TER BESLISSING

Aan

Minister voor APP
Datum
25 augustus 2023

Beslisnota niet-nominale studenten

Aanleiding
Op 3 juli is het wetsvoorstel eenmalige energietoeslag 2023 aangeboden aan de
Tweede Kamer. In het wetsvoorstel is ook een regeling opgenomen voor
studenten met zowel een uitwonende basisbeurs als een aanvullende beurs. Zij
ontvangen een eenmalige tegemoetkoming van € 400 via de Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO). Studenten die komend studiejaar geen recht hebben op een
prestatiebeurs, maar nog wel kunnen lenen, worden met het wetsvoorstel niet
bereikt. Afgelopen tijd is met u gesproken over verschillende scenario’s om voor
deze groep studenten alsnog een regeling te treffen. In deze nota vindt u de met
u besproken beslispunten. Voor de groep studenten die voorheen werd
omgeschreven als ‘niet-nominale studenten’ leest u nu ‘studenten in de leenfase’.

Tweede contactpersoon
Bijlage(n)
0

Geadviseerd besluit
1. Instemmen met de volgende regeling voor de groep niet-nominale
studenten (studenten in de leenfase):

Het verstrekken van een eenmalige tegemoetkoming energiekosten
2023 aan studenten in de leenfase die op peildatum 1 oktober 2023
een rentedragende lening hebben bij DUO, én in de laatste maand
voorafgaand aan de leenfase een aanvullende beurs hadden.

Met dit scenario komt de groep studenten in de leenfase in
aanmerking voor een tegemoetkoming die vergelijkbaar is met de
groep studenten in de basisbeursfase die in aanmerking komt voor
een eenmalige tegemoetkoming.

Bij deze optie kan evenwel geen onderscheid worden gemaakt tussen
uit- en thuiswonende studenten. DUO heeft op ons verzoek ook
andere scenario’s verkend, waarin dit onderscheid tussen uit- en
thuiswonende studenten wel werd gemaakt. Echter, deze scenario’s
zijn qua proportionaliteit, tijdigheid en daarmee uitvoerbaarheid
onvoldoende haalbaar gebleken.

Voorgesteld wordt een eenmalige tegemoetkoming energiekosten van
€ 400 voor de groep studenten in de leenfase. De hoogte van de
tegemoetkoming is daarmee gelijk aan de hoogte van de
tegemoetkoming die studenten in de basisbeursfase zullen ontvangen.

De hoogte van dit bedrag wordt overigens niet in het wetsvoorstel
(lees: de nota van wijziging) geregeld, maar zal in een ministeriële
regeling worden bepaald, zoals in het wetsvoorstel is bepaald voor de
eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten.
Pagina 1 van 8



Alle overwogen scenario’s voor studenten in de leenfase en de
uiteindelijke keuze voor het nu voorgelegde scenario worden hierna
nog nader toegelicht.

Datum
25 augustus 2023

2. Instemmen met het ophogen van het budget voor de eenmalige
tegemoetkoming energiekosten voor studenten met € 6 miljoen.

Het financiële beslag van het geheel aan eenmalige tegemoetkoming
energiekosten voor studenten (in zowel basisbeursfase als in de
leenfase) is geraamd op € 71 miljoen. Dekking wordt gevonden in
vrijval van middelen voor Participatiewet in balans in 2024 (€ 5
miljoen) en het restant van de gereserveerde € 120 miljoen voor
koopkracht (€ 1 miljoen).
3. Instemmen met de nota van wijziging bij het wetsvoorstel eenmalige
energietoeslag 2023 waarin deze regeling voor studenten in de leenfase
wordt toegevoegd aan het wetsvoorstel. Hiermee wordt tevens een
wettelijke grondslag voor DUO gecreëerd die nodig is om ook deze
eenmalige tegemoetkoming energiekosten te kunnen toekennen en
verstrekken.
4. Instemmen met de voorgestelde beantwoording van de schriftelijke
vragen naar aanleiding van het wetsvoorstel (nota naar aanleiding van
het verslag).
Na uw akkoord met de nota naar aanleiding van het verslag en de nota van
wijziging, verzoeken we u de nota naar aanleiding van het verslag en de nota van
wijziging te ondertekenen en te verzenden aan de Tweede Kamer.
Kernpunten
1. Voorgestelde regeling

DUO beschikt voor de groep studenten in de leenfase niet over
gegevens uit-/thuiswonend en wel/geen recht op een aanvullende
beurs, omdat deze gegevens voor de toekenning van de lening niet
relevant zijn.

