10. Werkloosheid
Rapport brede heroverwegingen

Datum

April 2010

Colofon

Werkgroep

10. Werkloosheid

Bijlage(n)

4

Inlichtingen

Inspectie der Rijksfinanciën
Bureau Beleidsonderzoek
T 070-342 7335
e-mailadres BBO@minfin.nl

Inhoud

Samenvatting—7
1

Inleiding—21

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Arbeidsmarkt—23
Inleiding—23
Trends—23
Problemen—23
Conclusie—29

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Werkloosheid—31
Functies werkloosheidsverzekering: arbeidsmarkt en inkomensbescherming—31
Recht op en financiering van de WW—33
Uitvoering van de WW—34
Grondslag en raming WW—35
Conclusie—36

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

Varianten—37
Basisvariant 10.A—38
Variant 10.B—42
Variant 10.C—45
Variant 10.D—48
Overzicht alle varianten—51
Referenties—53
Bijlage 1 Taakopdracht—55
Bijlage 2 Samenstelling werkgroep—57
Bijlage 3 Groslijst—59
Bijlage 4 Notitie CPB: Doorrekening voor werkgroep werkloosheid—67

Pagina 5

Samenvatting

Arbeidsmarkt en werkloosheid
Hoge werkloosheid is tijdelijk
Momenteel loopt de werkloosheid op. Het CPB verwacht dat in 2010 en 2011
ongeveer een half miljoen mensen werkloos is. De economische crisis raakt veel
mensen. Deze crisis is echter niet permanent. De arbeidsmarkt zal in de toekomst
juist krap zijn. Nederland zal zich moeten inzetten om alle talenten op de
arbeidsmarkt te benutten.
Breed arbeidsmarktperspectief
De werkgroep beziet werkloosheid vanuit een breed arbeidsmarktperspectief. De
instroom in de WW wordt beïnvloed door de opleiding van werknemers en de mate
van ontslagbescherming. Uitstroom uit de WW is onder andere afhankelijk van
voorwaarden, verplichtingen, duur en hoogte van WW-uitkeringen. Reintegratiebeleid kan de WW-uitstroom bevorderen.
Nederlandse arbeidsmarkt functioneert in vele opzichten goed…
De Nederlandse arbeidsmarkt functioneert in vele opzichten goed, ook bezien vanuit
internationaal perspectief. Dit is mede te danken aan de structurele hervormingen
van de afgelopen jaren. Participatiebevorderend beleid en het toenemende
opleidingsniveau hebben geleid tot een sterke toename van het arbeidsaanbod
(vooral van vrouwen, maar ook van ouderen). De Nederlandse arbeidsmarkt heeft
een groot flexibel segment dat het ondernemingen mogelijk maakt om snel te
reageren op nieuwe ontwikkelingen.
…wat niet betekent dat er geen problemen zijn
Dit neemt niet weg dat er problemen zijn op de Nederlandse arbeidsmarkt:
•
de arbeidsmarkt voor ouderen functioneert niet goed: oudere werknemers
bevinden zich in een ‘gouden kooi’;
•
de uitstroom uit de WW naar werk is na een jaar zeer beperkt;
•
het ontslagstelsel is weinig transparant, kostbaar, leidt tot rechtsongelijkheid en
draagt niet bij aan participatie;
•
het verschil in rechtspositie tussen werknemers zonder en met een vast contract
(vaak geduid als insiders en outsiders) belemmert de doorstroom en leidt ertoe
dat niet iedereen daar wordt ingezet waar dat het meest productief is.
De werkgroep hanteert als uitgangspunt dat alle varianten, naast het opbrengen van
tenminste 20 procent besparing, bijdragen aan het mitigeren van deze problemen
op de arbeidsmarkt.
Toenemende participatie ouderen, maar hun arbeidsmarkt functioneert niet goed…
Hoewel de arbeidsparticipatie van 55-65 jarigen tussen 2001 en 2008 is
toegenomen van 35 tot 47 procent, kent de arbeidsmarkt voor ouderen weinig
dynamiek. De arbeidsmobiliteit van 55-59 jarigen (1-2 procent) bedraagt slechts
een derde van die van 40-44 jarigen, terwijl van de 60-plussers jaarlijks minder dan
1 procent mobiel is (CPB, 2009). Daarnaast is de WW-uitstroom van ouderen naar
werk veel lager dan gemiddeld. Dit leidt tot langdurige werkloosheid. Vanuit
internationaal perspectief is de maximale WW-duur erg lang. Ouderen overbruggen
soms via cumulatie van ontslagvergoeding en WW-uitkering de periode tot pensioen.

Pagina 7

...oorzaken bekend
Belangrijke oorzaken zijn zonder twijfel beeldvorming en culturele patronen.
Daarnaast spelen leeftijdsafhankelijke elementen in de sociale zekerheid een rol.
Daaronder vallen ontslagbescherming en -vergoedingen die stijgen met de leeftijd,
de opbouw van WW-rechten en diverse regelingen gericht op oudere werklozen,
zoals de IOAW.1 Deze regelingen bestendigen een lage mobiliteit en een weinig
dynamische arbeidsmarkt voor ouderen.
Verschillen tussen insiders en outsiders relatief groot
Het onderscheid tussen het flexibele en het vaste segment van de arbeidsmarkt is in
Nederland groot. Een flexibele arbeidsmarkt draagt bij aan de mogelijkheden om
schokken in de economie op te vangen en geeft bedrijven mogelijkheden om in te
spelen op wisselende omstandigheden.
Wanneer werknemers beperkte mogelijkheden hebben om tot de insiders (met een
vast contract) te gaan behoren en gevangen blijven in minder productieve, onzekere
en tijdelijke banen is er sprake van een ongewenste situatie. Dit lijkt vooral voor de
allochtone groepen, jongeren, lager opgeleiden en oudere werklozen het geval.
Ontslagstelsel
Het Nederlandse ontslagstelsel wordt gekenmerkt door hoge kosten. De
verschillende procedures (UWV, kennelijk onredelijk ontslag, ontbindingsprocedure)
liggen daaraan ten grondslag. Het stelsel is niet gericht op activering, heeft geleid
tot juridisering van ontslag en de uitkomst van de verschillende procedures
verschilt, waardoor voor werknemers rechtsongelijkheid ontstaat. Effect hiervan is
onder andere dat insiders (met vaste contracten) langer behouden worden dan
outsiders, terwijl hiervoor geen economische reden hoeft te zijn.
Frictie tussen arbeidsmarkt- en inkomensbeschermingsfunctie van de WW
De werkgroep constateert frictie tussen de twee functies die de Nederlandse
werkloosheidsverzekering vervult. Aan de ene kant vervult de WW een
arbeidsmarktfunctie. De WW wordt ingezet als overbrugging tussen twee banen. De
uitkering biedt ontslagen werknemers de gelegenheid om een bij hun opleiding en
vaardigheden passende baan te vinden. Dit leidt tot een efficiëntere allocatie van
talenten op de arbeidsmarkt. Aan de andere kant fungeert de verzekering als een
instrument van inkomensbeleid. De loongerelateerde WW-uitkering kent een
maximale duur van 3 jaar en 2 maanden. Tijdens de laatste jaren van die periode
vindt transitie naar nieuw werk niet of slechts zelden plaats. Een te lange
inkomensbescherming schaadt de arbeidsmarktfunctie van de WW.
Arbeidsmarktfunctie centraal
De werkgroep beveelt aan beide doelen helder van elkaar te scheiden en geeft in
overweging de werkloosheidsverzekering te richten op één doel, de
arbeidsmarktfunctie.
Varianten
Twee zaken vooraf…
Een tweetal zaken ligt buiten de directe opdracht van de werkgroep, maar verdient
bij doorvoering van wijzigingen in de WW aandacht. Ten eerste zijn dat de
bovenwettelijke regelingen voor overheidspersoneel, die veelal langdurige
aanvullingen na de reguliere WW-periode omvatten. Het ligt voor de hand dat als de
WW wordt herzien, ook deze overheidsregelingen overeenkomstig worden

1

Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers.

Pagina 8

aangepast. Datzelfde geldt wanneer het arbeidsrechtelijke regime in de private
sector wordt versoepeld: de arbeidsrechtelijke reglementen voor overheidspersoneel
zullen dan opnieuw moeten worden doordacht om eventuele belemmeringen voor
mobiliteit tussen overheid en private sector te voorkomen. In de tweede plaats
betreft het de O&O-fondsen. De fondsen worden slechts beperkt ingezet voor
intersectorale mobiliteit. Een meer op het individu gerichte regeling zou beter
aansluiten bij de arbeidsmarkt en leiden tot een effectievere besteding van
middelen.
Presentatie varianten
De werkgroep heeft varianten uitgewerkt die inzicht geven in de fundamentele
keuzes en afwegingen bij het verbeteren van de werking van de arbeidsmarkt.
De basisvariant (10.A) is gericht op de arbeidsmarktfunctie en beperkt zich
voornamelijk tot maatregelen in de WW. Varianten 10.B, 10.C en 10.D voegen aan
de basisvariant een aanzienlijke aanpassing van het ontslagstelsel toe. Middelen ter
compensatie van inactiviteit (ontslagvergoedingen) worden aangewend ter
voorkoming van werkloosheid. Dit leidt tot een productievere inzet van middelen
dan in het huidige systeem.
De basisvariant levert een besparing op van 20 procent van de grondslag (WW
uitgaven), de andere varianten leiden tot substantieel hogere besparingen. Hierdoor
wordt inzichtelijk dat het wegnemen van ondoelmatigheden in het ontslagstelsel
sterk kan bijdragen aan het besparen op de WW-uitgaven. Het bereiken van de
budgettaire taakstelling door een combinatie van aanpassingen in de WW en het
ontslagrecht kan dus ofwel leiden tot grotere besparingen, ofwel tot minder
ingrijpende wijzigingen in de WW.
Naast de vier gepresenteerde varianten is nog een groot aantal andere varianten en
maatregelen denkbaar. Daartoe voegt de werkgroep een groslijst met knoppen bij
(zie bijlage 3). Ter illustratie van de mogelijkheden worden in de groslijst twee
varianten beschreven die de basisvariant amenderen, elk vanuit een ander doel.
Variant 10.E is gericht op het beter laten functioneren van de flexibele schil en het
verbeteren van de positie van werknemers met een kortdurende contract. Variant
10.F ontziet werknemers met een relatief laag inkomen.
Variant 10.A Basisvariant
In de basisvariant wordt de WW gericht op de arbeidsmarktfunctie. Hierbij past een
maximale, loongerelateerde WW-duur van 1 jaar. Daarna is er een vervolguitkering
op sociaal minimumniveau zonder partner- en vermogenstoets van maximaal een
half jaar. De IOAW vervalt. Lange vervolguitkeringen, zoals de IOAW, bevestigen en
bestendigen de weinig dynamische arbeidsmarkt voor ouderen.
Ontslagvergoedingen worden gemaximeerd op 1 jaarsalaris en 75.000 euro. De
uitgaven aan re-integratie en uitvoering dalen in verhouding met de duurverkorting.
Herhaald gebruik van de WW komt voortaan tot uitdrukking in de opgebouwde WWrechten.
Werknemers die jarenlang bij hetzelfde bedrijf werkten, hebben soms moeite om na
ontslag weer een baan te vinden. Om de inzetbaarheid van deze groep te vergroten
worden twee gerichte maatregelen voorgesteld: de loonverzekering en een
individueel trekkingsrecht voor scholing. De loonverzekering zorgt ervoor dat bij
acceptatie van een baan onder het oude loonniveau een jaar lang loonaanvulling

Pagina 9

wordt gegeven. Dit vermindert de kans op langdurige werkloosheid en maakt
overstappen naar een baan met een (tijdelijk) lager salaris mogelijk.
Het trekkingsrecht voor scholing is gericht op ontslagen werknemers en draagt ertoe
bij dat zij zich kunnen scholen voor een nieuwe baan.
De basisvariant leidt tot een daling van de werkloosheid met 60.000. Meer mensen
worden gestimuleerd tijdig ander werk te aanvaarden. De besparing op de grondslag
bedraagt in 2015 0,9 miljard (20 procent) en structureel 1,2 miljard (27 procent).
Ontslagkosten (niet in de grondslag) dalen met circa 0,4 miljard euro.
Variant 10.B
Variant 10.B verschilt op twee onderdelen van de basisvariant. Het ontslagstelsel
wordt fundamenteel herzien en werkgevers worden financieel verantwoordelijk
gemaakt voor de eerste periode van de WW.
Er komt één wettelijk vastgelegde ontslagprocedure voor vaste contracten met een
voorgeschreven ontslagvergoeding van een kwart maandsalaris per dienstjaar (met
een maximum van 6 maandsalarissen). Het duale stelsel vervalt. De preventieve
toets op ontslag verdwijnt, evenals de kantonrechtersroute. De daling van
ontslagkosten voor werkgevers (van circa 3,4 miljard naar circa 2,2 miljard) wordt
aangewend door de rekening van de eerste 6 maanden van de WW bij hen te leggen
(kosten 1 miljard). Werkgevers hebben hierdoor belang bij het voorkomen van
werkloosheid en het begeleiden naar nieuw werk van werknemers. Middelen die
eerder waren gericht op de compensatie voor inactiviteit (ontslagvergoeding)
worden nu gericht op activiteit (voorkomen instroom en verblijf in de WW).
De rechtsgelijkheid voor werknemers neemt door één heldere procedure toe. De
gedragseffecten voor werknemers zijn vergelijkbaar met die in de basisvariant. De
werkloosheid daalt met 65.000 uitkeringsjaren. Deze variant leidt tot besparingen
van 1,9 miljard (43 procent) in 2015 en structurele besparingen van 2,2 miljard (50
procent).
Variant 10.C
Variant 10.C kent hetzelfde ontslagstelsel en dezelfde verantwoordelijkheid van
werkgevers voor de eerste WW-periode als variant 10.B. De variant verschilt op
twee punten van 10.B. Ten eerste wordt er geen ontslagvergoeding verstrekt. In de
tweede plaats moet een werkloze na 6 maanden een door hemzelf gespaard
spaartegoed aanspreken (spaar-WW).
Ter financiering van de periode van werkloosheid na een half jaar worden
werknemers verplicht jaarlijks fiscaal gefacilieerd een kwart maandsalaris te sparen.
Het spaartegoed is na 24 jaar genoeg voor maximaal 6 maanden uitkering,
waardoor een werkloze in totaal maximaal 1 jaar van inkomen is verzekerd, voordat
een eventueel beroep op bijstand kan worden gedaan. Als het spaartegoed
onvoldoende is, kan er worden geleend.
Deze variant leidt tot de grootste structurele besparing op de WW-uitgaven: 3,1
miljard (69 procent). De besparingen in 2015 zijn beperkter, 2,2 miljard (50
procent). De ontslagkosten voor werkgevers dalen met circa 2 miljard euro.
Gesaldeerd met de verantwoordelijkheid voor de eerste periode van de WW (1
miljard) resulteert een kostenbesparing voor werkgevers van circa 1 miljard.
Werkgevers hebben een prikkel om werknemers te helpen bij de re-integratie en het
vinden van een nieuwe baan. Werknemers kennen een zeer sterke prikkel om werk

Pagina 10

te zoeken en te aanvaarden. Effect is een sterke daling van de werkloosheid met
105.000. De inkomenseffecten voor werklozen zijn relatief groot.
Variant 10.D
Ook in deze variant wordt het huidige ontslagstelsel herzien. De criteria voor ontslag
worden versoepeld en de uitkomsten van de verschillende procedures
gelijkgetrokken, waardoor het aantal procedures via de kantonrechter beperkt kan
blijven. De ontslagkosten worden in deze variant beperkt tot maximaal 9
maandsalarissen en aangewend voor vermindering van de publieke
werkloosheidslasten. Hiertoe worden de huidige opzegtermijnen voor de werkgever
verlengd en de hoogte van ontslagvergoedingen beperkt. Zo komt bij alle
ontslagroutes een ‘voorportaal’ voor de WW tot stand: het recht op een uitkering
wordt maximaal 9 maanden uitgesteld. Tijdens de opzegtermijn krijgt de werknemer
loon doorbetaald en heeft hij een financiële prikkel om vervangend werk te vinden.
Als de werknemer eerder werk vindt, wordt de resterende opzegtermijn uitgekeerd.
Hij is vrijgesteld van werkzaamheden en heeft een sollicitatieplicht. Sociale partners
kunnen het voorportaal benutten om werkloosheid zoveel mogelijk te voorkomen.
Door toename van het aantal ‘van-werk-naar-werk’ transities zijn minder
werknemers aangewezen op de WW.
Variant 10.D versterkt de verantwoordelijkheid van de werkgever voor het
voorkomen van werkloosheid. De aanpassing van het ontslagrecht neemt de
rechtsongelijkheid van de verschillende ontslagroutes weg. De variant kent de
langste inkomensbescherming (maximaal 9 maanden opzegtermijn plus 18
maanden WW). De kosten voor werkgevers dalen op macroniveau met circa een half
miljard euro. De variant leidt tot minder instroom in de WW en een daling van de
werkloosheid met 75.000. De besparing op de grondslag in 2015 bedraagt 1,2
miljard (27%), de structurele besparing 1,5 miljard (33%).
Besparingen2,3
In onderstaande tabel worden de besparingen in 2015 van de verschillende
varianten gepresenteerd. De grondslag is 4,45 miljard euro. De gedragseffecten als
gevolg van de duurverkorting zullen zich dan nog niet volledig voordoen. Daarom
worden ook de besparingen in de structurele situatie weergegeven.

2

De ramingen in dit rapport komen overeen met de cijfers in de Notitie van het CPB in bijlage 4. Wel is de
presentatie soms anders. Zo worden in dit rapport de structurele effecten en effecten in 2015 op de grondslag
vermeld. Het CPB geeft in de tabellen doorgaans de totale besparingen weer (dus ook besparingen die buiten de
grondslag worden gerealiseerd). Ook zijn er afrondingsverschillen.
3
De cijfers in dit rapport zijn resultaten van inschattingen. De ex ante besparingen zijn het zekerst, de
gedragseffecten onzekerder en de inschatting van de ontslagkosten zijn met de grootste onzekerheden omgeven,
zie ook voetnoot 28.

Pagina 11

Tabel Besparingen varianten op grondslag in 2015 en in structurele situatie
(in miljoenen en percentages), grondslag voor beide is 4.450 mln
Besparing in

Besparing in %

Structurele

Structurele

mln op

op grondslag

besparing in

besparing in %

grondslag

(2015)

mln

(2015)
10.A Basisvariant

876

20%

1.180

27%

10.B

1.911

43%

2.239

50%

10.C

2.208

50%

3.088

69%

10.D

1.188

27%

1.490

33%

Pagina 12

Thema 10 Werkloosheid
Beleidsvariant A Basisvariant
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant 10.A

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

0,1

0,3

0,7

0,9

1,2

•

Basisvariant

•
Omschrijving variant
•

•
•

•
•
•

•

De WW-duur wordt 1 jaar, gevolgd door een
vervolguitkering van 6 maanden op sociaal
minimumniveau (zonder partner- en
vermogenstoets).
De IOAW, een aanvullende regeling voor oudere
werklozen, wordt afgeschaft.
De WW-duur bij herhaalwerkloosheid wordt
beperkt door verdiscontering met eerder WWgebruik.
Het re-integratiebudget en de uitvoeringskosten
worden proportioneel beperkt.
Er komt een gerichte, individuele regeling voor
scholing bij ontslag.
Er wordt een loonverzekering
(inkomstenverrekening) geïntroduceerd van
maximaal 1 jaar bij acceptatie van een baan met
inkomen onder het oude loonniveau.
Ontslagvergoedingen worden gemaximeerd op
een jaarsalaris en 75.000 euro.

•

•

•
•

De variant is gericht op de arbeidsmarktfunctie
van de WW. WW-ers worden gestimuleerd om zo
snel mogelijk een bij hun capaciteiten passende
baan te accepteren. De benodigde periode is
maximaal een jaar.
De vervolguitkering dient ervoor om werknemers
die langdurig premie hebben betaald niet
onmiddellijk terug te laten vallen op de bijstand
met partner- en vermogenstoets.
De scholingsregeling en loonverzekering zijn
gerichte maatregelen om ontslagen werknemers
met enig arbeidsverleden te ondersteunen bij het
vinden van een nieuwe baan.
Door de kortere WW-duur wordt langdurige
werkloosheid voorkomen. Werklozen accepteren
sneller een nieuwe baan. De werkloosheid neemt
af met 55.000 (inclusief de niet in de grondslag
opgenomen IOAW is dit 60.000). De WW wordt
als alternatieve uittreedroute minder
aantrekkelijk.
De ontslagkosten voor werkgevers dalen met
circa 0,4 miljard euro.
De overheidsuitgaven aan de WW dalen in 2015
met 0,9 miljard euro (20%). De structurele
besparing bedraagt 1,2 miljard (27%).

Implementatie
Besparingen basisvariant 10.A

•

•

Huidige werklozen worden ontzien. Wetgeving
kan worden aangepast per 1 januari 2012. Per 1
januari 2015 zijn de maatregelen geëffectueerd.
De structurele effecten treden later op, omdat
het arbeidsaanbod, de arbeidsvraag en de lonen
langzaam naar het structurele niveau groeien.
Ongeveer de helft van de gedragseffecten wordt
na 2015 gerealiseerd.

Pagina 14

Thema 10 Werkloosheid
Beleidsvariant B
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant 10.B

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

1,1

1,3

1,7

1,9

2,2

Omschrijving variant
•

•
•
•

Het huidige ontslagstelsel wordt fundamenteel
herzien. Het duale stelsel verdwijnt. De
preventieve toets vervalt, evenals de
kantonrechtersformule. Er komt een bij wet
geregelde route voor ontslag.
De opzegtermijn gaat standaard naar 2
maanden.
De ontslagvergoeding bedraagt een kwart
maandsalaris per dienstjaar met een maximum
van een half jaarsalaris.
Werkgevers worden financieel verantwoordelijk
voor de eerste periode van de WW. De periode is
maximaal een half jaar en afhankelijk van het
aantal dienstjaren en het arbeidscontract.
Werkgevers betalen 1 maand WW per dienstjaar
(met een minimum van 3 maanden voor vaste
contracten).

