Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 734

Initiatiefnota van de leden Jacobi, Van
Veldhoven en Klaver over Mooi Nederland

Nr. 2

INITIATIEFNOTA
Voorwoord
De initiatiefnemers, Lutz Jacobi van de PvdA, Stientje van Veldhoven van
D66 en Jesse Klaver van GroenLinks, willen met de Nota Mooi Nederland
hun visie geven op de natuurbescherming in Nederland en komen met
concrete voorstellen voor de praktijk. Met dank aan allen die bereid zijn
gevonden om mee te denken.
Totstandkoming Nota Mooi Nederland
De afgelopen anderhalf jaar hebben de initiatiefnemers aan de Nota Mooi
Nederland gewerkt. Dit oorspronkelijk als «antwoord» op de koers die
werd ingezet met het vorige kabinet, zoals later verwoord in het
wetsvoorstel Natuurbescherming van voormalig Staatssecretaris Bleker.
Vanuit die positie zijn de voorstellen in eerste instantie uitgewerkt als
initiatiefwetsvoorstel. Met de totstandkoming van het nieuwe regeerakkoord is door het kabinet Rutte II een koerswijziging aangekondigd. De
nieuwe regering heeft aangekondigd het eerdere voorstel van Bleker te
gaan wijzigen. In het regeerakkoord staat dat de gehele Ecologische
Hoofdstructuur zal worden gerealiseerd. Dit biedt nieuw perspectief voor
een goed stelsel van natuurbescherming in Nederland.
Op basis van dit nieuwe perspectief hebben de initiatiefnemers besloten
de voorstellen niet als initiatiefwet, maar als initiatiefnota in te dienen. Op
deze wijze menen de initiatiefnemers zo goed mogelijk bij te dragen aan
het in de komende maanden te voeren maatschappelijk en politiek debat,
dat uiteindelijk moet leiden tot een voldoende breed gedragen natuurwet.
Indieners zetten met deze nota in op een open en inhoudelijke discussie
met de andere leden in de Tweede Kamer, en hopen daarbij een zo breed
mogelijk draagvlak voor deze voorstellen te verkrijgen.
De initiatiefnota Mooi Nederland is gebaseerd op de grondgedachte dat
onze natuur drie fundamentele waarden heeft:
• Natuur heeft een intrinsieke waarde, los van het belang voor mens of
economie;

kst-33734-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

1

•
•

Natuur heeft een ecologische waarde als onontbeerlijk onderdeel van
onze leefomgeving;
Natuur heeft een belevingswaarde en recreatieve waarde als schoonheid, rust en stilte.

Daarnaast zijn de partijen van mening dat natuur een maatschappelijke en
economische waarde heeft, voor gezondheid, vestigingsklimaat en
waterbeheer.
Voorstellen:
•

•

•

•

•

•

•

In de voorstellen van deze initiatiefnota wordt de «lappendeken» van
verschillende soorten gebieden drastisch ingeperkt door deze in te
delen in slechts twee categorieën, beide met een eigen beschermingsniveau.
C Categorie 1 is de «Top Natuur». Dit zijn de klassieke natuurgebieden, voorheen bekend als Natura 2000. Voorbeelden hiervan zijn de
Veluwe en de Wadden.
C Categorie 2 is «Mooi Nederland». Dit zijn de vele gebieden in
Nederland met buitengewone schoonheid en/of historie, die typisch
Hollands zijn of kenmerkend voor een bepaalde regio. Deze
gebieden herbergen vaak specifieke soorten planten en dieren.
Voorbeelden hiervan zijn Kinderdijk, het Groene Hart en het
Limburgs Heuvellandschap. Ook de overige delen van de Ecologische hoofdstructuur, buiten de «Topnatuur», valt hieronder. Door
dit «Natuurnetwerk Nederland» kunnen dieren en planten zich
makkelijk verspreiden van het ene naar het andere natuurgebied.
Het Natuurnetwerk krijgt een wettelijke basis.
Deze initiatiefnota Mooi Nederland beschrijft een wettelijk stelsel dat is
bedoeld om de huidige, versnipperde natuurbeschermingswetgeving
te vereenvoudigen en effectiever bij te dragen aan behoud en
versterking van de biodiversiteit in Nederland. De Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet, en de Boswet worden
vervangen door één nieuwe natuurwet.
De verantwoordelijkheid voor natuur komt bij de provincies te liggen
en het Rijk schept de kaders waarbinnen zij het natuurbeleid kunnen
vormgeven.
Jacht is geen sport, maar een middel dat alleen indien nodig op
professionele wijze, wordt ingezet in het kader van schadebestrijding
en duurzaam populatiebeheer. De wildlijst (lijst met vrij bejaagbare
soorten) wordt afgeschaft.
Iedere Nederlander heeft een zorgplicht ten opzichte van natuur. Door
een basisbescherming voor de Natuur wordt natuurvandalisme
tegengegaan.
Deze initiatiefnota legt de nadruk op actieve natuurbescherming: niet
alleen bepalen wat niet mag worden beschadigd of vernietigd, maar
vastleggen dat actief maatregelen genomen worden voor herstel van
onze natuur.
Natuur- en landschapswaarden van Mooi Nederland worden gekoesterd omdat we het willen behouden, niet om te voldoen aan de
Europese eisen.

De indieners willen de volgende doelstellingen in de wet opnemen om de
visie en benaderingswijze van Mooi Nederland te verankeren:
• Het bevorderen van een respectvolle omgang met natuur en
landschap.
• Het waarborgen en versterken van de biologische diversiteit door het
in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van
natuurlijke habitats en wilde flora en fauna.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

2

•

•
•

Het waarborgen en versterken van de kenmerken van het landschap,
met inbegrip van de cultuurhistorische kenmerken, door het beschermen, beheren en verbeteren van waardevolle gebieden.
Het beschermen, beheren en ontwikkelen van het natuurnetwerk
Nederland (voorheen EHS).
Het behouden en versterken van de recreatieve, educatieve en
belevingswaarde van natuur en landschap.

De initiatiefnemers stellen voor de voorstellen uit deze initiatiefnota te
betrekken bij de behandeling van de nog te ontvangen wijziging van de
Natuurbeschermingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

3

INHOUD
Voorwoord

1

Hoofdstuk 1: Inleiding
1.1
Aanleiding voor de initiatiefnota
1.2
Strekking van de initiatiefnota Mooi Nederland
1.3
Visie en benaderingswijze «Mooi Nederland»
1.3.1
Doel en reikwijdte voorstellen
1.3.2
Hoe houden we Nederland mooi?
1.3.3
Robuust netwerk
1.3.4
Actieve bescherming van gebieden en soorten
1.3.5
Overheidsverantwoordelijkheid; verdeling
verantwoordelijkheid
1.3.6
Zekerheid voor de burger
1.4
Relatie met overige regel- en wetgeving
1.4.1
Ruimtelijke ordening
1.4.2
Monumentenwet
1.4.3
Gemeenschappelijk landbouwbeleid
1.4.4
Gemeenschappelijk visserijbeleid en de
visserijwet
1.4.5
Kaderrichtlijn water, kaderrichtlijn mariene
strategie, waterwet
1.5
Verschil met het wetsvoorstel natuurbescherming
1.6
Financiële gevolgen
1.7
Bestuurlijke lasten provincies en lasten voor burgers en
bedrijven

6
6
6
7
7
8
10
10

Hoofdstuk 2: Algemene Bepalingen
2.1
Doelstellingen
2.2
Intrinsieke waarde
2.3
Andere belangen
2.4
Geografisch toepassingsbereik: reikwijdte
2.5
Bevoegdheden en verantwoordelijkheden
2.5.1
Bevoegdheidsverdeling rijk-provincies
2.5.2
Verdeling bevoegdheden tussen provincies
2.5.3
Gemeenten
2.5.4
Afstemming tussen de bestuurslagen
2.5.5
Aanwijzingsbevoegdheid van de Minister
2.6
Visie Mooi Nederland
2.6.1
Rijksvisie Mooi Nederland
2.6.2
Provinciale visie Mooi Nederland
2.7
Verslaglegging, monitoring en onderzoek
2.8
Basisbescherming
2.9
Programmatische aanpak

18
18
19
19
19
20
21
21
21
22
22
22
23
24
25
25
26

Hoofdstuk 3: Bescherming gebieden
3.1
Inleiding
3.2
Bescherming categorie I gebieden
3.2.1
Aanwijzing categorie I gebieden
3.2.2
Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen
categorie I gebieden
3.2.3
Plannen, projecten en andere handelingen
categorie I gebieden
3.2.4
Doelen op het gebied van landschap en
cultuurhistorie
3.2.5
Aansluiting bij milieueffectrapportage
3.2.6
Aansluiting bij de ruimtelijke wetgeving
3.3
Bescherming categorie II gebieden
3.3.1
Aanwijzing categorie II gebieden
3.3.2
Instandhoudingsmaatregelen en beheerplannen
categorie II gebieden

27
27
28
29

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

4

11
13
13
13
14
14
15
15
16
17
17

31
33
34
35
35
35
36
37

3.3.3
3.4
3.5

Plannen, projecten en andere handelingen
categorie II gebieden
Relatie met het omgevingsrecht
3.4.1
Plannen, projecten of andere handelingen
3.4.2
Wijziging barro en overgangsregeling
Overgangsrecht gebieden

38
38
39
40
40

Hoofdstuk 4: Bescherming van dier- en plantensoorten
4.1
Benaderingswijze
4.2
Actieve soortenbescherming
4.3
Passieve soortenbescherming
4.3.1
Basisbescherming voor alle in het wild levende
planten en dieren
4.3.2
Beschermde inheemse dier- en plantensoorten
4.4
Gedragscodes
4.5
Jacht, beheer en schadebestrijding
4.6
Exoten
4.7
Handel in en bezit van inheemse en uitheemse soorten

41
41
41
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

5

43
44
46
47
47
48

HOOFDSTUK 1 INLEIDING
1.1 AANLEIDING VOOR DE INITIATIEFNOTA
De initiatiefnemers willen met deze nota Mooi Nederland hun visie geven
op de natuurbescherming in Nederland en deze visie vertalen in een
samenhangende set van concrete voorstellen.
De afgelopen anderhalf jaar hebben de initiatiefnemers aan deze visie en
voorstellen gewerkt. Dit oorspronkelijk als «antwoord» op de koers die
werd ingezet met het kabinet Rutte II, zoals later verwoord in het
wetsvoorstel Natuurbescherming van voormalig Staatssecretaris Bleker.
Vanuit die positie zijn de voorstellen in eerste instantie uitgewerkt als
initiatiefwetsvoorstel. Met de totstandkoming van het nieuwe regeerakkoord is door het Kabinet Rutte II een koerswijziging aangekondigd.
Vastgelegd is dat de regering het voorliggende wetsvoorstel Natuurbescherming zal aanpassen. Tevens is in het regeerakkoord opgenomen dat
de gehele Ecologische Hoofdstructuur zal worden gerealiseerd. Dit biedt
nieuw perspectief voor een goed stelsel van natuurbescherming in
Nederland. Op basis van dit nieuwe perspectief hebben de initiatiefnemers besloten de voorstellen niet als initiatiefwet, maar als initiatiefnota in te dienen. Op deze wijze menen de initiatiefnemers zo goed
mogelijk bij te dragen aan het in de komende maanden te voeren
maatschappelijk en politiek debat, dat uiteindelijk moet leiden tot een
voldoende breed gedragen natuurbeschermingswet. Indieners zetten met
deze nota in op een open en inhoudelijke discussie met de leden van de
Tweede en Eerste Kamer, en hopen daarbij zo breed mogelijk draagvlak
voor deze voorstellen te verkrijgen.
De initiatiefnemers stellen voor de voorstellen uit deze initiatiefnota te
betrekken bij de behandeling van de nog te ontvangen wijziging van de
Natuurbeschermingswet.
1.2 STREKKING VAN DE INTIATIEFNOTA MOOI NEDERLAND
Initiatiefnemers zijn van mening dat het gewenst is het huidige wettelijk
stelsel voor de natuurbescherming, zoals neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet, en de Boswet te vervangen door
één nieuwe natuurbeschermingswet. Hierover lijkt politiek brede
consensus te bestaan. Ook het wetsvoorstel Natuurbescherming gaat uit
van deze samenvoeging.
De initiatiefnota Mooi Nederland gaat in op die aspecten van de natuurbeschermingswetgeving, waarvan initiatiefnemers van mening zijn dat het
wettelijk kader zoals dat door Rutte I bij de Kamer is ingediend, belangrijke inhoudelijke wijziging behoeft.
Deze initiatiefnota Mooi Nederland beschrijft een wettelijk stelsel dat
beoogt de huidige, versnipperde natuurbeschermingswetgeving te
vereenvoudigen, en effectiever bij te dragen aan behoud en versterking
van de biodiversiteit in Nederland. De initiatiefnota schetst daartoe een
geïntegreerd stelsel van bescherming van natuurwaarden en bescherming
van landschappelijke waarden. De nota legt verbinding tussen de
begrippen natuurwaarden, cultuurhistorie van het landschap en
recreatie- en belevingswaarden, zoals schoonheid, rust en weidsheid en
biedt provincies de mogelijkheid deze te beschermen. De Europese en
internationale verplichtingen op het gebied van natuurbescherming
worden als belangrijke en te respecteren basisnormen beschouwd. De
nota geeft daarmee concrete invulling aan de grondwettelijke plicht van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

6

de overheid tot bescherming en verbetering van het leefmilieu, zoals
vastgelegd in art. 21 van de grondwet.
De initiatiefnota Mooi Nederland is gebaseerd op de grondgedachte dat
onze natuur drie fundamentele waarden heeft: intrinsieke waarde,
ecologische waarde en belevingswaarde.
De intrinsieke waarde van natuur is het ethische besef dat de natuur in
zich zelf waardevol is en niet alleen waarde ontleent aan het belang ervan
voor mensen. De erkenning van de intrinsieke waarde vertaalt zich in het
voorstel in een algemene basisbescherming, waarmee «vandalisme» aan
kan worden gepakt.
De ecologische waarde is de waarde van natuur en landschap als
onontbeerlijk onderdeel van onze leefomgeving. Zonder duurzame
instandhouding van onze ecosystemen ontvalt de bestaansmogelijkheid
voor de mens. Wij zijn afhankelijk van onze natuurlijke hulpbronnen, die
voor een zeer belangrijk deel rechtsreeks of indirect voortkomen uit de
levende natuur. Deze ecologische «logica» vertaalt zich in de initiatiefnota
in het stelsel van bepalingen, gericht op de duurzame instandhouding van
de Nederlandse biodiversiteit, met het « Nederlandse natuurnetwerk» als
belangrijkste instrument.
De belevingswaarde van natuur is gelegen in de behoefte van de mens
om de schoonheid van de natuur, onverbrekelijk verbonden met de
schoonheid van het landschap, te kunnen beleven, er te kunnen recreëren.
Daarnaast vormen natuur en landschap een belangrijke voorwaarde voor
ons welzijn, fysieke en geestelijke gezondheid. Daarom bevat de initiatiefnota een geïntegreerd voorstel voor bescherming van natuur en
landschap, inclusief behoud en versterking van de belevingswaarde en de
cultuurhistorische kenmerken van het landschap. De fundamentele
waarden van natuur zijn in belangrijke mate ondersteunend voor een
goed economisch klimaat, waterveiligheid, water- en luchtkwaliteit en
klimaatdoelstellingen.
De initiatiefnota Mooi Nederland legt een belangrijk deel van de taken en
verantwoordelijkheden op provinciaal niveau en voorziet in een richtinggevend kader op rijksniveau. In lijn met de verantwoordelijkheidsverdeling voor internationale verplichtingen. Daarmee worden – overeenkomstig de voornemens ten aanzien van het omgevingsrecht –
ontwikkelingsgericht werken en integrale oplossingen bevorderd.
1.3 VISIE EN BENADERINGSWIJZE «MOOI NEDERLAND»
1.3.1 DOEL EN REIKWIJDTE VAN DE VOORSTELLEN
De voorstellen in deze initiatiefnota hebben allereerst een effectieve
natuurbescherming tot doel. Dat betekent het tot stilstand brengen van de
achteruitgang van de soortenrijkdom in Nederland en het geleidelijk
herstel van de biodiversiteit. Een robuust netwerk van onderling ecologisch verbonden natuurgebieden krijgt, als belangrijkste instrument
hiervoor, een heldere wettelijke basis. In nauwe samenhang met de
genoemde doelstelling beogen de voorstellen uit deze nota de meest
waardevolle landschappen te beschermen. Waardevolle landschappen zijn
bepaald door de combinatie van specifieke cultuurhistorische en
landschapskenmerken, verbonden met landschappelijke schoonheid, rust,
weidsheid en de voor dat landschap kenmerkende aanwezige of te
herstellen natuurwaarden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

7

Het voorgestelde stelsel van natuurbescherming omvat naast de
algemene basisbescherming voor de natuur ook regels voor gebiedsbescherming en soortenbescherming. De gebiedsbescherming omvat de
bescherming van alle nationaal en internationaal erkende waardevolle
natuurgebieden en landschappen in Nederland. Daaronder worden de
volgende gebieden begrepen: Natura 2000 gebieden inclusief de
aangewezen en nog aan te wijzen gebieden op de Noordzee, gebieden die
op grond van natuurbeschermingsverdragen als het Ramsar verdrag, het
OSPAR verdrag en het Werelderfgoedverdrag beschermd moeten worden,
beschermde natuurmonumenten, het overige deel van de EHS (inclusief
de verbindingszones en de grote wateren), nationale parken, nationale
landschappen, rijksbufferzones en de werelderfgoederen (voor zover ze
het landelijk gebied betreffen). De soortenbescherming is gericht op de
dier- en plantensoorten die op grond van internationale en Europese
regelgeving beschermd moeten worden en op de soorten die aanvullend
daarop op nationaal niveau worden aangewezen als beschermde soorten.
De voorstellen uit deze initiatiefnota beogen het stelsel van natuur- en
landschapsbescherming te vereenvoudigen. Taken, bevoegdheden en
verantwoordelijkheden worden eenduidig vastgelegd, met een sterke
nadruk op het provinciale niveau. Besluitvorming en vergunningsprocedures worden transparanter. Stapeling van categorieën (bijvoorbeeld EHS
en natuurmonument) en dubbele procedures worden voorkomen, en een
eenduidige koppeling met het stelsel van ruimtelijke ordening wordt
gemaakt. Handhaving krijgt een stevige wettelijke basis. De
«kenbaarheid» van natuurbeschermingsregels voor burgers, bedrijven en
instellingen wordt zo aanzienlijk verbeterd.
De voorstellen beogen tevens het conflict tussen gewenste economische
ontwikkelingen en natuurbescherming te verminderen. Het voorgestane
stelsel van natuurbescherming borgt de ontwikkeling van een meer
«robuuste» natuur, waardoor de impact van economische ontwikkelingen
op de natuurwaarden relatief kleiner wordt en geleidelijk ook meer ruimte
ontstaat voor economische ontwikkelingen. Daarnaast wordt in het
wetsvoorstel niet alleen voorzien in passieve natuurbescherming, maar
ook in instrumenten voor natuurherstel. Tot slot biedt het voorstel een
basis om te komen tot het «bundelen» van Natura 2000 gebieden met hun
omgeving, tot grotere, ecologisch samenhangende gebieden waarmee
zowel de natuurwaarden kunnen worden verbeterd, als, ruimte kan
worden gevonden voor gewenste economische activiteiten. Hierbij kan
optimaal gebruik worden gemaakt van de mogelijkheden van het
«natuur-inclusief-ontwerpen», waarbij negatieve effecten van economische activiteiten kunnen worden geneutraliseerd en omgebogen in per
saldo positieve effecten.
Indieners zijn van mening dat de jacht geen sport is, maar een middel dat
indien nodig op professionele wijze wordt ingezet als instrument voor de
verantwoorde instandhouding van dierpopulaties en schadebestrijding.
Jagers kunnen op deze wijze bijdragen aan het behouden van het
ecologisch evenwicht in een gebied. Voordat besloten wordt tot afschot,
wordt evenwel eerst bekeken of in redelijkheid andere middelen effectief
inzetbaar zijn. In het kader van een provinciaal faunabeheerplan worden
hierover afspraken gemaakt. Het provinciebestuur is daartoe bevoegd. De
algemene, nationale jachtlijst wordt daarom afgeschaft.
1.3.2 HOE HOUDEN WE NEDERLAND MOOI?
Er is in ons land een grote verscheidenheid aan landschapstypen; zo
kennen we het rivierenlandschap, het zeekleilandschap, het heuvellandschap in Limburg, etc. Het is die afwisseling en variatie aan landschappen,
landschappen met specifieke eigen identiteit, die Nederland maken tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

