Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Inleiding
Uitvoerder: GasTerra B.V. in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken.
Om tot een zorgvuldige besluitvorming te komen met betrekking tot de gaswinning uit het
Groningenveld is de Minister van Economische Zaken een elftal onderzoeken gestart (zie brief aan
de 2e kamer van 28 maart 2013). Onderzoek 9 gaat over de langjarige exportcontracten van
GasTerra B.V. (“GasTerra”). Met dit rapport wordt antwoord gegeven op de vragen die in de
onderzoeksopdracht zijn gesteld.
Bij de opstelling van dit rapport is uiteraard gebruikgemaakt van de inhoud van de betreffende
contracten en specifieke (markt)kennis waarover GasTerra beschikt. Voor zover deze informatie
(bedrijfs)vertrouwelijk is, is deze in het rapport op zodanige wijze geaggregeerd of geanonimiseerd
dat het rapport geen (bedrijfs)vertrouwelijke informatie bevat.

Onderzoeksopdracht
De onderzoeksopdracht luidt als volgt:
Onderzoek 9: Leveringsverplichtingen Groningengas
“Een deel van het Groningengas is op basis van langjarige contracten verkocht aan afnemers in
België, Duitsland en Frankrijk. Deze contracten zijn afgesloten door GasTerra, de verkoper van het
Groningengas en sommige lopen tot 2025 en verder. Met uitzondering van Eneco zijn er geen
energiebedrijven die voor levering binnen Nederland langjarige contracten hebben gesloten met
GasTerra.
In geval van een eventuele productiebeperking voor het Groningenveld is het de vraag van onder
meer de Tweede Kamer of en in welke mate de bestaande langjarige contracten moeten worden
nagekomen c.q. wat de consequenties zijn van het eventueel niet nakomen. Dit met als
achterliggende vraag/gedachte dat het volume aan gas dat daarmee is gemoeid wellicht benodigd
is om de levering aan Nederlandse verbruikers niet in gevaar te brengen.
Deze vraag richt zich in eerste instantie op de contracten die zijn gesloten voor het Groningengas.
Het kan echter wenselijk zijn om ook de langjarige contracten die GasTerra heeft afgesloten voor
hoogcalorisch gas in beschouwing te nemen. Dit omdat er vaak sprake is van contracten die zowel
betrekking hebben op Groningengas als op hoogcalorisch gas. Daarnaast kan dit een beter inzicht
geven in de hoeveelheid hoogcalorisch gas die beschikbaar kan komen voor kwaliteitsconversie in
geval van een productiebeperking voor het Groningenveld.
Opdracht: Maak een inventarisatie van de langlopende contracten die door GasTerra zijn
afgesloten, welke volumes onder deze contracten vallen en ga na of deze contracten ontbindende
voorwaarden bevatten waarop een beroep kan worden gedaan in geval van een eventuele
productiebeperking. Indien de contracten dergelijke voorwaarden niet omvatten geef dan aan wat
de consequenties zouden kunnen zijn van het (toch) niet nakomen van de contracten en of en zo
ja, onder welke condities, het gas kan worden ingezet t.b.v. de binnenlandse consumptie.
Indien mogelijk geef ook aan of er commerciële mogelijkheden zijn om de volumes te beperken,
Doe dit alles voor zowel de Groningengas als de hoogcalorisch gas contracten.
Uitgangspunten:

Het onderzoek is gericht op de bestaande langjarige exportcontracten, te weten met
E.ON, RWE, EWE, Shell Duitsland, ExxonMobil Duitsland, Distrigas, GdF, Centrica, ENI
en Swissgas

Het onderzoek richt zich niet op de TTF-leveringen.
Opdrachtgever: EZ.
Uitvoerder: GasTerra in samenwerking met EZ”

1

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Samenvatting
GasTerra heeft langlopende exportcontracten voor de levering van L-gas en H-gas. Het
Groningenveld produceert uitsluitend L-gas, dat door producent NAM aan GasTerra wordt geleverd.
Vrijwel alle andere gasvelden in Europa produceren H-gas. Het H-gas van GasTerra is voornamelijk
afkomstig uit Nederlandse kleine velden en uit Noorwegen en Rusland.
De landelijk netbeheerder GTS converteert H-gas naar L-gas. In studie 7 is gekwantificeerd in
welke mate GTS H-gas naar L-gas kan converteren. Hiermee zou het mogelijk zijn een aanzienlijke
reductie van de productie van L-gas op het Groningenveld op te vangen, zonder dat dit leidt tot de
noodzaak afnemers van L-gas af te sluiten. Om deze kwaliteitsconversie te verrichten zal dan wel
additioneel H-gas nodig zijn.
De door GasTerra onder de langlopende exportcontracten gecommitteerde volumes (L-gas plus Hgas) lopen in de komende 10 jaar geleidelijk terug van ca. 60 mrd m3/jaar naar ruim 27 mrd
m3/jaar (gebaseerd op maximale afname door de exportafnemer). Het L-gas commitment van
GasTerra loopt in deze periode van ca. 35 mrd m3/jaar terug naar ruim 27 mrd m3/jaar (wederom
gebaseerd op maximale afname). De daadwerkelijke afname door de exportafnemers beweegt zich
binnen een contractuele bandbreedte en hangt af van het weer en economische ontwikkelingen.
In het geval tot een zeer ingrijpende reductie van de Groningenproductie besloten zou worden, kan
een gastekort ontstaan. Er kan in elk geval een tekort aan L-gas ontstaan, indien de reductie
groter is dan de vrij beschikbare capaciteit van de installaties waarmee GTS kwaliteitsconversie van
H-gas naar L-gas kan verrichten. Het is dan onmogelijk de volledige reductie met
kwaliteitsconversie op te vangen. Ook bij een kleinere reductie zijn gastekorten als gevolg daarvan
echter niet op voorhand uitgesloten. Om de kwaliteitsconversiecapaciteit volledig te benutten is
voldoende H-gas nodig. Naast de reguliere vraag naar H-gas van gebruikers, ontstaat door de inzet
van kwaliteitsconversie extra behoefte aan H-gas. Indien hiervoor in totaal onvoldoende H-gas
beschikbaar is, zal niet aan de volledige vraag naar L-gas en H-gas kunnen worden voldaan. Voor
het geval deze situatie zich zou voordoen, zou moeten worden besloten in welke mate een
dergelijk tekort aan H-gas via vermindering van kwaliteitsconversie ten laste van L-gas gebruikers
zou worden gebracht dan wel, bij onverminderde kwaliteitsconversie, ten laste van H-gas
gebruikers zou worden gebracht. In dit rapport wordt bezien wat de gevolgen van een gastekort
onder de langlopende exportcontracten van GasTerra zijn en of het tekort kan worden voorkomen.
De langlopende exportcontracten van GasTerra bevatten geen ontbindende voorwaarden waarop
GasTerra zich kan beroepen in geval van een gastekort. Dergelijke clausules zijn niet gebruikelijk
in de Europese gasmarkt.
De bedoelde contracten van GasTerra bevatten wel overmachtsbepalingen die GasTerra
bescherming bieden in het geval GasTerra niet aan zijn leveringsverplichtingen kan voldoen
wegens omstandigheden buiten zijn controle. Deze clausules grijpen ook aan bij maatregelen door
de overheid die de nakoming van de leveringsverplichtingen verhinderen. Dit betekent echter nog
niet dat elk beroep op overmacht door GasTerra wegens een door de overheid opgelegde
productiebeperking zeker zal slagen.
Gezien het belang van de gaslevering mag verwacht worden dat de exportafnemers een beroep
door GasTerra op overmacht niet zonder meer zullen accepteren en mogelijk juridisch zullen
aanvechten. Daarbij zou bijvoorbeeld aan de orde kunnen komen of de wijze waarop en de mate
waarin het gastekort is afgewenteld op (bepaal)de afnemers de toets der kritiek kan doorstaan
en wat de rol van GasTerra in dit opzicht is geweest. De exportafnemers zullen aanspraak
maken op een evenredige en billijke verdeling van het gastekort en zich daarbij op het contract
en/of Europese mededingingsregels beroepen.

