Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

21 501-07

Raad voor Economische en Financiële Zaken

Nr. 1568

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 februari 2019
Tijdens het plenaire debat over de Europese Top van 12 december 2018
heb ik toegezegd uw Kamer te informeren over de totstandkoming van de
gemeenschappelijke achtervang (backstop) voor het gemeenschappelijk
afwikkelingsfonds (Single Resolution Fund, SRF).1 In deze brief ga ik
achtereenvolgens in op de politieke afspraken over de invoering van de
achtervang, de voortgang van risicoreductie en het verdere proces
omtrent de totstandkoming van deze achtervang.
Politieke afspraken over de gemeenschappelijke achtervang
In 2012 is in de Europese Raad afgesproken dat er een effectieve
achtervang zou komen voor het gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme.2 In 2013 heeft de Ecofinraad dit bevestigd en afgesproken dat een
gemeenschappelijke achtervang uiterlijk aan het eind van 2023 operationeel zou worden.3 In de aanloop naar deze besluitvorming is door mijn
voorganger zeer uitgebreid van gedachten gewisseld met uw Kamer. Over
de afspraken zelf is uw Kamer geïnformeerd in het verslag van de
Ecofinraad van 18 december 20134. De gemeenschappelijke achtervang
faciliteert dat er financiële middelen aan het SRF kunnen worden
uitgeleend indien er in het fonds onvoldoende financiële middelen
resteren voor een eventuele resolutiecasus. De afspraken over de
achtervang waren onderdeel van de afspraken over het opzetten van de
bankenunie, met gemeenschappelijke regels, gemeenschappelijk toezicht
en een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme. Aan de afspraak om
uiterlijk begin 2024 de achtervang in te voeren zijn destijds geen
voorwaarden met betrekking tot additionele risicoreductie verbonden. De
bankenunie was en blijft voor Nederland een belangrijke stap in de
verdieping van de monetaire unie.
1

Handelingen II 2018/19, nr. 35, item 4
https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/nl/ec/134374.pdf
https://www.consilium.europa.eu/media/21899/20131218-srm-backstop-statement.pdf
4
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1112
2
3

kst-21501-07-1568
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 21 501-07, nr. 1568

1

In 2016 is in de routekaart voor de voltooiing van de bankenunie5
afgesproken dat de achtervang eerder dan 2024 ingevoerd zou kunnen
worden, indien de maatregelen inzake risicoreductie zijn afgerond
waartoe de Europese Commissie in 2016 voorstellen heeft gedaan. Deze
voorstellen gaan onder meer over kapitaaleisen voor banken en buffers
voor bail-in. De onderhandelingen over deze voorstellen worden op dit
moment afgerond. In het kader van de mogelijk vervroegde invoering is,
zoals ook aangegeven in het verslag van de Eurogroep van 3 december
2018, afgesproken dat de Eurogroep zal streven naar overeenstemming
over beperkte veranderingen van de intergouvernementele overeenkomst
(IGA) die de overdracht en mutualisatie van de bijdragen van de lidstaten
aan het SRF regelt.6
In juni 2018 heeft de Europese Raad afgesproken dat de achtervang voor
het SRF bij het Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) zal worden
ondergebracht en dat het ESM op een aantal andere punten zal worden
versterkt.7 Over het versterken van het ESM en de vormgeving van de
achtervang zijn in de Eurogroep van 3 december 2018 en de Eurotop van
14 december 2018 afspraken gemaakt. Uw Kamer is daarover geïnformeerd in de verslagen van deze bijeenkomsten. Belangrijke onderdelen
van deze afspraken zijn voor Nederland met name de grotere rol voor het
ESM in programma’s en de versterking van het raamwerk voor het
bevorderen van de houdbaarheid van schulden. Over de vormgeving van
de achtervang zijn op hoofdlijnen afspraken gemaakt in een overeengekomen Terms of Reference.8 Deze overeenkomst bevat veel onderdelen
waarvoor Nederland zich de afgelopen maanden hard heeft gemaakt en
die de eurozone versterken. Zo is onder andere afgesproken dat de
achtervang de vorm zal krijgen van een kredietlijn van het ESM aan het
SRF en dat deze op middellange termijn begrotingsneutraal zal zijn.
Verder is afgesproken dat de omvang van de achtervang aansluit bij de
doelomvang van het SRF aan het einde van de overgangsperiode (eind
2023). Er zal een plafond voor de omvang van de achtervang worden
vastgesteld dat alleen door een unaniem besluit van de Raad van
Gouverneurs van het ESM kan worden aangepast. Hiermee wordt
volledige controle over de leencapaciteit van het ESM behouden, wat
belangrijk is omdat een verhoging van de achtervang onder andere de
leencapaciteit voor andere ESM instrumenten zou kunnen beperken.
Tot slot heeft Nederland tijdens de Eurogroep en de Eurotop opnieuw de
noodzaak van risicoreductie in relatie tot de mogelijke eerdere inwerkingtreding van de achtervang van het SRF benadrukt. Ook heeft Nederland
het belang hiervan benadrukt voor inwerkingtreding eind 2023.9
Voortgang risicoreductie
Leverage ratio en MREL
Zoals hierboven aangegeven, is voortgang op risicoreductie een belangrijke voorwaarde bij een eventuele vervroegde invoering van de gemeenschappelijke achtervang. Parallel aan de discussies over de achtervang
zijn sinds 2012 belangrijke stappen gezet om risico’s in de Europese
bankensector verder terug te dringen. Recent heb ik uw Kamer geïnfor-

