Over de rol van de
rijksoverheid bij de
jeugdbescherming

2023

Georganiseerde
onmacht

Inhoud
1.

Samenvatting | 4

Onze belangrijkste bevindingen | 5
Onze aanbevelingen | 6
Reactie van de bewindspersonen | 7
Nawoord Algemene Rekenkamer | 7

2.

Over het onderzoek | 9

2.2

Wie zijn er verantwoordelijk voor de jeugdbescherming? | 10

2.3

Wat gaat er niet goed in de jeugdbescherming? | 13

2.4

Wat hebben we onderzocht? | 14

2.5

Leeswijzer | 15

3.

Jeugdbescherming in het jeugdzorgstelsel | 17

3.2

Slecht zicht op functioneren jeugdbescherming | 18

3.3

Kwaliteit jeugdbescherming onvoldoende bewaakt | 21

4.

De relatie tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen | 26

4.2

Financiering jeugdbescherming jarenlang punt van twist | 28

4.3

Botsende verantwoordelijkheden | 29

4.4

Jeugdbeschermers afhankelijk van gemeenten | 30

2.1

3.1

4.1

Aanleiding | 9

Jeugdbescherming kreeg geen bijzondere positie in jeugdzorgstelsel | 17

Geen gemakkelijke start | 26

5.

Sturing door de rijksoverheid | 33

5.2

Mogelijkheden van interbestuurlijk toezicht overschat | 36

5.3

Rijksoverheid heeft gemeenten en instellingen nodig voor oplossingen | 37

5.4

Geen perspectief op snelle verbeteringen | 38

6.

Conclusie en aanbevelingen | 42

6.2

Aanbevelingen | 44

7.

Reactie en nawoord | 46

7.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 48

5.1

6.1

7.1

Invloed van gemeenteraad werd overschat | 33

Georganiseerde onmacht | 42

Bestuurlijke reactie | 46

Bijlagen | 50

Bijlage 1 Overzichtstabel | 50
Bijlage 2 Normenkader | 51
Bijlage 3 Methodologie | 52
Bijlage 4 Literatuur | 55

1.
Samenvatting
Nederland heeft zich verbonden aan de afspraken uit het Internationaal Verdrag
inzake de Rechten van het Kind. Dit betekent dat kinderen in Nederland moeten
worden beschermd tegen mishandeling en verwaarlozing en dat er, als dat nodig is,
voor hen opvang en behandeling beschikbaar is. Deze verantwoordelijkheid telt extra
zwaar voor kinderen waarvoor de kinderrechter een jeugdbeschermingsmaatregel
heeft opgelegd. De overheid grijpt dan diep in op het gezinsleven en neemt het
ouderlijk gezag geheel of gedeeltelijk over. Ouders en kinderen mogen verwachten
dat de overheid die taak goed en zorgvuldig uitvoert. Het is schrijnend dat juist deze
groep kinderen die aan de verantwoordelijkheid van de overheid zijn toevertrouwd in
veel gevallen niet de hulp krijgen die zij nodig hebben. Daarover gaat dit rapport.
De rijksoverheid organiseert de voorzieningen voor jeugdbescherming niet zelf. De
uitvoering is in 2015 met de Jeugdwet van provincies overgedragen aan gemeenten.
Het doel van de Jeugdwet was om het stelsel eenvoudiger, efficiënter en effectiever
te maken. Dit is echter niet gerealiseerd. Voor de jeugdbescherming is de Jeugdwet
welbeschouwd uitgelopen op een mislukking. In 2019 beoordeelden de rijksinspecties
de uitvoering van jeugdbescherming als ‘niet acceptabel’.
Wij onderzochten de manier waarop de bewindspersonen invulling gaven aan de
verantwoordelijkheid om zich te vergewissen dat de jeugdbescherming goed functioneerde onder het jeugdzorgstelsel zoals dat in 2015 van kracht is geworden. Op basis
van ons onderzoek concluderen wij dat het jeugdzorgstelsel op papier goed geregeld
lijkt te zijn, maar in de praktijk lukt het gemeenten, jeugdbeschermers en andere
zorgverleners niet om de hen toebedachte verantwoordelijkheid in de uitvoering van

Georganiseerde onmacht

4

Algemene Rekenkamer

de jeugdbescherming goed uit te voeren. De betrokken bewindspersonen hadden
lange tijd slecht zicht op het functioneren van de jeugdbescherming.
De bewindspersonen hebben geprobeerd de ontstane problemen steeds op te
lossen door gemeenten en instellingen te ondersteunen, zodat zij de problemen
onderling konden oplossen. De rijksinspecties hebben binnen hun mogelijkheden
bijgedragen aan de goede uitvoering van de jeugdbescherming. Dit alles leverde
geen duurzame verbetering op. Het is nog steeds niet vanzelfsprekend dat kinderen
tijdig een vaste jeugdbeschermer hebben en tijdig passende hulp ontvangen.
Wij zien een terugkerend patroon waarin iedere partij aangeeft pas richting een
oplossing te kunnen bewegen als één van de andere partijen eerst tegemoet is
gekomen aan hetgeen zij nodig heeft om te kunnen veranderen. Deze situatie ziet
de Algemene Rekenkamer als georganiseerde onmacht. Onmacht, omdat iedereen
het beste voor de kinderen wil, maar niemand bij machte lijkt om echt de leiding te
nemen om dit te waar te maken. Georganiseerd, omdat dit een onlosmakelijk gevolg
is van de manier waarop rijksoverheid, gemeenten, gecertificeerde instellingen en
jeugdhulpaanbieders hun verantwoordelijkheid voor de jeugdbescherming invullen.
De bewindspersonen vertrouwen erop dat het Toekomstscenario Kind- en Gezins­
bescherming en de Hervormingsagenda Jeugd de problemen zullen oplossen. Wij delen
dat vertrouwen vooralsnog niet. Beide plannen zijn nog in ontwikkeling en de concrete
uitwerking ontbreekt nog. De plannen bevatten op zichzelf goede ideeën voor verbetering, maar het is nog niet duidelijk of deze daadwerkelijk voldoende zullen zijn om
een goede uitvoering van de jeugdbescherming te garanderen. De uitwerking vergt
nog een brede probleemanalyse en aandacht voor de uitvoerbaarheid in de praktijk.
Het zal hoe dan ook nog jaren duren voordat jeugdbeschermers en kinderen de
positieve effecten van de voorgenomen afspraken en wetswijzigingen in de praktijk
zullen ervaren.

Onze belangrijkste bevindingen
De Jeugdwet betekende een grote verandering voor instellingen die de jeugdbescherming uitvoerden. De overgang van één opdrachtgever naar tientallen gemeentelijke
opdrachtgevers in combinatie met de introductie van marktwerking, bracht grote
risico’s met zich mee voor de stabiliteit van de jeugdbescherming. In de Jeugdwet
zelf werden weinig extra waarborgen geregeld voor kinderen die te maken krijgen
met de jeugdbescherming. We zien ook dat de waarborgen die er wel waren, niet
hebben gewerkt.

Georganiseerde onmacht

5

Algemene Rekenkamer

Dat de gemeentelijke inkopers van jeugdzorg, de beleidsmedewerkers, gemeenteraadsleden, jeugdbeschermers en zorgverleners er niet in slagen om de problemen
samen op te lossen komt door de ingewikkelde werkrelatie die onder de Jeugdwet
is ontstaan tussen gemeenten en de instellingen. Na de invoering van de Jeugdwet
moesten gemeenten en gecertificeerde instellingen samenwerken om tot een goede
uitvoering van de jeugdbescherming te komen. Deze werkrelatie blijkt in de praktijk
moeizaam. Jeugdbeschermers zijn afhankelijk van de gemeenten voor zowel hun
eigen bekostiging als voor het regelen van voldoende aanbod aan jeugdhulp.
Jeugdbeschermers moeten vaak grote moeite doen om de kinderen die aan hen zijn
toevertrouwd de aandacht en hulp te geven waar zij recht op hebben. In deze botsing
van verantwoordelijkheden en belangen ontstonden er discussies die niet zelden ten
koste gingen van kinderen met zware problematiek.
De bewindspersonen hebben vrijwel niets over de uitvoering van de jeugdbescherming
te zeggen, omdat in de Jeugdwet is geregeld dat gemeenten hiervoor verantwoordelijk
zijn. De verwachting was dan ook dat de gemeenteraad corrigerend zou optreden als
de gemeente niet zou voldoen aan haar jeugdhulpplicht. Maar onderzoek toont keer
op keer aan dat gemeenteraden vaak niet beschikken over de informatie, deskundigheid of tijd om aan deze verwachting te kunnen voldoen. Toen duidelijk werd dat het
gemeenten op grote schaal niet lukte om te zorgen voor voldoende voorzieningen voor
kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel, ontdekten de bewindspersonen dat
met interbestuurlijk toezicht de problemen niet structureel konden worden opgelost.

Onze aanbevelingen
Nederland is op basis van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
verplicht om kinderen in een kwetsbare situatie te beschermen. De wetgever heeft
ervoor gekozen de uitvoering van deze verplichting bij gemeenten te beleggen. Maar
dat ontslaat de bewindspersonen niet van de verantwoordelijkheid om zich er van te
vergewissen dat de voorzieningen voor de uitvoering van de jeugdbescherming
toereikend zijn.
Om de afspraak uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar
te kunnen maken, zal de overheid meer waarborgen moeten inbouwen dan er nu zijn.
We bevelen de bewindspersonen aan om vanuit de rol als medewetgever het initiatief
te nemen om concreet te maken wat zij minimaal van gemeenten en gecertificeerde
instellingen verwachten. We doen ook vier meer specifieke aanbevelingen.
1. Maak duidelijk waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal op kunnen
rekenen. En werk uit wie wat moet doen als aanspraken niet worden nageleefd.

Georganiseerde onmacht

6

Algemene Rekenkamer

2. Maak concrete afspraken met gemeenten over het (gestandaardiseerd)
verzamelen van gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit
en toegankelijkheid
3. Versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met een
beschermingsmaatregel.
4. Voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in.

Reactie van de bewindspersonen
De bewindspersonen geven aan dat onze conclusies aansluiten bij het beeld dat zij
hebben van de jeugdzorg en de jeugdbescherming. Zij geven aan dat zij zien dat er nog
veel stappen gezet moeten worden om te zorgen dat de jeugdbescherming verbetert
en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen hebben er vertrouwen in
dat de maatregelen en wetsvoorstellen op termijn hieraan zullen bijdragen. Zij noemen
hierbij concreet de uitwerking van het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming,
de Hervormingsagenda, het wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid zorg voor
jeugdigen en het ingediende wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal
domein. De bewindspersonen onderschrijven het belang van uitvoerbaarheid van
beleid en geven aan dat bij nieuw beleid de uitvoeringstoets decentrale overheden
zal worden uitgevoerd. De minister van BZK blijft zich inzetten voor de versterking
van de positie van gemeenteraden.

Nawoord Algemene Rekenkamer
De bewindspersonen schrijven in hun reactie dat zij er op vertrouwen dat de lopende
initiatieven de problemen in de jeugdbescherming zullen oplossen. Op dit moment is
er voor ons nog onvoldoende grond om dit vertrouwen te delen.
De bewindspersonen verwijzen hierbij regelmatig naar de Hervormingsagenda. Deze
agenda met verbeterplannen is nog niet openbaar en er is ook nog geen sprake van
overeenstemming over de inhoud van de agenda.
De stelselverandering die het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming schetst,
is nog in een prille fase van ontwikkeling. Fundamentele inrichtingsvraagstukken
moeten nog worden uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, aansturing, toezicht en bekostiging. Er zal meer nodig
zijn dan de ervaringen in proeftuinen om te komen tot doordacht beleid dat werkt in
alle 42 jeugdregio’s. De wens om snel tot een beter functionerend stelsel te komen
mag niet ten koste gaan van een gedegen probleemanalyse, waarin ook aandacht is
voor regio’s waar samenwerking momenteel minder goed tot stand komt.

Georganiseerde onmacht

7

Algemene Rekenkamer

Wij deden de aanbeveling om concreet te maken waar een kind met een beschermingsmaatregel op moet kunnen rekenen, maar vooral ook om dit vast te leggen en te
zorgen dat op de naleving hiervan wordt toegezien. Onze aanbeveling volgde uit de
constatering dat bestuurlijke afspraken en zelfs wettelijke bepalingen in de praktijk
niet in alle jeugdzorgregio’s worden nageleefd.
Het wettelijk vastleggen van waar een kind recht op heeft maakt het voor de rijks­
inspecties beter mogelijk om toezicht op de kwaliteit uit te oefenen. En ook het
interbestuurlijk toezicht kan hierdoor effectiever worden uitgeoefend. De bewindspersonen zeggen onze aanbeveling te gaan verkennen. Wij vinden dat uit deze
toezegging weinig voortvarendheid spreekt. De problemen in de jeugdbescherming
spelen al lang genoeg.

Georganiseerde onmacht

8

Algemene Rekenkamer

2.
Over het onderzoek
2.1 Aanleiding
Eind november 2019 luidden de rijksinspecties de noodklok over de uitvoering van
de jeugdbescherming. Problemen die de Jeugdwet moest oplossen waren niet
verdwenen, maar uitgegroeid tot een situatie die de inspecties ‘onacceptabel’
noemden. Een jaar later meldden zij dat er onvoldoende verbetering was (IGJ &
IJenV, 2019 en 2020). Daarbij kwam dat de rijksoverheid en gemeenten het al jaren
niet eens waren over het geld dat gemeenten nodig hebben om de jeugdzorgtaken
uit te voeren. De gemeenten kregen die taken in 2015 met de invoering van de
Jeugdwet. In 2020 berekende adviesbureau AEF dat er sprake was van een struc­
tureel tekort in 2019 van tussen de € 1,6 miljard en € 1,8 miljard (AEF, 2020). Een
onafhankelijke commissie oordeelde dat de rijksoverheid dit tekort moest compenseren (Commissie van Wijzen, 2021). Daarmee leek ook een belangrijk doel van de
Jeugdwet niet te worden gerealiseerd, namelijk het stoppen van de stijgende uitgaven
aan jeugdzorg.
In 2020 onderzochten wij de uitvoering van de acute jeugdbescherming. Wij stelden
toentertijd vast dat het aantal kinderen dat met spoedmaatregelen te maken krijgt was
toegenomen. Ook dat was niet de bedoeling van de Jeugdwet. Hoewel het partijen
lukte om kinderen in acute nood binnen 24 uur in te grijpen, stelden we ook vast dat
een kind in nood lang niet altijd meteen de hulp en begeleiding krijgt die het nodig
heeft (Algemene Rekenkamer, 2020).

Georganiseerde onmacht

9

Algemene Rekenkamer

De rijksinspecties, dat zijn de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de
Inspectie Justitie en Veiligheid (IJenV), legden de problemen in het functioneren
van de jeugdbescherming in 2019 bloot: kinderen moesten lang wachten tot de
jeugdbeschermer met zijn of haar problemen aan de slag ging. Omdat de benodigde
hulp lang op zich liet wachten moesten kinderen genoegen nemen met tijdelijke
oplossingen die niet pasten bij hun problemen. De inspecties startten een traject
om de onderlinge verhoudingen tussen partijen vlot te trekken en zo te bereiken
waar het jeugdzorgstelsel in moet voorzien: adequate bescherming van kinderen.
In 2022 stopten de inspecties met dit traject, maar niet omdat het doel was bereikt.
De inspecties constateerden dat zij de grens van hun bevoegdheden hadden bereikt
en dat met toezicht geen structurele oplossing bereikt kon worden. Zij riepen de
betrokken bewindspersonen op om hun verantwoordelijkheid voor het stelsel te
nemen en op korte termijn te komen met een crisisaanpak.
In dit onderzoek beoordeelt de Algemene Rekenkamer de rol van de rijksoverheid bij
de jeugdbescherming.

