Evaluatie fiscale regelingen
gericht op bedrijfsoverdracht

Het CPB heeft onderzocht in
hoeverre de
bedrijfsopvolgingsregeling (BOR)
en de doorschuifregelingen (DSR)
doeltreffend, noodzakelijk en
doelmatig zijn. Het doel van deze
fiscale regelingen is te voorkomen
dat belastingheffing bij overdracht
de continuïteit van bedrijven in
gevaar brengt. Beide regelingen
zijn doeltreffend doordat zij
belastingheffing grotendeels
voorkomen (BOR) of uitstellen
(DSR).

De BOR is niet doelmatig
doordat er bij circa driekwart
van de overdrachten bij de
erflaters, schenkers of verkrijgers
voldoende vrije financiële
middelen aanwezig zijn om de
erf- of schenkbelasting direct te
betalen.

CPB Notitie
Jan Möhlmann, Céline van Essen
april 2022

Samenvatting
Het CPB heeft op verzoek van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het
Ministerie van Financiën een evaluatie uitgevoerd van de fiscale regelingen rondom
bedrijfsopvolging. Vanwege de grote verscheidenheid aan regelingen richt deze evaluatie zich op de
regelingen met de grootste maatschappelijke impact en het grootste financieel belang, namelijk de
bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) en de doorschuifregelingen (DSR). De BOR voorziet in een
voorwaardelijke vrijstelling van de schenk- en erfbelasting en de doorschuifregelingen schuiven de
heffing van inkomstenbelasting door naar de nieuwe eigenaar en naar een later moment. Deze
fiscale regelingen hebben als doel te voorkomen dat de belastingheffing bij overdracht van een
bedrijf een belemmering vormt voor economisch gewenste bedrijfsoverdrachten.
De centrale vraag in deze evaluatie is in welke mate de huidige regelingen noodzakelijk,
doeltreffend en doelmatig zijn. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is
gebruikgemaakt van een combinatie van een literatuurstudie, gesprekken met experts en
stakeholders, en een kwantitatieve analyse.
De BOR is doeltreffend in de zin dat de erf- en schenkbelasting (vrijwel) geen gevaar meer
vormen voor de continuïteit van ondernemingen. Doordat de erf- en schenkbelasting over
ondernemingsvermogen (bijna) volledig vervallen kunnen deze ook (vrijwel) geen bedreiging meer
vormen voor de continuïteit van ondernemingen. Daarmee is de BOR doeltreffend. De BOR blijkt
echter bij een substantieel deel van de overdrachten niet noodzakelijk, doordat er bij de erflaters,
schenkers en/of verkrijgers voldoende vrije middelen aanwezig zijn om de belasting direct volledig te
voldoen.
Niet alle onderdelen van de vrijstelling dragen bij aan het doel van continuïteit van de
onderneming. De bezits- en voortzettingseis kunnen een onderneming minder flexibel maken. En
de BOR kan ook worden toegepast in situaties waarin het eigendom van de onderneming wordt
overgedragen zonder dat de oude en nieuwe eigenaar rechtstreeks betrokken zijn bij de
onderneming of wanneer zij hier slechts een klein belang in hebben. Daarom kan overwogen
worden om een grotere betrokkenheid bij en een economisch groter belang in de onderneming als
voorwaarde voor de BOR te stellen.
De waarderingsfaciliteit in de BOR sluit aan bij het doel van continuïteit. De waarderingsfaciliteit
zorgt ervoor dat de belastingheffing beter aansluit bij de waarde die de verkrijger daadwerkelijk aan
de onderneming ontleent. Het afschaffen van de waarderingsfaciliteit zou een extra prikkel geven om
laagrenderende ondernemingen te liquideren in plaats van voort te zetten, terwijl het doel van de
BOR juist is om ondernemingen te continueren.
De vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR is niet doelmatig. Uit deze evaluatie blijkt dat de
budgettaire kosten van deze vrijstelling onnodig hoog zijn. Men kan namelijk ook in gevallen waarbij
er voldoende privémiddelen beschikbaar zijn voor het voldoen van de belasting gebruikmaken van
de vrijstelling. In de meeste overige gevallen volstaat een betalingsregeling. De huidige effectieve
belastingdruk bij schenkingen en erfenissen van ondernemingsvermogen is dankzij de BOR
vergelijkbaar met die in andere EU-landen. Een positief neveneffect daarvan is dat het aantrekkelijker
wordt voor ondernemers om in Nederland te (blijven) wonen. Dit effect is naar verwachting beperkt,
omdat de vestigingskeuze van ondernemers van meer dan alleen de belastingdruk bij
bedrijfsoverdrachten afhangt. Negatieve neveneffecten van de vrijstelling zijn de verstoring van

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 2 van 73

concurrentie tussen ondernemers in Nederland en de toename van de vermogensongelijkheid
binnen generaties.
Overwogen kan worden om de vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR te laten vervallen en
de bestaande betalingsregeling te verruimen. Op basis van de beschikbare gegevens kan niet
onderbouwd worden dat een ruimere betalingsregeling (zonder vrijstelling) onvoldoende zou zijn
om het doel van continuïteit te bereiken.
De BOR gaat gepaard met hoge uitvoeringskosten. Door het grote financiële belang van de BOR
hebben gebruikers een sterke prikkel om te voldoen aan de voorwaarden van de regeling. De regeling
is complex en per overdracht moet de Belastingdienst vaststellen of aan de voorwaarden wordt
voldaan. Daarom legt de regeling een relatief groot beslag op de hoogwaardige capaciteit van de
Belastingdienst.
De doorschuifregelingen (DSR) zijn doeltreffend in het voorkomen dat de continuïteit van
ondernemingen in gevaar komt door heffing van inkomstenbelasting. De doorschuifregelingen
verschuiven het moment van belastingheffing naar een later moment, en nemen daarmee een
mogelijke belemmering op het moment van overdracht volledig weg. De regelingen bereiken
hiermee hun doel.
De noodzakelijkheid en doelmatigheid van de doorschuifregelingen kunnen nu niet
kwantitatief worden getoetst. Dit komt doordat de omvang van de belastingclaim die wordt
doorgeschoven niet bekend is. De Belastingdienst registreert bij een overdracht alleen of er een
beroep gedaan wordt op de doorschuifregelingen, maar niet welk bedrag daarmee gemoeid is. Wij
kunnen daardoor niet toetsen in welke mate de doorgeschoven belasting had kunnen worden
betaald op het moment van overdracht. De DSR zijn doelmatiger dan de BOR, doordat de
belastingclaim bij de DSR wordt uitgesteld en deze bij de BOR wordt afgesteld.
Het verdient aanbeveling om het gebruik van de doorschuifregelingen beter te registeren en in
aangiftes op te nemen. Een betere registratie van verkrijgingsprijzen geeft beleidsmakers een beter
zicht op de omvang van ondernemingsvermogens en van de belastingclaim die hier nog op rust.
Daarnaast zorgt het ook voor een meer robuuste belastingheffing.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 3 van 73

1

Inleiding

De overdracht van een onderneming is een belangrijk moment voor de ondernemer en zijn
opvolger. 1 Daarbij speelt de belastingheffing ook een belangrijke rol, omdat de overdracht voor een
aantal belastingen geldt als heffingsmoment. In de inkomstenbelasting wordt bij ondernemers voor
de inkomstenbelasting (hierna ib-ondernemers) belasting geheven over de stakingswinst en bij
aanmerkelijkbelanghouders (hierna ab-houders) over het vervreemdingsvoordeel. Indien sprake is
van een erfenis of een schenking wordt de overdracht daarnaast ook belast met erf- of
schenkbelasting. Bij een verkoop of schenking van onroerend goed kan ook overdrachtsbelasting
worden geheven.
Er bestaat een aantal fiscale regelingen om te voorkomen dat de belastingheffing een
belemmering vormt voor economisch gewenste bedrijfsoverdrachten en dat de continuïteit van
het bedrijf hierdoor in gevaar komt. Het betreft de volgende regelingen:
1. Bedrijfsopvolgingsregelingen erf- en schenkbelasting
2. Doorschuifregeling inkomstenbelasting voordeel uit aanmerkelijk belang (ab-houder)
3. Doorschuifregeling inkomstenbelasting stakingswinst (ib-ondernemer)
4. Stakingsaftrek (ib-ondernemer)
5. Stakingsaftrek lijfrentepremie (ib-ondernemer)
6. Vrijstelling overdrachtsbelasting bedrijfsoverdracht in de familiesfeer
7. Regelingen in de Invorderingswet
Het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Financiën hebben het
CPB gevraagd deze fiscale regelingen te evalueren. De evaluatie vindt plaats in het kader van de
Regeling periodiek evaluatieonderzoek (RPE). 2 Die regeling stelt dat de doeltreffendheid en
doelmatigheid van beleid periodiek moeten worden geëvalueerd. Daarnaast is ook het
toetsingskader fiscale regelingen van toepassing op deze evaluatie. 3 Conform dit toetsingskader
bekijken we of een regeling een helder beschreven doel heeft, of overheidsingrijpen wenselijk is en
of het gekozen instrument geschikt is. Ten slotte is aan het CPB gevraagd om twee moties uit de
Tweede Kamer te betrekken in het onderzoek. 4
De regelingen rondom bedrijfsopvolgingen zijn in 2014 geëvalueerd door SEO Economisch
Onderzoek (2014). In die evaluatie was door gebrek aan data geen kwantitatieve analyse van
doeltreffendheid en doelmatigheid mogelijk. 5 Inmiddels zijn er meer microdata beschikbaar die het
mogelijk maken om met name voor de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) een kwantitatieve analyse
uit te voeren op erfenissen en schenkingen in de periode 2010-2017.
De centrale vraag voor deze evaluatie is in welke mate de huidige regelingen noodzakelijk,
doeltreffend en doelmatig zijn. Dit staat beschreven in een startnotitie die ten behoeve van de
1 In lijn met de vorige evaluatie van de fiscale regelingen voor bedrijfsopvolging (SEO Economisch Onderzoek, 2014) ziet de
term ‘bedrijfsoverdracht’ in deze evaluatie op de overdracht van een bedrijf of een aanmerkelijk belang in een
vennootschap, ongeacht of het bedrijf binnen de familie blijft, naar een werknemer gaat of naar externe derden en
ongeacht of de onderneming overgedragen wordt via verkoop, vererving of schenking. De ‘bedrijfsopvolgingsfaciliteiten’
betreffen de fiscale regelingen die gebruikt kunnen worden voor deze bedrijfsoverdrachten.
2 Ministerie van Financiën (2018), Regeling periodiek evaluatieonderzoek, link.
3 Ministerie van Financiën, Toetsingskader fiscale regelingen, link.
4 Motie van het lid Van Haga c.s. over het verbeteren van de bedrijfsopvolgingsregeling (link) en motie van het lid Aartsen
c.s. over het harmoniseren van de termijnen binnen de bedrijfsopvolgingsregeling (link).
5
SEO Economisch Onderzoek (2014), Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht, link.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 4 van 73

evaluatie door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het Ministerie van Financiën is
opgesteld. Onder doeltreffendheid wordt volgens de RPE verstaan “de mate waarin de
beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd”.
Doelmatigheid is in de regeling gedefinieerd als “de mate waarin het optimale effect tegen zo min
mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd”. Daarnaast bevat de startnotitie
van de evaluatie onderstaande deelvragen. Een verdere uitsplitsing van deze deelvragen en van de
gebruikte onderzoeksmethoden is te vinden in Bijlage A.
I.
Wat is de beleidstheorie achter de regelingen en hoe zijn de (doelstellingen van de)
regelingen in de loop der tijd veranderd?
II.
Welke (wetenschappelijke) inzichten biedt de literatuur over regelingen voor
bedrijfsoverdracht?
III.
Wie maken (geen) gebruik van de regelingen en welk voordeel leveren de regelingen op
voor de gebruikers?
IV.
In hoeverre zijn de huidige regelingen noodzakelijk, doeltreffend en doelmatig?
V.
Hoe efficiënt verloopt de uitvoering van de regelingen en in hoeverre draagt de
vormgeving van de regelingen daaraan bij?
VI.
Welke conclusies en aanbevelingen volgen uit voorgaande deelvragen?
Deze evaluatie richt zich voornamelijk op de bedrijfsopvolgingsregeling en de
doorschuifregelingen. Deze regelingen hebben de grootste maatschappelijke impact en het
grootste financiële belang. We beantwoorden alle bovenstaande deelvragen voor deze regelingen.
Voor de andere regelingen bevat deze evaluatie een beperkte bespreking van de vormgeving en
beleidstheorie en bekijken we of de conclusies uit de evaluatie van SEO Economisch Onderzoek
(2014) nog steeds actueel zijn.
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruikgemaakt van een combinatie van
een literatuurstudie, gesprekken met experts en stakeholders, en een kwantitatieve analyse. De
bespreking van de vormgeving en de beleidstheorie (deelvraag 1) is voornamelijk gebaseerd op
(parlementaire) literatuur. Voor de (wetenschappelijke) inzichten uit de literatuur (deelvraag 2) is
naast een literatuurstudie ook gesproken met experts uit de wetenschap. Bijlage B geeft een overzicht
van de gevoerde gesprekken. Deelvraag 3 en 4 zijn beantwoord door middel van een kwantitatieve
analyse op basis van microdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS heeft voor
deze evaluatie op verzoek van het CPB maatwerkbestanden gemaakt met betrekking tot het gebruik
van de BOR en de doorschuifregelingen (DSR). Voor deelvraag 5 zijn gesprekken gevoerd met de
Belastingdienst, belastingadviseurs en belanghebbenden.
De evaluatie heeft plaatsgevonden in de periode augustus 2021-april 2022. Het onderzoek is door
het CPB uitgevoerd op verzoek van en gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat en het Ministerie van Financiën. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingscommissie
onder leiding van Albert van der Horst (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport). Bijlage C
geeft een overzicht van de leden van de begeleidingscommissie en van de bijeenkomsten met de
commissie.
Het CPB concludeert in deze evaluatie dat de vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR
doeltreffend, maar in de meeste gevallen niet noodzakelijk en niet doelmatig is. De vrijstelling
van 100% en 83% in de BOR is doeltreffend doordat het overdragen van ondernemingsvermogen
vrijwel volledig is vrijgesteld van erf- en schenkbelasting. In een substantieel deel van de gevallen is
de regeling echter niet noodzakelijk voor de continuïteit van de onderneming, omdat er voldoende
vrije middelen aanwezig zijn bij de erflater, schenker en/of verkrijger. In deze gevallen is sprake van
een cadeau-effect en is de regeling dus niet doelmatig. En wanneer er wel een financieringsbehoefte

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 5 van 73

is, kan in de meeste gevallen worden volstaan met (een uitbreiding van) de bestaande uitstelregeling.
In deze analyse zijn we wel uitgegaan van het voortbestaan van de doorschuifregelingen.
De waarderingsfaciliteit in de BOR sluit aan bij het doel van continuïteit. De waarderingsfaciliteit
zorgt ervoor dat de belastingheffing beter aansluit bij de waarde die de verkrijger daadwerkelijk aan
de onderneming ontleent bij het voortzetten van de onderneming.
De DSR zijn ook doeltreffend, maar we konden de doelmatigheid ervan niet kwantitatief
onderzoeken. Deze regelingen zijn doeltreffend doordat ze de belastingheffing uitstellen. Zo vormt
de heffing geen belemmering voor een overdracht. De belastingclaim verschuift van de oude
eigenaar naar de opvolger, zodat er sprake is van uitstel, maar niet van afstel. De doelmatigheid kan
niet kwantitatief worden onderzocht, doordat in de data niet bekend is hoe groot de belastingclaim
is die wordt verschoven. Een betere administratie van deze gegevens maakt de uitvoering van de
regelingen eenvoudiger. Dat helpt beleidsmakers ook bij het maken van beleid. Hoewel een
kwantitatieve analyse ontbreekt, zijn de DSR in elk geval minder ondoelmatig dan de BOR, aangezien
deze regelingen leiden tot uitstel van belastingheffing en niet tot afstel, zoals bij de BOR het geval is.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 6 van 73

2 Vormgeving en beleidstheorie
2.1

Vormgeving bedrijfsopvolgingsfaciliteiten

Bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) in de schenk- en erfbelasting
De bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) voorziet in een voorwaardelijke vrijstelling van de erf- of
schenkbelasting voor bedrijfsoverdrachten. Bij het verkrijgen van ondernemingsvermogen is door
de verkrijger schenk- of erfbelasting verschuldigd. Die belasting wordt geheven over de waarde van
de onderneming in het economische verkeer: de waarde van de onderneming bij voorzetting (de
goingconcernwaarde), maar ten minste over de waarde die de onderneming heeft bij liquidatie (de
liquidatiewaarde). 6 Met de BOR kan onder voorwaarden (een deel van) het verkregen
ondernemingsvermogen worden vrijgesteld van erf- of schenkbelasting:
1.
De waarderingsfaciliteit 7 houdt in dat, indien de liquidatiewaarde hoger is dan de
goingconcernwaarde, voor de erf- en schenkbelasting mag worden uitgegaan van de
goingconcernwaarde. De belastingheffing sluit hierdoor aan bij de waarde bij voortzetting,
ook al zou een hogere waarde gerealiseerd kunnen worden door de onderneming op te
heffen. In 2017 vertegenwoordigde deze faciliteit 22% van de voorwaardelijk vrijgestelde
grondslag van de BOR. 8
2.
De vrijstelling goingconcernwaarde houdt in dat, na eventuele toepassing van de
waarderingsfaciliteit, per objectieve onderneming tot 1.134.403 euro (bedrag 2022) van het
ondernemingsvermogen volledig wordt vrijgesteld van erf- of schenkbelasting. De waarde
van het ondernemingsvermogen daarboven is voor 83% vrijgesteld. 9 Van de voorwaardelijk
vrijgestelde grondslag van de BOR heeft 19% betrekking op de vrijstelling van 100% en 59%
op de vrijstelling van 83%. 10
De vrijstelling wordt verleend als aan de voorwaarden van een ‘reële bedrijfsopvolging’ wordt
voldaan. Volgens de wet is sprake van een bedrijfsopvolging als ondernemingsvermogen wordt
verkregen van een ondernemer en de verkrijger de onderneming voortzet. 11 De precieze voorwaarden
zijn als volgt:
Het vermogen dat wordt overgedragen moet ondernemingsvermogen zijn. 12 Vermogen dat
kwalificeert als beleggingsvermogen behoort daar niet toe.

6 Kamerstukken 31930, nr. 3, link.
7 Formeel betreft dit een vrijstelling van het verschil tussen de liquidatiewaarde en de goingconcernwaarde. In de praktijk
gaat het om belastingheffing op basis van de (lagere) goingconcernwaarde in plaats van de liquidatiewaarde. Om die reden
spreken wij in dit rapport van de waarderingsfaciliteit (de vrijstelling van het verschil tussen de liquidatiewaarde en de
goingconcernwaarde) en de vrijstelling (van 100% tot 1.134.403 euro en 83% over de goingconcernwaarde).
8 Dit percentage is gebaseerd op onderhands aangeleverde cijfers door het Ministerie van Financiën. In 2017 was de
voorwaardelijk vrijgestelde grondslag van de BOR voor 28% gerelateerd aan erfenissen en voor 72% aan schenkingen. Het
aandeel van de waarderingsfaciliteit was 22% van het totaal, 15% van erfenissen en 26% van schenkingen.
9 Zie tabel 3.2 voor een voorbeeldberekening.
10 Dit percentage is gebaseerd op onderhands aangeleverde cijfers door het Ministerie van Financiën. Het aandeel van de
vrijstelling van 100% was 19% van het totaal, 12% van erfenissen en 21% van schenkingen. Het aandeel van de vrijstelling
van 83% was 59% van het totaal, 73% van erfenissen en 53% van schenkingen.
11 Art. 35b tot en met 35e SW 1956, link.
12 Hieronder valt de ib-onderneming, een medegerechtigdheid (zoals een commanditair aandeel in een commanditaire
vennootschap (CV)), aanmerkelijke belangaandelen en een ter beschikking gesteld pand. De medegerechtigdheid moet zijn
ontstaan in het kader van een gefaseerde bedrijfsopvolging.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 7 van 73

-

-

-

In geval van aandeelhouderschap in een vennootschap dient sprake te zijn van een (indirect)
aanmerkelijk belang (ab). 13 De faciliteiten zijn onder aanvullende voorwaarden ook van
toepassing op preferente aandelen. 14
De erflater of schenker moet volgens de bezitseis voorafgaand aan de overdracht minimaal
een jaar (bij een erfenis) of minimaal vijf jaar (bij een schenking) eigenaar van de
onderneming zijn geweest.
De verkrijger moet volgens de voorzettingseis minimaal vijf jaar na de overdracht de
onderneming in bezit houden en de onderneming blijven voortzetten. De vrijstelling wordt
definitief als aan de voortzettingstermijn is voldaan.

Voor de BOR moet de Belastingdienst bepalen welke vermogensbestanddelen tot het
ondernemingsvermogen worden gerekend. Dat geldt ook voor de DSR. Zowel op ondernemingen
in de ib- als de ab-sfeer wordt de ‘vermogensetikettering’ toegepast om de omvang van het
ondernemingsvermogen te bepalen. 15 Bij bv’s geldt daarnaast dat een deel van het
beleggingsvermogen, met een maximum van 5% van het ondernemingsvermogen, ook tot het
ondernemingsvermogen wordt gerekend. Deze ‘doelmatigheidsmarge’ is bedacht om discussie over
de omvang van het ondernemingsvermogen te vermijden wanneer er weinig beleggingsvermogen
aanwezig is. 16 Op dit punt bestaat er dus een onderscheid tussen de ib-ondernemer en de ab-houder.
De BOR is ook van toepassing op de situatie dat aandelen in een actief lichaam worden
gehouden door een holding. Dit geldt ook voor de doorschuifregelingen in de ab-sfeer. Met de
zogenoemde toerekeningsregels mag het vermogen van de werkmaatschappij onder voorwaarden
aan de holding worden toegerekend. Vervolgens wordt op holdingniveau getoetst of sprake is van
een onderneming. Voorwaarden voor de toerekening zijn dat i) de erflater een indirect ab heeft in dat
andere lichaam of ii) de erflater of schenker in dat andere lichaam een indirect belang heeft van
minder dan 5% maar ten minste 0,5%, en dat belang bij een van zijn rechtsvoorgangers krachtens
erfrecht, huwelijksvermogensrecht, of schenking een indirect aanmerkelijk belang heeft gevormd;
dat belang uitsluitend is verwaterd door vererving, huwelijksvermogensrecht of schenking en dat dat
andere lichaam direct voorafgaand aan de verwatering een onderneming dreef of
medegerechtigdheid hield. 17
Nadat de waarde van het objectieve ondernemingsvermogen is vastgesteld, moet bezien worden
welk deel hiervan wordt overgedragen. De verkrijger heeft recht op een evenredig deel van de
100%-vrijstelling. Dat betekent dat als een bedrijfsopvolging gefaseerd plaatsvindt, per schenking
een deel van de voorwaardelijke vrijstelling benut kan worden. Oftewel, als iemand 10% van een
onderneming verkrijgt, heeft diegene voor 10% recht op de 100%-vrijstelling. Voor de rest van het
verkregen ondernemingsvermogen geldt een vrijstelling van 83%.
De waarderingsfaciliteit bestond eerst alleen voor de land- en tuinbouw. Oorspronkelijk was
alleen sprake van een tegemoetkoming voor bedrijfsopvolgingen in de land- en tuinbouwsector en

13 Van een aanmerkelijk belang is sprake als iemand direct of indirect 5% van de aandelen, winstbewijzen, genotsrechten of

opties op aandelen in een bv heeft.
14 Dit zijn aandelen die recht geven op (cumulatief) dividend en niet op waardevermeerdering. De preferente aandelen

moeten net als een medegerechtigdheid zijn ontstaan in het kader van een bedrijfsopvolging en de verkrijger moet reeds
voor 5% aandeelhouder zijn van gewone aandelen die zijn ontstaan bij een bedrijfsopvolging.
15 De jurisprudentie onderscheidt hierbij drie groepen van activa en passiva die (1) tot het verplichte
ondernemingsvermogen behoren, (2) het verplicht privévermogen vormen en die (3) tot het ‘keuzevermogen’ behoren
(Stevens, 2020b).
16
Kamerstukken 31390 D, link.
17
Zie art. 35c SW 1956 (link) en art. 4.17a Wet IB 2001 (link).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 8 van 73

binnen de familiesfeer. 18 In 1997 werd de eerste wettelijke waarderingsfaciliteit ingevoerd 19 en in
2002 werd de faciliteit opengesteld voor alle sectoren. Bij de herziening van de Successiewet in 2010
is de (voorwaardelijke) waarderingsfaciliteit in stand gebleven.
De eerste kwijtscheldingsfaciliteit werd in 1997 ingevoerd en bestond uit een 25%-vrijstelling en
renteloos belastinguitstel. 20 Vóór 1997 kon alleen onder voorwaarden uitstel van belastingbetaling
worden verkregen. 21 Met de faciliteit werd per 1997 de belasting over 25% van de waarde van het
verkregen ondernemingsvermogen kwijtgescholden. Voor het resterende deel van de schenk- en
erfbelasting over het ondernemingsvermogen kon tien jaar renteloos uitstel worden verkregen. In
latere jaren is de vrijstelling in stappen verruimd. De BOR werd in 2002 als een gedeeltelijke
vrijstelling in de Successiewet opgenomen en de vrijstelling werd verhoogd naar 30%. 22 Vanaf 2005
kon 60% en vanaf 2007 75% van de goingconcernwaarde van het ondernemingsvermogen worden
vrijgesteld. In 2010 werd de Successiewet op verschillende onderdelen aangepast. Het
oorspronkelijke wetsvoorstel ging uit van een vrijstelling van 90% voor het hele
ondernemingsvermogen, maar via een amendement werd dit 100% tot 1 mln per onderneming en
83% daarboven. De gedachte hierachter was dat het mkb zo meer kon profiteren van de vrijstelling. 23
Het rentedragende uitstel van betaling gedurende tien jaar bleef bestaan.
De voorwaarden zijn in de loop der tijd aangepast. Tot 2010 golden een leeftijdseis en de
arbeidsongeschiktheidseis 24 voor de schenkbelasting. Daarnaast mochten tot 2010
vermogensbestanddelen van een dochtermaatschappij alleen aan de holding worden toegerekend
wanneer sprake was van een ‘mede beleid bepalen’ door de holding. 25 In plaats daarvan geldt nu de
wettelijke eis dat sprake moet zijn van een (indirect) aanmerkelijk belang of een verwaterd
aanmerkelijk belang als gevolg van huwelijk, schenking of overlijden.

Doorschuifregelingen in de inkomstenbelasting
De doorschuifregelingen voorkomen dat inkomstenbelasting wordt geheven op het moment
van een overdracht en schuiven deze heffing door naar de nieuwe eigenaar en naar een later
moment. In het geval van onder meer verkoop, schenking of overlijden moet normaal gesproken
door de overdrager belasting worden betaald over de stille reserves van de vermogensbestanddelen
(bij ib-ondernemingen) of over de waardeaangroei van aandelen (bij een aanmerkelijk belang).
Zowel voor de ib-ondernemer als de aanmerkelijkbelanghouder kent de Wet inkomstenbelasting
2001 (Wet IB 2001) faciliteiten die de mogelijkheid bieden om deze belastingclaim door te schuiven.
Bij deze regelingen gaat het in beginsel om uitstel van belastingheffing en niet om afstel, hoewel de
duur van het uitstel niet begrensd is.

18 In 1965 is bepaald dat voor land- en tuinbouwondernemingen van de ‘agrarische’ waarde mocht worden uitgegaan, mits

sprake was van een overdracht of vererving aan ouders, kinderen, kleinkinderen, pleegkinderen of echtgenoten en het
bedrijf nog “gedurende langere tijd als zodanig werd voortgezet” (Kamerstukken 19064, nr. 1-2 en Hoogeveen, 2011).
19 De beperking tot de familie was volgens de Hoge Raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarom bleef de eerste
wettelijke waarderingsfaciliteit, die vanaf 1997 gold, niet beperkt tot bedrijfsopvolgingen binnen de familie. Met ingang van
1 januari 2002 is vervolgens bepaald dat de waarderingsfaciliteit openstaat voor alle branches (Hoogeveen, 2011).
20 Deze faciliteit bestond in de vorm van een kwijtschelding van erf- of schenkbelasting, maar kon materieel worden gezien
als een vrijstelling van successie- of schenkingsrecht (Kamerstukken 25688, nr. 3, link). Het belastinguitstel was opgenomen
in de Invorderingswet 1990 (link).
21 Op grond van art. 6 Invorderingswet 1990 (link). Uitstel van betaling werd niet verleend indien de verkrijging voldoende
middelen bevatte om het schenkings- of successierecht te voldoen.
22 Kamerstukken 28015, nr. 3, link.
23 Kamerstukken 31930, nr. 3, en nr. 79, link en Kamerstukken 33750 IX, nr. 25, link.
24 De schenker moest ten minste 55 jaar oud zijn of voor ten minste 45% arbeidsongeschikt om in aanmerking te komen
voor de BOR.
25
Art. 7a, Uitvoeringsregeling Successiewet 1956.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 9 van 73

Doorschuifregeling bij ib-ondernemingen (DSR IB)
De doorschuifregeling voor ib-ondernemingen schuift de belastingclaim op de stakingswinst
door naar de volgende eigenaar. Normaal gesproken wordt de stakingswinst (het verschil tussen de
actuele waarde en de boekwaarde) als winst belast bij de persoon die de onderneming verkoopt of
overdraagt. Bij overlijden geldt een vergelijkbare afrekening vanwege de ‘fictieve overdracht’ in de
Wet IB 2001. 26 Door de toepassing van de DSR IB wordt bij de overdrager geen stakingswinst in
aanmerking genomen en kan de opvolger de onderneming verder voortzetten met de fiscale
boekwaarde van de overdrager. Omdat de fiscale boekwaarde gelijk blijft na overdracht, wordt de
opgebouwde belastingclaim op de stille reserves niet actief. Op het moment dat de nieuwe
ondernemer het bedrijf staakt, zal alsnog worden afgerekend over de op dat moment bestaande stille
reserves. Het doorschuiven zorgt er ook voor dat jaarlijks minder kan worden afgeschreven. Dit leidt
tot een hogere jaarwinst. 27
De DSR IB kan worden toegepast op een onderneming bij overlijden (artikel 3.62 Wet IB 2001) of
bij leven (artikel 3.63 Wet IB 2001), 28 zoals bij schenking of verkoop. Bij de DSR IB bij leven geldt
de dienstbetrekkingseis. Deze eis houdt in dat de nieuwe eigenaar voorafgaand aan de schenking
minimaal 36 maanden aaneengesloten een werknemer of medeondernemer van het bedrijf moet
zijn geweest. Naast het aantal jaren worden er geen eisen gesteld aan de kwaliteit van de
werkzaamheden, de omvang van het medeondernemerschap of aan het aantal uren dat de beoogde
opvolger in de onderneming werkzaam moet zijn geweest. De dienstbetrekkingseis is niet van
toepassing op de BOR.

