Rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk
Een onderzoek naar ervaren problemen en mogelijke verbeteringen
Eindrapport
Den Haag, 12 / 06 / 2019
Auteurs: Rogier van Schelven
Jakar Westerbeek
Janine Mulder
Mattijn Kroos
Pieter Kuypers (Radboud Universiteit Nijmegen)

32003284v3

Managementsamenvatting
Achtergrond en onderzoeksvraag
Wanneer inschrijvers ontevreden zijn over de toepassing van de aanbestedingsregels, kunnen zij een klacht
indienen bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst, een klacht indienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts (CvAE), naar de voorzieningenrechter gaan of een bodemprocedure starten. Deze
instellingen dienen gegadigden en inschrijvers te beschermen tegen verkeerde toepassing van het
aanbestedingsrecht. Signalen dat de rechtsbescherming van inschrijvers bij aanbesteden in de praktijk
onvoldoende is, vormen de aanleiding voor dit onderzoek dat in opdracht van het ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (ministerie van EZK) is uitgevoerd. De hoofdvraag van dit onderzoek is:
“Hoe functioneert het bestaande systeem van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk en is het
wenselijk om wijzigingen aan te brengen?”
Onderzoeksaanpak
Aan de hand van documentenonderzoek zijn de relevante feiten en cijfers in kaart gebracht. De percepties over
problemen en verbetermogelijkheden met betrekking tot rechtsbescherming zijn verzameld en getoetst aan de
hand van verschillende onderzoeksmethoden: verkennende interviews, verdiepende interviews, focusgroepen
(groepsinterviews) en een digitale enquête ingevuld door ondernemers, aanbestedende diensten,
brancheorganisaties en experts (advocatuur, adviseurs, wetenschappers). Voor de begeleiding van dit
onderzoek is onder voorzitterschap van het ministerie van EZK een klankbordgroep samengesteld die tijdens de
looptijd van dit onderzoek driemaal bijeen is geweest om input te leveren. De klankbordgroep bestond uit
verschillende belanghebbenden vanuit aanbestedende diensten, brancheorganisaties en (juridische) experts.
Algemeen beeld functioneren Rechtsbescherming
We constateren dat er veel signalen zijn dat het functioneren van klachtenafhandeling en rechtsbescherming
voor inschrijvers als onvoldoende wordt ervaren in de praktijk. In het onderzoek is aan ondernemers, experts
en aanbestedende diensten gevraagd wat hun algemene beeld is van de staat van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk. Wanneer de resultaten van de enquête worden gecombineerd met de bevindingen uit
gesprekken en focusgroepen valt te stellen dat ondernemers en experts zeer kritisch zijn. Veruit de
meerderheid vindt dat rechtsbescherming niet adequaat is. Aanbestedende diensten oordelen juist heel
anders. De grote meerderheid is van mening dat rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk wel adequaat
is.
De kritiek vanuit de ondernemers laat zich in onze ogen deels verklaren door een onderliggend gevoel van
ongelijkheid in de uitgangspositie tussen aanbestedende diensten en inschrijvers bij een
aanbestedingsprocedure (het wij-zij-denken). Nagenoeg alle gesprekspartners geven aan dat de problematiek
breder wordt gevoeld dan concrete tekortkomingen in de klachtenafhandeling en rechtsbescherming. Hierbij
wordt met name gedoeld op ervaren problemen met de ‘zachte’ aspecten van een aanbestedingsprocedure
zoals professionaliteit, transparantie, houding en gedrag van partijen gedurende de aanbestedingsprocedure.
Vanuit de positie van de inschrijvers is de ontevredenheid ten aanzien van de aanbestedingsprocedures
verklaarbaar. Immers, in de regel zijn bij een aanbestedingsprocedure meer verliezers dan winnaars en zijn de
belangen (zowel investering als opbrengst) groot. Dit neemt niet weg dat er wel degelijk problemen zijn ten
aanzien van klachtenafhandeling en rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk.
Er zijn drie type problemen met betrekking tot rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk
Op grond van de ervaringen van inschrijvers, aanbestedende diensten en experts met betrekking tot
klachtenafhandeling en rechtsbescherming kan op hoofdlijnen onderscheid worden gemaakt in drie typen
problemen:

2

1. Inschrijvers maken beperkt gebruik van hun rechtsbeschermingsmogelijkheden.
a. De algemene perceptie van inschrijvers is dat klachtenafhandeling geen zin heeft en de gerechtelijke
procedure niet goed past bij de ervaren problemen. Inschrijvers schatten de kans op succes en de
kans op effect dus laag in. Daarnaast spelen andere overwegingen om geen actie te ondernemen
zoals: angst voor reputatieschade en vergelding, niet passende termijnen, timing en kosten voor het
formuleren van een goede klacht of het aanspannen van een rechtszaak.
b. Als een inschrijver daarnaast niet tijdig klaagt over onvolkomenheden in de procedure, heeft deze
vanwege het Grossmann-arrest zijn rechten in beginsel verwerkt. Volgens ondernemers en experts
komen inschrijvers hiermee in een spagaat te zitten: enerzijds spelen er overwegingen om niet over
te gaan tot het aankaarten van een probleem, anderzijds lopen inschrijvers het risico hun rechten te
verliezen wanneer ze niets doen. Het beeld is daarbij dat aanbestedende diensten het Grossmannarrest aangrijpen om zeer strenge eisen te stellen aan de tijdigheid van klagen en procederen.
c. Ondanks de ervaren problemen rondom de aanbestedingsprocedure wordt er door inschrijvers dan
ook weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheden tot klachtenafhandeling en rechtsbescherming.
Zeker wanneer dit wordt bezien in verhouding tot het totale aantal aanbestedingsprocedures en het
inkoopvolume. Het systeem van rechtsbescherming komt hiermee beperkt op gang.
2. In de praktijk wordt de impact van klachtenafhandeling (door klachtenloketten van aanbestedende
diensten en door de CvAE) op het oplossen van problemen als onvoldoende ervaren.
a. Wat betreft klachtenloketten bij aanbestedende diensten wordt enerzijds als probleem ervaren dat
uitspraken van het klachtenloket vaak te laat komen. Dat wil zeggen dat er te weinig tijd is om de
consequenties van de uitspraak mee te nemen in de inschrijving of de beslissing om überhaupt in te
schrijven. Daarnaast hangt de mate waarin het indienen van een klacht bijdraagt aan het oplossen
van het probleem af van de het oordeel van de aanbestedende dienst of de klacht gegrond is. Indien
de klacht gegrond wordt verklaard en er wijzigingen in de aanbestedingsprocedure worden
doorgevoerd, kan een klacht veel impact hebben. Een klacht kan echter ook (terecht) ongegrond
worden verklaard. In dit geval zullen er geen wijzigingen plaatsvinden in de aanbestedingsprocedure.
b. De CvAE heeft in de afgelopen jaren een positief effect gehad op het leereffect en de
professionalisering in de aanbestedingspraktijk. De bijdrage van de CvAE aan het oplossen van
aanbestedingsklachten is echter beperkt. De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de
aanbestedende dienst, het gebrek aan opschortende werking, en de doorlooptijden samen maken
dat adviezen veelal te laat komen voor het oplossen van de aanbestedingsklacht. Daarnaast is de
ervaring dat aanbestedende diensten het advies van de CvAE vaak naast zich neerleggen.
3. Rechtsbescherming (een bindende uitspraak door een onafhankelijke rechter) vormt het sluitstuk van
verschillende mogelijkheden die inschrijvers hebben om klachten af te handelen. Hierbij spelen een
aantal problemen: rechtsbescherming wordt nauwelijks gebruikt bij aanbestedingen onder de
Europese drempelwaarden, een kort geding bij de voorzieningenrechter draagt meestal niet bij aan
het oplossen van de ervaren problemen en het aanspannen van een bodemprocedure of in beroep
gaan heeft doorgaans geen effect meer.
a. Gezien het totale aantal aanbestedingen en het volume (in euro’s) wordt weinig gebruik gemaakt
van rechtsbescherming. Het kort geding is de meest gebruikte mogelijkheid. Het aantal kort
gedingen over aanbestedingsgeschillen lijkt af te nemen in de periode 2016-2018. Daarbij vinden er
nauwelijks kort gedingen plaats over aanbestedingsprocedures onder de Europese drempelwaarden.
Hieruit kan worden afgeleid dat het sluitstuk van de rechtsbeschermingsmogelijkheden niet wordt
gebruikt voor de het grootse deel van de aanbestedingsprocedures (zowel in termen van omvang in
euro’s als in aantal procedures). Door deze groep worden er in de huidige praktijk dus uitsluitend
niet-bindende opties gebruikt.
b. De enige echte mogelijkheid om tijdig tot een bindende (voorlopige voorziening) uitspraak over de
uitkomst van een aanbestedingsprocedure te komen, is door deze aan te vechten in een kort geding
bij de voorzieningenrechter. Voorzieningenrechters zullen in hun toets van de beslissing van de
aanbestedende dienst niet op de stoel van de aanbestedende dienst gaan zitten. Dat betekent dat

3

de rechter de rechtmatigheid van de zaak zal toetsen, maar bij de beoordeling van de inschrijvingen
een zekere afstand bewaart. De rechter zal zich niet gauw uitspreken over de vraag of de
aanbestedende dienst de juiste beslissing heeft genomen, maar zal toetsen of de aanbestedende
dienst op het eerste gezicht rechtmatig heeft gehandeld en in redelijkheid tot die genomen
beslissing heeft kunnen komen. Dit terwijl de ervaren problemen van de inschrijver juist vaak meer
inhoudelijk van aard zijn. Dit maakt dat de enige echte route van rechtsbescherming in de praktijk
niet goed past bij de ervaren problemen. Daarnaast heeft de rechter vaak weinig ondersteunend
bewijsmateriaal tot zijn beschikking, doordat het voor aanbestedende diensten verboden is
bedrijfsvertrouwelijke stukken te delen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordelingen van offertes
van de andere inschrijvers. Het openbaar maken van dergelijke bedrijfsvertrouwelijke informatie zou
de belangen van de andere inschrijver(s) kunnen schaden.
c. Als uit een kort geding een negatieve beslissing voor de inschrijver voortkomt, heeft het weinig nut
om alsnog een bodemprocedure bij de rechtbank aan te spannen of in beroep te gaan tegen de
uitspraak van de voorzieningenrechter. De aanbesteder mag namelijk na uitspraak in het kort geding
in eerste aanleg overgaan tot de definitieve gunning en het sluiten van een overeenkomst met de
winnaar van de aanbesteding. Het is dan enkel in zeer uitzonderlijke gevallen nog mogelijk om het
contract in hoger beroep of een bodemprocedure te laten vernietigen of ontbinden. Een
ondernemer procedeert in hoger beroep of bodemprocedure in de meeste gevallen dus enkel nog
voor een financiële schadevergoeding. Het beeld is echter dat het zeer moeilijk is om deze
schadevergoeding toegekend te krijgen. Voor de aanbestedende dienst heeft het wel nut om in
hoger beroep gaan tegen een onwelgevallig vonnis van de kortgedingrechter, omdat na een positief
arrest voor de aanbestedende dienst alsnog tot gunning kan worden over gegaan (aannemende dat
de aanbieding nog geldig is).
Er zijn verschillende verbetermogelijkheden binnen en buiten het huidige systeem van rechtsbescherming
Op grond van het onderzoek zijn verschillende verbetermogelijkheden geïdentificeerd (zie tabel op volgende
pagina voor een samenvatting). We maken hierbij onderscheid tussen verbetermogelijkheden binnen het
huidige kader en verbetermogelijkheden buiten het huidige kader. Verbetermogelijkheden buiten het huidige
kader hebben aanzienlijk meer voeten in de aarde dan verbetermogelijkheden binnen het huidige kader. Wel
vallen alle verbetermogelijkheden die worden genoemd binnen de ruimte die de Europese
Aanbestedingsrichtlijnen bieden.
Ieder van de genoemde verbetermogelijkheden kan bijdragen aan het oplossen van één of meer van de
ervaren problemen (of aspecten daarvan). Gelet op de gelaagdheid van de ervaren problemen is er geen
verbetermogelijkheid die tegemoet kan komen aan alle ervaren problemen. De verbetermogelijkheden dienen
dan ook in samenhang bezien te worden. De uitdaging is een pakket aan verbetermogelijkheden samen te
stellen waarmee de beste verbetering van de rechtsbescherming voor inschrijvers wordt gerealiseerd met
inachtneming van andere (publieke) belangen die spelen bij aanbestedingsprocedures. Belangrijk hierbij is om
meerstromenbeleid te voorkomen. Hiermee bedoelen we meerdere instrumenten die hetzelfde beogen
(bijvoorbeeld meerdere instanties die tot een bindend oordeel kunnen komen).

4

Binnen het huidige kader

Buiten het huidige kader

Verbetermogelijkheden
gericht op het
voorkomen van
klachten en geschillen

1.1. Stimuleren professionele
interactie

2.1. Dwingend sturen op professionele
interactie

1.2. Beperken toepassing Grossmannarrest

2.2. Instellen toezichthouder

Verbetermogelijkheden
gericht op het
verbeteren van
klachtafhandeling

3.1. Stimuleren professionalisering
klachtenloketten

4.1. Dwingend sturen op
klachtenloketten

3.2. Verduidelijken rol CvAE

4.2. Uitbreiden bevoegdheden of
opheffen CvAE

Verbetermogelijkheden
gericht op het bindend
oplossen van geschillen

5.1. Stimuleren verbetering
rechtspraktijk

6.1. Instellen scheidsgerecht (arbitrage)
of CvAE met bindend oordeel

5.2. Uitbreiden gronden voor
vernietiging

6.2. Instellen Aanbestedingskamer
6.3. Aanbestedingsrecht vormgeven via
bestuursrecht en de bestuursrechtelijke
voorzieningenprocedure

Hierna lichten we de verschillende verbetermogelijkheden nader toe.
Verbetermogelijkheid 1.1. Stimuleren professionele interactie
Uit dit onderzoek blijkt dat er behoefte is om de inzet op professionalisering, zoals nu vormgegeven in het
Beter Aanbesteden programma, voort te zetten. Het gaat dan zowel om de professionalisering van
aanbestedende diensten, als de professionalisering van de inschrijvers, met als doel de interactie te
verbeteren. Professionele interactie kan bijdragen aan het verminderen van het aantal overtredingen van het
aanbestedingsrecht (rechtmatigheid), maar kan ook bijdragen aan de doelmatigheid van het
aanbestedingssysteem en het bevorderen van een gevoel van rechtvaardigheid: eerlijk en serieus behandeld
worden (minder wij-zij-denken). De genoemde voordelen dragen niet direct bij aan een verbetering van de
rechtsbescherming, ze kunnen worden gezien als preventief. Daarnaast vereist het een cultuuromslag waarvan
de effecten pas op langere termijn zichtbaar zijn. Tot slot kan deze verbetermaatregel leiden tot praktische
nadelen/risico’s voor de aanbestedende partijen zoals het vergroten van de inzet van mensen en middelen.
Verbetermogelijkheid 1.2. Beperken toepassing Grossmann-arrest
Om te voorkomen dat het Grossmann-arrest te strikt wordt gehanteerd door aanbestedende diensten, zou in
de Gids Proportionaliteit een beschrijving van de toepassing van het Grossmann-arrest in
aanbestedingsdocumenten kunnen worden opgenomen. Over de redelijke en billijke toepassing van het
Grossmann-arrest kunnen ook nadere afspraken worden vastgelegd in een gedragscode, zoals genoemd bij de
verbetermogelijkheid hierboven. Hierdoor wordt de rechtsbescherming van inschrijvers niet
onnodig/disproportioneel beperkt en komt de eindverantwoordelijkheid voor een deugdelijke aanbesteding bij
de aanbestedende dienst te liggen. Wanneer Grossmann echter te veel wordt beperkt, en inschrijvers pas laat

5

komen met hun klachten, hebben aanbestedende diensten minder zekerheid of zij met hun procedure door
kunnen gaan. Ook kan deze maatregelen leiden tot een toename van het aantal kort gedingen.
Verbetermogelijkheid 2.1. Dwingend sturen op professionele interactie
Bij ‘Stimuleren professionele interactie’ is gekozen voor een ‘zachte’ inrichting van de maatregelen voor het
verbeteren van de interactie (voorlichten, aansporen, faciliteren). Bij deze verbetermogelijkheid wordt gekozen
voor een meer dwingend karakter. Zo zouden gedragsregels tijdens de procedure, regionale samenwerking en
evaluaties dwingend kunnen worden vastgelegd in de Aanbestedingswet of lagere regelgeving. Professionele
interactie kan bijdragen aan het verminderen van het aantal overtredingen van het aanbestedingsrecht
(rechtmatigheid), maar kan ook bijdragen aan de doelmatigheid van het aanbestedingssysteem en het
bevorderen van een gevoel van rechtvaardigheid: eerlijk en serieus behandeld worden (minder wij-zij-denken).
Het dwingend sturen op professionele interactie zou echter betekenen dat er (nog) meer regels komen voor
aanbestedende diensten. Daarnaast is het een uitdaging om gedragsregels eenduidig vast te stellen voor de
gehele aanbestedingspraktijk.
Verbetermogelijkheid 2.2. Instellen toezichthouder
Een onafhankelijke toezichthouder treedt zelfstandig op naar aanleiding van openbare informatie (bijvoorbeeld
op TenderNed), klachten en tips en kan op eigen initiatief onderzoek doen. De toezichthouder is bevoegd
informatie bij aanbestedende diensten op te vragen en de aanbestedende diensten zijn verplicht de gevraagde
informatie te verschaffen. De toezichthouder is er in de eerste plaats niet om concrete geschillen af te
handelen maar doet structureel onderzoek naar- en uitspraak over problemen in de aanbestedingspraktijk.
Indien een toezichthouder een klacht ontvangt is de toezichthouder wel verplicht daar iets mee te doen (als
een benadeelde partij vraagt om handhaving van de aanbestedingsregels moet de toezichthouder kunnen
acteren). Eventueel kan de CvAE invulling geven aan de rol van toezichthouder. De belangrijkste voordelen van
een toezichthouder zijn dat aabestedende diensten die structureel ongewenst gedrag vertonen kunnen
worden aangesproken en dat ondernemers een klacht anoniem en kosteloos kunnen indienen. Belangrijkste
risico’s zijn dat er een verschuiving van procedures bij de voorzieningenrechter naar de toezichthouder zal
plaatsvinden, vanwege de laagdrempeligheid van de toezichthouder. Daarbij ontstaat het risico op strategisch
gebruik van de procedure bij een toezichthouder om de aanbestedingsprocedures op te schorten (bijvoorbeeld
door een zittende leverancier). Tot slot leidt een toezichthouder (met naming and shaming) mogelijk tot
verdere verjuridificering van aanbestedingsprocedures.
Verbetermogelijkheid 3.1. Stimuleren professionalisering klachtenloketten
Er is behoefte aan professionalisering/duidelijkheid over de rol van de klachtenloketten.
Verbetermogelijkheden liggen in het stimuleren van uniforme klachtenreglementen, het stimuleren van
onafhankelijke klachtencommissie, en het stimuleren van regionale samenwerking. Door klachtenloketten
uniform in te richten, verdwijnen verschillen tussen aanbestedende diensten en is het duidelijker voor
inschrijvers wat zij kunnen verwachten. Daarnaast kunnen de zorgen over de onafhankelijkheid van
klachtenloketten worden weggenomen wanneer aanbestedende diensten bij hun klachtenloket een
onafhankelijke klachtencommissie instellen. Deze verbetermogelijkheden vereisen echter een cultuuromslag,
waarvan de effecten pas op langere termijn zichtbaar zijn. Tot slot kunnen deze verbetermogelijkheden leiden
tot praktische nadelen/risico’s voor de aanbestedende partijen, zo kosten ze meer inzet van tijd en middelen.
Verbetermogelijkheid 3.2. Verduidelijken rol CvAE
De CvAE heeft momenteel een tweeledige doelstelling: geschillen behandelen en het bijdragen aan leereffect
en professionalisering. Voordeel van het maken van een keuze in het doel van de CvAE is dat het huidige
diffuse karakter weg kannen worden genomen en de verwachtingen beter worden gemanaged. Wanneer de
CvAE uitsluitend geschillen behandelt vóór indiening, zijn aanbestedende diensten daarnaast naar verwachting
meer bereid een advies van de CvAE ter harte te nemen. Wanneer de CvAE uitsluitend bijdraagt aan leereffect
en professionalisering, en dus niet gericht is op oordeelsvorming, kan een meer constructieve houding tussen

6

betrokken actoren onderling worden verwacht. Nadeel van het uitsluitend behandelen van geschillen is dat de
daarmee verband houdende nadelen niet worden weggenomen. Belangrijkste nadeel van wanneer de CvAE
uitsluitend bijdraagt aan leereffect en professionalisering is dat er een leemte in het stelsel ontstaat: er is geen
orgaan meer dat een onafhankelijk advies kan geven over aanbestedingsklachten.
Verbetermogelijkheid 4.1. Dwingend sturen op klachtenloketten
Waar bij ‘Stimuleren professionalisering klachtenloketten’ de maatregelen nog descriptief worden ingericht
(voorlichten, aansporen, faciliteren), zou bij deze verbetermogelijkheid worden gekozen voor een meer
dwingend karakter. Er zijn verschillende mogelijkheden. Door klachtenloketten verplicht uniform in te richten,
zullen aanbestedende diensten die nu geen klachtenloket hebben deze verplicht moeten invoeren. Daarmee
verdwijnen verschillen tussen aanbestedende diensten en is het duidelijker voor inschrijvers wat zij kunnen
verwachten. Daarnaast kunnen zorgen over de onafhankelijkheid van klachtenloketten worden weggenomen
wanneer aanbestedende diensten bij hun klachtenloket een onafhankelijke klachtencommissie instellen.
Wanneer een opschortingsplicht wordt geïntroduceerd geeft dit meer ruimte om de klacht te behandelen en
tot een oplossing te komen. Tot slot zouden klachtenloketten ook afgeschaft kunnen worden zodat er geen
verplichte tussenstap meer is voordat een inschrijver naar de CvAE kan stappen, waardoor tijd wordt bespaard
en adviezen van de CvAE vaker op tijd komen om nog effect te kunnen hebben. Grootste nadeel van het
dwingend sturen op klachtenloketten is dat het een uitdaging is om de regels voor klachtenloketten eenduidig
vast te stellen voor de gehele aanbestedingspraktijk (verschillende typen aanbestedende diensten, verschillen
tussen werken, diensten, leveringen, verschillen tussen sectoren), waardoor het mogelijk een keurslijf vormt
waar in de praktijk lastig mee te werken is voor inschrijvers en aanbestedende diensten. Daarnaast zijn de
maatregelen kosten- en arbeidsintensief voor – met name – kleinere aanbestedende diensten. De
opschortende werking kan tot slot nadelig uitpakken voor de planning van de aanbestedende dienst, en zal
waarschijnlijk leiden tot een toename in het aantal klachten (en daarmee administratieve lasten), waarbij het
gevaar van strategische inzet van de klachtprocedure op de loer ligt.
Verbetermogelijkheid 4.2. Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE
Om de impact van de CvAE op het oplossen van klachten in aanbestedingsprocedures te vergroten kunnen de
bevoegdheden worden uitgebreid. Het gaat dan om het introduceren van een opschortende werking (zie voor
het bindend maken van de CvAE adviezen verbetermogelijkheid 6.1). Voordeel van een opschortingsplicht voor
de aanbestedende dienst is dat het advies van de CvAE op tijd komt en zo nog kan worden meegenomen door
de aanbestedende dienst. De opschortende werking kan echter nadelig uitpakken voor de planning van de
aanbestedende dienst, en zal waarschijnlijk leiden tot een toename in het aantal klachten, waarbij het gevaar
van strategische inzet van de klachtprocedure op de loer ligt. Gezien de huidige beperkte bijdrage aan het
oplossen van klachten in aanbestedingsprocedures zou de CvAE ook opgeheven kunnen worden. Door de CvAE
op te heffen wordt het stelsel van rechtsbescherming armer, maar wel duidelijker: wanneer de aanbestedende
dienst de klacht (of vraag) niet gegrond verklaart is er één duidelijke vervolgroute, namelijk het aanspannen
van een kort geding. Belangrijk nadeel is dat er een leemte in het stelsel ontstaat: er is geen meer orgaan dat
een onafhankelijk advies kan geven over het aanbestedingsklachten. Wanneer de CvAE wordt opgeheven zal
ook de bijdrage van de CvAE aan het leereffect en de professionalisering in de aanbestedingspraktijk
verdwijnen.
Verbetermogelijkheid 5.1. Stimuleren verbetering rechtspraktijk
Er zijn een aantal mogelijkheden om de rechtsbescherming voor ondernemers bij de civiele rechter te
verbeteren. Zo kan de informatievoorziening voor rechters worden verbeterd door richtlijnen vaststellen voor
wat wel/niet bedrijfsvertrouwelijk is en voor het aanleveren stukken van tevoren (termijnen). Ook zou een
conclusie van antwoord voor de zitting kunnen worden geïntroduceerd. Daarnaast kan de expertise van rechter
worden vergroot door verhoogd in te zetten op specialisering en bijscholing van rechters, door richtlijnen
vaststellen voor het inschakelen van inhoudelijke expertise en door de mogelijkheid te bieden om in
voorkomende gevallen in eerste aanleg in een meervoudige kamer te behandelen. Deze maatregelen kunnen

7

bijdragen aan verbeterde waarheidsvinding en kunnen daarmee de rechtsbescherming voor zowel
ondernemers als aanbestedende diensten vergroten. Nadeel is dat de maatregelen, wanneer vastgelegd in
richtlijnen, mogelijk worden ervaren als een beperking van de vrijheid en flexibiliteit van de rechter. Het is
daarnaast de vraag of de genoemde verbetermogelijkheden zich goed laten vastleggen in uniforme richtlijnen.
Verbetermogelijkheid 5.2. Uitbreiden gronden voor vernietiging
Een eenmaal gesloten overeenkomst (definitieve gunningsbeslissing) tussen een aanbestedende dienst en een
inschrijvend bedrijf is ‘vrijwel onaantastbaar’ voor andere bedrijven. Slechts op basis van de drie gronden
vermeld in art. 4.15 lid 1 Aanbestedingswet 2012 kan een overeenkomst worden vernietigd. Deze gronden
zouden kunnen worden uitgebreid, waardoor de rechter meer mogelijkheden heeft om een contract te
ontbinden. Daarnaast ontstaat een gelijkere rechtsbescherming: zowel de ondernemer als de aanbestedende
dienst heeft nu de mogelijkheid om een volwaardig hoger beroep aan te spannen. Nadeel is echter dat
wanneer meer lopende contracten alsnog worden vernietigd, meer rechtsonzekerheid voor de winnende
inschrijver ontstaat. Daarnaast kunnen meer maatschappelijke kosten ontstaan als contracten vaker worden
ontbonden. Het is hierbij dus de vraag is of ruimere mogelijkheden de rechter ook daadwerkelijk bewegen om
vaker over te gaan tot ontbinding: de kans bestaat dat rechters vanuit proportionaliteit oordelen dat er toch
niet moet worden ontbonden.
Verbetermogelijkheid 6.1. Instellen scheidsgerecht (arbitrage) of CvAE met bindend oordeel
De wens van veel inschrijvers en experts is een onafhankelijk, bindend oordeel (van een niet-juridisch orgaan)
met inhoudelijke expertise van de materie van het onderhavige geschil. Deze wens zou ingevuld kunnen
worden door een scheidsgerecht in te stellen (zoals de Raad van Arbitrage voor de bouw) of door de CvAE een
bindend oordeel te laten vellen, waardoor er sprake is van daadwerkelijke geschilbeslechting. Een dergelijk
orgaan zou toegankelijker en laagdrempeliger zijn dan een bindend oordeel van de voorzieningenrechter.
Daarnaast zijn er per geschil meerdere arbiters met complementaire kennis en expertise waardoor geschillen
ook meer inhoudelijk kunnen worden bekeken. Nadeel is echter dat wanneer het scheidsgerecht bestaat uit
een afvaardiging van inhoudelijk deskundigen dit het beeld kan oproepen van de spreekwoordelijke slager die
zijn eigen vlees keurt. Ook bestaat er het risico op een meerstromenbeleid: afhankelijk van inrichting van het
bredere systeem van rechtsbescherming blijven andere mogelijkheden (klachtenloketten/CvAE /civiele rechter)
bestaan. Aanbestedende dienst en inschrijver dienen dan overeen te komen dat een scheidsgerecht bevoegd is
om tot een bindende uitspraak te komen indien er sprake is van een geschil. Als de inschatting van een
aanbestedende dienst is dat de kansen om te winnen in een gerechtelijke procedure groter zijn, kunnen zij
terughoudend zijn om voor de optie arbitrage te kiezen.
Verbetermogelijkheid 6.2. Instellen Aanbestedingskamer
Concentratie van alle aanbestedingszaken in een of enkele meervoudige aanbestedingskamer(s). Al dan niet
met niet-juridische leden (volgens model Vergabekammer). Op deze wijze worden kennis en ervaring
geconcentreerd, wordt rechtseenheid bevorderd en kijken meerdere rechters naar een zaak, waardoor meer
punten opgemerkt kunnen worden en de afhankelijkheid van de interpretatie van één rechter wordt
verminderd. Eventueel kan de CvAE hierbij een rol spelen als Amicus Curiae, waarbij ze een niet-bindend advies
aan de rechters in de Aanbestedingskamer geven over een geschil met betrekking tot een
aanbestedingsprocedure. Op deze manier kan gebruik gemaakt worden van de kennis en expertise van de
leden van de CvAE. Aangezien rechtbanken nu al deels gespecialiseerde rechters hebben, is het de vraag wat
deze maatregel in de praktijk gaat opleveren. Daarnaast blijft het wettelijk kader gelijk, dus toetsing en
informatievoorziening zal op dezelfde wijze blijven plaatsvinden. Ook kunnen de kosten van een procedure
toenemen (aangezien er meer rechters betrokken zijn) en bestaat het risico op lange(re) wachttijden.

8

Verbetermogelijkheid 6.3. Aanbestedingsrecht vormgeven via bestuursrecht en de bestuursrechtelijke
voorzieningenprocedure
Het volledige aanbestedingsrecht zou tot slot vormgegeven kunnen worden via het bestuursrecht. Voordeel
hiervan is dat in het bestuursrecht de rechter actiever naar de zaak kijkt (in het civiel recht is de rechter
lijdelijk). Daarnaast is het in het bestuursrecht mogelijk dat de rechter in vertrouwen kennis neemt van
vertrouwelijke stukken. Ook zijn er in het bestuursrecht in beginsel geen proceskosten voor de inschrijver en is
het niet verplicht een advocaat te hebben, wat de toegankelijkheid vergroot. Om het aanbestedingsrecht vorm
te geven via het bestuursrecht zal echter een volledige en fundamentele aanpassing van de Aanbestedingswet
en aanbestedingspraktijk moeten plaatsvinden, wat veel tijd en inspanning zal vergen. Nadeel daarnaast is dat
het in het civiel recht mogelijk is verschillende eisen te formuleren, bijvoorbeeld om het bestek te laten
aanpassen. In het bestuursrecht kan enkel beroep worden ingesteld tegen formele besluiten. Ook is het beeld
dat procedures in het bestuursrecht in kort geding doorgaans langer duren dan procedures in het civielrecht.
Tot slot zijn niet alle aanbestedende diensten bestuursorganen. Hoe dit te verenigen is met het volledig
vormgeven van het aanbestedingsrecht via het bestuursrecht is onduidelijk.

9

Inhoud
1. Inleiding

13

1.1. Achtergrond en aanleiding

13

1.2. Scope, vraagstelling en leeswijzer

13

1.3. Onderzoeksaanpak en verantwoording

14

1.3.1. Enquête

15

1.3.2. Interviews en focusgroepen

16

1.3.3. Focusgroepen

17

1.3.4. Begeleiding van het onderzoek

17

2. Algemeen beeld functioneren rechtsbescherming

18

2.1. Stelsel van rechtsbescherming

18

2.2. Aandachtspunten vooraf

18

2.3. Percepties functioneren rechtsbescherming

21

3. Ervaringen tijdens de aanbestedingsprocedure

24

3.1. Gedrag en interactie

24

3.2. Planning en termijnen

26

3.3. Afwegingen rondom rechtsbescherming en de toepassing van het Grossmann-arrest
27
4. Ervaringen klachtenloketten

31

4.1. Organisatie klachtenloketten

31

4.2. Indienen van een klacht

31

4.3. Beoordeling van een klacht

32

4.4. Effect klachtenloketten

33

5. Ervaringen Commissie van Aanbestedingsexperts

35

5.1. Organisatie CvAE

35

5.2. Indienen van een klacht

35

5.3. Beoordeling van een klacht

37

5.4. Effect CvAE

39

6. Ervaringen met gerechtelijke rechtsbescherming

42

6.1. Organisatie gerechtelijke rechtsbescherming

42

6.2. Aanspannen van een rechtszaak

44

6.3. Verloop rechtszaak

45

6.4. Effect gerechtelijke procedures

49

10

7. Conclusies en verbetermogelijkheden rechtsbescherming aanbestedingspraktijk
7.1. Conclusies

51
51

7.1.1. Conclusie: er zijn drie typen problemen

51

7.1.2. Conclusie: er zijn verbetermogelijkheden

53

7.2. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht op het voorkomen van klachten
en geschillen

54

7.2.1. Stimuleren betere interactie tijdens aanbestedingsprocedures

54

7.2.2. Beperken toepassing Grossmann-arrest

56

7.3. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht op het voorkomen van klachten
en geschillen

57

7.3.1. Dwingend sturen op professionele interactie

57

7.3.2. Instellen toezichthouder of aanbestedingsautoriteit

58

7.4. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht op het verbeteren van
klachtafhandeling

59

7.4.1. Stimuleren professionalisering klachtenloketten

59

7.4.2. Verduidelijken rol CvAE

60

7.5. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht op het verbeteren van
klachtafhandeling

62

7.5.1. Dwingend sturen op klachtenloketten

62

7.5.2. Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE

64

7.6. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht op het bindend oplossen van
geschillen

65

7.6.1. Stimuleren verbetering rechtspraktijk

65

7.6.2. Uitbreiden gronden voor vernietiging

66

7.7. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht op het bindend oplossen van
geschillen

66

7.7.1. Instellen scheidsgerecht of CvAE met bindend oordeel

67

7.7.2. Instellen Aanbestedingskamer

68

7.7.3. Aanbestedingsrecht vormgeven via bestuursrecht

69

11

Bijlage A – Onderzoek uitvoering taken door Commissie van Aanbestedingsexperts

70

1. Ambitie - doelstelling

71

2. Input

72

3. Throughput

76

3.1. Inrichting klachtenprocedure

76

3.2. Klachtbehandeling in de praktijk

78

3.3. Toegankelijkheid CvAE

79

3.4. Snelheid en doorlooptijd klachtbehandeling

80

3.5. Betrokkenheid en inzet experts

82

4. Output

83

4.1. Bekendheid CvAE en haar adviezen

83

4.2. Aantal klachten en adviezen/bemiddeling

84

4.3. Onderwerp klachten en type procedure

86

4.4. Waardering van de adviezen

88

5. Outcome

91

5.1. Bijdrage aan de oplossing van aanbestedingsklachten

91

5.2. Leereffect en professionaliteit

93

6. Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid

95

7. Geraadpleegde documenten

97

Bijlage B – Vragenlijsten enquête

98

Route ondernemer

98

Route aanbestedende dienst

108

Route brancheorganisatie

115

Route expert

121

12

1. Inleiding
1.1. Achtergrond en aanleiding
Wanneer inschrijvers ontevreden zijn over de toepassing van de aanbestedingsregels, kunnen zij een klacht
indienen bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst, een klacht indienen bij het de Commissie van
Aanbestedingsexperts (hierna: CvAE), naar de voorzieningenrechter gaan of een bodemprocedure starten (voor
een volledige beschrijving van het stelsel van rechtsbescherming zie paragraaf 2.1). Deze instellingen dienen
gegadigden en inschrijvers te beschermen tegen verkeerde toepassing van het aanbestedingsrecht.
Rechtsbescherming krijgt in de aanbestedingspraktijk veel aandacht. Er zijn signalen dat de rechtsbescherming
van inschrijvers bij aanbesteden in de praktijk onvoldoende is. Het gaat onder andere om de volgende signalen:
• De machtspositie van de aanbestedende diensten (opdrachtgevers) zou zijn scheefgegroeid1
• Ontevreden ondernemingen zouden geen stappen meer zetten bij een geschil omdat zij zich bij
voorbaat kansloos zouden achten2 3
• Toetsing door de voorzieningenrechter zou zo beperkt zijn dat van gerechtelijke controle weinig
overblijft4
In opdracht van het ministerie van EZK deed KWINK groep onderzoek naar het functioneren van het bestaande
systeem van rechtsbescherming. De aanleiding voor dit onderzoek is mede ingegeven door een aantal moties
uit de Tweede Kamer en toezeggingen van de Staatssecretaris van EZK aan de Tweede Kamer:
• Bezie of de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna: CvAE) een meer zwaarwegende rol kan krijgen
op het gebied van inhoudelijke toetsing en inhoudelijke adviezen 5
• Besteed aandacht aan de private handhaving van het aanbestedingsrecht, de achterstand die
inschrijvers hebben in een kort geding en de wenselijkheid van een vaste rechtbank voor
aanbestedingszaken6
• Onderzoek hoe de functie van het hoger beroep het beste tot zijn recht kan komen7
• Onderzoek alternatieve opties van rechtsbescherming, zoals arbitrage en opvolging van adviezen 8

1.2. Scope, vraagstelling en leeswijzer
Dit onderzoek beantwoordt de volgende hoofdvraag: “Er zijn signalen dat de rechtsbescherming van
inschrijvers bij aanbesteding als onvoldoende wordt ervaren in de praktijk. De vraag is hoe het bestaande
systeem functioneert en of het wenselijk is wijzigingen aan te brengen.”
Naast dit onderzoek is door het ministerie van EZK een onderzoek uitgevoerd naar aanbestedingsrechtspraak in
de periode 2016-2018.9 De inzichten uit dit jurisprudentieonderzoek zijn meegenomen bij het beantwoorden
van de hoofdvraag in dit rapport. Ook de periodieke evaluatie van de Commissie van Aanbestedingsexperts is
1 Motie 32440, nr. 110.
2 https://www.cobouw.nl/bouwbreed/nieuws/2018/07/professoren-dringen-aan-op-ingrijpen-wie-durft-nog-een-gunning-aan-te-vechten-

101262803.
3
Motie 32440, nr. 107.
4 C. Wagemakers, J. van Loenen – De Wild, Bouwrecht 2016, p. 15.
5 Motie 32440, nr. 108.
6 Motie 32440, nr. 110.
7 Motie 32440, nr. 107.
8
Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 24 036, nr. 428, p. 31.
9 Het rapport is op dit moment nog niet beschikbaar.

13

onderdeel van dit onderzoek. In figuur 1 is de samenhang tussen het onderhavige onderzoek, het
jurisprudentieonderzoek en de evaluatie van de Commissie van Aanbestedingsexperts schematisch
weergegeven.
Hoofdvraag:
Hoe functioneert het bestaande systeem en is
het wenselijk wijzigingen aan te brengen?

Onderzoek ervaringen,
beleving en mogelijkheden
in de praktijk

Jurisprudentie onderzoek

B. Verbetermogelijkheden
(paragraaf 7.2 t/m
7.7)

A. Huidige situatie
(conclusie:
paragraaf 7.1)

Beschrijving
stelsel rechtsbescherming
(paragraaf 2.1)

Onderzoek
signalen en
problemen
(hoofdstuk 2
t/m 6)

Evaluatie
CvAE
(Bijlage A)

Voorkomen van
klachten en
geschillen
(paragraaf 7.2
en 7.3)

Klachtenafhandeling
(paragraaf 7.4
en 7.5)

Bindend
oplossen
geschillen
(paragraaf 7.6
en 7.7

Figuur 1 – Leeswijzer: schematische weergave van de beantwoording van de hoofdvraag.

Dit onderzoek is opgedeeld in twee delen. Onderdeel A richt zich op de huidige situatie rondom de
rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Onderdeel B richt zich op de verbetermogelijkheden voor
rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Op grond van de ervaren problemen en de bredere ideeën
over aanpassingen in het stelsel zijn er verschillende verbetermogelijkheden geïdentificeerd. Per
verbetermogelijkheid is aangegeven wat de verbetermogelijkheid inhoudt, welk probleem het oplost, welke
actie is benodigd en welke nadelen en risico’s de verbetermogelijkheid met zich meebrengt. Het valt niet
binnen de scope van dit onderzoek om aanbevelingen te doen over het al dan niet implementeren van de
verschillende verbetermogelijkheden.

1.3. Onderzoeksaanpak en verantwoording
Aan de hand van documentenonderzoek zijn de relevante feiten en cijfers in kaart gebracht. De percepties over
problemen en verbetermogelijkheden met betrekking tot rechtsbescherming zijn verzameld en getoetst aan de
hand van verschillende onderzoeksmethoden: verkennende interviews, een enquête, verdiepende interviews
en focusgroepen.

14

Verzamelen percepties
problemen en
verbetermogelijkheden:
verkennende interviews
en enquête

Toetsen en verdiepen
van problemen en
verbetermogelijkheden:
verdiepende interviews
en focusgroepen

Figuur 2 - Overzicht empirisch onderzoek.

We hebben methodische triangulatie toegepast. Naast de enquête hebben we gebruik gemaakt van
bronnenonderzoek (om feiten en cijfers met betrekking tot rechtsbescherming in kaart te brengen), interviews
(om meer diepgaand percepties te verzamelen) en focusgroepen waarin we de uitkomsten van de enquête
hebben getoetst en verdiept. Gelet op de consistentie van de feiten, cijfers en percepties vanuit deze
verschillende onderzoeksmethoden geeft dit onderzoek ons inziens een representatief en betrouwbaar beeld
van de signalen en problemen met betrekking tot rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Hierna
lichten we de gebruikte onderzoeksmethoden verder toe.

