Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 333

Regels inzake een wettelijke taak van
gemeenten om opvangvoorzieningen voor
asielzoekers mogelijk te maken (Wet
gemeentelijke taak mogelijk maken
asielopvangvoorzieningen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 2 februari 2023 en het nader rapport d.d. 24 maart
2023, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 december
2022, nr. 2022002873, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd
2 februari 2023, nr. W16.22.00210/II, bied ik U hierbij aan.
Bij Kabinetsmissive van 20 december 2022, no.2022002873, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot houdende regels inzake een
wettelijke taak van gemeenten om opvangvoorzieningen voor asielzoekers
mogelijk te maken (Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen), met memorie van toelichting.
Met dit wetsvoorstel wil de regering verandering brengen in de situatie
dat het Centraal orgaan opvang Asielzoeker (COA) afhankelijk is van de
vrijwillige medewerking van gemeenten bij het realiseren van asielopvang. Het introduceert daartoe een (structurele) wettelijke taak voor
gemeenten om asielopvangvoorzieningen te bieden. Het voorstel beoogt
langs deze weg te komen tot een stabiel en robuust stelsel en een
evenwichtigere verdeling van asielzoekers over alle gemeenten.
Hiertoe creëert het voorstel een op een eerste ministeriële raming
volgende verdelingsprocedure op provinciaal niveau, onder leiding van de
commissaris van de Koning als rijksorgaan. Dit wordt gevolgd door een
1

kst-36333-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

1

vaststellingsbesluit van de Minister van Justitie en Veiligheid (hierna: de
Minister) waarin de gemeenten zijn opgenomen op wie de taak rust
daadwerkelijk te voorzien in opvanglocaties. Gemeenten die vrijwillig
opvangplaatsen beschikbaar stellen die langer dan vijf jaar beschikbaar
zijn, kunnen, naast de reguliere kostenvergoeding, een financiële beloning
verkrijgen.
Het wetsvoorstel kan, zo betoogt de toelichting, niet los gezien worden
van de huidige crisis in de asielopvang. De regering streeft daarom
spoedige inwerkingtreding van het voorstel na. Het voorstel is met
verkorte termijnen voorbereid en is ook met een verzoek om spoedadvies
aan de Afdeling advisering van de Raad van State voorgelegd. Tegelijkertijd moet nog veel worden uitgewerkt in lagere regelgeving. De
regering streeft ernaar gelijktijdig met de indiening van het voorstel aan
de Tweede Kamer, daartoe een algemene maatregel van bestuur in
consultatie te geven.
Het is niet haalbaar gebleken om gelijktijdig met de indiening van het
voorstel aan de Tweede Kamer, de algemene maatregel van bestuur
(amvb) in consultatie te brengen. Wel zullen de uitgangspunten van de
amvb op dat moment gereed zijn. De amvb wordt op basis van deze
uitgangspunten opgesteld en gestreefd wordt om de amvb op de zo kortst
mogelijke termijn in consultatie te geven.
Met de regering en veel geconsulteerde partijen onderschrijft de Afdeling
de noodzaak om te komen tot een effectief, robuust en duurzaam wettelijk
stelsel waarmee kan worden voorzien in een eerlijkere en evenwichtigere
verdeling van asielzoekers. Het is dan ook positief dat de regering daartoe
nu stappen zet om te komen tot nieuwe wetgeving en dat gemeenten bij
wet in medebewind worden geroepen.
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is om zoveel mogelijk duurzame
opvangplaatsen op vrijwillige basis door de gemeenten te laten
aanbieden. Duurzame opvangplaatsen zijn opvangplaatsen die voor vijf
jaar of langer beschikbaar worden gesteld én uit meer dan 100 opvangplaatsen per gemeenten bestaan. Slechts wanneer het aantal opvangplaatsen dat vrijwillig wordt aangedragen onvoldoende blijkt te zijn, wordt
door middel van een verdeelbesluit van de Minister van Justitie en
Veiligheid een wettelijke taak aan (bepaalde) gemeenten opgelegd. Hierbij
slaat de Minister acht op het verslag van de commissaris van de Koning
van het overleg aan de provinciale regietafel en streeft hij naar een zo
evenwichtig mogelijke verdeling over het grondgebied van Nederland.
De Afdeling onderstreept dat het wetsvoorstel een stelselwijziging is en
geen tijdelijke noodwet. Het voorstel creëert een nieuwe bestuurlijke
systematiek. Deze is permanent en structureel van karakter en beoogt een
duurzaam toekomstperspectief voor asielopvang te bewerkstellingen. Een
dergelijke stelselwijziging moet als zodanig behandeld worden. In het
bijzonder met het oog op de uitvoerbaarheid moet het daarom ook met
zorgvuldigheid worden voorbereid.
De regering is zich er van bewust dat dit wetsvoorstel een stelselwijziging
is. Er is dan ook aandacht voor de uitvoerbaarheid. De regering streeft
naar ondersteuning vanuit het Rijk richting medeoverheden en asielketenpartners voor de uitvoering van deze wet, zodat de gemeenten en
provincies onder andere meer inzicht kunnen krijgen in de indicatieve
verdeling van de opvangplaatsen en bijbehorende uitkeringen, bovenop
de bekostiging van de met deze wet gemoeide nieuwe taken.
Dat betekent dat een wetsvoorstel, hoe urgent de totstandkoming daarvan
ook is, niet op zeer korte termijn in werking kan treden. Zoals ook in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

2

consultatie is opgemerkt zal een nieuw wettelijk stelsel op zijn vroegst in
2024 tot de realisatie van meer opvangplaatsen gaat leiden. Gelet op de
urgentie van het vraagstuk ligt het wel voor de hand om vooruitlopend op
een wettelijke regeling reeds op vrijwillige basis te werken langs de lijnen
van een wettelijk stelsel waarin alle gemeenten in goed overleg bijdragen
aan het mogelijk maken van opvangvoorzieningen (punt 2).
De regering onderschrijft dit volledig. Daarom wordt er met gemeenten,
provincies en het COA reeds bezien wat de opvangopgave is voor de
komende periode en wordt die opgave waar mogelijk ingevuld langs de
lijnen van dit wetsvoorstel. Zo zijn met de Groninger gemeenten reeds
afspraken gemaakt over de opvangplaatsen in de provincie Groningen in
2023 en 2024. Ook andere provincies werken aan regionale planvorming
ten behoeve van de tijdige realisatie van voldoende opvangplaatsen. De
regering zet zich er voor in dat dergelijke afspraken gemaakt worden met
en/of tussen alle gemeenten en provincies en ondersteunt de provinciale
regietafels bij het invullen van de provinciale opvangopgave.
Dat de Afdeling de noodzaak van wetgeving onderschrijft laat onverlet dat
zij kanttekeningen plaatst bij de wijze waarop het in dit wetsvoorstel
opgenomen stelsel is ingericht en bij de uitvoerbaarheid daarvan. De
voorgestelde systematiek acht de Afdeling onnodig complex. De
besluitvorming in twee fasen en de daarmee gepaard gaande financiële
prikkels dragen niet bij aan het effectief bereiken van de doelstellingen
van het voorstel. Ook bevordert het de interbestuurlijke verhoudingen
niet.
Het wetsvoorstel is de uitkomst van politieke besprekingen waarbij het
uitgangspunt was een balans te vinden tussen enerzijds het neerleggen
van een wettelijke taak voor gemeenten om asielopvang mogelijk te
maken, en anderzijds de gevoelde noodzaak om deze (mogelijke)
wettelijke taak voor gemeenten zo klein als mogelijk te houden en zoveel
mogelijk op basis van vrijwilligheid tot stand te laten komen. Dit heeft
geleid tot het verdelen van asielopvangplaatsen in twee fasen, die tot doel
hebben om de mogelijkheid te geven aan gemeenten om op basis van
vrijwilligheid duurzame opvangplaatsen in te brengen. De hogere
financiële uitkeringen voor de duurzame opvangplaatsen in de vrijwillige
fase beogen hiertoe een prikkel te geven. Daarnaast stimuleert het
wetsvoorstel de gemeenten om met elkaar om tafel te gaan om op
provinciaal niveau de opvangopgave te realiseren. De regering zal ruim
voorafgaand aan de inwerkingtreding van deze wet de methodiek van de
twee fasen (inclusief uitkeringen) nader toelichten aan betrokken
medeoverheden en ketenpartners, onder andere via informatiemateriaal
en voorlichtingsbijeenkomsten. De regering zal ook een informatiepunt
inrichten waar medeoverheden en ketenpartners met hun vragen over dit
wetsvoorstel terecht kunnen.
Daarnaast wordt het instrument van de specifieke uitkering oneigenlijk
gebruikt en is de realisatietermijn die gemeenten krijgen om in de
opvangopgave te voorzien onduidelijk (punt 3).
In voorbereiding op het wetsvoorstel is het benutten van de specifieke
uitkering als best passend middel gekozen. De specifieke uitkering wordt
volgens de regering niet op een oneigenlijke manier gebruikt. Op
bladzijde 8 van de memorie van toelichting wordt hierover het volgende
opgemerkt.
«Gegeven de taak die opgelegd wordt aan gemeenten en de voorwaarden
die gesteld worden om in aanmerking te kunnen komen voor de uitkering,
wordt gekozen voor een specifieke uitkering. Achteraf zullen gemeenten in
de jaarrekening het aantal gerealiseerde opvangplaatsen verantwoorden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

3

(in de zogeheten SiSa-bijlage), waarna ook het definitieve bedrag door de
Minister van Justitie en Veiligheid vastgesteld wordt.»
Het instrument van de specifieke uitkering is gekozen omdat de uitkering
onder voorwaarden wordt verstrekt en omdat de gemeenten door de
accountant gecontroleerde verantwoordingsinformatie moeten aanleveren aan het Rijk, in de zogeheten SiSa-bijlage als onderdeel van de
jaarrekening. Dit vormt de basis voor de vaststelling. Een andere
uitkeringsvorm is om die reden niet mogelijk.
Ten aanzien van de realisatietermijn heeft de gemeente die in de eerste
fase vrijwillig duurzame opvangplaatsen mogelijk maakt op basis van
artikel 2, derde lid, twaalf maanden om dit te doen. Dit is op basis van wat
in de praktijk wordt waargenomen een realistische termijn. Voor de
overige opvangplaatsen geldt dat gemeenten deze mogelijk moeten
hebben gemaakt uiterlijk zes maanden na het nemen van het verdeelbesluit (of zoveel langer als in het verdeelbesluit is bepaald), zo is terug te
vinden in artikel 7, eerste lid, onderdeel a. Hier geldt dat de verwachting is
dat gemeenten die aan de provinciale regietafel bekend maken asielopvang mogelijk te willen maken reeds voor het nemen van het verdeelbesluit hiermee aan de slag zullen gaan, waardoor de werkelijke termijn
om opvangvoorzieningen mogelijk te maken langer dan 6 maanden is. Dit
betekent dat de gehele landelijke opvangopgave 12 maanden na
bekendmaking gerealiseerd dient te zijn.
Zowel de complexiteit van de wet als zodanig, de veelheid aan nadere
uitwerking in lagere regelgeving, de onzekerheid over de financiële
voorwaarden en complicerende factoren zoals de ruimtelijke inpassing en
de mede daaruit voortvloeiende juridische procedures roepen ten slotte
indringende vragen op over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel
(punt 4).
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te
heroverwegen en daarbij te kiezen voor een eenvoudiger stelsel met meer
duidelijkheid voor gemeenten. Zij adviseert in het bijzonder de fasering en
de zogenoemde financiële prikkel opnieuw te bezien.
Zoals hiervoor is opgemerkt, is het wetsvoorstel de uitkomst van politieke
besprekingen waarin een balans moest worden gevonden tussen
enerzijds het neerleggen van een wettelijke taak en anderzijds de wens
om deze wettelijke taak zo beperkt mogelijk te houden en zoveel mogelijk
op basis van vrijwilligheid te realiseren.
Een voor de hand liggend alternatief biedt, zoals ook in de consultatie
naar voren komt, het model van de Huisvestingswet. Een dergelijk stelsel
is niet alleen eenvoudiger en duidelijker maar maakt het tevens mogelijk
om op basis van vrijwilligheid en in overleg met andere gemeenten en de
provincie, tot nadere afspraken te komen over asielopvang en/of de
huisvesting van statushouders.
Ervan uitgaande dat voor de te realiseren opvang een ruimhartige en
reële vergoeding wordt geboden, kan daarin een voor alle gemeenten
adequate financiële randvoorwaarde en stimulans worden gezien om mee
te werken aan de uitvoering van een wettelijke taak zonder dat gemeenten
met elkaar in competitie zijn en zonder de daaruit voortvloeiende
complicaties die inherent zijn aan het thans voorliggende wetsvoorstel.
Zo’n aanpak hoeft niet tot vertraging te leiden, te meer omdat een
vereenvoudigd stelsel waarschijnlijk op meer draagvlak kan rekenen van
de partijen die de wet moeten uitvoeren (punt 5).
De methodiek voor de huisvesting van statushouders op basis van de
Huisvestingswet is niet 1-op-1 toe te passen op het realiseren van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

4

opvangplaatsen voor asielzoekers. De statushouders die gemeenten via
de taakstelling krijgen toegewezen, komen in beginsel ook daadwerkelijk
in die gemeenten te wonen. Een uitzondering hierop is wanneer een
gemeente (op vrijwillige basis) een samenwerking aangaat met een
andere gemeente, op voorwaarde dat het totaal aantal statushouders dat
is toegewezen aan gemeenten binnen een provincie wordt gehuisvest. In
tegenstelling tot de huisvesting van statushouders, is het bij het opvangen
van asielzoekers ongewenst om in alle 342 gemeenten één of meerdere
opvangvoorzieningen te hebben, omdat dit tot gevolg heeft dat er in
kleine gemeenten op zeer kleine schaal opvangvoorzieningen gerealiseerd
moeten worden. Dit zorgt in de migratieketen voor een zeer moeilijk
werkbare situatie voor het COA alsmede de andere ketenpartners, zoals
IND en DT&V. Er is daarom niet gekozen voor een gemeentelijke
taakstelling, maar voor een provinciale asielopgave in te vullen door
gemeenten binnen de provincie. Zo worden gemeenten gestimuleerd om
samenwerkingen aan te gaan, aangezien deze samenwerkingen cruciaal
zijn voor het functioneren van het systeem.
Voor het bieden van asielopvang in Nederland zijn verschillende
regelingen beschikbaar, die naar aanleiding van dit wetsvoorstel waar
nodig worden aangepast en/of uitgebreid. De financiering van opvang
wordt op dit moment uitgevoerd door het COA en bekostigd door het Rijk.
Daarbij is het voor het COA ook mogelijk om investeringen te doen in, aan
en rondom de opvangvoorziening.
Met het – verderop in dit rapport nader te bespreken – artikel 2 onderzoek
dat op dit moment wordt uitgevoerd, wil de regering een beter beeld
krijgen bij de directe uitvoeringskosten voor medeoverheden. De
uitkomsten hiervan vormen de basis voor verdere gesprekken over het
vraagstuk reële compensatie en verwerking van de uitkomsten in de
ministeriële bekostigingsregeling (bedoeld in artikel 9, eerste lid, van het
wetsvoorstel).
1. Context en inhoud van het voorstel
a. Aanleiding en doelstelling2
In 2022 waren er te weinig opvangplaatsen om de Nederland binnengekomen asielzoekers opvang te bieden. Daarom heeft het kabinet op 17 juni
2022 de nationale crisisstructuur geactiveerd.3 Op basis van bestuurlijke
afspraken met medeoverheden konden eind 2022 meer dan 51.000
asielzoekers in opvangvoorzieningen verblijven. Dat betreft 17.000 extra
plaatsen ten opzichte van de toen bestaande voorraad en staat los van de
opvangplaatsen voor ontheemden uit Oekraïne.4 Deze extra gerealiseerde
opvang voor asielzoekers is echter minder dan beoogd en onvoldoende
gebleken in relatie tot de gestegen behoefte. Bovendien betreft het veelal
(crisis)noodopvang, die tijdelijk van aard is.

