Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

31 936

Luchtvaartbeleid

Nr. 1130

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 november 2023
Op 14 juli 2023 heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat het eindrapport van de EU-rapporteur over de herziening van de
EU Slotverordening 95/93 (verder: slotverordening) gestuurd met daarbij
het verzoek om een schriftelijke reactie op de aanvullende vragen in het
eindrapport. In de brief is aangegeven dat de antwoorden betrokken
zullen worden bij het commissiedebat Transportraad van 22 november
20231. Met deze Kamerbrief wordt invulling gegeven aan dat verzoek.
Allereerst dank aan de EU-rapporteur (verder: rapporteur), het lid
Koerhuis (VVD), voor het opstellen van het eindrapport en het stellen van
de aanvullende vragen. Alvorens in te gaan op de beantwoording van de
vragen worden hieronder enkele algemene observaties ten aanzien van de
slotverordening gedeeld. Het eindrapport bevat verder waardevolle
informatie en de uitkomsten zijn nuttig en bruikbaar bij de lopende
trajecten die in het rapport behandeld worden.
Enkele observaties met betrekking tot de slotverordening
De bevindingen in het eindrapport en de aanvullende vragen hebben niet
alleen betrekking op de geplande herziening van de slotverordening, maar
(vooral) ook op andere onderwerpen en regelgeving zoals de richtlijn
luchthavengelden 2009/12, verordening 1008/2008 inzake de exploitatie
van luchtdiensten in de EU, brandstoffen, elektrisch taxiën en (betere)
samenwerking tussen de luchtvaart-en spoorwegsector.
In het eindrapport wordt het belang benadrukt van sturing op netwerkkwaliteit, duurzaamheid en behoud van de vrachtoperaties bij het proces
van slotallocatie. Dat is in lijn met de inzet van het Ministerie van
1

kst-31936-1130
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Het Commissiedebat Transportraad van 22 november is vervangen door een Schriftelijk
Overleg op 17 november 2023. Tijdens het Commissiedebat Luchtvaart van 25 oktober 2023 is
dit eindrapport besproken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

1

Infrastructuur en Waterstaat bij de geplande herziening van de slotverordening, omdat sturing op deze onderdelen op dit moment niet of
nauwelijks mogelijk is op grond van de huidige slotverordening.
De slotverordening wordt in het eindrapport gepresenteerd als onderdeel
van een breder pakket aan EU-regels – samen met Verordening 1008/20082
en de richtlijn luchthavengelden – die al enige tijd om uiteenlopende
redenen op herziening wachten. Op dit moment is nog niet bekend of
deze EU-regelgeving op het gebied van luchtvaart als pakket behandeld
wordt door de Europese Commissie. De Europese Commissie heeft hier
nog geen formeel besluit over genomen. Zodra daar meer over bekend is
wordt de Kamer daarover geïnformeerd.
Verder is elk onderdeel van deze regelgeving – ongeacht of het wel of
geen onderdeel uitmaakt van een pakket – met een eigen doel gemaakt.
Daarom is het in aparte regelgeving vastgelegd. Zo bevat EU Verordening
1008/2008 de regels voor onder meer de exploitatievergunningen van, en
markttoegang voor, EU-luchtvaartmaatschappijen tot de interne markt en
bevat de slotverordening de regels voor het verdelen van slots ten
behoeve van gebruik van schaarse luchthaveninfrastructuur door een
onafhankelijke coördinator. Daarbij dient in algemene zin te worden
opgemerkt dat luchtvaartmaatschappijen over landingsrechten dienen te
beschikken voor markttoegang tot Nederland alsmede over slots voor
toegang tot gecoördineerde luchthavens binnen Nederland. Het is
belangrijk te realiseren dat landingsrechten en slots niet hetzelfde zijn, in
het eindrapport worden deze termen soms door elkaar gebruikt.
Door middel van landingsrechten verlenen Staten in het algemeen op
basis van bilaterale of in een aantal gevallen bredere EU-luchtvaartverdragen met derde landen, toestemming aan luchtvaartmaatschappijen
om passagiers, vracht en post op te nemen of af te zetten op hun
grondgebied. Daarnaast hebben luchtvaartmaatschappijen die van, naar
of via de EU opereren ook slots nodig om te kunnen opereren op
gecoördineerde luchthavens binnen de EU. Een slot kan op grond van de
slotverordening gedefinieerd worden als toestemming van een onafhankelijke coördinator om op een bepaalde datum en tijd de (gehele voor de
uitvoering van een luchtdienst) noodzakelijke infrastructuur op een
gecoördineerde EU-luchthaven te gebruiken om te landen of te stijgen.
Slots worden per gecoördineerde luchthaven gealloceerd en zijn daarmee
luchthaven-gebonden.
In dat kader is het ook nuttig om in te gaan op de observatie in het
eindrapport dat «slots inmiddels beschouwd worden als eigendom».
Volgens de Europese Commissie geven slots luchtvaartmaatschappijen
enkel het recht om op bepaalde data en tijdstippen een gecoördineerde
luchthaven te gebruiken om te landen en op te stijgen3. Daaruit valt af te
leiden dat slots te kwalificeren zijn als gebruiksrechten in plaats van
eigendomsrechten. Wanneer een luchtvaartmaatschappij kan aantonen
dat zij haar slotreeksen naar behoren heeft gebruikt, kan zij opnieuw
aanspraak maken op dezelfde slotreeksen in het eerstvolgende vergelijkbare seizoen. De beschikbare capaciteit op de desbetreffende gecoördineerde luchthaven is daarbij leidend. Het feit dat een luchtvaartmaatschappij volgens deze regels een historische aanspraak kan maken op een
slotreeks betekent dus niet dat een luchtvaartmaatschappij het recht heeft
op het verkrijgen van deze slots. Immers, hiervoor is wel vereist dat de
capaciteit hiervoor beschikbaar is.
2

