Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 187

Voorstel tot wijziging van het Reglement van
Orde in verband met aanpassing van de regeling
rondom kabinets(in)formatie

Nr. 3

VERSLAG
Vastgesteld 20 mei 2015
De commissie voor de Werkwijze der Kamer, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel tot wijziging van het Reglement van
Orde, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud
dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen
zijn beantwoord door het presidium, acht de commissie de openbare
behandeling van het voorstel genoegzaam voorbereid.
Inhoudsopgave
1. Algemeen
2. Kabinetsformatie 2012: een procedurele reconstructie
3. De eerste acht dagen na de Tweede Kamerverkiezingen
4. De Tweede Kamervoorzitter en de kabinetsformatie
5. De positie van de Koning bij de kabinetsformatie
6. De Eerste Kamer en de kabinetsformatie
7. «Een opener en democratischer proces van de formatie»

blz.
1
2
3
4
4
5
5

1. Algemeen
De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggend voorstel tot wijziging van het Reglement van Orde
(RvO). Graag willen zij kort ingaan op het voorstel met betrekking tot
artikel 139b van het RvO. Voorgesteld wordt om formeel vast te leggen
dat (in)formateurs ook tijdens de uitvoering van hun opdracht inlichtingen
aan de Kamer kunnen verstrekken. Hoewel dit niet als zodanig is geregeld,
kwam het de afgelopen perioden voor dat de Kamer, in afwijking van het
RvO, (in)formateurs tussentijds om inlichtingen vroeg. Voornoemde leden
stemmen in met het formeel vastleggen van deze mogelijkheid maar zij
merken daarbij wel op dat de Commissie Evaluatie Kabinetsformatie 2012
hierover opmerkt dat het de voorkeur geniet om, conform de vigerende
formulering, de (in)formateurs pas na afronding van het eindverslag uit te
nodigen.

kst-34187-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 187, nr. 3

1

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende voorstel tot wijziging van het RvO. Zij hechten eraan
in dit verband uit te spreken dat zij altijd waardering hebben gehad voor
de rol die het staatshoofd speelde als procesbegeleider van de kabinetsformatie, die boven de partijen staat.
Deze leden constateren, dat de meeste stappen in het proces van de
vorming van een kabinet na Tweede Kamerverkiezingen niet zijn
vastgelegd in wet- en regelgeving, maar deel uitmaken van een gegroeide
praktijk of worden beheerst door ongeschreven regels. Deze leden
constateren dan ook dat een nadere wijziging van artikel 139a RvO een
beperkte betekenis heeft.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben met grote belangstelling
kennisgenomen van het voorstel tot wijziging van de in het RvO
beschreven procedure voor de kabinets(in)formatie. Zij hechten eraan het
belang te benadrukken dat het initiatief bij de totstandkoming van een
nieuw kabinet hoort te liggen bij de door de kiesgerechtigde Nederlanders
gekozen Tweede Kamerleden, met de nieuw gekozen Kamervoorzitter als
procesbegeleider. Zij zijn de eerst aangewezenen om (in)formateurs aan te
wijzen en de strekking van de onderzoeksopdracht te formuleren.
Uiteindelijk is het immers het parlement dat bepaalt of een kabinet kan
rekenen op een consistente parlementaire meerderheid die een
vruchtbare samenwerking met de beide Kamers mogelijk maakt.
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorstel om het Reglement van Orde te wijzigen om de regels
rond de kabinets(in)formatie te verduidelijken. Zij willen hierbij graag ook
de aandacht van het presidium vragen voor diverse andere aanbevelingen
van het evaluatierapport over de kabinetsformatie. Meer in het algemeen
vragen zij of en in hoeverre het presidium die aanbevelingen als wenselijk
ziet voor de volgende kabinetsformaties.
2. Kabinetsformatie 2012: een procedurele reconstructie
De leden van de CDA-fractie constateren, dat als eerste vrucht van het
herziene artikel 139a RvO na de val van het kabinet-Rutte I de consultaties
van de fractievoorzitters door de Koningin achterwege bleven. Wat is het
oordeel van het presidium hierover?
Deze leden vragen voorts waarom de Thorbeckezaal ten behoeve van de
persconferentie van de verkenner moest worden voorzien van een
achtergrondscherm met een afbeelding van de plenaire vergaderzaal.
Naar de mening van deze leden geeft een dergelijke presentatie niet de
indruk dat de Kamer met zelfvertrouwen haar nieuwe zelfgekozen rol
vervult.
Voornoemde leden vragen in hoeverre een «verkenner» gehouden is de
Kamer te informeren over de inhoud van gesprekken. In dit verband
verwijzen deze leden naar de weigering van verkenner Kamp om
verslagen van gesprekken met Rutte en Samsom aan de Kamer te sturen,
«aangezien van die gesprekken geen verslag was gemaakt».
Het verbaast de leden van de CDA-fractie dat het deelakkoord over
wijzigingen in de rijksbegroting voor 2013 eerder aan de media werd
verstrekt dan aan de Kamer. Wat zijn de «technische redenen» die daaraan
ten grondslag hebben gelegen? Welke maatregelen zijn er genomen om
deze technische redenen te ondervangen?
De aan het woord zijnde leden hechten eraan dat de beëdiging van
Ministers en Staatssecretarissen in het openbaar plaatsvindt, conform de
wens van de Kamer en vastgelegd in de motie-Van der Burg/Smilde
(Kamerstuk 32 500 I, nr. 15). Hoewel dat valt buiten het bestek van de
voorgestelde wijziging van het RvO, merken deze leden in verband met de
evaluatie van de kabinetsformatie tot en met het aantreden van het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 187, nr. 3

