Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 289

Voortgezet Onderwijs

Nr. 51

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ONDERWIJS, CULTUUR
EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 februari 2009
In mijn brief van 13 februari 2008 (Tweede Kamer, 2007–2008, 31 289,
nr. 28) en in het Algemeen Overleg van 20 maart 2008 (31 293/31 289,
nr. 11), heb ik uw Kamer geïnformeerd over het financiële beeld van de
sector voortgezet onderwijs over 2006. Daarnaast heb ik aangekondigd
dat er nader onderzoek naar de financiële positie van de schoolbesturen
door de Auditdienst van mijn departement zou plaatsvinden. Inmiddels is
de afdeling Rekenschap van de Auditdienst, die het onderzoek uitvoerde,
samengegaan met de Inspectie van het Onderwijs. In deze brief zal
daarom niet langer sprake zijn van het onderzoeksrapport van de Auditdienst, maar worden gesproken over het Inspectierapport over de
vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs ultimo 2006.
Het onderzoeksrapport is als bijlage bijgevoegd.1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs naar de vermogenspositie van het voortgezet onderwijs gaat uit van het model Koopmans.
Dit model is in 1999 door de commissie Koopmans ontwikkeld voor de
beoordeling van de vermogenspositie van de universiteiten en is later ook
gebruikt in het HBO door de commissie Smits (2003). In 2008 heeft PriceWaterhouseCoopers het model Koopmans toegepast in hun onderzoek
naar de vermogenspositie van het primair onderwijs. Uw Kamer is daarover in de brief van staatssecretaris Dijksma van 1 september 2008 geïnformeerd (Tweede Kamer, 2007–2008, 31 293, nr. 21).
Verder wijs ik erop dat de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen onder voorzitterschap van prof. dr. F. J. H. Don van start is
gegaan. De Minister heeft u daar in zijn brief van 18 november 2008 over
geïnformeerd (Tweede Kamer, 2008–2009, 31 700 VIII, nr. 42). Deze
commissie kijkt onder andere naar de optimale financieringsstructuur van
de instellingen in alle onderwijssectoren rekening houdend met risicoprofielen. Het Inspectierapport wordt ter beschikking gesteld aan de
commissie, zodat het als input kan dienen voor haar onderzoek. Naast de
bevindingen in het Inspectierapport zal ik uiteraard ook die van de
commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen betrekken bij de

KST127662
0809tkkst31289-51
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

1

1

ontwikkeling van mijn beleidsvisie over de vermogenspositie van het
voortgezet onderwijs. Ook zijn de bevindingen van deze commissie van
belang voor de ontwikkeling van een beoordelingskader van de vermogenspositie van de onderwijssectoren, en voor de ontwikkeling van interventiescenario’s. De commissie komt naar verwachting medio 2009 met
haar rapport. In de tweede helft van dit jaar verwacht ik met een beleidsreactie te zullen komen op de aanbevelingen van de commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen.
In deze brief zal ik de belangrijkste bevindingen in het Inspectierapport ten
aanzien van de vermogenspositie van besturen in het voortgezet onderwijs bespreken. Vervolgens zal ik ingaan op de jaarcijfers over 2007. Ik
besluit deze brief met een samenvatting.
Bevindingen in het Inspectierapport over de vermogenspositie
van besturen in het voortgezet onderwijs ultimo 2006
Het onderzoeksrapport van de Inspectie van het Onderwijs over het weerstandsvermogen ultimo 2006 gaat over een breed scala aan thema’s in
relatie tot de vermogenspositie van het voortgezet onderwijs. In deze
paragraaf ga ik achtereenvolgens in op de thema’s:
1. de omvang en de functies van het eigen vermogen;
2. het kengetal weerstandsvermogen en de signaleringsgrenzen;
3. de kenmerken van de schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen;
4. de kwaliteit van de verantwoording door de schoolbesturen.

