een voorkeursrecht hebben gevestigd.



Register Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende
zaken (WKPB-register). Gemeenten registreren gemeentelijke beperkingen die
vallen onder de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken
(WKPB) in hun eigen registratie. Na registratie hebben de gemeenten de verplichting om de Publiekrechtelijke Beperkingen binnen 4 dagen aan te brengen in de
Landelijke Voorziening van de WKPB. Via de Landelijke Voorziening WKPB worden
deze beperkingen ontsloten via Kadaster-on-Line. (KOL) Het Kadaster beheert deze
Landelijke Voorziening WKPB. De WKPB is op 01-07-2007 ingegaan.



Overdrachtenregister. Het Kadaster houdt bij welke en wat voor type onroerende
goederen er van eigenaar wisselen. Op basis van dit register is bepaald welke
percelen met de beperking ‘voorkeursrecht gemeenten’ er zijn verkocht aan de
betreffende gemeenten. Dit heeft inzicht verschaft in het succes van het voorkeursrecht als verwervingsinstrument. Op basis van het type aangekochte gronden kon
tevens worden ingeschat of het herstructurerings- of uitbreidingsgebieden betrof.



Uitsprakendatabank van de rechtspraak. Op basis van deze database is een
jurisprudentieonderzoek gehouden. Hierbij is nagegaan hoeveel gerechtelijke
uitspraken er gedurende de periode van 2000 tot en met 2014 zijn gedaan. Voor de
relevante uitspraken is verder nagegaan of de decentrale overheid of de grondeigenaar in het gelijk werd gesteld en wat de overweging was van de rechter. In bijlage
III is een overzicht opgenomen van de relevante uitspraken.



CBS Statline. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt gegevens bij
over economische groei. Deze gegevens zijn gebruikt om het gebruik van het
voorkeursrecht in de periode van 2000 tot en met 2014 te vergelijken met de
economische ontwikkelingen in die periode.

Sira Consulting B.V.

III

Jurisprudentie
In de uitsprakendatabank van de rechtspraak zijn voor de periode van 2000 tot 2014 in
totaal 134 uitspraken terug te vinden over het voorkeursrecht. In dit onderzoek zijn
deze uitspraken onderzocht om inzicht te krijgen in de juridische zekerheid die het
instrument voorkeursrecht biedt voor gemeenten en grondeigenaren. In deze bijlage is
een overzicht opgenomen van de bekeken uitspraken, onderverdeeld naar type
procedure. Per uitspraak is aangegeven op welke datum de uitspraak werd gedaan en
aan welke partij de procedure werd toegewezen.
Beroep tegen de vestiging van het voorkeursrecht
In de onderstaande tabel zijn de uitkomsten van beroepen tegen de vestiging van het
voorkeursrecht opgenomen. Voor elke uitspraak is de referentie opgenomen, de datum
van de uitspraak en de partij aan wie de uitspraak is toegewezen. De analyse van deze
zaken is opgenomen in paragraaf 4.1.

Tabel 8. Uitspraken over beroepen tegen de vestiging van het voorkeursrecht

Nr

Referentie

Datum uitspraak

Toegewezen aan

1.

ECLI:NL:RBARN:2000:AA5149

14-2-2000

eigenaar

2.

ECLI:NL:RBARN:2000:AA5287

21-2-2000

gemeente

3.

ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8402

22-9-2000

eigenaar

4.

ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8228

22-9-2000

niet ontvankelijk

5.

ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8657

22-9-2000

eigenaar

6.

ECLI:NL:RBBRE:2000:AA8658

22-9-2000

eigenaar

7.

ECLI:NL:RBGRO:2001:AB1243

14-3-2001

eigenaar

8.

ECLI:NL:RBUTR:2001:ZF1363

1-5-2001

gemeente

9.