2

kabinet op, dat ook de verslaglegging van het afleggen van de eed of
belofte door de bewindspersonen kritische evaluatie verdient, gelet op
«het waardige en bijzondere moment».
3. De eerste acht dagen na de Tweede Kamerverkiezingen
De leden van de CDA-fractie vragen waarom de commissie evaluatie
kabinetsformatie (hierna: de commissie) spreekt van een «consultatie»
van de Voorzitter van de Tweede Kamer door de Koningin, terwijl het
bezoek louter diende om de Koningin te informeren over de actuele
politieke situatie. De commissie constateert dat veel geïnterviewden erop
wijzen dat de voorspoedige gang van zaken in de eerste acht dagen na de
verkiezingen geen enkele garantie bood voor de procedure in te toekomst.
Deelt het presidium de mening van deze geïnterviewden, namelijk dat het
welslagen van de gekozen procedure in belangrijke mate afhankelijk is
van toevallige omstandigheden? Zo nee, welke waarborgen bevat de
procedure om bestand te zijn tegen minder gunstige politieke omstandigheden?
De aan het woord zijnde leden vragen het presidium uitdrukkelijk te
reflecteren op een verkiezingsuitslag die niet leidt tot een eenduidige inzet
van de kabinetsformatie. Peilingen laten zien dat dat zeker geen onmogelijke situatie is. Een regering met vier of vijf partijen en/of een minderheid
in een van beide Kamers behoort dan tot de mogelijkheden. Naar het
oordeel van deze leden zal het formatieproces dan veel gecompliceerder
zijn. Is het dan niet wenselijk dat de Kamer de mogelijkheid heeft om zich
te wenden tot een persoon die boven de partijen staat en nadrukkelijk niet
door de grootste (of wellicht een na grootste) partij wordt voorgesteld?
Deze leden merken op dat de de commissie constateert, dat de formatieprocedure «politieker» is geworden. Hoe verhoudt zich dat tot het doel
van de wijziging van het RvO? De commissie adviseert voorts dat nader
overleg vereist is als de fractievoorzitters het niet eens worden over het
door de grootste fractie ter tafel gelegd voorstel. Als dit overleg niet tot
resultaat leidt, dan zou het Kamerdebat onvoorbereid plaatsvinden. Hoe
beoordeelt het presidium deze analyse?
De commissie acht het voor een behoorlijk verloop van het formatieproces van belang dat alle fractievoorzitters zich gehoord weten. Hoe
verhoudt zich dit tot de mening van een geïnterviewde dat er in 2012
minder dan voorheen naar kleine fracties is geluisterd? Hoe beoordeelt
het presidium de opvatting dat bij uitstek een boven de partijen geplaatst
persoon als een constitutioneel monarch de belangen van alle partijen,
dus ook die van de kleinere, zou kunnen behartigen? Op welke wijze is dat
in de huidige procedure geborgd?
De leden van de GroenLinks-fractie merken op dat de sinds 2012 gevolgde
procedure tevens moest leiden tot vergroting van de transparantie van de
totstandkoming van het nieuwe kabinet. Zij vragen hoe de inzichtelijkheid
van het formatieproces verder kan worden versterkt. Hoe moet worden
omgegaan met de persoonlijk-functionele adviezen die de vaste adviseurs
van de Koning (Voorzitters van de Tweede en Eerste Kamer, vice-president
van de Raad van State) uitbrengen? De commissie vindt het niet nodig om
hierover iets directief voor te schrijven in het RvO. De leden vragen of het
met het oog op de transparantie van het formatieproces dienstbaar kan
zijn om deze persoonlijk-functionele adviezen zo snel als mogelijk te
openbaren. Niet valt immers in te zien waarom deze adviezen geheim
zouden moeten blijven nu deze functionarissen waarschijnlijk desgevraagd aan de Tweede Kamer dezelfde adviezen zullen uitbrengen.
De leden van de SGP-fractie hebben de indruk dat het verloop van de
kabinetsformatie in 2012 in belangrijke mate is vergemakkelijkt door de
politieke situatie op dat moment. Hierdoor was betrekkelijk duidelijk welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 187, nr. 3

