De evaluatie valt uiteen in een plan-, een proces- en een effectevaluatie.
Binnen de planevaluatie is gekeken wat de oorspronkelijk bedoelde doelen,
doelgroep, werkzame bestanddelen en randvoorwaarden waren en is een
oordeel gegeven of in vier elementen voldoende is voorzien. De procesevaluatie richtte zich op de daadwerkelijke invulling van deze elementen in de
praktijk en de effectevaluatie op de daadwerkelijke resultaten van de ebtlmaatregel.
Het onderzoek resulteert in negen verbetersuggesties voor zowel het
plan achter de ebtl-maatregel als de procesmatige uitwerking ervan. Deze
suggesties kunnen gebruikt worden om verder invulling te geven aan een
maatregel tegen overlastgevende asielzoekers.

Asielzoekers in het gareel?					Jos Kuppens, Lisa Klein Haneveld, Juno van Esseveldt en Henk Ferwerda

Sinds eind 2017 is het mogelijk om overlastgevende asielzoekers een
maatregel op te leggen en hen te plaatsen in een zogenaamde extra
begeleiding en toezichtlocatie (ebtl). De ebtl-maatregel is te beschouwen
als een aanvulling op de al bestaande maatregelen die het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (COA) kan opleggen. De ebtl-maatregel is vormgegeven
als een pilot voor twee jaar en is binnen deze termijn geëvalueerd. De voor
u liggende rapportage is het resultaat van deze evaluatie.

Asielzoekers
in het gareel?
Plan-, proces en effectevaluatie werking
extra begeleiding en toezichtlocaties

ISBN 978-94-92255-35-8

Jos Kuppens
Lisa Klein Haneveld
Juno van Esseveldt
Henk Ferwerda
www.beke.nl

Asielzoekers in het gareel?

Asielzoekers
in het gareel?
Plan-, proces en effectevaluatie werking
extra begeleiding en toezichtlocaties

Jos Kuppens
Lisa Klein Haneveld
Juno van Esseveldt
Henk Ferwerda

© 2019 WODC, Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Inhoudsopgave
		Voorwoord																		
9
		Samenvatting																	
11
		Summary																		
19
1		Inleiding																			
27
1.1		

Overlast en agressie op en rond de opvanglocaties								 28

1.2		Aanscherping van de maatregelen												
29
1.3		Start, verloop en einde ebtl-pilot													
31
1.4		Aanleiding onderzoek, onderzoeksvragen en leeswijzer							
32
1.5		Leeswijzer																			
37

2		Methoden van onderzoek													
39
2.1		Methodologische theorie: plan- en procesevaluatie								
39
2.2		Onderzoeksactiviteiten															
40
		2.2.1

Documentstudie															
41

		2.2.2

Survey onder COA-medewerkers											
42

		2.2.3

Data-analyse 																
42

		2.2.4

Interviews																	
43

3		De planevaluatie																
47
3.1		De doelstellingen voor de ebtl-maatregel											
47
		3.1.1

Beoordeling van de geformuleerde doelstellingen						
50

3.2		De doelgroep voor de ebtl-maatregel												
51
		3.2.1

Beoordeling van de geformuleerde doelgroep							
52

3.3		Werkzame bestanddelen binnen de planvorming								
52
		

3.3.1

Signalering en dossieropbouw voorafgaand aan plaatsing				 53

		3.3.2

Plaatsing in de ebtl														
54

		3.3.3

Het verblijf in de ebtl														
55

		3.3.4

Uitplaatsing																
57

		

3.3.5

Beoordeling van de geformuleerde werkzame bestanddelen			 58

3.4		Contextuele randvoorwaarden													
59
		

3.4.1

Beoordeling van de geformuleerde contextuele randvoorwaarden		 61

3.5		Samenvattend: aandachtspunten in de planevaluatie							
61

4		Het proces achter de ebtl-maatregel									
65
4.1		Kenmerken van de geplaatste doelgroep 											
65
4.2		Werkzame bestanddelen in de ebtl-maatregel									
73
		4.2.1

Maatregelenbeleid voor overplaatsen naar de ebtl						
73

		4.2.2

Achtergrond en kwalificaties van ebtl-personeel 							
75

		4.2.3

Kaders van begeleiding in de ebtl											
76

		4.2.4

Bezettingsgraad en kosten ebtl											
78

		4.2.5

Veiligheid op de ebtl														
81

4.3		Contextuele randvoorwaarden 													
82
		

4.3.1

Vervoer van de reguliere opvanglocatie naar de ebtl						 82

		4.3.2

Samenwerking met de gemeenten en omwonenden						
83

		

4.3.3

Gegevens- en informatie-uitwisseling met de ketenpartners				 86

4.4		

Knelpunten binnen de uitvoering van de ebtl-maatregel							 88

4.5		Samenvattende tabel: plan-proces												
89

5		De effecten van de ebtl-maatregel										
93
5.1		Effecten omtrent de ebtl-doelstellingen											
93
		5.1.1

Optreden tegen onaanvaardbaar gedrag 									
94

		

5.1.2

Gedragsbeïnvloeding met oog op gedragsverandering 					 96

		5.1.3

Nevendoelstellingen														
98

5.2		Effecten omtrent de werkzame bestanddelen									
100
5.3		Effecten omtrent de contextuele randvoorwaarden								
102
5.4		De effecten vanuit alle bronnen													
103
5.5		Samenvattende tabel: plan-proces-effect											
104

6		Conclusie en reflectie														
107
6.1		Terugblik op het onderzoek														
107
6.2		Conclusies per thema																
109
		6.2.1

Planevaluatie ebtl-maatregel 												
109

		6.2.2

Procesevaluatie ebtl-maatregel											
110

		6.2.3

Effectevaluatie ebtl-maatregel											
111

6.3 		Reflectie 																			
113

		Geraadpleegde literatuur													
115
		Lijst met afkortingen															
119
		Bijlagen
		Bijlage 1:

Voorbeelden van mediaberichtgeving								
123

		Bijlage 2: Besluit rondom ebtl- dan wel ROV-maatregel							
125
		Bijlage 3: Respondenten															
127
		Bijlage 4: Topiclijsten interviews													
130
		Bijlage 5: Survey																	
143
		Bijlage 6: ROV-maatregelen op een rij											
153
		Bijlage 7:

Algemene kenmerken respondenten COA-survey					
154

		Bijlage 8: Resultaten IBIS-analyse												
156
		Bijlage 9: CBS-delictcategorieën													
159
		

Bijlage 10: Puntsgewijze beantwoording van de onderzoeksvragen				162

Voorwoord

Sinds eind 2017 is het mogelijk om overlastgevende asielzoekers, wanneer dit hun
uitzettingsprocedure niet doorkruist, in een zogenaamde extra begeleiding en
toezichtlocatie (ebtl) te plaatsen. De ebtl-maatregel is te beschouwen als een aanvulling op het al bestaande maatregelenbeleid van het Centraal Orgaan opvang
asielzoekers (COA) op basis van het ‘Maatregelenbeleid inclusief Reglement
Onthouding Verstrekkingen (ROV)’. Na een pilotperiode van anderhalf jaar is de
ebtl-maatregel geëvalueerd.
Binnen de evaluatie zijn diverse handelingen verricht die we niet hadden
kunnen uitvoeren zonder de ondersteuning van diverse betrokkenen van verschillende instanties. Zo zijn we zeer veel dank verschuldigd aan de contactpersonen bij de acht COA-opvanglocaties die voor ons alle gesprekken met relevante
contactpersonen hebben geregeld. Het COA-personeel aldaar heeft ons met open
blik en op vriendelijke wijze inzicht gegeven in de achterliggende processen van
de ebtl-maatregel.
Daarnaast hebben we dankzij de herhaaldelijke inzet van David Schuster, voormalig medewerker van het COA, essentiële informatie in handen gekregen voor
de evaluatie. Verder willen we Jeroen Peeters en Michas Karrenbeld van azc
Zutphen bedanken voor het duiden van de IBIS-registratie van het COA.
Ook willen we Niels Drouen van het ministerie van Justitie en Veiligheid danken voor zijn inzet om via de Nationale Politie data aangeleverd te krijgen. Voor
de daadwerkelijke aanlevering van geanalyseerde politiedata zijn we Richard
Beijersbergen van Henegouwen erkentelijk.

Voorwoord 9

Ten slotte zijn we veel dank verschuldigd aan de leden van de begeleidingscommissie. Deze commissie bestaat uit de volgende leden:
Voorzitter:
Dhr. dr. H.B. Winter 				

Rijksuniversiteit Groningen

Leden:
Mevr. drs. A. Altena 				
Mevr. mr. A. den Uyl 				
Dhr. D. Schuster MSc 				
Dhr. dr. M. Spreen 					
Dhr. dr. H.C.J. van der Veen		
Dhr. dr. S. Zebel 						

COA
VluchtelingenWerk Nederland
COA
NHL Stenden Hogeschool
WODC
Universiteit Twente

Arnhem, 2019
De onderzoekers

10 Asielzoekers in het gareel?

Samenvatting

Sinds eind 2017 is het mogelijk om overlastgevende asielzoekers op grond
de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva 2005) te plaatsen in een zogenaamde extra begeleiding en toezichtlocatie (ebtl). De ebtl is te beschouwen als
een aanvulling op het al bestaande COA-maatregelenbeleid op basis van het
‘Maatregelenbeleid inclusief Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV)’.
De ebtl-maatregel is vormgegeven als een pilot voor twee jaar. In de twee
ebtl-locaties in Amsterdam en Hoogeveen, die eind 2017 zijn gestart met de ebtlactiviteiten, kunnen elk maximaal 50 personen geplaatst worden. Er heerst in
de ebtl een strenger en soberder regime dan op de reguliere opvanglocaties voor
asielzoekers. Zo krijgen deze asielzoekers geen leefgeld en wordt een vrijheidsbeperkende maatregel op basis van art. 56 Vw opgelegd die ze verplicht om zich in
een beperkt gebied rondom de ebtl te bevinden.
Op 15 november 2018 is door toenmalig staatssecretaris Harbers aan de Tweede
Kamer toegezegd dat de ebtl-maatregel zal worden geëvalueerd. Dit heeft geresulteerd in onderhavige onderzoeksrapportage, waarin de focus ligt op een plan-,
proces- en effectevaluatie. De onderzoeksperiode liep tot en met mei 2019, waardoor de laatste ontwikkelingen in de ebtl Hoogeveen (strenger regime) niet zijn
meegenomen in de evaluatie.
In het onderzoek zijn diverse onderzoeksmethoden gebruikt. Allereerst is voor
de planevaluatie een documentstudie uitgevoerd. Voor de proces- en effectevaluatie is een online survey onder COA-medewerkers voorgelegd en een analyse
van de COA-incidentregistratie in het Integraal Bewoners Informatie Systeem
(IBIS) uitgevoerd. Daarnaast is op basis van politieregistraties in de
Basisvoorziening Handhaving (BVH) informatie op geaggregeerd niveau over
verdachte asielzoekers van de Nationale Politie ontvangen. Verder zijn zowel

Samenvatting 11

voor de plan-, proces-, als de effectevaluatie (groeps)interviews gehouden met
74 respondenten. Deze interviews hebben plaatsgevonden met medewerkers
van de twee ebtl-locaties, van zes andere COA-opvanglocaties, enkele bewoners
uit de reguliere opvang en met de ebtl en bij de uitvoering van de ebtl-maatregel betrokken diensten (COA, IND en DT&V, Nationale Politie, AVIM en GZA).
Daarnaast is met vertegenwoordigers van de Inspectie Justitie & Veiligheid,
VluchtelingenWerk Nederland en advocatuur gesproken.

Bevindingen uit de planevaluatie op hoofdlijnen
In een planevaluatie wordt gekeken of de oorspronkelijk geformuleerde doelstellingen, de vooraf vastgestelde doelgroep en de werkzame bestanddelen toereikend zijn voor de beoogde interventie. Uit de planevaluatie blijkt dat voor de
ebtl-maatregel het nodige is bedacht en uitgewerkt, maar dat dit onvoldoende
is om te kunnen spreken van een goed uitgedachte interventie voor overlastgevende asielzoekers. Er zijn verschillende doelstellingen genoemd door diverse
partijen. In totaal gaat het om vijf (neven)doelstellingen: optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering, waarborgen van de veiligheid op de reguliere opvanglocaties, preventief afschrikken van
toekomstige daders en versneld werken aan terugkeer naar land van herkomst.
Deze doelen zijn alleen op verschillende manieren en momenten geformuleerd.
Bovendien bestaat over deze doelen geen algehele consensus.
Verder is de uitwerking van de doelen een aandachtspunt. Zo wordt het realiseren van gedragsverandering als een belangrijk doel benoemd, maar dit element wordt niet nader gedefinieerd en geoperationaliseerd. Daarnaast hinkt de
ebtl-maatregel op twee gedachten c.q. werkwijzen: zowel begeleiden als begrenzen. Uit de literatuur komt naar voren dat deze werkwijzen substantieel van
elkaar verschillen en niet automatisch hoeven te stroken met de gestelde doelen.
Bij voorkeur was dit (beter) uitgewerkt in de werkinstructie.
Ook blijkt de doelgroep summier te zijn beschreven. Voor de afbakening daarvan zijn harde criteria genoemd (in- en exclusiecriteria), maar daarnaast ook zachte criteria (afwegingskaders). De status van de laatste criteria is
alleen niet geheel duidelijk. Daarnaast blijken diverse bestanddelen van de ebtlmaatregel op voorhand onvoldoende specifiek te zijn gericht op de doelgroep
overlastgevende asielzoekers. Zo is de gedragstraining ‘Kies voor verandering’
een gebruikte interventie binnen het gevangeniswezen en niet specifiek aangepast op de ebtl-doelgroep, terwijl de gedragstraining ‘In Control’ door drie
Reclasseringsorganisaties (3RO) op maat is gemaakt voor de ebtl-doelgroep. In
de Ketenbrede Werkinstructie wordt echter niet onderbouwd op welke manieren

12 Asielzoekers in het gareel?

juist de twee geselecteerde gedragstrainingen de beste begeleiding bieden aan de
diverse samenstelling van ebtl-bewoners.

Bevindingen uit de procesevaluatie op hoofdlijnen
Wat betreft de doelgroep zijn er bij de start van de ebtl’s andere criteria gebruikt
dan die in de Ketenbrede Werkinstructie worden aangegeven. Zo kwamen asielzoekers uit spoor-2 (veiligelanders) in beginsel niet in aanmerking voor een
ebtl-maatregel, maar hebben toch elf van deze asielzoekers een ebtl-maatregel
opgelegd gekregen, acht in de beroepsfase en drie in de asielaanvraagfase.
De IBIS- en BVH-analyse wijzen uit dat ebtl’ers aanzienlijk vaker incidenten lijken te veroorzaken dan asielzoekers op de overige opvanglocaties.
Daarnaast worden eblt’ers bij de politie vaker verdacht van geweldspleging,
vernielingen en openbareordefeiten dan reguliere asielzoekers. Ook uit de
IBIS-registratie blijkt dat ebtl’ers vaker dan reguliere asielzoekers geweldsincidenten op hun naam hebben staan. Daarentegen worden reguliere asielzoekers bij de politie vaker verdacht van vermogensmisdrijven. Ten slotte komen
volgens de IBIS-registratie bij ebtl’ers vaker suïcidedreigingen en zelfdestructieve acties voor dan bij reguliere asielzoekers. Tevens is binnen deze registratie verdiepend gekeken naar het fenomeen dual harmers, personen die zowel
gewelddadig zijn richting zichzelf als richting anderen (zelfdestructieve acties
en fysiek geweld). Uit de analyse onder ebtl’ers blijkt dat dual harmers (18,3
procent van alle ebtl’ers) aanzienlijk vaker veel incidenten plegen, namelijk elf
of meer, dan de andere ebtl’ers; in het algemeen veroorzaken de dual harmers
onder de ebtl’ers gemiddeld bijna drie keer zoveel incidenten. Deze bevindingen waren ongeveer van gelijke orde als fysiek geweld en zelfdestructieve
acties buiten de analyses werden gelaten en dual harmers en andere ebtl’ers
werden vergeleken op alle overige incidenten. Sowieso blijkt dat onder ebtl’ers
verhoudingsgewijs beduidend meer dual harmers voorkomen dan onder reguliere asielzoekers (18,3 procent om 1,7 procent) en plegen dual harmers onder
ebtl’ers gemiddeld minstens twee maal zo veel incidenten dan dual harmers
onder de reguliere asielzoekers.
De twee ebtl’s, met ieder een capaciteit van vijftig bewoners, zijn continu
onderbezet geweest. Binnen de reguliere COA-opvanglocaties lijkt nog een cultuur van ‘zelf problemen oplossen’ te heersen, waardoor overlastgevende asielzoekers niet altijd snel een ebtl-maatregel opgelegd krijgen. Ook levert het opleggen
van een ebtl-maatregel extra administratieve handelingen op, aangezien een
zorgvuldige dossieropbouw wettelijk nodig is om de maatregel op te leggen,

Samenvatting 13

aangevuld met de vrijheidsbeperkende maatregel. Dit bleek iets waaraan veel
COA-medewerkers van reguliere opvanglocaties hebben moeten wennen.
De meeste ebtl-medewerkers geven aan dat er genoeg gekwalificeerd personeel is
en dat het aangeboden programma volstaat. Zo is op verzoek van het personeel
in zowel Hoogeveen als in Amsterdam aanvullend een weerbaarheidstraining en
een agressietraining gegeven. Toch wordt ook aangegeven dat ebtl-medewerkers
informatie missen over fysieke weerbaarheid, gedragswetenschap, interculturele
communicatie en verslavingsproblematiek.
Het bleek dat ebtl Amsterdam tijdens het onderzoek nog bezig was met het doorontwikkelen van specifieke hulpvragen en thema’s van de ebtl-doelgroep. Op dit
gebied ziet het ebtl-personeel drie verbeterpunten: a) het verlengen van de ebtlperiode van drie naar zes maanden om de kansen voor gedragsbeïnvloeding te
vergroten, b) meer ruimte creëren voor maatwerk in de trainingen en begeleiding
en c) in de opleidingen van/trainingen aan het ebtl-personeel meer aandacht
besteden aan de gedragswetenschap, verslavingsproblematiek en interculturele
communicatie.
De gesproken ebtl-medewerkers in Amsterdam en Hoogeveen voelen zich veilig.
De survey onderschrijft deze bevinding. Iedereen is zich ervan bewust dat men
zelf ook deels verantwoordelijk is voor de eigen veiligheid en dat men nooit alleen
ergens op af moeten stappen. Ook stellen veel ebtl-medewerkers in de survey dat
zij redelijk tot goed toegerust zijn om hun werk veilig uit te voeren.
Wat betreft de context van de ebtl zijn drie zaken vermeldingswaardig: vervoer,
samenwerking en gebiedscontext. Het vervoer van de asielzoeker van de reguliere COA-locatie naar de ebtl verloopt niet altijd soepel vanwege de lange wachttijden en het feit dat de DV&O niet beschikbaar is in de weekenden.
De tactische samenwerking verloopt zowel in Amsterdam als in Hoogeveen
goed. Er zijn diverse overleggen opgestart, met als doel om informatie over de
ebtl-bewoners te delen. De werking van de vrijheidsbeperkende maatregel blijft
een aandachtspunt, omdat de ebtl-doelgroep niet verplicht binnen gehouden
kan worden. Wel zijn er stappen gezet in de samenwerking tussen het vreemdelingrechtelijk kader en het strafrecht, wat ertoe heeft geleid dat er een verbetering is ontstaan in de handhaving op de vrijheidsbeperkende maatregel.
De context van de ebtl’s in Amsterdam en Hoogeveen is zeer verschillend.
Dit geldt bijvoorbeeld ten aanzien van de omgeving en de herkenbaarheid van

14 Asielzoekers in het gareel?

de ebtl-bewoners in de omgeving. Het is belangrijk om deze context in acht te
houden; in Amsterdam kunnen de ebtl’ers in de anonimiteit van de grote stad
verdwijnen, maar in Hoogeveen zijn ze geconcentreerd in de wijk en, tot de
verzwaring van het regime op 13 mei 2019, het winkelcentrum. In Amsterdam
ervaren omwonenden ook nauwelijks overlast van de ebtl-bewoners, terwijl men
in Hoogeveen kritischer is; zij zeggen de nodige overlast van ebtl-bewoners te
ervaren.

Bevindingen uit de effectevaluatie op hoofdlijnen
Op hoofdlijnen kan worden gesteld dat de eerste doelstelling, namelijk het optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, wordt behaald. Door overlastgevers uit de
reguliere opvang te halen wordt ook de aangehaalde nevendoelstelling behaald;
de veiligheid op de reguliere COA-locaties neemt toe, zowel onder COA-personeel
als onder de bewoners. De tweede doelstelling, namelijk gedragsbeïnvloeding
gericht op gedragsverandering lijkt volgens respondenten te hoog gegrepen. De
respondenten vinden de periode van de ebtl-maatregel namelijk te kort om het
gedrag van de ebtl-bewoners structureel te beïnvloeden. Op grond van de IBISregistraties zijn er evenwel eerste indicaties dat het gedrag na de ebtl-maatregel
verbetert als asielzoekers terugkeren naar de reguliere opvang. Wat betreft de
nevendoelstellingen is niet duidelijk of de ebtl-maatregel een preventief effect
heeft op toekomstige overlastgevers. Wel kan binnen de ebtl sneller gewerkt worden aan terugkeer naar het land van herkomst, omdat de IND en DT&V de beoordeling van asielaanvragen van ebtl-bewoners consequent voorrang geven op die
van reguliere asielzoekers. Hierdoor lijkt deze nevendoelstelling te zijn behaald.
De begeleiding van ebtl-bewoners richting gedragsbeïnvloeding is moeilijk te bewerkstelligen vanwege de verschillende individuele problematiek van
overlastgevende asielzoekers. Bovendien zijn de gedragstrainingen alleen niet
voldoende om het gedrag van ebtl-bewoners te veranderen; veeleer zijn de trainingen te gebruiken als middel om in dezelfde denkwereld te komen als de ebtlbewoner. Een punt daarbij is, dat de ebtl-maatregel mogelijk te kortdurend is om
daadwerkelijke gedragsverandering te realiseren. Het verplichtende karakter
van de gedragstrainingen houdt ook geen stand, aangezien ebtl-bewoners in de
praktijk kunnen weigeren om eraan deel te nemen. Hetzelfde geldt voor het dagprogramma: dit biedt ebtl-bewoners structuur, maar heeft niet het gewenste verplichtende karakter.
De komst van de ebtl-maatregel heeft er wel voor gezorgd dat er een betere
informatie-uitwisseling is gekomen tussen het COA en de ketenpartners. Ook
zijn er stappen gezet in de samenwerking tussen de vreemdelingrechtelijke keten

Samenvatting 15

en de strafrechtelijke keten. De informatiedeling met de omwonendencommissie
wordt echter nog als te summier gezien, zo stellen de commissies uit Amsterdam
en Hoogeveen. Zij missen transparantie vanuit het COA en stellen dat dit een
negatief effect zal hebben op het draagvlak onder omwonenden.

Verbetersuggesties
Het onderzoek resulteert in de volgende verbetersuggesties voor wat betreft het
plan achter de ebtl-maatregel:
1. Formuleer exact wat de doelstellingen zijn van de ebtl-maatregel. Voor
veel respondenten is het onduidelijk wat bij voorbaat werd beoogd met
de komst van een ebtl en hoe het gewenste effect tot stand moest komen.
Definieer ook wat onder gedragsverandering of -beïnvloeding verstaan
moet worden en op welke manier en binnen welke termijn dit behaald
moet worden.
2. Doe meer onderzoek naar de mate van effectiviteit van de gekozen
gedragstrainingen binnen de ebtl-omgeving, aangezien de ebtl-maatregel bestemd is voor een specifieke doelgroep. Pas de gedragstrainingen
aan op de ebtl-doelgroep, maak ze eventueel evidence-based en stel ze
definitief. In het geval van de training ‘In-Control’, die al is ontwikkeld
voor de ebtl-doelgroep, is het belangrijk dat duidelijk uiteen wordt gezet
hoe de werkzame elementen in die training bijdragen aan de begeleiding
van ebtl-bewoners.

3. Verduidelijk voor de reguliere opvang de situaties waarin de ebtl-maatregel opgelegd kan worden. Positioneer de ebtl-maatregel hiervoor duidelijker binnen het COA-maatregelenbeleid, omdat bij overlast nog niet
altijd gekozen wordt voor de ebtl-maatregel maar voor een tijdelijke
ontzegging van de opvang.
4. Herzie de in- en exclusiecriteria en betrek daarbij ook de aard van de
incidenten, met name ten aanzien van geweld en de psychiatrische problematiek van sommige asielzoekers. Denk hierbij ook aan de subgroep
dual harmers, die zowel zelfdestructie als geweld naar anderen in aanzienlijk hogere mate vertoont.

16 Asielzoekers in het gareel?

Wat betreft verbetersuggesties voor het proces achter de ebtl-maatregel:
5. Bekijk of en hoe de ebtl-maatregel binnen de reguliere opvang met minder administratieve lasten opgelegd kan worden. Binnen de ebtl moet
daarnaast sneller duidelijk worden of iemand veranderingsbereid is of
niet, zodat een specifieker begeleidings- danwel begrenzingstraject wordt
ingezet.
6. Optimaliseer het traject van herkenning en door-/terugplaatsing van
asielzoekers met psychiatrische problematiek. Dit betekent enerzijds dat
inzichtelijk moet zijn of een bewoner vanwege psychiatrische problemen
beter niet in een ebtl geplaatst kan worden. Anderzijds kan de introductie
van een intaker na de plaatsing op een ebtl alsnog de juiste bestemming
(IBO/Veldzicht/Ebtl) bepalen. Mogelijk kan het gebruik van een checklist, waar in azc Weert en ebtl Amsterdam al een voorzet voor is gegeven,
het proces verduidelijken en versnellen.
7. Maak voor eventueel toekomstige ebtl’s gebruik van de ervaringen die bij
ebtl Amsterdam en Hoogeveen zijn opgedaan. Dit geldt bijvoorbeeld ten
aanzien van de samenwerking tussen de strafrechtelijke keten en de handhavingsketen. Laat hiervoor eerdere ebtl-medewerkers en –managers als
ambassadeurs fungeren bij het eventueel opzetten van nieuwe ebtl’s.
8. Leg meer nadruk op de transparantie van de externe communicatie (richting omwonenden en media). Dit om speculatie rondom overlastgevende
asielzoekers tegen te gaan.
9. Overweeg de invoer van een Client-Volgsysteem voor overlastgevende
asielzoekers. Dit kan mogelijk zorgen voor betere dossieropbouw en -overdracht en meer zicht geven op asielzoekers die al in eerdere procedures
overlast hebben gegeven.

Samenvatting 17

Summary

Since the end of 2017 it has been possible, on the basis of the Asylum seekers and
other alien categories provisions scheme [Regeling verstrekkingen asielzoekers - Rva
2005], to place asylum seekers who are causing a nuisance in a so-called reception
centre with additional guidance and supervision [extra begeleiding en toezichtlocatie - hereinafter ‘ebtl’]. The ebtl can be viewed as an addition to the already existing
COA Sanctions Policy [Central Agency for the Reception of Asylum Seekers - hereinafter ‘COA’] on the basis of the ‘Sanctions Policy including Withholding Benefits
in Kind Scheme [Reglement Onthouding Verstrekkingen - hereinafter ‘ROV’].
The ebtl measure has been structured as a two-year pilot. The two ebtl
locations in Amsterdam and Hoogeveen, which have started with the ebtl activities at the end of 2017, can accommodate maximum 50 people each. In the ebtl
there is a stricter and more sober regime in force than in regular reception centres for asylum seekers. For instance, these asylum seekers will not receive a living allowance and a measure restricting a person’s liberty will be imposed on the
basis of Section 56 Aliens Act [Vreemdelingenwet - hereinafter ‘Vw’] which obliges
them to be in a restricted area around the ebtl.
On 15 November 2018, the then State Secretary Harbers promised the House of
Representatives that the ebtl measure would be evaluated. This has resulted in
the current research report where the focus is on a plan, process and effect evaluation. The research period ran up to and including May 2019, which means that
the latest developments in the ebtl Hoogeveen (stricter regime) have not been
included in the evaluation.
Several research methods have been used in the research. First of all, a document study was carried out for the plan evaluation. For the process and effect
evaluation, an online survey was held amongst COA employees and an analy-

Summary 19

sis of the COA-incident registration was carried out in the Integral Occupants
Information System [Integraal Bewoners Informatie Systeem - hereinafter ‘IBIS’] In
addition, on the basis of police registrations in the National Law Enforcement
Database [Basisvoorziening Handhaving - hereinafter ‘BVH’], information was
received from the National Police at aggregate level about suspected asylum
seekers. Furthermore, for the plan, process and the effect evaluation there have
been (group) interviews with 74 respondents. These interviews were held with
employees of the two ebtl locations, of six other COA reception centres, some
occupants from regular reception facilities and ebtl and the services involved in
the performance of the ebtl measure (COA, IND [Immigration and Naturalisation
Service] and DT&V [Repatriation and Departure Service], National Police, AVIM
[Aliens Police] and GZA [Asylum Seeker’s Healthcare]). Discussions were also held
with representatives of the Justice & Security Inspectorate, Dutch Council for
Refugees and the legal profession.

Principle findings of the plan evaluation
In a plan evaluation it is assessed whether the originally formulated objectives,
the predetermined target group and the active constituent parts are adequate for
the intended intervention. The plan evaluation shows that much thought and
elaboration has been put in the ebtl measure, but that this appears to be insufficient to be able to say that it is a well-thought out intervention for nuisancecausing asylum seekers. Different objectives have been named by various parties.
In total it relates to five (ancillary) objectives: taking action against unacceptable behaviour, influencing behaviour aimed at behavioural change, guaranteeing
safety at the regular reception centres, preventive deterrent of future perpetrators and accelerated working towards return to country of origin. However, these
objectives have been formulated in different ways and at different times. In addition, there is no general consensus about these objectives.
The elaboration of the objectives is also a point for attention. For instance,
realising behavioural change is listed as an important objective, but this element
is not further defined or operationalised. In addition, the ebtl measure is torn
between two ideas or working methods: both assisting and restricting. The literature shows that these working methods differ substantially from each other
and may not automatically be compatible with the set objectives. Preferably this
could have been worked out (better) in the work instruction.
The target group also appears to have been sparsely described. Hard criteria
have been listed for this demarcation (inclusion and exclusion criteria), but there
are also soft criteria (assessment frameworks). The status of the last criteria is

20 Asielzoekers in het gareel?

not totally clear however. In addition, it appears that various elements of the ebtl
measure were in advance not sufficiently specifically aimed at the target group of
nuisance-causing asylum seekers. For instance, the behavioural training ‘Choose
change’ is an intervention used within the prison system and is not specifically
tailored to the ebtl target group, whilst the behavioural training ‘In Control’ has
been tailored by three Probation Organisations (‘3RO’) for the ebtl target group.
In the Chain-wide Work Instruction it is however not substantiated how exactly
the two selected behavioural training courses offer the best support to the varied
composition of the ebtl occupants.

Principle findings of the process evaluation
As regards the target group, at the start of the ebtl’s different criteria have been
used from those indicated in the Chain-wide Work Instruction. For instance,
asylum seekers from track-2 (refugees from safe counties) do in principle not
qualify for an ebtl measure, but eleven of these asylum seekers nevertheless had
an ebtl measure imposed on them, eight in the appeal phase and three in the
asylum application phase.
The IBIS and BVH analyses show that people in ebtl’s (hereinafter ‘ebtl’ers’)
appear to cause incidents significantly more frequently than asylum seekers at the
other reception centres. In addition, ebtl’ers are more often suspected by the police
to have committed acts of violence, vandalism and public order offences than regular asylum seekers. The IBIS registration also shows that ebtl’ers are more often
than regular asylum seekers registered as being the cause of violent incidents. By
contrast, the police more often suspect regular asylum seekers of property crimes.
Finally, according to the IBIS registration, ebtl’ers have more suicide threats and
self-harming acts than regular asylum seekers. Within this registration, an indepth analysis has also been carried out into dual harmers, people who are violent
both towards themselves and towards others (self-destructive acts and physical
violence). The analysis of the ebtl’ers shows that dual harmers (18.3 percent of all
ebtl’ers) cause incidents substantially more often, namely eleven or more, than the
other ebtl’ers; in general, the dual harmers among the ebtl’ers cause on average
nearly three times as many incidents. These findings were roughly of the same
order if physical violence and self-destructive acts were omitted from the analyses and dual harmers and other ebtl’ers were compared on all other incidents. It
appears in any event that, relatively speaking, there are considerably more dual
harmers among ebtl’ers than among regular asylum seekers (18.3 percent to 1.7
percent) and the dual harmers among the ebtl’ers cause on average at least twice
as many incidents than dual harmers among regular asylum seekers.

Summary 21

The two ebtl’s, each with a capacity of fifty occupants, have been continuously understaffed. Within the regular COA reception centres there is still a culture of ‘solving problems yourself’, which means that nuisance-causing asylum
seekers will not quickly be given an ebtl measure. Imposing an ebtl measure also
results in an extra administrative burden as careful file management is legally
required to impose the measure, supplemented with the liberty-restricting
measure. This turned out to be something many COA employees of the regular
reception centres had to get used to.
Most ebtl employees indicate that there is sufficient qualified personnel and
that the offered programme is adequate. At the request of personnel both in
Hoogeveen and in Amsterdam, there has been additional assertiveness and
aggression training. Yet it is also indicated that ebtl employees miss information
about physical assertiveness, behavioural science, intercultural communication
and addiction problems.
In practice it appears that during the research, Amsterdam was still busy with
the further development of specific assistance requests and themes of the ebtl
target group. In this area, ebtl personnel sees three points for improvement: a)
extending the ebtl period from three to six months to increase the chances of
influencing behaviour, b) creating more room for tailored work in training and
assistance and c) in the education of and training given to ebtl personnel, paying more attention to behavioural science, addiction problems and intercultural
communication.
The interviewed ebtl employees in Amsterdam and Hoogeveen feel safe. The survey endorses this finding. Everyone is aware that they themselves are also partly responsible for their own safety and that one should never act on something
alone. In the survey, many ebtl employees also state that they are reasonably/
well-equipped to carry out their work safely.
As regards the context of the ebtl, three issues are worth mentioning: transport,
cooperation and area context. The transport of the asylum seeker from the regular COA location to the ebtl does not always proceed smoothly due to long waiting times and the fact that the DV&O is not available at the weekends.
The tactical cooperation works well both in Amsterdam and in Hoogeveen.
Several types of consultation have been started up with the aim to share information about ebtl occupants. The operation of the liberty-restricting measure

22 Asielzoekers in het gareel?

remains a point for attention as the ebtl target group cannot compulsorily kept
indoors. However, steps have been taken within the cooperation between the
immigration law framework and criminal law, which has led to an improvement
in the enforcement of the liberty-restricting measure.
The context of the ebtl’s in Amsterdam and Hoogeveen is very different.
This applies in respect of the environment for example and the recognisability
of the ebtl occupants in the environment. It is important to keep this context in
mind; in Amsterdam the ebtl’ers can disappear into the anonymity of the large
city but in Hoogeveen they are concentrated in the neighbourhood and, up until
13 May 2019, the shopping centre. In Amsterdam, residents do not experience
much nuisance from the ebtl occupants, whilst in Hoogeveen they are more critical; they say that they are experiencing real nuisance from the ebtl occupants.

Principle findings from the effect evaluation
In principle, it can be stated that the first objective, namely taking action against
unacceptable behaviour, is being achieved. By taking those causing a nuisance
away from the regular centres, the ancillary objective is also realised; safety at
the COA locations increases, both among COA personnel and among the occupants. According to the respondents, the second objective, namely influencing
behaviour directed at behavioural change, appears to aim too high. The respondents think that the period of the ebtl measure is too short to structurally influence the behaviour of the ebtl occupants. On the basis of the IBIS registration
there are however first indications that after the ebtl measure has been imposed,
behaviour improves. As regards the ancillary objectives, it is not clear whether
the ebtl measure has a preventative effect on future nuisance-causing asylum
seekers. Work could be speeded up within the ebtl on the return to the country
of origin however, as the IND and DT&V consistently give priority to the assessment of asylum applications of ebtl occupants over those of regular asylum seekers. As a result, this ancillary objective seems to have been achieved.
The guidance of the ebtl occupants towards influencing behaviour is difficult to
accomplish due to the different individual problems of nuisance-causing asylum
seekers. In addition, behavioural training alone is not sufficient to change the
behaviour of ebtl occupants; rather the training can be used as a tool to enter the
same mental world as the ebtl occupant. An issue here is that the ebtl measure
is possibly too short-term to realise actual behavioural change. The compulsory
character of the behavioural training can also not be sustained as in practice
ebtl occupants can refuse to take part. The same applies to the day programme:

Summary 23

this offers ebtl occupants structure but does not have the desired compulsory
character.
The introduction of the ebtl measure has ensured however that there is a
better exchange of information between the COA and the chain partners. Steps
have also been made in the cooperation between the immigration law chain
and the criminal law chain. Information sharing with the local residents’ committee is however still sketchy, so state the committees from Amsterdam and
Hoogeveen. They are missing transparency from the COA and state that this will
have a negative effect on support amongst the residents.

Improvement suggestions
The research results in the following improvement suggestions as regards the
plan behind the ebtl measure:
1. Formulate exactly what the objectives of the ebtl measure are. For many
respondents it is unclear what the initial objective was of the introduction
of an ebtl and how the desired effect had to be realised. Define also what
must be understood by behavioural change or behavioural influence and
how and within what time frame this must be realised.
2. Carry out more research into the degree of effectiveness of the chosen
behavioural training within the ebtl environment as the ebtl measure is
intended for a specific target group. Adjust the behavioural training to the
ebtl group and possibly make it evidence-based and make them definitive.
In the case of the ‘In Control’ training, which has already been developed
for the ebtl group, it is important that it is clearly set out how the operational elements in such training contribute to the guidance of the ebtl
occupants.
3. For the regular reception centres clarify the situations when the ebtl
measure can be imposed. Position the ebtl measure more clearly within
the COA measures policy as in the event of nuisance the ebtl measure is
not always selected but a temporary refusal of the reception is selected
instead.
4. Review the inclusion and exclusion criteria and also include the nature
of the incidents, in particular in respect of violence and the psychiatric
problems of some asylum seekers. This includes the sub-group dual har-

24 Asielzoekers in het gareel?

mers, who show a significantly higher degree of both self-destruction and
violence towards others.
As regards improvement suggestions for the process behind the ebtl measure:
5. Consider whether and how the ebtl measure can be imposed within the
regular reception centres with fewer administrative burdens. Within the
ebtl it must also be clear more quickly whether someone is prepared to
change or not, so that a more specific guidance or restriction route can be
used.
6. Optimise the process of recognition and transferring / placing back asylum seekers with psychiatric problems. On the one hand this means that
it must be clear whether it would be better if an occupant with psychiatric
problems was not placed in an ebtl. On the other hand, the introduction
of an intake assessor after the placement in an ebtl can as yet determine
the right destination (IBO/Veldzicht/Ebtl). Using a checklist, in respect of
which asylum seeker centre Weert and ebtl Amsterdam have already made
a first attempt, may clarify and speed up the process.
7. For any future ebtl’s, make use of the positive experiences of ebtl’s
Amsterdam and Hoogeveen. This applies in respect of the cooperation
between the criminal law chain and the enforcement chain for example.
Have former ebtl employees and managers act as ambassadors when setting up any new ebtl’s.
8. Put greater emphasis on transparency of the external communication
(towards local residents and media). This to counter speculation on nuisance-causing asylum seekers.
9. Consider introducing a Client Tracking System for nuisance-causing asylum seekers. This could lead to better file management and transfer and
more insight into asylum seekers who had already caused a nuisance in
previous procedures.

