Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 082

Wijziging van het Wetboek van Strafvordering
ter aanvulling van het spreekrecht van
slachtoffers en nabestaanden in het strafproces
en wijziging van de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven ter uitbreiding van de
mogelijkheid van uitkering aan nabestaanden

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 24 juni 2014 en het nader rapport d.d. 11 november
2014, aangeboden aan de Koning door de Staatssecretaris van Veiligheid
en Justitie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 21 maart 2014, no. 2014000589, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek
van Strafvordering ter aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en
nabestaanden in het strafproces en wijziging van de Wet schadefonds
geweldsmisdrijven ter uitbreiding van de mogelijkheid van uitkering aan
nabestaanden, met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe om in aanvulling op het bestaande spreekrecht een adviesrecht voor slachtoffers in het strafproces in te voeren. Dit
adviesrecht maakt het mogelijk dat het slachtoffer tijdens de zitting zijn
opvatting over de mogelijke bewezenverklaring, de kwalificatie van het
feit, de schuld van de verdachte en de passende straftoemeting kenbaar
kan maken. Het voorgestelde adviesrecht heeft – in tegenstelling tot het
huidige spreekrecht – processuele gevolgen. Het wetsvoorstel regelt
voorts een uitbreiding van het schadefonds geweldsmisdrijven voor
nabestaanden van slachtoffers van ernstige verkeersovertredingen.
De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat het
voorgestelde adviesrecht een zodanig fundamentele wijziging aanbrengt
in de positie van het slachtoffer in het strafproces dat er de facto een
driepartijen-stelsel ontstaat. Slachtoffer, verdachte en Openbaar Ministerie
(OM) komen naar verwachting hierdoor nadrukkelijker tegenover elkaar te
staan hetgeen kan leiden tot een escalatie en verruwing van het straf1

kst-34082-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

1

proces. Voorts wekt het wetsvoorstel onvermijdelijk de suggestie dat het
OM en de rechter in de huidige situatie onvoldoende in staat zouden zijn
tot een deugdelijke afweging van alle belangen, waaronder die van het
slachtoffer. Voor die veronderstelling bestaat geen grond. Daarnaast acht
de Afdeling de motivering van de noodzaak van het voorstel, ook bezien
vanuit alleen de behoefte van het slachtoffer, ontoereikend. De behoefte
van slachtoffers is op verschillende punten onduidelijk en als grondslag
voor het wetsvoorstel in onvoldoende mate onderzocht. Ten slotte is er
een aanzienlijk risico dat het voorgestelde adviesrecht zoals het is
vormgegeven het slachtoffer eerder in een kwetsbare dan in een
versterkte positie zal brengen. In dat licht bezien bestaan dan ook sterke
twijfels over de effectiviteit van het voorgestelde adviesrecht.
Deze argumenten tezamen brengen de Afdeling tot het advies om af te
zien van het voorgestelde adviesrecht. Indien de wens zou bestaan om de
wet meer in overeenstemming te brengen met de huidige praktijk –
waarin rechters in de regel toelaten dat spreekgerechtigden zich uitlaten
over de strafmaat en de toedracht van het misdrijf – dan zou naar het
oordeel van de Afdeling volstaan kunnen worden met een uitbreiding van
het spreekrecht.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 21 maart
2014, no. 2014000589, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn
advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te
doen toekomen. Dit advies, gedateerd 24 juni 2014, no. W03.14.0066/II,
bied ik U hierbij aan.
1. Invoering adviesrecht slachtoffer
a. Geldend recht
In de afgelopen decennia is de positie van het slachtoffer in het strafproces aanmerkelijk verstevigd. Mede door internationale ontwikkelingen
heeft het slachtoffers steeds meer rechten gekregen in het strafproces.
Volgens het huidige recht kan het slachtoffer in de volgende hoedanigheden optreden:
– het slachtoffer kan aangifte doen van een strafbaar feit en bij klachtdelicten als indiener van de klacht fungeren;
– het slachtoffer heeft via de procedure van artikel 12 Sv de mogelijkheid
om te bewerkstellingen dat een verdachte wordt vervolgd als het OM
tot de beslissing is gekomen om niet te vervolgen;
– het slachtoffer kan als getuige optreden in het strafproces;
– het slachtoffer kan zich als benadeelde partij voegen in het strafproces
met een vordering tot schadevergoeding;2
– het slachtoffer kan als spreekgerechtigde optreden.3
Bij de Wet versterking van de positie van het slachtoffer in het strafproces4 is een aparte titel opgenomen in het Wetboek van Strafvordering
over het slachtoffer. Het slachtoffer heeft onder meer het recht op correcte
bejegening en recht op informatie,5 hij kan kennisnemen van processtukken die voor hem van belang zijn, hij kan zelf ook processtukken aan

2

Artikel 51f Sv.
Artikel 51e Sv.
4
Deze wet is op 1 januari 2011 inwerking getreden en strekt mede tot implementatie van het
Kaderbesluit van de Raad van de Europese Unie van 15 maart 2001 inzake de status van het
slachtoffer in het strafproces (PbEG 22 maart 2001, L 82).
5
Artikel 51a Sv.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

2

het dossier voegen6 (zoals een schriftelijke slachtofferverklaring) en hij
kan zich doen bijstaan.7
Het spreekrecht voor slachtoffers is ingevoerd in 2005. Dit recht houdt in
dat slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven zich tijdens de
terechtzitting kunnen uiten over de gevolgen die het strafbare feit bij hun
teweeg heeft gebracht.8 Het spreekrecht is bedoeld als «victim voice»: het
slachtoffer kan ononderbroken en vrijuit spreken over hetgeen hem is
overkomen en wat het voor hem betekent. De processuele risico’s voor
het slachtoffer zijn beperkt. Zo kunnen nadere vragen enkel door de
tussenkomst en met instemming van de rechter worden gesteld.9 In
tegenstelling tot een getuige is een spreekgerechtigde niet verplicht tot
antwoorden. De door het slachtoffer afgelegde verklaring mag niet voor
het bewijs worden gebruikt. Voor de strafoplegging heeft de afgelegde
verklaring slechts een beperkte betekenis: de rechter kan daarmee in de
straftoemeting rekening houden slechts als «accentuering of inscherping
van het beeld dat reeds uit het verder verhandelde ter terechtzitting is
verkregen».10 De rechter behoeft in zijn vonnis niet te reageren op
mededelingen van de spreekgerechtigde over de gevolgen van het
strafbaar feit. Een belangrijk uitgangspunt bij het spreekrecht, maar ook
bij andere vormen van uitbreiding van de rechten van het slachtoffer, is
tot dusverre steeds geweest dat de strafrechtelijke procedure het leed en
de schade van het slachtoffer niet mag vergroten (het vermijden van
secundaire victimisatie).11
De versterking van de positie van het slachtoffer heeft de aard van het
strafproces niet veranderd. Een ontwikkeling waarbij de positie van het
slachtoffer meer gelijkwaardig wordt aan die van de andere procespartijen
is in 2005 nog uitdrukkelijk door de wetgever afgewezen.12 Een dergelijke
procespositie van het slachtoffer waarin hij zich zou ontpoppen als een
schaduw officier van justitie zou niet passen in het Nederlandse rechtssysteem, aldus de memorie van toelichting op de Wet invoering spreekrecht voor slachtoffers en nabestaanden. Het zou betekenen dat de focus
van het strafproces verschuift van een justitiële reactie op het gedrag van
de verdachte (bestraffing van de dader) naar oplossing van een
maatschappelijk conflict tussen slachtoffer en dader. Voor een dergelijke
fundamentele heroriëntatie op de uitgangspunten van het strafproces zag
de wetgever bij de totstandkoming van de Wet versterking positie
slachtoffers in het strafproces geen aanleiding.13
De wet waarbij het spreekrecht is ingevoerd is in 2010 geëvalueerd.14
Hierin komt naar voren dat het spreekrecht (nog) niet in groten getale
wordt gebruikt. Het aantal sprekers op jaarbasis wordt geschat tussen 230
en 260. Verreweg het belangrijkste motief om af te zien van het spreekrecht is zelfbescherming tegen emoties. Slachtoffers die wel van het
spreekrecht gebruik maken zijn over het algemeen tevreden daarover. De
6