8

wat het is. Het landschap vormt geen statisch geheel maar is aan
voortdurende veranderingen onderhevig. Van alle veranderingen die het
landschap heeft doorgemaakt zijn restanten uit verschillende tijdsperioden te ontdekken. Deze cultuurhistorische elementen representeren de
geschiedenis van ons land en geven betekenis aan onze leefomgeving.
De schoonheid van het landschap valt niet objectief vast te stellen. Toch is
er over de schoonheid van een aantal Nederlandse landschappen een
grote mate van gemeenschappelijke beleving. De Veluwe, het ZuidLimburgs heuvelland, het coulisselandschap in de oostelijke Achterhoek,
het Drentse Aa gebied, de nog resterende ongeschonden delen van het
Hollandse veenweidegebied, de Waddenzee met de eilanden, het zijn
voorbeelden van landschappen die door vrijwel elke Nederlander en door
velen van buiten ons land hoog gewaardeerd worden en die in ons
dichtbevolkte land intensief voor recreatie worden benut.
Door verstedelijking, industrialisatie,schaalvergroting en intensivering van
de landbouw zijn aantal en omvang van mooie landschappen sinds de
jaren 50 van de vorige eeuw geleidelijk kleiner geworden en zijn op vele
plaatsen landschapskenmerken verdwenen of geschonden. Tegelijkertijd
heeft daarmee ook een proces plaatsgevonden waarin in het landelijk
gebied de natuurwaarden ernstig achteruit zijn gegaan.
De sterk van elkaar verschillende landschapstypen waren, en zijn nog
deels, evenzoveel habitats voor veelal zeer verschillende plant- en
diersoorten. Er is daarmee een duidelijk verband tussen landschapsbehoud en herstel en natuurbescherming. Een modern stelsel van
natuurbescherming moet zich daarom niet alleen op passieve
bescherming van natuur in een beperkt aantal aangewezen natuurgebieden richten, maar zich richten op een integrale gebiedsaanpak. Deze
benadering is op zich niet nieuw. Al vanaf ca 1980 zijn er voorbeelden van
succesvolle gebiedsgerichte aanpakken (Drentse Aa, Geuldal). De laatste
jaren neemt het aantal van dit soort projecten, vrijwel altijd onder regie
van de provincie, toe. De natuurbeschermingswetgeving gaf tot heden
daarvoor geen eenduidig nationaal wettelijk kader, waardoor stapeling
van gebiedscategorieën en regelgeving ontstond. Mede daardoor zijn
voortgang en consistentie van de aanpak niet altijd optimaal. Het
voorgestane wettelijk stelsel, zoals geschetst in deze nota, biedt deze
basis en bestendigt en verstevigt daarmee de gebiedsgerichte aanpak, en
biedt het kader voor de verankering van lokale of regionale initiatieven
van (boeren)bedrijven, burgers, waterschappen en TBO’s.
Om die reden kiezen de initiatiefnemers ervoor om waardevolle
landschappen onder de werkingssfeer van het nieuwe stelsel van
natuurbescherming te laten vallen, met een eigen beschermingsregime
dat ziet op de te beschermen en te behouden waarden, naast de Natura
2000 gebieden die een veel strenger beschermingsregime kennen.
Provincies hebben het voortouw in het aanwijzen van de gebieden.Er is
niet voor gekozen om een geheel nieuwe discussie te starten over welke
landschappen van hoge (nationale) waarde zijn, maar aan te sluiten bij
daarover in de afgelopen decennia ruimschoots gevoerde discussies en
daaraan gekoppelde aanwijzingen. In de voorstellen van deze initiatiefnota wordt wel de «lappendeken» van soorten gebieden drastisch
ingeperkt door deze in te delen in slechts 2 soorten gebieden, namelijk
van categorie I en categorie II, met een te onderscheiden
beschermingsniveau. De voorstellen in deze nota bieden voor beide
categorieën gebieden het instrumentarium voor passieve en actieve
bescherming. Er wordt een koppeling gelegd met het stelsel van de
ruimtelijke ordening. De rol en positie van de provincie als beleidsbepaler,
regievoerder en handhaver wordt versterkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

9

Voor de Noordzee kiezen indieners ervoor om volwaardige bescherming
te bieden aan de aanwezige natuurwaarden. Dit betekent dat de reeds
aangewezen Natura 2000 gebieden en andere nog aan te wijzen
beschermde gebieden worden beschermd als categorie I gebieden. Het
daarnaast aanwijzen van categorie II gebieden op zee wordt vooralsnog
niet zinvol geacht.
1.3.3 ROBUUST NETWERK
Sinds de jaren 80 van de vorige eeuw is ingezet op de geleidelijke
realisatie van een samenhangend netwerk van onderling verbonden
natuurgebieden, de Ecologische Hoofd Structuur (EHS). Een belangrijk
deel van deze opgave is intussen gerealiseerd of in ontwikkeling. De
grondgedachte achter de EHS is dat door het ecologisch aaneenschakelen
van natuurgebieden grotere aaneengesloten leefgebieden ontstaan en
een netwerk waarin soorten kunnen migreren. Daarmee wordt aan een
belangrijke voorwaarde voldaan voor herstel van de biodiversiteit.
Over deze grondgedachte bestaat nog immer brede consensus bij
natuurbeschermers en wetenschappers. Vanuit de Europese Commissie
wordt zelfs een voorstel verwacht voor een Europese EHS. De EHS dient
dan ook naar inzicht van de indieners volledig te worden afgerond,
waarbij de oorspronkelijke opgave leidend is. Daarbij moet in
ogenschouw worden genomen dat met de huidige beperkte financiële
middelen de afronding van de EHS dan wel langer zal duren dan het
eerder beoogde jaartal van 2018. De voorstellen in deze initiatiefnota
beogen een wettelijke basis te creëren voor het tot stand komen van de
volledige EHS. Omwille van een beter begrip in de samenleving wordt
deze abstracte technische term verlaten en wordt gekozen voor het begrip
«Natuurnetwerk Nederland». Van de oorspronkelijk gedachte van ruim
700.000 ha aan natuur is thans ca 450.000 ha gerealiseerd. De resterende
opgave, deels bestaand uit reeds aangekochte gronden, zal in de loop van
de komende jaren moeten worden gerealiseerd, met een nader te bepalen
tijdshorizon. Daarbij kan de begrenzing hier en daar om ecologische reden
worden bijgesteld, maar staat het doel van het realiseren van het
volledige, robuuste, natuurnetwerk niet ter discussie.
Indieners zijn van mening dat onder een robuust netwerk niet alleen een
kwantitatief voldoende omvangrijk, maar ook een kwalitatief goed
natuurnetwerk moet worden verstaan. «Hectares» zijn niet zaligmakend.
Aspecten zoals een goede waterhuishouding en een lage stikstofdepositie
in kwetsbare gebieden zijn van minstens even groot belang. Ten aanzien
van de gedachte verbindingszones gaat het niet alleen om de aankoop en
omvorming van gronden voor natuurdoeleinden, maar evenzeer om een
goede «doorlaatbaarheid» van het agrarisch landschap voor de migratie
van relevante soorten.
1.3.4 ACTIEVE BESCHERMING VAN GEBIEDEN EN SOORTEN
Deze initiatiefnota Mooi Nederland wil actieve bescherming van natuurwaarden bevorderen. Daarom beschrijft de nota, naast het passieve
beschermingskader, instrumenten voor het actief beschermen en
versterken van natuurwaarden. Om hieraan vorm te geven beschrijft de
nota twee instrumenten, te weten het beheerplan en de programmatische
aanpak.
De initiatiefnota Mooi Nederland stelt het beheerplan in als het centrale
sturingsinstrument voor behoud en versterking van leefgebieden en
soorten. Het beheerplan regelt alles wat nodig is om de gestelde natuuren landschapsdoelen voor het betreffende gebied te realiseren. Elk gebied

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

10

heeft immers zijn eigen kenmerken en kwaliteiten, die op specifieke wijze
behouden en versterkt moeten worden. Het beheerplan is de kern van de
gebiedsbescherming en regelt tegelijkertijd aspecten van soortenbescherming in de betreffende natuurgebieden. Het beheerplan integreert
derhalve gebied- en soortenbescherming en biedt daarin «maatwerk». In
samenhang hiermee regelt het beheerplan ook de bescherming van voor
dat gebied relevante landschappelijke en cultuurhistorische waarden.
Voor alle te beschermen gebieden worden beheerplannen opgesteld. Deze
beschrijven welke projecten en activiteiten niet in een gebied mogen
plaatsvinden, maar kunnen evenzeer beschrijven hoe een gebied, of delen
daarvan, beter kan worden ingericht als leefgebied voor specifieke
beschermde soorten.
Naast het beheerplan wordt in deze initiatiefnota de programmatische
aanpak geïntroduceerd. Daarmee kan op nationaal en op provinciaal
niveau een actieve aanpak voor te versterken of te realiseren specifieke
natuurwaarden, al dan niet in combinatie met het terugdringen van
specifieke belastende of verstorende factoren, als bindend kader worden
vastgesteld. Deze programmatische aanpak is bewust breed toepasbaar,
zodat daaronder enerzijds programma’s zoals de Programmatisch Aanpak
Stikstof (PAS) kunnen vallen, maar ook soortenbeschermingsprogramma’s voor specifieke bedreigde diersoorten en soortgroepen. Dit
instrument is bedoeld om te worden ingezet als er gegronde redenen zijn
om, in aanvulling op provinciaal beleid, een regionale of nationale aanpak
te verankeren. Een op nationaal niveau vastgestelde programmatische
aanpak is bindend voor de lagere overheden.
1.3.5 OVERHEIDSVERANTWOORDELIJKHEID; VERDELING VERANTWOORDELIJKHEID
Natuur en landschap zijn collectieve waarden. Er is niet één «probleemeigenaar» die zich de zorg voor natuur en landschap als geheel aantrekt. Er
zijn veel maatschappelijke organisaties en particulieren die zich inzetten
om onderdelen van natuur en landschap te beschermen. Het maatschappelijk en particulier initiatief alléén zijn echter niet toereikend om de
kwaliteit van natuur en landschap in ons land als samenhangend geheel
te waarborgen en te verbeteren. Hier ligt een duidelijke taak voor de
overheid. Als de overheid zich niet inzet voor deze belangrijke collectieve
waarden, en het lange termijn perspectief in het oog houdt, gaan ze
verloren.
Op basis van zowel internationale en Europese verplichtingen als de
grondwettelijke plicht tot bescherming van de leefomgeving, zijn
initiatiefnemers van mening dat de rijksoverheid de taak heeft om op
nationaal niveau de kaders voor het natuurbeschermingsbeleid vast te
stellen en ook in ultimo verantwoordelijk blijft voor het behalen van de op
nationaal en internationaal niveau vastgestelde doelen.
Tegelijkertijd zijn initiatiefnemers van mening dat het zwaartepunt van het
natuurbeschermingsbeleid het beste bij het provinciaal bestuur kan
worden gelegd. De provincie heeft immers meer specifieke kennis van de
gebieden en is beter in staat om op gebiedsniveau partijen bijeen te
brengen, processen en projecten te begeleiden en deze van een goed
regelgevingkader te voorzien. Dit vraagt om een zorgvuldig opgebouwd
wettelijk kader, waarbij scherp onderscheid wordt gemaakt naar hetgeen –
op hoofdlijnen – nationaal moet worden vastgelegd en hetgeen aan de
beleidsinzichten van het provinciaal bestuur kan en moet worden
overgelaten. Tevens vraagt dit van de wetgever dat, daar waar een zwaar
beroep wordt gedaan op de bestuurskracht van de provincies, deze ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

11

voorzien worden van een adequaat provinciaal instrumentarium en sterke
bevoegdheden.
De initiatiefnota Mooi Nederland beoogt deze stevige «gereedschapskist»
te bieden. Zo wordt de positie van de provincie als beleidsbepaler,
regievoerder en handhaver versterkt. Concreet krijgen de provincies de
bevoegdheid tot het aanwijzen van de categorie II gebieden, het
vaststellen van beheerplannen en waar nodig een provinciale programmatische aanpak, het vergunningen- en ontheffingenbeleid en de inzet
van bestuursrechtelijke handhavingmiddelen. Tevens worden de
rijksgelden voor beheer van natuurgebieden – geoormerkt – aan de
provincies ter beschikking gesteld. Initiatiefnemers bevelen daarnaast aan
om voor de beschermde gebieden, zowel van categorie I en II, ook het
instrument van het agrarisch natuurbeheer onder verantwoordelijkheid
van de provincies te brengen en een kader op te stellen voor een beter
ecologisch rendement van de middelen hiervoor.
Van de provincies vraagt dit een actieve houding, waarbij het provinciebestuur zich ten volle verantwoordelijk voelt voor de realisatie van het
kwantitatief en kwalitatief robuuste natuurnetwerk en soortenbescherming in de provincie. Dit vraagt ook dat provinciebesturen over hun
grenzen heen kijken en nadrukkelijk afstemming zoeken met naastgelegen
provincies, ten einde gezamenlijk het aaneengesloten, nationale natuurnetwerk vorm te geven.
De voorstellen van deze initiatiefnota bieden, naast het verzwaarde
instrumentarium voor de provincies, waarborgen om, indien rijksdoelen
doorkruist worden, op nationaal niveau te kunnen ingrijpen in het
provinciaal beleid. Dat betreft met name de aanwijzingsbevoegdheid van
de Minister. De Minister kan ingrijpen als de provincie buiten het kader
van de wet treedt of nalatig is in haar taken en verantwoordelijkheden ten
aanzien van de natuur- en landschapsbescherming.
De Rijksvisie Mooi Nederland legt de nationale (en de internationale)
doelen van het natuur- en landschapsbeleid vast. Deze hebben betrekking
op het gewenste niveau van duurzame instandhouding van soorten, op
het realiseren van ontbrekende schakels in het natuurnetwerk en te
beschermen landschappelijke en cultuurhistorische waarden (op
hoofdlijnen). Van het provinciebestuur wordt verwacht dat zij, voor zover
relevant voor betreffende provincie, verantwoordelijkheid neemt voor het
behalen van die doelen binnen de provinciegrenzen en daarover jaarlijks
rapporteert aan de Minister. Op basis daarvan kunnen de resultaten van
de inzet van Rijksmiddelen bij het realiseren van door het Rijk geformuleerde doelen worden getoetst. De wijze waarop die doelen worden
behaald, is aan het provinciebestuur zelf, even als de inzet van middelen,
aanvullend aan de Rijkskaders.
Vanuit de overtuiging dat bij de provinciale besturen een positieve
betrokkenheid en motivatie bestaat voor natuurbeschermingsbeleid,
leggen initiatiefnemers de nadruk op de versterking van de rol en de
slagkracht van de provincies. Zij gaan er vanuit dat de optie van ingrijpen
door het rijk vooral een «stok achter de deur» is.
Naar het inzicht van indieners van deze nota is een actieve gemeentelijke
betrokkenheid en lokale invulling van het natuurbeschermingsbeleid
gewenst. Provincies zijn daarom gehouden om bij het vaststellen van
beheerplannen de betreffende gemeenten te betrekken. Gemeenten
dienen de ruimtelijke aspecten van het natuurbeschermingsbeleid, zoals
vastgelegd in die beheerplannen voor de categorie I en II gebieden, door
te vertalen naar hun bestemmingsplannen. Via het opnemen van
bepalingen in de provinciale verordening, houdt de provincie hierop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

12

toezicht. (zie par. 1.2.7 a.) Daarnaast behouden de gemeenten de
beleidsvrijheid om naar eigen inzicht op lokaal niveau relevante groenstructuren en natuurwaarden te beschermen, buiten de categorie I en II
gebieden. Ook kunnen gemeenten bijdragen aan soortenbeschermingsplannen. De bestaande bevoegdheden op het vlak van de ruimtelijke
ordening en de verordenende bevoegdheid van de gemeente vormen
naar inzicht van indieners een voldoende basis, zodat aanvullende
voorstellen voor wettelijk instrumentarium op dit punt achterwege kunnen
blijven.
1.3.6 ZEKERHEID VOOR DE BURGER
De initiatiefnota Mooi Nederland beoogt maximale duidelijkheid en
transparantie te bieden aan burgers en belanghebbenden.
Voor burgers en belanghebbende partijen is duidelijkheid en transparantie
van de regelgeving essentieel. Deze spitst zich globaal toe op vijf
aspecten, te weten:
• duidelijkheid vooraf over welke activiteiten en projecten volgens de
regels wel en niet kunnen in en rond beschermde gebieden en ten
aanzien van beschermde soorten
• duidelijke procedures met «meespraak» bij het tot stand komen van
concreet gebiedsgericht beleid,
• duidelijkheid over beroepsmogelijkheden
• duidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor de handhaving en waar
men met meldingen en klachten terecht kan.
• één loket voor het aanvragen en afhandelen van vergunningaanvragen.
Het beheerplan, zoals in deze nota beschreven, biedt op gebiedsniveau
maximale transparantie over wat wel en niet kan, mag en moet. Basisprincipe hierbij is dat activiteiten en projecten die concreet in het
beheerplan zijn opgenomen, niet onderhevig zijn aan een afzonderlijke
vergunningprocedure. Het is aan het provinciebestuur om daarvan bij
opstelling van het beheerplan zorgvuldig gebruik te maken. De provincie
neemt in haar verordening op, dat de ruimtelijk relevante aspecten van
het beheerplan moeten worden opgenomen in bestemmingsplannen. Op
deze wijze ontstaat een eenduidige koppeling met het ruimtelijke
ordeningskader. Er komt een wettelijke plicht voor het provinciebestuur
om belanghebbenden in het besluitvormingsproces te betrekken. Op alle
relevante besluiten zijn de beroepsmogelijkheden volgens de Algemene
wet bestuursrecht van toepassing in twee termijnen. Op het terrein van
vergunningverlening en handhaving worden de bevoegdheden consequent bij het provinciebestuur ondergebracht. Daar waar sprake is van
samenloop met een Wabo-vergunning wordt voorgesteld de vergunning
in het kader van de natuurbeschermingswetgeving geheel via het
gemeentelijke Wabo-loket af te handelen.
1.4 RELATIE MET OVERIGE WET- EN REGELGEVING
Deze paragraaf beschrijft alleen de belangrijkste relaties met andere weten regelgeving. Hierbij is niet gestreefd naar volledigheid.
1.4.1 RUIMTELIJKE ORDENING
De initiatiefnota Mooi Nederland voorziet in een stevige koppeling van de
natuurbeschermingsregels en het ruimtelijke ordeningskader.
Op dit moment is in het BARRO een ruimtelijke doorwerking voorzien van
de EHS, door opname van de EHS, geografisch bepaald, in de provinciale