Summary 25

1 Inleiding
Rond de eeuwwisseling kwam het aantal asielaanvragen in een stroomversnelling door een toenemende instroom uit landen zoals Afghanistan, Bosnië en
Kosovo. Sindsdien liep het aantal asielaanvragen tot 2013 terug. Vanaf 2014 tot en
met 2015 kreeg Nederland te maken met een sterk verhoogd aantal eerste asielverzoeken: van 9.840 in 2013 naar 21.810 in 2014 en 43.095 in 2015.1 Na 2015 bleef
het aantal asielverzoeken redelijk stabiel. In figuur 1.1 staat een overzicht van het
aantal eerste asielverzoeken en nareizigers.2
Figuur 1.1 – eerste asielverzoeken en nareizigers op jaarbasis (in N) tussen 2013 en 2018
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0
2013

2014

2015

Eerste asielverzoeken

2016

2017

2018

Nareizigers

Bron: CBS

Inleiding 27

1.1 Overlast en agressie op en rond de opvanglocaties
Vanaf 2015 kreeg Nederland te maken met een hoog aantal asielaanvragen van
met name Syriërs en Eritreërs. Deze asielzoekersstroom leidde ertoe dat er een
groot tekort kwam aan opvangplekken en aan ervaren en gekwalificeerd personeel van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). Met de stijging
van de asielinstroom, in combinatie met de samenstelling van sommige groepen asielzoekers, ontstond op twee fronten maatschappelijke onrust: tekorten
in de opvang leidden tot problemen met het plaatsen van asielzoekers in een
asielzoekerscentrum (azc) en incidenten op en rond opvanglocaties. Vooral de
kwetsbare groepen, zoals lesbische, homoseksuele, biseksuele en transgender
(LHBT)-vluchtelingen werden relatief vaker slachtoffer van intimidatie en bedreigingen.3 Er heerste discussie of zulke kwetsbare individuen niet moesten worden
opgevangen op een aparte locatie, maar het toenmalige kabinet gaf aan geen
meerwaarde te zien in het isoleren van deze groep. “Het doet geen recht aan hun
positie in Nederland en geeft bovendien een stigmatiserend signaal af’’.4 Deze positie
van het kabinet leidde tot het nadenken over de aanpak van asielzoekers die zich
schuldig hebben gemaakt aan onaanvaardbaar gedrag op de COA-locaties.
Wat betreft de incidenten op en rond de opvanglocaties publiceert de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid jaarlijks een landelijk overzicht van de incidentenmeldingen. Deze overzichten zijn gebaseerd op de incidentenregistraties
van het COA, de Nationale Politie en het Openbaar Ministerie (OM). Sinds 2017
is het ’Incidentenoverzicht COAlocaties’ een vast onderdeel van de Rapportage
Vreemdelingenketen van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De volgende
COA-registratiecategorieën komen voor in de rapportage: agressie en geweld
tegen personen (categorieën: verbaal, non-verbaal of fysiek), het overtreden van
huisregels, verwijtbaar brandgevaar, verbale suïcidedreiging en zelfdestructieve
acties. In 2015 zijn er ruim 8.000 meldingen geregistreerd bij het COA. Bij 5.000
meldingen ging het om het overtreden van de huisregels van het azc, zoals het
niet schoonmaken van de eigen kamer of het veroorzaken van geluidsoverlast.
In meer dan 1.300 gevallen ging het om fysieke agressie.5 Ten opzichte van 2015
registreert het COA in de daarop volgende jaren meer incidenten.6 In opdracht
van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) uitgevoerd onderzoek laat zien dat het merendeel (59 procent) van de 18.089 in 2016
geregistreerde incidenten in een azc te vatten is onder de noemer ‘het niet naleven van de huisregels’ (Ufkes, Zebel & Den Besten, 2017). In 2017 zijn er in totaal
11.800 meldingen gemaakt, waarvan eveneens de meesten gingen over het overtreden van de huisregels. Non-verbaal (14 procent) en fysiek (14 procent) geweld
kwamen op respectievelijk de tweede en derde plaats.7 In 2018 steeg het aantal

28 Asielzoekers in het gareel?

meldingen naar 13.349, waarbij overtreding van de huisregels (16 procent) en
fysiek geweld (11 procent) het meest voorkwamen.8
Het COA hanteert zijn eigen incidentencategorieën, maar wanneer er sprake is van zwaardere incidenten worden medewerkers gestimuleerd om aangifte
te doen bij de politie. Het grootste deel van de aangiften betrof in 2016 assistentieverlening (51 procent), bij 25 procent betrof het openbareordeverstoring en vernieling en bij 9 procent ging het om geweld.9 Daarnaast komen ook meldingen
van verloren identiteitsdocumenten, overlast, diefstal en drugs- en mensenhandel voor. Het aantal incidenten binnen en buiten het azc, gemeten naar het aantal meldingen bij de politie, lijkt gedaald tussen 2016 en 2017. Verhoudingsgewijs
wijken de categorieën in 2017 echter niet of nauwelijks af ten opzichte van 2016
(Ministerie van Justitie en Veiligheid, 2018). Ondanks dat er relatief gezien meer
geregistreerd daderschap is onder asielzoekers dan Nederlanders blijkt de aanwezigheid van een COA-locatie niet aantoonbaar gepaard te gaan met een grotere
kans op slachtofferschap in de directe omgeving. Een mogelijke oorzaak is dat de
meeste incidenten en overtredingen door asielzoekers gericht zijn op de andere
azc-bewoners. Wat betreft het geregistreerd daderschap is het COA een instantie
die wellicht eerder aangifte doet dan reguliere bewoners van een gemeente. Op
die manier kan er meer daderschap worden geregistreerd onder asielzoekers dan
onder Nederlanders. Tevens stellen Achbari en Leerkes (2017) in hun onderzoek
naar asielzoekers en buurtcriminaliteit dat een groot deel van de criminaliteit
door asielzoekers niet altijd gericht hoeft te zijn op de nabije omgeving, maar dat
zij ook naar het centrum of andere (grotere) steden kunnen trekken.

1.2 Aanscherping van de maatregelen
Wanneer een asielzoeker de huisregels overtreedt of zich niet houdt aan de
plichten die zijn beschreven in Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva 2005),
kan het COA maatregelen treffen op basis van het ‘Maatregelenbeleid inclusief
Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV)’ (zie bijlage 6). De maatschappelijke en politieke ontwikkelingen ten gevolge van (mediaberichtgeving over)
dergelijke incidenten leidde in 2016 tot een aanscherping van het maatregelenbeleid. Deze aanscherping omvat onder andere het opnemen van de Veilige
Publieke Taak in het maatregelenbeleid voor het COA-personeel als medewerkers met een publieke taak. Agressie of geweld tegen COA-personeel vormen
daarmee een strafverzwarende omstandigheid. Daarnaast zijn de huisregels
aangescherpt, waardoor er meer aandacht is voor het verbod op onaanvaardbaar
gedrag. Discriminatie, bedreiging of intimidatie van medebewoners of COA-

Inleiding 29

medewerkers wordt door het COA aangemerkt als een vorm van geweld en zal in
beginsel leiden tot minimaal het ontzeggen van de opvang voor een week (ROV4). Deze vormen worden zwaarder meegewogen, leiden ertoe dat er hogere ROVsancties worden opgelegd en er stimuleren om aangifte te doen bij de politie.10
Ter beoordeling van de uniformiteit van de te treffen maatregelen is rondom de
aanscherping van het maatregelenbeleid een richtlijn op basis van impactniveaus
opgesteld. De aard van het incident/getoonde gedrag van een bewoner bepaalt of
en, zo ja, welke maatregel wordt opgelegd. Wanneer het COA een vermoeden of
weet heeft van strafbare feiten, wordt altijd de politie geïnformeerd en medewerkers motiveren slachtoffers om aangifte te doen of doen aangifte in de hoedanigheid van getuige (COA, 2016).
In het kader van de aanpak van overlastgevende asielzoekers en naar aanleiding
van het aannemen van een motie van Azmani,11 heeft de Tweede Kamer gevraagd
om aanvullende maatregelen. Deze bestaan uit sanctiemogelijkheden voor overlastgevers die niet kunnen worden uitgezet en uit de opdracht om te onderzoeken of voor hen een aparte opvangvoorziening in te richten is. Deze groep
asielzoekers kan op grond van een ebtl-maatregel in een zogenaamde extra begeleiding en toezichtlocatie (ebtl) worden geplaatst. De ebtl-maatregel is als een
onderdeel van het COA-maatregelenbeleid, naast de ROV-maatregelen komen te
staan. Het opleggen van een ebtl-maatregel is mogelijk wanneer er (1) sprake is
van een incident van grote of zeer grote impact of meerdere incidenten van lichte
impact op de COA-locatie,12 (2) de overlastgever niet in aanmerking komt voor de
Intensief Begeleidende Opvang (IBO) of psychiatrische zorg en (3) de stand van
de asielprocedure of het vertrektraject niet in het geding komt.13 Het opleggen
van een ebtl-maatregel is niet mogelijk wanneer er niet is voldaan aan de inspanningsverplichting om de bewoner op de eigen locatie te corrigeren of handhaven, tenzij de impact van het getoonde gedrag dermate ernstig is dat direct voor
een ebtl-maatregel wordt gekozen. In hoofdstuk 3 zullen wij verder ingaan op de
inclusie- en exclusiecriteria voor de ebtl-doelgroep.

30 Asielzoekers in het gareel?

De ebtl kort getypeerd
De ebtl is vormgegeven als een pilot voor twee jaar en bevindt zich op twee
locaties: in Amsterdam en Hoogeveen. Er heerst in de ebtl een strenger en
soberder regime dan op de reguliere azc’s: de bewoners krijgen geen zakgeld en zij mogen een beperkt aantal uren per dag naar buiten. Daarnaast
wordt er met een kleurensysteem gewerkt waarbij de nieuwe bewoners van
de ebtl starten op rood. Via de kleur geel kunnen de bewoners zich met
goed gedrag opwerken naar de kleur groen. Ze krijgen dan meer luxe, zoals een TV, Wi-Fi en een eigen koelkast op de kamer. Ook krijgen ze dan
meer vrijheden; ze mogen bijvoorbeeld koken voor zichzelf of vrienden bezoeken in de weekenden. Naast de ebtl-maatregel wordt de bewoners een
vrijheidsbeperkende maatregel op grond van art.56 Vw opgelegd. Daarin
wordt gesteld dat zij zich binnen bepaalde grenzen van een aangewezen
gebied moeten bevinden.

Naast het landelijk beleidskader in de Ketenbrede Werkinstructie heeft het COA
een gemeentelijke bestuursovereenkomst geformuleerd met daarin aanvullende afspraken inzake de vestiging van de ebtl.14 Dit betekende voor de ebtl in
Hoogeveen dat de gemeente de bevoegdheid had om de opvangvorm (in overleg met het COA) te beëindigen wanneer herhaaldelijk zou blijken dat het beheer
rondom de ebtl niet naar wens verliep en verbeteringsmaatregelen geen effect
hadden.

1.3 Start, verloop en einde ebtl-pilot
Voor de pilot zijn twee ebtl’s ingericht, namelijk in Amsterdam (vanaf 24 november 2017) en in Hoogeveen (vanaf 18 december 2017). De locatie in Amsterdam
betreft een voormalige gesloten jeugdinrichting met vrijwel geen directe omwonenden. De locatie in Hoogeveen ligt op het terrein van het al bestaande azc, dat
in een woonwijk gelegen is. De ebtl’s kunnen elk 50 en daarmee in totaal 100
asielzoekers herbergen.
Beide ebtl’s hebben COA- en DJI-personeel in dienst. Daarnaast maakt ebtl
Amsterdam gebruik van een particuliere beveiliger. De voortgang van de ebtlbewoners wordt op beide locaties gemonitord en wekelijks beoordeeld; informatie hierover wordt gedeeld in meerdere overlegvormen met de ketenpartners.

Inleiding 31

Strenger regime in ebtl Hoogeveen
In december 2018 is het toezicht in ebtl Hoogeveen geïntensiveerd nadat de
inwoners van Hoogeveen overlast ervaarden van de ebtl’ers. Zo wordt vanaf dat
moment meer beveiliging en extra cameratoezicht ingezet. Daarnaast is voorzien in de mogelijkheid om snelrecht in te zetten, zodat asielzoekers na een
strafrechtelijke overtreding sneller dan gemiddeld (drie tot vier maanden) voor
de rechter kunnen komen.15 Na enige tijd is door de toenmalige staatssecretaris
Harbers besloten om per 13 mei 2019 een strenger regime door te voeren op ebtl
Hoogeveen. Hierdoor is het karakter van de locatie meer op begrenzen (toezicht
en handhaving) komen te liggen en minder op begeleiding. Daarnaast zijn extra
maatregelen getroffen, zoals de inzet van Buitengewone opsporingsambtenaren (Boa’s) om te handhaven op de vrijheidsbeperkende maatregel.16 Ook is het
gebied waarbinnen de ebtl-geplaatsten zich mogen begeven verkleind: het winkelcentrum De Weide ligt niet langer in het toegestane gebied. Bovendien mogen
asielzoekers alleen bij goed gedrag, onder begeleiding van het ebtl-personeel,
naar een winkel.17 Ook mag de locatiemanager van ebtl Hoogeveen asielzoekers
na zeer overlastgevend gedrag de opvang voor een bepaalde tijd ontzeggen. In
dit onderzoek zijn de recente ontwikkelingen in Hoogeveen na 13 mei 2019 niet
meegenomen.

De sluiting van de ebtl’s
Door de toenmalig burgemeester van Amsterdam is bij de start van de ebtl toegezegd dat deze na twee jaar gesloten zal worden, hetgeen per 1 november 2019
gebeurt. De beslissing om de ebtl-pilot te beëindigen had daarnaast te maken
met de behoefte aan locaties voor maatschappelijke inzet en te weinig beschikbare politiecapaciteit. Vanuit de gemeente Hoogeveen is altijd aangenomen dat
de ebtl-pilot na twee jaar stoppen.

1.4 Aanleiding onderzoek, doel en onderzoeksvragen
Er zijn twee aanleidingen voor onderhavig onderzoek te benoemen. De eerste is
dat al in de ontwikkelfase van de ebtl-maatregel is afgesproken dat deze maatregel, die gedurende twee jaar als pilot loopt, zou worden geëvalueerd. Ten tweede heeft berichtgeving in de media18 geleid tot vragen in de Tweede Kamer, met
name of overlastgevende asielzoekers wel snel genoeg worden overgeplaatst van
een regulier azc naar een ebtl.19 Beide aanleidingen hebben geresulteerd in een
onderzoeksuitvraag vanuit het WODC, waarbinnen 21 onderzoeksvragen zijn
geformuleerd. Deze vragen staan hierna weergegeven.

32 Asielzoekers in het gareel?

Planevaluatie
Doelstellingen
1. In hoeverre kan met de inrichting van de ebtl’s, en de getroffen voorzieningen en werkprocessen worden bereikt wat is beoogd met de instelling
van de ebtl’s?
a. Zijn er naast de twee benoemde doelstellingen eventueel nog andere doelstellingen die nog niet zijn geëxpliciteerd?
b. Hoe moeten deze doelstellingen worden bereikt? Denk hierbij
aan de rol van betrokken partijen bij ebtl-plaatsingen, de context
waarbinnen de doelstellingen moeten worden bereikt, de te treffen voorzieningen: benodigde fysieke kenmerken van de inrichting,
benodigde kwalificaties van het personeel (opleidingen, trainingen,
cursussen et cetera), benodigde aantal fte’s per functiegroep, benodigde afstemming en informatie uitwisseling met andere (keten)
organisaties, de toe te passen werkprocessen.
c. In welke mate kunnen de gestelde doelen ook worden bereikt? Het
gaat hierbij om de (theoretisch) mogelijke bereikbaarheid van de
doelen en de werkzame mechanismen in het plan. Indien de doelen
bij de ebtl’s niet of niet volledig kunnen worden bereikt, geef aan
welke elementen in de inrichting van de ebtl’s, de andere voorzieningen, het in te zetten personeel of de werkprocessen in de ebtl’s
ervoor zorgen dat bepaalde doelstellingen niet of niet volledig
bereikt kunnen worden en motiveer dat.

Procesevaluatie
Doelstellingen
2. Zijn er sinds de start van de ebtl’s doelstellingen of is de wijze van doelbereiking gewijzigd?
 Wat werd er gewijzigd, wanneer was dat en wat waren de redenen voor
wijziging?
 Zijn er wijzingen voorzien in de nabije toekomst? Welke en waarom?
 In welke mate grijpen de doorgevoerde wijzigingen in op de potentiële
doelbereiking (uit vraag 1c)? Indien van toepassing, geef aan waarom
dat het geval is.

Inleiding 33

Doelgroep
3. Wat zijn de kenmerken van de asielzoekers die sinds de start van de ebtl’s
in een ebtl zijn geplaatst?
4. Is er sinds de start van de ebtl’s een verschuiving geweest in de kenmerken/het profiel van de overlastgevende asielzoekers die een ebtl-plaatsing
kregen? Indien ja: welke ontwikkeling was er, welke aanleiding was er
voor de verschuiving en wat zijn de gevolgen van de verschuiving van de
kenmerken van de ebtl-bewoners voor de sfeer in de ebtl’s, de begeleiding
die wordt geboden en het personeel?
a. In hoeverre vormen de naar de ebtl doorverwezen personen de juiste doelgroep voor wat betreft in- en exclusiecriteria en gedragsbeïnvloedende mogelijkheden?
b. In hoeverre hadden meer/andere personen ook in aanmerking kunnen komen voor een ebtl-doorverwijzing terwijl dit niet is gebeurd?
c. Waren er sinds de start van de ebtl’s wijzigingen in het maatregelenbeleid die gevolgen hadden voor de categorieën asielzoekers die
in aanmerking kwamen voor ebtl-plaatsing? Indien ja, welke wijzigingen waren dat, wanneer zijn deze doorgevoerd?

Werkzame bestanddelen
5. In welke mate wordt in de praktijk het COA-maatregelenbeleid dat is vastgelegd in het Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV) gevolgd bij
het overplaatsen van een overlastgever uit een azc naar een ebtl?
a. Wordt altijd het maatregelenbeleid gevolgd bij een ebtl-plaatsing?
Indien niet, in welke gevallen niet?
6. Hoe ervaart het ebtl-personeel het werken op de ebtl? Splits de resultaten
uit per ebtl.
a. Is er een adequate afstemming van de personeelsinzet en de bezetting van de ebtl?
b. In welke mate is het ebtl-personeel in voldoende mate opgeleid en
getraind voor het werken in de ebtl? Wordt er een training of opleiding gemist?
c. Welke verbetermogelijkheden ziet het ebtl-personeel voor de begeleiding van de ebtl-geplaatsten?

34 Asielzoekers in het gareel?

7. Wat is de ontwikkeling van de bezettingsgraad van de ebtl’s per maand
(per ebtl)?
a. Indien sprake is van een stijgende bezettingsgraad: welke gevolgen
heeft de stijgende bezettingsgraad op de belasting van het personeel, het leefklimaat en de veiligheid in de ebtl’s? Welke eventueel
andere gevolgen zijn er van het toenemen van de bezettingsgraad?
8. Welke kosten zijn verbonden aan de inrichting van de ebtl’s?
9. In welke mate heerst er veiligheid in de ebtl-instelling? Splits dit uit voor
beide ebtl’s.
a. In welke mate voelen de ebtl-geplaatsten zich veilig?
b. In welke mate voelt het ebtl-personeel zich veilig bij hun werk?
10. Zijn er voldoende voorzieningen/sanctiemogelijkheden/middelen om de
veiligheid van het personeel te waarborgen. Indien van toepassing, wat
wordt er gemist?

Contextuele randvoorwaarden
11. Hoe verloopt het vervoer van de ebtl-geplaatste van het azc naar de ebtl?
Hoe is er ingespeeld op eventuele incidenten bij dit vervoer?
12. Hoe verloopt de samenwerking met de gemeenten Amsterdam en
Hoogeveen op operationeel, tactisch en strategisch niveau?
13. Hoe verloopt het contact met de buurt en omwonenden van de ebtl’s? Wat
kan er worden gezegd over het draagvlak voor de ebtl’s bij de omwonenden
en de buurt in de omgeving van de ebtl’s? Splits dit uit voor de beide ebtl’s.
14. Welke informatie- en gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking is er
tussen de verschillende organisaties die betrokken zijn bij ebtl-plaatsingen
en in welke frequentie vinden deze plaats?
a. In hoeverre zijn deze gericht op het plaatsingsproces en overplaatsing
naar andere locaties of vertrek uit ebtl, de begeleiding van de bewoners, het leefklimaat in de ebtl en de veiligheid van het personeel?
b. Wordt er nog informatie-, gegevensuitwisseling of samenwerking
gemist bij de uitvoering van de ebtl-maatregel? Indien ja, welke dan?

Inleiding 35

Effectevaluatie
15. In welke mate veroorzaken personen na het doorlopen van een ebtl-traject
minder overlast en incidenten in en rond azc’s dan voor de ebtl-plaatsing?
In hoeverre zijn er aanwijzingen dat een afschrikwekkende werking uitgaat van de toepassing van een ebtl-maatregel?
16. Welke gevolgen hadden overplaatsingen van overlastgevende asielzoekers naar een ebtl op het leefklimaat in het reguliere azc? Welke eventueel
andere gevolgen waren er?
17. Hoe ervaren of ervoeren de ebtl-geplaatsten hun verblijf op de ebtl wat
betreft gedragsverandering?
a. Heeft het ebtl-verblijf geleid tot gedragsverandering?
b. Waaruit bestond de gedragsverandering?
c. Welke rol heeft de begeleiding in de ebtl gespeeld in de gedragsverandering? Wat zou er in de begeleiding kunnen worden verbeterd?
18. In welke mate ziet het ebtl-personeel gedragsverbetering bij de ebtlgeplaatsten?
a. Waaruit bestaan deze gedragsveranderingen?
b. In welke mate stemt het oordeel van de ebtl-geplaatsen en het ebtlpersoneel over gedragsverandering door ebtl-plaatsing overeen?
Indien er perceptieverschil bestaat, waaruit bestaat dit?
c. In welke mate stemt het oordeel van de ebtl-geplaatsten en het azcpersoneel over gedragsverandering door ebtl-plaatsing overeen?
Indien er perceptieverschil bestaat waaruit bestaat dit?
19. Welke werkzame bestanddelen hadden een (positief/negatief) effect op de
doelstellingen?
20. Welke contextuele randvoorwaarden hadden een (positief/negatief) effect
op de doelstellingen?

Concluderend
21. Wat zijn momenteel de grootste knelpunten bij de uitvoering van de ebtlmaatregel, het plaatsingsproces, het vervoer en de bestendiging van de
gedragswijziging bij ex-ebtl-geplaatsten?
a. Welke verbeteringsideeën zijn er? En welk effect hebben deze op de
doelen?

36 Asielzoekers in het gareel?

b. Alles overziend, in hoeverre en op welke onderdelen vormt de
ebtl-maatregel een belangrijke aanvulling op de traditionele COAopvangvoorzieningen?

1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 werken we de onderzoeksactiviteiten, die aan de basis liggen van
het beantwoorden van de onderzoeksvragen, nader uit. In het daaropvolgende
hoofdstuk 3 evalueren we de vooropgestelde doelen van de ebtl-maatregel en
de vooraf vastgestelde doelgroep, de werkzame bestanddelen en de contextuele
randvoorwaarden van de ebtl-maatregel. In hoofdstuk 4 volgt de procesevaluatie,
waarin de werkelijke doelgroep, de daadwerkelijk ingezette (werkzame) bestanddelen en de praktische invulling van de contextuele randvoorwaarden aan bod
komen. In hoofdstuk 5 wordt nader ingegaan op de effecten van de ebtl-maatregel. De rapportage sluit in hoofdstuk 6 af met het op hoofdthema’s beantwoorden van de onderzoeksvragen en met een reflectie voor de toekomst.

Eindnoten
1.

Bron: Statline CBS: in 2016, 2017 en 2018 bedroeg het aantal eerste asielverzoeken respectievelijk
19.370, 16.145 en 20.510 stuks.
2. Bij nareizigers gaat het om familieleden van statushouders die in het kader van gezinshereniging
naar Nederland komen.
3. Bron: Kamervraag, De moeilijke positie van LHBT in de asielopvang, 18 januari 2016.
4. Bron: Kamerbrief, Aangescherpte aanpak overlastgevende asielzoekers, 31 maart 2016.
5. Bron: Geregistreerde COA- en politiemeldingen op en rondom COA-opvanglocaties, 2015.
6. Bron: COA: Incidentenrapportage 2016, www.coa.nl.
7. Bron: COA: Incidentenrapportage 2017, www.coa.nl.
8. Bron: COA: Incidentenrapportage 2018, www.coa.nl.
9. Bron: Informatierapport Politie Intern: politieregistraties op opvanglocaties van het COA, februari 2016, www.coa.nl.
10. Bron: Kamerbrief, Aangescherpte aanpak overlastgevende asielzoekers, 31 maart 2016.
11. Bron: Motie van het lid Azmani, voorgesteld op 9 december 2015.
12. De mate van impact of de hoeveelheid incidenten voorafgaand aan het opleggen van een ebtlmaatergel is ter beoordeling van de reguliere opvangcentra.
13. Bron: Ketenbrede werkinstructie ebtl.
14. Bron: Aanvullende werkafspraken EBTL, versie 4 juli 2017.
15. Bron: RTV Drenthe, “Extra maatregelen tegen overlast ‘veiligelanders’ in Hoogeveen.
16. Bron: Hoogeveen.nl (nieuws april 2019).
17. Bron: Dagblad van het Noorden: Bewoners Hoogeveens ‘aso-azc’ mogen niet langer winkelcentrum De Weide in’’, op 17 april 2019.

Inleiding 37

18.

19.

Zo verscheen op 15 augustus 2018 in de Volkskrant een artikel waarvan de inhoud zijn basis heeft
in een WOB-verzoek. In het artikel wordt gesteld dat in een periode van vier maanden (november
2017-maart 2018) 36 personen naar een ebtl zijn overgeplaatst. Twintig van hen zouden voortijdig
vertrokken zijn, van wie tien ‘met onbekende bestemming’. Een van de redenen die voor het door
de Volkskrant gestelde geringe aantal plaatsingen zijn aangedragen, is dat afgesproken is dat de
bezetting van de ebtl langzaam opgevoerd zou worden. In andere landelijke media (AD, Parool,
Telegraaf en NOS) zijn soortgelijke berichten verschenen. Zie bijlage 1: voorbeelden van mediaberichtgeving.
Bron: de Volkskrant, “‘Aso-azc’s’ worden nauwelijks gebruikt, kosten per inwoner zijn daarom buitenproportioneel hoog’’, 15 augustus 2018.

38 Asielzoekers in het gareel?

2 Methoden van onderzoek
In dit hoofdstuk presenteren we de uitgevoerde onderzoekactiviteiten. Allereerst
wordt dieper ingegaan op de achterliggende theorie achter het onderzoeksdesign.
Vervolgens worden de onderzoeksactiviteiten beschreven.

2.1 Methodologische theorie: plan- en procesevaluatie
In de onderzoeksvragen die betrekking hebben op de planevaluatie ligt het
accent bij de mechanismen die verondersteld worden bij te dragen aan het kunnen bereiken van de doelstellingen. Bij het opstellen van een voor onderhavige
evaluatie benodigde topiclijst die is voorgelegd aan respondenten met kennis van
de totstandkoming van de ebtl-maatregel is gebruik gemaakt van de ‘Realistic
Evaluation’ (ook wel ‘Realist benadering’ genoemd). Het kernpunt binnen deze
benadering is om vast te stellen welke mechanismen bijdragen aan het bereiken
van de doelstellingen (Pawson, 2013; Pawson & Tilley, 1997; Pawson e.a., 2005).
Via deze benadering worden hypothesen voor werkzame mechanismen opgesteld en wordt vanuit diverse bronnen geoordeeld over de resultaatbereiking.
Voor onderhavig onderzoek wordt bijvoorbeeld gekeken of er binnen het dagprogramma werkzame elementen zijn benoemd die uiteindelijk tot minder overlastgevend gedrag van asielzoekers zouden moeten leiden. Daarnaast kan het
element van de plaatsing in een ebtl zelf beschouwd worden als een werkzaam
mechanisme om de veiligheid in reguliere locaties te verhogen. Ook deze veronderstelling wordt vanuit diverse bronnen getoetst.
Om voor de procesevaluatie tot een onderbouwde topiclijst met relevante
thema’s en vragen voor respondenten te komen, hebben we gebruik gemaakt van
verschillende modellen. We baseerden ons daarbij op eerder door het WODC
uitgevoerde onderzoeksopdrachten waarin ook een evaluatie van het proces (op
het gebied van beoogde situatie, praktijk en analyse) centraal heeft gestaan. Op

Methoden van onderzoek 39

deze manier is gepoogd om zoveel mogelijk potentieel relevanten thema’s en
indicatoren te onderscheiden, rekening houdend met de focus van onderzoek:
overlastgevend gedrag. Gelet op deze focus hebben we ons gebaseerd op onderzoek naar gedragsinterventies (Abraham & Buysse, 2013a, 2013b, 2014; Van der
Knaap e.a., 2011; Place, Onrust & Voorham, 2015). Dit heeft geleid tot een topiclijst met thema’s en daarbinnen vragen die aan respondenten is voorgelegd.
Deze topics en thema’s zijn ook gebruikt voor de constructie van een survey voor
COA-medewerkers.1
Hoewel de focus in de evaluatie op plan- en procesmatige elementen van de ebtlmaatregel ligt, wijst een deel van de onderzoeksvragen op de wens om inzicht te
krijgen in de effecten van de ebtl-maatregel (zie paragraaf 1.4). Weliswaar wordt
vanuit diverse bronnen (interviews, survey onder COA-medewerkers en dataanalyse) zicht verkregen op mogelijke effecten, maar door het gekozen design is
niet met zekerheid aan te geven of de effecten op de doelen zijn toe te wijzen aan
de ebtl-maatregel. Hiervoor zou eigenlijk een experimenteel onderzoek, met controle- en experimentele groepen, uitgevoerd moeten worden. Daarnaast is het
voor een effectmeting van belang dat de doelen duidelijk geformuleerd zijn en
niet veranderen. Ook geldt dat er voldoende tijd beschikbaar moet zijn om eventuele effecten te kunnen bewerkstelligen en die ook te kunnen meten. Voor de
effectevaluatie van de ebtl-maatregel staan deze aspecten enigszins onder druk,
maar is toch gepoogd hier een invulling aan te geven.

2.2 Onderzoeksactiviteiten
In figuur 2.1 staat het onderzoeksdesign en de daarbinnen onderscheiden onderzoeksactiviteiten weergegeven. We lichten de onderzoeksactiviteiten in de volgende paragrafen afzonderlijk toe.

40 Asielzoekers in het gareel?

Figuur 2.1: onderzoeksdesign
Documentstudie
Survey
Data-analyse (IBIS + BVH)
Interviews
Ebtl ‘s (2)

Overige opvanglocaties (6)

Overige partijen

Personeel COA, DJI

Vertegenwoordigers

Inspectie J&V / COA

Vertegenwoordigers gemeenten

Bewoners

Ontwikkelaars ebtl

Bewoners

DT&V

Omwonendenoverleg

IND

AVIM / politie operationeel

Advocaten

Tussenrapportage
Eindrapportage

2.2.1 Documentstudie
Ten behoeve van het onderzoek zijn diverse notities, wetenschappelijke bronnen
en ‘grijze literatuur’ geraadpleegd. Bij het inventariseren van wetenschappelijke
literatuur hebben we ons gericht op onderzoeksliteratuur over de periode 2015
tot en met heden, omdat toentertijd sprake was van een verhoogde asielzoekersinstroom. Bij de bestudering van grijze literatuur valt te denken aan (tussen)rapportages over de ebtl-maatregel die zicht geven op de achterliggende werkwijze
van partijen.
De geïnventariseerde wetenschappelijke en grijze literatuur is benut om een
beeld te schetsen van de context waarbinnen de ebtl-maatregel gestalte krijgt,
welke partijen daarbij betrokken zijn en welke werkzame mechanismen kunnen
bijdragen aan het terugdringen van de overlast op de reguliere azc’s en gedragsverandering van de betreffende overlastgevende asielzoekers.2 De uitkomsten van
de documentstudie zijn daarmee te beschouwen als een synthese van de op dit
moment aanwezige werkzame elementen op dit thema. De werkzame elementen
van de ebtl-maatregel zijn vervolgens als basis gebruikt om te bepalen of deze
worden ingezet zoals bedoeld en of deze tot de gewenste effecten leiden.3

Methoden van onderzoek 41

2.2.2 Survey onder COA-medewerkers
Om een beeld te schetsen van processen en effecten van de ebtl-maatregel, is aan
COA-medewerkers in Nederland een online survey voorgelegd. 4 Deze survey is
tot stand gekomen op basis van de eerder in dit hoofdstuk beschreven kaders
voor de plan- en procesevaluatie, de bevindingen uit de documentstudie en suggesties die door de begeleidingscommissie zijn gedaan.5
De link naar de survey is op de COA-intranetpagina geplaatst. Daarop is
een bericht met een aankondiging van de survey ten behoeve van de ebtl-evaluatie geplaatst. Verder hebben COA-medewerkers een aankondiging van de survey
ontvangen via interne post. Om de respons te optimaliseren is ditzelfde proces
na anderhalve week herhaald via een reminder voor het invullen van de survey.
Ten slotte is een aantal locatiemanagers van iedere COA-unit verzocht om bij
collega-locatiemanagers aandacht te vragen voor de survey. Aan hen is vervolgens gevraagd de survey wederom door te sturen naar COA-medewerkers.
De survey is uitgezet onder alle leidinggevenden van de opvanglocaties in
Nederland.6 Aan de leidinggevenden zijn naast vragen over het proces achter en
de effecten van de ebtl-maatregel ook vragen gesteld over doelen van de ebtlmaatregel en dossiervorming.7 Verder zijn specifieke vragen over de ebtl-maatregel alleen aan ebtl-medewerkers voorgelegd. De survey heeft een respons van
N=155. Het COA heeft rond de 2800 mensen in dienst. Een klein deel ontvangt
het postoverzicht direct zelf, de rest krijgt het doorgestuurd door het management (op locatie). Het is mogelijk dat hierdoor niet alle medewerkers de kans
hebben gekregen om de vragenlijst in te vullen. De algemene kenmerken van de
COA-respondenten zijn in bijlage 7 weergegeven.

2.2.3 Data-analyse
Binnen de data-analyse is zowel gebruik gemaakt van geregistreerde incidenten
bij het COA als bij de politie.

Geregistreerde COA-incidenten
Registratie van incidenten op het COA-terrein gebeurt in de incidentenmodule
van het Integraal Bewoners Informatie Systeem (IBIS). Deze incidenten verschillen naar zwaarte en kunnen betrekking hebben op onder andere het overtreden
van huisregels, medische calamiteiten, agressie en geweld tegen medebewoners
of COA-medewerkers.8
De analyse die we hebben uitgevoerd kent twee analyseniveaus. Op het eerste niveau wordt voor het jaar 2018 een vergelijkende analyse uitgevoerd in geregistreerde incidenten tussen asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd hebben

42 Asielzoekers in het gareel?

gekregen en overige asielzoekers.9 Daarbij is gekeken naar diverse aspecten, zoals
achtergrondkenmerken van asielzoekers (leeftijd, geslacht en al dan niet afkomstig uit een veilig land), het gemiddeld aantal incidenten en de zwaarte van de
incidenten.10 Op het tweede analyseniveau is specifiek gekeken naar overlastgevende asielzoekers die minimaal een keer in een ebtl zijn geplaatst. In de analyses
hebben onder andere de volgende aspecten centraal gestaan: achtergrondkenmerken in relatie tot de in de planfase beoogde doelgroep voor de ebtl-maatregel
en het aantal incidenten voor, tijdens en na het ebtl-verblijf.

Geregistreerde politie-incidenten in BVH
Aan de Nationale Politie is gevraagd om op vreemdelingennummer van in 2018
bij het COA-geregistreerde asielzoekers incidenten in het registratiesysteem
Basisvoorziening Handhaving (BVH) aan te leveren.11 Het doel hiervan is om
het gemiddeld aantal geregistreerde incidenten van ebtl’ers te vergelijken met
asielzoekers die geen ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen. Het gaat hierbij om registraties waarin asielzoekers zijn gekwalificeerd als ‘verdachte’, niet
als ‘betrokkene’. Daarnaast betreft het geen definitieve veroordelingen (antecedenten), maar door de politie aangemaakte registraties van incidenten. Door de
Nationale Politie is een analyse uitgevoerd en op geaggregeerd niveau aangeleverd, op basis van de door het CBS benoemde verschillende delictscategorieën.12
In mei 2019 zijn door het Nationaal Vreemdelingen Informatie Knooppunt
(NVIK), onderdeel van de Nationale Politie, politieregistraties over verdachte
asielzoekers in de openbaarheid gebracht. Deze cijfers verschillen van de voor
onderhavig onderzoek gebruikte cijfers. Dit heeft te maken met een verschil tussen verdachtenniveau (bij het NVIK) versus incidentniveau (in onderhavig onderzoek). Bij het NVIK zijn incidenten met bijvoorbeeld twee verdachte asielzoekers
geregistreerd als twee incidenten, terwijl dit in de door de Nationale Politie aan
ons geleverde analyse is geregistreerd als een incident.13 Ook is de telling voor
onderhavig onderzoek later uitgevoerd, wat kan betekenen dat incidenten waarin een asielzoeker eerst als verdachte geregistreerd stond inmiddels anders te
boek staat (bijvoorbeeld als betrokkene) of dat er andere of nieuwe incidenten
voorkomen waar asielzoekers nu ineens verdacht van worden.

2.2.4 Interviews
De laatste onderzoeksactiviteit betrof de interviews met bij opvanglocaties
betrokken partijen en overige personen. In totaal zijn gesprekken gevoerd met
74 respondenten van verschillende organisaties die bij de ebtl-maatregel zijn
betrokken of daar kennis van hebben. Dit waren COA-medewerkers op zes

Methoden van onderzoek 43

opvanglocaties en twee ebtl’s, beleidsmedewerkers van het COA en het ministerie van Justitie van Veiligheid, medewerkers van IND, DT&V, VluchtelingenWerk
Nederland, GZA, de Inspectie Justitie en Veiligheid en de advocatuur. Ook is
gesproken met zestien bewoners van een opvanglocatie.14 Er waren meer interviews met asielzoekers voorzien, maar de bereidheid om aan een interview mee
te werken bleek bij asielzoekers, met name in de ebtl zelf, laag te liggen. Bij het
uitvoeren van de interviews is onderscheid gemaakt tussen interviews onder
betrokken partijen op en rondom de twee ebtl’s, onder betrokken partijen op zes
andere opvanglocaties en onder overige partijen.
Al naar gelang de locatie waar interviews hebben plaatsgevonden is bepaald
welke vragen relevant zijn. Zo zijn bijvoorbeeld geen procesmatige vragen over de
ebtl-locatie voorgelegd aan de partijen die alleen te maken hebben met reguliere
opvanglocaties.15 In de gesprekken is in ieder geval stilgestaan bij de dagelijkse
organisatie van activiteiten rondom overlastgevende asielzoekers, de ervaringen
van het personeel hiermee en ervaringen met (terugkerende) ebtl-geplaatsten.

Interviews op en rondom de twee ebtl’s
Op en rondom de ebtl’s zijn gesprekken gevoerd met personeel van het COA
(n=10) en DJI (n=2), met vertegenwoordigers van de gemeenten Amsterdam (n=1)
en Hoogeveen (n=1), met politie (n=3) (zowel basisteam als AVIM16), met de regievoerders van DT&V (n=3) en VluchtelingenWerk Nederland (n=2) en met een
delegatie van omwonenden (n=5). Om sociale druk te voorkomen en de onafhankelijkheid van respondenten te garanderen, zijn afzonderlijke interviews per
instantie gehouden. Verder is met twee (ex-) ebtl-bewoners gesproken over diverse aspecten van de ebtl-maatregel.17 Overige bewoners die ten tijde van het onderzoek in de ebtl verbleven zijn door de medewerkers van de ebtl wel gevraagd of zij
op vrijwillige basis mee wilden werken aan het onderzoek. Het bleek dat deze
bewoners niet bereid waren tot het voeren van een gesprek met de onderzoekers.

Interviews op zes overige opvanglocaties
Een van de doelstellingen van de ebtl-maatregel is het terugdringen van de overlast op reguliere opvanglocaties. Om de meningen over deze doelstelling te bepalen zijn eveneens interviews gehouden op zes andere opvanglocaties. Het betrof
locaties die zowel veel als weinig, maar in ieder geval enige ervaring hadden met
ebtl-geplaatsten. Deze locaties zijn bepaald op grond van de informatie uit IBIS
die van het COA is ontvangen. Het gaat om de volgende locaties: azc Arnhem,
gezinslocatie Amersfoort, azc Assen, Intensief Begeleidende Opvang Schalkhaar,

44 Asielzoekers in het gareel?

azc Weert en azc Zweeloo. In totaal betreft dit 44 respondenten (zie bijlage 3 voor
een uiteenzetting van de respondenten per locatie).
De gesprekken op de locaties waren in ieder geval met de locatiemanager en
een woonbegeleider. Ook zijn medewerkers met andere COA-functies (programmabegeleider, casemanager en mentor) gesproken. Daarnaast is, verdeeld over
meerdere opvanglocaties, gesproken met veertien bewoners. Aan hen is bijvoorbeeld gevraagd of zij ervaringen hebben met overlastgevende asielzoekers en of
de ebtl-maatregel bij hen bekend is.

Interviews met overige partijen
Om een beeld te krijgen van de ontstaansgeschiedenis van de ebtl-maatregel
zijn diverse gesprekken gevoerd met onderzoekers van de Inspectie Justitie &
Veiligheid (n=2) en beleidsmedewerkers van het COA, IND en DT&V (n=8) die
invulling hebben gegeven of momenteel geven aan de ebtl-maatregel. In de interviews is onder andere naast de benoemde doelstellingen ook nog gevraagd naar
mogelijk extra doelstellingen en de wijze waarop deze gerealiseerd zouden moeten worden.
Ook zijn gesprekken gevoerd met twee ebtl-teamleiders van VluchtelingenWerk Nederland en twee asieladvocaten. Aan hen is onder andere gevraagd naar
de procedurele aandachtspunten rondom de ebtl-maatregel.

Eindnoten
1.
2.
3.

4.
5.
6.

7.

In paragraaf 2.2.4 gaan we dieper in op de plan- en procesmatige vragen die per betrokken partij
gesteld zijn. Zie bijlage 4 voor de topcilijst.
Naast de documentstudie hebben ook de interviews met ebtl-ontwikkelaars en andere beleidsmatige stakeholders bijgedragen aan de beantwoording van de vragen over de planevaluatie.
Door het COA is eveneens ketenbreed onderzoek naar de ebtl-maatregel uitgevoerd, waarin aandacht is voor het functioneren van de ebtl in relatie tot opzet en inrichting, het plaatsingsproces,
de bewoners, het personeel, de gezondheidszorg en het vervoer. Dit onderzoek kent echter een
niet-openbaar karakter, waardoor het niet mogelijk is hier naar te refereren.
De online survey is in het programma LimeSurvey ontworpen. Zie bijlage 5 voor de survey.
Zie bijlage 5 voor de survey.
De mail met daarin de verwijzing naar de survey is door het COA centraal naar (adjunct)locatiemanagers gestuurd. Aan hen is verzocht de mail door te zetten naar medewerkers. Daardoor is
onbekend onder hoeveel medewerkers van het COA de survey is uitgezet.
Bij de survey zijn in ieder geval de locatiemanagers, programmabegeleiders, woonbegeleiders en
casemanagers op iedere opvanglocatie betrokken. Bewust is de survey breed uitgezet onder COAmedewerkers van alle opvanglocaties. Door te richten op zoveel mogelijk COA-respondenten is de
betrouwbaarheid van de mening over het proces en de effecten van de ebtl-maatregel geoptimaliseerd.