ECLI:NL:RBZWO:2001:AD5821

15-11-2001

gemeente

10. ECLI:NL:RBARN:2001:AD6868

11-12-2001

gemeente

11. ECLI:NL:RBBRE:2002:AE1296

18-1-2002

gemeente

12. ECLI:NL:RBALK:2002:AE2494

18-4-2002

eigenaar

13. ECLI:NL:RBARN:2003:AF4632

14-2-2003

eigenaar

14. ECLI:NL:RBSGR:2003:AS7344

10-4-2003

gemeente

15. ECLI:NL:RBMAA:2003:AI0430

24-7-2003

gemeente

16. ECLI:NL:RBSGR:2004:AS7080

15-3-2004

gemeente

17. ECLI:NL:RBSGR:2004:AS7079

17-6-2004

gemeente

18. ECLI:NL:RBALK:2004:AR2694

21-9-2004

gemeente

19. ECLI:NL:RBALK:2004:AR2696

21-9-2004

eigenaar

20. ECLI:NL:RBALK:2004:AR2693

21-9-2004

gemeente

21. ECLI:NL:RBALK:2004:AR2695

21-9-2004

gemeente

22. ECLI:NL:RBSGR:2004:AS7302

27-10-2004

gemeente

23. ECLI:NL:RBSGR:2005:AS7072

31-1-2005

gemeente

24. ECLI:NL:RBSGR:2005:AS7078

31-1-2005

gemeente

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

99

Nr

100

Referentie

Datum uitspraak

Toegewezen aan

25. ECLI:NL:RBZUT:2005:AU1434

16-8-2005

gemeente

26. ECLI:NL:RBMAA:2005:AU7002

25-11-2005

eigenaar

27. ECLI:NL:RBHAA:2006:AY4890

11-7-2006

gemeente

28. ECLI:NL:RBALK:2006:AY9719

19-7-2006

eigenaar

29. ECLI:NL:RBGRO:2006:AZ2538

17-9-2006

eigenaar

30. ECLI:NL:RBZLY:2007:AZ8227

4-1-2007

gemeente

31. ECLI:NL:RBSGR:2007:AZ9640

14-2-2007

eigenaar

32. ECLI:NL:RBSHE:2007:BA0435

1-3-2007

gemeente

33. ECLI:NL:RBARN:2007:BA6169

10-5-2007

eigenaar

34. ECLI:NL:RBARN:2007:BA9009

27-6-2007

gemeente

35. ECLI:NL:RBUTR:2007:BB3460

6-9-2007

gemeente

36. ECLI:NL:RBALM:2007:BB6390

22-10-2007

eigenaar

37. ECLI:NL:RBHAA:2007:BB8860

12-11-2007

eigenaar

38. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB8439

14-11-2007

gemeente

39. ECLI:NL:RBHAA:2007:BC0768

17-12-2007

niet ontvankelijk

40. ECLI:NL:RBSGR:2008:BC7351

12-2-2008

eigenaar

41. ECLI:NL:RBHAA:2008:BC8138

26-3-2008

gemeente

42. ECLI:NL:RBSGR:2008:BD1447

28-4-2008

gemeente

43. ECLI:NL:RBARN:2008:BF8829

24-9-2008

gemeente

44. ECLI:NL:RBROE:2009:BH6933

20-3-2009

eigenaar

45. ECLI:NL:RBMAA:2009:BI2264

10-4-2009

gemeente

46. ECLI:NL:RBARN:2009:BI6014

14-5-2009

gemeente

47. ECLI:NL:RBZLY:2009:BJ9165

29-9-2009

gemeente

48. ECLI:NL:RBUTR:2009:BK4399

20-11-2009

eigenaar

49. ECLI:NL:RBSGR:2009:BK6374

11-12-2009

eigenaar

50. ECLI:NL:RBSGR:2010:BL5748

24-2-2010

gemeente

51. ECLI:NL:RBHAA:2010:BL7077

8-3-2010

eigenaar

52. ECLI:NL:RBSGR:2010:BL7909

10-3-2010

gemeente

53. ECLI:NL:RBZUT:2010:BN0544

31-3-2010

niet ontvankelijk

54. ECLI:NL:RBLEE:2011:BP1400

18-1-2011

gemeente

55. ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ7223

18-5-2011

gemeente

56. ECLI:NL:RBARN:2011:BQ8630

1-6-2011

gemeente

57. ECLI:NL:RBSGR:2011:BR1267

29-6-2011

gemeente

58. ECLI:NL:RBROT:2011:BR2857

21-7-2011

gemeente

59. ECLI:NL:RBAMS:2013:6532

16-8-2013

gemeente

60. ECLI:NL:RBOBR:2014:1572

3-4-2014

gemeente

61. ECLI:NL:RBOBR:2014:1574

3-4-2014

gemeente

Sira Consulting B.V.

Uitspraken over prijsvaststelling
In de onderstaande tabel zijn de uitspraken die zijn gedaan in het kader van
prijsvaststellingsprocedures opgenomen. Voor elke uitspraak is de referentie en de
datum van de uitspraak opgenomen. De analyse van deze zaken is opgenomen in
paragraaf 4.2.

Tabel 9. Uitspraken in het kader van prijsvaststelling

Nr

Referentie

Datum uitspraak

1.

ECLI:NL:RBDOR:2006:AU9887

11-1-2006

2.

ECLI:NL:RBALK:2006:AV2370

22-2-2006

3.

ECLI:NL:RBSGR:2007:BA4310

25-4-2007

4.

ECLI:NL:RBSGR:2007:BB2420

11-7-2007

5.

ECLI:NL:RBSGR:2008:BD0969

2-4-2008

6.

ECLI:NL:RBSGR:2008:BG1017

28-5-2008

7.

ECLI:NL:RBSGR:2008:BG1015

28-5-2008

8.

ECLI:NL:RBSGR:2008:BG1018

11-7-2008

9.

ECLI:NL:RBMAA:2008:BF1348

28-8-2008

10. ECLI:NL:RBMAA:2009:BO7663

22-7-2009

11. ECLI:NL:RBDOR:2009:BK1912

28-10-2009

12. ECLI:NL:RBSGR:2009:BK5499

18-11-2009

13. ECLI:NL:RBDOR:2011:BP2241

26-1-2011

Uitspraken op basis van artikel 26
In de onderstaande tabel zijn de uitspraken die zijn gedaan op basis van artikel 26
opgenomen. Voor elke uitspraak is de referentie opgenomen, de datum van de
uitspraak en de partij aan wie de uitspraak is toegewezen. De analyse van deze zaken
is opgenomen in paragraaf 4.4.