Verordening 1008/2008 wordt in het eindrapport van de rapporteur per abuis luchthavendienstrichtlijn genoemd.
3
Overweging 8 in eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001PC0335.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

2

Op basis van zijn interviews concludeert de rapporteur onder meer dat er
geen urgentie wordt gevoeld om de slotverordening te herzien, met
uitzondering van de branchevereniging voor de luchthavens (ACI). Ook
wordt gemeld dat de Europese Commissie besloten heeft het wijzigingsvoorstel over het mandaat van de huidige Commissie heen te tillen. De
beslissing van de Europese Commissie om meer tijd te nemen om met
een wijzigingsvoorstel te komen is niet formeel gecommuniceerd, maar
deze informatie sluit wel aan bij de signalen die het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat vanuit Brussel ontvangt. Verder dient
opgemerkt te worden dat de zogenaamde Covid-19 bepalingen met
ingang van 29 oktober 2023 (start van het winterseizoen 2023–2024)
komen te vervallen4. Die bepalingen waren bedoeld om de slotsystematiek gaande te houden bij ernstige epidemiologische situaties,
natuurrampen, politieke onrust en oorlog. De noodzaak om die
bepalingen, of vergelijkbare bepalingen, weer in de slotverordening te
krijgen zijn in ieders belang en het Ministerie van Infratructuur en
Waterstaat zal daar ook aandacht voor blijven vragen, naast de voor
Nederland belangrijke punten5.
Beantwoording vragen
De vragen zijn ingedeeld in de drie aspecten die het rapport centraal stelt:
netwerkkwaliteit, duurzaamheid en behoud van vrachtoperaties. De
vragen worden per thema beantwoord.
1. Netwerkkwaliteit/connectiviteit
Vraag: Wat zijn de mogelijkheden voor Nederland voor het
verplaatsen van vliegverkeer (tussen Schiphol en regionale
luchthavens) naar analogie van Milaan (met een VVR)? Onder
welke voorwaarden zou het kunnen?
Antwoord:
Overheidsingrijpen in de geliberaliseerde luchtvaartmarkt is erg
ingewikkeld omdat het niet strookt met de principes van een open markt
en vrije concurrentie waarop de EU-regelgeving gebaseerd is. In uitzonderlijke gevallen kan er worden gestuurd op de verdeling van verkeer
door middel van een verkeersverdelingsregel (verder: VVR) op grond van
Verordening 1008/2008. Dat is een tijdrovend proces en een VVR moet
worden goedgekeurd door de Europese Commissie. Daarbij kan een VVR
alleen opgesteld worden voor luchthavens die dezelfde agglomeratie
bedienen. Nederland beschikt over een VVR tussen Schiphol en Lelystad.
De inwerkingtreding daarvan hangt samen met de integrale besluitvorming rondom Lelystad Airport. Naast Lelystad zou, vanwege de eis dat
luchthavens dezelfde agglomeratie moeten bedienen, alleen Rotterdam
The Hague Airport in aanmerking kunnen komen voor een VVR met
Schiphol. Op deze luchthaven is echter geen capaciteit meer beschikbaar
voor extra vliegverkeer.
In het eindrapport wordt voor het sturen op netwerkkwaliteit aangegeven
dat de Europese Commissie geen bezwaar heeft tegen secundaire
slothandel. Omdat secundaire slothandel kan bijdragen aan het toegankelijk houden van de Nederlandse markt in situaties van extreme
schaarste – zoals nu het geval is met het kabinetsbesluit – is het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat recent gestart met een actualisatie van
het onderzoek naar secundaire slothandel dat op 15 juni 2018 met de