2

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Voor zover GasTerra zich jegens zijn contractpartijen met succes op overmacht zou kunnen
beroepen, is het, voor zover deze overmacht de nakoming van de leveringsverplichtingen
verhindert, van zijn leveringsverplichtingen ontslagen en behoeft GasTerra de daardoor ontstane
schade van de afnemer niet te vergoeden.
Faalt het beroep op overmacht dan moet GasTerra zijn leveringsverplichtingen nakomen en is
GasTerra aansprakelijk voor de schade van de exportafnemer. Hier bestaat derhalve een risico voor
GasTerra. De aansprakelijkheid voor deze schade is door GasTerra contractueel wel beperkt. Over
de vraag of en in welke mate GasTerra op deze contractuele beperking van aansprakelijkheid onder
de gegeven omstandigheden een beroep zal kunnen doen, kunnen met de exportafnemers
eveneens discussies en juridische procedures worden verwacht.
GasTerra is jegens de exportafnemers contractueel verplicht ernaar te streven de overmacht zo
snel mogelijk op te heffen. In dat verband komt allereerst de vraag aan de orde of GasTerra
dekkingsaankopen zou moeten doen ten einde een gastekort op te heffen.
Dekkingsaankopen door GasTerra om de situatie van overmacht op te heffen zullen echter geen
soelaas bieden bij een L-gas tekort aangezien er geen andere L-gas bronnen zijn dan Groningen
die een tekort kunnen opvangen. Bij een H-gas tekort kunnen deze dekkingsaankopen wel effectief
zijn gelet op het grote aantal H-gas bronnen in Europa. Aan toename van de vraag naar H-gas ten
behoeve van meer kwaliteitsconversie door GTS zal daarom mogelijk door “normale” marktwerking
kunnen worden voldaan. Bij een (dreigend) H-gas tekort in de portfolio van GasTerra, zal GasTerra
uiteraard trachten optimaal gebruik te maken van de commerciële mogelijkheden meer H-gas te
verkrijgen. Dit houdt echter geen garantie in dat er voldoende H-gas beschikbaar zal komen.
Vanwege de verplichting te trachten de overmacht op te heffen, kan GasTerra daarnaast in de
situatie komen dat GasTerra de rechter zal moeten vragen de (on)rechtmatigheid van het afsluiten
van de exportafnemers vast te stellen. Deze situatie treedt mogelijk op indien een besluit tot
reductie van de Groningenproductie zou leiden tot het afsluiten van exportafnemers door GTS, en
zulks juridisch aanvechtbaar zou zijn. Er bestaan sterke aanwijzingen dat een besluit tot het met
voorrang afsluiten van exportafnemers ten gunste van binnenlandse leveringen, onrechtmatig is.
GasTerra is niet bekend met gronden die een dergelijke voorrang zouden kunnen rechtvaardigen.
Uiteraard is denkbaar dat GasTerra met haar exportafnemers commerciële onderhandelingen opent
omtrent reductie van de leveringsverplichtingen onder de langlopende exportcontracten. Aangezien
er voor het gebruik van L-gas op korte en middellange termijn ook in het buitenland geen
alternatief bestaat, zullen de betreffende exportafnemers hier naar verwachting negatief op
reageren. Hoogstens zou op iets langere termijn, via versnelde ombouw naar H-gas, op dit vlak het
nodige bereikt kunnen worden maar bij dit overleg dienen dan veel meer partijen in binnen- en
buitenland betrokken te worden. Overigens is GasTerra samen met het Ministerie van Economische
Zaken en GTS al gesprekken gestart met betrokken partijen over ombouw van de markt van L-gas
naar H-gas. Dit naar aanleiding van het teruglopen van de Groningenproductie vanaf 2020 en het
aflopen van de exportcontracten. Daarbij lijkt ombouw in de jaren ‘20 voor alle betrokken partijen
al een enorme uitdaging. Wat betreft GasTerra’s langlopende H-gas verplichtingen lijken de kansen
op succesvolle onderhandelingen tot vermindering van deze verplichtingen groter, omdat er voor
de aankoop van H-gas veel meer alternatieven zijn dan inkoop bij GasTerra. Daarbij dient nog wel
te worden aangetekend dat, zoals blijkt uit de in paragraaf 2.3 opgenomen grafiek en tabel,
GasTerra’s langlopende H-gas verplichtingen in de komende jaren snel in omvang afnemen.
De binnenlandse afnemers van GasTerra plegen contracten te sluiten met een duur van een jaar of
korter. De leveringsverplichtingen van GasTerra jegens binnenlandse afnemers zijn voor de
komende jaren dus nog beperkt van omvang. Zou GasTerra een L-gastekort kunnen voorkomen
door in de komende jaren in het binnenland minder contracten te sluiten? Dit lijkt niet het geval.
Deze binnenlandse afnemers zullen in dat geval met andere gasleveranciers contracten sluiten.

3

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Deze andere leveranciers behoeven op grond van de geldende systematiek van kwaliteitsconversie
niet over L-gas te beschikken, ook niet als hun afnemers L-gas gebruikers zijn. GTS zal in
dergelijke gevallen de kwaliteitsconversie verzorgen binnen de grenzen van de fysiek aanwezige
kwaliteitsconversiemiddelen. De wettelijke verplichting daartoe is in het leven geroepen om de
handel in gas te bevorderen, zonder belemmeringen voortvloeiend uit het verschil in kwaliteit
tussen H-gas en L-gas. Bij de fysieke omvang van de kwaliteitsconversie is geen rekening
gehouden met een eventueel besluit van de Minister de productie uit Groningen naar aanleiding
van de aardbevingskwestie te verminderen. De resultaten van studie 7 geven aan welke bijdrage
kwaliteitsconversie kan leveren om een mogelijke vermindering van de productie van Groningengas
op te vangen. Uiteindelijk ontstaat het L-gas tekort als de L-gas gebruikers meer L-gas willen
afnemen dan er L-gas kan worden aangeboden. Dit laatste wordt bepaald door de omvang van de
Groningenproductie en de kwaliteitsconversie door GTS. Daarvoor is niet van belang wie de
leverancier is.
Indien GTS tegen de grenzen van de maximale kwaliteitsconversie zou aanlopen, is het GTS die op
basis van regelgeving bevoegd en verplicht is maatregelen te nemen. Indien maatregelen aan de
aanbodzijde geen soelaas bieden, zou GTS tot het afsluiten van gasstromen naar afnemers moeten
overgaan. GasTerra is daartoe niet bevoegd en GasTerra en andere marktpartijen kunnen ook niet
beoordelen wanneer en welke gasstromen dit zal moeten betreffen.
Indien de Minister een besluit tot reductie van de Groningenproductie zou overwegen, dat niet met
kwaliteitsconversie kan worden opgevangen, dient - naast de gevolgen die dit voor de contracten
van GasTerra zou hebben – qua inhoud en uitvoering van dit besluit rekening te worden gehouden
met toepasselijke Europese regelgeving. Dit is de Minister uiteraard bekend. Niettemin hecht
GasTerra eraan dit in het onderhavige rapport op te merken, nu in de opdrachtformulering expliciet
sprake is van het beperken van exportstromen om de levering aan Nederlandse verbruikers niet in
gevaar te laten komen. In de bijlage bij het rapport wordt op deze regelgeving ingegaan en worden
nog enkele andere aspecten behandeld. Daarmee wordt de lezer in staat gesteld de in het rapport
gegeven antwoorden op de vragen van de Minister over de contracten van GasTerra nader te
duiden.
Een besluit van GTS tot het afsluiten van gasstromen kan worden getoetst aan de regels van
het EU Verdrag ten aanzien van uitvoerbeperkingen (artikelen 35 en 36 VWEU). Op grond
daarvan is het GTS niet toegestaan om de uitvoer van gas te beperken, terwijl de levering van
gas aan binnenlandse afnemers niet op overeenkomstige wijze beperkt wordt , tenzij daarvoor
sprake is van een rechtvaardigingsgrond zoals openbare veiligheid of openbare orde . Voor het
bestaan van een dergelijke rechtvaardigingsgrond heeft GasTerra geen aanwijzingen. Het is
overigens moeilijk zich voor te stellen, dat de Minister een besluit zou nemen dat voorzienbaar
tot het afsluiten van gasstromen door GTS zal leiden en waarbij de beslissing omtrent welke
gasstromen worden afgesloten volledig aan GTS zou worden overgelaten. Een dergelijk besluit
zou op gespannen voet kunnen staan met de Europese SOS-Verordening, die voorziet in
samenwerking tussen lidstaten en met de Europese Commissie in geval van noodsituaties op
het gebied van de levering van gas.
De Europese Commissie kan in dit verband een centrale rol voor zich opeisen. Iedere lidstaat is
verplicht een noodplan te hebben dat voldoet aan de daaraan in de SOS -Verordening gestelde
eisen. Ook Nederland heeft een dergelijk noodplan, dat in noodsituaties een belangrijke rol
toekent aan GTS. In dit Noodplan is echter geen rekening gehouden met onderbreking van de
gaslevering als gevolg van een door de overheid opgelegde productiebeperking ten aanzien van
het Groningenveld. Van belang in dit verband is verder, dat de verordening als uitgangspunt
kiest, dat bij het implementeren van noodmaatregelen de levering aan zogenoemde
“beschermde afnemers” (huishoudelijke gebruikers) prioriteit moet krijgen, waarbij geen
onderscheid wordt gemaakt tussen afnemers in verschillende lidstaten.

