Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 861

Regels ter implementatie van richtlijn (EU)
2016/681 van het Europees Parlement en de
Raad van 27 april 2016 over het gebruik van
persoonsgegevens van passagiers
(PNR-gegevens) voor het voorkomen, opsporen,
onderzoeken en vervolgen van terroristische
misdrijven en ernstige criminaliteit (PbEU 2016,
L 119) (Wet gebruik van passagiersgegevens
voor de bestrijding van terroristische en
ernstige misdrijven)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 11 april 2018
INHOUDSOPGAVE

kst-34861-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Blz.

I. ALGEMEEN

2

1. Inleiding
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. De reikwijdte van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel
2.2. De Passagiersinformatie-eenheid (Pi-NL)
2.3. Informatie uitwisseling tussen de lidstaten, met Europol en
doorgifte aan derde landen
2.4. Gegevensbescherming en -beveiliging
3. Uitvoeringslasten
4. Advies en consultatie
5. Advies van het HvJEU betreffende uitwisseling PNR
EU-Canada
6. Evaluatie
7. Overig

2
2
2
14

II. ARTIKELSGEWIJS

29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

1

18
19
20
20
21
27
27

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het verslag. Ik spreek mijn
dank uit dat uw Kamer zo snel na indiening van het onderhavige
implementatiewetsvoorstel verslag heeft uitgebracht. Voorts ben ik de
Kamer erkentelijk voor de aandacht die aan het voorstel is geschonken en
de daarover gestelde vragen.
De doelstelling van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel is niet alleen de
bescherming van de veiligheid van personen maar ook het stellen van
voorschriften aan de op te richten passagiersinformatie-eenheid (Pi-NL)
en de bevoegde autoriteiten bij het verwerken van PNR-gegevens ter
bescherming deze gegevens. Het kabinet ziet een duidelijke meerwaarde
voor de Europese Unie in het voorstel en een belangrijk instrument om de
georganiseerde misdaad en het terrorisme te bestrijden, met voldoende
waarborgen ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer van de
passagiers. Met het oog op voormelde doelen is het van groot belang dat
de PNR-wet zo snel mogelijk in werking kan treden.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
2.1. De reikwijdte van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel
Vraag 1 (CDA)
De leden van de CDA-fractie lezen wat betreft de verwerking van
persoonsgegevens dat de Koninklijke Marechaussee (KMar) op basis van
de Vreemdelingenwet 2000 PNR-gegevens en Advance Passenger
Information (API)-gegevens kan ontvangen en verwerken ten behoeve van
de uitoefening van haar opsporingstaken. Daarnaast kunnen verzamelde
gegevens op basis van de PNR-richtlijn niet verwerkt worden ten behoeve
van de handhaving van de openbare orde. Kan de regering aangeven hoe
dit zal werken in de praktijk? Dient de KMar aan te geven op welke grond
(PNR-richtlijn of Vreemdelingenwet 2000) gegevens zijn verwerkt? Kan het
voorkomen dat men gegevens heeft verzameld op basis van de
PNR-richtlijn, maar ze daarna verwerkt op basis van verwerkingsdoeleinden die voortvloeien uit de Vreemdelingenwet 2000? Zo ja, is dat
toegestaan?
Voordat ik inga op de vragen van de leden van de CDA-fractie, zet ik graag
de taken van de Pi-NL uiteen. Ik stel voorop dat de Pi-NL een zelfstandige
eenheid is. De bevoegdheden uit hoofde van het wetsvoorstel zijn
rechtstreeks geattribueerd aan de Pi-NL. Dit is in de eerste plaats het
verwerken van de PNR-gegevens die de Pi-NL van de luchtvaartmaatschappijen heeft verkregen, en het doorgeven van die gegevens of het
resultaat van de verwerking ervan aan de bevoegde instanties. Daarnaast
heeft de Pi-NL tot taak zowel de PNR-gegevens als het resultaat van de
verwerking ervan met de PIU’s (passenger information units) van andere
lidstaten en met Europol uit te wisselen. Er gelden strikte regels voor de
verwerking van gegevens door de Pi-NL. Zo zijn de verwerkingsdoeleinden en de wijze waarop de gegevens voor deze doelen door de Pi-NL
mogen worden verwerkt limitatief bepaald.
De Pi-NL verwerkt de PNR-gegevens uitsluitend voor bepaalde doelen.
Daartoe behoort het beoordelen van de passagiers vóór hun geplande
aankomst in of gepland vertrek uit Nederland om te bepalen welke
personen zouden moeten onderworpen aan een nader onderzoek door de
in de wet aangewezen bevoegde instanties (waaronder de politie, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

2

Koninklijke marechaussee (Kmar) en het openbaar ministerie) of Europol,
omdat zij betrokken zouden kunnen zijn bij een terroristisch misdrijf of
ernstige criminaliteit. Daartoe behoort eveneens het per geval op verzoek
inwilligen van een gemotiveerd verzoek van de bevoegde instanties om
PNR-gegevens te verstrekken en te verwerken ten behoeve van het
voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische of
ernstige criminaliteit, en de resultaten van deze verwerking aan die
instanties of, in voorkomend geval, Europol mee te delen. Tot slot is de
Pi-NL bevoegd om de PNR-gegevens te analyseren voor het opstellen en
aanpassen van criteria die worden gebruikt bij het bovengenoemde
beoordelen van de passagiers vóór hun geplande aankomst in of gepland
vertrek uit Nederland om te bepalen welke personen moeten onderworpen aan een nader onderzoek. Naast de taken die in artikel 5 van het
wetsvoorstel zijn opgenomen heeft de Pi-NL op grond van artikel 13 van
het wetsvoorstel de bevoegdheid om, onder voorwaarden, PNR-gegevens
en zo nodig het verwerkingsresultaat van die gegevens aan een autoriteit
van een derde land door te geven.
De Pi-NL is een zelfstandige eenheid, die weliswaar beheersmatig wordt
ondergebracht bij de KMar, maar geen onderdeel vormt van de KMar. De
PNR-gegevens zijn niet rechtstreeks raadpleegbaar door de KMar. De
KMar moet ten opzichte van de Pi-NL worden aangemerkt als een
bevoegde instantie, evenals bijvoorbeeld de politie. De taken van de Pi-NL
maken geen deel uit van de politietaken die aan de KMar zijn opgedragen
op grond van artikel 4 van de Politiewet 2012.
De informatieverwerking door de Pi-NL zal plaatsvinden in het gesloten
systeem Travel Information Portal (TRIP), omdat de verwerkingsdoeleinden en de wijze waarop de PNR-gegevens voor deze doeleinden
worden verwerkt limitatief zijn bepaald en afwijken van het gegevensverwerkingsregime van de KMar. De KMar heeft geen toegang tot dit
systeem. Zij zal als een van de aangewezen bevoegde instanties in de zin
van artikel 9 van het wetsvoorstel alleen door tussenkomst van de Pi-NL
informatie ontvangen uit het systeem, namelijk in gevallen waarin er een
positieve overeenkomst is van een verwerking van PNR-gegevens door de
Pi-NL na vergelijking van databanken of analyse van risico-criteria.
De verwerkingsdoeleinden alsmede de wijze waarop PNR-gegevens door
de PIU’s van de lidstaten mogen worden verwerkt zijn limitatief voorgeschreven in artikel 1, tweede lid, en artikel 6 van de PNR-richtlijn. Gezien
de limitatieve verwerkingsdoeleinden en werkwijze zal de informatieverwerking in de eenheid in een gesloten systeem moeten plaatsvinden. In
dit licht is dan ook in de PNR-richtlijn aangegeven dat de PNR-gegevens
dienen te worden doorgegeven aan één enkele aangewezen PIU in de
betrokken lidstaat. Verder dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat hun
PIU passende technische en organisatorische maatregelen en procedures
ten uitvoer legt om een hoog veiligheidsniveau te waarborgen dat
passend is voor de risico’s die de verwerking en de aard van de
PNR-gegevens met zich brengen. De Europese Commissie heeft aangegeven dat directe toegang tot PNR-gegevens exclusief is voorbehouden
aan PIU-medewerkers. Alle medewerkers van de Pi-NL vallen onder het
gezag van het hoofd van de Pi-NL. De medewerkers voeren hun taak uit
binnen de kaders als gesteld in het wetsvoorstel. Bevoegde instanties
kunnen gegevens opvragen en of ontvangen van een Pi-NL met inachtneming van de verwerkingsdoeleinden. Bevoegde instanties hebben geen
directe toegang tot de PNR-gegevens.
De leden van de CDA-fractie stellen terecht dat de KMar op basis van de
Vreemdelingenwet 2000 Advance Passenger Information (API)-gegevens
van de vervoerders kan ontvangen en verwerken, dit ten behoeve van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

3

uitvoering van de haar bij of krachtens de Vreemdelingenwet 2000
opgedragen taken.1 Anders dan deze leden echter menen, biedt de
Vreemdelingenwet 2000 geen grondslag voor het verstrekken van
PNR-gegevens door de Pi-NL aan de KMar. Wel ontvangt de KMar op
grond van het voorliggende wetsvoorstel, omdat zij een van de in dit
wetsvoorstel aangewezen bevoegde instanties is, PNR-gegevens of
verwerkingsresultaten van de gegevens van de Pi-NL voor de opsporing
van ernstige criminaliteit en terrorisme (artikel 9, van het wetsvoorstel).2
Verwerkingsresultaten betreffen een positieve overeenkomst van een
beoordeling van de PNR-gegevens door de Pi-NL als bedoeld in artikel 6
van het wetsvoorstel. Dit betreft het beoordelen van passagiers voorafgaand aan hun geplande aankomst in of geplande vertrek uit Nederland,
om te bepalen welke personen vanwege mogelijke betrokkenheid bij een
terroristisch of ernstig misdrijf moeten worden onderworpen aan een
nader onderzoek door een bevoegde instantie of Europol.
Deze leden stellen verder met juistheid dat de op basis van de
PNR-richtlijn verzamelde gegevens niet verwerkt kunnen worden ten
behoeve van de handhaving van de openbare orde. In het wetsvoorstel is
conform de PNR-richtlijn immers vastgelegd dat een bevoegde instantie,
waaronder de KMar, de van de Pi-NL ontvangen PNR-gegevens of het
verwerkingsresultaat van die gegevens uitsluitend ontvangt en eventueel
verder verwerkt voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of
vervolgen van terroristische of bepaalde ernstige misdrijven (richtlijndoelen). 3 Het is dus niet toegestaan dat de KMar PNR-gegevens, die zij
ontvangt van de Pi-NL op basis van de PNR-richtlijn, verwerkt voor andere
dan de richtlijndoelen.
Vraag 2 (CDA)
Deze leden lezen dat luchtvaartmaatschappijen verplicht worden de
passagiersgegevens waarover zij beschikken ten behoeve van hun
bedrijfsvoering te verstrekken aan de passagiersinformatie-eenheid
(Pi-NL). Dit gebeurt op basis van de push-methode. Dat houdt in dat
luchtvaartmaatschappijen zelf de gegevens doorgeven aan de databank
en verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de aangeleverde gegevens.
De leden van de CDA-fractie vragen wat de gevolgen zijn van niet of
gebrekkig naleven van deze verplichting voor de luchtvaartmaatschappij.
Hebben de luchtvaartmaatschappijen gereageerd op de PNR-richtlijn? Zo
ja, wat was de strekking van deze reactie?
De luchtvaartmaatschappijen zijn nauw betrokken bij de verschillende
stappen in het implementatietraject van de richtlijn om de impact op de
sector zo veel mogelijk te beperken. Alle luchtvaartmaatschappijen die
van en naar Nederland vliegen zijn in 2016 geïnformeerd over de
publicatie van de PNR-richtlijn en de daarop gebaseerde verplichting van
luchtvaartmaatschappijen om de PNR-gegevens aan de Pi-NL te
verstrekken.
Luchtvaartmaatschappijen hebben via de internationale brancheorganisatie (IATA) richting de Europese Commissie gereageerd op de
PNR-richtlijn. Ook hebben zij direct gereageerd naar hun nationale
overheden en ook naar de Nederlandse overheid. De strekking van de
reacties van de luchtvaartmaatschappijen is dat zij aan de nieuwe wet- en
1

Artikel 4, derde lid, Vreemdelingenwet 2000. Dit betreft politietaken als bedoeld in artikel 4,
eerste lid, onder f, van de Politiewet 2012.
Dit betreft slechts bepaalde ernstige misdrijven, waarop drie jaar of meer gevangenisstraf op
staat en die in de bijlage bij de PNR-richtlijn worden vermeld.
3
Artikel 9, tweede lid van het wetsvoorstel.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