4
5

Kamerstuk 22 112, nr. 3475 22 augustus 2022.
Kamerstuk 22 112, nr. 3542 van 11 november 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

3

Kamer is gedeeld6. De Kamer wordt naar verwachting in het tweede
kwartaal van 2024 over de uitkomsten van deze actualisatie geïnformeerd.
2. Duurzaamheid
De rapporteur stelt enkele vragen over oplossingsrichtingen om meer te
sturen op duurzaamheid of om schoner en/of zuiniger te kunnen vliegen.
In het rapport worden de volgende oplossingsrichtingen genoemd:
bonus/malus regeling in luchthaventarieven, dieselaggregaat aan boord
van vliegtuig (deels) vervangen met PCA (pre-compressed air), (meer)
elektrisch taxiën, inzet duurzame brandstoffen o.a. waterstof en investeren
in deals tussen luchtvaart en spoorwegmaatschappijen. De vragen
worden hieronder per type voorgestelde oplossingsrichting beantwoord.
Bonus/malus regeling in luchthaventarieven
Vraag: Is het mogelijk om met behulp van bonus/malus regeling
verder te differentiëren ten behoeve van duurzaamheid? Hoe
gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht?
Antwoord:
De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de luchthaventarieven
ligt bij Schiphol. Daarbij is het Schiphol toegestaan de luchthaventarieven
te differentiëren vanwege milieudoeleinden. Deze differentiatie dient
plaats te vinden binnen de kaders van redelijkheid, non-discriminatie en
kostenoriëntatie. Schiphol differentieert al in de luchthaventarieven voor
opstijgen en landen op basis van geluidscategorieën. Stillere en schonere
vliegtuigen betalen lagere luchthaventarieven dan lawaaiige en vervuilende vliegtuigen. Ook een heffing voor stikstofuitstoot is onderdeel van
de tariefdifferentiatie7. Schiphol heeft de ambitie om het gebruik van
stillere en schonere vliegtuigen verder te stimuleren. In welke mate een
verdere differentiatie van de luchthaventarieven hieraan kan bijdragen
wordt door Schiphol in aanloop naar de start van de nieuwe meerjarige
tariefperiode 2025–2027 verkend. Een kanttekening hierbij is dat het effect
van een verdere differentiatie niet moet worden overschat, omdat de
luchthaventarieven maar een beperkt aandeel van de totale kosten
vormen die luchtvaartmaatschappijen maken.
Auxiliary power units (APU’s)/diesel-aggregaat aan boord van vliegtuig
(deels) vervangen met PCA
Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht?
En wordt hierin al geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?
Antwoord:
In lijn met het Akkoord Duurzame luchtvaart heeft Schiphol tot doel
gesteld om in 2030 het gebruik van Auxiliary Power Units (verder: APU)
door vliegtuigen te minimaliseren. In het Luchthavenverkeersbesluit
Schiphol (verder: LVB) staan al regels voor het gebruik van de APU. De
APU mag niet gebruikt worden voor de stroomvoorziening en airconditioning indien walstroom en preconditioned air (verder: PCA) beschikbaar
is. Wettelijk moeten op 61 vliegtuigopstelplaatsen voorzieningen aanwezig
zijn ter vervanging van de APU. Daarnaast heeft de Nederlandse Arbeids6
7