2

Deze weergave is gebaseerd op verschillende Kamerbrieven van de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid (te weten die van 12 september 2022, Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr.
2983; van 14 oktober 2022, Kamerstukken II, 2022/23, 19 637, nr. 2994; van 4 november 2022 (en
bijlagen), Kamerstukken II 2021/22, 19 637, nr. 3006; van 18 november 2022, Kamerstukken II,
2022/23, 19 637, nr. 3009) alsmede op de memorie van toelichting.
3
Zie Kamerbrief van de Minister van JenV van 17 juni 2022, mede namens de Staatssecretaris
van JenV, de Minister van BZK en de Minister voor VRO, Kamerstukken II, 2021/22, 19 637, nr.
2906.
4
Dat betreft blijkens de in voetnoot 1 aangehaalde brief van 14 oktober 2022 ruim 61.000
plaatsen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

5

Dat in onvoldoende opvangplaatsen kon worden voorzien, houdt onder
meer verband met het feit dat het COA op dit moment afhankelijk is van
de bereidwilligheid van gemeenten. Bij het ontbreken van bereidwilligheid
wordt als veel gehoorde reden genoemd het gebrek aan draagvlak en
onvrede bij gemeenten over het feit dat de opvangvoorzieningen die in
2015 en 2016 zijn gerealiseerd voor Syrische vluchtelingen niet in stand
zijn gehouden. De (duurzame vaste) voorraad was aldus onvoldoende.
Bovendien was de instroom hoger dan geraamd.5 Naar verwachting
houdt die instroom de komende jaren aan en zal zonder nadere maatregelen niet in voldoende reguliere opvangcapaciteit kunnen worden
voorzien.
Het wetsvoorstel is onderdeel is van een breder pakket aan maatregelen.
Het beoogt te realiseren dat de asielopvang niet meer afhankelijk is van de
vrijwillige medewerking van gemeenten. De regering wil door middel van
dit voorstel komen tot een evenwichtigere verdeling van asielzoekers over
alle gemeenten. De toelichting benoemt in dat verband dat gemeenten die
dat nu nog niet doen, door dit voorstel ook hun bijdrage moeten gaan
leveren aan een duurzame opvang van asielzoekers. Als uitgangspunten
daarbij noemt de toelichting «solidariteit tussen gemeenten, een eerlijke
en evenwichtige spreiding over het land, zoveel mogelijk vrijwillig ter
beschikking stellen van opvangplaatsen en het voorkomen van crisisnoodopvang».
Om deze doelstellingen te realiseren streeft het voorstel naar een
duurzaam stelsel met een «voldoende duurzame flexibele opvangcapaciteit» die mee kan bewegen met de schommelingen van in- en uitstroom.
Het gaat daarbij om het creëren van een grotere «vaste voorraad» aan
opvangplaatsen. Volgens de toelichting komt met dit voorstel «meer rust,
stabiliteit én flexibiliteit» in het wettelijk stelsel rondom de asielopvang.
b. Voorgestelde verdelings- en beloningssystematiek
Er wordt een tweejaarlijkse procedure voorgesteld, waarbinnen rijk,
provincies en gemeenten komen tot een verdeling van opvanglocaties.
Deze procedure begint met een door de Minister te maken raming van het
aantal benodigde opvangplaatsen (vóór 1 februari). Van dat aantal wordt
het reeds bestaande aantal opvangplaatsen afgetrokken, zodat duidelijk is
hoeveel nieuwe opvangplaatsen gerealiseerd moeten worden.
Die opgave wordt over provincies verdeeld en wordt vóór 1 mei bekend
gemaakt. Bij deze provinciale opgave voegt de Minister een «indicatieve
opgave» voor de gemeenten. Onder leiding van de commissaris van de
Koning (hierna: CdK) als rijksorgaan wordt tussen colleges van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten en het COA overleg gevoerd
over de verdeling van de opvangplaatsen binnen de provincie («provinciale regietafel»). De CdK brengt daarover vóór 1 juli verslag uit aan de
Minister die dit betrekt bij het door hem te nemen «verdeelbesluit» (vóór
1 september).
Om gemeenten zoveel mogelijk aan te zetten tot een vrijwillige bijdrage,
voorziet het voorstel in de mogelijkheid om, in verschillende fasen van het
bestuurlijke proces, aanvullende uitkeringen te verstrekken. De toelichting
spreekt in dat verband over de «financiële prikkels» om reeds in een vroeg

5

De zogenoemde Meerjaren Productie Prognose van begin 2022 ging uit van een lagere
instroom (6700 minder) en de van begin 2021 van een nog lagere instroom (12.000 minder).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

6

stadium opvangplaatsen te leveren.6 Het gaat om aanvullende vergoedingen boven op de reële compensatie van gemaakte kosten.
De ontvangen extra vergoedingen kunnen blijkens het voorstel in
verschillende fasen van de procedure aan de orde zijn.7 Allereerst kunnen
gemeenten tussen de capaciteitsraming (1 februari) en de vaststelling van
de provinciale opgave (1 mei) aangeven dat zij een bepaald aantal
opvangplaatsen ter beschikking willen stellen. Het moet daarbij gaan om
opvanglocaties die voor vijf jaar (of langer) beschikbaar worden gesteld
(«duurzaam»).8 Het doel daarvan is een grotere vaste voorraad opvangplaatsen te realiseren.
Voor die vrijwillig ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaatsen
kunnen gemeenten een aanvullende vergoeding krijgen. Gedacht wordt
aan een eenmalig bedrag van € 2.500 per opvangplaats.9 Het aantal
vrijwillig ingebrachte opvanglocaties wordt in mindering gebracht op de
capaciteitsraming. Het aantal dat overblijft vormt het minimaal aantal
opvanglocaties dat door middel van het provinciale overleg moet worden
verdeeld onder de gemeenten.
Om te komen tot het daadwerkelijk realiseren van het aantal vastgestelde
opvanglocaties is in een volgende fase opnieuw een financiële prikkel
ingebouwd, gekoppeld aan een termijn van twee jaar. Wanneer binnen de
termijn van twee jaar 75% of meer opvangplaatsen gerealiseerd zijn ten
opzichte van het aantal dat in het verdeelbesluit is vastgesteld, dan
verstrekt de Minister de provincie en betreffende gemeenten een
uitkering. Nadere uitwerking van de verdeling van die uitkering tussen de
provincie en gemeenten vindt plaats bij ministeriële regeling.
De voorgestelde systematiek komt daarmee schematisch op het volgende
neer.
Tweejaarlijkse cyclus

Nationale
inbreng

Datum

Processtap

Vóór 1 februari

Bekendmaking door de Minister hoeveel opvangplaatsen de komende twee jaar naar verwachting behoefte
zal zijn.
Mogelijkheid voor gemeenten om vrijwillig opvangplaatsen ter beschikking te stellen die voor vijf jaar of
langer beschikbaar zijn.
Bekendmaking door de Minister van het bindende
aantal opvangplaatsen per provincie moet worden
gerealiseerd («provinciale opgave»).
Daarbij stelt de Minister tevens een indicatieve
verdeling per gemeente op.
Provinciale regietafels onder leiding van de CdK’s om
overeenstemming te bereiken over welke gemeenten de
opvangplaatsen gaan realiseren en welke aantallen het
betreft.
Verslag van de CdK’s over de uitkomst van provinciale
regietafels aan de Minister.

Tussen
1 februari en 1 mei
Vóór 1 mei

Provinciale
inbreng

Tussen
1 mei
en 1 juli
Vóór 1 juli

Bijzonderheden

Deze opvangplaatsen leveren (in de vorm van een
specifieke uitkering) een bonus van € 2.500 op.
Betreft de verwachte behoefte (raming 1 februari)
minus het aantal bestaande plaatsen en de vrijwillig
door gemeenten aangeboden aantal plaatsen.
De provinciale opgave wordt volgens de bij amvb
vastgelegde systematiek bekend gemaakt.1

Verslag is voor de Minister niet bindend.

6

Memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Beloningssystematiek) en paragraaf 10.2 (Beloningssystematiek).
Daarnaast regelt het wetsvoorstel dat voor opvangplaatsen van bijzondere aard (opvangplaatsen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen, plaatsen in een handhaving- en
toezichtlocatie en in een gezinslocatie) een aanvullende vergoeding kan worden ontvangen.
8
Op dat moment beschikbaar worden gesteld, dan wel binnen twaalf maanden daarvoor
beschikbaar komen (zie voorgesteld artikel 2, derde lid, eerste volzin).
9
Zie bijvoorbeeld binnenlandsbestuur.nl, «Bonus voor gemeenten die asielzoekers opnemen»
(9 februari 2022). Deze bedragen blijken niet uit de toelichting.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

7

Tweejaarlijkse cyclus

1
2

Datum

Processtap

Bijzonderheden

Vóór 1 september

Verdeelbesluit per provincie door de Minister met de
betreffende gemeenten die de opvangplaatsen gaan
realiseren en welke aantallen het betreft.

Vóór
1 februari twee jaar
later

Opvangplaatsen uit het verdeelbesluit gerealiseerd
hebben.

Deze bevoegdheid is niet geclausuleerd. De
Minister «slaat acht» op het verslag van de CdK en
bepaalt vervolgens per provincie de concrete
verdeling over gemeenten.
Verdeelbesluit betreft bindend en appellabel besluit.
Evenwel wordt ook een termijn van zes maanden
genoemd; en voor de vrijwillig aangedragen
locaties (die vallen buiten de provinciale opgave)
een termijn van twaalf maanden.
De termijnen zijn inclusief de benodigde vergunningverlening en omgevingsrechtelijke aanpassingen en de afhandeling van eventuele juridische
procedures.2

Toelichting op voorgesteld artikel 3.
Toelichting op voorgesteld artikel 7.

Tot slot zij gewezen op de voorgestelde «overgangsvoorziening». Dit
behelst dat op het tijdstip van de inwerkingtreding door de Minister
bekend wordt gemaakt aan hoeveel opvangplaatsen de komende twee
jaar behoefte zal zijn. Daarbij wordt direct een indicatieve verdeling over
de gemeenten bepaald. Een beloning (vrij te besteden specifieke
uitkering) wordt verstrekt aan de gemeenten voor iedere opvangplaats die
ter beschikking wordt gesteld bovenop het indicatief toebedeelde aantal.
Dit is bedoeld om gemeenten te stimuleren zo snel mogelijk na inwerkingtreding opvangplaatsen ter beschikking te stellen.10
d. Consultatie11
Onder de geconsulteerde partijen bestaat overeenstemming dat de
huidige situatie in de asielopvang niet langer houdbaar is.12 De VNG, het
IPO, de Kring van Commissarissen van de Koning en het Veiligheidsberaad noemen het belang van een oplossing, en daarbij ook het belang
van het creëren van duidelijkheid voor gemeenten. Juridisch instrumentarium om asielzoekers evenwichtig(er) over gemeenten te verdelen wordt
ook door deze partijen als een noodzakelijke oplossing voor de opvangcrisis gezien. Ook vanuit de migratieketen wordt het voorstel een
belangrijke stap genoemd om (binnen een breder palet aan maatregelen)
uit de «crisismodus» te komen.
Het aldus vormgegeven wetsvoorstel heeft echter ook geleid tot de breed
gedragen kritische reactie dat het voorstel een te complexe systematiek
kent.13 Daarbij wordt getwijfeld aan de effectiviteit ervan. Niet verwacht
wordt dat de financiële prikkel het beoogde effect zal hebben, terwijl de
procedure in verschillende fasen maakt dat lange tijd onduidelijk is wat de
uiteindelijke (verplichte) verdeling van de opvangplaatsen zal zijn.
Verschillende partijen vrezen dat de financiële beloningen vooral
schadelijk zullen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten. Daarnaast
wordt benoemd dat het ongepast is om het behalen van maatschappelijke
opgaven en het naleven van mensenrechtelijke verplichtingen te koppelen

10

Toelichting op voorgesteld artikel 13.
Deze samengevatte weergave van de consultatiereacties is gebaseerd op alle bij de Afdeling
advisering bekende consultatiereacties en uitvoeringsscans. Daarnaast is de Afdeling
aangeschreven door de VNG en Vluchtelingenwerk Nederland.
12
Memorie van toelichting, paragraaf 3 (Actuele ontwikkelingen; Bestuurlijke afspraken).
13
De VNG wijst in de consultatiereactie in dat verband op een minder complex» en «wezenlijk
ander» voorstel dat in september in concept aan hen is voorgelegd.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