4

regelgeving zullen voldoen en dat zij de onderliggende noodzaak
begrijpen. Zij vragen ook aandacht voor de door hen te leveren noodzakelijke inspanningen om de informatie aan te leveren en het belang van een
uniforme Europese aanpak. Nederland heeft een actieve rol gespeeld bij
de totstandkoming van het Uitvoeringsbesluit van de Europese
Commissie waarin een eenduidige aanleveringswijze van de
PNR-gegevens door de luchtvaartmaatschappijen is vastgelegd.4
Daarnaast neemt Nederland deel aan IATA-bijeenkomsten waarbij
luchtvaartmaatschappijen en overheden de laatste ontwikkelingen over de
leveringswijze bespreken en afstemmen.
Luchtvaartmaatschappijen worden verplicht de PNR-gegevens waarover
zij beschikken ten behoeve van hun bedrijfsvoering te verstrekken. Het
betreft zodoende een leveringsverplichting, en geen verzamelverplichting.
In het geval dat een luchtvaartmaatschappij niet voldoet aan haar
verplichtingen die bij of krachtens de PNR wet zijn gesteld, kan
overtreding daarvan worden gestraft met een hechtenis van ten hoogste
zes maanden of een geldboete van de vierde categorie (artikel 24 van het
wetsvoorstel).5 Voor het sanctioneringsregime wordt aangesloten bij het –
bij de luchtvaartmaatschappijen reeds bekende – regime in het kader van
de verplichting van de luchtvaartmaatschappijen om API-gegevens aan de
KMar te verstrekken op grond van artikel 4 van de Vreemdelingenwet
2000.6
Het sanctioneringsregime ziet er als volgt uit. Indien een luchtvaartmaatschappij niet of onvolledig voldoet aan haar leveringsverplichting, wordt
zij hierop aangesproken door de Pi-NL. Indien zich dit vaker of structureel
voordoet, ontvangt de luchtvaartmaatschappij een waarschuwing van de
Pi-NL. Na deze eerste waarschuwing krijgt een luchtvaartmaatschappij
zeven dagen de tijd om alsnog de juiste of volledige informatie door te
sturen. Op het moment van een eerste waarschuwing start tevens een
«trial period» van 90 dagen. Indien in deze 90 dagen alle data correct
worden ontvangen, eindigt de «trial period». Indien echter in deze periode
data opnieuw niet juist of onvolledig worden aangeleverd, start een
nieuwe termijn van zeven dagen om alsnog aan de verplichting te
voldoen en krijgt de luchtvaartmaatschappij een tweede waarschuwing.
Indien de Pi-NL constateert dat tijdens de «trial period» een luchtvaartmaatschappij een derde keer niet voldoet aan haar verplichting, wordt een
proces-verbaal opgemaakt.7 Dit proces-verbaal wordt tezamen met de
eerdere waarschuwingen doorgestuurd naar het OM, dat tot sanctionering
kan besluiten.8
Vraag 3 (CDA)
Verder kunnen nadere regels worden gesteld over de wijze waarop
gegevens zullen moeten worden verstrekt in een ministeriële regeling. Is
dit op dit moment voldoende duidelijk voor luchtvaartmaatschappijen? Is
4

Commission Implementing Decision (EU) 2017/759 of 28 April 2017 on the common protocols
and data formats to be used by air carriers when transferring PNR data to Passenger Information Units.
5
Artikel 24 van het wetsvoorstel: Overtreding van een het bepaalde in artikel 4, eerste tot en met
vierde lid of krachtens artikel 4, vijfde lid, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste zes
maanden of geldboete van de vierde categorie. De in het eerste lid strafbaar gestelde feiten zijn
overtredingen.
6
Artikel 108, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000.
7
Omdat de Pi-NL geen opsporingsbevoegdheid heeft, zoals wordt uiteengezet in mijn antwoord
op vraag 9 (VVD) in paragraaf 2.2., wordt proces-verbaal opgemaakt door een opsporingsambtenaar van de KMar of door een politieambtenaar.
8
Ministry of Defence; Netherlands Advance Passenger Information (API), Implementation Guide
Annex II. Zie voorts Richtlijn voor strafvordering strafrechtelijke aansprakelijkheid voor het
verstrekken van PNR-gegevens door luchtvaartmaatschappijen, Stcrt. 2012, 2059.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

5

het systeem dat wordt gehanteerd geschikt voor de verplichte anonimisering van de gegevens na zes maanden? Kan de regering aangeven of
deze ministeriële regeling klaar is ten tijde van de inwerkingtreding van de
PNR-richtlijn om zo luchtvaartmaatschappijen voldoende duidelijkheid te
verschaffen in hoe zij hun gegevens dienen te verstrekken?
De wijze waarop PNR-gegevens door de luchtvaartmaatschappijen
moeten worden verstrekt is gebaseerd op het Uitvoeringsbesluit van de
Europese Commissie dat op 28 april 2017 is gepubliceerd.9 Het besluit
houdt rekening met de huidige industriestandaards voor het verzenden
van PNR-gegevens. Het is bindend voor de luchtvaartmaatschappijen en
rechtstreeks toepasselijk, zodat het nadere regels op nationaal niveau over
transmissieprotocollen en dataformaten overbodig maakt.
Als extra dienstverlening ten behoeve van de luchtvaartmaatschappijen is
door het Ministerie van Justitie en Veiligheid aansluitdocumentatie
(Implementation Guide en Connectivity Kits) opgesteld, waarin zowel de
transmissieprotocollen, dataformaten (beide gebaseerd op voormeld
besluit) als de momenten waarop de luchtvaartmaatschappijen de
PNR-gegevens aan de Pi-NL dienen te verstrekken, de zogenaamde
push-momenten zijn opgenomen. De push-momenten worden daarnaast
vastgelegd in een ministeriële regeling, zoals artikel 4, tweede en vijfde lid
van het wetsvoorstel voorschrijft.10 Het betreft drie momenten: 48 uur en
24 uur voor het geplande vertrek van de vlucht én onmiddellijk na het aan
boord gaan van de passagiers. Deze regeling wordt van kracht bij de
inwerkingtreding van de PNR-wet. In de praktijk is gebleken dat de
opgestelde aansluitdocumentatie voldoende duidelijk is voor luchtvaartmaatschappijen.
In Nederland is meer dan de helft van de luchtvaartmaatschappijen
inmiddels technisch aangesloten op de testomgeving van de technische
voorziening TRIP waarvan Pi-NL gebruik zal gaan maken voor het opslaan
en verwerken van de PNR-gegevens. Een ander deel van de luchtvaartmaatschappijen is bezig met de technische voorbereidingen om de
PNR-gegevens te ontsluiten voor Pi-NL. Ook zijn er luchtvaartmaatschappijen die, ondanks voorlichting over de aanstaande PNR-wet, de publicatie
ervan afwachten alvorens zij voorbereidingen treffen om gegevens aan de
Pi-NL te leveren. Zoals blijkt uit mijn antwoord op vraag 2 (CDA) is er al
twee jaar intensief contact met de luchtvaartmaatschappijen, zodat zij
tijdig maatregelen kunnen nemen om aan hun verplichting op grond van
de PNR-richtlijn te voldoen.
Ten slotte merk ik in antwoord van deze leden op dat de technische
voorziening TRIP, waarin door de Pi-NL de PNR-gegevens worden
verwerkt, beschikt over de functionaliteit om gegevens zes maanden na
ontvangst geautomatiseerd te depersonaliseren, zoals de PNR-richtlijn en
het wetsvoorstel voorschrijft. Depersonalisering betreft het afschermen
van gegevens waaruit rechtstreeks de identiteit van een persoon kan
worden afgeleid.11

9

Commission Implementing Decision (EU) 2017/759 of 28 April 2017 on the common protocols
and data formats to be used by air carriers when transferring PNR data to Passenger Information Units.
10
Zie artikel 4, tweede en vijfde lid van het wetsvoorstel.
11
Artikel 20, eerste lid, onder d, van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

6

Vraag 4 (D66)
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader in te gaan op de
noodzaak en de proportionaliteit van het wetsvoorstel. Deze leden vragen
met name een nadere toelichting op de noodzaak om van grote groepen
onschuldige burgers gegevens langdurig op te slaan. Kan de regering
statistisch onderbouwen dat deze richtlijn een wezenlijke bijdrage kan
leveren aan het bestrijden van ernstige criminaliteit en terrorisme? Wat is
de reden, als de regering die noodzaak inderdaad kan aantonen, dat er
gekozen is voor vrijblijvendheid aangaande het delen van informatie
tussen lidstaten? Wat is de reden dat er gekozen is voor een bewaarplicht
van vijf jaar en een afschermtermijn van zes maanden? Hoe ziet de
regering deze termijnen in het licht van de uitspraak van het Hof over de
PNR-overeenkomst met Canada? Wat is de reden dat gekozen is voor
misdrijven met een gevangenisstraf van drie jaar of meer? Waarom is
ervoor gekozen om ook intra-EU vluchten op te nemen in de richtlijn,
terwijl dit slechts 9% van het intra-EU vervoer vormt?
De afwegingen inzake de noodzaak van het verzamelen, verwerken en
bewaren van de gegevens voor het bestrijden van ernstige criminaliteit en
terrorisme zijn gemaakt bij de totstandkoming van de PNR-richtlijn.
Daarbij is enerzijds oog geweest voor het maatschappelijk belang, de
noodzaak om de interne veiligheid van de lidstaten en van Europese Unie
beter te waarborgen. Anderzijds stonden in de onderhandelingen ook het
waarborgen van gegevensbescherming en de proportionaliteit en
subsidiariteit van deze maatregel centraal. In dat verband zijn mede de
overwegingen van de PNR-richtlijn met betrekking tot het doel (overwegingen 5, 6 en 7), het verzamelen van de gegevens (overweging 8 en 9) en
de bewaartermijn (overweging 25) relevant. Daarin is vermeld dat een
doeltreffend gebruik van PNR-gegevens, onder meer door PNR-gegevens
te vergelijken met diverse databanken van gezochte personen en
voorwerpen en te vergelijken met risico-criteria, noodzakelijk is om
terroristische misdrijven en bepaalde ernstige criminaliteit te voorkomen,
op te sporen, te onderzoeken en te vervolgen en zo de interne veiligheid
te bevorderen.12 Die analyse, zoals voorgeschreven in de PNR-richtlijn en
het wetsvoorstel, is nodig omdat de reisbewegingen van (potentiële)
terroristen en criminelen vaak moeilijk zijn na te gaan door onder meer de
beperkte beschikbaarheid van de PNR-gegevens. Daarmee vormt
voormelde de analyse een waardevolle aanvulling op de bestaande
bevoegdheden en middelen van de opsporingsinstanties.
De risico-criteria, aan de hand waarvan de Pi-NL PNR-gegevens kan
analyseren, dienen uiteraard dusdanig scherp te zijn opgesteld dat het
systeem zo weinig mogelijk onschuldige personen aanduidt.
Het op de in de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel vormgegeven wijze
verzamelen en analyseren van de PNR-gegevens van alle passagiers zal
daarom bijdragen aan het voorkomen, opsporen, vervolgen en onderzoeken van terroristische en ernstige misdrijven, waaronder het vergaren
van bewijsmateriaal met betrekking tot die delicten, alsmede het in kaart
brengen van criminele netwerken en hun slachtoffers. Door de tragische
gebeurtenissen van de afgelopen jaren is gebleken dat terroristen en
zware criminelen wanneer zij reizen vaak niet kunnen worden gedetecteerd. Met behulp van de analyse van PNR-gegevens wordt het mogelijk
om personen en hun netwerken te identificeren en naar wie bevoegde
instanties nader onderzoek kunnen verrichten op basis van hun bestaande
bevoegdheden. De rechten van de passagiers zullen daarbij worden

12

Dit betreft het opstellen van risico-criteria als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c, van het
wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

7

gewaarborgd op een wijze zoals door het Kaderbesluit 2008/977/JBZ en de
toekomstige vervangende wetgeving daarvoor en de PNR-richtlijn wordt
vereist.
In antwoord op de vragen van de leden van de D66-fractie naar een
statistische onderbouwing van de effectiviteit van de richtlijn, breng ik het
volgende naar voren. Statistische onderbouwing zoals deze leden die
wensen, is niet voorhanden. De Europese Commissie voerde ter
begeleiding van de PNR-richtlijn een impactassessment uit. Conclusie van
de impactstudie luidt dat een richtlijn gericht op het gedecentraliseerd (dit
betekent op nationaal niveau) verzamelen van PNR-gegevens van de
luchtvaartmaatschappijen noodzakelijk is om de veiligheid binnen de EU
te vergroten en tegelijkertijd de kaders van het gegevensbeschermingsrecht in acht te nemen.13 Op grond van artikel 19 van de PNR-richtlijn zal
de Europese Commissie uiterlijk 25 mei 2020 een evaluatie uitvoeren van
de PNR-richtlijn en daarover verslag doen aan de Raad en het Europees
Parlement. Daartoe verstrekken de lidstaten de Europese Commissie de
nodige (statistische) gegevens over het aantal passagiers van wie
PNR-gegevens zijn verzameld en uitgewisseld en het aantal voor nader
onderzoek aangemerkte passagiers.
De leden van de D66-fractie stellen voorts de vraag waarom gekozen is
voor vrijblijvendheid aangaande het delen van informatie tussen lidstaten.
Daarover wil ik opmerken dat de lidstaten volgens de PNR-richtlijn (artikel
9) ervoor dienen te zorgen dat met betrekking tot personen die door de
Pi-NL zijn aangemerkt als personen naar wie bevoegde instanties nader
onderzoek moeten verrichten, door de Pi-NL alle relevante en noodzakelijke PNR-gegevens of het verwerkingsresultaat van die gegevens wordt
overgedragen aan de PIU’s van andere lidstaten. Een dergelijke
verplichting geldt vanzelfsprekend ook omgekeerd. Dit betekent een
verplichting van de lidstaten om onderling relevante PNR-gegevens of
verwerkingsresultaten met elkaar te delen; van een vrijblijvendheid van
het delen van informatie is geen sprake. Deze verplichting is vastgelegd in
artikel 10 van het wetsvoorstel.
Over de bewaartermijn wordt in de considerans van de PNR-richtlijn
(overweging 25) het volgende opgemerkt: «De bewaartermijn voor
PNR-gegevens dient zo lang te zijn als noodzakelijk is voor en evenredig te
zijn aan de doelstellingen, namelijk het voorkomen, opsporen, onderzoeken en vervolgen van terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit. Gezien de aard van de gegevens en het gebruik ervan dienen de
PNR-gegevens lang genoeg te worden bewaard om er een analyse mee te
kunnen uitvoeren en ze bij onderzoek te kunnen gebruiken. Ter
voorkoming van onevenredig gebruik dienen de gegevens na de initiële
bewaartermijn door afscherming van gegevenselementen te worden
gedepersonaliseerd. Om te zorgen voor het hoogste niveau van
gegevensbescherming, dient toegang tot de volledige PNR-gegevens,
waarmee de betrokkene rechtstreeks kan worden geïdentificeerd,
uitsluitend onder zeer strikte en restrictieve voorwaarden te worden
toegestaan na die initiële bewaartermijn.» Tegen deze achtergrond is in de
PNR-richtlijn gekozen voor een bewaartermijn van vijf jaar; deze termijn
wordt geacht niet langer te zijn dan noodzakelijk (artikel 12 van de
PNR-richtlijn en artikel 20, eerste lid, onder a, van het wetsvoorstel). De
PNR-richtlijn schrijft deze bewaartermijn voor en laat geen ruimte voor
een afwijkende termijn. De PNR-gegevens worden, zoals hiervoor in
antwoord op vraag 3 van de leden van de CDA-fractie opgemerkt, zes
maanden na ontvangst ervan door de Pi-NL gedepersonaliseerd door
afscherming van de identificerende gegevens. Indien er in een vordering
13

