Besluit van
houdende wijziging van het Besluit omgevingsrecht in verband met de
verruiming van de mogelijkheden van de omgevingsvergunning voor de
bewoning van recreatiewoningen
Gelet op de artikelen 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, en 2.23, tweede lid, aanhef
en onderdeel b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
Op de voordracht van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van
…, nr. …, CZW;
De Afdeling advisering van de Raad van State gehoord (advies van …, nr. …);
Gezien het nader rapport van Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties van …, nr. …, CZW;
Hebben goedgevonden en verstaan:

ARTIKEL I
Het Besluit omgevingsrecht wordt als volgt gewijzigd:
A
Het opschrift van paragraaf 4 van hoofdstuk 5 komt te luiden:
§ 5.4. Aanwijzing van categorieën gevallen waarin een termijn of een termijn
met daaraan gekoppeld een herstelplicht aan de omgevingsvergunning wordt
verbonden
B
Artikel 5.18 komt te luiden:
Artikel 5.18. Planologische gebruiksactiviteiten
1. In een omgevingsvergunning voor het bewonen van een recreatiewoning die met
toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet in samenhang met
artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II is verleend, wordt bepaald dat zij slechts geldt
voor de duur dat degene aan wie de vergunning is verleend de recreatiewoning
permanent bewoont. Deze termijn kan worden verlengd voor de duur dat de
rechtsopvolger van degene aan wie de vergunning is verleend de recreatiewoning
permanent bewoont.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien de recreatiewoning ligt:

a. op een locatie waar het geluid van een rijksweg, provinciale weg, waterschapsweg,
hoofdspoorweg, lokale spoorweg of industrieterrein de voorkeurswaarde voor het geluid
als bedoeld in de Wet geluidhinder op een woning overschrijdt, of
b. op een locatie waar het geluid van een militair terrein als bedoeld in artikel 2.6.2,
eerste lid, van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening hoger is dan 50 dB
BS,dan.
C
Artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II wordt als volgt gewijzigd:
1. De komma aan het slot van onderdeel b wordt vervangen door “; en”.
2. Onderdeel c komt te luiden:
c. de recreatiewoning vóór 1 januari 2019 is gebouwd;
3. Onderdeel d vervalt.
D
Na artikel 8.1 wordt een artikel ingevoegd, luidende:
Artikel 8.1a. Overgangsrecht
Op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit waarvoor met
toepassing van artikel 2.12, eerste lid, van de wet in samenhang met artikel 5.18 van dit
besluit en artikel 4, onderdeel 10, van bijlage II bij dit besluit een omgevingsvergunning
kan worden verleend die is ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van het
Besluit van [datum] houdende wijziging van het Besluit omgevingsrecht in verband met
de verruiming van de mogelijkheden van de omgevingsvergunning voor de bewoning
van recreatiewoningen (Stb. 2020, [nummer]), waarop op dat tijdstip nog niet
onherroepelijk is beslist, blijft het recht zoals dat voor dat tijdstip gold van toepassing.
ARTIKEL II
Dit besluit treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

Lasten en bevelen dat dit besluit met de daarbij behorende nota van toelichting in het
Staatsblad zal worden geplaatst.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

2

NOTA VAN TOELICHTING
I

Algemeen
1. Inleiding

Dit besluit strekt tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht om gemeenten meer
ruimte te geven bij het reguleren van permanente bewoning van recreatiewoningen. Dat
is tweeledig: niet alleen degene die aanvraagt, maar ook diens rechtsopvolger, en er
wordt niet langer vastgehouden aan de peildatum van oktober 2003. Daarmee behoudt
de omgevingsvergunning een persoonsgebonden karakter, maar maakt het besluit het
mogelijk dat meer mensen een recreatiewoning permanent mogen bewonen.
Uit onderzoek van Platform311 blijkt dat op dit moment ongeveer 55.000 mensen
permanent in een recreatiewoning verblijven. Het grootste deel van hen woont daar
zonder inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) en niet volgens de gestelde
regels in het ter plaatse geldende bestemmingsplan of zonder een omgevingsvergunning
voor permanente bewoning van de recreatiewoning. De redenen van hun verblijf lopen
sterk uiteen. Voor sommige mensen is het wonen op een vakantiepark een laatste
reddingsboei, waar het voor anderen een hele bewuste keuze is. De kwaliteit van de
bewoonde objecten loopt sterk uiteen en varieert van lekke stacaravans tot luxe villa’s.
Uit exploratief onderzoek2 bleek eerder dat ongeveer twee tot drie keer zoveel mensen in
een recreatieobject wonen dan op basis van het aantal inschrijvingen in de BRP verwacht
mag worden. Een deel van de soms kwetsbare burgers die in recreatiewoningen wonen,
verblijven daar buiten het zicht van de overheid en hebben door gebrek aan een BRPregistratie mogelijk geen toegang tot sociale voorzieningen. Het is wenselijk dat
gemeenten meer zicht krijgen op de bewoners van recreatiewoningen, zodat zij deze
kennis vervolgens kunnen vertalen naar de reguliere woningbouwopgave. De
onderhavige wijziging verruimt de mogelijkheden om permanente bewoning van
recreatiewoningen te legaliseren. Daarmee wordt de drempel voor bewoners kleiner om
zich daadwerkelijk in te laten schrijven in de BRP. Op dit moment lijkt het dat veel
mensen dit niet doen, uit angst voor handhaving. Dit terwijl een inschrijving in de BRP
cruciaal is voor verschillende sociale voorzieningen en bijvoorbeeld het verkrijgen van
een zorgverzekering. Daarmee zorgt deze wijziging ervoor dat meer mensen zich durven
in te schrijven en gemeenten zo meer zicht krijgen op deze bewoners.
In januari 2021 is de Actie-agenda Vakantieparken 2021-20223 ondertekend door
vertegenwoordigers van het Rijk, provincies, gemeenten en verschillende
(maatschappelijke) organisaties. Met de Actie-agenda wordt gestreefd naar een integrale
aanpak van de uiteenlopende problematiek op vakantieparken door gemeenten, regio’s
en provincies. Daarnaast zijn in de Actie-agenda doelen geformuleerd. Zo wordt
gestreefd naar een sector die alleen daar waar het nodig en verantwoord is, wordt
ingezet als aanvulling op de woningmarkt en naar een sector die geen ruimte biedt voor
uitbuiting of het uit het zicht raken van kwetsbare mensen.
Met de Actie-agenda is in het hele land meer aandacht gekomen voor vakantieparken en
de vraagstukken die zich daar afspelen. Een belangrijke les daaruit is dat er geen
methode is die voor het hele land en voor alle parken het beste is. Wat het beste
Platform 31, Wonen in de luwte, november 2018.
Platform 31, Wonen in de luwte, november 2018.
3
Kamerstukken II 2020/21, 32847 nr. 712.
1
2

