Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

28 663

Milieubeleid 2002–2009

Nr. 53

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 11 juni 2010
We stonden begin jaren ’90 voor een enorme opgave: de effecten van zure
regen en het rapport «Zorgen voor Morgen» maakten duidelijk dat
drastische emissiereducties nodig waren, onder meer in de industrie.
Door middel van een unieke publiek-private samenwerking in de vorm
van milieuconvenanten met uiteenlopende bedrijfstakken is sindsdien
veel bereikt. Met het aflopen van deze convenanten in 2010 wil het kabinet
het milieubeleid voor de industrie vormgeven op een wijze die past bij de
huidige omstandigheden, waarin de milieubelasting door industriële
productielocaties in veel gevallen wordt gecontroleerd door (Europese)
regelgeving, en mondiale milieuproblemen zoals klimaatverandering,
aantasting van biodiversiteit en uitputting van grondstoffen op de
voorgrond treden. Zoals ik hieronder zal toelichten, is een nieuwe ronde
van milieuconvenanten in de huidige context niet meer zinvol. De
industrie blijft wel een sleutelsector in de transitie naar een duurzame
samenleving. In deze brief schets ik dan ook, mede namens de Minister
van Economische Zaken, het milieubeleid voor de industrie voor de
(middel)lange termijn.1
Bereikte successen

1
In deze brief worden onder de industrie ook
de energieproducenten en de raffinaderijen
gerekend.
2
Het betreft de chemie, basismetaal, zuivel,
grafische industrie, metalektro, papier en
karton, rubber- en kunststof, olie- en gaswinning, textiel- en tapijtindustrie, vleesindustrie
en de betonindustrie.
3
Polycyclische aromatische koolwaterstoffen.

kst-28663-53
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

In de jaren »90 heeft het Rijk met elf bedrijfstakken2 en het IPO en de VNG
milieuconvenanten afgesloten met ambitieuze doelen om de industriële
milieubelasting per 2010 te decimeren ten opzichte van 1985. Deze doelen
zijn grotendeels gehaald en de milieuconvenanten zijn dan ook succesvol
geweest. Zo zijn voor 18 van 31 prioritaire stoffen de convenantsdoelen
voor de luchtemissies voor 2010 gehaald, met reducties van 80–90% ten
opzichte van 1985. Ook de emissies naar het oppervlaktewater zijn sterk
verminderd, wat heeft bijgedragen aan een veel betere waterkwaliteit.
Alleen bij specifieke bronnen is op grond van de Kaderrichtlijn Water nog
een verdere reductie van PAK’s3 en zware metalen nodig. De externe
veiligheid van de industrie is goed geregeld, het industrielawaai is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