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

13

(ruimtelijke) verordening. Tevens moeten de provincies de wezenlijke
kenmerken en waarden van die gebieden opnemen en regels stellen aan
bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen voor de bescherming,
instandhouding en ontwikkeling van die kenmerken en waarden.
De initiatiefnota Mooi Nederland kiest voor de systematiek van de
aanwijzing van categorie I en II gebieden, door respectievelijk het rijk en
de provincies, en geeft een inhoudelijk kader en doelstellingen ten aanzien
van de te beschermen natuur- en landschappelijke kenmerken en
waarden.
De initiatiefnota beoogt de ruimtelijke aspecten van de gebiedsbescherming als geheel onderdeel te maken van het spoor van de Wet
ruimtelijke ordening. De huidige paragraaf in het BARRO dient daarvoor te
worden aangepast om een correcte doorwerking van de natuurbeschermingswetgeving te verzekeren. Via het als zodanig herziene BARRO
worden provincies gehouden om de categorie I en II gebieden, met exacte
begrenzing, op te nemen in de provinciale verordening en daarin regels te
stellen waarmee wordt geborgd dat in bestemmingsplannen en bij
omgevingsvergunningen de wettelijke doelstellingen en te beschermen
waarden worden gerespecteerd. Tevens wordt zo geregeld dat bij
vaststelling of substantiële wijziging van de beheerplannen, bestemmingsplannen daarop moeten worden aangepast.
1.4.2 MONUMENTENWET
De Monumentenwet biedt een effectieve bescherming van rijks- en
gemeentelijke monumenten. Ten aanzien van dit beschermingsregime
voor de aangewezen objecten zijn geen aanvullende bepalingen nodig en
ook niet gewenst. De initiatiefnota Mooi Nederland beoogt de cultuurhistorische kenmerken van het landschap te beschermen en schetst daarmee
een beschermend stelsel dat aanvullend is op, doch niet overlappend met,
de bescherming van objecten in het landelijk gebied voorvloeiend uit de
Monumentenwet. Als voorbeeld kan genoemd worden de bescherming
van de Stelling van Amsterdam, waarvan vele afzonderlijke gebouwen
reeds de status van beschermd monument hebben onder de werking van
de Monumentenwet. Het stelsel, zoals in deze nota is beschreven, biedt
aanvullend de mogelijkheid van bescherming door het «ensemble» als
geheel, in zijn landschappelijke context, aan te wijzen als categorie II
gebied.
1.4.3 GEMEENSCHAPPELIJK LANDBOUWBELEID
Het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is nog in ontwikkeling; derhalve kunnen over de relatie met de voorstellen van de
initiatiefnota Mooi Nederland nog geen definitieve uitspraken worden
gedaan. Wel staat vast dat de intentie van de Europese wetgever is om te
komen tot vergroening van het Europese landbouwbeleid. In de gebieden
die in de voorstellen van deze nota onder de natuurbeschermingswetgeving vallen en waarin mede landbouwactiviteiten plaatsvinden is sprake
van een belangrijke samenloop. Indieners zijn van mening dat de in het
GLB gewenste vergroening van het landbouwbeleid ondersteunend kan
zijn voor de doelstellingen van de initiatiefnota. Daarbij is van belang om
het pakket aan vergroeningseisen in het GLB flexibel te houden, zodat
onderscheid naar gebieden en daarbij behorende relevante natuurondersteunende maatregelen in de landbouw mogelijk blijven. De Nederlandse
inzet in de totstandkoming van het GLB is daarop thans ook gericht.
Uitgaande van de door indieners gewenste flexibiliteit in het GLB zijn zij
van mening dat het in deze nota beschreven beheerplan mede de
gebiedsspecifieke maatregelen voor het in de beschermde gebieden
gelegen landbouwareaal moet omvatten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

14

1.4.4 GEMEENSCHAPPELIJK VISSERIJBELEID EN DE VISSERIJWET
De instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee in het
kader van het Gemeenschappelijk Visserijbeleid (GVB) is een exclusieve
bevoegdheid van de Europese Unie (EU). Het GVB voorziet op dit moment
in verschillende mogelijkheden om visserijmaatregelen te nemen in het
belang van natuurbescherming, zowel door de Europese instellingen als
de lidstaten zelf. De Nederlandse Visserijwet 1963 voorziet eveneens in de
mogelijkheid om visserijmaatregelen te nemen gericht op natuurbescherming binnen de grenzen die daaraan worden gesteld op grond van
het GVB. De initiatiefnemers van deze nota zijn van mening dat het
huidige twee sporen beleid (natuurbeschermingswetgeving en visserijwetgeving zijn naast elkaar van toepassing) moet worden gecontinueerd.
Afstemming en harmonisatie van de natuurbeschermingsregels en het
visserijrecht is echter noodzakelijk en daarom moet worden voorzien in de
mogelijkheid om dit te regelen bij of krachtens algemene maatregel van
bestuur. Daarbij kan tevens worden bepaald welke specifieke artikelen of
onderdelen uit de natuurbeschermingswetgeving van toepassing zijn
naast of in plaats van de visserijwetgeving op bij of krachtens die
maatregel aangewezen visserijactiviteiten. Bij de afstemming van de
natuurbeschermingswetgeving en de visserijwetgeving zal rekening
moeten worden gehouden met de uitkomsten van de herziening van het
GVB.
1.4.5 KADERRICHTLIJN WATER, KADERRICHTLIJN MARIENE STRATEGIE,
WATERWET
Ingevolge de Kaderrichtlijn Water(KRW) moeten de watercondities ten
laatste in 2027 op orde zijn. Om deze doelstelling te realiseren is een
integrale benadering van waterkwaliteitsbeleid, landbouwbeleid en
natuurbeleid noodzakelijk voor belangrijke delen van ons land. Voor de
categorie I en II gebieden biedt het in deze nota voorgestelde stelsel van
natuurbescherming naar inzicht van initiatiefnemers bij uitstek een goed
integratiekader. Waterkwaliteitsbeleid heeft immers een grote samenloop
met beleid gericht op de duurzame instandhouding van aquatische
soorten. Waterschappen zijn daarom nadrukkelijk partij bij de totstandkoming van de beheerplannen. Hier ligt een belangrijke relatie met de
stroomgebiedsbeheerplannen die op grond van de Waterwet ter
uitvoering van de KRW worden vastgesteld. Ook hier draagt de centrale
regierol van het provinciebestuur bij aan de praktische mogelijkheden om
de diverse planfiguren goed op elkaar af te stemmen.
Goed waterbeheer door de waterschappen draagt bij aan de realisatie van
de natuurdoelstellingen. Keuzes ten aanzien van het waterpeil, afgestemd
op de nattere dan wel juist drogere natuurdoeltypen, zijn van groot belang
voor natuurontwikkeling en dienen in nauwe samenhang met de integrale
gebiedsaanpak tot stand te komen. Waterpeilkeuzes, en de doorwerking
daarvan naar de verdere gebiedsinrichting, maken dan ook onderdeel uit
van de beheerplannen in het kader van de natuurbeschermingswetgeving.
De Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM) is gericht op het bereiken of
behouden van een «goede milieutoestand van het mariene milieu»
uiterlijk in het jaar 2020. De toepassing en uitvoering van de natuurbeschermingswetgeving op de Noordzee in de vorm van gebiedsbescherming en soortenbescherming levert een belangrijke bijdrage aan het
bereiken van deze doelstelling. De natuurwetgeving dient dan ook
expliciet rekening te houden met en nauwkeurig afgestemd te zijn op de
KRM en de Waterwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

15

1.5 VERSCHIL MET HET WETSVOORSTEL NATUURBESCHERMING
De voorstellen van de initiatiefnota Mooi Nederland verschillen op
wezenlijke punten met het wetsvoorstel Natuurbescherming, zoals deze in
2012 aan de Tweede kamer is gestuurd. De belangrijkste verschillen
worden hieronder kort toegelicht. Naast forse verschillen willen de
indieners benadrukken dat er ook enkele belangrijke overeenkomsten zijn.
Deze zijn met name gelegen in het scheppen van een helderder wettelijk
kader door het integreren van de Boswet, Flora- en Faunawet en de
Natuurbeschermingswet en het duidelijker afbakenen van de taken en
bevoegdheden van de diverse overheidslagen, met een sterke nadruk op
de rol van de provincies. Wellicht het belangrijkste verschil is daarin
gelegen dat de initiatiefnota Mooi Nederland, in tegenstelling tot het
wetsvoorstel Natuurbescherming, uitgaat van drie fundamentele waarden
van de natuur: de intrinsieke waarde, de ecologische waarde en de
belevingswaarde, die door de indieners worden beschouwd als redengeving voor een stevig en actief natuurbeschermingsbeleid. De eigen
nationale ambitie en overtuiging om natuur en landschapswaarden van
Mooi Nederland te behouden en te verbeteren staan voorop. Dit in
tegenstelling tot het wetsvoorstel Natuurbescherming, waarin alleen
ruimte is voor het nakomen van internationale verplichtingen. Daarmee
kiest de initiatiefnota Mooi Nederland voor een ruimhartige benadering
van natuurbescherming, versus de minimalistische benadering in het
wetsvoorstel Natuurbescherming. Indieners zijn ervan overtuigd dat met
de voorstellen uit deze initiatiefnota de eigen nationale, maar ook de
belangrijke internationale doelstellingen beter en effectiever bereikt
worden dan met het wetsvoorstel Natuurbescherming, omdat robuuste
natuur beter tegen een stootje kan.
Een tweede groot verschil is dat de initiatiefnota Mooi Nederland uitgaat
van een geïntegreerde benadering van de bescherming van natuur- en
landschappelijke waarden, met inbegrip van de cultuurhistorische
waarden van het landschap. Deze bredere insteek komt voort uit het
inzicht dat natuur niet alleen ecologische waarde heeft, maar ook een
belevingswaarde. Niet voor niets hebben indieners de initiatiefnota de
titel «Mooi Nederland» gegeven. Het is juist die belevingswaarde van
natuur en landschap, en de recreatieve functie van natuur, die de
afgelopen decennia ten onrechte ondergesneeuwd zijn als basis voor het
natuurbeschermingsbeleid. Het wetsvoorstel Natuurbescherming dwingt
door zijn beperkte opzet tot een vorm van «ecologische optimalisatie» in
het te beperkte areaal van de thans aangewezen Natura 2000 gebieden.
De initiatiefnota geeft daarentegen, naast de internationale afspraken, de
recreatieve- en belevingswaarde een centrale plaats. Hierdoor valt
weliswaar een aanzienlijk groter areaal aan gebieden onder de reikwijdte
van de nota, maar het beschermingsregime voor een landschap of
recreatiegebeid is uiteraard anders dan voor een Natura 2000 gebied.
Binnen de Rijkskaders geven de Provincies aan welke gebieden, welke
bescherming behoeven, De initiatiefnota introduceert daarom – met name
voor de categorie II gebieden – een wettelijk kader en een «gereedschapskist» voor Provincies, om evenwichtig om te gaan met de
functiemix van natuur, landbouw, recreatie, bebouwing en waterhuishouding.
Een derde verschil is dat de initiatiefnota Mooi Nederland voorstellen
omvat voor een effectieve invulling van actieve soortenbescherming voor
bedreigde soorten, gebaseerd op maatwerk. Het meest duidelijk wordt dit
in de ruime vormgeving van het instrument «programmatische aanpak»,
die niet alleen bedoeld is voor de PAS en gelijksoortige programma’s,
maar ook kan worden ingezet voor soortenbeschermingsprogramma’s,
waarbij op regionaal of nationaal niveau de goede staat van instand-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

16

houding van specifieke ernstig bedreigde diersoorten kan worden
bevorderd.
1.6 FINANCIELE GEVOLGEN
Invoering van het stelsel van natuurbescherming van deze initiatiefnota
Mooi Nederland heeft financiële gevolgen voor de Rijksbegroting. Deze
komen voort uit de wens van indieners om de oorspronkelijk gedachte
omvang van het natuurnetwerk te realiseren. De initiatiefnota schetst een
stelsel waarin aan die ambitie een wettelijke basis en doelstellingen wordt
gekoppeld. Daarbij gaan indieners uit van een langere termijn voor het
volledig realiseren van het netwerk dan de oorspronkelijke termijn tot
2018. Vooralsnog wordt een termijn tot 2025 realistisch geacht. De
meerkosten bestaan uit kosten voor aankoop en inrichting van gronden
als natuurgebied en uit geleidelijk oplopende beheerkosten voor de nieuw
gerealiseerde natuurgebieden. De initiatiefnota gaat er vanuit dat de
provincies zorg dragen voor de uitvoering. Nu de initiatiefnota voorstelt
een nationale ambitie en doelstellingen ten aanzien van de realisatie van
het natuurnetwerk vast te leggen, ligt het in de rede om daarvoor vanuit
de rijksbegroting aanvullende middelen beschikbaar te stellen aan de
provincies. Indieners gaan er daarbij vanuit dat deze middelen geoormerkt
ter beschikking worden gesteld: voor aankoop van gronden bestemd voor
natuur, alsmede voor inrichting en beheer van die gebieden.
De meerkosten worden gedekt uit de enveloppe van jaarlijks 200 miljoen
euro die in het regeerakkoord structureel is opgenomen vanaf het jaar
2013, tezamen met de opbrengsten in het kader van de «grond voor
grond» regeling, zoals overeengekomen bij het decentralisatieakkoord
met de provincies.
Op basis van diverse beschikbare informatie berekenen indieners de
kosten voor beheer van het gehele natuurnetwerk in de eindfase (ruim
700.000 ha) op een jaarlijks bedrag van ca 300 miljoen euro. In het kader
van het decentralisatieakkoord met de provincies is een bedrag van 105
miljoen euro per jaar rijksbijdrage in de begroting opgenomen. Provincies
hebben gezamenlijk een bedrag van ca 60 miljoen euro toegezegd.
Resteert een bedrag in de eindfase van ca 135 miljoen euro beheerkosten,
welke gedekt kan worden uit de beschikbare enveloppe. Langs deze weg
is de voeding van de gezamenlijk met de provincies ontwikkelde
SNL-regeling voor de financiering van beheer van alle natuur in
Nederland geregeld, waarbij sprake is van een cofinanciering van Rijk en
provincies. Indieners gaan er vanuit dat in goed overleg tussen Rijk en
provincies de SNL regeling zodanig wordt uitgewerkt dat deze over heel
Nederland leidt tot gelijke normbedragen en subsidiepercentages. Op
deze wijze wordt samenwerking en daarmee kosten efficiëntie in het
beheer van natuur door een diversiteit aan beherende organisaties en
particulieren bevorderd.
1.7 BESTUURLIJKE LASTEN PROVINCIES EN LASTEN VOOR BURGERS
EN BEDRIJVEN
De voorstellen uit deze initiatiefnota zullen naar verwachting geen grote
verzwaring van de administratieve lasten voor de provincies met zich
meebrengen. Het gaat om aanwijzing van de categorie II gebieden, het
vaststellen van beheerplannen voor deze gebieden waar tegenover staat
het vervallen van het verlenen van vergunningen voor beschermingsregimes zoals beschermde natuurmonumenten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

17

Ook voor burgers en bedrijven zullen de administratieve lasten van de
bescherming van de categorie II gebieden naar verwachting vergelijkbaar
zijn omdat voor veel projecten en activiteiten met een ruimtelijke
component nu ook reeds een omgevingsvergunning moet worden
aangevraagd. Tevens moet daarbij worden opgemerkt dat voor een deel
van de categorie II gebieden thans al een vergelijkbaar beschermingsregime geldt. Door de strikte koppeling van de vergunning in het kader
van de natuurbescherming aan de omgevingsvergunning, (één loket
benadering) zal deze lastenverzwaring tot een minimum beperkt blijven.
Een belangrijke sleutel in het beperken van de administratieve lasten voor
burgers en bedrijven is gelegen in het vaststellen van adequate beheerplannen door de provincie. Voor projecten en activiteiten die in het
beheerplan zijn opgenomen, geldt immers een vrijstelling van de
vergunningplicht. Een duidelijk en concreet beheerplan geeft ook een
goede indicatie van de haalbaarheid van het verkrijgen van een
vergunning voor een bepaalde activiteit. Daarmee kunnen vergunningtrajecten voor evident niet vergunbare projecten en activiteiten, met dito
lasten en irritaties, worden voorkomen.
Andere aspecten van het in deze nota voorgestane wettelijk kader die een
effect zouden kunnen hebben op de lasten voor overheid, burgers en
bedrijven is:
• het eventueel later toevoegen van landschappelijke waarden aan
bestaande categorie I gebieden. Ook hiervan wordt het effect ingeschat
als marginaal.
• het omvormen van het jachtstelsel zal naar verwachting leiden tot een
zekere afname van het aantal te verlenen jachtaktes en daarmee een
beperkte verlaging van de lasten voor de overheid.
HOOFDSTUK 2 ALGEMENE BEPALINGEN
2.1 DOELSTELLINGEN
In de Wet Mooi Nederland, zoals wij de Nieuwe Natuurbeschermingswet
graag zouden noemen, zouden de volgende doelstellingen opgenomen
moeten worden om de visie en benaderingswijze van Mooi Nederland te
verankeren:
1. Het bevorderen van een respectvolle omgang met natuur en
landschap.
2. Het waarborgen en versterken van de biologische diversiteit door het
in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van
natuurlijke habitats en wilde flora en fauna.
3. Het waarborgen en versterken van de kenmerken van het landschap,
met inbegrip van de cultuurhistorische kenmerken, door het
beschermen, beheren en verbeteren van waardevolle gebieden.
4. Het beschermen, beheren en ontwikkelen van het natuurnetwerk
Nederland.
5. Het behouden en versterken van de recreatieve, educatieve en
belevingswaarde van natuur en landschap
De formulering van deze doelstellingen sluit aan bij doelstellingen van de
Vogel- en Habitatrichtlijn en bij doelstellingen van relevante internationale
verdragen zoals het Biodiversiteitsverdrag, het Verdrag van Bern (inzake
het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke omgeving) het
Verdrag van Bonn (inzake de bescherming van trekkende wilde
diersoorten), het Werelderfgoedverdrag en het Europese Landschapsverdrag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

18

In bovenstaand doelstellingenpakket staat het bevorderen van een
respectvolle omgang met natuur en landschap voorop, omdat daarin de
basis ligt voor een verdergaande bescherming. Er wordt uit gegaan van
de drie fundamentele waarden van natuur en landschap zoals die in
hoofdstuk 1 van deze initiatiefnota zijn beschreven. Het betreft de:
intrinsieke waarde, de ecologische waarde en de belevingswaarde. In
hoofdstuk 1 is aangegeven hoe deze fundamentele waarden wettelijk
kunnen worden verankerd en welke instrumenten kunnen worden ingezet.
Een van de belangrijke doelstellingen van Mooi Nederland is het
realiseren van een samenhangend en robuust netwerk van beschermde
gebieden: het natuurnetwerk Nederland. Om de biodiversiteit te
waarborgen en te versterken is het niet alleen van belang dat natuurgebieden robuust zijn, maar ook dat ze onderling zijn verbonden. In
hoofdstuk 1 is het belang van het natuurnetwerk Nederland beschreven.
Een netwerk van grote beschermde gebieden maakt ook de natuur- en
landschapsbeleving beter mogelijk. Het gaat immers niet alleen om de
biodiversiteit maar ook om het kunnen beleven van onder andere de
eigenheid van een gebied, rust, weidsheid, donker, licht. Mede om die
reden wordt het netwerk van natuurgebieden versterkt door het aanwijzen
van gebieden met bijzondere landschapswaarden, met inbegrip van
cultuurhistorische waarden.
2.2 INTRINSIEKE WAARDE
Natuur heeft een intrinsieke waarde. Dat betekent dat de natuur in zich zelf
waardevol is en niet alleen waarde ontleent aan het belang ervan voor
mensen. De intrinsieke waarde wordt gezien als een algemeen beginsel,
zonder specifieke rechtsgevolgen. In deze initiatiefnota wordt voorgesteld
de intrinsieke waarde van de natuur te reflecteren in een algemene
basisbescherming. Dat houdt in dat de belangen van de natuur daadwerkelijk moeten worden meegewogen bij besluitvorming over menselijk
handelen jegens de natuur.
2.3 ANDERE BELANGEN
Bij op de wet gebaseerde maatregelen zal ook rekening gehouden moeten
worden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en
met regionale en lokale bijzonderheden. Tevens dient rekening te worden
gehouden met de effecten van klimaatverandering. Klimaatverandering
heeft grote invloed heeft op de natuur en kan bijvoorbeeld in de toekomst
aanleiding geven om nieuwe, te beschermen gebieden aan te wijzen of de
begrenzing van bestaande beschermde gebieden aan te passen. Ook kan
klimaatverandering effect hebben op de «van nature» in Nederland
voorkomende soorten.
2.4 GEOGRAFISCH TOEPASSINGSBEREIK; REIKWIJDTE
Het geografisch toepassingsbereik van de wet moet zich volgens de
indieners van deze nota uitstrekken tot het Nederlandse grondgebied,
inclusief de binnenwateren, en het gehele Nederlandse deel van de
Noordzee (territoriale zee en exclusieve economische zone: EEZ). De wet
zal daardoor een gelijkwaardige bescherming bieden aan natuurwaarden
op het land en in de zee. Daarmee wordt voldaan aan de toepasselijke
internationale en Europese verplichtingen, in het bijzonder de Vogel- en
de Habitatrichtlijn.1

1

HvJ EU, 20 oktober 2005, C-6/04 (Commissie/Verenigd Koninkrijk), par. 117.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

