O GrantThornton
Rapport
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie
tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods
Alliance
In opdracht van Agentschap CIBG — Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn & Sport
17 juni 2021

Inhoud
1. Aanleiding en doel opdracht

3

1.1 Aanleiding

3

1.2 Doel van de opdracht

3

2. Onderzoeksvragen, reikwijdte en aard opdracht en rapportage

4

2.1 Onderzoeksvragen

4

2.2 Reikwijdte van de opdracht

4

2.3 Aard van de opdracht

4

2.4 Rapportage

5

3. Beantwoording onderzoekvragen

6

4. Verrichte werkzaamheden

9

4.1 Afstemmen en linetunen' onderzoeksdoel en plan van aanpak

9

4.2 Inrichten projectorganisatie

9

4.3 Verkrijging en kennisneming van onderzoeksmateriaal en oriëntatie op de
onderzoeksmogelijkheden

9

4.4 Verkrijgen en kennisneming van informatie over het normenkader

9

4.5 Achtergrondonderzoek betrokken partijen

9

4.6 Interviews

9

4.7 Onderzoek administratie

10

4.8 Analyse

10

4.9 Afstemmen conceptbevindingen en conceptrapportage

10

5. Weergave van het normenkader en procesafspraken

11

5.1 Algemeen

11

5.2 Principe-afspraken

11

5.3 Convenant Landelijk Consortium Hulpmiddelen

12

5.4 Overeenkomst VWS-Mediq

12

5.5 Processen en procesafspraken

13

5.6 Mandaten en bevoegdheden

14

6. Bevindingen ten aanzien van de bij Relief Goods Alliance geplaatste orders

15

6.1 Feitelijke gang van zaken ten aanzien van de RGA orders

15

6.2 Achtergrondonderzoek

20

6.3 Nadere analyse en bevindingen

22

Slotopmerking

26

Bijlage: Proces van afstemming

27

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 2

1. Aanleiding en doel opdracht
1.1 Aanleiding
Op 10 februari 2021 hebben wij onze opdrachtgever, het Agentschap CIBG, uitvoeringsorganisatie van
het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: "Ministerie van VWS" of "VWS")
desgevraagd een voorstel doen toekomen voor een onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in
relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen (hierna : "LCH"). In dit voorstel hebben wij de
achtergrond en aanleiding voor het onderzoek als volgt beschreven:
"Vanaf maart 2020 is het LCH geïnitieerd door het Ministerie van VWS. Binnen het LCH werken
verschillende deskundigen in de zorgsector samen, met name die betrekking hebben op de inkoop en
distributie van Persoonlijke Beschermingsmiddelen. Eén van de partijen die betrokken is bij het LCH
betreft Mediq Nederland B.V. (hierna: "Mediq"), die onder meer haar financiële infrastructuur ter
beschikking heeft gesteld voor het doen van inkopen en het uitvoeren van transacties. Afgesproken is
een tussentijdse verantwoording van het LCH te verstrekken naar direct betrokken partijen, waaronder
VWS en Mediq. In dit proces van verantwoording zijn signalen naar voren gekomen van mogelijke
onregelmatigheden. Op basis daarvan bestaat de behoefte aan een forensisch accountantsonderzoek."
De genoemde signalen die aanleiding hebben gegeven voor het onderzoek waar dit rapport betrekking
op heeft, zijn in het voorstel als volgt samengevat:
"In april 2020 zijn een tweetal orders geplaatst hij Relief Goods Alliance B.V. Deze orders hebben
plaatsgevonden op initiatief van VWS. Naar verluidt hebben meerdere betrokkenen bij het LCH hun
zorgen geuit over deze orders, mede door mogelijk gebrek aan noodzaak. De orders zijn vervolgens
onder mogelijk oneigenlijke druk tot stand gekomen. De klachten zijn gedocumenteerd en ter
beschikking gesteld aan de integriteit- en beveiligingsofficier. Het is niet geheel duidelijk wat er met de
klachten gedaan is. Daarnaast is niet duidelijk of de klachten zouden kunnen duiden op daadwerkelijke
onregelmatigheden."

1.2 Doel van de opdracht
Op basis van de door u verstrekte informatie is in het voorstel van 10 februari 2021 de volgende
onderzoeksdoelstelling geformuleerd:
iijs
ejl'g,k

,, ,.1,4;:»••

s, ,:•‘,Ï.,,,,z:

,..
.-,9.a., '-')•,- .':,3-,
. ;-=". ,..,,,, ,-,-•,?-.,)---1,,,,, ,k .,,00,ffl
,,,-,,
- I,Ce
--..5

•

,,,,,,,.g , ,
T.e_11.

,...7

Ons voorstel van 10 februari 2021 is door onze opdrachtgever Agentschap CIBG — Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn & Sport geaccepteerd, hetgeen heeft geleid tot een door beide partijen op
17 februari 2021 getekende dienstverleningsovereenkomst. Op grond daarvan hebben wij ons
onderzoek uitgevoerd, zoals beschreven in dit rapport.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 3

2. Onderzoeksvragen, reikwijdte en aard opdracht
en rapportage
2.1 Onderzoeksvragen
Op grond van de onderzoeksdoelstelling hebben wij in ons onderzoeksvoorstel de volgende
onderzoeksvragen geformuleerd:
1.

Door wie is het initiatief genomen voor de samenwerking met Relief Goods Alliance BV (RGA)
en waar blijkt dit uit?

2.

Hoe zijn de orders tot stand gekomen en hoe is uitvoering gegeven aan de orders en waar
blijkt dit uit?

3.

Welke partijen zijn daarbij betrokken geweest en welke rol hadden zij en waar blijkt dat uit?

4.

Wie zijn er betrokken geweest bij de uiteindelijke besluitvorming en handelden deze personen
binnen hun bevoegdheden en waar blijkt dat uit?

5.

Is door of namens het LCH vastgesteld dat de bestelde hoeveelheid en kwaliteit overeenkomt
met hetgeen is geleverd, en waar blijkt dat uit?

6.

Hoe verhoudt de inkoopprijs van de ingekochte artikelen zich tot de marktprijs, is sprake
geweest van commissies, zijn de inkoopprijs en de commissies geautoriseerd door of namens
het LCH en waar blijkt dat uit?

7.

Zijn er relaties tussen bij de orders betrokken personen en partijen? Zo ja, wat was hierover
bekend bij betrokkenen ten tijde van de besluitvorming en waar blijkt dat uit?

8.

Welke vragen zijn er gesteld over de orders met RGA door partijen in relatie tot het LCH en
waar blijkt dat uit?

9.

Hoe is er met deze vragen omgegaan?

10. Wat heeft de integriteit- en beveiligingsofficier gedaan met de ontvangen zorgen en vragen
over de orders met RGA?
11. Bevatten de gedocumenteerde zorgen en vragen signalen van mogelijke onregelmatigheden?
12. Is er reden om aan te nemen (en zo ja, nader te onderzoeken) of de oneigenlijke druk die
betrokkenen hebben ervaren om de orders door te laten gaan, zijn grondslag vindt in mogelijke
integriteitschendingen, waaronder bijvoorbeeld belangenverstrengeling en/of kickbacks?

2.2 Reikwijdte van de opdracht
Zoals beschreven in de aanleiding en de doelstelling heeft dit onderzoek betrekking op een tweetal
door hát LCH bij Relief Goods Alliance geplaatste orders. De reikwijdte van ons onderzoek is dan
ook beperkt tot de context van het LCH en vangt aan vanaf het moment van het contact met LCH
over de orders. Dit impliceert dat mogelijke contactmomenten en communicatie tussen WIS en
RGA en mogelijk eerder gedane voorstellen of gemaakte afspraken geen deel uitmaken van (fit
onderzoek Het handelen van de entiteit Rele,f Goods Ailiance BV
personen ve.,,rboncien aan
Relief Goods Alliance is evenmin onderwerp van onderzoek.

2.3 Aard van de opdracht
De volgende elementen ten aanzien van de aard (I), reikwijdte (II) en randvoorwaarden (III) van onze
opdracht zijn van toepassing:

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Raket Goods Alliance 4

/AS

Grant Thornton volgt bij haar opdrachten de gebruikelijke gedrags- en beroepsregels en
richtlijnen van het NBA. Deze opdracht betreft geen assurance-opdracht en omvat derhalve
geen oordeel (goed/fout) als uitkomst van onze werkzaamheden of ten aanzien van de door
ons aangereikte documenten en gegevens. Voorts is dit geen zogenaamde NV COS 4400N
opdracht (overeengekomen specifieke werkzaamheden), omdat er partijen belang hebben bij
de uitkomsten, die geen deel uitmaken van deze overeenkomst en uitsluitend de doelstelling
overeengekomen wordt. Wij beschouwen deze opdracht als een overige opdracht, waarop de
fundamentele beginselen die gelden voor accountants volledig van toepassing zijn.
II.

De door ons onderzochte periode betreft de periode maart 2020 tot en met februari 2021.

III.

Ons rapport is opgesteld voor u als onze opdrachtgever. Ons rapport is specifiek afgestemd op
gebruik ten behoeve van de vermelde doelstelling. Het rapport is dan ook niet bedoeld, en
mogelijk ook niet geschikt, voor enig ander gebruik, aangezien dan niet noodzakelijkerwijs is
gewaarborgd dat derden, die niet op de hoogte zijn van het doel en de reikwijdte van de
verrichte werkzaamheden, de inhoud van het rapport op juiste wijze weten te interpreteren.
Daarom is gebruik van ons rapport, en verspreiding van ons rapport zonder onze toestemming,
niet toegestaan.

2.4 Rapportage
Dit rapport is een weergave van de uitgevoerde werkzaamheden en de bevindingen en is als volgt
opgebouwd:
•

In hoofdstuk 3 beantwoorden we de onderzoeksvragen, die voor aanvang van het onderzoek
zijn gedefinieerd.

•

Hoofdstuk 4 geeft een beschrijving van de door Grant Thornton ontvangen gegevens en
verrichte werkzaamheden, waarbij de gebruikte onderzoeksmethoden alsmede de gevolgde
stappen in het onderzoek worden beschreven.

•

In hoofdstuk 5 beschrijven wij het voor dit onderzoek relevante normenkader.

•

In hoofdstuk 6 worden de bevindingen van het onderzoek gepresenteerd. Dit hoofdstuk bevat
de onderbouwing van de beantwoording van de onderzoeksvragen. zoals weergegeven in
hoofdstuk 3.

Ons rapport bevat feitelijke bevindingen en daarop gebaseerde (samenvattende) conclusies. Ter
behoud van de objectiviteit houden onze conclusies geen oordeel in, maar stellen de bevindingen en
conclusies u en andere beoogde gebruikers van ons rapport wel in de gelegenheid om tot een
gefundeerd oordeel te komen.
Dit rapport betreft een geanonimiseerde versie waarin de namen van personen en de functietitels die tot
individuele personen herleidbaar zijn. veralgemeniseerd zijn.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 5

3. Beantwoording onderzoekvragen
In dit hoofdstuk herhalen we de bij aanvang van het onderzoek gedefinieerde onderzoeksvragen en
beantwoorden we deze op hoofdlijnen. Voor een goed begrip en duiding van de antwoorden
benadrukken we dat kennisname van de volledige inhoud van dit rapport, inclusief de beschrijving van
de uitgevoerde werkzaamheden en de beperkingen, relevant is.
1.

