CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

CDM-advies ‘Beoordeling derogatieopties matrixtabel’
Samenvatting
De Nitraatrichtlijn heeft als doel om de verontreiniging van grond- en oppervlaktewater
met nitraat uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te
voorkomen. Een van de maatregelen uit de Nitraatrichtlijn is dat in ‘nitraatuitspoelinggevoelige gebieden’ maximaal 170 kg stikstof (N) per ha via dierlijke mest
mag worden toegediend aan landbouwgrond. Lidstaten mogen hiervan afwijken
(derogatie), mits er geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de doelstellingen
van de Nitraatrichtlijn. Derogatie kan ook effect hebben op de vastlegging van organische
stof in de bodem en daardoor bijdragen aan het realiseren van het Klimaatakkoord. Het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) heeft de Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagd om de effecten van verschillende
derogatieopties op het realiseren van verschillende doelen te beoordelen, t.o.v. de
huidige derogatie. Dit advies is een vervolg op een eerder CDM-advies (januari 2018).
In reactie op het verzoek is een workshop met experts gehouden om de voorgelegde 45
derogatie-opties in een matrixtabel te beoordelen op 24 verschillende aspecten. In de
matrixtabel zijn 5 verschillende bedrijfsderogatie-opties, 5 verschillende gewasderogatieopties en 6 verschillende mestgift-grondsoort-mesttype combinaties opgenomen. De
derogatie-opties zijn beoordeeld in termen van nitraatuitspoeling, mestplaatsing,
deelnamebereidheid, koolstofvastlegging in de bodem, broeikasgasemissies,
kringlooplandbouw, grondgebondenheid, biodiversiteit, en weidevogels. De oordelen zijn
weergegeven in de matrixtabel, die een integraal onderdeel is van dit advies.
De optie ‘200 kg N via graasdiermest’ levert de grootste kans op vermindering van
nitraatuitspoeling (en dus een positief effect op het gestelde doel) t.o.v. de referentie; de
optie ‘300 kg N via graasdiermest’ levert daarentegen de grootste kans op verhoging van
nitraatuitspoeling. Derogatie-opties met de dunne fractie van gescheiden dierlijke mest
scoren beter dan de referentie (de huidige derogatie). Er zijn 5 bedrijfsderogatie-opties
onderscheiden; alle opties scoren slechter dan de referentie (huidige derogatie). In de
referentie is het graslandareaal >80% van een bedrijf. Er zijn 5 gewasderogatie-opties
(inclusief akkerbouwgewassen) onderscheiden; alle opties scoren slechter dan de
referentie (grasland).
De CDM-werkgroep constateert dat globaal de kennis en informatie aanwezig is om de
derogatie-opties te beoordelen, doch dat de onzekerheid in de gedane beoordelingen
relatief groot is. Die onzekerheid wordt veroorzaakt door de gedetailleerdheid van de
gestelde vragen, de vele factoren die invloed kunnen hebben op de juistheid van de
antwoorden, en de beperkte tijd die beschikbaar was om de beoordelingen te geven.
Mede daardoor zijn veel cellen in de matrixtabel open gelaten, omdat de beoordeling als
onbetrouwbaar en/of weinig zinvol werd beschouwd.

1

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

1. Inleiding
De Nitraatrichtlijn heeft als doel om de verontreiniging van grond- en oppervlaktewater
met nitraat (NO3) uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging te
voorkomen (Europese Commissie, 1991). Bij een geconstateerde verontreiniging van
grond- en oppervlaktewater met nitraat moeten lidstaten actieprogramma’s met
maatregelen opstellen en uitvoeren. Een van de maatregelen van actieprogramma’s van
de Nitraatrichtlijn is dat in ‘nitraat-uitspoelinggevoelige gebieden’ maximaal 170 kg
stikstof (N) per ha via dierlijke mest mag worden toegediend aan landbouwgrond.
Lidstaten mogen hiervan afwijken (derogatie), mits er geen afbreuk wordt gedaan aan
het bereiken van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn. Een hogere mestgift moet
worden aangevraagd (voor bepaalde bedrijven, regio’s) en worden gemotiveerd aan de
hand van objectieve criteria, zoals gewassen met lange groeiperiodes, gewassen met
hoge stikstofopname, een hoog netto neerslagoverschot, en bodems met een
uitzonderlijk hoog denitrificatievermogen.
Nederland heeft sinds 2006 een derogatie voor het gebruik van graasdierenmest voor
graasdierbedrijven met een hoog aandeel grasland. In de periode 2006 – 2014 was er
een derogatie van 250 kg N per ha graasdierenmest voor graasdierbedrijven met meer
dan 70% grasland. In de periode 2014 tot en met 2017 heeft Nederland een derogatie
van i) 230 kg N per ha graasdierenmest voor bedrijven met ten minste 80% grasland op
zuidelijke en centrale zand- en lössbodems en ii) 250 kg N per ha voor graasdierbedrijven met meer dan 80% grasland op klei- en veengronden en zandgronden in de
rest van Nederland. Ook voor 2018-2019 heeft Nederland toestemming van de Europese
Commissie voor een derogatie, zoals voor de periode 2014-2017. Het gebruik van
fosfaatkunstmest is vanaf 2014 verboden op bedrijven met een derogatie
(https://www.rvo.nl/onderwerpen/agrarisch-ondernemen/mest-engrond/gebruiksruimte-berekenen/derogatie).
Voor een derogatie vanaf 2022 heeft het ministerie van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagd om
verschillende derogatie-opties te beoordelen (Bijlage 1). Het ministerie vraagt om de
effecten van de derogatie-opties niet enkel te beoordelen in termen van
nitraatuitspoeling en mestplaatsing, maar ook in termen van broeikasgasemissies
(koolstofvastlegging in de bodem), kringlooplandbouw, grondgebondenheid,
biodiversiteit, weidevogels, etc. De derogatie-opties en vragen voor het CDM zijn
opgesteld in overleg met sectorpartijen.
Er zijn in totaal 45 derogatie-opties voorgelegd door het ministerie. De derogatie-opties
zijn verschillende combinaties van bedrijfsderogatie versus gewasderogatie en mestgiftgrondsoort-mesttype. Er zijn 5 bedrijfsderogatie-opties, 5 gewasderogatie-opties en 6
mestgift-grondsoort-mesttype combinaties (Tabel 1). De derogatie-opties zijn in een
zogenoemde matrixtabel aangeleverd (Excel spreadsheet). Het ministerie heeft gevraagd
om op basis van bestaande kennis de te verwachten effecten te beoordelen in termen
van nitraatuitspoeling als functie van grondsoort, deelnamebereidheid van boeren als
functie van regio, mestplaatsingsruimte, verdeling van voor- en nadelen over sectoren,
financiële consequenties voor de boer, kringlooplandbouw, koolstofvastlegging in de
bodem, methaan- en lachgasemissies, grondgebondenheid, biodiversiteit en weidevogels.
Er is gevraagd om een snelle scoring op hoofdlijnen, waarbij gebruik gemaakt wordt van
bestaande kennis. De scoringsklassen zijn een sterk negatief effect op het doel (--), een
negatief effect op het doel (-), een neutraal effect op het doel (-/+), een positief effect
2

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

op het doel (+) en een sterk positief effect op het doel (++). De derogatie-opties zijn
beoordeeld ten opzichte van de huidige derogatie (bedrijfsderogatie voor bedrijven met
>80% grasland: 230 kg N uit graasdiermest op zand en lössgronden in zuid en midden
en 250 kg N uit graasdiermest in overig Nederland. Bij alle opties is voor bedrijven met
grasland is er vanuit gegaan dat de graasdiermest wordt toegediend als een combinatie
van ‘weidemest’ (mest en urine van weidend vee) en als drijfmest (emissiearm
toegediend). Voor wat betreft ‘wintergranen’ is aangenomen dat wintertarwe (en
triticale) zijn bedoeld, omdat wintertarwe (en triticale) een relatief hoge N afvoer heeft
en juist die afvoer één van de overwegingen is voor derogaties.
Voor het invullen van het Excel spreadsheet is een vertaalsleutel gebruikt, waarbij ‘n’
staat voor negatief en ‘p’ voor positief:
(--)
nn
(-)
n
(-/+) o
(+)
p
(++) pp
Tabel 1. Overzicht van de variabelen in de 45 derogatie-opties.
Type bedrijfsderogaties
Bedrijfsderogatie; 80% grasland
Bedrijfsderogatie; 80% grasland +
wintergranen
Bedrijfsderogatie; 60% grasland
Bedrijfsderogatie suikerbiet,
voerderbiet, wintergraan 80%
Gecombineerde bedrijfsderogatie;
melkvee + akkerbouw over 2 bedrijven

