Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

Nr. 172

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE
ZAKEN EN WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 december 2009
Aanleiding
In het AO Armoede van 9 september jl. (Kamerstuk 24 515, nr. 160) heeft
het lid van uw Kamer Spekman, gesteund door de kamerleden OrtegaMartijn en Pieper, aan de staatssecretaris van SZW gevraagd om meer
inzicht in de samenhang van inkomensregelingen te geven. Hierbij heeft
de heer Spekman aangegeven te willen weten welke regelingen er allemaal zijn, hoe ze onderling uitpakken en hoe het stelsel van inkomensregelingen simpeler en rechtvaardiger zou kunnen. Als randvoorwaarde
heeft de heer Spekman aangegeven dat kinderen aan de onderkant er niet
op achteruit mogen gaan. De staatssecretaris van SZW heeft toegezegd
middels een brief namens het kabinet te reageren. In het AO over de Wtcg
van 23 september jl. (kamerstuk 31 706, nr. 34) is het verzoek om informatie over het stelsel van inkomensregelingen door de heer Spekman
herhaald. Hierbij heeft hij verzocht om voor de
SZW-begrotingsbehandeling een eerste reactie te ontvangen. Door middel
van dit schrijven voldoen wij aan het verzoek vanuit de Tweede Kamer.
Overzicht inkomensregelingen

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Bijlage 1 geeft een overzicht van landelijke inkomensregelingen.1 Uit deze
bijlage blijkt dat er een groot aantal inkomensregelingen bestaat. Hierbij
kunnen de volgende categorieën kunnen worden onderscheiden:
• Basisinkomensvoorzieningen, waaronder uitkeringen voor ouderen,
werklozen en arbeidsongeschikten; Deze beogen te voorzien in een
basisinkomen voor mensen die vanwege leeftijd, gezondheid of
andere omstandigheden niet kunnen werken. Veelal gaat het hierbij
om voorzieningen die zich richten op afzonderlijke doelgroepen, al kan
in individuele gevallen wel samenloop optreden (bijvoorbeeld een
gedeeltelijke arbeidsongeschikte die werkloos is, kan zowel een WGAals een WW-uitkering krijgen). Bovenop de basisinkomensvoorzieningen bestaan er nog aanvullingen die beogen de koopkracht van

KST138892
0910tkkst24515-172
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 172

1

1

•

•

specifieke groepen te verbeteren en/of ervoor zorg te dragen dat de
uitkering wordt aangevuld tot bijstandsniveau (bijvoorbeeld AOWtegemoetkoming, Wajong-korting of de toeslagenwet).
Regelingen die de arbeidsparticipatie bevorderen Deze regelingen
beogen de lastendruk voor werkenden te beperken, door aan hen
fiscale kortingen te verstrekken. Hiermee wordt de armoedeval ingeperkt. Voor bepaalde groepen kunnen verschillende regelingen cumuleren (bijvoorbeeld werkende minstverdienende partners kunnen
zowel recht hebben op de inkomensafhankelijke arbeidskorting als op
de inkomensafhankelijke combinatiekorting).
Tegemoetkomingen voor kosten (bijvoorbeeld voor wonen, zorg en
kinderen) Deze regelingen – gericht op zowel werkenden als niet-werkenden – beogen te compenseren voor bepaalde kosten of omstandigheden. In veel gevallen is (de hoogte van) deze tegemoetkomingen
afhankelijk van het huishoudinkomen. Hoewel elke regeling zijn eigen
doelgroep kent, kunnen doelgroepen voor verschillende regelingen
deels overlappen. Zo kan een gezin met kinderen bijvoorbeeld recht
hebben op verschillende regelingen voor ondersteuning van gezinnen
met kinderen (waaronder kinderbijslag, kindgebonden budget en
kinderopvangtoeslag), maar kan tegelijkertijd ook recht bestaan op
andere tegemoetkomingen voor kosten, zoals zorgtoeslag, huurtoeslag
en/of een tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten. In
bijlage 2 wordt ter illustratie nader ingegaan op de overlap in de doelgroep van 3 regelingen (huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden
budget).1

