Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

33 835

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA)

Nr. 175

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT EN VOOR MEDISCHE ZORG
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 november 2020
Op 18 april 2019 hebben wij u het rapport van ABDTOPConsult «De
NVWA: bewaker, ook beleidsmaker?» toegestuurd over de taakverdeling
tussen beleid en de handhaving door de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA) (Kamerstuk 33 835, nr. 121). Daarna is tijdens het
Algemeen Overleg NVWA op 23 april 2019 (Kamerstuk 33 835, nr. 122)
toegezegd uw Kamer te informeren over de aanscherping van de
procedures voor beleidskaders en beleidsregels en over de mogelijke
aanpassing van (zeven) vastgestelde beleidsregels naar aanleiding van dit
rapport. Tevens wordt in deze brief ingegaan op de invulling van het
voorzorgsbeginsel, als reactie op een van de aanbevelingen uit het
rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over opkomende
voedselveiligheidsrisico’s1. Tenslotte heeft de Minister van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit in het Algemeen Overleg NVWA op 15 oktober
2019 (Kamerstuk 33 835, nr. 130) toegezegd u te informeren over open
normen waarbij vanuit de NVWA behoefte bestaat aan nadere invulling.
Vanwege de drukke werkzaamheden rondom corona heeft deze beantwoording vertraging opgelopen. In deze brief informeren wij u hoe
bovenstaande toezeggingen inmiddels zijn opgepakt.
1. Reactie op rapport ABDTOPConsult «De NVWA: bewaker, ook
beleidsmaker?»
In het rapport van ABDTOPConsult wordt gesproken over beleidskaders
als het gaat om de beleidsverantwoordelijkheid van de Minister en over
beleidsregels als het gaat over invulling van het mandaat van de NVWA

1

kst-33835-175
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4791/opkomende-voedselveiligheidsrisico-s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

1

als toezichthouder. Hieronder lichten wij de invulling van beleidskaders en
beleidsregels en de procedures zoals wij deze voortaan gaan toepassen
toe.
1.1 Beleidskaders
Een beleidskader beoogt richting te geven aan het handelen van overheid,
burgers en bedrijven om bepaalde doelen te bereiken. Veel beleidskaders
hebben de vorm van regelgeving. Van burgers en bedrijven wordt
verwacht dat zij de regels naleven. De overheid houdt hierop toezicht en
treedt zo nodig handhavend op om naleving van de regels af te dwingen.
Voor de totstandkoming van regelgeving gelden de reguliere regelgevingsprocedures. Bij de voorbereiding van regelgeving is standaard
ruimte ingebouwd voor de NVWA om te toetsen of nieuwe regelgeving
uitvoerbaar en handhaafbaar is via de zogenoemde uitvoerbaarheidsfraude- en handhaafbaarheidstoets. Door middel van deze toets kan de
NVWA vaststellen of de regelgeving voldoende houvast biedt om haar
toezichts- en handhavingstaak goed te kunnen uitvoeren. Ook is in
regelgevingsprocedures ruimte ingebouwd voor consultatie van betrokkenen waaronder het bedrijfsleven.
Het komt ook voor dat er geen beleidskader is, of dat het beleidskader in
de (toezichts)praktijk vragen oproept. De ministeries stellen zo nodig
(aanvullende) beleidskaders op. Dit doen zij op eigen initiatief. Als er in
het kader van het toezicht en de handhaving behoefte is aan een nieuw of
aanvullend kader, kan de NVWA de Ministeries van LNV en VWS (verder:
de ministeries) vragen om een beleidskader te maken of nader te
verduidelijken. De overlegmomenten tussen de ministeries en de NVWA
bieden hiervoor voldoende gelegenheid. Een verzoek van de NVWA tot
het vaststellen van een beleidskader wordt door de ministeries vanzelfsprekend zorgvuldig beoordeeld. Ook wordt de Europese dimensie van
regelgeving daarin meegenomen.
1.2 Beleidsregels
Onder een beleidsregel wordt verstaan2: een bij besluit vastgestelde
algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent
de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van
wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een
bestuursorgaan. Uit deze definitie volgt dat er drie categorieën beleidsregels bestaan:
1. afweging van belangen;
2. vaststellen van feiten; en
3. uitleg van wettelijke voorschriften.
Beleidsregels voor afweging van belangen en vaststelling van feiten
(categorie 1 en 2)
Beleidsregels in categorie 1 en 2 richten zich op de invulling van de wijze
van toezicht en handhaving, hetgeen een taak is van de NVWA. Een
voorbeeld van een beleidsregel in categorie 1 is het interventiebeleid van
de NVWA. De NVWA wil hiermee duidelijkheid geven op welke wijze
gehandhaafd wordt. Zo wordt in het specifieke interventiebeleid aangegeven in welke gevallen een sanctie wordt opgelegd en welke sanctie dat
is. Een voorbeeld van een beleidsregel in categorie 2 kan voor de NVWA
niet worden gegeven, omdat deze op dit moment niet bestaan. Bij een
categorie 2 beleidsregel kan gedacht worden aan een beleidsregel die ziet
op een bepaalde manier van meten.
2

Artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

2

Het mandaat aan de Inspecteur-Generaal van de NVWA (hierna IG-NVWA)
om beleidsregels vast te stellen zal zich vanaf nu beperken tot deze twee
categorieën. Uiteraard worden deze beleidsregels in nauwe afstemming
tussen toezicht en de beleidsdirectie vastgesteld.
Beleidsregels categorie 1 en 2, zoals het interventiebeleid, zijn gericht op
de ondertoezichtgestelde en worden in de Staatscourant gepubliceerd.
Deze beleidsregels zijn ook te vinden op de website van de NVWA.
Beleidsregel uitleg wettelijke voorschriften (categorie 3)
De regelgeving kan expliciete normen bevatten, maar ook zogenoemde
open normen. Open normen hebben als voordeel dat ze ruimte bieden
voor innovatie en ondernemerschap. Burgers en bedrijven hebben met
dat type normen meer ruimte om zelf te bepalen hoe ze aan de gestelde
eisen kunnen voldoen. Open normen kunnen daarentegen ook de vraag
oproepen hoe de norm uitgelegd moet worden en wat nu wel en niet
onder de norm valt. Deze vraag kan zowel vanuit de toezichtspraktijk
komen, als ook uit een wens vanuit het bedrijfsleven of belangenorganisaties om meer duidelijkheid te krijgen over de invulling of handhaving
van open normen. Zie over open normen ook paragraaf 4 van deze brief.
Er kan op verschillende manieren een nadere invulling worden gegeven
aan open normen. In de toelichting bij regelgeving kan bijvoorbeeld een
verklaring worden gegeven van voorkomende termen of begrippen. Ook
kan de overheid voorlichting geven hoe met open normen om te gaan.
Een zogenoemde gids voor goede praktijken kan ook richting geven aan
de invulling van een open norm. Een ander voorbeeld is dat op basis van
nieuw wetenschappelijk onderzoek een open norm nader kan worden
ingevuld. Bij een handhavingsbesluit kan het wetenschappelijk onderzoek
dan als onderbouwing dienen voor een geconstateerde overtreding.
Het is ook mogelijk om voor open normen beleidsregels (categorie 3) vast
te stellen. Een beleidsregel ter invulling van een open norm heeft als
voordeel dat voor de gecontroleerde duidelijk is hoe de norm moet
worden uitgevoerd en hoe de toezichthouder hierop zal toezien en
handhaven. Daarmee bieden ze ook rechtszekerheid voor degenen die de
regels moeten naleven en bieden ze houvast voor uitvoerders en
toezichthouders.
Bij beleidsregels uit categorie 3 gaat het om een nadere invulling van de
wettelijke normen waarop de NVWA toezicht houdt. In feite betreft het
hier dus een nadere invulling van de wetgeving waarvoor de Minister(s)
verantwoordelijk zijn. De vaststelling van beleidsregels die een invulling
van deze open normen geeft, hoort dan ook door de Minister(s) te worden
gedaan. Dit is tot nu toe niet altijd het geval.
Een concreet voorbeeld hiervan was de invulling van een norm voor
tetrodotoxine in schaal- en schelpdieren in 2015. Deze open norm is
destijds door de NVWA, in mandaat namens de Minister van VWS, door
middel van een beleidsregel ingevuld en vastgesteld. Dit is toen in
afstemming met de betrokken Minister gebeurd. Vanaf nu wordt een
vergelijkbare open norm alleen nog door de verantwoordelijke Minister
vastgesteld.
De mandaatverlening aan de NVWA (voor het opstellen en vaststellen van
beleidsregels) wordt hierop aangepast, zodat categorie 3 beleidsregels
niet meer onder het mandaat van de IG-NVWA vallen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

