I

EINDRAPPORT

“Die Nederlanders kom
je ook overal tegen”
Inzichten uit een internationale
vergelijking van consulaire dienstverlening
aan staatsburgers in het buitenland
Stijn Hoorens, Fook Nederveen, Tuure-Eerik Niemi,
Victoria Jordan, Kate Cox, Marc Bentinck

For more information on this publication, visit www.rand.org/t/RR4288
Published by the RAND Corporation, Santa Monica, Calif., and Cambridge, UK
R® is a registered trademark.

© 2019; Tweede Kamer der Staten-Generaal
Cover image shared by Elliott Brown via Flickr Creative Commons;
no known copyright restrictions.

RAND Europe is a not-for-profit research organisation that helps to improve
policy and decision making through research and analysis. RAND’s publications
do not necessarily reflect the opinions of its research clients and sponsors.

All rights reserved. No part of this book may be reproduced in any form by
any electronic or mechanical means (including photocopying, recording, or
information storage and retrieval) without permission in writing from the sponsor.

Support RAND
Make a tax-deductible charitable contribution at
www.rand.org/giving/contribute

www.rand.org
www.randeurope.org

Voorwoord

Waar je ook ter wereld gaat, Nederlanders kom je overal tegen. Er is geen volk reislustiger dan de
Nederlanders, of je nu met de caravan naar Frankrijk gaat, op zakenreis in China bent, of gaat backpacken
in Australië. Er wonen naar schatting 1 miljoen Nederlanders in het buitenland en er worden jaarlijks 25
miljoen buitenlandse reizen gemaakt. Dat gaat niet altijd probleemloos. Om in het geval van crisissituaties
al die landgenoten van hulp te voorzien is een consulaire dienst van wereldniveau nodig. En dat is exact
wat het kabinet beoogt met haar internationale ambitie om Nederland “wereldwijd koploper” in
consulaire dienstverlening te laten zijn.
De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken van de Tweede Kamer voert overleg over het beleid van de
minister van Buitenlandse Zaken, uitgezonderd het interne beleid van de Europese Unie. Jaarlijks stelt de
commissie een kennisagenda vast met thema’s die dat jaar speciale aandacht krijgen. Een thema waarop de
commissie zich in 2018 en 2019 inhoudelijk verder wilde verdiepen was: ‘Nederlanders in het buitenland
en consulaire dienstverlening.’ Hiertoe heeft een voorbereidingsgroep, bestaande uit de leden Sjoerdsma
(D66) en Koopmans (VVD), een voorstel uitgewerkt voor een landenvergelijkende studie met als doel het
identificeren van inzichten voor mogelijke verbetering van de consulaire dienstverlening aan Nederlanders
in het buitenland. De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft RAND Europe vervolgens de
opdracht verleend om dit onderzoek uit te voeren.
RAND Europe is een onafhankelijk not-for-profit-instituut voor beleidsonderzoek met als doel het
verbeteren van beleid en besluitvorming. RAND Europe’s onderzoek is empirisch, onafhankelijk en
objectief. Het onderhavige rapport presenteert de bevindingen van het onderzoek, die aanknopingspunten
kunnen bieden voor een zinvolle gedachtenwisseling tussen de Tweede Kamer en de minister van
Buitenlandse Zaken.
In lijn met RANDs kwaliteitsstandaarden voor onderzoek (quality assurance) heeft dit rapport een peer
review ondergaan. De auteurs dragen de verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport die niet
noodzakelijk overeenkomt met het standpunt van de Tweede Kamer. Voor meer informatie over dit
onderzoek of RAND Europe kunt u contact opnemen met Stijn Hoorens (hoorens@rand.org).
RAND Europe

RAND Europe

Rue de la Loi 82, bus 3

Westbrook Centre, Milton Road

1040 Brussel

Cambridge CB4 1YG Cambridge

België

United Kingdom

Tel. +32 2669 2400

Tel. +44 1223 353329

iii

Inhoud

Voorwoord .............................................................................................................................................. iii
Inhoud ..................................................................................................................................................... v
Tabellen en kaders.................................................................................................................................. vii
Samenvatting .......................................................................................................................................... ix
Dankwoord ............................................................................................................................................ xv
1.

2.

3.

4.

Inleiding .......................................................................................................................... 1
1.1.

Consulaire dienstverlening in een veranderende wereld ........................................................... 2

1.2.

Ambities en uitdagingen voor consulaire diensten in de toekomst ........................................... 3

1.3.

Lering trekken uit buitenlandse ervaringen ............................................................................. 4

1.4.

De afbakening van het onderzoek ........................................................................................... 4

1.5.

Methodologische verantwoording ........................................................................................... 6

1.6.

Leeswijzer ............................................................................................................................... 7

Consulaire dienstverlening in Nederland ............................................................................ 9
2.1.

De historie en ambities van de consulaire dienstverlening van Nederland ................................ 9

2.2.

De karakteristieken van de consulaire dienstverlening van Nederland ................................... 11

2.3.

Plannen voor de toekomst..................................................................................................... 14

De consulaire dienstverlening van andere landen ................................................................ 17
3.1.

Australië ............................................................................................................................... 18

3.2.

Duitsland.............................................................................................................................. 20

3.3.

Estland ................................................................................................................................. 22

3.4.

Frankrijk............................................................................................................................... 24

3.5.

Ierland .................................................................................................................................. 27

3.6.

Verenigd Koninkrijk ............................................................................................................. 30

3.7.

Verenigde Staten................................................................................................................... 32

Inzichten uit het buitenland .............................................................................................. 37
4.1.

Inzichten met betrekking tot wettelijke en beleidskaders ....................................................... 38

4.2.

Inzichten met betrekking tot de organisatorische aspecten .................................................... 40

v

4.3.

Inzichten met betrekking tot reisadvies en reisdocumenten ................................................... 46

4.4.

Inzichten met betrekking tot de bijstand aan staatsburgers in nood ....................................... 50

4.5.

Inzichten met betrekking tot de overige dienstverlening ........................................................ 54

4.6.

Ten slotte ............................................................................................................................. 56

Bronnen ................................................................................................................................................. 57
Lijst van geïnterviewden ......................................................................................................................... 61
De landprofielen met gedetailleerde informatie staan in een afzonderlijk document met de bijlagen A tot
en met H.

vi

Tabellen en kaders

Tabellen
Tabel 1. Overzicht consulaire dienstverlening Nederland ....................................................................... 12
Tabel 2. Overzicht consulaire dienstverlening Duitsland ........................................................................ 21
Tabel 3. Overzicht consulaire dienstverlening Estland ............................................................................ 23
Tabel 4. Overzicht consulaire dienstverlening Frankrijk ......................................................................... 26
Tabel 5. Overzicht consulaire dienstverlening Verenigde Staten ............................................................. 33
Tabel 6. Kengetallen consulaire dienstverlening in de acht landen in 2018 ............................................. 35

Kaders
Kader 1. De onderwerpen binnen de consulaire dienstverlening ............................................................... 5
Kader 2. Kengetallen consulaire dienstverlening Nederland (2018) .......................................................... 9
Kader 3. Kengetallen consulaire dienstverlening Australië (2018) ........................................................... 18
Kader 4. Kengetallen consulaire dienstverlening Duitsland (2018) ......................................................... 20
Kader 5. Kengetallen consulaire dienstverlening Estland (2018) ............................................................. 22
Kader 6. Kengetallen consulaire dienstverlening Frankrijk (2018) .......................................................... 24
Kader 7. Kengetallen consulaire dienstverlening Ierland (2018) .............................................................. 27
Kader 8. Kengetallen consulaire dienstverlening Verenigd Koninkrijk (2018)......................................... 30
Kader 9. Kengetallen consulaire dienstverlening Verenigde Staten (2018) .............................................. 32
Kader 10. Leeswijzer inzichten ............................................................................................................... 37

vii

Samenvatting

De consulaire dienstverlening omvat een breed scala aan diensten voor burgers die in het buitenland
wonen of verblijven. Deze diensten worden doorgaans geleverd door diplomatieke en consulaire
ambtenaren in ambassades en consulaten in het buitenland onder aansturing van het ministerie van
Buitenlandse Zaken. Onder consulaire diensten vallen onder andere: de uitgifte van reisdocumenten in
het buitenland, het verstrekken van reisadviezen en hulp aan burgers in het buitenland in noodsituaties
(zoals ziekenhuisopnames, overlijdensgevallen, kinderontvoering en detentiegevallen) en het verstrekken
van inreisvisa aan buitenlandse toeristen, zakenlieden en studenten.
In een tijdperk van toegenomen mobiliteit, internationalisering en een multipolaire geopolitieke realiteit is
de vraag naar consulaire dienstverlening gegroeid en zijn de consulaire zaken complexer geworden.
Bovendien heeft de consulaire dienst te maken met de hoge verwachtingen van internationale reizigers die
tegenwoordig bijna onbeperkte toegang hebben tot informatie. De consulaire dienstverlening heeft zich
dan ook ontwikkeld tot een van de kerntaken van de verschillende ministeries van buitenlandse zaken.
Dat geldt zeker voor de Nederlandse consulaire dienst en het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).
In het regeerakkoord van Rutte III beoogt het kabinet dat Nederland met haar internationale oriëntatie
“wereldwijd koploper” wordt in consulaire dienstverlening. De toegenomen budgettaire ruimte, na een
periode van bezuinigingen, zet het kabinet in voor het uitbreiden en versterken van het postennetwerk.

Doelstelling en afbakening
Tegen deze achtergrond is het thema ‘Nederlanders in het buitenland en consulaire dienstverlening’
vastgesteld als een van de bijzondere aandachtsgebieden van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken
van de Tweede Kamer. Omdat deze dienstverlening per definitie plaatsvindt op een internationaal
speelveld, kennen vele landen dezelfde of vergelijkbare ontwikkelingen, uitdagingen en kansen. Daarom
heeft de commissie opdracht gegeven tot de uitvoering van een landenvergelijkende studie om na te gaan
hoe andere landen hun consulaire diensten inrichten.
Het doel van dit onderzoek is om inzichten te identificeren die aanknopingspunten bieden voor de
verbetering van de consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland. Dit onderzoek mondt
niet uit in conclusies of specifieke aanbevelingen. De inzichten en mogelijkheden betreffen hier de
praktijken, ervaringen en ideeën uit andere landen die, met inachtneming van hun nationale context en
beleidskaders, aanknopingspunten kunnen bieden voor een zinvolle gedachtenwisseling tussen de Tweede
Kamer en de minister van Buitenlandse Zaken. Uiteindelijk kan dit onderzoek bijdragen aan een (verdere)
verbetering van de Nederlandse consulaire dienstverlening. Aangezien de commissie ervoor heeft gekozen

ix

RAND Europe

de internationale vergelijkingen te richten op de dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland, valt
visumverlening aan buitenlandse staatsburgers buiten het bestek van dit onderzoek.

Methodologische verantwoording
Voorafgaande aan dit onderzoek zijn door de begeleidingsgroep van de Tweede Kamer de volgende zeven
landen geselecteerd voor het identificeren van deze inzichten en mogelijkheden: Australië, Duitsland,
Estland, Frankrijk, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten. In samenspraak met de
begeleidingsgroep is een aantal onderwerpen binnen de consulaire dienstverlening uitgewerkt en zijn er
vragen opgesteld die als leidraad hebben gediend voor het verzamelen van de informatie in Nederland en
in de zeven vergelijkingslanden. Als bronnen zijn openbaar toegankelijke documenten geraadpleegd en er
zijn interviews gehouden met experts en vertegenwoordigers van de consulaire diensten in de betreffende
landen. Na voltooiing van de ‘landprofielen’ hebben vertegenwoordigers van de betreffende consulaire
diensten deze gevalideerd. Op basis van de verzamelde informatie in de landprofielen zijn vervolgens per
onderwerp inzichten voor Nederland geïdentificeerd.

Inzichten
De internationale vergelijking heeft inzichten opgeleverd voor verschillende aspecten van de consulaire
dienstverlening aan burgers in het buitenland.
Wettelijke en beleidskaders

Het Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963 vormt het internationaal rechtskader
waarbinnen de basisprincipes voor de consulaire dienstverlening zijn opgesteld. Daarbovenop kan de
manier waarop landen hun burgers in het buitenland bedienen op verschillende manieren worden
ingericht en gereguleerd. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren op basis van een wettelijk of een beleidsmatig
kader. Een dergelijk kader kan onder meer bepalen wie er recht hebben op hulp en op welk type hulp zij
dan recht hebben. Zo hebben Duitsland en Estland een Consulaire Wet aangenomen waarin juridisch is
vastgelegd wie, wanneer in aanmerking komt voor consulaire dienstverlening en waar de staat en de
consulaire medewerkers aan moeten voldoen en verantwoordelijk voor zijn. In de Verenigde Staten zijn de
consulaire verantwoordelijkheden in een aantal wetten vastgelegd. Daarnaast heeft het land, om ervoor te
zorgen dat de consulaire diensten op een consistente en coherente manier worden aangeboden,
beleidsdocumenten opgesteld waarin de overeengekomen procedures voor de consulaire zaken zijn
vastgelegd. Net als Nederland is er ook een aantal vergelijkingslanden met een beleidsmatig kader. Een
dergelijk model kan de autoriteiten meer bewegingsvrijheid verschaffen in het vaststellen wie, wanneer,
welke hulp geboden kan worden. Om duidelijk te communiceren aan burgers in het buitenland welke
dienstverlening zij wel en niet kunnen verwachten, hebben het Verenigd Koninkrijk, Ierland en Australië
een ‘handvest’ voor consulaire dienstverlening ontwikkeld en verspreid.

x

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

Wettelijke en beleidskaders


Consulaire verplichtingen kunnen worden vastgelegd in een wet die duidelijk maakt wanneer burgers recht
op bijstand hebben.



In sommige landen zijn de consulaire verantwoordelijkheden in meerdere wetten verankerd.



In landen waarin dit niet uitdrukkelijk wettelijk is vastgelegd, wordt het verzorgen van de consulaire
dienstverlening door een beleidskader bepaald. Het argument hiervoor luidt vaak dat een op beleid
gebaseerd kader de landen meer flexibiliteit biedt om in te spelen op de behoeften van hun burgers.



Sommige landen hebben een ‘consulair handvest’ geïntroduceerd om te verduidelijken welke consulaire
diensten burgers in het buitenland kunnen verwachten.

Organisatie van het consulaire netwerk

Een tweede categorie inzichten betreft de organisatie van de consulaire netwerken. De Verenigde Staten
gebruiken bijvoorbeeld verschillende flexibele personeelsregelingen om hun wereldwijde aanwezigheid te
vergroten. Hiertoe onderhoudt het een aantal ‘consulaire agentschappen’ en vrijwilligersnetwerken. Ook
Frankrijk maakt gebruik van flexibele structuren in hun netwerk, waardoor ze tijdelijke
vertegenwoordigingen kunnen oprichten of opheffen, afhankelijk van de consulaire behoeften van zijn
burgers in het buitenland. Andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, zijn overgegaan tot centralisatie
van de hulplijnen in een klein aantal callcenters, van waaruit eenvoudige consulaire kwesties kunnen
worden opgelost en ingewikkeldere zaken kunnen worden doorgespeeld aan gespecialiseerde consulaire
ambtenaren. Landen met een beperkt netwerk, zoals Estland, vertrouwen sterk op honorair consuls om
een basisniveau van consulaire dienstverlening te kunnen bieden op locaties zonder een
vertegenwoordiging. Om commerciële redenen hebben Ierland en Australië recent besloten hun netwerk
uit te breiden met nieuwe diplomatieke posten, wat ook hun consulaire capaciteiten ten goede komt.
Het functioneren en inzetten van consulair personeel


Sommige landen bieden gestandaardiseerde ‘kern’-opleidingen aan alle consulaire medewerkers aan om
een consistente dienstverlening te krijgen, met daarnaast op maat gemaakte opleidingen, al naar gelang de
specifieke behoefte van de consulaire medewerkers.



Door diplomatieke medewerkers meerdere taken te geven, waaronder consulaire bijstand, kan men de
doelmatigheid en veerkracht bevorderen.



Multidisciplinaire medewerkers in het hoofdkwartier kunnen een uitgebreidere aanpak van de consulaire
gevallen mogelijk maken.



Flexibelere personeelsregelingen kunnen zorgen voor een betere wereldwijde aanwezigheid.

Organisatie van het diplomatieke netwerk


Sommige landen zien het hoofdkwartier als een essentiële hub voor het delen van informatie en de flexibele
allocatie van middelen.



De centralisatie van de klantenservice in telefooncentrales kan bijdragen aan een verbeterde
bereikbaarheid.



Een uitbreiding van het diplomatieke netwerk met het oog op handelsbetrekkingen kan kansen bieden voor
het intensiveren van de consulaire dienstverlening.



Flexibele of tijdelijke missies helpen om hiaten in de diplomatieke netwerken te dichten.

Financiële aspecten


In enkele landen wordt door de consulaire dienst om een financiële bijdrage gevraagd voor notariële
diensten en voor het verstrekken van reisdocumenten.



Sommige landen houden een specifiek noodfonds aan om eventuele crisisoperaties in noodsituaties te
financieren.

xi

RAND Europe

Reisadviezen en reisdocumenten

Met betrekking tot de reisadviezen hebben we een aantal praktijken geïdentificeerd die landen gebruiken
om verschillende groepen burgers te bereiken. Dit gaat in het bijzonder om groepen die het kwetsbaarst
zijn als ze naar het buitenland afreizen. Diverse vergelijkingslanden, waaronder de Verenigde Staten,
Australië en het Verenigd Koninkrijk, geven reisadviezen gericht op specifieke doelgroepen, zoals de
LHBTI-gemeenschap, vrouwen of jongeren. Daarnaast voeren landen als Estland en Ierland campagnes,
wordt er gebruikgemaakt van mobiele applicaties en worden andere communicatieactiviteiten
ondernomen om verschillende doelgroepen te bereiken.
Ook proberen landen de verstrekking van reisdocumenten te vergemakkelijken. Zo worden online
paspoorttoepassingen steeds gebruikelijker. Online paspoortdiensten maken het makkelijker voor burgers
om aanvragen in te dienen, met name voor landen waar het consulaire netwerk een beperkt bereik heeft,
zoals bij Estland. Ook kan het de verwerkingstijden verkorten (zoals bij Ierland) of goedkoper maken
(zoals bij het Verenigd Koninkrijk). In deze landen is fysieke aanwezigheid over het algemeen geen
vereiste meer om een paspoort te vernieuwen.

Reisadvies


Sommige landen zetten doelgericht communicatiemiddelen en dienstverlenende activiteiten in om
verschillende doelgroepen en gemeenschappen te bereiken, waarvan ze menen dat die een hoger risico
lopen wanneer die naar het buitenland afreizen of zich daar vestigen.



Landen zijn ook begonnen om digitale communicatiemiddelen op nieuwe manieren te benutten.

Reisdocumenten


Door staatsburgers die in het buitenland verblijven of reizen de mogelijkheid te geven om online een nieuw
paspoort aan te vragen, hoeft men minder vaak persoonlijk langs te komen.



Organisatorische hervormingen met betrekking tot de uitgifte van reisdocumenten in het buitenland kunnen
leiden tot een langere tijdsduur of een hogere prijs.



Sommige landen zorgen voor een veilige bezorging van de reisdocumenten door ze per post te versturen
en ze elektronisch te volgen.



Speciale nadruk kan gelegd worden op praktijken die paspoortfraude bestrijden.

Bijstand aan burgers in nood

Steun aan burgers in nood in de vorm van consulaire bijstand omvat verschillende diensten en kan op
verschillende manieren worden ingericht. Sommige landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en Australië,
geven nadrukkelijk de prioriteit aan consulaire zaken waarvan de kwetsbaarheid van de burger als het
grootst wordt beschouwd, zoals in het geval van rouwverwerking, misdaad, ernstige ziekte of een
crisissituatie. Australië heeft hier een speciale kwetsbaarheidsmatrix voor opgesteld om te garanderen dat
de kwetsbaarheid op alle consulaire posten volgens dezelfde criteria wordt beoordeeld.
Enkele landen, zoals de Verenigde Staten, Frankrijk en Estland, bieden ook financiële bijstand voor
repatriëring (in de vorm van leningen). Doorgaans wordt deze hulp alleen geboden in ernstige
noodsituaties, wat per consulair geval afzonderlijk wordt vastgesteld.
De consulaire bijstand aan burgers met een meervoudige nationaliteit varieert sterk. De Franse
autoriteiten garanderen dezelfde hulpverlening aan burgers met een dubbele nationaliteit als aan alle
andere Franse burgers in het buitenland, dus indien toegestaan ook aan gedetineerden die worden

xii

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

vastgehouden in het land van hun andere nationaliteit. Andere landen, zoals Australië en Duitsland,
treden in deze gevallen terughoudender op. Zij garanderen burgers met een dubbele nationaliteit niet
dezelfde behandeling als hun andere burgers in het buitenland.
Sommige landen hebben speciale eenheden opgezet die zich richten op het aanpakken van specifieke, vaak
complexe consulaire zaken. Het Verenigd Koninkrijk heeft bijvoorbeeld een speciale eenheid voor
gedwongen huwelijken, die gezamenlijk wordt beheerd door de departementen voor Buitenlandse en
Binnenlandse Zaken. Ook is het Britse consulaire responsteam op het hoofdkantoor van het departement
opgezet als een multidisciplinair team, met onder meer een maatschappelijk werker, een
mensenrechtenadvocaat en een politieagent.
Er is in dit onderzoek ook gekeken naar de consulaire dienstverlening aan burgers in gevangenschap in het
buitenland. Een voorbeeld van een inzicht op dit gebied is dat landen bilaterale overeenkomsten sluiten
met andere landen om burgers in elkaars landen meer bescherming te kunnen bieden dan de gevestigde
internationale praktijk. Australië heeft bijvoorbeeld een overeenkomst met China waardoor het vaker een
bezoek kan brengen aan Australiërs die in China in gevangenschap zitten.

Samenwerkingsverbanden


Sommige landen gaan met buurlanden een bilateraal en/of multilateraal samenwerkingsverband aan.



Uitgebreide samenwerking met ngo’s tijdens en na de repatriëring van staatsburgers in nood kan helpen de
kwetsbaarste burgers bij te staan.

Kwetsbaarheidsbeoordelingen


Sommige landen beoordelen de mate van kwetsbaarheid van hun staatsburgers en hun behoefte aan
bijstand op een systematische manier.

Crisisrespons


De crisisparaatheid van de afzonderlijke missies kan worden verbeterd door crisisresponsplannen op te
stellen.



Sommige landen komen met speciale eenheden om specifieke en vaak complexe (consulaire) gevallen aan
te pakken.

Repatriëring


Een aantal landen verleent financiële bijstand voor repatriëring in de vorm van een lening.

Bijstand aan staatsburgers in gevangenschap


In Frankrijk zijn burgers met een dubbele nationaliteit verzekerd van consulaire bijstand in het buitenland.



Enkele landen gaan bilaterale overeenkomsten aan om de omstandigheden van hun burgers in
gevangenschap te verbeteren.



Landen passen verschillende praktijken toe om het welzijn te garanderen van hun staatsburgers die in het
buitenland in gevangenschap zitten.

Overige dienstverlening

Ten slotte hebben we een aantal praktijken geïdentificeerd met betrekking tot verkiezingen en culturele
evenementen georganiseerd door missies in het buitenland. Consulaire ambtenaren faciliteren vaak het
stemmen van hun burgers in het buitenland bij verkiezingen in het thuisland. In Frankrijk mogen burgers
in het buitenland stemmen op consulaire vertegenwoordigers die hen vertegenwoordigen in de Assemblee
voor Franse burgers in het buitenland (naast de verkiezingen voor de Nationale Assemblee van het Franse
parlement). De Franse consulaire dienst heeft ook subsidieprogramma’s voor organisaties die culturele

xiii

RAND Europe

evenementen organiseren om Frankrijk te promoten in het buitenland. Ook beheert de Franse dienst een
speciaal fonds dat educatieve, liefdadigheids- en culturele initiatieven financiert. Ierland, bekend om zijn
omvangrijke diaspora in het buitenland, beschouwt het organiseren van culturele evenementen als een
belangrijke consulaire taak. Culturele evenementen worden onder andere ingezet om Ierland in het
buitenland te promoten. In verschillende andere landen worden culturele of publieksdiplomatie niet
uitgevoerd door de consulaire dienst, maar vallen onder de verantwoordelijkheid van andere afdelingen
binnen het ministerie of departement.

Stemmen in het buitenland


Dankzij online stemmen kunnen burgers in het buitenland hun stem uitbrengen waar en wanneer hen dat
uitkomt.



In sommige districtenstelsels kunnen burgers in het buitenland stemmen voor volksvertegenwoordigers die de
belangen van burgers in het buitenland behartigen.



Franse staatsburgers in het buitenland kunnen eenmaal in de zes jaar deelnemen aan verkiezingen voor het
‘parlement’ voor Fransen in het buitenland dat optreedt als raadgever van de Franse overheid op het
gebied van consulaire dienstverlening.