3

ontwikkelingsperspectief voor een recreatiepark is, blijft voor elk park een lokale keuze.
Wat een goede oplossing voor een park in de ene gemeente is, hoeft dat in de andere
gemeente niet te zijn. Of permanente bewoning van het recreatiepark onderdeel is van
dat perspectief is een lokale afweging.
Gemeenten kunnen permanente bewoning van recreatiewoningen op verschillende
wijzen toestaan. Ten eerste zou een recreatiepark zich kunnen lenen voor een
bestemmingswijziging waardoor de bestemming kan worden gewijzigd in een
bestemming die permanente bewoning toestaat of kan er een dubbele bestemming in
het bestemmingsplan worden opgenomen die zowel recreatie als permanente bewoning
mogelijk maakt.4 De procedure voor het wijzigen van een bestemming neemt echter veel
tijd in beslag en kan daarom niet snel en flexibel worden ingezet. Gemeenten hadden
vóór inwerkingtreding van dit besluit de mogelijkheid om een persoonsgebonden
omgevingsvergunning te verlenen waarmee kon worden afgeweken van het geldende
bestemmingsplan.5 Op deze persoonsgebonden vergunning is de reguliere procedure uit
paragraaf 3.2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing,
waardoor deze variant veel sneller is dan een bestemmingswijziging. De
persoonsgebonden omgevingsvergunning kon voor inwerkingtreding van dit besluit
echter alleen verleend worden als de bewoner kon aantonen dat hij de recreatiewoning
reeds vóór 31 oktober 2003 als meerderjarige bewoonde. Hierdoor konden weinig
mensen aanspraak maken op deze persoonsgebonden omgevingsvergunning. Bovendien
stond deze persoonsgebonden vergunning slechts permanente bewoning toe door de
persoon aan wie zij was verleend en was eventuele overgang op de rechtsopvolger niet
mogelijk.
Daarnaast komt het voor dat gemeenten een persoonsgebonden gedoogbeschikking
verlenen waarin de gemeente aangeeft niet te zullen handhaven op de niet-toegestane
bewoning van de recreatiewoning. Deze figuur kan alleen onder strikte voorwaarden
worden toegepast in uitzonderlijke gevallen en biedt weinig rechtszekerheid voor
bewoners. Met een omgevingsvergunning ontstaat vanwege de formeel wettelijke
grondslag meer rechtszekerheid voor de bewoners voor de duur van hun vergunning.
Met deze wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is tevens uitvoering gegeven
aan de motie Koerhuis en Van Eijs.6 In deze motie wordt de regering verzocht om
gemeenten de mogelijkheid te geven om snel permanente bewoning van
recreatiewoningen toe te staan en daartoe mogelijk te maken dat objectgebonden
vergunningen kunnen worden afgegeven voor het toestaan van permanente bewoning
van recreatiewoningen en de regeling te actualiseren.
Door deze wijziging is daarom een omgevingsvergunning voor de permanente bewoning
van recreatiewoningen geïntroduceerd die snel kan worden verleend via de reguliere
procedure uit afdeling 3.2 van de Wabo. De omgevingsvergunning geldt voor de duur dat
de aanvrager de omgevingsvergunning permanent bewoont en kan eenmalig worden
overgedragen aan een rechtsopvolger. Daarmee behoudt de vergunning haar
persoonsgebonden karakter, maar kan deze wel worden overgedragen aan de
rechtsopvolger van degene aan wie de vergunning is verleend. Daarnaast is de
peildatum geactualiseerd waarop de recreatiewoning moet zijn gebouwd om in

Artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) jo. artikel 3.1.3. van het Besluit ruimtelijke
ordening (Bro).
5
Artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo) jo. artikel 4 Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) jo. artikel 2.25, derde lid, van de
Wabo jo. artikel 5.18 van het Bor.
6
Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 622.
4

4

aanmerking te kunnen komen voor een objectgebonden vergunning. Voorheen gold de
voorwaarde dat de aanvrager de recreatiewoning vóór 31 oktober 2003 bewoonde en
meerderjarig moest zijn. Dit besluit regelt dat dat de recreatiewoning vóór 1 januari
2019 moet zijn gebouwd, overeenkomstig de motie Koerhuis/Van Eijs.7
Deze wijziging vindt verder plaats vooruitlopend op de inwerkingtreding van de
Omgevingswet, die gemeenten de ruimte biedt om te bepalen of de
omgevingsvergunning alleen geldt voor degene die de vergunning aanvraagt of voor de
recreatiewoning zelf. De gemeente kan met andere woorden een keuze maken voor een
persoonsgebonden- en/of een objectgebonden omgevingsvergunning. Vanwege de druk
op de woningmarkt is het wenselijk om deze aanpassing vooruitlopend op de
inwerkingtreding van de Omgevingswet door te voeren. De mogelijkheden die de
Omgevingswet biedt, worden in de paragraaf hieronder uiteengezet.
2. Inhoud van het besluit
De omgevingsvergunning voor het permanent bewonen van een recreatiewoning had
voor inwerkingtreding van dit besluit een persoonsgebonden karakter, omdat deze op
grond van artikel 2.25, derde lid, van de Wabo als zodanig was aangewezen in artikel
5.18 van het Bor.
Met deze wijziging is mogelijk gemaakt dat de omgevingsvergunning over kan gaan op
de rechtsopvolger van degene aan wie de omgevingsvergunning voor het permanent
bewonen van de recreatiewoning is verleend. De gemeente behoudt hiermee het zicht op
wie de recreatiewoning bewoont. Bepaald is dat de omgevingsvergunning slechts geldt
gedurende de termijn dat degene aan wie de omgevingsvergunning is verleend, de
recreatiewoning permanent bewoont. Die termijn kan door de gemeente worden
verlengd voor de duur dat de rechtsopvolger van degene aan wie de
omgevingsvergunning is verleend de recreatiewoning permanent bewoont. Deze
wijziging zorgt ervoor dat de omgevingsvergunning over kan gaan op de rechtsopvolger
onder algemene of bijzondere titel, zoals bedoeld in artikel 80 van Boek 3 van het
Burgerlijk Wetboek. Indien de recreatiewoning permanent wordt bewoond door iemand
anders dan degene aan wie de vergunning is verleend of diens rechtsopvolger, is sprake
van illegale bewoning van de recreatiewoning en is de gemeente gehouden om
handhavend op te treden.8 Wat onder ‘permanente bewoning’ wordt verstaan hangt af
van de definitie die de gemeente heeft opgenomen in de planregels uit het ter plaatse
geldende bestemmingsplan.9 Of de termijn in de omgevingsvergunning verlengd wordt
voor de duur dat de rechtsopvolger de recreatiewoning bewoont, is een keuze van de
gemeente.
Ook ten aanzien van het verlenen van de omgevingsvergunning behoudt de gemeente
beleidsruimte bij het al dan niet verlenen van de omgevingsvergunning met toepassing
van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo. De gemeente heeft ruimte om deze
bevoegdheid wel of niet te gebruiken en hier beleid over op te stellen. Om inwoners
duidelijkheid te verschaffen, kunnen gemeenten door middel van beleidsregels duidelijk
maken wat het beleid is dat ten aanzien van recreatiewoningen wordt gevoerd.
Daarnaast dient de gemeente bij aanvragen voor een omgevingsvergunning in afwijking
van het bestemmingplan altijd te beoordelen of de aanvraag in overeenstemming is met

Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 622.
In overeenstemming met de beginselplicht tot handhaving, zoals geformuleerd door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. Onder andere in ABRvS 3 juni 2020,
ECLI:NL:RVS:2020:1327, ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:190 en ABRvS 29 mei 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1752.
9
ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4143, r.o. 3.3.
7
8

