Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 521

Nederlandse deelname aan vredesmissies

Nr. 99

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN DEFENSIE, VAN BUITENLANDSE
ZAKEN EN VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 april 2009
Met deze brief wordt invulling gegeven aan het verzoek van de vaste
commissie voor buitenlandse zaken van uw Kamer om een reactie te
geven op de notitie van prof. dr. mr. G.G.J. Knoops, ter voorbereiding op
het rondetafelgesprek van 8 april jl. over de Nederlandse bijdrage aan de
operatie Atalanta in de wateren nabij Somalië.
Internationaalrechtelijk kader
De regering ziet het advies van de heer Knoops als een belangrijke
bijdrage aan de meningsvorming over het juridische optreden tegen piraterij. Zij merkt allereerst op dat het advies uit lijkt te gaan van de vooronderstelling dat het zeerecht, en het VN Zeerechtverdrag in het bijzonder,
zou beogen een mondiaal systeem van strafrechtelijke bevoegdheden op
volle zee te vestigen. De regering tekent hierbij aan dat nimmer is beoogd
een supranationaal strafrechtelijk systeem op zee te vestigen.
Het zeerecht is gebaseerd op een verdeling van bevoegdheden op zee,
gebaseerd op uitgangspunten zoals de rechtsmacht van de kuststaat in
maritieme zones voor de kust en de rechtsmacht van de vlaggenstaat voor
het optreden van schepen op volle zee. Het zeerecht wijst aan welke staat
in welke situatie bevoegd is. De structuur van het zeerecht brengt met zich
mee dat de ordening van rechtsmacht allereerst een geografisch aspect
heeft. In de verschillende maritieme zones hebben kuststaten in meer
(territoriale zee) of mindere (exclusieve economische zone) mate
bevoegdheden ten opzichte van de scheepvaart. Daar staat tegenover dat
op volle zee de vlaggenstaat als eerste bevoegd is op te treden ten
aanzien van een schip onder zijn vlag. Situaties van piraterij zijn een
uitzondering op die regel: de wereldgemeenschap vindt dit een dermate
ernstig misdrijf dat alle Staten bevoegd zijn op te treden. Er is dus sprake
van een verregaande bevoegdheid voor Staten in geval van piraterij.

KST130334
0809tkkst29521-99
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

1

Het is noodzakelijk dat de internationaalrechtelijke bevoegdheid om op te
treden tegen piraterij in het nationale recht van de betreffende staat deugdelijk geregeld is. Daarvoor is nodig dat bestaande verdragen geratificeerd worden, dat de normen geïmplementeerd worden in nationale
wetgeving en dat vervolgens de handhaving geschiedt op basis van deze
normen. Het zeerecht, en de wijze waarop daarin rechtsmacht – met inbegrip van strafrechtsmacht – op zee wordt verdeeld, acht de regering in
grote lijnen een verantwoord rechtssysteem dat goed functioneert. Het is
ook een rechtssysteem waar het Koninkrijk, met vele verschillende
belangen bij het gebruik van de zee, aan hecht. Essentiële noties zoals de
vrijheid van de volle zee en het stellen van grenzen aan de bevoegdheden
van de kuststaat zijn van groot belang voor de scheepvaart.
Het is noodzakelijk te beseffen dat de situatie voor de kust van Somalië
ernstig en uitzonderlijk is, waarop thans op verschillende wijze, zowel in
juridische zin als in operationele zin, wordt gereageerd. Gelet op de mogelijkheden binnen de bestaande internationaalrechtelijke kaders meent de
regering dat er geen reden is het moderne zeerecht fundamenteel ter
discussie te stellen naar aanleiding van de verschillende piraterijincidenten.
De incidenten wijzen op het ontbreken van het zo noodzakelijke staatsgezag in Somalië en de toenemende wetteloosheid, maar zeggen niet dat
het zeerecht op zich te kort schiet.
Ten aanzien van de samenhang tussen het VN Zeerechtverdrag (United
Nations Convention on the Law of the Sea) en het International Maritime
Organisation (IMO) verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de zeevaart (Trb. 1989, 17, SUA
verdrag) zij allereerst opgemerkt dat beide verdragen voor zover nodig
geïmplementeerd zijn in het Nederlandse strafrecht. Strafbare feiten uit
die verdragen zijn strafbaar gesteld in de Nederlandse wet.
VN Zeerechtverdrag
Het negatieve oordeel van de heer Knoops over het VN Zeerechtverdrag
deelt de regering niet. Over de door de heer Knoops genoemde
vermeende lacunes in het recht merkt de regering het volgende op.