Door wie is het initiatief genomen voor de samenwerking met Relief Goods Alliance BV
(RGA) en waar blijkt dit uit?

Uit het onderzoek komt naar voren dat de personen verbonden aan Relief Goods Alliance in eerste
instantie in contact zijn getreden met vertegenwoordigers van VWS. Dat verklaart ook de indruk, die een
aantal geïnterviewden heeft, dat RGA door VWS is aangedragen. Het eerste contact is volgens deze
geïnterviewden gelegd via VWS, terwijl volgens het reguliere proces het 'trade team van LCH in de lead
was. Na het contact via VWS heeft het LCH de orderaanvraag in behandeling genomen. Vanaf het
moment dat de orderaanvraag door het LCH in behandeling is genomen, zijn de reguliere
processtappen gevolgd.
2.

Hoe zijn de orders tot stand gekomen en hoe is uitvoering gegeven aan de orders en waar
blijkt dit uit?

De orders zijn tot stand gekomen op basis van het proces, zoals dat gold voor in die periode door LCH
geplaatste orders. Zoals bij elke potentiële leverancier en potentiële order was ook hier de kernvraag
drieledig: is de leverancier in staat de beoogde producten te leveren, is de kwaliteit goed en is de prijs
redelijk? De antwoorden op deze vragen waren in de onderhavige casus volgens de geïnterviewden
positief, waarna op de gebruikelijke wijze uitvoering is gegeven aan de transactie. Voorafgaande
discussies ten aanzien van de kwaliteit (o.a. juistheid aanwezige certificaten) zijn opgelost, alvorens de
order werd geplaatst. En ook kwaliteitsdiscussies die achteraf plaats hebben gevonden zijn na het
uitvoeren van aanvullende tests en analyses opgelost.
Ten aanzien van de discussie omtrent het volume leefde op het moment van ons onderzoek nog twijfel
bij een aantal geïnterviewden over de noodzaak tot het plaatsen van een order van een dergelijk
volume. De uiteindelijke goedkeuring van deze order wordt door de personen, die de goedkeuring
hebben verleend, onderbouwd vanuit de politieke wens om nooit meer geconfronteerd te worden met
tekorten in combinatie met een op dat moment nog onduidelijk verloop van de pandemie en nog
onbekende eisen ten aanzien van het dragen van mondmaskers. De politieke wens heeft daarmee
geprevaleerd boven de bedrijfseconomische analyse van de noodzaak.
3.

Welke partijen zijn daarbij betrokken geweest en welke rol hadden zij en waar blijkt dat uit?

Bij de totstandkoming en de uitvoering van de orders, inclusief de administratieve verwerking en
controles. autorisatie en de uitvoering van de transacties, zijn dezelfde personen betrokken geweest als
bij andere orders die door het LCH geplaatst zijn. Zij handelden binnen hun takenpakket en
bevoegdheden.
4.

Wie zijn er betrokken geweest bij de uiteindelijke besluitvorming en handelden deze
personen binnen hun bevoegdheden en waar blijkt dat uit?

De uiteindelijke besluitvorming heeft plaatsgevonden door Functionaris LCH en Functionaris VWS.
Beiden handelden binnen hun bevoegdheden.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 6

5.

Is door of namens het LCH vastgesteld dat de bestelde hoeveelheid en kwaliteit
overeenkomt met hetgeen is geleverd, en waar blijkt dat uit?

Ten aanzien van de certificaten en gebruikte materialen zijn zowel voorafgaand aan het plaatsen van de
order als bij ontvangst van de producten kritische vragen gesteld die adequaat zijn beantwoord. Er zijn
geen vragen gerezen over de bestelde hoeveelheden in relatie tot de geleverde hoeveelheden.

6.

Hoe verhoudt de inkoopprijs van de ingekochte artikelen zich tot de marktprijs, is sprake
geweest van commissies, zijn de inkoopprijs en de commissies geautoriseerd door of
namens het LCH en waar blijkt dat uit?

De beoordeling van de inkoopprijs wordt bemoeilijkt door de sterk fluctuerende prijzen van dat moment,
waardoor er feitelijk geen sprake is van een objectieve marktprijs. De waarborg dat een redelijke prijs
voor de producten betaald wordt, dient gezocht te worden in het proces op basis waarvan de prijs tot
stand komt. Het gevolgde proces ten aanzien van de beoordeling van de geoffreerde prijs is conform de
geldende werkafspraken van dat moment. De feitelijke inkoopprijs lag in lijn met de verwachte
inkoopprijs en onder de maximum inkoopprijs.
In aanvulling op de inkoopprijs zijn vrachtkosten vergoed. Deze kosten zijn gebaseerd op feitelijke
onkosten. die op basis van facturen door derden in rekening zijn gebracht aan RGA en door RGA in
rekening zijn gebracht bij het LCH.
Uit de door ons uitgevoerde werkzaamheden is geen informatie naar voren gekomen dat door LCH
commissies zouden zijn betaald in relatie tot de orders bij RGA.

7. Zijn er relaties tussen bij de transacties betrokken personen en partijen? Zo ja, wat was
hierover bekend bij betrokkenen ten tijde van de besluitvorming en waar blijkt dit uit?
Op basis van het open bronnen onderzoek, aangevuld met informatie zoals verkregen tijdens
interviews, zijn ons geen relaties bekend geworden tussen de direct bij het order- en
besluitvormingsproces in de context van het LCH betrokken personen en partijen, die zouden kunnen
duiden op of leiden tot belangenverstrengeling.
8. Welke vragen zijn er gesteld over de transacties met RGA door partijen in relatie tot het LCH
en waar blijkt dit uit?
De vragen die gesteld zijn over de transacties met RGA handelden kort-gezegd over de relatie met RGA
als leverancier, mede vanuit het perspectief dat RGA een geheel nieuwe partij in de markt was, (het
ontbreken van) de noodzaak van de omvang van de order, vragen over de juistheid van de bijgeleverde
certificaten en vragen over de kwaliteit in relatie tot gebruikte materialen.
9. Hoe is er met deze vragen omgegaan?
De vragen zijn in meerdere gesprekken en communicatie via e-mails aan de orde gesteld. Hierna volgt
een korte toelichting op de beantwoording van deze vragen:
•

Ten aanzien van de relatie met RGA als leverancier zien we dat de vragen zijn beantwoord op
basis van de drie genoemde criteria (kunnen ze leveren, met de juiste kwaliteit en tegen een
acceptabele prijs).

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 7

•

Ten aanzien van de noodzaak in relatie tot de omvang van de orders zien we dat deze vragen
beantwoord zijn vanuit de (politiek ingegeven) wens om geen tekorten meer te krijgen.

•

Ten aanzien van de certificaten en gebruikte materialen zien we dat de vragen voor het
plaatsen van de order respectievelijk na ontvangst van de producten adequaat zijn
beantwoord.

•

Over de prijzen zijn geen vragen gesteld, deze lagen in lijn met de verwachte inkoopprijzen en
onder de maximum inkoopprijs van dat moment, en werden daarmee als redelijk gezien.

10. Wat heeft de beveiligingscoördinator gedaan met de ontvangen zorgen en vragen over de
transacties met RGA?
Bij de beveiligingscoördinator zijn vragen geuit over de onderwerpen zoals hiervoor behandeld. De
beveiligingscoördinator heeft onder meer geadviseerd om vragen kenbaar te maken via memo's en
e-mails. De opvolging en afwikkeling ervan is vervolgens door andere personen binnen LCH en VWS
overgenomen.
11. Duiden de gedocumenteerde zorgen en vragen op mogelijke onregelmatigheden?
Voor deze vraag verwijzen we naar het antwoord op de hierna volgende vraag.
12. Is er reden om aan te nemen (en zo ja, nader te onderzoeken) of de oneigenlijke druk die
betrokkenen hebben ervaren om de transacties door te laten gaan, zijn grondslag vindt in
mogelijke integriteitschendingen, waaronder bijvoorbeeld belangenverstrengeling en/of
kickbacks?
Op basis van de door ons uitgevoerde werkzaamheden en de bevindingen die hieruit voortvloeien
hebben wij geen indicaties verkregen dat zich mogelijk integriteitschendingen hebben voorgedaan in
relatie tot de door LCH geplaatste orders bij RGA. Veeleer is de gevoelde druk een gevolg van de
aanvankelijke onduidelijkheden rondom de positie van RGA ten opzichte van het LCH en de bestaande
onbalans tussen het enerzijds zoeken naar een bedrijfseconomisch optimum (te veel voorraad
aanhouden leidt tot aanvullende kosten) en het anderzijds voldoen aan een politiek gedreven wens om
geen tekorten aan beschermingsmiddelen meer te hebben. Zoals ook in de beantwoording van vraag 2
reeds aangegeven heeft de politieke wens geprevaleerd boven de bedrijfseconomische analyse van de
noodzaak.

Voor het doel van dit onderzoek is de focus vooral gericht op de feitelijke gang van zaken ten aanzien
van de totstandkoming en uitvoering van de orders binnen het LCH. Het handelen van de entiteit Relief
Goods Alliance BV en/of personen verbonden aan Relief Goods Alliance is geen onderwerp van
onderzoek.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden Tri relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 8

4. Verrichte werkzaamheden
Teneinde uitvoering te geven aan onze opdracht hebben wij op hoofdlijnen de volgende
werkzaamheden verricht:

4.1 Afstemmen en linetunen' onderzoeksdoel en plan van aanpak
Aangezien meerdere partijen belang hebben bij het onderzoek, hebben wij de doelstelling en aanpak
voor aanvang afgestemd met alle belanghebbende partijen, uiteraard voor zover mogelijk en redelijk.

4.2 Inrichten projectorganisatie
Gegeven de gewenste doorlooptijd en de hoeveelheid betrokken partijen hebben wij een
projectorganisatie ingericht, waarbij de tijdslijnen zo helder mogelijk zijn vastgelegd en waarbij
wekelijkse afstemmomenten met alle belanghebbende partijen hebben plaatsgevonden.

4.3 Verkrijging en kennisneming van onderzoeksmateriaal en
oriëntatie op de onderzoeksmogelijkheden
Om meer duidelijkheid te krijgen over de vermoedens van onregelmatigheden en de manier waarop
deze door ons kunnen worden onderzocht, hebben wij ons georiënteerd op bij u beschikbare
documentatie betreffende de transacties met Relief Goods Alliance en het van toepassing zijnde
normenkader. Middels een informatieverzoek hebben wij deze informatie opgevraagd.

4.4 Verkrijgen en kennisneming van informatie over het
normenkader
Ter voorbereiding op de onderzoekswerkzaamheden hebben wij inzicht verkregen in de belangrijkste
aspecten van het normenkader die van toepassing zijn geweest op de genoemde transacties,
waaronder procedures, protocollen, reglementen, bevoegdheden, mandaten etc.