Tabel 10. Uitspraken op basis van artikel 26

Nr

Datum uitspraak

Toegewezen aan

14. ECLI:NL:RBMID:2000:AA5841

Referentie

1-3-2000

gemeente

15. ECLI:NL:RBMID:2000:AA5745

1-3-2000

gemeente

16. ECLI:NL:RBARN:2005:AT6045

27-4-2005

eigenaar

17. ECLI:NL:RBSHE:2005:AT9334

13-7-2005

eigenaar

18. ECLI:NL:RBALK:2006:AW0471

6-4-2006

gemeente

19. ECLI:NL:RBBRE:2006:AY5590

14-7-2006

gemeente

20. ECLI:NL:RBALK:2006:AZ5604

20-12-2006

gemeente

21. ECLI:NL:RBSGR:2007:BA2039

28-3-2007

gemeente

22. ECLI:NL:RBSGR:2007:BA2304

28-3-2007

gemeente

23. ECLI:NL:RBSGR:2007:BA4094

25-4-2007

gemeente

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

101

Nr

102

Referentie

Datum uitspraak

Toegewezen aan

24. ECLI:NL:RBSGR:2007:BA8564

2-5-2007

gemeente

25. ECLI:NL:RBSGR:2007:BA8603

2-5-2007

gemeente

26. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1414

9-5-2007

gemeente

27. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1816

9-5-2007

gemeente

28. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1630

9-5-2007

gemeente

29. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB1651

9-5-2007

gemeente

30. ECLI:NL:RBZUT:2007:BA7280

6-6-2007

gemeente

31. ECLI:NL:RBZUT:2007:BA7291

6-6-2007

gemeente

32. ECLI:NL:RBZUT:2007:BA7302

6-6-2007

gemeente

33. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB2546

18-7-2007

gemeente

34. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB0739

1-8-2007

niet beslist

35. ECLI:NL:RBSGR:2007:BD1254

24-10-2007

gemeente

36. ECLI:NL:RBSGR:2007:BB8747

24-10-2007

gemeente

37. ECLI:NL:RBSGR:2007:BC0917

19-12-2007

eigenaar

38. ECLI:NL:RBSGR:2007:BC0911

19-12-2007

gemeente

39. ECLI:NL:RBDOR:2008:BD1435

7-5-2008

gemeente

40. ECLI:NL:RBSGR:2009:BJ4304

4-3-2009

gemeente

41. ECLI:NL:RBSGR:2009:BK5889

4-11-2009

gemeente

42. ECLI:NL:RBZUT:2009:BK3048

6-11-2009

gemeente

43. ECLI:NL:RBDOR:2011:BU7328

7-12-2011

gemeente

Sira Consulting B.V.

IV

Vragenlijst voor interviews
In het praktijkonderzoek zijn semigestructureerde interviews uitgevoerd met
praktijkdeskundigen. In deze bijlage is de vragenlijst opgenomen die bij deze interviews
als leidraad is gebruikt.

Achtergrond
De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) biedt met het voorkeursrecht één van de
grondbeleidsinstrumenten die gemeenten, provincies en Rijk kunnen toepassen om de
leefomgeving te beïnvloeden. Op dit moment werkt het interdepartementale
programma Eenvoudig Beter aan een stelselwijziging van het omgevingsrecht in de
vorm van de Omgevingswet. Deze stelselwijziging is aanleiding om nut, noodzaak en
inhoud van de Wvg opnieuw te bezien. Op basis hiervan is het ministerie van
Infrastructuur en Milieu het project ‘Evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten voor
Omgevingswet’ gestart, dat wordt uitgevoerd door Sira Consulting in samenwerking
met Van der Heijden Grondbeleid bv. Op basis van de uitkomsten beslist Eenvoudig
Beter of het voorkeursrecht (al dan niet aangepast) wordt opgenomen in de
Omgevingswet, of dat het instrument voorkeursrecht wordt geschrapt.
Werkwijze
Wij verzamelen de voor de evaluatie benodigde gegevens via een analyse van eerdere
onderzoeken en in interviews met deskundigen van de overheid en het bedrijfsleven.
Wij voeren deze interviews uit in de maanden december en januari. Een interview duurt
ongeveer 1,5 uur en wordt uitgevoerd door de onderzoekers van Sira Consulting en/of
Van der Heijden Grondbeleid bv. Na afronding van het interview ontvangt u een verslag
van het interview, waarop u kunt reageren. Als u akkoord bent met het verslag, dan
worden de resultaten (geanonimiseerd) verwerkt in het rapport.
Tijdens het interview bespreken wij graag met u hoe uw organisatie de Wet
voorkeursrecht gemeenten in de praktijk al dan niet toepast of heeft toegepast.
Hiervoor nemen wij graag samen met u de vragen in deze memo door. Er is uiteraard
ruimte om van de vragenlijst af te wijken.
Vragen

1.

Streeft uw organisatie naar een actief grondbeleid, facilitair grondbeleid of een
combinatie van beide? Kunt u aangeven waarom?

2.

a.

Welke beleidsinstrumenten past uw organisatie toe bij de uitvoering van uw
grondbeleid en waarom?

b.

Welke positieve aspecten komt u tegen en welke belemmeringen ervaart u
bij de toepassing van de instrumenten?

c.

Wat zijn de ontwikkelingen in het grondbeleid in de loop van de tijd binnen
uw gemeente?

Het voorkeursrecht kan worden toegepast als verwervingsinstrument of als
regie-instrument om speculatie te voorkomen, zonder particuliere exploitatie te
ontmoedigen.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

103

3.

a.

Welke positie heeft het voorkeursrecht in het grondbeleidsinstrumentarium
van uw organisatie?

b.

Hoe heeft de positie van het voorkeursrecht in uw organisatie zich ontwikkeld?

c.

Heeft de toepassing van het voorkeursrecht geleid tot realisatie van de
doelen waarvoor uw organisatie het heeft ingezet? Hierbij kunt u denken
aan de volgende vragen:
•

Heeft u hierdoor daadwerkelijk (meer) gronden kunnen verwerven?