4

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

1

De langlopende exportcontracten van GasTerra voor L-gas en H-gas

1.1 In Europa moeten twee soorten aardgas worden onderscheiden, het hoogcalorische gas (H gas) en het laagcalorische gas (L-gas). Vanwege het verschil in kwaliteit
(verbrandingseigenschappen) is de verbruiksapparatuur van afnemers afgestemd op
gebruik van ofwel H-gas ofwel L-gas en dit al naar gelang zij zijn aangesloten op een Hgastransportnet of een L-gastransportnet. H-gas wordt in alle landen van Europa gebruikt,
daarnaast wordt in Nederland, Duitsland, België en Frankrijk ook L -gas gebruikt, in
aanzienlijke hoeveelheden. Het L-gas is voornamelijk afkomstig uit het Groningenveld, dat
uitsluitend L-gas produceert. In vrijwel alle andere gasvelden in Europa zit uitsluitend Hgas. Belangrijke bronnen van H-gas voor Europa en Nederland in het bijzonder, zijn (onder
meer) de Nederlandse kleine velden en velden in Noorwegen en Rusland. In Nederland is de
landelijk netbeheerder, Gasunie Transportservices B.V. (“GTS”), in staat en wettelijk
verplicht hoeveelheden H-gas te converteren in L-gas, tenzij dit redelijkerwijs niet van haar
gevergd kan worden. Hiermee kan het aanbod van L-gas worden vergroot ten koste van het
aanbod van H-gas. In studie 7 is gekwantificeerd in welke mate GTS H-gas kan converteren
in L-gas.
1.2 Het Groningenveld produceert uitsluitend L-gas en al dit gas wordt door producent NAM
geleverd aan GasTerra dat dit verkoopt aan binnen- en buitenlandse partijen. Het L-gas
wordt geleverd aan gebruikers in Nederland, maar wordt ook geëxporteerd. GasTerra heeft
ten behoeve van deze L-gas export langjarige contracten gesloten met Duitse, Belgische en
Franse klanten: E.ON, RWE ST, Shell Duitsland, Exxonmobil Duitsland, EWE ( Duitsland),
Distrigas (België)
en GDF SUEZ (Frankrijk). Het door deze exportklanten afgenomen L-gas wordt uiteindelijk
geleverd aan eindverbruikers wier apparaten zijn afgestemd op het gebruik van L-gas.
Eindverbruikers die zijn aangesloten op een L-gasnet kunnen niet zonder aanzienlijke
kosten, en ook niet zonder medewerking van onder meer de netbeheerder, overschakelen
op H-gas. Op korte en middellange termijn zijn de huidige huishoudelijke en industriële
gebruikers van L-gas in binnen- en buitenland voor hun energievoorziening aangewezen op
de beschikbaarheid van L-gas.
1.3 Het grootste deel van de Europese eindverbruikers en een deel van de Nederlandse
eindverbruikers gebruikt geen L-gas, maar H-gas. GasTerra is zelf ook leverancier van Hgas onder een aantal langjarige exportcontracten. Het betreft hier contracten met E.ON,
ExxonMobil Duitsland, Shell Duitsland (Duitsland), Swissgas (Zwitserland) Centrica
(Verenigd Koninkrijk), Eni (Italië) en (bij uitoefening van een optie) GdF SUEZ (Frankrijk).
Daarnaast hebben Distrigas (België) en RWE ST (Duitsland) bepaalde mogelijkheden onder
hun langjarige contracten met GasTerra hoeveelheden H-gas af te nemen. Met uitzondering
van Eni, Swissgas en Centrica nemen genoemde partijen ook L-gas van GasTerra af onder
langlopende exportcontracten.
1.4 In Nederland wordt H-gas geproduceerd uit de zogeheten kleine velden. Een aanzienlijk
deel van dit gas wordt door GasTerra ingekocht in het kader van de wettelijke taak van
GasTerra onder het Nederlandse kleine veldenbeleid. Daarnaast importeert GasTerra H-gas
uit Noorwegen en Rusland. Een reductiebesluit voor gas uit het Groningenveld legt geen
beperking op voor de productie van H-gas uit de kleine velden. Wel kan de verminderde
beschikbaarheid van L-gas als gevolg van een eventuele productiebeperking leiden tot
additionele behoefte aan H-gas. De landelijk netbeheerder GTS is immers in staat en
wettelijk verplicht via zogeheten kwaliteitsconversie H-gas om te zetten in L-gas tenzij dit
redelijkerwijs niet van GTS gevergd kan worden (zie ook hieronder). In studie 7 is

5

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

geïnventariseerd in welke mate GTS deze mogelijkheden heeft. Indien de hoeveelheid
daarvoor beschikbaar H-gas kleiner is, dan de capaciteit van GTS tot kwaliteitsconversie,
wordt relevant of meer H-gas kan worden geïmporteerd dan wel onder de langlopende
contracten van GasTerra de export van H-gas kan worden verminderd, zodat dit H-gas (na
kwaliteitsconversie) kan worden gebruikt om het tekort aan L-gas te verminderen.
2

De door GasTerra gecommitteerde volumes onder langlopende exportcontracten

2.1 In onderstaande grafiek en tabel wordt het volume weergegeven van afgesloten
langlopende contracten door GasTerra per contractjaar. Hierbij is een onderscheid gemaakt
in L-gas en H-gas. Daarnaast is een onderscheid gemaakt in de minimale jaarafname en
maximale jaarafname per soort gas op basis van de reguliere volume flexibiliteit onder de
lange termijn contracten. Alleen de afnemer (en niet GasTerra) heeft het recht te bepalen
welk jaarvolume tussen minimum en maximum wordt afgenomen.
2.2 In diverse contracten heeft de klant nog opties tot additionele verhoging van het
jaarvolume, uitgaande van een normaal jaar qua temperatuur c.q. graaddagen. Deze zijn
niet in de grafiek/tabel opgenomen. Een additionele verhoging van het jaarvolume met 500
– 1.800 mln m3 is nog mogelijk. Deze verhoging geldt steeds voor een jaar maar de optie
kan door de klant telkens opnieuw worden uitgeoefend.
2.3 In de grafiek/tabel worden langlopende jaarverplichtingen tot gasjaar 2023 1 weergegeven.
GasTerra heeft met een aantal klanten leveringsverplichtingen tot en met gasjaar 2025 met
mogelijkheden tot afbouw van het contract tot en met gasjaar 2028.

Grafiek 1 Volume langjarige exportcontracten

1

Het gasjaar 20xx loopt van 1 oktober 20xx tot 1 oktober in het volgende kalenderjaar.

6

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Tabel 1 Volume langjarige exportcontracten

7

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

2.4 De langjarige exportcontracten van GasTerra hebben verschillende einddata, waarbij de te
leveren volumes onder sommige van deze contracten in de jaren daarvoor geleidelijk
worden afgebouwd. De leveringsverplichtingen van GasTerra onder deze contracten lopen
door tot na 2025.
2.5 De exportklanten kunnen onder de langlopende contracten met GasTerra binnen een
bepaalde bandbreedte bepalen hoeveel gas zij daadwerkelijk afnemen. Er bestaat dus geen
volstrekte zekerheid over de hoeveelheid L-gas (en H-gas) die nodig zal zijn voor de
leveringen aan deze partijen. Deze hoeveelheid is in de praktijk onder meer afhankelijk van
het weer en economische ontwikkelingen. GasTerra dient in beginsel in staat te zijn om de
maximale hoeveelheid L-gas (en H-gas) te leveren die contractueel van haar gevraagd kan
worden.
2.6 De bevindingen in deze rapportage met betrekking tot de exportcontracten voor de levering
van L-gas gelden grosso modo ook voor GasTerra’s exportcontracten voor de levering van
H-gas.
3

Geen ontbindende voorwaarden
De langjarige exportcontracten van GasTerra bevatten geen ontbindende voorwaarden
waarop GasTerra een beroep kan doen in geval van een productiebeperking. Dergelijke
ontbindende voorwaarden zijn op de Europese gasmarkt ongebruikelijk, zowel in langjarige
contracten als in kortlopende contracten. Het opnemen van een dergelijke voorwaarde in
het contract zou de leveringszekerheid en daarmee de waarde van het contract
ondermijnen ten opzichte van contracten die deze ontbindende voorwaarde niet bevatten.
Het opnemen van een dergelijke ontbindende voorwaarde zou betekenen dat de klant zich
bij voorbaat zou moeten neerleggen bij ontbinding van het contract in de door de
ontbindende voorwaarde beschreven situatie, ten faveure van de levering aan zijn
concurrenten met wie een dergelijke voorwaarde niet is afgesproken en tot nadeel
strekkende van zijn afnemers die voor hun energievoorziening op het gebruik van gas zijn
aangewezen. Hierbij moet tevens worden bedacht dat het opleggen van een
productiebeperking naar aanleiding van aardbevingsrisico’s, voor zover GasTerra bekend is,
geen precedent kent. Het heeft in het verleden dan ook nimmer voor de hand gelegen
bedoelde ontbindende voorwaarde op te nemen 2.