Doorschuifregeling bij een aanmerkelijk belang (DSR AB)
De DSR AB schuift de belastingclaim op het vervreemdingsvoordeel door naar de volgende
eigenaar. Normaal gesproken wordt het vervreemdingsvoordeel (het verschil tussen de
overdrachtsprijs en de verkrijgingsprijs) in box 2 belast bij de persoon die het aanmerkelijk belang
(fictief) vervreemdt. 29 Bij gebruik van de DSR AB wordt het vervreemdingsvoordeel niet belast en
wordt de verkrijgingsprijs van de nieuwe eigenaar gelijkgesteld aan de verkrijgingsprijs van de oude
eigenaar. De waardeaangroei tijdens het eigendom van de vorige eigenaar zal daardoor in principe
belast worden op het moment van vervreemding door de nieuwe eigenaar, tenzij dan ook weer
gebruikgemaakt wordt van de DSR AB. Anders dan bij de DSR IB het geval is, kent het ab-regime geen
doorschuifregeling bij de verkoop van het aandelenpakket.
Er kan van de DSR AB gebruikgemaakt worden bij overlijden (artikelen 4.17a en 4.39a Wet IB
2001) of bij een schenking (artikelen 4.17c en 4.39c Wet IB 2001). 30 In beide gevallen geldt de DSR
AB alleen voor zover het aanmerkelijk belang betrekking heeft op een lichaam dat een onderneming
drijft en dus niet op het beleggingsvermogen. Bij schenkingen geldt daarnaast de
26 Het overlijden van een ondernemer leidt tot een fictieve overdracht op grond van art. 3.58 Wet IB 2001 (link). De

belastingheffing vervolgt in principe net als bij reguliere overdrachten over de waardevermeerdering (het verschil tussen de
fiscale boekwaarde en de goingconcernwaarde).
27 De hogere jaarwinst leidt op haar beurt tot hogere jaarlijkse afdrachten aan winstbelasting. Zie uitgebreid SEO
Economisch Onderzoek (2014), hoofdstuk 4.
28 De belasting op stakingswinst kan ook in situaties worden doorgeschoven waarbij geen sprake is van een
bedrijfsoverdracht, zoals bij een huwelijk, echtscheiding of het inbrengen van een onderneming in een bv of nv of wanneer
de oude eigenaar binnen twaalf maanden een nieuwe onderneming drijft.
29 Bij overlijden is ook in de ab-sfeer sprake van een fictieve vervreemding op grond van art. 4.16 Wet IB 2001 (link).
30
De belasting op inkomen uit aanmerkelijk belang kan ook in enkele situaties worden doorgeschoven waarbij geen sprake
is van een bedrijfsoverdracht, zoals bij een huwelijk, echtscheiding of bij een omzetting van een bv naar een eenmanszaak.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 10 van 73

dienstbetrekkingseis. Dit houdt in dat de verkrijger voorafgaand aan de schenking minimaal drie jaar
aaneengesloten in dienst moet zijn geweest bij het lichaam waar het aanmerkelijk belang betrekking
op heeft. Anders dan bij de DSR IB, voldoet het zijn van een mede-aanmerkelijkbelanghouder niet
voor de dienstbetrekkingseis.

Doorschuifregelingen door de tijd
De doorschuifregelingen voor ib-ondernemers en ab-houders verschilden tot 2010 sterk van
elkaar. Een belangrijk verschil was dat de DSR AB lange tijd alleen bij erfenissen of huwelijken kon
worden toegepast en de DSR IB bij alle (fictieve) overdrachten. Bij de invoering van de Wet IB 1964 is
voorzien in een doorschuifregeling in de winst- en ab-sfeer. 31 De DSR IB was bij invoering zowel bij
erfenissen als bij overdrachten bij leven toepasbaar om de overdracht op een passender tijdstip te
laten plaatsvinden. 32 De DSR AB kan pas sinds 2010 ook bij schenkingen gebruikt worden vanwege
datzelfde argument (passender tijdstip) en het continuïteitsargument. 33 Daarnaast was de DSR IB bij
leven tot 1 januari 2001 alleen van toepassing bij overdracht binnen de familie. 34 De DSR bij
overlijden in de winstsfeer en ab-sfeer zijn nooit beperkt geweest tot familie. Sinds 2001 is de DSR IB
bij leven toepasbaar voor overdrachten aan medeondernemers en sinds 2002 ook voor overdrachten
aan werknemers. Verder is de DSR AB sinds 2010 (net als de BOR) alleen toepasbaar voor zover er
sprake is van een onderneming. Beleggingsvermogen kwalificeert vanaf dat jaar niet meer voor de
DSR AB. Deze aanpassingen maken de DSR AB gelijkwaardiger aan de DSR voor ib-ondernemers.

Vrijstelling overdrachtsbelasting in familiesfeer
De verkrijging van onroerende zaken die behoren tot een ib-onderneming zijn onder bepaalde
voorwaarden vrijgesteld van overdrachtsbelasting. 35 De vrijstelling is in beginsel niet van
toepassing op de overdracht van aandelen in een bv. Wel kan in bepaalde gevallen ‘door aandelen
heen gekeken worden’ als deze ondernemingsvermogen vertegenwoordigen. 36 Voorwaarden voor de
vrijstelling zijn dat de onderneming wordt overgedragen aan iemand binnen de directe familiekring
en dat de gehele onderneming door de verkrijger wordt voortgezet. Aan de voortzetting is geen
termijn verbonden. Verder is de vrijstelling alleen van toepassing op onroerende zaken voor zover die
dienstbaar zijn aan de onderneming. Het woongedeelte valt hier dus bijvoorbeeld niet onder. De
regeling is bedoeld om versnippering van de onderneming te voorkomen en om de
bedrijfsopvolging tijdens leven te stimuleren. Dit voorkomt dat ondernemers hun onderneming tot
hun overlijden aanhouden omwille van de overdrachtsbelasting. 37

Stakingsaftrek en stakingswinst lijfrente
De stakingsaftrek vermindert de stakingswinst als een ib-ondernemer zijn onderneming staakt.
Bij de staking van een onderneming door een belastingplichtige vindt een ‘eindafrekening’ plaats,
die de stille reserves doet vrijvallen. Dit vermindert de stakingswinst met maximaal 3630 euro (2022).
De ondernemer kan eenmalig en alleen bij een volledige staking gebruikmaken van de

31 Kamerstukken 5380, nr. 19, link.
32 Kamerstukken 5380 nr. 16, link.
33 Kamerstukken 32129, nr. 3, link.
34 Bij de invoering van de Wet IB 1964 gold de DSR alleen bij overdrachten aan kinderen. Vanaf 1983 werd de familiekring
uitgebreid tot kleinkinderen en met ingang van 1990 ook tot de partner.
35 Op grond van art. 15 Wet op belastingen van rechtsverkeer, link.
36
Volgens een uitspraak van de Hoge Raad op 30 november 2018, nr. 18/02567, link.
37
Bij overlijden is geen overdrachtsbelasting verschuldigd.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 11 van 73

stakingsaftrek. Er hoeft geen sprake te zijn van een bedrijfsopvolging, maar de regeling kan daar wel
voor worden gebruikt.
Naast de stakingsaftrek (artikel 3.79 Wet IB 2001) kan de ondernemer de belastingheffing op de
stakingswinst uitstellen door de winst om te zetten in een lijfrente (artikel 3.129 Wet IB 2001). Dit
betreft een aanvullende regeling van de reguliere fiscale mogelijkheden om pensioen op te bouwen.
De premies zijn aftrekbaar van het inkomen en de uitkeringen worden als inkomen belast. Voor deze
regeling gelden aan leeftijd gebonden maximumbedragen: van 443.059 euro indien de ondernemer
maximaal vijf jaar jonger is dan de pensioenleeftijd, via 221.537 euro als de ondernemer maximaal
vijftien jaar jonger is, en 110.774 euro in overige gevallen. Er hoeft geen sprake te zijn van een
bedrijfsopvolging, maar als het dat wel is, kan de lijfrente bij de opvolger worden bedongen.

Betalingsregelingen
In de Invorderingswet 1990 is een aantal betalingsregelingen opgenomen waarmee op verzoek
uitstel van belastingbetaling kan worden verkregen. 38 De verkrijger kan voor de schenk- en
erfbelasting die eventueel na het toepassen van de vrijstelling nog verschuldigd is, verzoeken om
uitstel van betaling voor een periode van tien jaar. Dit uitstel is rentedragend, waarbij de rente
enkelvoudig wordt berekend. Voor de inkomstenbelasting kan bij overlijden op verzoek tien jaar
renteloos uitstel van de belastingheffing worden verleend, net als bij schenking (onder aanvullende
voorwaarden). In de praktijk is het uitstel van de inkomstenbelastingclaim een alternatief voor de
doorschuifregelingen.

2.2 Beleidstheorie
Het hoofddoel van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten is te voorkomen dat de continuïteit van een
onderneming in gevaar komt door belastingheffing. Daarnaast moeten de regelingen, net als andere
belastingwetgeving, voldoen aan het neutraliteitsbeginsel. In het kader van de
bedrijfsopvolgingsfaciliteiten kan daarbij gedacht worden aan het nastreven van zoveel mogelijk
neutraliteit tussen de fiscale behandeling bij schenken en overlijden 39 en zo min mogelijk verschil in
de behandeling van ib- en ab-ondernemingen. Voor de evaluatie van fiscale regelingen bestaat er een
toetsingskader. 40 Het toetsingskader schrijft voor dat er sprake moet zijn van een heldere probleemen doelstelling, dat moet kunnen worden aangetoond dat financiële interventie noodzakelijk is en –
indien dat zo is – waarom een subsidie de voorkeur verdient boven een heffing. Tot slot moet de
evaluatie van de maatregel voldoende gewaarborgd zijn en moet sprake zijn van een
horizonbepaling. 41 Dit onderdeel gaat voor de BOR en de DSR in op de beleidstheorie en daarmee op
de vragen uit het toetsingskader over de probleemstelling, het doel en de noodzaak ervan.

Bedrijfsopvolgingsregeling (BOR)
De waarderingsfaciliteit zorgt ervoor dat de belastingheffing beter aansluit op de situatie van
voortzetting van het bedrijf. Als de goingconcernwaarde van een bedrijf boven de liquidatiewaarde
ligt, is voortzetting van het bedrijf zakelijk verantwoord. Als de liquidatiewaarde daarentegen hoger

38 Zie artikel 25 van de Invorderingswet 1990, link.
39 De gedachte hierachter is dat voorkomen moet worden dat het fiscaal aantrekkelijker is om de bedrijfsoverdracht uit te
stellen tot het overlijden, omdat het overlijdensmoment vaak niet het meest geschikte overdrachtsmoment is.
40
Rijksbegrotingsvoorschriften 2019, link.
41
In een horizonbepaling wordt expliciet aangegeven voor welke duur de regeling geldt.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 12 van 73

ligt, is het bedrijfseconomisch verstandiger de onderneming te stoppen. De ondernemer kan er – om
welke reden dan ook – voor kiezen de onderneming toch voort te zetten. Dan wordt de
liquidatiewaarde niet gerealiseerd en gaat de ondernemer door met de (lagere) goingconcernwaarde.
Zonder de waarderingsfaciliteit zou de belastingheffing bij overdracht worden gebaseerd op de
hogere liquidatiewaarde, wat een (fiscale) prikkel geeft om de onderneming te beëindigen. Hoewel
dat economisch gezien dus voor de hand kan liggen, is het doel van de BOR om te voorkomen dat
belastingheffing de continuïteit van bedrijven belemmert. Door de belastingheffing te baseren op de
waarde die de gebruiker ervaart bij voorzetting (de goingconcernwaarde), wordt voorkomen dat de
fiscaliteit een extra prikkel geeft om de hogere liquidatiewaarde te realiseren door de onderneming
te beëindigen. 42 De waarderingsfaciliteit had in 2017 een aandeel van 22% in de totale voorwaardelijk
vrijgestelde grondslag van de BOR.
De vrijstelling goingconcernwaarde beoogt te voorkomen dat de continuïteit van de
onderneming in gevaar komt doordat de verkrijger niet in staat is de erf- of schenkbelasting te
voldoen. Dat doel is sinds invoering van de faciliteit gelijk gebleven, afgaande op de onderbouwing
van de invoering van de eerste kwijtscheldingsfaciliteit 43 en de huidige wetgeving. 44 Uit de
parlementaire stukken volgt de probleemstelling dat de betaling van schenk- en erfbelasting de
continuïteit van een onderneming in gevaar kan brengen. 45 De gedachte is dat als de verkrijger
daarvoor liquide middelen aan de onderneming moet onttrekken, dit zou kunnen leiden tot
gedwongen beëindiging van een onderneming en daarmee tot werkgelegenheidsverlies. Kort gezegd
is het doel van de vrijstelling om te voorkomen dat fiscale regelingen ‘economisch gewenste
bedrijfsoverdrachten’ belemmeren. 46 De vrijstelling is dus – anders dan de waarderingsfaciliteit –
gericht op rendabele ondernemingen.
Hoewel vaak wordt gesproken van ‘familiebedrijven’, staat de BOR open voor alle verkrijgingen.
In de praktijk gaat het vaak om bedrijfsopvolging binnen de familie, 47 maar een wettelijke definitie
van een ‘familiebedrijf’ ontbreekt en is in deze context dus ook niet van belang.
Niet alle onderdelen van de BOR dragen bij aan het doel van continuïteit. In het oorspronkelijke
wetsvoorstel van de huidige regeling kwam het fictieve aanmerkelijk belang niet meer in aanmerking
voor de faciliteiten, omdat de wetgever van mening was dat deze ab-houders niet kwalificeren als
ondernemer, maar meer als belegger. 48 De huidige wet zondert het fictieve aanmerkelijk belang niet
langer uit, 49 met als argument dat er liquiditeitsproblemen kunnen ontstaan voor de verkrijgers en
dat een fictief aanmerkelijk belang vanuit een ‘echt’ aanmerkelijk belang is ontstaan. 50 De BOR is
echter bedoeld om ervoor te zorgen dat erf- of schenkbelasting de continuïteit van ondernemingen
niet belemmert. Op basis van gesprekken met wetenschappers en de fiscale literatuur lijkt het een
breed gedragen inzicht dat men bij dergelijke kleine belangen moeilijk kan volhouden dat de
onderneming in gevaar kan komen (zie hoofdstuk 3).
42 Kamerstukken 27789, nr. 1, link.
43 “Vanuit het algemeen sociaal-economisch belang is het onwenselijk dat een onderneming die overgaat door vererving

moet worden gestaakt of geforceerd moet worden verkocht zonder dat de bedrijfsresultaten daartoe aanleiding geven, met
als gevolg een verlies aan werkgelegenheid en economische diversiteit.” Zie Kamerstukken 25688, nr. 3, link.
44 “Kern van de regeling is dat de schenk- of erfbelasting vanwege het belang van de onbelemmerde voortzetting van
economische bedrijvigheid, geen bedreiging mag vormen voor reële bedrijfsoverdrachten. (…) zodat een economisch
gewenste bedrijfsoverdracht niet wordt belemmerd door de fiscale regelgeving.” Zie Kamerstukken 31930, nr. 3, link.
45 Kamerstukken 31390, nr. 3 en nr. 40, link.
46 Kamerstukken 31390, nr. 3, link.
47 Zie ook hoofdstuk 5.
48 Kamerstukken 31390, nr. 3, link.
49 Onder voorwaarden is toerekening ook mogelijk wanneer sprake is van een indirect aanmerkelijk belang van minder dan
5% en meer dan 0,5%, zie paragraaf 2.1.
50
Kamerstukken 31390 nr. 9, link.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 13 van 73

Uit de parlementaire stukken volgt dat met de BOR ook het voorkomen van gedwongen verkoop
wordt nagestreefd. 51 Het toetsingskader schrijft voor dat het te bereiken doel helder en eenduidig is
geformuleerd. Hoewel het voorkomen van verkoop geen formeel doel is van de BOR, wordt in de
parlementaire behandeling de verkoop van (delen van) familiebedrijven onwenselijk genoemd, 52 net
als bij de invoering van de faciliteit. 53 De verkoop van een onderneming hoeft de continuïteit van de
onderneming echter niet te belemmeren, net zomin als dat het ten koste zou gaan van banen. Het
voorkomen van verkoop lijkt dus een aanvullend doel dat verder reikt dan het hoofddoel van
continuïteit. Hoewel het hoofddoel van de regelingen dus duidelijk is omschreven, is het doel niet
eenduidig geformuleerd.
De noodzaak voor maatregelen hangt in dit geval af van de mate waarin belastingheffing leidt
tot liquiditeitsproblemen en daarmee tot een gevaar voor continuïteit. Indien een voormalig
eigenaar (bij de DSR) of een nieuwe eigenaar (bij de BOR) van een onderneming geen vrije middelen
kan inzetten (vanuit de erfenis of privévermogen) om de verschuldigde belasting te betalen, zal hij
geld moeten lenen, (een deel van) de onderneming moeten verkopen of middelen moeten
onttrekken aan de onderneming. Als de ondernemer externe financiering weet aan te trekken, is
geen sprake van een financieringsprobleem en dus ook geen liquiditeitsprobleem. Daarnaast
betekent verkoop niet dat de continuïteit van het bedrijf wordt geschaad. Wel kan de verkoop van
een deel van een onderneming aan een derde lastig zijn vanwege informatieasymmetrie en het
principaal-agentprobleem. 54 Om diezelfde reden kan de toegang tot de kapitaalmarkt voor sommige
ondernemingen worden beperkt.
Kapitaalmarktfalen speelt over het algemeen een grotere rol bij kleine ondernemingen. In een
perfecte kapitaalmarkt kan een gezond bedrijf zijn solvabele positie aanwenden om liquiditeit aan te
trekken, om daarmee de belasting te voldoen. In de praktijk kan asymmetrische informatie het
bedrag beperken dat bedrijven kunnen lenen. Vooral kleinere bedrijven zijn vaak niet in staat om een
volledig inzicht te verschaffen in hun financiële positie. Bovendien is het kredietrisico op mkbleningen relatief hoog. 55, 56 Als dit marktfalen vaak voorkomt, 57 kan dat een reden zijn voor de
overheid om maatregelen te treffen. Voor dat gebeurt, moet volgens het toetsingskader de noodzaak
– en dus de aanwezigheid van het liquiditeitsprobleem en het effect daarvan op de continuïteit –
worden aangetoond. In de context van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten is de vraag of de verkrijger
51 Kamerstukken 31390, nr. 40, link.
52 In een wetgevingsoverleg op 12 oktober 2009 (Kamerstukken 31 390, nr. 40, link) over de wijzigingen van de Successiewet

1956 merkt de staatssecretaris van Financiën het volgende op: “Feit blijft echter dat bedrijven in liquiditeitsproblemen
kunnen komen, waardoor bepaalde bedrijfsonderdelen van het familiebedrijf die al decennialang in handen zijn van het
bedrijf, zouden moeten worden verkocht. Het kabinet vindt dat onwenselijk, want familiebedrijven dragen bij aan de
stabiliteit en aan werkgelegenheidsgroei. Er werken ook veel mensen in familiebedrijven.”
53 “Vanuit het algemeen sociaal-economisch belang is het onwenselijk dat een onderneming die overgaat door vererving
moet worden gestaakt of geforceerd moet worden verkocht zonder dat de bedrijfsresultaten daartoe aanleiding geven, met
als gevolg een verlies aan werkgelegenheid en economische diversiteit.” Zie Kamerstukken 25688, nr. 3, link.
54 Principaal-agentrelaties kenmerken zich doordat de agent (de ondernemer) en de principaal (de koper of financier) niet
altijd dezelfde belangen hebben en evenmin beschikken over dezelfde informatie over de onderneming
(informatieasymmetrie).
55 DNB (2016), Kredietmarkten in beweging, link.
56 De Financieringsmonitor van het CBS laat zien dat van alle financieringsaanvragen in 2019 84% tot succes leidt. Het
slagingspercentage verschilt per sector en loopt op met de omvang van het bedrijf, variërend van circa 80% voor het
microbedrijf (twee tot tien werknemers) tot 98% voor het grootbedrijf. Dat dit percentage onder de 100% ligt, vormt nog
geen directe aanwijzing voor marktfalen. Enerzijds kan afwijzing het gevolg zijn van een noodzakelijke gezonde
voorselectie, anderzijds kunnen ondernemers (onterecht) ontmoedigd raken en geen financiering aanvragen (CBS, 2021,
link).
57 De overnamesom bij overdrachten schenkingen en erfenissen is over het algemeen lager dan bij verkoop, wat ook
betekent dat de financieringsbehoefte lager zal zijn. Daarnaast hebben familiebedrijven vaak relatief veel eigen vermogen,
waardoor zij meer zekerheid kunnen bieden aan kredietverstrekkers (Hoogeveen, 2011). Al met al is niet duidelijk in
hoeverre het marktfalen optreedt als het gaat om schenkingen of erfenissen van kleine (familie)bedrijven.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 14 van 73

van het ondernemingsvermogen externe financiering weet aan te trekken. Indien dit niet het geval
is, kunnen er liquiditeitsproblemen ontstaan bij de verkrijger. De mate waarin de verkrijger
betrokken is bij de onderneming bepaalt of deze liquiditeitsproblemen ook een effect hebben op de
continuïteit van de onderneming. Als een verkrijger volledig eigenaar is van een onderneming en hij
daar middelen aan moet onttrekken om de belasting te voldoen, kan dit de continuïteit van de
onderneming schaden. Een dergelijke belemmering van de continuïteit is daarentegen
onwaarschijnlijk op het niveau van de individuele aandeelhouder.
Het was bij invoering van de kwijtscheldingsfaciliteit in 1997 niet duidelijk hoeveel bedrijven in
financiële problemen zouden komen door erf- of schenkbelasting. De laatste verruiming van de
vrijstelling werd onderbouwd door te stellen dat “uit overleg met diverse maatschappelijke
organisaties” het signaal kwam dat “de huidige faciliteit toch als belemmerend wordt ervaren”. 58 In
de parlementaire behandeling is niet duidelijk gemaakt bij hoeveel bedrijven dit probleem speelde,
ook niet na vragen van de Tweede Kamer. 59 Ook is bij de invoering van de kwijtscheldingsfaciliteit 60
in 1997 of bij de daaropvolgende verruimingen van de vrijstelling geen zicht geboden op aantallen
bedrijven die moesten worden gestaakt of verkocht omdat de verkrijgers van de onderneming de
verschuldigde erf- of schenkbelasting niet konden betalen. 61
Dat kwam deels door een gebrek aan data en de data die beschikbaar waren vormden geen
overtuigende aanleiding voor een vrijstelling. In 2010 is aangegeven dat de Belastingdienst geen
data beschikbaar had om de faciliteiten te kunnen evalueren. 62 Tegelijkertijd was bekend dat de
betalingsregeling die gold vóór de eerste kwijtscheldingsfaciliteit gemiddeld zestien keer per jaar
werd toegepast. 63 Er ontbrak dus een duidelijke kwantitatieve onderbouwing voor de noodzaak van
een vrijstelling en verdere verruiming daarvan.

Doorschuifregelingen (DSR)
Net als de BOR beogen de doorschuifregelingen bedrijfsopvolging te faciliteren. Ook in geval van
de DSR is het doel uitsluitend ‘reële bedrijfsopvolgingen’ 64 te faciliteren doordat de regelingen alleen
toepasbaar zijn voor zover sprake is van (een bv die) een onderneming (drijft). 65
De doorschuifregelingen leiden tot uitstel en niet tot afstel van belastingheffing. De
doorschuifregelingen van de inkomstenbelasting zijn ingevoerd bij de Wet IB 1964. 66 De invoering
van de doorschuifregelingen (IB en AB) bij overlijden is gemotiveerd met het argument dat het
afrekenen 67 niet nodig is zolang de claim gewaarborgd blijft en dat daarom geen bezwaar bestaat
tegen doorschuiven van de belastingclaim. 68 De regelingen werden belangrijk genoemd met het oog
op de continuïteit van ondernemingen en om een ‘onereuze belastingdruk’ bij overlijden te
58 Kamerstukken 31390, nr. 9, link.
59 In een wetgevingsoverleg op 12 oktober 2009 (Kamerstukken 31390, nr. 40, link) over de wijzigingen van de Successiewet

1956 merkt de staatssecretaris van Financiën op dat: “Meerdere sprekers hebben gevraagd of het nodig is dat het
percentage naar 90 gaat. Wij hebben signalen gekregen waaruit blijkt dat sprake is van knelpunten. (…) Dit percentage is
gekozen om tegemoet te komen aan een maatschappelijk gevoeld belang van familiebedrijven.”
60 Kamerstukken 25688, nr. 3, link.

Zie Hoogeveen (2011), hoofdstuk 3, voor een uitgebreid overzicht van de parlementaire geschiedenis van alle fiscale
bedrijfsopvolgingsfaciliteiten.

61

62 Kamerstukken 32123 IXB, nr. 17, link.
63 Kamerstukken 20588, nr. 3, link.
64 Kamerstukken 32129, nr. 3, link.
65 Hierbij gelden dezelfde eisen aan het ondernemingsvermogen als bij de BOR.
66 Kamerstukken 5380, nr. 3 (link) en nr. 16 (link).
67 Zie voetnoot 26.
68 Kamerstukken 5380, nr. 3, link.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 15 van 73

voorkomen. 69 De DSR IB bij leven is op hetzelfde moment ingevoerd om de overdracht van de
onderneming op een passender tijdstip te laten plaatsvinden dan bij het overlijden van de
ondernemer. 70 Hoewel dit argument ook kan worden opgevoerd voor de DSR AB, werd de DSR AB bij
leven pas in 2010 ingevoerd.
Uit de wetgeving blijkt dat met de doorschuifregelingen meerdere effecten worden beoogd.
Volgens de memorie van toelichting draagt de DSR IB bij leven bij aan 1) de continuïteit van
ondernemingen, 2) de vermogenspositie van de onderneming en aan 3) betere bedrijfsovernames,
vanwege de voorwaarde dat overdrager en voortzetter gedurende een periode moeten
samenwerken. 71 Dat suggereert dat op deze drie punten ook de knelpunten zaten, 72 hoewel dat
verder niet wordt toegelicht. Wanneer de regeling wordt toegepast bij een verkooptransactie kan de
koper een lagere prijs bedingen, aangezien hij de belastingclaim ook overneemt. Dit maakt
financiering van een overname eenvoudiger.
Voor de DSR in de ab- en ib-sfeer is in de parlementaire geschiedenis nooit aangetoond hoe
vaak bedrijven zonder de DSR in financiële problemen zijn gekomen. De noodzaak voor de
regelingen is dus niet aangetoond. In het geval van de DSR is niet duidelijk gemaakt in hoeverre het
aanvankelijke overlijdenstarief van 20% in combinatie met een betalingsregeling in vijfjaarlijkse
termijnen onvoldoende was om de continuïteit te borgen.

69 Kamerstukken 5380, nr. 19, link.
70 Kamerstukken 5380, nr. 16, link.
71
72

Kamerstukken 27209, nr. 3, link.
Zie uitgebreid Hoogeveen (2011), paragraaf 10.4.2.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 16 van 73

3 Literatuur
Met een literatuurstudie bieden we een overzicht van de meest relevante en actuele studies naar
(fiscale) regelingen voor bedrijfsoverdracht. In het eerste deel gaan we in op de empirische literatuur
over bedrijfsopvolgingsregelingen, veelal gericht op de regelingen in de erf- en schenkbelasting.
Vervolgens komt de internationale context aan bod. Tot slot geven we een kort overzicht van
inzichten opgedaan tijdens gesprekken met wetenschappers 73 en op basis van de fiscale literatuur.

Empirische literatuur
Of de erf- en schenkbelasting bedrijfsopvolging belemmeren is de vraag. Indien de ondernemer
geen vrije middelen beschikbaar heeft en ook geen externe financiering kan krijgen, kan het betalen
van die belasting ertoe leiden dat de verkrijger (een deel van) de onderneming moet beëindigen. In
dat geval kan er banenverlies optreden. De internationale literatuur wijst op dit potentiële negatieve
effect van erfbelasting (o.a. Dubay, 2010; Holtz-Eakin et al., 2001). Empirisch onderzoek dat een
verband aantoont tussen erf- en schenkbelasting en gedwongen staking is echter schaars. Dit komt
deels doordat het effect van de belasting niet eenvoudig te isoleren is; de voortzetting van bedrijven
hangt ook sterk af van niet-observeerbare factoren, zoals motivatie en vaardigheden van opvolgers
(Redonda, 2017).
Enkele onderzoeken vinden bewijs voor het effect van erfbelasting op de verkoop van het
(familie)bedrijf. Brunetti (2006) vindt een kleine positieve relatie tussen de erfbelasting en verkoop
van bedrijven in de Verenigde Staten, maar ziet geen bewijs voor een link met gebrek aan liquiditeit.
Tsoutsoura (2015) maakt gebruik van een belastinghervorming voor familiebedrijven in Griekenland
en vindt een sterk causaal verband tussen de erfbelasting en de beslissing om het bedrijf te verkopen
of binnen de familie te houden. Verkoop betekent dat het eigendom niet meer (volledig) in handen
is van een familie, maar dat hoeft niet ten koste te gaan van de continuïteit. Dat geldt voor de
verkoop van kleinere aandelenpakketten, maar ook een volledige bedrijfsovername hoeft niet te
leiden tot stopzetting van de oorspronkelijke bedrijfsactiviteiten, noch tot banenverlies. Hoewel het
een politiek doel kan zijn om de verkoop van een (familie)bedrijf te voorkomen, is hier economisch
gezien dus geen reden voor.
Ook in andere landen kan de noodzaak van fiscale voordelen voor bedrijfsoverdrachten door
vererving of schenking niet overtuigend worden aangetoond. Gravelle en Maguire (2010) laten op
basis van belastingaangiftes zien dat slechts een klein aandeel (minder dan 1%) van de
familiebedrijven in de Verenigde Staten onvoldoende direct beschikbare middelen had om
successierechten te voldoen. In een Duitse studie concluderen Houben en Maiterth (2011) dat een
verruiming van de fiscale voordelen voor bedrijfsoverdrachten onnodig was om de continuïteit te
waarborgen, omdat vóór de verruiming maar beperkt sprake was van liquiditeitsproblemen. Deze
studies geven echter geen zicht op de noodzaak van de Nederlandse regelingen. Naast dat de context
waarin bedrijven opereren verschilt, verschillen de belastingtarieven en de grondslag waarover wordt
geheven. Tabel 3.1 geeft een overzicht van regelingen voor bedrijfsopvolging in een aantal andere
landen, gebaseerd op tabel 3.7 uit OECD (2021) en KPMG (2018). De mate waarin
liquiditeitsproblemen zich voordoen bij Nederlandse bedrijven zal vooral op basis van Nederlandse
literatuur en een kwantitatieve analyse moeten worden beantwoord.