•

Heeft het voorkeursrecht uw positie verstevigd?

•

Heeft het voorkeursrecht een prijsdrukkend effect op de te verwerven
gronden?

•

Heeft het voorkeursrecht ervoor gezorgd dat minder partijen van buitenaf zich hebben begeven op de grondmarkt in uw organisatie?

Welke stappen doorloopt uw organisatie bij de vestiging van het voorkeursrecht
en bij de behandeling van de aanbieding van een vervreemder van een grond
waarop een voorkeursrecht is gevestigd? Kunt u per stap aangeven hoeveel tijd
(capaciteit) dit uw organisatie kost?

4.

Sluit de ontwikkeling van de Wvg aan bij de verandering in nationale dan wel uw
lokale beleidsopvattingen en –prioriteiten? Waarom wel of niet?

5.

Het aantal gevestigde voorkeursrechten in Nederland is de afgelopen 5 jaar sterk
afgenomen. Kunt u aangeven:

6.

a.

Of u deze afname binnen uw organisatie herkent?

b.

Welke oorzaak deze afname heeft?

Met betrekking tot de doelen van het al dan niet toepassen van het voorkeursrecht:
a.

Welke doelen streeft uw organisatie na door toepassing van het voorkeursrecht?

b.

In welke mate ziet u deze doelen gerealiseerd?

c.

Was de Wvg-doelstelling ook bereikt zonder de Wvg?

7.

Is het samenvoegen van het onteigenings- en voorkeursrecht zinvol?

8.

Zou een gemeente na vestiging van het voorkeursrecht een koopverplichting
moeten hebben?

9.

Het voorkeursrecht is gebonden aan wettelijke termijnen. Bieden de huidige
termijnen voldoende ruimte voor het grondbeleid van uw organisatie? Waarom
wel of niet?

10.

Beoogd is om het grondbeleid en het voorkeursrecht te integreren en de
onderlinge samenhang te vergroten. Hoe ervaart u de samenhang met andere
grondregelgeving?

11.

104

De herformulering van de Wvg in 2010 had tot doel om gehanteerde begrippen
en terminologie te uniformeren en vereenvoudigen.
a.

Wat is – met betrekking tot de begripsvoering en terminologie - uw ervaring
met de Wvg?

b.

Is het proces voor vestiging en aanbieding eenvoudiger geworden? Waarom
wel of niet?

Sira Consulting B.V.

12.

c.

In hoeverre is de beoogde uniformering merkbaar in de praktijk?

d.

Tot welk resultaat heeft de uniformering geleid?

Heeft u in uw organisatie ervaring met de volgende onderdelen van de Wet
voorkeusrecht gemeente? Zo ja, wat voor ervaringen zijn dat?
a.

Vrijstellingen van aanbiedingsplicht zoals op genomen in artikel 10, leden 2
tot en met 6?

b.

De prijsvaststellingsprocedure zoals opgenomen in artikel 15 Wvg?

c.

Het inroepen van nietigheid van overeenkomsten zoals opgenomen in artikel 26 Wvg? Dan wel andere vormen van het mogelijk ontduiken van het
voorkeursrecht?

13.

Als gekozen wordt voor integratie van het voorkeursrecht in de Omgevingswet,
welke aanbevelingen zijn er om het voorkeursrecht als doelmatiger en eenvoudiger instrument in te richten?

14.

Als ervoor gekozen wordt om het voorkeursrecht te schrappen:

15.

a.

Moet er naar uw mening dan een alternatief voor het voorkeursrecht komen
en wat is dan dit alternatief voor gemeenten en provincies?

b.

Welke instrumenten houden zij over om een actief en faciliterend grondbeleid te voeren en is dat voldoende?

Ten slotte, heeft u nog aanbevelingen om het voorkeursrecht in de toekomst
effectiever en/of efficiënter te kunnen toepassen?

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

105

V

Verslagen van de expertsessies
De resultaten uit het bureau- en praktijkonderzoek zijn getoetst en aangevuld in twee
werksessies. In de eerste sessie lag het accent op het gebruik van het voorkeursrecht in
de praktijk. In de tweede sessie lag het accent op de toekomst van het voorkeursrecht.
In deze bijlage zijn de verslagen van de beide expertsessies opgenomen. In bijlage I is
een overzicht opgenomen van de deelnemers.

Sessie 1: Praktijk van het voorkeursrecht
Inleiding
In opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) voeren Sira
Consulting en Van der Heijden Grondbeleid een onderzoek uit om de Wet voorkeursrecht gemeenten te evalueren. De conceptresultaten van deze evaluatie zijn besproken
in een praktijk- en een expertsessie. Ter voorbereiding hebben de aanwezigen – onder
embargo – een conceptversie van het rapport ontvangen. In dit verslag zijn de
resultaten van de praktijksessie samengevat.
Opening en toelichting - Niek van der Heiden
De werksessie wordt geopend door Niek van der Heiden. Hij licht toe dat het IenM
werkt aan een aanvullingswet om de onderwerpen voorkeursrecht, onteigening,
landinrichting en stedelijke herverkaveling op te nemen in de Omgevingswet. Deze wet
gaat medio oktober in internetconsultatie.
De resultaten van de evaluatie gebruikt IenM om te beslissen of, en zo ja hoe het
voorkeursrecht wordt opgenomen in deze aanvullingswet. De werksessie is bedoeld om
na te gaan of de doelstellingen van de wet en de hierover verzamelde resultaten
worden herkend door de aanwezigen. De resultaten worden, evenals dit verslag,
verwerkt in het eindrapport van de evaluatie.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

107

Presentatie van de resultaten
Joland van der Heijden licht de voorlopige projectresultaten toe met behulp van de
presentatie in de bijlage bij deze notulen. Tijdens de presentatie wordt het volgende
opgemerkt:

108



De meeste voorkeursrechten zijn gevestigd tussen 1996 en 2008, met pieken in
2004 en 2008 die samenhangen met de economische situatie en met wetswijzigingen.



