Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3486

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 september 2022
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 4 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Raadsaanbeveling trajecten naar succes op
Fiche: Verordening versterking Europese defensie-industrie door
gemeenschappelijke aanbestedingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3487)
Fiche: Mededeling Internationale Oceaangovernance (Kamerstuk 22 112,
nr. 3488)
Fiche: Mededeling over handel en duurzame ontwikkeling in handelsakkoorden (Kamerstuk 22 112, nr. 3489)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

kst-22112-3486
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

1

Fiche: Raadsaanbeveling trajecten naar succes op school
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Raadsaanbeveling over trajecten naar succes op school
b) Datum ontvangst Commissiedocument
30 juni 2022
c) Nr. Commissiedocument
COM(2022) 316
d) EUR-Lex
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?uri=CELEX%3A52022DC0316&qid=1657792405029
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie
N.v.t
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport; gekwalificeerde
meerderheid
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
2. Essentie voorstel
Het voorstel van de Europese Commissie (hierna: Commissie) voor een
Raadsaanbeveling over trajecten voor succes op school richt zich op het
creëren van een schoolomgeving die ervoor zorgt dat zoveel mogelijk
leerlingen zo ver mogelijk kunnen komen in het onderwijs. Het voorstel is
eerder al aangekondigd via de mededeling over de Europese Onderwijsruimte1 en past bij het in 2021 vastgestelde Europese streefdoel om
voortijdig schoolverlaten binnen de Europese Unie te verminderen zodat
het percentage over de gehele Unie minder dan 9%is2. Het voornaamste
element uit het voorstel is de aanbeveling aan lidstaten om tegen 2025
een holistische en alomvattende strategie voor succes op school te
ontwikkelen of verder te versterken. Binnen deze strategie zou aandacht
moeten zijn voor kansengelijkheid voor kinderen uit gezinnen met een
lage sociaaleconomische status, mentaal welzijn, voortijdig schoolverlaten en basisvaardigheden. In de bijlage bij het voorstel wordt aangegeven welke beleidsinstrumenten, blijkend uit onderzoek en consultaties
van de Commissie, effectieve onderdelen zouden kunnen zijn voor de
strategie. Daarnaast stelt de concept tekst als aanbeveling voor dat
lidstaten met het oog op preventie, voortijdig interventie en een effectieve
implementatie van de genoemde strategie, gegevens verzamelen over
voortijdig schoolverlaten. Daarnaast wordt aanbevolen dat lidstaten
rapporteren over de voortgang van de strategie in het kader van de
Europese Onderwijsruimte en het Europees semester.
Naast aanbevelingen aan de lidstaten zijn er aanbevelingen aan de
Commissie zelf opgenomen in het voorstel. Zo stelt de voorgestelde
Raadsaanbeveling voor dat de Commissie via expertgroepen wederzijds
leren tussen lidstaten bevordert, goede voorbeelden deelt, een expertgroep gericht op ondersteuning van risicogroepen en op mentaal welzijn
instelt, Europees onderzoek naar succes op school faciliteert en de
ontwikkeling en ontsluiting van lesmaterialen over succes op school
faciliteert.

1
2

Kamerstuk 22 112, nr. 2965.
Resolutie van de Raad over de Europese Onderwijsruimte, 2021, https://eur-lex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/PDF/?uri=uriserv:OJ.C_.2021.066.01.0001.01.ENG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