3

coalitie het meest voor de hand lag. Zij vragen in hoeverre de procedure
soepel zou verlopen in veel ingewikkelder politieke omstandigheden. In
dat licht vragen zij er aandacht voor dat een min of meer onafhankelijke
persoon die het proces begeleidt voor de hand zou liggen. In Nederland is
dat sinds lange tijd de Koning. Zij vragen zich af of de kabinetsformatie in
het algemeen niet beter zou functioneren als die betrokkenheid van de
Koning er ook zou blijven. Maar ook zolang wel gekozen wordt voor de nu
in het RvO vastgelegde procedure moet naar de mening van deze leden
de positie van de Koning versterkt worden. In 2012 gebeurde dit niet
voldoende. Een van de aanbevelingen van de commissie is dan ook dat er
goede waarborgen gegeven worden voor de betrokkenheid van de
Koning. De leden van de SGP-fractie benadrukken dat. Zij vragen welke
voornemens het presidium heeft om die betrokkenheid ook in de
toekomst te waarborgen. Hoe kan de positie van de Koning en zijn
betrokkenheid beter worden gegarandeerd? Steunt het presidium de
aanbevelingen hierover van de onderzoekscommissie? Welke concrete
voornemens zijn er voor de volgende formatie? Zou het niet voor de hand
liggen om de regeling zodanig aan te vullen dat die betrokkenheid van de
Koning ook in de regeling uitdrukkelijk benoemd wordt?
4. De Tweede Kamervoorzitter en de kabinetsformatie
De leden van de CDA-fractie merken op dat de Voorzitter van de Tweede
Kamer geen ambtsdrager is die boven de partijen staat en een volledig
neutrale positie inneemt ten opzichte van de Kamer, de Kamerleden en de
Kamerfracties. De commissie constateert dat de meeste betrokkenen het
niet wenselijk achten dat de Kamervoorzitter de rol van de Koning bij de
kabinetsformatie zou dienen over te nemen. De leden van de CDA-fractie
constateren op hun beurt dat gedurende de kabinetsformatie in 2012 drie
personen achtereenvolgens de taak van Kamervoorzitter hebben vervuld.
Deze leden vragen of het met het oog op de continuïteit wenselijk is de rol
van «procesbegeleider» of «procesbewaker» te koppelen aan een functie
die in de periode van de kabinetsformatie niet door één persoon wordt
vervuld.
Voornoemde leden wijzen erop dat de commissie stelt dat de Kamervoorzitter «traditiegetrouw als een van de vaste adviseurs» aan het begin van
de kabinetsformatie advies uitbracht aan de Koningin. De leden van de
CDA-fractie constateren dat de Kamervoorzitter weliswaar traditiegetrouw
een bezoek bracht aan de Koningin, maar dat dit bezoek een geheel
andere inhoud had dan in eerdere kabinetsformaties.
De leden van de SGP-fractie merken op dat de rol van de Kamervoorzitter
veel centraler is geworden in het proces. Zij vragen in hoeverre de
Kamervoorzitter voornemens is een vergelijkbare procedure te volgen als
in 2012.
5. De positie van de Koning bij de kabinetsformatie
De leden van de CDA-fractie wijzen erop dat de commissie constateert dat
de positie van de Koning in het formatieproces bij de kabinetsformatie in
2012 aanmerkelijk gewijzigd is. Het verbaast deze leden niet dat uit de in
het kader van de evaluatie gehouden interviews met de fractievoorzitters
en de andere naast betrokkenen bij de kabinetsformatie 2012 naar voren
kwam dat de meningen nogal verdeeld zijn over de positie van de Koning
bij de kabinetsformatie. Deze leden zijn van mening, dat de betrokkenheid
van het staatshoofd bij de kabinetsformatie, gegeven het gewijzigde
artikel 139 RvO, beter geregeld dient te worden. Deze leden hechten aan
de klassieke omschrijving van de rechten van de Koning, namelijk «to be
consulted, to encourage, to warn».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 187, nr. 3

