Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 135

Wijziging van de Zorgverzekeringswet in
verband met het ongewijzigd laten van het
verplicht eigen risico voor de zorgverzekering

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 1 juni 2022 en het nader rapport d.d. 10 juni 2022,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 16 mei 2022,
no. 2022001032, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 juni 2022,
no. W13.22.0079/III, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies, dat hieronder cursief is opgenomen, ga ik
hieronder in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State (hierna: de Afdeling).
Bij Kabinetsmissive van 16 mei 2022, no.2022001032, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij
de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Zorgverzekeringswet in
verband met het ongewijzigd laten van het verplicht eigen risico voor de
zorgverzekering, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt tot bevriezing van het eigen risico voor de
zorgverzekering tot en met 2025.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over
de motivering van het wetsvoorstel. In verband daarmee is aanpassing
wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het wetsvoorstel.

1

kst-36135-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 135, nr. 4

1

1. Achtergrond
Het eigen risico is bevroren sinds 2018.2 Het wetsvoorstel verlengt deze
bevriezing met drie jaren, tot en met 2025. Volgens de toelichting is de
aanleiding hiervoor het in het coalitieakkoord aangekondigde beleid om
het eigen risico slimmer en betaalbaarder te maken3. Onderdeel daarvan
is een regeling waarbij mensen niet in één keer het gehele eigen risico
hoeven te betalen, maar per behandeling kunnen betalen tot een
maximum van € 385. Volgens de toelichting wordt momenteel gewerkt
aan structureel beleid om deze regeling te verwezenlijken4. Beoogd wordt
om deze in te laten gaan per 2025.
Tot die tijd is het volgens de toelichting aangewezen om het eigen risico te
bevriezen. Er zou namelijk moeten worden voorkomen dat het eigen risico
en de zorgkosten voor mensen die zorg ontvangen stijgen in de jaren
voorafgaand aan de gewijzigde vormgeving van het eigen risico5. Volgens
de toelichting is dit passend, ervan uitgaande dat de hoogte van het eigen
risico een afweging is tussen solidariteit, doelmatigheid, betaalbaarheid
en toegankelijkheid. In deze afweging prevaleert volgens de toelichting
het belang van de betaalbaarheid van de zorgkosten voor mensen die veel
zorg nodig hebben, en het vergroten van de solidariteit tussen zieke en
gezonde mensen.
2. Motivering
De Afdeling begrijpt dat de regering in afwachting van de aangekondigde
modernisering van het eigen risico geen grote systeemwijzigingen wenst
door te voeren.
De Afdeling wijst er echter ook op dat het kabinet tegelijkertijd de ambitie
heeft om de groei van de zorgkosten af te remmen, met het oog op
houdbare overheidsfinanciën op de langere termijn6. Het eigen risico is in
dit kader een instrument, gelet op het ook in de toelichting beschreven
«remgeldeffect»7. Dit remgeldeffect wordt steeds kleiner, naarmate het
eigen risico langduriger wordt bevroren. De bevriezing van het eigen
risico maakt de opgave om de groei van de zorgkosten af te remmen
uiteindelijk groter: volgens de toelichting zal deze maatregel leiden tot
€ 677 miljoen aan extra uitgaven tot en met 2025, en € 679 miljoen aan
structurele kosten vanaf 20268.
Daarbij komt dat het instrument van het eigen risico ongericht is. Hoewel
de Afdeling begrijpt dat de regering wenst te voorkomen dat mensen om
financiële redenen afzien van noodzakelijke zorg en ondersteuning, wijst
zij erop dat het eigen risico vooral problematisch is bij (vooral chronisch
zieke) mensen met een laag inkomen of middeninkomen. Het gaat dus om
een specifieke groep burgers. Door het eigen risico te bevriezen wordt het
remgeldeffect niet alleen voor deze groep beperkt, maar ook voor alle
andere verzekerden. Volgens de Afdeling ligt het dan ook meer in de rede
om de problemen van deze specifieke groep met een laag inkomen of
2

Zie voor de eerdere adviezen van de Afdeling advisering over de bevriezing van het eigen
risico: Kamerstukken II 2017/18, 34 792, nr. 4 (bevriezing 2018); Kamerstukken II 2017/18, 34 929,
nr. 4 (bevriezing 2019 – 2021) en Kamerstukken II 2020/21, 35 905, nr. 4 (bevriezing 2022).
3
Memorie van toelichting, paragraaf 1 en Coalitieakkoord 2021–2025, «Omzien naar elkaar,
vooruitkijken naar de toekomst», p. 36.
4
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
5
Memorie van toelichting, paragraaf 1.
6
Zie het Coalitieakkoord 2021–2025, «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst», p. 45
e.v.
7
Memorie van toelichting, paragraaf 2.
8
Memorie van toelichting, paragraaf 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 135, nr. 4