Artikel 51b Sv.
Artikel 51c Sv.
8
Wet invoering van spreekrecht voor slachtoffers en nabestaanden (Stb. 2004, 382)
9
Artikel 302 Sv.
10
HR 6 maart 2012, NJ 2012/367.
11
Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 5 en Kamerstukken II 2001/02, 27 632, nr. 5, blz. 8.
12
Dit is niet alleen gebeurd bij de totstandkoming van de Wet versterking positie slachtoffer in
het strafproces (Kamerstukken II 2004/05, 30 143, nr. 3), maar ook in het onderzoeksproject
Strafvordering 2001 (M.M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, Het onderzoek ter zitting, Bijzonder
deel: De positie van slachtoffers in het strafproces, blz. 243–244), en tevens bij de totstandkoming van het spreekrecht (Kamerstukken II 2001/02, 27 632, nr. 5, blz. 8).
13
Memorie van toelichting op de Wet versterking positie slachtoffers in het strafproces
(Kamerstukken II 2004/05, 30 143, nr. 3.)
14
K. Lens, A. Pemperton en M. Groenhuijsen, Het spreekrecht in Nederland: een bijdrage aan het
emotioneel herstel van slachtoffers?, Tilburg, juni 2010.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

3

behoefte aan communicatie met de dader en met de rechterlijke autoriteiten blijkt de belangrijkste reden te zijn om van het spreekrecht gebruik
te maken. De helft van de ondervraagde sprekers geeft aan de inhoud van
de verklaring van het slachtoffer zoals deze thans wettelijk geregeld is,
voldoende te vinden. De andere helft (dit komt neer op ca. 125 slachtoffers) is ontevreden en wil «vooral iets zeggen over de gewenste
strafmaat, de feiten van het misdrijf en hun gevoelens/verwensingen
richting de verdachte».15 Opmerkelijk hierbij is dat in de praktijk de
meeste slachtoffers wel degelijk deze onderwerpen aansnijden in hun
verklaringen maar zich hiervan achteraf niet bewust blijken te zijn.
Slachtoffers worden hier in beginsel niet op aangesproken; in de praktijk
blijkt de rechter slachtoffers meer ruimte te gunnen om hun verhaal te
doen dan strikt genomen de wet meebrengt.16
b. De aard van de voorgestelde wijziging
Het wetsvoorstel beoogt de positie van het slachtoffer in het strafproces
verder te versterken. Het betreft een fundamentele wijziging. Waar het
huidige spreekrecht beperkt is tot de gevolgen van het strafbare feit, geen
processuele gevolgen heeft en enkel tot doel heeft dat het slachtoffer
gehoord en erkend wordt («victim voice»), kent het voorgestelde
adviesrecht aan het slachtoffer bepaalde rechten en bevoegdheden toe
mét processuele gevolgen:
– het slachtoffer kan zijn opvatting kenbaar maken over de omvang van
de bewezenverklaring, de kwalificatie van het feit, de schuld van de
verdachte en de passende straftoemeting (de vragen van artikel 350
Sv).17
– Aan het toekennen van het adviesrecht aan het slachtoffer is de
consequentie verbonden dat naar aanleiding van het advies de
verdediging gebruik kan maken van haar ondervragingsrecht.18
– Het slachtoffer kan nadere onderzoekswensen kenbaar maken. Het
criterium voor de beoordeling daarvan door de rechter is of nader
onderzoek strikt noodzakelijk is in het belang van de waarheidsvinding.19
– De motiveringsplicht van de rechter wordt uitgebreid: de rechter kan
alleen gemotiveerd afwijken van een uitdrukkelijk onderbouwd
standpunt van het slachtoffer in het advies.20
Deze wijzigingen leiden ertoe dat de positie van het slachtoffer zeer dicht
bij die van een procespartij (vergelijkbaar met die van het Openbaar
Ministerie en de verdediging) komt.21 Weliswaar wordt het slachtoffer niet
bevoegd om zelf vervolging in te stellen, maar de nieuwe bevoegdheden
zijn dermate ingrijpend dat ze in het strafproces aan het slachtoffer een
nagenoeg gelijkwaardige positie geven als aan de andere twee procespartijen.22 Het slachtoffer krijgt een actieve en substantiële rol in het
strafproces, aangezien hij zelfstandig zijn opvatting kenbaar kan maken
over de meest essentiële beslispunten van de rechter (de vragen van

15

K. Lens, A. Pemperton en M. Groenhuijsen, Het spreekrecht in Nederland: een bijdrage aan het
emotioneel herstel van slachtoffers?, Tilburg, juni 2010, blz. 67 en 78.
16
K. Lens, A. Pemperton en M. Groenhuijsen, Het spreekrecht in Nederland: een bijdrage aan het
emotioneel herstel van slachtoffers?, Tilburg, juni 2010, blz. 86.
17
Voorgestelde artikel 51e, achtste lid, Sv.
18
Voorgestelde artikel 302, derde lid, Sv.
19
Voorgestelde artikel 302, vijfde lid, Sv.
20
Voorgestelde artikel 359, tweede lid, Sv.
21
Ook het College van PG’s is van oordeel dat het slachtoffer materieel als procespartij moet
worden beschouwd (advies van het College van PG’s van 21 januari 2014).
22
Zie ook M.S. Groenhuijsen, Aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en nabestaanden
in het strafproces: naar een adviesrecht omtrent «de vragen van artikel 350»?, DD 2014/15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

