Bezoekadres

Anna van Saksenlaan 50
2593 HT Den Haag
T 070 333 70 00
F 070 333 70 77

Postadres

Postbus 95404
2509 CK Den Haag
www.onderzoeksraad.nl

Risico’s in de vleesketen

Risico’s in
de vleesketen

Risico’s in
de vleesketen

Den Haag, maart 2014
De rapporten van de Onderzoeksraad voor Veiligheid zijn openbaar.
Alle rapporten zijn beschik­baar via de website van de Onderzoeksraad www.onder­zoeksraad.nl
Bron coverfoto: Ivan Nakonechnyy/Shutterstock.com

De Onderzoeksraad voor Veiligheid
In Nederland wordt er naar gestreefd het gevaar van ongevallen en incidenten zoveel
mogelijk te beperken. Wanneer het toch (bijna) misgaat, kan herhaling voor­
komen
worden door, los van de schuldvraag, goed onder­zoek te doen naar de oorzaak. Het is
dan van belang dat het onder­zoek onafhankelijk van de betrokken partijen plaats­vindt.
De Onderzoeksraad voor Veiligheid kiest daarom zelf zijn onder­zoeken en houdt daarbij
rekening met de afhankelijkheidspositie van burgers ten opzichte van over­heden en
bedrijven. De Onderzoeksraad is in een aantal gevallen verplicht onder­zoek te doen.

Voorzitter:

Onderzoeksraad
mr. T.H.J. Joustra
prof. mr. dr. E.R. Muller
prof. dr. P.L. Meurs
prof. dr. ir. L. O. Fresco
(buitengewoon raadslid)

Algemeen secretaris: mr. M. Visser
Bezoekadres:

Anna van Saksenlaan 50
2593 HT Den Haag

Postadres: Postbus 95404
2509 CK Den Haag

Telefoon:

+31 (0)70 333 7000

Telefax:

Internet:

www.onder­zoeksraad.nl

-2-

+31 (0)70 333 7077

INHOUD

Beschouwing�������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 5
Samenvatting������������������������������������������������������������������������������������������������������������10
Lijst van afkortingen�������������������������������������������������������������������������������������������������14
1.	 Inleiding ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������16
1.1 Aanleiding van het onderzoek����������������������������������������������������������������������������� 16
1.2 Wat is het probleem?������������������������������������������������������������������������������������������� 16
1.3 Doel van het onderzoek��������������������������������������������������������������������������������������� 17
1.4 Onderzoeksvraag������������������������������������������������������������������������������������������������� 17
1.5 Onderzoeksaanpak���������������������������������������������������������������������������������������������� 18
1.6 Beoordelingskader ���������������������������������������������������������������������������������������������� 19
1.7 Afbakening: wat is wel en niet onderzocht?��������������������������������������������������������� 20
1.8 Leeswijzer������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 20
2.	 Het systeem zoals beoogd����������������������������������������������������������������������������������21
2.1 Wettelijk kader����������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
2.2 Partijen die toezicht houden op de veiligheid van vlees�������������������������������������� 24
2.3 Partijen en organisaties in de vlees­keten������������������������������������������������������������� 31
3.	 Het systeem in de dagelijkse praktijk���������������������������������������������������������������� 40
3.1 De bedreiging van voedsel­veiligheid tijdens de slacht��������������������������������������� 40
3.2 Risico’s vanwege inter­nationale handel���������������������������������������������������������������� 45
3.3 Blinde vlekken voor fraude����������������������������������������������������������������������������������� 52
4.	 Analyse�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������62
4.1 Wet- en regel­geving��������������������������������������������������������������������������������������������� 62
4.2 De verant­woordelijk­heid van bedrijven��������������������������������������������������������������� 64
4.3 De samen­werking tussen overheid en bedrijven ������������������������������������������������ 70
4.4 De verant­woordelijk­heid van het publieke toezicht����������������������������������������������74
4.5 Een belangrijke terugkoppeling van het systeem ontbreekt������������������������������� 83
5.	 Conclusies����������������������������������������������������������������������������������������������������������� 85
6.	 Aanbevelingen�����������������������������������������������������������������������������������������������������87

-3-

Bijlage A.	 Onderzoeksverantwoording�������������������������������������������������������������������89
Bijlage B.	 Reacties op conceptrapport��������������������������������������������������������������������95
Bijlage C.	 Beoordelingskader����������������������������������������������������������������������������������96
Bijlage D.	 Acties, onderzoeken en publicaties�������������������������������������������������������104

-4-

BESCHOUWING

Vlees is een belangrijk voedingsmiddel voor de mens. Maar aan vleesconsumptie kleven
risico’s. Als bij productie en bereiding onvoldoende hygiëne wordt betracht, kunnen
mensen ziek worden of zelfs sterven. Daarnaast kunnen in vlees schadelijke stoffen of
parasieten zitten. Dat is de reden dat de overheid zich intensief bemoeit met de veiligheid
van vlees. Al meer dan eeuw is zij verant­woordelijk voor de vleeskeuringen, en daarnaast
houdt ze toezicht op de veiligheidsmaatregelen van bedrijven die met vlees werken.
Sinds het einde van de vorige eeuw is de verant­woordelijk­heid voor de voedsel­veiligheid
meer en meer bij de vleessector zelf gelegd. Die grotere eigen verant­woordelijk­heid is
echter maar ten dele waargemaakt. Tijdens het onderzoek naar risico’s in de vlees­keten
heeft de Raad talrijke hygiënische tekort­komingen geconstateerd. Dat is zorgelijk, omdat
hygiëne sinds jaar en dag een cruciaal onderdeel is van het systeem dat de veiligheid van
vlees moet waarborgen. Beheersing ervan zou geen punt van discussie meer moeten zijn.
Uit het onderzoek blijkt ook dat fraude in de vleessector een onderschat risico is met
potentieel schadelijke gevolgen voor de volks­gezond­heid. Ook de risico’s bij import van
vlees worden niet voldoende beheerst. De Raad constateert dat in Nederland grote
bedrijven niet altijd beter presteren dan kleinere. Hoe de Nederlandse vleessector in
Europees perspectief presteert, is moeilijk te bepalen, omdat vergelijkende onder­zoeken
ontbreken. Op basis van dit onderzoek vermoedt de Raad dat de verschillen tussen
bedrijven binnen Nederland minstens even groot zijn als die tussen bedrijven uit
Nederland en andere EU-lidstaten.
Veel (kleinere) bedrijven in de vlees­keten tonen niet uit zichzelf de bereidheid of kennis
om de voedsel­veiligheid zo goed als mogelijk te waarborgen. Zij nemen hun eigen
verant­woordelijk­heid voor veilig vlees niet, maar gaan ervan uit dat er geen tekort­
komingen zijn zolang de publieke toe­zicht­houder niet ingrijpt.
Grotere vleesproducenten beschikken veelal over keten­k waliteits­systemen, die behalve
de kwaliteit (‘een mooi stuk vlees’) ook de voedsel­veiligheid moeten borgen. Die systemen
kunnen verder gaan dan de wettelijke norm. Echter, met die keten­k waliteits­systemen is
een ‘systeemwerkelijkheid’ ontstaan, die ertoe leidt dat aandacht uitgaat naar het voldoen
aan de systeemnormen. Naast deze systeemwerkelijkheid is er ook de wereld van de
werkvloer waar werknemers onder soms moeilijke omstandig­heden met een natuurlijk
product moeten werken en fouten maken. Als partijen daar te weinig oog voor hebben en
routinematig op die papieren werkelijkheid vertrouwen, ontstaat schijnveiligheid.
De overheid heeft de opkomst van keten­k waliteits­systemen aangevoerd als argument
om het toezicht te verminderen. De aanname was dat private regulering ervoor zou
zorgen dat de voedsel­veiligheid minstens even goed is geborgd en dat systeemtoezicht
zou kunnen volstaan. Dat is niet gebeurd en het terugtreden van het publieke toezicht is
daarom voorbarig geweest.
-5-

De Raad betwijfelt of de vleessector op dit moment al toe is aan verregaande private
regulering en systeemtoezicht. Partijen tonen weinig bereidheid om elkaar aan te spreken
op risicovol gedrag en het zelforganiserend vermogen is gering. Bedrijven kunnen soms
jarenlang de regels overtreden, terwijl dat in de sector bekend is. Het is in de sector ‘not
done’ om bedrijven die onverantwoorde risico’s nemen te corrigeren, al dan niet door
het toezicht in te lichten over waargenomen risico’s. Zo komt de verant­woordelijk­heid
voor de aanpak van het risicovolle gedrag, bijvoor­beeld fraude, eenzijdig bij het publieke
toezicht te liggen.
Het over­heids­toezicht zelf is de afgelopen jaren niet alleen gereduceerd, de werkwijze is
ook planmatig en routinematig geworden. Dit leidt tot een vorm van ‘stopwatch’-toezicht,
waarbij het werktempo belangrijker is dan de grondigheid waarmee het werk wordt
uitgevoerd. Dit wordt versterkt door de wijze waarop de NVWA de keurings- en toe­zicht­
kosten in rekening brengt (per kwartier). De NVWA maakt voorts haar doel om risico­
gericht te werken nog niet waar, mede doordat kennis van en informatie over risico’s in
de vleessector tekortschiet.
Hoe ernstig de gevolgen van de gesignaleerde tekort­komingen in de vleessector zijn
voor de volks­gezond­heid, is moeilijk te bepalen. Er is weinig bekend over het aantal
mensen dat ziek wordt van vlees. Wat wel vaststaat, is dat slechts een zeer klein deel van
het werkelijke aantal zieken in officiële statistieken terechtkomt. Over het aantal mensen
dat op langere termijn ziek wordt is nog minder bekend. De onbekendheid van het aantal
zieken door vlees kan de urgentie om de veiligheid te vergroten wegnemen. Het draagt
ook bij aan het zelfbeeld van de sector dat de hygiëne zeer goed op orde is, op enkele
tekort­komingen na.
De Raad acht het bovendien denkbaar dat het aantal slachtoffers veel groter zou zijn als
consumenten hun vlees minder goed zouden verhitten. Hoewel de consument ook
verant­woordelijk­heid heeft voor de veiligheid van zijn voedsel, moet hij er wel op kunnen
vertrouwen dat het product dat hij koopt veilig is.
Hoewel de Raad zich geen volledig beeld van de risico’s in de gehele vlees­keten heeft
kunnen vormen, acht hij het aannemelijk dat de geconstateerde tekort­komingen zich op
grotere schaal voordoen. Daarmee is niet gezegd dat ze zich bij álle bedrijven voordoen.
Dat laat onverlet dat de geconstateerde risico’s te ernstig en te talrijk zijn om te worden
genegeerd. De incidenten die zich de afgelopen jaren in de vlees­keten hebben voor­
gedaan onderstrepen dit. De Raad beseft dat dit een harde boodschap is, maar acht het
van belang dat de betrokken partijen doordrongen raken van de urgentie ervan en actie
ondernemen.
Om de veiligheid van vlees te verbeteren is het in de eerste plaats van belang dat private
en publieke partijen in de vlees­keten ieder de eigen verant­woordelijk­heid beter invullen.
Ze moeten zich meer verant­woordelijk voelen voor het gedeelde doel: veilig vlees voor
consumenten. Het volstaat niet als ieder zich beperkt tot zijn eigen deel, en geen oog
heeft voor het eindresultaat. Zowel publieke als private partijen kunnen meer informatie
uitwisselen, van elkaar leren en elkaar aanspreken en corrigeren. Van groot belang is dat
zowel in de sector als bij het toezicht het kennisniveau toeneemt.

-6-

Veiligheid van vlees mag geen afgeleide zijn van kwaliteit, maar moet voorop staan. Een
argument dat de Raad tijdens zijn onderzoek veel heeft gehoord is dat partijen zich
gedwongen voelen risico’s te nemen, omdat grote marktpartijen de prijzen onder druk
zetten. Wie vlees tegen een zeer scherpe prijs inkoopt, in Nederland of daarbuiten, dient
zich er echter van bewust te zijn dat hier risico’s aan verbonden kunnen zijn. De Raad
vindt dat smalle marges nooit een excuus mogen zijn om concessies aan veiligheid te
doen.
Van belang is dat de productie van vlees transparanter wordt. Vlees is nu nog in
belangrijke mate een anoniem product, dat soms langs vele (inter­nationale) schakels zijn
weg naar de consument vindt. Bij incidenten wordt niet bekend bij consumenten welke
partijen daarvoor verant­woordelijk zijn. Daardoor hebben incidenten gevolgen voor de
hele sector. De sector heeft dus zelf ook belang bij meer transparantie. Als duidelijker
zichtbaar wordt van welk bedrijf onveilig vlees afkomstig is en slecht presterende
bedrijven met naam en toenaam bekend worden, biedt dat prikkels om de veiligheid te
verbeteren. Tot slot kunnen consumenten met een grotere transparantie een gerichtere
keuze maken.

Figuur 1: Karkassen van varkens in een slachterij. (Bron: Ivan Nakonechnyy/Shutterstock.com)

-7-

Aanbevelingen
De Raad acht het noodzakelijk dat publieke en private partijen maatregelen nemen om
de voedselveiligheid structureel te verbeteren. Dit laat onverlet dat de Raad met name
van private partijen veranderingen vraagt. Verbeteringen moeten in de sector als geheel
tot stand komen. De Raad acht echter het zelforganiserende en zelfregulerende
vermogen van private partijen op dit moment te gering om aan specifieke private
partijen aanbevelingen te doen. Om die reden richt de Raad deze aanbevelingen aan de
staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport.
Om een grotere eigen verant­woordelijk­heid voor de vleessector mogelijk te maken, is
het nodig dat de sector meer samenwerkt om de voedsel­veiligheid te waarborgen. Waar
de aandacht van bedrijven nu vooral uitgaat naar de kwaliteit (‘een mooi stuk vlees’) en
prijs, zou voedsel­veiligheid een prominentere plaats moeten innemen. Elk vleesbedrijf,
en elke medewerker binnen dat bedrijf, dient ervan doordrongen te zijn dat de producten
uiteindelijk bij consumenten terechtkomen en dat zij daarom een verant­woordelijk­heid
hebben voor de veiligheid ervan. Die verant­woordelijk­heid kan niet naar volgende keten­
schakels worden doorgeschoven.
Private keten­k waliteits­systemen kunnen bijdragen aan een groter veiligheidsbesef en
daarmee aan een grotere veiligheid van vlees. Ze moeten naast hygiëne ook gericht zijn
op fraude. Bedrijven in de vlees­keten zouden moeten verifiëren of de certificaten daad­
werkelijk garantie bieden voor veilig vlees. Er is behoefte aan extra prikkels om samen­
werking tussen bedrijven op het gebied van voedsel­
veiligheid te bevorderen en
bedrijven die onverantwoorde risico’s nemen vanuit de sector zelf te corrigeren.
De Raad komt tot de volgende aan­bevelingen:
Aan de staats­secretaris van Economische Zaken en de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport:
1. Neem het initiatief om samen met de toe­zicht­houder bindende afspraken te maken
met private partijen om het niveau van voedsel­veiligheid structureel te verbeteren.
Draag daarbij zorg dat:
a. bedrijven in de keten elkaar aanspreken op risicovol gedrag, zoals een
onhygiënische slacht of onwettig handelen. Bedrijven moeten elkaar, en de
NVWA, informeren over risicovol gedrag van andere bedrijven.
b. de herleidbaarheid van producten verbetert en de prestaties van individuele
bedrijven op het gebied van voedsel­veiligheid voor de consument inzichtelijker
worden.
c. private certificering gepaard gaat met effectieve private handhaving. Afnemers
moeten onaangekondigde bezoeken aan hun leveranciers brengen om te
verifiëren of die volgens de afge­sproken normen werken. Hierbij is nadrukkelijk
aandacht voor de bestrijding van fraude.
-8-

d. bedrijven in de vlees­keten het initiatief nemen om kennis, opleiding en bewust­
wording over voedsel­veiligheid met elkaar te ontwikkelen en delen, en hierin
investeren.
e. er ongeacht het prijsniveau geen concessies worden gedaan aan de voedsel­
veiligheid.
2. Geef in de prioriteitstelling voor de NVWA meer aandacht aan bestrijding van fraude
in de vlees­
keten. Versterk daarbij vooral de capaciteit en effectiviteit van de
opsporings­­
dienst. Bevorder samen­
werking met opsporings­
diensten van andere
departementen.
3. Breng een heldere scheiding aan tussen keuring en toezicht, zodat er geen verwarring
kan ontstaan over de rol van de publieke toe­zicht­houder.
4. Wijzig het systeem van kostendekkende tarieven voor keuring en toezicht zodanig,
dat het primair is gericht op het waarborgen van de voedsel­veiligheid.
5. Bevorder dat in de wet- en regel­geving, en in de uitwerking ervan, meer ruimte komt
voor innovaties die de voedsel­veiligheid kunnen verbeteren.
Aan de Inspecteur-Generaal van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit:
6. Breng de risico’s in kwetsbare keten­schakels in kaart en bepaal de prioriteiten. Zie er,
vanuit een helder onderscheid tussen keuring en toezicht, scherp op toe dat bedrijven
hun verant­
woordelijk­
heid voor voedsel­
veiligheid waarmaken. Zoek bij opsporing
samen­werking met andere opsporings­diensten.

mr. T.H.J. Joustra
Voorzitter van de Onderzoeksraad

mr. M. Visser
Algemeen secretaris

-9-

SAMENVATTING

In februari 2013 stelde de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een groot
onderzoek in naar fraude met paarden­vlees. Aanleiding was een melding van de Ierse
Voedsel- en Warenautoriteit (FSAI) dat in rundvleesburgers in het Verenigd Koninkrijk en
Ierland DNA van paarden was aangetroffen. Het spoor leidde ook naar Nederland. De
paarden­
vleesfraude kreeg veel aandacht, mede doordat een zeer grote partij vlees
(50 miljoen kilo) werd teruggeroepen waarvan de herkomst niet duidelijk was. Omdat
niet duidelijk was of het vlees was gekeurd of schadelijke stoffen bevatte, vormde het
volgens de NVWA een risico voor de volks­gezond­heid.
Naar aan­
leiding van dit voorval en andere incidenten in de vlees­
keten stelde de
Onderzoeksraad voor Veiligheid, op verzoek van de staats­secretaris van Economische
Zaken, een onderzoek in naar de risico’s in de vlees­keten. Het onderzoek was gericht op
het identificeren van veilig­heids­risico’s in de vlees­keten en de mate waarin publieke en
private partijen erin slagen deze risico’s volgens de laatste stand van de techniek te
beheersen. Het accent in het onderzoek lag daarom op tekort­komingen voor voedsel­
veiligheid.
Fraude in de vlees­keten is een onderbelicht risico. In de vlees­keten is fraude lucratief
doordat de volumes en marges groot zijn, en de pakkans klein. De veilig­heids­aanpak van
zowel de overheid als het bedrijfs­leven is vooral gericht op goede hygiëne en beheersing
van ziekten die op mensen kunnen worden overgedragen. Partijen in de vleessector
associëren fraude in de eerste plaats met integriteit van het product (is het wat er op
staat?) en niet met voedsel­veiligheid. Die veiligheid is echter wel degelijk in het geding.
Fraude leidt tot een onbekend product of tot een product van onbekende herkomst
waardoor het niet duidelijk is of het gevaar voor mensen kan opleveren.
Fraude met paarden­
vlees is mede mogelijk doordat het identificatie- en registratie­
systeem, het paardenpas­poort, gemakkelijk kan worden vervalst. Omdat daardoor niet
duidelijk is welke diergeneesmiddelen paarden toegediend hebben gekregen, kan
paarden­vlees in de handel komen dat schadelijke stoffen bevat. Scherpere controle van
paardenpas­poorten kan dit probleem verkleinen, maar niet oplossen. Zolang er geen
fraudebestendig identificatie- en registratie­systeem is, kan de veiligheid van paarden­
vlees niet worden gegarandeerd.
De NVWA heeft te weinig kennis en informatie om fraude effectief te bestrijden. Fraude
werd lange tijd gezien als een zaak voor opsporings­diensten, niet voor toe­zicht­houders.
Dat beide functies nu in één organisatie zijn ondergebracht, biedt mogelijkheden om de
kennis bij het toezicht hierover te vergroten en om fraudesignalen vanuit het toezicht
gemakkelijker aan de opsporings­dienst (NVWA-IOD) door te geven. Maar het levert ook
het risico op dat fraudebestrijding tegen andere taken wordt afgewogen, en daardoor te
weinig prioriteit krijgt terwijl een extra impuls juist nodig is. De kennis van frauderisico’s
schiet bijvoor­beeld nog tekort. Zo heeft de NVWA van kwetsbare keten­schakels (zoals
- 10 -

koel- en vrieshuizen en de tussenhandel) en productiestromen (bijvoor­beeld dierlijke
bijproducten) een onvolledig beeld. De organisatie heeft op dit moment nog te weinig
kennis om administratieve systemen diepgaand te onder­zoeken.
Hygiëne is sinds jaar en dag een cruciaal onderdeel van het veiligheidssysteem in de
vlees­keten. Bedrijfsprocessen behoren te zijn ingericht op het beheersen van hygiëne­
risico’s. Des te opmerkelijker is dat bij bijna elk bedrijfsbezoek van de Raad aan vlees­
producerende of vlees­
ver­
werkende bedrijven ernstige hygiënische tekort­
komingen
zichtbaar waren. Ook uit rapporten van de NVWA en de Europese Food and Veterinary
Office (FVO) blijkt dat lang niet alle slachterijen en uit­snij­derijen de hygiëne voldoende
beheersen. Dit probleem beperkt zich niet alleen tot Nederland. Dat is een zorgelijk
beeld, omdat juist het beheersen van hygiëne­risico’s in de slachtfase van cruciaal belang
is voor de voedsel­veiligheid.
Om de handel te stimuleren, zijn barrières die de voedsel­veiligheid kunnen borgen, zoals
importcontroles tussen lidstaten, weggehaald. Binnen de EU zou de voedsel­veiligheid in
alle lidstaten even goed moeten zijn gewaarborgd, maar dat is niet het geval. Sommige
(nieuwe) lidstaten hebben een achterstand op de rest in te halen. Net als voor EU-lidstaten
geldt voor niet-EU-landen dat in de eerste plaats maatregelen in die landen zelf de
voedsel­veiligheid moeten garanderen. Toch verplicht de EU aan lidstaten vlees uit die
landen aan de grens te controleren. De steekproeven waarmee de aan­vullende controles
worden uitgevoerd zijn echter te dun om de veiligheid te garanderen van vlees dat in de
EU wordt toegelaten. Bovendien bieden importcontroles aan importeurs en hun
afnemers de mogelijkheid zich te verschuilen achter de NVWA, die de controles uitvoert.
De (Europese) wet- en regel­geving maakt het voor bedrijven gemakkelijk zich aan hun
verant­woordelijk­heid te onttrekken en zich achter het toezicht te verschuilen. Zo wijst de
wetgeving private bedrijven aan als eerstverant­woordelijke voor de voedsel­veiligheid,
maar tegelijkertijd beschrijven de regels tot in detail hoe de publieke toe­zicht­houder de
veiligheid van vlees moet waarborgen. Doordat de wetgeving de NVWA verant­woordelijk
maakt voor vee- en vleeskeuringen, is de toe­zicht­houder onderdeel van de vlees­keten.
Medewerkers van de NVWA moeten twee rollen binnen één bedrijf vervullen: ze voeren
(keurings)taken uit binnen het productieproces van het bedrijf en ze moeten zonodig
optreden tegen datzelfde bedrijf. Die rollen laten zich moeilijk verenigen. Doordat de
NVWA keurings- en toe­zicht­kosten op de bedrijven moet verhalen, komt de NVWA nog
meer in de rol van dienstverlener, waarbij bedrijven zichzelf als kritische klant zien.
De NVWA is de afgelopen tien jaar voortdurend onderhevig geweest aan reorganisaties,
fusies en bezuinigingen. Niet verbetering van het toezicht stond daarbij voorop, maar de
wens om de lasten voor overheid en het bedrijfs­
leven te verminderen. De vele
veranderingen hebben het toezicht uitgehold, doordat veel kennis en capaciteit verloren
is gegaan.
Binnen de beperkte ruimte die is overgebleven laat de NVWA zelf kansen liggen om de
taken effectief uit te voeren. Keuring en toezicht worden routinematig uitgevoerd,
waardoor belangrijke risico’s worden gemist. Binnen de NVWA zijn er verschillen in
handhavingcultuur. Dit leidt tot spanningen tussen NVWA-toe­zicht­houders onderling en
zorgt voor onduidelijkheid en irritatie bij de bedrijven die onder toezicht staan.
- 11 -

De Raad ziet het verbeterplan dat het kabinet in december 2013 voor de NVWA heeft
aangekondigd als een aanzet om het toezicht te verbeteren. Doorslaggevend zal zijn of
de organisatie de middelen, tijd en ruimte krijgt om de verbeteringen tot stand te
brengen en er in slaagt gezag en vertrouwen bij de departementen, het publiek en de
vleessector op te bouwen. De NVWA zal dat vertrouwen zelf moeten verdienen.
Hiervoor is nodig dat de NVWA van de departementen voldoende ruimte krijgt om tot
een autoriteit uit te groeien. Met name het ministerie van Economische Zaken neemt nu
bij incidenten de regie, omdat er onvoldoende vertrouwen is dat de NVWA die
zelfstandig kan beheersen. Om als toe­zicht­houder met gezag te kunnen opereren en zo
het vertrouwen van burgers te behouden, is het echter van belang dat deze patstelling
wordt doorbroken en de NVWA in de positie komt om deze rol te vervullen.
Daarvoor is ook nodig dat de aannames die ten grondslag liggen aan de reorganisaties
en bezuinigingen opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een van die aannames is
dat toezicht moet uitgaan van het vertrouwen dat bedrijven zelf verant­woordelijk­heid
nemen voor de voedsel­veiligheid. Vooruitlopend daarop is de capaciteit van de NVWA
sterk ingekrompen. Omdat de vleessector deze eigen verant­woordelijk­heid onvoldoende
heeft ingevuld, is een ‘toezichtgat’ ontstaan, waardoor de voedsel­veiligheid onvoldoende
is geborgd.
De Raad constateert dat de terugtreding van het toezicht voorbarig is geweest, omdat
de vleessector nog niet geschikt is voor de beoogde private regulering. Er zijn veel ver­
schillende partijen en de onderlinge verbondenheid is laag. Lang niet alle partijen zijn
zonder externe prikkel bereid de voedsel­veiligheid te garanderen, en het zelforganiserend
en zelfreinigend vermogen van de sector is gering. Dit komt mede doordat veel bedrijven
in de sector anoniem voor de buitenwereld kunnen opereren. De tucht van de markt
(reputatieschade en verlies aan klanten) is voor hen maar in beperkte mate een prikkel
om risico’s beter te beheersen. Voor deze bedrijven is het vaak voordeliger om niet deel
te nemen aan zelf­controle­systemen en te vertrouwen op de inspecties van de NVWA.
Delen van de vleessector hebben de afgelopen jaren weliswaar keten­k waliteits­systemen
geïntroduceerd waarin voedsel­veiligheid een plaats heeft, maar die hebben tot dusver
vooral een papieren veiligheid geschapen. De meeste ketenpartners vertrouwen blind
op certificaten en voeren geen controles uit naar de werkelijke situatie. Certificerende
instanties zijn financieel afhankelijk van de te certificeren bedrijven. Binnen de keten­
systemen is de private handhaving zwak.
Bedrijven hebben het voornemen om, binnen de in 2013 opgerichte Taskforce Voedsel­
vertrouwen van overheid en bedrijfs­
leven, de private handhaving en de onderlinge
verbondenheid in de vleessector te versterken. De Raad stelt vast dat de maatregelen
zich vooral richten op voedselintegriteit, en niet op andere aspecten die met voedsel­
veiligheid hebben te maken, zoals een hygiënische bedrijfsvoering.
Tijdens het onderzoek is de Raad meerdere keren geconfronteerd met de opvatting van
vleesbedrijven en toe­zicht­houders dat vlees dat in Nederland wordt geproduceerd of
geïmporteerd veilig is. Daarbij wordt gewezen op het relatief lage aantal mensen dat
door het eten van vlees in een ziekenhuis wordt opgenomen of overlijdt. Dit cijfer geeft
- 12 -

een onvolledig beeld van het werkelijke aantal mensen dat ziek wordt door het eten van
vlees. Maar zelfs als het aantal slachtoffers laag is, is niet duidelijk of dit zo is dankzij de
genomen veiligheidsmaatregelen, of bijvoor­beeld doordat consumenten hun vlees goed
verhitten. Zolang er geen betrouwbaarder cijfers zijn over het aantal ziektegevallen, kan
niet goed worden nagegaan hoe veilig het vlees is dat bij consumenten terecht komt.
Daardoor ontbreekt ook een belangrijke terugkoppeling om de veiligheid van vlees te
verbeteren. Zonder inzicht in de gevolgen van hun handelen zullen bedrijven minder snel
geneigd zijn dat handelen zelf te veranderen.

- 13 -

LIJST VAN AFKORTINGEN

AID
ALV
AM

Algemene Inspectie Dienst
Algemene Levensmiddelen Verordening
Ante Mortem

BIP
BRC

Border Inspection Post
British Retail Consortium

CBS
CCP
COV

Centraal Bureau voor de Statistiek
Critical Control Point
Centrale Organisatie voor de Vleessector

DG SANCO

Directorate-General for Health and consumer Protection

EDP-audit
EFSA
EG
EHEC
EU
EZ

Electronic Data Processing-audit
European Food Safety Authority
Europese Gemeenschap
Enterohemorragische Escherichia coli
Europese Unie
(Ministerie van) Economische Zaken

FAO
FSSC
FVO

Food and Agricultural Organisation
Food Safety System Certification
Food and Veterinary Office

GAP
GMP

Good Agricultural Practice
Good Manufacturing Practice

HACCP

Hazard Analysis Critical Control Points

I&R
IFS
IGZ
IKB
IOD

Identificatie en Registratie
International Food Standard
Inspectie voor de Gezondheidszorg
Integraal Keten Beheer
Inlichtingen- en Opsporingsdienst

KDS
KvW

BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Slacht
Keuringsdienst van Waren

NVWA
nVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
nieuwe Voedsel- en Warenautoriteit

OM

Openbaar Ministerie

- 14 -

PM
PVE
PVV

Post Mortem
Productschappen Vee, Vlees en Eieren
Productschap voor Vee en Vlees

QLL

Quality System Livestock Logistics

R&O
RASFF
RIVM
RvA
RVV

Reinigings- en Ontsmettingsplaats
Rapid Alert System for Food and Feed
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Raad voor Accreditatie
Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees

SKV
STEC

Stichting Kwaliteitsgarantie Vleeskalversector
Shiga-toxine producerende Escherichia coli

TRACES

Trade Control and Expert System

UBN
USDA

Uniek Bedrijfsnummer
United States Department of Agriculture

VKI
VMS
VS
VWS

Voedselketeninformatie
Veiligheidsmanagementsysteem
Verenigde Staten
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport

WHO
WRR

World Health Organisation
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

- 15 -

1

1.1

INLEIDING

Aanleiding van het onderzoek

Op 16 januari 2013 meldde de Ierse Food and Safety Authority (FSAI) dat er DNA van
paarden was aangetroffen in rundvleesburgers. Kort daarna maakte de FSAI bekend dat
van twee slachtpaarden de paardenpas­poorten waren vervalst. Hierdoor bestond de
kans dat paarden­
vlees dat niet geschikt was voor menselijke consumptie toch was
verwerkt in vlees­producten. Als de herkomst namelijk niet vaststaat, kan niet worden
gegarandeerd dat het product veilig is. In de daaropvolgende weken bleek dat de
incidenten zich niet tot Ierland beperkten. Ook in Nederland trof de Nederlandse
Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) paarden­
vlees aan in rundvlees­
producten.1 Dit
nieuws veroorzaakte onrust omdat hierdoor het vertrouwen van de consumenten in de
veiligheid van Nederlands voedsel werd geschaad. De media voedde deze onrust verder
door berichten dat vlees veelvuldig besmet zou zijn met fecaliën en dat bedorven vlees
zou worden ontdooid, bijgesneden en opnieuw ingevroren.
De paarden­vlees­incidenten passen in een reeks van voorvallen in de voedselproducerende
en –verwerkende industrie. Denk hierbij aan de salmonellabesmetting van zalm (2012),
de EHEC-besmetting2 in fenegriek kiemgroenten (2011) en de diverse uitbraken van
dierziekten.
De omvang en de maatschappelijke- en economische impact van de incidenten heeft de
staats­secretaris van Economische Zaken (EZ) doen besluiten de Onderzoeksraad voor
Veiligheid te vragen om onderzoek te doen naar risico’s in de vlees­keten.

1.2

Wat is het probleem?

De consument vertrouwt erop dat het hem aangeboden vlees veilig te consumeren is.
Dit betekent dat het vrij is van schadelijke stoffen en micro-organismen die ziekte kunnen
veroorzaken. Ook vertrouwt de consument erop dat de samenstelling van het vlees­
product overeen komt met de beschrijving op het etiket. De consument gaat er
vervolgens van uit dat partijen in de vleessector, samen met de toe­zicht­houder, de
voedsel­veiligheid en samenstelling van het vlees garanderen. De hiervoor genoemde
voorvallen hebben het vertrouwen van de consument in veilig voedsel geschaad.

1
2

Tenzij specifiek anders vermeld wordt in dit rapport met NVWA ook zijn rechtsvoorgangers bedoeld.
EHEC is een verzamelnaam voor een type bacterie binnen de E. coli bacteriën. EHEC staat voor
Enterohemorragische Escherichia Coli. EHEC kan een voedselinfectie veroorzaken. Het kan voorkomen op rauw
rundvlees, rauwe groente en rauwe melkproducten. Bron: www.rivm.nl geraadpleegd op 25 november 2013.

- 16 -

1.3

Doel van het onderzoek

De Onderzoeksraad is het onderzoek begonnen op verzoek van de staats­secretaris van
Economische Zaken, mede naar aan­leiding van een aantal recente incidenten in de vlees­
ver ­werkende industrie.
De Onderzoeksraad heeft als taak de oorzaken van (bijna-)ongevallen te achterhalen.
Doel daarvan is om lessen te trekken die de kans op herhaling van dergelijke voorvallen
kunnen verkleinen, of die de gevolgen van dergelijke voorvallen kunnen beperken. De
Onderzoeksraad richt zich nadrukkelijk niet op de schuldvraag, zoals dit bij strafrechtelijk
onderzoek gebeurt.
De voorvallen lijken aan te geven dat het systeem dat ontworpen is om de voedsel­
veiligheid van vlees te waarborgen op een andere wijze functioneert dan is beoogd. Met
‘systeem’ bedoelt de Onderzoeksraad in het algemeen het stelsel van partijen, de wijze
waarop door hen het waarborgen van veiligheid is ingericht, en de regels die dienen ter
instandhouding daarvan. In dit onderzoek gaat het dan om het geheel van vlees­
producerende en vlees­
ver­
werkende partijen, het toezicht daarop, de certificerende
instanties en het wettelijk kader. De focus ligt hierbij op wat Nederlandse partijen kunnen
ondernemen om de voedsel­veiligheid te waarborgen en of zij middelen ter beschikking
hebben om die verant­woordelijk­heid waar te maken. Door zo objectief mogelijk inzicht
te geven in de mate waarin (bekende) risico’s in de vlees­keten worden beheerst, beoogt
de Onderzoeksraad relevante partijen in staat te stellen om eventuele kwetsbaarheden
in het waarborgen van voedsel­
veiligheid weg te nemen en hier waar mogelijk aan­
bevelingen aan te verbinden.

1.4

Onderzoeksvraag

Op het moment dat de Onderzoeksraad besloot tot dit onderzoek, is de volgende
onderzoeksvraag gesteld:

1. Hoe beogen private en publieke partijen het risico te beheersen dat onveilig
vlees in de vlees­keten terecht komt en aan de consument wordt aangeboden?

Tijdens de eerste fase van het onderzoek werd zichtbaar dat er een verschil bestaat
tussen de wijze waarop het systeem beoogt de voedsel­veiligheid te waarborgen en hoe
dat in de praktijk gebeurt. Deze bevinding heeft geleid tot twee aan­vullende onder­
zoeks­vragen:

- 17 -

2. Hoe is de veiligheid van vlees daad­werkelijk gewaarborgd en wat is de rol van
private en publieke partijen daarin?
3. Hoe kan het verschil tussen het beoogde systeem en het systeem zoals het in de
praktijk functioneert worden verklaard?

