Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 125

Wijziging van de Wet aanvullende regels
veiligheid wegtunnels in verband met het
vaststellen van een veiligheidsnorm en het
stellen van regels omtrent het gebruik van
gestandaardiseerde uitrustingen en in verband
met wijzigingen in het totstandkomingsproces
van wegtunnels

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 5 maart 2012
De vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu1, belast met het
voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer verslag uit te
brengen van haar bevindingen. Het verslag behandelt alleen die onderdelen waarover door de genoemde fracties inbreng is geleverd.
Onder het voorbehoud dat de regering de gestelde vragen tijdig en
afdoende zal hebben beantwoord, acht de commissie de openbare
behandeling van dit wetsvoorstel voldoende voorbereid.
Inhoud

1

Samenstelling:
Leden; Gent, W. van (GL), Snijder-Hazelhoff,
J.F. (VVD), Voorzitter, Slob, A. (CU), Haverkamp, M.C. (CDA), Aptroot, Ch.B. (VVD),
Samsom, D.M. (PvdA), Jansen, P.F.C. (SP),
Graus, D.J.G. (PVV), Ouwehand, E. (PvdD),
Rouwe, S. de (CDA), Kuiken, A.H. (PvdA),
Bashir, F. (SP), Mos, R. de (PVV), Tongeren, L.
van (GL), Monasch, J.S. (PvdA), Dekken, T.R.
van (PvdA), Dijkgraaf, E. (SGP), Veldhoven, S.
van (D66), Koolmees, W. (D66), Ondervoorzitter, Jong, L.W.E. de (PVV), Leegte, R.W. (VVD),
Caluwé, I.S.H. de (VVD) en Holtackers, M.P.M.
(CDA).
Plv. leden: Braakhuis, B.A.M. (GL), Houwers, J.
(VVD), Wiegman-van Meppelen Scheppink,
E.E. (CU), Koopmans, G.P.J. (CDA), Lucas,
A.W. (VVD), Smeets, P.E. (PvdA), Gerven, H.P.J.
van (SP), Bontes, L. (PVV), Hazekamp, A.A.H.
(PvdD), Bochove, B.J. van (CDA), Groot, V.A.
(PvdA), Ulenbelt, P. (SP), Agema, M. (PVV), El
Fassed, A. (GL), Dikkers, S.W. (PvdA), Jacobi,
L. (PvdA), Staaij, C.G. van der (SGP), Ham, B.
van der (D66), Verhoeven, K. (D66), Bemmel,
J.J.G. van (PVV), Lodders, W.J.H. (VVD), Boer,
B.G. de (VVD) en Werf, M.C.I. van der (CDA).

kst-33125-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Algemeen
1.
Doel van dit wetsvoorstel
2.
Uitgangspunten van het wetsvoorstel
2.1
Eenduidige normstelling
2.2
Gestandaardiseerde uitrustingen
2.3
Commissie voor tunnelveiligheid
2.4
De Richtlijn
2.5
Versnelling besluitvorming infrastructuur
2.6
Wijziging van een bestaande tunnel
2.7
Openstellingsvergunning
3.
Voorbereiding van dit wetsvoorstel
4.
Bestuurlijke lasten
5.
Overig

1
2
3
3
6
8
9
10
10
10
11
11
12

ALGEMEEN
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van de Wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels. De
leden van de VVD-fractie hebben enkele vragen.
De leden van de PvdA-fractie hebben met instemming kennis genomen
van het voorstel om de wetgeving omtrent tunnelveiligheid aan te passen.
Met deze wetgeving neemt de regering eindelijk haar regierol en zorgt ze
voor eenduidigheid en duidelijkheid. De veiligheid is hierbij gebaat, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

1

tevens worden vertragingen voorkomen zoals die speelden bij de A73
Roerrmond en A2 Utrecht.
De leden van de PVV-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel en willen de regering nog enkele
vragen voorleggen.
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel tot wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid
wegtunnels. Gezien het belang dat de leden hechten aan het wetsvoorstel,
hebben zij nog enkele vragen.
De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van het wetsvoorstel. Het is hard nodig dat er een eenduidige norm wordt
opgesteld voor veiligheid van verkeerstunnels. De onzekerheid over wat
veilig genoeg is voor tunnels vertraagde de aanleg en maakt dat er
onnodig veel kosten gemaakt worden voor beveiliging en installaties in
tunnels. De leden hebben slechts enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de D66-fractie hebben met belangstelling kennis genomen
van de Wijziging van de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels in
verband met het vaststellen van een veiligheidsnorm en het stellen van
regels omtrent het gebruik van gestandaardiseerde uitrustingen en in
verband met wijzigingen in het totstandkomingsproces van wegtunnels.
Deze leden zien de noodzaak voor een heldere, eenduidige aanpak van
veiligheid bij wegtunnels, maar benadrukken dat er ook ruimte moet
blijven voor maatwerk waar de lokale omstandigheden dit vereisen.
Deze leden zijn positief over de keuze van de regering om in een vroeg
stadium duidelijkheid te creëren over veiligheidseisen- en voorzieningen.
De voorgenoemde leden zien echter ook nog een aantal verbeterpunten,
voornamelijk op het gebied van de risicoanalyse, afstemming met lokale
overheden en het garanderen en betrekken van onafhankelijke deskundigheid.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel en willen de regering nog enkele vragen
voorleggen.
1. Doel van dit wetsvoorstel
De leden van de PVV-fractie bespeuren mogelijke tegenstrijdigheden in
het wetsvoorstel. De leden vinden het een goed streven om te werken met
een eenduidige norm voor het veiligheidsniveau van tunnels, al hebben zij
wel grote twijfels hoe dit in de praktijk uitpakt. Uit een eerdere evaluatie
van de tunnelwetgeving bleek namelijk dat vrijwel iedere tunnel uniek is
en dat standaardisatie daarom moeilijk tot stand kwam. De leden vrezen
dan ook dat hier alsnog discussies over ontstaan, te meer daar in het
wetsvoorstel ruimte wordt gelaten om onder nader bepaalde omstandigheden af te wijken van de gestandaardiseerde uitrusting. Dit biedt
namelijk burgemeesters de ruimte om iedere keer weer een pleidooi af te
steken voor extra veiligheidsvoorzieningen, te meer zij geen verantwoording dragen voor de kosten maar wel voor de veiligheid. Dat bleek
ook onlangs weer bij de A4-tunnel, waar de gemeentes Schiedam en
Midden-Delfland willen onderhandelen over extra maatregelen bovenop
de landelijke tunnelstandaard. De leden vernemen graag hoe middels dit
wetsvoorstel wordt gegarandeerd dat dergelijke discussies definitief tot
het verleden behoren. De leden denken dat dit eenvoudigweg vermeden
kan worden door naast de verantwoordelijkheid voor de kosten ook de
verantwoordelijkheid voor de tunnelveiligheid over te hevelen naar het
Rijk. Door zowel kosten en verantwoordelijkheid onder te brengen in één