Culturele evenementen


In sommige landen vormt het organiseren van culturele evenementen een essentieel onderdeel van de
consulaire werkzaamheden.

xiv

Dankwoord

Het onderzoeksteam van RAND Europe is de leden Sjoerdsma en Koopmans en de ondersteunende
ambtelijke staf van de Dienst Analyse en Onderzoek, Jan Harm Boiten en Mirjam van het Loo,
erkentelijk voor de gedegen begeleiding bij het proces en de zinvolle feedback op eerdere versies van het
rapport. Daarnaast danken we Dhr. T. Van Toor, griffier van de vaste commissie voor Buitenlandse
Zaken van de Tweede Kamer, voor zijn bijdrage. Ook willen we Christian van Stolk en Erik Frinking
bedanken voor hun opbouwend commentaar tijdens de peer review in het kader van RANDs procedures
voor kwaliteitsgarantie (quality assurance). 1 Wij danken Joris Lenstra voor zijn ondersteuning met
vertaalwerk en tekstredactie. Bovendien willen we alle geïnterviewden en vertegenwoordigers van de
ministeries van Buitenlandse Zaken in de acht landen bedanken voor hun tijd en waardevolle bijdragen.
Deze zijn opgenomen in de lijst met geïnterviewden, van wie het grootste deel anoniem wenst te blijven.
Ten slotte zijn we de medewerkers van de Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid (DCV) bij het
ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag en de Nederlandse vertegenwoordigingen in de zeven
overige landen bijzonder erkentelijk voor hun hulp bij het onder de aandacht brengen van dit onderzoek
bij hun collega’s van de betreffende consulaire diensten.

1

Voor meer informatie over RAND’s kwaliteitsstandaarden voor onderzoek, zie: https://www.rand.org/about/standards.html

xv

1. Inleiding

Consulaire dienstverlening wordt doorgaans opgevat als de hulp die aan de eigen burgers verleend wordt
in het buitenland en – in het land van herkomst – aan de aangewezen contactpersonen van deze burgers.2
De dienstverlening omvat tegenwoordig een breed scala aan diensten. Het betreft hierbij onder andere de
uitgifte van reisdocumenten, reisadviezen en hulp in noodsituaties in het buitenland (ziekenhuisopnames,
overlijdensgevallen, kinderontvoering, detentiegevallen, journalisten die vanwege hun werk in de
problemen komen) en de verstrekking van inreisvisa aan buitenlandse toeristen, zakenlieden en studenten.
Overheden verlenen deze diensten over het algemeen aan hun eigen burgers – wanneer deze in het
buitenland reizen of verblijven – en aan visumplichtige buitenlanders die deze landen wensen te bezoeken.
Door medewerkers van de consulaire dienst in Nederland werd dit als volgt verwoord: “Consulaire
dienstverlening staat voor de mensgerichte kant van de diplomatie.”3
In 1963 zijn de basisprincipes van de consulaire dienstverlening vastgelegd in het Verdrag van Wenen
inzake consulaire betrekkingen.4 In 1986 trad dit verdrag in werking in Nederland.5 Consulaire diensten
worden doorgaans geleverd door diplomatieke en consulaire ambtenaren die bij de ambassades en
consulaten zijn gestationeerd onder de beleidsmatige aansturing van het betreffende ministerie van
Buitenlandse Zaken. Consulaire diplomatie overlapt met andere verantwoordelijkheden van de ministeries
van Buitenlandse Zaken, zoals economische diplomatie, publieksdiplomatie 6 en ontwikkelingshulp.
Daarbij kan die van invloed zijn op de algemene bilaterale betrekkingen tussen landen.7 Sommige landen,
zoals de Verenigde Staten, hebben daarom een aparte organisatiestructuur gericht op het verlenen van
consulaire bijstand, 8 terwijl andere landen, zoals het Verenigd Koninkrijk, de ambtenaren in de
diplomatieke missies zowel een diplomatieke als een consulaire rol toekennen.9

2

Jones-Bos en Van Daalen (2007)

3

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 12 juli 2019

4

Lee (1969)

5

Overheid.nl (2019)

6

Publieksdiplomatie is een term die refereert aan inspanningen die door een overheid gestuurd worden om hun belangen en
waarden onder buitenlandse burgers te bevorderen.
7

Melissen en Hocking (2015)

8

Hamilton (2009)

9

National Audit Office (2005)

1

RAND Europe

1.1.

Consulaire dienstverlening in een veranderende wereld

In de afgelopen decennia hebben de opzet en organisatie van consulaire diensten zich ontwikkeld binnen
een veranderende administratieve en maatschappelijke context. Enkele voorbeelden worden hier
uitgelicht.
Ten eerste heeft het internet de toegang van burgers tot (meer) informatie verbeterd. Hierdoor is de druk
op de verantwoordelijke ministeries om de kwaliteit van consulaire diensten te verbeteren opgevoerd. Als
gevolg van een steeds verdere digitalisering van de publieke sector verwachten burgers tegenwoordig van
overheidsdiensten dat deze snel en technologisch toegankelijk worden geleverd maar tegelijkertijd ook een
persoonlijke benadering kennen. 10 Dankzij een stijgend aantal reisbewegingen en veranderende
reispatronen is de vraag naar consulaire diensten onder Nederlanders in het buitenland bovendien
toegenomen. 11 Tegenover deze ontwikkelingen staat dat de toegenomen digitalisering en verbeterde
analysemogelijkheden hebben geleid tot een verbetering van de dienstverlening en het optimaliseren van
de crisisrespons en -paraatheid.12
Een tweede uitdaging behelst het toegenomen aantal dubbele nationaliteiten onder burgers.13 Sommige
landen staan toe dat hun burgers een tweede nationaliteit bezitten – de zogenaamde ‘bipatriden’ – terwijl
andere landen dat verbieden. Ook zijn er landen waar het afstand doen van het staatsburgerschap niet
wordt erkend. Onderzoek van Oliver (2016) laat zien hoe landen op uiteenlopende wijzen hun bipatride
staatsburgers consulaire bijstand proberen te bieden in de landen van hun tweede nationaliteit. Sommige
landen beperken juist de consulaire hulp aan bipatriden.
Om de hogere verwachtingen en de toegenomen complexiteit van consulaire zaken op te vangen, hebben
nationale overheden innovatieve maatregelen getroffen. De internationale consulaire samenwerking is
bijvoorbeeld verbreed en verdiept. Zo houden het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Australië,
Nieuw-Zeeland en Canada een Consular Colloque: een forum waar men lering trekt uit elkaars
benaderingen en inspanningen coördineert. Men denke daarbij aan het onderling afstemmen van
contacten met derde landen en van optreden in crisissituaties.14 Daarnaast heeft een groep gelijkgestemde
landen het zogenaamde Global Consular Forum opgericht, dat momenteel 35 landen telt, waaronder
Nederland.15 Het forum biedt de leden een platform voor het uitwisselen van ervaringen, hulpmiddelen,
praktijken en geleerde lessen bij de levering van consulaire dienstverlening, crisisbeheersing en
crisisrespons. In een rapport uit 2015 stelden de leden vast dat de “unieke aard en het belang van
consulair werk een bijzondere uitdaging vormen wanneer de vraag naar consulaire diensten groeit en de
middelen beperkt zijn”.16

10

Melissen en Hocking (2015)

11

Jones-Bos en Van Daalen (2007)

12

Melissen en Hocking (2015)

13

Forcese (2006, p.383)

14

UK Houses of Parliament (2010)

15

Global Consular Forum (homepage) (2019)

16

Global Consular Forum (2015)

2

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

Sommige landen, zoals de Scandinavische landen, onderhouden gezamenlijke consulaire centra, terwijl
andere landen de consulaire zorg voor hun burgers in bepaalde regio’s aan vertegenwoordigingen van
derde landen overgedragen hebben.17 Eén van de meest geïnstitutionaliseerde vormen van internationale
samenwerking is opgezet door de EU-lidstaten. EU-burgers hebben recht op consulaire bijstand van een
andere EU-lidstaat wanneer zij zich bevinden in een land buiten de EU waar zij “niet vertegenwoordigd”
zijn.18 EU-burgers zijn niet vertegenwoordigd wanneer er geen ambassade of consulaat van hun eigen
lidstaat in het land is gevestigd of als deze niet in staat is hen te helpen. De EU streeft ernaar geen van
haar burgers waar ook ter wereld consulair onbeschermd te laten zijn, waarbij de lidstaten met name in
afgelegen gebieden de consulaire bijstandslasten delen.19
In een tijdperk van toegenomen mobiliteit, internationalisering en een multipolaire geopolitieke realiteit is
consulaire dienstverlening door nationale staten belangrijker geworden voor een ordentelijk, wereldwijd
personenverkeer. De consulaire dienstverlening heeft zich dan ook ontwikkeld tot een essentiële functie
van moderne ministeries van Buitenlandse Zaken. Dit is zeker het geval voor de Nederlandse consulaire
dienstverlening, die één van de kerntaken vormt van het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ).

1.2.

Ambities en uitdagingen voor consulaire diensten in de toekomst

In het regeerakkoord van het kabinet-Rutte III ligt vast dat het kabinet beoogt Nederland met haar
internationale oriëntatie “wereldwijd koploper” te laten worden in consulaire dienstverlening. In het kader
van deze ambitie wil het kabinet het Nederlandse postennetwerk weer uitbreiden en versterken, aldus het
regeerakkoord. Bovendien is de oprichting van een ‘Loket Buitenland’ in het vooruitzicht gesteld, waar
Nederlanders in het buitenland 24/7 terecht kunnen voor alle dienstverlening en producten van de
rijksoverheid.20
In het algemeen steunt de Tweede Kamer de voornemens van BZ om, gebruikmakend van de
toegenomen budgettaire ruimte, de consulaire dienstverlening te verbeteren. De overkoepelende uitdaging
voor de consulaire sector ligt in het vinden van de juiste balans tussen zorgvuldigheid enerzijds en
klantgerichtheid anderzijds. Het eerste criterium is verbonden aan de uitoefening van een publieke taak,
het laatste behelst de snelle levering van een goed toegankelijk en makkelijk aan te vragen pakket aan
diensten dat aansluit bij de – regelmatig te monitoren – behoeften van de doelgroepen.
Specifieke maatregelen waarop BZ inzet zijn onder meer: verdere herinvesteringen in het postennetwerk;
vlottere dienstverlening bij het aanvragen van reisdocumenten, onder meer door digitalisering en
uitbesteding aan externe consulaire dienstverleners; consulaire facilitering van het bedrijfsleven; verdere
facilitering van het stemmen in het buitenland; laagdrempeligere procedures voor visumplichtige
buitenlandse toeristen en, met name, zakelijke bezoekers; continue publieksvoorlichting over de

17

Fernández Pasarin (2016)

18

European Commission (2019)

19

Porzio (2007, p.93)

20

VVD, CDA, D66 & ChristenUnie (2017)

3

RAND Europe

mogelijkheden van en grenzen aan consulaire noodbijstand; bundeling van expertise en uitvoeren van
maatwerk voor specifieke onderwerpen zoals gedetineerdenbegeleiding en kinderontvoeringen.
De wereld is voortdurend in beweging. Nieuwe ontwikkelingen zorgen telkens weer voor uitdagingen en
kansen voor de consulaire dienstverlening, zoals veranderingen in migratiestromen, nieuwe technologieën
of politieke conflicten. Een moderne dienst zal op deze ontwikkelingen moeten kunnen inspelen.

1.3.

Lering trekken uit buitenlandse ervaringen

De dienstverlening aan burgers in het buitenland vindt per definitie op een internationaal speelveld plaats.
In veel landen spelen daarom dezelfde of vergelijkbare ontwikkelingen, uitdagingen en kansen. Landen
kunnen dus kennis nemen van elkaars consulaire praktijken en kunnen daarvan leren, rekening houdend
met hun nationale context en beleidskaders. En met het tegenwoordig sterk toegenomen internationale
persoonsverkeer straalt de kwaliteit van de consulaire dienstverlening meer dan vroeger af op zowel het
internationale imago als de concrete (handels)belangen van een land. Reden genoeg voor landen om in te
zetten op een beter presterende consulaire dienstverlening door, bijvoorbeeld, successen van andere landen
over te nemen.
Internationaal vergelijkende studies zijn echter zeldzaam in het publieke domein. In 2005 heeft het Britse
National Audit Office een dergelijk onderzoek laten uitvoeren door RAND Europe.21 Het veld van
consulaire dienstverlening is echter constant in beweging, waardoor de bevindingen van dat rapport
inmiddels gedateerd zijn. Het onderhavige rapport hanteert een benadering vergelijkbaar met die van
2005 en gaat daarbij nog een stap verder door voor de Nederlandse consulaire dienstverlening potentieel
relevante inzichten te presenteren.
Gezien de ambitie van het kabinet om internationaal koploper te zijn in consulaire dienstverlening, is het
zinvol om na te gaan hoe andere landen hun consulaire diensten inrichten. Daarom heeft de vaste
commissie voor Buitenlandse Zaken opdracht gegeven aan de uitvoering van een landenvergelijkende
studie. Het voorliggende document rapporteert over de resultaten van deze studie.
Het doel van dit onderzoek is om inzichten te identificeren die kunnen worden gebruikt voor de
verbetering van de consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland. Het is
uitdrukkelijk niet de bedoeling uitspraken te doen over de (relatieve) effectiviteit of doelmatigheid van de
consulaire dienstverlening in Nederland ten opzichte van de overige landen. Ook is het niet mogelijk om
uitspraken te doen over de haalbaarheid of wenselijkheid om de inzichten in de Nederlandse context te
implementeren.

1.4.

De afbakening van het onderzoek

De begeleidingsgroep voor dit onderzoek, bestaande uit twee leden van de vaste Kamercommissie,
Sjoerdsma (D66) en Koopmans (VVD), bijgestaan door medewerkers van de Dienst Analyse en
Onderzoek van de Tweede Kamer, heeft de volgende zeven landen geselecteerd voor het identificeren van
21

Van het Loo et al. (2005)

4

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

deze inzichten en mogelijkheden: Australië, Duitsland, Estland, Frankrijk, Ierland, het Verenigd
Koninkrijk en de Verenigde Staten. In samenspraak met de begeleidingsgroep is een lijst opgesteld van de
meest voorkomende facetten van de consulaire dienstverlening. Daarnaast is het relevant om de juridische,
beleidsmatige en organisatorische randvoorwaarden in beeld te brengen. Of de consulaire dienstverlening
is verankerd in de wetgeving en/of in beleidsdocumenten kan bepalend zijn voor de wijze waarop
voorwaarden worden gesteld aan de te verlenen bijstand en voor datgene waar de burgers wel of niet op
kunnen rekenen. Ten slotte is het zinvol om te kijken naar de wijze waarop de consulaire dienstverlening
aan staatsburgers in het buitenland organisatorisch is vormgegeven, zoals de rolverdeling tussen de
consulaire staf op het ministerie en die op de vertegenwoordigingen in het buitenland. Bovendien is de
reikwijdte van het diplomatieke netwerk en de beschikbaarheid van de (financiële) middelen bepalend
voor de slagkracht van de consulaire dienst.
Deze onderwerpen zijn in het kader van deze landenvergelijking verder uitgewerkt en er is een lijst met
vragen opgesteld die als leidraad heeft gediend voor het verzamelen van de informatie. Aangezien de
interesse van de vaste Kamercommissie met name is gericht op de dienstverlening aan Nederlanders in het
buitenland, valt de visumverlening aan buitenlandse staatsburgers buiten het bestek van dit onderzoek.
Kader 1 geeft een korte uiteenzetting van de onderwerpen.
Kader 1. De onderwerpen binnen de consulaire dienstverlening
De historische, juridische, organisatorische en financiële context: Deze contextuele factoren hebben het
systeem van de consulaire dienstverlening gevormd tot wat het tegenwoordig is. Ze verklaren voor een deel
de verschillen tussen de landen in onze vergelijking. Vanwege deze contextuele factoren is het bovendien
niet altijd mogelijk om inzichten of lessen uit andere landen een-op-een over te nemen. Op verzoek van de
begeleidingsgroep gaat hierbij speciale aandacht uit naar de inkadering van de consulaire
dienstverlening: op basis van de wet of beleidsmatig (zie paragrafen 0 en 4.2).
Reisadviezen: Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun veiligheid in het buitenland. Maar overheden
willen hun burgers in staat stellen goed voorbereid op reis te gaan en goed geïnformeerd in het buitenland
te verblijven. Daarom verschaffen de meeste instanties die verantwoordelijk zijn voor de consulaire
dienstverlening reisadvies over individuele landen aan hun burgers. Meestal gebeurt dit via een website
(zie paragraaf 4.3).
Reisdocumenten: Voor burgers in het buitenland zijn de juiste documenten cruciaal. Doorgaans is het
ministerie van Buitenlandse Zaken de uitgevende instantie voor reisdocumenten aan de eigen burgers in het
buitenland en helpt het deze burgers terug naar huis te komen bij verlies of diefstal van hun
reisdocumenten. Daarvoor moeten burgers zich over het algemeen wenden tot de ambassade of het
consulaat-generaal in het land van verblijf (zie paragraaf 4.3).
Consulaire bijstand aan staatsburgers in nood: De consulaire dienst verleent doorgaans bijstand aan
staatsburgers in het buitenland in nood. Hierbij kan men denken aan verschillende soorten noodsituaties,
zoals detentie, medische zorg of crises en calamiteiten. Deze worden vervolgens verder uitgewerkt (zie
paragraaf 4.4).
Crises- en calamiteitenrespons: Bij crises in het buitenland waar burgers bij betrokken zijn, levert het
ministerie van Buitenlandse zaken doorgaans consulaire bijstand. Een dergelijke crisis kan bijvoorbeeld
een aardbeving of een aanslag zijn (zie paragraaf 4.4.3).
Consulaire bijstand aan staatsburgers bij acute medische zorg of repatriëring: In sommige gevallen
kan een overheid burgers bijstaan ingeval van medische zorg. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij

5

RAND Europe

ernstige ongevallen, waarbij repatriëring vereist is. Wanneer men niet of onvoldoende verzekerd is, kan
eventueel financiële bemiddeling worden gefaciliteerd (zie paragraaf 4.4.4).
Consulaire bijstand bij de detentie van staatsburgers in het buitenland: Artikel 36 van het Verdrag van
Wenen, betreffende de consulaire betrekkingen, bepaalt dat de autoriteiten de diplomatieke
vertegenwoordiging direct in kennis stellen van een arrestatie indien de buitenlandse gedetineerde dat
wenst. In dat geval kan het thuisland van de gedetineerde consulaire bijstand verlenen (zie paragraaf
4.4.5).
Consulaire bijstand in overige situaties (bijv. gedwongen huwelijken of kinderontvoeringen): Er is sprake
van een internationale kinderontvoering als een kind (jonger dan zestien jaar) zonder toestemming van alle
personen of instanties die gezag hebben over het kind, is meegenomen naar of wordt achtergehouden in
het buitenland. En er is sprake van huwelijksdwang als het huwelijk door één of beide huwelijkspartners
onvrijwillig is gesloten als gevolg van uitgeoefende druk, dreiging en/of het gebruik van geweld. In beide
gevallen kan consulaire bijstand worden verleend aan de betrokkenen (zie paragraaf 4.5).

Eerder in 2019 heeft de directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van BZ de
Nederlandse consulaire dienstverlening geëvalueerd.22 Hierbij is gekeken naar de periode 2011 tot 2018.23
Dit onderzoek maakt dankbaar gebruik van het werk van de IOB. Bovendien is dit landenvergelijkend
onderzoek geen grondige evaluatie, niet van de Nederlandse dienstverlening noch van die van de andere
landen. Dit onderzoek heeft beoogd om tot een aantal bruikbare inzichten te komen door de
bovenstaande kenmerken van consulaire dienstverlening voor alle acht landen in kaart te brengen.

1.5.

Methodologische verantwoording

Om de gevraagde informatie te verzamelen heeft het onderzoeksteam drie typen bronnen gebruikt: 1)
relevante documentatie over de consulaire dienstverlening in de acht studielanden; 2) interviews met
experts en vertegenwoordigers van de consulaire diensten in de betreffende landen; en 3) persoonlijke (email)correspondentie met vertegenwoordigers van de consulaire diensten in de betreffende landen naar
aanleiding van specifieke vragen. Voor alle vragen opgenomen in de sjabloon zijn de bron(nen)
nauwkeurig genoteerd.
Nadat alle geïdentificeerde bronnen zijn doorgenomen, de interviews en persoonlijke correspondentie zijn
verwerkt en de relevante informatie is gedocumenteerd, zijn de landprofielen per e-mail gedeeld met de
vertegenwoordigers van de betreffende consulaire diensten. Hun is gevraagd om de landprofielen te
valideren en waar nodig eventueel te corrigeren en/of aan te vullen. In geval van correctie of aanvulling is
gevraagd om, indien mogelijk, een bron te vermelden. Wanneer een gedocumenteerde bron niet
beschikbaar was, werd de verstrekte informatie toegeschreven aan de vertegenwoordiger als ‘persoonlijke
correspondentie’.24

22

BZ (2019a)

23

Minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok heeft deze evaluatie in juni 2019 aangeboden aan de Kamer, waarin hij
aankondigde dat BZ uitgebreid in zal gaan op specifieke aanbevelingen in de 2019 editie van de ‘Staat van het Consulaire’.
Bronnen: BZ (2019b; 2019c)
24

Alleen in het geval van Duitsland is het uiteindelijke landprofiel niet gevalideerd door een verantwoordelijk vertegenwoordiger
van het Auswärtiges Amt. De betreffende ambtenaren hebben weliswaar relevante informatie aangedragen en specifieke vragen

6

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

Op basis van de verzamelde informatie in de landprofielen is vervolgens tijdens een interne workshop met
de leden van het onderzoeksteam per onderwerp en voor ieder van de zeven landen besproken welke
inzichten bovengenoemde stappen hebben opgeleverd voor Nederland. Speciale aandacht is daarbij
uitgegaan naar de vraag of de geanalyseerde landen vormen van consulaire bijstand, dienstverlening of
producten kennen die Nederland niet heeft. Na afloop van de workshop zijn de bevindingen, lessen en
mogelijkheden tot verbetering uitgewerkt en gerapporteerd.

1.6.

Leeswijzer

Dit rapport is als volgt gestructureerd. Hoofdstuk 2 zet uiteen hoe de consulaire dienstverlening aan
Nederlanders in het buitenland is vormgegeven. Vervolgens bevat hoofdstuk 3 een korte beschrijving van
de consulaire dienstverlening in de zeven geselecteerde landen. Tot slot presenteert hoofdstuk 4 een
aantal inzichten uit het buitenland op basis van een vergelijking met Nederland. Deze inzichten zijn
gestructureerd volgens de onderwerpen die in kader 1 zijn genoemd. Het is met opzet dat dit rapport
wordt afgesloten met deze inzichten: een lijst met ideeën voor de consulaire dienstverlening van
Nederland. Het rapport bevat geen afsluitend hoofdstuk in de vorm van een conclusie. Het trekken van
conclusies over de haalbaarheid of wenselijkheid van deze ideeën wordt bewust overgelaten aan de Tweede
Kamer en het kabinet.
Voor de volledigheid zijn in een aparte bijlage de acht landprofielen opgenomen, met gedetailleerde
informatie over de consulaire dienstverlening. Deze zijn in het Engels geschreven.

beantwoord maar gaven aan dat er onvoldoende capaciteit was om de informatie valideren. Niettemin is het de overtuiging van
het onderzoeksteam dat de informatie accuraat en betrouwbaar is.

7

2. Consulaire dienstverlening in Nederland

De Nederlandse consulaire dienstverlening heeft de afgelopen jaren steeds de aandacht van de regering en
het parlement gehad, zoals in dit hoofdstuk puntsgewijs uiteengezet wordt. Achtereenvolgens wordt
ingegaan op de ambities, de hoofdkenmerken en historische ontwikkeling van het huidige stelsel, het
juridisch kader voor de consulaire dienstverlening, de organisatiestructuur, het Nederlandse diplomatieke
netwerk, hoe de Nederlandse consulaire dienstverlening zich onderscheidt van de dienstverlening van
andere landen en wat de huidige strategische doelstellingen, de mogelijke beleidsvoornemens, de
onderzoeksprojecten en de toekomstige uitdagingen zijn.
Kader 2. Kengetallen consulaire dienstverlening Nederland (2018)
Bevolking:

17,18 miljoen25

Bruto binnenlands product per capita:

50.693 euro26

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Buitenlandse Zaken (BZ); Directie
Consulaire Zaken en Visumbeleid (DCV)

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

144

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

1 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

25 miljoen reizen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

2.908

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

176

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

1.917

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

400

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

124.000

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

58

Bron: zie bijlage A.

2.1.

