Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

24 804

Veiligheidsbeleid Burgerluchtvaart

Nr. 68

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 september 2009
Op 27 januari jl. heb ik uw Kamer het onderzoeksrapport van het Expertise
Centrum Luchthavens (ECL) naar kwetsbaarheden in het luchtvrachtafhandelingsproces vertrouwelijk doen toekomen (Kamerstuk 24 804, nr.
61). Op 8 september jl. heeft het lid Heerts verzocht het rapport openbaar
te maken. Aan dat verzoek voldoe ik bij deze.
Reikwijdte onderzoek
Het rapport doet verslag van een verkennend (niet-wetenschappelijk)
onderzoek dat is verricht in opdracht van de Koninklijke Marechaussee1.
Het betreft een «papieren» doorlichting van het luchtvrachtafhandelingsproces op Schiphol en vier andere Europese luchthavens. Het onderzoek
is niet gebaseerd op concrete criminele feiten die hebben plaatsgevonden,
het laat slechts zien wat in theorie mogelijk is, volgens de analyse die ECL
heeft gemaakt op basis van een vijftigtal interviews met betrokkenen bij
het vrachtproces. Het rapport beschrijft, in algemene termen, waar zich op
internationale luchthavens potentiële kwetsbaarheden voordoen als het
gaat om criminaliteit. Er wordt daarbij niet verwezen naar één specifieke
luchthaven. De kwetsbaarheden worden niet afgezet tegen de vraag of er
daadwerkelijk sprake is van een risico tegen de achtergrond van het vigerende dreigingsbeeld en het samenstel van bestaande beveiligingsmaatregelen.
In mijn brief van 13 februari jl. (TK 2008–2009, 24 804, nr. 62) heb ik aangegeven het rapport van ECL te bespreken in het kader van de samenwerking van de Beveiliging en Publieke Veiligheid Schiphol (BPVS). Over de
uitkomsten van dit overleg informeer ik uw Kamer als volgt.

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

In de BPVS is besproken of het rapport kwetsbaarheden identificeert die
ook gelden voor de luchthaven Schiphol en zo ja, of er aanleiding is tot
het treffen van aanvullende maatregelen. In het algemeen werd geconstateerd dat de noodzaak daartoe voor Schiphol beperkt is. Voor zover
kwetsbaarheden worden herkend, zijn zij waar nodig door maatregelen,

KST135432
0910tkkst24804-68
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 804, nr. 68

1

1

controles en inspecties beheersbaar. Hieronder ga ik nader in op de
verschillende aspecten van het rapport, afgezet tegen de situatie op
Schiphol.
Publiek-private samenwerking
Een van de belangrijkste gesignaleerde kwetsbaarheden betreft onvoldoende samenwerking tussen publieke en private partijen. Gesuggereerd
wordt dat partijen langs elkaar heen werken en weinig begrip voor en
kennis over elkaars werkzaamheden hebben.
Zowel publieke als private partijen hebben een belangrijke rol bij de
bestrijding van criminaliteit op de luchthaven. In de brief van 11 april 2005
(TK 2004–2005, 24 804, nr. 27) van mijn ambtsvoorganger is ingegaan op
de diverse spelers en hun verantwoordelijkheden op Schiphol. Om de
beveiliging en criminaliteitsbeheersing op Schiphol te vergroten is in 2006
de BPVS-structuur opgericht, met als doel de daarvoor noodzakelijke
samenwerking tussen de diverse spelers te realiseren.
Kenmerkend voor deze aanpak is:
– de samenwerking tussen publieke en private partijen;
– informatiegestuurd optreden;
– gericht op preventie, schadebeperking en repressie;
– aansluiting op bestaande initiatieven en gebruik maken van de expertise van partijen.
BPVS is zowel op strategisch als op tactisch en operationeel niveau actief,
respectievelijk via het Platform BPVS, de Stuurgroep BPVS en de diverse
werk- en projectgroepen. In het najaar van 2008 is in BPVS-verband een
projectgroep Cargocriminaliteit gestart. Er is bij de betrokken partijen
goed zicht op de risico’s en criminaliteitsbeelden van luchtvrachtcriminaliteit op Schiphol. Vervoerders, de luchthaven en bedrijven nemen
tal van maatregelen om diefstal van vracht te voorkomen. De aanpak is
gericht op het signaleren en zo veel mogelijk wegnemen van die factoren
die – bewust of onbewust – georganiseerde misdaad kunnen faciliteren.
Zo worden onder andere security audits uitgevoerd, wordt de infrastructuur waar nodig aangepast, is er een meldpunt voor hoge risico
zendingen en indien nodig begeleiding daarvan, wordt risicobeheersing
over de hele keten aangepakt en worden bedrijven gestimuleerd om
aangifte te doen.
De resultaten van de publiek-private samenwerking hebben zich vertaald
in een sterke verbetering van de criminaliteitsbeheersing op Schiphol.
Deze ontwikkeling wordt bevestigd door rapportages die duidelijk dalende
criminaliteitscijfers laten zien.
Opsporing van (lucht)vrachtcriminaliteit
De preventie en bestrijding van criminaliteit in de (lucht)vrachtsector blijft
onverminderd van belang. De (lucht)vrachtsector vervoert doorlopend
grote hoeveelheden kostbare handel en is derhalve aantrekkelijk voor
criminele organisaties en personen.