2.2 Wie zijn er verantwoordelijk voor de
jeugdbescherming?
Kinderen moeten zo gezond en veilig mogelijk kunnen opgroeien. Ouders zijn als eerste
verantwoordelijk voor de verzorging en opvoeding van hun kind. Soms hebben zij
daar extra ondersteuning bij nodig. Als ouders tijdelijk of structureel niet voor hun
kind kunnen zorgen, is het aan de overheid om deze kinderen op een passende
manier te beschermen en, als dat nodig is, te zorgen voor opvang en behandeling.
Dit volgt uit het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar de
Nederlandse Staat zich aan verbonden heeft. Dit verdrag geeft de overheid de plicht
om maatregelen te nemen als de problemen in de thuissituatie dusdanig groot zijn
dat er sprake is van een onveilige situatie. Namens de Staat zorgt de regering voor
de naleving van het verdrag. De minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) zijn verantwoordelijk voor het
rijksbeleid dat ervoor moet zorgen dat de kinderen die bescherming nodig hebben,
deze ook krijgen.
De rijksoverheid organiseert de voorzieningen voor jeugdbescherming niet zelf. Deze
verantwoordelijkheid heeft de wetgever in 2015 met de Jeugdwet overgedragen van
provincies en grootstedelijke regio’s naar gemeenten, samen met die voor ambulante
hulp, dagbehandeling, residentiële hulp, en pleegzorg. De uitvoering van de jeugdbescherming is georganiseerd in een keten, waarin iedere schakel verantwoordelijk is

Georganiseerde onmacht

10

Algemene Rekenkamer

voor een specifieke taak. De wetgever heeft met de Jeugdwet een jeugdzorgstelsel
ingericht waarin gemeenten verantwoordelijk zijn voor een belangrijk deel van de
jeugdbeschermingsketen (zie figuur 1). De gemeenten moeten zorgen dat er een
Veilig Thuis-organisatie is en laagdrempelige lokale toegang tot hulp zoals in de
vorm van wijkteams. De Veilig Thuis-organisaties beoordelen meldingen van zorgen
over het welzijn van een kind. Zij voeren onderzoek uit en als het nodig is dragen zij
gezinnen over aan het wijkteam. Het wijkteam biedt vervolgens zelf hulp of zet
hiervoor jeugdhulpverlening in. Als met deze vrijwillige hulp de situatie van het kind
onvoldoende verbetert, wordt dit gemeld bij de Raad voor de Kinderbescherming
(hierna: de Raad). De Raad zal een eigen onderzoek uitvoeren en als zij oordelen dat
er sprake is van een ernstige ontwikkelingsbedreiging, dan verzoeken zij de kinderrechter om een beschermingsmaatregel op te leggen. De maatregel kan een ‘ondertoezichtstelling’ zijn – eventueel met een uithuisplaatsing – of een
‘gezagsbeëindigende maatregel’.
Figuur 1 De rol van gemeenten in het jeugdzorgstelsel en in de
jeugdbeschermingsketen

Georganiseerde onmacht

11

Algemene Rekenkamer

Bij een ‘ondertoezichtstelling’ neemt de jeugdbeschermer samen met de ouders
beslissingen over het kind. Als de rechter het ouderlijk gezag beëindigt, neemt de
jeugdbeschermer het gezag over en is deze verantwoordelijk voor de opvoeding van
het kind. De jeugdbeschermer onderzoekt ook – zo mogelijk samen met het gezin
– wat er in een gezin moet gebeuren om de beschermingsmaatregel weer op te
kunnen heffen. Als de kinderrechter een beschermingsmaatregel oplegt, wijst deze
ook een instelling aan die de maatregel uit moet voeren. Alleen gecertificeerde
instellingen mogen dat doen. Mensen die bij deze gecertificeerde instellingen
werken, noemen wij in dit onderzoek jeugdbeschermers.
Sinds de inwerkingtreding van de Jeugdwet in 2015 dragen gemeenten de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg. Jeugdhulp en jeugdbescherming maken beide
onderdeel uit van de jeugdzorg. Gemeenten hebben in de Jeugdwet een jeugdhulpplicht gekregen. Zij zijn daarmee verantwoordelijk voor een kwalitatief en kwantitatief
toereikend aanbod van alle jeugdzorg voor alle kinderen in hun gemeente. Artikel 2.4.2
van de Jeugdwet omschrijft deze plicht specifiek voor de jeugdbescherming en stelt
dat gemeenten:
1. moeten voorzien in voldoende aanbod van gecertificeerde instellingen;
2. de jeugdhulp moeten inzetten waarvan de jeugdbeschermer vindt dat deze
noodzakelijk is voor het kind.
Om de Jeugdwet door gemeenten te laten uitvoeren stelde de rijksoverheid geld
beschikbaar in het gemeentefonds.1
Hoeveel geld geven gemeenten uit aan jeugdbescherming?
Er is weinig informatie beschikbaar over de uitgaven aan jeugdbescherming.
Gemeenten hoefden zich niet specifiek te verantwoorden over de
jeugdbescherming en gecertificeerde instellingen doen dit op een
onvergelijkbare wijze. Uit de financiële gegevens die het Ministerie van Justitie
en Veiligheid (JenV) opvroeg bij gecertificeerde instellingen bleek dat deze
instellingen in 2021 € 344 miljoen uitgaven.2 Dit bedrag is inclusief
jeugdreclassering maar zonder de uitgaven aan de jeugdhulp die kinderen met
een beschermingsmaatregel krijgen. Deze laatste uitgaven zijn niet bekend.

Georganiseerde onmacht

12

Algemene Rekenkamer

2.3 Wat gaat er niet goed in de jeugdbescherming?
Onze beschrijving van de problemen in de jeugdbescherming is grotendeels gebaseerd
op de onderzoeken van de inspecties, aangevuld met onderzoek, adviezen, media­
berichten, documentaires en onze eigen waarnemingen bij gemeenten en instellingen.
We zijn ons ervan bewust dat het in de ene gemeente beter gaat dan in de andere.
Datzelfde geldt voor instellingen. De informatiebronnen schetsen echter een consistent
beeld op basis waarvan wij problemen in de jeugdbescherming kunnen schetsen. De
bestaande onderzoeken laten zien dat er verschillende problemen zijn in de jeugdbeschermingsketen. We beschrijven deze problemen vanuit het gezichtspunt van de
jeugdbeschermer. Zij zijn het die dagelijks moeten zorgen dat kinderen de benodigde
bescherming en hulp krijgen.
Er wordt veel van jeugdbeschermers verwacht. Zeker in verhouding tot de tijd die zij
hiervoor krijgen. In een beperkt aantal uur per week moeten zij per individueel geval een
plan opstellen dat gericht is op het wegnemen van de bedreiging en indien mogelijk op
het herstel van het ouderlijk gezag. Ze moeten contact onderhouden met kinderen
en het gezin, en met hulpverleners om de voortgang te volgen. Daarnaast moeten
jeugdbeschermers rechtszaken over het kind voorbereiden en bijwonen, intern overleg
voeren over de voortgang van lopende zaken en schriftelijk vastleggen welke acties zij
hebben ondernomen. Steeds moeten zij hierbij de veiligheid van een kind inschatten.
Door de manier waarop de wetgever het stelsel heeft ingericht en de gemeenten de
organisatie van de jeugdbescherming hebben ingevuld, zijn jeugdbeschermers veel
tijd kwijt aan het regelen van de benodigde jeugdhulp. In de uitvoering van hun werk
zijn jeugdbeschermers voor een groot deel afhankelijk van de gemeente waar het kind
woont. Die moet de hulp immers regelen en betalen. Als een kind bijvoorbeeld een
plek nodig heeft om tijdelijk te wonen, moet de jeugdbeschermer op zoek naar een
instelling of een pleegouder die het kind kan opvangen. De jeugdbeschermer moet
hierbij gebruik maken van de instellingen waar de gemeente afspraken mee heeft
gemaakt. Bij dit soort duurdere vormen van jeugdhulp is meestal ook overleg nodig
met de gemeente. Jeugdbeschermers worden in deze zoektocht regelmatig geconfronteerd met een tekort aan plekken voor hun pupillen. Dit dwingt jeugdbeschermers
om tijdelijk minder goed passende oplossingen te zoeken. Dit is extra regelwerk voor
de jeugdbeschermer. Bovendien kan het schadelijk zijn voor de kinderen: veel wisselende hulpverleners, regelmatig verhuizen en wachten tot je echt wordt geholpen.

Georganiseerde onmacht

13

Algemene Rekenkamer

Beschermen van kinderen betekent vaak ook: helpen en ondersteunen van ouders.
Voor het organiseren van deze hulp zijn jeugdbeschermers wederom afhankelijk van
vele andere instanties, bijvoorbeeld van instanties die bijdragen aan de bestaanszekerheid van gezinnen. Gebrek aan werk, inkomen en een geschikte woonomgeving
zijn vaak aanleiding voor instabiliteit in gezinnen. En versterken van de (geestelijke)
gezondheid en opvoedingsvaardigheden van ouders is nodig om het ouderlijk gezag
te kunnen herstellen. De Jeugdwet heeft gemeenten hier een taak gegeven. Zij
moeten integrale hulp bieden aan gezinnen waar problemen op verschillende leefgebieden spelen. Deze werkwijze is bij de meeste gemeenten nog geen gemeengoed.
De benodigde hulp is verspreid over veel verschillende organisaties met hun eigen
verantwoordelijkheden, wetten en financiële belangen. Hierdoor is het voor een
jeugdbeschermer moeilijk is om de hulp voor gezinnen van de grond te krijgen.

2.4 Wat hebben we onderzocht?
Dit onderzoek kijkt naar de jeugdbescherming in het gedwongen kader. Dat is alle
zorg en ondersteuning die nodig zijn om te zorgen dat de beschermingsmaatregel
wordt uitgevoerd. We gaan daarbij uit van het jeugdzorgstelsel zoals dit in 2015 van
kracht is geworden (zie figuur 2). Centraal in dit onderzoek staat de vraag of de
verantwoordelijke bewindspersonen de structurele problemen in de jeugdbescherming voldoende effectief aanpakken om te zorgen dat jeugdigen in een onveilige
situatie op het juiste moment de juiste hulp krijgen? Het doel is om de rijksoverheid
aanknopingspunten te geven voor het verbeteren van de jeugdbescherming.

Georganiseerde onmacht

14

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 De relatie tussen rijksoverheid, gemeenten en jeugdzorginstellingen
Rijksoverheid heeft organisatie van voorzieningen voor jeugdbescherming aan
gemeenten overgedragen
Overheid

Jeugdzorg

Rijksoverheid

Ministerie
van VWS

15 gecertificeerde
instellingen voor
jeugdbescherming
en jeugdreclassering

Inspectie
Gezondheidszorg
en Jeugd

342
gemeenten

Ministerie
van JenV

±6.000 instellingen
voor jeugdhulp:
hulp bij psychische
problemen, verstandelijke beperkingen en opvoedproblemen. Met en
zonder verblijf.
Gesloten jeugdzorg.

Inspectie
Justitie
en Veiligheid

De belangrijkste norm waaraan wij toetsen is dat de verantwoordelijke bewindspersonen
zich ervan vergewissen dat binnen het jeugdzorgstelsel er voldoende voorzieningen
voor jeugdbescherming beschikbaar zijn om kinderen te beschermen en, als dat nodig
is, er voldoende opvang en behandeling beschikbaar is. We verwachten dat zij hiervoor
informatie verzamelen en als zij vaststellen dat het stelsel onvoldoende functioneert
verwachten wij dat zij maatregelen nemen om dit op te lossen en – als dit noodzakelijk is - het initiatief nemen om hiervoor wet- en regelgeving aan te passen.

2.5 Leeswijzer
Dit rapport is als volgt opgebouwd: in hoofdstuk 3 laten we zien dat de uitvoering
van de jeugdbescherming binnen het gedwongen kader onder de Jeugdwet geen
bijzondere positie kreeg en wat daarvan de gevolgen zijn geweest. In hoofdstuk 4
beschrijven we de problemen in de samenwerking tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen. Hoofdstuk 5 gaat over de manier waarop de rijksoverheid had
bedacht dat zij kon bijsturen en ingrijpen en waarom dit in de praktijk niet goed lukt.
De conclusies en aanbevelingen staan in hoofdstuk 6. We sluiten in hoofdstuk 7 af

Georganiseerde onmacht

15

Algemene Rekenkamer

met de reactie van de bewindspersonen op het conceptrapport en ons nawoord. Ons
normenkader staat in bijlage 2. In bijlage 3 staat de methodologische verantwoording
van het uitgevoerde onderzoek dat aan dit rapport ten grondslag ligt.

Georganiseerde onmacht

16

Algemene Rekenkamer

3.
Jeugdbescherming in
het jeugdzorgstelsel
We verwachten dat de minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris
van VWS in het jeugdzorgstelsel waarborgen heeft aangebracht waarmee kinderen
de bescherming, hulp en opvang krijgen die zij nodig hebben. We zien dat bij de
Jeugdwet bewust is gekozen om de gegevensverzameling en aantal kwaliteitswaarborgen beperkt te houden. De waarborgen die er zijn werkten niet zoals verwacht.
De bewindspersonen hadden daardoor laat in de gaten dat het niet goed ging met
de jeugdbescherming.

3.1 Jeugdbescherming kreeg geen bijzondere positie in
jeugdzorgstelsel
Op basis van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind heeft de
overheid een verantwoordelijkheid voor de kinderen waarvan de rechter heeft geoordeeld dat de overheid moet ingrijpen om het kind te beschermen. Deze verregaande
bemoeienis van de overheid in het persoonlijk leven vereist een zeer zorgvuldige
uitvoering. Desondanks kreeg de jeugdbescherming geen bijzondere positie in het
jeugdzorgstelsel onder de Jeugdwet. Deze keuze had gevolgen voor de informatieverzameling over het functioneren van de jeugdbescherming en voor de inrichting
van het toezicht op de jeugdbescherming.
In aanloop naar de Jeugdwet en in de jaren daarna is regelmatig gewezen op het aanbrengen van extra garanties voor de jeugdbescherming. De eerste keer gebeurde dat
door de parlementaire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg. Die adviseerde in
2010 om het gedwongen kader financieel en bestuurlijk gescheiden te houden van

Georganiseerde onmacht

17

Algemene Rekenkamer

het vrijwillige kader en gaf aan dat verplichte hulp altijd moest plaatsvinden binnen
heldere wettelijke kaders waar de rijksoverheid verantwoordelijk voor blijft. Ook liet
de werkgroep de financiering van de hulp binnen het gedwongen kader buiten de
bundeling van geldstromen richting gemeenten. De wetgever volgde dit advies niet
op en maakte de gemeenten financieel en bestuurlijk verantwoordelijk voor alle jeugdzorg. Deze keuze beoogde ook om gemeenten te stimuleren om te investeren in
preventie en lichte ondersteuning, zodat het beroep op specialistische en gedwongen
hulp zou afnemen.
Vervolgens wees de commissie die de Jeugdwet evalueerde op de verantwoorde­
lijkheid van de rijksoverheid om zich er van te vergewissen dat er voldoende ge­specialiseerde voorzieningen zijn voor het gedwongen kader (ZonMW, 2018, p. 548).
Ook de rijksinspecties gaven aan dat de rijksoverheid moest zorgen voor een financieringssystematiek waarmee de gecertificeerde instellingen hun verantwoordelijkheid
daadwerkelijk konden waarmaken. En bij de plannen voor de toekomst van de
jeugdbescherming geeft bijvoorbeeld de Raad voor de Strafrechttoepassing en
Jeugdbescherming aan dat de uitvoering van het gedwongen kader beter past bij
de rijksoverheid, als door tussenkomst van een rechter, dwingend wordt ingegrepen
in het gezinsleven van burgers. Ook wijzen zij op de verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid voor het garanderen van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid (RSJ,
2021, p. 13).
In § 3.2 onderbouwen we dat de bewindspersonen slecht zicht hadden op het
functioneren van de jeugdbescherming. In § 3.3 gaan we in op het ontbreken van
goede kwaliteitswaarborgen.