4

Overmachtsbepalingen

4.1 Het ontbreken van bovenbedoelde ontbindende voorwaarden betekent niet dat in de
contracten van GasTerra geen rekening is gehouden met omstandigheden die onverhoopt
aan nakoming van de leveringsverplichtingen in de weg staan. Gebruikelijk op de Europese
gasmarkt is, om in langlopende contracten overmachtsbepalingen op te nemen waarop de
leverancier zich kan beroepen, indien zich tijdens de looptijd van het contract
omstandigheden voordoen die de nakoming van zijn leveringsverplichtingen verhinderen.
Het moet dan wel om omstandigheden gaan die niet onder controle zijn van de leverancier.
Als GasTerra door overmacht niet in staat is zijn leveringsverplichtingen na te komen, is
GasTerra voor de duur van de overmacht van deze verplichtingen ontslagen en niet
gehouden tot vergoeding van de schade. De inhoud van overmachtsbepalingen kan door
partijen vrijelijk worden overeengekomen (contractsvrijheid) en hierover is bij het aangaan
van de langjarige gasleveringscontracten van GasTerra dan ook uitgebreid onderhandeld.
2

Uitsluitend ter illustratie van waardevermindering die het opnemen van een dergelijke voorwaarde tot gevolg zou
hebben, kan een parallel getrokken worden met de in de gaswereld wel bekende “afschakelbare contracten”. Onder
deze contracten heeft de leverancier het recht tot afsluiten of beperken van de levering over te gaan indien de
temperatuur beneden een bepaald niveau komt. De betreffende klanten betalen voor hun gas een lagere prijs dan
niet afschakelbare klanten.

8

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

4.2 De overmachtsbepalingen in de langjarige contracten van GasTerra vertonen onderling,
naast een aantal verschillen, veel overeenkomsten. Om redenen van vertrouwelijkheid en
op basis van mededingingsrechtelijke overwegingen, zal GasTerra in dit rapport niet in
detail ingaan op contractteksten en verschillen tussen individuele contracten. Zulks doet
naar de overtuiging van GasTerra echter geen afbreuk aan de kwaliteit van dit rapport en
de geldigheid van de bevindingen.
4.3 In de overmachtsbepalingen van de langjarige contracten van GasTerra wordt telkens een
algemene omschrijving gegeven van het overmachtsbegrip en worden vervolgens concrete
voorbeelden genoemd van situaties die overmacht kunnen opleveren. Steeds is daarbij
(onder meer) overeengekomen dat overheidsmaatregelen kwalificeren als overmacht. Dit
geldt ook indien de overheidsmaatregel zich niet richt tot GasTerra maar tot de NAM als
producent van het Groningenveld. Bepalend in dit opzicht is, dat de overheidsmaatregel
leidt tot het gastekort.
4.4 Gezien het belang van de levering van gas door GasTerra aan exportklanten lijkt het zeer
aannemelijk dat zij zich zullen verzetten tegen een eventueel beroep op overmacht door
GasTerra. Een beroep op overmacht door GasTerra zal aanleiding geven tot langdurige
discussies, zo niet procedures, met buitenlandse afnemers. Daarbij zou bijvoorbeeld aan de
orde kunnen komen of de wijze waarop en de mate waarin het gastekort is afgewenteld op
(bepaal)de afnemers de toets der kritiek kan doorstaan en wat de rol van GasTerra in dit
opzicht is geweest. Exportklanten zouden zich op het standpunt kunnen stellen dat zij op
grond van hun contract met GasTerra recht hebben op een evenredige en/of billijke
verdeling van het gastekort, daarbij tevens verwijzend naar Europese mededingingsregels
waarop in de bijlage bij dit rapport nog nader zal worden ingegaan. Een onevenredige of
onbillijke verdeling van het gastekort levert daarom risico’s op voor het slagen van een
beroep op overmacht.
4.5 Onder alle langjarige exportcontracten heeft GasTerra de verplichting te streven naar
opheffing van de overmachtssituatie. De vraag of GasTerra in dat kader genegen of zelfs
gehouden is tot het doen van dekkingsaankopen ten einde een gastekort in zijn eigen
portfolio op te lossen, kan niet eenduidig worden beantwoord. Dit zal afhangen van de
inhoud van het betreffende langjarige contract en van de concrete marktomstandigheden
(waar en tegen welke prijs is nog gas van de juiste kwaliteit en de benodigde
transportcapaciteit beschikbaar).
4.6 Het staat GasTerra uiteraard wel vrij dekkingsaankopen te doen om daarmee aan zijn
leveringsverplichtingen te voldoen. Indien sprake is van een L-gas tekort, zullen
dekkingsaankopen echter niet leiden tot de aanvoer van meer L-gas naar de markt als
geheel. De belangrijkste L-gas bron (het Groningenveld) zal dan immers al de maximaal
toegestane hoeveelheid produceren en de mogelijkheden H-gas naar L-gas te converteren
zullen ook reeds volledig worden benut. Indien in Nederland een H-gas tekort zou dreigen,
vanwege additionele vraag naar H-gas ter conversie naar L-gas, kunnen dekkingskopen wel
leiden tot de aanvoer van meer H-gas. Het aantal H-gas bronnen in Europa is talrijk en de
hoeveelheid H-gas die in Europa wordt gebruikt is een veelvoud van het gebruikte L-gas.
Via “normale marktwerking” zou dus in de toegenomen vraag naar H-gas kunnen worden
voorzien. Te denken valt bijvoorbeeld aan additionele importen via pijpleidingen of aanvoer
van LNG overzee naar de GATE terminal in Rotterdam. Dit additionele ga s zou door derden
bijvoorbeeld op het TTF of op de Nederlandse grens kunnen worden aangeboden. GasTerra
zou kunnen besluiten aan zijn langjarige H-gas leveringsverplichtingen jegens het Britse
Centrica te voldoen door zelf meer H-gas op het Britse handelspunt NBP in te kopen en
zodoende minder H-gas via de BBL transportleiding van Nederland naar het NBP te (laten)
transporteren. Op deze wijze kan GasTerra H-gas uit zijn eigen portfolio vrijspelen dat dan

9

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

vervolgens door GTS naar L-gas kan worden geconverteerd. Vanzelfsprekend zal GasTerra
optimaal gebruikmaken van de commerciële mogelijkheden additioneel H-gas te verkrijgen,
indien als gevolg van toegenomen conversie van H-gas naar L-gas een H-gastekort in zijn
portfolio zou dreigen te ontstaan.
4.7 De mogelijkheden voor GTS om via het inzetten van kwaliteitsconversie van H-gas
additioneel L-gas te maken, zijn gekwantificeerd in het rapport naar aanleiding van de door
de Minister uitgezette studie 7. Het is daarom niet zo dat een eventueel b esluit tot
productiebeperking van het Groningenveld automatisch leidt tot de situatie dat GasTerra
zijn leveringsverplichtingen niet zal kunnen nakomen of dat klanten moeten worden
afgesloten. Daarbij geldt, zoals hierboven al uiteengezet, dan wel de voorwaarde dat op de
Europese gasmarkt voldoende additioneel H-gas beschikbaar zal blijken te zijn, om hiermee
de benodigde kwaliteitsconversie naar L-gas te verrichten. Factoren die hierbij een rol
spelen zijn onder andere:

3

-

Beschikbaarheid van voldoende H-gas infrastructuur om H-gas naar Nederland te
transporteren. Hieraan lijkt te worden voldaan (zie p.3 van het rapport van GTS inzake
onderzoek 7);

-

Mogelijkheden tot extra productie door de producenten van H-gas, zoals de Russische
producenten en producenten van LNG;

-

De vraag of gashandelaren het commercieel voldoende aantrekkelijk achten om gas te
contracteren en naar Nederland te brengen (momenteel gaat een groot deel van de
LNG-productie naar het Verre Oosten waar het prijsniveau op de groothandelsmarkt
hoger is dan in Noordwest Europa en daarmee aantrekkelijker voor LNG-producenten en
handelaren). Zie omtrent de onzekerheid van meer LNG aanvoer naar Europa het
ENTSOG Ten-Year Network Development Plan 2013-2022, p.68 3;

-

Mogelijkheden bij afnemers om het verbruik van H-gas te verminderen waardoor H-gas
beschikbaar komt voor conversie.