5

een goede ruimtelijke ordening.10 Door de verschillende mogelijkheden voor het
legaliseren van permanente bewoning van recreatiewoningen waar dat wenselijk is blijft
de keuze bij de gemeente en blijft het mogelijk om maatwerk te leveren in individuele
gevallen.
Voorts is de peildatum uit onderdeel 10 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor gewijzigd.
Voor inwerkingtreding van dit besluit, diende de aanvrager de recreatiewoning vóór 31
oktober 2003 te bewonen en meerderjarig te zijn. Thans moet de recreatiewoning vóór 1
januari 2019 zijn gebouwd. Dit biedt de mogelijkheid bewoners van recreatiewoningen
die deze na 31 oktober 2003 permanent zijn gaan bewonen, alsnog een vergunning te
verlenen en daarmee de illegaliteit ervan weg te nemen. Bovendien kan de peildatum
door deze wijziging niet meer worden tegengeworpen aan de toekomstige rechtsopvolger
van degene aan wie de omgevingsvergunning is verleend.
Tevens is de meerderjarigheidseis uit onderdeel 10 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor
vervallen zodat ook diegenen die na de genoemde peildatum meerderjarig zijn geworden
legaal de recreatiewoning kunnen blijven bewonen. Door deze wijziging komen meer
personen in aanmerking voor een vergunning voor bewoning van een recreatiewoning,
maar houdt de gemeente zicht op wie de woning bewoont.
Daarnaast zijn naar aanleiding van de consultatie voorwaarden opgenomen ten aanzien
van beperkingen voor de vergunningverlening in verband met geluidseisen bij
recreatiewoningen. Door de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5.18,
eerste lid, verandert de recreatiewoning – die bij het toelaten niet geluidgevoelig was –
in een geluidgevoelig object. Omdat bij het toelaten van de recreatiewoningen veelal
geen rekening gehouden is met het geluid van in de omgeving aanwezige wegen,
spoorwegen en industrieterreinen, kan deze verandering op termijn het doelmatig
functioneren van een weg, spoorweg of industrieterrein belemmeren. Daarom is in het
tweede lid van artikel 5.18 onder a bepaald dat zo’n vergunning niet van toepassing is
als door het geluid op de recreatiewoning de voorkeurswaarde uit de Wet geluidhinder of
het Besluit geluidhinder voor het geluid van een weg, spoorweg of industrieterrein wordt
overschreden. Het geluidniveau is hiervoor bepalend, niet de eventuele ligging van een
recreatiewoning binnen een geluidzone langs een weg of spoorweg of rond een
industrieterrein. Bekend is namelijk dat ook buiten die zones sprake kan zijn van
substantiële overschrijdingen van die voorkeurswaarde. Door de bepaling in het tweede
lid, onder a, te richten op rijkswegen, provinciale wegen en waterschapswegen (naast
spoorwegen en industrieterreinen) is een uitzondering gemaakt voor gemeentewegen. In
dat geval is het immers hetzelfde gemeentelijke bevoegd gezag dat zowel besluit over
verlening van de vergunning voor permanente bewoning als verantwoordelijk is voor het
functioneren van de gemeenteweg. Het maken van een evenwichtige afweging in het
kader van een goede ruimtelijke ordening hierover ligt dan in één hand.
Een vergelijkbare overweging als voor niet-gemeentelijke infrastructuur en
industrieterreinen geldt ten aanzien van het functioneren van militaire terreinen,
waaronder oefenterreinen, schietterreinen en militaire springterreinen, waarmee immers
een nationaal belang gediend is. In een uitzondering nabij die terreinen voorziet
onderdeel b van het tweede lid van artikel 5.18. Militaire terreinen zijn via artikel 2.6.2
van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) geometrisch begrensd in
artikel 2.1 van de Regeling algemene regels ruimtelijke ordening (Rarro) en de bijlage I
bij de Rarro.
In verband met de beoogde inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022
is gekozen voor een snelle aanpassing van het Bor binnen de bestaande wettelijke basis.
Deze aanpassing biedt thans niet de mogelijkheid om zowel een persoonsgebonden als
10

Artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2.

6

een objectgebonden omgevingsvergunning mogelijk te maken. Wel wordt aan
gemeenten de mogelijkheid gegeven om de vergunning over te laten gaan op de
rechtsopvolger van de vergunninghouder. Voor bewoners die na de rechtsopvolger
permanent in de recreatiewoning willen wonen, is er de mogelijkheid om opnieuw een
omgevingsvergunning aan te vragen. Door deze wijziging kan de periode worden
overbrugd tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Omgevingswet
Onder de Omgevingswet krijgen gemeenten meer ruimte om snel en flexibel af te wijken
van het geldende omgevingsplan, om tijdelijke functies aan locaties toe te kennen en
kunnen objectgebonden en persoonsgebonden omgevingsvergunningen worden verleend
voor het bewonen van recreatiewoningen. De Omgevingswet gaat daarbij uit van het
subsidiariteitsbeginsel ‘decentraal, tenzij’. Gemeenten kunnen de situatie op de
recreatieparken in de gemeente namelijk het beste inschatten en per park een passende
beoordeling maken.
De Omgevingswet maakt het voor gemeenten mogelijk om regels over het al dan niet
toestaan van permanente bewoning van recreatiewoningen en de beoordelingsregels
waaraan moet worden voldaan vast te leggen in het omgevingsplan.11 Het college van
burgemeester en wethouders is het bevoegd gezag om te beslissen op een aanvraag die
betrekking heeft op de hier bedoelde activiteit. 12 Als het permanent bewonen van een
recreatiewoning een activiteit is waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een
omgevingsvergunning nodig is, maar er wordt niet voldaan aan de beoordelingsregels
voor het verlenen van een vergunning, dan kan met het oog op een evenwichtige
toedeling van functies aan locaties toch een vergunning verleend worden.13 Het gaat in
dat geval om een zogenoemde buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Vergunningverlening is echter niet mogelijk als die buitenplanse omgevingsplanactiviteit
in strijd is met instructieregels van de provincie of het Rijk, zoals de instructieregels voor
geluid door activiteiten, wegen, spoorwegen en industrieterreinen in de paragrafen
5.1.4.2 en 5.1.4.2a van het Besluit kwaliteit leefomgeving en de instructieregels voor het
voldoen aan de binnenwaarde in paragraaf 3.5.5 van dat besluit, tenzij daarvoor een
ontheffing kan worden en ook wordt verleend. Gedeputeerde staten hebben in door hen
aangewezen gevallen het recht van advies en instemming bij beslissingen op aanvragen
om een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten.14
De Omgevingswet laat, binnen daartoe gestelde grenzen, de keuze om een
omgevingsvergunning persoonsgebonden of objectgebonden te verlenen over aan het
bevoegd gezag. Artikel 5.37, eerste lid van de Omgevingswet bepaalt dat een
omgevingsvergunning geldt voor degene die de activiteit verricht waarop zij betrekking
heeft. Diegene is vergunninghouder en draagt zorg voor de naleving van
vergunningvoorschriften. Het bevoegd gezag kan in afwijking hiervan bepalen dat de
omgevingsvergunning alleen geldt voor degene aan wie zij is verleend, als de persoon
van de vergunninghouder van belang is voor de toepassing van de regels over het
verlenen of weigeren van de vergunning.15 Het bevoegd gezag kan ook bepalen of het de
vergunning voor het toestaan van permanente bewoning van een recreatiewoning voor
een bepaalde termijn wil verlenen of niet.16

Artikel 8.0a, eerste lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
Artikel 5.8 van de Omgevingswet.
13
Artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
14
Artikel 16.15a van de Omgevingswet en artikel 4.25, derde lid, van het Omgevingsbesluit.
15
Artikel 5.37, derde lid, van de Omgevingswet.
16
Artikel 5.36, eerste lid, van de Omgevingswet.
11
12

7

Onder de Omgevingswet is op aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten
als hier bedoeld de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 16.5.2 van die wet
van toepassing. Dit betekent dat het bevoegd gezag in beginsel acht weken de tijd heeft
om op een aanvraag te beslissen. De aanvrager van de vergunning heeft dus snel
duidelijkheid en het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om snel activiteiten toe te
staan en flexibel van het geldende plan te kunnen afwijken.
De geluidsvoorwaarden uit het tweede lid van het gewijzigde artikel 5.18 van het Bor
zijn onder de Omgevingswet niet nodig. Anders dan de huidige wet- en regelgeving
voorziet het stelsel van de Omgevingswet wel volledig en consistent in de toepassing van
de instructieregels voor geluid uit de paragrafen 5.1.4.2 en 5.1.4.2a van het Besluit
kwaliteit leefomgeving (Bkl) op de verlening van een omgevingsvergunning waarmee
permanente bewoning wordt toegestaan. De geluidseisen in het Bouwbesluit gelden
namelijk alleen in het geval van nieuwbouw en verbouw en niet voor bestaande bouw.
Dat geldt ook bij functiewijziging. Aanvullend voorziet artikel 5.23a van het Besluit
bouwwerken leefomgeving (Bbl) in een mogelijkheid voor een maatwerkvoorschrift om
daarbij, in afwijking van artikel 5.23, een binnenwaarde van 38 in plaats van 33 dB te
hanteren om al te ingrijpende maatregelen aan de gevel bij functiewijziging te
voorkomen. Dit nieuwe stelsel van regels voorkomt op voorhand het ontstaan van
knelpunten zoals die onder de huidige wet- en regelgeving wel zouden kunnen ontstaan.
Omgevingsvergunningen die met toepassing van het in dit ontwerpbesluit bepaalde zijn
verleend, worden op grond van artikel 4.13 van de Omgevingswet geëerbiedigd bij
inwerkingtreding van de Omgevingswet. Daarnaast bepaalt artikel 4.3 van de
Invoeringswet Omgevingswet dat lopende aanvragen bij inwerkingtreding van de
Omgevingswet onder het oude recht zullen worden behandeld. Het materiële verschil
tussen de vergunningverlening voor permanente bewoning van recreatiewoningen onder
beide regimes, is dat bij inwerkingtreding van onderhavig wijzigingsbesluit een eenmalig
overdraagbare omgevingsvergunning met een persoonsgebonden karakter mogelijk
wordt gemaakt. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet kunnen zowel
persoonsgebonden als objectgebonden omgevingsvergunningen worden verleend door
het bevoegd gezag.