19

Bij de toepassing van de wet op de zee moet rekening worden gehouden
met het internationale recht, in het bijzonder het VN Zeerechtverdrag.2 Dit
verdrag beperkt de rechten van Nederland als kuststaat om regelgevend
en handhavend op te treden ten aanzien van scheepvaart en een aantal
andere activiteiten waar de rechten van andere Staten in het geding zijn.
Bij het nemen van maatregelen moeten deze beperkingen in acht worden
genomen. Dit kan betekenen dat maatregelen die betrekking hebben op
deze activiteiten slechts kunnen worden vastgesteld na consultatie van de
betrokken staten en/of bevoegde internationale organisaties. In de meeste
gevallen kunnen voor deze activiteiten de benodigde maatregelen worden
vastgesteld op grond van de relevante sectorale wetgeving, zoals de
Waterwet, de Scheepvaartverkeerswet of de Wet voorkoming verontreiniging door schepen.
In deze nota wordt voorgesteld om in de wet rekening te houden met de
beperkingen die voortvloeien uit het Europese recht ten aanzien van
zeevisserij. De instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee
in het kader van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) is een
exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie (EU). Het GVB voorziet in
verschillende mogelijkheden om visserijmaatregelen te nemen in het
belang van natuurbescherming, zowel door de Europese instellingen als
de lidstaten zelf. Onder het vigerende Europese visserijrecht is voorzien in
bepaalde gedelegeerde bevoegdheden voor de lidstaten, in het bijzonder
om (onder voorwaarden) visserijmaatregelen vast te stellen voor
natuurbescherming binnen de territoriale zee. Een specifieke bevoegdheid
voor natuurbescherming in de EEZ is op dit moment niet voorzien onder
het GVB, waarvoor de Commissie een aparte procedure heeft aanbevolen
aan de lidstaten die er op neerkomt dat de EU instellingen de vereiste
maatregelen vaststellen op voorstel van de lidstaten. Iedere lidstaat moet
er echter wel voor zorgen dat de verplichtingen die bestaan onder het
natuurbeschermingsrecht, in het bijzonder de Vogel- en de Habitatrichtlijn,
ook op zee worden nagekomen. Een deel van die verplichtingen kan
worden nagekomen via maatregelen vastgesteld in het kader van het GVB
en de Nederlandse Visserijwet 1963, maar voor een belangrijk deel zal dit
ook moeten gebeuren middels maatregelen vastgesteld op grond van
natuurwetgeving. Dit geldt in het bijzonder voor visserij in de Nederlandse
binnenwateren en de territoriale zee. Het huidige twee sporen beleid
(natuurbeschermingswetgeving en visserijwetgeving zijn naast elkaar van
toepassing) moet worden gecontinueerd. De indieners van deze nota zijn
van mening dat de wet in de mogelijkheid moet voorzien om bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur de natuurbeschermingsregels
en het visserijrecht geharmoniseerd en afgestemd moeten worden.
2.5 BEVOEGDHEDEN EN VERANTWOORDELIJKHEDEN
Voor de bevoegdheidsverdeling tussen de overheden wordt in deze
initiatiefnota een overzichtelijker regime voorgesteld dan nu geldt op
grond van de huidige regelgeving en dan is opgenomen in het
wetsvoorstel natuurbescherming.
Het uitgangspunt voor de bevoegdheidsverdeling is «decentraal, tenzij».
Het rijk blijft op onderdelen bevoegd en heeft de eindverantwoordelijkheid
voor de natuur- en landschapsbescherming, in het bijzonder waar
Europese en internationale verplichtingen dit vragen. Indien nodig kan het
rijk de provincie bijsturen: de Minister dient de bevoegdheid te hebben
om provincies een aanwijzing te geven om ervoor te zorgen dat een
provincie in lijn handelt met (inter-)nationale natuur- en landschapsdoelstellingen.
2

Verdrag van de Verenigde Naties van 10 december 1982 inzake het recht van de zee (Trb. 1983,
83).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

20

2.5.1 BEVOEGDHEIDSVERDELING RIJK-PROVINCIES
Onderstaand wordt een beknopt overzicht gegeven van de gewenste
verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen rijk en provincie. In
volgende hoofdstukken van deze initiatiefnota wordt dit verder uitgewerkt.
PROVINCIALE TAKEN
• Het vaststellen van de beheerplannen en de vergunningverlening voor
categorie I gebieden.
• Het aanwijzen van categorie II gebieden, het vaststellen van de
beheerplannen en de vergunningverlening voor deze gebieden.
• Actieve soortenbescherming.
• Passieve soortenbescherming; het handhaven van verbodsbepalingen;
het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen.
• Het goedkeuren en de handhaving van faunabeheerplannen;
RIJKSTAKEN
• Het aanwijzen van categorie I gebieden.
• Het aanwijzen van gebieden die niet provinciaal zijn ingedeeld, het
vaststellen van beheerplannen en de vergunningverlening voor deze
gebieden.
• Het aanwijzen van te beschermen soorten. Actieve en passieve
soortenbescherming in niet provinciaal ingedeelde gebieden.
Het aanwijzen van diersoorten waarvoor, in het kader van beheer en
schadebestrijding, Het maken van een nationale natuurvisie Mooi
Nederland waarin de doelen en kaders zijn opgenomen voor natuurbeleid.
2.5.2 VERDELING BEVOEGDHEDEN TUSSEN PROVINCIES
Voor de bevoegdheidsverdeling bij besluiten met betrekking tot het
toestaan van activiteiten of projecten (zoals vergunningen, ontheffingen,
aanschrijvingen) en bij het opstellen/ vaststellen van beheerplannen dient
als uitgangspunt te gelden dat bevoegd zijn gedeputeerde staten van de
provincie waar de activiteit plaatsvindt of het project wordt uitgevoerd.
Hetzelfde zou moeten gelden voor het stellen van generieke regels ten
aanzien van dergelijke projecten en activiteiten, in de vorm van een
verordening, met dien verstande dat dan provinciale staten in plaats van
gedeputeerde staten – behoudens delegatie – bevoegd zijn. Het besluit
moet worden genomen in overeenstemming met gedeputeerde staten
van de andere provincie.
2.5.3 GEMEENTEN
Gemeenten hebben nu al een belangrijke rol bij de uitvoering en
handhaving van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en
faunawet, wanneer sprake is van locatiegebonden activiteiten met
gevolgen voor beschermde natuurmonumenten, Natura 2000-gebieden
of beschermde soorten. Voor de vergunning- of ontheffingverlening op
grond van die wetten wordt bij locatiegebonden activiteiten aangehaakt
bij de – over het algemeen door burgemeester en wethouders te
verlenen – omgevingsvergunning, welke vergunning is geregeld in de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht.
De initiatiefnemers van deze nota hechten veel waarde aan een actieve
betrokkenheid van de gemeente bij de bescherming van natuur en
landschap (zie ook hoofdstuk 1). Daarom vinden zij het belangrijk dat de
gemeenten verantwoordelijk blijven voor het verlenen van vergunningen
en ontheffingen bij locatiegeboden activiteiten. Het normaliter op grond
van de natuurwetgeving bevoegde gezag – gedeputeerde staten of de
Minister van Economische Zaken – is dan verantwoordelijk voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

21

natuurtoets en voor een antwoord op de vraag of op basis daarvan een
omgevingsvergunning wel of niet kan worden verleend.
2.5.4 AFSTEMMING TUSSEN DE BESTUURSLAGEN
Afstemming tussen de verschillende bestuurslagen blijft van belang. In
deze nota wordt er vanuit gegaan dat op gebiedsniveau een regierol toe
komt aan de provincies.
Voor de afstemming van het beleid en de uitvoering ten aanzien van
Natura 2000-gebieden bestaan specifieke overlegstructuren waarin het
Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen participeren.
Tezamen met de andere overheden kan worden bezien of ook voor andere
aspecten van de uitvoering van het beleid voor Mooi Nederland de
afstemming is verzekerd, dan wel of daarvoor een specifieke structuur
moet worden gecreëerd.
2.5.5 AANWIJZINGSBEVOEGDHEID VAN DE MINISTER
Het rijk blijft eindverantwoordelijke voor de natuur- en landschapsbescherming, omdat Europese en internationale verplichtingen daarom
vragen. Dat brengt met zich mee dat het rijk de provincies in het uiterste
geval moet kunnen bijsturen. Indien internationale of Europese verplichtingen dan wel nationale belangen dat met het oog op de doelstellingen
noodzakelijk maken, dient de Minister de provincie een aanwijzing te
kunnen geven. Daarbij krijgt de provincie opdracht om binnen een
gestelde termijn, uitvoering te geven aan de aanwijzing. Indien de
provincie niet, niet tijdig of niet naar behoren uitvoering geeft aan de
aanwijzing, kan de Minister daarin namens en ten laste van de provincie
voorzien. Bij de aanwijzing kunnen regels worden gesteld om te
voorkomen dat gronden minder geschikt worden voor het verwezenlijken
van het doel of om te voorkomen dat (onderdelen van) gebieden worden
aangetast zolang nog geen uitvoering is gegeven aan de aanwijzing.
2.6 VISIE MOOI NEDERLAND
De huidige Natuurbeschermingswet 1998 voorziet in de artikelen 4 en
volgende in het ten minste eenmaal in de acht jaar vaststellen van een
natuurbeleidsplan. Deze bepalingen geven mede invulling aan de
verplichting van artikel 6 van het eerder aangehaalde Biodiversiteitsverdrag om nationale strategieën, plannen of programma’s op te stellen
voor het behoud van de biodiversiteit. Het natuurbeleidsplan geeft met
oog op een duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van de
natuurlijke en landschappelijke waarden voor de korte en middellange
termijn richting aan van rijkswege te nemen beslissingen. Het gaat om
een strategische visie, die wordt opgesteld vanuit de behoefte om
samenhang te brengen in de hoofdlijnen van het rijksbeleid gericht op het
behoud en het duurzaam beheer van de biologische diversiteit. De huidige
wettelijke basis legt daarbij de nadruk op de samenhang van het
natuurbeleid met het nationale ruimtelijke beleid en het milieubeleid. De
visie bindt alleen het Rijk zelf.
In deze nota wordt voorgesteld de natuur- en landschapsvisie, de visie
Mooi Nederland, een centrale plaats te geven. Deze visie dient zowel op
provinciaal als op rijksniveau te worden opgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

22

2.6.1 RIJKSVISIE MOOI NEDERLAND
In de Rijksvisie, die eens in de zes jaar zou moeten worden opgesteld door
onze Minister, worden de hoofdlijnen van het beleid voor natuur,
landschap en cultuurhistorie vastgelegd. De visie Mooi Nederland van het
rijk komt in de plaats van het hierboven genoemde natuurbeleidsplan, is
strategisch van aard en geeft eveneens uitwerking aan genoemde
verplichtingen van het Biodiversiteitsverdrag. De visie moet bindend zijn
voor het Rijk.
De visie Mooi Nederland van het Rijk zou de uitwerking en concretisering
van de doelstellingen zoals die in paragraaf 2.1. van deze nota zijn
beschreven moeten omvatten, in het bijzonder de overkoepelende
(inter)nationale doelstellingen op het gebied van natuur, landschap en
cultuurhistorie, inclusief waar van toepassing, de gewenste bijdrage van
natuur en landschap aan (inter)nationale vraagstukken als waterveiligheid,
klimaat, biomassaproductie etc. De visie Mooi Nederland zou zo concreet
mogelijk duidelijk moeten maken hoe op landelijk niveau een gunstige
staat van instandhouding wordt bereikt voor de verschillende habitats en
soorten die in Natura 2000-gebieden voorkomen. Op basis daarvan kan
ook een verdere uitwerking van de concrete doelen op gebiedsniveau
plaatsvinden. Hiermee wordt maximaal duidelijkheid verschaft aan
overheden, beheerders en gebruikers over de voor de beschermde
gebieden geldende opgave, maar wordt aan de Provincies de ruimte
gelaten om te bepalen hoe de opgave wordt ingevuld. De opgaves
worden met het natuurplan elke zes jaar tegen het licht gehouden.
• Het Natuurnetwerk Nederland. In de Rijksvisie Mooi Nederland dient te
worden vastgelegd hoe het robuuste netwerk van beschermde
natuurgebieden, het natuurnetwerk Nederland, er uit ziet. Het gaat om
een ecologisch netwerk dat met name bestaat uit categorie I gebieden
en de verbindingen daartussen, die veelal onder categorie 11 zullen
vallen. De categorie II gebieden worden (door de provincies) aangewezen vanwege hun waarde op het gebied van landschap en cultuurhistorie. Afhankelijk van hun ligging kunnen de categorie II gebieden
echter een belangrijke onderdeel vormen van het ecologische netwerk.
Ook in categorie II gebieden komen immers natuurwaarden voor. Ze
hebben daarnaast een belangrijke functie om de «doorlatendheid» van
de directe omgeving van het ecologische netwerk, te versterken en
kunnen daarmee fungeren als verbindingszones. Daarom is het van
belang om zowel de ligging van de categorie I als II gebieden in de
Rijksvisie op te nemen. Gebieden van categorie I moeten worden
aangewezen en begrensd. Overigens is dit proces van aanwijzen en
begrenzen al ver gevorderd op basis van de aanwijzing van de
Natura2000 gebieden, die voor de zomer 2013 dient te worden
afgerond (motie van Veldhoven cs, Kamerstuknummer 33 400-0089XIII).
Binnen Rijkskaders worden Categorie II gebieden door de Provincies
aangewezen, Zij bepalenook welke waarden in elk van die gebieden
bescherming genieten. In het ene gebied zal dit de openheid zijn, in het
andere gebied het coulissenlandschap. Per gebied zijn dan ook
verschillende plannen en projecten mogelijk, afhankelijk van hun
invloed op de kernwaarden van dit gebied.
• De invloed van klimaatverandering. Op basis van onderzoek zullen de
effecten van klimaatverandering moeten worden bepaald. Dat vergt
met name een lange termijnaanpak. Indien nodig zal de bescherming
van natuur en landschap moeten aangepast.
• De samenhang met ruimtelijke ordening en andere Rijksvisies (o.a.,
milieu, water, economie, klimaat). Voor de bescherming van de
waarden van natuur, landschap en cultuurhistorie is het instrumentarium van de ruimtelijke ordening van wezenlijk belang. Het gaat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

23

•

•

•

•

daarbij om de planologische doorwerking van categorie I en II
gebieden. Te denken valt aan de wijze van inpassing van agrarische
bedrijven, woningbouw, infrastructuur, bedrijventerreinen en
windmolenparken. Het ligt voor de hand om dit soort ruimtelijke
aspecten – voor zover deze nationale belangen raken – zoveel mogelijk
in een integrale visie neer te leggen, zoals de structuurvisie infrastructuur en ruimte op grond van de Wet ruimtelijke ordening of in een
bredere omgevingsvisie.
De samenhang met andere Rijksvisies (o.a., milieu, water, economie,
klimaat). De relatie met andere Rijksvisies zal bij het opstellen van de
visie Mooi Nederland nader moeten worden bezien. De nationale en
internationale inzet is om het natuur- en landschapsbeleid zoveel
mogelijk in ander beleid van economische en ruimtelijke aard te
integreren. Zo kan worden gewezen op de beoogde verdere «vergroening» van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het gemeenschappelijk visserijbeleid en de integratie van het biodiversiteitbeleid
met de handelspolitiek (CITES) Het ligt in de rede om juist aan dit soort
aspecten, waarvoor binnen het Nederlandse staatsbestel het Rijk
primair verantwoordelijk is, in de nationale visie Mooi Nederland
aandacht te besteden.
De samenhang met het beleid van andere overheden. Waar het
bestuursakkoord natuur voorziet in verdere decentralisatie van het
natuurbeleid (zie hierna paragraaf 2.3), zal de visie Mooi Nederland
voorzien in de behoefte aan duidelijkheid over de rol en verantwoordelijkheid van het Rijk ten aanzien van natuur, landschap en cultuurhistorie. Het Rijk is uiteindelijk verantwoordelijk voor de algemene werking
en doeltreffendheid van het onderhavige wettelijke systeem, aanspreekbaar op de nakoming van internationale verplichtingen en
verantwoordelijk voor het stand komen van het netwerk van
beschermde gebieden, al vindt de invulling en uitvoering van het
beleid primair in de provincie plaats. Het zijn de provincies die –
binnen de gegeven wettelijke kaders – de instrumenten inzetten om op
provinciaal niveau de doelstellingen van Mooi Nederland te realiseren.
Doorwerking van het rijksbeleid Mooi Nederland. De Rijksvisie Mooi
Nederland heeft een zelf bindende werking voor het rijk. Doorwerking
van de visie zal op verschillende wijze kunnen plaatsvinden. Het Rijk
kan de visie als uitgangspunt nemen bij de bepaling van het standpunt
in internationale onderhandelingen en bij het sluiten van internationale
verdragen. Doelstellingen van de visie kunnen worden verwezenlijkt
door middel van door het Rijk te sluiten bestuursovereenkomsten of
privaatrechtelijke overeenkomsten (aankoopbeleid, erfpachtbeleid
e.d.). De visie Mooi Nederland kan voorts leidend zijn voor het feitelijk
handelen van het Rijk (bijvoorbeeld de invulling van het beheer van de
rijkswateren), voor de invulling van het rijkssubsidiekader en voor de
wijze van invulling van allerlei formele bevoegdheden op grond van de
natuurwetgeving en andere wetgeving (bijvoorbeeld aanwijzingsbesluiten Natura 2000-gebieden, vergunningverlening, tracébesluiten,
instrumenten Wet ruimtelijke ordening).
Te verwachten financiële gevolgen van het te voeren beleid. zie
paragraaf 1.6.