3.1.1.6. LNG

There is considerable uncertainty regarding the level of LNG supplies that will reach the European market in the future. There
are many reasons for this, which include:

The potential for significantly increased global liquefaction capacity going forward, for example the facilities under
construction in Australia, proposals to export US gas as LNG and possible new LNG from Africa (Mozambique) and Russia

Higher global LNG demand, particularly in the Far East

Possible commissioning delays in both LNG liquefaction and regasification facilities

Reduced production from existing LNG liquefaction facilities due to maintenance or potential supply shocks

Lower LNG demand in other markets, for example in the US

Inter-regional price variations. In some instances traded LNG would flow towards higher priced markets.
Nevertheless, the continuity of some LNG flows to the original markets should be ensured by:

the cost of shipping

some need of the supplier to maintain diversity in the portfolio of customers

contractual obligation in the short and long term

Increasing volumes of gas traded internationally, both LNG and pipeline gas

In the short term, uncertainty regarding LNG demand in Japan due to the level of nuclear generation returning.
The uncertainty regarding LNG supplies going forward is encapsulated in the changing US supply-demand position. Only a few
years ago, with domestic gas production in decline, the US was predicted to be a significant importer of LNG in the future. Now,
with developments in hydraulic fracturing and horizontal drilling, shale gas production has increased so significantly that the US
could potentially become a significant exporter of LNG over the next decade and beyond.

10

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

4.8 Mits aan deze voorwaarde kan worden voldaan, is een aanzienlijke reductie mogelijk zonder
dat van het niet nakomen van leveringsverplichtingen sprake zal zijn. De kwesties die in
het onderhavige rapport aan de orde zijn, worden dan ook pas relevant als de middelen tot
kwaliteitsconversie volledig worden benut.
4.9 De contractuele verplichting van GasTerra jegens de exportafnemers naar opheffing van de
overmachtssituatie te streven, heeft nog een ander aspect dan de hierboven reeds
besproken kwestie van eventuele dekkingsaankopen. Het verplicht GasTerra er namelijk
ook toe kritisch te zijn op een eventueel besluit tot productiebeperking van het
Groningenveld, indien dat besluit tot het met voorrang afsluiten van de leveringen aan
exportafnemers zou leiden. Indien het afsluiten van de levering aan exportafnemers
juridisch aanvechtbaar zou zijn, zou GasTerra dit mogelijk bij de bevoegde rechter moeten
aankaarten ten einde een uitspraak te verkrijgen die het mogelijk maakt de leveringen aan
de exportafnemers te hervatten. Zou GasTerra dit nalaten en zou later toch de
onrechtmatigheid van het afsluiten van de exportafnemers komen vaststaan, dan loopt
GasTerra het risico aansprakelijk te zijn jegens de betreffende exportafnemers voor door
hen geleden schade. In de bijlage van dit rapport zal op hoofdlijnen worden ingegaan op
Europese regelgeving die tot het oordeel kan leiden, dat het afsluiten van de gaslevering
aan exportafnemers ten faveure van binnenlandse leveringen van L-gas, onrechtmatig is.
4.10 Indien GasTerra een beroep op overmacht toekomt en de overmacht langere tijd
voortduurt, verplichten de langlopende exportcontracten van GasTerra partijen tot overleg,
waarbij onder de meeste contracten uiteindelijk (meestal na 6 maanden overmacht) de
mogelijkheid bestaat voor de afnemer het contract te beëindigen.
5

Aansprakelijkheid voor schade en verplichting tot nakoming
Voor zover komt vast te staan dat een contractspartij geen beroep op overmacht toekomt,
is deze partij in beginsel aansprakelijk voor de door de wederpartij als gevolg van de niet nakoming geleden schade. GasTerra heeft echter voor die situatie zijn aansprakelijkheid
voor bepaalde schades contractueel beperkt of uitgesloten. In welke gevallen en in welke
mate GasTerra hierop in voorkomend geval met succes een beroep zal kunnen doen, kan
eveneens aanleiding geven voor langdurige discussies, zo niet procedures, met de
betreffende exportklanten. GasTerra loopt derhalve een aansprakelijkheidsrisico indien het
beroep op overmacht zou falen. Naast een verplichting tot schadevergoeding wegens nietnakoming bestaat in deze situatie tevens de verplichting van GasTerra tot nakoming van
leveringsverplichtingen jegens de exportafnemers.

6

Commerciële mogelijkheden volumes te beperken

6.1 GasTerra heeft geen contractuele mogelijkheden om volumes te beperken onder zijn lange
termijn exportcontracten. Dit is zowel voor L-gas als voor H-gas het geval. De
volumeverplichtingen zijn voor de looptijd van de contracten aangegaan. GasTerra zou
uiteraard met de betreffende afnemers kunnen proberen te onderhandelen over de mate en
de periode waarin de bestaande contractuele volumeverplichtingen kunnen worden beperkt.
Uiteraard zal dit ten aanzien van L-gas contracten pas aan de orde hoeven komen, indien
de eventuele reductie van de Groningen productie de mogelijkheden van GTS tot meer
kwaliteitsconversie overstijgt. Voor H-gas contracten kan dit pas aan de orde komen, indien
zou blijken dat in Nederland onvoldoende H-gas beschikbaar komt om deze additionele
kwaliteitsconversie te verrichten. Bij genoemde onderhandelingen zal echter met
onderstaande rekening moeten worden gehouden.
6.2 Het succesvol kunnen onderhandelen van een volumebeperking is afhankelijk van het feit
of de afnemer een alternatief heeft. Zonder alternatief is de afnemer aangewezen op het
met GasTerra gesloten langlopende contract.

11

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

6.3 Bij een beperking van de beschikbare hoeveelheid L-gas is er geen direct alternatief voor
het L-gas. De vraag naar c.q. markt voor L-gas wijzigt niet als GasTerra de volumes onder
de lange termijn contracten beperkt.
6.4 GasTerra verwacht daarom dat zijn exportafnemers negatief zullen reageren op een
commercieel verzoek om te onderhandelen over het beperken van het volume L -gas onder
de betreffende contracten.
6.5 Indien men een wat langere termijn beziet, bestaan voor de exportafnemers mogelijk wel
alternatieven. Het ombouwen van de markt voor L-gas naar H-gas is technisch mogelijk
evenals het installeren van meer kwaliteitsconversie. Hiermee zijn, zoals al eerder vermeld
in paragraaf 1.2, wel aanzienlijke kosten gemoeid. Bovendien zal in dat geval additionele
behoefte aan H-gas ontstaan. Overigens is GasTerra samen met het Ministerie van
Economische Zaken en GTS al gesprekken gestart met betrokken partijen in binnen- en
buitenland over ombouw van de markt van L-gas naar H-gas. Dit naar aanleiding van het
teruglopen van de Groningenproductie vanaf 2020 en het aflopen van de exportcontracten.
Daarbij lijkt ombouw in de jaren ‘20 voor alle betrokken partijen al een enorme uitdaging.
6.6 Het via onderhandelingen beperken van het volume H-gas onder exportcontracten van
GasTerra, zodat dit H-gas kan worden geconverteerd naar L-gas om de verminderde
productie van Groningengas te compenseren, heeft een hogere kans van slagen, omdat
exportafnemers mogelijk in staat zijn met H-gas van derden een volumebeperking onder
het contract op te vangen. Of deze exportafnemers daartoe in staat en bereid zijn, zal
mede afhangen van de aard en omvang van de gasportfolio van de betreffende
exportafnemers en van hun mogelijkheden ander H-gas op de juiste afleverpunten, met de
juiste flexibiliteit en tegen een acceptabele prijs te kopen. Hierbij dient ook nog te worden
aangetekend dat, zoals blijkt uit de in paragraaf 2.3 opgenomen grafiek en tabel, GasTerra’s
langlopende H-gas verplichtingen in de komende jaren snel in omvang afnemen.
7

Slot en bijlage
Met bovenstaande zijn de in de opdrachtformulering gestelde vragen, die alle uitsluitend
betrekking hebben op de contracten van GasTerra, beantwoord. De opdracht van de
Minister moet worden gezien in de context van een eventuele productiebeperking van
Groningen. De antwoorden op de gestelde vragen kunnen daarom niet los worden gezien
van de wijze waarop het gastransport en het verrichten van kwaliteitsconversie is
georganiseerd en van de positie van landelijk netbeheerder GTS daarbij en kunnen ook niet
los worden gezien van Europese regelgeving met betrekking tot noodsituaties op het gebied
van de gaslevering (SOS-Verordening) en uitvoerbeperkingen (artikelen 35 en 36 VWEU).
Bij de opstelling van dit rapport is in nader overleg met het Ministerie van Economische
Zaken en GTS besloten dat GTS in een apart memo zal ingaan op haar positie. In de bijlage
bij dit rapport wordt derhalve uitsluitend nog ingegaan op bovengenoemde aspecten, voor
zover GTS hierop niet al is in bedoeld memo is ingegaan.