1.5

Onderzoeksaanpak

In de eerste fase van het onderzoek bleek dat het systeem dat de voedsel­veiligheid
moet waarborgen in de praktijk niet werkt zoals beoogd. In een aantal domeinen
manifesteert de discrepantie tussen ‘papier’ en praktijk zich in het bijzonder. In het
onderzoek zijn drie van deze thema’s, namelijk de beheersing van de veilig­heids­risico’s
door voedselfraude, de beheersing van de veilig­heids­risico’s aangaande hygiëne tijdens
de slacht en de beheersing van de veilig­heids­risico’s rond de import van vlees onder de
loep genomen. Dit om de discrepantie tussen ‘papier’ en praktijk met bijhorende
gezond­heids­risico’s zichtbaar te maken en aanknopingspunten te vinden voor (achter­
liggende oorzaken van) deze discrepantie.
Een uitgebreide beschrijving van de selectie van de thema’s en de werkwijze van de
Raad is opgenomen in bijlage A – Onderzoeksverantwoording. Hieronder worden in het
kort de belang­rijkste aspecten van de onderzoeksverantwoording beschreven.
Oordeelvorming
In het onderzoek is geprobeerd risico’s in de vlees­keten te identificeren en een oordeel
te geven over de mate waarin de partijen erin slagen deze risico’s te beheersen. Hiervoor
is telkens geprobeerd informatie uit ver­
schillende bronnen te vinden. Het betreft
informatie uit eigen observaties tijdens bedrijfsbezoeken, informatie uit interviews met
direct betrokkenen en gezaghebbende partijen en informatie uit documenten zoals
auditrapporten, documenten van de NVWA en andere onder­zoeken. Het onderstaande
kader en bijlage D geven een overzicht van deze bronnen. Om een in kwalitatief opzicht
zo divers mogelijk beeld te krijgen van de vleessector zijn bedrijven geselecteerd voor
het onderzoek die verschillen in grootte, plaats in de keten (boer tot supermarkt) en de
mate waarin het bedrijf (volgens de NVWA) voorloper of juist achterloper is.
De Onderzoeksraad heeft tijdens het onderzoek naar risico’s in de vlees­keten 61 personen
geïnterviewd uit de private sector. Daarnaast hebben onderzoekers 36 mede­werkers van
de NVWA geïnterviewd. Ook hebben zeven gesprekken plaatsgevonden met de
betrokken ministeries. Er zijn vijftien bedrijfsbezoeken afgelegd waarvan zes slacht­
huizen, twee uit­snij­derijen, een invoerpost, een koel- en vrieshuis, een vleesverwerkend
bedrijf en vier boerderijen.
Verbreding van de resultaten
Ondanks de diversiteit van de bezochte bedrijven en de grote hoeveelheid vergaarde
informatie kunnen de onderzoeksresultaten niet zonder meer worden toegepast op alle
bedrijven in de vleessector. Dit omdat de Raad uiteraard niet beschikt over informatie
- 18 -

van alle bedrijven in deze sector. Wel zijn op basis van de resultaten uitspraken gedaan
over risico’s en tekort­komingen bij bepaalde bedrijven, waarvan het aannemelijk is dat
die zich ook bij (soortgelijke) andere bedrijven voordoen. Dit omdat kenmerken zoals de
(markt)omstandig­heden, het niveau van veiligheidskennis- en veiligheidscultuur waarin
de vleesbedrijven opereren vergelijkbaar is met de bedrijven waarbinnen de tekort­
komingen zijn geconstateerd.
Veiligheid van het vlees
Verder is belangrijk te vermelden dat het huidige onderzoek niet is gericht op beant­
woording van vragen zoals: ’hoe veilig of onveilig is vlees in Nederland?’ of ’Is het vlees
in Nederland de laatste 10 jaar veiliger of onveiliger geworden?’. Behalve het feit dat
informatie hierover niet beschikbaar is, was dit ook niet het doel van het onderzoek.
Zoals reeds vermeld was het onderzoek gericht op het identificeren van (nieuwe) veilig­
heids­risico’s in de vlees­keten en het vaststellen of de sector deze risico’s volgens de
laatste stand van de techniek beheerst.

1.6

Beoordelingskader

Bij de beoordeling van een voorval of een reeks voorvallen hanteert de Onderzoeksraad
een beoordelingskader. Dit beoordelingskader is gebaseerd op enerzijds wet- en regel­
geving en ‘best practices’ en anderzijds op de visie van de Raad op het zo goed als
praktisch mogelijk beheersen van veilig­heids­risico’s en het beoordelingskader voor over­
heids­toezicht. Het oordeel onvoldoende beheersing wil daarmee niet zeggen dat het
eindproduct onveilig vlees is (of dat de consument hier ziek van wordt), maar dat het
risico op basis van de laatste stand van kennis en techniek niet als zodanig wordt
beheerst.
Uitgangspunt voor de Onderzoeksraad is dat bedrijven hun processen moeten beheersen
om te voorkomen dat gevaren zich openbaren en om personen en goederen te
beschermen tegen de gevolgen van gevaren die zich voordoen. De risico’s moeten
volgens de Raad zo ver worden beperkt als redelijkerwijs mogelijk is. Dat wil zeggen dat
het bedrijf steeds de beschikbare maatregelen moet nemen om het risico te verminderen,
tenzij daaraan aantoonbaar onredelijke kosten of andere negatieve gevolgen zijn
verbonden. Bedrijven dragen de primaire verant­woordelijk­heid voor de procesveiligheid
binnen hun eigen onderneming. Idealiter beschikken organisaties over een veilig­heids­
aanpak die dit moet borgen. Deze principes van veiligheidsmanagement zijn voor een
groot deel ook te vinden in het Hazard Analysis Critical Control Points-systeem3 (HACCP)
waarin de hygiëneverplichtingen zijn opgenomen voor voedselproducerende en
-verwerkende bedrijven.

3

De HACCP-systematiek is een methode om gevaren, risico’s en beheers­maat­regelen van voedselproductie te
evalueren en te verifiëren of de voedsel­veilig­heids­aanpak nog steeds effectief werkt. De HACCP-werkwijze is in
1995 opgenomen in de Nederlandse Warenwetregeling Hygiëne en Levensmiddelen en in 2004 in de Verordening
(EG) Nr. 852/2004/EG van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004. Bijlage C bevat een toelichting op
het HACCP-systeem.

- 19 -

Uitgangspunt van de Onderzoeksraad bij de beoordeling van het toezicht is dat er sprake
moet zijn van een helder institutioneel kader. Ook de rijksbrede visie op toezicht biedt
een aantal uitgangspunten. Het gaat om de volgende principes van goed toezicht:
selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. Voor
een meer uitgebreide beschrijving van het beoordelingskader zie bijlage C.

1.7

Afbakening: wat is wel en niet onderzocht?

Het verzoek van de staats­secretaris van Economische Zaken was om een onderzoek uit
te voeren naar voedsel­veilig­heids­risico’s in de schakels van de vlees­keten ‘tot en met de
slachterij/uit­snij­derij’.4 De daaropvolgende stappen waarin bedrijven het vlees­product
klaar maken voor consumptie maken geen onderdeel uit van de onderzoeksvraag van de
staats­secretaris. Het vooronderzoek van de Raad bood echter geen aan­leiding om deze,
voor de consument relevante stap, op voorhand uit te sluiten.
Startpunt voor het onderzoek was de roodvlees­keten. Overige vlees­producten, zoals
kippenvlees, maakten aanvankelijk geen deel uit van het onderzoek. Elk type product
kent namelijk zijn eigen specifieke risico’s en beheers­
maat­
regelen. Gaandeweg het
onderzoek is gebleken dat er ook veel overeenkomsten zijn tussen de afzonderlijke vlees­
ketens en dat van elkaars ‘best’- en ‘worst practices’ kan worden geleerd. Waar mogelijk
wordt daarom beoogd de resultaten van het onderzoek te generaliseren naar de andere
vlees­producerende sectoren en vice versa.
De eerste schakel in de vlees­keten is het veevoer. De omvangrijke veevoersector is echter
een op zichzelf staande keten met ver­schillende grondstoffen en halffabricaten. Deze
sector kent zijn eigen dynamiek ten aanzien van risico’s en waarborgen voor voedsel­
veiligheid. Vanwege de invloed die dit kan hebben op de risico’s in de vlees­keten is het
veevoer als eindproduct meegenomen in het onderzoek, maar is er geen uitputtend
onderzoek gedaan in de gehele veevoersector. Dit betekent dat alleen de relatie tussen
de veevoerproducent en de veehouder is onderzocht, maar niet de onderlinge relaties in
de veevoerketen.
Het onderzoek richt zich op vlees van dieren die in Nederland zijn geslacht, en
geïmporteerd vlees dat in Nederland verder wordt verwerkt.

1.8

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 van het rapport beschrijft de wijze waarop het stelsel beoogt de voedsel­
veiligheid te waarborgen. Hoofdstuk 3 geeft een inzicht in de wijze waarop de voedsel­
veiligheid van vlees in Nederland daad­werkelijk is geborgd. Hoofdstuk 4 bevat vervolgens
de analyse van de werking van het stelsel. In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken.
In hoofdstuk 6 heeft de Raad aan­bevelingen geformuleerd.

4

Kamerstukken II 2012-2013, 26 991, Nr. 357.

- 20 -

2

HET SYSTEEM ZOALS BEOOGD

Drie soorten gevaren bedreigen de veiligheid van vlees. Het betreft (micro)biologische
gevaren, zoals bacteriën, virussen en parasieten, chemische gevaren, zoals dioxines, en
fysische gevaren, bijvoor­beeld glas.
Dit hoofdstuk beschrijft het systeem dat beoogt deze gevaren te beheersen en daarmee
de voedsel­
veiligheid te waarborgen. Publieke en private partijen zijn beide verant­
woordelijk voor die voedsel­veiligheid. De Onderzoeksraad verwacht dat het systeem van
private partijen en publiek toezicht (nieuwe) veilig­heids­risico’s van vlees zo goed als
praktisch mogelijk en op basis van de laatste stand van de techniek beheerst. Zo zijn
voedselproducerende of verwerkende bedrijven verant­
woordelijk voor een veilig
product. De nationale toe­zicht­houder NVWA ziet toe op de naleving van het wettelijk
kader.
De vlees­keten bestaat uit de diervoederindustrie en - groothandel, vee­houde­rijen, de
dieren­arts, de slachterij, de uit­snij­derij, de verwerkende industrie, de koel- en vrieshuizen,
de horeca, de groot- en detailhandel en de consument. Transportbedrijven en handelaren
verbinden deze schakels met elkaar. Figuur 2 geeft een overzicht van de private en
publieke partijen en hun onderlinge samenhang.

2.1

Wettelijk kader

Het wettelijk kader van de Europese Unie (EU) beoogt ervoor te zorgen dat de consument
veilig vlees krijgt aangeboden. Dit kader betreft zowel wettelijke eisen aan partijen die
vlees produceren als wettelijke eisen aan de nationale autoriteiten die toezicht moeten
houden op de naleving van deze eisen.
De Europese wetgeving op het gebied van de vlees­keten is deels nader uitgewerkt in
nationale wet- en regel­geving. De Wet dieren (Regeling dierlijke producten) wijst verant­
woordelijkheden toe aan het ministerie van Economische Zaken ten aanzien van de
voedsel­veiligheid. De Warenwet beschrijft regel­geving ten aanzien van voedsel­veiligheid
waaraan het bedrijfs­leven zich dient te houden. De Gezondheidswet wijst de verant­
woordelijkheden toe aan het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ten
aanzien van de voedsel­veiligheid en regelt de instelling en taken van het Staatstoezicht
op de volks­gezond­heid. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit is mede belast
met het uitvoeren van het toezicht.

- 21 -

Systeem dat beoogt de veiligheid van vlees voor consument te borgen
Europese Unie
Europees Parlement en Raad van ministers

Europese Commissie (DG SANCO met inspectie FVO en afdeling Enforcement)

Algemene levensmiddelen
verordening
Hygiëne pakket
Audits

(Keten)kwaliteitssystemen

Toezichthouders/wet- en regelgevers - nationaal
Publiek

Privaat

Ministerie van EZ:
verantwoordelijk voor
veevoerproducent t/m uitsnijder

Raad voor
Accreditatie

Kwaliteitseisen
(handhaving)

Aansturing

Aansturing

Accreditatie
Certificerende
instanties

Ministerie van VWS:
verantwoordelijk voor producten
die consument (kunnen) bereiken

NVWA (agentschap van ministerie van EZ): verantwoordelijk voor veeen vleeskeuring en toezicht op naleving van wetgeving

Kaderwet
Warenwet voor
voedselveiligheid

Informatie
uit
audits

(Informatie
uit) toezicht,
inspecties en
handhaving

Partijen in de vleesketen: primair verantwoordelijk voor veiligheid vlees
Diervoederindustrie

Veehouder

Slachterij

Uitsnijderij

Vleesverwerkende
bedrijven

Supermarkten,
winkels en
horeca

Veilig vlees
voor de
consument

Partijen die tussen meerdere schakels voorkomen:
dierenartsen, transporteurs, handelaren, opslag / koel- en vrieshuizen

Figuur 2: V
 ereenvoudigde weergave van het systeem dat de veiligheid van vlees voor de consument beoogt
te waarborgen (exclusief importstromen van landen buiten de EU).

Algemene Levensmiddelenverordening en Hygiëne­pakket
In de EU worden richtlijnen en verordeningen omtrent voedsel­veiligheid getoetst aan de
standaarden in de Codex Alimentarius 5 en regels van de Wereldgezondheidsorganisatie
en World Organisation for Animal Health.6 De Algemene Levensmiddelenverordening
(General Food Law, EG-verordening 178/2002) is de hoeksteen van de Europese

5

6

De Codex Alimentarius Commissie stelt standaarden en richtlijnen op voor alle vormen van voeding;
consumentenproducten, halfproducten en grondstoffen. De Codex Alimentarius Commissie wordt door de
Wereldhandelsorganisatie gezien als de inter­
nationale autoriteit op het gebied van voedsel­
veiligheid en
consumentenbescherming.
De World Organisation for Animal Health is een intergouvernementele organisatie welke tot doel heeft om
diergezondheid te verbeteren.

- 22 -

wetgeving over levens­middelen. Deze verordening geeft de algemene beginselen van
de levens­middelenwetgeving voor alle Europese lidstaten. Volgens deze verordening
zijn vleesbedrijven primair verant­
woordelijk voor de veiligheid van vlees. Naast een
aantal andere verordeningen vormt de Algemene Levensmiddelenverordening (ALV) de
basis voor het Hygiëne­
pakket. In het Hygiëne­
pakket, dat bestaat uit de EGhygiëneverordeningen en de controleverordeningen, zijn de voedsel­veiligheidseisen en
de wettelijke taken van de private en publieke partijen verder uitgewerkt.
HACCP
De ‘Hazard Analysis and Critical Control Point’ (HACCP) is een risico-inventarisatie voor
voedingsmiddelen gebaseerd op Europese wet- en regel­geving en voortkomend uit de
Codex Alimentarius. Volgens de Europese wet- en regel­geving moeten de partijen in de
keten hun verant­woordelijk­heid voor het produceren van veilig vlees waarmaken middels
een basisvoorwaardenprogramma en daaraan gekoppelde algemene beheers­
maat­
regelen.7 Het doel hiervan is een acceptabel niveau van bedrijfsvoering te bereiken in
termen van hygiëne, orde en netheid. Daarnaast moeten bedrijven de gevaren gekoppeld
aan hun productieproces analyseren en voor specifieke gevaren nagaan of er kritieke
beheerspunten (CCP’s 8) zijn.9 Het bedrijf dient voor deze CCP’s beheers­maat­regelen te
implementeren en de CCP’s continu te monitoren.10
Traceerbaarheid
Een andere eis uit de Europese wet- en regel­geving (ALV, artikel 18) gaat over de traceer­
baarheid van geproduceerd vlees. De verordening schrijft onder meer voor dat levens­
middelen, diervoeders, voedselproducerende dieren en alle andere stoffen die bestemd
zijn om in een levensmiddel of diervoeder te worden verwerkt of waarvan kan worden
verwacht dat zij daarin worden verwerkt, in alle stadia van de productie, verwerking en
distributie traceer­baar moeten zijn. Vleesproducerende bedrijven moeten daarmee de
nationale autoriteit informatie kunnen verschaffen over de herkomst en levering van
producten. De bedoeling daarvan is om met deze informatie tijdig te kunnen ingrijpen
als iets misgaat in de voedselketen.
Controle tussen schakels
HACCP regelt dat private partijen onderling voorwaardenstellende afspraken maken om
de voedsel­veiligheid te waarborgen en toezien op de naleving hiervan. Daarbij gaan de
partijen in de keten uit van wettelijke normen.11 Daarnaast kunnen zij aan­vullende boven­
wettelijke eisen stellen. Een voorbeeld is dat de toeleverancier gecertificeerd is op het
gebied van voedsel­veiligheid en voedselkwaliteit.

7
8
9
10
11

Ook wel ‘prerequisite programme’ onderdeel van de internationaal erkende ‘General principles of food hygiene’
uit de Codex Alimentarius. Zie verder bijlage C.
CCP staat voor ‘Critical Control Point’.
Ook aangeduid met Good Manufacturing Practices (GMP).
De HACCP-werkwijze is in 1995 opgenomen in de Nederlandse Warenwetregeling Hygiëne en Levensmiddelen en
in 2004 in de Europese verordening (EG) 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
In Nederland is dit ingevuld middels infoblad 64 van de NVWA. Daarin staat dat een levens­middelen productie
bedrijf op basis van risico inventarisatie en wetgeving moet aangeven waaraan de grondstoffen en ingrediënten
moeten voldoen en op basis hiervan steekproeven moet nemen of op andere wijze moet toetsen of de leverancier
aan de eisen voldoet. Dit kan aangevuld worden met klantspecifieke eisen.

- 23 -

Het systeem beoogt dat toeleveranciers en afnemers zelf een rol in de beheersing van
de veiligheid vervullen: vlees­
ver­
werkende bedrijven, zoals slachterijen, moeten zicht
houden op de kwaliteit en veiligheid van de gebruikte grondstoffen en de levende
dieren. Ook behoren slachterijen aan hun afnemers aan te tonen dat hun producten
voldoen aan de eisen voor voedsel­veiligheid.
Eisen aan toezicht
De Europese wet- en regel­
geving stelt daarnaast ook eisen aan toezichthoudende
partijen. De Europese regels uit het Hygiëne­
pakket schrijven voor hoe lidstaten de
(organisatie van) officiële controles moeten uitvoeren op hygiënevoorschriften, patho­
genen en schadelijke stoffen in vlees, en op de inrichting van bedrijfspanden (bouw­
technische eisen). Daarnaast stelt de Europese richtlijn 97/78 eisen aan de importcontroles
door de nationale autoriteiten. De lidstaten moeten er op toe zien dat partijen vlees uit
landen van buiten de EU alleen via een grensinspectiepost worden toegelaten, niet
voordat ze de voorgeschreven veterinaire controles hebben ondergaan.

2.2

Partijen die toezicht houden op de veiligheid van vlees

Zowel internationaal als nationaal houden publieke en private partijen toezicht op de
veiligheid van vlees. In deze paragraaf volgt een overzicht van deze partijen en hun
verant ­woordelijkheden.
2.2.1 Internationale regelinghouders
Private inter­nationale regelinghouders, zoals British Retail Consortium (BRC), International
Food Standard (IFS) en de Global GAP12 stellen eisen op over voedsel­
veiligheid en
-kwaliteit in keten­
k waliteits­
systemen. Het belang­
rijkste onderdeel van de voedsel­
veiligheidsnormen is de HACCP-risico-inventarisatie. Regelinghouders leggen de eisen
vast waaraan ver­schillende bedrijven in de keten moeten voldoen: de certificatieschema’s.
Per type bedrijf of ketenschakel (bijvoor­
beeld veehouderij of slachterij) bestaan ver­
schillende certificatieschema’s.
Internationale regelinghouders hanteren boven­wettelijke eisen. Er is geen over­heids­
toezicht op de naleving van deze aan­vullende eisen. Een certificerende instantie kan een
managementsysteem voor kwaliteit en voedsel­
veiligheid certificeren. In dat geval
beoordelen auditoren van een certificerende instantie of een bedrijf in staat is te werken
conform de genoemde eis.
Certificerende instanties beoordelen met audits en steekproeven of de door hun
gecertificeerde bedrijven in staat zijn de eisen na te leven. Ze stellen vast of de wettelijke
norm en boven­wettelijke eisen worden nageleefd tijdens de steekproef of audit.

12

Norm voor primaire productiebedrijven (boerenbedrijven).

- 24 -

2.2.2 De Europese Unie
Namens de Europese Commissie is het directoraat-generaal voor gezondheid en
consumentenzaken (DG SANCO) verant­woordelijk voor voedsel- en productveiligheid.13
Binnen DG SANCO is het Food and Veterinary Office (FVO) verant­woordelijk voor het
toezicht op de naleving van de EU-regel­geving door en in de lidstaten. De FVO audit
daartoe periodiek nationale autoriteiten, zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit.
Food and Veterinary Office
Tijdens de audits beoordeelt de FVO of lidstaten de EU wet- en regel­geving naleven en
handhaven. De FVO gaat ter plaatse om te zien hoe de nationale autoriteit en bedrijven
dit in de praktijk uitvoeren. Belangrijke andere taak van de FVO is het erkennen van
bedrijven buiten de EU, zogenaamde ‘third parties’, voor export naar de EU.14 Om als
niet-EU-land vlees te mogen exporteren naar de EU moet het exporterende land voldoen
aan eisen die dezelfde garanties bieden voor de veiligheid van vlees als die in de EU zelf.
Het land vraagt dan erkenning aan, waarna de FVO met een inspectie ter plaatse
onderzoekt of het land, zowel qua toe­zicht­houder als de beoogde exportbedrijven, aan
de Europese eisen voldoet. Pas na goedkeuring mag het land vlees naar de EU
exporteren. Hiervoor is vereist dat de verant­
woordelijke autoriteit van het land een
gezondheidscertificaat afgeeft bij het exportproduct.
Aanspreekpunt voor de FVO is de bevoegde nationale autoriteit. Die moet ervoor zorgen
dat bedrijven aan hun verplichtingen voldoen. De FVO handhaaft zelf niet de wet- en
regel­geving. Intrekken van exportcertificaten kan op aanwijzing van de FVO wel plaats­
vinden, maar de daad­werkelijke uitvoering van sancties vindt plaats binnen de afdeling
Handhaving van DG SANCO.
2.2.3 M
 inisteries van Economische Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport
De ministeries van Economische Zaken en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn
gezamenlijk verant­
woordelijk voor de wetgeving en het beleid op het gebied van
voedsel­veiligheid. Het ministerie van Economische Zaken is verant­woordelijk voor de
toe­zicht­houder, de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit. Daarnaast is het ministerie
van Volksgezondheid, Welzijn en Sport voor de NVWA opdrachtgever.
Het ministerie van Economische Zaken richt zich op het gebied van voedsel­veiligheid op
de schakels in de vlees­keten vanaf de boerderij tot en met koel- en vrieshuizen. Dit
betreft onder meer diervoeders, destructie, vleeskeuring, slacht, dierlijke bijproducten
en diergeneesmiddelen.
Het ministerie van VWS is verant­woordelijk voor producten die de consument (kunnen)
bereiken. Binnen de vlees­keten gaat het onder meer om koel- en vrieshuizen, vlees­ver­
werkende bedrijven, ambachtelijke slagerijen, horeca, ambulante handel en super­
markten.15 Ook is het ministerie verant­
woordelijk voor de import van producten uit
‘derde landen’ (niet-EU-landen) voor wat betreft de volks­gezond­heidsaspecten.

13
14
15

www.ec.europa.eu geraadpleegd op 6 november 2013.
www.ec.europa.eu/food geraadpleegd op 6 november 2013.
Kamerstukken II 2004/2005, 26991, Nr. 119 en artikel 1 lid 2 Warenwetbesluit hygiëne van levens­middelen.

- 25 -

De in de Wet dieren vastgelegde verant­woordelijk­heidsverdeling ligt ten grondslag aan
zowel de reguliere opdrachtverlening van de ministers aan de NVWA, als aan de besluit­
vorming bij crises. Waar beide verant­woordelijkheden samenkomen (zoals bij ziekten die
van dieren op mensen kunnen worden overgedragen en bij voedsel­veiligheid), biedt de
regel­
geving de mogelijkheid dat beide bewindslieden op het terrein van de ander
meebeslissen. Volksgezondheid is daarbij het leidende principe.16
2.2.4 De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is een inspectie­dienst die toeziet
op de naleving van de Europese en nationale wet- en regel­
geving voor voedsel­
veiligheid.17 De kerntaken zijn handhaving (zowel toezicht als opsporing), risicobeoordeling
en risicocommunicatie. De NVWA is een agentschap van het ministerie van Economische
Zaken, met de ministers van Economische Zaken en VWS als opdrachtgevers. De NVWA
is binnen de vlees­keten verant­woordelijk voor de vee- en vleeskeuring en het toezicht op
de naleving van wet- en regel­geving binnen de vleessector. De NVWA houdt, wat betreft
voedsel­veiligheid in de vlees­keten, toezicht op zes domeinen, namelijk de vlees­keten en
voedsel­veiligheid, diervoeder, import, de industriële productie, dierlijke bijproducten en
ten slotte de horeca en ambachtelijke productie. De NVWA maakt daarvoor gebruik van
audits en (systeem)inspecties.
Binnen de NVWA zijn keuring en toezicht, handhaving en opsporing in één dienst
verenigd. Conform de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten is het onderdeel
opsporing herkenbaar en onafhankelijk gepositioneerd.
De NVWA heeft een scala aan handhavingsmaatregelen, variërend van mondelinge en
schriftelijke waarschuwingen tot schorsing en intrekking van een vergunning. Sinds juli
2013 kan de NVWA ook bestuurlijksrechtelijke maatregelen opleggen in slacht­huizen,
zoals dwangsommen en bestuurlijke boetes. Daarnaast zijn binnen de ver­
schillende
toezichtdomeinen inspecteurs opgeleid tot Bijzondere Opsporingsambtenaren, zodat
de toe­zicht­houder niet alleen bestuursrechtelijk, maar ook strafrechtelijk kan optreden,
met de bijbehorende bevoegdheden.

16
17

Kamerstukken II 2013/2014, 33835, Nr. 1.
Er zijn ver­schillende wettelijke voorschriften waarin de NVWA een bevoegdheid heeft gekregen. Bijvoorbeeld
artikel 3 lid 1 Warenwetbesluit hygiëne van levens­middelen en artikel 2 sub a Warenwetbesluit bereiding en
behandeling van levens­middelen.

- 26 -

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
Veterinaire
keuring

Keuring van vee en vlees met als doel consumenten te beschermen tegen
infectieziekten.

Toezicht

Het verzamelen van de informatie over de vraag of een handeling of zaak voldoet aan
de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en het
eventueel naar aan­leiding daarvan interveniëren.

Handhaving

Het door de overheid bevorderen van de naleving van rechtsregels. Dit bevorderen
van de naleving van rechtsregels kan geschieden door:
preventief optreden (het voorkomen dat rechtsregels niet worden nageleefd) of door
repressief optreden (het nemen van sancties en/of rechtsmaatregelen).

Opsporing

Alle onderzoek dat geschiedt ter opheldering van een vermoedelijk gepleegd
strafbaar feit en ter voorbereiding van een ter zake daarvan eventueel op te leggen
strafrechtelijke sanctie.

Audit

Een systematisch en onafhankelijk onderzoek om te bepalen of activiteiten en de
resultaten daarvan aansluiten bij de gemaakte plannen en geldende normen, en of
deze plannen op een doeltreffende manier worden uitgevoerd en geschikt zijn om de
gestelde doelen te bereiken.18

Inspectie

Een onderzoek, met het oog op hun conformiteit met de wettelijke vereisten, van
inrichtingen, dieren en levens­middelen, van hun verwerking, van levens­middelen­
bedrijven en hun bestuurs- en productiesystemen (met inbegrip van documenten,
tests van eindproducten en voederregime) en van de oorsprong en bestemming van
productie-inputs en -outputs.19

Tabel 1: Enkele begrippen20
1819

Retributiestelsel
De overheid rekent de kosten voor de werkzaamheden van de NVWA gedeeltelijk door
aan het bedrijfs­leven. Het retributiestelsel heeft als beginsel kostendekkende tarieven,
maar lidstaten hebben enige ruimte om dit in te vullen.21 22 De Nederlandse regering
kiest voor het uitgangspunt van volledig kostendekkende tarieven.23 24 Argumenten voor
doorberekening zijn dat borging van voedsel­veiligheid, dierenwelzijn en diergezondheid
een taak is voor zowel de overheid als het bedrijfs­leven, en dat het bedrijfs­leven belang
heeft bij een goed functionerende NVWA, bijvoor­
beeld voor het behoud van de
exportpositie. Onder de retribueerbare werkzaamheden vallen de export van levend
vee, ante mortem- en post ­mortem ­keuring in de slachterij, invoer uit niet-EU-landen,
verlenen van erken­ningen en vergunningen, en inspecties en audits naar het onderhouden
van een erkenning of op naleving van de vergunningsvoorwaarden.

18
19
20
21
22
23
24

Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
Beroepsvereniging voor toe­zicht­houders, handhavers, inspecteurs en evaluatoren. www.videnet.nl geraadpleegd
op 15 januari 2014.
www.nvwa.nl geraadpleegd op 19 december 2013.
De wettelijke basis is geregeld in oa. De Regeling retributies veterinaire en hygiënische aangelegenheden, de
Regeling diervoeders 2012 en de Warenwetregeling vaststelling van tarieven voor retributies levensmiddelen 2008.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30300, Nr. 77.
Kamerstukken II 2013-2014, 33835 Nr. 2.

- 27 -

Import en export
Nederland is een belangrijk im- en exportland. Toezicht op de import en export van vee
en vlees is daarom een belangrijke taak voor de NVWA.
Producten uit niet-EU-landen (‘derde landen’) mogen alleen via door de EU erkende
invoerposten (Border Inspection Posts of BIP’s) worden geïmporteerd. Producten die
Nederland doorlaat hebben vrije toegang tot andere EU-landen en omgekeerd. Rotterdam
en Schiphol zijn de grootste Nederlandse BIP’s voor de handel in vlees. Rotterdam heeft
vijf officieel erkende inspectielocaties, die ook dienst doen als commercieel koel- en
vrieshuis. Het controleregime voor partijen vlees die uit derde landen worden aangevoerd
omvat de volgende drie stappen: een documentencontrole, overeenstemmingscontrole
en een materiële controle.
Iedere zending ondergaat een documentencontrole. De verzender dient het bij de partij
behorende Gemeenschappelijk veterinair Document van Binnenkomst (GDB) in op het
douanekantoor, behorend bij de BIP waar de partij binnenkomt. De douane voert de
documentencontrole uit als onbezoldigd NVWA-ambtenaar, onder verant­woordelijk­heid
van de dieren­arts van de NVWA. Als de vooraanmelding elektronisch is ingediend dient
de verzender alleen het originele gezondheidscertificaat in. Na de documentencontrole
beoordeelt de NVWA onder andere of het veterinair document origineel is, voldoet aan
het model dat de EU voorschrijft en of de partij uit een toegelaten land en van een
erkend bedrijf afkomstig is.
De overeenstemmingscontrole dient om vast te stellen of de partijgegevens over­een­
komen met de informatie op het bijbehorende veterinair document. Iedere zending
bestemd voor invoer en doorvoer ondergaat een overeenstemmingscontrole. In
bepaalde gevallen kan deze overeenstemmingscontrole beperkt blijven tot controle van
het zegel op de container en het containernummer in relatie tot de vermelding op het
gezondheidscertificaat. Dit geldt alleen voor partijen waarvoor de EU en het land van
herkomst gereduceerde controle (‘reduced checks’) hebben afge­
sproken. Deze
containers (en dozen) gaan niet open. Indien er geen sprake is van reduced checks
openen de controleurs de containers en de dozen in de containers. Het aantal te openen
dozen is afhankelijk van de product-landcombinatie. Controleurs kijken of het product
overeenkomt met wat op etiket en gezondheidscertificaat staat vermeld.
Aansluitend aan de overeenstemmingscontrole vindt bij producten in voorgeschreven
gevallen de materiële controle plaats. Controleurs openen verpakkingen om bevroren
producten te ontdooien en van gekoelde producten enkele verpakkingen te inspecteren.
Bij de materiële controle letten controleurs op geur, kleur, consistentie, eventueel smaak
en productspecifieke eigenschappen. Bij gekoelde en bevroren producten controleren
ze tevens de temperatuur, om te bepalen of de koeling afdoende heeft gewerkt. In
bepaalde gevallen nemen controleurs monsters ten behoeve van laboratoriumonderzoek.
Dit is afhankelijk van wettelijke voorschriften vanuit de EU en van de nationale plannen
voor residucontrole en microbiële bemon­
stering. Deze plannen zijn per lidstaat
verschillend, mede afhankelijk van risicoanalyse en het beschikbare budget. De partij
mag na monstername wel het keurpunt verlaten en is dan ook vrijgegeven. Indien
controleurs er verboden stoffen en potentieel gevaarlijke bacteriën in aantreffen, volgt
zo mogelijk een terugroepactie.
- 28 -

Als inspecteurs een partij bij de importcontrole afkeuren, melden ze dit via het waar­
schuwings­systeem RASFF25 en via TRACES (Trade Control and Expert System),26 het
informatiesysteem dat de traceer­baarheid moet borgen. De NVWA gebruikt dit laatste
systeem ook om andere lidstaten en invoerposten op de hoogte te brengen van
risicovolle zendingen die mogelijk nog onderweg zijn.
Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD)
De IOD maakt als opsporings­dienst sinds 2010 deel uit van de NVWA. De combinatie
van de opsporende en toezichthoudende taak binnen de nationale toe­zicht­houder is
binnen Europa een uitzondering. De IOD is min of meer een voortzetting van het
dienstonderdeel Opsporing van de Algemene Inspectie Dienst (AID) en is een van de
vier bijzondere opsporings­diensten in Nederland. De dienst richt zich voornamelijk op
complexe opsporingszaken.27 De IOD werkt daarbij nauw samen met het Functioneel
Parket van het Openbaar Ministerie (OM).
De IOD verkrijgt haar inlichtingen onder meer van toe­zicht­houders van de NVWA en van
informanten in de sector. Ook kunnen burgers en ondernemers meldingen doen bij de
NVWA. Een aantal van die signalen komt in aanmerking om verder te onder­zoeken.
Selectiecriteria zijn onder meer hoe betekenisvol de zaak is, de ernst van het strafbare
feit en het gevaar voor de volks­gezond­heid, veiligheid en milieu. Motieven voor de IOD
om vervolgens een onderzoek te starten zijn opgenomen in het Handhavingsarrangement
zoals genoemd in de Wet op de bijzondere opsporings­diensten. Thema’s zijn bijvoor­
beeld oneerlijkheid in de handel en voedselonveiligheid.
2.2.5 De Raad voor Accreditatie
De stichting ‘Raad voor Accreditatie’ (RvA) is op grond van de Wet aanwijzing nationale
accreditatie-instantie aangewezen als nationale accreditatie-instantie voor Nederland. Zij
controleert de onafhankelijkheid van certificerende instanties. Daarnaast controleert
deze Raad of de controlerende en beoordelende personen van de certificerende
instanties voldoende zijn gekwalificeerd en voldoende tijd hebben om hun taak goed uit
te voeren.
De RvA controleert of de certificerende instantie over een vorm van risicomanagement
beschikt en op welke wijze de certificerende instantie eventuele fouten uit de certificering
corrigeert. De Raad voor Accreditatie gaat niet over de inhoud van de norm van het
certificaat. Op Europees niveau werken de nationaal erkende raden van accreditatie
samen in de European co-operation for Accreditation.28

25
26
27
28

De EU heeft een systeem van snelle waarschuwingen tussen lidstaten voor levens­
middelen en diervoeders
(RASFF), waarvan een bedreiging voor voedsel­veiligheid wordt vermoed. De RASFF-meldingen zijn openbaar.
Trade Control and Expert System, een webapplicatie die de veterinaire bevoegde autoriteiten in alle EU-lidstaten
en landen buiten de EU met elkaar verbindt.
Met een internationaal karakter en/of georganiseerde criminaliteit.
Het European co-operation for Accreditation is een vereniging van nationale accreditatie-instellingen in Europa
die officieel erkend zijn door de nationale regeringen om organisaties -die certificeren, verifiëren, inspecteren,
testen en kalibreren- te toetsen aan inter­
nationale standaarden en te beoordelen. Bron: www.europeanaccreditation.org geraadpleegd op 6 november 2013.