1

beperkt, het aanbod van industrieel afval is teruggedrongen, het industrieel grondwatergebruik is verminderd en er is aandacht voor bodemsanering en bodembescherming en milieuzorg.
In het kader van de milieuconvenanten hebben de bedrijven en brancheorganisaties in overleg met de overheden milieuplannen gemaakt en
uitgevoerd. De langetermijndoelen boden een zekere voorspelbaarheid
voor de bedrijven en gaven ruimte voor prioritering van maatregelen.1
Met deze aanpak is vooruitgelopen op de (EU-)wetgeving die inmiddels
voor vrijwel alle thema’s is ontwikkeld.
Aanpak resterende knelpunten milieuconvenanten
Hoewel lucht en water een stuk schoner zijn geworden, zal de industrie de
uitstoot van luchtverontreinigende stoffen nog wel verder moeten
verminderen om de doelstellingen van het NMP4 te realiseren. Voor
West-Europa (inclusief Nederland) gelden doelen voor emissiereductie in
2030 (ten opzichte van 1990), te weten 80 à 90% voor NOx en SO2, 75 à
90% voor VOS en 85 à 95% voor fijn stof. De – nog vast te stellen –
NEC-plafonds (National Emission Ceilings) voor 2020 zijn een tussenstap
op weg hiernaartoe.2 Dit gaat niet vanzelf: uit de Milieubalans blijkt dat
zonder maatregelen de emissies weer zullen toenemen. Bij een beperkt
aantal bedrijven zullen ook luchtemissies van enkele andere – prioritaire –
stoffen (zoals cadmium, chroom, fluoriden, lood en PAKs) nog verder
teruggebracht moeten worden. Naast de directe emissie kunnen ook de
productie, het gebruik en de verwerking van chemische stoffen in
producten leiden tot gezondheidsrisico’s. Van veel stoffen zijn deze risico’s
nog niet voldoende bekend; de uitvoering van de REACH-verordening3
moet hierin voorzien.
De meeste onderwerpen uit de milieuconvenanten vallen inmiddels onder
Europese regels. Voor deze onderwerpen is de ruimte voor eigenstandige
nationale afwegingen zo beperkt dat voortzetting van de huidige
convenantenaanpak weinig zinvol meer is. Dit wordt door de convenantspartijen onderschreven. Dat laat onverlet dat er de komende jaren
aanleiding kan zijn om over specifieke onderwerpen nadere afspraken met
het bedrijfsleven te maken.
Om te voldoen aan de EU-regelgeving en de internationale milieutaakstellingen zal worden doorgegaan op het spoor van geleidelijke aanscherping
van de wet- en regelgeving (algemene regels en vergunningen).
Nederland zal zich in internationaal verband er voor inzetten dat ook in
andere landen scherpe emissie-eisen voor de industrie gelden, zodat een
gelijk speelveld voor de industrie wordt bevorderd en er minder luchtvervuiling uit andere landen naar Nederland komt. Verder zal Nederland zich
er voor inzetten dat er binnen Europa op een uniforme wijze toezicht
wordt gehouden op de naleving van de regels.
Toekomstbeeld: een duurzame industrie

1

Zie voor een meer uitgebreid overzicht
Kamerstukken II 2008–09, 31 700 XI, nr. 103.
Brief Minister over samenvattende Jaarrapportage 2007 DMI.
2
De nieuwe plafonds voor 2020 zullen
worden vastgesteld bij de herziening van het
Gotenburg Protocol onder de UN/ECE
«Convention on Long-range Transboundary
Air Pollution» en in een herziening van de
NEC-richtlijn.
3
REACH staat voor Registratie, Evaluatie en
Autorisatie van CHemische stoffen.

Met de milieuconvenanten is een grote verbeterslag gerealiseerd wat
betreft de emissies naar lucht en water. Een verdere reducties van de
luchtemissies zal de komende jaren nog op de agenda blijven staan.
Daarnaast is opnieuw een – nog grotere – verbeterslag nodig om het
hoofd te bieden aan twee urgente opgaven, namelijk:
• aanpak van de klimaatproblematiek;
• duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Binnen dit brede
thema gaat het om het verminderen van de milieudruk in (internationale) ketens, waaronder het verlies aan biodiversiteit op mondiaal
niveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