Type
gewasderogaties
Gras
Wintergranen
Winterkoolzaad
Suikerbieten/
voederbieten
Graszaad

Mestgift en -types

Grondsoorten

230/250 kg N graasdier drijfmest

Zand
Klei & veen

300 kg N graasdier drijfmest
200 kg N graasdier drijfmest
230/250 kg N totaal uit dunne
fractie varkensmest en
graasdierdrijfmest
230/250 kg N dunne fractie
varkensmest
Evenwichtsbemesting graasdier
drijfmest

Het ministerie vraagt ook kennishiaten te identificeren, zodat deze aspecten kunnen
worden onderzocht. Er wordt gevraagd om een antwoord op de volgende drie vragen:
a.
Wat is niet bekend?
b.
Wat is erg onzeker?
c.
Welke kennis is gedateerd en dient vernieuwd te worden?
Het verzoek om advies is gedateerd 13 mei 2019. Gevraagd is om het advies uiterlijk 5
juni 2019 aan te leveren. In reactie heeft de CDM een workshop (halve dag)
georganiseerd op 29 mei, waarin het verzoek van het ministerie en de derogatieopties
zijn besproken en de matrixtabel is ingevuld. Daarbij waren aanwezig dr Wim Bussink
(NMI), Ir Jantine van Middelkoop (Wageningen Livestock Research), ir Wim van Dijk en
dr Jaap Schröder (Wageningen Plant Research), ir Piet Groenendijk, dr Gerard Velthof en
dr Oene Oenema (Wageningen Environmental Research). Vervolgens is een concept
advies opgesteld dat door de aanwezigen van de workshop is becommentarieerd, waarop
het advies is aangepast en vervolgens is geaccordeerd. Het finale concept is 5 juni 2019
per email opgeleverd aan het ministerie van LNV. Op 27 juni is een enigszins aangepast
concept opgestuurd en op 7 november 2019 is de finale versie opgestuurd.
3

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Onderhavig advies is voor een groot deel gebaseerd op de kennis en informatie die in een
eerder advies (Beoordeling derogatie-opties) van de CDM zijn beschreven (CDM, 2018).
Voor een toelichting op de beoordeling van de derogatie-opties in de matrixtabel wordt
daarom ook verwezen naar voornoemd advies.

2. Beoordeling derogatie-opties matrixtabel
2.1. Beoordeling kans op vermindering nitraatuitspoeling
De Europese Nitraatrichtlijn ziet van oorsprong op de vervuiling door stikstof (nitraat).
Daarop concentreert zich de onderhavige beoordeling. De Europese Commissie
beoordeelt derogatieaanvragen in het kader van de Nitraatrichtlijn mede op basis van de
vervuiling door fosfaat, vanwege de rol van fosfaat in de eutrofiering (vermesting) van
oppervlaktewater). Diverse derogatievarianten in de onderhavige beoordeling kunnen
gepaard gaan met een niveau van fosfaataanvoer dat het niveau van fosfaatafvoer met
het geoogste gewas overtreft. In onderhavig advies is er vanuit gegaan dat de
fosfaataanvoer de van toepassing zijnde fosfaatgebruiksnorm niet overtreft.
Alle derogatie-opties van de matrixtabel zijn beoordeeld ten opzichte van de huidige
derogatie (bedrijfsderogatie voor bedrijven met >80% grasland: 230 kg N uit
graasdiermest op zand en lössgronden in zuid en midden Nederland en 250 kg N uit
graasdiermest in overig Nederland). Deze optie was aanwezig in alle bedrijfsderogatieopties en gewasderogatie-opties. Daarom zijn de opties in de matrix tabel gescoord per
bedrijfsderogatie-optie en per gewasderogatie-optie (zie bijgevoegde matrixtabel).
Voor de effecten op nitraatuitspoeling wordt gevraagd om de beoordeling separaat te
doen voor grondsoorten, namelijk voor Löss, Zand Noord, Zand Midden, Zand Zuid, Klei,
en Veen. Nitraatuitspoeling is hierbij geïnterpreteerd als ‘uitspoeling van nitraat naar
grondwater en oppervlaktewater’. Sommige grondsoorten (droge zandgronden) zijn zeer
gevoelig voor uitspoeling van nitraat naar het grondwater en minder voor uitspoeling
naar het oppervlaktewater. Voor andere grondsoorten (klei- en veengronden) is het juist
andersom. Voor weer andere grondsoorten is er min of meer een vergelijkbare
gevoeligheid voor verliezen naar het grondwater en het oppervlaktewater. Bij de
beoordeling van de gevoeligheid voor uitspoeling van nitraat naar grondwater en
oppervlaktewater samen kunnen twee groepen worden onderscheiden: (i) ‘gevoelig’
(zand zuid en löss) en (ii) ‘minder gevoelig’ (zand midden en noord, klei en veen).
Er zijn 6 verschillende mestgift-grondsoort-mesttype combinaties (Tabel 1). Deze opties
zijn beoordeeld op basis van de kans dat er minder nitraatuitspoeling optreedt (Tabel 2).
De optie ‘200 kg N via graasdiermest’ levert de meeste kans op vermindering
nitraatuitspoeling (en heeft dus een positief effect op het gestelde doel), en de optie ‘300
kg N via graasdiermest’ levert de minste kans op vermindering nitraatuitspoeling (en
heeft dus een negatief effect op het gestelde doel) ten opzichte van de referentie. Bij de
opties ‘200 kg N graasdier drijfmest’ wordt minder N totaal via graasdiermest
aangevoerd dan bij de referentie en dit is de redenen om te stellen dat de kans op
nitraatuitspoeling bij deze optie gemiddeld genomen afneemt ten opzichte van de
referentie. Bij de optie ‘Evenwichtsbemesting graasdierdrijfmest op basis van N-totaal’
hangt de totale N-gift via dierlijke mest af van de N-afvoer met het geoogste gewas.
4

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Voor grasland is de uitkomst van deze optie sterk afhankelijk van welke boeren gebruik
zullen maken van deze optie (en op welke grondsoort). De N-afvoer met het geoogste
gewas varieert in de praktijk van globaal 200 tot soms wel 400 kg N per ha per jaar;
bedrijven met een N-opbrengst van 200 kg N zullen minder N via dierlijke mest kunnen
aan voeren dan in de referentie, terwijl bedrijven met een N-opbrengst van meer dan
250 kg per ha per jaar meer N via dierlijke mest kunnen aan voeren dan in de referentie.
Het lastige van deze optie is dat pas aan het einde van het jaar duidelijk wordt of de Nopbrengst in evenwicht is met de N-gift via dierlijke mest en dat de N-opbrengst
nauwkeurig bepaald dient te worden. De kans op vermindering van de nitraatuitspoeling
bij deze optie is waarschijnlijk neutraal (vergelijkbaar met de referentie), maar is sterk
afhankelijk van de uitvoering (nauwkeurigheid bepaling N-opbrengst) en de verschillen
tussen jaren in N-opbrengst. Bij de opties ‘230/250 kg N totaal uit dunne fractie
varkensmest en graasdierdrijfmest’ en ‘230/250 kg N dunne fractie varkensmest’ wordt
een groter deel van de N in de mest toegediend als minerale N dan in de referentie het
geval is, waardoor het risico op nitraatspoeling bij deze opties waarschijnlijk kleiner is
dan bij de referentie.
Tabel 2. Ranking van de ‘mestgift-grondsoort-mesttype’ combinaties naar de kans op
vermindering nitraatuitspoeling van 1 naar 5 (1 kleine kans, 5 relatief grote kans).
Nr