De historie en ambities van de consulaire dienstverlening van
Nederland

De regering en het parlement staan een dynamische, toekomstgerichte benadering van de consulaire
dienstverlening voor, in nauwe samenhang met de door het parlement gewenste modernisering van de

25

Eurostat (2019)

26

OECD (2019)

9

RAND Europe

Nederlandse diplomatie. 27 Volgens het huidige regeerakkoord (2017-2021) wil Nederland met zijn
internationale oriëntatie “koploper worden” in consulaire diensten, als onderdeel van de thans voorziene
en breed opgezette, “generieke” dienstverlening aan Nederlanders en buitenlanders. 28 Kernbegrippen
daarbij zijn, zoals gehanteerd in de Staat van het Consulaire 2018, onder meer: een eigen rol en
verantwoordelijkheid voor de burger; betrouwbaar en voorspelbaar; klantvriendelijk en modern; digitaal
waar mogelijk, persoonlijk waar nodig; toegevoegde waarde en maatwerk; respect voor het individu;
vertrouwelijk en onafhankelijk.
Historisch gesproken ontwikkelde de Nederlandse consulaire dienst zich naast de diplomatieke dienst –
lange tijd een gebruikelijke tweedeling onder Europese landen. Beide afzonderlijke diensten werden
tijdens de Tweede Wereldoorlog samengevoegd tot één Buitenlandse Dienst, ressorterend onder het
ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ). Sindsdien heeft de Nederlandse consulaire functie deelgehad aan
de voortgaande professionalisering van de diplomatieke functie in reactie op de intensivering en daarmee
toenemende complexiteit van de internationale relaties. De Directie Consulaire Zaken en Visumbeleid
(DCV) is de verantwoordelijke eenheid binnen BZ voor de consulaire dienstverlening.
In 2018 gaven uitgezonden en niet-uitgezonden BZ-ambtenaren, bijgestaan door lokaal personeel, zo’n
124.000 paspoorten af; assisteerden zij 2.908 Nederlanders in het buitenland; en verstrekten zij 680.000
inreisvisa voor Nederland aan buitenlandse toeristen, zakenlieden en studenten.29 Een leidend principe is
dat de Nederlandse consulaire dienstverlening gevrijwaard blijft “van politieke overwegingen of overige
aspecten van het buitenlands beleid. Consulaire samenwerking wordt gezocht met alle partners wereldwijd
en staat los van overige bilaterale betrekkingen.”30
BZ heeft de strategische doelstelling in te zetten op “excellente”31 consulaire diensten nagestreefd onder
gelijktijdige uitvoering, gedurende de afgelopen jaren, van de door opeenvolgende regeerakkoorden
opgelegde bezuinigingen.
Deze dubbele opdracht – “meer met minder” – vertaalde zich in de – deels teruggedraaide – afslanking
van het aantal Nederlandse vertegenwoordigingen in combinatie met diverse “compenserende”
maatregelen. Drie maatregelen worden hier kort aangestipt. De eerste maatregel betreft de
“regionalisering” van bepaalde consulaire diensten en administratieve processen.32 Dergelijke processen
werden voorheen binnen de vertegenwoordigingen uitgevoerd maar zijn overgeheveld naar 7 Regionale
Service Organisaties (RSO’s). De RSO’s hebben deze taken overgenomen en gestroomlijnd. De afgelopen
jaren is tevens sprake van een verdere centralisatie naar drie centrale service organisaties33 in Den Haag.34

27
De afgelopen jaren beoogden parlementaire oproepen een verdere modernisering van de Nederlandse diplomatie, waaronder
dus ook de verbetering van de consulaire dienstverlening. Deze gaan terug op de moties van Tweede Kamerlid Nicolaï c.s.,
ingediend tijdens de begrotingsbehandeling van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor het jaar 2010.
28

VVD, CDA, D66 & Christen Unie (2017, p.47); RAND Europe-interview met directeur DCV, 24 juli 2019

29

BZ (2019b, p.13)

30

BZ (2018a, p.24)

31

Ministerie van Financiën (2019. p.45)

32

BZ (2019b).

33

Eén voor consulaire diensten (de Consulaire Service Organisatie of CSO), één voor financiële diensten en één voor backoffice.

10

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

De tweede maatregel betreft de in gang gezette uitbouw van het 24/7 BZ contactcenter, waar
Nederlanders in het buitenland via verschillende kanalen35 vragen kunnen stellen over consulaire diensten
en producten (bijvoorbeeld over reisadviezen of reisdocumenten), tot een 24/7 Loket Buitenland waar zij
vragen kunnen stellen over alle dienstverlening en producten van de Rijksoverheid (dus ook vragen die
buiten de verantwoordelijkheid van BZ vallen, zoals over belastingen, DigiD en rijbewijzen). En de derde
maatregel betreft de gedeeltelijke digitalisering van de uitgifte van reis- en identiteitsdocumenten
(wereldwijd). Daardoor is minder personeel nodig voor de afhandeling (wat leidt tot lagere kosten voor
paspoorten) en kunnen burgers gemakkelijker documenten aanvragen en sneller ontvangen.
De investeringen in de digitalisering zijn mogelijk gemaakt door bezuinigingen op andere aspecten. De
oorspronkelijke doelstellingen op het gebied van digitalisering zijn echter nog niet gehaald.36 Zo staat,
volgens het kabinet, de verschijningsplicht in de Paspoortwet een volledig digitaal aanvraagproces voor
paspoorten in de weg.37 Door twijfels over de betrouwbaarheid en de veiligheid van de beschikbare
technieken is het kabinet voorlopig niet bereid deze af te schaffen. Op dit vlak zet BZ dan ook in op “een
zo maximaal mogelijke digitalisering”.38
Zeker in geografisch uitgestrekte landen, zoals Australië, Nieuw-Zeeland en de Verenigde Staten, blijft de
uitgifte van paspoorten onderhevig aan langere wacht- en reistijden en hogere kosten (zie verder onder
2.3.2. Consulaire beleidsprioriteiten).39 Maar ook vanuit sommige Europese landen, waaronder Frankrijk,
Duitsland, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland, ontving BZ klachten over een moeizame
gang van zaken bij de uitgifte van paspoorten.

2.2.

De karakteristieken van de consulaire dienstverlening van
Nederland

2.2.1.

Wettelijk en beleidsmatige kader

Nederland kent geen nationale, alomvattende wet inzake consulaire dienstverlening. Wel is de consulaire
dienstverlening onderworpen aan de nodige wet- en regelgeving, te beginnen met de Grondwet (artikel 1
inzake gelijke behandeling en discriminatieverbod) en de beginselen van behoorlijk bestuur. Verdere
kadering wordt gevonden in (inter)nationale en Europese wetten (Nederlandse Paspoortwet,
internationale verdragen over legalisaties, Europese wetgeving op visumgebied). Deze wet- en regelgeving
zijn in beweging: denk aan het evoluerende nationaliteitsrecht (meervoudige nationaliteit) of de
implementatie van de EU-verordening biometrie op identiteitskaarten. Bovendien gaf de eerste editie van

34

Omdat het hier voornamelijk processen betreft die gerelateerd zijn aan visumaanvragen, is regionalisering als maatregel hier
benoemd om de algemene context te schetsen. Voor de consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland is het
echter minder van belang.

35

Bijvoorbeeld via e-mail, Twitter, telefoon en WhatsApp.

36

BZ (2019a)

37

BZK (2018)

38

BZ (2019b, p.31)

39

BZ (2019a)

11

RAND Europe

de ‘Staat van het Consulaire’ in 2018 voor het eerst een overzicht van het totale pakket aan consulaire
producten en diensten.40 In deze nu jaarlijkse Staat van het Consulaire licht BZ onder andere toe onder
welke voorwaarden en in welke context de consulaire diensten geleverd kunnen worden, waar burgers wel
en niet op kunnen rekenen, welke knelpunten door burgers in het voorgaande jaar ervaren werden en hoe
BZ de dienstverlening in de toekomst wenst te verbeteren.

2.2.2.

Organisatiestructuur

De Nederlandse consulaire dienstverlening berust op vier ‘pijlers’: informatie; bijstand aan Nederlanders
in nood; burgerzaken; en dienstverlening aan niet-Nederlanders (zie Tabel 1). De vierde pijler wordt in
dit onderzoek buiten beschouwing gelaten en is om die reden in onderstaande tabel rood gemarkeerd. Alle
vier de taakvelden worden bediend door het in opbouw zijnde Loket Buitenland.41
Tabel 1. Overzicht consulaire dienstverlening Nederland
Informatie





24/7 BZ contactcenter
Reisadviezen
Reisapp
Informatieservice

Consulaire dienstverlening
Bijstand aan Nederlanders
Burgerzaken
in nood
 Crises- en
 Reis- en
Calamiteitenrespons
identiteitsdocumenten
 Consulaire bijstand
 Nooddocumenten
 Legalisaties, aktes en
verklaringen
 Faciliteren van stemmen
in het buitenland
Loket Buitenland

Dienstverlening aan nietNederlanders
 Visa voor kort verblijf
 Schengenvisa
 Machtiging tot voorlopig
verblijf
 Inburgeringsexamens

NB: De rood gemarkeerde kolom valt buiten het bestek van dit onderzoek.
Bron: BZ (2019b), bewerkt door auteurs.

2.2.3.

Het Nederlandse diplomatieke netwerk

Vanouds onderhoudt Nederland wereldwijd een tamelijk groot aantal ambassades en consulaten-generaal:
het ‘postennetwerk’. In augustus 2018 telde dat onder meer 109 ambassades, 25 consulaten-generaal, 5
ambassadekantoren, 19 Netherlands Business Support Offices (NBSO’s), 7 Regionale Service
Organisaties (RSO’s) en het 24/7 BZ contactcenter. Daarnaast kent Nederland 288 honorair consuls. Dit
zijn in het buitenland wonende individuen, aangesteld door de overheid om de Nederlandse belangen en
die van haar burgers te behartigen in het buitenland. Anders dan de ambassadeurs of beroepsconsuls zijn
honorair consuls onbetaald actief of ze ontvangen enkel een onkostenvergoeding.
Hieraan kunnen sinds kort de experimentele ‘externe dienstverleners’ (EDV’s) worden toegevoegd. Na
een periode van inkrimping als gevolg van de door eerdere regeerakkoorden opgelegde bezuinigingen
kondigde het huidige regeerakkoord (2017) een herinvestering aan in het postennetwerk. Daartoe stelt het
regeerakkoord middelen ter beschikking voor de uitbreiding en versterking van de Nederlandse
vertegenwoordigingen vanaf 2018. Met de thans in gang gezette of nog voorziene veranderingen in het
postennetwerk komt het aantal Nederlandse vertegenwoordigingen uit op een 140-tal posten – de 12

40

BZ (2018a)

41

BZ (2019b, p.10)

12

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

zelfstandige Nederlandse permanente vertegenwoordigingen niet meegerekend – die in 224 landen actief
zijn.42
Met deze beleidsintensivering geeft de regering zich rekenschap van de internationale context waarbinnen
zij opereert. Nederland moet zich daarin als een bij uitstek internationaal ingesteld land (‘buitenland is
binnenland en andersom’) zien te handhaven. Een zichtbare versterking van de fysieke Nederlandse
aanwezigheid in de wereld zou de positie van Nederlanders in het buitenland en de Nederlandse waarden
en belangen ten goede kunnen komen. Tevens wil de regering hiermee tegemoet komen aan vooral de
consulaire informatiebehoefte bij de in het buitenland woonachtige Nederlanders, zoals deze naar voren
kwam uit de door de Rijksoverheid gehouden publieksconsultaties (2018, 2019) over de kwaliteit van de
consulaire dienstverlening.43 De uit deze consultaties verkregen inzichten worden weer verwerkt in de
voortaan jaarlijkse consulaire beleidsnota (‘De Staat van het Consulaire’), die moeten uitmonden in betere
consulaire dienstverlening.

2.2.4.

De Nederlandse aanpak van consulaire dienstverlening

Nederland is zich goed bewust van zijn wijd vertakt postennetwerk – in omvang het 18e in de wereld44:
een substantieel comparatief voordeel, dat het niet verliezen wil, getuige de recente en breed gedragen
herinvesteringen in het netwerk. Tegelijkertijd speelt het besef dat Nederland de nodige innoverende
stappen moet blijven zetten, wil het de hoogwaardige consulaire dienstverlening bieden die het
regeerakkoord het publiek in het vooruitzicht stelt. Het gaat hier om een inspanning van meerdere jaren,
die het nodige aanpassingsvermogen vergt van de BZ-medewerkers – in Den Haag en op de posten. Dit
laat onverlet dat BZ zich als een “lerende organisatie” ziet, die “openstaat voor de feedback van de
klant”.45
Ondanks de sterk toegenomen internationale vervlechting valt op het gebied van de consulaire
dienstverlening nog altijd de invloed van de nationale culturen te herkennen. Zo contrasteert de
pragmatische, praktijk-gevoede Nederlandse consulaire zorg enigszins met het meer legalistische Duitse
systeem. Verder verschilt de lichte terughoudendheid van Nederland bij het verlenen van bijstand aan in
nood verkerende eigen burgers van de meer ruimhartige benadering op dit punt van sommige andere
landen. Zo stelt Ierland de outreach naar de talrijke Ierse diaspora centraal, ondanks de beperkte middelen.
Waar het om modernisering van de consulaire dienstverlening gaat, vertoont de Nederlandse aanpak
affiniteit met de Britse benadering: zo streven beide landen naar effectieve preventieve
publieksvoorlichting, flexibele inzet van consulaire middelen; zetten zij beide in op vergaande
digitalisering; en verstrekken zij beide zo preventief mogelijke informatie over veiligheid en crises in het
buitenland. De consulaire dienstverlening van deze en een aantal andere landen wordt verder toegelicht in
het volgende hoofdstuk.

42

BZ (2018b, pp.17-21)

43

BZ (2018b); BZ (2019b)

44

Lowy Institute (2017)

45

BZ (2019c, p.1)

13

RAND Europe

De Nederlandse aanpak van de consulaire dienstverlening blijft verder ook herkenbaar bij internationale
consulaire samenwerking. Zo zet Nederland weliswaar actief in op EU-coördinatie bij consulaire respons
op crisissituaties maar hecht het tevens aan de eigen beleidsvrijheid, zolang de Europese inspanningen nog
onvoldoende uit de verf komen.46

2.3.

Plannen voor de toekomst

2.3.1.

Strategische doelstellingen op organisatorisch vlak

Regering en parlement zetten in op een consulaire dienstverlening die, meer dan in het verleden,
Nederlandse burgers en bedrijven wereldwijd effectief bijstaat. Deze ambitie waarmaken vraagt om een
volgehouden strategische aanpak, berustend op publieksvoorlichting, centralisatie en digitalisering.
Continue publieksvoorlichting moet de mogelijkheden van en grenzen aan consulaire bijstand helder voor
het voetlicht helpen brengen.
Een blik op het verleden leert dat centralisatie een noodzakelijke ontwikkeling is, onder de gecombineerde
invloed van technologische vernieuwing en de wens om het paspoortproces te uniformeren, beter te
controleren en kosteneffectiever in te richten. De behoefte aan centralisatie van de uitgifte van reis- en
identiteitsdocumenten ontstond ongeveer 10 jaar geleden. 47 Toen werd een begin gemaakt met
biometrische paspoorten en werd besloten niet langer alle posten te betrekken bij paspoortaanvragen. De
introductie van biometrische apparatuur betekende ook dat honorair consuls in beginsel niet meer voor
paspoortaanvragen konden worden ingezet, omdat dat financieel niet haalbaar bleek.48
Inmiddels bleef deze gecentraliseerde werkwijze niet beperkt tot de aanvraag en uitgifte van
reisdocumenten: zie het project Loket Buitenland, waar alle bij de burger levende kwesties samenkomen.49
Van dit virtuele, rijksbrede loket wordt verwacht dat het zal voorzien in de dienstverlening (diensten en
producten) voor Nederlanders in het buitenland. Dit, door alle betrokken overheidsdepartementen
gedragen initiatief lijkt het tot dusver strikt gehanteerde onderscheid tussen consulaire diensten en andere
dienstverlening aan Nederlandse burgers in het buitenland te relativeren. In de toekomst wordt het
consulaire werk dus onderdeel van een bredere, ‘generieke’ opzet van dienstverlening aan Nederlandse
burgers in het buitenland.
Digitalisering als strategische doelstelling is weliswaar goed in gang gezet maar blijft een uitdaging voor
BZ.50 Het meest in het oog loopt de digitalisering van paspoortaanvragen door Nederlanders in het
buitenland – een stapsgewijs proces dat in 2019-2020 digitale paspoortaanvraagformulieren zou moeten
opleveren. Maar ook de meeste andere consulaire processen zullen onder leiding van de hiermee belaste,
uitgebreide BZ-projectgroep worden gedigitaliseerd. Het gaat hier om een ambitie die zonder twijfel een
meerjarige, breed gedragen inspanning zal vergen.

46

BZ (2018a)

47

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 12 juli 2019

48

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 12 juli 2019

49

BZ (2019b)

50

BZ (2019a)

14

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

2.3.2.

Consulaire beleidsprioriteiten

Een veelbesproken knelpunt betreft het proces voor paspoortaanvragen voor Nederlanders in het
buitenland, waar de persoonlijke verschijningsplicht voor de aanvrager de algehele digitalisering van het
proces vooralsnog in de weg staat. Deze verschijningsplicht brengt met zich mee dat de aanvrager zich
vaak voor langere reistijden en andere logistieke en praktische problemen gesteld ziet, nu deze niet meer
bij honorair consuls terecht kan en zich bij de ambassade dan wel een Nederlandse grensplaats moet
melden. In afwachting van wijzigingen in de Paspoortwet wordt getracht de dienstverlening op het gebied
van reis- en identiteitsdocumenten dichter bij de aanvrager te brengen. Zoals hierboven al aangegeven
wordt het beleid inmiddels verruimd door samenwerking met externe dienstverleners. Deze worden onder
andere ingezet als aanvullende locaties voor het aanvragen van reisdocumenten.51 Op dit moment zijn vier
van zulke locaties geopend: één in de Verenigde Staten en in Canada en twee in het Verenigd Koninkrijk.
Een locatie in Australië en een derde in het Verenigd Koninkrijk zullen spoedig volgen. 52 Andere
innovaties zijn de vergrote inzet van mobiele vingerafdrukapparaten (MVA’s); de inzet van een “consulaire
mobiele brigade”; en de acceptatie van het persoonlijke verschijnen voor een externe dienstverlener als
alternatief voor het verschijnen op een verafgelegen ambassade.53
Een aandachtspunt is de professionalisering van de vernieuwde consulaire functie. Consulaire
dienstverlening vormt een kerntaak van BZ maar aan de consulaire functie is binnen BZ tot dusver geen
duidelijk herkenbaar loopbaanperspectief gekoppeld. De met verbetering van de consulaire
dienstverlening gemoeide ambities veronderstellen evenwel digitaal zeer onderlegde, flexibel inzetbare en
gemotiveerde medewerkers – in Den Haag en op de posten. Met de aankondiging van een ‘strategisch
personeelsplan’ voor de Consulaire Service Organisatie (CSO) onderkent BZ de wenselijkheid van een
volwaardig loopbaanperspectief voor de CSO-medewerkers die de vernieuwde consulaire dienstverlening
in de praktijk zullen moeten brengen.54 Dat de CSO bij de borging en actualisatie van kennis en kunde
een essentiële functie te vervullen krijgt, is inmiddels door BZ vastgesteld.

2.3.3. Mogelijke beleidsvoornemens en onderzoeksprojecten
De Nederlandse consulaire dienstverlening is volop in beweging en zal dat voorlopig nog blijven, gelet op
de reeds lopende of nog voorziene onderzoeksprojecten, pilots, opleidingsprogramma’s en internationale
(expert)bijeenkomsten. Een overkoepelende uitdaging zal daarbij liggen in het vinden van de juiste balans
tussen enerzijds de zorgvuldigheid verbonden aan de uitoefening van een publieke taak en anderzijds de
klantgerichtheid.
De diverse vernieuwingsprojecten bestrijken een groot deel van het palet aan consulaire producten en
diensten. Zo is het verbeteren van de dienstverlening bij de uitgifte van reis- en identiteitsdocumenten
onderwerp van twee onderzoeken: een internationaal vergelijkend onderzoek naar het paspoortproces en

51

BZ (2018a)

52

BZ (2019b)

53

BZ (2019b, p.52); RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 12 juli 2019

54

BZ (2019b, p.54)

15

RAND Europe

een onderzoek naar een flexibelere hantering van de verschijningsplicht met betrekking tot de afgifte van
biometrische gegevens.55
Vernieuwingen zijn ook voorzien voor andere burgerzaken, zoals het faciliteren van stemmen in het
buitenland; reisadviezen en reisinformatie; en bijstand aan Nederlanders in nood (bijstand,
gedetineerdenbegeleiding, crises- en calamiteitenrespons). 56 Als gevolg van het sterk toegenomen
internationale verkeer ziet met name de Nederlandse consulaire bijstand zich voor de nodige kwantitatieve
en kwalitatieve uitdagingen gesteld. Zo zullen naar verwachting de aantallen slachtoffers van
huwelijksdwang, kinderontvoering en achterlating evenals personen met verward gedrag verder stijgen.57
Het gaat hier dikwijls om complexe en soms ook politiek gevoelige individuele casussen, waarbij meerdere
instanties betrokken zijn. Zeker hier betekent vernieuwde consulaire dienstverlening volgens BZ
maatwerk. Dat maatwerk moet worden bereikt in samenwerking met interne en externe partners, met oog
voor de eigen rol/verantwoordelijkheid van de Nederlandse burger, de toegevoegde waarde die BZ
wel/niet kan hebben (“verwachtingenmanagement en kaderstelling”58) en een duidelijk onderscheid tussen
de diverse consulaire diensten en producten. Bij de toepassing van deze uitgangspunten richt BZ zich
graag naar de door het Verenigd Koninkrijk eerder geïntroduceerde vernieuwingen in zijn eigen consulaire
praktijk. Zo onderzoekt BZ momenteel de mogelijkheden om de vanuit verschillende disciplines
aangedragen kennis en ervaring te bundelen in een nog op te richten expertisecentrum.59
Ten slotte zijn er actuele uitdagingen, zoals de gevolgen van Brexit voor de consulaire dienstverlening in
het Verenigd Koninkrijk, de consulaire dóórwerking van (plotseling) veranderende migratiestromen en de
vraag of en in hoeverre consulaire bijstand moet worden verleend aan Nederlanders die zijn uitgereisd
naar bijvoorbeeld Syrië om zich aan te sluiten bij de Islamitische Staat.

55

BZ (2019b, p.33)

56

BZ (2019b)

57

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 9 juli 2019

58

BZ (2019c, p.2)

59

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van BZ/DCV, 9 juli 2019

16

3. De consulaire dienstverlening van andere landen

In dit hoofdstuk wordt de consulaire dienstverlening van zeven landen onder de loep genomen: Australië
(3.1), Duitsland (3.2), Estland (3.3), Frankrijk (3.4), Ierland (3.5), het Verenigd Koninkrijk (3.6) en de
Verenigde Staten (3.7). Dit hoofdstuk dient als opmaat naar de inzichten die besproken worden in
hoofdstuk 4. Voor ieder land wordt ingegaan op: (1) de relevante contextuele aspecten; (2) de
belangrijkste kenmerken van zijn consulaire dienstverlening; en (3) de meest in het oog springende
aspecten van het consulaire beleid of de praktijk afgezet tegen het Nederlandse en een internationaal
perspectief. Teneinde alleen de relevantste elementen uit te lichten is er besloten in dit hoofdstuk geen
eenduidige structuur toe te passen. Gedetailleerdere informatie over de consulaire dienstverlening van deze
landen en Nederland is te vinden in de uitgebreide landprofielen, die in een aparte bijlage bij dit rapport
staan.60

60

Bijlage met gedetailleerde landprofielen

17

RAND Europe

3.1.

Australië

Kader 3. Kengetallen consulaire dienstverlening Australië (2018)
Bevolking:

25,18 miljoen 61

Bruto binnenlands product per capita:

48.730 euro 62
Department of Foreign Affairs and Trade
(DFAT); International Security,
Humanitarian and Consular Group 63
112 ambassades, ‘high commissions’
consulaten en consulaten-generaal en
vertegenwoordigende kantoren in 83
landen. 55 honoraire consulaten in 49
landen

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

1 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

11 miljoen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

11.880 in 2017 64

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

1.585 in 2017 65

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

386 in 2017 66

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

44 in 2017 67

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

62

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:




Consulaire dienstverlening is niet verankerd in de Australische wet
Australië heeft een ‘Consular Services Charter’, een handvest waarin wordt toegelicht welke consulaire diensten
kunnen worden verleend
Australische consulaire ambtenaren gebruiken een ‘kwetsbaarheidsmatrix’ om prioteiten te stellen

Bronnen: zie bijlage B.

Australië is de dertiende economie ter wereld, heeft ruim 25 miljoen inwoners en is een belangrijke
politieke macht in de regio. 68 Australië heeft 112 vertegenwoordigingen in het buitenland. Het
Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) streeft ernaar om Australiërs in staat te stellen goed
voorbereid en goed geïnformeerd op reis te gaan en om consulaire diensten te verlenen gericht op burgers
die het kwetsbaarst worden geacht.69
De consulaire dienstverlening is niet verankerd in de Australische wet maar wordt verleend op basis
van gewoonterecht, gedeeltelijk gebaseerd op het Verdrag van Wenen.70 Enkele consulaire diensten zijn
wel gereguleerd. In de 1955 Consular Fees Act en de 2016 Consular Fees Amendment worden de consulaire
61

Australian Bureau of Statistics (2019)

62

OECD (2019)

63

DFAT (2019a)

64

DFAT (2019b)

65

DFAT (2019b)

66

DFAT (2019b)

67

DFAT (2019b)

68

World Bank (2019)

69

DFAT (2019c)

70

DFAT (2016a)

18

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

diensten opgesomd waarvoor de Australische autoriteiten een vergoeding mogen vragen. Ook
paspoortverstrekking is gebonden aan specifieke wetgeving.71 Bovendien heeft Australië een Consular
Services Charter, een handvest waarin wordt toegelicht welke consulaire diensten Australië wel en
niet kan bieden aan haar burgers in het buitenland.72 Recentelijk heeft het ministerie besloten om niet
langer consulaire dienstverlening te bieden aan permanent in Australië gevestigde bewoners en burgers
met dubbele nationaliteit wanneer zij zich bevinden in het land van hun andere nationaliteit (in gevallen
waar deze personen zich aantoonbaar redden zonder Australische bijstand).73
Om vast te stellen wanneer iemand in aanmerking komt voor consulaire bijstand en om prioriteiten te
stellen tussen verschillende zaken gebruiken de Australische consulaire ambtenaren een
zogenoemde kwetsbaarheidsmatrix.74 Deze matrix is ontwikkeld om ervoor te zorgen dat alle consulaire
ambtenaren op dezelfde wijze de urgentie van een geval beoordelen en de dienstverlening over alle
consulaire vertegenwoordigingen consistent en uniform is.
In de afgelopen jaren is DFAT onder de noemer reDESIGN strategy begonnen aan het reorganiseren van
het diplomatieke netwerk.75 Er is bezuinigd op vertegenwoordigingen door administratieve diensten te
concentreren in regionale hubs. In de vorm van het onlangs opgerichte Global Watch Office – dat
internationale ontwikkelingen monitort en analyseert, crises anticipeert en de responscapaciteiten versterkt
– is er ook sprake van centralisatie naar het departement in Canberra.76 Tegelijkertijd zijn recent twaalf
nieuwe vertegenwoordigingen geopend, de grootste uitbreiding van het netwerk in 40 jaar.77 Vanuit
Canberra monitort DFAT informatie en updates over consulaire zaken waaraan de vertegenwoordigingen
werken en men identificeert er opkomende trends waarvoor mogelijke beleidswijzigingen nodig zijn.78 De
opening van het Global Watch Office in 2016 kwam hier bijvoorbeeld uit voort.
Ook ontvangt consulair personeel gestationeerd in het buitenland trainingen die eraan bijdragen dat ze
goed voorbereid zijn op uiteenlopende consulaire zaken.79 Al het personeel betrokken bij de consulaire
dienstverlening dient eenzelfde cursus te volgen waarin verschillende consulaire scenario’s worden
besproken.80 Op deze manier wordt de dienstverlening zo veel mogelijk gelijk getrokken tussen de missies.