Eerste lacune
Het VN Zeerechtverdrag kent geen regels voor de bestrijding van piraterij
in de territoriale zee. Dit is begrijpelijk in het licht van de soevereiniteit die
de kuststaat uitoefent in de territoriale zee. De kuststaat heeft in dat
gebied de uitsluitende rechtsmacht en is in beginsel de enige die in strafrechtelijke zin op kan treden. Dit is een bevoegdheid vergelijkbaar met de
soevereine autonomie van staten op het vaste land.
In uitzonderlijke gevallen, zoals bij een fragiele Staat als Somalië, blijkt
deze verdeling van rechtsmacht tot onwenselijke consequenties te leiden.
Staten die de noodzaak zien op te treden in de territoriale zee van
Somalië, lopen tegen de uitsluitende bevoegdheid van Somalië op. Dat
heeft alles te maken met de specifieke situatie van Somalië, en niets met
het instituut territoriale zee of de rechtsregels die daar voor gelden. De
onmogelijkheid voor andere staten rechtmatig op te treden in de territoriale zee van Somalië is naar het oordeel van de regering op deugdelijke
wijze gerepareerd door middel van afspraken met de tijdelijke regering
van Somalië (TFG) en door middel van VN Veiligheidsraad resoluties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

2

Anders dan de heer Knoops acht de regering het niet noodzakelijk om in
meer algemene zin optreden binnen de territoriale zee mogelijk te maken,
en aldus de soevereine bevoegdheid van de kuststaat te doorbreken. Dit
mag aantrekkelijk lijken voor de territoriale zee van Somalië, maar zal
zonder twijfel consequenties hebben voor de territoriale zee van het
Koninkrijk – in de Noordzee en in het Caribische gebied. De regering is er
van overtuigd dat het concrete belang van een territoriale zee waarin de
kuststaat bevoegd is ten aanzien van wetgeving en de naleving daarvan
niet ter discussie moet worden gesteld. Het is om die reden dan ook zo
dat de regering zeer hecht aan de mededeling in de Veiligheidsraad resoluties dat deze geen precedent scheppen. De gedachte aan een «allesomvattende VN Resolutie – die een stelsel in het leven roept voor het
optreden tegen zeerovers en maritiem terrorisme en het handhaven van
het internationale zeerecht» wil de regering dan ook zeker niet ondersteunen. Dit zou de rechtsmachtverdeling in het zeerecht aantasten,
hetgeen ook in het nadeel van Nederland kan werken

Tweede lacune
De notie «private ends» uit artikel 101 onder a VN Zeerechtverdrag sluit
naar het oordeel van de regering niet uit dat ook politieke motieven een
rol zullen kunnen spelen bij de vaststelling of sprake is van piraterij. De
definitie verwijst immers niet naar persoonlijk gewin maar naar persoonlijke doeleinden, een nuance die in dit verband relevant kan zijn. Daar zij
overigens aan toegevoegd dat de indruk op dit moment niet is dat de
piraterij voor de kust van Somalië gedreven wordt door politieke
motieven.

Derde lacune
De verwijzing naar de noodzaak van «advance notification» is terug te
voeren op de ingrijpende stap die gezet wordt in VN-Veiligheidsraadresoluties 1816, 1846 en 1851, namelijk het verlenen van toegang tot de
territoriale zee van Somalië. Gezien deze verregaande inbreuk is besloten
een vorm van instemming met die stap op te nemen in de resolutie, in de
zin dat de TFG deze notificatie af dient te geven aan de SecretarisGeneraal van de VN (SGVN). Zowel voor de EU-operatie Atalanta als de
NAVO-operatie Allied Protector heeft de TFG de SGVN genotificeerd van
het feit dat deze organisaties met de TFG samenwerken en ook gemachtigd zijn om in de territoriale wateren piraterij te bestrijden.