COM(2011) 32 final, SEC(2011) 133 final.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

8

aan de Pi-NL door een bevoegde instantie om identificerende gegevens
wordt gevraagd van ouder dan 6 maanden is altijd toestemming van de
officier van justitie vereist en een kennisgeving aan de functionaris voor
gegevensbescherming, die voormelde verwerking achteraf controleert.
Wat betreft de vraag van de leden van de D66-fractie naar de bewaartermijnen in het licht van het advies van het Hof van Justitie EU over de
voorgenomen PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada verwijs ik deze
leden graag naar de antwoorden in paragraaf 5.
De leden van de D66-fractie vragen ook waarom is gekozen voor
misdrijven met een gevangenisstraf van drie jaar of meer. De PNR-richtlijn
is gericht op terrorisme en ernstige criminaliteit. Tijdens de onderhandelingen in de Triloog is overeengekomen dat ernstige misdrijven zoals
opgenomen in de PNR-richtlijn beperkt zijn tot de ernstige misdrijven
zoals opgenomen in bijlage 2 van de PNR-richtlijn. Deze grens is een
afweging geweest tussen de ernst van de misdrijven en de proportionaliteit. De strafbare feiten komen grotendeels overeen met de lijst van
strafbare feiten in het Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni
2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van
overlevering tussen de lidstaten (Kaderbesluit EAB). 14 Ook wat de grens
van drie jaar betreft biedt de PNR-richtlijn geen ruimte om hiervan af te
wijken.
D66 stelt terecht dat het intra-EU vluchtverkeer maar een gedeelte vormt
van al het intra-EU-vervoer en dat de PNR-richtlijn uitsluitend ziet op
PNR-gegevens van luchtvaartmaatschappijen. Criminelen en terroristen
verplaatsen zich op diverse manieren binnen de EU (auto, trein, bus,
vliegtuig). Omdat de PNR-richtlijn van toepassing wordt op de passagiersstromen van het intra-EU-luchtvervoer, kan in ieder geval een deel van de
reisbewegingen in beeld worden gebracht met het doel om terrorisme en
ernstige criminaliteit te voorkomen en op te sporen. In paragraaf 2 bij
vraag 6 van de SP-fractie ga ik in op de noodzaak om intra-EU vluchten op
te nemen in de wetgeving.
De PNR-richtlijn laat het aan de lidstaten over om PNR-gegevens te
verwerken van andere internationale vervoerders. Eerder is door mijn
voorganger aan uw Kamer gemeld dat met Frankrijk, België en het
Verenigd Koninkrijk een gezamenlijk assessment wordt uitgevoerd voor
het gebruik van PNR-gegevens van internationale hogesnelheidstreinen
(Thalys en Eurostar). Het gaat om een verkennend onderzoek waarin de
impact voor zowel de High Speed Train-vervoerders als de reizigers in
kaart wordt gebracht. De twee eerder genoemde vervoerders werken op
vrijwillige basis mee. 15
Vraag 5 (GroenLinks)
Inhoudelijk stellen de leden van de GroenLinks-fractie de vraag aan de
orde of deze verstrekkende maatregel effectief zal blijken te zijn in de strijd
tegen terrorisme en andere ernstig misdrijven. De PNR- en API-gegevens
van miljoenen onverdachte burgers zullen voor de duur van vijf jaar (met
een depersonalisering na zes maanden) raadpleegbaar gemaakt worden
voor de op te richten Pi-NL, die vervolgens relevante informatie
doorspeelt aan bevoegde instanties, Passenger Information Units (PIU’s)
van andere lidstaten, Europol en derde landen voor nader onderzoek. In
de praktijk zal het dus om een zeer omvangrijke gegevensverzameling
gaan die meerdere jaren beslaat. Deze leden vragen hoe deze opzet zich
14
15

Kamerstukken II 2017/18, 34 861, nr. 3, blz. 44.
Handelingen II 2017/18, nr. 410.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

9

verhoudt tot de proportionaliteit- en subsidiariteitseisen. Staat de
rechtsinbreuk die burgers zullen ondervinden in verhouding tot het aantal
misdrijven dat door deze maatregel zullen worden voorkomen en
opgespoord? Daarnaast voelen zij de behoefte aan een duidelijke analyse
van de reeds bestaande mogelijkheden en systemen en hun eventuele
tekortkomingen die nopen tot de introductie van deze PNR-systemen.
Voor het antwoord op de vragen van de leden van de GroenLinks-fractie
over de effectiviteit van de voorgestelde maatregel verwijs ik graag naar
mijn antwoord op vraag 4 van de D66-fractie.
Deze leden vragen voorts hoe deze omvangrijke gegevensverzameling
zich verhoudt tot de proportionaliteit- en subsidiariteitseisen. Daarover
zou ik graag het volgende naar voren brengen.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel wordt ingegaan op de
proportionaliteit en de subsidiariteit van de gegevensverwerking als hier
voorgesteld.16 Daarin wordt vermeld dat met het oog op de beginselen
van proportionaliteit en subsidiariteit is gestreefd naar een zo beperkt
mogelijke inperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke
levenssfeer. Zo is het verwerken van bijzondere categorieën van
persoonsgegevens niet toegestaan. Bijzondere categorieën van persoonsgegevens zijn persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst,
politieke opvattingen, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen,
of het lidmaatschap van een vakbond blijken, genetische gegevens,
biometrische gegevens met het oog op de unieke identificatie van een
persoon, of gegevens over gezondheid, of gegevens met betrekking tot
iemands seksueel gedrag of seksuele gerichtheid.17 De PNR-gegevens
mogen alleen op Europees grondgebied worden opgeslagen en mogen
door de Pi-NL niet langer dan vijf jaar worden bewaard, waarna zij moeten
worden gewist. Bovendien moeten de persoonsgegevens na zes maanden
worden gedepersonaliseerd en zijn deze gegevens daarna uitsluitend
toegankelijk ter uitvoering van een vordering in een opsporingsonderzoek
in een bepaald geval en voor analyses en het opstellen van risico-criteria,
maar dat vindt plaatst op niet-persoonsgegevensgebonden niveau. Voorts
zijn er met het oog op de proportionaliteit controlemechanismen
aanwezig. Voor de verstrekking van de persoonsgegevens op verzoek van
een bevoegde instantie (bijvoorbeeld politie) na zes maanden is
toestemming van de officier van justitie vereist en mededeling aan de
functionaris voor gegevensbescherming van de Pi-NL, welke wordt belast
met de controle op de gegevensverwerking door de Pi-NL en op de
adequate uitvoering van de waarborgen voor de gegevensbescherming.
Iedere verwerking van de PNR-gegevens wordt gelogd en gedocumenteerd, zodat de rechtmatigheid van de verwerking kan worden gecontroleerd, interne controle kan worden uitgeoefend en de integriteit van de
gegevens en een beveiligde bewerking kunnen worden gewaarborgd. Ook
wordt gewaarborgd dat controle plaatsvindt ten aanzien van de geautomatiseerde verwerking van de gegevens door menselijke tussenkomst. Er
is voorzien in een menselijke tussenkomst alvorens een positieve
overeenkomst bij een verwerking door de Pi-NL aan een bevoegde
instantie (zoals de politie) wordt doorgegeven.18 De Autoriteit persoonsgegevens zal als nationale toezichthoudende autoriteit worden belast met
het adviseren over en het toezicht op de wijze van verwerking van de
PNR-gegevens.

16

Kamerstukken II 2017/18, 34 861, nr. 3, blz. 26.
Artikel 19 van het wetsvoorstel.
18
Artikel 8, eerste lid van het wetsvoorstel.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

10

Wat betreft de subsidiariteit van de voorgestelde maatregelen merk ik op
dat het nagaan van reisbewegingen van gezochte verdachten op dit
moment alleen mogelijk is door het bij de luchtvaartmaatschappijen
vorderen van PNR-gegevens in het belang van een opsporingsonderzoek.
Omdat het in een opsporingsonderzoek niet altijd duidelijk is met welke
luchtvaartmaatschappij betrokkene reist, van of naar welke bestemming
of op welk tijdstip, is het vaak moeilijk om de gezochte informatie te
verkrijgen. Ook kunnen onderzoeken daardoor zeer tijdrovend zijn. De
beschikbaarheid van alle PNR-gegevens bij een aangewezen eenheid
maakt het mogelijk om op een centrale en efficiënte wijze de noodzakelijke informatie te vorderen. De voor het opsporingsonderzoek benodigde
informatie kan niet op een minder ingrijpende manier worden verkregen.
Het identificeren van personen naar wie zekerheidshalve onderzoek zou
moeten worden gedaan door analyse van de PNR-gegevens aan de hand
van risico-criteria is momenteel niet mogelijk vanwege het ontbreken van
een volledig bestand van PNR-gegevens.
Ten slotte ga ik in op de vraag van de leden van de GroenLinks-fractie
naar een analyse van de reeds bestaande mogelijkheden en systemen en
hun eventuele tekortkomingen die nopen tot de introductie van dit
PNR-systeem.
De gegevens die onder bestaande wetgeving structureel worden verwerkt,
zijn API-gegevens (Advance Passenger Information) op grond van de
API-richtlijn en de Vreemdelingenwet 2000 en PNR-gegevens op grond
van het Douanewetboek van de Unie.19 De aan de KMar verstrekte
API-gegevens worden gebruikt ter bestrijding van illegale migratie en het
grensbeheer. Deze gegevens worden alleen verzameld van vluchten die
Nederland binnenkomen van buiten de Europese Unie en de Schengenlanden. De aan de Douane verstrekte PNR-gegevens worden gebruikt voor
het toezicht op reizigersbagage en hebben betrekking op vluchten buiten
de EU/Schengenlanden. Er vindt in Europa derhalve nu nog geen
gestructureerde en geharmoniseerde verwerking plaats van PNR- en
API-gegevens tezamen ten behoeve van de bestrijding van bepaalde
ernstige criminaliteit en terrorisme, voor zowel vluchten van en naar
buiten de EU/Schengen als voor vluchten binnen de EU/Schengen. De
PNR-richtlijn en het wetsvoorstel voorzien hierin. Het is uiteraard nu al wel
zo dat een officier van justitie in het belang van een opsporingsonderzoek
deze PNR-gegevens kan vorderen op grond van het Wetboek van
Strafvordering. Maar dit betreft zoals hierboven omschreven ad hoc
verzoeken, die een flinke administratieve lasten voor zowel de bevoegde
instanties als de luchtvaartmaatschappijen met zich meebrengen. Ook
wordt voorkomen dat onderzoeksinformatie en of persoonsgegevens
moeten worden gedeeld met een luchtvaartmaatschappij. Daarnaast
wordt met de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel de informatie-uitwisseling
binnen de Europese Unie verbeterd, doordat PIU’s informatie met elkaar,
Europol en met de bevoegde instanties kunnen delen. De uitgebreidere
gegevensset die op grond van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel door
de luchtvaartmaatschappijen aan de Pi-NL wordt verstrekt maakt het
mogelijk om personen (en hun netwerken) te identificeren die voordat een
dergelijke analyse werd verricht niet van terroristische misdrijven of
ernstige criminaliteit werden verdacht. Zoals reeds vermeld kunnen
bevoegde instanties naar deze personen – indien daarvoor voldoende
aanwijzingen zijn – nader onderzoek verrichten.