- 29 -

2.2.6 De sector
In antwoord op verscherpte eisen van (buitenlandse) afnemers en het toegenomen
belang van traceer­baarheid van vlees­producten heeft de varkenssector in 1992 een
keten­k waliteits­systeem opgezet (IKB Varken).29 Dit keten­k waliteits­systeem stelt boven­
wettelijke normen op. IKB varken controleert deelnemende varkenshouders, slacht­
huizen, uit­snij­derijen en vleesverkooppunten op wettelijke normen en boven­wettelijke
eisen. Het keten­k waliteits­systeem is gericht op de traceer­baarheid van de herkomst van
het varkens­vlees tot op het bedrijf waar het varken geboren is, de kwaliteit ervan en de
productiewijze.30
Bij een controle van het IKB Varken-kwaliteitssysteem controleert de IKB-inspecteur op
de varkenshouderij met een vier uur durend bedrijfsbezoek een checklist van 380 punten.
Hij controleert onder meer de administratie, de medicijnen in de koelkast, de dieren en
de hygiënesluis, de voersilo’s, de hygiëne op het bedrijf, deelname aan onder­zoeken
zoals salmonella en de huisvesting van de ver­
schillende diercategorieën.31 Met een
certificaat ‘IKB Varken’ toont de deelnemer aan, op het moment van de audit, dat hij in
staat is om de diverse voedselveiligheidsrisico’s te beheersen.
In 2011 is IKB Rund opgericht. IKB Rund is een schakelkwaliteitssysteem, dat op primaire
bedrijven één activiteit, namelijk de registratie van antibioticagebruik bij een rund,
certificeert. Het IKB Rund bestaat voor de veehouder uit een checklist van 35 vragen,
waarmee een inspecteur tijdens een bezoek aan het rundveebedrijf controleert of het
bedrijf een geregistreerde dieren­arts en een bedrijfsgezondheidsplan heeft.32 Dit zijn
administratieve controles. De IKB-inspecteur hoeft de runderen niet te zien. Deze
controle vindt één keer per twee jaar plaats.
De NVWA heeft vijftien zelf­controle­systemen33 geaccepteerd. Dat wil zeggen dat de
NVWA oordeelt dat de systemen voldoende waarborgen in zich hebben om het toezicht
door de NVWA (op onderdelen) te verminderen. Het betreffen nationale zelf­controle­
systemen, onder meer ‘HACCP’, ‘Vion Food Group’ en ‘GMP+’. De NVWA houdt bij
erkende zelf­controle­systemen toezicht op de (commerciële) partijen door het systeem
met enige regelmaat te onder­
zoeken op betrouwbaarheid. Audits en inspecties op
bedrijven zijn nog steeds instrumenten om de werking van het systeem te kunnen
beoordelen door de NVWA. Dergelijke systemen treden dus niet in de plaats van het
toezicht, maar hebben wel invloed op de bezoekfrequentie, diepgang, tijdbesteding en
de interventies die de NVWA pleegt in een bedrijf dat conform de eisen van een bepaald
zelfcontrolesysteem is gecertificeerd.34

29
30
31
32
33

34

www.vlees.nl geraadpleegd op 10 september 2013.
Productschap voor Vee, Vlees en Eieren, IKB Varkensregelingen. Bron: www.pve.nl geraadpleegd op 10 september
2013.
VERIN, 2013, Regeling IKB-Varken Voorschriften Varkenshouders, juli 2013. Bron: www.ikbvarken.nl geraadpleegd
op 4 september 2013.
VERIN, Voorschriften IKB-Rund 22-01-2013. Bron: www.ikbrund.nl geraadpleegd op 3 september 2013.
Zelfcontrolesystemen zijn private systemen, waar bedrijven min of meer vrijwillig aan deel kunnen nemen, met als
reikwijdte (een deel van) de diervoeder- of voedsel­veiligheid. Deze systemen kenmerken zich door een interne
borging en min of meer onafhankelijke beoordeling en een voldoende zelfregulerend en corrigerend vermogen.
www.nvwa.nl geraadpleegd op 28 november 2013.

- 30 -

2.3

Partijen en organisaties in de vlees­keten

Het produceren en verwerken van voedsel is een kwetsbaar proces met risico’s voor de
volks­gezond­heid. Zoals beschreven zijn partijen in de vlees­keten volgens de EU-regel­
geving in eerste instantie zelf verant­woordelijk voor het borgen van de veiligheid van
vlees.35 Bedrijven in de vlees­keten moeten daarom de gevaren kennen die de gezondheid
van de consument bedreigen en deze tijdig - tijdens het productieproces - herkennen,
opsporen en bestrijden. Hiervoor hanteren vlees­producerende bedrijven een voedsel­
veilig­heids­aanpak.
De vlees­keten is een complexe en inter­nationale keten. Zo komen diervoedergrondstoffen
uit de hele wereld en importeert Nederland veel vlees voor de Nederlandse consumptie.
Daarnaast exporteren Nederlandse bedrijven met name varkens- en kalfsvlees­
producten.36
Hieronder volgen de ver­schillende onderzochte schakels van de vlees­keten met de ver­
schillende vormen van over­heids­toezicht en privaat toezicht.
2.3.1 De veehouders
Veehouders kunnen aan de veiligheid van vlees bijdragen door het gebruik van
diergeneesmiddelen of stoffen die de gezondheid van mensen kunnen schaden te
beperken.
Varkenshouders kunnen deelnemen aan een kwaliteitsborgingssysteem zoals het IKB
Varken. Op vleesveebedrijven met runderen zijn er twee systemen die één deelaspect
van de voedsel­veiligheid controleren: IKB-rund of Q-Rund. Dit zijn zogenaamde ‘schakel­
kwaliteits­systemen’, die beogen dat de rundveehouder kan aantonen dat hij op zijn
bedrijf op verantwoorde wijze omgaat met antibiotica. De systemen beogen de afgifte,
het gebruik en de registratie van medicijnen transparant en tot op het dier nauwkeurig
traceer­
baar te maken. Met een erkenning van Q-Rund of IKB-Rund voldoet het
vleesveebedrijf aan de norm van het Productschap voor Vee en Vlees.37
Als een veehouder dieren aanbiedt ter slacht, moet hij gegevens aanleveren over de
gezondheid van zijn dieren en over het bedrijf. Deze ‘voedselketeninformatie‘ (VKI) is
verplicht in de hele Europese Unie.38 De slachthuisexploitant controleert op de aan­wezig­
heid van de VKI en geeft de informatie vervolgens door aan de dieren­arts. De dieren­arts
past de uitvoering van de ante mortem keuring aan op basis van de gegevens van de VKI.

35

36
37
38

Vastgelegd in de Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, 28 januari 2002,
Verordening (EG) 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004, Verordening (EG) 852/2004
van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
Productschappen Vee, Vlees en Eieren, Vee, vlees en eieren in Nederland. Kengetallen 2012, 2013.
Productschap voor Vee en Vlees, Verordening registratie en verantwoording antibioticagebruik rundersector (PVV)
2011, 2011.
Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.

- 31 -

De Voedselketeninformatie
De VKI geeft informatie over de geleverde dieren die bestemd zijn voor de slacht.39
Deze informatie maakt duidelijk aan welke punten de slachterij en de NVWA bij het
slachten en het keuren extra aandacht moeten geven. De VKI bevat de volgende
gegevens:
•
•
•
•
•
•

Aantal te leveren dieren met identificatienummer (indien van toepassing).
Gezondheidsstatus dieren en bedrijven waar de dieren vandaan komen.
Diergeneesmiddelengebruik.
Alle analyseresultaten die van belang zijn voor de voedsel­veiligheid en de volks­
gezond­heid.
Uitslagen van vleeskeuring van voorgaande slachtingen.
Naam behandelend dieren­arts.

Rundveehouders (en handelaren) moeten de runderen die naar de slacht gaan
elektronisch afmelden via InfoRund. Door de afmelding komen de medische
gegevens beschikbaar voor de slachterij en de dieren­
arts van de NVWA. De
slachterij mag dieren die niet zijn aangemeld niet slachten, maar moet deze dieren
laten vernietigen, omdat de dieren­arts de medische geschiedenis niet kan inzien en
daarmee niet kan nagaan of het vlees van dit dier geschikt is voor consumptie.40

De NVWA doet steekproefsgewijs audits op boerderijen. Daarnaast bezoeken NVWAcontroleurs circa 30.000 boerenbedrijven om exportvee te keuren en certificaten af te
geven. Een bedrijf dat meedoet aan een zelfcontrolesysteem kan de bezoekfrequentie
van de NVWA verlagen door tijdens audits een voldoende resultaat te behalen op het
gebied van voedsel­veiligheid.3940
2.3.2 De dieren­arts
De dieren­arts beoogt de veehouder te helpen het vee op zijn bedrijf gezond te houden.
Daarvoor stellen de dieren­arts en de veehouder een bedrijfsspecifiek gezondheidsplan
op en registeren zij de gebruikte diergeneesmiddelen. Het doel hiervan is de dieren
gezond te houden en daarmee het gebruik van diergeneesmiddelen zo laag mogelijk te
houden. Melk- en rundveehouders moeten vanaf 1 januari 2012 een overeenkomst
hebben met een zogeheten ‘geborgde rundveedieren­arts’.41 Deze term geeft aan dat de
dieren­arts verklaart te werken conform de ‘Gids voor Goede Veterinaire Praktijk’ voor
voedselproducerende dieren. Een certificerende instantie beoordeelt en certificeert de
geborgde rundveedieren­arts.42

39
40

41
42

PVE. Voedselketeninformatie (VKI), 2013. Bron: www.pve.nl geraadpleegd op 25 september 2013.
De dieren­arts heeft de wettelijke bevoegdheid om een dier in uitzonderlijke gevallen toe te laten tot de slacht ook
zonder beschikbare VKI. Bron: Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april
2004.
www.degeborgdedieren­arts.nl geraadpleegd op 25 september 2013.
VERIN is een geaccrediteerde certificerende instantie voor onder andere de geborgde rundveedieren­arts en IKB
varken.

- 32 -

2.3.3 Transporteurs en handelaren van vee
Veetransporten kunnen een risico opleveren voor de volks­
gezond­
heid, bijvoor­
beeld
doordat voor mensen besmettelijke ziekten worden verspreid.
De transporteur van dieren is allereerst zelf verant­woordelijk voor de gezondheid en het
welzijn van dieren tijdens het transport. Daarnaast zijn aan het transport van dieren
strenge eisen verbonden. De EU stelt eisen wat betreft de reisduur, rusttijden, beladings­
graad en kwaliteit van het transportmiddel, gerelateerd aan het welzijn van het te
vervoeren dier.43 Ook stelt de Nederlandse overheid aan­
vullende hygiëne-eisen om
(verspreiding van) besmettelijke dierziekten te voorkomen.44 45 46 Het Nederlandse
bedrijfs­
leven stelt zelf nog aan­
vullende eisen in kwaliteitsregelingen, zoals Quality
47
System Livestock Logistics (QLL).

Figuur 3: Veetransport. (Bron: Gerard Koudenburg / Shutterstock.com)

Ter bevordering van de diergezondheid worden niet alleen hygiëne-eisen gesteld aan
veewagens, maar ook aan de reinigings- en ontsmettingsplaatsen waar de veewagens
moeten worden gereinigd. Erkende verzamelcentra moeten beschikken over reinigingsen ontsmettingsplaatsen. Vee mag alleen worden verzameld op door NVWA erkende
verzamelcentra.48

43
44
45
46

47

48

Verordening (EG) Nr. 1/2005 van de Raad, 22 december 2004.
www.nvwa.nl geraadpleegd op 27 september 2013.
VWA, 2009. Reinigings- en ontsmettingsplaatsen (R&O: 01), januari 2009.
Nationale regel­geving rondom reinigen en ontsmetten van vervoer- en transportmiddelen omvat de gezondheidsen welzijnswet voor dieren; Regeling preventie, bestrijding en monitoring van besmettelijke dierziekten en
zoönosen en TSE’s; Regeling handel levende dieren en levende producten; Regeling identificatie en registratie
van dieren; Regeling dierenvervoer 2007; Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden.
QLL (Quality system Livestock Logistics) is een kwaliteitsregeling die onderdeel is van het keten­k waliteits­systeem
IKB-Varken en IKB-Kip. QLL is opgezet om het welzijn van dieren tijdens het transport te waarborgen en
verspreiding van dierziekten via transport of verzamelen van dieren te voorkomen. Bron: www.q-ll.nl geraadpleegd
op 27 september 2013.
VWA, Handboek Erkende reinigings- en ontsmettingsplaats, december 2008.

- 33 -

Veehandelaren die werken volgens de Kwaliteitsregeling Veehandel voldoen aan de
EU-richtlijnen.49 Deze regeling is onderdeel van het kwaliteitssysteem IKB en wordt
beheerd door de Stichting Kwaliteitsregeling Veehandel. Het doel van deze regeling is
dat handelsbedrijven aan gestelde kwaliteitsnormen voldoen.
2.3.4 De slachterij
Bij de slacht is het risico op besmetting van vlees met ziekteverwekkende bacteriën het
grootst. Dat maakt dat, binnen de keten, slachterijen met het oog op microbiologische
risico’s de belang­rijkste schakel zijn om onveiligheid van vlees te voorkomen.
Europese wet- en regel­geving schrijft tot in detail voor hoe de hygiëne tijdens de slacht
moet worden geborgd. De slachterij is eindverant­woordelijk voor het produceren van
veilig vlees. Zo moeten alle slachterijen werken volgens de HACCP-systematiek. In
Nederland houdt de NVWA toezicht op de naleving hiervan. Op slacht­huizen en uit­snij­
derijen is de NVWA verant­woordelijk voor de keuring van levende dieren en karkassen.
Daarnaast houdt de NVWA toezicht op de staat van onderhoud van het bedrijf en op de
borging van de risico’s tijdens de slacht, zoals bezoedeling, en afvoer van dierlijke
bijproducten.50 Dit laatste zijn kadavers of delen vanwervelkolom
dieren of producten van dierlijke
hersens
lever
oorsprong die niet voor dikke
menselijke
consumptie
bestemd zijn.51 Figuur 4 geeft een
ruggenmerg
darm
nieren
overzicht van dierlijke
bijproducten vanmiltherkauwers.
huid
long
slokdarm
horens

Afvoermogelijkheden

dierlijke bijproducten herkauwers (rund, schaap, geit)
oog

inhoud
maagdarmkanaal

wervelkolom
dikke darm

blaas

baarmoeder
dunne darm

lever

ruggenmerg

nieren

huid

long

milt

schedel

hersens

slokdarm

horens

tonsillen
inhoud
maagdarmkanaal

vet
hart

blaas

tonsillen

baarmoeder

uier
dunne darm

vet

pens
onderpoot

oog
schedel

hart

lebmaag

uier

pensboekmaag
onderpoot

(penis/testikels)

mest

lebmaag

klauw

netmaag

boekmaag
(penis/testikels)

mest

klauw

netmaag

Figuur 4: Dierlijke bijproducten herkauwers. (Bron: NVWA, 2013)

Categorie 1 materiaal

Categorie 2 materiaal

Categorie 1 materiaal

Dierlijke bijproducten (Verordening (EG) nr. 1069/2009)

Categorie 2 materiaal

Categorie 3 materiaal

Categorie 3 materiaal

Categorie
materiaal
categorie 1

Afvoermogelijkheid

augustus 2011
augustus 2011

Let op:

hele kadavers en alle delen, met inbegrip van de huid, van dieren die vermoedelijk met een TSE (transmissible
categorie 1 verwerker
spongiform encephalopathies) zijn besmet of waarbij de aanwezigheid van een TSE officieel is bevestigd
Richtlijn
90/425/EEG
van de Raad 15 juli 1991; Richtlijn
92/65/EEG
gespecificeerd49
risicomateriaal
(SRM)*:90/425/EEG van de Raad, 26 juni 1990; Richtlijn
categorie
1 categorie 1 verwerker
• Deze poster gaat alleen
a voor runderen:
van de Raad, 13 juli 1992; Richtlijn 96/22/EG van de Raad, 29 april 1996; Richtlijn 97/78/EG van
Raad,die
18niet
over de
producten
i de schedel, exclusief de onderkaak, maar inclusief de hersenen en de ogen, en het ruggenmerg van dieren
ouder dan 12 maanden;december 1997; Richtlijn 2004/68/EG van de Raad, 26 april 2004; Richtlijn 2008/71/EG van de Raad,
25 juli
bestemd
zijn2008.
voor
ii de wervelkolom, exclusief de staartwervels, de doornuitsteeksels en dwarsuitsteeksels van de hals-, borsthumane consumptie.
50 Bron:
NVWA.
en lendenwervels,
de crista sacralis
mediana en de alae sacrales, maar inclusief de achterwortelganglia, van
dieren ouder dan 30 maanden; en
51 Dierlijke bijproducten uit het slachtproces worden onderscheiden in drie categorieën: (1) Gespecificeerd hoogiii de tonsillen, de ingewanden vanaf de twaalfvingerige darm tot en met het rectum, en het mesenterium van
• De getoonde
dieren ongeacht de
leeftijd.
risicomateriaal:
materiaal waarvan gespecificeerde delen (zoals merg) met BSE besmet kunnen zijn. (2) Hoogafvoermogelijkheden
b voor schapen en geiten:
risicomateriaal:
eenvan
hoog
risico
voor
verspreiding van ziekteverwekkers. Dit betreftkomen
vooralhet
kadavers
i de schedel, inclusief
de hersenen en de ogen, materiaal
de tonsillen en hetmet
ruggenmerg
dieren van
meer dan
12
meest voor.
maanden of waarbij een van de blijvende snijtanden door het tandvlees is gebroken; en
van gestorven dieren, darminhoud en afgekeurd (slacht)vlees. (3) Laag-risicomateriaal: materiaal
met een
laag
Categorie
3 materiaal
ii de milt en de kronkeldarm van dieren van alle leeftijden.
mag u ook van
afvoeren
voordieverspreiding,
waarvan
diervoeder
kan worden
Bron: Verordening (EG) Nr. 1774/2002
het
hele kadavers of delen risico
van dode dieren
op het moment van verwijdering
gespecificeerd
risicomateriaal
categoriegemaakt.
1 categorie 1 verwerker
bevatten, bijvoorbeeld dood aangevoerde dieren
naarParlement
een bedrijf voor
Europees Parlement en de Raad, 3 oktober 2002; Verordening
(EG) Nr. 999/2001 van het Europees
en
dierlijke bijproducten van dieren die een illegale behandeling hebben ondergaan (Richtlijn 96/22/EG en Richtlijn
categorie 1 categorie 1 verwerker
tijdelijke opslag.
96/23/EG)
de Raad, 22 mei 2001.
Wilt u uw dierlijke
dierlijke bijproducten die meer residuen van in het milieu aanwezige stoffen en contaminanten (bijvoorbeeld
categorie 1 categorie 1 verwerker
bijproducten een
dioxines, PCB’s, zware metalen) bevatten dan is toegestaan (Richtlijn 96/23/EG)
materialen die vrijkomen bij de behandeling van afvalwater (tot en met de zeefbocht)
categorie 1 categorie 1 verwerker
andere bestemming
mengsel van categorie 1 materiaal met categorie 2 materiaal en/of categorie 3 materiaal
categorie 1 categorie 1 verwerker
geven dan is aangedierlijke bijproducten die meer residuen van toegelaten stoffen of contaminanten (bijvoorbeeld
categorie 2 categorie 1/2 verwerker; mogelijkheid tot
geven, raadpleeg dan
diergeneesmiddelen) bevatten dan is toegestaan
vervoedering van circusdieren of dierentuindieren
de nVWA.
mest en de inhoud van het maagdarmkanaal
categorie 2 uitrijden over land, biogas –of composteerinstallatie,

- 34 -

Ook de persoonlijke hygiëne van mede­werkers is essentieel voor de voedsel­veiligheid.
Tijdens de slacht bestaat het gevaar dat een werknemer als drager van ziekteverwekkers
het vlees besmet. Slachterijen dienen een systeem te hebben om dit te voorkomen. Zij
moeten met andere woorden borgen dat mede­werkers hun verant­woordelijk­heid nemen
om besmettelijke ziekten aan het bedrijf te melden.52 De NVWA dient hier in audits op
toe te zien.
De keuring voor- en na de slacht
Een dieren­arts van de NVWA voert de keuring voor de slacht (ante mortem of AM) uit
ten behoeve van de volks­gezond­heid, de diergezondheid en het dierenwelzijn. Hierbij
beoordeelt de dieren­arts onder meer of het dier vervuild is (wat risico oplevert voor
bezoedeling van het karkas), en of het dier ziekten heeft die voor mensen schadelijk zijn.
Tijdens de keuring na de slacht (post mortem of PM) vindt controle plaats van de
karkassen. Officiële assistenten van de BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) 53
voeren de post mortem keuring onder verant­woordelijk­heid en toezicht van de NVWAdieren­arts uit.54
Systeeminspecties
De NVWA stelt ieder jaar de frequenties van systeeminspecties in de slachterijen vast.
Deze systeeminspecties moeten risicogebaseerd plaats­
vinden. Toezicht op EGerken­ningen en het toezicht op HACCP zijn onderdeel van de systeeminspecties.
Monitoring van residuen van diergeneesmiddelen
De NVWA neemt monsters van een selectie van dieren en/of dierlijke producten en
onderzoekt ze op de aan­wezig­heid van residuen van verboden groeibevorderaars en
diergeneesmiddelen. In het licht van de resistentieproblematiek is de aandacht van de
NVWA voor opsporing van residuen van antibiotica de laatste jaren toegenomen.
Het slachthuis is volgens de Europese regel­geving primair verant­woordelijk voor voedsel­
veiligheid. Hier geeft een slachterij uitvoering aan door onder meer hygiënesluizen te
creëren en mede­werkers te voorzien van beschermende kleding. Daarnaast moeten zij
handen en schoeisel ontsmetten. Ook moeten de werknemers aan de slachtlijn tijdens
het werk tussen de handelingen die ze aan de karkassen verrichten het gebruikte
gereedschap (messen) ontsmetten om kruisbesmetting55 uit te sluiten. Om te zorgen dat
alle werknemers van de slachterij weten hoe zij zichzelf en hun gereedschap moeten
ontsmetten, dienen zij adequate instructies te krijgen.

52
53

54
55

Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
KDS staat voor BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector. KDS is een geaccrediteerd inspectiebedrijf dat voor de
NVWA post mortem keurings­
werk­
z aam­
heden verricht in alle Nederlandse roodvleesslacht­
huizen. Daarnaast
verzorgt KDS de monsterneming voor het onderzoek op Bovine Spongiforme Encefalopathie (BSE) bij
slachtrunderen.
Op middel­grote en kleine slachterijen hoeft de dieren­arts van de NVWA tijdens de post mortem keuring niet
fysiek op bedrijf aanwezig te zijn. Bij geconstateerde onregel­matig­heden is de dieren­arts op afroep beschikbaar.
Vervuiling van het ene product door bacteriën van een ander product

- 35 -

Het slachtproces in een grote varkensslachterij
Vervoerders of leveranciers voeren varkens aan. Vervolgens identificeert de dieren­
arts de dieren aan de hand van oor­merken, vermeld op een bijbehorend aanvoer- of
vervoersdocument. Dit document beschrijft tevens een Uniek Bedrijfs Nummer
(UBN) van het bedrijf van herkomst en het aantal van de afgeleverde varkens met
bijbehorende slachtnummers. De slachterij moet dood aangevoerde varkens laten
afvoeren door een destructiebedrijf.
Levende keuring voor de slacht (ante mortem keuring)
De slachterij maakt een voorselectie op de aangevoerde varkens. Daarbij kan het
bedrijf beslissen om aangevoerde dieren niet voor de levende keuring voor de slacht
aan te bieden, maar apart te zetten voor een klinisch onderzoek door de officiële
dieren­
arts van de NVWA. Deze deelt de dieren vervolgens in een definitieve
slachtcategorie. Er zijn drie categorieën:
Slachtcategorie 1: deze dieren vertonen geen enkele afwijking die wijst op een
ongezond dier; deze dieren laat de dieren­arts onvoorwaardelijk toe tot de slacht.
Slachtcategorie 2: deze dieren zijn niet klinisch ziek, maar hebben uitwendig
waarneembare afwijkingen zonder risico voor bezoedeling van de slachtlijn. Deze
afwijkingen leiden tot een voorwaardelijke slachtvergunning, een aanpassing van
het slachtproces of een bijzondere behandeling tijdens de keuring na de slacht.
Slachtcategorie 3: deze dieren zijn niet klinisch ziek, maar hebben uitwendig
waarneembare plaatselijke afwijkingen die bezoedeling tijdens het slachtproces kan
veroorzaken. Deze categorie krijgt meestal een voorwaardelijke vergunning tot
slachten, waarna de toezichthoudende dieren­arts het vervolgproces bepaalt.
De slacht
Het slachtproces bestaat uit twee fasen. In de eerste fase worden de varkens verdoofd,
opgehangen, en gestoken waarna de dood optreedt. Daarna worden de slacht­waardige
varkens opgehangen om uit te bloeden. Na het verbloeden en het verwijderen van de
haren komen de varkens aan de slachtlijn in de zogenaamde ‘schone slachtruimte’. In de
tweede fase opent de medewerker aan de slachtlijn de buikwand van de varkens,
verwijdert het maagdarmpakket, zaagt het karkas doormidden en neemt een zogeheten
trichinenmonster (een monster om besmetting met de parasiet Trichinella op te sporen).
Geslachte keuring (post mortem keuring)
De officiële assistent van KDS keurt de varkenskarkassen onder verant­woordelijk­
heid en toezicht van de NVWA. De KDS-medewerker kan een karkas direct
goedkeuren of nadat het is ‘opgeknapt’. Opknappen betekent dat een deel van het
karkas verwijderd moet worden. De officiële assistent van KDS kan de opgeknapte
karkassen alsnog goedkeuren. Ook kan de KDS-medewerker beslissen om de post
mortem keuring over te dragen aan de toezichthoudende dieren­arts. Als de officiële
assistent een karkas goedkeurt dan bestempelt hij dit met een bij het bedrijf
aanwezig stempel met een Holland EG gezondheidsmerk. De NVWA bewaart het
stempel in een (afgesloten) zogeheten NVWA-ruimte in een aparte kluis. Enkel de
KDS-medewerker en de NVWA-dieren­
arts hebben toegang tot dit kluisje. De
slachterij moet afgekeurde karkassen van de slachtlijn verwijderen.
- 36 -

Daarnaast is er nog een aantal maatregelen van belang om te voldoen aan de HACCPnorm: een professionele schoonmaakploeg moet dagelijks schoonmaken met gebruik
van bacteriedodende schoonmaakmiddelen. De temperatuur in het slachthuis (en de uit­
snij­derij) moet lager dan 7 graden Celsius zijn. Ook heeft iedere slachterij of uit­snij­derij
een metaal­detector die het vlees, voordat het verpakt wordt, controleert op de aan­
wezig­heid van kleine metaaldelen.
Zoals eerder beschreven behoort een slachterij eisen te stellen aan de bedrijven van wie
zij de slachtdieren afnemen zodanig dat zij zichzelf ervan vergewissen dat de kwaliteit
conform afspraak is. Zij kunnen hiertoe onder meer de betrokken veehouder bezoeken,
inspecteren en verlangen dat zijn bedrijf gecertificeerd is.
2.3.5 Uitsnijderij en het vlees­ver­werkende bedrijf
Uitsnijderijen krijgen karkassen en zogeheten technische delen56 veelal van vaste
slachterijen. De technische delen, bijvoor­beeld de bilpartij, koopt en verkoopt de uit­snij­
derij zonder een extra bewerking uit te voeren. Daarnaast versnijden de uitsnijders de
karkassen tot technische delen: deze gaan naar vlees­ver­werkende bedrijven. Uitsnijderijen
snijden het vlees volgens de eisen van de klant uit. De NVWA houdt minimaal eenmaal
per twee jaar een audit bij uit­snij­derijen. Uitsnijderijen kunnen op eigen initiatief (en
kosten) een boven­wettelijke private certificering aanvragen.

Figuur 5: Uitsnijden van vlees­producten. (Bron: janzandeefotografie / Nationale Beeldbank)

56

Technische delen zijn delen van een (uitgebeend) karkas die verder worden uitgebeend en verwerkt tot een vlees­
product.

- 37 -

Het vlees­ver­werkende bedrijf snijdt van de technische delen diverse vlees­producten die
gereed zijn voor de consument, zoals entrecote of rosbief. Een vleesverwerkend bedrijf
verwerkt ook vleessnippers tot hamburgers, worsten en andere vlees­producten.
De hygiëne-eisen aan uit­snij­derijen en vlees­ver­werkende bedrijven ten aanzien van de
voedsel­veiligheid komen grotendeels overeen met die van slachterijen, omdat zij met
rauw vlees werken. De inrichting moet bijvoor­beeld aan dezelfde bouw­technische en
hygiënische eisen voldoen en ze moeten hun bedrijfsprocessen inrichten conform de
HACCP-norm.
2.3.6 Koel- en vrieshuis
In koel- en vrieshuizen worden vlees­producten met klimaatbeheersende maatregelen
opgeslagen.57 Diverse koel- en vrieshuizen verpakken of verwerken zelf ook vlees­
producten. De NVWA erkent in Nederland 472 koel- en vrieshuizen. Dit zijn zelfstandige
koel- en vrieshuizen die vlees-, vis-, melk- of eiproducten opslaan en geen onderdeel zijn
van slacht­huizen, uit­snij­derijen of vlees­ver ­werkende bedrijven.58 De NVWA hoeft geen
koel- en vrieshuizen van detailhandelszaken als zodanig te erkennen, noch koel- en
vrieshuizen die gebruikt worden voor groothandelsactiviteiten.59 Ongeacht een NVWAerkenning moeten alle koel- en vrieshuizen zich houden aan de temperatuurvoorschriften.60
2.3.7 Super­markten, winkels en horeca
Ongeveer 80.000 bedrijven of keukens in Nederland leveren rechtstreeks voedsel aan
consumenten.61 De NVWA inspecteert ze niet elk jaar. De NVWA stelt dat het toezicht bij
bedrijven met een geschiedenis van te lage scores intensiever is dan bij bedrijven die
bovengemiddeld scoren. De NVWA beoogt dat notoire overtreders verbeteren óf sluiten.

Figuur 6: Consumptievlees in de supermarkt. (Bron: Kondor83 /Shutterstock.com)

57
58
59
60
61

Koelhuis: temperatuur groter of gelijk aan 0°C; vrieshuis: temperatuur lager dan 0°C.
Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europeees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
www.nvwa.nl geraadpleegd op 30 oktober 2013.
- 38 - en de Raad, 29 april 2004.
Verordening (EG) Nr. 853/2004 van het Europeees Parlement
www.nvwa.nl geraadpleegd op 16 november 2013.

Er zijn super­markt­ketens die zelf producten steekproefsgewijs bemonsteren, of via audits
de aanpak van voedsel­veiligheid bij het toeleverende bedrijf controleren. Ook kunnen
super­
markten geleverde producten onder­
zoeken op basis van steekproeven. Super­
markten eisen dat voedselproducenten zich certificeren op het gebied van voedsel­
veiligheid en andere kwaliteitsnormen (bijvoor­beeld beschikbaarheid, leveringszekerheid,
dierenwelzijn). Deze afspraken tussen leveranciers en afnemers hebben voornamelijk als
doel de vereiste kwaliteit van een product en de verant­woordelijk­heid van de leverancier
daarvoor vast te leggen. De afnemer heeft vervolgens een verant­woordelijk­heid om het
product te behandelen conform de eisen van de leverancier.

- 39 -

3

HET SYSTEEM IN DE DAGELIJKSE
PRAKTIJK

In de eerste fase van het onderzoek is onderzocht hoe het systeem beoogt de voedsel­
veiligheid van vlees te waarborgen. In de tweede fase is de werking van het systeem in
de praktijk onderzocht. Tijdens dit deel van het onderzoek nam de Raad meerdere
risico’s voor de voedsel­veiligheid waar. Voor het vervolg van het onderzoek heeft de
Raad drie thema’s verder uitgewerkt, te weten de hygiëne tijdens de slacht, de import
van vlees en fraude. Deze thema’s bieden inzicht in de voedsel­veilig­heids­risico’s binnen
het huidige systeem.
Aan de hand van deze drie thema’s onderbouwt de Onderzoeksraad in dit hoofdstuk dat
het systeem niet functioneert zoals beoogd. Het onderzoek beoogt overigens niet om
aan te tonen dat de geconstateerde bevindingen van toepassing zijn op de gehele vlees­
producerende- en vlees­ver­werkende industrie. De Raad doet ook geen uitspraak over
de vraag hoe vaak er in Nederland niet aan de norm voor voedsel­
veiligheid wordt
voldaan, noch velt hij een oordeel over de individuele gevallen.

3.1

De bedreiging van voedsel­veiligheid tijdens de slacht

Het slachtproces biedt te weinig waarborgen om te voorkomen dat onveilig vlees de
consument bereikt. De hygiëne tijdens de slacht en de afvalstromen worden niet
goed beheerst.

Dat mensen door een bacteriële besmetting van vlees ziek worden, is deels vermijdbaar
door ervoor te zorgen dat het aantal bacteriën op het vlees aan het eind van het
slachtproces zo laag mogelijk is.62 Hygiëne tijdens de slacht is daarom een belangrijke
spil in het beheersen van de voedsel­veiligheid en volks­gezond­heid.63 64
3.1.1 De voedsel­veiligheid in slachterijen
Vakbekwaamheid en vakkennis van werknemers is van essentieel belang voor hygiëne in
slachterijen. Echter, slachters werken niet altijd hygiënisch. Dan kan niet worden
gegarandeerd dat het geproduceerde vlees veilig is voor consumptie. De werknemers in
slachterijen moeten de regels voor een hygiënische slacht kennen. Toch heeft de Raad
tijdens bedrijfsbezoeken meermaals gezien dat zij deze uit routine, onvoldoende
opleiding, of tijdsdruk niet opvolgen.

62
63
64

RIVM, Inzicht kosten en ziektelast voedselinfecties, juni 2013.
RIVM, Daling meldingen voedselinfecties, augustus 2012.
RIVM, Inzicht kosten en ziektelast voedselinfecties, juni 2013.

- 40 -

Vooral kleine slachterijen maken gebruik van ‘model’ (of vaste) HACCP-systemen, terwijl
het systeem juist beoogt voor elke slachterij de unieke en specifieke risico’s en beheers­
maat­regelen in kaart te brengen. 6566

Omvang van de slacht in Nederland
Er zijn in totaal 42 (vooral op export gerichte) grote, achttien middel­
grote, en
65
179 kleine erkende slacht­huizen. Daarnaast zijn er 972 uit­snij­derijen. In 2012 werden
in Nederland 1,9 miljoen runderen (waaronder 1,4 miljoen kalveren), 14,3 miljoen
varkens, en 535,6 miljoen stuks pluimvee geslacht. Het totale geslachte volume in
dat jaar kwam op bijna 3,4 miljard kilo vlees.66

Slachterijen en uit­snij­derijen hebben veel uitzendkrachten in dienst. Uitzendorganisaties
stellen dat alleen voor slachters opleidingseisen worden gesteld. Voor uitsnijders gelden
deze eisen niet en is alleen ervaring relevant.67
Verder zijn veel van de (tijdelijke) werknemers in deze bedrijven van buitenlandse komaf
en beheersen zij de Nederlandse taal niet. Bij meerdere bezoeken stelde de Raad vast
dat bedrijven slechts beschikken over hygiëneprotocollen in het Nederlands. In dat geval
is het de vraag of deze werknemers afdoende bekend zijn met de specifiek voor het
bedrijf geldende hygiëneprotocollen.

Een onhygiënische slacht
Terwijl de voorzieningen voor het volgen van de HACCP-richtlijnen wel aanwezig
waren, zag de Raad tijdens meerdere bezoeken aan slachterijen dat werknemers
hun messen niet tijdig desinfecteerden of zelfs in hun laarzen bewaarden, ondanks
de aan­wezig­heid van de toe­zicht­houders. Ook werd in een kleine slachterij de vloer
na de slacht schoongespoten, waarbij het water via de vloer omhoog spatte tegen
de karkassen. Andere observaties waren openstaande deuren naar de buitenlucht
waardoor er vliegen in de slachtruimte rondvlogen en werknemers die tijdens de
slacht naar buiten liepen om te roken en terugkwamen zonder van laarzen of kleding
te wisselen.

65
66
67

Bron: NVWA.
www.statline.cbs.nl, geraadpleegd op 2 september 2013.
Sinds 1-1-2013 is een getuigschrift van vakbekwaamheid verplicht voor slachtpersoneel (op grond van Verordening
(EG) Nr. 1099/2009 van het Europees Parlement en de Raad, 24 september 2009. Voor 2013 moest personeel ook
vakbekwaam zijn, maar een getuigschrift was niet verplicht. Of dit tot verandering heeft geleid is nog onduidelijk.
De NVWA moet de controles hierop nog starten.