71

RAND Europe-correspondentie met een vertegenwoordiger van het DFAT, 7 augustus 2019

72

DFAT (2019c)

73

Australian Government (2017)

74

Deze is niet publiekelijk toegankelijk en bij het onderzoeksteam is niet bekend hoe de kwetsbaarheidmatrix wordt toegepast.
Bron: RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

75

DFAT (2017, p.7)

76

Australian Government (2017, p.77)

77

Australian Government (2017, p.17)

78

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

79

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

80

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

19

RAND Europe

3.2.

Duitsland

Kader 4. Kengetallen consulaire dienstverlening Duitsland (2018)
Bevolking:

73,11 miljoen 81

Bruto binnenlands product per capita:

48.374 euro 82
Auswärtiges Amt; Beauftragter für Rechtsund Konsularwesen, legale Migration
und Rückkehrfragen
227, waaronder 153 ambassades, 54
consulaten-generaal, 7 consulaten, 12
permanente missies bij internationale
organisaties

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:
Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

4 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

40 miljoen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

64.000

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

2.750

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:




Al sinds de 19e eeuw kent Duitsland wetgeving waarin het recht op consulaire bijstand is vastgelegd
De huidige consulaire dienstverlening is wettelijk verankerd in de Consulaire Wet (Konsulargestz)
De consulaire wet bepaalt dat de dienstverlening afhankelijk is van de omstandigheden in het land waar de burger
zich bevindt

Bronnen: zie bijlage C.

Duitsland is de grootste economie van Europa, de vierde in de wereld en is een belangrijke speler in de
internationale geopolitiek. Het land heeft 227 vertegenwoordigingen in het buitenland, waarvan de
meeste ook consulaire diensten leveren.83 Waar Duitsland meerdere vertegenwoordigingen heeft, is er
soms voor gekozen consulaire diensten alleen vanuit de grootste vertegenwoordiging aan te bieden. Dit
gebeurt bijvoorbeeld in het Duitse consulaat-generaal in Sydney, dat de levering van alle consulaire
diensten voor Duitsers in Australië coördineert.
De huidige structuur van het Duitse federale ministerie van Buitenlandse Zaken weerspiegelt de
hereniging van het land in de vroege jaren negentig, waarbij een groot deel van het diplomatieke netwerk
en de diplomatieke organisatie voortbouwt op dat van het voormalige West-Duitsland.84
Consulaire dienstverlening is wettelijk vastgelegd in de Consulaire Wet (Konsulargestz) van 1974,
die voor het laatst werd gewijzigd in 2018.85 Duitsland kende al een consulaire wetgeving in de 19e eeuw;
in 1871 werd een wet aangenomen die het recht op consulaire bijstand vastlegde.86

81

Eurostat (2019)

82

OECD (2019)

83

Enkele uitzonderingen daargelaten, zoals de ambassade in Asmara, Eritrea. Bron: RAND Europe-correspondentie met
vertegenwoordigers van de Duitse consulaire dienstverlening, divisie 110, 12 augustus 2019
84

Auswartiges Amt (2019a)

20

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

De huidige wet specificeert de verantwoordelijkheden en functies van de Duitse consulaire ambtenaren,
evenals de voorwaarden waaronder consulaire bijstand kan worden verleend. Volgens de consulaire wet
zal het niveau van de dienstverlening aan personen afhangen van de omstandigheden in het land
waar zij zich bevinden.87 Hierbij wordt rekening gehouden met de basisbehoeften van daar wonende
Duitsers. Consulaire ambtenaren die op een buitenlandse post werken, dienen registers bij te houden van
de Duitse staatsburgers die zich in het gebied bevinden dat onder hun verantwoordelijkheid valt.88
Consulaire diensten kunnen over het algemeen verleend worden aan Duitse burgers, hun nakomelingen
en enkele niet-Duitse familieleden van Duitse burgers.
Consulaire diensten zijn over het algemeen gegroepeerd onder het directoraat-generaal juridische zaken
van het ministerie.89 Deze divisie stelt het consulaire beleid op en voert het uit. Ook houdt het toezicht op
de inspanningen om de consulaire samenwerking binnen de EU te versterken. Het ministerie stuurt ook
een crisisresponscentrum aan dat verantwoordelijk is voor crisispreventie en crisisbeheersing. 90 Dit
centrum omvat een civiele dienst, waar momenteel acht ambtenaren werken die zijn opgeleid om met
consulaire noodsituaties om te gaan. Ten slotte verzorgt het crisisrepsonscentrum ook de coördinatie van
de reis- en veiligheidsadviezen.91
Tabel 2. Overzicht consulaire dienstverlening Duitsland
Bijstand aan Duitsers in
nood
 Financiële hulp in
noodsituaties
 Repatriëring
 Evacuatie
 Vermiste personen
 Sociaal welzijn

Visadiensten



Consulaire dienstverlening
Consulaire relaties

Consulaire software
Training en ondersteuning






Dienstverlening aan nietDuitsers

Bron: Auswartiges Amt (2018).

85

Auswartiges Amt (2019b)

86

Silberstein (1976)

87

Bundesministeriums der Justiz und fur Verbrauchershutz (2019)

88

Bundesministeriums der Justiz und fur Verbrauchershutz (2019)

89

Auswartiges Amt (2018)

90

Auswartiges Amt (2019c)

91

Auswartiges Amt (2019c)

21

Diplomatiek en consulair
recht
Relaties met
internationale
organisaties

Crisisrepsonscentrum



Crisespreventie en -respons
Reis- en
veiligheidsadviezen

RAND Europe

3.3.

Estland

Kader 5. Kengetallen consulaire dienstverlening Estland (2018)
Bevolking:

1,32 miljoen 92

Bruto binnenlands product per capita:

31.948 euro 93
Ministry of Foreign Affairs; Consular
Department
44, waaronder 34 ambassades en
consulaten, 3 consulaten-generaal, 7
vertegenwoordigingen bij internationale
organisaties en 200 honoraire
consulaten

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

120.000

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

3.607.325 reizen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

1.294

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

69

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

94

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

12.951

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:





Het recht op consulaire bijstand is vastgelegd in de grondwet en de eisen aan de dienstverlening zijn verankerd in
de consulaire wet (Konsulaarseadus)
Het consulaire netwerk is opnieuw opgebouwd sinds zijn onafhankelijkheid, los van de Sovjet-Unie
Honoraire consulaten spelen een belangrijke rol in de consulaire dienstverlening
De consulaire dienstverlening wordt gekenmerkt door verregaande digitale integratie en internationale
samenwerking

Bronnen: zie bijlage D.

Estland is het noordelijkste en kleinste land van de Baltische Staten en is ingeklemd door de Oostzee,
Letland en Rusland. Door de oprichting van de Estse Socialistische Sovjetrepubliek aan het einde van de
Tweede Wereldoorlog ging de Estse regering in ballingschap. Sommige diplomatieke missies van de
onafhankelijke regering, zoals het consulaat-generaal in New York, bleven echter tijdens de Koude Oorlog
functioneel, omdat veel westerse landen de Socialistische Sovjetrepubliek niet erkenden. 94 Na de
onafhankelijkheid van de Sovjet-Unie in 1991 heeft het land het diplomatieke en consulaire
netwerk heropgebouwd. Inwoners van Estland die niet konden bewijzen dat zij of hun voorouders de
Estse nationaliteit bezaten vóór de Tweede Wereldoorlog, moesten een “strikt” naturalisatieproces
doorlopen, waardoor velen van hen, voornamelijk etnisch Russisch, staatloos werden.95 Tegenwoordig
hebben staatlozen die gevestigd zijn in Estland recht op consulaire dienstverlening, tenzij ze niet als
staatsburger geregistreerd staan in het land vanwaar zij hulpverlening aanvragen.96 Estland is sinds
zijn onafhankelijkheid toegetreden tot de NAVO en in 2004 lid geworden van de EU. Het buitenlands
92

Eurostat (2019)

93

OECD (2019)

94

Nutt (2007)

95

Griffiths (2017)

96

Riigi Teataja (2019a)

22

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

beleid is gericht op het beschermen van Estse burgers in het buitenland.97 Het recht om beschermd te
worden in het buitenland door de Estse overheid is ook vastgelegd in de grondwet.98
Sinds zijn onafhankelijkheid heeft Estland een diplomatiek netwerk opgebouwd van 44
vertegenwoordigingen en het heeft inmiddels 200 honoraire consulaten, die consulaire bijstand verlenen
in gebieden zonder vertegenwoordigingen.99 De honoraire consulaten spelen dan ook een belangrijke
rol in de consulaire dienstverlening. Zo zijn in Latijns-Amerika, het Caribisch gebied en Zuidoost-Azië
alleen honoraire consulaten actief. Ook in Afrika zijn het, naast één ambassade in Caïro, met name de
honoraire consulaten die de consulaire dienstverlening verzorgen. Honorair consuls kunnen enkele
basisdiensten leveren, zoals reisdocumenten overhandigen, consulaire bijstand leveren en certificaten
afgeven.
Het postennetwerk wordt gereguleerd door de Wet Buitenlandse Dienst (Välisteenistuse seadus) van
2006.100 De consulaire dienstverlening is op haar beurt vastgelegd in de Consulaire Wet van 2009
(Konsulaarseadus, voor het laatst gewijzigd op 13 maart 2019).101 Andere wetten die relevant zijn voor het
werk van consulaire ambtenaren zijn de Burgerschapswet en de Vreemdelingenwet.102 In Estland is er dus
sprake van een wettelijk kader waaraan de consulaire dienstverlening moet voldoen.
Tabel 3. Overzicht consulaire dienstverlening Estland
Consulaire dienstverlening
Consulaire diensten (1 e Divisie)

Consulaire bijstand (2 e Divisie)

Informatiemonitoring en
crisismanagement

Bron: Valisministeerium (2019).

Estland staat internationaal bekend om zijn vooruitstrevende e-governancestructuur. De overheid stelt dat
99 procent van de overheidsdiensten 24 uur per dag 7 dagen per week online beschikbaar zijn.103 Ook
consulaire dienstverlening wordt gekenmerkt door verregaande digitale integratie en internationale
samenwerking.104 Estse burgers kunnen bijvoorbeeld eenvoudig en veilig officiële documenten digitaal
ondertekenen. Ook kunnen ze hun paspoort online aanvragen zonder daarvoor naar een missie af te
hoeven reizen. Bovendien heeft Estland de ‘CONSUL database’ opgezet, een register van consulaire
diensten dat de ambassades, de honoraire consulaten en het ministerie in Tallinn met elkaar verbindt,
waardoor informatie over consulaire zaken eenvoudig gedeeld kan worden.105

97

Valisministeerium (2013)

98

Riigi Teataja (2019b)

99

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

100

Valisministeerium (2007)

101

Riigi Teataja (2019a)

102

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

103

e-Estonia (2019)

104

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

105

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

23

RAND Europe

Daarnaast werkt Estland intensief samen met andere landen. Zo wisselt de consulaire dienst regelmatig
informatie uit met landen als Letland, Litouwen en Finland met als doel van elkaar te leren.106 Bovendien
heeft Estland een door Finland ontwikkelde en gebruikte communicatiecampagne overgenomen. Ook op
het gebied van gegevensuitwisseling met internationale partners is de samenwerking intensief.107 Estland
wisselt automatisch gegevens uit met Finland en Letland over elkaars staatsburgers op hun grondgebied.
Op deze manier kan informatie zeer snel worden geactualiseerd.

3.4.

Frankrijk

Kader 6. Kengetallen consulaire dienstverlening Frankrijk (2018)
Bevolking:

66,93 miljoen108

Bruto binnenlands product per capita:

40.634 euro109
Direction des Français à l’étranger et de
l’Administration Consulaire (DFAE)
267 missies in het buitenland (206
consulaire posten), waaronder: 160
ambassades, 71 consulaten-generaal, 18
consulaten en 16 permanente
vertegenwoordigingen

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

2,5 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

13 miljoen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

Niet beschikbaar

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

1.270

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

81 in 2017

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

230.000 in 2017

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:





Frankrijk heeft grote ambities op diplomatiek en internationaal cultureel gebied en bezit één van ’s werelds
uitgebreidste consulaire netwerken
Het diplomatieke netwerk kent flexibele eenheden die op basis van incidentele behoeften kunnen worden ingezet
Iedere nieuwe wet wordt doorgelicht op de potentiële gevolgen voor Franse burgers in het buitenland
Franse staatsburgers in het buitenland worden vertegenwoordigd in de Assemblée Nationale (en de Senaat) en
door een aparte Assemblee voor Franse staatsburgers in het buitenland

Bronnen: zie bijlage E.

Met haar 65 miljoen inwoners is Frankrijk na Duitsland en het Verenigd Koninkrijk het derde land van
Europa en het heeft de zevende economie ter wereld. Frankrijk heeft één van ’s werelds uitgebreidste
consulaire netwerken. Dat geldt zowel in geografische zin als met betrekking tot de diensten die geleverd

106

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

107

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

108

Eurostat (2019)

109

OECD (2019)

24

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

worden. Dit komt onder andere voort uit zijn grote ambities op diplomatiek en internationaal
cultureel gebied en uit de traditioneel hoge verwachtingen van overheidsdiensten in Frankrijk.110
Frankrijk heeft 267 missies in het buitenland, waaronder 206 consulaire posten met 160 ambassades, 71
consulaten-generaal, 18 consulaten en 16 permanente vertegenwoordigingen. Daarnaast zijn er 512
honorair consuls en 18 consulats d’influence die zich meer richten op het promoten van Frankrijk.111 In de
vorm van chancellerie détachée of antennes consulaires kent het netwerk ook een flexibele component
die kan worden ingezet op basis van incidentele behoeften. De omvang van de Franse gemeenschap en
het aantal visumaanvragen in bepaalde regio’s zijn bepalend geweest voor de evolutie van het Franse
postennetwerk. Andere factoren zijn historische gebeurtenissen, (tijdelijke) interesse in een bepaalde regio
en het culturele belang van een plaats of land voor Frankrijk. Consulaten (en consulaire afdelingen van
ambassades) kunnen zowel consulaire bijstand leveren als de vergelijkbare administratieve diensten van
een stadhuis in Frankrijk (burgerlijke staat, sociale bijstand, enz.). Meerdere diensten zijn ook online
beschikbaar.
Frankrijk heeft geen wettelijk kader voor zijn consulaire dienstverlening. Internationaal recht dient
tot richtsnoer. Bovendien wordt iedere nieuwe wet doorgelicht op de potentiële impact op Franse
burgers in het buitenland.112 Waar nodig wordt wetgeving geamendeerd voor deze groep. Ook is het
sinds 2008 vastgelegd in de Franse constitutie dat burgers in het buitenland vertegenwoordigd worden
in de Assemblée Nationale (en al langer in de Senaat).113 Het buitenland is onderverdeeld in 11 regio’s –
of kiesdistricten – elk vertegenwoordigd door één parlementariër. Voorts worden Franse burgers
vertegenwoordigd door consulaire raadgevers die iedere 6 jaar tijdens de consulaire verkiezingen worden
gekozen als leden van de Assemblee voor Franse staatsburgers in het buitenland (Assemblée des Français
de l’étranger).114

110

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019
111
RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019; Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, 2018
112

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019
113

L’Assemblée Nationale (2014)

114

L'Assemblée nationale et le Sénat (2013)

25

RAND Europe

Tabel 4. Overzicht consulaire dienstverlening Frankrijk
Consulaire dienstverlening door Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire (DFAE)
Burgerzaken
Overeenkomsten, civiele
Overige
Franse burgers in
Secretariaat van de
diensten
zaken en justitiële
het buitenland
Franse Assemblee in het
samenwerking
buitenland
 Administratieve
 Visabeleid

Civiele of

Registratie
 Vertegenwoordigen
 Internationale
afdeling en
strafrechtelijke bi- of

Toegang
Franse burgers in het
adopties
archieven van de
multilaterale
faciliteren tot
buitenland
burgerlijke stand
overeenkomsten
Frans onderwijs

Bescherming van
en ondersteunen
burgerrechten;
van maatbijstand aan
schappelijke
gedetineerden,
inspanningen
minderjarigen en
gezinnen en herstel
van kinderalimentatie
Bron: Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères (2018b).

In navolging van onder andere Nederland werkt Frankrijk momenteel aan één centrale telefooncentrale
die alle telefonische verzoeken voor consulaire dienstverlening kan afhandelen.115 Op dit moment wordt al
39 procent van de consulaire diensten digitaal afgehandeld en de doelstelling is in 2020 op 45 procent te
zitten.116 Administratieve processen dienen zo veel mogelijk online plaats te vinden, enerzijds om
efficiënter om te gaan met de beperkte middelen en anderzijds om burgers in het buitenland tegemoet te
komen door de noodzaak naar een missie te moeten reizen weg te nemen. Missies kunnen zich vervolgens
concentreren op de groep burgers die geen aansluiting op het internet of geen ervaring met
internetgebruik hebben en voor wie de kwaliteit van de diensten niet achteruit mag gaan.117
Interne procedures bepalen in hoeverre financiële bijstand geleverd wordt. Wanneer de verzekering
tekortschiet en er geen familie is die kan bijspringen, kan de Direction des Français à l’étranger et de
l’Administration Consulaire (DFAE) besluiten de kosten voor repatriëring voor haar rekening te nemen of
om medische noodhulp met een terug te betalen voorschot te ondersteunen.118

115

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019
116

Ministere de l’Action et des Comptes Publics (2018); RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction
des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire, 2 augustus 2019
117
RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019
118

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Direction des Français à l’étranger et de l’Administration Consulaire,
2 augustus 2019

26

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

3.5.

Ierland

Kader 7. Kengetallen consulaire dienstverlening Ierland (2018)
Bevolking:

4,83 miljoen119

Bruto binnenlands product per capita:

74.773 euro120
Department of Foreign Affairs and Trade
(DFA); Consular Directorate
61 ambassades, 12 consulaten-generaal;
7 andersoortige missies (zoals
permanente vertegenwoordigingen),
94 honorair consuls (in 59 landen).

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

1,47 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

8,2 miljoen reizen

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

2.343

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

335

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

1.100

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

292

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

54.595

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

103

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:





De Ierse overheid probeert de banden met leden van de Ierse diaspora in het buitenland te onderhouden en verder
uit te bouwen, ook als deze geen Iers paspoort bezitten
De DFA hanteert een ‘Consular Charter’ dat bepaalt welke vormen van consulaire bijstand geboden kunnen worden
Al het personeel werkzaam in het Ierse postennetwerk is betrokken bij het leveren van consulaire diensten; ook de
ambassadeur
De hele dienstverlening wordt online aangeboden

Bronnen: zie bijlage F.

Met nog geen 5 miljoen inwoners is Ierland een relatief klein land met een relatief groot aantal
burgers buiten zijn landsgrenzen (1,47 miljoen) en een nog veel grotere diaspora van maar liefst 70
miljoen mensen met Ierse voorouders.
In 2018 had Ierland een postennetwerk van 80 missies. In datzelfde jaar werd aangekondigd dat het
netwerk in de periode tot 2025 met 26 missies zou worden uitgebreid.121 De voornaamste reden hiervoor
is de strategische waarde van een missie bij het bevorderen van economische en politieke
belangen.122 Dat neemt niet weg dat de nieuwe missies ook consulaire diensten zullen aanbieden. Het
postennetwerk valt onder de verantwoordelijkheid van het departement van Buitenlandse Zaken en
Handel (Department of Foreign Affairs and Trade, DFA).123
De omvangrijke diaspora is een gevolg van de emigratiegolven van de afgelopen twee eeuwen. Ondanks
het vertrek uit Ierland bleven velen een sterke band met het land van herkomst houden. Dit gevoel is
veelal overgedragen op volgende generaties. Het overgrote deel heeft echter geen Iers burgerschap en dus
119

Eurostat (2019)

120

OECD (2019)

121

Government of Ireland (2018)

122

RAND Europe-interview met vertegenwoordigers van Department of Foreign Affairs and Trade, 25 juli 2019

123

DFA (2019a)

27

RAND Europe

geen Iers paspoort. Ze dragen geen belasting af, hebben geen stemrecht en kunnen dus in principe ook
geen beroep doen op de consulaire diensten van Ierland. De Ierse overheid koestert echter de banden
met deze gemeenschap en probeert deze relaties te onderhouden en verder uit te bouwen.124 Hiertoe
behoort bijvoorbeeld het aanbieden van diaspora-ondersteuningsprogramma’s. De focus ligt daarbij op
het welzijn van de mensen. Daarnaast wordt het organiseren van verbindende culturele activiteiten
ondersteund, zoals op het gebied van muziek, sport en de Ierse taal. Bovendien merkt de Ierse overheid op
dat sterkere banden bijdragen aan de internationale reputatie van het land en dat het relatief kleine Ierland
hierdoor meer zichtbaarheid krijgt. Ook spelen zakelijke kansen een rol.
In de Consulaire Strategie voor de periode 2019-2022 heeft DFA zich tot doel gesteld om Ierse burgers in
het buitenland te ondersteunen door “uitstekend” reisadvies en consulaire bijstand aan te bieden.125
Burgers worden daarbij aangemoedigd zo geïnformeerd en goed voorbereid mogelijk op reis te gaan, door
DFA gepromoot als de ‘TravelWise’-benadering. De gelijknamige smartphoneapplicatie dient hierbij het
voornaamste communicatiemiddel tussen DFA en reizende Ieren te worden.
Het Verdrag van Wenen vormt de basis voor de Ierse consulaire dienstverlening. De
verantwoordelijkheden onder dit verdrag heeft Ierland tevens vastgelegd in de Wet diplomatieke
betrekkingen en immuniteiten van 1967. Een wettelijk kader waarin de consulaire dienstverlening
wordt vastgelegd bestaat echter niet. Onder het common law-rechtsstelsel van Ierland is een wettelijke
inkadering ook niet gebruikelijk. Dit wordt in Ierland als een voordeel ervaren. 126 De consulaire
dienstverlening zou namelijk flexibeler en slagvaardiger zijn wanneer niet vastligt wie, wanneer en op
welke manier geholpen kan worden.127 Om duidelijkheid te verschaffen met betrekking tot de consulaire
diensten die wel en niet geleverd kunnen worden, de principes die daarbij komen kijken en waar DFA
zich voor inzet, heeft DFA een Consular Charter in het leven geroepen.128 Dit document vormt geen
wettelijke verplichting om bijstand te verlenen maar wél een uitgesproken toezegging aan burgers in nood
in het buitenland dat bepaalde vormen van consulaire bijstand geboden zullen worden.
Al het personeel werkzaam in het Ierse postennetwerk is betrokken bij het leveren van de consulaire
diensten. Er wordt geen verschil gemaakt tussen diplomatieke en consulaire functionarissen. Het komt
dus voor dat ook ambassadeurs direct betrokken zijn bij consulaire zaken. Formeel staat iedereen onder
leiding van de minister van Buitenlandse Zaken en Handel, echter in de praktijk genieten de missies in
het buitenland van oudsher een grote mate van onafhankelijkheid bij het nemen van beslissingen.
Doorgaans komt het departement in Dublin pas in actie wanneer het om advies gevraagd wordt of
wanneer extra hulp of financiële middelen nodig zijn. In de afgelopen jaren is het departement een grotere
rol gaan spelen, onder andere door vaste instructies en handleidingen te ontwikkelen en de expertise
binnen het departement te bundelen. ICT heeft hier een faciliterende rol in gespeeld.

124

DFA (2015)

125

DFA (2019b)

126

RAND Europe-interview met vertegenwoordigers van het Department of Foreign Affairs and Trade, 25 juli 2019

127

RAND Europe-interview met vertegenwoordigers van het Department of Foreign Affairs and Trade, 25 juli 2019

128

DFA (z.d. a)

28

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

Volgens een vertegenwoordiger van de DFA wordt de Ierse consulaire dienstverlening vanuit
internationaal perspectief gekenmerkt als flexibel, persoonlijk en van een hoge kwaliteit, ondanks haar
beperktere bereik. Dit uit zich ook in de toegankelijkheid van de missies: Ierse burgers zijn doorgaans
welkom zonder afspraak en worden niet gefouilleerd bij de ingang. De principes die centraal staan in het
contact met de burger zijn vastgelegd in DFA’s Customer Service Charter.129
In het stellen van prioriteiten voor de consulaire zaken richt DFA zich op degenen die hun hulp het meest
nodig hebben.130 Factoren die hierbij een rol spelen zijn bijvoorbeeld de capaciteit van een individu om
om hulp te vragen, de plaats waar ze zich bevinden, of er een Ierse ambassade of consulaat in het gebied te
vinden is en wat de lokale omstandigheden zijn.
DFA heeft het aantal aanvragen voor consulaire dienstverlening door de jaren heen constant zien
groeien. 131 Ieren ondernemen steeds verdere reizen, waaronder naar risicovollere gebieden. Hierdoor
kenmerkt het werk van DFA zich tegenwoordig meer als proactief dan als reactief. Door technologische
ontwikkelingen neemt het contact nieuwe vormen aan (zoals de mobiele applicatie). Ook wordt de hele
dienstverlening nu online aangeboden, waardoor transacties zo veel mogelijk geautomatiseerd zijn
en het DFA-personeel zich kan concentreren op het bieden van hulp.