3.2 Slecht zicht op functioneren jeugdbescherming
3.2.1 Rijk verzamelde weinig gegevens over jeugdbescherming

De wetgever koos bij aanvang van de Jeugdwet voor beperkte gegevensverzameling
om daarmee te beoordelen of het stelsel functioneerde zoals bedoeld. Dit werd door
de wetgever gezien als passend bij de decentralisatie. Volgens wet- en regelgeving
moesten 3 informatiebronnen de bewindspersonen inzicht in het functioneren van de
jeugdbescherming geven: de jeugdmonitor, cliëntervaringsonderzoeken en jaarverslagen van instellingen. Deze leverden in de praktijk echter weinig gegevens op om het
functioneren van de jeugdbescherming onder de Jeugdwet te kunnen beoordelen.

Georganiseerde onmacht

18

Algemene Rekenkamer

Jeugdmonitor
Voor de jeugdmonitor verzamelt het CBS de indicatoren over de jeugdbescherming,
zoals de in- en uitstroom van de verschillende vormen van jeugdbescherming en de
overlap tussen jeugdbescherming en jeugdhulp. Het CBS maakt ook (half)jaarlijkse
rapportages over de jeugdbescherming en de jeugdreclassering. Deze bevatten
gegevens over de duur van de trajecten, reden van beëindiging en het soort jeugdhulp. De uithuisplaatsingen worden niet geregistreerd. Deze worden afgeleid van de
overlap tussen jeugdbescherming en jeugdhulp met verblijf. Er wordt bijvoorbeeld
niet systematisch bijgehouden of gecertificeerde instellingen voldoen aan de wettelijke normtijden of hoeveel kinderen weer terugkeren naar het gezin.
Door deze beperkte keuze hadden de bewindspersonen niet goed zicht op het
functioneren van de jeugdbescherming binnen het jeugdzorgstelsel onder de
Jeugdwet.
Cliëntervaringsonderzoeken
De cliëntervaringsonderzoeken die gemeenten moesten uitvoeren, leverden onvoldoende bruikbare informatie op. Onderzoek toonde aan dat een minderheid van de
gemeenten voldeed aan deze verplichting (Significant Public, 2020). En hoewel de
Regeling Jeugdwet voorschrijft dat het onderzoek representatief moet zijn voor de
jeugdbescherming, gaven overkoepelende rapportages hier geen specifieke scores
over. De minister voor Rechtsbescherming had hierdoor geen zicht op de ervaringen
van kinderen en ouders met jeugdbescherming.
Jaarverslagen van instellingen
Tot de oprichting van de Jeugdautoriteit in 2020 werd de financiële verantwoordings­
informatie van jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen niet systematisch
geanalyseerd. Om risico’s op continuïteitsproblemen op te sporen gebruikte de
Jeugd­autoriteit de openbare jaarverslagen van de instellingen. Deze openbare
informatie bleek in de praktijk onvoldoende om de financiële positie van de afzonderlijke (gecertificeerde) instellingen goed en op tijd te kunnen beoordelen. Om dit in de
toekomst wel te kunnen doen zijn in juni 2021 in het convenant Bevorderen continuïteit
jeugdhulp afspraken gemaakt over het aanleveren van gegevens door instellingen
aan de Jeugdautoriteit.

Georganiseerde onmacht

19

Algemene Rekenkamer

3.2.2 Bewindspersonen lieten wel aanvullende onderzoeken
uitvoeren

Naast deze bij wet geregelde verzameling van informatie, lieten de bewindspersonen
aanvullend onderzoek uitvoeren. Een belangrijke eerste graadmeter voor het functioneren van het stelsel was de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018. De evaluatiecommissie concludeerde over de jeugdbescherming dat het nog onvoldoende lukte
om, binnen het gedwongen kader, tijdig passende hulp te organiseren. En dat het
voor gecertificeerde instellingen lastig kon zijn om gemeenten hierop aan te spreken,
omdat zij van deze gemeenten afhankelijk zijn. De commissie uitte ook haar zorg
over de beschikbaarheid van specialistische voorzieningen. Deze waren door bezuinigingen en door beslissingen van gemeenten onder druk komen te staan en onvoldoende beschikbaar. In antwoord op de evaluatie van de Jeugdwet startten
de bewindspersonen het Programma Zorg voor de Jeugd. Onderdeel hiervan was
de oprichting van het Ondersteuningsteam Zorg voor de Jeugd, die de taak had de
noodzakelijke veranderingen in het stelsel te steunen, waaronder de relatie tussen
gemeenten en instellingen.3 Dit team rapporteerde dat zij bemiddelde bij conflicten
tussen de gemeenten als opdrachtgever en de instellingen als opdrachtnemer. Het
conflict ging meestal over de niet-toereikende tarieven (Stuurgroep Zorg voor de
Jeugd, 2020).
Na de eerste alarmerende rapportage van de inspecties gaven de VNG, de beroepsverenigingen en de bewindspersonen zelf, opdracht voor onderzoek om meer zicht
te krijgen op onderdelen van het functioneren van de jeugdbescherming onder de
Jeugdwet. Ook de vervolgrapportages van de inspecties en de onderzoeken van de
inmiddels door de rijksoverheid ingestelde Jeugdautoriteit boden inzichten in het
functioneren van de jeugdbescherming. Deze onderzoeken gaven steeds aan dat de
doelen van de Jeugdwet niet werden gerealiseerd (zie tekstkader). Het stelsel is niet
eenvoudiger geworden en problemen die de Jeugdwet moest oplossen, bestaan nog
steeds: de uitgaven aan jeugdzorg zijn verder gestegen, er zijn wachttijden en er is
een tekort aan gekwalificeerde professionals. Ook toonden deze onderzoeken aan
dat de kern van de Jeugdwet, namelijk de integrale aanpak waarbij ‘één gezin, één
plan, één regisseur’ de standaard zou worden, niet van de grond kwam.

Georganiseerde onmacht

20

Algemene Rekenkamer

De 5 doelen van de Jeugdwet
Het doel van de Jeugdwet was om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het
efficiënter en effectiever te maken. Door de decentralisatie van alle jeugdhulp
naar gemeenten bracht de wetgever nieuwe randvoorwaarden aan in het
stelsel zodat dit zou bijdragen aan4:
1. meer preventie en meer eigen verantwoordelijkheid en regie van jeugdigen
en hun ouders;
2. het normaliseren van afwijkend gedrag in plaats van dit gedrag te
benaderen als een medisch probleem;
3. eerder hulp op maat bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te
verminderen;
4. meer integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één
plan, één regisseur’; en
5. meer ruimte voor professionals door vermindering van regeldruk.

3.3 Kwaliteit jeugdbescherming onvoldoende bewaakt
Bij het ontwerp van het jeugdzorgstelsel in 2015 koos de wetgever ervoor om het
toezicht op zowel de lichte zorg als de zware zorg, waaronder de jeugdbescherming,
op eenzelfde wijze in te richten. In het conceptwetsvoorstel Jeugd stond nog wel dat
de mate van toezicht afhankelijk zou worden gemaakt van de zorgzwaarte. Maar de
wetgever gaf de voorkeur aan één wettelijk kwaliteitssysteem voor alle jeugdhulp­
aanbieders en jeugdhulpprofessionals in plaats van een gelaagd systeem met
algemene en extra kwaliteitseisen. Wel werd certificering van instellingen ingevoerd
als extra eis aan instellingen die kinderbeschermingsmaatregelen uitvoeren.
De minister voor Rechtsbescherming vertrouwde er op dat de kwaliteit van de
jeugdbescherming gegarandeerd zou zijn door de combinatie van certificering,
inspectietoezicht en sturing door gemeenten (zie figuur 3). Dit bleek niet het geval.
Hiervoor zien wij 3 redenen. De eerste is dat een certificaat niet een bewijs is van
geleverde kwaliteit, maar van het voldoen aan procesnormen en organisatorische
waarborgen. De tweede is dat gemeenten zelf beperkt zicht hadden op de kwaliteit
van de gecertificeerde instellingen. De derde is dat de inspecties het toezicht op de
kwaliteit van de jeugdbescherming niet anders invulden dan hun algemene toezichtsbeleid, namelijk het risicogestuurd toezicht op de instellingen. In deze paragraaf
lichten we dat toe.

Georganiseerde onmacht

21

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Opzet kwaliteitsbewaking van de jeugdbescherming

De drie pijlers die de kwaliteit van de jeugdbescherming bewaken

Minister voor
Rechtbescherming

wijst instelling
aan

stelt normenkader vast

Certificerende
instelling
Certificatieschema
kwaliteitsmanagementsysteem

Inspecties
IGJ en IJV

Gemeenten

houden risicogestuurd toezicht

sturen op
kwaliteit

toetst aan
normen
Gecertificeerde
instelling

Jeugdhulp
aanbieder

Certificerende instelling toetst aan procesnormen
Een extra kwaliteitswaarborg voor het gedwongen kader is dat instellingen een
certificaat moeten hebben om jeugdbescherming te mogen uitvoeren. De minister
voor Rechtsbescherming stelde hiervoor eisen vast waar de instellingen minimaal
aan moesten voldoen en wees een certificerende instelling aan. De certificerende
instelling beoordeelt alleen of het kwaliteitsmanagementsysteem van de instelling
die jeugdbeschermingsmaatregelen uitvoert aan de daaraan gestelde eisen voldoet.
De certificerende instelling voerde regelmatig audits uit om te beoordelen of de
gecertificeerde instellingen nog aan de eisen voldeden. Deze audits waren niet

Georganiseerde onmacht

22

Algemene Rekenkamer

gericht op de (kwaliteit van de) geleverde prestaties zelf, maar op de vraag of de
instellingen stuurden op de kwaliteitseisen. De certificaten boden hierdoor in de
praktijk geen garantie dat de instellingen daadwerkelijk aan de wettelijke kwaliteits­
eisen voldeden, en ook niet aan de wettelijke termijnen die gelden voor de jeugdbescherming (zie tekstkader).
Wettelijk normtijden worden niet gehaald
De minister voor Rechtsbescherming had tot 2019 niet in het vizier of de
gecertificeerde instellingen de wettelijke normtijden haalden. De normtijden
zijn:
• binnen 5 dagen moet het eerste contact tussen jeugdbeschermer en het
kind en diens ouders plaatsvinden;
• binnen 6 weken moet het hulpverleningsplan worden opgesteld.
Al in 2017 en 2018 rapporteerden de vertrouwenspersonen van het Advies- en
Klachtenbureau Jeugdzorg (AKJ) dat cliënten vaak enkele maanden op een
wachtlijst stonden en te maken kregen met verschillende jeugdbeschermers.
In 2017 liet de staatssecretaris van VWS uitzoeken of de gemeenten zelf
inzicht hadden in de wachttijden. Dit bleek niet zo te zijn (NJi, 2017). In 2019
rapporteerden de inspecties dat de normtijden op grote schaal5 niet werden
gehaald (IGJ & IJenV, 2019). In 2022 meldden gecertificeerde instellingen bij
de inspecties dat zij de normtijden moesten loslaten en moesten werken met
instroomteams en wachtlijstbeheer (IGJ & IJenV, 2022).
Gemeenten hadden beperkt zicht op de kwaliteit van de gecertificeerde instellingen
De wetgever gaf aan de rijksinspecties de taak om te onderzoeken of de instellingen
die de Jeugdwet uitvoeren, zorg van voldoende kwaliteit leveren. Aanvullend hierop
verwachtte de wetgever dat gemeenten via de inkoop gingen sturen op de kwaliteit
van de uitvoering van jeugdzorginstellingen. De wetgever schreef niet voor hoe de
gemeenten de kwaliteit van de jeugdbescherming moesten meten. De gemeenten
kregen de vrijheid om zelf zogenoemde outcome-criteria te bepalen waarmee zij
wilden sturen op de resultaten van hun jeugdbeleid. Een bijeffect van de vrijheid
die gemeenten kregen om hun kwaliteitsbeleid in te vullen was dat gecertificeerde
instellingen een grote hoeveelheid kwaliteitsindicatoren moesten vastleggen.
Gemeenten vonden het in de praktijk lastig om zicht te krijgen op de kwaliteit van
de aanbieders. Dit kwam onder andere doordat het aantal jeugdhulpaanbieders
snel toenam en het voor gemeenten te omvangrijk werd om bij al deze instellingen
kwaliteitsafspraken te maken.6 Het aantal gecertificeerde instellingen voor de