2.6.2 PROVINCIALE VISIE MOOI NEDERLAND
Zoals hierboven is vermeld zijn het de provincies die uitwerking en
uitvoering geven aan de doelstellingen van het beleid voor Mooi
Nederland. De som van de inzet van de twaalf provincies moet leiden tot
een gunstig beeld ten aanzien van het natuurnetwerk Nederland en de
staat van instandhouding van natuur en landschap in Nederland als
geheel. Om dit inzichtelijk te maken zou door iedere provincie een
provinciale visie Mooi xx opgesteld moeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

24

2.7 VERSLAGLEGGING, MONITORING EN ONDERZOEK
Europese richtlijnen en internationale verdragen scheppen verplichtingen
voor Nederland ten aanzien van verslaglegging, monitoring en onderzoek.
Deze verplichtingen moeten wettelijk verankerd worden.
Doel van de verslaglegging is de periodieke beschrijving en beoordeling
van de staat van de te beschermen waarden op het gebied van natuur,
landschap en cultuurhistorie. Daarbij wordt in het bijzonder aandacht
besteed aan veranderingen in de staat van deze waarden en aan de
gevolgen van deze veranderingen. Door middel van deze beoordelingen
kan worden nagegaan of de natuur-, cultuurhistorische en landschapswaarden adequaat worden beschermd en of moet worden opgetreden om
negatieve ontwikkelingen tegen te gaan.
De Minister en de provincies monitoren en doen verslag van de ontwikkelingen in de gebieden waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De Minister
gebruikt de verslagen om te kunnen rapporteren aan het parlement en
aan de Europese Commissie.
In de artikelen 9a en volgende van de Natuurbeschermingswet 1998 is
erin voorzien dat het Planbureau voor de Leefomgeving eenmaal in de
vier jaar een wetenschappelijk rapport uitbrengt over de toestand van
natuur, bos en landschap, en de ten aanzien daarvan verwachte toekomstige ontwikkelingen. Het betreft de zogeheten Natuurverkenningen.
Eenmaal in de twee jaar wordt door het planbureau een zogeheten Balans
voor de Leefomgeving uitgebracht, waarin (ook) de stand van zaken in de
uitvoering van het rijksbeleid, de voortgang en nieuwe ontwikkelingen op
het terrein van natuur worden beschreven. De Minister van Economische
Zaken kan het planbureau vragen aan bepaalde onderwerpen of ontwikkelingen bijzondere aandacht te besteden. In deze initiatiefnota wordt
voorgesteld deze regeling te continueren, maar de termijn van het
opstellen van het wetenschappelijk rapport te koppelen aan de voorbereiding van de herziening van de Rijksvisie Mooi Nederland.
Naast de opdracht aan het Planbureau voor de Leefomgeving, geeft de
Minister van Economische Zaken specifieke opdrachten voor ecologisch
onderzoek aan verschillende onderzoeksinstellingen.
Daarmee geeft hij invulling aan artikel 18 van de habitatrichtlijn en aan
artikel 10, eerste lid, van de Vogelrichtlijn.
2.8 BASISBESCHERMING
De initiatiefnemers vinden het van belang dat in de wet wordt uit gegaan
van een algemene basisbescherming voor alle beschermde gebieden en
voor alle in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving. Deze basisbescherming is vergelijkbaar met de zorgplichten zoals
die zijn opgenomen in de huidige natuurbeschermingswetgeving
Het uitgangspunt van de zorgplicht is dat een ieder voldoende zorg in acht
neemt voor natuur en landschap en voor in het wild levende dieren en
planten en hun directe leefomgeving. Dat betekent dat burgers, ondernemers en overheden die weten of redelijkerwijze kunnen vermoeden dat
hun handelingen nadelige gevolgen kunnen hebben voor natuur en
landschap of voor in het wild levende dieren en planten en hun directe
leefomgeving, die handelingen zoveel mogelijk achterwege laten, en dat
wanneer toch nadelen worden veroorzaakt, deze in verhouding zijn tot
een kennelijk redelijk doel. Voor handelingen in categorie I en II gebieden
werkt de basisbescherming daarnaast door in het opstellen van het
beheerplan en de daarvan afgeleide vergunnings- en onderzoek vereisten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

25

Komt degene die een handeling verricht de zorgplicht niet na, dan moet
de basisbescherming de nodige handvatten bieden voor het bevoegd
gezag – over het algemeen gedeputeerde staten van de betrokken
provincie, soms de Minister van Economische Zaken – om bestuursrechtelijk op te treden, ook al is de norm open geformuleerd en niet vervat in
precieze verboden. Het gaat hierbij om dieren of planten van soorten die
buiten één van de specifieke regimes vallen
Handhaving is in ieder geval mogelijk in kennelijke gevallen van onzorgvuldig handelen, bijvoorbeeld als de betrokkene, zonder zich op de hoogte
te stellen van de aanwezige planten en dieren, in een natuurterrein
graafwerkzaamheden of houtkap verricht en daar in het wild levende
dieren doodt of zeldzame planten vernietigt.
Gezien de brede werking van de algemene basisbescherming hechten
indieners eraan, te onderstrepen dat hun intentie bij het introduceren van
de algemene basisbescherming het voorkomen van «vandalisme» is.
Reguliere handelingen die ingrijpen in de natuur, zoals bijvoorbeeld het
bijhouden van de tuin, het verdelgen van ongedierte, of het plukken van
wat niet beschermde planten viseren indieners uitdrukkelijk niet. Ook het
sportvissen in bezit- en conform de regels van de visakte, is niet in strijd
met de basisbescherming. Eerder gaat het om het moedwillig vernielen
van vogelnesten of holen, hele stukken beplanting, of het vergiftigen van
dieren.
De Minister kan, om meer helderheid te verschaffen over doorwerking van
de basisbescherming in concrete situaties, gedragscodes ontwikkelen. Bij
algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over het
tot stand komen, de inhoud van de gedragscode, en het gebruik ervan.
2.9 PROGRAMMATISCHE AANPAK
De initiatiefnemers van deze nota stellen voor om in de wet een algemene
regeling voor een programmatische aanpak op te nemen. Een programma
kan tot doel hebben om de belasting van natuur-, landschaps- en
cultuurhistorische waarden in gebieden van categorie I en II te verminderen teneinde de instandhoudingdoelen te kunnen realiseren. Een
programma kan ook worden opgesteld om de staat van instandhouding
van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten te behouden of te
verbeteren. Indien het op te stellen beheerplan niet of onvoldoende
mogelijkheden biedt om de waarden van natuur en landschap (gebieden,
soorten) te beschermen of te verbeteren kan een programmatische
aanpak worden gevolgd. De actieve soortenbescherming maakt deel uit
van de programmatische aanpak.
Indien wordt besloten tot een programmatische aanpak, moet in een
algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd waar het
programma aan moet voldoen. De initiatiefnemers vinden het van belang
dat een programma in ieder geval bestaat uit:
• Concrete doelstellingen voor het bereiken, behouden of verbeteren
van een gunstige staat van instandhouding van gebieden of soort(en)
• Concrete maatregelen om de doelstellingen te realiseren.
• Een beschrijving van de beoogde resultaten van de maatregelen en
van de manier en de momenten waarop die resultaten tussentijds
worden beoordeeld
• De geldigheidsduur
• De voorwaarden waaronder het programma tussentijds kan worden
gewijzigd
• De voorwaarden waaronder in het programma opgenomen maatregelen kunnen worden vervangen door andere maatregelen of kunnen
worden verwijderd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

26

Een programmatische aanpak zorgt voor een bepaalde mate van
flexibiliteit, maar de aanpak moet ook garanderen dat de gestelde natuuren landschapswaarden worden behaald binnen een in het programma
gestelde termijn. De Minister en Provinciale Staten van de verschillende
provincies moeten de bevoegdheid krijgen tot het vaststellen van een
programmatische aanpak.
Bij het verlenen van een vergunning, vrijstelling of ontheffing dient het
bevoegd gezag acht te slaan op het toepasselijke programma. Tevens
dienen strikte randvoorwaarden te worden geformuleerd om te garanderen dat het programma natuur- en landschapswaarden daadwerkelijk
beschermt. Gezien de diversiteit en mogelijke complexiteit van onderwerpen waarvoor een programmatische aanpak kan worden vastgesteld,
moeten dergelijke randvoorwaarden worden vastgelegd bij algemene
maatregel van bestuur.
HOOFDSTUK 3 BESCHERMING GEBIEDEN
3.1 INLEIDING
Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop de initiatiefnemers van deze nota
de bescherming van gebieden willen regelen. Indieners beogen immers
de internationale doelstellingen te realiseren, daarvoor is een robuust
netwerk – ruimer dan de N2000 gebieden alleen- noodzakelijk. Ten
opzichte van de bestaande wettelijke regeling voor gebiedsbescherming
in de Natuurbeschermingswet 1998 stellen de initiatiefnemers voor, zoals
in hoofdstuk 1 al is uiteengezet, niet alleen meer nadruk te leggen op het
netwerk van natuurgebieden maar dit ook te verbinden met de
bescherming van landschappelijke en cultuurhistorische waarden in
combinatie met de recreatieve- en belevingswaarden. De voorgestane
bescherming van natuurgebieden betreft niet alleen het netwerk in
internationaal en Europees verband, zoals Natura 2000, maar ook het
aanvullende Nederlandse netwerk van natuurgebieden en verbindingszones, bekend als de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Daaraan worden
binnen deze natuurgebieden de beschermingswaardige waarden op het
gebied van landschap en cultuurhistorie toegevoegd. Maar ook gebieden,
die alleen op grond van hun landschappelijke of cultuurhistorische
waarden bescherming behoeven vinden een plaats binnen dit voorstel.
Het voorgestelde regime voor de bescherming van gebieden leidt ook tot
een vereenvoudiging, doordat de nu of tot voor kort bestaande andere
vormen van gebiedsbescherming, zoals bijvoorbeeld de Nationale
parken3, Nationale landschappen4 en Rijksbufferzones5 als aparte regimes
komen te vervallen. Na verwezenlijking van de voorstellen uit deze nota
zal het gehele palet van gebiedsbescherming vervangen zijn door een
vereenvoudigd en eenduidig stelsel, waarin ook de overlap van verschillende soorten beschermde gebieden zal zijn verdwenen.
De Vogel- en Habitatrichtlijn schrijven een strikt regime van bescherming
voor. Dit niveau van bescherming is niet in alle gevallen noodzakelijk voor
gebieden die op grond van nationale overwegingen bescherming
behoeven. Om die reden is in deze nota onderscheid gemaakt tussen twee
vormen van te beschermen gebieden: categorie I en categorie II gebieden.

3

Nationale parken zijn bijzondere natuurgebieden van tenminste 1.000 ha. De twintig nationale
parken zijn op grond van een ministeriële regeling aangewezen door de Minister van Economische Zaken.
4
De twintig Nationale Landschappen zijn aangewezen op grond van de unieke combinatie van
natuur, cultuur en geschiedenis.
5
De tien Rijksbufferzones zijn voor het laatst beschreven in de nota Ruimte en hadden de
bescherming van «groene gebieden» tegen de oprukkende verstedelijking tot doel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

27

Daaruit spreekt geen rangorde, maar een erkenning van het verschil in
maatregelen dat nodig is om de doelstellingen van de respectievelijke
categorieën te verwezenlijken.
De initiatiefnemers leggen de verantwoordelijkheid voor de bescherming
van gebieden geheel bij de provincies, met uitzondering van de
aanwijzing van gebieden van categorie I, waaronder de Natura
2000-gebieden. De provincies zijn dan ook belast met het aanwijzen van
gebieden van categorie II alsmede met het nemen van maatregelen om de
doelen te bereiken, het op- en vaststellen van beheerplannen, vergunningverlening, monitoring, toezicht en handhaving voor beide categorieën
gebieden. Het zijn ook de provincies die in staat zullen en moeten zijn om
per gebied en over het gehele netwerk de gevolgen van activiteiten en
initiatieven te beoordelen ook in samenhang met bestaande activiteiten
en andere initiatieven.
CATEGORIE I GEBIEDEN
Categorie I omvat in ieder geval de Natura 2000-gebieden met doelstellingen op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Daar worden voor
zover gewenst, de doelstellingen op grond van andere te beschermen
waarden aan toegevoegd, zoals de doelstellingen van de (voormalige)
natuurmonumenten, eventuele doelstellingen op grond van andere
internationale verplichtingen (verdragen van Bern, Bonn, Ramsar, het
Biodiversiteitsverdrag en Ospar), voor zover die niet gedekt worden door
de doelstellingen op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Datzelfde
geldt voor doelstellingen die voortvloeien uit de huidige status als EHS.
De Natura 2000-gebieden liggen immers vrijwel altijd ook binnen de EHS.
Ook te beschermen cultuurhistorische en landschapswaarden kunnen
worden toegevoegd als dat van toepassing is. Indien op grond van
nationale overwegingen een strikte bescherming noodzakelijk is, kunnen
ook andere dan Natura 2000-gebieden worden aangewezen als gebied
van categorie I.
CATEGORIE II GEBIEDEN
Mooi Nederland is niet beperkt tot de topnatuur in de Natura 2000
gebieden. Juist veel natuur-en landschapswaarden zijn daarbuiten te
vinden. Deze verdienen dan ook bescherming, maar dit zal minder strikt
zijn dan de manier waarop dat voor Natura 2000 gebieden plaatsvindt.
Categorie II omvat de gebieden met te beschermen waarden ten aanzien
van natuur, landschap en cultuurhistorie buiten de gebieden van categorie
I. Het betreft de huidige Ecologische Hoofd Structuur (EHS) en verbindingszones die buiten de Natura 2000 vallen, maar ook kunnen gebieden
die eerder zijn aangewezen als, Nationale parken, Nationale
landschappen, of natuurmonument hier binnen de Rijkskaders door de
Provincies toe worden aangewezen.
3.2 BESCHERMING CATEGORIE I GEBIEDEN
De gebieden van categorie I en categorie II vormen tezamen het netwerk
van natuurgebieden, beschermde landschappen en gebieden met
cultuurhistorische waarden. Zoals hiervoor gesteld, is het regime van
bescherming voor beide soorten gebieden verschillend. Voor de gebieden
van categorie I is het beschermingsregime van de Vogel en Habitatrichtlijn
leidend.
Het regime van bescherming van het gebied bevat in hoofdlijnen de
volgende elementen:
1. De aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de vaststelling van
instandhoudingdoelstellingen voor die gebieden (artikel 4, eerste en
tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 4 van de Habitatrichtlijn), de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

28

aanwijzing van andere gebieden die een strikte bescherming behoeven
en de vaststelling van de doelen op het gebied van landschap en
cultuurhistorie.
2. De verplichting om zorg te dragen voor actieve instandhoudingmaatregelen en beheerplannen (artikel 4, eerste en tweede lid van de
Vogelrichtlijn en artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtijn) en de
verplichting om zorg te dragen voor passende maatregelen, zodat
verslechtering van de kwaliteit van natuurwaarden van het gebied
wordt voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn)
3. Zorgvuldige beoordeling van nieuwe plannen, projecten en andere
handelingen, die de natuurwaarden van een gebied kunnen aantasten
(artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn) of de waarden
van het gebied ten aanzien van landschap of cultuurhistorie kunnen
aantasten.
Deze taken liggen in beginsel bij de provincie. Uitzondering betreft het
aanwijzen van de Categorie I -gebieden, waaronder de Natura
200-gebieden en het daarbij vaststellen van instandhoudingdoelstellingen
voor die gebieden. Dat geschiedt door de Minister van Economische
Zaken vanwege de Europese en internationale dimensie van het netwerk
van natuurgebieden en om te verzekeren dat op landelijk niveau voor de
betrokken habitats en soorten een gunstige staat van instandhouding kan
worden gerealiseerd. De instandhoudingdoelstellingen op het gebied van
landschap en cultuurhistorie worden door de Minister vastgesteld op
voorstel van de betreffende provincie of provincies als het gebied in
meerdere provincies is gelegen.
De drie elementen van het beschermingsregime en de wijze van
uitwerking in deze initiatiefnota worden hieronder behandeld, waarbij in
verband met de Europese en internationale richtlijnen en verdragen deze
elementen tevens worden toegelicht.
3.2.1 AANWIJZING CATEGORIE I GEBIEDEN
De methodiek bij het aanwijzen van de Natura 2000-gebieden door de
Minister van Economische Zaken zoals voorgesteld in deze initiatiefnota
verschilt niet van de methodiek die gehanteerd is bij het selecteren en
aanwijzen van de bestaande 169 Natura 2000-gebieden: Op grond van de
landelijke staat van instandhouding van habitat en soorten worden de
instandhoudingdoelstellingen zo efficiënt mogelijk over de gebieden
verdeeld. De aanwijzing van gebieden zal dus ook niet opnieuw plaats
hoeven te vinden. Net als onder de huidige wetgeving zullen de aanwijzingsbesluiten de instandhoudingdoelstellingen moeten bevatten voor de
soorten en habitats op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn en voorzien
zijn van een kaart.
De initiatiefnemers beogen in de uitvoering wel een aantal verschillen met
de huidige praktijk. Ten eerste wensen zij – binnen de kaders van de
richtlijnen – de aanwijzingsbesluiten zo aan te passen, dat beter
ingespeeld kan worden op veranderende omstandigheden. Die veranderingen kunnen bijvoorbeeld te maken hebben met projecten of plannen,
die leiden tot een verbetering van de staat van de natuur, maar die nog
niet in beeld waren op het moment van aanwijzing.
Ten tweede is het noodzakelijk om adequaat in te kunnen spelen op
veranderingen in de natuur, bijvoorbeeld als gevolg van de klimaatverandering. Dit betekent onder andere dat frequenter gebruik zal moeten
worden gemaakt van de mogelijkheid – die overigens volgens de
richtlijnen ook verplicht is – om de aanwijzingsbesluiten te actualiseren.
De robuustere natuur en de aanpassingsmogelijkheden aan veranderende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

29

omstandigheden zullen op termijn ook tot uitdrukking komen door het
netwerk te voorzien van grotere (eco-)logische eenheden onder andere
door nu reeds aangewezen gebieden samen te voegen als dat op grond
van ecologische motieven mogelijk is. Grotere gebieden zullen beter
bestand zijn tegen interne en externe bedreigingen. Maar met grotere
eenheden is het ook eenvoudiger om nieuwe plannen of projecten zonder
schade aan de natuur toe te staan. Bovendien zal een robuustere natuur
ook meer ruimte bieden voor die plannen en projecten. Dergelijke
wijzigingen kunnen worden meegenomen in de reguliere (zesjaarlijkse)
actualisatie van de aanwijzingsbesluiten, zoals die door de initiatiefnemers wordt voorgestaan.
Bij het aanwijzen van de gebieden en het vaststellen van de instandhoudingdoelen houdt de Minister niet alleen rekening met de Europese
verplichtingen maar ook met andere internationale verdragen en andere
al dan niet reeds bestaande vormen van bescherming. De Minister draagt
er zorg voor, dat een samenhangend netwerk van gebieden ontstaat dat
ook aansluit bij de gebieden in omringende landen.
Zoals onderstaand nader zal worden uiteengezet, zijn het de provincies
die belast zijn met de uitvoering van de bescherming van categorie I
gebieden en de aanwijzing van gebieden die zullen vallen onder categorie
II. Dat kunnen gebieden zijn die nu vallen onder de verschillende
bestaande aanduidingen, zoals beschermde natuurmonumenten, EHS,
Nationale parken en Nationale landschappen. Daarbij dragen de
provincies zorg voor een samenhangend netwerk van gebieden binnen
hun provinciale grondgebied.
Dergelijke gebieden overlappen vaak met de Natura 2000-gebieden. De
doelstellingen voor zover het landschappelijke of natuurhistorische
waarden van die gebieden betreft, zullen voor de Natura 2000-gebieden
deel uitmaken van de aanwijzing door de Minister. De provincies zullen
voor de opname in de aanwijzingsbesluiten van de doelstellingen op het
gebied van natuur-, landschappelijke en cultuurhistorische waarden een
voordracht kunnen doen. Het spreekt vanzelf dat voor de aanwijzing van
Natura 2000-gebieden en in het bijzonder de opname daarin van
doelstellingen op het gebied van landschap en cultuurhistorie, de Minister
vooraf intensief overleg pleegt met die provincies, omdat het de
provincies zijn die de doelen op het gebied van landschap en cultuurhistorie bepalen. Zie verder paragraaf 3.3. Natuurlijk pleegt de Minister ook
overleg ook met andere betrokken overheden, zoals gemeenten en
waterschappen, en met maatschappelijke instanties.
In Natura 2000 gebieden zijn ook waarden als stilte, duisternis en rust,
maar ook landschappelijke waarden niet opgenomen in de aanwijzing.
Dit zal in goed overleg tussen Rijk en Provincie moeten gebeuren.
Bij het tot stand komen van deze aanwijzingsbesluiten is, net als in de
huidige Wet natuurbescherming 1998, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing. Deze afdeling is niet van toepassing bij wijzigingen van
ondergeschikte aard, zoals kleine grenscorrecties. Bij meer ingrijpende
wijzigingen – wijzigingen die ook ecologische gevolgen kunnen hebben of
wijzigingen van de aan een gebied toegewezen instandhoudingdoelstellingen die sociaal- economische repercussies kunnen hebben – is de
uitgebreide procedure wel van toepassing.
Decentralisatie naar de provincies van de bevoegdheid tot vaststelling van
de aanwijzingsbesluiten is niet aan de orde. Regie op rijksniveau – door de
Minister van Economische Zaken – is onontkoombaar. Uiteindelijk zal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

30

immers door de allocatie van behoud- en hersteldoelstellingen aan de
individuele gebieden zeker moeten worden gesteld dat op landelijk niveau
een gunstige staat van instandhouding wordt bereikt voor de natuurwaarden die in het kader van Natura 2000 worden beschermd en er sprake
is van een directe implementatie van de door de Europese Commissie
vastgestelde lijst van gebieden. Aangezien dit niet geldt voor de
landschappelijke en cultuurhistorische waarden, bepalen de Provincies op
dit punt de materiële inhoud van de aanwijzing.
3.2.2 INSTANDHOUDINGSMAATREGELEN EN BEHEERPLANNEN
CATEGORIE I GEBIEDEN
Gedeputeerde Staten dragen er ter uitvoering van de Vogel- en Habitatrichtlijn zorg voor dat in hun provincie maatregelen worden getroffen die
nodig zijn voor de gebieden van categorie I, gelet op de instandhoudingdoelstellingen voor die gebieden.
Het beheerplan is hét instrument om het geheel van maatregelen dat
nodig is om de instandhoudingdoelen van een gebied te bereiken en in
relatie tot alle betrokken belangen af te wegen. Het beheerplan heeft dus
een centrale positie in het kader van het beheer van een gebied als
instrument dat onder verantwoordelijkheid van één bevoegd gezag een
samenhangende, doelmatige en doeltreffende aanpak voor het gebied
formuleert en de doelen verder operationaliseert. Dat beheerplan bevat
niet alleen de maatregelen op het gebied van herstel of behoud van de
natuur maar ook de maatregelen ter verbetering of behoud van de
landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Het mag duidelijk zijn dat
die maatregelen, zoals beschreven in een beheerplan, zowel kunnen
bestaan uit het actief ingrijpen als juist uit het nalaten of voorkomen van
activiteiten die de natuurlijke, landschappelijke of cultuurhistorische
waarden kunnen aantasten. Daarbij kan het gaan om nieuwe activiteiten
maar ook om bestaande activiteiten. Voor zover het de bescherming van
natuurwaarden betreft op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn merken
de initiatiefnemers nog op, dat beide richtlijnen de nodige instandhoudingmaatregelen verplicht stellen, maar dat de lidstaten in de keuze van
de eigenlijke maatregelen geheel vrij zijn, mits die doelen maar bereikt
worden.
Een samenhangende aanpak is vereist, niet alleen binnen elk Natura
2000-gebied afzonderlijk, maar ook in relatie tot het omringende gebied
èn op het niveau van het netwerk van Natura 2000-gebieden en het
netwerk van categorie II gebieden.
Beheerplannen dienen tot stand te komen in een intensief proces van
overleg tussen het bevoegd gezag, de provincie, andere betrokken
overheden zoals de gemeenten en waterschappen en de betrokken
maatschappelijke organisaties op het gebied van economische belangen,
recreatie en natuur.
Het beheerplan heeft – juridisch gezien – een aantal functies:
• het geeft houvast aan burgers, ondernemers en overheden bij de
toetsing van activiteiten op hun effecten op de doelen in het kader van
vergunningverlening
• het fungeert als toetsingskader bij de inzet van maatregelen ter
bescherming van de natuur- landschappelijke en cultuurhistorische
waarden
• het plaatst de realisatie van de doelen ten aanzien van herstel van de
genoemde waarden en milieucondities in de tijd
• het beheerplan stelt nauwkeurig omschreven activiteiten vrij van de
vergunningplicht en geeft aan onder welke voorwaarden die activiteiten zijn vrijgesteld van de vergunningplicht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

31

•

•

het geeft het bevoegd gezag voor de vergunningverlening nader
kaders voor het hanteren van die vergunningplicht; in zoverre zijn in
het beheerplan beleidsregels opgenomen
het beheerplan heeft ook het karakter van een beleidsplan ter
realisering van de doelen en – voor zover het de beschreven maatregelen betreft die ook in de tijd zijn gesteld – het karakter van een
uitvoeringsprogramma.