3. Gevolgen
Dit besluit heeft als zodanig geen directe gevolgen ten aanzien van administratieve
lasten voor burgers, bedrijven of instellingen. Deze wijziging voorziet in een actualisering
en uitbreiding van de mogelijkheid voor gemeenten om permanente bewoning van
recreatiewoningen toe te staan. Hiermee komen meer personen in aanmerking voor een
omgevingsvergunning voor het permanent bewonen van een recreatiewoning. Daarom is
de verwachting dat er na inwerkingtreding van dit besluit een toename van het aantal
aanvragen zal zijn. Verwacht wordt dat deze piek van aanvragen eenmalig zal
plaatsvinden na inwerkingtreding en geen structureel hogere administratieve lasten met
zich zal brengen. Het verlenen van de vergunning op grond van de verruimde
mogelijkheden die dit besluit biedt, vraagt op zichzelf niet meer handelingen van burger
of gemeente dan bij de reeds bestaande vergunningsmogelijkheden.
De financiële gevolgen voor gemeenten zullen daarnaast beperkt zijn. De opbrengst van
de OZB wordt over het algemeen van tevoren vastgesteld. De tarieven worden daarop

8

aangepast. Voor afvalstoffenheffing en rioolheffing geldt dat deze maximaal
kostendekkend mogen zijn.17
De financiële gevolgen voor eigenaren-bewoners zijn afhankelijk van gemeentelijk
beleid. De OZB-tarieven verschillen per gemeente. Wel valt te verwachten dat bij de
afgifte van een omgevingsvergunning een stijging van de WOZ-waarde optreedt,
waardoor de OZB voor individuele huiseigenaren kan stijgen. Omdat gemeenten
verschillend met de afvalstoffenheffing en rioolheffing omgaan geldt dat er op dit terrein
geen generieke uitspraken zijn te doen over de gevolgen voor eigenaren-bewoners van
een omgevingsvergunning.
Gevolgen voor bedrijven
Daarnaast zorgt het tweede lid van artikel 5.18 ervoor dat een omgevingsvergunning
niet kan worden verleend in de nabijheid van (spoor)wegen, industrieterreinen en
militaire terreinen waarbij het geluid op de gevel van de recreatiewoning de
voorkeurswaarde overschrijft. Hiermee wordt voorkomen dat omliggende bedrijven
mogelijk uitgaven moeten doen om geluidsbeperkende maatregelen te treffen als gevolg
van omgevingsvergunningen die met toepassing van de bepalingen uit dit ontwerpbesluit
zijn verleend. Voorts dienen gemeenten bij de vergunningverlening te beoordelen of de
omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat criterium
is vrij ruim en kan ook de belangen van nabijgelegen bedrijven bij een ongestoorde
uitoefening van hun bedrijf beschermen, alsmede een goed ondernemersklimaat. 18
Daarbij kan bijvoorbeeld de aanvaardbaarheid van leegstandseffecten in de omgeving
van de bedrijfsvestiging een rol spelen.19 Gemeenten zullen de belangen van
recreatieondernemers en het toeristisch perspectief van het park dan ook moeten
meewegen bij de vergunningverlening. Dit is derhalve afhankelijk van decentrale keuzes
en daarmee vloeien uit deze wijziging geen directe gevolgen voor bedrijven voort.
Dit ontwerpbesluit is ter toetsing van de regeldruk voorgelegd aan het Adviescollege
Toetsing Regeldruk (ATR). Omdat de onderhavige wijziging vooruitloopt op
inwerkingtreding van de Omgevingswet en regeldrukeffecten door vergunningaanvragen
afhankelijk zijn van decentrale keuzes, heeft ATR besloten om dit ontwerpbesluit niet te
selecteren voor formeel advies.
De beslissing op een aanvraag voor een omgevingsvergunning is een appellabel besluit
als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb en daarmee vatbaar voor bezwaar en beroep. De
verwachting is dat deze wijziging gevolgen voor de rechtspraak zal hebben. Het ontwerp
van dit besluit is daarom voorgelegd aan de Raad voor de Rechtspraak.
De Raad stelt vast dat met deze inhoudelijke wijziging reeds rekening is gehouden bij
het advies dat is uitgebracht voor de Omgevingswet. Aangezien de inwerkingtreding van
onderhavig besluit kort voor inwerkingtreding van de Omgevingswet zal plaatsvinden,
heeft de Raad ervoor gekozen om de kosten voor dit besluit niet afzonderlijk in kaart te
brengen. Indien daartoe aanleiding bestaat, zullen de gevolgen voor de rechtspraak
opnieuw worden besproken.
4. Uitvoering en handhaving
Gemeenten kunnen als gevolg van deze wijziging in meer gevallen een
omgevingsvergunning voor permanente bewoning van een recreatiewoning verlenen. Op
de procedure voor de vergunningverlening is de reguliere voorbereidingsprocedure uit
paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing. Vergunningverlening op grond van artikel

Artikel 229, eerste lid, onderdelen a en b, van de Gemeentewet.
ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724.
19
ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585.
17
18

9

2.12, eerste lid, van de Wabo betreft een discretionaire bevoegdheid voor gemeenten.
Dit betekent dat gemeenten beleidsruimte hebben om de omgevingsvergunning al dan
niet te verlenen. Gemeenten kunnen omtrent de permanente bewoning van
recreatiewoningen beleidsregels opstellen, hetgeen inwoners duidelijkheid kan
verschaffen over de wijze waarop de betreffende gemeente omgaat met deze
bevoegdheid. Daarbij kan de gemeente, mits voldaan aan de motiveringseisen uit de
Algemene wet bestuursrecht (Awb), bij de vergunningverlening verwijzen naar de
toepasselijke beleidsregels. Gemeenten zullen bij de vergunningverlening een lokale
afweging moeten maken, waarbij de gemeente beoordeelt of het verlenen van de
omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Daarnaast mag het verlenen van de omgevingsvergunning niet in strijd zijn met de ter
plaatse geldende provinciale verordening als bedoeld in artikel 4.1 van de Wet
ruimtelijke ordening (Wro), tenzij met toepassing van artikel 4.3 van de Wro een
ontheffing is verleend. Voorts kunnen gemeenten voorschriften verbinden aan de
omgevingsvergunning, als bedoeld in artikel 2.22 van de Wabo.
Gemeenten houden toezicht op de naleving van verleende vergunningen en de
voorschriften die daaraan verbonden zijn. Als de vergunning of de voorschriften daarin
niet worden nageleefd, is de gemeente in beginsel gehouden tot handhaving.20 Het
toezicht op verleende vergunningen voor gebruiksactiviteiten is de verantwoordelijkheid
van gemeenten en dat wijzigt door dit voorstel niet. Door de actualisering en uitbreiding
van de mogelijkheden om permanente bewoning van recreatiewoning toe te staan,
komen meer personen in aanmerking voor een vergunning en zal naar verwachting
sprake zijn van een eenmalige piek in het aantal aanvragen en verleende vergunningen.
Op de naleving van deze vergunningen moet toezicht worden gehouden en zo nodig
worden gehandhaafd. Dit kan toenemende lasten voor gemeenten met zich meebrengen.
Permanente bewoning van recreatiewoningen kon voor inwerkingtreding van dit besluit
reeds worden toegestaan door een bestemmingswijziging of een persoonsgebonden
gedoogbeschikking. De eerste variant duurt echter lang en de tweede variant biedt
weinig rechtszekerheid. In die zin worden door dit ontwerpbesluit procedures versneld.
Beleidsregels kunnen helpen om potentiële aanvragers duidelijkheid te verschaffen aan
de voorkant, zodat een grote toestroom beperkt kan worden. Daarnaast kunnen
beleidsregels de vergunningverlening versnellen en vereenvoudigen, omdat dubbel werk
kan worden bespaard.
Om gemeenten tegemoet te komen en te ondersteunen wordt vanuit BZK een
handreiking opgesteld en is een aanjaag- en expertteam in voorbereiding om gemeenten
te ondersteunen bij de transformatie van recreatieparken.