4.5 Achtergrondonderzoek betrokken partijen
Wij hebben achtergrondonderzoek uitgevoerd naar de bij de specifieke transacties betrokken partijen
(entiteiten en personen) op grond van open source intelligence (onderzoek naar digitale open bronnen.
waaronder officiële registers. databases en (social) media) om eventuele relaties tussen deze partijen
en bij het LCH betrokken personen te kunnen identificeren.

4.6 Interviews
Door middel van gesprekken met functionarissen, die betrokken zijn geweest bij de totstandkoming en
uitvoering van de transacties, hebben wij inzicht verkregen in de feitelijke gang van zaken. Interviews
zijn gehouden door twee medewerkers van. Grant Thornton. Van ieder interview is een verslag gemaakt

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 9

dat ter controle en goedkeuring aan de geïnterviewde is voorgelegd. We hebben interviews gehouden
met de volgende functionarissen:
Functionaris LCH (19/2/2021)
Functionaris Mediq (22/2/2021)
Functionaris LCH (22/2/2021)
Functionaris LCH (23/2/2021)
Functionaris LCH (23/2/2021)
Functionaris VWS (24/2/2021)
Functionaris VWS (3/3/2021)

4.7 Onderzoek administratie
Wij hebben de beschikbare gegevens met betrekking tot de geïdentificeerde onderwerpen, waar
relevant, geanalyseerd aan de hand van de administratie, achterliggende overeenkomsten,
inkooporders, inkoopfacturen en betalingen. Tevens hebben we, voor zover relevant, bij betrokkenen
relevante communicatie opgevraagd, waaronder (interne) memo's en/of communicatie met in- en
externe betrokkenen via e-mailverkeer.

4.8 Analyse
Wij hebben de door ons verkregen informatie uit interviews, ons administratieve onderzoek, het
normenkader en het achtergrondonderzoek geanalyseerd. De resultaten van deze stap hebben ons in
staat gesteld om conceptbevindingen te formuleren.

De werkzaamheden zoals beschreven in paragraaf 4.1 tot en met 4.8 zijn door ons uitgevoerd in de
periode van februari 2021 tot en met maart 2021.

4.9 Afstemmen conceptbevindingen en conceptrapportage
In het onderzoeksvoorstel hebben wij toegelicht dat het onderzoek ten dele gericht kan zijn op het
handelen van natuurlijke personen, en daarmee voor dat deel het karakter van een zogenoemd
persoonsgericht onderzoek zou kunnen krijgen. Op basis van de voorlopige bevindingen en het
voortschrijdend inzicht dat daaruit is voortgevloeid: hebben wij geen personen geïdentificeerd op wiens
handelen of nalaten het onderzoek specifiek gericht is. We hebben daarom ook geen betrokkenen
gekwalificeerd in de zin van de praktijkhandreiking persoonsgerichte onderzoeken.
Naar aanleiding van de documentenanalyse en de interviews hebben wij een conceptrapportage
opgesteld waarvan wij uit hoofde van zorgvuldigheid en kwaliteit de relevante delen ter afstemming
hebben gedeeld met Functionarissen verbonden aan het LCH. met overige belanghebbenden en met
het Ministerie van VWS als opdrachtgever. In de bijlage bij dit rapport lichten we het proces van
afstemming en de daaruit voortgekomen aanpassingen meer in detail toe

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 10

5. Weergave van het normenkader en
procesafspraken
In dit hoofdstuk hebben we een beschrijving opgenomen van voor het onderzoek relevante aspecten
van het normenkader en van gemaakte procesafspraken.

5.1 Algemeen
Het LCH is tot stand gekomen in een periode waarin er een grote noodzaak was om
beschermingsmiddelen voor de zorg in voldoende hoeveelheden ter beschikking te krijgen. Het LCH is
geen zelfstandige (juridische) entiteit, maar, zoals het woord 'consortium' al aangeeft, een
samenwerkingsverband tussen verschillende partijen. Bij aanvang van de samenwerking zijn een aantal
principe-afspraken gemaakt, die later een concretere uitwerking hebben gekregen in werkafspraken. In
dit hoofdstuk geven we de verschillende aspecten van het normenkader ook zoveel mogelijk in die
volgorde weer, dat wil zeggen van principieel naar operationeel, en van afspraken in de beginperiode
naar afspraken die in de loop der tijd zijn gaan gelden.

5.2 Principe-afspraken
In een PowerPoint-presentatie die aan ons ter beschikking is gesteld, getiteld 'Ketensamenwerking
Corona Problematiek' is onder de titel 'Ketensatnenwerking als topprioriteit' het volgende opgenomen:

De huidige situatie vereist regie in de keten om de acute zorg in Nederland te voorzien van
medische hulpmiddelen. Samenwerking heeft de grootste kans op succes. Hiermee is het niet
opgelost, maar behalen wij gezamenlijk wel het beste resultaat.
Samenwerking gebeurt op basis van eerlijkheid en open communicatie tussen alle deelnemende
partijen: ziekenhuizen, producenten, medische distributeurs, transporteurs en het ministerie
VWS.
Ruies of Play
1.

Alle partijen die kunnen bijdragen aan de problematiek zijn welkom mits dit niet ten
koste gaat van effectiviteit.

2.

Alle deelnemende partijen onderschrijven transparantie met betrekking tot voorraden,
leveringen en kosten.

3.

Alle deelnemende partijen hebben geel winstoogmerk met betrekking tot de h;W(-.'
problematiek
Alle deelnemende partijen maken geen misbruik van onzekerheden en schaarst
huidige situatie.

ee

5. Alle partijen geven openheid en eerlijkheid die bijdraagt tot het doel.

Uit de documenteigenschappen van de presentatie maken wij op dat het document gemaakt en laatst
gewijzigd is op 19 maart 2020.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen Retief Goods Alliance 11

De principes 'transparantie', 'geen winstoogmerk' en 'openheid' zijn door meerdere geïnterviewden
genoemd als belangrijke afspraken tussen de aan het consortium verbonden partijen.

5.3 Convenant Landelijk Consortium Hulpmiddelen
Het 'CONVENANT Landelijk Consortium Hulpmiddelen' dat aan ons ter beschikking is gesteld ten
behoeve van het onderzoek vermeldt als datum 27 maart 2020. Het convenant is opgesteld om de
samenwerkingsafspraken vast te leggen, die door deelnemende partijen in het LCH in gesprekken zijn
gemaakt. In het convenant worden de in paragraaf 5.2 beschreven vijf principes ('rules of play'), met
soms licht afwijkende bewoording, als 'kernafspraken' benoemd. Tevens is er een zesde kernafspraak
toegevoegd. Voor de volledigheid geven wij hieronder de zes kernafspraken weer:

Kernafspraken
Alle partijen die kunnen bijdragen aan de problematiek zijn welkom mits dit niet ten
koste gaat van effectiviteit.
Alle deelnemende partijen onderschrijven transparantie met betrekking tot voorraden.
leveringen en kosten.
3.

Alle deelnemende partijen werken mee zonder winstoogmerk met betrekking tot de
huidige prdblematiek.
Alle deelnemende partijen maken geen misbruik van onzekerheden en schaarste in de
huidige situatie.

5.

Alle partijen geven openheid en eerlijkheid die bijdraagt aan het verwezenlijken van het
doel.

6.

Alle partijen betrachten geheimhouding van (bedrijfs)gevoelige informatie die ten
behoeve van het werk van het LCH wordt uitgewisseld en ondertekenen daartoe dit
convenant met gehe..imhoudingsciausule.

Uit het document leiden wij af dat het de bedoeling is geweest dat alle partijen die betrokken zijn bij het
LCH het convenant zouden ondertekenen.
Het convenant bevat tevens een passage over de rol van het Ministerie van VWS. Daarin staat dat het
Ministerie van VWS geen onderdeel uit maakt van het LCH. maar dat VWS het LCH erkent als
samenwerkingsverband, de scope van het LCH bepaalt en het LCH faciliteert.

5.4 Overeenkomst VWS-Mediq
Er is een overeenkomst gesloten tussen de Staat der Nederlanden (verder: de Staat) en Mediq
Nederland B.V. Deze overeenkomst is op 23 maart 2020 ondertekend door Functionaris VWS. Op
24 maart 2020 is de overeenkomst ondertekend door een tekeningsbevoegde functionaris van Mediq.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 12

/AN

De contractpartners hebben bij de totstandkoming van het contract onder meer het volgende in
aanmerking genomen:
f.

'De Minister heeft het consortium waar Mediq partij bij is gevraagd om de inkoop en
coordinatie van de distributie van deze Producten'2 in Nederland te verzorgen;

g.

Mediq zich bereid heeft verklaard om voor Nederland op grote schaal 'bovengenoemde
Producten' in te kopen en door te leveren aan en te factureren bij de zorgaanbieders.

h.

Mediq wil hierbij zoveel mogelijk open en transparant handelen en neemt hierbij als
uitgangspunt dat zij deze diensten verleent zonder winstoogmerk.

Geïnterviewden hebben aan ons toegelicht dat Mediq gevraagd is deze activiteiten te verzorgen; omdat
LCH geen juridische entiteit is en daarom niet zelfstandig producten kan inkopen en administreren op
grote schaal. Mediq is hierbij uitvoerend, LCH beslist over welke goederen bij welke partij op welk
moment worden ingekocht.
In het vervolg van de overeenkomst wordt onder meer de garantstellingsverklaring van de Minister ten
behoeve van Mediq verder uitgewerkt en vastgelegd.
Op 23 april 2020 respectievelijk 29 april 2020 ondertekenen Mediq en VWS een addendum op de
overeenkomst.
Op 22 juli 2020 respectievelijk 23 juli 2020 ondertekenen Mediq en VWS een tweede addendum op de
overeenkomst.
Gegeven de scope van dit onderzoek behandelen we de overeenkomst en addenda tussen VWS en
Mediq hier verder niet in detail.
In aanvulling op de overeenkomst zijn tussen VWS en Mediq afspraken gemaakt over de
kostenverrekening ter dekking van kosten voor operationele activiteiten. Dergelijke afspraken zijn
eveneens overeengekomen met twee andere consortiumpartners.

5.5 Processen en procesafspraken
In ons informatieverzoek hebben wij gevraagd om procesbeschrijvingen en procesafspraken, die van
toepassing zijn voor het LCH; aan ons ter beschikking te stellen. Wij hebben een document genaamd
'memo processen inkoop PBM's en test LCH' van 15 december 2020 ontvangen. Dit memo bevat een
voorstel van het programmateam aan de stuurgroep. waarin processtappen en bevoegdheden worden
beschreven. Aangezien de transacties in ons onderzoek in april 2020 hebben plaatsgevonden. is dit
document niet relevant voor ons onderzoek. Andere procesbeschrijvingen zijn niet aangeleverd.
Uit de door ons gehouden interviews begrijpen wij dat; gezien de hectiek bij de opstart van het LCH en
de directe noodzaak tot het plaatsen van orders, direct is gestart met de uitvoering; waarbij geen tijd is
besteed aan het vooraf beschrijven dan wel vastleggen van werkprocessen. Wel zijn procesafspraken
deels vastgelegd in e-mailwisselingen en kunnen autorisatie-afspraken indirect worden afgeleid uit
templates voor bijvoorbeeld orders en order request formulieren. Ten slotte hebben wij in de interviews
gevraagd hoe bevoegdheden ten aanzien van het order-, factuur- en betaalproces waren ingericht. In
de volgende paragraaf gaan wij hier nader op in.