19

Richtlijn 2004/82/EC van 29 april 2004 betreffende de verplichting voor vervoerders om een
beperkt aantal PNR-gegevens door te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

11

Vraag 6 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen dat de PNR-richtlijn de mogelijkheid biedt
om voor intra-EU vluchten de bepalingen van de PNR-richtlijn van
toepassing te verklaren uitsluitend op «geselecteerde» vluchten binnen de
EU. Naar het idee van deze leden zou, vanuit het oogpunt van dataminimalisatie en de bescherming van privacy van personen, dit veel wenselijker zijn. In de memorie van toelichting wordt gesteld dat het nodig is op
alle vluchten binnen de EU de gegevens te verzamelen, omdat reisbewegingen die criminelen en terroristen maken zich niet beperken tot
bepaalde landen binnen de EU. Kan de regering dit argument nog eens
nader toelichten? Toch niet op elke vlucht zitten criminelen? Zou het niet
veel praktischer zijn, als er een vermoeden is dat een crimineel of terrorist
op een bepaalde vlucht zit, dat de data van die ene vlucht opgeslagen kan
worden in plaats van dat de gegevens van miljoenen vluchten per jaar
opgeslagen worden? De aan het woord zijnde leden zijn van mening dat
het huidige wetsvoorstel een onbepaalde, grote groep reizigers treft. Het
lijkt deze leden veel meer proportioneel wanneer tenminste na het
bepalen van de hits op basis van objectieve criteria of een bestandsvergelijking de gegevens van de «gewone» vakantieganger direct uit het
systeem worden verwijderd wanneer er geen «hits» zijn. Waarom kiest de
regering hier niet voor? Waarom wordt de verzamelde data pas na zes
maanden gedepersonaliseerd? Kan dit niet al eerder, bijvoorbeeld na vier
weken? Zo nee, waarom niet?
Naar aanleiding van het advies van de AP is in de memorie van toelichting
nader uiteengezet waarom geen gebruik is gemaakt van de mogelijkheid
de werking van de PNR-richtlijn te beperken tot «geselecteerde» vluchten,
doch dat is gekozen alle intra-EU vluchten onder de reikwijdte van de
PNR-richtlijn te brengen.20 Zoals aangegeven is het maatschappelijk
belang daarvan gelegen in de noodzaak om de interne veiligheid van de
lidstaten en van de Europese Unie beter te waarborgen. Potentiële
verdachten van bepaalde ernstige misdrijven en terroristen beperken zich
niet tot bepaalde reizen. Daar waar het in sommige gevallen mogelijk is
om aan de hand «gekende» reisroutes criteria te ontwikkelen voor een
bepaald type strafbare gedragingen, is het in veel gevallen afhankelijk van
aanwijzingen uit het opsporingsonderzoek omtrent de reisroute van een
verdachte. Deze informatie is dusdanig casuïstisch van aard dat het
onmogelijk is vooraf te bepalen van welke vluchten (geen) gegevens
behoeven te worden verzameld. De noodzaak is ook aanwezig wat betreft
het opstellen van risico-criteria.21 Het is dan ook niet wenselijk om
bepaalde vluchten uit te sluiten, omdat niet op voorhand kan worden
gezegd dat potentiële verdachten daarvan geen gebruik maken. Het
uitsluiten zou bovendien alleen leiden tot extra verschuivingen in
reisbewegingen naar niet-geselecteerde intra-EU vluchten en daarom niet
effectief bijdragen aan het doel van de PNR-richtlijn.
In antwoord op de vraag van de leden van de SP-fractie waarom de
gegevens niet eerder uit het systeem kunnen worden verwijderd dan zes
maanden, in het geval er geen «hits» zijn van PNR-gegevens en de
(opsporings)databanken, merk ik op dat de noodzaak ervan gelegen is in
het kader van lopende en toekomstige opsporingsonderzoeken en het
opstellen van risicoprofielen voor de beoordeling van passagiers die
voordat een dergelijke analyse werd verricht niet van terroristische
misdrijven of ernstige criminaliteit werden verdacht. Voorts merk ik op dat
een kortere bewaartermijn niet mogelijk is, omdat deze termijn in de
20
21

Kamerstukken II, 2018/19, 34 861, nr. 3, paragraaf 8, punt 5.
Dit betreft het opstellen van risico-criteria als bedoeld in artikel 6, eerste lid, onder c, van het
wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

12

PNR-richtlijn is vastgelegd. Depersonalisering na zes maanden is in de
PNR-richtlijn en het wetsvoorstel opgenomen als extra waarborg, gelet op
de bewaartermijn van vijf jaar. Voor de vragen omtrent de bewaartermijnen verwijs ik deze leden graag naar het antwoord op vraag 4 van de
leden van de D66-fractie.
Vraag 7 (SP)
Het is de leden van de SP-fractie bekend dat alle Ministers van Justitie en
van Binnenlandse Zaken van de landen van de Europese Unie hebben
verklaard de werking van de richtlijn uit te zullen breiden naar touroperators, reisbureaus en soortgelijke marktactoren. Deze verklaring zien de
aan het woord zijnde leden niet terug in het voorliggende wetsvoorstel.
Klopt dit? Komt dit in een ander wetsvoorstel nog aan bod? Toch hebben
deze leden al wat vragen over bovenstaande verklaring. Wat betekent
deze verklaring concreet? Moeten reisbureaus ook alle gegevens die zij
hebben van hun klanten standaard doorsturen naar de Pi-NL? Geldt dit
ook voor gegevens van klanten die alleen een verkennend gesprek
aangaan bij het reisbureau, maar uiteindelijk niet overgaan tot het
afnemen van een (vlieg)reis? Is de (data)beveiliging van de reisbureaus
voor de werking van deze richtlijn wel voldoende op orde? Weten
touroperators, reisbureaus en soortgelijke marktactoren wat hen te
wachten staat wanneer dit wetsvoorstel wordt aangenomen? Zo ja, op
welke manier zijn zij hiervan op de hoogte gesteld? Zo nee, hoe en
wanneer gaat de regering deze partijen bij de uitvoering van dit
wetsvoorstel betrekken?
De leden van de SP-fractie constateren terecht dat de PNR-richtlijn het
open laat aan de lidstaten om een regeling te treffen in het nationale recht
voor het verwerken van PNR-gegevens van touroperators, reisbureaus en
soortgelijke marktactoren. Deze mogelijkheid wordt vermeld in de
overwegingen van de PNR-richtlijn, maar is geen onderdeel van het
voorliggende wetsvoorstel vanwege de noodzakelijke snelheid waarmee
de richtlijn geïmplementeerd moet worden. 22 Hiertoe zal Nederland
mogelijkerwijs aanvullende wetgeving opnemen, door op een later
moment de voorliggende wet uit te breiden met voormelde marktactoren.
In het verslag van de evaluatie die door de Europese Commissie op grond
van artikel 19 van de PNR-richtlijn zal worden verricht, wordt ook
aandacht besteed aan de wenselijkheid om de PNR-richtlijn uit te breiden
voormelde marktdeelnemers die diensten in verband met reizen
aanbieden, met inbegrip van het boeken van vluchten.23
Het zal uitsluitend gaan om de gegevens van de vluchten die deze partijen
verkopen. Over de implicaties van deze maatregel is (ook op technisch
niveau, zoals adequate databeveiliging) gesproken met touroperators en
reisbureaus. De relatie met deze partijen, alsook de relatie met de
luchtvaartmaatschappijen, is hierin van groot belang en zij zullen nauw
betrokken worden bij de stappen die eventueel gezet gaan worden door
Nederland, alsook indien volgend uit de evaluatie door de Europese
Commissie.

22

Overweging 33 van de PNR-richtlijn: «Deze richtlijn laat onverlet dat de lidstaten krachtens hun
nationaal recht een systeem kunnen opzetten voor het verzamelen en verwerken van
PNR-gegevens van marktdeelnemers die geen luchtvaartmaatschappij zijn, zoals reisbureaus
en touroperators die diensten in verband met reizen aanbieden, met inbegrip van het boeken
van vluchten, waarvoor zij PNR-gegevens verzamelen en verwerken, of van andere
vervoerders dan de in deze richtlijn bepaalde, mits dit nationale recht in overeenstemming is
met het recht van de Unie.»
23
Kamerstukken II 2017/18, 34 861, nr. 3, blz. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

13

Vraag 8 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen op bladzijde 3 van de memorie van
toelichting dat passagiers duidelijk en nauwkeurig moeten worden
geïnformeerd over het verzamelen van PNR-gegevens, het doel ervan en
over hun rechten. De aan het woord zijnde leden vragen hoe dit er in de
praktijk uit gaat zien. Kan aan deze informatieplicht voldaan worden door
ergens in de algemene voorwaarden een zinnetje te wijden aan het
verzamelen van PNR-gegevens? Of worden passagiers vóór de aankoop
van hun vliegtickets actief gewezen op het feit dat hun data worden
verzameld en opgeslagen?
Op de website www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/luchtvaart/
reisgegevens-luchtvaart worden burgers geïnformeerd over het gebruik
van PNR-gegevens door de overheid. Op deze website staat nu informatie
over het gebruik van PNR-gegevens door de Douane en de KMar; hieraan
wordt de Pi-NL toegevoegd. Ook de luchtvaartmaatschappijen informeren
hun passagiers over de verwerking van hun gegevens. Door ICAO
(International Civil Aviation Organization) wordt in haar richtlijnen (ICAO
Doc 9944 Guidelines on Passenger Name Record Data) aangegeven dat
luchtvaartmaatschappijen hun passagiers dienen te informeren over het
verstrekken van PNR- gegevens aan autoriteiten. Dit geschiedt middels
een «Notice to passengers» die bijvoorbeeld tijdens het boeken van een
vlucht of bij de aanschaf van een ticket wordt weergegeven. Dit bericht
moet ook het specifieke doel van de informatieverzameling aanduiden,
evenals de manier waarop passagiers hun data kunnen opvragen en
kunnen corrigeren. ICAO heeft een aantal voorbeelden in haar richtlijn
gepubliceerd die luchtvaartmaatschappijen kunnen gebruiken om hun
passagiers te informeren.
2.2. De Passagiersinformatie-eenheid (Pi-NL)
Vraag 9 (VVD
De leden van de VVD-fractie constateren dat op grond van artikel 9 van
het wetsvoorstel alleen het openbaar ministerie (OM), de politie, de
bijzondere opsporingsdiensten, de KMar en de Rijksrecherche gegevens
van de Pi-NL kunnen verzoeken of ontvangen. Daarnaast regelt artikel 5,
tweede lid, dat de Pi-NL wordt ondergebracht bij een instantie die
bevoegd is terroristische of ernstige misdrijven te voorkomen, op te
sporen, te onderzoeken of te vervolgen. In de memorie van toelichting
lezen deze leden dat de regering voornemens is daarvoor de KMar aan te
wijzen. Zij vragen hoe de relatie tussen de Pi-NL en de KMar er precies uit
zal zien. Moet de KMar gegevens opvragen van de instantie die bij
haarzelf is ondergebracht? Waarom is er eigenlijk voor gekozen de Pi-NL
onder te brengen bij de KMar? De Minister van Justitie en Veiligheid is
verantwoordelijk voor de uitvoering van de taken van de Pi-NL, terwijl de
KMar onder verantwoordelijkheid van Defensie valt. Was het niet beter
geweest een instantie te zoeken die onder het Ministerie van Justitie en
Veiligheid valt, zoals het OM? Overigens, waarom moet de Pi-NL bij een
andere instantie worden ondergebracht? Vloeit die verplichting voort uit
de richtlijn? De Pi-NL wordt toch een eenheid met een eigen wettelijke
taak en bevoegdheden? Zou het dan niet een op zichzelf staande instantie
kunnen zijn, die dus niet hoeft te worden ondergebracht bij een andere
instantie?
De leden van de VVD-fractie constateren terecht dat de Pi-NL een
gespecialiseerde eenheid is met een eigen wettelijke taak en bevoegdheden. Deze specifieke taken zijn rechtstreeks bij wet aan de Pi-NL
geattribueerd. Ingevolge de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel moet de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

14

Pi-NL ondergebracht worden bij een door de Minister op te richten of aan
te wijzen instantie – of een onderdeel daarvan – die bevoegd is terroristische en ernstige misdrijven te voorkomen, op te sporen, te onderzoeken
of te vervolgen. Op basis van de wettelijke eisen en aanvullende criteria
(waaronder juridische, bestuurlijke en operationele criteria) ten aanzien
van de positionering van de Pi-NL zijn een aantal opties over het
onderbrengen van de Pi-NL nader geanalyseerd en tegen elkaar
afgewogen. De positionering van de Pi-NL moet het effectief en efficiënt
functioneren van de eenheid ondersteunen. In deze afweging is de optie
van een nog op te richten zelfstandige eenheid binnen het departement
van Justitie en Veiligheid onderzocht. Hierbij werd gestuit op het beletsel
dat indien de zelfstandige eenheid niet binnen een instantie wordt
geplaatst die bevoegd is terroristische misdrijven en ernstige criminaliteit
te onderzoeken, te voorkomen, op te sporen of te vervolgen, aan deze
eenheid een opsporingsbevoegdheid toegekend dient te worden (zie het
hiervoor aangehaalde artikel 4, eerste lid, van de PNR-richtlijn). Dat laatste
bleek niet mogelijk omdat de Pi-NL als zodanig geen opsporingstaak
heeft, maar slechts een analyse- en informatietaak ten behoeven van de
opsporing. Dit heeft ertoe geleid dat de Pi-NL als zelfstandige eenheid bij
een bestaande organisatie gepositioneerd diende te worden. De KMar
heeft aangeboden de zelfstandige eenheid Pi-NL te huisvesten. Daarbij is
gekeken of KMar aan alle criteria voldoet. Zoals hiervoor vermeld voldoet
de KMar aan de criteria van artikel 4, eerste lid van de PNR-richtlijn.
Deze leden stellen voorts terecht dat ik als Minister van Justitie en
Veiligheid verantwoordelijk ben voor de uitvoering van de taken van de
Pi-NL, terwijl de KMar onder verantwoordelijkheid van Defensie valt. Deze
leden vermelden voorts terecht dat de KMar uitsluitend als bevoegde
instantie PNR-gegevens en de verwerkingsresultaten aan de Pi-NL kan
verzoeken en van de Pi-NL kan ontvangen. Voor een uiteenzetting van de
verhouding tussen de zelfstandige taakuitvoering van de Pi-NL en het
beheersmatige positionering bij de KMar verwijs ik graag naar de
beantwoording van vraag 1 van de leden van de CDA-fractie. Wat betreft
de vragen van de VVD-fractie over de verhouding tussen Defensie, Pi-NL
en het Ministerie van Justitie en Veiligheid wil ik naast mijn beantwoording van vraag 1 van de leden van de CDA-fractie nog opmerken dat
deze verhouding op hoofdlijnen is geënt op het sturingsmodel «VenJ,
sturing en uitvoering in balans». In het sturingsmodel van de Pi-NL
worden drie rollen onderscheiden: die van opdrachtgever (MinJenV /
NCTV), eigenaar (Defensie) en opdrachtnemer (hoofd Pi-NL). Deze
rolverdeling wordt vastgelegd in bestuursafspraken tussen NCTV en
Defensie en de uitwerking van deze rollen wordt thans door deze partijen
uitgewerkt in een zogenaamde contourennota.
Vraag 10 (CDA)
De leden van de CDA-fractie begrijpen de keuze om de KMar aan te
merken als de passagiersinformatie-eenheid in Nederland. Met de
naderende implementatiedatum vragen zij of de twee genoemde
overeenkomsten in de memorie van toelichting klaar zijn. Zo nee, is er
zicht op het afronden van de totstandkoming van deze overeenkomsten?
Zoals hiervoor is uiteengezet, wordt, anders dan deze leden stellen, de
KMar niet aangewezen als de Pi-NL. De Pi-NL is een zelfstandige eenheid.
De Pi-NL wordt weliswaar beheersmatig ondergebracht bij de KMar, maar
dit betekent niet dat de KMar de Nederlandse PIU wordt. Het klopt dat er
een tweetal overeenkomsten gesloten zal worden tussen de Minister van
Justitie en Veiligheid en de Minister van Defensie. Dit betreft een
bestuursafspraak en een verwerkersovereenkomst. Genoemde overeenkomsten zijn thans in voorbereiding en kunnen aanstaande april door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