2

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Zoals hierboven aangegeven richt de aanbeveling zich met name op een
strategie voor het tegengaan van voortijdig schoolverlaten, bevorderen
van kansengelijkheid voor kinderen uit gezinnen met een lage sociaaleconomische status, mentaal welzijn en basisvaardigheden.
Het kabinet heeft beleid gericht op het terugdringen van voortijdig
schoolverlaten.3 Kinderen onder de 16 jaar zijn wettelijk verplicht om naar
school te gaan. Jongeren tussen de 16 en 18 jaar zijn verplicht naar school
te gaan totdat ze een startkwalificatie hebben behaald (een diploma havo,
vwo of mbo-niveau 2). Leerplichtambtenaren van gemeenten houden
toezicht op kinderen en jongeren onder de 18 jaar om te zorgen dat zij
deelnemen aan onderwijs en geven zo nodig hulp en begeleiding. Voor
jongeren van 18 tot 23 jaar werkt de Regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten intensief samen met scholen om
voortijdig schoolverlaten tegen te gaan. In deze aanpak wordt ook nauw
samengewerkt met andere partners in het sociaal domein, zoals sociale
wijkteams, jeugdzorgdiensten, de afdeling werk & inkomen van
gemeenten en de geestelijke gezondheidszorg. Vanuit het Rijk zijn ook
middelen beschikbaar voor scholen en gemeenten om een regionaal plan
te maken waarin zij maatregelen nemen om voortijdig schoolverlaten
terug te dringen. Deze maatregelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit
coaching, hulp bij loopbaanoriëntatie of hulp bij het opdoen van werkervaring of het vinden van werk.
Scholen met een hoog percentage kinderen die additionele ondersteuning
nodig hebben krijgen extra middelen voor deze ondersteuning. Scholen
gebruiken deze met name om het aantal leerlingen per klas te verminderen, zomerscholen te organiseren of aanvullende taaltrainingen aan te
bieden. Daarnaast heeft Nederland onlangs wetgeving aangenomen die
scholen verplicht om alle kinderen toegang te geven tot de activiteiten die
zij organiseert, ongeacht of de ouders de vrijwillige ouderbijdrage hebben
betaald die nodig is om de activiteit te financieren. Daarnaast is in
augustus 2022 het programma School en Omgeving4 van start gegaan.
Met dit programma biedt het kabinet scholen en hun omgeving de
gelegenheid om hun aanbod aan kinderen en jongeren te vergroten en
geeft het coalities van scholen, gemeenten en maatschappelijke organisaties middelen om leerlingen te laten kennismaken met een breed scala
aan activiteiten. Tenslotte is het kabinet bezig met een verbeteraanpak
voor het passend onderwijs; hiermee wordt beoogd om de inclusie van
kinderen met een beperking in het onderwijs te bevorderen.
Op het gebied van mentaal welzijn is het Nationaal Programma
Onderwijs5, dat naar aanleiding van de COVID-19-pandemie is opgericht,
van belang. Scholen kunnen de middelen die ze via het programma
ontvangen, gebruiken om interventies te plegen die de leerling kunnen
ondersteunen, ook op het gebied van mentaal welzijn. Gemeenten wordt
in het kader van dit programma gevraagd om verdere hulp op het gebied
van mentaal welzijn te bieden, bijvoorbeeld door samenwerking tussen
maatschappelijk werkers, welzijnswerkers en sportorganisaties te
stimuleren. Daarnaast is in juni de aanpak «Mentale Gezondheid: van ons
allemaal»6 gelanceerd. Binnen deze aanpak wordt ook ingezet op het
3

https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/vsv/aanpak-voortijdig-schoolverlaten-vsv.
Kamerstuk 31 293, nr. 639.
5
Kamerstuk 35 570 VIII, nr. 220.
6
Kamerstuk 32 793, nr. 613.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