4

artikel 350 Sv) en daarover advies kan geven aan de rechter. Deze mag
slechts gemotiveerd daarvan afwijken.
De Afdeling onderkent het belang van het slachtoffer in het strafproces. In
een goed ingericht strafproces dient naast het belang van de rechtsbescherming van de verdachte ook rekening te worden gehouden met
belangen van andere burgers, zoals het slachtoffer.23 In dat opzicht
onderschrijft de Afdeling de aandacht die de regering heeft voor het
belang van het slachtoffer in het strafproces. Tegelijkertijd heeft de
Afdeling ernstige bedenkingen bij het onderhavige wetsvoorstel. Deze
hebben betrekking op de onwenselijke gevolgen van het voorstel voor de
aard van het strafproces als geheel en voor de positie van het OM en de
rechter in het bijzonder, de gebrekkige probleemanalyse die aan het
voorstel ten grondslag ligt alsook de te verwachten ineffectiviteit van het
voorstel. Over elk van deze punten merkt de Afdeling het volgende op.
c. Gevolgen voor het strafproces
Ter motivering van het wetsvoorstel verwijst de toelichting allereerst naar
het Regeerakkoord.24 Daarin staat dat de positie van slachtoffers voor,
tijdens en na afloop van het strafproces zal worden verbeterd en dat
slachtoffers in het strafproces meer spreekrecht krijgen.25 Daarnaast
vermeldt de toelichting dat uit de evaluatie van het spreekrecht blijkt dat
de helft van de slachtoffers dat nu gebruik maakt van het huidige
spreekrecht de reikwijdte van het spreekrecht te beperkt vindt. Het
voorgestelde adviesrecht voorziet derhalve in een behoefte van een
bepaalde groep slachtoffers, aldus de toelichting.26
Uit het voorgaande leidt de Afdeling af dat de behoefte van een bepaalde
groep slachtoffers mede ten grondslag ligt aan het voorgestelde adviesrecht. Zij is van oordeel dat de behoeften van slachtoffers – hoe legitiem
die behoeften op zichzelf ook zijn – niet op voorhand maatgevend behoren
te zijn voor de inrichting van het strafproces. Het geven van een doorslaggevende betekenis aan die behoeften houdt onvoldoende rekening met de
hoofddoelstelling van het strafproces: het namens de samenleving geven
van een passende justitiële reactie op de gedraging van de verdachte. In
die bredere context is het strafrecht er in de kern op gericht de behoefte
aan vergelding op een zodanige wijze te kanaliseren dat de rechtsbescherming van alle betrokkenen en de evenredigheid tussen daad en straf
worden gewaarborgd.27
De Afdeling is van oordeel dat het wetsvoorstel door het voorop plaatsen
van de behoeften van het slachtoffer met de bredere hoofddoelstelling
van het strafproces op gespannen voet staat. Dit hangt in de eerste plaats
samen met de fundamentele verandering van procesposities die van het
voorstel het gevolg zal zijn. De positie van het slachtoffer verandert
fundamenteel: deze wordt in het strafproces nagenoeg gelijkwaardig aan
die van de andere betrokken partijen (verdachte en officier van justitie).
Naar aanleiding van het advies van het slachtoffer kunnen ingevolge het
voorstel zowel de officier van justitie als de verdachte het slachtoffer als
getuige horen.28 Het slachtoffer komt potentieel derhalve rechtstreeks
tegenover de verdachte te staan. De verdachte zal het slachtoffer veelal

23

M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, Het onderzoek ter zitting (2001), blz. 15–16.
Memorie van toelichting, punt 1.
25
Regeerakkoord «Bruggen slaan», blz. 26 en 27.
26
Memorie van toelichting, punt 2. Samenhang van het wetsvoorstel met het tweefasenproces.
27
Zie ook T. Spronken, Het slachtoffer als mede-eiser?, NJB 2013/218.
28
Voorgestelde artikel 302, derde lid, Sv.
24

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

5

beschouwen als opponent en krijgt in wezen te maken met twee partijen:
de officier van justitie en het slachtoffer.29
Ook de rol van de officier van justitie verandert: hij komt logischerwijs
meer náást dan vóór het slachtoffer te staan, zoals ook uit het advies van
het College van Procureurs-Generaal naar voren komt.30 In het huidige
systeem vertegenwoordigt het Openbaar Ministerie (OM) het publieke
belang. In het publieke belang is tevens het belang van het slachtoffer
verdisconteerd. Zo wordt in de eis van de officier van justitie mede het
leed dat het slachtoffer is aangedaan tot uitdrukking gebracht. In het
voorgestelde adviesrecht wordt echter het particuliere belang van het
slachtoffer verzelfstandigd. Dit belang is van een andere orde dan het
publieke belang en zal mogelijkerwijs daarmee conflicteren. Het slachtoffer komt dan rechtstreeks tegenover de officier van justitie te staan
indien de officier van justitie op grond van bepaalde argumenten
genoodzaakt wordt om tegen het advies van het slachtoffer in te gaan.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de nieuwe rechten
en bevoegdheden die aan het slachtoffer worden toegekend dermate
ingrijpend zijn dat er de facto een driepartijen-stelsel (officier van justitie,
verdachte en slachtoffer) ontstaat.31 Het voorstel betekent in zoverre een
systeembreuk. De gevolgen hiervan strekken veel verder dan alleen de
positie van de individuele procespartijen. Het kan leiden tot een escalatie
en verruwing van het strafproces in algemene zin.32 Het voorgestelde
adviesrecht wekt bovendien onvermijdelijk de suggestie dat het OM en de
rechter in de huidige situatie bij de vordering respectievelijk de beslissing
van de vragen van artikel 350 Sv onvoldoende in staat zijn tot een
deugdelijke afweging van alle belangen, waaronder die van het slachtoffer. Wat betreft de rechter geldt dit in nog sterkere mate vanwege de
voorgestelde motiveringsplicht: de rechter moet zich in zijn vonnis
verantwoorden waarom hij afwijkt van een uitdrukkelijk onderbouwd
standpunt van het slachtoffer.
De Afdeling merkt op dat er geen grond bestaat voor de veronderstelling
dat het OM en de rechter onvoldoende in staat zouden zijn om het belang
van het slachtoffer in hun afweging te betrekken. Zoals ook hiervoor
vermeld, vertegenwoordigt het OM het publieke belang. Daarin is tevens
het belang van het slachtoffer verdisconteerd. Ook de rechter pleegt bij de
strafoplegging rekening te houden met het leed dat het slachtoffer is
aangedaan. Wat betreft de strafmaat blijkt uit onderzoek dat Nederland in
vergelijking met andere West- en Noord-Europese landen zelfs een streng
strafklimaat kent.33

29

Zie ook M.S. Groenhuijsen en G. Knigge, Het onderzoek ter zitting, Bijzonder deel: De positie
van slachtoffers in het strafproces (2001), par. 6.7.1en 6.7.2.
30
Zie ook advies van het College van PG’s van 21 januari 2014.
31
Op dit punt hinkt de toelichting op twee gedachten. Enerzijds vermeldt de toelichting dat één
van de uitgangspunten van het adviesrecht is dat het slachtoffer procesdeelnemer blijft en
geen zelfstandige procespartij wordt. Een driepartijenproces waarin het slachtoffer en de
verdachte lijnrecht tegenover elkaar zullen staan is volgens de toelichting géén wenselijke
ontwikkeling. Anderzijds erkent de regering dat «de rol van het slachtoffer als procesdeelnemer meer gewicht krijgt en toegroeit naar die van procespartij» (memorie van toelichting
punt 5. Aanpassing wettelijke regeling).
32
Zo ook de Nederlandse Orde van Advocaten (Advies van 16 december 2013, blz. 4) en de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (Advies van 29 november 2013, blz. 1).
33
Het aantal gevangenen per veroordeelde (als maat voor het strafklimaat) is in Nederland hoog
vergeleken met andere Noord- en West-Europese landen, waarbij het verschil sinds 1994 zelfs
groter wordt. Zie het rapport «Criminaliteit en rechtshandhaving 2012 – Justitie in statistiek»
WODC, Raad voor de rechtspraak en CBS (2013).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