Na 2008 is het aantal publicaties sterk afgenomen. Er worden vier belangrijke
oorzaken genoemd, waarvan de effecten niet los van elkaar kunnen worden
bepaald:
−

De crisis heeft veel ruimtelijke ontwikkelingen stilgelegd en heeft de grondprijzen gedempt, waardoor er minder noodzaak is om het voorkeursrecht toe te
passen. Gemeenten hebben ook een grote overcapaciteit aan gronden in eigendom.

−

De aanpassing van de Wvg, waardoor het aantal hervestigingen per ontwikkellocatie sterk is verminderd (van maximaal 6 tot maximaal 2).

−

De Wro biedt na 2008 nieuwe instrumenten als alternatief voor het voorkeursrecht. Met name het exploitatieplan, dat een alternatief biedt om ontwikkelingen
te bekostigen.

−

De verschuiving van de rol van de overheid van actief naar faciliterend.



Nicolette Zandvliet merkt op dat de evaluatie te veel vanuit het perspectief van de
gemeenten is opgesteld. De onderzoekers zeggen dat deze keuze is gemaakt omdat
de evaluatie is gericht op de doelstellingen uit de wet, die eveneens vooral zijn
gericht op de overheid. Vandaar dat alleen interviews met medewerkers van
overheden hebben plaatsgevonden. Er is voor gekozen om marktpartijen te
betrekken via de werksessies. Sira Consulting en Van der Heijden Grondbeleid
zeggen toe om in het eindrapport nadrukkelijk aandacht te besteden aan de positie
van de marktpartijen in relatie tot de Wvg.



Nicolette Zandvliet en Arjen van Gijssel merken op dat het effect van de Wvg op de
grondprijzen niet volledig is beschreven. In tijden van economische krimp zorgt de
grondpositie van gemeenten, die zij mede dankzij de Wvg hebben gekregen, dat de
prijzen minder snel dalen dan in een vrije markt kan worden verwacht. Sira en Van
der Heijden Grondbeleid zeggen toe om dit effect in het rapport op te nemen, maar
geven ook aan dat het niet mogelijk is om binnen deze onderzoeksopzet te toetsen
of het effect zich ook daadwerkelijk heeft voorgedaan en dat in kwantitatieve zin te
onderbouwen. Daarvoor is casusonderzoek nodig.



Ernst van Gelder zegt dat in gevallen waarin het voorkeursrecht niet is gevestigd, te
zien is wat er zonder het voorkeursrecht met de prijzen gebeurt. De casus Zuidplaspolder is daarvan een goed voorbeeld uit zijn praktijk. Op dit gehele gebied was het
voorkeursrecht gevestigd. Toen het voorkeursrecht als gevolg van een procedurefout door de gemeente van bepaalde percelen werd afgehaald, werden deze
percelen onmiddellijk tegen hogere prijzen aangekocht door ontwikkelaars.



Nicolette Zandvliet geeft aan dat het rapport beschrijft dat het voorkeursrecht de
eigendomsrechten niet aantast. Dat is onjuist, het recht om gronden naar eigen
inzien te vervreemden is immers onderdeel van het eigendomsrecht. Ook Arjen van
Gijssel ziet het voorkeursrecht in deze zin als belastend. Sira en Van der Heijden
Grondbeleid passen het rapport hierop aan.

Sira Consulting B.V.



Bij de presentatie van de door gemeenten en provincies verworven gronden (slide
9) merkt Ernst van Gelder op dat geen rekening is gehouden met gronden die zijn
verworven door organisaties op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
Joland van der Heijden merkt op dat het binnen dit project niet mogelijk was om
deze aankopen in het onderzoek te betrekken omdat niet bekend is onder welke
handelsnaam deze organisaties in het Overdrachtenregister zijn ingeschreven. Het
totaal aangekochte areaal is hierdoor in de praktijk groter dan in het onderzoek is
berekend.



Dat er een aanzienlijk groter areaal grond is aangekocht voor uitleg dan voor
herstructurering (slide 10) komt volgens Nicolette Zandvliet en Arjen van Gijssel
mede doordat binnenstedelijke herstructurering meer financiële risico’s met zich
meebrengt.



Arjen van Gijssel geeft aan dat hij mist wat er van de toekomst kan worden
verwacht, bijvoorbeeld voor demografische en ruimtelijke ontwikkelingen. Niek van
der Heiden merkt op dat dit buiten de scope van het onderzoek valt en dat het de
verantwoordelijkheid van het kabinet en het parlement is om daarmee rekening te
houden bij de besluitvorming over de toekomst van de Wvg.



Nicolette Zandvliet stelt dat veel gemeenten de Wvg vooral hebben gebruikt om een
sterke grondpositie te verwerven. Ernst van Gelder geeft aan dat de Wvg inderdaad
hiervoor werd ingezet, maar dat grondpositie zelf nooit een doel is geweest. Het
uiteindelijke doel is regie houden.