1.3.1. Enquête
Met behulp van enquêtes zijn ondernemers, aanbestedende diensten en experts (advocatuur, adviseurs,
wetenschappers) gevraagd naar hun ervaringen met rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk.
Verspreiding
De enquêtes zijn eerst getest en vervolgens verspreid onder personen die werkzaam zijn bij aanbestedende
diensten, ondernemingen en experts die betrokken zijn bij overheidsaanbestedingen. Voor het verspreiden van
de enquête zijn onder andere de volgende kanalen benut:
• Verspreiding onder aanbestedende diensten: via PIANOo (website en nieuwsbrieven), TenderNed
(nieuwsbrief), Beter Aanbesteden netwerk, VNG, Unie van Waterschappen, andere platforms voor
overheidsinkopers en ondernemers zoals NEVI, CTM, Negometrix, et cetera.
• Verspreiding onder ondernemers: TenderNed (nieuwsbrief), VNO-NCW/MKB Nederland (via de
Commissie Overheidsaanbestedingen verspreid onder de achterbannen van deelnemende
brancheorganisaties, ondernemers uit sectoren werken, leveringen, diensten), Aanbestedingsinstituut
Bouw en Infra (ondernemers uit sector werken), Kenniskring Aanbesteden (ondernemers uit sectoren
werken, leveringen, diensten), Ondernemend Nederland, RVO, andere platforms voor
overheidsinkopers en ondernemers zoals NEVI, CTM, Negometrix, et cetera.
• Verspreiding onder experts: via de Nederlandse Vereniging voor Aanbestedingsrecht (NVvA), de
Commissie van Aanbestedingsexperts, PIANOo (website en nieuwsbrieven), et cetera.
Respons en kenmerken onderzoekspopulatie
De respondenten konden gedurende een periode van zes weken de enquête invullen. Er is voor een lange
responstijd gekozen, omdat de link naar de enquête via verschillende kanalen (zie hiervoor) over een langere
periode en op verschillende momenten is verspreid. Dit heeft geleid tot 334 ingevulde enquêtes: 175 door
ondernemers, 82 door aanbestedende diensten, 9 brancheorganisaties en 68 door experts (adviseurs, juristen
en wetenschappers). Veel van deze experts zijn werkzaam voor ondernemers, aanbestedende diensten of
beiden.

15

Figuur 3 - Overzicht respons naar type respondent (n=334).

Gezien het feit dat 334 personen de enquête hebben ingevuld, kan op grond van de enquêteresultaten geen
volledig representatief beeld worden gegeven van de signalen en problemen van de totale populatie van
ondernemers en aanbestedende diensten. Daarvoor is de respons te laag. Daarnaast zal er een zeker selectieeffect hebben opgetreden: met name ondernemers die ooit te maken hebben gehad met rechtsbescherming,
hebben de enquête ingevuld; met name aanbestedende diensten die rechtsbescherming goed op het netvlies
hebben, hebben de enquête ingevuld. In de groep ondernemers zijn respondenten uit de bouwsector
oververtegenwoordigd. Echter, wanneer deze groep echter uit de analyses wordt gefilterd, blijven de
resultaten ongewijzigd. Dit is een indicatie dat de uitkomsten van de enquête wel representatief zijn voor de
verschillende groepen inschrijvers.

1.3.2. Interviews en focusgroepen
Verkennende gesprekken
In de onderstaande tabel staat een overzicht van de verkennende gesprekken die zijn gevoerd. De verkennende
gesprekken met stakeholders hadden tot doel om de percepties ten aanzien van problemen en
verbetermogelijkheden te verzamelen, onder andere ten behoeve van het formuleren van de enquêtevragen.
De inzichten uit deze gesprekken zijn gebruikt voor het uitwerken van de enquêtes.
Perspectief

Vertegenwoordigde gesprekspartners

Wetgever

Ministerie van EZK, Europese Commissie

Aanbestedende diensten

Ministerie van BZK, VNG, IPO, Unie van Waterschappen, Stedin,
Rijkswaterstaat, Haagse Inkoop Samenwerking

Ondernemers en brancheorganisaties

VNO-NCW/MKB Nederland, Bouwend Nederland, BNA, Techniek
Nederland, VHG, AIM, KNV, OBN, MKB-infra, Kenniskring
Aanbesteden, GGZ Nederland

Experts

PIANOo, CROW, NVvA, CMS

Overig

Commissie van Aanbestedingsexperts, Rechterlijke macht
(Rechtbank Amsterdam)

Verdiepende interviews
In de tabel op de volgende pagina staat een overzicht van de verdiepende interviews die zijn gevoerd. De
verdiepende interviews hadden tot doel om de probleemanalyse te toetsen en de verbetermogelijkheden te
bespreken.

16

Perspectief

Vertegenwoordigde gesprekspartners

Wetgever

Ministerie van EZK

Aanbestedende diensten

Aanjager Beter Aanbesteden

Ondernemers en brancheorganisaties

ICT Nederland

Experts

Prof. Dr. E.R. Manunza

Overig

Raad van Arbitrage voor de Bouw, ACM, Commissie van
Aanbestedingsexperts, Rechterlijke macht (Rechtbank NoordHolland)

1.3.3. Focusgroepen
Na het afnemen van de enquêtes zijn focusgroepen met aanbestedende diensten, ondernemers en experts
georganiseerd. Deze bijeenkomsten zijn gebruikt om de uitkomsten van de enquêtes te duiden en de
betrouwbaarheid van de uitkomsten verder te vergroten. Ook zijn de focusgroepen gebruikt om de voor- en
nadelen van de verschillende geïdentificeerde verbetermogelijkheden te bespreken.
Perspectief

Vertegenwoordigde gesprekspartners

Aanbestedende diensten

Ministerie van OCW, gemeente Amsterdam, gemeente
Rotterdam, gemeente Haarlem, BIZOB, SRO, VNG

Ondernemers

VNO-NCW/MKB Nederland, BNA, Nederland ICT, Techniek
Nederland, VHG, AIM, OBN, GeoBusiness, CBM, Vereniging van
Waterbouwers, Kenniskring Aanbesteden

Experts

Diverse adviesbureaus en advocatenkantoren (14 in totaal)

1.3.4. Begeleiding van het onderzoek
Voor de begeleiding van dit onderzoek is onder voorzitterschap van het ministerie van EZK een klankbordgroep
samengesteld die tijdens de looptijd van dit onderzoek driemaal bijeen is geweest om input te leveren. De
klankbordgroep bestond uit verschillende belanghebbenden vanuit aanbestedende diensten,
brancheorganisaties en (juridische) experts (zie bijlage B voor een overzicht van de deelnemers aan de
klankbordgroep). Bij aanvang van het onderzoek is afgestemd over de te hanteren aanpak. Vervolgens zijn
eerste bevindingen ten aanzien van de ervaren problemen met rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk
besproken. In de derde bijeenkomst is het conceptrapport besproken. Ook heeft de klankbordgroep feedback
geleverd ten aanzien van de concept-vragenlijst voor de enquête. Aan de hand hiervan is de vragenlijst
aangescherpt.

17

2. Algemeen beeld
functioneren
rechtsbescherming
In dit hoofdstuk schetsen we een algemeen beeld over het functioneren van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk. We starten het hoofdstuk met een aantal aandachtspunten, die van belang zijn om in
het achterhoofd te houden, wanneer men de resultaten interpreteert. Vervolgens presenteren we het
algemene beeld dat op basis van de gesprekken, enquête en focusgroepen naar voren komt. We staan expliciet
stil bij de grootste problemen die ervaren worden, en duiden de samenhang tussen deze problemen
vervolgens. De volgende hoofdstukken gaan in op de losse onderdelen van het huidige systeem van
rechtsbescherming en het specifieke functioneren van deze onderdelen.

2.1. Stelsel van rechtsbescherming
Wanneer inschrijvers ontevreden zijn over de toepassing van de aanbestedingsregels, kunnen zij naar de
voorzieningenrechter stappen, een bodemprocedure starten of een klacht indienen bij het klachtenloket van
de aanbestedende dienst en eventueel vervolgens naar de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna: CvAE)
gaan om een niet bindend advies te krijgen. In formele zin is enkel sprake van rechtsbescherming wanneer een
onafhankelijke partij een bindend oordeel velt over een geschil. In de Nederlandse context gaat het dan om het
oordeel van de civiele rechter (kort geding of een bodemprocedure, voor een uitgebreide feitelijke beschrijving
van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk zie paragraaf 6.1). Er zijn echter ook stappen die je als
ondernemer kan nemen, die niet leiden tot een bindend oordeel, maar die wel kunnen bijdragen aan het
oplossen van het geschil. Het gaat dan om het indienen van een klacht bij het klachtenloket van een
aanbestedende dienst en eventueel vervolgens het indienen van een klacht bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts om een niet-bindend advies te krijgen. Zie figuur 4 op de volgende pagina voor een
schematische weergave stelsel van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk.

2.2. Aandachtspunten vooraf
Om de bevindingen over het functioneren van het huidige systeem van rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk en verbetermogelijkheden in het juiste perspectief te plaatsen zijn de vier
aandachtspunten op de volgende pagina’s van belang.

18

Figuur 4 - Schematische weergave stelsel van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk.

Aandachtspunt 1. We hanteren in dit onderzoek een ruime opvatting van rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk. Nagenoeg alle gesprekspartners benadrukken dat rechtsbescherming meer omvat dan
formele juridische rechtsbescherming (bindende uitspraak door rechter of scheidsgerecht). Ook niet-juridische
vormen van rechtsbescherming zoals het oordeel over een klacht bij een aanbestedende dienst of niet-bindend
advies van de Commissie van Aanbestedingsexperts worden als belangrijke onderdelen van het
rechtsbeschermingssysteem gezien. Tevens wordt aangeven dat de opvattingen over de werking van
rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk niet los gezien kunnen worden van (gedragingen tijdens) de
aanbestedingsprocedure en de onderliggende afwegingen om al dan niet de verschillende
rechtsbeschermingsmogelijkheden te benutten.
Aandachtspunt 2. Het gaat bij rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk altijd om meervoudige
(juridische) relaties. Niet alleen de aanbestedende dienst en de agerende inschrijver spelen een rol, ook de
belangen van de andere inschrijvers spelen mee. Deze belangen moet de aanbestedende dienst en de rechter
of arbiter meewegen, ook al nemen zij geen deel aan een eventuele procedure in het kader van
rechtsbescherming. Daar komt bij dat de meeste aanbestedingsprocedures meer verliezers (die kunnen ageren
tegen de gunningsbeslissing) dan winnaars kennen. Ervaren problemen en signalen zijn derhalve niet zwart-wit:
• Wat voor één partij nadelig is, kan voor een andere juist een voordeel zijn. Wat voor de één krap is, kan
voor de ander een realistische termijn zijn.
• Procedures en uitkomsten van rechtsbescherming hebben invloed op eiser en aanbestedende dienst
maar ook op andere partijen zoals de winnaar van de procedure.
• Partijen hebben niet steeds dezelfde positie maar wisselende rollen in het proces: de winnaar van
vandaag is de verliezer morgen.

19

Aandachtspunt 3. Signalen en genoemde problemen verschillen tussen sectoren, type aanbestedende diensten
en type aanbestedingen:
• In sectoren waar men minder gewend is om aan te of waar aanbesteden een relatief nieuw fenomeen
is, worden meer problemen ervaren: bijvoorbeeld in het sociaal domein.10
• De kaders voor rechtsbescherming boven en onder de Europese drempel verschillen (in juridische zin)
wezenlijk van elkaar. Het is opvallend dat bij de percepties over ervaren signalen en problemen veelal
geen onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende typen procedures. Dat is opvallend omdat de
Rechtsbeschermingsrichtlijn voor Europese aanbestedingsprocedures een verdergaande bescherming
biedt aan inschrijvers dan in geval van nationale aanbestedingen.11 Wel blijkt dat rechtszaken en
klachten bij de CvAE met name betrekking hebben op procedures boven de drempel (zie ook paragraaf
3.3).12
• De mate van ervaren professionaliteit verschilt tussen aanbestedende diensten. Ondernemers geven
aan dat de meerderheid van de aanbestedende diensten zich professioneel opstellen. Hiertegenover
staat echter ook een groep aanbestedende diensten waarbij dit volgens zowel inschrijvers als
aanbestedende diensten niet het geval is.
Aandachtspunt 4. Het gebruik van rechtsbeschermingsmogelijkheden is beperkt in verhouding tot het aantal
aanbestedingsprocedures en de totale omvang (in euro’s) van de aanbestede opdrachten. In Nederland wordt
voor ongeveer 73 miljard euro per jaar aanbesteed. Het gaat om circa 8.000 procedures boven de drempel en
vermoedelijk een veelvoud daarvan aan procedures onder de drempel. Het aantal klachten en rechtszaken is in
verhouding tot het aantal aanbestedingsprocedures zeer beperkt te noemen (zie paragraaf 3.3 voor een
uitgebreide toelichting op de omvang van klachtenafhandeling en rechtsbescherming). Door een roze bril
bekeken zou kunnen worden gesteld dat blijkbaar er weinig te klagen valt. Met een zwarte bril op zou je
kunnen constateren dat de drempels om te klagen en/of over te gaan tot rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk als groot worden ervaren en dat de aantallen daarmee het spreekwoordelijke puntje van
de ijsberg zijn. Om een zo volledig mogelijk beeld te krijgen van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk
hanteren we daarom een brede scope. Deze is schematisch weergegeven in het figuur op de volgende pagina.
In formele zin is rechtsbescherming een bindende uitspraak van een onafhankelijke rechter. Omdat ervaren
problemen en signalen zich ook elders in het systeem afspelen, gaan we ook in op de inrichting van en
interactie tijdens de aanbestedingsprocedure en de afweging van inschrijvers om – al dan niet – te klagen of
rechtsbescherming in te schakelen (zie hoofdstuk 3). Vervolgens gaan we in op de ervaringen met
klachtenbehandeling (hoofdstuk 4 en 5) en rechtsbescherming (hoofdstuk 6).

10 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/01/24/brief-over-inkoop-en-aanbesteden-in-het-sociaal-domein.
11 Voor de Europese Rechtsbeschermingsrichtlijn zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX:32007L0066.
12

Rechterlijke macht 2017: van de 155 uitspraken hadden er 121 betrekking op procedures boven de drempel (29 onder de drempel en bij
5 is het onbekend). CvAE maart 2017 - maart 2018: van de 60 klachten hadden er 40 betrekking op procedures boven de drempel.

20

Figuur 5 - Schematische weergave scope onderzoek.

2.3. Percepties functioneren rechtsbescherming
In de enquête is aan respondenten gevraagd wat hun algemene beeld is van de staat van de rechtsbescherming
in de aanbestedingspraktijk. Worden de rechten van ondernemers adequaat beschermd? Is rechtsbescherming
toegankelijk? Is rechtsbescherming effectief? Gezien het feit dat 334 personen de enquête hebben ingevuld,
kan geen volledig representatief beeld worden gegeven van de signalen en problemen van de totale populatie
van ondernemers en aanbestedende diensten. Daarnaast zal er een zeker selectie-effect hebben opgetreden:
met name ondernemers die ooit te maken hebben gehad met rechtsbescherming, hebben de enquête
ingevuld; met name aanbestedende diensten die rechtsbescherming goed op het netvlies hebben, hebben de
enquête ingevuld. De resultaten uit de enquête moeten dus als indicatief worden beschouwd.
Desalniettemin valt te stellen dat respondenten uit de ondernemershoek zeer kritisch zijn. Uit de figuren op de
volgende pagina blijkt dat grote delen van de ondernemers (n=175) niet vinden dat rechtsbescherming
adequaat is. Ook experts (adviseurs, juristen en wetenschappers die zowel voor aanbestedende diensten als
ondernemers kunnen werken, n=68) zijn overwegend kritisch. Aanbestedende diensten (n=82) oordelen juist
heel anders. De grote meerderheid is van mening dat rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk adequaat
is.
Wanneer de enquêteresultaten worden voorgelegd aan ondernemers, experts en aanbestedende diensten,
wordt het beeld herkend. Ondernemers en experts geven aan de grote onvrede te herkennen en ook
aanbestedende diensten herkennen de kritiek vanuit de ondernemerskant. Ook in de interviews voorafgaand
en na de enquête kwamen overeenkomstige beelden naar voren. Op hoofdlijnen valt dus te stellen dat
ondernemers daadwerkelijk problemen ervaren met betrekking tot rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk.

21

Figuur 6 - Algemeen oordeel rechtsbescherming: ondernemers (n=175).

Figuur 7 - Algemeen oordeel rechtsbescherming: experts (n=68).

Figuur 8 - Algemeen oordeel rechtsbescherming: aanbestedende diensten (n=82).

22

In de volgende hoofdstukken behandelen we de ervaren problematiek aan de hand van de verschillende losse
onderdelen binnen het systeem van rechtsbescherming: de aanbestedingsprocedure zelf, de klachtenloketten
van aanbestedende diensten, de Commissie van Aanbestedingsexperts en de gerechtelijke mogelijkheden. In
hoofdstuk 7 gaan we in op de conclusies en zetten we uiteen welke verbetermogelijkheden er zijn voor de
ervaren problemen, en welke voor- en nadelen de verbetermogelijkheden met zich meebrengen.

23

3. Ervaringen tijdens de
aanbestedingsprocedure
In dit hoofdstuk staan we stil bij de ervaringen van inschrijvers en aanbestedende diensten tijdens de
aanbestedingsprocedure. We gaan allereerst in op het gedrag van de betrokken partijen en de interactie tussen
hen. Daarnaast staan we stil bij de planning van aanbestedingsprocedures en de termijnen die worden gesteld,
in relatie tot rechtsbescherming voor inschrijvers. We sluiten het hoofdstuk af met een beschouwing van de
afwegingen die spelen bij ondernemers om tijdens (of na) een procedure over te gaan tot het inroepen van
rechtsbescherming en de rol die het Grossmann-arrest hierbij speelt.

3.1. Gedrag en interactie
Bevinding 1. Ervaren problemen en signalen met betrekking tot aanbestedingsprocedures hangen met name
samen met houding, gedrag en professionaliteit. Veelal wordt de omgang met de regels als knellend ervaren,
niet zozeer de regels zelf.
Uit de gesprekken komt naar voren dat veel van de ervaren problemen en signalen met betrekking tot
aanbestedingsprocedures samenhangen met houding, gedrag, professionaliteit van aanbestedende diensten
en interactie tussen de betrokken partijen. Veelal worden niet zozeer de regels zelf als knelpunt ervaren, als
wel de omgang met deze regels door aanbestedende diensten. Het beeld dat hierbij naar voren komt is dat
veel aanbestedende diensten zich professioneel opstellen en zorgvuldig met de belangen van inschrijvers
omgaan, maar ook dat een deel van de aanbestedende diensten hier steken laat vallen.
Dit beeld wordt onderstreept door de respondenten van de enquête. Wanneer ondernemers (n=175) wordt
gevraagd hoe aanbestedende diensten over het algemeen scoren op de beginselen van goed aanbesteden,
komt een sterk kritisch beeld naar voren. Aanbestedende diensten die de enquête hebben ingevuld (n=82)
delen deze opvatting niet.

Figuur 9 - Oordeel ondernemers over beginselen van goed aanbesteden (n=175).

24

Figuur 10 - Oordeel aanbestedende diensten over beginselen van goed aanbesteden (n=82).

Met name de risico-aversiteit en focus op rechtmatigheid worden genoemd als belangrijke verklaringen voor
deze kritische scores. Aanbestedende diensten zouden hun aanbestedingsprocedures “dichttimmeren” om
(juridische) problemen te voorkomen en de aanbestedingsprocedure zonder vertraging te doorlopen. De
doelmatigheid en proportionaliteit van de procedure zouden hiermee onder druk komen te staan. Wanneer
wordt gevraagd naar concrete problemen die worden ervaren, noemen ondernemers onder andere de
volgende voorbeelden:
• Afwijken van Gids proportionaliteit zonder goede motivering
• Ontoereikende antwoorden op nota’s van inlichtingen
• Geen ruimte bieden om kleine foutjes te corrigeren
• Subjectiviteit van kwalitatieve beoordelingscriteria in relatie tot summiere motivering van
gunningsbeslissingen
• Vergaande toepassing en oprekken van het Grossmann-arrest (zie ook paragraaf 3.3)
Volgens zowel ondernemers als aanbestedende diensten komen dergelijke problemen minder vaker voor
wanneer aanbestedende diensten zich er goed van bewust zijn dat inkoop een belangrijke route is om
maatschappelijke doelen te verwezenlijken, zij kennis hebben van inkopen en de te benaderen markt. Wanneer
dit aanwezig is bij aanbestedende diensten, volgt daaruit dat goede beantwoording van vragen, correcties in de
procedure en proportionaliteit ook in het belang van zijn de aanbestedende dienst. Het uiteindelijke product
dat wordt ingekocht en de relatie die wordt aangegaan met de leverancier zal hierdoor van hogere kwaliteit
zijn.
De betrokkenheid van een intermediair/inkoopbureau aan de zijde van de aanbestedende dienst kan hierbij
volgens gesprekspartners compliceren. Waar een aanbestedende dienst gebaat is bij een goede
opdrachtformulering en een duurzame relatie met de uiteindelijke opdrachtnemer, heeft een
intermediair/inkoopbureau als opdracht de procedure zo goed en probleemloos mogelijk te doorlopen. Een
aanbestedende dienst zou dus gebaat zijn bij goede vragen en correcties in de procedure, wanneer deze
zouden leiden tot een beter product. Een intermediair/inkoopbureau heeft deze prikkels minder. Dit beeld
verschilt overigens wel per intermediair en per branche.
Bevinding 2. Er komen verschillende problemen en signalen naar voren die betrekking hebben op
communicatie/interactie.
Zowel ondernemers als aanbestedende diensten onderstrepen het belang van een dialoog voor-, tijdens- en na
de procedure. In de praktijk wordt terughoudendheid ervaren om het gesprek aan te gaan of worden de
mogelijkheden voor dit gesprek als beperkt ervaren. Er is volgens experts echter meer mogelijk om een dialoog

25

tussen inschrijvers en aanbestedende dienst te faciliteren dan waar in praktijk gebruik van wordt gemaakt. 13
Wanneer niet van deze mogelijkheden gebruik wordt gemaakt, verloopt de interactie tijdens procedure
uitsluitend via Nota van Inlichtingen. Enerzijds is dit een laagdrempelige stap om vroeg in het proces aan te
kaarten. Anderzijds worden er rond de Nota van Inlichtingen verschillende problemen ervaren. Zo laat de
kwaliteit van de reactie op vragen, zoals eerder ook genoemd, vaak te wensen over. Vragen zouden niet serieus
genomen worden en antwoorden zouden kort en zonder motivering zijn.
Aanbestedende diensten zijn tot slot op hun beurt ook kritisch op het gedrag van sommige inschrijvers tijdens
aanbestedingsprocedures. Voorbeelden die worden genoemd zijn:
• De kwaliteit van de vragen in de Nota van Inlichtingen kan te wensen overlaten (veel vragen /
aanbestedingsdocumenten niet goed gelezen). Ook wordt aangegeven dat de Nota van Inlichtingen
door inschrijvers als juridisch vragenspel wordt gebruikt en niet meer alleen bedoeld is voor het helder
krijgen van de opdracht.14
• Inschrijvers zijn soms beperkt op de hoogte over de regels rondom aanbesteden, dit kan tot onbegrip
leiden.
• Inschrijvers klagen weinig / wachten tot laat in de procedure om vragen of klachten voor te leggen.
• Een zittende leverancier heeft (financieel) belang om rechtsmiddelen aan te wenden bijvoorbeeld na
een verloren aanbesteding: de lopende overeenkomst loopt langer door en inkomsten hiervan zijn bij
het aanwenden van rechtsmiddelen (bij omvangrijke contracten) veelal hoger dan de kosten.

3.2. Planning en termijnen
Bevinding 3. Planning en termijnen van aanbestedingsprocedures worden als krap ervaren. De ruimte om
binnen de doorlooptijd van de procedure om te gaan met ‘onvoorziene vertragingen’ is beperkt.
De hiervoor beschreven interactie speelt zich af in context waarbij tijd (en timing) een belangrijke rol speelt.
Immers, de aanbestedende dienst wil doorgaans het liefst zo snel mogelijk de dienst, de levering of het werk
afnemen. Om de kwaliteit van inschrijvingen te borgen, is het echter toch van belang genoeg ruimte te creëren
in de planning. De Aanbestedingswet 2012 (hierna: Aanbestedingswet) bepaalt de minimumtermijnen die
moeten worden gehanteerd voor procedures boven de Europese drempel. Voor procedures onder de Europese
drempel gelden deze minimumtermijnen uit de Aanbestedingswet niet. Bij het aanbesteden van Werken onder
de drempel dient gebruik gemaakt te worden van het ARW 2016 (het Aanbestedingsregelement Werken). 15 Het
ARW voorziet wel in verplichte minimumtermijnen. Voor leveringen en diensten onder de drempel bestaat een
dergelijk regelement niet. De aanbestedende dienst kan daar dus zelf de termijnen bepalen maar in de
jurisprudentie staat dat bij het bepalen van de termijn je rekening moet houden met algemene beginsel van
behoorlijk bestuur / 'fair play beginsel'. Tot slot is in de Gids Proportionaliteit is opgenomen dat aanbestedende
diensten (indien de wet minimumtermijnen stelt) in overweging dienen te nemen of de gestelde termijnen
reëel en proportioneel zijn in relatie tot de te ondernemen actie.
Ondernemers geven aan dat zij de door aanbestedende diensten gehanteerde termijnen als krap ervaren.
Daarnaast laten planningen volgens ondernemers weinig ruimte voor onvoorziene vertragingen. Bijvoorbeeld
vertragingen die ontstaan doordat ondernemers vragen of klachten hebben, die zouden moeten leiden tot
wezenlijke wijzigingen in de procedure. Aanbestedende diensten zouden geneigd zijn deze vragen en klachten
niet goed op te pakken, omdat er, vanwege tijdsdruk, geen ruimte is om de gevraagde wijzigingen in de
procedure of aanvraag door te voeren. In hoofdstuk 4 en 5 gaan wij hier nader op in voor respectievelijke

13 Overigens, de mogelijkheden voor dialoog verschillen voor opdrachten boven en onder de Europese drempelwaarde. Boven de

drempelwaarde is in ieder geval een Nota van Inlichtingen verplicht.
14
Soms ingegeven door de toepassing van het Grossmann-arrest, zie ook 3.3.
15 Kanttekening: het ARW is ook geschikt gemaakt voor bouwgerelateerde diensten.

26

klachten die binnenkomen bij het loket van de aanbestedende dienst zelf en klachten die binnenkomen bij de
Commissie van Aanbestedingsexperts.
Aanbestedende diensten, die zijn gesproken tijdens het onderzoek, geven aan dat het inderdaad van belang is
om voldoende tijd te nemen voor een aanbestedingsprocedure en op tijd te beginnen met de procedure en/of
de voorbereiding ervan (bijvoorbeeld door middel van een marktconsultatie). Wederom geldt hierbij dat,
wanneer aanbestedende diensten zich er goed van bewust zijn dat inkoop een belangrijke route is om
maatschappelijke doelen te verwezenlijken, hier bewuster over wordt nagedacht. Vanuit aanbestedende
diensten wordt echter ook opgemerkt, dat termijnen en planningen niet onbeperkt ruim kunnen worden
ingericht. De inkoop van een dienst, werk of levering moet ook binnen een redelijke termijn kunnen worden
volbracht, om als aanbestedende dienst je doelen te kunnen bereiken.
Een specifieke termijn tot slot die door ondernemers als krap wordt ervaren, is de standstill periode (ook wel
opschortende termijn of verlengde Alcatel-termijn) na gunning. Bij opdrachten boven de Europese
drempelwaarde moet binnen deze termijn van 20 dagen een inschrijver die het niet eens is met de
gunningsbeslissing, een dagvaarding aanhangig maken, om definitieve gunning te voorkomen. Bij
selectiebeslissingen en procedures onder de drempelwaarde is er geen minimumtermijn en is de standstill
meestal korter dan 20 dagen. In paragraaf 6.2 wordt hier nader op ingegaan.

3.3. Afwegingen rondom rechtsbescherming en de toepassing
van het Grossmann-arrest
Bevinding 4. In verhouding tot het totale aantal aanbestedingsprocedures en het inkoopvolume (in euro’s)
wordt er door inschrijvers weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheden tot klachtenafhandeling en
rechtsbescherming. Hiervoor worden uiteenlopende redenen genoemd samenhangend met kosten, baten,
reputatie, beschikbare tijd en timing.
Vergeleken met het totale volume aan inkoop door Nederlandse aanbestedende diensten, is het aantal
ondernemers dat overgaat tot het indienen van een klacht of het inroepen van rechtsbescherming laag. In
Nederland wordt voor ongeveer 73 miljard per jaar aanbesteed.16 Het gaat om circa 8.000 procedures boven de
drempel en vermoedelijk een veelvoud daarvan aan procedures onder de drempel. Het aantal klachten en
rechtszaken is als volgt:
• Het aantal klachten dat bij klachtenloketten binnenkomt is onbekend. Uit de gesprekken en
focusgroepen komt het beeld naar voren dat het aantal klachten dat binnenkomt bij aanbestedende
diensten laag is, enkele uitzonderingen daargelaten. Ook in bij de open antwoordmogelijkheden in de
enquête is door veel aanbestedende diensten aangegeven dat zij geen of weinig klachten ontvangen bij
het meldpunt. Uit de enquête blijkt dat 35% van de ondernemers (n=143) wel eens een klacht heeft
ingediend bij een meldpunt van een aanbestedende dienst.
• Gedurende de eerste drie jaar van de Commissie van Aanbestedingsexperts nam het aantal ingediende
klachten jaarlijks toe. Van het derde jaar naar het vierde jaar halveert het aantal ingediende klachten,
waarna het zich lijkt te stabiliseren rond een zestigtal klachten per jaar. Er worden naar verhouding
meer klachten in behandeling genomen.

16

Laatst beschikbare cijfers dateren uit 2016 over het jaar 2015. Zie:
https://www.pianoo.nl/sites/default/files/documents/documents/inkoopvolume-van-nederlandse-overheid-september2016.pdf.

27

Feiten & Cijfers - klachten17

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Aantal ingediende klachten

70

102

117

57

59

n.n.b.

Aantal in behandeling genomen
klachten

47

63

88

42

54

n.n.b.

Aantal klachten waarover advies
is uitgebracht

24

40

61

72

36

n.n.b.

• Het aantal rechtszaken (waarvan het vonnis is gepubliceerd) lag in 2016 op 164 (waarvan 140 kort
gedingen), in 2017 op 155 (waarvan 137 kort gedingen) en in 2018 op 129 (waarvan 104 kort gedingen).
Wanneer ondernemers wordt gevraagd of ze wel eens ontevreden zijn geweest over een
aanbestedingsprocedure, en of ze naar aanleiding daarvan actie hebben ondernomen, komt het volgende
beeld naar voren (n=175).

Figuur 11 - Ontevredenheid
aanbestedingsprocedures (n=175).

Figuur 12 - Actie naar aanleiding van ontevredenheid.
Meerdere antwoorden mogelijk (n=134).

Ondernemers zijn dus nagenoeg allemaal wel eens ontevreden geweest over (aspecten van) een
aanbestedingsprocedure. Ruim de helft geeft aan naar aanleiding van de ontevredenheid geen actie te hebben
ondernomen. Wanneer wordt gevraagd naar redenen waarom niet wordt overgegaan tot klachtenafhandeling
en/of rechtsbescherming, geven respondenten en gesprekspartners uiteenlopende antwoorden. Hieronder
behandelen wij de meest genoemde overwegingen:
• Angst voor reputatieschade. Behoud van reputatie en de concurrentiepositie van de inschrijver worden
het meest genoemd als redenen om geen gebruik te maken van klachtenafhandeling en/of
rechtsbescherming. Concreet geven inschrijvers aan dat zij bang zijn voor een ongunstige beoordeling in
een lopende procedure en voor uitsluiting van (meervoudig) onderhandse aanbestedingen in toekomst.
In hoeverre dergelijke praktijken echt voorkomen is niet vast te stellen. Veel gesprekspartners vanuit
zowel inschrijvers, belanghebbenden als aanbestedende diensten beschikken over anekdotes. Ook is er
concreet bewijs van een aanbestedende dienst die dreigt met uitsluiting van toekomstige meervoudig
onderhandse procedures wanneer een kort geding aanhangig wordt gemaakt. 18
• Niet passende termijnen. De doorlooptijden van klachtenafhandeling door klachtenloketten en de CvAE
passen vaak niet op de doorlooptijden die in aanbestedingsprocedures worden gehanteerd en hebben
geen opschortende werking (zie ook hoofdstuk 4 en 5). Daar komt bij dat inschrijvers eerst een klacht bij
het klachtenloket moeten indienen alvorens naar de CvAE te kunnen stappen.

17

Toelichting: Jaarrapportages lopen van maart jaar X tot maart jaar Y. Indicatoren bepaald aan de hand van de rapportage uit 2016.
Indicatoren verschillen soms tussen rapportages, daarom ontbreken incidenteel gegevens.
18 Zie: ECLI:NL:RBOBR:2015:2162 - KG RB Oost-Brabant 14 april 2015.

28

• Kosten. Kosten van rechtsgang kan inschrijvers belemmeren om gebruik te maken van
rechtsbescherming wanneer de marges en/of de omvang opdracht klein is.19 Klachtenafhandeling is
gratis maar kost wel tijd. Met name bij leveringen en diensten onder de Europese drempel is het
aannemelijk dat de omvang van de opdracht veelal niet toereikend is om rechtsbescherming in te
schakelen. Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt dat 81% van de rechtszaken over procedures boven de
Europese drempel gaat.
• Inschatting van de kans op succes is laag. De ingeschatte kans op een gewenste uitkomst van
rechtsbescherming is laag. Dit wordt vaak genoemd als overweging om niet over te gaan tot
rechtsbescherming. In een kort geding wordt de vordering van de eiser veelal niet toegewezen (2016:
140 uitspraken in kort geding: in 107 gevallen is de vordering afgewezen; 2017: 139 uitspraken in kort
geding: in 115 gevallen is vordering afgewezen; 2018: 104 uitspraken in kort geding: in 83 gevallen is de
vordering afgewezen). Bij de Commissie van Aanbestedingsexperts werd in het rapportagejaar
2017/2018 een klacht in 11 van de 36 gevallen gegrond verklaard en in 15 van de 36 gevallen
gedeeltelijk gegrond.
• Inschatting van de kans op effect is laag. Wanneer de eiser wel in het gelijk wordt gesteld is de
ingeschatte kans op het gewenste effect vervolgens ook laag. Immers, indien de vordering van de eiser
wordt toegewezen betekent dit veelal niet dat eiser de opdracht ook daadwerkelijk gegund krijgt (zie
paragraaf 6.4). Wanneer een ondernemer in het gelijk wordt gesteld door de CvAE is dit niet bindend
(zie paragraaf 5.4).
• Waiting game. Wanneer bijvoorbeeld de aanbestedingsregels niet juist zijn toegepast is het in het
belang van alle inschrijvers om in actie te komen. Tegelijkertijd zal een individuele inschrijver niet altijd
geneigd zijn om actie te ondernemen vanwege bovenstaande overwegingen. Het is voor een individuele
ondernemer gunstiger wanneer een ander in actie komt. Eventueel kunnen brancheorganisaties het
belang van het collectief vertegenwoordigen (uitsluitend voordat de opdracht is gegund). Bijvoorbeeld
de Stichting Aanbestedingsinstituut Bouw & Infra controleert aanbestedingen gevraagd en ongevraagd
op fouten en kan actie ondernemen richting de aanbestedende dienst zodat dit niet aan de individuele
inschrijver is.20
Bevinding 5. Bij onduidelijkheden en onjuistheden in de aanbestedingsdocumenten kunnen inschrijvers om
een toelichting vragen. Als een inschrijver niet tijdig klaagt over onvolkomenheden in de procedure, heeft
deze zijn rechten in beginsel verwerkt vanwege het Grossmann-arrest. Het beeld is dat aanbestedende
diensten het Grossmann-arrest aangrijpen om zeer strenge eisen te stellen aan de tijdigheid van klagen en
procederen.
Wanneer ondernemers op basis van (een deel van) de bovengenoemde overwegingen niet besluiten om al
tijdens de procedure hun vragen of klachten kenbaar te maken, lopen zij het risico hun recht op naleving van
de aanbestedingsregels te verliezen (zogenaamde rechtsverwerking), behoudens de werking van redelijkheid
en billijkheid die ertoe kan leiden dat de aanbestedende dienst zich in redelijkheid niet op rechtsverwerking
kan beroepen. Dit risico vloeit voort uit het Grossmann-arrest van het Hof van Justitie.21 Het Grossmann-arrest
houdt volgens de Nederlandse jurisprudentie in dat een inschrijver, die ontevreden is met de informatie of
bepalingen in aanbestedingsstukken of de nota van inlichtingen, niet dient te wachten met het indienen van
een bezwaar tot het moment van ontvangst van de gunningsbeslissing, maar proactief moet handelen. Indien
een inschrijver dit niet doet, kan het voorkomen dat zijn vordering(en) door de rechter als niet ontvankelijk
wordt (worden) verklaard. Dit om te borgen dat eventuele tekortkomingen vroeg op tafel komen en nog tijdens
de aanbestedingsprocedure opgepakt kunnen worden. Het belang van tijdig klagen (het uitgangspunt van
rechtsverwerking) wordt door iedereen onderschreven. Het beeld is dat aanbestedende diensten het arrest
aangrijpen om zeer strenge eisen te stellen aan de tijdigheid van klagen en procederen en door clausules in de
aanbestedingsstukken zelfs verdergaande eisen stellen dan voortvloeien uit het leerstuk van rechtsverwerking
19 Verschillende gesprekspartners schatten in dat deze kosten rond de € 15.000,- uitkomen voor een kort geding.
20

Zie: http://www.aanbestedingsinstituut.nl/wat-is-aanbestedingsinstituut/

21 Zie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?qid=1478261158691&uri=CELEX:62002CJ0230.

29

en het betreffende arrest. Aangegeven wordt dat in sommige gevallen van inschrijvers wordt verwacht dat ze
al voor de inschrijving een kort geding aanhangig maken om te voorkomen dat ze hun rechten verliezen. De
toepassing van het Grossmann-arrest is hiermee volgens ondernemers en experts, in vergelijking met andere
Europese landen, “doorgeslagen.”
Volgens ondernemers en experts komen inschrijvers hiermee in een spagaat te zitten: enerzijds spelen er
overwegingen om niet over te gaan tot het aankaarten van een probleem (bijvoorbeeld de angst voor
reputatieschade of de waiting game), anderzijds lopen inschrijvers het risico hun rechten te verliezen wanneer
ze niets doen. Daarnaast komt de verantwoordelijkheid voor het opsporen van een fout in de
aanbestedingsprocedure volgens ondernemers hiermee in de praktijk ook bij de inschrijver te liggen: wanneer
een aanbestedende dienst een fout heeft gemaakt in de aanbestedingsprocedure en de inschrijver deze niet
opmerkt, kan de inschrijver zich op een later moment niet beroepen op deze fout om een gunningsbeslissing
aan te vechten.
Uiteindelijk (als het tot een civielrechtelijke procedure komt) is het aan de rechter om de toepassing van het
Grossmann-arrest in het betreffende geval te toetsen. Inschrijvers en experts geven aan dat als gevolg van de
doorgeslagen toepassing van het Grossmann-arrest disproportioneel veel eisen niet ontvankelijk worden
verklaard, waardoor hun zaak niet inhoudelijk behandeld zal worden. Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt dat
in 2017 en 2018 bij 50 van de in totaal 275 zaken het Grossmann-arrest werd aangehaald door de
aanbestedende dienst (18%). In 27 van deze 50 gevallen (54%) werd het Grossmann verweer aanvaard door de
rechter.
Bevinding 6. Adviseurs van zowel aanbestedende diensten als inschrijvers kunnen adviseren het niet tot een
rechtszaak te laten komen wanneer zij de winkansen te laag inschatten.
De advocaat van de inschrijver kan adviseren niet tot dagvaarding over te gaan wanneer hij de kansen op winst
te laag inschat. Aan de andere zijde geldt dit ook. Wanneer de advocaat van de aanbestedende dienst van
mening is dat de dagvaarding over een valide punt gaat, zal hij de aanbestedende dienst adviseren de
procedure aan te passen of in trekken, dit met het doel het niet tot een kort geding te laten komen.

30

4. Ervaringen klachtenloketten
In dit hoofdstuk behandelen we de ervaringen die ondernemers en aanbestedende diensten hebben met de
klachtenloketten van aanbestedende diensten. Allereerst staan we kort stil bij de organisatie van
klachtenloketten bij aanbestedende diensten. In de tweede paragraaf beschrijven we de ervaringen rondom
het indienen van een klacht. Vervolgens staan we stil bij de beoordeling van de klacht door het klachtenloket.
Het hoofdstuk sluit af met een beschouwing van het effect van de klachtenloketten: op welke wijze dragen ze
wel/niet bij aan het verbeteren van de rechtsbescherming van inschrijvers?

4.1. Organisatie klachtenloketten
Bevinding 7. Het is voor aanbestedende diensten niet verplicht om een intern klachtenloket op te richten. De
meeste respondenten geven aan een klachtenloket te hebben (of te delen met een andere aanbestedende
dienst). Er zijn grote onderlinge verschillen in de wijze waarop de loketten zijn georganiseerd.
Onderdeel van het flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012 is het advies ‘Klachtafhandeling bij
aanbesteden.’ Het advies bestaat uit twee elementen, een standaardklachtenregeling voor aanbestedende
diensten (de basis voor de klachtenloketten) en een Commissie van Aanbestedingsexperts (zie volgend
hoofdstuk). Het klachtenloket is bedoeld als een laagdrempelige route om fouten of problemen in de
aanbestedingsprocedure aan te kaarten bij de aanbestedende dienst.22
Het is voor aanbestedende diensten niet verplicht een intern klachtenloket op te richten. Hiervoor is destijds
bewust gekozen door de beleidsmaker. Wat de reden achter deze keuze is, is niet uit de memorie van
toelichting op te maken. Uit de enquête blijkt dat 82% van de aanbestedende diensten die de enquête hebben
ingevuld (n=82) een eigen klachtenloket heeft en ongeveer 10% een klachtenloket deelt met andere
aanbestedende dienst.
Uit de gesprekken komt naar voren dat de klachtenloketten in de praktijk op verschillende manieren zijn
ingericht. Zo kan een klachtenloket bij een specifieke persoon van de inkoopafdeling, een andere afdeling (niet
zijnde de inkoop afdeling), een andere aanbestedende dienst of extern worden belegd.

4.2. Indienen van een klacht
Bevinding 8. Het aantal klachten dat bij loketten wordt ingediend is niet bekend. Aanbestedende diensten
geven – over het algemeen aan – weinig tot geen klachten te ontvangen via de loketten. Het grootste deel
van de respondenten is bekend met de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij een klachtenloket van
een aanbestedende dienst.
Het grootste deel van de respondenten uit de ondernemershoek, 82% (n=175), is bekend met de mogelijkheid
een klacht in te dienen bij een klachtenloket van een aanbestedende dienst. Het daadwerkelijke aantal
klachten dat bij klachtenloketten binnenkomt is onbekend. Uit de gesprekken en focusgroepen komt het beeld
naar voren dat dit aantal laag is, enkele uitzonderingen daargelaten. Ook in de open antwoordmogelijkheden in
de enquête is door veel aanbestedende diensten aangegeven dat zij geen of weinig klachten ontvangen bij het

22 Zie: https://www.pianoo.nl/sites/default/files/documents/documents/klachtenafhandeling-definitief1_0.pdf.

31

meldpunt. Uit de enquête blijkt dat 35% van de ondernemers (n=154) wel eens een klacht heeft ingediend bij
een klachtenloket van de aanbestedende dienst.
Bevinding 9. In de praktijk wordt het klachtenloket doorgaans niet ervaren als een laagdrempelige route om
fouten of problemen in de aanbestedingsprocedure aan te kaarten en op te lossen.
Het klachtenloket is zoals gezegd bedoeld als een laagdrempelige route: Het indienen van een klacht is
kosteloos en het idee is dat inschrijver en aanbestedende dienst met elkaar in gesprek gaan om tot een
passende oplossing te komen, om zo te voorkomen dat klachten nodeloos aan de rechter worden voorgelegd.
Uit gesprekken en de enquête (n=143) komt naar voren dat inschrijvers het klachtenloket echter niet altijd als
laagdrempelig zien. De in paragraaf 3.3 genoemde afwegingen spelen hier een rol, maar met name de vrees dat
het indienen van een klacht weerslag heeft op je reputatie en gunfactor als inschrijver, maakt dat inschrijvers
aangeven niet snel naar een klachtenloket stappen.