Kamerstuk 29 665, nr. 330 van 15 juni 2018.
Luchtvaartmaatschappijen betalen per uitgestoten kilogram stikstof tijdens landen of stijgen 4
euro. Zie voor meer informatie over tariefdifferentiatie per luchthaven ook bijlage 1 van
Kamerstuk 31 936, nr. 917 van 13 juni 2022 naar aanleiding van de motie van het lid Koerhuis
(VVD) over laten onderzoeken hoeveel ruimte er nog is in havengelden om vliegoverlast aan te
pakken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

4

inspectie (concept)eisen opgelegd aan Schiphol in verband met blootstelling van het platformpersoneel aan gevaarlijke stoffen. Het terugdringen van het APU-gebruik is daarvoor een essentiële vereiste.
Daarvoor wordt door Schiphol geïnvesteerd in alternatieven voor het
gebruik van de APU door vliegtuigen: walstroom, e-PCA’s en e-GPU’s. De
Inspectie Leefomgeving en Transport (verder: ILT) ziet erop toe dat
Schiphol de opstelplaatsen voorziet van vervangende voorzieningen.
Naast de verplichting voor Schiphol vanuit het LVB houdt de ILT ook
toezicht op het gebruik van vervangende voorzieningen door luchtvaartmaatschappijen en grondafhandelaren. De ILT heeft inmiddels een aantal
waarschuwingsbrieven gestuurd aan verschillende luchtvaartmaatschappijen. Bij nieuwe overtredingen volgt een last onder dwangsom (LOD).
Elektrisch taxiën
Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht?
En wordt hierin al geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?
Antwoord:
Schiphol heeft de ambitie om het gebruik van TaxiBots of vergelijkbare
sleepvoertuigen in 2030 zoveel mogelijk tot de standaardprocedure in te
zetten. Verplicht gebruik van de taxibots hangt mede af van beschikbaarheid van het materiaal. De Kamer is op 11 oktober 2023 over de
laatste stand van zaken geïnformeerd8.
Inzet duurzame brandstoffen
Vraag: Kan Nederland (bijvoorbeeld samen met Denemarken) het
voortouw nemen en «Parfinic hydrogen» uitproberen?
Antwoord:
De verwijzingen bij de vraag over «Parfinic Hydrogen» naar lage kosten en
een minimumpercentage van 8 procent geven de indruk dat gedoeld
wordt op fossiele kerosine met minder aromaten, zoals vorig jaar
onderzocht is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat 9. Het is mogelijk om in Nederland en/of Denemarken
dergelijke schonere brandstoffen te produceren en aan te voeren.
In de beleidsaanpak voor de niet-CO2-klimaateffecten van luchtvaart10 is
de nationale, Europese en mondiale inzet van het kabinet op dit terrein
toegelicht. Hier wordt ook ingegaan op deze brandstoffen: het kabinet ziet
een kans om ze in Nederland uit te rollen, maar het lijkt niet mogelijk om
de kwaliteitseisen nationaal verplicht te stellen. Vanwege de hogere
kosten zijn private partijen nog niet bereid gevonden om vrijwillig stappen
te zetten. De gesprekken hierover met sectorpartijen zullen worden
voortgezet.
Vraag: Bent u bereid om in 2027 bij herziening ReFuel EU
Aviation de mogelijkheden van nieuwe brandstoffen in te
brengen?
Antwoord:
Nederland heeft al veel gedaan om schonere fossiele kerosine een plek te
geven in de ReFuelEU-verordening. Naar aanleiding van deze inzet zijn
monitoring van de brandstofsamenstelling en een verplicht rapport
hierover van de Europese Commissie gekomen. Deze brandstoffen leiden
8

Kamerstukken 31 936 en 30 196, nr. 1114 van 11 oktober 2023.
Kamerstuk 30 175, nr. 416 van 17 maart 2022.
10
Kamerstuk 31 936, nr. 1050 van 30 maart 2023.
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