129

DFA (z.d. b)

130

DFA (2019b)

131

DFA (2019b)

29

RAND Europe

3.6.

Verenigd Koninkrijk

Kader 8. Kengetallen consulaire dienstverlening Verenigd Koninkrijk (2018)
Bevolking:

66,27 miljoen132

Bruto binnenlands product per capita:

40.954 euro133

Verantwoordelijke overheidsinstantie:

Foreign and Commonwealth Office

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:

274 posten in 169 landen

Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

1,3 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

71,7 miljoen reizen 134

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

348.546 (alle consulaire verzoeken)135

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

3.586 136

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

5.287 137

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

30.132 138

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:



Britse burgers hebben geen wettelijk recht op consulaire bijstand
De FCO hanteert een ‘Customer Charter’ om te verduidelijken welke diensten de consulaire ambtenaren kunnen
verlenen en hoe
De verantwoordelijkheid voor de verlening van reisdocumenten ligt bij een aparte dienst buiten de FCO
De consulaire dienstverlening richt zich op preventie




Bronnen: zie bijlage G.

Het Verenigd Koninkrijk is de zesde economie in de wereld en met ruim 66 miljoen inwoners het tweede
land van Europa. Het Verenigd Koninkrijk kent een lange geschiedenis als politieke en economische
macht op het mondiale speelveld. Ook vandaag de dag is het land een belangrijke internationale speler
met een uitgebreid netwerk van 274 vertegenwoordigingen. De vertegenwoordigingen vallen onder het
toezicht van de Foreign and Commonwealth Office (FCO). De FCO’s huidige strategie voorziet voor de
Britse vertegenwoordigingen in het buitenland een leidinggevende en ondersteunende rol voor alle
overheidsafdelingen die buiten de landsgrenzen actief zijn, om zo als platform te fungeren voor een wholeof-government-benadering.139 Andere speerpunten van de FCO zijn:140


Vaardigheden en capaciteiten uitbouwen en meer verantwoordelijkheden toewijzen aan het hoofd
van de missie;



De dienstverlening flexibeler en wendbaarder maken; en

132

Eurostat (2019)

133

OECD (2019)

134

Office for National Statistics (2019)

135

FCO (2019a): FCO (2018, p.15)

136

FCO (2018, p.15)

137

FCO (2018, p.15)

138

FCO (2018, p.15)

139

FCO (2019b)

140

Government of the United Kingdom (2019)

30

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland



De bedrijfsondersteunende functies effectiever en efficiënter maken.

Britse burgers hebben geen wettelijk recht op consulaire bijstand.141 Formeel worden consulaire
diensten verleend naar het oordeel van de minister van Buitenlandse Zaken.142 Desalniettemin is het
gebruikelijk dat de FCO een Britse burger in nood in het buitenland helpt.143 De consulaire diensten van
de FCO zijn uitgewerkt in tal van beleids- en strategiedocumenten. Zo is het “ondersteunen van Britse
burgers wereldwijd met moderne en efficiënte consulaire diensten” een van FCO’s drie “belangrijkste
verantwoordelijkheden”.144 Een ander voorbeeld is de eerste doelstelling van de Single Departmental Plan:
het “[beschermen van] onze mensen”.145 Concreet betekent dit dat de FCO beoogt garant te staan voor
Britse burgers in het buitenland door: wereldwijd hoogwaardige, toegankelijke consulaire diensten aan te
bieden; zich te richten op diegenen die deze het meest nodig hebben; vermijdbare incidenten te
voorkomen door samen te werken met partners en overheden; snel te handelen in crisissituaties; en leiding
te geven aan overheidsbrede inspanningen.
Om te verduidelijken welke diensten de consulaire ambtenaren kunnen verlenen en hoe, heeft de
FCO een Customer Charter geïntroduceerd.146 Hierin staat dat consulaire functionarissen professioneel,
niet-oordelend, beleefd en behulpzaam moeten zijn, ongeacht het geslacht, het ras, de leeftijd, de seksuele
geaardheid, de burgerlijke staat, de eventuele handicap, de religie of de overtuiging van de Britse burger(s)
in kwestie. Ook belooft de FCO dat: de verstrekte informatie duidelijk is en de contactgegevens makkelijk
te vinden zijn; er nauwkeurig en efficiënt met vragen wordt omgegaan; er duidelijk wordt uitgelegd welke
hulp de FCO wel en niet kan bieden en welke andere partijen eventueel kunnen helpen; en dat de
wachttijd zo veel mogelijk beperkt wordt.147 Hierbij merkt de FCO ook op dat ze zich houden aan de
privacyregelingen die zijn vastgelegd in de UK Data Protection Act en dat de afnemers van consulaire
diensten hun vraag privé kunnen stellen.
Een aantal praktijken zijn door Britse consulaire ambtenaren als bijzonder effectief bevonden.148 Ten
eerste zijn de diensten ontwikkeld met het oog op preventie. Zo is de informatie die de FCO verstrekt
erop gericht het gedrag van reizigers en expats zo te beïnvloeden dat ze in hun gastland niet in de
problemen komen. De communicatie met het publiek dient bovendien efficiënt te zijn. Om die reden
wordt er geschreven vanuit het perspectief van wat nuttig zou kunnen zijn voor de reiziger.149 Ook wordt
actief aangemoedigd om een reisverzekering af te sluiten met een passend dekkingsniveau.150 Een ander
voorbeeld is het anticiperen op specifieke problemen waar Britse burgers in het buitenland tegenaan

141

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

142

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

143

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

144

FCO (2019c)

145

FCO (2019b)

146

FCO (2014)

147

FCO (2014)

148

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

149

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

150

FCO (2014)

31

RAND Europe

kunnen lopen. De Britse politie werkt bijvoorbeeld samen met de lokale autoriteiten in Miami om de
problematiek rondom het stelen van huurauto’s rond Miami International Airport aan te pakken.151
Bovendien worden net als in de meeste andere landen met het oog op de toekomst steeds meer diensten
gedigitaliseerd.152 In het verleden was het bijvoorbeeld vereist om voor een paspoortaanvraag fysiek naar
een vertegenwoordiging te komen maar tegenwoordig worden dit soort aanvragen online ingediend en
door een gespecialiseerde dienst (HM Passport Office) afgehandeld, die los staat van de consulaire dienst.153

3.7.

Verenigde Staten

Kader 9. Kengetallen consulaire dienstverlening Verenigde Staten (2018)
Bevolking:

319 miljoen

Bruto binnenlands product per capita:

56.323 154
Department of State (DoS); Bureau of
Consular Affairs
282, waaronder 180 ambassades en 12
vertegenwoordigingen bij internationale
organisaties en 90 consulaten155

Verantwoordelijke overheidsinstantie:
Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland:
Geschat aantal burgers die in het buitenland wonen:

9 miljoen

Geschat aantal burgers dat naar het buitenland reist:

93 miljoen 156

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand:

48.259 157

Burgers die zijn opgenomen in een ziekenhuis in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal burgers in gevangenschap in het buitenland:

Niet beschikbaar

Aantal gerepatrieerde burgers wegens overlijden of ziekte in het buitenland:

1.388 158

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het buitenland:

58.247 159

Aantal vermiste burgers in het buitenland:

Niet beschikbaar

In het oog springende aspecten van de consulaire dienstverlening:




De VS heeft het meest uitgebreide diplomatieke netwerk ter wereld en een ongeëvenaarde begroting voor de
consulaire dienstverlening
De Amerikaanse consulaire dienstverlening is niet eenduidig wettelijk ingekaderd maar is vastgelegd in een scala
aan verschillende wetten
Er is een belangrijke rol weggelegd voor de DoS in Washington DC, waar capaciteit beschikbaar is voor
ondersteunende diensten, bijsturing en crisissituaties

Bronnen: zie bijlage H.

151

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

152

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

153

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 Juli 2019

154

OECD (2019)

155

192 ambassades volgens RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019, en 90
consulaten in 2017 volgens Lowy Institute (2017)
156

U.S. National Travel and Tourism Office (2019)

157

U.S. Department of State (2018)

158

U.S. Department of State (2018)

159

U.S. Department of State (2018)

32

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

De Verenigde Staten zijn met 319 miljoen het op-twee-na grootste land van de wereld en hebben ’s
werelds grootste economie. De VS heeft ook het uitgebreidste diplomatieke netwerk ter wereld. 160
Het Bureau voor Consulaire Zaken (Bureau of Consular Affairs) heeft tot missie om de levens en belangen
van Amerikanen in het buitenland te beschermen en de Amerikaanse grensbeveiliging te versterken door
waakzame toekenning van Amerikaanse paspoorten en visa.161 Het bureau heeft onder andere 1600
ambtenaren in Washington DC op het hoofdkwartier van het Amerikaanse Department of State (DoS).162
Vanuit Washington begeleiden, ondersteunen en zien zij toe op het personeel gestationeerd in de
buitenlandse missies. In het geval van overbelasting of crisissituaties kan het personeel in Washington
bijspringen. Zo kunnen zij vragen van het publiek beantwoorden om zo bij het lokale personeel capaciteit
vrij te maken.163 Doorgaans is op ieder moment van de dag een ambtenaar aangewezen als contactpersoon
voor consulaire noodsituaties.164 Kleinere Amerikaanse vertegenwoordigingen worden ook bijgestaan door
regionale consulaire ambtenaren die werken vanuit het departement in Washington en regelmatig naar
hun regio reizen.165 Ook wordt lokaal aangeworven personeel ingezet om consulaire diensten aan te
kunnen bieden in afgelegen gebieden en wordt een netwerk van burgercontactpersonen onderhouden, die
vrijwillig consulaire taken op zich nemen.166
De Amerikaanse consulaire dienstverlening is niet eenduidig wettelijk ingekaderd. Sommige
consulaire diensten zijn onderhevig aan de plichten vastgesteld in de U.S. Code 4802 Responsibility of
State, terwijl andere zijn uitgewerkt in Title 22, Code of Federal Regulations, zoals de bescherming van
burgers in het buitenland en de dienstverlening aan staatsburgers in nood.167 Protocollen en processen die
in consulaire zaken toegepast dienen te worden, zijn zeer gedetailleerd uitgewerkt in een Handboek
Buitenlandse Zaken.168
Tabel 5. Overzicht consulaire dienstverlening Verenigde Staten
Paspoort diensten



Reisdocumenten
Akten

Consulaire dienstverlening door het Bureau of Consular Affairs
Diensten aan burgers in het
Beleidscoördinatie en
buitenland
communicatie
 Coördinatie van diensten
 Persvoorlichting
(crisis en non-crisis)
 Relaties onderhouden met
 Reisadviezen
Congres, media en publiek
 Kinderrechten
 Sociale media
 Juridische zaken
 Regionale divisies

Bron: U.S. Department of State 2019a, aangepast door de auteurs.

160

Lowy Institute (2017)

161

U.S. Department of State (2013)

162

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

163

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

164

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

165

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 17 juli 2019

166

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 17 juli 2019

167

Legal Information Institute 2019a and Legal Information Institute (2019b)

168

U.S. Department of State (2019b)

33

Visumdienst


Visumbeleid en wetgeving

RAND Europe

Amerikanen die op reis gaan, worden aangemoedigd om hun naasten op de hoogte te houden van hun
verblijfplaatsen en daarnaast hun reis te registreren in het Smart Traveler Enrollment Program (STEP).169
Via dit kanaal worden reizigers geïnformeerd over hoe ze zich het best kunnen voorbereiden op
bijvoorbeeld een crisissituatie, zonder daarbij de indruk te wekken dat de Amerikaanse overheid of lokale
autoriteiten hen gegarandeerd zullen komen redden.170 De communicatie is dus met name gericht op
preventie. Ook wordt er constant gekeken wat men kan leren van het bedrijfsleven en wordt er veel
uitgewisseld met andere landen, zoals in de consular colloque (zie: paragraaf 1.1).171
Het Bureau of Consular Affairs beschouwt de kwaliteit van zijn reisadviezen als een sterk punt.172 Die zijn
toegankelijk en vanuit het perspectief van de reiziger geschreven. Bovendien zijn ze toegesneden op
specifieke doelgroepen, zoals jongeren tijdens spring break. Tot slot heeft het bureau gedurende recente
bezuinigingsronden binnen DoS zijn budget op peil weten te houden door helder te kwantificeren hoeveel
bepaalde inspanningen kosten en daar een passend budget voor te bepleiten.173 Met een begroting van
meer dan 2 miljard US dollar heeft het Bureau of Consular Affairs ongeëvenaarde financiële middelen
voor de consulaire dienstverlening ter beschikking.

169

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

170

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

171

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 17 juli 2019 en RAND Europe-interview
met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

172

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

173

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van Department of State (DoS), 17 juli 2019

34

50.693
144

1

25

2.908

176

1.917

400

124.000

58
Nee

Bruto binnenlands product per capita (in euro’s)

Aantal vertegenwoordigingen in het buitenland

Geschat aantal burgers die in het buitenland
wonen (in miljoenen)

Geschat aantal reizen naar het buitenland (in
miljoenen)

Aantal aanvragen voor consulaire bijstand**

Aantal gehospitaliseerde burgers die consulaire
bijstand ontvingen

Aantal burgers in gevangenschap in het
buitenland

Aantal gerepatrieerde burgers wegens
overlijden of ziekte in het buitenland

Aantal paspoortaanvragen door burgers in het
buitenland

Aantal vermiste burgers in het buitenland

Wettelijk kader
Nee

62

n/a

44*

386*

1.585*

11.880*

11

1

112

48.730

25,18

Australië

Ja

n/a

n/a

n/a

2.750

n/a

64.000

40

4

227

48.374

73,11

Duitsland

Ja

n/a

12.951

n/a

94

69

1.294

3,6

0,12

44

31.948

1,32

Estland

Nee

n/a

230.000*

81*

1.270

n/a

n/a

13

2,5

267

40.634

66,93

Frankrijk

Nee

103

54.595

~292

1.100

335

2.343

8,2

1,47

80

74.773

4,83

Ierland

*Gegevens van 2017. **Het is vaak onduidelijk hoe dit wordt berekend. De hier gepresenteerde aantallen zijn dan ook lastig te vergelijken.

17,18

Bevolkingsaantal (in miljoenen)

Nederland

Tabel 6. Kengetallen consulaire dienstverlening in de acht landen in 2018

Nee

86

n/a

n/a

5.287

3.586

348.546

71,7

1,3

274

40.954

66,27

Verenigd
Koninkrijk

Ja

n/a

58.247

1.388

n/a

n/a

48.259

93

9

283

56.323

319

Verenigde
Staten

4. Inzichten uit het buitenland

In dit hoofdstuk wordt een aantal inzichten over consulaire dienstverlening gepresenteerd die zijn
geïdentificeerd op basis van het internationaal vergelijkend onderzoek. De analyse van de consulaire
dienstverlening in Nederland en de zeven andere landen heeft een groot aantal verschillen in beeld
gebracht. In veel gevallen zijn deze verschillen ontstaan door de nationale of historische context waarin de
consulaire diensten worden verleend. Zo komt in hoofdstuk 3 naar voren dat de hoge mate van
digitalisering in Estland past binnen de brede reputatie van deze Baltische staat op het gebied van egovernment.
Indien in andere landen de dienstverlening anders is of verder gaat dan in Nederland, betekent dit niet
noodzakelijk dat deze inzichten meteen kunnen worden overgenomen. De context is belangrijk.
Bovendien bestaan er grote verschillen in de middelen die beschikbaar zijn. Zo werkt de VS met een
budget voor consulaire dienstverlening van meer dan 2 miljard Amerikaanse dollar, terwijl het totale
budget van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken ruim 70 miljoen euro is. Zowel hoofdstuk 3 als
de bijlagen met gedetailleerde informatie bij dit rapport bieden inzicht in deze verschillen.
Niettemin geven de inzichten in dit hoofdstuk aanknopingspunten voor een gedachtewisseling tussen de
Kamer en de minister, zonder dat hierbij aanbevelingen worden gedaan of conclusies getrokken worden
ten aanzien van de haalbaarheid of het politieke draagvlak. Uiteindelijk kan dit bijdragen aan verbetering
van de Nederlandse consulaire dienstverlening.
Kader 10. Leeswijzer inzichten
De inzichten worden per thema besproken: wettelijke en beleidskaders (4.1); organisatorische aspecten (4.2);
reisadvies en reisdocumenten (4.3); bijstand aan staatsburgers in nood (4.4); overige dienstverlening (4.5). Bij
elk inzicht is vervolgens tussen haakjes aangegeven waar in de bijlage bij dit rapport meer informatie te vinden
is. Het document met de bijlagen A tot en met H bevat de landprofielen met gedetailleerde informatie.
Bijvoorbeeld:

Door staatsburgers die in het buitenland verblijven of reizen de mogelijkheid te geven om online
een nieuw paspoort aan te vragen, hoeft men minder vaak persoonlijk langs te komen.
In het geval van Estland is het voor staatsburgers gemakkelijk om via de online paspoortservice een
aanvraag in te dienen. (D14, 15)
MEER INFORMATIE IN BIJLAGE D, CEL 14 EN 15

37

INZICHT

RAND Europe

4.1.

Inzichten met betrekking tot wettelijke en beleidskaders

Wettelijke kaders kunnen de consulaire verplichtingen vastleggen en duidelijk maken wanneer
burgers recht op bijstand hebben. Wanneer de consulaire dienstverlening in een wet is vastgelegd, kan
dit landen helpen bij het helder omschrijven van de verplichte taken van de consulaire ambtenaren. Ook
kan dit de criteria verduidelijken waaraan men moet voldoen om in aanmerking te komen voor consulaire
bijstand. Sommige landen, zoals Duitsland, hebben een specifieke consulaire wet waarin alle aspecten van
de consulaire dienstverlening wettelijk zijn verankerd.
In Estland staat de wettelijke basis voor de verzorging van de consulaire dienstverlening in de grondwet.
Artikel 13 in het hoofdstuk over de fundamentele rechten garandeert de bescherming van Estse burgers in
het buitenland. Ook heeft het land een geconsolideerde bepaling met betrekking tot de consulaire
dienstverlening in zijn wet consulaire dienstverlening. De wet reguleert hoe Estse autoriteiten de belangen
en rechten beogen te beschermen van Estse burgers, rechtspersonen en de staat in het buitenland; in
hoeverre men bijstand mag verlenen aan niet-Esten; op welke wijze hun consulaire posten functioneren;
en wat de status van consulaire ambtenaren is.174 (D1a)
In Duitsland staat in de consulaire wet dat consulaire ambtenaren naar eigen inzicht advies kunnen
verstrekken en bijstand kunnen verlenen aan Duitse burgers en nationale instellingen. In deze wet wordt
consulaire bijstand niet expliciet als burgerrecht benoemd. De wet gaat in detail in op de consulaire
bijstand bij verschillende omstandigheden, zoals bij staatsburgers in gevangenschap, gedwongen
huwelijken en staatsburgers in nood. Toch is er ook speelruimte: in de wet staat dat de aard van de
consulaire bijstand afhangt van de lokale omstandigheden en de essentiële behoeften van de Duitse
burgers in de regio.175 (C1a)
In sommige andere landen zijn de consulaire verantwoordelijkheden verankerd in een aantal
verschillende wetten. In de Verenigde Staten, bijvoorbeeld, liggen de wettelijke verantwoordelijkheden
ten aanzien van de bijstand aan Amerikaanse staatsburgers vast in ten minste 50 verschillende wetten.
Vanwege deze juridische complexiteit heeft het State Department twee gedetailleerde beleidsdocumenten
opgesteld: de handleiding (Foreign Affairs Manual) en het handboek (Foreign Affairs Handbook) voor
buitenlandse zaken. Hierin staat de informatie over de processen en procedures met betrekking tot de
verschillende consulaire gevallen. Door deze leidraad te volgen kunnen de Amerikaanse ambtenaren,
zowel in het hoofdkwartier in Washington DC als in de vertegenwoordigingen in het buitenland, de
dienstverlening op uniforme wijze verzorgen. (H1a,b,c)
In landen waarin dit niet uitdrukkelijk wettelijk is vastgelegd, wordt het verzorgen van de consulaire
dienstverlening door een beleidskader bepaald. Dit geldt voor Nederland, het Verenigd Koninkrijk,
Ierland en Australië. Het argument hiervoor luidt dat een op beleid gebaseerd kader de landen meer
flexibiliteit biedt om in te spelen op de behoeften van hun burgers. Zo zijn er zonder een wettelijk
kader geen wettelijke belemmeringen om mensen te helpen die geen staatsburger zijn, wat onder bepaalde
omstandigheden gewenst kan zijn. In sommige gevallen hebben deze landen alternatieve
174

Riigit Teataja (2019a)

175

Bundesministeriums der Justiz und fur Verbrauchershutz (2019)

38

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

beleidskaders en hulpmiddelen, zoals een ‘consulair handvest’. Deze kaders worden gewoonlijk
uiteengezet in beleidsdocumenten die in detail ingaan op de dienstverlening voor staatsburgers in het
buitenland, hoe die aangeboden zal worden en onder welke voorwaarden.
Ierland verduidelijkt en communiceert op vergelijkbare wijze in hun ‘handvest voor consulaire bijstand’
welke dienstverlening wel en welke niet verleend kan worden aan Ierse burgers die in het buitenland in
nood verkeren, evenals wat de leidende beginselen van deze verplichtingen zijn. Omdat de consulaire
dienstverlening niet in de wet is vastgelegd, hebben de Ierse autoriteiten geen formele plicht consulaire
diensten te verlenen. Het handvest voor consulaire bijstand verschaft de Ierse burgers echter een politieke
garantie dat de autoriteiten hun verantwoordelijkheden zullen nemen en hun staatsburgers zullen bijstaan.
Bovendien menen de Ierse autoriteiten dat een wettelijke basis voor belemmeringen zou zorgen omtrent
de personen die zij op humanitaire gronden zouden kunnen (overwegen te) helpen. Hun argument is
derhalve dat ze zonder zo’n basis flexibeler en gepaster kunnen inspelen op de behoeften van de betrokken
personen. Zo kunnen ze nu ook consulaire bijstand verlenen aan mensen die geen Iers staatsburger zijn.
Een andere reden om de voorwaarden voor de consulaire bijstand niet in wetgeving vast te leggen is de
delicate kwestie van Noord-Ieren die zichzelf als Ieren beschouwen en die Ierland in bepaalde gevallen bij
zou willen staan. (F1e)
Het handvest voor de consulaire dienstverlening van Australië bevat een opsomming van alle
verschillende consulaire diensten die verleend kunnen worden. Daarnaast worden ook kwesties opgesomd
die buiten het werkveld van hun consulaire dienstverlening vallen. Het document is vertaald in het
Arabisch, Vereenvoudigd Chinees, Traditioneel Chinees, Indonesisch, Thai en Vietnamees, waardoor het
voor een breed publiek toegankelijk is.176 (B1a, B12)
In sommige gevallen gebruikt men een gedocumenteerd handvest met als doel de verwachtingen van
burgers te beheren met betrekking tot het niveau van de klantenservice dat zij van de consulaire
ambtenaren kunnen verwachten. Zo belooft het Verenigd Koninkrijk om alle gevallen professioneel en
klantgericht aan te pakken. Ook wordt hierbij duidelijk aangegeven welke gevallen prioriteit zullen
krijgen.177 (G1b) Ierland heeft een vergelijkbaar handvest voor hun klantenservice, naast hun handvest
voor de consulaire bijstand. Hetzelfde geldt voor Frankrijk, waar een specifiek kwaliteitskader genaamd
“Marianne” wordt gehanteerd om de kwaliteit van alle overheidsdiensten te waarborgen. Dit raamwerk is
gebaseerd op het basisprincipe dat de dienstverlening van de overheid tijdig en klantgericht moet zijn.
Bovendien wordt voortdurend de klanttevredenheid gemeten. (E27)
Hoewel Frankrijk geen wettelijk kader voor de consulaire dienstverlening heeft, is het sinds 2008 in de
grondwet vastgelegd dat Franse staatsburgers in het buitenland mogen stemmen voor
volksvertegenwoordigers in de nationale Assemblee en al langer in de Senaat. 11 parlementariërs
vertegenwoordigen elk een kiesdistrict dat bestaat uit een regio in het buitenland. Daarnaast kunnen
Franse burgers in het buitenland eenmaal in de zes jaar deelnemen aan de verkiezingen voor het
‘parlement voor Franse staatsburgers in het buitenland’ (Assemblée des Français de l’étranger). Deze

176

DFAT (2019c)

177

FCO (2014)

39

RAND Europe

vertegenwoordiging treedt op als raadgever van de Franse overheid inzake de consulaire dienstverlening.
(E9)

4.2.

Inzichten met betrekking tot de organisatorische aspecten

De consulaire dienstverlening valt doorgaans onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van
buitenlandse zaken van een land. Toch bestaan er verschillende manieren om het besturen, organiseren en
financieren van de bijstand van staatsburgers in het buitenland aan te pakken. Deze sectie is onderverdeeld
in inzichten met betrekking tot het functioneren en inzetten van consulair personeel en inzichten met
betrekking tot de organisatie van het diplomatieke netwerk.

4.2.1.