De initiatiefnemers stellen ten aanzien van het beheerplan voor categorie I
gebieden wel een beperkt aantal wijzigingen voor ten opzichte van de
huidige geldende wetgeving voor het beheerplan van Natura
2000-gebieden. De wijzigingen houden verband met decentralisatie van
taken en verantwoordelijkheden naar provincies, een nauwkeuriger
omzetting van de Habitatrichtlijn, een betere werkbaarheid en
doorwerking van de beheerplannen in de praktijk en een betere
aansluiting op het omgevingsrecht.
De volgende wijzigingen worden voorgesteld:
• De provincies worden bevoegd voor de vaststelling van de beheerplannen voor terreinen die worden beheerd onder verantwoordelijkheid van de Staat, meer in het bijzonder de terreinen die vallen onder
het beheer van de Ministers van Economische Zaken (Staatsbosbeheer), Infrastructuur en Milieu (Rijkswaterstaat) en Defensie. Beheerplannen voor gebieden die in meerdere provincies zijn gelegen
worden op- en vastgesteld door die provincies gezamenlijk onder
leiding van de provincie waar het gebied grotendeels in is gelegen. Dit
betekent, dat de provincies bevoegd en verplicht zijn tot het vaststellen
van beheerplannen voor alle gebieden die binnen de provinciale
grenzen vallen en dat de Minister van Economische zaken alleen nog
bevoegd is voor het op- en vaststellen van het beheerplan voor
gebieden die niet onder de provinciale indeling van Nederland vallen.
De overgang van de bevoegdheid ten aanzien van terreinen van de
Staat betekent dat in veel gebieden een einde komt aan de versnippering die onder het geldende wettelijke regime aan de orde is. Op dit
moment stelt de betreffende Minister voor het deel van het Natura
2000-gebied dat wordt beheerd door de Staat het beheerplan vast; de
provincie stelt het beheerplan vast voor de rest van het gebied (zie
bijvoorbeeld de Wieden en de Weerribben, Waddenzee). Met de
noodzakelijke afstemming tussen de bevoegde gezagsorganen gaan
bestuurlijke lasten gepaard, en voor burgers en ondernemers in en
rond het gebied is sprake van een onduidelijke situatie. Met de
voorgestelde regeling gaan deze nadelen tot het verleden behoren.
• De verplichte inhoud van het beheerplan, gaat uit van de instandhoudingdoelstellingen die op grond van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn voor het gebied hebben te gelden alsmede de nationale doelstellingen op het gebied van natuur, landschap en cultuurhistorie. Die
verplichte inhoud bestaat uit de hiervoor genoemde instandhoudingmaatregelen, de beoogde resultaten van die maatregelen, de wijze en
de momenten waarop die resultaten van maatregelen tussentijds
worden beoordeeld, de voorwaarden waaronder het beheerplan
tussentijds kan worden gewijzigd en de voorwaarden waaronder de
maatregelen kunnen worden vervangen door andere maatregelen.
• De doorwerking van het beheerplan wordt versterkt. Dit door formulering van een wettelijke plicht voor bestuursorganen om de in het
beheerplan opgenomen instandhoudingmaatregelen waarvoor zij
wettelijk bevoegd zijn en waarmee zij bij de totstandkoming van het
beheerplan hebben ingestemd daadwerkelijk en tijdig te treffen.
• Projecten en ander handelingen waarvoor het beheerplan dit expliciet
bepaald behoeven geen vergunning van GS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

32

Al dan niet in het kader van het beheerplan kan GS gebieden geheel of
gedeeltelijk sluiten gedurende het gehele jaar of gedeelten daarvan,
gedurende bepaalde tijden of voor bepaalde activiteiten als dat nodig is
voor het bereiken van de doelstellingen. Ligt het gebied in meerdere
provincies, dan is GS van de provincie waarin het merendeel van het
gebied ligt bevoegd in overeenstemming GS van een andere provincie
voor zover het te sluiten gebied in die andere provincie ligt.
De eigenaar of andere zakelijke gerechtigden dienen de sluiting te
gedogen, met uitzondering van activiteiten noodzakelijk voor het beheer
van het gebiedsdeel. Voor activiteiten die niet noodzakelijk zijn voor het
beheer zal ook de eigenaar of andere zakelijk gerechtigde een vergunning
nodig hebben, die alleen geweigerd kan worden ingeval van wezenlijke
aantasting van de waarden van het gebied.
3.2.3 PLANNEN, PROJECTEN EN ANDERE HANDELINGEN CATEGORIE I
GEBIEDEN
De initiatiefnemers stellen geen inhoudelijke wijzigingen voor van de
huidige wetgeving ten aanzien van de beoordeling van plannen, projecten
en andere handelingen die mogelijk gevolgen kunnen hebben voor de
waarden van de beschermde gebieden van categorie I.
Voor plannen, projecten en andere handelingen zijn drie mogelijkheden
van toetsing te onderscheiden:
1. Plannen, projecten of andere handelingen die verslechteringen of
significante verstoringen kunnen veroorzaken ten aanzien van de
natuurwaarden zoals die in de aanwijzingsbesluiten als instandhoudingdoelstellingen zijn opgenomen, maar die niet leiden tot significante verstoringen en verslechteringen.
Plannen kunnen niet worden vastgesteld zonder dat het bestuursorgaan rekening houdt met de gevolgen voor het gebied en het
beheerplan. Projecten en andere handelingen zijn slechts toegestaan
met een vergunning van GS,
2. Plannen, projecten, die kunnen leiden tot significante gevolgen.
Plannen, projecten of andere handelingen met mogelijk significante
effecten moeten voldoen aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van
de Habitatrichtlijn, wat inhoudt dat een passende beoordeling moet
worden gemaakt. Uitsluitend als uit die passende beoordeling blijkt,
dat significante effecten zijn uitgesloten of dat – bij ontstentenis van
alternatieven – er sprake is van dwingende redenen van groot
openbaar belang en de effecten worden gecompenseerd kan het plan
worden vastgesteld respectievelijk het project worden vergund.
3. Plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen hebben voor
de aanvullende waarden op het gebied van landschap of cultuurhistorie.
Het toetsingskader dat geldt voor gebieden van categorie II is hierop
van toepassing. De initiatiefnemers kiezen voor dat toetsingskader
omdat dergelijke waarden op het gebied van landschap en cultuurhistorie moeilijk in te passen zijn in het stramien van artikel 6 van de
Habitatrichtlijn. Voor de uitwerking van dat toetsingskader verwijzen
de initiatiefnemers naar de paragraaf «Vergunningen categorie II
gebieden» van dit hoofdstuk.
Een eenmaal verleende vergunning kan in een later stadium gewijzigd
of zelfs geheel ingetrokken worden. Dat kan onder meer als de
omstandigheden sedert het tijdstip waarop de vergunning is verleend
zodanig zijn gewijzigd dat deze niet, niet zonder beperkingen of
voorwaarden of slechts onder andere beperkingen en voorwaarden
zou zijn verleend, indien deze omstandigheden op het tijdstip waarop
de vergunning is verleend zouden hebben bestaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

33

De initiatiefnemers stellen niet voor om activiteiten die zijn opgenomen in
een programmatische aanpak te laten leiden tot een vrijstelling van de
vergunningsplicht. Dat neemt niet weg, dat de bereikte en nog te bereiken
resultaten zoals beschreven in een programma belangrijke onderbouwing
vormen voor de passende beoordeling en dus voor de toetsing van de
vergunningsmogelijkheden. Echter, een vergunning kan en mag op grond
van de Habitatrichtlijn alleen verleend worden als de zekerheid verkregen
is, dat er geen significante verstoringen zijn. Niet ieder programma zal op
voorhand die zekerheid kunnen bieden.
Voor de regeling van de programmatische aanpak stikstof (PAS) zoals
opgenomen in de huidige Natuurbeschermingswet 1998 betekent dit, dat
GS zich bij iedere vergunningverlening van moeten verzekeren, dat de
instandhoudingdoelstellingen niet significant worden aangetast door de
eventuele stikstofuitstoot maar dat GS bij die beoordeling rekening dienen
te houden met de resultaten uit het programma (PAS), voor zover die
daadwerkelijk zijn of worden bereikt.
De bevoegdheid ten aanzien van de vergunningverlening wordt belegd bij
gedeputeerde staten van de provincie waarin het project wordt uitgevoerd. Alleen in bepaalde, bij algemene maatregel van bestuur genoemde
gevallen, is de bij de betrokken maatregel aangewezen Minister bevoegd
gezag In tegenstelling tot de huidige regeling staan de initiatiefnemers
een regeling voor, waarbij de bevoegdheid alleen bij de Minister komt te
liggen als dat uit de aard van de zaak onvermijdelijk is. Dat betreft
bijvoorbeeld vergunningverlening aan leden van het Koninklijk Huis of
vergunningverlening inzake projecten met internationale invalshoeken,
zoals bijvoorbeeld het betwiste gebied in de Eems.
Een bijzonder geval is de situatie waarin plan, project of andere handeling
betrekking heeft op een of meer provinciegrensoverschrijdende
gebieden. In dat geval kan onvoldoende tegemoet gekomen worden aan
de noodzaak om de activiteit te beoordelen in samenhang met andere
plannen of projecten, die effecten kunnen hebben op de doelen van dat
gebied of die gebieden. De initiatiefnemers stellen daarom voor om in
dergelijke gevallen de bevoegdheid tot vergunningverlening te leggen bij
GS van de provincie waar de activiteit in hoofdzaak plaatsvindt, maar dat
die bevoegdheid wordt uitgeoefend in overeenstemming met GS van de
provincie waar het gebied grotendeels in is gelegen. Op die manier wordt
gewaarborgd, dat ieder gebied een bevoegd gezag heeft dat overzicht
heeft en houdt over alle activiteiten in dat gebied en dat zodoende de eis
van de beoordeling in samenhang met andere plannen en projecten en
bestaande activiteiten (de zogenaamde cumulatie) ten volle tot zijn recht
komt.
Bij plannen is – zoals ook nu het geval is (artikel 19j van de Natuurbeschermingswet 1998) – het bevoegd gezag voor de vaststelling van het plan te
allen tijde zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de passende
beoordeling en voor het trekken van conclusies daaruit voor het al dan
niet ongewijzigd kunnen vaststellen van het plan.
3.2.4 DOELEN OP HET GEBIED VAN LANDSCHAP EN CULTUURHISTORIE
In de praktijk zal er naar verwachting van de indieners meestal sprake zijn
van gelijktijdige toetsing door de provincie van zowel de doelen op het
gebied van natuur als van de doelen op het gebied van landschap en
cultuurhistorie. Daarmee vallen ze onder de vergunningplicht, zoals ook
nu al het geval is.
Het is echter niet noodzakelijk en in veel gevallen ook niet wenselijk om de
strikte – door de Vogel- en Habitatrichtlijn voorgeschreven toetsingskader – ook toe te passen ten aanzien van de landschappelijk en cultuur-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

34

historische waarden. Bij de vergunningverlening zullen de activiteiten
getoetst worden op dezelfde wijze als de toetsing van de doelen bij de
gebieden van categorie II. Dit is overigens ook nu al het geval bij de
toetsing van de doelen van de voormalige natuurmonumenten (zie artikel
16 van de Natuurbeschermingswet 1998). Voor een nadere beschrijving
van dit toetsingskader verwijzen de initiatiefnemers naar de paragraaf
«vergunningen categorie II gebieden» van dit hoofdstuk.
3.2.5 AANSLUITING BIJ MILIEUEFFECTRAPPORTAGE
Het kan voorkomen dat voor een plan of een project niet alleen een
passende beoordeling moet worden gemaakt, maar ook een milieueffectrapportage op grond van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde
Besluit milieueffectrapportage. Deze verplichting vloeit voor plannen
voort uit de zogenoemde SMB-richtlijn, die voorziet in een strategische
milieubeoordeling. Voor projecten vloeit zij voort uit de eerder aangehaalde MER-richtlijn. Voor plannen waarvoor vanwege een daarin
voorgenomen activiteit een passende beoordeling als bedoeld in artikel 6,
derde lid, van de Habitatrichtlijn moet worden gemaakt, geldt op grond
van artikel 3, tweede lid, van de SMB-richtlijn de verplichting ook een
milieueffectrapportage op te stellen voor dat plan. Op grond van artikel 5,
eerste lid, van de SMB-richtlijn dient deze rapportage tevens de informatie
te bevatten, die vanuit een milieuoogpunt van bijzonder belang is voor de
Natura 2000-gebieden. Dit is informatie die ook nodig is voor de passende
beoordeling.
Bij projecten waarvoor een milieueffectrapportage moet worden
opgesteld, kan de initiatiefnemer er voor kiezen om de passende
beoordeling deel uit te laten maken van die milieueffectrapportage.
Voorwaarde is wel, dat de passende beoordeling een zelfstandig leesbaar
onderdeel van die rapportage is.
3.2.6 AANSLUITING BIJ DE RUIMTELIJKE WETGEVING
Een groot deel van activiteiten waarvoor een vergunning op grond van dit
initiatiefwetsvoorstel noodzakelijk is, valt onder de vergunningplicht van
de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Als algemeen
principe geldt, dat bij een omgevingsvergunning tevens getoetst wordt
aan de eisen van dit wetsvoorstel door middel van een verklaring van
geen bedenkingen door GS van de provincie waar de activiteit in
hoofdzaak plaatsvindt. Mede om onnodige complexiteit en verschillen in
procedures te voorkomen stellen de initiatiefnemers een zelfde regeling
voor bij de categorie II gebieden.
3.3 BESCHERMING CATEGORIE II GEBIEDEN
Gebieden van categorie II vormen samen met de gebieden van categorie I
het «Natuurnetwerk Nederland» en maken daar onlosmakelijk onderdeel
van uit. Alhoewel de bescherming van gebieden van categorie II minder
strikt geregeld is dan de bescherming van gebieden van categorie I zijn en
blijven deze gebieden van wezenlijk belang voor het bereiken en
handhaven van de biodiversiteit.
Om een aantal redenen achten de initiatiefnemers het noodzakelijk om
naast de bescherming van de gebieden van categorie I ook gebieden van
categorie II te voorzien van een wettelijk kader:
1. De staat van de natuur in Nederland is slecht en een adequate
bescherming van het gehele natuurnetwerk, dat tenminste het
bestaande netwerk van Natura 2000 en de EHS omvat, is noodzakelijk
om de negatieve tendens te kunnen doorbreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

35

2.

Door alleen de gebieden van categorie I te beschermen zal niet
voldaan kunnen worden aan de eisen op grond van de Vogel- en
Habitatrichtlijn: aanvullende bescherming van een groter aantal
gebieden is noodzakelijk op de doelen op grond van die richtlijnen te
kunnen behalen.
3. Voor het behoud van een aantrekkelijk en karakteristiek landschap
kan het gewenst zijn, kaders te stellen voor een gebied.
4. Voor de functie die natuur kan vervullen in het kader van andere
nationale of regionale doelstellingen op het gebied van waterberging,
winning of recreatie kan het gewenst zijn, kader te stellen voor een
gebied.
5. Door preventieve toetsing en maatwerk met een vergunningenregime, waarbij concrete handelingen (incl handelingen zonder
ruimtelijke component) kunnen worden beperkt of mitigerende
maatregelen kunnen worden voorgeschreven, zullen negatieve
gevolgen van die handelingen kunnen worden voorkomen. Deze
toetsing kan ook nodig zijn voor externe effecten.
6. Beheermaatregelen zijn in veel gevallen noodzakelijk om de natuur
van het natuurnetwerk – ook buiten de gebieden van categorie I – in
een goede staat van instandhouding te houden of te krijgen.
Het wettelijke kader van gebieden van categorie II is gericht op het
behouden en versterken van de wezenlijke kenmerken en waarden van die
gebieden, zowel op het gebied van de natuurwaarden als op het gebied
van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in aanvulling op
en vervanging van de bescherming die al geboden wordt via de ruimtelijke wetgeving. De provincies hebben, binnen de eventuele daaraan
gestelde kaders in de Rijksvisie Mooi Nederland, vrijheid in het bepalen
van de gebieden die als categorie II worden aangemerkt.
3.3.1 AANWIJZING CATEGORIE II GEBIEDEN
De Provinciale Staten zorgen voor de aanwijzing van categorie II
gebieden. Bij de aanwijzing worden de grenzen en de doelen vastgesteld.
PS zorgen bij de aanwijzing voor adequate doelstellingen van die
gebieden op het gebied van natuur, landschap, cultuurhistorie en nemen
eventuele verplichtingen op grond van verdragen in acht. PS dragen er
zorg voor, zo nodig in samenwerking met aanliggende provincies, dat een
robuust samenhangend netwerk van natuurgebieden en landschappen
ontstaat met de noodzakelijke verbindingszones.
Het belang van het gebied voor natuur, landschap of cultuurhistorie
bepaalt de striktheid waarmee door PS de doelstellingen worden
omschreven. PS kunnen er voor kiezen om gebieden, die van groot belang
zijn als leefgebied voor bepaalde soorten of soortengroepen, aan te wijzen
als categorie II gebied (denk bijvoorbeeld aan de bescherming van
weidevogels).
Gebieden die op ecologische, landschappelijk of cultuurhistorische
gronden samenhang vertonen en in meerdere provincies zijn gelegen
zullen ook als één gebied moeten worden aangewezen. Bij die provinciegrensoverschrijdende gebieden geschiedt de vaststelling door PS van
de provincie waar het gebied grotendeels in is gelegen, in overeenstemming met PS van de provincie(s) waar het gebied mede in ligt.
Voor gebieden die niet provinciaal, zoals grote wateren, zijn ingedeeld
heeft de Minister van Economische Zaken de mogelijkheid aanwijzingen
te verrichten van gebieden van categorie II.
Bij de voorbereiding van de aanwijzing voeren de provincies overleg met
de betrokken waterschappen, gemeenten en andere belanghebbenden.
Op de aanwijzing is – net als bij de aanwijzing van categorie I gebieden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