2

middeninkomen en een grote zorgbehoefte te ondervangen door middel
van een meer gerichte (al dan niet inkomenspolitieke) maatregel waaraan
dit nadeel niet kleeft.
Dit roept de vraag op of het inderdaad wenselijk en aangewezen is om
een specifieke groep burgers financiële ondersteuning te bieden via
bevriezing van het eigen risico. Dit bemoeilijkt de opgave om de
zorgkosten beheersbaar te houden.
De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan, en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Hieronder wordt ingegaan op aspecten die de Afdeling noemt.
Ten eerste wijst de Afdeling erop dat het kabinet de ambitie heeft de om
de groei van de zorgkosten af te remmen, met het oog op houdbare
overheidsfinanciën op de langere termijn. Het eigen risico is in dit kader
een instrument, gelet op het ook in de toelichting beschreven «remgeldeffect». Dit remgeldeffect wordt steeds kleiner, naarmate het eigen risico
langduriger wordt bevroren. De bevriezing van het eigen risico maakt de
opgave om de groei van de zorgkosten af te remmen uiteindelijk groter,
aldus de Afdeling.
Voor de meeste mensen is zorg alleen betaalbaar doordat we in
Nederland een systeem hebben waarbij we met elkaar in hoge mate
risico- en inkomenssolidair zijn. Voor deze solidariteit bestaat een groot
draagvlak. Uit de tweejaarlijks door onderzoeksinstituut Nivel afgenomen
Solidariteitsmonitor blijkt dat de bereidheid om te betalen voor behandelingen die mensen zelf niet nodig hebben, in Nederland hoog is9. In 2021
geeft 78% van de ondervraagden aan hiertoe bereid te zijn. Sinds het
begin van de monitor in 2013 is er geen duidelijke trend omhoog of
omlaag10. Deze solidairiteit blijft hoog, mede omdat we van mensen die
(veel) gebruik maken van de zorg verlangen dat zij zelf extra meebetalen
via eigen betalingen. Ook het verplicht eigen risico draagt daardoor bij
aan de houdbaarheid van ons stelsel. Tegelijk vindt het kabinet dat eigen
betalingen in de zorg en ondersteuning er niet toe mogen leiden dat
mensen om financiële redenen afzien van noodzakelijke zorg of ondersteuning. Er moet dus steeds een balans worden gevonden in de mate
waarin eigen betalingen aan zorggebruikers gevraagd moeten worden en
de mate waarin anderen meebetalen aan de kosten van zorggebruikers.
Daarbij is ook van belang dat er mensen zijn die zorg en ondersteuning uit
meerdere domeinen ontvangen en daardoor met meerdere eigen
betalingen worden geconfronteerd. Om een dergelijke stapeling van
zorgkosten te beperken, stelt het kabinet voor om het eigen risico ook
voor de jaren 2023 tot en met 2025 op € 385 per jaar te houden. Ook zal
het kabinet de bijbetalingen voor geneesmiddelen in de jaren 2023 en
2024 blijven maximeren op € 250 per jaar.

9

Kooijman, M., Brabers, A., Jong, J. de. Hoe ervaren patiënten toegang tot de zorg? Afzien van
zorg vanwege de kosten en wachttijden voor het bezoek aan een medisch specialist. www.nivel.nl: Nivel, 2018.
10
WRR-rapport Kiezen voor houdbare zorg Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak,
2021, p. 117.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 135, nr. 4

3

De Afdeling wijst er terecht op dat het bevriezen van het verplicht eigen
risico niet alleen zorgt voor minder opbrengsten uit het verplicht eigen
risico, maar dat dit tevens extra zorgkosten met zich meebrengt door het
deels verminderen van het verwachte remgeldeffect. Het uitschakelen van
de indexering voor enkele jaren zorgt er namelijk voor dat de hoogte van
het eigen risico zich structureel op een lager groeipad bevindt. Doordat
het eigen risico sinds 2018 niet meer met de stijging van de zorguitgaven
is doorgegroeid, zijn de collectieve zorguitgaven naar verwachting hoger
dan zonder de bevriezing van het eigen risico het geval zou zijn geweest.
Deze kosten worden gedragen door alle verzekerden, ook door de mensen
die niet het verplicht eigen risico aanspreken of geheel volmaken. Het
kabinet vindt ook met dit verminderde remgeldeffect dat de voorgestelde
bevriezing van het eigen risico in de komende jaren nog past binnen een
juiste afweging tussen solidariteit, doelmatigheid, betaalbaarheid en
toegankelijkheid van de zorg. Hierbij prevaleert het belang van de
betaalbaarheid van de zorgkosten voor mensen die veel zorg nodig
hebben en het vergroten van de solidariteit tussen zieke en gezonde
verzekerden, boven de andere factoren.
Uiteraard wil dit niet zeggen dat het kabinet geen maatregelen neemt om
de stijgende zorgkosten tegen te gaan. Zo lopen er momenteel onderhandelingen over het afsluiten van een Integraal Zorgakkoord voor de
curatieve zorg waarbij een ombuiging van € 1,3 miljard in 2026 moet
worden gerealiseerd.11Ook wordt de grip op stijgende zorgkosten van
dure genees- en hulpmiddelen vergroot door meer in te zetten op
prijsonderhandelingen bij dure geneesmiddelen en doelmatige inkoop
van medische technologie.12Bovendien wordt, in lijn met het coalitieakkoord, ook een maatregel doorgevoerd waarmee de systematiek van het
eigen risico zo wordt vormgegeven dat mensen per behandeling in de
medisch specialistische zorg een vast bedrag betalen. Doordat verzekerden hiermee niet in één keer het gehele verplichte eigen risico hoeven
te betalen, verwacht het CPB dat het remgeldeffect wordt versterkt.13
Tegelijk wordt hiermee voorkomen dat mensen worden afgeschrikt om
zorg te ontvangen omdat zij daarbij meteen het volledig verplicht eigen
risico te moeten betalen. Ik heb aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal toegezegd in het najaar de hoofdlijnen te schetsen van de
verdere uitwerking van dit «slimmere» eigen risico.14
Naar aanleiding van bovenstaande, is paragraaf drie van de memorie van
toelichting aangevuld.
Ten tweede merkt de Afdeling op dat het instrument van het eigen risico
ongericht is. De Afdeling wijst erop dat het eigen risico vooral problematisch is bij (vooral chronisch zieke) mensen met een laag inkomen of
middeninkomen. Het gaat dus om een specifieke groep burgers. Door het
eigen risico te bevriezen wordt het remgeldeffect niet alleen voor deze
groep beperkt, maar ook voor alle andere verzekerden. Volgens de
Afdeling ligt het dan ook meer in de rede om de problemen van deze
specifieke groep met een laag inkomen of middeninkomen en een grote
zorgbehoefte te ondervangen door middel van een meer gerichte (al dan
niet inkomenspolitieke) maatregel waaraan dit nadeel niet kleeft.
Bovenstaande roept de vraag op bij de Afdeling of het inderdaad