Opsporing
De aanpak van criminaliteit op Schiphol is een taak van de Koninklijke
Marechaussee, die daarbij in voorkomende gevallen samenwerkt met
andere opsporingsinstanties. Het gaat om het hele scala van strafbare
feiten van overtredingen tot de aanpak van zware vormen van criminaliteit. Die onderzoeken worden uitgevoerd onder gezag van het Openbaar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 804, nr. 68

2

Ministerie en de keuze van onderzoeken geschiedt op basis van vooraf
gestelde prioriteiten.
Onderzoeken naar vrachtdiefstallen hebben een hoge prioriteit bij het
Openbaar Ministerie. In 2007 hebben zich verschillende, ook zwaardere
incidenten op het gebied van luchtvrachtcriminaliteit voorgedaan. In 2008
hebben zich alleen in het begin een tweetal kleinere incidenten voorgedaan. Overigens komt het regelmatig voor dat incidenten die zich elders in
het land, op het traject van en naar Schiphol, hebben voorgedaan (ten
onrechte) als «Schiphol»-criminaliteit worden aangemerkt. Naar aanleiding van voornoemde incidenten hebben meerdere succesvolle opsporingsonderzoeken plaatsgevonden.
Onderhavig rapport meldt dat de capaciteit om onderzoeken uit te voeren
niet toereikend is. Hoewel recherchecapaciteit bij de Koninklijke Marechaussee op de luchthaven schaars is, heeft dit de opsporing van zaken
met betrekking tot luchtvrachtcriminaliteit niet belemmerd, gezien de
prioritering van het Openbaar Ministerie. In voorkomende gevallen wordt
ook samengewerkt met omliggende regiokorpsen, al dan niet in het
verband van de bovenregionale recherche.
Supply chain security
De beveiliging van de burgerluchtvaart wordt grotendeels gereguleerd
door de Europese Unie. De regelgeving bevat een afgewogen pakket van
beveiligingsmaatregelen, waarmee beoogd wordt risico’s op een
aanvaardbaar niveau te houden.
Voor de beveiliging van vracht wordt uitgegaan van de ketenbeveiliging.
De aanbieder en de vervoerder van de vracht moeten voldoen aan
bepaalde beveiligingsmaatregelen. Gezien de resultaten van EU- en nationale inspecties kan gesteld worden dat de verplichtingen in Nederland in
zijn algemeenheid goed worden nageleefd.
In het onderhavige rapport wordt als kwetsbaarheid gesignaleerd dat
luchtvrachtagenten degene die de vracht aanlevert (de bekende afzender)
moeten erkennen als betrouwbare partner. De onderzoekers stellen dat dit
een spanningsveld betekent tussen de commerciële relatie enerzijds en de
verplichtingen uit hoofde van de beveiliging van de burgerluchtvaart
anderzijds. Dit spanningsveld is mij bekend. Reeds in 2008 is de Europese
Commissie aangevangen met de voorbereiding van Europese regelgeving
die de erkenning van de bekende afzender in handen van de overheid legt.
Naar verwachting treedt deze regelgeving volgend voorjaar in werking.
Ook ten aanzien van de werkwijze van de Douane en de zogeheten AEOcertificaten bevat het rapport opmerkingen. In dit verband merk ik op dat
de vaste commissies voor Financiën en Justitie op 24 juni 2009 overleg
hebben gevoerd met de Staatssecretaris van Financiën en mij over de
reorganisatie van de Douane (verslag d.d. 22 juli 2009, 31 934, nr. 3). In dit
algemeen overleg en in de daaraan voorafgaande schriftelijke beantwoording van kamervragen (kamerstukken 31 934, nrs. 1 en 2) is de werkwijze
van de Douane uitgebreid aan de orde geweest. In tegenstelling tot wat
het rapport veronderstelt krijgt de Douane juist door de afgifte van
AEO-certificaten een beter zicht op logistieke ketens en kan daardoor
effectiever handhaven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 804, nr. 68