Vierde lacune
Het ontbreken van een uniform berechtingsmodel voor piraterij is juist, dit
moet gezien worden tegen de achtergrond van het internationaal rechterlijk systeem. Er is in het algemeen zelden sprake van uniformiteit in de
berechting van misdrijven waarover internationale afspraken bestaan. Dat
is niet kenmerkend voor piraterij, dat geldt eveneens voor andere strafbare feiten. Essentieel voor de regering is dat de relevante verdragen
geratificeerd worden, geïmplementeerd worden in nationale wetgeving en
daarna ook inderdaad vervolging plaats vindt.

Vijfde lacune
Het is geheel juist dat de heer Knoops de verschillende VN Veiligheidsraad
resoluties kwalificeert als ad hoc oplossingen; de resoluties hebben ook
niet de intentie meer te zijn dan dat. Voor de staten betrokken bij de
operaties Atalanta en Allied Protector alsmede derde landen die betrokken
zijn bij piraterijbestrijding voor de kust van Somalië blijft het uitgangspunt
dat de grondslagen voor de piraterijbestrijding te vinden zijn in het VN

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

3

Zeerechtverdrag, aangevuld met het SUA verdrag (Verdrag tot bestrijding
van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de veiligheid van de
zeevaart). Omdat dit in het geval van Somalië niet toereikend bleek te zijn,
is gekozen voor een ad hoc oplossing in de vorm van Veiligheidsraad
resoluties.

Verdrag tot bestrijding van wederrechtelijke gedragingen gericht tegen de
veiligheid van de zeevaart (Trb. 1989, 17)(SUA Verdrag 1988)
Eerste lacune
Met de heer Knoops is de regering van mening dat het wenselijk ware dat
alle Staten in de Golf van Aden partij zouden zijn bij het SUA verdrag en
de Protocollen bij dat verdrag. Er bestaan slechts beperkte mogelijkheden
dit te bevorderen. Daarnaast gaat het niet slechts om ratificatie maar
vooral om een goede implementatie en tenuitvoerlegging van het
verdrag. Zowel ratificatie, als de noodzaak van concrete vervolging
hebben de aandacht van de regering en de partners waarmee wordt
samengewerkt.

Tweede lacune
De heer Knoops lijkt het als een bezwaar te zien dat op grond van het SUA
verdrag uitsluitend de verdragsstaat op kan treden. Het is op zichzelf een
goed uitgangspunt dat er uitsluitend opgetreden kan worden als sprake is
van een specifieke bevoegdheid daartoe.
Ten aanzien van door Knoops gesignaleerde problemen met de vervolging op grond van het Aanvullende Protocol waarbij niet-onderdanen of
niet-vlaggenstaten betrokken zijn, is niet geheel duidelijk welke situatie dit
betreft. Vervolging van niet-onderdanen is alleszins mogelijk onder zowel
het SUA verdrag als het Aanvullend Protocol. Daarbij tekent de regering
overigens aan dat de benodigde goedkeurings- en uitvoeringswetgeving
van de Aanvullende Protocollen door Nederland op dit moment wordt
voorbereid, en de regering graag bereid is aan dit aspect aandacht te
besteden in de goedkeuringsstukken.