5

https://www.consilium.Europa.eu/nl/press/press-releases/2016/06/17/conclusions-on-bankingunion/ en Kamerstuk 21 501-07, nr. 1384
6
Kamerstuk 21 501-07, nr. 1560
7
https://www.consilium.Europa.eu/media/36023/29-euro-summit-statement-nl.pdf
8
Bijlage bij Kamerstuk 21 501-07, nr. 1560
9
Kamerstuk21 501-20, nr. 1412

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 21 501-07, nr. 1568

2

meerd over de risicoreductie in de Europese bankensector.10 Met het
onlangs gesloten principeakkoord over het bankenpakket zijn hierin
cruciale stappen gezet.11 Dit pakket bevat onder andere buffers voor
bail-in (Minimum Requirement for own funds and Eligible Liabilities;
MREL) en de leverage ratio. Banken bouwen de komende jaren
MREL-buffers op, waarbij de 8% bail-in eis als referentie geldt voor alle
banken. Deze 8%-eis is belangrijk bij de vaststelling van de MREL-buffers
omdat een minimale bail-in van 8% nodig is voor eventueel gebruik van
het SRF. Banken dienen in 2024 aan hun MREL-eis te voldoen, met
beperkte mogelijkheden tot uitstel. Ook wordt een harde leverage ratio-eis
van 3% geïntroduceerd voor alle banken. Dit betekent dat banken te allen
tijde een minimale hoeveelheid eigen vermogen aanhouden. Voor de
mondiaal systeemrelevante banken zal een opslag gelden. Dit pakket
wordt nog verder technisch afgerond en binnenkort ter goedkeuring
voorgelegd aan de Raad en het Europees Parlement. Het bankenpakket
vergroot de weerbaarheid van Europese banken wezenlijk.
Niet-presterende leningen (NPL’s)
In 2017 is de Raad tot een actieplan gekomen ten aanzien van niet-presterende leningen (NPL’s). De aanpak van NPL’s was geen onderdeel was van
de oorspronkelijke afspraken over de achtervang, zoals die zijn gemaakt in
de routekaart uit 2016. In de ogen van het kabinet is de aanpak van NPL’s
een belangrijke additionele stap richting meer risicoreductie. Met een
verordening worden banken in de toekomst verplicht om na verloop van
tijd verliezen af te dekken, bijvoorbeeld door het nemen van voorzieningen. Daarmee wordt voorkomen dat verliezen in de loop der tijd
opstapelen. Nederland blijft het belang benadrukken van tijdige en
adequate voorzieningen. Banken worden hierdoor weerbaarder en kunnen
zelf toekomstige verliezen op NPL’s opvangen. Daarnaast heeft de
Europese Centrale Bank (ECB) eerder al een leidraad opgesteld met daarin
onder meer hoe zij verwacht dat banken omgaan met NPL’s en hoe zij
verwacht dat banken voorzieningen nemen voor nieuwe NPL’s.12
Waarborgen in vormgeving gemeenschappelijke achtervang
Tot slot bestaan er diverse waarborgen met betrekking tot de vormgeving
van de gemeenschappelijke achtervang die de mate van risicodeling
beperken en die mede op aandringen van Nederland in de afspraken over
de vormgeving van de achtervang zijn opgenomen. Ten eerste geldt dat
voldaan moet zijn aan zeven criteria voordat gebruik kan worden gemaakt
van de achtervang.13 Een belangrijk criterium daarbij is dat de regels uit
de BRRD en SRM (het afwikkelraamwerk voor banken) moeten worden
nagekomen, waarin onder andere is vereist dat bij banken in resolutie een
minimale bail-in van 8% van de balans heeft plaatsgevonden en de
nieuwe afspraken over de buffers (MREL) die zij hiervoor aan moeten
houden. Ten tweede is er een unanieme beslissing binnen het ESM nodig
om de achtervang voort te zetten wanneer het juridische raamwerk voor
de afwikkeling van financiële instellingen in de toekomst, tegen de wens
van een of meer lidstaten, op essentiële punten wordt gewijzigd. Hiervan
zou bijvoorbeeld sprake kunnen zijn bij een afzwakking van de bail-in
regels. Het Europees Hof van Justitie van de Europese Unie beoordeelt of
10