Georganiseerde onmacht

23

Algemene Rekenkamer

jeugdbescherming nam niet toe, maar de gemeenten die wij spraken gaven aan dat
deze instellingen, zeker bij de start van de Jeugdwet, voor hen een black box waren.
Na de start van de Jeugdwet werden de bewindspersonen van JenV en VWS met
onderzoek gewezen op problemen van gemeenten om te sturen op kwaliteit. Zij
startten 2 trajecten die tot doel hadden om gemeenten en gecertificeerde instellingen
te ondersteunen in hun dialoog over kwaliteit. In het eerste traject werd er alsnog een
standaard voor outcome-criteria voor het jeugdbeleid ontwikkeld. Toen vervolgens
deze set indicatoren volgens de instellingen niet toepasbaar bleek voor de jeugdbescherming, vroeg het Ministerie van JenV aan het Nederlands Jeugdinstituut (NJi)
om samen met de VNG en de jeugdzorgsector specifieke outcome-indicatoren voor
de jeugdbescherming uit te werken (NJi, 2019). Deze worden over het algemeen niet
gebruikt door gemeenten. Het tweede traject is ten tijde van het onderzoek nog niet
afgerond. Onder regie van de minister voor Rechtsbescherming startte het traject
waarin gemeenten en gecertificeerde instellingen samen tot afspraken moeten komen
over prestatiebeschrijvingen en een kwaliteitskader voor de jeugdbescherming.
Toezicht op de gecertificeerde instellingen was risicogestuurd
Ook in het toezicht kregen de gecertificeerde instellingen geen andere behandeling
dan de andere jeugdhulpinstellingen. De standaardwerkwijze van de inspecties is
om risicogestuurd toezicht te houden. Dat betekent dat zij aan de hand van cijfers,
uitkomsten van onderzoek en signalen beslissen of er risico’s zijn voor de kwaliteit
van de geleverde hulp door een instelling. In deze werkwijze past het niet dat de
inspecties iedere gecertificeerde instelling ieder jaar beoordelen op de kwaliteit
van de geleverde hulp. Wel gaven de inspecties in een gesprek met ons aan dat zij
in de praktijk extra aandacht besteedden aan de jeugdbescherming vanwege de
kwetsbaarheid van de doelgroep.
Begin 2019 ontvingen de inspecties zoveel meldingen en signalen over problemen in
de jeugdbescherming dat zij besloten om nader onderzoek te doen bij 7 van de (toen
nog) 16 gecertificeerde instellingen. Hieruit volgde een traject waarin de inspecties
intensief werkten aan verbeteringen in de jeugdzorgregio’s en er in veel regio’s een
actiegerichte aanpak kwam om te zorgen dat kinderen met een maatregel daadwerkelijk de bescherming en hulp kregen die nodig was. Deze aanpak werd de ‘doorbraakaanpak’ genoemd (zie tekstkader). In het vervolgtoezicht van de inspecties
noemden zij steeds dezelfde problemen: kinderen hadden geen vaste jeugdbeschermer, een groot deel van de gezinnen had niet tijdig contact met de jeugdbeschermer,
plannen van aanpak werden niet tijdig opgesteld en er was te weinig specialistische
jeugdhulp voor kinderen met complexe problematiek. Waarbij de beschikbaarheid

Georganiseerde onmacht

24

Algemene Rekenkamer

aan specialistische jeugdhulp eerder verslechterde dan verbeterde. In 2022, 3 jaar na
de start van het traject, gaven de inspecties aan dat zij aan het einde van hun mogelijkheden waren om met hun toezicht op instellingen structurele verbetering van de
jeugdbescherming voor elkaar te krijgen (IGJ & IJenV, 2022).
Intensief toezicht bracht verlichting, maar geen structurele verbetering
In 2019 beoordeelden de inspecties de uitvoering van jeugdbescherming
als ‘niet acceptabel’. Nagenoeg alle gecertificeerde instellingen slaagden er
niet in om hun kerntaken uit te voeren waardoor kinderen met een ernstige
ontwikkelingsbedreiging onvoldoende bescherming kregen. De inspecties
vroegen aan gecertificeerde instellingen en gemeenten om direct stappen
te zetten die de uitvoering van de jeugdbescherming zouden verbeteren.
De inspecties voerden ook vervolgtoezicht uit en oordeelden een jaar later
dat er onvoldoende was verbeterd. De inspecties bezochten regio’s waar
verbetering achterbleef en sprak hen aan op hun verantwoordelijkheid voor
deze kinderen. Met deze manier van werken zochten de inspecties de grenzen
van hun mogelijkheden op, omdat zij niet bevoegd zijn om toezicht te houden
bij de gemeenten. In mei 2022 was de conclusie van de inspecties dat de
doorbraakaanpak tijdelijk en plaatselijk verlichting had gebracht, maar dat
ze geen oplossing bood voor de lange termijn. In september 2022 gaven de
inspecties aan dat zij bij gemeenten en instellingen geen gedragen aanpak
zagen die op korte termijn zou zorgen dat kinderen zonder vertraging
bescherming en hulp krijgen. Bovendien waren hun interventiemogelijkheden
uitgeput en riepen zij de bewindspersonen op om opnieuw en dringend een
(crisis)beleid te starten en om structurele oplossingen voor de problemen in
het stelsel te vinden.

Georganiseerde onmacht

25

Algemene Rekenkamer

4.
De relatie tussen
gemeenten en gecertificeerde instellingen
We verwachten dat het stelsel zo is ingericht dat gemeenten en jeugdbeschermers
hun verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming kunnen waarmaken. De Jeugdwet is zo ingericht dat gemeenten en gecertificeerde instellingen
moeten samenwerken om tot een goede uitvoering van de jeugdbescherming te komen.
Deze samenwerking is onvoldoende van de grond gekomen. Met de Jeugdwet ontstond
er tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen een complexe werkrelatie.
Gecertificeerde instellingen zijn voor het bereiken van resultaat van opgelegde
beschermingsmaatregel sterk afhankelijk van gemeenten.

4.1 Geen gemakkelijke start
De decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten was een grote verandering
die veel vergde van zowel gemeenten als de gecertificeerde instellingen. In de drukte
die na de invoering van de Jeugdwet ontstond, moesten nieuwe relaties worden
opgebouwd. Instellingen en gemeenten moesten afspraken maken over uit te voeren
taken, bekostiging, sturing en verantwoording. De gemeenten moesten lokaal beleid
maken, maar wisten nog niet goed wat het werk van de gecertificeerde instellingen
inhield. De gecertificeerde instellingen moesten wennen aan het aangepaste takenpakket, de vele nieuwe opdrachtgevers en het functioneren als marktpartij.
In aanloop naar de invoeringsdatum was er brede twijfel over de haalbaarheid van de
invoeringstermijn. Ook de Algemene Rekenkamer zag driekwartjaar voor de inwerkingtreding van de drie wetten van het sociaal domein dat de wetgeving nog niet afgerond
was en dat de financiële kaders nog niet helder waren. We deden de aanbeveling aan

Georganiseerde onmacht

26

Algemene Rekenkamer

het kabinet om te onderzoeken of alle gemeenten er klaar voor waren om de
taken en verantwoordelijkheden over te nemen (Algemene Rekenkamer, 2014).
De Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd waarschuwde dat de continuïteit
van de jeugdbescherming in het eerste jaar weliswaar geregeld was, maar dat er
meer nodig is om de continuïteit in het nieuwe stelsel te garanderen. Achteraf gezien
kunnen we concluderen dat er bij de start van de Jeugdwet geen sprake was van een
stabiele relatie tussen gemeenten en instellingen. Hierdoor kwam ook de verwachte
en benodigde samenwerking langzaam op gang.
In onderstaande figuur schetsen we wie wat doet bij de uitvoering van de jeugd­
bescherming en de relatie tussen gemeenten en gecertificeerde instellingen.
Figuur 4 De stappen die gezet worden in de jeugdbescherming

Wie doet wat in uitvoering van een jeugdbeschermingsmaatregel?

Kinderrechter

legt beschermingsmaatregel op

Gezin

Kind

wijst uitvoerder
maatregel aan

koppelt
jeugdbeschermer

Gecertificeerde
instelling

bepaalt welke
jeugdhulp
noodzakelijk is

regelt beschikbaarheid jeugdbescherming

Samenwerkende
gemeenten

Woongemeente
kind
regelt en
betaalt
jeugdhulp

Jeugdhulpaanbieder

biedt hulp aan
kind (en gezin)

Georganiseerde onmacht

27

Algemene Rekenkamer

4.2 Financiering jeugdbescherming jarenlang punt
van twist
Het Rijk draagt via het gemeentefonds bij aan de uitvoering van de Jeugdwet. Voor
de uitvoering van de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo)
2015 en de Jeugdwet werd destijds een bedrag van € 8 miljard toegevoegd aan het
gemeentefonds (Algemene Rekenkamer, 2014). Behalve een gezamenlijke brochure
van de rijksoverheid en VNG in 2014, heeft de rijksoverheid geen richting gegeven
aan gemeenten voor een redelijk tarief voor jeugdbescherming.7 Gemeenten onderhandelden met de gecertificeerde instellingen over de vergoeding ofwel het tarief.
Gecertificeerde instellingen zijn voor hun financiering volledig afhankelijk van de
gemeenten. Zij hebben geen invloed op het aantal kinderen dat zij onder hun hoede
moeten nemen. De rechter bepaalt of een beschermingsmaatregel nodig is en wijst
voor de uitvoering een gecertificeerde instelling aan. De gemeente betaalt de instelling per kind het hiervoor afgesproken tarief. De hoogte van deze tarieven is al jaren
een onderwerp van discussie. De tarieven zijn verhoogd, maar veel instellingen geven
aan dat deze nog steeds te laag zijn om hun wettelijke opdracht uit te kunnen voeren.
Of dit inderdaad zo is, is echter niet vast te stellen. De wetgever heeft namelijk niet
duidelijk gemaakt welke prestaties zij minimaal verwacht van de jeugdbeschermers
en aan welke minimale kwaliteitseisen de jeugdbescherming moet voldoen. Het werk
van de jeugdbeschermers veranderde na invoering van de Jeugdwet. Doordat gecertificeerde instellingen vanaf dat moment in plaats van voor alleen één provincie, voor
meerdere gemeenten gingen werken, moesten jeugdbeschermers tijd besteden aan
het leren kennen van de nieuwe procedures. Gemeenten verschillen in werkwijzen en
in wijze van verantwoorden. Dat leverde veel administratieve lasten op. Door wachtlijsten bij instellingen voor jeugdhulp moesten jeugdbeschermers noodgedwongen
ook veel tijd besteden aan het regelen van passende hulp en noodoplossingen
(Significant Public, 2022). Dit droeg bij aan de ontwikkeling dat relatief veel jeugdbeschermers stopten met het werk. Zij geven aan dat zij steeds meer gezinnen moesten
begeleiden en er weinig tijd en geld was voor zaken als inwerken, ontwikkelen en
vernieuwen. Het tekort aan personeel maakt dat er nog meer druk komt te staan
op de jeugdbeschermers.
Omdat vrijwel alle gemeenten worstelen met de hoge uitgaven aan jeugdzorg, hebben
zij er belang bij om scherp te onderhandelen met de gecertificeerde instellingen en
aanbieders van dure specialistische hulp. Het is de instellingen op hun beurt niet
goed gelukt om de hoogte van de vergoeding te laten aansluiten bij de kosten van
het uitvoeren van hun wettelijke taak. Hier speelt waarschijnlijk ook mee dat zij de

Georganiseerde onmacht

28

Algemene Rekenkamer

confrontatie met de gemeente niet vol aangaan, omdat ze volledig afhankelijk zijn
van de gemeenten voor hun bekostiging. De gecertificeerde instellingen hebben er
belang bij de werkrelatie met de gemeenten goed te houden.
Te weinig geld voor de jeugdzorg?
Gemeenten vinden dat zij te weinig geld krijgen om de jeugdzorg uit te voeren.
Sinds 2018 botsen zij hierover met de rijksoverheid. Dit leidde uiteindelijk tot
het gezamenlijk besluit van de staatssecretaris van VWS en de VNG om een
Commissie van Wijzen in te stellen voor een onafhankelijk zwaarwegend advies
over het geschil. Onderzoek naar de gemeentelijke uitgaven toonde aan dat de
veronderstelling dat gemeenten de jeugdzorg doelmatiger kunnen organiseren
niet is uitgekomen, uitzonderingen daargelaten (Commissie van Wijzen, 2021;
AEF, 2020). Met de Jeugdwet werden zij financieel verantwoordelijk voor alle
jeugdzorg, en daarmee aangespoord om extra te investeren in preventie en
vroeghulp. Het onderzoek toonde aan dat gemeenten wel investeerden in lichte
jeugdhulp en dat meer kinderen hier gebruik van maakten, maar dat dit niet
leidde tot minder gebruik van zwaardere vormen van zorg. Adviesbureau AEF
concludeerde ook dat de extra ingezette lichtere zorg terecht is gekomen bij een
nieuwe groep gebruikers en niet bij de meest kwetsbare groepen. Deze stijging
van lichte hulp, zonder afname van zware hulp betekende voor gemeenten een
sterke stijging van de totale uitgaven aan jeugdzorg. De commissie oordeelde
dat de rijksoverheid de gemeenten moet compenseren voor het tekort voor een
bedrag van € 1,9 miljard. Het terugdringen van de tekorten zag de commissie als
een gezamenlijke verantwoordelijkheid van rijksoverheid en gemeenten. In het
overleg over de Hervormingsagenda Jeugd geven de partijen samen invulling aan
deze verantwoordelijkheid.

4.3 Botsende verantwoordelijkheden
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de doelmatige besteding van het geld aan
jeugdzorg, maar dit botst in de praktijk met de verantwoordelijkheid die de Jeugdwet
heeft gegeven aan gecertificeerde instellingen. De jeugdbeschermers bepalen namelijk
welke jeugdhulp een kind met een maatregel nodig heeft. De gemeente waar het kind
woont moet die jeugdhulp vervolgens regelen en betalen. In de praktijk wordt dit de
doorzettingsmacht van de jeugdbeschermer genoemd.8

Georganiseerde onmacht

29

Algemene Rekenkamer

Om de uitgaven aan jeugdhulp te beheersen verplichtte de wetgever de jeugdbeschermer om per individueel kind te overleggen met gemeenten (Tweede Kamer,
2013, p. 16). Het idee hierachter was dat gemeenten deze mogelijkheid moesten
hebben, zodat zij inspraak hadden om te de kosten te beheersen. De inspecties
constateerden dat er gemeenten zijn die op oneigenlijke gronden de indicaties van
jeugdbeschermers ter discussie stellen. Gemeenten vragen bijvoorbeeld om op zoek
te gaan naar alternatieven en te onderzoeken of intensieve ambulante hulp mogelijk
is in plaats van een door de rechter uitgesproken oordeel over een uithuisplaatsing
(IGJ & IJenV, 2019). Ook zagen de inspecties dat gemeenten met grote financiële
tekorten zich bij het bespreken van de indicatie laten leiden door financiële argumenten
(IGJ & IJenV, 2022). In de praktijk is de “doorzettingsmacht” van de jeugdbeschermer
dus beperkt. Zij ervaren het overleg met de gemeenten als een extra drempel die zorgt
voor meer papierwerk en tijd. Ook zorgt het voor vertraging in het hulpverleningsproces
voor de kinderen.
Bij meningsverschillen met de gemeente over de in te zetten jeugdhulp, heeft de
jeugdbeschermer de mogelijkheid om het geschil voor te leggen aan een expertise­
team. Jeugdbeschermers geven aan dat deze teams wel bijdragen aan een goede
probleemanalyse, maar ook geen concrete oplossingen voor de kinderen kunnen
afdwingen bij jeugdhulpinstellingen (IGJ & IJenV, 2022).

4.4 Jeugdbeschermers afhankelijk van gemeenten
Er zijn gemeenten die erin geslaagd zijn om het lokale jeugdbeleid vorm te geven
en de uitgaven te beheersen (Verwey-Jonker Instituut, 2021). Dat laat zien dat het
mogelijk is. Maar het is voor veel gemeenten een lastige opgave gebleken om
succesvol invulling te geven aan de overgedragen taak. Voor de jeugdbescherming
laat onderzoek zien dat de inzet van een beschermingsmaatregel alleen, niet genoeg
is. Deze maatregel helpt de kinderen pas echt als jeugdhulp snel beschikbaar is en
problemen in het gezin integraal worden aangepakt (Verwey-Jonker Instituut, 2022).
Juist dit hebben de gemeenten nog onvoldoende op orde.