Mestgift en -type

Ranking ‘kans op
vermindering
nitraatuitspoeling’
(1. klein; 5 groot)
0
1
5
3

1
2
3
4

230/250 kg N graasdier drijfmest
300 kg N graasdier drijfmest
200 kg N graasdier drijfmest
230/250 kg N totaal uit dunne
fractie varkensmest en
graasdierdrijfmest

5

230/250 kg N dunne fractie
varkensmest

4

6

Evenwichtsbemesting graasdier
drijfmest op basis van N-totaal

2

Toelichting

Referentie
Meer mest dan referentie
Minder mest dan referentie
Als referentie, maar nu met deel dunne fractie
varkensmest waarvan de direct N-beschikbaarheid
relatief hoog is en dus minder kunstmest N nodig is
dan in de referentie
Als referentie, maar nu als dunne fractie varkensmest
waarvan de direct N-beschikbaarheid relatief hoog is
en dus minder kunstmest N nodig is dan in de
referentie en optie 4.
Alleen voor gewasderogatie: N-totaal aanvoer via mest
= N afvoer in geoogst en afgevoerd gewas, dus zonder
N-kunstmestaanvulling.

Er zijn 5 bedrijfsderogatie-opties onderscheiden, die beoordeeld zijn op de kans dat de
nitraatuitspoeling vermindert (Tabel 3). Alle opties scoren slechter dan de referentie. In
de referentie is het graslandareaal >80% van een bedrijf. Grasland heeft een lang
groeiseizoen, hoge stikstofopnamecapaciteit, een gering stikstofoverschot en een hoge
denitrificatiecapaciteit, en daardoor een geringe residuaire hoeveelheid minerale stikstof
in de bodem aan het einde van het groeiseizoen, mits de stikstofgift in overeenstemming
is met de stikstofbehoefte. In opties anders dan de referentie is een deel van het
grasland vervangen door een eenjarig gewas, waardoor grondbewerking nodig is en een
deel van het jaar is het land dan niet bedekt met een groen gewas. De gecombineerde
bedrijfsderogatie van een melkveebedrijf en een akkerbouwbedrijf is interessant maar
het is onduidelijk hoe groot de arealen grasland en bouwland zijn op deze 2 bedrijven.
Waarschijnlijk is het areaal grasland minder dan 50% op deze twee bedrijven samen.

5

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Tabel 3. Ranking van de ‘bedrijfsderogatie-opties’ naar de kans op vermindering
nitraatuitspoeling van 1 naar 4 (1 kleine kans, 4 relatief grote kans).
Nr

Type bedrijfsderogaties

Ranking kans op
vermindering
nitraatuitspoeling
(1. klein; 4 groot)
0
4

1
2

Bedrijfsderogatie; 80% grasland
Bedrijfsderogatie; 80% grasland +
wintergranen

3

Bedrijfsderogatie; 60% grasland

2

4

Bedrijfsderogatie suikerbiet,
voederbiet, wintergraan 80% 1

3

5

Gecombineerde bedrijfsderogatie;
melkvee + akkerbouw over 2
bedrijven

1

Toelichting

Referentie
Areaal grasland is kleiner dan bij referentie,
waardoor het risico op nitraatuitspoeling
toeneemt. Er is aangenomen dat het aandeel
wintergraan beperkt blijft (max 20%) en na de
wintergranen wel een nagewas wordt geteeld
Areaal grasland is kleiner dan bij referentie,
waardoor het risico op nitraatuitspoeling
toeneemt
Zie ook voetnoot. Areaal grasland is kleiner dan bij
referentie, waardoor het risico op
nitraatuitspoeling toeneemt. De teelt van een
nagewas na bieten is niet goed mogelijk
Areaal grasland is niet duidelijk, maar gemiddeld
vermoedelijk kleiner dan bij referentie, waardoor
het risico op nitraatuitspoeling toeneemt. Er is
aangenomen dat in de akkerbouw de teelt van een
nagewas niet altijd mogelijk is.

Tabel 4. Ranking van de ‘gewasderogatie-opties’ naar de kans op vermindering
nitraatuitspoeling van 1 naar 4 (1 kleine kans, 4 relatief grote kans).
Nr

Type gewasderogaties

1

Gras

2

Wintergranen

3

Winterkoolzaad

4

Suikerbieten

5

Graszaad

Ranking kans op
vermindering
nitraatuitspoeling
(1. klein; 4 groot)

0
4

1

3
2

Toelichting

Referentie. Grasland dat wordt gemaaid heeft een hoge stikstofafvoer
(250-400 kg/ha/j) en denitrificatiecapaciteit in de bodem. N-min na de
oogst in de herfst is daardoor gering, mits de stikstofgift de onttrekking
niet overtreft.
Wintergranen (wintertarwe en triticale meer dan winterrogge en
wintergerst) hebben een relatief hoge stikstofafvoer (160-220 kg/ha/j). Nmin na de oogst is gering en er is mogelijkheid tot telen nagewas
Winterkoolzaad heeft een relatief geringe stikstofvoer (130-150 kg/ha/j).
N-min na de oogst is direct van de oogst relatief gering en er is
mogelijkheid tot telen nagewas, maar mineralisatie van stikstof uit
gewasresten is relatief hoog
Suikerbieten hebben een relatief geringe stikstofafvoer (150-170 kg/ha/j).
N-min na de oogst is gering maar er is geen mogelijkheid tot telen
nagewas. De gewasresten bevatten veel stikstof maar leveren ook een
relatief hoge denitrificatiecapaciteit waardoor weinig van de
gemineraliseerde stikstof uit gewasresten resteert in het eerstvolgende
voorjaar.
Graszaad heeft een geringe stikstofafvoer (70-80 kg/ha/j). N-min na de
oogst is gering en een nagewas is mogelijk via hergroei vanuit de stoppel.

1

Deze optie is van toepassing voor akkerbouwbedrijven. De referentie voor deze optie is eigenlijk een
akkerbouw-bouwplan zonder gras met maximaal 170 kg N per ha uit mest. Een derogatie (meer mest) zal de
uitspoeling verhogen dat mogelijk deels wordt gecompenseerd door een hoger aandeel biet+wintergraan (en
minder aardappels en groenten) in vergelijking met een standaard akkerbouw-bouwplan.
6

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Er zijn 5 gewasderogatie-opties onderscheiden, die beoordeeld zijn op de kans dat de
nitraatuitspoeling vermindert (Tabel 4). Alle opties scoren slechter dan de referentie. De
referentie is grasland dat een lang groeiseizoen heeft, een hoge stikstofopnamecapaciteit, een gering stikstofoverschot en een hoge denitrificatiecapaciteit in de bodem,
waardoor de residuaire hoeveelheid minerale stikstof in de bodem klein is aan het einde
van het groeiseizoen, mits de stikstofgift in overeenstemming is met de stikstofbehoefte.
In opties anders dan de referentie is de stikstofopnamecapaciteit en –afvoer met het
geoogste gewas veel kleiner dan in de referentie, is jaarlijks een vorm van
grondbewerking nodig, kan mineralisatie optreden uit de gewasresten, en is een deel van
het jaar het land niet bedekt met een groen gewas.