8

aan een financiële beloning. Concreet wordt gevraagd om een versimpeling van de procedure door beperking tot één fase. Daarbij wordt ook
verwezen naar de bestaande wettelijke systematiek voor de huisvesting
van statushouders.
De regering houdt ondanks deze breed gedragen kritiek, in het bijzonder
ook van de organisaties die de wet moeten gaan uitvoeren, vast aan de
voorgestelde systematiek. De regering handhaaft de twee fases in de
verdelingsprocedure en de financiële prikkel om vroegtijdig asielopvangplaatsen ter beschikking te stellen. De regering erkent, blijkens de
toelichting, dat er zorgen bestaan over de uitwerking van dit onderdeel
van het wetsvoorstel en de invloed van financiële beloningen op de
bestuurlijke verhoudingen. Volgens de regering bieden de specifieke
uitkeringen desalniettemin een «extra prikkel» om in een vroeg stadium
asielopvangplaatsen te realiseren. Wel zal bij de uitvoering van de wet
nauwgezet in de gaten worden gehouden of de beloningssystematiek
zoals deze is vormgegeven het beoogde effect sorteren of dat aanpassing
nodig is, aldus de toelichting.14
Artikel 12, tweede lid, van het wetsvoorstel bepaalt dat er vier jaar na de
inwerkingtreding van de wet een evaluatie plaatsvindt over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk. In deze evaluatie wordt
ook de verstrekking van de specifieke uitkeringen om het vrijwillig ter
beschikking stellen van opvangplaatsen te stimuleren meegenomen en
afhankelijk van de uitkomsten van deze evaluatie eventueel heroverwogen. Daarnaast bepaalt artikel 12, eerste lid, dat er twee jaar na de
inwerkingtreding een invoeringstoets plaatsvindt over de effecten van de
wet in de praktijk.15
2. Het wetsvoorstel: stelselwijziging, geen noodwet
Om het wetsvoorstel goed te begrijpen is allereerst inzicht nodig in de
aard van het wetsvoorstel en hoe dat zich verhoudt tot de huidige situatie.
Zowel het COA als de gemeenten hebben aangegeven dat 75.500
opvangplaatsen nodig zijn in het jaar 2023. De toelichting spreekt in dat
verband over 40.000 nieuw te realiseren opvangplaatsen vóór 1 januari
2024.16 Dit tekent de urgentie van het voorliggende vraagstuk.
Duidelijk is dat zonder wettelijke verplichtingen onvoldoende locaties
zullen worden gerealiseerd die voldoen aan de daaraan, ook internationaal, gestelde eisen. Dat de regering stappen zet om te komen tot
juridisch instrumentarium teneinde een solide en duurzaam opvangstelsel
te creëren, is daarom aangewezen. Daartoe roept het voorstel gemeenten
in medebewind op het terrein van de asielopvang, creëert het een nieuwe,
permanente bestuurlijke en financiële systematiek en wijzigt het de relatie
tussen de gemeenten en het COA (zie hierna punt 3f). Het wetsvoorstel is
dus geen tijdelijke noodwet maar een stelselwijziging. Wil een stelselwijziging duurzaam en effectief zijn dan moet het voorstel als zodanig
worden benaderd en zorgvuldig op zijn effecten in de uitvoeringspraktijk
bezien en beoordeeld worden.

14

Memorie van toelichting, paragraaf 10.2 (Beloningssystematiek).
Zie over inkleuring en stand van zaken invoeringstoets, brieven van de Minister voor
Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer van 21 april en 23 september 2022, Kamerstukken
35 510, nr. 96 en 103.
16
De toelichting spreekt in paragraaf 4.2 (Werkwijze totstandkoming gemeentelijke taak) over
een totaal benodigd aantal van 55.000, meldt dat de duurzame voorraad 15.000 is en dat
daarom 40.000 extra opvangplaatsen gerealiseerd moeten worden. Daarmee wijken deze
cijfers af van het aantal dat het COA en gemeenten noemen. In de hiervoor genoemde brief
van 4 november 2022 worden wel de door de VNG en het COA genoemde cijfers aangehaald.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

9

Verschillende partijen hebben tegen de achtergrond van het voorgaande
opgemerkt dat het voorliggende wetsvoorstel, dat nog de gehele
parlementaire wetgevingsprocedure moet doorlopen, op zijn vroegst in
2024 tot de realisatie van meer opvangplaatsen gaat leiden. Gelet op de
urgentie van het vraagstuk ligt het wel voor de hand om vooruitlopend op
een wet reeds op vrijwillige basis te werken langs de lijnen van een stelsel
waarin alle gemeenten in goed overleg bijdragen aan het mogelijk maken
van opvangvoorzieningen.
Het voorgaande neemt niet weg dat bij het voorgestelde stelsel zoals het
nu is ingericht (punt 3) en bij de uitvoerbaarheid daarvan (punt 4),
kanttekeningen zijn te plaatsen. Wil het wetsvoorstel, zoals de regering
beoogt, daadwerkelijk en duurzaam effect hebben dan is een aanmerkelijke vereenvoudiging noodzakelijk (punt 5).
Met de in het wetsvoorstel gekozen systematiek wordt uitdrukkelijk
beoogd dat voldoende duurzame en flexibele opvangcapaciteit wordt
gerealiseerd. Onder meer door het stimuleren van het beschikbaar stellen
van duurzame opvangplaatsen – beschikbaar voor vijf jaar of langer én
bestaande uit meer dan 100 opvangplaatsen per gemeente – kunnen
schommelingen in instroom en bezetting in de toekomst worden
opgevangen. Alle opvangplaatsen die op een duurzame wijze worden
georganiseerd, maken vervolgens onderdeel uit van de vaste voorraad
van het COA. Bij de volgende cyclus in 2025 geldt dan dat er meer
duurzame opvangplaatsen beschikbaar zijn die op de totaal te verdelen
opvangplaatsen in mindering kunnen worden gebracht. Bij iedere
wetscyclus bouwt de vaste voorraad naar verwachting dus op. De inzet
van het kabinet is dat daardoor steeds meer opvangplaatsen voortkomen
uit een vrijwillig ter beschikking gestelde duurzame vaste voorraad en
minder opvangplaatsen tot stand hoeven te komen via toebedeling van
een taak op grond van deze wet.
3. Complexiteit voorgestelde systematiek
a. Samenhang procedures en financiële prikkels
De Afdeling constateert dat de geschetste systematiek van twee fases
direct verband houdt met de financiële prikkel om gemeenten ertoe te
bewegen vroegtijdig (de eerste fase, de nationale inbreng) opvangplaatsen ter beschikking te stellen. De verdeling in twee fases houdt in het
bijzonder verband met het uitgangspunt van het zoveel als mogelijk
vrijwillig realiseren van asielopvang. Dit heeft echter geleid tot een
ingewikkelde procedure die veel tijd in beslag gaat nemen en bovendien
mogelijk aanleiding zal geven tot strategisch gedrag.
De Afdeling merkt daarbij op dat de financiële prikkel om vroegtijdig
opvangplaatsen bij de Minister aan te bieden, gemeenten voor een
dilemma plaatst. De gemeenten die (nu) wel vroegtijdig een nationale
inbreng leveren, krijgen een aanvullende vergoeding in het vooruitzicht
gesteld maar kunnen daardoor minder (of geheel niet) bijdragen aan de
provinciale taakstelling. Omgekeerd geldt dat de verdelingsprocedure
bepaalde provincies en gemeenten kan uitnodigen om lang te wachten
met het inbrengen van beschikbare opvangplaatsen. Zij kunnen ervoor
kiezen het aan andere gemeenten over te laten om een vrijwillige
nationale inbreng te leveren. Deze keuze kan zijn ingegeven door de
verwachting dat de indicatieve verdeling van de Minister op 1 mei voor
hen mee zal blijken te vallen en mogelijk zelfs op nihil kan worden gesteld
door de onderhandelingen aan de provinciale regietafel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

10

Het wetsvoorstel bevat als gevolg van het voorgaande een competitief
element. De voor het welslagen van de wet noodzakelijke goede interbestuurlijke verhoudingen worden er waarschijnlijk niet door bevorderd. De
vraag is daarmee hoe het voorgestelde stelsel zich verhoudt tot de
uitgangspunten van solidariteit en evenwichtigheid in de spreiding van
asielzoekers en in hoeverre het voorstel gelet daarop gaat bijdragen aan
het effectief realiseren van de door de regering beoogde doelstellingen.
De regering heeft bij het opstellen van dit wetsvoorstel onderlinge
solidariteit en een evenwichtige spreiding als uitgangspunten genomen
en zal zich daar ook als de wet in werking is getreden is, te allen tijde
volledig voor blijven inzetten. Onderlinge solidariteit en samenwerking
zijn essentieel in het realiseren van een robuuste en duurzame voorraad
aan asielopvangplaatsen. De eerste fase richt zich op vrijwillige inbreng
van duurzame opvangplaatsen. De gemeenten die vrijwillig duurzame
opvangplaatsen inbrengen tonen daarmee hun solidariteit naar andere
gemeenten, omdat dit zorgt voor een lager restant aan nog te verdelen
opvangplaatsen. Deze gemeenten ontvangen daarvoor dan ook een
hogere financiële uitkering. Indien er onvoldoende opvangplaatsen
vrijwillig worden ingebracht, geeft het wetsvoorstel de gemeenten onder
leiding van de commissaris van de Koning vervolgens de prikkel om op
provinciaal niveau vrijwillig voldoende opvangplaatsen aan te dragen.
Daarbij wordt de resterende provinciale opvangopgave gecommuniceerd
met een indicatieve verdeling naar gemeenten op basis van een verdeelsleutel naar inwoneraantal. Op basis van het overleg aan de provinciale
tafels, en het door de commissaris van de Koning opgestelde verslag
daarvan, neemt de Minister per provincie een verdeelbesluit. Hierbij zal de
Minister streven naar een zo evenwichtig mogelijke verdeling van
opvangplaatsen over het Nederlandse grondgebied, maar ook oog
hebben voor de duur van de aangeboden opvang en omvang van de
opvang, en de aanwezigheid van bijzondere opvangmodaliteiten binnen
gemeenten.
b. Reikwijdte medebewindstaak
Het voorstel roept de vraag op wat de precieze reikwijdte van de gemeentelijke taak is. Het voorgestelde artikel 6 bepaalt dat het college van een in
het verdeelbesluit aangewezen gemeente zorgdraagt voor «het mogelijk
maken» van asielopvang, en wel binnen een termijn van twee jaar. Dit
betreft daarmee niet alle gemeenten maar alleen die gemeenten die na de
provinciale uitwerking daartoe in het verdeelbesluit zijn aangewezen. Zij
dienen het daarin vastgestelde aantal opvanglocaties daadwerkelijk te
realiseren. Volgens de artikelsgewijze toelichting betreft deze bepaling de
«kern» van het voorstel.
In het algemeen deel van de toelichting wordt in dat verband gesteld dat
op alle gemeenten «een verplichting rust» mee te werken aan asielopvang, maar dat deze verplichting wordt ingevuld door een taak voor
bepaalde gemeenten om een vastgesteld aantal opvangplaatsen
asielopvang mogelijk te maken.17 De artikelsgewijze toelichting stelt
echter dat het voorstel alle gemeenten in medebewind roept. De in de
toelichting genoemde verplichting om «mee te werken» aan asielopvang –
losstaand van een realisatieverplichting – is echter in het wetsvoorstel niet
opgenomen. Daarbij komt dat het realiseren van de vrijwillig vroegtijdig
ingebrachte opvangplaatsen buiten de reikwijdte van artikel 6 valt omdat

17

Memorie van toelichting, paragraaf 4.3 (Taak gemeenten).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

11

de provinciale opgave de uitkomst is van de capaciteitsraming minus de
vrijwillig ingebrachte opvanglocaties.18
De reikwijdte van de medebewindstaak strekt ertoe dat uitvoering wordt
gegeven aan het verdeelbesluit van artikel 5. Het verdeelbesluit wordt
eens per twee jaar (voor 1 september genomen). De realisatietermijn voor
het door gemeenten ter beschikking stellen aan het COA van locaties of
accommodaties waarmee het aantal opvangplaatsen dat in het verdeelbesluit voor de desbetreffende gemeente is bepaald kan worden gerealiseerd, is zes maanden of zoveel langer als in het verdeelbesluit is bepaald.
Het realiseren van de vrijwillig vroegtijdig ingebrachte opvangplaatsen
(nationale inbreng) valt, zoals de Afdeling opmerkt, buiten de medebewindstaak. Voor deze plaatsen geldt een realisatietermijn van twaalf
maanden (artikel 2, derde lid).
De zin in de toelichting die de Afdeling aanhaalt, houdt verband met de in
het wetsvoorstel uitgewerkte variant. Deze variant werd eerder als 2b
aangeduid. Reden hiervoor is dat deze variant uitgaat van samenwerking
tussen gemeenten om opvangvoorzieningen mogelijk te maken.
Gemeenten bezien samen de mogelijkheden, ook in relatie met de
opdracht van het huisvesten van vergunninghouders. In verband daarmee
is in artikel 4, eerste lid, van het wetsvoorstel een verplichting tot
samenwerking neergelegd tussen colleges, gedeputeerde staten en het
COA bij de uitvoering van de taken op grond van deze wet, alsmede een
verplichting voor deze partijen om te overleggen over de verdeling van
opvangplaatsen aan de provinciale regietafels onder voorzitterschap van
de commissaris van de Koning. Dat maakt dat uiteindelijk dus alle
gemeenten in medebewind worden geroepen om te participeren in de
bestuurlijke systematiek van deze wet en de processen die hiermee
verbonden zijn. Het wetsvoorstel beoogt om tot clustering van opvangvoorzieningen bij bepaalde gemeenten te komen (in plaats van verspreid
over alle 342 gemeenten). Een clustering van opvangvoorzieningen
beschouwt de regering als randvoorwaardelijk voor een effectieve
dienstverlening binnen de migratieketen.
c. Realisatietermijn
Ten aanzien van de realisatietermijn voor de op grond van het verdeelbesluit te realiseren opvangplaatsen is het voorstel tegenstrijdig. Het
voorgestelde artikel 6 spreekt over een termijn van twee jaar waarbinnen
het college van burgemeester en wethouders de in het verdeelbesluit
aangewezen opvanglocatie gerealiseerd moet hebben. Het voorgestelde
artikel 7 spreekt – evenals de toelichting – bij het realiseren van deze
opgave echter over een realisatietermijn van zes maanden (dan wel een in
het verdeelbesluit gestelde langere termijn). Binnen die termijn dienen
door het college aan het COA locaties en accommodaties ter beschikking
te zijn gesteld dan wel de benodigde vergunningen voor ingebruikneming
te zijn verstrekt. De gemeenteraad wordt opgedragen de benodigde