Patrick Spaans merkt op dat de Wvg de gemeente in de gelegenheid stelt om al
vroeg in het proces aan tafel te komen. Tijdens verdere gesprekken en onderhandelingen blijkt dan wel of verwerving daadwerkelijk nodig is. Arnoud Ashouwer vult
aan dat het voorkeursrecht mogelijk een aanvulling kan zijn op vrijwillige stedelijke
herverkaveling. Door het voorkeursrecht te vestigen, heeft de gemeente de
mogelijkheid gronden aan te kopen als dat nodig is om te voorkomen dat grond
wordt verkocht aan partijen die niet aan de herverkaveling mee willen werken. Het
voorkeursrecht is daarmee ook een middel om te bevorderen dat de juiste verkaveling tot stand komt. Tijdens de bespreking blijkt dat begrippen rond prijsontwikkeling onvoldoende duidelijk zijn gedefinieerd, waardoor vooral het begrip prijsdemping niet door iedereen op dezelfde wijze wordt gehanteerd. Sira en Van der Heijden
Grondbeleid passen het rapport hierop aan.

Verdieping: zijn de doelen van de Wvg bereikt?
Onder leiding van Theo van der Heijden worden in korte discussies de doelen van de
Wvg besproken. In dit onderdeel zijn de resultaten van de discussies samengevat.
Doelstelling 1: Versterken van de regisserende rol van gemeenten


De vertegenwoordigers van gemeenten geven aan dat zij ook in de toekomst nog
steeds een nuttige rol voor het voorkeursrecht zien en het instrument daarom willen
behouden.



Nicolette Zandvliet geeft aan dat de voorkeurspositie die de overheid heeft dankzij
het voorkeursrecht, automatisch betekent dat marktpartijen worden benadeeld.
Theo van der Heijden geeft aan dat dit een bewuste keuze is geweest die samenhangt met de regierol die de Nederlandse overheid heeft op het gebied van
ruimtelijk beleid. De voorkeurspositie is kracht bijgezet in de novemberarresten van
2000 omdat de Hoge Raad toen heeft uitgesproken wat onder regie kan worden

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

109

verstaan en dat gemeenten vanuit haar regierol de rechter kunnen vragen een
overeenkomst nietig te verklaren.


Nicolette Zandvliet en Arjen van Gijssel stellen dat de Wvg een prikkel geeft aan
gemeenten om gronden te verwerven. Daarbij merkt Arjen van Gijssel op dat het
wel een belastend instrument is voor de eigenaar. Gemeenten hebben hierdoor veel
te veel grond gekocht en zijn zelf grondhandelaren geworden. Dit heeft ertoe geleid
dat gemeenten veel verliezen hebben geleden. Deze verliezen zijn opgevangen door
de belastingbetaler; een marktpartij zou failliet zijn gegaan. Leo Nooteboom geeft
aan dat in het verleden al drie keer is voorgekomen dat gemeenten in een stijgende
conjunctuur overmatig hebben geïnvesteerd in grond.



Theo van der Heijden stelt dat de verliezen op grond geen direct gevolg zijn van de
Wvg. De afwegingen om de Wvg in te zetten is een beleidsmatige keuze van een
gemeente. Kwestie is wel of gemeenten het voorkeursrecht niet selectiever zouden
moeten inzetten. Een gemeente hoort vanuit goed ondernemerschap te handelen en
zou niet meer moeten aankopen dan de financiële situatie toelaat. Jan-Hans Jonker
stelt voor om in de toekomst een financieel kader te introduceren met randvoorwaarden voor het gebruik van het voorkeursrecht. Theo van der Heijden vult aan
dat ook in de interviews is voorgesteld om een risicodekkende financiële onderbouwing verplicht te stellen.



Arjen van Gijssel vraagt zich af waarom gemeenten het instrument nodig hebben en
of er geen alternatieven zijn. Niek van der Heiden vraagt of het exploitatieplan
hiervoor geschikt zou zijn. De aanwezige gemeenten reageren dat het voorkeursrecht noodzakelijk is als het in het belang van alle partijen (zowel gemeenten als
markt) is dat het project gerealiseerd wordt, maar als de precieze uitwerking van
het plan nog niet vast staat. Het gebruik van het exploitatieplan als regie-instrument
vereist dat de overheid vooraf precies weet hoe een plan eruit ziet. Het exploitatieplan biedt hiermee onvoldoende flexibiliteit, wat tot een suboptimaal resultaat kan
leiden.

Conclusie
Het voorkeursrecht heeft gemeenten mogelijkheden voor regievoering geboden doordat
zij aan tafel komen op een moment dat de precieze uitwerking van de plannen nog niet
vaststaat. Het voordeel van het voorkeursrecht boven het exploitatieplan is dat het
gemeenten meer speelruimte biedt om plannen samen met de betrokken partijen uit te
werken. Kanttekening is wel dat het voorkeursrecht belastend is voor de eigenaar, die
niet meer vrij kan vervreemden, en dat toepassing van het voorkeursrecht gemeenten
kan verleiden meer grond te kopen en grotere financiële risico’s te nemen dan
verantwoord is.
Doelstelling 2: Vergroten van het inzicht in de grondmarkt

110



Op locaties waar gronden interessant zijn voor ontwikkeling kan met het
voorkeursrecht lokaal strategisch inzicht worden verkregen in (op handen zijnde)
grondtransacties. De Wvg draagt echter niet in zijn algemeenheid bij aan een beter
inzicht in de grondmarkt. Daarvoor moeten andere bronnen worden geraadpleegd.