1 De nummering verwijst naar de betreffende passages uit de overeenkomst
2 In de overeenkomst is specifiek vastgelegd op welke producten de overeenkomst toeziet.
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 13

da9

5.6 Mandaten en bevoegdheden
5.6.1 Goedkeuring inkooporders
In de eerder genoemde overeenkomst tussen VWS en Mediq is vastgelegd: `Mediq sluit voor de
producten rechtstreeks overeenkomsten af met leveranciers'.
Het LCH maakt gebruikt van standaard templates voor onder andere het order request en de purchase
order. In deze templates is de vereiste orderinformatie vermeld en wordt door middel van 'teken boxen'
aangegeven wie de documenten dient te autoriseren. In het template voor het order request is ruimte
voor autorisatie door: 1) de indiener, 2) teamlead trade, 3) finance (Functionaris LCH) en 4) procuratie.
Op basis van onze deelwaarnemingen stellen wij vast dat de ruimte voor de autorisatie van de
procuratiehouder kort na aanvang van het LCH aan het formulier is toegevoegd, maar dat voor die tijd al
wel door de procuratiehouder werd getekend.
In het template voor het purchase order is ruimte voor autorisatie door Functionaris LCH en de
leveranciers.
In de samenvatting van de procesafspraken tussen LCH en 'Hulptroepen'3, die op 17 april 2020 per
e-mail wordt bevestigd door en aan medewerkers binnen VWS, staat ten aanzien van de goedkeuring
van orders het volgende 'De uiteindelijke beslissing of een order geplaatst wordt ligt in het LCH'. Deze
e-mail wordt dezelfde dag ter informatie doorgestuurd door Functionaris VWS aan Functionaris LCH.
5.6.2 Goedkeuring inkooporders > 5 miljoen euro
Op 3 april 2020 stuurt een medewerker van LCH een e-mail aan onder andere Functionaris VWS,
Functionaris LCH, Functionaris VWS en in cc onder andere Functionaris LCH. Hierin worden de
besluiten / acties genoteerd van 'het overleg vandaag 3 april'. Een van die besluiten luidt: '... Orders:
Voor orders boven de € 5m documentatie /registratie aan Functionaris VWS 4 toezenden...'.
In het volmachtenregister van VWS over de periode april tot en met september 2020 is Functionaris
VWS nog niet opgenomen. Door VWS is aan ons toegelicht dat Functionaris VWS in deze periode de
bevoegdheden had, die in algemene zin verbonden zijn aan zijn positie als Directeur-Generaal. Per
1 januari 2021 wordt Functionaris VWS in het volmachtenregister opgenomen binnen de Dienst
Testen (niet persoonlijke beschermingsmiddelen).
5.6.3 Goedkeuring facturen en betalingen
Verschillende geïnterviewden hebben toegelicht dat facturen en betalingen door Functionaris LCH
werden geautoriseerd. De autorisatie van facturen gebeurde soms schriftelijk (paraaf op de factuur),
soms digitaal (binnen een beveiligde workflow). Betalingen werden niet uitgevoerd zonder autorisatie
van Functionaris LCH.

3 In paragraaf 5.1 wordt een nadere toelichting gegeven op de organisatie Hulptroepen
4 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon, in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door de

functietitel
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 14

6. Bevindingen ten aanzien van de bij Relief
Goods Alliance geplaatste orders
In dit hoofdstuk beschrijven we de bevindingen die voortvloeien uit de onderzoekswerkzaamheden in
relatie tot de bij Relief Goods Alliance BV geplaatste orders. Het gaat hierbij om twee orders bij twee
verschillende Chinese leveranciers voor in totaal 40.000.000 mondkapjes. De orders zijn door het LCH
geplaatst in april 2020 voor een totale orderomvang van € 100.800.000.
Voor het doel van dit onderzoek is de focus vooral gericht op de feitelijke gang van zaken ten aanzien
van de totstandkoming en uitvoering van de orders binnen het LCH. Het handelen van de entiteit Relief
Goods Alliance BV en/of personen verbonden aan Relief Goods Alliance is geen onderwerp van
onderzoek.
In dit hoofdstuk beschrijven wij achtereenvolgens:
1.

De feitelijke gang van zaken;

2.

Informatie uit achtergrondonderzoek;

3.

Een nadere analyse van de feitelijke gang van zaken in het licht van de gerezen vragen.

6.1 Feitelijke gang van zaken ten aanzien van de RGA orders
De gang van zaken ten aanzien van de twee RGA orders kan op basis van de door ons verkregen
onderzoeksinformatie als volgt worden weergegeven.
6.1.1 Introductie RGA bij het LCH
Op 17 april 2020 stuurt Functionaris VWS een e-mail naar Functionaris VWS met als titel
'samenvatting gesprek Hulptroepen en LCH'. In deze e-mail wordt onder andere beschreven dat
Hulptroepen beschikt over een grote database van fabrieken in China, waarvan zij de kwaliteitseisen in
kaart hebben gebracht, en wordt beschreven dat Hulptroepen zich aanbiedt om als preferred partner
van het LCH productielijnen voor FFP2 maskers in China op te starten. Deze e-mail bevat vervolgens
een opsomming van de uitgangspunten voor de samenwerking tussen Hulptroepen en het LCH en gaat
daarbij onder andere in op het delen van expertise, selectie van de beste fabrieken door Hulptroepen.
het door Hulptroepen verstrekken van inzicht in kwaliteit van FFP2 maskers, het door Hulptroepen
verstrekken van inzicht in de opbouw van de prijs en de opmerking dat de uiteindelijke beslissing tot het
plaatsen van een order bij het LCH ligt. Deze e-mail wordt op 17 april 2020 door Functionaris VWS ter
informatie doorgestuurd aan Functionaris LCH.
In de interviews is ons toegelicht dat (de oprichters van) RGA samen met een aantal andere grote
partijen onderdeel uitmaakten van de Hulptroepen Alliantie. In de aan ons ter beschikking gestelde
e-mailcommunicatie en in de interviews worden de termen Hulptroepen en RGA door elkaar gebruikt. In
het vervolg van dit rapport spreken wij steeds over RGA, omdat dit de partij is bij wie de orders
uiteindelijk zijn geplaatst.
Uit de aan ons ter beschikking gestelde e-mailcommunicatie en uit de interviews blijkt dat er bij
verschillende partijen binnen het LCH vragen bestonden over de positie van RGA ten opzichte van het
LCH. RGA was een nieuwe partij in de markt: was zeer recent opgericht en had geen track record in de
zorg. In eerste instantie was ook niet duidelijk of RGA gezien moest worden als een partner binnen het
LCH consortium, die zich in dat geval ook zou moeten houden aan de binnen het LCH opgestelde
regels. of dat RGA gezien moest worden als een leverancier. De geïnterviewden lichten toe dat RGA
uiteindelijk geen onderdeel is geworden van het LCH en daarmee dus is gekwalificeerd als leverancier.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance

15

Op 20 april 2020 wordt de License to Operate voor RGA getekend door Functionaris VWS. Hierin is
onder andere het volgende vastgelegd:
'...Mediq and the Dutch Ministry of Health, Welfare and Spot have authorised Relief Goods
Alliance BV (RGA) as a preferred partner in sourcing, quality assurance and logistics of
Medical Respiratory Masks that are needed to support the Netherlands dwing the COVID-19
crisis by granting Relief Goods Alliance BV (RGA) this License to operate...;
'...This License to operate will be granted from the 22nd of April 2020 until Sst of July 2020 for
orders of the above tnentioned supplies with the following trianufacturers: A) Anhui Ryzur
Medical Equipment Manufacturing Co., Ltd (8) en B) Shandong Shengquang New Materials
Co.. LTD....;
Deze license to operate werd door VVVS op verzoek van het inkoopteam opgesteld voor leveranciers
van het LCH ten behoeve van de Chinese overheid, die alleen wilde leveren aan partijen die voor de
Nederlandse overheid optraden.
6.1.2 Tot stand komen order
Op 19 april 2020 stuurt een van de oprichters en bestuurders van RGA (hierna: contactpersoon RGA)
een e-mail aan Functionaris LCH en Functionaris LCH, met in cc Functionaris VWS. In deze e-mail
bevestigt de contactpersoon RGA de gemaakte orderafspraken en voegt hij twee order request
formulieren en de documenten in relatie tot het CE certificaat en de kredietcheck toe. Een aantal van de
geïnterviewden geeft aan dat de manier, waarop de order bij het LCH terecht is gekomen, afwijkt van
het reguliere proces, waarbij het 'trade team' in de lead was. Twee van de geïnterviewden lichten toe
dat het LCH van alle kanten aanbiedingen kreeg en dat er geen vast proces was op basis waarvan
mogelijke orders bij het LCH terechtkwamen. In de periode dat de RGA orders geplaatst werden was
het van groot belang (reserve)voorraden op te bouwen en RGA had volgens hen een goed product, kon
de volumes leveren. tegen een redelijke prijs. Dit was de achtergrond voor deze orders. RGA had zich
in eerste instantie bij VWS gemeld en kwam om die reden via VWS zelf bij het LCH terecht.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Raket Goods Alliance 16

6.1.3 Order request en purchase order
Op 22 april 2020 worden er twee orders geplaatst bij RGA. De beide orders samen omvatten een totaal
aantal van 40.000.000 stuks KN95 mondmaskers met een totale inkoopwaarde van € 100.800.000
exclusief BTW. In onderstaande tabel zijn de orderdetails van de order request en de order
samengevat.
Fabrikant Ryzur

Fabrikant ShenQuan

Order request

Purchase order

Order request

Purchase order

Datum

22/4/20

22/4/20

22/4/20

22/4/20

Product

Mondmasker KN95

KN95

Mondmasker KN95

Fabriek

KN95 Ryzur

Ryzur

ShengQuan I, II, III

ShengQuan I, II, III

Bedrag in EUR

45.200.000

45.200.000

55.600.000

55.600.000

Aantallen

20.000.000

20.000.000

20.000.000

20.000.000

2.26

2,26

2,78

2,78

Unit prijs in
EUR

Autorisatie'
Opsteller

Trader

Trader

Teamlead trade Teamlead trade (i.o)

Teamlead trade (i.o)

Procuratie

Procuratiehouder

Procuratiehouder

Finance

Functionaris LCH

Functionaris LCH

VWS

NB1 (zie hierna)

NB1 zie hierna)

Namens LCH

Functionaris LCH

Functionaris LCH

Namens

Relief Goods Alliance BV

Relief Goods Alliance

Leverancier

(contactpersoon RGA)

BV (contactpersoon
RGA)

Ad NB1:
Op 3 april 2020 stuurt een medewerker van LCH een e-mail aan onder andere Functionaris VWS ,
Functionaris LCH, Functionaris VWS en in cc onder andere Functionaris LCH. Hierin worden de
besluiten / acties genoteerd van 'het overleg vandaag 3 april'. Een van die besluiten luidt: '... Orders:
Voor orders hoven de 5m documentatie /registratie aan Functionaris VWS 6 toezenden...'.
Voor de RGA orders hebben wij geen document ontvangen waaruit de voorafgaande goedkeuring van
Functionaris VWS blijkt. Een van de geïnterviewden heeft aangegeven dat er geen goedkeuring heeft
plaatsgevonden, omdat deze order door VWS werd aangedragen. Twee andere geïnterviewden hebben
echter aangegeven dat voor deze order in eerste instantie telefonisch goedkeuring is gegeven en dat
deze goedkeuring later per e-mail is bevestigd.