4.4.1 Gemeenten hebben onvoldoende specialistische jeugdhulp
geregeld
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de beschikbaarheid van de jeugdhulp die de
gecertificeerde instelling noodzakelijk acht. Juist het aanbod van de jeugdhulp die
kinderen met een beschermingsmaatregel nodig hebben, is ontoereikend.
Jeugdbeschermers kunnen daardoor niet of niet op tijd de noodzakelijke jeugdhulp
inschakelen. Zij moeten op zoek naar tijdelijke oplossingen, met al het regelwerk,

Georganiseerde onmacht

30

Algemene Rekenkamer

papierwerk en overleg met gemeenten dat daarbij komt kijken. Voor de kinderen
betekent dit dat zij lang moeten wachten op passende hulp en te maken krijgen met
achtereenvolgende tijdelijke oplossingen. Dit draagt niet bij aan het welzijn van de
kinderen (Het Vergeten Kind, 2021). De commissie die de Jeugdwet evalueerde wees in
2018 al op dit oplopende tekort van jeugdhulp in het gedwongen kader (ZonMw, 2018).
Welke voorzieningen voor de uitvoering van jeugdbescherming beschikbaar zijn,
is met de Jeugdwet overgelaten aan de gemeenten. Het gaat dan bijvoorbeeld om
opvang van kinderen die niet thuis kunnen wonen en om kinderen die ggz-behandeling nodig hebben. De gemeenten moeten voor de doelmatige inkoop van jeugdhulp
samen inkopen. Dit speelt voornamelijk bij jeugdhulp waar individuele gemeenten
beperkt of zelden gebruik van maken. De wetgever heeft niet duidelijk gemaakt
welke (specialistische) jeugdhulp er in de regio altijd beschikbaar zou moeten zijn.

4.4.2 Gemeenten werken nog te weinig integraal

Jeugdbeschermers hebben de opdracht om de ontwikkelingsbedreiging weg te nemen,
zodat de rechter het ouderlijk gezag kan herstellen. Vaak zijn problemen in het gezin
de oorzaak van dat kinderen een beschermingsmaatregel krijgen. Het gaat dan
bijvoorbeeld om bedreiging van de bestaanszekerheid door schulden of een te laag
inkomen, of om gezondheids- en relatieproblemen bij de ouders. Het gezinsgericht
werken betekent integrale hulpverlening. Voor de uitvoering van integrale hulp moeten
jeugdbeschermers en gemeenten samenwerken.
De Jeugdwet gaf gemeenten de opdracht om in het gemeentelijk jeugdbeleid uit
te werken dat aan gezinnen met multiproblematiek integrale hulp wordt geboden.
Integraal werken volgens het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’ was een
van de belangrijkste doelen van de Jeugdwet. Niet alleen om problemen in samenhang op te lossen, maar ook om escalatie van problemen en de inzet van jeugdbescherming te voorkomen. In de praktijk is deze integrale hulp nog geen gemeengoed
binnen het gemeentelijk beleid. In ieder geval heeft het niet geleid tot een substantiële
afname van het aantal kinderen met een beschermingsmaatregel. Het aantal nieuw
gestarte jeugdbeschermingstrajecten ligt al jaren stabiel rond 12.500 per jaar (CBS,
2022). Ook aan de kant van de jeugdbescherming is nog veel winst te behalen in
het gezinsgericht werken. De evaluatie van de Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen toonde aan dat jeugdbeschermers gezinnen zelden aanbieden om een
familiegroepsplan op te stellen (Bruning et al, 2022).
Onderzoek naar integraal werken door gemeenten laat zien wat de oorzaak is voor
het gebrek hieraan. Met de Jeugdwet zijn weliswaar de schotten weggehaald tussen

Georganiseerde onmacht

31

Algemene Rekenkamer

de verschillende vormen van jeugdhulp, maar de benodigde hulp aan het gezin is
nog steeds verspreid over veel verschillende organisaties met elk hun eigen verantwoordelijkheden, wetten en financiering. Het gaat dan om woningbouwverenigingen,
ggz-instellingen, zorgverzekeraars en onderwijsinstellingen. Maar ook om landelijke
organisaties zoals de Belastingdienst die aanslagen en teveel betaalde toeslagen
incasseert. Meewerken aan de uitvoering van integrale plannen voor gezinnen vraagt
van al deze organisaties investeringen, terwijl de baten veelal elders liggen. Bovendien
hebben deze organisaties te maken met eigen problemen in de uitvoering van hun
taak: de volwassen ggz kent lange wachtlijsten en er zijn tekorten op de huizenmarkt.

Georganiseerde onmacht

32

Algemene Rekenkamer

5.
Sturing door de
rijksoverheid
Dat de bewindspersonen niet zomaar kunnen ingrijpen in het handelen van gemeenten,
is een onlosmakelijk gevolg van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders. De wet­
gever verwachtte dat de gemeenteraad corrigerend zou optreden als de gemeente niet
zou voldoen aan hun jeugdhulpplicht. Toen duidelijk werd dat het gemeenten op grote
schaal niet lukte om te zorgen voor voldoende voorzieningen voor kinderen met een
jeugdbeschermingsmaatregel, ontdekte de bewindspersonen dat met interbestuurlijk
toezicht de problemen niet structureel konden worden opgelost.
De bewindspersonen vertrouwen erop dat het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbe­
scherming en de Hervormingsagenda Jeugd de problemen zullen oplossen. Wij delen
dat vertrouwen vooralsnog niet. De concrete uitwerking van deze plannen ontbreekt.
Het zal hoe dan ook nog jaren duren voordat jeugdbeschermers en kinderen de mogelijke
positieve effecten van de voorgenomen afspraken en wetswijzigingen in de praktijk
zullen ervaren.

5.1 Invloed van gemeenteraad werd overschat
De wetgever vertrouwde erop dat bij problemen in de uitvoering van de Jeugdwet
de gemeenteraad corrigerend zou optreden. Achteraf gezien was dit een te hoge
verwachting. Onze analyse van rapporten van lokale rekenkamers en rekenkamercommissies laat zien dat er veel ruimte voor verbetering is om de gemeenteraden
grip te laten krijgen op het beleid in het sociaal domein. Zo laat de analyse zien dat
er meestal wel allerlei cijfers beschikbaar zijn, maar dat die cijfers voor raadsleden
lastig te doorgronden en te interpreteren zijn. Gemeenteraadsleden hebben vaak

Georganiseerde onmacht

33

Algemene Rekenkamer

niet de tijd, de deskundigheid of informatie om de wethouder te corrigeren. Raadsleden
vinden het beleidsterrein ‘complex’ (PBLQ, 2020). Bovendien is de democratische
controle op de uitvoering van de jeugdbescherming extra ingewikkeld, omdat deze
vrijwel altijd georganiseerd is in regionale en soms bovenregionale gemeentelijke
samenwerkingsverbanden.9
Deze regionale samenwerking is geen echte keuze van gemeenten geweest, maar
afgedwongen door de Jeugdwet. Artikel 2.8 van deze wet stelt namelijk dat gemeenten
moeten samenwerken als dat nodig is voor “de doeltreffende en doelmatige uitvoering
van deze wet”. Met 15 gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en rond de
350 gemeenten lag regionale samenwerking voor de hand. Gemeenten nemen vrijwel
overal deel aan regionale inkooporganisaties voor de inkoop van jeugdbescherming.
Bijvoorbeeld de inkooporganisatie jeugdhulp Zeeland die namens de 13 Zeeuwse
gemeenten de jeugdbescherming en verschillende vormen van jeugdhulp inkoopt.
Figuur 5 De afstand tussen gemeenteraden en het regionaal jeugdzorgbeleid

Gemeentraden hebben weinig invloed op jeugdzorgbeleid binnen de regio
Gemeenteraad
A

Gemeenteraad
B

Gemeenteraad
C

Gemeenteraad
D

Gemeenteraden stellen beleidskader

Wethouder
jeugd

Wethouder
jeugd

Wethouder
jeugd

Wethouder
jeugd

Wethouders maken wensen kenbaar in samenwerkingseenheid

Eenheid opgericht voor regionale samenwerking jeugdzorg
Dit leidt uiteindelijk tot een regiovisie
waarin een deel van die wensen terugkomt

Regiovisie
Jeugdzorg
Georganiseerde onmacht

34

Algemene Rekenkamer

Deze regionale samenwerking beperkt de mogelijkheden van gemeenteraden om
corrigerend op te treden in het geval dat er problemen zijn met de uitvoering van
de Jeugdwet. Deze regionale samenwerking beperkt namelijk de invloed van de
individuele gemeente op het regionale beleid (zie figuur 5). Regionale samenwerking
in de jeugdzorg vindt meestal plaats door een speciaal daarvoor opgerichte eenheid
die optreedt als ‘verlengd lokaal bestuur’. Deze eenheid voert uit naam van de deelnemende gemeenten een specifieke taak uit. Voor het realiseren van het eigen lokaal
beleid zijn individuele gemeenten afhankelijk van de besluiten die binnen het samenwerkingsverband voor de regio worden gemaakt. Dit betekent dat als de gemeenteraad iets wil veranderen aan de manier waarop de jeugdbescherming wordt uitgevoerd,
de gemeenteraad aan de wethouder kan vragen om dit in te brengen in het regionale
samenwerkingsverband. Maar deze wethouder is niet bij machte om het gewenste
beleid af te dwingen in de regio. Of en hoe er daadwerkelijk iets verandert aan
jeugdbescherming, hangt af van de besluitvorming in de regio.
Raadsleden, wethouders en beleidsmakers van de gemeenten hebben nauwelijks
greep op de uitvoering van het beleid dat het samenwerkingsverband uit hun naam
voert (zie tekstkader).
Jeugdbescherming Zeeland gered: gemeenteraad moet tekenen
bij het kruisje
De Zeeuwse jeugdbeschermingsorganisatie Intervence verkeerde sinds de inwerking­
treding van de Jeugdwet in financiële problemen. In 2019 liepen deze zo hoog op
dat er een oplossing moest worden gezocht voor het veiligstellen van de jeugd­
bescherming in Zeeland. Dit moest onder grote druk gebeuren, omdat het regionale
samenwerkingsverband een maand voor het aflopen van het contract besloot om
niet langer met Intervence afspraken te maken. De gecertificeerde instelling die
uiteindelijk het werkgebied in Zeeland overnam, kreeg hogere tarieven dan Intervence
vroeg en kreeg ook een meerjarige omzetgarantie. De individuele gemeenteraden
konden naar hun beleving alleen ‘tekenen bij het kruisje’ voor de nieuwe voorwaarden
waaronder voor hun gemeente de jeugdbescherming werd georganiseerd.

Dat dit geen theoretisch inrichtingsvraagstuk is, ondervonden wij toen wij voor ons
onderzoek gemeenten benaderden. Alle gemeenten verwezen ons direct door naar de
regionale inkooporganisatie. In de gesprekken die we later bij gemeenten voerden, werd
duidelijk dat de geringe betrokkenheid van gemeenten werd versterkt doordat zij geen
directe invloed hebben op de in- en uitstroom van kinderen in de jeugdbescherming.

Georganiseerde onmacht

35

Algemene Rekenkamer

5.2 Mogelijkheden van interbestuurlijk toezicht
overschat
De wetgever wilde interbestuurlijk toezicht door de bewindspersonen van VWS en
JenV inzetten als gemeenten ernstig en structureel nalatig zouden zijn bij het uit­
voeren van hun jeugdhulpplicht. In de praktijk is het interbestuurlijk toezicht ingezet,
maar is het geen geschikt instrument gebleken om de ontstane problemen in de
jeugdbescherming structureel op te lossen. Dit toezicht is ook niet bedoeld om
uitvoeringsproblemen op te lossen, maar om in te grijpen als een gemeente aan­
toonbaar haar wettelijke taak onvoldoende uitvoert. Hoewel duidelijk is dat het veel
gemeenten niet lukt om te voldoen aan de jeugdhulpplicht, is het lastig om aan te
tonen dat zij hun taak verwaarlozen, omdat de wettelijke verplichtingen in de Jeugdwet
ruim geformuleerd zijn (VWS, 2018).
Interventieladder van interbestuurlijk toezicht
Interbestuurlijk toezicht is een algemeen instrument uit de Gemeentewet.
Dit toezicht kent een interventieladder die start met signalen en nader onderzoek,
gevolgd door bestuurlijke afspraken en eindigt met een ‘indeplaatsstelling’.
Interbestuurlijk toezicht gaat uit van grote terughoudendheid van de rijksoverheid
en de laatste stap kan pas worden ingezet als gemeenten aantoonbaar hun
taak verwaarlozen. De indeplaatsstelling zou bij het niet nakomen van de
jeugdhulpplicht voor kinderen met een beschermingsmaatregel betekenen
dat de rijksoverheid dit van de gemeente overneemt. De indeplaatsstelling
wordt gezien als het ultieme ingrijpen dat selectief en proportioneel moet
worden toegepast.
De bewindspersonen hebben wel een aantal keer het interbestuurlijk toezicht ingezet.
Zo maakten zij bestuurlijke afspraken met de gemeenten uit de regio’s die er volgens
de inspecties onvoldoende in slaagden om kinderen een vaste jeugdbeschermer en
passende hulp te geven. Dit optreden van de bewindspersonen was een logische stap,
omdat de inspecties geen bevoegdheden hebben bij de gemeenten. De bevoegdheden
van de inspecties zijn alleen gericht op zorgaanbieders. In 2022 gaven de inspecties
aan dat hun aanpak de problemen plaatselijk en tijdelijk heeft verlicht, maar dat de
bereikte resultaten niet stabiel waren. Zij gaven aan dat hun mogelijkheden om met
toezicht de problemen op te lossen uitgeput waren.
De mogelijkheden om met interbestuurlijk toezicht de uitvoering van de jeugd­
bescherming structureel te verbeteren zijn beperkt. Een volgende stap op de interventieladder is het opnieuw maken van bestuurlijke afspraken. Dit keer onder

Georganiseerde onmacht

36

Algemene Rekenkamer

dreiging van een indeplaatsstelling. Deze dreiging is niet erg sterk. Ten eerste omdat
de wettelijke jeugdhulpplicht ruim is geformuleerd en daardoor taakverwaarlozing
lastig aan te tonen is. Ten tweede omdat gemeenten ons zeiden dat zij een indeplaats­
stelling zien als een welkome oplossing voor de problemen. Hiermee zinspelend op
het idee dat de rijksoverheid de bekostiging van de gecertificeerde instellingen van
hen zou overnemen.

5.3 Rijksoverheid heeft gemeenten en instellingen
nodig voor oplossingen
Bij decentrale uitvoering van wettelijke taken staat de rijksoverheid per definitie op
afstand hiervan. Dat betekent ook dat de rijksoverheid niet zomaar kan ingrijpen in
het handelen van gemeenten. We zien dan ook dat bewindspersonen op verschillende manieren de gemeenten en gecertificeerde instellingen hebben uitgenodigd
om samen de stappen te zetten naar een betere jeugdbescherming (zie tekstkader).
Rijksoverheid biedt ondersteuning bij invulling
lokale verantwoordelijkheden
De bewindspersonen startten in 2018 het actieprogramma Zorg voor de Jeugd.
Onderdeel daarvan was het oprichten van een ondersteuningsteam om
gemeenten en instellingen te ondersteunen en te adviseren. In 2021 werd
binnen het ondersteuningsteam het team Aanpak wachttijden ingesteld.
Zij werkten met een benadering waarin zij regio’s leerden hoe zij zelf hun
wachttijden in de gaten kunnen houden en ervoor kunnen zorgen dat de
wachttijden kort blijven.
Ook zorgden de bewindspersonen ervoor dat partijen afspraken maakten die
moesten bijdragen aan een betere invulling van het opdrachtgeverschap van
gemeenten. Bijvoorbeeld het convenant Bevorderen continuïteit jeugdhulp uit juli
2021 met daarin de afspraak dat gemeenten en gecertificeerde instellingen altijd het
gesprek voeren over de opbouw en totstandkoming van tarieven. Ter ondersteuning
van dit gesprek is een handreiking gemaakt.