6

Voorts merkt de Afdeling op dat een van de voorwaarden voor het goed
functioneren van de rechtsstaat is dat burgers vertrouwen hebben in de
instituties en in de gezagsdragers die deze instituties vertegenwoordigen.
Daartoe behoren ook het OM en de rechter.34 Het wetsvoorstel verhoogt
de kans dat het vertrouwen in het OM en in de rechter wordt aangetast.
Door het toekennen van vergaande rechten en bevoegdheden aan het
slachtoffer tezamen met een motiveringsplicht van de rechter worden
hoge verwachtingen bij slachtoffers gewekt. Het is maar zeer de vraag of
deze verwachtingen kunnen worden waargemaakt. Aannemelijk is dat het
slachtoffer vanuit zijn eigen perspectief in een substantieel aantal gevallen
terzake van de vragen van artikel 350 Sv tot een ander oordeel zal komen
dan het OM en/of de rechter. Indien het advies van het slachtoffer in die
gevallen niet wordt gevolgd kan dit niet alleen leiden tot teleurstelling en
mogelijk frustratie bij individuele slachtoffers (zie hierna punt e), maar kan
daardoor ook het algemene beeld ontstaan dat slachtoffers in strafzaken
niet gehoord en begrepen worden.
Als het gaat om het functioneren van het strafproces wijst de Afdeling ten
slotte op de te verwachten praktische complicaties. Het voorgestelde
adviesrecht kan een voortvarende strafrechtspleging belemmeren. De
behandeltijd van de zitting zal door het uitoefenen van het adviesrecht
toenemen. Het advies van het slachtoffer kan aanleiding geven tot
discussie in de rechtszaal en aanvullende getuigenverhoren. Daarnaast
zullen zittingen mogelijk moeten worden geschorst en aangehouden. Dit
kan leiden tot vertraging van de procesgang en tot langere procedures. Dit
alles betekent een verhoging van de werklast in de strafrechtketen en
tevens een verhoging van de kosten van het strafproces.35 Het
wetsvoorstel houdt met dergelijke praktische gevolgen onvoldoende
rekening.
d. Motivering noodzaak voorgestelde adviesrecht
De behoefte van slachtoffers kan weliswaar niet op voorhand maatgevend
zijn voor de inrichting van het strafproces, zij kan wel een aanleiding
vormen om het belang van het slachtoffer – naast andere belangen – in
het strafproces (beter) te betrekken. Daarvan uitgaande is het vervolgens
de vraag wat die behoefte precies inhoudt en in hoeverre het voorgestelde adviesrecht tegemoet komt aan die behoefte. Aan de hand van de
resultaten van het evaluatieonderzoek merkt de Afdeling over het
wetsvoorstel en de toelichting daarop het volgende op.
i. Uit het evaluatieonderzoek komt naar voren dat spreekgerechtigden zich
veelal thans reeds uitlaten over de strafmaat en de feiten van het misdrijf.
In de praktijk blijken de rechtbanken slachtoffers meer ruimte te gunnen
om hun verhaal te doen dan de wet strikt genomen meebrengt. Nu reeds
in de praktijk in de bij sommige slachtoffers bestaande behoefte wordt
voorzien en in die zin de praktijk als toereikend zou kunnen worden
beschouwd, rijst de vraag waarom het onderhavige voorstel noodzakelijk
is.
Indien niettemin de wens zou bestaan om de wet meer in overeenstemming te brengen met de huidige praktijk, dan is de vraag waarom
niet volstaan kan worden met een uitbreiding van het spreekrecht. In dit
verband kan worden verwezen naar het voorstel van het College van
34

In het WRR rapport over de toekomst van de rechtsstaat (2002) wordt geconstateerd dat het
vertrouwen in de rechtspraak heel hoog is in vergelijking met andere onderdelen van de
overheid.
35
Zie ook het advies van de Raad voor de rechtspraak, de Nederlandse Orde van Advocaten en
het advies van het College van PG’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

7

Procureurs-Generaal. In zijn advies stelt het College een uitbreiding van
de onderwerpen van het spreekrecht voor in die zin dat het slachtoffer
zich zou mogen uitlaten over wat hem is overkomen, welke gevolgen dat
voor hem heeft gehad, de straf die hij daarvoor passend vindt en de wijze
waarop hij het strafproces beleeft.36
De toelichting wijst dit alternatief af met als argument dat dit een
ontwikkeling waarbij het slachtoffer en de verdachte lijnrecht tegenover
elkaar zullen staan niet zal kunnen keren.37 Deze opvatting wordt in de
toelichting niet nader onderbouwd. De Afdeling wijst er in dit verband op
dat een uitbreiding van het spreekrecht zoals door het College voorgesteld, aansluit bij de bestaande praktijk. Zoals hiervoor reeds opgemerkt
blijkt immers uit onderzoek dat slachtoffers die van het huidige, beperkte
spreekrecht gebruik maken in veel gevallen – doorgaans met goedvinden
van de rechter – zich al uitlaten over de strafmaat en de feiten van het
misdrijf. Van belang is voorts dat aan het spreekrecht – anders dan aan
het voorgestelde adviesrecht – geen processuele gevolgen verbonden
zijn. Mede in dat licht bezien kleven aan een uitbreiding van het spreekrecht niet of in mindere mate de bezwaren zoals hiervoor in punt c.
uiteengezet en de risico’s en nadelen hierna te noemen in punt e.
ii. Wat betreft de onderwerpen waarover het slachtoffer zich zou willen
uitlaten blijkt uit het evaluatieonderzoek dat de behoefte van slachtoffers
zich richt op de strafmaat en de toedracht van het misdrijf. Uit de
resultaten van het evaluatierapport kan volgens de Afdeling niet zonder
meer worden afgeleid dat het slachtoffer de behoefte heeft om zich uit te
laten over álle vragen van artikel 350 Sv.38 Zo heeft ook de Raad voor de
rechtspraak in zijn advies opgemerkt dat uit het evaluatieonderzoek niet is
gebleken dat slachtoffers behoefte hebben aan het spreken over de
kwalificatie en de strafbaarheid van de verdachte.39 In reactie hierop
vermeldt de toelichting dat er «niettemin zaken bekend zijn waarin
(nabestaanden) van het slachtoffer zich wilden uitlaten over de vraag of
de feiten moesten worden gekwalificeerd als moord of doodslag, terwijl
ook goed denkbaar is dat een slachtoffer zich wil uitlaten over een beroep
op noodweer of noodweerexces.»40 De toelichting vermeldt echter niet
waaruit dit blijkt.
iii. Uit het evaluatierapport wordt niet duidelijk op welke doelstelling de
behoefte van slachtoffers zich richt: willen slachtoffers over meer
onderwerpen gehoord worden zonder dat dit tot formele processuele
gevolgen hoeft te leiden («victim voice»), of beogen zij een uitbreiding
met processuele gevolgen teneinde de uitkomst van de strafzaak te
beïnvloeden? Tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel
ter uitbreiding van het spreekrecht heeft de Staatssecretaris zelf ook
aangegeven dat de echte vraag die aan slachtoffers moet worden gesteld
is of zij zich realiseren dat een volledig spreekrecht over de bewezenverklaring en de strafmaat er ook toe kan leiden dat ze in veel meer gevallen