- 41 -

Medewerkers krijgen te weinig tijd en onvoldoende training om abcessen of besmettingen
door ontlasting weg te snijden. Soms worden zij beloond voor de hoeveelheid vlees die
zij bij het versnijden overhouden. Dan bestaat het risico dat karkassen met onregel­matig­
heden zonder extra behandeling het reguliere slachtproces doorlopen.68 Tijdens het
onderzoek is van diverse kanten vernomen dat dit risico zich in de praktijk voordoet.6970

Bevindingen van de FVO
De FVO verbaast zich er over dat keer op keer tijdens hun audits in lidstaten wordt
vastgesteld dat de hygiëne tijdens de slacht tekortschiet. Dit komt volgens de FVO
mede door een te hoge snelheid van de lopende band in de slachterijen.69 De FVO
stelt de tekort­komingen vast ondanks het feit dat de audits ruim van tevoren worden
aangekondigd en dat de FVO daarbij vaak de best functionerende bedrijven
bezoekt. Dat duidt er volgens de FVO op dat lokale autoriteiten grove steken laten
vallen. Tijdens een audit in 2011 constateerde de Europese toe­zicht­houder forse
hygiënische tekort­komingen in een Nederlands slachthuis. Medewerkers bewaarden
slachtmessen in hun laarzen en in een (vies) slachthuis kon de (toen nog) nVWA niet
aantonen dat er dagelijks door een dieren­arts werd gecontroleerd. In een ander
slachthuis bracht het bedrijf geen verbeteringen tot stand ondanks herhaaldelijke
schriftelijke waarschuwingen over onder andere vervuilde karkassen. Hoewel de in
2011 door de FVO geconstateerde gebreken al langer bekend waren bij de NVWA,
had dat niet tot maatregelen tegen de betrokken bedrijven geleid noch tot
verandering in de wijze van toezicht. Ook op basis van andere bevindingen
concludeerde de FVO dat de handhaving door de NVWA zwak was. De FVO stelde
ook vast dat de NVWA de vereiste jaarlijkse frequentie van audits niet haalde.70

Toezicht op voedsel­veiligheid in slachterijen
Volgens de (Europese) wet- en regel­geving is de slachterij zelf verant­woordelijk voor de
voedsel­veiligheid. De toe­zicht­houder houdt toezicht op de naleving van onder meer de
hygiëneregels.
Volgens het Europese agentschap voor voedsel­veiligheid EFSA is het met name in grote
slachterijen praktisch niet mogelijk om alle dieren vóór de slacht individueel te onder­
zoeken. De keuringshandelingen (palpatie en insnijden) na de slacht brengen bovendien
een risico van kruisbesmetting met zich mee waardoor schoon vlees alsnog bezoedeld
raakt.71 Het vlees wordt steekproefsgewijs en bij vermoedens van afwijkingen bemonsterd
op ziekmakende bacteriën en residuen van schadelijke stoffen. Tijdens de daad­werkelijke
slacht is de NVWA-dieren­arts niet in alle gevallen aanwezig om toezicht uit te oefenen.

68
69
70

71

De Onderzoeksraad baseert zich hierbij op gesprekken die hij heeft gevoerd met deskundigen uit de vleessector
en het toezicht en eigen observaties.
Bron: interviews FVO. De opmerkingen hebben betrekking op slacht­huizen in de hele EU.
FVO, Final report of an audit carried out in The Netherlands from 12 to 23 September 2011 in order to evaluate the
follow-up action taken by the competent authorities with regard to official controls related to the safety of food of
animal origin, in particular meat, minced meat, meat preparations, meat products and casings, 2011.
EFSA Journal 2011; 9 (10): 2351. Scientific opinion the public health hazards to be covered by inspection of meat
(swine), 2011.

- 42 -

De keuring en het toezicht in de (grotere) slachterijen bestaan in sterke mate uit
routinematige handelingen. Daarbij komt dat het werk in sterke mate volgens vaste
protocollen verloopt. Hierin is slechts aandacht voor reeds bekende risico’s.
In de kleine slachterijen is geen permanent toezicht op de slacht. Daardoor is de kans
klein dat, als de slacht niet volgens de (hygiëne)voorschriften plaatsvindt, de toe­zicht­
houder dit opmerkt. Ook kan de slachter karkassen opknappen voordat de post mortem
keuring plaatsvindt. De KDS-medewerker kan dan bijvoor­beeld niet zien of een karkas
met water is schoongespoten waarbij de bezoedeling wordt verspreid, en ook niet of
een karkas door opspattend vuil van de slachtvloer vervuild is geraakt.

Figuur 7: Vleeskeuring. (Bron: ANP Photo / Jeroen Horsthuis, Het Hoge Noorden)

De NVWA dient met beperkte capaciteit een omvangrijke taak uit te voeren. De NVWA
benut een groot gedeelte van zijn capaciteit voor het toezicht in grote slachterijen.
Daarnaast richt de NVWA zich, vanuit het risicogerichte toezicht, op de middel­grote
slachterijen.72 Uit verslagen van het periodieke Handhavingsoverleg van de NVWA blijkt
dat sommige grote (export)slachterijen ernstige tekort­komingen vertonen. In dit overleg
komen vooral ernstige, structurele incidenten aan de orde. Enkele grote slachterijen zijn
jarenlang onderwerp van bespreking geweest in het overleg. Tekortkomingen bij deze
slachterijen waren onder meer fecale bezoedeling van karkassen, baansmeer73 op het
slachtbordes en onvoldoende koeling van vlees. In een enkel geval zijn meerdere
vestigingen van één vleesbedrijf onder verscherpt toezicht geplaatst omdat zij het
hygiënische slachtproces niet beheersten. Daar waren waarschuwingen en meerdere
processen-verbaal aan vooraf gegaan.74

72
73
74

Bron: NVWA.
Baansmeer is het vet dat wordt gebruikt om het transportsysteem van karkassen te smeren.
Verslagen Handhavingsoverleg NVWA, 2010-2012

- 43 -

De inspectie­dienst wil het toezicht op de kleine en middel­grote slacht­huizen intensiveren,
omdat de naleving hier nog aandacht behoeft.75 Maar de doelstelling om deze
slachterijen wekelijks te bezoeken wordt niet gehaald. Dit gaat ook op voor het
maandelijks bezoeken van kleine slacht­huizen, en het jaarlijks bezoeken van alle uit­snij­
derijen. De NVWA stelt daarbij zelf de vraag of er voldoende capaciteit beschikbaar is
voor deze ambitie gezien het vastgestelde formatietekort aan dieren­
artsen en de
organisatorische inefficiëntie van de NVWA.76
De tijdsdruk van bedrijven en de NVWA-teamleiding om betaalde inspecties en
keuringen binnen een beperkte tijd af te ronden kan er toe leiden dat een controleur
minder oog heeft voor afwijkingen. Keuringsdieren­artsen en inspecteurs zijn erop gericht
om te kijken naar ‘wat ze kunnen verwachten’, en veel minder naar wat ze nog niet weten.
Hoewel de Raad dat niet concreet heeft aangetroffen, acht hij het wel aannemelijk dat
een inspecteur zich minder vrij voelt om op onderzoek uit te gaan, en dat alleen doet als
er een gericht vermoeden is dat er iets mis is. Als hij niets vindt, heeft hij immers in de
ogen van de slachter die de controles moet betalen, tijd en geld verspild.

Onregelmatigheid met dierlijk bijproduct
Tijdens een post mortem keuring die de Onderzoeksraad bijwoonde in een kleine
slachterij controleerden de NVWA-dieren­arts en een KDS-medewerker een runder­
kop die door de slachterij als slachtafval was aangemerkt. Later werd de kop weer in
de uit­snij­derij aangetroffen, waar delen ervan werden uitgesneden voor consumptie.
Op aangeven van de NVWA-dieren­
arts werd de kop daarna alsnog naar de
afvalcontainer gebracht. Het vlees dat al was weggesneden moest ook worden
weggegooid. Bij het vertrek van de dieren­arts was dit echter nog niet gebeurd. De
dieren­arts overwoog een mondelinge of schriftelijke waarschuwing te geven, maar
heeft dat uiteindelijk niet gedaan.

In grote slachterijen voeren KDS-mede­
werkers als officiële assistenten keurings­
werk­
zaam­heden uit onder verant­woordelijk­heid en toezicht van de NVWA-dieren­arts. De
KDS-mede­werkers hebben bij een hoge snelheid van de slachtlijn onvoldoende tijd om
hun werk zorgvuldig te kunnen uitvoeren. De Raad heeft meerdere malen geconstateerd
dat de keuringsnorm waaraan KDS moet voldoen77 78 niet wordt gehaald. Die norm houdt
onder meer in dat aan het einde van de slachtlijn geen enkele zichtbare fecale
bezoedeling op karkas aanwezig mag zijn. Ook uit audits door de NVWA van KDS blijkt
dat karkassen met fecale bezoedeling ten onrechte zijn goedgekeurd.79 80

75
76
77

78
79
80

NVWA, jaarverslag 2012, 2013.
NVWA, Rapportage project Verbetering toezicht kleine en middel­grote slachterijen, september 2013.
De norm voor gemiste pathologische afwijkingen (bij rood vlees - ante mortem) is vastgesteld op cumulatief zes
procent (2 procent onderdeel karkas, 2 procent hart, 2 procent organen). Dus feitelijk is het toegestaan om 6
procent ten onrechte geschikt verklaard vlees voor humane consumptie op de markt te brengen. De norm voor
het niet waarnemen van ontstane vervuiling door slachtfouten per karkas (post mortem) is vastgesteld op twee
procent totale bezoedeling en nul procent fecale bezoedeling.
NVWA, Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees Slachthuizen, uit­snij­derijen en koel- en vrieshuizen,
versie 4.0, maart 2010.
NVWA, Auditrapport KDS post mortem vleeskeuring, 2011.
NVWA, Auditrapport Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector, post mortem keuring roodvlees, 2013.

- 44 -

De hoge slachtsnelheid betekent ook dat slachters minder nauwkeurig kunnen werken.
Vooral grote slachterijen hebben een belang bij een hoge bandsnelheid. KDS-controleurs
voelen druk om bij geconstateerde onregel­matig­heden de band niet te stoppen voor
vervolgonderzoek.
Systeem beheerst de belang­rijkste risico’s niet
Op verzoek van de Europese Commissie heeft het Europese agentschap voor voedsel­
veiligheid EFSA de risico’s voor de vlees­keten opnieuw in kaart gebracht.81 82 83 84 Het
blijkt dat de huidige ante mortem- en post mortem keuringen belangrijke ziekte­ver­
wekkende bacteriën en parasieten niet effectief kunnen opsporen. Bij de post mortem
keuring vergroten handelingen als palpatie en insnijden van organen de risico’s op
kruisbesmetting, die niet altijd opwegen tegen de kans om met deze methode
aandoeningen op te sporen. Daarom verdient volgens EFSA in een aantal gevallen
zichtkeuring de voorkeur.
De EFSA hecht waarde aan voedselketeninformatie (VKI) als basis voor risicogericht
toezicht. Maar de mogelijkheden om via betere bedrijfs- en keteninformatie risicogerichter
te bemonsteren worden nog weinig benut. Bovendien is de VKI nog te fraudegevoelig.
Ook adviseren de wetenschappers van de EFSA normen in te voeren voor microbiële
verontreiniging van karkassen.
Deze inzichten bieden de mogelijkheid de huidige Europese wet- en regel­geving en het
NVWA-beleid voor handhaving te herzien. Voor de slacht van varkens is dat al gebeurd.
Daar zal vanaf medio 2014 meer gebruik worden gemaakt van voedselketeninformatie
om risicogericht te keuren. Zichtkeuring zal de traditionele keuring vervangen. Alleen als
een afwijking wordt ontdekt, zullen de organen op de traditionele wijze worden
gekeurd.85 Ook zijn er normen voorzien voor de proceshygiëne om salmonella­besmet­
tingen terug te dringen.

3.2

Risico’s vanwege inter­nationale handel

Zelfs als Nederland de veiligheid van vlees dat in eigen land is geproduceerd perfect
zou borgen, biedt dat geen garantie dat al het vlees dat bij de consument komt
veilig is. Veel vlees komt Nederland binnen vanuit andere EU-landen en landen
buiten de EU. De veilig­heids­risico’s van dit vlees worden onvoldoende beheerst.

81
82
83
84
85

EFSA Journal 2011; 9 (10): 2351. Scientific opinion the public health hazards to be covered by inspection of meat
(swine), 2011.
EFSA Journal 2013; 11(6): 3266. Scientific opinion on the public health hazards to be covered by inspection of meat
(bovine animals), 2013.
EFSA Journal 2012; 10 (6): 2741. Scientific opinion on the public health hazards to be covered by inspection of meat
(poultry), 2012.
EFSA Journal 2013; 11 (6): 3265. Scientific opinion on the public health hazards to be covered by inspection of meat
from sheep and goats, 2013.
Alleen varkens die buiten worden gehouden zullen op een bepaald type worm (trichinella) worden onderzocht.

- 45 -

Een halve eeuw geleden was de vleessector betrekkelijk overzichtelijk. Productie en
handel waren overwegend nationaal of regionaal georganiseerd, en landen maakten zelf
de wetten om de veiligheid van het vlees te borgen. Het huidige stelsel dat de voedsel­
veiligheid moet waarborgen is in deze tijd opgezet.
Door de invoering van de vrije Europese binnenmarkt (met steeds meer lidstaten) en de
sterke groei van de wereldhandel is de vleeshandel onoverzichtelijker geworden. Doordat
geïmporteerd vlees of vee ook besmet kan zijn met ziekteverwekkers die in Nederland
niet of niet meer voorkomen (zoals runder-tbc en BSE), zijn de risico’s voor de volks­
gezond­
heid groter geworden. Via harmonisatie van EU-wetgeving is gepoogd de
voedsel­veiligheid ondanks die groeiende complexiteit voldoende te blijven waarborgen.
Een tweede doel is dat er binnen Europa een gelijk speelveld voor de bedrijven ontstaat:
een geringer nationaal toezicht voor voedsel­veiligheid mag een bedrijf geen voordeel
bieden ten opzichte van zijn Europese concurrenten.
De veiligheid van vlees dat van buiten de EU wordt geïmporteerd moet in de eerste
plaats door de exporterende bedrijven en landen (nationale toe­zicht­houder) worden
geborgd. Bedrijven krijgen alleen een exportvergunning als ze aan de EU-eisen voldoen.
Dit is vergelijkbaar met het interne Europese systeem dat de voedsel­veiligheid moet
waarborgen. Net als in het interne Europese systeem ziet de FVO er in niet-EU-landen
op toe dat de nationale toe­zicht­houder een controle op het vlees uitvoert. Daarnaast
ondergaat het vlees op inspectieposten aan de buitengrens van de EU (steekproefsgewijze)
controles. Ook deze zijn in de wetgeving geharmoniseerd, om ervoor te zorgen dat de
controles bij iedere Europese inspectiepost even streng zijn.
3.2.1 Import van buiten de EU
Volgens de FVO zijn de verschillen tussen de controles aan de EU-buitengrens (de Border
Inspection Posts of BIP’s) in de afgelopen jaren aanzienlijk kleiner geworden. Dit is een
gevolg van de harmonisatie van wetgeving. Maar verschillen zijn er nog wel, en als gevolg
daarvan bestaat volgens de FVO nog steeds het zogeheten ‘BIP-toerisme’ of ‘BIPshopping’: importeurs kiezen havens uit waar de controles minder strikt zijn. Welke dat
zijn, maakt de FVO niet bekend.
De Algemene Rekenkamer wees er in 2005 ook op dat leveranciers die in Nederlandse
havens tegen een strenge handhaving van voedsel­veiligheidsnormen oplopen, kunnen
uitwijken naar andere havens binnen de EU waar de controle minder strikt is. Vervolgens
kunnen de betreffende producten alsnog op de Nederlandse markt terechtkomen.86
De haven van Rotterdam is de belang­rijkste invoerpost van Nederland. Jaarlijks worden
daar ongeveer 10.000 partijen met vlees ingevoerd, waarvan ongeveer driekwart met
rundvee- of pluimveevlees (een partij komt meestal overeen met een zeecontainer). In
2009 stelde de FVO tijdens een audit vast dat de importcontroles in Rotterdam tekort­
komingen vertoonden. Volgens de FVO waren de steekproeven van dozen uit de containers
niet representatief. Personeel maakte fouten bij het controleren van documenten en
herkende valse documenten niet. De autoriteiten traden onvoldoende op als partijen niet,

86

Algemene Rekenkamer, Voedselveiligheid en diervoeders, 2005.

- 46 -

zoals verplicht, van tevoren voor import waren aangemeld.87 In 2011 constateerde de
FVO bij een nieuwe audit dat de meeste, maar niet alle tekort­
komingen waren
gecorrigeerd. Zo trad de NVWA nog steeds onvoldoende op tegen te laat aanmelden
van partijen en waren de steekproeven voor fysieke controles van vlees te klein.88
Bij een bezoek aan een BIP door de Raad bleek dat containers zonder te zijn ingeklaard
en goedgekeurd over de openbare weg van de haven naar het elders gelegen
controlepunt worden gebracht. Dit brengt het risico met zich mee dat containers
‘verdwijnen’ zonder te zijn gecontroleerd. Dat dit ook gebeurt, blijkt uit de audit die de
FVO in 2011 uitvoerde. In 2009 ontdekte de NVWA 42 ongecontroleerde partijen land­
inwaarts, in 2010 waren dat er 50. Volgens de Europese richtlijn89 moeten deze partijen
worden vernietigd omdat deze niet zijn gekeurd. De NVWA is met een eigen procedure
hiervan afgeweken en heeft enkele partijen alsnog gekeurd en doorgelaten. Volgens de
FVO was dit niet conform de geldende richtlijn, maar is de voedsel­veiligheid niet in
gevaar gekomen.
Een mogelijke verklaring voor de verdwenen ongecontroleerde partijen is dat het
voorkomt dat containers niet op de juiste wijze bij de douane zijn aangemeld, waardoor
die ze niet aanmerkt als een vracht die veterinair moet worden gecontroleerd. De douane
geeft de partijen dan vrij. Om de kans op vergissingen kleiner te maken, worden aan­
vullende, steekproefsgewijze document­controles (vergelijking van scheepsmanifesten en
aangemelde veterinaire containers) gedaan, maar die zijn beperkt in aantal. Volgens de
FVO vindt in totaal van ongeveer 12 procent van de vleescontainers zo’n document­
controle plaats.90
Invoerregelingen (bijvoor­beeld afspraken met exportlanden over het aantal controles) en
douanetarieven spelen een belangrijke rol bij de import. Omdat de tarieven per product
en per land verschillen, is het lucratief om de invoercode (GN-code) te vervalsen. Door
de GN-code te wijzigen kunnen importeurs (aan­vullende) controles ontwijken en tijdwinst
boeken. Bij partijen die voor residuonderzoek worden aangehouden, kan het tot tien
dagen duren voordat de uitslag binnen is. Al die tijd moet degene die voor de partij
verant­woordelijk is opslagkosten betalen. Aanpassen van GN-codes is echter riskant,
omdat dit het toezicht door de douane en de NVWA ondermijnt.91 Een partij die op
grond van een risicoanalyse had moeten worden bemonsterd, kan met een andere code
ongehinderd passeren.
Tijdens de veterinaire controle controleren de inspecteurs het zegel van de containers.
Als het overeenkomt met de documenten verwijderen zij het zegel. Meestal blijft het
hierbij en geven de inspecteurs de vracht vrij. Na deze controle voeren de controleurs
eventueel een overeenstemmingscontrole uit. Zij openen hiervoor de container, halen er

87
88

89
90

91

FVO, Final report of an audit carried out in The Netherlands from 16 to 27 November 2009 in order to evaluate
import/transit controls and border inspection posts, 2009.
FVO, Final report of an audit carried out in the Netherlands from 7 to 10 March 2011 in order to evaluate the
follow-up action taken by the competent authorities with regard to the import/transit control system and border
inspection posts, 2011.
Richtlijn (EG) Nr. 97/78 van de Raad, 18 december 1997. 2004.
FVO, Final report of an audit carried out in the Netherlands from 7 to 10 March 2011 in order to evaluate the
follow-up action taken by the competent authorities with regard to the import/transit control system and border
inspection posts, 2011.
NVWA: Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.

- 47 -

een aantal dozen uit en kijken of daar het juiste product in is verpakt. De Raad stelde
vast dat daarbij alleen dozen van de eerste rij worden gepakt. Deze werkwijze is in 2009
door de FVO bekritiseerd.92 Volgens het aanwezige personeel is met verzenders afge­
sproken dat de dozen op de voorste rij representatief moeten zijn voor de inhoud. Zo
probeert men tijd te winnen, opdat niet de hele container hoeft te worden leeggehaald.
Of de voorste rij inderdaad representatief is, controleren de inspecteurs echter niet. De
Raad vindt dat deze werkwijze een risico oplevert omdat die mogelijk maakt dat
handelaren producten die ze niet willen laten keuren achter in de container plaatsen,
waardoor de ontdekkingskans klein is. Om die reden inspecteren de inspecteurs soms
ook hele containers, maar volgens de NVWA gebeurt dat bij voorkeur als het niet druk is,
om oponthoud voor de bedrijven te voorkomen.
Naast de algemene regels voor importcontroles (inclusief fysieke controles en bemon­
stering) moeten lidstaten op basis van nationale plannen partijen bemonsteren op
schadelijke stoffen en ziekmakende bacteriën. Belangrijke afwijkingen worden via het
RASFF-alerteringssysteem en TRACES bekend gemaakt. Op basis daarvan kunnen
lidstaten de controles van het betreffende product (of afzender) opvoeren. De frequentie
van de laboratoriumcontroles van partijen aan de Nederlandse grens verschilt per
product. De NVWA stelt dat van rundvlees twintig procent van de partijen wordt
bemonsterd, van varkens­vlees 62 procent, van pluimveevlees 52 procent, van paarden
24 procent, van schapenvlees zes procent en van wild 46 procent.93
Uit de RASFF-database blijkt in de eerste acht maanden van 2013 meer dan 45 partijen
rundvlees aan de EU-grens werden geweigerd, waarvan 21 in Nederland. Wat opvalt, is
dat 33 van de 45 meldingen betrekking hebben op de vondst van gevaarlijke STECbacteriën in vlees uit vooral Argentinië, en in mindere mate ook Brazilië en Uruguay.94
Omdat niet alle partijen worden bemonsterd, is er een reële kans dat besmette partijen
zijn doorgelaten en bij consumenten terecht zijn gekomen. Het aantal geweigerde
zendingen met daarin de gevaarlijke STEC (op basis waarvan de zendingen zijn
geweigerd), duidt er op dat de microbiële veiligheid op de exportbedrijven in deze
landen niet goed is geborgd. Dat is in eerste instantie de verant­woordelijk­heid van de
productie- en exportbedrijven zelf en van het toezicht in het land. Ook de importeur en
diens afnemers dragen verant­woordelijk­heid voor de veiligheid van het geïmporteerde
vlees.
Uit de afmeldingen over de eerste negen maanden van 2013 blijkt dat in Rotterdam
32 partijen pluimveevlees uit Brazilië zijn geweigerd vanwege besmetting met
salmonella. Sinds 1 november 2011 mag de Nederlandse pluimveesector alleen nog
vers vlees verkopen dat vrij is van (de gevaarlijkste subtypen van) salmonella. Vlees van
vleeskuikens die besmet zijn met de bacterie, moet eerst worden verhit voordat dit

92
93
94

FVO, Final report of a mission carried out in The Netherlands from 16 to 27 November 2009 in order to evaluate
import/transist controls and border inspection posts, 2009.
Bron: NVWA.
Shiga-toxine producerende E. coli of STEC. Shiga-toxine is een soort gifstof dat door de bacterie wordt gemaakt
en veroorzaakt schade aan de cellen in de darmwand. De besmetting kan ernstige schade aan de nieren
veroorzaken als het hemolitisch uremisch syndroom (HUS) optreedt. Bron: www.rivm.nl geraadpleegd op 25
november 2013.

- 48 -

wordt aangeboden aan de consument.95 Dit actieplan heeft alleen effect voor de
consument als niet tegelijkertijd via de import toch pluimveevlees dat met salmonella is
besmet op de markt komt.
Een geweigerde partij kan ver­schillende bestemmingen krijgen. Als de inspecteur de
partij bestemt voor vernietiging, wordt deze onder toezicht vernietigd. Een partij kan
onder voorwaarden ook ter verwerking worden aangeboden, bijvoor­beeld als deze is
besmet met een minder schadelijke STEC-bacterie. De partij moet dan een effectieve
hittebehandeling ondergaan. Partijen met gevaarlijke varianten mogen alleen in speciale
(erkende) inrichtingen worden verhit of tot dierlijk bijproduct worden verwerkt.
Verwerking ervan geschiedt dan onder toezicht.
De meest voorkomende bestemming is dat de partij retour gaat naar het land van
oorsprong of naar een ander derde land. In het eerste geval dient de verant­woordelijke
voor de partij te verklaren dat het land van oorsprong op de hoogte is van de reden van
weigering. De NVWA doet een Europese RASFF-melding om te voorkomen dat dezelfde
partij via een andere invoerpost alsnog binnenkomt.
De Europese interne markt
Vlees dat in de EU is geïmporteerd of geproduceerd kan dankzij het vrije handelsverkeer
zonder verdere belemmeringen in andere EU-landen terechtkomen. Zowel publieke als
private partijen die de Raad heeft gesproken tijdens het onderzoek, noemen deze vrije
stroom van goederen in de EU een kwetsbaar punt in de borging van de veiligheid van
vlees: de keten is complex en moeilijk beheersbaar. Daarnaast vermoedt de Raad dat de
voedsel­veiligheid bij de productie in de ver­schillende lidstaten niet even goed geborgd
is. In hoeverre dat laatste daad­werkelijk het geval is, is niet met zekerheid vast te stellen.
Objectieve criteria ontbreken om landen met elkaar te vergelijken. De FVO beoordeelt
alleen nationale autoriteiten in de EU, maar maakt geen onderlinge vergelijking tussen
landen.
Tijdens audits in lidstaten komt de FVO regelmatig tekort­komingen tegen, ondanks het
feit dat audits ruim van tevoren worden aangekondigd en in de regel de beste bedrijven
worden bezocht. Zo blijkt er niet in alle lidstaten altijd een dieren­arts aanwezig om ante
mortem keuringen te verrichten. Slachten van niet-gekeurde dieren levert een risico op
voor de volks­gezond­heid. Bovendien, zo stelt de FVO, verstoort het de concurrentie als
bedrijven zich niet aan de regels (hoeven te) houden waardoor andere bedrijven zich
genoodzaakt kunnen zien om ook te bezuinigen op de dieren­arts. De FVO verbaast zich
er ook over dat ze keer op keer tijdens audits moet vaststellen dat de hygiëne tijdens de
slacht tekortschiet.

95

www.pve.nl geraadpleegd op 25 november 2013.

- 49 -

Pools vee
Polen is een belangrijke vleesproducent binnen de EU. Nederland voert jaarlijks
voor ongeveer 250 miljoen euro aan vlees uit Polen in.97 De borging van de voedsel­
veiligheid in Polen is dus ook belangrijk voor de Nederlandse consument.
Tijdens een audit van de FVO in Polen in oktober 2010 werden ver­schillende ernstige
tekort­
komingen geconstateerd. Vooral de traceer­
baarheid van runderen bleek
problematisch. Eigenaren hadden meerdere adressen waar ze hun dieren hielden en
door anderen lieten vetmesten. Sommige waren echter niet geregistreerd, en op
het adres waar ze stonden geregistreerd waren dieren soms niet aanwezig. Het
toezicht op en controle van de registratie schoot tekort.
Tijdens de audit werd ook vastgesteld dat een ongewoon hoog percentage oor­
merken (6,74 procent) werd vervangen. Verder werden wijzigingen (bijvoor­beeld
geboorte, verplaatsingen, slacht) in bijna de helft van de gevallen te laat gemeld. Bij
tien procent van het totale aantal dieren ontbraken meldingen.
De FVO concludeert dat deze bevindingen twijfel doen rijzen over de traceer­
baarheid in Polen, en dus ook aan de garantie dat het vlees veilig is.98 Dat bleek
tevens in 2013 toen Nederlandse bedrijven van drie ver­schillende Poolse slacht­
huizen rundvleessnippers hadden ontvangen die, zonder dat dit was vermeld, waren
vermengd met paarden­
vlees. Toen dat werd ontdekt, liet de NVWA monsters
nemen om eventuele schadelijke stoffen op te sporen. Eén monster bevatte het
antibioticum oxytetracycline in een hoeveelheid die zeven keer hoger lag dan de
maximaal toegestane concentratie.99

Bedrijven die onwetend zijn over de exacte samenstelling en veiligheid van geleverde
producten uit andere lidstaten, lopen risico’s. Begin 2013 werden in Zweden mensen ziek
van hamburgers die met EHEC waren besmet. De EHEC-besmetting kwam van
rundvleessnippers van een bedrijf uit Nederland. Volgens de RASFF-melding had dat
bedrijf het vlees betrokken van slacht­huizen uit Hongarije, Polen, het Verenigd Koninkrijk
en Letland.96 De precieze bron van de besmetting is echter niet achterhaald. Uiteindelijk
bleek dat delen van de verdachte partij behalve aan Zweden aan nog tien EU-landen
waren geleverd.
3.2.2 Het Europese toezicht op de import
Uit voorgaande bevindingen blijkt dat onveilig vlees ons land binnenkomt en ter
consumptie wordt aangeboden.979899

96
97
98
99

RASFF-alert 14 februari 2013.
www.statline.cbs.nl geraadpleegd op 28 november 2013.
FVO, Final report of a specific audit carried out in Poland from 18 to 29 October 2010 in order to evaluate the
operation of controls over the traceability of beef and beef products in the context of a general audit, 2010.
NVWA, Nota Plaatsvervangend IG aan Minister van VWA en de Staatssecretais van Economische Zaken, 18 maart 2013.

- 50 -

De eerste verant­
woordelijk­
heid voor voedsel­
veiligheid ligt bij de bedrijven zelf. De
overheid (inclusief de EU) is verant­woordelijk voor de wetgeving en het toezicht op de
naleving ervan.
Als Europese toe­zicht­houder heeft de FVO binnen de EU echter weinig bevoegdheden.
De dienst kan bijvoor­beeld niet zelf een bedrijf sluiten, dat kan alleen de nationale
autoriteit. Zelfs als een FVO-inspecteur bij een audit op een misstand stuit die een direct
gevaar oplevert voor de volks­gezond­heid, is hij afhankelijk van de nationale autoriteit om
dat gevaar weg te nemen. De FVO stelt dat in de praktijk FVO-inspecteurs dit proberen
af te dwingen door te weigeren de locatie te verlaten tot het probleem is opgelost.
Minder acute, maar wel ernstige misstanden worden in het terugkeerverslag van een
audit gemeld, dat onder meer aan het directoraat-generaal SANCO (volks­gezond­heid en
consumentenzaken) van de Europese Commissie wordt gezonden. De Europese
Commissie kan vervolgens een lidstaat onder druk zetten om het probleem op te lossen.
De mogelijkheden van de Europese Commissie daarvoor zijn echter beperkt. In het
uiterste geval kan de Commissie een inbreukprocedure tegen een lidstaat beginnen
wegens het niet nakomen van de wettelijke verplichtingen. Een dergelijke procedure kan
jaren in beslag nemen. In de praktijk zullen de Commissie en andere lidstaten het
betreffende land proberen te overreden om zelf maatregelen te nemen.
In diverse EU-landen zijn er naast nationale ook regionale autoriteiten die toezicht
houden op de vlees­keten. De FVO kan echter alleen de nationale autoriteit aanspreken.
In de praktijk is dat soms lastig want ook de kwaliteit van regionale toe­zicht­houders kan
sterk verschillen. In Oostenrijk stuitte de FVO op het probleem dat de autoriteit van een
deelstaat ernstige tekort­
komingen in slachterijen niet had opgemerkt of gemeld.100
Tijdens een audit in Frankrijk stelde de FVO vast dat de lokale autoriteit in een
departement onvoldoende mensen had om de wettelijk verplichte taken, zoals de ante
mortem- en post mortem keuring in een paardenslachterij, uit te voeren.101
Bij niet-EU-landen heeft de EU meer mogelijkheden om naleving van de EU-regels af te
dwingen. Dat gebeurt niet door de FVO, maar door hogere organen binnen het
directoraat-generaal SANCO van de Europese Commissie, zoals de afdeling ‘Enforcement’.
Landen krijgen altijd eerst de gelegenheid om orde op zaken te stellen. Als de tekort­
komingen in een land zo ernstig en structureel zijn dat de volks­
gezond­
heid (of
diergezondheid) wordt bedreigd, kan de Europese Commissie een land onder druk zetten
om de exportvergunning van een bedrijf zelf op te schorten of in te trekken. Bij dergelijke
vergaande besluiten spelen ook andere belangen dan de volks­gezond­heid een rol, zoals
het belang van een land als handelspartner en het risico van tegen­maat­regelen.

100 FVO, Final report of an audit carried out in Austria from 26 November to 7 December 2012 in order to evaluate the
follow-up action taken by the competent authorities with regard to official controls related to the safety of food of
animal origin, in particular meat, milk and their products, 2013.
101 FVO, Extract from the report of an audit carried out in France by the Food and Veterinary Office from 3 to 14
September 2012 to evaluate official controls regarding the slaughter and processing of fresh meat, and fresh
horsemeat in particular, 2012.

- 51 -

Chili schort vleesexport op
Chili heeft in maart 2013 besloten de export van rundvlees naar de EU op te schorten,
nadat de Europese Commissie had gedreigd de exportvergunning in te trekken.
Aanleiding was een FVO-audit begin 2013, waaruit bleek dat er grote tekort­komingen
waren in het toezicht op vlees dat naar de EU zou worden geëxporteerd.
Chili heeft speciale rundveebedrijven voor de export naar de EU, omdat de wetgeving
in het land a
​ llerlei groeibevorderaars en diergeneesmiddelen toelaat die in de EU zijn
verboden. Voor export naar de EU moet daarom een gescheiden systeem van
productiebedrijven bestaan, dat uitsluit dat die middelen en stoffen worden gebruikt.
De waarborgen bleken echter onvoldoende. Direct na afloop van de audit is besloten
dat Chili (dat al eerder was gewaarschuwd) geen vlees meer mag exporteren naar de
EU. Het land kreeg daarop de gelegenheid zelf de export op te schorten.

3.3

Blinde vlekken voor fraude

Het systeem dat de voedsel­veiligheid moet borgen is vooral gericht op hygiëne en
diergezondheid, en veel minder op fraude. Fraude kan echter de voedsel­veiligheid
bedreigen en verdient daarom meer aandacht van bedrijven en toe­zicht­houders.
De veiligheid van paarden­
vlees is niet geborgd. Doordat het identificatie- en
registratie­
systeem (paardenpas­
poort) fraudegevoelig is, is de herkomst van het
paard mogelijk niet met zekerheid te bepalen. Omdat het niet duidelijk is of het
vlees schadelijke stoffen bevat moet het als onveilig worden beschouwd.

Vanaf het ontstaan van de gezondheidswetgeving in de tweede helft van de twintigste
eeuw wordt (gebrek aan) hygiëne als het belang­rijkste risico voor de volks­gezond­heid
gezien. In de borging van de voedsel­veiligheid in de vlees­keten werd daarom de nadruk
gelegd op de keuring van vlees, en op de hygiënische behandeling na de slacht. Hierdoor
zijn voedselvergiftigingen en -besmettingen teruggedrongen. Omdat daarnaast
bedrijven meer hun verant­woordelijk­heid namen bij het borgen van de hygiëne heeft het
idee postgevat dat het toezicht op de vleessector kon worden verminderd. Vertrouwen
in de sector geldt inmiddels als officiële basis van het toezicht zo stelt de NVWA.102
Dit vertrouwen in de sector laat onverlet dat fraude in de vleessector in het verleden
voorkwam en nog niet is verdwenen. De afgelopen decennia zijn ernstige zaken aan het licht
gekomen, zoals gebruik van verboden groeibevorderaars en diergeneesmiddelen, illegaal
slachten, opwaarderen van ‘niet voor humane consumptie’ geschikte producten (slachtafval)

102 nVWA, Jaarverslag 2008, 2009.

- 52 -

tot vlees voor menselijke consumptie en de verkoop van paarden­vlees als rundvlees. Fraude
vergroot het risico op onveilig vlees. Als de herkomst van het vlees onbekend is, wordt het
niet getest op mogelijke gevaren (of op de verkeerde gevaren die bij een andere diersoort
een rol spelen). Het vlees bevat mogelijk schadelijke chemische stoffen, zoals residuen van
medicijnen of groeihormonen of kan zelfs in het geheel niet gekeurd zijn.
Mede naar aan­leiding van de fraude met paarden­vlees is bij overheid en bedrijfs­leven
het besef gegroeid dat het publieke toezicht en de private kwaliteitbeheersing in de
vleessector te weinig is gericht op het opsporen van fraude, zoals ook blijkt uit het
actieplan van de Taskforce Voedsel­vertrouwen.103 De Raad constateert op basis van zijn
onderzoek dat fraude effectiever kan worden opgespoord door bij controles niet alleen
‘met andere ogen’ naar hetzelfde te kijken, maar dat het ook nodig is andere
handelsstromen en keten­schakels te onder­zoeken.
3.3.1 Anders kijken
Op basis van het onderzoek is het de Raad duidelijk geworden dat het toezicht een
grotere bijdrage kan leveren aan het bestrijden van fraude. Er is een scherpe scheiding
tussen het klassieke toezicht, dat vooral is gericht op vooraf aangekondigde bezoeken
met vaste protocollen en papieren registraties, en opsporing, die pas begint als er een
zeer sterk vermoeden is van ernstige strafbare feiten.
Een moderner toezicht vergt in de eerste plaats een analyse van waar de risico’s op
fraude het grootst zijn, zodat gerichter kan worden gecontroleerd. Voor toe­zicht­houders
zelf vergt het een andere, minder routinematige wijze van waarnemen, met meer
onverwachte controles. Het vergt ook een andere houding, met meer (gezond)
wantrouwen waarvoor diep­gaande proces- en productkennis nodig is.104
Hieronder worden enkele voorbeelden beschreven die de Raad in zijn onderzoek is
tegengekomen, die illustreren waar het toezicht kan verbeteren.
De administratie
Volgens opsporingsambtenaren is het risico op fraude groot bij de overgang van de ene
naar de andere schakel in de vlees­keten, zeker als daar malafide handelaren bij betrokken
zijn. Partijen kunnen plotseling (op papier) van samenstelling veranderen. De etiketten
en EU-merken op de verpakkingen en de begeleidende papieren zijn te vervalsen.
Inspecteurs voeren in de regel geen diep­gaande controles van de (financiële) boek­
houding uit, waarmee dit soort malversaties zouden kunnen worden gesignaleerd. Deze
controles gelden als tijdrovend, wat de inspectie voor de te controleren bedrijven
duurder maakt. De NVWA brengt immers de inspectie-uren in rekening bij de bedrijven.
Bovendien hebben toe­zicht­houders naar eigen zeggen te weinig expertise om diep­
gaande controles van de administratie of geautomatiseerde informatiesystemen
(zogenaamde Electronic Data Processing-audit) uit te voeren.