Vanwege het ontbreken van deze gegevens was op het moment van
indiening van het wetsvoorstel onvoldoende informatie beschikbaar
om te kunnen bepalen of het wenselijk en uitvoerbaar is om ook deze
studenten een eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten te
verstrekken. In de afgelopen periode is alles op alles gezet om voor
deze groep alsnog op een zinvolle wijze een regeling uit te werken
voor een eenmalige tegemoetkoming, aansluitend bij de regeling voor
studenten in de basisbeursfase.

Randvoorwaarde voor de regeling voor studenten in de leenfase is een
goede uitvoerbaarheid en, daarmee samenhangend, de mogelijkheid
van ambtshalve verstrekking van de tegemoetkoming. Dat betekent
ook dat voor de tegemoetkoming moet worden uitgegaan van al bij
DUO beschikbare gegevens.

Het is niet mogelijk gebleken om voor beide groepen
(basisbeursfase/leenfase) exact dezelfde criteria te hanteren, omdat
over de groep in de leenfase niet dezelfde gegevens beschikbaar zijn
als over studenten in de basisbeursfase. Daarom benaderen de criteria

Pagina 2 van 8



voor de studenten in de leenfase zoveel mogelijk de criteria voor
studenten in de basisbeursfase.
Alles overwegende is u de keuze geadviseerd voor het hierboven
geschetste scenario (beslispunt 1): voor de groep studenten in de
leenfase het criterium ‘uitwonend’ loslaten, en voor het criterium
‘aanvullende beurs’ een historische toetsing van het inkomen van de
ouders toepassen. De toets gaat na of studenten in de laatste maand
voor aanvang van de leenfase nog een aanvullende beurs hadden,
zoals hierboven beschreven. U heeft hiermee ingestemd.

Datum
25 augustus 2023

2. Financieel

Het totale budget voor eenmalige tegemoetkoming energiekosten
studenten is geraamd op € 71 miljoen.

Hiermee ontvangen naar verwachting zo’n 100.000 studenten in
de basisbeursfase een eenmalige tegemoetkoming
energiekosten.

Hiermee ontvangen naar verwachting zo’n 67.000 studenten in
de leenfase een eenmalige tegemoetkoming energiekosten.

Daarnaast worden hiermee de uitvoeringskosten voor DUO
gefinancierd.

Er is overeenstemming met het ministerie van Financiën over het
ophogen van het gereserveerde budget van € 65 miljoen met € 6
miljoen. Dekking wordt gevonden in vrijval van middelen voor
Participatiewet in balans in 2024 (€ 5 miljoen) en het restant van de
gereserveerde € 120 miljoen voor koopkracht (€ 1 miljoen).

DUO keert de eenmalige tegemoetkoming naar verwachting vanaf
begin 2024 uit, daarmee vallen de uitgaven niet in 2023 maar in
2024. Er is overeenstemming met het ministerie van Financiën over
het overhevelen van de middelen van 2023 naar 2024. Van de € 71
miljoen blijft € 2 miljoen in 2023 staan om DUO te kunnen
bevoorschotten voor de te maken uitvoeringskosten.
3. Nota van wijziging
Met de nota van wijziging krijgt het voorgestelde artikel 78ee een nieuw derde lid.
Daarmee wordt de bevoegdheid voor de minister gecreëerd om een eenmalige
tegemoetkoming energiekosten 2023 toe te kennen aan studenten die op
peildatum 1 oktober 2023:
•
geen recht hebben op een basisbeurs en aanvullende beurs,
•
nog wel gebruik maken van de mogelijkheid van een rentedragende
lening, en