2.2. Beoordeling deelnamebereidheid
Gevraagd is de deelnamebereidheid van de boeren voor de verschillende derogatie-opties
per regio te beoordelen. Er is weinig tot geen empirische informatie over de
deelnamebereidheid van de boeren voor de verschillende opties; de beoordeling is
gebaseerd op ervaringen en uitwisselingen met boeren uit enkele regio’s en op
theoretische overwegingen. De verschillen in beoordeling tussen derogatie-opties zijn
gering en de oordelen zijn relatief onzeker (zie matrixtabel).
Voor de volgende derogatie-opties is de deelnamebereidheid waarschijnlijk groter dan die
van de referentie (Bedrijfsderogatie 80% grasland +230/250 kg N graasdiermest):
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Bedrijfsderogatie 80% grasland
+ 300 kg N graasdiermest
Bedrijfsderogatie 60% grasland
+ 230/250 kg N graasdiermest
Bedrijfsderogatie 60% grasland
+ 300 kg N graasdiermest
Gecombineerde bedrijfsderogatie melkvee + akkerbouw + 230/250 kg N graasdiermest
Gecombineerde bedrijfsderogatie melkvee + akkerbouw + 300 kg N graasdiermest
Gewasderogatie gras
+ 230/250 kg N graasdiermest
Gewasderogatie gras
+ 300 kg N graasdiermest
Gewasderogatie wintergranen
+ 230/250 kg N dunne fractie varkensmest
Gewasderogatie suikerbiet
+ 200 kg N graasdier drijfmest
Gewasderogatie suikerbiet
+ 230/250 kg N dunne fractie varkensmest

Voor de overige 35 derogatie-opties is de deelnamebereidheid van boeren naar
verwachting gelijk aan die van de referentie (huidige derogatie) of minder. Verschillen
tussen regio’s zijn relatief klein, met uitzondering van de veengronden. Voor boeren op
veengronden zijn veel van de hiervoor genoemde opties niet of minder interessant omdat
de optie niet mogelijk is (b.v. suikerbieten of koolzaad telen op veengrond is niet aan te
raden), dan wel niet aantrekkelijk is (bedrijfsderogatie voor bedrijven met >60%
grasland).
De deelnamebereidheid van de boeren zal in de praktijk ook bepaald worden door de
eisen die vanwege handhaving en controle zullen worden gesteld. Dat geldt zeker ook
voor gewasderogaties.

7

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

2.3. Beoordeling landbouwkundige aspecten
Gevraagd is de landbouwkundige aspecten van de derogatie-opties per regio te
beoordelen in termen van:
• Mestplaatsingsruimte
• Verdeling voordelen over sectoren
• Financiële consequenties boer
De verwachte landbouwkundige aspecten worden hieronder kort samengevat. Er is
afgezien van een beoordeling per derogatie-optie en per regio, omdat de genoemde
landbouwkundige aspecten van veel factoren afhankelijk zijn, die deels bedrijfsspecifiek
zijn en deels ook afhangen van de deelnamebereidheid (waarover weinig empirische
informatie beschikbaar is; zie paragraaf 2.2).
De mestplaatsingsruimte is afhankelijk van het areaal en de (geaccepteerde) mestgift.
Voor intensieve melkveehouderijbedrijven is een derogatie van 230 of 250 kg stikstof per
ha uit dierlijke mest zeer aantrekkelijk (i) omdat 230 of 250 kg stikstof uit dierlijke mest
effectief kan worden benut op grasland, en (ii) er minder mestafzetkosten nodig zijn en
er ook minder kunstmeststikstof nodig is, ten opzichte van de situatie zonder derogatie.
Voor de bv Nederland loopt dit voordeel in de miljoenen euro’s per jaar. Voor de
akkerbouw is een derogatie financieel minder aantrekkelijk dan voor de melkveehouderij
omdat er maar weinig gewassen zijn waaraan zonder problemen meer dan 170 kg
stikstof per ha uit dierlijke mest kan worden toegediend, en omdat de
fosfaatgebruiksnormen de mestgift plaatselijk kan beperken (zie volgende paragraaf). Bij
de gewasderogaties van bijvoorbeeld koolzaad, graszaad en suikerbieten is de
geaccepteerde mestgift mogelijk kleiner dan de mestgift die hoort bij de gewasderogatie,
vanwege landbouwkundige (gewas technische) overwegingen. Een gewasderogatie kan
onder specifieke omstandigheden aantrekkelijk zijn omdat zodoende meer mest op het
bedrijf kan worden aangevoerd, waardoor mogelijk meer premie voor de acceptatie van
mest kan worden ontvangen. Maar de financiële voordelen voor de akkerbouwer zijn
uiteindelijk beperkt, vanwege het beperkte areaal en de beperkte mestgift bij een
gewasderogatie.
Een gewasderogatie sluit vermoedelijk nauwer aan bij de objectieve criteria uit de
Nitraatrichtlijn (lang groeiseizoen, hoge opbrengst, hoog denitrificerend vermogen) dan
een bedrijfsderogatie. Dat impliceert dat een gewasderogatie wetenschappelijk
waarschijnlijk gemakkelijker is te onderbouwen dan een bedrijfsderogatie. Dit betekent
niet dat alle gewasderogaties in de matrixtabel even gemakkelijk zijn te onderbouwen.
Voor enkele gewasderogaties is weinig empirische informatie over het gebruik van
dierlijke mest en de effecten daarvan op opbrengst en kwaliteit van het geoogste gewas
en op nitraatuitspoeling naar grondwater en oppervlaktewater. Dit geldt bijvoorbeeld
voor de gewasderogaties voor koolzaad, graszaad, suikerbieten, en voor
bedrijfsderogaties met bouwplannen met meer dan 80% van het areaal in suikerbieten,
voerderbieten en/of wintergranen. De landbouwkundige aspecten van de derogatie-opties
zijn daardoor niet altijd even nauwkeurig aan te geven.
Handhaving en controle van een gewasderogatie zijn waarschijnlijk lastiger dan die van
een bedrijfsderogatie.

8

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

2.3.1. Effecten op mestplaatsingsruimte
De effecten van de derogatieopties op de mestplaatsingsruimte voor fosfaat zijn
uiteindelijk gering, want de laatste jaren varieerde de ‘berekende mestplaatsingsruimte’ 2
in regio’s Zuid en Oost van 100 tot 120% (dus meer dan de fosfaatgebruiksnormen
toelaten) en voor regio Overig van 79 tot 88% (CDM, 2017). In regio Overig was er dus
nog een ruimte van 13 tot 19 miljoen kg fosfaat die niet door dierlijke mest werd benut
(maar deels wel door kunstmest, compost, zuiveringsslib, etc.). De acceptatie van mest
wordt vooral beïnvloed door de grondsoort, samenstelling, vorm en prijs van de mest en
de fosfaatgebruiksnormen, en minder door de derogatie-opties.
De effecten van de derogatieopties op de mestplaatsingsruimte voor stikstof zijn
waarschijnlijk iets groter dan die voor fosfaat, vooral als er een derogatie is voor de
dunne fractie van varkensmest. Dat geldt niet voor graslandbedrijven, want daar zijn de
voorbije jaren de gebruiksnormen voor dierlijke mest en stikstof vrijwel volledig benut.
Maar in de akkerbouw worden de ruimte in de gebruiksnormen voor dierlijk mest en
stikstof veel minder benut, ondanks de wens om organische stof in de bodem te brengen
met dierlijke mest. In de akkerbouw wordt gemiddeld genomen op kleigronden 80 kg
stikstof per ha per jaar via dierlijke mest toegediend en op zandgronden 120 kg per ha
per jaar 3. De plaatsingsruimte in de akkerbouw wordt deels beperkt door de
fosfaatgebruiksnormen en door de fosfaatgehalten in dierlijke mest; door gebruik te
maken van de dunne fractie van varkensmest met een stikstof/fosfaatverhouding van 3
of hoger of van mest waarvan het fosfaatgehalte is verlaagd, kan in theorie meer stikstof
en/of organische stof worden toegediend dan bij gangbare varkensmest. De opties met
de dunne fractie van gescheiden varkensmest zijn gekoppeld aan bedrijfsderogaties met
>80% gras + wintergranen of met >80% suikerbiet, voederbiet, wintergraan, en met
gewasderogaties voor wintergranen, koolzaad, suikerbieten, en graszaad. Qua areaal zijn
deze derogatie-opties beperkt in omvang en dus is de potentie, om veel extra stikstof via
dierlijke mest te plaatsen, beperkt.
Een derogatie voor de dunne fractie van varkensmest vergt een nadere omschrijving en
borging van de kwalificatie ‘dunne fractie’, omdat het effect van mestscheiding op de
uiteindelijke samenstelling van de dunne fractie in de praktijk zeer sterk varieert.
2.3.2. Verdeling voordelen over sectoren
Met ‘verdeling van de voordelen en nadelen over de sectoren’ wordt bedoeld de verdeling
van de voor- en nadelen van een derogatie over melkveehouderij, varkens- en
pluimveehouderij, en akkerbouw en tuinbouw.