103 Actieplan Taskforce Voedsel­vertrouwen, 2013.
104 Europees Parlement, Food crisis, fraud in the food chain and control thereof, September 2013.

- 53 -

Door de paarden­vleesaffaire is echter het besef bij de NVWA gegroeid dat dergelijke
controles nodig zijn om illegale handelsstromen van vlees te signaleren.105 Tijdens de
reguliere inspecties van de betrokken uit­snij­derij was nooit het vermoeden van fraude
ontstaan. Na de melding van de Ierse paarden­
vleesfraude, waarbij een Nederlands
bedrijf mogelijk betrokken was, vergeleek de NVWA-IOD de in- en uitslaggegevens van
het vlees. Pas toen kwam aan het licht dat er vermoedelijk meer rundvlees was verkocht
dan het bedrijf officieel had aangevoerd.
Het keurstempel
In 2007 is in een slachterij vastgesteld dat mede­werkers van die slachterij zelf over het
keurstempel konden beschikken en het zonder medeweten van de keuringsmedewerker
of dieren­arts op afgekeurde karkassen aanbrachten. Deze karkassen werden vervolgens
in de handel gebracht.106
Tijdens bezoeken van de Raad aan (kleinere) slachterijen viel op dat de manier waarop
het keurstempel wordt beheerd nog steeds kwetsbaar is. In één geval was de code van
de kluis al jaren ongewijzigd, in een ander was de kluis niet op slot, omdat de sleutel
steeds zoekraakte. Volgens de betrokken dieren­arts komt dit op meer plaatsen voor. Het
aanbrengen van het ovale gezondheidsmerk op een karkas dient als bewijs dat het vlees
is gekeurd en veilig bevonden is voor menselijke consumptie. Deze handeling mag alleen
worden verricht door een daartoe bevoegd persoon. Als derden over het stempel
kunnen beschikken, kunnen zij vlees dat niet geschikt is voor menselijke consumptie van
een stempel voorzien, waardoor het formeel toch kan worden geconsumeerd.
Samenwerking tussen toezicht en opsporing
Een recent afgerond fraude-onderzoek laat zien hoe scherp toezicht kan helpen om
fraude op te sporen. Inspecteurs van de NVWA hadden een sterk vermoeden dat
leghennenbedrijven veel meer dieren hielden dan volgens het pluimveerecht van de
bedrijven was toegestaan. Ze besloten de boek­houding van de bedrijven te onder­
zoeken en ontdekten dat er veel meer voer werd verbruikt dan op grond van het
opgegeven aantal dieren mocht worden verwacht. In de aanleverbonnen van de
broederij (die de jonge leghennen levert) ontdekten ze dat de levering van veel meer
hennen dan toegestaan werd gemaskeerd.
Omdat het sterke vermoeden bestond dat dit geen incident was, werd de zaak
doorgespeeld aan de opsporings­dienst van de NVWA, de IOD. Die droeg de zaak na
verdere analyse aan bij het OM, waarna een strafrechtelijk onderzoek werd begonnen.
Tijdens het verdere onderzoek bleek dat door het feit dat er te veel kippen werden
gehouden, de geproduceerde eieren niet meer voldeden aan de eisen voor scharreleieren
of vrijeuitloopeieren. De focus van het onderzoek verschoof naar deze fraude met de
classificatie van eieren. Medio 2013 besloot het OM twee directeuren van een eier­
broederij en drie pluimveehouders te vervolgen voor fraude met scharreleieren.107

105 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
106 Uitspraak Rechtbank Middelburg in een strafzaak, 17 juni 2010.
107 NVWA: Beleidsrapportage Jeneverbes, 13 juli 2013.

- 54 -

Als een onderzoek daartoe aan­leiding geeft, stelt de IOD na een strafzaak een beleids­
rapportage op met aan­bevelingen. Soms zijn dat beleidsaan­bevelingen aan het ministerie
van Economische Zaken, bijvoor­beeld over wettelijke aanpassingen om fraude beter te
kunnen vervolgen. De IOD streeft er ook naar om de ervaringen te delen met de toe­zicht­
afdelingen van de NVWA, om zo het fraudebewustzijn in de hele organisatie te helpen
vergroten. In dit geval leidde dat tot aan­bevelingen over manieren om dit soort fraude (ook
valsheid in geschrifte) op te sporen door de boek­houding diep­gaander te onder­zoeken.
3.3.2 Andere handelsstromen en keten­schakels
De NVWA zet het grootste deel van de capaciteit in de vlees­keten in grote slachterijen en
voor grote stromen vlees (rund-, varkens- en pluimveevlees) in, omdat de NVWA de risico’s
daar, alleen al vanwege de grote volumes, het grootst acht. Omdat de capaciteit van de
NVWA beperkt is, heeft dat tot gevolg dat kleinere bedrijven en kleinere stromen minder
aandacht krijgen. De risico’s voor de volks­gezond­heid zijn bij deze kleine volumes echter niet
te verwaarlozen. Ook als het relatief kleine volumes vlees betreft, kunnen er veel mensen
ziek worden en fraudegevoelige stromen, spelers en locaties over het hoofd worden gezien.
De NVWA heeft de laatste jaren een begin gemaakt met het meer risicogericht inzetten
van de capaciteit. Daarbij is verbetering van de naleving van hygiëneregels het belang­
rijkste doel.108
De veiligheid van paarden­vlees is niet geborgd
Begin 2013 werd ontdekt dat paarden­vlees werd verkocht als rundvlees. De paarden­
vlees­incidenten kregen veel publiciteit, mede doordat de NVWA 50 miljoen kilo vlees
terugriep. De fraude met paarden­vlees vestigde de aandacht op een tot dan toe vrij
onopvallende handelsstroom van vlees. In Nederland wordt jaarlijks 8 miljoen kilo
paarden­vlees gegeten.
Hoewel in de media werd benadrukt dat paarden­vlees in principe gezond is, kan volgens
de NVWA de veiligheid niet worden gegarandeerd als de herkomst ervan niet duidelijk
is. Volgens de wet moet vlees waarvan de herkomst niet duidelijk is, per definitie als
onveilig worden beschouwd. Het staat immers niet vast of het vlees is gekeurd.109 Het
paardenpas­poort dient om de identificatie en registratie (I&R), en dus ook de herkomst
van het paard, te kunnen vaststellen. Het paardenpas­poort is vormvrij en gemakkelijk
vervalsbaar. Het moet ook informatie bevatten over gebruikte vaccinaties en medicijnen.
Volgens Europese wetgeving zijn alle paarden in principe geschikt om voor menselijke
consumptie te worden geslacht, tenzij de eigenaar of dieren­arts in het pas­poort aangeeft
dat het dier nooit meer voor de slacht in aanmerking mag komen. Als deze aantekening
ontbreekt, moet de dieren­arts het gebruik van bepaalde medicijnen in het pas­poort
noteren.110 Bij dieren die voor de slacht zijn bestemd mogen bepaalde medicijnen niet
worden gebruikt, of er moet een wachttijd voor de slacht in acht worden genomen, zodat

108 Bron: NVWA.
109 Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, 28 januari 2002.
110 Verordening (EG) Nr. 504/2008 van de Commissie, 6 juni 2008 ter uitvoering van de Richtlijn 90/426/EEG van de
Raad, 26 juni 1990, Richtlijn 90/427/EEG van de Raad, 26 juni 1990, Verordening (EG) Nr. 1950/2006 van de
Commissie, 13 december 2006, Richtlijn 2001/82/EG van het Europees Parlement en de Raad, 6 december 2001.
De EU-verordeningen zijn uitgewerkt in verordeningen en besluiten van het Productschap Vee en Vlees.

- 55 -

er geen residuen meer aanwezig zijn. Als uit de medicijnregistratie blijkt dat een paard
niet voor menselijke consumptie mag worden gebruikt, moet het dier (na de dood) ter
destructie worden aangeboden.

Omkatten
Bij omkatten wordt de identiteit van vlees of een kwaliteitskenmerk van het vlees
vervalst. In mei 2013 werden de directeur en plaatsvervangend directeur van een
uit­
snij­
derij aangehouden omdat zij paarden­
vlees zouden hebben verkocht als
rundvlees. Dat gebeurde onder meer door etiketten te vervalsen.111 In 2012 en 2013
maakten Polen en Zweden via het RASFF-systeem melding van fraude met varkens­
vlees uit Hongarije en Polen. Varkenshazen waren met een onbekende kleurstof
rood gemaakt en als ossenhaas in de handel gebracht. Voor zover bekend is het
vlees niet in Nederland terechtgekomen.112
Omkatten wordt ook gebruikt om de bestemming van vlees te veranderen. Afvalvlees
kan worden omgekat naar vlees dat bestemd is voor menselijke consumptie,
waardoor het veel meer opbrengt. Ook kenmerken van het vlees (bijvoor­beeld de
productiewijze) kunnen worden vervalst. In 2007 en 2008 is paarden­vlees als halal
geslacht rundvlees verkocht. De betreffende handelaar is daarvoor in 2013 in hoger
beroep veroordeeld.113 Begin december 2013 gaf een grote varkensslachterij toe dat
regulier varkens­vlees was verkocht als biologisch varkens­vlees.114

Dit I&R-systeem moet voorkomen dat mensen paarden­
vlees eten waarin (mogelijk)
schadelijke stoffen zitten. Het Europese paardenpas­poort is echter fraudegevoelig.115 116
Doordat er een groot aantal ver­schillende pas­poorten in omloop is, is moeilijk te bepalen
of een pas­poort authentiek is. Het is eenvoudig te vervalsen, bijvoor­beeld door de
registratie van toegediende geneesmiddelen achterwege te laten, of door gebruikte
geneesmiddelen te registreren in een pas­poort van een ander paard, dat niet voor de
slacht is bestemd. De NVWA probeert kennis bij keuringsdieren­artsen over valse pas­
poorten te vergroten.117 Maar ook dan blijft het niet eenvoudig om valse of vervalste pas­
poorten te herkennen.
Door deze zwakte in het identificatie- en registratie­systeem kunnen dieren die niet voor
menselijke consumptie zijn geschikt toch in de voedingsketen terechtkomen. Voor
paarden­eigenaren kan slacht aantrekkelijk zijn, omdat ze voor een slachtpaard enkele
honderden euro’s kunnen krijgen, terwijl destructie hen juist geld kost.

111
112
113
114
115

Persbericht Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie, 23 mei 2013.
RASFF-meldingen van 9 oktober 2012 en 15 maart 2013.
Gerechtshof den Bosch, uitspraak 2 mei 2013.
Vion, persbericht, 6 december 2013.
Meerdere bronnen bij toe­zicht­houders erkenden dit tijdens het onderzoek van de Raad. Ook de staats­secretaris
van Economische Zaken noemde in maart 2013 het paardenpas­
poort in een uitzending van EenVandaag
fraudegevoelig.
116 NVWA,Jaarverslag 2012, 2013.
117 NVWA Jaarverslag 2012, 2013.

- 56 -

Net als rund- en varkens­vlees wordt paarden­vlees steekproefsgewijs bemonsterd op de
aan­wezig­heid van residuen van medicijnen en schadelijke stoffen. Dat gebeurt bij twee
procent van de geslachte paarden. Van de genomen paardenmonsters wordt vervolgens
twintig procent (dus 0,4 procent van het totaal) specifiek onderzocht op de aan­wezig­heid
van het diergeneesmiddel fenylbutazon118 119 De ontdekkingskans is dus zeer klein. Het
bemonsterde vlees wordt bovendien niet apart gehouden tot de uitslag binnen is. Het
risico is aanwezig dat vlees met schadelijke stoffen al is geconsumeerd voordat de uitslag
bekend wordt.
Ongeveer een derde van de 70.000 ton paarden­
vlees die jaarlijks in de EU wordt
geconsumeerd, komt uit derde landen. Ook de veiligheid van dat vlees is onvoldoende
geborgd. Mexico en Canada, twee grote producenten van paarden­
vlees voor de
Europese markt, slachten veel paarden uit de Verenigde Staten (VS). In dat land is
slachten van paarden voor menselijke consumptie sinds 2006 verboden, omdat de
inspectie­
dienst USDA geen geld meer mocht uitgeven aan inspecties bij paarden­
slachterijen.120
In de VS bestaat geen paardenpas­
poort, en ook geen verplichte registratie van
toegediende diergeneesmiddelen. Geneesmiddelen die in de EU zijn verboden of niet
mogen worden gebruikt bij paarden die voor de slacht zijn bestemd, kunnen in de VS
wel worden gebruikt. Daarnaast zijn in de VS, maar ook in Mexico, bepaalde
groeibevorderaars toegelaten die in de EU zijn verboden. Doordat paarden uit de VS
naar de buurlanden worden gebracht om te worden geslacht en geconsumeerd, bestaat
het risico dat schadelijke stoffen uiteindelijk toch in de Europese voedselketen
terechtkomen.
De FVO heeft meermalen tijdens audits in Mexico vastgesteld dat de controle op
restanten van medicijnen en schadelijke stoffen in vee en vlees tekortschiet. Ook is de
traceer­baarheid van paarden uit Mexico en Canada door een gebrekkig en fraudegevoelig
I&R-systeem onvoldoende.121 122 123 Om de risico’s te beperken, zijn de fysieke controles
van paarden­vlees uit Mexico bij binnenkomst in de EU opgevoerd.124 Net als bij de
steekproefsgewijze controle van Europees vlees wordt de bemonsterde partij echter niet
altijd gedurende het onderzoek aangehouden.

118 Fenylbutazon is een pijnstiller en ontstekingsremmer voor gebruik bij paarden.Het middel kan schadelijk zijn voor
de mens. Paarden die met dit middel behandeld zijn moeten worden uitgesloten van de voedselketen. Bron:
Kamerstukken II 2012-2013, 26 991, Nr. 339.
119 Bron: NVWA.
120 Sinds medio 2013 is slachten van paarden weer toegestaan, maar het vlees mag niet in de VS ter consumptie
worden verkocht.
121 FVO, Final report of a mission carried out in Mexico from 7 to 15 September 2005, concerning the evaluation of the
control of residues and contaminants in live animals and animal products, including controls of veterinary medicinal
product, 2005.
122 FVO, Final report of a mission carried out in Mexico from 04 to 11 September 2008, in order to evaluate public
health control systems and certification procedures over production of horse meat intended for export to the EU.
2008.
123 FVO, Final report of a mission carried out in Mexico from 22 November tot 03 December 2010 in order to evaluate
the operation of controls over the production of fresh horse meat and meat products intended for export to the
European Union as well as certification procedures, 2011.
124 Richtlijn 2006/27/EG van de Commissie, 3 maart 2006.

- 57 -

In 2013 heeft de Europese Commissie een actieplan125 gemaakt om fraude met paarden­
vlees tegen te gaan. In dat plan, dat door de lidstaten is overgenomen, staat onder meer
dat de controle op paardenpas­poorten moet worden verscherpt en dat straffen voor
fraude moeten worden verhoogd. Het fundamentele probleem blijft echter dat de
documenten gemakkelijk vervalsbaar zijn. Zolang dat zo is, kan de veiligheid van paarden­
vlees niet worden gegarandeerd.
Koel- en vrieshuizen
De NVWA beschouwt koel- en vrieshuizen vanuit hygiënisch oogpunt als veilig. Door de
lage temperatuur is de kans op ongewenste microbiële groei klein. Deze locaties worden
daarom weinig frequent (gemiddeld eenmaal per één tot drie jaar) geïnspecteerd, waarbij
het accent ligt op temperatuurbeheersing en de bouwkundige staat van het bedrijfspand.
Vanuit oogpunt van fraude vormen deze bedrijven juist een risico, omdat gebleken is dat
partijen vlees kunnen worden omgekat tot hoogwaardiger en lucratievere producten. Dit
komt bij oppervlakkige controles niet snel aan het licht, omdat het onderscheid tussen ver­
schillende soorten vlees, ook voor deskundigen, in bevroren toestand moeilijk is te zien.
Volgens opsporingsambtenaren maken fraudeurs ook gebruik van nieuwe etiketten,
waarmee ze de informatie over herkomst, samenstelling of houdbaarheid van het vlees
veranderen. Des te belangrijker is het volgens de Raad dat een controleur kennis heeft
van vlees- en vlees­producten. Volgens meerdere personen, die de Raad heeft gesproken,
neemt de productkennis onder NVWA-controleurs echter af en zijn met het afslanken
van de NVWA in de afgelopen jaren ervaren controleurs vertrokken.
In koel- en vrieshuizen kan ook de houdbaarheidsdatum van bevroren vlees worden
veranderd. Dit laatste is overigens niet verboden als het product wordt bewerkt.126 Een
minimale handeling (er een stukje vanaf snijden bijvoor­beeld) is echter al voldoende. Als
daardoor vlees dat ver over de oorspronkelijke houdbaarheidsdatum is in de handel
wordt gebracht, kan dat een risico opleveren voor de voedsel­veiligheid.127
Nadat enkele fraudegevallen aan het licht zijn gekomen, heeft de NVWA het frauderisico
van koel- en vrieshuizen recentelijk onderkend.128 Vooral koel- en vrieshuizen die geen
erkenning hebben vormen een risico, omdat de NVWA er geen enkel zicht op heeft.
Ook bedrijven met meerdere erken­ningen (bijvoor­beeld voor meerdere producten of
ook voor de export) vormen een risico. Erkenningen worden afgegeven op een
bedrijfslocatie, maar daarbinnen kunnen meerdere bedrijven of vennootschappen actief
zijn.129 Of dit tot een andere aanpak van het toezicht zal leiden (bijvoor­
beeld meer
onaangekondigde inspecties of administratieve controles), is echter nog niet duidelijk.

125 www.ec.europa.eu. Europese Commissie, Action plan to tackle fraudulent food practices, geraadpleegd op 26
november 2013.
126 NVWA: Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.
127 NVWA: Kamerbrief inzake hertetikettering van vlees, 4-12-2013. Per 13-12-2014 gaan nieuwe etiketteringsregels
van kracht waarbij de eerste invriesdatum moet worden vermeld.
128 Overigens was al langer bekend dat in koel- en vrieshuizen fraude mogelijk is. Aan het begin van deze eeuw werd
vlees dat in verband met mond- en klauwzeer was afgekeurd, illegaal opgeslagen in koel- en vrieshuizen.
129 NVWA: Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.

- 58 -

Kleinere slachterijen
De controles zijn in kleine en middel­grote slachterijen beperkter dan op grote slacht­
huizen met permanent toezicht: op slachtdagen doet een dieren­arts de keuring voor de
slacht en, soms uren na de slacht, doet een KDS-medewerker de post mortem keuring.
In kleine slachterijen houdt de NVWA-dieren­arts eenmaal per maand toezicht, bij middel­
grote slachterijen eenmaal per week.
In kleine slachterijen wordt maar een of enkele dagen in de week geslacht. Op andere
dagen is er geen toezicht. Dat biedt mogelijkheden om dieren illegaal, buiten de
registraties om, te slachten.
Door de lage controlefrequentie is er nauwelijks toezicht op wat met slachtafval gebeurt.
De Raad heeft gezien dat werknemers van (kleinere) slachterijen slachtafval in bakken
deponeerden die waren bestemd voor vlees voor menselijke consumptie. De uiteindelijke
bestemming van dit afvalvlees is de Raad onbekend.
Vleeshandelaren
Uit gesprekken die de Raad heeft gevoerd komt naar voren dat handelsbedrijven in vlees
een kwetsbare schakel vormen in de vlees­keten. Deze handelsbedrijven hebben zelf niet
altijd opslagcapaciteit voor vlees, maar maken gebruik van koel- en vrieshuizen. Handelaren
kunnen ook partijen verhandelen zonder dat er fysiek een goederenstroom plaatsvindt.
Bedrijven die zelf geen vlees opslaan of verwerken, hebben geen erkenning van de
NVWA nodig. Deze handelaren in vlees vallen wel onder de definitie van levens­
middelen­bedrijven. Voor hen geldt daarom de algemene levens­middelenwetgeving,
die aangeeft dat levens­middelen­bedrijven zich dienen te melden bij de NVWA. Het
toezicht op deze geregistreerde bedrijven is veel minder intensief dan op erkende
bedrijven. De NVWA heeft hierdoor maar beperkt zicht op de vleeshandelsbedrijven.
Degene die zich melden worden in het bestand van de NVWA ingeschreven als levens­
middelenbedrijf, zonder nadere omschrijving. Dat alleen al bemoeilijkt het zicht op deze
categorie bedrijven.
Bovendien laten lang niet alle handelsbedrijven zich registreren. De NVWA heeft geen
middelen om die niet geregistreerde bedrijven op te sporen. Volgens de NVWA
vormen niet-geregistreerde bedrijven een risico in de vlees­
keten, omdat bij
calamiteiten dan niet duidelijk is wie de eigenaar van een partij vlees is of ervoor
verant­
woordelijk is. Dat beperkt de mogelijkheden om in te grijpen. De ondoor­
zichtigheid is ook een risico omdat die mogelijkheden biedt om te frauderen. Uit
onderzoek van de NVWA-IOD blijkt onder meer dat het vlees soms fysiek een andere
route aflegt dan op papier. Binnen de EU kan gemakkelijk met zendingen heen en
weer worden geschoven, zowel daad­
werkelijk als fictief. Dit gebeurt om fiscaal
voordeel te halen, maar ook om partijen om te katten.130

130 NVWA: Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.

- 59 -

Uitsnijderijen
Tot 2004 schreef de Europese en Nederlandse wetgeving voor dat in uit­
snij­
derijen
dagelijks een officiële dieren­arts aanwezig moest zijn om toezicht te houden. Daarbij
diende de officiële dieren­arts niet alleen de hygiëne, maar ook het register van het in- en
uitgaande verse vlees te controleren.131 De Europese hygiëneverordening 854/2004
maakt het mogelijk het toezicht anders in te richten. Nederland heeft dit aanvankelijk
ingevuld met de norm dat minimaal één keer per jaar een audit van het HACCP-systeem
wordt gehouden.132 Tevens zouden minimaal vijf (HACCP-)systeeminspecties per jaar
moeten worden uitgevoerd door een officiële dieren­
arts en daarnaast nog eens
vijf systeeminspecties door een aangewezen vervanger. Inmiddels is de minimale
frequentie voor audits teruggebracht naar eenmaal per twee jaar, en het aantal
systeeminspecties tot minimaal vier per jaar.133 De verminderde aan­wezig­heid van het
toezicht in de uit­snij­derijen vergroot de mogelijkheid voor fraude, temeer daar juist in
een uit­snij­derij vleesstromen kunnen worden vermengd of omgekat.
Dierlijke bijproducten
Dierlijke bijproducten zijn alle producten die na de slacht niet voor humane consumptie
(mogen) worden gebruikt, inclusief gedode afgekeurde dieren en afgekeurde karkassen.
De bijproducten kunnen (deels) wel voor andere doeleinden worden gebruikt, bijvoor­
beeld cosmetica en diervoeder. Van de handelsstromen van deze producten, zoals
huiden, bloed, vetten, botten en organen, is echter weinig bekend134, terwijl het opgeteld
om grote hoeveelheden gaat. Het volume wordt geschat op 15 miljoen ton per jaar.
Categorie dierlijk bijproduct135

Rund (%)

Kalf (%)

Varken (%)

Schaap (%)

Categorie 1

7,7

4,7

0,0

9,8

Categorie 2

14,2

12,5

4,6

34,8

Categorie 3

37,0

43,4

15,9

38,5

Totaal

58,9

60,6

20,5

83,1

Tabel 2: P
 ercentage dierlijk bijproduct uitgesplitst naar categorie en slachtdier.
(Bron: Tierische Nebenprodukte 2004-2006, Umweltbundesamt, Österreich)

Ondanks dat de dierlijke bijproducten relatief laagwaardig zijn, levert het veel geld op
wanneer ze worden omgekat tot producten die geschikt zijn voor humane consumptie.
De dieren­artsen die erop moeten toezien dat slachterijen de bijproducten gecontroleerd
afvoeren hebben daar echter niet altijd genoeg tijd voor. Daarbij voelen de dieren­artsen

131 Richtlijn 91/497/EEG van de Raad, 29 juli 1991.
132 NVWA, Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees Slachthuizen, uit­snij­derijen en koel- en vrieshuizen
2012, versie 5.2, 31-8-2013.
133 NVWA, Normeringskader veterinaire vleesbedrijven 2014.
134 NVWA, Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.
135 Dierlijke bijproducten uit het slachtproces worden onderscheiden in drie categorieën: (1) Gespecificeerd hoogrisicomateriaal: materiaal waarvan gespecificeerde delen (zoals merg) met BSE besmet kunnen zijn. (2) Hoogrisicomateriaal: materiaal met een hoog risico voor verspreiding van ziekteverwekkers. Dit betreft vooral kadavers
van gestorven dieren, darminhoud en afgekeurd (slacht)vlees. (3) Laag-risicomateriaal: materiaal met een laag
risico voor verspreiding, waarvan diervoeder kan worden gemaakt. Bron: Verordening (EG) Nr. 1774/2002 van het
Europees Parlement en de Raad, 3 oktober 2002; Verordening (EG) Nr. 999/2001 van het Europees Parlement en
de Raad, 22 mei 2001.

- 60 -

druk van de bedrijven omdat zij de extra tijd die de dieren­artsen voor de controle nemen
moeten betalen.136 Daardoor bestaat er een reëel risico op fraude met bijproducten.
Omdat nauwkeurige kengetallen ontbreken en de registratie tussen producent en
afnemer in die gevallen niet sluitend is, is een dergelijke fraude administratief moeilijk op
te sporen.
Onlangs is in Nederland een ondernemer veroordeeld die steekvlees137 had verkocht als
vleessnippers voor humane consumptie.138 Tijdens de fraude werd ook de vrachtbrief
vervalst.
De FVO is dierlijke bijproducten recent scherper gaan onder­zoeken. Daarbij is de toe­
zicht­houder in het Verenigd Koninkrijk gestuit op separatorvlees139 van rund, dat voor
menselijke consumptie werd bestemd.140 Volgens de toe­zicht­houder is dit strikt verboden,
omdat vlees dat mechanisch van runderbotten wordt verwijderd, besmet kan zijn met de
verwekker van een variant van de ziekte van Creutzfeldt-Jakob.

136 NVWA, Conceptrapport Strategische analyse handelsstromen gekoeld & bevroren vlees, 2013.
137 Steekvlees is vlees van het gebied uit de hals van een varken waar het dier bij slacht is gestoken om het te doden.
Omdat het met bloed en bacteriën is besmet, is het ongeschikt voor menselijke consumptie.
138 www.rechtspraak.nl, uitspraak Gerechtshof Arnhem 5 juni 2012 ECLI:NL:GHARN:2012:BW8512. Geraadpleegd op
25 november 2013.
139 Separatorvlees is restvlees dat mechanisch van botten worden gescheiden.
140 FVO: Final report of an audit carried out in the United Kingdom from 06 to14 March 2012 in order to evaluate the
control system in place governing the production of mechanically separated meat.

- 61 -

4

ANALYSE

Conclusie
De private en publieke sector hebben niet alleen een eigen, maar ook een gedeelde
verant­woordelijk­heid voor de veiligheid van vlees. De optelsom van inspanningen
moet de risico’s zo goed als redelijkerwijs mogelijk is beheersen. Om kosten voor
overheid en bedrijfs­leven te verlagen is de capaciteit van het publieke toezicht de
afgelopen tien jaar sterk teruggebracht. De aanname daarbij was dat het private
bedrijfs­leven een groot deel van de verant­woordelijk­heid op zich zou nemen. Dat is
niet gebeurd.

In het vorige hoofdstuk is aangegeven dat het systeem dat de veiligheid van vlees moet
borgen niet werkt zoals is beoogd. Het beheerst niet alle bekende risico’s, zoals fraude
en de belang­rijkste biologische en chemische risico’s. De hygiëne tijdens de slacht wordt
niet goed beheerst en het is mogelijk dat vlees wordt geïmporteerd dat niet veilig is.
De Raad heeft de rol van partijen in de vlees­keten bezien: kunnen zij hun verant­woordelijk­
heid voor de veiligheid van vlees nemen? Dit hoofdstuk gaat nader in op de rol van de
betrokken partijen, inclusief het wettelijk kader waarbinnen zij die rol moeten vervullen.
Hiermee wil de Raad verklaren hoe het komt dat het systeem niet werkt zoals beoogd.

4.1

Wet- en regel­geving

Deelconclusie
De Europese wet- en regel­
geving voor de vleessector is het resultaat van een
bewuste afweging tussen belangen van voedsel­veiligheid en handel. De wetgeving
is niet eenduidig over de verant­
woordelijk­
heidsverdeling tussen de private en
publieke sector.

De Europese wet- en regel­geving en de uitwerking daarvan door EU-lidstaten vormen
het kader waarbinnen betrokken partijen hun verant­woordelijk­heid voor de voedsel­
veiligheid moeten invullen. Volgens velen die de Raad heeft gesproken is de Europese
wet- en regel­geving verouderd en conservatief. Zo vinden vleeskeuringen al tientallen
jaren grotendeels op dezelfde wijze plaats. Pas recent is een begin gemaakt met
moderniseringen, die de keuringen effectiever en meer risicogericht moeten maken.
Maar de aanpassing van de wet- en regel­geving is een moeizaam en traag proces,
waarbij vele belangen een rol spelen.
- 62 -

De regel­geving en het daaruit voortvloeiende beleid zijn niet alleen gericht op voedsel­
veiligheid, maar ook op bevordering van (eerlijke) handel. Tussen die doelen kan spanning
ontstaan, bijvoor­
beeld als bescherming van de voedsel­
veiligheid de vrije handel
belemmert. Bij onderhandelingen over toetreding van nieuwe lidstaten is voedsel­
veiligheid een onderdeel van een veel groter pakket. Ook bij importcontroles is spanning
tussen het belang van voedsel­veiligheid en handel. In de EU zelf zijn grenscontroles
afgeschaft om vrij handelsverkeer te bevorderen. De aanname is dat wet- en regel­geving
en toezicht in de lidstaten voldoende waarborgen bieden voor de voedsel­veiligheid.
Volgens de Algemene Levensmiddelenverordening is het voedselproducerende of
-verwerkende bedrijf primair verant­woordelijk voor voedsel­veiligheid.141 Het Hygiëne­
pakket uit 2004 en andere verordeningen en richtlijnen kennen echter een grote verant­
woordelijk­heid toe aan de overheid: de regels beschrijven tot in detail hoe de NVWA de
veiligheid van vlees moet borgen.142 De Europese wet- en regel­geving stelt daarmee
private bedrijven primair verant­
woordelijk voor het produceren van veilig vlees.
Tegelijkertijd legt ze in de uitvoering een grote verant­woordelijk­heid bij de overheid. Dat
biedt private bedrijven de mogelijkheid om de eigen verant­
woordelijkheden op de
overheid af te wentelen.
De EU-wetgeving gebiedt dat vee- en vleeskeuringen door (of onder directe verant­
woordelijk­heid van) de toe­zicht­houder worden uitgevoerd. Het toezicht maakt hierdoor
deel uit van de keten, omdat het een taak in het slachtproces uitvoert. Daardoor hebben
mede­werkers van de NVWA twee rollen binnen één bedrijf: die van keuringsdieren­arts,
die een taak uitvoert binnen de bedrijfsvoering, en vervolgens die van toe­zicht­houder,
die zonodig tegen hetzelfde bedrijf moet optreden. In wezen houdt de NVWA ook
toezicht op de eigen (keurings)handelingen. Door de gedetailleerde voorschriften kan
de NVWA bovendien zijn capaciteit niet naar eigen inzicht (en risicogericht) inzetten.143
De wet- en regel­
geving maakt het voor bedrijven gemakkelijk zich aan hun verant­
woordelijk­heid te onttrekken en zich achter het toezicht te verschuilen: als een karkas
door de keuring komt, of als een partij bij de grens is doorgelaten, is het goed.
Goedgekeurde karkassen en doorgelaten partijen kunnen echter wel degelijk een risico
voor de gezondheid opleveren, omdat controles niet waterdicht zijn.
De Europese regel­geving gebiedt ook dat keuring en toezicht (inspecties, audits, bemon­
steringen) zoveel mogelijk kostendekkend moeten zijn, en dus in rekening moeten
worden gebracht bij de bedrijven.144 De Nederlandse regering wil deze retributies
volledig kostendekkend maken.145 De aanname hierachter is dat bedrijven voor hun
afzetpositie financieel voordeel hebben bij goede keuring en toezicht door de NVWA,
en daar dus ook voor zouden moeten betalen. Het gevolg is dat bedrijven de toe­zicht­

141 Verordening (EG) Nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad, 29 juli 1991.
142 Verordening (EG) Nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004; Verordening (EG) Nr.
853/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004; Verordening (EG) Nr. 854/2004 van het Europees
Parlement en de Raad, 29 april 200404; Verordening (EG) Nr. 2073/2005 van de Commissie, 15 november 2005;
Verordening (EG) Nr. 2075/2005 van de Commissie, 5 december 2005.
143 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
144 Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
145 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 2.

- 63 -

houder als dienstverlener zijn gaan zien, en zichzelf als (kritische) klant: wie betaalt,
bepaalt. Dat tast de onafhankelijkheid en onpartij­dig­heid van het toezicht aan. De wijze
waarop het Nederlandse retributiesysteem is ingevuld, waarbij ieder kwartier in rekening
wordt gebracht, versterkt dit effect omdat het de verwachting wekt dat de NVWA het
werk binnen de ingeplande tijd afrondt.
De staats­secretaris van Economische Zaken heeft aangekondigd dat zij zich fundamenteel
wil bezinnen op de bundeling van keuring en toezicht binnen de NVWA. Daarbij stelt zij
vooral de privaatrechtelijke invulling van keuringen en toezicht (niet alleen in de vlees­
keten, maar ook in de zuivelketen en de plantaardige sector) ter discussie, omdat
sommige exportlanden daar niet mee akkoord gaan.146

4.2

De verant­woordelijk­heid van bedrijven

Deelconclusie
Bedrijven in de vlees­
keten maken hun verant­
woordelijk­
heid voor de voedsel­
veiligheid onvoldoende waar. Dat geldt niet alleen op het niveau van de bedrijven
zelf, maar ook op keten- en sectorniveau. De vleessector is nog niet geschikt voor
verregaande private regulering. Daarnaast zijn partijen niet uit zichzelf bereid de
voedsel­veiligheid te waarborgen.

Vleesbedrijven dienen ervoor te zorgen dat het geleverde product veilig is voor de
consument. Dat geldt zowel voor de slager, de (super)markt en het horecabedrijf, die
direct aan consumenten leveren, als voor de boer en het slachthuis. Dit bewustzijn moet
ook bij het personeel op de werkvloer van de bedrijven aanwezig zijn. In elke schakel kan
immers iets misgaan dat de voedsel­veiligheid in gevaar brengt.
Tijdens gesprekken bij bedrijven is de Raad gebleken dat het besef dat zij in de eerste
plaats verant­woordelijk zijn voor de voedsel­veiligheid niet altijd aanwezig is. Zo stelde
een groot vleesbedrijf tegenover de Raad dat het bedrijf zelf verant­woordelijk is voor de
kwaliteit van het vlees­product, en dat de overheid (NVWA) de voedsel­veiligheid dient te
waarborgen.
In reactie op kritische berichten over salmonella in kip wees het Centraal Bureau
Levensmiddelenhandel op de wettelijke verplichting om op de verpakking te zetten dat
gebruikers de kip goed moeten verhitten. Als de consument dat doet, is er niets aan de
hand. Dezelfde organisatie noemt fraudebestrijding een taak voor de overheid. De
organisatie voelt zich niet geroepen om ‘als politieagent’ voor de sector op te treden.

146 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.