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

2

hand kan daadwerkelijk een eenduidige norm gehandhaafd worden.
Bovendien wordt de bouw en openstelling van tunnels overgelaten aan
experts en niet aan onkundige burgemeesters die naar alle waarschijnlijkheid één keer in hun leven een tunnel moeten openen. Zodoende
hoeven de burgemeesters zich hierover ook geen zorgen meer te maken
en de leden van de PVV-fractie zijn dan ook van mening dat dit voor alle
partijen de beste oplossing is, en vernemen graag wat de regering hiervan
vindt.
De leden van de ChristenUnie-fractie steunen het voorstel om te komen
tot een meer uniforme normering van het minimale veiligheidsniveau in
wegtunnels. In het wetsvoorstel wordt dit echter (ook) expliciet gekoppeld
aan een standaarduitrusting. Hoewel een standaarduitrusting meer
duidelijkheid kan geven hebben genoemde leden vragen bij de voorgestelde uitwerking. Gezien de specifieke lokale omstandigheden zal
maatwerk vrijwel altijd nodig blijven. Daarbij vragen de leden in hoeverre
de voorgestelde standaard meer een op functie en (bedrijfs)proces
gerichte standaardisatie zou moeten zijn dan uniformering en
voorschrijven van de feitelijk installaties. Ook hebben genoemde leden
twijfels bij de focus op veiligheid en de vertaling daarvan in het groepsrisico. Volgens genoemde leden is meer nadruk in het wetsvoorstel nodig
op het voorkomen van brand en het zo snel mogelijk in de kiem smoren
van een beginnende brand gezien de impact op de beschikbaarheid van
tunnels. Innovatieve oplossingen en blusinstallaties kunnen daarbij
helpen. Ook hebben de leden van de ChristenUnie-fractie vragen bij het
verdwijnen van de Commissie tunnelveiligheid. De leden steunen het doel
om te komen tot versnelling van besluitvorming, maar vinden dat de
veiligheid in wegtunnels voorop moet blijven staan. De keuze om de
beoordeling van tunnelveiligheid en het voorzieningenniveau naar voren
te halen en bij het ruimtelijk besluit te bepalen wordt wel gesteund door
de leden van de ChristenUnie-fractie omdat zo in een vroeg stadium
duidelijkheid ontstaat over de veiligheid van de tunnel en de te nemen
maatregelen.
2. Uitgangspunten van het wetsvoorstel
2.1 Eenduidige normstelling
De leden van de VVD-fractie constateren dat de regering heeft gekozen
voor de norm 0,1/N_. De leden vragen zich af waarom gekozen is voor een
norm terwijl dat volgens de EU-richtlijn niet verplicht is. Kan de regering
tevens aangeven waarop de vaststelling van de norm (de waarde) is
gebaseerd? Hoe verhoudt deze norm zich tot het veiligheidsniveau dat de
EU vereist en tot het veiligheidsniveau dat de afgelopen jaren in ons land
werd gehanteerd?
De leden van de VVD-fractie constateren voorts dat de eisen van deze wet
ook voor tunnels gelden die niet vallen onder de EU-richtlijn. Kan de
regering aangeven waarom dat het geval is? Kan voor tunnels tot 500
meter niet gesproken worden van beperkte risico’s, nauwelijks hoger dan
bij gewone wegen? Kan de regering toelichten waarom de «nationale
verplichting» geldig is vanaf 1 mei 2019? Is dat niet een te korte termijn
voor noodzakelijke investeringen en renovatie van bestaande tunnels?
Hoeveel tunnels vallen onder deze nationale kop en om welk geschat
bedrag aan investeringen gaat het? Waarom wordt, indien gekozen wordt
voor deze nationale kop, niet gekozen voor een verplichte datum van
bijvoorbeeld 2029, waardoor het noodzakelijke werk kan worden
gecombineerd met regulier onderhoud en reguliere buitengebruikstelling?
De leden van de VVD-fractie constateren dat niet alleen (veel) meer
tunnels onder de wet vallen, maar ook dat de eisen veel strenger zijn dan
de EU-richtlijn verlangt, zoals twee- tot vijfmaal zoveel nooduitgangen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