2

Berekende mestplaatsingsruimte (in %) is de verhouding tussen [de som van mestproductie + mestaanvoer –
mestafvoer per bedrijf, in kg fosfaat] en [de fosfaatplaatsingsruimte per bedrijf, zoals berekend op basis van de
fosfaattoestand-en landgebruik- afhankelijke fosfaatgebruiksnormen, in kg fosfaat] x 100%.
3
Bron Agrimatie:
https://www.agrimatie.nl/SectorResultaat.aspx?subpubID=2232&sectorID=2233&themaID=2282&indicatorID=
2772

9

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

De toekenning van een derogatie gebeurt op basis van objectieve gronden: de hoge
afvoeren van N en P bij de oogst van grasland, de N/P verhouding van graasdiermest en
de relatief grote denitrificatie onder grasland. Melkveebedrijven met >80% grasland
hebben tot nu toe ‘voordeel’ gehad van de derogatie, omdat deze bedrijven meer mest
op het eigen bedrijf hebben kunnen afzetten en dus minder mest elders hebben hoeven
afzetten dan het geval zou zijn geweest zonder derogatie. Varkens- en pluimveehouderijbedrijven hebben indirect mogelijk ook geprofiteerd omdat door de derogatie minder
mest op de mestmarkt komt, waardoor de mestafzetprijzen mogelijk lager zijn dan in
een situatie zonder derogatie. Akkerbouw- en tuinbouwbedrijven hebben tot nu toe
waarschijnlijk geen voordeel gehad van de derogatie. Tegenover de voordelen voor de
melkveehouderij staan verschillende minpunten, in de vorm van aanvullende
voorwaarden. Deze aanvullende voorwaarden gelden niet voor de nietderogatiebedrijven, inclusief akkerbouw- en tuinbouwbedrijven.
Er zijn verschillende derogatie-opties die mogelijk voordelen kunnen opleveren voor de
varkenshouderij en de akkerbouw. Een derogatie voor de dunne fractie van varkensmest
biedt waarschijnlijk de mogelijkheid om varkensmest gemakkelijker af te zetten op de
mestmarkt, waardoor de mestafzetprijs voor dit type mest mogelijk lager wordt. Dit
voordeel is waarschijnlijk gering omdat het voordeel van lagere afzetkosten teniet
gedaan wordt door de verwerkingskosten. Bovendien bevat de dunne fractie weinig
organische stof, waar juist wel vaak behoefte aan is in de akkerbouw.
Een gecombineerde bedrijfsderogatie melkvee- en akkerbouwbedrijven biedt
akkerbouwers de mogelijkheid om het bouwplan te optimaliseren (landruil met
veehouderijbedrijf) en om een bepaalde hoeveelheid rundveemest af te nemen voor een
gezamenlijk af te spreken prijs. Gewasderogaties voor wintergranen, koolzaad,
suikerbieten, en graszaad bieden ook mogelijkheden om meer mest af te nemen. Het is
echter ongewis of van die opties gebruik zal worden gemaakt. Eerder is aangegeven dat
de hoeveelheid stikstof uit dierlijke mest in de akkerbouw momenteel veel minder is dan
170 kg per ha per jaar, en dat er verschillende landbouwkundige belemmeringen zijn om
meer stikstof uit dierlijke mest toe te dienen dan nu het geval is (CDM, 2018).
Er kan ook worden geredeneerd dat een derogatie belemmerend heeft gewerkt voor het
organiseren van de mestmarkt en vooral voor de mestverwerking en –export. De
vierjaarlijkse cyclus van derogatieverlening heeft bijgedragen aan korte-termijn denken,
waardoor beslissingen met betrekking tot investeringen in mestverwerkingscapaciteit
gemakkelijk worden uitgesteld. De vraag is of meer samenwerking tussen
melkveehouderij en varkenshouderij bij een gezamenlijke aanpak van de mestverwerking
niet tot een beter resultaat zou hebben geleid. De melkveesector heeft nog weinig
nagedacht over en geïnvesteerd in mestverwerking, omdat de graasdiermest, mede door
de derogatie, op eigenbedrijf kan worden afgezet en/of bij de akkerbouwer kan worden
afgezet (gemakkelijker dan varkensmest). Maar wegen de voordelen van een derogatie
op lange termijn op tegen de nadelen?
De varkenssector heeft weliswaar geïnvesteerd in mestverwerking maar het is nog niet
gelukt om de mestafzetkosten naar een aanvaardbaar niveau terug te dringen. De
pluimveesector heeft de mestverwerking voor eigen sector min of meer opgelost, mede
vanwege de goede organisatie en de eigenschappen van kippenmest (relatief
gemakkelijk te verwerken).

10

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

2.3.3. Financiële consequenties boer
De financiële consequenties van derogatie-opties voor de boer laten zich niet nauwkeurig
berekenen omdat veel derogatie-opties nog open-einden hebben, de deelnamebereidheid
van alle opties niet even goed geschat kan worden, en omdat opties met veel
mestplaatsingsruimte en dus ogenschijnlijk veel financieel voordeel, mogelijk
aanvullende voorwaarden krijgen van de Europese Commissie om aldus het doel van de
Nitraatrichtlijn in bereik te houden.
De grootste verschillen in financiële consequenties zijn waarschijnlijk tussen de
derogatie-opties met 200 kg N per ha uit graasdiermest en 300 kg N per ha uit
graasdiermest. Voor een bedrijf met 50 ha grasland en 4 kg N per ton graasdiermest
geeft dat een verschil in mestafvoer van 1250 ton mest, hetgeen overeenkomt met
12,500 tot 20,000 euro voor mestafzet. Hierbij is geen rekening gehouden met mogelijke
aanvullende voorwaarden in het geval van een ruime derogatie, en met mogelijke extra
kosten voor mestscheiding. De financiële consequenties verschillen mogelijk ook fors
tussen bedrijfsderogaties met de eis >80% grasland (of grasland + wintergranen) of met
de eis >60% grasland. In het laatste geval kan een groter areaal snijmais worden
geteeld en toch relatief veel graasdiermest worden toegediend (afhankelijk van de
mestgift-grondsoort combinatie). Voor veel bedrijven op zuidelijk zand is de optie met
>60% grasland waarschijnlijk aantrekkelijk, afhankelijk ook van de aanvullende
randvoorwaarden.
2.4. Beoordeling bijdrage derogatie-opties aan ‘overige doelen’
Gevraagd is van de derogatie-opties te beoordelen op basis aan de bijdragen van de
derogatie-opties aan het realiseren van ‘overige maatschappelijke doelen’ zoals:
• Kringlooplandbouw
• Koolstofvastlegging in de bodem
• Broeikasemissies (emissies van lachgas en methaan)
• Grondgebondenheid (in melkveehouderij >65% eiwit van eigen land)
• Biodiversiteit
• Weidevogels
2.4.1. Bijdrage derogatie-opties aan kringlooplandbouw
Kringlooplandbouw is nog niet goed gedefinieerd op bedrijfsniveau. Daardoor is het lastig
om derogatie-opties te scoren op hun bijdragen aan kringlooplandbouw.
Kringlooplandbouw is in dit advies geïnterpreteerd als (i) zoveel mogelijk veevoer van
eigen bedrijf of regio en zo weinig mogelijk van elders aanvoeren, en (ii) zoveel mogelijk
dierlijke mest van eigen bedrijf benutten en zo weinig mogelijk kunstmest van elders
aanvoeren. Dit betekent ‘kringlopen sluiten op eigen bedrijf en/of regio’. Het impliceert
dat bij een ruimer gebruik van dierlijke mest in NL, de export van mest naar elders
afneemt met als gevolg dat tegenover de kunstmestbesparing in NL een
kunstmestbehoefte ontstaat bij degenen (buitenland) die voordien mest importeerden.
Het impliceert ook dat verliezen van stikstof groter kunnen zijn dan noodzakelijk, omdat
hoge dierlijke mestgiften gepaard gaan met relatief hoge stikstofverliezen, in vergelijking
tot bijvoorbeeld een basis bemesting met dierlijke mest en een top-up met kunstmest.
Alle derogatie-opties dragen in zeker zin bij aan kringlooplandbouw, omdat dierlijke mest
wordt benut als bron van organische stof en nutriënten, waardoor minder kunstmest
nodig is. De derogatie-opties sluiten echter niet uit dat de plaats van mestgebruik veraf
11