Methoden van onderzoek 45

8.

In het hoofdstuk over de analyse van COA-incidenten wordt nader ingegaan op de verschillende
typen IBIS-incidenten.
9. Door het COA zijn in april 2019 geanonimiseerde IBIS-data van 322 asielzoekers aangeleverd. Deze
hebben in ebtl Amsterdam, Hoogeveen of in beide gezeten. Aanvullend zijn door het COA in mei
2019 geanonimiseerde IBIS-data aangeleverd van 8.041 asielzoekers die in 2018 asiel hebben aangevraagd en geen ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen.
10. Uit het rapport van de Inspectie Justitie & Veiligheid (2018) komt naar voren dat de lichtste incidenten in IBIS, het overtreden van huisregels, binnen de opvanglocaties niet consequent geregistreerd zijn. Deze incidenten zullen daarom wel vermeld worden, maar zullen niet leiden tot harde
conclusies.
11. Aanleiding voor een BVH-registratie kan zijn: een aangifte aan het bureau of via internet of de
registratie van een optreden van de politie na een melding of andere dienstverlening. Ook kunnen
het registraties zijn van procesinformatie zoals de afname van DNA of de aanhouding van een verdachte. Bij de registratie in BVH wordt gebruik gemaakt van een specifieke code (de zogenaamde
Maatschappelijke Klasse) die gekoppeld is aan een delictcategorie.
12. De data zijn niet in ruwe vorm, op incidentniveau, aangeleverd. Zie bijlage 9 voor een indeling van
de delictcategorieën van het CBS.
13. Het blijkt dat het in de NVIK-registratie om 4.600 incidenten gaat, tegenover 3.784 incidenten in
onderhavig onderzoek.
14. Het gaat zowel om bewoners van reguliere locaties (n=14) als om bewoners van ebtl’s (n=2). Zie
bijlage 3 voor een overzicht van de respondenten.
15. Zie bijlage 4 voor een overzicht van de besproken onderwerpen.
16. Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel.
17. Zie bijlage 4 voor een overzicht van de besproken onderwerpen.

46 Asielzoekers in het gareel?

3 De planevaluatie
In dit hoofdstuk zal het initiële plan achter de ebtl-maatregel uiteen worden
gezet en worden geëvalueerd.1 Dit doen we in volgorde van de doelstellingen van
de ebtl-maatregel (3.1), de doelgroep (3.2), de werkzame bestanddelen (3.3) en tot
slot de contextuele randvoorwaarden omtrent de ebtl-maatregel (3.4). Per paragraaf wordt de inhoud van het plan op de vier onderdelen beschreven, waarna
deze worden beoordeeld op werkzaamheid en eventuele tekortkomingen. De
wijze waarop de ebtl-maatregel in de praktijk is uitgevoerd volgt in hoofdstuk 4.

3.1 De doelstellingen voor de ebtl-maatregel
Ter inleiding geven we de reconstructie van de beleidstheorie achter de ebtlmaatregel chronologisch weer. Deze weergave start met de motie van Azmani,
de daaropvolgende reactie vanuit de Tweede Kamerbrieven en de uiteindelijk
geschreven werkinstructie voor de ebtl-maatregel.
De motie van voormalig VVD-kamerlid Azmani op 9 december 2015 leidt
ertoe dat er voor het eerst over een opvang als de ebtl werd nagedacht. Azmani
stelt dat asielzoekers die naar Nederland komen moeten respecteren dat het een
vrije samenleving is waarin niet op geslacht, geaardheid of religieuze overtuigen
wordt geoordeeld. Degenen die menen dat zij superieur zijn aan die vrije normen
en waarden en zich niet weten te gedragen hebben geen recht op asiel. Wanneer
zulke asielzoekers niet snel kunnen worden uitgezet, bijvoorbeeld vanwege een
rechtmatige asielaanvraag of een hoger beroep, moet er een apart regime worden
ingericht om hen te sanctioneren en de veiligheid en leefbaarheid op de reguliere
locaties te waarborgen.2
De Tweede Kamer nam met een meerderheid deze motie aan en op 13
maart 2016 legde toenmalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Dijkhoff
een opzet voor de ebtl-maatregel voor aan de Tweede Kamer. Ook stelde hij dat

De planevaluatie 47

de incidenten waarbij asielzoekers zijn betrokken zeer ongewenst zijn en om een
stevige aanpak van overlastgevende en criminele asielzoekers vragen, om de veiligheid te kunnen waarborgen. De staatssecretaris breidde de doelstellingen van
Azmani verder uit. Een aparte locatie voor overlastgevende asielzoekers moest
hen enerzijds confronteren met de gevolgen van hun gedrag, maar anderzijds
ook een bijdrage leveren aan gedragsverandering. Staatssecretaris Dijkhoff was
van mening dat een harde aanpak van daders alleen niet voldoende is en dat er
ter voorkoming van recidive vroegtijdig op gedragscorrectie moet worden ingezet. Naast deze repressieve doelen noemt Dijkhoff nog een preventieve functie,
namelijk dat het sobere en strikte regime afschrikwekkend kan werken voor
potentiële overlastgevers. Tot slot noemt Dijkhoff een doel betreffende asielzoekers die een geringe kans op een verblijfsvergunning hebben; vanuit de aparte
voorziening kan sneller aan (gedwongen) terugkeer worden gewerkt.3
Op 3 juli 2017 kreeg het sobere en striktere regime een naam en introduceerde staatssecretaris Dijkhoff in een nieuwe Kamerbrief de term ebtl. De
genoemde doelen van de ebtl-maatregel zijn in deze brief viervoudig: overlastgevers confronteren met hun gedrag, inzetten op gedragsverandering, het waarborgen van de veiligheid en het welzijn van de andere bewoners en de procedure
van de overlastgever voorrang geven bij de IND en DT&V, waardoor er sneller
gewerkt kan worden aan terugkeer naar het land van herkomst. 4
Op 9 november 2017 is de Ketenbrede Werkinstructie ebtl vastgesteld door
het COA en de betrokken ketenpartners. Deze werkinstructie laat de in totaal
vier doelstellingen die staatssecretaris Dijkhoff beschrijft voor een deel los. De
werkinstructie beschrijft namelijk twee doelen: optreden tegen onaanvaardbaar
gedrag (ofwel: sanctioneren) en het werken aan positieve gedragsbeïnvloeding.5
Visueel is de ontwikkeling in de geformuleerde ebtl-doelstellingen in figuur 3.1
op de volgende pagina weergegeven.
De werkgroep ebtl heeft tot slot in een interview twee anders geformuleerde
doelstellingen gegeven, namelijk het ontlasten van de reguliere opvanglocaties
en gedragsbeïnvloeding gericht op gedragsverandering. Gedragsbeïnvloeding
zit in het stadium van begeleiding, waarbij gedragsverandering het resultaat op
lange termijn moet zijn. Het preventief afschrikken en het sneller werken aan
terugkeer kan volgens de werkgroep gezien worden als gewenste bijeffecten.
Samengenomen gaat het dus om vijf doelstellingen, waarbij de laatste twee als
nevendoelstellingen kunnen gelden: (1) optreden tegen onaanvaardbaar gedrag,
(2a) gedragsbeïnvloeding met oog op (2b) gedragsverandering, (3) waarborgen van

48 Asielzoekers in het gareel?

de veiligheid op de reguliere locaties, (4) preventief afschrikken en (5) sneller werken aan terugkeer naar het land van herkomst.6
Figuur 3.1 – ontwikkeling in de geformuleerde ebtl-doelstellingen

09/12/2015

13/03/2016

03/07/2017

03/07/2017

Motie Asmani

Opzet ebtl-maatregel
(Stas Dijkhoff )

Kamerbrief
(Stas Dijkhoff )

Ketenbrede
werkinstructie

Sanctioneren van
overlastgevende
asielzoekers die niet
kunnen worden
uitgezet

Vroegtijdig inzetten
op gedragscorrectie
overlastgevers

Optreden tegen
onaanvaardbaar
gedrag

Waarborgen van
veiligheid en het
welzijn van andere
bewoners

Waarborgen van
veiligheid op de
reguliere locaties

Confronteren met
de gevolgen van
het gedrag van
overlastgevers

Confronteren met
de gevolgen van
het gedrag van
overlastgevers

Vanuit ebtl sneller
werken aan
(gedwongen)
terugkeer

Vanuit ebtl sneller
werken aan
(gedwongen)
terugkeer

Inzetten op
gedragsverandering

Inzetten op
gedragsverandering

Werken aan positieve
gedragsbeïnvloeding

Afschrikwekkende
functie richting
potentiële
overlastgevers door
sober regime

De planevaluatie 49

3.1.1 Beoordeling van de geformuleerde doelstellingen7
Uit de reconstructie van het plan komen diverse zaken naar voren die voor verbetering vatbaar zijn. Zo wordt duidelijk dat er geen algehele consensus heerst over
de beoogde doelstellingen van de ebtl-maatregel. Diverse partijen leggen de focus
bij andere doelstellingen of noemen aanvullende doelstellingen.
Daarnaast wordt de term ‘gedragsverandering’ nergens gedefinieerd en
geoperationaliseerd, waardoor het strikt genomen niet mogelijk is om beoogde
effecten op dat gebied daadwerkelijk te bereiken. Het is aannemelijk dat deze
term verbonden wordt aan het overlastgevend gedrag van bepaalde asielzoekers,
maar de Ketenbrede Werkinstructie is daarin vaag, door te wijzen op ‘vreemdelingen die betrokken zijn bij incidenten op of rond opvanglocaties’. Om welke
incidenten(soorten) het dan specifiek gaat is niet uitgewerkt, evenmin als het
beoogde effect ten aanzien van een gedragsverandering in relatie tot deze incidenten. Voor een goede beoordeling op de resultaatbereiking is het essentieel dat
een goede definitie en operationalisering plaatsvindt.
De theoretische doelbereiking en de beoogde effecten worden eveneens niet
in de Ketenbrede Werkinstructie verwoord. Wat betreft het sanctioneren van
overlastgevend gedrag zien we dat deze voornamelijk gericht is op het niet accepteren van agressie en incidenten op de reguliere COA-locaties. Om dit enigszins
in een breder perspectief te plaatsen, stelt de frustratie-agressiehypothese dat
agressie de uitingsvorm is van frustraties die ontstaan wanneer de omgeving of
gebeurtenissen individuele doelen in de weg staan (Ufkes, Zebel & Den Besten,
2017). Bij asielzoekers zouden deze gebeurtenissen een negatieve beslissing op
asielaanvraag kunnen zijn of het feit dat men gebonden is aan de regels van de
COA-locatie. Het sanctioneren via de ebtl-maatregel zit vooral in de sobere en
strikte locatie met meer beveiliging en dagelijkse meldplicht. De wetenschap
ziet echter zowel positieve als negatieve effecten van zo’n omgeving op agressie; meer beveiliging en striktheid kan agressie tegengaan, maar ook bevorderen
omdat ze meer angst en wantrouwen kunnen veroorzaken (Ufkes et al, 2017). Het
sanctioneren van overlastgevend gedrag kan dus meerdere uitkomsten hebben
die niet automatisch hoeven te stroken met het gestelde doel in de Ketenbrede
Werkinstructie. Bij voorkeur was dit (beter) uitgewerkt in de werkinstructie.
Verder is de ebtl-maatregel betrekkelijk kortstondig van aard en lijkt het doel van
gedragsverandering dus op voorhand lastig haalbaar. Zo geven Touré-Tillery &
Fishbach (2014) aan dat kritisch gekeken moet worden naar motivatie van personen om gedrag te veranderen; om gedrag blijvend te veranderen moet de intrinsieke motivatie (“ik wil dit voor mezelf’’) worden aangesproken. Extrinsieke

50 Asielzoekers in het gareel?

motivatie (“ik wil dit om iets te bereiken’’) kan het gedrag vaak maar tijdelijk veranderen. In de Ketenbrede Werkinstructie wordt hier eveneens geen aandacht
aan besteed.
Wat betreft de doelstelling van het waarborgen van de veiligheid op de
reguliere opvanglocaties lijkt deze bevestiging te vinden in de wetenschappelijke
literatuur. Zo concludeert een internationale studie naar asielzoekers afkomstig uit Soedan dat naast de traumatische gebeurtenissen tijdens hun reis ook
de dagelijkse onrust in de asielzoekerscentra de mentale gesteldheid van asielzoekers negatief beïnvloedt (Rasmussen & Annan, 2009). De stressgevoelens die
veroorzaakt worden door veiligheidszorgen of dagelijkse onrust zijn enerzijds
afhankelijk van geslacht (vrouwen hebben meer zorgen dan mannen), maar ook
afhankelijk van de locatie van de overlast (op het terrein of daarbuiten). Het verwijderen van de (agressieve) overlastgevers zou dan op basis van de ebtl-maatregel automatisch voor meer veiligheidsgevoelens kunnen zorgen.

3.2 De doelgroep voor de ebtl-maatregel
De motie van Azmani geeft als eerste een beeld van de doelgroep die in aanmerking zou moeten komen voor een ebtl-maatregel. Azmani stelt dat er asielzoekers
zijn die de Nederlandse gastvrijheid misbruiken en intolerant zijn jegens anderen
omdat zij menen dat hun geloof superieur is. Ook zou het aparte regime bedoeld
zijn voor asielzoekers die anderen, zoals de LHBTI-gemeenschap, treiteren en
bedreigen.
Staatssecretaris Dijkhoff breidt de door Azmani genoemde doelgroep uit en
geeft in zijn Kamerbrieven aan dat de ebtl-maatregel bedoeld is voor asielzoekers
die overlast of criminele gedragingen vertonen, maar niet kunnen worden uitgezet. Voorbeelden van zulke gedragingen zijn: (herhaaldelijk) agressief gedrag,
vandalisme en discrimineren of intimideren van andere bewoners.
De Ketenbrede Werkinstructie definieert meer algemener dat de ebtl-doelgroep vreemdelingen betreft die betrokken zijn bij incidenten op of rond een
opvanglocatie.8 Deze incidenten kunnen variëren in aard en mate van impact.
De werkinstructie onderscheidt op grond van inclusiecriteria drie concrete groepen overlastgevende asielzoekers die in aanmerking komen voor een plaatsing
in een ebtl: (1) Dublinclaimanten (spoor 1),9 (2) asielzoekers die de Algemene
Asielprocedure (AA) doorlopen, in de Verlengde Asielprocedure (VA) zitten of in
beroep zijn gegaan tegen de beslissing in de asielprocedure (spoor 4), en (3) vergunninghouders op een azc die in afwachting zijn van huisvesting. Deze laatste
groep zou ten tijde van de planvorming van de ebtl-maatregel overigens nog niet

De planevaluatie 51

in een ebtl worden geplaatst. Ook zijn exclusiecriteria geformuleerd. De volgende
groepen vreemdelingen komen volgens de werkinstructie in beginsel niet in aanmerking voor plaatsing in de ebtl: (1) minderjarigen of een alleenstaande ouder
van een minderjarig kind, (2) vreemdelingen uit veilige landen (spoor 2, dus zonder Dublin-indicatie), en (3) bewoners van een vrijheidsbeperkende locatie (vbl)
en gezinslocatie (glo). De genoemde inclusie- en exclusiecriteria voor de ebtlmaatregel zijn na vastlegging in de planvorming niet verder aangepast. De overwegingen om bepaalde groepen niet in aanmerking voor de maatregel te laten
komen liggen voornamelijk in de snelle asielprocedure die zij waarschijnlijk zullen doorlopen of omdat zij al uitgeprocedeerd zijn en de Regeling verstrekkingen
asielzoekers (Rva 2005) niet meer van toepassing is.

3.2.1 Beoordeling van de geformuleerde doelgroep
In de Ketenbrede Werkinstructie is de nodige aandacht geschonken aan de inen exclusiecriteria van de doelgroep. Deze criteria hebben alleen betrekking
op achtergrondkenmerken (leeftijd, land van herkomst) of asielrechtelijke fase
waarin men verkeert. Deze zijn te beschouwen als “harde’’ criteria. Daarnaast
zijn in de werkinstructie nog “zachte’’ criteria opgenomen, in de vorm van afwegingskaders voor ebtl-plaatsing. Daarin wordt de nodige ruimte gelaten aan de
locatiemanager en de ketenpartners om te beoordelen in hoeverre iemand voor
een ebtl-maatregel in aanmerking komt. Dit geldt ten eerste voor de aard van
de overlast die asielzoekers plegen en ten tweede voor de vermoedens van psychiatrische problematiek. Hoewel deze zaken dus worden aangestipt, biedt het
de COA-medewerkers te weinig handvatten voor een volledige beoordeling.
Daardoor kan er de nodige vrijblijvendheid in het proces van het opleggen van
een ebtl-maatregel ontstaan.

3.3 Werkzame bestanddelen binnen de planvorming
In deze paragraaf zullen alle werkzame bestanddelen besproken worden die
vooraf voorzien zijn bij de planvorming van de ebtl-maatregel en mogelijk bijdragen aan de doelstellingen. De Ketenbrede Werkinstructie is hiervoor gebruikt als
voornaamste informatiebron. Als eerste bespreken we de signalering van overlast en incidenten en de dossieropbouw voorafgaand aan het opleggen van een
ebtl-maatregel. Vervolgens lichten we toe hoe de plaatsing op een ebtl is vormgegeven en welke partijen daarbij betrokken zijn. Tevens gaan we in op het verblijf
in de ebtl, waarna we tot slot de uitplaatsing naar het reguliere azc bespreken.

52 Asielzoekers in het gareel?

3.3.1. Signalering en dossieropbouw voorafgaand aan plaatsing
Iedere ROV- en ebtl-maatregel moet worden opgelegd bij beschikking. Hiervoor
moeten zowel het COA alsmede andere betrokken ketenpartners voldoen aan
verschillende eisen, zoals motivering, dossieropbouw, zorgvuldigheid en hoor- en
wederhoor. Voordat een ebtl-maatregel definitief kan worden opgelegd, moeten
er drie vragen worden beantwoord door de locatiemanager van de reguliere locatie: (1) wat is de impact van het incident?10 (2) is de plaatsing in de Intensief begeleidende opvang (IBO) of psychiatrische instelling Veldzicht meer aangewezen?
(contra indicaties vanuit de medische zorg)11 en (3) is er geen meer passende plaatsing op basis van de stand van de procedure dan wel het vertrektraject?12
Het uitgangspunt is dat een ebtl-maatregel in beeld komt nadat een voortraject is doorlopen, waarbij middels begeleiding en ROV-maatregelen is getracht
het gedrag van de vreemdeling aan te pakken. Hiervan kan worden afgeweken
in het geval een asielzoeker een dermate zwaar feit pleegt dat besloten wordt om
direct een ebtl-maatregel op te leggen.

De ROV-maatregelen
ROV-maatregelen passen elk bij een bepaald impactniveau en variëren van
het inhouden van zakgeld tot het inhouden van financiële verstrekkingen en
het ontzeggen van opvang (zie bijlage 6). Wanneer sprake is van geringe impact wordt ROV 1 (inhouden van zak- of weekgeld voor een week) toegepast.
Bij middelgrote impact ROV 2 t/m 3 (inhouden zak- of weekgeld voor maximaal vier weken) en bij grote impact ROV 4 t/m 5 (inhouden Rva-verstrekkingen voor een week of zak- of weekgeld voor acht weken). Bij zeer grote
impact worden ROV 6 t/m 11 (inhouding Rva-verstrekkingen voor minimaal
twee weken tot maximaal voor altijd) ingezet. Wanneer sprake is van grote
of zeer grote impact kan het COA, in overleg met de ketenpartners, kiezen
voor de ebtl-maatregel boven een ROV-maatregel. Hiervoor gelden de volgende afwegingen: (1) de impact op de omgeving wanneer de overlastgever
op straat wordt gezet, (2) de inschatting welke maatregel de meeste impact
zal hebben op de overlastgever en (3) vertoning van eventueel herhaaldelijk
overlastgevend gedrag.

Zoals al in hoofdstuk 1 is aangegeven dient de opvanglocatie zowel melding als
aangifte te doen bij de politie als sprake is van een incident dat tevens een straf-

De planevaluatie 53

baar feit betreft. Daarnaast worden alle incidenten van vreemdelingen op de
locatie geregistreerd in het Integraal Bewoners Informatie Systeem (IBIS).

3.3.2 Plaatsing in de ebtl
Wanneer de locatiemanager de ebtl-maatregel ondertekent, gaat deze ter afstemming naar één van de ketenpartners (AVIM, KMar, IND of DT&V), afhankelijk
van de status van de vreemdeling. Een aanvullende voorwaarde voor het opleggen
van een ebtl-maatregel is dat er een vrijheidsbeperkende maatregel (art. 56 Vw)
door een van de ketenpartner wordt opgelegd. De ketensamenwerking is hierbij
zeer belangrijk, omdat de dossieropbouw door zowel het COA als de ketenpartners goed moet worden afgestemd. Ook moeten andere relevante zaken worden
meegenomen, zoals de asielprocedure, de stand van het vertrektraject en medische/psychische omstandigheden.

Uitvoeren en handhaven van de vrijheidsbeperkende maatregel
Op grond van art. 56 Vw kan aan ebtl-bewoners een vrijheidsbeperkende maatregel worden opgelegd, waarin de vreemdeling wordt verplicht te verblijven in een
nader bepaald gebied rondom de ebtl. Overtreding van art. 56 Vw kan op grond
van art. 108 Vw worden bestraft met een hechtenis van hoogstens zes maanden of
een geldboete. Het actief handhaven van de maatregel zal volgens de Ketenbrede
Werkinstructie niet in de vorm van controleren van het grensgebied of monitoren
van de vreemdeling plaatsvinden. Alleen wanneer de vreemdeling zich buiten het
toegestane gebied begeeft of een strafbaar feit begaat, wordt er gehandhaafd.

Als de betrokken ketenpartner akkoord heeft gegeven voor de ebtl-maatregel kan de locatiemanager contact opnemen met één van de twee ebtl-locaties
(Amsterdam of Hoogeveen) om te informeren of er ruimte is voor de overlastgever. In de praktijk gebeurt dit vaak voor het opleggen van art. 56 Vw in verband
met de vrijheidsbeperkende maatregel die moet zijn opgelegd voordat de asielzoeker naar een ebtl kan vertrekken.
De ebtl-maatregel vindt zijn landelijk beleidskader in de Ketenbrede
Werkinstructie, maar in Hoogeveen is een aantal aanvullende lokale afspraken
gemaakt. Als blijkt dat de ebtl-maatregel niet naar wens verloopt en de ingezette
onderdelen niet werken, kan de gemeente Hoogeveen, in overleg met het COA,
besluiten de ebtl te beëindigen. Ook is de ebtl op hetzelfde terrein als het reguliere azc gesitueerd, maar worden incidenten separaat geregistreerd ten behoeve

54 Asielzoekers in het gareel?

van het halfjaarlijkse landelijke incidentenoverzicht. Tot slot is in Hoogeveen
afgesproken dat ten tijde van de ebtl-pilot geen Dublinclaimanten in het reguliere azc worden geplaatst.

3.3.3 Het verblijf in de ebtl
Na aankomst van een nieuwe bewoner op de ebtl worden de DT&V, handhaving,
de wijkagent, IND, AVIM en de gemeente hiervan op de hoogte gesteld. Ook
wordt de GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA) op de hoogte gesteld, wanneer
er sprake is van een behoefte aan medische zorg. Als de vreemdeling is binnengekomen, wordt er meteen een gesprek met hem gehouden, waarin hij bekend
wordt gemaakt met de huisregels en het regime op de ebtl. Voorbeelden hiervan
zijn de rechten en plichten van de asielzoeker binnen de ebtl, de dagelijkse meldplicht, de corveediensten, het beloningssysteem, de koppeling aan een mentor
en het opstarten van een individueel begeleidingsplan met het dagprogramma.
Vervolgens tekent de vreemdeling de huisregels en het formulier ‘toestemming
delen informatie met derden’.

Het begeleidingsplan: dagprogramma en gedragstrainingen
De vreemdeling wordt gewezen op de vrijheidsbeperkende maatregel die verbonden is aan art. 56 Vw. Ook worden de incidenten besproken die de vreemdeling
heeft veroorzaakt op de zendende locatie. Vervolgens wordt een intakegesprek
gehouden met de mentor van de nieuwe bewoner die start met de opstelling van
een begeleidingsplan. Ook wordt de inhoud van het dagprogramma doorgenomen waar de vreemdeling aan dient deel te nemen. Het dagprogramma bevat een
paar algemene en een aantal specifieke onderdelen gericht op het type overlast
en de daaronder liggende oorzaakgerichte onderdelen. De algemene onderdelen
maken deel uit van het programma “Wonen en leven op een COA locatie’’. Er
is tijd voor zelfredzaamheid, er wordt sport en spel aangeboden en er worden
gesprekken gevoerd met de mentor en medewerkers. Tot slot worden er afspraken gemaakt over de evaluatie en vervolggesprekken om de vorderingen bij te
houden in verbetering van het overlastgevende gedrag. Het gehele begeleidingsplan en de resultaten die worden geboekt (positief of negatief) worden door de
mentor in IBIS geregistreerd.
Naast de algemene COA-modules worden er ook gedragstrainingen gegeven,
ontwikkeld door de drie Reclasseringsorganisaties van Nederland (3RO) en DJI.
Er worden twee trainingen binnen het ebtl-programma aangeboden. De training Kies voor Verandering13, afkomstig uit de penitiaire omgeving, is bedoeld om

De planevaluatie 55

gedetineerden sneller te laten stoppen met criminaliteit; het leert ze na te denken over de doelen die zij met overlast en criminaliteit wilden bereiken en wat dit
aan positieve of negatieve dingen heeft opgeleverd. Dit proces wordt ook doorlopen met de ebtl-bewoners. Zij worden gestimuleerd om hun leven en doelen te
evalueren en maken hun doelen vervolgens concreet door middel van een plan
(voorbeelden: huisvesting, opleiding en omgaan met agressie). Het is vervolgens
aan hen zelf om de plannen uit te voeren en daar hulp bij in te schakelen (Mol,
Hoetjes & Plaisier, 2013).14
De training In Control, ontwikkeld voor de ebtl door de 3RO, kent drie
onderdelen. Binnen het onderdeel ‘Zelfcontrole en assertiviteit’ is aandacht voor
het herkennen van signalen van boosheid, triggers daarvan, probleemoplossend
vermogen en de gevolgen van geweld.15 Een tweede element binnen deze training is: ‘Wensen voor de toekomst’. Daarin wordt ingegaan op toekomstdromen,
denkprocessen en probleemoplossend vermogen.16 Het derde en laatste element
van de training heeft de noemer ‘Leefstijl en middelen’. De cirkel van gedragsverandering, voor- en nadelen van middelengebruik, omgaan met sociale druk en
interne en externe risicofactoren zijn de onderwerpen die hierin centraal staan.17
De interventie moet het bewustzijn onder ebtl’ers over hun eigen gedrag vergroten en handvatten bieden voor manieren om hun gedrag te veranderen.

Doelen van het begeleidingsplan, het dagprogramma en de gedragstrainingen
De Ketenbrede Werkinstructie noemt verschillende doelen voor het begeleidingsplan met daarin het dagprogramma en de gedragstrainingen. Het begeleidingsplan stelt tot doel om zelfinzicht en zelfreflectie te verkrijgen, wat mogelijk
kan leiden tot het positief aanpassen van het gedrag. Dit sluit aan bij de doelstelling van positieve gedragsbeïnvloeding met oog op gedragsverandering. De
gedragstrainingen sluiten aan bij de doelstelling van het begeleidingsplan en zijn,
zoals eerder is genoemd, gedragsinterventies. Ze zijn bedoeld om de vreemdeling
inzicht te geven in de oorzaak van hun overlastgevende gedrag en bieden handvatten om hier beter mee om te gaan. De trainingen versterken de cognitieve
vaardigheden van de vreemdeling om het negatieve gedrag om te buigen en zo
recidive te voorkomen. Verder zijn de trainingen gericht op specifieke problemen,
zoals problematisch middelengebruik.

Het personeel van de ebtl’s
In de planvorming is voorzien dat het ebtl-personeel zal bestaan uit zowel COAals DJI-medewerkers. Het COA is bekend met de begeleidingsmethodiek van
asielzoekers en de DJI-medewerkers met het begrenzend werken in een gedwon-

56 Asielzoekers in het gareel?

gen kader. Amsterdam heeft 41 medewerkers, waarvan er drie afkomstig zijn
van DJI en twaalf van een particulier beveiligingsbedrijf. Daarnaast werkt op
de locatie in Amsterdam een gedragsdeskundige. Deze heeft als hoofdtaak de
overlastgever te observeren op zijn gedrag en te beoordelen in hoeverre iemand
psychiatrische symptomen vertoont. Daarnaast is de gedragsdeskundige betrokken bij de begeleiding van de overlastgevers. Op de ebtl in Hoogeveen werken
28 medewerkers, waarvan er vijftien afkomstig van DJI.18 Er is in beginsel niet
bewust gekozen om de verdeling tussen COA- en DJI-medewerkers te laten verschillen op de ebtl’s. De beschikbaarheid van DJI-personeel verschilde echter per
regio. Zo kon een nabije penitentiaire inrichting meer DJI-personeel leveren aan
ebtl Hoogeveen. Zowel in Hoogeveen als in Amsterdam is toezicht van een extra
wijkagent.
De ebtl-medewerkers hebben voor aanvang van de ebtl trainingen gekregen
op verschillende thema’s: motiverende gespreksvoering, de-escalerend optreden,
psychopathologie, weerbaarheid, gedragsrapportage, objectieve verslaglegging,
professionele attitude: integriteit en samenwerking en omgaan met licht verstandelijke beperkingen. De medewerkers moeten tevens ruime ervaring hebben met
het realiseren van gedragsverandering en een assertieve houding. Tevens worden de mentoren getraind om de twee gedragstrainingen In Control en Kies voor
Verandering te geven en toe te passen in de begeleiding van de overlastgevers.

3.3.4 Uitplaatsing
Er wordt steeds voor een periode van vier weken een programma vastgesteld en
elke periode wordt geëvalueerd en beoordeeld. In de meeste gevallen verblijft de
vreemdeling in totaal drie maanden in de ebtl. Daarna wordt een laatste keer
geëvalueerd of het begeleidingsplan naar tevredenheid is afgerond en of de
vreemdeling terug kan keren naar de reguliere opvang. Dan zal ook de vrijheidsbeperkende maatregel worden beëindigd. In het geval van ontevredenheid over
het gedrag of de voortgang van de vreemdeling kan worden besloten de ebtlmaatregel opnieuw op te leggen voor een periode van vier weken.
Als in overleg met de ketenpartners is vastgesteld dat de vreemdeling de
ebtl kan verlaten, wordt contact opgenomen met de zendende opvanglocatie die
formeel verantwoordelijk is gebleven voor de vreemdeling. Indien het niet wenselijk of mogelijk is dat de vreemdeling terugkeert, is de zendende locatie verantwoordelijk voor het regelen van opvang op een andere locatie. Wanneer blijkt
dat iemand is uitgeprocedeerd, kan door DT&V worden besloten over te gaan tot
plaatsing in een vrijheidsbeperkendelocatie (als iemand meewerkt aan vertrek) of
in vreemdelingenbewaring, mits wordt voldaan aan de eisen hiervoor.

De planevaluatie 57

Tijdens de fase van terugplaatsing wordt geschakeld met de locatie van
bestemming. Er wordt mondeling kort verslag gedaan van de aanleiding en het
verloop van het verblijf in de ebtl. Ook wordt het begeleidingsplan en signaleringsplan naar de locatie gestuurd. De details kunnen verder in IBIS worden
gevonden. Op deze manier is de bestemmingslocatie voorbereid op de komst van
de vreemdeling en kunnen asielzoekers op grond van het instrument van de zes
domeinen gemonitord worden.19

3.3.5 Beoordeling van de geformuleerde werkzame bestanddelen
In de ebtl-maatregel wordt gewerkt met een begeleidingsplan en daarbinnen
met een dagprogramma. Zowel het begeleidingsplan als het dagprogramma zijn
niet-vrijblijvend; de vreemdeling moet er aan deelnemen. Aan beide zaken zijn
doelen gekoppeld. Het begeleidingsplan en de gedragstrainingen leggen de focus
op gedragsverbetering in de vorm van zelfinzicht en zelfreflectie. Het dagprogramma, dat ook binnen het begeleidingsplan valt, beoogt meer doelen te realiseren dan het begeleidingsplan zelf. Naast het doel van gedragsverbetering en
het aanbrengen van (dag)structuur is het programma dagvullend, waardoor de
mogelijkheid de ebtl te verlaten zou worden beperkt.
Behalve op sanctioneren is de ebtl-maatregel ook gericht op gedragsbeïnvloeding met oog op gedragsverandering. Deze beïnvloeding zal via begeleiding
van het ebtl-personeel en gedragstrainingen moeten worden bewerkstelligd. Meerdere studies die ten grondslag liggen aan diverse gedragsinterventies stellen dat het aanpassen van gedrag pas in een ver stadium kan worden
ingezet en dat de motivatie van de cliënt het fundament is voor verandering.
Zo stellen Wits e.a. (2011) dat motiverende gespreksvoering essentieel is
om de motivatie voor gedragsverandering in te zetten, voordat toekomstige
behandelingen effect kunnen hebben. Sowieso is motivatie van deelnemers aan
een gedragsinterventie een aandachtspunt. Zo heeft Canadees onderzoek laten
zien dat niet alle deelnemers aan gedragsinterventies op dezelfde wijze gemotiveerd zijn om te veranderen en dat een magere motivatie de belangrijkste reden
is voor het niet afmaken van een gedragsinterventie (Stewart & Millson, 1994).
Ook Gendreau (1996) heeft onderzocht waarom interventies soms niet het
verwachte resultaat opleveren. Hij vond dat het effect drastisch omlaag gaat
wanneer gedragsinterventies niet in een ondersteunende omgeving maar in
een sanctionerende omgeving worden uitgevoerd. Wanneer dit vertaald wordt
naar de ebtl-maatregel zou vooraf in het plan kritischer gekeken kunnen worden naar de combinatie tussen begeleiden en begrenzen.
58 Asielzoekers in het gareel?

Daarnaast kan problematisch middelengebruik gedragsverandering in de weg
zitten. Cognitieve gedragstherapie, zoals ook wordt gebruikt in de ebtl-maatregel, is een methodiek gericht op deze problematiek door denkfouten op te sporen en te corrigeren (Waldron & Turner, 2008; Place, Onrust & Voorham, 2015).
Voor het welslagen van dergelijke interventies worden de toekomstige trainers
vaak geïnstrueerd (op papier en via trainingen). In de Ketenbrede Werkinstructie
of andere documenten is hier alleen geen aandacht voor. De training ‘Kies voor
verandering’ die oorspronkelijk in een penitentiaire setting wordt uitgevoerd, is
bij aanvang van de ebtl-maatregel ook niet herschreven op eventueel noodzakelijke onderdelen. Vanuit de werkinstructie lijkt niet te zijn nagedacht of de twee
gedragstrainingen effect zullen hebben op de ebtl-geplaatsten en, zo ja, op welke
manier.
Een laatste punt betreft de visie van de ebtl’s. Het specifieke doel van
een ebtl-maatregel, los van de ROV-maatregelen, staat niet omschreven in de
Ketenbrede Werkinstructie. Wel wordt aangegeven dat ‘plaatsing in de ebtl (middels een ebtl-maatregel) is toegevoegd aan het COA-maatregelenbeleid en naast
de ROV-maatregelen zal bestaan’. Het begeleidende karakter van de ebtl staat
in de werkinstructie voorop. In dat geval is het de vraag of het strookt met de
begeleidingsvisie om op voorhand DJI-medewerkers in te schakelen, die vooral de
visie van ‘begrenzen’ uitdragen.

3.4 Contextuele randvoorwaarden
De contextuele randvoorwaarden zijn zaken die een rol spelen bij een succesvolle
uitvoering van de ebtl-maatregel, maar niet direct bijdragen aan het bewerkstellen van de eerder genoemde doelstellingen. Toch zijn deze zaken wel van belang
voor de ervaringen in het proces van de ebtl-maatregel, zoals in hoofdstuk 4 zal
worden besproken. Wij zullen daarom kort een beschrijving geven van de beleidsvorming rondom het vervoer van de reguliere opvang naar de ebtl, het overleg
met de ketenpartners en de omwonenden en, tot slot, de samenwerking met de
Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) en de GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA).

Het vervoer naar de ebtl
Als er over kan worden gegaan tot plaatsing in de ebtl is in de werkinstructie
aangegeven dat de locatiemanager van de ebtl contact opneemt met de Dienst
Vervoer en Ondersteuning (DV&O) om zorg te dragen voor het vervoer van de
zendende locatie naar de ebtl. Wanneer DV&O niet in staat is om op dat moment
snel aan te rijden en er sprake is van opgelopen spanningen vanwege de aanwe-

De planevaluatie 59

zigheid van de overlastgever, kan vervoer worden geregeld via een taxibedrijf. Er
bestaan geen dwangmaatregelen tegen het weigeren van vervoer. Wanneer de
vreemdeling geen gebruik wil maken van het vervoer van DV&O of het taxibedrijf dient hij zich binnen 48 uur met behulp van een Openbaar Vervoer-dagkaart
te melden bij de ebtl. Anders wordt hij in afstemming met AVIM en het COA ‘met
onbekende bestemming’ (MOB) gemeld. Als de vreemdeling die MOB is gegaan
zich vervolgens weer meldt in het Aanmeldcentrum, wordt bezien of hij in bewaring kan worden gesteld of dat hij de eerder opgelegde ebtl-maatregel opnieuw
kan vervolgen.

Ebtl-overlegvormen
Om alle partijen goed aangesloten te houden, vinden er verschillende overlegvormen plaats. Zo is er een veiligheidsoverleg dat één keer per maand wordt gehouden. De deelnemers aan dit overleg zijn de gemeente (medewerker Openbare
Orde en Veiligheid en de afdeling wijkbeheer), de wijkagent, AVIM en de locatiemanager van de ebtl. Ook is de Operationeel Expert van de politie met de
portefeuille vreemdelingen- en asielzaken aangesloten. Tevens is er één keer per
twee weken een ebtl-casusoverleg die dezelfde structuur kent als het Landelijk
Team Overleg (LTO). De deelnemers hierbij zijn het COA, DT&V, AVIM en IND.
Tussentijds overleg over individuele casuïstiek en eventuele strafzaken vindt
enkel plaats indien dit nodig is. De regie van het casusoverleg ligt bij de locatiemanager van de ebtl. Tevens is er het multidisciplinair overleg, waar het COA,
GZA en de huisarts aan deelnemen. Tot slot is er een periodiek overleg met een
bewonerscommissie. Naast omwonenden en het COA zijn de gemeente en de
politie onderdeel van dit overleg. Het omwonendenoverleg is bedoeld om vragen
uit de omgeving te beantwoorden en met elkaar te delen hoe de ervaringen zijn
rondom een ebtl.

Contact met intaker IBO en GGZ
Een laatste punt van aandacht is dat voorafgaand aan een ebtl-plaatsing, maar
ook tijdens de begeleiding van een ebtl-geplaatste, kan blijken dat deze alsnog
beter op zijn plaats is in de IBO of in psychiatrische instelling Veldzicht. Dit kan
blijken uit geobserveerd gedrag of uit gedrag dat al eerder is vastgelegd in IBIS.
Bij twijfel over de psychische gesteldheid van een vreemdeling kan vanuit een
ebtl contact opgenomen worden met de intaker van de IBO. Deze zal in gesprek
gaan met de medewerkers van de ebtl en de vreemdeling, om zo een voorstel te
kunnen doen inzake de vorm van de begeleiding in de ebtl dan wel plaatsing in

60 Asielzoekers in het gareel?

de IBO. Ook kan de intaker het advies geven om de vreemdeling te plaatsen in
Veldzicht of de lokale GGZ. Een dergelijk advies zal worden voorafgegaan door
contact met de GZA (GGZ-verpleegkundige). Plaatsing in Veldzicht is alleen
mogelijk na een rechterlijke machtiging, inbewaringstelling of na toestemming
van de vreemdeling zelf.

3.4.1 Beoordeling van de geformuleerde contextuele
		randvoorwaarden
In de Ketenbrede Werkinstructie is geen aandacht geschonken aan de optimale
context van de ebtl-locaties. Er is niet nagedacht of de ebtl het best tot zijn recht
komt in een rustige, landelijke omgeving of juist beter in een drukke omgeving
kan worden gevestigd. Of de gekozen locaties passend zijn bij de uitvoering van
de ebtl-maatregel wordt in de werkinstructie niet nader gespecificeerd. In de
instructie wordt eveneens niet duidelijk wat voorop dient te staan: het aanbod
dat gemeentes doen om een ebtl te vestigen of de meest ideale locatie voor de
ebtl-doelgroep.

