Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 741

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 december 2008
Overeenkomstig de bestaande afspraken heb ik de eer u hierbij drie fiches
aan te bieden die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling
Nieuwe Commissievoorstellen (BNC):
1. Richtlijn inzake toezicht op elektronisch geld (kamerstuk 22 112, nr.
740);
2. Richtlijn inzake uitsluiting van zelfstandige beroepschauffeurs van de
arbeidstijden richtlijn;
3. Richtlijn consumentenrechten (kamerstuk 22 112, nr. 742).
De staatssecretaris van Buitenlandse Zaken,
F. C. G. M. Timmermans

KST125810
0809tkkst22112-741
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

1

Fiche : Richtlijn inzake uitsluiting van zelfstandige
beroepschauffeurs van de arbeidstijden richtlijn
1. Algemene gegevens

Voorstel: Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging
van richtlijn 2002/15/EG betreffende de organisatie van de arbeid van
personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen.
Datum Commissiedocument: 21 oktober 2008
Nr. Commissiedocument : 2008/0195 (COD)
Pre-lex: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?CL
=en&DosId=197 502
Nr. Impact-assessment Commissie- en Opinie Impact-assessment Board:
SEC(2008) 2631 (http://ec.europa.eu/governance/impact/practice)
Behandelingstraject Raad: Transportraad 30 maart 2009
Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Rechtsbasis: artikel 71 en artikel 137 lid 2 van het Verdrag tot oprichting
van de Europese Gemeenschap.
Besluitvormingsprocedure en rol Europees Parlement: Gekwalificeerde
meerderheid in de Raad, medebeslissingsprocedure.
Comitologie: het reeds ingestelde comité onder richtlijn 2006/22 en verordening 561/2006 zal de implementatie van deze richtlijn begeleiden. Dit
geschiedt volgens de «regelgevingsprocedure».
2. Samenvatting BNC-fiche:
De Europese Commissie (EC) stelt voor om zelfstandige beroepschauffeurs in het wegvervoer permanent uit te sluiten van de arbeidstijdenrichtlijn 2002/15/EG. Deze richtlijn maximeert de gemiddelde en
maximale wekelijkse arbeidstijd van werknemers in het wegvervoer. De
EC voldoet met dit voorstel aan de plicht die ze krachtens deze richtlijn
heeft (artikel 2, lid 1). Om een beter onderscheid te kunnen maken tussen
echte zelfstandigen en schijnzelfstandigen, stelt de EC een wijziging van
de definitie van de mobiele werknemer in het wegvervoer voor. Daarnaast
stelt de EC voor de definitie van nachtarbeid te laten aansluiten bij de
definitie in de «algemene» arbeidstijdenrichtlijn 2003/88. Tenslotte
verplicht het voorstel de lidstaten effectieve handhavingmechanismen op
te zetten teneinde de arbeidstijdenregels te handhaven. Het is wenselijk
om een zuiver onderscheid te maken tussen echte zelfstandigen en schijnzelfstandigen en de eerste groep permanent buiten de werkingssfeer van
richtlijn 2002/15 te houden. Om een level playing field in de lidstaten te
realiseren, is een aanpak op Europees niveau te legitimeren. Nederland
kan het voorstel steunen, maar zal verder in het proces aandringen op een
verdere aanscherping van de defintie van de mobiele werknemer,
teneinde het onderscheid tussen de echte zelfstandige en de schijnzelfstandige nog beter te kunnen maken.
3. Samenvatting voorstel:

Inhoud voorstel:
Het voorstel komt tegemoet aan de verplichting die de EC krachtens richtlijn 2002/15/EG (hierna: de richtlijn) heeft. Deze richtlijn stelt grenzen aan
de arbeidstijd van personen die mobiele werkzaamheden in het wegvervoer uitoefenen (beroepschauffeurs). Bij de vaststelling in 2002 werden
zelfstandige beroepschauffeurs voorlopig uitgesloten van het
toepassingsgebied van de richtlijn. Conform artikel 2, lid 1 van de richtlijn
diende de EC uiterlijk 23 maart 2007 op basis van een verslag een voorstel
te doen voor ofwel enkele voorwaarden voor opname van zelfstandige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

