Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

33 118

Omgevingsrecht

Nr. 98

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 oktober 2017
Met de herziening van het stelsel van het omgevingsrecht wil het Kabinet
dit stelsel eenvoudiger en beter maken, voor bedrijven, burgers en
overheden. Het Kabinet beoogt naast een vereenvoudiging en verbetering
van de regelgeving, ook een cultuurverandering in de benaderingswijze
van projecten in de fysieke leefomgeving ruimte te geven. Minder regels,
meer eigen verantwoordelijkheid voor burgers en bedrijven. Daar past bij
een dienstbare overheid die heldere doelen stelt, en meedenkt en
mogelijk maakt, in plaats van alleen voorschrijft en handhaaft. Daarbij zijn
waarborgen voor de kwaliteit van de leefomgeving van belang: een goed
evenwicht tussen ruimte voor ontwikkelingen enerzijds, en waarborgen
voor de kwaliteit van de leefomgeving anderzijds.
In mijn brief van 5 juli 20171 heb ik toegezegd u na de zomer te informeren over de planning van de stelselherziening en u de uitkomsten van
de BIT-toets op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) toe te sturen,
samen met mijn reactie hierop. In deze brief zal ik u over beide informeren. Ik zal eerst ingaan op de nieuwe planning en vervolgens zal ik
toelichten hoe ik opvolging ga geven aan de BIT-toets. Ik stuur een
vergelijkbare brief naar de Eerste Kamer.
1. Herplanning van de transitie naar een nieuw stelsel omgevingsrecht
De transitie naar een nieuw stelsel voor het omgevingsrecht is een grote
opgave. Er wordt een geheel nieuw wetgevingsstelsel opgebouwd dat
(digitaal) wordt ondersteund. Dit nieuwe stelsel zal niet vanaf het moment
van inwerkingtreding volledig operationeel zijn: er zal overgangsrecht zijn
dat de mogelijkheid geeft tot een rechtszekere transitie. Daarnaast vereist
dit nieuwe stelsel een andere manier van werken en daagt alle overheden
daartoe uit. Deze totale transitie van regelgeving, overgangsrecht en
veranderopgave moet in 2029 zijn afgerond.
1

kst-33118-98
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Kamerstuk 33 118, nr.95

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

1

De rijksregelgeving komt via verschillende wetgevingsproducten samen in
één wet, vier AMvB’s en een ministeriële regeling. Pas als al deze
producten gereed zijn, kan het stelsel juridisch gezien in werking treden.
Met de behandeling van de Omgevingswet en de vier AMvB’s in het
parlement staat het fundament, maar onder andere de Invoeringswet en
de aanvullingswetten zullen nog in uw Kamer behandeld worden. Ook de
daarbij behorende uitvoeringsregelgeving is nog in voorbereiding.
Voor overheden betekent dit nieuwe stelsel een cultuurverandering. Het
realiseren van zo’n andere manier van werken vraagt van alle betrokkenen
voorbereiding, inzet en tijd. Veel decentrale overheden, ondersteund door
het implementatieprogramma «Aan de Slag met de Omgevingswet», zijn
al druk bezig met het voorbereiden van hun eigen wettelijke instrumenten,
zoals de omgevingsvisie en de provinciale omgevingsverordening. Ook
wordt gewerkt aan de noodzakelijke digitale ondersteuning door het
Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO).
Zoals ik in mijn brief van 5 juli al aankondigde heb ik deze zomer de
invulling van de planning van deze transitie tegen het licht gehouden:
wanneer worden welke producten geleverd en welke stappen gezet, hoe
ziet de samenhang eruit. Dit om te bekijken of dit proces nog steeds
dusdanig ingericht is dat de doelen van de stelselherziening maximaal
bereikt worden. Het nieuwe stelsel moet immers een goede balans bieden
tussen het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving, via
regelgeving die eenvoudig en beter is.
Nu we in een fase zitten waarin de ontwerpregelgeving steeds gedetailleerder wordt, vraagt het bewaken van de samenhang tussen de verschillende sporen ook een steeds intensievere inzet van de medeoverheden en
andere stakeholders, en het parlement, zoals de voorhangprocedure van
de AMvB’s heeft laten zien. Het belangrijkste van de hele operatie is dat
we straks regelgeving hebben die een kloppend, samenhangend stelsel
vormt, én goed uitvoerbaar is in de praktijk. Ik vind het belangrijk om dit
zorgvuldig te doen en daarvoor de tijd te nemen die nodig is. Daarom heb
ik besloten de planning anders in te richten.
De nieuwe datum van inwerkingtreding wordt 1 januari 2021. De inzet van
mij en mijn interdepartementale en interbestuurlijke partners is er volledig
op gericht om het stelsel op deze datum in werking te laten treden.
Desalniettemin zijn er onzekerheden die ik slechts beperkt of niet in de
hand heb; u kunt hierbij bijvoorbeeld denken aan de duur van advies- en
toetsprocedures (uitvoeringstoetsen, adviezen van de Raad van State,
milieueffectentoetsen, etc.) en het samenvallen van parlementaire
behandelingen met de vorming van een nieuwe Eerste Kamer in 2019. Dit
kan ertoe leiden dat omwille van een zorgvuldig proces, ook parlementair,
het gereed maken van de wetgeving toch nog meer tijd kost dan ik nu
voorzie.
Daarom zal ik de planning elk jaar monitoren en toetsen en bezien of er
extra inspanningen nodig en mogelijk zijn om de datum van 1 januari
2021 te kunnen halen. Hierover zal ik u jaarlijks informeren.
Daarbij zal ik vanuit een open en transparant proces ook jaarlijks een
doorkijk geven naar de mijlpalen voor de daaropvolgende jaren.
De medeoverheden ondersteunen het voorgenomen inwerkingtredingsmoment op 1 januari 2021. Overheden zullen de komende periode
benutten om zich verder voor te bereiden op de inwerkingtreding. Zo kan
bijvoorbeeld de omgevingsvisie al voor inwerkingtreding worden
opgesteld en kunnen de voorbereidingen voor het maken van een
verordening en een omgevingsplan starten. Ik werk de komende periode
samen met de medeoverheden transitiemijlpalen uit, die zo mogelijk al
starten vóór de inwerkingtreding van het stelsel en stapsgewijs toewerken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