18

In die bepaling gaat het over te realiseren opvangvoorzieningen dat in het verdeelbesluit
(voorgesteld artikel 5) is opgenomen. Het verdeelbesluit behelst het minimale aantal
opvangplaatsen gegeven de provinciale opgave (voorgesteld artikel 3). De vroegtijdige,
vrijwillige nationale inbreng is geregeld in het voorgestelde artikel 2, derde lid, en valt hier dus
buiten. Voor deze opvangplaatsen wordt een termijn van twaalf maanden genoemd (zie
memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Realisatie opvangvoorzieningen). Of die termijn
verband houdt met de in artikel 5, derde lid, bedoelde twaalf maanden wordt niet toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

12

aanpassingen van het bestemmingsplan of de beheersverordening binnen
de in het wetsvoorstel genoemde termijnen te realiseren.19
De verwijzing in artikel 6 naar de termijn van twee jaar beoogt niet anders
dan eraan te herinneren dat het verdeelbesluit waaruit voor de aangewezen gemeenten een medebewindstaak voortvloeit tweejaarlijks wordt
genomen. Artikel 7 regelt vervolgens de invulling van de gemeentelijke
taak. Die taak zal drieledig kunnen zijn. Ten eerste moet de gemeente –
altijd – een accommodatie of locatie (of combinatie(s) daarvan) aan het
COA ter beschikking stellen, zodat het aantal opvangplaatsen dat de
individuele gemeente volgens het verdeelbesluit moet realiseren wordt
«gehaald». Verder zal van de lokale omstandigheden afhankelijk zijn of
daarvoor ook (nieuwe) lokale vergunningen moeten worden afgegeven,
dan wel of het bestemmingsplan of de beheersverordening moeten
worden aangepast. Het gaat bij de realisatietermijn voor gemeenten op
grond van het verdeelbesluit dus nadrukkelijk om de termijn van zes
maanden of zoveel langer een individuele gemeente in het verdeelbesluit
de tijd heeft gekregen (artikel 6, eerste lid, onder a). Binnen deze termijn
moet de gemeente eventuele vergunningprocedures of ruimtelijke
inpassingsprocedures doorlopen. Reflecterend op de schematische
weergave van de systematiek zoals de Afdeling die hierboven heeft
opgenomen: de termijn van twee jaar in de onderste rij, linker kolom, is
niet de uitleg die regering aan het wetsvoorstel geeft.
Met dit vraagstuk hangt samen dat het voorgestelde artikel 8 bepaalt dat
indien zich feiten of omstandigheden voordoen die maken dat de
verplichtingen uit artikel 7 (de genoemde zes maanden) «niet tijdig»
kunnen worden gerealiseerd, het college daarvan «onverwijld» melding
doet aan de Minister. Die regeling verdraagt zich niet met de gestelde
termijn van twee jaar. Dat geldt ook voor de specifieke regeling die is
opgenomen voor «bijzondere omstandigheden» waaronder de Minister
het verdeelbesluit tussentijds kan aanpassen.20 Het algemeen deel van de
toelichting benoemt dat het denkbaar is deze procedure toe te passen
wanneer het ter beschikking stellen van de locaties niet tijdig tot stand kan
komen door derden.21 Het gaat daarbij om situaties als bedoeld in artikel
7, eerste lid, en ziet derhalve op de termijn van zes maanden. Ook hier is
de vraag hoe dit zich verhoudt tot de eerder genoemde termijn van twee
jaar.
Ook voor artikel 8 geldt dat dit in de context van de tweejaarlijkse
verdeelsystematiek moet worden gelezen en dat de realisatietermijn voor
een individuele gemeente zes maanden bedraagt of de langere termijn die
in het verdeelbesluit is opgenomen. Indien blijkt dat realisatie binnen de
gestelde termijn niet mogelijk is zal een individuele gemeente aan de
Minister, als toezichthouder, de niet tijdige realisering onverwijld moeten
melden. Voorts geldt een bestuurlijk afgesproken meldplicht aan de
provinciale regietafel.
De vraag is verder hoe deze onduidelijkheid over de realisatietermijn zich
verhoudt tot het generieke kader van interbestuurlijk toezicht bij
medebewind zoals bepaald in artikel 124 van de Gemeentewet. Op grond
van dat kader kan de toezichthouder interveniëren (in de plaats treden)

19

Omdat artikel 7 wordt beschouwd als precisering van artikel 6, zouden die termijnen nog in
onderling verband te brengen zijn indien een onderscheid zou zijn gemaakt tussen de taak van
het college (bijvoorbeeld zes maanden) en die van de raad (bijvoorbeeld achttien maanden).
Echter, zowel artikel 6, eerste lid, als artikel 7, eerste lid, zich richten tot het college.
20
Voorgesteld artikel 5 (Verdeelbesluit per provincie), derde lid.
21
Memorie van toelichting, paragraaf 4.7 (Verhouding monitoring, meldplicht en interbestuurlijk
toezicht).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

13

indien een medebewindstaak «niet tijdig» wordt uitgevoerd. Gelet op
artikel 6 moet daarbij worden uitgegaan van een termijn van twee jaar.
Pas na die termijn kan er sprake zijn van taakverwaarlozing en in verband
daarmee van een grondslag voor toezichthoudend optreden. Dit voor de
werking van het stelsel belangrijke aspect versterkt het belang om in het
wetsvoorstel duidelijkheid te creëren omtrent de beoogde realisatietermijn.
Naar het oordeel van de regering bestaat er geen onduidelijkheid over de
realisatietermijn voor gemeenten die in een verdeelbesluit zijn aangewezen. Voor een toelichting wordt naar het voorgaande verwezen.
d. Specifieke uitkering als instrument
Naast de reële compensatie voor de gemaakte kosten regelt het
wetsvoorstel dat gemeenten verschillende specifieke uitkeringen kunnen
aanvragen. In het bijzonder wijst de Afdeling op de € 2.500 per vrijwillig
ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaats (nationale inbreng) en
de aanvullende uitkering die kan worden verkregen wanneer 75% van de
provinciale opgave binnen twee jaar is gerealiseerd (zie ook hierna punt
4). In beide gevallen geldt dat de uitkeringen kunnen worden besteed aan
een ander doel dan de opvang van asielzoekers.22 Aldus is er steeds
sprake van een vrij te besteden specifieke uitkering.
Bij de op deze wijze vormgegeven financiële prikkel plaatst de Afdeling
vraagtekens. Medebewindswetgeving betekent dat gemeenten uitvoering
moeten geven aan nationale opgaven. Dat betekent ook dat zij geen eigen
afweging kunnen maken om het betreffende onderwerp wel of niet ter
hand te nemen. Zij zijn wettelijk gehouden dat te doen. Het is gelet
daarop, zoals ook in de consultatie is opgemerkt, niet passend om de
uitvoering van een wettelijke taak, naast en bovenop de noodzakelijke
vergoeding van de kosten, te koppelen aan een financiële beloning.
De financiële prikkels zijn juist bedoeld om het aanleveren van duurzame
opvangplaatsen in de vrijwillige fase – dus de fase waarin er nog geen
aantal opvangplaatsen is bepaald waarop de wettelijke taak ziet – te
vergroten. Dit is volgens de regering een extra stimulans om te komen tot
een zo groot mogelijk aantal vrijwillig geleverde duurzame asielopvangplaatsen. Ook heeft de inzet van deze uitkering ten doel om tot een stabiel
opvanglandschap te komen door het creëren van een vaste voorraad aan
opvangplaatsen.
Daarbij rijst tevens de vraag waarom een dergelijke aanvulling verkregen
wordt terwijl niet 100% van de wettelijke taak wordt gerealiseerd. De
aanvullende vergoeding is immers niet afhankelijk gesteld van het alsnog
volledig voldoen aan de realisatie van het aantal vastgestelde opvangplaatsen.
Deze financiële prikkel heeft ten doel om binnen de provinciale opvangopgave tot zoveel mogelijk beschikbare opvangplaatsen te komen. Voor
iedere opvangplaats die de provincie realiseert boven de 75% van de
wettelijke taak, ontvangt de provincie een uitkering. Deze uitkering wordt
verdeeld over de provincie en naar rato over de gemeenten die hieraan
een bijdrage leveren.

22

Artikel 9 (Specifieke uitkering), tweede en derde lid. Memorie van toelichting, paragraaf 4.8
(Financiële uitkering bij realiseren taak).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

14

De Afdeling wijst er verder op dat de Financiële-verhoudingswet twee
criteria kent voor het verstrekken van specifieke uitkeringen. Het gaat
volgens die wet om een uitkering «onder voorwaarden» én ten behoeve
van «een bepaald openbaar belang».23 Aan het laatste criterium voldoet
het voorstel niet. De te stellen voorwaarden waaronder de specifieke
uitkeringen worden verstrekt, zijn in het voorstel immers niet gekoppeld
aan een bepaald openbaar belang.
Expliciet bepaalt het voorstel dat er juist geen specifiek doel is waaraan de
verkregen gelden moeten worden ontleend. Het ontbreken van een
specifiek bestedingsdoel («oormerken») in het voorstel is niet in lijn met
het op dit punt bepaalde in de Financiële-verhoudingswet. De toelichting
besteedt aan deze afwijking in het geheel geen aandacht.24
In artikel 15a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet (Fvw) wordt
omschreven wat een specifieke uitkering precies is. Elke bijdrage uit ‘s
Rijks kas die door of vanwege Onze Minister wie het aangaat onder
voorwaarden ten behoeve van een bepaald openbaar belang aan
provincies en gemeenten wordt verstrekt, is een specifieke uitkering.
Het criterium is allereerst het onder voorwaarden verstrekken, waarbij de
wetstekst niet vereist naar «oormerken». Vervolgens is het aspect van het
openbaar belang relevant. De memorie van toelichting bij de Fvw gaf
hierbij de volgende omschrijving:
«Onder dienen van een openbaar belang worden in dit verband alle
activiteiten van een medeoverheid verstaan, behalve voor zover die
medeoverheid optreedt als marktpartij of werkgever, of als eigenaar of
huurder van een onroerende en roerende zaak en voor zover bovendien
andere natuurlijke en rechtspersonen, niet zijnde medeoverheden ook
onder dezelfde voorwaarden voor de betreffende bijdrage in aanmerking
komen. Bij het uitvoeren van een wettelijke taak zal steeds sprake zijn van
het dienen van een openbaar belang.»25
Het is duidelijk dat de activiteiten hier ontplooid worden door de
gemeenten in hun publiekrechtelijke hoedanigheid van overheid,
waarmee tevens uitvoering gegeven wordt aan een wettelijke taak.
De specifieke uitkering is voorts wel degelijk bedoeld om een bepaald
openbaar belang te dienen. Dit is het collectieve belang dat voldoende
opvangplaatsen in Nederland worden georganiseerd teneinde een situatie
zoals in de zomer van 2022 te voorkomen. Het beeld van de regering is dat
de voorwaarde is dat er duurzame opvanglocaties worden gecreëerd en
dat het collectieve openbaar belang is dat er voldoende opvangplaatsen in
Nederland zijn.
e Rol provincies
Zoals hiervoor is opgemerkt, roept het wetsvoorstel gemeenten, los van
de precieze reikwijdte daarvan (zie hiervoor punt b), in medebewind.
Tegelijkertijd spelen ook de provincies een rol. De uiteindelijke opgave
voor (bepaalde) gemeenten loopt immers langs de lijn van de «provinciale» opgave. Verder nemen gedeputeerde staten deel aan de «provinciale regietafel» en zijn daarmee «gesprekspartner».
23

Artikel 15a van de Financiële-verhoudingswet.
Zie ook artikel 1 van de Code interbestuurlijke verhoudingen van januari 2023 waarin wordt
gesproken over een toereikende bekostiging van het takenpakket in medebewind «via een
passende uitkeringsvorm». In het verlengde daarvan zij gewezen op de controle- en verantwoordingsverplichtingen die op grond van artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet
gelden bij specifieke uitkeringen. De keuze voor dit instrument valt moeilijk te rijmen met het
gelijktijdige streven van de regering om de «administratieve en controlekosten» zo laag
mogelijk te houden. Zie memorie van toelichting, paragraaf 4.8 (Financiële uitkering bij
realiseren taak).
25
Kamerstukken II 2007/08, 31 327, nr. 3, p. 4.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