4

6. De Eerste Kamer en de kabinetsformatie
De leden van de CDA-fractie constateren, dat de in 2012 geformeerde
coalitie geen meerderheid had in de Eerste Kamer. Dit blijkt alleen
besproken te zijn met de toenmalig Voorzitter van de Eerste Kamer. Die
zag evenwel geen problemen. Juist hier zou een ronde langs de overige
fractieleiders in de Tweede Kamer waardevol zijn geweest. Zij zouden dan
immers direct zijn geconfronteerd met de vraag of en op welke punten er
steun geweest was. Hier vertoont de nieuwe procedure een lacune. Deelt
het presidium die mening en welke wegen ziet het presidium om in dit in
de toekomst recht te trekken?
Voornoemde leden onderschrijven de conclusie van de commissie dat het
in het Nederlandse tweekamerstelsel, waarin het staatsrechtelijke en
politieke primaat toekomt aan de Tweede Kamer, niet wenselijk is de
Eerste Kamerfracties en hun Voorzitter te betrekken bij de formatiebesprekingen van (in)formateurs. In het verleden was de Voorzitter van de Eerste
Kamer indirect betrokken bij de kabinetsformatie als vaste adviseur van de
Koning. Hoe duidt het presidium een gesprek tussen een verkenner, een
informateur of een formateur met de Voorzitter van de Eerste Kamer? Op
welke wijze kan naar zijn oordeel een dergelijk gesprek staatsrechtelijk
verantwoord worden vormgegeven?
7. «Een opener en democratischer proces van de formatie»
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het presidium oordeelt over de
waarneming van de commissie dat de fase van de onderhandelingen
tussen de beoogde coalitiepartijen vanwege de door de onderhandelaars
strikt gehanteerde radiostilte wellicht zelfs minder transparant was dan bij
vorige formaties?
De aan het woord zijnde leden vragen voorts waarom de adviezen van de
fractievoorzitters in 2012 niet door de fractievoorzitters zelf werden
opgesteld zoals voorheen, maar in overleg tussen de verkenner en de
betreffende fractievoorzitter.
Deze leden merken op dat de commissie constateert dat controverses
naar aanleiding van kabinetsformaties die leken te wijzen op autonome
besluitvorming door de Koning, onder de huidige procedure niet kunnen
voorkomen. In dit verband verwijst de commissie naar een informatieopdracht die in 1981 verstrekt zou zijn door Koningin Juliana. Het verbaast
deze leden, dat Koningin Juliana nog na haar aftreden bemoeienis had
met de kabinetsformatie.
De commissie adviseert de Kamer vast te houden aan de tot dusver
gecreëerde openbare elementen, namelijk openbaarmaking van de door
de fractievoorzitters uitgebrachte adviezen en van de eindverslagen van
de verkenner en de (in)formateur(s) en publieke debatten over de
verkiezingsuitslag en de genoemde verslagen. De leden van de
CDA-fractie constateren dat er met uitzondering van het verplichte
Kamerdebat over de verkiezingsuitslag op dit punt geen wezenlijke
verandering in het proces van kabinetsformatie heeft plaatsgevonden.
De leden van de SGP-fractie merken op dat één van de doelen van de
nieuwe regeling was dat de kabinetsformatie ook transparanter zou
verlopen. Zij vragen of dit ook daadwerkelijk het geval was. Wat is de
opvatting van het presidium hierover?
De voorzitter van de commissie,
Van Miltenburg
De griffier van de commissie,
Van Doorn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 187, nr. 3

5