2

Nu de emissies in Nederland fors zijn teruggebracht, richt de aandacht
zich meer op onze ecologische voetafdruk in het buitenland. Voor de
productieprocessen is nu de emissie van broeikasgassen het belangrijkste
knelpunt. De aandacht verbreedt zich van de verontreinigende emissies
van processen naar de milieubelasting tijdens de gehele levensduur van
producten.
Het kabinet heeft het toekomstbeeld van een industrie die op duurzame
wijze gebruik maakt van natuurlijke hulpbronnen, klimaatneutraal en
schoon produceert en via innovaties bijdraagt aan het bereiken van de
milieudoelen in andere maatschappelijke sectoren. Daarbij hoort ook een
duurzame samenleving die vraagt om duurzame producten. Er liggen
economische kansen door energiebesparing, duurzaam gebruik van
natuurlijke hulpbronnen, minder gebruik van materiaal- en energieintensieve producten, milieutechnologie (bijvoorbeeld duurzame energie)
en hergebruik van materialen. Door op deze kansen in te spelen is de
industrie minder kwetsbaar voor toenemende schaarste op de grondstofen energiemarkten. Dit toekomstbeeld sluit aan bij de tendens dat
maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) steeds meer behoort
tot de kernactiviteiten van bedrijven.
Om een duurzame industrie te bereiken is een transitie nodig: een
veranderingsproces waarin de energietransitie en de transities naar een
duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen, een duurzame landbouw
en duurzame mobiliteit samenkomen.
Uitgangspunten bij het bereiken van een duurzame industrie
De overheid verwacht van het bedrijfsleven dat deze haar verantwoordelijkheid neemt om de milieudoelen te bereiken. Veel bedrijven doen dit al.
Tegelijkertijd is een duidelijk en consistent beleidskader nodig, omdat het
gaat om grote opgaven die niet vanzelf worden opgelost door de werking
van de markt.
De basis voor de sturende rol van de overheid is regelgeving vanuit de
EU, waar Nederland actief aan bijdraagt. Nederland wil hier ontwikkelde
technologieën, ervaringen en (beleids-)ideeën internationaal inbrengen
om andere landen zo veel mogelijk mee te krijgen in de richting van
eenzelfde niveau van milieuprestatie.
Regelgeving is op zichzelf nog niet voldoende om een transitie tot stand te
brengen. Bovendien laten nog niet alle onderwerpen zich direct in regels
vatten. Daarom moet ook sterk worden ingezet op innovaties die
verdergaan dan de minimumnormen in de wet- en regelgeving. Vanuit het
overheidsbeleid gebeurt dit langs twee lijnen:
• Waar nodig worden milieu-innovaties financieel gestimuleerd. Het
uitgangspunt daarbij is dat gestuurd wordt op milieu- en duurzaamheidsprestaties in plaats van op specifieke technieken. Het fiscaal
instrumentarium speelt hierin een belangrijke rol. Door duurzame
opties een belastingvoordeel te geven en niet-duurzame alternatieven
zwaarder te belasten ontstaat een continue prikkel voor ondernemers
om milieuvriendelijke alternatieven te ontwikkelen en te kopen.
• Op terreinen waar dat kan zal de overheid niet alleen de huidige maar
ook de toekomstige milieustandaarden voor producten en processen
aangeven. Dit zal voornamelijk in de EU moeten gebeuren, maar soms
ook in Nederland, bijvoorbeeld in het kader van duurzaam inkopen. Er
zal worden samengewerkt met koplopers en onderzoeksinstellingen
om de toekomstige milieustandaarden voor de brede industrie te
formuleren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

3

Bij het klimaatprobleem is er meer duidelijkheid over de aangrijpingspunten voor sturing en de in te zetten instrumenten dan bij de problematiek van natuurlijke hulpbronnen. Hieronder wordt op beide thema’s
ingegaan. Vanwege de demissionaire status van het kabinet beperk ik mij
tot een globale schets.
Naar een koolstofarme economie
We verbruiken steeds meer fossiele brandstoffen, zoals olie, kolen en gas,
wat via uitstoot van broeikasgassen leidt tot klimaatverandering. We zijn
bovendien afhankelijk van een klein aantal landen die deze brandstoffen
produceren en deze brandstoffen worden schaarser en dus duurder. Om
deze problematiek aan te pakken is een trendbreuk nodig naar een
koolstofarme economie. Om de klimaatverandering beheersbaar te
houden moet in 2050 de uitstoot van broeikasgassen door ontwikkelde
landen 80–95% lager zijn dan in 1990. De NMP4-doelstelling voor 2030 is
een reductie van broeikasgassen van 40 – 60% (zie figuur).

In het programma Schoon en Zuinig zijn als tussendoelen voor 2020
gesteld:
•
•
•

30% reductie van broeikasgasemissies ten opzichte van 1990;
20% van de energie uit hernieuwbare energiebronnen verkrijgen;
jaarlijkse energie-efficiencyverbetering van 2% vanaf 2011.