73

Zie bijlage B voor een overzicht van de gevoerde gesprekken.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 17 van 73

Tabel 3.1 Bedrijfsopvolgingsregelingen in het buitenland, gebaseerd op OECD (2021) en KPMG (2018)
Land

Type regeling
Vrijstelling of
belastingvrije
voet

Anders

Voorwaarden
Bezitseis

Typen bedrijven
uitgezonderd

Betrokkenheid
verkrijger

Anders

België

100% voor Verschilt per regio, lagere
schenkingen,
belastingtarieven
verlaagd tarief
voor
erfenissen

3 jaar
(verkrijger)

Investeringen

Lokaal bestuur, behoud
kapitaal, tarief hangt af
van verkrijger

Finland

Preferente waardering en
10 jaar rentevrij uitstel

5 jaar
(verkrijger)

Bosbouw, vastgoed

Management Minimaal eigendom van
10%

4 jaar
(verkrijger)

Alle bedrijven behalve
industrie, commercie,
ambacht en landbouw

Frankrijk

75%

Duitsland

85% of 100%

Lineaire afbouw tussen
26 mln en 90 mln

5 tot 7 jaar
(verkrijger)

Ierland

90%

2 jaar
(gever)
6 jaar
(verkrijger)

Italië

100%

5 jaar
(verkrijger)

Japan

Uitstel van betaling

Luxemburg
Nederland

5 jaar
(verkrijger)

Preferente waardering

Finance, vastgoed,
investeringen

Asset holding of
management

Polen

100%

2 tot 5 jaar
(verkrijger)

Alle bedrijven behalve
ondernemingen zonder
rechtspersoonlijkheid en
landbouwbedrijven

Spanje

95%

5 tot 10 jaar
(verkrijger)

Verenigde
Staten

Management, Lokaal bestuur, behoud
salaris,
werknemers, alleen
meerderheidsst
kleine bedrijven
em

Niet-landbouwbedrijven
Beleggingsvermogen

50% of 100%

Minimaal eigendom van
25%

Alleen partner en
kinderen

1 of 5 jaar
(gever),
5 jaar
(verkrijger)

Verenigd
Koninkrijk

Getekende
overeenkomst tot
behoud van aandelen
Lokaal bestuur, behoud
van loonkosten,
minimaal eigendom van
25%

83% boven
belastingvrije
voet van 1 mln

Zwitserland

Management

Tussen 11 en 300
hectares voor
landbouwgrond
Economische
activiteiten, vrijgesteld
van
vermogensbelasting,
minimaal eigendom van
5% individueel of 20%
voor de familie

Verschilt per kanton,
preferente waardering,
80% vermindering in
belastingschuld

10 jaar
(verkrijger)

Landbouwbedrijven

Management,
Lokaal bestuur,
zelfstandig minimaal eigendom van
ondernemer
51%

Gespreid betalen over 10
jaar, rentevrij

2 jaar
(gever)

Investeringen, vastgoed

Vrijstelling voor
beursgenoteerde
bedrijven (50%) of voor
niet-beursgenoteerd
(100%)

Verschilt per staat,
preferente waardering,
tot 1,18 mln dollar

5 jaar
(gever)
10 jaar
(verkrijger)

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Bedrijf is minimaal
aandeel van
nalatenschap,
specifieke erfgenamen

Pagina 18 van 73

De OECD (2021) wijst erop dat de fiscale voordelen voor bedrijfsoverdrachten in veel landen niet
altijd goed gericht, vooral voordelig voor de hoogste vermogens en onnodig ruim zijn. Volgens
de OECD is het macro-economische voordeel van dit type fiscale regelingen onduidelijk, omdat
liquiditeitsrisico's meestal zijn beperkt tot een klein aantal bedrijven en er aanwijzingen zijn dat
bedrijfsopvolgers binnen de familie minder goed presteren dan hun ouders. Daarnaast ziet de OECD
dat zulke voordelen vooral goed uitpakken voor de meest vermogende huishoudens, op basis van
recente studies voor Duitsland en het Verenigd Koninkrijk (Office of Tax Simplification, 2018; Dao,
2019). Een eerdere studie van het CPB voor Nederland laat zien dat schenkingen en erfenissen waarbij
gebruik wordt gemaakt van de BOR een relatief hoge waarde hebben en dat het voordeel relatief vaak
terechtkomt bij huishoudens die gemiddeld meer vermogend zijn dan huishoudens binnen
hetzelfde leeftijdscohort (CPB, 2019). De BOR verhoogt daarom de vermogensongelijkheid binnen
generaties.
Enkele (kwantitatieve) studies concluderen dat de Nederlandse regelingen beperkt doeltreffend
en doelmatig zijn. De laatste evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregelingen is uitgevoerd door SEO
Economisch Onderzoek (2014). Vanwege een gebrek aan adequate data bleek een empirische analyse
niet mogelijk. De simulatieberekeningen suggereerden een beperkte doeltreffendheid en
doelmatigheid van de regelingen. 74 Hoogeveen (2011) concludeerde eerder dat een betalingsregeling
afdoende zou zijn om te voorkomen dat belastingheffing een gevaar vormt voor de continuïteit van
een onderneming, omdat uit haar onderzoek blijkt dat in 69% van de nalatenschappen voldoende
vrije middelen aanwezig waren om de erfbelasting zonder vrijstelling in de BOR te kunnen voldoen. 75
Hierbij is nog geen rekening gehouden met eigen vermogen, uitstel- of leenmogelijkheden. In lijn
met deze uitkomsten blijkt uit een recente steekproef van de Belastingdienst dat in 75% van de
nalatenschappen voldoende vrije middelen aanwezig waren om de erfbelasting te betalen. 76 Dit wijst
erop dat het doel van de regelingen ook bereikt zou kunnen worden zonder de vrijstelling in de BOR.
KMPG (2021) concludeert op basis van een enquête dat er in slechts 20% van de gevallen
voldoende liquide middelen aanwezig zullen zijn in het privévermogen in een situatie waarin de
BOR en de DSR worden afgeschaft. De resultaten van een enquête zijn in het algemeen echter
minder betrouwbaar dan een empirische studie op basis van fiscale data. KPMG (2021) verklaart het
verschil met de uitkomsten van de steekproef van de Belastingdienst 77 onder andere doordat zij in de

74
Uit de berekeningen volgt dat bij 7% tot 33% van de bedrijfsoverdrachten tussen 2008 en 2012 de doorschuifregeling naar
werknemer doeltreffend is, oftewel bepalend voor de bedrijfsoverdracht. Deze bandbreedte zakt naar 1% tot 25% voor de
doorschuifregeling bij overlijden.
75
De uitkomst is gebaseerd op een steekproef van 219 nalatenschappen over de periode 2002 tot en met 2005 en op de
vraag of binnen de nalatenschap (met uitzondering van het ondernemingsvermogen) voldoende middelen beschikbaar
zijn om de acute belastingclaim zonder de vrijstelling goingconcernwaarde te voldoen.
76 Zie de Bouwstenennotitie BOR (Ministerie van Financiën, 2020). In het onderzoek zijn 277 erfbelastingaangiftes
beoordeeld uit een totale populatie van 2200 aangiftes uit 2017 waarin de BOR is toegepast. Voor de bepaling van de ‘vrije
middelen’ is de totale waarde van de nalatenschap verminderd met de waarde van de onderneming en de verschuldigde
erfbelasting (zonder BOR). Bij een negatieve uitkomst is de conclusie dat er onvoldoende vrije middelen beschikbaar zijn.
77

Bouwstenennotitie BOR (Ministerie van Financiën, 2020).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 19 van 73

enquête hebben gevraagd naar de effecten van het afschaffen van de BOR en de DSR. 78 Verder wijst
KPMG (2021) erop dat het aandeel bedrijven met onvoldoende liquide middelen en de economische
impact groter zijn als naar grotere familiebedrijven wordt gekeken. In hoofdstuk 5 laten wij zien dat
(eigenaren of aanmerkelijkbelanghouders van) grote ondernemingen inderdaad vaker onvoldoende
vrije middelen beschikbaar hebben om zonder BOR de acute belasting te voldoen. Dit hoeft echter
niet gepaard te gaan met een (grotere) (macro-)economische impact. Voor eventuele
liquiditeitsproblemen bestaan er immers reeds regelingen waarmee de belastingbetaling kan worden
uitgesteld. Deze regelingen bestaan ook voor de inkomstenbelasting, als alternatief voor de
doorschuifregelingen (zie paragraaf 2.1).
Een liquiditeitsprobleem doet zich alleen voor als financiering niet mogelijk is en er dus sprake
is van een financieringsprobleem. Naast de vraag of er voldoende (private dan wel zakelijke) liquide
middelen aanwezig zijn om de belasting te voldoen, moet worden meegewogen of externe
financiering kan worden aangetrokken. De toegang tot externe financiering kan een probleem zijn,
met name voor kleine bedrijven (zie paragraaf 2.2). Indien sprake is van een financieringsprobleem
als gevolg van kapitaalmarktfalen kan de overheid de rol van externe financier op zich nemen door
een betalingsregeling te treffen. De noodzaak voor aanvullende regelingen, zoals de BOR en DSR,
hangt dan af van het liquiditeitsprobleem dat overblijft als rekening is gehouden met de
mogelijkheden voor belastinguitstel.

Internationale context
In veel landen worden de overdrachten van (familie)bedrijven gefaciliteerd vanuit de
continuïteitsgedachte. Dat kan niet los worden gezien van de oproep van de Europese Commissie in
1994 om maatregelen te treffen die het slagen van de overdracht binnen de familie garanderen door
het voorkomen van schenk- en erfbelasting. 79 Veel landen hebben deze aanbeveling opgevolgd. In
2015 heeft het Europees Parlement een resolutie gepubliceerd waarin het belang en de rol van
familiebedrijven binnen Europa nogmaals worden aangehaald. 80 In de resolutie verzocht het
Europees Parlement om het rechtskader te verbeteren ten behoeve van familiale
bedrijfsoverdrachten, met als doel liquiditeitsproblemen te voorkomen en de continuïteit van
familiebedrijven te waarborgen.
Economisch gezien ontbreekt de rationale om vanuit de overheid bedrijfsopvolgingen binnen
de familie te stimuleren. Hoewel de meeste Nederlandse regelingen niet beperkt zijn tot de
familiesfeer, worden de BOR en DSR AB bij leven wel vooral gebruikt voor bedrijfsopvolging in
familieverband, aangezien deze alleen toepasbaar zijn bij schenkingen en erfenissen. Studies laten
enerzijds zien dat familiebedrijven minder conjunctuurgevoelig zijn en meer gericht zijn op de lange
termijn (Bloch et al., 2012; Lumpkin et al., 2010). Anderzijds hebben opvolgers niet altijd dezelfde
vaardigheden als hun voorgangers; de pool van potentiële managers is immers (deels) beperkt tot
familieleden (Grossmann en Strulik, 2010; Andrews en Westmore, 2014). Een Deense studie vindt een
negatieve impact van overdrachten binnen de familie op bedrijfswinsten (Bennedsen et al., 2007).
Volgens Bloom en van Reenen (2007) komt slecht management vaker voor bij familiebedrijven die
worden overgedragen aan de oudste zoon, maar doen familiebedrijven die worden overgedragen aan
één van de familieleden het even goed als andere bedrijven. De gevonden effecten in deze studies
hangen af van het type bedrijf en de industrie.
78 Het valt niet uit te sluiten dat de respondenten zich bewust zijn geweest van hun financieel belang dat gemoeid is met
een discussie over het bestaan van de BOR en DSR.
79 Europese Commissie (1994), Aanbeveling van de Commissie van 7 december 1994 inzake de overdracht van kleine en
middelgrote ondernemingen, nr. 94/1069/EG, link.
80
Europees Parlement (2015), link.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 20 van 73

De meeste EU-landen kennen vrijstellingen of tariefkortingen voor overdrachten van
familiebedrijven. Er zijn ook landen zonder vrijstellingen (zoals Denemarken, Luxemburg en
Litouwen), maar die hebben vaak een lager algemeen tarief of een hogere belastingvrije drempel
(Jestl, 2021; OECD, 2021). Hoe belangrijk deze internationale context is voor het Nederlandse beleid
hangt af van de mate waarin bedrijven concurreren met internationale spelers.
Bedrijfsopvolgingsregelingen beïnvloeden slechts een klein deel van ‘het speelveld’ en de
spelers. Bedrijfsoverdrachten via schenking of erfenis vinden veelal binnen de familie plaats. Voor
ondernemers binnen familiebedrijven kan een lagere belastingdruk op bedrijfsoverdrachten in het
buitenland een reden zijn om zich in de toekomst daar te vestigen. Op basis van registerdata van het
CBS blijkt in 2019 16,2% van alle bedrijven een ‘familiebedrijf’ 81 en zorgden die bedrijven voor 30,3%
van alle werknemersbanen in Nederland. In de context van een gelijk speelveld, 82 moet bedacht
worden dat familiebedrijven zowel concurreren met familiebedrijven als niet-familiebedrijven in
binnen- en buitenland. Vanuit alle ondernemers bezien verstoort de BOR juist de concurrentie tussen
Nederlandse ondernemers onderling. Ondernemers die zelf een bedrijf opstarten of opkopen
kunnen immers geen gebruik maken van de vrijstelling in de BOR, omdat die alleen toepasbaar is bij
een schenking of erfenis. Daarmee verkrijgt de ene ondernemer een ‘subsidie’ voor de
overdrachtsprijs, terwijl de andere ondernemer op de financieringsmarkt aan zijn krediet moet
komen. 83 Voor (potentiële) erfgenamen of verkrijgers van ondernemingsvermogen is het wel
relevant hoe de Nederlandse regelingen zich verhouden tot de buitenlandse regelingen, voor zover
zij concurreren met buitenlandse ondernemers die hun onderneming op dezelfde manier verkrijgen.
Tarieven en regelingen verschillen in omvang tussen landen en er zijn ook verschillende
voorwaarden van toepassing. Tabel 3.1 geeft een overzicht van bedrijfsopvolgingsregelingen in een
aantal landen op basis van OECD (2021) en KPMG (2018). De tabel geeft geen volledig overzicht van
alle beschikbare regelingen en voorwaarden. Voor een goede vergelijking tussen landen is de
effectieve belastingdruk op overdrachten relevant. Deze hangt onder meer af van de precieze
vormgeving van de regelingen en de tarieven in de schenk- en erfbelasting in een land.
In 2015 heeft PwC onderzoek gedaan naar bedrijfsopvolgingsregelingen in negen West-Europese
landen. In de landen met een erf- en schenkbelasting varieert de effectieve belastingdruk op
bedrijfsoverdrachten tussen de 0% en 4,5%. PwC (2015) vindt een gemiddelde effectieve
belastingdruk in deze landen van 2,8% en van 3,4% in Nederland. In Duitsland, Nederland, Spanje en
het Verenigd Koninkrijk bedraagt de vrijstelling nagenoeg 100%. In het Verenigd Koninkrijk geldt een
generieke vrijstelling van 100%. In Spanje is de reguliere vrijstelling 95% en in enkele regio’s is de
vrijstelling 99%. In Duitsland bedraagt de algemene vrijstelling 85% van de marktwaarde van een
familiebedrijf. Onder aanvullende voorwaarden kan de vrijstelling oplopen tot 100% en neemt na
circa 80 mln af tot nul. Net als Zwitserland kent België regionale verschillen. Vlaanderen kent geen
vrijstelling, maar een verlaagd tarief van 3% bij overlijden en nul bij schenking – wat effectief uitpakt
als een vrijstelling. Vlaanderen behandelt schenking daarmee voordeliger om te stimuleren dat bij
leven wordt overgedragen. Veel landen beogen erfenissen en schenkingen fiscaal (ten minste) gelijk
te behandelen, zodat er geen fiscale prikkel bestaat om met een overdracht te wachten tot de
eigenaar komt te overlijden.

81 Het CBS definieert een familiebedrijf hier als een bedrijf waarbij één familie, direct of indirect, een meerderheid van

zeggenschap heeft (bij beursgenoteerde bedrijven minimaal 25%). Minimaal één familielid moet formeel betrokken zijn bij
het bestuur en het bedrijf moet ook juridisch overdraagbaar zijn (CBS, 2021, Familiebedrijven in Nederland, link).
82 In de motie van het lid Van Haga c.s. over het verbeteren van de bedrijfsopvolgingsregeling (link) wordt verzocht te
onderzoeken hoe de BOR kan worden verbeterd zodat er meer sprake is van een gelijk speelveld.
83
Zie uitgebreid Hoogeveen (2011), paragraaf 13.4.5.2.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 21 van 73

Vrijwel alle landen hanteren een voortzettingseis en slechts enkele landen kennen een
bezitseis. Voor de BOR geldt een bezitseis van minimaal een jaar (bij een erfenis) of vijf jaar (bij een
schenking) voor de schenker of erflater en een voortzettingseis van vijf jaar voor de verkrijger. Landen
met regelingen die vergelijkbaar zijn met de BOR kennen niet altijd een bezitseis en als de eis geldt is
die doorgaans korter dan de onze (PwC, 2015; KPMG, 2020). Zo vereisen Frankrijk en het Verenigd
Koninkrijk dat aandelen twee jaar in bezit waren van de erflater of schenker. De voortzettingstermijn
geldt overal (drie jaar in België, vier jaar in Frankrijk, vijf in Duitsland, Italië en Spanje tot zeven jaar
in Duitsland) en Nederland lijkt in dat opzicht gemiddeld. In het Verenigd Koninkrijk geldt geen
minimumbelang in aandelen en in Spanje geldt een minimumbelang van 5% (direct) of 20% (samen
met familie). Hoewel beoordeling in sommige landen op het niveau van de familie plaatsvindt, lijkt
het minimumbelang in Nederland (5%) ten opzichte van de meeste landen relatief laag: 10% in
Finland, 50% (met de familie) in België, 20% (niet-beursgenoteerd) of 34% (beursgenoteerd) in
Frankrijk (PwC, 2015).
De gevonden effectieve belastingdruk geldt alleen als aan de voorwaarden wordt voldaan. Zo
kan de vrijstelling in Duitsland oplopen tot 100% en daarmee hoger zijn dan in Nederland, maar dat
geldt alleen voor bedrijven en hun eigenaren die aan de (aanvullende) voorwaarden voldoen. De
voorwaarden voor de fiscale behandeling van bedrijfsoverdrachten zijn beperkt consistent tussen
landen (KPMG, 2018). Alle landen die schenk- en erfbelasting heffen bij de overdracht van een
familiebedrijf hebben een regeling voor uitstel van betaling, waarop veel variaties bestaan.
De BOR heeft als neveneffect dat het aantrekkelijker wordt voor ondernemers om in Nederland
te (blijven) wonen. Het afschaffen of versoberen van de bedrijfsopvolgingsregelingen zou de
vestigingskeuze van een ondernemer kunnen beïnvloeden. Mogelijk zou de ondernemer emigreren
naar een land met een lagere belasting op het verkrijgen van ondernemingsvermogen. Als dat
gebeurt is er sprake van een derving van belastinginkomsten, zoals de inkomstenbelasting of btw.
De belastingdruk voor bedrijven en de vestigingskeuze is van meerdere factoren afhankelijk.
Behalve de fiscale regelingen rondom bedrijfsopvolging spelen allerlei andere elementen van het
fiscale stelsel een rol, zoals de kosten van arbeid en de vennootschapsbelasting. Deze factoren
kunnen veel bepalender zijn voor de lastendruk van een bedrijf dan de bedrijfsopvolgingsregelingen,
en daarmee ook bepalender voor het vestigingsklimaat. Zo zijn er bijvoorbeeld landen waarin geen
belasting wordt geheven over schenkingen of erfenissen, maar er zijn geen studies beschikbaar
waaruit blijkt dat ondernemers op grote schaal naar die landen vertrekken.
Emigreren naar het buitenland betekent bovendien niet meteen ontheffing van schenk- of
erfbelasting. Met de woonplaatsfictie (de zogenoemde tienjarenregeling) wordt de nalatenschap of
schenking van een persoon (Nederlander) die Nederland heeft verlaten nog tot tien jaar na emigratie
volledig in de heffing van de Nederlandse erf- en schenkbelasting betrokken. Emigratie van een
potentiële erfgenaam of begiftigde naar het buitenland sorteert geen effect voor de erf- en
schenkbelasting, omdat de woonplaats van de verkrijger er niet toe doet.
De literatuur vindt alleen bewijs voor effecten op emigratie voor de allerrijksten (OECD, 2021).
De beschikbare empirische studies richten zich vooral op het effect van erfbelasting op emigratie van
potentiële erflaters en erfgenamen. Conway en Rork (2006) en Brülhart en Parchet (2014) vinden voor
de Verenigde Staten respectievelijk Zwitserland zeer kleine effecten van regionale verschillen in
erfbelasting op migratiepatronen. Daarentegen tonen Moretti en Wilson (2020) een significante
mobiliteit onder miljardairs aan als gevolg van verschillen in erfbelasting tussen staten in de
Verenigde Staten. Het is niet duidelijk in hoeverre deze uitkomst toepasbaar is op de Nederlandse

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 22 van 73

context, aangezien de arbeidsmobiliteit binnen de Verenigde Staten over het algemeen hoger ligt
dan tussen landen in Europa.
De effecten op emigratie als gevolg van een aanpassing in de Nederlandse
bedrijfsopvolgingsregelingen zijn moeilijk kwantificeerbaar, maar zijn naar verwachting
beperkt. Deze verwachting is gebaseerd op de bevindingen in de literatuur, het bestaan van de
woonplaatsfictie in de erf- en schenkbelasting en het gegeven dat de vestigingskeuze van
ondernemers van meer afhangt dan alleen de belastingdruk bij bedrijfsopvolging.

Fiscale literatuur
De bedrijfsopvolgingsregelingen creëren een verschil tussen het verkrijgen van
ondernemingsvermogen en andere vermogens. De BOR is bijvoorbeeld wel toepasbaar bij
overdrachten van bedrijven, maar niet bij andere vormen van vermogen, zoals beleggings- of
privévermogen. Ondernemingsvermogen is niet wettelijk afgebakend en in de praktijk is de grens
tussen ondernemen en beleggen ook niet altijd scherp te trekken. Het onderscheid heeft echter wel
aanzienlijke verschillen in belastingdruk tot gevolg (zie tabel 3.2). De sterke fiscale prikkel om te
kwalificeren voor de regelingen brengt veel juridische procedures en hoge uitvoeringskosten teweeg
(zie hoofdstuk 4). 84
De wetgeving rondom bedrijfsopvolgingsregelingen is zeer complex, zowel voor de uitvoerende
instanties als gebruikers van de regeling. In de fiscale literatuur is veel geschreven over de
complexiteit van de bedrijfsopvolgingsregelingen. 85 In het geval van de BOR is de complexiteit onder
meer het gevolg van de gedifferentieerde vrijstelling, omdat moet worden vastgesteld welk deel van
het ondernemingsvermogen meedoet voor de toepassing van de 100%-vrijstelling en wat de waarde
daarvan is. Het geheel van bedrijfsopvolgingsregelingen wordt door Van Gijlswijk (2010) een
onoverzichtelijke brij van regelgeving genoemd en hij merkt op dat het zonder gespecialiseerde
adviseur bijna niet mogelijk is om te voldoen aan alle regelgeving. Volgens Hoogeveen (2011) is de
wetgeving als gevolg van die complexiteit niet uitvoerbaar en handhaafbaar. Deze complexiteit speelt
dus een rol voor zowel de gebruikers van de regeling als de uitvoeringspraktijk (zie ook hoofdstuk 4).
Uit de gesprekken met wetenschappers klinkt kritiek op de bedrijfsopvolgingsregelingen, met
name op de vrijstelling in de BOR. In de fiscale literatuur komen dezelfde kritiekpunten aan bod.
Over de vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR heerst de opvatting dat de faciliteit in haar
huidige vorm en omvang niet gerechtvaardigd is. Een duidelijke kwantitatieve onderbouwing voor de
noodzaak van een vrijstelling ontbreekt. 86 Ook de Raad van State kwam tot de conclusie dat het
nagenoeg geheel onbelast laten van ondernemingsvermogen niet in verhouding staat tot het doel
van continuïteit. 87 Vanuit de fiscale wetenschap worden eveneens vraagtekens gezet bij de noodzaak
voor doorschuifregelingen, omdat eventuele liquiditeitsproblemen eenvoudiger worden opgelost
door betalingsregelingen te treffen. 88

84 Volgens de rechtbank Breda was de BOR in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod en hebben ook

verkrijgers van privévermogens recht op de vrijstelling (link). Advocaat-generaal IJzerman kwam tot een vergelijkbaar
oordeel (link). In 2013 oordeelde de Hoge Raad dat de BOR niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat sprake is van
een gerechtvaardigde doelstelling (continuïteit van ondernemingen) en dat de wetgever binnen zijn beoordelingsvrijheid is
gebleven (link).
85 Zie o.a. Heithuis (2010), De Wijkerslooth-Lhoest (2010), De Beer en Hoogeveen (2016) en Stevens (2020a).
86 Zie uitgebreid Hoogeveen (2010), hoofdstuk 14.
87
Kamerstukken 31930 nr. 4, link.
88
Zie o.a. Stevens (2020a), Tigelaar-Klootwijk (2013) en Hoogeveen (2011).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 23 van 73

Tabel 3.2 Voorbeeld van het verschil in belastingdruk van erf- en schenkbelasting bij een
bedrijfsoverdracht versus reguliere schenking aan kind (2022)
Type transactie
Onderneming

Schenking
Nee

Ja

Nee

€ 2.000.000,00

€ 2.000.000,00

€ 2.000.000,00

€ 2.000.000,00

€ 5.677,00

€ 5.677,00

€ 21.559,00

€ 21.559,00

- BOR (100%)

€ 1.134.403,00

-

€ 1.134.403,00

-

- BOR (83%)

€ 718.446,00

-

€ 718.446,00

-

Grondslag belasting

€ 141.474,00

€ 1.994.323,00

€ 125.592,00

€ 1.978.441,00

Belasting 10%-tarief

€ 13.043,00

€ 13.043,00

€ 12.559,00

€ 13.049,00

Belasting 20%-tarief

€ 2.209,00

€ 372.779,00

€ 0,00

€ 369.603,00

Totaal belasting

€ 15.252,00

€ 385.822,00

€ 12.559,00

€ 382.652,00

0,76%

19,29%

0,63%

19,13%

Waarde
- Reguliere kindvrijstelling

effectieve druk

Ja

Erfenis

Op het openstellen van de faciliteiten voor belangen kleiner dan 5% klinkt ook kritiek. Volgens
verschillende auteurs is het niet waarschijnlijk dat een onderneming in gevaar zou kunnen komen als
er een dergelijk klein belang wordt geschonken of vererfd. 89 Dat de schenking van een kleiner belang
kan leiden tot een liquiditeitsprobleem op het niveau van de individuele aandeelhouder is geen
reden om een vrijstelling te verlenen (Hoogeveen en Lindenhof, 2016). De Wijkerslooth-Lhoëst
(2010) meent daarom dat de toepassing van de faciliteiten op deze kleine belangen feitelijk een ander
doel dient, namelijk het in de familie houden van familiebedrijven.
Er schuilt volgens fiscale wetenschappers een omvangrijke problematiek achter sommige
voorwaarden. Voor de bezits- en voortzettingseisen is een knelpunt dat de onderneming beperkt
wordt in het type ondernemingsactiviteiten. Zo wordt de bezitseis per zelfstandige onderneming
toegepast om te voorkomen dat met het oog op de BOR kort voor het overlijden of de schenking
beleggingsvermogen wordt omgezet in (nieuw) ondernemingsvermogen dat dan meelift op de BOR.
Nadeel is dat geen onderscheid mogelijk is tussen dergelijke misbruikgevallen en gevallen waarin de
onderneming om reële economische redenen wordt uitgebreid, ook als de uitbreiding qua aard van
de onderneming in het verlengde ligt van de bestaande onderneming. 90 Verder vindt een aantal
auteurs dat de dienstbetrekkingseis die geldt voor de DSR bij leven alleen maar leidt tot een
verstoring van het bedrijfsopvolgingsproces. 91 Zowel het gebrek aan invulling van de eis
‘dienstbetrekking’ als de gedachte achter de eis worden bekritiseerd. 92 Tot slot maakt de
doelmatigheidsmarge onnodig onderscheid tussen ib-ondernemers en ab-houders, 93 omdat de
marge in de praktijk niets verandert aan de prikkel van belastingplichtigen om een zo groot mogelijk
deel van het vermogen als ondernemingsvermogen te kwalificeren. De Belastingdienst beaamt dit
punt (zie hoofdstuk 4).

89

Zie o.a. Vijfeijken (2011); Van Vijfeijken en Gubbels (2019) en de Wijkerslooth-Lhoëst (2010).

90 Zie uitgebreid Heithuis e.a. (2018), paragraaf 6.6.1.
91 Zie o.a. Tigelaar-Klootwijk (2013), De Wijkerslooth-Lhoëst (2010), De Beer (2010) en Hoogeveen (2011).
92 Tigelaar-Klootwijk (2013) merkt ten aanzien van de gedachte dat het samenwerkingsverband bijdraagt aan het
verbeteren van de continuïteit van de onderneming op dat het tegendeel ook waar zou kunnen zijn. Indien de
samenwerking niet slaagt, kan dit evengoed de continuïteit van de onderneming schaden.
93
Zie Hoogeveen (2011), paragraaf 8.5.4.2.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 24 van 73

Voor de waarderingsfaciliteit in de BOR is meer steun vanuit de fiscale wetenschap. Het
voortzetten van een laagrenderend bedrijf ligt bedrijfseconomisch misschien niet voor de hand,
maar voortzetting van een (familie)bedrijf gebeurt in de regel niet alleen vanuit financiële
overwegingen. Stevens (2020b) beveelt daarom aan om de continuïteitswaarde als fiscaal
uitgangspunt te nemen 94 en bij de heffing van erf- of schenkbelasting uit te gaan van de
goingconcernwaarde: de voortzetter wil immers niet liquideren. Meerdere sprekers en auteurs
onderschrijven dit standpunt. Indien op een later moment alsnog een hogere liquidatiewaarde te
gelde wordt gemaakt, dan moet daarover alsnog belasting worden geheven. Hierbij kan worden
overwogen om de bestaande voortzettingstermijn van vijf jaar te verlengen, omdat voor opvolgers
die de onderneming willen beëindigen nu soms een prikkel bestaat om hiermee te wachten tot
voldaan is aan deze (relatief korte) termijn.
Fiscale wetenschappers beschouwen betalingsregelingen als geschiktere instrumenten om
eventuele liquiditeitsproblemen te ondervangen. Een (ruimhartige) betalingsregeling kan
voorkomen dat bedrijfsvermogen om belasting te betalen gedwongen liquide zou moeten worden
gemaakt. In de fiscale wetenschap wordt een betalingsregeling daarom vaak geschikter bevonden om
eventuele liquiditeitsproblemen te ondervangen. 95 De overheid biedt met een betalingsregeling
namelijk de mogelijkheid om tegen gunstige voorwaarden te lenen, wat direct aansluit bij het
(eventuele) probleem van financiering. Daarbij bestaat de keuze tussen een rentedragend of
renteloos uitstel van betaling. Het rentedragend maken van de invorderingsfaciliteit draagt eraan bij
dat minder snel een beroep wordt gedaan op de invorderingsfaciliteit indien andere middelen
beschikbaar zijn om de belasting te voldoen.