1. De omvang en de functies van het eigen vermogen
De belangrijkste conclusie uit het Inspectierapport over de vermogenspositie van de sector voortgezet onderwijs is dat de omvang van het
beschikbare eigen vermogen van de sector als geheel – circa € 1,6 mld.
ultimo 2006 – aansluit bij de omvang die nodig is om de financieringsbehoefte van de sector te dekken en de financiële gevolgen van de risico’s
binnen de sector op te vangen.
Deze conclusie is gebaseerd op de twee belangrijkste functies die het
eigen vermogen heeft:
a. De financieringsfunctie: er is een bedrag nodig voor de financiële
dekking van investeringen in materiële vaste activa.
b. De bufferfunctie: daarnaast is er een bedrag nodig voor het opvangen
van de financiële gevolgen van toekomstige risico’s.

a. De financieringsfunctie
Wat de financieringsfunctie betreft wordt in het onderzoeksrapport van de
Inspectie geconstateerd, dat van het eigen vermogen van € 1,6 mld. circa
1,2 mld. vastligt als financiering van materiële vaste activa. Het gaat
daarbij om zaken als de inrichting van de school (inventaris zoals schoolborden, meubels etc.), apparatuur (computers, lesmethoden en leermiddelen voor bijvoorbeeld technisch, nautisch en grafisch onderwijs), en
investeringen in gebouwen. Om die ruim € 1,2 mld. op een andere manier
aan te wenden zouden die bezittingen eerst moeten worden verkocht.
Dat het eigen vermogen voor zo’n fors deel vastligt komt volgens het
rapport van de Inspectie in belangrijke mate door substantiële investeringen in gebouwen en terreinen. Naast inventaris, apparatuur e.d., ter
waarde van € 660 mln., ligt ruim een derde van het eigen vermogen
(ongeveer € 560 mln.) vast in gebouwen en terreinen. Daarbij is rekening
gehouden met een financiële dekking door langlopende schulden (circa
€ 152 mln. voor de hele sector). De Inspectie van het Onderwijs stelt in
haar rapport, dat ondervraagde schoolbesturen verwachten dat zij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

2

komende jaren verder zullen (moeten) investeren in de huisvesting. Uit
gesprekken met de in het onderzoek ondervraagde besturen blijkt dat zij
reserves creëren om later te kunnen investeren in nieuwe huisvesting. Dit
kan deels een verklaring zijn voor de soms relatief forse omvang van de
aanwezige liquide middelen. Uit de in het kader van het onderzoek gehouden interviews blijkt dat, met name bij nieuwbouw, zich situaties voordoen waarbij schoolbesturen een deel overnemen van de gemeentelijke
verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting, doordat gemeenten
hun bijdragen voor nieuw- of verbouw begrenzen en schoolbesturen zich
genoodzaakt zien zelf bij te dragen.
Naar aanleiding van haar bevindingen schrijft de Inspectie in haar rapport
dat de geconstateerde tendens in deze investeringen in gebouwen kan
leiden tot verdringing en uitstel van de noodzakelijke vervanging van
inventaris en apparatuur. Daarvoor ziet de Inspectie aanwijzingen, omdat
de sector als geheel inventaris en apparatuur langer gebruikt dan mag
worden verwacht op grond van de door de schoolbesturen zelf gehanteerde uitgangspunten ten aanzien van economische levensduur en
afschrijvingen van dergelijke zaken. Dit lijkt erop te duiden dat de sector
als geheel vervanging van die zaken uitstelt.

b. De bufferfunctie
Naast de financieringsfunctie dient het eigen vermogen ook als buffer om
de financiële gevolgen van toekomstige risico’s en onvoorziene tegenvallers op te vangen. De omvang van de risicobuffer wordt door de Inspectie
van het Onderwijs in het rapport geraamd op circa € 0,3 mld., oftewel 6%
van de OCW-bekostiging in 2006 voor de gehele sector. Dat is in lijn met
de raming van de benodigde reserves voor de dekking van toekomstige
risico’s, die PriceWaterhouseCoopers heeft gemaakt in hun onderzoek
naar de financiële positie van het Primair Onderwijs.
De risicoprofielen van de schoolbesturen verschillen van elkaar. Hogere
risico’s lopen schoolbesturen met gebouwen in eigendom, en schoolbesturen die bezig zijn met nieuw- of verbouw. Andere risico’s zijn schommelingen in het leerlingenaantal, risico’s gerelateerd aan personeel, en
financiële risico’s doordat de interne bedrijfsvoering niet op orde is. In het
kader daarvan concludeer ik met de Inspectie, dat risico management, het
financieel beleid en de planning van de schoolbesturen verder moet
worden geprofessionaliseerd. Om dat te bevorderen heb ik de schoolbesturen reeds verplicht om met ingang van het verslagjaar 2007 een
gedegen toelichting te geven bij de verschillende delen van het eigen
vermogen. Deze verplichting is opgenomen in de Regeling reserves VO
2007, en is voortgezet in de voor alle onderwijssectoren van toepassing
zijnde Regeling jaarverslaggeving onderwijs, die met ingang van 1 januari
2008 in werking is getreden.