11

Brief van 10 mei over de Voortgang van het Integraal Zorgakkoord met kenmerk 3362663–
1028664-PZO.
12
Kamerstukken II 2021/22, 35 925-XVI nr. 170.
13
CPB, Ministerie van VWS, Ministerie van Financiën (2020), Zorgkeuzes in Kaart, p.225–229, en
https://open.overheid.nl/repository/ronl-838b6d3a-15e0–48c7-9808-31d5ba9a1e32/1/pdf/
budgettaire-bijlage-coalitieakkoord-15-december-2021.pdf, p. 5.
14
Kamerstukken II 2021/22, 35 925-XVI nr. 170.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 135, nr. 4

4

wenselijk en aangewezen is om een specifieke groep burgers financiële
ondersteuning te bieden via bevriezing van het eigen risico. Dit bemoeilijkt de opgave om de zorgkosten beheersbaar te houden.
Het verplicht eigen risico dat geldt voor de verzekerde zorg vanuit het
basispakket van de Zorgverzekeringswet is op zichzelf niet inkomensafhankelijk, maar enkel afhankelijk van het zorggebruik. Indien verzekerden
een relatief laag inkomen hebben kunnen zij aanspraak maken op
zorgtoeslag dat niet alleen deels een compensatie biedt voor de nominale
premie die aan de zorgverzekeraar wordt betaald, maar tevens voor het
gemiddelde verplicht eigen risico. Met de zorgtoeslag wordt het verplicht
eigen risico, in lijn met de suggestie van de Afdeling, dus al betaalbaarder
gemaakt voor de lagere inkomens. Bovendien zorgen ook bestaande
maatregelen voor toegankelijke en betaalbare zorg, zoals de uitzondering
van huisartsenzorg op het eigen risico en de fiscale aftrek voor «specifieke
zorgkosten». Gemeenten hebben ook financiële middelen om maatwerk te
bieden voor burgers, zoals het bieden van een financiële tegemoetkoming
aan mensen die vanwege een ziekte of een beperking aannemelijke
meerkosten hebben. Ook hebben zij de mogelijkheid een gemeentepolis
aan te bieden, individuele bijzondere bijstand te verlenen, of de eigen
bijdrage voor de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 te verlagen.
Het effect dat uitgaat van de bevriezing van het eigen risico moet in
samenhang met de andere maatregelen worden bezien. Al met al krijgen
verzekerden met een laag en middeninkomen en een grote zorgbehoefte,
financieel meer ondersteuning dan verzekerden met een hoog inkomen
en/of een kleine zorgbehoefte.
Het kabinet vindt het van groot belang dat zorg en ondersteuning
financieel toegankelijk is en blijft voor iedereen. Daarbij wordt ingezet op
het monitoren en het tegengaan van zorgkosten, waarbij wordt gewogen
of de stapeling van zorgkosten niet onevenredig zwaar uitvalt voor
bepaalde groepen gegeven de inkomens- en vermogenspositie.
Momenteel ziet het kabinet nog geen aanleiding om inkomensafhankelijke
maatregelen te nemen binnen de systematiek van de Zorgverzekeringswet, bovenop de reeds bestaande instrumenten om mensen met
lage inkomens te ondersteunen en de meer generieke maatregelen van
het eigen risico en het maximeren van de GVS-bijbetalingen. Naar
aanleiding van deze opmerking is de laatste alinea van paragraaf twee in
de memorie van toelichting aangevuld.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 135, nr. 4

5