2

naar het afronden van de transitieperiode in 2029. De jaren voor inwerkingtreding worden verder benut om het DSO stapsgewijs te ontwikkelen
en hier al voor de inwerkingtreding mee te oefenen. Hieronder ga ik daar
in het kader van het BIT-advies verder op in.
2. Opvolging BIT-advies
Om de Omgevingswet goed te ondersteunen is door mij en de bestuurlijke partners2 gezamenlijk gekozen voor een digitaal stelsel dat bovenop
de vereenvoudigde wetgeving een extra impuls geeft aan de doelen van
de herziening van het Omgevingsrecht. Wij zijn gezamenlijk opdrachtgever voor de implementatie van de stelselherziening en het daaronder
vallende digitale stelsel. Dit drukt het belang uit van een goede samenwerking en van een door de uitvoeringspraktijk gedragen ontwikkeling en
implementatie van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Wij kiezen
voor een digitaal stelsel dat door de samenhang een betere dienstverlening aan burgers en bedrijven in de fysieke leefomgeving mogelijk
maakt, dat wettelijk geborgd is en dat de kansen die er liggen op het
gebied van digitalisering benut. Digitalisering is belangrijk en urgent3. De
ontwikkeling van het DSO is voor ons dan ook een belangrijk onderdeel
van de stelselherziening.
Ik heb het Bureau ICT-toetsing (BIT) gevraagd een toets uit te voeren op
het programma DSO om mij te adviseren over de risico’s en de slaagkans.
Gezien het belang van de digitalisering binnen de stelselherziening is het
advies van het bureau ICT-toetsing voor mij en de bestuurlijke partners
van veel waarde. Het BIT geeft aan waardering te hebben voor het streven
om de wetten en regels, het aanvragen van vergunningen en het doen
van meldingen eenvoudig en inzichtelijk te maken voor burgers en
bedrijven, en wil met het advies bijdragen aan de bespoediging van de
ambitie uit het bestuursakkoord. Mede namens IPO, VNG en UvW spreek
ik waardering uit voor deze steun. Tegelijk bevat het BIT-advies ook een
aantal stevige aanbevelingen voor aanpassing van scope en werkwijze.
Als gezamenlijke opdrachtgevers trekken wij ons deze adviezen aan, en
zullen wij zeer zorgvuldig kijken naar wat nodig is. Daarbij willen wij zo
opvolging geven aan de adviezen, dat ze ons helpen om bij inwerkingtreding een goed werkend DSO te hebben, dat vervolgens verder
ontwikkeld en aangevuld kan worden om de uiteindelijke ambitie te
realiseren. Hieronder licht ik kort toe wat de basis en de ambitie is van het
DSO, en reageer ik op de adviezen van het BIT.
Het DSO
Het digitaal stelsel vervangt de huidige voorzieningen: het Omgevingsloket Online (OLO), het AIMonline.nl en ruimtelijkeplannen.nl. Het is een
noodzakelijke voorwaarde voor de inwerkingtreding van de
Omgevingswet en draagt bij aan het behalen van de verbeterdoelen van
de stelselherziening. Het DSO zoals dat nu wordt ontwikkeld, voldoet aan
de uitgangspunten zoals die gelden binnen het Rijk, zoals open
standaarden en de nationale referentie-architectuur. Het DSO is een forse
verbetering van de huidige situatie:
– De drie huidige losse voorzieningen worden geïntegreerd in één
stelsel. Gebruikers kunnen uiteindelijk op één plek een vergunning
aanvragen, een melding doen en zien welke regels voor een activiteit
er op een locatie gelden.
– Het DSO omvat het hele terrein van de Omgevingswet. De huidige
voorzieningen ondersteunen alleen de Wabo, Wro en de Waterwet.
2
3