3

onderwijs. Het kabinet bekijkt de mogelijkheden voor het opschalen van
het ondersteuningsprogramma Welbevinden op school, waarbij er
gewerkt wordt aan het versterken van het pedagogisch klimaat op school
en de sociaal-emotionele vaardigheden van leerlingen en docenten.
Tenslotte subsidieert het kabinet het programma Gezonde School7 waarbij
wordt ingezet op verschillende gezondheidsthema’s, waaronder (mentaal)
welzijn.
Scholen kunnen met ingang van volgend schooljaar subsidie en hulp
krijgen bij verbetering van hun onderwijs in de basisvaardigheden.8 Met
de komende curriculumherziening, waarbij wordt gewerkt aan de
bijstelling van kerndoelen en eindtermen, wordt duidelijker welke inzet
scholen dienen te plegen op het gebied van basisvaardigheden, zodat
leraren focus kunnen aanbrengen in hun lessen. Vanuit de inspectie zal
het toezicht scherper ingericht worden en zal de lat voor basisvaardigheden omhoog gaan. Daarnaast werkt het kabinet aan meer systematische monitoring van de onderwijskwaliteit, zodat het kabinet beter zicht
krijgt op prestaties met betrekking tot alle basisvaardigheden krijgt en
scherpere doelen kan stellen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet staat er positief tegenover dat er gezien de ondersteunende
rol van de Europese Unie op het gebied van onderwijs een voorstel voor
een Raadsaanbeveling is gepubliceerd over de manier waarop scholen en
onderwijsinstellingen ervoor kunnen zorgen dat zo veel mogelijk
leerlingen zo succesvol mogelijk worden binnen het onderwijs. Wel is het
kabinet van mening dat de beleidsinitiatieven die in de bijlage als goede
voorbeelden worden opgenomen daadwerkelijk slechts als bevindingen
(uit onderzoek en consultaties) gepresenteerd zouden moeten worden. Op
dit moment komt de formulering van een aanzienlijk aantal van deze
initiatieven namelijk vrij voorschrijvend over. De voorschrijvende
formulering heeft geen juridische gevolgen aangezien een Raadsaanbeveling niet juridisch bindend is, maar als Nederland akkoord zou gaan met
de voorschrijvende formulering zou hier wel een politiek «commitment»
uit kunnen spreken. Het is van belang om hiervoor te waken omdat
bepaalde specifieke aanbevelingen niet in lijn zijn met het Nederlandse
beleid. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat voortijdig schoolverlaten
gericht gemonitord zou moeten worden, terwijl Nederland, om stigmatisering te voorkomen, voortijdig schoolverlaten op een hoger aggregatieniveau monitort. Daarnaast past het niet binnen het Nederlandse beleid
dat scholen de leeruitkomsten van extra-curriculaire activiteiten meten en
valideren. Het is mogelijk dat lidstaten deze aanbevelingen nuttig vinden
en hiermee aan de slag willen gaan, maar de formulering van de
aanbevelingen, die van politiek belang is, moet voldoende ruimte aan de
lidstaten laten om navolging te geven aan de aanbevelingen die bij hun
stelsels passen.
Daarnaast merkt het kabinet op dat bij het opstellen van de bijlage, die
een belangrijke invulling van de Raadsaanbeveling vormt, scherpere
keuzes gemaakt kunnen worden. De grote verscheidenheid aan projecten
en initiatieven die in de aanbeveling worden genoemd, maakt dat het niet
realistisch is dat schoolleiders of leraren ze allemaal tegelijkertijd kunnen
uitvoeren. Daarnaast is het kabinet van mening dat de voorgestelde
Raadsaanbeveling een te grote rol met betrekking tot armoedebestrijding
aan scholen en leraren toebedeelt. Het kabinet ziet daarom graag dat in de
bijlage een prioritering wordt aangebracht en dat wordt aangegeven op
7
8

https://www.gezondeschool.nl/documenten/programmaplan-gezonde-school-2021-2024.
Kamerstuk 31 293, nr. 620.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