5. Advies en consultatie
In de voorbereiding van dit ontwerpbesluit heeft overleg plaatsgevonden met
betrokkenen bij de Actie-agenda Vakantieparken, zoals de VNG, HISWA-RECRON en
enkele gemeenten en provincies. Daarnaast heeft overleg plaatsgevonden met ProRail en
Rijkswaterstaat. Verder is aan de VNG, het IPO en het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(ATR) een advies gevraagd. Het voorstel is van 18 juni 2020 tot 13 augustus 2020 ter
internetconsultatie aangeboden op internetconsultatie.nl. In totaal zijn 270 reacties
binnen gekomen. Deze adviezen hebben op onderdelen geleid tot aanvullingen,
verduidelijkingen en/of verbeteringen van het voorstel en de nota van toelichting.
In overeenstemming met de beginselplicht tot handhaving, zoals geformuleerd door de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State. Onder andere in ABRvS 3 juni 2020,
ECLI:NL:RVS:2020:1327, ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:190 en ABRvS 29 mei 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:1752.
20

10

Hieronder wordt ingegaan op de belangrijkste opmerkingen, waarbij deze per onderwerp
zijn geclusterd.
Eenmalig overdraagbare omgevingsvergunning
Veel eigenaren van recreatiewoningen hebben de mogelijkheid gebruikt om via
internetconsultatie.nl hun stem te laten horen. In veel reacties valt te lezen dat veel
eigenaren positief staan tegen onderhavige wijziging en verwachten dat dit hen zicht
biedt op het verkrijgen van een omgevingsvergunning om een recreatiewoning
permanent te mogen bewonen. Daarbij geven een aantal reacties, waaronder de reactie
van de Belangenvereniging Vrij Wonen (BVVW) aan dat de regeling niet voorziet in een
objectgebonden vergunning – zoals in de motie van Koerhuis/Van Eijs was gevraagd,
maar in een éénmalig overdraagbare persoonsgebonden vergunning.
Zoals hiervoor onder paragraaf 2.2 is toegelicht is in verband met de beoogde
inwerkingtreding van de Omgevingswet per 1 januari 2022 gekozen voor een snelle
aanpassing van het Bor binnen de bestaande wettelijke basis die tevens past binnen de
gemaakte keuze in de Omgevingswet om gemeenten zowel de mogelijkheid van een
persoonsgebonden vergunning als die van een objectgebonden te geven. Omdat het
bestaande wettelijk kader thans die mogelijkheid niet kent, geeft dit besluit aan
gemeenten de mogelijkheid om de vergunning over te laten gaan op de rechtsopvolger
van de vergunninghouder. Daarnaast is er voor bewoners die na de rechtsopvolger
permanent in de recreatiewoning willen wonen, de mogelijkheid om opnieuw een
omgevingsvergunning aan te vragen. Door deze wijziging in combinatie met het
actualiseren van de peildatum en het laten vervallen van het meederjarigheidscriterium,
is het permanent bewonen niet meer voorbehouden aan de degene die de
recreatiewoning al vóor oktober 2003 bewoonde en die daarvoor een vergunning heeft
gekregen.
Daarmee is de omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen
niet langer strikt gebonden aan degene aan wie de omgevingsvergunning is verleend.
Daarmee biedt deze wijziging een goede overbrugging tot aan de inwerkingtreding van
de Omgevingswet. Om onduidelijkheid weg te nemen is deze nota van toelichting
aangepast, waardoor duidelijker naar voren is gebracht dat de wijziging van het Bor een
eenmalig overdraagbare vergunning met persoonsgebonden karakter behelst. In de
praktijk heeft dit voor de belanghebbende weinig consequenties. Onder de
Omgevingswet die naar verwachting met ingang van 1 januari 2022 in werking zal
treden, zal de éénmalig overdraagbare persoonsgebonden vergunning worden
geëerbiedigd op grond van artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet.
Landelijke regeling
Veel bewoners van recreatiewoningen uiten zich positief met betrekking tot de
voorgestelde wijziging omdat deze het mogelijk maakt om een vergunning voor
permanente bewoning aan te vragen, ook wanneer men pas een recreatiewoning
bewoont ná de peildatum van 31 oktober 2003 uit artikel 5.18 van het Bor. Wel pleit
men voor een generieke landelijke regeling, zodat de vergunningsverlening niet aan
gemeenten wordt overgelaten. Dit is echter niet mogelijk. Op grond van artikel 2.4 van
de Wabo zijn burgemeesters en wethouders van de gemeente waar het betrokken
project in hoofdzaak zal worden of wordt uitgevoerd, bevoegd om te beslissen op een
aanvraag voor een omgevingsvergunning. Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet is
de gemeente ook het bevoegd gezag en geldt tevens het beginsel ‘decentraal, tenzij’.
Gemeenten kunnen de situatie op de recreatieparken in de gemeente het beste
inschatten en daarbij een passende beoordeling maken. Het is daarom niet aangewezen
om te voorzien in een generieke regeling vanuit het Rijk voor alle recreatiewoningen in
Nederland. Wel zal vanuit het ministerie van BZK een handreiking worden opgesteld om
gemeenten bij te staan, en is een ‘aanjaag- en expertteam transformatie van

11

recreatieparken’ in voorbereiding om gemeenten te ondersteunen bij de transformatie
van recreatieparken.21
Bestrijding woningnood
Een aantal reacties stelt dat deze wijziging van het Bor de woningnood niet zal
terugdringen.
Het vergunnen van permanente bewoning van recreatiewoningen kan echter tot het
vrijkomen van reguliere woningen leiden. Zij brengen naar voren dat een deel van de
bewoners die een recreatiewoning permanent bewoont houdt namelijk een reguliere
woning aan, maar bewoont de recreatiewoning het grootste gedeelte van de tijd.
Daarnaast geldt dat wanneer bewoners die nu zonder omgevingsvergunning een
recreatiewoning permanent bewonen en door handhaving hun recreatiewoning moeten
verlaten, de druk op de woningmarkt verder kunnen doen opvoeren. De gemeente
Nieuwkoop geeft in een reactie een voorbeeld van zo’n situatie. In de gemeente
Nieuwkoop hebben een aantal parkbewoners van oudere parken onder het verouderde
regime van artikel 5.18 van het Bor een persoonsgebonden omgevingsvergunning
verkregen voor de bewoning van recreatiewoningen. De nieuwe partners en kinderen
kunnen bij overlijden echter geen omgevingsvergunning aanvragen, omdat zij niet
voldoen aan de voorwaarden uit artikel 5.18 van het Bor. Met de actualisatie wordt
volgens de gemeente Nieuwkoop voorzien in maatwerkoplossingen en wordt dit
maatschappelijke probleem opgelost, aldus de gemeente Nieuwkoop. Zodoende kunnen
kinderen en nieuwe partners van bewoners die een omgevingsvergunning hebben
verkregen, in de recreatiewoning blijven wonen. Hiermee wordt de druk op de
woningmarkt verlicht.
Huidige instrumentarium
Een aantal partijen vindt dat het aanpassen van het huidige wettelijke instrumentarium
om permanente bewoning van recreatiewoningen te legaliseren niet nodig is. Het huidige
instrumentarium zou volgens hen volstaan.
Het huidige wettelijke instrumentarium biedt verschillende mogelijkheden om
permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan. Deze mogelijkheden
betreffen een bestemmingsplanwijziging, een persoonsgebonden omgevingsvergunning
en een persoonsgebonden gedoogbeschikking. Voor een inhoudelijke bespreking van
deze mogelijkheden wordt verwezen naar de inleiding van het algemene deel van deze
nota van toelichting. Problematisch is dat een bestemmingsplanwijziging veel tijd in
beslag neemt, de persoonsgebonden omgevingsvergunning weliswaar snel verleend kan
worden maar door de daaraan verbonden voorwaarden slechts toepasbaar is op een zeer
kleine groep personen en een persoonsgebonden gedoogbeschikking weinig
rechtszekerheid biedt. Daarmee is in feite een bestemmingsplanwijziging het
aangewezen instrument, maar dit is zeer tijdrovend. Daarom biedt het huidige
instrumentarium geen snelle mogelijkheid om permanente bewoning van
recreatiewoningen toe te staan en de rechtszekerheid van een omgevingsvergunning te
bieden aan aanvragers. Door deze wijziging van het Bor krijgen gemeenten een extra
mogelijkheid om snel permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan.
Sommige partijen zien onderhavig wijzigingsbesluit als een welkome ontwikkeling. De
gemeente Nieuwkoop stelt juist dat de voorgenomen wijziging gemeente ruimte en
flexibiliteit om efficiënt te werk te gaan. Daarnaast biedt het inwoners van
recreatieparken volgens de gemeente Nieuwkoop eenduidigheid, duidelijkheid en
waarborg voor de lange termijn. Daarnaast voorzien de voorgenomen wijzigingen in
maatwerkoplossingen voor solitaire recreatiewoningen, die soms gelegen zijn tussen
reguliere bouw of op niet-commerciële parken in de gemeente Nieuwkoop.
Toestroom aanvragen en uitvoeringslasten
21

Kamerstukken II 2020/21, 32847 nr. 706.