94 Zie uitgebreid Stevens (2020b), paragraaf 4.3.f.
95
Dit standpunt werd onderschreven in de gesprekken met wetenschappers alsook in de literatuur. Zie o.a. Hoogeveen
(2011), De Haan (2007), Tigelaar-Klootwijk (2013), Van Vijfeijken (2011), Van den Dool en Heithuis (2009) en Stubbé (2008).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 25 van 73

4 Uitvoering
Om te achterhalen hoe de regelingen in de praktijk worden ervaren, heeft het CPB gesproken met de
Belastingdienst, belangenorganisaties en belastingadviseurs. Daarnaast is ook met wetenschappers
gesproken over knelpunten in de huidige vormgeving van de regelingen en mogelijke oplossingen
hiervoor. Bijlage B geeft een overzicht van de gevoerde gesprekken. De Belastingdienst heeft ten
behoeve van deze evaluatie een notitie geschreven over de knelpunten die zij ervaren bij de
uitvoering (zie bijlage D). In het eerste deel van dit hoofdstuk bespreken we de knelpunten die door
de gesprekspartners zijn ingebracht. Het tweede deel van dit hoofdstuk gaat in op de
uitvoeringskosten en administratieve lasten.

4.1 Knelpunten
Algemeen beeld
In het algemeen ervaart de Belastingdienst het uitvoeren van de regelingen als complex en
arbeidsintensief. De BOR en de doorschuifregelingen (met name ab-sfeer) doen een relatief groot
beroep op de hoogwaardige behandelcapaciteit van de Belastingdienst door complexiteit en hoge
discussiegevoeligheid. Door het grote verschil in belastingdruk tussen ondernemingsvermogen en
ander vermogen (waaronder beleggingsvermogen) hebben gebruikers een sterke prikkel om te
zorgen dat zij zoveel mogelijk in aanmerking komen voor de regelingen. Door de grote financiële
belangen en de onzekere uitkomst leidt de regeling tot veel procedures. De Belastingdienst ziet soms
casussen waarbij formeel aan de vereisten wordt voldaan, terwijl er geen sprake lijkt van een situatie
waarin een onderneming door een ondernemer wordt overgedragen en voortgezet door een
opvolger (een reële bedrijfsopvolging). Het beeld van de Belastingdienst is dat er een sterke fiscale
prikkel bestaat om te kwalificeren voor de regelingen en dat niet volledig kan worden voorkomen dat
belastingplichtigen door middel van fiscaal gedreven gedrag alsnog van de regelingen gebruik
kunnen maken. Omgekeerd komt het ook voor dat reële bedrijfsopvolgingen niet kwalificeren
doordat na een bepaalde handeling van de gebruiker niet meer aan alle formele voorwaarden wordt
voldaan.
Gebruikers en belastingadviseurs zien de regelingen als noodzakelijk voor de continuïteit van
ondernemingen. Zij verwachten dat er zonder de huidige regelingen vaak vermogen aan de
onderneming onttrokken zal moeten worden om de belastingen te voldoen, wat een negatief effect
kan hebben op de solvabiliteit van bedrijven, investeringen en/of groei. Sommige aspecten van de
voorwaarden beperken de flexibiliteit van de ondernemer. Er vindt vaak discussie plaats met de
Belastingdienst over de vraag of en in welke mate belastingplichtigen in aanmerking komen voor de
regelingen. Daarbij bestaat bij adviseurs de indruk dat de Belastingdienst op bepaalde onderdelen
een te strikte interpretatie van de wetgeving hanteert.

Drijven van een onderneming en toerekeningsregels
De toerekeningsregels van indirecte belangen zijn ingewikkeld. Voor het toepassen van de BOR
en de DSR AB is het drijven van een onderneming een voorwaarde. In het geval van een holding met
daaronder werkmaatschappijen zal de holding doorgaans geen onderneming drijven en de
werkmaatschappijen wel. De toerekeningsregels bepalen onder welke voorwaarden de activa en

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 26 van 73

passiva van de werkmaatschappijen mogen worden toegerekend aan de holding voor toepassing van
de BOR en de DSR AB. Dit gebeurt indien de eigenaar van de holding een indirect aanmerkelijk
belang heeft in de werkmaatschappij. In de literatuur wordt aangegeven dat een indirect
aanmerkelijk belang een onduidelijk begrip is. 96 In het geval van een indirect aanmerkelijk belang
met soortaandelen worden de activa en passiva toegerekend op basis van de waarde van het belang in
het economisch verkeer. Daarbij worden de specifieke rechten van het soortaandeel genegeerd.
Hierdoor kan het voorkomen dat een soortaandeel dat statutair enkel recht geeft op het
beleggingsvermogen binnen een entiteit toch deels in aanmerking komt voor toepassing van de BOR
en de DSR AB. En omgekeerd kan een soortaandeel dat statutair enkel recht geeft op het
ondernemingsvermogen binnen een entiteit juist deels niet in aanmerking komen. Bij de toepassing
van de toerekeningsregels wordt in bepaalde gevallen dus afgeweken van de statutaire werkelijkheid.
Een mogelijke oplossing is dat voor toepassing van de BOR en DSR AB sprake moet zijn van gewone
aandelen voor zover het vermogen formeel (als risicodragend aandelenkapitaal) op de aandelen is
gestort. 97 Een nadeel hiervan is wel dat het de flexibiliteit van aandeelhouders vermindert en het nut
van de flexibilisering van het bv-recht beperkt.

Onderscheid ondernemingsvermogen en beleggingsvermogen
Er wordt veel discussie gevoerd over de omvang van het ondernemingsvermogen en het
beleggingsvermogen. De BOR is alleen van toepassing op ondernemingsvermogen en niet op
beleggingsvermogen (zie hoofdstuk 2). Sinds 2010 wordt de DSR AB ook alleen nog toegepast op
ondernemingsvermogen. Voor ib-ondernemers wordt het ondernemingsvermogen jaarlijks voor de
heffing van de inkomstenbelasting (ib) al vastgesteld om zo de fiscale winst te kunnen vaststellen. Dit
geldt niet binnen de ab-sfeer, omdat het lichaam voor de heffing van de vennootschapsbelasting
(vpb) wordt geacht met zijn gehele vermogen een onderneming te drijven. De discussie wat tot het
ondernemings- of het beleggingsvermogen behoort, wordt binnen de ab-sfeer dus voor het eerst
gevoerd ter zake van de schenking of het overlijden.
Een duidelijk algemeen toepasbaar criterium voor het kwalificeren van
ondernemingsvermogen ontbreekt. De vraag of vermogensbestanddelen tot het
ondernemingsvermogen behoren of niet leidt regelmatig tot discussie. Er bestaat immers een groot
verschil in de belastingdruk die volgt uit kwalificatie als ondernemingsvermogen of
beleggingsvermogen. Daarbij kan, afhankelijk van de heffing en de situatie, de ene keer kwalificatie
als ondernemingsvermogen gunstiger zijn en de andere keer juist kwalificatie als
beleggingsvermogen. Voor ib-ondernemers geldt bijvoorbeeld dat een kwalificatie als
ondernemingsvermogen gunstiger is voor laagrenderend vermogen en kwalificatie als
beleggingsvermogen gunstiger voor hoogrenderend vermogen. In het eerste geval geldt immers een
heffing op basis van het werkelijke rendement in box 1 en in het tweede geval geldt een forfaitaire
heffing in box 3. Voor de bedrijfsopvolgingsregelingen komt alleen ondernemingsvermogen in
aanmerking.
Om te bepalen of er sprake is van ondernemingsvermogen of beleggingsvermogen is allereerst
van belang of er sprake is van een materiële onderneming. Als dat het geval is, wordt aangesloten
bij de vermogensetikettering van de inkomstenbelasting om te bepalen welk deel van het vermogen
van de vennootschap kwalificeert als ondernemingsvermogen. 98 Bij vastgoed, met name verhuurd
vastgoed, bestaat vaak de vraag of sprake is van ondernemingsvermogen of beleggingsvermogen. Dit
96 Zie Ganzeveld (2013) en Albert (2017) voor een bespreking van de complexiteit van het bepalen van een indirect
aanmerkelijk belang.
97
Zie ook de bouwstenennotitie BOR (Ministerie van Financiën, 2020).
98
Zie voetnoot 15.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 27 van 73

leidt naast veel vooroverleg en discussie tussen belastingadviseurs en de Belastingdienst tot
langdurige gerechtelijke procedures en daarmee tot hoge uitvoerings- en administratiekosten. Bij
grote vastgoedportefeuilles moet feitelijk en soms op individueel pandniveau beoordeeld worden of
sprake is van ondernemen of beleggen. De uitkomst van die beoordeling is cruciaal voor de fiscale
behandeling. In het rapport ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ is op dit punt in fiche
nummer 28 voorgesteld om voor de BOR en DSR wettelijk vast te leggen dat aan derden verhuurd (of
anderszins ter beschikking gesteld) vastgoed beleggingsvermogen vormt. 99 Vastgoed dat wordt
gebruikt voor de eigen bedrijfsuitoefening blijft dan wel tot het ondernemingsvermogen behoren.
Een andere veelvoorkomende vraag is in welke mate liquide middelen bij een overdracht
kwalificeren als ondernemingsvermogen. Daarbij is het van belang of men kan beargumenteren
dat deze middelen in de toekomst gebruikt zullen worden voor overnames of investeringen.
Gebruikers ervaren dat hier vaak een uitgebreide onderbouwing voor nodig is. Het is voor de
Belastingdienst moeilijk te beoordelen in hoeverre dat geld daadwerkelijk gebruikt gaat worden
binnen de onderneming en dus of al dan niet sprake is van ondernemingsvermogen. Daarnaast geldt
dat kwalificatie van liquide middelen als ondernemingsvermogen niet voorwaardelijk is. Indien men
vlak na de schenking of vererving bijvoorbeeld toch afziet van de voorgenomen plannen, vervalt de
vrijstelling achteraf niet. In dergelijke gevallen kan achteraf gezien toch sprake zijn geweest van
beleggingsvermogen, maar de toepassing van de BOR komt dan niet te vervallen.
Door de doelmatigheidsmarge kan ook een deel van het beleggingsvermogen behandeld
worden als ondernemingsvermogen. Dit geldt voor het beleggingsvermogen met een maximum
van 5% van de waarde van het ondernemingsvermogen. De doelmatigheidsmarge is ingevoerd om
discussies over wat wel/niet tot het ondernemingsvermogen behoort te beperken en daarmee de
uitvoerbaarheid van de BOR te vergroten. De Belastingdienst geeft aan dat deze marge in de praktijk
niets verandert aan de prikkel van belastingplichtigen om een zo groot mogelijk deel van het
vermogen als ondernemingsvermogen te kwalificeren. De 5% wordt immers over de waarde van het
ondernemingsvermogen bepaald. Daardoor draagt de doelmatigheidsmarge niet bij aan de
uitvoerbaarheid.

Bezits- en voortzettingseis
De bezits- en voortzettingseis gelden voor de BOR en zijn bedoeld om uitsluitend reële
bedrijfsopvolgingen te faciliteren en misbruik te voorkomen. Zowel de bezits- als de
voortzettingseis kennen in de praktijk een complexe uitvoering. Ondanks het bestaan van de bezitsen voorzettingseis zijn er in de casuïstiek wel voorbeelden van gevallen waarbij wordt voldaan aan de
voorwaarden, maar waarbij de wetgever het gebruik van de BOR vermoedelijk niet heeft beoogd. Het
komt ook voor dat wel sprake lijkt van een reële bedrijfsopvolging, maar dat er formeel niet wordt
voldaan aan de bezits- of voortzettingseis, waardoor er geen gebruik gemaakt kan worden van de
regelingen.
De toepassing van de bezitseis is complex. Hierbij speelt bijvoorbeeld de vraag of een
uitbreidingsinvestering voldoet aan de bezitseis indien deze korter dan de minimale termijn voor de
overdracht heeft plaatsgevonden. De 29 mei-arresten van de Hoge Raad hebben betrekking op de
toepassing van de bezitseis op uitbreidingsinvesteringen. 100 Volgens deze arresten voldoet een
uitbreidingsinvestering ook aan de bezitseis indien de nieuwe onderneming is opgegaan in een
99 Ministerie van Financiën, 2020, Fichebundel beleidsopties - Bouwstenen voor een beter belastingstelsel, link.

HR 29 mei 2020, nr. 19/01680, ECLI:NL:HR:2020:867 (activa/passiva-transactie) en HR 29 mei 2020, nr. 19/00189,
ECLI:NL:HR:2020:990 (aanschaf deelnemingen).
100

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 28 van 73

bestaande onderneming die voldoet aan de bezitseis. 101 Het is voor de Belastingdienst lastig om
onderscheid te maken tussen een uitbreiding van een bestaande onderneming en de aankoop van
een nieuwe onderneming die niet is opgegaan in een bestaande onderneming.
Gebruikers en belastingadviseurs ervaren dat ondernemingen minder flexibel zijn als gevolg
van de bezits- en voorzettingseis. Doordat er voor en na de overdracht een termijn geldt
waarbinnen getoetst wordt of aan de vereisten van de BOR wordt voldaan, zijn bepaalde
ondernemingsbeslissingen niet mogelijk zonder het recht op de regelingen (deels) te verliezen. Dit
heeft er ook mee te maken dat de bezits- en voorzettingseis worden toegepast op het niveau van
individuele deelnemingen en niet op het niveau van de hele groep. Hierdoor wordt bijvoorbeeld bij
een overname van een bedrijf voorafgaand aan een schenking of overlijden niet voldaan aan de
bezitseis. En de voortzettingseis kan worden geschonden indien ondernemers na de overdracht een
bedrijfsonderdeel verkopen of indien ze een activiteit wijzigen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan
wijzigingen van activiteiten in verband met de klimaattransitie, zoals het omzetten van
landbouwgrond naar exploitatie van zonnepanelen. 102
Ondernemingen met veel aanmerkelijkbelanghouders kunnen voor langere perioden te maken
hebben met aandeelhouders waarvoor deze eisen gelden. Bij deze ondernemingen kan regelmatig
een overdracht plaatsvinden waarbij de BOR wordt toegepast. Deze ondernemingen kunnen
daardoor langere tijd worden beperkt in hun ondernemingskeuzes, omdat het in het belang is van de
aandeelhouders om te voldoen aan de bezits- en voorzettingseis.
De huidige eisen zorgen ervoor dat een onderneming dezelfde activiteiten blijft voortzetten,
maar beperken ook de flexibiliteit van ondernemers. Verkrijgers van een onderneming die het
ondernemingsvermogen willen inzetten voor een andere activiteit, kunnen geen gebruik maken van
de BOR. Ondernemers ervaren dit als een knelpunt van de huidige vormgeving, doordat zij beperkt
worden in hun ondernemingsbeslissingen. Er zijn ook landen waar de bezits- en voortzettingseis
worden gebaseerd op de omvang van de onderneming en niet op de exacte activiteiten hiervan. In
die gevallen hebben ondernemers meer flexibiliteit om de activiteiten van hun onderneming te
wijzingen. Dit voorkomt ook nog steeds dat de regeling wordt misbruikt door vlak voor overdracht
beleggingsvermogen in ondernemingsvermogen om te zetten, of, vice versa, vlak na
overdracht/overgang. Een dergelijke invulling stimuleert het ondernemerschap van de verkrijger,
maar past minder goed bij het doel van de continuïteit van een bestaande onderneming. Daarnaast is
het ingewikkeld om een goede maatstaf voor de omvang van de onderneming te ontwikkelen.
De BOR is een voorwaardelijke vrijstelling en gebruikers melden niet altijd dat er na het
verstrijken van de termijn niet is voldaan aan de voortzettingseis. Dit kan komen door
onwetendheid, maar ook door verschillen in standpunt ten aanzien van het schenden van de
voortzettingseis of door andere (mogelijk fiscaal geïndiceerde) redenen. De controle op de
voortzettingstermijn moet handmatig worden uitgevoerd en is medeafhankelijk van interne signalen
van verschillende afdelingen van de Belastingdienst.

Dienstbetrekkingseis
Met de dienstbetrekkingseis wordt beoogd dat opvolgers voorafgaand aan de overdracht in
zekere mate betrokken zijn bij de onderneming. De eis geldt voor de DSR bij leven en houdt in dat
101 Zie onder andere de noot van Hoogeveen in BNB 2021/1 en 2021/2.
102
In gevallen waarbij ondernemers vanwege overheidsingrijpen bepaalde bedrijfsactiviteiten moeten stopzetten komt het
recht op de BOR niet te vervallen (zie de Uitvoeringsregeling schenk- en erfbelasting, art. 10, link).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 29 van 73

de verkrijger voorafgaand aan de verkrijging drie jaar werkzaam is bij de vennootschap of ibonderneming. In dat laatste geval voldoet ook mede-ondernemerschap. Aanvankelijk waren
voorwaarden opgenomen over de rol van de opvolger in de onderneming, maar gedurende het
wetgevingsproces is dit beperkt tot een dienstbetrekking van de opvolger bij de onderneming. De wet
geeft geen kwantitatieve of kwalitatieve invulling aan het begrip dienstbetrekking. 103 De
Belastingdienst ervaart dat er hierdoor relatief eenvoudig aan de eis kan worden voldaan,
bijvoorbeeld door middel van nulurencontracten of door het verrichten van heel beperkte
werkzaamheden. De dienstbetrekkingseis heeft hierdoor weinig effect, terwijl de Belastingdienst er
wel formeel op moet toetsen. Tegelijkertijd sluit de dienstbetrekkingseis soms ook reële
bedrijfsoverdrachten uit omdat iemand formeel (nog) niet lang genoeg of niet bij de juiste
vennootschap in dienst is.
Gebruikers en belastingadviseurs ervaren ook dat aan de huidige dienstbetrekkingseis
eenvoudig kan worden voldaan en hebben de indruk dat deze voorwaarde weinig toevoegt. Zij
verwachten dat het schrappen van deze voorwaarde niet tot substantieel meer gebruik van de
regeling zal leiden. Het kan overdrachten wel iets versnellen, doordat niet gewacht hoeft te worden
op het verstrijken van de termijn. Het schrappen van de eis biedt ook meer mogelijkheden voor
opvolgers om buiten de onderneming ervaring op te doen.

Definities van begrippen
De aansluiting bij het begrip aanmerkelijk belang kan leiden tot grote fiscale verschillen tussen
vergelijkbare gevallen. Bij de toepassingsvoorwaarden van de DSR en de BOR ten aanzien van het
begrip aanmerkelijk belang wordt aangesloten bij het begrip aanmerkelijk belang uit de
inkomstenbelasting (met uitzondering van artikel 4.10 Wet IB 2001). Na invoering van de BOR is het
bv-recht geflexibiliseerd. Dat betekent dat allerlei rechten aan aandelen kunnen worden toegekend,
met potentieel grote fiscale verschillen tot gevolg. In de definitie van een aanmerkelijk belang in de
inkomstenbelasting zijn ook bijzondere typen aandelen opgenomen, omdat eigenaren anders
eenvoudig zouden kunnen voorkomen dat hun bezit voor de inkomstenbelasting kwalificeert als
aanmerkelijk belang. Andersom betekent dit dat het mogelijk wordt om juist te kwalificeren als
aanmerkelijk belang terwijl er economisch geen sprake is van een aanmerkelijk belang, met als doel
om de DSR en de BOR toe te kunnen passen. Bijvoorbeeld door een nieuw soort aandelen uit te
geven die economisch een belang van veel minder dan 5% vertegenwoordigen, of aan opties op
aanmerkelijkbelangaandelen. Een mogelijke oplossing is dat voor toepassing van de BOR en DSR AB
sprake moet zijn van gewone aandelen voor zover het vermogen formeel (als risicodragend
aandelenkapitaal) op de aandelen is gestort. 104 Een nadeel hiervan is wel dat het de flexibiliteit van
aandeelhouders vermindert en het nut van de flexibilisering van het bv-recht beperkt.
De definitie van preferente aandelen is niet duidelijk afgebakend. De Belastingdienst geeft aan
dat de parlementaire toelichting voor dit begrip verwijst naar het spraakgebruik en ook niet
consistent is in deze uitleg. Doordat er veel (hybride) vormen van aandelen bestaan is vaak
onduidelijk of de aandelen als preferent beschouwd moeten worden. Aangezien voor preferente
aandelen verzwaarde voorwaarden gelden, leidt dit tot discussie en rechtsonzekerheid.

103
104

De dienstbetrekkingseis wordt ook bekritiseerd vanuit de fiscale wetenschap, zie hoofdstuk 3.
Zie ook de bouwstenennotitie BOR (Ministerie van Financiën, 2020).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 30 van 73

Situaties zonder reële bedrijfsopvolging
Bij de Belastingdienst zijn casussen bekend waarin de BOR wordt toegepast terwijl er geen
sprake lijkt te zijn van een reële bedrijfsopvolging. De Belastingdienst geeft als voorbeeld dat
kapitaalstortingen plaatsvinden door privévermogen vlak voor een overdracht via een erfenis of
schenking in een onderneming in te brengen. Deze kapitaalstoringen hebben vermoedelijk als doel
om een groter deel van het vermogen onder de BOR te laten vallen. Dit kan bijvoorbeeld door
kapitaal te storten en hiermee schulden van de onderneming af te lossen. Of door kapitaal te storen
en aannemelijk te maken dat deze middelen in de toekomst worden ingezet voor een investering.
Het enige instrument van de Belastingdienst hiertegen is de vermogensetikettering. Maar ook dan
geldt nog steeds dat de kwalificatie van liquide middelen als ondernemingsvermogen niet
voorwaardelijk is en dat de vrijstelling achteraf niet vervalt indien men vlak na de schenking of
vererving toch afziet van de voorgenomen plannen.
Andere voorbeelden zijn het gaan drijven van een onderneming op (extreem) late leeftijd of het
meerdere keren overdragen van dezelfde onderneming. Dit laatste voorbeeld is mogelijk doordat
de bezits- en voorzettingseis een beperkte termijn kennen. Na het aflopen van de termijnen kan de
schenker de onderneming weer terugkopen. Op een later moment kan dezelfde onderneming
opnieuw worden geschonken en kan de BOR opnieuw worden toegepast. Op deze manier kan
effectief ook overig beleggingsvermogen van de schenker met een vrijstelling worden overgedragen.

4.2 Uitvoeringskosten en administratieve lasten
Op verzoek van het CPB heeft de Belastingdienst onderzoek gedaan naar de uitvoeringskosten van de
BOR en de DSR. Dit hoofdstuk geeft een samenvatting van de uitkomsten. De administratieve lasten
zijn bij de vorige evaluatie door SEO Economisch Onderzoek (2014) uitgevraagd met een enquête.
Voor deze evaluatie zijn de administratieve lasten van gebruikers niet opnieuw uitgevraagd.
De Belastingdienst heeft de uitvoeringskosten van de BOR en de DSR onderzocht over het jaar
2019. Er is gekeken naar het beslag dat deze regelingen leggen op de capaciteit bij de belangrijkste
processen binnen de Belastingdienst (het vooroverleg, de aanslagregeling, en bezwaar en beroep) en
bij de vaktechnische lijn en het Ministerie van Financiën. Het maken van een kwantitatieve
inschatting van de uitvoeringskosten is ingewikkeld, doordat veel werknemers een deel van hun tijd
aan de BOR en de DSR besteden en deze tijdsinzet lastig is te onderscheiden van andere
werkzaamheden. Een inschatting van het aandeel van de capaciteit dat wordt besteed aan deze
regelingen door de verschillende afdelingen binnen de Belastingdienst is weergegeven in tabel 4.1.
Een relatief groot aandeel van de capaciteit van hoogopgeleide specialisten binnen de
Belastingdienst wordt ingezet voor de BOR en de DSR. Specialisten die op hbo- of universitair
niveau geschoold zijn (F/I-medewerkers) behandelen de dossiers over de BOR. In het geval van zeer
complexe zaken rondom de BOR of de DSR kunnen ook medewerkers van de afdeling zeer
vermogende personen (ZVP) of vaktechnische medewerkers worden ingezet. Het aantal aangiften
waarbij de BOR of de DSR wordt toegepast is beperkt, maar vanwege de complexiteit van de
regelingen leggen deze aangiften wel een relatief groot beslag op de hoogwaardige capaciteit van de
Belastingdienst. Van alle aangiften schenkbelasting wordt de BOR bij 3% toegepast. Voor de
aangiften erfbelasting is dit 0,3%. De Belastingdienst schat in dat bij de afdeling schenk- en
erfbelasting en bij het team ZVP respectievelijk 14% en 84% van de F/I-medewerkers wordt ingezet
voor de BOR.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 31 van 73

Daarnaast leggen de regelingen ook een relatief groot beslag op de capaciteit van de
vaktechnische ondersteuning. De Belastingdienst heeft aan medewerkers van deze afdelingen
gevraagd welk deel van hun tijd zij besteden aan de BOR en de DSR. Het gaat hierbij om een
professionele inschatting bij benadering, zonder onderliggende bestuurlijke informatie. De
gemiddelde inschatting is per afdeling weergegeven in tabel 4.1.

Tabel 4.1 Capaciteitsbeslag van de BOR en DSR op specialisten van de Belastingdienst
Afdeling

Aandeel aan BOR

F/I-medewerkers schenk- en erfbelasting

14%

F/I-medewerkers team zeer vermogende personen schenk- en erfbelasting

84%

Inkomstenbelasting

Aandeel

1,9%

Vaktechnische ondersteuning
Kennisgroep aanmerkelijk belang
Kennisgroep Successiewet

17%
67%

Vaktechnisch coördinatoren inkomstenbelasting
Vaktechnisch coördinator schenk- en erfbelasting

18%
15%

Coördinator team zeer vermogende personen

20%

Landelijk vaktechnisch coördinator inkomstenbelasting / schenk- en erfbelasting

15%

Vastgoedkenniscentrum

23%

Fiscaal Juridische zaken (inkomstenbelasting)

8%

Fiscaal Juridische zaken (schenk- en erfbelasting)

8%

Brieven en beleidsbesluiten (inkomstenbelasting)
Brieven en beleidsbesluiten (schenk- en erfbelasting)

22,5%
36%

Proces
De werkzaamheden van de specialisten hebben vooral betrekking op vooroverleg, de
aanslagregeling, en bezwaar en beroep. Daarbij voeren zij ook veel overleggen met adviseurs en
deskundigen. Grote dossiers kunnen een lange doorlooptijd hebben en in veel gevallen wordt na een
onderhandelingstraject een vaststellingsovereenkomst gesloten. Tabel 4.2 geeft een overzicht van het
aantal behandelde gevallen met toepassing van de BOR binnen het traject van de schenk- en
erfbelasting. De cijfers zijn gebaseerd op interne bestuurlijke informatie van de Belastingdienst en
betreffen afgeronde getallen.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 32 van 73

Tabel 4.2 Proces rondom schenk- en erfbelasting
Vooroverleg 2019
Aantal
binnengekomen

Aantal behandeld

Totaal BOR BV

653

530

BOR vastgoed

84

93

BOR IH onderneming

108

109

Overige vooroverleg

551

535

Totaal vooroverleg

1396

1267

Aandeel BOR ten opzichte van totaal

61%

58%

Bron: Interne bestuurlijke informatie van de Belastingdienst. Deze cijfers zijn exclusief vooroverleg door het team ZVP. In
beginsel loopt bij een vooroverleg over de BOR ook een vooroverleg over de DSR, zodat hieraan een behandelaar van de
schenk- en erfbelasting en een behandelaar van de inkomstenbelasting is gekoppeld.

Aanslagregeling 2019
Schenkbelasting
Totaal aangiften

Erfbelasting
80.000

70.000

Waarvan hbo/universitair
behandelniveau

2500

7500

Waarvan BOR

2000

200

Aandeel BOR ten opzichte van totaal

3%

0,3%

Aandeel BOR ten opzichte van
hbo/universitair behandelniveau

80%

3%

Bron: Interne bestuurlijke informatie van de Belastingdienst (afgeronde getallen). Bij de erfbelasting wordt een groter deel
van de aangiften door specialisten behandeld, doordat deze aangiften gemiddeld complexer zijn dan een aangifte
schenkbelasting, waar het vaak over één rechtshandeling gaat.

Bezwaar 2020
Totaal bezwaren

11.000

Waarvan hbo/universitair
behandelniveau

3100

Waarvan BOR

600

Aandeel BOR ten opzichte van totaal

5,5%

Aandeel BOR ten opzichte van
hbo/universitair behandelniveau

19%

Bron: Interne bestuurlijke informatie van de Belastingdienst (afgeronde getallen). De cijfers hebben betrekking op
bezwaren die in 2020 zijn afgedaan.