3.5 Samenvattend: aandachtspunten in de planevaluatie
In dit hoofdstuk is de planvorming van de ebtl-maatregel weergegeven. Dit is
gedaan in volgorde van de beoogde doelstellingen, de doelgroep, de werkzame
bestanddelen binnen de ebtl-maatregel en tot slot de contextuele randvoorwaarden. Tabel 3.1 geeft beknopt de belangrijkste aandachtspunten weer uit het
hoofdstuk. De tabel zal in hoofdstuk 4 en 5 verder worden aangevuld met de
bevindingen uit de proces- en effectevaluatie.

Doelen

Tabel 3.1: aandachtspunten in de planvorming van de ebtl-maatregel
Plan

Aandachtspunten

• Optreden tegen onaanvaardbaar
gedrag / sanctioneren
• Gedragsbeïnvloeding gericht op
gedragsverandering
• Waarborgen veiligheid reguliere
opvanglocatie
• Preventief afschrikken van toekomstige daders
• Sneller werken aan terugkeer land van
herkomst

• Geen algehele consensus over de
doelen
• Geen definitie en operationalisering
van de term ‘gedragsverandering’
• Theoretische doelbereiking en
beoogde effecten ontbreken
• In de werkinstructie is geen aandacht voor motivatie

De planevaluatie 61

Doelgroep
Werkzame bestanddelen
Contextuele randvoorwaarden

• In de ketenbrede werkinstructie wordt
de doelgroep benoemd als vreemdelingen die betrokken zijn bij incidenten op of rondom opvanglocaties.
• WEL: Dublinclaimanten, vergunninghouders in afwachting van huisvesting, asielzoekers in de Algemene
Asielprocedure (AA) en de Verlengde
Asielprocedure (VA )
• (in beginsel) NIET: minderjarigen of
alleenstaande ouders van minderjarig
kind, vreemdelingen uit veilige landen
(spoor 2), bewoners uit vbl en glo.

• In- en exclusiecriteria zijn hard
geformuleerd en eenzijdig gericht
op de achtergrondkenmerken en de
asielprocedure van de vreemdeling
• De aard van de incidenten en de
psychische gesteldheid van de
overlastgever worden als zachte
criteria weergegeven in de vorm
van afwegingskaders. Het biedt de
COA-medewerkers te weinig handvatten voor beoordeling, waardoor
er de nodige vrijblijvendheid kan
ontstaan in het proces van opleggen van een ebtl-maatregel

• Voor plaatsing moeten drie vragen
worden beantwoord op het gebied
van impact, ebtl versus IBO of Veldzicht en procedure van de vreemdeling.
• Dossieropbouw is een basisvoorwaarde voor het opleggen van een
ebtl-maatregel en daar naast een
vrijheidsbeperkende maatregel (art.
56 Vw).
• Bij binnenkomst in ebtl wordt een
begeleidingsplan opgesteld met
daarin een verplicht dagprogramma
en gedragstrainingen.

• Ondanks dat het dagprogramma
voortvloeit uit het begeleidingsplan
beoogt het meer doelen te realiseren dan het begeleidingsplan
• Aanpassen van gedrag middels
gedragsinterventies kan pas in een
ver stadium worden ingezet, waarbij
het fundament in de motivatie ligt
• De motivatie en dus het effect van
de gedragsinterventie daalt wanneer de interventies in een nietondersteunende omgeving, maar
in een sanctionerende omgeving
wordt uitgevoerd
• Er zou kritisch gekeken moeten
worden naar de combinatie tussen
begeleiden en begrenzen

• Vervoer naar ebtl door DV&O of een
taxibedrijf
• Eén keer per maand veiligheidsoverleg, één keer per twee weken
ebtl-casusoverleg, periodiek omwonendenoverleg
• Bij vermoeden van psychiatrische
problematiek contact met intaker IBO
en/of GGZ

• In de Ketenbrede Werkinstructie
is geen aandacht geschonken aan
de optimale context van de ebtllocaties. In hoeverre de locaties
passend zijn bij de uitvoering van
de ebtl-maatregel wordt niet nader
gespecificeerd
• Het wordt niet duidelijk wat voorop
dient te staan: het aanbod dat gemeentes doen een ebtl te vestigen
of de meest ideale locatie voor de
ebtl-doelgroep

62 Asielzoekers in het gareel?

Eindnoten
1.
2.
3.
4.
5.
6.

De feitelijke situatie rondom de ebtl-maatregel wordt in hoofdstuk 4 beschreven.
Bron: Kamerbrief, Motie van het lid Azmani, voorgesteld op 9 december 2015.
Bron: Kamerbrief, Aangescherpte aanpak overlastgevende asielzoekers, 31 maart 2016.
Bron: Kamerbrief, Extra begeleiding en toezicht locatie, 3 juli 2017.
Bron: Ketenbrede werkinstructie EBTL, 9 november 2017.
Door de doelstellingen breed te beschouwen verwachten wij bij de effectevaluatie inzichtelijk te
krijgen wat met de ebtl-maatregel wel of niet is bewerkstelligd.
7. We bespreken in deze paragraaf alleen de drie hoofddoelstellingen, niet de nevendoelstellingen.
8. Het COA definieert een ‘incident’ als een “ongeplande gebeurtenis of situatie die het normale
proces verstoort’’.
9. Dublinclaimanten zijn asielzoekers die via een ander EU-land in Nederland zijn aangekomen,
maar in het eerste EU-land van aankomst de asielprocedure hadden moeten of hebben doorlopen.
10. Belangrijk te vermelden dat hierbij gaat om incidenten op of rondom de opvanglocatie. Incide ten
buiten de opvanglocatie vallen onder de verantwoordelijkheid van de politie.
11. Door contact op te nemen met een intaker van de IBO kan worden overwogen of de overlastgever
het beste in de IBO, Veldzicht of in de ebtl past.
12. Samen met de ketenpartners moet worden nagegaan of er voldoende redenen zijn om de overlastgever in bewaring te stellen of wat de stand van de procedure/het vertrektraject is voorafgaand
aan oplegging van een ebtl-maatregel.
13. De training Kies voor Verandering is geformuleerd op basis van de Sociaal Cognitieve Leertheorie
(Bandura, 1994), de Identity Theory of Desistance (Paternoster & Busway, 2009) en de Motivational Theory of Lifespan Development (Heckhausen, Schulz & Wrosch, 2010).
14. Het deelnemen aan de training Kies voor Verandering is een voorwaarde voor deelname aan de
gedragsinterventie In Control.
15. Bron: Programmahandleiding In Control, Zelfcontrole: augustus 2018.
16. Bron: Programmahandleiding In Control, Wensen Denken Doen, augustus 2018.
17. Bron: Programmahandleiding In Control, Leefstijl en middelen, augustus 2018.
18. Gemeente Amsterdam via www.amsterdam.nl.
19.

IBIS-registraties worden ingedeeld op zes domeinen: dagstructuur, persoonlijk welbevinden, zelfzorg, sociale contacten, externe contacten en toekomstplannen.

De planevaluatie 63

4

Het proces achter de
ebtl-maatregel

In dit hoofdstuk worden de processen achter de ebtl-maatregel beschreven. Deze
vallen uiteen in een beschrijving van de werkelijke doelgroep die in de ebtl’s verblijven, de werkzame bestanddelen die worden gebruikt en de contextuele randvoorwaarden voor de uitvoering van de ebtl-maatregel. De doelstellingen zullen
in dit hoofdstuk niet aan de orde komen, daar deze tijdens de ebtl-pilot niet zijn
aangevuld of aangepast. Daar waar mogelijk beginnen we bij elke paragraaf met
een algemene beschrijving van de IBIS-data, de analyse van de politieregistratie
in BVH en de surveyresultaten. Vervolgens vullen we deze resultaten aan met de
afgenomen interviews.

4.1 Kenmerken van de geplaatste doelgroep
Algemeen beeld van de doelgroep vanuit IBIS-data
Vanuit de IBIS-data is het mogelijk om een vergelijkende analyse tussen ebtl’ers
en niet-ebtl’ers te maken. De analyse vergelijkt asielzoekers op leeftijd, geslacht,
land van herkomst, aantal incidenten en soort incidenten (zie bijlage 8, tabel 1).
De gemiddelde leeftijd van asielzoekers in de reguliere opvanglocaties en in de
ebtl’s verschilt niet van elkaar en is zowel voor ebtl’ers als niet-ebtl’ers ongeveer
27 jaar. Wel blijkt een aanmerkelijk hoger percentage mannen in de ebtl’s te zitten dan in de reguliere opvanglocaties (99 om 82 procent).
Wat betreft het land van herkomst van asielzoekers blijkt twintig procent
van de asielzoekers in ebtl’s uit Marokko en eenzelfde percentage uit Algerije
te komen (zie tabel 4.1). Deze percentages liggen in reguliere opvanglocaties
beduidend lager, net zoals, maar in mindere mate verschillend, voor Libiërs en
Tunesiërs. De meeste asielzoekers in reguliere opvanglocaties komen uit Syrië (16
procent) of Eritrea (11 procent); in ebtl’s liggen deze percentages lager, respectievelijk op 3 en 2 procent, net zoals voor Afghaanse asielzoekers (6 om 3 procent). In

Het proces achter de ebtl-maatregel 65

een aanvullende analyse zijn landen gecategoriseerd in veilige landen en landen
die niet zijn aangemerkt als veilige landen van herkomst.1 Het aandeel asielzoekers uit veilige landen in reguliere opvanglocaties is 25 procent; 75 procent van de
asielzoekers in reguliere opvanglocaties komt dus uit een land dat niet is opgenomen in de lijst met veilige landen van herkomst. In de ebtl verandert deze verhouding. De helft van de ebtl’ers (50,3 procent) komt uit een veilig land, de andere
helft (49,7 procent) uit een land dat niet aangemerkt is als een veilig land.
Tabel 4.1 – algemene gegevens etbl’ers naar locatie (n=322)
Amsterdam
(n=123)

Hoogeveen
(n=178)

n

n

Leeftijd (gemiddeld)

%
28,6

%

Beide locaties
(n=21)
n

27,2

%

Totaal
(n=322)
n

28,1

%
27,8

Geslacht
Man

119

97%

178

100%

21

100%

318

99%

Vrouw

4

3%

0

0%

0

0%

4

1%

Syrië

5

4%

4

2%

2

10%

11

3%

Eritrea

4

3%

3

2%

0

0%

7

2%

Algerije

21

17%

38

21%

4

19%

63

20%

Marokko

26

21%

36

20%

3

14%

65

20%

Irak

6

5%

13

7%

0

0%

19

6%

Afghanistan

4

3%

4

2%

2

10%

10

3%

Iran

10

8%

7

4%

1

5%

18

6%

Libië

8

7%

16

9%

3

14%

27

8%

Tunesië

7

6%

13

7%

0

0%

20

6%

Land van herkomst

Nigeria

2

2%

6

3%

0

0%

8

2%

Overige landen2

30

24%

38

21%

6

29%

74

23%

Veilige landen

58

47%

95

53%

7

33%

160

50%

Niet-veilige landen

64

52%

80

45%

14

67%

158

49%

Bron: IBIS
De categorisering asielzoekers uit een veilig land hebben wij in samenwerking
met het COA nader geduid, aangezien de veiligelanders zij uit spoor-2 in beginsel niet voor de ebtl-maatregel in aanmerking komen. Nader onderzoek wijst
uit dat elf asielzoekers te kenmerken zijn als “veiligelander’’ hadden.3 Acht van

66 Asielzoekers in het gareel?

deze personen zaten inmiddels in de beroepsfase en konden naar aanleiding
van jurisprudentie van het Europese Hof gedurende het afwachten van een uitspraak hun recht op opvang behouden. De andere drie personen zaten wel in de
spoor-2-asielaanvraag. De aanvragen zijn echter versneld door het IND afgedaan.
Geconcludeerd mag worden dat er wat betreft de doelgroep voor de ebtl-maatregel dus incidenteel is afgeweken van de planvorming en enkele spoor-2 asielzoekers wel een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen.
Uit een analyse van de incidentenregistraties van het COA in IBIS (zie tabel
4.2) blijkt dat in totaal 322 asielzoekers in 2018 in een ebtl zijn ondergebracht en
dat 8.042 asielzoekers alleen reguliere opvang kregen. Asielzoekers die een ebtlmaatregel opgelegd hebben gekregen hebben gemiddeld in 2018 significant meer
incidenten op hun naam hebben staan dan reguliere asielzoekers. Onder de
tweede groep vinden gemiddeld ruim twee incidenten plaats per asielzoeker per
jaar. Dit zijn ongeveer negen incidenten minder dan onder ebtl’ers, die in 2018
gemiddeld ruim elf incidenten hebben gepleegd. Het blijkt dus dat asielzoekers
die een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen in het algemeen aanmerkelijk
meer overlast hebben gepleegd dan reguliere asielzoekers.
Het overtreden van huisregels is het incident dat het meest voorkomt. Zonder
overtredingen van huisregels plegen reguliere asielzoekers gemiddeld ongeveer
een incident per jaar, tegenover gemiddeld zeven onder ebtl’ers. Ook voor bijna
alle andere incidentsoorten, behalve vermissingen, geldt dat het gemiddelde voor
ebtl’ers aanmerkelijk hoger ligt. Deze incidenten hebben voornamelijk te maken
met agressie en geweld tegen personen (fysiek, non-verbaal en verbaal). Maar
ook incidenten met honger en/of dorststakingen, verbale suïcidedreigingen en
zelfdestructieve acties vinden bij ebtl’ers vaker plaats; ebtl-geplaatsten vertonen
kortom aanzienlijk vaker agressief gedrag, maar lijken ook psychisch labieler
vanwege een hoger gemiddelde in suïcidedreigingen en zelfdestructieve acties.

Het proces achter de ebtl-maatregel 67

Tabel 4.2 – gemiddeld aantal incidenten per asielzoeker in 2018, opgedeeld naar soorten
incidenten (in n)
Niet-ebtl’ers
(n=8.041)

Ebtl’ers
(n=322)

Inclusief overtreden huisregels*

2,47

11,57

Exclusief overtreden huisregels*

1,20

6,97

Agressie en geweld tegen personen fysiek*

0,35

1,97

Agressie en geweld tegen personen non-verbaal*

0,09

0,66

Agressie en geweld tegen personen verbaal*

0,33

2,67

Honger en/of dorststaking*

0,00

0,03

Medische noodzaak*

0,14

0,31

Overtreden huisregels*

1,27

4,70

Verbale suïcidedreiging*

0,13

0,46

Vermissing

0,09

0,08

Zelfdestructieve actie*

0,07

0,52

Overige incidenten *

0,00

0,17

Hoofdsoorten incidenten (gemiddeld)

Subsoorten incidenten (gemiddeld)

4

* Significant op niveau p < .05
Bron: IBIS
Aanvullend is nog gekeken wat de verdeling over beide groepen per incidentsoort
is als gekeken wordt naar 0, 1 tot en met 5 en 6 of meer incidenten (zie bijlage 8,
tabel 3). Uit deze analyse blijkt dat binnen de groep reguliere asielzoekers vaker
mensen voorkomen die geen incidentsoorten op hun naam hebben staan. Dit
geldt voor alle incidentsoorten, behalve voor vermissingen. En juist binnen de
ebtl-groep komen meer personen voor die 6 of meer incidenten op hun naam
hebben staan; vooral bij het overtreden van de huisregels treedt het grootste verschil tussen de reguliere asielzoekers en de ebtl’ers op.

68 Asielzoekers in het gareel?

Inzoomen op de subgroep dual harmers binnen de groep ebtl’ers
Uit verschillende studies blijkt dat de (vaak kleine) groep geweldplegers in een penitentiaire
omgeving die ook zelfdestructieve acties plegen verantwoordelijk is voor een relatief groot
deel van alle incidenten in die omgeving (zie onder andere Slade, 2018). Voor de asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen is gekeken naar ebtl’ers die zowel
fysiek geweld als zelfdestructieve acties hebben gepleegd. Uit de analyse blijkt dat deze dual
harmers onder de eblt’ers (n=59, 18,3 procent van alle ebtl’ers) aanzienlijk vaker 11 of meer
incidenten plegen dan niet-dual harmers. Ook blijkt dat dual harmers5 gemiddeld bijna drie
maal zo veel incidenten (24,7 om 8,6 incidenten) hebben gepleegd. Deze bevindingen zijn6
ongeveer van gelijke orde als fysiek geweld en zelfdestructieve acties buiten de analyses gehouden worden.7
Wanneer dual harmers onder de ebtl’ers vergeleken worden met dual harmers onder de reguliere asielzoekers, dan blijkt dat slechts 1,7 procent van de reguliere asielzoekers te typeren
is als dual harmer, tegenover de al eerder genoemde 18,3 procent van de ebtl’ers. Ook plegen
dual harmers onder reguliere asielzoekers gemiddeld veel minder incidenten dan dual harmers onder de ebtl’ers: 11,6 om 24,7 incidenten (inclusief geweld en zelfdestructie). Met name
het percentage dual harmers dat 11 of meer incidenten pleegt valt hierbij op: 39 procent van
de ‘reguliere’ dual harmers tegenover 80 procent van de dual harmers onder ebtl’ers.

Algemeen beeld van de doelgroep vanuit de incidentenregistratie in BVH
Via de Nationale Politie zijn de in 2018 geregistreerde incidenten in BVH van
asielzoekers ontvangen. Het betreft incidenten waarbij de asielzoekers zijn
gekenmerkt als ‘verdachte’, niet als ‘betrokkene’. Daarnaast gaat het om politiemutaties van incidenten, niet om veroordelingen. In totaal zijn 37.020 reguliere
asielzoekers en 247 ebtl’ers in de analyse betrokken.8 Een eerste en belangrijke
bevinding is dat de analyse uitwijst dat 178 ebtl’ers (72,1 procent van het totaal
van 247 ebtl’ers in 2018) binnen de politieregistratie voorkomen als verdachte
van ten minste één strafbaar feit. Dit is hoog vergeleken met de groep reguliere
asielzoekers die als zodanig bekend staan, namelijk 1.709 (4,6 procent van het
van het totaal van 37.020 reguliere asielzoekers in 2018).9 In totaal hebben de 178
verdachte ebtl’ers 579 feiten (gemiddeld 3,3 feiten) op hun naam staan, tegenover
3.205 feiten (gemiddeld 1,9 feiten) voor de 1.709 verdachte reguliere asielzoekers.10 In tabel 4.3 worden de geregistreerde incidenten op de verschillende CBScategorieën onderverdeeld.11

Het proces achter de ebtl-maatregel 69

Tabel 4.3 – in BVH geregistreerde incidenten op verdachtenniveau (in n en %)
Incidenten van
verdachte
reguliere
asielzoekers
(N=1.709)
Incidenten op CBS-hoofdcategorie

Incidenten
van verdachte
ebtl’ers
(N=178)

n

%

n

%

Vermogensmisdrijven*

2.490

77,7%

279

48,2%

Vernielingen/misdrijven openbare orde/gezag*

266

8,3%

112

19,3%

Geweldsmisdrijven*

312

9,7%

160

27,6%

Seksuele misdrijven

66

2,1%

8

1,4%

Misdrijven WvSr (overig)

40

0,0%

13

2,2%

Verkeersmisdrijven

5

0,2%

0

0,0%

Drugsmisdrijven

24

0,7%

2

0,3%

(Vuur)wapenmisdrijven

1

0,0%

4

0,7%

Misdrijven overige wetten

1

0,0%

1

0,2%

3.205

100,0%

579

100,0%

Totaal

Bron: BVH
* Significant op niveau p<.05.12

Uit de analyse blijkt dat het patroon van verdachte ebtl’ers op drie delictcategorieën verschilt van de verdachte reguliere asielzoekers: vermogensmisdrijven,
vernielingen/misdrijven openbare orde/gezag en geweldsmisdrijven. Net zoals in
de analyse van de IBIS-registratie blijken ebtl’ers dus ook op grond van de politieregistratie substantieel vaker verdacht van geweldspleging. Voor de personen die
van strafbare feiten verdacht worden kan dus geconcludeerd worden dat ebtl’ers
zowel binnen als buiten de opvanglocaties gewelddadiger gedrag vertonen dan
reguliere asielzoekers. Ook blijken verdachte ebtl’ers aanzienlijk meer vernielingen en misdrijven tegen de openbare orde/gezag te plegen dan verdachte reguliere
asielzoekers. Ook deze delictsvorm heeft een sterke gedragsmatige component.
Daarentegen komen verdachte ebtl’ers aanzienlijk minder dan verdachte reguliere asielzoekers (maar nog wel regelmatig) met de politie in aanraking vanwege
vermogensmisdrijven.

De ebtl-doelgroep volgens de geïnterviewden
Asielzoekers die in aanmerking komen voor een ebtl-maatregel zijn volgens de
geïnterviewden uit de reguliere opvanglocaties personen die overlastgevend dan
wel crimineel gedrag op of rondom de opvanglocaties vertonen. Deze personen

70 Asielzoekers in het gareel?

moeten daarom begrensd en begeleid worden in hun gedrag. Daarnaast zou een
deel van deze groep kampen met problematisch middelengebruik of psychiatrische problematiek. Psychiatrische problematiek wordt als een exclusiecriterium
gezien voor oplegging van een ebtl-maatregel, aangezien de IBO of de psychiatrische kliniek Veldzicht zich voor deze groep beter lenen voor het oppakken
van deze problematiek dan een ebtl. Alleen heeft ook de IBO soms te maken met
overlastgevend gedrag op de locatie, waardoor ze enkele keren een ebtl-maatregel
heeft moeten opleggen. Daarnaast werkt Veldzicht alleen met vrijwillige opname
en weigeren veel asielzoekers, die ervoor in aanmerking komen, om opgenomen
te worden.13
Naast de asielzoekers met psychiatrische problematiek is er ook een
klein aantal veiligelanders (uit spoor 2) opgenomen. De geïnterviewde COAmedewerkers op de reguliere azc’s merken op dat deze groep samen met een
groep Dublinclaimanten de meeste overlast veroorzaakt, wat er toe heeft geleid
dat de ebtl hen opnam. Deze groep heeft vaak geen uitzicht op een verblijfsstatus en heeft daardoor niets te winnen of verliezen.14 Ook de geïnterviewde ebtlmedewerkers zien dat deze groep het deel vormt waar niets mee is te bereiken.
Deze groep veiligelanders hebben de naam van “Eurohoppers”; personen die
enkel gericht zijn op het hebben van onderdak, het krijgen van geld en het achterhalen van de einddatum dat ze het land weer moeten verlaten. Ook de geïnterviewde bewoners op de COA-locaties herkennen een cultuurverschil tussen
hen zelf en de overlastgevende asielzoekers; zij zien duidelijk dat die groep de
Nederlandse normen en waarden ondermijnt. Hun mening is dat onder de overlastgevers voornamelijk jonge, agressieve jongens uit voornamelijk veilige landen
voorkomen, die volgens de bewoners een “bende-mentaliteit’’ hebben.
Volgens nagenoeg alle geïnterviewden heeft er niet tot nauwelijks een verschuiving in de profielkenmerken van de overlastgevers plaatsgevonden. Een locatiemanager op een COA-locatie stelt: “Het is niet zo dat ik een bepaald land sterker
naar voren zie komen dan een ander, het zit hem met name in de overlast en agressie
van mensen. Dat is de gemene deler en de oorzaak dat je naar een ebtl gaat’’. Een
respondent uit ebtl Hoogeveen signaleert daarnaast dat groepsdynamiek onder
overlastgevers een belangrijke rol speelt bij hun gedrag; er hoeft er maar één een
slechte dag te hebben om de hele sfeer in de groep te bepalen, wat in negatief
gedrag kan uitmonden.
Of veiligelanders met of zonder Dublinindicatie de juiste doelgroep zijn
voor plaatsing in een ebtl wordt als een lastige vraag beschouwd. Enerzijds komt
een deel van de groep (veiligelander uit spoor-2) in beginsel niet in aanmerking

Het proces achter de ebtl-maatregel 71

voor de maatregel en gezien de algehele houding zouden zij ook niet de juiste
doelgroep vormen voor gedragsbeïnvloedende mogelijkheden. Hetzelfde geldt
voor een groep binnen de geplaatste Dublinclaimanten, die in beginsel geplaatst
mochten worden. Anderzijds blijken veiligelanders uit spoor 2 of met Dublinindicatie wel de meeste overlast op de COA-locaties te veroorzaken, wat hen de
juiste doelgroep maakt om uit te plaatsen, aangezien dat de veiligheid van de
andere bewoners en het COA-personeel ten goede komt.
Ook komt overlast op opvanglocaties voor zonder dat een ebtl-maatregel
formeel kan worden opgelegd. Zo geven medewerkers van de gezinslocatie (glo)
aan dat gezinnen in deze opvang zijn uitgeprocedeerd en worden gedoogd vanwege het feit dat zij kinderen hebben. Zij vallen alleen niet meer onder de Rva
2005 (en dus niet meer onder het ROV-maatregelenbeleid), omdat alle gezinsleden uitgeprocedeerd zijn. Zij kunnen daarom geen ebtl-maatregel opgelegd krijgen. Het is enkele keren voorgekomen dat er een uitzondering werd gemaakt en
een ebtl-maatregel op de glo is opgelegd, maar dit was volgens de medewerkers
een moeizaam proces en had te maken met een acute statuswijziging van een van
de gezinsleden. Ook de IBO-medewerkers geven aan dat hun doelgroep, ondanks
de psychiatrische problematiek, overlastgevend kan zijn. Het opleggen van een
ebtl-maatregel is echter niet altijd wenselijk aangezien een psychiatrische component een exclusiecriteria is voor de ebtl.

Procesmatige veranderingen in beleidsvoering
Op 8 juni 2018 stelt staatssecretaris Harbers in een Tweede Kamerbrief dat overlastgevers sneller zullen worden geplaatst in de ebtl en dat deze maatregel eerder zal
worden ingezet dan het (tijdelijk) ontzeggen van de opvang. Op 15 november 2018
volgt nog een kamerbrief, waarin Harbers stelt dat circa de helft van de overlastgevers die in de ebtl zijn geplaatst veiligelanders met een Dublinclaim betreft. Wat betreft het gedrag van de ebtl-bewoners stelt Harbers dat de problematiek zwaarder
is dan van te voren door het ebtl-personeel en de politie werd verwacht. Vaak is er
sprake van meervoudige problematiek, zoals verslavingsproblemen in combinatie
met gedragsproblematiek en psychische problemen.

Uit de survey en de interviews lijkt eenzelfde soort doelgroep naar voren te
komen als die door staatssecretaris Harbers is aangeduid. De groep veiligelanders met een Dublinclaim lijkt de grootste doelgroep te zijn in de ebtl. Tevens
komt uit het onderzoek dezelfde meervoudige problematiek naar voren als door

72 Asielzoekers in het gareel?

Harbers is benoemd. Ondanks dat een ebtl daar niet voor is aangemerkt, moeten
ebtl-medewerkers toch met deze psychische problematiek omgaan.

4.2 Werkzame bestanddelen in de ebtl-maatregel
In de ebtl-maatregel komt, zoals in de planvorming al is weergegeven, een aantal
werkzame bestanddelen aan de orde. Per onderdeel zullen wij de daadwerkelijke
processen in de praktijk achter deze bestanddelen beschrijven.

4.2.1 Maatregelenbeleid voor overplaatsen naar de ebtl
Het proces van overplaatsen vanuit de survey onder COA-managers
In de survey is aan managers van reguliere COA-locaties naar een mening
gevraagd over de eis van dossiervorming en het opleggen van ROV-maatregelen.
Van de managers geeft 88 procent aan de eisen rondom de dossiervorming voor
het opleggen van een ebtl-maatregel precies goed te vinden.15
Wat betreft de ROV-maatregelen die het COA kan opleggen om de veiligheid en orde op de opvanglocaties te waarborgen, stelt 62 procent van de managers op een reguliere locatie dat het ROV-maatregelenbeleid altijd gevolgd wordt.
De respondenten die stellen dat het beleid niet altijd wordt gevolgd (38 procent) geven ter illustratie aan dat sommige locaties nog regelmatig voor andere
ROV-maatregelen kiezen in plaats van een ebtl-maatregel, omdat de ebtl-maatregel bewerkelijk is, veel tijd kost of niet altijd mogelijk is (bijvoorbeeld in een
weekend).
Daarnaast geeft 95 procent van de managers aan dat de ROV-maatregelen
niet altijd toereikend zijn.16 Wat dat betreft antwoordt 44 procent van de respondenten dat er meer gekwalificeerd COA-personeel nodig is om met overlastgevend gedrag om te kunnen gaan. Het geven van meer bevoegdheden aan
het COA-personeel komt met 39 procent op de tweede plaats. Een derde van de
respondenten (33 procent) heeft ‘anders’ geantwoord en aanvullende suggesties
gegeven, zoals: ‘de politie meer tools bieden om slagvaardig te kunnen werken omdat
wet- en regelgeving in sommige gevallen averechts werkt’. Ook geeft een respondent
aan dat er een ruimere mogelijkheid moet zijn om overlastgevende vreemdelingen aan de voorkant opvang te weigeren.
Zoals eerder in het hoofdstuk is besproken, is de vooraf bepaalde doelgroep
voor de ebtl-maatregel op grond van de inclusiecriteria in de loop van de tijd
iets bijgesteld. Van de respondenten met een managersfunctie op de reguliere
opvanglocaties is 67 procent van mening dat deze wijzigingen gevolgen hadden

Het proces achter de ebtl-maatregel 73

voor de categorieën asielzoekers tegen wie een ebtl-maatregel kon worden opgelegd.17 Deze respondenten geven als voorbeeld dat groepen Dublinclaimanten
nu sneller worden geplaatst en er een spoedplaatsingsprocedure in het leven is
geroepen. Andere voorbeelden wijzen op de mogelijkheid om, tegen de criteria
in, toch 17-jarige asielzoekers te plaatsen. Dit is naar aanleiding van het besluit
van staatssecretaris Harbers om overlastgevers sneller in een ebtl te plaatsen en
in individuele gevallen overlastgevende vreemdelingen die ouder zijn dan zestien
jaar in een ebtl te plaatsen. Harbers licht dit besluit toe met de toenemende overlast die wordt veroorzaakt door een specifieke groep minderjarige vreemdelingen
die betrokken is bij strafrechtelijke vergrijpen.18

Het proces van overplaatsen volgens de geïnterviewden
Volgens alle gesproken respondenten op de reguliere opvanglocaties wordt het
ROV-maatregelenbeleid altijd gevolgd. De respondenten in de azc’s zijn echter
sterk verdeeld over de ebtl-maatregel als aanvulling dan wel vervanging voor de
ROV-maatregelen. Sommigen proberen de ebtl-maatregel zo lang mogelijk uit te
stellen en met de ROV-maatregelen de overlast op locatie aan te pakken. Anderen
zien de ebtl-maatregel als een goede vervanger van het opleggen van ROVmaatregelen en gaan sneller over tot de ebtl-aanvraag.19 Deze laatste groep geeft
echter wel aan dat zij vanuit de gemeente een sterke druk voelen om geen ROVmaatregel op te leggen die de asielzoeker voor bepaalde tijd onthoudt van alle
verstrekkingen, omdat dit de omwonenden uit de gemeente mogelijk kan belasten met overlastgevende vreemdelingen. Op grond van de verschillende geluiden
uit de azc’s geven de ebtl-medewerkers uit Amsterdam aan dat de azc’s overlastgevers moeten overdragen: “Stuur ze naar ons. Ga de samenleving niet belasten door
overlastgevers op straat te zetten. Wij kunnen wat met deze groep, daar zijn we voor’’.
Er heerst soms onduidelijkheid rondom de vereisten van de ebtl-maatregel.
De dossiervorming blijkt voor respondenten in de reguliere opvang een leerproces, waarbij de Ketenbrede Werkinstructie als een vrij complex document wordt
ervaren. Wel geven de meeste azc-vertegenwoordigers aan dat het proces rondom de ebtl-plaatsing soepeler verloopt naarmate men het vaker in de praktijk
brengt. Sommige COA-medewerkers geven aan behoefte te hebben aan een ebtlchecklist, waarbij gemakkelijker kan worden nagegaan of aan alle ebtl-vereisten
is voldaan. In azc Weert en ebtl Amsterdam is al eens een soortgelijke checklist opgesteld, maar deze is nooit als officieel document gebruikt of naar buiten
gebracht.
Vertegenwoordigers van IND en DT&V onderkennen dat er van de COAmedewerkers veel kennis wordt gevraagd met de komst van de ebtl-maatregel

74 Asielzoekers in het gareel?

en dat lang niet iedereen genoeg onderlegd is om op een juiste manier een ebtlmaatregel op te leggen. Een DT&V-medewerker verwoordt dit als volgt: “Het COA
is een zelfstandig bestuursorgaan dat enkel opvang en begeleiding hoeft te bieden. Nu
wordt er aan hen gevraagd om aan dossieropbouw te doen met daaraan gekoppelde
juridische eisen. Dat vergt aanpassing en tijd bij het COA, daar valt winst te behalen.’’

4.2.2 Achtergrond en kwalificaties van ebtl-personeel
Het ebtl-personeel vanuit de survey onder ebtl-medewerkers
Aan ebtl-medewerkers is in de survey onder andere gevraagd naar de kwalificaties van het personeel en hun werkzaamheden op de ebtl’s. Ten eerste laten
de resultaten zien dat 80 procent van de ebtl-medewerkers vindt dat dit personeel over specifieke aanvullende kwalificaties moet beschikken ten opzichte van
reguliere COA-medewerkers. Zo geven de respondenten aan dat medewerkers op
een ebtl tegen agressie moeten kunnen, geduld moeten hebben en over signalerende kwaliteiten moeten beschikken. Daarnaast moet aankomend personeel
zich ervan bewust zijn dat ze kiezen voor een moeilijke doelgroep die zowel een
psychologische, maatschappelijke en agogische houding vereist. Tevens moet
het personeel volgens de respondenten een open houding aannemen en zich niet
teveel vastklampen aan de richtlijnen en kaders die zijn vastgesteld; een ‘thinking
outside the box’-houding is gewenst.
Ten tweede geeft 64 procent van de ebtl-medewerkers aan voldoende
gekwalificeerd personeel in huis te hebben en geen specifieke kwalificaties te
missen. Ook zegt 64 procent geen trainingen of opleidingen voor ebtl-personeel
te missen. Aangegeven wordt dat bepaalde opleidingen of niveaus niet bepalend
zijn voor de mate waarin iemand gekwalificeerd is om op een ebtl te werken. Vaak
geeft ervaringsdeskundigheid, beroepservaring en persoonlijkheid de doorslag.
De groep ebtl-medewerkers (36 procent) die op deze vraag aangeeft wel bepaalde
zaken te missen, stelt dat er meer aandacht moet komen voor fysieke weerbaarheid, gedragswetenschap en interculturele communicatie. Tevens speelt er onder
de ebtl-bewoners veel verslavingsproblematiek waar het personeel nog beter mee
om moet leren gaan.

Het ebtl-personeel volgens de geïnterviewden
De ebtl-mentoren in Amsterdam geven aan ervaring te hebben met de problematiek waar ebtl-bewoners mee kampen, doordat velen werkzaam zijn geweest
binnen de Jeugdzorg, binnen detentie en ervaring hebben met andere moeilijke
doelgroepen.

Het proces achter de ebtl-maatregel 75

Op voorhand worden voor beide ebtl-locaties alleen mensen aangenomen
die ervaring hebben met een probleemdoelgroep. Het personeel moet een HBOopleiding hebben, al wordt in Amsterdam de daadkracht van de MBO-geschoolde
beveiliging door het personeel zeer gewaardeerd. Daarnaast krijgt het personeel
van de ebtl een weerbaarheidstraining en een agressietraining. Ebtl Hoogeveen
heeft mentoren van verschillende achtergronden in huis. Het geïnterviewde DJIpersoneel geeft aan soms de maatregelen binnen de ebtl te missen die ze wel konden toepassen in het gevangeniswezen; de gedragingen van de bewoners in de
ebtl zijn namelijk vaak niet anders dan in detentie, alleen kan in de ebtl de deur
nooit op slot. Daarnaast hebben de ebtl’s bij onhoudbare situaties geen time-out
mogelijkheid of isoleercel, terwijl die wat betreft de veiligheid van het personeel
en de andere bewoners wel gewenst zou zijn. Ook hierin blijkt de complexiteit
van het half open regime dat de ebtl is: een locatie die sanctioneert maar nergens
toe verplicht en haar bewoners niet binnen kan houden.

4.2.3 Kaders van begeleiding in de ebtl
De begeleiding volgens de geïnterviewde ebtl-medewerkers20
De ebtl-medewerkers in Amsterdam hebben allemaal een achtergrond in de hulpverlening en zetten vooral in op begeleiding, in samenwerking met een gedragsdeskundige. Door gebruik te maken van een begeleidingsplan op zes domeinen
(dagstructuur, persoonlijk welbevinden, zelfzorg, sociale contacten, externe contacten en toekomstplannen) wordt inzichtelijk of een ebtl-bewoner op elk van
deze domeinen voldoende scoort voordat hij terug kan stromen naar de reguliere
opvang.21 De gedragsdeskundige ondersteunt de mentoren bij het begeleiden en
het evalueren van de vreemdeling en helpt hen bij het geven van de gedragstrainingen. De ebtl in Hoogeveen heeft zowel medewerkers vanuit het COA als vanuit DJI in huis. Voor de laatste groep wordt de focus, vanuit hun ervaring in het
gevangeniswezen, meer op de begrenzing gelegd. Hierdoor lopen de meningen
omtrent het doel van de ebtl in Hoogeveen meer uiteen dan in Amsterdam. Waar
Amsterdam zoveel mogelijk wil begeleiden, is Hoogeveen kritischer over begeleiden en lijken zij primair te willen begrenzen. Ook is er geen gedragsdeskundige
aanwezig in Hoogeveen, omdat dit van de formatie afging. Zowel de locatiemanager als de mentoren geven echter aan dat zij de gedragstrainingen zelf goed
kunnen geven. Ze hebben niet aangegeven meer ondersteuning nodig te hebben
in de eventuele signalering van psychiatrische problematiek.
Wat betreft verslavingszorg en medische hulpverlening wordt er volgens de
ebtl-medewerkers in Amsterdam wel het een en ander gemist. De ebtl staat niet,

76 Asielzoekers in het gareel?

zoals in Hoogeveen het geval is, in directe verbinding met de reguliere opvang en
haar medische voorzieningen (GezondheidsZorg Asielzoekers: GZA). Daarnaast
hebben sommige ebtl-medewerkers aangegeven dat de GZA soms te terughoudend kan zijn in haar diagnose. Hierdoor blijft een persoon met een psychiatrische stoornis soms in de ebtl zitten, terwijl hij niet in aanmerking komt voor
de ebtl-maatregel. Daarnaast geeft ebtl Amsterdam aan graag gebruik te willen
maken van een afhaalautomaat voor medicatie, zodat medische verstrekkingen
ook buiten de openingstijden kunnen plaatsvinden. Nu is Amsterdam afhankelijk van werkdagen en hebben bewoners soms het hele weekend geen persoonlijke medicatie. Volgens meerdere ebtl-medewerkers in Amsterdam heeft dit er
meermaals toe geleid dat bewoners afkickverschijnselen kregen of dat hun psychiatrische problematiek de overhand kreeg. Zulke situaties kunnen de begeleiding van de ebtl-bewoners in de weg staan.

De gedragstrainingen volgens de geïnterviewde ebtl-medewerkers
De medewerkers in Hoogeveen geven aan dat de mentoren op de locatie voldoende vaardigheden bezitten om de trainingen te kunnen geven; ze zijn dan
ook voorzichtig positief over de resultaten. In Amsterdam zijn ze kritischer en
geeft men aan blij te zijn met een gedragsdeskundige die de mentoren op sleeptouw kan nemen in het geven van de trainingen. Wat betreft het geven van de
gedragstrainingen ‘In-Control’ en ‘Kies voor Verandering’ missen de mentoren
uit Amsterdam vanuit de Reclassering de juiste handvatten om de trainingen
goed te kunnen geven.
Uit de interviews blijkt ook dat medewerkers in Amsterdam ten tijde van het
onderzoek nog bezig waren met het aanpassen van de trainingen aan de dagelijkse realiteit, zodat ze beter toegepast kunnen worden op de specifieke doelgroep
die ze binnen hebben. Zij geven aan dat zij met te veel soorten problematiek te
maken krijgen om de training in zijn geheel te kunnen geven. Medewerkers van
Amsterdam zijn daarom bezig de trainingen te ontwikkelen op thema, bijvoorbeeld op verslaving of agressie. Hierdoor zouden zij beter op de actuele problematiek van hun ebtl-bewoners kunnen inspelen en begeleiding op maat kunnen
bieden. Hoogeveen is hierin volgend aan Amsterdam en is in afwachting van de
nieuwontwikkelde trainingsmethode.

De begeleiding volgens de geïnterviewde ebtl-bewoners
In het kader van het onderzoek is gesproken met twee ebtl-bewoners die aan het
onderzoek wilden meewerken. De eerste is een ex-ebtl-bewoner die inmiddels
een verblijfsstatus heeft. Op dit moment heeft de ex-bewoner ook huisvesting

Het proces achter de ebtl-maatregel 77

en een baan. De tweede is een bewoner die nog niet lang in de ebtl verblijft. De
ex-bewoner is tevreden over de aandacht die hij kreeg in de ebtl. Ook de gedragstrainingen werden door hem als zeer goed ervaren; met hulp van de medewerkers gaven deze hem persoonlijke inzichten. Ook het kleurensysteem vindt hij
goed, omdat dit de verantwoordelijkheid bij mensen zelf legt. De ex-bewoner
geeft echter wel aan dat er medebewoners waren die gewoonweg niet open staan
voor gedragsconfrontatie of –verandering en lak hebben aan alle regels. Als voorbeeld noemt hij Dublinclaimanten die geen dankbaarheid voor hun opvang in
Nederland toonden. Hij stelt dat het ebtl-personeel zeer bekwaam is in wat ze
doen en mensen echt verder kunnen helpen, maar dat moeten bewoners zelf ook
willen. Dit geldt ook voor de acceptatie van de geboden hulp om van een verslaving af te komen: het begint bij jezelf.
Door het korte verblijf in Hoogeveen kon de tweede bewoner minder vertellen over zijn ervaringen in de ebtl. Hij heeft een ebtl-maatregel opgelegd gekregen na agressie, in reactie op pesterijen door anderen. Nu hij uit dat milieu weg
is, geeft hij aan zich veiliger te voelen.