Overige als in de basisvariant:
•
WW-duur naar 1 jaar, vervolguitkering van 6
maanden op sociaal minimumniveau (zonder
partner- en vermogenstoets)
•
IOAW wordt afgeschaft
•
Beperking WW-duur bij herhaalwerkloosheid
•
Korting op re-integratiebudget en UWV
•
Individuele regeling voor scholing bij ontslag
•
Introductie loonverzekering

• De huidige rechtsongelijkheid tussen werknemers
die wordt veroorzaakt door de gekozen
ontslagroute wordt opgeheven. Alle werknemers
ontvangen een leeftijdsonafhankelijke vergoeding,
gebaseerd op het aantal dienstjaren.
• Het verschil in bescherming tussen werknemers
met een vast en een flexibel contract wordt
beperkt.
• De ontslagkosten voor werkgevers dalen van 3,4
miljard naar 2,2 miljard euro per jaar. Dit schept
ruimte voor een grotere financiële
verantwoordelijkheid van werkgevers voor de WW.
• De financiële verantwoordelijkheid voor de eerste
maanden van de WW leidt voor werkgevers tot
extra kosten van 1 miljard. Per saldo dalen de met
ontslag gepaard gaande kosten voor werkgevers
met circa 0,2 miljard.
• Werkgevers hebben een prikkel om het WWgebruik te beperken. Dit leidt tot een daling van de
werkloosheid met 3.000.
• Daarnaast leidt de duurverkorting voor
werknemers ertoe dat zij sneller een baan zullen
accepteren.
• De werkloosheid daalt in deze variant met 60.000
(inclusief afschaffing van de IOAW met 65.000).
De besparingen op de grondslag in 2015 bedragen
1,9 miljard (43%). De totale structurele
besparingen bedragen 2,2 miljard (50%).

Implementatie
•

Besparingen basisvariant 10.B

•

Huidige werklozen worden ontzien. Wetgeving
kan worden aangepast per 1 januari 2012. Per 1
januari 2015 zijn de maatregelen geëffectueerd.
De structurele effecten treden later op, omdat
het arbeidsaanbod, de arbeidsvraag en de lonen
langzaam naar het structurele niveau groeien.
Ongeveer de helft van de gedragseffecten wordt
na 2015 gerealiseerd.

Pagina 16

Thema 10 Werkloosheid
Beleidsvariant C
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s

Variant 10.C

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

1,2

1,6

2,0

2,2

3,1

Omschrijving variant
• Het huidige ontslagstelsel wordt fundamenteel
herzien. Het duale stelsel verdwijnt. De
preventieve toets vervalt, evenals de
kantonrechtersroute. Er komt een bij wet
geregelde route voor ontslag.
• De opzegtermijn gaat standaard naar 2 maanden.
De ontslagvergoeding wordt op 0 gesteld.
• Werkgevers worden financieel verantwoordelijk
voor de eerste periode van de WW. De periode
omvat maximaal een half jaar en is afhankelijk van
het aantal dienstjaren en het arbeidscontract.
Werkgevers betalen 1 maand WW per dienstjaar
(met een minimum van 3 maanden voor vaste
contracten).
• De WW-duur wordt beperkt tot 6 maanden.
• Daarna volgt een spaar-WW van maximaal 6
maanden. Werknemers sparen verplicht en fiscaal
gefacilieerd een kwart maandsalaris per jaar.
• Bij tekort op de spaarrekening kan worden
geleend. Bij een overschot aan het einde van het
werkzame leven worden middelen bij het
pensioenvermogen gevoegd.
Overige als in de basisvariant:
•
IOAW wordt afgeschaft
•
Korting op re-integratiebudget en UWV
•
Individuele regeling voor scholing bij ontslag

Besparingen basisvariant 10.C

• De huidige rechtsongelijkheid tussen werknemers
die wordt veroorzaakt door de gekozen
ontslagroute wordt opgeheven.
• Het verschil in bescherming tussen werknemers
met een vast en een flexibel contract wordt
beperkt.
• De ontslagkosten voor werkgevers dalen van circa
3,4 miljard naar circa 1,4 miljard euro per jaar. Dit
schept ruimte voor een grotere financiële
verantwoordelijkheid van werkgevers voor de WW.
• De financiële verantwoordelijkheid voor de eerste
maanden van de WW leidt voor werkgevers tot
extra kosten van 1 miljard euro. Per saldo dalen de
met ontslag gepaard gaande kosten voor
werkgevers met circa 1 miljard euro.
• Werkgevers hebben een prikkel om het WWgebruik te beperken. Dit leidt tot een additionele
daling van de werkloosheid met 3.000.
• Daarnaast leidt de duurverkorting voor
werknemers ertoe dat zij sneller een baan zullen
accepteren.
• De werkloosheid daalt door de variant met
100.000 (inclusief afschaffen IOAW 105.000).
• De besparing bedraagt 2,2 miljard (50%) in 2015
en structureel 3,1 miljard (69%). Een deel daarvan
kan worden teruggesluisd via lagere premies.

Implementatie
• Deze variant vergt een grootschalige hervorming
en dient op onderdelen nader te worden
uitgewerkt. Wetgeving zou op 1 januari 2012
kunnen worden aangepast.
• De variant vergt een overgangsperiode. De
financiering verschuift van een omslagstelsel naar
een gedeeltelijk kapitaaldekkingsstelsel. Dit
betekent dat enige tijd ‘dubbele premies’ zullen
moeten worden opgebracht.
• De structurele effecten treden later op, vanwege
het ingroeipad en omdat het arbeidsaanbod, de
arbeidsvraag en de lonen langzaam naar het
structurele niveau groeien.

Pagina 18

Thema Werkloosheid
Beleidsvariant 10.D
Besparingen in 2011-2015, in mld. euro’s
Variant 10.D

Onderbouwing en maatschappelijke effecten

2011

2012

2013

2014

2015

Structureel

0

0,4

0,6

1,0

1,2

1,5

Omschrijving variant
• Het huidige ontslagstelsel wordt aangepast. De
criteria voor ontslag worden versoepeld. De
uitkomsten van de verschillende ontslagprocedures
worden gelijkgetrokken, waardoor het aantal
procedures via de kantonrechter beperkt kan
blijven.
• Middelen die werkgevers nu aan
ontslagvergoedingen besteden, worden omgezet in
een verlenging van de opzegtermijn (maximaal 9
maanden).
• Tijdens de opzegtermijn blijven werknemers in
dienst. Hierdoor stromen minder mensen in de
WW. Dit bespaart publieke werkloosheidsuitgaven.
Dit private voorportaal geldt voor alle
ontslagroutes.
• De verlengde opzegtermijn geldt niet als de
financiële positie van een bedrijf dat niet toelaat.
• De variant kent de langste inkomensbescherming
(9 maanden opzegtermijn + 18 maanden WW).
• Optioneel kan premiedifferentiatie op grond van
het onderscheid vaste/flexibele contracten aan de
variant worden toegevoegd.
Overige als in de basisvariant:
• WW-duur naar 1 jaar, vervolguitkering van 6
maanden op sociaal minimumniveau (zonder
partner- en vermogenstoets)
• IOAW wordt afgeschaft
• Beperking WW-duur bij herhaalwerkloosheid
• Korting op re-integratiebudget en UWV
• Individuele regeling voor scholing bij ontslag
• Introductie loonverzekering
Besparingen basisvariant 10.D

• De huidige rechtsongelijkheid tussen werknemers
die wordt veroorzaakt door de gekozen
ontslagroute wordt opgeheven. Werknemers
ontvangen een ontslagvergoeding in de vorm van
een verlengde opzegtermijn. Deze verlengde
opzegtermijn vormt een nieuw voorportaal voor de
WW.
• De verantwoordelijkheid van de werkgever voor
het voorkomen van werkloosheid wordt versterkt.
Hierdoor daalt de WW-instroom.
• Het voorportaal bevordert dat werknemers van
werk naar werk gaan zonder gebruik te maken van
de WW. Dit biedt sociale partners de ruimte om
werk te maken van deze transities.
• De ontslagkosten van werkgevers dalen met circa
0,5 miljard.
• De daling van de WW-instroom, de duurverkorting
en de overige maatregelen leiden tot een afname
van de werkloosheid met 65.000 (inclusief het
afschaffen van de IOAW met 75.000).
• De besparing op de grondslag in 2015 bedraagt
1,2 miljard (27%). De besparing is 280 miljoen
hoger dan in de basisvariant door beperking van
de WW-instroom. De structurele besparing
bedraagt 1,5 miljard (33%).

Implementatie
• Huidige werklozen worden ontzien. Wetgeving kan
worden aangepast per 1 januari 2012. Per 1
januari 2015 zijn de maatregelen geëffectueerd.
• De structurele effecten treden later op, omdat het
arbeidsaanbod, de arbeidsvraag en de lonen
langzaam naar het structurele niveau groeien.
Ongeveer de helft van de gedragseffecten wordt na
2015 gerealiseerd.

Pagina 20

1

Inleiding

De werkgroep heeft de opdracht gekregen beleidsvarianten te ontwikkelen die
structureel besparen op de WW-uitgaven, inclusief de uitgaven aan re-integratie en
uitvoering (zie bijlage 1). Gevraagd is, waar relevant, verbinding te maken met
aanverwante thema’s. In dit rapport wordt een aantal varianten geschetst die ieder
bijdragen aan een verbeterde werking van de arbeidsmarkt en die de budgettaire
taakstelling van 20 procent bereiken.
De varianten bieden, in combinatie met de in bijlage 3 bijgevoegde inventarisatie
van individuele maatregelen, inzicht in de relevante afwegingen voor
besluitvorming.
De werkgroep heeft veel baat gehad bij werk van anderen over de arbeidsmarkt en
de bereidwilligheid van dhr. Bakker (voorzitter commissie arbeidsparticipatie),
bestuurders en medewerkers van UWV, SER, SCP, OESO, CPB, CNV, VNG, de
gemeente Rotterdam, FNV, MKB/VNO, ABU, het Verbond van Verzekeraars en
academici om hun visie op de arbeidsmarkt met de voorzitter, de leden of het
secretariaat te delen.
Op grond daarvan stelt de werkgroep vast dat de Nederlandse arbeidsmarkt
overwegend goed functioneert. Er is een behoorlijke dynamiek op de arbeidsmarkt.
Werknemers gaan van baan naar baan, er komt nieuwe werkgelegenheid bij en
oude verdwijnt. Circa 10 tot 20 procent van de transities loopt via de
werkloosheidsverzekering (CBS, 2008). De instroom in de werkloosheidsverzekering
is laag vergeleken met andere (Europese) landen. Dat geldt ook voor het volume.
Het merendeel van de mensen dat instroomt in de WW heeft binnen 6 maanden tot
een jaar een nieuwe baan.
Ondanks de globaal goed functionerende Nederlandse arbeidsmarkt, is er een aantal
breed gedeelde problemen. Het betreft het functioneren van de arbeidsmarkt voor
ouderen, het ontslagstelsel en de verschillende positie van insiders en outsiders. De
werkgroep hanteert als uitgangspunt dat beleidsvarianten moeten bijdragen aan het
oplossen van die problemen.
In de basisvariant die de werkgroep schetst, klinkt sterk de gedachte door om de
werkloosheidsverzekering te reserveren voor het arbeidsmarktdoel:
inkomensverzekering voor de periode tussen twee banen. Momenteel wordt met de
werkloosheidsverzekering ook een tweede, meer inkomenspolitiek, doel gediend:
het bieden van een uitkering gerelateerd aan het oude salarisniveau gedurende
maximaal 3 jaar en 2 maanden. Deze periode geeft niet het signaal om weer snel
aan de slag te gaan. De transitie naar werk na een jaar werkloosheid is zeer
beperkt. Bestendiging van werkloosheid moet worden voorkomen.
De combinatie van beide doelen in de huidige werkloosheidsverzekering is niet
optimaal. Het tweede doel (het bieden van inkomensbescherming) brengt met zich
mee dat het voor de arbeidsmarkt zo belangrijke eerste doel niet optimaal wordt
bereikt.
De andere varianten maken inzichtelijk dat hervorming van het ontslagstelsel in
combinatie met het vergroten van de verantwoordelijkheid van werkgevers voor de
WW-instroom kan leiden tot grotere besparingen. In bijlage 3 is nog een tweetal

Pagina 21

varianten opgenomen om te illustreren hoe, afhankelijk van het doel of
gezichtspunt, andere varianten kunnen worden samengesteld met behulp van de
groslijst. Er is een variant geschetst waarin de positie van werknemers met een
flexibel contract wordt versterkt (variant 10.E) en één waarin lage inkomens worden
ontzien (variant 10.F). Met behulp van de knoppen in de groslijst kunnen andere,
samenhangende pakketten worden gevormd.
De gepresenteerde varianten van de werkgroep kennen soms raakvlakken met
andere werkgroepen. Zo heeft werkgroep 16 (Belasting- en premieheffing) een
variant opgenomen, waarin wordt gekomen tot een loonsomheffing. Overname van
dit voorstel betekent onder andere dat vormen van premiedifferentiatie en daarmee
de huidige financieringsstructuur van de WW verdwijnt en op een andere wijze
vormgegeven zou moeten worden, bijvoorbeeld via verhaal door het UWV. In dit
rapport is verder geabstraheerd van interferentie met dat voorstel.
De gepresenteerde varianten kunnen, na verdere technische uitwerking en
vervatting in een wetsvoorstel, voor het eerst per 1-1-2012 van kracht zijn. Een
meer geleidelijke invoering is ook mogelijk.

Pagina 22

2

Arbeidsmarkt

2.1

Inleiding
De werkgroep beziet de WW vanuit een breed arbeidsmarktperspectief. De WW is
onderdeel van de sociale zekerheid. Naast de sociale zekerheid hebben ook andere
factoren invloed op de WW-populatie. Zo is de instroom in de WW afhankelijk van de
opleiding en capaciteiten van werknemers. De samenstelling van de instroom is
afhankelijk van bijvoorbeeld de ontslagbescherming. De uitstroom uit de WW is
onder andere afhankelijk van de vormgeving van de WW, waaronder voorwaarden,
verplichtingen, duur en hoogte. Re-integratiebeleid kan de WW-uitstroom
bevorderen.
De werkgroep schetst varianten die, naast het bereiken van besparingen, bijdragen
aan een betere werking van de arbeidsmarkt. De werkgroep ziet, mede op grond
van eerdere analyses van de arbeidsmarkt, een aantal trends en problemen. Deze
worden in de paragrafen 2.2, 2.3 en 2.4 besproken.

2.2

Trends
Arbeidsparticipatie gestegen, maar beroepsbevolking krimpt…
In de afgelopen 40 jaar is de beroepsbevolking gegroeid van 4,7 naar 7,5 miljoen.
De arbeidsparticipatie is gestegen van 58 procent in 1970 naar 68 procent in 2006.
De verwachting is dat de stijging in de participatie mede door aanpassingen van het
pensioenstelsel en de arbeidsongeschiktheidsregelingen doorzet.
De potentiële beroepsbevolking (het aantal mensen tussen de 20-64 jaar) bereikt in
2010 de maximale omvang (10,1 miljoen personen), en daalt naar ongeveer 9,8
miljoen personen in 2025.4
… samenstelling en aanpassingsvermogen belangrijk
Een daling van de beroepsbevolking leidt niet zonder meer tot tekorten op de
arbeidsmarkt. De veranderende samenstelling zorgt echter wel voor spanning. Het
percentage ouderen in de beroepsbevolking zal fors stijgen, van 15 procent in 2010
naar meer dan 20 procent in 2025.5
De andere samenstelling zal de binnenlandse consumptie verschuiven in de richting
van meer arbeidsintensieve diensten als zorg en persoonlijke dienstverlening (CPB,
2004). Als werknemers onvoldoende gekwalificeerd zijn om deze verschuiving te
accommoderen, stijgt de werkloosheid.
Om dit te voorkomen, zal van deelnemers op de arbeidsmarkt een groot
aanpassingsvermogen worden gevraagd (Euwals e.a., 2009). Het beleid en de
arbeidsmarktinstituties dienen hen daarin te ondersteunen.

2.3

Problemen
De werkgroep onderkent vier problemen met betrekking tot de arbeidsmarkt:
de arbeidsmarkt voor ouderen functioneert niet goed: oudere werknemers bevinden
zich in een ‘gouden kooi’;
•
de uitstroom uit de WW naar werk is na een jaar zeer beperkt;
•
het ontslagstelsel is weinig transparant, kostbaar, leidt tot rechtsongelijkheid en
draagt niet bij aan participatie;
4
5

Euwals e.a. (2009); de verhoging van de pensioenleeftijd is nog niet in deze cijfers verwerkt.
Idem, waardoor dit effect nog sterker zal zijn.

Pagina 23

•

het verschil in rechtspositie tussen werknemers zonder en met een vast contract
(vaak geduid als insiders en outsiders) maakt dat de doorstroom wordt
belemmerd en niet iedereen daar wordt ingezet waar dat het meest productief
is.

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op drie van deze problemen, de beperkte uitstroom
uit de WW komt in hoofdstuk 3 aan de orde.
2.3.1

Ouderen
Arbeidsparticipatie ouderen laag, maar neemt toe…
De arbeidsparticipatie van ouderen van 55-64 jaar ligt in vergelijking met andere
landen op een relatief laag niveau (47 procent).6
De afgelopen jaren is de arbeidsparticipatie echter sterk gestegen. In 2008 werkte
47 procent van alle personen van 55-64 jaar, tegenover minder dan 35 procent in
2001 en zelfs 25 procent midden jaren negentig.
…arbeidsmarkt voor ouderen functioneert niet goed…
Ondanks de stijgende participatie van ouderen, werkt de arbeidsmarkt voor deze
groep niet goed. De hogere participatiegraad krijgt voornamelijk vorm door ouderen
die hun bestaande werk blijven doen. De baan-baanmobiliteit van ouderen in de
leeftijdscategorie 60-64 jaar is minder dan 1 procent (CPB, 2009).
Een structureel achtergestelde situatie van ouderen op de arbeidsmarkt is zowel
vanuit economisch als vanuit maatschappelijk perspectief ongewenst. De afgelopen
jaren is een aantal stappen gezet en zijn diverse (fiscale) maatregelen genomen om
de positie van ouderen zowel aan de vraagkant als aan de aanbodkant te
verbeteren.7 Hoewel de huidige ontslagbescherming en vormgeving van de WW
zeker niet de enige oorzaken zijn, dragen zij bij aan het bestendigen van dit
probleem.
…langdurige werkloosheid
Ouderen worden niet vaker werkloos. De instroom in de WW is gemiddeld lager dan
voor andere groepen. Ouderen zij echter wel meer dan anderen langdurig werkloos.
De gemiddelde werkloosheidsduur van 55-64 jarigen is 31 maanden, tegenover 19
maanden voor de andere leeftijdscategorieën. De langdurige (meer dan een jaar)
werkloosheid ligt op 68 procent, die voor andere leeftijdscategorieën op 43 procent.
Ook vanuit internationaal perspectief is de maximum WW-duur in Nederland lang,
zie figuur 2.1. Ouderen die hun baan kwijtraken hebben grote moeite weer een
nieuwe baan te vinden. De kans dat een 55-jarige werknemer die zijn baan verliest
binnen twaalf maanden weer werkt, is 26 procent. Voor de gemiddelde werknemer
bedraagt dit percentage 51 procent (CPB, 2009).

6

In Duitsland (52 procent), Finland (57 procent), het Verenigd Koninkrijk (58 procent), Denemarken (64 procent),
Noorwegen (69 procent) en Zweden (75 procent) is de arbeidsparticipatie bijvoorbeeld hoger (CPB, 2009).
7
Zo is de doorwerkbonus geïntroduceerd en krijgen werkgevers premiekortingen voor het in dienst hebben van
ouderen (6.500 euro per jaar) en het in dienst nemen van oudere langdurig werklozen. In de arbeidsmarktbrief
die de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in december 2009 naar de Tweede Kamer zond, is
beschreven dat de fiscale subsidiëring van ouderen van 62-64 jaar ligt rond de 10.000 euro per werknemer per
jaar. Voor oudere werklozen kan de subsidie –als ze weer gaan werken- oplopen tot meer dan 50.000 euro over
de gehele periode.

Pagina 24

Figuur 2.1 Maximum WW-duur in maanden in een selectie van OECDlanden, 2007

Bron: CPB (2009)

Oorzaken bekend…
Het geschetste beeld wekt geen verwondering. Leeftijdsafhankelijke elementen van
arbeidsmarktinstituties en in de sociale zekerheid dragen hieraan bij, waaronder
ontslagbescherming en –vergoedingen die stijgen met de leeftijd, de opbouw van
WW-rechten gerelateerd aan het arbeidsverleden en diverse regelingen gericht op
oudere werklozen (zoals de IOAW). Deze regelingen kunnen ertoe leiden dat de
werkloosheidsverzekering wordt gebruikt als overbrugging naar pensioen.
De huidige vormgeving van het ontslagstelsel biedt oudere werknemers een relatief
grote bescherming en remt de mobiliteit. In 2006 is met de introductie van het
afspiegelingsbeginsel ter vervanging van het last-in-first-out principe het verschil in
bescherming tussen jongeren en ouderen enigszins beperkt. Daar staat tegenover
dat de in 2008 overeengekomen aangepaste kantonrechtersformule een zwaarder
gewicht toekent aan leeftijd.8
Vanuit internationaal perspectief wordt er relatief weinig geïnvesteerd in de
inzetbaarheid van werknemers (CPB, 2009). In Nederland neemt ruim 42 procent
van alle werknemers en 30 procent van de oudere werknemers deel aan scholing. In
Scandinavische landen liggen deze percentages tussen de 70 en 80 procent voor alle
werknemers en tussen de 62 en 72 procent voor de 55-64 jarigen.
Daar komt bij dat de huidige vormgeving van scholing via O&O-fondsen niet leidt tot
een optimale verdeling van scholingsmiddelen. De O&O-fondsen richten zich
voornamelijk op de opbouw van sectorspecifiek menselijk kapitaal en niet zozeer op
kennis en vaardigheden die werknemers nodig hebben als zij in een andere sector
moeten gaan werken.
Ook cultuur en beeldvorming zijn van groot belang voor de aannamebereidheid van
bedrijven (Ecorys, 2009). Dit neemt niet weg dat aanpassingen in de sociale
zekerheid naar verwachting een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan een
kanteling van het perspectief naar een leeftijdsneutrale arbeidsmarkt.

8

Het relatieve verschil in bescherming is door de nieuwe formule vergroot: jonge werknemers krijgen bij ontslag
via de kantonrechter minder ontslagvergoeding, ouderen relatief meer. Het verschil bedroeg maximaal 2 maal de
opbouw per jaar dat men in dienst was en is in de huidige praktijk een factor 4 geworden: een halve maand per
dienstjaar voor de werknemers tot 35 jaar en 2 maanden voor 55-64 jarige werknemers.