3

meer dan het dubbele aantal brandkranen, driemaal zoveel hulpposten en
mechanische ventilatie vanaf 500 meter in plaats van 1 000 meter. Kan de
regering als voorbeeld uitwerken wat een tunnel van 250 meter, van 450
meter, van 1 000 meter en van 2000 meter extra kost door deze nationale
kop qua investering en qua jaarlijks onderhoud en vervanging?
De complexe veiligheidsinstallaties en systemen zijn veelal de oorzaak
van de tunnelproblematiek in Nederland. De leden van de VVD-fractie
vragen tot slot in dit kader of de regering kan garanderen dat de gekozen
norm en de daarop gebaseerde gestandaardiseerde uitrustingen niet
wederom tot gevolg hebben dat de veiligheidsmaatregelen voor tunnels
te complex worden met vertraging en aanzienlijke meerkosten als gevolg.
De leden van de PvdA-fractie zijn voldoende overtuigd van de kwaliteit
van de gestelde norm voor veiligheid en tevreden over de beschreven
taakverdeling tussen rijksoverheid en lagere overheden. De leden van de
PvdA-fractie vinden de wijze waarop de betrokkenheid van de lagere
overheden bij het bepalen van de tunneluitrusting is vormgegeven,
acceptabel. Het besluit van de regering om voor de veiligheidsnorm uit te
gaan van het groepsrisico vinden de leden een goede wijziging.
De leden van de PVV-fractie kunnen zich niet vinden in de redenering van
de regering om de nationale kop op deze Europese regelgeving in stand te
houden. De leden willen weten of de voorgestelde norm van 0,1/N2 per
kilometertunnelbuis per jaar niet kan worden gehaald indien louter wordt
vastgehouden aan de Europese vereisten. Zo niet, kan de regering dan
uitleggen waarom gekozen is voor deze normstelling en kan de regering
ook aangeven hoe deze normstelling zich verhoudt tot bijvoorbeeld
dijken? Dit aangezien voormalig minister Eurlings heeft aangegeven dat
voor onze tunnels veel striktere normen gehanteerd worden dan voor
onze dijken. Bovendien kwam ook in de afgelopen hoorzitting forse kritiek
van tunnelexperts naar voren over de ronduit ridicule Nederlandse
normstelling voor tunnels. Indien deze normstelling wel gehaald kan
worden door louter de Europese vereisten te hanteren, waarom is er dan
voor gekozen om de nationale koppen met aanvullende eisen in stand te
houden? Te meer daar uit de schriftelijke toelichting blijkt dat alles bij
elkaar opgeteld hier toch miljoenen aan meerkosten per tunnel mee
gemoeid zijn. Dit past ook niet bij het versoberingsbeleid van infrastructurele projecten dat door dit kabinet wordt gehanteerd. De leden van de
PVV-fractie ontvangen dan ook graag een uitgebreide reactie van de
regering op de vraag waarom deze keuze gemaakt is.
De leden van de CDA-fractie maken uit de memorie van toelichting op dat
met de gehanteerde norm een ongeval minder acceptabel is naarmate de
gevolgen groter zijn. De norm geldt vanaf tien slachtoffers. Kan de
regering toelichten waarom daarvoor gekozen is? Kan zij verder toelichten
hoe de norm is vastgesteld, en op welke manier bepaald wordt of een
kilometer tunnel binnen die norm blijft? Tijdens een eerder overleg heeft
de regering aangegeven dat de veiligheidsnormen waaraan tunnels
moeten voldoen strenger zijn dan normen waaraan wegdelen moeten
voldoen. Hiervoor is gekozen omdat men ervan uitgaat dat de mensen
buiten de tunnel op allerlei manieren kunnen vluchten terwijl mensen in
een tunnel gevangen zitten. Kan de regering toelichten op welke manier
dat gegeven tot uiting komt in de voorgestelde norm?
De leden van de SP-fractie constateren dat in de wet er nadrukkelijk voor
wordt gekozen om niet het persoonsgebonden risico op te nemen als
norm. Reden is dat het groepsrisico de norm al veel scherper zou stellen
dan het persoonsgebonden risico dit zou doen. De leden horen graag wat
dan de persoongebonden norm is en waarom die niet als gegeven toch
opgenomen kan worden in de wet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

4

De leden horen ook graag of dit weglaten van persoonsgebonden risico
ook gebeurt als het gaat om tunnelveiligheid in andere Europese landen.
Hebben landen als Zwitserland, Oostenrijk, Frankrijk en Italië die veel
tunnels herbergen ook geen norm voor persoonsgebonden risico?
In de wet wordt een groepsrisico vastgesteld van 0,1 N2. De leden van de
SP-fractie horen graag hoe die norm zich verhoudt tot de normen die voor
groepsrisico in verkeerstunnels zijn vastgesteld in Oostenrijk, Zwitserland,
Frankrijk en Italië.
De leden van de D66-fractie constateren dat er geen norm voor
persoonlijk risico wordt vastgesteld. De regering geeft aan dat «indien er
een norm voor het groepsrisico gehanteerd wordt, ruim wordt voldaan
aan de norm voor het persoonlijk risico». Betekent dit dat het persoonlijk
risico altijd kleiner is dan het groepsrisico?
Kan de regering aangeven of het gemiddelde risico met de nieuwe
normstelling omhoog of omlaag gaat? Kan de regering dit ook kwantificeren?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de voorgestelde norm
zich verhoudt tot de bestaande normen gezien het feit dat het Veiligheidsberaad stelt dat deze norm een verlaging van het veiligheidsniveau
betekent van tunnels ten opzichte van het niveau dat de laatste jaren is
bereikt. Volgens genoemde leden is een verlaging van de norm onwenselijk.
De voorgestelde norm is nu gericht op het groepsrisico. De leden vragen
hoe het zit met de economische en maatschappelijke risico’s die gepaard
gaan met grote calamiteiten in wegtunnels. De constructie van een tunnel
kan door een brand zodanig worden aangetast dat de tunnel voor langere
tijd niet meer bruikbaar is. Genoemde leden vragen waarom hiervoor
geen norm is opgesteld vergelijkbaar met de norm voor het groepsrisico.
Genoemde leden beseffen dat het beschermen van constructies tegen
hoge temperaturen, zodat de integriteit van de tunnel niet in gevaar komt,
ook hoge kosten met zich mee kan brengen, die zullen moeten worden
afgewogen tegen de economische en maatschappelijke risico’s. Er is
mogelijk wel een basisnorm te bepalen op dit punt die in ieder geval
wenselijk is. Genoemde leden vragen waarom dergelijke overwegingen in
het wetsvoorstel niet zijn uitgewerkt. Dit klemt des te meer omdat dit van
invloed kan zijn voor de keuzes ten aanzien van de standaarduitrusting. In
een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) kan volgens
genoemde leden duidelijk worden of het kosteneffectief is om een
specifieke tunnel extra te beschermen tegen de gevolgen van een brand
door bijvoorbeeld een blusinstallatie aan te brengen.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren in dit verband dat een
scenario-analyse geen onderdeel meer uitmaakt van het wetsvoorstel
omdat er gestuurd wordt op alleen de kwantitatieve norm voor het
groepsrisico. Een scenario-analyse kan inzicht geven in de wereld achter
de cijfers en met name locatiespecifieke aspecten. Het vergroot het inzicht
in de resterende veiligheidsrisico’s waarmee het bevoegde gezag instemt,
alsmede op de lange termijn de impact van grootschalige incidenten c.q.
de kans op maatschappelijke ontwrichting. Het klopt dat partijen een
analyse van scenario’s kunnen gebruiken bij hun inbreng in het proces,
bijvoorbeeld bij het vaststellen van een gestandaardiseerde uitrusting of
het opstellen van het veiligheidsbeheersplan. Genoemde leden vragen of
een scenario-analyse niet zodanig belangrijk is dat deze standaard zou
moeten plaatsvinden. Dat er geen norm voor is wil volgens deze leden
immers nog niet zeggen dat het niet wenselijk is deze analyse sowieso uit
te voeren.
De voorgestelde norm kan worden aangepast middels een wetswijziging.
De leden van de ChristenUnie-fractie geven in overweging dat de norm
ook per AMvB met voorhang kan worden gewijzigd indien het een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