4.2.4 Bezettingsgraad en kosten ebtl
De bezettingsgraad vanuit de survey onder ebtl-medewerkers
Uit de survey blijkt dat veel ebtl-medewerkers (79 procent) de personeelsinzet en
–bezetting voldoende vinden. De rest van deze medewerkers stelt dat er sprake
is van personele onderbezetting op de ebtl. Niemand van de ebtl-medewerkers
heeft aangegeven dat er op de ebtl sprake is van personele overbezetting.
Tabel 4.4 – afstemming van de personeelsinzet en de bezetting van de EBTL (n=28)
Is er een adequate afstemming van de personeelsinzet en de
bezetting van de ebtl-bewoners?

n

%

Nee, er is sprake van overbezetting van personeel

0

0%

Nee, er is sprake van onderbezetting van personeel

6

21%

Ja, de personeelsinzet is adequaat afgestemd

22

79%

Totaal

28

100%

Bron: survey

De bezettingsgraad vanuit de IBIS-data
Met behulp van incidentregistraties van het COA kan worden gekeken in welke
maand iemand in een ebtl heeft verbleven en is het mogelijk de bezettingsgraad

78 Asielzoekers in het gareel?

te berekenen (het quotiënt van het aantal bewoners per maand en de maximale
bewonerscapaciteit). In figuur 4.1 staat de bezettingsgraad van beide ebtl’s visueel weergegeven. Het blijkt dat de bezettingsgraad in de periode van november
2017 tot en met april 2018 langzaam oploopt tot 30 procent van het totaal aantal beschikbare plaatsen. In de zomer van 2018 is de bezettingsgraad voor beide
ebtl’s ruim 50 procent, die tot ongeveer november 2018 verder stijgt. In november
2018 lijkt de ebtl Hoogeveen op grond van de IBIS-registratie volledig bezet, maar
heeft deze locatie nooit daadwerkelijk vijftig bewoners op hetzelfde moment binnen gehad. Dit te hoge percentage heeft volgens een COA-medewerker mogelijk
te maken met het niet afmelden van ebtl-plaatsingen in IBIS. Ook valt niet uit te
sluiten dat personen die MOB zijn gegaan nog steeds als bewoner van de ebtl te
boek staan. In december 2018 bereikt ook de ebtl in Amsterdam zijn top met een
bezettingsgraad van 92 procent. Vanaf 2019 neemt de bezettingsgraad af naar
ongeveer 30 procent in april. Van een continue stijging in de bezettingsgraad
lijkt dus geen sprake. De stijging zette in 2018 in, waarna de bezettingsgraad eind
2018 en verder in 2019 sterk daalt. De bezettingsgraad mag daarom als fluctuerend worden beschouwd.
Figuur 4.1 – bezettingsgraad ebtl-locaties (in percentage)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Januari 2018

April 2018
Amsterdam

Juli 2018

Oktober 2018

Januari 2019

April 2019

Hoogeveen

Bron: IBIS

Het proces achter de ebtl-maatregel 79

Op basis van de aangeleverde IBIS-registratie kan voor 322 asielzoekers die tot
en met april 2019 in de ebtl hebben verbleven gekeken worden hoe vaak de ebtlmaatregel is opgelegd.22 Van deze groep heeft 90 procent de maatregel één keer
opgelegd gekregen. Ongeveer een tiende van de asielzoekers krijgt een tweede
(n=26), derde (n=4) of vierde (n=1) keer een ebtl-maatregel opgelegd. Een asielzoeker verblijft gemiddeld 47 dagen in een ebtl. Dit komt neer op gemiddeld 43
dagen per opgelegde ebtl-maatregel. In Amsterdam duurt de ebtl-periode gemiddeld 54 dagen, in Hoogeveen is dit 31 dagen. Een mogelijke verklaring hiervoor is
dat asielzoekers in ebtl Hoogeveen vaker en sneller met onbekende bestemming
vertrekken.
Bijna twee derde van asielzoekers (62 procent) zit minder dan 60 dagen
in een ebtl, 14 procent 60 tot 90 dagen en 15 procent meer dan 90 dagen. Deze
verschillen in verblijfsduur kunnen te maken hebben met het eerder uitstromen
door goed gedrag, een verlenging in verblijf door matig tot slecht gedrag of dat
een asielzoeker met onbekende bestemming is gegaan.

De bezettingsgraad volgens de geïnterviewden
Op de ebtl’s is er sprake van een fluctuerende bezettingsgraad per periode. Ebtl
Amsterdam begon met 5 bewoners, heeft er maximaal 37 binnen gehad en had
ten tijde van de interviews 19 bewoners (minus 5 bewoners die in bewaring zaten).
Ebtl Hoogeveen heeft maximaal 33 bewoners gehad en had ten tijde van de interviews 13 bewoners (waarvan 11 fysiek aanwezig en 2 die mogelijk MOB waren
gegaan). Deze bevinding is dus in strijd met de bevinding uit de IBIS-registratie
dat in Hoogeveen op een bepaald moment een bezettingsgraad van honderd procent was bereikt. Het personeel van beide ebtl’s als ook de gemeente en politie
geven ook aan dat het personeel onvoldoende is ingericht om met meer dan 30
asielzoekers om te gaan. Groepsdynamica speelt daarbij een grote rol, aangezien de overlastgevers elkaar volgens geïnterviewden versterken in slecht gedrag.
Daardoor kan het voorkomen dat enkele asielzoekers onevenredig veel druk op
het personeelsbestand leggen.

80 Asielzoekers in het gareel?

Kosten ebtl
Door het COA en het ministerie van Justitie en Veiligheid zijn de in 2018 gemaakte
ebtl-kosten per bezette plek aangeleverd. Bij het COA bedragen de kosten 7.366.000
euro en bij DJI zijn de kosten 1.224.239 euro. Per bezette ebtl-plek (gebaseerd op
een gemiddelde bezettingsgraad van 30 procent) komt dit neer op 286.341 euro.
Ter indicatie: voor alle personen die in 2018 in de reguliere opvang verbleven, bedragen de kosten 27.323 euro per bezette plek (gebaseerd op een gemiddelde bezettingsgraad van 67 procent).

4.2.5 Veiligheid op de ebtl
De veiligheid vanuit de survey onder ebtl-medewerkers
Aan het ebtl-personeel is gevraagd of zij zich veilig voelen tijdens het werk op de
locatie. Van het personeel geeft 90 procent aan zich regelmatig tot altijd veilig te
voelen, terwijl 10 procent zich soms veilig voelt. Deze vraag is ook aan het personeel op de overige COA-locaties gesteld en levert grofweg dezelfde bevindingen
op.23 Ook is aan beide groepen personeel gevraagd naar de waarborging van de
veiligheid op hun locatie. Het blijkt dat medewerkers op de ebtl-locaties relatief
vaker van mening zijn dat de veiligheid goed is gewaarborgd.
Tabel 4.5 – waarborging veiligheid tijdens werken naar locatie (ebtl versus niet-ebtl)
(n=137)
Ebtl-personeel
Waarborging veiligheid

n

%

Niet-Ebtl-personeel
n

%

Veiligheid is slecht gewaarborgd

4

14%

19

18%

Veiligheid is redelijk gewaarborgd*

9

31%

65

60%

Veiligheid is goed gewaarborgd*

16

55%

24

22%

Totaal

29

100%

108

100%

Bron: survey
* p < 0.05
Op de vraag aan het ebtl-personeel of er voldoende voorzieningen en sanctiemogelijkheden zijn om de veiligheid van het personeel te waarborgen geeft 55 procent aan dat dit zo is. De 14 procent die aangeeft dat er onvoldoende in voorzien

Het proces achter de ebtl-maatregel 81

wordt, stelt dat het vooral ontbreekt aan ervaringsdeskundig personeel, duidelijkheid rondom de doelgroep wat betreft omgang en sanctioneren en aan mogelijkheden om iemand tijdelijk vast te zetten bij onhoudbare situaties. Toch stelt
88 procent van de respondenten dat zij redelijk (40 procent) tot goed (48 procent)
toegerust zijn om hun werk veilig uit te voeren.

De veiligheid volgens de geïnterviewden
De mentoren in Amsterdam en Hoogeveen geven aan zich veilig te voelen, maar
stellen ook dat veiligheidsgevoel een persoonlijke component kent. De regel is om
bij mogelijke incidenten nooit alleen op iemand af te stappen en altijd in teamverband te werk te gaan. Wanneer het gedrag van een bewoner uit de hand loopt,
kan in Amsterdam gebruik worden gemaakt van een “time-out cel’’. Deze cel
betreft eigenlijk de vrouwenafdeling, maar is nagenoeg altijd onbezet. Daarnaast
draagt iedereen, zowel in Amsterdam als Hoogeveen, een portofoon met een
alarmknop. Wel missen de medewerkers dat “de voordeur niet op slot kan’’. Door
het gebrek aan harde maatregelen tegen overlast hebben de meeste mentoren
op de ebtl het gevoel nooit een echte stok achter de deur te hebben, omdat ebtlbewoners altijd de voorziening kunnen verlaten en weer terug kunnen komen.
Ook de twee gesproken ebtl-bewoners geven aan zich altijd veilig te hebben gevoeld tijdens hun verblijf. De ex-bewoner stelt dat de medewerkers in
Amsterdam goed toegerust waren om de dagen veilig en structureel te laten verlopen, ondanks dat andere bewoners hun gedrag niet leken aan te passen. De
gesproken ebtl-bewoner in Hoogeveen stelt daarnaast dat de ebtl voor hem veiliger voelde dan het azc waar hij vandaan kwam.

4.3 Contextuele randvoorwaarden
4.3.1 Vervoer van de reguliere opvanglocatie naar de ebtl
Vanuit de survey onder COA-managers
Aan de respondenten met een managersfunctie op reguliere COA-locaties is
gevraagd naar hun mening omtrent het vervoer van de zendende locatie naar
een ebtl. Van de managers geeft 70 procent aan dat dit regelmatig tot altijd met
incidenten gepaard gaat en 30 procent dat dit soms of nooit met incidenten
gepaard gaat. Aanvullend is aan hen gevraagd hoe op incidentenrisico’s tijdens
het vervoer wordt ingespeeld. Daarover zegt 36 procent van de managers dat er
voor vertrek naar de ebtl een gesprek wordt aangegaan met de geplaatste bewoner. Verder geeft 28 procent aan extra beveiliging in te zetten en 22 procent extra

82 Asielzoekers in het gareel?

COA-medewerkers in te zetten. De resterende 14 procent geeft andere oplossingen zoals vervoer door de politie of de GGZ.

Vanuit de interviews met COA-medewerkers
Het vervoer van ebtl-geplaatsten van de reguliere azc’s naar de ebtl is in de optiek
van veel COA-medewerkers en de locatiemanagers in de reguliere opvanglocaties
een knelpunt. Het sturen van het juiste vervoer is de verantwoordelijkheid van
de ebtl. De Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) wordt hier meestal voor
ingezet. Alleen moet DV&O een dag van te voren worden ingeseind en zijn zij in
het weekend niet beschikbaar. Dit zorgt soms voor extra belasting voor de reguliere COA-locatie omdat het overplaatsen dan vertraging oploopt. Om die reden
geven veel medewerkers uit de reguliere opvang aan vaak gebruik te maken van
een taxibedrijf met twee taximedewerkers. Het taxibedrijf stuurt geregeld een
taxi met één chauffeur of vrouwelijke chauffeurs, iets dat niet de voorkeur heeft
van azc-medewerkers. Er zijn namelijk gevallen bekend dat iemand overlast in de
taxi gaf. DV&O heeft daarom voor de meeste medewerkers de voorkeur, aangezien zij vervoerspecialisten zijn voor deze specifieke doelgroep. Een derde manier
van vervoer is het bieden van een OV-dagkaart aan de asielzoeker die weigeren in
te stappen bij DV&O of een taxi. Zij moeten zich vervolgens zelf aanmelden bij de
ebtl. Alleen leidt dit in veel gevallen tot MOB gaan van de asielzoeker.

4.3.2 Samenwerking met de gemeenten en omwonenden
Vanuit de interviews met COA-medewerkers24
Om de samenwerking tussen de twee ebtl’s en de gemeenten en omwonenden te
onderzoeken is er zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau gekeken.
Op strategisch niveau bespreken we enkele initiële besluiten voorafgaand aan de
samenwerking. Op tactisch niveau bespreken we de inrichting en op operationeel niveau de uitvoering van de samenwerking. In deze paragraaf zal elk niveau
besproken worden voor zowel ebtl Amsterdam als Hoogeveen. Ook het contact
met de omwonenden zal per ebtl uiteen worden gezet.
Op strategisch vlak heeft de burgemeester van Amsterdam de omwonenden toegezegd dat de ebtl per oktober 2019 verdwijnt. De locatiemanager en het ebtl-personeel lijken graag door te willen in gaan in Amsterdam. Ebtl Amsterdam stopt per 1
november 2019 vanwege de toezegging, maar ook omdat er behoefte is aan locaties
voor maatschappelijke inzet en er te weinig politiecapaciteit beschikbaar is.

Het proces achter de ebtl-maatregel 83

Op tactisch vlak verloopt de samenwerking zeer goed in Amsterdam, zo
wordt op de ebtl gesteld; er heerst onderling vertrouwen. Zowel de vertegenwoordiger van de gemeente als van de ebtl erkennen een algemeen belang voor beide
partijen, waarbij open contact hoog in het vaandel staat. Voor de gemeente is het
belangrijk op de hoogte te zijn van alle interne en externe incidenten door de
ebtl-bewoners. Zo wordt de burgemeester wekelijks op de hoogte gehouden van
de gang van zaken op de ebtl. En incidenten worden direct doorgegeven via telefonisch contact. Verder is een gemeentevertegenwoordiger aanwezig bij intern
overleg25 dat eens per maand plaatsvindt. In dit overleg bespreken de ebtl en de
ketenpartners de stand van zaken binnen en rondom de ebtl in zijn algemeenheid. Het is geen casuïstiek overleg,26 waar de dossiers en procedurestatus van
elke ebtl-bewoner wordt besproken; daar is de gemeente Amsterdam niet bij
betrokken.
Operationeel blijft de samenwerking tussen de gemeente Amsterdam en de
ebtl een zoektocht. Vanuit de gemeente wordt opgemerkt dat de ebtl weinig tot
geen middelen heeft om de bewoners die, afgaand op hun gedrag, binnen zouden moeten blijven daadwerkelijk te weren uit de buurt. Ook de gemeentelijke
boa’s missen een zekere rechtsgrond om te handhaven op overtreders van de vrijheidsbeperkende maatregel. Omdat de boa’s alleen op grond van de Algemene
Plaatselijke Verordening (APV) kunnen handhaven maar een overtreding van
de vrijheidsbeperkende maatregel (art. 56 vw) via het strafrecht verloopt, hebben zij alleen een signalerende functie richting de ebtl’ers. Signaleren is echter
nauwelijks mogelijk, aangezien bewoners (ondanks de gebiedsbeperking en de
huisregels) op alle tijden van de dag naar buiten kunnen gaan en er geen 24-uurs
handhaving wordt ingezet.
Op strategisch niveau verschilt Hoogeveen niet zoveel van Amsterdam. De
burgemeester heeft de omwonenden niet zozeer een nadrukkelijke toezegging
gedaan, maar zowel in de gemeente als bij haar omwonenden heerste het idee dat
de ebtl-pilot na twee jaar stopt in Hoogeveen.
Net als in Amsterdam bestaat in Hoogeveen op tactisch niveau een open
communicatie tussen de ebtl en de gemeente. Naast de maandelijkse overleggen
heeft deze gemeente besloten om wél aanwezig te zijn bij de wekelijkse casuïstiekoverleggen. Daarin bespreken ze iedere ebtl-bewoner en wordt bekeken in
hoeverre asielprocedures versneld kunnen worden afgedaan of bepaalde asielzoekers strafrechtelijk kunnen worden vervolgd (in geval van strafbaar gedrag).
Ondanks dat de casuïstiek buiten het takenpakket van de gemeente valt, voelen

84 Asielzoekers in het gareel?

zij sterk de verantwoordelijkheid om de echte overlastgevers stevig aan te pakken
en hebben zij besloten om bij het casuïstiek overleg aanwezig te zijn.
Wat betreft de operationele samenwerking met de politie was het voor ebtl
Hoogeveen (net zoals ebtl Amsterdam) in het begin zoeken, aangezien het COApersoneel vanuit zijn oorspronkelijke takenpakket niet gewend is om te gaan met
overlastgevende asielzoekers. De politie geeft ook aan in het begin buitensporig
veel meldingen binnen te krijgen, waardoor zij soms zonder strafrechtelijke aanleiding op de locatie moesten komen. Inmiddels is daar een goede samenwerking
in gevonden en kan het COA-personeel, in samenwerking met aanvullend DJIpersoneel, vaker zelf oplossingsgericht werken.
De omwonendencommissie in Amsterdam, die met dertig leden begon, bestaat
inmiddels nog maar uit twee leden. Volgens de overgebleven leden had dit te
maken met het feit dat er gewoonweg te weinig gebeurde om te kunnen bespreken. De zorgen van de omwonenden voorafgaand aan de komst van de ebtl is
volgens de commissie dan ook onterecht. Ze zijn tevreden over de ebtl en ervaren
nauwelijks overlast. Wel zien de omwonenden graag meer initiatief bij de ebtl om
informatie met hen te delen. De omwonenden geven aan dat ze tijdens de bijeenkomsten zelf heel actief naar zaken moeten vragen om meer inzichten over de
ebtl te verkrijgen. Dit zou volgens hen juist een vast agendapunt moeten zijn: het
bespreken van de gang van zaken op de ebtl.
De drie gesproken omwonenden uit de commissie Hoogeveen zijn een stuk
kritischer dan in Amsterdam: ze hebben veel overlast van asielzoekers en zien
weinig handhaving op straat. Ook wordt er persoonlijke overlast ervaren. Wel
zeggen de geïnterviewde omwonenden, dat zij niet goed kunnen inschatten of
de overlastgevers ebtl- of azc-bewoners zijn, aangezien ebtl Hoogeveen zich op
dezelfde locatie bevindt als het azc. De omwonenden geven daarnaast aan zich
niet onveilig te voelen, maar wel wantrouwend te zijn en bepaalde gebieden
rondom de ebtl te mijden. Daarnaast hebben ze het gevoel dat het bewonersoverleg een “bestuurlijk vinkje’’ is. Inhoudelijk suggereren de omwonenden om in het
overleg transparanter te worden naar de buurtbewoners en hun input serieus te
nemen, om geen draagvlak te verliezen. Zij merken dat de empathie bij hen en
de andere omwonenden, die eerst zo groot was in Hoogeveen, wegebt. Dit zou
komen doordat er door de overlastgevende asielzoekers uit landen die niet zijn
aangemerkt als veilig land van herkomst ook minder begrip ontstaat voor de
vluchtelingen uit onveilige landen.

Het proces achter de ebtl-maatregel 85

4.3.3 Gegevens- en informatie-uitwisseling met de ketenpartners
Vanuit de interviews27
Voordat de overlastgevende asielzoeker een ebtl-maatregel kan worden opgelegd
is er gegevensuitwisseling nodig tussen het zendende azc (woonbegeleider(s) en
de locatiemanager), IND/DT&V en de ontvangende ebtl (locatiemanager). Zij
bespreken het door het zendende azc opgebouwde dossier met de daarin de incidenten waaruit de noodzaak om een ebtl-maatregel op te leggen moet blijken.
Beide ebtl’s geven aan dat de lijntjes met de ketenpartners steeds korter zijn
geworden. Zo geeft Hoogeveen aan dat de gemeente sterk heeft ingezet op de
verbetering van de ketenbrede samenwerking; de ebtl levert informatie aan de
politie en de gemeente over haar bewoners, maar ook andersom, zodat de overlast binnen en buiten de ebtl voor alle betrokkenen inzichtelijk is. In Hoogeveen
is daarnaast besloten om bij binnenkomst van een nieuwe ebtl-bewoner alle
informatie van het COA en de politie met elkaar te delen. Hier moest vanuit
de privacywetgeving een officiële aanvraag voor ingediend worden, maar die is
goedgekeurd.
De registratie van incidenten wordt in Hoogeveen wekelijks bijgehouden
vanuit de Basisvoorziening Handhaving (BVH) het registratiesysteem van de
Nationale politie. In Amsterdam maakt de politie gebruik van de VLIN-code
(Vluchtelingen in Nederland) om incidenten met vluchtelingen te registreren.
Daarbinnen wordt handmatig het onderscheid gemaakt of het om een ebtlbewoner gaat of niet. De politie geeft daar de voorkeur aan, omdat met een
zogenaamde ebtl-code nog lang niet altijd de aard en ernst van de meldingen duidelijk worden (zo wordt soms een gewoon bezoek aan een ebtl al onder een code
geschaard).28 Tevens geeft ebtl Amsterdam aan goede communicatiebanden te
hebben met AVIM die steeds vaker betrokken wordt bij het vreemdelingrechtelijk
in bewaring stellen van asielzoekers onder bepaalde omstandigheden. De samenwerking met het OM is hierin ook sterk verbeterd. Dit komt ook doordat AVIM
Amsterdam een compacte eenheid is die snel ter plaatse kan zijn. In Hoogeveen
is AVIM minder betrokken bij het oppakken van ebtl-bewoners die MOB gaan en
de gebiedsbeperking overtreden. Dit heeft te maken met de geografische context
van AVIM in Noord-Nederland, die ook Assen, Leeuwarden en Groningen onder
haar gebied heeft. Hierdoor kunnen zij minder snel acteren op meldingen van
ebtl Hoogeveen.

86 Asielzoekers in het gareel?

Betere inzet van ketenpartners door de komst van artikel 50a Vw.
Naast de ebtl-maatregel krijgen de bewoners een vrijheidsbeperkende maatregel
opgelegd op grond van art. 56 Vw, dat stelt dat de vrijheid van beweging kan worden beperkt van bepaalde categorieën vreemdelingen. In de praktijk betekent dit
dat de vreemdeling bij oplegging van art. 56 Vw wordt verplicht te verblijven in een
nader bepaald gebied rondom de ebtl. Ambtenaren die zich bezighouden met het
toezicht op vreemdelingen en grensbewaking konden alleen vreemdelingen bekeuren op basis van overtredingen, zoals openbare dronkenschap, waarbij art. 108
Vw29 als stapelmiddel werd gebruikt. Een vreemdeling staande houden kon alleen
wanneer er sprake was van illegaal verblijf in Nederland.30 Inmiddels heeft er een
wetswijziging plaatsgevonden, die stelt dat op basis van art. 50a Vw vreemdelingen
ook bij bepaalde vormen van legaal verblijf kunnen worden staande gehouden en
opgehouden. Daarnaast is het voor de handhaving mogelijk om de vreemdeling
op basis van het overtreden van een vrijheidsbeperkende maatregel staande te
houden, zodat zij niet de combinatie met een overtreding van de openbare orde
hoeven te maken. AVIM Amsterdam geeft aan zeer tevreden te zijn met de komst
van art. 50a Vw, aangezien zij de vreemdeling op basis van een gebiedsovertreding
of het MOB gaan kunnen oppakken en vastzetten om de procedure af te wachten.

De informatie-uitwisseling tussen de coa-locaties verloopt via IBIS, mede op basis
van het instrument met de zes domeinen die behoren bij het methodisch begeleiden. Het proces wordt elke vier weken bijgehouden en gecommuniceerd via IBIS.
We zien bij de COA-medewerkers in de reguliere opvang dat zij zeer betrokken
blijven bij het proces van de overlastgever die zij naar een ebtl hebben gestuurd.
Wanneer de gedragsdeskundige dan wel het ebtl-personeel het besluit neemt de
ebtl-maatregel niet opnieuw op te leggen en een bewoner dus klaar is voor terugkeer naar de reguliere opvang, neemt de locatiemanager van de ebtl contact op
met de locatiemanager van de zendende locatie. In principe gaat iemand terug
naar de locatie waar hij of zij vandaan komt, tenzij de locatie dat zelf niet wil
(bijvoorbeeld vanwege getraumatiseerde COA-medewerkers of omdat het wenselijk is dat de bewoner op een nieuwe azc een frisse start maakt). Is dit het geval,
dan moet de zendende locatie binnen de COA-unit zelf een andere locatie zoeken. Ondanks dat de respondenten aangeven dat de ketensamenwerking tussen
de betrokken partners over de tijd aanzienlijk is verbeterd, worden er wel verbeterpunten genoemd. Zo mist ebtl Amsterdam de registratie van de observaties

Het proces achter de ebtl-maatregel 87

van de boa’s; wat zij signaleren blijft voor de ebtl op dit moment verborgen. Ook
geven de ebtl’s aan dat ze een intaker missen die niet enkel voor de IBO, maar
de overlastgevende bewoner voorafgaand aan het opleggen van de ebtl-maatregel
screent. Als deze vooraf het incident en het verleden van die bewoner bekijkt en de
bevindingen bespreekt met de casemanagers van de zendende locatie en de ebtl’s,
kan op basis daarvan besloten worden waar de overlastgever het beste op zijn plek
is. De respondenten van de IBO geven dit ook aan: ze missen een onafhankelijke
beoordelaar die bepaalt of iemand naar de IBO, Veldzicht of de ebtl moet.

4.4 Knelpunten binnen de uitvoering van de
		ebtl-maatregel
Vanuit de resultaten uit de IBIS-analyse, de BVH-registraties, de survey onder
COA-medewerkers en de interviews zien wij enkele knelpunten naar voren komen
rondom de ebtl-maatregel. In deze paragraaf geven wij ze puntsgewijs weer.
Doelgroep: er lijkt een doelgroep te ontstaan die tussen wal en schip valt. Deze
groep is niet zelfredzaam door hun gedrag (IBO) weigert zorg (Veldzicht), is qua
gedrag te zwaar voor de reguliere opvang en kan door hun psychiatrische problematiek in beginsel geen ebtl-maatregel opgelegd krijgen. De ebtl-bewoners die,
ondanks hun psychiatrische problematiek, wel in de ebtl worden geplaatst zijn
vervolgens een moeilijke groep om te begeleiden richting gedragsverandering.
Interventies: het ebtl-programma is te vrijblijvend, waardoor bewoners te vaak
besluiten niet deel te nemen. Daarnaast zijn de gedragstrainingen wel vastgesteld, maar moest binnen de trainingen nog doorontwikkeld worden op de hulpvragen en de relevante thema’s van de ebtl-doelgroep.
Ondersteuning: het vervoer van ebtl-geplaatsten met taxi’s door- en het afspraakproces met DV&O verloopt niet altijd soepel. Ook wordt de weekverstrekking
van medicatie in ebtl Amsterdam als onvoldoende beschouwd. Personeel van ebtl
Amsterdam geeft aan dat bewoners aan het eind van de week onrustiger worden
door medicatietekort. In Hoogeveen is dit beter geregeld, omdat de ebtl aanhaakt
bij de voorzieningen van het azc. Verder zijn de verschillen binnen het COAlandschap, met name tussen ebtl, IBO en Veldzicht, niet altijd duidelijk voor de
COA-medewerkers. Er wordt een intaker gemist voor het vooraf vaststellen van
psychiatrische problematiek. Ten slotte is de gemeentelijke handhaving (boa’s) in
juridische zin onmachtig om te ondersteunen in het beheersbaar maken van de
omgeving van de ebtl’s.

88 Asielzoekers in het gareel?

Omgeving: er is te weinig transparantie richting omwonenden. In Hoogeveen is
het, doordat het reguliere azc en de ebtl op dezelfde locatie gevestigd zijn, voor de
handhaving niet te zien uit welke locatie een persoon afkomstig is. Dit kan eventueel leiden tot een onder- of overschatting van overlast door ebtl-geplaatsten.

4.5 Samenvattende tabel: plan - proces
De samenvattende tabel die eerder in hoofdstuk 3 is weergegeven is hieronder
aangevuld met de belangrijkste bevindingen uit de procesevaluatie.

Doelgroep

Doelen

Tabel 4.6 – Beknopte weergave van plan versus proces ebtl-maatregel
Plan

Proces

• Optreden tegen overlastgevend
gedrag / sanctioneren
• Gedragsbeïnvloeding/gedragsverandering
• Waarborgen veiligheid
• Preventief afschrikken
• Sneller werken aan terugkeer land
van herkomst

• Er hebben geen wijzigingen plaatsgevonden op dit gebied

• In de ketenbrede werkinstructie
wordt de doelgroep benoemd
als vreemdelingen die betrokken
zijn bij incidenten op of rondom
opvanglocaties.
• WEL: Dublinclaimanten, vergunninghouders in afwachting van
huisvesting, asielzoekers in de
algemene en verlengde asielaanvraag.
• NIET: minderjarigen of alleenstaande ouders van minderjarig
kind, vreemdelingen uit veilige
landen, bewoners uit vbl en glo.

• Veiligelanders uit spoor-2 of in beroepsfase incidenteel wel geplaatst
• In individuele gevallen kan besloten
worden minderjarige vreemdelingen
boven de 16 jaar een ebtl-maatregel op
te leggen
• De subgroep asielzoekers met psychiatrische component is een aandachtspunt, ook omdat blijkt dat suïcidedreigingen en zelfdestructieve acties
gemiddeld vaker bij ebtl’ers voorkomen
dan bij reguliere asielzoekers
• Dual harmers (asielzoekers die zowel
geweld als zelfdestructieve acties
plegen) hebben aanzienlijk meer COAincidenten op hun naam staan
• Ebtl’ers blijken in 2018 zowel binnen als
buiten de opvang meer gewelddadig
(tegen personen en tegen goederen) te
zijn dan reguliere asielzoekers

Het proces achter de ebtl-maatregel 89

Werkzame bestanddelen
Contextuele randvoorwaarden

• Voor plaatsing moeten drie vragen
worden beantwoord op het
gebied van impact, ebtl versus IBO
of Veldzicht en procedure van de
vreemdeling.
• Dossieropbouw is een basisvoorwaarde voor de ebtl-maatregel en
daarnaast de vrijheidsbeperkende
maatregel (art. 56 Vw)
• Bij binnenkomst in ebtl wordt een
begeleidingsplan opgesteld met
daarin een verplicht dagprogramma en gedragstrainingen.

• Ebtl-maatregel is volgens respondenten
een goede aanvulling op ROV-maatregelen
• Plaatsingsproces soms complex en
behoefte aan checklist
• Ebtl-programma kan, ondanks het verplichte karakter, wel geweigerd worden
• Ebtl-medewerkers herontwikkelen de
gedragstrainingen voor het bieden van
maatwerk
• Amsterdam focust op begeleiding en
Hoogeveen op begrenzing

• Vervoer naar ebtl door DV&O of
een taxibedrijf
• Eén keer per maand veiligheidsoverleg, één keer per twee weken
ebtl-casusoverleg, periodiek
omwonendenoverleg
• Bij vermoeden van psychiatrische
problematiek contact met intaker
IBO en/of GGZ

• DV&O lang niet altijd beschikbaar, taxi’s
missen soms continuïteit in de inzet van
hun personeel
• Zowel in Amsterdam als Hoogeveen
is men tevreden over de ketensamenwerking. De bevoegdheden van boa’s
sluiten niet voldoende aan.
• Omwonenden van Hoogeveen zijn
kritisch en maken zich zorgen over
de overlast door ebtl’ers en azc’ers.
Beide omwonendencommissies willen
daarnaast meer transparantie vanuit de
ebtl’s over de stand van zaken.
• Er is behoefte aan een intaker om te
bepalen of iemand in een ebtl, IBO of
Veldzicht hoort.

90 Asielzoekers in het gareel?

Eindnoten
1.

Categorisering op basis van de officiële lijst van veilige landen van de Rijksoverheid. Bron: www.
rijksoverheid.nl/onderwerpen/asielbeleid/vraag-en-antwoord/lijst-van-veilige-landen-van-herkomst.
2. Onder ‘overige landen’ vallen de volgende landen: Gambia (n=8), Egypte (n=5), Guinee (n=5), Libanon (n=5), Senegal (n=5), Soedan (n=5), Georgië (n=4), Rusland (n=4), Wit-Rusland (n=3), Mauritanië (n=3), Ethiopië (n=2), Oekraïne (n=2), Pakistan (n=2), Tsjaad (n=2), Armenië (n=1), Colombia
(n=1), Cuba (n=1), Malawi (n=1), Mali (n=1), Palestijnse autoriteit (n=1), Sierra Leone (n=1), Trinidad
en Tobago (n=1) en Turkije (n=1). Van vier asielzoekers is het land van herkomst onbekend.
3. Van de elf asielzoekers waren er vijf afkomstig uit Algerije, vier uit Marokko en twee uit Georgië.
4. Onder ‘overige incidenten’ valt het volgende: onacceptabel gedrag (n=30), vandalisme (n=8), brand
(n=3), geluidoverlast (n=3), diefstal (n=2), stankoverlast (n=2), (uitingen van) extremisme (n=1), (vermoeden van) mensenhandel (n=1), bewonersactie (n=1), illegale overnachting (n=1), ongewenste
intimiteiten of aanrandingen (n=1), en (vermoeden van) huiselijk geweld (n=1).
5. Onder de dual harmers pleegt 80 procent 11 of meer incidenten, tegenover 20 procent van de nietdual harmers.
6. Het verschil is significant op niveau p<.05.
7. In dat geval worden onder de eblt’ers 11 of meer incidenten door 63 procent van de dual harmers
en 19 procent van de niet-dual harmers gepleegd. Het gemiddeld aantal incidenten is respectievelijk 18,1 om 7,1 incidenten. Beide analyses zijn significant op niveau p<.05.
8. Deze 247 ebtl’ers in BVH komen nagenoeg overeen met de 245 ebtl’ers die in 2018 in IBIS geregistreerd zijn.
9. Het verschil is significant op niveau p<.01.
10. Omdat de politiedata niet op persoonsniveau, maar op een geaggregeerd niveau zijn aangeleverd,
kan geen standaardafwijking worden berekend en dus ook geen significantie op dit verschil worden gegeven.
11. Zie bijlage 9 voor een indeling in hoofd- en subcategorieën misdrijven.
12. De significanties zijn bepaald na weglating van de cellen met een ontbrekende of minimale vulling
(n<5). De (vuur)wapenmisdrijven, misdrijven overige wetten en verkeersmisdrijven zijn daarom
niet meegenomen in deze analyse.
13.

Ook kunnen personen via een rechterlijke machtiging in Veldzicht opgenomen worden, maar dit
valt buiten de scope van dit onderzoek.
14. Een paar respondenten zagen specifiek de MALT-groep als overlastgevers, namelijk afkomstig uit
Marokko, Algerije, Libië en Tunesië. Belangrijk om op te merken dat Libië als enige van deze vier
niet op de lijst staat van veilige landen van herkomst.
15. Daarnaast geeft 6 procent aan deze eisen te licht te vinden en eveneens 6 procent deze juist te
zwaar te vinden.
16. De resterend 5 procent is verdeeld over ‘altijd voldoende’ (5 procent) en ‘nooit voldoende’ (0 procent).
17. De rest (33 procent) is deze mening niet toegedaan.
18. Bron: Kamerbrief van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, 8 juni 2018.
19. Zie bijlage 6 voor alle ROV-maatregelen.
20. In de survey-resultaten is niet naar de feitelijke begeleiding op de ebtl gevraagd.

Het proces achter de ebtl-maatregel 91

21.
22.
23.

24.
25.
26.

27.
28.
29.
30.

Bij zeer goed gedrag kan het zijn dat een vreemdeling al na een maand wordt teruggeplaatst, maar
bij zeer weinig resultaat kan ervoor worden gekozen om de ebtl-maatregel opnieuw op te leggen.
Deze informatie uit IBIS loopt tot april 2019. Dit in tegenstelling tot de aangeleverde informatie
over incidenten, die tot en met december 2018 loopt.
Van het reguliere personeel geeft 82 procent aan zich regelmatig tot altijd veilig te voelen, 16 procent zich soms veilig te voelen en 2 procent zich nooit veilig te voelen. De verschillen tussen beide
personeelspopulaties zijn niet significant.
In de survey is niet gevraagd naar de samenwerking met gemeenten en omwonenden.
Zowel in Amsterdam als Hoogeveen vindt maandelijks een intern overleg plaats, waarbij het COA,
de wijkagent, AVIM, handhaving en de gemeente aanwezig zijn.
Zowel in Amsterdam als Hoogeveen vindt wekelijks een casuïstiek overleg plaats, waarbij in ieder
geval het COA, politie, AVIM, IND, DT&V, casemanagers en het OM aanwezig zijn. Dit overleg
wordt ook wel het Lokaal Terugkeer Overleg (LTO) genoemd.
In de survey zijn over dit thema geen vragen gesteld.
De ebtl-code betreft een projectcode in het politieregistratiesysteem Basis Voorziening Handhaving (BVH).
Art. 108 Vw stelt de strafbepaling wanneer iemand ministerieel vastgelegde voorschriften of bijvoorbeeld art. 56 Vw overtreedt.
Is vastgelegd in art. 50 Vw.

92 Asielzoekers in het gareel?

5

De effecten van de
ebtl-maatregel

In dit hoofdstuk wordt nader bekeken in hoeverre de doelstellingen van de ebtl
ook daadwerkelijk zijn behaald, rekening houdend met het korte tijdsbestek
waarbinnen de ebtl-maatregel is geëvalueerd.
Hiervoor is gebruik gemaakt van de drie bronnen: de surveyresultaten
onder COA-medewerkers en –managers, de analyse van de incidenten in IBIS, de
analyse van de door de Nationale Politie geregistreerde incidenten in BVH en de
gevoerde gesprekken op de acht opvanglocaties en met de overige respondenten.
Ook wordt nader ingegaan op enkele neveneffecten van de werkzame bestanddelen en contextuele randvoorwaarden achter de ebtl.

5.1 Effecten omtrent de doelstellingen van de
		ebtl-maatregel
In deze paragraaf bespreken wij in hoeverre de ebtl-doelstellingen zijn gehaald.
Ten eerste gaan wij uit van de initiële doelstellingen van de ebtl-maatregel,
namelijk het optreden tegen onaanvaardbaar gedrag op de COA-locaties en
het streven naar gedragsbeïnvloeding, met het oog op gedragsverandering. Ten
tweede nemen we de aanvullende (neven)doelstellingen in beschouwing die zijn
genoemd in de Tweede Kamerbrieven, het preventief afschrikken van toekomstige daders en het sneller werken aan terugkeer naar land van herkomst. De
doelstelling ‘waarborgen van de veiligheid’ gaat ons inziens hand in hand met
het optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, waardoor we besloten hebben deze
gezamenlijk te bespreken.