15

Ook zijn de provincies bij de uitwerking van de opgave betrokken gelet op
de eventueel benodigde omgevingsrechtelijke aanpassingen. Dit betekent
dat provinciale omgevingswensen van invloed kunnen zijn op de ruimte
die gemeenten hebben om in onderling overleg afspraken te maken over
de verdeling van de asielopgave.
De Afdeling onderkent de rol van provinciale regietafels voor regionale
afstemming. De vraag dringt zich echter op hoe de rol van de provincies
zowel juridisch als in termen van de bestuurlijke verhoudingen moet
worden geduid. Meer in het bijzonder is de vraag of de «provinciale»
opgave die aan de «provinciale» regietafel wordt verdeeld, samenvalt met
een wettelijke taak voor de provincie als zijnde een in medebewind
geroepen bestuurslaag. Dat lijkt niet het geval. Een expliciete taak is
immers slechts vastgesteld voor de commissaris van de Koning in zijn
hoedanigheid als rijksorgaan, niet als provinciaal orgaan. Onder zijn
leiding als rijksorgaan wordt de provinciale opgave onder gemeenten
verdeeld, waarover hij verslag uitbrengt aan de Minister. Ook het
monitoren van de voortgang dat als taak aan de provinciale regietafel
wordt toegeschreven,26 is niet nader aan bijvoorbeeld gedeputeerde
staten opgedragen.
De regering onderkent dat het provinciebestuur in dit wetsvoorstel niet in
medebewind wordt geroepen in de zin van artikel 124, tweede lid, van de
Grondwet. Wel bevat het wetsvoorstel een volgens de ambtsinstructie
opgedragen taak van de commissaris van de Koning als bedoeld in artikel
126 van de Grondwet. De taak in deze wet sluit aan bij bestaande
wettelijke taak in artikel 182, eerste lid, onder a, van de Provinciewet. Op
grond van die bepaling heeft de commissaris van de Koning reeds de
opdracht de samenwerking tussen de besturen van gemeenten en de in
de provincie werkzame rijksambtenaren te bevorderen.
De vraag naar de rol en positie van de provincie als bestuurslaag houdt
ook verband met de aanvullende vergoeding in de vorm van een
specifieke uitkering die kan worden verstrekt wanneer 75% van de opgave
is gerealiseerd. Deze specifieke uitkering wordt (ook) aan de provincie
verstrekt. De vraag is of ook ten aanzien van provincies geldt dat dit een
aanvulling is op reëel gemaakte kosten in het kader van medebewind of
dat het een bijzondere wijze van vergoeden is voor een meer bestuurlijk
ingevulde taak (zie ook hierna punt 4d).
De aanvullende uitkering is niet bedoeld ter bekostiging van medebewindstaken, zoals voorgeschreven in artikel 108, derde lid, Gemeentewet en
artikel 105, derde lid, Gemeentewet. De uitkering heeft tot doel gemeenten
te verleiden om de provinciale asielopgave in te vullen en wordt naar rato
van hun bijdrage aan hen en de provincie toegekend. Hierbij kan worden
opgemerkt dat de commissaris van de Koning voor diens taakuitoefening
afhankelijk zal zijn van ambtelijke ondersteuning vanuit de provincie.
Die vraag wordt versterkt doordat daar waar de toelichting spreekt over
toegenomen lasten van provincies, dit gerelateerd wordt aan de
werkzaamheden van de commissaris van de Koning terwijl deze zijn
werkzaamheden verricht als rijksorgaan en niet als provinciaal orgaan.27
Voor zijn ambtelijke ondersteuning en daarmee gemoeide kosten zal de
commissaris van de Koning zoals hiervoor opgemerkt een beroep moeten
doen op de mensen en middelen van de provincie. Voor de taakuitoe26
27

Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 (Werkwijze totstandkoming gemeentelijke taak).
Memorie van toelichting, paragraaf 9 (Financiële gevolgen). De opsomming is als volgt: «Door
gemeenten, provincies (CdK), het Rijk{»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

16

fening van rijkstaken door de commissaris van de Koning bestaat geen
afzonderlijk financieringsinstrument. Ontvanger van geld is immers de
rechtspersoon, in casu de provincie, niet het bestuursorgaan aan wie
bevoegdheden zijn geattribueerd of taken zijn opgedragen.
f. Rol van het COA
Het voorstel wijzigt ook de Wet COA. Toegevoegd wordt een definitie van
een opvangvoorziening. Daarin wordt tot uitdrukking gebracht dat het een
accommodatie betreft waarin door het COA dan wel door het college van
b en w opvang wordt geboden aan asielzoekers. Verder wordt een nieuwe
bepaling voorgesteld waaruit volgt dat het COA met het college overeen
kan komen dat het college verantwoordelijk is voor de exploitatie van de
opvang.
De toelichting zet uiteen dat hiermee wordt ingespeeld op de behoefte
aan een combinatie van opvangvoorzieningen en huisvesting van andere
aandachtsgroepen. Daarover kunnen nadere regels worden gesteld.28
Daarnaast wordt voorgesteld in de wet op te nemen – in plaats van bij
ministeriële regeling – dat het COA de verantwoordelijkheid heeft over de
plaatsing van asielzoekers en de overplaatsing naar een andere
voorziening.29
Door de partijen in de migratieketen wordt in dit verband in de consultatie
gewezen op de implicaties van het voorstel als het gaat om de coördinatie, informatievoorziening, zicht en sturing op het asielproces alsmede
het interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit van de asielopvang. Waar nu
de IND over plaatsing en beschikbaarheid alleen contact heeft met het
COA, wordt dit verbreed naar in beginsel alle colleges van burgemeester
en wethouders, dan wel de onder diens verantwoordelijkheid werkende
derden. Dit is temeer een complicerende factor omdat gemeenten niet zijn
aangesloten op het centrale informatiesysteem in de vreemdelingenketen.
Gepleit wordt daarom voor een coördinerende rol bij één partij.30
De regering stelt slechts dat pleidooi «te onderschrijven», en dat de wijze
van opvang geen belemmering mag vormen voor het asielproces. Bij «de
uitwerking van de randvoorwaarden» zal hiermee rekening worden
gehouden.31 De Afdeling acht deze toelichting niet toereikend.
Aan dit onderwerp wordt aandacht besteed in de uitwerking van de amvb
en/of de ministeriële regeling. Bij het opstellen hiervan zoekt de regering
waar mogelijk afstemming met ketenpartners en medeoverheden.
De beantwoording van de fundamentele vragen die hieruit voortvloeien
zouden – gelet op het karakter van het voorstel als stelselwijziging – niet
en in elk geval niet volledig moeten worden verdaagd naar de uitwerking
in lagere regelgeving
De regering is zich ervan bewust dat het voorstel fundamentele vragen
kan oproepen over de verhouding tussen het COA en de gemeenten nu
het gaat om een stelselwijziging. Gelet op de maatschappelijke urgentie
van het opvangvraagstuk, is in het wetsvoorstel gekozen voor aansluiting
bij de huidige wettelijke constellatie waarin het COA is belast met de
materiële en immateriële opvang van asielzoekers in tal van gemeenten,
28

Voorgesteld artikel 3c van de Wet COA.
Dat betreft artikel 11 van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën
vreemdelingen 2005.
30
Memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Realisatie opvangvoorzieningen).
31
Memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Realisatie opvangvoorzieningen).
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

17

en voorts taken verricht met betrekking tot de uitplaatsing ten behoeve
van de definitieve huisvesting van vergunninghouders in gemeenten en
taken uitvoert met betrekking tot voorinburgering. Hiervoor bestaan reeds
landelijke informatiesystemen (COA/gemeenten). De regering heeft er
vertrouwen in dat uitwerking in lagere regelgeving en vertaling daarvan
naar praktische werkafspraken tussen het COA en de gemeenten mogelijk
zal zijn. Het instrument van delegatie naar een lager regelingsniveau staat
daar niet aan in de weg.
g. Toezicht en voorschot op overdracht aan gedeputeerde staten
Een ander complicerend aspect van het voorstel betreft het toezicht op de
opvangvoorzieningen – en daarmee verband houdend de hiervoor
benoemde posities van de provincie en het COA.
De toelichting vermeldt dat het gaat om toezicht op «de kwaliteit» van de
asielopvang en dat de daarvoor benodigde expertise ligt bij de centrale
overheid. Om die reden wordt voorgesteld de Minister als toezichthouder
aan te wijzen (in plaats van de provincies zoals het uitgangspunt is bij
medebewind).32 Blijkens het voorstel is dit een tijdelijke voorziening; zij
geldt alleen voor de eerste vier jaar.33 Daarna nemen gedeputeerde staten
die rol over, zo stelt de toelichting.
Het wetsvoorstel bepaalt in dat verband dat uiterlijk vier jaar na inwerkingtreding van het wetsvoorstel een wetsvoorstel in procedure moet
worden gebracht om het toezicht op de uitvoering van de wettelijke taak
door gemeenten «definitief» vorm te geven.34 De toelichting stelt dat het
«goed denkbaar is» dat de (na twee en vier jaar35) te houden evaluatie van
het wetsvoorstel leidt tot herijking van onder meer dit punt. Dat roept de
vraag op waarom reeds nu wordt geregeld dát uiterlijk over vier jaar na
inwerkingtreding een wetsvoorstel wordt ingediend die het toezicht over
doet gaan op gedeputeerde staten.
Het wetsvoorstel voorziet met de opdracht aan Onze Minister in artikel 12,
derde lid, om binnen vier jaar na inwerkingtreding van deze wet een
voorstel van wet in procedure te brengen, expliciet in een «herijking van
de toezichtsystematiek». Het gaat daarbij niet alleen om de in artikel 14,
derde lid, reeds voorziene overgang van het interbestuurlijk toezicht op
het «mogelijk maken van asielopvangvoorzieningen» door gemeenten,
van Onze Minister naar gedeputeerde staten, maar ook om de definitieve
vormgeving van het interbestuurlijk toezicht op de kwaliteit van de door
gemeenten «te exploiteren asielopvangvoorzieningen». Dit is nu in het
wetsvoorstel op niet-tijdelijke basis aan Onze Minister toebedeeld. De
regering voorziet echter dat de systeemvragen, die gekoppeld zijn aan het
inrichten van een definitief stelsel van interbestuurlijk toezicht in relatie tot
door gemeenten te verrichten taken, beter in samenhang kunnen worden
beantwoord aan de hand van de bevindingen uit de evaluaties van de wet.
De gevolgtrekking van de Afdeling dat het toezicht op het «mogelijk
maken van asielopvangvoorzieningen» reeds op grond van het binnen
vier jaar na inwerkingtreding in procedure te brengen wetsvoorstel over
gaat op gedeputeerde staten, is niet juist. Die overgang wordt in artikel 14,
tweede lid, van het wetsvoorstel al geregeld. Hiermee is bedoeld dat na

32

Toelichting op artikel 11 (Wijziging Gemeentewet).
Voorgesteld artikel 11 (Wijziging Gemeentewet).
34
Voorgesteld artikel 12 (Invoeringstoets, evaluatie en herijking toezichtsystematiek), derde lid.
Memorie van toelichting, paragraaf 4.6 (Interbestuurlijk toezicht op de taak van de gemeente)
en par. 8.6 (Interbestuurlijk toezicht).
35
Voorgesteld artikel 12 (Invoeringstoets, evaluatie en herijking toezichtsystematiek), eerste en
tweede lid.
33

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

18

vier jaar wordt teruggevallen op de reguliere systematiek van de
Gemeentewet en dat deze situatie voortduurt totdat de definitieve
vormgeving van het toezicht van kracht is.
Tegelijkertijd spreekt de toelichting over een rol voor het COA om te
monitoren of het totaal aantal benodigde opvangvoorzieningen tijdig is
gerealiseerd. Die informatie levert het COA aan bij «de toezichthouder».36
Inhoudelijk zal voor gemeenten – nu en in de toekomst – helder moeten
zijn welk bestuursorgaan toezichthoudend kan optreden. Die duidelijkheid
dient te bestaan als het gaat om zowel de realisatie van de opvanglocaties
(zie ook hiervoor punt c) als de kwaliteit ervan. In dat verband moet ook
duidelijk zijn wat daarbij de rol is van de Minister, het COA en de
provincie.
Dat een rol voor het COA is voorzien bij het monitoren of het totaal aantal
benodigde opvangvoorzieningen tijdig is gerealiseerd, is omdat het
gezien de positie van het COA waarschijnlijk is dat het COA goed zicht
heeft op deze gegevens. Daarmee heeft COA echter geen toezichthoudende taak in het wetsvoorstel. Het betreft hier een praktische taaktoedeling.
Welk bestuursorgaan toezichthoudend kan optreden zal steeds duidelijk
worden aangegeven richting gemeenten; ook na de herijking van de
toezichtsystematiek.
h. Benodigde nadere uitwerking in lagere regelgeving
Tot slot – maar niet in het minst – wijst de Afdeling erop dat veel aspecten
nog nadere uitwerking vergen en volgens het voorstel in lagere
regelingen zullen worden opgenomen. Beoogd is om de algemene
maatregel van bestuur in concept voor advies en internetconsultatie
gereed te hebben zodra het voorstel bij de Tweede Kamer wordt
ingediend.37 De (bevoegdheid tot het stellen van) nadere regelgeving
betreft blijkens het wetsvoorstel de volgende aspecten:
1. Bij of krachtens amvb: De minimale omvang van opvanglocaties- of
accommodaties die door gemeenten beschikbaar worden gesteld en in
mindering kunnen worden gebracht van de provinciale opvangopgave.38
2. Bij of krachtens amvb: De wijze waarop de minimaal vereiste opvangplaatsen over de provincies en (indicatief over) de gemeenten worden
verdeeld.39
3. Bij amvb: een uitwerking van het voorzitten van de provinciale
regietafel door de CdK en het verslag daarvan aan de Minister.40
4. Bij ministeriële regeling: de (hoogte van de) specifieke uitkeringen aan
gemeenten en provincies alsmede de modaliteiten van de verstrekking
ervan (aanvraag, verlenen, vaststellen, uitbetalen, terugvorderen).41
5. Bij ministeriële regeling: regels over de uitkeringen aan gemeenten bij
de overgangsregeling.42
36

Aldaar worden gedeputeerde staten genoemd als zijnde de toezichthouder. Dat strookt niet
met het wetsvoorstel waaruit blijkt dat het toezicht (in ieder geval de eerste jaren) bij de
Minister zal worden belegd.
37
Memorie van toelichting, inleiding op paragraaf 8 (Uitvoeringsgevolgen) en inleiding op
paragraaf 10 (Advies en internetconsultatie).
38
Voorgesteld artikel 2 (Capaciteitsraming), derde lid.
39
Voorgesteld artikel 3 (Provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling per gemeente),
eerste lid.
40
Voorgesteld artikel 4 (Overleg en verslag).
41
Voorgesteld artikel 9 (Specifieke uitkering), vierde lid. Zie ook memorie van toelichting
paragraaf 10.1 (Verdeelsystematiek) en paragraaf 10.2 (Beloningssystematiek).
42
Voorgesteld artikel 13, vierde lid (Overgangsvoorziening).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