36

Advies van het College van PG’s van 21 januari 2014, blz. 3. Het College van PG’s pleit naast
deze uitbreiding er voor om een motiveringsplicht voor de rechter in te voeren in die zin dat
het vonnis in het bijzonder aangeeft op welke wijze het spreekrecht heeft bijgedragen aan het
bepalen van de straf of maatregel. De Afdeling acht een dergelijke motiveringsplicht echter
niet wenselijk gelet op de processuele gevolgen daarvan.
37
Memorie van toelichting, punt 5. Aanpassing wettelijke regeling, onder «Voor- en nadelen van
een adviesrecht voor het slachtoffer over bewijs».
38
Zie ook het advies van het College van Procureurs-Generaal van 21 januari 2014, blz. 2, het
advies van de Raad voor de rechtspraak van 9 december 2013, blz. 6 en het advies van de
Vereniging voor de Rechtspraak van 16 december 2013, blz. 2.
39
Advies van 9 december 2013, blz. 6.
40
Memorie van toelichting, punt 5. Aanpassing wettelijke regeling, onder «Invoering van het
adviesrecht».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

8

worden onderworpen aan een verhoor van de verdediging ter zitting in
alle openbaarheid.41 Deze vraag die gelet op hetgeen thans wordt
voorgesteld relevant is voor het duiden van de behoefte van slachtoffers
is echter tot op heden niet onderzocht.
Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de motivering van de noodzaak
van het voorstel, ook bezien vanuit alleen de behoefte van het slachtoffer,
ontoereikend.
e. Effectiviteit voorgestelde adviesrecht
Het doel van het wetsvoorstel is de versterking van de positie van het
slachtoffer tijdens het strafproces. De vraag is in hoeverre dit doel door
het voorgestelde adviesrecht daadwerkelijk wordt bereikt. In dat verband
merkt de Afdeling op dat de wet – los van overwegingen die verband
houden met de inrichting van het strafproces in algemene zin (zie hiervoor
onder c) – het slachtoffer een bepaalde keuzevrijheid zou kunnen worden
gelaten. Indien het slachtoffer bewust zou kiezen voor het adviesrecht,
met inbegrip van de daaraan verbonden processuele gevolgen, dan zou
deze keuze op zichzelf legitiem zijn. Tegelijkertijd moet worden erkend dat
het slachtoffer in het strafproces potentieel in een kwetsbare positie
verkeert. Vanuit dit gezichtspunt heeft de wetgever met betrekking tot de
positie van het slachtoffer steeds als doelstelling geformuleerd dat
secundaire victimisatie moet worden voorkomen.42 Uitgaande van deze
doelstelling merkt de Afdeling op dat het voorgestelde adviesrecht in
vergelijking met het huidige spreekrecht voor het slachtoffer een aantal
nadelen en risico’s met zich brengt.
De Afdeling wijst er vanuit dat gezichtspunt allereerst op dat door het
voorgestelde adviesrecht de positie van het slachtoffer wordt gejuridiseerd. Hierdoor dreigt de aandacht voor persoonlijke ervaringen van het
slachtoffer («victim voice») in het strafproces naar de achtergrond te
verdwijnen. Zoals ook uit het hiervoor genoemde evaluatieonderzoek
blijkt, gaan spreekgerechtigden kennelijk de wettelijke grens van
«gevolgen van het misdrijf» te buiten doorgaans zonder daarop door de
rechter te worden aangesproken. Door de invoering van het adviesrecht
bestaat het risico dat slachtoffers voor het spreken over het meerdere dan
de «gevolgen van het misdrijf» hun toevlucht moeten nemen tot het
adviesrecht. Echter, bij de uitoefening van het adviesrecht lopen zij
processuele risico’s. Daardoor zullen sommige slachtoffers afzien van het
uitoefenen van hun adviesrecht.43 Op deze manier heeft het voorgestelde
adviesrecht geen toegevoegde waarde en kan het zelfs de functie van het
spreekrecht (erkend en gehoord te worden) zoals het thans functioneert
uithollen.
De juridisering van de positie van het slachtoffer zoals vormgegeven in
het wetsvoorstel, zal het strafproces voor het slachtoffer naar verwachting
complexer maken. Het wetsvoorstel leidt er toe dat twee verschillende
rechten (spreekrecht en adviesrecht) met verschillende gevolgen naast
elkaar zullen bestaan. Het onderscheid tussen deze twee rechten zal in de
praktijk voor het slachtoffer, maar ook voor andere procesdeelnemers niet
duidelijk te maken zijn. De Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak
wijst er op dat het ook voor de rechter lastig zal zijn om de rechten van het
slachtoffer op het «juiste» moment te begrenzen.44 Als het slachtoffer zich
41

Handelingen II 2011/12, 33 176, nr. 9.
Kamerstukken II, 2004/05, 30 143, nr. 3, blz. 5 en Kamerstukken II 2001/02, 27 632, nr. 5, blz. 8.
Zie ook het advies van de Raad voor de rechtspraak van 19 december 2013, blz. 7 en het
advies van het College van Procureurs-Generaal van 21 januari 2014, blz. 5–6.
44
Advies van 16 december 2013, blz. 4.
42
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

9

tijdens het spreekrecht bijvoorbeeld uitlaat over de feiten, kan dat gezien
worden als een onderwerp dat tot het adviesrecht behoort en kan hij
dientengevolge als getuige worden gehoord. Dit zal er in de praktijk toe
moeten leiden dat de rechter het slachtoffer tijdens zijn betoog zal moeten
onderbreken en hem zal moeten wijzen op de processuele consequenties
van zijn handelen.
In dat verband moet worden aangenomen dat, zoals ook door diverse
adviesorganen is gesteld,45 het risico van secundaire victimisatie als
gevolg van het voorstel veel groter zal zijn dan nu het geval is, omdat
bepaalde beweringen van het slachtoffer over bijvoorbeeld het bewijs
aanleiding kunnen geven voor de verdediging om van zijn ondervragingsrecht gebruik te maken. Het slachtoffer zal dan als getuige worden
beëdigd en in die hoedanigheid verplicht zijn tot antwoorden. De
toelichting beaamt zelf ook dat de ondervraging van het slachtoffer als
getuige hem in concreto rauw op het dak kan vallen.46 De kans is groter
dat het slachtoffer op deze manier eerder in een kwetsbare positie wordt
gebracht, dan dat zijn positie wordt versterkt.
De kans op secundaire victimisatie kan verder worden vergroot indien zou
blijken dat het advies van het slachtoffer de uitkomst van de strafzaak
slechts marginaal beïnvloedt. Die kans moet niet onaanzienlijk worden
geacht. Zoals hiervoor opgemerkt wegen zowel de officier van justitie als
de rechter bij de strafeis respectievelijk de strafoplegging reeds thans de
gevolgen en het leed voor het slachtoffer mee. Indien het OM een ander
standpunt inneemt dan het slachtoffer en/of de rechter het advies van het
slachtoffer niet overneemt, zal dat naar verwachting gemakkelijk leiden tot
teleurstelling – en daarmee secundaire victimisatie – bij het slachtoffer.
Het voorgaande geldt in nog sterkere mate nu het wetsvoorstel geen recht
op rechtsbijstand kent. Juridische kennis en dus rechtsbijstand zal in veel
gevallen noodzakelijk zijn voor de beantwoording van de vragen van
artikel 350 Sv en voor het formuleren van een juridisch goed onderbouwd
standpunt in dezen.
Uit het voorgaande volgt dat het risico groot is dat het slachtoffer door het
voorgestelde adviesrecht eerder in een kwetsbare dan in een versterkte
positie zal worden gebracht. De Afdeling heeft in dat licht bezien dan ook
sterke twijfels over de effectiviteit van het voorgestelde adviesrecht.
f. Conclusie
Uit het vorenstaande volgt dat het voorgestelde adviesrecht voor het
slachtoffer in combinatie met de processuele gevolgen daarvan, leidt tot
een fundamentele wijziging van de positie van het slachtoffer in het
strafproces. Er ontstaat de facto een driepartijen-proces. De Afdeling acht
een zodanig ingrijpende wijziging ongewenst. Aan dat oordeel legt de
Afdeling de volgende overwegingen ten grondslag:
– Voor de motivering van het wetsvoorstel wordt sterk geleund op de
behoeften van slachtoffers. Deze behoeften – hoe legitiem ook –
kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet op voorhand maatgevend zijn voor de inrichting van het strafproces.