die in de laatste maand voordat de leenfase begon een aanvullende
beurs ontvingen.
4. Nota naar aanleiding van verslag
De fracties van de VVD, D66, CDA, SP, PVDA&GL, CU en BBB hebben schriftelijke
vragen gesteld.
Hoofdlijnen gestelde vragen minima/gemeenten:
•
Kasschuif in relatie tot hoogte van de toeslag: 1.300/1.300 vs. 1.800/800
•
Verschillen ten opzichte van ET22 (doelgroep, beleidsvrijheid,
handreiking)
•
Effecten op armoedecijfers, langetermijnvisie
•
Beleidsvrijheid gemeenten, ingrijpen bij uitvoeringsproblemen

Pagina 3 van 8

•

Verdeelproblematiek 2022, vangnet 2023, garanties

Datum
25 augustus 2023

Hoofdlijnen gestelde vragen studenten:
•
Terugwerkende kracht studenten 2022 (inclusief financiën gemeenten)
•
Verloren rechtszaken: financiële compensatie voor gemeenten
•
Opbouw bedrag € 400, inzichtelijkheid budget € 65 mln.
•
Mate van overcompensatie
•
Uitwerking leenfase-groep: termijn, criteria, omvang
Toelichting voorgestelde regeling in nota van wijziging
Toets gelijkheidsbeginsel

Legitimiteit: gelet op het ontbreken van relevante gegevens over
de groep studenten in de leenfase, biedt de gekozen uitwerking
van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor deze
specifieke groep studenten een redelijk alternatief voor de
tegemoetkoming die wordt geboden aan de groep studenten in
de basisbeursfase.

Doelmatigheid: het gemaakte onderscheid tussen studenten in
de basisbeursfase en de leenfase is doelmatig, omdat gegeven
het feit dat over de groep studenten in de leenfase weinig
specifieke informatie beschikbaar is, dit de enige wijze is om
ervoor te zorgen dat toch ook voor deze groep studenten een
passende en uitvoerbare regeling kan worden getroffen. Door
voor de tegemoetkoming uit te gaan van al bij DUO beschikbare
gegevens, is voldaan aan de randvoorwaarde van goede
uitvoerbaarheid en, daarmee samenhangend, de mogelijkheid
van ambtshalve verstrekking van de tegemoetkoming. Het
onderscheid binnen de groep studenten in de leenfase is
doelmatig, omdat de keuze voor het ondersteunen van
studenten wier ouders niet of minder kunnen bijdragen
overcompensatie voorkomt.

Proportionaliteit: het gemaakte onderscheid is proportioneel. De
keuze is gemaakt vanuit het belang om snel een zeer groot
aantal belanghebbenden duidelijkheid te geven over de
aanspraak op eenmalige tegemoetkoming van de energiekosten,
in samenhang met het belang dat publieke middelen zoveel
mogelijk op de juiste plaats terechtkomen.
Overwogen alternatieven via de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO)
Ter voorbereiding op de uitwerking van deze regeling heeft u ingestemd met een
schriftelijk verzoek aan DUO voor verkenning van onderstaande scenario’s voor
het toekennen en uitbetalen van een eenmalige tegemoetkoming energiekosten
aan studenten in de leenfase. Voor elk van de uitgevraagde scenario’s golden de
volgende kenmerken voor een regeling eenmalige tegemoetkoming
energiekosten:

Er is sprake van een eenmalige uitkering;

De uitkering (tegemoetkoming energiekosten) is een gift, zonder
controle achteraf;

Een eenmalige peildatum van 1 oktober 2023;

De tegemoetkoming wordt ambtshalve verstrekt;

De einddatum van de regeling is voorzien in augustus 2024;

Pagina 4 van 8



De regeling voorziet niet in een inkomenstoets voor studenten of de
eis van het overleggen van een energiecontract.