4

welke initiatieven lidstaten additionele inzet kunnen plegen en waarom
(op basis van welk wetenschappelijk bewijs) dit het geval zou moeten zijn.
Daarnaast zou in de tekst duidelijker rekening gehouden moeten worden
met de rollen, taken en verantwoordelijkheden die bij de school of juist
andere actoren, zoals de gemeente of welzijnswerk, liggen.
Mogelijke punten waar volgens het kabinet prioriteit aan gegeven zou
kunnen worden in de bijlage zijn het verminderen van (overbodige)
administratie op de werkvloer, het geven van meer inzicht aan leraren en
schoolleiders in de professionele autonomie die zij binnen de kaders
hebben en het afbakenen van een curriculum dat in kwaliteit en kwantiteit
haalbaar is. Daarnaast zou er in de bijlage aandacht gegeven kunnen
worden aan de ondersteuning die leraren nodig hebben om zo goed
mogelijk onderwijs te geven en aan het ondersteunen van scholen in
taken die van belang zijn voor de school maar buiten het onderwijs om
liggen (bijv. huisvesting en financiën). Tenslotte vindt het kabinet het van
belang dat bij de aanbevelingen over inclusie aandacht wordt gegeven
aan gender en seksuele gerichtheid, en zal het hierop inzetten.
Het kabinet is geen voorstander van aanbevelingen in de tekst die zien op
het invoeren van een bepaalde pedagogisch-didactische methode, zoals
geïndividualiseerd leren, experimenteel leren of blended leren. Hard
wetenschappelijk bewijs voor een bepaalde didactisch-pedagogische
methode ontbreekt en de vrijheid van onderwijs is een grondrecht. De
vrijheid van onderwijs van scholen en de ruime autonomie van leraren in
Nederland maken dat de overheid niet richting een bepaalde
pedagogisch-didactische methode of inrichting van het curriculum stuurt.
Het kabinet kan aangeven welke kerndoelen behaald dienen te worden
(«het wat»), maar kan niet voorschrijven via welke methodes deze behaald
dienen te worden («het hoe»). Het kabinet is van mening dat de Raadsaanbeveling hier ook geen uitlatingen over zou moeten doen en dat scholen
en leraren zelf weloverwogen keuzes kunnen maken ten aanzien van de
methoden die zij hanteren.
Wat de concrete acties van de Commissie betreft, staat het kabinet positief
tegenover het faciliteren van het delen van goede voorbeelden en
ervaringen tussen lidstaten, zowel op het niveau van de nationale
overheden als op het niveau van onderwijsinstellingen, en het gebruik van
bestaande tools en platforms die zijn ontwikkeld door de Europese Unie.
Wel is het kabinet van mening dat de Commissie terughoudend zou
moeten zijn in ontwikkelen en delen van lesmateriaal of ander materiaal
voor het bieden van onderwijs. Het is gezien het belang van de vrijheid
van onderwijs niet wenselijk dat overheden, waaronder supranationale,
lesmaterialen (laten) ontwikkelen. Bij het ontsluiten van lesmaterialen
geldt dat dit mogelijk is, maar dat het van belang is om dit alleen bij
bestaand lesmateriaal en op een zo neutraal mogelijke wijze te doen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
Lidstaten hebben reeds tijdens een vergadering van het Onderwijscomité
de gelegenheid gehad om eerste observaties over het voorstel te delen.
Lidstaten gaven aan het voorstel te verwelkomen gezien het belang van
het onderwerp. Verder gaven zij aan dat in het voorstel meer rekenschap
gegeven kon worden van eerder werk dat de Raad van Onderwijs, Jeugd,
Cultuur en Sport heeft ondernomen op het gebied van inclusie en
kansengelijkheid (bijv. de Raadsconclusies van het Portugese voorzitterschap uit 2021)9 en dat in de bijlage meer aandacht geschonken zou

9

https://www.consilium.europa.eu/media/49660/st08693-en21-002.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