12

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Bijlage - Additionele informatie die bij de beoordeling van het rapport betrokken
kan worden

GasTerra’s binnenlandse leveringen
1. Een tekort aan L-gas wordt niet voorkomen als GasTerra in het binnenland minder gas
verkoopt. De binnenlandse leveringen van L-gas en H-gas door GasTerra geschieden, op
één uitzondering na, niet op basis van langlopende contracten. De contracten voor deze
leveringen worden door de afnemers voor het merendeel afgesloten in het jaar
voorafgaand aan levering of in het jaar van levering zelf en voor leveringster mijnen van
een jaar of korter. Deze afnemers kunnen industriële eindverbruikers zijn of
energiebedrijven/handelaren, die het gas doorverhandelen (desgewenst ook voor
export) of leveren aan industriële en huishoudelijke eindverbruikers in Nederland of
daarbuiten. GasTerra levert zelf niet rechtstreeks aan huishoudelijke verbruikers en
kleine industriële verbruikers.
2. Zou GasTerra het aangaan van contracten voor deze binnenlandse leveringen kunnen
beperken, om daarmee een L-gastekort te voorkomen? Dit zou niet het beoogde effect
hebben. De vraag naar L-gas bij eindverbruikers vermindert uiteraard niet als GasTerra
dit zou doen. In de geliberaliseerde markt zullen andere leveranciers wel
leveringscontracten aangaan met de betreffende afnemers. Dat deze leveranciers
wellicht fysiek niet kunnen beschikken over L-gas staat daar niet aan in de weg. GTS
heeft immers de wettelijke taak om H-gas te converteren in L-gas. Deze wettelijke taak
van GTS is in het leven geroepen zodat de markt zich niet hoeft te bekommeren om het
onderscheid tussen L-gas en H-gas, hetgeen het functioneren van de markt sterk ten
goede komt. Daarbij is er door de wetgever van uitgegaan dat er steeds voldoende
kwaliteitsconversie voorhanden zou zijn. Andere leveranciers kunnen de vraag van een
eindverbruiker met een L-gas installatie dus dekken door H-gas in het systeem in te
voeden (indien dat in voldoende mate beschikbaar is). Pas als GTS gedurende de
levering tegen de grenzen van de maximaal mogelijke kwaliteitsconversie aanloopt,
ontstaat een fysiek tekort aan L-gas. Een individuele marktpartij kan een dergelijk
tekort niet voorkomen. Zijn verantwoordelijkheid is het slechts voldoende gas in om het
even welke van beide kwaliteiten beschikbaar te hebben, om aan het totaal van zijn
leveringsverplichtingen te voldoen.
3. Het afschakelen van afnemers
Indien GTS tegen de grenzen van de maximaal mogelijke kwaliteitsconversie aanloopt,
zal GTS, bij gebreke van ander gasaanbod, moeten overgaan tot het 'afschakelen' van
afnemers (zie hierover het memo van GTS). Het is in deze situatie dus niet aan GasTerra
maar aan GTS om te besluiten welke afnemers zullen worden afgesloten. GasTerra heeft
geen invloed op de fysieke gasstromen naar afnemers. Afnemers zullen – binnen hun
contractuele mogelijkheden – gas blijven afnemen, zolang dit fysiek mogelijk is. Een Lgas tekort zal zich alleen manifesteren doordat GTS constateert dat het maximum van
de mogelijkheden H-gas naar L-gas te converteren dreigt te worden bereikt. Het is niet
aan GasTerra en zijn afnemers vooraf te bepalen wanneer dit moment zal worden
bereikt. De door de ACM vastgestelde Transportvoorwaarden bepalen hoe GTS in dat
geval moet handelen. Indien er geen mogelijkheden bestaan het probleem aan
aanbodzijde op te lossen, zal GTS moeten overgaan tot het afsluiten van gasstromen
naar afnemers. De leverancier kan zich in deze situatie mogelijk niet eenzijdig aan zijn
leveringsverplichtingen jegens de exportklanten en andere afnemers onttrekken, als GTS

13

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

nog niet heeft aangegeven dat zich een gastekort dreigt te manifesteren en het
afsluiten/beperken van specifiek door GTS benoemde gasstromen vereist is. Dit is nog
daargelaten, dat deze exportafnemers zich aan een dergelijke eenzijdige actie van
GasTerra mogelijk niet gebonden zullen achten en de fysieke afname van het L-gas
onverminderd zullen continueren.
4. Toetsing aan Europese regels van een besluit door GTS tot afschakelen
4.1 Een besluit van GTS tot afschakelen van afnemers wordt genomen in de uitvoering van
de haar door de Staat opgedragen wettelijke taken. Dit betekent dat het handelen van
GTS vatbaar is voor toetsing aan de basisbepalingen in het VWEU met betrekking tot de
interne markt, en meer in het bijzonder artikel 35 VWEU, dat een verbod bevat van
kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking in het verkeer tussen
lidstaten.
4.2 Het verbod van artikel 35 VWEU ziet ingevolge de rechtspraak van het Hof van Justitie
van de EU op alle maatregelen die een specifieke beperking van de uitvoer tot gevolg
hebben en aldus leiden tot een ongelijke behandeling van de uitvoerhandel van een
lidstaat in relatie tot de binnenlandse handel. Het is GTS dus niet toegestaan om de
uitvoer van gas te beperken, terwijl de levering van gas aan binnenlandse afnemers niet
op overeenkomstige wijze beperkt wordt. Voor uitzondering van dit verbod is op grond
van artikel 36 VWEU een zwaarwegende rechtvaardigingsgrond vereist, zoals
bescherming van openbare orde, openbare veiligheid of gezondheid, en moet worden
voldaan aan een strikte proportionaliteitstoets. Hiervan lijkt gee n sprake te zijn ingeval
GTS bij een tekort aan gas onderscheid maakt uitsluitend op basis van de bestemming
van het gas.
5. GasTerra’s verplichting tot evenredige verdeling van gas nader beschouwd
5.1 In het rapport is uiteengezet dat in geval GasTerra niet in staat is zijn
leveringsverplichtingen jegens zijn exportklanten na te komen, deze klanten met een
beroep op het contract van GasTerra zullen eisen te zorgen voor een evenredige en/of
billijke verdeling van het gastekort onder haar afnemers. Zulks staat in de weg aan het
met voorrang inzetten van gas voor de binnenlandse consument.
5.2 Los daarvan zou een besluit om alleen de leveringen aan exportklanten te staken ook in
strijd kunnen zijn met het verbod op machtsmisbruik in de zin van artikel 102 VWEU. De
Europese Commissie ziet een ongelijke behandeling door een onderneming met een
machtspositie van afnemers op grond van nationaliteit, mede in het licht van artikel 18
VWEU, dat discriminatie op grond van nationaliteit verbiedt, gewoonlijk zonder meer als
inbreuk op artikel 102 VWEU. 4 Zo oordeelde de Europese Commissie in de zaak WK
Voetbal 1998 dat het gedrag van de ticketverkooporganisatie:
"onrechtstreeks neerkomt op een discriminatie van die verbruikers op grond van
hun nationaliteit, hetgeen strijdig is met de fundamentele beginselen van het
Gemeenschapsrecht. Een dergelijk gedrag kan in deze zaak niet worden geacht
buiten de werkingssfeer van [artikel 102 VWEU] te vallen op grond van het feit
dat het [de onderneming] met een machtspositie geen commercieel of ander
voordeel uit haar optreden heeft gehaald." 5

4

Zie bijvoorbeeld Commissiebeschikking van 29 oktober 1981 in zaak IV/29.839 - GVL en het arrest van het Hof van
Justitie van 2 maart 1983 in zaak 7/82, GVL/Commissie.

5

Zie Commissiebeschikking van 20 juli 1999 in zaak IV/36.888 – WK Voetbal 1998, par. 102.