5

aanscherping van de norm betreft, om zo een snellere wijziging van de
norm mogelijk te maken en aan te sluiten bij nieuwe ontwikkelingen en
innovaties.
2.2 Gestandaardiseerde uitrustingen
De redenering achter de gestandaardiseerde uitrustingen kunnen de leden
van de PVV-fractie maar moeilijk volgen. Aangezien wordt vastgesteld dat
de fysieke eigenschappen van tunnels en de omgeving waarin ze liggen
per project verschillen en dat deze gestandaardiseerde uitrustingen per
type en gebruik van de tunnel verschillen vragen de leden zich in hoeverre
hierin standaardisatie mogelijk is en hoe de regering dat in de praktijk
voor ogen ziet. Te meer omdat eerst wordt gesteld dat redelijkerwijs kan
worden uitgegaan dat door standaardisatie van de uitrusting aan de
veiligheidsnorm wordt voldaan, maar er vervolgens wordt gesteld dat,
indien ondanks toepassing van de gestandaardiseerde uitrusting er niet
wordt voldaan aan de veiligheidsnorm, er kan worden afgeweken van de
gestandaardiseerde uitrusting. Daarnaast worden er nog twee mogelijkheden genoemd waarop kan worden afgeweken van de gestandaardiseerde uitrusting. De leden vragen of hiermee niet de fundering voor een
gestandaardiseerde uitrusting volledig wegvalt en dat in de praktijk
gewoonweg per tunnel iedere keer weer moet worden bezien welke
tunnelveiligheidsinstallatie vereist is.
De leden van de CDA-fractie willen weten welke extra kosten de standaardisatie van wegtunnels tot gevolg heeft. Hoe hoog zijn de kosten per
kilometer wegtunnel op basis van het voorliggende wetsvoorstel ten
opzichte van de Europese richtlijn?
Het lijkt de leden van de SP-fractie logisch dat naast een gestandaardiseerde uitrusting ook de beïnvloeding van de snelheid van verkeer een rol
kan spelen in vergroten van de veiligheid. Op welke wijze wordt dit middel
betrokken bij beoordeling van veiligheid in tunnels?
De leden van de D66-fractie constateren dat zowel het bevoegd gezag, het
Veiligheidsberaad als de tunnelveiligheidsbeambte slechts een adviserende rol hebben bij de vaststelling van de veiligheidsmaatregelen. Deze
leden vinden dit erg vrijblijvend, want het betekent dat alleen de tunnelbeheerder echte zeggenschap heeft. Zij vragen zich af of de nodige «checks
and balances» met dit wetsvoorstel wel in stand blijven, zeker gezien de
cruciale rol in de hulpverlening (van het bevoegd gezag/
hulpverleningsinstanties) als de kennis (van de tunnelveiligheidsbeambte)
die hiermee terzijde kunnen worden geschoven.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben vragen bij de keuze voor het
gebruikmaken van gestandaardiseerde uitrustingen. Is het niet zo dat elke
tunnel maatwerk vraagt? Biedt een standaard die meer op functie en
(bedrijfs)proces is gericht dan op uniformering van installaties niet veel
meer flexibiliteit en betere mogelijkheden voor locale inpassing?
Daarnaast blijft er binnen de op functie en proces gerichte standaardisatie
veel meer ruimte voor innovatie en optimalisatie. Genoemde leden
trekken hierbij een vergelijking met het gelijkwaardigheidsbeginsel in de
bouwregelgeving.
De leden hebben grote zorgen over de standaarduitrusting voor gemeentelijke tunnels/niet-rijkstunnels. Is het waar dat voor deze tunnels eisen
worden gesteld voor functionaliteiten die alleen nodig zijn voor rijkstunnels en dat deze eisen kostenverhogend werken? De leden hebben de
indruk dat er een aparte standaarduitrusting voor gemeentelijke
tunnels/niet rijkstunnels zal worden ontwikkeld. Dit sluit aan bij de
behoefte aan maatwerk en de verschillende functies van tunnels, maar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