Beroepsprocedures over 2019
Totaal uitspraken 2019

39

BOR-uitspraken

10

Aandeel BOR ten opzichte van totaal

26%

Bron: Cijfers van de Belastingdienst die zijn ontleend aan rechtspraak.nl. Gezocht is op de zoektermen ‘erfbelasting’,
‘schenkbelasting’ en ‘BOR’. Dubbeltellingen van deze zoekopdrachten zijn voor zover mogelijk verwijderd.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 33 van 73

4.3

Beleidsopties

De uitvoering van met name de BOR en DSR is complex en gebruikt een groot deel van de
hoogwaardige capaciteit van de Belastingdienst. De voorwaarden voor het gebruik van de
regelingen verminderen de flexibiliteit van de ondernemers. Tegelijkertijd zijn deze voorwaarden
grotendeels nodig om onbedoeld gebruik van de regelingen te voorkomen. Hieronder doen wij
enkele suggesties voor relatief beperkte aanpassingen aan de regelingen die knelpunten en
uitvoeringskosten kunnen verminderen. Deze suggesties zijn gebaseerd op een eigen appreciatie van
de besproken knelpunten met de Belastingdienst, belastingadviseurs en belanghebbenden.
Daarnaast zijn ze gebaseerd op de onderzochte literatuur en gesprekken met wetenschappers.
 Verminder discussies over het onderscheid tussen ondernemingsvermogen en
beleggingsvermogen door voor de BOR en DSR wettelijk vast te leggen dat aan derden
verhuurd vastgoed beleggingsvermogen vormt. Vastgoed dat wordt gebruikt voor de eigen
bedrijfsuitoefening blijft wel tot het ondernemingsvermogen behoren. Op deze manier
wordt voor de BOR en de DSR afgeweken van de vermogensetikettering van de
inkomstenbelasting. Dit zou ook overwogen kunnen worden voor andere
vermogensbestandsdelen waar veel discussie over is.
 Laat de dienstbetrekkingseis voor de DSR vervallen. In de praktijk kan in de huidige
vormgeving eenvoudig aan deze eis worden voldaan zonder dat de beoogde doelen hiervan
worden bereikt. De Belastingdienst moet hier wel formeel op toetsen en dit brengt
uitvoeringskosten met zich mee. De dienstbetrekkingseis bij de DSR draagt ook niet altijd
bij aan de continuïteit en kan het bedrijfsopvolgingsproces verstoren.
 Laat alleen gewone aandelen in aanmerking komen voor de BOR en de DSR AB om
onbedoeld gebruik van de regeling te voorkomen wanneer er economisch geen sprake is
van een aanmerkelijk belang. Een nadeel hiervan is dat het de flexibiliteit van
aandeelhouders vermindert en het nut van de flexibilisering van het bv-recht beperkt.
 Stel een grotere betrokkenheid van de erflater of schenker bij de onderneming als
voorwaarde om in aanmerking te komen voor de BOR en de DSR AB. In het geval van
overdrachten zonder directe betrokkenheid of bij een klein economisch belang is het
namelijk onwaarschijnlijk dat de continuïteit in gevaar komt. Een grotere betrokkenheid
kan bijvoorbeeld vereist worden in de vorm van een groter economisch belang dan de
huidige 5% en via een rol in het bestuur of management.
 Schaf de doelmatigheidsmarge voor beleggingsvermogen in de BOR af. Deze marge sluit
niet aan bij het doel om alleen ondernemingsvermogen vrij te stellen en leidt niet tot een
eenvoudigere uitvoering.
 Verbeter het proces van toetsing van voorwaarden achteraf door structureel na afloop van
de termijnen te controleren of aan de voorwaarden is voldaan.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 34 van 73

5 Kwantitatieve analyse
Voor de kwantitatieve analyse gebruiken we microdata van het Centraal Bureau voor de Statistiek
(CBS). De analyse heeft betrekking op schenkingen en erfenissen die hebben plaatsgevonden in de
periode 2010-2017. Hiervoor zijn verschillende bestanden met elkaar gekoppeld. De bestanden
betreffen de stand van zaken ten tijde van het onderzoek (najaar 2021 / voorjaar 2022). Het is mogelijk
dat deze bestanden later nog licht wijzigen, doordat nog niet alle jaargangen definitief zijn
vastgesteld. Dit hoofdstuk is ingedeeld in vijf onderdelen. Het eerste onderdeel geeft beschrijvende
statistieken over de erfenissen en schenkingen waarbij de BOR is gebruikt in de periode 2010-2017.
Vervolgens bespreken we in paragraaf 5.2 de kenmerken van de gebruikers van de BOR. In paragraaf
5.3 bespreken we een middelentoets. Daarbij toetsen we in welke gevallen voldoende vrije middelen
aanwezig zijn om de erf- of schenkbelasting direct te voldoen en in welke gevallen een
financieringsbehoefte bestaat in een situatie zonder de BOR. In paragraaf 5.4 en 5.5 bespreken we de
kenmerken van de ondernemingen die betrokken zijn bij een overdracht met de BOR en/of DSR.
Paragraaf 5.4 gaat over alle betrokken ondernemingen en in paragraaf 5.5 kijken we naar de
ondernemingen waarbij volgens de middelentoets uit paragraaf 5.3 een financieringsbehoefte zou
bestaan in een situatie zonder BOR.

5.1

Bedrijfsopvolgingsregeling (BOR)

Overdrachten onder de BOR vinden vaker plaats via schenkingen dan via erfenissen. In het meest
recente jaar van de analyse (2017) ontvingen 1313 personen een schenking (gemiddeld 1,3 mln euro)
en 529 een erfenis (gemiddeld 1,4 mln euro, waarvan 970 dzd ondernemingsvermogen) waarbij
gebruikgemaakt werd van de BOR. Tabel 5.1 (schenkingen) en tabel 5.2 (erfenissen) geven een
overzicht van de overdrachten waarbij gebruik is gemaakt van de BOR voor de periode 2010-2017. Uit
deze tabellen blijkt dat de BOR vaker wordt toegepast bij schenkingen dan bij erfenissen.

Tabel 5.1 Schenkingen met BOR, naar jaar
Jaar

Aantal
schenkingen

Gemiddelde
waarde per
verkrijger
(in dzd euro)

Gemiddeld
belastingvoordeel
BOR (in dzd euro)

Totale
waarde (in
mln euro)

Totaal
belastingvoordeel
BOR (in mln euro)

Gemiddelde
belastingdruk
met BOR over
totale schenking

2010

873

906

154

791

134

5,2%

2011

1055

885

174

933

184

0,9%

2012

1078

1395

281

1500

303

1,9%

2013

786

1991

311

1570

217

2,4%

2014

1165

941

179

1100

208

1,0%

2015

1312

1365

250

1790

328

1,6%

2016

1296

1436

259

1860

335

2,2%

2017

1313

1334

241

1750

317

1,9%

2010-2017

8878

1272

230

11.300

2030

2,1%

De waarde van de schenkingen en erfenissen kan ook andere vermogenscomponenten bevatten
die niet in aanmerking komen voor de BOR, zoals privévermogen of vermogen binnen de
onderneming dat kwalificeert als beleggingsvermogen. Bij erfenissen kunnen we met onze data

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 35 van 73

onderscheid maken tussen het vrijgestelde en het niet-vrijgestelde deel van de erfenis. 105 De totale
waarde van het overgedragen ondernemingsvermogen is in 2017 bij erfenissen 514 mln euro
(gemiddeld 970 dzd euro). Bij schenkingen zien we wel de waarde van de schenking, maar niet de
omvang van de vrijstelling. Omdat de schenking in veel gevallen alleen uit het bedrijf bestaat, zal het
vrijgestelde deel vaker dan bij erfenissen gelijk zijn aan de totale schenking. De totale waarde van de
schenkingen in 2017 van 1,75 mld euro (gemiddeld 1,3 mln euro) is hierdoor niet exact vergelijkbaar
met de waarde van de vrijstelling bij erfenissen.

Tabel 5.2 Erfenissen met BOR, naar jaar
Gemiddeld
ondernemingsvermogen per
verkrijger (in
dzd euro)

Gemiddeld
belastingvoordeel
BOR (in dzd
euro)

Totaal
ondernemingsvermogen (in
mln euro)

Totaal
belastingvoordeel
BOR (in
mln euro)

Gemiddelde
belastingdruk
met BOR over
totale erfenis

Jaar

Aantal
erfenissen

Aantal
verkrijgers

Gemiddelde
erfenis per
verkrijger (in
dzd euro)

2010

343

551

1003

745

138

411

76

4,6%

2011 (a)

390

638

997

713

130

455

83

5,1%

2012

347

599

799

602

122

361

73

4,0%

2013

364

576

900

710

138

409

80

3,5%

2014

345

550

978

777

171

427

94

3,6%

2015

389

668

1212

1013

174

677

116

3,7%

2016

338

524

1767

956

172

501

90

9,3%

2017

335

529

1360

971

179

514

94

6,4%

2010-2017

2852

4638

1226

1007

185

4670

857

4,9%

(a) In 2011 is één erfenis (met drie verkrijgers) niet meegenomen in deze beschrijvende statistieken vanwege sterk afwijkende waarden.

Het aantal verkrijgers is groter dan het aantal erfenissen, doordat er per erfenis meerdere
erfgenamen kunnen zijn. De gemiddelde belastingdruk in de laatste kolom betreft de betaalde
belasting als fractie van de totale schenking of erfenis. De totale schenking of erfenis kan ook nietondernemingsvermogen bevatten waarop de BOR niet van toepassing is.
In 2017 voorzag de BOR in een belastingvoordeel van 317 mln euro bij schenkingen en van 94
mln euro bij erfenissen. Bij erfenissen is de omvang van het belastingvoordeel van de BOR in de
gebruikte data bekend. Bij schenkingen hebben wij de omvang hiervan zelf geschat door de
geobserveerde betaalde belasting te vergelijken met de belasting die over de schenking betaald zou
moeten worden zonder toepassing van de BOR. 106 Door de BOR toe te passen is er in 2017 bij
schenkingen een belastingvoordeel behaald van 317 mln euro (gemiddeld 241 dzd euro). Bij
erfenissen was dit 94 mln euro (gemiddeld 179 dzd euro). De waarderingsfaciliteit (de vrijstelling van
het verschil tussen de liquidatiewaarde en de goingconcernwaarde) en de vrijstelling van 100% over
de eerste mln euro en van 83% daarboven hebben verschillende doelstellingen. Op basis van de data
waar het CPB toegang toe heeft, kunnen wij echter geen onderscheid maken tussen deze twee typen
vrijstellingen. Het weergegeven belastingvoordeel betreft daarom het totale voordeel van beide typen
vrijstellingen. Het Ministerie van Financiën kan dit onderscheid wel maken vanaf het jaar 2017. In

105 Bij schenkingen is de verhouding tussen vrijgesteld en niet-vrijgesteld vermogen niet beschikbaar in onze data. Bij
erfenissen komt het waarschijnlijk vaker dan bij schenkingen voor dat er ook niet-vrijgestelde vermogenscomponenten
worden overgedragen, doordat bij een overlijden het hele vermogen wordt overgedragen.
106 Daarbij hebben wij ouder-kindrelaties geïdentificeerd om onderscheid te kunnen maken tussen de tarieven voor
kinderen (10%/20%) en voor overige relaties (30%/40%). Kleinkinderen hebben een licht afwijkend tarief (18%/36%), maar
zijn niet apart geïdentificeerd en voor deze berekening behandeld als overige relaties.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 36 van 73

2017 had de waarderingsfaciliteit een omvang van 22% van de totale voorwaardelijke grondslag van
de BOR.
In relatieve zin verlaagt de BOR de belastingdruk het meest bij kleine overdrachten. Dat volgt uit
de vormgeving van de regeling, waarbij het eerste deel van de waarde voor 100% is vrijgesteld en het
tweede deel voor 83%. De meeste schenkingen en de meeste ondernemingsvermogens in een erfenis
zijn kleiner dan 1 mln euro. Bij een overgedragen ondernemingsvermogen van minder dan 1 mln
euro kan er nog wel sprake zijn van een belastingheffing, doordat de omvang van de 100%-vrijstelling
wordt gebaseerd op de waarde van de hele onderneming en niet op de waarde van individuele
verkrijgingen. Wanneer in een bepaald jaar bijvoorbeeld de helft van een onderneming wordt
geschonken, geldt de vrijstelling van 100% voor maximaal 567.201 euro (50% van 1.134.403 euro) en
geldt de vrijstelling van 83% voor het deel daarboven. Daardoor kan er ook bij een gedeeltelijke
bedrijfsoverdracht met een waarde van minder dan 1.134.403 euro sprake zijn van te betalen
belasting. Tabel 5.3 (schenkingen) en tabel 5.4 (erfenissen) laten de huidige belastingdruk zien in
vergelijking tot wat deze zou zijn geweest zonder BOR. Deze tabellen hebben betrekking op de
waarde van individuele schenkingen en erfenissen en niet op de waarde van de onderneming.

Tabel 5.3 Belastingdruk op schenkingen met BOR, naar omvang schenking
Aantal
verkrijgers

Gemiddelde
schenking (in dzd
euro)

Huidige
belastingdruk op
hele schenking

Belastingdruk op
hele schenking,
zonder BOR

<1 mln

6296

372

0,4%

18,7%

1-5 mln

2345

1936

1,0%

20,4%

≥5 mln

237

18.600

4,0%

20,3%

Totaal

8878

1272

2,1%

20,0%

Omvang schenking

Tabel 5.4 Belastingdruk op erfenissen met BOR, naar omvang van de vrijstelling
Aantal
verkrijgers

Gemiddelde totale
erfenis (in dzd
euro)

Gemiddelde
ondernemingsvermogen (in dzd
euro)

Huidige
belastingdruk op
hele erfenis

Belastingdruk op
hele erfenis,
zonder BOR

<1 mln

3870

481

272

5,0%

16,0%

1-5 mln

663

2307

1944

4,4%

20,8%

≥5 mln

102

17.500

13.900

6,5%

20,6%

Totaal

4635

1117

810

5,3%

19,0%

Omvang
ondernemingsvermogen

Een beperkt aantal grote overdrachten ontvangt een relatief groot deel van het totale
belastingvoordeel. Van de erfenissen heeft 2,2% een waarde van 5 mln euro of meer per verkrijger en
deze groep vertegenwoordigt 36% van het totale belastingvoordeel bij erfenissen. 107 Bij schenkingen
ontvangt 2,7% van de verkrijgers een schenking van meer dan 5 mln euro en deze groep
vertegenwoordigt 35% van het belastingvoordeel bij schenkingen. Figuur 5.1 vergelijkt de frequentie
en de omvang van het voordeel van schenkingen (rechts) en erfenissen (links) in de periode 20102017, naar omvang van de overdracht. Voor erfenissen is de indeling gebaseerd op de omvang van het
overgedragen ondernemingsvermogen en voor schenkingen is dit gedaan op basis van de waarde van
de hele schenking. Uit de figuur blijkt dat 83% van de erfenissen een ondernemingsvermogen had
van minder dan 1 mln euro en deze groep ontving 29% van het totale BOR-belastingvoordeel op
107
Dit is in lijn met eerdere cijfers gepresenteerd in Bouwstenen voor een beter belastingstelsel (Ministerie van Financiën,
2020), hoofdstuk 5.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 37 van 73

erfenissen. Bij schenkingen had 71% een waarde van minder dan 1 mln euro en deze gevallen
ontvingen gezamenlijk 21% van het totale BOR-belastingvoordeel op schenkingen.

Figuur 5.1 Belastingvoordeel BOR naar omvang schenking (rechts) en erfenis (links)

Het overgrote deel van erfenissen en schenkingen gaat naar kinderen en de gemiddelde waarde
is hoger dan bij overige verkrijgers. Van de schenkingen in de periode 2010-2017 waarbij de BOR
werd toegepast was 88% van de verkrijgers een kind van de schenker (zie tabel 5.5). Bij erfenissen was
69% van de verkrijgers een kind van de overledene en 16% was een partner (zie tabel 5.6). In de
tabellen is te zien wat de huidige belastingdruk is in vergelijking tot wat de belastingdruk zou zijn
geweest zonder toepassing van de BOR. De belastingdruk van de erf- en schenkbelasting is normaal
gesproken hoger bij overige verkrijgers (maximaal 40%) dan bij kinderen en partners (maximaal
20%). De weergegeven belastingdruk is uitgedrukt als percentage van de volledige schenking of
erfenis (inclusief eventueel niet-ondernemingsvermogen).

Tabel 5.5 Verkrijgers van schenkingen met BOR, naar relatie
Aantal
verkrijgers

Gemiddelde
schenking (in
dzd euro)

Huidige
belastingdruk
op hele
schenking

Belastingdruk op
hele schenking,
zonder BOR

Kind

7851

1303

1,9%

19,1%

Overige

1027

1035

3,3%

29,0%

Totaal

8878

1272

2,1%

20,0%

Relatie
(positie
verkrijger)

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 38 van 73

Tabel 5.6 Verkrijgers van erfenissen met BOR, naar relatie
Aantal verkrijgers

Gemiddelde
totale erfenis (in
dzd euro)

Gemiddeld
ondernemingsvermogen (in dzd
euro)

Huidige
belastingdruk op
hele erfenis

Belastingdruk op
hele erfenis,
zonder BOR

Kind

3194

1268

1121

5,2%

19,7%

Partner

725

1458

810

1,7%

11,4%

Ouder of
kleinkind

104

486

383

5,6%

21,8%

Overige

615

858

745

8,4%

37,9%

Totaal

4638

1226

1007

4,9%

20,0%

Relatie (positie
verkrijger)

5.2 Kenmerken erflaters en schenkers
Personen die een erfenis nalaten of een schenking doen waarbij ze gebruikmaken van de BOR
zijn relatief vermogend. Dit betreffen immers huishoudens die beschikken over
ondernemingsvermogen. Met name voor ab-vermogen geldt dat dit sterk is geconcentreerd bij de
meest vermogende huishoudens. Uit CBS Statline blijkt dat in 2020 93% van het
ondernemingsvermogen in eigendom was van het meest vermogende deciel huishoudens. Het
ondernemingsvermogen is schever verdeeld dan het totale vermogen, waarvan 61% in bezit is van de
10% meest vermogende huishoudens.
Tabel 5.7 laat een aantal kerngegevens van vermogens zien op huishoudniveau. Hierbij laten we
het gemiddelde vermogen zien van de erflaters en schenkers dat zij op 1 januari van het jaar van de
overdracht hadden. Het betreft het vermogen van het huishouden (inclusief partner), omdat de
vermogensstatistieken alleen op dit niveau beschikbaar zijn. De omvang van het vermogen verschilt
weinig tussen schenkers en erflaters. 108 Het gemiddelde nettovermogen van de huishoudens die een
erfenis nalaten waarbij de BOR wordt gebruikt is in de periode 2010-2017 ruim 3 mln euro (mediaan:
1,3 mln euro), zie tabel 5.7. Dit is hoger dan het nettovermogen van alle huishoudens die een erfenis
nalaten waarover belastingaangifte is gedaan: in de periode 2010-2015 gemiddeld 0,4 mln euro, met
een mediaan van 0,2 mln euro (CPB, 2019). Voor huishoudens die een schenking doen waarbij de
BOR gebruikt wordt is het gemiddelde nettovermogen 3,3 mln euro (mediaan 1,2 mln euro). Voor alle
huishoudens die een schenking hebben gedaan waarover belastingaangifte is gedaan was dit in de
periode 2010-2015 gemiddeld 1,4 mln-2,1 mln euro met een mediaan van 0,6 mln-0,8 mln euro (CPB,
2019).
Schenkers van ondernemingsvermogen hebben een gemiddelde leeftijd van 67 jaar. Dit
suggereert dat zij rondom of na de pensionering ondernemingsvermogen overdragen. Opvallend is
dat personen die een erfenis nalaten gemiddeld niet veel ouder zijn (69 jaar). Zowel erfenissen als
schenkingen waarbij de BOR gebruikt wordt, komen relatief vaker van mannen dan van vrouwen. Dit
is vergelijkbaar met het aandeel vrouwelijke ondernemers in het algemeen, dat in deze jaren rond de
32-33% lag (bron: CBS Statline).
Het vermogen van erflaters en schenkers voorafgaand aan de overdracht bestaat gemiddeld
grotendeels uit vermogen in een bedrijf. Bij erflaters is dit gemiddeld 68% en bij schenkers 72%.
108
Voor een deel van de erflaters en schenkers is het vermogen onbekend. Daarom is het gemiddelde vermogen gebaseerd
op een lager aantal observaties dan bij geslacht en leeftijd.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 39 van 73

Het gaat hier zowel om ondernemingsvermogen in box 1 als om een aanmerkelijk belang in box 2.
Het vermogen in box 2 kan deels bestaan uit ondernemingsvermogen en deels uit
beleggingsvermogen. 109 De overwaarde in de eigen woning (de waarde van de eigen woning minus
de eigenwoningschuld) vertegenwoordigt gemiddeld 7% (schenkers) tot 9% (erflaters) van het
vermogen. Overige bezittingen (zoals spaargeld, portfoliobeleggingen en onroerend goed anders
dan de eigen woning) vertegenwoordigen gemiddeld 27% (schenkers) tot 30% (erflaters) van het
vermogen. Indien alle huishoudens als één groep zouden worden gezien, is er bij de oude eigenaar
dus voldoende overig vermogen aanwezig om de erf- en schenkbelasting over de overdracht van het
ondernemingsvermogen te voldoen zonder BOR. Er bestaat echter een grote spreiding in de
vermogens van individuele erflaters en schenkers, waardoor dit niet voor alle gevallen opgaat. In de
volgende paragraaf kijken we naar de spreiding van de verhouding tussen de erf- en schenkbelasting
en de aanwezigheid van overig vermogen.

Tabel 5.7 Kenmerken personen die erfenis nalaten of schenking doen met BOR (20102017)
Gemiddelde
bij erflaters
(in dzd euro)

Mediaan bij
erflaters (in
dzd euro)

2644

3053

1257

6061

3311

1168

waarvan
ondernemingsvermogen

2644

2072

513

6061

2400

465

waarvan overwaarde eigen
woning

2644

270

204

6061

241

215

waarvan spaargeld,
beleggingen, onroerend goed
(exclusief eigen woning)

2644

914

298

6061

892

332

waarvan schulden (exclusief
eigenwoningschuld)

2644

-203

-1

6061

-222

-1

Leeftijd

2852

69,2

69,2

6374

66,9

66,5

Geslacht (1 = vrouw)

2852

31,1%

0

6374

14,3%

0

Aantal
erflaters
Vermogen huishouden

5.3

Aantal
schenkers

Gemiddelde Mediaan bij
bij schenkers schenkers (in
(in dzd euro)
dzd euro)

Financieringsbehoefte BOR

In dit onderdeel toetsen we of en in welke mate er voldoende middelen aanwezig zijn bij het
huishouden om de erf- of schenkbelasting direct te kunnen voldoen. Als vrije middelen tellen we
het beleggingsvermogen in de overgedragen onderneming en het overige privévermogen van de
betrokken huishoudens mee (exclusief de overwaarde van de eigen woning van de verkrijger).
Wanneer er voldoende vrije middelen aanwezig zijn om de erf- of schenkbelasting direct te betalen,
is er geen financieringsbehoefte. Het gaat hier om de vraag of de belasting direct kan worden voldaan
en hierbij houden we geen rekening met de mogelijkheden in de Invorderingswet om de belasting te
spreiden over meerdere jaren. Daarnaast is de toets conditioneel aan het bestaan van de
doorschuifregelingen. Zonder de DSR zou de financieringsbehoefte groter zijn vanwege de heffing in
de inkomstenbelasting. De financieringstoets voeren we apart uit voor erfenissen (figuur 5.2) en
schenkingen (figuur 5.4). Daarbij hanteren we drie varianten voor erfenissen en twee varianten voor
schenkingen. Voor de gevallen waarbij niet voldoende middelen aanwezig zijn om de erf- of
109
Het onderscheid tussen ondernemingsvermogen en beleggingsvermogen in box 2 is op basis van de vermogensdata niet
goed te maken, omdat dit pas wordt vastgesteld op het moment dat dit fiscaal relevant is.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 40 van 73

schenkbelasting direct te voldoen, bespreken we in paragraaf 5.5 de kenmerken van de betrokken
bedrijven. De financieringstoets vindt alleen plaats voor de erf- en schenkbelasting en is dus
conditioneel aan het bestaan van de doorschuifregelingen.
In 57% van de nalatenschappen waren voldoende vrije middelen aanwezig om de erfbelasting
direct te voldoen. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de beschikbare vrije middelen van de
verkrijger(s). Bij erfenissen vindt de toetsing in de eerste variant plaats op het niveau van de hele
nalatenschap. Daarbij vergelijken we de totale erfbelasting die door alle verkrijgers betaald zou
moeten worden in een situatie zonder BOR met de vrije middelen in de hele erfenis. De vrije
middelen kunnen bijvoorbeeld bestaan uit spaargeld, portfoliobeleggingen of onroerend goed. We
tellen het beleggingsvermogen binnen de onderneming ook mee bij de vrije middelen, aangezien dit
vermogen niet noodzakelijk is voor de continuïteit van de onderneming. Het
ondernemingsvermogen dat in aanmerking komt voor de BOR blijft buiten beschouwing voor de
vraag of er voldoende middelen in de erfenis aanwezig zijn. Er wordt dus getoetst of het mogelijk is
de erfbelasting direct te voldoen zonder enig ondernemingsvermogen uit de onderneming te hoeven
onttrekken.
Op het niveau van individuele verkrijgers zijn er in 54% van de gevallen voldoende vrije
middelen in de nalatenschap aanwezig. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de beschikbare
vrije middelen van de verkrijger(s). Daarnaast is ook geen rekening gehouden met de mogelijkheid
dat de vrije middelen die door de ene persoon zijn geërfd zouden kunnen worden ingezet voor het
betalen van de erfbelasting over het bedrijfsvermogen dat door de andere persoon is geërfd. Het is
bijvoorbeeld mogelijk dat een persoon alleen bedrijfsvermogen erft en een ander persoon alleen
vrije middelen uit dezelfde erfenis. In deze variant kijken we op het niveau van individuele verkrijgers
naar de samenstelling van de nalatenschap die zij ontvangen. In dit geval is het aantal observaties
groter, doordat er vaak meerdere erfgenamen zijn. Indien een erfenis wordt verdeeld over twee
personen, worden beide personen onafhankelijk van elkaar meegenomen. Daarbij kijken we naar de
werkelijke samenstelling van de ontvangen erfenis.

Figuur 5.2 Aandeel van erfenissen met financieringsbehoefte in situatie zonder BOR

Inclusief het eigen vermogen van de verkrijger zijn er in 76% van de gevallen voldoende vrije
middelen aanwezig. Bij de derde variant vindt de toetsing net als bij de tweede variant plaats op het

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 41 van 73

niveau van de verkrijgers van een erfenis, maar nu houden we ook rekening met de beschikbare vrije
middelen van de verkrijger in box 3. Ondernemingsvermogen van de verkrijger in box 1 of 2
beschouwen we hierbij niet als vrije middelen, omdat dit vermogen in een bestaande onderneming
van de verkrijger wordt gebruikt. De overwaarde in de eigen woning en eventueel
beleggingsvermogen in box 2 worden ook niet tot de vrije middelen van de verkrijger gerekend,
waardoor de schatting van de financieringsbehoefte conservatief is. 110 Deze variant is gebaseerd op
ongeveer 4000 van de 4600 verkrijgers, omdat in de overige situaties geen informatie over het
vermogen van de verkrijger gekoppeld kon worden.

Figuur 5.3 Aandeel van erfenissen met financieringsbehoefte in situatie zonder BOR, naar
omvang

Het aandeel van de erfenissen met een financieringsbehoefte verschilt sterk naar omvang van
het overgedragen ondernemingsvermogen. Figuur 5.3 laat de verdeling van de
financieringsbehoefte zien voor drie klassen van de omvang van het overgedragen
ondernemingsvermogen. In de eerste variant betreft het de totale nalatenschap en in de andere twee
varianten gaat het om de nalatenschap op het niveau van individuele verkrijgers. Bij grotere
ondernemingsvermogens is er vaker een noodzaak tot financiering voor het betalen van de erf- en
schenkbelasting in een situatie zonder BOR. 111 Dit komt doordat nalatenschappen met grotere
ondernemingsvermogens in verhouding minder vrije middelen bevatten. Tegelijkertijd geldt dat
grotere ondernemingen over het algemeen eenvoudiger financiering kunnen aantrekken dan kleine
bedrijven (zie hoofdstuk 2).
Bij 74% van de schenkers zijn voldoende vrije middelen aanwezig om de schenkbelasting over
het hele vermogen te betalen. Hierbij is nog geen rekening gehouden met de beschikbare vrije
middelen van de verkrijger(s). Bij schenkingen is de eerste variant vergelijkbaar met de eerste variant

110 Wij houden hierdoor geen rekening met de mogelijkheid om een eventuele overwaarde van de eigen woning om te

zetten in vrije middelen door de woning te verkopen of door (additioneel) hypothecair krediet af te sluiten. Het vermogen
van de verkrijger in box 2 wordt niet meegeteld als vrije middelen, omdat we hierbij geen onderscheid kunnen maken
tussen ondernemingsvermogen en beleggingsvermogen.
111 De financieringsbehoefte kan ook worden gewogen naar de omvang van het overgedragen ondernemingsvermogen. Het
aandeel van het overgedragen ondernemingsvermogen waar de verkrijger geen financieringsbehoefte heeft, is in de drie
varianten gelijk aan respectievelijk 26%, 25% en 45%.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 42 van 73

bij erfenissen (zie figuur 5.4). In deze variant toetsen we of de schenker voldoende vrije middelen
heeft om de schenkbelasting te voldoen indien hij zijn hele vermogen in één keer zou schenken in
een situatie zonder BOR. Om deze variant vergelijkbaar te maken met de eerste variant bij erfenissen
gaat het hier om de fictieve situatie dat de schenker het hele vermogen zou schenken en niet om de
werkelijke schenking die heeft plaatsgevonden. 112 In tegenstelling tot een erfenis, kan een schenker
namelijk zelf het moment en de omstandigheden van de schenking bepalen. De bron van de data is
daarom in dit geval de vermogensstatistiek. In deze data is het niet mogelijk om onderscheid te
maken tussen ondernemingsvermogen en beleggingsvermogen in box 2, omdat dit pas wordt
vastgesteld bij een overdracht. Bij erfenissen konden we dit onderscheid wel maken. Bij schenkingen
beschouwen we daarom al het vermogen in box 2 als ondernemingsvermogen en tellen we dit (net
als ondernemingsvermogen in box 1) niet mee bij de vrije middelen. Aangezien box 2 ook
beleggingsvermogen kan bevatten, geeft dit een bovengrens van de financieringsbehoefte.

Figuur 5.4 Aandeel van schenkingen met financieringsbehoefte in situatie zonder BOR

Op het niveau van individuele verkrijgers heeft 41% voldoende vrije middelen. In deze variant
kijken we op het niveau van de verkrijger naar de werkelijk ontvangen schenking en houden we ook
rekening met de vrije middelen van de verkrijger in box 3. Ondernemingsvermogen van de verkrijger
in box 1 of 2 beschouwen we hierbij niet als vrije middelen, omdat dit vermogen in een bestaande
onderneming van de verkrijger wordt gebruikt. De overwaarde in de eigen woning en eventueel
beleggingsvermogen in box 2 worden ook niet tot de vrije middelen van de verkrijger gerekend,
waardoor de schatting van de financieringsbehoefte conservatief is. 113 Deze variant is vergelijkbaar
met de derde variant bij erfenissen. 114 Deze variant is gebaseerd op ongeveer 8000 van de 8900
verkrijgers, omdat in de overige situaties geen informatie over het vermogen van de verkrijger
112 Voor het berekenen van de schenkbelasting wordt onderscheid gemaakt tussen kinderen (10%/20%) en overige

verkrijgers (30%/40%). Indien een schenker meerdere schenkingen heeft gedaan in hetzelfde jaar, wordt in deze variant het
hele vermogen van de schenker proportioneel verdeeld over de verkrijgers.
113 Wij houden hierdoor geen rekening met de mogelijkheid om een eventuele overwaarde van de eigen woning om te
zetten in vrije middelen door (additioneel) hypothecair krediet af te sluiten. Het vermogen van de verkrijger in box 2 wordt
niet meegeteld als vrije middelen, omdat we hierbij geen onderscheid kunnen maken tussen ondernemingsvermogen en
beleggingsvermogen.
114 Voor schenkingen zijn slechts twee varianten zinvol, doordat we geen onderscheid kunnen maken tussen het
ondernemingsvermogen en eventuele vrije middelen in de schenking. Schenkingen zullen vermoedelijk vooral bestaan uit
ondernemingsvermogen en dat wordt niet meegeteld in de vrijemiddelentoets.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 43 van 73

gekoppeld kon worden. De reden dat er in deze variant vaker een financieringsbehoefte is dan in de
eerste variant is dat de verkrijgers gemiddeld minder vrije middelen hebben dan de schenkers.
Net als bij erfenissen zien we bij schenkingen dat er bij grotere ondernemingsvermogens vaker
een financieringsbehoefte bij de ondernemer/aandeelhouder bestaat. De indeling van
grootteklassen in figuur 5.5 is gebaseerd op de omvang van het totale ondernemingsvermogen van
de schenker in de fictieve situatie (variant 1) of op basis van de omvang van de werkelijk ontvangen
totale schenking (variant 2).