Pagina 25

2.3.2

Ontslagstelsel
Veel discussie over ontslagstelsel…
Al decennia bestaat er brede discussie over het proces rond de beëindiging van
arbeidsovereenkomsten.9 De verschillende procedures (UWV, kennelijk onredelijk
ontslag, ontbindingsprocedure) die - al dan niet volgtijdelijk - bij ontslag (kunnen)
worden gevoerd, vormen daarvan mede de oorzaak. Het stelsel is onoverzichtelijk
en heeft geleid tot juridisering van ontslag. De vergoedingenpraktijk (met soms erg
hoge vergoedingen) is niet gericht op activering, maar op compensatie. Deze draagt
op geen enkele wijze bij aan het vinden van een nieuwe baan, in tegendeel.
…dat ook nadelig uitpakt voor werknemers
Vanuit het perspectief van werkzoekenden vormt het huidige stelsel een
belemmering voor werkgevers om personeel in (vaste) dienst te nemen. Dat is voor
hen nadelig. Bovendien leidt het stelsel tot rechtsonzekerheid en ongelijkheid. Het is
immers de werkgever die bepaalt langs welke weg ontslag wordt gerealiseerd met
als gevolg, dat bij eenzelfde ontslaggrond, de werknemer die via het UWV wordt
ontslagen geen aanspraak heeft op een vergoeding en de werknemer wiens
arbeidsovereenkomst wordt ontbonden via de kantonrechter veelal wel. Dergelijke
vormen van onzekerheid en ongelijkheid zijn ongewenst.
Ontslag gepaard met hoge kosten…
Ontslagprocedures gaan gepaard met aanzienlijke kosten. De gemiddelde totale
ontslagkosten per geval bedragen ongeveer 25.000 euro. De kantonrechtersroute is
gemiddeld ruim twee maal zo duur als de UWV-route. HSI (2007) schatte de totale
ontslagkosten op macroniveau op 4 miljard euro. Als de uitschieters naar boven en
naar beneden worden weggelaten komt HSI op totale kosten van ruim 3,3 miljard
euro, waarvan de helft van de kosten via de kantonrechter wordt veroorzaakt, een
kleine miljard via het CWI (nu UWV) en de rest voortkomt uit ontslag in onderling
overleg (ruim 610 mln), overheidsbeëindigingen (129 mln) en ontslag op staande
voet (28 mln), zie tabel 2.1.

9

Ook de motie Koşer Kaya/Van Hijum vraagt aandacht voor het ontslagstelsel, zie Tweede Kamer 2009-2010, 32
123 XV, nr. 46.

Pagina 26

Tabel 2.1 De macrokosten van ontslag in 2006 (op basis van 95procentsgemiddelde)
Berekend aantal

Totale kosten van

Duur van de

beëindigingen in

beëindigingen in

procedure in

duizenden

mln

maanden

Vergunning CWI collectief

10,0

159,3

5,2

Vergunning CWI individueel

61,9

827,0

5,7

Vergunning CWI totaal

71,9

986,3

5,6

Ontbinding kantonrechter

55,2

1.573,6

5,0

Ontslag op staande voet

15,2

27,5

0

In onderling overleg

50,5

610,2

4,7

Overheidsbeëindiging

4,3

129,3

9,3

197,2

3.327

5,3

Totaal
Bron: HSI (2007)

Ontslagbescherming belangrijk…
De positieve invloed die uitgaat van ontslagbescherming is dat het bijdraagt aan een
gezond werkklimaat en de bereidheid van werknemers te investeren in zichzelf ten
behoeve van de onderneming. Daarmee is ontslagbescherming niet alleen in het
belang van werknemers, maar ook van werkgevers. Loyaliteit en bestendige relaties
kunnen bijdragen aan verantwoordelijkheidsgevoel en inzet en daarmee de last van
coördinatie, sturing of controle verminderen.
… maar in huidige systeem geen verband tussen vergoeding en
arbeidsmarktpositie
Er lijkt geen verband te zijn tussen het krijgen van een vergoeding en de
arbeidsmarktpositie van de werknemer. Ontslagen werknemers die binnen 3
maanden nieuw werk vinden, krijgen gemiddeld zelfs een iets vaker een vergoeding
dan anderen, zie tabel 2.2. Mensen met een hoger salaris ontvangen gemiddeld –
ook in relatief opzicht- een hogere vergoeding dan werknemers met een lager
salaris.10 In zekere zin is dit contra-intuïtief. Juist mensen met een hoger salaris
hebben een betere positie op de arbeidsmarkt en zullen sneller in staat zijn een
nieuwe baan te vinden.
Tabel 2.2 Voorkomen en hoogte van de ontslagvergoeding naar
arbeidsmarktpositie na beëindiging contract
Wel eenmalig

Gemiddelde hoogte

Hoogte van vergoeding

bedrag als

van het eenmalige

bij beëindiging in

tegemoetkoming

bedrag

onderling overleg

Werk binnen 3 maanden

50%

23.609

20.495

Werkloos/werkzoekend

42%

20.084

18.384

Gestopt met betaald werk

31%

40.671

42.103

Bron: HSI (2007)

10

Gemiddelde vergoeding in maandsalarissen tot 1.700 euro (2,29 mnd); 1.700-2.160 euro (1,95 mnd), 2.1602.700 euro (2,01 mnd); 2.700-3.600 euro (3,01 mnd), meer dan 3.600 euro (5,35 mnd).

Pagina 27

2.3.3

Permanente contracten en flexibele schil
Onderscheid kortdurende en vaste contracten is groot…
Het onderscheid tussen het flexibele en het vaste segment van de arbeidsmarkt is in
Nederland groot. Nederland kent een gemiddelde mate van ontslagbescherming als
wordt gekeken naar de gewogen OECD-index. Werknemers met vaste contracten
genieten relatief veel bescherming en flexibele contracten kennen, ook vanuit
internationaal perspectief, juist weinig bescherming (CPB, 2006 en WRR, 2007).
…maar is niet op voorhand problematisch.
Een groot verschil in bescherming hoeft niet op voorhand een probleem te zijn. Een
flexibele arbeidsmarkt (alsmede een flexibele schil) draagt bij aan de mogelijkheden
om schokken in de economie op te vangen en geeft bedrijven mogelijkheden om in
te spelen op wisselende omstandigheden.
Flexibele schil vangt klappen op…
De klap van een conjuncturele neergang komt voornamelijk neer bij jongeren,
minder hoog opgeleiden, en allochtonen (RWI, 2008 en SCP, 2009). Ook de
gegroeide groep zzp-ers neemt een steeds groter deel voor haar rekening (CPB,
2010).
De instroom in de WW komt voor bijna de helft voort uit tijdelijke contracten, terwijl
slechts ongeveer 9 procent van de verzekeringspopulatie bestaat uit werknemers
met een flexibel contract (contract van beperkte duur en/of niet voor vast aantal
uren).11 Werknemers met een tijdelijk contract zijn dus sterk oververtegenwoordigd
in de WW-instroom. Ongeveer 30 procent van de instroom komt van werknemers
met een vast contract. Zij nemen naar schatting een kleine 50 procent van de
uitgaven voor hun rekening.12 De overige instroom komt van mensen die
voorafgaand aan de WW geen baan hadden. Zij komen bijvoorbeeld uit de Ziektewet
en arbeidsongeschiktheidsregelingen. Ook dit is een substantiële groep.
…wat kan leiden tot marginale positie…
Een deel van de flexibele werknemers heeft een beperkte mogelijkheid om tot de
insiders (met een vast contract) te gaan behoren en blijft gevangen in minder
productieve, minder betaalde, onzekere en tijdelijke banen.
Dekker (2007) constateert dat noch de opstaptheorie (flexibele banen zijn een
opstap naar vaste banen) noch de doodlopende straat theorie (mensen blijven
permanent gevangen in marginale banen) het hele verhaal van de flexibele schil
vertelt. Beide zijn aan de orde. Wel vindt hij dat er duidelijke scarring effects
(negatieve afhankelijkheid op gebied van loon en arbeidsmarktkansen) verbonden
zijn aan het hebben van een flexibele baan.13 Beleid zou erop gericht moeten zijn om
de doorstroomkans naar vast werk te vergroten. De huidige strikte bescherming van
insiders maakt dit in Nederland moeilijk.

11

Bron: CBS Statline
Deze verhouding wijzigt bij een kortere WW-duur. Werknemers met een vast contract zullen hun WW-rechten
gemiddeld sterker zien teruglopen dan werknemers met een kortdurend contract (die over gemiddeld minder WWrechten beschikken).
13
Flexibele arbeid is in het onderzoek ruim gedefinieerd: alle contracten die niet voor onbepaalde tijd zijn, inclusief
kleine deeltijdbanen.
12

Pagina 28

…herhaalwerkloosheid…
De geconstateerde herhaalwerkloosheid bevestigt deze analyse. Ongeveer 10
procent van alle werknemers die na een uitkering van korter dan 6 maanden is
uitgestroomd naar werk, stroomt na een werkzame periode van korter dan een jaar
opnieuw de WW in. De helft van de WW-uitstroom doet in de 6 jaren daarna
opnieuw beroep op de WW.
Tijdelijk werk en flexwerk zijn vanuit het oogpunt van arbeidsmarktdynamiek
positief. Het leidt echter ook tot levenslopen, waarbij tijdelijk werk en gebruik van
de sociale zekerheid elkaar afwisselen.
Over een arbeidsleven maakt ongeveer 60 procent van de beroepsbevolking nooit
gebruik van de WW (SEOR, 2004). Ongeveer 30 procent van de WW-gebruikers doet
dat meerderde malen. Herhaalde werkloosheid doet zich dus regelmatig voor.
…sub-optimale allocatie…
Tevens leidt het ontslagstelsel ertoe dat bedrijven niet altijd de werknemers kunnen
behouden die het meest productief zijn. Dit verstoort een optimale allocatie van
arbeid over ondernemingen. Door het ontslagstelsel worden insiders (met vaste
contracten) langer behouden dan werknemers met een kortdurend contract, terwijl
hiervoor geen economische grond hoeft te zijn. Dit gaat ten koste van de
economische groei en welvaart.
Een vergrijzende beroepsbevolking vergt structuurverschuivingen in de economie,
terwijl onvoldoende nieuwe aanwas beschikbaar is om aan de arbeidsvraag in
groeisectoren te voldoen. Er zal meer intersectorale mobiliteit noodzakelijk zijn, ook
van de werknemers met een vast contract. De huidige vormgeving van de
bescherming van insiders remt de mobiliteit. Werknemers verliezen immers hun
opgebouwde bescherming bij acceptatie van een nieuwe baan.
…en rechtvaardigheidsvragen
Ook vanuit rechtvaardigheidsoogpunt kunnen kanttekeningen bij de huidige
verdeling van risico’s worden geplaatst. De motie Vermeij e.a. vraagt dan ook
aandacht voor voorstellen om de tweedeling op de arbeidsmarkt te verkleinen en de
gehele beroepsbevolking te versterken.14
2.4

Conclusie
Trends zijn een dalende beroepsbevolking, een stijgende gemiddelde leeftijd van
werknemers en een stijgende behoefte aan intersectorale mobiliteit.

•
•
•
•

Problemen op de arbeidsmarkt betreffen:
de arbeidsmarkt voor ouderen functioneert niet goed: oudere werknemers bevinden
zich in een ‘gouden kooi’;
de uitstroom uit de WW naar werk is na een jaar zeer beperkt;
het ontslagstelsel is weinig transparant, kostbaar, leidt tot rechtsongelijkheid en
draagt niet bij aan participatie;
het verschil in rechtspositie tussen werknemers zonder en met een vast contract
(vaak geduid als insiders en outsiders) belemmert de doorstroom en leidt ertoe dat
niet iedereen daar wordt ingezet waar dat het meest productief is.
Gezien de verwachte stijging van het aandeel ouderen op de arbeidsmarkt, zullen
deze problemen in de toekomst actueel blijven. De problemen worden niet alleen

14

Zie Tweede Kamer Vergaderjaar 2009-2010, 32 123 XV, Nr. 29.

Pagina 29

veroorzaakt door de huidige vormgeving van de WW en het ontslagstelsel. Deze
dragen er echter wel aan bij. Een meer leeftijds- en sectoraal neutrale vormgeving
van het ontslagstelsel, scholingsarrangementen en de WW leiden ertoe dat de
arbeidsmarkt (nog) beter zal functioneren.

Pagina 30

3

Werkloosheid

3.1

Functies werkloosheidsverzekering: arbeidsmarkt en inkomensbescherming
Om volgens de CBS-definitie als werkloze te worden aangemerkt, moet aan drie
voorwaarden zijn voldaan; werklozen:
•
moeten actief zoeken naar werk;
•
minder dan twaalf uur per week werken;
•
beschikbaar zijn voor een baan van twaalf uur of meer per week.
Niet iedereen die werkloos is, krijgt een uitkering op grond van de
werkloosheidsverzekering. Oorzaak kan bijvoorbeeld zijn dat iemand nog niet eerder
gewerkt heeft, herintreder is of te weinig arbeidsverleden heeft opbouwd.
De werkloosheidsverzekering dekt het werkloosheidsrisico van werknemers. De
verzekering komt tot uitbetaling na het ontstaan van werkloosheid door ontslag of
verlies van gewerkte uren. De verzekering heeft in de eerste werkloosheidsperiode
vooral een arbeidsmarktfunctie. Daarnaast vervult de WW een
inkomensbeschermingsfunctie, zodat na ontslag niet onmiddellijk hoeft te worden
teruggevallen op het sociaal minimum.
De arbeidsmarktfunctie kent drie onderdelen:
•
ten eerste vormt de WW een zoeksubsidie: ontslagen werknemers krijgen tijd
een baan te zoeken die bij hun kennis en vaardigheden past. Werknemers
worden niet gedwongen om onmiddellijk een baan onder hun niveau te
accepteren. Zo wordt voorkomen dat zij anderen verdringen en onnodig lang
minder productief worden ingezet. De verzekering draagt zo bij aan een
efficiënte(re) allocatie van arbeid;
•
in de tweede plaats draagt de verzekering bij aan het nemen van risico’s.
Mensen durven van baan te wisselen, ook als zij daarbij een werkloosheidsrisico
lopen;
•
de derde arbeidsmarktfunctie omvat het ondersteunen van de mogelijkheid van
de inzet van flexibele arbeidscontracten. Bedrijven met flexibele arbeidskrachten
kunnen snel reageren op negatieve schokken en een groeiende vraag.
De vraag is hoe lang de WW de arbeidsmarktfunctie vervult. Tabel 3.1 geeft hiervan
een indruk.
Tabel 3.1 Uitstroom WW door werkhervatting naar moment van
werkhervatting en theoretische maximumduur (instroom 2007)
Uitstroom vanwege werkhervatting uit de WW

binnen

maand

6 maanden

6 tot 12

binnen 1 jaar

na 1 jaar

3-6 maanden WW recht

47%

6-12 maanden WW recht

54%

+ 8%

62%

12-18 maanden WW recht

51%

+ 14%

65%

+ 3%

18-24 maanden WW recht

51%

+ 13%

64%

+ 7%

Langere rechten

49%

+ 11%

60%

+ 8%

Bron: UWV

Pagina 31

Uitstroom uit WW in eerste maanden het hoogst…
De tabel laat zien dat er na 12 maanden werkloosheidsuitkering bijna geen
uitstroom naar werk meer plaatsvindt (slechts 3 tot 8 procent). De
arbeidsmarktfunctie van de werkloosheidsverzekering, die als smeerolie werkt om
de overgang tussen banen te faciliteren, lijkt na 12 maanden vrijwel uitgespeeld.
Deze conclusie wordt ondersteund door WRR-onderzoek naar de gevolgen van
massaontslag.15 Figuur 3.1 laat zien dat gedurende de eerste 6 maanden de
baanvindkans het grootst is. Eenzelfde patroon, op andere niveaus, is te zien als
onderscheid wordt gemaakt op basis van afkomst, geslacht en inkomen. Het verschil
in arbeidsmarktkansen naar leeftijd is eveneens af te lezen uit de figuur. Deels zal
dit endogeen zijn: ouderen hebben meer rechten en minder zoekprikkels. Deels
illustreert dit ook de gebrekkig functionerende arbeidsmarkt voor ouderen.
Figuur 3.1 Aandeel van de ontslagen werknemers dat na een bepaalde
zoekduur nog geen nieuwe baan heeft gevonden, naar geboortecohort

Bron: WRR (2008)

…langdurig in de WW bestendigt gebruik…
Ook onderzoek van SEOR (2004) laat zien dat de kans om in de WW te blijven,
toeneemt naarmate het verblijf in de WW langer is. De OESO (2009) trekt
vergelijkbare conclusies op grond van een internationale vergelijking. De OESO
constateert dat verlenging van de werkloosheidsuitkeringen de werkloosheid
bestendigt.
Conclusie: scheidt arbeidsmarktfunctie en inkomensbeschermingsfunctie
WW
De werkgroep beveelt aan de arbeidsmarktfunctie en de
inkomensbeschermingsfunctie helder te scheiden en niet te laten vervullen door
hetzelfde instrument. De WW zou gericht kunnen worden op de arbeidsmarktfunctie.
Langdurig verblijf in een WW-uitkering leidt tot een verslechterde
arbeidsmarktpositie. Een maximale duur van 38 maanden sluit niet aan bij een WW
gericht op de arbeidsmarktfunctie. De arbeidsmarktfunctie lijkt een maximale duur
van circa een jaar te rechtvaardigen. De beleidsvarianten in hoofdstuk 4 sluiten
hierbij aan.

15

WRR (2009).

Pagina 32

3.2

Recht op en financiering van de WW
De huidige vormgeving van de WW stoelt mede op het SER-advies over de WW uit
juni 2005. Recht op WW ontstaat als wordt voldaan aan de wekeneis (26 uit 39
weken gewerkt). Dit recht omvat 3 maanden. Als ook wordt voldaan aan de jareneis
(4 uit 5 jaren gewerkt), bestaat recht op een langere uitkering. De duur is
afhankelijk van het arbeidsverleden: elk gewerkt jaar geeft recht op 1 maand langer
WW.
Eerste periode: sectorfondsen
De eerste 6 maanden van de WW worden gefinancierd uit de sectorfondsen.
Sectoren dragen een lastendekkende premie af voor deze periode. Sectoren kennen
een relatief hoge premie als veel werknemers in de WW stromen en een relatief lage
premie wanneer dit niet het geval is. Sectoren met veel flexibele arbeidskrachten
betalen dan ook een hogere premie. De sectorpremie impliceert dat sectorale
schokken ook door de sectoren (waar de klap valt) opgevangen moeten worden.
Dit werpt de vraag op welk niveau het meest geëigend is voor verevening van de
WW-lasten: sectoraal of nationaal. In de huige vormgeving is gekozen om binnen
een bandbreedte schokken voor de eerste 6 maanden op te vangen binnen
sectorfondsen, het werkloosheidsrisico wordt daarna nationaal verevend.
Nationale verevening confronteert sectoren minder met hun WW-lasten en leidt tot
meer afwenteling, maar voorkomt dat sectoren die worden getroffen door
vraaguitval ineens meer premie moeten betalen.
Algemeen werkloosheidsfonds
Na zes maanden worden WW uitkeringen gefinancierd uit het Algemeen
Werkloosheidsfonds (AWf). Het fonds kent geen specifieke prikkels voor werkgevers
en werknemers om WW-gebruik te beperken.
De werknemerspremie is per 1 januari 2009 vastgesteld op 0 procent. Het AWf
wordt volledig gevoed door werkgevers. Bij de vaststelling van de AWf-premie
spelen meer factoren een rol dan de dekking van de werkloosheidslasten en het
fondsvermogen. De beslissingen over premiehoogtes zijn onderdeel van het totale
macro-economische (koopkracht, lasten) en budgettaire beeld en staan daarom niet
op zichzelf.
Aandeel financiering afhankelijk van conjunctuur…
In figuur 3.2 is te zien dat het aandeel van de sectorfondsen in de uitgaven afneemt
in een hoogconjunctuur (minder dan 30 procent) en toeneemt in een
laagconjunctuur (ruim 40 procent). De eerste 6 maanden vergen gemiddeld
ongeveer 35 procent van het budget.

Pagina 33

Figuur 3.2 WW-uitgaven naar fonds, procentuele verdeling sectorfondsen
en AWf
100%
80%
60%
40%
20%
0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

sectorf ondsen

2007

2008

2009

2010

Aw f

Bron: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

3.3

Uitvoering van de WW
De WW wordt uitgevoerd door het UWV. De aansturing van het UWV, inclusief
kostenbeheersing, is een verantwoordelijkheid van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. De uitvoeringskosten bedragen ruim 10 procent van de
uitkeringslasten. De kosten bestaan uit het vaststellen van de uitkeringsrechten, het
verstrekken van de uitkering, het begeleiden en activeren van werklozen, het
opleggen en controleren van naleving van de verplichtingen vanuit de WW en het
verzamelen en registreren van de daartoe benodigde gegevens.
De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WW voor het onderdeel
uitkeringsverzorging is vanaf 1995 in fasen overgegaan van sociale partners (de
bedrijfsverenigingen) naar de overheid. Vanaf 2002 is de uitvoering van de WW
geheel losgekoppeld van sociale partners en overgedragen aan het UWV.
Van verschillende kanten wordt erop aangedrongen om de verantwoordelijkheid
voor de uitvoering van de WW (opnieuw) te beleggen bij sociale partners.16 Als
argument daarvoor wordt aangevoerd dat zij het beste in staat zouden zijn om
werkloosheid te voorkomen. Anderen pleiten voor het decentraliseren van uitvoering
van de WW naar gemeenten.17 De redenering is dat bij budgettering van de kosten
van de WW, gemeenten een financiële prikkel krijgen om het WW-volume te
beperken en de uitvoeringskosten te verlagen.
Het verleden van de bedrijfsverenigingen biedt weinig aanknopingspunten voor een
pleidooi voor een rol voor sociale partners. Ook op basis van inzichten in de
literatuur is niet aannemelijk gemaakt dat een sectorale aanpak loont. Theoretisch
kan worden beargumenteerd dat sociale partners meer prikkels zouden krijgen om
het WW-gebruik in te dammen en re-integratie en preventie te verbeteren. Daarbij
moet worden opgemerkt dat het re-integratiebudget slechts beperkt van omvang is
en daarmee de mogelijke besparingen die sociale partners hierop kunnen realiseren.
Bovendien staat er tegenover dat sectorale fondsen voor de WW mogelijk gepaard
gaan met meer uitvoeringskosten, doordat er meer uitvoeringsorganisaties zijn. De
WW kent een grote doorloopsnelheid, wat pleit voor een uitvoering en administratie
op centraal niveau.

16

De (toenmalig) staatssecretaris van Financiën heeft dit op verzoek van Kamerlid Heerts naar aanleiding van de
Algemene Financiële Beschouwingen per brief onder de aandacht van de werkgroep gebracht.
17
Zie bijvoorbeeld het advies van de Commissie Arbeidsparticipatie (2008).