45

Het advies van de Raad voor de rechtspraak van 19 december 2013, blz. 7, het advies van het
College van Procureurs-Generaal van 21 januari 2014, blz. 6 en het advies van de Nederlandse
Vereniging voor de Rechtspraak, van 16 december 2013, blz. 3. Zie ook M.S. Groenhuijsen,
Aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers en nabestaanden in het strafproces: naar een
adviesrecht omtrent «de vragen van artikel 350»?, Delikt en Delinkwent, 2014/15.
46
Memorie van toelichting, punt 5. Aanpassing wettelijke regeling, onder «Voor- en nadelen van
een adviesrecht voor het slachtoffer over bewijs».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

10

–

–

–

–

De gevolgen van het wetsvoorstel strekken veel verder dan alleen de
positie van de individuele procespartijen. Slachtoffer, verdachte en OM
komen naar verwachting nadrukkelijker tegenover elkaar te staan
hetgeen kan leiden tot een escalatie en verruwing van het strafproces
in algemene zin.
Het voorgestelde adviesrecht wekt onvermijdelijk de suggestie dat het
OM en de rechter in de huidige situatie onvoldoende in staat zijn tot
een deugdelijke afweging van alle belangen, waaronder die van het
slachtoffer. Voor die veronderstelling bestaat geen grond, nu het OM
het publieke belang – waarin het belang van het slachtoffer is
verdisconteerd – vertegenwoordigt en de rechter bij de strafoplegging
reeds rekening houdt met het leed van het slachtoffer.
De motivering van de noodzaak van het voorstel, ook bezien vanuit
alleen de behoefte van het slachtoffer, is ontoereikend. De behoefte
van slachtoffers is op verschillende punten onduidelijk en als grondslag voor het wetsvoorstel in onvoldoende mate onderzocht.
Er is een aanzienlijk risico dat het voorgestelde adviesrecht zoals het is
vormgegeven het slachtoffer eerder in een kwetsbare dan in een
versterkte positie zal brengen. In dat licht bezien bestaan dan ook
sterke twijfels over de effectiviteit van het voorgestelde adviesrecht.

Deze argumenten tezamen brengen de Afdeling tot het advies om af te
zien van het voorgestelde adviesrecht. Indien de wens zou bestaan om de
wet meer in overeenstemming te brengen met de huidige praktijk –
waarin rechters in de regel toelaten dat spreekgerechtigden zich uitlaten
over de strafmaat en de toedracht van het misdrijf – dan zou naar het
oordeel van de Afdeling volstaan kunnen worden met een uitbreiding van
het spreekrecht. Hierdoor kan de positie van slachtoffers in het strafproces
worden verbeterd terwijl de hiervoor uiteengezette risico’s en bezwaren
zich niet of in mindere mate zullen voordoen.
1. Invoering adviesrecht slachtoffer
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna de Afdeling
advisering) geeft in overweging af te zien van het voorgestelde adviesrecht voor het slachtoffer. Na een beschouwing over het geldende recht
geeft de Afdeling advisering te kennen dat zij meent dat er nadelen zijn
verbonden aan de invoering van het adviesrecht voor slachtoffers.
Overeenkomstig het advies van de Afdeling advisering en mede gelet op
de praktische uitvoerbaarheid van het spreekrecht zie ik af van de
invoering van het adviesrecht van slachtoffers. Het aangepaste voorstel
houdt een onbelemmerde uitbreiding van het spreekrecht in. In het
navolgende zal ik de bezwaren van de Afdeling advisering bespreken,
omdat aldus een beter inzicht kan worden verkregen in de achtergrond
tegen welke het spreekrecht in de praktijk zal functioneren.
Als belangrijkste nadelen van het adviesrecht ziet de Afdeling advisering:
1. Onvoldoende zou zijn vastgesteld dat slachtoffers behoefte hebben aan
uitbreiding van het spreekrecht, terwijl die behoeften bovendien niet
maatgevend behoren te zijn voor de inrichting van het strafproces. Uit de
evaluatie van het spreekrecht blijkt dat een aantal slachtoffers graag over
de strafmaat en de feiten hadden willen spreken. Voor een reële behoeftemeting is volgens de Afdeling advisering evenwel nodig dat wordt
onderzocht of die slachtoffers zich realiseren dat een volledig spreekrecht
de kans verhoogt op ondervraging door de verdediging op de openbare
terechtzitting.
Het lijkt mij, anders dan de Afdeling advisering, niet aannemelijk dat een
dergelijk onderzoek waarin wordt gevraagd naar de aanwezigheid van een
mogelijk nadeel dat de ondervraagde zich slechts in abstracto kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