Inzichten met betrekking tot het functioneren en inzetten van consulair
personeel

De analyse biedt een aantal inzichten in de opleiding en loopbaanontwikkeling van het personeel dat
verantwoordelijk is voor de consulaire bijstand. Sommige landen bieden gestandaardiseerde ‘kern’opleidingen aan alle consulaire medewerkers aan om dienstverlening consistent te maken, met
daarnaast op maat gemaakte opleidingen, afhankelijk van de specifieke behoefte van de consulaire
medewerkers.
In de Verenigde Staten werken bijna alle ambtenaren in het buitenland met een algemeen profiel de
eerste paar jaar van hun diplomatieke loopbaan als consulair ambtenaar. Daardoor heeft het overgrote deel
van de Amerikaanse diplomaten persoonlijke ervaring met consulaire dienstverlening en houdt men
binnen de gehele organisatie institutionele kennis van consulaire zaken in stand. Daarbij heeft het
Department of State een specifiek loopbaantraject voor consulaire ambtenaren die zich specialiseren in het
ontwikkelen van beleid met betrekking tot diensten die worden aangeboden aan Amerikaanse burgers in
het buitenland en in de implementatie ervan in de vertegenwoordigingen in het buitenland.178 Het
departement heeft ook een Consular Fellows-programma, waardoor het personen die vloeiend een of
meerdere buitenlandse talen spreken een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd kan verstrekken.179 (n/a)
In Frankrijk geeft men een soortgelijke grondige inleidende opleiding aan al het consulaire personeel. Het
ministerie leidt een Instituut voor training van administratieve en consulaire zaken (UFAAC). Dit
fungeert als een expertisecentrum waar alle nieuwe medewerkers met een algemeen profiel worden
opgeleid en waar ook specialistische opleidingen worden verzorgd. Al het consulaire personeel is verplicht
om een cursus van twaalf weken te volgen. Tijdens deze cursus worden de medewerkers op de hoogte
gebracht van het Franse beleid en de daaraan gekoppelde praktische invulling van de consulaire
dienstverlening. Daarbij zorgt het continu afwisselen van afdelingen ervoor dat het consulaire personeel
wordt opgeleid in alle zaken die betrekking hebben op de behoeften van staatsburgers in het buitenland.
(n/a)

178

U.S. Department of State (2019c)

179

U.S. Department of State (2019d)

40

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

Het Australische Department of Foreign Affairs and Trade verzorgt de implementatie van de
opleidingsprogramma’s voor de medewerkers die in het buitenland werkzaam zijn. Opleidingsambtenaren
bezoeken de verschillende vertegenwoordigingen en zorgen ervoor dat het personeel goed is opgeleid en
voorbereid is om met de uiteenlopende gevallen om te gaan.180 Daarnaast zijn alle ambtenaren die
consulair werk verrichten én de hoofden van de missies verplicht om een cursus te volgen waarin het
beleid wordt uiteengezet met behulp van verschillende scenario’s die op de consulaire dienstverlening
betrekking hebben, zodat “over de gehele linie de boodschap consistent is”.181 (n/a)
Door diplomatieke medewerkers meerdere taken te geven, waaronder consulaire bijstand, kan men
de doelmatigheid en veerkracht bevorderen. In Ierland houden alle diplomatieke medewerkers
(inclusief de ambassadeur) zich bezig met consulaire zaken en werken ondersteunende medewerkers als
adviseur wanneer ze in het buitenland zijn. Consulaire dienstverlening wordt daardoor niet gezien als een
gescheiden takenpakket. Dit kan zowel de doelmatigheid vergroten als het personeel beter in staat stellen
zich aan verschillende gebieden aan te passen, maar het zou ten koste kunnen gaan van de mate van
specialisatie. (F3)
Multidisciplinaire medewerkers in het hoofdkwartier kunnen een uitgebreidere aanpak van
consulaire zaken mogelijk maken. In het Verenigd Koninkrijk heeft het consulaire team van de Foreign
en Commonwealth Office in Londen ook maatschappelijk werkers, een politiefunctionaris en een
mensenrechtenadvocaat in dienst. Zij geven generalistische consulaire ambtenaren advies over de aanpak
van complexe gevallen. Hierdoor wordt ervoor gezorgd dat in de aanpak van consulaire medewerkers
verschillende perspectieven worden meegenomen, zoals sociaal welzijn, crisisbeheer en juridische aspecten.
(n/a)

Flexibelere personeelsregelingen kunnen zorgen voor een betere wereldwijde aanwezigheid. Naast
ambassades en consulaten nemen de Verenigde Staten bijvoorbeeld ook lokaal personeel als consulair
ambtenaar in dienst om ervoor te zorgen dat de dienstverlening van de VS zelfs tot in ver afgelegen
gebieden reikt. Er zijn in totaal 44 consulaire posten in verschillende delen van de wereld. Hoewel de
diensten van de lokale consulaire ambtenaren beperkt kunnen zijn, ondersteunen ze de
vertegenwoordigingen van de VS bij “het verwerken van paspoortaanvragen, het verlenen van bijstand en
bezoek op locatie”.182 Op deze manier verlichten ze aanzienlijk de werklast van de Amerikaanse consulaire
ambtenaren, die zich hierdoor gerichter kunnen bezighouden met de complexere zaken. Daarnaast dragen
ze bij aan een efficiënter informatiemanagement door informatie over lokale ontwikkelingen aan de
Amerikaanse consulaire ambtenaren te verstrekken. Ook onderhouden de Verenigde Staten een netwerk
van vrijwilligers: burgers die als lokaal contactpersoon optreden. Amerikaanse consulaire ambtenaren
beheren dit netwerk in hun eigen regio’s. Vrijwilligers kunnen de consulaire ambtenaren bijstaan door “in
crisistijd informatie te delen en door zo nu en dan Amerikaanse burgers in gevangenschap of in het
ziekenhuis te bezoeken wanneer een consulaire ambtenaar of een lokale consulaire ambtenaar niet

180

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

181

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het DFAT, 30 juli 2019

182

RAND Europe-correspondentie met een vertegenwoordiger van het Department of State, 30 august 2019

41

RAND Europe

beschikbaar is”.183 De Amerikaanse consulaire ambtenaren onderhouden hun banden met deze netwerken
door verschillende activiteiten voor deze gemeenschap te organiseren, waaronder opleidingen en
conferenties. (H3)
Op soortgelijke wijze onderhoudt Estland een netwerk van honorair consuls ter aanvulling op zijn
beperkte aantal vertegenwoordigingen in het buitenland. Hoewel het land een consulair netwerk heeft van
slechts 44 vertegenwoordigingen in het buitenland, heeft het land een netwerk van 200 honorair consuls
die de consulaire dienstverlening verzorgen voor Estse burgers in gebieden zonder Estse
vertegenwoordiging. Zo heeft Estland op het Afrikaanse continent slecht één ambassade, maar dankzij zijn
netwerk van honorair consuls kan het in vijf andere landen ook consulaire dienstverlening verzorgen.
Hetzelfde geldt voor Latijns-Amerika, waar het land geen vertegenwoordigingen heeft maar toch 19
honorair consuls onderhoudt.184 Honorair consuls kunnen, bijvoorbeeld, reisdocumenten afleveren aan
Estse burgers in het buitenland, reizigers in nood bijstaan en certificaten en documenten verstrekken.
Aangezien ze toegang hebben tot de consulaire database die wordt beheerd door het Estse ministerie van
Buitenlandse Zaken, zijn ze volledig geïntegreerd in het netwerk van Estse vertegenwoordigingen. Indien
nodig, kunnen honorair consuls ook de lokale ontwikkelingen in de gaten houden en daarover
rapporteren. Zo heeft het hoofdkwartier in Tallinn een goed beeld van de verschillende lokale trends waar
men bij de planning en implementatie van het beleid rekening mee dient te houden. Eer de honorair
consuls door de premier van Estland in hun aanstelling worden benoemd, moeten ze – gezien hun
uitgebreide takenpakket – een sollicitatieprocedure doorlopen.185 (D3,29)
Net als sommige andere landen in dit onderzoek heeft ook Nederland een uitgebreid netwerk van 288
honorair consuls. De verantwoordelijkheden van honorair consuls verschillen echter van land tot land. De
Nederlandse honorair consuls helpen bijvoorbeeld het ministerie van Buitenlandse Zaken “vooral op het
terrein van economische diplomatie”, kunnen “wereldwijd in noodgevallen bijstand verlenen” aan
Nederlandse burgers in het buitenland en zijn, in samenwerking met de ambassade of het consulaatgeneraal waar de honorair consul onder valt, “bevoegd om bij verlies, diefstal of vermissing van een
Nederlands reisdocument in het buitenland een aanvraag voor een laissez-passer in ontvangst te
nemen”.186 De verantwoordelijkheden van de Estse honorair consuls zijn echter uitgebreider en meer in
detail vastgelegd. Deze gaan verder dan het leveren van ad hoc bijstand. De consulaire
verantwoordelijkheden zijn gecodificeerd in de Consulaire Wet van Estland. Hoewel de honorair consuls
niet worden beschouwd als “structurele eenheden van het ministerie”, suggereert hun toegang tot de
consulaire databases dat ze een belangrijk rol vervullen bij de consulaire dienstverlening aan burgers in het
buitenland.187 Sommige van de andere landen in dit onderzoek, waaronder Nederland, onderhouden
uitgebreidere consulaire netwerken in het buitenland dan Estland. Hierdoor is er mogelijk een minder

183

RAND Europe-correspondentie met een vertegenwoordiger van het Department of State, 20 august 2019

184

Valisministeerium (2017)

185

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

186

BZ (2018a, pp.20, 24, 55)

187

Riigi Teataja (2019a)

42

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

sterke behoefte om sommige verantwoordelijkheden met betrekking tot bijstand en burgerzaken aan
honorair consuls te delegeren.

4.2.2.

Inzichten met betrekking tot de organisatie van het diplomatieke netwerk

Een aantal landen die hier worden vergeleken, heeft organisatorische maatregelen geïmplementeerd met
als doel het verbeteren van de efficiëntie en/of effectiviteit van het diplomatieke netwerk of het vergroten
van de omvang of reikwijdte ervan.
Ten eerste zien sommige landen het hoofdkwartier als een essentiële hub voor het delen van
informatie en de flexibele allocatie van middelen. De Verenigde Staten hebben een aanzienlijk aantal
consulaire medewerkers in het Department of State. Het Bureau of Consular Affairs telt zo’n 1.600
personeelsleden en is binnen het Department of State “de grootste dienst in termen van binnenlandse
medewerkers”.188 Deze ambtenaren staan personeel in het buitenland bij met advies, ze houden toezicht
op hun werk en monitoren trends. Een aantal van deze medewerkers kan tevens naar het buitenland
worden uitgezonden om kleinere posten te ondersteunen wanneer daar behoefte aan is.189 (H2)
Australië heeft onlangs een Global Watch Office opgericht om informatie en monitoringswerkzaamheden
in het hoofdkwartier te centraliseren en de crisisrespons te verhogen. (B24) Andere landen, zoals Ierland,
hebben ook hun expertise en toezicht in hun ministeriële hoofdkwartier gecentraliseerd maar
benadrukken daarnaast evenzeer dat de missies bij consulaire gevallen zo veel mogelijk zelfstandig moeten
kunnen optreden. Hiermee geven ze aan dat oplossingen gewoonlijk beter op lokaal niveau met lokale
kennis kunnen worden gevonden.190 (n/a)
In Nederland biedt BZ vanuit Den Haag richtlijnen aan de medewerkers op de vertegenwoordigen en
houdt het toezicht op de uitvoering van de consulaire dienstverlening. Ook neemt het ministerie een
coördinerende rol op zich tijdens crisissituaties. Daarnaast zijn bepaalde administratieve procedures die
betrekking hebben op de ambassade de afgelopen jaren gecentraliseerd in Den Haag. Hier zitten echter
geen procedures bij die betrekking hebben op de consulaire bijstand, omdat volgens het ministerie elk
geval uniek is en vereist dat de consulaire bijstand op de omstandigheden van de situatie kan worden
afgestemd. Het gaat dan ook hoofdzakelijk om procedures met betrekking tot de dienstverlening voor visa
en in mindere mate ook om procedures met betrekking tot de uitgifte van reisdocumenten, die
tegenwoordig door de CSO worden afgehandeld. (A1c, 3, 26)
Ten tweede kan de centralisatie van de klantenservice in een of meerdere telefooncentrales
bijdragen aan een verbeterde bereikbaarheid. Het ministerie van Buitenlandse Zaken in Nederland
heeft geleidelijk zijn communicatiekanalen met burgers in het buitenland gecentraliseerd en in 2016 een
contactcentrum geopend waar men 24/7 terecht kan. Nederlandse burgers in het buitenland kunnen BZ
bereiken via de telefoon, de website, e-mail, Twitter en WhatsApp (en in de nabije toekomst via een
online live-chatservice.) Dit contactcentrum is nu al de belangrijkste communicatiehub voor Nederlandse

188

U.S. Department of State (2019e); RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli
2019
189

RAND Europe-interview met een oud-functionaris van het Department of State, 23 juli 2019

190

RAND Europe-interview met vertegenwoordigers van het Department of Foreign Affairs and Trade, 25 juli 2019

43

RAND Europe

burgers in het buitenland en vormt de basis waarop het toekomstige Loket Buitenland gebouwd zal
worden. Deze service kan vragen beantwoorden (doorverwijzen naar waar men meer informatie kan
vinden), een afspraak voor een aanvraag inplannen of, waar mogelijk, ondersteuning bieden in
noodsituaties. (A3, 13)
Het Verenigd Koninkrijk heeft drie gecombineerde telefooncentrales in het buitenland (Malaga, Ottawa
en Hong Kong), waar het personeel is opgeleid om standaardgevallen op te lossen en gevallen te markeren
die een complexere respons van het hoofdkwartier behoeven.191 Door personeel in deze drie tijdzones te
hebben kan er op elk tijdstip om bijstand worden gevraagd. Door deze klantenservicetaken samen te
voegen hebben de consulaire ambtenaren die werkzaam zijn in vertegenwoordigingen in het buitenland
“de handen vrij” om zich te richten op de gevallen die meer aandacht vereisen. Daarbij monitort het
personeel van de telefooncentrales ook de binnenkomende gesprekken. Ze kunnen daardoor trends
opmerken en advies verstrekken over het aanpassen van reisadviezen en andere externe communicatieuitingen, waardoor die gerichter voorzien in de behoeften van reizigers en expats.192 (G16)
Ten derde kan een uitbreiding van het diplomatieke netwerk met het oog op de
handelsbetrekkingen kansen bieden voor het intensiveren van de consulaire dienstverlening. In
Nederland werd in de afgelopen jaren ongeveer hetzelfde aantal posten gesloten als geopend. Ondanks een
periode van bezuinigingen en de daarmee samenhangende vermindering van het aantal ambassades en
consulaten is de omvang van het Nederlandse diplomatieke netwerk in het aantal vertegenwoordigingen
relatief stabiel gebleven. (A4)
Ierland, daarentegen, breidt zijn wereldwijde aanwezigheid significant uit (van 80 diplomatieke posten in
2018 tot 106 in 2025) om de handel te bevorderen en andere commerciële belangen in het buitenland te
behartigen. Omdat alle ambtenaren in dienst van de missies in het buitenland consulaire werkzaamheden
verrichten, zal de uitbreiding van het netwerk ook de consulaire capaciteiten van het land vergroten. (F3)
Australië heeft zijn netwerk de afgelopen jaren met 12 nieuwe vertegenwoordigingen uitgebreid, wat de
“grootste uitbreiding was van het netwerk van de afgelopen 40 jaar”. 193 Daarbij wordt een aantal
Australische consulaten niet door het Department of Foreign Affairs and Trade geleid maar door hun
autoriteit voor handel en investeringen, Austrade, die verantwoordelijk is voor de promotie van de export
van het land. De overheid kan daardoor consulaire dienstverlening verzorgen in locaties waar zij
belangrijke commerciële belangen heeft. Op dit moment leidt Austrade 14 consulaten.194 (n/a)
Flexibele of tijdelijke missies helpen om hiaten in diplomatieke netwerken te dichten. De consulaire
netwerken van Frankrijk hebben flexibele structuren die kunnen worden ingezet of weggehaald,
afhankelijk van de behoeften van de burgers in het buitenland en worden chancellerie détachée of antenne
consulaire genoemd. Ze kunnen worden opgericht in situaties wanneer een relatief grote groep burgers
zich voor werkdoeleinden tijdelijk in een ander land vestigt en geeft hun toegang tot consulaire
dienstverlening. Zo is er momenteel één in Adelaide in Australië, waar de Franse en Australische
191

UK Houses of Parliament (2014)

192

UK Houses of Parliament (2014)

193

Australian Government (2017)

194

Australian Trade and Investment Commission (2018)

44

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

ministeries van Defensie een defensiecontract hebben getekend voor de bouw van een aantal onderzeeërs.
Hiervoor moeten meerdere Franse arbeiders zich tijdelijk in Australië vestigen. Hoewel dit op zich niet de
oprichting van een permanent consulaat rechtvaardigt, kan deze flexibele structuur administratieve
diensten verlenen, voor zover de tijdelijke Franse expats daar behoefte aan hebben. (E3)
Frankrijk organiseert ook regelmatig consulaire bezoeken (tournées consulaires) aan regio’s waar Fransen
verblijven in landen die geografisch gezien groot zijn en waar Frankrijk geen consulaire post heeft. Deze
bezoeken vinden op gezette tijden plaats (meestal maandelijks) en vaker in periodes voorafgaand aan
verkiezingen. Voor dit soort consulaire dienstverlening zijn specifieke hulpmiddelen ontwikkeld. Zo is er
een draagbare aktetas met daarin de elektronische apparatuur die nodig is om de biometrische gegevens
voor een paspoort op te slaan (vergelijkbaar met de mobiele vingerafdrukopnameapparaten van BZ).
Hierdoor kunnen Franse burgers een paspoort aanvragen zonder ver te hoeven reizen. Daarbij krijgen
honorair consuls steeds vaker als taak het afleveren van paspoorten in plaatsen die buiten het consulaire
netwerk vallen, daar waar dat mogelijk is (alleen honorair consuls die Frans staatsburger zijn mogen
paspoorten afleveren). (E5)
Andere landen richten zich op het verdiepen van hun samenwerking met bevriende landen, zodat de
toegang van hun burgers tot de consulaire dienstverlening toeneemt, zelfs in landen waar hun eigen land
geen vertegenwoordiging heeft. Dit wordt in paragraaf 4.4 nader besproken.

4.2.3.

Inzichten met betrekking tot de financiële aspecten

Een vergelijking tussen de overheidsdiensten van de verschillende landen is pas zinvol wanneer ook het
budget in beschouwing wordt genomen. De reikwijdte en inzet van de dienstverlening is immers in grote
mate afhankelijk van de beschikbare middelen. In een aparte bijlage bij dit rapport wordt meer informatie
gegeven over de financiering van de consulaire dienstverlening in de acht geanalyseerde landen. Doordat
er echter grote verschillen bestaan tussen deze landen met betrekking tot de beschikbare informatie over
de kosten, is het niet mogelijk de inzet van de beschikbare middelen te koppelen aan de dienstverlening en
derhalve uitspraken te doen over de (relatieve) inzet van de middelen voor de verleende bijstand.
Bovendien worden de diensten verschillend gedefinieerd en geconceptualiseerd en bestaan er grote
verschillen tussen de gehanteerde financiële instrumenten. Zo wordt er in Nederland ruim 50 miljoen
euro besteed aan consulaire dienstverlening, terwijl de VS een budget voor consulaire dienstverlening van
meer dan 2 miljard US dollar hanteert. Maar voor Nederland zijn er geen personeelskosten opgenomen in
dit overzicht, terwijl dit voor de VS wel het geval is. Landen als Duitsland en Estland rapporteren niet
over de financiële aspecten van de consulaire dienstverlening.
Niettemin kunnen we een aantal inzichten ten aanzien van de financiële aspecten van de consulaire
dienstverlening identificeren. Zo wordt in enkele landen (waaronder ook Nederland) door de consulaire
dienst een financiële bijdrage gevraagd voor het leveren van notariële diensten en het verstrekken
van reisdocumenten. Dit wordt vervolgens een bron van inkomsten voor het betrokken ministerie. In
het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld wordt de consulaire dienstverlening ook voor een deel
gefinancierd door de uitgifte van paspoorten. 195 Sommige landen, zoals de Verenigde Staten en
195

Foreign and Commonwealth Office (2014).

45

RAND Europe

Frankrijk, houden een specifiek noodfonds aan om eventuele crisisoperaties in noodsituaties te
financieren. (A9, B9, C9, D9, E9, F9, G9, H9).

4.3.

Inzichten met betrekking tot reisadvies en reisdocumenten

Burgers zijn zelf verantwoordelijk voor hun eigen veiligheid in het buitenland. Niettemin proberen
overheden hun burgers veelal in staat te stellen goed voorbereid op reis te gaan en goed geïnformeerd in
het buitenland te verblijven. Daarom verschaffen instanties die verantwoordelijk zijn voor de consulaire
dienstverlening reisadviezen over individuele landen aan hun burgers. Meestal gebeurt dit via een website.
Daarnaast is het hebben van de juiste documenten cruciaal voor burgers in het buitenland. In het
buitenland kan men zich over het algemeen wenden tot de ambassade of het consulaat-generaal in het
land van verblijf. Het ministerie van Buitenlandse Zaken is doorgaans de uitgevende instantie voor
reisdocumenten aan hun burgers in het buitenland en helpt hen ook om terug naar huis te komen bij
verlies of diefstal ervan.

4.3.1.

Reisadvies

Alle landen die in deze studie zijn meegenomen, bieden via een centrale website reisadvies aan hun
burgers aan. Desalniettemin zijn er verschillende aanpakken zichtbaar voor het presenteren of doelgericht
inzetten van zulke reisadviezen en de betrokkenheid van de overheid daarbij. Sommige landen zetten
doelgericht communicatiemiddelen en dienstverlenende activiteiten in om verschillende groepen en
gemeenschappen te bereiken, waarvan ze menen dat die een hoger risico lopen wanneer die naar
het buitenland afreizen of zich daar vestigen.
Veel landen hebben reisadviezen opgesteld die zich richten op risico’s die specifiek voor bepaalde
demografische of beroepsmatige groepen zijn. Zo verstrekken de Verenigde Staten speciale adviezen voor
“reizigers met bijzondere overwegingen”, zoals journalisten, reizigers die hun reis op geloofsgronden
maken, pelgrims, LHBTI’ers, vrouwelijke reizigers, gehandicapte reizigers, reizigers die vrijwilligerswerk
gaan verrichten, reizigers op leeftijd en reizigers met vuurwapens.196 (H12)
Reagerend op veranderende patronen in het reizen en verblijven in het buitenland, benadrukt de
consulaire strategie 2017-2019 van Australië de noodzaak om nieuwe manieren te vinden om te
communiceren met scholieren, studenten en jeugdige reizigers, gepensioneerden die in het buitenland
verblijven en passagiers van cruiseschepen. Dit heeft geleid tot de productie van specifiek op de doelgroep
toegesneden voorlichtingsmateriaal dat online en offline wordt verspreid.197 (n/a)
Vertegenwoordigers van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken erkennen de risico’s van
jongerenreizen en gaan daarom de scholen in het land af. Daar geven ze voorlichting over reizen en de
consulaire dienstverlening. Het land is ook met het buurland Finland een samenwerking aangegaan om

196

U.S. Department of State (2019f)

197

DFAT (2017b)

46

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

voorlichtingsmateriaal te ontwikkelen, dat online via social media platforms onder Finse en Estse reizigers
wordt verspreid.198 (n/a)
Verder benutten landen digitale communicatiemiddelen op nieuwe manieren. Estland, Frankrijk,
Ierland, Duitsland en de VS199 hebben mobiele applicaties ontwikkeld die het gemakkelijker maken om
reiswaarschuwingen, meldingen en andere informatie te verspreiden. Deze applicaties stellen hun
gebruikers normaal gesproken in staat om hun reis bij hun eigen overheid te registreren, zodat ze in geval
van nood gemakkelijk bereikbaar zijn. De app biedt gebruikers meestal de mogelijkheid om automatisch
pushmeldingen te ontvangen over wijzigingen in het reisadvies voor een bepaalde regio. Om dit te doen
gebruikt de Duitse app ook de locatieservices van het mobiele apparaat, wanneer de gebruikers dit voor de
applicatie toestaan. Het Verenigd Koninkrijk heeft geen dergelijke officiële smartphone app. In plaats
daarvan verstrekt het een aangepaste of opgeslagen versie van het reisadvies van de FCO aan derde partijen
om op hun websites of in hun mobiele applicaties te gebruiken (m.b.v. RSS feeds).200 (D13, 25; F1e, 10,
13; C25)

Ook richt het Verenigd Koninkrijk zich met hun communicatieactiviteiten voor doelgroepspecifieke
reisadviezen op burgers die het minst geneigd zijn zichzelf goed voor te lichten voordat ze op reis gaan.
Tot deze groepen behoren jeugdige reizigers en sociaal-economisch kwetsbare groepen. In tegenstelling tot
een aantal andere landen is het Verenigd Koninkrijk gestopt met de registratie van de reizen en
verblijfplaatsen van zijn staatsburgers in het buitenland. Dit naar aanleiding van de vergeefse pogingen om
de Britse staatsburgers in de regio kaart te brengen ten tijde van de kernramp van Fukushima in 2011.
Uiteindelijk bleek dat de Britse consulaire ambtenaren personen probeerden te traceren die niet in Japan
waren, omdat het register niet accuraat was.201 (n/a)
Nederland verstrekt ook reisadvies aan specifieke demografische groepen, net als de meeste andere landen
in dit onderzoek. In Nederland maakt dit echter gewoonlijk onderdeel uit van het reisadvies voor een
bepaalde eindbestemming, terwijl de VS, bijvoorbeeld, specifieke informatiebladen aanbiedt aan een groot
aantal groepen, ongeacht of ze op reis gaan of in het buitenland verblijven. Op soortgelijke wijze hebben
ook andere landen strategieën gericht op specifieke gemeenschappen, los van het reisadvies voor een
bepaald land. Net als de meeste landen die hier worden vergeleken, heeft Nederland een app ontwikkeld
voor het verspreiden van reisadvies. (A12)

4.3.2.