Kamerstuk 21 501-07, nr. 1509
https://www.consilium.Europa.eu/nl/press/press-releases/2018/12/04/banking-union-councilendorses-package-of-measures-to-reduce-risk/
12
https://www.bankingsupervision.europa.eu/ecb/pub/pdf/guidance_on_npl.en.pdf
13
Een beroep is in laatste instantie; begrotingsneutraliteit op middellange termijn; volledige
naleving van de SRMR en BRRD; de beschikbaarheid van de benodigde middelen; naleving
van de verplichting om bijdragen over te dragen; geen wanbetalingen; behoud van het
wettelijk kader.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 21 501-07, nr. 1568

3

er sprake is van een dergelijke fundamentele aanpassing van het
juridische raamwerk.
Moment van invoering gemeenschappelijke achtervang
Mogelijke vervroegde invoering
Nederland heeft er succesvol voor gepleit dat de risicoreductie ook
aantoonbaar moet zijn voor mogelijke vervroegde invoering van de
gemeenschappelijke achtervang. Daarom is overeengekomen dat de
politieke besluitvorming over vervroegde invoering van de achtervang
gevoed zal worden door een rapport dat in 2020 door onder andere de
Europese Commissie en de ECB moet zijn opgesteld. Daarin zal worden
ingegaan op de voortgang van risicoreductie op het gebied van onder
andere de opbouw van MREL-buffers en de trend in de afbouw van NPL’s.
Daarbij zal gekeken worden naar de voortgang bij alle banken waarvoor
de Single Resolution Board de afwikkelautoriteit is, uitgaande van een
doelstelling van 5% bruto en 2,5% netto NPL’s of adequate voorzieningen.
Als de ambitieuze doelstellingen niet worden behaald, zullen lidstaten
aanvullende maatregelen nemen, bijvoorbeeld ten aanzien van insolventieraamwerken om hier alsnog naar toe te werken. Daarbij is van belang
om te benadrukken dat NPL’s op zichzelf niet problematisch zijn en voor
een groot deel toe te schrijven aan economische omstandigheden.
Wanneer NPL’s zich voordoen, dienen banken hier adequaat voorzieningen voor treffen, of ze efficiënt uit te kunnen winnen. Daarmee wordt
voorkomen dat verliezen zich op termijn opstapelen. Dit is ook de kern van
het voornoemde actieplan dat op dit moment wordt uitgevoerd.
Invoering einde overgangsperiode
De afgelopen jaren zijn meerdere afspraken gemaakt op het gebied van
risicoreductie. In mijn brief over risicoreductie in de Europese bankensector van april 2018 heb ik reeds inzichtelijk gemaakt over welke
onderwerpen dit gaat. De achtervang dient – conform de routekaart –
uiterlijk in 2024 operationeel te zijn. Dit is belangrijk voor het vertrouwen
in het resolutiemechanisme en draagt er aan bij dat de wisselwerking
tussen banken en nationale overheden verder wordt doorgebroken
doordat de nationale kredietlijnen komen te vervallen. Naar de mening
van het kabinet bestaan significante waarborgen en afspraken bij de
vormgeving en het eventuele gebruik van de achtervang om op dat
moment een stap richting risicodeling te kunnen zetten. Zoals hierboven
beschreven in de sectie over de voortgang met risicoreductie, worden er
via de gemaakte afspraken nog belangrijke stappen gezet op het gebeid
van risicoreductie tot 2024. Zo bouwen banken MREL-buffers op en zullen
zij voor toekomstige NPL’s meer voorzieningen moeten treffen. Toezichthouders hebben vanzelfsprekend een belangrijke rol in het uitvoeren van
deze afspraken. Zij leggen kapitaaleisen en MREL-buffers op en vereisen
waar nodig aanvullende voorzieningen op NPL’s. Ook worden de komende
jaren verdere stappen gezet in de transparantie van MREL, zodat
marktpartijen en andere geïnteresseerden zich een goed beeld kunnen
vormen van de weerbaarheid van banken.
Verdere proces voor de totstandkoming van de gemeenschappelijke achtervang
Aanpassing ESM-Verdrag
Voordat gebruik gemaakt kan worden van de gemeenschappelijke
achtervang moeten nog een aantal stappen worden gezet, waarbij uw
Kamer betrokken zal zijn. Ten eerste zal het ESM-Verdrag moeten worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 21 501-07, nr. 1568