6

roept ook vragen op over de vraag in hoeverre de «standaard» dan nog
standaard is.
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen daarom hoeveel
standaarduitrustingen er inmiddels zijn ontwikkeld, hoeveel er zullen
moeten worden ontwikkeld en hoe dit zich verhoudt tot het aantal tunnels
dat thans onder het wetsvoorstel valt en het aantal tunnels dat redelijkerwijs in de komende 20 jaar gebouwd zal worden. Deze leden zien een
risico in de ontwikkeling van meerdere aparte standaarden.
De leden vragen of dat niet onnodig kosten verhogend zal werken en de
beperkt beschikbare engineeringscapaciteit niet zal overvragen. De
ontwikkeling van de standaard voor rijkstunnels duurt immers inmiddels
al twee jaar terwijl er voor gemeentetunnels nog geen enkele duidelijkheid is. De leden vragen overigens of het klopt het dat de standaarduitrusting voor rijkstunnels nog in ontwikkeling is? Als dat zo is, welke
consequenties (prijs/tijd) heeft dit voor tunnels die binnenkort gebouwd
moeten worden, zowel voor rijkstunnels als voor niet-rijkstunnels? Zo niet,
kan de Kamer de standaarduitrusting ter informatie ontvangen?
Ook vragen deze leden of er voldoende juridische basis in het voorliggende wetsvoorstel is voor een aparte standaarduitrusting voor gemeentelijke tunnels/niet-rijkstunnels gezien de hierover geuite zorgen van de
Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Is het waar dat hiervoor een
wetswijziging nodig is en dat die pas bij de evaluatie van de wet in 2017 is
voorzien? De leden vragen voorts of bepaling van het (veiligheids)voorzieningenniveau voor de tunnel interpretatieruimte laat die grote impact op
de kosten kan hebben. Wie kan met kennis van zaken de afwegingen van
de (gemeentelijke) tunnelbeheerder toetsen?
Gezien de vele discussies die er over de standaarduitrusting nog zijn
geven deze leden in overweging om de eerste vaststelling van de
standaarduitrusting via een zware voorhangprocedure voor te leggen aan
de Kamer. Op deze manier kan de Kamer zich op hoofdlijnen nog een
oordeel vormen over de praktische uitvoerbaarheid van het voorliggend
wetsvoorstel voor onder meer gemeenten.
De gestandaardiseerde uitrustingen worden eens in de vijf jaar herzien.
Genoemde leden vragen wat dit betekent voor innovaties die in de
tussenliggende jaren worden ontwikkeld en op welke wijze het
wetsvoorstel dergelijke innovaties, gericht op bijvoorbeeld lagere kosten
maar vooral ook een hoger veiligheidsniveau, ondersteunt. Het is van
belang dat standaarduitrustingen een aantal jaar geldig blijven, maar
volgens deze leden hoeft dat niet uit te sluiten dat in de tussentijd nieuwe
standaarduitrustingen worden goedgekeurd. Genoemde leden vragen of
dit het geval is en wat hierin de rol van marktpartijen is. Is er bijvoorbeeld
voorzien in een procedure waarin marktpartijen voorstellen voor nieuwe
standaarduitrustingen kunnen indienen die tenminste voldoen aan de op
dat moment geldende norm? Op welke wijze kan er met innovaties
geëxperimenteerd worden? De leden achten het denkbaar dat er een
platform van markt en overheid komt waarin die experimenteerruimte kan
ontstaan.
De keuze voor de toe te passen standaarduitrusting moet gemaakt worden
na overleg met het college van burgemeester en wethouders (artikel 6b lid
6). Genoemde leden constateren dat alleen overleg met het college van
B&W wordt vereist en niet dat er ook overeenstemming wordt bereikt.
Genoemde leden onderschrijven het belang van betrokkenheid van het
lokale gezag voor de omgevingsvergunning en de openstellingsvergunning gezien de verantwoordelijkheid van burgemeesters bij de
calamiteitenbestrijding in tunnels en de inzet van de hulpdiensten
overeenkomstig de Wet veiligheidsregio’s. Het wetsvoorstel beperkt zich
tot het omsloten deel van de tunnel. Echter, de inpassing van de tunnel in
de omgeving is een onlosmakelijk onderdeel van een veilige tunnel,
vanwege het belang van die inpassing voor de verkeersveiligheid, het
optreden van de hulpdiensten en de mogelijkheden dan wel de restricties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