Reisdocumenten

Door staatsburgers die in het buitenland verblijven of reizen de mogelijkheid te geven om online
een nieuw paspoort aan te vragen, hoeft men minder vaak persoonlijk langs te komen. Steeds
minder landen vinden het noodzakelijk dat mensen persoonlijk op het consulaat langskomen.
Desalniettemin beseft men dat er soms grenzen zijn aan de digitalisering van de consulaire

198

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

199

Gearchiveerd website, die ook niet langer op de huidige webpage wordt gepromoot, maar de app wordt nog steeds bijgewerkt
in de appstores. Bron: U.S. Department of State (2014)
200

FCO (2019d)

201

RAND Europe-interview met een functionaris van de FCO, (29 juli 2019)

47

RAND Europe

dienstverlening. Die moet tenslotte toegankelijk blijven voor een breed publiek voor wie de digitale wereld
soms een uitdaging vormt, zodat de dienstverlening zich in de eerste plaats op de burger blijft richten.
In het geval van Estland is het voor staatsburgers gemakkelijk om via de online paspoortservice een
aanvraag in te dienen, omdat het land een vrij beperkt netwerk van consulaire missies heeft. Als de
aanvrager een geldige Estse ID-kaart met pincodes heeft, kan diegene een ID-document aanvragen,
waaronder een paspoort. Dit gebeurt per e-mail bij de Estse politie en grensbewaking. De e-mail moet
elektronisch worden ondertekend middels het elektronische identificatiesysteem van de overheid. De
aanvraag kan ook per post worden opgestuurd. Er zijn echter enkele beperkingen. Als het meer dan vijf
jaar geleden is dat de vingerafdrukgegevens van de aanvrager zijn geregistreerd, dan moet de aanvraag
persoonlijk worden ingediend bij een ambassade of consulaat van Estland. Honoraire consulaten hebben
geen toegang tot paspoorten noch tot aanvragen voor een ID-document. Door een digitale infrastructuur
op te zetten waarmee de Estse reiziger en expat “veel zaken zelf kunnen doen”, kunnen ze deze
administratieve kwesties afhandelen waar en wanneer het hen uitkomt. Hierdoor kunnen Estse consulaire
ambtenaren nog gerichter hun middelen en tijd aanwenden voor de complexere consulaire zaken.202 (D14,
15)

In Ierland kan men online het paspoort vernieuwen. Dat kan zowel in het land zelf als vanuit het
buitenland gebeuren. Voor Ierse burgers in het buitenland is dit de goedkoopste manier om het paspoort
te verlengen. Ierland moedigt de aanvragers ook aan om, waar mogelijk, de online service te gebruiken.
De verwerkingstijd is korter en de paspoorten worden per post opgestuurd. Als de postdiensten in een
land onbetrouwbaar worden bevonden, worden de paspoorten via een diplomatieke tas opgestuurd naar
de missie die zich het dichtst bij de aanvrager bevindt om daarvandaan te worden doorgezonden. Ierse
burgers die voor het eerst een paspoort aanvragen en buiten Ierland of het Verenigd Koninkrijk verblijven,
moeten hun aanvraag indienen via een Ierse ambassade of Iers consulaat in het land van verblijf van de
aanvrager (of een geaccrediteerde ambassade als er geen directe vertegenwoordiging aanwezig is).
Ambassades en consulaten ontvangen het merendeel van hun papieren aanvragen via de post. Ierland zal
uiteindelijk online de aanvraagprocedures voor alle paspoorten mogelijk maken, ook voor aanvragen die
voor de eerste keer gebeuren. (F14, 15)
In het Verenigd Koninkrijk kan men over het algemeen online een paspoort aanvragen, waarna die per
post wordt bezorgd. Als de aanvrager nog niet eerder een Brits paspoort had, kan het zijn dat men voor
een interview in een Passport Office in het Verenigd Koninkrijk langs moeten komen.203 (G14, 15, 21, 27)
Organisatorische hervormingen met betrekking tot de uitgifte van reisdocumenten in het
buitenland kunnen leiden tot een langere tijdsduur of een hogere prijs. In het Verenigd Koninkrijk
is de verantwoordelijkheid voor de uitgifte van identificatie- en reisdocumenten voor expats overgedragen
van de Foreign and Commonwealth Office aan het Home Office, waar het HM Passport Office is
ondergebracht. Het Passport Office ging eind 2013 open en was bij tijd en wijle ernstig overbelast.204 Toch

202

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 29 juli 2019

203

Government of the United Kingdom (2019b)

204

UK Houses of Parliament (2014b)

48

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

worden reisdocumenten op dit moment tegen een lagere prijs verstrekt aan burgers die in het buitenland
verblijven. (G14, 15, 21, 27)
Als Ierse burgers hun paspoort in het buitenland verliezen, kunnen ze bijstand krijgen van ambassades,
consulaten en honorair consuls. In Nederland hebben honorair consuls die verantwoordelijkheden
tegenwoordig niet meer. De overheid vond het leveren van de benodigde apparatuur, zoals een
vingerafdrukopnameapparaat, aan elke honorair consul niet kostenefficiënt genoeg. Ierland maakt echter
geen gebruik van vingerafdrukken als biometrische gegevens maar vertrouwt uitsluitend op (digitale)
foto’s voor gezichtsherkenning. Daarom hoeft men op geen enkel moment tijdens de aanvraagprocedure
persoonlijk aanwezig te zijn en worden de aanvragen centraal in Ierland verwerkt. De verantwoordelijke
afdeling stelt dat foto’s veiliger zijn dan vingerafdrukken. De Nederlandse overheid vindt daarentegen
vingerafdrukken betrouwbaarder en veiliger.205 Er lopen op dit moment twee interne studies van de
Nederlandse overheid naar het optimaliseren van de uitgifte van paspoorten aan Nederlandse burgers in
het buitenland. (A14)
Reisdocumenten kunnen veilig bezorgd worden door ze elektronisch te volgen. In Frankrijk moet
men voor een paspoortaanvraag altijd fysiek aanwezig zijn. Franse burgers die in bepaalde landen wonen,
kunnen echter hun paspoort via aangetekende post ontvangen, als ze bereid zijn de kosten daarvoor te
dragen. Deze ontwikkeling is geïmplementeerd om te voorkomen dat men meerdere keren moet afreizen.
Dit is alleen beschikbaar in landen met optimale omstandigheden voor de aangetekende post. Een
elektronisch volgsysteem, dat zich houdt aan de privacyregelingen, maakt het mogelijk voor de instantie
die de paspoorten bezorgt en het Franse ministerie van Europa en Buitenlandse Zaken om te controleren
of de paspoorten veilig zijn afgeleverd. In de volgende landen is deze service beschikbaar: Alle EUlidstaten, Argentinië, Australië, Brazilië, Canada, de VS, Japan, Noorwegen, Nieuw-Zeeland en
Zwitserland. (E14)
Speciale nadruk kan gelegd worden op praktijken die paspoortfraude bestrijden. Elke consulaire post
van Frankrijk heeft een aanspreekpunt voor fraudebestrijding. Dat werkt samen met andere
belanghebbende partijen binnen de overheid om het personeel bewust te maken van fraude met IDdocumenten. Dit wordt gedaan in samenwerking met andere instanties die binnen de Franse overheid
met dit onderwerp bezig zijn. Door de toegenomen digitalisering van de consulaire dienstverlening kan
een deel van het personeel zich richten op fraudepreventie, omdat hierdoor de werklast van de consulaire
medewerkers is afgenomen. (E9, E28)
Andere landen, zoals de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk, gebruiken ook specifieke
programma’s om fraude op te sporen. In het geval van het Verenigd Koninkrijk richt deze
fraudebestrijding zich ook specifiek op frauduleuze activiteiten binnen de Foreign and Commonwealth
Office. Dit doen ze bijvoorbeeld door het gebruik van speciale data-analysesoftware die helpt “potentiële
problemen te identificeren”.206 (n/a)

205

BZK (2018)

206

UK National Audit Office (2018); U.S. Department of State (2019i)

49

RAND Europe

4.4.

Inzichten met betrekking tot de bijstand aan staatsburgers in
nood

De consulaire dienst verleent doorgaans bijstand aan staatsburgers in het buitenland in nood. Hierbij kan
men denken aan verschillende soorten noodsituaties, zoals detentie, medische zorg, crises en calamiteiten.
In sommige gevallen kan een overheid burgers bijstaan ingeval medische zorg nodig is. Dit kan
bijvoorbeeld het geval zijn bij ernstige ongevallen, waarbij repatriëring vereist is. Wanneer men niet of
onvoldoende verzekerd is, kan eventueel financiële bemiddeling worden gefaciliteerd. Bij crises in het
buitenland waar eigen burgers bij betrokken zijn, levert het ministerie van Buitenlandse Zaken doorgaans
consulaire bijstand. Een dergelijke crisis kan bijvoorbeeld een aardbeving of aanslag zijn.
Consulaire bijstand aan staatsburgers in nood kan verschillende vormen aannemen. Dit onderdeel
behandelt inzichten met betrekking tot samenwerkingsverbanden, kwetsbaarheidsbeoordelingen,
crisisrespons, repatriëring en staatsburgers in gevangenschap in het buitenland.

4.4.1.

Samenwerkingsverbanden

Samenwerkingsverbanden met private of niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) kan het verlenen van
bijstand aan staatsburgers in nood bespoedigen. Sommige landen gaan daarnaast met buurlanden een
bilateraal en/of multilateraal samenwerkingsverband aan. In het bijzonder kan het benutten van de
mogelijkheden van consulaire samenwerking binnen de EU helpen om de geografische reikwijdte
van de consulaire bescherming te vergroten. De samenwerking in EU-verband streeft ernaar om EUburgers “zonder vertegenwoordiging” buiten de EU dezelfde mate van bijstand te verlenen als EU-burgers
zouden ontvangen die buiten de EU door hun ambassade of consulaat worden vertegenwoordigd (zoals
besproken in 1.1).
Veel EU-landen hebben afspraken gemaakt voor de bijstand aan burgers van andere landen in gebieden
waar er voor hen geen vertegenwoordiging aanwezig is. Deze afspraken gaan vaak verder dan de consulaire
samenwerking in EU-verband. Zo heeft Estland een internationale overeenkomst met Letland en
Litouwen over de verzorging van de consulaire dienstverlening. Hierdoor kunnen veel meer Estse burgers
aanspraak maken op consulaire bescherming, aangezien het land een vrij beperkt netwerk van consulaire
vertegenwoordigingen heeft. De verbintenis van het land met Finland, waar de grootste groep Estse expats
woont, is meer dan alleen maar een samenwerking. De twee landen hebben gestructureerde platforms
opgezet voor het uitwisselen van gegevens, bijvoorbeeld op het gebied van de basisregistratie van personen.
Wanneer men in Finland gegevens van een Estlander opneemt in de basisregistratie, komt die informatie
automatisch beschikbaar voor de Estse autoriteiten en vice versa. (D6, 7)
Hoewel Nederland samenwerkingsverbanden is aangegaan met maatschappelijke organisaties, hebben het
Verenigd Koninkrijk, Ierland en Frankrijk (zoals wordt besproken in 4.4.4) uitgebreid
samengewerkt met ngo’s tijdens en na de repatriëring van staatsburgers in nood. Met name het
Verenigd Koninkrijk werkt samen met ngo’s om ervoor te zorgen dat zijn consulaire ambtenaren zelfs de
kwetsbaarste burgers kunnen bijstaan. De Foreign and Commonwealth Office heeft meerdere contractuele
overeenkomsten afgesloten met organisaties die specialistische bijstand verlenen, bijvoorbeeld aan
slachtoffers van seksueel geweld. Omdat bovendien de FCO over het algemeen geen zoektochten
organiseert naar de verblijfplaatsen van personen, steunt het een “liefdadigheidsinstelling voor vermiste

50

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

personen”. De FCO werkt ook samen met organisaties die families bijstaan van wie een familielid in het
buitenland in gevangenschap zit. De gedachte achter deze samenwerkingsverbanden is dat, hoewel de
consulaire ambtenaren niet opgeleid zijn in het leveren van sociale hulpverlening, de FCO erkent dat het
noodzakelijk is om burgers bij te staan die moeten omgaan met kwesties die hen potentieel geestelijk
kunnen ontwrichten.207 (G16)
Ook Ierland werkt samen met maatschappelijke organisaties, zoals de Kevin Bell Repatriation Trust
(KBRT), om de reikwijdte van de bijstand aan Ierse burgers in het buitenland te vergroten. De rol van het
ministerie bestaat eruit dat ze aan de familie de contactgegevens van KBRT verstrekken als een overleden
Ierse burger geen reisverzekering had. (F21)

4.4.2.

Kwetsbaarheidsbeoordelingen

Sommige landen beoordelen de mate van kwetsbaarheid van hun staatsburgers en diens behoefte
aan bijstand op een systematisch manier. Zo gebruikt Australië een matrix om de individuele
kwetsbaarheid te beoordelen en de mate waarin iemand voor bijstand in aanmerking komt. De matrix is
ontwikkeld om ervoor te zorgen dat alle consulaire ambtenaren op dezelfde wijze de urgentie van een
geval beoordelen en de dienstverlening over alle consulaire vertegenwoordigingen consistent en uniform
is. Het gebruik van de matrix past binnen het algemene doel van Australië om prioriteit te geven aan de
consulaire gevallen die de meeste aandacht behoeven en om de beperkte middelen in te zetten voor
bijstand aan hen die het kwetsbaarst zijn. (B18, 19)
In Nederland speelt kwetsbaarheid ook een rol bij de beoordeling of een staatsburger in aanmerking
komt voor consulaire bijstand. Daarbij gebruiken medewerkers van de ambassade, wanneer zij
gedetineerden in het buitenland bezoeken, een door BZ opgestelde checklist om te bepalen wat de
kwetsbaarheid van de Nederlander is. Het beoordelingskader van Australië lijkt echter breder ingezet te
worden voor consulaire bijstand dan in het geval van Nederland. (A17, 19)

4.4.3.

Crisisrespons

De crisisparaatheid van de afzonderlijke missies kan worden verbeterd door crisisresponsplannen op
te stellen. Zo heeft iedere Ierse missie zijn eigen Consular Emergency Response Plan (CERP) met daarin
tien prioriteitsstappen voor crisisrespons die men in geval van een grote crisis moet volgen. Daarbij zal de
missie het ministerie in Dublin voorzien van verslagen van de situatie en als de situatie daarom vraagt kan
men in het ministerie in Dublin een crisiscentrum oprichten. Al naar gelang de behoefte kan de capaciteit
worden uitgebreid of verkleind. (F25)
In Nederland heeft BZ de afgelopen jaren geprobeerd om de crisisparaatheid te verbeteren. Zo hebben ze
een crisisprotocol opgesteld dat veel overeenkomsten vertoont met het protocol dat Ierland in 2018 heeft
geïmplementeerd 208 In het geval van Nederland zijn de ambassades of de consulaten-generaal
verantwoordelijk voor de crisisrespons in het buitenland. Het ministerie in Den Haag verleent daarbij

207

RAND Europe-interview met een vertegenwoordiger van de Foreign and Commonwealth Office, 29 juli 2019

208

BZ (2019c)

51

RAND Europe

ondersteuning en coördineert de inspanningen. Mocht de capaciteit tekortschieten, dan kan een Snelinzetbaar Consulair OndersteuningsTeam (SCOT) worden uitgezonden. (A24)
Sommige landen komen met speciale eenheden om specifieke en vaak complexe (consulaire)
gevallen aan te pakken. Zo heeft het Verenigd Koninkrijk de speciale Forced Marriage Unit
(gedwongen huwelijk eenheid), die gezamenlijk wordt geleid door de FCO en het Home Office. De
eenheid “neemt het voortouw in het beleid, de dienstverlening en het maatschappelijke werk van de
overheid met betrekking tot gedwongen huwelijken” en is verantwoordelijk voor alle gevallen van een
gedwongen huwelijk zodra er een Brits staatsburger bij betrokken is, zowel in het Verenigd Koninkrijk als
in het buitenland.209 De eenheid is ook verantwoordelijk voor het verspreiden van kennis met betrekking
tot de praktijken van gedwongen huwelijken over de verschillende takken van de Britse overheid en
binnen andere publieke autoriteiten.210 (G22)
Sommige landen hebben procedures ingevoerd om ervoor te zorgen dat staatsburgers die het slachtoffer
zijn geworden van een misdrijf of een gedwongen huwelijk bijstand ontvangen wanneer ze in het land van
herkomst terugkeren. In Australië nemen politiefunctionarissen de zorg van het slachtoffer over in het
geval van de ontvoering van een kind of een gedwongen huwelijk. Dit gebeurt in overleg met het
consulaire personeel. Bij de terugkeer van het slachtoffer wordt de bijstand in eerste instantie verleend
door de Australische federale politie. Zij zullen “hen bij terugkeer op het vliegveld opvangen”, beoordelen
“of ze in aanmerking komen voor het Support for Trafficked People Programme en hen doorverwijzen naar
andere instanties die voor hen van toepassing zijn”.211 (B23) Het Verenigd Koninkrijk heeft specifieke
wetgeving over vrouwenbesnijdenis, evenals over gedwongen huwelijken, waardoor de Foreign and
Commonwealth Office vermeende slachtoffers kan bijstaan om terug te keren naar het VK. (G16)

4.4.4.

Repatriëring

Voor repatriëring kan financiële bijstand verleend worden. Nederland en meerdere andere landen in
deze studie verstrekken geen financiële bijstand voor repatriëring (behalve voor financiële bemiddeling).
Een aantal landen heeft wel de praktijk ingesteld dat ze financiële bijstand verstrekken in de vorm van een
lening. (A20, 21)
In het geval van de Verenigde Staten vereist de U.S. Code 4802 Responsibility of Secretary of State dat het
Department of State Amerikaanse staatsburgers evacueert “wanneer hun levens in gevaar zijn”. 212
Repatriëring wordt normaal gesproken georganiseerd door het verstrekken van een noodlening maar
onder uitzonderlijke omstandigheden kan men de evacuatie of repatriëring ook “kosteloos” uitvoeren. Dit
gebeurt meestal wanneer een Amerikaanse burger als gevolg van een crisissituatie kwetsbaar is geworden of
het slachtoffer is geworden van een ernstig misdrijf.213 Bij de repatriëring van een Amerikaanse burger
wordt elk geval afzonderlijk bekeken maar zaken als een familie- of reiscrisis, verlies van werk,

209

The Government of the United Kingdom (2019c)

210

The Government of the United Kingdom (2014)

211

RAND Europe-correspondentie met een vertegenwoordiger van het Department of Foreign Affairs and Trade, 17 juli 2019

212

Legal Information Institute (2019c)

213

U.S. Department of State (2019g)

52

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

faillissement of medische of psychische problemen kunnen meegewogen worden. Het budget in 2018
voor leningen voor repatriëring bedroeg 789.000 Amerikaanse dollar.214 Daarnaast had het Department of
State 7,9 miljoen Amerikaanse dollar toegewezen voor “onvoorziene noodsituaties”, zoals de “evacuatie
van personeel en hun gezinnen in het buitenland (…), Amerikaanse burgers en staatsburgers van andere
landen”.215 (H21)
Frankrijk ondersteunde in 2017 206 repatriëringen (waarvan de kosten in totaal zo’n 600.000 euro
bedroegen). In Frankrijk kunnen repatriëringen om medische of financiële redenen (zoals verlies van
werk) worden uitgevoerd. Omdat de omstandigheden vaak verschillen, bestaat hiervoor geen eenduidig
beleid of wettelijke basis. In plaats daarvan behandelen de consulaire ambtenaren elk geval op zich om de
mate van interventie te bepalen. Hierbij wordt nagegaan of de burger verzekerd is en, als dat niet het geval
is, of de burger zelf in staat is om de kosten te dekken. Mocht dat niet het geval zijn, dan kan Frankrijk
(gedeeltelijk) de kosten van de repatriëring of de medische noodhulp op zich nemen. Voorwaarde is dat de
burger deze kosten terugbetaald (behalve als het om een evacuatie gaat). Voor repatriëringen is gewoonlijk
logistieke ondersteuning nodig en men moet zorgen voor passende omstandigheden voor hun terugkeer
(waaronder medische ondersteuning). De ngo ‘France Horizon’ vervult een essentiële rol bij het zorgen
voor een goed werkend systeem voor de terugkeer van staatsburgers die urgent moeten worden
gerepatrieerd. (E21)
Ook Estland verleend financiële bijstand voor repatriëring aan zijn burgers. Dit gebeurt meestal op basis
van terugbetaling. Wanneer zich een crisis voordoet, kan het land de evacuatie van zijn burgers terug naar
Estland organiseren. Naar aanleiding van de oorlog in Georgië evacueerde Estland in 2008 het merendeel
van zijn burgers en een aantal Finse staatsburgers uit het gebied.216 De verantwoordelijkheden voor de
repatriëring en evacuatie van staatsburgers in nood staan ook in de overeenkomst die het land heeft
gesloten in het kader van de samenwerkingsverbanden met Litouwen en Letland. (D26)

4.4.5.

Bijstand aan staatsburgers in gevangenschap

Artikel 36 van het Verdrag van Wenen 217 , betreffende de consulaire betrekkingen, bepaalt dat de
autoriteiten de diplomatieke vertegenwoordiging direct in kennis stellen van een arrestatie indien de
buitenlandse gedetineerde dat wenst. Afhankelijk van hoe een land zijn consulaire dienstverlening heeft
gereguleerd, kan het thuisland van de gedetineerde wettelijk verplicht zijn om consulaire bijstand te
verlenen of besluiten deze te verlenen. Franse staatsburgers met een dubbele nationaliteit zijn
verzekerd van consulaire bijstand in het buitenland. Die wordt soms zelfs verleend aan gedetineerden
die staatsburger zijn van het land waarin ze in gevangenschap verkeren. In landen waar veel burgers ook de
Franse nationaliteit bezitten, zoals Marokko, worden deze situaties per geval opgelost, in overleg met de
lokale autoriteiten. Dit leunt gewoonlijk zwaar op een dialoog met het land waarin de eigen staatburger in
gevangenschap zit.
214

U.S. Department of State (2019h)

215

U.S. Department of State (2019h)

216

RAND Europe-correspondentie met een vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken, 31 juli 2019;
YLE (2008)
217

Overheid.nl (2019)

53

RAND Europe

Nederland beoogt om bijstand te verlenen achter de schermen, zonder er ruchtbaarheid aan te geven.
Bovendien stelt BZ het oogpunt van landen te respecteren die een dubbele nationaliteit niet erkennen en
deze personen behandelen als hun eigen staatsburgers, wat in sommige gevallen de consulaire
dienstverlening die Nederland kan bieden beperkt. (A19)
De Franse aanpak lijkt dus op die van Nederland, zij het net iets ambitieuzer. (n/a)
Andere landen pakken dit weer anders aan, zoals Australië en Duitsland. Daar zijn staatsburgers met een
dubbele nationaliteit niet verzekerd van consulaire bijstand. (B12, 19; C19)
Enkele landen gaan bilaterale overeenkomsten aan om de omstandigheden van staatsburgers in
gevangenschap te verbeteren. Bilaterale overeenkomsten kunnen ervoor zorgen dat landen hun
staatsburgers betere bescherming kunnen bieden. Zo heeft Australië een verdrag met China getekend om
vaker Australische burgers in gevangenschap te bezoeken. Deze bezoeken kunnen ook door Chinese
partnerorganisaties afgelegd worden. (B7)
Landen hebben verschillende praktijken gevolgd om het welzijn te garanderen van hun burgers die
in het buitenland in gevangenschap zitten. Zo voorziet Duitsland zijn burgers in gevangenschap van
sociale bijstand, 2 maanden nadat ze vast zijn gezet. Die wordt verstrekt op basis van samenwerking tussen
de instanties voor sociale bijstand en de consulaire dienstverlening. (C2) Op soortgelijke wijze
ondersteunen de Verenigde Staten zijn burgers door leesmateriaal en vitaminesupplementen te
verstrekken en kunnen ze het bezoek regelen van een geestelijke van een geloofsovertuiging naar keuze van
de gedetineerde. Het land voert ook het beleid dat iedere burger die in het buitenland in gevangenschap
zit, bezocht wordt. Dit kunnen ze doen dankzij hun uitgebreide netwerk van vertegenwoordigingen,
lokale consulaire ambtenaren en vrijwillige burgercontactpersonen. (H19)

4.5.