We zien dat bewindspersonen voor het oplossen van problemen er steeds voor
kiezen om gemeenten en gecertificeerde instellingen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid en rol binnen het jeugdzorgstelsel. De bewindspersonen drongen
bij hen aan samen tot afspraken en oplossingen te komen. Deze houding past bij
de uitgangspunten van de decentrale uitvoering van de Jeugdwet, maar bracht de
bewindspersonen in een lastige positie toen de inspecties in 2019 de noodklok luidden

Georganiseerde onmacht

37

Algemene Rekenkamer

over de situatie in de jeugdbescherming. Ook toen lieten de bewindspersonen het aan
de veldpartijen om samen tot oplossingen te komen. Maar het lukte de partijen niet
om snel veranderingen door te voeren (zie tekstkader).
Gemeenten bepalen tempo van veranderingen, niet de rijksoverheid
Na het rapport van de inspecties in 2019 erkenden de bewindspersonen de
urgentie en meldden de Tweede Kamer dat er voor het einde van dat jaar een
verdiepende analyse en verbeteragenda voor iedere gecertificeerde instelling
zou komen. En op 1 maart 2020 zou dan gestart worden met het uitvoeren
van de verbetermaatregelen. In de maanden daarna zagen de bewindspersonen
steeds dat de gemeenten er niet in slaagden om aan deze verwachting te voldoen.
De gemeenten hadden vooral problemen om te achterhalen hoeveel kinderen op
wachtlijsten stonden. De verbeterplannen werden uiteindelijk in mei 2020 ingeleverd
bij de departementen. De uitvoering daarvan moest toen nog beginnen. In oktober
2020 rapporteerden de inspecties dat er te weinig was verbeterd en riepen op tot een
actiegerichte aanpak van de problemen en startte zij hun intensief toezichtstraject.

Terwijl de problemen steeds duidelijker werden, zagen we de bewindspersonen
richting de Tweede Kamer steeds opnieuw uitleggen dat zij ook niet bij machte
waren om snel veranderingen door te voeren. Bijvoorbeeld toen de bewindspersonen
in november 2022 aan de Tweede Kamer toelichtten dat zij niet meer konden doen
dan een dringend beroep op gemeenten en jeugdzorgaanbieders om kinderen met
een jeugdbeschermingsmaatregel voorrang te geven in de jeugdzorg.

5.4 Geen perspectief op snelle verbeteringen
De bewindspersonen van JenV en VWS werken sinds 2019 aan plannen en wets­
voorstellen voor een betere werking van het jeugdzorgstelsel. Deze plannen zijn nog
niet uitgewerkt en de wetsvoorstellen zijn nog niet ingediend bij de Tweede Kamer.
Daardoor zal het nog jaren duren voordat de bestuurlijke afspraken en wetswijzigingen
in de praktijk zijn gebracht en de jeugdbeschermers en de kinderen hier de positieve
gevolgen van zullen merken.

5.4.1 Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming

De constatering dat er te weinig samenwerking is rond kinderen en gezinnen was
aanleiding voor de ministeries van JenV en VWS, en de VNG om de opdracht te geven
tot het opstellen van een perspectief voor een vereenvoudigde jeugdbeschermingsketen. Dit resulteerde in 2021 in het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming
dat op hoofdlijnen schetst hoe de jeugdbescherming er over 5 tot 10 jaar uit zou kunnen

Georganiseerde onmacht

38

Algemene Rekenkamer

zien. De kern van het beoogde eindbeeld is dat er een lokaal team komt – een regionaal
veiligheidsteam – waarin de functies van de gecertificeerde instellingen, Veilig Thuis
en de Raad voor de Kinderbescherming worden samengebracht. Dit wordt een nieuw
soort publiekrechtelijke organisatie die decentraal – vanuit de regio – zal worden aan­
gestuurd. De invulling van verantwoordelijkheden, bevoegdheden en bekostiging van
deze nieuwe organisatie moet nog plaatsvinden. Op dit moment worden ervaringen
opgedaan met deze manier van werken in verschillende proeftuinen.
Wij zien in deze nieuwe inrichting van de jeugdbeschermingsketen kansen dat de
integrale aanpak rond gezinnen makkelijker vorm kan krijgen, maar we zien niet hoe
dit andere problemen zal wegnemen, zoals bijvoorbeeld het tekort aan gespecialiseerde jeugdhulp en wachttijden.

5.4.2 Hervormingsagenda

Een andere oplossing voor de problemen in de jeugdzorg verwachten de bewinds­
personen van de Hervormingsagenda Jeugd. Na de uitspraak van de Commissie
van Wijzen in 2021 startte het overleg dat moest leiden tot de bestuurlijke afspraken
waarmee gewerkt wordt aan een betere financiële beheersbaarheid van de uitgaven
en verhoging van de kwaliteit van de jeugdzorg. De gesprekken tussen rijksoverheid,
gemeenten en jeugdzorginstellingen verlopen moeizaam. Ze duren ook langer dan
de bewindspersonen verwacht hadden bij de start. Het oorspronkelijke plan was om
de agenda begin 2022 vast te stellen, waarna de uitvoering kon beginnen. In januari
2023 was de agenda nog altijd niet vastgesteld. Wij kunnen dan ook geen uitspraken
doen over wat de bestuurlijke afspraken kunnen betekenen voor de verbetering van
de jeugdbescherming. Wel is duidelijk dat rijksoverheid en gemeenten struikelen
op het punt van de verdeling van de risico’s van het financiële eindresultaat van de
uitvoering van de agenda.

5.4.3 Aanpassing wet- en regelgeving

De wetsvoorstellen die moeten bijdragen aan een betere jeugdbescherming zijn ten
tijde van ons onderzoek nog niet ingediend bij de Tweede Kamer. Wij baseren ons
op de versies die in consultatie zijn gebracht. Wij merken op dat de Raad van State
kritisch is op deze voorstellen en adviseerde om onderdelen van de voorstellen te
heroverwegen. Wij vragen ons op basis van ons onderzoek af of met deze wetsvoorstellen de fundamentele problemen in de jeugdbescherming kunnen worden opgelost. Bovendien moeten door de gemeenten en de instellingen nog belangrijke stappen
worden gezet voordat de veranderingen in de praktijk zijn gebracht.

Georganiseerde onmacht

39

Algemene Rekenkamer

Het conceptwetsvoorstel ‘Verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen’ verplicht
gemeenten om:
• In de regio te zorgen voor een dekkend zorgaanbod voor jeugdigen en in ieder
geval de ‘cruciale jeugdzorg’ samen in te kopen. Hieronder vallen de jeugd­
bescherming en de vormen van nog nader te bepalen jeugdhulp;
• Een regionale entiteit op te richten, zoals bedoeld in de Wet gemeenschappelijke
regelingen;
• Een regiovisie op te stellen waarin de gewenste ontwikkeling van het zorglandschap
is beschreven en te zorgen dat de jeugdbescherming regionaal wordt ingekocht
en verantwoording eenduidig plaatsvindt.
De Raad van State is kritisch over het wetsvoorstel en geeft aan dat een voldragen
beleidsanalyse van de Jeugdzorg ontbreekt om van verplichte regionalisering te
verwachten dat het de problemen zal oplossen. De Raad merkt onder andere op
dat het voorstel onvoldoende houvast geeft aan gemeenten om te bepalen wat de
beschikbaarheidsverplichting inhoudt en hoe gemeenten daaraan kunnen voldoen.
Eerder in dit rapport gaven we aan dat het komen tot een goede invulling van regionale samenwerking in de praktijk een lastig proces blijkt te zijn. De eerste pogingen
tot het opstellen van deze regiovisies laten zien dat het niet vanzelfsprekend is dat
dit het beoogde resultaat zal geven (zie tekstkader).
Verplichte samenwerking in jeugdregio’s
De bewindspersonen van VWS en JenV willen de regionale samenwerking
tussen gemeenten vergroten door deze uit te breiden met een regionale visie
op ‘cruciale jeugdzorg’, waaronder ook de jeugdbescherming valt.
Gemeenten zijn in 2020 begonnen om deze regiovisies vrijwillig op te stellen.
Onderzoek van de Jeugdautoriteit laat zien dat in 2022 een groot deel van de
regio’s nog bezig was met het opstellen van de regiovisie. De Jeugdautoriteit
waarschuwt de minister om regionalisering niet van bovenaf op te leggen:
“Regionalisering vraagt om een zeer genuanceerde benadering met veel
maatwerk” (Jeugdautoriteit, 2022). Overigens zullen gecertificeerde instellingen
weliswaar aan minder, maar nog steeds wel aan verschillende voorwaarden
moeten voldoen, omdat zij voor meer dan één regio werken.

Hetzelfde wetsvoorstel regelt dat de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) de taak krijgt
om te bevorderen dat jeugdhulp en jeugdbescherming voldoende beschikbaar zijn.
Daarvoor mag de NZa bij jeugdhulpaanbieders, gecertificeerde instellingen en
gemeenten informatie opvragen. Als de NZa tekorten ziet, dan is het nog steeds aan
de samenwerkende gemeenten om voor een oplossing te zorgen. En als de gemeenten

Georganiseerde onmacht

40

Algemene Rekenkamer

dit niet doen, dan zal het interbestuurlijk toezicht worden ingezet. Dit is niet veel
anders dan de huidige praktijk. Eerder in dit rapport gaven we aan dat voor inter­
bestuurlijk toezicht het van belang is dat duidelijk geformuleerd is aan welke eisen
de gemeenten minimaal moeten voldoen. Het is nog niet wettelijk vastgelegd welke
vormen van jeugdhulp de wetgever beschouwd als ‘cruciale jeugdzorg’ en welke mate
van beschikbaarheid hiervoor zal gelden.
De Wet maatschappelijk verantwoord inkopen geeft de minister de mogelijkheid
om nadere regels te stellen voor de totstandkoming van de tarieven voor de jeugd­
bescherming. De bewindspersonen zijn van plan deze mogelijkheid in te vullen door
in een ministeriële regeling vast te leggen uit welke onderdelen het tarief voor de
jeugdbescherming minimaal moeten worden opgebouwd. Dit kan een handvat
bieden bij het vaststellen van een tarief, maar uiteindelijk is het aan gemeenten en
gecertificeerde instellingen om hier samen invulling aan te geven.
Aanvullend op de onderbouwing van het tarief is onder regie van de minister voor
Rechtsbescherming gewerkt aan een kwaliteitskader en aan prestatiebeschrijvingen
voor de jeugdbescherming. Ook deze documenten kunnen partijen ondersteunen
bij de totstandkoming van nieuw te maken afspraken en bijpassende reële tarieven.
Het kwaliteitskader beschrijft wat de belangrijkste kwaliteitsdoelen zijn, wat het werk
van de jeugdbeschermer per processtap inhoudt, wat er van anderen wordt verwacht
en welke wettelijke en professionele normen daarbij relevant zijn. De prestatiebeschrijvingen beschrijven ook de randvoorwaarden om de taken uit te voeren. Onderdeel
daarvan is een berekening van een realistische caseload voor jeugdbeschermers.
Deze twee documenten zijn bij de afronding van ons onderzoek nog niet vastgesteld.
De beoogde status is dat deze documenten gaan dienen als veldnorm, waarbij de
partijen elkaar aanspreken op de naleving. De minister voor Rechtsbescherming
heeft niet het voornemen om deze beschrijvingen een wettelijke of formele status
te geven.

Georganiseerde onmacht

41

Algemene Rekenkamer

6.
Conclusie en
aanbevelingen
6.1 Georganiseerde onmacht
We vinden het zeer zorgelijk dat het in Nederland niet lukt om de meest kwetsbare
kinderen te beschermen. Nederland heeft op basis van het Internationaal Verdrag
inzake de Rechten van het Kind een verantwoordelijkheid om kinderen in een kwetsbare situatie te beschermen. De wetgever heeft ervoor gekozen de uitvoering van
de jeugdbescherming als taak bij gemeenten te beleggen. Maar dat ontslaat de
bewindspersonen niet van hun verantwoordelijkheid om zich ervan te vergewissen
dat er binnen het jeugdzorgstelsel voldoende voorzieningen voor jeugdbescherming
beschikbaar zijn om kinderen te beschermen en er voldoende opvang en behandeling
beschikbaar is. We vinden het ook zeer zorgelijk dat 3 jaar nadat de inspecties de
noodklok luidden de situatie voor kinderen en hun jeugdbeschermers onvoldoende is
verbeterd en structurele verbetering binnen afzienbare tijd ook niet te verwachten is.
Deze situatie zien wij als georganiseerde onmacht. Onmacht, omdat iedereen het
beste voor de kinderen wil, maar niemand bij machte lijkt om de leiding te nemen.
Georganiseerd, omdat dit een onlosmakelijk gevolg is van de manier waarop rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen en jeugdhulpaanbieders hun
verantwoordelijkheid voor de jeugdbescherming invullen.
Voor de jeugdbescherming is de Jeugdwet welbeschouwd uitgelopen op een mis­
lukking. Dit komt omdat er onvoldoende rekening is gehouden met de mensen die
iedere dag invulling moeten geven aan wat de wetgever van hen verwacht. Van
beleidsmedewerkers bij gemeenten werd verwacht dat zij weten welke jeugdhulp

Georganiseerde onmacht

42

Algemene Rekenkamer

later jeugdbescherming kan voorkomen. Van jeugdbeschermers werd verwacht dat
zij alle problemen in een gezin oplossen. Van gemeenteraadsleden werd verwacht
dat zij het regionale jeugdbeleid vormen en controleren. Deze verwachtingen waren
te hoog.
In ons onderzoek keken we naar de rol die de rijksoverheid heeft bij de jeugdbe­
scherming. Onze conclusie is dat zij na de invoering van de Jeugdwet het zicht op
de uitvoering en de resultaten van de jeugdbescherming verloor. Ook bleken de
waarborgen in het stelsel om de kwaliteit te bewaken onvoldoende te hebben
gewerkt. De corrigerende werking die verwacht werd van de gemeenteraad en het
interbestuurlijke toezicht, werkten niet zoals bedacht. De bewindspersonen probeerden
de problemen in de uitvoering van de jeugdbescherming steeds op te lossen door
gemeenten en instellingen te ondersteunen en te adviseren, zodat zij onderling de
problemen konden oplossen. De rijksinspecties hebben binnen hun mogelijkheden
bijgedragen aan de goede uitvoering van de jeugdbescherming. Dit alles leverde
geen duurzame verbetering op.
Wij zien dat de hoofdrolspelers zich in een patroon bevinden waarin zij elkaar gevangen houden (figuur 6). Iedere partij geeft aan pas te kunnen bewegen richting een
oplossing als een van de andere partijen eerst tegemoet komt aan hetgeen zij nodig
heeft om te kunnen veranderen. Dit patroon moet worden doorbroken. En dit is waar
wij de bewindspersonen in hun rol als medewetgever en verantwoordelijke voor het
functioneren van het stelsel op aanspreken.
Figuur 6 Het patroon tussen rijksoverheid, gemeenten en gecertificeerde instellingen