Pagina 34

Daarnaast is het risico op werkloosheid zowel sectoraal als regionaal gecorreleerd.
Het verantwoordelijk maken van sectoren voor de WW versterkt de sectorale
schokken. Dit geldt in versterkte mate in tijden van conjuncturele tegenwind.
Fondsen zullen reserves moeten vormen om te voorkomen dat tijdens conjuncturele
of sectorale schokken te weinig middelen beschikbaar zijn. Dit leidt tot hogere
premies. Een alternatief is een intersectorale verzekeringsconstructie. Dit leidt
echter weer tot afwentelingsmogelijkheden (waarvan inperking juist wordt beoogd).
3.4

Grondslag en raming WW
Als grondslag voor de besparingen heeft de werkgroep, net als andere werkgroepen,
het jaar 2010 meegekregen. De WW-uitgaven inclusief re-integratie en
uitvoeringskosten bedragen in 2010 6,7 miljard. Volgens de spelregels van de
heroverwegingen moet in beeld worden gebracht hoe in 2015 20 procent bespaard
kan worden op de grondslag in 2010. Dat betekent een opgave van ruim 1,3 miljard
euro.
In 2015 is het werkloosheidsniveau en daarmee de grondslag naar verwachting
gedaald tot 4,45 miljard. De evenwichtswerkloosheid is bij het maken van de
berekeningen van de werkgroep geschat op 5½ procent. Deze wijkt licht af van de
recente MLT-raming van het CPB, waarbij wordt uitgegaan van een structureel
niveau van 5¼ procent.18
Het werkloosheidsniveau volgens de ramingen die ten grondslag liggen aan dit
rapport is in 2015 436.000 personen en het structurele WW-volume in
uitkeringsjaren bedraagt 206.000. Dat correspondeert met een budgettair beslag
van 3,6 miljard.
Uit de WW worden ook andere uitkeringen gefinancierd, bijvoorbeeld in geval van
loondoorbetalingsverplichtingen bij faillissementen, overgenomen verplichtingen en
de (structurele) regeling voor werktijdverkorting (en in 2010 ook de deeltijd-WW).19
Deze uitgaven zijn onderdeel van de grondslag van de heroverwegingen en geraamd
op 200 miljoen in 2015.
Voor de uitvoeringskosten (polisadministratie, vaststellen rechten, controle naleving
sollicitatie- en re-integratieverplichtingen, gesprekken, etc.) is het volume en het
aantal WW-aanvragen van belang. Deze zijn geraamd op structureel 400 miljoen.
Het re-integratiebudget (o.a. aanbestedingen) kent een dalende trend tot ongeveer
75 miljoen in 2015. De re-integratiekosten van UWV (o.a. werkcoaches) vertonen
een vlakker verloop en zijn structureel op 125 miljoen gesteld.
De werkgroep zet de besparingen af tegen het structurele uitgavenniveau, 4,45
miljard, en niet tegenover de uitgaven in 2010 die door de crisis hoger liggen (en
naar verwachting dus ook zonder maatregelen in 2015 al 20 procent lager zijn dan
in 2010).
Binnen de WW is in beginsel sprake van meerjarig lastendekkende premies.
Wanneer de besparingen die in dit rapport worden besproken één op één
18

Gezien de publicatiedatum van deze cijfers, 16 maart 2010, was het niet mogelijk deze nieuwe raming als
uitgangspunt te nemen voor de doorrekeningen. De verschillen zijn echter niet van dien aard dat tot substantieel
andere besparingen zou worden gekomen.
19
De regeling voor deeltijd-WW betreft een crisismaatregel. Deze loopt door tot 1 juli 2011 en behoort daarom niet
tot de grondslag. Aangezien de werkgroep kijkt naar de structurele situatie is deze regeling niet verder in de
analyses van de werkgroep meegenomen.

Pagina 35

doorvertaald worden in een lagere premiestelling, leidt dit niet tot een verbetering
van de overheidsfinanciën. Hiervan wordt in dit rapport geabstraheerd.
Mogelijkheden om toch tot een verbetering van de overheidsfinanciën te komen zijn:
•
handhaving van de huidige premies;
•
tegenover de lastenverlichting door lagere premies elders een compenserende
lastenverzwaring realiseren.
Tabel 3.2 Grondslag in 2015 (in miljoenen)20
1. WW-lasten

200

3. WW-uitvoeringskosten

400

4. Re-integratie WW (extern aanbesteed)

75

5. Uitvoeringskosten re-integratie WW (door UWV)

125

Totaal structurele grondslag

3.5

3.600

2. Overige WW-lasten (overgenomen verplichtingen, vorst-WW, wtv)

4.45021

Conclusie
De werkgroep onderscheidt twee functies die de WW momenteel vervult: de
arbeidsmarktfunctie en het bieden van inkomensbescherming. Tussen deze functies
bestaat frictie. Een te lange duur van de WW schaadt de arbeidsmarktfunctie, het
beperken van de duur leidt tot verminderde inkomensbescherming. Beide doelen
dienen helder van elkaar te worden gescheiden. De werkgroep geeft in overweging
de WW alleen te richten op de arbeidsmarktfunctie.

20

De grondslag in 2015 is gelijk aan de structurele grondslag.

21

De tabel telt niet precies op vanwege afrondingsverschillen.

Pagina 36

4

Varianten

De werkgroep heeft vier varianten uitgewerkt die inzicht geven in fundamentele
keuzes en afwegingen bij het verbeteren van de werking van de arbeidsmarkt.
In de basisvariant 10.A zijn elementen opgenomen die de basis vormen voor de
andere varianten:
•
beperken van de WW-duur;
•
afschaffen IOAW;
•
beperken WW-duur bij herhaalwerkloosheid;
•
besparing op re-integratie;
•
introductie loonverzekering;
•
gericht individueel trekkingsrecht voor scholing;
•
beperkte herziening van het ontslagrecht.
De probleemanalyse leidt tot drie verdergaande varianten, die het verschil tussen
insiders en outsiders beperken, het ontslagstelsel verbeteren (minder kosten,
procedurele ruis en onzekerheid voor werknemers) en leiden tot een sterkere daling
van de werkloosheid. De varianten vergen een aanzienlijke aanpassing van het
ontslagstelsel.
De kosten die werkgevers door aanpassing van het ontslagstelsel besparen worden
deels ingezet voor een grotere financiële verantwoordelijkheid voor de WWinstroom. Middelen ter compensatie van inactiviteit (ontslagvergoedingen) worden
aangewend ter voorkoming van werkloosheid. Dat betekent een productievere inzet
van middelen dan in het huidige systeem.
De basisvariant levert een besparing van 20 procent, de andere varianten leiden tot
substantieel hogere besparingen. Hierdoor wordt inzichtelijk dat het wegnemen van
ondoelmatigheden in het ontslagstelsel sterk kan bijdragen aan het besparen op de
WW-uitgaven. Het bereiken van de budgettaire taakstelling door een combinatie van
aanpassingen in de WW en het ontslagrecht kan dus ofwel leiden tot grotere
besparingen, ofwel tot minder ingrijpende wijzigingen in de WW.
De vormgeving van de varianten is tevens visueel inzichtelijk gemaakt in de figuren
4.1 en 4.2 die zijn opgenomen aan het eind van dit hoofdstuk.
Naast de vier gepresenteerde varianten is nog een groot aantal andere varianten
denkbaar. Daartoe voegt de werkgroep een groslijst met knoppenlijst bij (zie bijlage
3). Ter illustratie van de mogelijkheden worden in de groslijst twee varianten
beschreven die de basisvariant amenderen, elk vanuit een ander doel. Variant 10.E
is gericht op het beter laten functioneren van de flexibele schil en het verbeteren
van de positie van werknemers met een kortdurende contract. Variant 10.F ontziet
werknemers met een relatief laag inkomen.
De effecten van de varianten worden telkens in beeld gebracht op een viertal
gebieden: arbeidsmarkt, werknemers, werkgevers en overheidsfinanciën.
Twee zaken vooraf…
Een tweetal zaken ligt buiten de directe opdracht van de werkgroep, maar verdient
bij doorvoering van wijzigingen in de WW aandacht. Ten eerste de regelingen voor
overheidspersoneel. De overheid (inclusief onderwijs) is volledig eigenrisicodrager

Pagina 37

voor de WW en re-integratie. Daarbovenop zijn in cao’s bovenwettelijke, vaak ook
leeftijdsafhankelijke, afspraken gemaakt. Deze hebben veelal het karakter van een
aanvulling op de WW-uitkering boven het maximumdagloon en / of verlenging van
de duur (soms zelfs tot circa drie maal de duur in de marktsector). Ook kennen
ambtenaren eigen regelingen voor ontslagbescherming.
De werkgroep kan niet treden in het domein van sociale partners in de
overheidssectoren, maar merkt wel op dat het doorvoeren van wijzigingen als
geschetst in de varianten leidt tot divergentie tussen regelingen in de private en
publieke sector.22 Het ligt voor de hand dat als de WW wordt herzien, ook de
overheidsregelingen overeenkomstig worden aangepast. Datzelfde geldt wanneer
het arbeidsrechtelijke regime in de private sector wordt versoepeld: de
arbeidsrechtelijke reglementen voor overheidspersoneel zullen dan opnieuw moeten
worden doordacht om belemmeringen voor mobiliteit tussen overheid en private
sector te voorkomen.
Ten tweede de positie van de O&O-fondsen. Ook deze vallen buiten het publieke
domein. Vastgesteld wordt dat sectoren vrijwel geen prikkel hebben om
intersectorale mobiliteit in de toekomst mogelijk te maken.23 Een individualisering
van de budgetten die gepaard gaan met scholing zou in cao’s kunnen worden
overwogen.
4.1

Basisvariant 10.A
Arbeidsmarktfunctie centraal
De basisvariant is gericht op de arbeidsmarktfunctie van de WW. Uit de voorgaande
hoofdstukken is gebleken dat de arbeidsmarktfunctie maximaal een jaar WW
rechtvaardigt. Hierbij wordt aangesloten in de basisvariant: de loongerelateerde
duur wordt maximaal 1 jaar. Om werknemers met een langdurig arbeidsverleden
niet direct te laten terugvallen op het inkomen van de partner of het eigen
vermogen wordt een vervolguitkering van een half jaar op minimumniveau zonder
partner- en vermogenstoets voorgesteld. Om hiervoor in aanmerking te komen,
moeten –net als nu- rechten zijn opgebouwd.24
Minder leeftijdsafhankelijke elementen
Om de WW niet als vervroegde uittredingsroute te laten fungeren en de
leeftijdsafhankelijke elementen in het stelsel te beperken, vervalt de specifieke
regeling voor oudere werklozen, de IOAW. Daarnaast worden ontslagvergoedingen
gemaximeerd op 1 jaarsalaris en maximaal 75.000 euro. Hogere vergoedingen
vergroten de ongelijkheid tussen insiders en outsiders en dragen bij aan inactiviteit.
Beperken herhaald gebruik WW
Herhaald gebruik van de WW komt regelmatig voor.25 Om zoveel mogelijk te
voorkomen dat werkloosheid zichzelf bestendigt, wordt eerder WW-gebruik in
mindering gebracht op het WW-recht. Dit betekent dat als iemand eerder WW heeft

22

Overigens volgen de bovenwettelijke uitkeringen doorgaans wel veranderingen in de bestaande WW: een kortere
WW-duur leidt in de meeste cao’s tot minder bovenwettelijke aanspraken.
23
Zie Maassen van den Brink en Groot (2009).
24
Dit betekent bijvoorbeeld dat werknemers met 15 jaar arbeidsverleden, die nu recht hebben op 15 maanden
WW, straks ook 15 maanden recht hebben: 12 maanden loongerelateerde WW en 3 maanden vervolguitkering
op het niveau van het sociaal minimum.
25
Instroom in de WW in 2007 geeft aan dat circa 50 procent van de instroom in de zes voorafgaande jaren ook een
beroep deed op de WW (CBS, 2009).

Pagina 38

genoten deze in mindering wordt gebracht op het WW-recht in de toekomst. Dit
geldt alleen voor de WW-duur na 3 maanden, zodat altijd ten minste 3 maanden
WW wordt geboden.26
Beperken uitgaven re-integratie en uitvoeringskosten
De uitgaven aan re-integratie en uitvoering dalen in verhouding met de
duurverkorting.
Inzetbaarheid vergroten: loonverzekering en trekkingsrecht scholing
De duurverkorting leidt ertoe dat veel meer mensen eerder een baan zullen
accepteren. Om ook te stimuleren dat –indien nodig en na enige zoektijd- werklozen
een baan accepteren onder het oorspronkelijke loonniveau wordt een
loonverzekering geïntroduceerd. Als na een half jaar tot een jaar WW een baan
wordt geaccepteerd, waarmee minder dan het oude loon wordt verdiend, bestaat er
maximaal 1 jaar recht op loonaanvulling. Deze regeling kent dezelfde voorwaarden
als de reeds bestaande inkomstenverrekening in de WW, die in de huidige WW
echter alleen voor langdurig werklozen is. 70 procent van de verdiensten wordt
verrekend met de WW-uitkering.27 Zo wordt acceptatie van lager betaald werk
aantrekkelijker. Om in aanmerking te komen voor de loonverzekering moet
tenminste 20 jaar arbeidsverleden zijn opgebouwd. Vooral voor ouderen kan dit
acceptatie van lagerbetaald werk (zogenaamde demotie) ondersteunen. Dit verlicht
de aanpassingsproblemen en stimuleert gewezen werknemers een band te houden
met de arbeidsmarkt. In totaal kan de maximale duur van WW-uitkering,
vervolguitkering en loonaanvulling 2 jaar bedragen.
Om de inzetbaarheid te vergroten is een gericht individueel trekkingsrecht voor
scholing in de basisvariant opgenomen. Activerend arbeidsmarktbeleid en de
verwachte verschuivingen tussen sectoren vergen een soepele overgang van baan
naar baan. Voldoende scholing en een snelle omscholing van de werknemers die zijn
ontslagen, is daarvoor een belangrijke voorwaarde. Inzetbaarheid is vooral bij
ouderen een probleem. Zij hebben wel werkervaring, maar vaak lang in één sector
of bedrijf en te weinig in den brede. Uit evaluaties en onderzoek blijkt dat scholing
vooral effectief is als het een gerichte scholing betreft en gebonden is aan concrete
mogelijkheden voor werk. Omscholing of bijscholing van (vak)kennis kan bijdragen
aan de verkorting van de periode tussen twee banen. Ontslagen werknemers met
een arbeidsverleden van tenminste 20 jaar krijgen daarom een individueel
trekkingsrecht voor scholing. Hiervoor is 150 miljoen euro per jaar beschikbaar.

26

Voorbeeld: iemand heeft een arbeidsverleden van 16 jaar en belandt in de WW. Na 10 maanden wordt weer een
baan gevonden en na een half jaar belandt deze persoon wederom in de WW. In de huidige situatie heeft deze
persoon recht op 17 maanden WW (16 + 1 nieuw opgebouwd jaar), in de nieuwe situatie heeft hij / zij recht op 7
maanden (16 + 1 - 10 ‘gebruikte’ maanden).
27
Een voorbeeld verduidelijkt de werking van het voorstel. De werkloze die vóór zijn werkloosheid per week 600
euro verdiende, ontvangt een uitkering van 420 euro per week. Als hij met een nieuwe baan 400 euro gaat
verdienen, wordt daarvan 280 euro (70 procent) verrekend met zijn uitkering. Er resteert dan een WW-uitkering
van 140 euro. Zijn totale inkomen bedraagt 540 euro (400 + 140). De werkhervatting levert betrokkene per saldo
een voordeel op van 120 euro.

Pagina 39

4.1.1

Effecten Variant 10.A
Arbeidsmarkt
Het arbeidsaanbod en de vraag naar arbeid nemen toe. De beperktere WW-duur
leidt ertoe dat WW-ers meer inspanningen doen om een baan te vinden en deze
sneller zullen accepteren. Bovendien leidt een beperking van de duur tot iets minder
onderhandelingsmacht bij werknemers, waardoor macro-economisch de loonstijging
wordt beperkt. De werkloosheid daalt structureel met 60.000.
Werknemers
Werknemers hebben een verzekering voor de transitieperiode naar een andere
baan, maar geen jarenlange garanties gerelateerd aan een eerder loonniveau.
Werknemers hebben belang bij investeringen in hun eigen inzetbaarheid. Ervaren
werknemers hebben een trekkingsrecht voor scholing als zij worden ontslagen.
Werknemers met voldoende arbeidsverleden hebben daarnaast de verzekering dat
zij ook bij acceptatie van lager betaald werk, nog enige tijd een aanvulling krijgen
die is gebaseerd op hun eerdere loonniveau.
De duurbeperking leidt ertoe dat werknemers harder zoeken naar een baan. Er
zullen dus minder mensen langdurig werkloos zijn. Een deel van de werknemers die
langdurig werkloos blijft, gaat erop achteruit. Zij vallen terug op vermogen, de
partner of de bijstand. De ontslagvergoedingen aan werknemers dalen door het
maximeren van de ontslagvergoeding met circa 0,4 miljard euro. Hierdoor wordt het
moeilijker om de periode tot pensioen met behulp van ontslagmiddelen te
overbruggen.
Werkgevers28
Ontslagvergoedingen hoger dan een jaarsalaris en 75.000 euro komen niet meer
voor. Dit leidt voor werkgevers tot een kostenbesparing van ongeveer 0,4 miljard
euro op macroniveau.
Overheidsfinanciën
In tabel 4.1 worden de budgettaire effecten uitgesplitst. De duurverkorting levert
een directe besparing op de werkloosheidsuitkeringen op van 605 miljoen. Door de
duurverkorting vallen mensen die gebruik maken van de WW (en voldoende rechten
hebben opgebouwd) sneller terug op de bijstand. De weglek die hiermee gepaard
gaat, is al in dit bedrag verwerkt. Op basis van ervaringsgegevens van het UWV is
de uitstroom in de bijstand na duurverkorting geschat op 30 procent.
Het gemiddeld gebruik van de WW daalt ook omdat mensen harder zoeken en
sneller een baan accepteren, vanwege de beperking van de uitkeringsduur. Door dit
gedragseffect daalt het gebruik van de WW en de bijstand. Bovendien zullen de
lonen neerwaarts aanpassen en zal hierdoor de vraag naar arbeid iets stijgen. Dit
levert een structurele besparing op van 585 miljoen.
Het beperken van herhaald WW-gebruik leidt tot een daling van de werkloosheid
met 3.000 en een structurele besparing van 75 miljoen.

28

De berekeningen van de ontslagkosten en de verlaging daarvan in dit rapport zijn gemaakt aan de hand van
onderzoek van HSI (2007). Het onderzoek is gebaseerd op enquêtes onder circa 2.000 werkgevers en 10.000
werknemers en heeft het karakter van een momentopname. De met behulp van parameters uit het HSIonderzoek geraamde effecten van ontslagvarianten zijn derhalve omgeven met grotere onzekerheidsmarges dan
andere getallen in dit rapport.

Pagina 40

De uitvoeringskosten zijn vooral geconcentreerd in de eerste periode
(intakegesprek, polisvoorwaarden nagaan, WW-recht vaststellen). Beperking van de
WW-duur tot 1,5 jaar leidt tot 10 procent minder uitvoeringskosten, een besparing
van 40 miljoen. Voor inkoop van re-integratie is structureel 75 miljoen geraamd,
voor re-integratiekosten door het UWV 125 miljoen. De combinatie van de
duurverkorting en de substitutie van de scholingsregeling voor een deel van de reintegratiemiddelen leidt ertoe dat op deze posten initieel 70 miljoen kan worden
bespaard. Structureel is de besparing door uitverdieneffecten minder en bedraagt
deze 50 miljoen.
De totale structurele besparing op de werkloosheidslasten (WW en bijstand)
bedraagt 1,2 miljard euro. In 2015 is ongeveer de helft van de gedragseffecten
gerealiseerd. De totale besparing die relevant is voor de grondslag komt om die
reden op 0,9 miljard uit, 20 procent van de grondslag.
De kosten van de loonverzekering bedragen 25 mln.
Het individueel trekkingsrecht voor scholing betreft een intensivering van 150
miljoen, inclusief uitvoeringskosten. Deze is geraamd op basis van de
veronderstelling dat de helft van de ontslagen werknemers met 20 jaar
arbeidsverleden hiervan gebruik maakt.
Voorts is er nog een aantal maatregelen die wel leiden tot besparingen, maar die
niet worden gerekend tot de grondslag. Dat betreft het afschaffen van de IOAW
(structureel 200 miljoen) en de doorwerking van de duurverkorting naar de
Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten (structureel 60 miljoen) vanwege de
koppeling van de duur van de WGA aan de WW-duur. In tabel 4.1 zijn de
besparingen samengevat.
Tabel 4.1 Budgettaire effecten Variant 10.A Basisvariant (in mln)
Besparing grondslag in 2015

Structurele
besparing

WW-duur naar 1 jaar, 6 maanden vervolguitkering

605

605

Gedragseffecten duurverkorting

293

585

Besparing op uitvoeringskosten

30

40

Korting op re-integratie

60

50

Beperken herhaalwerkloosheid

63

75

Loonverzekering

-25

-25

Individuele regeling voor scholing

-150

-150

Totaal

876

1.180

Totaal besparingen in grondslag

20%

27%

IOAW afschaffen

150

200

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

1.076

1.440

Pagina 41

4.2

Variant 10.B
Deze variant bestaat uit twee onderdelen die de basisvariant aanvullen. Ten eerste
wordt het ontslagstelsel herzien, ten tweede worden werkgevers financieel
verantwoordelijk voor de eerste periode van de WW.
De variant beperkt de ontslagkosten en legt een heldere ontslagprocedure vast in de
wet. Dit leidt tot meer rechtsgelijkheid voor werknemers. De duale route, waarin
werkgevers de route kiezen en de uitkomst voor werknemers afhangt van deze
keuze, wordt afgeschaft. De variant sluit aan bij (inter)nationale studies en
rapporten dat het grootste probleem van het Nederlandse ontslagstelsel de
procedurele kosten en hoge kosten voor vergoedingen zijn.29 Deze worden door de
eenvoudige procedure beperkt.
De besparing van ontslagkosten voor werkgevers wordt aangewend door de
rekening van de eerste maanden van de WW bij werkgevers te leggen. Dit impliceert
een vorm van premiedifferentiatie op bedrijfsniveau. Middelen die eerder waren
gericht op de compensatie voor inactiviteit (ontslagvergoeding) worden nu gericht
op activiteit (voorkomen instroom en verblijf in de WW).
De verschillende onderdelen van deze variant worden hieronder besproken.
Ontslag
•
Er komt één route voor ontslag voor vaste dienstverbanden. Daarmee vervalt
het huidige duale ontslagstelsel. Zowel de UWV-route (toestemmingsvereiste)
als de ontbindingsprocedure via de kantonrechter komt te vervallen. Het huidige
preventieve ontslagstelsel wordt omgezet in een civielrechtelijk repressief stelsel
met een verplichte hoorprocedure in het bedrijf.
•
Ontslag wordt genormaliseerd. Ontslag mag, mits er een vergoeding wordt
betaald. Procedurele voorwaarden voor ontslag worden nader vastgelegd in de
wet, zoals een verplichting om de opzegging schriftelijk met vermelding van de
reden van ontslag en datum van opzegging te doen en het recht op hoor en
wederhoor.
•
De opzegtermijn bedraagt voor iedereen 2 maanden. Deze is in het huidige
stelsel nog afhankelijk van de lengte het dienstverband (1 maand bij korter dan
5 jaar tot 4 maanden bij 15 jaar of langer). Tijdens de opzegtermijn wordt het
loon doorbetaald en in tegenstelling tot de huidige situatie hoeft de werknemer
niet te werken. Er is zodoende voldoende tijd om met behoud van loon nieuw
werk te zoeken. De opzegtermijn gaat in op de eerste dag van de maand na de
maand waarin de hoorprocedure is afgerond en de arbeidsovereenkomst wordt
opgezegd.
•
De wettelijk vastgelegde ontslagvergoeding bedraagt een kwart maandsalaris
per dienstjaar met een maximum van een half jaarsalaris.30 De opbouw is niet
afhankelijk van de leeftijd.
•
Als de werknemer meent dat het ontslag kennelijk ongegrond is, kan hij – na de
hoorprocedure – bezwaar aantekenen bij de rechter. Dat geschiedt schriftelijk,
waarbij de werknemer de deugdelijkheid van de beslissing en / of de wettelijk
genormeerde ontslagvergoeding betwist. De rechterlijke beslissing vindt zoveel
mogelijk plaats binnen de opzegtermijn. Het is aan de rechter te beoordelen wat
de omvang van de schade is. Deze schadevergoeding is niet begrensd.