12

De transformatie van recreatiewoningen gaat volgens IPO nu vaak langzaam door een
veelheid aan inhoudelijke afwegingen en niet door lange of ingewikkelde procedures.
Door het in het leven roepen van deze vergunningsmogelijkheid zou de indruk worden
gewekt dat men een recht heeft op een omgevingsvergunning voor permanente
bewoning van een recreatiewoning, terwijl dit niet het geval is. Daarbij geven een aantal
partijen aan dat zij naar aanleiding van deze wijziging een grote toestroom van
vergunningaanvragen verwachten die zij niet aan kunnen, en vanwege de ‘lex silencio
positivo’ de vergunningen van rechtswege zullen moeten verlenen. Daarom worden hoge
uitvoeringslasten verwacht.
Hierbij is het belangrijk om te benadrukken dat de mogelijkheid om een
omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft en geenszins
een automatisch recht op een omgevingsvergunning geeft. De gemeente blijft het
bevoegd gezag om te beoordelen of permanente bewoning van recreatiewoningen in de
desbetreffende gemeente past binnen een goede ruimtelijke ordening en of zij hiertoe
een omgevingsvergunning willen verlenen. Gemeenten kunnen beleidsregels opstellen
over de wijze waarop wordt omgegaan met de bevoegdheid tot vergunningverlening
voor permanente bewoning van recreatiewoningen. Beleidsregels kunnen potentiële
aanvragers duidelijkheid bieden aan de voorkant, zodat een mogelijke toestroom beperkt
kan worden. Daarnaast geeft het gemeenten ruimte om de inhoudelijke afweging
omtrent hoe wordt omgegaan met dergelijke omgevingsvergunningen in een vroegtijdig
stadium te laten plaatsvinden, in plaats van tijdens de aanvraag van
omgevingsvergunningen.
De onderhavige wijziging wordt ook mogelijk bij inwerkingtreding van de Omgevingswet,
waarbij zowel persoonsgebonden als objectgebonden omgevingsvergunningen voor
permanente bewoning van recreatiewoningen mogelijk worden. De uitvoeringslasten
worden in die zin met onderhavige wijziging naar voren gehaald. Om gemeenten
tegemoet te komen zal, zoals al werd genoemd in paragraaf 4, vanuit het ministerie van
BZK een handreiking worden opgesteld, zodat gemeenten handvatten hebben bij de
vergunningverlening en het opstellen van beleidsregels. Beleidsregels kunnen potentiële
aanvragers duidelijkheid bieden aan de voorkant, zodat een grote toestroom kan worden
beperkt. Daarnaast zorgen beleidsregels voor kaders bij de vergunningverlening, zodat
dubbel en onnodig werk kan worden voorkomen en het vergunningsproces kan worden
versneld en vereenvoudigd. Ook is de voorbereiding van een ‘aanjaag- en expertteam
transformatie van recreatieparken’ aangekondigd om gemeenten op verzoek van
expertise te voorzien rondom de transformatie van recreatieparken.22 Tevens wordt een
invoeringstermijn van drie maanden tussen publicatie en inwerkingtreding van dit besluit
in acht genomen, zodat gemeenten tijd hebben om zich voor te bereiden op deze
wijziging.
Ook is dit ontwerpbesluit ter toetsing van de regeldruk voorgelegd aan ATR. Omdat de
wijziging uit onderhavig wijzigingsbesluit vooruitloopt op inwerkingtreding van de
Omgevingswet en regeldrukeffecten door vergunningaanvragen afhankelijk zijn van
decentrale keuzes, heeft ATR besloten om dit ontwerpbesluit niet te selecteren voor
formeel advies.
Geluidsnormen
ProRail en Rijkwaterstaat hebben aangegeven bezwaren te zien ten aanzien van
verzwaarde geluidsnormen voor (spoor)wegen in de nabijheid van recreatiewoningen die
met een omgevingsvergunning permanent mogen worden bewoond. Indien een
omgevingsvergunning voor permanente bewoning van een recreatiewoning verleend
wordt, verandert de functie van de recreatiewoning in een woning als bedoeld in artikel 1
van de Wet geluidhinder, en daarmee in een geluidgevoelig object. Omdat bij het
22

Kamerstukken II 2020/21, 32847, nr. 706.

13

toelaten van de recreatiewoningen veelal geen rekening gehouden is met het geluid van
in de omgeving aanwezige wegen, spoorwegen en industrieterreinen, kan deze
verandering op termijn het doelmatig functioneren van een weg, spoorweg of
industrieterrein belemmeren. Bedrijven die veel geluid produceren, zoals ProRail en
Rijkswaterstaat, kunnen door de aanwezigheid van geluidgevoelige objecten namelijk
genoodzaakt worden om geluidsbeperkende maatregelen te treffen. Daarbij kan worden
gedacht aan geluidswerende muren, of gevelisolatie aan de recreatiewoning zelf. Zulke
maatregelen kunnen in sommige gevallen miljoenen euro’s kosten. Naar aanleiding van
deze bezwaren is in artikel 5.18 een tweede lid toegevoegd, waarin is bepaald dat een
omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen niet verleend
kan worden als op de recreatiewoning de voorkeurswaarde uit de Wet geluidhinder of het
Besluit geluidhinder voor het geluid van een weg, spoorweg of industrieterrein wordt
overschreden. Het geluidniveau op de woning is hiervoor bepalend, niet de eventuele
ligging van een recreatiewoning binnen een geluidzone langs een weg of spoorweg of
rond een industrieterrein. Een vergelijkbare overweging als voor niet-gemeentelijke
infrastructuur en industrieterreinen geldt ten aanzien van het functioneren van militaire
terreinen, waaronder oefenterreinen, schietterreinen en militaire springterreinen,
waarmee een nationaal belang gediend is. In een uitzondering nabij die terreinen
voorziet onderdeel b van het tweede lid van artikel 5.18. Tevens heeft ProRail bezwaren
ten aanzien van trillingen van spoorwegen op permanent bewoonde recreatiewoningen.
Zowel woningen als recreatieterreinen worden op grond van artikel 1 van het Besluit
externe veiligheid inrichtingen gezien als kwetsbare objecten. De omstandigheid dat een
omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen kan worden
verleend, maakt trillingsregels in die zin als gevolg van dit wijzigingsbesluit niet meer
nadelig voor ProRail. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het bevoegd gezag
rekening dient te houden met of in het kader van een goede ruimtelijke ordening een
aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd bij het verlenen van een
omgevingsvergunning. Een hoge geluidsbelasting op de woning of trillingshinder kan
daarbij een relevante omstandigheid zijn.23
Verhouding tot Omgevingswet
VNG en IPO stellen dat de wijziging in onderhavig wijzigingsbesluit in grote lijnen ook
geregeld wordt bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet met ingang van 1 januari
2022. Hen ontgaat het nut, de noodzaak en de wenselijkheid om voorafgaand aan de
Omgevingswet dit te willen regelen. Het bezwaar van VNG en IPO is dat een procedure
in het leven wordt geroepen die net iets afwijkt van het regime dat met de
Omgevingswet wordt beoogd. Daarmee wordt een stapeling van wettelijke regimes
gecreëerd. Dat is onwerkbaar, onzorgvuldig en leidt tot grote uitvoeringslasten voor de
gemeenten. Voorts voeren VNG en IPO aan dat bij inwerkingtreding van de
Omgevingswet meer wijzigt dan enkel een verkorting van de procedure naar acht weken.
Volgens partijen legt de Omgevingswet ten opzichte van het huidige ruimtelijke
ordeningsrecht meer de nadruk op het voortraject met participatie en vooroverleg,
bestaat de lex silencio positivo niet meer bij het verlenen van omgevingsvergunningen
en wordt de afweging wordt tegen een bredere beleidsmatige achtergrond geplaatst van
het ter plaatse geldende omgevingsvisie en/of het programma.
Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht, is bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zowel
een objectgebonden- als persoonsgebonden omgevingsvergunning voor permanente
bewoning van recreatiewoningen mogelijk. Vanwege de druk op de woningmarkt is het
wenselijk om deze aanpassing vooruitlopend op inwerkingtreding van de Omgevingswet
door te voeren. Met onderhavige wijziging wordt verder geen nieuwe procedure in het
leven geroepen. De omgevingsvergunning voor permanente bewoning van
recreatiewoningen was reeds opgenomen in artikel 5.18 en artikel 4, onderdeel 10, van
bijlage II bij het Bor, de bijbehorende voorwaarden zorgen er echter voor dat slechts een
ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:216 en ABRvS 27 juni 2018,
ECLI:NL:RVS:2018:2137.
23