7

voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Deze leden vragen daarom welke
mogelijkheden gemeenten nog hebben voor het borgen van hun
verantwoordelijkheid ten aanzien van calamiteitbestrijding in het
ruimtelijk besluit nu zij geen instemmingsrecht krijgen. Moet de definitie
van het begrip tunnel niet worden verruimd dan wel de gemeenten
instemmingsrecht worden verleend om dit hiaat te vullen? Volgens de
leden zijn ook de toeleidende wegen vaak moeilijk bereikbaar. Volgens de
leden is dus een scherpe knip op het omsloten deel van de tunnelbak niet
wenselijk.
Tot slot vragen de leden van de ChristenUnie op welke wijze de Kamer
wordt geïnformeerd bij rijkstunnels indien het genoemde advies afwijkt
van de voorgenomen keuze en hoe deze procedure werkt in geval van een
gemeentetunnel.
2.3 Commissie voor de tunnelveiligheid
De leden van de VVD-fractie steunen het voorstel om de Commissie voor
de tunnelveiligheid op te heffen en de adviesrol te beleggen bij de
tunnelveiligheidsbeambte. De leden willen benadrukken dat de nieuwe
tunnelveiligheidsbeambte nuchter en zakelijk moet adviseren. Kan de
regering garanderen dat de adviesrol van de tunnelveiligheidsbeambte zo
wordt ingevuld dat deze niet vervalt in de fouten van de Commissie voor
de tunnelveiligheid? De leden van de VVD-fractie vragen ook of kan
worden aangegeven hoe de invulling van het kennisplatform gebeurt en
hoe verzekerd wordt dat bestaande en nog op te doen kennis en ervaring
worden geborgd en voor betrokkenen steeds beschikbaar is?
De leden van de PVV-fractie vinden het een goede zaak dat de Commissie
voor de tunnelveiligheid nu eindelijk wordt opgeheven. Deze club van
paniekzaaiers is er mede debet aan dat veel tunnelprojecten nodeloos zijn
vertraagd en miljoenen duurder zijn geworden door ondermeer publiekelijk keuzes van de regering betreffende tunnelveiligheidsinstallaties in
twijfel te trekken. De leden zijn dan ook sceptisch over het overhevelen
van deze taak naar een tunnelveiligheidsbeambte. Zij vrezen dat deze
tunnelveiligheidsbeambte in feite een uitgeklede versie is van de
Commissie voor de tunnelveiligheid. Bovendien is het zeer de vraag,
gezien de voorgenomen standaardisatie en normering van tunnelinstallaties waarmee de discussies omtrent tunnelinstallaties tot de verleden
tijd behoren, of een dergelijke tunnelveiligheidsbeambte niet compleet
overbodig is? Wie zou hij immers dan nog van adviezen moeten voorzien?
De leden van de CDA-fractie vinden het goed dat de Commissie voor de
tunnelveiligheid wordt opgeheven. Dit is door de leden in eerdere
debatten aangegeven. De voorgenomen standaardisatie van wegtunnels
maakt de Commissie overbodig.
De leden van de SP-fractie zijn kritisch over het opheffen van de
Commissie voor de tunnelveiligheid. De bijdrage van de Commissie is
zeer gewaardeerd door deze leden. De expertise zou volgens de leden op
zijn minst een plek verdienen in de Raden voor de leefomgeving en
infrastructuur zodat de kennis en kunde beschikbaar blijft voor landelijke
en lokale overheden. Welke mogelijkheden ziet de regering hiertoe?
De leden van de D66-fractie zien meerwaarde in het combineren van de
kennis- en adviesfunctie. In het voorliggende wetsvoorstel worden deze
functies echter gescheiden. Kan de regering motiveren waarom zij
daarvoor kiest?
De leden van de D66-fractie constateren met instemming dat de regering
naast wettelijke borging van de onafhankelijkheid van de tunnelveiligheidsbeambte ook oog heeft voor praktische en organisatorische borging

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

8

van deze onafhankelijkheid. Kan de regering aangeven wat zij in dit kader
precies onderzoekt, en hoe en wanneer de Kamer over de uitkomsten zal
worden geïnformeerd?
De leden van de ChristenUnie-fractie erkennen dat in het verleden
impasses ontstonden rond het gewenste veiligheidsniveau voor
wegtunnels. Een standaardnorm kan hiervoor een goede oplossing
bieden. Genoemde leden zien echter niet de noodzaak om daarnaast ook
de Commissie voor de tunnelveiligheid op te heffen. Met het voorstel voor
het instellen van een tunnelveiligheidsbeambte en het onderbrengen van
de kennis van de commissie voor de tunnelveiligheid in een kennisplatform worden kennis en advies uit elkaar getrokken terwijl het aantal
deskundigen in Nederland op het gebied van tunnelveiligheid al beperkt
is. Dit baart genoemde leden zorgen. De leden ondersteunen daarom het
alternatieve voorstel van diverse maatschappelijke partijen om een
tunnelautoriteit in te stellen. Op zijn minst zal de onafhankelijkheid van de
tunnelveiligheidsbeambte verder moeten worden gewaarborgd. De leden
vragen waarom deze beambte alleen voor de uitvoering van de taken uit
het wetsvoorstel onafhankelijk is. Genoemde leden constateren dat nog
wordt onderzocht of naast de wettelijke norm ook op meer praktische
wijze, in de zin van organisatorische aspecten, tegemoet kan worden
komen aan de wens om nadere voorwaarden te verbinden aan de
onafhankelijkheid. De leden vragen welke opties hierbij worden onderzocht.
Genoemde leden constateren dat wordt voorgesteld dat de rol die de
Commissie voor de tunnelveiligheid heeft vervuld op het gebied van
kennis met de oprichting van het kennisplatform verder zal worden
aangevuld. De leden vragen wat met dit «aanvullen» wordt bedoeld. De
leden constateren dat er verder nog niets bekend is over de invulling van
het voorgestelde kennisplatform. Nu de invulling hiervan nog niet bekend
is kunnen de leden niet akkoord gaan met het opheffen van de Commissie
voor de tunnelveiligheid.
De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen ook op het belang van de
onafhankelijke kennisfunctie voor gemeenten. Zij krijgen vaak maar één
keer te maken met de bouw van een tunnel en hebben de kennis daarom
niet zelf in huis. Genoemde leden vragen hoe zal worden geborgd dat de
beschikbare kennis toegankelijk is voor alle bevoegde gezagen en
tunnelbeheerders zodat zij kunnen rekenen op onafhankelijk en rechtsgelijk advies. Ook vragen zij hoe zal worden gegarandeerd dat de
competenties van de tunnelveiligheidsbeambten voor alle tunnels zijn
geborgd. Een tunnelautoriteit die beschikbaar is voor alle gemeenten kan
hierin voorzien. De leden constateren dat voor gemeenten met name in de
periode tot en met 2019, waarin veel bestaande tunnels zullen moeten
worden aangepast, een onafhankelijke kennis- en adviesfunctie onmisbaar
is. Zij vragen tenslotte hoe met de opheffing van de Commissie voor de
tunnelveiligheid de adviesfunctie voor trein-, metro- en tramtunnels
behouden blijft.
2.4 De Richtlijn
De leden van de D66-fractie vragen hoe de frase dat de Richtlijn voor alle
bestaande tunnels gaat gelden (in 2014 dan wel 2019) zich verhoudt tot
hetgeen vermeld staat onder artikel 18, namelijk dat het niet verplicht is
om bij bestaande tunnels gestandaardiseerde uitrusting toe te passen.
Betekent dit dat er wel een kwantitatieve analyse wordt uitgevoerd op
bestaande tunnels? Verwacht de regering op basis van de Richtlijn
aanpassingen te moeten doen aan bestaande tunnels, en kan zij een
inschatting maken van de kosten die dit met zich mee zal brengen?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