Figuur 13 – Oordeel ondernemers over toegang klachtenloketten (n=143).

Om het risico op reputatieschade te ontwijken, maken ondernemers soms gebruik van de mogelijkheid een
klacht in te dienen via hun brancheorganisaties. Echter, niet alle brancheorganisaties vervullen deze functie (en
niet alle bedrijven zijn aangesloten bij een brancheorganisatie en niet alle sectoren hebben
brancheorganisaties).

4.3. Beoordeling van een klacht
Bevinding 10. Er worden grote verschillen ervaren in de inrichting, professionaliteit en deskundigheid van de
klachtenloketten.
Omdat klachtenloketten in de praktijk op verschillende manieren zijn ingericht, verschilt volgens
gesprekspartners per aanbestedende dienst hoe professioneel het klachtenloket is. Zo kan een klachtenloket
bij een specifieke persoon van de inkoopafdeling, een andere afdeling (niet zijnde de inkoop afdeling), een
andere aanbestedende dienst of extern worden belegd. Het beeld is dat bij veel aanbestedende diensten de
klachtenloketten goed op orde zijn. Bij sommige aanbestedende diensten zouden klachtenreglementen echter
onduidelijk zijn, zouden klachten niet professioneel behandeld worden en zouden termijnen te lang (en/of
onduidelijk) zijn.
Bevinding 11. De onafhankelijkheid van de klachtenloketten wordt veelal als punt van zorg genoemd.
Omdat het een intern loket is, wordt door inschrijvers en aanbestedende diensten genoemd dat de
klachtenloketten als onvoldoende onafhankelijk (kunnen) worden gezien. Er bestaan zorgen dat (bij met name
de kleinere aanbestedende diensten) deze onafhankelijkheid niet goed geborgd is. Gevolg hiervan zou zijn dat
klachten niet eerlijk worden behandeld: de behandeling van de klacht is meer gericht op het beschermen van
de belangen van de aanbestedende dienst, dan op het oplossen van het probleem. De (schijn van)
onvoldoende onafhankelijkheid maakt dat inschrijvers minder snel geneigd zullen zijn een klacht in te dienen.

32

Figuur 14 - Oordeel ondernemers over beoordeling door klachtenloketten (n=143).

Bevinding 12. Doorlooptijden behandeling klacht en aanbestedingsprocedure passen veelal niet.
Veel inschrijvers (en ook aanbestedende diensten) geven aan te ervaren dat de doorlooptijden van de
behandeling van een klacht niet altijd goed passen bij de doorlooptijd van de aanbestedingsprocedure.
Enerzijds wordt als probleem ervaren dat de doorlooptijden voor de behandeling van klachten lang zijn.
Daarnaast is het beeld dat aanbestedingsprocedures vaak niet worden opgeschort door de aanbestedende
dienst tijdens de behandeling van een klacht. Vanwege deze combinatie van factoren komen uitspraken van
het klachtenloket vaak te laat. Dat wil zeggen dat er te weinig tijd is om de consequenties van de uitspraak mee
te nemen in de inschrijving of de beslissing om überhaupt in te schrijven. Van de 41 respondenten uit
ondernemershoek die aangeven dat zij wel eens een klacht hebben ingediend bij een aanbestedende dienst
geven 22 (54%) aan dat deze niet binnen de termijn(en) van de aanbestedingsprocedure paste. Wanneer de
gehele groep ondernemers (n=143) wordt gevraagd of termijnen van procedures voldoende ruimte laten voor
het behandelen van klachten, ontstaat het onderstaande beeld.

Figuur 15 - Oordeel ondernemers over termijnen aanbestedingsprocedure (n=143).

4.4. Effect klachtenloketten
Bevinding 13. Het klachtenloket en de bijdrage van klachtenloketten aan de oplossing van
aanbestedingsklachten zijn in handen van de aanbestedende dienst die verantwoordelijk is voor de
aanbesteding. Daarmee is de potentiële impact op het afhandelen van klachten groot. In de praktijk zijn
inschrijvers – maar ook aanbestedende diensten – kritisch op de impact van klachtenloketten in het oplossen
van problemen.
De mate waarin het indienen van een klacht bijdraagt aan het oplossen van het probleem, hangt af van de het
oordeel van de aanbestedende dienst of de klacht gegrond is. Indien de klacht gegrond wordt verklaard en er
wijzigingen in de aanbestedingsprocedure worden doorgevoerd, kan een klacht veel impact hebben. Een klacht
kan echter ook (terecht) ongegrond worden verklaard. In dit geval zullen er geen wijzigingen plaatsvinden in de
aanbestedingsprocedure. Wanneer een inschrijver het hier niet mee eens is, zal hij een andere route van
klachtenafhandeling (CvAE) of rechtsbescherming moeten bewandelen.
Uit de enquête blijkt dat de meerderheid van de ondernemers kritisch is op het effect van klachtenloketten. In
figuur 16 is te zien dat volgens ondernemers (n=143) de klachtenprocedure niet leidt tot een concrete wijziging
in de aanbestedingsprocedure (74% (zeer) oneens), het indienen van een klacht niet heeft geleid tot wederzijds
begrip (74% (zeer) oneens), en het indienen van een klacht bij de aanbestedende dienst niet heeft bijgedragen

33

aan het oplossen van de klacht (72% (zeer) oneens). 52% van de ondernemers geeft aan het (zeer) eens te zijn
met de stelling: het indienen van een klacht is een nodeloze tussenstap. Ondanks deze kritische opvattingen
zou 51% van de bevraagde ondernemers wel opnieuw een klacht indienen bij de aanbestedende dienst (figuur
18). Ook geeft 65% van de aanbestedende diensten aan dat zij op basis van klachtenprocedures via het
klachtenloket hun aanbestedingsprocedures verbeteren.

Figuur 16 - Oordeel ondernemers over effect klachtenloketten 1 (n=143).

Figuur 17 - Oordeel ondernemers over effect klachtenloketten 2 (n=143).

Figuur 18 - Inschatting over volgende klacht (n=41).

34

5. Ervaringen Commissie van
Aanbestedingsexperts
In dit hoofdstuk staan we stil bij de ervaringen van ondernemers, aanbestedende diensten en experts bij de
Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna: CvAE). We gaan hierbij expliciet in op de rol die de CvAE speelt in
het rechtsbeschermingsstelsel. Een uitgebreide evaluatie van de doelmatigheid en doeltreffendheid van de
CvAE is opgenomen in bijlage 1. De eerste paragraaf van dit hoofdstuk staat kort stil bij de organisatie van de
CvAE. Vervolgens gaan we in op het indienen van een klacht en de beoordeling van een klacht door de CvAE.
Het hoofdstuk sluit af met een beschouwing van het effect van de CvAE: op welke wijze draagt de CvAE
wel/niet bij aan het verbeteren van de rechtsbescherming van inschrijvers?

5.1. Organisatie CvAE
De CvAE geeft invulling aan art. 4.27 Aanbestedingswet. Deze wetsbepaling verzoekt de “instelling van een
commissie die tot doel heeft onafhankelijk advies te geven over klachten met betrekking tot
aanbestedingsprocedures.”23
Het doel van de CvAE is door een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige behandeling van klachten bij te dragen
aan de oplossing van aanbestedingsklachten. Dit kan tot gevolg hebben dat klachten niet hoeven te worden
voorgelegd aan de rechter. Secundair doel van de Commissie is om de professionaliteit van de
aanbestedingspraktijk verder te verbeteren en een leereffect teweeg te brengen bij ondernemingen en
aanbestedende diensten.
De CvAE bestaat sinds 2015 uit drie commissieleden en twee fte ondersteunend personeel. Daarnaast zijn in
totaal 46 experts verbonden aan de CvAE. Zij hebben voornamelijk specifieke kennis over een bepaalde
branche of inkoopprocedure.

5.2. Indienen van een klacht
Bevinding 14. Het aantal klachten dat bij de CvAE wordt ingediend is in het jaar 2016/2017 sterk afgenomen,
de jaren daarna is het aantal klachten stabiel.
In de onderstaande tabel worden het aantal ingediende klachten, het aantal klachten dat in behandeling is
genomen en het aantal uitgebrachte adviezen weergegeven. Te zien is dat het aantal klachten in het jaar
2016/2017 gehalveerd is ten opzichte van het jaar ervoor.

23

De grondslag voor de Commissie van Aanbestedingsexperts is benoemd in artikel 4.27 van de Aanbestedingswet 2012 en het
Instellingsbesluit van de Minister van Economische Zaken van 7 maart 2013, Stcrt 2013, nr. 6182 en het Besluit houdende herbenoeming
leden van de Commissie van Aanbestedingsexperts van de Minister van Economische Zaken van 29 december 2015, Stcrt 2015, nr. 46198.

35

Feiten & Cijfers klachten24

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Aantal ingediende
klachten

70

102

117

57

59

53

Aantal in behandeling
genomen klachten

47

63

88

42

54

39

Aantal klachten waarover
advies is uitgebracht

24

40

61

7225

36

27

Tabel 1 - Klachtenstatistieken.

Het is niet eenduidig vast te stellen wat de verklaring is voor deze daling in het aantal klachten. Verklaringen
die in gesprekken zijn genoemd voor de afname van het aantal ingediende klachten zijn:
• Er is minder reden tot klagen; de aanbestedingspraktijk is geprofessionaliseerd;
• Er worden meer klachten ingediend bij klachtenloketten van aanbestedende diensten, waardoor het
soms niet meer nodig is een klacht in te dienen bij de CvAE;
• De snelheid van de klachtbehandeling laat te wensen over: de klachtprocedure van een aanbestedende
dienst kost vrij veel tijd, en de behandeling van een klacht door de CvAE kan ook enkele maanden duren
als het geen spoedklacht is;
• Het idee is gaan leven dat het indienen van een klacht bij de CvAE toch geen nut heeft, aangezien veel
gesprekspartners aangeven dat de aanbestedende diensten de adviezen vaak naast zich neerleggen.
• Onder ondernemers leeft het beeld dat het indienen van een klacht kan leiden tot reputatieschade bij
de aanbestedende dienst;
• Een andere mogelijke verklaring kan de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren zijn. Bij
hoogconjunctuur hebben inschrijvers bijvoorbeeld meer keus aan welke procedures zij meedoen en
kunnen zij procedures waar zij disproportionele eisen zien links laten liggen. Voor deze verklaring
spreekt dat ook het aantal aanbestedingsgeschillen in kort geding is gedaald terwijl het aantal
aanbestedingsprocedures niet is gedaald.
De CvAE kan naast het geven van een advies, ook bemiddelen bij een klacht. De meeste klachten lenen zich
echter niet voor bemiddeling; sinds het bestaan van de CvAE is slechts incidenteel bemiddeld.
Bevinding 15. Meer dan de helft van de respondenten is bekend met de mogelijkheid om een klacht in te
dienen bij de CvAE. In de praktijk wordt de CvAE door de meerderheid van de respondenten ervaren als een
laagdrempelige route om fouten of problemen in de aanbestedingsprocedure aan te kaarten en op te lossen.
De CvAE stelt zich ten doel om via een laagdrempelige behandeling bij te dragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten. Een inschrijver kan pas een klacht indienen bij de CvAE nadat eerst een klacht is
ingediend bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst. Wanneer dit niet tot een oplossing leidt, de
aanbestedende dienst niet binnen een redelijke tijd reageert of de klacht wordt afgewezen, kan de inschrijver
vervolgens naar de CvAE stappen. Ook brancheorganisaties kunnen een klacht indienen bij de CvAE, wanneer
zij kunnen aantonen dat de inschrijver namens wie zij de klacht indienen direct betrokken is bij de
aanbestedingsprocedure waar de klacht betrekking op heeft. Tot slot hebben ook aanbestedende diensten de
mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE over een gegadigde of inschrijver.
Uit de enquête blijkt dat 36% van de respondenten uit de ondernemershoek (n=175) goed bekend is met de
mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE; 27% heeft gehoord van de mogelijkheid een klacht in te
dienen bij de CvAE; 37% van de respondenten is niet bekend met deze mogelijkheid. Van de respondenten die
24 Toelichting: Jaarrapportages lopen van maart jaar X tot maart jaar Y. Indicatoren bepaald aan de hand van de rapportage uit 2016.

Indicatoren verschillen soms tussen rapportages, daarom ontbreken incidenteel gegevens.
25
Dit aantal is hoger dan het aantal ingediende klachten dat jaar, omdat ook nog adviezen zijn uitgebracht over adviezen die het jaar
ervoor waren ingediend. Deze informatie is afkomstig uit de 4e Periodieke rapportage CvAE (2016-2017).

36

bekend is met de CvAE of wel eens heeft gehoord van de CvAE heeft 22% wel eens zelf een klacht ingediend. In
2015 was 30% van de ondernemers goed bekend en 44% beperkt bekend met de mogelijkheid een klacht in te
dienen.
Uit de enquêteresultaten blijkt dat bijna de helft (48%) van de respondenten (ondernemers, aanbestedende
diensten en experts samen; n=262) vindt dat het indienen van een klacht bij de CvAE laagdrempelig is. Een
klein deel (14%) is het hier niet mee eens. In 2015 gaf 9% aan het niet eens te zijn met de stelling (n=831).

Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
2015

14%

2019

35%

11%
0%

15%

37%
10%

Zeer eens

20%
Eens

30%

8% 1%

23%
40%

50%

Niet oneens/niet eens

60%
Oneens

27%

13%
70%

1%

16%

80%

Zeer oneens

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 19 - Oordeel ondernemers, aanbestedende diensten en experts over laagdrempeligheid CvAE (n=262).

In gesprekken wordt de laagdrempeligheid van de CvAE onderschreven. Het indienen van een klacht kan
volgens gesprekspartners eenvoudig via de website van de CvAE. Een ander punt dat is genoemd in gesprekken
is dat voor het indienen van een klacht bij de CvAE geen ondersteuning nodig is van een adviseur of jurist. Dat
maakt de CvAE laagdrempeliger dan bijvoorbeeld de rechter.

5.3. Beoordeling van een klacht
Bevinding 15. De CvAE wordt gezien als een onafhankelijk en gezaghebbend orgaan voor de behandeling van
klachten rondom aanbestedingsprocedures.
Uit zowel de enquête als de gesprekken en focusgroepen komt naar voren dat de CvAE als een onafhankelijk
orgaan wordt gezien. In de enquête geeft 74% van de respondenten aan de CvAE als een onafhankelijk orgaan
te zien (n=262). In vergelijking met het onderzoek uit 2015 geeft een groter deel van de respondenten (n=831)
aan het eens te zijn met de stelling. Het percentage dat ‘weet ik niet’ heeft aangegeven is kleiner.

De CvAE is een onafhankelijk orgaan
2015

19%

2019

36%

26%
0%

10%
Zeer eens

12%

4%

1%

48%
20%
Eens

30%

40%

50%

Niet oneens/niet eens

28%
8%

60%
Oneens

70%

5%

80%

Zeer oneens

1%

12%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 20 - Oordeel ondernemers, aanbestedende diensten en experts over onafhankelijkheid CvAE (n=262).

Uit gesprekken komt naar voren dat de CvAE gezaghebbend is binnen het gegeven kader. Gesprekspartners
geven aan dat dreiging van het indienen van een klacht bij de CvAE lijkt te werken om het gesprek met een

37

aanbestedende dienst aan te gaan. Ze geven aan dat de CvAE wordt beschouwd als een zekere autoriteit op
het gebied van aanbestedingen. Tegelijkertijd geven gesprekspartners aan dat de adviezen vaak slechts ter
kennisgeving aangenomen worden door de aanbestedende diensten. Door de beperkte formele bevoegdheden
leggen veel aanbestedende diensten adviezen van de CvAE vaak naast zich neer. Dit heeft een negatieve
invloed op de gezaghebbendheid van de CvAE. Uit de enquête blijkt dat 54% van de respondenten (n=262) de
CvAE gezaghebbend vindt. Onderstaande figuur laat een uitsplitsing zien van de verschillende typen
respondenten.

De CvAE is gezaghebbend
2%
Expert

17%

Aanbestedende dienst

11%

Ondernemer

11%
0%

Zeer eens

10%
Eens

44%

20%

44%

19%

30%
20%

30%

17%

26%
40%

Niet oneens/niet eens

50%
Oneens

8%
60%

1%
4%

20%

70%

Zeer oneens

25%
80%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 21 - Oordeel ondernemers, aanbestedende diensten en experts over gezaghebbendheid CvAE.

Bevinding 16. De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de aanbestedende dienst, het gebrek
aan opschortende werking, en de doorlooptijden samen maken dat adviezen veelal te laat komen voor het
oplossen van de aanbestedingsklacht.
Of een advies van de CvAE op tijd kan worden gegeven om nog in effect te sorteren, is afhankelijk van het
moment waarop de klacht binnenkomt. Wanneer de klacht binnenkomt terwijl de aanbestedingsprocedure nog
loopt en de inschrijvingen nog niet zijn ingediend, bestaat de mogelijkheid dat de aanbestedende dienst de
procedure wijzigt na een advies van de CvAE. Echter, omdat klachten pas bij de CvAE kunnen worden
ingediend, nadat ze zijn ingediend bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst zelf, komen klachten
veelal laat binnen bij de CvAE. De minimale doorlooptijd om een klacht op een goede wijze te doorlopen
(inclusief wederhoor van de aanbestedende dienst) past dan niet met de termijn die resteert tot aan
inschrijving (of een andere deadline). Om deze reden verzoekt de CvAE aanbestedende diensten vaak de
procedure op te schorten om de klachtenafhandeling af te wachten. Gesprekspartners geven aan dat
aanbestedende diensten de aanbestedingsprocedure doorgaans niet op willen schorten. Cijfers van de CvAE
onderschrijven dit beeld (zie figuur op volgende pagina). Er is hierbij zelfs een dalende trend te zien.

38

Bereidheid van aanbestedende dienst om termijn op te schorten
100%
80%

40%

50%

65%

75%

60%

85%

80%

15%

20%

2017-2018

2018-2019

40%
60%

50%

20%

35%

25%
0%
2013-2014

2014-2015

2015-2016
Ja

2016-2017
Nee

Figuur 22 - Bereidheid van aanbestedende dienst om termijn op te schorten.

De reden dat aanbestedende diensten weigeren de procedure op te schorten ligt voor een groot deel in het feit
dat zij vrezen dat de doorlooptijd van de behandeling van een klacht door de CvAE te lang is en de procedure
hiermee te lang stil ligt. De CvAE beschikt, in het geval van een nog lopende procedure, echter over de
mogelijkheid een klacht te behandelen als spoedklacht. Dit betekent dat zij toezeggen het advies binnen
maximaal 30 dagen na reactie van de aanbestedende dienst te zullen opleveren. Uit cijfers van de CvAE blijkt
dat zij deze toezegging waarmaken. Wanneer aanbestedende diensten echter niet opschorten is ook deze
spoeddoorlooptijd vaak te lang om nog voor de datum van inschrijving te resulteren in een advies. Uit de
enquête komt dan ook naar voren dat zowel experts (n=64) als ondernemers (n=110) in meerderheid oordelen
dat de adviezen van de CvAE te laat komen om nog tot een wijziging in de procedure te leiden.

Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat
om nog tot wijzigingen in de procedure te leiden

Expert

30%

48%

13%

2%
5% 3%

1%
Ondernemer

16%

0%

28%

10%

Zeer eens

20%
Eens

30%

17%

40%

Niet oneens/niet eens

50%

3%

60%

Oneens

35%

70%

80%

Zeer oneens

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 23 – Oordeel ondernemers, aanbestedende diensten en experts over tijdigheid CvAE adviezen (n=174).

5.4. Effect CvAE
Bevinding 17. De bijdrage van de CvAE aan het oplossen van aanbestedingsklachten is beperkt.
De primaire doelstelling van de CvAE is om advies te geven over aanbestedingsklachten (artikel 4.27
Aanbestedingswet). De CvAE kan op drie momenten een bijdrage leveren aan de oplossing van
aanbestedingsklachten in aanbestedingsprocedures:

39

• Voordat de inschrijver de CvAE benadert. Enkele gesprekspartners geven aan dat het bestaan van de
CvAE een bijdrage kan leveren aan de preventieve oplossing van aanbestedingsklachten. Wanneer een
inschrijver bij een aanbestedende dienst aangeeft te overwegen naar de CvAE te stappen, kan dit tot
gevolg hebben dat de aanbestedende dienst haar beslissing over de aanbestedingsklacht heroverweegt.
Daarnaast kunnen inschrijvers eerdere adviezen van de CvAE gebruiken ter onderbouwing van vragen
en/of klachten, waardoor aanbestedende diensten eerder geneigd zullen zijn mee te gaan in de
redenering van de inschrijver.
• Na het advies van de CvAE. Aanbestedende diensten kunnen het advies van de CvAE overnemen. De
CvAE heeft in februari 2018 een quick scan uitgevoerd om na te gaan wat aanbestedende diensten
hebben gedaan met uitgebrachte adviezen die betrekking hadden op klachten met een kritieke termijn,
die gedeeltelijk of geheel gegrond zijn verklaard in het rapportagejaar 2017-2018. Acht klachten
voldeden aan deze criteria. Van deze acht klachten is van zeven partijen een reactie ontvangen. Hieruit
is gebleken dat bij vijf van de zeven klachten de aanbestedende dienst het advies van de CvAE naast zich
neer heeft gelegd. Gesprekspartners herkennen het beeld dat aanbestedende diensten het advies van
de CvAE vaak naast zich neerleggen. Ook uit de respondenten geven dit aan (zie figuur).
• Bij de rechter. Een inschrijver kan na het advies van de CvAE alsnog besluiten naar de rechter te
stappen. De inschrijver kan het advies van de CvAE gebruiken als argument in de zaak. Uit een registratie
van de CvAE blijkt dat gedurende de gehele bestaansgeschiedenis van de CvAE in drie rechtszaken
expliciet een advies van de CvAE volledig is gevolgd. In vijf gevallen is een advies van de CvAE impliciet
volledig gevolgd (dat wil zeggen dat het vonnis op dezelfde gronden als het advies tot stand is
gekomen). In drie gevallen is een advies van de CvAE expliciet niet opgevolgd.

Perceptie van doorwerking adviezen CvAE bij rechters en
aanbestedende diensten
Rechters leggen de adviezen van de Commissie van
3%
Aanbestedingsexperts naast zich neer
Aanbestedende diensten leggen de adviezen van de
Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich neer

10%
0%

Zeer eens

Eens

17%

24%

30%

15% 2%

22%

39%

11% 2%

25%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 24 - Perceptie van ondernemers, aanbestedende diensten en experts over doorwerking van adviezen CvAE (n=183).

Bevinding 18. De afgelopen jaren heeft de CvAE een positief effect gehad op zowel het leereffect als de
professionalisering in de aanbestedingspraktijk
Gesprekspartners zijn in meerderheid van mening dat de CvAE in de afgelopen jaren een positief effect heeft
gehad op het leereffect en de professionalisering in de aanbestedingspraktijk. Dit leereffect vindt plaats
doordat de adviezen van de CvAE worden gelezen en gedeeld door ondernemers, experts en aanbestedende
diensten. In de enquête geeft 44% van de respondenten, die bekend is met de CvAE (n=262), aan goed bekend
te zijn met de adviezen die zij publiceert. 38% heeft gehoord van de adviezen en 19% is niet bekend met de
adviezen.
Wanneer wordt gevraagd naar de waardering voor de adviezen, ontstaat het beeld zoals weergegeven in de
figuur op de volgende pagina.

40

Beoordeling inhoud adviezen CvAE
100%
90%
80%

6%
8%

7%
2%
13%

2%

11%

22%

60%

39%
62%

40%

55%

45%

30%
36%

20%
10%

7%
5%
12%

19%

70%
50%

8%

15%

10%

0%
De adviezen van de
Commissie zijn goed
onderbouwd

Zeer eens

Eens

10%

3%

De adviezen van de
De adviezen van de
De adviezen van de
Commissie belichten de
Commissie bevatten
Commissie voegen iets toe
verschillende standpunten vernieuwende inzichten
ten opzichte van
goed
jurisprudentie over de
toepassing van de
Aanbestedingswet

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 25 – Beoordeling van ondernemers, aanbestedende diensten en experts van inhoud adviezen CvAE (n=213).

Gesprekspartners geven aan dat het leereffect met name optreedt bij complexe en onbekende terreinen in de
aanbestedingspraktijk. In de beginjaren was veel onduidelijkheid en trad de CvAE op als pionier. Bijvoorbeeld
op het gebied van het clusterverbod en het gewicht dat wordt gegeven aan kwaliteit in de gunningscriteria.
Tegenwoordig zijn zowel aanbestedende diensten als ondernemers beter bekend met het aanbestedingsrecht
en zijn er minder onduidelijkheden. Het leereffect was volgens gesprekspartners in het verleden dan ook hoger.

41

6. Ervaringen met gerechtelijke
rechtsbescherming
6.1. Organisatie gerechtelijke rechtsbescherming
Alvorens in te gaan op de bevindingen met betrekking tot rechtsbescherming geven we hierna eerst een
feitelijke weergave van de organisatie van rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. 26 Uitgangspunt:
ondernemers dienen rechtszaken in beginsel voor de civiele rechter aanhangig te maken wanneer zij van
oordeel zijn dat de aanbestedende dienst onrechtmatig heeft gehandeld:27
• Ter bescherming van de rechten van partijen die aan een aanbesteding deelnemen zijn twee Europese
rechtsbeschermingsrichtlijnen opgesteld: één voor de publieke sector en één voor de speciale sectoren.
Deze rechtsbeschermingsrichtlijnen zijn geïmplementeerd in de Aanbestedingswet 2012. Doel van de
regelgeving is vooral om de toegang tot de rechter te waarborgen voor benadeelde partijen en de
ondernemers te voorzien van effectieve rechtsbescherming in aanbestedingsgeschillen. In de
Aanbestedingswet 2012 is zowel de rechtsbescherming voor als na het afsluiten van het contract
geregeld. Deze regels geven een aanvulling op hetgeen in algemene zin is geregeld in het Burgerlijk
Wetboek met betrekking tot onrechtmatige daad, de vernietiging en ontbinding van overeenkomsten en
de schadevergoedingsacties die hieruit kunnen volgen.
• Bij het verstrekken van opdrachten treedt de aanbestedende dienst op als een privaatrechtelijke
contractspartij waarbij, na het volgen van een aanbestedingsprocedure, een privaatrechtelijke
overeenkomsten wordt gesloten met (rechts)personen. Het overeenkomstenrecht is geregeld in het
Burgerlijk Wetboek (BW). Het sluiten van overeenkomsten, zowel door publieke als private
opdrachtgevers, valt onder het privaatrecht. Dit betekent overigens niet dat het publieke recht niet
meer op het handelen van aanbestedende diensten van toepassing is. Privaatrechtelijk
overheidsoptreden wordt namelijk niet alleen genormeerd door het BW, ook de beginselen van
behoorlijk bestuur zijn in zekere mate van toepassing op het privaatrechtelijke handelen van een
publieke opdrachtgever: Op grond van artikel 3.14 BW mogen aanbestedende diensten een
bevoegdheid die de aanbestedende dienst krachtens het burgerlijk recht toekomt, niet uitoefenen in
strijd met geschreven of ongeschreven regels van publiekrecht.
• Een inschrijver kan een kort geding procedure aanhangig maken of een bodemprocedure starten. Dit
kan op verschillende momenten voor, tijdens en na afloop van een aanbestedingsprocedure. Tegen
beide kan hoger beroep en vervolgens cassatie worden ingesteld.
o Kort geding. De meeste juridische procedures over aanbestedingen voor de rechter spelen in kort
geding. De beslissing van een rechter in kort geding is een voorlopige voorziening. Een afgewezen
partij kan in de twintig dagen tussen de gunningsbeslissing en definitieve gunning een kort geding bij
de voorzieningenrechter aanhangig maken (de termijn van 20 dagen wordt ook vaak aangeduid als
de standstill termijn). Als de verliezende inschrijver binnen de termijn van twintig dagen een
kortgedingprocedure aanspant, wordt de opschortende termijn verlengd tot de uitspraak van de
voorzieningenrechter.28 Uiteraard kan ook op andere momenten gedurende de

26 We hebben ons hierbij gebaseerd op de informatie op de website van Expertisecentrum Aanbesteden PIANOo. Bron:

https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-2-doorlopen-aanbestedingsprocedure/gunnen/rechtsbescherming.
27 Een belangrijke uitzondering is de Wet Personenvervoer 2000 die leidt tot een voorziening door de voorzieningenrechter van het College
van het Beroep voor het bedrijfsleven (CBb).
28 Dit geldt alleen voor aanbestedingen boven de Europese drempel.

42

aanbestedingsprocedure een kort geding worden aangespannen. De rechter heeft in kort geding
verschillende mogelijkheden, waarvan de meest voorkomende zijn:
bevel tot staken aanbestedingsprocedure;
bevel tot (her)aanbesteding;
bevel tot toelating tot aanbesteding;
verbod tot gunning aan een ander dan de eiser;
verbod van gunning aan een derde.
Als de overeenkomst al is gesloten voor de uitspraak van de voorzieningenrechter, dan kan deze
ook als volgt vonnissen: verbod uitvoering te geven aan de overeenkomst, de uitvoering op te
schorten en/of een gebod om de overeenkomst op te zeggen of te beëindigen op grond van een
wettelijke of contractuele bevoegdheid.
In kort geding is het niet mogelijk om een overeenkomst (contract) te vernietigen of – in het
algemeen – constitutieve voorzieningen te treffen. Zulke maatregelen kunnen alleen in een
bodemprocedure worden genomen. Wel kan de voorzieningenrechter hierop vooruitlopend een
voorschot tot schadevergoeding toekennen. Wanneer de vorderingen van de eiser in kort geding
worden afgewezen, kan de aanbestedende dienst de overeenkomst sluiten. De aanbestedende
dienst behoeft een uitkomst van een procedure in hoger beroep of cassatie niet af te wachten.
o Bodemprocedure. De uitspraak in kort geding heeft geen definitief bindende rechtsgevolgen. De
voorzieningen in kort geding kunnen naar hun aard de rechtsverhouding tussen partijen niet
definitief vaststellen of wijzigen. Vernietiging van een overeenkomst en schadevergoeding kunnen
niet door de voorzieningenrechter worden uitgesproken. Daarvoor moet de inschrijver een
bodemprocedure starten. Dit kan tegelijk met het aanhangig maken van een kort geding. Een
bodemprocedure heeft geen opschortende werking, tenzij in het vonnis van de voorzieningenrechter
anders is bepaald.
o Hoger beroep. Tegen een uitspraak in een kort geding en bodemprocedure kan een betrokken
ondernemer hoger beroep instellen. Dat betekent dat de rechter(s) van een gerechtshof nog eens
naar de zaak kijken en uitspraak doen.
o Cassatie. Cassatierechtspraak is de laatste mogelijkheid om een uitspraak aan te vechten. De Hoge
Raad oordeelt of het recht en de procesregels juist zijn toegepast. De Hoge Raad kan een uitspraak
van het gerechtshof vernietigen.
Bevinding 18. Een afgewezen partij heeft de facto één mogelijke route om een gunningsbeslissing aan te
vechten. Het kort geding is dan ook de meest benutte optie van rechtsbescherming. Bodemprocedures en
hoger beroep (naar aanleiding van een kort geding of een bodemprocedure) komen nauwelijks voor,
waardoor rechtsontwikkeling beperkt plaatsvindt.
Vanwege de spoedeisende aard van geschillen bij aanbestedingsprocedures is het aanspannen van een kort
geding de enige route voor inschrijvers om een gunningsbeslissing aan te vechten. Een bodemprocedure heeft
geen opschortende werking en duurt lang, waardoor de uitspraak te laat komt om de definitieve
gunningsbeslissing tegen te houden.
Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt dat in 2016, 2017 en 2018 in totaal 446 rechtszaken zijn gevoerd op het
gebied van aanbestedingen, waarvan 381 in een Kort geding (85%). Hierbij moet worden opgemerkt dat in het
jurisprudentieonderzoek enkel gepubliceerde vonnissen zijn opgenomen.
Zoals hierboven omschreven, kan de voorzieningenrechter geen definitief oordeel over een
aanbestedingsgeschil geven. De rechter zal in kort geding een voorlopig oordeel geven over de mate van
waarschijnlijkheid dat de vordering van eiser in een bodemprocedure zal worden toegewezen. Omdat de
rechter in een kort geding alleen voorlopige beslissingen geeft, kan hij geen constitutieve oordelen vellen, zoals
ontbinding of vernietiging van een overeenkomst uitspreken.

43

Doordat bodemprocedures en hoger beroepen nauwelijks voorkomen, halen weinig zaken het tot een
Gerechtshof of de Hoge Raad. Hierdoor wordt er ook weinig jurisprudentie op dit niveau gecreëerd, waardoor
eenheid in rechtsontwikkeling op centraal niveau kan achterblijven.

6.2. Aanspannen van een rechtszaak
Bevinding 19. Inschrijvers hebben – bij opdrachten boven de Europese drempelwaarden – 20 kalenderdagen
om na de gunning een dagvaarding in te dienen. Dit wordt als krap ervaren. Dit is echter langer dan de
Europees voorgeschreven minimumtermijn (15 dagen). Voor opdrachten onder de drempel geldt geen
minimumtermijn. Voor dagvaardingen op een ander moment in de procedure geldt deze termijn niet.
Als inschrijver heb je – bij opdrachten boven de Europese drempel – tot 20 dagen na de gunningsbeslissing
(standstill termijn) de tijd om de aanbestedende dienst te dagvaarden. Dit is dubbele van de Europees
voorgeschreven minimumtermijn, die op 10 dagen staat. Nota bene, deze minimumtermijn geldt enkel in
Europese procedures, in niet-Europese procedures wordt deze termijn niet voorgeschreven en kan de
aanbestedende dienst zelf een termijn bepalen. 29 Inschrijvers moeten in die periode intern het besluit nemen
om over te gaan tot dagvaarding, een advocaat zoeken, de dagvaarding opstellen, een datum vragen bij de
voorzieningenrechter en krijgen en tot dagvaarding overgaan. Vanuit ondernemers en advocatuur wordt
aangegeven dat de termijn hiervoor krap is. De dagvaarding, met volledige onderbouwing/bewijsvoering, moet
hierdoor onder soms grote tijdsdruk worden opgesteld. In de figuren hieronder is weergegeven hoeveel
procent van de respondenten dit herkent. Vanuit het perspectief van de aanbestedende dienst en andere
inschrijvers kan deze termijn echter ook niet langer zijn, omdat het werk of de dienst anders te lang moet
wachten op uitvoering (omdat de overeenkomst niet kan worden getekend) en de beoogde winnaar zijn
capaciteit moet blijven reserveren (gestanddoeningstermijn van offerte, die in geval van procedures vaak moet
worden verlengd).

Figuur 26 - Oordeel ondernemers over termijn om kort geding aan te spannen (n=154).

Figuur 27 - Oordeel experts over termijn om kort geding aan te spannen (n=67).

29 Bij het aanbesteden van Werken onder de drempel dient gebruik gemaakt te worden van het ARW 2016 (het Aanbestedingsregelement

Werken). Het ARW voorziet wel in verplichte minimumtermijnen. Voor leveringen en diensten onder de drempel bestaat een dergelijk
regelement niet. De aanbestedende dienst kan daar dus zelf de termijnen bepalen maar in de jurisprudentie staat dat bij het bepalen van
de termijn je rekening moet houden met algemene beginsel van behoorlijk bestuur / 'fair play beginsel'. Tot slot is in de Gids
Proportionaliteit is opgenomen dat aanbestedende diensten (indien de wet minimumtermijnen stelt) in overweging dienen te nemen of de
gestelde termijnen reëel en proportioneel zijn in relatie tot de te ondernemen actie.

44

Bevinding 20. Het aantal rechtszaken is laag in vergelijking met het totale aantal aanbestedingen. In 2018 is
het aantal rechtszaken daarnaast gedaald ten opzichte van het vorige jaar.
Het gebruik van rechtsbeschermingsmogelijkheden is beperkt in verhouding tot het aantal
aanbestedingsprocedures en de totale omvang (in euro’s) van de aanbestede opdrachten. In Nederland wordt
voor ongeveer 73 miljard aanbesteed. Het gaat om circa 8.000 aanbestedingsprocedures boven de drempel en
vermoedelijk een veelvoud daarvan aan procedures onder de drempel. Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt
dat in 2016 164 rechtszaken zijn gevoerd, in 2017 153 rechtszaken en in 2018 129 rechtszaken (gebaseerd op
het aantal gepubliceerde vonnissen). Het aantal rechtszaken is in verhouding tot het aantal
aanbestedingsprocedures zeer beperkt te noemen.
Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt dat de verdeling van rechtszaken over type aanbesteding (dienst,
levering of werk) en over type aanbestedende dienst dat gedaagd wordt (gemeente, Rijk, waterschap, etc.),
overeenkomt met de verdeling van opdrachten die worden uitgezet.30 Zo gaan de meeste rechtszaken over
aanbestedingsprocedures voor diensten en zijn de meeste rechtszaken gericht tegen gemeenten, maar maken
diensten ook het grootste deel van het inkoopvolume uit en voeren gemeenten de meeste
aanbestedingsprocedures. Uit het jurisprudentieonderzoek blijkt daarnaast dat grootbedrijf en MKB ongeveer
even vaak een rechtszaak starten. Wel is te zien dat veruit de meeste rechtszaken (79%) gaan over procedures
boven de drempel.
43% van de respondenten uit de ondernemershoek geeft aan wel eens een kort geding te hebben
aangespannen (n=154). Gevraagd naar de overwegingen wel of niet een rechtszaak aan te spannen, noemen de
respondenten de overwegingen zoals opgenomen in paragraaf 3.3 van dit rapport, inclusief de opmerkingen
over het Grossmann-arrest. 84% van de respondenten uit de hoek van de aanbestedende diensten geeft aan
dat er wel eens een kort geding is aangespannen tegen de eigen organisatie (n=82).

6.3. Verloop rechtszaak
Bevinding 21. Het beeld bestaat dat eisers bij aanbestedingszaken weinig kans hebben om een kort geding te
winnen. Dit beeld wordt gestaafd door de jurisprudentie, maar is vergelijkbaar met de winkansen in het
bestuursrecht.
Op basis van het jurisprudentieonderzoek kan worden gesteld dat inschrijvers in 2016 bij 24% van de kort
geding zaken in het gelijk werden gesteld; in 2017 bij 13% van de kort geding zaken; en in 2018 bij 20% van de
kort geding zaken.
Ter vergelijking: bij adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts worden klachten van eisers in 31%
van de gevallen gegrond verklaard en in 42% van de gevallen gedeeltelijk gegrond (o.b.v. rapportagejaar
2017/2018). Hierbij moet worden opgemerkt dat de adviezen van de CvAE relatief minder vaak gaan over de
uiteindelijke gunningsbeslissing, maar ook over voorbeslissingen in de aanbestedingsprocedure, waardoor de
cijfers niet een op een met elkaar te vergelijken zijn.
Ter nuancering: wanneer wordt gekeken naar statistieken uit het bestuursrecht, is te zien dat eisers in 2017 in
gemiddeld 18% van de zaken geheel of gedeeltelijk in het gelijk werden gesteld door de rechter. Daarnaast kan
worden opgemerkt dat in aanbestedingen door private organisaties (bijvoorbeeld in de olie- en gasindustrie of
auto-industrie) de kansen op winst in een Kort geding voor inschrijvers waarschijnlijk nog lager zijn. Dit omdat
deze private organisaties niet gebonden zijn aan de bepalingen in de aanbestedingswet. Ook de in paragraaf

30 Op basis van de aangekondigde opdrachten op TenderNed over de periode 2013-2016.

45

3.3 genoemde filterfunctie van adviseurs kan maken dat alleen zaken voorkomen waarbij de Aanbestedende
Dienst zeker denkt te winnen.
Het gevoel dat je als inschrijver weinig kans maakt om te winnen, leeft in ieder geval sterk onder ondernemers.
Gevraagd naar of het zin heeft te procederen tegen een aanbestedende dienst, geeft 48% van de ondernemers
(n=154) aan het hier (zeer) eens mee te zijn. Het oordeel van experts over deze vraag is verdeeld, maar
positiever. 31% is het (zeer) eens; 45% is het (zeer) oneens (n=67).

Figuur 28 - Oordeel ondernemers over zin rechtszaak aan te spannen (n=154).

Figuur 29 - Oordeel experts over zin rechtszaak aan te spannen (n=67).