11

voorstellen, uitvoerbaar is en of dat daaraan feitelijk gefundeerde
beleidsconclusies kunnen worden verbonden. Nu uit de evaluatie van het
spreekrecht blijkt dat slachtoffers aan uitbreiding of aanvulling van het
spreekrecht behoefte hebben, is dit naar mijn oordeel voldoende duidelijk.
2. Door de invoering van het adviesrecht zou er een systeembreuk
ontstaan met het huidige stelsel die leidt tot een drie partijenproces. Door
versterking van de positie van het slachtoffer wordt onrecht gedaan aan
de positie van het openbaar ministerie die de belangen van de samenleving én het slachtoffer moet behartigen en aan de positie van de rechter
die in staat moet worden geacht zijn bestaande taak: het beantwoorden
van de vragen van artikel 350 ook zonder advies van het slachtoffer en
zonder extra motiveringsplicht adequaat te vervullen. De Afdeling
advisering verwacht dat invoering van het adviesrecht verruwing en
escalatie in de rechtszaal teweeg zal brengen.
De schatting van de Afdeling advisering dat introductie van het adviesrecht een fundamentele systeembreuk en stelselwijziging in het strafprocesrecht zou meebrengen, kan ik niet onderschrijven. De door de Afdeling
advisering genoemde nadelen zijn niet inherent aan de invoering van het
adviesrecht, maar kunnen zich ook voordoen bij het toekennen van
onbelemmerd spreekrecht zoals gesuggereerd door de Afdeling
advisering.
De stelling dat het advies van het slachtoffer over de vragen van artikel
350 Sv leidt tot een systeembreuk en een driepartijenproces, kan ik
evenmin onderschrijven. Er zijn ook andere adviseurs die zich uitlaten
over de toedracht van de feiten, de persoon van de verdachte en een
passende straf of maatregel, zoals de gedragsdeskundigen. Zij adviseren
de rechter en de officier van justitie zonder daarbij partij te worden in het
strafproces. Het slachtoffer krijgt bij toekenning van het adviesrecht als
was voorgesteld weliswaar een versterkte positie in de zin dat de rechter
op uitdrukkelijk onderbouwde standpunten van het slachtoffer in het
vonnis in zou moeten gaan, maar hij heeft niet de mogelijkheid om zelf
getuigen en deskundigen op te doen roepen en zelfstandig eigen
onderzoek naar de toedracht van het feit te gelasten. Ook heeft hij geen
vervolgingsrecht; hij blijft dus ingevolge ook de beleidsnota Slachtoffer
Centraal, procesdeelnemer en geen procespartij.
Ten slotte merk ik met betrekking tot de rol van het OM, die met het
adviesrecht volgens de Afdeling advisering verkleind zou worden, het
volgende op. Een mondig slachtoffer zal soms niet tevreden zijn met een
gematigde opstelling van het OM en een afgewogen strafeis, waarbij ook
de achtergrond en het toekomstperspectief van de verdachte is betrokken.
Soms zal het slachtoffer kritiek hebben op de wijze waarop het voorbereidende onderzoek is uitgevoerd, die hij aan de officier van justitie en de
rechter wil voorleggen. Zowel bij het opheffen van de bestaande
beperking aan het spreekrecht als bij het uitoefenen van het adviesrecht
kan het slachtoffer dit onverminderd aan de orde stellen. Dit kan ook
nadat hij in het kader van het slachtoffergesprek dat aan de spreekgerechtigde wordt aangeboden, van de officier van justitie of de advocaatgeneraal veelal een indicatie heeft gekregen van wat de eis zal inhouden
en waarop dat oordeel is gebaseerd. In het requisitoir kan het openbaar
ministerie met de kenbaar gemaakte opvattingen van het slachtoffer al
rekening houden. Het slachtoffer kan bij de uitoefening van het spreekrecht zijn mening over de te verwachten eis onder de aandacht van de
rechter brengen. Ik zie dit niet als een verkleining van de rol van het
openbaar ministerie op de terechtzitting, maar als een mogelijkheid voor
het slachtoffer om extra aandacht te vragen voor zijn belang.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

12

3. Het adviesrecht juridiseert en compliceert de positie van het slachtoffer,
omdat hij door te kiezen voor het adviesrecht zich zelf in een kwetsbare
positie (ondervraging door de verdediging) kan brengen. Daarom zou
toekenning van het adviesrecht het slachtoffer eerder in een kwetsbare
dan een versterkte positie brengen.
Naar het oordeel van de Afdeling advisering kan worden volstaan met een
uitbreiding van het huidige spreekrecht in die zin dat rechters in de regel
toelaten dat slachtoffers zich uitlaten over de strafmaat en de toedracht
van het misdrijf. Aan de voortzetting van deze praktijk zouden minder
bezwaren en risico’s zijn verbonden dan hiervoor gesignaleerd met
betrekking tot het adviesrecht. Dit oordeel impliceert opheffing van de
bestaande beperking van het spreekrecht tot de gevolgen van het
strafbaar feit die het slachtoffer zelf heeft ervaren. Zowel voor de
uitoefening van het adviesrecht als van het onbelemmerd spreekrecht zal
het slachtoffer op enig moment – op de terechtzitting door de rechter –
moeten worden gewezen op het processuele risico dat ontstaat zodra het
slachtoffer belastend verklaart over de verdachte en dus niet meer alleen
over de gevolgen van het strafbaar feit. Ook volgens geldend recht zal het
slachtoffer dat verklaart over de wijze waarop de vragen van artikel 350 Sv
moeten worden beantwoord en dus over meer dan de gevolgen van het
strafbaar feit die hij zelf heeft ervaren, door de rechtbank als getuige
moeten worden beëdigd, zoals onlangs nog door de Hoge Raad is
overwogen in zijn arrest van 8 juli 2014 (ECLI:NL:HR:2014:1695). De Hoge
Raad legt uit dat vooropgesteld moet worden dat blijkens de wetsgeschiedenis geen beëdiging van het slachtoffer als getuige is vereist als hem
vragen worden gesteld die uitsluitend betrekking hebben op diens
verklaring omtrent de gevolgen die het strafbare feit voor hem heeft
gehad, doch dat hij wel als getuige dient te worden beëdigd bij vragen die
mogelijk samenhangen met de beantwoording van de vragen van de
artikelen 348 en 350 Sv. Nu de in dat geval relevante verklaring van het
slachtoffer niet uitsluitend de gevolgen van het strafbare feit voor hem
betreft en zij mogelijk samenhangt met de beantwoording van vragen in
de artikelen 348 en 350 Sv, is de klacht dat het slachtoffer had moeten
worden beëdigd terecht bevonden. Omdat de Hoge Raad echter aanneemt
dat het Hof in deze zaak geen, dan wel zeer gering gewicht aan die
verklaring heeft toegekend, was er onvoldoende belang om in dit concrete
geval te casseren.
Voor de hand ligt dat het slachtoffer bij onbelemmerd spreekrecht de
behoefte zal hebben in te gaan op de verklaring van de verdachte en het
zal niet vaak zijn dat hij zich daarmee kan verenigen. Een verzoek om het
slachtoffer als getuige te horen, na het afleggen van een belastende – met
feiten onderbouwde – verklaring zal door de rechter in het algemeen niet
kunnen worden geweigerd. Onverlet blijft immers dat de verdachte het
recht heeft om naar aanleiding van belastende verklaringen zijn ondervragingsrecht uit te oefenen (artikel 6, derde lid, onder d, EVRM).
Uit het onderzoek van prof. mr. dr. B.F.Keulen en zijn onderzoeksgroep
met hun grondige analyse van de verschillende rollen en hoedanigheden
waarin het slachtoffer tijdens de strafrechtelijke procedure kan optreden,
kunnen goede redenen kunnen worden afgeleid om te komen tot een
onderscheid tussen het uitoefenen van het spreekrecht en dat van het
adviesrecht. Het advies van de Afdeling advisering en het overgrote
merendeel van de uitgebrachte adviezen, maken evenwel duidelijk dat het
onderscheid tussen adviesrecht en uitgebreid spreekrecht niet altijd
scherp te trekken is. Gelet op de stellige voorkeur van de meerderheid van
de adviesorganen en het oordeel van de Afdeling advisering lijkt het mij
niet zinvol in de huidige situatie de praktijk met deze nieuwe figuur voor
welke klaarblijkelijk weinig draagvlak bestaat, te belasten. Ik heb er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