Figuur 5.5 Aandeel van schenkingen met financieringsbehoefte in situatie zonder BOR,
naar omvang

De vermogenstoets laat zien dat de BOR bij een groot deel van de schenkingen en erfenissen
niet nodig is om het doel van de regeling te bereiken. In veel gevallen zijn al voldoende vrije
middelen (niet-ondernemingsvermogen) aanwezig om de erf- of schenkbelasting direct te betalen.
Daarbij is nog geen rekening gehouden met eventueel beleggingsvermogen in box 2 of overwaarde in
de eigen woning bij de verkrijger, hoewel dit ook kan worden gebruikt om de erf- of schenkbelasting
te voldoen.
Een deel van de voortzetters zou een financieringsbehoefte hebben zonder de vrijstelling. De
effectieve belastingdruk zonder faciliteiten in erf- of schenkbelasting kan oplopen tot 20% voor
partners en kinderen en tot 40% voor overige verkrijgers. 115 Zowel bij erfenissen als schenkingen
blijkt dat er bij grotere overdrachten vaker dan bij kleine overdrachten een financieringsbehoefte zou
zijn zonder de BOR. Bij grotere overdrachten zijn dus relatief minder vrije middelen aanwezig ten
opzichte van de omvang van het overgedragen ondernemingsvermogen. Voor zover sprake is van een
hoge mate van betrokkenheid van de verkrijger bij de onderneming en hij vanwege een gebrek aan
financieringsmogelijkheden middelen aan de onderneming moet onttrekken, zou de continuïteit
van de onderneming in gevaar kunnen komen.

115

PwC (2015).

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 44 van 73

Een (verruimde) betalingsregeling kan in veel gevallen voorzien in de financieringsbehoefte. Op
dit moment kan op grond van de Invorderingswet al een rentedragend uitstel van betaling van tien
jaar worden verkregen. Uitgaande van een effectieve belastingdruk van 20% betekent dit met de
huidige betalingsregeling een belastingdruk van 2% per jaar, exclusief rente. De verkrijger van een
voldoende winstgevende onderneming kan deze in principe voldoen uit reguliere winstuitkeringen
uit de onderneming. In veel gevallen is al voldoende vermogen aanwezig om de belasting direct te
voldoen en is een betalingsregeling niet nodig. Daarom gaat ook van een renteloze betalingsregeling
een cadeau-effect uit, maar in veel mindere mate dan bij een vrijstelling. Dat maakt een
betalingsregeling een doelmatiger instrument om hetzelfde doel te bereiken.
Met het oog op de uitvoerbaarheid verdient een betalingsregeling zonder strikte voorwaarden
de voorkeur. Zonder de vrijstelling kan worden overwogen om de betalingsregeling te verruimen.
Bijvoorbeeld via een verlenging van de duur, wat de jaarlijkse belastingdruk een-op-een verlaagt. Een
betalingsregeling van vijftien jaar zou gepaard gaan met een gemiddelde belastingdruk van 1,5% per
jaar, met of zonder rentebetaling. Daarbij geldt dat hoe ruimhartiger de betalingsregeling, hoe groter
het cadeau-effect dat ervan uitgaat. Om het cadeau-effect te beperken kan worden gedacht aan
aanvullende voorwaarden. In België en Duitsland wordt bijvoorbeeld getoetst of sprake is van een
bedreiging van de continuïteit van het bedrijf of zelfs van een nijpende situatie (PwC, 2015). Hoewel
aanvullende voorwaarden het cadeau-effect verminderen, kan het in de praktijk per bedrijf
verschillen wanneer sprake is van een bedreiging van de continuïteit en is het niet eenvoudig dat in
objectieve criteria te vatten. In het licht van de toegankelijkheid en uitvoerbaarheid verdient een
regeling zonder strikte toetsing de voorkeur. Het uitstel rentedragend maken voorkomt dat men er
een beroep op doet als dat niet nodig is.

5.4 Kenmerken overgedragen ondernemingen
Bedrijfsopvolgingsregeling
Via inkomensbestanden van het CBS kunnen erflaters en schenkers worden gelinkt aan een
bedrijf. Als een ondernemer meerdere bedrijven bezit, heeft het CBS het belangrijkste bedrijf
geselecteerd. 116 We zien of de ondernemer personeel in dienst heeft en in welke branche het bedrijf
opereert. 117 Van alle schenkingen en erfenissen tussen 2010 en 2017 waarbij de BOR is toegepast, kan
circa 85% via de inkomensbestanden worden gelinkt aan bedrijfsgegevens van bedrijven die
vermoedelijk betrokken waren bij de BOR. De resterende 15% kan niet worden gekoppeld. Dit komt
deels doordat sommige Nederlandse ondernemers vanuit het buitenland een (aanmerkelijk belang
in een) onderneming overdragen en die bedrijfsgegevens niet beschikbaar zijn. Alle
bedrijfsstatistieken hebben betrekking op alle overdrachten in de gehele periode van 2010 tot en met
2017.
Het volgen van bedrijven voor en na overdracht blijkt niet (goed) mogelijk. Met de beschikbare
databestanden is niet met zekerheid te zeggen of een onderneming van de verkrijger(s) ook

116 Als belangrijkste vennootschap wordt gekozen die vennootschap met 1) de meeste werkzame personen, vervolgens en

indien nodig 2) de hoogste omzet en tot slot 3) meest uitbetaalde loon aan werknemers. Indien een ondernemer zowel abhouder is als ib-ondernemer, duiken de gegevens van beide ondernemingen op in de statistieken.
117
Niet alle bedrijfsgegevens zijn beschikbaar voor de totale populatie. Indien we gegevens missen, staat in de figuur de
omvang van de sample weergegeven waarvoor de gebruikte gegevens beschikbaar zijn.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 45 van 73

daadwerkelijk de onderneming betreft die is overgedragen. 118 Om inzicht te krijgen in het soort
bedrijf waarop de BOR wordt toegepast, laten we de kenmerken zien van ondernemingen op het
moment van of vlak voor de overdracht. 119 In dit hoofdstuk slaat het ‘gebruik van de BOR’ daarom op
de (bedrijven van) erflaters en schenkers, hoewel erfgenamen en verkrijgers van schenkingen formeel
gezien degenen zijn die gebruikmaken van de vrijstelling in de erf- of schenkbelasting.
Tussen 2010 en 2017 werden 4051 ib-ondernemingen en 1805 aanmerkelijkbelangpakketten
geschonken met de BOR. Figuur 5.6 laat voor alle erflaters en schenkers die gebruikmaken van de
BOR zien welk type ondernemer zij zijn op het moment dat de BOR wordt gebruikt. Een ibondernemer is iemand die winstaangifte inkomensheffing doet. Daaronder vallen ook vennoten in
een vof, maar bijvoorbeeld ook maatschappen en eenmanszaken. Ab-houders dragen een
aanmerkelijk belang in een vennootschap over. De ondernemers die hun bedrijf hebben geschonken
met de BOR bestaan uit 1601 ab-houders en 3847 ib-ondernemers, 204 ondernemers zijn zowel abhouder als ib-ondernemer; van hen zien we van beide ondernemingen de bedrijfsgegevens. 120 Van de
erflaters waren 573 ondernemers ab-houder, 1637 ib-ondernemer en 58 zowel ab- als ib-ondernemer.
Van 585 erflaters en 839 schenkers is niet bekend welk type ondernemer zij waren. Dit betreft circa
15% van de totale sample.

Figuur 5.6 BOR-gebruikers zijn vaker ib-ondernemer dan ab-houder

118 Ook via andere databestanden (SZO AB+ en koppeltabelzelfstandigen) hebben we geprobeerd via (geanonimiseerde)

bedrijfsidentificatienummers de bedrijven van erflaters en schenkers te koppelen aan het bedrijf van de verkrijgers. Deze
koppeling levert echter een zeer beperkte match op, wat deels kan worden verklaard doordat de structuur van een bedrijf
na overdrachten kan veranderen, vooral als de onderneming wordt overgedragen aan meerdere personen. In zulke gevallen
kan het identificatienummer van het bedrijf wijzigen en is evenmin duidelijk of het bedrijf van de verkrijger(s) het bedrijf is
dat is overgedragen. De inkomensbestanden van het CBS leveren daarnaast een betere match op tussen de erflaters en
schenkers en hun bedrijfsgegevens. Daarom is de analyse gebaseerd op de inkomensbestanden.
119 Zowel bij schenkingen als erfenissen veronderstellen we dat het bedrijf dat de belangrijkste inkomensbron vormt voor de
erflater of schenker tevens het bedrijf is waarop de BOR is toegepast.
120 Het aantal ondernemingen komt daarom niet overeen met het aantal ondernemers. Indien een erflater of schenker
meerdere ib-ondernemingen bezat of een aanmerkelijk belang hield in meerdere vennootschappen, observeren we alleen
de belangrijkste onderneming (zoals hierboven toegelicht). In dat geval ligt het daadwerkelijke aantal overgedragen
ondernemingen hoger dan de hier gepresenteerde cijfers.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 46 van 73

Van de ab-houders die aandelen overdroegen met de BOR had ruim de helft aandelen in een bv
met personeel. 121 Van de ib-ondernemers die gebruikmaken van de BOR heeft bijna een derde
personeel. Figuur 5.7 laat zien welk aandeel van de betreffende ondernemingen personeel in dienst
heeft en geeft voor die bedrijven de verdeling van het erf- en schenkbelastingvoordeel weer. Zo is te
zien dat ontvangers van aanmerkelijk belang een relatief groter belastingvoordeel ondervinden van
de BOR dan ontvangers van ib-ondernemingen, met name bij erfenissen. Ib-ondernemers hebben
vaker geen personeel, wat ook geldt voor ib-ondernemers in het algemeen (bron: CBS Statline). Van
de ib-ondernemingen zonder personeel bevindt ruim 80% zich in de landbouw, de rest is verdeeld
over overige sectoren. Betrokken bv’s hebben vaker wel personeel en van die bv’s met personeel
bevindt ruim een derde zich in de handel.

Figuur 5.7 Het belastingvoordeel van de BOR is relatief groter voor ontvangers van
aanmerkelijk belang

Zowel het aandeel bedrijfsoverdrachten als het totale belastingvoordeel van de BOR voor ibondernemers is sterk geconcentreerd in de landbouw. Figuur 5.8 laat zien dat van alle ibondernemingen die zijn overgedragen met gebruik van de BOR ruim 70% zich bevindt in de
landbouw. Dat is relatief hoog, aangezien op landelijk niveau minder dan 10% van alle ibondernemers in de landbouwsector actief is (CBS, 2022). Bijna 80% van het totale belastingvoordeel
voor ib-ondernemers slaat ook neer in deze sector. Daarnaast vinden bedrijfsoverdrachten met de
BOR relatief vaak plaats in de handelsbranche. Dat de BOR een belangrijke regeling vormt voor
landbouwbedrijven komt deels doordat er in deze sector vaak sprake is van een liquidatiewaarde die
hoger is dan de goingconcernwaarde. Het belastingvoordeel bestaat dan zowel uit het voordeel van
de vrijstelling als de waarderingsfaciliteit. In de meeste sectoren zal het voordeel alleen bestaan uit
het voordeel van de vrijstelling, omdat de goingconcernwaarde bij de meeste bedrijven boven de
liquidatiewaarde ligt.
121 In de inkomensbestanden typeert het CBS ondernemers naar het al dan niet hebben van personeel en voor de

ondernemers zonder personeel ook naar economische activiteit (productie en diensten). Wanneer op de balans van de
onderneming geen voorraden staan, geen machines en installaties en geen gebouwen en terreinen, dan wordt ervan
uitgegaan dat de ondernemer diensten levert en geen fysieke goederen maakt en/of verhandelt. Van de ib-ondernemingen
zonder personeel in figuur 5.7 produceert ruim 90% producten en levert 10% diensten. Van de vennootschappen zonder
personeel leveren ongeveer evenveel bedrijven producten als diensten. In de rest van de analyse maken we alleen
onderscheid naar het al dan niet hebben van personeel.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 47 van 73

Figuur 5.8 Schenkingen en erfenissen van ib-ondernemingen komen veel voor in de
landbouw

Bijna de helft van de ab-houders die gebruikmaakt van de BOR had een aanmerkelijk belang in
een onderneming in de financiële sector of de handel, zie figuur 5.9. Bij overdrachten van
aandelen kan het gaan om kleinere aandelenpakketten tot 100% van een bv. De omvang van het
eigendomspercentage zegt niets over het voordeel van de BOR: kleinere aandelenpakketten van grote
bedrijven kunnen in absolute zin juist een groot ondernemingsvermogen vertegenwoordigen.
Ongeveer 65% van het belastingvoordeel voor alle ab-houders slaat neer bij ondernemers met een
aanmerkelijk belang in de financiële sector, handel en de zakelijke dienstverlening. Bedrijven in de
financiële sector zijn vaak holdings. De onderliggende bedrijven kunnen actief zijn in andere
sectoren, maar die zijn niet bekend. Het belastingvoordeel dat neerslaat bij ondernemers met een
aanmerkelijk belang in de zakelijke dienstverlening is relatief hoog ten opzichte van het aandeel
bedrijfsoverdrachten in die sector, als gevolg van enkele omvangrijke erfenissen en schenkingen in
die sector (zie ook figuur 5.11). Ook hier geldt dat er mogelijk dochtermaatschappijen zijn die zich
begeven in andere sectoren.

Figuur 5.9 Ab-houders die gebruikmaken van de BOR hebben vaak een aanmerkelijk
belang in een onderneming in de financiële sector en handel

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 48 van 73

Van alle bedrijfsoverdrachten tussen 2010 en 2017 vond ruim de helft plaats in de
landbouwsector. Figuur 5.10 geeft het aandeel onder de betrokken bedrijven en het totale
belastingvoordeel weer naar sector, voor ib-ondernemers en ab-houders samen. Ruim 50% van de
overdrachten vond plaats in de landbouw, de sector waar ruim 40% van het belastingvoordeel
neersloeg. Dit belastingvoordeel bestaat uit zowel het voordeel van de vrijstelling als van de
waarderingsfaciliteit. Daarna is de handel de belangrijkste sector, zowel in termen van aantallen als
het voordeel. Ook op landelijk niveau begeeft een groot aandeel van alle Nederlandse ondernemers
zich in de handelsbranche (bron: CBS Statline).

Figuur 5.10 De BOR levert het grootste voordeel op in de landbouw, bosbouw en visserij

Het gemiddelde belastingvoordeel kan snel oplopen door enkele grote overdrachten; de BOR is
immers niet begrensd. Gemiddeld is het voordeel van de BOR het hoogst voor ab-houders met een
aanmerkelijk belang in de zakelijke dienstverlening (zie figuur 5.11). Dit beeld kan worden vertekend
als sprake is van een holding en dochtermaatschappijen die in een andere sector opereren. Het
gemiddelde belastingvoordeel van bijna 1,3 mln euro wordt veroorzaakt door een zeer omvangrijke
erfenis. De vrijstelling in de BOR is immers niet begrensd, waardoor het belastingvoordeel in euro’s
oploopt met de omvang van het bedrijfsvermogen. Het mediane belastingvoordeel is dan ook een
stuk gelijkmatiger verdeeld over de sectoren. In alle sectoren blijkt het mediane belastingvoordeel
voor ab-houders boven dat voor ib-ondernemers te liggen.

Figuur 5.11 Het gemiddelde belastingvoordeel kan snel oplopen door enkele grote
overdrachten

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 49 van 73

Doorschuifregelingen
Over de DSR is minder informatie beschikbaar dan over de BOR. Voor de doorschuifregelingen
wordt alleen geregistreerd wie er gebruik van maakt. De omvang van de belastingclaim die wordt
doorgeschoven is niet bekend. In de figuren laten we daarom alleen zien hoe vaak, door welk type
ondernemer en in welke sector de doorschuifregeling (waarschijnlijk) is gebruikt. Voor de DSR AB
zijn pas sinds 2015 gegevens beschikbaar, daarom bezien we voor beide regelingen de gegevens vanaf
2015.
In de periode 2015 tot en met 2017 is in totaal 15.431 keer gebruikgemaakt van de DSR IB. Van de
DSR AB is in diezelfde periode 2430 keer gebruikgemaakt. Van de ondernemers die een
doorschuifregeling hebben toegepast maakt een deel ook gebruik van de BOR. In verreweg de meeste
gevallen wordt alleen een doorschuifregeling toegepast. Dit hangt samen met het feit dat de DSR in
meer situaties kan worden toegepast dan alleen schenkingen of erfenissen (zie hoofdstuk 2). Van de
17.861 keren dat tussen 2015 en 2017 een doorschuifregeling is toegepast is in 1461 gevallen ook de
BOR gebruikt. Voor welke situatie de doorschuifregeling is toegepast is niet bekend, maar de
koppeling met de BOR bevestigt dat sprake was van een schenking of erfenis van
ondernemingsvermogen. Om zicht te krijgen op de doorschuifregelingen die zijn toegepast bij
bedrijfsoverdrachten door schenkingen of erfenissen, gaan we uit van deze 1461 gevallen.
Figuur 5.12 laat het gebruik van de DSR IB en DSR AB zien in de periode 2015 tot en met 2017.
Logischerwijs maken vrijwel alleen ib-ondernemers gebruik van de DSR IB en vice versa maken
vrijwel alleen ab-houders gebruik van de DSR AB. Dat er bij sommige erflaters of schenkers die ibondernemers zijn, gebruikgemaakt wordt van de DSR AB, kan komen doordat we uitgaan van de
situatie enige tijd voor de overdracht. Bij een relatief groot deel van de DSR AB-gebruikers is het type
ondernemer in onze data onbekend. Dat betekent niet dat de gebruiker geen ab-houder is of was,
maar wel dat de betreffende bedrijfsgegevens niet beschikbaar zijn.

Figuur 5.12 Het gebruik van de DSR AB is in onze data pas vanaf 2015 geregistreerd

Net als de BOR worden doorschuifregelingen in de winstsfeer vaak toegepast in de
landbouwsector. Figuur 5.13 laat het gebruik van beide doorschuifregelingen naar sector zien,
wederom voor de subsample van gebruikers van doorschuifregelingen in de ib- en ab-sfeer bij

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 50 van 73

erfenissen en schenkingen. Aanmerkelijkbelangclaims worden relatief vaak doorgeschoven in (de
holdings in) de financiële sector en handel.

Figuur 5.13 De DSR IB wordt net als de BOR het vaakst toegepast in de landbouwsector

5.5

Kenmerken overgedragen ondernemingen met
financieringsbehoefte

Een deel van de ondernemers zou een financieringsbehoefte hebben zonder vrijstelling in de
erf- of schenkbelasting. In paragraaf 5.3 is getoetst of en in welke mate er (on)voldoende middelen
aanwezig zijn bij het huishouden om de erf- of schenkbelasting direct, zonder vrijstelling in de BOR,
te kunnen voldoen. In sommige gevallen zijn op het moment van overdracht niet voldoende
middelen aanwezig om de belasting in één keer te voldoen en is sprake van een
financieringsbehoefte. Om die financieringsbehoefte te vervullen is een bankfinanciering een optie,
of kan gebruikgemaakt worden van betalingsregelingen in de Invorderingswet, die in feite een vorm
zijn van externe financiering onder gunstige voorwaarden.
In dit onderdeel bespreken we de kenmerken van de betrokken bedrijven waarbij niet
voldoende middelen aanwezig zijn om de erf- of schenkbelasting direct te voldoen. We gaan uit
van dezelfde drie varianten voor erfenissen (figuur 5.2) en twee varianten voor schenkingen (figuur
5.4) zoals besproken in paragraaf 5.3. Voor de gevallen waarbij niet voldoende middelen aanwezig
zijn om de erf- of schenkbelasting direct te voldoen, laten we de kenmerken van de betrokken
bedrijven zien in tabel 5.8. Deze tabel laat bijvoorbeeld zien dat wanneer rekening wordt gehouden
met het eigen vermogen van de verkrijger, bijna een kwart van de erfgenamen zonder de BOR
behoefte zou hebben aan een vorm van financiering om de erfbelasting te voldoen. Van de
betrokken ondernemingen van deze groep betreft 61% een ib-onderneming, 24% een aanmerkelijk
belang in een bv, 15% een onbekend type bedrijf(svermogen).
De verdeling van ib-ondernemers en ab-houders binnen de groep met een
financieringsbehoefte is vergelijkbaar met de verdeling binnen alle overdrachten met de BOR.
Op het niveau van de voortzetters lijken er geen grote verschillen te bestaan tussen erfenissen en
schenkingen. Op het niveau van de schenker valt op dat ab-houders relatief vaker dan ib-

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 51 van 73

ondernemers niet over voldoende vrije middelen beschikken om de belasting direct te betalen. Het is
niet bekend waardoor dit komt en of deze ab-houders eigenaar zijn van grotere of kleinere
aandelenpakketten.
Net als onder alle BOR-gebruikers is de landbouw het sterkst vertegenwoordigd in de groep met
een financieringsbehoefte. Het aandeel ondernemingen met een financieringsbehoefte dat
opereert in de landbouwsector varieert van 44% tot 61%, afhankelijk van de precieze variant. Dit
aandeel is 52% onder alle bedrijven die betrokken zijn geweest bij een overdracht met de BOR. Dat
deze bedrijven het vaakst een financieringsbehoefte hebben zonder de BOR is een logisch gevolg van
het hoge aantal bedrijven in deze sector waarop de BOR wordt toegepast in combinatie met het feit
dat het belastingvoordeel zowel het voordeel van de vrijstelling als de waarderingsfaciliteit laat zien.
Aangezien de waarderingsfaciliteit vooral wordt toegepast in de landbouw, betekent dit tegelijkertijd
dat de groep met een financieringsbehoefte wordt overschat indien de vrijstelling zou vervallen,
maar de waarderingsfaciliteit in stand zou blijven. In dat geval zouden meer ondernemers de erf- of
schenkbelasting direct uit vrije middelen kunnen voldoen, zonder dat zij een betalingsregeling nodig
hebben of middelen uit de onderneming moeten onttrekken.

Tabel 5.8 Kenmerken van ondernemingen met financieringsbehoefte
Erfenissen

Schenkingen

Verkrijger (incl.
eigen vermogen)

Verkrijger (excl.
eigen vermogen)

Erflater

Verkrijger

Schenker

24%

46%

43%

59%

26%

bv (b)

24%

20%

19%

29%

44%

25%

ib-onderneming

61%

64%

65%

60%

44%

60%

onbekend

15%

16%

16%

11%

12%

15%

Bouwnijverheid

2%

2%

2%

3%

4%

4%

Financiële dienstverlening

7%

5%

5%

6%

12%

6%

Handel

12%

12%

11%

13%

15%

15%

Horeca

4%

4%

4%

2%

2%

3%

Informatie en communicatie

0%

0%

0%

0%

0%

1%

Landbouw, bosbouw en visserij

58%

60%

61%

58%

44%

52%

Nijverheid (geen bouw) en energie

4%

4%

4%

5%

7%

5%

Overig (c)

5%

5%

5%

5%

6%

5%

Verhuur en handel van onroerend goed

3%

3%

3%

2%

3%

2%

Vervoer en opslag

2%

3%

2%

2%

3%

3%

Zakelijke dienstverlening

4%

3%

3%

4%

5%

4%

% gevallen met financieringsbehoefte
(a)

Alle BORoverdrachten

Naar type onderneming

Naar sector

(a) Zie paragraaf 5.3. Het percentage gevallen met financieringsbehoefte betreft per variant het aandeel van de gevallen dat niet voldoende vrije
middelen heeft om zonder BOR de acute erf- of schenkbelasting te voldoen en dus een financieringsbehoefte heeft. De variant ‘Verkrijger (incl.
eigen vermogen)’ bij erfenissen laat bijvoorbeeld zien dat wanneer rekening wordt gehouden met het eigen vermogen van de verkrijger, 24%
van de verkrijgers zonder de BOR behoefte zou hebben aan financiering, zoals een banklening of een betalingsregeling.
(b) Hierbij gaat het om de bv’s waarin ab-houders een (indirect) aanmerkelijk belang hadden.
(c) In deze categorie zitten zowel ondernemingen in sectoren met weinig observaties (<10) als bv’s en ib-ondernemingen waarvan niet bekend is
in welke sector zij opereren.
Er kunnen afrondingsverschillen ontstaan. De bedrijfsoverdrachten met de BOR die plaatsvonden in de sector Informatie en communicatie
betreffen bijvoorbeeld afgerond 0%.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 52 van 73

6 Conclusies
Hieronder volgt een bespreking van de conclusies over de noodzakelijkheid, doeltreffendheid
en doelmatigheid van de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) en de doorschuifregelingen (DSR IB
en DSR AB). Voor de overige fiscale regelingen omtrent bedrijfsoverdrachten heeft deze toetsing in
deze evaluatie niet plaatsgevonden. Deze regelingen zijn meer uitgebreid (kwantitatief) besproken in
de vorige evaluatie door SEO Economisch Onderzoek (2014). Sinds die evaluatie zijn de vormgeving
en de context van deze regelingen niet substantieel gewijzigd.

Bedrijfsopvolgingsregeling (BOR)
De BOR is doeltreffend in de zin dat de erf- en schenkbelasting hierdoor (vrijwel) geen gevaar
meer vormen voor de continuïteit van ondernemingen. Volgens de Regeling periodiek
evaluatieonderzoek (RPE) betekent doeltreffendheid de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij
de inzet van het onderzochte beleidsinstrument wordt gerealiseerd. Het doel van de BOR is te
voorkomen dat de erf- en schenkbelasting een gevaar vormen voor de continuïteit van
ondernemingen. Voor overdrachten die voldoen aan de voorwaarden van de BOR is het
ondernemingsvermogen van relatief kleine bedrijfsoverdrachten volledig vrijgesteld van erf- en
schenkbelasting en wordt de heffing bij grotere overdrachten met minimaal 83% van het
ondernemingsvermogen gereduceerd. Doordat de erf- of schenkbelasting over
ondernemingsvermogen grotendeels of volledig vervalt, kunnen deze belastingen ook (vrijwel) geen
bedreiging meer vormen voor de continuïteit van ondernemingen. Daarmee is de BOR doeltreffend.
De BOR is echter bij een substantieel deel van de overdrachten niet noodzakelijk, doordat er bij de
erflaters, schenkers en/of verkrijgers voldoende vrije middelen aanwezig zijn om de erf- of
schenkbelasting direct volledig te voldoen. Bij grote overdrachten is vaker sprake van een
financieringsbehoefte dan bij kleine overdrachten.
Niet alle onderdelen van de vrijstelling dragen bij aan het doel van continuïteit van de
onderneming. Enerzijds waarborgen de bezits- en voortzettingseis het uitgangspunt om alleen reële
bedrijfsopvolgingen te faciliteren. Anderzijds kunnen deze eisen een onderneming minder flexibel
maken, omdat ze beperkingen leggen op de inzetmogelijkheden van het ondernemingsvermogen.
Dit beperkt de flexibiliteit van de ondernemingen en kan de continuïteit van ondernemingen juist
schaden. Daarnaast kan de BOR ook worden toegepast in situaties waarbij het eigendom van de
onderneming wordt overgedragen zonder dat de oude en nieuwe eigenaar rechtstreeks betrokken
zijn bij de onderneming of wanneer zij hier slechts een klein belang in hebben. Met de
verwateringsregeling komen bijvoorbeeld ook kleine verwaterde belangen in aanmerking voor de
BOR. Het ligt niet voor de hand dat de verkoop van dergelijke belangen aan derden een gevaar zou
vormen voor de continuïteit van de onderneming. In deze gevallen bevordert de BOR wel dat het
eigendom binnen de familie blijft. Hoewel dit een politiek doel kan zijn, bestaat er geen
economische rationale om dit vanuit de overheid te stimuleren. Vanuit dat perspectief kan
overwogen worden om een grotere betrokkenheid bij en een economisch groter belang in de
onderneming als voorwaarde te hanteren om in aanmerking te komen voor de BOR.
De waarderingsfaciliteit in de BOR sluit aan bij het doel van continuïteit. De BOR bestaat uit een
vrijstelling goingconcernwaarde (van 100% of 83%) en een waarderingsfaciliteit. De
waarderingsfaciliteit houdt in dat de erf- of schenkbelasting wordt gebaseerd op de
goingconcernwaarde indien de liquidatiewaarde hoger is. De reden hiervoor is dat – gegeven de