5

door hun veranderde samenstelling tot minder emissies, maar ze zijn niet
duurzaam. Het ligt dus niet voor de hand om ze op te nemen in de
verplichting onder ReFuelEU. Zoals aangegeven in de beleidsaanpak zal
Nederland inzetten op een eigen Europese standaard voor kerosinekwaliteit met strengere eisen dan die nu mondiaal gelden.
Vraag: Is of komt er een begrotingsartikel voor meer investeringen in waterstof ten behoeve van vliegverkeer?
Antwoord:
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat investeert in de ontwikkeling van waterstoftechnologie via het programma Luchtvaart in
Transitie. Het nationaal groeifonds heeft aan dit programma in totaal
264 miljoen euro onvoorwaardelijk en 119 miljoen euro voorwaardelijk
toegekend. Daarnaast is er intensief contact tussen Airbus en de Nederlandse maakindustrie en kennisinstellingen om te bezien hoe Nederlandse
partijen bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een nieuwe generatie
duurzame vliegtuigen. De samenwerking tussen het Nederlandse
luchtvaartecosysteem en Airbus wordt in de komende periode nader
geconcretiseerd. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat laat op
dit moment een onderzoek uitvoeren naar specifiek de infrastructurele
ontwikkelingen (vervoer, tank, opslag) richting 2050 voor de luchtvaartsector. Uiterlijk begin volgend jaar wordt de Kamer hierover geïnformeerd.
Investeren in deals tussen luchtvaart en spoorwegmaatschappijen
Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht?
En wordt hierin al geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?
Antwoord:
In het kader van de Actieagenda Trein en Luchtvaart van 2020 heeft
Schiphol zich gecommitteerd aan het bevorderen van de trein als
alternatief op het vliegtuig op zes prioritaire bestemmingen. Het AirRail
product van KLM en Thalys op de verbinding Schiphol-Brussel is hier een
concreet voorbeeld van. Schiphol is actief betrokken bij deze pilot.
Conform de Actieagenda Trein en Luchtvaart heeft Schiphol, in samenwerking met KLM, onderzocht of het wenselijk en mogelijk is om een
automatisch bagagesysteem in te passen op treinstation Schiphol. De
conclusie van dit onderzoek is dat een dergelijke oplossing op korte
termijn niet haalbaar en realistisch is. Een geautomatiseerd bagagesysteem vergt namelijk een gesynchroniseerde aanpak tussen Schiphol,
ProRail en treinvervoerders. Daarnaast dienen buitenlandse treinstations
mee te werken. Tenslotte neemt de implementatie van een geautomatiseerde oplossing minimaal 5 à 10 jaar in beslag.
Dit neemt niet weg dat de partijen binnen de actieagenda, waaronder
Schiphol, zich blijven inzetten voor het verbeteren van het bestaand
product tussen Schiphol en Brussel en het ontwikkelen van overige AirRail
producten. Zo wordt een AirRail logo opgenomen op de boardingpassen
van het product, heeft Schiphol per zomer 2023 op de digitale transferborden de trein van en naar Brussel als vluchtnummer opgenomen en
wordt er in samenwerking met KLM een instructievideo gemaakt waarin
toekomstige passagiers wordt uitgelegd hoe de reis zal lopen. Tenslotte
heeft Schiphol op haar internetpagina ook de transfers per trein
opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

6

3. Luchtvracht
Vraag: Kunnen vrachtvliegtuigen naar analogie van privéjets of
militaire vluchten in een pool van vrije vluchtbewegingen komen?
Hoe staat de Minister hier tegenover?
Antwoord:
Er is één slotpool per gecoördineerde luchthaven waar al het vliegverkeer
dat slotplichtig is aanspraak op kan maken. Er bestaat geen pool van vrije
vluchtbewegingen. Militaire vluchten zijn niet slotplichtig. Vrachtoperaties
en vluchten met privéjets zijn wel slotplichtig. De hoeveelheid beschikbare
slots wordt begrensd door coördinatieparameters in een zogenaamde
capaciteitsdeclaratie. In de capaciteitsdeclaratie staat hoeveel slots er in
een seizoen verdeeld kunnen worden op de betreffende luchthaven. Het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat onderschrijft de conclusie
zoals opgenomen in het eindrapport van de rapporteur dat twee aparte
slotpools (één voor passagiers- en één voor vrachtvluchten) juridisch niet
mogelijk is.
In december 2022 heeft de Kamer een motie11 aangenomen om in
gesprek te gaan met de luchtvrachtsector en te onderzoeken hoe een
vrachtpool kan worden opgezet voor Schiphol. Het Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat heeft hierover contact met de vrachtsector en
Schiphol en wacht op een concreet voorstel. Zodra daar meer over
bekend is dan wordt de Kamer geïnformeerd. In de tussentijd blijft het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zich voor het behoud van de
vrachtsector inzetten bij de geplande herziening van de slotverordening.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

11

Kamerstuk 31 936, nr. 1008 motie van het lid Koerhuis c.s. voorgesteld 21 december 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 1130

7