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

ligt van de plaats van mestproductie; veel mest uit Limburg en Brabant gaat naar de
provincies Zeeland, Flevoland, Drenthe of Groningen. Het gaat hier om sluiten van
kringlopen op nationale schaal.
De gecombineerde bedrijfsderogatie van een melkveebedrijf en een akkerbouwbedrijf
sluit waarschijnlijk het best aan bij de kern van kringlooplandbouw, op voorwaarde dat
daarbij uitwisseling van zowel veevoer als mest tussen de bedrijven plaatsvindt. De
derogatie-optie waarbij de dunne fractie van varkensmest wordt ingezet draagt
waarschijnlijk ook extra bij aan kringlooplandbouw omdat deze optie het mogelijk maakt
meer stikstof via varkensmest aan te voeren dan dat zonder mestscheiding mogelijk is.
Stellige uitspraken kunnen in dit stadium niet worden gedaan, ook omdat de
deelnamebereidheid van de boeren bij de verschillende opties niet bekend is.
2.4.2. Bijdrage derogatie-opties aan de vastlegging van organische stof in de bodem
Dierlijke mest bevat organische stof. Toediening van mest aan landbouwgrond draagt bij
aan de vastlegging van organische stof in de bodem, en draagt daardoor bij aan de
vermindering van CO2-emissies naar de atmosfeer (en dus aan het realiseren van de
doelstellingen van het klimaatakkoord). Alle derogatie-opties dragen wat bij aan de
vastlegging van organische stof in de bodem, maar in verschillende mate. Rundveemest
draagt meer bij dan varkensmest, en varkensdrijfmest draagt meer bij dan de dunne
fractie van varkensmest, per kg stikstof die met de mest wordt aangevoerd.
Het organische stofgehalte van de bodem wordt echter niet enkel bepaald door de
aanvoer van dierlijke mest. Landgebruik en vooral verandering van landgebruik van
bijvoorbeeld grasland naar bouwland zijn meestal belangrijker. Bodems hebben een
beperkte capaciteit om organische stof (koolstof) op te slaan. Op termijn komen de
jaarlijkse aanvoer van koolstof en de jaarlijkse omzetting van organische koolstof in CO2
met elkaar in evenwicht en neemt de opslag niet verder toe. Nederlandse
landbouwgronden hebben een relatief hoog organische stofgehalte, dat gemiddeld
genomen relatief constant is gebleven de voorbije jaren 4.
Meer vastlegging van organische stof in Nederlandse bodems door mest, als argument
voor hogere mestgiften, is vanuit Europees perspectief bekeken misschien niet de beste
strategie. Niet uitgesloten kan worden dat de mest die wordt geëxporteerd naar het
buitenland meer bijdraagt aan de vastlegging van organische stof in de bodem, per
eenheid koolstof in mest, dan de mest die in Nederland wordt toegediend aan intensief
bewerkte landbouwgrond, die al een relatief hoog organisch-stofgehalte heeft.
Er is overigens weinig empirische informatie over verschillen in koolstofvastlegging
tussen bedrijfsderogaties en gewasderogaties, en binnen bedrijfsderogaties tussen opties
met >60% en >80% grasland, en met >80% suikerbieten, voerderbieten en/of
wintergraan. Niet uitgesloten kan worden dat de effecten van grondbewerking en
landgebruiksveranderingen op de vastlegging van organische stof in de bodem groter zijn
dan de effecten van mestgebruik.

4

Dit suggereert dat het organische-stofgehalte van landbouwgronden in Nederland gemiddeld genomen alleen
fors kan toenemen als de fractie permanent grasland toeneemt (omdat grasland van nature een veel hoger
organisch-stofgehalte heeft dan bouwland). Ook vernatting kan fors bijdragen aan verhoging van het
organische-stofgehalte van de bodem.
12

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

2.4.3. Bijdrage derogatie-opties aan de emissies van lachgas en methaan
Opslag en toediening van dierlijke mest zijn bronnen van methaan- en lachgasemissies
naar de atmosfeer. Alle derogatie-opties dragen bij aan de emissies van lachgas en
methaan, maar in verschillende mate. Emissies van methaan vinden vooral plaats tijdens
mestopslag. Emissies van lachgas zijn vooral geassocieerd met de opslag van vaste mest
en met de toediening van drijfmest aan bouwland en in mindere mate aan grasland; dit
is uitgebreid beschreven in een eerder advies van de CDM (CDM, 2018). Een
verschuiving van dierlijke mestgebruik van grasland naar bouwland verhoogt de emissie
van lachgas. Er zijn aanwijzingen dat de versterkte emissie van lachgas uit bouwland het
effect van de vastlegging van organische stof in de bodem door mestgebruik
neutraliseert (in termen van CO2-equivalenten). Dit impliceert dat de effecten van
dierlijke mestgebruik op de vastlegging van organische stof in de bodem en op de
emissies van lachgas en methaan integraal bekeken moeten worden; het netto-effect
telt. Het netto-effect van dierlijke mestgebruik op de emissies van broeikasgassen naar
de atmosfeer (en dus op het klimaatakkoord) verschilt waarschijnlijk sterk van bedrijf tot
bedrijf en van perceel tot perceel, afhankelijk ook van bodemeigenschappen en de
samenstelling van mest. Het hangt ook sterk af van landgebruik en –beheer. Daardoor is
het lastig om nu algemene uitspraken te doen; daarvoor is eerst meer informatie nodig
over de precieze implementatie van de derogatie-opties.
2.4.4. Bijdrage derogatie-opties aan grondgebondenheid
Grondgebondenheid in de veehouderij impliceert dat het benodigde veevoer
geproduceerd wordt op eigen bedrijf (of in de regio) en dat de geproduceerde mest op
eigen land kan worden afgezet, binnen de geldende regels. In de melkveehouderij is
grondgebondenheid onlangs omschreven met ‘65% van het benodigde eiwit is van eigen
bedrijf’, aannemende dat de 35% benodigde import van vergelijkbare omvang is als de
afvoer via melk en dieren, en dat alle geproduceerde mest dan op eigen land kan worden
afgezet. Dit is een eenvoudige regel en theoretisch juist als het gaat om het sluiten van
kringlopen.
Derogatie-opties kunnen bijdragen aan de vermindering van de aanvoer van kunstmest.
De derogatie-opties geven echter geen informatie over de teelt van veevoer op eigen
bedrijf en/of over de grootte van de aanvoer van veevoer van elders. Daardoor is de
bijdrage van de verschillende derogatie-opties aan ‘grondgebondenheid’ niet bekend. De
gecombineerde bedrijfsderogatie van een melkveebedrijf en een akkerbouwbedrijf draagt
enkel bij aan ‘grondgebondenheid’ indien er ruil plaatsvindt van veevoer en mest.
Grondgebondenheid stelt ook grenzen aan de hoeveelheid mest die op het land gebracht
kan worden; bij derogatie-opties met een hoge mestgift (300 kg stikstof per ha) is er
mogelijk meer ruimte om mest toe te dienen dan dat er kan worden geproduceerd bij de
restrictie ‘65% van het benodigde eiwit is van eigen bedrijf’ 5.
2.4.5. Bijdrage derogatie-opties aan versterking van biodiversiteit