29
30

Zie bijvoorbeeld CPB (2006) en de Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel (2000).
Vanzelfsprekend kunnen hiervoor ook andere parameters worden gekozen.

Pagina 42

Eerste half jaar
•
De WW gaat direct in na de opzegtermijn. De werknemer is gehouden aan de
bijbehorende sollicitatie- en re-integratieverplichtingen. Zowel de referte-eisen
als de hoogte van de uitkering verandert niet.
•
De premiedifferentiatie op bedrijfsniveau is afhankelijk van het dienstverband:
één maand per jaar (ook voor tijdelijke contracten), met een minimum van drie
maanden voor mensen die vanuit een vast contract werkloos worden.31 Dit
minimum kent een oploop van één maand extra per jaar vanaf het vierde jaar
van het dienstverband. De maximale duur bedraagt 6 maanden.
•
Het UWV keert de WW uit en verhaalt de kosten voor de eerste maanden WW op
de werkgever.
•
Sommige werknemers zullen enkele maanden WW hebben opgebouwd, terwijl
de werkgever vanwege een korter durend dienstverband minder verplichtingen
heeft.32 Het verschil tussen de premiedifferentiatie en de periode waarop een
recht bestaat op WW vanwege het totale arbeidsverleden wordt aangevuld uit
het AWf.
•
De sectorfonden worden afgeschaft.33 Door het verhalen van de WW op
werkgevers vindt premiedifferentiatie plaats op individueel bedrijfsniveau. De
resterende WW-periode wordt gedekt uit het AWf.
Onderdelen als in de basisvariant
De volgende onderdelen uit de basisvariant komen ook hier terug:
•
WW-duur van 1 jaar met een vervolguitkering van een half jaar;
•
IOAW afschaffen;
•
beperken WW-duur bij herhaalwerkloosheid;
•
korting op re-integratiebudget en UWV;
•
individuele scholingsregeling bij ontslag;
•
loonverzekering.
4.2.1

Effecten variant 10.B
Arbeidsmarkt
De allocatie op de arbeidsmarkt wordt door de aanpassingen van het ontslagstelsel
verbeterd. Werknemers zullen vanuit hun baan sneller een beter bij hun capaciteiten
aansluitende functie bij een andere werkgever accepteren. Wel bestaat het risico dat
minder productieve werknemers door werkgevers worden afgewenteld op de WW.
Tegenover dit risico staat dat de werkgever eigenrisicodrager wordt voor een deel
van de WW. Als een werknemer in de periode van het eigen risico van de werkgever
een baan vindt, hoeft de werkgever minder aan het UWV af te dragen. Werkgevers
hebben dus een prikkel om de WW-duur te beperken. Ook zullen zij meer investeren
om de baankansen van hun werknemers na ontslag te vergroten.
De werkloosheid daalt in deze variant met 65.000 in de structurele situatie.

31

Mogelijk lokt deze constructie 11-maandscontracten uit, zodat aan de betaling van de eerste maand WW wordt
ontkomen. Om ontwijkgedrag te voorkomen, is ook een opbouw in het eerste jaar denkbaar. Bijvoorbeeld een
minimum betaling van een kwart maand WW bij contracten van een maand, een halve maand bij contracten van
een half jaar en een maand bij contracten van een jaar.
32
Voorbeeld is een werknemer die drie maal een jaarcontract bij een verschillende werkgever had en werkloos
wordt. Deze heeft recht op 3 maanden WW. De laatste werkgever is verplicht hiervan 1 maand voor zijn rekening
te nemen. De andere twee maanden worden gefinancierd uit het AWf.
33
Dit betekent tevens dat alternatieven zullen moeten worden gevonden voor de nu via sectorfondsen
gefinancierde WGA- en ZW-lasten voor vangnetgevallen en voor de mogelijkheid tot eigenrisicodragen voor de
ziektewet. Naar verwachting zijn alternatieven mogelijk. Deze zijn in het kader van dit rapport nog niet uitgewerkt.

Pagina 43

Werknemers
Het ontslagrisico wordt gelijker over werknemers verdeeld. Waar nu vooral de
ouderen (en binnen het afspiegelingsbeginsel degenen met de meeste dienstjaren)
worden ontzien, kan in de toekomst een keuze worden gemaakt voor de meest
waardevolle werknemers voor het bedrijf. De huidige kantonrechtersformule, die
een dubbele stijging (met dienstjaren en leeftijd) kent, verdwijnt.
De gedragseffecten voor werknemers zijn iets sterker dan in de basisvariant. Zij
hebben recht op een beperktere ontslagvergoeding, waardoor het inkomenseffect
lager zal uitvallen en men meer zal participeren. Dit effect leidt tot 15 miljoen euro
besparing op de grondslag in de structurele situatie.
Werkgevers
Door de introductie van een eenduidig, in de wet vastgelegd, ontslagstelsel en een
verdere beperking van de ontslagvergoeding dalen de kosten van ontslag voor
werkgevers van de huidige circa 3,4 miljard naar circa 2,2 miljard. Deze 2,2 miljard
bestaat uit 1,4 miljard voor procedurele, juridische kosten en de loondoorbetaling
tijdens de opzegtermijn en voor 0,8 miljard aan ontslagvergoedingen. De
eenvoudige route zal ertoe leiden dat werkgevers makkelijker hun personeel kunnen
ontslaan en dus sneller personeel zullen aannemen.
De financiering van de eerste WW-periode leidt tot ongeveer een miljard extra
kosten voor werkgevers. Per saldo leidt deze variant tot een kostenbeperking voor
werkgevers van circa 0,2 miljard euro. De effecten zijn echter niet gelijk verdeeld
over werkgevers. Werkgevers betalen ook WW voor kortdurende arbeidscontracten,
terwijl dat nu niet het geval is. Dat is gerechtvaardigd vanwege de hogere instroom.
Bovendien vervallen de sectorfondsen en de daarbinnen variërende premies
(momenteel tussen 0 en 10 procent). Werkgevers die relatief veel werknemers met
een kortdurend contract bij de WW achterlaten, zullen te maken krijgen met een
stijging van de kosten. Voor werkgevers met relatief veel langdurige
arbeidscontracten (en die dat niet doen) geldt het omgekeerde.
Overheidsfinanciën
De relatief dure eerste periode wordt deels privaat gefinancierd. Dit levert ruim een
miljard op bij gelijkblijvende premies, waarvan 35 miljoen wordt veroorzaakt door
minder WW-gebruik.34
De duurkorting en andere aanpassingen in het stelsel van de WW (loonverzekering,
kortingen UWV en re-integratie, beperken herhaalwerkloosheid, etc.) leiden tot
dezelfde effecten als in de basisvariant. Variant 10.B leidt in 2015 tot 1,9 miljard
besparing (43%) en in de structurele situatie tot 2,2 miljard (50%). In tabel 4.2
worden de besparingen samengevat.

34

Dit gedragseffect van het verantwoordelijk maken van werkgevers voor de WW is weggevallen in de afronding in
de CPB-notitie en daardoor niet direct uit de daarin opgenomen tabellen 3 en 4 af te lezen.

Pagina 44

Tabel 4.2 Budgettaire effecten variant 10.B (in mln)
Besparing grondslag in 2015

Structurele
besparing

WW-duur naar 1 jaar, 6 maanden vervolguitkering

605

Gedragseffecten duurverkorting

293

585

Eerste maanden WW werkgever

1057

1074

Besparing op uitvoeringskosten

0

10

Korting op re-integratie

60

50

Beperken herhaalwerkloosheid

63

75

Herziening ontslagstelsel

8

15

Loonverzekering

-25

-25

Individuele regeling voor scholing

-150

-150

Totaal

1.911

2.239

Totaal besparingen in grondslag

43%

50%

150

200

IOAW afschaffen

4.3

605

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

2.111

2499

Variant 10.C
Variant 10.C kent dezelfde ontslagprocedure en verantwoordelijkheid van
werkgevers voor de eerste WW-periode als variant 10.B. 10.C verschilt op twee
punten van 10.B. Ten eerste wordt er geen ontslagvergoeding verstrekt. In de
tweede plaats moet een werkloze na 6 maanden een door hemzelf gespaard
spaartegoed aanspreken (spaar-WW).
De spaar-WW is in de literatuur geopperd als aantrekkelijke combinatie van
verzekeren en sparen.35 Voordeel van de spaar-WW is dat het moreel gevaar wordt
beperkt en mensen sterke prikkels hebben om zo snel mogelijk een baan te zoeken
en te accepteren. Bovendien gaat het bij de WW over de levensloop om een relatief
beperkt risico. Daar staat tegenover dat naar schatting ongeveer 60 procent van de
werknemers in Nederland nooit een beroep doet op de WW (SEOR, 2004).
Door de vrijwel volledige financiering van de WW door werkgevers en werknemers is
het beperken van de WW-duur bij herhaalwerkloosheid en de loonverzekering
overbodig. Wel wordt ook in deze variant de IOAW afgeschaft en vervalt een deel
van de middelen voor re-integratie. Er zijn nog kosten voor het UWV (voor onder
andere uitkeringsvaststelling en verstrekking voor de eerste maanden en het
verhalen van de kosten op werkgevers). De individuele scholingsregeling voor
ontslagen werknemers met 20 jaar arbeidsverleden is eveneens onderdeel van deze
variant.
Vormgeving spaar-WW
•
De vormgeving van de spaar-WW is als volgt. De werknemer financiert de
tweede periode van maximaal zes maanden uit door hemzelf opgebouwde
rechten.36 De opbouw vindt plaats door middel van een verplichte premie

35
36

Zie bijvoorbeeld Stiglitz en Yun (2005) en Bovenberg e.a. (2008).
Er zou ook gekozen kunnen worden voor een andere verdeling, bijvoorbeeld de helft door de werkgever en de
helft door de werknemer.

Pagina 45

•

•

•
•
•

4.3.1

gedurende de tijd dat een werknemer een baan heeft. Er wordt een kwart
maand, ongeveer 2 procent van de loonsom, per arbeidsjaar opgebouwd. De
maximale omvang van de opgebouwde rechten bedraagt zes maanden. Deze
omvang wordt bereikt na 24 jaar werken / premie betalen.
De werknemer mag rechten verbruiken ter waarde van tweemaal zijn
opgebouwde hoeveelheid rechten, met een maximum van zes maanden.
Daartoe wordt een leenmogelijkheid gecreëerd. Bij een spaartegoed van twee
maanden mag bijvoorbeeld een extra periode van twee maanden geleend
worden, zodat een periode van vier maanden overbrugd kan worden.
Aan het eind van het werkzame leven resteert er een positief of negatief saldo.
Een positief saldo kan toegevoegd worden aan het pensioenvermogen, maar
mag alleen worden opgenomen na het bereiken van de AOW-gerechtigde leeftijd
om de prikkel tot vervroegde uittreding te beperken. Een negatief saldo wordt
inkomensafhankelijk terugbetaald, bijvoorbeeld via een korting op het
aanvullend pensioen. Kwijtschelding van een negatief saldo aan het einde van
de carrière zou een prikkel voor het gebruik van werkloosheid als alternatieve
pensioenroute geven.
De regeling wordt ingebed in een nieuwe fiscale regeling: de spaar-WW.
De opgebouwde rechten worden niet belast in box III. De omkeerregel is van
toepassing op de ingelegde premie en de uitkering van rechten.
Wanneer de systeemverandering ingaat per 2012, hebben werknemers nog
geen tegoed opgebouwd. Om te voorkomen dat mensen die begin 2012
werkloos worden om die reden slechts recht hebben op maximaal 6 maanden
WW, wordt het publiek gefinancierde eerste deel van de WW-periode geleidelijk
afgebouwd van maximaal 12 maanden in 2012 (als in variant 10.B) naar 6
maanden vanaf 2024. Het WW-deel dat uit het spaartegoed wordt gefinancierd,
wordt in die periode geleidelijk ingebouwd.

Effecten variant 10.C
Arbeidsmarkt
Wat betreft het ontslag gelden hier dezelfde effecten als onder variant 10.B.
Werknemers kennen een sterke prikkel om te participeren. De financiële
verantwoordelijkheid van werkgevers voor de eerste periode van de WW draagt bij
aan een snellere werkhervatting. Door beide onderdelen daalt de werkloosheid met
105.000.
Werknemers
De collectieve werkloosheidsverzekering wordt verkort tot een half jaar.
Werknemers kennen in deze variant de sterkste prikkel om werk te zoeken en te
aanvaarden. Het effect is een sterke toename van de arbeidsparticipatie en een
daling van de werkloosheid. De inkomenseffecten voor werknemers die langer dan
een half jaar werkloos zijn, zijn relatief groot.
Werknemers sparen jaarlijks 2 procent van de loonsom, ongeveer 6 miljard. De
besparingen lopen op termijn op tot 60 miljard euro. Een deel hiervan zullen
werknemers minder zelf sparen. Werknemers die (vrijwel) nooit werkloos werden,
gaan erop vooruit en krijgen een half jaarsalaris uitgekeerd bij pensionering.
Werknemers ontvangen geen ontslagvergoedingen meer.

Pagina 46

Werkgevers
Deze variant leidt tot de grootste besparingen op de kosten van werkgevers. De
ontslagkosten op macroniveau dalen van circa 3,4 naar circa 1,4 miljard per jaar.
Het verschil met variant 10.B (0,8 miljard euro) wordt verklaard, doordat de kosten
van de ontslagvergoeding op 0 worden gesteld.
De extra kosten van de financiële verantwoordelijkheid voor de eerste periode van
de WW bedragen 1 miljard, net als in variant 10.B. Per saldo besparen werkgevers
ongeveer 1 miljard euro.
Werkgevers die relatief veel werknemers in dienst hebben met een vast contract
profiteren hiervan. Werkgevers met veel flexibele arbeid krijgen te maken met een
kostenstijging, omdat ook zij financieel verantwoordelijk worden voor de eerste
periode van de WW.
Overheidsfinanciën
De spaar-WW betekent een fundamenteel andere inrichting van het huidige WWstelsel. In de beschrijving van de variant is aangegeven hoe dit ingericht zou kunnen
worden. Voorafgaand aan doorvoering zou nog een aantal zaken nader moeten
worden uitgewerkt. Het gaat daarbij om de toepassing van de omkeerregel, die
leidt tot een fiscale derving in de beginjaren van ongeveer 1,4 miljard en een
structurele derving van 0 à 0,2 miljard, alsmede de inleg van de spaarpremie die
leidt tot een opbrengst van 3,5 miljard in 2015. Bij nadere uitwerking zijn
er tevens keuzes mogelijk ten aanzien van de financiering, de precieze vormgeving
van het sparen, inclusief de fiscale faciliëring. Ook is onzeker of mensen de inleg als
een individuele aanspraak beschouwen. Deze keuzes kunnen leiden tot een andere
verdeling van de lasten, lagere gedragseffecten dan in de tabel weergegeven en een
zowel op korte als lange termijn ander resulterend EMU-saldo ten opzichte van de
presentatie in de tabel.
De geschetste variant leidt tot besparingen van ongeveer 2,2 miljard (50%) in 2015.
Structureel leidt de variant tot de grootste besparingen van alle varianten: 3,1
miljard (69%). Tabel 4.3 vat de budgettaire effecten samen.
Tabel 4.3 Budgettaire effecten variant 10.C (in mln)
Besparing grondslag in 2015

Structurele
besparing

Spaar-WW (tweede half jaar)

815

Gedragseffecten duurverkorting

418

1.357
732

Eerste maanden WW werkgever

1.057

1.074

Besparing op uitvoeringskosten

0

10

Korting op re-integratie

60

50

Herziening ontslagstelsel

8

15

Individueel trekkingsrecht voor scholing

-150

-150

Totaal

2208

3.088

Totaal besparingen op grondslag

50%

69%

IOAW afschaffen

150

200

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

2.408

3.348

Pagina 47

4.4

Variant 10.D
Variant 10.D bestaat uit twee onderdelen die de basisvariant aanvullen: het
vergroten van de verantwoordelijkheid van werkgevers voor werkloosheid en het
wegnemen van de rechtsongelijkheid tussen ontslagroutes.
Middelen die werkgevers nu aan ontslagvergoedingen besteden, worden omgezet in
een verlenging van de opzegtermijn. Hierdoor komt een privaat voorportaal voor de
WW tot stand. Werknemers belanden bij ontslag dus niet direct in de WW. Het
voorportaal bevordert dat werknemers van werk naar werk gaan zonder een beroep
op de WW te hoeven doen. Sociale partners krijgen de ruimte om hierbij een rol te
spelen.
Als de werknemer tijdens de verlengde opzegtermijn een nieuwe baan vindt,
ontvangt hij het loon over het restant van die termijn als bedrag ineens. Zo wordt
de werknemer gestimuleerd om snel te zoeken naar een nieuwe baan.
De opzegtermijn voor de werkgever wordt verlengd tot maximaal 9 maanden.
Tijdens deze termijn bestaat er geen recht op WW. De vergoeding bij ontbinding
door de kantonrechter wordt gemaximeerd op het loon over 9 maanden. Als de
dienstbetrekking door de rechter wordt ontbonden of met wederzijds goedvinden
beëindigd, wordt het recht op WW uitgesteld (een fictieve opzegtermijn). De huidige
rechtsongelijkheid tussen de verschillende ontslagroutes wordt hierdoor
weggenomen.
Aanpassing ontslagstelsel en consequenties voor WW
De variant gaat uit van het huidige ontslagstelsel.37
•
Het UWV verleent in deze variant, in tegenstelling tot nu, in beginsel een
ontslagvergunning. Het UWV verleent een ontslagvergunning als er een
bedrijfseconomische noodzaak is voor ontslag, om in de persoon van de
werknemer gelegen redenen of bij een verstoorde arbeidsrelatie. Ook moeten
mogelijkheden tot herplaatsing binnen de onderneming ontbreken. Alleen als er
geen reële grond voor ontslag is, wordt geen vergunning verleend.
•
De vergunning wordt door het UWV verleend onder de voorwaarde dat de
werkgever een verlengde opzegtermijn in acht neemt. Inclusief de wettelijke
opzegtermijn bedraagt deze termijn maximaal 9 maanden.
•
De verlengde opzegtermijn geldt niet als het ontslag ernstig aan de werknemer
is te wijten of als de slechte financiële positie van de werkgever geen langere
opzegtermijn rechtvaardigt.
•
Bij een niet-bedrijfseconomisch ontslag geldt ook geen verlengde opzegtermijn
als de werkgever geen enkel verwijt treft en zich aantoonbaar heeft
ingespannen om ontslag te voorkomen.
•
Als de werknemer van oordeel is dat het contract ten onrechte is opgezegd of
dat ten onrechte geen langere opzegtermijn in acht wordt genomen, kan hij bij
de rechter een vordering instellen. De ontbindingsvergoeding wordt op dezelfde
wijze bepaald en begrensd als de (verlengde) opzegtermijn: 1 maandsalaris
maal het aantal dienstjaren met een maximum van 9 maanden.
•
Als het ontslag aan de werkgever is te wijten, kan de werknemer – naast de
verlengde opzegtermijn – bij de rechter een vordering voor een vergoeding
instellen. Die vergoeding wordt in beginsel gemaximeerd op 1 maandsalaris
maal het aantal dienstjaren met een maximum van 9 in aanmerking te nemen
dienstjaren.

37

Het voorportaal kan ook worden vormgegeven in een enkelvoudig ontslagstelsel, waarbij de UWV-procedure
vervalt.

Pagina 48

•

•

•

•

•

Gedurende de opzegtermijn wordt de werknemer vrijgesteld van het verrichten
van werkzaamheden. Hij kan zich daardoor tijdens de opzegtermijn volledig
richten op het vinden van vervangend werk. Als dit tijdens de opzegtermijn lukt,
krijgt hij het restant van het loon over de opzegtermijn uitgekeerd.
De werknemer is tijdens de opzegtermijn verplicht zich in te spannen om ander
werk te vinden. Als hij na afloop van de opzegtermijn een beroep doet op de
WW, toetst het UWV of de werknemer aan zijn verplichtingen heeft voldaan.
De toegang tot de ontbindingsrechter kan zich beperken tot de situatie waarin
een opzegverbod geldt, als het UWV de vergunning heeft geweigerd of bij
weigering van een vergunning zonder het in acht nemen van de verlengde
opzegtermijn.
Bij verwijtbaarheid van de werkgever kan de vergoeding op een hoger bedrag
worden gesteld, maar in beginsel niet hoger dan 2 maal het maandsalaris maal
het aantal dienstjaren (met een maximum van 9 dienstjaren).
De werkgever kan, evenals sociale partners, de werknemer ondersteunen bij het
vinden van ander werk. Bij een geringe kans op werkhervatting kan het UWV
daarnaast het publieke re-integratie-instrumentarium preventief inzetten.

Voorportaal WW
•
De verlengde opzegtermijn geldt als voorportaal voor de WW. Als werkgever en
werknemer besluiten tot een beëindiging met wederzijds goedvinden, wordt de
toegang tot de WW uitgesteld tot na de opzegtermijn. Hetzelfde geldt voor de
situatie waarin de arbeidsovereenkomst wordt ontbonden door de
kantonrechter.38 Gedurende de opzegtermijn moet de werknemer werk zoeken
en accepteren. Daarbij kan gebruik worden gemaakt van het reguliere UWVinstrumentarium en de individuele scholingsregeling.
•
Als de werknemer na het voorportaal aanspraak maakt op WW, wordt getoetst
of hij zich voldoende heeft ingespannen om ander werk te verkrijgen. Deze
toetsing geschiedt op overeenkomstige wijze als geldt voor WWuitkeringsgerechtigden.
•
In combinatie met de basisvariant is de maximale duur van
inkomensbescherming 2 jaar en 3 maanden (9 + 18 maanden).
Optie: premiedifferentiatie
•
Het is mogelijk om enige vorm van premiedifferentiatie (overeenkomstig de
huidige systematiek van premiegroepen) toe te voegen aan deze variant. Zo
wordt het hogere risico op WW-gebruik van flexibele krachten op de WW
beprijsd en het verschil in arbeidsmarktpositie tussen insiders en outsiders
teruggedrongen. Deze vorm van premiedifferentiatie is verder uitgewerkt in
variant 10.E (zie bijlage 3).
Onderdelen als in de basisvariant
•
WW-duur naar 1 jaar, vervolguitkering van 6 maanden op sociaal minimum
(zonder partner- en vermogenstoets);
•
IOAW afschaffen;
•
Beperken WW-duur bij herhaalwerkloosheid;
•
Korting op re-integratiebudget;
•
Individuele scholingsregeling bij ontslag;
•
Loonverzekering.