9

2.5 Versnelling besluitvorming infrastructuur
De leden van de PvdA-fractie zijn blij dat in deze wetgeving de aanbevelingen van de Commissie Elverding worden opgevolgd. Al bij het
ruimtelijk besluit wordt de tunneluitrusting met de daarbij behorende
veiligheidsstandaard vastgelegd. Dat geeft de lagere overheden
voldoende tijd om haar werk op het vlak van handhaving te volbrengen.
Een bestuurlijke afwegingsmogelijkheid lijkt de leden niet gewenst, omdat
het soort tunnel bepaalt welke standaard gevolgd moet worden. Daar valt
niks meer aan af te wegen.
De leden van de D66-fractie zijn met de regering van mening dat het beter
is om aan het begin van het proces harde afspraken te maken over
uitrusting en veiligheidsorganisatie.
Zij zetten echter vraagtekens bij de frase «Door dit aan het begin door
zowel de tunnelbeheerder als de gemeenten en hulpverleningsdiensten te
laten onderkennen, komt er vroegtijdig duidelijkheid over de veiligheidsmaatregelen». Volgens de leden van de D66-fractie is het van belang om
in een vroegtijdig stadium overeenstemming te verkrijgen over de te
nemen veiligheidsmaatregelen, maar moet veiligheid hierbij voorop staan
en niet de dwang om vast te houden aan een standaarduitrusting.
2.6 Wijziging van een bestaande tunnel
De memorie van toelichting spreekt over verscherping van de norm bij
renovatie van bestaande tunnels. De leden van de SP-fractie zien de
eenduidigheid ook graag toegepast op bestaande tunnels. Is dit, gelet op
de constructies van de bestaande tunnels, bijvoorbeeld de steile en smalle
Maastunnel, mogelijk? Welke normen gelden nu per bestaande tunnel?
2.7 Openstellingsvergunning
De leden van de VVD-fractie constateren dat de openstellingsvergunning
wordt verstrekt door het college van burgemeesters en wethouders. Kan
de regering aangeven waarom deze niet wordt verstrekt door de minister
van Infrastructuur en Milieu? Is dat overwogen? Kan de regering tevens
aangeven of er een mogelijkheid is om bij een treuzelend of onredelijk
dwarsliggend college in te grijpen door een aanwijzing of overname van
de bevoegdheid? Zo nee, kan deze mogelijkheid alsnog in de wet worden
opgenomen?
De leden van de PVV-fractie betreuren dat de regering de gemeenten en
zijn burgemeesters niet ontheft van de verantwoordelijkheid voor het
verstrekken van de openstellingsvergunning. Hoewel de regering in het
nader rapport aangeeft dat dit geen onderwerp is waarover een politieke
afweging nodig is, zal in de praktijk blijken (en dat geeft de regering ook
toe in de toelichting) dat er toch een inhoudelijke discussie ontstaat over
de openstelling. Daardoor wordt de discussie tussen Rijk en decentrale
overheden omtrent de openstelling van tunnels in stand gehouden en dat
lijkt de leden toch niet de bedoeling. Daarom verzoeken de leden de
regering nogmaals met klem om ook hier hun verantwoordelijkheid te
nemen en gemeenten en burgemeesters te ontlasten van de openstellingvergunning.
De leden van de CDA-fractie willen weten hoe de regie op het landelijk
niveau kan liggen, terwijl het bevoegd gezag bij het college van B&W
blijft. Op welke manier wordt deze samenwerking gestructureerd? De
leden hebben tijdens eerdere debatten aangegeven dat de openstellingsvergunning centraal geregeld moet worden. In de memorie van
toelichting staat echter dat de openstellingsvergunning door de gemeente