15

partijen worden ondertekend. Dit is voordat de implementatie van de
richtlijn verstrijkt, namelijk 25 mei 2018.
Vraag 11 (CDA)
Deze leden lezen dat de Pi-NL gebruik kan maken van risico-criteria bij de
analyse van de ontvangen gegevens. Op basis hiervan worden passagiers
ingedeeld in categorieën van hoog en laag risico. Met de PNR-richtlijn
komt er enige uniformiteit in de verstrekking en verwerking van
PNR-gegevens. Betekent dit dat lidstaten nog wel afzonderlijke risicocriteria hanteren? Voornoemde leden zien in dat voor elke lidstaat
risico-criteria enigszins kunnen afwijken, maar toch zal er ook enige
overlap zijn. Is er sprake van uitwisseling van risico-criteria om de
opsporing en het onderzoek mogelijk te verbeteren? Zijn risico-criteria aan
te merken als persoonsgegevens?
De Pi-NL kan bij de beoordeling van PNR-gegevens voorafgaand aan de
geplande aankomst van passagiers in of gepland vertrek uit Nederland
gebruik maken van risico-criteria. Dit is vastgelegd in artikel 6, tweede lid,
onder b, van het onderhavige wetsvoorstel. Deze beoordeling heeft tot
doel verdachte reisbewegingen in kaart te brengen. De risico-criteria
vormen aaneengeschakeld, als set, de zogeheten risicoprofielen en komen
tot stand door analyse van (gedepersonaliseerde) PNR-gegevens,
criminaliteitsanalyses en andere relevante informatie op basis waarvan de
criteria worden bepaald die in verband worden gebracht met terrorisme
en andere specifieke ernstige strafbare feiten. De criteria kunnen
bijvoorbeeld bepaald reisgedrag en reisroutes betreffen. De risico-criteria
mogen niet zijn gebaseerd op ras of etnische afkomst, godsdienst of
levensovertuiging, politieke gezindheid, lidmaatschap van een vakvereniging, gezondheid, seksuele leven of seksuele geaardheid van betrokkenen (artikel 7, derde lid, van het wetsvoorstel). De risico-criteria zullen
zelf geen persoonsgegevens bevatten en kunnen als zodanig niet als
persoonsgegevens in de zin van de Wet politiegegevens (Wpg) aangemerkt.
Nadat een overeenkomst van de PNR-gegevens van een persoon met een
bepaalde set van risico-criteria is vastgesteld, zal de Pi-NL beoordelen of
doorgifte van de PNR-gegevens en de verwerkingsresultaten aan een
bevoegde instantie of Europol met het oog op nader onderzoek naar die
persoon door die instantie nodig is. De bevoegde instantie zal vervolgens
op basis van eigen bevoegdheden nader onderzoek doen. De positieve
overeenkomst van een verwerking met behulp van risico-criteria moet
altijd op niet-geautomatiseerde wijze worden gecontroleerd en mag
daarom slechts worden doorgegeven aan een bevoegde instantie, aan
Europol of aan de PIU van een andere lidstaat na menselijke tussenkomst.
Dit is vastgelegd in artikel 8 van het wetsvoorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen of lidstaten afzonderlijke risico-criteria
kunnen hanteren en of deze worden uitgewisseld om opsporing en
onderzoek te verbeteren. Ik kan u daar als volgt op antwoorden. Iedere
lidstaat kan eigen risico-criteria opstellen om tegen de PNR-gegevens te
matchen in de PIU. Er zal ook worden samengewerkt tussen PIU’s in het
gezamenlijk opstellen van risico-criteria. De kaders voor de internationale
samenwerking en uitwisseling tussen PIU’s worden vormgegeven in
EU-verband. Deze samenwerking vindt onder meer plaats in de zogeheten
«Informal Working Group on PNR», een samenwerkingsverband dat
tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU is opgericht.24

24

ST9368/2016 REV 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

16

Vraag 12 (CDA)
Een derde en laatste bevoegdheid van de Pi-NL is het analyseren van
PNR-gegevens voor het formuleren van nieuwe risico-criteria of het
bijstellen van bestaande risico-criteria die kunnen worden gebruikt bij het
verwerken van PNR-gegevens. Wie gaat deze taak uitvoeren? Beschikt de
KMar over de benodigde kennis en ervaring voor deze taak?
Zoals hiervoor is uiteengezet is de Pi-NL een zelfstandige eenheid. De
bevoegdheden uit hoofde van de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel zijn
rechtstreeks geattribueerd aan de Pi-NL. Het formuleren van nieuwe
risico-criteria of het bijstellen van bestaande risico-criteria gebeurt door
de Pi-NL, in samenwerking met de betrokken bevoegde instanties. Zo
heeft onder meer de KMar ervaring in het verwerken van API-gegevens
met behulp van risico-criteria op basis van haar huidige bevoegdheden.
Vraag 13 (D66)
De leden van de D66-fractie vragen de keuze voor het onderbrengen van
de Pi-NL bij de KMar nader toe te lichten. Welke alternatieven heeft de
regering overwogen? Waarom is gekozen voor de KMar? Is de regering
zich bewust van de grote druk op de capaciteit van de KMar? Is de
regering zich ervan bewust dat deze additionele taak mogelijk ten koste
zal gaan van andere taken van de KMar? Stelt de regering extra budget
beschikbaar voor het uitvoeren van de Pi-NL taak? Vindt de regering het
uitvoeren van een richtlijn, waarvan de noodzaak en proportionaliteit
nooit aangetoond zijn en die hoogstwaarschijnlijk op korte termijn
aangepast moet worden gezien het feit dat grote onderdelen van de
richtlijn in strijd zijn met de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, een verantwoorde besteding van de beperkte middelen die de
KMar tot zijn beschikking heeft?
Voor het antwoord van de leden van de D66-fractie op de vraag naar de
keuze voor het onderbrengen van de Pi-NL bij de KMar verwijs ik deze
leden graag naar de beantwoording van vraag 9 van de leden van de
VVD-fractie.
Wat betreft uw vragen over de belasting op de capaciteit van de KMar wil
ik er graag op wijzen dat de Pi-NL-taak géén extra KMar-taak betreft. Zoals
uiteengezet in deze paragraaf bij de vraag 9 van leden van de VVD-fractie
is de Pi-NL een zelfstandige eenheid met een eigen wettelijke taak en
bevoegdheden. Deze eenheid wordt weliswaar ondergebracht bij de
KMar, maar is geen onderdeel van de KMar. De Pi-NL valt onder het gezag
van de Minister van Justitie en Veiligheid.
Nu de Pi-NL een eenheid met een eigen wettelijke taak betreft, is voor de
financiering van de eenheid een zelfstandig budget toegekend. Vanuit de
reguliere begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid is jaarlijks
€ 11 miljoen voor de uitvoering van de PNR-wet uitgetrokken; daar komt
€ 1,2 miljoen bij in 2018, € 5 miljoen in 2019 en € 5 miljoen bij in 2020.
Vanaf 2020 is derhalve een budget van € 22,2 miljoen beschikbaar,
waarvan een deel voor de Pi-NL is bestemd en een deel naar overige
betrokken partijen (waaronder de Justitiële Informatie Dienst als
beheerder van het TRIP-systeem), de aangewezen bevoegde instanties en
de ketenpartners, zoals de zittende magistratuur en de Dienst Justitiële
Inrichtingen). Op basis van monitoring en evaluatie van de output van de
Pi-NL en de impact hiervan op de keten, welke in 2018 en 2019 plaatsvinden, wordt mede gelet op beleidsprioriteiten de structurele middelen
die in 2019 en 2020 beschikbaar komen voor de betrokken ketenpartners
verdeeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

17

Wat betreft de stelling van deze leden dat grote onderdelen van de
PNR-richtlijn in strijd zouden zijn met de door het EU-Handvest gewaarborgde grondrechten verwijs ik graag naar paragraaf 5.
Vraag 14 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen dat er een tweetal overeenkomsten
gesloten zal worden tussen de Minister van Justitie en Veiligheid en de
Minister van Defensie. Deze leden vragen wie van de twee Ministers
uiteindelijk politiek de hoofdverantwoordelijkheid heeft over Pi-NL.
Ingevolge artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel, ben ik als Minister van
Justitie en Veiligheid politiek hoofdverantwoordelijk voor de taakuitvoering van de Pi-NL. Daarnaast worden verdere afspraken over de taken
en verantwoordelijkheden tussen het Ministerie van Justitie en Veiligheid
en Ministerie van Defensie ten aanzien van het beheer, vastgelegd in een
bestuursafspraak. Hierin wordt ook de rolverdeling vastgelegd. Zie
hiervoor voorts mijn antwoord op vraag 9 van de leden van de
VVD-fractie.
2.3. Gegevensuitwisseling en doorgifte
Vraag 15 (SP)
De leden van de SP-fractie vragen of doorverstrekking van gegevens aan
derden mogelijk is door de politie, omdat paragraaf 2 en 3 van de Wet
politiegegevens niet van toepassing zijn op de gegevensverwerking door
de Pi-NL. Zo ja, waarom? Zo nee, kan de regering uitleggen hoe de
passage op bladzijde 6 van de memorie van toelichting dan gelezen moet
worden waar staat dat de bepalingen in paragraaf 2 van de Wet politiegegevens die betrekking hebben op de verwerking van politiegegevens met
het oog op de uitvoering van de politietaak en de bepalingen in paragraaf
3 die geen betrekking hebben op de doorgifte aan derde landen niet van
toepassing zullen zijn op de gegevensverwerking door de Pi-NL.
Zodra door de Pi-NL gegevens worden doorgegeven aan de politie, vallen
deze gegevens onder het regime van de Wet politiegegevens (Wpg) en
gelden voor verstrekking van die gegevens aan derden de in de Wpg
opgenomen voorschriften.25 Een belangrijke beperking van de
mogelijkheid voor de politie om de van de Pi-NL ontvangen gegevens
door te verstrekken aan derden is opgenomen in artikel 9, tweede lid, van
het wetsvoorstel: verdere verstrekking van die gegevens door de politie is
slechts mogelijk voor het voorkomen, opsporen, onderzoeken of
vervolgen van terroristische of specifieke ernstige misdrijven zoals
opgenomen in bijlage 2 bij de PNR-richtlijn en het wetsvoorstel.
Voorts vermeld ik in antwoord op de vragen van de leden van de
SP-fractie naar de toepassing van de Wpg het volgende. De Wpg heeft
betrekking op de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de
uitvoering van de politietaak, bedoeld in de artikelen 3 en 4 van de
Politiewet 2012. De Pi-NL is echter niet belast met de uitvoering van de
politietaak. De PNR-gegevens zijn daarom zolang deze door de Pi-NL niet
zijn verstrekt aan de politie geen politiegegevens in de zin van de Wpg.
Echter, de Wpg wordt in het wetsvoorstel wel deels van overeenkomstige
toepassing verklaard op de gegevensverwerking door de Pi-NL. Op de
verwerking van de PNR-gegevens door de Pi-NL zijn namelijk door de
PNR-richtlijn bepaalde artikelen van het Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de
25

Een politiegegeven is volgens artikel 1, onder a, van de Wpg elk persoonsgegeven dat in het
kader van de uitoefening van de politietaak wordt verwerkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

18

Raad van toepassing. Deze bepalingen zijn geïmplementeerd in de Wpg
en zien op de vertrouwelijkheid van verwerking, de beveiliging, de rechten
van betrokkenen en het toezicht. Genoemde bepalingen van de Wpg
zullen daarom van overeenkomstige toepassing zijn op de verwerking van
PNR-gegevens door de Pi-NL. Artikel 17 van het wetsvoorstel verwijst
daartoe naar de desbetreffende bepalingen van de Wpg. Voorts zullen
bepalingen uit de Wpg die zien op verstrekkingen van gegevens aan derde
landen van overeenkomstige toepassing zijn op de verstrekking van
PNR-gegevens door de Pi-NL aan bevoegde autoriteiten van derde
landen.26 Ook dit schrijft de PNR-richtlijn voor.27 De bepalingen in
paragraaf 2 van de Wpg die betrekking hebben op de verwerking van
politiegegevens met het oog op de uitvoering van de politietaak en de
bepalingen in paragraaf 3 van de Wpg die geen betrekking hebben op de
doorgifte aan derde landen zullen niet van overeenkomstige toepassing
zijn op de gegevensverwerking door de Pi-NL. De reden hiervoor is dat die
bepalingen uitgaan van een andere doelbeperking en een ruimer
verstrekkingenregime dan die gelden voor de verwerking van
PNR-gegevens door de Pi-NL.
2.4. Gegevensbescherming en -beveiliging
Vraag 16 (VVD)
De leden van de VVD-fractie lezen dat de verwerking van passagiersgegevens ook onder de huidige Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp)
valt en in de toekomst onder de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Op 13 februari 2018 heeft de Minister voor Rechtsbescherming een nota van wijziging van de Uitvoeringswet AVG naar de
Kamer gestuurd. Zal het onderhavige wetsvoorstel nog op worden
aangepast?
Graag wil ik bij deze leden de indruk wegnemen dat sprake is van een
overlap tussen de PNR-richtlijn en de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) wat betreft het gegevensregime dat op de
PNR-gegevens van toepassing is. Voor de verwerking van de
PNR-gegevens door de Pi-NL gelden specifieke gegevensbeschermingsregels die in de artikelen 17 tot en met 23 van het wetsvoorstel zijn
opgenomen. Dit betreft in de eerste plaats gegevensbeschermingsregels
die uit de PNR-richtlijn volgen (artikel 18 tot en met 23 van het
wetsvoorstel). Voor de verwerking van de PNR-gegevens door de Pi-NL
gelden in de tweede plaats voorschriften op grond van het Kaderbesluit
2008/977/JBZ en de Richtlijn 2016/680 die voormeld Kaderbesluit
vervangt.28 Deze voorschriften zien onder meer op de vertrouwelijkheid
van verwerking, de beveiliging, het inzage- en correctierecht, het recht van
beroep en het toezicht op de gegevensverwerking. De voorschriften uit
genoemd Kaderbesluit zijn geïmplementeerd in de Wpg. In artikel 17 van
onderhavig wetsvoorstel worden de desbetreffende bepalingen uit de
Wpg daarom van overeenkomstige toepassing verklaard op de
verwerking van de PNR-gegevens door de Pi-NL.
De verwerking van PNR-gegevens door de luchtvaartmaatschappijen
daarentegen valt thans onder de werkingssfeer van de Wet bescherming
persoonsgegevens en vanaf 25 mei 2018 onder de werkingssfeer van de
26