36

door de Minister – afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van
toepassing. De grenzen van eenmaal aangewezen gebieden kunnen alleen
op grond van ecologische respectievelijk landschappelijke of cultuurhistorische argumenten worden gewijzigd. Bij wijziging van de grenzen dient
er voor gezorgd te worden dat enerzijds het netwerk van gebieden
verbetert en dat anderzijds eventuele vermindering gecompenseerd
wordt.
De aanwijzingen worden herzien als nieuwe gegevens of inzichten dat
noodzakelijk maken.
3.3.2 INSTANDHOUDINGSMAATREGELEN EN BEHEERPLANNEN
CATEGORIE II GEBIEDEN
Evenals bij gebieden van categorie I stellen Gedeputeerde Staten (GS) een
beheerplan vast voor de gebieden van categorie II. GS waar het categorie
II gebied grotendeels in ligt stelt bij provinciegrensoverschrijdende
gebieden het beheerplan vast in overeenstemming met de GS-en van de
provincies waar het gebied mede in ligt. In het beheerplan worden de
doelstellingen in tijd en ruimte uitgewerkt en de maatregelen beschreven
die nodig zijn om die doelen te bereiken.
Beheerplannen kunnen deel uitmaken van een ander provinciaal plan,
zoals een provinciaal omgevingsplan, mits het beheerplan maar als
zelfstandig document herkenbaar blijft.
Door middel van het beheerplan kunnen activiteiten worden vrijgesteld
van de vergunningplicht (specifiek of generiek). Dit geldt mits deze
activiteiten gedurende de beheerplanperiode ongewijzigd worden
voortgezet en een toets heeft uitgewezen, dat er geen kans is aantasting
van de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied. Het beheerplan
geldt voor een periode van zes jaar. Als gewijzigde omstandigheden het
noodzakelijk maken bestaat de plicht om het beheerplan ook tussentijds te
herzien.
Het beheerplan zorgt voor afstemming van de gebied- en soortenbescherming, voor afstemming tussen natuur, landschap en cultuurhistorie,
bevat een oordeel over bestaande activiteiten, kan komende activiteiten
bevatten, is ontwikkelingsgericht, bevat maatregelen om de doelen van
het gebied te bereiken inclusief een planning en financieringsparagraaf.
Andere overheden, eigenaren of beheerders en belanghebbenden worden
betrokken bij de voorbereiding van het beheerplan.
Voor niet provinciaal ingedeelde categorie II gebieden is de Minister van
Economische Zaken belast met het opstellen van het beheerplan.
Al dan niet in het kader van het beheerplan kan GS gebieden geheel of
gedeeltelijk sluiten gedurende het gehele jaar of gedeelten daarvan,
gedurende bepaalde tijden of voor bepaalde activiteiten als dat nodig is
voor het bereiken van de doelstellingen. Ligt het gebied in meerdere
provincies, dan is GS van de provincie waarin het merendeel van het
gebied ligt bevoegd in overeenstemming GS van een andere provincie
voor zover het te sluiten gebied in die andere provincie ligt.
De eigenaar of andere zakelijke gerechtigden dienen de sluiting te
gedogen, met uitzondering van activiteiten noodzakelijk voor het beheer
van het gebiedsdeel. Voor activiteiten die niet noodzakelijk zijn voor het
beheer zal ook de eigenaar of andere zakelijk gerechtigde een vergunning
nodig hebben, die alleen geweigerd kan worden ingeval van wezenlijke
aantasting van de waarden van het gebied.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

37

3.3.3 PLANNEN, PROJECTEN EN ANDERE HANDELINGEN CATEGORIE II
GEBIEDEN
Voor categorie II gebieden is de vergunningplicht alleen van toepassing
als het plan of project in het gebied de wezenlijke kenmerken of waarden
van het gebied kan aantasten.Per gebied zullen deze verschillen. In het
ene gebied is vanwege de openheid hoogbouw uitgesloten. In het andere
gebied bemaling vanwege het natte karakter. In de meeste gevallen zal
deze vergunningplicht samenvallen met de omgevingsvergunning.
Meestal zal namelijk een project in of nabij een categorie II gebied een
ruimtelijke component hebben, bijvoorbeeld in verband met bouwen of
milieugevolgen. Als voor het project een omgevingsvergunning nodig is,
vindt de toets plaats in het kader van die vergunningprocedure, in de
regel door het gezag door op grond van de Wabo bevoegd is. Is GS zelf
niet het bevoegd gezag voor die omgevingsvergunning, dan kan de
gemeente de vergunning alleen afgeven na een verklaring van geen
bedenkingen door GS. Dit is noodzakelijk omdat de provincie de doelen
van het gebied heeft bepaald en het dus de provincie is, die kan beoordelen of de wezenlijke kenmerken en waarden kunnen worden aangetast.
In situaties waarin het project noodzakelijk is op grond van een groot
openbaar belang en de wezenlijke kenmerken en waarden kunnen worden
aangetast dient die aantasting te worden gecompenseerd. Bestaat de
schade uit oppervlakteverlies, dan dient dit gecompenseerd te worden.
Er is een kleine categorie projecten met de kans op aantasting van de
wezenlijke kenmerken en waarden van een gebied, waar geen omgevingsvergunning voor vereist is. Dit geldt bijvoorbeeld bij het houden van een
crosswedstrijd in een dergelijk gebied. In die gevallen zal de provincie op
grond van dit een vergunning kunnen verlenen, als een toets heeft
uitgewezen dat die aantasting zich niet kan voordoen.
De (extra) administratieve en bestuurlijke lasten van de vergunningplicht
voor categorie II gebieden zijn beperkt, omdat er in de meeste gevallen
een omgevingsvergunning nodig zal zijn. Alleen activiteiten zonder
ruimtelijke component kennen een nieuwe vergunningprocedure, waarbij
geldt, dat in het beheerplan ook een lijst kan worden opgenomen van
activiteiten die geacht worden geen wezenlijke aantasting te hebben.
Plannen en projecten die in het beheerplan zijn opgenomen zijn vergunningsvrij.
GS van de provincie waar de activiteit plaatsvindt is bevoegd gezag voor
de vergunningverlening. Betreft het een provinciegrensoverschrijdend
gebied in overeenstemming met GS van de provincie waar het gebied
grotendeels in is gelegen, teneinde te bereiken, dat er één overheidsorgaan is dat zicht houdt op alle activiteiten en plannen. Bij de vergunningverlening buiten de omgevingsvergunning kan GS kiezen voor
enerzijds de mogelijkheid om belanghebbenden of betrokken andere
overheden een reactie te laten geven op de aanvraag of anderzijds voor
de procedure van afdeling 3.4 Awb. Dit laatste zal vooral het geval zijn bij
de wat zwaardere gevallen.
Bij categorie II gebieden die buiten de provincies vallen, is logischerwijs
de Minister bevoegd.
3.4 RELATIE MET HET OMGEVINGSRECHT
In aanvulling op hetgeen in paragraaf 1.4.1 van hoofdstuk 1 is gesteld
over de aansluiting van de voorstellen in deze nota op de ruimtelijke
wetgeving merken de initiatiefnemers ten aanzien van de aansluiting op
de ruimtelijke wetgeving nog het volgende op.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

38

In de Wet ruimtelijke ordening(Wro) zal een artikel moeten worden
opgenomen waardoor de Minister van Infrastructuur en Milieu verplicht
wordt in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) te
regelen dat de ruimtelijke componenten als gevolg van dit wetsvoorstel,
zoals aanwijzingsbesluiten, begrenzingen en beheerplannen, rechtstreeks
doorwerken in het ruimtelijke spoor. De provincies worden daarom
verplicht om de aanwijzing door de Minister van categorie I gebieden te
verwerken in hun verordening ruimte en om de aanwijzing van categorie
II gebieden bij verordening te doen, die rechtstreeks doorwerkt in het
ruimtelijke spoor. De initiatiefnemers hebben voor deze weg gekozen om
te voorkomen, dat gebieden tweemaal moeten worden aangewezen, zoals
door de overlap met de EHS nu nog het geval is voor veel Natura
2000-gebieden: enerzijds aanwijzen op grond van de natuurwetgeving en
anderzijds aanwijzen in het ruimtelijk spoor, zoals nu nog verplicht is op
grond van het Barro voor de EHS.
Als een beheerplan op grond van dit wetsvoorstel leidt tot ruimtelijke
gevolgen, die bij de aanwijzing niet waren voorzien, dienen de provincies
die gevolgen bij de vaststelling van het beheerplan ook te regelen in een
ruimtelijke verordening.
Door middel van de doorwerking op grond van de Wro van de provinciale
verordeningen ruimte is dan ook geregeld, dat gemeenten de ruimtelijke
gevolgen van de aanwijzing als categorie I of categorie II gebied zullen
moeten opnemen in hun bestemmingsplannen.
3.4.1 PLANNEN, PROJECTEN OF ANDERE HANDELINGEN
Zoals hiervoor is uiteengezet, stellen de initiatiefnemers voor om voor
activiteiten met een ruimtelijke component, zowel in of nabij gebieden van
categorie I als in (of soms nabij) gebieden van categorie II, aan te sluiten
bij de Wabo door middel van het vooraf verlenen van een verklaring van
geen bedenkingen door GS in die situaties waarin een gemeente het
bevoegd gezag is voor het verlenen van de omgevingsvergunning. Ook
voor het verlenen van ontheffingen op grond van soortenbescherming
voor dergelijke activiteiten verlenen GS een verklaring van geen bedenkingen als de gemeente het bevoegd gezag is voor het verlenen van de
omgevingsvergunning.
In tegenstelling tot de huidige wetgeving stellen de initiatiefnemers ter
beperking van de bestuurlijke lasten voor om het faseren van de
omgevingsvergunning niet meer mogelijke te maken. De huidige situatie
waarin vaak eerst een vergunning of ontheffing op grond van de
natuurwetgeving wordt aangevraagd en daarna – na het verkrijgen van
die vergunning of ontheffing – wordt de omgevingsvergunning aangevraagd, zal daarmee tot het verleden behoren. Toetsing van de eisen van
deze wet zullen daardoor een integraal onderdeel uitmaken van de
omgevingsvergunning door middel van de verklaring van geen bedenkingen van GS.
Als voor een activiteit een of meerdere verklaringen van geen bedenkingen benodigd zijn draagt GS er zorg voor, dat die tezamen komen in
één verklaring van geen bedenkingen.
In veel gevallen zal het noodzakelijk zijn om nadere voorwaarden te
verbinden aan de omgevingsvergunning op grond van de bepalingen van
dit wetsvoorstel. Dat kan zowel gaan om voorwaarden behorende bij de
eisen op het gebied van gebiedsbescherming als soortenbescherming.
Daarbij valt bijvoorbeeld te denken aan mitigerende voorwaarden in het
kader van de gebiedsbescherming of soortenbescherming maar ook aan
compenserende maatregelen. GS bepalen bij het verlenen van de
verklaring van geen bedenkingen welke voorwaarden op dit terrein aan de
omgevingsvergunning moeten worden verbonden. De gemeente is dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

39

verplicht om die voorwaarden letterlijk in de omgevingsvergunning op te
nemen.
Het kan ook voorkomen, dat GS de gevraagde verklaring van geen
bedenkingen niet kan afgeven, bijvoorbeeld omdat bij een Natura
2000-gebied niet voldaan kan worden aan de eis, dat significante effecten
niet zijn uitgesloten. In die gevallen zal GS de verklaring van geen
bedenkingen schriftelijk moeten weigeren en zal de gemeente de
aangevraagde omgevingsvergunning ook moeten weigeren op de
gronden zoals aangegeven in de geweigerde verklaring van geen
bedenkingen.
Het zal duidelijk zijn, dat van het afgeven van een verklaring van geen
bedenkingen geen sprake hoeft te zijn als GS zelf het bevoegd gezag zijn
voor zowel de Wabo als op grond van de uitwerking van deze initiatiefnota. In dat laatste geval kan GS intern voorzien in zowel de toetsing
van de overige componenten van de Wabo als van de toetsing aan de
eisen die in deze nota zijn verwoord.
Ingeval de gemeente bevoegd gezag is voor de Wabo zal het college van
Burgemeester en wethouders van die gemeente de verklaring van geen
bedenkingen dienen aan te vragen bij GS. Voor vergunningen op grond
van de huidige Natuurbeschermingswet 1998 is dat ook al zo. Zowel de
provincies als de gemeenten zijn dus bekend met deze procedure.
Voor gemeenten en provincies betekent de uitbreiding vergunningverlening en dus de toetsing in het kader van de Wabo van activiteiten in of
nabij gebieden van Categorie II wel een verzwaring van de bestuurlijke
lasten. In hoofdstuk 1 van deze initiatiefnota is daar nader op in gegaan.
3.4.2 WIJZIGING BARRO EN OVERGANGSREGELING
Zoals gesteld, zal het Barro aangepast moeten worden aan de gevolgen
van het inwerking treden van dit wetsvoorstel. Bij die aanpassing zal er
voor gezorgd moeten worden dat gedurende de overgangsperiode de
bescherming van gebieden, die onder deze wet gaan vallen, niet teloor
gaat. Daarbij gaat het met name om de bescherming via het Barro van de
EHS. De betreffende bepalingen van het Barro kunnen op termijn wellicht
vervallen, maar mogen pas vervallen als deze gebieden op de juiste wijze
onder de werking van de wet zijn gebracht. De wijziging van het Barro zal
dus zo vorm gegeven moeten worden dat de bepalingen van het Barro
blijven gelden voor alle gebieden die nog niet onder de werking van deze
wet zijn gebracht.
3.5 OVERGANGSRECHT GEBIEDEN
Op het gebied van de bescherming van gebieden is er de laatste jaren
door de betreffende overheden al een veelheid aan activiteiten ondernomen. Daarbij wijzen de initiatiefnemers onder andere op de aanwijzing
van de Natura 2000-gebieden en begrenzing van EHS gebieden.
De initiatiefnemers wensen geenszins dat deze voorbereiding en al dit
werk nog eens wordt over gedaan. Daarom stellen de initiatiefnemers van
deze nota voor om in het overgangsrecht op te nemen dat gebieden, die
reeds zijn aangewezen als Natura 200-gebied of begrensd als EHS, van
rechtswege gebieden zijn van categorie I respectievelijk categorie II.
Vanzelfsprekend zullen vergunningen op grond van de huidige wetgeving
op dezelfde wijze behandeld worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

40

Voor wat de beheerplannen betreft gaan de initiatiefnemers er van uit dat,
indien reeds sprake is van voorbereidende werkzaamheden, deze worden
voortgezet in de stand waarin ze zich bevinden, ook als voor (delen van)
gebieden het bevoegd gezag wijzigt.
In alle gevallen stellen de initiatiefnemers voor dat binnen drie jaren na
het in werking treden van de wet op basis van de voorstellen zoals vervat
in deze nota, aanwijzingen en beheerplannen in overeenstemming
worden gebracht met de eisen die dan zullen gelden en dat voor gebieden
die nog niet zijn aangewezen binnen dezelfde termijn wordt voorzien in
die aanwijzing en een beheerplan.
HOOFDSTUK 4 BESCHERMING VAN DIER- EN PLANTENSOORTEN
4.1 BENADERINGSWIJZE
De variëteit aan dier- en plantensoorten die in Nederland voorkomt
vertegenwoordigt een grote waarde, niet alleen in zichzelf, maar ook
vanwege alles wat zij mensen biedt. In het wild levende dieren en planten
spelen een essentiële rol in het goed functioneren van ecosystemen en zij
voorzien in belangrijke basisbehoeften van de mens. Een omgeving die
rijk is aan dieren en planten vertegenwoordigt een belangrijke recreatieve,
educatieve en belevingswaarde en draagt bij aan menselijk welzijn door
genot, rust, ontspanning, gezondheid, en sociale relaties.
Het huidige Nederlandse soortenbeschermingsrecht (Flora- en faunawet
en daarop gebaseerde regelgeving) wordt gekenmerkt door een hoge
mate van complexiteit en een betrekkelijk laag rendement waar het gaat
om het behoud en herstel van veel bedreigde dier- en plantensoorten in
Nederland. Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving zijn
derhalve gewenst.
De initiatiefnemers van deze nota zijn van mening dat het soortenbeschermingsrecht kan worden vormgegeven op een manier die eenvoudig en
overzichtelijk is, die flexibiliteit biedt waar dat kan, maar die er bovenal
voor zorgt dat in het wild levende dieren en planten daadwerkelijk worden
beschermd. Deze bescherming zou in de wetgeving moeten worden
vormgegeven door een helder en overzichtelijk systeem van actieve en
passieve soortenbescherming. Dit systeem omvat een degelijke basisbescherming voor alle in het wild levende dieren en planten en strikte
bescherming voor aangewezen beschermde inheemse dier- en plantensoorten. Daarnaast voorziet het voorstel in specifieke bepalingen voor
gedragscodes, beheer en schadebestrijding, exoten, en handel in en bezit
van inheemse en uitheemse soorten.
4.2 ACTIEVE SOORTENBESCHERMING
Mensen hebben een grote invloed op in het wild levende dieren en
planten, zowel in positieve als in negatieve zin. Met sommige dier- en
plantensoorten in Nederland gaat het beter door actieve bescherming,
maar veel soorten gaan nog steeds hard achteruit. Het in een gunstige
staat behouden en herstellen van natuur in al haar diversiteit is van
wezenlijk belang voor een duurzame samenleving en voor een vitale
economie, op korte en lange termijn, voor huidige en toekomstige
generaties. Actieve bescherming van dier- en plantensoorten en hun
leefomgeving speelt daarbij een centrale rol. Dit is een verantwoordelijkheid die primair rust op de overheid, maar er is ook een belangrijke rol
weggelegd voor particuliere grondeigenaren, terreinbeherende organisaties, wetenschappelijke instanties en de vele maatschappelijke
organisaties die natuurbescherming nastreven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

41

Deze initiatiefnota neemt actieve bescherming als uitgangspunt voor alle
dier- en plantensoorten die bij wet zijn aangewezen als beschermde
inheemse soort, en voor niet-aangewezen soorten die op zogeheten
«Rode Lijsten» staan- tezamen de kwetsbare soorten. Actieve
bescherming ziet op het nemen van positieve maatregelen gericht op het
verbeteren van de staat van instandhouding van de betreffende dier- en
plantensoorten, zowel binnen als buiten beschermde natuurgebieden.
De hoofdlijnen van actieve soortenbescherming en bijbehorende
maatregelen worden opgenomen en uitgewerkt in de nationale en
provinciale Visie Mooi Nederland. De actieve beschermingsmaatregelen
worden opgenomen in de betreffende beheerplannen op provinciaal
niveau. Veelal zal dit de doorwerking van een programmatische aanpak
betreffen.
Deze maatregelen omvatten generieke beschermingsmaatregelen en
maatregelen gericht op het beschermen, in stand houden en herstellen
van leefgebieden in voldoende gevarieerdheid en omvang, en het creëren
van optimale condities voor de vestiging en het behoud van deze soorten
binnen én buiten beschermde gebieden. Ook het instrument van de
beschermde leefomgeving krijgt in een aangepaste vorm een plaats in het
voorstel in de bepalingen die betrekking hebben op gebiedsbescherming.
Dat instrument leent zich goed voor bescherming van leefgebieden van
beperkte omvang (bijvoorbeeld bunkers of scheepswrakken).
De overheid stimuleert daarbij nadrukkelijk initiatieven op het gebied van
actieve soortenbescherming door gemeentes, terreinbeheerders,
grondbezitters, maatschappelijke organisaties, particulieren en andere
belanghebbenden.
De provincies stemmen de maatregelen af met die van andere provincies.
De Minister kan ingrijpen als de provincie buiten het kader van de wet
treedt of nalatig is in de uitvoering van haar taken en verantwoordelijkheden ten aanzien van actieve soortenbescherming.
Het rijk en de provincies identificeren soorten waarvoor een bijzondere
opgave bestaat en stellen daarvoor een programmatische aanpak vast,
inclusief een plan van aanpak, gerelateerd aan de opgave. Dergelijke
programma’s vormen een combinatie van de huidige soortbeschermingplannen en de leefgebiedenbenadering, waarbij ook ruimte kan worden
gegeven aan ruimtelijke ontwikkelingen als de staat van instandhouding
aantoonbaar wordt gewaarborgd en bevorderd. Richtsnoeren voor het
uitwerken van soortenbeschermingsprogramma’s die rechtszekerheid
bieden en actieve en passieve bescherming effectief en efficiënt koppelen
worden vastgelegd in een AmvB.
De actieve bescherming opnemen in de wetgeving zet betrokken
overheden aan tot het nemen van de nodige maatregelen nemen om dieren plantensoorten in een gunstige staat van instandhouding te brengen
en te houden. Daarmee wordt tevens verzekerd dat volledig en correct
uitvoering wordt gegeven aan de eisen ten aanzien van soortenbescherming die voortvloeien uit internationale en Europese regelgeving.6
Het door middel van actieve bescherming in een gunstige staat van
instandhouding brengen en houden van deze soorten zal op zijn beurt
ruimte creëren bij de passieve soortenbescherming, omdat schadelijke
activiteiten minder snel afbreuk zullen doen aan de staat van instand6