Rijk, IPO, VNG, UvW,
Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid (2017), Maak waar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

3

–

Het digitaal stelsel wordt zo ontworpen dat wijzigingen in de regelgeving eenvoudig digitaal kunnen worden doorgevoerd, zonder dat de
technische onderdelen hoeven te worden gewijzigd. In de huidige
situatie met verschillende, losse voorzieningen, zijn applicaties en
inhoud (content) met elkaar verweven. Dit maakt aanpassingen duur
en tijdrovend.

Bij inwerkingtreding zal het DSO nog niet al deze voordelen bieden, maar
wel de basis leggen waarop voortgebouwd kan worden. De ambitie is om
deze basis op termijn uit te breiden met onderdelen die de baten van het
DSO en het gebruikersgemak verder vergroten.
Zo kan in de toekomst het DSO worden doorontwikkeld door meer en
kwalitatief betere informatie over de leefomgeving via het digitaal stelsel
te ontsluiten, bijvoorbeeld gegevens over de luchtkwaliteit, de geurhinder
of de geluidsbelasting op een locatie. Met die gegevens kan een burger
niet alleen sec zien welke regels er op een plek gelden, maar ook inzicht
krijgen of zijn initiatief binnen die regels mogelijk is. Ook kan de toegankelijkheid en de gebruiksvriendelijkheid van de beschikbare informatie
verder vergroot worden.
In het Bestuursakkoord met de andere overheden is afgesproken om het
DSO stapsgewijs te realiseren, waarbij bij inwerkingtreding een basis
wordt gelegd die vergelijkbaar is met het huidige dienstverleningsniveau.
Dit kan dan in de jaren daarna uitgebouwd worden. Ook uw Kamer heeft
in de debatten over de Omgevingswet het belang van een goed werkend
DSO met kwalitatief goede informatie bij inwerkingtreding benadrukt4. De
totale ambitie zien we daarom als gezamenlijk opdrachtgevers als een
streefbeeld voor de toekomst, dat in stappen bereikt zal worden.
Advies BIT
Het BIT geeft twee hoofdaanbevelingen en doet daarbij een aantal
suggesties om daaraan gehoor te geven. Allereerst adviseert het BIT om
het DSO te beperken tot een minimale invulling van het huidige dienstverleningsniveau en van daaruit gecontroleerd verder te werken. Daarnaast
adviseert het BIT om de invloed van bevoegd gezag op het ontwerp van
het DSO te versterken.
Zowel ik zelf als de bestuurlijke partners hechten waarde aan dit advies en
wij zullen dit dan ook opvolgen en gezamenlijk gaan uitwerken. Ik zal
daartoe samen met de bestuurlijke partners een taskforce inrichten die de
komende maanden meer in detail uitwerking geeft aan deze adviezen.
Daarbij is mijn inzet om de governance nog meer dan nu te richten op
borging van de door het BIT geadviseerde gefaseerde ontwikkeling. Kern
daarvan is expliciete tussentijdse interbestuurlijke go/ no-go besluitvorming over de volgende stappen waarbij duidelijk de consequenties van
die nieuwe stappen in beeld zijn gebracht. Tot doorontwikkeling wordt pas
besloten als de basis voldoende stabiel is.
De uitwerking van de adviezen zal worden geïmplementeerd in een
vernieuwd programmaplan begin 2018. Uw Kamer zal hier vervolgens
over worden geïnformeerd. Hieronder ga ik kort in op de lijnen waarlangs
ik uitwerking van de adviezen voorzie.