De originele documenten bevatten de namen van deze personen, in dit rapport hebben wij deze naam vervangen
door de functietitels
6 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon. in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door de

functietitel
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 17

149

Op 14 januari 2021 stelt een medewerker van VWS via e-mail de volgende vraag aan Functionaris
VWS : '...Zoals vandaag besproken: graag je akkoord op onderstaande twee punten...', Het eerste punt
wat hij noemt betreft het volgende: '...Relief Goods Alliance - Klopt het dat je destijds mondeling
akkoord hebt gegeven aan Functionaris LCH7 en kun je dat hij deze bevestigen? Dan beschouwen we
met jouw akkoord op deze mail dat hiaat in het orderverleningsproces aangevuld...'. Op 15 januari 2021
geeft Functionaris VWS via e-mail de bevestiging van het destijds gegeven mondelinge akkoord.
Op 3 februari 2021 stelt een medewerker van VWS per e-mail de volgende vraag aan Functionaris
VWS : '...Vanuit Mediq is behoefte aan een (her)bevestiging van de via het LCH bestelde goederen,
ingekochte diensten en door VWS vastgestelde verkoopprijzen. Het betreft orders zowel boven als
onder de € 5 miljoen. De reden hiervoor is dat er vragen zijn gerezen over de wijze waarop de
operationele bevoegdheden zijn geregeld. In de bijlage zie je het overzicht van de bestellingen en
betaalde orders tot heden...'. Bij deze e-mail is het Excel bestand '20210127 Financieel overzicht LCH
orders - tbv accorderen orders' bijgesloten waarin ook de orders aan RGA in totalen zijn weergegeven.
Op 4 februari 2021 antwoordt Functionaris VWS op deze e-mail met de volgende tekst: 'medewerker
LCH8, Dank voor de ordening. Ik ga akkoord met de inkoop en bestellingen van de twee door jou
genoemde lijsten. Dit is een herbevestiging van mijn eerder akkoord geven. Functionaris VWS'.
Een van de geïnterviewden licht toe dat deze goedkeuring achteraf heeft plaatsgevonden op verzoek
van Mediq, met als doelstelling om hun (administratieve) dossier te completeren ten behoeve van de
jaarrekeningcontrole.
Voor de order die door RGA is geplaatst bij de fabrikant Ryzur wordt in de periode april tot en met juni
2020 in totaal € 45.200.000 gefactureerd. Voor de order die door RGA is geplaatst bij de fabrikant
ShenQuan wordt door RGA in de periode april tot en met juni 2020 in totaal € 55.600.000 gefactureerd.
Deze bedragen stemmen overeen met de door Functionaris LCH getekende order request formulieren.
6.1.4 Betaalafspraken en betalingen
Ten aanzien van de betaalafspraken tussen RGA en het LCH lichten twee van de geïnterviewde
functionarissen van het LCH toe dat in de 'bijzondere markt' waarvan sprake was ten tijde van het
plaatsen van de orders, vooruitbetaling de enige manier was om orders te kunnen plaatsen.
Op de getekende inkooporder RGA (KN95Ryzur) zijn de onderstaande betaalafspraken opgenomen:
•

Downpayment: € 2.260.000

•

Downpayment date: 24-4-2020

•

Payment agreement: 100% payment after goods are finished and quality check has been done
in factory

•

Payment term (days): 1

•

Other agreed terms: downpayment per delivery

Op de getekende inkooporder RGA (KN95 ShenQuan) zijn de onderstaande betaalafspraken
opgenomen:
•

Downpayrnent: € 4.170.000

7 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon. in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door de

functietitel
8 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon. in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door de

functietitel
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Gocds Alliance 18

•

Downpayment date: 24-4-2020

•

Payment agreement: 100% payment after goods are finished and quality check has been done
in factory

•

Payment term (days): 1

•

Other agreed terms: downpayment per delivery

In de bijlage bij de getekende order van RGA (KN95Ryzur) zijn de volgende betalingsvoorwaarden
vastgelegd:
•

Bij het aangaan van deze opdracht: 50% van het totaalbedrag van de testorder (grOot
ShenQuan 3.000.000, Groot Ryzur 2.000.000), per direct

•

De overige 50% wordt betaalbaar gesteld 4 dagen voorafgaand aan elke deellevering affabriek

•

50% zal worden aanbetaald 7 dagen voorgaande van het aangaan van het tweede gedeelte
van de productieorder groot 17.000.000 stuks. De overige 50% wordt betaalbaar gesteld 4
dagen voorafgaande aan elke deellevering af-fabriek.

In de bijlage bij de getekende order van RGA (KN95 ShenQuan) zijn de volgende betalingsvoorwaarden
vastgelegd:
•

50% bij testorder van 3.000.000 stuks bij Shengquan, danwel 2.000.000 stuks bij Ryzur ter
waarde van de testorder

•

SGS (onafhankelijke partij) test kwaliteit en telt de batch in de fabriek, daarna betaling

•

Per deellevering restbetaling

•

Voor definitieve productie wordt opnieuw 50% van de totale rest order vooruitbetaald en
vervolgens per deellevering, zoals hiervoor beschreven

De aan ons ter beschikking gestelde order inzake RGA (Shenquan) bevat ook een tweede bijlage met
daarin de voorwaarden die ook bij de order RGA (Ryzur) zijn beschreven.
Op basis van de inkoopfacturen van RGA en betaalgegevens hebben wij onderstaande overzichten
opgesteld waarin de factuur- en betaalgegevens zijn samengevat:

Factuurnummer 202004006

202005001

Factuurdatum 24/4/20 4/5/20

202005004

202005008

202006001

202006007

9/5/20

25/5/20

1/6/20

9/6/20

Product

KN95 Ryzur KN95 Ryzur

KN95 Ryzur

KN95 Ryzur

KN95 Ryzur KN95 Ryzur

Leverancier

RGA BV

RGA BV

RGA BV

RGA BV

Bedrag in EUR
Betreft

Unit prijs in EUR
Betaaldatum

RGA BV

2.260.000

2.260.000

Aanbetaling 50% Restant betaling
voor levering
50% voor
van 2.000.000
levering van
2.000.000 stuks
stuks
2,26

2: 26
24/4/20

8/5/20

20.340.000
Aanbetaling
50% voor
levering van
18.000.000
stuks
2.26
13/5/20

5.650.000

RGA BV

6.780.000

7.910.000

Restant betaling Restant betaling Restant betaling
50% voor
50% voor
50% voor
levering van
levering van
levering van
5.000.000 stuks 6.000.000 stuks 7.000.000 stuks
2,26
29/5/20

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 19

2.26
2/6/20

2.26
10/6/20

Factuurnummer

202004007 202005002 202005005 202005007

Factuurdatum

24/4/20

5/5/20

9/5/20

Product

KN95
ShenQuan

KN95
ShenQuan

Leverancier

RGA BV

RGA BV

Bedrag in EUR
Betreft

4.170.000
Aanbetaling
50% voor
levering van
3.000.000
stuks

Unit prijs in EUR
Betaaldatum

4.170.000

202006005

25/5/20

3/6/20

8/6/20

KN95
ShenQuan

KN95
ShenQuan

KN95
ShenQuan

KN95
ShenQuan

RGA BV

RGA BV

RGA BV

RGA BV

23.630.000

5.560.000

8.340.000 9.730.000

Restant betaling Aanbetaling 50% Restant betaling Restant betaling
Restant
voor levering van
betaling
50% voor
50% voor
50% voor
levering van 17.000.000 stuks levering van
levering van
50% voor
3.000.000 stuks
4.000.000 stuks 6.000.000 stuks levering van
7.000.000

2,78
24/4/20

202006003

2,78
8/5/20

2,78
13/5/20

2,78
29/5/20

2,78
5/6/20

2,78
9/6/20

Verschillende geïnterviewden hebben toegelicht dat facturen en betalingen door Functionaris LCH
werden geautoriseerd. De autorisatie van facturen gebeurde soms mondeling, soms schriftelijk (per
e-mail). Betalingen konden niet gedaan worden zonder autorisatie van Functionaris LCH. Voor een
selectie van de facturen inzake de RGA orders hebben wij vastgesteld dat de factuur en betaling is
geautoriseerd door Functionaris LCH.
Naast de maskers worden door RGA ook vrachtkosten in rekening gebracht. De totale in rekening
gebrachte vrachtkosten bedragen € 267.611. De in rekening gebrachte vrachtkosten en de autorisatie
hiervan worden nader beschreven in paragraaf 6.3.5.

6.2 Achtergrondonderzoek
Uit de interviews en aan ons ter beschikking gestelde e-mailcommunicatie blijken Hulptroepen.nu en
Relief Goods Alliance nauw aan elkaar verwant te zijn. Inkooporders en facturen staan op naam van
Relief Goods Alliance, echter e-mailconversaties van de contactperso(o)n(en) van Relief Goods Alliance
vinden eerst plaats met een Gmail account en later met e-mailadressen met als domeinnaam
'hulptroepen.nu'. Derhalve hebben wij achtergrondonderzoek verricht naar zowel Hulptroepen.nu als
naar Relief Goods Alliance. Op basis van initiële bevindingen hebben wij tevens Stichting Hulptroepen
Alliantie en Hulptroepen Alliantie B.V. toegevoegd aan het achtergrondonderzoek. Het
achtergrondonderzoek hebben wij verricht op basis van open bronnen zoals het handelsregister van de
Kamer van Koophandel (KvK), Bureau van Dijk Orbis bedrijfsdatabase, Company.info, online
zoekmachines en (social) media searches.
6.2.1 Hulptroepen.nu
Uit de akte van oprichting van 'Stichting Hulptroepen Alliantie' (KvK: 77713761) blijkt dat deze stichting
is opgericht door twee individuele personen op 25 maart 2020 en ten doel heeft 'het bevorderen van het
beschikbaar komen van medische hulpmiddelen en aanverwante producten voor de zorg in tijden van
nood'. Uit de akte van oprichting blijkt dat de stichting niet beoogt om winst te maken. Uit het KvK
uittreksel van 1 februari 2021 en de KvK historie blijkt dat het dagelijks bestuur van de stichting wordt
gevormd door een van de oprichters (sinds 25 maart 2020) en de latere contactpersoon RGA (sinds
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 20