3

1.3 Aanpassing procedure vaststellen beleidsregels
Zoals aangekondigd in de brief van 18 april 2019 en zoals hierboven
beschreven, zijn in de afgelopen periode de huidige procedures voor het
vaststellen van beleidsregels onder de loep genomen. Naar aanleiding
hiervan wordt de procedure voor het opstellen en vaststellen van
beleidsregels door de NVWA aangepast. In de aangepaste procedure
wordt ook vastgelegd hoe het bedrijfsleven wordt betrokken bij de
totstandkoming van de beleidsregels. Verder worden de mandaatbesluiten van LNV en VWS aangepast en geüniformeerd, in de lijn zoals
hiervoor beschreven.
2. Aanpassing van al vastgestelde beleidsregels
Ten aanzien van de toezegging omtrent de aanpassing van zeven
vastgestelde beleidsregels2 kunnen wij uw Kamer het volgende melden.
Deze zeven beleidsregels betreffen allemaal specifiek interventiebeleid
(beleidsregel categorie 1) waarvoor de bevoegdheid voor de vaststelling
gemandateerd is aan de NVWA. Deze zeven beleidsregels zijn onderdeel
van een grotere actie door de NVWA om al haar specifieke interventiebeleid aan te passen aan het herziene algemene interventiebeleid van de
NVWA. Dit algemene interventiebeleid beschrijft het beleid dat de NVWA
toepast om tijdens toezicht, keuring, inspectie en productonderzoek
geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving te doen stoppen
en/of herhaling ervan te voorkomen. Het algemene interventiebeleid is per
wetgevingsdomein, zoals dierenwelzijn, diergezondheid, voedselveiligheid, tabak- en rookwaren en productveiligheid verder uitgewerkt in
specifiek interventiebeleid.
De NVWA heeft momenteel 31 beleidsregels die betrekking hebben op
specifiek interventiebeleid. Drie van de zeven beleidsregels waarnaar uw
Kamer heeft gevraagd zijn aangepast en in 2020 opnieuw vastgesteld. De
overige vier volgen later. De wijzigingen in deze beleidsregels richten zich
vooral op het actualiseren en uniformeren van de teksten. Zoals hiervoor
is aangegeven wordt de inhoud van de betreffende beleidsregels door de
NVWA eerst met de ministeries afgestemd voordat de IG-NVWA ze zal
vaststellen.
3. Voorzorgsbeginsel
In onze reactie naar aanleiding van het rapport van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid «Opkomende voedselveiligheidsrisico’s»3, hebben wij uw
Kamer aangegeven in deze brief de toepassing van het voorzorgsbeginsel
in relatie tot de volksgezondheid toe te lichten en op welke wijze wij dit
beginsel nader willen operationaliseren.
Het voorzorgsbeginsel houdt in dat bij een dreigend risico, waarbij nog
onvoldoende (wetenschappelijke) zekerheid is over het risico of de grootte
van het risico voor de volksgezondheid, uit voorzorg kan worden
opgetreden. Ook in gevallen waarbij er wel voldoende duidelijkheid is dat
de volksgezondheid beschermd moet worden, maar de risicobeoordeling
nog niet definitief is, kunnen voorzorgmaatregelen worden genomen. Bij
het hanteren van het voorzorgsbeginsel beslist de verantwoordelijke
Minister. De NVWA zal de te nemen voorzorgsmaatregelen vervolgens
toepassen. Daarbij houden wij nadrukkelijk rekening met de noodzakelijke
slagkracht van de NVWA om in acute situaties direct te kunnen optreden.
Een maatregel kan zijn het invullen van een open norm (beleidsregel