14

kleine groep mensen in aanmerking kwam voor de omgevingsvergunning. De
bijbehorende voorwaarden, zoals de peildatum van 31 oktober 2003, zijn daarom
geactualiseerd en tevens is mogelijk gemaakt dat de omgevingsvergunning op aanvraag
overdraagbaar is op een rechtsopvolger. Voorts is voor de verlening van de vergunning
de reguliere procedure uit paragraaf 3.2 van de Wabo van toepassing, die reeds geruime
tijd bestaat. Er is dus zowel een omgevingsvergunning met een persoonsgebonden
component als met een overdraagbaar component mogelijk gemaakt. Daarmee past de
onderhavige wijziging zowel in het huidige recht, als in het stelsel bij inwerkingtreding
van de Omgevingswet.
Ook wordt betoogd dat de vergunningverlening bij inwerkingtreding onder de
Omgevingswet anders verloopt dan onder de Wabo. Onder de Omgevingswet is
bijvoorbeeld veel aandacht voor participatie. Ik wijs graag op de mogelijkheid om
beleidsregels te formuleren over de wijze waarop wordt omgegaan met de bevoegdheid
tot het verlenen van omgevingsvergunningen voor permanente bewoning van
recreatiewoningen, waarmee de aanvragen reeds tegen een beleidsmatige achtergrond
kunnen worden geplaatst. Deze beleidsregels kunnen wat betreft de inhoud worden
meegenomen bij inwerkingtreding van de Omgevingswet; de wettelijke grondslag voor
de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen wijzigt slechts. Hiermee
sorteert onderhavige wijziging voor op de inwerkingtreding van de Omgevingswet.
Vitaliteit van de toeristisch-recreatieve sector en economische effecten
Een aantal partijen, waaronder HISWA-RECRON, geeft aan te verwachten dat de
wijziging van het Bor speculatie in de hand zal werken. Gezien de krapte op de
woningmarkt zal, wanneer er meer zicht ontstaat op mogelijke permanente bewoning
van recreatiewoningen, bovendien een prijsopdrijvend effect van recreatiewoningen
plaatsvinden. Deze wijziging van het Bor resulteert echter niet noodzakelijkerwijs in
legalisering van permanente bewoning. Uiteindelijk blijft de afweging of een
omgevingsvergunning wordt verleend bij de gemeente liggen. Dit maakt dat speculatie
zeer risicovol is voor de investeerder. Bovendien geldt de omgevingsvergunning slechts
voor de duur dat de aanvrager de recreatiewoning permanent bewoont. Indien de
aanvrager de recreatiewoning niet meer permanent bewoont, wordt niet meer aan de
voorwaarden uit de omgevingsvergunning voldaan en kan de gemeente handhavend
optreden. Hiermee zijn voldoende waarborgen ingebouwd om speculatie tegen te gaan.
Ook wordt aangedragen dat de toetsing per woning kan leiden tot een situatie waarin op
een recreatiepark objecten met de bestemming wonen en de bestemming recreatie zich
gefragmenteerd naast elkaar bevinden. Dit komt de toeristische exploitatie van een park
niet ten goede. Ook hier geldt dat de gemeente in de vergunningsverlening middels
beleidsregels rekening kan houden met de gewenste ruimtelijke situatie op een park.
Door bijvoorbeeld beleidsregels op te stellen kan de gemeente onderbouwen waar
permanente bewoning wel wordt vergund en waar dit niet het geval is.
Vitale Vakantieparken stelt dat de figuur van de omgevingsvergunning niet past op de
huidige sociaal maatschappelijke aanpak op parken, omdat de afweging omtrent de
vergunning ingebed is in een ruimtelijk afwegingskader terwijl het vraagstuk niet primair
ruimtelijk is.
Het bevoegd gezag moet bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor
permanente bewoning van recreatiewoningen toetsen aan een aantal vereisten.
Allereerst dient het bevoegd gezag te toetsen aan de voorwaarden uit artikel 4,
onderdeel 10 van bijlage II bij het Bor. Voorts moet worden getoetst aan verplichtingen
uit (milieu)regelgeving en mag de verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd
zijn met een goede ruimtelijke ordening. Dat laatste begrip is vrij ruim. In het kader van
een goede ruimtelijke ordening moet bijvoorbeeld onderzocht worden of een
aanvaardbaar woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd.

15

Het criterium van een goede ruimtelijke ordening kan ook de belangen van nabijgelegen
bedrijven bij een ongestoorde uitoefening van hun bedrijf beschermen, alsmede een
goed ondernemersklimaat.24 Daarbij kan bijvoorbeeld de aanvaardbaarheid van
leegstandseffecten in de omgeving van de bedrijfsvestiging een rol spelen.25 De
belangen van recreatieondernemers en het toeristisch perspectief van het park, waarop
HISWA-RECRON attendeert, zullen dus ook moeten worden meegewogen bij de
beslissing met betrekking tot de verlening van een omgevingsvergunning voor
permanente bewoning van recreatiewoningen.
Actie-agenda vakantieparken
Een aantal organisaties geeft aan teleurgesteld te zijn in het voorstel tot wijziging van
het Bor, omdat dit de samenwerking op het gebied van vakantieparken verstoort. IPO,
VVP Drenthe, VVP Veluwe, HISWA-RECRON en de VNG zijn allen betrokken bij de Actieagenda Vakantieparken, waarin intensief wordt samengewerkt onder het principe één
park, één plan. Deze wijziging ondergraaft volgens genoemde organisaties bestaande
aanpakken op het gebied van vakantieparken, zoals bijvoorbeeld transformaties van
parken. Gemeenten kunnen echter in hun vergunningsverlening middels
beleidsdocumenten en beleidsregels zoveel mogelijk rekening houden met lopende
aanpakken op het gebied van vakantieparken, zoals transformaties. Ook daarbij kan het
‘aanjaag- en expertteam transformatie van recreatieparken’ gemeenten voorzien van
expertise, evenals de handreiking die vanuit het ministerie van BZK zal worden
opgesteld. Op deze wijze helpen we gemeenten om op een passende wijze invulling te
geven aan de wijziging van het Besluit Omgevingsrecht.