2. Het kengetal weerstandsvermogen en de signaleringsgrenzen

1

Hoogleraren, registeraccountants van grote
accountantskantoren, bankiers en vertegenwoordigers van besturenorganisaties.

In het onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs naar de vermogenspositie van de sector voortgezet onderwijs is deskundigen op het gebied
van financiële posities van instellingen en de publieke sector1 gevraagd
naar hun mening over het kengetal weerstandsvermogen als maatstaf
voor de beoordeling van de vermogenspositie van de schoolbesturen. Het
weerstandsvermogen is het eigen vermogen uitgedrukt in een percentage
van de totale baten, met uitzondering van de bijzondere baten. Onder de
experts is geen eenduidigheid over de vraag wat de beste indicator is
voor de financiële positie van een VO-schoolbestuur. De onderzoekers van
de Inspectie stellen vast dat, meer dan de solvabiliteit, het kengetal weerstandsvermogen een beter beeld geeft van de effectiviteit van het vermogen als middel om de primaire doelstelling van de school te realiseren. Op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

3

basis van het Inspectierapport zie ik op dit moment geen aanleiding om
mij bij de beoordeling van de vermogenspositie van de schoolbesturen in
het voortgezet onderwijs van een ander kengetal te bedienen dan het al
met de VO-Raad afgesproken weerstandsvermogen. De Inspectie heeft
ook gekeken naar de hoogte van de signaleringsgrenzen en geconcludeerd dat de percentages van 10 en 40 als signaleringsgrenzen voldoen.
De Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen zal deze conclusie
in haar onderzoek ook beoordelen. Pas daarna zal ik concrete uitspraken
over de hoogte van de signaleringsgrenzen kunnen doen.
De in het Inspectieonderzoek geraadpleegde deskundigen geven verder
aan dat een kengetal op zijn best een indicatie kan bieden, maar dat een
nadere analyse noodzakelijk is om te bepalen hoe de instelling er financieel voor staat. Bij de beoordeling van de vermogenspositie van een
individueel schoolbestuur hebben specifieke risico’s en omstandigheden
een grote invloed op de hoogte van het eigen vermogen dat nodig is om
de continuïteit te waarborgen. Het is volgens de Inspectie dan ook niet
zinvol om voor de hele sector een norm te hanteren voor de beoordeling
van de vermogenspositie. Maatwerk is noodzakelijk. Ook deze conclusie
zal de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen in haar onderzoek beoordelen.

3. De kenmerken van de schoolbesturen met een hoog weerstandsvermogen
Het gemiddelde weerstandsvermogen van het hele voortgezet onderwijs
bedraagt ultimo 2006 27%. In het Inspectierapport wordt geconstateerd
dat sprake is van grote verschillen in de vermogenspositie van individuele
VO-besturen. Eind 2006 heeft 24% van de VO-besturen een weerstandsvermogen groter dan 40%, terwijl voor 6% van de VO-besturen geldt dat
hun weerstandsvermogen minder dan 10% bedraagt.
Een hoog weerstandsvermogen komt wezenlijk vaker voor bij naar verhouding kleinere schoolbesturen. Doordat zij volgens het onderzoek in
vergelijking met grotere schoolbesturen hun risico’s en hun vervangingsinvesteringen minder kunnen spreiden, dienen zij meer geld op de bank
aan te houden. Dat laatste leidt tot naar verhouding hogere weerstandsvermogens. Deze constatering in het onderzoek van de Inspectie, samen
met de eerder genoemde aanbeveling om het financieel beheer bij de
schoolbesturen verder te professionaliseren, sluiten aan bij het recent
verschenen onderzoek van het Sociaal Cultureel Planbureau «De school
bestuurd».
Verder is onderzocht of er een verband is tussen de hoogte van het weerstandsvermogen en de kwaliteit van het onderwijs. Hieruit is gebleken dat
er geen statistisch significant verband is tussen weerstandsvermogen en
onderwijskwaliteit.