Ontbrekende uniformiteit
De regering onderschrijft de analyse van de heer Knoops dat er geen
sprake is van uniformiteit in de bestrijding van piraterij binnen de internationale gemeenschap. Dat is betreurenswaardig maar verklaarbaar: het is
de directe consequentie van het internationale rechtssysteem dat uitgaat
van onafhankelijke soevereine Staten. Als gevolg daarvan zullen staten
autonoom wetgeving ontwikkelen in lijn met hun nationale juridische
traditie. Verschillende verdragen op het terrein van het zeerecht en de
zeescheepvaart hebben geleid tot een zekere stroomlijning in de strafbaarstelling van piraterij en andere wederrechtelijke handelingen. Meer uniformering acht de regering op korte termijn niet haalbaar. Naleving van
dergelijke internationale verplichtingen heeft noodzakelijkerwijs in een
nationale rechtsorde plaats.
De wens van de heer Knoops dat de staten in de Golf van Aden regio hun
wetgeving ten aanzien van piraterij moderniseren wordt door de regering
gedeeld. De regering verwelkomt dan ook de Djibouti Code of Conduct die
op 29 januari jl. onder auspiciën van de IMO tussen negen staten in de
Golf van Aden regio tot stand is gekomen. Met deze Code of Conduct
geven de landen te kennen hun nationale wetgeving ten aanzien van
piraterij en gewapende overvallen op zee te willen moderniseren en de
opsporings- en vervolgingsmogelijkheden te willen verbeteren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

4

In de ogen van de regering is er ten aanzien van de behandeling van een
(vermeende) piraat in EU verband, in tegenstelling tot wat Knoops meent,
wel sprake van een zekere stroomlijning van de aanpak. De regering acht
het vooralsnog niet nodig om te komen tot één uniforme en nieuwe regeling hoe om te gaan met veroordeelde piraten die na het strafproces vrijkomen en niet terug kunnen keren naar het land van herkomst op grond
van vrees voor inbreuk op mensenrechten. Het geldende Nederlandse
asiel- en terugkeerbeleid biedt voldoende handvatten om in voorkomende
gevallen te komen tot een zorgvuldige individuele beslissing. De voorliggende casuïstiek valt in beginsel binnen de termen van het beleid, waaronder het openbare orde beleid en in het bijzonder het beleid inzake
artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag. Een zorgvuldige individuele
beoordeling is mogelijk met toepassing van het bestaande beleidskader.
Hoe om te gaan met opgepakte piraten
Zowel het VN Zeerechtverdrag als het SUA verdrag biedt een grondslag
voor het vestigen van rechtsmacht over een persoon die wordt verdacht
van piraterij. Beide verdragen zijn, zoals eerder in deze brief al aangegeven, door Nederland geïmplementeerd. In artikel 4 aanhef juncto onderdeel 5 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) is bepaald dat de Nederlandse
strafwet toepasselijk is op ieder die zich buiten Nederland schuldig maakt
aan een der misdrijven omschreven in de artikelen 381–385 Sr. Deze bepalingen hebben betrekking op zeeroof en aanverwante gedragingen. Deze
ruime vorm van rechtsmacht staat bekend als universele rechtsmacht. Dit
betekent dat Nederland rechtsmacht heeft en derhalve vervolging kan
instellen tegen het misdrijf zeeroof, ongeacht of er in het concrete geval
aanknopingspunten zijn met Nederland als de plaats van het misdrijf en
de nationaliteit van de dader(s) en/of de slachtoffer(s). Hiernaast heeft
Nederland rechtsmacht voor de misdrijven «kaping» (artikel 385a Sr) en
«geweld aan boord van een vaartuig of installatie ter zee» (artikel 385b
Sr), indien het feit is begaan tegen een Nederlands zeegaand vaartuig,
hetzij tegen of aan boord van enig ander zeegaand vaartuig en de
verdachte zich in Nederland bevindt. Dit volgt uit artikel 4 aanhef juncto
onderdeel 8 Sr. Het Internationaal Verdrag tegen het nemen van gijzelaars
geeft een omschrijving van het delict gijzeling en verplicht tot strafbaarstelling ervan.
De feiten genoemd in het verdrag zijn strafbaar gesteld in artt. 282 en
282a Sr. Tenslotte biedt ook het Verdrag van de Verenigde Naties tegen
Grensoverschrijdende Misdaad (Trb. 2004, 34) een basis voor (verplichte)
strafbaarstelling van de feiten genoemd in het verdrag. Bovengenoemde
verdragen bieden een basis voor rechtsmacht over de delictsomschrijvingen en zij kunnen een basis vormen voor uitlevering en rechtshulp.
In geval een persoon is aangehouden op verdenking van piraterij maar
vervolging door Nederland niet voor de hand ligt, kan de persoon aan een
ander land dat wil vervolgen worden overgedragen. In het geval de
andere staat een EU-lidstaat betreft, gebeurt dat in beginsel op grond van
een Europees Aanhoudingsbevel, in andere gevallen op grond van een
uitleveringsverzoek. Op de uitleveringsprocedure is de Uitleveringswet
van toepassing alsmede het verdrag waarop het uitleveringsverzoek is
gebaseerd.
Met betrekking tot het voorstel om een tribunaal in te stellen of het voorstel om de bevoegdheid van het Internationaal Strafhof uit te breiden
geldt dat dit onder andere aan de orde zal kunnen komen tijdens de
herzieningsconferentie van de Assembly of State Parties bij het ICC. Deze
kwestie zal aan de orde komen tijdens de voorbereiding van de Nederlandse inzet tijdens de herzieningsconferentie, waarover in het najaar aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