2

beroepschauffeur onder de werkingssfeer van de richtlijn ofwel de zelfstandige bestuurders niet in het toepassingsgebied van de richtlijn op te
nemen. Het onderhavige voorstel geeft hier invulling aan en bevat allereerst een aanvulling op de definitie van mobiele werknemers. Deze
aanvulling dient ervoor te zorgen dat een zuiverdere scheiding kan
worden gemaakt tussen echte zelfstandige chauffeurs en zogenaamde
schijnzelfstandigen. Dit zijn chauffeurs die pretenderen zelfstandig te zijn,
maar in de praktijk niet vrij zijn om hun arbeid naar eigen inzicht in te
richten en voor een specifieke opdrachtgever rijden. Ten tweede wijzigt
het voorstel de definitie van nachtarbeid. Hiermee wordt aansluiting
gezocht bij richtlijn 2003/88. Tenslotte introduceert het voorstel een artikel
over handhaving en informatieuitwisseling.

Impact-assessment Commissie:
De EC is op basis van de door haar uitgevoerde impact-assessment van
mening dat de huidige arbeidstijdenregels voor mobiele werknemers en
een verduidelijking van het toepassingsgebied van de richtlijn, in combinatie met duidelijke handhavingsvoorschriften, tot minder concurrentieverstoring zal leiden en voor een betere sociale bescherming van werknemers en daarmee gelijkgestelde categorieën zal zorgen. Deze variant krijgt
als gevolg van de impact assessment de voorkeur boven het uitbreiden
van het toepassingsbereik van de richtlijn op zelfstandige bestuurders. Uit
de impact-assessment blijkt allereerst dat het huidige ontoereikende
handhavingsbeleid geen volledige naleving van deze regelgeving zou
waarborgen. Bovendien blijkt dat de positieve effecten van arbeidstijdenregels voor zelfstandigen op de gezondheid, veiligheid, arbeidsomstandigheden en concurrentievoorwaarden, beperkt zijn (de verkeersveiligheid
wordt primair gewaarborgd door de rij- en rusttijdnormen van Vo
561/2006) en naar het oordeel van de EC ook niet opwegen tegen de
nadelen in de vorm van loonverlies, een tekort aan bestuurders en een
daling van de rendabiliteit in de sector.
4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en
proportionaliteitsoordeel

a) Bevoegdheid: gedeelde bevoegdheid. Rechtsbasis is artikel 71 en artikel
137 lid 2 EG. Nederland kan zich hier in vinden.
b) Functionele toets
•
•
•

Subsidiariteit: positief
Proportionaliteit: positief
Onderbouwing

Nederland steunt het oordeel van de EC dat het voorstel in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Het betreft voornamelijk een
verduidelijking van de werkingssfeer en een betere handhaving van de
bestaande communautaire regels. Voorts beoogt het voorstel een betere
informatie-uitwisseling tussen de autoriteiten van de lidstaten die op de
naleving van de regels toezien. Nederland steunt de opvatting van de EC
dat één lidstaat of een groep van lidstaten niet de afstemming tussen alle
lidstaten kan realiseren.
Het voorstel gaat daarnaast niet verder dan nodig is om het doel te
bereiken. Het voorstel behelst een verduidelijking van de werkingssfeer
van de huidige regels en voorziet in algemene gemeenschappelijke voorschriften voor een billijke handhaving, doch belet de individuele lidstaten
niet op nationaal niveau een eigen toezichts- en controlebeleid te voeren.
Het voorstel is qua systematiek in lijn met de handhavingsregels voor rijen rusttijden in het wegvervoer, vastgelegd in richtlijn 2006/22.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