4. De kwaliteit van de verantwoording door de schoolbesturen
Ten aanzien van de verantwoording van de reserves ultimo 2006 schieten
schoolbesturen volgens het rapport in het algemeen tekort in het geven
van een adequate toelichting over de omvang en ontwikkeling van hun
weerstandsvermogen en waarvoor het bestemd is. Ondanks dat er
volgens het Inspectierapport voor de sector als geheel geen aanwijzingen
zijn dat er geld «op de plank» ligt, kan niet worden uitgesloten dat er
individuele schoolbesturen zijn met hogere reserves dan nodig. Om eventueel opgepotte middelen tot besteding te laten komen voor verbetering
van de onderwijskwaliteit, wordt het toezicht van de Inspectie van het
Onderwijs bij de risico-instellingen geïntensiveerd. Volgens het huidige
kader zijn dat voor toezichtsjaar 2009 de instellingen met een weerstands-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

4

vermogen buiten de signaleringsgrenzen van 10% en 40%. Bij de uitvoering van het risicogericht toezicht wordt door de Inspectie gekeken naar
de toelichting op de omvang van het eigen vermogen. Maatwerk wordt
geleverd doordat de Inspectie daarbij de specifieke risico’s en omstandigheden van het schoolbestuur meeweegt bij de beoordeling van de
vermogenspositie.
Jaarcijfers over 2007
Het gemiddelde weerstandsvermogen van de gehele sector voortgezet
onderwijs heeft zich in 2007 gestabiliseerd op het niveau van 2006 (van
circa 27%). Dat komt doordat in 2007 het eigen vermogen naar verhouding evenveel is toegenomen als de baten (beide met circa 5%). In 2007
houden scholen minder «over» dan in 2006: in hun personele en materiële
exploitatie is het saldo van de baten en lasten in 2007 circa 15% lager dan
een jaar eerder.
Het aantal schoolbesturen met een weerstandsvermogen boven de grens
van 40% ligt nagenoeg op hetzelfde niveau als in 2006. Ik stel vast dat,
anders dan de afgelopen jaren, er in 2007 zich geen toename van het
weerstandsvermogen voor de sector als geheel heeft voorgedaan. De
voor de sector voortgezet onderwijs gecumuleerde balans en exploitatierekening vindt u in de bijlagen.1
Tot slot
De Inspectie trekt de conclusie, dat er voor de sector voortgezet onderwijs
als geheel geen aanwijzingen zijn dat er geld «op de plank» ligt dat niet
aan het onderwijs wordt besteed. Daarbij is gebruik gemaakt van het
bestaande beoordelingskader en de daaraan verbonden functies van het
eigen vermogen. De Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen
zal in haar onderzoek ook een uitspraak doen over de optimale vermogenspositie van het voortgezet onderwijs. Ik wil dit onderzoek eerst afwachten
voordat ik verdere beleidsmatige conclusies trek.
De Inspectie meldt in haar rapport dat er aanwijzingen zijn dat er onderwijsgeld, bedoeld voor de personele en materiële exploitatie, besteed is
aan gebouwen. De regel is dat gemeenten de eerste inrichting, en (vervangende) nieuwbouw of uitbreiding van gebouwen bekostigen. Uitzondering op die regel kan doordecentralisatie van de gemeentelijke huisvestingsverantwoordelijkheid zijn. In dat geval zijn gemeente en schoolbestuur overeengekomen om de huisvestingsverantwoordelijkheid en in
samenhang daarmee veelal ook het eigendom van het gebouw, over te
hevelen naar een schoolbestuur, die dat bezit vervolgens op zijn balans
verantwoordt. Een andere uitzondering kan zijn dat schoolbesturen geïnvesteerd hebben in gebouwen uit middelen die ze specifiek daarvoor van
mijn departement hebben gekregen, zoals bijvoorbeeld de subsidies
«praktijkgerichte leeromgeving». Om te bezien of uitzonderingen steeds
meer de regel worden heb ik in overleg met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties besloten om hier gezamenlijk onderzoek naar te doen. Met dit onderzoek willen we meer inzicht krijgen in de
wijze waarop schoolbesturen en gemeenten tot hun investeringsbeslissingen komen, en welke motieven hierbij een rol spelen.
Verder stel ik vast dat risico management, het financieel beleid en de
planning van de schoolbesturen verder moet worden geprofessionaliseerd.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Ik wijs er nogmaals op, dat de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen het Inspectierapport zal betrekken bij haar advies. Alvorens
verdere beleidsmatige conclusies te trekken wil ik ook de bevindingen van
die commissie beschikbaar hebben. De Commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen komt naar verwachting medio 2009 met haar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

5

rapport. In de tweede helft van dit jaar verwacht ik met een beleidsreactie
op de aanbevelingen van de commissie te zullen komen.
De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
J. M. van Bijsterveldt-Vliegenthart

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 289, nr. 51

6