19

6. Bij ministeriële regeling: de wijze van toekenning aan en de inhoud
van de financiële beloningen voor provincies en gemeenten die
vrijwillig en vroegtijdig bijzondere vormen van opvang realiseren.43
7. Bij of krachtens amvb: de regels die van toepassing zijn op de
exploitatie van een opvangvoorziening door het college van burgemeesters en wethouders van een gemeente (in de plaats van het
COA).44
8. Bij ministeriële regeling: de eisen waaraan voorzieningen voor
reguliere opvang, opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen en andere opvang van bijzondere aard, dienen te voldoen. De
toelichting spreekt daarbij in het kader van interbestuurlijk toezicht
over een «kwaliteitskader» met materiele en immateriële eisen.45
Duidelijk wordt dat de nader te stellen regels onder meer gaan over de
wijze waarop gekomen wordt tot verdeling van de locaties, mede in relatie
tot de verantwoordelijkheden van het COA, het te ontwikkelen kwaliteitskader en het daaraan gerelateerde toezicht. Daarbij geldt dat de eisen
waaraan opvangvoorzieningen moeten voldoen – gelet op mensenrechtenverdragen en recente rechterlijke uitspraken46 – bepalend zijn voor de
locaties die voor gemeenten geschikt zijn om aan te dragen (zowel bij de
nationale inbreng als de provinciale inbreng).47
De regering onderkent de noodzaak tot transparantie en voorspelbaarheid. In het wetsvoorstel zijn de structurele elementen van de
regeling opgenomen. Het voorstel regelt de verschillende fasen waarin
gemeenten opvangplaatsen kunnen aanbieden. Het wetsvoorstel regelt
tevens de mogelijkheid om de gemeenten in medebewind te roepen
wanneer er na de vrijwillige nationale inbreng van opvangplaatsen
onvoldoende plaatsen bestaan om te voorzien in de behoefte aan
opvangplaatsen als geraamd door de Minister voor de twee toekomstige
jaren. Aangezien er sprake is van een stelselwijziging, is er wel een zeker
behoefte aan flexibiliteit om te kunnen acteren op de uitkomsten van de
mede in het wetsvoorstel opgenomen verplichting tot evaluatie van het
systeem (artikel 12). De wijze van vaststelling van de opvangbehoefte en
de verdeling van de vereiste opvangplaatsen (deze bestaat uit de totale
opvangbehoefte minus de in de nationale inbrengfase ingebrachte
vrijwillige duurzame plaatsen) zal nog enige afstemming en evaluatie
vergen. Bij amvb wordt een integrale materiële regeling tot stand
gebracht die aanpasbaar is na evaluatie van de wet, voorzien na 4 jaar na
inwerkingtreding van de wet.
Over de amvb ad 3: dit betreft de ambtsinstructie. Wanneer de commissaris van de Koning optreedt als rijksorgaan, moeten daarover altijd
regels worden gesteld in de ambtsinstructie op grond van artikel 126 van
de Grondwet en artikel 182, derde lid, van de Provinciewet. De memorie
van toelichting is op dit punt verbeterd. Overigens bevat de ambtsinstructie voornamelijk procesmatige bepalingen inzake de afstemming
tussen commissaris en vakminister. Over diens handelen is de commis43

Voorgesteld artikel 9 (Specifieke uitkering), tweede lid.
Voorgesteld nieuw art. 3b, tweede lid, Wet COA. Zie over de onduidelijkheden rondom deze
exploitatie ook de memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Realisatie opvangvoorzieningen) en
paragraaf 10.6 (Exploitatie van een opvangvoorziening door een gemeente).
45
Voorgesteld nieuw art. 3c Wet COA. Zie ook memorie van toelichting, paragraaf 8.6 (Interbestuurlijk toezicht).
46
Denk aan het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden, het EU Handvest en het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het
Kind. Zie ook: Rechtbank Den Haag, 6 oktober 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:10210 en
Gerechtshof Den Haag, 20 december 2022, ECLI:NL:GHDHA:2022:2429.
47
Het voorgestelde artikel 6 (Taak), tweede lid, geeft hier uitdrukking aan evenals het voorgestelde artikel 3c van de Wet COA.
44

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

20

saris immers geen verantwoording verschuldigd aan provinciale staten.
Dat rechtvaardigt een nadrukkelijkere betrokkenheid van het Rijk.
De onderwerpen die in het voorstel ter nadere regeling aan de regering of
de Minister zijn gedelegeerd kunnen daarom niet op voorhand als meer
technische uitwerkingsvraagstukken worden beschouwd. Zij raken
immers het stelsel als geheel en zouden daarom op adequate wijze in de
voorbereiding van het wetsvoorstel moeten worden betrokken. Aannemelijk is dat doordenking van in elk geval een aantal van de genoemde
aspecten mede van invloed zal zijn op de wijze waarop het stelsel in de
wet zélf moet worden vormgegeven.48
De regering onderkent dat de uit te werken onderdelen bij algemene
maatregel van bestuur en/of ministeriële regeling(en) impact hebben op
de uitwerking van de wet. De regering deelt echter niet het standpunt dat
de elementaire onderdelen niet in de wet zijn vastgelegd. Gelet op de
impact van de algemene maatregel van bestuur op de uitwerking van de
wet, streeft de regering ernaar om de uitgangspunten van de algemene
maatregel van bestuur gereed te hebben zodra het voorstel bij de Tweede
Kamer wordt ingediend en de amvb binnen de zo kortst mogelijk termijn
na indiening van het wetsvoorstel gereed te hebben voor advies en
internetconsultatie.
Daarbij zal ook nader moeten worden bezien wat in de wet zélf geregeld
moet worden en wat ter nadere regeling kan worden overgelaten aan een
amvb of een ministeriële regeling. Daarbij is het aangewezen dat in ieder
geval de wijze waarop de minimaal vereiste opvangplaatsen over de
provincies en (indicatief over) de gemeenten worden verdeeld, uit een in
de wet zelf opgenomen regeling voortvloeit.49
Uit de wens om het aanbieden van opvangplaatsen door gemeenten
zoveel mogelijk vrijwillig en autonoom te laten plaatsvinden, volgt
automatisch een onzekerheid ten aanzien van de hoeveelheid plaatsen die
wordt ingebracht, voor hoe lang deze plaatsen worden ingebracht, door
welke gemeente deze worden ingebracht en in welke fase. Het is dus ook
niet op voorhand volledig vast te leggen op welke wijze de overgebleven
vereiste opvangplaatsen verdeeld dienen te worden over de provincies en
of de afwegingskaders na een eerste evaluatie van de wet (na 4 jaar) gelijk
blijven aan de afwegingskaders zoals die in de eerste cyclus gebruikt
worden. Gelet op de behoefte aan flexibiliteit om in te spelen op
uitkomsten van de evaluaties en de grote maatschappelijke behoefte om
een oplossing te bieden aan de huidige crisis in de asielopvang, acht de
regering het wenselijk dat ook de wijze waarop de minimaal vereiste
opvangplaatsen over de provincies worden verdeeld bij of krachtens
algemene maatregel van bestuur wordt geregeld.
4. Uitvoerbaarheid
a. Beperkte voorbereidingstijd
Omdat er sprake is van een stelselwijziging (zie punt 2) die aanmerkelijke
gevolgen zal hebben voor de uitvoering, valt het op dat het voorstel
slechts twee weken ter consultatie heeft voorgelegen bij de medeoverheden en de partijen in de migratieketen. Daardoor is bijvoorbeeld door
de VNG, het COA en de IND in plaats van de reguliere uitvoeringstoetsen
volstaan met een «uitvoeringsscan». Ook de regering stelt dat vanwege
«de veel kortere tijdsperiode dan gebruikelijk» en de nog ontbrekende
48
49

Gewezen zij ook op aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
Vergelijk artikel 29, eerste lid, van de Huisvestingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

21

lagere regelgeving «volstaan» moest worden met een «quickscan» in
plaats van een volledige financiële uitvoering toetst conform artikel 2 van
de Financiële verhoudingswet.50
Hoewel de Code interbestuurlijke verhoudingen de mogelijkheid geeft om
voor decentrale overheden de reguliere consultatietermijn van twee
maanden te bekorten, en hoewel uitvoeringsscans een zeker inzicht
geven, is de vraag is of bij dit wetsvoorstel de bekorting van de termijnen
in deze mate gerechtvaardigd is.51 Dat geldt ook ten aanzien van de
partijen in de migratieketen.
Aangezien het wetsvoorstel een nieuw en duurzaam stelsel voor
asielopvang beoogt te scheppen is de vraag waarom dan juist degenen
die het voorstel moeten uitvoeren, beperkt en onvoldoende in samenhang
in de gelegenheid worden gesteld het voorstel van de gebruikelijke
uitvoeringstoets te voorzien. Dat is immers voor de effectiviteit van het
voorstel van wezenlijk belang. De gevolgde consultatieprocedure wringt
temeer tegen de achtergrond van de daaraan voorafgaande langdurige
politieke onderhandelingen in de afgelopen maanden.
Gezien de grote druk op het COA, de mogelijke tekorten aan opvangplaatsen en de noodzaak om de vaste voorraad van het COA op de zo
kortst mogelijke termijn te vergroten, streeft de regering ernaar dit
wetsvoorstel zo snel als mogelijk in werking te laten treden. Die omstandigheden maken een afwijking van de gebruikelijke termijnen in het
wetgevingsproces helaas noodzakelijk.
Verder wijst de Afdeling er in dit verband op dat het voorstel zowel in de
besluitvormingsfase als in de uitvoeringsfase (vergunningverlening,
ruimtelijke inpassing) juridische procedures met zich kan brengen. Met
het oog daarop is het opmerkelijk dat de Raad voor de rechtspraak en de
Afdeling bestuursrechtspraak niet geconsulteerd zijn om de verwachte
gevolgen voor de rechtspraak, ook in termen van werklast, in kaart te
brengen. De toelichting benoemt slechts dat eventuele procedures
rondom de besluitvorming «aanvullende inzet van het ministerie» vergen
maar laat de noodzakelijke inzet van anderen daarbij nagenoeg
onbesproken.52
Het is gelet op de korte voorbereidingstijd niet gelukt om vanuit het
ministerie te verkennen wat de gevolgen van mogelijke juridische
procedures voor de verschillende actoren waaronder de decentrale
overheden, rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak in termen
van werklast zouden kunnen zijn. De Raad voor de rechtspraak en de
Afdeling bestuursrechtspraak zijn inderdaad niet geconsulteerd. Bij de
verdere uitwerking zal dit worden meegenomen. Een goede afhandeling
van juridische procedures door de rechtsprekende instanties is een
wezenlijk onderdeel van de stelselwijziging.
b. Complexiteit stelsel en uitvoering
Het voorgaande betekent dat de tijd te kort is geweest om de beoogde
stelselwijziging in voldoende mate op zijn uitvoeringseffecten te beoordelen. Dat betreft in de eerste plaats de gevolgen van de complexiteit van
het voorgestelde wettelijke stelsel als zodanig (zie hiervoor punt 3). Zoals
ook in diverse consultatiereacties naar voren komt, werkt die complexiteit
rechtstreeks door in de uitvoering. De voorgestelde procedure in
50

Memorie van toelichting, paragraaf 9 (Financiële gevolgen).
Artikel 4 van de Code interbestuurlijke verhoudingen van januari 2023.
52
Memorie van toelichting, paragraaf 8.3 (Verdeelbesluit).
51

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

22

verschillende fases zal vermoedelijk veel tijd en inspanning vergen van
alle betrokken bestuursorganen. Het gevolg daarvan is ook dat, ondanks
de gestelde realisatietermijnen, lange tijd onduidelijk zal blijven wat de
uiteindelijke (verplichte) verdeling van de opvangplaatsen zal zijn.
De uiteindelijke verdeling van alle benodigde opvangplaatsen gebeurt
binnen een periode van zeven maanden, gerekend vanaf de bekendmaking van de capaciteitsraming tot aan de publicatie van het verdeelbesluit. De verdeling van opvangplaatsen over provincies vindt plaats
binnen drie maanden na de bekendmaking van de capaciteitsraming. Bij
deze doorlooptijden is ook rekening gehouden met de duur van bestuurlijke processen op gemeentelijk niveau.
Verder is het zeer de vraag of de voorgestelde financiële prikkels het
beoogde effect zullen hebben. Mogelijk zijn deze financiële beloningen
met het oog op een effectieve uitvoering contraproductief omdat zij, zoals
verschillende partijen vrezen, schadelijk kunnen zijn voor de samenwerking tussen gemeenten en daarmee ook afbreuk kunnen doen aan een
belangrijke doelstelling van het wetsvoorstel: de versterking van de
onderlinge solidariteit bij het realiseren van een gemeenschappelijke
opgave.
Het wetsvoorstel beoogt juist met deze financiële uitkeringen de onderlinge solidariteit en samenwerking te bespoedigen. Gemeenten die
vrijwillig duurzame opvangplaatsen inbrengen, dragen bij aan de
nationale opgave, namelijk het beschikbaar stellen van voldoende
opvangplaatsen en worden daarom volgens de systematiek van de wet
hiervoor extra beloond. De gemeenten die via de provinciale regietafel
opvangplaatsen beschikbaar stellen, worden daarvoor eveneens beloond,
alleen met een lagere financiële uitkering. De effectiviteit hiervan wordt
meegenomen in de wetsevaluatie die vier jaar volgt.
c. Uitvoeringsconsequenties onduidelijk
De Afdeling constateert verder dat vanwege het gebrek aan uitwerking
(zie hiervoor punt 3h), de gevolgen voor de uitvoering en de financiële
gevolgen van het wetsvoorstel maar beperkt in kaart konden worden
gebracht. Een financiële toets die de gevolgen voor gemeenten en
provincies in kaart brengt wordt daarom ook nog later uitgevoerd, zo blijkt
uit de toelichting. Ondertussen wordt het wetsvoorstel bij de StatenGeneraal ingediend.53
Volgens de regering kan op basis van de uitvoeringsscans worden
geconcludeerd dat het wetsvoorstel «uitvoerbaar is, maar dat het wel leidt
tot veel extra werkzaamheden voor alle betrokkenen, waarbij een aantal
zaken ook nadere uitwerking behoeft». De regering erkent dat na
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel het enige tijd zal duren voordat de
daarin neergelegde systematiek ertoe leidt dat er meer opvangplaatsen
ter beschikking komen en een goede spreiding over het land wordt
bereikt.54 Ook erkent de regering op voorhand dat de gekozen systematiek
«waarschijnlijk niet vanaf de eerste cyclus optimaal zal werken» maar
spreekt zij de verwachting uit dat het realiseren van de asielopvang «na
enkele jaren beter planbaar is».55