De effecten van de ebtl-maatregel 93

5.1.1 Optreden tegen onaanvaardbaar gedrag
Vanuit de surveyresultaten
Van de bevraagde COA-medewerkers op de reguliere opvanglocaties merkt 17
procent geen verschil en 3 procent een (grote) verslechtering in het leefklimaat.
Het overgrote deel van de COA-medewerkers (80 procent) ziet echter een (grote)
verbetering in leefklimaat op de reguliere opvanglocatie wanneer een asielzoeker naar een ebtl is overgeplaatst. Deze verbetering zou voornamelijk te maken
hebben met de rust die wederkeert op de reguliere locatie. Bewoners zien dat
bepaald gedrag niet getolereerd wordt en lijken zich daardoor veiliger te voelen.
Ook onder het personeel keert de rust terug en is er meer focus op de zorg die
zij graag willen bieden. Vooral bewoners met psychische klachten zouden lijden
onder de overlastgevers, terwijl zij juist de extra zorg nodig hebben. Ondanks dat
de ebtl-maatregel door een aantal medewerkers wordt gezien als “het verplaatsen
van het probleem’’, geeft het overgrote deel aan de rust nodig te hebben om hun
werk op de locaties goed te kunnen uitoefenen.
Aan COA-medewerkers in de reguliere opvanglocaties is gevraagd naar eventueel optredende verbeteringen in gedrag na terugkeer uit de ebtl. Deze medewerkers van reguliere COA-locaties zijn eerder negatief dan positief over de effecten
onder ebtl-geplaatsten na terugkeer naar de reguliere locatie. De hoofdbevinding
is dat de meeste respondenten aangeven het niet te weten of geen mening te hebben over de verandering in overlast bij ebtl-geplaatsten (zie tabel 5.1).
Tabel 5.1 – verandering overlast in reguliere opvanglocatie na terugkeer ebtl-geplaatsten
(n=155)
Nee

Weet niet/
geen mening

Ja

Soort overlast

n

%

n

%

n

%

Overlastgevend gedrag richting
medebewoners afgenomen

24

24%

9

9%

66

67%

Overlastgevend gedrag richting
personeel afgenomen

23

24%

18

18%

57

58%

Interne overlast verbeterd

17

18%

11

12%

66

70%

Externe overlast verbeterd

22

22%

1

1%

75

77%

Bron: survey

94 Asielzoekers in het gareel?

Wanneer we kijken naar de respondenten die een mening hebben gegeven over
de verandering in overlast, zijn de meest gunstige effecten op te tekenen als het
gaat om gedrag richting het personeel. Overlastgevend gedrag richting medebewoners en, vooral, overlast buiten de reguliere locatie wordt relatief het minst
aangewezen als te zijn veranderd na terugkeer uit de ebtl.
Van de twintig responderende managers geven er zestien (80 procent) aan dat
de ebtl-maatregel goed bijdraagt aan het confronteren van de overlastgevende
asielzoekers met de gevolgen van hun gedrag. Daarnaast geeft nagenoeg iedereen (95 procent) aan dat de maatregel de veiligheid van asielzoekers op een reguliere opvanglocatie verbetert. Aan de managers van de ebtl’s is ook gevraagd
welke aspecten van de ebtl-maatregel specifiek bijdragen aan het realiseren van
de doelstellingen. Al deze managers zijn unaniem in het beantwoorden van deze
vraag en geven aan dat alle genoemde aspecten even sterk bijdragen.1

Vanuit de interviews met COA-medewerkers en betrokkenen
De eerste doelstelling van de ebtl is dat het uitplaatsen van overlastgevende asielzoekers een middel is voor de reguliere opvanglocaties om op te treden tegen
onaanvaardbaar gedrag. Daarnaast, zo stelt voormalig staatssecretaris Dijkhoff,
zou de komst van de ebtl-maatregel de veiligheid voor hun bewoners en personeel moeten waarborgen. Deze doelstellingen worden volgens de geïnterviewden
ruimschoots gehaald, aangezien de ebtl-maatregel de overlast verplaatst van de
reguliere locatie naar een aparte locatie waar men de tijd en capaciteit heeft de
overlastgever aandacht te geven.
Het gesproken COA-personeel geeft aan opluchting te voelen wanneer
een overlastgever is overgeplaatst. Het geeft hen het gevoel dat ze beter kunnen
optreden tegen overlastgevend gedrag en dat ze een stok achter de deur hebben
als de andere maatregelen onvoldoende effect bewerkstelligen. Ook geven enkele
COA-medewerkers aan dat de overlast soms veroorzaakt wordt door een zogenaamde informele leider. Door de leider over te plaatsen naar een ebtl merkt het
personeel dat hierdoor een negatieve groepsdynamiek gestopt wordt. Daarnaast
komt het voor dat personeel met ziekteverlof thuis zit vanwege de impact die een
incident op hen heeft gehad. Een ebtl-maatregel en –overplaatsing geeft hen het
gevoel van veiligheid terug en de ruimte om de dagelijkse werkzaamheden weer
op te pakken.
Ook alle managers van de opvanglocaties zijn tevreden over de gevolgen van
een overplaatsing van een overlastgever naar een ebtl. Deze worden uit de populatie gehaald, waardoor er over het algemeen direct een beter leefklimaat heerst.

De effecten van de ebtl-maatregel 95

Veel van de geïnterviewde COA-medewerkers vinden het daarnaast prettig
dat zij een maatregel kunnen inzetten die echt gericht is op sanctioneren en niet
enkel op het opschorten van problemen, zoals bij de ROV-4 en -8-maatregelen
vaak wordt ervaren.
De bewoners op de reguliere COA-locaties geven aan zich veiliger te voelen
sinds overlastgevers kunnen worden uitgeplaatst richting een ebtl. Ook een geïnterviewde ebtl-bewoner geeft ten slotte aan dat hij zich door uitplaatsing rustiger ging voelen; het nieuwe, sobere karakter van de ebtl biedt hem veiligheid en
structuur.

5.1.2 Gedragsbeïnvloeding met oog op gedragsverandering
Vanuit de surveyresultaten
Aan ebtl-medewerkers is gevraagd in hoeverre zij gedragsverbetering bemerken
bij de ebtl-geplaatsten. De meerderheid (bijna twee derde van de ebtl-medewerkers ziet enige (57 procent) of veel (7 procent) gedragsverbetering, ongeveer een
derde weinig (25 procent) tot geen (11 procent). Daarnaast geeft 52 procent van
de ebtl-medewerkers aan dat een gedragsverbetering bij een groot deel van de
geplaatsten plaatsvindt en 11 procent dat dit bij allen optreedt.2 De gedragsverbetering, minder overlastgevend gedrag, manifesteert zich vooral richting medebewoners (56 procent van de respondenten onderschrijft dit) en richting personeel
(84 procent), minder bij overlastgevend gedrag buiten de ebtl (20 procent).

Vanuit de IBIS-analyse
Voor een klein deel van de asielzoekers kan de mate van gedragsverandering in
kaart worden gebracht vanuit het gehele traject van regulier opvang via ebtl naar
wederom de reguliere opvang. Daarvoor is geselecteerd op asielzoekers die ten
minste voor het einde van 2018 uit een ebtl zijn gestroomd en waarvan de locatie
na het ebtl-verblijf bekend is. Dit levert inzicht in het gedrag voor 41 asielzoekers
(12,7 procent van de eblt’ers) op. Uit deze analyse (tabel 5.2) blijkt dat, omgerekend naar incidenten op maandbasis, het gemiddeld aantal incidenten voor en
tijdens het ebtl-verblijf amper uiteen loopt. Het gemiddeld aantal incidenten per
maand na het ebtl-verblijf ligt echter lager. Dit verschil wijst in de richting van
een positieve gedragsverandering door het verblijf in de ebtl. We willen hierbij
wel aangeven dat we deze analyse voor slechts een klein deel (41 personen, 12,7
procent) van de ebtl’ers hebben kunnen uitvoeren omdat van weinig asielzoekers
IBIS-data over de periode na de ebtl-maatregel ter beschikking staan. Bovendien

96 Asielzoekers in het gareel?

is het noodzakelijk om ook op de langere termijn te kijken naar de effecten; nu is
de onderzoeksperiode daarvoor betrekkelijk kort.
Tabel 5.2 – incidenten voor, tijdens en na het ebtl-verblijf (in aantal en gemiddeld aantal
per maand) (n=41)
Verblijf

Incidenten

Aantal

Gem. aantal p/mnd.

Verbleven in ebtl Amsterdam
(16 ebtl’ers)

voor ebtl-verblijf

112

0,6

tijdens ebtl-verblijf

92

0,5

na ebtl-verblijf

28

0,1

voor ebtl-verblijf

200

1,0

tijdens ebtl-verblijf

228

1,1

na ebtl-verblijf

21

0,1

voor ebtl-verblijf

63

0,7

tijdens ebtl-verblijf

96

1,0

na ebtl-verblijf

11

0,1

voor ebtl-verblijf

375

0,8

tijdens ebtl-verblijf

416

0,8

na ebtl-verblijf

60

0,1

Verbleven in ebtl Hoogeveen
(17 ebtl’ers)

Verbleven in beide locaties
(8 ebtl’ers)

Totaal
(41 ebtl’ers)

Bron: IBIS
In een verdiepende analyse zijn de 41 personen die na de ebtl-maatregel zijn
teruggekeerd naar een opvanglocatie vergeleken met de overige personen die
een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen (n=281). Daaruit blijkt dat er nagenoeg geen verschillen in het aantal keer dat personen in een ebtl hebben verbleven voorkomen. Wel verblijven de 41 personen aanmerkelijk langer in een ebtl:
gemiddeld 80,4 dagen om 41,9 dagen.3 Dit is grotendeels te verklaren doordat een
aanzienlijk deel van de overige groep (48 procent) binnen 30 dagen (met onbekende bestemming) uit de ebtl vertrekt.

Vanuit de incidentenregistratie in BVH
De politiedata in BVH zijn op geaggregeerd niveau aangeleverd. Zo ontbreken bijvoorbeeld pleegdata van incidenten. Bovendien zijn de data uit IBIS, bijvoorbeeld

De effecten van de ebtl-maatregel 97

over de verblijfplek van asielzoekers, niet gekoppeld met de BVH-data. Daarom is
het niet mogelijk om een analyse uit te voeren op de bij de politie geregistreerde
aantallen incidenten voor, tijdens en na het ebtl-verblijf. Een analyse op effecten
van de ebtl-maatregel op grond van deze bron blijft vanwege deze redenen dan
ook achterwege.

Vanuit de interviews met COA-medewerkers
Of de doelstelling gedragsbeïnvloeding met oog op gedragsverandering behaald
is blijkt volgens de respondenten haast niet te meten, aangezien er nauwelijks
ebtl-geplaatsten terugkeren naar dezelfde opvanglocatie na hun tijd in de ebtl.
Het overgrote deel lijkt met onbekende bestemming te zijn gegaan of werd niet
meer geaccepteerd door de zendende locatie, dus uitspraken doen over gedragsverandering of andere doelen omtrent gedrag is voor hen niet mogelijk. De enkele persoon die wel is teruggekeerd naar dezelfde reguliere opvang lijkt minder
overlastgevend gedrag te vertonen. Wel geven de medewerkers van de ebtl aan
dat het onmogelijk is om binnen drie maanden volledige gedragsverandering
te bewerkstelligen. Men is daar al heel content als er positieve ontwikkelingen
worden waargenomen en de ebtl-geplaatste reageert op de handvatten die hem
geboden worden. Ook kwam uit de gesprekken op de ebtl’s naar voren dat het
belangrijk is dat elke medewerker dezelfde visie heeft op het positief beïnvloeden
van gedrag. Wanneer verschillende partijen verschillende visies hebben, zoals
begeleiden, begrenzen of het bieden van juridische kaders, ontbreekt er eenheid
in de samenwerking. Dit ging op ebtl Amsterdam beter dan op ebtl Hoogeveen,
zo stellen meerdere geïnterviewden uit beide ebtl’s. Het werken als team lijkt volgens beide de medewerkers van beide ebtl’s cruciaal te zijn om op een adequate
manier met de ebtl-geplaatsten om te gaan.

5.1.3. Nevendoelstellingen
Vanuit de surveyresultaten
Aan medewerkers van de reguliere opvanglocaties is gevraagd in hoeverre de ebtlmaatregel bekend is bij bewoners, in hoeverre de ebtl-maatregel een preventieve
werking heeft op overlast en wat het effect is op de reguliere locatie wanneer
een overlastgevende asielzoeker naar een ebtl is verplaatst. Op de vraag in hoeverre de ebtl-maatregel bekend is bij bewoners zegt 38 procent dit niet te weten
of hier geen mening over te hebben. Van de COA-medewerkers die hier wel een
mening over hebben zegt 61 procent dat asielzoekers niet bekend zijn met de ebtlmaatregel of dat zij bij slecht gedrag naar een ebtl kunnen worden gestuurd. 4 Het

98 Asielzoekers in het gareel?

deel dat wel een bewustwording merkt onder asielzoekers geeft aan dat een asielzoeker bij meerdere incidenten wordt geconfronteerd met een eventuele ebtlmaatregel, mocht zijn gedrag niet verbeteren. Daarnaast wordt een asielzoeker
bij binnenkomst al bekend gemaakt met de ebtl-maatregel als blijkt dat hij een
overlastverleden heeft. Verder bemerkt men een soort ‘mond-tot-mondreclame’
waarbij asielzoekers elkaar bewust maken van de ebtl-maatregel.
Op de vraag in hoeverre de ebtl-maatregel een preventief effect heeft op
het tegengaan van toekomstige daders, zegt 36 procent dit niet te weten of hier
geen mening over te hebben. Van de COA-medewerkers die hier wel een mening
over hebben zegt 74 procent geen preventief effect te merken.5 De respondenten
die wel een afname in overlastgevend gedrag bemerken sinds de komst van de
ebtl-maatregel geven aan dat er door de overplaatsing van overlastgevers een signaal wordt afgegeven aan de overige leden van de groep. Daarnaast zijn de zware
overlastgevers ook de ‘negatieve kartrekkers’ van de groep; hen weghalen haalt
de druk en agressie uit de groep. Het type asielzoeker waarbij deze preventieve
werking voornamelijk merkbaar zou zijn wordt door de helft (50 procent) van die
respondenten toegewezen aan alleenstaande mannen die in de asielprocedure
zitten.6

Vanuit de interviews met COA-medewerkers
De nevendoelstelling om preventief toekomstige daders af te schrikken is zijdelings aangehaald door meerdere COA-medewerkers. Het is geen initiële doelstelling van de ebtl, maar wordt wel als een prettige bijkomstigheid ervaren. Wel is
het afschrikwekkende effect moeilijk te meten; de gesproken bewoners van de
reguliere locaties kennen de term “ebtl’’ niet, maar zijn wel op de hoogte van een
“sobere, strenge plek’’ waar overlastgevers naartoe kunnen worden gestuurd. Een
aantal bewoners dacht echter dat het een gevangenis betrof. Ze zijn dus niet volledig op de hoogte of hebben niet het juiste beeld van de ebtl.
Ook de COA-medewerkers geven aan dat nieuwe bewoners niet op voorhand worden geconfronteerd met de mogelijkheid van een ebtl. Wel worden
(overgeplaatste) overlastgevers middels een gesprek gewezen op de maatregel, als
een soort stok achter de deur. Of de overlastgevers deze geluiden delen onder hun
vrienden of groep is niet bekend.
De nevendoelstelling om sneller te werken aan de terugkeer van asielzoekers zonder uitzicht op een verblijfsvergunning is meermaals genoemd door
zowel medewerkers van de reguliere opvang en de ebtl als door andere partijen.
De (neven)doelstelling wordt ook in die mate gehaald, aangezien ebtl-geplaatsten voorrang krijgen bij de IND en eerder de uitkomst van hun asielaanvraag

De effecten van de ebtl-maatregel 99

vernemen. Ook de samenwerking met de ketenpartners is hierin verbeterd, waar
we in paragraaf 5.3 verder over zullen uitwijden.

5.2 Effecten van de werkzame bestanddelen
Naast de doelstellingen zijn er effecten in de werkzame bestanddelen opgemerkt.
Deze effecten zijn niet direct gerelateerd aan de ebtl-doelstellingen, maar zijn
wel van toepassing op het verloop van het ebtl-regime. Eerst zullen we enkele
surveyresultaten uiteenzetten. Daarna bespreken we enkele zienswijzen van de
geïnterviewden in beide ebtl’s.

Vanuit de surveyresultaten
Aan de ebtl-medewerkers is gevraagd in hoeverre de verschillende onderdelen van
de ebtl-maatregel werkzaam blijken. Bijna alle onderdelen uit de ebtl-maatregel
worden relatief vaker als werkzaam bestempeld dan niet werkzaam (zie tabel 5.3).
Alleen het beperken van de bewegingsvrijheid buiten de ebtl wordt door de meerderheid (54 procent) als niet-werkzaam bestempeld.
Tabel 5.3 – werkzame en niet-werkzame elementen binnen het gehele aanbod aan
maatregelen op een EBTL (n=25)
Niet-werkzaam

Werkzaam

Elementen

n

%

n

%

De huisregels

9

38%

15

63%

Het begeleidingsplan

4

19%

17

81%

Het signaleringsplan

4

21%

15

79%

Geen zakgeld

7

28%

18

72%

Niet mogen koken

7

32%

15

68%

Beperkingen bewegingsvrijheid buiten de ebtl

13

54%

11

46%

Training In Control (zelfcontrole en assertiviteit)

2

10%

18

90%

Training In Control (wensen voor de toekomst,
denken en doen)

3

14%

18

86%

Training In Control (leefstijl en middelen)

2

10%

18

90%

Training Kies voor Verandering

2

10%

18

90%

Bron: survey

100 Asielzoekers in het gareel?

Daarnaast zijn enkele aanvullende vragen over de trainingen ‘In Control’ en ‘Kies
voor Verandering’ gesteld. Voor beide trainingen geeft meer dan 70 procent van
de ebtl-medewerkers aan dat de training volstaat.7 In het vorige hoofdstuk werd
aangegeven dat er inmiddels vanuit Amsterdam wijzigingen in de training hebben plaatsgevonden.

Vanuit de interviews met ebtl-medewerkers
Binnen het begeleidingsplan van de ebtl wordt een dagprogramma opgesteld en
zijn er (individuele) gedragstrainingen waar de ebtl-bewoner verplicht aan moet
deelnemen. Wat betreft de begeleiding op de locatie zien de respondenten uit beide ebtl’s dat gedragsverandering lastig te bewerkstelligen is. Ze spreken dan ook
liever van de term “gedragsconfrontatie’’: werken in kleine stapjes. Daarnaast
heeft een deel van de ebtl-bewoners te maken met psychische problematiek wat
de begeleiding in sommige gevallen moeilijk maakt of vraagt om een specifieke
aanpak.
Naast de gedragsconfrontatie zien de ebtl-medewerkers ook in dat het bieden van aandacht, structuur en handvatten bewoners vooruit kan helpen; al is
het maar wanneer ze verder door Europa gaan trekken. Dat laatste hoort dan
ook met name bij de groep die niets te verliezen heeft, weet dat ze verder zullen
trekken en zich daarom nauwelijks open stelt voor het ebtl-programma. Zowel
in Amsterdam als Hoogeveen ziet men bij de ebtl-bewoners sterke verschillen in
veranderingsbereidheid ten aanzien van gedrag.
Vanuit de interviews met de medewerkers op zowel ebtl Amsterdam als
op ebtl Hoogeveen komt naar voren dat het op dit moment nog niet duidelijk
is of de trainingen ‘Kies voor Verandering’ en ‘In Control’ werken voor de doelgroep overlastgevende asielzoekers. Medewerkers in Amsterdam geven aan naast
de trainingen ‘In Control’ en ‘Kies voor Verandering’ ondersteuning te missen, omdat de trainingen alleen niet voldoende zijn om in gedrag te begeleiden.
Aangegeven is dat de trainingen eerder dienen als middel om in contact te komen
met de vreemdeling, om zo toegang te krijgen tot zijn belevingswereld en op die
manier samen verder te werken. Tevens zijn de gedragstraining nog in ontwikkeling. In Amsterdam zijn medewerkers bezig de trainingen te ontwikkelen op
thema. Daarnaast kunnen de ebtl-bewoners, ondanks het verplichte karakter
van de gedragstrainingen, weigeren eraan deel te nemen. De ebtl-medewerkers
geven aan geen dwangmogelijkheden te hebben en enkel mondeling de bewoner
te kunnen motiveren om aan de trainingen deel te nemen.
Hetzelfde geldt voor het dagprogramma binnen de ebtl. Het programma is
ingericht om de ebtl-bewoners meer structuur te bieden in hun dagelijks leven,

De effecten van de ebtl-maatregel 101

maar ook om hun dag te vullen zodat zij niet naar buiten gaan. Het eerste doel
wordt volgens de respondenten in redelijke mate behaald, maar de tweede doel
niet; het dagprogramma weerhoudt de bewoners er niet van om naar buiten te
gaan. Uiteindelijk is de ebtl geen detentiecentrum en kan de deur niet op slot.
De bewoners worden wel gemotiveerd binnen het begeleidingsplan om met het
dagprogramma en de gedragstrainingen aan de slag te gaan, maar bepalen altijd
zelf in hoeverre ze daarin meegaan.

5.3 Effecten van de contextuele randvoorwaarden
Tot slot zijn enkele effecten op te tekenen die betrekking hebben op de contextuele randvoorwaarden rondom de ebtl. Ook deze effecten zijn niet direct toepasbaar op de ebtl-doelstellingen, maar zijn binnen het proces van de ebtl wel
meermaals opgemerkt door de respondenten. We baseren ons in dit geval enkel
op de interviews met de respondenten van de ebtl’s en de gesproken ketenpartners die bij de ebtl betrokken zijn.
Meerdere gesproken respondenten van de ebtl’s en de betrokken ketenpartners
zijn van mening dat de komst van de ebtl-maatregel ertoe heeft geleid dat er een
betere informatie-uitwisseling is ontstaan tussen het COA en de ketenpartners.
Dit wordt voornamelijk ervaren bij de veiligheidsoverleggen en casuïstiekoverleggen die tussen de ebtl’s en de relevante partners, zoals IND, DT&V, politie/
AVIM en de gemeente plaatsvinden.
Tevens lijkt er in Amsterdam een goede samenwerking te bestaan tussen
het ebtl-personeel, de DT&V en AVIM, aangezien bewoners die bij een negatieve
beslissing op hun asielaanvraag dreigen MOB te gaan snel worden opgevangen
na het overtreden van de vrijheidsbeperkende maatregel. De komst van artikel
50a Vw heeft dit proces ook vereenvoudigd, aangezien de samenwerking tussen
het vreemdelingrechtelijk kader en het strafrecht is versterkt, waardoor de handhaving van de vrijheidsbeperkende maatregel verbetert.
Er is echter ook een ongewenst neveneffect op te tekenen. De ebtl’s lijken
nog een slag te moeten maken in hun transparantie richting de omwonendencommissies. De gesproken omwonenden van Hoogeveen stelden dat de summiere informatiedeling en de weinige transparantie vanuit de ebtl effect zal hebben
op het draagvlak. De omwonenden stellen dat zij en hun buurtbewoners minder
enthousiast zijn over hun rol in de opvang van vreemdelingen en de aanpak van
overlastgevende vreemdelingen dan dat zij aanvankelijk waren.

102 Asielzoekers in het gareel?

5.4 De effecten vanuit alle bronnen
Op basis van alle beschikbare bronnen is gekeken naar de eventuele bevestiging
van de uit het onderzoek herleide officiële en officieuze doelen (zie tabel 5.4).
Tabel 5.4 – overzicht van de effecten van de ebtl-maatregel op de in het onderzoek benoemde doelstellingen vanuit de beschikbare bronnen
Doelstelling

Interviews

Survey

IBIS

1. Optreden tegen/sanctioneren van
onaanvaardbaar gedrag asielzoekers
2a Gedragsbeïnvloeding
2b Gedragsverandering
3. Waarborgen veiligheid op reguliere
locaties
4. Preventieve werking in de vorm van
afschrikken
5. Sneller werken aan terugkeer naar
land van herkomst
Wordt bevestigd
Wordt deels bevestigd
Wordt niet bevestigd
Geen/te weinig informatie over

Uit het overzicht komt naar voren dat geen enkel doel door alle bronnen bevestigd wordt. Dit is deels ook onmogelijk, omdat de bronnen op voorhand niet altijd
zicht konden geven op de doelen. Toch zijn er vanuit twee bronnen goede aanwijzingen dat de uitplaatsing van asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd
hebben gekregen bijdraagt aan het waarborgen van de veiligheid op de reguliere
locaties. Verder wijzen de bevindingen uit dat de twee subdoelen die betrekking
hebben op het beïnvloeden van gedrag mogelijk, maar niet zeker, meerwaarde
kunnen hebben bij de eerste stappen in het proces richting gedragsverandering.
Gedragsverandering, te interpreteren als minder overlastgevend gedrag na een
ebtl-maatregel, lijkt een lastig te behalen doel, hoewel er indicaties zijn vanuit
de IBIS-registraties dat na verblijf op een ebtl minder overlast gepleegd wordt.
Vanuit de interviews komt het beeld naar voren dat vooral de intensieve samenwerking leidt tot een versnelling in de activiteiten richting terugkeer naar het
land van herkomst. Ten slotte is uit de interviews met asielzoekers zelf vooral
gebleken dat er onbekendheid is met de ebtl-maatregel. Pas wanneer men goed

De effecten van de ebtl-maatregel 103

bekend is met deze maatregel, kan de afschrikkende werking van de ebtl-maatregel worden getoetst.

5.5 Samenvattende tabel: plan – proces - effect
De samenvattende tabel die eerder in hoofdstuk 3 en 4 is weergegeven is hieronder aangevuld met de belangrijkste bevindingen uit de effectevaluatie.
Tabel 5.5 – beknopte weergave van relevante aspecten van plan, proces en effect van de
ebtl-maatregel
Effect

Doelen

Proces

1. Optreden tegen on• Er hebben geen wijziaanvaardbaar gedrag /
gingen plaatsgevonsanctioneren
den op dit gebied
2. Gedragsbeïnvloeding/
gedragsverandering
3. Waarborgen veiligheid
4. Preventief afschrikken
5. Sneller werken aan
terugkeer land van
herkomst

• Doel 1 wordt gehaald.
• Doel 2a wordt in sommige gevallen gehaald.
• Doel 2b wordt niet
gehaald.
• Doel 3 wordt gehaald.
• Doel 4 wordt niet
gehaald.
• Doel 5 wordt gehaald.

• In de ketenbrede wer- • Veiligelanders zonder
kinstructie wordt de
Dublinclaim wel
doelgroep benoemd
geplaatst
als vreemdelingen die • Inmiddels AMV’ers
betrokken zijn bij inciboven 16 jaar wel
denten op of rondom
geplaatst
opvanglocaties.
• WEL: Dublinclaimanten, vergunninghouders, asielzoekers in de
AA en VA.)
• NIET: minderjarigen of
alleenstaande ouders
van minderjarig kind,
veiligelanders, bewoners uit vbl en glo.

• De doelgroep wordt
besproken bij de doelen en de werkzame
bestanddelen

Doelgroep

Plan

104 Asielzoekers in het gareel?

Werkzame bestanddelen
Contextuele randvoorwaarden

• Voor plaatsing moeten
drie vragen worden
beantwoord op het
gebied van impact,
ebtl versus IBO of
Veldzicht en procedure van de vreemdeling.
• Dossieropbouw is een
basisvoorwaarde voor
de ebtl-maatregel en
ook voor de vrijheidsbeperkende maatregel
(art. 56 Vw)
• Bij binnenkomst in
een ebtl wordt een
begeleidingsplan
opgesteld met daarin
een verplicht dagprogramma en gedragstrainingen.

• Ebtl-maatregel is
volgens respondenten
een goede aanvulling
op ROV-maatregelen.
• Plaatsingsproces soms
complex en behoefte
aan checklist
• Ebtl-medewerkers
herontwikkelen de
gedragstrainingen
voor het bieden van
maatwerk
• Amsterdam focust op
begeleiding en Hoogeveen op begrenzing.

• De meeste werkzame
bestanddelen binnen
ebtl als werkzaam
aangemerkt.
• Begeleiding richting
gedragsbeïnvloeding
of –verandering niet altijd mogelijk, vanwege
grote verschillen in
individuele problematiek
• Gedragstrainingen nog
in ontwikkeling om in
specifieke hulpvragen
te voorzien en dienen
voornamelijk als middel tot contactlegging
met de ebtl-bewoner
• Dagprogramma biedt
structuur en dagritme
aan de ebtl-bewoners,
maar houdt ze niet
binnen de muren van
de ebtl

• Vervoer naar ebtl door
DV&O of een taxibedrijf
• Maandelijks veiligheidsoverleg, wekelijks ebtl-casusoverleg
en periodiek omwonendenoverleg
• Bij vermoeden van
psychiatrische problematiek contact met
intaker IBO en/of GGZ

• DV&O lang niet altijd
beschikbaar, het vervoer via taxi’s levert
meer risico’s op
• Beide ebtl’s tevreden
over de ketensamenwerking
• Omwonenden van
beide ebtl’s willen
meer transparantie.
• Behoefte aan een
intaker

• De komst van de ebtl
heeft geleid tot een
betere samenwerking
tussen het COA en de
relevante ketenpartners
• Betere informatiedeling is noodzakelijk
• Weinig transparantie
vanuit ebtl richting
omwonenden zal
leiden tot verminderd
draagvlak

De effecten van de ebtl-maatregel 105

Eindnoten
1.

2.
3.
4.
5.
6.

7.

Het gaat dan om de volgende genoemde aspecten: de werkprocessen van de ebtl-maatregel, de
aanwezigheid van samenwerkingspartners, de aard van de samenwerkingspartners, de coördinatie van de samenwerking, de rolverdeling tussen de samenwerkingspartners, de taken en
verantwoordelijkheden van de samenwerkingspartners, de frequentie van overleg tussen de samenwerkingspartners, de gestelde doelen van het overleg tussen de samenwerkingspartners, de
informatiedeling- en uitwisseling tussen de samenwerkingspartners, de invulling van het dagprogramma van de ebtl-maatregel en het bepalen van de juiste doelgroep voor de ebtl-maatregel.
Van de ebtl-medewerkers vindt 33 procent dat gedragsverbetering bij een klein deel en 4 procent
dat het niet optreedt.
Het verschil is significant op niveau p<.05.
Op deze vraag hebben 64 mensen in een open veld een expliciet antwoord gegeven.
Op deze vraag hebben 67 mensen in een open veld een expliciet antwoord gegeven.
Daarnaast worden alleenstaande mannen die nog niet in asielprocedure zitten (25 procent), gezinnen die in asielprocedure zitten (13 procent), gezinnen die nog niet in asielprocedure zitten (6
procent) en AMV’ers (6 procent) genoemd.
De percentages bedragen respectievelijk 72 procent voor In Control en 71 procent voor Kies voor
Verandering.

106 Asielzoekers in het gareel?

6 Conclusie en reflectie
In dit laatste hoofdstuk zullen de onderzoeksvragen op hoofdlijnen beantwoord
worden. De reden hiervoor is, dat de onderzoeksvragen dermate talrijk en soms
gedetailleerd zijn, dat het algemene beeld bij de beantwoording van elke individuele vraag op de achtergrond dreigt te raken. Vandaar dat ervoor gekozen is
om in dit hoofdstuk de nadruk te leggen op de conclusies op de in de hoofdstukken benoemde thema’s: doelstellingen, doelgroep, werkzame bestanddelen en
contextuele randvoorwaarden. Een gedetailleerde beantwoording van de onderzoeksvragen staat in bijlage 10.
De vier thema’s komen zowel binnen de plan-, proces- als de effectevaluatie
voor en zullen daarom in de conclusies in die volgorde beschreven worden. Ter
inleiding op de conclusieparagraaf volgt eerst korte terugblik op het onderzoek.
Het onderzoek sluit af met een reflectie van de zijde van de onderzoekers waarin
het beantwoorden van de laatste onderzoeksvraag centraal staat: ‘alles overziend,
in hoeverre en op welke onderdelen vormt de ebtl-maatregel een belangrijke aanvulling op de traditionele COA-opvangvoorzieningen?’.

6.1 Terugblik op het onderzoek
Sinds eind 2017 is het mogelijk om overlastgevende asielzoekers, wanneer dit
hun uitzettingsprocedure niet doorkruist, in een zogenaamde extra begeleiding
en toezichtlocatie (ebtl) te plaatsen. De ebtl is te beschouwen als een aanvulling
op het al bestaande COA-maatregelenbeleid op basis van het ‘Maatregelenbeleid
inclusief Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV)’.
In de twee ebtl-locaties in Amsterdam en Hoogeveen kunnen elk maximaal 50 personen geplaatst worden. De twee locaties zijn eind 2017 gestart en
ebtl Amsterdam zal in november 2019 sluiten. Er heerst in de ebtl een strenger en
soberder regime dan op de reguliere opvanglocaties voor asielzoekers. Zo krijgen

Conclusie en reflectie 107

asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen geen leefgeld en
wordt een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd die hen verplicht te verblijven
in een nader bepaald gebied rondom de ebtl.
De ebtl-maatregel is vormgegeven als een pilot voor twee jaar. In de ontwikkelfase van de ebtl-maatregel is afgesproken dat deze maatregel zal worden
geëvalueerd. Daarnaast heeft berichtgeving in de media geleid tot politieke vragen, met name of overlastgevende asielzoekers wel snel genoeg worden overgeplaatst van een regulier azc naar een ebtl. Beide aanleidingen hebben geresulteerd
in onderhavige onderzoeksrapportage. In het onderzoek zijn 21 onderzoeksvragen geformuleerd die betrekking hebben op een plan-, proces- en effectevaluatie.
In het onderzoek zijn diverse onderzoeksmethoden gebruikt. Allereerst is
een documentstudie uitgevoerd om a) te kijken naar de plaatsing van, begeleiding van en toezicht op asielzoekers en b) de vraag of ebtl-locaties en het personeel voldoende zijn toegerust voor opvang en begeleiding van de doelgroep.
Om een beeld te schetsen van processen en effecten van de ebtl-maatregel
is ten tweede een online survey onder COA-medewerkers voorgelegd. Aan de leidinggevenden zijn naast proces- en effectmatige vragen ook vragen gesteld over
de doelen van de ebtl-maatregel en de verplichting tot dossiervorming. Verder
zijn specifieke vragen over de uitvoering van de ebtl-maatregel aan ebtl-medewerkers voorgelegd.
Ten derde is een analyse van de COA-incidentregistratie in IBIS uitgevoerd.
Deze bestond enerzijds uit een vergelijkende analyse van in 2018 geregistreerde
incidenten tussen asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen en overige asielzoekers die in 2018 als asielzoeker geregistreerd stonden.
Anderzijds is nader ingezoomd op de asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd hebben gekregen. Daarbij hebben achtergrondkenmerken (bijvoorbeeld leeftijd, geslacht en al dan niet afkomstig uit een veilig land) en het incidentpatroon
centraal gestaan. Ten vierde is door de Nationale Politie een analyse van geregistreerde politie-incidenten aangeleverd. Dit zijn in BVH geregistreerde incidenten waarbij asielzoekers aangemerkt zijn als ‘verdachte’.
Tot slot zijn er (groeps)interviews gehouden met 74 respondenten. Deze
interviews hebben plaatsgevonden met medewerkers van de twee ebtl-locaties,
van zes andere COA-opvanglocaties, enkele bewoners uit de reguliere opvang
en ebtl en van bij de uitvoering van de ebtl-maatregel betrokken diensten
(Inspectie Justitie & Veiligheid, COA, IND en DT&V, Nationale Politie, AVIM,
VluchtelingenWerk Nederland, GZA en advocatuur).

108 Asielzoekers in het gareel?

6.2 Conclusies per thema
6.2.1 Planevaluatie ebtl-maatregel
Doelstellingen
Op hoofdlijnen blijkt dat het ebtl-plan bij implementatie nog niet volledig is uitgewerkt. Er zijn weliswaar doelen benoemd, maar daar bestaat geen algehele
consensus over, ook omdat vanuit verschillende bronnen verschillende doelen
benoemd worden. In totaal gaat het om de volgende vijf benoemde (neven)doelstellingen: optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, gedragsbeïnvloeding gericht
op gedragsverandering, waarborgen van de veiligheid op de reguliere opvanglocaties, preventief afschrikken van toekomstige daders en versneld werken aan
terugkeer naar het land van herkomst.
Daarnaast is een belangrijk onderdeel van de doelen, het realiseren van
gedragsverandering, niet nader gedefinieerd en geoperationaliseerd. Verder ontbreekt een theoretische doelbereiking achter de ebtl-maatregel en een toelichting op de beoogde effecten en is in de zogenaamde ‘Ketenbrede Werkinstructie’
geen aandacht voor het motiveren van de doelgroep.
Wat ook in het plan mist, is aandacht voor de optimale context van de ebtllocaties. In de literatuur blijkt dat het onderscheid tussen ondersteunen (lees:
begeleiden) en sanctioneren (lees: begrenzen) in interventies relevant is; aspecten
die in de ebtl-maatregel niet duidelijk gescheiden zijn.

Doelgroep
In de Ketenbrede Werkinstructie wordt de doelgroep betrekkelijk summier
benoemd als ‘vreemdelingen die betrokken zijn bij incidenten op of rondom
opvanglocaties’. Wel zijn er harde in- en exclusiecriteria benoemd, maar deze
zijn niet altijd strikt nageleefd. Verder worden in de werkinstructie nog ‘’zachte’’
criteria opgenomen, in de vorm van afwegingskaders voor COA-medewerkers.
Hoewel deze kaders aanvullende handvatten bieden, geven deze voor de COAmedewerkers op de reguliere locaties ook de nodige vrijblijvendheid in het proces
van het opleggen van een ebtl-maatregel.

Werkzame bestanddelen
Een aantal zaken is op voorhand belangrijk voor een goede uitvoering van de
ebtl-maatregel. Zo is het belangrijk dat de impact van de overlast duidelijk wordt,
alsmede de psychiatrische gesteldheid van de asielzoeker en de fase in de procedure waarin deze zich bevindt. Ook vormt de opbouw van het dossier voor het

Conclusie en reflectie 109

opleggen van een ebtl-maatregel een basisvoorwaarde. Verder staan er diverse
verplichte dagprogramma’s en gedragstrainingen ter beschikking, maar blijken deze te weinig toegespitst op de specifieke doelgroep. Ook wordt te weinig
onderbouwd in hoeverre juist de gekozen gedragstrainingen Kies voor verandering
en In Control de juiste begeleiding bieden aan de diverse samenstelling van de
ebtl-bewoners.

Contextuele randvoorwaarden
In het plan achter de ebtl-maatregel is aandacht geschonken aan enkele contextuele randvoorwaarden. Zo is het vervoer vanuit een reguliere opvanglocatie
naar de ebtl beschreven, zijn diverse overlegvormen benoemd en is er aandacht
voor geconstateerde psychiatrische problematiek ten tijde van het ebtl-verblijf.

6.2.2 Procesevaluatie ebtl-maatregel
Doelgroep
Op hoofdlijnen kan worden gesteld dat de doelgroep sinds de start van de ebtl
qua demografische kenmerken niet is veranderd. Wel zijn er in totaal elf asielzoekers uit veilige landen (spoor-2) geplaatst in de ebtl, ondanks dat zij in beginsel
niet in aanmerking komen voor de ebtl-maatregel. Ook is een enkele minderjarige asielzoeker (AMV’er) geplaatst, omdat dit door een wijziging in de Regeling
verstrekkingen asielzoekers (Rva) per 1 januari 2019 mogelijk werd na overlast van
een specifieke groep AMV’ers.
De IBIS- en BVH-analyse wijst uit dat ebtl’ers aanzienlijk vaker incidenten
lijken te veroorzaken dan asielzoekers die in overige opvanglocaties verblijven.
eblt’ers worden daarnaast vaker dan reguliere asielzoekers verdacht van geweldsfeiten, vernielingen en openbareordefeiten. Daarentegen worden reguliere asielzoekers vaker verdacht van vermogensmisdrijven. Sowieso is de psychiatrische
component bij ebtl’ers een aandachtspunt, want onder deze groep komen vaker
suïcidedreigingen en zelfdestructieve acties voor dan bij reguliere asielzoekers.
Bovendien blijkt de combinatie van geweldpleging en zelfdestructieve acties
(dual-harmers) bij ebtl’ers regelmatig voor te komen; juist onder deze subgroep
worden drie keer zoveel COA-incidenten geregistreerd als onder andere eblt’ers.

Werkzame bestanddelen
Wat betreft het verblijf op de ebtl zijn de ebtl-medewerkers nog bezig om de
gedragstrainingen op thema te ontwikkelen (bijvoorbeeld op het gebied van
agressie of verslaving) om zo de bewoners maatwerk te kunnen bieden. Tevens

110 Asielzoekers in het gareel?

zou men op de etbl’s graag een intaker willen inzetten om psychiatrische problematiek onder asielzoekers eerder te detecteren en hen op een meer passende
locatie te krijgen, hoewel hieraan ook al in het traject voorafgaand aan het opleggen van een ebtl-maatregel aandacht besteed zou kunnen worden.
Aan de ebtl-maatregel is op verschillende wijzen invulling gegeven, al naar
gelang de locatie. In Amsterdam lijkt er consensus te heersen over het begeleiden van overlastgevende asielzoekers, terwijl in Hoogeveen tussen het COA- en
DJI-personeel verschillende zienswijzen bestaan wat betreft begeleiden dan wel
begrenzen van ebtl’ers.
Het opleggen van een ebtl-maatregel wordt binnen de reguliere opvanglocaties als complex beschouwd en vraagt volgens geïnterviewden om een checklist
om aan de juiste vereisten te kunnen voldoen. Wel moet gerealiseerd worden dat
de ebtl-maatregel nieuw was en er ook sprake zal zijn van een gewenningsperiode.

Contextuele randvoorwaarden
Er liggen nog enkele aandachtspunten voor wat betreft de context van de ebtlmaatregel. Zo is het gebrek aan continuïteit in het vervoer van overlastgevende
asielzoekers richting een ebtl een punt, vooral in de weekenden. Daarnaast hebben omwonenden meer behoefte aan transparantie vanuit de ebtl; dit zou het
draagvlak onder de omwonenden kunnen verhogen. Wat betreft de samenwerking en informatie-uitwisseling zijn beide ebtl’s overigens tevreden over de
betrokken ketenpartners.

6.2.3 Effectevaluatie ebtl-maatregel
Doelstellingen
Op hoofdlijnen kan worden gesteld dat de eerste doelstelling, namelijk het optreden tegen onaanvaardbaar gedrag, wordt behaald. Uit de surveyresultaten en de
interviews blijkt dat het overgrote deel van de COA-medewerkers een (grote) verbetering ziet in het leefklimaat op de reguliere opvang wanneer een overlastgever
naar een ebtl is overgeplaatst. Ook vinden zij het prettig om via de ebtl-maatregel
een extra maatregel in te kunnen zetten als de ROV-maatregelen onvoldoende
effect hebben op het tegengaan van overlast. Door overlastgevers uit de reguliere
opvang te halen wordt ook de veiligheid op de reguliere COA-locaties verbeterd
(nevendoelstelling), blijkt uit zowel de interviews als de survey-resultaten.
Het behalen van de tweede doelstelling, gedragsbeïnvloeding gericht op
gedragsverandering, komt op basis van de onderzoeksresultaten minder duidelijk
naar voren. In de survey zijn respondenten voorzichtig positief: de meerderheid

Conclusie en reflectie 111

ziet enige gedragsverbetering, voornamelijk in het gedrag richting medebewoners en personeel. Ook een analyse op grond van de IBIS-registratie leert dat 41
van de 322 ebtl-bewoners (12,7 procent) die zijn teruggekeerd naar het zendende
azc op maandbasis minder incidenten plegen dan tijdens en voorafgaand aan
het ebtl-verblijf. Van een groot deel van de ebtl’ers is hierover geen informatie
omdat ze nog in de ebtl verbleven of met onbekende bestemming zijn gegaan.
Een aandachtspunt is dat de onderzoeksperiode betrekkelijk kort was, waardoor
geen langetermijneffecten van de ebtl-maatregel opgetekend zijn. De ebtl-medewerkers geven in dit kader ook aan dat het onmogelijk is om in drie maanden volledige gedragsverandering te bewerkstelligen; als een ebtl-geplaatste reageert op
de handvatten die hem geboden worden, is volgens hen al een behoorlijk resultaat behaald.
Wat betreft de andere nevendoelstellingen wordt niet volledig duidelijk of
de ebtl-maatregel een preventief effect heeft op toekomstige overlastgevers. Wel
kan binnen de ebtl inderdaad sneller gewerkt worden aan terugkeer naar het
land van herkomst, waardoor deze nevendoelstelling lijkt te zijn behaald.