Ongeveer de helft van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland komt
van de industrie. De industrie kan dus substantieel bijdragen aan het
bereiken van de klimaatdoelen door de emissies van broeikasgassen te
reduceren. Daarnaast speelt zij – door ontwikkeling van energie-efficiënte
producten en technologieën voor duurzame energie – een sleutelrol in het
bereiken van de klimaatdoelen in andere sectoren, zoals de gebouwde
omgeving en het verkeer.
Voor de industrie is het ETS (emission trading system) als generiek
instrument de hoeksteen van het klimaatbeleid. Het ETS leidt immers door
de werking van de markt tot de keuze van de meest kosteneffectieve
reducties. Het huidige ETS is voorlopig echter nog niet sturend genoeg
om een transitie naar een koolstofarme industrie in gang te zetten. De
aparte doelen voor energiebesparing en duurzame energie funderen dan
ook als aanvullend sturingsmiddel. Hierdoor kunnen technologieën voor
energiebesparing en duurzame energie tijdig verder worden ontwikkeld
en toegepast, en wordt het bovendien gemakkelijker om in de toekomst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

4

verdergaande emissieplafonds vast te stellen. Bovendien is de industrie
hierdoor beter voorbereid op een koolstofarme toekomst. Er kan een
analogie worden getrokken met de afgelopen vijftien jaar, waarin de
proactieve inzet van bedrijven in het kader van de milieuconvenanten
heeft bijgedragen aan een soepele overgang naar de EU-wetgeving.
Belangrijk in het instrumentarium voor energiebesparing zijn de afspraken
over het opstellen van routekaarten voor sectoren en energieefficiencyplannen die zijn gemaakt in het kader van de Meerjarenafspraken voor de niet-ETS-ondernemingen (MJA3) en de Meerjarenafspraak energie-efficiency ETS-ondernemingen (MEE).
Als aanvulling op het beleid voor energiebesparing en duurzame energie
dient CCS (Carbon Capture and Storage) te worden toegepast. Mogelijkheden daarvoor zijn er bij energiecentrales en andere industrieën die
grote hoeveelheden CO2 uitstoten.
Er is nog onzekerheid of de klimaatdoelen voor 2020 worden gehaald. Het
kabinet brengt dan ook mogelijkheden voor aanvullend en/of alternatief
beleid in beeld indien de doelen niet gehaald worden. Daarbij wordt
gebruik gemaakt van een nieuwe referentieraming van het Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) die ten behoeve van de evaluatie van Schoon en Zuinig is
opgesteld. Een volgend kabinet zal hierover besluiten nemen, rekening
houdend met de bevindingen in het kader van de zgn. brede heroverweging.
Duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen
De industrie maakt gebruik van natuurlijke hulpbronnen zoals hout,
voedsel, schoon water, biomassa, olie en metalen. De wijze waarop
grondstoffen worden gewonnen en gebruikt is vaak niet duurzaam en
draagt op mondiale schaal bij aan aantasting van de biodiversiteit.1
Verlies aan de mondiale biodiversiteit is evenwel een breder thema
waarbij factoren zoals verstedelijking, versnippering, klimaatverandering,
groei van het landbouwareaal, bosbouw en stikstofdepositie een rol
spelen. Biodiversiteitsverlies leidt tot grote economische kosten voor
Nederland en wereldwijd.2
De ambitie is dat natuurlijke hulpbronnen – of deze nu in Nederland of in
het buitenland worden betrokken – duurzaam worden gebruikt. Dit draagt
bij aan bescherming van de mondiale biodiversiteit. Bovendien kan de
industrie dan ook op lange termijn blijven functioneren. Immers, door
overexploitatie dreigen veel natuurlijke hulpbronnen in de toekomst
duurder te worden of zelfs niet meer beschikbaar te zijn.