38

Het uitstel van de toegang tot de WW is conform de reeds bestaande systematiek van een fictieve opzegtermijn
in de WW (maar langer dan nu).

Pagina 49

4.4.1

Effecten variant 10.D
Arbeidsmarkt
Van werk-naar-werk transities worden gestimuleerd. Minder wisselingen zullen via
de WW lopen. Het ontslagsysteem wordt meer op participatie gericht. De
werkloosheid daalt met 75.000.
Werknemers
Werknemers krijgen loon doorbetaald tijdens de opzegtermijn. Ze krijgen niet langer
een ontslagvergoeding bovenop de WW, maar een vergoeding die de WW uitstelt en
in veel gevallen overbodig maakt.
Vergeleken met de huidige situatie, waarin de ontslagvergoeding bovenop de WW
komt, verbetert de prikkel aanmerkelijk. Daarbij geldt dat de werknemer een prikkel
heeft om snel nieuw werk te vinden, waardoor hij de rest van de verlengde
opzegtermijn krijgt uitgekeerd. Werknemers die niet van-werk-naar-werk gaan,
komen in de WW.
Werkgevers
De ontslagroutes zijn in dit model gelijkwaardig gemaakt. De ontslagvergoeding is in
beginsel gemaximeerd op 9 maanden verlengde opzegtermijn. De kosten voor
werkgevers dalen hierdoor met ongeveer een half miljard euro. Dat is iets meer dan
in de basisvariant (circa 0,4 miljard euro). Werkgevers en sociale partners krijgen
de ruimte om tijdens de verlengde opzegtermijn een rol te vervullen.
Overheidsfinanciën
Het verlengde voorportaal remt de instroom in de WW en daarmee het niveau. De
duur van de WW is dezelfde als de basisvariant. De beperking van de instroom leidt
tot een additionele daling van de uitvoeringskosten. Op de grondslag in 2015 wordt
een besparing van 1,2 miljard (27%) gerealiseerd. De structurele besparing
bedraagt 1,5 miljard (33%). De budgettaire effecten zijn samengevat in tabel 4.4.

Pagina 50

Tabel 4.4 Budgettaire effecten variant 10.D (in mln)
Besparing grondslag in 2015

Structurele
besparing

4.5

Opzegtermijn en duurbeperking (1 jaar met vervolguitkering 6 maanden)

890

890

Gedragseffecten duurverkorting

290

580

Besparing op uitvoeringskosten

60

70

Korting op re-integratie

60

50

Beperken herhaald gebruik WW

63

75

Loonverzekering

-25

-25

Individuele regeling voor scholing

-150

-150

Totaal

1.188

1.490

Totaal besparingen op grondslag

27%

33%

IOAW afschaffen

150

200

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

1.388

1.750

Overzicht alle varianten
Tabel 4.5 vat de totale besparingen van alle varianten samen. In figuren 4.1 en 4.2
worden de ontslagroutes van de verschillende varianten schematisch vergeleken.
Tabel 4.5 Besparingen varianten op structurele grondslag (in miljoenen)
Besparing in

Besparing in %

Structurele

Structurele

mln op

op grondslag

besparing in

besparing in %

grondslag

(2015)

mln

(2015)
10.A Basisvariant

876

20%

1.180

27%

10.B

1.911

43%

2.239

50%

10.C

2.208

50%

3.088

69%

10.D

1.188

27%

1.490

33%

Pagina 51

Figuur 4.1 Schematische vergelijking ontslagroutes (duur)
Weergave van de duur van de varianten
per variant wordt de maximale duur van WW, vervolguitkering, loonverzekering of spaarelement aangegeven
De getallen op de horizontale as staan voor maanden na de start van de opzegtermijn
1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

Huidige stelsel

b

o o

10.A Basisvariant

b

o o

v

v

v

v

v v L

L

L

L

L

L

Variant 10.B

b

o o w w w w w w

v

v

v

v

v v L

L

L

L

L

L

Variant 10.C

b

o o w w w w w w s

Variant 10.D

b

o o o o o o

v v

v

v L

L

s

s

s

s

s
v

v

L

L

L

L

Legenda

b
o

Baan
WW (collectief gefinancierd)

w (voor werklozen voor wie niet de hele periode van 6 maanden kan worden verhaald, is het restant collectief gefinancierd)
v
s
L

WW (werkgever betaalt)
WW vervolguitkering (collectief gefinancierd)
Spaar-WW (individueel gefinancierd)
Loonverzekering (collectief gefinancierd)

Figuur 4.2 Schematische vergelijking ontslagroutes (duur en hoogte)
Weergave van de duur en hoogte van de varianten
De hoogte van de balkjes geeft een indruk van de relatieve verhoudingen van de hoogte van het inkomen
De getallen op de horizontale as staan voor maanden na de start van de opzegtermijn
1

2

3

4

5

6

7

8

9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40

g

Huidige stelsel

b

o o

g

10.A Basisvariant

b o o

L L L
v v v v v v L L L

L L L
L L L

L L L
v v v v v v L L L

L L L
L L L

g

Variant 10.B

b o o w w w w w w

Variant 10.C

b o o w w w w w w s s

Variant 10.D*

b

s s

s s

v v v v

L L L L L L
v v L L L L L L

* de gearceerde periode is de verlengde opzegtermijn. De arcering drukt uit dat als in die tijd werk gevonden wordt,
de rest van het loon over de verlengde opzegtermijn voor de werknemer is.
Legenda

b
o

Baan
Opzegtermijn
WW (collectief gefinancierd)
WW (werkgever betaalt)
WW vervolguitkering (collectief gefinancierd)
Spaar-WW (individueel gefinancierd)
Loonverzekering (collectief gefinancierd)
Onstlagvergoeding

Pagina 52

w
v
s
L
g

Referenties

Adviescommissie Duaal Ontslagstelsel (2000), Rapport van de
Commissie Duaal Ontslagstelsel
Bovenberg, A.L., M.I. Hansen, and P.B. Sørensen (2008), Individual Savings
Accounts for Social Insurance: Rationale and Alternative Designs, International Tax
and Public Finance, 15(1), 67-86
Commissie Arbeidsparticipatie (2008), Naar een toekomst die werkt, Den Haag:
Commissie Arbeidsparticipatie
CBS (2008), Dynamiek in de sociale statistiek, nieuwe cijfers over de sociaal
economische levensloop, Den Haag: CBS
CBS (2009), Dynamiek in de WW, uitkomsten en toelichting, Den Haag: CBS
CPB (2010), Centraal Economisch Plan 2010, Den Haag: CPB
CPB (2006), Employment Protection Legislation, Lessons from theoretical and
empirical studies for the Dutch case, Den Haag: CPB Document 135
CPB (2009), Rethinking retirement, from participation towards allocation, Den Haag:
Bijzondere publicatie 80
CPB (2004), Vier vergezichten op Nederland, productie, arbeid en sectorstructuur in
vier scenario’s tot 2040, Den Haag: CPB, Publicatie 55
Dekker (2007), Non-standard employment and mobility in the Dutch, German and
British labour market, Tilburg: dissertatie Universiteit van Tilburg
Ecorys (2009), Overwegingen en gedrag van werkgevers bij aannamebeleid,
onderzoek naar overwegingen bij het aannemen van mensen met een afstand tot de
arbeidsmarkt, Rotterdam: Ecorys
Euwals, R., Folmer, K., Knaap, T. En M. Volkerink (2009), Bevolkingskrimp en
arbeidsmarkt, hoofdstuk 6 in Bevolkingsvraagstukken in Nederland anno 2009. Van
groei naar krimp; een demografische omslag in beleid, Nimwegen, N. van en L.
Heering (eds.), Werkverband Periodieke Rapportage Bevolkingsvraagstukken
(WPRB). NIDI report nr. 80. Amsterdam: KNAW Press. 243 p.
Frederiksson, P. en B Holmlund (2003), Improving Incentives in Unemployment
Insurance: A Review of Recent Research, Uppsala: Mimeo
HSI (2007), Ontslagkosten van werkgevers, Rapport uitgebracht aan de Ministeries
van SZW, EZ en Financiën, Amsterdam: Hugo Sinzheimer Instituut.
Lalive, R. Van Ours, J. en J. Zweimüller (2006), How changes in financial incentives
affect the duration of unemployment, Review of Economic Studies, 73, 1009-1038

Pagina 53

Maassen van den Brink, H. en Groot (2009), Werkt de markt voor
bedrijfsgerelateerde scholing?, ‘s Hetogenbosch: Expertisecentrum beroepsonderwijs
Miljoenennota 2010 (2009), Den Haag: Miljoenennota 2010
OESO (2009), Welfare to work: lessons from OECD experience, IES Annual public
Employment Conference
RWI (2008), Arbeidsmarktanalyse 2008, Den Haag: Raad voor Werk en Inkomen
SCP (2009), Werkloos in crisistijd, baanverliezers, inkomensveranderingen en
sociale gevolgen; een verkenning, Den Haag: SCP
SEOR (2004), Patronen in het gebruik van de WW, Rapport in opdracht van het
Ministerie van SZW, Rotterdam: SEOR.
SER (2005), Toekomstbestendigheid Werkloosheidswet, Advies 2005/05, Den Haag:
SER
SER (2005), Invoering premiegroepen wachtgeldfondsen naar duur arbeidscontract,
Advies 2005/10, Den Haag: SER
Stiglitz, J en J. Yun (2005), Integration of Unemployment Insurance with Retirement
Insurance, Journal of Public Economics, 89(11/12), 2037-2067
Van Ours, J en M Vodopivec (2006), How Shortening the Potential Duration of
Unemployment Benefits Entitlement Affects the Duration of Unemployment:
Evidence from a Natural Experiment, Journal of Labor Economics, 351–378
WRR (2007), Investeren in Werkzekerheid, Rapport 77, Amsterdam: Amsterdam
University Press
WRR (2009), Werk en inkomsten na massaontslag, de zekerheid is niet van de baan,
Amsterdam: Amsterdam University Press

Pagina 54

Bijlage 1 Taakopdracht

Thema
Deze heroverweging betreft met name de Werkloosheidswet (WW). De WW is een
werknemersverzekering; via de WW zijn werknemers (tot een bepaald maximum)
verzekerd tegen de financiële gevolgen van werkloosheid. Het budgettair beslag van
de WW (inclusief re-integratie en uitvoering) beloopt in 2010 bijna 7 mld. Hierbij
moet worden aangetekend dat dit bedrag sterk wordt beïnvloed door de oplopende
werkloosheid.
Opdracht aan de werkgroep
De werkgroep wordt gevraagd beleidsvarianten te ontwikkelen die structureel
besparen op de hieronder genoemde uitgaven op dit thema, waarbij tenminste één
variant (al dan niet bestaand uit verschillende subvarianten) structureel 20% van de
netto uitgaven in 2010 bespaart, conform de spelregels van de brede
1
heroverwegingen. Afhankelijk van de inhoudelijke analyse kan de werkgroep ook
besparingsvarianten presenteren die verdergaan. De beschrijving van de
beleidsvarianten besteedt in ieder geval aandacht aan de volgende aspecten:
doelmatigheid (gelet op de beoogde doelstelling), beheersbaarheid van de uitgaven,
inkomenseffecten en uitvoerbaarheid.
De werkgroep wordt gevraagd, waar relevant, verbinding te maken met
aanverwante thema’s.
Afbakening
De heroverweging betreft in de instrumenten (a) tot en met (d) zoals opgenomen in
tabel 1.
Samenstelling van de werkgroep
Voorzitter: dr. B. ter Haar (ministerie van VROM)
Leden: SZW, EZ, AZ, FIN en externe deskundigen

Pagina 55

Tabel 1 De in de heroverweging minimaal te betrekken regelingen (mln
euro)2
2008
a) WW-uitkeringslasten
b)WW-uitvoeringskosten
c) WW-re-integratie
d) WW-re-integratie uitv.
Totaal3

1

2009

2010

2011

2.471

4.214

5.818

5.531

378

568

582

540

120

162

148

163

98

133

146

159

3.067

5.077

6.694

6.393

2012

2013

2014

Besparingen op collectieve verzekeringen leiden niet per definitie tot verbetering van het EMU saldo omdat
tegenover lagere collectieve uitgaven ook lagere collectieve lasten staan. Een aanvullende lastenverzwaring,
waarbij de totale lastendruk ongewijzigd blijft, verbetert het EMU saldo wel. De werkgroep wordt gevraagd de
uitwerking hiervan in de varianten op te nemen.
2
Cijfers op basis van de stand Ontwerpbegroting 2010. Om het effect van de conjunctuur inzichtelijk te maken, is
2008 toegevoegd. Cijfers voor 2012 en later ontbreken in afwachting van een nieuwe MLT-verkenning.
3
Voor zover op de hierbij genoemde artikelen apparaatsuitgaven niet zijn meegenomen, zal de werkgroep deze in
principe alsnog meenemen.

Pagina 56

Bijlage 2 Samenstelling werkgroep

Voorzitter:

dr. B. ter Haar

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer

Leden:

dr. T.R.P.J. Kroes

Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

dr. B. Leeftink

Ministerie van Economische Zaken

drs. K.H. Ollongren

Ministerie van Algemene Zaken

drs. R.M. van Opstal

Ministerie van Financiën

drs. M.C. Wassenaar

Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Externe
deskundige: dr. R.W. Euwals

Secretariaat:

drs. H. Nijboer
drs. R.G. de Boer

Centraal Planbureau

Ministerie van Financiën
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Pagina 57

Pagina 58

Bijlage 3 Groslijst

De groslijst bestaat uit de effecten van maatregelen die in de varianten zijn
opgenomen. Bovendien is een aantal extra ‘knoppen’ opgenomen, die eveneens
resulteren in besparingen. Deze knoppen worden gepresenteerd ten opzichte van de
basisvariant (knoppen beginnend met nummer 2) en ten opzichte van het huidige
stelsel (knoppen beginnend met nummer 3). Ter illustratie van het gebruik van de
knoppen heeft de werkgroep twee extra varianten uitgewerkt en laten doorrekenen:
•
variant 10.E is gericht op het verbeteren van de positie van flexibele
arbeidskrachten en het laten functioneren van de flexibele schil;
•
variant 10.F ontziet werknemers met lagere inkomens.
Toelichting
•
In rij 1.1 tot en met 1.4 wordt de totale besparing van varianten 10.A tot en
met 10.D weergegeven. Dit is exclusief de besparingen buiten de grondslag (op
de IOAW en loongerelateerde WGA; deze bedragen respectievelijk 200 en 60
miljoen euro op structurele basis).
•
In rij 1.5 en 1.6 worden de besparingen van de in deze bijlage opgenomen
varianten 10.E en 10.F geschetst.
•
Rij 2.1 tot en met 2.5 geven besparingen weer ten opzichte van de basisvariant
(een WW-duur van 1 jaar met 6 maanden vervolguitkering).
•
Rij 3.1 tot en met 3.14 laten zien wat de besparingen zijn van maatregelen ten
opzichte van de huidige vormgeving van de WW.

Pagina 59

Groslijst Werkgroep Werkloosheid39
nr.

Onderwerp/Variant

Budgettaire opbrengst in miljoen euro
2011

2012

2013

2014

2015

structureel

Varianten40
1.1

10.A Basisvariant

-25

70

290

650

875

1180

1.2

Variant 10.B

-35

1110

1310

1670

1905

2230

1.3

Variant 10.C

-50

1210

1570

1980

2213

3088

1.4

Variant 10.D

-25

370

600

960

1185

1490

1.5

Variant 10.E

-25

70

330

780

1025

1355

1.6

Variant 10.F

-25

60

260

590

795

1060

0

20

50

60

70

0

60

150

190

240

Knoppen ten opzichte van basisvariant
2.1

Referte-eisen aanpassen: WW-opbouw 0,75
maand per arbeidsjaar

2.2

Referte-eisen aanpassen: WW-opbouw 0,5
maand per arbeidsjaar

2.3

Maximumdagloon naar modaal

80

-200

260

300

360

2.4

Maximumdagloon naar modaal, met 90% in

-20

-50

-70

-80

-120

0

20

50

63

75

40

150

320

420

580
820

eerste 2 mnd, 80% in volgende 4 mnd,
erna 70%
2.5

Beperken herhaald gebruik WW

Knoppen ten opzichte van huidige WW
3.1

24 maanden

3.2

18 + 6 maanden vervolguitkering

60

210

450

600

3.3

18 maanden

60

250

550

740

990

3.4

12 + 6 maanden

70

300

670

900

1190

3.5

12 + 3 maanden vervolguitkering

80

330

760

1020

1340

3.6

12 maanden

90

380

870

1160

1500

3.7

6 maanden

110

550

1340

1790

2210

3.8

WW-hoogte naar 60%

220

550

730

860

1160

3.9

WW-hoogte eerste 2 maanden naar 70%

60

60

70

70

100

3.10

Maximumdagloon naar modaal

170

430

580

680

910

3.11

Referte-eisen aanpassen: WW-opbouw 0,75

60

210

470

630

850

80

340

780

1050

1370

maand per arbeidsjaar
3.12

Referte-eisen aanpassen: WW-opbouw: 0,5
maand per arbeidsjaar

3.13

IOAW afschaffen

10

50

110

150

200

3.14

Beperken herhaald gebruik WW

10

40

90

130

150

39
40

De varianten en maatregelen in deze tabel mogen niet bij elkaar worden opgeteld.
De in de tabel opgenomen besparingen zijn besparingen die onderdeel uitmaken van de grondslag. De
besparingen buiten de grondslag (het afschaffen van de IOAW en de doorwerking op de WGA-uitkeringen) zijn
hierbij dus nog niet inbegrepen.

Pagina 60

Variant 10.E
Variant 10.E is erop gericht de flexibele schil optimaal te laten functioneren en
verschillen tussen insiders en outsiders te verminderen. Deze variant geeft
rekenschap van het feit dat 70 procent van de instroom in de WW uit werknemers
bestaat die geen vast contract hebben. Dit leidt tot afwenteling. Flexibele arbeid
wordt dan ook meer beprijsd.
Omdat de minimale WW-duur van 3 maanden vaak net te kort is voor de transitie
naar een nieuwe baan, worden de referte-eisen aangepast ten faveure van
werknemers met een beperkt arbeidsverleden. Ook de ketenbepaling wordt
aangepast, zodat de doorstroming van werknemers naar een vast contract wordt
gestimuleerd. De WW-duur wordt beperkt tot 1 jaar. De vervolguitkering vervalt.
Deze is minder van belang voor de flexibele schil.
Het onderscheid tussen contracten van bepaalde en onbepaalde duur is een
belangrijke determinant voor het WW-gebruik. Daarop wordt de
financieringsstructuur aangepast. Bedrijven betalen premie op basis van de
contractduur van hun personeel, zoals nu reeds in enkele sectoren gebeurt in de
zogenoemde premiegroepen. Een hogere premie voor niet-vaste contracten
weerspiegelt het hogere WW-risico. Het wordt voor werkgevers financieel
aantrekkelijker om werknemers een permanent contract aan te bieden, zodat de
flexibele schil eerder doorstroomt naar een vast contract. De sectorfondsen worden
afgeschaft. Het werkloosheidsrisico wordt nationaal verevend (en niet meer per
sector). Het opvangen van onbeïnvloedbare sectorschokken wordt vervangen door
een door bedrijven te beïnvloeden premie (de aan te bieden contractsoort).
Onderdelen
Referte-eisen en ketenbepaling
•
De arbeidsjareneis wordt aangepast naar 2 uit 3 jaren gewerkt (i.p.v. de huidige
4 uit 5). De opbouw bedraagt een maand plus een maand per jaar. Na 5 jaar
arbeidsverleden is er dan 6 maanden WW. De opbouw vanaf het zesde jaar
bedraagt een halve maand per jaar.
•
De ketenbepaling wordt aangepast in die zin dat de periode waarbinnen
opeenvolgende contracten kunnen worden gesloten zonder dat een vast contract
ontstaat van 3 jaar wordt teruggebracht naar 2 jaar. Ook het aantal contracten
zonder dat een vast contract ontstaat wordt teruggebracht van 3 naar 2. Het
derde contract is een vast contract.41
Financiering
•
De financiering van de WW wordt aangepast. De sectorfondsen worden
afgeschaft. De WW wordt gefinancierd uit voor iedereen gelijke AWf–premies.
Daarbovenop wordt voor kortdurende contracten een extra premie geheven.
•
De nieuwe AWf-premie bedraagt ongeveer 4 procent. Deze premie vervangt in
het voorstel de sectorpremie en de AWf-premie. Beide bedroegen in de
afgelopen 4 jaren ongeveer 6 procent.
•
Het premieplichtige inkomen waarover in het voorstel AWf-premie wordt
geheven, kent in tegenstelling tot de huidige AWf-premie geen franchise,
conform het wetsvoorstel uniformering loonbegrip.

41

De mogelijkheid tot afwijking van de ketenbepaling bij cao, ten nadele van de werknemer, wordt beperkt tot een
nader aantal te bepalen contracten.

Pagina 61

•

Het verschil in premies tussen een vast contract (een jaar of langer) en een
kortdurend contract is conform het SER-advies uit 2005 gezet op 1:5. De lage
premie zou dan ongeveer 3 procent en de hoge premie 15 procent bedragen.