Inzichten met betrekking tot de overige dienstverlening

Burgers van sommige landen kunnen tijdens verkiezingen hun stem online uitbrengen vanuit het
buitenland. Een aantal landen biedt de mogelijkheid om online te stemmen als één van een aantal
mogelijkheden, waaronder ook stemmen per post en fysiek stemmen bij een stembureau op een consulaat
of ambassade. Nederland biedt meerdere mogelijkheden om in het buitenland te stemmen. Maar sinds de
pilot Kiezen op afstand voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2006 is online stemmen voor burgers in
het buitenland niet meer aangeboden. (A29)
Estland heeft internationaal de reputatie op digitaal gebied een geavanceerde samenleving te zijn en is een
voorloper in de implementatie van digitaal toegankelijke diensten. Sinds 2005 kunnen Estse burgers het
online stemsysteem van hun land gebruiken voor alle plaatselijke, nationale en Europese verkiezingen,
zelfs als men in het buitenland verblijft of op reis is.218 Dankzij online stemmen kunnen zij hun stem
uitbrengen waar en wanneer hen dat uitkomt. Het biedt hun een andere mogelijkheid om hun stem uit te
brengen naast de traditionele methoden, zoals bij een stembureau. Dat laatste blijft mogelijk voor
stemgerechtigden die de andere methoden te moeilijk vinden of die er eenvoudigweg de voorkeur aan

218

Faulí, C. et al. (Binnenkort te verwachten)

54

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

geven om er geen gebruik van te maken. Om te kunnen stemmen moet een Estse burger die permanent in
het buitenland woont, zich registreren bij een kiesdistrict op basis van de plek in Estland waar zij (of hun
ouders of voorouders) hebben gewoond. Een Estse ID-kaart en een kaartlezer of een mobiele ID met twee
verschillende pincodes zijn ook nodig om te kunnen stemmen. Vanwege de (potentiële) kwetsbaarheden
van stemsystemen via het internet en de bredere zorgen omtrent cybersecurity hebben vele overheden
wereldwijd zich verzet tegen het online stemmen. Ook in Nederland zijn eerdere experimenten met online
stemmen allemaal gestaakt.219 Onafhankelijke beoordelaars hebben zelfs geadviseerd (in 2014) om het
ingevoerde Estse systeem niet meer te gebruiken vanwege hun zorgen om de veiligheid ervan.220 Toch
wordt het systeem ook nu nog gebruikt en blijven Nederland en andere landen (zij het langzaam) bezig
met het onderzoeken van de mogelijkheden en de haalbaarheid van online stemmen.221 (D29)
Om de opkomst bij verkiezingen te vergroten konden Franse stemgerechtigde staatsburgers bij bepaalde
verkiezingen online stemmen in het buitenland. In 2017 is dit opgeschort vanwege zorgen om de
veiligheid ervan. Franse burgers in het buitenland konden ervoor kiezen om online te stemmen voor
parlementaire verkiezingen. De Franse overheid streeft ernaar om het stemmen per internet weer mogelijk
te maken voor de consulaire verkiezingen van 2020. De verwachting is dat het in de toekomst alleen
beschikbaar zal zijn voor de nationale parlementaire verkiezingen en/of voor de consulaire verkiezingen,
zodat de risico’s voor een nationale verkiezingsuitslag, zoals de presidentiële verkiezingen, beperkt blijven.
(E29)

Daarbij hanteert Frankrijk een districtenstelsel, waarbij de belangen van burgers in het buitenland
expliciet behartigd worden door volksvertegenwoordigers in de nationale assemblee. De Franse
overheid heeft de wereld daarom opgedeeld in 11 regio’s of districten. Fransen die woonachtig zijn in het
buitenland kunnen stemmen voor de parlementsleden die hun regio vertegenwoordigen. Daarnaast
kunnen Franse staatsburgers in het buitenland eenmaal in de zes jaar deelnemen aan de verkiezingen
voor de Assemblee voor Franse burgers in het buitenland (Assemblée des Français de l’étranger), die
optreedt als raadgever van de Franse overheid op het gebied van de consulaire dienstverlening. (E9)
In sommige landen vormt het organiseren van culturele evenementen een essentieel onderdeel van
de consulaire werkzaamheden. Zo zet Ierland “culturele diplomatie” in om het “merk Ierland” in het
buitenland zo optimaal mogelijk te profileren. Het organiseren van culturele evenementen wordt gezien
als een standaardtaak van de Ierse ambassades. Naast de inspanningen van de afzonderlijke missies heeft
Ierland een nieuw overheidsorgaan in het leven geroepen, Culture Ireland genaamd, om wereldwijd de
Ierse kunsten te promoten. Ze gebruiken een strategische en organiserende aanpak met als einddoel het
verbeteren van de internationale reputatie van Ierland en het vergroten van de invloed van het land
binnen de internationale politiek. (F31)
De Franse consulaire dienst kan studiebeurzen verlenen aan Franse burgers die aan Franse instellingen in
het buitenland studeren en heeft daarnaast subsidieprogramma’s voor ngo’s. En verenigingen die culturele
evenementen organiseren waar de aanwezigheid van Frankrijk in het buitenland wordt gepromoot,

219

Faulí, C. et al. (Binnenkort te verwachten)

220

Springall et al. (2014)

221

Verdonck Klooster & Associates (2016)

55

RAND Europe

kunnen ondersteuning krijgen van een fonds dat educatieve, liefdadigheids- en culturele initiatieven
financiert. De zorg dat alle Franse studenten in het buitenland toegang hebben tot Frans onderwijs is een
van de hoofdtaken van de consulaire dienst, aangezien hier 90 procent van het budget voor is
gereserveerd. Bij andere landen zijn de consulaire dienstverlening, culturele zaken en andere diplomatieke
activiteiten vaak van elkaar gescheiden. (E31)

4.6.

Ten slotte

In dit hoofdstuk is een aantal inzichten over consulaire dienstverlening in een vijftal thema’s
gepresenteerd. Deze inzichten zijn geïdentificeerd op basis van een internationaal vergelijkend onderzoek
van acht landen. Bij ieder inzicht wordt verwezen naar de relevante cellen in de tabellen in de bijlagen. De
landprofielen in deze bijlagen bieden verdere context en informatie over uiteenlopende aspecten van de
consulaire dienstverlening door Nederland en de overige zeven landen. Dit hoofdstuk beperkt zich tot de
meest in het oog springende inzichten en verschillen die voort zijn gekomen uit de internationale
vergelijking. Voor verdere verdieping verwijzen we naar de bijlagen.

56

Bronnen

Australian Bureau of Statistics. 2019. ‘Australian Demographic Statistics, Dec 2018.’ Geraadpleegd op 27 augustus 2019:
https://www.abs.gov.au/AUSSTATS/abs@.nsf/mf/3101.0.
Australian Government. 2017. ‘Foreign Policy White Paper.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.fpwhitepaper.gov.au.
Auswartiges Amt. 2018. ‘Organisational Chart’. Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.auswaertiges-amt.de/blob/215272/a1ca96f7e3349eca0c71707153f4cb76/organigramm-en-data.pdf.
———. 2019a. ‘History.’ Geraadpleegd op 19 september 2019: https://www.auswaertiges-amt.de/en/aamt/geschichte.
———. 2019b. ‘Law on the Consular Officers, their Functions and Powers.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.auswaertiges-amt.de/blob/232092/835fd523b3d0de7a3e13bd6a851da1b7/konsulargesetz-data.pdf.
———. 2019c. ‘Crisis Response Centre.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.auswaertiges-amt.de/en/aamt/krisenreaktionszentrum1-node.
Australian Trade and Investment Commission. 2018. ‘Program 2.1: Consular and passport services.’ Geraadpleegd op 20
september 2019:
https://www.austrade.gov.au/AR-201718/part-2-report-performance/program-21-consular-and-passport-services.html.
Bundesministeriums der Justiz und fur Verbrauchershutz und fur Verbraucherschutz sowie des Bundesamts fur Justiz. 2019.
‘Gesetz uber die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse (Konsulargesetz).’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
http://www.gesetze-im-internet.de/konsg/KonsG.pdf.
Department of Foreign Affairs and Trade [DFA]. 2015. Global Irish: Ireland’s Diaspora Policy. Geraadpleegd op 17 juli 2019:
https://www.dfa.ie/media/globalirish/global-irish-irelands-diaspora-policy.pdf
———. 2017. Statement of Strategy 2017-2020. Geraadpleegd op 17 Juli 2019:
https://www.dfa.ie/media/dfa/alldfawebsitemedia/aboutus/DFAT-Statement-of-Strategy-2017-2020.pdf
———. 2019a. ‘Our Strategy and Guiding Principles.’ Geraadpleegd op 17 juli 2019:
https://www.dfa.ie/about-us/what-we-do/our-strategy-and-guiding-principles/
———. 2019b. TravelWise: Staying safe and informed while travelling abroad, Ireland’s Consular Strategy 2019–2022. Dublin,
Ireland: Consular Assistance Unit, Department of Foreign Affairs and Trade. Geraadpleegd op 17 juli 2019:
https://www.dfa.ie/media/dfa/travel/Consular-Strategy-2019-2022.pdf
———. z.d.a Consular Assistance Charter. Geraadpleegd op 8 juli 2019:
https://www.dfa.ie/media/dfa/alldfawebsitemedia/travel/ourservices/Consular-Assistance-Charter.pdf
———. z.d.b Customer Service Charter. Geraadpleegd op 8 juli 2019:
https://www.dfa.ie/media/dfa/alldfawebsitemedia/aboutus/accountability/Customer-Service-Charter---English-Final.pdf
Department of Foreign Affairs and Trade [DFAT]. 2016a. ‘Development of the Consular Strategy.’ Geraadpleegd op 18
september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/our-services/consular-services/Documents/consular-strategy-2017-19-issues-paper.pdf
———. 2016b. ‘Consular Services.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/publications/corporate/annual-reports/annual-report-2014-2015/home/section-2/outcome2/consular-services/index.html.
———. 2017a. ‘2017-2018 Corporate Plan.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/publications/Documents/corporate-plan-2017-18.pdf.
———. 2017b. ‘Consular Strategy 2017-2019.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/our-services/consular-services/Pages/consular-strategy-2017-19.aspx
———. 2017d. ‘Annual Report 2017-2018.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/publications/corporate/annual-reports/Documents/dfat-annual-report-2017-18.pdf.
———. 2019a. ‘Organisational Structure: August 2019.’ Geraadpleegd op 18 juli 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/department/Documents/dfat-org-chart-executive.pdf.
———. 2019b. ‘Consular State of Play’. Geraadpleegd op 18 september 2019:
https://dfat.gov.au/about-us/our-services/consular-services/Documents/consular-state-of-play-2017-18.pdf.
———. 2019c. ‘Consular Services Charter.’ Geraadpleegd op 18 september 2019:
https://smartraveller.gov.au/services/Pages/consular-services-charter.aspx.
e-Estonia. 2019. ‘e-governance.’ Geraadpleegd op 27 september 2019: https://e-estonia.com/solutions/e-governance/
European Commission. 2019. ‘Consular protection’. Geraadpleegd op 2 juli 2019:
https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/eu-citizenship/consular-protection_en
Eurostat 2019. ‘Population on 1 January by age group, sex and citizenship.’ Geraadpleegd op 19 September 2019:
https://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitViewTableAction.do/ .

57

RAND Europe

Faulí, C., K. Stewart, F. Porcu, J. Taylor, A. Theben, B. Baruch, F. Folkford, F. Nederveen, A. Devaux & F. Lupiáñez- Villanueva.
Binnenkort te verwachten. Study on the benefits and drawbacks of remote voting. Luxembourg: Publications Office of the
European Union.
Fernandez Pasarin, Ana Mar. 2016. ‘Consulates and Consular Diplomacy.’ In The SAGE Handbook of Diplomacy, edited by
Costas M. Constantinou, Pauline Kerr and Paul Sharp. SAGE: London.
Forcese, Craig. 2006. ‘The Capacity to Protect: Diplomatic Protection of Dual Nationals in the War of Terror.’ The European
Journal of International Law 17, pp.269-394.
Foreign and Commonwealth Office [FCO]. 2014. ‘Support for British nationals abroad: A guide.’ Geraadpleegd op 19
september 2019:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/324513/FCO_Brits_A
broad_2014.pdf.
———. 2018. ‘Annual Report and Accounts 2017-2019.’ 5 juli 2018. Geraadpleegd op 16 september 2019:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/722730/FCO1119_F
CO_Annual_Report_2018_-_ONLINE.PDF.
———. 2019a. ‘Consular data by country: 2018 (whole year).’ 25 februari 2019. Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/781154/2018_Annual_Consular_MI_by_
Country.csv/preview.
———. 2019b. ‘Foreign and Commonwealth Office single departmental plan.’ 27 juni 2019. Geraadpleegd op 19 september
2019:
https://www.gov.uk/government/publications/foreign-and-commonwealth-office-single-departmental-plan/foreignand-commonwealth-office-single-departmental-plan-2019-20.
———. 2019c. ‘About us.’ Geraadpleegd op 28 augustus 2019:
https://www.gov.uk/government/organisations/foreign-commonwealth-office/about.
———. 2019d. ‘About Foreign and Commonwealth Office travel advice.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://www.gov.uk/guidance/how-the-foreign-commonwealth-office-puts-together-travel-advice#feeds-to-third-parties.
Global Consular Forum (homepage). 2019. Geraadpleegd op 21 augustus 2019: http://globalconsularforum.com/.
———. 2015. Report: Global Consular Forum 2015. Wilton Park: Global Consular Forum.
———. 2016. Seoul Consensus Statement on Consular Cooperation. Seoul: Global Consular Forum.
———. 2019. ‘Mission & Overview.’ Geraadpleegd op 21 augustus 2019: http://globalconsularforum.com/mission-overview/.
Government of Canada. 2019. ‘Canada-Australia Consular Services Sharing Agreement.’ Geraadpleegd op 20 september
2019: https://travel.gc.ca/assistance/emergency-info/consular/framework/canada-australia.
Government of Ireland. 2018. Global Ireland: Ireland's Global Footprint to 2025. Geraadpleegd op 17 juli 2019:
https://www.ireland.ie/media/ireland/stories/globaldiaspora/Global-Ireland-in-English.pdf
Government of the United Kingdom. 2014. ‘Multi-agency practice guidelines: Handling cases of Forced Marriage.’ juni 2014.
Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/322307/HMG_MULTI
_AGENCY_PRACTICE_GUIDELINES_v1_180614_FINAL.pdf.
———. 2019a. ‘Foreign and Commonwealth Office (FCO).’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/727665/FCO-SAMPExecutive-Summary-v4.pdf.
———. 2019b. ‘Passport interviews.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://www.passport.service.gov.uk/help/identity-interviews.
———. 2019c. ‘Forced marriage.’ Geraadpleegd op 20 september 2019: https://www.gov.uk/guidance/forced-marriage.
Griffiths, Helen. 2017. ‘It’s time to end child statelessness in Estonia.’ Geraadpleegd op 7 oktober 2019:
https://www.hrw.org/news/2017/01/17/its-time-end-child-statelessness-estonia
Hamilton, Donna. 2009. ‘The Transformation of Consular Affairs: the United States Experience.’ In Discussion Papers in
Diplomacy, edited by Ingrid d’Hooghe and Ellen Huijigh. The Hague: Clingendael.
L’Assemblée Nationale. 2014. ‘The National Assembly in the French Institutions.’ Geraadpleegd op 12 september 2019:
http://www2.assemblee-nationale.fr/static/langues/english/National_Assembly_in_the_French_institutions-2014.pdf
L'Assemblée Nationale et le Sénat. 2013. LOI n° 2013-659 du 22 juillet 2013 relative à la représentation des Français établis
hors de France, Geraadpleegd op 19 september 2019 :
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000027734839&categorieLien=cid.
Lee, Luke. 1969. ‘Vienna Convention on Consular Relations.’ International Conciliation 37: 41-76.
Legal Information Institute. 2019a. ’ 22 CFR § 71.1 - Protection of Americans abroad.’ Accessed 19 september 2019:
https://www.law.cornell.edu/cfr/text/22/71.1.
———. 2019b. ‘22 CFR § 71.6 - Services for distressed Americans.’ Accessed 19 september 2019:
https://www.law.cornell.edu/cfr/text/22/71.6.
———. 2019c. ‘U.S. Code § 4802 . Responsibility of the Secretary of the State. Accessed 20 september 2019:
https://www.law.cornell.edu/uscode/text/22/4802
Lowy Institute. 2017. ‘Global Diplomacy Index: 2017 country ranking.’ Geraadpleegd op 19 September 2019:
https://globaldiplomacyindex.lowyinstitute.org/country_rank.html.
Melissen, Jan and Brian Hocking. 2015. Diplomacy in the Digital Age. The Hague: Clingendael.
Ministère de l’Action et des Comptes Publlics. 2018. ‘Extrait du Bleu Budgétaire de la mission: Action Extérieure de l’Etat.’ 2
oktober 2018. Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.performancepublique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2019/pap/pdf/DBGPGMPGM151.pdf.
Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères. 2018a. ‘Rapport du gouvernement sur la situation des français établis hors de
France.’ Geraadpleegd op 30 juli 2019:
https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/rapportgouvernement2018_ok_cle4bba53.pdf.

58

Consulaire dienstverlening aan Nederlanders in het buitenland

———. 2018b. 'Organigramme MEAE.' 7 november 2018. Geraadpleegd op 23 September 2019:
https://www.diplomatie.gouv.fr/IMG/pdf/20181107_organigramme_meae_cle43b981.pdf.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [BZK]. 2018. ‘Reactie op motie Sjoerdsma: digitalisering van consulaire
documentverstrekking’, Kamerbrief ministers van BZK en BZ, 2018-0000766052, 16 oktober 2018. Geraadpleegd op 2 juli
2019: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2018/10/16/kamerbrief-over-digitalisering-van-consulairedocumentverstrekking.
Ministerie van Buitenlandse Zaken [BZ]. 2018a. De Staat van het Consulaire: Voor Nederland en Nederlanders Wereldwijd.
Editie 2018. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
———. 2018b. Kamerbrief ‘Uitbreiding en versterking postennet’. Minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok. Den Haag: Bureau
Secretaris-Generaal.
———. 2019a. De burger centraal? Consulaire dienstverlening in beweging 2011-2018. Den Haag: Ministerie van Buitenlandse
Zaken, Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB).
———. 2019b. De Staat van het Consulaire: Voor Nederland en Nederlanders Wereldwijd. Editie 2019. Den Haag: Ministerie
van Buitenlandse Zaken.
———. 2019c. ‘Beleidsreactie op IOB-evaluatie van DCV’. BZDOC-927126024-34. Minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok.
Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken.
Ministerie van Financiën. 2019. Rijksbegroting 2019: v Buitenlandse Zaken. Kamerstuk 35 000 V. Den Haag: Ministerie van
Financiën.
Ministry of Foreign Affairs. 2018. Trends in Consular Affairs. The Hague: Ministry of Foreign Affairs.
Nutt, Matt. 2007. ‘The establishment and restoration of Estonian independence and the development of Estonian foreign
relations.’ Ministry of Foreign Affairs Yearbook, 21-30.
OECD. 2019. ‘Gross domestic product (GDP).’ Geraadpleegd op 27 augustus 2019:
https://data.oecd.org/gdp/gross-domestic-product-gdp.htm.
Office for National Statistics. 2019. ‘Travel trends: 2018.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/leisureandtourism/articles/traveltrends/2018.
Oliver, Alex. 2016. ‘Travelling responsibly, but further to go: Australia’s new consular diplomacy.’ Australian Journal of
International Affairs 70: 681-694.
Overheid.nl. 2019. ‘Verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen, Wenen, 24-04-1963’. Geraadpleegd op 20 augustus
2019: https://wetten.overheid.nl/BWBV0004334/1986-01-16
Porzio, Giorgio. 2007. ‘Consular Assistance and Protection: An EU Perspective.’ The Hague Journal of Diplomacy 3.
Riigi Teataja. 2019a. ‘Consular Act.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.riigiteataja.ee/en/eli/525032019007/consolide.
———. 2019b. ‘The Constitution of Estonia.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://www.riigiteataja.ee/en/eli/530102013003/consolide.
Springall, Drew et al. 2014. ‘Security Analysis of the Estonian Internet Voting System.’ CCS 3-7, 1-13.
U.S. Department of State. 2013. ‘Bureau of Consular Affairs: Who We Are and What We Do.’ Geraadpleegd op 19 september
2019: https://travel.state.gov/content/dam/ca_fact_sheet.pdf.
———. 2014. ‘About the Smart Traveler App.’ Geraadpleegd op 18 september 2019:
https://2009-2017.state.gov/r/pa/ei/rls/dos/165020.htm
———. 2018. ‘Consular Affairs by the Numbers.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://travel.state.gov/content/dam/travel/CA%20By%20the%20Numbers%202019_Q1.pdf
———. 2019a. ‘Bureau of Consular Affairs.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://fam.state.gov/fam/01fam/01fam0250.html#X251_2.
———. 2019b. ‘Foreign Affairs Manual and Handbook.’ Geraadpleegd op 19 september 2019: https://fam.state.gov/.
———. 2019c. ‘Consular Career Track.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://careers.state.gov/work/foreign-service/officer/career-tracks/consular/.
———. 2019d. ‘Consular Fellows Program.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://careers.state.gov/work/foreign-service/consular-fellows/.
———. 2019e. ‘Mission.’ Geraadpleegd op 20 september 2019: https://travel.state.gov/content/travel/en/about-us.html.
———. 2019f. ‘Traveler Information.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://travel.state.gov/content/travel/en/international-travel/before-you-go/travelers-with-special-considerations.html.
———. 2019g. ‘Medical evacuation.’ Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://fam.state.gov/fam/07fam/07fam0360.html#M360.
———. 2019h. ‘Congressional Budget Justification. Department of State: Diplomatic Engagement.’ Geraadpleegd op 20
september 2019:
https://www.state.gov/wp-content/uploads/2018/12/One-piece-PDF-of-FY-2019-Department-ofState-Diplomatic-Engagement-Congressional-Budget-Justification-Appendix-1-.pdf.
———. 2019i. ‘Bureau of Consular Affairs.’ Geraadpleegd op 23 september 2019:
https://fam.state.gov/searchapps/viewer?format=html&query=fraud&links=FRAUD&url=/FAM/01FAM/01FAM0250.html#
M252_2_1,
U.S. National Travel and Tourism Office. 2019. ‘U.S. Citizen Outbound Travel Up Six Percent in 2018.’ 2 april 2019.
Geraadpleegd op 19 september 2019: https://travel.trade.gov/tinews/archive/tinews2019/20190402.asp
UK Houses of Parliament. 2010. ‘Global Security: UK-U.S. Relations - Foreign Affairs Committee. Annex C: Consular Operations
in the United States.’ Geraadpleegd op 20 augustus 2019:
https://publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmfaff/114/114we05.htm.
———. 2014. ‘Support for British nationals abroad: the Consular Service – Foreign Affairs Committee.’ Geraadpleegd op 20
september 2019: https://publications.parliament.uk/pa/cm201415/cmselect/cmfaff/516/51607.htm.

59

RAND Europe

———. 2014b. ‘Her Majesty’s Passport Office: delays in processing applications – Home Affairs Committee.’ Geraadpleegd op
20 september 2019: https://publications.parliament.uk/pa/cm201415/cmselect/cmhaff/238/23806.htm#a8.
UK National Audit Office. 2005. The Foreign and Commonwealth Office: Consular Services to British Nationals. London.
———. 2018. ‘Foreign & Commonwealth Office.’ Geraadpleegd op 19 september 2019: https://www.nao.org.uk/wpcontent/uploads/2018/11/Departmental-Overview-Foreign-and-Commonwealth-Office.pdf#page=10.
YLE. 2008. ‘Suomalaisia evakuoidaan Georgiasta.’ 1 November 2011. Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://yle.fi/uutiset/3-5847923.
Valisministeerium. 2007. ‘Foreign Service Act.’ Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://vm.ee/sites/default/files/content-editors/Foreign_Service_Act.pdf.
———. 2013. ‘Estonia’s Foreign Policy Objectives.’ 21 May 2013. Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://vm.ee/en/estonias-foreign-policy-objectives.
———. 2017. ‘Estonian Diplomatic Missions Abroad.’ maart 2017. Geraadpleegd op 19 september 2019:
https://vm.ee/sites/default/files/pictures/vm-esindused_kevad-2017_eng.jpg.
———. 2019. ‘Valisministeeriumi Struktuur.’ Geraadpleegd op 23 september 2019:
https://vm.ee/sites/default/files/Estonia_for_UN/Rasmus/struktuuri_joonis_23-09-2019_eng.pdf.
Van het Loo, M. S. Bearne, P. Lundin, H. Pung, A. Scoggins en M. Shergold. 2005. International Review of Consular Services.
Prepared for the National Audit Office. Santa Monica, Calif.: RAND Corporation.
Verdonck Klooster & Associates. 2016. ‘Test met internetstemmen.’ 1 december 2016. Geraadpleegd op 20 september 2019:
https://www.vka.nl/artikelen/test-met-internetstemmen/
VVD, CDA, D66 & Christen Unie (2017) Regeerakkoord 2017-2021: Vertrouwen in de toekomst. Geraadpleegd op 16 augustus
2019:
https://www.kabinetsformatie2017.nl/documenten/publicaties/2017/10/10/regeerakkoord-vertrouwen-in-de-toekomst.
World Bank. 2019. ‘GDP ranking.’ World Bank Open Data, 25 april. Geraadpleegd op 25 september 2019:
https://datacatalog.worldbank.org/dataset/gdp-ranking.

60

Lijst van geïnterviewden

Land

Geïnterviewden en respondenten

Nederland

Jan Willem Beaujean, Directeur Consulaire Zaken en Visumbeleid (DCV), Ministerie van
Buitenlandse Zaken en 3 senior beleidsmedewerkers van DCV

Australië

Twee senior vertegenwoordigers van het Australische ministerie van Buitenlandse Zaken en
Handel (Department of Foreign Affairs and Trade)

Duitsland

Vertegenwoordiger van het Federale Ministerie van Buitenlandse Zaken (Auswärtiges Amt),
Directie Juridische Zaken; Vertegenwoordiger van het Federale Ministerie van Buitenlandse
Zaken (Auswärtiges Amt), Crisis Response Centrum; en Vertegenwoordiger van het Federale
Ministerie van Buitenlandse Zaken (Auswärtiges Amt), Directoraat-Generaal voor Centrale
Diensten.

Estland

Senior vertegenwoordiger van het Estse ministerie van Buitenlandse Zaken (Eesti Vabariigi
Välisministeerium)

Frankrijk

Senior vertegenwoordiger van de afdeling consulaire dienstverlening van het Franse
ministerie van Europa en Buitenlandse Zaken (Ministère de l'Europe et des Affaires
étrangères)

Ierland

Twee senior vertegenwoordigers van de consulaire afdeling van het Ierse ministerie van
Buitenlandse Zaken en Handel (Department of Foreign Affairs and Trade)

Verenigd Koninkrijk

Senior vertegenwoordiger van het ministerie van Buitenlandse Zaken en Gemenebest
(Foreign and Commonwealth Office)

Verenigde Staten

Twee senior vertegenwoordigers van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken,
Bureau voor consulaire zaken (Department of State, Bureau of Consular Affairs)

61