3

Kamerstuk 26 991, nr. 560.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

4

categorie 3), zoals de hierboven genoemde invulling van een norm voor
tetrodotoxine in schaal- en schelpdieren in 2015.
Het voorzorgsbeginsel wordt alleen toegepast indien hier goede redenen
voor zijn, zoals onverwachte nieuwe of onbekende gevaren of risico’s voor
de volksgezondheid. Hiervoor stellen wij, in overleg met de NVWA een
beslisboom op. De genomen maatregelen dienen proportioneel te zijn en
gelden totdat wetenschappelijk nader onderbouwde maatregelen
genomen kunnen worden.
4. Open normen
Zoals tijdens het AO op 15 oktober 2019 door de Minister van LNV is
toegezegd wordt uw Kamer hierbij nader geïnformeerd over open normen
in de Wet dieren. Wat de Wet dieren betreft heeft de wetgever bij de
totstandkoming bewust gekozen voor doelvoorschriften in plaats van
middelvoorschriften. De wetgever beoogt hiermee ruimte te geven aan de
sector om zelf met een invulling te komen om het gestelde wettelijke doel
te bereiken. Open normen en doelvoorschriften bieden de toezichthouder
daarbij ruimte om rekening te houden met de verschillende manieren
waarop de wettelijke verplichting wordt ingevuld.
Dat dit niet altijd gemakkelijk is voor zowel de sector als de toezichthouder
beseffen wij terdege. Zo kan de NVWA te maken krijgen met discussies
over hoe een niet ingevulde open norm uitgelegd moet worden of met
juridische procedures. Onvoldoende ingevulde open normen kunnen
leiden tot het niet goed kunnen uitoefenen van de toezichttaak en
daardoor kan de NVWA onvoldoende de publieke belangen borgen.
De andere kant is dat met het verder invullen van de open norm de
innovatieruimte voor de sector kan verdwijnen en handhavers minder
goed kunnen inspelen op concrete situaties. Een aantal open normen uit
de Wet dieren komt overigens rechtstreeks uit Europese verordeningen,
waarbij het niet altijd mogelijk is om dit op nationaal niveau nader te
specificeren.
Ten aanzien van een aantal normen heeft de NVWA bij de Minister van
LNV aangegeven dat onder toezichtgestelden daaraan nog onvoldoende
invulling hebben gegeven. Hierover is de Minister van LNV in overleg met
de NVWA. In bepaalde gevallen zijn er al initiatieven genomen om te
komen tot een nadere invulling van de open norm.
Als voorbeeld kan genoemd worden de Transportverordening (Verordening
(EG) nr. 1/2005) die voorschrijft dat het verboden is dieren te vervoeren op
een zodanige wijze dat het waarschijnlijk letsel of onnodige lijden aan de
dieren berokkent. Indien bij de dieren verschijnselen van hittestress
worden waargenomen, wordt aangenomen dat de dieren onnodig lijden.
De indicatoren en bijbehorende criteria om hittestress vast te stellen zijn
internationaal niet goed uitgewerkt. Ze zijn ook tijdens het vervoer niet
altijd goed vast te stellen. Daarbij kennen sommige potentiele indicatoren
een glijdende schaal (bijvoorbeeld versnelde ademhaling tot extreem
hijgen). In juni 2020 heeft de Minister van LNV aangekondigd voor
transporten op nationaal grondgebied een wettelijk verbod in te voeren,
omdat bij een temperatuur van 35 graden of hoger geen dieren zouden
mogen worden vervoerd. Dit is geregeld middels een beleidsregel4 die
invulling geeft aan artikel 3 van de Transportverordening (Kamerstuk
28 286, nr. 1123).

4

Stcrt. 2020, nr. 35159.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

5

Vervoer van dieren onder warme weersomstandigheden kan leiden tot
hittestress en daarmee tot overtreding van het verbod uit de Verordening.
Volgens wetenschappelijk onderzoek blijkt dat dit bij een buitentemperatuur van 35 graden of meer altijd het geval is. Met deze beleidsregel
wordt verduidelijkt dat vervoer van dieren vanaf een buitentemperatuur
van 35 graden in ieder geval niet mag plaatsvinden.
Momenteel werken LNV en NVWA samen aan een proces om open
normen nader in te vullen. Dit project wordt eind dit jaar afgerond.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten
De Minister voor Medische Zorg,
T. van Ark

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 33 835, nr. 175

6