De winkansen van ondernemers bij hoger beroep of bodemprocedures liggen in dezelfde ordegrootte. Over
2016, 2017 en 2018 genomen, wonnen ondernemers bij hoger beroepen in 8 van de 41 zaken waarvan de
uitkomst bekend is (20%) en bij bodemprocedures in 1 van de 13 zaken waarvan de uitkomst bekend is (8%).
Bevinding 22. Op hoofdlijnen zijn er twee verklaringen voor het lage percentage eisen dat in kort geding
wordt toegewezen door de voorzieningenrechter: inschrijvers hebben weinig ondersteunend materiaal tot
hun beschikking om hun eis te onderbouwen en rechters toetsen of procedureel geen fouten zijn gemaakt en
of de aanbestedende dienst in redelijkheid tot een beoordeling heeft kunnen komen.
• Verklaring 1: Inschrijvers hebben weinig ondersteunend materiaal tot hun beschikking om hun eis te
onderbouwen. Eisers hebben vaak weinig ondersteunend bewijsmateriaal tot hun beschikking, doordat
het voor aanbestedende diensten verboden is bedrijfsvertrouwelijke stukken te delen met
ondernemers. Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordelingen van offertes van de andere inschrijvers.
Het openbaar maken van dergelijke bedrijfsvertrouwelijke informatie zou de belangen van de andere
inschrijver(s) kunnen schaden.
o In het bestuursrecht is het gangbaar dat een rechter in dergelijke gevallen in vertrouwelijkheid
kennis neemt van de stukken. In het civiel recht bestaat discussie over of dit mogelijk is, maar is het
beeld dat dit nauwelijks wordt toegepast door rechters.
o Uit de gesprekken komt daarnaast naar voren dat er een discussie bestaat over welke stukken als
bedrijfsvertrouwelijk aangemerkt zouden moeten worden, en welke niet. Een veel genoemd
voorbeeld hierbij is de bedrijfsvertrouwelijke status van referenties. In het bestuursrecht beoordeelt
een aparte rechter of stukken bedrijfsvertrouwelijk zijn. In het civiel recht is het bij
aanbestedingszaken aan de aanbestedende dienst om te bepalen wat bedrijfsvertrouwelijk is en wat
niet. Eventueel kan de rechter dit overrulen, maar het beeld is dat dit niet vaak voorkomt.
o Daarnaast moeten alle partijen vaak uiterlijk 24 uur voor de zitting stukken aanleveren. Uit de
gesprekken volgt dat wanneer aanbestedende diensten pas 24 uur van tevoren hun stukken

46

aanleveren, inschrijvers (te) weinig tijd hebben om zich goed voor te bereiden of tegenbewijs in te
brengen. Uiteraard geldt dit ook de andere kant op. De 24-uurs termijn is de minimum termijn voor
het aanleveren van stukken: het is aan rechters om een redelijke termijn te stellen in het belang van
een goede voorbereiding op de zaak. Het beeld is dat rechters weinig gebruik maken van de
mogelijkheid om af te wijken van de 24-uurs termijn.
o Tot slot zal de (advocaat van de) aanbestedende dienst pas in de pleitnota uitweiden over de
gronden van het verweer. In kort geding zaken kan ook worden gewerkt met een vooraf
toegezonden conclusie van antwoord, maar aanbestedende diensten zijn niet verplicht hier aan mee
te werken (beeld is dat dit vrijwel nooit wordt toegepast).
• Verklaring 2: Het kort geding is een voorlopige voorziening. Rechters toetsen (met name) of
aanbestedende dienst rechtmatig heeft gehandeld en of de aanbestedende dienst in redelijkheid tot
een beoordeling heeft kunnen komen.31 Voorzieningenrechters zullen in hun toets van de beslissing van
de aanbestedende dienst niet op de stoel van de aanbestedende dienst gaan zitten. Dat betekent dat de
rechter de rechtmatigheid van de zaak zal toetsen, maar bij de beoordeling van de inschrijvingen (de
inhoud) een zekere afstand bewaart. De rechter zal zich niet gauw uitspreken over de vraag of de
aanbestedende dienst de juiste beslissing heeft genomen, maar zal toetsen of de aanbestedende dienst
op het eerste gezicht rechtmatig heeft gehandeld en in redelijkheid tot die genomen beslissing heeft
kunnen komen. Dit terwijl de ervaren problemen van de inschrijver juist vaak meer inhoudelijk van aard
zijn (signalen gaan bijvoorbeeld vaak over proportionaliteit “onredelijke eisen” of de beoordeling
“waarom scoren wij zes punten op dit gunningscriterium en de andere aanbieder acht”). Dit maakt dat
de enige echte route van rechtsbescherming in de praktijk niet goed past bij de ervaren problemen.
o De focus op de rechtmatige kant is volgens gesprekspartners te verklaren: de Aanbestedingswet is
strikt en structureel opgeschreven, omdat de grondslag voor de Europese richtlijnen is om
favoritisme en willekeur tegen te gaan.
o Het beeld dat naar voren komt uit gesprekken met ondernemers en advocatuur is echter dat
rechters (te) makkelijk oordelen dat een aanbestedende dienst in redelijkheid tot een beslissing
heeft kunnen komen. Voorbeeld: wanneer een aanbestedende dienst in de aanbestedingsprocedure
afwijkt van de Gids Proportionaliteit is zij verplicht deze afwijking te motiveren (comply or explain).
Volgens ondernemers komen aanbestedende diensten bij de rechter vaak weg met een zeer
summiere motivering van de afwijking. Volgens ondernemers en advocatuur worden inschrijvers
hierdoor benadeeld. In de open antwoorden van de enquête komt dergelijke problematiek ook
veelvuldig terug. Volgens gesprekspartners spelen de verwachtingen van ondernemers hierbij ook
een rol: men verwacht een meer inhoudelijke toets, maar wordt daar in teleurgesteld, omdat de
rechter zegt niet op de stoel van de aanbestedende dienst te willen en mogen gaan zitten.
o Het beeld is dat de Commissie van Aanbestedingsexperts kritischer is in het oordeel of een
aanbestedende dienst in redelijkheid tot een beslissing heeft kunnen komen. Volgens ondernemers
en advocatuur toetst de Commissie van Aanbestedingsexperts hiermee verdergaand dan de rechter.
Ook de Raad van Arbitrage voor de bouw zou in het verleden vollediger (meer materieel met behulp
van arbiters met inhoudelijke expertise) getoetst hebben dan de rechter nu doet.

Bevinding 23. Het beeld is dat er verschillen zijn in hoe verschillende rechtbanken en rechters
oordelen in aanbestedingszaken
Uit gesprekken met ondernemers en advocatuur komt het beeld naar voren dat in aanbestedingszaken
verschillen bestaan tussen de verschillende rechters en rechtbanken. Respondenten van de enquête
onderschrijven dit beeld.

31 NB: Uit de gesprekken komen veel beelden naar voren over het al dan niet marginaal toetsen door rechters. De termen ‘marginaal’ en

‘volledig’ worden hierbij door verschillende gesprekspartners echter op verschillende manieren geïnterpreteerd, wat een scherpe
probleemdefinitie bemoeilijkt. Wij kiezen er daarom voor deze termen te vermijden.

47

Figuur 30 - Oordeel ondernemers over verschil tussen rechtbanken/rechters (n=154).

Figuur 31 - Oordeel experts over verschil tussen rechtbanken/rechters (n=67).

Hierna is een overzicht opgenomen van de verdeling van uitspraken door de verschillende rechtbanken in 2017
en 2018. Vanwege de lage aantallen is het niet goed mogelijk harde conclusies te trekken over de verschillen
tussen rechtbanken. Wel kan worden opgemerkt dat inschrijvers bij de rechtbank van Amsterdam en NoordHolland geen van de respectievelijk 8 en 7 zaken hebben gewonnen. Bij de rechtbank Den Haag, waar veruit de
meeste zaken voorkomen, hebben inschrijvers in 10 van 83 zaken waarbij de uitslag bekend is gewonnen
(12%).

Figuur 32 - Overzicht winnende partij rechtszaken naar rechtbank.

Er worden door gesprekspartners verschillende verklaringen gegeven voor deze verschillen in percentages:
• Verschil in meest gedaagde aanbestedende diensten. Het verschilt per rechtbank welke aanbestedende
diensten het meest worden gedaagd. In Den Haag komen nagenoeg alle rechtszaken tegen het
aanbestedende diensten op Rijksniveau voor. Een inschrijver zal in de regel minder kans hebben om te

48

winnen tegen een professionele en meer toegeruste aanbestedende dienst, ook omdat het beeld is dat
deze minder fouten maken in aanbestedingsprocedures.
• Verschil in aanbestedingservaring van rechters. Er bestaan verschillen tussen rechters in hoeveel
aanbestedingszaken ze hebben behandeld, en daarmee in de ervaring die ze hebben op het gebied van
aanbestedingszaken. Dit verschil in ervaring kan volgens gesprekspartners invloed hebben op de
uitspraken.
• Bandbreedtes waarbinnen rechters kunnen opereren. Uit gesprekken komt naar voren dat rechters
bandbreedtes hebben waarbinnen zij oordelen over 1) hoe strikt het Grossmann-arrest moet worden
toegepast, 2) hoe moet worden omgegaan met bedrijfsvertrouwelijkheid (en het opvragen van
documenten), 3) hoe grondig moet worden getoetst of een aanbestedende dienst in redelijkheid tot een
beslissing heeft kunnen komen en 4) hoe materieel de rechter naar de zaak kijkt.

6.4. Effect gerechtelijke procedures
Bevinding 24. Wanneer een inschrijver een Kort geding wint, betekent dit niet dat de opdracht hem gegund
wordt.
Wanneer de rechter oordeelt dat de klacht van de inschrijver gegrond is, kan hij verschillende voorzieningen
treffen, afhankelijk van de eis van de inschrijver (zie paragraaf 6.1). Veel voorkomende voorzieningen zijn het
gebod tot herbeoordeling van (delen van) de offertes en het gebod tot het opnieuw uitvoeren van (delen van)
de aanbestedingsprocedure. De rechter kan vanwege contractvrijheid niet gebieden de opdracht te gunnen
aan de eisende inschrijver. Wanneer ondernemers en experts wordt gevraagd of het kort geding bijdraagt aan
het oplossen van het ervaren probleem, is het beeld sterk verdeeld.

Figuur 33 - Oordeel experts over bijdrage kort geding aan oplossen probleem (n=154).

Figuur 34 - Oordeel experts over bijdrage kort geding aan oplossen probleem (n=67).

Bevinding 25. Wanneer een inschrijver een Kort geding verliest, kan in de meeste gevallen uitsluitend nog
voor een financiële schadevergoeding worden geprocedeerd in Hoger beroep of een Bodemprocedure.
Als een inschrijver een Kort geding verliest, zal de gunning definitief worden, waarna de aanbestedende dienst
en winnende inschrijver over gaan tot het sluiten van een overeenkomst. Een eenmaal gesloten overeenkomst
(definitieve gunningsbeslissing) tussen een aanbestedende dienst en een inschrijvend bedrijf is ‘vrijwel
onaantastbaar’ voor andere bedrijven. De Hoge Raad bepaalde eind 2016 dat een overeenkomst wegens strijd
met de aanbestedingsregels slechts aantastbaar is op de drie gronden vermeld in art. 4.15 lid 1

49

Aanbestedingswet 2012,32 en dat de overeenkomst in andere gevallen slechts aantastbaar is in het geval van
wilsgebreken en in het geval van nietigheid of vernietigbaarheid ingevolge art. 3:40 BW (op een andere grond
dan strijd met de aanbestedingsregels). Wanneer, na het sluiten van een overeenkomst, bijvoorbeeld wordt
aangetoond dat de verkeerde procedure is gevolgd of de verkeerde gunningscriteria zijn toegepast, kan een
overeenkomst toch niet meer worden ontbonden. Het hoger beroep of een bodemprocedure heeft dan dus
weinig zin meer wanneer het doel van de inschrijver is om de opdracht te verwerven. Het beeld is dat het zeer
uitzonderlijk is dat een overeenkomst wordt vernietigd. Een ondernemer procedeert in hoger beroep of
bodemprocedure in de meeste gevallen dus enkel nog voor een financiële schadevergoeding. Gesprekspartners
geven echter aan dat het zeer moeilijk is om deze schadevergoeding toegekend te krijgen. Uit het
jurisprudentieonderzoek blijkt dat er in de periode 2016-2018 twee uitspraken zijn geweest waarin een
voorlopige schadevergoeding is toegewezen.
Voor aanbestedende diensten is een volwaardig hoger beroep wel mogelijk, omdat bij winst in hoger beroep in
kort geding de gunning alsnog kan doorgaan.33 De inzet van het hoger beroep is voor aanbestedende diensten
dus anders dan voor inschrijvers.

32 Artikel 4.15 Aanbestedingswet. Een als resultaat van een gunningsbeslissing gesloten overeenkomst is in rechte vernietigbaar op een van

de volgende gronden:
a) de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf heeft, in strijd met deel 2 of deel 3 van deze wet, de overeenkomst
gesloten zonder voorafgaande bekendmaking van een aankondiging van de opdracht in het Publicatieblad van de Europese
Unie;
b) de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf heeft, in strijd met de wet, de termijnen, bedoeld in artikel 2.127, eerste
lid, onderscheidenlijk 2 131, niet in acht genomen;
c)
de aanbestedende dienst of het speciale-sectorbedrijf heeft toepassing gegeven aan artikel 2.127, vierde lid, onder c, bij de
gunning van een opdracht waarvan de geraamde waarde gelijk is aan of hoger is dan het in de artikelen 2.1 tot en met 2.7
respectievelijk de artikelen 3.8 en 3.9 bedoelde toepasselijke bedrag, en heeft daarbij in strijd gehandeld met artikel 2.143,
tweede lid, onderdeel b, of de artikelen 2.147 of 2.148.
33 Mits de ondernemers in voorkomend geval de gestanddoeningstermijn hebben verlengd.

50

7. Conclusies en
verbetermogelijkheden
rechtsbescherming
aanbestedingspraktijk
7.1. Conclusies
De hoofdvraag van dit onderzoek is “hoe functioneert het bestaande systeem van rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk en is het wenselijk om wijzigingen aan te brengen?”
We constateren dat er veel signalen zijn dat het functioneren van klachtenafhandeling en rechtsbescherming
voor inschrijvers als onvoldoende wordt ervaren in de praktijk. Dit laat zich in onze ogen deels verklaren door
een onderliggend gevoel van ongelijkheid in de uitgangspositie tussen aanbestedende diensten en inschrijvers
bij een aanbestedingsprocedure (het wij-zij-denken). Nagenoeg alle gesprekspartners geven aan dat de
problematiek breder wordt gevoeld dan concrete tekortkomingen in de klachtenafhandeling en
rechtsbescherming. Hierbij wordt met name gedoeld op ervaren problemen met de ‘zachte’ aspecten van een
aanbestedingsprocedure zoals professionaliteit, transparantie, houding en gedrag van partijen gedurende de
aanbestedingsprocedure. Vanuit de positie van de inschrijvers is de ontevredenheid ten aanzien van de
aanbestedingsprocedures verklaarbaar. Immers, in de regel zijn bij een aanbestedingsprocedure meer
verliezers dan winnaars en zijn de belangen (zowel investering als opbrengst) groot. Dit neemt niet weg dat er
wel degelijk problemen zijn ten aanzien van klachtenafhandeling en rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk. We zien verschillende verbetermogelijkheden om bij te dragen aan het oplossen van
deze problemen en de verbetering van het stelsel.

7.1.1. Conclusie: er zijn drie typen problemen
Op grond van de ervaringen van inschrijvers, aanbestedende diensten en experts met betrekking tot
klachtenafhandeling en rechtsbescherming zoals beschreven in de voorgaande hoofdstukken kan op
hoofdlijnen onderscheid worden gemaakt in drie typen problemen:
1. Inschrijvers maken beperkt gebruik van hun rechtsbeschermingsmogelijkheden.
a. De algemene perceptie van inschrijvers is dat klachtenafhandeling geen zin heeft en de gerechtelijke
procedure niet goed past bij de ervaren problemen. Inschrijvers schatten de kans op succes en de
kans op effect dus laag in. Daarnaast spelen andere overwegingen om geen actie te ondernemen
zoals: angst voor reputatieschade en vergelding, niet passende termijnen, timing en kosten voor het
formuleren van een goede klacht of het aanspannen van een rechtszaak.
b. Als een inschrijver daarnaast niet tijdig klaagt over onvolkomenheden in de procedure, heeft deze
vanwege het Grossmann-arrest zijn rechten in beginsel verwerkt. Volgens ondernemers en experts
komen inschrijvers hiermee in een spagaat te zitten: enerzijds spelen er overwegingen om niet over

51

te gaan tot het aankaarten van een probleem, anderzijds lopen inschrijvers het risico hun rechten te
verliezen wanneer ze niets doen. Het beeld is daarbij dat aanbestedende diensten het Grossmannarrest aangrijpen om zeer strenge eisen te stellen aan de tijdigheid van klagen en procederen.
c. Ondanks de ervaren problemen rondom de aanbestedingsprocedure wordt er door inschrijvers dan
ook weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheden tot klachtenafhandeling en rechtsbescherming.
Zeker wanneer dit wordt bezien in verhouding tot het totale aantal aanbestedingsprocedures en het
inkoopvolume. Het systeem van rechtsbescherming komt hiermee beperkt op gang.
2. In de praktijk wordt de impact van klachtenafhandeling (door klachtenloketten van aanbestedende
diensten en door de CvAE) op het oplossen van problemen als onvoldoende ervaren.
a. Wat betreft klachtenloketten bij aanbestedende diensten wordt enerzijds als probleem ervaren dat
uitspraken van het klachtenloket vaak te laat komen. Dat wil zeggen dat er te weinig tijd is om de
consequenties van de uitspraak mee te nemen in de inschrijving of de beslissing om überhaupt in te
schrijven. Daarnaast hangt de mate waarin het indienen van een klacht bijdraagt aan het oplossen
van het probleem af van de het oordeel van de aanbestedende dienst of de klacht gegrond is. Indien
de klacht gegrond wordt verklaard en er wijzigingen in de aanbestedingsprocedure worden
doorgevoerd, kan een klacht veel impact hebben. Een klacht kan echter ook (terecht) ongegrond
worden verklaard. In dit geval zullen er geen wijzigingen plaatsvinden in de aanbestedingsprocedure.
b. De CvAE heeft in de afgelopen jaren een positief effect gehad op het leereffect en de
professionalisering in de aanbestedingspraktijk. De bijdrage van de CvAE aan het oplossen van
aanbestedingsklachten is echter beperkt. De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de
aanbestedende dienst, het gebrek aan opschortende werking, en de doorlooptijden samen maken
dat adviezen veelal te laat komen voor het oplossen van de aanbestedingsklacht. Daarnaast is de
ervaring dat aanbestedende diensten het advies van de CvAE vaak naast zich neerleggen.
3. Rechtsbescherming (een bindende uitspraak door een onafhankelijke rechter) vormt het sluitstuk van
verschillende mogelijkheden die inschrijvers hebben om klachten af te handelen. Hierbij spelen een
aantal problemen: rechtsbescherming wordt nauwelijks gebruikt bij aanbestedingen onder de
Europese drempelwaarden, een kort geding bij de voorzieningenrechter draagt meestal niet bij aan
het oplossen van de ervaren problemen en het aanspannen van een bodemprocedure of in beroep
gaan heeft doorgaans geen effect meer.
a. Gezien het totale aantal aanbestedingen en het volume (in euro’s) wordt weinig gebruik gemaakt
van rechtsbescherming. Het kort geding is de meest gebruikte mogelijkheid. Het aantal kort
gedingen over aanbestedingsgeschillen lijkt af te nemen in de periode 2016-2018. Daarbij vinden er
nauwelijks kort gedingen plaats over aanbestedingsprocedures onder de Europese drempelwaarden.
Hieruit kan worden afgeleid dat het sluitstuk van de rechtsbeschermingsmogelijkheden niet wordt
gebruikt voor de het grootse deel van de aanbestedingsprocedures (zowel in termen van omvang in
euro’s als in aantal procedures). Door deze groep worden er in de huidige praktijk dus uitsluitend
niet-bindende opties gebruikt.
b. De enige echte mogelijkheid om tijdig tot een bindende (voorlopige voorziening) uitspraak over de
uitkomst van een aanbestedingsprocedure te komen, is door deze aan te vechten in een kort geding
bij de voorzieningenrechter. Voorzieningenrechters zullen in hun toets van de beslissing van de
aanbestedende dienst niet op de stoel van de aanbestedende dienst gaan zitten. Dat betekent dat
de rechter de rechtmatigheid van de zaak zal toetsen, maar bij de beoordeling van de inschrijvingen
een zekere afstand bewaart. De rechter zal zich niet gauw uitspreken over de vraag of de
aanbestedende dienst de juiste beslissing heeft genomen, maar zal toetsen of de aanbestedende
dienst op het eerste gezicht rechtmatig heeft gehandeld en in redelijkheid tot die genomen
beslissing heeft kunnen komen. Dit terwijl de ervaren problemen van de inschrijver juist vaak meer
inhoudelijk van aard zijn. Dit maakt dat de enige echte route van rechtsbescherming in de praktijk
niet goed past bij de ervaren problemen. Daarnaast heeft de rechter vaak weinig ondersteunend
bewijsmateriaal tot zijn beschikking, doordat het voor aanbestedende diensten verboden is
bedrijfsvertrouwelijke stukken te delen. Het gaat dan bijvoorbeeld om de beoordelingen van offertes

52

van de andere inschrijvers. Het openbaar maken van dergelijke bedrijfsvertrouwelijke informatie zou
de belangen van de andere inschrijver(s) kunnen schaden.
c. Als uit een kort geding een negatieve beslissing voor de inschrijver voortkomt, heeft het weinig nut
om alsnog een bodemprocedure bij de rechtbank aan te spannen of in beroep te gaan tegen de
uitspraak van de voorzieningenrechter. De aanbesteder mag namelijk na uitspraak in het kort geding
in eerste aanleg overgaan tot de definitieve gunning en het sluiten van een overeenkomst met de
winnaar van de aanbesteding. Het is dan enkel in zeer uitzonderlijke gevallen nog mogelijk om het
contract in hoger beroep of een bodemprocedure te laten vernietigen of ontbinden. Een
ondernemer procedeert in hoger beroep of bodemprocedure in de meeste gevallen dus enkel nog
voor een financiële schadevergoeding. Het beeld is echter dat het zeer moeilijk is om deze
schadevergoeding toegekend te krijgen. Voor de aanbestedende dienst heeft het wel nut om in
hoger beroep gaan tegen een onwelgevallig vonnis van de kortgedingrechter, omdat na een positief
arrest voor de aanbestedende dienst alsnog tot gunning kan worden over gegaan (aannemende dat
de aanbieding nog geldig is).

7.1.2. Conclusie: er zijn verbetermogelijkheden
In de volgende paragrafen presenteren we de verschillende verbetermogelijkheden die naar voren zijn
gekomen in dit onderzoek. Op hoofdlijnen delen we de verbetermogelijkheden als volgt in:
verbetermogelijkheden gericht op het voorkomen van klachten en geschillen aan de voorkant,
verbetermogelijkheden gericht op het verbeteren van de (toegang tot) klachtafhandeling en
verbetermogelijkheden gericht op (toegang tot) het bindend oplossen van geschillen. We maken hierbij steeds
onderscheid tussen verbetermogelijkheden binnen het huidige wettelijke kader en verbetermogelijkheden
buiten het huidige wettelijke kader (zie onderstaande figuur). Verbetermogelijkheden buiten het huidige
wettelijke kader hebben aanzienlijk meer voeten in de aarde dan verbetermogelijkheden binnen het huidige
kader. Wel vallen alle verbetermogelijkheden die worden genoemd binnen de ruimte die de Europese
Aanbestedingsrichtlijn biedt.

Gericht op het
voorkomen van
klachten en
geschillen

Binnen het huidige kader

Buiten het huidige kader

1.1. Stimuleren professionele interactie

2.1. Dwingend sturen op professionele
interactie

1.2. Beperken toepassing Grossmann
2.2. Instellen toezichthouder
Zie paragraaf 7.2.
Zie paragraaf 7.3.

Gericht op het
verbeteren van
klachtafhandeling

3.1. Stimuleren professionalisering
klachtenloketten

4.1. Dwingend sturen op
klachtenloketten

3.2. Verduidelijken rol CvAE

4.2. Uitbreiden bevoegdheden of
opheffen CvAE

Zie paragraaf 7.4.
Zie paragraaf 7.5.

53

Gericht op het
bindend oplossen
van geschillen

5.1. Stimuleren verbetering rechtspraktijk
5.2. Uitbreiden gronden voor
vernietiging
Zie paragraaf 7.6.

6.1. Instellen scheidsgerecht (arbitrage)
of CvAE met bindend oordeel
6.2. Instellen Aanbestedingskamer
6.3. Aanbestedingsrecht vormgeven via
bestuursrecht en de bestuursrechtelijke
voorzieningenprocedure
Zie paragraaf 7.7.

Ieder van de genoemde verbetermogelijkheden kan bijdragen aan het oplossen van één of meer van de
ervaren problemen (of aspecten daarvan). Gelet op de gelaagdheid van de ervaren problemen is er geen
verbetermogelijkheid die tegemoet kan komen aan alle ervaren problemen. De verbetermogelijkheden dienen
dan ook in samenhang bezien te worden. De uitdaging is een pakket aan verbetermogelijkheden samen te
stellen waarmee de beste verbetering van de rechtsbescherming voor inschrijvers wordt gerealiseerd met
inachtneming van andere (publieke) belangen die spelen bij aanbestedingsprocedures. Belangrijk is hierbij wel
om meerstromenbeleid te voorkomen. Hiermee bedoelen we meerdere instrumenten die hetzelfde beogen
(bijvoorbeeld meerdere instanties die tot een bindend oordeel kunnen komen).
De verbetermogelijkheden zijn generiek geformuleerd. We merken op dat er vanuit aanbestedende diensten
en ondernemers grote verschillen worden ervaren in bijvoorbeeld de mate van professionalisering tussen
bedrijven en aanbestedende diensten. Op grond van dit onderzoek kunnen dan ook geen harde conclusies
worden getrokken over welke (type) aanbestedende diensten en welke (type) onderneming zich verder dienen
te professionaliseren. Sommige aanbestedende diensten en ondernemers zullen zich aangesproken voelen
door de verbetermogelijkheden, anderen niet.
In de volgende paragrafen behandelen we de genoemde verbetermogelijkheden afzonderlijk. We gaan hierbij
steeds in op de vragen:
• Wat houdt de verbetermogelijkheid in?
• Welk probleem lost het op?
• Welke actie is benodigd?
• Wat zijn nadelen en risico’s?

7.2. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht
op het voorkomen van klachten en geschillen
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het voorkomen van klachten en geschillen. Door klachten
en geschillen te voorkomen wordt aan de voorkant bijgedragen aan rechtsbescherming. De
verbetermogelijkheden in deze paragraaf zijn te realiseren binnen het huidige kader: er zijn geen grote
wijzigingen in onderliggende wet- en regelgeving nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.2.1. Stimuleren betere interactie tijdens aanbestedingsprocedures
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Stimuleren professionele interactie (aansluiten bij Beter Aanbesteden)
Binnen het huidige Beter Aanbesteden traject worden door vertegenwoordigers van
bedrijfsleven en overheid verbeterpunten geïdentificeerd, voorbeelden verzameld en
vernieuwende werkwijzen gedeeld op het gebied van aanbesteden. Het traject Beter
Aanbesteden heeft begin 2018 geleid tot de actieagenda Beter Aanbesteden. De huidige

54

actieagenda wordt voor de zomer afgerond. Uit dit onderzoek blijkt dat er behoefte is om de
inzet op professionalisering – vanuit het perspectief van rechtsbescherming – voort te zetten.
Het gaat dan zowel om de professionalisering van aanbestedende diensten, als de
professionalisering van de inschrijvers, met als doel een professionele interactie te realiseren.
De volgende verbetermogelijkheden kunnen worden verkend:
1. In timing en doorlooptijd van de procedure rekening houden met rechtsbescherming:
tijdig starten en in de procedure voldoende ruimte inbouwen voor de omgang met
‘onvoorziene’ zaken (zoals klachten). Maar ook voor inschrijvers: tijdig vragen stellen en
klagen. Tot slot de standstilltermijn bij procedures onder de Europese drempel. Hier kan
worden overwogen om de termijnen voor boven de drempel hier ook als uitgangspunt te
hanteren.
2. Het verbeteren van de dialoog tussen aanbestedende dienst en de markt aan de voorkant
(zowel voorafgaand aan de procedure, als het onderhouden van relaties tussen
marktpartijen en de aanbestedende dienst buiten procedures om):
o Voorafgaand aan de procedure een (mondelinge) marktconsultatie uitvoeren
(indien passend).
o Buiten procedures inzetten op versterken dialoog met bijvoorbeeld marktdagen/
regionale kenniscentra.
o Inschrijvers dienen hier vervolgens uiteraard aan mee te doen.
3. Het verbeteren van de dialoog tussen aanbestedende dienst en de markt tijdens de
procedure:
o Organiseer waar mogelijk mondelinge inlichtingenbijeenkomsten (let op
gelijkheid en transparantie zodat partijen dezelfde informatie krijgen).
o Investeer in gedegen antwoorden op vragen in de NvI. Organiseer meerdere
rondes in een NvI om wedervragen te stellen. Hierbij kan worden bepaald dat
geen volledig nieuwe vragen mogen worden gesteld. De verschillende rondes
fungeren dan als trechter.
o Uitgebreider motivering van besluiten (keuze voor
procedure/gunningsbeslissing) en tijdig mondeling toelichten in een
evaluatiegesprek.
4. Regionale samenwerking: stimuleren dat aanbestedende diensten die weinig aanbesteden
zich aansluiten bij een inkoopsamenwerkingsverband.34
5. In sectoren waar bij inschrijvers (over het algemeen) minder kennis is van aanbesteden
(bijvoorbeeld het Sociaal Domein) kunnen cursussen/ondernemersavonden worden
georganiseerd om toe te lichten wat aanbesteden inhoudt en om de verwachtingen overen weer af te stemmen.
6. De positie van inkopers bij aanbestedende diensten versterken. Stimuleren van
beroepsvorming. Management en bestuurders anders laten denken over
aanbestedingsprocedures (niet als noodzakelijk kwaad, maar als belangrijke route om
maatschappelijk doelen te verwezenlijken). Waarborgen treffen rondom de betrokkenheid
van intermediairs.
7. Evalueren: marktpartijen betrekken bij evaluatie aanbestedingsprocedure. Waardoor
ondernemers hun punt kunnen maken, waar aanbestedende diensten bij de volgende
aanbesteding rekening mee houden.

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Eventueel kunnen (een aantal) verbetermogelijkheden worden vastgelegd in een ‘gedragscode’
of norm35 voor aanbestedende diensten.
•
Professionele interactie kan bijdragen aan het verminderen van het aantal overtredingen
van het aanbestedingsrecht (rechtmatigheid).
•
Professionele interactie kan ook bijdragen aan de doelmatigheid van het
aanbestedingssysteem: een betere uitvraag met input uit de markt kan leiden tot een
beter resultaat.
•
Professionele interactie kan bijdragen aan het bevorderen van een gevoel van
rechtvaardigheid: eerlijk en serieus behandeld worden (minder wij/zij gevoel).
•
Zicht op effectiviteit Beter Aanbesteden traject. Alvorens te besluiten om versterkt in te
zetten op professionalisering via een nieuw traject, is het van belang om zicht te krijgen op
de doeltreffendheid van het huidige traject Beter Aanbesteden.

34 Voor een overzicht van inkoopsamenwerkingen in Nederland zie:

https://ez.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=f0b4b0b655004ae6a421a4595dfa031a. Handreiking ‘In drie stappen naar
een Inkoopsamenwerking van PIANOo: https://www.pianoo.nl/nl/document/2738/handreiking-drie-stappen-naar-eeninkoopsamenwerking
35 Op dit gebied bestaat reeds de NEN-norm NTA 8058 voor aanbestedingen.

55

•

•

Wat zijn nadelen en
risico’s?

•

•

•
•

Vanuit professionaliseringstraject Beter Aanbesteden worden al verschillende acties
ondernomen om de toepassing van de Aanbestedingswet in de praktijk te verbeteren.
Verkend kan worden in hoeverre het mogelijk is om bij dit traject aan te sluiten om de
signalen en problemen die in dit onderzoek naar voren komen op te pakken.
Professionalisering vraagt aldus Beter Aanbesteden ook om een cultuuromslag bij zowel
aanbestedende diensten als ondernemers. Die begint met het creëren van bewustzijn. Dat
vraagt om voortdurende aandacht voor het onderwerp vanuit overheden, (lokale) politiek,
marktpartijen en branchevereniging. Dit vraagt inzet op langere termijn. Mits effectief
dient derhalve ingezet te worden op verlenging van het traject Beter Aanbesteden.
De genoemde voordelen dragen niet direct bij aan een verbetering van de
rechtsbescherming. De verbetermogelijkheden kunnen worden gezien als preventief:
rechtsbescherming is – naar verwachting – minder nodig wanneer de dialoog tussen
aanbestedende diensten en ondernemers is verbeterd.
Doorlooptijd: professionalisering vraagt om een cultuuromslag bij zowel aanbestedende
diensten als ondernemers. Die begint met het creëren van bewustzijn. Dat vraagt om
voortdurende aandacht voor het onderwerp vanuit overheden, (lokale) politiek,
marktpartijen en branchevereniging. Dit vraagt inzet op langere termijn.
Impact van initiatieven onder Beter Aanbesteden: de voorgestelde verbetermogelijkheden
zijn lastig afdwingbaar (het gaat om verandering van houding, cultuur en gedrag).
Daarbij kennen de verbetermogelijkheden (afhankelijk van de inrichting) praktische
nadelen/risico’s voor zowel de inschrijvende als de aanbestedende partijen:
o Toename werkdruk voor inkooporganisaties (anderzijds, werkdruk kan ook
afnemen door minder gedoe)
o Toename doorlooptijden van aanbestedingsprocedures (anderzijds,
doorlooptijden kunnen ook afnemen door minder gedoe aan de achterkant)
o Duurder: meer inzet van tijd en middelen, zowel voor ondernemers als
aanbestedende diensten (anderzijds, professionalisering kan er ook toe leiden
dat kosten dalen)

7.2.2. Beperken toepassing Grossmann-arrest
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Beperken toepassing Grossmann
Het Grossmann-arrest stelt dat een inschrijver, die ontevreden is met de informatie of
bepalingen in aanbestedingsstukken of de nota van inlichtingen, niet dient te wachten met het
indienen van een bezwaar tot de gunningsbeslissing, maar proactief moet handelen. Indien een
inschrijver dit niet doet, kan het gebeuren dat zijn zaak door de rechter als niet ontvankelijk
worden verklaard. Het belang van tijdig klagen (het uitgangspunt van rechtsverwerking) wordt
door iedereen onderschreven. Het beeld is echter dat aanbestedende diensten het arrest
aangrijpen om zeer strenge eisen te stellen aan de tijdigheid van klagen en procederen, en ook
strenger dan uit het Grossmann-arrest voortvloeit.
Om dit te voorkomen zou in de Gids Proportionaliteit een beschrijving van de toepassing van
het Grossmann-arrest in aanbestedingsdocumenten kunnen worden opgenomen zodat
aanbestedende diensten deze kunnen volgen. Over de redelijke en billijke toepassing van het
Grossmann-arrest kunnen ook nadere afspraken worden vastgelegd in een gedragscode, zoals
genoemd bij verbetermogelijkheid ‘Stimuleren betere interactie.’
•
De rechtsbescherming van inschrijvers wordt niet onnodig/disproportioneel beperkt.
o Betere/effectievere rechtsbescherming inschrijvers
o Meer inhoudelijke behandeling tijdens kort geding, aangezien zaken niet kunnen
worden afgedaan met een verwijzing naar het Grossmann-arrest
•
De eindverantwoordelijkheid voor een deugdelijke aanbesteding ligt bij de aanbestedende
dienst, niet bij de inschrijvers. Wanneer in de huidige situatie een aanbestedende dienst
een fout heeft gemaakt in de aanbestedingsprocedure en de inschrijver deze niet opmerkt,
kan de inschrijver zich op een later moment niet beroepen op deze fout om een
gunningsbeslissing aan te vechten (mits de fout objectief kenbaar was).
De wijze waarop over de impact van het Grossmann-arrest wordt gecommuniceerd in
aanbestedingsprocedures ligt in de eerste plaats bij de aanbestedende diensten. Zij kunnen
besluiten om op een andere wijze om te gaan met de toepassing van dit arrest in
aanbestedingsdocumenten. Uiteindelijk is het aan de rechter om te toetsen of een beroep op
het Grossmann-arrest al dan niet gegrond is.

56

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Er dienen drie stappen genomen te worden om de toepassing van het Grossmann-arrest in de
Gids Proportionaliteit vast te leggen:
•
Eerst dienen de proportionaliteitsrichtlijnen rondom de toepassing van het Grossmannarrest te worden opgesteld (eventueel in samenspraak met ondernemers en
aanbestedende diensten).
•
Voor een wijziging in de Gids Proportionaliteit dient een advies uitgebracht te worden door
de adviescommissie Gids Proportionaliteit.
•
Wanneer de adviescommissie de wijziging goedkeurt zal de wijziging als een Algemene
maatregel van Bestuur middels een voorhangprocedure langs de Tweede Kamer moeten
gezonden.
•
Eerst vragen dan klagen blijft een belangrijk uitgangspunt met het oog op
rechtsverwerking. Het blijft van belang dat inschrijvers bij het constateren van
onduidelijkheden in aanbestedingsdocumenten een proactieve houding tonen en dat zij
klagen op een moment dat die onduidelijkheden nog ongedaan kunnen worden gemaakt.
Wanneer Grossmann te veel wordt beperkt, en inschrijvers pas laat komen met hun
klachten, hebben aanbestedende diensten minder zekerheid of zij met hun procedure door
kunnen gaan.
•
Mogelijk toename van het aantal kort gedingen.

7.3. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht
op het voorkomen van klachten en geschillen
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het voorkomen van klachten en geschillen. Door klachten
en geschillen te voorkomen wordt aan de voorkant bijgedragen aan rechtsbescherming. De
verbetermogelijkheden in deze paragraaf vallen buiten het huidige kader: er zijn significante wetswijzigingen
nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.3.1. Dwingend sturen op professionele interactie
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Dwingend sturen op professionele interactie
Waar bij ‘Stimuleren professionele interactie’ de maatregelen nog zacht worden ingericht
(voorlichten, aansporen, faciliteren), zou bij deze verbetermogelijkheid worden gekozen voor
een meer dwingend karakter richting aanbestedende diensten. Zo zouden gedragsregels tijdens
de procedure, regionale samenwerking en evaluaties dwingend kunnen worden vastgelegd in
de Aanbestedingswet of lagere regelgeving.
Gelijk aan ‘Stimuleren professionele interactie,’ maar dan met meer zekerheid dat ook (juist)
achterblijvende aanbestedende diensten professionaliseren.
•
Professionele interactie kan bijdragen aan het verminderen van het aantal overtredingen
van het aanbestedingsrecht (rechtmatigheid).
•
Professionele interactie kan ook bijdragen aan de doelmatigheid van het
aanbestedingssysteem: een betere uitvraag met input uit de markt kan leiden tot een
beter resultaat.
•
Professionele interactie kan bijdragen aan het bevorderen van een gevoel van
rechtvaardigheid: eerlijk en serieus behandeld worden (minder wij/zij gevoel).
•
Wanneer dwingend wordt gestuurd op professionele interactie, zal hiervoor een basis
moeten worden gelegd in de Aanbestedingswet. Deze basis zal vervolgen uitgewerkt
moeten worden in lagere regelgeving: welke gedragsregels worden voorgeschreven, hoe
worden deze geformuleerd, welke uitzonderingen zijn er mogelijk, welke sancties staan er
op overtreding van deze regels, hoe wordt handhaving van de regels ingericht?
•
Het dwingend sturen op professionele interactie zou betekenen dat er (nog) meer regels
komen voor aanbestedende diensten. De ruimte die aanbestedende diensten hierdoor
overhouden is beperkt. Daarnaast komt uit gesprekken naar voren dat het toevoegen van
regels de interactie alleen maar meer verkrampt maakt: aanbestedende diensten zullen
banger worden om fouten te maken en zullen dus meer focussen op rechtmatigheid.
Professionele interactie is gebaat bij goed gebruik maken van de ruimte die de regels
bieden, waarmee het dwingend sturen hierop een contradictio in terminis zou zijn.

57

•

•

Het is een uitdaging om gedragsregels eenduidig vast te stellen voor de gehele
aanbestedingspraktijk (verschillende typen aanbestedende diensten, verschillen tussen
werken, diensten, leveringen, verschillen tussen sectoren).
Over het algemeen genomen zullen grotere aanbestedende diensten (met meer mensen,
middelen, ervaring en kennis) zich al professioneler gedragen dan kleinere aanbestedende
diensten, dus kleinere aanbestedende diensten zouden het meest geraakt worden door
deze regels. Het zal juist kleinere aanbestedende juist aan middelen ontbreken om
expertise in te schakelen / middelen te besteden aan het professionaliseren van
aanbestedingen. Zonder hulp / aanvullende maatregelen (bijvoorbeeld samenwerking) is
het niet aannemelijk dat professionelere interactie zich zonder meer laat afdwingen.

7.3.2. Instellen toezichthouder of aanbestedingsautoriteit
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Instellen toezichthouder of aanbestedingsautoriteit
Een onafhankelijke toezichthouder treedt zelfstandig op naar aanleiding van openbare
informatie (bijvoorbeeld op TenderNed), klachten en tips en kan op eigen initiatief onderzoek
doen. De toezichthouder is bevoegd informatie bij aanbestedende diensten op te vragen en de
aanbestedende diensten zijn verplicht de gevraagde informatie te verschaffen. De
toezichthouder is er in de eerste plaats niet om concrete geschillen af te handelen maar doet
structureel onderzoek naar- en uitspraak over problemen in de aanbestedingspraktijk. Indien
een toezichthouder een klacht ontvangt is de toezichthouder wel verplicht daar iets mee te
doen (als een benadeelde partij vraagt om handhaving van de aanbestedingsregels moet de
toezichthouder kunnen acteren). In formele zin kan een toezichthouder dan een boete uitdelen
en een last onder dwangsom opleggen. Daarnaast kan een toezichthouder meer zachte
instrumenten inzetten (advies / gesprek / naming & shaming / et cetera). Ook kan worden
overwogen om een ‘toezichthouder’ in te stellen die alleen de beschikking heeft over meer
zachte instrumenten. Een voorbeeld hierbij de zogenaamde Mystery Shopper zoals deze in
Groot-Brittannië is vormgegeven. Via dit model kunnen inschrijvers een bondig geformuleerde
klacht indienen bij een onafhankelijke organisatie waarna de aanbestedende dienst een
bondige reactie formuleert. Beide stukken worden openbaar gepubliceerd.
In onze analyse hieronder zijn we uitgegaan van de toezichthouder die opereert binnen het
bestuursrecht en beschikt over formele instrumenten (boete en last onder dwangsom).

Welk probleem lost
het op?

Eventueel kan de CvAE invulling geven aan de rol van toezichthouder.36
•
Toezichthouder draagt bij aan rechtsbescherming. Het instellen van een toezichthouder
neemt een ervaren hiaat weg. Momenteel is er geen onafhankelijke toezichthouder die
zich richt op nalevering van de Aanbestedingswet / aanbestedingsrichtlijn. Aanbestedende
diensten die structureel ongewenst gedrag vertonen kunnen nu (buiten concrete
geschillen om) niet worden aangesproken.
•
Geeft ondernemers mogelijkheid om bij de toezichthouder een klacht in te dienen en
(tijdens de eerste fase van de administratieve behandeling) anoniem te blijven voor de
aanbestedende dienst. Het is vervolgens aan de toezichthouder om af te wegen of en hoe
het signaal wordt opgepakt.
•
Toezichthouder geeft ondernemers de mogelijkheid om een klacht (bindend) te laten
onderzoeken zonder kosten te maken.
•
Toezichthouder kan zelfstandig optreden en fouten in aanbestedingen signaleren en actie
ondernemen (proactief monitoren). De bevoegdheid om zelfstandig op te treden kan
bevorderen dat meer kwesties met betrekking tot overheidsinkoop die verbetering
behoeven, maar die nu buiten het zicht blijven omdat er geen klachten over worden
ingediend, worden aangekaart en verbeterd. Dat kan vervolgens weer een bijdrage
leveren aan de verdere verbetering van de professionalisering van de inkoop- en
aanbestedingspraktijk.
•
Uitspraken van de toezichthouder kunnen bijdragen aan de
professionalisering/rechtsvorming/uniformering van de aanbestedingspraktijk.
•
Een toezichthouder is bevoegd om informatie bij aanbestedende diensten op te vragen en
de aanbestedende diensten zijn verplicht de gevraagde informatie te verschaffen.

36

Zie: Bron: Toekomstscenario’s Commissie van Aanbestedingsexperts. Notitie Commissie van Aanbestedingsexperts, 16 januari 2019:
toekomstscenario 3 “Toezicht houden”.

58

•

Welke actie is
benodigd?