- 64 -

Daarentegen benadrukte een supermarktbedrijf dat de verant­
woordelijk­
heid voor
kruisbesmetting bij bereiding van vlees niet bij de consument ligt, maar bij de supermarkt.
Die had ervoor moeten zorgen dat het product niet besmet was met bacteriën.
Deze voorbeelden laten zien dat bedrijven in de vleessector een verschillend beeld
hebben over de borging van voedsel­veiligheid: ligt deze bij de overheid, henzelf of de
consument?
De Raad heeft tijdens dit onderzoek vele voorbeelden gezien van bedrijven die hun
verant­
woordelijk­
heid ten aanzien van de voedsel­
veiligheid onvoldoende namen. In
slacht­huizen, kleine én grote, werd onhygiënisch gewerkt. Dierlijke bijproducten werden
niet op de juiste wijze afgevoerd, of werden zelfs voor menselijke consumptie bestemd.
Ook de fraude met paarden­vlees van begin 2013 illustreert dat er bedrijven zijn die
economisch gewin belangrijker vinden dan de volks­gezond­heid. Hetzelfde geldt voor
eigenaren en handelaren die paarden voor de slacht aanbieden die niet geschikt zijn
voor menselijke consumptie.
Tijdens alle bedrijfsbezoeken van de Raad viel op dat personeel op de werkvloer niet
doordrongen is van de noodzaak om de risico’s voor de volks­
gezond­
heid tot een
minimum te beperken, of onder omstandig­heden moet werken die dit niet goed mogelijk
maken. Medewerkers en leidinggevenden in de kleinere en middel­grote slacht­huizen
trokken zich weinig aan van het toezicht en gingen, ook onder het oog van het toezicht,
door met handelingen die de voedsel­veiligheid in gevaar brachten. In grote slachterijen
en uit­snij­derijen moet het personeel onder hoge snelheid en met te weinig bewegings­
ruimte werken, wat ten koste gaat van een hygiënische werkwijze. Opmerkelijk is dat dit
ook voorkomt bij bedrijven met erkende kwaliteits­systemen. Een bedrijf dat voldoet aan
een gecertificeerd kwaliteitssysteem biedt geen garantie dat het zijn eigen verant­
woordelijk­heid neemt voor hygiënisch werken. De daad­werkelijke betekenis van een
certificaat is dat de certificerende instantie verklaart dat een bedrijf de middelen
voorhanden heeft om een veilig product te kunnen produceren, en dat de omstandig­
heden daarvoor aanwezig zijn. Certificaten garanderen niet dat de producten daad­
werkelijk veilig zijn.
4.2.1 Ketenverant­woordelijk­heid
De wetgever gaat er steeds meer van uit dat bedrijven zich gedragen als ketenpartners,
waarbij zij verant­
woordelijk­
heid nemen voor het functioneren van de vlees­
keten als
geheel. Ook het bedrijfs­
leven zelf hecht in toenemende mate waarde aan vaste en
vertrouwde partners in de handelsketen.147 De Raad constateert echter dat de keten­
verant­woordelijk­heid ten aanzien van voedsel­veiligheid in de praktijk tekortschiet. De
keten­verant­woordelijk­heid gaat in de praktijk niet verder dan drie schakels: de partij zelf,
de toeleverancier en de afnemer. In het kader van traceer­baarheid is dit principe van
‘one step up, one step down’ wettelijk verplicht.148

147 Zie bijvoor­beeld het actieplan van de Taskforce Voedsel­vertrouwen, 13 juni 2013.
148 NVWA, Informatieblad 64, 2007.

- 65 -

De aanname is dat als alle ketenpartijen volgens dit principe handelen, de voedsel­
veiligheid uiteindelijk in de hele keten is geborgd. Maar in de praktijk, bijvoor­beeld bij
de paarden­vleesaffaire, is gebleken dat partijen hun keten­verant­woordelijk­heid kunnen
afschuiven naar tussenpersonen (stromannen), zonder dat andere ketenpartners dat
weten. Daarnaast zijn relaties volgens de NVWA vaak meer gebaseerd op prijs­onder­
handelingen dan op voedsel­veiligheid.149 Ook is de Raad verteld dat ketenpartners, uit
angst voor economische consequenties, elkaar niet waarschuwen als een product een
verontreiniging heeft die (net) onder de wettelijke norm ligt, maar verderop in de keten
toch een risico kan gaan vormen. Partijen binnen de vlees­keten en tussen ketens (bijvoor­
beeld de veevoerketen en de zuivelketen) wisselen weinig informatie uit. Dit wijst erop
dat zij zich niet gezamenlijk verant­woordelijk voelen en dat er weinig bereidheid is om
informatie over risico’s met elkaar te delen.
Het grote aantal partijen rundvlees met gevaarlijke STEC-bacteriën en pluimveevlees
met salmonella uit derde landen duidt volgens de Raad op gebrek aan verant­woordelijk­
heidsbesef bij de importeurs van dit vlees en de bedrijven die het vlees van hen afnemen.
Zij zouden zich ervan moeten vergewissen dat het bestelde vlees veilig is geproduceerd,
en de risicobeheersing niet aan de importcontrole van de NVWA moeten overlaten.
Immers, doordat de controle niet meer is dan een steekproef is de kans reëel dat de
NVWA besmette partijen zal doorlaten.150
Certificering
Bedrijven gebruiken certificering als middel om een basisniveau van voedsel­veiligheid
tussen ketenpartners, bijvoor­
beeld als inkoopvoorwaarde, af te dwingen. De Raad
constateert dat partijen een certificaat zien als bewijs dat een ketenpartner de risico’s op
het gebied van voedsel­veiligheid beheerst en zelden zelf op onderzoek uitgaan.
Bij gevonden afwijkingen worden certificaten bijna nooit ingetrokken. Certificerende
bureaus zijn hiertoe beperkt bereid omdat het gecontroleerde bedrijf gemakkelijk naar
een andere certificerende instantie kan overstappen. Ook kan een leverancier zo groot
zijn, dat het niet mogelijk is deze schakel uit de keten te weren.
De gecertificeerde krijgt een ruime hersteltijd om toch aan de voorwaarden van het
certificaat te voldoen. De lengte van de hersteltijd is wel afhankelijk van het type
afwijking. Maar zelfs bij afwijkingen die directe invloed hebben op de voedsel­veiligheid
kan deze termijn 20 dagen bedragen. Een andere zwakke plek is dat audits veelal van te
voren worden aangekondigd waardoor bedrijven zich kunnen voorbereiden en beter
voordoen dan dat zij daad­werkelijk zijn. Bovendien zijn het momentopnames waardoor
de audit slechts inzicht geeft over de situatie op dat moment.
Certificerende instanties kunnen niet garanderen dat producten van een bedrijf met een
certificaat veilig zijn. De certificaten geven immers geen garantie dat een product veilig
is, maar hebben alleen betrekking op de productiewijze. Ook bestaat het risico dat de
voedselproducent invloed uitoefent op de (zwaarte van) de controles omdat deze de

149 NVWA, Catena - naar een ketengerichte handhaving in de roodvlees­keten. Concept, oktober 2013.
150 Het ministerie van VWS liet in februari 2014 aan de Raad weten dat de importcontroles op de aan­wezig­heid van
STEC zeer binnenkort worden aangescherpt.

- 66 -

certificerende instanties betaalt.151 Daarom stellen grote voedselmerken en grote
bedrijven in de vleesindustrie naast certificering aan­vullende eisen aan hun leveranciers,
waarbij zij eigen audits uitvoeren. Hun controleregime is afhankelijk van het betreffende
voedselrisico en de certificaten. Verse producten (bijvoor­beeld gehakt) worden strenger
gecontroleerd dan producten die worden verhit (bijvoor­beeld lasagne).
Alle ketenpartijen geven aan dat fraude geen onderdeel is van het controleregime van
certificaten. Certificaten vormen daarom geen garantie voor de beheersing van fraude
en de voedsel­veilig­heids­risico’s die daaruit voortkomen.
Nieuwe detectietechnieken kunnen helpen fraude in de vlees­keten te bestrijden. Met
spectroscopische technieken zoals 3D hyperspectrale camera’s kunnen bijvoor­
beeld
soorten vlees van elkaar worden onderscheiden. Zo kan worden vastgesteld of lams­
gehakt gemengd is met varkens­vlees.152 Er zijn ook nieuwe technieken in opmars om de
herkomst of versheid van voedselproducten te bepalen.
De nieuwe technieken werken veel sneller dan traditionele detectiemethoden, en zouden
daarom gemakkelijker in productielijnen kunnen worden toegepast. Mede naar aan­
leiding van voedselfraudes, zoals de vermenging van rundvlees met paarden­
vlees,
onder­zoeken supermarktorganisaties in hoeverre zij deze technieken kunnen gebruiken
om de voedselintegriteit (is het wat op het etiket staat?) te waarborgen.
4.2.2 Verantwoordelijkheid voor de sector
Als er een ernstig incident is in de vlees­keten, heeft dat negatieve gevolgen voor het
imago van de hele sector. Ook niet direct betrokken partijen hebben er last van als
anderen in de fout gaan. Dit heeft geleid tot private pogingen om de sector meer te
disciplineren, veelal via ketengerichte initiatieven. In (een deel van) de kalversector is als
reactie op schandalen met groeibevorderaars de Stichting Kwaliteitsgarantie Vlees­kalver­
sector (SKV) opgericht, die via ketenbeheer en bemon­steringsprogramma’s garanties
moet bieden dat geen illegale middelen worden gebruikt. Ook de programma’s voor
Integraal Ketenbeheer (IKB) in de varkens- en pluimvee­houde­rijen zijn bedoeld om via
ketenbeheer meer garanties te bieden voor onder andere dierenwelzijn, voedselkwaliteit
en -veiligheid. Koepelorganisaties en productschappen hebben een belangrijke rol
gespeeld bij de totstandkoming van deze initiatieven.
In ketenintegratie zit een element van uitsluiting van bedrijven die niet aan sectorbrede
of ketengerichte initiatieven meedoen. Ze worden gezien als bedreiging voor het sector­
belang. Dit is onder meer te zien in het actieplan van de Taskforce Voedsel­vertrouwen.
Een van de voorstellen is dat er een witte lijst komt van ‘bonafide’ bedrijven, waaruit
bedrijven vertrouwde ketenpartners kunnen kiezen. Zo kunnen zij ‘malafide’ bedrijven uit
de keten weren.153

151 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003).
152 Ellis DI e.a, Fingerprinting food: current technologies for the detection of food adulteration and contamination.
Chem Soc Rev, 2012 sep 7; 41(17):5706-27.
153 Actieplan Taskforce Voedsel­vertrouwen, 13 juni 2013.

- 67 -

De Taskforce doet nog meer voorstellen om de private handhaving te verscherpen. Zo
kondigt het actieplan onderzoek aan om sancties in private kwaliteits­systemen aan te
scherpen, inclusief privaatrechtelijke aansprakelijkheid binnen de ketens, en verscherping
van controles en audits binnen kwaliteits­systemen. Dit duidt erop dat partijen de huidige
private handhaving als onvoldoende ervaren.
4.2.3 Is de vleessector geschikt voor private regulering?
Een van de argumenten om het toezicht te verminderen, is dat het meer moet uitgaan
van vertrouwen.154 De aanname is dat het bedrijfs­leven dit vertrouwen waar maakt door
meer eigen verant­woordelijk­heid te nemen, en dat daarom minder toezicht nodig is.
Vooruitlopend hierop is de capaciteit van het toezicht aanzienlijk verminderd. Uit
onderzoek155 156 blijkt dat de sector voor effectieve private regulering aan een aantal
voorwaarden moet voldoen:

Voorwaarden voor effectieve private regulering
•
•
•
•
•
•
•

Er is een substantiële overlap tussen publieke en private belangen.
Het aantal private partijen is klein en voelt een sterke lotsverbondenheid.
Er is een georganiseerde bedrijfssector.
Ondernemers zijn geneigd wetgeving na te leven en maken niet slechts een
amorele economische calculatie.
Er is een effectieve controle op naleving van de regels.
Personeel op de werkvloer op relevante functies is actief betrokken.
Er is zelfevaluerend vermogen om bij te sturen.

De vleessector voldoet op de meeste punten niet of slechts beperkt aan deze
voorwaarden. Zo is er weliswaar een overlap tussen publieke en private belangen:
bedrijven hebben er ook belang bij dat zij veilig vlees leveren om het vertrouwen van
consumenten te behouden. Maar, niet alle partijen in de vleessector voelen dit belang
even sterk.
In de vleessector is er een zekere mate van lotsverbondenheid: een voedselschandaal
raakt alle partijen. De last is echter niet gelijk verdeeld. Grote (merk)bedrijven onder­
vinden de meeste gevolgen ervan, bijvoor­beeld als consumenten minder vlees van hen
kopen of als landen hun grenzen sluiten voor Nederlands vlees. De vleessector lijkt op
papier georganiseerd, in de praktijk is er maar beperkte samenhang. De sector is niet
homogeen maar asymmetrisch, met enkele zeer grote en vele kleinere spelers.157 158 Van
een machtsbalans is geen sprake, ook niet in relatie tot overheid en het toezicht.

154 Coalitieakkoord kabinet-Balkenende IV, 2007.
155 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003). Havenga gebruikt de
term zelfregulering alleen voor door de private sector uit eigen beweging geïnitieerde regulering. Private
regulering bevat altijd elementen van overheidsregulering.
156 Dr. J-K Helderman & dr. M.E. Honingh (Radboud Universiteit Nijmegen): Systeemtoezicht. Een onderzoek naar de
condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren. WODC, 2009.
157 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003).
158 WRR, De staat van toezicht, 2013.

- 68 -

Grote spelers, met name grote slachterijen, levens­middelen­bedrijven en super­markt­
ketens, domineren het sectorbeleid. Zij zijn de trekkers van keten­k waliteits­systemen, die
ze vervolgens aan hun (kleinere) leveranciers opleggen. Zo zijn de belang­rijkste inter­
nationale HACCP-certificeringssystemen (BRC en IFS) een initiatief van grote super­markt­
ketens. Die eisen dat hun leveranciers er aan voldoen, anders mogen ze niet aan de
supermarktketen leveren. De kosten komen voor rekening van de leverancier. Hoewel de
grote partijen op deze manier bevorderen dat voedsel­veiligheidssystemen hun intrede
doen, kan de dwang ertoe leiden dat kleinere partijen de normen niet verinnerlijken. Ze
zijn er immers niet zelf bij betrokken. Omdat zij wel de kosten moeten dragen, kan er een
prikkel van uitgaan om de controlekosten van de certificerende bedrijven (die voor hun
klandizie afhankelijk zijn van de gecertificeerde) te drukken.159
Uit sociaalwetenschappelijk onderzoek160 in Britse slachterijen blijkt dat voor vlees­
producerende bedrijven voedsel­veiligheid niet op de eerste plaats staat. Het belang­
rijkste vinden ze dat ze vlees van goede kwaliteit leveren om inkomsten te genereren.
Het vlees moet er ‘goed uitzien’ voor de klant en goed genoeg zijn om de keuring te
doorstaan. Voedselveiligheid zien ze als onderdeel van de kwaliteit. Bij super­markt­ketens
bestaat een spanning tussen de kwaliteitsafdeling, die de veiligheid borgt, de inkopers,
voor wie een lage prijs prioriteit heeft, en de verkopers, voor wie een hoge omzet
belangrijk is en die daarom bijvoor­beeld geen waarschuwende teksten op etiketten
willen hebben. Ook gaat de aandacht van super­markt­ketens uit naar leveringszekerheid
en houdbaarheid. Wat betreft de voedsel­veiligheid en de uiterste houdbaarheidsdatum
vertrouwen zij op de gegevens van de toeleverancier.
Dat private regulering in de vleessector niet goed van de grond is gekomen, komt mede
doordat de private handhaving zwak is. Eerder stelde de Raad vast dat aan zelf­controle­
systemen weinig of geen sancties verbonden zijn. De enige sanctie van betekenis is dat
een bedrijf de handel met een ander bedrijf staakt. Een mogelijkheid voor sterkere
private regulering is bedrijven vanuit het voorzorgbeginsel verplichten actief onderzoek
te doen naar potentiële (nog niet beheerste) risico’s, zoals de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid in 2008 adviseerde. Bij hun doen en laten moeten die bedrijven
dan aantoonbaar rekening houden met die risico’s.161 Voor kleinere bedrijven kunnen de
hoge kosten een belemmering zijn om zich (minder strikt) aan de regels te houden of aan
een kwaliteitssysteem deel te nemen. Ook stelde de Onderzoeksraad tijdens het
onderzoek vast dat kennis hierover (vooral) bij kleinere bedrijven niet altijd aanwezig is.
De (Europese) regel­geving is niet alleen zeer gedetailleerd, maar ook ingewikkeld en
omvangrijk. Weliswaar werken kleinere slachterijen met door de branche geleverde
standaard veiligheidsprotocollen (HACCP), maar dat is niet genoeg om de kennis zodanig
te verinnerlijken dat bedrijven ook zonder externe prikkel zich ervoor inspannen om de
voedsel­veiligheid te borgen.
De Raad nam waar dat personeel in slacht­huizen vooral is gefocust op de dagelijkse
activiteiten, dat wil zeggen, adequaat slachten of uitsnijden in het door het bedrijf
verlangde productietempo.

159 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003).
160 Food Safety Agency: Slaughterhouse Social Science Research Project. Juni 2013.
161 WRR, Onzekere veiligheid. 2008.

- 69 -

Bij selectie van slachtpersoneel speelt de vaardigheid om hygiënisch te werken een
ondergeschikte rol. Van scholing op dit punt is nauwelijks sprake, wat niet bijdraagt aan
het bewustzijn van het personeel om hygiënisch te werken.
De Raad vermoedt dat bedrijven minder gemotiveerd zijn om de veiligheid van vlees te
borgen doordat ze niet rechtstreeks met de gevolgen worden geconfronteerd. Bedrijven
aan het einde van de keten, die onder merk leveren of produceren (super­markten, levens­
middelenconcerns, hamburgerketens) of die veel exporteren, voelen nog de ‘tucht van
de markt’, omdat een incident direct negatieve publiciteit en reputatieschade kan
opleveren en de omzet kan schaden. Bij schakels aan het begin van de keten (vee­houde­
rijen, slachterijen, uit­snij­derijen) is de afstand tot de consument (degene die de gevolgen
van de genomen of niet beheerste risico’s ondervindt) groter. Voor deze bedrijven zou
de disciplinering moeten uitgaan van hun ketenpartners. De verleiding om regels niet na
te leven of zelfs bewust te overtreden (bijvoor­beeld door te frauderen) is echter groot,
omdat de verdiensten hoog zijn, de pakkans klein is en de straffen laag zijn.162 Partijen
die het dichtst bij de consument staan (zoals super­markten) of sterk afhankelijk zijn van
de export of van grote afnemers, besteden de meeste aandacht aan voedsel­veiligheid.163
Het afbreukrisico van een onveilig product is bij deze partijen immers het grootst. Dat
biedt echter nog geen garantie dat het geproduceerde of geleverde vlees daad­werkelijk
veilig is: de Raad heeft ook in grote slachterijen gezien dat de hygiëne tekort schoot. Dit
komt doordat de bedrijven een hoge productie (een hoge bandsnelheid) belangrijker
vinden dan de hygiëne.164

4.3

De samen­werking tussen overheid en bedrijven

Deelconclusie
Private en publieke partijen in de vlees­keten werken onvoldoende samen, bijvoor­
beeld bij de uitwisseling van kennis en informatie. Als ze wel samenwerken is het van
belang dat de individuele verant­woordelijkheden duidelijk te onderscheiden blijven.

Uitwisseling van kennis en informatie
Veilig vlees is een gedeelde verant­woordelijk­heid bedrijfs­leven en overheid, en niet
enkel een optelsom van individuele private en publieke verant­woordelijkheden.
Tijdens de grootschalige terugroepactie in de paarden­vleesaffaire werd duidelijk dat de
informatie-uitwisseling tussen NVWA en bedrijven op obstakels stuit. Om aan de
terugroepactie te voldoen, wilden de bedrijven die het vlees moesten terughalen over
de namen beschikken van partijen aan wie het vleesbedrijf had geleverd. Dan konden ze
nagaan of die bedrijven aan hen hadden geleverd. De NVWA kon de namen om
privacyredenen echter niet geven.

162 Europees Parlement, Food crisis, fraud in the food chain and control thereof, September 2013.
163 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003).
164 Seminar EC, Animals + Humans = One Health, Brussel 2013.

- 70 -

De Taskforce Voedsel­vertrouwen signaleert hetzelfde probleem. Eigenaars van kwaliteits­
systemen kunnen (als ze dat zouden willen) geen actie ondernemen tegen producenten
bij wie de overheid een misstand heeft geconstateerd, omdat de NVWA hen niet mag
informeren om welk bedrijf het gaat. Overheid en bedrijfs­leven hebben in het kader van
het actieplan afge­
sproken dat ze in de toekomst bij ernstige misstanden standaard
informatie uitwisselen. Bij grootschalige terugroepacties zouden bedrijven voortaan de
beschikking moeten krijgen over alle noodzakelijke informatie die de overheid heeft, al
dan niet vertrouwelijk.165
Omgekeerd wil de NVWA graag informatie over positieve monsters met bijvoor­beeld
groeihormonen, antibiotica of aflatoxine uit private bemon­steringsprogramma’s krijgen.
Dit kan helpen misbruik op te sporen. Bedrijven die de monsters hebben verzameld of
geanalyseerd, zijn echter niet bereid die te geven, omdat ze vrezen dat de bedrijven
waar de positieve monsters zijn genomen, daaropvolgend een boete krijgen.
Soms is er informatie beschikbaar, maar stuit uitwisseling op praktische bezwaren. Een
voorbeeld om dit te illustreren is het volgende. Een grote slachterij controleert de eigen
producten op de gevaarlijke EHEC-bacterie. De slachterij probeert met bemon­steringen
geringe ver­
ont­
reinigingen op te sporen, om tijdig te kunnen ingrijpen. Bij ver­
ont­
reinigingen die te laag zijn om ziekte bij de mens te veroorzaken, gaat het bedrijf niet
meteen over tot een terughaalactie van producten. Deze informatie deelt de slachterij, in
overleg met de NVWA, niet met de NVWA, omdat dat ernstige gevolgen kan hebben. Er
is namelijk geen specifieke wettelijke verplichting voor slachterijen om op EHEC te
monitoren. De NVWA verlangt dat daarom ook niet. Maar als het bedrijf wel meet­
resultaten aan de NVWA doorgeeft, eist de NVWA bij elke positieve bevinding dat het
product uit de handel wordt genomen, omdat het onveilig is gebleken. Dat komt volgens
de slachterij doordat de NVWA voor EHEC een nultolerantie hanteert.
De Raad voor Accreditatie (RvA) zoekt niet actief naar informatie over mogelijk onterechte
afgegeven certificaten. De Raad voor Accreditatie krijgt ook geen gegevens van de
NVWA over bedrijven die niet aan de wet- en regel­geving blijken te voldoen. De RvA zou
die gegevens willen hebben om te kunnen nagaan welke certificerende instelling hij
eventueel moet onder­zoeken. Ook certificerende instellingen hebben geen inzicht in
overtreders van de Warenwet die bekend zijn bij de NVWA.
Verantwoordelijkheidsverdeling
Waar overheid en bedrijfs­leven samenwerken om de veiligheid van vlees te borgen, is het
van belang dat de afzonderlijke verant­woordelijkheden van beide partijen helder blijven.
De Raad acht het in dat licht opmerkelijk dat een vleesbedrijf het NVWA-laboratorium
jaarlijks circa 10.000 monsters op antibiotica laat analyseren. Dit gebeurt in het kader van
de ketenkeuring voor drie slachterijen. Hoewel dit een manier is om de gedeelde verant­
woordelijk­heid voor de voedsel­veiligheid in te vullen, is het toch de vraag of een publieke
toe­
zicht­
houder dit soort opdrachten tegen betaling moet uitvoeren voor een private
onderneming. De NVWA kan zo medeverant­woordelijk worden voor het residuenbeleid
van het vleesbedrijf, terwijl zij op datzelfde bedrijf toezicht moet houden.166

165 Taskforce Voedsel­vertrouwen, 13 juni 2013.
166 De NVWA heeft de Raad in november 2013 laten weten de laboratoriumanalyses voor het bedrijf te hebben
stopgezet, omdat het geen wettelijke taak betreft.

- 71 -

De post mortem keuring is een bijzondere vorm van samen­werking tussen overheid en
bedrijfs­leven. Werknemers van de private BV KDS voeren de keuringen sinds 2006 uit als
officiële assistenten van de NVWA. KDS is opgericht omdat het bedrijfs­leven meende de
organisatie van de keuringen zelf goedkoper te kunnen uitvoeren. De aanname was dat
de kosten voor het bedrijfs­leven bij privatisering van deze keuringen 9 á 10 miljoen euro
lager zouden zijn dan wanneer de NVWA de keuringen met eigen personeel zou blijven
uitvoeren.167 Voor de toenmalige regering stond de eigen verant­woordelijk­heid van het
bedrijfs­leven voorop. Daarom moest het bedrijfs­leven de controle- en keurings­werk­
zaam­heden waar mogelijk steeds meer zelf organiseren.168 De Europese regel­geving
staat delegatie van officiële keurings­taken alleen toe als het bedrijf waaraan de keurings­
taken worden gedelegeerd onafhankelijk opereert en de mede­
werkers voldoende
opleiding hebben genoten. De nationale autoriteit moet hier door middel van audits
toezicht op houden.169
Het ministerie van EZ (toen nog Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit - LNV) heeft in
2003 samen met KDS een toezichtarrangement vastgesteld waarin naast normen voor
de slachtkeuring ook eisen ten aanzien van de onafhankelijkheid en opleidingsniveau zijn
opgenomen. KDS heeft deze in een kwaliteitshandboek vastgelegd, dat door een
geaccrediteerde instantie wordt gewaarborgd. De NVWA moet hier periodiek (1-4 keer
per jaar) een externe audit op uitvoeren.170 In de praktijk voert de NVWA eenmaal per
jaar een audit uit, met uitzondering van 2012, toen als gevolg van de fusieveranderingen
geen audit is uitgevoerd.171 Een snellere vervolgaudit had voor de hand gelegen, omdat
tijdens de audit in 2011 serieuze tekort­komingen waren vastgesteld. Zo constateerde de
NVWA dat KDS karkassen goedkeurde voor humane consumptie terwijl dat niet had
gemogen, omdat ze waren bezoedeld of resten van ruggemerg bevatten.172 In 2013
constateerde de NVWA wederom dat KDS te veel afwijkingen had gemist en ten
onrechte karkassen had goedgekeurd.173 Deze vormden daardoor een risico voor de
voedsel­veiligheid.
Een andere tekortkoming die uit de genoemde audits naar voren komt is dat KDS
klachten over de keuringsomstandig­heden (bijvoor­beeld ontbreken van sterilisators voor
messen) niet centraal vastlegt en bij de NVWA indient, maar op locatie of in besprekingen
met de NVWA aan de orde stelt. Omgekeerd gaf de NVWA KDS tot voor kort geen
inzicht in de resultaten van beoordelingen van de post mortem keuringen.174 Beide zijn
van belang om tekort­komingen bij keuringen structureel te kunnen wegnemen.
Wanneer KDS grote tekort­
komingen tijdens de keuring constateert moet de KDSmedewerker de keuring staken en de betrokken officiële dieren­
arts van de NVWA
inschakelen.175 Uit de audits komt ook naar voren dat KDS de keuring niet consequent

167
168
169
170
171
172
173
174
175

Persbericht VWA, 29 november 2005, geraadpleegd op 8 januari 2014.
Kamerstukken II, 2005-2006, 30300, Nr. 77.
Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.
Bijlage Normstelling en normen roodvlees en pluimveevlees, Slachthuizen, uit­snij­derijen en koel- en vrieshuizen,
2012.
Bron: NVWA.
NVWA, Auditrapport KDS post mortem vleeskeuring, 2011.
NVWA, Auditrapport Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector, post mortem keuring roodvlees, 2013.
NVWA, Auditrapport Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector, post mortem keuring roodvlees, bijlage H, 2013.
Verordening (EG) Nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad, 29 april 2004.

- 72 -

formeel aan de NVWA overdraagt als te keuren karkassen en slachtafval niet aan de
eisen voldoen. Dit leidt tot verkeerde keuringsbeslissingen en het onterecht aanbrengen
van gezondheidskeurmerken, wat een risico oplevert voor de voedsel­veiligheid.176
In 2006 concludeerde de Europese toe­zicht­houder FVO dat KDS niet voldeed aan de
eisen van een instantie waaraan taken van de nationale autoriteit (NVWA) mogen worden
gedelegeerd.177 Een van de kritiekpunten was dat het delegeren van taken niet zoals
verplicht aan de Europese Commissie was gemeld. Volgens het ministerie van LNV was
dat echter niet nodig, omdat niet daad­werkelijk sprake was van delegatie van taken. KDS
werkte immers onder gezag en verant­woordelijk­heid van de NVWA. KDS had volgens
het ministerie geen zeggenschap over de manier waarop de keuringen worden
uitgevoerd.178 Omdat de NVWA de normen vaststelt en het werkproces in principe zo is
ingericht dat de officiële assistenten daar niet van kunnen afwijken, was er volgens de
minister van LNV geen reden om aan de onafhankelijkheid van KDS bij de post mortem
keuringen te twijfelen.179
In een recente brief aan de Tweede Kamer stellen de staats­secretaris van EZ en de
minister van VWS echter dat er geen directe aansturing is van de keuringmede­werkers
door het management van de NVWA. Er kan een conflict ontstaan als het management
van de private controle-instantie een andere opdracht geeft aan de keuringsmedewerker
dan de toe­zicht­houder.180
De Raad constateert dat ook de wijze waarop bestuur en toezicht van KDS zijn ingericht,
twijfels kan oproepen over de onafhankelijkheid. Drie van de vijf bestuurders van de
Stichting Administratiekantoor KDS, dat het juridische eigendom en zeggenschapsrechten
over de BV KDS heeft, zijn tevens commissaris. Een ander bestuurslid is werkzaam voor
een groot vleesproducerend bedrijf, dat ook van de keuringsdiensten van KDS gebruik
maakt.181
Hoewel de (publieke) NVWA formeel eindverant­
woordelijk voor de post mortem
keuringen, kan de wijze waarop de samen­werking met KDS is ingericht en in de praktijk
wordt uitgevoerd, verwarring scheppen over de precieze verant­woordelijk­heidsverdeling
voor de keuringen.

176 NVWA, Auditrapport Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector, post mortem keuring roodvlees, 2013.
177 FVO, Final report of a mission carried out in the Netherlands from 30 January to 10 February 2006 in order to
evaluate official controls related to the safety of food of animal origin, in particular meat, milk and their products as
well as animal welfare at the time of slaughter or killing, 2006.
178 Brief van de Chief Veterinary Officer van het ministerie van LNV aan de FVO, 2006.
179 Antwoorden van de minister van LNV op schriftelijke vragen van de Partij voor de Dieren en de SP, 2008.
180 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
181 Bron: KDS.

- 73 -

4.4

De verant­woordelijk­heid van het publieke toezicht

Deelconclusie
De Europese wet- en regel­
geving en de bemoeienis van de aansturende
departementen beperken de mogelijkheden voor de NVWA om onpartijdig en
effectief toezicht uit te voeren. De ruimte die de NVWA wel heeft, gebruikt ze
onvoldoende. Het toezicht is onvoldoende risicogericht en de handhaving is zwak.

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is verant­
woordelijk voor het
publieke toezicht in de vlees­keten. Volgens de Raad is effectief publiek toezicht belangrijk
om de voedsel­veiligheid te waarborgen en om het vertrouwen van consumenten en
handelspartners te behouden. De NVWA werkt binnen de kaders van de Europese en
nationale wet- en regel­geving, onder de politieke verant­woordelijk­heid van de staats­
secretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
Dit bepaalt in belangrijke mate de speelruimte die de NVWA heeft.
4.4.1 Het toezicht is niet onafhankelijk genoeg
Een voorwaarde voor effectief publiek toezicht is dat het zoveel mogelijk zonder
beïnvloeding van de onder toezichtstaande partij, de politiek verant­
woordelijken of
andere belanghebbenden kan plaats­
vinden. Dat is belangrijk voor het publieke
vertrouwen in het toezicht.182 In het afgelopen decennium is de politieke visie op het
toezicht verschoven. Het accent kwam te liggen op toezicht als verlengstuk van bestuur
en beleid (ondersteuning van de ministeriële verant­woordelijk­heid). Bovendien was er
een sterke druk om de kosten van het rijkstoezicht te verlagen.183 Voor de NVWA heeft
deze ontwikkeling grote gevolgen gehad.
De NVWA is een agentschap van het ministerie van Economische Zaken. De politieke
verant­woordelijk­heid ligt bij twee bewindslieden: de staats­secretaris van Economische
Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In de huidige praktijk
besluiten de opdrachtgevende bewindslieden (in samenspraak met het parlement) over
de prioriteiten voor het toezicht en bepalen ze het budget voor de NVWA. Binnen dat
kader zou de NVWA het toezicht moeten vormgeven. De ministeries gaan over het ‘wat’,
de NVWA over het ‘hoe’.
Vooral het ministerie van Economische Zaken geeft op dit moment weinig ruimte aan de
NVWA om dit te realiseren. De Secretaris-Generaal van Economische Zaken zou vanuit
het eigenaarschap van de NVWA deze waarden moeten borgen. Economische Zaken
ziet de NVWA op het gebied van keuringen als een uitvoeringsorganisatie, waarbij de
Directeur Generaal Agro opdrachtgever is. In de aansturing van het ministerie van
Economische Zaken met de NVWA spelen incidenten soms een grote rol. Dit kan
spanningen opleveren met het streven van de NVWA om risicogericht te werken.

182 WRR, Toezien op publieke belangen, 2013.
183 WRR, Toezien op publieke belangen, 2013.

- 74 -

Het ministerie van Economische Zaken bemoeit zich nadrukkelijk met de uitvoering (het
‘hoe’) van de taken van de NVWA. Bij incidenten neemt Economische Zaken al vroeg de
regie over. Mogelijke gevolgen voor de export spelen daarbij een rol.
De sterke bemoeienis van het ministerie van Economische Zaken kan er toe leiden dat
burgers en bedrijven de NVWA als verlengstuk van het departement zien, terwijl het
voor het vertrouwen belangrijk is dat de toe­zicht­houder voldoende afstand houdt om
standpunten in te nemen. De NVWA kan zich anders niet tot autoriteit ontwikkelen.
Via de financiering hebben de ministeries een sterke greep op de NVWA. De toe­zicht­
houder wordt al jaren geconfronteerd met forse bezuinigingen en heeft een groot deel
van de capaciteit ingeleverd (zie kader). Zo is bij de divisie Consument en Veiligheid het
aantal controleurs in enkele jaren tijd verminderd van 300 naar ongeveer 115. Deze
moeten tussen 20.000 en 30.000 locaties controleren, ook op niet-voedselgerelateerde
zaken als het rookverbod. Een van de gevolgen is dat inspecteurs bedrijven die ver weg
liggen van de standplaats, niet of nauwelijks controleren. Pas als blijkt dat de capaciteit
ontoereikend is, wordt het budget verhoogd, waarbij het departement na overleg met
de NVWA de (nieuwe) prioriteiten bepaalt. Zo kreeg de NVWA enkele jaren geleden
meer capaciteit nadat ophef was ontstaan over het dierenwelzijn tijdens diertransporten.
Het toezicht op de vlees­keten is onderdeel van een organisatie die ook op een groot
aantal andere sectoren toezicht moet houden. In totaal bestrijkt het takenpakket van de
NVWA 23 domeinen, variërend van speelgoed tot plantenzaden, en van handel in mest
tot vitaminepreparaten. Al die taken moet de NVWA tegen elkaar afwegen als ze haar
prioriteiten bepaalt. Als de NVWA onder politieke druk accenten moet verleggen naar
bijvoor­beeld controles op mest of dierenwelzijn, heeft dat invloed op andere activiteiten,
zoals het toezicht op voedsel­veiligheid in de vlees­keten.
Grote partijen in de vlees­keten proberen soms via het ministerie van Economische Zaken
de NVWA bij te sturen. Zo heeft de pluimveesector bij het ministerie van Economische
Zaken geklaagd over te trage exportkeuringen door de NVWA en over een systeem om
bij de slacht te controleren of kippen dood zijn. De brief kwam voort uit een afspraak
met de staats­secretaris om punten aan te leveren waarbij de sector hinder ondervindt
van de NVWA.184
Daarnaast is de onafhankelijkheid van de NVWA niet gewaarborgd ten opzichte van de
sector waarop toezicht moet worden gehouden. Toezichthouders zijn soms jarenlang aan
één bedrijf verbonden en kunnen daardoor een te innige band met dat bedrijf krijgen.
Hoewel kennis van een bedrijf een voordeel kan zijn, is het toch belangrijk dat de toe­
zicht­houder voldoende op afstand blijft om effectief te kunnen optreden. Anders wordt
hij of zij medeverant­
woordelijk voor de problemen van een bedrijf. Bij de vee- en
vleeskeuring is die medeverant­woordelijk­heid er. De toe­zicht­houder maakt hier deel uit
van de vlees­keten die zij zelf moet controleren doordat de NVWA zowel de keuring als
het toezicht uitvoert.185

184 Brief van het productschap Pluimvee en Eieren aan Directeur-Generaal Agro van het ministerie van EZ, juni 2013.
185 Bron: NVWA.