Werkzame bestanddelen
Uit de surveyresultaten blijkt dat de meeste ebtl-bestanddelen vaker als
werkzaam dan als niet-werkzaam worden beschouwd. Aanvullend geeft de
meerderheid van de respondenten aan dat de gedragstrainingen Kies voor verandering en In Control volstaan. Het beperken van de bewegingsvrijheid buiten de ebtl wordt echter vaker als niet-werkzaam aangemerkt. Wat dat betreft
schiet de ebtl-maatregel gewoon tekort: het blijkt niet mogelijk om ebtl-bewoners binnen de ebtl te houden.
Uit de interviews met de ebtl-medewerkers blijkt dat de begeleiding lastig is. Veel ebtl-bewoners kampen met verslavings- of psychiatrische problematiek, hebben gewelddadige incidenten op hun naam staan of zijn te kenmerken
als dual harmers (zelfdestructief en gewelddadig naar anderen). Daardoor vraagt
bijna elk individu om een specifieke aanpak. De gedragstrainingen lijken tot op
heden dan ook onvoldoende uitgewerkt voor de ebtl-doelgroep. Dit komt ook
omdat de trainingen tijdens de ebtl-periode nog (gedeeltelijk) in ontwikkeling
zijn en de ebtl-periode te kortdurend is om gedrag daadwerkelijk te beïnvloeden.
Wat betreft het sanctionerende aspect van de ebtl-maatregel zijn twee
groepen te onderscheiden: de groep die open staat voor het regime van de ebtl
en de groep die hieraan geen boodschap heeft en vaak met onbekende bestemming gaat. Dit resulteert ook in sterke verschillen tussen ebtl-bewoners voor wat
betreft de bereidheid om gedrag te veranderen.

112 Asielzoekers in het gareel?

Contextuele randvoorwaarden
Meerdere geïnterviewden van de ebtl en ook de ketenpartners geven aan dat
de komst van de ebtl heeft geleid tot betere informatie-uitwisseling. Ook zijn
er door de komst van de ebtl goede stappen gezet in de samenwerking met de
vreemdelingrechtelijke keten en de strafrechtelijke keten. Een aandachtspunt is
het draagvlak onder omwonenden van een ebtl; uit de gevoerde gesprekken met
omwonenden blijkt dat het draagvlakverhogend werkt als zij meer serieus genomen worden door te worden betrokken in de ontwikkelingen binnen en rondom
de ebtl.

6.3 Reflectie
In deze paragraaf beantwoorden we de laatste onderzoeksvraag. Deze luidt:
Alles overziend, in hoeverre en op welke onderdelen vormt de ebtl-maatregel een
belangrijke aanvulling op de traditionele COA-opvangvoorzieningen?
Het onderzoek wijst uit dat de komst van de ebtl-maatregel meer veiligheid
biedt op de reguliere opvanglocaties, duidelijker optreedt tegen onaanvaardbaar
gedrag en de mogelijkheid biedt voor een versnelde asielprocedure. De doelstelling van gedragsverandering lijkt echter te hoog gegrepen. Er is weliswaar voor
een kleine groep ebtl’ers een eerste indicatie dat ze na de ebtl minder overlast in
de opvanglocaties plegen, maar dit resultaat is nog te fragiel om hierover hardere
uitspraken te doen. Daarvoor dient de evaluatieperiode langer en de onderzoekspopulatie groter te zijn, zodat meer zicht op de periode na een ebtl-maatregel
komt.
Wat betreft de mogelijkheid tot gedragsverandering levert het onderzoek de
bevinding op om a) onderscheid te maken in asielzoekers die veranderingsbereid
zijn of niet en b) het karakter van de ebtl’s aan te passen aan deze veranderingsbereidheid. Met andere woorden: als sprake is van asielzoekers die veranderingsbereid zijn, dan is een extra begeleiding en toezicht locatie geëigend, maar
wanneer sprake is van een weigering tot verandering lijkt een extra begrenzing
en toezicht locatie een betere optie. Deze laatste term sluit ook meer aan bij het
nieuwe regime dat sinds mei 2019 is ingezet in Hoogeveen.
Een basisvoorwaarde voor een succesvolle uitvoering van de ebtl-maatregel
is sowieso dat het plan beter wordt uitgewerkt dan tot op heden is gebeurd. Er
moet vooral meer duidelijkheid komen over de gewenste doelen en een betere
definitie en operationalisering van ‘gedragsverandering’ komen. Bovendien moe-

Conclusie en reflectie 113

ten de gedragstrainingen die gedragsverandering moeten bewerkstelligen meer
worden toegespitst op de specifieke doelgroep. Nog te onduidelijk is namelijk of
deze trainingen voldoende aansluiten bij de gehele groep potentiële ebtl’ers.
Verder komen uit het onderzoek de nodige aandachtspunten rond de uitvoering van de bestaande ebtl-maatregel naar voren. Deze liggen zowel in de fase
voorafgaand aan het opleggen van de maatregel als tijdens de uitvoering van de
maatregel zelf. Wat het eerste betreft, kan bijvoorbeeld het administratieve proces soepeler vormgegeven worden. Wat het tweede betreft kan bijvoorbeeld het
vervoer beter alsmede de triage op psychische stoornissen (via een intaker) en het
verplichte karakter van alle trainingen en programma’s. Ook blijken de trainingen tijdens de onderzoeksperiode nog in ontwikkeling, iets dat bij voorkeur al bij
aanvang van een maatregel afgedekt is.
De intensieve samenwerking op de ebtl’s met strafrechtelijke ketenpartners
wijst uit dat zowel in Amsterdam en Hoogeveen kansen liggen in de samenwerking tussen het vreemdelingrechtelijke en het strafrechtelijke traject; meerdere
asielzoekers zijn op grond van gepleegde feiten na een strafrechtelijk voortraject
in bewaring gesteld. Nu een dergelijke intensieve samenwerking vruchten af lijkt
te werpen, zou deze werkwijze in de toekomst behouden moeten blijven voor de
aanpak van de groep overlastgevend asielzoekers.
Ten slotte wordt door veel geïnterviewden wel aangegeven dat de ebtlmaatregel symptoombestrijding is. Veel COA-medewerkers suggereren daarom
dat het noodzakelijk is om meer aan de voorkant maatregelen te treffen op specifieke overlastgevers, bijvoorbeeld door vooraf meer zicht te krijgen op overlastgevende groepen asielzoekers. Een beter beeld van de achtergronden van de
potentiële ebtl-doelgroep (met name de aard van hun gepleegde incidenten en
de psychische gesteldheid) kan mogelijk leiden tot een verbetering en versnelling
van het opleggen van een ebtl-maatregel.

114 Asielzoekers in het gareel?

Geraadpleegde literatuur
Abraham, M. & W. Buysse (2013a). Procesevaluatie Brains4Use. Amsterdam:
DSP-groep.
Abraham, M. & W. Buysse (2013b). Halt vernieuwd. Procesevaluatie van de vernieuwde Halt-afdoening. Den Haag: WODC.
Abraham, M. & W. Buysse (2014). Leren van een delict. Den Haag: WODC.
Achbari, W. & A.S. Leerkes (2017). Criminaliteit en overlast in gemeentes met en zonder een asielzoekerscentrum. Cahier 2017-16. Den Haag: WODC.
COA (2016). Factsheet Aangescherpt maatregelenbeleid incl. ROV. Den Haag:
Centraal Orgaan opvang Asielzoekers.
Dickie, S., Kuppens, J. en Ferwerda, H. (2019). Driemeting veiligheid en leefbaarheid
rondom azc Zutphen. Arnhem: Bureau Beke.
Franzen, G. (2008). Motivatie. Denken over drijfveren sinds Darwin. Amsterdam:
Boom Onderwijs.
Gendreau, P., & Goggin, C. (1996). Principles of effective correctional programming. In: Forum on Corrections Research, 8, 38-41.
Haan, W. de & M. Althoff (2002). Vreemd en verdacht. Een verkennend onderzoek naar criminaliteit in en om asielzoekerscentra. Groningen: Rijksuniversiteit
Groningen.
Haan, W. de & M. Althoff, M. (2003). Taboe of stok om een hond te slaan? Aard
en omvang van asielzoekerscriminaliteit in Nederland. Migrantenstudies, 19(3):
173-192.
IND, DT&V, Nationale Politie/AVIM, DJI & COA (2017). Ketenbrede werkinstructie ebtl (Extra Begeleiding en Toezicht Locatie). Den Haag: IND, DT&V, Nationale
Politie/AVIM, DJI & COA.

Geraadpleegde literatuur 115

Inspectie Justitie en Veiligheid (2018). De opvang van overlastgevende asielzoekers.
Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Knaap, L.M. van der, S. Bogaerts, N.M.P.G. Speessen & L.C.A. van Dee (2011).
Sociale Vaardig-heidstraining op Maat Een inventarisatie van knelpunten bij de implementatie en uitvoering. Den Haag: WODC.
Ministerie van Justitie en Veiligheid (2018). Rapportage Vreemdelingenketen Periode
januari-december 2017. Den Haag: Ministerie van Justitie en Veiligheid.
Pawson, R. (2013). The Science of Evaluation. A Realist Manifesto. Londen: Sage
Publications Ltd.
Pawson, R., T. Greenhalgh, G. Harvey en K. Walshe (2005). Realist review – a new
method of systematic review designed for complex policy interventions. Journal
of Health Services Research & Policy, 10(1): 21-34.
Pawson, R. & N. Tilley (1997). Realistic Evaluation. Londen: Sage publications.
Place, C., S. Onrust & L. Voorham (2015). Procesevaluatie van de gedragsinterventie
Stay-a-way. Den Haag: WODC.
Rasmussen, A. & J. Annan (2009). Predicting Stress Related to Basic Needs and
Safety in Darfur Refugee Camps: A Structural and Social Ecological Analysis.
Journal of Refugee Studies, 23(1): 23-40.
Slade, K., (2018). Dual harm: an exploration of the presence and characteristics for dual violence and self-harm behaviour in prison. In: Journal of Criminal
Psychology, 9 May 2018. Vol. 8 No. 2, pp. 97-111.
Stewart, L & W. Millson (1994). Offender motivation for treatment as a responsivity factor. In: Forum of Correcional Research, Vol. 5-7.\
Ufkes, E., S. Zebel & A. den Besten (2017). Agressie-incidenten in de asielopvang. Over de aard van de incidenten en ervaringen van medewerkers. Den Haag:
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC).

116 Asielzoekers in het gareel?

Waldron, H. B., & C. W. Turner (2008). Evidence-based psychosocial treatments
for adolescent substance abuse. Journal of Clinical Child & Adolescent Psychology,
37(1), 238- 261.
Wits, E., T. Schoenmakers, S. Ganpat, J. Boonstra & R. Ouden, van (2011).
Beoordeling- en Evaluatiehandleiding. Onderzoeksopzet voor een effectonderzoek
naar Stay-away, een gedragsinterventie voor jeugdige delinquenten met risicovol middelengebruik. Deventer / Rotterdam: Tactus Verslavingszorg / IVO.

Geraadpleegde literatuur 117

Lijst met afkortingen
AA			Algemene asielprocedure
AMV 		 Alleenstaande Minderjarige Vreemdelingen
APV 		 Algemene Plaatselijke Verordering
AVIM 		 Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
Azc 		 Asielzoekerscentrum
BOA 		 Buitengewone opsporingsambtenaar
BVH 		 Basisvoorziening Handhaving
COA 		 Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Col 		 Centrale Ontvangstlocatie
CoVa 		 Cognitieve Vaardigheden
DJI 		 Dienst Justitiële Inrichtingen
DT&V
Dienst Terugkeer & Vertrek
DV&O Dienst Vervoer & Ondersteuning
EBTL 		 Extra begeleiding en toezicht locatie
GGZ 		 Geestelijke Gezondheidszorg
GLO 		 Gezinslocatie
GZA 		 GezondheidsZorg Asielzoekers
HBO 		 Hoger Beroepsonderwijs
IBIS 		 Integraal Bewoners Informatie Systeem
IBO 		 Intensief Begeleidende Opvang
IND 		 Immigratie- en Naturalisatiedienst
LoMa		 Locatiemanager
MALT
Marokko, Algerije, Libië, Tunesië
MBO 		 Middelbaar Beroepsonderwijs
MOB 		 Met Onbekende Bestemming
NIVK		 Nationale Vreemdelingen Informatie Knooppunt.
OM 		 Openbaar Ministerie
Pol 		 Procesopvanglocatie
ROV 		 Reglement Onthouding Verstrekkingen
SMO		 Senior-medewerker Ondersteuning
Stas 		 Staatssecretaris
VA			Verlengde asielprocedure
VLIN 		 Vluchtelingen in Nederland
WLCL Wonen en leven op een COA-locatie

Lijst met afkortingen 119

Bijlagen

122 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 1 – Voorbeelden van mediaberichtgeving

Dagblad van het Noorden (2019, 17 april). Bewoners Hoogeveens ‘aso-azc’ mogen
niet langer winkelcentrum De Weide in. Zie: https://www.dvhn.nl/drenthe/
Bewoners-Hoogeveens-aso-azc-mogen-niet-langer-winkelcentrum-De-Weidein-24374674.html
De Volkskrant (2018, 1 februari). Robuust onderzoek bewijst: onveiligheid in
buurt neemt niet toe na komst azc. Zie: https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/robuust-onderzoek-bewijst-onveiligheid-in-buurt-neemt-niet-toe-nakomst-azc~be91b8ad/
De Volkskrant (2018, 15 augustus). Aso-azc’s’ worden nauwelijks gebruikt, kosten
per inwoner zijn daarom buitenproportioneel hoog. Zie: https://www.volkskrant.
nl/nieuws-achtergrond/-aso-azc-s-worden-nauwelijks-gebruikt-kosten-perinwoner-zijn-daarom-buitenproportioneel-hoog~baa8c17d/
De Volkskrant (2018, 20 oktober). Asielzoekers uit ‘veilige landen’ hebben groot
aandeel in criminaliteit Ter Apel. Hoe kan dat? Zie: https://www.volkskrant.nl/
nieuws-achtergrond/asielzoekers-uit-veilige-landen-hebben-groot-aandeel-incriminaliteit-ter-apel-hoe-zit-dat~bbb0e07f/
De Volkskrant (2019, 21 februari). Heibel in het aso-azc. Zie: https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/heibel-in-het-aso-azc~bd926150/
De Telegraaf (2018, 2 februari). Asielzoekers vaker crimineel. Zie: https://www.
telegraaf.nl/nieuws/1618883/asielzoekers-vaker-crimineel
Hoogveensche Courant (2018, 19 december). Overlast van ‘aso-asielzoekers’ in
De Weide, burgemeester is boos. Zie: https://www.hoogeveenschecourant.nl/
nieuws/hoogeveen/582754/overlast-van-aso-asielzoekers-in-de-weide-burgemeester-is-boos.html

Bijlagen 123

NOS (2019, 16 februari). Extra personeel voor overlastgevende asielzoekers
Hoogeveen. Zie: https://nos.nl/artikel/2272192-extra-personeel-voor-overlastgevende-asielzoekers-hoogeveen.html
RTV Drenthe (2019, 17 januari). Extra maatregelen tegen overlast ‘veiligelanders’ in Hoogeveen. Zie: https://www.rtvdrenthe.nl/nieuws/142953/
Extra-maatregelen-tegen-overlast-veiligelanders-in-Hoogeveen

124 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 2 – Besluit rondom ebtl- dan wel
					ROV-maatregel
Wanneer het een incident/getoond gedrag door een vreemdeling op of rondom
de locatie betreft met een grote impact en/of een zeer grote impact (zie COA
Maatregelenbeleid en zie hieronder), kan een locatiemanager, na overleg met de
ketenpartners, besluiten om voor een ebtl-maatregel te kiezen in plaats van een
ROV-maatregel.
Middels de categorisering bepaalt het COA de aard van het incident. De
aard van het incident/getoonde gedrag van een vreemdeling bepaalt of er al dan
niet een maatregel wordt opgelegd. De impact heeft daarbij ook invloed op de
zwaarte van de maatregel. Om voor dit laatste handvatten te bieden spreken we
van ‘geringe impact’, ‘middelgrote impact’, ‘grote impact’ en ‘zeer grote impact’
(zie Figuur 1).
Figuur 1: Impactniveaus en ROV-maatregelen
Impactniveau

ROV-maatregel

geringe impact

1

middelgrote impact

2 t/m 3

grote impact

4 t/m 5

zeer grote impact

6 t/m 11

Wanneer er sprake is van een geringe impact van een incident/het getoonde
gedrag van een vreemdeling wordt ROV-maatregel 1 opgelegd. Onder geringe
impact wordt bijvoorbeeld verstaan:
 Overtreding van huisregels waarbij medebewoners en/of derden
(waaronder COA-medewerkers) geen schade ondervinden en/of gevaar
lopen;
 Lichte agressie en geweld zonder schade (niet op de persoon gericht),
zoals negatieve uitlatingen over medebewoners in een gesprek met een
COA-medewerker.

Bijlagen 125

 ROV-maatregel 2 tot en met 3 wordt opgelegd wanneer er sprake is van
een middelgrote impact van een incident/het getoonde gedrag van een
vreemdeling. Onder middelgrote impact wordt bijvoorbeeld verstaan:
 Overtreden huisregels waarbij medebewoners en/of derden lichte
schade ondervinden en/of licht gevaar lopen;
 Agressie en geweld met een kleine impact, zoals algemene discriminerende uitlatingen in een openbare ruimte (niet op de persoon gericht).
Wanneer er sprake is van een grote impact van een incident/getoonde gedrag
van een vreemdeling wordt ROV-maatregel 4 tot en met 5 opgelegd. Onder grote
impact wordt bijvoorbeeld verstaan:
 Overtreden huisregels waarbij medebewoners en/of derden grote schade ondervinden en/of groot gevaar lopen, zoals ernstige nalatigheid in
het schoonhouden van de eigen of gezamenlijke woonruimte of leefomgeving, waarbij de volksgezondheid in gevaar komt;
 Agressie en geweld tegen medebewoners en/of derden met een grote
impact, zoals discriminatie op grond van iemands geloofsovertuiging,
huidskleur, afkomst, seksuele identiteit etc.
Bij een incident/getoonde gedrag van een vreemdeling waarbij sprake is van een
zeer grote impact wordt maatregel 6 tot en met 11 opgelegd. Onder zeer grote
impact wordt bijvoorbeeld verstaan:
 Overtreden huisregels waarbij medebewoners en/of derden zeer grote
schade ondervinden en/of zeer groot gevaar lopen, zoals brandstichting;
 Agressie en geweld tegen medebewoners en/of derden met een zeer
grote impact, zoals ernstige discriminatie op grond van iemands
geloofsovertuiging, huidskleur, seksuele identiteit, et cetera.

126 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 3 – Respondenten

Schalkhaar (IBO)
Daan Gilbert (LoMa)
Ingrid Jansen (SMO)
Ralph Kleine-Deters (casemanager)
Tineke Hakvoort (medewerker)
Annemiek Veenhuizen (medewerker)
Vier anonieme bewoners (uit Algerije, Syrië, Iran en Irak)

Arnhem (pol)
Arnoud Hennink (LoMa)
Frank Martens (woonbegeleider)

Amersfoort (glo)
Gerardo Boon (LoMa)
Yaron van Veldhuisen (woonbegeleider)
Harry Koekoek (woonbegeleider)
Leo Brands (woonbegeleider)
Michael Zalme (casemanager)
Drie anonieme bewoners (uit Somalië, Iran en Armenië)

Assen (azc)
Thea Bosma-van der Molen (LoMa)
Henk de Jonge (adj. LoMa)
Theo Lowies (programmabegeleider)
Miranda Mooibroek (casemanager)
Nanda Hofman (casemanager)
Arnaud ter Haar (woonbegeleider
Miriam Vellema (woonbegeleider)
Gerko van der Sluis (woonbegeleider)
Ellis van der Lijn (woonbegeleider)
Drie anonieme azc-bewoners (2 uit Syrië en 1 uit Turkije)

Weert (azc)
Sander Swiers (LoMa)

Bijlagen 127

Elien van Diepen (woonbegeleider)
Karen Wilmans (casemanager)
Marije van Zelst (casemanager)
Monique Bastens (casemanager)

Zweeloo (azc)
Grietje Lok (LoMa)
Lucet Jagt (woonbegeleider)
Marko Soer (programmabegeleider)
Henny Oost (casemanager)
Vier anonieme bewoners (2 uit Syrië, 1 uit Somalië en 1 uit Armenië)

Amsterdam (ebtl)
Johanna Hoekman (LoMa)
Tamara van ’t Klooster (adj. LoMa)
Mathilde Huikeshoven (gemeente Amsterdam)
Odd van Loveren (gedragswetenschapper)
Marianne Weiland (casemanager)
Esther Schuilenburg (politie)
Marianne ten Brink (mentor)
Edin Brodic (mentor)
Omar Shehata (mentor)
Maria Abbenhuis (mentor)
Lout Snelten (omwonende)
Sasha Saalbrink (omwonende)
Bas van Vliet (AVIM)
Anonieme respondent (Mederwerker van IND op Aanmeldcentrum Schiphol)
Maria Careng (teamleider VluchtelingenWerk West en Midden Nederland)
Anonieme ex-bewoner (Irak)

Hoogeveen (ebtl)
Jakob Bos (mentor COA)
Maikel Vos (mentor DJI)
Bertil Bakhuis (casemanager)
Yahya Gholem Yahya (casemanager)
Jannet Boven (LoMa)
Klaas van der Veen (adj. LoMa)
Erika Hilbolling (mentor COA)

128 Asielzoekers in het gareel?

Klaas Mulder (mentor DJI)
Dhr. Mooij (omwonende)
Dhr. Meerman (omwonende)
Dhr. Burenma (omwonende)
Gert Bolkesteijn (gemeente Hoogeveen)
Anonieme respondent (teamchef AVIM Noord Nederland)
Anonieme respondent (operationeel Expert Zuid-West Drenthe met taakaccent
vluchtelingen)
Jan Smid (teamleider VluchtelingenWerk Noord Nederland)
Anonieme bewoner (uit Iran)

Overige respondenten
Advocaten
Bart Toemen (Gelijk Advocaten)
Huig Velders (Bonnier Advocaten)

Inspectie Justitie & Veiligheid
Jeroen Obdam
Esther Iwaarden

Ministerie van Justitie & Veiligheid
Jacqueline Kraakman

COA
David Schuster (COA)

DT&V
Drie anonieme regievoerders van EBTL Hoogeveen en Amsterdam en een adviseur van de afdeling Strategisch Advies

IND
Dennis Groenendijk
Christine Tromp

GZA
Rogier Timmer

Bijlagen 129

Bijlage 4 – Topiclijsten interviews

Topiclijst ontwikkelaars ebtl
Aanleiding ebtl
 Wat was de concrete aanleiding?

Aanwezigheid visie
(Wijzigingen in) doelstellingen van ebtl in het verleden en de toekomst
Relatie tussen samenwerkingspartners
Benodigde afstemming en informatie-uitwisseling
Werkzame mechanismen in relatie, afstemming en informatie-uitwisseling
 Vastlegging visie (documentatie, werkinstructies et cetera)





Werkzame mechanismen
 Theoretische bereikbaarheid van doelen (potentiële doelbereiking)
 Werkzame mechanismen op papier voor de hierboven genoemde partijen en binnen hiervoor genoemde onderwerpen
 Gevolgen van wijzigingen in doelstellingen op potentiële doelbereiking

Doelgroep






Beoogde doelgroep
Door wie is dit bepaald?
Wat is de basis hiervan?
Werkelijke doelgroep
Was er voor de start van de ebtl’s al sprake van een verschuiving (van
overlastgevend naar crimineel)?

Grondslag doel ‘afschrikwekkende werking’
 Zijn de doelen nog juist of moeten ze bijgesteld worden?

Grondslag doel ‘gedragsverandering
 Zijn de doelen nog juist of moeten ze bijgesteld worden?

130 Asielzoekers in het gareel?

Andere doelen?
 Zijn er eventueel nog andere doelstellingen die nog niet zijn geëxpliciteerd?

Doelen
 Hoe moeten de twee doelstellingen worden bereikt?
 In welke mate kunnen de gestelde doelen ook worden bereikt?
 Zijn er sinds de start van de ebtl’s doelstellingen gewijzigd en de wijze
waarop die doelstellingen bereikt moeten worden?

Topiclijst externe ketenpartners (IND en DT&V)
Doelgroep:
 Waren er sinds de start van de ebtl’s wijzigingen in het maatregelenbeleid die gevolgen hadden voor de categorieën asielzoekers die in aanmerking kwamen voor ebtl-plaatsing?
 Is er gaandeweg een andere doelgroep in de ebtl gekomen? Dit ten aanzien van overlast, criminaliteit, psychische gesteldheid en vreemdlingenstatus.

Doelgroep icm ebtl-maatregel:
 In hoeverre is er een verschuiving in de doelgroep van de ebtl zichtbaar
geworden en is deze in het voordeel/nadeel van de maatregel gebleken?
(denk hierbij aan de ‘veiligelanders’ of de verschuiving van overlastgevend gedrag naar crimineel gedrag.
 In hoeverre is sprake van de juiste doelgroep in de ebtl’s? Dit ten aanzien van veiligelanders, Dublinclaimanten, criminele asielzoekers,
asielzoekers met een psychische stoornis (icm verdovende middelen)?
 Moeten er naast de ebtl nog anderssoortige opvangmogelijkheden
komen voor criminele asielzoekers of asielzoekers met een psychische
stoornis?

Effect van de ebtl-maatregel:
 Wat kunnen respondenten zeggen over het bereiken van het doel van
de ebtl-maatregel (afschrikkende werking en gedragsverandering)?

Bijlagen 131

Samenwerking met ketenpartners
 In hoeverre werkt de samenwerking tussen de ketenpartners (COA,
Dienst Terugkeer en Vertrek, Immigratie- en Naturalisatiedienst, de
gemeente en de politie)?
 In hoeverre werkt het multidisciplinair overleg (MDO) met de
GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA)?
 In hoeverre werkt het lokaal terugkeer overleg (LTO) met ketenpartners,
de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Dienst Terugkeer en Vertrek en
de afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM)?

Vreemdelingenprocedure en ebtl-maatregel
 In hoeverre sluiten de procedure en de ebtl-maatregel op elkaar aan of
niet? Wat zijn succesfactoren? Wat zijn knelpunten?

Topiclijst COA-medewerkers reguliere opvanglocaties
Doelgroep:
 Heeft gaandeweg een andere doelgroep een ebtl-maatregel opgelegd
gekregen? Dit ten aanzien van ernst en aard van de overlast, criminaliteit, psychische gesteldheid en leeftijd.
 Is de EBTL in uw optiek noodzakelijk? (bijvoorbeeld Veenhuizen en
IBO inzake psychische gesteldheid)

Impact op overlast in/rondom reguliere opvang:
 Welke impact hebben asielzoekers die in potentie in aanmerking
komen voor een ebtl-maatregel op de veiligheid en leefbaarheid op de
opvang?
 Welke impact hebben asielzoekers die in potentie in aanmerking
komen voor een ebtl-maatregel op de veiligheid en leefbaarheid buiten
de opvang?

Handelingsperspectief:
 Welke middelen staan de medewerkers ter beschikking om het overlastgevend gedrag te beheersen?
 Zijn dit voldoende middelen?
 Wat mist?
 Wat is overbodig?

132 Asielzoekers in het gareel?

Effecten en ervaringen na terugkeer
 Gedragsverandering: minder overlast na terugkeer uit ebtl-plaatsing?
 In welke mate stemt het oordeel van de ebtl-geplaatsten en het azcpersoneel over gedragsverandering door ebtl-plaatsing overeen?
 Indien er perceptieverschil bestaat waaruit bestaat deze?
 Daling overlast in/rondom reguliere opvanglocaties door plaatsen
overlastgevende asielzoekers in ebtl?
 Daling criminaliteit in/rondom reguliere opvanglocaties door plaatsen
overlastgevende asielzoekers in ebtl?
 Andere gevolgen van plaatsen overlastgevende asielzoekers in ebtl?

Topiclijst COA-medewerkers ebtl’s
Doelgroep:

 Is er gaandeweg een andere doelgroep in de ebtl gekomen? Dit ten
aanzien van ernst en aard van de overlast, criminaliteit, psychische
gesteldheid en leeftijd.

Handhaving op maatregelen
 Volstaat de regelgeving en de maatregelen die de vrijheid van EBTL’ers
beperken/ontnemen? Of is/zijn er meer regelgeving/maatregelen
nodig?
 Volstaan de afspraken tussen het COA en de politie om de rechtsorde
op en rond een EBTL te garanderen?
 Worden de afspraken rondom geweld tegen medewerkers van het EBTL
voor wat betreft aangifte doen (vervat in de Eenduidige Landelijke
Afspraken) nageleefd?

Het dagprogramma op de ebtl
 Wat zijn de activiteiten die in het licht van het EBTL-dagprogramma
(gericht op gedragsverandering) worden aangeboden? Gele/rode kaart?
Bepaald regime? Begeleiding? Geen zakgeld? Zelf niet mogen koken?
Persoonlijk begeleidingsplan? Training In Control? Training Kies voor
verandering?
 Wat is de mening over de kwaliteit en effectiviteit van het EBTLdagprogramma die gericht zijn op gedragsverandering? Hoe werkt het
bijvoorbeeld specifiek bij In Control en Kies voor verandering?

Bijlagen 133

 Zijn de COA-medewerkers voldoende uitgerust om de trainingen In
Control en Kies voor verandering te geven? Zijn ze daar voldoende in
getraind? Hebben ze de juiste kwalificaties?
 Wat zijn andere EBTL-activiteiten die de bewoners wordt aangeboden?
 Wat is de mening over de kwaliteit en effectiviteit van de andere verplichte EBTL-activiteiten, in het licht van gedragsverandering?
 In hoeverre werkt (de handhaving van) de vrijheidsbeperkende maatregel (art. 56 Vw)?
 Zijn er verschillen in wijzen van werken met overlastgevende asielzoekers tussen Amsterdam en Hoogeveen?
 Wat zijn werkzame mechanismen binnen het ebtl-dagprogramma?
 In hoeverre kan het dagprogramma geweigerd worden?

Samenwerking met ketenpartners
 In hoeverre werkt de samenwerking tussen de ketenpartners (COA,
Dienst Terugkeer en Vertrek, Immigratie- en Naturalisatiedienst, de
gemeente en de politie)?
 In hoeverre werkt het multidisciplinair overleg (MDO) met de
GezondheidsZorg Asielzoekers (GZA)?
 In hoeverre werkt het lokaal terugkeer overleg (LTO) met ketenpartners, de Immigratie- en Naturalisatiedienst, de Dienst Terugkeer
en Vertrek en de afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en
Mensenhandel (AVIM)?

Effecten op de doelgroep:
 In hoeverre krijgen ebtl’ers inzicht in achterliggende oorzaken van
overlastgevend en crimineel gedrag
 In hoeverre wordt de doelgroep handvatten geboden om herhaling van
overlastgevend en crimineel gedrag te voorkomen
 Wat is de ontwikkeling in het aantal ROV-maatregelen en incidenten
tijdens de ebtl-maatregel?
 Wat is de ontwikkeling in de aard ROV-maatregelen en incidenten
(lichter of zwaarder) tijdens de ebtl-maatregel?
 Ervaringen van ebtl-personeel: gedragsverandering en waar dit uit
bestaat

134 Asielzoekers in het gareel?

Ervaringen personeel (per ebtl)
Afstemming personeelsinzet en bezetting
Aandacht voor (aanvullende) opleiding en training
Veiligheidsgevoel werken in ebtl
Mate van voorzieningen/sanctiemogelijkheden/middelen ter waarborging veiligheid personeel en, indien van toepassing, wat er wordt
gemist
 Mogelijkheden om in de praktijk de maatregelen volgens de bestaande
protocollen uit te voeren.
 Welke verbetermogelijkheden ziet het ebtl-personeel voor de begeleiding van de ebtl-geplaatsten?





Topiclijst COA-locatiemanagers reguliere opvanglocaties
Doelgroep:
 Waren er sinds de start van de ebtl’s wijzigingen in het maatregelenbeleid die gevolgen hadden voor de categorieën asielzoekers die in aanmerking kwamen voor ebtl-plaatsing?
 Heeft gaandeweg een andere doelgroep een ebtl-maatregel opgelegd
gekregen? Dit ten aanzien van ernst en aard van de overlast, criminaliteit, psychische gesteldheid en leeftijd.
 Is de EBTL in uw optiek noodzakelijk? (bijvoorbeeld Veenhuizen en
IBO inzake psychische gesteldheid)

De ebtl-maatregel
 Wat zijn belemmeringen/knelpunten in de uitvoering van de ebtlmaatregel (inclusief plaatsingsproces, overmatige belasting personeel,
vervoer, bestendiging gedragswijziging)
 Hoe kunnen knelpunten in de maatregel worden verbeterd?
 In hoeverre vormt de maatregel een verbreding/verbetering van de
ROV-maatregelen?

Doorverwijzing naar ebtl
 Gebruik COA-maatregelenbeleid en, indien van toepassing, redenen
om dit niet te doen
 Wijzigingen in COA-maatregelenbeleid qua doelgroepen sinds start
ebtl en achterliggende redenen

Bijlagen 135

 Vervoer van reguliere opvanglocatie naar ebtl en aandacht voor mogelijke incidenten daarbij
 Informatie- en gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking tussen organisaties die betrokken zijn bij ebtl-plaatsingen (met focus op:
plaatsingsproces, overplaatsing, vertrek, begeleiding, leefklimaat, veiligheid)
 Punten die worden gemist

Gegevensuitwisseling en samenwerking
 Welke informatie- en gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking
is er tussen de verschillende organisaties die betrokken zijn bij ebtlplaatsingen en in welke frequentie vinden deze plaats?
 a. In hoeverre zijn deze gericht op het plaatsingsproces en overplaatsing naar andere locaties of vertrek uit ebtl, de begeleiding van de
bewoners, het leefklimaat in de ebtl en de veiligheid van het personeel?
 b. Wordt er nog informatie-, gegevensuitwisseling of samenwerking
gemist bij de uitvoering van de ebtl-maatregel? Indien ja, welke dan?

Effect:
 In hoeverre zijn er aanwijzingen dat een afschrikwekkende werking
uitgaat van de toepassing van een ebtl-maatregel?
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers na
aankondiging van de mogelijkheid van een ebtl-maatregel?
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers op
de ebtl?
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers na
de ebtl?
 Daling overlast in/rondom ebtl?
 Daling criminaliteit in/rondom ebtl?

Topiclijst COA-locatiemanagers ebtl’s
Samenwerking met en binnen gemeenten
 Hoe verloopt de samenwerking met de gemeenten Amsterdam en
Hoogeveen op operationeel, tactisch en strategisch niveau?
 Hoe verloopt het contact met de buurt en omwonenden van de ebtl’s?

136 Asielzoekers in het gareel?

 Wat kan er worden gezegd over het draagvlak voor de ebtl’s door de
omwonenden en de buurt in de omgeving van de ebtl’s? Splits dit uit
voor de beide ebtl’s.
 Opleggen vrijheidsbeperkende maatregel (in bepaald gebied). Hoe
loopt dit in de praktijk? Mogelijk loopt dit moeilijk in de afstemming
tussen ebtl’s en gemeenten/politie

Verantwoordelijkheden






Verantwoordelijke voor inhoud dagprogramma
Aanwezigheid van (centrale) sturing en overleg
Doelen waarop wordt gestuurd en overeenstemming daarover
Mate waarin doelen worden gerealiseerd
Samenhang tussen verantwoordelijkheden en capaciteiten betrokken
partijen

Invulling van dagprogramma





Totstandkoming (protocol/visie of gevoel/ervaring)
Achtergrond, inhoud en doelstellingen van dagprogramma
Relatie tussen oorzaken gedrag ebtl’er en dagprogramma
Invulling dagprogramma (feedback, evaluatie etc.)

Organisatie van activiteiten/werkzaamheden










Betrokken disciplines bij algemeen programma
Betrokken disciplines bij individueel dagprogramma
Samenwerking tussen betrokken disciplines
Wijze van informatiedeling en -uitwisseling
Praktijkwaarde van informatiedeling en -uitwisseling
Tijd en capaciteit voor behandelingen
Impact van personeelswisselingen
Borging van aanwezigheid van kennis en expertise
Indien van toepassing: impact stijgende bezettingsgraad op personeel,
leefklimaat en veiligheid en andere gevolgen

Kosten inrichting ebtl





Kosten voor gebouwen
Kosten voor inkoop trainingen/cursussen
Kosten voor fysieke voorzieningen binnen de ebtl’s
Kosten voor ebtl-processen (uitwisseling data, overleg)

Bijlagen 137

 Personeelskosten
 Eventuele andere kosten

Topiclijst medewerkers gemeenten
Gemeente
 Wat zijn uw taken binnen de gemeente, ook wat betreft de ebtl?

De ebtl-maatregel
 De beoogde doelen van de ebtl
 De doelgroep (en de verandering ervan) binnen de ebtl

De samenwerking met de ketenpartners
 Hoe verloopt de samenwerking met de ebtl op operationeel, tactisch en
strategisch niveau?
 Hoe verloopt het contact met de buurt en omwonende van de ebtl
(denk hierbij ook aan draagvlak)?
 Hoe verloopt de vrijheidsbeperkende maatregel in de praktijk?

Informatie uitwisseling
 Welke informatie/gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking is er
tussen de verschillende organisatie die betrokken zijn bij de ebtl?
 Wordt er nog informatie gemist bij de uitvoering van de ebtl-maatregel?

Effect van de ebtl
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers op
de ebtl?
 Daling overlast in/rondom ebtl?
 Daling criminaliteit in/rondom ebtl?

Toekomstplannen
 Wat denkt u van de toekomstige plannen rondom ebtl Hoogeveen?

Topiclijst politie (operatie)
Overlast en criminaliteit
 Wat is het overlast- en criminaliteitsbeeld van asielzoekers rondom de
ebtl?

138 Asielzoekers in het gareel?

 Is dit overlast- en criminaliteitsbeeld over de gehele ebtl-periode stabiel of zit hier verbetering/verslechtering in?
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers op
de ebtl?
 In hoeverre is sprake van een gedragsverandering van asielzoekers buiten de ebtl?
 Daling overlast in/rondom ebtl?
 Daling criminaliteit in/rondom ebtl?

Maatregelen buiten de ebtl
 Wat zijn de maatregelen buiten de ebtl precies?
 Welke van de maatregelen voldoen en welke niet?
 Wat is er meer/minder aan maatregelen nodig?

Samenwerking met en binnen ketenpartners
 Hoe verloopt de samenwerking met de gemeente op operationeel, tactisch en strategisch niveau?
 Hoe verloopt de samenwerking met de ebtl op operationeel, tactisch en
strategisch niveau?
 Hoe verloopt het contact met overige partners? Bv. IND, DT&V, AVIM
 Hoe verloopt het contact met de buurt en omwonenden van de ebtl’s?
 Wat kan er worden gezegd over het draagvlak voor de ebtl’s door de
omwonenden en de buurt in de omgeving van de ebtl?
 Opleggen vrijheidsbeperkende maatregel (in bepaald gebied). Hoe
loopt dit in de praktijk? Is dit te handhaven? Loopt dit goed in de
afstemming tussen ebtl’s en gemeenten/politie?

Gegevensuitwisseling en samenwerking
 Welke informatie- en gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking
is er tussen de verschillende organisaties die betrokken zijn bij ebtlplaatsingen en in welke frequentie vinden deze plaats?
a. In hoeverre zijn deze gericht op het plaatsingsproces en overplaatsing
naar andere locaties of vertrek uit ebtl, de begeleiding van de bewoners, het leefklimaat in de ebtl en de veiligheid van het personeel?
b. Wordt er nog informatie-, gegevensuitwisseling of samenwerking
gemist bij de uitvoering van de ebtl-maatregel? Indien ja, welke dan?
c. In hoeverre wordt overlast- en criminaliteitsinfo gedeeld?

Bijlagen 139

Evaluatie van de Inspectie:
 In hoeverre komt het beeld dat uit het Inspectierapport naar voren
komt overeen met het beeld dat de politie in de operatie heeft?

Topiclijst bewoners (reguliere opvang)
Ervaring met overlastgevende asielzoekers
1. Heeft u ervaring met overlastgevende asielzoekers op uw opvanglocatie?
2. Waaruit bestond de overlast precies?
3. Voelde u zich onveilig door de overlast?
4. Tegen wie was de overlast gericht?
5. Waren de overlastgevers zowel op als buiten het terrein overlastgevend?