Georganiseerde onmacht

43

Algemene Rekenkamer

6.2 Aanbevelingen
Het kabinet heeft de verantwoordelijkheid zich er van te vergewissen dat binnen het
jeugdzorgstelsel er voldoende voorzieningen zijn voor de bescherming van kinderen
en, als dat nodig is, voor opvang en behandeling. Deze verantwoordelijkheid telt extra
zwaar voor kinderen waarvoor de kinderrechter een jeugdbeschermingsmaatregel
heeft opgelegd. De overheid grijpt dan diep in op het gezinsleven en neemt het ouderlijk gezag geheel of gedeeltelijk over. Ouders en kinderen mogen verwachten dat de
overheid die taak goed en zorgvuldig uitvoert. Om deze afspraak uit het Internationaal
Verdrag inzake de Rechten van het Kind waar te kunnen maken, zal de overheid meer
waarborgen moeten inbouwen dan er nu zijn. We doen 4 aanbevelingen aan regering
en parlement.
1. Maak duidelijk waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal op
kunnen rekenen.
Wij bevelen de bewindspersonen van JenV en VWS aan om in hun rol als
medewetgever het initiatief te nemen om in regelgeving vast te leggen waar
een kind minimaal op moet kunnen rekenen als deze van de rechter een
beschermingsmaatregel opgelegd krijgt. Deze zijn deels af te leiden van
de wettelijke normen, veldnormen en richtlijnen die zijn opgesteld voor de
jeugdbeschermers. Maak concreet wat de beschikbaarheidsverplichting voor
‘cruciale jeugdhulp’ voor gemeenten inhoudt.
We bevelen ook aan om uit te werken wie wat moet doen als de vastgestelde normen
niet worden gehaald. Dit geldt ook voor de bestaande wettelijke normen, zoals de
wettelijke normtijden voor de hulp aan kinderen met een beschermingsmaatregel,
het opstellen van een plan voor hulp aan het hele gezin en het uitvoeren van cliënt­­
tevredenheidsonderzoeken.
Het vastleggen van heldere kaders geeft gemeenten en instellingen ook meer
houvast bij het organiseren van de jeugdbescherming en geeft bewindspersonen
aanknopingspunten voor de uitvoering van het toezicht op het functioneren van
de jeugdbescherming.
2. Maak concrete afspraken met gemeenten over het verzamelen van gegevens en
vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid.
Om zich ervan te vergewissen dat de jeugdbescherming voldoende functioneert
is het noodzakelijk dat de bewindspersonen over voldoende relevante informatie
beschikken. De bewindspersonen werken op dit moment aan het verbeteren van
de kwaliteit en beschikbaarheid van data om beter inzicht te hebben in de werking
van het jeugdzorgstelsel. Wij doen hierbij de aanbeveling om gemeenten die

Georganiseerde onmacht

44

Algemene Rekenkamer

gegevens te laten verzamelen die zij logischerwijs nodig hebben voor het vervullen
van hun jeugdhulpplicht. Het standaardiseren van gegevens is nodig voor een actueel
landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid van de jeugd­bescherming en
de beschikbaarheid van jeugdhulp voor deze groep kinderen.
3. Versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met een
beschermingsmaatregel.
De Jeugdwet gaf gemeenten de taak om aan gezinnen met multiproblematiek
integrale hulp te bieden. Niet alleen om problemen in samenhang op te lossen,
maar ook om escalatie van problemen en de inzet van jeugdbescherming te
voorkomen. Deze verwachting wordt nog onvoldoende waargemaakt. We bevelen
de bewindspersonen aan om samen met de veldpartijen de integrale hulp te
versterken, zodat niet alleen duidelijk is welke hulp en ondersteuning een gezin
nodig heeft, maar ook om de stap te zetten naar het bieden van deze hulp.
4. Voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in.
We begrijpen dat de problemen in de jeugdbescherming groot zijn en dat dit grote
druk legt op de bewindspersonen om snel actie te ondernemen. Dit heeft als risico
dat hierdoor nu ingrijpende veranderingen in het stelsel worden genomen die het
stelsel meer kwaad dan goed doen. Wij vinden het noodzakelijk dat de bewinds­
personen met enige afstand nadenken over de gewenste uitgangspunten voor het
stelsel. Het toekomstsscenario jeugdbescherming biedt mogelijkheden, maar is
nu nog onvoldoende concreet. Fundamentele vraagstukken zoals wie waarvoor
verantwoordelijk is, welke bevoegdheden zijn daarvoor nodig en hoe wordt dit
betaald, zijn nog niet in beeld bij de uitwerking van het scenario.
De bewindspersonen geven aan te verwachten dat de ervaringen in proeftuinen
en experimenten een goede basis zullen zijn voor nieuwe wetgeving die de
toekomstige inrichting van de jeugdbescherming zullen bepalen. Wij bevelen de
wetgever aan om bij het ontwerp van nieuwe wetgeving een brede probleemanalyse
te maken en hierbij de aandacht ook gericht te houden op de gemeenten die niet
deelnemen aan proeftuinen en waar samenwerking minder goed tot stand komt.
De ervaring van 7 jaar Jeugdwet leert dat wat in theorie op papier lijkt te kloppen,
niet als vanzelf werkelijkheid wordt. En hoewel er gemeenten zijn met bemoedigende
resultaten dit niet betekent dat in Nederland de jeugdbescherming op orde is.
We bevelen de minister van BZK aan te bewaken dat er bij aanpassingen van de wet
gebruik gemaakt wordt van de richtlijnen uit de nieuw ontwikkelde Uitvoeringstoets
Decentrale Overheden en de in ontwikkeling zijnde invoeringstoets.10 Regering en
parlement moeten nieuwsgierig blijven naar de daadwerkelijke gevolgen van beleidswijzigingen en minder vertrouwen op de verwachte uitkomsten.
Georganiseerde onmacht

45

Algemene Rekenkamer

7.
Reactie en nawoord
De minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport hebben mede namens de minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties op 22 maart 2023 een gezamenlijk reactie gegeven op een
concept versie van dit rapport. Hieronder geven we een samenvatting van deze
reactie per aanbeveling weer. De volledige reactie staat op www.rekenkamer.nl.
Dit hoofdstuk sluiten wij af met een nawoord.

7.1 Bestuurlijke reactie
De bewindspersonen zeggen dat onze conclusies aansluiten bij het beeld dat zij
hebben van de jeugdzorg en de jeugdbescherming. Zij geven aan dat zij zien dat
er nog veel stappen gezet moeten worden om te zorgen dat de jeugdbescherming
verbetert en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen hebben er
vertrouwen in dat de maatregelen en wetsvoorstellen op termijn hieraan zullen
bijdragen. Zij noemen hierbij concreet de uitwerking van het Toekomstscenario
Kind- en Gezinsbescherming, de Hervormingsagenda, het wetsvoorstel verbetering
beschikbaarheid zorg voor jeugdigen en het ingediende wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein. De bewindspersonen onderschrijven het belang
van uitvoerbaarheid van beleid en geven aan dat bij nieuw beleid de uitvoeringstoets
decentrale overheden zal worden uitgevoerd. De minister van BZK blijft zich inzetten
voor de versterking van de positie van gemeenteraden.

Georganiseerde onmacht

46

Algemene Rekenkamer

Aanbeveling: leg vast waar kinderen met een beschermingsmaatregel minimaal
aanspraak op kunnen maken en werk uit wie wat moet doen als deze aanspraken
niet worden nageleefd.
De bewindspersonen zeggen dat ze deze aanbeveling verder zullen verkennen.
Zij geven aan welke maatregelen in gang zijn gezet om de jeugdbescherming te
verbeteren, zoals het Wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid zorg voor jeugdigen,
de ontwikkeling van een landelijke kwaliteitskader en prestatiebeschrijvingen voor
de jeugdbescherming en het voorbereiden van wetgeving die de NZa de taak geeft
om stelselonderzoek te doen naar (voldoende) beschikbaarheid van jeugdzorg.
Aanbeveling: Maak met gemeenten concrete afspraken over het verzamelen van
gegevens en vorm daarmee een landelijk beeld van de kwaliteit en toegankelijkheid
van de jeugdbescherming.
De bewindspersonen erkennen het ontbreken van inzicht bij gemeenten en rijksoverheid
over de werking van het jeugdstelsel. Zij geven aan dat het eenduidig vergaren van
noodzakelijke data een belangrijk thema is van de Hervormingsagenda. Ook noemen
zij de monitor die specifiek voor de jeugdbescherming wordt ontwikkeld en waarvan
de eerste meting heeft plaatsgevonden in januari 2023.
Aanbeveling: versterk samen met de veldpartijen de integrale hulp voor kinderen met
een beschermingsmaatregel.
De bewindspersonen geven aan hieraan te werken. Hierbij noemen zij het
Toekomstscenario en de Hervormingsagenda als plekken waar fundamenteler
gekeken wordt naar de oorzaken van het gebruik van jeugdzorg en de samenhang
tussen zorg en sociaal domein (integrale gezinsgerichte aanpak). Ook noemen zij
het wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (WAMS) die een
gecoördineerde inzet van hulp uit verschillende domeinen mogelijk moet maken
door een wettelijke basis te creëren voor gegevensuitwisseling. Dit wetsvoorstel is
op 30 januari 2023 aangeboden aan de Tweede Kamer.
Aanbeveling: voer de veranderingen in het stelsel zorgvuldig in. En maak bij aanpassingen van de regelgeving gebruik van de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en
de invoeringstoets.
De bewindspersonen onderschrijven dat veranderingen in het stelsel zorgvuldig
moeten worden ingevoerd. Ze geven aan dit te doen door samen met alle relevante
actoren deze plannen te ontwikkelen. Door te werken in proeftuinen wordt nieuw
beleid uitgeprobeerd en kan de uitvoerbaarheid worden getoetst. Ook de onafhankelijke adviescommissie Rechtsbescherming en Rechtsstatelijkheid zal een belangrijke
rol spelen om tot een zorgvuldige invoering van het Toekomstscenario te komen,
aldus de bewindspersonen.
Georganiseerde onmacht

47

Algemene Rekenkamer

De bewindspersonen zeggen toe de uitvoeringstoets decentrale overheden (UDO)
uit te voeren. Met het uitvoeren van deze toets komt er ook aandacht voor de mogelijkheden van de gemeenteraden om hun kaderstellende en controlerende taak beter
te vervullen.
Het ministerie van BZK blijft inzetten op het versterken van de positie van gemeente­
raden. In het voorjaar verschijnt in dit kader een brief met voornemens ter versterking
van het decentraal bestuur.
Tot slot zeggen de bewindspersonen hun ogen niet sluiten voor de problemen in de
jeugdbescherming en dat ze zien dat er nog veel stappen gezet moeten worden om
te zorgen dat de bescherming van kinderen in onveilige situaties verbetert en passende zorg beschikbaar komt. De bewindspersonen zeggen vertrouwen te hebben
de genoemde maatregelen en wetsvoorstellen op termijn zullen bijdragen aan een
beter zicht op het stelsel en de beschikbaarheid van jeugdzorg, juist voor de meest
kwetsbare kinderen.

7.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De bewindspersonen schrijven in hun reactie dat zij er op vertrouwen dat de lopende
initiatieven de problemen in de jeugdbescherming zullen oplossen. Op dit moment is
er voor ons nog onvoldoende grond om dit vertrouwen te delen.
De bewindspersonen verwijzen hierbij regelmatig naar de Hervormingsagenda. Deze
agenda met verbeterplannen is nog niet openbaar en er is ook nog geen sprake van
overeenstemming over de inhoud van de agenda.
De stelselverandering die het Toekomstscenario Kind- en Gezinsbescherming
schetst, is nog in een prille fase van ontwikkeling. Fundamentele inrichtingsvraagstukken moeten nog worden uitgewerkt. Voorbeelden hiervan zijn de verdeling van
verantwoordelijkheden en bevoegdheden, aansturing, toezicht en bekostiging. Er zal
meer nodig zijn dan de ervaringen in proeftuinen om te komen tot doordacht beleid
dat werkt in alle 42 jeugdregio’s. De wens om snel tot een beter functionerend stelsel
te komen mag niet ten koste gaan van een gedegen probleemanalyse, waarin ook
aandacht is voor regio’s waar samenwerking momenteel minder goed tot stand komt.
Wij deden de aanbeveling om concreet te maken waar een kind met een beschermingsmaatregel op moet kunnen rekenen, maar vooral ook om dit vast te leggen en te
zorgen dat op de naleving hiervan wordt toegezien. Onze aanbeveling volgde uit de
constatering dat bestuurlijke afspraken en zelfs wettelijke bepalingen in de praktijk
niet in alle jeugdzorgregio’s worden nageleefd.

Georganiseerde onmacht

48

Algemene Rekenkamer

Het wettelijk vastleggen van waar een kind recht op heeft maakt het voor de rijks­
inspecties beter mogelijk om toezicht op de kwaliteit uit te oefenen. En ook het
interbestuurlijk toezicht kan hierdoor effectiever worden uitgeoefend. De bewindspersonen zeggen onze aanbeveling te gaan verkennen. Wij vinden dat uit deze
toezegging weinig voortvarendheid spreekt. De problemen in de jeugdbescherming
spelen al lang genoeg.

Georganiseerde onmacht

49

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzichtstabel
Conclusie

Aanbeveling

De bewindspersonen verloren na
invoering van de Jeugdwet het
zicht op de jeugdbescherming.
De waarborgen om de kwaliteit
van de jeugdbescherming te
bewaken, werkten onvoldoende.

Neem als medewetgever het initiatief
Bewindspersonen zeggen
om vast te leggen waar kinderen met
de aanbeveling te verder te
een beschermingsmaatregel minimaal
verkennen.
aanspraak op mogen maken.
We bevelen ook aan om uit te werken wie
wat moet doen als de vastgestelde
normen niet worden gehaald.
Maak met gemeenten concrete afspraken
over het verzamelen van gegevens en
vorm daarmee een landelijk beeld van
de kwaliteit en toegankelijkheid van de
jeugdbescherming.

Reactie

Bewindspersonen zeggen hier
aandacht voor te hebben in
lopende initiatieven, waaronder
de Hervormingsagenda.

De verwachting van de wetgever Versterk samen met de veldpartijen de
dat met de Jeugdwet integrale
integrale hulp voor kinderen met een
hulp aan gezinnen geboden zou beschermingsmaatregel.
worden, was te hoog.

Bewindspersonen zeggen hier
aandacht voor te hebben in
lopende initiatieven. En ook de
WAMS moet hier aan bijdragen.

Er is onvoldoende rekening
gehouden met wat de Jeugdwet
betekende voor de mensen die
iedere dag samen invulling en
uitvoering moeten geven aan
jeugdbescherming:
medewerkers van gemeenten,
gemeenteraadsleden,
gecertificeerde instellingen,
individuele jeugdbeschermers.

Bewindspersonen zeggen
aandacht te hebben voor de
uitvoerbaarheid. Onder meer
door de UDO uit te voeren.

Georganiseerde onmacht

Voer de veranderingen in het stelsel
zorgvuldig in
De minister van BZK moet zorgen dat de
Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en
de invoeringstoets worden toegepast bij
alle aanpassingen van de Jeugdwet.