3

c) Nederlands oordeel:
Positief. Het voorstel is naar inhoud en vorm opportuun.
5. Implicaties financieel

a) Consequenties EG-begroting: geen
b) Financiële, consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of
decentrale overheden: geen
c) Financiële, consequenties (incl. personele) bedrijfsleven en burger:
geen.
d) Administratieve lasten voor Rijksoverheid, decentrale overheden en/of
bedrijfsleven en burger: Naar het oordeel van de EC heeft het voorstel
geen gevolgen voor administratieve lasten voor lidstaten. Zelfstandigen in Nederland maken gebruik van de Verklaring Arbeids Relatie.
Dit verandert niet door de wijziging van de richtlijn. Het heeft dan ook
geen administratieve gevolgen voor het bedrijfsleven omdat de amendering van de richtlijn aansluit bij de bestaande procedures in Nederland.
6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid: Wijziging definities Arbeidstijdenwet («werknemer»)
Wijziging artikel 2.5.4a Arbeidstijdenbesluit vervoer («nachtarbeid»)
b) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen en kaderbesluiten),
dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en
beschikkingen) met commentaar t.a.v. haalbaarheid: In verband met de
noodzakelijke wetswijziging is een implementatietermijn van 3 jaar
wenselijk. Dit is in lijn met de termijn die werd geboden voor implementatie van de oorspronkelijke richtlijn.
c) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling: Er is geen evaluatiebepaling
opgenomen, maar deze is wel wenselijk. De EC geeft aan dat implementatie en handhaving van de richtlijn op dit moment niet naar
behoren plaatsvindt en het voorstel verplicht lidstaten met artikel 11a
tot handhaving. Het is zinvol om drie jaar na inwerkingtreding middels
een evaluatie te bezien of artikel 11a tot het gewenste effect heeft
geleid.
7. Implicaties voor uitvoering en handhaving
Informatie over het inschakelen van nationale agentschappen, zelfstandige bestuursorganen e.d.
a) Uitvoerbaarheid:
Ten aanzien van de wijziging van de definitie van mobiele werknemers
Om in het kader van de Arbeidstijdenwet en het Arbeidstijdenbesluit
vervoer een duidelijk onderscheid te kunnen maken tussen werknemers en zelfstandigen, maakt de Inspectie Verkeer en Waterstaat en
ook de Belastingdienst gebruik van een aantal criteria. Hierbij valt de
denken aan een inschrijving bij de Kamer van Koophandel, de tenaamstelling van de transportvergunning waaronder gereden wordt, de
tenaamstelling van het voertuig en wie de verzekeringsnemer is van de
lading. Ook wordt door de Belastingdienst als onderscheidend
kenmerk de «VAR-verklaring» gebruikt (Verklaring Arbeids Relatie,
basis: Wet Inkomstenbelasting). Deze verklaring heeft de zelfstandige
chauffeur nodig om richting zijn opdrachtgever duidelijk te maken dat
hij daadwerkelijk zelfstandige is en hij daardoor geen inkomstenbelasting en sociale premies over de opdrachtsom hoeft af te dragen. Met
dit systeem lijkt Nederland op dit moment te voldoen aan dit voorstel.
De wijziging van de definitie heeft vooralsnog geen consequenties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

4

voor de gebruikte criteria en de werkprocessen van de Arbeidsinspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat.

Ten aanzien van de wijziging van de definitie van nachtarbeid
De wijziging van het venster voor nachtarbeid vereist een aanpassing in
de handhaving bij de Arbeidsinspectie en de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
Ten aanzien van de introductie van een artikel over informatieuitwisseling
en handhaving
Zie b) handhaafbaarheid.
b) Handhaafbaarheid: Met het invoegen van artikel 11a wordt naar het
oordeel van de Arbeidsinspectie meer handen en voeten gegeven aan
de handhaving van de regels ingevolge richtlijn 2002/15/EG dan tot nu
toe het geval was. Dit is in het algemeen gunstig. Echter, de handhaafbaarheid van de bepalingen in de richtlijn is arbeidsintensief.
Begrippen zijn niet altijd helder geformuleerd, zoals «wachttijd» en
«pauze».
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Het voorstel heeft geen implicaties voor ontwikkelingslanden.
9. Nederlandse positie