53

Memorie van toelichting, inleiding op paragraaf 8 (Uitvoeringsgevolgen), paragraaf 9
(Financiële gevolgen) en inleiding op paragraaf 10 (Advies en internetconsultatie).
54
Toelichting op voorgesteld artikel 13.
55
Memorie van toelichting, paragraaf 10.3 (Termijnen)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

23

Veel partijen geven aan, zoals al uit het voorgaande bleek, dat het gebrek
aan uitwerking hen onvoldoende in staat stelt de uitvoeringsconsequenties adequaat te toetsen. Illustratief is dat het COA bij de uitgebrachte
uitvoeringsscan aangeeft dat de gegeven deadlines «het helaas niet
mogelijk maken een volwaardige uitvoeringstoets te kunnen doen»
alsmede dat zij «nog niet alle details van het voorstel kunnen
doorgronden». Ook de Kring van Commissarissen van de Koning laat zich
in die bewoordingen uit.
De IND wijst er in dit verband op dat voor een «gedegen en volledige»
uitvoeringstoets met een doorlooptijd van zes weken tot drie maanden
gerekend moet worden. Ook blijkt een systeem waarin de opvangplaatsen
en -locaties door gemeenten geregistreerd kunnen worden nog niet
gerealiseerd.56 Dergelijke ICT-voorzieningen zijn juist gelet op de twee
verschillende fasen waarin het voorstel voorziet, een relevante randvoorwaarde om de uitvoering te laten slagen.
De regering zal de effecten en de uitvoerbaarheid van deze wet monitoren
en zo nodig aanpassingen doorvoeren wanneer ongewenste of onvoorziene effecten optreden. Ook zal de wet na vier jaar worden geëvalueerd.
d. Financiële randvoorwaarden
In de consultatiereacties is erop gewezen dat de financiële prikkel voor
vroegtijdig ingebrachte, duurzaam beschikbare opvangplaatsen niet het
beoogde effect zal sorteren en dat financiën niet de drijfveer zijn voor
gemeenten om extra opvangplaatsen te realiseren.57 Gemeenten vragen
om niet meer en niet minder dan een adequate financiële compensatie
voor de kosten die gepaard gaan met het bieden van asielopvang
(waaronder in relatie tot de aanverwante voorzieningen) en om een
meerjarige stabiele financiering van de uitvoeringsorganisaties.58 Dat
pleidooi strookt met het bepaalde in de Gemeentewet, de Financiële
verhoudingswet en de Comptabiliteitswet 2016.59
Met de financiële prikkel biedt de regering een beloning aan gemeenten
die bijdragen aan het collectieve opvangvraagstuk in Nederland.
Afhankelijk van de snelheid waarmee gemeenten deze plaatsen
beschikbaar stellen ontvangen zij een hogere of lagere bijdrage vanuit het
Rijk. De regering heeft geconstateerd dat een prikkel gemeenten kan
helpen bij het realiseren van opvangplaatsen. Bijvoorbeeld door uitgaven
te doen aan een bestedingsdoel waaraan bij de inwoners een gemeente
behoefte is. Hierom is ook gekozen voor een vrije besteding van de
middelen. Conform de code interbestuurlijke verhoudingen en de wet
Financiële verhoudingen, wordt momenteel een onderzoek uitgevoerd
naar de financiële impact die de wet heeft op de medeoverheden,
gemakshalve «artikel 2 onderzoek» genoemd. Met dit onderzoek wil de
regering een beter beeld krijgen van de directe uitvoeringskosten voor
medeoverheden. Dit rapport vormt de basis voor verdere gesprekken over
het vraagstuk van reële compensatie. Ten aanzien van het inregelen van
een stabiel en toekomstbestending opvanglandschap werkt het Ministerie
van Justitie en Veiligheid een voorstel uit.

56

Memorie van toelichting, paragraaf 8.4 (Realisatie voorzieningen).
Gewezen zij op de reacties van de IND en de VNG.
58
Concrete reactie van de VNG: «De VNG vraagt een financieringssystematiek dat wordt
uitgewerkt en die recht doe aan de volle breedte van de asielopgave, dat verschillende
regelingen elkaar niet tegenwerken en dat administratie lasten worden beperkt.»
59
Artikel 108, derde lid, van de Gemeentewet, artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet en
artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet 2016.
57

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

24

De Afdeling merkt op dat ook gemeenten die uiteindelijk niet in het
verdeelbesluit worden aangewezen om opvangplaatsen te realiseren, ook
kosten zullen hebben gemaakt die direct uit de noodzaak van asielopvang
voortvloeien. Denkbaar is dat gemeenten vroegtijdig (ter voorbereiding op
een nieuwe cyclus) participatieprocessen doorlopen en mogelijk andere
werkzaamheden verrichten. Ook worden zij geacht deel te nemen aan de
provinciale regietafel; daar wordt immers gesproken over de door de
Minister opgestelde «indicatieve verdeling» van het aantal opvangplaatsen over de gemeenten.
Het maken van kosten door gemeenten die wel of geen opvangplaatsen
realiseren is bekend bij de regering. Op dit moment kunnen gemeenten
die een opvanglocatie realiseren voor voorbereidingskosten een beroep
doen op artikel 6 van het Faciliteitenbesluit. Echter naast voorbereidingskosten zijn er mogelijk nog andere kosten die gemeenten aanvullend
zullen maken bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. Met het artikel
2 onderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd wil de regering een
beter beeld krijgen van de directe uitvoeringskosten voor medeoverheden. Dit rapport vormt de basis voor verdere gesprekken over het
vraagstuk van reële compensatie.
Verder kan het zijn dat gemeenten vanwege juridische procedures wel
kosten maken maar uiteindelijk geen opvang (kunnen) realiseren.60 Ook
die activiteiten behoren – los van de benoemde onduidelijkheid over de
reikwijdte van de medebewindstaak (zie hiervoor punt 3b) – bij adequate
medebewindswetgeving vergoed te worden.
Met het artikel 2 onderzoek dat op dit moment wordt uitgevoerd wil de
regering een beter beeld krijgen van de directe uitvoeringskosten voor
medeoverheden. Dit rapport vormt de basis voor verdere gesprekken over
het vraagstuk van reële compensatie.
De noodzaak van een adequate vergoeding geldt ook voor de taken die op
grond van dit wetsvoorstel op provincies komen te rusten (zie ook punt
3e).
De kosten voor de provincies worden op basis van dit wetsvoorstel
meegenomen in het artikel 2 onderzoek.
De noodzaak van een adequate doorrekening wordt tevens versterkt door
het recent uitgebrachte rapport van de Algemene Rekenkamer waarin
wordt geconcludeerd dat de uitgaven structureel te laag worden
ingeschat.61
e. Juridische procedures
De uitvoerbaarheid van het voorstel wordt ten slotte bepaald door de
juridische procedures die mogelijkerwijs na de bestuurlijke besluitvorming zullen volgen. Het verdeelbesluit dat de Staatssecretaris neemt
(vóór 1 september) is appellabel.62 Dat betekent dat decentrale overheden
die rechtstreeks door dat besluit geraakt worden, daartegen kunnen
opkomen. Bezwaar- en beroepsprocedures kunnen verband houden met

60

Gewezen zij ook op de uitvoeringscan van de VNG Realisatie en het rapport van Andersson
Elffers Felix dat in opdracht van het IPO is opgesteld.
61
Algemene Rekenkamer, «Focus op opvangcapaciteit asielzoekers», vastgesteld 16 januari
2023.
62
Het kan één gezamenlijk verdeelbesluit betreffen maar ook voor iedere provincie een
afzonderlijk deelbesluit. Zie de toelichting op voorgesteld artikel 5 (Verdeelbesluit per
provincie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

25

onvrede over het gevoerde overleg aan de provinciale regietafel en de
consequenties daarvan voor het verdeelbesluit. Daarbij geldt dat zonder
nadere regeling, op grond van de Algemene wet bestuursrecht zowel
bezwaar, beroep als hoger beroep openstaan.63
Na de fase van vaststelling van de verdeling van de opvanglocaties, volgt
de uitvoeringsfase. Daarvoor is een termijn van zes maanden gesteld voor
de opvanglocaties die voortvloeien uit de provinciale opgave.64 Deze
praktische uitvoering vergt nadere gemeentelijke besluitvorming in de
vorm van bijvoorbeeld vergunningverlening en ruimtelijke inpassing in de
zin van wijziging van bestemmingsplannen. Bestemmingsplanwijzigingen
zijn een bevoegdheid van de gemeenteraad en vereisen dientengevolge
dat daarover binnen de raad politieke overeenstemming ontstaat. Het
voorstel bepaalt in dat kader dat de gemeenteraad indien nodig
zorgdraagt voor de aanpassing van het bestemmingsplan of de beheersverordening.65
Terecht merkt de toelichting op dat gemeentelijke regelgeving soms ook
aan vastgestelde provinciale kaders voor ruimtelijke ordening en
natuurbescherming raakt.66 Ook door de geconsulteerde partijen is daar
op gewezen, waarbij onder meer de vergunningverlening en stikstofvereisten worden genoemd.67 Een en ander kan de gemeentelijke besluitvorming verder compliceren. Colleges van burgemeester en wethouders
zullen zich van deze aspecten rekenschap moeten geven bij hun inbreng
aan de provinciale regietafel en bij de afweging of zij kunnen voldoen aan
de voorwaarden die gelden voor de vroegtijdige nationale inbreng.
Daar komt bij dat de toelichting erkent dat bij de uitvoeringsfase soms
gebruik zal moeten worden gemaakt van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure.68 Deze procedure vergt een substantiële periode.
Tegen de vergunningverlening en omgevingsrechtelijke aanpassingen
staat vervolgens rechtsbescherming open voor belanghebbenden, zoals
omwonenden maar ook belangenorganisaties.
De toelichting geeft slechts beperkt rekenschap van deze aspecten. Als het
gaat om de procedures omtrent het verdeelbesluit volstaat de toelichting
met te vermelden dat dit «aanvullende inzet van het ministerie» vergt. Ten
aanzien van de uitwerkingsfase volstaat de toelichting met de vaststelling
dat de gestelde realisatietermijn van zes maanden inclusief de afhandeling van bezwaar en beroepsprocedures is, en dat gemeenten het
verdeelbesluit niet hoeven af te wachten alvorens met deze besluitvorming te starten.69 De toelichting acht de Afdeling gelet op bovengenoemde complicaties voor de in het voorstel gestelde systematiek en
bijbehorende realisatietermijnen, niet toereikend.
Zoals de Afdeling terecht opmerkt mondt de bestuurlijke besluitvorming
inzake het mogelijk maken van opvangplaatsen door gemeenten uit in een
verdeelbesluit dat appellabel is volgens de in het stelsel van bestuursrechtelijke rechtsbescherming gebruikelijke uitgangspunten. De mogelijke
juridische procedures zullen ertoe leiden dat het verdeelbesluit niet snel
63

Vergelijk de consultatiereactie van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak.
Voorgesteld artikel 7 (Invulling taak), eerste lid, en memorie van toelichting, paragraaf 8.4
(Realisatie opvangvoorzieningen). Voor de vrijwillig ingebrachte opvanglocaties geldt een
termijn van twaalf maanden.
65
Voorgesteld artikel 7 (Invulling taak), tweede lid.
66
Zie ook de memorie van toelichting, paragraaf 4.3 (Gemeentelijke taak).
67
Memorie van toelichting, paragraaf 10.3 (Termijnen).
68
Toelichting op voorgesteld artikel 7 (Invulling taak).
69
Memorie van toelichting, paragraaf 8.3 (Verdeelbesluit) en toelichting op voorgesteld artikel 7
(Invulling taak).
64

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

26

formele rechtskracht krijgt. Het ontbreken van formele rechtskracht zal de
uitvoering ervan door gemeenten kunnen vertragen, maar betekent
tegelijkertijd niet dat er helemaal geen vooruitgang kan worden geboekt.
Dat zal ook helemaal afhangen van de aard van de ontstane geschillen en
daarbij betrokken partijen. Voor wat betreft mogelijke (interbestuurlijke)
geschillen met decentrale overheden is reeds uitgegaan van een extra
inzet van het ministerie. Erkend wordt dat dit aan de zijde van de
medeoverheden ook tot een aanvullende inzet van personele capaciteit zal
leiden. In hoeverre hier een extra werkbelasting voor de rechtspraak uit
voortvloeit is nog niet scherp in beeld gebracht. Daarnaast zijn in de
uitvoeringsfase waarvoor in beginsel 6 maanden geldt – of zoveel langer
als in het verdeelbesluit is bepaald – ook de lokale juridische procedures
een factor waar rekening mee moet worden gehouden. Deze procedures
kunnen parallel aan de interbestuurlijke juridische procedures gaan lopen,
of ook daarvan geheel «los staan» omdat particulieren en organisaties
voor andere belangen opkomen, zoals bescherming van milieu en natuur.
Dat een en ander in elkaar grijpt en overzicht vergt vanuit het Rijk, erkent
de regering. De toelichting is op dit punt aangevuld.
f. Tussenconclusie
De voorgaande elementen die zowel samenhangen met de complexiteit
van het stelsel als geheel (punt b; zie ook punt 3) als met de onzekerheid
over de uitvoeringsgevolgen van de nadere uitwerking (punt a en c), de
financiële voorwaarden (punt d) en de in verband met de ruimtelijke
inbedding mogelijk te verwachten juridische procedures (punt e), zorgen
er gezamenlijk voor dat de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel dat nu
voorligt, zeer twijfelachtig is. Daarmee is de verwachting gerechtvaardigd
dat de doelstellingen van de wet in de praktijk niet in voldoende mate en
niet tijdig zullen worden gerealiseerd.
5. Uitgangspunten opvangstelsel
De voorgaande conclusie doet de vraag rijzen hoe, gelet op de noodzaak
van een kwalitatief goede en effectieve wet, het stelsel kan worden
vereenvoudigd. Daarvoor is eerst nodig om in te gaan op de vraag welke
(conflicterende) uitgangspunten aan het voorstel en aan het vraagstuk van
asielopvang ten principale, ten grondslag liggen (punt a en b). Daarna
formuleert de Afdeling een denkrichting voor een mogelijk alternatief
(punt c).
a. Stabiliteit en wendbaarheid
Als veelvuldig genoemde reden voor gemeenten om niet vrijwillig mee te
werken aan opvangvoorzieningen benoemt de toelichting het gebrek aan
politiek, bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak en de onvrede bij
gemeenten over het afschalen van opvanglocaties na de verhoogde
instroom in 2015 en 2016 rond de opvang van Syrische vluchtelingen.
Daarnaast bestaat soms een discrepantie tussen de vraag van het COA en
het aanbod van gemeenten, voornamelijk rondom de schaal van de
opvangvoorziening.
Wendbaarheid in de zin van op- en afschalen al naar gelang de instroom
zich aandient, zoals de afgelopen jaren het geval is geweest, heeft
belangrijke nadelen. Het confronteert gemeenten, na een bepaalde
periode met een relatief lage instroom, steeds opnieuw met grote
opgaven die binnen korte tijd en onder politieke hoogspanning gerealiseerd moeten worden. Omdat asielopvang geen keuze is maar een
internationale verplichting, acht de Afdeling het met de regering aange-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