50

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Normenkader
Bij het beantwoorden van toetsende onderzoeksvragen gebruikt de Algemene
Rekenkamer een normenkader. Zo’n kader geeft onze verwachtingen weer als we
kijken naar de wet- en regelgeving en de beleidstheorie van het onderzoeksonderwerp. Hieronder staan de gehanteerde normen voor de betrokken bewindspersonen.
Van de minister voor Rechtsbescherming en de staatssecretaris van VWS verwachten
wij het volgende in hun rol van medewetgever:
• Zij richten het stelsel zo in dat gemeenten en gecertificeerde instellingen hun
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de jeugdbescherming kunnen
waarmaken.
• Zij richten het toezicht zo in dat het waarborgen biedt voor de kwaliteit van de
uitvoering van jeugdbescherming.
• Zij verzamelen informatie om zich ervan te vergewissen of het stelsel werkt
zoals beoogd.
• Zij zetten interbestuurlijk toezicht in bij signalen dat een gemeente haar wettelijke
taak verwaarloost.
• Als zij vaststellen dat het wettelijk stelsel niet goed functioneert, dan verwachten
wij dat zij als medewetgever het initiatief nemen tot wetswijziging (of aanpassing
van lagere regelgeving).
Bij decentralisatie van taken naar gemeenten verwachten we van de minister van BZK:
• Hij zorgt ervoor dat gemeenten voldoende in staat zijn om de hen opgedragen
taken uit te voeren.
• Als daar niet aan voldaan wordt, uit de minister zijn bedenkingen richting de
vakdepartementen, zoals bedoeld in de Gemeentewet artikel 116 lid 3.

Georganiseerde onmacht

51

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Methodologie
Onderzoeksvraag
Centraal in dit onderzoek stond de vraag: pakken de bewindspersonen van de
ministeries van JenV, VWS en BZK de structurele problemen in de jeugdbescherming
voldoende effectief aan om te zorgen dat jeugdigen in een onveilige situatie op het
juiste moment de juiste hulp krijgen? Het doel was om door het onderzoek de rijksoverheid aanknopingspunten te geven voor het verbeteren van de jeugdbescherming.
Eerste fase van het onderzoek
In de eerste fase van het onderzoek lag de focus op de uitvoeringspraktijk. Deze
fase van het onderzoek was beschrijvend van aard. We brachten eerst op basis van
bestaande onderzoeken problemen in kaart die speelden in de jeugdbescherming.
Belangrijke bronnen waren de onderzoeken van de inspecties, de eerste evaluatie
van de Jeugdwet en de verschillende rapporten van de Jeugdautoriteit. Uit de
problemen die deze inventarisatie opleverde, selecteerden we een aantal problemen
dat structureel was.
Vervolgens zochten we verklaringen waarom het gemeenten en (gecertificeerde)
instellingen niet lukten om deze hardnekkige problemen op te lossen. We hebben
bestaande onderzoeken gebruikt om belangrijke oorzaken te identificeren. Voor elk
van de gekozen problemen hebben wij een oorzakenboom uitgewerkt om te achterhalen wat de diepere oorzaken van de problemen zijn, en waarom de keten er niet in
slaagt deze problemen op te lossen. De belangrijke bronnen bij deze analyse waren
gesprekken met betrokkenen en een analyse van onderzoeken en andere schriftelijke
bronnen.
Wij spraken met 4 gecertificeerde instellingen, Jeugdzorg Nederland, beleidsmedewerkers, inkopers en leden van de experttafels in 5 jeugdzorgregio’s, experts op het jeugdbeschermings- of jeugdzorgterrein en betrokkenen bij de evaluatie van de Jeugdwet
en het toekomstsscenario. Daarnaast hebben we een dag meegelopen met jeugdbeschermers bij een gecertificeerde instelling en deelgenomen aan sessies van Samen
verder, een samenwerking van organisaties ter verbetering van de jeugdbescherming.
Wij analyseerden diverse onderzoeken en rapporten die in de afgelopen jaren zijn
verschenen op het terrein van jeugdbescherming en jeugdhulp. We hebben in deze
fase onder meer 69 rapporten van lokale rekenkamers en rekenkamercommissies
geanalyseerd. Het gaat om 44 rekenkamerrapporten over de jeugdzorg in de periode

Georganiseerde onmacht

52

Algemene Rekenkamer

2017-2020 die onderdeel uitmaken van het metadossier van de Nederlandse
Vereniging van Rekenkamers & Rekenkamercommissies en daarnaast nog 25
rapporten uit de jaren 2020-2022. Verder heeft Follow the Money ons toegang
verleend tot hun database over de jaarverslagen van jeugdzorginstellingen.
Tweede fase van het onderzoek
Deze tweede fase van ons onderzoek was toetsend van aard en gericht op het
handelen van de rijksoverheid. Wij hebben het handelen van de bewindspersonen
van de ministeries van VWS, JenV en BZK beoordeeld op basis van normen. Deze
normen hebben we gebaseerd op de Rekenkamer-normen voor stelselverantwoordelijkheid, de Jeugdwet en het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind
(voor meer informatie zie bijlage 2 Normenkader).
Om na te gaan of er aan onze normen werd voldaan hebben wij gekeken naar gepubliceerde en interne documenten van de betrokken ministeries. Voor onze verzameling
van interne documenten hebben wij toegang gekregen tot het archiefsysteem van de
ministeries van VWS, JenV en BZK, waardoor wij zonder tussenkomst van medewerkers
relevante bronnen konden verzamelen. Wij hebben 148 documenten geselecteerd en
gecodeerd met behulp van Atlas.ti. Daarnaast spraken wij meerdere keren met
beleidsmedewerkers en leidinggevenden van de 3 ministeries, en meerdere keren met
de rijksinspecties (IGJ en IJenV). Tot slot hebben we gebruik gemaakt van studies die
uitgevoerd zijn door deskundigen op het terrein van het Ministerie van BZK.
Klankbordgroep
In beide fases van het onderzoek dacht een externe klankbordgroep kritisch met
ons mee. Deze klankbordgroep bestond uit deskundigen op het gebied van kwaliteit
van jeugdzorg, gemeentelijke inkoop en wet- en regelgeving in het zorgdomein; een
wethouder jeugd; en de Kinderombudsman. In de eerste fase hebben wij de uitkomsten
van de oorzakenanalyse besproken met de klankbordgroep. En in de tweede fase
hebben we onze analyse van de rol van de rijksoverheid getoetst bij de klankbordgroep.
Onderzoeksperiode
We startten ons onderzoek in de zomer van 2021 en hebben de ontwikkelingen tot
eind 2022 meegenomen.

Georganiseerde onmacht

53

Algemene Rekenkamer

Toetsend onderzoek
In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre aan door ons vastgestelde
normen is voldaan. Op grond daarvan hebben we een oordeel gegeven.
Daarmee is dit onderzoek een toetsend onderzoek. Bij de uitvoering van
het onderzoek door de Algemene Rekenkamer worden de internationale
principes van rekenkameronderzoek (IFPP) gevolgd. Deze principes hebben
onder meer betrekking op onafhankelijkheid, transparantie en integriteit
(zie https://www.issai.org).
Toegang externen tot data Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer valt op grond van artikel 2.2 lid e onder de Wet
open overheid (Woo). Op grond van artikel 7.41 lid 2 Comptabiliteitswet 2016 is
daarvan afgezonderd informatie die de Algemene Rekenkamer in het kader van
haar wettelijke taakuitoefening (het onderzoek) heeft verzameld. Verzoeken
die dat soort informatie betreffen worden ter behandeling doorgezonden aan
het orgaan, de persoon of het College waarvan de informatie afkomstig is.

Georganiseerde onmacht

54

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Literatuur
AEF (2020). Stelsel in groei; Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg.
Utrecht: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2014). Rijksbrede resultaten en thema’s verantwoordings­
onderzoek 2013. Den Haag: eigen beheer. Bijlage bij Kamerstuk 33 942, nr. 1.
Tweede Kamer vergaderjaar 2013-2014.
Algemene Rekenkamer (2020). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 Ministerie
van Justitie en Veiligheid (VI); rapport bij het jaarverslag. Den Haag: eigen beheer.
Bijlage bij Kamerstuk 35 470 VI, nr. 2. Tweede Kamer vergaderjaar 2019-2020.
Bruning et al. (2022). Evaluatie Wet herziening kinderbeschermingsmaatregelen,
nieuwe rechtsgronden in een haperend jeugdbeschermingsstelsel. Universiteit
Leiden: eigen beheer.
CBS (2022). Jeugdbescherming en jeugdreclassering 2021. www.cbs.nl, geraadpleegd
op 19 december 2022.
Commissie van Wijzen (2021). Jeugdzorg: een onderwerp van aanhoudende zorg;
Uitspraak en advies van de arbitragecommissie inzake het geschil tussen Rijk
(Ministerie van VWS) en gemeenten (VNG) over de structurele financiering van de
jeugdzorg. Den Haag: eigen beheer.
Het Vergeten Kind (2021). “Het is een eenzame, uitzichtloze tijd”, kinderen over
wachttijden in de jeugdzorg. Utrecht: eigen beheer.
IGJ & IJenV (2019). Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd. Utrecht: eigen beheer.
IGJ & IJenV (2020). Voortgangsrapportage kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd.
Utrecht: eigen beheer.
IGJ & IJenV (2021). Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd, landelijk rapport
2021. Vervolgtoezicht. Utrecht: eigen beheer.
IGJ & IJenV (2022). Stand van zaken jeugdbeschermingsketen. Utrecht: eigen beheer.
Jeugdautoriteit (2022). Regiovisies jeugdhulp. Den Haag: eigen beheer.

Georganiseerde onmacht

55

Algemene Rekenkamer

NJi (2017). Wacht maar; Onderzoek naar wachttijden en wachtlijsten in jeugdzorg en
jeugdhulp. Utrecht: eigen beheer.
NJi (2019). Zicht op outcome in de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Utrecht:
eigen beheer.
PBLQ (2020). Rekenkamers over het sociaal domein. Den Haag: eigen beheer.
Raad van State (2022). Advies van 16 juni 2021 bij Wet verbetering beschikbaarheid
zorg voor jeugdigen. www.raadvanstate.nl, geraadpleegd op 19 december 2022.
RSJ (2021). Jeugdbescherming in de toekomst. Vier aanbevelingen voor het Toekomst­
scenario Kind- en Gezinsbescherming. Den Haag: eigen beheer.
Significant Public (2020). Analyse en rapportage cliëntervaringen jeugdhulp 2019.
Utrecht: eigen beheer.
Significant Public (2022). Onderzoek benodigde tijd per gezin voor de jeugdbescherming.
Utrecht: eigen beheer.
Stuurgroep Zorg voor de Jeugd (2020). Vijfde voortgangsrapportage; Actieprogramma
Zorg voor de jeugd. Eigen beheer.
Tweede Kamer (2013). Advies Raad van State en nader rapport. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2012-2013, 33684, nr. 4. Den Haag: Sdu.
Verwey-Jonker Instituut (2021). Eigenwijs transformeren. Utrecht: eigen beheer.
Verwey-Jonker Instituut (2022). Hoe bescherm je kinderen als het thuis onveilig is?
Een longitudinaal onderzoek naar de meerwaarde van de jeugdbescherming in gezinnen
waar sprake is van kindermishandeling. Utrecht: eigen beheer.
VWS (2018). Interventieladder Interbestuurlijk Toezicht Jeugdwet. Bijlage bij Tweede
Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 31839, nr. 628. Den Haag: Sdu.
ZonMW (2018). Eerste evaluatie Jeugdwet. Den Haag: eigen beheer.

Georganiseerde onmacht

56

Algemene Rekenkamer

Bijlage 5 Eindnoten
1.

Bij de Jeugdwet is er sprake van medebewind: de gemeente voert landelijke
wetten en rijksbeleid uit.

2.

In 2014 – het laatste jaar voor de overheveling naar het gemeentefonds –
verstrekte het Ministerie van JenV een doeluitkering van € 344 miljoen voor de
uitvoering van jeugdbescherming en jeugdreclassering. Dit bedrag is lastig te
vergelijken met de € 344 miljoen in 2021. Met de doeluitkering werden ook de
preventieve jeugdbescherming en de Veilig Thuis-functie bekostigd. Ook is sinds
2014 het aantal jeugdreclasseringsmaatregelen afgenomen. In het conceptrapport
dat is aangeboden voor bestuurlijk wederhoor meldden wij hier een bedrag van
€ 320 miljoen. Na ontvangst van meer actuele informatie hebben we dit bedrag
aangepast.

3.

In het programma Zorg voor de Jeugd werkten gemeenten samen met
professionals, jeugd(hulp)organisaties, ministeries en cliëntenorganisaties
aan betere hulp voor kinderen, jongeren en gezinnen. Het programma liep
van 2018 tot 2021.

4.

Deze opsomming van de 5 doelen is een vereenvoudigde versie van de doelen
zoals deze in de Memorie van Toelichting van de Jeugdwet staan.

5.

Deze tekst is aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden voor
bestuurlijk wederhoor. Hier stond een onjuist percentage vermeld.

6.

Instellingen die jeugdzorg willen aanbieden, hoeven zich niet aan te melden bij
de IGJ. Er is daardoor geen totaalbeeld. De IGJ schatte dat er in 2021 rond de
zesduizend jeugdzorgaanbieders zijn, een verveelvoudiging.

7.

In het conceptrapport dat is aangeboden voor bestuurlijk wederhoor stond hier
ten onrechte dat de rijksoverheid gemeenten geen richting hadden gegeven voor
een redelijk tarief voor jeugdbescherming. Dat was onjuist en daarom is deze zin
aangepast.

8.

Het begrip doorzettingsmacht staat niet in de Jeugdwet. Het is het resultaat van
de combinatie van 2 artikelen uit de Jeugdwet. Artikel 2.4 lid 2 sub b bepaalt dat
de gemeente de jeugdhulp inzet die de gecertificeerde instelling nodig acht.
Artikel 3.5 bepaalt dat de gecertificeerde instelling bepaalt of en, zo ja, welke
jeugdhulp is aangewezen. In lid 3 van dat artikel staat dat gemeenten en
instelling hierover overleggen.

9.

Een andere bekend gevolgen van regionalisering is wat het ‘democratisch tekort’
wordt genoemd. Samenwerkingsverbanden verantwoorden zich via de wethouder
aan de afzonderlijke gemeenteraden. De raadsleden kunnen alleen hun wethouder
ter verantwoording roepen en niet het ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit doet afbreuk
aan de democratische legitimiteit van de besluiten in het samenwerkingsverband.

Georganiseerde onmacht

57

Algemene Rekenkamer

10. De invoeringstoets is een nieuw instrument waarmee kan worden
ingespeeld op signalen van burgers, organisaties en bedrijven over
de werking van nieuwe regelgeving in de praktijk. Ook stelt het
uitvoeringsorganisaties en/of decentrale overheden in staat om de
knelpunten uit de uitvoeringspraktijk terug te leggen op de beleidstafel.

Georganiseerde onmacht

58

Algemene Rekenkamer

Georganiseerde onmacht

59

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Foto: Cora Kreft
De tekst in dit document is
vastgesteld op 5 april 2023
Dit document is op 13 april 2023
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, april 2023