1
Kamerstukken II 2008/09, 26 407, nr. 40.
Beleidsprogramma en uitvoeringsprogramma
‘Biodiversiteit werkt: voor natuur, voor
mensen, voor altijd’.
2
Sukhdev, P. et al. (2008), The Economics of
Ecosystems and Biodiversity. An interim
report.

Om te komen tot een duurzaam gebruik van natuurlijke hulpbronnen is
een ketenbenadering nodig, waarbij de hele cyclus van de winning van
grondstoffen tot en met de afvalfase in beschouwing wordt genomen.
Hierbij spelen behalve de effecten op biodiversiteit ook verschillende
andere milieu-aspecten een rol, zoals het energiegebruik bij het gebruik
van producten, schadelijke chemische stoffen die vrijkomen in de
winning-, productie-, gebruiks- en afdankfase, en afval dat ontstaat bij de
afdanking van producten. Door de gehele materiaalketen in beschouwing
te nemen worden afwegingen tussen verschillende milieu-aspecten
zichtbaar. Het is vaak effectief om vroeg in de materiaalketen (bijvoorbeeld bij de winning of het productontwerp) te sturen op milieuaspecten.
Samenwerking tussen partijen in productieketens is daarbij essentieel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

5

In het beleid rond biodiversiteit komen soja, palmolie, hout, veen,
biomassa, vismeel, cacao, thee, koffie en katoen als relevante ketens naar
voren.1 Daarnaast lopen er in het kader van het Landelijk Afvalbeheerplan
2 concrete acties om in samenwerking met koplopers de milieubelasting
te verminderen in de prioritaire ketens papier, textiel, aluminium, pvc,
voedsel, bouw- en sloopafval en grof huishoudelijk restafval.
Ik ontwikkel op dit moment een visie die verder richting geeft aan
initiatieven voor duurzaam materiaalgebruik en verduurzaming van
ketens.
Hoe nu verder?
Net als begin jaren »90 staat de industrie voor grote milieu-uitdagingen.
Zoals hierboven uiteengezet zijn in de transitie naar een duurzame
industrie de aanpak van de klimaatproblematiek en duurzaam gebruik van
natuurlijke hulpbronnen de grootste uitdagingen. Daarnaast zullen
verdere inspanningen van de industrie worden gevraagd voor reductie
van de luchtverontreinigende emissies. De industrie speelt een sleutelrol
in het bereiken van een duurzame samenleving, niet alleen als een bron
van milieubelasting maar ook als bron van innovatieve oplossingen voor
milieuproblemen in alle maatschappelijke sectoren.
Met de industrie wil ik verkennen welke nieuwe allianties kunnen worden
gevormd om gezamenlijk de milieuagenda uit te werken. Daarbij zal meer
nadruk worden gelegd op samenwerking met koplopers in de industrie.
Via samenwerking met koplopers kunnen innovatieve producten en
processen worden gerealiseerd, die uiteindelijk kunnen worden doorvertaald naar de brede industrie. Bovendien wordt door deze samenwerking
zichtbaar welke belemmeringen er zijn voor milieu-innovaties, bijvoorbeeld in de wetgeving. Ketens zullen steeds meer het kader worden voor
de samenwerking.
Tegelijkertijd blijft de overheid in gesprek met de brancheorganisaties in
de industrie, waarbij de «klassieke» milieuthema’s uit de milieuconvenanten, met name de emissies naar de lucht, een belangrijk gespreksonderwerp blijven. De invulling van Europese milieutaakstellingen,
implementatie en naleving van de milieuwet- en regelgeving, en
vernieuwing van het toezicht zijn onderwerpen die ook de komende jaren
in samenspraak met de industrie zullen worden vormgegeven.
De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. C. Huizinga-Heringa

1
Kamerstukken II 2008/09, 26 407, nr. 40.
Beleidsprogramma en uitvoeringsprogramma
‘Biodiversiteit werkt: voor natuur, voor
mensen, voor altijd’.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 28 663, nr. 53

6