3

Toegangscontrole en achtergrondonderzoek
In het rapport wordt een aantal kwetsbaarheden geformuleerd ten aanzien
van het gebruik van passen en het achtergrondonderzoek van werknemers.
Ten aanzien van Schiphol geldt dat personen die werkzaam zijn op de
beperkt toegankelijke delen van het luchthaventerrein toegang krijgen met
een luchthavenpas. Deze pas wordt verstrekt na onder andere afgifte van
een Verklaring van Geen Bezwaar (VGB). Alle luchthavenpassen die
toegang geven tot deze delen van de luchthaven zijn door biometrie
persoonsgebonden en kunnen niet door anderen worden gebruikt. De
geldigheid van luchthavenpassen wordt bij de toegangscontrole automatisch gecontroleerd. Bij het einde van het dienstverband wordt de
luchthavenpas op aangeven van de werkgever direct geblokkeerd door de
luchthaven. In het rapport wordt gesteld dat er misbruik van de pas kan
worden gemaakt indien een werkgever verzuimt dit door te geven. Dit kan
inderdaad een kwetsbaarheid opleveren. Het risico is echter beperkt,
omdat voor het betreden van de kritische delen van de luchthaven altijd
ook nog een fysieke controle van personeel plaatsvindt.
In tegenstelling tot wat het rapport veronderstelt, worden op medewerkers die de luchthaven verlaten onvoorspelbare controles uitgevoerd.
Hierover heb ik uw Kamer bij brieven van 13 juli 2007 (TK 2006–2007,
24 804, nr. 44), 12 februari 2008 (TK 2007–2008, 24 804, nr. 46) en 9 juni
2008 (TK 2007–2008, 29 754, nr. 131) geïnformeerd. Deze controles vinden
plaats in samenwerking tussen de Koninklijke Marechaussee en de
Douane. Preventie is hierbij het uitgangspunt. Door onvoorspelbare
controles te houden wordt het risico verkleind dat medewerkers
meewerken aan criminaliteit.
Met betrekking tot het antecedentenonderzoek van personeel, waarover in
het rapport diverse passages met potentiële kwetsbaarheden zijn terug te
vinden, merk ik het volgende op. Functies die geheel of gedeeltelijk
binnen de beperkt toegankelijke delen van de luchthaven Schiphol dienen
te worden verricht, zijn gezien de veiligheidsrisico’s aangemerkt als
vertrouwensfuncties. Onder mandaat van de Algemene Inlichtingen- en
Veiligheidsdienst (AIVD) voert de Koninklijke Marechaussee in het kader
van de WVO de veiligheidsonderzoeken uit.
Het veiligheidsonderzoek omvat het instellen van een onderzoek naar
gegevens die uit het oogpunt van de nationale veiligheid van belang zijn
voor de vervulling van de desbetreffende vertrouwensfunctie. Het behelst
een administratief onderzoek, zonder veldonderzoek. Indien uit het
veiligheidsonderzoek is gebleken dat er voldoende waarborgen zijn dat de
kandidaat voor een vertrouwensfunctie onder alle omstandigheden de uit
de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen, wordt een Verklaring van Geen
Bezwaar (VGB) afgegeven.
Binnen het veiligheidsonderzoek wordt onder andere gelet op de aanwezigheid van justitiële gegevens en strafvorderlijke gegevens.
De beleidsregel vertrouwensfuncties en veiligheidsonderzoeken op de
burgerluchthavens regelt welke gegevens in het bijzonder meegewogen
worden in de beoordeling. Het gaat hierbij met name om gegevens die
betrekking hebben op feiten die een risico kunnen opleveren voor de
burgerluchtvaart. Justitiële gegevens die niet binnen deze categorie vallen
vormen daarmee geen weigeringgrond voor de afgifte van de VGB. De
WVO is niet gericht op criminaliteitspreventie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 804, nr. 68