Datum
25 augustus 2023

De onderstaande alternatieven zijn bij DUO uitgevraagd:

Scenario 1: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, is
uitwonend in die maand en het inkomen van de ouders over het
belastingjaar 2021 is zodanig dat dit zou hebben geleid tot het
toekennen van een aanvullende beurs groter dan € 0,- in 2023;

Scenario 2: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, is
uitwonend en had in de laatste maand van de prestatiebeursfase
recht op een aanvullende beurs van € 0,01 of hoger;

Scenario 3a: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase en had
in de laatste maand van de prestatiebeursfase recht op een
aanvullende beurs van € 0,01 of hoger;

Scenario 3b: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, had in
de laatste maand van de prestatiebeursfase recht op een aanvullende
beurs van € 0,01 of hoger en zat vanaf februari 2023 of later in de
leenfase;

Scenario 4: De student zit op 1 oktober in de leenfase.
De uitkomst van deze verkenning wordt hieronder nader toegelicht:
Scenario 1: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, is uitwonend in die
maand en het inkomen van de ouders over het belastingjaar 2021 is zodanig dat
dit zou hebben geleid tot het toekennen van een aanvullende beurs groter dan €
0,- in 2023. Dit scenario zou beleidsmatig het meest wenselijke scenario zijn:
voor studenten in de leenfase gelden exact dezelfde criteria als voor studenten in
de basisbeursfase (namelijk “uitwonend” en “inkomen ouders voldoet aan de
criteria voor een aanvullende beurs”). Uitvoeringstechnisch heeft dit scenario
echter aanzienlijke consequenties. De gegevens voor deze twee criteria heeft DUO
niet in haar eigen systeem beschikbaar. Deze toetsing zou dus moeten
plaatsvinden op basis van externe gegevens: voor de toets op uit- of thuiswonend
dient via de Basisregistratie Personengegevens het woonadres van studenten te
worden vergeleken met het woonadres van ouders en voor de toets op het
inkomen van ouders dienen gegevens bij de Belastingdienst te worden
opgevraagd of, indien niet beschikbaar/volledig, bij ouders te worden opgevraagd.
Toetsing op basis van extern op te vragen gegevens betekent ook vastlegging van
deze toetsing door DUO, zodat de uitgevoerde toets ook terug te vinden en
uitlegbaar is. Dit vereist de bouw van een ict-systeem hiervoor. Nog los van de
afweging omtrent verdringing in de ict-portfolio van DUO, vergt dit een zodanige
doorlooptijd dat de uitkering van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten
naar verwachting pas op z’n vroegst in 2025 zou kunnen plaatsvinden. Ook
kunnen vraagtekens worden gezet bij de proportionaliteit van de actuele toets op
uit-/thuiswonend in combinatie met de actuele toets op het inkomen van ouders,
met name omdat deze toetsen ook gedaan moeten worden voor dat deel van de
groep niet-nominale studenten dat uiteindelijk niet in aanmerking komt voor een
eenmalige tegemoetkoming. Dat deel dat niet in aanmerking komt, betreft naar
verwachting zo’n 70% van de gehele groep studenten in de leenfase.

Scenario 2: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, is uitwonend en had
in de laatste maand van de prestatiebeursfase recht op een aanvullende beurs

Pagina 5 van 8

van € 0,01 of hoger. Dit scenario is een variant op het eerste scenario, waarbij de
toets op het criterium “uitwonend” hetzelfde is en de toets op het criterium
“inkomen ouders” niet actueel plaatsvindt, maar historisch, namelijk op basis van
de laatst bekende gegevens op het moment dat de student nog wel recht op een
aanvullende beurs had. Beleidsmatig worden in dit scenario de criteria voor
basisbeursstudenten zo dicht mogelijk benaderd. Uitvoeringstechnisch heeft
dit scenario gelijksoortige consequenties als het eerste scenario: DUO dient de
toetsing op basis van extern op te vragen gegevens ook vast te leggen en daartoe
is de bouw van een ict-systeem hiervoor vereist. Ook dit betekent een zodanige
doorlooptijd dat de uitkering van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten
naar verwachting pas op z’n vroegst eind 2024/begin 2025 zou kunnen
plaatsvinden, nog los van de afweging omtrent verdringing in de ict-portfolio van
DUO.