5

uw Kamer zal worden bericht. De internationale Contact Group on Piracy
off the coast of Somalia staat in overigens beginsel niet positief tegenover
het berechten van piraterij door een internationaal tribunaal.
Inzet boarding teams
De heer Knoops stelt dat het van groot belang is dat de inzet van boarding
teams direct gemandateerd wordt door de VN Veiligheidsraad, en verwijst
daarbij naar VN-veiligheidsraad resolutie 1851. De bevoegdheid om dit
soort teams in te zetten in de territoriale wateren van Somalië vloeit voort
uit resolutie 1846. Deze autoriseert de staten die met de TFG samenwerken en die door de TFG bij de SGVN zijn aangemeld, de territoriale
wateren van Somalië binnen te gaan en alle middelen te gebruiken die
nodig zijn om piraterij en gewapende overvallen op zee te bestrijden,
overeenkomstig het toepasselijk internationale recht. Het is niet gebruikelijk dat de VN-veiligheidsraad, wanneer deze de bevoegdheid verleent «all
necessary means» te gebruiken, daarbij specifieke middelen voorschrijft.
Het is aan de landen en organisaties die handelen op basis van de autorisatie van de VN-veiligheidsraad om te beoordelen welke middelen nodig
zijn. Daaronder kan ook de inzet van boarding teams begrepen zijn.
De heer Knoops meent dat er ten aanzien van de inzet van boarding teams
een tweetal lacunes bestaan die nadere regeling behoeven. Deze hebben
beide betrekking op de Rules of Engagement (ROE). Over de ROE merkt
de regering het volgende op. De ROE voor operatie Atalanta zijn vastgesteld door de Raad van Ministers van de EU. Zij zijn robuust en maken ook
optreden mogelijk in die gevallen waarin niet van een aanval op dat
moment sprake is, zoals ook het VN Zeerechtverdrag niet een dergelijke
beperking bevat. De regering is van mening dat de ROE voor Atalanta in
de praktijk voldoende mogelijkheden bieden om effectief op te treden.
Tenslotte adviseert de heer Knoops een (juridisch) draaiboek te ontwikkelen voor het geval verdachten van piraterij worden aangehouden
waarbij geen duidelijk Nederlands (strafvorderlijk) belang voorligt,
alsmede voor het geval een Nederlands schip wordt gekaapt.
Wat betreft het eerste geval zij verwezen naar hetgeen hierboven is opgemerkt over hoe wordt omgegaan met opgepakte verdachten van piraterij.
Voor het tweede geval merkt de regering op dat in een dergelijke situatie
in overleg met het Openbaar Ministerie (OM) een beslissing zal worden
genomen over de manier van optreden. In het laatste geval gaat het om
de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. Hoe wordt opgetreden
in een dergelijke situatie hangt af van de specifieke omstandigheden.
Eventuele betrokkenheid van Nederlandse militairen in een dergelijke
situatie geschiedt in de vorm van militaire bijstand op grond van de Politiewet 1993.
De minister van Defensie,
E. van Middelkoop
De minister van Buitenlandse Zaken,
M. J. M. Verhagen
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 521, nr. 99

6