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 53 van 73

keuze om de onderneming voort te zetten – de relevante waarde voor de verkrijger de
goingconcernwaarde is en niet de liquidatiewaarde. De waarderingsfaciliteit zorgt er dus voor dat de
belastingheffing beter aansluit bij de waarde die de verkrijger daadwerkelijk aan de onderneming
ontleent. Het afschaffen van de waarderingsfaciliteit zou een extra prikkel geven om laagrenderende
ondernemingen te liquideren in plaats van voort te zetten, terwijl het doel van de BOR juist is om
ondernemingen te continueren.
De vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR is niet doelmatig. Bij doelmatigheid gaat het om
de vraag of de doelstelling behaald wordt tegen de laagst mogelijke kosten. Daarbij gaat het om een
ruime definitie van kosten: de directe budgettaire kosten van de regeling, de uitvoeringskosten en de
neveneffecten van de regeling. Uit deze evaluatie blijkt dat de budgettaire kosten onnodig hoog zijn,
doordat ook gevallen waarbij er voldoende privémiddelen beschikbaar zijn voor het voldoen van de
belasting gebruik kunnen maken van de vrijstelling. Voor voldoende rendabele ondernemingen zou
een betalingsregeling moeten kunnen volstaan. Het volledig vervallen van de vrijstelling
goingconcernwaarde zou het totale bedrag dat door de BOR is vrijgesteld verminderen met 78%. De
uitvoeringskosten van de regeling zijn relatief hoog, doordat de uitvoering van de regeling complex
is en veel hoogwaardige capaciteit van de Belastingdienst vergt. De neveneffecten zijn niet
gekwantificeerd, maar wegen wel mee in de doelmatigheid van de bedrijfsopvolgingsregelingen. De
belangrijkste neveneffecten zijn een toename van de ongelijkheid binnen generaties en een
verbetering van het vestigingsklimaat voor ondernemers.
In veel gevallen zijn er voldoende privémiddelen aanwezig om de erf- of schenkbelasting direct
te betalen. In die gevallen hoeven geen middelen aan de onderneming te worden onttrokken en is
de BOR dus niet noodzakelijk en niet doelmatig. Er vindt dan een onnodige derving plaats van
overheidsinkomsten uit erf- en schenkbelasting. Van de overdrachten die plaatsvonden in de
periode 2010-2017 vinden wij dat er bij 76% van de erfenissen voldoende vrije privémiddelen
aanwezig waren bij de verkrijger (inclusief de vrije middelen in de erfenis) om de erfbelasting direct
te betalen zonder BOR. Bij schenkingen is dit percentage 41% als we kijken op het niveau van de
voortzetter. Dit komt doordat bij schenkingen vaak alleen een onderneming wordt overgedragen,
terwijl het overige vermogen niet mee wordt geschonken. Om de analyse van schenkingen en
erfenissen te kunnen vergelijken, kijken we in een alternatief scenario naar de fictieve situatie dat al
het vermogen van de schenker samen met de onderneming wordt overgedragen. In dat geval blijkt
dat in 74% van de schenkingen bij de schenker voldoende overig vermogen aanwezig is om de
schenkbelasting meteen te voldoen zonder BOR.
Overwogen kan worden om de vrijstelling vanuit de BOR te laten vervallen en te vervangen door
een verruimde betalingsregeling. Op basis van de beschikbare gegevens kan niet onderbouwd
worden dat een ruimere betalingsregeling (zonder vrijstelling) onvoldoende zou zijn om het doel van
continuïteit te bereiken. In gevallen waar niet voldoende vrije middelen aanwezig zijn om de acute
erf- of schenkbelasting te voldoen, bestaat een financieringsbehoefte. In een deel van de gevallen
zal de verkrijger dit zelf kunnen financieren via de markt. Indien toch sprake blijkt van
financieringsproblemen kan de overheid optreden als financier door uitstel van betaling te
verlenen. Zolang de voorwaarden van de betalingsregeling voldoende gunstig zijn, kan de verkrijger
van een winstgevende onderneming deze in principe voldoen uit reguliere winstuitkeringen uit de
onderneming. Overwogen kan worden om de vrijstelling vanuit de BOR te laten vervallen en te
vervangen door een verruimde betalingsregeling. Dit kan bijvoorbeeld door geen rente meer te
rekenen of door de duur van de betalingsregeling te verlengen. Hoewel een betalingsregeling niet in

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 54 van 73

alle gevallen nodig blijkt, verdient een generieke betalingsregeling de voorkeur met het oog op de
toegankelijkheid en uitvoerbaarheid.
De BOR gaat gepaard met hoge uitvoeringskosten. Anders dan de naam van de regeling
suggereert, draait het bij de BOR om overdracht van eigendom en hoeft bij overdracht van
aanmerkelijk belang geen sprake te zijn van opvolging. Dit maakt het verkrijgen van
ondernemingsvermogen economisch gezien sterk vergelijkbaar met het verkrijgen van overig
vermogen, hoewel het verschil in belastingdruk groot is. Door het grote financiële belang van de
regeling hebben gebruikers een sterke prikkel om te voldoen aan de voorwaarden van de BOR. Voor
de Belastingdienst is het van belang om te controleren of aanvragers aan de voorwaarden voldoen en
om onterecht gebruik te voorkomen. Vanwege de complexiteit van de regeling moet de
Belastingdienst dit per aanvraag beoordelen. Daarom legt de regeling een relatief groot beslag op de
hoogwaardige capaciteit van de Belastingdienst. Zie hoofdstuk 4 voor een overzicht van knelpunten
rondom de uitvoering en een aantal mogelijke beleidsopties om deze te verminderen.
De neveneffecten zijn niet gekwantificeerd, maar wegen wel mee in de doelmatigheid van de
bedrijfsopvolgingsregelingen. Dankzij de bedrijfsopvolgingsregelingen is de belastingdruk op
bedrijfsoverdrachten in Nederland vergelijkbaar met die in andere omliggende landen. Daarmee
dragen de regelingen bij aan het vestigingsklimaat voor ondernemers in familiebedrijven. De
bedrijfsopvolgingsregelingen maken onderdeel uit van meerdere relevante aspecten van het
vestigingsklimaat: de vestigingskeuze van ondernemers wordt ook bepaald door overige fiscale en
niet-fiscale regelgeving. Negatieve neveneffecten zijn de verstoring van concurrentie tussen
ondernemers in Nederland en potentiële efficiëntieverliezen omdat een bedrijfsopvolger binnen de
familie niet altijd het meest geschikt is. Tot slot verhoogt met name de BOR de
vermogensongelijkheid binnen generaties. Ondernemingsvermogens zijn vooral aanwezig bij de
huishoudens met de grootste vermogens en het overdragen van deze vermogens aan de volgende
generatie verhoogt de vermogensongelijkheid binnen die nieuwe generatie. De erf- en
schenkbelasting die dit effect zouden verminderen komen door de BOR grotendeels te vervallen.
Een tweede neveneffect van de BOR is dat het aantrekkelijker wordt voor ondernemers om in
Nederland te (blijven) wonen. In internationaal perspectief is het gebruikelijk dat de overdracht van
ondernemingen fiscaal wordt gestimuleerd. Zonder BOR zouden bedrijfsoverdrachten in Nederland
sterker worden belast dan in de meeste andere landen. Dit kan in een beperkt aantal gevallen
aanleiding geven tot emigratie van Nederlandse eigenaren van ondernemingen. Om de erf- en
schenkbelasting te ontlopen moet de oude eigenaar echter minimaal tien jaar voor de overdracht uit
Nederland vertrekken. Dit is een hoge drempel en het is onwaarschijnlijk dat veel ondernemers deze
beslissing zullen laten afhangen van de BOR. Tot slot heeft de BOR als neveneffect dat het de
overdracht van bedrijfsvermogen fiscaal aantrekkelijk maakt. Dit stimuleert ondernemerschap. Dit is
echter geen expliciet doel van de BOR en kan beter worden bereikt door een generieke
lastenverlichting voor ondernemers.

Doorschuifregelingen (DSR)
De doorschuifregelingen (DSR) zijn doeltreffend in het voorkomen dat de continuïteit van
ondernemingen in gevaar komt door heffing van inkomstenbelasting. Zonder
doorschuifregelingen wordt inkomstenbelasting geheven over de stakingswinst (bij ib-ondernemers)
of over het vervreemdingsvoordeel (bij ab-houders). De heffing van deze belasting kan met name bij
overdrachten via schenking of erfenis problematisch zijn, doordat de voormalige eigenaar geen
tegenpresentatie ontvangt voor de onderneming. De doorschuifregelingen verschuiven het moment
van belastingheffing naar een later moment en naar de nieuwe eigenaar, zodat een mogelijke

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 55 van 73

belemmering op het moment van overdracht volledig wordt weggenomen. De regelingen bereiken
hiermee hun doel, maar het is niet bekend bij welk deel van de overdrachten de
doorschuifregelingen hiervoor noodzakelijk zijn.
De noodzakelijkheid en doelmatigheid van de doorschuifregelingen kunnen we nu niet
kwantitatief toetsen. Dit komt doordat de omvang van de belastingclaim die wordt doorgeschoven
niet bekend is. Er wordt bij een overdracht alleen geregistreerd of er een beroep gedaan wordt op de
doorschuifregelingen, maar niet welk bedrag daarmee gemoeid is. Wij kunnen daardoor niet toetsen
in welke mate de doorgeschoven belasting had kunnen worden betaald op het moment van
overdracht. De financieringstoets die is uitgevoerd heeft betrekking op een situatie waarin de BOR
wordt afgeschaft en de DSR in stand blijven.
Het verdient aanbeveling om het gebruik van de doorschuifregelingen beter te registreren en in
aangiftes op te nemen. Een betere registratie van verkrijgingsprijzen geeft beleidsmakers een beter
zicht op de omvang van ondernemingsvermogens en van de belastingclaim die hier nog op rust.
Daarnaast zorgt het ook voor een meer robuuste belastingheffing. Momenteel kan het bijvoorbeeld
nodig zijn om bij de verkoop van een aanmerkelijk belang de verkrijgingsprijs vast te stellen op basis
van informatie die vele jaren oud is. Hier zijn wel uitvoerings- en administratiekosten mee gemoeid.
Een belangrijk verschil is dat de doorschuifregelingen leiden tot uitstel van de belastingheffing
terwijl de BOR leidt tot afstel. Bij de doorschuifregelingen blijft de belastingclaim bestaan, maar
verschuift deze naar de nieuwe eigenaar. De regeling lijkt daardoor meer op een renteloze
betalingsregeling. Het voordeel voor de ondernemer is dat de waarde van de belastingclaim
voorlopig in de onderneming blijft en daarin kan renderen. Een deel van dit rendement komt terecht
bij de overheid, aangezien het rendement op dit vermogen als winst wordt beschouwd in de
inkomstenbelasting (bij ib-ondernemers) of in de vennootschapsbelasting en later bij uitkering in de
inkomstenbelasting (bij ab-houders). Tegelijkertijd is het ook mogelijk dat de waarde van de
belastingclaim daalt in het geval dat de onderneming verlies maakt. In theorie is het mogelijk dat de
doorschuifregelingen leiden tot een onbeperkt uitstel van heffing indien de onderneming generatie
op generatie wordt doorgegeven. Daarvoor is het wel nodig dat de stakingswinst nooit wordt
gerealiseerd (ib-ondernemers) en dat de opgebouwde winsten nooit worden uitgekeerd aan de
eigenaar (ab-houders). Om belastingheffing te kunnen uitstellen moet het vermogen dus binnen de
onderneming blijven.
Ten slotte bespreken we voor de BOR en de DSR de vragen uit het toetsingskader voor fiscale
regelingen.
1. De probleemstelling is voor beide regelingen helder geformuleerd. Door belastingheffing bij
bedrijfsoverdrachten kan het nodig zijn om liquide middelen uit de onderneming te onttrekken,
waardoor de continuïteit van de onderneming in gevaar zou kunnen komen. Voor de
waarderingsfaciliteit in de BOR geldt daarnaast dat belastingheffing op basis van de liquidatiewaarde
een extra prikkel geeft om de onderneming te beëindigen.
2. Het hoofddoel van beide regelingen is te voorkomen dat belastingheffing bij overdracht de
continuïteit van een onderneming in gevaar brengt. Uit de parlementaire behandeling van de BOR
volgt dat ook het voorkomen van gedwongen verkoop wordt nagestreefd. De verkoop van een
onderneming hoeft de continuïteit van de onderneming echter niet te belemmeren. Hoewel het
hoofddoel van de regelingen dus duidelijk is omschreven, is het doel niet eenduidig geformuleerd.
3. Bij invoering van de regelingen en bij de daaropvolgende verruimingen is geen zicht geboden op
het aantal bedrijven waarvan de overdracht is belemmerd door de heffing van erf- of schenkbelasting
bij de verkrijgers (BOR) of inkomstenbelasting bij de voormalige eigenaar (DSR). Er ontbrak dus een

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 56 van 73

duidelijke kwantitatieve onderbouwing voor de noodzaak van de regelingen en de verdere
verruimingen daarvan.
4. De overheid kan kiezen tussen het subsidiëren van gewenst gedrag of het belasten van ongewenst
gedrag. In dit geval is het ongewenste gedrag (bedrijfsbeëindiging) het gevolg van een tekort aan
financiële middelen om de belasting bij een bedrijfsoverdracht te betalen. Het ligt daarom voor de
hand om deze belasting te verminderen of uit te stellen en niet een extra belasting in te voeren op
het beëindigen van een onderneming.
5. De overheid kan kiezen tussen een fiscale subsidie of een directe subsidie. Aangezien het doel van
de regelingen is om te voorkomen dat belastingheffing bij overdracht een gevaar vormt voor de
continuïteit, ligt het meer voor de hand om de belasting te verminderen of uit te stellen (zoals via
een doorschuifregeling of betalingsregeling) en geen directe subsidie in te voeren.
6. Dit is de tweede evaluatie van beide regelingen. De voorgaande evaluatie heeft plaatsgevonden in
2014 door SEO Economisch Onderzoek. Dit valt binnen de termijn van vijf tot acht jaar.
7. In een horizonbepaling wordt expliciet aangegeven voor welke duur de regeling geldt. De
regelingen bevatten geen horizonbepaling.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 57 van 73

7 Referenties
Albert, P.G.H., 2017, Indirect aanmerkelijk belang en BOR, WFR 2017/121.
Andrews, D. en B. Westmore, 2014, Managerial capital and business R&D as enablers of productivity
convergence, OECD Economics Department Working Papers. Link
Beer, A.M.A. de en M.J. Hoogeveen, 2016, 100%-vrijstelling: aanpassen of afschaffen. Link
Bennedsen, M., K.M. Nielsen, F. Pérez-González en D. Wolfenzon, 2007, Inside the family firm: The
role of families in succession decisions and performance, The Quarterly Journal of Economics, 122 (2). Link
Bloch, A., N. Kachaner en G. Stalk, 2012, What you can learn from family business, Harvard business
review, 90 (11). Link
Bloom, N. en J. van Reenen, (2007), Measuring and Explaining Management Practices Across Firms
and Countries, The Quarterly Journal of Economics, 122 (4). Link
Brülhart, M. en R. Parchet, 2014, Alleged tax competition: The mysterious death of bequest taxes in
Switzerland, Journal of Public Economics, 111. Link
Brunetti, M., 2006, The estate tax and the demise of the family business, Journal of Public Economics, 90
(10-11). Link
CBS, 2021, Familiebedrijven in Nederland 2019-2020, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Link
CBS, 2022, Financieringsmotor 2019, Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek. Link
Conway, K. en J. Rork, 2006, State “Death” Taxes and Elderly Migration-The Chicken or the Egg?,
National Tax Journal, 59 (1). Link
CPB, 2019, Effect van erfenissen en schenkingen op vermogensongelijkheid en de rol van
belastingen, CPB Notitie. Link
Dao, M., 2019, Wealth Inequality and Private Savings in Germany, IMF. Link
De Beer, A.M.A., 2010, ‘(Ir)reële bedrijfsopvolgingsregelingen’, WFR 2010/1242. Link
DNB, 2016, Kredietmarkten in beweging. Link
Dool, R.P. van den en E.J.W Heithuis, 2009, De fiscale positie van de DGA, Deventer: Kluwer.
Dubay, C., 2010, The economic case against the death tax, Backgrounder No. 2440, The Heritage
Foundation. Link

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 58 van 73

Europees Parlement, 2015, Resolutie van het Europees Parlement van 8 september 2015 over
familiebedrijven in Europa. Link
Europese Commissie, 1994, Aanbeveling van de Commissie van 7 december 1994 inzake de
overdracht van kleine en middelgrote ondernemingen, nr. 94/1069/EG. Link
Ganzeveld, J., 2013, Indirect aanmerkelijk belang: toe aan revisie?, NTFR 2013/2452.
Gijlswijk, M.J.A.M. van, 2010, Bedrijfsopvolging in de inkomstenbelasting met ingang van 2010: mag
het ietsje eenvoudiger? Link
Gravelle, J. en S. Maguire, 2010, Estate Taxes and Family Businesses: Economic Issues Estate Taxes and
Family Businesses, Economic Issues Congressional Research Service. Link
Grossmann, V. en H. Strulik, 2010, Should continued family firms face lower taxes than other
estates?, Journal of Public Economics, 94 (1-2). Link
Haan, A. de, 2007, Bedrijfsvermogen in de successiewet en het gelijkheidsbeginsel. Link
Heithuis, E.J.W., 2010, Een ongelukkig amendement, WFR 2010/348. Link
Heithuis, E.J.W. (red.), R.H.A. Franken, M.J.A.M. van Gijlswijk, J. Kroonenberg, J.M. Steeghs, Y.M.
Tigelaar-Klootwijk, 2018, Compendium bedrijfsopvolging. Deventer: Wolters Kluwer.
Holtz-Eakin, D., J. Phillips en H. Rosen, 2001, Estate taxes, life insurance, and small business, Review of
Economics and Statistics, 83 (1). Link
Hoogeveen, M.J., 2011, De kwaliteit van de fiscale bedrijfsopvolgingswetgeving. Link
Hoogeveen, M.J. en R.C.G. Lindenhof, 2016, Toerekenen voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten per 1
juli 2016. Link
Houben, H. en R. Maiterth, 2011, Endangering of Businesses by the German Inheritance Tax? – An
Empirical Analysis, Business Research, 4 (1). Link
Jestl, S., 2021, Inheritance tax regimes: A comparison, Public Sector Economics, 45 (3). Link
KPMG, 2018, Global family business tax monitor. Link
KPMG, 2020, Internationale vergelijking bedrijfsopvolgingsregelingen. Link
KPMG, 2021, Onderzoek effecten afschaffing bedrijfsopvolgingsregeling. Link
Lumpkin, T., H. Brigham en W. Moss, 2010, Long-term orientation: Implications for the
entrepreneurial orientation and performance of family businesses. Entrepreneurship & regional
development. Link

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 59 van 73

Ministerie van Financiën, 2018, Regeling periodiek evaluatieonderzoek. Link
Ministerie van Financiën, 2020, Bouwstenennotitie BOR – Onderzoek uitwerking vrije middelen. Link
Ministerie van Financiën, 2020, Fichebundel beleidsopties - Bouwstenen voor een beter
belastingstelsel. Link
Ministerie van Financiën, 2021, Toetsingskader fiscale regelingen. Link
Moretti, E. en D. Wilson, 2020, Taxing Billionaires: Estate Taxes and the Geographical Location of the
Ultra-Wealthy, Cambridge: National Bureau of Economic Research. Link
OECD, 2021, Inheritance Taxation in OECD countries, OECD Book. Link
Office of Tax Simplification, 2018, Inheritance Tax Review - first report: Overview of the tax and
dealing with administration, Office of Tax Simplification, London. Link
PwC, 2015, Bedrijfsopvolgingsregelingen voor het familiebedrijf onder druk. Link
Redonda, A., 2017, Inheritance Taxation, Corporate Succession and Sustainability, Discussion Notes.
Link
SEO Economisch Onderzoek, 2014, Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht. Link
Stevens, L.G.M., 2020a, Inkomstenbelasting 2001, Fiscale Handboeken. Deventer: Wolters Kluwer.
Stevens, L.G.M., 2020b, Nieuwe dynamiek in het fiscale MKB-beleid. Deventer: Wolters Kluwer.
Stubbé, J.P.M., 2008, Bedrijfsopvolgingsfaciliteiten in de Successiewet, FBN 2008/2. Link
Tigelaar-Klootwijk, Y.M., 2013, Bedrijfsopvolging bij natuurlijke personen: een onderzoek naar
fiscale bedrijfsopvolgingsfaciliteiten. Link
Tsoutsoura, M., 2015, The Effect of Succession Taxes on Family Firm Investment: Evidence from a
Natural Experiment, Journal of Finance, 70 (2): pp. 649-688.
Vijfeijken, I.J.F.A. van, 2011, De bedrijfsopvolgingsfaciliteiten in het licht van het gelijkheidsbeginsel,
Principieel belastingrecht, Liber Amicorum Richard Happé, Nijmegen: Wolf Legal Publishers. Link
Vijfeijken, I.J.F.A. van en N.C.G. Gubbels, 2019, Schenk- en Erfbelasting, Cursus belastingrecht 20192020. Link
Wijkerslooth-Lhoëst, S.A.M. de, 2010, De nieuwe bedrijfsopvolgingsregeling: Vragen, antwoorden en
nieuwe vragen, WPNR 2010/6841. Link

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 60 van 73

Bijlage A Deelvragen en
onderzoeksmethoden
Tabel A.1: Onderzoeksmethode per deelvraag
Kwantitatieve
Literatuur
analyse met
(incl.
CBS
parlementaire
microdata
documenten)

Interviews
met experts

1. Wat is de beleidstheorie achter de regelingen en hoe zijn de (doelstellingen van de)
regelingen in de loop der tijd veranderd?
Is er sprake van een heldere probleemstelling, is het doel helder gedefinieerd en kan
worden aangetoond waarom financiële interventie noodzakelijk is?

X

Wat waren de oorspronkelijke beleidsdoelstellingen achter de fiscale regelingen
voor bedrijfsopvolging en bedrijfsbeëindiging? Hebben zich ontwikkelingen
voorgedaan ten aanzien van deze doelstellingen?

X

Hoe verhouden zich de ontwikkelingen in de onderhavige fiscale regelingen en met
name de BOR en DSR bij schenking of vererving tot de ontwikkeling in
beleidsdoelen?

X

Welke typen ondernemingen zijn voor ogen gehouden bij de opzet van de
regelingen en is dat type door de tijd heen veranderd?

X

Wat typeert het familiebedrijf waarvan de bedrijfsopvolging fiscaal zou dienen te
worden ondersteund? Waarin onderscheidt het zich van andere (familie)bedrijven?

X

Wanneer is er sprake van een reële bedrijfsopvolging en wanneer niet?

X

Hoe typeert zich een levensvatbare onderneming?

X

De kernvraag is: in welke gevallen staat belastingheffing de continuïteit van een
levensvatbare onderneming in de weg en is er sprake van een reële
bedrijfsopvolging?

X

X

II. Welke (wetenschappelijke) inzichten biedt de literatuur over regelingen voor
bedrijfsoverdracht?
Welke bestaande literatuur is er op het gebied van de regelingen? Welke conclusies
worden hierin gegeven?

X

Wat is de appreciatie van het KPMG-onderzoek Effecten van afschaffen
bedrijfsopvolgingsregelingen van 2 april jl.?

X

Hoe verhouden de Nederlandse regelingen voor bedrijfsoverdracht zich tot de
regelingen in andere Europese landen? In welke mate is sprake van een gelijk
speelveld voor Nederlandse bedrijven? Hoe belangrijk is deze internationale context
voor het Nederlandse beleid? Hierbij graag ook de voorwaarden over de bezits- en
voortzettingseis van de BOR betrekken.

X

X

Zijn er andere effecten van fiscale bevoordeling van overdrachten van
ondernemingsvermogen ten opzichte van andere vermogensoverdrachten?

X

X

Welke positieve en negatieve neveneffecten zijn er te onderscheiden?

X

X

III. Wie maken (geen) gebruik van de regelingen en welk voordeel levert de
regelingen op voor de gebruikers?

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 61 van 73

Beschrijvende statistiek: wat is het gebruik van de regelingen en welk voordeel
hebben bedrijven?

X

Hoe verhoudt de fiscale behandeling van overdracht van ondernemingsvermogen
zich ten opzichte van de fiscale behandeling van overdrachten van andere vormen
van vermogen?

X

Leiden de regelingen tot een voordeel voor de onderneming of tot een voordeel
voor de eigenaren van de onderneming? Welke ontwikkelingen hebben zich hierbij
voorgedaan?

X

Welke typen ondernemingen maken gebruik van de regelingen? Hebben daar
belangrijke ontwikkelingen door de tijd plaatsgevonden?

X

Zijn er sectorale verschillen in het bereik van deze regelingen? Of verschillen in
omvang ondernemingsvermogen dan wel type activiteit?

X

Wat typeert bedrijven die gebruikmaken van de BOR en DSR? Wanneer kwalificeert
een bedrijfsopvolging als opvolging van een familiebedrijf?

X

Zijn er onbedoelde gebruikers en onbedoelde niet-gebruikers te identificeren?
Welke dilemma’s spelen een rol bij deze ‘grensgevallen’?

X

IV. In hoeverre zijn de huidige regelingen noodzakelijk, doeltreffend en doelmatig?
In welke mate zijn de beoogde doelstellingen bereikt? In welke mate zijn deze
effecten dankzij het gevoerde beleid bereikt?

X

Pakken effecten verschillend uit voor verschillende vormen van bedrijfsopvolging en
voor verschillende ondernemingen?

X

In hoeverre verschillen de maatschappelijke en economische effecten van de
regelingen (groei, innovatie, solvabiliteit) tussen bedrijven die wel en geen gebruik
(kunnen) maken van de regelingen?

X

Welke externe factoren zijn van invloed op de realisatie van de
beleidsdoelstellingen?

X

X

Hebben instrumenten op andere beleidsterreinen ook belangrijke effecten op de
geformuleerde doelstellingen?

X

X

Zijn de conclusies die SEO ten aanzien van de regelingen trok nog steeds relevant?

X

X

Hebben er sindsdien ontwikkelingen plaatsgevonden die van invloed zijn op de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de regeling?

X

X

V. Hoe efficiënt verloopt de uitvoering van de regelingen en in hoeverre draagt
de vormgeving van de regelingen daaraan bij?
Hoe worden de voorwaarden waaronder de regelingen kunnen worden toegepast
ervaren door de uitvoering?

X

Hoe worden de voorwaarden waaronder deze kunnen worden toegepast ervaren
door gebruikers en andere betrokkenen zoals adviseurs?

X

Zijn er mogelijkheden om eventuele knelpunten in de vormgeving te verlichten of
weg te nemen?

X

Zijn er onevenwichtigheden in de vormgeving van de BOR en DSR?

X

Wat zijn de uitvoeringskosten van de BOR en DSR? Hoe zijn deze kosten verdeeld
over de doelgroepen?

X

Hoe ziet het proces van de uitvoering eruit? Welke uitvoeringskosten zijn hiermee
gemoeid? Is het proces efficiënt?

X

Welke administratieve lasten zijn er gemoeid met de regelingen?

X

In hoeverre draagt de vormgeving van de BOR en DSR bij aan het bereiken van de
doelstellingen? Denk hierbij onder andere aan het onderscheid tussen

X

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 62 van 73

ondernemen/beleggen, de bezitseis, individueel aandelenbezit en de
voortzettingstermijn.
VI. Welke conclusies en aanbevelingen volgen uit voorgaande deelvragen?
Welke omvang van de faciliteit is het meest optimaal om de gestelde doelen te
bereiken?

X

X

X

Hadden dezelfde doelstellingen met minder of andere middelen kunnen worden
gerealiseerd? Bijvoorbeeld door betalingsregelingen?

X

X

X

Wat is de te verwachten maatschappelijke en economische impact van minder of
meer beschikbare middelen (elasticiteit)?

X

X

X

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 63 van 73

Bijlage B Overzicht van gevoerde
gesprekken
Wetenschappers
Prof. dr. mr. Edwin Heithuis, hoogleraar Universiteit van Amsterdam (10 november 2021)
Mr. dr. Thil van Kempen, Tilburg University (10 november en 2 december 2021)
Prof. mr. dr. Jeroen Rheinfeld, bijzonder hoogleraar Rijksuniversiteit Groningen (3 december 2021)
Prof. dr. Leo Stevens, emeritus hoogleraar Erasmus Universiteit Rotterdam (6 december 2021)

Uitvoering (3 november 2021)
De Belastingdienst

Belastingadviseurs en belanghebbenden (10 november 2021)
Familiebedrijven Nederland (FBNed)
Land en Tuinbouw Organisatie Nederland (LTO)
MKB Nederland
Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB)
Nederlandse Vereniging van Banken (NVB)
VNO-NCW
Vereniging van Accountants en Belastingadviesbureaus (VLB)

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 64 van 73

Bijlage C Leden
begeleidingscommissie
Begeleidingscommissie
Albert van der Horst (voorzitter), Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Mieke Bakkenes, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Veronique van den Broek, Belastingdienst
Bas Elema, Ministerie van Financiën
Amirruddin Haberham, Ministerie van Financiën
Vincent Hekker, Ministerie Economische Zaken en Klimaat (opdrachtgever)
Mascha Hoogeveen, Belastingdienst / Universiteit van Tilburg
Kees Lambregtse, Ministerie van Financiën
Tim Mulder, Ministerie van Financiën
Julia Peeters, Ministerie van Financiën,
Paul Schmitz, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Jolanda Timmerman, Ministerie van Financiën (opdrachtgever)
Jeanine de Visser, Ministerie van Financiën
Richard Zwier, Belastingdienst

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 65 van 73

Bijlage D Notitie van de Belastingdienst
over knelpunten bij de
uitvoering
Op verzoek van het CPB heeft de Belastingdienst een notitie geschreven over de knelpunten die zij
ervaren bij de uitvoering van de BOR en de DSR. Aan deze notitie hebben verschillende experts
binnen de Belastingdienst bijgedragen. De notitie is gebruikt als input voor de evaluatie en voor een
gesprek met experts van de Belastingdienst op 3 november 2021. Hieronder is de volledige notitie
(ongewijzigd) als bijlage opgenomen.