14

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

5.3 Niet anders ligt de situatie als GasTerra bij allocatie direct of indirect onderscheid zou
maken naar de geografische bestemming van het gas. Volgens het Hof van Justitie is het
een onderneming met een machtspositie in beginsel toegestaan in tijden van schaarste
voorrangscriteria voor de toewijzing van bestellingen vast te stellen, zolang die criteria
objectief en non-discriminatoir zijn. 6 Het verschillend behandelen van afnemers op grond
van de geografische bestemming van de levering is dit echter nu juist niet. Het Gerecht
van Eerste Aanleg verwoordt dit als volgt:
"Met betrekking tot de vraag, of de gewraakte praktijk een misbruik oplevert, merkt het
Gerecht op, dat het, zoals verzoeksters stellen, weliswaar een onderneming met een
machtspositie is toegestaan in tijden van schaarste voorrangscriteria voor de toewijzing
van bestellingen vast te stellen, hetgeen ook overigens een normaal commercieel beleid
is, maar dat die criteria objectief moeten zijn en geen discriminatoir karakter mogen
hebben."7
5.4 Overigens is het – zoals al opgemerkt – in geval van een gastekort (niet aan GasTerra
maar) aan GTS om te bepalen welke afnemers worden afgesloten indien dat
noodzakelijk mocht blijken. GasTerra is om die reden ten aanzien van zijn contractuele
verplichting om te zorgen voor een evenredige verdeling van een tekort aan gas
afhankelijk van GTS. Daarbij is van belang dat GasTerra onder de leveringscontracten
gehouden is om te streven naar opheffing van de onmogelijkheid van nakoming. Op die
grond kunnen de buitenlandse afnemers van GasTerra zich mogelijk op het standpunt
stellen dat GasTerra de contractuele verplichting heeft om een eventuele ongelijke
verdeling van het gas tekort (en – daarmee – de ongelijke behandeling van afnemers)
aan te vechten en om (zodoende) de onmogelijkheid van (althans een evenredig
beperkte) levering weg te nemen. GasTerra zou dan op grond van de langlopende
leveringscontracten ten behoeve van zijn buitenlandse afnemers moeten ageren tegen
het besluit van GTS om bepaalde afnemers wel en andere niet af te sluiten.
6.

De SOS-Verordening
Indien zich daadwerkelijk een situatie zou voordoen waarin de leveringszekerheid van
alle eindgebruikers van L-gas niet langer kan worden gewaarborgd, is met het oog op de
juridische beoordeling van de vrijheid van handelen van GTS ten slotte nog van belang
de verordening betreffende maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering (de "SOSVerordening"). 8
Op grond van artikel 4 lid 1 sub b) van de SOS-Verordening dient in elke lidstaat op
nationaal niveau een noodplan opgesteld te worden dat de maatregelen omvat om de
effecten van een verstoring van de gaslevering weg te nemen of te beperken. Volgens
artikel 10 lid 3 sub c) van de SOS-Verordening is sprake van een noodsituatie:

6

Zie bijvoorbeeld Hof van Justitie, zaak 77/77, BP/Commissie en Gerecht van Eerste Aanleg, zaak T-65/89, BPB
Industries/Commissie.

7

Gerecht van Eerste Aanleg, zaak T-65/89, BPB Industries/Commissie, par. 94.

8

Verordening (EU) Nr. 994/2010 van het Europees Parlement en de Raad d.d. 20 oktober 2010 betreffende de
maatregelen tot veiligstelling van de gaslevering, PB 2010, L 259/1. In beginsel heeft het VWEU voorrang boven EUVerordeningen. In een geval als het onderhavige ligt evenwel in de rede dat het handelen van een netbeheerder
allereerst wordt getoetst aan de verordening. Luidt de conclusie dat het optreden van de netbeheerder in lijn is met
de verordening, dan kan alsnog de vraag rijzen of de verordening verenigbaar is met de fundamentele bepalingen van
het VWEU. Bedacht moet evenwel worden dat de SOS-verordening is gebaseerd op artikel 194 VWEU en is
vastgesteld in het kader van de totstandbrenging en de werking van de interne markt voor energie. De SOSverordening strekt er dan ook mede toe de bevoegdheden van de lidstaten in te kaderen waar het betreft
maatregelen bedoeld om het hoofd te bieden aan noodsituaties die de tussenstaatse ha ndel kunnen belemmeren.

15

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

"wanneer zich een uitzonderlijk hoge gasvraag voordoet of een significante
verstoring of een andere significante verslechtering van de levering, en wanneer
alle relevante op de markt gebaseerde maatregelen zijn toegepast maar de
gaslevering niet volstaat om aan de resterende gasvraag te voldoen en er dus
naast die op de markt gebaseerde maatregelen ook niet op de markt gebaseerde
maatregelen moeten worden genomen, met name om de gaslevering aan
beschermde afnemers als bedoeld in artikel 8 veilig te stellen.”
Er is dus sprake van een noodsituatie indien (i) niet op de markt gebaseerde
maatregelen nodig zijn, met name om (ii) de gaslevering aan beschermde afnemers te
waarborgen. Onder het begrip beschermde afnemers vallen (in ieder geval) huishoudens
en in Nederland waarschijnlijk ook alle andere gebruikers die beschikken over een
aansluiting op een net met een totale maximale doorlaatwaarde van 40 m 3 per uur. 9
Wij lichten deze twee punten hieronder afzonderlijk toe.
Niet op de markt gebaseerde maatregelen
Voor Nederland geldt het Noodplan Leverings- en Voorzieningszekerheid Aardgas, versie
2.0 d.d. 3 december 2012 (het "Noodplan"). De inleiding op het Noodplan stelt dat het
in Nederland niet noodzakelijk is om te kunnen terugvallen op niet op de markt
gebaseerde maatregelen:
“Gezien de omvangrijke eigen productie en de mogelijkheid om daarop een
beroep te doen bij het wegvallen van importstromen is Nederland redelijk
immuun voor een onverhoopte verstoring van de gasvoorziening in (Noordwest-)
Europa. Dit wordt nog eens versterkt doordat de Nederlandse productie niet
afhankelijk is van een enkele productiebron. Het Groningenveld, de grootste bron
van Nederlands aardgas, kent meer dan 20 onafhankelijk van elkaar opererende
productielocaties en daarnaast wordt er gas geproduceerd uit 235 zogenoemde
kleine velden.
Dit alles maakt dat het Nederlandse noodplan redelijk eenvoudig van opzet is en
ook kan zijn. Er is, zoals in het navolgende wordt beschreven, uiteraard sprake
van een crisisorganisatie die in geval van ernstige verstoring van de
gasvoorziening wordt geactiveerd. Gezien de Nederlandse situatie m.b.t. aardgas
is het echter niet noodzakelijk om te kunnen terugvallen op niet op de markt
gebaseerde maatregelen en mag en kan er op worden vertrouwd dat de
binnenlandse productie eventuele problemen met de gasvoorziening kan en zal
opvangen.”
Zoals hierboven uiteengezet, is een noodsituatie onder de SOS-Verordening een situatie
waarin ook niet op de markt gebaseerde maatregelen nodig zijn. De opmerking in de
inleiding dat dergelijke maatregelen niet noodzakelijk zijn in Nederland suggereert dat in
het Noodplan geen regeling is getroffen voor het geval zich daadwerkelijk een
noodsituatie voordoet als bedoeld in de SOS-Verordening. Ondanks deze inleiding op het
Noodplan noemt het Noodplan uiteindelijk wel (ten minste) 10 één niet op de markt

9

Artikel 2 lid 1 van de SOS-Verordening. Lidstaten hebben de mogelijkheid om onder voorwaarden ook kleine - en
middelgrote ondernemingen en/of stadsverwarmingsinstallaties onder de definitie van beschermde afnemer te
brengen. De Gaswet richt zich voor wat betreft leveringszekerheid op afnemers van gas die beschikken over een
aansluiting op een net met een totale maximale doorlaatwaarde van 40 m3 per uur. De Gaswet gebruikt echter
nergens het begrip beschermde afnemer. Zie hierover kamerstukken 32 806, nr. 3, p. 5. en nr. 6, p. 3.

10

Ook andere maatregelen die genoemd worden in paragraaf 4 van het Noodplan zouden als niet op de markt
gebaseerde maatregelen kunnen worden gekwalificeerd.