Duur
•
De WW-duur is 1 jaar zonder vervolguitkering, deze is voor de flexibele schil
(outsiders) minder van belang.
Overige als in de basisvariant:
•
IOAW afschaffen;
•
Beperken WW-duur bij herhaalwerkloosheid;
•
Korting op re-integratiebudget en UWV;
•
Individuele scholingsregeling bij ontslag;
•
Loonverzekering;
•
Ontslagvergoeding maximeren op een jaarsalaris en 75.000 euro.
Effecten variant 10.E
Arbeidsmarkt
De combinatie van premiedifferentiatie naar contractvorm en de aanpassing van de
ketenbepaling zal leiden tot een beperking van het verschil in behandeling tussen
insiders en outsiders. Enerzijds genieten insiders minder bescherming door
verkorting van de WW-duur naar een jaar, de andere opbouw van referte-eisen en
de beperking van de ontslagbescherming. Anderzijds neemt de bescherming van
werknemers met kortdurende contracten toe door de aanpassing van de referteeisen. Bovendien zullen bedrijven door de premiedifferentiatie werknemers eerder
een vast contract aanbieden. Per saldo zal de groep insiders groeien, maar zij
zullen wel minder bescherming genieten.
Daarnaast zal mogelijk een weglek naar andere constructies ontstaan, zoals
detachering en zelfstandig ondernemerschap. Ook kunnen werkgevers door de
hogere loonkosten afzien van de inzet van arbeid met verlies van werkgelegenheid
tot gevolg. Deze effecten zijn door de werkgroep niet nader in beeld gebracht.
Door de duurverkorting neemt de werkloosheid af met 70.000.
Werknemers
Werknemers met een beperkt arbeidsverleden bouwen meer WW-rechten op. Het
premieverschil zal ertoe leiden dat meer werknemers een vast contract zal worden
aangeboden. Wel wordt flexibele arbeid duurder, wat zal leiden tot minder vraag
naar flexibele arbeid.
Doordat de variant geen vervolguitkering kent, leidt de duurverkorting tot iets
verdergaande effecten dan de basisvariant. Minder gewezen werknemers worden
langdurig werkloos. De groep die dat toch wordt, gaat erop achteruit doordat zij
interen op hun vermogen, afhankelijk worden van het inkomen van hun partner of
terugvallen in de bijstand. De ontslagvergoedingen nemen af met 400 miljoen euro.
Werkgevers
Voor werkgevers wordt de WW-last zowel meer voorspelbaar als meer
beïnvloedbaar. Voorspelbaar, omdat de premie door de nationale verevening minder
zal fluctueren dan de premie per sector. Beïnvloedbaar, omdat de premie afhankelijk
is van het afgesloten contract.
Ter illustratie is het effect van de premiedifferentiatie op de uitzendsector in beeld
gebracht. De uniforme AWf-premie leidt in vergelijking tot de huidige situatie (met

Pagina 62

premiegroepen binnen de sectorfondsen) tot een verlaging van de premielasten voor
de uitzendsector met ongeveer 500 miljoen euro. Oorzaak is de verevening van de
relatief hoge lasten van de sectorfondsen.
De differentiatie naar contractvorm leidt tot een verhoging van de premielasten met
circa 700 miljoen euro, doordat voor uitzendcontracten grotendeels de hoge premie
geldt. Per saldo leidt dit voorstel als het in de jaren 2007-2010 had gegolden tot een
stijging van de premielasten in de uitzendsector met circa 200 miljoen euro (36
procent). Daarbij moet worden opgemerkt dat gedragseffecten buiten beschouwing
zijn gelaten. Te verwachten is dat werkgevers meer langdurende contracten en
minder kortdurende contracten zullen aanbieden. De flexibele schil wordt hierdoor
kleiner, waardoor het aanpassingsvermogen op de arbeidsmarkt wordt beperkt.
De maximering van de ontslagvergoeding tot maximaal 1 jaarsalaris en 75.000 euro
leidt tot een kostenbesparing van 400 miljoen euro.
Overheidsfinanciën
De totale besparingen op de overheidsfinanciën zijn samengevat in tabel 1.
Tabel 1 Budgettaire effecten variant 10.E (in mln)
Besparing grondslag in 2015

Structurele
besparing

Beperken WW-duur 1 jaar

721

721

Gedragseffecten duurverkorting

318

635

Besparing op uitvoeringskosten

40

50

Korting op re-integratie

60

50

Beperken herhaald gebruik WW

63

75

Loonverzekering

-25

-25

Individueel trekkingsrecht voor scholing

-150

-150

Totaal

1.027

1.356

Totaal besparingen op grondslag

23%

30%

IOAW afschaffen

150

200

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

1.227

1.616

Variant 10.F
Variant 10.F ontziet werknemers met relatief lage inkomens (vaak werknemers met
kortdurende contracten, jongeren, allochtonen, etc.). De arbeidsmarktpositie van
hoger betaalden is doorgaans beter dan die van lager betaalden. Hoger betaalden
vinden sneller een nieuwe baan.
De WW-duur is hetzelfde als in de basisvariant: 1 jaar met 6 maanden
vervolguitkering op minimumniveau. Het maximumdagloon wordt verlaagd tot
modaal (in de huidige WW is dit circa 1,5 maal modaal). Een lager maximumdagloon
maakt een hoger uitkeringspercentage in de eerste maanden mogelijk.
Het uitkeringspercentage wordt afgebouwd, zodat de prikkels voor werknemers om
een baan te zoeken worden geïntensiveerd over de tijd. De huidige uitkeringshoogte
van de WW (75 procent in de eerste 2 maanden, 70 procent in de periode erna)
schept afstand tot het vroegere loon. Het zoeken naar werk is dus aantrekkelijk. Wel

Pagina 63

geldt dat de afloop van de hoogte relatief vlak is, terwijl uit internationaal onderzoek
blijkt dat een dalende uitkering tot verbeterde prikkels leidt (Fredriksson en
Holmlund, 2003).42
Het percentage bedraagt 90 procent gedurende de eerste 2 maanden, 80 procent
voor de 4 maanden erop en 70 procent voor de periode erna.
Overige als in de basisvariant
•
IOAW afschaffen;
•
Beperken WW-duur bij herhaalwerkloosheid;
•
Korting op re-integratiebudget;
•
Individuele scholingsregeling bij ontslag;
•
Loonverzekering;
•
Ontslagvergoeding maximeren op een jaarsalaris en 75.000 euro.
4.5.1

Effecten variant 10.F
Arbeidsmarkt
Werknemers met relatief lage lonen worden gedurende de eerste maanden minder
geprikkeld om een baan te zoeken. Dit verlengt de duur van de werkloosheid. Voor
relatief hoge inkomens geldt het omgekeerde.
Voor beide groepen draagt het dalende uitkeringsniveau bij aan een sterkere
zoekintensiteit over de periode. Men zal na enige tijd sneller een baan accepteren.
Per saldo neemt de werkloosheid af met 60.000.
Werknemers
Deze variant leidt tot hogere uitkeringen voor lagere inkomens (vaak ook jongeren)
en lagere uitkeringen voor hogere inkomens. De vervangingsratio voor hogere
inkomens (vaak ouderen) wordt verlaagd, zodat zij meer prikkels krijgen om werk te
zoeken en aanvaarden. Tevens zal echter de bereidheid tot mobiliteit en het nemen
van risico verminderen voor met name hogere inkomens. Voor hen biedt de
uitkering een lager niveau van bescherming.
Werknemers verliezen 400 miljoen euro aan ontslagvergoedingen.
Werkgevers
De maximering van de ontslagvergoeding tot maximaal 1 jaarsalaris en 75.000 euro
leidt tot een kostenbesparing van 400 miljoen euro.

42

Het beperken van de duur is overigens een effectievere manier om werkhervatting te stimuleren dan het
beperken van de hoogte, zie bijvoorbeeld Lalive e.a. (2006) en Van Ours en Vodopives (2006).

Pagina 64

Overheidsfinanciën
De effecten op de overheidsfinanciën zijn samengevat in tabel 2.
Tabel 2 Budgettaire effecten variant 10.F (in mln)
Besparing

Structurele

grondslag in

besparing

2015
WW-duur naar 1 jaar, 6 maanden vervolguitkering,

561

561

Gedragseffecten

256

512

Besparing op uitvoeringskosten

30

40

Korting op re-integratie

60

50

Beperken herhaalwerkloosheid

63

75

Loonverzekering

-25

-25

Individueel trekkingsrecht voor scholing

-150

-150

Totaal

795

1.063

Totaal besparingen in grondslag

18%

24%

IOAW afschaffen

150

200

Doorwerking naar loongerelateerde fase WGA

50

60

Totaal inclusief besparingen buiten grondslag

995

1.323

maximumdagloon naar modaal en hogere uitkeringen

Pagina 65

Pagina 66

Bijlage 4 Notitie CPB: Doorrekening voor werkgroep
werkloosheid

Pagina 67

CPB Notitie

Nummer

:

2010/14

Datum

:

26 maart 2010

Aan

:

Werkgroep 10: Werkloosheid

Doorrekening voor werkgroep werkloosheid

De heroverwegingswerkgroep werkloosheid heeft het CPB verzocht tot doorrekening van een
aantal hervormingsvarianten op het terrein van werkloosheid en werking arbeidsmarkt. De
notitie bespreekt kwantitatieve effecten van wijzigingen in de toegang, hoogte en duur van de
werkloosheidsregelingen, van structurele stelselwijzingen in het ontslagrecht en van de
introductie van een spaar-ww. De notitie geeft een overzicht en onderbouwing van de effecten
van de besparingsopties die zijn opgenomen in de verschillende varianten. De indeling van de
varianten volgt de nummering van het eindrapport. Er gelden de volgende uitgangspunten:
•

Structurele effecten: de geraamde effecten gaan over de lange termijn en het deel dat in 2015
gerealiseerd zal zijn. Overgangsregelingen worden kort besproken.1

•

Berekening besparingen: bij alle varianten vindt doorrekening plaats van besparingen aan de
uitgavenkant van de overheidsbegroting. De besparingen bestaan uit ex ante besparingen, i.e. de
besparingen die worden gerealiseerd zonder rekening te houden met veranderingen in gedrag,
en uit besparingen door gedragsveranderingen van individuen (gedragseffecten). Wanneer een
uitkering wordt verlaagd, dan bestaat de ex ante besparing uit de directe bezuiniging die daaruit
voortvloeit en het gedragseffect uit de besparing die voortvloeit uit het verminderde gebruik van
de uitkering. Het laatste effect treedt op omdat individuen gevoelig zijn voor financiële
prikkels. Een deel van de besparingen ‘lekt weg’ door toename in het gebruik van andere
socialezekerheidsregelingen en toeslagen. De ex ante besparingen, inclusief de effecten door
weglek, zijn overgenomen van berekeningen van het ministerie van SZW ten behoeve van de
werkgroep. De gedragseffecten zijn door het CPB bepaald.

•

In- en uitverdieneffecten: de berekeningen zijn exclusief lagere belastingopbrengsten door
minder en lagere uitkeringen, en door hogere inkomensafhankelijke toeslagen. Ze zijn ook
exclusief hogere belastingopbrengsten door werkgelegenheidgroei. De extra kosten en baten

1

In de regel wordt onder ‘lange termijn’ verstaan een periode van ongeveer tien jaar. Hierbij zij aangetekend dat veel sociale

zekerheidsarrangementen al eerder een nieuw evenwicht kunnen bereiken. Zo kent de WW momenteel een maximale duur
van 3 jaar en 2 maanden. Voor een spaar-ww dient een overgangsregeling te worden ingesteld.
1

zijn relevant voor de houdbaarheid voor de overheidsfinanciën. Ze behoren formeel echter niet
tot de taakopdracht van de werkgroep en de effecten worden niet in deze notitie gerapporteerd.2

Iedere variant bestaat uit een pakket van meerdere maatregelen. De basis is de inperking van de
ww-duur. In de basisvariant heeft de werkloze maximaal één jaar recht op een loongerelateerde
ww-uitkering; aansluitend heeft hij maximaal zes maanden recht op een ww-vervolguitkering
op het niveau van het sociale minimum (zonder partner- en vermogenstoets). Verder bevatten
de meeste varianten een afschaffing van de ioaw, een beperking van herhaald ww-gebruik, een
individueel recht op scholing en een korting op het re-integratiebudget.
De basisvariant levert 1 100 miljoen in 2015 op (tabel 1). Varianten 10.B en 10.C beperken
de ontslagbescherming en introduceren premiedifferentiatie voor werkgevers. Variant 10.B
levert 2 100 miljoen op. Variant 10.C beperkt de ww-duur tot maximaal één jaar en introduceert
een spaar-ww. De variant levert 2 400 miljoen op. Variant 10.D hervormt de regeling voor
ontslagbescherming en verlengt de opzegtermijn voor werkgevers. De variant levert 1 400
miljoen op. Variant 10.E beperkt de ww-duur tot maximaal één jaar en maakt onderscheid
tussen vaste en tijdelijke contracten. De variant levert 1 250 miljoen op. Variant 10.F verlaagt
het maximum dagloon en verhoogt de uitkeringsvoet. De variant levert 1 000 miljoen op.
Tabel 1: Overzicht van besparingen in miljoenen, zes varianten
Besparing
zonder gedrag

b

a

Mutatie

Besparing

werkloosheid

met gedrag

c

Besparing met
gedrag, 2015

d

(in dzd)
10.A (basisvariant)

− 700

− 60

− 1450

− 1100

10.B
10.C

− 1700

− 65

− 2500

− 2100

− 2400

− 105

− 3350

− 2400

10.D

− 1000

− 75

− 1750

− 1400

10.E

− 800

− 70

− 1600

− 1250

10.F

− 650

− 60

− 1300

− 1000

b

Afronding bij besparingen: 50-tallen, bij mutatie werkloosheid: 5-tallen. De besparingen en de mutatie werkloosheid

betreffen de lange termijn, alleen de laatste kolom gaat over het jaar 2015.
b
c
d

De besparing zonder gedrag, ook wel de ex ante besparing genoemd, is berekend door SZW.
Het gedragseffect is berekend door CPB.
Berekend onder veronderstelling dat 50% van de gedragseffecten in 2015 zijn gerealiseerd. Voor de doorwerking van

de loonvorming op het gedragseffect, zie Kranendonk en Verbruggen, 2006, SAFFIER, een ‘multi-purpose’-model van
de Nederlandse economie voor analyses op korte en middellange termijn, CPB Document 123. De gedragseffecten van
de hervormingen gaan echter deels via veranderingen in zoekgedrag van werklozen. Vandaar dat de aanpassingssnelheid groter is dan in het genoemde document. De aanpassing van het gedragseffect in 2015 van variant 10.C gaat
langzamer door de overgangsregeling van de spaar-ww.

2

Deze effecten zijn in de regel kleiner dan de genoemde gedragseffecten. Maar ze zijn niet noodzakelijkerwijs gering, de

varianten leiden tot een hogere werkgelegenheid en meer belastingopbrengsten. Bij de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s zal het CPB wel naar de volledige effecten op het EMU-saldo kijken, inclusief de in- en uitverdieneffecten.
2

Basisvariant (10.A)
In de basisvariant wordt de ww-duur beperkt tot maximaal anderhalf jaar. De werkloze heeft
maximaal één jaar recht op een loongerelateerde ww-uitkering. Aansluitend heeft hij maximaal
zes maanden recht op een ww-vervolguitkering op het niveau van het sociale minimum (zonder
partner- en vermogenstoets). De regeling wordt uitgebreid met een loonverzekering van
maximaal één jaar bij acceptatie van een baan met een inkomen onder het oude loonniveau. De
ontslagvergoeding wordt gemaximeerd op één jaarsalaris en 75 000 euro. De ioaw wordt
afgeschaft. De ww-duur bij herhaalwerkloosheid wordt beperkt door verdiscontering met eerder
ww-gebruik. Er komt een individueel recht op scholing en het re-integratiebudget wordt gekort.
Tabel 2: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van basisvariant (10.A)

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015
− 900

(in dzd)
b

− 600

− 50

− 1200

30

nihil

30

30

nihil

nihil

nihil

nihil

Afschaffing ioaw

− 100

− 10

− 200

− 150

Beperking herhaald gebruik ww

− 50

−5

− 80

− 60

Inkorten maximum ww-duur
Loonverzekering

c

Verlagen ontslagvergoeding

d

− 70

nihil

− 50

− 60

− 10

0

− 40

− 30

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA

− 40

nihil

− 60

− 50

Totaal

− 700

− 60

− 1450

− 1100

Korting re-integratie
Besparing uitvoeringskosten ww
Individueel recht scholing

a

e

e

Zie het rapport van de werkgroep voor de precieze omschrijving van de maatregelen. Afronding bedragen boven 100:

50-tallen, afronding beneden 100: 10-tallen. Door afronding tellen bedragen en mutatie werkloosheid niet precies op tot
het totaal. Verder zie voetnoten tabel 1.
b
c
d
e

Maximale ww-duur één jaar, daarna maximaal zes maanden vervolguitkering op niveau sociaal minimum.
Maximaal één jaar.
Maximaal één jaarsalaris, niet hoger dan 75 000 euro.
Besparing met gedrag afkomstig van SZW.

De totale budgettaire besparing van de maatregelen in de basisvariant is 1 100 miljoen euro in
2015 (tabel 2). Het grootste deel van de besparing komt door de beperking van de ww-duur. Als
gevolg hiervan gaan werklozen harder op zoek naar een baan en accepteren ze eerder een baan.
Dit geldt voor werklozen die onder het huidige stelsel recht hebben op een uitkeringsduur van
meer dan 18 maanden. Daarnaast geldt het deels ook voor werklozen die een recht hebben op
een duur van minder dan 18 maanden. De laatste zes maanden van de uitkering zijn namelijk op
een minimum niveau, en dat perspectief wenkt al aan het einde van het eerste jaar. Werklozen
met een uitkering boven het minimum gaan er na een jaar financieel aanzienlijk op achteruit.
Naast het effect op het zoekgedrag van werklozen verslechtert de onderhandelingspositie van
werknemers met een lang arbeidsverleden. Als ze werkloos worden gaan ze er namelijk
3

aanzienlijk op achteruit tegenover de huidige situatie. Mede door de uitkering op minimum
niveau. Daardoor dalen de lonen en de loonkosten voor vooral deze groep van werknemers. Dat
zullen vooral oudere werknemers zijn. En bijvoorbeeld niet herintredende vrouwen of vrouwen
die later in hun carrière weer meer uren willen werken. Door de dalende loonkosten neemt de
arbeidsvraag toe en daalt de werkloosheid.
De loonverzekering maakt het accepteren van een baan relatief aantrekkelijk. Maar dan wel
in de periode waarin de werkloze recht heeft op de loonaanvulling, in de periode daarvoor kan
uitstel van het accepteren van een baan aantrekkelijk zijn. Het saldo effect op het zoekgedrag en
daarmee op de werkloosheid is vermoedelijk gering.
De maximering van de ontslagvergoeding heeft slechts een gering effect op de mate van
ontslagbescherming. Het effect van de maatregel op de werkloosheid is gering.3
Het huidige budgettaire beslag van de ioaw is gelijk aan circa 150 mln euro. Op termijn
neemt het enigszins toe door de demografie en de toenemende participatie van ouderen.
Vanwege dit laatste komen op termijn meer mensen in aanmerking voor de ww, en daarmee
(deels) voor de ioaw. Verondersteld wordt dat het budgettaire beslag op de lange termijn gelijk
is aan circa 200 mln euro. Het structurele ex ante budgettaire effect van afschaffing van de ioaw
is gelijk aan dit bedrag verminderd met het verhoogde gebruik van alternatieve regelingen. In
dit geval zal het gebruik van de wwb toenemen. Ouderen met weinig vermogen komen in
aanmerking voor een bijstandsuitkering, waardoor de sociale zekerheidsuitgaven met circa 100
mln euro toenemen. Voorts leidt afschaffing van de ioaw tot gedragseffecten die vergelijkbaar
zijn met de gedragseffecten van de ww-duurverkorting. Mensen die dreigen langdurig werkloos
te geraken gaan harder zoeken en zullen eerder een nieuwe baan accepteren. Daarnaast leidt de
maatregel tot neerwaartse druk op de lonen, waardoor de werkgelegenheid toeneemt. Per saldo
impliceert afschaffing van de ioaw een structurele besparing van circa 200 mln euro.
Herhaald gebruik van de ww zit vooral bij werknemers met tijdelijke contracten. Zij bouwen
vaak voldoende rechten op om aanspraak te maken op een uitkering, en tussen twee contracten
zit vaak een periode van werkloosheid. Naast het directe budgettaire effect heeft de maatregel
ook een effect op het zoekgedrag van vooral deze groep werklozen.
Vanwege de duurverkorting van de ww wordt het re-integratiebudget gekort. De ex ante
budgettaire besparing bedraagt 70 miljoen euro. Gegeven het gedragseffect dat al optreedt als
gevolg van de duurverkorting kan het additionele gedragseffect van de onderhavige maatregel
niet groot zijn. Het ligt echter wel in de rede dat de arbeidsmarktkansen van werklozen
enigszins slinken als gevolg van deze korting op het re-integratiebudget.4 De structurele
besparing inclusief gedragseffecten wordt geschat op 50 miljoen euro.

3

Het effect op de mate van ontslagbescherming is bepaald op basis van OECD, 2004, Employment Outlook, Employment

Protection Regulation and Labour Market Performance, OECD Parijs.
4

Zie Bosch en Koning, 2008, De maatschappelijke baten van re-integratie doorgelicht, Tijdschrift voor Arbeidsvraagstukken,

Vol. 24(1). Zij berekenen een gemiddeld inverdieneffect van re-integratie van 50%.
4

Variant 10.B
De ww-rechten van werknemers zijn als in de basisvariant. Dus maximaal één jaar recht op een
loongerelateerde ww-uitkering en aansluitend maximaal zes maanden recht op een wwvervolguitkering op het niveau van het sociale minimum (zonder partner- en vermogenstoets).
De huidige regelingen voor ontslagbescherming worden vervangen door één in de wet
vastgelegde procedure. Het huidige preventieve en duale ontslagstelsel wordt vervangen door
een civielrechtelijk repressief stelsel. De werknemers kan uiteraard bij de rechter in beroep. De
opzegtermijn gaat standaard naar 2 maanden. Na de opzegtermijn gaat de ww-periode in. Er is
sprake van premiedifferentiatie voor werkgevers, de gebruikte ww-kosten van een voormalige
werknemer worden deels op de werkgever verhaald (één maand per dienstjaar, minimaal drie
maanden voor vaste contracten). Verder heeft de werknemer recht op een ontslagvergoeding
van een kwart maandsalaris per dienstjaar, met een maximum van een half jaarsalaris. Tot slot
als in de basisvariant: afschaffing ioaw, beperking herhaald ww-gebruik, individueel recht op
scholing en korting re-integratiebudget.
Tabel 3: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van variant 10.B

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015
− 900

(in dzd)
b

− 600

− 50

− 1200

30

nihil

30

30

− 1050

−5

− 1050

− 1050

nihil

nihil

− 20

− 10

Afschaffing ioaw

− 100

− 10

− 200

− 150

Beperking herhaald gebruik ww

− 50

−5

− 80

−0

Korting re-integratie

− 70

nihil

− 50

− 60

Inkorten maximum ww-duur
Loonverzekering
Premiedifferentiatie

c

Beperken ontslagbescherming

d

Besparing uitvoeringskosten ww

30

0

0

10

Individueel recht scholing

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA
Totaal
a
b
c
d

− 40

nihil

− 60

− 50

− 1700

− 65

− 2500

− 2100

Zie voetnoten tabellen 1 en 2. Zie het rapport van de werkgroep voor precieze omschrijving van de maatregelen.
Als in basisvariant.
Werkgever betaalt mee aan ww-kosten van ontslagen werknemers.
Civielrechtelijk repressief stelsel, ontslagvergoeding kwart maandsalaris per dienstjaar (maximum half jaarsalaris).