Dit betreft artikel 17 van de Wpg, na wijziging van de Wpg ter implementatie van de Richtlijn
gegevensbescherming opsporing en vervolging (Richtlijn 2016/680) artikel 17a Wpg.
27
Artikel 11, eerste lid, van de PNR-richtlijn verwijst naar voorschriften van het Kaderbesluit
2008/977/JBZ, dat thans is geïmplementeerd in artikel 17 van de Wpg. Zie artikel 13, eerste lid,
onder d, van het wetsvoorstel.
28
Zie artikel 13 van de PNR-richtlijn en overweging 27 van de considerans van de PNR-richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

19

Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) en de Uitvoeringswet AVG (UAVG). Deze leden merken terecht op dat op 13 februari
2018 een nota van wijziging bij uw Kamer is ingediend (Kamerstukken II,
34 851, nr. 8), welke strekt tot wijziging van de UAVG. De daarin vervatte
regels zullen, indien tot wet verheven, onverkort van toepassing zijn op de
verwerking van PNR-gegevens door de luchtvaartmaatschappijen.
Aanpassing van het wetsvoorstel op voormelde nota van wijziging is gelet
op het vorenstaande niet nodig.
Volledigheidshalve merk ik nog op dat in een nota van wijziging in het
wetstraject tot wijziging van onder meer de Wpg ter implementatie van de
Richtlijn gegevensbescherming opsporing en vervolging (Richtlijn
2016/680), zal worden verzekerd dat artikel 17 het van onderhavig
wetsvoorstel in overeenstemming wordt gebracht met de desbetreffende
wijziging van de Wpg.29
3. Uitvoeringslasten
Vraag 17 (VVD)
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering kan de aangeven
wanneer Pi-NL gereed voor werkzaamheden zal zijn.
De Pi-NL zal gereed zijn voor haar werkzaamheden op het moment dat de
implementatiedatum van de richtlijn verstrijkt, op 25 mei 2018, en zal
feitelijk met haar werkzaamheden kunnen aanvangen als onderhavig
wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt.
4. Advies en consultatie
Vraag 18 (CDA)
De leden van de CDA-fractie merken op, mede naar aanleiding van de
reactie van de Autoriteit Persoonsgegevens (AP), dat in de implementatie
van de PNR-richtlijn weinig aandacht wordt besteed aan de Algemene
Verordening Gegevensbescherming (AVG) terwijl er volgens deze leden
een onmiskenbare overlap is in de richtlijn en de verordening, met name
in de werking van beide in de praktijk. Daarom vragen zij of de regering
langer kan stilstaan bij de werking van de PNR-richtlijn en de AVG in de
praktijk en hoe deze elkaar aanvullen of overlappen.
Zoals hiervoor in paragraaf 2.4. in antwoord op de vragen van de leden
van de VVD-fractie reeds uiteengezet, is er geen sprake van een overlap
tussen de PNR-richtlijn en de AVG wat betreft het gegevensregime dat op
de verwerking van PNR-gegevens van toepassing is. Op de verwerking
van de PNR-gegevens door de Pi-NL zijn de in het wetsvoorstel
opgenomen gegevensbeschermingsregels van toepassing. Dit betreft
enerzijds regels ter implementatie van de relevante bepalingen van de
PNR-richtlijn en anderzijds de voorschriften op grond van het Kaderbesluit
2008/977/JBZ en de Richtlijn 2016/680 die voormeld Kaderbesluit zal
vervangen. De verwerking van PNR-gegevens door de luchtvaartmaatschappijen valt thans onder de werkingssfeer van de Wet bescherming
persoonsgegevens en vanaf 25 mei 2018 onder de AVG en de UAVG.

29

Kamerstukken II 2018/19, 34 889.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

20

Vraag 19 (SP)
De leden van de SP-fractie hebben gelezen dat de AP in het conceptwetsvoorstel een gedegen onderbouwing van de proportionaliteit en de
subsidiariteit mist. Kan de regering verduidelijken hoe nu precies het van
toepassing verklaren van de bepalingen van de PNR-richtlijn op de
intra-EU vluchten de privacyschending van een onbepaalde grote groep
mensen rechtvaardigt? Kan de regering ingaan op de effectiviteit van het
op grote schaal verzamelen van gegevens, zeker ook gezien het eerdere
onderzoek naar de effectiviteit van Automatic Number Plate Recognition?
Voor de beantwoording van de vraag naar de noodzaak, effectiviteit,
proportionaliteit en subsidiariteit van het wetsvoorstel verwijs ik deze
leden graag naar paragraaf 2.1. en het antwoord op vraag 4 van de leden
van de D66-fractie en vraag 5 van de leden van de GroenLinks-fractie.
De leden van de SP-fractie vragen de regering voorts in te gaan op de
effectiviteit van het op grote schaal verzamelen van gegevens, dit gezien
het eerdere onderzoek naar de effectiviteit van Automatic Number Plate
Recognition (ANPR). Ik ga ervan uit dat deze leden doelen op het in 2016
in opdracht van het WODC uitgevoerd onderzoek naar de meerwaarde
van de ANPR-gegevens voor de opsporing. 30 In dit rapport wordt
ingegaan op bestaande toepassingen en wordt ook verwezen naar een
eerder rapport van DSP. 31 In het rapport uit 2016 wordt vastgesteld, onder
verwijzing naar het rapport van DSP, dat ANPR-informatie niet altijd
rechtstreeks tot opheldering van een misdrijf leidt, maar een bijdrage kan
leveren aan het onderzoek door aanwijzingen over personen die wel of
niet in de buurt van het misdrijf waren en dat de meerwaarde is dat
gegevens die belangrijke aanwijzingen voor de opsporing kunnen
opleveren, worden bewaard.32 Ik merk op dat, zoals in reeds in antwoord
op vraag 4 van de leden van de D66-fractie heb uiteengezet, de
meerwaarde van PNR-gegevens erin is gelegen dat de analyse van deze
gegevens zal bijdragen aan het voorkomen, opsporen, vervolgen en
onderzoeken van terroristische en ernstige misdrijven, alsmede het in
kaart brengen van criminele netwerken.
5. Advies van het HvJEU betreffende uitwisseling PNR
EU-Canada
Vraag 20 (VVD)
De leden van de VVD-fractie vragen hoe rekening is gehouden met de
adviezen van het Hof van Justitie over de verenigbaarheid van de opslag
van PNR-gegevens met het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie. Zij vragen waarom de regering niet zelf een analyse geeft
over de toekomstbestendigheid van deze richtlijn?
Het advies van het Hof van Justitie van de EU (Hofadvies) betreft de
voorgenomen overeenkomst tussen de EU en Canada en heeft geen
betrekking op de PNR-richtlijn. Nederland dient uit te gaan van de
rechtsgeldigheid van de richtlijn. Alleen het Hof van Justitie van de EU
kan een oordeel geven over de rechtsgeldigheid van de richtlijn. Hiernaast
zou de Europese Commissie op grond van haar eigen analyse van het
30

ANPR: toepassingen en ontwikkelingen; Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het
WODC, 2016.
31
Hits en hints. De mogelijke meerwaarde van ANPR voor de opsporing, uitgevoerd door de
DSP-groep in opdracht van het WODC; bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 31 051, nr. 10.
32
ANPR: toepassingen en ontwikkelingen; Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het
WODC, 2016, blz. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

21

Hofadvies kunnen concluderen dat de richtlijn dient te worden aangepast.
De Uniewetgever kan de richtlijn alleen aanpassen op voorstel van de
Europese Commissie. De Europese Commissie heeft inmiddels echter
geconcludeerd dat het Hofadvies geen consequenties heeft voor de
richtlijn.
Ik heb kennisgenomen van het advies van de afdeling Advisering van de
Raad van State. De Afdeling is bezorgd over de toekomstbestendigheid
van de richtlijn. Ik zie geen reden om naast dit advies zelf een analyse over
de toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn uit te voeren. Als de
conclusie van een eigen analyse zou luiden dat er spanning bestaat tussen
de richtlijn en het Europese recht, dan zou dit geen gevolgen hebben voor
de plicht om de geldende richtlijn te implementeren en evenmin leiden tot
heroverweging of aanpassing van de richtlijn. De Nederlandse regering
zou dus geen gevolgen kunnen verbinden aan een dergelijke analyse.
Hierbij komt het volgende. Als elke lidstaat een eigen analyse zou
uitvoeren en bekendmaken, dan zou dit ertoe kunnen leiden dat bij alle
betrokkenen onzekerheid of zelfs verwarring ontstaat over de door hen te
hanteren juridische kaders. Dit betreft onder meer de luchtvaartmaatschappijen, de PIU’s van de lidstaten, de politiediensten en het openbaar
ministerie. De regering is er dan ook voorstander van dat de Europese
Commissie de regie houdt.
De leden van de VVD-fractie wijzen erop dat de richtlijn door de Europese
Commissie is voorgesteld. De Uniewetgever kan de richtlijn alleen
wijzigen op voorstel van de Europese Commissie. Dat geldt ook in het
geval een uitspraak van het EU-Hof van Justitie aanleiding zou geven om
regelgeving aan te passen.
Vraag 21 (VVD)
Verder willen de leden van de VVD-fractie weten waarom het niet
opportuun is om de Europese Commissie om een visie te vragen? De
richtlijn komt immers zelf van de zijde van de Europese Commissie.
In reactie hierop schets ik eerst een aantal ontwikkelingen op EU-niveau
naar aanleiding van het Hofadvies. Dit advies werd uitgebracht op 26 juli
2017. Kort na het zomerreces van de EU (augustus 2017) heeft de
Europese Commissie de mededeling gedaan dat de lidstaten gehouden
blijven om de PNR-richtlijn te implementeren. Hiernaast meldde de
Europese Commissie dat zij het Hofadvies verder bestudeerde om
mogelijke gevolgen in kaart te brengen. In het najaar van 2017 ging de
aandacht van de Europese Commissie in de eerste plaats uit naar de
gevolgen van het Hofadvies voor de voorgenomen overeenkomst tussen
de EU en Canada. Dit heeft ertoe geleid dat de Raad in november een
mandaat heeft vastgesteld voor nieuwe onderhandelingen met Canada
over een overeenkomst tussen de Europese Unie en Canada voor de
overdracht en het gebruik van PNR-gegevens.
In oktober 2017 heeft de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en
binnenlandse zaken (LIBE) van het Europees Parlement (EP) vragen
gesteld aan de Europese Commissie over de gevolgen van het Hofadvies
onder meer voor de PNR-richtlijn. Hierover is gesproken in de vergadering
van de LIBE-commissie met de Commissaris voor Veiligheidsunie op
19 oktober 2017. De Commissaris heeft toen naar voren gebracht dat de
Europese Commissie vasthoudt aan de tijdige implementatie door de
lidstaten van de PNR-richtlijn. Hij is verder niet ingegaan op vragen over
gevolgen van het Hof advies voor de PNR-richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