1 januari 2021). De tweede oprichter is bestuurder geweest vanaf 25 maart 2020 tot 1 september 2020.
Stichting Hulptroepen Alliantie is de aandeelhouder en bestuurder van een werkmaatschappij genaamd
'Hulptroepen Alliantie B.V.'.
De oprichtingsakte van Hulptroepen Alliantie B.V. (KvK: 77714806) van 25 maart 2020 beschrijft als een
van de doelstellingen van de vennootschap 'het importeren, exporteren. verkopen, distribueren, het
handelen in, de marketing van medische hulpmiddelen en daaraan verwante producten, alsook andere
producten die van belang zijn of kunnen zijn voor de vennootschap'.
Op de website. www.hulptroepen.nu9, staat op 9 maart 2021 het volgende vermeld: 'Begonnen als nonprofit leverancier van mondkapjes uitgegroeid tot betrouwbare en snelle leverancier van producten voor
covid-19. Ons doel is het creëren van een betrouwbaar aanbod van kwalitatief hoogwaardige spullen.
tegen scherpe prijzen en dezelfde dag verzonden'. Op de website is ook te lezen dat de 'Hulptroepen
Alliantie' samen werkt met Flexport, KLM, Randstad en Coolblue.19 KLM stelt in samenwerking met de
overheid vliegtuigen beschikbaar om een aantal keer per week heen en weer naar Shanghai te vliegen.
Flexport haalt in China de goederen op, maakt deze klaar voor de vlucht en zorgt op Schiphol voor
inklaring en transport naar Coolblue. Coolblue verspreidt zonder winstoogmerk de
beschermingsmiddelen door heel Nederland met behulp van zijn magazijn, webshop en bezorgdienst.
Randstad Groep faciliteert personeel ten behoeve van de dagelijkse operationele zaken binnen de
Hulptroepen Alliantie. Coolblue verzorgt het transport binnen Nederland, zodat de mondkapjes bij de
eindbestemming terecht komen".
In (social) media uitingen van een van de bestuursleden van Stichting Hulptroepen worden de
activiteiten van de Stichting regelmatig besproken, waarbij wordt toegelicht dat de 'Hulptroepen Alliantie'
zonder winstoogmerk handelt.

6.2.2 Relief Goods Alliance BV
Uit de in de KvK opgenomen akte van oprichting blijkt dat 'Rel& Goods Alliance B.V. (KVK: 77836464)
is opgericht op 14 april 2020 middels aandeelhouderschap via de volgende besloten vennootschappen:
•

Pologos Holding B.V. (omgezet naar Sphinx Holding B.V in 2020, KVK: 77836189) : Eigenaar
en tevens enige bestuurder: de contactpersoon RGA

•

Laborare omnia vincit B.V. (KVK: 56512015): Bestuurder: een van de oprichters van Stichting
Hulptroepen Alliantie

•

Noah Holding B.V. (KVK: 55151426): Bestuurders: de tweede oprichter van Stichting
Hulptroepen Alliantie en een tweede aan hem gelieerde natuurlijke persoon

De oprichtingsakte van Relief Goods Alliance B.V. van 14 april 2020 beschrijft als een van de
doelstellingen van de vennootschap 'het importeren. exporteren. verkopen, distribueren. het handelen
in, de marketing van medische hulpmiddelen en daaraan verwante producten. alsook andere producten
die van belang zijn of kunnen zijn voor de vennootschap'.
Volgens het uittreksel en historisch overzicht van de KvK van 5 februari 2021 van Relief Goods Alliance
B.V. wordt het bestuur van Relief Goods Alliance B.V. gevormd door Sphinx Holding B.V. (bestuurder
sinds 30 juni 2020) en Laborare omnia vincit B.V. (bestuurder sinds 4 januari 2021).
In de periode 14 april 2020 tot met 30 juni 2020 was de contactpersoon RGA enig bestuurder van Relief
Goods Alliance B.V.

9 Uit domeinnaam-onderzoek komt naar voren dat het domein van hulptroepen.nu op 23 maart 2020 is aangemaakt.
10

https://hulptroepen.nu/onze-missie/

11 https://www.consultancy.nlinieuws/30221/issuernakers-levert-communicatieadvies-aan-huiptroepen-alliantie
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 21

Relief Goods Alliance heeft voor zover wij hebben kunnen nagaan geen website.
Uit dit deel van het achtergrondonderzoek blijkt dat de oprichters/bestuurders van Relief Goods Alliance
via hun holdings deels dezelfde personen zijn als de (voormalige) bestuurders van de Stichting
Hulptroepen Alliantie.
Wij hebben geen directe (een op een) relatie aangetroffen tussen enerzijds RGA of bij RGA betrokken
personen en anderzijds de direct bij het order- en besluitvormingsproces in de context van het LCH
betrokken personen of partijen.
Gegeven de doelstelling en scope van ons onderzoek hebben wij niet gesproken met de bestuurders en
andere betrokken personen of partijen van Hulptroepen.nu en RGA.

6.3 Nadere analyse en bevindingen
Uit de weergave van feiten blijkt dat door het LCH bij RGA 40.000.000 stuks KN95 mondmaskers met
een totale inkoopwaarde van € 100.800.000 exclusief BTW zijn gekocht. De productie vindt plaats bij
twee verschillende fabrieken. De inkoopprijs die LCH betaalt aan RGA, verschilt per leverancier. Voor
20.000.000 stuks mondmaskers bedraagt de inkoopprijs voor LCH € 2,26 per masker. Voor 20.000.000
stuks mondmaskers bedraagt de inkoopprijs voor LCH € 2,78 per masker. Het is niet bekend wat de
inkoopprijs is die RGA betaalt aan de twee fabrieken.
In de hierna volgende paragrafen gaan wij in op de analyse van de prijs, de positie van RGA ten
opzichte van LCH, het volume, de kwaliteit en de vrachtkosten.

6.3.1 Analyse van de prijs
Op basis van het door LCH aan ons ter beschikking gestelde orderbestand hebben wij vastgesteld dat
het totaal aantal ingekochte KN95 maskers in de periode maart 2020 tot en met begin februari 2021
47.566.760 stuks bedroeg. Hiervan zijn 1.021.000 stuks via donaties om niet ter beschikking gesteld
aan het LCH. Deze hebben we buiten de analyse van de prijzen gelaten. De prijzen en aantallen in het
ons ter beschikking gestelde orderbestand zijn door ons niet gecontroleerd op basis van orders en
facturen, met uitzondering van de orders geplaatst bij RGA.
De ingekochte KN95 maskers zijn, op basis van het orderbestand, op de volgende data en voor de
volgende prijzen ingekocht.
In dit overzicht zijn de om niet verkregen orders niet opgenomen:
Leverancier

Aantal

Gemiddelde prijs

20-4-2020

Leverancier

6.500.000

1,77

22-4-2020

Relief Goods Alliance

40.000.000

2,52

14-5-2020

Leverancier

32.000

1.16

27-5-2020

Leverancier

13.760

1,16

Alle geïnterviewden lichten toe dat op het moment dat de order werd geplaatst er sprake was van een
ongewone markt, waarbij de vraag vele malen hoger was dan het aanbod en waarbij prijzen sterk
fluctueerden. De hoge vraag dreef de prijs op. Binnen het LCH vond er een keer per week een
vergadering plaats met inkopers vanuit de consortiumpartners. Tijdens deze vergadering werd voor de
acht productgroepen voor de daarop volgende week een indicatie van een reële prijs bepaald. Naar
aanleiding van dit overleg werd een overzicht gemaild (aan betrokkenen binnen het LCH en VWS) met
daarin per productcategorie en per week de verwachte inkoopprijs en de maximum inkoopprijs.
Aanbiedingen werden vergeleken met deze weekprijs. Uit de wekelijkse e-mails met de inkoopprijs en
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 22

maximale prijs per productsoort blijkt voor de categorie mondkapjes in de week van 20 april 2020 tot en
met 26 april 2020 een verwachte inkoopprijs van 2,50 en een maximum van 3,00 euro.
Alle geïnterviewden lichten toe dat de prijs die RGA op het moment van plaatsen van de order
hanteerde, binnen de wekelijks bepaalde prijsindicatie viel.
6.3.2 Analyse positie RGA ten opzichte van LCH
Uit de uitspraken van de geïnterviewden maken wij op dat RGA geen onderdeel vormde van het
consortium, maar werd gezien als een leverancier. Hiermee gold dat de binnen de leden van het LCH
gemaakte kernafspraken, zoals het meewerken zonder winstoogmerk, niet van toepassing waren voor
RGA.
Alle geïnterviewden lichten eveneens toe dat er geen inzicht bestond in eventuele marges die een
leverancier zou maken. Dit gold voor alle leveranciers. Voor leden van het consortium was de afspraak
dat er geen sprake mocht zijn van een winstoogmerk, echter hierbij merken een aantal van de
geïnterviewden op dat de regels van het consortium niet konden worden opgelegd aan leveranciers die
niet waren aangesloten bij het consortium. Het was niet de bedoeling dat het LCH de hele markt zou
ontregelen.
6.3.3 Analyse ten aanzien van het volume
Op basis van het ons ter beschikking gestelde orderbestand hebben wij vastgesteld dat het totaal aantal
ingekochte KN95 maskers in de periode maart 2020 tot en met begin februari 2021 47.566.760 stuks
bedroeg. Naast KN95 maskers heeft het LCH in deze periode ook ruim 80.000.000 stuks FFP2 maskers
ingekocht en een relatief klein aantal FFP1 en FFP3 maskers. Deze maskers worden alle gekwalificeerd
als 'niet-chirurgische' mondmaskers. Ons is toegelicht dat het Chinese type mondmasker KN95 door de
Europese Commissie, in het kader van de ontstane schaarste naar beschermingsmiddelen op de
wereldmarkt en Europa in het bijzonder, is gelijkgesteld aan het Europese type FFP2 of soms FFP3
voor gebruik door medewerkers in de zorg.
Uit e-mailwisselingen en uit interviews blijkt dat er binnen het LCH twijfel was over de noodzaak tot het
bestellen van 40.000.000 stuks KN95 maskers. In e-mails van 17, 18 en 19 april 2020 van Functionaris
Mediq, die hij mede namens een inkoper van een andere consortiumpartner verstuurt aan Functionaris
LCH, deelt Functionaris Mediq zijn zorgen over de positie van Hulptroepen en twijfels over de
aantallen. Deze mails worden gevolgd door een mail op 22 april 2020 van Functionaris Mediq aan
Functionaris LCH met in cc onder andere Functionaris VWS, Functionaris VWS. Functionaris LCH
en Functionaris LCH, waarin Functionaris Mediq aangeeft dat hij nogmaals wil wijzen op de twijfels
die bestaan ten aanzien van het volume van de order en licht hij toe dat Functionaris LCH en
Functionaris LCH de order mee hebben getekend 'onder de vermelding dat de order vanuit de
marktbehoefte niet nodig was'. Dit laatste is overigens niet expliciet zichtbaar op de order.
In de interviews wordt door verschillende personen toegelicht dat de uiteindelijke beslissing tot het
plaatsen van de order lag bij Functionaris LCH en Functionaris VWS. Ook wordt toegelicht dat deze
order, zoals hiervoor ook al toegelicht, ten tijde van het plaatsen van de order, mondeling is
goedgekeurd door Functionaris VWS en later schriftelijk nogmaals door deze functionaris is
geaccordeerd.
Ten aanzien van het hoge volume licht Functionaris VWS in het met hem gehouden interview toe. dat
de opdracht van de minister van VWS was om flink in te kopen. Er mocht nooit meer een tekort
ontstaan, zoals in het begin van de COVID crisis was voorgekomen. De order van RGA paste qua
volume bij de opdracht van de minister.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 23

Tijdens interviews is tevens aan ons toegelicht dat op het moment dat de order werd geplaatst nog niet
duidelijk was, wat de vereisten rondom het dragen van mondkapjes zouden worden voor verschillende
beroepsgroepen, en zou voor een tweede keer 'nee' verkopen kunnen leiden tot politieke en
maatschappelijke verontwaardiging.