16

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

gebaseerde maatregel, namelijk de hierboven beschreven mogelijkheid van GTS om
gebruikers af te schakelen:
“9. Bijdrage niet op de markt gebaseerde maatregelen (artikel 10, lid i)
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven is aan netbeheerders en andere op de
gasmarkt actieve partijen om te bepalen welke maatregelen zij nemen om een crisis het
hoofd te bieden. Van de in bijlage III bij de verordening genoemde niet op de op de
markt gebaseerde maatregelen, wordt in Nederland dan ook geen gebruik gemaakt (zo
is geen van de genoemde maatregelen opgenomen in de vigerende wet- en
regelgeving). Uitsluitend in noodsituaties, en dan nog pas in laatste instanties kan GTS
bepaalde exits instrueren minder te doen. Zie ook paragraaf 4.”11
In de genoemde paragraaf 4 van het Noodplan wordt hieromtrent gesteld:
“Indien GTS geconfronteerd wordt met onverwachte grote storingen in het landelijk
gastransportnet, waaronder ook wordt begrepen een storing in de tot het landelijk
gastransportnet behorende ondersteunende communicatie en besturingssystemen,
waarbij de systeemintegriteit in het geding komt, kan zij een noodsituatie uitroepen. Als
GTS een noodsituatie heeft uitgeroepen dan zal de netbeheerder van het landelijk
gastransportnet maatregelen nemen in onderstaande volgorde:
 inzet van eventueel gecontracteerde middelen voor noodsituaties;
 instructies betreffende installaties voor de opslag van gas of LNG en op entrypunten
van het landelijk gastransportnet;
 instructies op exitpunten van het landelijk gastransportnet. In concreto betekent dit
dat bepaalde exits worden geïnstrueerd minder te doen c.q. af te schakelen. Het
gevolg is dat de huishoudelijke markt pas in laatste instantie minder bedeeld zal
worden.”
De genoemde maatregelen komen overeen met de maatregelen in artikel 4.1.4.4 van de
Transportvoorwaarden (zie het memo van GTS). De opmerking dat de huishoudelijke
markt pas in laatste instantie minder bedeeld zal worden sluit aan bij de regel van
artikel 10 lid 3 sub c) van de SOS-Verordening dat het Noodplan als doel heeft om met
name de gaslevering aan beschermde afnemers (waaronder in ieder geval huishoudens)
als bedoeld in artikel 8 van de SOS-Verordening veilig te stellen.
(i)

Beschermde afnemers

Het genoemde artikel 8 van de SOS-Verordening bepaalt in lid 1 dat Lidstaten
maatregelen moeten nemen om bij bepaalde omstandigheden de levering van gas aan
beschermde afnemers van de Lidstaat voor een beperkte periode te verzekeren:
"De bevoegde instantie verplicht bepaalde, door haar geïdentificeerde aardgasbedrijven
ertoe de nodige maatregelen te nemen om de gaslevering aan de beschermde afnemers
van de lidstaat te waarborgen in de volgende gevallen:
[gevallen van extreme kou, extreme vraag, uitval van bepaalde infrastructuur]"

Na de beperkte periode van artikel 8 lid 1 SOS-verordening, bestaat er op grond van
artikel 8 lid 3 van de SOS-verordening slechts een inspanningsverplichting voor het
leveren van gas, met name voor beschermde afnemers:

11

Noodplan, paragraaf 9.

17

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

"Na de door de bevoegde instantie overeenkomstig de leden 1 en 2 gedefinieerde
perioden of onder moeilijker omstandigheden dan die welke zijn omschreven in
lid 1, spannen de bevoegde instantie en de aardgasbedrijven zich in om de
gaslevering, met name voor beschermde afnemers, zo goed mogelijk in stand te
houden.”

Het valt op dat hier in algemene zin wordt gesproken over "beschermde afnemers"
terwijl in artikel 8 lid 1 van de SOS-Verordening wordt gesproken over "beschermde
afnemers van de lidstaat". Hoe dit ook zij, uit de SOS-Verordening blijkt naar onze
mening duidelijk dat Nederland geen maatregelen kan nemen die enerzijds de
belevering van binnenlandse beschermde afnemers veiligstelt, maar anderzijds geen
rekening houdt met de positie van beschermde afnemers in de buurlanden die voor de
gasvoorziening, evenals de Nederlandse beschermde afnemers, aangewezen zijn op L gas.
Ten aanzien van de preventie- en noodplannen bepaalt artikel 3 lid 6 van de SOSVerordening uitdrukkelijk het navolgende:
"De in de preventieplannen en de noodplannen opgenomen maatregelen om de
leveringszekerheid te waarborgen (…) duidelijk omschreven, transparant,
evenredig, niet-discriminerend en verifieerbaar, verstoren niet op onnodige wijze
de mededinging en de goede werking van de interne gasmarkt en brengen de
gaslevering van andere lidstaten of de Unie in haar geheel niet in gevaar."
Een noodplan mag dus niet discriminatoir zijn. In dit verband moet ook worden gewezen
op overweging 6 van de preambule van de SOS-Verordening, waarin wordt benadrukt
dat de specifieke kenmerken van laagcalorisch gas ook op regionaal niveau moeten
worden bezien:
"In sommige regio’s van de Unie wordt laagcalorisch gas geleverd. [..] De
specifieke kenmerken van laagcalorisch gas moeten op nationaal en regionaal
niveau worden bezien en er moet rekening mee worden gehouden bij de risico evaluatie en bij de preventieve actieplannen en noodplannen op nationaal en
regionaal niveau."
Artikel 4 lid 2 van de SOS-Verordening regelt dat bij de opstelling van noodplannen de
lidstaten elkaar en de Commissie consulteren, teneinde tegenstrijdigheden in de plannen
te voorkomen. Deze consultatieplicht geldt in het bijzonder voor aan elkaar grenzende
lidstaten. Afhankelijk van de uitkomsten van die consultaties kunnen lidstaten e rtoe
overgaan gezamenlijke preventieve actieplannen en noodplannen op te stellen op
regionaal niveau (artikel 4 lid 3 van de SOS-Verordening).
De consultatie tussen de lidstaten en de Commissie vindt plaats bij het opstellen van
een noodplan en bij de actualisatie van een noodplan. Volgens artikel 10 lid 2 van de
SOS-Verordening vindt deze actualisatie in beginsel plaats om de twee jaar, maar onder
omstandigheden kan een frequentere actualisatie nodig zijn:
“De nationale en gezamenlijke noodplannen worden om de twee jaar
geactualiseerd, tenzij de omstandigheden frequentere actualisering nodig maken,
en weerspiegelen de geactualiseerde risico-evaluatie. De raadpleging tussen
bevoegde instanties als bedoeld in artikel 4, lid 2, vindt plaats voordat de
geactualiseerde plannen worden vastgesteld.”

18

Rapport inzake onderzoek 9 – november 2013

Uit deze bepalingen en overwegingen in onderlinge samenhang bezien moet worden
afgeleid dat de lidstaat Nederland, indien hij meent dat er een risico bestaat dat de
leveringszekerheid voor gebruikers van L-gas in Nederland en de omringende landen in
het gedrang kan komen, met de omringende lidstaten en de Commissie in contact moet
treden met het oog op het opstellen van een gezamenlijk preventief actieplan of
noodplan. Een verzuim zulks te doen staat op gespannen voet met doel, structuur en
bewoordingen van de SOS-Verordening.
Zelfs als Nederland geen nieuw Noodplan zou opstellen, dan nog zouden er beperkingen
gelden voor de maatregelen die Nederland in een noodsituatie zou kunnen neme n.
Artikel 10 lid 7 van de SOS-Verordening bepaalt hieromtrent:

"De lidstaten en met name de bevoegde instanties zorgen ervoor dat:
a) er geen maatregelen worden genomen die de gasstroom binnen de interne
markt op enig moment onnodig beperken;
b) er geen maatregelen worden genomen die de gasleveringsituatie in een
andere lidstaat ernstig in gevaar zouden kunnen brengen
[..]".
Ingevolge artikel 10 lid 8 van de SOS-Verordening verifieert de Commissie of aan de
voorwaarden van de voorgaande bepalingen is voldaan en of de maatregelen geen
onevenredige belasting opleveren voor aardgasbedrijven. Het lijkt weinig aannemelijk
dat de Commissie een situatie zou accepteren waarin het Ministerie van EZ als de
bevoegde instantie van de lidstaat Nederland een noodsituatie zou afkondigen wegens
reductie van de productie van gas uit het Groningenveld, en met het oog op die situatie
de export van L-gas zou blokkeren of althans aanzienlijk zou verminderen, terwijl de
lidstaat Nederland in het eigen noodplan niet eens rekening heeft gehouden met de
mogelijkheid dat een dergelijke maatregel op enig moment noodzakelijk zou kunnen
blijken te zijn, alsmede zonder eerst de bevoegde instanties van de omringende
lidstaten en de Commissie te consulteren.
Tot slot moet worden gewezen op artikel 11 van de SOS-Verordening dat kort gezegd
voorziet in de mogelijkheid dat de Commissie op verzoek van een bevoegde instantie die
een noodsituatie heeft afgekondigd voor een specifieke geografische regio op
regioniveau een noodsituatie kan afkondigen. Kort samengevat zullen in ee n dergelijke
situatie de bevoegde instanties binnen de betrokken regio (in casu: de gebieden waarin
er eindverbruikers zijn die zijn aangewezen op L-gas) de noodzakelijke maatregelen
moeten nemen om de crisissituatie het hoofd te bieden, waarbij de Commiss ie
uitdrukkelijk een coördinerende rol vervult. Dit lijkt de geëigende aanpak indien zich
daadwerkelijk een situatie zou voordoen waarin de leveringszekerheid van alle
eindgebruikers van L-gas niet langer kan worden gewaarborgd.

19