Tussen de drie hierboven genoemde categorieën regelingen kan ook
overlap in doelgroepen bestaan. Een huishouden waarbij zowel een uitkering als inkomensbron voorkomt, als een arbeidsinkomen (bij dezelfde
persoon of bij diens partner) profiteert zowel van de basisinkomensvoorzieningen als van de arbeidsparticipatie bevorderende maatregelen.
Bovendien kan dit huishouden ook recht hebben op tegemoetkomingen
voor kosten.
Gemeenten hebben, als additioneel vangnet, de bevoegdheid om – naast
de bestaande landelijke inkomensregelingen – in specifieke omstandigheden financieel bij te springen middels de bijzondere bijstand. Het gaat
hierbij om maatwerk, categoriaal bijstandsbeleid is alleen toegestaan voor
de doelgroepen ouderen en chronisch zieken en gehandicapten en voor
maatschappelijke participatie van schoolgaande kinderen.
Dilemma’s bij vormgeving inkomensregelingen
Inkomensregelingen dienen een doel
Zoals ook uit het overzicht in bijlage 1 blijkt, is in Nederland sprake van
een uitgebreid stelsel van inkomensregelingen. Voor huishoudens «aan
de onderkant» dragen de inkomensregelingen bij aan een adequaat
bestaansniveau. Dit geldt niet alleen voor niet-werkenden, die volledig
van overheidsafdrachten afhankelijk zijn, maar ook voor werkenden met
een laag inkomen die inkomensondersteuning ontvangen via bijvoorbeeld
huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget. Het complex aan
inkomensregelingen heeft er ook toe geleid dat – in vergelijking met
andere Europese landen – de armoede in Nederland relatief laag is. Hiernaast dienen veel regelingen ook andere beleidsdoelen, zo is de WTOS er
op gericht de toegankelijkheid van het onderwijs te borgen en heeft de
huurtoeslag ook een volkshuisvestingsdoelstelling.
1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 172