Gemeenten hebben de mogelijkheid om met artikel 26 overeenkomsten van
grondeigenaren met derden nietig te laten verklaren. Dit kan echter alleen als de
overheid zicht heeft op dergelijke overeenkomsten. De Wvg verschaft dit inzicht op
zichzelf niet. Het artikel draagt er zelfs aan bij dat grondeigenaren bewust intransparanter te werk zullen gaan om zo overeenkomsten uit het zicht van gemeenten te

Sira Consulting B.V.

houden. De Wvg draagt op die manier zelfs bij aan een verminderde transparantie
op de grondmarkt.


Nicolette Zandvliet merkt op dat Gedragscode van de NEPROM leden afraadt de
grenzen van de wet op te zoeken. De Commissie Gedragscode van de NEPROM heeft
ook meer concreet een uitspraak gedaan over artikel 26. Die uitspraak is op de
Internetsite van de NEPROM gepubliceerd.



Geconstateerd wordt dat artikel 26 weinig wordt ingeroepen. Gebrek aan inzicht in
de grondmarkt is bovendien sinds 2008 minder belangrijk geworden doordat
gemeenten vanaf dat jaar het exploitatieplan kunnen toepassen.

Conclusie: Het voorkeursrecht draagt eraan bij dat gemeenten beter weten welke
verkooptransacties in een gebied ophanden zijn. De doelstelling is daarmee
gerealiseerd. Kanttekening is wel dat het inzicht in de praktijk wordt aangetast doordat
sommige grondeigenaren overeenkomsten sluiten met derden uit het zicht van de
gemeente. De gemeente heeft het voorkeursrecht niet nodig om inzicht te krijgen in de
algemene situatie op de grondmarkt. Die gegevens zijn door de digitalisering sinds een
aantal jaren eenvoudig toegankelijk.
Doelstelling 3: Drukken van grondprijzen en voorkomen van speculatie


Nicolette Zandvliet stelt dat het voorkeursrecht niet alleen een dempend effect heeft
gehad op de prijsstijgingen tijdens hoogconjunctuur, maar dat er ook een dempend
effect optreedt op prijsdalingen tijdens laagconjunctuur. Gemeenten hebben het
voorkeursrecht te voortvarend gebruikt en zo een te grote invloed uitgeoefend op de
grondprijzen.



Er is veel discussie over begrippen als marktwaarde, verkeerswaarde en
schadeloosstelling. De Wvg is eigenlijk bedoeld om na de vestiging af te wachten tot
grondeigenaren hun gronden aanbieden, in dat geval zouden gemeenten moeten
verwerven tegen de verkeerswaarde. Veel gemeenten zijn echter na vestiging actief
gaan verwerven en sommige gemeenten hebben hierdoor onderhandeld tegen
schadeloosstelling (conform onteigening). Schadeloosstelling omvat behalve de
verkeerswaarde ook aanvullende vergoedingen, maar is vaak lager dan de prijzen
die marktpartijen vanuit speculatieoogpunt bereid zouden zijn te betalen. Er is dus
sprake van een prijsdempend effect in situaties die zich lenen voor speculatie. De
actieve rol die gemeenten zichzelf hebben aangemeten, hebben er toch toe geleid
dat prijzen zijn gestegen.

Conclusie
Met het voorkeursrecht is speculatie voorkomen. De doelstelling is hiermee
gerealiseerd. Kanttekening is wel dat de actieve rol van gemeenten er in sommige
gevallen toe heeft geleid dat wel prijsopdrijving heeft plaatsgevonden.
Discussie: de toekomst van het voorkeursrecht
Onder leiding van Theo van der Heijden wordt een korte discussie gehouden over de
toekomst van het voorkeursrecht.


Nicolette Zandvliet en Coen van Rooyen geven aan dat marktpartijen niet gebaat
zijn bij de wijze waarop de overheid het voorkeursrecht toepast en zien bij voorkeur
dat het instrument wordt afgeschaft.



Arnoud Ashouwer geeft aan dat gemeenten meer de samenwerking moeten zoeken
met marktpartijen en het voorkeursrecht moeten toepassen om gezamenlijk
projecten te realiseren. Coen van Rooyen geeft aan dat het voorkeursrecht in

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

111

dergelijke samenwerkingen meerwaarde kan bieden, zeker om kleine aannemers
een kans te geven bij ontwikkelingen. Voorwaarde is dan wel dat het voorkeursrecht
niet ongebreideld wordt ingezet. Nicolette Zandvliet vraagt zich af hoe gemeenten
kunnen worden geremd om een te actieve rol te gaan spelen.

112



Arjen van Gijssel geeft aan dat het aankopen van gronden door gemeenten een
volkshuisvestelijk belang kan dienen. Het voorkeursrecht is echter belastend voor de
eigenaar en gemeenten hebben daarnaast nog een breed instrumentarium tot hun
beschikking. Gemeentelijke grondbedrijven zijn mede hierdoor te groot geworden.