Zie met name art. 3 en 5 Vogelrichtlijn en art. 12 Habitatrichtlijn en de jurisprudentie van het
Europese Hof van Justitie over deze bepalingen (o.a. de uitspraken in zaken C-117/00, C-183/05
en C-518/04). Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 4, p. 39–40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

42

houding van de betreffende soort als deze gunstig is door actieve
bescherming. Een afwijking van de verboden kan dan eerder worden
toegestaan.
4.3 PASSIEVE SOORTENBESCHERMING
Passieve soortenbescherming (de verboden en uitzonderingen die van
toepassing zijn op beschermde inheemse soorten) is een van de meest
omstreden delen van het vigerende natuurbeschermingsrecht. De Floraen faunawet bevat een uniform verbodskader voor alle beschermde
inheemse soorten en een zeer complex en ondoorzichtig stelsel van
uitzonderingen die op de verboden kunnen worden gemaakt. Er bestaan
uitzonderingen voor jacht, schadebestrijding, faunabeheer en voor een
groot aantal andere gevallen. De meeste bevoegdheden liggen bij het Rijk;
provincies hebben vooral taken op het vlak van faunabeheer en schadebestrijding. Uitzonderingen zijn deels opgenomen in de wet zelf en deels in
lagere regelgeving. Binnen het huidige stelsel is daardoor moeilijk te
achterhalen of, en zo ja, onder welke voorwaarden voor een bepaalde
soort of een bepaalde activiteit uitzonderingen op de verboden kunnen
worden gemaakt.
De initiatiefnemers willen de passieve soortenbescherming vormgeven
door een basisbescherming voor alle in het wild levende dieren en
planten in te stellen. Door de basisbescherming (zie 4.3.1), kan het aantal
soorten dat actieve bescherming behoeft naar inschatting van de
indieners beperkt worden.
4.3.1 BASISBESCHERMING VOOR ALLE IN HET WILD LEVENDE DIEREN
EN PLANTEN
De wetgeving dient verantwoord gebruik van natuur en landschap voor
recreatie, educatie, beleving en andere redelijke doelen te bevorderen.
Tegelijkertijd dient de wetgeving ook grenzen te stellen, zodat mensen op
een respectvolle manier omgaan met in het wild leven dieren, planten en
hun leefomgeving.
De wetgeving dient daartoe te voorzien in een basisbescherming voor alle
in het wild levende dieren en planten in de vorm van een aantal verboden
die zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk gehandhaafd zouden
kunnen worden.7 Het gaat daarbij om een verbod op:
• Het opzettelijk en zonder redelijk doel verstoren, vangen of doden van
in het wild levende dieren;
• Het opzettelijk en zonder redelijk doel plukken, verzamelen, afsnijden,
ontwortelen of vernielen van in het wild levende planten in hun
natuurlijk verspreidingsgebied op enige schaal;
• Het opzettelijk en zonder redelijk doel beschadigen, vernielen, uithalen,
wegnemen of verstoren van de directe leefomgeving, inclusief nesten,
holen of andere voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen, van in
het wild levende dieren en planten.
Deze basisverboden vormen de weerslag van de algemene basisbescherming en geven normatieve betekenis aan de intrinsieke waarde van
dieren en planten en de ethische verantwoordelijkheid van de mens voor
een respectvolle omgang met deze natuurwaarden. De verboden hebben
met name een preventieve functie, maar het wetsvoorstel biedt ook de
mogelijkheid om repressief op te treden bij overtredingen. Naleving van

7

Een vergelijkbare regeling is opgenomen in de Duitse natuurbeschermingswet: Gesetz über
Naturschutz und Landschaftspflege, art. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

43

de basisbescherming zal in verreweg de meeste gevallen voorkomen dat
er sprake is van een overtreding van de specifieke verboden.
Een systeem van ontheffingen en vrijstellingen met bijgaande administratieve lasten is voor deze verboden niet nodig, omdat de reikwijdte van de
verboden is beperkt tot de gespecificeerde handelingen die opzettelijk en
«zonder redelijk doel» worden verricht.
De wetgeving dient te voorzien in de mogelijkheid om regels of richtlijnen
op te stellen ter verduidelijking van wat onder een redelijk doel wordt
verstaan. Tevens dient het te voorzien in de mogelijkheid om regels te
stellen over het (commercieel) onttrekken aan de natuur en de exploitatie
van dieren en planten, voor zover dit niet reeds in deze of andere
wetgeving is gereguleerd. Handelingen die krachtens een wet zijn
toegestaan, worden door dit algemene beginsel niet geraakt.
4.3.2 BESCHERMDE INHEEMSE DIER- EN PLANTENSOORTEN
Onder de Flora- en faunawet zijn thans alle van nature in Nederland
voorkomende vogelsoorten, zoogdieren (met uitzondering van de bruine
rat, zwarte rat en de huismuis), amfibieën, reptielen en vissen (met
uitzondering van de ongeveer 100 vissoorten die vallen onder de
Visserijwet) aangewezen als beschermde inheemse soort. Dat is slechts
een beperkt deel van alle soorten die in Nederland voorkomen. Onder de
beschermde inheemse soorten vallen vrij veel algemene soorten die niet
bedreigd zijn. Daarentegen zijn veel soorten die op internationale en
nationale Rode Lijsten van bedreigde planten en dieren staan, niet
aangewezen als beschermde soort. De Nederlandse Rode Lijsten die op
dit moment ruim 3000 soorten bevatten worden periodiek vastgesteld
door de Minister van EZ, maar hebben geen juridische status.8
De wetgeving dient een specifiek beschermingsregime te bevatten voor
de dier- en plantensoorten die zijn aangewezen als beschermde inheemse
soorten. Het gaat daarbij om inheemse soorten die op grond van
internationale en Europese verplichtingen strikt moeten worden
beschermd, en andere inheemse dier- en plantensoorten die bedreigd,
kwetsbaar of gevoelig zijn of die anderszins bijzondere bescherming
nodig hebben.
Het voorstel gaat uit van aanwijzing als beschermde inheemse soorten
van:
a. alle vogelsoorten die binnen het bereik van de Vogelrichtlijn vallen;
b. alle dier- en plantensoorten op bijlagen II en IV van de Habitatrichtlijn;
c. alle dier- en plantensoorten die strikt beschermd moeten worden op
grond van het Verdrag van Bern, het Verdrag van Bonn en daarop
gebaseerde dochterovereenkomsten;
d. andere inheemse dier- en plantensoorten op land en in zee die:
i.
bedreigd zijn, waarbij de Nederlandse en internationale Rode
Lijsten een belangrijk aanknopingspunt vormen voor aanwijzing;
De soorten onder d) dienen te worden aangewezen bij algemene
maatregel van bestuur. De lijst met aangewezen soorten kan worden
aangepast op het moment dat de Rode Lijsten worden geactualiseerd. Ten
opzichte van de huidige wetgeving zullen verschillende algemene soorten
dieren en planten die niet in bovenstaande categorieën vallen niet meer
worden aangewezen als beschermde inheemse soort. Voor die soorten
geldt de algemene basisbescherming.

8

Zie ABRvS 19 februari 2003, nr. 200201758/1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

44

De wetgeving dient te voorzien in een sluitend stelsel van heldere en
handhaafbare verboden voor alle beschermde inheemse dier- en
plantensoorten met bijbehorende uitzonderingen, zodat eenieder op
eenvoudige wijze kan vaststellen wat wel en niet is toegestaan. Dit stelsel
moet volledig voldoen aan de minimumeisen uit de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn en de betreffende verboden en uitzonderingen dienen
zorgvuldig te worden omgezet in de nationale wetgeving. De richtlijnen
staan echter extra beschermingsmaatregelen toe en in een dichtbevolkt
land als Nederland zijn er goede redenen om die te nemen.
De formulering van de verboden voor soorten die strikt beschermd
moeten worden op grond van internationale en Europese verplichtingen
dient in algemene zin aan te sluiten bij de bewoordingen van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, maar kan daarvan afwijken als dit de
handhaving ten goede komt waarbij de afwijking uiteraard geen gevolgen
heeft voor het door de richtlijnen voorgeschreven minimale beschermingsniveau. Zo is het zinvol om het opzetvereiste weg te laten om de
verboden effectief te kunnen handhaven. Opzet bij deze verboden dekt
weliswaar ook voorwaardelijk opzet (het verrichten van een handeling
waarbij bewust de aanmerkelijke kans wordt aanvaard dat de gedragingen
schadelijke gevolgen hebben), maar is in de praktijk voor handhavers
lastig aan te tonen. In de Wet op de economische delicten (WED) is
bovendien al opgenomen dat indien een overtreding op basis van de WED
met opzet wordt gepleegd, dit gekwalificeerd wordt als een misdrijf.
Ook het specificeren dat het verbod op verstoring van vogels niet van
toepassing is als dit geen wezenlijke invloed heeft op de staat van
instandhouding van de desbetreffende vogelsoort, is weinig zinvol. Dit
verbod is dan namelijk niet of nauwelijks handhaafbaar is, zoals ook de
Raad van State heeft opgemerkt.9 Het verbod op verstoren is met name
gericht op opzettelijke verstoring van individuen van de soort gedurende
het broedseizoen, de ruiperiode, de overwintering en de trek. Daarnaast
dekt het verbod op verstoren van vogels en andere strikt beschermde
diersoorten ook het verstoren van hun nesten, holen of andere voortplantingsplaatsen en vaste rust- of verblijfplaatsen.
Voor andere aangewezen beschermde soorten dienen gelijkluidende
verboden (vgl. de Habitatrichtlijn) te gelden die van toepassing zijn op de
aangewezen soorten zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, insecten,
vaatplanten en weekdieren. Voor mariene vissoorten en ongewervelden
die zijn opgenomen op de lijst met beschermde inheemse soorten dient
de wetgeving te voorzien in afstemming met de Visserijwet, middels een
daartoe op te stellen algemene maatregel van bestuur.
De wetgeving dient eenduidig en sluitend de uitzonderingen te definiëren
die op de verboden kunnen worden gemaakt door het bevoegd gezag,
met specificatie van alle voorwaarden waaraan moet worden voldaan en
de belangen die kunnen worden ingeroepen.
Voor soorten die strikt beschermd moeten worden op grond van
internationale en Europese verplichtingen dient onverkort het regime van
de Vogel- en de Habitatrichtlijn te gelden. Deze voorwaarden omvatten de
algemene eisen dat:
1. er geen andere bevredigende oplossing bestaat;
2. het nodig is voor een van de belangen die in de wetgeving wordt
genoemd; en

9

Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 4, p. 39.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

45

3.

er geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de
betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een
gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.

Voor andere beschermde soorten dienen dezelfde voorwaarden te gelden,
maar kan wat ruimhartiger worden voorzien in belangen die kunnen
worden ingeroepen voor ontheffingen en vrijstellingen indien de
betreffende soorten in een gunstige staat van instandhouding verkeren.
Mitigatie en compensatie maken een integraal onderdeel uit van het
afwegingskader voor het verlenen van vrijstellingen en ontheffingen.
Goede monitoring en toezicht zijn daarbij in alle gevallen vereist.
Provincies dienen in de meeste gevallen het bevoegd gezag te zijn voor
het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen (met jaarlijkse rapportageverplichting en toezicht door het Rijk); voor niet provinciaal ingedeelde
gebieden en onderwerpen die van nationaal belang zijn dient de
bevoegdheid voor het verlenen van ontheffingen en vrijstellingen te
liggen bij het Rijk.
4.4 GEDRAGSCODES
Gedragscodes zijn een potentieel geschikt instrument om ervoor te zorgen
dat zorgvuldig wordt omgegaan met in het wild levende dieren, planten
en hun leefomgeving. De Flora- en faunawet bevat geen specifieke
regeling voor gedragscodes, maar er zijn wel regels opgenomen in lagere
regelgeving (het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten).
De wetgeving dient een specifieke regeling te bevatten voor gedragscodes
als instrument om zorgvuldig handelen bij professionele werkzaamheden
te bewerkstelligen en om overtredingen van de verboden te voorkomen
en te beperken. Alle gedragscodes moeten goedgekeurd worden door de
Minister en voldoen aan alle voorwaarden die in de wetgeving zijn
opgenomen. De wetgeving dient de mogelijkheid te bieden om het
werken met gedragscodes verplicht te stellen voor een of meerdere van
de gespecificeerde professionele werkzaamheden.
Gedragscodes zouden naar voorbeeld van de afspraken die op de Wadden
over varen zijn gemaakt, volgens het voorstel kunnen worden vastgesteld
voor (a) bestendig beheer of onderhoud aan vaarwegen, watergangen,
waterkeringen, waterstaatswerken, oevers, vliegvelden, wegen, spoorwegen of bermen, en in het kader van natuurbeheer, (b) bestendig beheer
of onderhoud in de landbouw of de bosbouw, (c) een bestendig gebruik,
of (d) ruimtelijke ontwikkeling of inrichting.
De wetgeving dient algemene voorwaarden te bevatten waaraan
gedragscodes moeten voldoen, waaronder vereisten voor procedurele
zaken rond het opstellen en uitvoeren van de gedragscodes zoals toezicht
en verslaglegging. Nadere eisen kunnen in een algemene maatregel van
bestuur worden opgenomen. Het Rijk kan modelgedragscodes opstellen
om uniformiteit te bevorderen en het opstellen van gedragscodes te
vergemakkelijken. Monitoring van de effecten van de activiteiten en
genomen mitigerende of compenserende maatregelen dient een integraal
deel uit te maken van de gedragscodes. De wetgeving dient te voorzien in
de mogelijkheid om de goedkeuring van een gedragscode in te trekken als
de staat van instandhouding van de betrokken soorten in gevaar komt,
zoals dat onder de huidige wetgeving mogelijk is.
De wetgeving kan bepalen dat handelingen die beschreven zijn in en
aantoonbaar worden uitgevoerd overeenkomstig goedgekeurde
gedragscode in overeenstemming worden geacht met de algemene

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

46

basisbescherming en gelden als vrijstelling voor de verboden. Dit laatste
geldt echter niet voor strikt beschermde soorten die binnen het bereik van
de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn vallen, omdat dit op gespannen
voet staat met het Europese recht. Voor deze soorten moet bij afwijking
van de verboden bij uitvoering van de betreffende gedragscode een
ontheffing worden aangevraagd overeenkomstig de toepasselijke
bepalingen.
4.5 JACHT, BEHEER EN SCHADEBESTRIJDING
De huidige Flora- en faunawet maakt een onderscheid tussen jacht,
schadebestrijding en faunabeheer. Jacht is het vangen en doden door een
jachthouder van soorten die op de wildlijst staan (op dit moment wilde
eend, fazant, patrijs, haas, konijn en houtduif). Deze jacht op wild mag
zonder onderbouwing plaatsvinden. Wat veel mensen verstaan onder
«jacht, vindt echter plaats onder de noemer beheer en schadebestrijding,
denk aan het afschot van zwijnen op de Veluwe. Op deze wijze heeft de
jacht een rol bij het instandhouden van het ecologisch evenwicht in een
gebied.
De natuurwet zoals ingediend bij de Tweede Kamer ging uit van een
uitbreiding van het aantal vrij bejaagbare soorten en een koppeling van de
bevoegdheid met de regio. Deze nota gaat daarentegen uit van
afschaffing van de lijst van vrij bejaagbare soorten en het opnemen van
een duidelijke regeling in de wet voor schadebestrijding en beheer.
Jacht dient in de nieuwe wetgeving te worden gedefinieerd als het
vangen of doden van dieren in het kader van schadebestrijding en
duurzaam populatiebeheer voor de gespecificeerde publieke belangen
met in acht name van bijvoorbeeld de bepalingen uit de internationale
verdragen. De wildlijst (lijst met vrij bejaagbare soorten) wordt afgeschaft.
De overige jachtbepalingen worden hiermee in lijn gebracht.
Schadebestrijding en beheer dienen op een planmatige en gebiedsgerichte wijze te worden uitgeoefend, op basis van faunabeheerplannen
opgesteld door faunabeheereenheden en goedgekeurd door provincies. In
de faunabeheerplannen wordt ook, binnen de geldende wettelijke
kaders, een afspraak gemaakt over de doelmatige inzet van vangst of
afschot, daarbij wordt eerst bekeken of in redelijkheid andere middelen
effectief inzetbaar zijn. Daarnaast dient het rijk voor specifieke soorten te
kunnen bepalen in welke periode en welke delen van het land schadebestrijding en beheer mag plaatsvinden, zodat een planmatige aanpak op
landelijk niveau mogelijk is.
De wetgeving dient tevens te bepalen dat de faunabeheerheden bestaan
uit vertegenwoordigers van alle belanghebbende maatschappelijke
partijen. Daarbij geldt volwaardige deelname van organisaties die de
belangen van natuur of dieren behartigen in het bestuur van de faunabeheereenheden. Gelet op de juridische complexiteit van deze stelselwijziging wordt de raad van State hierop om voorlichting gevraagd.
4.6 EXOTEN
De Flora- en faunawet bevat verschillende bepalingen die betrekking
hebben op exoten. Zo geldt er een algemeen verbod op het uitzetten van
dieren of eieren van dieren en het planten of uitzaaien van planten in de
natuur. De wet bevat tevens bepalingen voor het bestrijden van exoten.
De evaluatie van de natuurwetgeving heeft uitgewezen dat het wenselijk
is om te komen tot een meer transparante regeling, waarbij duidelijk
wordt aangegeven onder welke voorwaarden welke maatregelen mogelijk
zijn ter bestrijding of het beheer van (invasieve) exoten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

47

De wetgeving dient een regeling te bevatten voor exoten die voldoet aan
de eisen die voortvloeien uit de toepasselijke internationale regelgeving,
zoals het Biodiversiteitsverdrag. De nadruk van de regels dient te liggen
op het voorkomen van de introductie van exoten.
De wetgeving dient een algemeen verbod te bevatten op het uitzetten van
dieren en planten in de vrije natuur. Tevens dient te worden voorzien in
een regeling voor de bestrijding van soorten die door het Rijk zijn
aangewezen als invasieve exoten en een verbod op het verhandelen van
invasieve exoten. Daarnaast dient te worden voorzien in regels voor het
beheer van niet-invasieve exoten en verwilderde dieren, inclusief
bestrijding van schade en overlast. Bestrijding van exoten zou alleen
toegestaan mogen zijn als er een belangenafweging plaats heeft
gevonden alvorens tot ingrijpen over wordt gegaan, de noodzakelijke
maatregelen worden getroffen om nadelige gevolgen zo veel mogelijk te
voorkomen en geen onnodig lijden wordt veroorzaakt. Tevens mogen
geen verboden middelen worden gebruikt. Noodzaak en effectiviteit van
ingrijpen moeten vooraf worden bepaald. De bestrijding van exoten dient
te worden meegenomen in de faunabeheerplannen.
4.7 HANDEL IN EN BEZIT VAN INHEEMSE EN UITHEEMSE SOORTEN
De Flora- en faunawet verbiedt het onder zich hebben en verhandelen van
aangewezen beschermde inheemse of uitheemse dier- of plantensoorten
en producten daarvan, tenzij anders bepaald. Deze regels dienen ter
uitvoering van internationale verplichtingen, maar er is ook voorzien in
aanvullende regels.
Net als de Flora- en faunawet dient de nieuwe wetgeving een afzonderlijke
regeling voor het bezit van en de handel in beschermde inheemse en
uitheemse dier- en plantensoorten. Het gaat daarbij in het bijzonder om
alle dier- en plantensoorten vermeld op bijlagen A, B, C en D van de
Europese CITES Verordening (EG) Nr. 338/97 inzake de handel in
bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten. Deze regeling dient
te voorzien in de mogelijkheid tot het vaststellen van een of meer
algemene maatregelen van bestuur ter uitvoering van de internationale
verplichtingen en voor het stellen van aanvullende regels aan de handel in
en het bezit van inheemse en uitheemse soorten. Het bezitsverbod voor
primaten en katachtigen dient te worden gecontinueerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 734, nr. 2

48