- 75 -

3500

€ 300

3000

€ 250

2500

€ 200

2000

€ 150

1500

FTE

M€

€ 350

0

€0

05

20

06

20

20

07

08

20

20

09

10

20

11

20

12

13

20

20
1e

Baten NVWA (Miljoen Euro)
Personele kosten (Miljoen Euro)

Bezetting (FTE)

Lasten NVWA (Miljoen Euro)

Formatie (FTE)

ire

to
ple

13

20

sup

Figuur 8: Overzicht van de ontwikkeling van de opbrengsten van de NVWA (o.a. ministerie van EZ, VWS,
retributies) en de formatie in de periode 2005-2013. (Bron: NVWA, 2013)

4.4.2 Reorganisaties hebben het toezicht uitgehold
De NVWA en zijn naamvoorgangers hebben de afgelopen decennia vele fusies,
reorganisaties en bezuinigingen doorgemaakt. Niet verbetering van het toezicht, maar
vermindering van de lasten was hiervan het primaire doel. Hiervoor is al beschreven
welke gevolgen de veranderingen hebben gehad voor de onafhankelijkheid en onpartij­
dig­heid van de NVWA. De ingrepen hebben ook gevolgen gehad voor de slag­kracht
van het toezicht. De voorbereiding en uitvoering van de veranderingen hebben veel
energie en capaciteit van de organisatie opgeslokt die niet voor de primaire taken, zoals
het toezicht op de voedsel­
veiligheid, kon worden ingezet. Bovendien hebben de
veranderingen tot onzekerheid bij het personeel geleid en hebben ze veel van hun
aanpassingsvermogen gevergd.
Niet alleen de kleinere capaciteit van de NVWA vermindert de slag­kracht. Ook de manier
waarop de capaciteit wordt ingezet, is van belang. Uit interviews van de Raad met mede­
werkers van de NVWA bleek dat na de fusies mensen niet op de juiste plaatsen terecht
zijn gekomen. Vooral in het middenmanagement zou veel kennis van de werkvloer
verloren zijn gegaan, waardoor de aansturing tekortschiet en signalen van misstanden uit
de praktijk niet op de juiste waarde worden ingeschat en opgevolgd. Bovendien zijn
sommige teams uit de voormalige VWA, AID en PD tijdens de fusie gesplitst over
meerdere divisies en is kennis van administratieve controles versnipperd geraakt. Als

- 76 -

gevolg van de fusies functioneren de verbindingen tussen de ver­schillende organisatie­
onder­delen van de NVWA niet goed.186
Doordat het aantal mede­
werkers met een slagersopleiding is afgenomen, is ook
productkennis verloren. Juist voor de bestrijding van fraude is het belangrijk dat
controleurs het verschil tussen ver­schillende vleessoorten kennen. De vervanging van
keurmeesters door lager opgeleide KDS’ers heeft ook tot verlies aan kennis geleid.
Verder kampt de NVWA al jaren met een gebrekkige ICT-voorziening. Mede als gevolg
daarvan kunnen toe­zicht­houders onvoldoende dossiers opbouwen en met elkaar delen,
waardoor belangrijke kennis om het toezicht effectief te maken ontbreekt.187
De reorganisaties zijn ook ten koste gegaan van het persoonlijk contact tussen mede­
werkers in het veld. Bij de invulling van bezuinigingen heeft de leiding ervoor gekozen
het aantal locaties te verminderen. Gevolg is dat inspecteurs elkaar minder fysiek
ontmoeten en minder kennis aan elkaar overdragen. Door de landelijke indeling van
teams zijn de reistijden aanzienlijk langer geworden, wat ten koste is gegaan van
capaciteit voor de inspecties zelf.188
Het kabinet heeft in december 2013 aangekondigd dat de NVWA extra geld krijgt, omdat
de inspectie­dienst mede als gevolg van meerjarige bezuinigingen op onderdelen te weinig
capaciteit heeft om de verant­woordelijk­heid voor toezicht en handhaving waar te maken.
De ministeries van Economische Zaken en VWS stellen structureel 33 miljoen euro
beschikbaar. Daarnaast wordt in de periode 2014-2017 incidenteel 34 miljoen euro
geïnvesteerd.189 De NVWA zelf zal 8 miljoen euro besparen door doelmatiger te werken,
en het bedrijfs­leven zal via hogere retributies 10 miljoen euro bijdragen. Uiteindelijk zal de
capaciteit van de NVWA met structureel 105 fte worden uitgebreid. Ondanks deze
maatregelen neemt het budget van de NVWA per saldo echter nog steeds af. De inspectie­
dienst had namelijk nog een bezuinigingstaakstelling tot 2018. Met inbegrip van de extra
impuls zal het budget in 2018 253,9 miljoen euro zijn, tegen 266,6 miljoen in 2013.190
4.4.3 De NVWA werkt weinig risicogericht
De NVWA stelt zich ten doel meer risicogericht te werken. In de praktijk is van een
risicogerichte aanpak in keuring en toezicht in de vleessector echter beperkt sprake.191
De keuring is in slacht­huizen in grote lijnen nog steeds hetzelfde als decennia geleden.
In de tussentijd is er echter veel veranderd: de vlees­keten is inter­nationaler geworden,
waardoor nieuwe risico’s zijn geïntroduceerd. In hoofdstuk 3 is al opgemerkt dat uit
recente risico-inventarisaties door de Europese voedsel­veiligheidsautoriteit EFSA blijkt
dat de huidige wijze van keuring de belang­rijkste biologische en chemische risico’s niet
opspoort. Om dit wel mogelijk te maken, moet de wetgeving worden gewijzigd.

186
187
188
189

Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
NVWA, Rapportage project Verbetering toezicht kleine en middel­grote slachterijen, september 2013.
Deze bedragen zijn niet alleen bedoeld om het toezicht te versterken, maar ook om de interne organisatie te
verbeteren (bv het ICT-systeem).
190 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
191 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.

- 77 -

Bij de inspecties bevindt de risicogerichte benadering zich nog in een beginstadium. Zo
is het toezicht nauwelijks ingericht op de mogelijkheid van risico’s voor voedsel­veiligheid
door fraude. Daardoor onderschat de NVWA voedsel­
veilig­
heids­
risico’s in sommige
schakels in de keten, zoals handelaren, koel- en vrieshuizen en uit­snij­derijen.192 Daar komt
bij dat de NVWA juist van deze schakels over te weinig informatie beschikt.193
De divisie Consument & Veiligheid van de NVWA, die toezicht houdt op het einde van
de vlees­keten (horeca, vlees­ver­werkende bedrijven en slagers) hanteert een stop­licht­
systeem voor bedrijven. Een goed nalevingsniveau leidt tot een groen stoplicht, een
slechter nalevingniveau tot een oranje of rood stoplicht. Deze laatste twee categorieën
zouden aan een strenger controleregime onderhevig zijn. De divisie Consument &
Veiligheid heeft echter te weinig capaciteit om die gerichte controles effectief te maken.
Ook het toezicht op de slacht in de vlees­keten heeft verhoging van het nalevingniveau
als doel. Maar kennis over de huidige nalevingniveaus ontbreekt. De NVWA onderscheidt
in haar handhavingplannen bedrijven wel in risicocategorieën: hoog, middel en laag
risico. Deze indeling is echter niet altijd logisch. Bovendien leidt de specifieke score
volgens deze indeling niet altijd daad­werkelijk tot verhoogde toezichtdruk. 194

Schapen- en geitenslachterijen
De NVWA constateert al minstens drie jaar dat 20 schapen- en geitenslachterijen
bewust de regels overtreden. De NVWA deelt deze slachterijen onveranderd in bij
de categorie met middelhoog risico, en niet bij die met een hoog risico. Bij de
overtredingen gaat het onder meer om het niet beheersen van de traceer­baarheid.
Deze slachterijen lieten zich niet afschrikken door interventie. Ondanks dat deze
slachterijen bij herhaling het risicovolle gedrag niet veranderen, past de NVWA de
handhavingstrategie niet aan.194

4.4.4 Nalevingsdoelstellingen worden niet bereikt
De dagelijkse organisatie bij de NVWA botst met het doel van scherp en effectief
toezicht. Inspecteurs voelen druk om snel te werken om de planning niet te verstoren.
Daardoor is er geen tijd beschikbaar voor een grondiger inspectie, zelfs als daar aan­
leiding toe is.
De NVWA hanteert als motto: ‘Zacht waar het kan, en hard waar het moet’. In de praktijk
ligt de nadruk echter op een ‘zachte’ handhaving: de NVWA lost tekort­komingen samen
met het bedrijf op, en als het bedrijf afspraken niet nakomt blijven sancties lang uit. De
‘hard waar het moet’-aanpak voor bedrijven die stelselmatig de regels overtreden
gebruikt de NVWA nog maar beperkt.195

192 De NVWA heeft deze tekort­komingen inmiddels zelf ook gesignaleerd en plannen gemaakt om het toezicht erop
aan te passen. Omdat deze plannen nog zeer recent zijn en nog moeten worden uitgevoerd, kan de Raad er nog
geen oordeel over geven.
193 Kamerstukken II, 2013/2014, 33835, Nr. 1.
194 Bron: NVWA.
195 NVWA, Catena - naar een ketengerichte handhaving in de roodvlees­keten. Concept, oktober 2013.

- 78 -

Het motto is geïntroduceerd in een organisatie met ver­schillende handhavingculturen.
Controleurs van Keuringsdienst van Waren (KvW) waren tot 2006 gewend met checklijsten
te werken en elke afwijking consequent te sanctioneren. Vanaf 2006 moesten de
controleurs van de (toen nog) VWA, dus ook die van de KvW, de handhavingstijl
aanpassen aan de mate waarin de gecontroleerde bereid is de regels na te leven.
Controleurs die voor de voormalige Rijksdienst voor de Keuring van Vee en Vlees hadden
gewerkt, waren van oudsher minder bestraffend en pakten situaties die de voedsel­
veiligheid konden bedreigen minder snel aan.196
Pas de laatste jaren is er in de slachtketen meer aandacht voor interventies, zoals
schriftelijke waarschuwingen en (sinds 2013) boeterapporten. Nieuwe NVWA-mede­
werkers krijgen scholing in handhavingtechnieken, maar zij vormen nog een minderheid
binnen de organisatie. Nog steeds passen toe­zicht­houders in vergelijkbare situaties ver­
schillende handhavingstijlen toe, wat binnen toezichtteams tot spanningen leidt.
De NVWA heeft meerdere procedures voor handhaving en sanctionering in slachterijen
en uit­snij­derijen. De toe­zicht­houder kan opdracht geven de slachtsnelheid te verlagen,
het bedrijf onder verscherpt toezicht stellen of de slachtactiviteiten stilleggen.
Aanhoudende tekort­
komingen in Nederland leiden echter te weinig tot sancties.
Daarmee is de druk op de slachterij om tekort­komingen aan te pakken beperkt.197

Bedrijfssluitingen
De ultieme sanctie voor een bedrijf is dat de NVWA de EU-erkenning intrekt. Sinds
2009 heeft de NVWA dat drie keer gedaan. In een van deze drie gevallen was het
bedrijf zelf al gestopt, in een ander had het al aangegeven te zullen stoppen.
Aan intrekking van een vergunning gaan stappen vooraf die, als ze effect hebben,
de sluiting kunnen afwenden. De NVWA zal eerst een voornemen tot schorsen van
de erkenning bekendmaken of, als de situatie ernstig is, direct schorsen. Dat laatste
gebeurt bijvoor­beeld als de hygiëne ernstig tekortschiet of als een bedrijf illegaal
slacht.
Sinds 2009 zijn twaalf vergunningen geschorst, waarvan zes alleen al in 2011. Een
stap verder maakt de NVWA het voornemen tot intrekking van de vergunning
bekend, en als dat niet helpt, volgt de uiteindelijke intrekking. Daarnaast kan de
NVWA nog andere specifieke maatregelen nemen.

Voor effectief toezicht is het nodig dat bedrijven die niet uit zichzelf de regels naleven
voldoende toezichtdruk voelen om dat toch te doen. De beoogde frequentie van

196 P. Mascini en E. van Wijk, Responsive regulation bij de Voedsel en Waren Autoriteit, 2009.
197 FVO, 2011, Final report of an audit carried out in the Netherlands from 12 - 23 September 2011 in order to evaluate
the follow-up action taken by the competent authorities with regard to official controls related to the safety of food
of animal origin, in particular meat, minced meat, meat preparations, meat products and casings, 2011.

- 79 -

inspecties lijkt daarvoor te laag, zeker bij bedrijven die (inmiddels) door de NVWA als
risico worden beschouwd, zoals uit­snij­derijen, koel- en vrieshuizen en kleine en middel­
grote slachterijen.198 Daar komt bij dat de NVWA beoogde frequentiedoelen lang niet
haalt (zie figuur 9 t/m 12). Ook vervolginspecties, die specifiek bedoeld zijn om het
nalevingniveau op bedrijven te verhogen, worden te weinig uitgevoerd. Dit alles onder­
mijnt de effectiviteit van het toezicht. Bovendien ontmoedigt het bedrijven die de regels
wel naleven, omdat zij zien dat niet-nalevers ermee wegkomen.
De recente invoering van bestuurlijke boetes in de vlees­keten en de toetreding van het
dienstonderdeel Opsporing van de Algemene Inspectiedienst (nu Inlichtingen- en
Opsporingsdienst, IOD) tot de NVWA biedt kansen voor krachtigere handhaving.
Bestuurlijke boetes kunnen de druk op de strafrechtelijke aanpak van overtreders enigs­
zins verlichten. Het instrument is nog te kort ingevoerd om te beoordelen of dit effect
daad­werkelijk optreedt.
Niet alleen op nationaal niveau, maar ook op Europees niveau is de handhaving zwak. De
FVO heeft zelf geen bevoegdheden om te handhaven. Als de FVO vaststelt dat een
bedrijf de regels niet naleeft, is het de verant­woordelijk­heid van de nationale toe­zicht­
houder om actie te ondernemen. En als die nationale toe­zicht­houder (binnen of buiten
de EU) vervolgens tekortschiet, kan alleen de Europese Commissie (op basis van FVOrapportages) sancties opleggen aan de lidstaat of het niet-EU-land. Dat vergt een
langdurig proces, waarbij bovendien handelsbelangen een rol spelen.
Ondanks deze beperking hebben de audits van de FVO een disciplinerend effect op
EU-lidstaten en derde landen. De FVO neemt tijdens audits zaken waar die de nationale
toe­
zicht­
houder heeft gemist. Dat moet de toe­
zicht­
houder prikkelen om scherper te
worden. Waargenomen tekort­komingen worden meestal aangepakt. Uiteindelijk nemen
daardoor de risico’s voor de voedsel­veiligheid af.

198 NVWA, Rapportage project Verbetering toezicht kleine en middel­grote slachterijen, september 2013.

- 80 -

200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0

Slachthuizen
(permanent toezicht)

Slachthuizen
(wekelijks toezicht)

Slachthuizen
(maandelijks toezicht)

Geplande systeeminspecties in 2011

Geplande systeeminspecties in 2012

Gerealiseerde systeeminspecties in 2011

Gerealiseerde systeeminspecties in 2012

Figuur 9: Geplande en gerealiseerde systeeminspecties (systeem). Cijfers hebben betrekking op 27 slacht­
huizen met permanent toezicht, slacht­huizen met wekelijks toezicht (13 in 2011 en 8 in 2012) en
slacht­huizen met maandelijks toezicht (167 in 2011 en 176 in 2012. (Bron: NVWA)

200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0

Slachthuizen
(permanent toezicht)

Slachthuizen
(wekelijks toezicht)

Slachthuizen
(maandelijks toezicht)

Geplande audits in 2011

Geplande audits in 2012

Gerealiseerde audits in 2011

Gerealiseerde audits in 2012

Figuur 10: Geplande en gerealiseerde audits. Cijfers hebben betrekking op 27 slacht­huizen met permanent
toezicht, slacht­huizen met wekelijks toezicht (13 in 2011 en 8 in 2012) en slacht­huizen met maandelijks
toezicht (167 in 2011 en 176 in 2012). (Bron: NVWA)

- 81 -

3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0

Uitsnijderijen

Koel- en vrieshuizen,
opslag

Vleesverwerkende
bedrijven

Geplande systeeminspecties in 2011

Geplande systeeminspecties in 2012

Gerealiseerde systeeminspecties in 2011

Gerealiseerde systeeminspecties in 2012

Figuur 11: Geplande en gerealiseerde systeeminspecties. Cijfers hebben betrekking op uit­snij­derijen (241 in
2011 en 224 in 2012), 351 koel- en vrieshuizen en opslagbedrijven vlees en 700 vlees­ver­werkende
bedrijven. (Bron: NVWA).

450
400
350
300
250
200
150
100
50
0

Uitsnijderijen

Koel- en vrieshuizen,
opslag

Vleesverwerkende
bedrijven

Geplande audits in 2011

Geplande audits in 2012

Gerealiseerde audits in 2011

Gerealiseerde audits in 2012

Figuur 12: Geplande en gerealiseerde audits. Cijfers hebben betrekking op uit­snij­derijen (241 in 2011 en 224
in 2012), 351 koel- en vrieshuizen en opslagbedrijven vlees en 700 vlees­ver­werkende bedrijven.
(Bron: NVWA)

- 82 -

4.4.5 De toezichtvisie is niet helder
Met de nieuwe Europese regel­geving (de Algemene Levensmiddelenverordening en het
Hygiëne­pakket) is in 2004 meer ruimte geschapen voor private regulering en systeem­
toezicht. In Nederland is in diezelfde periode bepaald dat het toezicht gebaseerd moet
zijn op vertrouwen. Die visie gaat ervan uit dat bedrijven bonafide zijn, tenzij het tegendeel blijkt. Pas dan moet hard worden opgetreden.199
De Raad constateert dat het principe van ‘vertrouwen, tenzij’ door NVWA-inspecteurs
op de werkvloer niet wordt gedragen. Vele bronnen die de Raad heeft gesproken menen
dat kostenverlaging voor overheid en bedrijfs­leven de belang­rijkste drijfveer is voor het
vertrouwensbeginsel. De borging van de voedsel­veiligheid is daardoor op de achtergrond
geraakt.
Ook over de norm van het toezicht bestaat geen eensgezindheid. Het ministerie van
Economische Zaken meent dat als de FVO vindt dat een land het goed doet, dat land in
ieder geval aan de EU-regel­
geving voldoet. De FVO beschouwt de EU-regel­
geving
echter als het ideaal waarnaar moet worden gestreefd, maar dat nog niet wordt bereikt.200
De NVWA noemt de Europese regel­geving het minimum: de bodem waar het toezicht
niet doorheen mag zakken.
In de uitvoeringspraktijk zorgt de innerlijke drijfveer van NVWA-dieren­
artsen voor
verschillen in de manier waarop zij inspecties uitvoeren. Een dieren­
arts die vooral
gemotiveerd is door dierenwelzijn beoordeelt een situatie op het bedrijf anders dan
dieren­artsen die vooral worden gedreven door diergezondheid of voedsel­veiligheid. De
Raad heeft vastgesteld dat voedsel­
veiligheid niet voor alle dieren­
artsen voldoende
prioriteit heeft.

4.5

Een belangrijke terugkoppeling van het systeem ontbreekt

Het systeem om de veiligheid van vlees te garanderen is bedoeld om te voorkomen dat
mensen ziek worden van vlees eten. Om te weten of dit doel wordt bereikt, heeft de
overheid als systeemverant­
woordelijke betrouwbare informatie nodig over het aantal
mensen dat toch ziek wordt. Deze betrouwbare informatie ontbreekt voor mensen die kort
na het eten van vlees ziek worden. Zo geven officiële meldingen een onderschatting van
het aantal mensen dat ziek is geworden. Immers, velen melden zich niet bij een huisarts,
maar zieken uit. Als ze zich wel bij een huisarts melden, laat die in slechts 10 procent van
de gevallen een laboratoriumonderzoek doen om vast te stellen welk micro-organisme de
infectie heeft veroorzaakt. Een hoog percentage van zieken blijft daardoor onopgemerkt.201
Alleen de ernstige gevallen worden onderzocht en geregistreerd.

199 NVWA, Jaarverslag 2008, 2009.
200 Bron: FVO. Ook als de FVO na een audit concludeert dat de naleving in een lidstaat op hoofdlijnen acceptabel is,
kunnen tijdens die audit op onderdelen forse tekort­komingen zijn vastgesteld. In Nederland gebeurde dit in 2009,
2011 en 2012.
201 Bron: RIVM.

- 83 -

Volgens schattingen worden in Nederland jaarlijks ongeveer 680.000 mensen ziek kort
na het eten van besmet voedsel. De ziektelast is 6.000 Disability-adjusted Life Years
(DALY, verloren gezonde levensjaren) 202 en het geschatte aantal doden 78. Kippen-,
varkens- en rundvlees zijn verant­woordelijk voor naar schatting ruim 200.000 ziekte­
gevallen en 32 doden.203 Dit zijn overigens zeer ruwe schattingen, maar nauwkeuriger
cijfers ontbreken. Een aanzienlijk deel van de ziektegevallen ten gevolge van bacteriële
besmetting kan worden vermeden door ervoor te zorgen dat het aantal bacteriën aan
het eind van het slachtproces zo laag mogelijk is.204 205
Een andere (grove) indicatie van ziektegevallen door voedsel komt uit het het Nationaal
Kompas Volksgezondheid. Dit schat het aantal infecties van het maagdarmkanaal (wat
vooral voedselinfecties zijn) op ruim 400.000 per jaar. Dat leidt tot naar schatting
1.160 verloren levensjaren en 12.100 ziektejaarequivalenten. Het cijfer is niet verder
uitgesplitst naar soorten voedsel.206 Over de mensen die op lange termijn schade aan de
gezondheid oplopen is nog minder informatie beschikbaar. Er zijn wel aanwijzingen dat
voedselinfecties ook op lange termijn nog effect op de gezondheid kunnen hebben.207
Het meldingsysteem voor voedselinfecties en –vergiftigingen is in de eerste plaats
opgezet om bij incidenten snel te kunnen ingrijpen en niet om het systeem van borging
van de voedsel­
veiligheid als zodanig te toetsen en structureel te verbeteren.208 In
Denemarken hebben onderzoekers bijvoor­beeld meer mogelijkheden om de ziektelast
in kaart te brengen, omdat zij toegang hebben tot medische systemen. In Nederland is
dit systeem om privacyredenen niet mogelijk.
Voor een effectieve terugkoppeling is nodig dat een hoger percentage van de voedsel­
infecties wordt gemeld en onderzocht. Zonder betere informatie is niet met enige
zekerheid vast te stellen of de borging van de voedsel­veiligheid goed functioneert of
niet.

202 De DALY kwantificeert gezondheidsverlies en is opgebouwd uit twee componenten: de jaren verloren door
vroegtijdige sterfte en de jaren geleefd met ziekte.
203 A.H. Havelaar et al., Disease burden of foodborne pathogens in the Netherlands, International Journal of Food
Microbiology 156, 2012.
204 RIVM, Daling meldingen voedselinfecties, augustus 2012.
205 RIVM, Inzicht kosten en ziektelast voedselinfecties, juni 2013.
206 Nationaal Kompas Volksgezondheid 2013.
207 Tanya Roberts, Barbara Kowalcyk, Patricia Buck - Center for Foodborne Illness Research & Prevention, The
Long-Term Health Outcomes of Selected Foodborne Pathogens, 12 november 2009.
208 Onderzoeksraad voor Veiligheid, Salmonella in gerookte zalm, November 2013.

- 84 -

5

CONCLUSIES

Het systeem dat de veiligheid van vlees moet borgen, werkt niet zoals beoogd. Het
richt zich niet op fraude en op de belang­
rijkste biologische en chemische
bedreigingen. De hygiëne tijdens de slacht wordt niet goed beheerst. Dat geldt ook
voor de veilig­heids­risico’s bij geïmporteerd vlees.
Private bedrijven en het publieke toezicht, die de veiligheid gezamenlijk moeten
borgen, maken hun verant­woordelijk­heid onvoldoende waar. Zo slagen de partijen
er niet in om (nieuwe) risico’s zo goed en systematisch als mogelijk te beheersen.

Een aantal eigenschappen van het systeem belemmert verbetering van de beheersing
van veilig­heids­risico’s. Deze eigenschappen betreffen de Europese wet- en regel­geving,
de kenmerken van de sector zelf en de wijze waarop Nederland het publieke toezicht
heeft georganiseerd.
Wetgeving
De Europese wet- en regel­
geving draagt minder bij aan de voedsel­
veiligheid dan
redelijker­wijs mogelijk is. De Raad ziet hiervoor drie oorzaken:
De Europese wet- en regel­geving stelt private bedrijven primair verant­woordelijk voor
het produceren van veilig vlees. Tegelijkertijd legt ze in de uitvoering een grote verant­
woordelijk­heid bij de overheid. Dat biedt private bedrijven de mogelijkheid om de eigen
verant­woordelijkheden op de overheid af te wentelen.
De Europese wet- en regel­geving heeft als doel zowel voedsel­veiligheid als (eerlijke)
handel te bevorderen. Dat leidt tot een afweging tussen deze belangen, zodanig dat het
ten koste kan gaan van voedsel­veiligheid.
De Europese wet- en regel­geving ten aanzien van de vleeskeuring biedt weinig ruimte
voor innovaties die de voedsel­veiligheid kunnen verbeteren.
Fraude
Het systeem dat de voedsel­veiligheid moet borgen is vooral gericht op hygiëne en
diergezondheid, en veel minder op fraude. Fraude kan echter de voedsel­
veiligheid
bedreigen en verdient daarom meer aandacht van bedrijven en toe­zicht­houders.
De veiligheid van paarden­vlees is niet geborgd. Doordat het identificatie- en registratie­
systeem (paardenpas­
poort) fraudegevoelig is, is het niet mogelijk de herkomst van
paarden met zekerheid te bepalen. Het vlees moet als onveilig worden beschouwd,
omdat niet duidelijk is of of het schadelijke stoffen bevat.

- 85 -

Kenmerken van de private sector
De vleessector is op dit moment niet geschikt voor verregaande private regulering en
systeemtoezicht. De sector is versnipperd en niet homogeen. Veel bedrijven zijn zonder
externe prikkel niet bereid de voedsel­veiligheid zo goed als mogelijk te waarborgen. Dit
belemmert het zelfreinigend vermogen van de sector en de keten­verant­woordelijk­heid.
Ook private keten­k waliteits­systemen, die een deel van deze problemen zouden kunnen
oplossen, bieden onvoldoende waarborg voor voedsel­veiligheid. Zij zijn niet ingesteld
op fraude. Bedrijven in de vlees­keten vertrouwen bovendien te veel op certificaten,
zonder te verifiëren dat deze daad­werkelijk garantie bieden voor veilig vlees of dat ze
daarvoor bedoeld zijn. Ook is de private handhaving binnen de keten­k waliteits­systemen
zwak.
Publieke partijen in de vlees­keten
Voortdurende reorganisaties en bezuinigingen hebben de effectiviteit van het toezicht
aangetast. Daarbij is de overheid er ten onrechte van uitgegaan dat het bedrijfs­leven
meer verant­woordelijk­heid voor voedsel­veiligheid zou nemen.
De NVWA is binnen de vlees­keten verant­woordelijk voor zowel keuring als toezicht. Dat
heeft nadelige effecten:
•
•

•

De NVWA houdt feitelijk toezicht op de eigen (keurings)activiteiten.
Door de verplichting om keuring- en toe­zicht­kosten op het bedrijfs­leven te verhalen,
zien bedrijven de toe­zicht­houder als dienstverlener en zichzelf als klant die eisen aan
de werkzaamheden mag stellen. Dit tast het gezag en de onafhankelijkheid van het
toezicht aan.
Keuring en toezicht vergen ver­schillende competenties, die niet altijd in één persoon
of afdeling zijn verenigd.

De ministeries van Economische Zaken en Volksgezondheid, Welzijn en Sport geven te
weinig middelen aan de NVWA om effectief op te treden in de vlees­keten. Het ministerie
van Economische Zaken geeft daarnaast te weinig ruimte aan de NVWA om zich tot
autoriteit te ontwikkelen. Dit tast het publieke vertrouwen in de toe­zicht­houder aan.
De NVWA heeft te weinig kennis over belangrijke risico’s in de vlees­keten en beschikt
niet over informatie en middelen om risico’s die wel bekend zijn gericht te beheersen. De
handhaving van voorschriften over voedsel­veiligheid is zwak en niet consistent.
De overheid heeft als systeemverant­woordelijke onvoldoende betrouwbare informatie
over het aantal mensen dat ziek wordt na het eten van vlees. Daardoor ontbreekt een
belangrijk terugkoppelmechanisme om de voedsel­veiligheid structureel te verbeteren.

- 86 -

6

AANBEVELINGEN

De Raad acht het noodzakelijk dat publieke en private partijen maatregelen nemen om
de voedselveiligheid structureel te verbeteren. Dit laat onverlet dat de Raad met name
van private partijen veranderingen vraagt. Verbeteringen moeten in de sector als geheel
tot stand komen. De Raad acht echter het zelforganiserende en zelfregulerende
vermogen van private partijen op dit moment te gering om aan specifieke private
partijen aanbevelingen te doen. Om die reden richt de Raad deze aanbevelingen aan de
staatssecretaris van Economische Zaken en de minister van Volksgezondheid, Welzijn en
Sport.
Om een grotere eigen verant­woordelijk­heid voor de vleessector mogelijk te maken, is
het nodig dat de sector meer samenwerkt om de voedsel­veiligheid te waarborgen. Waar
de aandacht van bedrijven nu vooral uitgaat naar de kwaliteit (‘een mooi stuk vlees’) en
prijs, zou voedsel­veiligheid een prominentere plaats moeten innemen. Elk vleesbedrijf,
en elke medewerker binnen dat bedrijf, dient ervan doordrongen te zijn dat de producten
uiteindelijk bij consumenten terechtkomen en dat zij daarom een verant­woordelijk­heid
hebben voor de veiligheid ervan. Die verant­woordelijk­heid kan niet naar volgende keten­
schakels worden doorgeschoven.
Private keten­k waliteits­systemen kunnen bijdragen aan een groter veiligheidsbesef en
daarmee aan een grotere veiligheid van vlees. Ze moeten naast hygiëne ook gericht zijn
op fraude. Bedrijven in de vlees­keten zouden moeten verifiëren of de certificaten daad­
werkelijk garantie bieden voor veilig vlees. Er is behoefte aan extra prikkels om samen­
werking tussen bedrijven op het gebied van voedsel­
veiligheid te bevorderen en
bedrijven die onverantwoorde risico’s nemen vanuit de sector zelf te corrigeren.
De Raad komt tot de volgende aan­bevelingen:
Aan de staats­secretaris van Economische Zaken en de minister van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport:
1. Neem het initiatief om samen met de toe­zicht­houder bindende afspraken te maken
met private partijen om het niveau van voedsel­veiligheid structureel te verbeteren.
Draag daarbij zorg dat:
a. bedrijven in de keten elkaar aanspreken op risicovol gedrag, zoals een onhygiënische
slacht of onwettig handelen. Bedrijven moeten elkaar, en de NVWA, informeren
over risicovol gedrag van andere bedrijven.
b. de herleidbaarheid van producten verbetert en de prestaties van individuele
bedrijven op het gebied van voedsel­veiligheid voor de consument inzichtelijker
worden.

- 87 -

c. private certificering gepaard gaat met effectieve private handhaving. Afnemers
moeten onaangekondigde bezoeken aan hun leveranciers brengen om te
verifiëren of die volgens de afge­sproken normen werken. Hierbij is nadrukkelijk
aandacht voor de bestrijding van fraude.
d. bedrijven in de vlees­
keten het initiatief nemen om kennis, opleiding en
bewustwording over voedsel­veiligheid met elkaar te ontwikkelen en delen, en
hierin investeren.
e. er ongeacht het prijsniveau geen concessies worden gedaan aan de voedsel­
veiligheid.
2. Geef in de prioriteitstelling voor de NVWA meer aandacht aan bestrijding van fraude
in de vlees­
keten. Versterk daarbij vooral de capaciteit en effectiviteit van de
opsporings­­
dienst. Bevorder samen­
werking met opsporings­
diensten van andere
departementen.
3. Breng een heldere scheiding aan tussen keuring en toezicht, zodat er geen verwarring
kan ontstaan over de rol van de publieke toe­zicht­houder.
4. Wijzig het systeem van kostendekkende tarieven voor keuring en toezicht zodanig,
dat het primair is gericht op het waarborgen van de voedsel­veiligheid.
5. Bevorder dat in de wet- en regel­geving, en in de uitwerking ervan, meer ruimte komt
voor innovaties die de voedsel­veiligheid kunnen verbeteren.
Aan de Inspecteur-Generaal van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit:
6. Breng de risico’s in kwetsbare keten­schakels in kaart en bepaal de prioriteiten. Zie er,
vanuit een helder onderscheid tussen keuring en toezicht, scherp op toe dat bedrijven
hun verant­
woordelijk­
heid voor voedsel­
veiligheid waarmaken. Zoek bij opsporing
samen­werking met andere opsporings­diensten.

- 88 -

BIJLAGE A

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

Aanleiding en doel van het onderzoek
De Onderzoeksraad is het onderzoek begonnen op verzoek van de staats­secretaris van
Economische Zaken, mede naar aan­leiding van een aantal recente incidenten in de vlees­
ver ­werkende industrie.
De Onderzoeksraad heeft als taak de oorzaken van (bijna-)ongevallen te achterhalen.
Doel daarvan is om lessen te trekken die de kans op herhaling van dergelijke voorvallen
kunnen verkleinen, of die de gevolgen van dergelijke voorvallen kunnen beperken. De
Onderzoeksraad richt zich nadrukkelijk niet op de schuldvraag, zoals dit bij strafrechtelijk
onderzoek gebeurt.
De voorvallen lijken aan te geven dat het systeem dat ontworpen is om de voedsel­
veiligheid te waarborgen op een andere wijze functioneert dan is beoogd. De focus ligt
hierbij op wat Nederlandse partijen kunnen ondernemen om de voedsel­veiligheid te
waarborgen en of zij afdoende middelen ter beschikking hebben om die verant­
woordelijk­heid waar te maken. Door zo objectief mogelijk inzicht te geven in de mate
waarin (bekende) risico’s in de vlees­keten worden beheerst, beoogt de Onderzoeksraad
relevante partijen in staat te stellen om eventuele zwakheden in het waarborgen van
voedsel­veiligheid weg te nemen.

Probleemstelling
De consument vertrouwt erop dat het hem aangeboden vlees veilig te consumeren is.
Dit betekent dat het vrij is van schadelijke stoffen die ziekte op zowel korte als lange
termijn kunnen veroorzaken. Ook vertrouwt de consument erop dat de samenstelling
van het vlees­product overeenkomt met de beschrijving op het etiket. De consument gaat
er vervolgens van uit dat partijen in de vleessector, samen met de toe­zicht­houder, de
voedsel­veiligheid en samenstelling van het vlees garanderen.
De recente incidenten in de vlees­ver­werkende industrie, in het bijzonder het paarden­
vleesincident, schaadden het vertrouwen dat de consument heeft in veilig voedsel. Dit
omdat de vleessector, inclusief het toezicht daarop, niet heeft voorkomen dat gedurende
langere tijd samengesteld vlees op de markt beschikbaar was terwijl de exacte
samenstelling ervan niet op het etiket stond. Daarnaast bleek dat de oorsprong en

- 89 -

herkomst van dat vlees voor partijen in de keten niet bekend was waardoor de voedsel­
veiligheid ervan niet gegarandeerd kon worden.

Onderzoeksvraag
Op het moment dat Onderzoeksraad besloot tot dit onderzoek, is de volgende
onderzoeksvraag gesteld:

1. Hoe beogen de vleessector en het toezicht het risico te beheersen dat onveilig
vlees in de vlees­keten terecht komt en aan de consument wordt aangeboden?

Tijdens de eerste fase van het onderzoek werd zichtbaar dat er een verschil bestaat
tussen de wijze waarop het systeem beoogt de voedsel­veiligheid te waarborgen en hoe
dat in de praktijk gebeurt. Deze bevinding heeft geleid tot twee aan­vullende onder­
zoeks­vragen:

2. Hoe is de veiligheid van vlees daad­werkelijk gewaarborgd?
3. Hoe kan het verschil tussen het beoogde systeem en het systeem zoals het in de
praktijk functioneert worden verklaard?