Patrick Spaans merkt op dat het al dan niet in stand houden van het voorkeursrecht
afhankelijk is van de rol die de overheid zou moeten spelen. Als de politieke keuze
wordt gemaakt om de overheid een actieve te rol te laten spelen bij het inrichten
van gebieden, dan moeten gemeenten ook instrumenten hebben om die rol in te
kunnen vullen. De regierol is er dus, maar gemeenten worstelen er soms zelf ook
mee hoe ver die moet gaan. De gemeente moet niet te dominant worden. Het
voorkeursrecht helpt vooral om als gemeente bij marktpartijen aan tafel te komen.
Coen van Rooyen merkt op het voorkeursrecht wel een zwaar middel te vinden om
met marktpartijen in gesprek te komen.



Theo van der Heijden vat samen dat zolang er regie nodig is, het voorkeursrecht
bestaansrecht heeft. Er moet echter voor worden gewaakt dat het voorkeursrecht de
overheid een te grote machtspositie geeft.

Sira Consulting B.V.

VI

Suggesties voor technische verbetering
De heer Jan Mus van Rassers Advocaten heeft naar aanleiding van de expertsessie een
overzicht met aanvullende verbetermogelijkheden aangeleverd. Deze verbetermogelijkheden zijn technisch van aard en vallen buiten de scope van het onderzoek.
Verbied herhaalde vestiging van het voorkeursrecht
In de wet is ongeregeld gelaten of een gemeente, na het verstrijken van de maximale
vestigingsperiode van ruim zestien jaar, of zelfs al na vaststelling van een bestemmingsplan, opnieuw een voorkeursrecht mag vestigen ex. artikel 5 Wvg waarbij het
voorkeursrecht opnieuw in totaal ruim 16 jaar gaat duren, omdat de gemeente het
bestemmingsplan (om welke reden dan ook) niet uitvoert en inmiddels een wezenlijk
andere ontwikkeling ambieert.
Deze hervestiging zou wettelijk verboden moeten zijn. Te denken valt aan een periode
van tien of vijf jaar, waarbinnen na afloop van deze vestigingstermijn niet opnieuw een
voorkeursrecht mag worden gevestigd.
NB: het herhalingsverbod van artikel 9c Wvg is hier niet van toepassing. Dit wetsartikel
verbiedt slechts het vestigen van hetzelfde voorkeursrecht nadat de wettelijke duur van
eenzelfde voorkeursrecht is verstreken. Te denken valt aan de vestiging van een
voorkeursrecht ex. artikel 5 Wvg, nadat de termijn van drie jaar van een eerder
voorkeursrecht ex. artikel 5 Wvg is verstreken, zonder dat tijdig een opvolgende
planologische grondslag (structuurvisie of bestemmingsplan) is vastgesteld.
Verbied stapeling van voorkeursrechten van gemeenten en provincies
Stel dat de gemeente een voorkeursrecht heeft gevestigd en de vestigingsperiode loopt
al vijf jaar. De provincie neemt de ontwikkeling op basis van artikel 9a Wvg van de
gemeente over en vestigt een eigen provinciaal voorkeursrecht. Volgens de huidige
wettelijke regeling gaat dan een nieuwe vestigingstermijn lopen die ook weer ruim
zestien jaar kan duren.
Op deze manier kan een eigenaar worden geconfronteerd met een vestigingstermijn die
de ruim zestien jaar ruimschoots overschrijdt, tot aan ruim 32 jaar aan toe. Dat is niet
aanvaardbaar, in de Wvg ontbreekt een regeling om die lange duur tegen te gaan.
Definieer het begrip ‘bijzondere persoonlijke omstandigheden’
In verzoekschriftprocedures ex. artikel 15 Wvg speelt de uitleg van het wettelijk begrip
“bijzondere persoonlijke omstandigheden” een cruciale rol. In de jurisprudentie wordt
aan dit begrip door de rechtbanken bepaald geen eenduidige uitleg gegeven, zie het
boek van J.B. Mus en P.C.E. van Wijmen, Wet voorkeursrecht gemeenten verklaard,
vijfde druk 2012, p. 219-223.
Deze onwenselijke situatie creëert een te grote rechtsonzekerheid voor eigenaren.
Jurisprudentie van de Hoge Raad ontbreekt na 1985 nu al 30 jaar en het kan nog
decennia duren voordat een zaak eindelijk de Hoge Raad bereikt.

Evaluatie van de Wet voorkeursrecht gemeenten

113

Maak

gemeentelijke

beperkingenregisters

toegankelijk

voor

burgers

en

bedrijven
De gemeentelijke beperkingenregisters zijn niet online voor de burger en professionals
raadpleegbaar. De stukken zijn helaas sinds 2008 ook niet meer opvraagbaar in het
kadaster. De burger is volledig afhankelijk geworden van medewerking door de
gemeente.
Het is al jaren heel moeilijk om de stukken (raadsvoorstel en vestigingsbesluit,
voorkeursrechtkaart en lijst met percelen) vlot te bemachtigen, gemeenten reageren
traag en zijn vaak niet op de hoogte van de materie.
Voer de verbeterde manier van inwerkingtreding in
Een belangrijk gedeelte van Staatsblad 2010, 248 is nog niet ingevoerd. Het gaat over
een verbeterde manier van inwerkingtreding van het voorkeursrecht alsmede een
wettelijke keuze voor het rechtsgevolg dat aan de vestiging verbonden moet zijn. Zie
over deze materie het boek van J.B. Mus en P.C.E. van Wijmen, Wet voorkeursrecht
gemeenten verklaard, vijfde druk 2012, p. 84-85. De wetgever zou eindelijk tot
invoering moeten overgaan.

114

Sira Consulting B.V.