6.3.4 Analyse van de kwaliteit
De geïnterviewden lichten toe dat de kwaliteit van de ingekochte producten gewaarborgd werd door
controle vooraf op de zogenaamde CE certificaten en het testen van een proeforder. In relatie tot de
RGA orders stuurt een inkoper van LCH op 20 april 2020 een e-mail aan de contactpersoon RGA,
waarin hij schrijft dat de geleverde CE certificaten onjuist dan wel 'nep' zijn en geeft hij aan dat hij een
negatief advies zal geven aan het management van het LCH om deze order te plaatsen. Een trader van
het LCH heeft op 16 juli 2020 een memo geschreven waarin hij alle stappen rondom de RGA order, en
zijn zorgen daarover, achteraf beschrijft. Ten aanzien van het CE certificaat is door de trader in zijn
memo opgenomen dat hij op basis van aanvullende documentatie op 22 april 2020 uiteindelijk heeft
vastgesteld dat alles op het vlak van (CE) certificering kloppend leek te zijn.
Ook de geïnterviewden bevestigen dat de juiste certificaten waren overgelegd, dan wel dat er geen
vraagtekens waren bij de kwaliteit, op het moment dat de orders werden getekend. Een van de
geïnterviewden voegt hieraan toe dat er (in algemene zin) vaak sprake was van nepcertificaten, maar
dat de inkopers bedreven waren om dit te signaleren. Hij voegt daaraan toe dat de order niet getekend
zou zijn als er twijfel zou zijn geweest over het (uiteindelijke) CE certificaat.
Uit de testresultaten van het RIVM kwam naar voren dat er kennelijk grafeen aanwezig was in de
mondmaskers. Dit kan worden herleid uit verschillende e-mailconversaties tussen medewerkers van
VWS, het LCH en RGA in de periode juli en augustus 2020.
Uit de e-mailconversaties blijkt dat er over en weer aanvullende informatie is aangeleverd, waarna
Functionaris VWS op 17 augustus 2020 aan RGA bevestigt (met in cc het LCH) dat voldoende
aanvullende informatie is aangeleverd ten aanzien van de beoordeling en overwegingen van de 'notified
body' en wordt bevestigd dat het masker voldoet aan de bestaande wet- en regelgeving op het gebied
van markttoelating van beschermingsmiddelen op de Europese markt.
6.3.5 Analyse aanvullende vrachtkosten
Naast de kosten voor de mondmaskers worden door RGA ook vrachtkosten in rekening gebracht. De
totale in rekening gebrachte vrachtkosten bedragen € 267.611. Deze kosten worden door RGA
onderbouwd met een factuur van Icreate Pack (GuangDong Province, China) aan RGA van $ 93.100
(door RGA doorbelast voor € 86.203) en een factuur van KLG-ITM Logistics ShangHai Ltd aan RGA
van € 151.214 De kosten worden door RGA in rekening gebracht aan LCH onder creditering van
€ 16.251 met als omschrijving 'regulier transportskosten (38 transportbewegingen)'. Ten aanzien van de
creditering licht de contactpersoon RGA in een e-mail van 23 juni 2020 aan Functionaris VVVS en een
trader van het LCH het volgende toe: '...Zoals besproken vanmiddag met xxx12 en zoals vermeld in de
factuur zijn op dit bedrag de reguliere transportkosten (38 transportbewegingen - €16.251,46) in
mindering gebracht. Deze kosten waren anders ook gemaakt door de fabriek bij vetvoer naar de
luchthaven. We krijgen dit bedrag niet terug. maar het lijkt ons na het gesprek met xxx inderdaad
redelijk deze eraf te halen...'.

12 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon. in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door xxx

Onderzoek naar mogelijke onregelinatpgneden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 24

da9

De factuur van Icreate Pack heeft betrekking op verpakkingsmaterialen, pallets en containers. De
facturen van KLG — ITM Logistics hebben betrekking op onder andere `trucking fee, customs
declarations, pallet fee, cargo loaden, cargo receiving, booking fee en additional insurance'.
Uit zowel de interviews als de e-mailwisseling tussen de contactpersoon RGA en een trader van het
LCH begrijpen wij dat in juni 2020 de wijze van transport op verzoek van het LCH is gewijzigd. Vervoer
per luchtvracht was vanuit het oogpunt van snelheid niet meer nodig, omdat er op dat moment
voldoende voorraad aanwezig was in het magazijn. Daarom heeft een aanpassing plaatsgevonden naar
vervoer per zeevracht. Hiertoe moesten de mondmaskers vervoerd worden naar de zeehaven en was
er sprake van (aanvullende) handling, transportkosten en douanefees.
Een van de geïnterviewden verklaart hierover: '...Het vervoer was voor rekening van LCH dus het zou
niet goedkoper worden...' en '...Normaal gesproken zou ik hierover onderhandeld hebben, maar dit was
geen normale situatie...'.
Een andere geïnterviewde verklaart hierover: '...RGA is een van de enige of misschien zelfs de enige
die significant extra kosten in rekening heeft gebracht. Deze hadden met name betrekking op de andere
exportdocumenten die benodigd waren voor de boot i.p.v. de vlucht, want de boot of de vlucht werden
betaald door LCH...'.
Wij hebben geen stukken ontvangen waaruit de bedrijfseconomische onderbouwing van de beslissing
(transportkosten per luchtvracht inclusief handlingkosten versus transportkosten van zeevracht) blijkt.
De facturen voor de vrachtkosten zijn geautoriseerd door Functionaris LCH.
De vrachtkosten die in rekening zijn gebracht zijn achteraf opgenomen in het orderbestand (met als
datum 22 april 2020) dat op 15 januari 2021 is geaccordeerd door Functionaris VWS. Voor deze
aanvullende order is geen officiële inkooporder opgesteld.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 25

Slotopmerking
Dit rapport is opgesteld ten behoeve van het Agentschap CIBG als uitvoeringsorganisatie van het
Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en is afgestemd op het gebruik ten behoeve van de
vermelde doelstelling. Naast VWS zijn andere belanghebbenden geïdentificeerd, aan wie dit rapport ter
beschikking zal worden gesteld. Deze partijen zijn op de hoogte van de doelstelling van het onderzoek.
Op 17 juni 2021 hebben wij toestemming verleend om deze geanonimiseerde versie van het rapport ter
beschikking te stellen aan de Minister voor Medische Zorg en Sport om te kunnen voorzien in de
informatiebehoefte van de Tweede Kamer.
Dit rapport is niet bedoeld, en mogelijk ook niet geschikt, voor enig ander gebruik, aangezien dan niet
noodzakelijkerwijs is gewaarborgd dat derden, die niet op de hoogte zijn van het doel en de reikwijdte
van de verrichte werkzaamheden. de inhoud van dit rapport op de juiste wijze interpreteren. Voor
openbaarmaking van dit rapport dient door Grant Thornton voorafgaand schriftelijk toestemming te
worden verleend.

Grant Thornton Forensic & Investigation Services B.V.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen - Relief Goods Alliance 26

Bijlage: Proces van afstemming
Zoals te doen gebruikelijk bij rapportages bij dit type opdrachten hebben wij, alvorens een definitief
rapport uit te brengen aan de opdrachtgever, uit hoofde van professionaliteit en zorgvuldigheid een
aantal stappen doorlopen, waarin afstemming van concept bevindingen en de concept rapportage heeft
plaatsgevonden. Op verzoek van de opdrachtgever lichten wij de verschillende stappen in dit proces
hierna toe en geven we tevens een overzicht van de tijdens dit proces gemaakte aanpassingen.
Voor een goed begrip van de gemaakte aanpassingen is kennisname van het volledige rapport
essentieel.
Stap 1: voorleggen concept bevindingen aan direct belanghebbenden
Op 11 maart 2021 hebben wij de concept bevindingen voorgelegd aan vertegenwoordigers van twee
direct belanghebbende partijen. In deze fase is er nog geen sprake van een voldragen rapport. De
afstemming in deze stap is gericht op het identificeren en aanpassen van feitelijke onjuistheden of
onvolkomenheden. Deze stap heeft geleid tot een zeer beperkt aantal kleine aanpassingen.
Stap 2: voorleggen concept rapport aan opdrachtgever
Op 23 maart 2021 hebben wij een concept rapport doen toekomen aan onze opdrachtgever, het
Ministerie van VWS. De afstemming met VWS heeft geleid tot een aantal verschillende aanpassingen,
die als volgt zijn samen te categoriseren:
1.

Aanpassingen in de structuur van het rapport om de leesbaarheid te bevorderen. Meer
concreet betekent dit dat de beantwoording van de onderzoeksvragen, die aanvankelijk in het
laatste hoofdstuk was weergegeven, naar voren is gehaald en in hoofdstuk 3 is opgenomen.
Tevens is de volgorde van de paragraaf inzake tot stand komen van de order (huidige
paragraaf 6.1.2) naar voren gehaald in het rapport.

2.

Het weglaten van een onderwerp vanwege de mogelijke politieke gevoeligheid van het
onderwerp. De betreffende passages geven we hieronder weer. Op basis van onze
professionele afwegingen hebben wij ingestemd met het verzoek van de opdrachtgever, om
deze passages te verwijderen, omdat deze slechts dienden als mogelijke nadere verklaring
voor de besluitvorming over de orders.

3.

Het vervangen van een aantal quotes uit interviews, e-mails en notities door tekst die de
essentie van de bevindingen meer feitelijk weergeeft. De betreffende passages waren door
ons aanvankelijk opgenomen om kleuring te geven aan de meer feitelijke weergave van
bevindingen. Voor een goed begrip van de bevindingen was in onze ogen kennisname van de
quotes niet essentieel, zodat wij konden instemmen met het verzoek van de opdrachtgever om
de quotes te verwijderen en/of te vervangen door meer feitelijke bewoordingen.

4.

Het verwijderen van een paragraaf over de samenwerkingsovereenkomst VWS-LCH, omdat
deze overeenkomst niet is gefinaliseerd en de inhoud van de paragraaf daarmee geen
relevantie heeft voor het normenkader.