Datum
25 augustus 2023

Indien de uitvoeringsconsequenties van scenario 1 en 2 onacceptabel zijn, is
daarmee onderscheid maken tussen de groepen studenten in respectievelijk de
basisbeursfase en de leenfase onvermijdelijk. Daarom is een derde scenario
verkend met als uitgangspunt het hanteren van criteria op basis van bij DUO
reeds beschikbare gegevens. Vertrekpunt daarbij is dat de Dienst Uitvoering
Onderwijs voor deze groep niet beschikt over gegevens over de uit-/thuiswonende
status. Daarmee is het onvermijdelijk om de tegemoetkoming ook aan
thuiswonende studenten uit deze groep te verstrekken.
Scenario 3a: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase en had in de laatste
maand van de prestatiebeursfase recht op een aanvullende beurs van € 0,01 of
hoger. Dit is het scenario waarvoor u wordt geadviseerd te kiezen: voor studenten
in de leenfase het criterium “uitwonend” loslaten, en voor het criterium
“aanvullende beurs” een historische toetsing van het inkomen van de ouders
toepassen, namelijk of studenten in de laatste maand voor aanvang van de
leenfase nog een aanvullende beurs hadden. Dit scenario heeft als voordelen dat
de criteria voor de basisbeursstudenten nog zo dicht mogelijk worden benaderd,
voor zover mogelijk met de beschikbare gegevens, dat de tegemoetkoming door
DUO ambtshalve verstrekt kan worden en dat dit vanaf januari 2024 kan
plaatsvinden (onder voorbehoud van tijdige inwerkingtreding van de wet).
Scenario 3b: De student zit op 1 oktober 2023 in de leenfase, had in de laatste
maand van de prestatiebeursfase recht op een aanvullende beurs van € 0,01 of
hoger en zat vanaf februari 2023 of later in de leenfase. Deze variant van
scenario 3 behelst nog een nadere aanscherping, namelijk door te selecteren op
hetzelfde peiljaar voor inkomen ouders als gehanteerd bij de toetsing voor een
aanvullende beurs bij de basisbeurs-groep (namelijk peiljaar 2021).
Toelichting: bij studenten in de basisbeursfase die een aanvullende beurs
aanvragen, vindt de toetsing “inkomen ouders” plaats op basis van
peiljaar t-2. Dat betekent dat voor een student die in 2023 een aanvraag
doet, het inkomen van de ouders in 2021 wordt getoetst. Voor studenten
in de leenfase, waarbij wordt gekeken naar de laatst bekende gegevens
op het moment dat de student nog niet in de leenfasefase zat, raakt dit
dus meer gedateerd naarmate de student al langer in de leenfase zit. Bij
toepassing van dit criterium voor de gehele groep in de leenfase kan het
daarmee voorkomen dat toetsing aan de criteria voor de eenmalige
tegemoetkoming energiekosten 2023 plaatsvindt op basis van inkomen
ouders in 2018. Indien er sinds de start van de leenfase wijzigingen zijn

Pagina 6 van 8

opgetreden in het inkomen van de ouders, kunnen die in deze toetsing
niet worden beschouwd. Hiermee wordt niet specifiek een groep studenten
bevoordeeld of benadeeld; er kunnen in dit scenario studenten juist wel
én juist niet in aanmerking komen voor de tegemoetkoming.
Deze nadere afbakening op peiljaar 2021 komt erop neer dat de tegemoetkoming
wordt uitgekeerd aan studenten die vanaf februari 2023 in de leenfase zitten en
niet aan studenten die al eerder in de leenfase zaten. Voordeel daarvan is dat de
toetsing zoveel mogelijk de toetsing benadert voor de studenten in de
basisbeursfase, namelijk gebruik makend van gegevens uit hetzelfde peiljaar.
Nadeel is echter dat de groep hiermee wel heel scherp wordt afgebakend, omdat
studenten die langer dan 9 maanden in de leenfase zitten, worden uitgesloten.
Hoewel het criterium van “hetzelfde peiljaar” beoogt zo min mogelijk onderscheid
te maken ten opzichte van de studenten in de basisbeursfase, creëert het
daarmee de facto afbakenen van “maximaal 9 maanden in de leenfase” ook juist
weer een nieuwe ongelijkheid, namelijk binnen de totale groep studenten in de
leenfase. Uitvoeringstechnisch is deze variant niet afwijkend van scenario 3A.