4

O.a. Kamerstuk 33 962, nr. 85

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

4

A. Beperk het DSO tot een minimale invulling van het huidige
dienstverleningsniveau en bouw van daaruit gecontroleerd
verder.
Zoals gezegd is mijn insteek om het advies van het BIT op te volgen om
het DSO in eerste instantie te beperken tot een minimale invulling van het
huidige niveau van dienstverlening, en van daaruit gecontroleerd verder
te bouwen. Dat betekent dat ik me nu richt op een basis-DSO dat
noodzakelijk is om een met de huidige situatie vergelijkbaar niveau van
dienstverlening bij inwerkingtreding van de Omgevingswet te bieden. De
behoeften van gebruikers staan hierbij centraal. Het moet mogelijk zijn om
op eenvoudige veelgevraagde diensten uit de rijksregels te checken of een
vergunning of melding moet worden gedaan, een vergunning aan te
vragen, een melding te doen, aan andere informatieverplichtingen te
voldoen en via een minimale invulling te zien welke regels er gelden. Ook
zal de governance in dit licht worden bezien. Naar aanleiding van het
BIT-advies laat ik een externe review doen op de modulaire opbouw van
het DSO en zal ik nagaan of en hoe stapsgewijze uitbouw kan plaats
vinden.
Het BIT doet een aantal concrete suggesties, waarop ik hier nader wil
ingaan.
Schrap of minimaliseer zaken
Het BIT oppert een aantal mogelijkheden om te schrappen of te minimaliseren. Naar aanleiding van het advies zal ik in de komende periode met de
bestuurlijke partners bezien welke eisen moeten worden aangescherpt
voor de digitale ondersteuning bij inwerkingtreding van het stelsel en op
welke onderdelen de scope kan worden aangepast.
Eenvoudige aanleverstandaarden
De aanleverstandaard voor omgevingsdocumenten bepaalt welke
(technische) eisen worden gesteld aan de manier waarop overheden hun
regelgeving (omgevingsplannen, verordeningen enz.) moeten aanleveren
aan het DSO. Gedetailleerde aanlevering geeft meer mogelijkheden om de
regelgeving gebruiksvriendelijk te ontsluiten, maar vraagt ook meer van
overheden. In het Bestuursakkoord is nadrukkelijk het belang van
standaardisatie zowel op het gebied van techniek als van semantiek
benoemd. Deze standaarden worden op dit moment samen met de
verschillende overheden ontwikkeld. Bij de verdere ontwikkeling neem ik
het BIT advies ter harte en streef ik naar eenvoud, passend binnen het
overheidsbeleid zoals de Nederlandse Overheid Referentie Architectuur. Ik
deel de opvatting van het BIT dat het bevoegd gezag straks goed met de
standaarden moeten kunnen werken. Uitgangspunt is een goede balans
tussen de mate van detaillering en de gebruikersvriendelijkheid van het
DSO.
De stelselcatalogus is een instrument om tot standaardisatie van
begrippen te komen. Ik deel de opvatting van het BIT dat dit een omvangrijke opgave is en zal met de bestuurlijke partners bezien of kan worden
begonnen met een eerste beperkte set begrippen en of geleidelijke
uitbouw van de catalogus noodzakelijk is.
Overzichtelijke vragenbomen
Het BIT ziet ook de nodige complexiteit bij de te ontwikkelen vragenbomen onder het DSO. Door digitaal gericht vragen te stellen aan een
initiatiefnemer kan een initiatiefnemer meer specifiek worden geïnformeerd of een vergunning, melding of andere informatieverplichting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