CPB NOTITIE – Evaluatie fiscale regelingen gericht op bedrijfsoverdracht

Pagina 66 van 73

Overzicht belangrijkste knelpunten BOR/DSR
In het kader van de BOR-evaluatie bijgaand een overzicht van de belangrijkste inhoudelijke
knelpunten m.b.t. de bedrijfsopvolgingsregelingen in de SW 1956 (hierna BOR) en de
doorschuifregelingen in de aanmerkelijkbelangregeling in de Wet IB 2001 (hierna DSR/AB). In dit
overzicht proberen we de materie zo kernachtig en eenvoudig mogelijk weer te geven. Bijgaand
overzicht heeft uitsluitend betrekking op de BOR en de DSR/AB. Primair ligt de focus op de BOR.
Daar waar het knelpunt (mede) betrekking heeft op de DSR/AB geven wij dat aan. De twee
regelingen, BOR en DSR/AB hebben een verschillende strekking en achtergrond. De BOR is een
voorwaardelijke vrijstelling. Deze faciliteit betekent dus dat een fiscale claim verloren gaat als aan
de voorwaarden wordt voldaan. De DSR/AB is een doorschuifregeling waarbij de fiscale claim naar
de toekomst en naar een ander subject wordt doorgeschoven. Het is van belang om deze
verschillen in het oog te houden.
Knelpunten samengevat
Bij de totstandkoming van de huidige regelgeving is aangegeven dat het de bedoeling is dat de
BOR en DSR alleen van toepassing zijn op ‘reële bedrijfsopvolgingen’, dus de overdracht van een
onderneming door een ondernemer aan zijn opvolger die de onderneming voortzet. De faciliteit
geldt niet voor de overgang van beleggingsvermogen. Het komt voor dat de regeling naar de letter
van toepassing is maar waarbij men zich kan afvragen of sprake is van een reële bedrijfsopvolging.
Het omgekeerde kan zich ook voordoen. Verder is gebleken dat het lastig is om het onderscheid
tussen ondernemingsvermogen en beleggingsvermogen wettelijk vorm te geven, met voortdurende
discussie tot gevolg. Het fiscale en financiële verschil tussen wel of geen faciliteit is immers groot.
De BOR (en de DSR/AB) is een complexe regeling en is lastig uitvoerbaar. Dat komt in veel
gevallen door voortdurende onzekerheid over de uitleg van de wet. De regeling is discussiegevoelig
en leidt tot inhoudelijke en feitelijke procedures met hoge uitvoeringslasten1 tot gevolg. Bij
inhoudelijke procedures gaat het vaak over de vraag hoe de tekst van de wet zich verhoudt tot de
bedoeling van de wetgever. Bij feitelijke discussies gaat het om de invulling van de vele open
normen van de BOR, met name de uitleg van (de reikwijdte van) het begrip
ondernemingsvermogen, en de toepassing van de regels op het feitencomplex.2 Een steeds
weerkerend discussiepunt en onderwerp van veel tijd- en capaciteit vergende procedures is de
vraag of vastgoedexploitatie kan kwalificeren als ondernemingsvermogen. Daarnaast wordt de
Belastingdienst ook geconfronteerd met constructies en onbedoeld gebruik van de regelingen Het
komt ook voor dat het toekennen van de faciliteit in het licht van die bedoeling redelijk voorkomt,
maar dat dit op basis van de wettekst niet kan.3 Dat leidt tot onbegrip.
De complexiteit van de regeling leidt tot procedures met een hoog afbreukrisico met een lastig te
voorspellen uitkomst, voor zowel Belastingdienst als burger. De regeling is voor de Belastingdienst
hierdoor moeilijk beheersbaar.
Wij illustreren het voorgaande met enkele voorbeelden.
Overzicht knelpunten BOR en DSR
1) Onderscheid ondernemen/beleggen (ondernemerschap en omvang van een
onderneming bij vastgoedexploitatie, BOR en DSR/AB)
De bedrijfsopvolgingsregeling is alleen van toepassing als én voor zover sprake is van een
onderneming in de zin van de Wet IB 2001. Er zal dus steeds moeten worden beoordeeld of
en vervolgens in hoeverre sprake is van een onderneming in fiscale zin. Dit geldt zowel bij
eenmanszaken, personenvennootschappen als bij rechtspersonen. Op het grensvlak tussen
ondernemen en beleggen en bij gemengde activiteiten is de regeling discussiegevoelig en
arbeidsintensief.4 Het kader voor de vaststelling of sprake is van een onderneming is

1

Dat lijkt ons een relevant onderdeel van een evaluatie te moeten zijn.
Zoals de begrippen ‘onderneming’, vermogensetikettering, ‘ophouden winst te genieten’ (staken), ‘belang in een ander
lichaam’, ’preferente aandelen’, etc.
3
Denk aan de omvorming van aandelen door een DGA-enig-aandeelhouder, waardoor een nieuwe bezitstermijn gaat lopen. Of
de aankoop door een houdstervennootschap van een DGA van een BV van die DGA die al jaren een onderneming drijft.
Materieel voldaan aan de vereisten voor de BOR, maar formeel niet.
4
Vergelijk bijvoorbeeld de procedure die leidde tot het arrest HR 18 juni 2021, nr. 20/01486, ECLI:NL:HR:2021:952. In deze
zaak ging het om de combinatie projectontwikkeling en verhuur, waarbij ook per pand moet worden geëtiketteerd. De totale
portefeuille bestaat uit ongeveer 300 objecten met 2800 verhuurbare eenheden.
2

Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 67 van 73

feitelijk. Het gaat om een organisatie van kapitaal en arbeid waarbij het steeds de vraag is
of er een relatie is tussen de arbeid en de opbrengst:5
..de verrichte arbeid naar aard en omvang onmiskenbaar ten doel heeft het behalen van een rendement dat het
bij normaal vermogensbeheer opkomende rendement te boven gaat.

Ook het bepalen van de omvang van de onderneming (de etikettering van
vermogensbestanddelen die aan die onderneming worden toegerekend) is feitelijk.
Grensvlakdiscussies zien we met name bij actief vermogensbeheer, zoals bijvoorbeeld
private equity6 maar vooral ook bij vastgoedexploitatie. Er is geen algemeen onderscheid
voor dit grensvlak te geven. Vooral - maar zeker niet uitsluitend - bij grotere
vastgoedportefeuilles met bijvoorbeeld een ontwikkeltak en actief property-management,
leidt dit tot discussies met onzekere uitkomst en daarmee tot rechtsonzekerheid. 7
Op 18 juni 2021 heeft de Hoge Raad een belangrijk arrest gewezen in een zaak over een
zeer omvangrijke vastgoedportefeuille8. De vennootschappen doen aan projectontwikkeling
en verhuur van panden. In hoeverre is sprake van een onderneming? De redactie van
Vakstudie Nieuws sprak voorafgaand aan het verschijnen van het arrest de volgende
verwachting uit9:
Al met al verwachten wij dat de Hoge Raad het feitelijke oordeel van het hof in stand zal laten en geen nadere
concrete handvatten zal formuleren voor het antwoord op de vraag wanneer de exploitatie van vastgoed als
onderneming wordt aangemerkt.

Het inmiddels verschenen arrest bevestigt deze verwachting. Het oordeel dat verhuur niet
onder de BOR valt en de ontwikkeltak wel, blijft als feitelijk oordeel in stand. Maar er blijft
nog voldoende discussie over. Wij citeren V-N Vandaag 2021/1458 waarin gezegd wordt
dat het Hof wel had moeten beoordelen welke verhuurpanden van de BV ‘naar redelijkheid’
aan de ontwikkeltak kunnen worden toegerekend:
De Hoge Raad oordeelt dat het voor de SW-bedrijfsopvolgingsregeling in aanmerking te nemen
ondernemingsvermogen onvoldoende door het hof is gemotiveerd. Verwijzing volgt voor een nader onderzoek
naar de vraag welke panden in redelijkheid kunnen worden toegerekend aan de projectontwikkelingstak.

Kortom, in vastgoedzaken blijft de toetsing van wat ondernemingsvermogen en wat
beleggingsvermogen is steeds feitelijk. Dossiers zijn steeds verschillend en er is geen
duidelijk algemeen toepasbaar en goed uitvoerbaar criterium voorhanden. Vooroverleg,
discussies en gerechtelijke procedures over dit onderwerp vergen zeer uitgebreide
feitenonderzoeken en leggen een buitenproportioneel beslag op de capaciteit van de
Belastingdienst.
2) Formele toepassingsvoorwaarden onduidelijk (BOR en DSR/AB)
Het punt van de formele voorwaarden geldt met name als de BOR wordt toegepast op
aandelen in NV of BV. De BOR geldt als de schenker of erflater gedurende een bepaalde
periode een aanmerkelijk belang heeft in een vennootschap die gedurende een bepaalde
periode een onderneming drijft.10 Het begrip aanmerkelijk belang is vanuit de BOR bezien
een ruim begrip omdat daar bijvoorbeeld ook opties, winstbewijzen en zogenoemde
soortaandelen onder vallen. Doordat het begrip aanmerkelijk belang vanuit de Wet IB 2001
één op één is doorgezet naar de BOR11 is het mogelijk om de BOR toe te passen op een
‘aandeel’ met weinig of geen economisch risico. Dit komt omdat per soort aandelen wordt
bekeken of sprake is van een aanmerkelijk belang. Dit kan in de praktijk soms leiden
toepassing van de BOR, waar men dat op grond van de ratio van de regeling niet zou
verwachten. Zo is de houder van een optierecht of een winstbewijs geen ‘ondernemer’,
maar kan deze wel een aanmerkelijk belang hebben. Ook kan een relatief groot belang in
5

Ook wel aangehaald als ‘arbeidsplustoets en de rendement-plustoets’ HR 7 oktober 1981, nr. 20733, BNB 1981/299 en HR 17
augustus 1994, nr. 29755, BNB 1994/319 en HR 15 april 2016, 15/02829, BNB 2016/166.
6
Zie rapport Private Equity en fiscaliteit, par. 6.3.
7

Zie P.G.H. Albert, ‘De maatstaf voor onderscheid tussen onderneming en belegging bij de verhuur van vastgoed’, WFR

2016/184, Meussen, ‘De fiscale kwalificatie van exploitatie van vastgoed is een feitelijke vraag en geen rechtsvraag’, WFR
2016/215 en A. Rozendal, ‘Bedrijfsopvolging en vastgoedvennootschappen: einde van een discussie’, WFR 2016/127.
8
9

ECLI:NL:HR:2021:952.
V-N 2021/24.8.

10
11

Art. 35c lid 1 onderdeel c SW 1956.
Art. 35c lid 8 SW 1956.

Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 68 van 73

een bepaalde soort aandelen een relatief klein belang in het ondernemingsvermogen
vertegenwoordigen.
Werknemer Z krijgt van werkgever B BV een koopoptie om een nieuw te emitteren aandeel B BV te kopen
tegen een uitoefenprijs van € 100.000. Dit aandeel is statutair stemrechtloos en daarmee een soortbelang
(waarvan Z met de optie een recht heeft om 100% van die soort te kopen). De waarde van dit aandeel is op
dat moment € 200.000. Omdat Z een soort-aanmerkelijk belang heeft, kan hij bij schenking of bij vererving de
BOR en de DSR toepassen, ondanks dat Z als werknemer van B BV maatschappelijk niet beschouwd zal worden
als ‘ondernemer’.

Voorts is door de verregaande mate van flexibilisering van het BV-recht het ene
aandelenbelang het andere niet. Denk bijvoorbeeld aan tracking stocks.12 Het is de vraag
of het ondernemingsvermogen onder huidig recht op een juiste manier wordt toegerekend
aan deze verschillende soorten aandelen, wanneer bijvoorbeeld de ene soort het
beleggingsvermogen en de andere soort het ondernemingsvermogen vertegenwoordigt.
R BV drijft een onderneming en heeft beleggingen. Het aandelenkapitaal van R BV bestaat uit 25 aandelen,
waarvan aandelen 1 t/m 10 recht geven op resultaten uit het beleggingsvermogen van R BV en aandelen 11
t/m 25 recht geven op resultaten uit het ondernemingsvermogen van R BV. X is aandeelhouder van de
aandelen 1 t/m 10. Heeft X aandelen waarop de BOR van toepassing kan zijn? Hij is AB-houder van deze
aandelen en R BV drijft een onderneming. Art. 35c lid 1 letter c laatste volzin SW 1956 bepaalt dat de waarde
van de aandelen slechts als ondernemingsvermogen wordt aangemerkt voor zover de waarde van de
onderneming in de betreffende aandelen tot uitdrukking komt. Naar de mening van de Belastingdienst geven de
aandelen van X geen recht op ondernemingsvermogen en als hij zijn aandelen schenkt, is de BOR
overeenkomstig de ratio - niet van toepassing. De wettekst geeft geen duidelijk antwoord op deze vraag.

Via toepassing op alle aanmerkelijkbelangposities krijgt de BOR een ruim bereik en drijft de
regeling daarmee af van de achterliggende ratio (het voorkomen van liquiditeitsproblemen
door belastingheffing bij ‘reële bedrijfsopvolgingen’). Dit punt geldt ook voor de DSR/AB
aangezien met ingang van 1 januari 2010 deze regeling ook als bedrijfsopvolgingsregeling
is vormgegeven. Het probleem van de toerekening van vermogen aan tracking stock speelt
ook voor de DSR/AB.
3) Onduidelijke begrippen (BOR en DSR/AB)
De BOR-wetgeving bevat enkele niet nader gedefinieerde begrippen. We noemen als
voorbeeld het begrip ‘preferent aandeel’ in de wettekst. Voor de uitleg van dat begrip
verwijst de parlementaire geschiedenis naar het spraakgebruik13 en is de parlementaire
toelichting ook niet consistent in deze uitleg.14 Dit leidt tot rechtsonzekerheid want
preferente aandelen kwalificeren als uitgangspunt niet voor de BOR en de DSR/AB. Met
name geflexibiliseerde aandelensoorten leiden in dit verband tot discussie. Eenvoudig
gezegd: er zijn allerlei tussenvormen of hybride vormen van aandelen. Daarbij komt steeds
de vraag op: is dit een gewoon aandeel (wel BOR) of een preferent aandeel (enkel BOR als
aan bepaalde verzwaarde voorwaarden is voldaan)? Een duidelijke afbakening tussen
gevallen die naar doel en strekking wel de behandeling van een preferent aandeel zouden
moeten krijgen en die dat niet zouden moeten krijgen is op basis van de huidige regeling
niet te geven, met rechtsonzekerheid tot gevolg.15
4) Complexe toerekeningregels voor concerns (BOR en DSR/AB)
Voor de toepassing van de BOR en DSR/AB op aandelenbelangen is van belang dat de
vennootschap waarop de aandelen betrekking hebben een onderneming drijft. Bij
concernstructuren zal de houdstervennootschap meestal geen onderneming drijven. De
dochtermaatschappijen veelal wel. Er is een complexe toerekeningsregel nodig om te
bepalen óf en zo ja hoe de ondernemingen van deze onderliggende deelnemingen binnen
het concern aan de houdster en daarmee aan de aandelen van de erflater of schenker
toegerekend worden.
Toerekening van activa en passiva van een deelneming aan de holding vindt kort gezegd
plaats als sprake is van een ‘indirect aanmerkelijk belang’, bezien vanuit degene die de
12

Het aandeel geeft recht op een specifiek vermogensbestanddeel en/of opbrengst, zoals de resultaten van werkmaatschappij
A of het beleggingsvermogen van bv B.
13
Kamerstukken II 2009/10, 32129, nr. 8, p 9-10.
14
Kamerstukken II 2009/10, 31930, nr. 13, p 25.
15
Voorbeeld is een aandeel in een Holding van € 1000 nominaal (aandeel doet volledig mee voor de BOR) en waarop € 80 mio
agio wordt gestort. Is dit feitelijk een preferent aandeel waarvoor de BOR niet geldt, of is dit een gewoon aandeel en is de BOR
wel van toepassing?
Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 69 van 73

aandelen in de holding heeft. In de literatuur is beschreven dat dit op zichzelf al een
complex en onduidelijk criterium is.16 De toerekening van een indirect aanmerkelijk belang
aan de holding geschiedt vervolgens door middel van een fictie. Indien sprake is van een
indirect aanmerkelijk belang (niet zijnde een soort) moeten activa en passiva worden
toegerekend aan de holding met inachtneming van de omvang van dat belang.17 Indien
sprake is van een indirect soort-aanmerkelijk belang moeten de activa en passiva worden
toegerekend aan de holding, met inachtneming van de waarde in het economische verkeer
van die aandelen, waarbij de specifieke rechten van het aandeel (tracking stocks) dus geen
relevant element zijn. Dit leidt tot onduidelijkheid over de wijze van toerekening.
Bovendien kan verschil bestaan in toerekening op indirect niveau en vervolgens
‘toerekening’ van directe belangen (voor zover het ondernemingsvermogen in de aandelen
tot uitdrukking komt).
X is enig aandeelhouder van Holding X BV. Y is enig aandeelhouder van Holding Y BV. Holding X BV en Holding
Y BV houden gezamenlijk alle aandelen in XY BV. Holding X houdt de aandelen A die enkel recht geven op de
resultaten en de waarde van het ondernemingsvermogen. Holding Y BV houdt de aandelen B die enkel recht
geven op de resultaten en de waarde van het beleggingsvermogen. In dit geval is sprake van tracking stocks op
indirect niveau.
X draagt zijn aandelen over aan zijn kind A. Y draagt zijn aandelen over aan kind B. De aandelen A geven
statutair enkel recht op het ondernemingsvermogen. De aandelen B geven statutair enkel recht op het
beleggingsvermogen.

Toerekening vindt plaats in twee stappen. Voor de eerste stap is vereist dat de erflater of schenker een direct
aanmerkelijk belang heeft in de holding, en een indirect aanmerkelijk belang in de deelneming. De tweede stap
is het feitelijk toerekenen aan de holding. Omdat hier sprake is van soortaandelen geschiedt de toerekening van
de bezittingen en de schulden aan de holding op basis van de waarde van de aandelen.
Door toerekening op basis van de waarde van de aandelen wordt afgeweken van de statutaire werkelijkheid. De
aandelen A krijgen immers voor toepassing van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten ook beleggingsvermogen
toegerekend, terwijl statutair is bepaald dat de aandelen A enkel zien op het ondernemingsvermogen. Aan de
aandelen B wordt ook ondernemingsvermogen toegerekend, terwijl statutair is bepaald dat de aandelen B enkel
zien op het beleggingsvermogen.

5) Kapitaalstortingen (BOR en DSR/AB)
Het BOR en DSR/AB-belang kan worden opgehoogd door beleggingsvermogen vanuit privé
als informeel kapitaal of agio in de BV te storten en zo te transformeren in
ondernemingsvermogen. Het enige controlemiddel daarbij is de open norm,
vermogensetikettering en vergt daardoor steeds een beoordeling. Als deze storting kort
voor overdracht heeft plaatsgevonden is het lastig om te beoordelen of het geld gebruikt
gaat worden binnen de onderneming.
DGA X van BV X stort vanuit zijn privé-beleggingsvermogen € 5.000.000 aan kapitaal in zijn BV met als
onderbouwing dat dit bedrag nodig is voor een toekomstige uitbreidingsinvestering.

6) Bezitseis, 29 mei-arresten18 (BOR)
De bezitstermijn is een vaak terugkomende discussie bij toepassing van de BOR. Wil de
BOR toepassing vinden, dan moet aan de bezitstermijn voldaan zijn. Voor de bezitstermijn
16

Zie P.G.H. Albert, Indirect aanmerkelijk belang en BOR, WFR 2017/121 en M. Hoogeveen & R.C.G. Lindenhof, ‘Toerekenen
voor de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten per 1 juli 2016’, MBB 2017/10-03
17
Art. 35c lid 5 SW 1956.
18
HR 29 mei 2020, nr. 19/01680, ECLI:NL:HR:2020:867 (activa/passiva-transactie) en HR 29 mei 2020, nr. 19/00189,
ECLI:NL:HR:2020:990 (aanschaf deelnemingen).
Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 70 van 73

is van belang dat de aandelen 1 jaar (in geval van overlijden), respectievelijk 5 jaar (in
geval van schenken) worden gehouden en de onderneming 1 respectievelijk 5 jaar wordt
gedreven. De 29 mei-arresten gaan over de toepassing van de bezitseis op
uitbreidingsinvesteringen gedurende de bezitstermijn en zijn een schoolvoorbeeld van de
extreme complexiteit van de BOR.19
Van belang voor de discussie over deze arresten is dat onderscheid gemaakt wordt tussen
het begrip onderneming in objectieve zin en het begrip onderneming in subjectieve zin. Een
onderneming in objectieve zin is de organisatie van kapitaal en arbeid. De onderneming in
subjectieve zin is (het aandeel in) de onderneming van de belastingplichtige.
In de vorm van een vof B&S met 4 firmanten wordt een bakkerij en een sauna gedreven. De bakkerij en de
sauna zijn 2 afzonderlijke ondernemingen in objectieve zin. De 4 firmanten drijven ieder hun eigen subjectieve
onderneming, zijnde hun aandeel in de vof.

Uitbreidingsinvestering activa/passiva of objectieve onderneming?
Volgens de 29 mei-arresten kwalificeert, als sprake is van de uitbreiding van een bestaande
objectieve onderneming die al aan de bezitseis voldoet, ook die uitbreiding voor de
bezitstermijn. Is echter sprake van een nieuwe onderneming die ook als afzonderlijke
onderneming blijft bestaan, dan niet. Het onderscheid tussen een uitbreiding van een
bestaande onderneming of de verkrijging van een nieuwe onderneming die niet is
opgegaan in een bestaande onderneming is soms lastig te maken. Is een nieuwe
onderneming verkregen binnen de bezitstermijn (dus korter dan 5 jaar voor een schenking)
en is deze op het tijdstip van schenking nog steeds een aparte (objectieve) onderneming,
dan loopt de bezitstermijn vanaf het moment dat die onderneming tot het concern is gaan
behoren. Is diezelfde nieuwe onderneming op het tijdstip van schenking inmiddels
samengevoegd met (opgegaan in) een reeds langer tot het concern behorende
onderneming, dan wordt de bezitseis niet meer gekoppeld aan de duur dat die nieuwe
onderneming tot het concern behoort, maar aan de duur dat de reeds langer tot het
concern behorende onderneming tot het concern behoort. Ook al voldoet die nieuwe
onderneming dan niet zelf aan de bezitstermijn, dan zal toch doorgaans voldaan zijn aan de
bezitseis omdat de reeds langer tot het concern behorende onderneming daar wel aan
voldoet. Afhankelijk van het al dan niet opgaan in een reeds tot het concern behorende
onderneming, leidt de bezitseis dus tot een verschillend resultaat. Het begrip objectieve
onderneming is een feitelijk begrip. Bron voor discussie dus.
Namens de vof B&S wordt een nieuwe bakkerij bijgekocht en binnen 1 jaar samengevoegd met een reeds 5
jaar tot het concern behorende bakkerij (geen gescheiden bedrijfsvoering, administratie of personeel).
Vervolgens schenkt een van de vennoten zijn firma-aandeel aan een kind. Aan de bezitstermijn is in dit geval
voldaan, ook als de uitbreidingsinvestering kort voor de schenking of het overlijden heeft plaatsgevonden. De
nieuwe bakkerij is immers opgegaan in de bestaande onderneming (bakkerij). Als de nieuwe bakkerij niet was
opgegaan in de bestaande bakkerij, zou niet voldaan zijn aan de bezitseis, omdat de nieuwe bakkerij dan eerst
gedurende 5 jaar tot het concern had moeten behoren.

Subjectieve uitbreidingsinvesteringen
Volgens de Belastingdienst is in deze arresten niets gezegd over de subjectieve uitbreiding
van een onderneming. Hiermee wordt gedoeld op de situatie dat het relatieve belang in een
deelneming of een aandeel in een samenwerkingsverband wordt uitgebreid.
Firmant Q van de vof B&S breidt zijn firma-aandeel uit met 10% (winstgerechtigdheid en gerechtigdheid
liquidatiesaldo neemt met 10% toe) ten koste van firmant Z (die in zoverre zijn subjectieve onderneming
staakt). Q’s subjectieve gerechtigdheid tot de onderneming neemt met 10% toe. Q voldoet in zoverre niet aan
de bezitseis. Aan de objectieve onderneming verandert intussen niets.

De Belastingdienst is van mening dat bij een subjectieve uitbreiding van de onderneming,
zowel in direct als in indirect verband, een nieuwe bezitstermijn gaat gelden voor de
uitbreiding. Een andere uitleg zou de bezitseis in belangrijke mate uithollen. Dit voorkomt
ook constructies, namelijk dat een 5%-gerechtigdheid in het zicht van overlijden of
schenken onder de BOR wordt uitgebreid naar 100% en men daarmee voor 100% een
beroep kan doen op de BOR.
Als iemand zijn aandelenbelang uitbreidt van bijvoorbeeld 40% naar 100% gaat een nieuwe bezitstermijn
gelden voor het uitgebreide 60% belang (kwalificeert gedurende die periode niet voor de BOR).

19

Zie onder andere de noot van Hoogeveen in BNB 2021/1 en 2021/2 maar ook de vele andere annotaties.

Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 71 van 73

Hoewel de Belastingdienst dat dus niet zo ziet, blijkt dit niet ondubbelzinnig uit de wettekst.
Dat brengt onzekerheid met zich mee.

7) Reële bedrijfsopvolging? (BOR en DSR/AB)
Met de vereisten (ondernemingsvermogen, bezitseis en voortzettingseis) wordt nagestreefd
dat de BOR enkel geldt voor ‘reële bedrijfsopvolgingen’. Hiertoe is een aantal vereisten in
de regelgeving opgenomen. Als niet voldaan wordt aan de vereisten, kan niet via
tegenbewijs bereikt worden dat de BOR toch van toepassing is. Omgekeerd leidt het
vormgeven van deze vereisten in formele criteria tot het op geforceerde wijze opzoeken
van de toepassing van de faciliteit. Voorbeelden hiervan zijn de volgende:
a) Rollatorconstructies
In de zaak van Rb. Noord Nederland 24 januari 2019, nr. 16/393, ECLI:NL:RBNNE:2019:422, deed zich de
volgende situatie voor. Moeder is geboren in 1918. Zij heeft drie kinderen. Vanaf 1976 verpachtte zij landerijen
en bedrijfsgebouwen aan een zoon die een akkerbouwbedrijf exploiteert. Het verpachten van de landerijen kan
in die situatie niet worden aangemerkt als het voeren van een onderneming. In 2010 sluiten de zoon, de
inmiddels 92-jarige moeder en de twee andere kinderen een overeenkomst van maatschap. Vanaf dat moment
exploiteren zij het akkerbouwbedrijf voor gezamenlijke rekening en risico. Bij moeder kwalificeren de verpachte
landerijen en bedrijfsgebouwen daardoor weer als ondernemingsvermogen. De rechtbank was van oordeel dat
sprake was van een reële maatschapsovereenkomst tussen de vier personen. Dat moeder en zoon in de
toekomst mogelijk gebruik kunnen maken van bedrijfsopvolgingsfaciliteiten in de schenk- en/of erfbelasting,
maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders.
b) Bedrijfsopvolgingscarrousel
Een ouder schenkt ondernemingsvermogen met toepassing BOR/DSR aan zijn kinderen. Na vijf jaar koopt de
ouder de onderneming terug van de kinderen. Met toepassing van de BOR/DSR kan de onderneming in geval
van overlijden na één jaar en bij schenking na vijf jaar weer geschonken worden aan de kinderen. Met een
minimale heffing aan schenk- dan wel erfbelasting wordt het ondernemingsvermogen twee keer geschonken
aan de kinderen. Het ondernemingsvermogen wordt hierbij oneigenlijk gebruikt om (nagenoeg) onbelaste
vermogensoverdracht binnen de familie te realiseren. De formele vereisten laten deze opvolgingscarrousel toe.
Hier is sprake van oneigenlijk gebruik van de faciliteiten.

8) Onredelijke uitwerking (BOR en DSR/AB)
Het komt regelmatig voor dat de BOR onredelijk uitwerkt voor belanghebbenden. Feitelijk
kan sprake zijn van een ‘reële bedrijfsopvolging’ door ondernemers terwijl de faciliteit niet
van toepassing is. Belastingplichtige heeft zich bijvoorbeeld vergist in de structuur (bijv.
‘foute’ preferente aandelen gecreëerd) of feitelijk blijkt een investering voor de BOR anders
uit te werken (bijv. aankoop filiaal blijkt een afzonderlijke onderneming te zijn waarvoor
een nieuwe bezitstermijn geldt).
9) Voortzettingstermijn (BOR)
Als de verkrijger de onderneming geheel of gedeeltelijk niet voortzet binnen een periode
van vijf jaar na de verkrijging wordt de voorwaardelijk gegeven BOR-vrijstelling evenredig
ingetrokken.20 De belastingplichtige is verplicht om aangifte te doen indien niet aan de
voortzettingstermijn wordt voldaan. De regelgeving voor de voortzettingstermijn is complex
en de belastingplichtige is zich niet altijd bewust van het feit dat door bepaalde
handelingen mogelijk niet aan de voortzettingstermijn wordt voldaan. Bijvoorbeeld in het
geval binnen een holdingstructuur op indirect niveau aandelen worden omgevormd of
nieuwe aandelen worden uitgegeven, waardoor de aanspraak op toekomstige winsten
wordt beperkt. De beoordeling of de onderneming geheel of gedeeltelijk niet is voortgezet
is feitelijk en is ontleend aan het stakingsbegrip in de inkomstenbelasting en daarmee
complex in de toepassing. Een voorbeeld betreft verhuur van een onderneming gedurende
de voortzettingstermijn.
Is sprake van staking voor de toepassing van de voortzettingseis indien de onderneming verhuurd wordt? De
Rechtbank21 vindt van niet, uitgaande van ‘voortgezet ondernemerschap’. De Rechtbank onderbouwt haar
oordeel tevens aan de hand van de ratio van de BOR, kort gezegd: de schenkbelasting mag de continuïteit van
de onderneming niet in gevaar brengen. Bij verhuur van de onderneming komen geen liquiditeiten vrij
waarmee de schenkbelasting kan worden voldaan. Het vermogen zit immers vast in de onderneming. Het vloeit
dan volgens de Rechtbank voort uit de doelstelling van de BOR om bij verhuur geen strijdigheid met het
voortzettingsvereiste aan te nemen.

De Beer zet in NLF 2020/0617 in zijn annotatie veel vraagtekens bij deze uitspraak en sluit
af met:
20
21

Art. 35b lid 6 SW 1956.
Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 28 januari 2020, 18/73, ECLI:NL:RBZWB:2020:316.

Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 72 van 73

Kortom: in deze zaak spelen de nodige (interessante) rechtsvragen en deze is daarmee ‘voer’ voor de Hoge
Raad.

Ook leidt de voortzettingseis tot toezichtsvraagstukken. Denk aan de situatie dat geen
aangifte wordt gedaan en de informatie niet via een andere weg bij de Belastingdienst
terecht komt
10) Dienstbetrekkingseis (DSR/AB)
De dienstbetrekkingseis geldt voor de doorschuifregeling in geval van schenking van abaandelen en houdt in dat de verkrijger gedurende 36 maanden voorafgaand aan het
schenkingstijdstip in dienstbetrekking is van de vennootschap waarop de aandelen of
winstbewijzen betrekking hebben.22 Deze eis is, ontdaan van de oorspronkelijk
voorgestelde strengere eis dat de verkrijger bestuurder was bij die vennootschap,
betrekkelijk inhoudsloos geworden:23
In reactie op de vraag van de leden van de fractie van de VVD inzake het dienstbetrekkingsvereiste merk ik op
dat voor de toepassing van de doorschuifregeling bij schenking van ab-aandelen geen aanvullende eisen
worden gesteld aan het werknemerschap, zoals bijvoorbeeld een minimumaantal uren. Deze leden vragen
voorts of het dienstbetrekkingsvereiste wel moet worden gesteld, omdat ook in andere situaties
betalingsproblemen kunnen ontstaan. De doorschuiffaciliteit bij schenking van ab-aandelen is bedoeld voor
reële bedrijfsopvolgingen. Daarom wordt een betrokkenheid bij de onderneming geëist. In dit kader was in het
oorspronkelijke wetsvoorstel opgenomen dat de beoogd opvolger als bestuurder in dienstbetrekking is bij de bv
waarvan de aandelen worden geschonken. Dit dienstbetrekkingsvereiste is bij de derde nota van wijziging
versoepeld. Na deze aanpassing is vereist dat de opvolger in dienstbetrekking is geweest bij de desbetreffende
bv, ongeacht of dat als bestuurder is geweest.

Dit vereiste leidt in grensgevallen (bijvoorbeeld minderjarige kinderen die minimale
werkzaamheden verrichten, nul-urencontracten en dergelijke) tot discussie en heeft in de
beleidssfeer geleid tot veel uitleg en stapeling van goedkeuringen (Besluit van 9 maart
2018, nr. 2018-27139, onderdelen 5.4.2 t/m 5.4.5), terwijl de Belastingdienst in gevallen
die daarbuiten vallen een formele houding moet aannemen, waarbij men zich kan afvragen
of daarmee een inhoudelijk doel gediend wordt.

22
23

Art. 4.17c lid 1 onderdeel d Wet IB 2001.
Kamerstukken I 2009/10, 32128, nr. E, p. 31.

Dit document is bestemd voor het CPB in het kader van de evaluatie bedrijfsopvolgingsregelingen en de expertsessie met
medewerkers van de Belastingdienst.

Pagina 73 van 73