5.

Het verwijderen van een paragraaf over media uitingen van de contactpersoon RGA, omdat dit
buiten de reikwijdte van het onderzoek valt.

Ad 2: Verwijderd onderwerp:
In de aan ons ter beschikking gestelde e-mailcommunicatie wordt een aantal maal gesproken
over mogelijke politieke druk, die van invloed zou zijn geweest op het plaatsen van deze order.
Daarbij wordt ook de relatie met China genoemd. Ten aanzien van deze opmerking licht
Functionaris VWS toe dat zijn opdracht was om te zorgen dat er nooit meer een tekort zou
zijn. Hij licht toe dat toewijzing en goedkeuring van orders plaatsvond op basis van drie criteria:
prijs, volume en kwaliteit. Op elk van deze drie criteria wordt in het vervolg van dit hoofdstuk
nader ingegaan. Een andere geïnterviewde licht toe dat er, op het moment dat de RGA order
Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Altiance 27

liep, ook een andere order liep bij een Chinees overheidsbedrijf die was afgekeurd. Deze
afkeuring en de eerdere discussie omtrent mogelijke nepcertificaten vanuit de fabrieken die de
RGA order zouden produceren. zorgde voor druk op de relatie met de Chinese overheid. Deze
toelichting lijkt bevestigd te worden door een bericht in de media van 29 maart 2020, waarin
wordt gesproken over het afkeuren van 600.000 mondmaskers uit China13 en een twitterbericht
van 29 maart 2020 van de heer Van Rijn waarin hij schrijft: 'Vandaag met dé Chinese
ambassadeur Xti Hong gesproken over de afgekeurde mondkapjes. Maar ook mijn dank
uitgesproken aan China voor hun steun om het coronavirus in NL te bestrijden....'. Ook de
hiervoor genoemde geïnterviewde licht daarbij toe dat de uiteindelijke beslissing om te
bestellen is ingegeven door prijs, volume en kwaliteit.
Ad 3: vervangen quotes:
Uit de aan ons ter beschikking gestelde e-mailcommunicatie en uit de interviews blijkt dat er bij
verschillende partijen binnen het LCH weerstand en wantrouwen bestond ten opzichte van
RGA. RGA zou zich richting VVVS en in de media presenteren als `de partij die de zorg zou
gaan redden', zou zich niet aan wat geïnterviewden noemen de 'FairPlay-regels' houden en
zou voor eigen gewin opereren. RGA was een nieuwe partij in de markt, was zeer recent
opgericht en had geen track record in de zorg. Binnen het LCH bestond de indruk dat RGA op
zoek was naar informatie zoals leveranciersbestanden en kwaliteitsspecificaties, die ze
mogelijk voor eigen gewin zouden willen inzetten.
Uit de aan ons ter beschikking gestelde e-mailcommunicatie blijkt dat in overleg tussen VWS
en het LCH besloten is dat het beter zou zijn om RGA betrokken te houden. De letterlijke tekst
in een e-mail van Functionaris LCH aan verschillende personen binnen het LCH en aan
Functionaris VVVS
"... xxx/ 4 citeerde daarbij President Lyndon Johnson toen hij het had
over een gevaarlijke concurrent: "It's prohably better to have him inside the tent pissing out
than outside the tent pissing in."...
Een aantal van de geïnterviewden geeft aan dat er een bepaalde druk werd uitgeoefend op het
tekenen van de order. De Functionaris VWS licht hierover toe dat de RGA order een lang
voortraject had doorlopen en dat het derhalve van belang was dat die order, toen alle
benodigde documentatie was aangeleverd en na mondeling akkoord door de Functionaris
VWS. met prioriteit beoordeeld moest worden (door de beoordelaars in de opvolgende
processtap) om problemen met de leveranciers, maar ook met de Chinese overheid, te
voorkomen. Daarom heeft hij LCH verzocht de order met voorrang te verwerken.
Een Functionaris LCH heeft op 16 juli 2020 een memo geschreven waarin hij alle stappen
rondom de RGA order, en zijn zorgen daarover, achteraf beschrijft. Ten aanzien van het CE
certificaat is in het memo het volgende opgenomen: '...0p woensdagochtend 22 april 2020
werd er tijdens de Team Trade Standup gevraagd of iemand mee kon kijken naar de
certificering van maskers. Ik heb mijn hulp hiervoor toen aangeboden en ben direct naar de
vergaderzaal meegegaan omdat de betreffende leverancier daar al zat te wachten. Het bleek
om Relief Goods Alliance (RGA) te gaan. toen vertegenwoordigd door contactpersonen RGA.
Ook Functionaris VWS was aanwezig. RGA had aanvullende documentatie meegenomen om
aan te tonen dat de door hen aangeboden maskers correcte certificeringen hebben. Ik heb dit
ter plekke beoordeeld en alles leek op het vlak van (CE) certificering kloppend te zijn...

13 Minister Van Rijn heeft 'goed gesprek' niet Chinezen na afgekeurde mondkapjes 1 Binnenland 1 Telegraaf.nl
14 De originele e-mail bevat de naam van deze persoon, in dit rapport hebben wij deze naam vervangen door xxx

Onderzoek naar mogelijke onregelrnatigneden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 28

Ten aanzien van de tests door het RIVM wordt door een aantal van de geïnterviewden
toegelicht dat er twijfel bestond over de door het RIVM uitgevoerde tests. Een van de
geïnterviewden licht toe: '...Een moeilijk onderwerp was de kwaliteitskeuring van het RIVM.
Strikt genomen, als je een CE-certificaat hebt, is het artikel goed. Bij mondkapjes was
dusdanig veel aan de hand dat het LCH aan het RIVM gevraagd heeft om bij het
distributiecentrum te komen om de producten te testen in een teststraat. Er is heel veel
discussie met het RIVM geweest over producten die werden afgekeurd, ondanks dat het om
een leverancier ging die al tien jaar goede producten leverde...'. Een andere geïnterviewde
licht toe: '...het RGA masker was gemaakt met innovatieve oplossingen. Er is over de hele
periode steeds discussie geweest over kwaliteit en testvereisten voor alle maskers. Daar heeft
het LCH juist veel aandacht aan besteed.....
Ad 4: verwijderde paragraaf
4.4 Concept samenwerkingsovereenkomst VWS-LCH
In het Convenant Landelijk Consortium Hulpmiddelen wordt gerefereerd aan een
samenwerkingsovereenkomst tussen het LCH en VWS. Van de senior juridisch adviseur VWS
begrijpen we dat dit document nooit is gefinaliseerd.
Ad 5: (social) media uitingen contactpersoon RGA
Omdat contactpersoon RGA, een van de oprichters en aandeelhouders van RGA, betrokken
is bij de totstandkoming van de contacten met LCH en de orders, beschrijven wij hierna de
uitkomsten van onderzoek naar uitingen en publicaties in (social) media. contactpersoon
RGA is actief op Twitter en hij is regelmatig zichtbaar in de media (zowel kranten als televisie),
waar hij toelichting geeft op mondkapjes in liet algemeen, (Stichting) Hulptroepen.nu en liet
doel van deze stichting, en zakendoen in China. In de media wordt contactpersoon RGA
onder andere beschreven als politiek activist, lobbyist, opiniemaker, ondernemer,
toezichthouder in de zorg en er wordt aangegeven dat hij 'meeschrijft' aan liet CDA
verkiezingsprogramma. In een NRC artikel van 29 mei 2020, naar aanleiding van een interview
met contactpersoon RGA, wordt geschreven dat de 'Hulptroepen Alliantie' zonder
winstoogmerk handelt. Op Twitter geeft contactpersoon RGA eveneens aan dat 'Hulptroepen
het om niet doet'. In de door ons aangetroffen media-uitingen wordt Relief Goods Alliance niet
genoemd.
Stap 3: toesturen aangepast concept rapport aan opdrachtgever
• Na de verwerking van bovengenoemde aanpassingen hebben wij op 4 mei 2021 een aangepast
concept rapport aan de opdrachtgever doen toekomen om deze in de gelegenheid te stellen na te gaan
of de besproken aanpassingen op juiste wijze waren verwerkt.
Stap 4: anonimiseren en tweede afstemmingsronde
Naar aanleiding van het verzoek van de Minister van Medische Zorg en Sport is op 7 juni 2021 een
geanonimiseerde conceptversie van het rapport door ons beschikbaar gesteld, die wij uit hoofde van
zorgvuldigheid nogmaals met direct belanghebbenden en onze opdrachtgever hebben gedeeld. Deze
afstemminsgronde heeft tot een aantal wijzigingen geleid die wij hieronder nader toelichten.
1.

Toevoeging van een paragraaf over de betaalafspraken en betalingen (paragraaf 6.1.4). Dit
betreft een uitbreiding van het feitencomplex op deze aspecten gegeven de politieke en media
aandacht van dat moment over deze onderwerpen.

2.

Verplaatsing van tekst van de paragraaf inzake de analyse van de prijs naar twee andere
paragrafen in het rapport (paragraaf 6.3.2 respectievelijk normenkader).

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 29

3. Aanpassing van een passage naar meer neutrale (feitelijke) bewoordingen en verwijdering van
een passage die gebaseerd was op de (persoonlijke) mening van een geïnterviewde.
Ad 3: Aangepaste en verwijderde passages
Tijdens interviews is tevens aan ons toegelicht dat op het moment dat de order werd geplaatst
nog niet duidelijk was, wat de vereisten rondom het dragen van mondkapjes zouden worden
voor verschillende beroepsgroepen, en zou voor een tweede keer 'nee' verkopen kunnen
leiden tot een politiek debacle.
Deze passage is aangepast naar:
Tijdens interviews is tevens aan ons toegelicht dat op het moment dat de order werd geplaatst
nog niet duidelijk was, wat de vereisten rondom het dragen van mondkapjes zouden worden
voor verschillende beroepsgroepen, en zou voor een tweede keer 'nee' verkopen kunnen
leiden tot politieke en maatschappelijke verontwaardiging.
Verwijderde passage:
Een van de geïnterviewde inkopers plaatst de order van 40.000.000 stuks in de totale inkoop
aan hulpmiddelen die door het LCH is geco&dineerd, waarbij voor meer dan 1 miljard euro
beschermingsmiddelen zijn ingekocht. Hij noemt de order in dit kader een 'kleinigheid' en geeft
aan dat er hij bestelling al was besproken dat eventuele overschotten ter beschikking gesteld
zouden worden aan ontwikkelingslanden.
Een beperkt aantal aanpassingen is doorgevoerd om (beter) recht doet aan de positie van een van de
belanghebbenden. Deze aanpassingen lichten wij vanuit het belang van deze partij niet nader in detail
toe.

Onderzoek naar mogelijke onregelmatigheden in relatie tot het Landelijk Consortium Hulpmiddelen — Relief Goods Alliance 30

O GrantThornton
Crash noesten Forensic & Investgation Services B.V. is hd van Grant thornton Internatonal Ltd (Grant
Thorntos hAsmationaS
Grant Planton Fosensic B Investigaton Services B V Alle rechten voorbehouden.

www.gf. nl