Fasering onderzoek
Verkennende fase
In de verkennende fase heeft het onderzoek zich gericht op de vraag wat de relevante
risico’s in de vlees­keten zijn en op de vraag hoe het stelsel van partijen, zowel per schakel
als tussen de individuele schakels, die betrokken zijn bij de beheersing van deze risico’s
eruit ziet. Dit inzicht is verkregen door een zogenaamde ‘quick search’ naar relevante
literatuur en partijen. Tevens hebben gesprekken met sleutelpersonen uit de sector
plaatsgevonden. Op ten minste twee cruciale momenten in de verkennende fase is de
voorgenomen onderzoeksrichting beoordeeld door ‘vreemde ogen’ (niet-project­team­
leden en externen). De uitkomsten daarvan zijn gebruikt om de onderzoeksrichting bij
te sturen. Een vergelijkbare controle heeft plaatsgevonden van het eindrapport.
Dataverzameling
De Onderzoeksraad maakte voor de dataverzameling in dit onderzoek gebruik van inter­
views, een (beperkte) literatuurstudie en bedrijfsbezoeken. Initieel richtten de inter­views
zich op het in kaart brengen van de wijze waarop het systeem beoogt de voedsel­veiligheid
van vlees te waarborgen. Hiertoe heeft het onderzoeksteam in de periode van mei 2013
tot oktober 2013 interviews gehouden met gesprekspartners die afkomstig zijn uit het
bedrijfs­leven en de overheid. Zo is gesproken met beleidsafdelingen van het ministerie
van Economische Zaken en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
- 90 -

Ook is uitvoerig gesproken met uitvoeringsorganisaties zoals de Nederlandse Voedselen Warenautoriteit (NVWA) en de Europese toe­zicht­houder ‘Food and Veterinary Office’.
De gesprekspartners uit het bedrijfs­leven zijn afkomstig uit de ver­schillende schakels in
de vlees­keten (van primaire producent tot retailers). Tenslotte zijn partijen die een rol
vervullen om de voedsel­veiligheid in de keten te waarborgen vertegenwoordigd. Denk
bijvoor­beeld aan certificeringbureaus, belangenorganisaties en kennisinstellingen.
De tweede fase van het onderzoek was gericht op het in beeld brengen van de wijze
waarop dit systeem daad­werkelijk functioneert. Hiertoe hebben onderzoekers de werk­
vloer van veehouders, slachterijen, uit­snij­derijen en een koel- en vrieshuis bezocht. De
NVWA heeft een deel van deze bezoeken georganiseerd.

Interviews en bedrijfsbezoeken
De Onderzoeksraad heeft tijdens het onderzoek naar Risico’s in de vlees­keten 61
personen geïnterviewd uit de private sector. Daarnaast hebben onderzoekers 36
mede­
werkers van de NVWA geïnterviewd. Ook hebben zeven gesprekken
plaatsgevonden met de betrokken ministeries. Er zijn vijftien bedrijfsbezoeken
afgelegd waarvan zes slacht­huizen, twee uit­snij­derijen, een invoerpost, een koel- en
vrieshuis, een vleesverwerkend bedrijf en vier vee­houde­rijen.

Analyse
De bezoeken en gesprekken op de werkvloer en de ver­
schillende incidenten in de
vleessector toonden aan dat er een verschil bestaat tussen de beoogde werking van het
systeem en de wijze waarop de voedsel­veiligheid daad­werkelijk is geborgd. Een vraag
die hierbij centraal gestaan heeft is hoe het stelsel zijn doel bereikt. De analyse richtte
zich vervolgens op de achter­
liggende oorzaken van dit verschil. Door hier zo goed
mogelijk inzicht in te geven beoogt de Onderzoeksraad relevante partijen in staat te
stellen om eventuele zwakheden in het waarborgen van voedsel­veiligheid weg te nemen.

Selectiecriteria thema’s
In de eerste fase van het onderzoek is onderzocht hoe het systeem beoogt de voedsel­
veiligheid van vlees te waarborgen. In de tweede fase is een brede verkenning naar het
systeem in de praktijk uitgevoerd. Tijdens werkvloerbezoeken ontdekte de Raad dat er
zich meerdere risico’s voor de voedsel­
veiligheid voordeden. Deze risico’s waren in
meerdere thema’s te groeperen. De Raad zette in verder onderzoek de schijnwerper op
drie thema’s, te weten fraude, de hygiëne tijdens de slacht en de import van vlees.
Daarmee beoogde de Raad inzichtelijk te maken dat het mogelijk was dat voedsel­veilig­
heids­risico’s zich binnen het huidige systeem konden voordoen.

- 91 -

Bij de selectie van de thema’s zijn de volgende criteria gehanteerd:
1. Het thema heeft betrekking op de wijze waarop de vleessector in de praktijk het
risico beheerst dat onveilig vlees in de vlees­keten terecht komt, en de rol van het
toezicht daarin.
2. Het thema is naar verwachting informatierijk en bruikbaar voor het onderzoek van de
Onderzoeksraad. Dat betekent dat de thema’s betrekking hebben op concrete en
ver­schillende keten­schakels of bedrijven met eenduidig interpreteerbare informatie.
De thema’s zijn onderbouwd door meerdere bronnen die, ook na anonimiseren,
zeggingskracht hebben.
3. De Onderzoeksraad kiest die thema’s waarvoor er directe of indirecte risico’s voor de
voedsel­veiligheid bestaan als er niet aan de norm voldaan wordt.
4. Het thema illustreert nieuwe informatie en inzichten die nog niet voldoende bekend
zijn bij betrokken partijen en consumenten.
Oordeelsvorming
In het onderzoek is geprobeerd risico’s in de vlees­keten te identificeren en een oordeel
te geven over de mate waarin de partijen erin slagen deze risico’s te beheersen. Hiervoor
is telkens geprobeerd informatie uit ver­
schillende bronnen te vinden. Het betreft
informatie uit eigen observaties tijdens bedrijfsbezoeken, informatie uit interviews met
direct betrokkenen en gezaghebbende partijen en informatie uit documenten zoals
auditrapporten, documenten van de NVWA en andere onder­
zoeken. Om een in
kwalitatief opzicht zo divers mogelijk beeld te krijgen van de vleessector zijn bedrijven
geselecteerd voor het onderzoek die verschillen in grootte, plaats in de keten (boer tot
supermarkt) en de mate waarin het bedrijf (volgens de NVWA) voorloper of juist achter­
loper is.
Verbreding van de resultaten
Ondanks de diversiteit van de bezochte bedrijven en de grote hoeveelheid vergaarde
informatie kunnen de onderzoeksresultaten niet zonder meer worden toegepast op alle
bedrijven in de vleessector. Dit omdat de Raad uiteraard niet beschikt over informatie
van alle bedrijven in deze sector. Wel zijn op basis van de resultaten uitspraken gedaan
over de mate waarin het aannemelijk is dat risico’s of tekort­komingen zoals geconstateerd
bij bepaalde bedrijven zich ook bij (soortgelijke) bedrijven zouden kunnen voordoen. Dit
omdat kenmerken zoals de (markt)omstandig­heden, het niveau van veiligheidskennis- en
veiligheidscultuur waarin de vleesbedrijven opereren vergelijkbaar is met de bedrijven
waarbinnen de tekort­komingen zijn geconstateerd.
Veiligheid van het vlees
Verder is belangrijk te vermelden dat het huidige onderzoek niet is gericht op beant­
woording van vragen zoals: ‘hoe veilig of onveilig is vlees in Nederland?’ of ‘is het vlees
in Nederland de laatste 10 jaar veiliger of onveiliger geworden?’. Behalve het feit dat
informatie hierover niet beschikbaar is in Nederland, was dit ook niet het doel van het
onderzoek. Zoals reeds vermeld was het onderzoek gericht op het identificeren van
(nieuwe) veilig­heids­risico’s in de vlees­keten en het vaststellen of de sector deze risico’s
volgens de laatste stand van de techniek beheerst.

- 92 -

Kwantificering
Bij het beoordelen van risico(beheersing) door de betrokken partijen in termen van
voldoende of onvoldoende is telkens een expliciet beoordelingskader gebruikt (zie
bijlage C). Dit referentiekader is gebaseerd op enerzijds wet- en regel­geving en ‘best
practices’ en anderzijds op de visie van de Raad op het zo goed als praktisch mogelijk
beheersen van veilig­heids­risico’s en het beoordelingskader voor over­heids­toezicht.
Het oordeel onvoldoende beheersing wil daarmee niet zeggen dat het eindproduct
onveilig vlees is (of dat de consument hier ziek van wordt), maar dat het risico op basis
van de laatste stand van kennis en techniek niet als zodanig beheerst wordt.
Reacties op conceptrapport
Een conceptversie van dit rapport is toegezonden aan betrokken partijen, conform de
Rijkswet Onderzoeksraad voor Veiligheid. Hen is gevraagd om het rapport te controleren
op fouten, omissies en onjuistheden en eventueel te voorzien van commentaar. De
Onderzoeksraad is gehouden om de zienswijzen van betrokken partijen die de
Onderzoeksraad niet overneemt in zijn rapport te vermelden, voorzien van een motivering.
Zie bijlage B van het rapport.
Hiernaast heeft de Raad tijdens de inzageperiode gesproken met het Food and
Veterinary Office. Voor de publicatie van het rapport heeft de Onderzoeksraad een
bijeenkomst belegd met enkele (grote) private partijen.
Begeleidingscommissie
De Onderzoeksraad heeft voor het onderzoek naar de risico’s in de vleesketen een
begeleidingscommissie in het leven geroepen. Deze commissie bestond uit externe
leden met voor het onderzoek relevante deskundigheid onder voorzitterschap van een
lid van de Onderzoeksraad. De externe leden hadden op persoonlijke titel zitting in de
begeleidingscommissie. Gedurende het onderzoek is de commissie vier keer bijeen­
gekomen om met het raadslid en het projectteam van gedachten te wisselen over de
opzet en de resultaten van het onderzoek. De commissie vervulde een adviserende rol
binnen het onderzoek. De eindverant­woordelijk­heid voor het rapport en eventuele aan­
bevelingen of lessen uit het onderzoek ligt bij de Raad.

- 93 -

De commissie was als volgt samengesteld:
Begeleidingscommissie
Mr. T.H.J. Joustra (voorzitter)
Vanaf 1 oktober 2013

Voorzitter Onderzoeksraad voor Veiligheid

Prof.dr. P.L. Meurs (voorzitter)
Tot 1 oktober 2013

Raadslid Onderzoeksraad voor Veiligheid

Prof.dr.ir. L.O. Fresco

Universiteitshoogleraar Universiteit van Amsterdam en
Buitengewoon Raadslid Onderzoeksraad voor Veiligheid

J. van den Berg

Voormalig plaatsvervangend directeur Rijksdienst voor Keuring van
Vee en Vlees

Dr. A.A. Dijkhuizen

Voorzitter Raad van Bestuur Wageningen UR

Drs. J.H.G. Goebbels

Voorzitter Centrale Organisatie voor de Vleessector

Ir. J.F. de Leeuw

Voormalig DG ministerie van LNV en de VWA

Dr. B. Sangster

Voormalig DG VWS, Senior VP Safety and Environmental Assurance
bij Unilever

Projectteam
Het projectteam was als volgt samengesteld:
Projectteam
Mr. J.J.G. Bovens

Onderzoeksmanager

A.J. Timmers MSc

Projectleider/onderzoeker

Dr. E. de Croon

Analist

Drs. E.J. Willeboordse

Analist

Drs. F.H.J.L. Bloemendaal

Onderzoeker

R.J.H. Damstra

Onderzoeker

G.J.M. Oomen

Onderzoeker

Ir. A.C.J.G.M. van Roosmalen

Onderzoeker

Dr. Ir. C.H.A.M. Eilers

Externe onderzoeker

T.H. Wesselink MSc

Externe onderzoeker

- 94 -

BIJLAGE B

REACTIES OP CONCEPTRAPPORT
Een inzageversie van dit rapport is, conform de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid
voorgelegd aan de betrokken partijen. Deze partijen is gevraagd het rapport te
controleren op feitelijke onjuistheden en mogelijke aanvullingen.
De inzageversie van dit rapport is voorgelegd aan de volgende partijen:
•
•
•

Ministerie van Economische Zaken;
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport;
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit.

De binnengekomen reacties zijn in de volgende twee categorieën te verdelen:
Correcties van feitelijke onjuistheden, aanvullingen op detailniveau, en redactioneel
commentaar, heeft de Raad (voor zover relevant) overgenomen. De betreffende tekst­
delen zijn in het eindrapport aangepast. Deze reacties zijn niet afzonderlijk vermeld.
De reacties die niet zijn overgenomen, zijn voorzien van een weerwoord. Deze reacties
zijn opgenomen in een tabel die te vinden is op de website van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid (www.onderzoeksraad.nl). In die tabel is naast de letterlijke inhoud van de
reacties ook aangegeven: op welke paragraaf de reactie betrekking heeft, van welke
partij deze afkomstig is en wat het weerwoord van de Raad op de reactie is.

- 95 -

BIJLAGE C

BEOORDELINGSKADER
Deze bijlage bevat het beoordelingskader waar de Onderzoeksraad zijn bevindingen aan
toetst. De Onderzoeksraad baseert zich hierbij op de huidige wet- en regel­
geving,
alsmede andere normen en richtlijnen. Daarnaast maakt de Onderzoeksraad voor
Veiligheid in zijn onder­zoeken gebruik van een eigen beoordelingskader. In dit geval
gaat het om een beoordelingskader voor het veiligheidsmanagementsysteem (VMS) van
betrokken partijen en een beoordelingskader voor het gevoerde toezicht.

Wet- en regel­geving
Internationaal
Voor de productie en behandeling van het voedsel bestaan diverse Europese verorde­
ningen.209 Alle verordeningen gaan uit van de eigen verant­
woordelijk­
heid van de
producenten voor de productie van veilig voedsel en levens­middelen van dierlijke oor­sprong. In de verordeningen wordt de verant­
woordelijk­
heid voor de systematische
toepassing van de Hazard Analysis Critical Control Points (HACCP) voor alle niveaus van
de voedselketen (van boerderij tot consument) beschreven. Daarnaast bevatten de
verordeningen voorschriften voor onder andere algemene hygiëne en de controle
daarop, de controle en bestrijding van ziekteverwekkers van dierlijke oorsprong
(zoönosen), importcontroles van vee, vlees en vlees­producten, bijhouden van registers,
en het keuringsregime van slachtvee.
Nationaal
In Nederland geldt de kaderwet Warenwet voor voedsel­veiligheid. De Warenwet geldt
voor alle bedrijven en organisaties die te maken hebben met levens­
middelen en/of
consumentenproducten. De wet richt zich op de deugdelijkheid van levens­middelen en
regelt onder andere ook de toepassing door de bedrijven van een systeem om de
product­
veiligheid beter beheersbaar te maken. Onder de wet vallen niet alleen de
producten zelf, maar ook de grondstoffen, de productie, de plaatsen waar voedsel wordt
bereid en de verkooppunten. Zo heeft de NVWA richtlijnen opgesteld hoe levens­
middelen­bedrijven om zouden kunnen gaan met de beheersing van gevaren verbonden
aan grondstoffen.210

209 Verordeningen EG 178/2002 General Food Law; EG 852/2004; EG 853/2004.
210 NVWA, Informatieblad 64 – Borging van voedsel­veiligheid in de levens­middelenketen met betrekking tot de
gevaren verbonden aan grondstoffen, april 2013.

- 96 -

De Warenwet is een kaderwet. Dit betekent dat de wet bestaat uit een algemeen deel
met vaste uitgangspunten, waaraan allerlei besluiten en regelingen zijn toegevoegd.
Voorbeelden hiervan zijn de Warenwetregeling Hygiëne van Levensmiddelen met eisen
waaraan een bedrijf met betrekking tot het op hygiënische wijze bereiden en bewerken
van eet- en drinkwaren moet voldoen of het Warenwetbesluit Etikettering van levens­
middelen.

Richtlijnen en best practices
Codex Alimentarius-commissie
In de jaren zestig hebben overheden en brancheorganisaties zich verenigd om onder
de vlag van de Wereld Gezondheidsorganisatie (WHO) een kader voor voedsel­
veiligheid te ontwikkelen: De Codex Alimentarius (Codex). Tegenwoordig nemen 186
landen en de EU deel aan de Codex. De Codex heeft als doel om veiligheid en
eerlijkheid in de handel met voedingsmiddelen te realiseren. De Codex is de inter­
nationale standaard met algemeen geaccepteerde uitgangspunten, normen en
standaarden voor levens­middelen en levens­middelenproductie. De Codex zelf heeft
geen kracht als wetgeving. Sinds de komst van de Codex Alimentarius is deze
opgenomen in nationale wetgeving (in Nederland in de Warenwet). Sinds 2005 zijn er
ook Europese richtlijnen en verordeningen gebaseerd op deze internationaal erkende
uitgangspunten en afspraken.
Hazard Analysis Critical Control Points
Een fabrikant in de voedselproductie moet krachtens wet- en regel­geving veilig voedsel
produceren. Individuele landen eisen dat voedselbedrijven waarvan zij levens­middelen
importeren ten minste voldoen aan de algemene uitgangspunten voor de beheersing
van voedsel­
veiligheid. Het betreft het basisvoorwaardenprogramma en de Hazard
Analysis Critical Control Point (HACCP)-systematiek met een gevaaranalyse en kritische
beheerspunten (of Critical Control Points – CCP’s).
Bedrijven in de voedingsindustrie, waaronder voedselproducenten, passen de HACCPsystematiek toe om de voedsel­veiligheid te beheersen. De HACCP-systematiek richt zich
op zeven principes die een bedrijf dient te hanteren. De systematiek is een verdere
uitwerking van de plan-do-check-act (PDCA)-cyclus en vertoont gelijkenissen met andere
veiligheidsmethodieken. Samengevat zijn de volgende stappen van belang:
1. Identificeer de gevaren en risico’s
Tijdens de productie kunnen diverse fysieke, chemische en biologische gevaren optreden
die de gezondheid van de consument kunnen schaden. De producent dient deze gevaren
te identificeren en te evalueren (wat zijn de risico’s, kans x effect?). Het gaat hierbij zowel
om algemene als specifieke gevaren gerelateerd aan het productieproces.
2. Implementeer beheers­maat­regelen
De producent dient beheers­maat­regelen te treffen om de geïdentificeerde gevaren en
risico’s zoveel mogelijk te beperken. Het betreft zowel algemene beheers­maat­regelen
als specifieke beheers­maat­regelen (gericht op kritieke beheerspunten / critical control
points). Een producent dient voor specifieke gevaren CCP’s te benoemen en hiervoor
- 97 -

passende beheers­maat­regelen te implementeren. Voor CCP’s waarvoor niet zo makkelijk
specifieke maatregelen kunnen worden getroffen en/of CCP’s die moeilijker te monitoren
zijn, dient een bedrijf algemene beheers­maat­regelen te treffen.
3. Monitor de effectiviteit van de beheers­maat­regelen
Producenten moeten altijd alert zijn op bedreigingen van de voedsel­veiligheid. Om de
effectiviteit van de voedsel­
veilig­
heids­
aanpak te controleren, moeten zij conform de
HACCP-systematiek monitoringsprogramma’s ontwikkelen. Deze programma’s moeten
aansluiten op de gevarenanalyse en bijhorende beheers­maat­regelen.
4. Neem indien nodig (of gewenst) aan­vullende maatregelen
Wanneer een producent opmerkt dat de voedsel­veiligheid niet goed wordt beheerst of
zich nieuwe mogelijkheden voordoen om de voedsel­veiligheid nog beter te beheersen,
dient het bedrijf aan­
vullende maatregelen te nemen. Vanzelfsprekend dient een
producent de effectiviteit van nieuwe maatregelen te evalueren. Verder dient een bedrijf
bij de introductie van (aan­vullende) beheers­maat­regelen na te gaan of de maatregelen
geen nieuwe risico’s introduceren, bestaande risico’s verhogen en/of de effectiviteit van
andere beheers­maat­regelen doen afnemen.
Voor alle bovengenoemde stappen ligt de verant­woordelijk­heid bij het bedrijf. Het is
van belang dat een producent de cyclus continu doorloopt. Een bedrijf dient continu zijn
gevaren, risico’s en beheers­maat­regelen te evalueren en te verifiëren of de voedsel­veilig­
heids­aanpak nog steeds effectief is. Daarnaast dient een bedrijf bij elke verandering in
het productieproces (intern) of in de omgeving (extern) na te gaan wat de invloed van de
verandering is op de voedsel­veiligheid en of aan­vullende beheers­maat­regelen nodig
zijn. Voedselbedrijven moeten zich blijvend informeren over (nieuwe) gevaren en
ontwikkelingen op het gebied van voedsel­veiligheid.
Om de voedsel­
veilig­
heids­
aanpak op een goede manier te kunnen implementeren,
uitvoeren en verbeteren, dient een bedrijf een aantal basisvoorwaarden te scheppen. Zo
dient het bedrijf te beschikken over een combinatie van kennis en kunde ten aanzien van
onder andere productie, hygiëne, inrichting van de locatie, procesbeheersing, product­
informatie, bewustzijn van consumenten en personeelstraining. Verder is het van belang
dat een bedrijf zich vergewist van de positie die het inneemt in de productieketen en
afspraken maakt met leveranciers en afnemers over de beheersing van kwaliteit en
veiligheid van producten. Tenslotte dienen het management en mede­werkers zich bewust
te zijn van het belang van voedsel­veiligheid en de bijdrage die zij daaraan kunnen leveren.
Global GAP
GAP staat voor ‘Goede Agrarische Productie’. De GAP-richtlijnen zijn in 1999 door
17 Europese super­
markt­
ketens opgesteld voor groente en fruit. In 2005 werden
richtlijnen voor het houden van vee toegevoegd.211 Het doel ervan is het vertrouwen van
de consument in voedsel­veiligheid en duurzaamheid te behouden en te verbeteren door
het harmoniseren van eigen richtlijnen en standaarden. Meer dan 100 ver­
schillende
landen gebruiken Global GAP en het is daarmee het grootste wereldwijde programma
om de voedsel­veiligheid te garanderen.

211 www.globalgap.org geraadpleegd op 20 november 2013.

- 98 -

International Food Standard
De International Food Standard (IFS) is oorspronkelijk ontwikkeld in Duitsland. Later zijn
ook Franse retail bedrijven de IFS-eisen gaan hanteren voor zichzelf en hun leveranciers.
IFS heeft als doelen:
•
•
•
•

een uniforme standaard met een uniform evaluatie systeem voor voedsel­veiligheid;
werken met geaccrediteerde certificerende instellingen en auditors;
borgen van vergelijkbaarheid en transparantie door de hele voedselketen;
reduceren van kosten en tijd voor zowel leveranciers als detailhandel.

IFS vraagt van gecertificeerde bedrijven een:
•
•
•
•

beheersing van kritische beheerspunten (de HACCP-uitgangspunten);
betrokkenheid van het management en mede­werkers;
traceer­baarheid van producten, grondstoffen en verpakkingsmaterialen;
uitvoering van corrigerende maatregelen.

British Retail Consortium
De British Retail Consortium (BRC) standaard is oorspronkelijk ontwikkeld door Engelse
voedselhandelaren en afnemers van voedingsproducten, verenigd in het British Retail
Consortium. De BRC standaarden zijn bedoeld om producenten te helpen om te voldoen
aan wettelijke kwaliteits-, veiligheids- en operationele eisen. Daarnaast dragen ze bij aan
de bescherming van de consument. De BRC standaarden bestaan uit vier technische
standaarden die voorwaarden stellen aan de productie, verpakking, opslag en distributie
van voedings- en consumptieproducten. De standaarden gaan uit van de uitgangspunten
vastgelegd in de Codex Alimentarius en stellen daarmee eisen aan zowel het basis­voor­
waarden­programma, als de HACCP aanpak, als andere aspecten van de voedselproductie,
-verpakking, -opslag en -distributie.
Private regulering
Uit ver­
schillende wetenschappelijke studies212 213 blijkt dat voor effectieve private
regulering er aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan. De belang­rijkste voor­
waarden voor private regulering zijn:
1.
2.
3.
4.

Er is een substantiële overlap tussen publieke en private belangen.
Het aantal private partijen is klein en voelt een sterke lotsverbondenheid.
Er is een georganiseerde bedrijfssector.
Ondernemers zijn geneigd wetgeving na te leven en maken niet slechts een
amorele economische calculatie.
5. Er is een effectieve controle op naleving van de regels.
6. Personeel op de werkvloer op relevante functies is actief betrokken.
7. Er is zelfevaluerend vermogen om bij te sturen.

212 Tetty Havenga: Private regulering voedsel­veiligheid. Recht der Werkelijkheid 24, nr 3. (2003). Havenga gebruikt de
term zelfregulering alleen voor door de private sector uit eigen beweging geïnitieerde regulering. Private
regulering bevat altijd elementen van overheidsregulering.
213 Dr. J-K Helderman & dr. M.E. Honingh (Radboud Universiteit Nijmegen): Systeemtoezicht. Een onderzoek naar de
condities en werking van systeemtoezicht in zes sectoren. WODC, 2009.

- 99 -

Veiligheidsmanagement en toezicht volgens de Onderzoeksraad
De Onderzoeksraad onderkent dat een risicoloze maatschappij niet bestaat. De Raad
neemt dan ook als uitgangspunt dat in elk proces zaken kunnen misgaan die direct of
indirect kunnen leiden tot blootstelling aan gevaar of schade. Zulke gebeurtenissen zijn
zelden het gevolg van de kwaadwillendheid van de betrokken functionaris, die doorgaans
handelt met de beste intenties. Het doel van de Onderzoeksraad is dan ook niet zozeer
om te achterhalen welke ‘overtreding van een regel’ heeft bijgedragen aan het voorval,
maar vooral welke factoren tot dit handelen aan­
leiding gaven, ondanks de goede
intenties. Door deze achter­liggende factoren te kennen en aan te pakken, wordt de kans
op toekomstige ongevallen kleiner.
Om te voorkomen dat gevaren zich openbaren, en om personen en goederen te
beschermen tegen de gevolgen van gevaren die zich al voordoen, moeten partijen hun
processen beheersen. Partijen hebben hierin niet alleen een individuele verant­woordelijk­
heid, maar ook een gezamenlijke verant­woordelijk­heid voor het systeem als geheel. De
partijen moeten bijvoor­beeld gezamenlijk de risico’s beheersen, als er bij één partij een
gevaar ontstaat dat gevolgen kan hebben voor een andere partij, of als die andere partij
juist kan helpen om het risico van de veroorzakende partij te beheersen.
De Onderzoeksraad hanteert als uitgangspunt dat de verant­woordelijke partijen het
risico zo ver moeten beperken als redelijkerwijs mogelijk is. Dat wil zeggen dat ze steeds
de beschikbare maatregelen moeten nemen om het risico te verminderen, tenzij daaraan
aantoonbaar onredelijke kosten of andere negatieve gevolgen zijn verbonden. Deze
maatregelen kunnen zich richten op het voorkomen van ongewenste gebeurtenissen, of
op het beperken van de gevolgen daarvan.
Het beoordelingskader van de Raad
De Onderzoeksraad heeft in zijn beoordelingskader een aantal aandachtspunten voor
veiligheidsmanagement gedefinieerd. Bij ieder onderzoek kijkt de Raad in hoeverre de
bij het onderzochte voorval betrokken organisaties invulling geven aan deze aan­dachts­
punten.
1. Inzicht in risico’s als basis voor veilig­heids­aanpak
Om de vereiste veiligheid te bereiken, moet in de eerste plaats het systeem worden
verkend. Daarna volgt een inventarisatie van de bijbehorende risico’s. Op basis hiervan
wordt vastgesteld welke gevaren beheerst moeten worden en welke preventieve en
repressieve maatregelen daarvoor noodzakelijk zijn.
2. Aantoonbare en realistische veilig­heids­aanpak
Om ongewenste gebeurtenissen te voorkomen en te beheersen, moet een realistische
en praktisch toepasbare veilig­heids­aanpak opgesteld worden. Deze veilig­heids­aanpak
moet op managementniveau vastgesteld en aangestuurd worden. Deze veilig­
heids­
aanpak is gebaseerd op:
•
•
•

relevante wet- en regel­geving;
beschikbare normen, richtlijnen en best practices uit de branche;
eigen inzichten en ervaringen van de organisatie en de voor de organisatie specifiek
opgestelde veiligheidsdoelstellingen.
- 100 -

3. Uitvoering en handhaving veilig­heids­aanpak
De volgende elementen zijn van belang om de veilig­heids­aanpak uit te voeren en te
handhaven en om de geïdentificeerde risico’s te beheersen:
•

•

•
•

een beschrijving van hoe de veilig­heids­aanpak tot uitvoering moet worden gebracht,
met aandacht voor de concrete doelstellingen en plannen, inclusief de daaruit voort­
vloeiende preventieve en repressieve maatregelen;
een inzichtelijke, eenduidige en voor iedereen toegankelijke verdeling van verant­
woordelijkheden op de werkvloer om de veiligheidsplannen en maatregelen uit te
voeren en te handhaven;
duidelijk vastgelegde afspraken over de vereiste personele inzet en deskundigheid
voor de ver­schillende taken;
een duidelijk en actieve centrale coördinatie van veiligheidsactiviteiten.

4. Aanscherping veilig­heids­aanpak
De veilig­heids­aanpak moet continu aangescherpt worden op basis van:
•
•

het uitvoeren van (risico)analyses, observaties, inspecties en audits (proactieve
aanpak). Deze vinden periodiek plaats, en/of bij iedere wijziging van uitgangspunten;
een systeem van monitoring en onderzoek van incidenten, bijna-ongevallen en
ongevallen, en een deskundige analyse daarvan (reactieve aanpak). Op basis hiervan
worden evaluaties uitgevoerd en stelt het management de veilig­heids­aanpak bij.

5. Managementsturing, betrokkenheid en communicatie
Het management van de betrokken partijen/organisaties moet:
•
•
•
•

intern zorg dragen voor duidelijke en realistische verwachtingen ten aanzien van de
veiligheidsambitie;
zorg dragen voor een klimaat van continue verbetering van de veiligheid op de
werkvloer door in ieder geval het goede voorbeeld te geven;
voldoende mensen en middelen beschikbaar stellen;
extern duidelijk communiceren over de algemene werkwijze, wijze van toetsing
daarvan, procedures bij afwijkingen etc. op basis van heldere en vastgelegde
afspraken met de omgeving.

De Raad onderkent dat rekening moet worden gehouden met de aard en omvang van
de organisatie als beoordeeld wordt hoe zij invulling geven aan veiligheidsmanagement.
Daarom kan de oordeelsvorming per voorval verschillen. De manier van denken blijft
echter wel identiek en de bovengenoemde verwachtingen blijven van kracht (net als
uiteraard de van toepassing zijnde wettelijke verplichtingen).
Vergelijkbare uitgangspunten vormen de basis van talrijke normen en standaarden die
organisaties in alle geledingen van de maatschappij hanteren om hun veilig­
heids­
management in te richten. Soms kunnen activiteiten van een bepaalde partij risico’s met
zich meebrengen voor een andere partij, of kan een andere partij juist iets doen om dat
risico te beheersen. In dat geval hebben partijen een gezamenlijke verant­woordelijk­heid
om de risico’s te beheersen.

- 101 -

Aandachtspunten voor toezicht
De Onderzoeksraad wordt in veel onder­zoeken geconfronteerd met vraagstukken rond
toezicht door inspecties. Het gaat hier om over­
heids­
toezicht door inspecties op
organisaties en processen in de samenleving. Om tot een beoordeling van de staat van
het toezicht en het handelen van inspecties te komen is het noodzakelijk daarvoor een
beoordelingskader vorm te geven dat aanvullend is ten opzichte van het beoordelings­
kader van het veiligheidsmanagementsysteem. Hieronder zijn de kernelementen van dit
beoordelingskader weergegeven.
Helder formeel institutioneel kader voor toezicht
Er is een helder formeel institutioneel kader voor toezicht in een bepaalde sector. In dit
kader zijn de verant­
woordelijk­
heid, bevoegdheden en taken van betrokken minister,
inspectie en onder toezicht gestelde expliciet beschreven. De wet- en regel­geving is voor
alle betrokkenen duidelijk. De stelselverant­woordelijk­heid van de minister is expliciet
gemaakt. De rol en taakopvatting van de inspectie is expliciet en duidelijk. De verhouding
tussen de minister en de inspectie is duidelijk afgebakend. De onder toezichtstaanden
(kunnen) weten wat zij kunnen verwachten van de inspectie. Het is duidelijk welke inspectie
welke onderdelen inspecteert. Het is duidelijk op welke wijze de inspecties met elkaar
samenwerken. De inspecties beschikken over voldoende bevoegdheden om ex ante en
ex post te kunnen interveniëren.
Goed toezicht door inspecties
Er is sprake van goed toezicht door inspecties als voldaan is aan zes principes van goed
toezicht: selectief, slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en profes­
sioneel.214
Selectief toezicht
De keuzes voor vorm en inhoud van toezicht en inspectie worden gemaakt op basis van
een afweging van risico’s, kosten en baten. De toe­zicht­houder moet nagaan in hoeverre
het mogelijk is burgers, bedrijven en instellingen zelf verant­woordelijk­heid te laten in het
handhaven van bepaalde regels. De verhouding tussen toezicht door toe­zicht­houder en
toezicht door anderen is duidelijk. De vorm en omvang van het toezicht is afgestemd op
de specifieke situatie. De toe­zicht­houder geeft aan welke niveau van handhaving zij
nastreeft. Toezichthouders hebben een expliciete handhavingstrategie.
Slagvaardig toezicht
Toezichthouders beschikken over de juiste interventiebevoegdheden en maken daarvan
passend gebruik. Toezichthouders grijpen in als de situatie dat vereist. Toezichthouders
hanteren een zakelijke houding op basis van geconstateerde feiten. Toezicht is zacht
waar het kan en hard waar het moet.
Samenwerkend toezicht
Er vindt intensieve samen­werking tussen de toe­zicht­houders plaats. Er zijn expliciete
afspraken over inhoud en vorm van de samen­werking. De samen­werking tussen de toe­

214 Deze zijn gebaseerd op de Rijksbrede Visie op Toezicht en bewerkt en aangevuld door de Onderzoeksraad.

- 102 -

zicht­houders is goed. De samen­werking verbetert de vorm en inhoud van het toezicht.
Door samen­werking wordt relevante kennis en informatie gedeeld.
Onafhankelijk toezicht
Toezichthouders kunnen het verzamelen van informatie, het oordelen over die informatie
en het plegen van interventies uitvoeren zonder beïnvloeding van de onder toezicht
staande partij, de politiek verant­
woordelijken of andere belanghebbenden. De ver­
houding tussen de minister/staats­secretaris en de inspectie is expliciet en biedt formeel
en feitelijk voldoende ruimte voor onafhankelijk toezicht. De toe­zicht­houder hanteert
expliciete waarborgen op basis waarvan zijn onafhankelijkheid is gewaarborgd.
Transparant toezicht
Toezichthouders maken de organisatie en werkwijze van toezicht openbaar. Ook maken
zij duidelijk waarom toezicht wordt gehouden. Tevens maken de toe­zicht­houders de
keuzes in de organisatie, vorm en inhoud van het toezicht inzichtelijk. De toe­zicht­houder
maakt zijn bevindingen zoveel mogelijk actief openbaar. De toe­zicht­houder verantwoordt
zich achteraf.
Professioneel toezicht
De toe­zicht­houders zijn professioneel. De toe­zicht­houders beschikken over een intern
kwaliteitsmanagementsysteem. De toe­zicht­houders beschikken over voldoende kennis.
De mede­werkers van de toe­zicht­houders zijn voldoende opgeleid en hebben voldoende
ervaring. De toe­zicht­houders beschikken naar het oordeel van alle betrokkenen over
voldoende kwaliteit.

- 103 -

BIJLAGE D

ACTIES, ONDERZOEKEN EN PUBLICATIES

Datum

Actie, onderzoek of publicatie

24-04-2013

Brief staats­secretaris Economische Zaken over ‘Onderzoek risico’s in de vlees­keten’

27-05-2013

Rapport Consumentenbond ‘ESBL in rundvlees’

13-06-2013

Actieplan Taskforce Voedsel­vertrouwen

21-06-2013

Kamerbrief over rapportage onderzoek paarden­vlees

26-06-2013

Invoeren van bestuurlijke boetes in de vlees­keten per 1 juli 2013

01-07-2013

Kamerbrief over ‘Voedselfraude meestal niet gemeld’

03-07-2013

Kamerbrief over ‘Risicobeoordeling paarden­vlees’

02-09-2013

Rapport NVWA ‘Verbetering Toezicht Kleine en Middelgrote Slachtplaatsen’

05-09-2013

Zembla uitzending ‘Vleeskeurmeesters: Schadelijke bacteriën en afgekeurd vlees in de
voedselketen.’

09-09-2013

WRR-rapport ‘Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op
rijkstoezicht’

10-09-2013

Kamerbrief over ‘Bacteriën op vlees’

08-10-2013

Concept rapport Europees onderzoek: ‘Voedselfraude in de EU’

16-10-2013

Advies BuRO over ‘BSE + ziekte van Creutzfeld-Jacob bij gebruik mechanisch
gesepareerd vlees van runderbeenderen uit Polen’

15-11-2013

Rekenkamer rapport ‘Toezicht bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit na de
fusie’

04-12-2013

Kamerbrief over ‘Heretikettering van vlees’

19-12-2013

Kamerbrief over ‘Plan van aanpak NVWA’

20-12-2013

Kamerbrief over retributies NVWA

- 104 -

Bezoekadres

Anna van Saksenlaan 50
2593 HT Den Haag
T 070 333 70 00
F 070 333 70 77

Postadres

Postbus 95404
2509 CK Den Haag
www.onderzoeksraad.nl

Risico’s in de vleesketen

Risico’s in
de vleesketen