2

Meerwaarde dat regelingen ook op werkenden zijn gericht
Het feit dat ook wél-werkenden worden bereikt met tegemoetkomingen
voor kosten en dat juist ook de arbeidsparticipatiebevorderende regelingen op hén gericht zijn, heeft een mitigerend effect op de armoedeval
bij de stap van uitkering naar een baan. Hier staat tegenover dat veel
inkomensregelingen worden afgebouwd bij hogere inkomens om het
budgettair beslag binnen de perken te houden. Deze afbouw leidt tot een
opwaarts effect op de marginale druk bij herintreden, meer gaan werken
en tegen een hoger loon gaan werken. Bij de vormgeving van regelingen
vindt dan ook een voortdurende afweging plaats tussen de wens van een
evenwichtige inkomensontwikkeling, de bestrijding van armoedeval en
het streven naar evenwichtige overheidsfinanciën.
Verfijning heeft de prijs van complexiteit
De verfijning van het stelsel van inkomensregelingen in Nederland, hoe
mooi ook vanuit allerlei beleidsdoelen, heeft onherroepelijk ook de prijs
van complexiteit. Deze complexiteit komt direct voort uit de wens om de
middelen zo gericht mogelijk in te zetten bij verschillende groepen waarvoor – vanwege bijzonder omstandigheden – ondersteuning noodzakelijk
wordt geacht. Bij het instellen van regelingen voor verschillende groepen
heeft overigens veelal ook de Tweede Kamer een belangrijke stem gehad.
In de Kabinetsreactie op het IBO Vereenvoudiging Toeslagen is betoogd
dat er een spanning bestaat tussen enerzijds de behoefte bij het beleid
aan verfijning van toeslagen en anderzijds de uit verfijning volgende
uitvoeringsproblematiek die de effectiviteit van toeslagen onder druk zet.
Deze zelfde spanning geldt uiteraard niet alleen voor toeslagen, maar ook
voor het gehele complex van inkomensregelingen.
Perspectief van de burgers
Voor burgers is het soms omslachtig dat zij hun geld via meerdere regelingen ontvangen. Burgers die hun weg minder goed weten te vinden in
deze regelingen laten bovendien geld op de plank liggen. Vereenvoudig
en samenvoegen van regelingen zal er echter haast onherroepelijk toe
leiden dat het beschikbare geld «verdund» wordt naar groepen die het
minder hard nodig hebben. Het is dan ook moeilijk te garanderen dat bij
vereenvoudiging van regelingen geen enkel kind (of volwassene) in
armoede er op achteruit gaat.
Inzichtelijkheid van het stelsel
Door de samenhang van regelingen is het niet altijd eenvoudig op voorhand te doorzien wat aanpassing in één regeling uiteindelijk betekent voor
het netto besteedbaar inkomen, als gevolg van doorwerkingen in andere
regelingen. De heer Spekman heeft in dit kader het voorbeeld aangehaald
dat de verhoging van de Wajong-uitkering voor een deel van de betrokkenen maar tot een marginale verbetering van het inkomen heeft geleid,
omdat een deel van deze inkomensverhoging wordt afgeroomd door
doorwerking van inkomensregelingen. In de analyse van inkomenseffecten van beleidsmaatregelen, houdt het kabinet standaard rekening met de
doorwerking van de aanpassingen van de ene regeling in andere regelingen. Dergelijk doorwerkingen – hoe lastig soms ook op het eerste
gezicht voor beleidsmakers – zijn niet te vermijden bij een uitgebreid
stelsel waarbij inkomen wordt herverdeeld middels inkomensvervangende regelingen en waarbij tegemoetkomingen in kosten naar draagkracht worden verstrekt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 172

3

Implicaties voor beleid
Een drastische vereenvoudiging dan wel inperking van het aantal inkomensregelingen kan niet pijnloos voor betrokkenen worden uitgevoerd.
Immers, vereenvoudiging betekent – bij gelijkblijvende middelen – een
herverdeling van middelen van de ene groep naar de andere groep. Zeker
op het moment dat gerichte regelingen worden vervangen door meer
generieke regelingen, kan dit juist ook aan de onderkant inkomensgevolgen met zich meebrengen. Op dit moment heeft het kabinet geen
concrete plannen voor drastische stappen in deze richting. Dit neemt niet
weg dat mogelijk de uitkomsten van de Heroverwegingsoperatie wel
aanleiding geven tot verder gaande aanpassingen.
Wél werkt het kabinet aan het beter toegankelijk maken van inkomensregelingen, waarbij in bepaalde gevallen ook integratie van regelingen
plaatsvindt. Een voorbeeld hiervan is de integratie van de Wtos in het
kindgebonden budget en de automatische toekenning van tegemoetkomingen in het kader van de Wtcg. In het kader van het IBO-onderzoek
rond de vereenvoudiging van toeslagen heeft het kabinet besloten om op
verschillende aspecten de toeslagen eenvoudiger te maken. Voor meer
informatie op dit laatste punt verwijs ik naar de brief van de Staatssecretaris van Financiën van 16 oktober 2009 (Kamerstukken II, 2009/2010,
31 580, nr. 3).
Voorts wordt hard er aan gewerkt dat binnen de bestaande regeling het
geld gemakkelijker bij huishoudens terecht komt, bijvoorbeeld door «eenloket-benadering», voorlichting etcetera. In de brief van de staatssecretaris van SZW over maatregelen in het kader van armoedebestrijding die
een dezer dagen naar de Tweede Kamer wordt verstuurd, wordt (ondermeer) nader ingegaan op activiteiten op het terugdringen van niet-gebruik
van inkomensondersteunende regelingen.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. P. H. Donner
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 515, nr. 172

4