4

aangepast om het ESM toe te staan om leningen aan het SRF te
verstrekken. De achtervang wordt bij het ESM ingericht conform de
overeengekomen Terms of Reference. Bij de wijziging van het
ESM-Verdrag worden ook de hierboven beschreven elementen voor de
versterking van het ESM meegenomen. In de conclusies van de afgelopen
Eurotop wordt opgeroepen om de voorbereidingen voor deze verdragswijziging in juni 2019 af te hebben gerond.14 Het gewijzigde ESM-Verdrag
zal goedgekeurd moeten worden door het Nederlandse parlement.
Daardoor zal uw Kamer betrokken zijn bij de wijze waarop in dit verdrag
de vervolgstappen voor de totstandkoming van de achtervang worden
vastgesteld.
Instellen kredietlijn
Ten tweede zet Nederland er bij de wijziging van het ESM-Verdrag op in
dat voor het daadwerkelijk instellen van de kredietlijn voor het SRF zowel
bij vervroegde invoering als bij invoering aan het begin van 2024 een
aanvullend, unaniem, besluit nodig is door de Raad van gouverneurs van
het ESM. Dit besluit zal dan uiterlijk aan het eind van 2023 worden
genomen, gelet op de hierboven beschreven politieke afspraken dat de
achtervang uiterlijk begin 2024 beschikbaar zal zijn en dat deze door het
ESM zal worden verzorgd. Op basis van een unaniem politiek oordeel dat
voldoende risicoreductie is bereikt kan dit besluit ook eerder dan eind
2023 worden genomen (zie hieronder voor meer detail). In elk scenario zal
ik uw Kamer voorafgaand aan het besluit van de Raad van gouverneurs
over het instellen van de kredietlijn voor het SRF informeren, zodat uw
Kamer daar met het kabinet over van gedachten kan wisselen.
Overigens zal de inwerkingtreding van de achtervang ook betekenen dat
de brugfinanciering door middel van individuele kredietlijnen van
lidstaten komt te vervallen, omdat het ESM de gehele kredietlijn vanaf dat
moment zal voorzien. De kredietlijn voor Nederland bedraagt op dit
moment 4,16 miljard euro. Daarmee wordt de link tussen nationale
overheden en hun banken verder doorbroken. Dit is een voordeel van
(eerdere) inwerkingtreding van de achtervang.
Gebruik kredietlijn
Ten derde zal, na de instelling van de kredietlijn voor het SRF, voor
gebruik hiervan steeds toestemming moeten worden gegeven door de
Raad van bewind van het ESM. Vanzelfsprekend zal de Nederlandse
vertegenwoordiger in de Raad van bewind streng toezien op de naleving
van de overeengekomen, hierboven beschreven, condities. Deze condities
dragen in belangrijke mate bij aan de realisatie en het behoud van de
risicoreductie die als voorwaarde is gesteld voor het instellen van de
achtervang. Gelet op de snelle besluitvorming die daarbij noodzakelijk is,
stel ik voor te zijner tijd met uw Kamer afspraken te maken over de wijze
waarop uw Kamer hierbij betrokken kan worden.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

14

https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/euro-summit/2018/12/14/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 21 501-07, nr. 1568

5