5

Ter toelichting: een bedrijf dat gemiddeld 250 kg eiwitstikstof per ha oogst per jaar mag bij de restrictie van
grondgebondenheid maximaal 88 kg eiwitstof in veevoer aanvoeren. Bij een stikstofgebruiksefficiëntie van 25%
en een stikstofcorrectiefactor van 12% wordt er maximaal 254 kg stikstof in mest geproduceerd. Pas bij een
gemiddelde oogst van eiwitstikstof van 300 kg per ha is de hoeveelheid stikstof in de geproduceerde mest ook
ongeveer 300 kg per ha. Kortom, de combinatie grondgebondenheid en de derogatie-optie ‘300 kg N graasdier
drijfmest’ zijn enkel relevant voor bedrijven met een relatief hoge N-opbrengst per ha landbouwgrond.
13

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Biodiversiteit geeft de mate van verscheidenheid aan levensvormen weer binnen, in dit
geval, het landbouw ecosysteem. Dierlijke mest is een bron van organische stof (en
nutriënten) en daardoor belangrijk voor heterotrofe organismen, inclusief wormen,
insecten en vogels. Dit geldt meer voor vaste mest dan voor dunne mest. Dierlijke mest
is echter ook een bron van ammoniak-stikstof, dat schadelijk is voor de diversiteit van
plantensoorten. De balans tussen de bijdragen van een bron van organische stof (en
nutriënten) en effecten van ammoniakemissies bepalen het uiteindelijke resultaat van
het gebruik van dierlijke mest op biodiversiteit.
Er is geen of weinig empirische informatie over de effecten van derogatie-opties op
biodiversiteit. Zeer waarschijnlijk is het effect van verruiming van het mestgebruik in het
algemeen negatief, omdat dit leidt tot meer mestgebruik en meer mest het ecosysteem
rijker aan stikstof en fosfaat maakt en daardoor minder bio-divers. Derogatie-opties met
minder hoge mestgiften hebben daardoor in principe een positiever effect op
biodiversiteit dan opties met meer mest. Een verruimd gebruik van organische mest, ook
bij gebruik van emissiearme toedieningsapparatuur, leidt tot meer off-farm
ammoniakdepositie. Ammoniakdepositie wordt aangemerkt als een van de oorzaken van
verlies van off-farm biodiversiteit.
Er is een overtuigende hoeveelheid literatuur die aantoont dat de beperkende factor voor
(on-farm) biodiversiteit niet (alleen) het aanbod van mest is, maar factoren zoals te
sterke ontwatering, pesticidengebruik, armoede aan (on)kruiden, minimale zaadval bij de
oogst, etc.
2.4.6. Bijdrage derogatie-opties aan meer weidevogels
Weidevogels zijn vogelsoorten die in grasland broeden. Meest bekende weidevogels zijn
kievit, scholekster, grutto, tureluur en wulp. Sinds 1960 zijn de meeste weidevogels in
aantal afgenomen. Deze achteruitgang wordt toegeschreven aan de intensivering van de
landbouw die het weiland minder geschikt maken voor weidevogels. Belangrijke factoren
hierbij zijn verlaging van de grondwaterstand, bemesting, vroeger en veelvuldiger
maaien met zwaarder materieel, en intensieve beweiding (al is het aantal weide-uren in
voorbije decennia afgenomen). Ook predatie door marterachtigen, ooievaars, buizerd en
kraaien speelt mogelijk een rol bij achteruitgang van de weidevogelpopulatie.
Er is geen of weinig empirische informatie over de effecten van derogatie-opties op
aantallen weidevogels. Een aantal soorten ‘weidevogels’ wijkt in toenemende mate uit
naar bouwland, kennelijk omdat het uitrijdseizoen van mest daar minder overlapt met de
nestfase. Een verruimd gebruik van dierlijke mest op bouwland kan nadelige effecten
hebben op het broedsucces van deze ‘weidevogels’, waaronder de kievit.

3. Identificeren van kennishiaten
Het ministerie van LNV vraagt de CDM om kennishiaten te identificeren, zodat deze
aspecten kunnen worden onderzocht in de op te stellen onderzoeken en pilots. Gevraagd
wordt antwoord te geven op de volgende drie vragen:
a. Wat is niet bekend?
b. Wat is erg onzeker?
c. Welke kennis is gedateerd en dient vernieuwd te worden?

14

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Het is lastig om in detail aan te geven welke kennis ontbreekt voor de beantwoording van
alle vragen over de derogatie-opties van de matrixtabel adequaat te beantwoorden. Er
zijn 45 derogatie-opties en 24 vragen (kolommen); dat geeft in theorie meer dan 1000
antwoorden. Welke derogatie-optie-vraag combinatie is ‘niet bekend’, welke antwoord is
‘erg onzeker’, welke kennis is gedateerd?
De term ‘niet bekend’ is hier geïnterpreteerd als ‘er is geen wetenschappelijke kennis en
informatie aanwezig om een onderbouwde schatting/uitspraak te doen’. De term
‘onzeker’ is hier geïnterpreteerd als ‘er is wetenschappelijke basiskennis en informatie
aanwezig om een onderbouwde schatting/uitspraak te maken, maar er zijn zoveel
beïnvloedende factoren en de kennis en informatie zijn dermate fragmentarisch dat de
schattingen en uitspraken een grote onzekerheidsmarge hebben. Met gedateerde kennis
wordt hier bedoeld dat de kennis en informatie verzameld zijn voor praktijksituaties die
weinig relevant zijn voor de huidige praktijk.
Er is weliswaar veel kennis over mest en mestgebruik beschikbaar bij de kennisinstituten
in Nederland, maar het kennisniveau en vooral de beschikbaarheid van empirische data
sluiten weinig of niet aan bij het detail dat nu wordt gevraagd bij de beoordeling van de
45 derogatie-opties. Er worden nu vragen gesteld over de effecten van een bepaalde
hoeveelheid mest voor een bepaald gewas op nitraatuitspoeling, als functie van
grondsoort, op de plaatsingsruimte van mest in Nederland, op de verdeling van voor- en
nadelen over sectoren, op de financiële consequenties voor de boer, op de bijdragen aan
kringlooplandbouw, op koolstofvastlegging in de bodem, op broeikasgasemissies, op
grondgebondenheid, op biodiversiteit en op weidevogels. En dat voor 45 derogatieopties, die heel beknopt zijn omschreven en waarvan de deelnamebereidheid onder
boeren niet goed bekend is. Om daar binnen drie weken consensus over te bereiken is
schier onmogelijk.
Bij alle vragen over een derogatie-optie is geconstateerd dat kennis en informatie
beschikbaar zijn om een antwoord te geven op de gestelde vragen. Tegelijkertijd is
geconstateerd dat de antwoorden op de vragen een grote mate van onzekerheid hebben
omdat veel mogelijke factoren invloed kunnen hebben op de uitkomst, terwijl de kennis
over de factoren en situaties fragmentarisch is. De antwoorden in de matrixtabel zijn dus
onzeker.
Er zijn in de matrixtabel ook veel niet-ingevulde cellen. In deze gevallen is de
onzekerheid per derogatie-optie dermate groot dat beantwoording als ‘niet-zinvol’ is
beschouwd. Ter illustratie, bij ‘landbouwkundige aspecten’ wordt per derogatie-optie
gevraagd naar mestplaatsingsruimte, voor- en nadelen over sectoren en financiële
consequenties voor de boer. Voor de beantwoording van deze vragen is het nodig dat
bekend is voor welke combinatie van derogatie-opties wordt gekozen; Nederland zal
waarschijnlijk niet voor alleen een gewasderogatie koolzaad opteren, maar voor een
combinatie van verschillende gewasderogatie-opties en/of bedrijfsderogatie-opties. De
vraag is dan welke combinaties?