•
•

•

•

Nadelen/risico’s

•

•

•

•

•
•

Een toezichthouder kan de aanbestedende dienst verplichten een nog lopende
aanbestedingsprocedure op te schorten en door een bindend karakter te geven aan het
oordeel dat de toezichthouder vervolgens geeft, heeft dat oordeel effect in de concrete
aanbestedingsprocedure.
In het Visiedocument aanbesteden is overwogen om speciale toezichthouder voor
handhaving van het aanbestedingsrecht aan te wijzen. Het kabinet achtte het instellen van
een toezichthouder destijds niet nodig.
Instellen toezichthouder vraagt een investering in mensen/ middelen (eventueel te
overwegen om dit bij bestaande organisatie onder te brengen: ACM of nieuwe rol voor
CvAE). Een toezichthouder lijkt niet logisch in combinatie met de huidige opzet van de
CvAE. Dus die dan opheffen/aanpassen. Eventueel: reglement CvAE aanpassen.
De bevoegdheden van de toezichthouder zullen moeten worden vastgelegd in de
Aanbestedingswet. Dit vereist een grondige wijziging/uitbreiding van de huidige wet.
Daarnaast zal waarschijnlijk afstemming met het ministerie van JenV noodzakelijk zijn,
omdat dit een wijziging van het rechtsstelsel is.
Bij het instellen van een onafhankelijk toezichthouder komt mogelijk de toepasselijkheid
van het bestuursrecht in beeld. Dat zal betekenen dat beroep zal kunnen worden ingesteld
bij de bestuursrechter tegen oordelen van de toezichthouder. Dat zal een belangrijke
aanpassing vergen van met name de rechtspraktijk.
Meersporenbeleid (nog een autoriteit): er zijn reeds andere mogelijkheden om naleving te
bevorderen (echter, dit moeten ondernemers wel zelf aankaarten). Namelijk:
klachtenloketten, de CvAE en de civiele rechter. Op Rijksniveau kijkt de Audit Dienst Rijk,
of alle regels goed worden toegepast, bij lagere overheden zullen interne audits en de
accountantscontrole hierop toezien.
Wanneer de aanbestedende dienst verplicht is de aanbesteding op te schorten en het
daarop volgende bindende advies op te volgen, is het waarschijnlijk dat er een
verschuiving van de rechter naar de toezichthouder zal plaatsvinden vanwege de
laagdrempeligheid van de toezichthouder. Met het oog op het beginsel van hoor en
wederhoor zal de doorlooptijd van de procedure bij de toezichthouder toenemen.
Dit scenario zet ondernemers mogelijk aan tot strategisch gebruik van de procedure
(bijvoorbeeld voor zittende aanbieders die gebaat zijn bij vertraging van een nieuw
contract). Een verplichte financiële maatregel kan dienen als drempel tegen dergelijk
misbruik. Dat doet echter afbreuk aan de laagdrempeligheid.
Toezichthouder kent mogelijk een lange doorlooptijden om signalen op te pakken. Dit kan
betekenen dat aanbestedingsprocedures voor langere periode worden opgeschort. Indien
toezichthouder geen opschortende / bindende werking heeft is er geen sprake van een
bijdrage aan geschilbeslechting: problemen van inschrijvers zijn vaak concrete signalen in
concrete gevallen. Een toezichthouder zal (in verband met doorlooptijden) dan niet
bijdragen aan het oplossen van concrete gevallen.
Mogelijk leidt een toezichthouder (met naming and shaming) tot verdere verjuridificering
van aanbestedingsprocedures.
Het wettelijke kader om besluiten van een toezichthouder te toetsen is de Awb. Dit kan in
de praktijk dus betekenen dat uitspraken van de toezichthouder over de toepassing van de
aanbestedingsregels uiteindelijk bij de bestuursrechter zullen worden voorgelegd.

7.4. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht
op het verbeteren van klachtafhandeling
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het verbeteren van de afhandeling van klachten over
aanbestedingsprocedures. Door klachten effectief af te handelen wordt voorkomen dat geschillen escaleren en
bij de rechter terecht komen. Op deze wijze wordt voorkomen dat formele (juridische) rechtsbescherming
nodig is. De verbetermogelijkheden in deze paragraaf zijn te realiseren binnen het huidige kader: er zijn geen
grote wijzigingen in onderliggende wet- en regelgeving nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.4.1. Stimuleren professionalisering klachtenloketten
Verbetermogelijkheid

Stimuleren professionalisering klachtenloketten

59

Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Inschrijvers kunnen bij een groot deel van de aanbestedende diensten een klacht indienen bij
het klachtenloket. Dat is een aanspreekpunt binnen de aanbestedende dienst dat onafhankelijk
de klacht bekijkt en daarover een advies uitbrengt aan de aanbestedende dienst. Inschrijvers
uiten zorgen over de onafhankelijkheid, deskundigheid en impact (uitspraken komen te laat
en/of leiden niet tot wijzigingen) van de klachtenloketten. Kanttekening is dat er grote
verschillen worden ervaren in inrichting en kwaliteit van de klachtenloketten. Er is behoefte
aan professionalisering/duidelijkheid over de rol van de klachtenloketten. De volgende
verbetermogelijkheden kunnen worden verkend:
1. Uniforme klachtenreglementen stimuleren. Aanbestedende diensten stimuleren te
werken met een uniform klachtenreglement.
2. Onafhankelijke klachtencommissie stimuleren. Klachtbehandeling bij aanbestedende
diensten laten uitvoeren door een daadwerkelijk onafhankelijke klachtencommissie.
3. Regionale samenwerking stimuleren. Stimuleren dat aanbestedende diensten
klachtenloketten regionaal vormgeven om schaalvoordelen te behalen en eenvormigheid
in afdoening van klachten.
1. Uniform klachtenreglement stimuleren
•
Door klachtenloketten uniform in te richten, verdwijnen verschillen tussen
aanbestedende diensten en is het duidelijker voor inschrijvers wat zij kunnen
verwachten. Bijvoorbeeld op het gebied van termijnen.
2. Onafhankelijke klachtencommissie stimuleren:
•
Er bestaan zorgen over de onafhankelijkheid van klachtenloketten bij aanbestedende
diensten. Deze beeldvorming kan mogelijk worden weggenomen wanneer
aanbestedende diensten bij hun klachtenloket een onafhankelijke klachtencommissie
instellen.
•
Een klachtencommissie kan als onafhankelijke partij optreden om het gesprek tussen
aanbestedende dienst en inschrijver te faciliteren zonder te juridificeren
(mediatorrol).
3. Regionale samenwerking stimuleren:
•
Door regionaal samen te werken kunnen schaalvoordelen worden behaald. Enerzijds
op het gebied van kosten en inzet: het klachtenloket hoeft maar één keer te worden
georganiseerd. Anderzijds op het gebied van expertise: lessen van verschillende
aanbestedende diensten kunnen met elkaar worden gedeeld en de klachtenloketten
krijgen een groter aantal klachten te zien waar van geleerd kan worden. De
klachtenloketten komen op grotere afstand te staan van de aanbestedende diensten.
•
Het stimuleren van professionalisering van klachtenloketten vraagt om een
cultuuromslag bij aanbestedende diensten. Die begint met het creëren van
bewustzijn. Dat vraagt om voortdurende aandacht voor het onderwerp vanuit
overheden, (lokale) politiek, marktpartijen en branchevereniging. Dit vraagt inzet op
langere termijn.
•
In het kader van het stimuleren van professionele interactie worden ook
verschillende verbetermogelijkheden geschetst. Het lijkt logisch om de
verbetermogelijkheden voor de klachtenloketten hier bij te laten aansluiten.
•
Doorlooptijd: professionalisering van klachtenloketten vraagt om een cultuuromslag
bij aanbestedende diensten. Die begint met het creëren van bewustzijn. Dat vraagt
om voortdurende aandacht voor het onderwerp vanuit overheden, (lokale) politiek,
marktpartijen en branchevereniging. Dit vraagt inzet op langere termijn.
•
Daarbij kennen de verbetermogelijkheden (afhankelijk van de inrichting) praktische
nadelen/risico’s voor de aanbestedende partijen. Zo kosten ze meer inzet van tijd en
middelen.

7.4.2. Verduidelijken rol CvAE
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Verduidelijken rol CvAE (binnen het huidige stelsel)
De CvAE schetst zelf een aantal toekomstscenario’s die kunnen bijdragen aan het
verduidelijken van de rol van de CvAE in de systematiek van rechtsbescherming van
ondernemingen en/of de professionalisering van overheidsaanbestedingen: 37
1. Uitsluitend geschillen behandelen:

37 Bron: Toekomstscenario’s Commissie van Aanbestedingsexperts. Notitie Commissie van Aanbestedingsexperts, 16 januari 2019.

60

•

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Enkel geschillen vóór de inschrijving behandelen. In dit scenario kan een klacht alleen
bij de commissie worden ingediend vóór de uiterste termijn voor indiening van de
inschrijvingen, of in voorkomend geval de verzoeken tot deelneming aan de
procedure (in het geval van een selectiebesluit). De klacht wordt met spoed
behandeld. De klachtprocedure leidt tot een juridisch oordeel dat niet bindend is. Er
is in dit scenario – in beginsel – dus geen sprake van geschilbeslechting. De CvAE krijgt
in dit scenario nog geen opschortende werking, voor opschortende werking zie ‘7.4.2.
Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE.’
•
Geschillen voor en na inschrijving behandelen. Er kan zowel vóór als na inschrijving,
maar alleen tijdens de aanbestedingsprocedure, een klacht bij haar worden ingediend
(in de huidige situatie: ook na het sluiten van de overeenkomst). De klacht wordt met
spoed behandeld. Het kan echter voorkomen dat de aanbestedingsprocedure tijdens
de behandeling van de klacht wordt afgerond en er een overeenkomst wordt
gesloten. In dat geval vervalt het spoedeisende karakter van de klacht en zal de CvAE
het geschil niet verder behandelen. De klachtprocedure leidt tot een juridisch oordeel
dat niet bindend is. Wel dient afwijking gemotiveerd te worden en verantwoord. Er is
in dit scenario – in beginsel – geen sprake van geschilbeslechting. De CvAE krijgt in dit
scenario nog geen opschortende of bindende werking, voor opschortende werking zie
‘7.4.2. Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE.’
2. Uitsluitend bijdragen aan leereffect en professionalisering:
•
Het doel van de klachtprocedure bij de CvAE is nu niet meer het geven van een
oordeel in het concrete geval, zodat de vraag naar het al dan niet bindende karakter
van zo’n oordeel (geschilbeslechting) in dit scenario niet langer aan de orde is. Het
doel van dit scenario is om naar aanleiding van een concreet geschil evaluatief terug
te kijken op de inmiddels afgeronde aanbestedingsprocedure. In dat kader belegt de
CvAE standaard een of meer evaluatiebijeenkomsten met de bij het geschil betrokken
ondernemer en de aanbestedende dienst. De evaluatie mondt uit in een of meer
aanbevelingen met het oog op professionalisering van de aanbestedingspraktijk in de
toekomst. Deze aanbevelingen worden bovendien gepubliceerd.
Overkoepelend is het maken van een keuze in het doel van de CvAE in rechtsbescherming voor
ondernemers dan wel professionalisering van overheidsaanbestedingen van belang om het
huidige diffuse karakter weg te nemen en verwachtingen goed te managen. De verschillende
scenario’s kennen verschillende voordelen:
1. Uitsluitend geschillen behandelen
•
Vóór indiening van de inschrijvingen – of indiening van de verzoeken tot deelneming
– zijn aanbestedende diensten naar verwachting meer bereid een advies van de CvAE
ter harte te nemen, dan na een gunningsbeslissing. Door op dit soort klachten te
focussen kan de CvAE haar effectiviteit zo veel als mogelijk bevorderen.
2. Uitsluitend bijdragen aan leereffect en professionalisering.
•
Niet gericht op oordeelsvorming, dus meer constructieve houding tussen betrokken
actoren onderling en de CvAE die kan uitmonden in aanbevelingen met het oog op
professionalisering van de aanbestedingspraktijk in de toekomst.
•
Partijen kunnen zich meer gehoord voelen wanneer zij hun standpunt mondeling
kunnen toelichten tijdens een evaluatiebijeenkomst en zijn daarmee ook meer
betrokken bij de procedure en bij de aanbevelingen die uit de evaluatie volgen.
1. Uitsluitend geschillen behandelen
•
Aanpassing van het instellingsbesluit van de CvAE voor zover daarin nu nog is bepaald
dat de CvAE ook klachten behandelt na aanmelding of inschrijving en dat de CvAE ook
bijdraagt aan het leereffect of de professionalisering in de aanbestedingspraktijk.
2. Uitsluitend bijdragen aan leereffect en professionalisering
•
Aanpassing van het Reglement van de CvAE voor zover daarin nu nog is bepaald dat
de CvAE een (schriftelijk, juridisch) oordeel geeft. Omdat in het onderhavige scenario
is voorzien in het standaard beleggen van een of meer evaluatiebijeenkomsten, is ook
op dat punt wijziging van het Reglement nodig.
Afhankelijk van het gekozen scenario zijn er verschillende nadelen en/of risico’s:
1. Uitsluitend geschillen behandelen
•
Uitgangspunt in dit scenario blijft dat de CvAE geschillen weliswaar behandelt, maar
niet beslecht. De daarmee verband houdende nadelen worden niet weggenomen.
2. Uitsluitend bijdragen aan leereffect en professionalisering
•
In dit scenario is inschakeling van de CvAE, alleen nog mogelijk na afronding van de
aanbestedingsprocedure. De CvAE kan geen oordeel meer geven in een concreet
geschil, met als gevolg dat zo’n oordeel en een eventuele aanbeveling van de CvAE

61

•

•
•

ook geen impact meer zullen hebben op de aanbestedingsprocedure in kwestie (geen
bijdrage aan de oplossing).
Geen concrete geschillen meer oplossen: afbreuk aan status CvAE met mogelijk
minder vragen tot gevolg. Het is de vraag of ondernemers nog tijd en energie zullen
willen steken in een evaluatieprocedure, wanneer de aanbestedingsprocedure in
kwestie inmiddels is afgerond en de resultaten van de evaluatie geen impact meer
zullen hebben op de uitkomst van de aanbestedingsprocedure.
Langere doorlooptijd van evaluatieprocedure dan procedure in huidige situatie.
Leemte: geen orgaan dat een onafhankelijk advies kan geven over het
aanbestedingsklachten.

7.5. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht
op het verbeteren van klachtafhandeling
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het verbeteren van de afhandeling van klachten over
aanbestedingsprocedures. Door klachten effectief af te handelen wordt voorkomen dat zaken escaleren en bij
de rechter terecht komen. Op deze wijze wordt voorkomen dat formele (juridische) rechtsbescherming nodig
is. De verbetermogelijkheden in deze paragraaf vallen buiten het huidige kader: er zijn significante
wetswijzigingen nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.5.1. Dwingend sturen op klachtenloketten
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Dwingend sturen op klachtenloketten
Waar bij ‘Stimuleren professionalisering klachtenloketten’ de maatregelen nog descriptief
worden ingericht (voorlichten, aansporen, faciliteren), zou bij deze verbetermogelijkheid
worden gekozen voor een meer dwingend karakter richting aanbestedende diensten. Zo
zouden uniforme reglementen en onafhankelijke commissies dwingend kunnen worden
vastgelegd in de Aanbestedingswet of lagere regelgeving. Daarnaast zou kunnen worden
voorgeschreven dat klachtenloketten van aanbestedende diensten een opschortende werking
moeten krijgen. Tot slot zouden klachtenloketten ook afgeschaft kunnen worden. Hieronder
gaan we in op deze verschillende verbetermogelijkheden:
1.
2.

3.

4.
Welk probleem lost
het op?

1.

2.

Uniform klachtenreglement verplichten. Aanbestedende diensten verplicht laten werken
met een uniform klachtenreglement.
Onafhankelijke klachtencommissie verplichten. Klachtbehandeling bij aanbestedende
diensten verplicht laten uitvoeren door een daadwerkelijk onafhankelijke
klachtencommissie (bijvoorbeeld door samenwerking).
Opschortende werking van klachtenprocedure introduceren. Introduceren dat wanneer
een klacht wordt ingediend, de procedure in principe wordt opgeschort, tenzij hiervoor
zwaarwegende motieven zijn. In de huidige situatie is dit precies andersom.
Afschaffen klachtenloketten. De mogelijkheid voor aanbestedende diensten om een
klachtenloket in te richten afschaffen.
Uniform klachtenreglement verplichten
•
Door klachtenloketten uniform in te richten, verdwijnen verschillen tussen
aanbestedende diensten en is het duidelijker voor inschrijvers wat zij kunnen
verwachten. Bijvoorbeeld op het gebied van termijnen.
•
Daarnaast zal een verplicht uniform klachtenloket aanbestedende diensten, die nu
geen of slecht functionerend klachtenloket hebben, verplichten een klachtenloket in
te richten. Hierdoor kunnen ook bij deze aanbestedende diensten de voordelen van
klachtenloketten worden benut.
Onafhankelijke klachtencommissie verplichten:
•
Er bestaan zorgen over de onafhankelijkheid van klachtenloketten bij aanbestedende
diensten. Deze beeldvorming kan mogelijk worden weggenomen wanneer
aanbestedende diensten bij hun klachtenloket verplicht een onafhankelijke
klachtencommissie instellen.

62

•

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Een klachtencommissie kan als onafhankelijke partij optreden om het gesprek tussen
aanbestedende dienst en inschrijver te faciliteren zonder te juridificeren
(mediatorrol).
3. Opschortende werking van klachtenprocedure introduceren:
•
Betere rechtsbescherming. Opschorting geeft meer ruimte om de klacht te
behandelen en tot een oplossing te komen. Nu komen uitspraken van
klachtenloketten vaak te laat in procedure zodat de consequentie van uitspraak niet
meer kan worden meegenomen.
4. Afschaffen klachtenloketten (direct naar CvAE):
•
Geen verplichte tussenstap meer voordat je als inschrijver naar de CvAE stapt,
waardoor tijd wordt bespaard en adviezen van de CvAE vaker op tijd komen om nog
effect te kunnen hebben.
•
Het is als aanbestedende dienst nu niet verplicht om een intern klachtenloket op te
richten. Hiervoor is destijds bewust gekozen door de beleidsmaker. De beleidsmaker
zal deze afweging opnieuw moeten maken en de onderliggende wet- en regelgeving
moeten aanpassen.
•
Wanneer dwingend wordt gestuurd op de klachtenloketten, zal hiervoor een basis
moeten worden gelegd in de Aanbestedingswet. Deze basis zal vervolgen uitgewerkt
moeten worden in lagere regelgeving: welke reglementen worden voorgeschreven,
hoe worden deze geformuleerd, welke uitzonderingen zijn er mogelijk, welke sancties
staan er op overtreding van deze regels, hoe wordt handhaving van de regels
ingericht?
Algemeen:
•
Het is een uitdaging om de regels voor klachtenloketten eenduidig vast te stellen voor
de gehele aanbestedingspraktijk (verschillende typen aanbestedende diensten,
verschillen tussen werken, diensten, leveringen, verschillen tussen sectoren),
waardoor het mogelijk een keurslijf vormt waar in de praktijk lastig mee te werken is
voor ondernemers en aanbestedende diensten.
•
Een verplicht reglement en een verplichte onafhankelijke commissie zijn kosten- en
arbeidsintensief voor – met name – kleinere aanbestedende diensten. Oplossing kan
zijn om samen te werken met andere aanbestedende diensten en/of in
inkoopverbanden. De verplichtingen vereisen daarnaast veranderingen bij alle
aanbestedende diensten die hun klachtenprocedure nu op een andere wijze hebben
ingericht.
Wat betreft de opschortende werking:
•
Opschorting kan nadelig uitpakken voor de planning van de aanbestedende dienst
(bijvoorbeeld omdat hetgeen wordt ingekocht/ aanbesteed tijdskritiek is). Daarnaast
moet rekening worden gehouden met de belangen van de andere inschrijvers die ook
tijd investeren en capaciteit reserveren. Een opschortende werking kan nadelig
uitpakken voor hun planning.
•
Als gevolg van de opschortingsplicht voor aanbestedende diensten zal het aantal
klachten (en daarmee administratieve lasten) naar verwachting sterk gaan toenemen.
Bovendien ligt het gevaar van strategische inzet van de klachtprocedure op de loer:
ondernemers kunnen met een (gratis) klacht de aanbestedingsprocedure immers
stilleggen (de zittende aanbieder heeft vaak belang bij verlenging van zijn contract;
zodat een vertraging hem meestal goed uitkomt).
Wat betreft het afschaffen van klachtenloketten:
•
De beoogde voordelen van klachtenloketten vallen weg. Zo kunnen klachten niet
meer laagdrempelig in onderling overleg opgelost worden. Dit leidt waarschijnlijk tot
sneller inschakeling van de CvAE of rechter. Misverstanden, onbedoelde fouten en
ten onrechte gestelde eisen in de aanbesteding kunnen minder goed worden hersteld
zonder dat zaken escaleren. Ook ontneemt dit aanbestedende diensten een
mogelijkheid om te reflecteren en leren.
•
Verder dient deze oplossingsrichting te worden bezien in samenhang met de
toekomstscenario’s voor de CvAE (dit geldt ook voor de andere opties). Indien de
CvAE een andere rol gaat vervullen (bijvoorbeeld zich richten op professionalisering)
is er geen laagdrempelig loket meer waar inschrijvers concrete geschillen kunnen
voorleggen.

63

7.5.2. Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Uitbreiden bevoegdheden of opheffen CvAE
Uit dit onderzoek blijkt dat de CvAE wordt gewaardeerd om haar deskundigheid en
onafhankelijkheid. Ondernemers waarderen het feit dat de commissie klachten inhoudelijk
behandelt (en uitgebreid motiveert), inhoudelijker dan de voorzieningenrechter. Vanwege de
beperkte bevoegdheden van de CvAE draagt ze echter beperkt bij aan het oplossen van
klachten in aanbestedingsprocedures. Een verbetermogelijkheid zou zijn om deze
bevoegdheden uit te breiden. Het gaat dan om het introduceren van een opschortende
werking. Zie voor het bindend maken van de CvAE adviezen dan ook paragraaf 7.6.1. ‘Instellen
scheidsgerecht (arbitrage) of CvAE met bindend oordeel.’
Gezien de huidige beperkte bijdrage aan het oplossen van klachten in aanbestedingsprocedures
zou de CvAE ook opgeheven kunnen worden.
1. CvAE opschortend maken:
•
Voordeel van een opschortingsplicht voor de aanbestedende dienst is dat het advies
van de CvAE op tijd komt en zo nog kan worden meegenomen door de
aanbestedende dienst. Daarmee wordt de kans verhoogd dat de klacht van de
ondernemer nog tot effectieve wijzigingen kan leiden.
2. CvAE Opheffen:
•
Door de CvAE op te heffen wordt het stelsel van rechtsbescherming armer, maar wel
duidelijker: wanneer de aanbestedende dienst de klacht (of vraag) niet gegrond
verklaart is er één duidelijke vervolgroute, namelijk het aanspannen van een kort
geding.
•
Het wegvallen van de kosten van de CvAE levert een directe financiële besparing op.
1. CvAE opschortend maken:
•
Voor een opschortingsplicht voor de aanbestedende dienst is niet alleen een wijziging
van het Instellingsbesluit van de CvAE nodig, maar ook een wijziging van de
Aanbestedingswet. Bovendien zal de CvAE vermoedelijk extra capaciteit nodig
hebben (al dan niet in de vorm van de flexibele schil van experts) met het oog op een
verwachte toename van haar inschakeling, en het feit dat iedere klacht vanaf dan een
spoedklacht is.
2. CvAE Opheffen:
•
Artikel 4.27 Aanbestedingswet 2012 aanpassen en er zullen maatregelen moeten
worden getroffen om de CvAE te beëindigen.
1. CvAE opschortend maken:
•
Opschorting kan nadelig uitpakken voor de planning van de aanbestedende dienst
(bijvoorbeeld omdat hetgeen wordt ingekocht/ aanbesteed tijdskritiek is). Daarnaast
moet rekening worden gehouden met de belangen van de andere inschrijvers die ook
tijd investeren en capaciteit reserveren. Een opschortende werking kan nadelig
uitpakken voor hun planning.
•
Als gevolg van de opschortingsplicht voor aanbestedende diensten zal het aantal
klachten naar verwachting toenemen. De CvAE zal moeten worden toegerust op de
behandeling van dit grotere aantal klachten.
•
Bovendien ligt het gevaar van strategische inzet van de klachtprocedure op de loer:
ondernemers kunnen met een (gratis) klacht de aanbestedingsprocedure immers
stilleggen (de zittende aanbieder heeft vaak belang bij verlenging van zijn contract;
zodat een vertraging hem meestal goed uitkomt).
•
Tot slot staat het aanbestedende diensten nog steeds vrij de adviezen van de CvAE
naast zich neer te leggen. Wellicht is verzwaarde motivering hierbij dan wel op zijn
plaats.
2. CvAE Opheffen:
•
Bij geschillen waar het klachtenloket van de aanbestedende dienst geen oplossing
biedt is een kort geding aanhangig maken het enige alternatief om tot een
onafhankelijk oordeel te komen (mits er geen alternatieve voorziening binnen of
buiten het huidige systeem wordt getroffen). Met name voor MKB-ondernemingen
zal deze drempel hoger zijn dan de drempel om naar de CvAE te stappen.
•
Ondernemers geven aan dat de CvAE de enige plek is waar in het huidige stelsel
inhoudelijk en onafhankelijk naar hun klacht wordt gekeken. Ondanks de beperkte
bijdrage aan de oplossing de klacht, draagt het advies van de CvAE wel bij aan het
gevoel van rechtvaardigheid bij ondernemers.

64

•

Wanneer de CvAE wordt opgeheven zal ook de bijdrage van de CvAE aan het
leereffect en de professionalisering in de aanbestedingspraktijk verdwijnen.

7.6. Verbetermogelijkheden binnen het huidige kader gericht
op het bindend oplossen van geschillen
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het bindend oplossen van geschillen op het gebied van
aanbestedingsprocedures. Het gaat hier dus om de formele (juridische) rechtsbescherming van inschrijvers. De
verbetermogelijkheden in deze paragraaf zijn te realiseren binnen het huidige kader: er zijn geen grondige
wetswijzigingen nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.6.1. Stimuleren verbetering rechtspraktijk
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Stimuleren verbetering rechtspraktijk
Er zijn een aantal mogelijkheden om de rechtsbescherming voor ondernemers bij de civiele
rechter te verbeteren:
1. Informatievoorziening voor rechters verbeteren
•
Richtlijnen vaststellen voor wat wel/niet bedrijfsvertrouwelijk is op basis van de
rechtspraak van het Hof van Justitie EU (dan wel vertrouwelijke kennisneming van
stukken door de rechter)
•
Richtlijnen vaststellen voor het aanleveren van stukken van tevoren (termijnen)
•
Conclusie van antwoord voor de zitting
2. Expertise van rechter vergroten (dan wel deskundige voorlichting)
•
Verhoogde inzet op specialisering en bijscholing van rechters
•
Richtlijnen vaststellen voor het inschakelen van inhoudelijke expertise (informanten)
•
Mogelijkheid bieden om in voorkomende gevallen in eerste aanleg in een
meervoudige kamer te behandelen
Een betere informatievoorziening voor rechters die een uitspraak in kort geding moeten doen,
meer inhoudelijke toetsing en meer expertise kunnen bijdragen aan waarheidsvinding en
daarmee de rechtsbescherming voor zowel ondernemers als aanbestedende diensten
vergroten:
•
Afhankelijk van de invulling van de richtlijnen: meer informatie ter beschikking voor de
rechter in het beoordelen van de zaak.
•
Afhankelijk van de invulling van de richtlijnen: meer informatie tijdig ter beschikking voor
de eiser om zijn/haar pleidooi op te baseren. Minder verschillen tussen rechtbanken in de
mate waarin rechters informatie opvragen/ bedrijfsvertrouwelijkheid interpreteren.
Hiermee wordt rechtseenheid bevorderd.
•
Een betere informatievoorziening en het inschakelen van inhoudelijke expertise kunnen
bijdragen aan het vollediger toetsen van aanbestedingsgeschillen door de rechter.
Er zijn drie mogelijke actielijnen:
•
Voorlichten: rechters bewegen meer gebruik te maken van de mogelijkheden die zij
binnen de huidige kaders hebben (m.b.t. bijvoorbeeld de informatievoorziening en het
inroepen van deskundigen)
•
Experimenteren: de Experimentenwet rechtspleging voorziet erin dat met het oog op
bevordering van innovatie in de rechtspraak ten behoeve van … effectieve
geschilbeslechting bij wege van experiment bij algemene maatregel van bestuur voor een
periode van ten hoogste drie jaar kan worden afgeweken van grote delen van ons
burgerlijk procesrecht. De wet is bedoeld om de rechtspraak de mogelijkheid te bieden
om, met inachtneming van de fundamentele beginselen van het procesrecht en binnen de
grenzen die voortvloeien uit verdragen en EU-regelgeving, te werken aan vergroting van
de maatschappelijke effectiviteit van de rechtspraak. De wetgever kan via deze weg
instructies meegeven aan rechters gericht op het procesrecht rondom aanbestedingszaken
(bijvoorbeeld waar het gaat om termijnen, informatievoorziening, expertise inschakelen,
aard en omvang van toetsing, et cetera).38

38

Bron: Hoe kan de kortgedingrechter haar rol als rechtsbeschermer in aanbestedingsgeschillen effectiever invullen? Mr. A.H. Schotman,
Tijdschrift Aanbestedingsrecht en Staatssteun, nummer 4, Augustus 2018, sdu.

65

•

•
Wat zijn nadelen en
risico’s?

•
•
•
•

•

Vastleggen: de instructies die eventueel eerst in de Experimentenwet worden
meegegeven, kunnen ook worden vastgelegd in de Aanbestedingswet. Een alternatief is
om de instructies op te nemen in het rolreglement voor rechters, dat wordt vastgesteld
door de Raad voor de Rechtspraak.
Eventueel ook het mogelijk maken van vertrouwelijke kennisneming van stukken conform
de regeling in het Awb.
Mogelijk (ervaren als) beperking van de vrijheid van de rechter.
Het is de vraag of de genoemde verbetermogelijkheden zich – gelet op de diversiteit van
de materie – goed laten vastleggen in uniforme richtlijnen.
In het geval van richtlijnen: mogelijk bureaucratisering en daarmee minder mogelijkheden
voor maatwerk waarmee het kort geding minder flexibel wordt. Dit heeft mogelijk een
negatief effect op waarheidsvinding.
Meer informatie zal vermoedelijk betekenen dat er meer tijd en middelen nodig zijn in een
kort geding. Een grotere tijdsinzet is lastig te verenigen met het karakter van een kort
geding.
Bij vertrouwelijke kennisneming van stukken door de rechter is het ‘equality of arms’
beginsel mogelijk in het geding. Alle stukken die worden meegenomen dienen voor alle
partijen beschikbaar te zijn.

7.6.2. Uitbreiden gronden voor vernietiging
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?
Wat zijn nadelen en
risico’s?

Uitbreiden gronden voor vernietiging
Gronden voor vernietiging in Hoger Beroep uitbreiden. Een eenmaal gesloten overeenkomst
(definitieve gunningsbeslissing) tussen een aanbestedende dienst en een inschrijvend bedrijf is
‘vrijwel onaantastbaar’ voor andere bedrijven. De Hoge Raad bepaalde eind 2016 dat een
overeenkomst wegens strijd met de aanbestedingsregels slechts aantastbaar is op de drie
gronden vermeld in art. 4.15 lid 1 Aanbestedingswet 2012, en dat de overeenkomst in andere
gevallen slechts aantastbaar is in het geval van wilsgebreken en in het geval van nietigheid of
vernietigbaarheid ingevolge art. 3:40 BW (op een andere grond dan strijd met de
aanbestedingsregels).39 Wanneer, na het sluiten van een overeenkomst, bijvoorbeeld wordt
aangetoond dat de verkeerde procedure is gevolgd of de verkeerde gunningscriteria zijn
toegepast, kan een overeenkomst toch niet meer worden ontbonden. Het hoger beroep of een
bodemprocedure heeft dan dus weinig zin meer (behalve voor een eventuele
schadevergoeding). Dit beperkt de mogelijkheden voor rechtsbescherming voor inschrijvers.
•
Betere rechtsbescherming voor ondernemers. Volwaardiger toets mogelijk in Hoger
beroep/bodemprocedure: de rechter heeft meer mogelijkheden om een contract te
ontbinden.
•
Gelijkere rechtsbescherming. Zowel de ondernemer als de aanbestedende dienst heeft nu
de mogelijkheid om een volwaardig Hoger beroep aan te spannen.
•
Risico om verder gaan met het project/contract komt bij de Aanbestedende dienst te
liggen.
Aanbestedingswet wijzigen op het punt van de gronden voor vernietiging (4.15 lid 1
Aanbestedingswet 2012).
•
Wanneer meer lopende contracten alsnog worden vernietigd, ontstaan meer
maatschappelijke kosten. Ook brengt dit rechtsonzekerheid voor de winnende inschrijver
met zich mee (pacta sunt servanda).
•
De vraag is of ruimere mogelijkheden de rechter ook daadwerkelijk bewegen om vaker
over te gaan tot ontbinding. Kans bestaat dat rechter vanuit proportionaliteit oordelen dat
er toch niet moet worden ontbonden.

7.7. Verbetermogelijkheden buiten het huidige kader gericht
op het bindend oplossen van geschillen
De volgende verbetermogelijkheden zijn gericht op het bindend oplossen van geschillen op het gebied van
aanbestedingsprocedures. Het gaat hier dus om de formele (juridische) rechtsbescherming van inschrijvers. De
39 Zie ‘Xafax-arrest’: https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:HR:2016:2638&keyword=HR%3a2016%3a2638

66

verbetermogelijkheden in deze paragraaf vallen buiten het huidige kader: er zijn significante wetswijzigingen
nodig om deze verbetermogelijkheden te realiseren.

7.7.1. Instellen scheidsgerecht of CvAE met bindend oordeel
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Instellen scheidsgerecht (arbitrage) of CvAE met bindend oordeel
De wens van veel inschrijvers en experts is een onafhankelijk, bindend oordeel (van een nietjuridisch orgaan) met inhoudelijke expertise van de materie van het onderhavige geschil. Deze
wens zou ingevuld kunnen worden een scheidsgerecht in te stellen (zoals de Raad van Arbitrage
voor de bouw) of door de CvAE een bindend oordeel te laten vellen, waardoor er sprake is van
daadwerkelijke geschilbeslechting.
•
Een scheidsgerecht is een bindend niet-juridisch orgaan om geschillen bindend te
beslechten met of zonder betrokkenheid van inhoudelijke experts. In de UAR was
bijvoorbeeld een arbitrageclausule opgenomen op grond waarvan geschillen onder de
UAR over aanbesteding van werken werden beslecht door de Raad van Arbitrage voor de
bouw. De Raad van Arbitrage voor de bouw is een onafhankelijke stichting die tot doel
heeft om bouwgeschillen te beslechten. Anders dan bij de rechtbank, moeten partijen
voordat zij een geschil aan de raad voorleggen, arbitrage overeenkomen (artikel 1020 Rv).
De raad kent leden-deskundigen (technische specialisten) en leden-jurist (voornamelijk
rechters), uit de lijsten met deze leden worden de arbiters benoemd die zelf ervaring en
kennis hebben op het gebied van het geschil dat wordt voorgelegd. Deskundigen kunnen
worden voorgedragen door marktpartijen en aanbestedende diensten.
•
De CvAE kan bij de behandeling van een klacht (inhoudelijk) experts inschakelen. Door de
CvAE een bindend oordeel te laten vellen is er sprake is van daadwerkelijke
geschilbeslechting (de CvAE krijgt daarmee de functie van scheidsgerecht). Indien het
oordeel van de CvAE volledig bindend wordt, krijgt de CvAE ook de bevoegdheid
vorderingen toe te wijzen. De CvAE nodigt partijen standaard uit voor een zitting (in de
huidige situatie doet de CvAE dat in beginsel niet, maar wel in gevallen die zich daarvoor
lenen).
•
Materie deskundigheid is onderdeel van de beslissende instantie (geschikt voor complexe
projecten): per geschil meerdere arbiters met complementaire kennis en expertise
waardoor geschillen ook meer inhoudelijk kunnen worden bekeken.
•
Toegankelijker en laagdrempeliger (advocaat is formeel niet nodig) dan een bindend
oordeel bij de voorzieningenrechter.
•
Korte maar uitvoerige procedure (mogelijk wel langere doorlooptijd dan kort geding) / ook
spoedbodemprocedure mogelijk.
•
Meer mogelijkheden voor het inbrengen bewijsmateriaal / waarheidsvinding.
•
Meer rechtsbescherming voor ondernemers.
•
In de Aanbestedingswet is er geen belemmering om aanbestedingsgeschillen aan een
scheidsgerecht voor te leggen. De Raad van State gaf in advies bij het wetsvoorstel aan dat
verplichte arbitrage zou moeten worden uitgesloten (weg naar burgerlijke rechter zou niet
afgesloten mogen worden met een arbitraal beding). In artikel 4.26 AW is niettemin de
mogelijkheid opgenomen om een arbitraal scheidsgerecht aan te wijzen ter afhandeling
van een aanbestedingsgeschil.
•
Tijdens procedure dienen aanbestedende dienst en inschrijver overeen te komen dat de
Raad van Arbitrage bevoegd is om tot een bindende uitspraak te komen indien er sprake is
van een geschil.
•
Specifiek voor geschillen met betrekking tot werken en bouwgerelateerde diensten (bijv.
architecten, constructeurs en ingenieurs) kan met de Raad van Arbitrage voor de bouw
worden verkend welke mogelijkheden er zijn om opnieuw als arbiter op te treden bij
aanbestedingsgeschillen.
•
Ook kan worden verkend of CvAE ingericht kan worden als Raad van Arbitrage waarbij met
een pool van inhoudelijk deskundigen bindende uitspraken in aanbestedingsgeschillen
worden gedaan. Dit vraagt wel om een andere werkwijze en aanvullend budget (mensen
en middelen) om de organisatie in te richten.
•
Aanbestedende dienst en inschrijver dienen overeen te komen dat een scheidsgerecht
bevoegd is om tot een bindende uitspraak te komen indien er sprake is van een geschil. Als
de inschatting is dat de kansen om te winnen in een gerechtelijke procedure groter zijn
voor een aanbestedende dienst kunnen zij terughoudend zijn om voor de optie arbitrage
te kiezen.

67

•

•
•

•

•

Arbitrage voor aanbestedingsgeschillen bestond alleen voor aanbestedingsgeschillen in de
bouw. Genoemde voordelen als de materiedeskundigheid ontbreken dan voor leveringen
en diensten.
Waarschijnlijk zal er een verschuiving plaatsvinden van kort gedingprocedures bij de civiele
rechter naar procedures bij de Raad van Arbitrage of de CvAE (daarmee wordt het kort
geding een lege huls).
Beeldvorming: wanneer het scheidsgerecht bestaat uit een afvaardiging van inhoudelijk
deskundigen kan dit het beeld oproepen van de spreekwoordelijke slager die zijn eigen
vlees keurt. Het is vanwege deze beeldvorming de vraag of aanbestedende diensten
bereid zijn om aanbestedingsgeschillen bij een scheidsgerecht voor te leggen.
Kosten van een arbitrageprocedure laten zicht vooraf lastig inschatten. Anders dan bij een
overheidsrechter waar partijen voor de behandeling van hun geschil door de rechtbank
nooit meer betalen dan de griffierechten, moeten partijen de kosten van een arbitrage
volledig zelf dragen. Overigens, bij een overheidsrechter dienen partijen de
advocatenkosten uiteraard ook zelf te dragen.
Meerstromenbeleid: afhankelijk van inrichting van het bredere systeem van
rechtsbescherming blijven mogelijkheden klachtenloketten / CvAE / civiele rechter
bestaan. Dit kan voor onduidelijkheid zorgen en tot meerdere routes leiden (met lange
looptijd en hoge kosten tot gevolg).

7.7.2. Instellen Aanbestedingskamer
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?

Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?

Wat zijn nadelen en
risico’s?

Instellen Aanbestedingskamer
Concentratie van alle aanbestedingszaken in een of enkele meervoudige
aanbestedingskamer(s). Al dan niet met niet-juridische leden (volgens model
Vergabekammer40). Eventueel kan de CvAE hierbij een rol spelen als Amicus Curiae.
•
Verbetering rechtsbescherming voor aanbestedende diensten en ondernemers. Meerdere
rechters kijken naar een zaak, waardoor meer punten opgemerkt kunnen worden en de
afhankelijkheid van de interpretatie van één rechter wordt verminderd. Omdat meerdere
personen naar een zaak kijken kan naast een jurist ook niet-juridische leden (inhoudelijk
deskundigen) meebeslissen over het vonnis (Vergabekammer model).
•
Kwaliteitsverbetering. Kennis en ervaring geconcentreerd in één organisatie.
•
Aanvullend: CvAE als Amicus Curiae: de CvAE kan als amicus curiae een niet-bindend
advies aan de rechters in de Aanbestedingskamer geven over een geschil met betrekking
tot een aanbestedingsprocedure waarover de Aanbestedingskamer moet oordelen. Op
deze manier kan gebruik gemaakt worden van de kennis en expertise van de leden van de
CvAE.
•
Minder verschillen tussen rechtbanken in de mate waarin rechters kennis hebben van
aanbestedingsrecht en aanbestedingsprocedures. Hiermee wordt rechtseenheid
bevorderd.
•
Wettelijke grondslag voor Aanbestedingskamer opnemen in de Aanbestedingswet en
opnemen in wetboek van burgerlijke rechtsvordering.
•
Afstemming met het ministerie van JenV vanwege organisatie rechterlijke macht.
Moeilijkheid hierbij is dat de verbetermogelijkheid raakt aan een bredere discussie binnen
de rechterlijke macht aangaande gespecialiseerde kamers: op verschillende
rechtsgebieden bestaat de wens een gespecialiseerde kamer in te richten, waarbij de
angst bestaat dat grote rechtbanken steeds meer kamers krijgen en dus steeds groter
worden, terwijl kleine rechtbanken steeds kleiner worden.
•
Bij Amicus Curiae: De bevoegdheid van de rechter en de CvAE en de
informatieverschaffing aan de CvAE zullen moeten worden vastgelegd in de
Aanbestedingswet 2012 of het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, in de
Procesreglementen van de rechtspraak en in het Reglement van de CvAE.
•
Rechtbanken hebben nu al deels gespecialiseerde rechters. Het is de vraag wat deze
maatregel in de praktijk gaat opleveren/ wat het verschil gaat zijn met de huidige praktijk.
•
Hogere kosten, vanwege betrokkenheid meerdere rechters per zaak.
•
Wettelijk kader blijft gelijk, dus toetsing en informatievoorziening zal op dezelfde wijze
blijven plaatsvinden. Via civiel recht zullen rechters ook in principe lijdelijk blijven. Ervaren

40 Zie: https://www.deutsches-ausschreibungsblatt.de/da/service/glossar/vergabekammer/

68

•
•

problemen die samenhangen met bijvoorbeeld de informatievoorziening van de civiele
rechter worden hiermee niet noodzakelijk opgelost.
Als één rechtbank alle zaken voorzit, weet je na verloop van tijd welke beslissingen er
genomen gaan worden. Dat belemmert mogelijk de rechtsontwikkelingen.
Mogelijk lange(re) wachttijden

7.7.3. Aanbestedingsrecht vormgeven via bestuursrecht
Verbetermogelijkheid
Wat houdt het in?
Welk probleem lost
het op?

Welke actie is
benodigd?
Wat zijn nadelen en
risico’s?