13

daarom voor gekozen om de bestaande belemmering in het spreekrecht
op te heffen en overeenkomstig de afspraak in het regeerakkoord zo min
mogelijk te normeren. Daarbij kan worden aangesloten bij de thans reeds
bestaande situatie waarin het merendeel van de rechters rekkelijk is in het
beperken van het spreekrecht als het slachtoffer zich uitlaat over de
strafmaat en de toedracht van het misdrijf. In de gevallen waarin
verdachte en slachtoffer lijnrecht tegenover komen te staan, omdat zij
ieder aan hun eigen weergave van de toedracht van het strafbaar feit
vasthouden, zal de rechter op grond van zijn verantwoordelijkheid voor
het onderzoek op de terechtzitting en voor de orde in de zittingzaal op
grond van artikel 272, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering zijn
weg moeten vinden. Op grond van artikel 288a, tweede lid, moet de
voorzitter bovendien zorg dragen voor een correcte bejegening van het
slachtoffer. Deze zorg strekt zich ook uit tot de bejegening van het
slachtoffer door de overige procesdeelnemers. Dit sluit aan bij de thans
bestaande praktijk, waarin de verdediging het recht heeft om de rechtbank
te verzoeken het slachtoffer dat bij de uitoefening van het spreekrecht een
belastende verklaring aflegt, als getuige te beëdigen en de getuige vragen
te stellen.
Het voorgaande leidt ertoe dat het wetsvoorstel mitsdien in deze zin is
aangepast.
2. Uitbreiding reikwijdte Wet schadefonds geweldsmisdrijven
a. Beperking tot verkeerssituaties
Het wetsvoorstel regelt dat voortaan ook nabestaanden van slachtoffers
die als gevolg van een ernstige verkeersovertreding zijn komen te
overlijden in aanmerking kunnen komen voor een uitkering uit het
schadefonds.47 Het gaat om tegemoetkoming van de affectieschade
(immateriële schade die bestaat uit het verdriet dat wordt veroorzaakt
door het overlijden van een naaste als gevolg van een gebeurtenis
waarvoor een ander aansprakelijk is) dat op dit moment nog niet langs
andere weg mogelijk is.
De toelichting vermeldt dat het slechts gaat om slachtoffers in verkeerssituaties en dus niet om slachtoffers van dood door schuld buiten verkeerssituaties. De reden voor deze beperking tot verkeerssituaties is de huidige
druk op de begroting van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, aldus
de toelichting.48
De Afdeling merkt op dat door het wetsvoorstel ongelijkheid ontstaat
tussen de groep nabestaanden in verkeerssituaties die wel in aanmerking
komt voor een uitkering en de groep nabestaanden buiten verkeerssituaties die niet in aanmerking komt voor een uitkering. Dit, terwijl de ernst
van het delict (dood door schuld) hetzelfde is en voor beide groepen de
gevolgen en het leed van het overlijden van een naaste zeer vergelijkbaar
zijn. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de financiële overwegingen, is
zij van oordeel dat deze overwegingen op zichzelf geen rechtvaardiging
kunnen vormen voor de ontstane ongelijkheid.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan en zo
nodig het wetsvoorstel aan te passen.

47
48

Voorgestelde artikel II, onder A.
Memorie van toelichting, punt 6. Uitbreiding van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

14

b. Verlenging indieningstermijn
In het wetsvoorstel wordt de indieningstermijn voor een aanvraag voor
een uitkering van het Schadefonds verlengd van drie naar tien jaar. De
toelichting vermeldt dat als knelpunt is gebleken dat de indieningstermijn
van drie jaar na het plegen van het feit voor een verzoek bij het Schadefonds soms te kort blijkt te zijn. Artikel 7 Wet schadefonds geweldsmisdrijven voorziet slechts in een beperkte hardheidsclausule om af te wijken
van de termijn van drie jaar, aldus de toelichting.49
De Afdeling merkt op dat het hier om een forse verlenging gaat; de
indieningstermijn wordt verdrievoudigd. Uit de toelichting wordt niet
duidelijk waarom de termijn van drie jaar in bepaalde gevallen te kort is.
Voorts is in de toelichting niet gemotiveerd waarom voor de termijn van
tien jaar is gekozen.
De Afdeling adviseert op het voorgaande in de toelichting in te gaan en zo
nodig het wetsvoorstel aan te passen.
2. Uitbreiding reikwijdte Wet schadefonds geweldsmisdrijven
a. Beperking tot verkeerssituaties
De Afdeling advisering merkt op dat door het voorstel ongelijkheid
ontstaat tussen de nabestaanden van verkeersslachtoffers en de
nabestaanden van slachtoffers van het misdrijf dood door schuld. Deze
indruk wordt bevestigd door de bewoordingen van het Regeerakkoord en
de korte toelichting op dit onderdeel. Niettemin luidt het voorstel om
artikel 3, eerste lid, onder c, van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven
niet uitsluitend betrekking te laten hebben op nabestaanden van slachtoffers van verkeersmisdrijven, maar ook op de nabestaanden van
slachtoffers van het commune misdrijf dood door schuld. Ik heb de
toelichting tegen deze achtergrond verduidelijkt.
b. Verlenging indieningstermijn
De Afdeling advisering is van mening dat de verlenging van de indieningstermijn onvoldoende is gemotiveerd, zowel ten aanzien van de
noodzaak als de termijn van de verlenging.
De noodzaak van verlenging is in het verleden reeds meermalen door het
Schadefonds en in de Tweede Kamer bepleit. In zekere zin wordt de
rekkelijke opstelling van het Schadefonds dat de indieningstermijn niet
zeer strikt aanhoudt, thans gecodificeerd. In de verschillende jaarverslagen is aangegeven dat het strikt hanteren van de indieningstermijn op
gespannen voet zou komen te staan met het uitgangspunt van de Wet die
beoogt een vangnet te zijn voor personen die niet of slechts ten dele een
schadevergoeding hebben ontvangen voor leed, terwijl het uit een
oogpunt van solidariteit niet redelijk is om deze schade voor de rekening
van één individu of een beperkte kring nabestaanden te laten. Daarbij
speelde ook een rol dat het Schadefonds niet zeer bekend was en dat
slachtoffers of nabestaanden niet altijd tijdig de weg naar het Schadefonds wisten te vinden. Het tegenwerpen van het verstrijken van de
indieningstermijn zou dan kunnen bijdragen aan secundaire victimisatie.
Naarmate het Schadefonds meer bekendheid heeft gekregen, lijkt het
wenselijk de wettelijke vereisten in overeenstemming te brengen met de
praktijk. Ook het verlengen van de termijn tot tien jaar lijkt mij tegen deze
achtergrond redelijk. Als blijkt dat er in de periode na het plegen van het
feit nog geen wezenlijke schadevergoeding is uitgekeerd, dan kan juist de
49

Artikelsgewijze toelichting op artikel II.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

15

vangnet-voorziening van het schadefonds nog enige tegemoetkoming
bieden. Dat geldt te meer na het verstrijken van een langere periode. Ik
heb de toelichting in de hiervoor aangegeven zin aangevuld.
3. Redactionele kanttekening
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
3. Redactionele kanttekening
De redactionele opmerking van de Afdeling inzake de considerans en het
opschrift is overgenomen.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge u verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

16

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W03.14.0066/II
–

In de titel en de considerans van het wetsvoorstel de woorden «ter
aanvulling van het spreekrecht van slachtoffers» wijzigen in: ter
introductie van het adviesrecht voor slachtoffers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 082, nr. 4

17