5

noodzakelijk is. Voor de meest gebruikte regels uit de huidige Wabo en de
Waterwet zitten al vragenbomen in het huidige OLO.
In lijn met het BIT-advies zullen bij inwerkingtreding niet voor alle regels
vragenbomen zijn ontwikkeld. Ik wil starten met die onderdelen die het
meest gebruikt worden. Beoogd wordt dat er voor een relatief eenvoudige
aanvraag wel vragenbomen in het DSO zitten, maar dat voor gerichte
informatie over ingewikkelder activiteiten een initiatiefnemer contact op
moet nemen met het betreffende bevoegd gezag. Het aantal vragenbomen kan vervolgens geleidelijk verder worden uitgebreid mede op
grond van behoeften uit de uitvoeringspraktijk.
Stapsgewijze realisatie informatieproducten
Het BIT adviseert een projectmatige aanpak van de ontwikkeling van
informatieproducten. In lijn met het BIT onderschrijf ik het belang van
voldoende informatie in het stelsel. Deze content kan naast omgevingsdocumenten en andere gegevens via het DSO worden ontsloten. Dit kan
voor een belangrijk deel in de vorm van gegevensverzamelingen en
incrementeel te ontwikkelen informatieproducten, zoals bijvoorbeeld
natuurwaarden of geluidscontouren op een kaart. Waar mogelijk wordt
voortgebouwd op bestaande bronnen en voorzieningen. Op dit moment
vindt overeenkomstig het advies van het BIT een inventarisatie plaats van
de informatieproducten die het meest worden gebruikt en die de meeste
onderzoekslasten reduceren en wordt besluitvorming voorbereid over de
eerste informatieproducten die via het DSO ontsloten kunnen worden.
Besluitvorming hierover is volgend jaar voorzien. Hierover zal de Kamer
worden geïnformeerd.
Praktische en realistische technische eisen
Het BIT benadrukt dat gestelde eisen aan het systeem reëel moeten zijn en
adviseert eisen te stellen aan de performance van het totale systeem en
de verschillende onderdelen en aan de responstijden van de gebruikerstoepassingen. Ik zal de komende periode samen met de bestuurlijke
partners kritisch kijken naar de reeds gestelde eisen en waar nodig
heroverwegen, aanscherpen en aanvullen.
Voorzieningen eerder live brengen
Het BIT adviseert om voorzieningen eerder live te brengen. Dit vermindert
mede de complexiteit van de implementatie en vermindert de risico’s.
Waar mogelijk zal ik daarom inzetten op het voor inwerkingtreding testen
van onderdelen in de praktijk. Daardoor kunnen gebruikers ook «oefenen»
met het DSO.
B. Versterk de invloed van het bevoegd gezag
Ik onderschrijf samen met het BIT het grote belang van het versterken van
de invloed van bevoegd gezag bij de ontwikkeling van het DSO. Dit vloeit
ook rechtstreeks voort uit het Bestuursakkoord.
Bij de realisatie van het DSO worden in toenemende mate bevoegd gezag
en gebruikers direct betrokken. Die betrokkenheid is zowel gericht op de
ontwikkeling als beheer, exploitatie en het gebruik van het DSO.
De overstap naar stapsgewijs en kort-cyclisch werken bij de bouw van het
DSO heeft aan deze ontwikkeling een belangrijke impuls gegeven. Dit uit
zich onder
meer in deelname van experts vanuit de overheden aan de ontwikkeling
van het DSO en uitgebreid onderzoek naar de behoeften van burgers en
bedrijven. In navolging van het advies van het BIT zal ik in de komende
periode in overleg met de bestuurlijke partners op dit vlak nog extra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

6

stappen zetten. Dit kan bijvoorbeeld in de vorm van testfaciliteiten voor
het DSO (living labs) in combinatie met het vormen van een compacte,
interbestuurlijk samengestelde «taskforce» die dicht bij de gebruikers
opereert.
Tot slot adviseert het BIT om een implementatiehandleiding met mijlpalen
te maken voor de bevoegd gezagen. Het interbestuurlijke implementatieprogramma Aan de slag met de Omgevingswet is inmiddels gestart om
deze met vertegenwoordigers vanuit de verschillende overheden op te
stellen.
Naast de gezamenlijk opdrachtgevers zal de CIO van het stelsel van de
Omgevingswet de opvolging van de adviezen van het BIT nauwgezet
volgen.
De financiële consequenties van herplanning en opvolging van het BIT
advies kunnen pas worden ingeschat bij de nadere uitwerking van de
adviezen en zullen een rol spelen in de besluitvorming. Ik zal hier bij
Voorjaarsnota duidelijkheid over geven.
Ik heb het proces met het BIT als kritisch maar constructief ervaren. Ik wil
hen bedanken voor de goede samenwerking. Met de uitwerking langs
deze lijnen zie ik de ontwikkeling van het DSO richting inwerkingtreding
van de Omgevingswet met vertrouwen tegemoet en komen we een stap
dichter bij realisatie van de vernieuwing die we met de Omgevingswet
nastreven.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 118, nr. 98

7