22

Hiernaast is in werkgroepen van de Raad gebleken dat er bij de lidstaten
grote steun is voor het voortzetten van de implementatie van de
PNR-richtlijn, vanuit het belang van het gebruik van PNR-gegevens voor
de bestrijding van terrorisme en (andere) ernstige criminaliteit. Ook in de
JBZ-raden van 12 en 13 oktober 2017 en van 7 en 8 december 2017 heeft
de Europese Commissie meegedeeld vast te houden aan implementatie
van de PNR-richtlijn uiterlijk op 25 mei 2018.
Vervolgens ga ik graag in op de positiebepaling van de regering zoals
verwoord in het nader rapport en de memorie van toelichting bij dit
wetsvoorstel. Ik heb in het najaar van 2017 gesignaleerd dat de gevolgen
van het Hofadvies op de agenda stonden van de Europese Commissie, dat
het Europees Parlement hierover vragen heeft gesteld en met de
Europese Commissie in discussie is gegaan en dat er bij de lidstaten forse
steun is voor voortzetting van de implementatie van de PNR-richtlijn. Ik
vond het in die fase – het najaar van 2017- niet het juiste moment om de
juridische toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn aan de orde te
stellen. De analyse van de Europese Commissie van het Hofadvies was
nog niet afgerond en ik vond het begrijpelijk dat de Europese Commissie
hiervoor enige tijd nam, want het (eventuele) aanpassen van een richtlijn
terwijl de implementatietermijn van die richtlijn nog loopt, kan tot grote
complicaties leiden. In dit geval zou het kunnen betekenen dat de opbouw
van de benodigde infrastructuur, waaronder informatie- en communicatiesystemen, in de lidstaten zou worden stilgezet en dat een nieuw wetgevingsproces op Europees niveau zou moeten worden afgewacht voordat
de EU klaar is voor het werken met PNR-gegevens, terwijl dit een
onderdeel is van de Europese afspraken voor de totstandbrenging van
een echte en doeltreffende Veiligheidsunie. Een voorstel tot wijziging van
de bestaande PNR-richtlijn kan verder bij de vele betrokken partijen (zoals
luchtvaartmaatschappijen, politiediensten, organisaties voor terrorismebestrijding) tot onduidelijkheid leiden over de status van de bestaande
richtlijn en de daarop gebaseerde activiteiten. Gezien deze situatie was de
inschatting dat het naar voren brengen van vragen over de toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn in het najaar van 2017 geen goede kans
maakte op een positieve respons van de Europese Commissie noch op
steun van de andere lidstaten.
Zoals aangegeven in het nader rapport deelt de regering de zorgen van de
Afdeling advisering van de Raad van State over de toekomstbestendigheid van de PNR-richtlijn. Inmiddels is een aantal maanden verstreken
en de Europese Commissie had zich specifiek op dit punt nog steeds niet
uitgelaten. Ik heb deze kwestie daarom aan de orde gesteld bij de
Europees Commissaris voor Veiligheidsunie, Sir Julian King. Daarbij heb
ik benadrukt dat ik vind dat de Europese Commissie het voortouw dient te
nemen omdat onzekerheid kan ontstaan over de PNR-richtlijn, ook na de
implementatie daarvan. De Europees Commissaris heeft in reactie daarop
naar voren gebracht dat het Hofadvies over de voorgenomen overeenkomst tussen de EU en Canada geen consequenties heeft voor
PNR-richtlijn, omdat het Hofadvies geen betrekking heeft op de
PNR-richtlijn; de richtlijn en de EU-Canada-overeenkomst betreffen twee
verschillende rechtsinstrumenten. Voorts heeft de Commissaris erop
gewezen dat hij over de voorgenomen EU-Canada overeenkomst in het
Europees Parlement heeft gemeld dat deze kwestie stap-voor-stap moet
worden opgelost. Dit betekent dat op basis van het daartoe verkregen
mandaat eerst nieuwe onderhandelingen met Canada worden gestart die
mogelijk tot aanpassing van de overeenkomst zullen leiden. De Commissaris heeft benadrukt dat hij zich zeer wel bewust is van het feit dat in
Nederland een verband wordt gelegd tussen het Hofadvies en de
PNR-richtlijn, hij stelt zich echter op het standpunt dat het Hofadvies geen
consequenties heeft voor de PNR-richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

23

Vraag 22 (CDA)
De leden van de CDA-fractie zien in dat naar aanleiding van het advies van
het Hof van Justitie over de EU-Canadese PNR-overeenkomst er ook
onduidelijkheid is ontstaan over de rechtsgeldigheid van de PNR-richtlijn.
Deze leden vragen of de regering kan aangeven of er in Europees verband
rekening wordt gehouden met mogelijke aanpassing van de PNR-richtlijn?
Verder vragen zij of Nederland op basis van het advies van het Hof van
Justitie op bepaalde punten de implementatie van de PNR-richtlijn zo kan
aanpassen dat deze in lijn is met het advies?
Ik heb geen aanwijzingen dat er in Europees verband een aanpassing van
de PNR-richtlijn wordt voorbereid. De Europese Commissie is initiatiefnemer voor Europese regelgeving, waaronder de wijziging van bestaande
regelgeving. Ik heb hierover contact opgenomen met de Commissaris
voor Veiligheidsunie, zoals beschreven in het antwoord op vraag 2 van de
leden van de VVD-fractie. In dat antwoord zette ik ook uiteen dat het een
rechtsgeldige richtlijn betreft en dat Nederland gehouden is de richtlijn te
implementeren.
De regering moet zich houden aan de inhoud van de richtlijn zoals deze
op Europees niveau is vastgesteld. Het verwerken van de punten uit het
advies van het Hof (dat overigens geen betrekking heeft op de richtlijn)
zou ertoe leiden dat van de inhoud van de richtlijn wordt afgeweken.
Lidstaten hebben alleen ruimte ten aanzien van de wijze van implementatie van een richtlijn, bijvoorbeeld de keuze of deze in de formele wet
wordt geregeld of in een ander algemeen verbindend voorschrift, dan wel
de manier waarop de Pi-NL wordt georganiseerd en waar deze eenheid
wordt ondergebracht.
Vraag 23 (CDA)
Verder willen de leden van de CDA-fractie weten wat de gevolgen zijn
indien de PNR-richtlijn door een rechter als onverenigbaar met het
Europese recht wordt verklaard?
Alleen het EU-Hof kan oordelen dat (onderdelen) van de PNR-richtlijn
strijdig zijn met het EU-recht. Het is denkbaar dat het EU-Hof op basis van
een prejudiciële vraag uitspraak zal doen over de verenigbaarheid van de
PNR-richtlijn met het Europese recht, met name met het Handvest voor de
grondrechten. Deze situatie is echter nu niet aan de orde. Op een
mogelijke toekomstige uitspraak kan dan ook niet worden vooruitgelopen.
Vraag 24 (D66)
De leden van de D66-fractie vragen de regering nader toe te lichten hoe de
gekozen wijze van implementatie van de PNR-richtlijn zich verhoudt tot de
plicht tot eerbiediging van de door het Handvest gewaarborgde grondrechten, met name ten aanzien van de gesignaleerde knelpunten
aangaande de afbakening van de PNR-gegevens die moeten worden
doorgegeven, de eisen die aan de modellen en criteria voor de geautomatiseerde verwerking van PNR-gegevens moeten worden gesteld, de
bewaring en gebruik van de PNR-gegevens, de nadere uitwerking van de
categorie ernstige misdrijven met het oog waarop PNR-gegevens mogen
worden verwerkt, de doorgifte van PNR-gegevens aan andere landen en
het recht van passagiers op informatie over de doorgifte van hun
PNR-gegevens.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

24

Ik verwijs ten aanzien van de vraag over de gekozen wijze van implementatie ten eerste naar de antwoorden op vraag 1 van leden van de
VVD-fractie en op vraag 3 van leden van de CDA-fractie. Verder wijs ik
erop dat een richtlijn verbindend is ten aanzien van het te bereiken
resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, maar dat aan de
nationale instanties de bevoegdheid wordt gelaten vorm en middelen te
kiezen (art. 288, derde alinea, EU-Werkingsverdrag). Dit impliceert dat
lidstaten hun nationale wetgeving zodanig dienen aan te passen dat het
doel van een richtlijn kan worden gerealiseerd. De PNR-richtlijn dient door
de Nederlandse wetgever dan ook onverkort te worden geïmplementeerd.
Bovendien zou in geval van afwijking van de richtlijn de samenwerking
met andere lidstaten in het gedrang komen, omdat de Nederlandse
wetgeving op het gebied van PNR zou afwijken van de juridische kaders in
andere lidstaten. Dit terwijl een van de doelstellingen van het PNR
voorstel is om de samenwerking tussen de lidstaten te verbeteren door
middel van het vaststellen van een gemeenschappelijk rechtskader. Deze
doelstelling is opgenomen in overweging (35) van de preambule van de
PNR-richtlijn.
De onderwerpen die de leden van de fractie van D66 noemen betreffen de
inhoud van de richtlijn. Zoals hiervoor uiteengezet kan Nederland als
lidstaat niet van de inhoud van de richtlijn afwijken.
Vraag 25 (D66)
De leden van de D66-fractie vragen welke gevolgen de uitspraak van het
Hof over de PNR-overeenkomst tussen de EU en Canada volgens de
regering moet hebben voor de PNR-richtlijn.
Ik zette in het voorgaande, in antwoord op vragen van leden van de
VVD-fractie, uiteen dat alleen het EU-Hof kan oordelen dat de PNR-richtlijn
in strijd is met het Unierecht. De regering moet uitgaan van de geldigheid
van de richtlijn, aangezien het Hof over de richtlijn geen uitspraak heeft
gedaan. De uitspraak over het voorgenomen PNR-verdrag tussen de EU
en Canada heeft geen gevolgen voor de implementatie van de richtlijn.
Vraag 26 (D66)
Daarnaast vragen deze leden de regering nader toe te lichten welke
concrete stappen de regering reeds gezet heeft of nog op korte termijn
gaat zetten om de PNR-richtlijn in lijn met het EU-Handvest te brengen. Is
de regering bereid deze kwestie aan de orde te stellen in de JBZ-raad en
bij de Europese Commissie?
Zoals in antwoord op vraag 2 van de leden van de VVD-fractie uiteengezet, heb ik deze kwestie aan de orde gesteld bij de Europees Commissaris voor Veiligheidsunie, Sir Julian King. Ik heb daarbij benadrukt dat ik
vind dat de Europese Commissie het voortouw dient te nemen. Ik verwijs
voor het overige naar mijn antwoord op vraag 2 van de VVD.
Vraag 27 (Groen Links)
De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat in dit wetsvoorstel
niet inhoudelijk wordt ingegaan op de mogelijke consequenties van het
advies van het Europese Hof van Justitie inzake de PNR-overeenkomst
tussen de EU en Canada. Nu die specifieke overeenkomst en de door dit
wetsvoorstel te implementeren Verordening vrijwel identiek zijn, hechten
deze leden er sterk aan dat ingegaan wordt op de door het Hof van
Justitie geconstateerde strijdigheden met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in het bijzonder het recht op eerbiediging

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

25

van het privéleven en bescherming van persoonsgegevens. Zij zien net
zoals de Afdeling advisering van de Raad van State ook het grote dilemma
van enerzijds de verplichting om de PNR-richtlijn te implementeren
waardoor anderzijds strijdigheden kunnen ontstaan met het EU-Handvest.
Om die strijdigheden of knelpunten op dit moment onbenoemd te laten
voert naar het oordeel van deze leden te ver. Graag ontvangen zij hierop
een precieze toelichting.
Het benoemen van mogelijke strijdigheden van de PNR-richtlijn met het
EU-Handvest vooronderstelt dat de Nederlandse regering een eigen
juridische toetsing uitvoert, gebaseerd op het Hofadvies. In de bovenstaande antwoorden op de vragen van de leden van de fracties van de
VVD en D66 heb ik betoogd dat de regering dient uit te gaan van de
rechtsgeldigheid van de richtlijn en dat een beoordeling van de toekomstbestendigheid van de richtlijn op EU-niveau plaats dient te vinden. De
Europese Commissie heeft laten weten dat het Hofadvies geen gevolgen
heeft voor de PNR-richtlijn.
Vraag 28 (ChristenUnie)
De leden van de ChristenUnie-fractie wijzen erop dat de Afdeling
advisering van de Raad van State zich kan verenigen met het standpunt
van de regering dat de implementatie doorgang moet vinden, nu de
PNR-richtlijn niet door het Hof ongeldig is verklaard. Tegelijk constateert
de Afdeling dat de PNR-richtlijn in het licht van het advies van het Hof van
Justitie in haar huidige vorm gelet op de hiervoor geschetste grondrechtelijke knelpunten op een aantal onderdelen in strijd is met de door het
Handvest gewaarborgde grondrechten. Deze fractieleden vragen of de
regering deze constatering onderschrijft.
Zoals gezegd, dient de regering uit te gaan van de geldigheid van de
PNR-richtlijn. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State was voor mij wel aanleiding om de toekomstbestendigheid van de
richtlijn aan de orde te stellen bij de bevoegde Europees Commissaris. Ik
heb dit toegelicht in de bovenstaande antwoorden op vragen van de leden
van de fracties van VVD, D66 en Groen Links.
Vraag 29 (ChristenUnie)
De leden van de fractie van de Christen Unie verzoeken de regering nader
toe te lichten welke stappen zij onderneemt met het doel de PNR-richtlijn
in overeenstemming met het EU-Handvest te brengen. De genoemde
leden willen weten of de regering er bij de Europese Commissie op heeft
aangedrongen om het standpunt, dat de plicht van de lidstaten om de
richtlijn te implementeren onveranderd blijft, te herzien? Voorts vragen zij
of de regering er bij de Europese Commissie op heeft aangedrongen
stappen te ondernemen om de richtlijn in overeenstemming met het
EU-Handvest te brengen. Zo nee, waarom niet?
Ik schetste in het voorgaande het krachtenveld binnen de EU en signaleerde dat de Europese Commissie stelt dat de implementatieplicht van de
lidstaten inzake de PNR-richtlijn ongewijzigd in stand blijft. Dit standpunt
is juridisch onderbouwd door het feit dat het advies van het Hof van
Justitie geen betrekking heeft op de PNR-richtlijn: de PNR-richtlijn is van
kracht. Het is gebleken dat deze benadering door de Raad wordt gesteund.
Ik heb over de implicaties van het Hofadvies voor de toekomstbestendigheid van de richtlijn gesproken met de Commissaris voor Veiligheidsunie. Op dit punt verwijs ik naar de bovenstaande antwoorden op de
vragen van de fracties van VVD, D66 en Groen Links.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

26

6. Evaluatie
Vraag 30 (VVD)
De leden van de VVD-fractie constateren dat in artikel 19 van de
PNR-richtlijn staat dat de Europese Commissie een evaluatie zal uitvoeren,
waarbij onder andere wordt gekeken naar de doeltreffendheid van de
gegevensuitwisseling tussen de lidstaten. Deze doeltreffendheid zal ook in
de nationale evaluatie worden meegenomen. Dit staat echter niet expliciet
in het wetsvoorstel zelf. Waarom is geen evaluatiebepaling opgenomen in
de wet? Kan de regering dit alsnog doen?
Deze leden merken terecht op dat de Europese Commissie op basis van
de door de lidstaten verstrekte informatie, uiterlijk op 25 mei 2020 een
evaluatie zal uitvoeren van de PNR-richtlijn.33 De Europese Commissie zal
daarin bijzondere aandacht besteden aan de naleving van de geldende
normen voor de bescherming van persoonsgegevens, de noodzakelijkheid
en evenredigheid van het verzamelen en het verwerken van
PNR-gegevens voor elk van de in deze richtlijn genoemde doelen, de
lengte van de bewaartermijn, de doeltreffendheid van de gegevensuitwisseling tussen de lidstaten, en de kwaliteit van de beoordelingen. Het
verslag zal ook een evaluatie bevatten van de noodzakelijkheid, evenredigheid en doeltreffendheid van het in het toepassingsgebied van deze
richtlijn opnemen van het verplicht verzamelen en doorgeven van
PNR-gegevens inzake alle of een aantal uitgekozen vluchten binnen de EU.
Deze leden wijzen er voorts terecht op dat in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel is vermeld dat een nationale evaluatie zal plaatsvinden en daarin bovengenoemde aspecten worden onderzocht, terwijl
een evaluatiebepaling in het wetsvoorstel ontbreekt. Deze evaluatie zal
een aanvang nemen een jaar na de inwerkingtreding van het onderhavig
wetsvoorstel. Het verslag van die evaluatie wordt binnen twee jaar na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel aan de Staten-Generaal gezonden.
In de nota van wijziging die gelijktijdig met voorliggende nota naar
aanleiding van het verslag bij uw Kamer wordt ingediend, wordt alsnog in
voormelde evaluatiebepaling voorzien.
7. Overig
Vraag 31 (CDA)
Allereerst willen de leden van de CDA-fractie benadrukken dat bij het
verzamelen en verwerken van gegevens van luchtvaartmaatschappijen de
uitvoering en handhaving van groot belang zijn. Hierbij brengen deze
leden in herinnering de nieuwsberichten dat paspoorten amper gecontroleerd worden of dat vingerafdrukken in het paspoort ongebruikt blijven.
Kan de regering aangeven hoe ervoor wordt gezorgd dat luchtvaartmaatschappijen deze gegevens controleren voordat ze deze verstrekken aan de
databanken?
Ik stel voorop dat de PNR-richtlijn niet de mogelijkheid biedt voor controle
of personen die een vervoersbewijs hebben gekocht ook daadwerkelijk
degenen zijn die van het vervoersbewijs gebruikmaken en of passagiers in
het vliegtuig reizen met een ticket op eigen naam.