a) Nederlandse belangen en eerste algemene standpunt: Nederland kan
zich in principe vinden in het onderhavige voorstel waarin alleen
«echte» zelfstandigen middels een aanscherping van de definitie van
«mobiele werknemers» uitgesloten blijven van de werkingssfeer van
richtlijn 2002/15. Nederland is principieel tegen het beperken van
arbeidstijden van zelfstandig ondernemers. Daarnaast is in de impact
assessment aangetoond dat de voordelen die zouden kunnen worden
behaald met het maximeren van arbeidstijden voor zelfstandige chauffeurs niet opwegen tegen de nadelen. Tenslotte zijn regels voor
arbeidstijden voor zelfstandigen nauwelijks handhaafbaar, aangezien
de zelfstandige zelf verantwoordelijk is voor zijn administratie en het
niet in de lijn der verwachting ligt dat hij zal meewerken. Tenslotte kan
gesteld worden dat de verkeersveiligheid primair wordt gewaarborgd
door de rij- en rusttijdnormen van verordening 561/2006.
Zelfstandig ondernemerschap levert naar het oordeel van het kabinet een
belangrijke bijdrage aan de productiviteit, groei, werkgelegenheid en
innovatiekracht van Nederland. Het kabinet wil het ondernemerschap dan
ook stimuleren. Binnen de groep zelfstandigen zijn Zelfstandigen Zonder
Personeel (ZZP’ers), zoals zelfstandige chauffeurs, een snelgroeiend fenomeen. De verantwoordelijkheid om de eigen werkzaamheden te kunnen
plannen en contact te hebben met meerdere opdrachtgevers is een
belangrijk motief om als zelfstandig chauffeur (ZZP’er) aan de slag te
gaan. In de visie van het Kabinet moeten ZZP-ers zo min mogelijk belemmeringen ondervinden bij de uitoefening van hun beroep en dient zelfstandig ondernemerschap te worden gestimuleerd.
Nederland steunt de EC bij het bestrijden van schijnzelfstandigheid
middels een aanscherping van de definitie van mobiele werknemers.
Echter, de voorgestelde definitie van «mobiele werknemer» is in het voorstel van de EC slechts een andersom geformuleerde definitie van de oude
definitie van «zelfstandige bestuurder». Met andere woorden: een mobiele
werknemer is iemand die niet voldoet aan de kenmerken die in de oude
definitie bij de «zelfstandige bestuurder» genoemd staan. In de verdere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

5

onderhandelingen over het voorstel zal scherp moeten worden aangedrongen op het belang van een onderscheidende definitie en daar waar
mogelijk verbeteringen worden voorgesteld.
Daarnaast kan de aanpassing van de definitie van nachtarbeid op Nederlandse steun rekenen. Deze aanpassing betekent een flexibelere inzet van
chauffeurs die in «de randen van de nacht» werken, zonder daarmee de
bescherming tegen het optreden van vermoeidheid te verliezen. In Nederlandse wetgeving zijn voorzieningen opgenomen die het werken in de
nacht zowel qua lengte van de dienst als het aantal nachtdiensten
beperken.
Tenslotte steunt Nederland de EC bij het stellen van een Europese
inspanningsverplichting op het gebied van handhaving van arbeidstijden.
Het huidige Nederlandse systeem van toezicht op en handhaving van
arbeids-, rij- en rusttijden lijkt te voldoen aan de eisen die de Europese
Commissie met het nieuwe artikel 11a daaraan stelt. In het kader van de
efficiency ligt de primaire focus in de handhaving op de rij- en rusttijden,
gezien de door de EC erkende, directe relatie met de verkeersveiligheid.
Daarnaast overlappen de rij- en rusttijdenregelgeving en de arbeidstijdenrichtlijn 2002/15/EG elkaar deels. Huidige ontwikkelingen in de richting van
meer auditgerichte wijze van toezicht kunnen in de toekomst leiden tot
een efficiëntere handhaving, maar daartoe zal in de behandeling van het
voorstel in de Raad wel worden aangedrongen op een verdere verduidelijking van enkele begrippen, zoals «wachttijd» en «pauze».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 22 112, nr. 741

6