27

wezen dat nu stappen worden gezet om te komen tot een grotere vaste
voorraad aan opvangplaatsen.
Het voorgaande betekent niet dat de betreffende locaties altijd volledig
moeten zijn ingericht met alle mogelijke voorzieningen. De locaties
moeten zijn aangewezen en binnen enkele dagen in gereedheid kunnen
worden gebracht. Dit betekent in concrete situaties dat de te plegen
inspanningen vooral logistiek van aard zijn, omdat de bestuurlijke
besluitvorming reeds vóór de betreffende toestroom heeft plaatsgevonden. De toelichting wijst hier ook op daar waar het de mogelijkheid
betreft om aan de opvanglocaties tijdelijk een andere invulling te geven
(zie punt 3f). Die invulling moet zich wel verhouden tot het op korte
termijn herinrichten tot opvanglocatie.
De Afdeling wijst erop dat om te komen tot rust en stabiliteit in het
opvangstelsel, naast flexibiliteit ook robuustheid nodig is. Robuustheid
heeft alles te maken met een capaciteitsraming die niet zonder meer
uitgaat van de minimaal verwachte instroom maar een zeker percentage
daarboven.70 De minimaal te realiseren opvangplaatsen zouden dan ook
gebaseerd moeten worden op een hoger aantal dan de minimaal
verwachte instroom.71 Juist een robuust stelsel waarborgt dat Nederland
aan internationale verplichtingen kan voldoen in tijden dat de nood aan de
man is. Dat kan ook voorkomen dat een toestroom van asielzoekers
gepaard moet gaan met het uitroepen van een nationale crisis, zoals de
regering nu genoodzaakt was te doen.
De wijze waarop de capaciteitsraming tot stand komt, wordt uitgewerkt in
amvb en ministeriële regelgeving.
b. Dwingendheid en vrijwilligheid
Duidelijk is dat het voorstel probeert te laveren tussen dwingendheid en
vrijwilligheid. Het zoeken naar evenwicht daartussen is niet eenvoudig.
Vrijwilligheid betekent dat het zoveel mogelijk aan gemeenten zelf is om
te bepalen hoeveel personen binnen de gemeentegrens kunnen worden
opgevangen. Dat conflicteert met de geuite behoefte aan de beoogde
solidariteit tussen gemeenten en een eerlijke en evenwichtige spreiding
over het land die juist om een zekere dwingendheid vraagt.
De vrijwilligheid in het voorstel is vooral gelegen in het feit dat
gemeenten in de gelegenheid worden gesteld om eerst vrijwillig
opvangplaatsen aan te bieden («nationale inbreng») en daartoe gestimuleerd worden door het financiële voordeel dat die inbreng oplevert.
Tegelijkertijd worden alle gemeenten in het proces betrokken, in ieder
geval in de zin dat zij deelnemer zijn aan de provinciale regietafel.
Bovendien wordt dat gesprek in sterke mate beïnvloed door de «indicatieve verdeling» naar gemeenten die de Minister doet uitgaan wanneer hij
de provinciale opgave vaststelt.
De kernvraag is welke mate van vrijwilligheid geboden kan worden bij het
nakomen van internationale verplichtingen. Het creëren van meer en
snellere duidelijkheid voor gemeenten kan het nakomen van deze
verplichtingen bespoedigen. Een complex interbestuurlijk proces waarbij
vrijwilligheid niet op voorhand een gegeven is, past daar niet goed in.
70

71

Vluchtelingenwerk Nederland adviseert een percentage van 10 procent (zie consultatiereactie,
pagina 3).
Het gaat hier om een verschil tussen de vaststelling van de (minimaal) verachte instroom als
bedoel in het voorgestelde artikel 2 (Capaciteitsraming) en de opdracht aan provincie op
grond van het voorgestelde artikel 5 (Verdeelbesluit per provincie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

28

Tegelijkertijd dient bij de ontwikkeling van een mogelijk alternatief ruimte
voor gemeenten te bestaan om in de uitvoering van de medebewindstaak,
met inachtneming van de wettelijke kaders en in overleg met andere
gemeenten en overheden, nadere keuzes te maken en prioriteiten te
stellen.
Het wetsvoorstel biedt gemeenten de optie om vrijwillig opvangplaatsen
in te brengen. Wanneer er onvoldoende opvangplaatsen vrijwillig worden
ingebracht, neemt de Minister een verdeelbesluit waarin gemeenten
worden aangewezen om opvangplaatsen mogelijk te maken. Op deze
wijze wordt geborgd dat internationale verplichtingen nagekomen
worden, en wordt gemeenten tegelijktijdig ruimte geboden zoveel als
mogelijk zelf de keuze te maken waar asielopvang plaats zal vinden.
c. Een mogelijk alternatief: de Huisvestingswet
Gelet op het voorgaande is de vraag hoe het noodzakelijke evenwicht
tussen de genoemde uitgangspunten (zie de punten a en b) het beste kan
worden bereikt. De Afdeling wijst in dat verband, in aansluiting op enkele
consultatiereacties, op de taak die gemeenten hebben inzake de
huisvesting van statushouders en de daarbij geldende procedure. De
procedure die geldt voor de huisvesting van statushouders kan als
inspiratie dienen bij de ontwikkeling een toekomstbestendig stelsel voor
asielopvang. In die procedure is het de Staatssecretaris van Justitie en
Veiligheid die het totale aantal vergunninghouders bekendmaakt voor wie
door een gemeente in huisvesting voorzien moet worden. Het aantal te
huisvesten vergunninghouders is naar rato van het aantal inwoners.72
De Huisvestingswet laat ruimte voor flexibiliteit in de uitvoering, zonder
aan de robuustheid af te doen. In die wet is namelijk bepaald dat de
colleges van burgemeester en wethouders de taakstelling die uit de
geldende formule volgt, in onderling overleg kunnen wijzigen zolang het
totale aantal van de betreffende gemeenten maar niet wijzigt.73 De
Huisvestingswet gaat daarmee uit van een medebewindstaak voor alle
gemeenten en schept daarmee duidelijkheid. Tegen de achtergrond van
die gegeven duidelijkheid is er vervolgens ruimte om de daadwerkelijke
realisatie in onderling overleg nader te bepalen.
Dit betekent ook dat een dergelijke procedure er niet per definitie toe leidt
dat er in alle gemeenten (kleine) opvanglocaties ontstaan. Het biedt
gemeenten perspectief voor onderling overleg, zonder dat de taakstelling
als zodanig onderwerp van discussie is. Vervolgens kan de uitwerking van
de beide taakstellingen in onderling verband worden bezien. Waar de ene
gemeente meer opvangplaatsen voor asiel kan realiseren (bijvoorbeeld
vanwege een al dan niet ruimtelijke karakter) kan de andere gemeente
meer doen aan de huisvesting van vergunninghouders (bijvoorbeeld
vanwege een meer binnenstedelijk karakter).
Die balans kan tevens worden bezien in het licht van de draagkracht van
de lokale gemeenschap mede gegeven de effecten op sociale voorzieningen, de zorg en het onderwijs. Ook de behoefte van het COA in termen
van omvang van opvanglocaties kan hierin worden betrokken. Het
voordeel van aansluiting bij het model van de Huisvestingswet is ook dat
72

De beschreven procedure is opgenomen in de artikelen 28 en 29 van de Huisvestingwet. Zie
ook het voorstel van de VNG daartoe.
73
Ter illustratie: op grond van een tussen de provincie Friesland en de gemeente Leeuwarden
overeengekomen herverdelingsregeling wordt de huisvestingstaakstelling van de gemeenten
Ameland, Schiermonnikoog, Terschelling en Vlieland door de gemeente Leeuwarden
uitgevoerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

29

doordat voor beide domeinen dezelfde systematiek geldt, de uitvoering
van beide wettelijke stelsels in de praktijk beter op elkaar kunnen worden
afgestemd.
Gelet op de geschetste flexibiliteit kan aansluiting bij de Huisvestingswet
ook positief uitwerken vanuit het perspectief van de doelstellingen die aan
het voorliggende wetsvoorstel ten grondslag liggen. Een dergelijk stelsel
maakt het immers mogelijk dat op basis van vrijwilligheid overleg met
andere gemeenten en de provincie, tot nadere afspraken kan worden
gekomen over asielopvang en/of de huisvesting van statushouders.
Ervan uitgaande dat voor de door alle gemeenten te realiseren opvang
(met inbegrip van het beroep op de gemeentelijke voorzieningen die
daarvan het gevolg is) een ruimhartige en reële vergoeding wordt
geboden, kan daarin een voor alle gemeenten adequate financiële
randvoorwaarde en stimulans worden gezien om mee te werken aan de
uitvoering van een wettelijke taak zonder dat gemeenten met elkaar in
competitie zijn en zonder de daaruit voortvloeiende complicaties die
inherent zijn aan het thans voorliggende wetsvoorstel.
Het aantal statushouders kan naar rato van het aantal inwoners verdeeld
worden over alle gemeenten in Nederland. Het aantal asielzoekers kan
niet naar rato van het aantal inwoners verdeeld worden over alle
gemeenten in Nederland aangezien dit leidt tot 342 opvangvoorzieningen.
Een dusdanige versnippering houdt geen rekening met de huidige
inrichting van het opvanglandschap (aparte opvangmodaliteiten voor
bepaalde groepen) en heeft negatieve consequenties voor de werkzaamheden van de migratieketen en de asielprocedure. De methodiek van de
Huisvestingswet kan daarom niet worden overgenomen.
6. Conclusie
De Afdeling onderschrijft de noodzaak van wetgeving om te komen tot
een duurzaam en toekomstbestendig opvangstelsel. Het in het
wetsvoorstel voorgestelde stelsel is echter zodanig complex dat de
uitvoerbaarheid daarvan zeer twijfelachtig is. Daarmee is de verwachting
gerechtvaardigd dat de doelstellingen van de wet in de praktijk niet in
voldoende mate en tijdig zullen worden gerealiseerd.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling het wetsvoorstel te
heroverwegen en daarbij te kiezen voor een eenvoudiger stelsel met meer
duidelijkheid voor gemeenten. Zij adviseert in het bijzonder de fasering en
de zogenoemde financiële prikkel opnieuw te bezien. Een voor de hand
liggend alternatief biedt, zoals ook in de consultatie naar voren komt, het
model van de Huisvestingswet. Een dergelijk stelsel is niet alleen
eenvoudiger en duidelijker maar maakt het tevens mogelijk om op basis
van vrijwilligheid en in overleg met andere gemeenten en de provincie,
tot nadere afspraken te komen over asielopvang en/of de huisvesting van
statushouders. Zo’n aanpak hoeft niet tot vertraging te leiden, te meer
omdat een vereenvoudigd stelsel waarschijnlijk op meer draagvlak kan
rekenen van de partijen die de wet moeten uitvoeren.
Het wetsvoorstel is de uitkomst van politieke besprekingen waarbij het
uitgangspunt was een balans te vinden tussen enerzijds het neerleggen
van een wettelijke taak voor gemeenten om asielopvang te realiseren, en
anderzijds de gevoelde noodzaak om deze (mogelijke) wettelijke taak voor
gemeenten zo klein als mogelijk te houden en zoveel mogelijk op basis
van vrijwilligheid tot stand te laten komen. Dit heeft geleid tot een
systematiek van twee fasen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

30

Omdat het medebewindswetgeving betreft en het voorstel raakt aan de
verhouding tussen overheden, adviseert de Afdeling verder om bij het
wetsvoorstel en de op het voorstel te baseren nadere regels, te voorzien
in medeondertekening door de Minister van BZK.
Deze opmerking is begrijpelijk in het licht van de systematiek die met het
wetsvoorstel wordt geïntroduceerd waarbij het op bestuurlijke samenwerking tussen Rijk, gemeenten en provincies aankomt. Gelet op het
bijzondere en urgente karakter van dit wetsvoorstel is er na afweging voor
gekozen om bij dit wetsvoorstel niet in medeondertekening te voorzien,
en evenmin in medeondertekening van lagere regelgeving die op dit
wetsvoorstel is gebaseerd.
Indien de regering niet kiest voor een alternatief stelsel, al dan niet als
hiervoor gesuggereerd, maar wil vasthouden aan de in het voorstel
neergelegde procedure dan vereist dat van de regering dat zij ingaat op
elk afzonderlijk punt dat in dit advies aan de orde komt.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 333, nr. 4

31