5

kunnen worden aan het thema basisvaardigheden. Aangezien het voorstel
een Raadsaanbeveling betreft, is er geen rol voor het Europees Parlement.
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen voor regeldruk,
concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Bevoegdheid
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is
positief. Volgens artikel 165, lid 1 VWEU inzake onderwijs draagt de Unie
bij aan de ontwikkeling van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen en zo nodig door hun
activiteiten te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging
van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud van het
onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel en van hun culturele en
taalkundige verscheidenheid. Volgens artikel 166, lid 1 VWEU legt de Unie
inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de activiteiten
van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de
opzet van de beroepsopleiding. Op grond van artikel 165, lid 4 en
artikel 166, lid 4 VWEU kan de Raad op voorstel van de Commissie
aanbevelingen aannemen. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het gebied van onderwijs en beroepsopleiding is sprake
van een aanvullende bevoegdheid van de Unie (artikel 6, onder e, VWEU),
op grond waarvan de Unie bevoegd is om m.b.t. de Europese dimensie
van dit onderwerp het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te
coördineren of aan te vullen.
b) Subsidiariteit
De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is
positief. De aanbeveling heeft tot doel de kwaliteit van het onderwijs te
verbeteren en de convergentie tussen de verschillende stelsels te
vergroten door lidstaten te ondersteunen bij het tegengaan van voortijdig
schoolverlaten. Hoewel het funderend onderwijs per lidstaat zeer
verschillend is vormgegeven wordt het belang van kwalitatief goed en
inclusief onderwijs in alle lidstaten onderschreven. Er is meerwaarde voor
EU-optreden ten opzichte van (enkel) optreden door de afzonderlijke
lidstaten, omdat de verbeterde kwaliteit en vergrote convergentie van de
stelsels voor het funderend onderwijs uiteindelijk bijdraagt aan betere
levensomstandigheden voor EU-burgers en het vrije verkeer van
personen ondersteunt. Om die reden is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
De grondhouding ten aanzien van proportionaliteit is positief. Het
instrument van de Raadsaanbeveling is niet bindend en laat de lidstaten
vrij overeenkomstig hun nationale omstandigheden te beslissen of en hoe
zij gevolg geven aan de aanbeveling. Gezien het gekozen instrument gaat
het voorstel voor de Raadsaanbeveling niet verder dan noodzakelijk. De
voorgestelde maatregelen in de voorgestelde Raadsaanbeveling worden
ook geschikt geacht om de doelstelling van het voorstel te bereiken. Zo is
het kabinet van mening dat voortijdig schoolverlaten inderdaad tegengegaan kan worden door een inzet op kansengelijkheid, basisvaardigheden en mentaal welzijn. Aandachtspunt hierbij is wel dat voorkomen
dient te worden dat scholen en leraren overvraagd worden aangezien dit
tot een sterke vermindering van de effectiviteit van maatregelen zou
kunnen leiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

6

d) Financiële gevolgen
Uit de voorgestelde Raadsaanbeveling zelf blijken geen directe budgettaire gevolgen. Er worden diverse fondsen genoemd die moeten
bijdragen aan het behalen van de doelen uit de mededeling, waaronder
Erasmus+. Scholen en onderwijsinstellingen kunnen op eigen initiatief
gebruik maken van de fondsen. Het kabinet is van mening dat de
benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de
Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden
ingepast in de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de budgetdiscipline.
e) Gevolgen voor regeldruk concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Het ligt in de lijn der verwachting dat scholen de regeldruk en uitvoeringslasten van de maatregelen onderdeel zullen laten zijn van de eigen kostenen batenanalyse van de maatregelen. Indien er weer een aparte ronde van
monitoring en evaluatie alsmede aparte onderzoeken in het kader van
deze Raadsaanbeveling worden opgezet kan dit tot additionele lasten en
kosten leiden, maar indien synergie gezocht kan worden met lopende
onderzoeken zou dit de lasten weer kunnen beperken.
Het kabinet verwacht dat het voorstel geen effect zal hebben op de
geopolitieke situatie en is van mening dat het voorstel via een mogelijke
verbetering van het onderwijs in de Europese Unie positieve gevolgen kan
hebben voor de concurrentiekracht van de Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 22 112, nr. 3486

7