Vormgeven via bestuursrecht
Volledige aanbestedingsrecht vormgeven via het bestuursrecht41
•
Waarheidsvinding / rechtsbescherming:
o In het civiel recht is de rechter lijdelijk, in het bestuursrecht zal de rechter
actiever naar de zaak kijken: de bestuursrechter zal dieper graven, kritischer
vragen stellen en de inschrijver meer helpen. Dit past bij de verhouding tussen
bedrijf en overheid (een inschrijver is beperkter in zijn mogelijkheden).
o In het bestuursrecht kan de rechter in vertrouwen kennis nemen van die
vertrouwelijke stukken, indien de verzoekende partij daarmee instemt. Een
onafhankelijke rechter bepaalt wat vertrouwelijk is en wat niet.
•
Toegankelijkheid: In het bestuursrecht zijn er in beginsel geen proceskosten voor de
inschrijver. Ook is een advocaat niet verplicht.
•
Sluit aan bij het systeem van rechtsbescherming tegen besluiten van de overheid en de
rechtsbescherming in meerderheid van andere lidstaten EU.
•
Mogelijkheid tot “kort sluiting”: meteen een uitspraak ten gronde.
•
De Aanbestedingswet zal op verschillende plekken gewijzigd moeten worden om de
bepalingen bestuursrechtelijk vorm te geven. Daarnaast zal waarschijnlijk afstemming met
het ministerie van JenV noodzakelijk zijn, omdat dit een wijziging van het rechtsstelsel is.
•
Om het aanbestedingsrecht vorm te geven via het bestuursrecht zal een volledige en
fundamentele aanpassing van de Aanbestedingswet en aanbestedingspraktijk moeten
plaatsvinden. Dit zal veel tijd en inspanning vergen.
•
In het civiel recht is het mogelijk verschillende eisen te formuleren, bijvoorbeeld om het
bestek te laten aanpassen. In het bestuursrecht kan enkel beroep worden ingesteld tegen
formele besluiten.
•
Het beeld is dat in het bestuursrecht procedures in kort geding doorgaans langer duren
dan kort geding procedures in het civielrecht.
•
Niet alle aanbestedende diensten zijn bestuursorganen. Hoe dit te verenigen is met het
volledig vormgeven van het aanbestedingsrecht via het bestuursrecht is onduidelijk.
Dit kan leiden tot rechtsbescherming die ten dele civiel blijft (voorzover de aanbestedende
dienst geen bestuursorgaan is)

41 Overigens: Hoewel het aanbestedingsrecht grotendeels onder het privaatrecht valt, zal een overheidsorgaan dat optreedt als

aanbestedende dienst ook altijd de algemene beginselen van behoorlijk bestuur moeten naleven in haar aanbesteding (Awb). Bij OV
concessies is het bestuursrecht van toepassing (CBb is de bevoegde instantie).

69

Bijlage A – Onderzoek
uitvoering taken door
Commissie van
Aanbestedingsexperts
Voor het onderzoek naar de uitvoering van taken van de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna: CvAE)
hanteren wij het analysekader zoals weergegeven in figuur 35 hieronder. We maken hierin onderscheid tussen:
• Ambitie – Wat is de doelstelling van de CvAE?
• Input – Hoeveel tijd en welke middelen worden ingezet?
• Throughput – Wat is de werkwijze en welke activiteiten worden doorlopen?
• Output - Welke concrete resultaten levert dit op?
• Outcome - Wat is het effect van de concrete resultaten?
In de conclusies worden de doeltreffendheid en doelmatigheid van de CvAE behandeld. Door de outcome te
bekijken in verhouding tot de ambitie, wordt de doeltreffendheid inzichtelijk gemaakt. Door de output in
verhouding tot de input te stellen, wordt inzichtelijk gemaakt hoe de doelmatigheid van de CvAE kan worden
beoordeeld.

Ambitie

Input

Throughput

Output

Outcome

Doelmatigheid
Doeltreffendheid
Figuur 35. Analysekader CvAE.

70

1. Ambitie - doelstelling
De CvAE geeft invulling aan artikel 4.27 van de Aanbestedingswet 2012. Deze wetsbepaling verplicht de
minister tot de “instelling van een commissie die tot doel heeft onafhankelijk advies te geven over klachten met
betrekking tot aanbestedingsprocedures.”42
In de Toelichting van het Instellingsbesluit van de CvAE staat beschreven “Het doel van de Commissie is door
een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige behandeling van klachten bij te dragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten. Dit kan tot gevolg hebben dat klachten niet hoeven te worden voorgelegd aan de
rechter. Daarnaast is het doel van de Commissie om de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk verder te
verbeteren en een leereffect teweeg te brengen bij ondernemingen en aanbestedende diensten.” 43
Bij instelling van de CvAE in april 2013 was de doelstelling drieledig:
• Een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige behandeling van klachten om bij te dragen aan de oplossing
van aanbestedingsklachten;
• Verbetering van de professionaliteit van de aanbestedingspraktijk;
• Het teweegbrengen van leereffect bij ondernemingen, aanbestedende diensten en speciale sectorbedrijven.
Naar aanleiding van de evaluatie van de CvAE in 2015 is de drieledige doelstelling herzien. Niet inhoudelijk,
maar wel wat betreft hiërarchie: er is onderscheid gemaakt tussen primaire en secundaire doelstellingen. Dit is
in het Reglement Commissie van Aanbestedingsexperts aangepast in februari 2016.44 Sindsdien geldt het snel,
zorgvuldig en laagdrempelig behandelen van klachten om bij te dragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten als primaire doelstelling. Het verbeteren van de professionaliteit in de
aanbestedingspraktijk en het teweegbrengen van een leereffect onder ondernemingen, aanbestedende
diensten en speciale-sector bedrijven wordt beschouwd als secundaire doelstellingen. De secundaire
doelstellingen zijn een afgeleide van de primaire doelstelling.
Uit het Instellingsbesluit blijkt dat de CvAE twee taken heeft, namelijk een bemiddelende en een adviserende
taak. De eerste taak van de CvAE behelst bemiddeling tussen partijen naar aanleiding van klachten. 45 De
tweede taak van de CvAE is advisering naar aanleiding van klachten. De CvAE vult de advisering in de praktijk in
door middel van het geven van een niet-bindend oordeel over de gegrondheid van een klacht.

42 Zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2013-6182.html#d16e293.
43 Zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2013-6182.html#d16e293.
44

Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 2.1.

45 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 11.2.

71

2. Input
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet over welke instrumenten de CvAE beschikt om haar ambities te
realiseren. We kijken naar de personele invulling, financiën, bevoegdheden en gezaghebbendheid,
onafhankelijkheid en deskundigheid van de CvAE.
Personele invulling
De CvAE bestaat uit een voorzitter, een vicevoorzitter en een commissielid. Het derde lid is per 1 april 2015
toegevoegd aan de CvAE omdat het aantal klachten bij de CvAE sterk toenam.46 De commissieleden hebben 10
uur per week per persoon beschikbaar voor hun werkzaamheden voor de CvAE. De CvAE geeft aan dat het
redelijk lukt om binnen het begrote aantal uren te werken. In het verleden was de beschikbare tijd
onvoldoende.
De CvAE wordt ondersteund door een secretariaat van twee personen dat is belast met juridischadministratieve en juridisch-inhoudelijke taken.47 De omvang van het secretariaat is de afgelopen jaren
hetzelfde gebleven (1,8 fte). De (juridisch-inhoudelijke) ondersteuning door het secretariaat van de CvAE is wel
gewijzigd. 48 Naast personele ondersteuning heeft de CvAE ook technologische ondersteuning in de vorm van
een webbased klachtenregistratie- en volgsysteem. Er wordt gewerkt met het Sugar CRM systeem.
De CvAE kan zich voor de behandeling van een klacht laten bijstaan door experts. Tot juli 2017 waren 79
experts verbonden aan de CvAE. Er is toen afscheid genomen van 32 experts met juridische expertise.49 De
CvAE stelt dat zij deze kennis voldoende zelf in huis heeft en daarom minder behoefte heeft aan de inzet van
juridische experts. Momenteel zijn 46 experts verbonden aan de CvAE. Zij hebben voornamelijk specifieke
kennis over een bepaalde branche of inkoopsystematiek. Bij gevallen waar behoefte is aan niet aanwezige
expertise kunnen tevens deskundigen worden ingeschakeld van buiten de pool van experts. 50 De inzet van
experts onderscheidt de adviezen van de CvAE in algemene zin van uitspraken van de voorzieningenrechter in
kort geding. In een kort geding is zelden ruimte voor het inschakelen van deskundigen. De inzet van een expert
door de CvAE kan bijdragen aan de inhoudelijke oordeelsvorming over klachten.51
Budget
Budget van de CvAE bestaat uit it-kosten voor het beheer en onderhoud website, de vergoeding voor de inzet
van experts en de vacatiegelden voor de commissieleden. Budget per jaar:
• 2016: budget van 120.000 Euro
• 2017: budget van 127.500 Euro
• 2018: budget van 125.000 Euro
• 2019: budget begroot op 115.000 Euro
Er zijn kleine verschillen te zien door de jaren heen. Dit valt te verklaren doordat soms de IT-kosten hoger of
lager uitvallen of dat er meer of minder experts worden ingezet. Daarnaast zijn er nog personeelskosten voor
de ondersteuning van de CvAE door het secretariaat. Hiervoor is jaarlijks ongeveer 155.000 Euro per jaar
begroot.

46

Minister van Economische Zaken (2015). Kamerbrief over Nieuwe regels omtrent aanbestedingen. Uitvoering van de motie van de leden
Schouten en Gesthuizen over de Commissie van Aanbestedingsexperts, KST3244089.
47 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
48 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
49
Zie: https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/nieuws/cvae-verkleint-expertbestand.
50
Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
51 Commissie van Aanbestedingsexperts (2017). 4e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

72

Bevoegdheden
De CvAE heeft geen formele bevoegdheden, zo geeft de CvAE niet-bindende adviezen en kan de CvAE
aanbestedende diensten niet verplichten een aanbestedingsprocedure op te schorten. 52 Betrokken partijen
kunnen het advies dus naast zich neerleggen. Adviezen kunnen bij een geschil voor de rechter echter wel
meewegen.
Onafhankelijkheid
In het Instellingsbesluit van de CvAE is vastgelegd dat de CvAE een onpartijdige en onafhankelijke commissie op
het gebied van aanbestedingen is. Dit betekent dat bij de behandeling van klachten de leden onafhankelijk en
onpartijdig zijn ten opzichte van de ingediende klacht en de partijen die het betreft. De leden die betrokken zijn
bij de behandeling van een klacht, mogen dus zelf geen belangenconflict hebben in die zaak. Wanneer een van
de leden een belangenconflict heeft in een zaak, wordt deze niet betrokken bij de behandeling van die zaak. Dit
wordt ook aan de partijen in die zaak bericht. Ook moet de schijn van belangenverstrengeling of betrokkenheid
worden voorkomen. Hetzelfde geldt voor experts ten aanzien van hun werkzaamheden voor de CvAE. Voordat
een expert wordt ingeschakeld wordt nagevraagd bij de expert of hij vrij staat in de desbetreffende zaak.53
Deze werkwijze heeft de CvAE zelf vastgesteld in haar een reglement.54
De onafhankelijke leden van de CvAE worden benoemd door de Minister van Economische Zaken en Klimaat op
grond van hun deskundigheid op het gebied van aanbestedingsrecht en inkoop. Leden kunnen door de Minister
worden geschorst wegens ongeschiktheid, onbekwaamheid of andere zwaarwegende redenen. 55 De voorzitter
van de CvAE is naast zijn voorzitterschap werkzaam als hoogleraar aan een universiteit met als
aandachtsgebied contracteren met de overheid (onderwijs en wetenschappelijk onderzoek). Daarnaast is hij
raadsheer-plaatsvervanger in de gerechtshoven van Den Haag en Den Bosch in aanbestedingsgeschillen. De
vicevoorzitter is naast haar functie bij de CvAE werkzaam als advocaat gespecialiseerd in het
aanbestedingsrecht. Het commissielid is naast zijn functie bij de CvAE werkzaam als zelfstandig adviseur op het
gebied van inkoop en aanbesteding en tevens als advocaat. Ook is hij actief in het onderwijs en en publiceert
hij regelmatig over het aanbestedingsrecht.56
Het secretariaat van de CvAE is geen verantwoording schuldig aan het ministerie van Economische Zaken, maar
uitsluitend aan de CvAE.57
De experts van de CvAE werken onafhankelijk en op persoonlijke titel voor de CvAE. Deze experts zijn
werkzaam bij een aanbestedende dienst, in de markt of als zelfstandig adviseur. Meerdere gesprekspartners
hebben aangegeven vraagtekens te hebben bij de daadwerkelijke onafhankelijkheid van de experts. Daarnaast
menen gesprekspartners dat niet alle experts die aan de CvAE zijn verbonden een bewezen staat van dienst
hebben. De CvAE merkt op dat voor de inschakeling van expert altijd navraag wordt gedaan of een expert ‘vrij
staat’ in de zaak waarin hij/zij wordt betrokken. Daarnaast zijn er ook experts aan de CvAE verbonden die nooit
zijn ingeschakeld.
Uit de evaluatie van de CvAE in 2015 bleek dat de CvAE verschillende voorzieningen heeft getroffen om een
onafhankelijke oordeelsvorming door de CvAE te borgen. Zo worden leden die een belangenconflict hebben in
een aanbesteding waarover een klacht wordt ingediend, buiten de mailwisseling en het overleg over die klacht
gehouden. Daarnaast worden indieners van de klacht en de beklaagde over dat belangenconflict en over de
door de Commissie getroffen maatregelen geïnformeerd. Uit de procesbeschrijving van februari 2019 blijkt dat

52 Zie: https://www.pianoo.nl/nl/regelgeving/gewijzigde-aanbestedingswet-2012/klachtafhandeling-bij-aanbesteden.
53 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 10, lid 5.
54 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 6, lid 1.
55 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 3.
56

Zie: https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/over-ons/samenstelling-commissie.

57 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 5, lid 2.

73

dit proces ongewijzigd is. Nieuw is dat partijen al vóór het uitbrengen van het advies worden ingelicht indien de
Commissie één of meer van haar leden niet bij de behandeling van de zaak betrekt.
Uit zowel de enquête als de gesprekken en focusgroepen komt naar voren dat de CvAE als een onafhankelijk
orgaan wordt gezien. In de enquête geeft 74% van de respondenten aan de CvAE als een onafhankelijk orgaan
te zien. Hiermee is 6% het oneens. 12% van de respondenten geeft aan dit niet te weten en 8% is niet eens/niet
oneens (figuur 36). In vergelijking met het onderzoek uit 2015 geeft een groter deel van de respondenten aan
het eens te zijn met de stelling. Het percentage dat ‘weet ik niet’ heeft aangegeven is kleiner.

De CvAE is een onafhankelijk orgaan
2015

19%

2019

36%

12%

26%
0%

10%

1%

48%
20%

Zeer eens

4%

30%

Eens

40%

50%

Niet oneens/niet eens

28%
8%

60%
Oneens

70%

5%

80%

Zeer oneens

1%
12%
90%

100%

Weet ik niet

Figuur 36. Stelling: De Commissie is een onafhankelijk orgaan. (2015: N = 831 (betrokken en niet-betrokken respondenten); 2019: N = 262
(alle respondenten die bekend zijn met de CvAE).

Gezaghebbendheid van de CvAE
Uit gesprekken komt naar voren dat de CvAE gezaghebbend is binnen het gegeven kader. Gesprekspartners
geven aan dat dreiging van het indienen van een klacht bij de CvAE lijkt te werken om het gesprek met een
aanbestedende dienst aan te gaan. Ze geven aan dat de CvAE wordt beschouwd als een zekere autoriteit.
Tegelijkertijd geven gesprekspartners aan dat de adviezen vaak slechts ter kennisgeving aangenomen worden
door de aanbestedende diensten. Door de beperkte formele bevoegdheden leggen veel aanbestedende
diensten adviezen van de CvAE vaak naast zich neer. Dit heeft een negatieve invloed op de gezaghebbendheid
van de CvAE. Uit de enquête blijkt dat 54% van de respondenten de CvAE gezaghebbend vindt. Onderstaande
figuur laat een uitsplitsing zien van de verschillende typen respondenten. Aanbestedende diensten zijn
positiever over de gezaghebbendheid van de CvAE dan ondernemers.

De CvAE is gezaghebbend
2%
Expert

17%

Aanbestedende dienst

11%

Ondernemer

11%

44%

20%

44%

19%

30%
30%

17%

26%

0%

10%

20%

40%

Zeer eens

Eens

Niet oneens/niet eens

50%
Oneens

8%
60%

1%
4%

20%

70%

Zeer oneens

25%
80%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 37. Stelling: De CvAE is gezaghebbend. Beoordeeld door alle respondenten, behalve de branche-organisaties die bekend zijn of
hebben gehoord van de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE (N = 253).

Deskundigheid van de CvAE
In de vorige evaluatie oordeelden zowel respondenten van aanbestedende diensten als ondernemers positief
over de deskundigheid van de CvAE. 54% van de respondenten gaf toen aan het eens te zijn met de stelling dat
de CvAE een deskundig orgaan is. Uit de enquête in 2019 is dit percentage gestegen naar 78%. Ook

74

gesprekspartners zijn overtuigd van de deskundigheid van de CvAE waarbij zij met name verwijzen naar de
kwaliteit van de adviezen.

De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van
aanbestedingsklachten
2015

21%

2019

33%

11%

29%
0%

10%
Zeer eens

3%

31%

49%
20%
Eens

30%

40%

50%

Niet oneens/niet eens

9%
60%

Oneens

70%
Zeer oneens

80%

1%

12%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 38. Stelling: De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten. (2015: N = 831 (betrokken en
niet-betrokken respondenten); 2019: N = 262 (alle respondenten die bekend zijn met of gehoord hebben van de CvAE)).

75

3. Throughput
In dit hoofdstuk wordt behandeld welk proces een klacht doorloopt. De volgende paragrafen worden
behandeld: inrichting klachtenprocedure, toegankelijkheid van de CvAE, zorgvuldigheid van de
klachtbehandeling, snelheid en doorlooptijd van de klachtbehandeling en betrokkenheid en inzet van
de experts.

3.1. Inrichting klachtenprocedure
Wanneer een klacht kenbaar is gemaakt bij de aanbestedende dienst en dit niet tot een voor de indiener
bevredigende oplossing heeft geleid of deze niet binnen een redelijke termijn is beantwoord, kan worden
geklaagd bij de CvAE. Een klacht kan op verschillende momenten en om verschillende redenen worden
ingediend bij de CvAE. Een klacht kan zowel tijdens als na afloop van een aanbestedingsprocedure worden
ingediend. Een klacht kan ook worden ingediend wanneer wordt verondersteld dat ten onrechte geen
aanbestedingsprocedure is gevoerd. De CvAE heeft niet de bevoegdheid om de aanbestedende dienst te
verplichten de aanbestedingsprocedure op te schorten wanneer een klacht is ingediend.
Klachten kunnen worden ingediend door ondernemers, door brancheorganisaties namens een ondernemer of
door aanbestedende organisaties. Het is niet mogelijk om anoniem een klacht in te dienen behalve via een
brancheorganisatie. In onderstaand figuur is zichtbaar welke stappen kunnen worden onderscheiden in het
klachtbehandelingsproces.

Fase 1.
Indiening
van de
klacht

Fase 2.
Besluit
rondom de
klacht

Fase 3.
Behandeling van
de klacht

Fase 4.
Advies van de
commissie

Fase 5.
Publicatie van
het advies

Figuur 39. Inrichting klachtenprocedure.

Fase 1. Indiening van de klacht
Een klacht kan worden ingediend via het klachtenformulier op de website van de CvAE. In het formulier dient
informatie te worden gegeven over de klager (ondernemer, brancheorganisatie of aanbestedende dienst) en
de beklaagde (aanbestedende dienst, speciale sectorbedrijf of ondernemer), over hoe en wanneer de klacht bij
de beklaagde is neergelegd, een beschrijving en motivering van de klacht en alle relevante informatie voor een
juiste behandeling van de klacht. Aan de indiening van een klacht zijn geen kosten verbonden.
Fase 2. Besluit rondom in behandeling name van de klacht
Klachten worden niet altijd in behandeling genomen. Een klacht kan om verschillende redenen niet in
behandeling worden genomen:58
• Een klacht voldoet niet aan de gestelde voorwaarden; er ontbreekt informatie. Bijvoorbeeld als de
klager nog geen klacht heeft ingediend bij de aanbestedende dienst.
• Er zijn geen of weinig mogelijkheden voor een effectieve rol van de CvAE.
• De behandeling van een klacht draagt onvoldoende bij aan het doel van de CvAE.
58 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 9, lid 1.

76

In de praktijk komt het nauwelijks voor dat een klacht niet in behandeling wordt genomen omdat het
onvoldoende bijdraagt aan het doel van de CvAE of dat er geen of weinig mogelijkheden zijn voor een
effectieve rol van de CvAE. Wanneer een klacht niet in behandeling wordt genomen, wordt de klager hiervan
op de hoogte gesteld middels een schriftelijke motivering. 59 Wanneer een klacht wel in behandeling wordt
genomen, worden zowel de klager als de beklaagde daarvan op de hoogte gesteld.60
Fase 3. Behandeling van de klacht
Na besluitvorming tot het in behandeling nemen van de klacht, wordt de beklaagde om een reactie gevraagd
op de ingediende klacht. De CvAE geeft aan of het al dan niet een spoedklacht betreft en vraagt in het geval
van een spoedklacht aan de aanbestedende dienst de aanbestedingsprocedure op te schorten en geen
onomkeerbare beslissingen te nemen tot drie dagen na de bekendmaking van het advies. Na ontvangst van
deze reactie, gaat de CvAE over tot het opstellen van het advies. De CvAE behoudt de mogelijkheid vragen te
stellen aan de klager of de beklaagde bij onduidelijkheden. De behandeling van de klacht verloopt vertrouwelijk
en bijbehorende stukken worden niet verder verspreid dan nodig.
De juridisch medewerker of de secretaris schrijft een eerste opzet van het advies met de feiten, de klacht, de
onderbouwing van de klacht en de reactie van de aanbestedende dienst. Deze opzet wordt besproken in de
raadkamer. De raadkamer is een fysieke bijeenkomst van de Commissieleden en het secretariaat. Deze
raadkamer is sinds een jaar of drie de nieuwe vorm van communicatie binnen de CvAE. Voorheen ging het
contact vooral telefonisch of per mail. In de raadkamer wordt ook besloten of het betrekken van een expert
zinnig is. Wanneer de richting van het advies is besproken in de raadkamer, schrijft de secretaris het concept
advies uit. Na uitwerking van het concept advies, wordt het concept eenmaal, soms meerdere keren besproken
in de raadkamer.
Formeel beoordeelt de voorzitter bij elke klacht of deze geschikt is voor bemiddeling. De voorzitter bepaalt
tevens of er experts moeten worden betrokken bij de klacht en welke experts dat moeten zijn. In de praktijk
doen de Commissieleden dit gezamenlijk. De betrokken experts dienen onafhankelijk en onpartijdig te zijn in
het kader van die specifieke klacht. Tot slot wordt bepaald of er een inlichtingenbijeenkomst nodig is.
Fase 4. Advies van de CvAE
De CvAE oordeelt of en in welke mate de klacht gegrond is. Het advies wordt aan beide partijen, de klager en
de beklaagde, bekend gemaakt. Het advies is niet bindend. In het Reglement staat opgenomen: Wanneer een
klacht gegrond is, geeft de CvAE een aanbeveling hoe de beklaagde de klacht kan oplossen en in de toekomst
kan voorkomen. De CvAE geeft waar mogelijk een aanbeveling en het is vervolgens aan de aanbestedende
dienst hoe zij omgaan met het advies van de CvAE. Ook bij ongegronde klachten kan de CvAE aanbevelingen
doen.
De adviezen van de experts aan de CvAE worden niet openbaar gemaakt, en ook niet gedeeld met de
betrokken partijen. Ook correspondeert de CvAE niet over het uiteindelijke advies of over de adviezen van de
experts.
Fase 5. Publicatie van het advies
De CvAE publiceert het advies doorgaans nadat de aanbestedingsprocedure waarop de klacht betrekking had is
afgerond. De publicatie vindt geanonimiseerd plaats op de website van de CvAE. Tezamen met het advies
wordt een samenvatting gepubliceerd. Het oorspronkelijke advies kan worden ingekort. Publicatie is niet
verplicht: wanneer er onvoldoende leereffect of onvoldoende impuls tot professionalisering wordt verwacht,

59

Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 9, lid 4.

60 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 10, lid 1.

77

kan publicatie achterwege blijven.61 In de praktijk komt dit nauwelijks voor. Het gebeurt wel eens dat als twee
adviezen dezelfde inhoud hebben, één van de twee adviezen niet wordt gepubliceerd.

3.2. Klachtbehandeling in de praktijk
Zorgvuldigheid
De interne procesbeschrijving van de klachtbehandeling toont de borging van de zorgvuldigheid op
verschillende manieren. Drie Commissieleden en het secretariaat beoordelen de ingediende klacht
onafhankelijk, waarna samen wordt gesproken over het uiteindelijke advies. Na uitwerking van het advies door
de secretaris, wordt het advies nogmaals besproken in de raadkamer. Het gehanteerde format zorgt voor
consistentie tussen de behandelingen van de verschillende adviezen en voor verankering van de procedures in
de organisatie. Door schriftelijke vastlegging van deze procedure is voldaan aan de suggestie uit de evaluatie
van 2015.62
In de enquete is gevraagd aan respondenten (die betrokken zijn bij een klacht) hoe zij aankijken tegen de
zorgvuldigheid waarmee de CvAE de klacht heeft behandeld. Zij zijn zeer positief over de zorgvuldigheid
waarmee de CvAE klachten behandelt. 71% van de respondenten (betrokken bij een klacht) geeft aan (zeer)
tevreden te zijn over de zorgvuldigheid waarmee de CvAE de klacht heeft behandeld. In 2015 was dit
percentage 63%.

De zorgvuldigheid waarmee de Commissie de klacht heeft behandeld

2015

28%

2019

35%

17%

0%

13%

9%

54%

10%

20%

Zeer tevreden

Tevreden

30%

40%

14%

50%

Niet ontevreden/niet tevreden

60%

70%

Ontevreden

8%

3%

80%

Zeer ontevreden

7%

12%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 40. Stelling: De zorgvuldigheid waarmee de Commissie de klacht heeft behandeld. Respondenten die zijn betrokken bij een klacht
(2015: N = 124 en 2019: N= 59).

61

Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 12.

62 KWINK groep (2016). Evaluatie Commissie van Aanbestedingsexpert 2015.

78

3.3. Toegankelijkheid CvAE
Laagdrempeligheid CvAE
De CvAE stelt zich ten doel om via een laagdrempelige behandeling bij te dragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten.63 Deze laagdrempeligheid blijkt uit het gratis kunnen indienen van klachten. 64 De klager
dient wel een klachtformulier in te dienen. Ook dient de klager eerst de beklaagde te benaderen en de
beklaagde de gelegenheid hebben gegeven te reageren.65 De CvAE geeft aan dit klachtenformulier sinds de
vorige evaluatie herzien te hebben om het invullen eenvoudiger te maken.
Uit de enquêteresultaten blijkt dat bijna de helft (48%) van de respondenten vindt dat het indienen van een
klacht bij de CvAE laagdrempelig is. Een klein deel (14%) is het hier niet mee eens. Er zijn weinig wijzigingen
tussen de verschillende respondenten.

Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
2015

14%

2019

35%

11%
0%

15%

37%
10%

Zeer eens

20%
Eens

30%

8% 1%

23%
40%

50%

Niet oneens/niet eens

60%
Oneens

27%

13%
70%
Zeer oneens

1%

80%

16%
90%

100%

Weet ik niet

Figuur 41. Stelling: Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig. Beoordeeld door alle respondenten die bekend zijn of
hebben gehoord van de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE (2015: N = 831; 2019: N = 262).

Ook in gesprekken wordt de laagdrempeligheid van de CvAE onderschreven. Het indienen van een klacht kan
snel en eenvoudig via de website van de CvAE. Gesprekspartners geven aan dat de toegankelijkheid van de
CvAE groot is vanwege het feit dat klagers gratis een klacht kunnen indienen. Uit de gesprekken komen
verschillende beelden naar voren over het al dan niet aanwezige risico op reputatieschade wanneer een
inschrijver besluit naar de CvAE te stappen. In een aantal gesprekken wordt genoemd dat een klacht indienen
bij de CvAE ook kan als de klager de relatie met de opdrachtgever goed wil houden maar wel wil kijken wat er
anders kan. Het indienen van een klacht verstoort dan niet direct de relatie. Een ander punt dat is genoemd in
gesprekken is dat voor het indienen van een klacht bij de CvAE geen ondersteuning nodig is van een adviseur of
jurist. Dat maakt de CvAE laagdrempeliger dan bijvoorbeeld de rechter.
Toegankelijkheid CvAE
41% van de respondentgroep ondernemers geeft aan het eens te zijn met de stelling dat het indienen van een
klacht bij de CvAE toegankelijk is. 29% geeft ‘weet ik niet ‘ aan. Dit kan mogelijk worden verklaard doordat zij
zelf geen klacht hebben ingediend, maar slechts hebben gehoord van de CvAE. De respondentengroep met
Experts latat een ander beeld zien. Een groot deel (84%) van de respondentgroep experts geeft aan dat het
indienen van een klacht bij de CvAE toegankelijk is.

63 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 2, lid 1.
64

Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 8, lid 5.

65 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Artikel 9, lid 1.b.

79

Het indienen van een klacht bij de Commissie is toegankelijk
Expert

Ondernemer

17%

67%

5%
0%

36%
10%

Zeer eens

20%
Eens

9%

21%
30%

40%

Niet oneens/niet eens

50%

7% 2%
60%

Oneens

70%
Zeer oneens

6%

29%
80%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 42. Stelling: Het indienen van een klacht bij de Commissie is toegankelijk. (2019: N = 183 (Respondenten, bahalve de aanbestedende
diensten, die bekend zijn met of hebben gehoord van de CvAE)).

3.4. Snelheid en doorlooptijd klachtbehandeling
Uit tabel 1 blijkt dat er snel wordt gereageerd op klachten die niet in behandeling worden genomen. Deze
doorlooptijd is ook verkort sinds de periode 2015-2016. Wanneer klachten wel in behandeling worden
genomen, wordt er onderscheid gemaakt tussen de aan- of afwezigheid van een kritieke termijn. In de
jaarrapportage van 2018 over 2017-2018 heeft de CvAE de toezegging gedaan zich in te spannen een klacht
met een kritieke termijn te behandelen binnen dertig dagen na ontvangst van de reactie van de aanbestedende
dienst op de klacht. Voorheen was de doorlooptijd van een klacht langer dan dertig dagen. Er zijn nog geen
uitspraken te doen over de doorlooptijden van de behandeling van de klachten sinds de genoemde toezegging.
De doorlooptijden van klachten zonder kritieke termijn verschillen sterk per jaar, maar in het meest recente
jaar zijn deze sterk toegenomen.
Gemiddelde doorlooptijden (in
kalenderdagen)

2013-201466

2014-201567

2015-201668

2016-201769

2017-201870

2018-201971

4

11

4

3

5

8

33

8

2

572

Niet in behandeling genomen klachten
- waarbij geen nadere info
benodigd was
5
- waarbij klager om nadere
informatie is verzocht
In behandeling genomen klachten
- met (kritieke) termijn

30

40

44

44

35

40

- zonder (kritieke) termijn

72

63

104

75

134

118

Tabel 2. Gemiddelde doorlooptijden van een klacht in kalenderdagen.

66 Commissie van Aanbestedingsexperts (2014). 1e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
67

Commissie van Aanbestedingsexperts (2015). 2e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

68 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). 3e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
69 Commissie van Aanbestedingsexperts (2017). 4e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
70 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
71 Commissie van Aanbestedingsexperts (2019). 6e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
72

Bij 1 klacht duurde het 34 dagen voor de CvAE de nadere informatie van de ondernemer had ontvangen. De gemiddelde doorlooptijd van
de andere klachten bedraagt vijf dagen.

80

Doorlooptijd
De doorlooptijd van de behandeling van een aanbestedingsklacht door de CvAE is een van de aspecten van de
dienstverlening waarop gesprekspartners en respondenten het meest kritisch zijn. Weliswaar zijn er meer
mensen positief dan negatief. Gesprekspartners geven aan dat het lang duurt voor een klacht is behandeld. De
CvAE geeft aan dat de kritiek op de doorlooptijden waarschijnlijk samenhangt met de positionering van de
CvAE: De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de aanbestedende dienst en het gebrek aan
opschortende werking maken dat adviezen van de CvAE veelal te laat komen voor het oplossen van de
aanbestedingsklacht. Hoe kort de doorlooptijd ook is. De CvAE geeft daarnaast aan dat dit beeld mogelijk is
gebaseerd op ervaringen uit het verleden of op klachten die in behandeling zijn genomen zonder kritieke
termijn.

De doorlooptijd van de behandeling van de klacht
2015

2019

10%

34%

5%
0%

16%

37%
10%

Zeer tevreden

20%

Tevreden

12%
30%

40%

50%

Niet ontevreden/niet tevreden

25%
19%
60%

9%
10%

70%

Ontevreden

80%

6%

17%
90%

Zeer ontevreden

100%

Weet ik niet

Figuur 43. Vraag: Paste de doorlooptijd van de behandeling van de klacht binnen de termijn(en) van de aanbestedingsprocedure? (2015: N
= 124 (betrokkenen); 2019: N = 59 (betrokkenen van in behandeling genomen klachten)).

Uit de enquête blijkt dat 29% van de respondenten ontevreden is over de doorlooptijd van de behandeling van
de klacht. Dat was in 2015 34%. 42% van de respondenten is wel tevreden over de doorlooptijd van de
behandeling. 46% is ook tevreden over de termijn waarbinnen de CvAE uitsluitsel heeft gegeven over het in
behandeling nemen van een klacht. In 2015 was 55% daar tevreden over.
De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de aanbestedende dienst, het gebrek aan opschortende
werking, en de doorlooptijden samen maken dat adviezen van de CvAE veelal te laat komen om nog tot een
wijziging in de aanbestedingsprocedure te leiden. 78% van de experts vindt dat de adviezen van de CvAE te laat
komen om nog tot wijzigingen in de procedure te leiden. 44% van de ondernemers sluit zich daarbij aan. Een
groot deel van de ondernemers heeft aangegeven ‘weet ik niet’. Zij zijn mogelijk niet betrokken geweest bij een
klacht, maar hebben wel gehoord van de CvAE.

81

Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat
om nog tot wijzigingen in de procedure te leiden

Expert

30%

48%

13%

5%

2%
3%

1%
Ondernemer

16%

0%

10%

Zeer eens

28%

20%
Eens

30%

17%

40%

Niet oneens/niet eens

50%

3%

60%

Oneens

35%

70%
Zeer oneens

80%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 44. Stelling: Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat om nog tot wijzigingen in de procedure te leiden.
(2019: N = 110 ondernemers en 64 experts).

3.5. Betrokkenheid en inzet experts
De CvAE kan zich laten bijstaan door één of meerdere experts. Het besluit om een expert te betrekken bij het
advies wordt genomen in de raadkamer wanneer de klacht wordt besproken. Er is onderscheid tussen
Commissie Experts en Branche Experts. Commissie Experts zijn geselecteerd op grond van hun generieke
ervaring, kennis en deskundigheid. Branche Experts zijn geselecteerd op grond van hun branche specifieke
ervaring, kennis en deskundigheid. Voor beide typen experts geldt dat hun generieke dan wel branche
specifieke ervaring, kennis en deskundigheid vooral betrekking heeft op (overheids)inkoop en niet zozeer
juridisch van aard is. De experts verrichten hun werk op persoonlijke titel. Een expert dient onafhankelijk en
onpartijdig te zijn wat betreft zijn of haar werkzaamheden voor de CvAE. 73
Onderstaande tabel laat zien hoe vaak experts zijn ingeschakeld in de verschillend jaren en bij hoeveel klachten
dit het geval is. Voor inschakeling van een expert wordt navraag gedaan of een expert vrij staat in de zaak waar
hij/zij in wordt betrokken.
2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Aantal ingeschakelde experts

8

26

14

20

10

9

- Commissie experts

6

21

11

2

3

1

- Branche expert

2

5

3

18

7

8

Aantal klachten waarbij een

7

26

11

18

10

9

47

63

88

42

54

39

Aantal ingeschakelde
experts74

expert is ingeschakeld
Ter vergelijking: Aantal in
behandeling genomen
klachten
Tabel 3. Aantal ingeschakelde experts per jaar.

73 Commissie van Aanbestedingsexperts (2016). Reglement. Art. 4. Zie:

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/content/personenregister.
74
Data t/m 03-2017 afkomstig uit de vierde periodieke rapportage van de CvAE. Data voor 2017-2018 is afkomstig uit de vijfde periodieke
rapportage van de CvAE.

82

4. Output
In dit hoofdstuk worden de concrete resultaten van de inspanningen van de CvAE behandeld.
Achtereenvolgens komen de volgende paragrafen aan bod: bekendheid van de CvAE en haar
adviezen, het aantal klachten en adviezen, de achtergrond van de klachten en waardering en
kwaliteit van de adviezen.

4.1. Bekendheid CvAE en haar adviezen
Bekendheid CvAE bij aanbestedende diensten en ondernemers
Aanbestedende diensten zijn zeer goed bekend met de CvAE. 92% van de aanbestedende diensten geeft aan
bekend te zijn met de mogelijkheid om een aanbestedingsklacht in te dienen bij de CvAE. In de evaluatie van de
CvAE in 2015 was dit 79% van de aanbestedende diensten. De bekendheid van de CvAE onder aanbestedende
diensten lijkt dus te zijn toegenomen.
Ondernemers zijn minder bekend met de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de CvAE. 36% van de
ondernemers is goed bekend en 27% is beperkt bekend met de mogelijkheid. In 2015 was 30% van de
ondernemers goed bekend en 44% beperkt bekend met de mogelijkheid.
Bekendheid met de gepubliceerde adviezen
De bekendheid van ondernemers en aanbestedende diensten met adviezen van de CvAE is gestegen. Vooral
aanbestedende diensten zijn goed bekend met de adviezen van de CvAE. 56% (eerder 43%) van de
aanbestedende diensten geeft aan goed bekend te zijn met de adviezen van de CvAE. 38% (eerder 36%) is
beperkt bekend met de adviezen. Hoewel de bekendheid van de adviezen bij ondernemers is gestegen, is deze
bekendheid wel lager dan de bekendheid van de adviezen onder aanbestedende diensten 18% van de
ondernemers (voorheen 13%) is goed bekend en 45% (voorheen 33%) is beperkt bekend met de adviezen.

Bekendheid gepubliceerde adviezen van de CvAE
Expert

69%

Aanbestedende dienst

25%

56%

Ondernemer

38%

18%
0%

45%

10%

20%

Goed bekend

6%

30%

40%

6%
36%

50%

Beperkt bekend

60%

70%

80%

90%

100%

Niet bekend

Figuur 45. Stelling: In welke mate bent u bekend met de gepubliceerde adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts?
Respondenten die bekend zijn met of hebben gehoord over de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE (N = 253).

Activiteiten gericht op vergroten bekendheid
De CvAE publiceert haar adviezen op haar website, waarbij melding van publicatie wordt gemaakt middels een
PIANOo alert. De CvAE wordt met enige regelmaat genoemd op de website www.aanbestedingsnieuws.nl.
Daarnaast verschijnt eens per jaar een kroniek in het Tijdschrift voor Bouwrecht over de gepubliceerde
adviezen van de CvAE. Ook worden de adviezen van de CvAE opgenomen in de jaarlijkse kroniek in het
Tijdschrift Aanbestedingsrecht met alle aanbestedingsrechtelijke jurisprudentie. De adviezen van de CvAE
worden regelmatig geannoteerd in Jurisprudentie Aanbestedingsrecht (JAAN). Tenslotte brengt het Instituut

83

voor Bouwrecht sinds twee jaar (voor 2016 en 2017) een jurisprudentiebundel uit voor alle
aanbestedingsrechtelijke uitspraken. Hier zijn ook de adviezen van de CvAE in opgenomen. 75
Daarnaast zijn verschillende mogelijkheden verkend voor het vergroten van de bekendheid. De CvAE heeft niet
expliciet bijgehouden welke activiteiten zijn ondernomen. Wel geeft de CvAE aan presentaties te hebben
gegeven bij de MKB-marktdagen, het COAB, brancheorganisaties en bij de Kenniskring Aanbesteden. De CvAE
geeft aan gesproken te hebben op het Jaarcongres ontwikkelingen aanbestedingsrecht van de SDU. Ze heeft in
meerdere sessies gesproken met brancheorganisaties over hun rol in de klachtprocedure bij de CvAE en over
het vergaren van meer bekendheid van de CvAE onder haar leden. Vervolgens is in december 2018 een
interview met de voorzitter van de CvAE in het blad ‘De verbinding’ van Uneto-VNI verschenen. Ook is in
februari 2018 een interview in het opinieblad ‘Forum’ van VNO NCW geplaatst met een aantal ondernemingen
die een klacht bij de CvAE hadden ingediend. Ook geeft de CvAE in totaal vier keer per jaar college over de
CvAE bij de Leergang Aanbestedingsrecht voor inkopers en de Leergang Aanbestedingsrecht voor juristen aan
de VU. Daarmee worden voornamelijk aanbestedende diensten bereikt, maar ook ondernemers, advocaten en
adviseurs.
Ook geeft de CvAE aan dat er onder de aanbestedende diensten en brancheorganisaties in 2019 activiteiten
worden ondernomen ter vergroting van de bekendheid. Zo heeft de CvAE een oproep geplaatst op haar
website om aanbestedende diensten uit te nodigen om te spreken met de CvAE. In maart en april 2019
stonden drie sessies gepland met aanwezigen. Ook zal de CvAE wederom colleges geven op
onderwijsinstellingen, presentaties geven bij aanbestedende diensten, brancheorganisaties en op congressen.

4.2. Aantal klachten en adviezen/bemiddeling
Aantal klachten
Onderstaande tabel geeft weer hoeveel klachten per jaar zijn ingediend, in behandeling genomen en over
hoeveel klachten uiteindelijk een advies is uitgebracht.
Feiten &
Cijfers klachten76

2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Aantal
ingediende
klachten

70

102

117

57

59

53

Aantal in
behandeling
genomen
klachten

47

63

88

42

54

39

Aantal
klachten
waarover
advies is
uitgebracht

24

40

61

72

36

27

Tabel 4. Klachtenstatistieken.