4

Indien iemand de vijf jaar voorafgaande aan de aanvraag voor een VGB in
het buitenland heeft verbleven, dan zal de AIVD proberen in contact te
treden met de collegadienst in het betreffende land om te achterhalen of
van deze persoon nadelige gegevens bekend zijn. Indien dit niet lukt,
bijvoorbeeld omdat de betreffende dienst geen betrouwbare partner is
van de AIVD, of als er nadelige gegevens bekend zijn, dan zal een VGB
worden geweigerd.
Een verklaring van geen bezwaar wordt afgegeven indien er geen
bezwaren uit het onderzoek naar voren zijn gekomen. De uitvoering van
het onderzoek is voor een ieder hetzelfde, ook als het gaat om tijdelijk
personeel.
Het achtergrondonderzoek is een nuttig instrument. Dat blijkt wel uit het
aantal keren dat de afgifte van een VGB wordt geweigerd. Het is desondanks wel een momentopname. Op dit moment wordt gewerkt aan de
invoering van dynamisering van veiligheidsonderzoeken (periodieke
check op justitiële gegevens en strafvorderlijke gegevens). Nieuwe gegevens kunnen aanleiding vormen tot het instellen van een hernieuwd
veiligheidsonderzoek. Daarmee kan, indien daar aanleiding toe bestaat,
een VGB worden ingetrokken.
Het betreft hier de uitwerking van een van de verbetervoorstellen van de
Commissie Oord, zoals toegezegd aan uw Kamer in de brief van 1 juli
2005 (TK 2004–2005, 24 804, nr. 30). Het is niet gezegd dat een VGB een
garantie biedt voor toekomstige gedragingen. Ook de in het ECL-rapport
genoemde situatie dat iemand weggaat onder «verdachte» omstandigheden en elders op een luchthaven weer aan het werk gaat kan hiermee
niet worden voorkomen. Hier ligt dan ook een belangrijke rol voor de
werkgevers om melding te doen van deze omstandigheden bij de autoriteiten (Koninklijke Marechaussee en de luchthavenautoriteit). De werkgever is verantwoordelijk voor het doorgeven van nieuwe feiten en
omstandigheden met betrekking tot de gedragingen van de vertrouwensfunctionaris. Deze gegevens kunnen namelijk aanleiding vormen voor de
instelling van een hernieuwd veiligheidsonderzoek door de AIVD. Het
hernieuwde veiligheidsonderzoek kan ertoe leiden dat een VGB wordt
ingetrokken. Alleen aan de hand van de medewerking van de werkgevers
kan de geschetste problematiek worden voorkomen.
Een veiligheidsonderzoek vormt een beperking van het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Conform de Wet veiligheidsonderzoeken dient het veiligheidsonderzoek dan ook het sluitstuk van een
samenhangend pakket van maatregelen te vormen.
Vrachtafhandelingsbedrijven waarvan het personeel niet direct toegang
heeft tot de beschermde delen van de luchthaven, zijn zelf verantwoordelijk voor het aantrekken van betrouwbaar personeel. De nieuwe
EU-regelgeving op het terrein van de beveiliging van de burgerluchtvaart,
die naar verwachting komend voorjaar in werking zal treden, zal naar alle
waarschijnlijkheid nadere invulling geven aan het begrip betrouwbaar
personeel, onder meer ten aanzien van het antecedentenonderzoek.
Ik vertrouw erop u met het vorenstaande voldoende te hebben geïnformeerd.
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 24 804, nr. 68

5