De totale budgettaire besparing van de maatregelen is 2 100 miljoen euro in 2015 (tabel 3). Een
deel van de besparing komt door de beperking van de uitkeringsduur, net als in de basisvariant.
Een ander deel komt door de premiedifferentiatie. De herziening van het ontslagstelsel heeft een
gering effect op de werkloosheid, maar er is wel een effect op de werking van de arbeidsmarkt.
Het nieuwe ontslagstelsel vereenvoudigt de procedures. Daardoor kunnen werkgevers
makkelijker werknemers ontslaan. Ook wordt de ontslagvergoeding lager. Dit verlaagt de lasten
5

voor werkgevers. Ondanks de inperking van de rechten van werknemers is het effect op het
niveau van de werkloosheid gering.5 Enerzijds kunnen werkgevers in het nieuwe stelsel
makkelijker werknemers ontslaan. Anderzijds zullen ze ook sneller werknemers aannemen. De
arbeidmarkt wordt dynamischer en de in- en uitstroom van de ww neemt toe. Beiden nemen
echter zodanig toe dat het niveau van de werkloosheid slechts in geringe mate lager wordt.
Naast de herziening van het ontslagstelsel verandert de introductie van premiedifferentiatie
de prikkels voor werkgevers en werknemers. Het effect op de werkloosheid is wederom gering.
Dat komt omdat de verschillende effecten van de maatregel elkaar grotendeels opheffen. Ten
eerste betalen werkgevers mee aan werkloosheid en zullen ze minder snel werknemers ontslaan.
Ten tweede zullen werkgevers meer gaan bijdragen aan de algemene kennis van werknemers
zodat het vinden van een nieuwe baan bij werkloosheid makkelijker wordt. De eerste twee
effecten hebben een drukkend effect op de werkloosheid. Deze effecten worden echter
grotendeels teniet gedaan door het derde effect: werkgevers weten dat ze mee moeten betalen
aan werkloosheid. Daarom zullen ze terughoudender worden bij het aannemen van werknemers.
Verder verhoogt het ook de lasten voor werkgevers.
De herziening van het ontslagstelsel en de introductie van premiedifferentiatie samen
stimuleren de werking van de arbeidsmarkt.6 De procedure voor ontslag wordt eenvoudiger en
goedkoper, maar werkgevers betalen wel mee indien ze werknemers ontslaan (de vervuiler
betaalt). Door het laatste aspect bespaart de overheid op de collectieve uitgaven.
De maatregelen pakken anders uit voor verschillende groepen werknemers. Werknemers
met een lang arbeidsverleden gaan erop achteruit omdat hun recht op ontslagvergoeding wordt
ingeperkt. Voor een deel is dit effect beoogd. Ze zullen langer op de arbeidsmarkt actief blijven
doordat de lagere ontslagvergoeding het moeilijker maakt om vervroegd te stoppen met werken.
Maar het blijft natuurlijk een inperking van hun rechten.7 Verder gaan werkgevers meebetalen
aan werkloosheid van tijdelijke werknemers. Dat maakt een tijdelijke contract relatief duurder.
Voor de werkgevers als totale groep is de verandering niet bijzonder groot. Enerzijds is de
procedure eenvoudiger en zijn de ontslagvergoedingen lager, maar anderzijds dienen ze mee te
betalen aan de ww-regeling. Wel kunnen de maatregelen anders uitpakken voor verschillende
groepen werkgevers. De effecten daarvan zijn moeilijk te kwantificeren.
De overige aspecten en hun effecten zijn gelijk aan de basisvariant. Dat geldt voor de
loonverzekering, de afschaffing van de ioaw, en de beperking van herhaald ww-gebruik.

5

Voor een discussie van de effecten van ontslagbescherming op de arbeidsmarkt, zie Deelen, Jongen en Visser, 2006,

Employment protection legislation; lessons from theoretical and empirical studies for the Dutch case, CPB Document 135.
6

Voor een economische onderbouwing van dit stelsel, zie Blanchard en Tirole, 2008, The joint design of unemployment

insurance and employment protection: a first pass, Journal of the European Economic Association, Vol. 6(1), pp. 45-77.
7

Voor een bespreking van de invoeringsproblematiek van een dergelijk stelsel, zie Teulings, 2010, Inkomensprofielen,

ontslagbescherming en de arbeidsmarkt voor oudere werknemers. In: R. Batenburg, P. de Beer, J. Mevissen en K. Tijdens
(red.), Arbeid in crisis. Den Haag: Lemma (te verschijnen).
6

Variant 10.C
Werkgevers en werknemers worden samen verantwoordelijk voor de ww-regeling en de huidige
regelingen voor ontslagbescherming worden vervangen door één procedure. De regeling voor
ontslagbescherming is als in variant 10.B, maar dan zonder ontslagvergoeding. Het eerste half
jaar van de ww-regeling is ook volgens variant 10.B, ofwel de ww-kosten worden verhaald op
de werkgever (één maand per dienstjaar, minimaal drie maanden voor vaste contracten). Het
tweede halve jaar wordt door de werknemer zelf gefinancierd uit opgebouwde rechten in de
spaar-ww. Niet gebruikte rechten zijn vrij aanwendbaar aan het einde van het werkzame leven,
terwijl eventuele tekorten worden verrekend met het pensioenvermogen. Verder als in de
basisvariant: afschaffing ioaw, individueel recht op scholing en korting re-integratiebudget.
Tabel 4: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van variant 10.C

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015

(in dzd)
− 1050

−5

− 1050

− 1050

− 1350

− 95

− 2100

− 1250

nihil

nihil

− 20

− 10

Afschaffing ioaw

− 100

− 10

− 200

− 150

Korting re-integratie

-60

Premiedifferentiatie
Spaar-ww

b,c

Beperken ontslagbescherming

d

− 70

nihil

− 50

Besparing uitvoeringskosten ww

60

0

− 10

0

Individueel recht scholing

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA
Totaal
a
b

− 40

nihil

− 60

− 50

− 2400

− 105

− 3350

− 2400

Zie voetnoten tabellen 1 en 3. Zie het rapport van de werkgroep voor precieze omschrijving van de maatregelen.
Tweede half jaar, uitkering wordt gefinancierd uit gespaard vermogen in regeling voor spaar-ww. Voor de bepaling van

het gedragseffect in 2015 wordt rekening gehouden met een overgangsperiode van 12 jaar. Door deze periode is de
basparing met gedrag in 2015 lager dan de besparing zonder gedrag (op de lange termijn). In de eerste jaren zullen de
uitkeringen nog grotendeels uit de collectieve middelen betaald worden.
c

Bij de bepaling van het gedragseffect is uitgegaan van een regeling met sterke individuele prikkels. Collectieve

elementen in de regeling kunnen de omvang van het gedragseffect enigszins temperen. Voor een preciezere duiding
dient de regeling echter verder uitgewerkt te worden. Hetzelfde geldt voor de bepaling van de fiscale derving, zie ook
het rapport van de werkgroep.
d

Civielrechtelijk repressief stelsel, geen ontslagvergoeding.

De totale budgettaire besparing van de maatregelen is 2 400 miljoen euro in 2015 (tabel 4). De
regeling voor ontslagbescherming, inclusief het effect ervan is vrijwel conform variant 10.B.
Alleen de ontslagvergoeding vervalt. Het grote verschil met de vorige variant komt door de
afschaffing van de ww-regeling en de introductie van een spaar-ww.
Aan de vormgeving van de spaar-ww zitten twee aspecten die beiden een aanzienlijk effect
hebben op het ww-gebruik. Ten eerste zijn de rechten van werknemers beperkter doordat het
recht op een werkloosheidsuitkering nu maximaal één jaar is (afhankelijk van de omvang van
7

de besparingen). Door deze beperking van de ww-rechten zal het gebruik dalen. Ten tweede
gaat een aanzienlijk prikkelende werking uit van de spaar-ww. Gebruik gaat immers ten koste
van de eigen besparingen. Doordat een eventuele schuld op het einde van het werkzame leven
wordt verrekend met het pensioenvermogen is er ook een prikkelende werking voor
werknemers met een relatief laag inkomen. In het stelsel zullen vrijwel alle werklozen hun best
doen om snel een nieuwe baan te vinden, zeker nadat de eerste periode van zes maanden voorbij
is. Het effect is daarom bijna gelijk aan het effect van een inkorting van de maximum ww-duur
naar zes maanden. Het effect is echter niet precies hetzelfde omdat een minder sterke financiële
prikkel kan ontstaan voor werknemers met een laag pensioenvermogen. Bij deze groep is
namelijk niets meer te halen. Extra inkomen uit arbeid wordt alleen gebruikt voor het aflossen
van schulden. Het accepteren van een baan levert voor deze groep weinig voordeel op. Het
probleem speelt echter voor een beperkte groep. Omdat gebruik van gespaard vermogen voor de
meeste werknemers ten koste gaat van de eigen financiële middelen is het totale gedragseffect
van de spaar-ww groot.8
De variant vereist een overgang van het huidige omslagstelsel voor de ww-regeling naar een
kapitaaldekkingstelsel voor de spaar-ww. Omdat werknemers eerst voldoende rechten dienen
op te bouwen zal er overgangsregeling nodig zijn. De variant voorziet in een overgangsperiode
van 12 jaar. Het gedragseffect van de spaar-ww is nog relatief gering in 2015. In de jaren
daarna neemt de omvang van het gedrageffect aanzienlijk toe en in het jaar 2024 wordt het
volledige effect.
De variant bevat verder de afschaffing van de ioaw en de korting op het re-integratiebudget,
de effecten daarvan zijn conform de basisvariant.

8

Voor een discussie van de effecten van een spaar-ww, zie Jongen en van Vuren, 2009, Individuele spaarrekeningen voor

werkloosheid: mirakel of mythe? Kwartaalschrift economie, Vol. 6(1), pp. 29-58. Voor een economische onderbouwing van
besparingen voor sociale verzekeringen, zie Bovenberg en Sorensen, 2004, Improving the equity-efficiency trade-off:
Mandatory savings accounts for social insurance, International Tax and Public Finance, Vol. 11(4), 507-529.
8

Variant 10.D
De ww-regeling is als in de basisvariant: maximaal één jaar recht op een loongerelateerde wwuitkering en aansluitend maximaal zes maanden recht op een vervolguitkering op het niveau
van het sociale minimum (zonder partner- en vermogenstoets). De regelingen voor
ontslagbescherming worden gewijzigd. De UWV procedure wordt de leidende route voor
ontslag en verplicht de werkgever tot een opzegtermijn van maximaal negen maanden.
Gedurende de opzegtermijn is de werknemer vrijgesteld van werkzaamheden. De werknemer
krijgt het restant van het loon uitgekeerd als hij binnen de periode ander werk vindt. De
ontslagvergoeding van de kantonrechter bedraagt in beginsel eveneens maximaal negen
maanden en wordt, voor die gevallen waarin verwijtbaarheid van de werkgever aan de orde is,
beperkt tot twee maal het maandsalaris per dienstjaar met een maximum van negen in
aanmerking te nemen dienstjaren. Na de opzegtermijn volgt de normale instroom in de wwregeling. Verder als in de basisvariant: afschaffing ioaw, beperking herhaald ww-gebruik,
individueel recht op scholing en korting van het re-integratiebudget.
Tabel 5: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van variant 10.D

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015
− 1200

(in dzd)
Inkorten maximum ww-duur

b

Loonverzekering
Herziening ontslagstelsel

c

Afschaffing ioaw

− 900

− 60

− 1450

30

nihil

30

30

nihil

nihil

nihil

nihil

− 100

− 10

− 200

− 150

Beperking herhaald gebruik ww

-50

−5

− 80

− 65

Korting re-integratie

− 70

nihil

− 50

− 60

Besparing uitvoeringskosten ww

− 10

0

− 70

− 60

Individueel recht scholing

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA

− 40

nihil

− 60

− 50

− 1000

− 75

− 1750

− 1400

Totaal
a
b
c

Zie voetnoten tabellen 1 en 2. Zie het rapport van de werkgroep voor precieze omschrijving van de maatregelen.
Als in basisvariant, maar dan na de opzegtermijn van maximaal negen maanden.
Hervorming huidige stelsel.

De totale budgettaire besparing van de maatregelen is 1 400 miljoen euro in 2015 (tabel 5). Het
grote verschil met de basisvariant zit in de verlenging van de opzegtermijn. Werknemers zitten
langer bij hun huidge werkgever en dat leidt tot een lagere instroom in de ww-regeling. De
herziening van het ontslagstelsel heeft een gering effect op de werkloosheid, maar het verandert
de prikkels voor werkgevers en werknemers.
De variant beoogt de rechtsongelijkheid tussen werknemers weg te nemen. Het bestaande
stelsel van ontslagbescherming kent namelijk rechtsongelijkheid tussen werknemers. De
ontslagroute via het UWV leidt alleen tot ontslag onder strikte voorwaarden, maar kent geen
9

ontslagvergoeding. De ontslagroute via de kantonrechter kan onder minder strikte voorwaarden
tot ontslag leiden, maar kent wel een ontslagvergoeding. In tegenstelling tot varianten 10.B en
10.C worden de rechten van werknemers in variant 10.D nauwelijks beperkt. De reductie van de
rechtsongelijkheid pakt wel anders uit voor verschillende groepen werknemers en werkgevers.
Werknemers die in de oude situatie via het UWV zouden zijn ontslagen krijgen een verlenging
van hun opzegtermijn. Daar staat tegenover dat de mogelijke ontslagvergoeding van oudere
werknemers met een langdurig dienstverband wordt beperkt. De totale (geaggregeerde) mate
van ontslagbescherming verandert hierdoor nauwelijks en het effect op het niveau van de
werkloosheid is gering.9
Het effect van de verlenging van de opzegtermijn op werknemers is tweeledig. Ten eerste
hebben werknemers een prikkel om snel een nieuwe baan te accepteren. Ze krijgen immers het
overige salaris uitgekeerd. Dit zal vooral ten goede komen aan werknemers met goede
arbeidsmarktperspectieven. Ten tweede hebben werknemers met minder goede perspectieven
juist een beperktere prikkel. De periode waarin ze inkomen krijgen van de oude werkgever en
uit de ww-regeling wordt immers verlengd.10 Deze verlenging geldt overigens in vergelijking
met de basisvariant, door de inperking van de ww-duur wordt de totale duur van inkomensondersteuning voor een grote groep werknemers wel degelijk beperkt in vergelijking met de
huidige regelingen. Door de tegengestelde prikkels van deze variant is het verschil in besparing
zonder en met gedrag ongeveer even groot als in de basisvariant, in beide gevallen is het
verschil 550 tot 600 miljoen euro.
De overige aspecten en hun effecten zijn gelijk aan de basisvariant. Dat geldt voor de
loonverzekering, de afschaffing van de ioaw en de beperking van herhaald ww-gebruik.

9

Voor een discussie van de effecten van ontslagbescherming op de arbeidsmarkt, zie Deelen, Jongen en Visser, 2006,

Employment protection legislation; lessons from theoretical and empirical studies for the Dutch case, CPB Document 135.
Het effect op de mate van ontslagbescherming is bepaald op basis van OECD, 2004, Employment Outlook, Employment
Protection Regulation and Labour Market Performance, OECD Parijs.
10

Voor een werknemer met minder goede perspectieven is het accepteren van een onaantrekkelijke baan in de eerste

maanden niet bijzonder attractief. Weliswaar krijgt hij het resterende loon uitgekeerd, maar hij verliest ook aanspraak op een
ww-uitkering. Daarmee verliest hij tijd en dus de kans om toch een aantrekkelijke baan te vinden. Het werkloosheidscijfer
pakt overigens wel lager uit dan in de basisvariant omdat werknemers tijdens de opzegtermijn een baan hebben.

10

Variant 10.E
De variant maakt onderscheid naar werknemers met een vast en een tijdelijk contract. Verder
worden de ww-rechten van werknemers beperkt tot een maximum duur van één jaar. Het eerste
jaar met de loongerelateerde ww is hetzelfde als in de basisvariant, maar de vervolguitkering
van maximaal zes maanden komt te vervallen. De referte-eisen worden aangepast in het
voordeel van werknemers met een beperkt arbeidsverleden. De arbeidsjareneis wordt aangepast
naar twee uit drie jaren (i.p.v. huidige vier uit vijf). De opbouw bedraagt een maand plus een
maand per jaar. De sectorfondsen worden afgeschaft en werkgevers betalen een hogere premie
voor tijdelijke contracten. De ketenbepaling wordt aangepast: een vast contract moet worden
aangeboden bij het derde (i.p.v. huidige vierde) contract of na het tweede (i.p.v. huidige derde)
jaar. Verder als in de basisvariant: afschaffing ioaw, beperking herhaald ww-gebruik,
individueel recht op scholing en korting re-integratiebudget.
Tabel 6: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van variant 10.I

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015

− 1350

− 1050

(in dzd)
Inkorten maximum ww-duur

b

− 700

− 60

Loonverzekering

30

nihil

30

30

Afschaffing ioaw

− 100

− 10

− 200

− 150

Beperking herhaald gebruik ww

− 50

−5

− 80

− 60

Korting re-integratie

− 70

nihil

− 50

− 60

Besparing uitvoeringskosten ww

− 10

0

− 50

− 40

Individueel recht scholing

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA

− 40

nihil

− 60

− 50

Totaal

− 800

− 70

− 1600

− 1250

a
b

Zie voetnoten tabellen 1 en 2. Zie het rapport van de werkgroep voor precieze omschrijving van de maatregelen.
Maximum ww-duur naar twaalf maanden, aanpassen referte-eis en ketenbepaling.

De totale budgettaire besparing van de maatregelen is 1 250 miljoen euro in 2015 (tabel 6).
Door de verdere beperking van de maximum ww-duur is de besparing groter dan in de
basisvariant. De hogere premies voor tijdelijke contracten maakt dit arbeidscontract duurder
tegenover andere soorten arbeidsrelaties.
In vergelijking met de basisvariant verandert het recht op ww op twee aspecten. Ten eerste
wordt de referte-eis versoepeld. Hierdoor wordt de besparing lager, ongeveer 50 miljoen voor
de besparing zonder gedrag. Het effect van de beperking van de maximum ww-duur is echter
aanzienlijk groter. Hierdoor is de besparing duidelijk groter dan in de basisvariant.
In deze variant betalen werkgevers een hogere premie voor tijdelijke contracten. In het
huidige stelsel hebben werknemers met een tijdelijk contract een aanzienlijk grotere kans
gebruik te maken van de ww. Dit grote gebruik wordt in deze variant doorberekend in de vorm
11

van een hogere prijs voor de verzekering voor tijdelijke contracten. Dit heeft een effect op de
werking van de arbeidsmarkt. Voor werkgevers worden tijdelijke werknemers duurder. Voor
een deel zal dit worden afgewenteld op de lonen van tijdelijke werknemers. Ofwel, hun lonen
worden lager. De positie van werknemers verbetert overigens door de lagere referte-eis. Maar
dat geldt voor alle werknemers en het compenseert niet specifiek werknemers met een tijdelijke
contract.
De genoemde effecten maken het tijdelijke contract duidelijk minder aantrekkelijk voor
zowel werkgevers als werknemers. Enerzijds zullen werkgevers tijdelijke contracten selectiever
gaan gebruiken. Bijvoorbeeld door ze echt alleen aan te bieden bij tijdelijke klussen. Meer
werknemers zullen hierdoor een vast contract aangeboden krijgen. Ofwel, het aantal ‘insiders’
op de arbeidsmarkt zal toenemen en deze ‘insiders’ genieten iets minder bescherming.
Anderzijds zullen werkgevers ook uitwijken naar andere soorten arbeid. In plaats van tijdelijke
werknemers zullen ze bijvoorbeeld meer zelfstandigen inhuren. Verder is het ook mogelijk dat
werkgevers bepaalde werknemers in het geheel niet meer willen inhuren, ze kunnen immers
moeilijker gebruik maken van de tijdelijke contracten. Het saldo effect van de tegengestelde
effecten op de werkloosheid en de aard van de werkgelegenheid hangt af van veel aspecten en is
moeilijk te bepalen.

12

Variant 10.F
De ww-regeling is hetzelfde als in basisvariant, maar er zijn belangrijke wijzigingen in het
maximum dagloon en de hoogte van uitkering. Het maximum dagloon wordt verlaagd naar
modaal en de hoogte van de uitkering bedraagt 90% in de eerste twee maanden, 80% voor de
volgende vier maanden, en 70% voor de overige maanden. Verder als in de basisvariant:
afschaffing ioaw, beperking herhaald ww-gebruik, individueel recht op scholing en korting van
het re-integratiebudget.
Tabel 7: Overzicht van besparingen in miljoenen, onderdelen van variant 10.II

a

Besparing

Mutatie

Besparing

Besparing met

zonder gedrag

werkloosheid

met gedrag

gedrag 2015

(in dzd)
b

− 550

− 45

− 1050

− 800

Loonverzekering

30

nihil

30

30

Afschaffing ioaw

− 100

− 10

− 200

− 150

Beperking herhaald gebruik ww

− 50

−5

− 80

-60

Korting re-integratie

− 70

nihil

− 50

− 60

Besparing uitvoeringskosten ww

− 10

0

− 40

− 30

Individueel recht scholing

150

nihil

150

150

Doorwerking WGA

− 40

nihil

− 60

− 50

Totaal

− 650

− 60

− 1300

− 1000

Inkorten maximum ww-duur

a
b

Zie voetnoten tabellen 1 en 2. Zie het rapport van de werkgroep voor precieze omschrijving van de maatregelen.
Als in basisvariant, maximum dagloon naar modaal en verhoging uitkeringsvoet in eerste maanden

De totale budgettaire besparing van de maatregelen is 1 000 miljoen euro in 2015 (tabel 7). De
verlaging van het maximum dagloon leidt tot een besparing die groter is dan in de basisvariant.
De hogere uitkeringsvoet leidt echter juist tot hogere uitgaven. Per saldo bespaart deze variant
minder dan de basisvariant.
In deze variant neemt de inkomensbescherming voor werknemers met loge lonen af, en voor
werknemers met lage lonen neemt de bescherming juist toe. De verlaging van het maximum
dagloon leidt tot een duidelijk lagere uitkering voor hogere inkomens. De hogere uitkeringsvoet
compenseert die verlaging enigszins. Werknemers met een hoge lonen worden dus sterker
geprikkeld snel een nieuwe baan te vinden. Voor werknemers met lage lonen geldt het
tegenovergestelde. Het niveau van de uitkering gaat omhoog omdat de uitkeringsvoet hoger is,
terwijl de verlaging van het maximum dagloon geen effect heeft. Tegenover de basisvariant
worden zij minder sterk geprikkeld om snel een nieuwe baan te vinden. Tegenover de huidige
situatie neemt die prikkel overigens nog wel toe, ook voor deze groep wordt de duur van de
ww-uitkering duidelijk beperkt.

13