Datum
25 augustus 2023

Scenario 4: De student zit op 1 oktober in de leenfase. Dit scenario houdt in: de
eenmalige tegemoetkoming verstrekken aan alle studenten in de leenfase, zonder
nadere toetsing. Dit scenario laat iedere vorm van vergelijking met (de criteria
voor) de groep studenten in de basisbeursfase los. Uitvoeringstechnisch geldt
voor dit scenario het zelfde als voor scenario 3:ambtshalve verstrekking door
DUO, uitkering vanaf januari 2024 is mogelijk. Beleidsmatig heeft dit scenario
weliswaar als voordeel dat binnen de groep studenten in de leenfase geen nadere
toetsing wordt toegepast die voor onderscheid binnen deze groep zou kunnen
zorgen, maar ook als nadeel dat tussen de twee groepen studenten
(respectievelijk in de basisbeursfase en in de leenfase) wel een groot onderscheid
wordt gemaakt. Immers, voor studenten in de basisbeursfase worden twee
aanvullende criteria gehanteerd, en in dit scenario wordt voor studenten in de
leenfase geen enkel nader criterium gehanteerd. Dit creëert een niet te
verdedigen ongelijkheid tussen de groepen studenten in respectievelijk de
basisbeursfase en de leenfase. Bovendien is de beschikbare financiële ruimte
onvoldoende om deze totale groep dezelfde tegemoetkoming te geven, dus zou
voor deze groep moeten worden gekozen voor een lager bedrag voor de
tegemoetkoming. Dit vormt weer een nieuw onderscheid.
Overwogen alternatieven niet via de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO):
Naast bovengenoemde scenario’s die bij DUO zijn uitgevraagd, zijn ook nog twee
alternatieven verkend die niet door DUO zouden worden uitgevoerd.
Scenario 5: Geen tegemoetkoming voor studenten in de leenfase (met andere
woorden de huidige uitsluiting in het voorstel van wet ongewijzigd laten). Dit
scenario is niet wenselijk, u heeft immers juist alles in het werk willen stellen om
ook voor deze groep een passende regeling te kunnen treffen waarmee de
eenmalige tegemoetkoming kan worden toegekend aan wie dat nodig heeft.
Scenario 6: Studenten in de leenfase niet via de Dienst Uitvoering Onderwijs,
maar via gemeenten/bijzondere bijstand voorzien van een eenmalige
tegemoetkoming energiekosten 2023. Dit scenario was ook al onderzocht in een
eerdere fase en bleek geen reële optie. Dit was de reden dat in het voorstel van
wet de studenten in de leenfase waren uitgesloten voor de tegemoetkoming. In
de verkenning van scenario’s de afgelopen periode hebben wij ook deze optie
nogmaals meegenomen, maar dit scenario is (opnieuw) onhaalbaar gebleken.

Pagina 7 van 8

Gemeenten hebben meermaals, en ook in het bestuurlijk overleg dat u met
vertegenwoordigers van studentensteden had, aangegeven dat zij een
tegemoetkoming voor studenten niet kunnen uitvoeren, omdat dit ten koste zou
gaan van de uitkering van de energietoeslag 2023 aan huishoudens met een
inkomen op of net boven het sociaal minimum. Het zou volgens gemeenten
onherroepelijk leiden tot druk op de uitvoering en mogelijk vastlopen van de
inkomensloketten. Gemeenten zien dan onvoldoende ruimte om hun
armoedebeleid goed uit te voeren en vinden dat een onverantwoord scenario.

Datum
25 augustus 2023

Pagina 8 van 8