33

Dit is bepaald in artikel 19 van de PNR-richtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

27

Voor inkomende vluchten van buiten de EU en/of het Schengengebied zijn
luchtvaartmaatschappijen op basis van de API-richtlijn verplicht om
volledige en juiste API-gegevens te verstrekken aan de Kmar.34 De
mogelijkheden voor een verplichte conformiteitscheck voor intraSchengen vluchten die vanuit de lidstaat vertrekken worden nu onderzocht. Onder conformiteitscheck wordt in deze enkel verstaan dat bij
vertrek wordt gecontroleerd of de naam op het identiteitsbewijs van de
passagier overeenkomt met de naam op het vervoersdocument. In deze
verkenning wordt de impact van een conformiteitscheck van ca. 14
miljoen passagiers, die vanuit Nederland binnen het Schengengebied
reizen, op het operationele proces van de luchtvaartsector meegenomen.
Aan de Europese Commissie is op initiatief van België en Nederland
tijdens de JBZ-raad van 8 maart 2018 gevraagd of zij de mogelijkheden wil
onderzoeken om conformiteitschecks door luchtvaartmaatschappijen
verplicht te stellen voor intra-Schengen vluchten.35
Ten aanzien van het ongebruikt blijven van vingerafdrukken in het
paspoort verwijs ik u naar mijn antwoord aan deze Kamer van 8 december
2017, waarin ik aangeef dat op dit moment vingerafdrukken in Nederlandse paspoorten niet worden gecontroleerd op (inter)nationale
luchthavens, maar dat Nederland en andere lidstaten wel bezig zijn om dit
mogelijk te maken. 36
Vraag 32 (SP)
De leden van de SP-fractie vragen in hoeverre dit nu voorliggende
wetsvoorstel afwijkt van het actieplan tegen jihadisme en radicalisme uit
2014 wat door de leden van de VVD-fractie en van de PvdA-fractie destijds
werd verworpen met de argumentatie dat er geen behoefte was aan «een
standaard vakantieregister»? Waarom is er niet voor gekozen dat de
overheid een lijst aanlevert aan luchtvaartmaatschappijen met namen van
verdachte personen en wanneer die personen langskomen de maatschappijen een seintje moeten geven aan de (opsporings-)instanties?
In het actieprogramma «Integrale aanpak jihadisme» is een groep
maatregelen opgenomen over informatie-uitwisseling en samenwerken.37
Maatregel 34 van dit actieprogramma ziet op versterking van de detectie
van jihadistische reisbewegingen en het gebruik van PNR-gegevens. In
het debat over het actieprogramma van 4 september 2014 heeft uw Kamer
aangegeven af te willen zien van het invoeren van een nationale wet op
de reisgegevens en te wachten op de PNR-richtlijn.38 De onderhandelingen over de PNR-richtlijn lagen op dat moment stil. Na de gebeurtenissen in Brussel, Parijs, Verviers en Kopenhagen steeg de druk op de EU
om de PNR-richtlijn af te ronden.39 Ook het Europees Parlement sprak
steun uit voor een spoedige afronding van de EU PNR-richtlijn in zijn
resolutie aangaande maatregelen ter bestrijding van terrorisme.40 Op
20 november 2015 vond een buitengewone JBZ-Raad plaats op initiatief
van Frankrijk naar aanleiding van de meest recente aanslagen.41 De JBZ
Raad formuleerde als belangrijkste punten de afronding van de
PNR-richtlijn en, om Schengen te behouden, systematische controles van
34

Artikel 4 van de API-richtlijn 2004/82/EC van 29 april 2004).
Handelingen II 2017/18, nr. 410. Verslag van de bijeenkomst van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) van 8 en 9 maart 2018 te Brussel. Handelingen II 2017/18, nr. 410.
36
Handelingen II, 2017/18, nr. 647.
37
Kamerstukken II, 2013–2014, 29 754, nr. 253 met Bijlage.
38
Kamerstukken II, 2013/14, 29 754, nr. 266.
39
Kamerstukken II, 2014/15, 32 317, nr. 284.
40
European Parliament resolution of 11 February 2015 on anti-terrorism measures (2015/
2530(RSP).
41
Verslag JBZ Raad 20 november 2015, Kamerstuk 32 317, nr. 360.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

28

EU-burgers aan de EU-buitengrenzen. Naar aanleiding van deze buitengewone JBZ-Raad heeft zowel de Europese Raad als het Europees
Parlement de onderhandelingen over de PNR-richtlijn af te ronden voor
het einde van 2015. De regering heeft zich op aangeven van de Tweede
Kamer in eerste instantie terughoudend opgesteld in de onderhandelingen die eerder dat jaar startten.42 Gelet op het belang om de Nederlandse zienswijzen over te brengen werd met uw Kamer de afspraak
gemaakt dat Nederland zich actief zou opstellen ten aanzien van die
punten die voor Nederland van belang waren in de onderhandelingen met
als resultaat de uitkomsten van de onderhandelingen in de richtlijn zoals
aangenomen.43 Daarbij is in de algemene overleggen met uw Kamer ter
voorbereiding van de JBZ Raden telkens gesproken over de voortgang
van de onderhandelingen en tevens de meerwaarde van de PNR-richtlijn
en de Nederlandse steun voor de komst van de richtlijn.44 De PNR-richtlijn
komt grotendeels overeen met maatregel 34, zoals opgenomen in het
actieprogramma. Enig verschil met de PNR-richtlijn is, zo antwoord ik de
leden van de SP-fractie, dat bij maatregel 34 wordt vermeld dat er een
technisch portaal wordt ontwikkeld voor het ontvangen van
PNR-gegevens. Deze technische faciliteit TRIP heeft Nederland in 2015
succesvol ontwikkeld. TRIP wordt inmiddels zoals bekend ook gedeeld
door Nederland met andere EU-lidstaten, omdat bleek dat veel andere
landen en instituties grote interesse in TRIP hadden door de privacy-bydesign inrichting van het systeem.
Het is geen optie, zoals de leden van de SP-fractie voorstellen, om
luchtvaartmaatschappijen een lijst te geven met verdachte personen,
zodat deze melding kunnen maken op het moment dat die personen bij
hen in beeld zijn. Luchtvaartmaatschappijen kunnen en zullen niet belast
worden met het uitvoeren van een overheidstaak die inbreuk kan maken
op de persoonlijke levenssfeer van personen. Dit is voorbehouden aan
bevoegde diensten van de overheid, met inachtneming van de daarvoor
geldende wettelijke kaders en waarborgen. Het verstrekken van gegevens
aan luchtvaartmaatschappijen van persoonsgegevens verkregen uit
onderzoeken naar ernstige criminaliteit of terrorisme aan commerciële
ondernemingen is onacceptabel uit het oogpunt van gegevensbescherming en inachtneming van de rechten van betrokkenen. De Pi-NL zal
alleen gegevens versterken onder bepaalde voorwaarden aan de bij dit
wetsvoorstel aangewezen bevoegde instanties.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel 19
Vraag 33 (SP)
De leden van de SP-fractie lezen in artikel 19 dat is bepaald dat de
verwerking van persoonsgegevens in de zin van dit wetsvoorstel geen
betrekking mag hebben op bijzondere persoonsgegevens. Toch lezen deze
leden in bijlage 1 dat API-gegevens gewoon worden verzameld en
opgeslagen. Deze API-gegevens bevatten gegevens uit het reisdocument
zoals naam, geboortedatum, nationaliteit en foto. De Hoge Raad heeft in
zijn arrest van 23 maart 2010 bepaald dat een foto een bijzonder
persoonsgegeven is. Dat geldt ook voor de geboorteplaats, het geboorteland en de nationaliteit en (nogmaals) de pasfoto’s in onderlinge
samenhang bezien en het Burgerservicenummer. Is de regering bereid het
42

Kamerstukken II, 2014/15, 32 317, nr. 284.
Kamerstukken II, 2015/16, 32 317, nr. 362; Kamerstukken II, 2015/16, 32 317, nr. 375; Kamerstukken I, 2015/16, 32 317, FP.
44
Kamerstukken II, 2015/16, 32 317, nr. 384.
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

29

wetsvoorstel op dit punt aan te passen zodat ook volgens jurisprudentie
geen sprake zal zijn van het verzamelen, opslaan en verwerken van
bijzondere persoonsgegevens? Zo nee, waarom niet? Zo ja, op welke
manier?
Verwerking van persoonsgegevens door de Pi-NL mag geen betrekking
hebben op bijzondere persoonsgegevens. Dit betreft zoals reeds uiteengezet persoonsgegevens waaruit iemands godsdienst of levensovertuiging, ras of etnische afkomst, politieke gezindheid, gezondheid,
seksuele leven of geaardheid of lidmaatschap van een vakvereniging
blijkt. Deze leden verwijzen in dit verband terecht naar artikel 19 van het
wetsvoorstel, waarin dit is vastgelegd. In het geval de Pi-NL deze
gegevens toch ontvangt van een vliegtuigmaatschappij, worden deze
gegevens onmiddellijk gewist (artikel 19, tweede lid van het wetsvoorstel).
Anders dan deze leden lijken te veronderstellen, bevatten API-gegevens
geen (pas)foto’s of het BSN van betrokkenen (zie bijlage 1 bij het
wetsvoorstel).45 Dit is eveneens vastgelegd in WCO/IATA/ICAO Guidelines
on Advance Passenger Information. API-gegevens bevatten het land van
afgifte van een identiteitsdocument, de nationaliteit en de geboortedatum
van de reiziger, echter niet het geboorteland en de geboorteplaats. Door
de Pi-NL worden derhalve geen foto’s van passagiers ontvangen of
opgeslagen, noch het BSN.46
Deze leden verwijzen naar de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin is overwogen dat niet
alleen gegevens die als zodanig betrekking hebben op een gevoelig
kenmerk als bijzonder persoonsgegeven worden aangemerkt, maar ook
de gegevens die als zodanig daarop geen betrekking hebben maar waaruit
wel de aanwezigheid van een gevoelig kenmerk rechtstreeks kan worden
afgeleid. Zo kan uit een pasfoto het ras van een persoon worden afgeleid,
aldus de Hoge Raad.47
Ik merk hierover op dat door de Pi-NL als gezegd geen pasfoto’s worden
ontvangen van de luchtvaartmaatschappijen, noch opgeslagen. Ook de
andere hierboven vermelde gegevens die de Pi-NL verwerkt, kunnen niet
worden aangemerkt als bijzondere gegevens waaruit rechtstreeks het ras
van een persoon kan worden afgeleid.
Aanpassing van het wetsvoorstel zoals deze leden die voorstaan acht ik
derhalve niet nodig.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

45

API-gegevens zijn: soort, nummer, land van afgifte en geldigheidsdatum van een identiteitsdocument, nationaliteit, familienaam, voornaam, geslacht, geboortedatum, luchtvaartmaatschappij, vluchtnummer, datum van vertrek, datum van aankomst, luchthaven van vertrek,
luchthaven van aankomst, tijdstip van vertrek, tijdstip van aankomst. Ten overvloede merk ik
op dat het bestandsformaat waarin de API-gegevens worden doorgestuurd een tekstbestand is
(UN/EDIFACT PAXLST); het is derhalve technisch onmogelijk afbeeldingen door te sturen.
46
Zo worden ook niet aan de KMar ten behoeve van de grensbewaking en het tegengaan van
illegale immigratie pasfoto’s van passagiers verstrekt (zie hiervoor artikel 4, derde lid,
Vreemdelingenwet 2000 en artikel 2.2a, derde lid, Vreemdelingenbesluit 2000).
47
Hoge Raad 23 maart 2010, ECLI:NL:PHR:2010:BK6331 en Afdeling bestuursrechtspraak Raad
van State 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3002. De Hoge Raad en de Afdeling bestuursrechtspraak verwijzen hierbij naar de memorie van toelichting bij de Wet bescherming
persoonsgegevens (Stb. 2000, 302). Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 101–105.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 861, nr. 6

30