4. Aanbevelingen
In 2018 is het ministerie van LNV gestart met het traject ‘Herbezinning mestbeleid’. Die
campagne is gestart omdat ‘de uitvoering van het mestbeleid tegen grenzen aanloopt’;
15

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

de uitvoering van het mestbeleid in de praktijk is zo ingewikkeld geworden dat veel
boeren het niet meer snappen en adviseurs nodig hebben om de gevraagde stappen te
zetten en de administratie te doen. Bovendien zijn de doelen na 30 jaar mestbeleid niet
gerealiseerd en zijn er frequent signalen van mestfraude.
Uit de landbouwpers blijkt dat de landbouwpraktijk het traject ‘Herbezinning mestbeleid’
en de inspraakmogelijkheden waardeert. Uit de praktijk komt een veelheid aan
suggesties naar voren. Belangrijke boodschappen zijn: het mestbeleid moet eenvoudiger
en meer bedrijfsspecifiek. Het finale resultaat van de campagne ‘Herbezinning
mestbeleid’ laat nog even op zich wachten.
Vanuit de sector is er nu de roep om meer derogatie-opties, ook voor andere gewastypen
en andere mestsoorten. Uit de 45 derogatie-opties en 24 vragen van de matrixtabel blijkt
dat er vooralsnog weinig aandacht is voor ‘een eenvoudiger mestbeleid’. De CDMwerkgroep constateert dat veel van de derogatie-opties zoveel detailkennis en
praktijkinformatie vergen dat een eenvoudig en controleerbaar mestbeleid niet direct in
zicht komt 6.
De minister van LNV en de minister-president hebben enkele keren aangegeven dat de
Nederlandse derogatie van de Nitraatrichtlijn van groot economisch belang is voor de
Nederlandse landbouw, net als vertegenwoordigers van de sector. Ook is aangegeven dat
het verkrijgen van een derogatie niet vanzelfsprekend is en veel overtuigingskracht
vergt. Het belang van de derogatie voor de Nederlandse landbouw en de moeilijkheid om
die derogatie binnen te halen, vergen afwegingen op strategisch niveau.
De CDM beveelt aan om (in een volgende fase) de mogelijkheden en opties van derogatie
van de Nitraatrichtlijn meer op strategisch niveau te analyseren, met een helicopterview.
Hoewel in de adviesaanvraag (bijlage 1) alleen om ‘een wetenschappelijke blik’ wordt
verzocht en nadrukkelijk niet om een beleidsafweging, wordt toch de aanbeveling gedaan
om vanuit strategisch niveau veel meer te prioriteren, en aldus het aantal derogatieopties te verminderen. Veel van de huidige derogatie-opties en vragen worden door de
CDM vanuit wetenschappelijke blik als ‘lastig te beoordelen en te onderbouwen’
aangemerkt.

5. Referenties
Europese Commissie (1991) Richtlijn van de raad van 12 december 1991 inzake de
bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen
(91/676/EEG). Nr. L 375/1.
CDM (2017). Advies Mestverwerkingspercentages 2018. Wettelijke Onderzoekstaken
Natuur & Milieu, WUR. WOt-technical report 111.
6

Voor veel van de opties ontbreekt momenteel de kennis om kwantitatief (nauwkeurig) aan te geven of bij
invoering meer of minder nitraatuitspoeling zal optreden. Dat komt omdat er in het verleden nooit
experimenteel onderzoek is verricht naar de grootte van de nitraatuitspoeling na toediening van dierlijke mest
aan bijvoorbeeld koolzaad, voederbieten, suikerbieten, wintergranen, etc. Ook is niet goed bekend hoe de
praktijk de verschillende opties zullen interpreteren en toepassen. Dit impliceert dat op voorhand niet is aan te
geven wat het overal effect is van de opties en hoe de uitvoering eenvoudig kan worden geverifieerd.
Daarenboven is bij verschillende opties de onderbouwing van de derogatie op basis van de criteria vermeld in
de Nitraatrichtlijn niet eenvoudig te geven.
16

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

https://www.wur.nl/upload_mm/2/4/1/98b3a350-c172-4e77-8762-4836d8622c69_WOttechnical%20report%20111%20webversie.pdf
CDM (2018) Beoordeling derogatieopties.
https://www.wur.nl/upload_mm/e/2/8/d1b642ad-deac-4e2a-8c1b4bafe54712b8_1802341_Oene%20Oenema%20bijlage%201.pdf

17

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Bijlage 1. Adviesaanvraag.

Aan Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM)
t.a.v. secretaris dr. ir. G. Velthof
Wageningen Environmental Research
Postbus 47
6700 AA Wageningen
Datum: 13 mei 2019
Betreft: Verzoek om matrix tabel met derogatieopties in te vullen
Geachte leden van de CDM,
In het ontwerpklimaatakkoord is afgesproken dat de Rijksoverheid en LTO Nederland zich inzetten
om per 1-1-2022 een gewasderogatie voor gewassen die bijdragen aan de koolstofvastlegging
(bijvoorbeeld wintergranen, graszaad en winterkoolzaad) te realiseren (afspraak e). Dit betekent
dat de aanwendingsmogelijkheden voor organische mest wordt verruimd ten koste van de
kunstmestruimte. Dit wordt bij de herbezinning van het mestbeleid meegenomen. De tijd tot 1-12022 wordt gebruikt om tot pilots te komen voor wetenschappelijke onderbouwing van de
aanvraag in Brussel. Dezelfde afspraak is gemaakt voor grasland (afspraak v).

Vanuit dit proces is besloten dat LNV en LTO gezamenlijk een matrixtabel opstellen waarin de
derogatieopties benoemd staan (gewas, meststof en hoeveelheid) die gescoord worden op een
selectie van doelen waaronder nitraat, deelname bereidheid en effect op organische stof opbouw.
Voor nitraat en deelname bereidheid wordt onderscheid gemaakt naar grondsoort. Op basis van
deze tabel, kan vervolgens bepaald worden welke kennishiaten er zijn en waar de prioriteit zou
moeten liggen qua onderzoek en pilots.
Verzoek om advies en doel ervan:
Wij verzoeken u om voor de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) een advies op
te stellen bestaande uit twee delen:
2) Het kwalitatief invullen van de bijgevoegde matrixtabel waarbij de verschillende derogatie
opties worden gescoord op verschillende doelen. Hierbij vragen we om een snelle scoring op
hoofdlijnen, waarbij gebruik gemaakt wordt van bestaande kennis. De scoringsklassen zijn
een sterk negatief effect op het doel (--), een negatief effect op het doel (-), een neutraal
effect op het doel (-/+), een positief effect op het doel (+) en een sterk positief effect op het
doel (++). Indien er geen kennis beschikbaar is om een score te kunnen geven, wordt NB (niet
bekend) ingevuld.
3) Het identificeren van kennishiaten, zodat deze aspecten kunnen worden onderzocht in de op
te stellen onderzoeken en pilots. Deze kennishiaten kunnen in de tabel worden
gevisualiseerd of tekstueel worden aangegeven. Hierbij verzoeken we antwoord op een
drietal vragen:
a. Wat is niet bekend?
b. Wat is erg onzeker?
c. Welke kennis is gedateerd en dient vernieuwd te worden?
Er wordt bij dit advies geen beleidsafweging gevraagd, maar alleen een wetenschappelijke blik.
Planning:
- Op 20 mei wordt de definitieve matrixtabel opgestuurd naar het CDM.
- Het advies wordt uiterlijk 5 juni 2019 opgeleverd.
18

CDM-advies “Beoordeling derogatieopties matrixtabel” bijlage 1 – 07-11-2019

Richt uw uit te brengen advies aan:
• de directeur van Directie Strategie, Kennis en Innovatie (SK&I), dhr. ir. M.A.A.M. Berkelmans en
• de wnd. directeur van directie Plantaardige Agroketens en Voedselkwaliteit (PAV), dhr. Dr. M.J.B.M.
Weijtens.
Voor inhoudelijke informatie over dit verzoek kunt u contact opnemen met mw. Dr. Ir. E. Buis,
e.buis@minlnv.nl,
.
Met vriendelijke groet,
Leo Oprel (l.oprel@minez.nl)
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Directie Strategie, Kennis en Innovatie
Postbus 20401
2500 EK ’s-GRAVENHAGE

Bijlage Matrixtabel derogatieopties
Zie bijgevoegde excelsheet.

19