6. Overgangsrecht
Dit besluit voorziet in overgangsrecht, zodat het oude recht van toepassing blijft op
lopende aanvragen om omgevingsvergunningen voor de permanente bewoning van
recreatiewoningen. Reeds verleende omgevingsvergunningen die onherroepelijk zijn
geworden voor inwerkingtreding van dit besluit, worden als gevolg van dit besluit niet
aangetast. Vergunninghouders met een omgevingsvergunning die is verleend onder het
oude recht, hoeven dus bij inwerkingtreding van dit besluit geen nieuwe
omgevingsvergunning aan te vragen. Datzelfde geldt overigens ook bij inwerkingtreding
van de Omgevingswet. Artikel 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet voorziet in
overgangsrecht, zodat verleende omgevingsvergunningen met toepassing van de Wabo
en het Bor bij inwerkingtreding van de Omgevingswet worden geëerbiedigd. Daarnaast
bepaalt artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet dat lopende aanvragen bij
inwerkingtreding van de Omgevingswet onder het oude recht zullen worden behandeld.

II

Artikelsgewijze toelichting

Artikel I
Onderdelen A en B
Met deze wijziging is de mogelijkheid voor het toestaan van permanente bewoning van
een recreatiewoning verruimd. In artikel 5.18, eerste lid, is de bepaling dat de
omgevingsvergunning slechts geldt voor de termijn dat de aanvrager van de
omgevingsvergunning de recreatiewoning permanent bewoont, ongewijzigd gebleven.
Als gevolg van deze wijziging is in het eerste lid van artikel 5.18 een
verlengingsmogelijkheid ten aanzien van de termijn in de omgevingsvergunning
24
25

ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724.
ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1585.

16

opgenomen, zoals bedoeld in artikel 2.23, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wabo.
De termijn in de omgevingsvergunning kan hierdoor worden verlengd voor de duur dat
de rechtsopvolger van degene aan wie de omgevingsvergunning is verleend, de
recreatiewoning permanent bewoont. Hiermee wordt expliciet de rechtsopvolger van
degene aan wie de omgevingsvergunning is verleend bedoeld. De rechtsopvolger die de
omgevingsvergunning overgedragen heeft gekregen, kan op zijn beurt niet de
omgevingsvergunning overdragen; het betreft een eenmalig overdraagbare
omgevingsvergunning. Voor de uitleg van het begrip ‘rechtsopvolger’ wordt aangesloten
bij artikel 80 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Door deze wijziging kan de
omgevingsvergunning ook gelden voor bijvoorbeeld rechtsopvolgers onder bijzondere
titel, door koop en verkoop. Het is dan ook niet vereist dat de rechtsopvolger de
omgevingsvergunning reeds samen met de aanvrager van de vergunning de
recreatiewoning bewoonde, dat staat los van elkaar. Het is tevens mogelijk dat meerdere
rechtsopvolgers bestaan (bijvoorbeeld bij erfopvolging) en daarmee in aanmerking
komen voor de overdracht van de omgevingsvergunning. Dit ontwerpbesluit stelt daar
geen verdere eisen aan. De verlengingsmogelijkheid betreft een discretionaire
bevoegdheid van de gemeente, waarbij de gemeente beleidsruimte heeft ten aanzien
van het al dan niet inzetten van die bevoegdheid.
Voorts is het vereiste van ‘onafgebroken bewoning’ gewijzigd naar ‘permanente
bewoning’. Het vereiste van permanente bewoning past beter bij de situatie waarbij de
omgevingsvergunning over kan gaan op diens rechtsopvolger. Daarnaast wordt in
planregels van gemeenten en in jurisprudentie grotendeels uitgegaan van de
terminologie ‘permanente bewoning’. Door deze wijziging sluit de regeling beter aan op
de praktijk.26 Wat onder ‘permanente bewoning’ wordt verstaan hangt af van de definitie
die de gemeente heeft opgenomen in de planregels uit het ter plaatse geldende
bestemmingsplan.27 Sommige gemeenten hebben daarin als definitie opgenomen ’het
gebruiken van een gebouw als hoofdverblijf, zijnde de vaste woon- en verblijfplaats,
waarbij de woning voor de bewoners het reële hoofdverblijf vormt en derhalve niet een
adres is waar men tijdelijk verblijft’.28 Dit kan dus per gemeente verschillen.
Door de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 5.18, eerste lid, verandert
de recreatiewoning – die bij het toelaten niet geluidgevoelig was – in een geluidgevoelig
object. Omdat bij het toelaten van de recreatiewoningen veelal geen rekening gehouden
is met het geluid van in de omgeving aanwezige wegen, spoorwegen en
industrieterreinen, kan deze verandering op termijn het doelmatig functioneren van een
weg, spoorweg of industrieterrein belemmeren. Daarom is in het tweede lid van artikel
5.18 onder a bepaald dat zo’n vergunning niet verleend kan worden als op de
recreatiewoning de voorkeurswaarde uit de Wet geluidhinder of het Besluit geluidhinder
voor het geluid van een weg, spoorweg of industrieterrein wordt overschreden. Door de
bepaling in het tweede lid, onder a, te richten op rijkswegen, provinciale wegen en
waterschapswegen (naast spoorwegen en industrieterreinen) is een uitzondering
gemaakt voor gemeentewegen. In dat geval is het immers hetzelfde gemeentelijke
bevoegd gezag dat zowel besluit over verlening van de vergunning voor permanente
bewoning als verantwoordelijk is voor het functioneren van de gemeenteweg. Het maken
van een evenwichtige afweging in het kader van een goede ruimtelijke ordening hierover
ligt dan in één hand.
Een vergelijkbare overweging geldt ten aanzien van het functioneren van militaire
terreinen. In een uitzondering nabij die terreinen voorziet onderdeel b van het tweede lid
van artikel 5.18. Daarbij wordt verwezen naar de geometrische begrenzing van militaire

Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2642, ABRvS 26 juli 2016,
ECLI:NL:RVS:2016:1393 en ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4143
27
ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4143, r.o. 3.3.
28
ABRvS 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1248 en ABRvS 11 december 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:4143.
26

17

terreinen via artikel 2.6.2 van de Barro in artikel 2.1, eerste lid van de Rarro en bijlage I
bij de Rarro.
Onderdeel C
In verband met de behoefte aan actualisering van deze regeling is de peildatum van
31 oktober 2003 in artikel 4 aangepast. De peildatum in onderdeel c van artikel 4 is in
overeenstemming met de motie Koerhuis/van Eijs gewijzigd naar 1 januari 2019 en
houdt voortaan verband met de datum waarop de woning is gebouwd, in plaats van de
datum waarop de persoon de recreatiewoning heeft betrokken.29 Vanwege de verruiming
van de omgevingsvergunning voor permanente bewoning van recreatiewoningen is de
meerderjarigheidseis met de daaraan verbonden peildatum vervallen. Hierdoor kan deze
eis niet worden tegengeworpen aan bewoners die na 1 januari 2019 meerderjarig zijn
geworden. Hierdoor komen personen die bij de vergunningverlening aan de aanvrager
nog minderjarig waren, maar bij rechtsopvolging meerderjarig ook in aanmerking voor
de omgevingsvergunning.
Onderdeel D
Dit artikel voorziet in overgangsrecht voor gevallen waarin voor inwerkingtreding van dit
besluit een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend als bedoeld in artikel 2.12,
eerste lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 5.18 van het Bor en artikel 4,
onderdeel 10, van bijlage II bij het Bor, en waar bij inwerkingtreding van dit besluit nog
niet op is beslist. Voor deze aanvragen bepaalt dit artikel dat deze volgens het oude
artikel 5.18 van het Bor en artikel 4, onderdeel 10 van bijlage II bij het Bor worden
afgehandeld. Hoewel dit besluit zowel artikel 5.18 van het Bor als bijlage II bij het Bor
wijzigt, is ervoor gekozen om het overgangsrecht in hoofdstuk 8 van het Bor op te
nemen. Overgangsrecht bij inwerkingtreding van de Omgevingswet is niet nodig; de
artikelen 4.3 en 4.13 van de Invoeringswet Omgevingswet voorzien in overgangsrecht
ten aanzien van lopende aanvragen voor omgevingsvergunningen en reeds verleende
omgevingsvergunningen.
Artikel II
Dit artikel regelt de inwerkingtredingsdatum voor dit besluit. Uit oogpunt van flexibiliteit
is gekozen voor inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Daarbij zal rekening worden
gehouden met de vaste verandermomenten voor wetgeving en minimum
invoeringstermijn van drie maanden, zodat decentrale overheden zich kunnen
voorbereiden op deze wijziging.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

29

Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 622.

18