Ontwikkeling aantal ingediende klachten
Gedurende de eerste drie jaar van de CvAE nam het aantal ingediende klachten jaarlijks toe. Van het derde jaar
naar het vierde jaar halveert het aantal ingediende klachten, waarna het zich lijkt te stabiliseren rond een
75 Commissie van Aanbestedingsexperts (2017). 4e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
76

Toelichting: Jaarrapportages lopen van maart jaar X tot maart jaar Y. Indicatoren bepaald aan de hand van de rapportage uit 2016.
Indicatoren verschillen soms tussen rapportages, daarom ontbreken incidenteel gegevens.

84

zestigtal klachten per jaar. Er worden naar verhouding meer klachten in behandeling genomen. Verklaringen
die in gesprekken zijn genoemd voor de afname van het aantal ingediende klachten zijn:
• Er is minder reden tot klagen; de aanbestedingspraktijk is geprofessionaliseerd;
• Meer klachten worden afgedaan bij klachtenloketten van aanbestedende diensten;
• De snelheid van de klachtbehandeling laat te wensen over: de klachtprocedure van een aanbestedende
dienst kost vrij veel tijd, en de behandeling van een klacht door de CvAE kan ook enkele maanden duren
als het geen spoedklacht is;
• Het idee is gaan leven dat het indienen van een klacht bij de CvAE toch geen nut heeft, aangezien veel
gesprekspartners aangeven dat de aanbestedende diensten de adviezen vaak naast zich neerleggen.
• Onder ondernemers leeft het beeld dat het indienen van een klacht kan leiden tot reputatieschade bij
de aanbestedende dienst;
• Een andere mogelijke verklaring kan zijn de hoogconjunctuur van de afgelopen jaren. Bij
hoogconjunctuur is voldoende werk voor inschrijvers. Een misgelopen gunning heeft dan relatief minder
weerslag op de inkomsten van de inschrijver.
Ontwikkeling van het aantal in behandeling genomen klachten
Wanneer een klacht wordt ingediend, bepaalt de CvAE of deze in behandeling wordt genomen. Uit de tabel
blijkt dat het aandeel klachten dat in behandeling wordt genomen is gestegen. De CvAE geeft aan dat de
relatieve toename van het aantal in behandeling genomen klachten te verklaren kan zijn doordat de CvAE een
periode een andere aanpak heeft gehanteerd. Klachten die niet eerst aan de aanbestedende dienst waren
voorgelegd werden tijdelijk ‘on hold’ gezet. De ondernemer kon dan alsnog een klacht indienen waarna de
klacht bij de CvAE vervolgens weer in behandeling werd genomen. Hierdoor werden minder klachten niet in
behandeling genomen. Deze soepeler aanpak hanteert de CvAE niet meer. Als nog niet is geklaagd bij de
aanbestedende dienst wordt de klacht niet in behandeling genomen. Als de ondernemer vervolgens alsnog een
klacht indient bij de aanbestedende dienst en die klacht wordt niet naar tevredenheid van de ondernemer
afgehandeld, kan de ondernemer daarna opnieuw een klacht bij de CvAE indienen.
Bemiddeling
De afgelopen jaren is niet bemiddeld. De CvAE geeft aan dat als de aanbestedingsprocedure nog loopt, zij in de
meeste gevallen niet kan bemiddelen tussen de aanbestedende dienst en een inschrijver. Dat heeft een
aanbestedingsrechtelijke achtergrond. Bij een lopende aanbesteding spelen ook nog belangen van andere
(potentiële) gegadigden en inschrijvers dan de klager. Het is dan niet mogelijk om twee partijen (klager en
aanbestedende dienst) in de context van een klachtprocedure met elkaar te laten communiceren .
Bemiddeling kan eigenlijk enkel achteraf plaatsvinden, na de totstandkoming van de overeenkomst met de
winnende inschrijving.
Achtergrond indieners van klachten
Onderstaande grafiek geeft weer vanuit welk type organisatie de indieners van klachten komen.

85

Achtergrond indieners van klachten
120
110
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

4
14

7
15
4
10

99

80
56

2013-2014

2014-2015
MKB

2015-2016

Grootbedrijf

4
8

5
12

5
10

45

42

38

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Branche-organisatie

Aanbestedende dienst

Figuur 46. Achtergrond indieners van klachten.

Ontwikkeling klagers
Er kan onderscheid worden gemaakt tussen klachten vanuit het MKB, het grootbedrijf en brancheorganisaties
die klagen namens het MKB. Het aantal klachten van het MKB groeit tot en met 2015-2016. Vervolgens
halveert het aantal klachten in 2016-2017 en blijft dit aantal gelijk in 2017-2018. De veranderingen van het
aantal ingediende klachten door het grootbedrijf en de brancheorganisaties zijn beperkt. Dat maakt het
relatieve aandeel van klachten van het grootbedrijf groter. Er is geen specifieke verklaring voor de relatief
sterke daling van het aantal MKB klachten. De algemeen geformuleerde verklaring op pagina 18, zijn mogelijk
in sterkere mate van toepassing op MKB bedrijven. Opvallend is dat aanbestedende diensten nog nooit een
klacht hebben ingediend. Een verklaring die is genoemd, is dat er geen mogelijkheden zijn om een op de
Aanbestedingswet gefundeerde klacht in te dienen tegen een ondernemer bij de CvAE omdat in de wet alleen
verplichtingen zijn opgenomen voor aanbestedende diensten.

4.3. Onderwerp klachten en type procedure
Het soort aanbesteding waar de klacht betrekking op had
In tabel 5 is te zien dat de CvAE veruit de meeste klachten heeft ontvangen over Europese openbare
procedures. De laatste jaren zijn er ook enkele klachten binnengekomen over enkelvoudige onderhandse
procedures.
2013-2014

2014-2015

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

Totaal

Europees - Openbaar

26

52

57

38

35

26

208

Europees - Niet openbaar

13

11

21

4

4

9

62

Nationaal – Openbaar

10

21

11

3

3

6

54

Nationaal - Meervoudig

10

9

16

5

10

5

55

0

0

0

2

4

2

8

4

5

4

0

0

0

13

Feiten & Cijfers aanbestedingsprocedure

onderhands
Nationaal - Enkelvoudig
onderhands
Er is (nog) geen procedure
toegepast

86

Overig77

6

4

8

5

4

1

28

Tabel 5. Het soort aanbesteding waar de klacht betrekking op had.

Ontwikkeling soort aanbesteding waar de klacht betrekking op had
De meeste klachten hebben betrekking op Europese openbare aanbestedingsprocedures. Daarna volgt het
aantal klachten over EU niet-openbare aanbestedingsprocedures, nationale openbare
aanbestedingsprocedures en meervoudige onderhandse procedures. Tot en met 2015-2016 nam het aantal
ingediende klachten over EU openbare aanbestedingsprocedures toe, waarna dit aantal daalde. Dit aantal
daalde relatief minder sterk dan het totale aantal ingediende klachten. Het aantal klachten over EU nietopenbare aanbestedingsprocedures is relatief sterker gedaald. Het aantal ingediende klachten gericht op
nationale aanbestedingsprocedures was het hoogst in 2014-2015 waarna het vrij sterk afnam. Het aantal
ingediende klachten is relatief sterker gedaald bij nationale aanbestedingsprocedures dan bij EU
aanbestedingsprocedures. De daling van het aantal ingediende klachten bij nationale aanbestedingsprocedures
daalde ongeveer even sterk als het aantal ingediende klachten bij EU niet-openbare aanbestedingsprocedures.
Bij meervoudige onderhandse procedures lijkt er geen sprake te zijn van een opmerkelijke verandering in het
aantal ingediende klachten. Het aantal ingediende klachten was wel het hoogst in 2015-2016, net als bij de
andere statistieken.
Er zijn geen duidelijke verklaringen voor de relatief sterkere daling op EU niet-openbare
aanbestedingsprocedures, nationale openbare aanbestedingsprocedures en meervoudige onderhandse
procedures
Het onderwerp van de klacht
Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal genoemde aspecten waar de klachten over gaan. In de
beginjaren is per onderwerp geturfd. Vanaf maart 2016 van de CvAE is geen kwantitatieve verslaggeving van de
onderwerpen van de klachten gedaan.
Feiten & Cijfers Onderwerp van de klacht
De keuze van de ondernemers
bij meervoudig onderhandse
procedure
De keuze van de procedure

2013-2014

2014-2015

2015-2016

4

1

2

7

15

13

Gebrekkige communicatie
door aanbestedende dienst
Gedrag van de onderneming

11

29

22

3

16

15

Gunningsbeslissing en de
motivering daarvan
Termijnen

11

36

36

7

9

14

Gunningscriteria en het
beoordelen van biedingen
Programma van eisen (bestek,
inclusief conceptvoorwaarden)
Selectiecriteria en het
selectieproces
Uitsluitingsgronden

22

42

16

2016-2017

2017-2018

2018-2019

48

+

+

+

28

42

+

9

12

29

+

6

19

14

+
+

77 Andere typen procedures zijn: Europees - Procedure voor sociale en andere specifieke diensten, Europees - Mededingingsprocedure met

onderhandeling, Europees - Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging, Europees - Concurrentiegerichte dialoog,
Europees – Prijsvraag, Europees – Concessieovereenkomst, Europees - Elektronische veiling, Europees – Innovatiepartnerschap, Europees Dynamisch aankoopsysteem, Europees – Raamovereenkomst, Europees - Voorbehouden opdracht, Nationaal - Niet-openbaar.

87

Vrij ingevuld en niet te
rubriceren
Samenvoegen en wel/niet
splitsen
Minimum geschiktheidseisen
(Vermeende) strijdigheid van
de inhoud
Totaal aantal ingevulde
onderwerpen

10
6

4

12

17

+

+
+

106

225

256

n.v.t.

n.v.t.

n.v.t.

Tabel 6. Onderwerp van de klacht. Informatie gebaseerd op de periodieke rapportages van de CvAE.

Ontwikkeling onderwerp van de klacht
Gedurende de eerste drie jaar van het bestaan van de CvAE, wordt voornamelijk geklaagd over de
gunningsbeslissing en de motivering daarvan, de gunningscriteria en het beoordelen van biedingen en het
programma van eisen. In de eerste twee jaar van de CvAE werd er daarnaast geklaagd over gebrekkige
communicatie door de aanbestedende dienst. In het derde jaar van de CvAE werd er ook relatief vaak geklaagd
over de selectiecriteria en het selectieproces.78
In de jaarrapportage van 2016-2017 wordt aangegeven dat marktpartijen het vaakst klagen over opdrachteisen
en technische specificaties; geschiktheidseisen en selectiecriteria; en gunningscriteria en
beoordelingssystematiek. Bij de eerste twee onderwerpen wordt voornamelijk geklaagd over
disproportionaliteit of strijdigheid met het beginsel van gelijke behandeling en non-discriminatie. Bij het derde
onderwerp wordt vooral geklaagd over gebrekkige transparantie.79
In de jaarrapportage van 2017-2018 wordt wederom gesteld dat een belangrijk deel van de klachten betrekking
heeft op de beginselen van non-discriminatie, gelijke behandeling, transparantie en proportionaliteit.
Strijdigheid met deze beginselen komt naar voren bij kwalitatieve geschiktheidseisen en beoordelings- en
gunningssystematieken. Slechts een klein deel van de klachten heeft betrekking op het nalaten van een
aanbestedende dienst om een overheidsopdracht in concurrentie aan te besteden, het onnodig clusteren van
opdrachten, het toeschrijven van opdrachtspecificaties naar een bepaalde onderneming en het gebruik van
disproportionele contractvoorwaarden. Tenslotte wordt in deze jaarrapportage gedeeld dat de complexiteit
van de klachten is toegenomen.80
Door de jaren heen blijven gunningscriteria, de beoordeling van biedingen, selectiecriteria en het
selectieproces een heikel punt bij inschrijvers. Het aantal klachten rondom de communicatie van de
aanbestedende dienst is dalende.
Gesprekspartners geven geen verklaringen voor bovenstaande ontwikkelingen. Mogelijk is op bepaalde
gebieden leereffect en professionalisering opgetreden.

4.4. Waardering van de adviezen
Gesprekspartners zijn positief over de kwaliteit van de adviezen. Uit de adviezen blijkt veel juridische expertise.
Gesprekspartners hebben het beeld dat de CvAE objectief en inhoudelijk toetst, wat bijdraagt aan het
rechtvaardigheidsgevoel. Verschillende gesprekspartners geven tevens aan dat de adviezen steeds juridischer
geschreven zijn. Opgemerkt wordt dat dit de leesbaarheid voor (met name juridisch niet-onderlegde) inkopers
en ondernemingen niet ten goede komt. De CvAE is hiervan op de hoogte en geeft aan haar adviezen te
hebben aangepast. Zo maakt de CvAE samenvattingen van de adviezen en heeft ze aanpassingen gedaan in de
78 Commissie van Aanbestedingsexperts (2014-2016). 1e, 2e en 3e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.
79

Commissie van Aanbestedingsexperts (2017). 4e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

80 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

88

terminologie. Een voorbeeld hiervan is dat de termen ‘beklaagde’ en ‘klager’ zijn veranderd in ‘aanbestedende
dienst’ en ‘ondernemer’ of ‘brancheorganisatie’.
Respondenten geven een positief oordeel over de kwaliteit van de adviezen (figuur 47). Het gaat dan niet
alleen over adviezen waar men direct bij betrokken was. Meer dan de helft van de respondenten (53%) geeft
aan de adviezen van de CvAE regelmatig te raadplegen. Een grote meerderheid van de respondenten (68%)
vindt de adviezen van de CvAE (zeer) begrijpelijk. Ook over de praktische toepasbaarheid van de adviezen zijn
respondenten positief. 57% vindt de adviezen (zeer) praktisch toepasbaar. De beoordelingen van de adviezen,
zoals genoemd in figuur 47, verschillen niet veel van de beoordeling van de adviezen van de CvAE in 2015. In
2015 waren er meer respondenten met ‘weet ik niet’. De beoordelingen van de adviezen zijn in 2019 iets
positiever.

Beoordeling adviezen CvAE
1%
5%

100%

5%
9%

90%
80%

20%

4%

1%

17%

70%
60%

1%

12%
25%

20%

50%
40%
30%

59%
50%

45%

20%
10%

9%

9%

7%

De adviezen van de Commissie
raadpleeg ik regelmatig

De adviezen van de Commissie zijn
begrijpelijk

De adviezen van de Commissie zijn
praktisch toepasbaar

0%

Zeer eens

Eens

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 47. Waardering van de adviezen door betrokkenen die hebben gehoord van of bekend zijn met de mogelijkheid om een klacht in te
dienen bij de CvAE en bekend zijn met de gepubliceerde adviezen van de CvAE (N = 213).

89

In algemene zin kan worden vastgesteld dat de respondenten overwegend positief zijn over de inhoud van de
adviezen. De goede onderbouwing van adviezen wordt door 77% van de respondenten onderschreven (in 2015
was dit 67%). Ook het belichten van verschillende standpunten wordt positief beoordeeld (65% in 2019 en 64%
in 2015). Opvallend is dat 39% van respondenten aangeeft dat de adviezen vernieuwende inzichten bevatten.
In 2015 was dat 33% van de respondenten. De toegevoegde waarde van de adviezen over de toepassing van de
Aanbestedingswet is bijna hetzelfde gebleven (55% ten opzichte van 53%).

Beoordeling inhoud adviezen CvAE
100%
90%
80%

6%
8%

7%
2%
13%

2%

11%

22%

60%

39%
62%

40%

55%

45%

30%
36%

20%
10%

7%
5%
12%

19%

70%
50%

8%

15%

10%

0%
De adviezen van de
Commissie zijn goed
onderbouwd

Zeer eens

Eens

10%

3%

De adviezen van de
De adviezen van de
De adviezen van de
Commissie belichten de
Commissie bevatten
Commissie voegen iets toe
verschillende standpunten vernieuwende inzichten
ten opzichte van
goed
jurisprudentie over de
toepassing van de
Aanbestedingswet

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 48. Beoordeling inhoud adviezen door betrokkenen die hebben gehoord van of bekend zijn met de mogelijkheid om een klacht in te
dienen bij de CvAE en bekend zijn met de gepubliceerde adviezen van de CvAE (N = 213).

90

5. Outcome
In dit hoofdstuk gaan we in op het effect van de CvAE. We kijken naar het effect door te reflecteren
op de doelstellingen van de CvAE.

5.1. Bijdrage aan de oplossing van aanbestedingsklachten
De primaire doelstelling van de CvAE is om een bijdrage te leveren aan de oplossing van
aanbestedingsklachten. De CvAE kan op drie momenten een bijdrage leveren aan de oplossing van
aanbestedingsklachten in aanbestedingsprocedures:
• Vòòrdat de inschrijver de CvAE benadert. Een klein aantal gesprekspartners geeft aan dat de CvAE een
bijdrage kan leveren aan de preventieve oplossing van aanbestedingsklachten. Wanneer een inschrijver
bij een aanbestedende dienst aangeeft te overwegen naar de CvAE te stappen, kan dit tot gevolg
hebben dat de aanbestedende dienst haar beslissing over de aanbestedingsklacht heroverweegt.
• Na het advies van de CvAE. Aanbestedende diensten kunnen aan de slag gaan met het advies van de
CvAE. Gesprekspartners geven echter aan dat aanbestedende diensten het advies van de CvAE vaak
naast zich neerleggen. Onderstaande grafiek bevestigt dit beeld. Daarmee is de klacht vaak niet
opgelost.
• Bij de rechter. Een inschrijver kan na het advies van de CvAE alsnog besluiten naar de rechter te
stappen. De inschrijver kan het advies van de CvAE gebruiken als argument in de zaak. Uit het
jurisprudentie onderzoek van het ministerie van EZK blijkt dat in 2017 twee keer en in 2018 één keer
een advies van de CvAE is genoemd in een vonnis. Dit beeld wordt bevestigd door gesprekspartners.

Perceptie van doorwerking adviezen CvAE bij rechters en
aanbestedende diensten
Rechters leggen de adviezen van de Commissie van
3%
Aanbestedingsexperts naast zich neer
Aanbestedende diensten leggen de adviezen van de
Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich neer

10%
0%

Zeer eens

Eens

17%

24%

30%

15% 2%

22%

39%

11% 2%

25%

10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 49. Perceptie van doorwerking adviezen CvAE bij rechters en aanbestedende diensten. Beoordeeld door alle respondenten, behalve
aanbestedende diensten, die bekend zijn met de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE (N = 183).

Bijdrage aan oplossing
De enquêteresultaten van de evaluatie van 2015 lieten zien dat 46% van de respondenten stelde dat de CvAE
bijdroeg aan de oplossing van aanbestedingsklachten, tegenover 39% van de respondenten die stelde dat de
CvAE geen bijdrage leverde aan de oplossing van aanbestedingsklachten. De enqueteresultaten uit 2019 tonen
een negatiever beeld over de bijdrage aan de oplossing van aanbestedingsklachten dan in 2015. In 2019 stelt
27% van de respondenten dat de CvAE een bijdrage levert aan de oplossing van aanbestedingsklachten.
De bijdrage van de adviezen van de CvAE aan het wederzijdse begrip tussen de klager en beklaagde is wel
toegenomen volgens respondenten. 22% van de respondenten geeft aan het (zeer) eens te zijn met de stelling.
In 2015 was dit 14%.

91

Uit figuur 50 blijkt dat de CvAE ook op een andere manier kan bijdragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten. Zo is de aanbestedende dienst in 24% van de gevallen bevattelijker voor een klacht
wanneer de ondernemer naar de CvAE wil stappen. Ook geeft 32% van de respondenten aan minder geneigd te
zijn naar de rechter te stappen door de mogelijkheid een klacht in te dienen bij de CvAE.

Bijdrage aan oplossing aanbestedingsklacht en wederzijds begrip
Bijdrage Commissie aan oplossing
aanbestedingsklachten 2015

16%

Bijdrage Commissie aan oplossing
aanbestedingsklachten 2019

7%

Bijdrage Commissie aan
wederzijds begrip 2015

5%

Bijdrage Commissie aan
wederzijds begrip 2019

5%
0%

Zeer eens

Eens

30%

20%

9%

21%

19%

24%

30%

Niet oneens/niet eens

3%

18%

19%
20%

18%

34%

23%

17%
10%

10%

31%
40%
Oneens

50%

60%

17%

22%

7%
70%

Zeer oneens

6%

22%
80%

90%

100%

Weet ik niet

Figuur 50: Stelling: De Commissie heeft bijgedragen aan het oplossen van de aanbestedingsklacht waarbij ik betrokken was & Stelling: Het
advies van de Commissie heeft geleid tot wederzijds begrip tussen klager en wederpartij. Beoordeeld door ondernemers en aanbestedende
diensten die betrokken zijn geweest bij een in behandeling genomen klacht (2015: N = 124; 2019: N = 59).

Bijdrage oplossing aanbestedingsklachten
Een aanbestedende dienst is bevattelijker voor een
klacht wanneer ik aangeef naar de Commissie te willen
stappen/ Een aanbestedende dienst is bevattelijker voor 3%
een klacht wanneer de ondernemer aangeeft naar de
Commissie te willen stappen
Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de
Commissie ben ik minder geneigd om een rechtszaak
aan te spannen/Door de mogelijkheid om een klacht in
te dienen bij de Commissie is een ondernemer minder
geneigd om een rechtszaak (kort geding of bode

7%

21%

25%

25%

17%

24%

8%

26%

24%

7% 14%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Zeer eens

Eens

Niet oneens/niet eens

Oneens

Zeer oneens

Weet ik niet

Figuur 51 - Bijdrage oplossing aanbestedingsklachten beoordeeld door alle respondenten die bekend zijn met de mogelijkheid een klacht in
te dienen bij de CvAE (N = 262).

Bereidheid aanbestedende diensten tot opschorting van de procedure
Er is een dalende trend te observeren in de bereidheid van de aanbestedende dienst om een kritieke termijn in
de aanbestedingsprocedure te verlengen of op te schorten. In het rapportagejaar 2017-2018 was de
aanbestedende dienst slechts in 15% van de klachten bereid tot opschorten of verlenging van de kritieke
termijn van de aanbestedingsprocedure.81 Gesprekspartners geven aan dat ook bij hen de indruk leeft dat
aanbestedende diensten niet tot nauwelijks bereid te zijn de aanbestedingsprocedure op te schorten. Een
genoemde verklaring voor het feit dat aanbestedende diensten niet willen opschorten is dat de interne
81 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

92

klachtenafhandeling (bij het klachtenloket van de AD zelf) al de nodig tijd in beslag heeft genomen en er niet
ook nog op het oordeel van de CvAE gewacht wil worden.

Bereidheid van aanbestedende dienst om termijn op te schorten
100%
90%
80%
70%

50%

40%
65%

75%

60%

85%

80%

15%

20%

2017-2018

2018-2019

50%
40%
30%
20%

50%

60%
35%

25%

10%
0%
2013-2014

2014-2015

2015-2016
Ja

2016-2017
Nee

Figuur 52 - Bereidheid van aanbestedende dienst om termijn op te schorten per jaar.

Opvolging adviezen door aanbestedende diensten
De CvAE heeft in februari 2018 een quick scan uitgevoerd om na te gaan wat aanbestedende diensten hebben
gedaan met uitgebrachte adviezen die betrekking hadden op klachten met een kritieke termijn, die gedeeltelijk
of geheel gegrond zijn verklaard in het rapportagejaar 2017-2018. Acht klachten voldeden aan deze criteria.
Van deze acht klachten is van zeven partijen een reactie ontvangen. Hieruit is gebleken dat bij vijf van de zeven
klachten de aanbestedende dienst het advies van de CvAE naast zich neer heeft gelegd. De aanbestedende
dienst legde het advies van de CvAE in deze gevallen naast zich neer omdat de aanbestedingsprocedure
inmiddels te ver was gevorderd om terug te komen op eerder genomen beslissingen. De CvAE had in die
gevallen reeds het verzoek gedaan aan de aanbestedende dienst om de aanbestedingsprocedure op te
schorten, daar werd echter geen gehoor aan gegeven. Bij de twee klachten waar de aanbestedende dienst wel
wat met het advies heeft gedaan, is onder andere een tegemoetkoming voor de tevergeefs gemaakte
tenderkosten aangeboden en is een toezegging gedaan om in de toekomst eerder en vaker een externe expert
in te schakelen in het kader van de voorbereiding van een aanbesteding.82 Gesprekspartners onderschrijven de
indruk dat aanbestedende diensten de adviezen van de CvAE vaak naast zich neerleggen.

5.2. Leereffect en professionaliteit
De secundaire doelstelling van de CvAE is het bijdragen aan de verbetering van de professionaliteit van de
aanbestedingspraktijk en het creëren van een leereffect.83
Uit de gesprekken blijkt dat de adviezen door verschillende organisaties worden gelezen en gedeeld.
Gesprekspartners geven aan dat aanbestedende diensten veelal de adviezen kennen en ernaar handelen. Hier
is de professionalisering dus al gevorderd richting een verder stadium. Incidenteel zouden aanbestedende
diensten minder bekend zijn met adviezen van de CvAE. Verschillende gesprekspartners geven ten slotte ook
aan dat de ontwikkeling in het leereffect en de professionalisering van de aanbestedingspraktijk te visualiseren
is als een afnemende stijging. Kort na de inwerkingtreding van de Aanbestedingswet 2012 waren er veel

82

Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

83 Commissie van Aanbestedingsexperts (2018). 5e Periodieke rapportage Commissie van Aanbestedingsexperts.

93

onbekende en complexe terreinen, maar deze zijn inmiddels veelal verkend. Het leereffect is daardoor
tegenwoordig minder groot dan in het begin van de CvAE.
De CvAE is van plan in de toekomst overzichten op haar website te plaatsen met de lijn van haar adviezen over
vaker voorkomende thema’s. Bijvoorbeeld over de mogelijkheden en onmogelijkheden van herstel van fouten
in inschrijvingen. Ook is zij voornemens een overzicht op haar website te plaatsen van aanbevelingen van meer
algemene aard die zij in de loop der tijd heeft gedaan.
De evaluatie van 2015 toonde dat 9% van de respondenten van mening was dat de uitkomst van de
klachtenprocedure bij de CvAE heeft geleid tot een concrete wijziging in het algemene aanbestedingsbeleid van
de aanbestedende dienst. De resultaten zijn in 2019 positiever. 29% van de respondenten waarbij de klacht in
behandeling is genomen geeft aan dat de klachtenprocedure bij de CvAE heeft geleid tot een concrete
wijziging. 55% van de respondenten was het in 2015 hiermee oneens. In 2019 is dat 36%.

De uitkomst van de klachtenprocedure bij de Commissie heeft geleid
tot een concrete wijziging in de betreffende aanbestedingsprocedure
5%
0%

24%
10%
Zeer eens

12%

20%
Eens

30%

34%
40%

50%

Niet oneens/niet eens

2%

60%

70%

80%

Oneens

Zeer oneens

22%
90%

100%

Weet ik niet

Figuur 53. Stelling: De uitkomst van de klachtenprocedure bij de Commissie heeft geleid tot een concrete wijziging in de betreffende
aanbestedingsprocedure. Beoordeeld door ondernemers en aanbestedende diensten die betrokken zijn geweest bij een in behandeling
genomen klacht (N = 59).

94

6. Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid
In dit hoofdstuk beschrijven we onze conclusies over de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering
van de taken door de CvAE met oog voor de doelstelling zoals beschreven in het instellingsbesluit.
We kijken dan naar de relatie tussen input en output (doelmatigheid) en de relatie tussen de
doelstellingen en de outcome (doeltreffendheid).
Doelmatigheid
De input van de CvAE is niet veranderd de afgelopen jaren. De CvAE bestaat sinds april 2015 uit drie leden. Zij
worden ondersteund door een secretariaat van twee personen dat is belast met juridisch-administratieve en
juridisch-inhoudelijke taken. De commissieleden hebben 10 uur per week per persoon beschikbaar voor hun
werkzaamheden voor de CvAE. In het verleden was de beschikbare tijd onvoldoende. De CvAE kan hulp
inschakelen van experts. De CvAE heeft geen formele bevoegdheden. Zo geeft de CvAE niet-bindende adviezen
en kan de CvAE aanbestedende diensten ook niet verplichten een aanbestedingsprocedure op te schorten. De
CvAE kan twee rollen vervullen (advies en bemiddeling) maar maakt in de praktijk geen gebruik van haar
bemiddelende rol.
Bij de output van de CvAE kijken we naar bekendheid van de CvAE en haar adviezen, het aantal klachten en
adviezen, de achtergrond van de klachten en waardering en kwaliteit van de adviezen.
• Aanbestedende diensten zijn zeer goed bekend met de CvAE. Ondernemers zijn minder bekend met de
mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de CvAE. De bekendheid van ondernemers en
aanbestedende diensten met adviezen van de CvAE is gestegen. De CvAE onderneemt activiteiten ter
vergroting van haar bekendheid. Dit doet zij grotendeels bij colleges, congressen en onder
brancheorganisaties.
• De CvAE wordt gezien als een onafhankelijk en deskundig orgaan.
• In de eerste jaren van het bestaan van de CvAE was het aantal klachten jaarlijks hoog. Dit oefende druk
uit op de capaciteit van de CvAE. Sinds 2016-2017 is het aantal ingediende klachten fors gedaald, maar
de complexiteit van de klachten is toegenomen.
• Het aantal klachten vanuit het MKB is gehalveerd, maar veruit de meeste klachten zijn nog steeds
afkomstig vanuit het MKB. Aanbestedende diensten hebben nog nooit een klacht ingediend.
• De waardering voor en kwaliteit van adviezen is hoog. De adviezen zijn begrijpelijk, praktisch toepasbaar
en goed onderbouwd. Er zijn wisselende beelden over de leesbaarheid van de adviezen. Respondenten
uit de enquête zijn positief, maar gesprekspartners geven aan dat de adviezen soms te juridisch zijn
geschreven.
Wat betreft de doelmatigheid concluderen we dat de input momenteel in verhouding staat tot de output. Het
aantal klachten is de afgelopen jaren weliswaar afgenomen maar de waardering voor en de kwaliteit van
adviezen blijft hoog. De CvAE heeft oog voor efficiëntie wat blijkt uit de inrichting van het werkproces en de
samenwerking tussen de Commissieleden en het secretariaat.
Doeltreffendheid
De doeltreffendheid van de CvAE wordt inzichtelijk gemaakt door de outcome te bekijken in verhouding tot de
ambitie (doelstellingen). De doelstellingen van de CvAE zijn de afgelopen jaren hetzelfde gebleven. Wel is een
verandering doorgevoerd in de verhouding tussen de doelstellingen. De CvAE stelt zich primair ten doel om via
een snelle, zorgvuldige en laagdrempelige behandeling van klachten bij te dragen aan de oplossing van
aanbestedingsklachten. Deze bijdrage aan de oplossing van aanbestedingsklachten kan bijdragen aan de
professionalisering van de aanbestedingspraktijk en het teweegbrengen van een leereffect bij ondernemingen,
aanbestedende diensten en speciale sector-bedrijven.

95

We concluderen dat de doeltreffendheid van de CvAE beperkt is in haar huidige vorm. We zien namelijk dat
de CvAE beperkt bijdraagt aan de oplossing van aanbestedingsklachten. Uit de enquête blijkt dat een
meerderheid van de respondenten aangeeft dat het advies niet heeft bijgedragen aan het oplossen van de
klacht. De positionering van de CvAE na het klachtenloket van de aanbestedende dienst, het gebrek aan
opschortende werking, en de benodigde doorlooptijden samen maken dat adviezen veelal te laat komen voor
het oplossen van de aanbestedingsklacht. Ook is het beeld dat aanbestedende diensten de adviezen van de
CvAE vaak naast zich neerleggen. De afgelopen jaren heeft de CvAE een positief effect gehad op de
professionalisering in de aanbestedingspraktijk. Professionalisering van de aanbestedingspraktijk vindt plaats
doordat de adviezen worden gelezen en gedeeld. De CvAE speelt hier zelf ook een rol in door aan te sluiten bij
bijeenkomsten rondom aanbesteden en door hun adviezen te publiceren via verschillende kanalen. In het
onderzoek komt naar voren dat het beeld is dat aanbestedende diensten die frequent aanbesteden
professioneler zijn gaan handelen dan aanbestedende diensten die incidenteel aanbestedingen uitzetten. Het
leereffect van de adviezen van de CvAE was in de beginjaren waarschijnlijk hoger. In de beginjaren was veel
onduidelijkheid rondom de Aanbestedingswet en trad de CvAE op als pionier. Nu meer bekend is over de
werking van de Aanbestedingswet in de praktijk, is de rol van de CvAE veranderd. Respondenten van de
enquête zijn echter blijvend positief over de vernieuwende inzichten die de adviezen bevatten.

96

7. Geraadpleegde documenten
Voor de documentstudie zijn de volgende documenten geraadpleegd:
Titel

Bron

Instellingsbesluit CvAE

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2013-6182.html#d16e293

Reglement CvAE

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/indienenklacht/reglement-commissie-van-aanbestedingsexperts

Nieuwsberichten CvAE

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/nieuws

Evaluatie CvAE 2015

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/bijlage/Eindrapport%20evaluatie%20Commis
sie%20van%20Aanbestedingsexperts%2013-07-2015.pdf

Eerste jaarrapportage CvAE
(maart ’13 – maart ’14)

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/bijlage/Periodieke%20rapportage%20van%2
0de%20Commissie%20van%20Aanbestedingsexperts%2028-03-2014.pdf

Tweede jaarrapportage CvAE
(maart ’14 – maart ’15)

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/bijlage/Periodieke%20rapportage%20van%2
0de%20Commissie%20van%20Aanbestedingsexperts%2022-05-2015.pdf

Derde jaarrapportage CvAE
(maart ’15 – maart ’16)

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/afbeeldingen/herziene_versie_periodieke_ra
pportage_van_de_commissie_van_aanbestedingsexperts_27-092016_1_maart_2015_-_1_maart_2016.pdf

Vierde jaarrapportage CvAE
(maart ’16 – maart ’17)

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/afbeeldingen/170531__jaarrapportage_cvae.pdf

Vijfde jaarrapportage CvAE
(maart ’17 – maart ’18)

https://www.commissievanaanbestedingsexperts.nl/sites/commissievana
anbestedingsexperts.nl/files/afbeeldingen/periodieke_rapportage_van_d
e_commissie_van_aanbestedingsexperts_14-05-2018_1_maart_2017__1_maart_2018.pdf

97

Bijlage B – Vragenlijsten
enquête
Route ondernemer
Selectievraag
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
4. Ik ben werkzaam (1 antwoord):
a. Als ondernemer / bij een onderneming <ga naar 1.2>
b. Bij een aanbestedende dienst <ga naar 2.2>
c. Bij een brancheorganisatie <ga naar 3.2>
d. Als advocaat, adviseur en/of wetenschapper <ga naar 4.2>

Kenmerken – ondernemer
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is uniek voor deze route
5. Wat is de omvang van uw onderneming in aantal werknemers? (1 antwoord)
a. Ik ben ZZP’er
b. 2-10 werknemers
c. 11-50 werknemers
d. 51-100 werknemers
e. 101-250 werknemers
f. 251 -1.000 werknemers
g. >1.000 werknemers
6. In welke sector is uw onderneming met name actief (op basis van CBS opdeling van sectoren)?
(meerdere antwoorden)
a. Bouwnijverheid (projectontwikkeling; grond-, water en wegebouw, en installatietechnische
werkzaamheden)
b. Industrie (o.a. voedingsmiddelen; kleding; chemische producten; meubels)
c. Vervoer en opslag (over land, water en lucht; post; opslag)
d. Specialistische zakelijke diensten (o.a. juridisch; architecten; onderzoek; design)
e. Verhuur en overige zakelijke diensten (o.a. schoonmaak; uitzendbureaus; reisbureaus; beveiliging)
f. Financiële dienstverlening
g. Informatie en communicatie (o.a. IT; uitgeverijen; film- en tv-productie)
h. Waterbedrijven en afvalbeheer
i. Landbouw, bosbouw en visserij

98

j. Delfstoffenwinning
k. Energievoorziening
l. Handel
m. Horeca
n. Verhuur en handel van onroerend goed
o. Onderwijs
p. Gezondheids- en welzijnszorg
q. Sociaal domein
r. Cultuur, sport en recreatie
s. Anders, namelijk:
7. Voor welk type opdrachtgever binnen de overheid voert u de meeste opdrachten uit? (meerdere
antwoorden)
a. Rijksoverheid (kerndepartementen, Rijksvastgoedbedrijf (RVB), Rijkswaterstaat (RWS) andere
Agentschappen/ZBO’s)
b. Provincies
c. Waterschappen
d. Grote gemeenten (>100.000 inwoners)
e. Middelgrote gemeenten (50.000-100.000 inwoners)
f. Kleine gemeenten (<50.000 inwoners)
g. Speciale-sectorbedrijven. Bedrijven op het gebied van gas, warmte, elektriciteit, vervoer, exploitatie
lucht- en zeehavens, drinkwater of postdiensten (voorheen nutssectoren).
h. Veiligheidsregio’s
i. Inkoopsamenwerkingen
j. UMC's
k. Onderwijsinstellingen
l. Gemeenschappelijke regelingen
m. Overig, namelijk:
8. Op welk type aanbestedingsprocedure is uw ervaring met de aanbestedingspraktijk met name
gebaseerd? (meerdere antwoorden)
a. Enkelvoudig onderhandse procedure. Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
b. Meervoudig onderhandse procedure. Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
c. Nationale procedure (openbaar of niet-openbaar). Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase1-voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
d. Europese procedures (opdrachten met een geraamde waarde boven de Europese drempelwaarden).
Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1-voorbereiden/mogelijkeaanbestedingsprocedures
9. Op welk type aanbesteding is uw ervaring met de aanbestedingspraktijk met name gebaseerd?
(meerdere antwoorden)
a. Werken. Werken betreffen alle bouwkundige en civieltechnische werken. Hieronder valt de bouw van
een brug, een kantoorgebouw of de aanleg van een weg. Onderhoudswerkzaamheden die verder
gaan dan het enkel in stand houden van het werk en verbouwingswerkzaamheden vallen veelal ook
onder Werken.
b. Leveringen. Leveringen omvatten aankoop, huur, lease en huurkoop van producten. Dit zijn zaken die
tastbaar (roerend) zijn maar die niet onder een Werk vallen.
c. Diensten. Alles wat niet onder werken of leveringen valt.

99

Ervaring – ondernemer
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is uniek voor deze route
Toelichting Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Bij een aanbestedingsprocedure kunnen
(potentiële) inschrijvers een beroep doen op rechtsbescherming, wanneer zij ontevreden zijn over de
toepassing van de aanbestedingsregels en/of het handelen van partijen in aanbestedingsprocedures. We
hanteren hierbij een ruime opvatting van het begrip rechtsbescherming: van (interne) klachtenloketten tot het
Europese Hof van Justitie.
10. Kunt u aangeven in hoeverre u bekend bent de volgende rechtsbeschermingsmogelijkheden in de
aanbestedingspraktijk: (matrix met opties: Goed bekend; van gehoord; Niet bekend)
a. Klacht aankaarten bij een brancheorganisatie
b. Klacht indienen bij klachtenloket van de aanbestedende dienst
c. Klacht indienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts
d. Kort geding aanspannen bij burgerlijke rechter
e. Bodemprocedure aanspannen bij burgerlijke rechter
f. Hoger beroep na kort geding
g. Hoger beroep na bodemprocedure
h. Cassatie bij de Hoge Raad
11. Is het wel eens voorgekomen dat u ontevreden was over een aanbestedingsprocedure? Denk hierbij
aan de toepassing van de aanbestedingsregels, het handelen van de aanbestedende dienst, of de
gronden/ onderbouwing van de gunningsbeslissing. (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee <<ga naar vraag 4>>
12. Kunt u aangeven waarover u recentelijk het meest ontevreden was tijdens een
aanbestedingsprocedure?
13. Heeft u naar aanleiding van hetgeen waarover u recentelijk het meest ontevreden was actie
ondernomen? (meerdere antwoorden)
a. Ja, ik heb klacht aangekaart bij een brancheorganisatie <<ga naar vraag 6>>
b. Ja, ik heb een klacht ingediend bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst <<ga naar vraag
6>>
c. Ja, ik heb een klacht ingediend bij de Commissie van Aanbestedingsexperts <<ga naar vraag 6>>
d. Ja, ik heb een kort geding aangespannen bij de burgerlijke rechter <<ga naar vraag 6>>
e. Ja, ik heb een bodemprocedure aangespannen bij de burgerlijke rechter <<ga naar vraag 6>>
f. Nee <<ga naar vraag 5>
14. Wat waren uw overwegingen om dit niet te doen? <<ga naar vraag 7>>
15. Hoe bent u tot deze keuze gekomen?
16. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen transparant. Vooraf is voor iedereen duidelijk
zijn wat er verwacht wordt. Beslissingen worden duidelijk gemotiveerd.

100

b. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen proportioneel. Technische specificaties,
uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria zijn relevant en staan in
verhouding tot de aard en omvang van de opdracht.
c. Aanbestedende diensten hanteren het beginsel van gelijke behandeling. Er zijn geen discriminerende
factoren aanwezig zijn bij een aanbesteding waardoor de één meer kansen krijgt dan de ander.
Iedereen wordt objectief en op dezelfde wijze behandeld en iedereen krijgt dezelfde informatie. Er
bestaat een gelijk speelveld voor alle gegadigden en inschrijvers.
d. Aanbestedende diensten stellen zich professioneel op naar ondernemers. Vragen worden goed
behandeld. Ondernemers worden serieus genomen.

Waardering algemeen – ondernemer
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
17. Wat is uw algemene oordeel over het functioneren van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? Geef aan in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: (matrix met
opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De rechten van inschrijvers op aanbestedingen zijn adequaat beschermd
b. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is toegankelijk
c. Bij rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is sprake van rechtsgelijkheid (gelijke gevallen
worden gelijk behandeld)
d. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk doet recht aan de belangen van inschrijvers en
aanbestedende diensten
e. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is effectief (het draagt bij aan het oplossen van het
probleem)
18. Wat ervaart u als de belangrijkste problemen omtrent rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? (maximaal drie) (drie open antwoord vakken)

Waardering klachtenloketten – ondernemer
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 1.3 bij vraag 1 antwoord b hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route

De volgende vragen gaan over het indienen van een klacht bij het klachtenloket van een aanbestedende dienst.

19. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst is toegankelijk
b. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket is laagdrempelig
c. Het klachtenloket is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten
d. Het klachtenloket is een onafhankelijk orgaan

101

20. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De termijnen van procedures laten voldoende ruimte voor het behandelen van mijn klachten
b. Aanbestedende diensten pakken klachten over aanbestedingsprocedures serieus op
c. Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij het klachtenloket ben ik minder geneigd om
andere mogelijkheden van rechtsbescherming te gebruiken zoals de Commissie van
Aanbestedingsexperts of het aanspannen van een rechtszaak (kort geding of bodemprocedure)
d. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van mijn probleem
e. Het klachtenloket vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
21. Heeft u wel eens een klacht ingediend bij een klachtenloket van een aanbestedende dienst? (1
antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 4>>
b. Nee <<ga naar vraag 8>>
22. Geef aan in hoeverre u tevreden bent over de volgende aspecten van de dienstverlening door het
klachtenloket van de aanbestedende dienst. (matrix met opties: Zeer ontevreden; Ontevreden; Niet
ontevreden/ niet tevreden; Tevreden; Zeer tevreden; Weet ik niet)
a. De termijn waarbinnen de het klachtenloket uitsluitsel heeft gegeven over het in behandeling nemen
van de klacht
b. De doorlooptijd van de behandeling van de klacht
c. De zorgvuldigheid waarmee het klachtenloket de klacht heeft behandeld
d. De aspecten waarop het klachtenloket de klacht toetst
23. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket heeft bijgedragen aan het oplossen van de
aanbestedingsklacht waarbij ik betrokken was
b. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket heeft geleid tot wederzijds begrip tussen klager en
wederpartij
c. De uitkomst van de klachtenprocedure heeft geleid tot een concrete wijziging in de betreffende
aanbestedingsprocedure
d. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket is een nodeloze tussenstap
24. Kunt u uw antwoorden toelichten? (open antwoord per regel uit vorige vraag)
25. Zou u bij een volgende klacht in een aanbestedingsprocedure deze weer indienen bij een
klachtenloket van een aanbestedende dienst? (1 antwoord)
a. Ja, omdat…
b. Nee, omdat…
c. Weet ik niet
26. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het indienen
van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst. In hoeverre bent u het eens met de
volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet oneens / niet eens; Oneens; Zeer
oneens Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst levert reputatieschade op
voor mij als ondernemer

102

b. De uitspraak van het klachtenloket van de aanbestedende dienst leidt niet tot een wezenlijke
verandering van de aanbestedingsprocedure
c. Het klachtenloket kan mijn klacht niet onafhankelijk in behandeling nemen
d. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
e. Uitspraken van het klachtenloket van de aanbestedende dienst komen te laat om nog tot wijzigingen
in de procedure te leiden
27. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor klachtenloketten bij aanbestedende diensten? (open
antwoord)

Waardering Commissie van Aanbestedingsexperts – ondernemer
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 1.3 bij vraag 1 antwoord c hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route

De volgende vragen gaan over de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna ‘de Commissie’).
28. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet). \
a. De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten
b. De Commissie is een onafhankelijk orgaan
c. De Commissie is gezaghebbend
d. Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
29. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De Commissie vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
b. Het indienen van een klacht bij de Commissie is toegankelijk
c. Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Commissie ben ik minder geneigd om een
rechtszaak aan te spannen
d. Een aanbestedende dienst is bevattelijker voor een klacht wanneer ik aangeef naar de Commissie te
willen stappen
30. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het indienen
van een klacht bij de Commissie van Aanbestedingsexperts. In hoeverre bent u het eens met de
volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet oneens / niet eens; Oneens; Zeer
oneens Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts levert reputatieschade op voor mij
als ondernemer / voor mijn onderneming
b. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
c. Aanbestedende diensten leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich
neer
d. Rechters leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich neer

103

e. Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat om nog tot wijzigingen in de
procedure te leiden
31. Heeft u wel eens een klacht ingediend bij de Commissie van Aanbestedingsexperts? (meerdere
antwoorden) De Commissie kan bepalen of een klacht in behandeling wordt genomen. Met het in
behandeling nemen van klachten wordt bedoeld dat de Commissie gaat bemiddelen of adviseren over de
klacht.
a. Ik heb wel eens een klacht ingediend die niet in behandeling is genomen. <<ga naar vraag 5>>
b. Ik heb wel eens een klacht ingediend bij de Commissie die wel in behandeling is genomen. <<ga naar
vraag 8>>
c. Nee <<ga naar vraag 16>>
32. U heeft aangegeven dat een van uw klachten niet in behandeling is genomen. De volgende vragen
gaan over de klacht die niet in behandeling is genomen. In hoeverre bent u het eens met de volgende
stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik
niet)
a. De Commissie gaf binnen een redelijke termijn uitsluitsel over het niet behandelen van de klacht
b. De Commissie heeft duidelijk gemotiveerd waarom de klacht waarbij ik betrokken was niet in
behandeling is genomen
c. Ik begrijp waarom mijn klacht niet in behandeling is genomen
33. Bent u geadviseerd en/of ondersteund bij het formuleren en indienen van uw klacht bij de
Commissie? (1 antwoord)
a. Ja, door een advocaat
b. Ja, door een brancheorganisatie
c. Ja, door… (open antwoord)
d. Nee
34. Zou u bij een volgende klacht in een aanbestedingsprocedure deze weer indienen bij de Commissie
van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Ja, omdat <<ga naar vraag 16>
b. Nee, omdat <<ga naar vraag 16>>
c. Weet ik niet <<ga naar vraag 16>>
35. U heeft aangegeven dat u betrokken bent geweest bij een klacht die door de Commissie in
behandeling is genomen. De volgende vragen gaan over de behandeling van die klacht. Is uw klacht
aangemerkt als spoedklacht?
a. Ja
b. Nee
c. Weet ik niet
d. Indien u meerdere klachten hebt ingediend: … [ruimte voor toelichting]
36. Paste de doorlooptijd van de behandeling van de klacht binnen de termijn(en) van de
aanbestedingsprocedure? (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Onbekend, de klacht is nog in behandeling
d. Weet ik niet
e. Indien u meerdere klachten hebt ingediend: [ruimte voor toelichting]

104

37. Was de aanbestedende dienst bereid om de aanbesteding tijdelijk op te schorten in afwachting van
het advies van de Commissie? Bijvoorbeeld de termijn van inschrijving of de termijn waarbinnen een
kort geding aanhangig gemaakt kan worden etc. (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Dit was niet nodig
d. Weet ik niet
e. Indien u meerdere klachten hebt ingediend: … [ruimte voor toelichting]
38. Bent u door de Commissie in het gelijk gesteld? (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Onbekend, de klacht is nog in behandeling
d. Indien u meerdere klachten hebt ingediend: … [ruimte voor toelichting]
39. Geef aan in hoeverre u tevreden bent over de volgende aspecten van de dienstverlening van de
Commissie van Aanbestedingsexperts. (matrix met opties: Zeer ontevreden; Ontevreden; Niet
ontevreden/ niet tevreden; Tevreden; Zeer tevreden; Weet ik niet)
a. De termijn waarbinnen de Commissie uitsluitsel heeft gegeven over het in behandeling nemen van
de klacht
b. De doorlooptijd van de behandeling van de klacht
c. De zorgvuldigheid waarmee de Commissie de klacht heeft behandeld
d. De aspecten waarop de Commissie de klacht toetst
e. De kwaliteit van het advies van de Commissie
40. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het advies van de Commissie heeft geleid tot wederzijds begrip tussen klager en wederpartij
b. De uitkomst van de klachtenprocedure bij de Commissie heeft geleid tot een concrete wijziging in de
betreffende aanbestedingsprocedure
c. De Commissie heeft bijgedragen aan het oplossen van de aanbestedingsklacht waarbij ik betrokken
was
41. Kunt u uw antwoorden toelichten? (open antwoord per regel uit vorige vraag)
42. Zou u bij een volgende klacht in een aanbestedingsprocedure deze weer indienen bij de Commissie
van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Weet ik niet
43. De volgende vragen gaan over alle adviezen die de Commissie heeft gepubliceerd (dus niet alleen over
de adviezen waar u eventueel bij betrokken was). In welke mate bent u bekend met de gepubliceerde
adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Goed bekend <<ga naar vraag 17>>
b. Beperkt bekend <<ga naar vraag 17>>
c. Niet bekend <<ga naar vraag 18>>
44. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? De adviezen van de Commissie .. (matrix met
opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)

105

a. Raadpleeg ik regelmatig
b. Zijn begrijpelijk
c. Zijn praktisch toepasbaar
d. Belichten de verschillende standpunten goed
e. Zijn goed onderbouwd
f. Bevatten vernieuwende inzichten
g. Voegen iets toe ten opzichte van jurisprudentie over de toepassing van de Aanbestedingswet
45. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor de Commissie van Aanbestedingsexperts of haar werkwijze?
(open antwoord)

Waardering kort geding/ bodemprocedure – ondernemer
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 4.3 bij vraag 1 antwoord d of e hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route
46. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk
b. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk
c. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het oplossen
van mijn probleem
d. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van mijn probleem
47. Heeft u wel eens een kort geding aangespannen tegen een aanbestedende dienst? (1 antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 3>>
b. Nee <<ga naar vraag 6>>
48. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van uw kort geding? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
49. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
50. Zou u een volgende keer weer een kort geding aanspannen tegen een aanbestedende dienst? (1
antwoord)
a. Ja, omdat
b. Nee, omdat
c. Weet ik niet
51. Heeft u wel eens een bodemprocedure aangespannen tegen een aanbestedende dienst? (1 antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 7>>
b. Nee <<ga naar vraag 10>>

106

52. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van uw bodemprocedure? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
53. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
54. Zou u een volgende keer weer een bodemprocedure aanspannen tegen een aanbestedende dienst? (1
antwoord)
a. Ja, omdat
b. Nee, omdat
c. Weet ik niet
55. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
aanspannen van een rechtszaak tegen een aanbestedende dienst. Geef aan in hoeverre u het eens
bent met de volgende stellingen: (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens;
Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het heeft als ondernemer geen zin om te procederen tegen de aanbestedende dienst
b. Als ondernemer procedeer je niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit te hoge kosten met
zich meebrengt
c. Als ondernemer procedeer je niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit mogelijk
reputatieschade met zich meebrengt
d. De termijnen om als ondernemer een kort geding aan te spannen zijn te krap
e. Het hangt van de specifieke rechtbank of rechter af wat je kansen zijn als ondernemer
f. Wanneer je als ondernemer het oneens ben met de uitkomst van een kort geding, heeft
doorprocederen geen zin
56. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor kort geding- en bodemprocedures in de
aanbestedingspraktijk? (open antwoord)

Slot
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
57. Heeft u tot slot nog opmerkingen of vragen over deze vragenlijst of het onderzoek? (open antwoord)
58. In het kader van dit onderzoek worden ook focusgroepen georganiseerd om de uitkomsten van de
enquête nader te duiden. Deze focusgroepen duren circa 2 uur en vinden plaats in Den Haag in de
week van 1 april en de week van 8 april. Mocht u interesse hebben in deelname aan een van deze
focusgroepen, vul dan hier uw emailadres in. Wij zullen uw contactgegeven enkel gebruiken om u uit
te nodigen voor de focusgroepen; na afronding van het onderzoek zullen uw gegevens worden
verwijderd. (open antwoord)

107

Route aanbestedende dienst
Selectievraag
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten
Dit blok is hetzelfde voor alle type respondenten
59. Ik ben werkzaam (1 antwoord):
a. Als ondernemer/ bij een onderneming <ga naar 1.2>
b. Bij een aanbestedende dienst <ga naar 2.2>
c. Bij een brancheorganisatie <ga naar 3.2>
d. Als advocaat, adviseur en/of wetenschapper <ga naar 4.2>

Kenmerken - aanbestedende dienst
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is uniek voor deze route
60. Voor welk type organisatie bent u werkzaam? (1 antwoord)
a. Rijksoverheid (kerndepartementen, Agentschappen/ZBO’s)
b. Provincie
c. Waterschap
d. Grote gemeente (>100.000 inwoners)
e. Middelgrote gemeente (50.000-100.000 inwoners)
f. Kleine gemeente (<50.000 inwoners)
g. Speciale-sectorbedrijf. Bedrijven op het gebied van gas, warmte, elektriciteit, vervoer, exploitatie
lucht- en zeehavens, drinkwater of postdiensten (voorheen nutssectoren).
h. Veiligheidsregio
i. Inkoopsamenwerking
j. UMC
k. Onderwijsinstelling
l. Gemeenschappelijke regeling
m. Overig, namelijk:
61. Op welk type aanbestedingsprocedure is uw ervaring met de aanbestedingspraktijk met name
gebaseerd? (meerdere antwoorden)
a. Enkelvoudig onderhandse procedure. Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
b. Meervoudig onderhandse procedure. Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
c. Nationale procedure (openbaar of niet-openbaar). Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase1-voorbereiden/mogelijke-procedures/nationale-procedures.
d. Europese procedures (opdrachten met een geraamde waarde boven de Europese drempelwaarden).
Zie https://www.pianoo.nl/nl/inkoopproces/fase-1-voorbereiden/mogelijkeaanbestedingsprocedures

108

62. Op welk type aanbesteding is uw ervaring met de aanbestedingspraktijk met name gebaseerd?
(meerdere antwoorden)
a. Werken. Werken betreffen alle bouwkundige en civieltechnische werken. Hieronder valt de bouw van
een brug, een kantoorgebouw of de aanleg van een weg. Onderhoudswerkzaamheden die verder
gaan dan het enkel in stand houden van het werk en verbouwingswerkzaamheden vallen veelal ook
onder Werken.
b. Leveringen. Leveringen omvatten aankoop, huur, lease en huurkoop van producten. Dit zijn zaken die
tastbaar zijn maar die niet onder een Werk vallen.
c. Diensten. Alles wat niet onder werken of leveringen valt.

Ervaring aanbestedende dienst
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is exact hetzelfde als blok 3.3 en 4.3
Toelichting Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Bij een aanbestedingsprocedure kunnen
(potentiële) inschrijvers een beroep doen op rechtsbescherming, wanneer zij ontevreden zijn over de
toepassing van de aanbestedingsregels en/of het handelen van partijen in aanbestedingsprocedures We
hanteren hierbij een ruime opvatting van het begrip rechtsbescherming: van (interne) klachtenloketten tot het
Europese Hof van Justitie.
63. Kunt u aangeven in hoeverre u bekend bent de volgende rechtsbeschermingsmogelijkheden in de
aanbestedingspraktijk: (matrix met opties: Goed bekend; van gehoord; Niet bekend)
a. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij een brancheorganisatie
b. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
c. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
d. De mogelijkheid voor ondernemers om een kort geding aan te spannen bij burgerlijke rechter
e. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep te gaan na kort geding
f. De mogelijkheid voor ondernemers om een bodemprocedure aan te spannen bij burgerlijke rechter
g. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep na bodemprocedure
64. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet
oneens / niet eens; Oneens; Zeer oneens Weet ik niet)
a. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen transparant. Vooraf is voor iedereen duidelijk
zijn wat er verwacht wordt. Beslissingen worden duidelijk gemotiveerd.
b. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen proportioneel. Technische specificaties,
uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria zijn relevant en staan in
verhouding tot de aard en omvang van de opdracht.
c. Aanbestedende diensten hanteren het beginsel van gelijke behandeling. Er zijn geen discriminerende
factoren aanwezig zijn bij een aanbesteding waardoor de één meer kansen krijgt dan de ander.
Iedereen wordt objectief en op dezelfde wijze behandeld en iedereen krijgt dezelfde informatie. Er
bestaat een gelijk speelveld voor alle gegadigden en inschrijvers.
d. Aanbestedende diensten stellen zich professioneel op naar ondernemers. Vragen worden goed
behandeld. Ondernemers worden serieus genomen.

Waardering algemeen - aanbestedende dienst

109

Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
65. Wat is uw algemene oordeel over het functioneren van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? Geef aan in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: (matrix met
opties: Zeer eens; Eens; Niet oneens / niet eens; Oneens; Zeer oneens Weet ik niet)
a. De rechten van inschrijvers op aanbestedingen zijn adequaat beschermd
b. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is toegankelijk
c. Bij rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is sprake van rechtsgelijkheid (gelijke gevallen
worden gelijk behandeld)
d. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk doet recht aan de belangen van inschrijvers en
aanbestedende diensten
e. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is effectief (het draagt bij aan het oplossen van het
probleem)
66. Wat ervaart u als de belangrijkste problemen omtrent rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? (maximaal drie) (drie open antwoord vakken)

Waardering klachtenloketten - aanbestedende dienst
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 2.3 bij vraag 1 antwoord b hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route

De volgende vragen gaan over de mogelijkheid voor ondernemers een klacht in te dienen bij het klachtenloket
van uw organisatie.
67. Heeft uw organisatie een klachtenloket voor klachten over aanbestedingsprocedures? (1 antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 3>>
b. Ja, samen met een andere aanbestedende dienst / met andere aanbestedende diensten <<ga naar
vraag 3>>
c. Nee <<ga naar vraag 2>>
68. Wat is de reden dat u geen klachtenloket voor klachten over aanbestedingsprocedures heeft? (open
antwoord) <<ga naar volgende blok>>
69. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet
oneens / niet eens; Oneens; Zeer oneens Weet ik niet)
a. Klachtenprocedures via ons klachtenloket leiden tot wederzijds begrip tussen ons en ondernemers
b. Op basis van klachtenprocedures via ons klachtenloket verbeteren wij onze
aanbestedingsprocedures
c. De mogelijkheid tot het indienen van een klacht via ons klachtenloket leidt ertoe dat ondernemers
minder klachten indienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts
d. De mogelijkheid tot het indienen van een klacht via ons klachtenloket leidt ertoe dat ondernemers
minder rechtszaken aanspannen
e. Het klachtenloket vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
f. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket draagt bij aan het oplossen van het probleem
g. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket is een nodeloze tussenstap

110

70. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor klachtenloketten bij aanbestedende diensten? (open
antwoord)

Waardering Commissie van Aanbestedingsexperts - aanbestedende
dienst
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 2.3 bij vraag 1 antwoord c hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route

De volgende vragen gaan over de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna ‘de Commissie’).

71. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet
oneens / niet eens; Oneens; Zeer oneens Weet ik niet).
a. De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten
b. De Commissie is een onafhankelijk orgaan
c. De Commissie is gezaghebbend
d. Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
72. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer eens; Eens; Niet
oneens / niet eens; Oneens; Zeer oneens Weet ik niet)
a. De Commissie vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
b. Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Commissie is een ondernemer minder
geneigd om een rechtszaak (kort geding of bodemprocedure) aan te spannen
c. Mijn organisatie is bevattelijker voor een klacht wanneer de ondernemer aangeeft naar de
Commissie te willen stappen
d. Het indienen van een klacht bij de Commissie draagt bij aan het oplossen van het probleem
73. Op welke wijze bent u betrokken geweest bij de behandeling van een klacht door de Commissie van
Aanbestedingsexperts? (1 antwoord) De Commissie kan bepalen of een klacht in behandeling wordt
genomen. Met het in behandeling nemen van klachten wordt bedoeld dat de Commissie gaat
bemiddelen of adviseren over de klacht
a. Er is wel eens een klacht over (een procedure van) mijn organisatie ingediend die niet in behandeling
is genomen. <<ga naar vraag 9>>
b. Er is wel eens een klacht over (een procedure van) mijn organisatie ingediend die wel in behandeling
is genomen. <<ga naar vraag 4>>
74. Paste de doorlooptijd van de behandeling van de klacht binnen de termijn(en) van de
aanbestedingsprocedure? (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Onbekend, de klacht is nog in behandeling
d. Weet ik niet
e. Indien er meerdere klachten zijn ingediend tegen uw organisatie: …[ruimte voor toelichting]

111

75. Was uw organisatie bereid om de termijn(en) binnen de aanbestedingsprocedure te verlengen in
afwachting van het advies van de Commissie? Bijvoorbeeld de termijn van inschrijving of de termijn
waarbinnen een kort geding aanhangig gemaakt kan worden etc. (1 antwoord)
a. Ja
b. Nee
c. Dit was niet nodig
d. Weet ik niet
e. Indien er meerdere klachten zijn ingediend tegen uw organisatie: [ruimte voor toelichting]
76. Geef aan in hoeverre u tevreden bent over de volgende aspecten van de dienstverlening van de
Commissie van Aanbestedingsexperts. (matrix met opties: Zeer ontevreden; Ontevreden; Niet
ontevreden/ niet tevreden; Tevreden; Zeer tevreden; Weet ik niet)
a. De termijn waarbinnen de Commissie uitsluitsel heeft gegeven over het in behandeling nemen van
de klacht
b. De doorlooptijd van de behandeling van de klacht
c. De zorgvuldigheid waarmee de Commissie de klacht heeft behandeld
d. De kwaliteit van het advies
77. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De Commissie heeft bijgedragen aan het oplossen van de aanbestedingsklacht waarbij ik betrokken
was.
b. Het advies van de Commissie heeft geleid tot wederzijds begrip tussen klager en wederpartij.
c. De uitkomst van de klachtenprocedure bij de Commissie heeft geleid tot een concrete wijziging in de
betreffende aanbestedingsprocedure.
d. De uitkomst van de klachtenprocedure bij de Commissie heeft geleid tot een concrete wijziging in
het algemene aanbestedingsbeleid van de aanbestedende dienst. Het gaat hierbij over het algemene
aanbestedingsbeleid en niet alleen over de aanbesteding waar de klacht over ging.
78. Kunt u uw antwoorden toelichten? (open antwoord per regel uit vorige vraag)
79. De volgende vragen gaan over alle adviezen die de Commissie heeft gepubliceerd (dus niet alleen over
de adviezen waar u eventueel bij betrokken was). In welke mate bent u bekend met de gepubliceerde
adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Goed bekend <<ga naar vraag 10>>
b. Beperkt bekend <<ga naar vraag 10>>
c. Niet bekend <<ga naar vraag 12>>
80. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? De adviezen van de Commissie .. (matrix met
opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Raadpleeg ik regelmatig
b. Zijn begrijpelijk
c. Zijn praktisch toepasbaar
d. Belichten de verschillende standpunten goed
e. Zijn goed onderbouwd
f. Bevatten vernieuwende inzichten
g. Voegen iets toe ten opzichte van jurisprudentie over de toepassing van de Aanbestedingswet
81. In hoeverre zijn de volgende stellingen op u van toepassing? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)

112

a. Door een advies van de Commissie heeft mijn organisatie een concrete wijziging doorgevoerd in een
specifieke aanbestedingsprocedure
b. Een advies van de Commissie heeft geleid tot een concrete wijziging in het algemene
aanbestedingsbeleid van mijn organisatie
c. De adviezen van de Commissie leiden tot een algemene verbetering van de aanbestedingspraktijk in
Nederland
82. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor de Commissie van Aanbestedingsexperts? (open antwoord)

Waardering kort geding/ bodemprocedure - aanbestedende dienst
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 2.3 bij vraag 1 antwoord d of e hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route
83. Is er wel eens een kort geding tegen uw organisatie aangespannen? (1 antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 2>>
b. Nee <<ga naar vraag 4>>
84. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van dit kort geding? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
85. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
86. Is er wel eens een bodemprocedure tegen uw organisatie aangespannen? (1 antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 5>>
b. Nee <<ga naar vraag 7>>
87. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van deze bodemprocedure? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
88. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
89. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor kort geding- en bodemprocedures op het gebied van
aanbestedingsrecht? (open antwoord)

Slot

113

Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
90. Heeft u tot slot nog opmerkingen of vragen over deze vragenlijst of het onderzoek? (open antwoord)
91. In het kader van dit onderzoek worden ook focusgroepen georganiseerd om de uitkomsten van de
enquête nader te duiden. Deze focusgroepen duren circa 2 uur en vinden plaats in Den Haag in de
week van 1 april en de week van 8 april. Mocht u interesse hebben in deelname aan een van deze
focusgroepen, vul dan hier uw emailadres in. Wij zullen uw contactgegeven enkel gebruiken om u uit
te nodigen voor de focusgroepen; na afronding van het onderzoek zullen uw gegevens worden
verwijderd. (open antwoord)

114

Route brancheorganisatie
Selectievraag
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten
Dit blok is hetzelfde voor alle type respondenten
92. Ik ben werkzaam (1 antwoord):
a. Als ondernemer/ bij een onderneming <ga naar 1.2>
b. Bij een aanbestedende dienst <ga naar 2.2>
c. Bij een brancheorganisatie <ga naar 3.2>
d. Als advocaat, adviseur en/of wetenschapper <ga naar 4.2>

Kenmerken – brancheorganisatie
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is uniek voor deze route
93. Voor welke sector is uw brancheorganisatie met name actief (op basis van CBS opdeling van
sectoren)? (meerdere antwoorden)
a. Bouwnijverheid (projectontwikkeling; grond-, water en wegebouw, en installatietechnische
werkzaamheden)
b. Industrie (o.a. voedingsmiddelen; kleding; chemische producten; meubels)
c. Vervoer en opslag (over land, water en lucht; post; opslag)
d. Specialistische zakelijke diensten (o.a. juridisch; architecten; onderzoek; design)
e. Verhuur en overige zakelijke diensten (o.a. schoonmaak; uitzendbureaus; reisbureaus; beveiliging)
f. Financiële dienstverlening
g. Informatie en communicatie (o.a. IT; uitgeverijen; film- en tv-productie)
h. Waterbedrijven en afvalbeheer
i. Landbouw, bosbouw en visserij
j. Delfstoffenwinning
k. Energievoorziening
l. Handel
m. Horeca
n. Verhuur en handel van onroerend goed
o. Onderwijs
p. Gezondheids- en welzijnszorg
q. Sociaal domein
r. Cultuur, sport en recreatie
s. Anders, namelijk:

Ervaring – brancheorganisatie
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is exact hetzelfde als blok 2.3 en 4.3

115

Toelichting Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Bij een aanbestedingsprocedure kunnen
(potentiële) inschrijvers een beroep doen op rechtsbescherming, wanneer zij ontevreden zijn over de
toepassing van de aanbestedingsregels en/of het handelen van partijen in aanbestedingsprocedures. We
hanteren hierbij een ruime opvatting van het begrip rechtsbescherming: van (interne) klachtenloketten tot het
Europese Hof van Justitie.
94. Kunt u aangeven in hoeverre u bekend bent de volgende rechtsbeschermingsmogelijkheden in de
aanbestedingspraktijk: (matrix met opties: Goed bekend; van gehoord; Niet bekend)
a. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij een brancheorganisatie
b. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
c. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
d. De mogelijkheid voor ondernemers om een kort geding aan te spannen bij Burgerlijke rechter
e. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep te gaan na kort geding
f. De mogelijkheid voor ondernemers om een bodemprocedure aan te spannen bij Burgerlijke rechter
g. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep na bodemprocedure
95. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen transparant. Vooraf is voor iedereen duidelijk
zijn wat er verwacht wordt. Beslissingen worden duidelijk gemotiveerd.
b. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen proportioneel. Technische specificaties,
uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria zijn relevant en staan in
verhouding tot de aard en omvang van de opdracht.
c. Aanbestedende diensten hanteren het beginsel van gelijke behandeling. Er zijn geen discriminerende
factoren aanwezig zijn bij een aanbesteding waardoor de één meer kansen krijgt dan de ander.
Iedereen wordt objectief en op dezelfde wijze behandeld en iedereen krijgt dezelfde informatie. Er
bestaat een gelijk speelveld voor alle gegadigden en inschrijvers.
d. Aanbestedende diensten stellen zich professioneel op naar ondernemers. Vragen worden goed
behandeld. Ondernemers worden serieus genomen.

Waardering algemeen – brancheorganisatie
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
96. Wat is uw algemene oordeel over het functioneren van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? Geef aan in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: (matrix met
opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De rechten van inschrijvers op aanbestedingen zijn adequaat beschermd
b. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is toegankelijk
c. Bij rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is sprake van rechtsgelijkheid (gelijke gevallen
worden gelijk behandeld)
d. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk doet recht aan de belangen van inschrijvers en
aanbestedende diensten
e. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is effectief (het draagt bij aan het oplossen van het
probleem)

116

97. Wat ervaart u als de belangrijkste problemen omtrent rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? (maximaal drie) (drie open antwoord vakken)

Waardering klachtenloketten – brancheorganisatie
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 3.3 bij vraag 1 antwoord b hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is exact hetzelfde als blok 4.5

De volgende vragen gaan over het indienen van een klacht bij het klachtenloket van een aanbestedende dienst.

98. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst is toegankelijk voor
ondernemers
b. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van het probleem van ondernemers
c. De termijnen van procedures laten voldoende ruimte voor het behandelen van klachten van
ondernemers
d. Aanbestedende diensten pakken klachten over aanbestedingsprocedures serieus op
e. Het klachtenloket van aanbestedende diensten vormt een aanvulling op andere
rechtsbeschermingsmogelijkheden
f. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket is een nodeloze tussenstap
99. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het indienen
van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst. In hoeverre bent u het eens met de
volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer
eens; Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst levert reputatieschade op
voor ondernemers
b. De uitspraak van het klachtenloket van de aanbestedende dienst leidt niet tot een wezenlijke
verandering van de aanbestedingsprocedure
c. Klachtenloketten van aanbestedende diensten kunnen klachten niet onafhankelijk in behandeling
nemen
d. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
e. Uitspraken van het klachtenloket van de aanbestedende dienst komen te laat om nog tot wijzigingen
in de procedure te leiden
100. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor klachtenloketten bij aanbestedende diensten? (open
antwoord)

Waardering Commissie van Aanbestedingsexperts –
brancheorganisatie

117

Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 3.3 bij vraag 1 antwoord c hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is exact hetzelfde als blok 4.6

De volgende vragen gaan over de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna ‘de Commissie’).

101. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet).
a. De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten
b. De Commissie is een onafhankelijk orgaan
c. De Commissie is gezaghebbend.
d. Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
102. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De Commissie vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
b. Het indienen van een klacht bij de Commissie is toegankelijk
c. Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Commissie is een ondernemer minder
geneigd om een rechtszaak (kort geding of bodemprocedure) aan te spannen
d. Een aanbestedende dienst is bevattelijker voor een klacht wanneer de ondernemer aangeeft naar de
Commissie te willen stappen
e. Het indienen van een klacht bij de Commissie draagt bij aan het oplossen van problemen
103. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
indienen van een klacht bij de Commissie van Aanbestedingsexperts. In hoeverre bent u het eens met
de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer
eens; Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts levert reputatieschade op voor
ondernemers
b. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
c. Aanbestedende diensten leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich
neer
d. Rechters leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich neer
e. Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat om nog tot wijzigingen in de
procedure te leiden.
104. De volgende vragen gaan over alle adviezen die de Commissie heeft gepubliceerd (dus niet alleen
over de adviezen waar u eventueel bij betrokken was). In welke mate bent u bekend met de
gepubliceerde adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Goed bekend <<ga naar vraag 5>>
b. Beperkt bekend <<ga naar vraag 5>>
c. Niet bekend <<ga naar vraag 6>>
105. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? De adviezen van de Commissie ... (matrix
met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Raadpleeg ik regelmatig

118

b. Zijn begrijpelijk
c. Zijn praktisch toepasbaar
d. Belichten de verschillende standpunten goed
e. Zijn goed onderbouwd
f. Bevatten vernieuwende inzichten
g. Worden gebruikt door aanbestedende diensten om hun aanbestedingsprocedures te verbeteren
h. Voegen iets toe ten opzichte van jurisprudentie over de toepassing van de Aanbestedingswet
106. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor de Commissie van Aanbestedingsexperts? (open
antwoord)

Waardering kort geding/ bodemprocedure – brancheorganisatie
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 3.3 bij vraag 1 antwoord d, e, f of g hebben gegeven.
Goed bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route
107. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk
b. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk
c. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het oplossen
van het probleem van een ondernemer
d. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van het probleem van een ondernemer
108. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
aanspannen van een rechtszaak tegen een aanbestedende dienst. Geef aan in hoeverre u het eens
bent met de volgende stellingen: (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens;
Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het heeft voor ondernemers geen zin om te procederen tegen de aanbestedende dienst
b. Ondernemers procederen niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit te hoge kosten met zich
meebrengt
c. Ondernemers procederen niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit mogelijk reputatieschade
met zich meebrengt
d. De termijnen om als ondernemer een kort geding aan te spannen zijn te krap
e. Het hangt van de specifieke rechtbank of rechter af wat de kansen van de ondernemers zijn
f. Wanneer een ondernemer het oneens is met de uitkomst van een kort geding, heeft
doorprocederen geen zin
109. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor kort geding- en bodemprocedures op het gebied van
aanbestedingsrecht? (open antwoord)

Slot
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes

119

110. Heeft u tot slot nog opmerkingen of vragen over deze vragenlijst of het onderzoek? (open antwoord)
111. In het kader van dit onderzoek worden ook focusgroepen georganiseerd om de uitkomsten van de
enquête nader te duiden. Deze focusgroepen duren circa 2 uur en vinden plaats in Den Haag in de
week van 1 april en de week van 8 april. Mocht u interesse hebben in deelname aan een van deze
focusgroepen, vul dan hier uw emailadres in. Wij zullen uw contactgegeven enkel gebruiken om u uit
te nodigen voor de focusgroepen; na afronding van het onderzoek zullen uw gegevens worden
verwijderd. (open antwoord)

120

Route expert
Selectievraag
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
112. Ik ben werkzaam (1 antwoord):
a. Als ondernemer/ bij een onderneming <ga naar 1.2>
b. Bij een aanbestedende dienst <ga naar 2.2>
c. Bij een brancheorganisatie <ga naar 3.2>
d. Als advocaat, adviseur en/of wetenschapper <ga naar 4.2>

Kenmerken – expert
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is uniek voor deze route
113. Kunt u aangeven wat uw functie en/of expertise is? (open antwoord)

Ervaring – expert
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is exact hetzelfde als blok 2.3 en 3.3
Toelichting Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk. Bij een aanbestedingsprocedure kunnen
(potentiële) inschrijvers een beroep doen op rechtsbescherming, wanneer zij ontevreden zijn over de
toepassing van de aanbestedingsregels en/of het handelen van partijen in aanbestedingsprocedures We
hanteren hierbij een ruime opvatting van het begrip rechtsbescherming: van (interne) klachtenloketten tot het
Europese Hof van Justitie.
114. Kunt u aangeven in hoeverre u bekend bent de volgende rechtsbeschermingsmogelijkheden in de
aanbestedingspraktijk: (matrix met opties: Goed bekend; van gehoord; Niet bekend)
a. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij een brancheorganisatie
b. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
c. De mogelijkheid voor ondernemers om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
d. De mogelijkheid voor ondernemers om een kort geding aan te spannen bij Burgerlijke rechter
e. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep te gaan na kort geding
f. De mogelijkheid voor ondernemers om een bodemprocedure aan te spannen bij Burgerlijke rechter
g. De mogelijkheid voor ondernemers om in hoger beroep na bodemprocedure
115. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)

121

a. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen transparant. Vooraf is voor iedereen duidelijk
zijn wat er verwacht wordt. Beslissingen worden duidelijk gemotiveerd.
b. Aanbestedende diensten handelen over het algemeen proportioneel. Technische specificaties,
uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria zijn relevant en staan in
verhouding tot de aard en omvang van de opdracht.
c. Aanbestedende diensten hanteren het beginsel van gelijke behandeling. Er zijn geen discriminerende
factoren aanwezig zijn bij een aanbesteding waardoor de één meer kansen krijgt dan de ander.
Iedereen wordt objectief en op dezelfde wijze behandeld en iedereen krijgt dezelfde informatie. Er
bestaat een gelijk speelveld voor alle gegadigden en inschrijvers.
d. Aanbestedende diensten stellen zich professioneel op naar ondernemers. Vragen worden goed
behandeld. Ondernemers worden serieus genomen.

Waardering algemeen – expert
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle route
116. Wat is uw algemene oordeel over het functioneren van de rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? Geef aan in hoeverre u het eens bent met de volgende stellingen: (matrix met
opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De rechten van inschrijvers op aanbestedingen zijn adequaat beschermd
b. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is toegankelijk
c. Bij rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is sprake van rechtsgelijkheid (gelijke gevallen
worden gelijk behandeld)
d. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk doet recht aan de belangen van inschrijvers en
aanbestedende diensten
e. Rechtsbescherming in de aanbestedingspraktijk is effectief (het draagt bij aan het oplossen van het
probleem)
117. Wat ervaart u als de belangrijkste problemen omtrent rechtsbescherming in de
aanbestedingspraktijk? (maximaal drie) (drie open antwoord vakken)

Waardering klachtenloketten – expert
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 4.3 bij vraag 1 antwoord b hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is exact het zelfde als blok 3.5

De volgende vragen gaan over het indienen van een klacht bij het klachtenloket van een aanbestedende dienst.

118. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst is toegankelijk voor
ondernemers

122

b. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van het probleem van ondernemers
c. De termijnen van procedures laten voldoende ruimte voor het behandelen van klachten van
ondernemers
d. Aanbestedende diensten pakken klachten over aanbestedingsprocedures serieus op
e. Het klachtenloket van aanbestedende diensten vormt een aanvulling op andere
rechtsbeschermingsmogelijkheden
f. Het indienen van een klacht bij het klachtenloket is een nodeloze tussenstap
119. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
indienen van een klacht bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst. In hoeverre bent u het
eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens;
Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij het klachtenloket van de aanbestedende dienst levert reputatieschade op
voor ondernemers
b. De uitspraak van het klachtenloket van de aanbestedende dienst leidt niet tot een wezenlijke
verandering van de aanbestedingsprocedure
c. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij het klachtenloket van de
aanbestedende dienst
d. Klachtenloketten van aanbestedende diensten kunnen klachten niet onafhankelijk in behandeling
nemen
e. Uitspraken van het klachtenloket van de aanbestedende dienst komen te laat om nog tot wijzigingen
in de procedure te leiden
120. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor klachtenloketten bij aanbestedende diensten? (open
antwoord)

Waardering Commissie van Aanbestedingsexperts – expert
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 4.3 bij vraag 1 antwoord c hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is exact hetzelfde als blok 3.6

De volgende vragen gaan over de Commissie van Aanbestedingsexperts (hierna ‘de Commissie’).

121. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet).
a. De Commissie is een deskundig orgaan voor de behandeling van aanbestedingsklachten
b. De Commissie is een onafhankelijk orgaan
c. De Commissie is gezaghebbend
d. Het indienen van een klacht bij de Commissie is laagdrempelig
122. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. De Commissie vormt een aanvulling op andere rechtsbeschermingsmogelijkheden
b. Het indienen van een klacht bij de Commissie is toegankelijk

123

c. Door de mogelijkheid om een klacht in te dienen bij de Commissie is een ondernemer minder
geneigd om een rechtszaak (kort geding of bodemprocedure) aan te spannen
d. Een aanbestedende dienst is bevattelijker voor een klacht wanneer de ondernemer aangeeft naar de
Commissie te willen stappen
e. Het indienen van een klacht bij de Commissie draagt bij aan het oplossen van problemen
123. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
indienen van een klacht bij de Commissie van Aanbestedingsexperts. In hoeverre bent u het eens met
de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer
eens; Weet ik niet)
a. Een klacht indienen bij de Commissie van Aanbestedingsexperts levert reputatieschade op voor
ondernemers
b. Het heeft als ondernemer geen zin om een klacht in te dienen bij de Commissie van
Aanbestedingsexperts
c. Aanbestedende diensten leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich
neer
d. Rechters leggen de adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts naast zich neer
e. Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts komen te laat om nog tot wijzigingen in de
procedure te leiden
124. De volgende vragen gaan over alle adviezen die de Commissie heeft gepubliceerd (dus niet alleen
over de adviezen waar u eventueel bij betrokken was). In welke mate bent u bekend met de
gepubliceerde adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts? (1 antwoord)
a. Goed bekend <<ga naar vraag 5>>
b. Beperkt bekend <<ga naar vraag 5>>
c. Niet bekend <<ga naar vraag 6>>
125. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? De adviezen van de Commissie .. (matrix
met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Raadpleeg ik regelmatig
b. Zijn begrijpelijk
c. Zijn praktisch toepasbaar
d. Belichten de verschillende standpunten goed
e. Zijn goed onderbouwd
f. Bevatten vernieuwende inzichten
g. Worden gebruikt door aanbestedende diensten om hun aanbestedingsprocedures te verbeteren
h. Voegen iets toe ten opzichte van jurisprudentie over de toepassing van de Aanbestedingswet
126. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor de Commissie van Aanbestedingsexperts? (open
antwoord)

Waardering kort geding/ bodemprocedure – expert
Dit blok is alleen zichtbaar als respondenten in blok 4.3 bij vraag 1 antwoord d of e hebben gegeven. Goed
bekend; van gehoord
Dit blok is uniek voor deze route
127. In hoeverre bent u het eens met de volgende stellingen? (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens;
Niet oneens / niet eens; Eens; Zeer eens; Weet ik niet)

124

a. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk voor
ondernemers
b. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst is toegankelijk voor
ondernemers
c. Het aanspannen van een kort geding tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het oplossen
van het probleem van een ondernemer
d. Het aanspannen van een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst draagt bij aan het
oplossen van het probleem van een ondernemer
128. Bent u wel eens betrokken geweest bij een kort geding tegen een aanbestedende dienst? (1
antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 3>>
b. Nee <<ga naar vraag 5>>
129. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van uw kort geding? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
130. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
131. Bent u wel eens betrokken geweest bij een bodemprocedure tegen een aanbestedende dienst? (1
antwoord)
a. Ja <<ga naar vraag 7 6>>
b. Nee <<ga naar vraag 9 8>>
132. Hoe tevreden was u over het verloop en de uitkomst van uw bodemprocedure? (1 antwoord)
a. Zeer ontevreden
b. Ontevreden
c. Niet ontevreden/ niet tevreden
d. Tevreden
e. Zeer tevreden
f. De procedure loopt nog
133. Kunt u uw antwoord toelichten? (open antwoord)
134. In gesprekken met ondernemers worden verschillende problemen en signalen geuit over het
aanspannen van een rechtszaak tegen een aanbestedende dienst. Geef aan in hoeverre u het eens
bent met de volgende stellingen: (matrix met opties: Zeer oneens; Oneens; Niet oneens / niet eens;
Eens; Zeer eens; Weet ik niet)
a. Het heeft voor ondernemers geen zin om te procederen tegen de aanbestedende dienst
b. Ondernemers procederen niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit te hoge kosten met zich
meebrengt
c. Ondernemers procederen niet tegen een aanbestedende dienst omdat dit mogelijk reputatieschade
met zich meebrengt
d. De termijnen om als ondernemer een kort geding aan te spannen zijn te krap
e. Het hangt van de specifieke rechtbank of rechter af wat de kansen van de ondernemers zijn

125

f. Wanneer een ondernemer het oneens is met de uitkomst van een kort geding, heeft
doorprocederen geen zin
135. Welke verbetermogelijkheden ziet u voor kort geding- en bodemprocedures op het gebied van
aanbestedingsrecht? (open antwoord)

Slot
Dit blok is zichtbaar voor alle respondenten in deze route
Dit blok is hetzelfde voor alle routes
136. Heeft u tot slot nog opmerkingen of vragen over deze vragenlijst of het onderzoek? (open antwoord)
137. In het kader van dit onderzoek worden ook focusgroepen georganiseerd om de uitkomsten van de
enquête nader te duiden. Deze focusgroepen duren circa 2 uur en vinden plaats in Den Haag in de
week van 1 april en de week van 8 april. Mocht u interesse hebben in deelname aan een van deze
focusgroepen, vul dan hier uw emailadres in. Wij zullen uw contactgegeven enkel gebruiken om u uit
te nodigen voor de focusgroepen; na afronding van het onderzoek zullen uw gegevens worden
verwijderd. (open antwoord)

126