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

10

verleend wordt. Waarom is door de regering voor de gemeente gekozen
en niet voor het Rijk?
3. Voorbereiding van dit wetsvoorstel
De leden van de PVV-fractie concluderen dat de conclusie van de regering
dat er geen discussie mogelijk is over de gestandaardiseerde uitrusting
niet geheel opgaat. Wat de leden betreft kan het vereiste «na overleg met»
de gemeenten worden omgezet in «een mededeling aan» de gemeenten.
Te meer omdat uit de inbreng van de VNG op te maken valt dat ondanks
de gestandaardiseerde uitrustingen er wel degelijk overeenstemming
nodig is over het te bepalen voorzieningenniveau. Kennelijk is er bij de
gemeenten toch de indruk gewekt dat er bovenop de gestandaardiseerde
uitrusting in overleg toch extra voorzieningen kunnen worden
afgedwongen. Dat doet de leden denken aan het debat van twee jaar
geleden met voormalig minister Eurlings, die klip en klaar had vastgesteld
dat watermistsystemen niet nodig waren, maar toch keer op keer werd
geconfronteerd met het verzoek hierom. Ook gelet op de recente
uitlatingen van ondermeer de burgemeester van Schiedam is de
verwachting van de regering dat er geen discussie tussen gemeente en
Rijk zal ontstaan in de keuze tussen de benodigde tunneluitrusting uiterst
naïef. De leden vinden dan ook dat de schijn moet worden weggenomen
bij de gemeenten dat er ook maar een millimeter ruimte is voor discussie
over de toe te passen uitrusting in de tunnel. Is de regering hiertoe
bereid?
De leden van de D66-fractie zijn, anders dan de regering, van mening dat
de scenarioanalyse moet worden meegenomen in de vaststelling van de
veiligheidsmaatregelen. Zij vinden de oplossing die de regering biedt om
hulpverleningsdiensten en bevoegd gezag de resultaten van de op eigen
initiatief te houden scenarioanalyse mee te laten nemen in het veiligheidsbeheersplan, volstrekt onvoldoende. Op dat moment is het immers niet
meer mogelijk om noodzakelijke aanpassingen in de fysieke veiligheidsuitrusting te treffen. De leden pleiten er dan ook voor om de scenarioanalyse vooraf onderdeel te laten blijven van de beoordeling van de te
treffen veiligheidsmaatregelen. Zij wijzen hierbij ook op het door de
regering zelf aangehaalde punt dat het belangrijk is voor aanvang van het
bouwproces overeenstemming te vinden over het nodige pakket aan
veiligheidsmaatregelen. In de ogen van de leden van de D66-fractie zal
juist het uitvoeren van een scenarioanalyse er voor zorgen dat tunnelbeheerder, bevoegd gezag en hulpverlenende diensten tot gezamenlijke en
gedragen afspraken kunnen komen.
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat Rijkswaterstaat
(RWS) heeft verzocht om op een aantal punten nadere toelichting of
duidelijkheid te geven. Genoemde leden constateren dat hierbij punten
worden genoemd die gaan over de kern van het wetsvoorstel, te weten de
norm, de toetsing van de gestandaardiseerde uitrusting aan de norm, de
taken van de veiligheidsbeambte en de term «wezenlijke wijziging».
Genoemde leden vragen welke opmerkingen RWS precies heeft gemaakt
en in hoeverre dit heeft geleid tot wijzigingen in het wetsvoorstel
4. Bestuurlijke lasten
De leden van de PVV-fractie stellen dat door alle verantwoordelijkheden
met betrekking tot openstelling en de keuze voor een gestandaardiseerde
uitrusting onder te brengen in één hand, namelijk die van het Rijk, er ook
een forse vermindering van bestuurlijke lasten gerealiseerd kan worden.
Gemeente-ambtenaren hoeven zich immers niet meer te bekommeren om
en te verdiepen in de complexe tunneltechnische installaties en wetgeving

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

11

en gespecialiseerde rijksambtenaren hoeven niet langer eindeloze
discussies te voeren met de decentrale overheden. Kortom, er is hier dus
sprake van een win-win situatie, dus wat belet de regering nog om het zo
te regelen?
5. Overig
Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie zich af welke gevolgen deze
wetswijziging heeft voor gemeentelijke tunnels. De regering schrijft in
haar brief (29 296 nr. 26) dat er onderscheid wordt gemaakt voor tunnels
die in het beheer zijn van het Rijk of de provincie. Maar kan de regering
uiteenzetten welke regels gelden voor gemeentelijke tunnels? Moeten die
tunnels aan dezelfde veiligheidsnorm voldoen?
Met dit wetsvoorstel wordt overgegaan tot standaardisatie van
wegtunnels. Kan de regering uiteenzetten of maatwerk wat betreft tunnels
nog mogelijk is? Wat betekent dit voor tunnels met aftakkingen, zoals bij
de Koningstunnel in Den Haag? Is de bouw van een dergelijke tunnel nog
mogelijk na inwerkingtreding van het voorliggende wetsvoorstel?
De leden van de D66-fractie horen graag of de regering ook voornemens
is de voorgestelde wetgeving uit te breiden naar gemeentelijke tunnels,
en zo ja, op welke termijn. Hierbij merken de leden wel op dat voor
niet-rijkstunnels een eigen standaard zou moeten gelden; gemeentelijke
tunnels wijken immers in gebruik, rijsnelheid en vormgeving af van
tunnels bij autosnelwegen. Indien hier inderdaad wetgeving wordt
overwogen dragen de leden van de D66-fractie graag een aandachtspunt
aan, waar bij veel projecten maar ook reeds in gebruik zijnde tunnels
onduidelijkheid over bestaat. Dit betreft de toepassing en vormgeving van
uitwisselpunten (toe- en afritten in tunnels en nabij de tunnelmonden) en
hoe wordt omgegaan met de geaccepteerde filekans en afstroomcapaciteit stroomafwaarts van een tunnel. Kan de regering op dit
aandachtspunt in gaan?
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat in de wet is
voorgeschreven dat via een zogenaamde kwantitatieve risicoanalyse
(QRA) wordt aangetoond dat aan de risiconorm wordt voldaan.
Genoemde leden vragen in hoeverre het QRA-instrument geschikt is voor
tunnels die afwijken van de standaard rijkstunnels. Tunnels zijn immers
niet eenvormig. Met name het ontwerp van niet-rijkstunnels is doorgaans
zeer gevarieerd: met bochten of splitsingen, in- en uitvoegstroken,
gecombineerd ruimtegebruik (parkeergarages, expeditiehoven). Ook de
verkeerssituatie in gemeentelijke tunnels is volgens genoemde leden veel
complexer door de diverse gebruikers (auto, openbaar vervoer en fiets)
die met lagere snelheid dan in rijkstunnels van stoplicht naar stoplicht
rijden. Genoemde leden hebben daarom de indruk dat het wetsvoorstel
een instrument voorschrijft dat gemeenten niet altijd kunnen gebruiken
om aan te tonen dat hun tunnels voldoen aan de norm. Om deze reden
stellen de leden voor om ook gelijkwaardige instrumenten toe te staan om
aan te tonen dat tunnels aan de norm voldoen. De leden geven in
overweging dat hiervoor ook standaarden zouden kunnen worden
ontwikkeld voor de verschillende soorten tunnels. De leden van de
ChristenUnie-fractie wijzen op het initiatief dat gemeenten inmiddels
hebben genomen om een aanvullend instrument te ontwikkelen voor die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

12

situaties waar de huidige analysemethode niet in voorziet. Zij vragen het
wetsvoorstel aan te passen zodat toepassing van dit instrument mogelijk
wordt.
De voorzitter van de commissie
Snijder-Hazelhoff
De griffier van de commissie
Sneep

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 125, nr. 5

13