Ingezette acties tegen overlastgevende asielzoekers
1. Wat werd tegen overlastgevende asielzoekers gedaan?
2. Wie ondernam actie tegen de overlastgevers?
3. Kent u de ebtl-maatregel? Zo ja: heeft dat volgens u nut?

Effecten van de acties
1. Wat was het effect van de maatregelen? Hielpen deze of niet?
2. Als ze niet hielpen: wat gebeurde er toen?
3. Is/zijn de perso(o)n(en) toen uitgeplaatst na een ebtl-maatregel?

Effecten van een eventueel opgelegde ebtl-maatregel
1. Wat was het effect van het opleggen van een ebtl-maatregel? Werd de overlast in de opvanglocatie minder of niet?
2. Als het geen effect had: waarom niet?

Effecten van een eventueel terugkerende ebtl-geplaatste
1. Zijn er asielzoekers vanuit een ebtl teruggekeerd op uw opvanglocatie?
2. Was/waren deze perso(o)n(en) eerder op uw locatie opgevangen?
3. Indien ‘ja’ op de vorige vraag: was het gedrag van deze perso(o)n(en) veranderd?

140 Asielzoekers in het gareel?

Topiclijst bewoners (ebtl)
Ingezette acties tegen de ebtl’er
1. Zijn er eerst andere maatregelen tegen u ingezet na geconstateerde overlast?
2. Wist u van het bestaan van de ebtl-maatregel?
3. Wist u dat u een ebtl-maatregel opgelegd kon krijgen?
4. Hoe vaak heeft u een ebtl-maatregel opgelegd gekregen?
5. Hoe was het voor u om een ebtl-maatregel opgelegd te krijgen?
6. Wie ondernam actie tegen u?
7. Wat vond u van de opgelegde ebtl-maatregel tegen u?

Effecten van een eventueel opgelegde ebtl-maatregel
1. Wat was het directe effect van het opleggen van een ebtl-maatregel? Heeft
u zich toen direct anders opgesteld? En wat heeft u veranderd?
2. Als het geen effect had: waarom niet?

Ervaringen met het verblijf op de ebtl
1. Welke invloed heeft het ebtl-verblijf op u?
2. In welke mate voelt u zich veilig in de ebtl-instelling?
3. Welke verbeteringen zouden er mogelijk zijn wat betreft het verblijf in de
instelling?
4. Doet het verblijf wat met uw houding tegenover a) medebewoners en b)
personeel?
5. Denkt u dat uw gedrag anders is geworden door de ebtl?
6. Waaruit bestaat die verandering?
7. Welke rol heeft de begeleiding in de ebtl gespeeld in de gedragsverandering?
8. Wat vindt u van de begeleiding in de ebtl?
9. Wat zou er in de begeleiding kunnen worden verbeterd?

Eventuele ervaringen met een terugkeer naar een reguliere opvang na
een ebtl-maatregel
1. Heeft u al eerder een ebtl-maatregel gehad?
2. Zo ja: bent u daarna teruggeplaatst naar een reguliere opvang?
3. Hoe ging dat vervolgens op die opvang (t.a.v. houding/gedrag/overlast)?

Bijlagen 141

Topiclijst advocaten
1. Wat zijn uw taken binnen de advocatuur/asielrecht?
 Ervaring met asielzoekers?
 Ervaring met de ebtl?
2. Hoe ziet de ebtl-procedure eruit bij het opleggen van artikel 56 / ebtlmaatregel. Wat is de rol daarin van de advocaat?
 Wat is uw mening erover?
3. Rol advocatuur tijdens het ebtl-verblijf? Wat is de rol daarin van de advocaat?
 Wat is uw mening erover?
4. Wat zijn uw ideeën rondom de volgende ebtl-zaken:
 Het (super)snelrecht bij overlastgevende asielzoekers / ‘veiligelanders’
 De strafrechtelijke aanpak rondom de Vreemdelingenwet (overtreding art. 56)?
5. Wat zijn succesfactoren in de ebtl-maatregel?
6. Wat zijn aandachtspunten in de ebtl-maatregel?
7. Welke suggesties heeft u voor verbetering van de ebtl-maatregel?

142 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 5 – Survey
Introductie
In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid voert Bureau Beke onderzoek uit naar de maatregel extra begeleiding en toezichtlocaties (ebtl-maatregel)
voor overlastgevende asielzoekers. Het doel van het onderzoek is om input te
leveren voor de besluitvorming rondom een eventuele voortzetting van de ebtlmaatregel na de pilotperiode van twee jaar. Het onderzoek richt zich met name
op werkzame elementen van de ebtl-maatregel in het licht van gedragsverandering bij de overlastgevende asielzoekers en het ontlasten van de reguliere opvang.
Ook zal worden gekeken naar de uitvoering van de ebtl-maatregel en de daarbij
ervaren knelpunten en mogelijke oplossingsrichtingen.
Naast interviews en een analyse van incidenten wordt in het onderzoek
een survey afgenomen onder alle leidinggevenden en medewerkers van de reguliere opvangvoorzieningen (glo, pol, col, reguliere opvanglocatie) en ebtl’s in
Nederland. Het invullen van de vragenlijst wordt zeer op prijs gesteld en duurt
ongeveer 10 minuten. Uw antwoorden worden anoniem verwerkt.
In de vragenlijst wordt de term ‘reguliere opvanglocaties’ gebruikt.
Hieronder vallen alle opvanglocaties, uitgezonderd de twee ebtl’s in Amsterdam
en Hoogeveen.

Algemene vragen
1. Op welk type locatie bent u werkzaam?
Op een centrale ontvangstlocatie (col)
Op een procesopvanglocatie (pol)
Op een asielzoekerscentrum (reguliere opvanglocatie)
Op een gezinslocatie (glo)
Op ebtl Amsterdam
Op ebtl Hoogeveen
Op anderssoortige locatie, namelijk: ___
2. Heeft u ervaring met ebtl-geplaatsten?
Nee
Ja

Bijlagen 143

3. Heeft u een managementfunctie?
Ja
Nee (ga door naar vraag 12)

Doelstelling van de ebtl-maatregel
4. Kruis aan welke aspecten van de ebtl-maatregel volgens u bijdragen aan het
realiseren van de doelstellingen van de ebtl en in welke mate?
Draagt bij aan
ebtl-doelstellingen
De werkprocessen van de ebtl-maatregel
De aanwezigheid van samenwerkingspartners
De aard van de samenwerkingspartners
De coördinatie van de samenwerking
De rolverdeling samenwerkingspartners
De taken en verantwoordelijkheden
van de samenwerkingspartners
De frequentie van overleg met de
samenwerkingspartners
De doel(en) van het overleg met de
samenwerkingspartners
De informatiedeling en –uitwisseling
met de samenwerkingspartners
De invulling van het dagprogramma
van de ebtl-maatregel
Het bepalen van de juiste doelgroep
van de ebtl-maatregel

144 Asielzoekers in het gareel?

Heeft geen
invloed op de
doelstelling

Draagt niet bij
aan ebtl-doelstellingen

5. Om in aanmerking te komen voor een ebtl-maatregel moet bij een doorverwijzende reguliere opvanglocatie aan dossiervorming gedaan worden. Pas als aan
bepaalde voorwaarden is voldaan, kan een asielzoeker worden overgeplaatst
naar een ebtl. Hoe kijkt u aan tegen de eisen die aan de dossiervorming worden gesteld voordat u een asielzoeker kunt doorverwijzen naar een ebtl?
De eisen zijn te licht
De eisen zijn precies goed
De eisen zijn te zwaar
6. Kunt u uw antwoord toelichten? Bijvoorbeeld wat u aan de eisen voor dossiervorming mist of welke aspecten u juist te zwaarwegend vindt?
Ik mis het volgende: ___
Ik vind het volgende te zwaarwegend: ___
7. In welke mate levert de ebtl-maatregel op de volgende doelen daadwerkelijk
een bijdrage?
Levert goede
bijdrage

Levert geen
bijdrage

Levert slechte
bijdrage

Het confronteren van de overlastgevende asielzoekers met de gevolgen
van hun gedrag
De afschrikwekkende werking/preventieve functie van de voorziening
Het sneller doorlopen van de procedure voor asielzoekers/snellere (gedwongen) terugkeer
De mogelijkheid om te werken aan
een snellere (gedwongen) terugkeer
van asielzoekers met een geringe kans
op een verblijfsstatus;
Borging van de veiligheid van de
bewoners op een reguliere opvanglocatie

Bijlagen 145

8. Zijn de maatregelen Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV) die het
COA kan treffen vanwege ongewenst gedrag van asielzoekers op een reguliere opvanglocatie in uw optiek afdoende?
Ja, altijd (ga door naar vraag 11)
In sommige gevallen wel, in sommige niet
Nee, nooit
9. Zijn er aanvulling op de ROV-maatregelen nodig die het COA kan treffen
vanwege ongewenst gedrag van asielzoekers op een reguliere opvanglocatie?
Meerdere antwoorden mogelijk
Nee, er zijn geen aanvullingen nodig
Ja, (meer) politieacties op locaties
Ja, meer beveiliging
Ja, meer bevoegdheden voor COA-personeel
Ja, meer gekwalificeerd COA-personeel
Ja, anders, namelijk: ___
10. In welke mate worden in de praktijk de ROV-maatregelen gevolgd bij het
overplaatsen van een overlastgever uit uw opvanglocatie naar een ebtl?
Dit beleid wordt altijd gevolgd
Dit beleid wordt niet altijd gevolgd omdat: ___
11. Waren er sinds de start van de ebtl’s wijzigingen in het maatregelenbeleid die
gevolgen hadden voor de categorieën asielzoekers die in aanmerking kwamen voor ebtl-plaatsing?
Nee
Ja, namelijk de volgende wijzigingen: ___
12. Hoe verloopt het vervoer van de ebtl-geplaatste van uw opvanglocatie naar
de ebtl?
Dit verloopt zonder incidenten (ga door naar vraag 14)
Dit verloopt soms met incidenten
Dit verloopt regelmatig met incidenten
Dit verloopt altijd met incidenten

146 Asielzoekers in het gareel?

13. Hoe is er ingespeeld op eventuele incidenten bij dit vervoer?
Meerdere antwoorden mogelijk
Door extra beveiliging in te zetten
Door extra COA-medewerkers in te zetten
Door vooraf een gesprek aan te gaan met de ebtl-geplaatste
Anders, namelijk: ___

Toerusting personeel
14. In hoeverre zijn medewerkers van een reguliere opvanglocatie toegerust om
opvang en begeleiding van overlastgevende asielzoekers op een veilige en
beheersbare wijze uit te voeren?
Zij zijn hiervoor slecht toegerust
Zij zijn hiervoor redelijk toegerust
Zij zijn hiervoor goed toegerust
15. Heeft u nog suggesties voor het verbeteren van de begeleiding van overlastgevende asielzoekers die in potentie in een ebtl-maatregel opgelegd kunnen
krijgen?
Nee
Ja, de volgende suggestie(s): ___

Veiligheid en personeel
16. In welke mate voelt u zich veilig tijdens het werken op uw opvanglocatie?
Ik voel mij altijd veilig
Ik voel mij regelmatig veilig
Ik voel mij soms veilig
Ik voel mij nooit veilig
17. In hoeverre is uw veiligheid tijdens het werken gewaarborgd?
Deze is goed gewaarborgd
Deze is redelijk gewaarborgd
Deze is slecht gewaarborgd
18. Wat is eventueel nodig om de veiligheid in uw opvanglocatie te verbeteren?
Het volgende: ___

Bijlagen 147

Specifieke vragen voor ebtl-medewerkers
19. Is er een adequate afstemming van de personeelsinzet en de bezetting van de
ebtl?
Ja
Nee, er is sprake van onderbezetting
Nee, er is sprake van overbezetting
20. Zijn er voldoende voorzieningen/sanctiemogelijkheden/middelen om de veiligheid van het personeel te waarborgen?
Ja
Nee, het ontbreekt aan: ___
21. In welke mate ziet u als ebtl-medewerker gedragsverbetering bij de ebtlgeplaatsten?
Ik zie geen gedragsverbetering
Ik zie weinig gedragsverbetering
Ik zie enige gedragsverbetering
Ik zie veel gedragsverbetering
22. Op welk vlak manifesteert zich deze gedragsverbetering?
Meerdere antwoorden mogelijk
Men vertoont minder overlastgevend gedrag naar medebewoners
Men vertoont minder overlastgevend gedrag naar personeel
Men vertoont minder overlastgevend gedrag buiten de ebtl
Anders, namelijk: ___

148 Asielzoekers in het gareel?

23. Wat zijn volgens u de werkzame en niet-werkzame elementen binnen het
gehele aanbod aan maatregelen op een ebtl?
Meerdere antwoorden mogelijk
Werkzaam

Niet-werkzaam

Weet niet/
geen mening

De huisregels
Het begeleidingsplan
Het signaleringsplan
Geen zakgeld
Niet mogen koken
Beperking van de bewegingsvrijheid
buiten de ebtl
Training in Control: zelfcontrole en
assertiviteit
Training in Control: wensen voor de
toekomst, denken en doen
Training in Control: leefstijl en middelen
Anders, namelijk: ___

24. Volstaat de training ‘In Control’ die aan ebtl-geplaatsten gegeven wordt?
Ja (ga door naar vraag 26)
Nee
25. Wat mist er naar uw mening in de training ‘In Control’?
____

Bijlagen 149

26. In hoeverre bent u als medewerker van een ebtl toegerust om opvang en
begeleiding van overlastgevende asielzoekers op een veilige en beheersbare
wijze uit te voeren?
Zij zijn hiervoor slecht toegerust
Zij zijn hiervoor redelijk toegerust
Zij zijn hiervoor goed toegerust
27. Heeft u nog suggesties voor het verbeteren van de begeleiding van ebtlgeplaatsten?
Nee
Ja, de volgende suggestie(s): ___

Kwalificaties van ebtl-medewerkers
28. Dienen medewerkers op een ebtl in uw optiek te beschikken over specifieke aanvullende kwalificaties ten opzichte van medewerkers op een regulier
reguliere opvanglocatie?
Ja
Nee (ga door naar vraag 30)
29. Op welk(e) terrein(en) dienen deze aanvullende kwalificaties van medewerkers op een ebtl zich toe te spitsen?
Op het volgende: ___
30. Is er voldoende gekwalificeerd personeel op de ebtl? (Formele eis: HBOdiploma en voldoen aan profiel ‘Medewerker Intensief Begeleidende Opvang’)
Ja
Nee
31. Mist u gekwalificeerd personeel op de ebtl?
Ja, want ___
Nee, want ___
32. Wordt er een training of opleiding voor ebt-personeel gemist?
Nee, ___
Ja, namelijk: ___

150 Asielzoekers in het gareel?

Houding van asielzoekers op een reguliere opvanglocatie en
gevolgen van een terugkeer van ebtl-geplaatsten
33. Zijn asielzoekers zich op uw reguliere opvanglocatie bewust van de mogelijkheid dat zij overgeplaatst kunnen worden naar een ebtl?
a, dat blijkt uit: ___
Nee
34. Is het overlastgevende gedrag van asielzoekers in reguliere opvanglocaties
sinds de mogelijkheid van overplaatsing naar een ebtl in uw optiek afgenomen?
Ja, dat blijkt uit: ___
Nee (ga door naar vraag 36)
35. Bij welk(e) type(n) asielzoekers bemerkt u overwegend een afname in overlastgevend gedrag?
Meerdere antwoorden mogelijk
Alleenstaande mannen die al in de asielprocedure zitten
Alleenstaande mannen die nog niet in de asielprocedure zitten (pol’ers)
Gezinnen die al in de asielprocedure zitten
Gezinnen die nog niet in de asielprocedure zitten (pol’ers)
AMV’ers
36. Tot welke verandering leidt overplaatsing van asielzoekers naar een ebtl voor
wat betreft het leefklimaat in een reguliere opvanglocatie?
Tot een grote verbetering
Tot een verbetering
Geen verschil
Tot een verslechtering
Tot een grote verslechtering
Niet van toepassing (nog niet meegemaakt)
37. Kunt u uw antwoord op voorgaande vraag toelichten?
___

Bijlagen 151

38. Is het overlastgevend gedrag richting medebewoners van ebtl-geplaatsten die
terugkeren in een reguliere opvanglocatie in uw optiek afgenomen?
Ja, want: ___
Nee, want: ___
Geen ervaring mee
39. Is het overlastgevend gedrag richting personeel van ebtl-geplaatsten die
terugkeren in een reguliere opvanglocatie in uw optiek afgenomen?
Ja, want: ___
Nee, want: ___
Geen ervaring mee
40. Is de interne overlast (op het reguliere opvanglocatie-terrein) van ebtlgeplaatsten die terugkeren in een reguliere opvanglocatie in uw optiek verbeterd?
Ja, want: ___
Nee, want: ___
Geen ervaring mee
41. Is de externe overlast (buiten het terrein van de reguliere opvanglocatie) van
ebtl-geplaatsten die terugkeren in een reguliere opvanglocatie in uw optiek
verbeterd?
Ja, want: ___
Nee, want: ___
Geen ervaring mee

Hartelijk dank voor het invullen van de vragenlijst!

152 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 6 – ROV-maatregelen op een rij 1
Impactniveau ROV-maatregel:





geringe impact ROV 1
middelgrote impact ROV 2 t/m 3
grote impact ROV 4 t/m 5
zeer grote impact ROV 6 t/m 11

ROV maatregelen: hoogte en duur
 ROV 1: inhouding van maximaal het zakgeld deel van het weekgeld
voor 1 week
 ROV 2: inhouding van maximaal het zakgeld deel van het weekgeld
voor 2 weken
 ROV 3: inhouding van maximaal het zakgeld deel van het weekgeld
voor 4 weken
 ROV 4: inhouding van alle Rva-verstrekkingen2 voor 1 week
 ROV 5: inhouding van maximaal het zakgeld deel van het weekgeld
voor 8 weken
 ROV 6: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor 2 weken
 ROV 7: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor 4 weken
 ROV 8: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor 8 weken
 ROV 9: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor 13 weken
 ROV 10: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor 26 weken
 ROV 11: inhouding van alle Rva-verstrekkingen voor altijd

Noten
1.
2.

Bron: Sociale veiligheid van bewoners in azielzoekerscentra, Inspectie Justitie en Veiligheid, 2018.
Rva: Regeling verstrekkingen asielzoekers.

Bijlagen 153

Bijlage 7 – Algemene kenmerken respondenten
					COA-survey
Tabel 1 – locatie (n=155)
n

%

Asielzoekerscentrum

66

43%

EBTL Hoogeveen

22

14%

IBO

15

10%

EBTL Amsterdam

10

6%

POL

10

6%

GLO

7

5%

COL

4

3%

AMV

4

3%

Andere locatie

17

11%

Totaal

155

100%

n

%

Nee

133

86%

Ja

22

14%

Totaal

155

100%

Tabel 2 – managersfunctie (n=155)

154 Asielzoekers in het gareel?

Tabel 3 – locatie naar managersfunctie (n=155)
Geen managersfunctie

Managersfunctie

n

%

n

%

Asielzoekerscentrum

56

42%

10

45%

EBTL Hoogeveen

19

14%

3

14%

IBO

15

11%

0

0%

EBTL Amsterdam

8

6%

2

9%

POL

8

6%

2

9%

GLO

5

4%

2

9%

COL

4

3%

0

0%

AMV

4

3%

0

0%

Andere locatie

14

11%

3

14%

Totaal

133

100%

22

100%

* Significant op niveau p < .05

Bijlagen 155

Bijlage 8 – Resultaten IBIS-analyse

Tabel 1: vergelijking asielzoekers in reguliere opvanglocaties (niet-ebtl’ers) en asielzoekers in ebtl (ebtl’ers) (N=8.363)
Niet-ebtl’ers
(n=8.041)

Ebtl’ers
(n=322)

n

n

Leeftijd (gemiddeld)

%

%

27,2

27,8

Geslacht
Man*

6.572

82%

318

99%

Vrouw*

1468

18%

4

1%

Onbekend

1

0%

0

0%

Syrië*

1.262

16%

11

3%

Eritrea*

858

11%

7

2%

Algerije*

716

9%

63

20%

Marokko*

669

8%

65

20%

Irak

525

7%

19

6%

Afghanistan*

509

6%

10

3%

Iran

424

5%

18

6%

Libië*

317

4%

27

8%

Tunesië*

220

3%

20

6%

Nigeria

192

2%

8

2%

Overige landen*

2.349

29%

74

23%

Land van herkomst

Aantal incidenten (gemiddeld)
Inclusief overtreden huisregels*

2,47

11,57

Exclusief overtreden huisregels*

1,19

6,97

Agressie en geweld tegen personen fysiek*

0,34

1,97

Agressie en geweld tegen personen non-verbaal*

0,09

0,66

Agressie en geweld tegen personen verbaal*

0,33

2,68

Honger en/of dorststaking*

0,00

0,03

Soort incidenten (gemiddeld)

156 Asielzoekers in het gareel?

Medische noodzaak*

0,14

0,31

Overtreden huisregels*

1,27

4,70

Verbale suicidedreiging*

0,13

0,46

Vermissing

0,09

0,08

Zelfdestructieve actie*

0,07

0,52

Overige incidenten *

0,00

0,17

1

* Significant op niveau p < .05

Tabel 2: soorten incidenten opgedeeld naar aantal en asielgroep (in n en %)
Soort incidenten
Agressie en geweld
tegen personen
fysiek*
Agressie en geweld
tegen personen
non-verbaal*

Aantal incidenten

Niet-ebtl’ers (n=8.041)

Ebtl’ers (n=322)

n

%

n

%

0

6.021

75%

96

30%

1 t/m 5

2.008

25%

201

62%

6 of meer

12

0%

25

8%

0

7.442

93%

203

63%

1 t/m 5

594

7%

116

36%

6 of meer

5

0%

3

1%

Agressie en geweld
tegen personen
verbaal*

0

6.314

79%

106

33%

1 t/m 5

1.695

21%

170

53%

6 of meer

32

0%

46

14%

Honger en/of

0

8.010

100%

314

98%

dorststaking*

1 t/m 5

31

0%

8

2%

6 of meer
Medische
noodzaak*

Overtreden
huisregels*

Verbale suicidedreiging*

0

0%

0

0%

0

7.343

91%

279

87%

1 t/m 5

678

8%

40

12%

6 of meer

20

0%

3

1%

0

2.934

36%

77

24%

1 t/m 5

4.861

60%

166

52%

6 of meer

246

3%

79

25%

0

7.258

90%

257

80%

1 t/m 5

775

10%

60

19%

6 of meer

8

0%

5

2%

Bijlagen 157

Soort incidenten

Vermissing

Zelfdestructieve
actie

Overige incidenten1

Aantal incidenten

Niet-ebtl’ers (n=8.041)

Ebtl’ers (n=322)

n

%

n

%

0

7.651

95%

309

96%

1 t/m 5

370

5%

12

4%

6 of meer

20

0%

1

0%

0

7.650

95%

251

78%

1 t/m 5

390

5%

67

21%

6 of meer

1

0%

4

1%

0

8.015

100%

309

96%

1 t/m 5

26

0%

11

3%

6 of meer

0

0%

2

1%

* Significant op niveau p < .05

1.

Onder ‘overige incidenten’ valt het volgende: onacceptabel gedrag (n=30), vandalisme (n=8), brand
(n=3), geluidoverlast (n=3), diefstal (n=2), stankoverlast (n=2), (uitingen van) extremisme (n=1), (vermoeden van) mensenhandel (n=1), bewonersactie (n=1), illegale overnachting (n=1), ongewenste
intimiteiten of aanrandingen (n=1), (vermoeden van) huiselijk geweld (n=1).

158 Asielzoekers in het gareel?

Bijlage 9 – CBS-delictcategorieën

Hoofdcategorie misdrijf

Subcategorie misdrijf

1 Vermogensmisdrijven

1.1 Diefstal/verduistering en inbraak
1.1.1 Diefstal en inbraak met geweld
1.1.2 Diefstal en inbraak zonder geweld
1.2 Bedrog
1.2.1 Oplichting
1.2.2 Flessentrekkerij
1.2.3 Bedrog (overig)
1.3 Valsheidsmisdrijf
1.3.1 Muntmisdrijf
1.3.2 Valsheid in zegels en merken
1.3.3 Valsheid in geschriften
1.4 Heling
1.5 Afpersing en afdreiging
1.6 Bankbreuk
1.7 Witwassen
1.8 Vermogensmisdrijf (overig)

2 Vernielingen,

2.1 Vernieling en beschadiging

misdrijven openbare orde/gezag

2.1.1 Vernieling aan auto
2.1.2 Vernieling aan openbaar gebouw
2.1.3 Vernieling middel openb.vervoer
2.1.4 Dierenmishandeling
2.1.5 Vernieling, beschadiging (overig)
2.2 Openbare orde misdrijf
2.2.1 Openlijke geweldpleging
2.2.1.1 Openlijk geweld tegen persoon
2.2.1.2 Openlijk geweld tegen goed
2.2.2 Huisvredebreuk
2.2.3 Lokaalvredebreuk
2.2.4 Computervredebreuk

Bijlagen 159

2.2.5 Discriminatie
2.2.6 Openbare orde misdrijf (overig)
2.3 Brandstichting/ontploffing
2.4 Openbaar gezag misdrijf
2.4.1 Niet opvolgen van ambtelijk bevel
2.4.2 Wederspannigheid
2.4.3 Valse aangifte
2.4.5 Verblijf ongewenste vreemdeling
2.4.6 Openbaar gezag misdrijf (overig)
3 Geweldsmisdrijven

3.1 Mishandeling
3.2 Bedreiging en stalking
3.2.1 Bedreiging
3.2.2 Stalking
3.4 Levensmisdrijf
3.5 Vrijheidsbeneming/gijzeling
3.6 Mensenhandel, mensensmokkel
3.7 Geweldsmisdrijf (overig)

3.3 Seksueel misdrijf*

3.3.1 Aanranding
3.3.2 Verkrachting
3.3.3 Schennis der eerbaarheid
3.3.4 Ontucht met minderjarige
3.3.5 Pornografie
3.3.6 Ontucht met misbruik van gezag
3.3.7 Seksueel misdrijf (overig)

4 Misdrijven WvSr (overig)
5 Verkeersmisdrijven

5.1 Verlaten plaats ongeval
5.2 Rijden onder invloed
5.3 Rijden tijdens ontzegging
5.4 Rijden tijdens rijverbod
5.5 Voeren vals kenteken
5.6 Joyriding
5.7 Weigeren blaastest/bloedonderzoek
5.8 Verkeersmisdrijf (overig)

6 Drugsmisdrijven

6.1 Harddrugs
6.2 Softdrugs

160 Asielzoekers in het gareel?

6.3 Drugsmisdrijf (overig)
7 (Vuur)wapenmisdrijven
9 Misdrijven overige wetten

9.1 Militair misdrijf
9.2 Misdrijf (overig)

Bron: CBS.nl.

* Door de Nationale Politie zijn seksuele misdrijven afzonderlijk aangeleverd.
Volgens de CBS-indeling worden gewelds- en seksuele misdrijven samengenomen. In het onderzoek worden ze afzonderlijk beschreven. Hoofdcategorie 8 ontbreekt in de CBS-indeling en is ook niet aangeleverd door de Nationale Politie.

Bijlagen 161

Bijlage 10 – Puntsgewijze beantwoording van
						de onderzoeksvragen
Planevaluatie
Doelstellingen
1. In hoeverre kan met de inrichting van de ebtl’s, en de getroffen voorzieningen en werkprocessen worden bereikt wat is beoogd met de instelling van de
ebtl’s?
a. Zijn er naast de twee benoemde doelstellingen eventueel nog andere
doelstellingen die nog niet zijn geëxpliceerd?
 Initiële twee doelstellingen: (1) optreden tegen onaanvaardbaar gedrag
en (2a) gedragsconfrontatie gericht op (2b) gedragsverandering.
 Andere genoemde doelstellingen: (3) de veiligheid van de bewoners
waarborgen op de reguliere opvanglocaties, (4) het preventief afschrikken van toekomstige overlastgevers en (5) het sneller werken aan terugkeer naar het land van herkomst.
b. Hoe moeten deze doelstellingen worden bereikt?
 Doelstelling 1: De ebtl-maatregel stelt dat een overlastgever tijdelijk
uitgeplaatst wordt naar een andere locatie. Dit zorgt automatisch voor
het ontlasten van de zendende opvanglocatie en voor een verbeterde
veiligheid voor de medewerkers en de bewoners. Daarnaast krijgt de
overlastgever op basis van artikel 56 Vw een vrijheidsbeperkende maatregel opgelegd.
 Doelstelling 2: De Ketenbrede Werkinstructie ebtl spreekt van een
tweeledig plan om gedragsverbetering te bewerkstelligen. Enerzijds
middels de trainingen In Control en Kies voor Verandering. Anderzijds
middels het verplicht volgen van het dagprogramma, dat structuur
moet bieden en de mogelijkheid om de ebtl te verlaten zou moeten verkleinen.
c. In welke mate kunnen de gestelde doelen ook worden bereikt?
 Er zijn in de planvorming van de ebtl-maatregels geen hypothesen, dan
wel verwachtingen geformuleerd in hoeverre de doelstellingen bereikt
kunnen worden. Ook de onderzoekers hebben op voorhand hier geen
uitspraken over gedaan. Wel stellen derde partijen dat de ebtl-maatre-

162 Asielzoekers in het gareel?

gel naast de initiële doelstelling nog aanvullende doelen met zich meebrengt. Deze zijn bij vraag 1 opgetekend.

Procesevaluatie
Doelstellingen
2. Zijn er sinds de start van de ebtl’s doelstellingen of is de wijze van doelbereiking gewijzigd?
 De doelstellingen zijn nergens en op geen moment officieel aangepast,
maar uit de interviews blijkt dat het ten aanzien van doelstelling 3
geldt: niet alleen veiligheid van de bewoners, maar ook van het personeel moet hiermee worden gewaarborgd. Uit de interviews en stukken
blijkt niet dat doelstellingen in de nabije toekomst gewijzigd worden.

Doelgroep
3. Wat zijn de kenmerken van de asielzoekers die sinds de start van de ebtl’s in
een ebtl zijn geplaatst?
 De reguliere opvanglocaties hanteren de maatstaf dat iemand die
betrokken is bij één of meerdere incidenten (overlastgevend dan wel
crimineel) op of rondom de opvanglocatie een ebtl-maatregel kan worden opgelegd om begrensd en begeleid te worden in zijn of haar gedrag.
 Psychiatrische symptomen kunnen voorkomen onder ebtl-bewoners,
omdat zij zich niet vrijwillig laten opnemen in Veldzicht en teveel overlast veroorzaken binnen de IBO. Gedwongen opname is enkel mogelijk
bij een rechtelijke machtiging of inbewaringstelling, maar dan moet er
sprake zijn van een accuut gevaar voor de persoon zelf en/of zijn omgeving. Per saldo zijn in er dan ook weinig tot geen ebtl’ers overgeplaatst
naar de IBO of naar Veldzicht.
 Asielzoekers uit spoor-2, de veiligelanders, kwamen in beginsel niet
in aanmerking voor een ebtl-maatregel. Vanaf de start van de ebtl zijn
enkelen wel geplaatst, zo blijkt uit de interviews en nader onderzoek
met het COA.
 Zowel uit de IBIS- als de BVH-analyse blijkt dat ebtl’ers meer geweldsen openbareordeincidenten lijken te plegen dan asielzoekers op reguliere opvanglocaties.
 De ebtl kreeg gelijk te maken met een groep die niet bereid is om zijn
gedrag te veranderen en meestal geen uitzicht heeft op een verblijfs-

Bijlagen 163

vergunning. In de regel zaten daar veel Dublinclaimanten bij, zo gaven
meerdere geïnterviewden aan.
4. Is er sinds de start van de ebtl’s een verschuiving geweest in de kenmerken/
het profiel van de overlastgevende asielzoekers die een ebtl-plaatsing kregen?
 Vanuit alle opvanglocaties wordt in de interviews aangegeven dat
er geen verschuiving is geweest in de kenmerken/het profiel van de
overlastgevende asielzoekers die een ebtl-maatregel hebben opgelegd
gekregen. Het profiel van land van herkomst of psychische gesteldheid
lijkt te fluctueren. Daar kan geen trend in worden aangegeven.
 Wel bleek dat er een groep overlastgevende asielzoekers relatief veel
betrokken raakte bij criminele incidenten. Dit heeft ertoe geleid dat
er meer ‘kansloze asielzoekers’ (uit veilige landen afkomstig met een
Dublinclaim) in de ebtl zijn geplaatst. Daarnaast komen sinds 1 januari
2019 ook AMV’ers boven de zestien jaar in aanmerking voor een ebtlmaatregel. Sindsdien zijn enkele AMV’ers in de ebtl geplaatst.
a. In hoeverre vormen de naar de ebtl doorverwezen personen de juiste
doelgroep voor wat betreft in- en exclusiecriteria en gedragsbeïnvloedende mogelijkheden?
 Op grond van de bepaling dat de ebtl-maatregel bedoeld is voor asielzoekers die incidenten op of rondom de opvanglocaties veroorzaken,
lijkt de juiste groep te worden geplaatst. Vanuit de IBIS-registraties
blijkt dat asielzoekers die een ebtl-maatregel opgelegd in 2018 hebben gekregen significant meer incidenten op hun naam hebben staan
dan reguliere asielzoekers. Deze incidenten zijn van allerlei aard, zoals
geweldsincidenten, maar ook suïcidedreigingen en overtredingen van
de huisregels. Ook blijkt op basis van de incidentenregistratie van de
politie dat ebtl-bewoners relatief veel vaker als verdachte in de politieregistratie voorkomen dan reguliere asielzoekers. Bovendien worden
ebtl’ers vaker verdacht van gewelds- en openbareordefeiten .
 Een groep veiligelanders (met of zonder Dublin-indicatie) lijkt volgens
de geïnterviewden het minst open te staan voor gedragsbeïnvloedende
mogelijkheden. Ze lijken daarom niet geschikt voor gedragsinterventies, volgens de geïnterviewden. Ook zijn er mensen met psychiatrische aandoeningen in de ebtl geplaatst, terwijl gedragsbeïnvloedende
mogelijkheden niet geëigend zijn.

164 Asielzoekers in het gareel?

b. In hoeverre hadden meer/andere personen ook in aanmerking kunnen
komen voor een ebtl-doorverwijzing, terwijl dit niet is gebeurd?
 Er heerst binnen het COA een cultuur van ‘zelf problemen oplossen’.
Overlast op de reguliere locaties resulteert dus niet altijd snel tot het
opleggen van een ebtl-maatregel.
 Er zijn ook locaties die wel eerder een ebtl-maatregel zouden willen
opleggen, maar de administratieve lasten rondom de maatregel houdt
hen soms tegen.
 Uit de interviews blijkt ook dat er veel meer asielzoekers waren die
overlast pleegden dan die een ebtl-maatregel opgelegd kregen. Om een
ebtl-maatregel op te kunnen leggen moet een voortraject zijn doorlopen met toepassing van ROV-maatregelen om de overlast aan te pakken. Wanneer de opbouw van het dossier juridisch gezien volstaat is
voor de ebtl-maatregel is voor veel COA-medewerkers niet altijd duidelijk.
c. Waren er sinds de start van de ebtl’s wijzigingen in het maatregelenbeleid die gevolgen hadden voor de categorieën asielzoekers die in
aanmerking kwamen voor ebtl-plaatsing? Indien ja, welke wijzigingen
waren dat, wanneer zijn deze doorgevoerd?
 Er waren geen wijzigingen, maar wel a) verschillen in oplegging van
een ebtl-maatregel dan wel ROV-maatregel per opvanglocatie en b)
politieke druk (vanuit de gemeente) om geen ROV-maatregel 4 en 6 t/m
11 meer op te leggen. Deze ontwikkelingen hadden geen gevolgen voor
de categorieën asielzoekers die in de ebtl-maatregel opgelegd hebben
gekregen.

Werkzame bestanddelen
5. In welke mate wordt in de praktijk het COA-maatregelenbeleid inclusief
Reglement Onthouding Verstrekkingen (ROV) gevolgd bij het overplaatsen
van een overlastgever uit een azc naar een ebtl?
a. Wordt altijd het maatregelenbeleid gevolgd bij een ebtl-plaatsing?
Indien niet, in welke gevallen niet?
 Uit de interviews blijkt dat het maatregelenbeleid altijd gevolgd wordt.
 Punt van aandacht: voor medewerkers op opvanglocaties was het
plaatsingsbeleid tamelijk uitgebreid; de voorkeur bestaat voor een

Bijlagen 165

checklist. Deze is al eens in azc Weert en ebtl Amsterdam vormgegeven, maar nooit een officieel document geworden.
 Sommige azc’s geven nog altijd de voorkeur aan de ROV-maatregel 4
(het onthouden van alle verstrekkingen voor één week) boven de ebtlmaatregel.
 De ebtl-medewerkers benadrukken dat andere locaties de overlastgevende asielzoekers neen ebtl-maatregel moeten opleggen; zij vinden
dat dit nog te weinig gebeurt en dat het eerder mogelijk is.
6. Hoe ervaart het ebtl-personeel het werken op de ebtl? Splits de resultaten uit
per ebtl.
a. Is er een adequate afstemming van de personeelsinzet en de bezetting
van de ebtl?
 In zowel Amsterdam als Hoogeveen is er continu sprake geweest van
onderbezetting van bewoners in de ebtl. Door het ebtl-personeel is
aangegeven dat er daardoor voldoende personeel in huis was. Wanneer
de bezetting volledig is vrezen de ebtl-medewerkers dat er te weinig
capaciteit is.
 Uit de survey blijkt dat veel ebtl-medewerkers (79 procent) de personeelsinzet en –bezetting voldoende vinden. De rest van deze medewerkers stelt dat er sprake is van onderbezetting van personeel op de ebtl.
b. In welke mate is het ebtl-personeel in voldoende mate opgeleid en
getraind voor het werken in de ebtl? Wordt er een training of opleiding
gemist?
 Er wordt van het ebtl-personeel een HBO-diploma geëist. Ook worden
er op voorhand al mensen aangenomen die ervaring hebben met een
specifieke doelgroep, bijvoorbeeld binnen jeugdzorg of -detentie.
 De gesproken medewerkers in ebtl Amsterdam hebben veel ervaring
met jeugd, detentie en moeilijke doelgroepen. Er staat een hecht team
dat sterk inzet op de begeleiding van de doelgroep. De gesproken
medewerkers in ebtl Hoogeveen en Amsterdam hebben verschillende
achtergronden: COA en DJI.
 Het personeel krijgt verschillende trainingen, namelijk motiverende
gespreksvoering, de-escalerend optreden, psychopathologie, weerbaarheid, gedragsrapportage, objectieve verslaglegging, professionele attitude: integriteit en samenwerking en omgaan met licht verstandelijke
beperkingen

166 Asielzoekers in het gareel?

 64 procent van de ebtl-medewerkers geeft in de survey aan voldoende
gekwalificeerd personeel in huis te hebben en geen specifieke kwalificaties te missen. Daarnaast zegt meer dan 70 procent van de ebtlmedewerkers dat de trainingen In Control en Kies voor Verandering
volstaan.
 Toch blijkt uit de interviews dat sommige medewerkers goede trainingen missen vanuit de Reclassering om de In Control-training te kunnen geven aan de ebtl’ers. In de survey wordt nog genoemd dat er in de
personeelstrainingen meer aandacht moet komen voor fysieke weerbaarheid, gedragswetenschap, interculturele communicatie en verslavingsproblematiek.
 Er bestaan binnen Hoogeveen verschillen van mening in de wijze van
optreden tegen de doelgroep. Denk hierbij aan het verschil tussen
begrenzing vanuit DJI en begeleiding vanuit het COA.
 Amsterdam heeft een gedragsdeskundige, Hoogeveen niet; deze wordt
daar ook niet gemist. In beide ebtl’s worden de trainingen door de
mentoren gegeven. In Amsterdam krijgen zij echter aanvullende sturing door de gedragsdeskundige.
 Respondenten vragen zich af of er voldoende kennis is over middelengebruik. In Hoogeveen kunnen ze voor informatie aanhaken bij de
GZA (medische dienst) van het azc, maar Amsterdam staat los van een
azc en de daarbij behorende faciliteiten.
c. Welke verbetermogelijkheden ziet het ebtl-personeel voor de begeleiding van de ebtl-geplaatsten?
 Een langere opvangtijd; van 3 naar 6 maanden.
 In Amsterdam is men al bezig de trainingsprogramma’s te herschrijven op relevante zaken (thema’s) die onder de ebtl-bewoners spelen. Zo
kunnen ze, afhankelijk van de kenmerken van de groep die ze binnen
hebben, meer maatwerk bieden in de begeleiding.
 Zoals al eerder gesteld blijkt uit de interviews dat volgens sommige
medewerkers meer aandacht moet komen voor gedragswetenschap,
interculturele communicatie en verslavingsproblematiek.

Bijlagen 167

7. Wat is de ontwikkeling van de bezettingsgraad van de ebtl’s per maand (per
ebtl)?
 De geïnterviewde respondenten geven aan dat er geen stijging in de
bezettingsgraad heeft plaatsgevonden. De bezetting fluctueerde per
periode:
 Amsterdam begon met 5 ebtl’ers, heeft er maximaal 37 gehad en zat
ten tijde van het onderzoek op 19 bewoners.
 Hoogeveen heeft maximaal 33 bewoners gehad en had tijdens het
onderzoek 13 bewoners.
 Mocht de bezettingsgraad stijgen naar 100 procent, dan geven de ebtl’s
aan dat het qua personeelscapaciteit problemen oplevert. De gemeente
en de politie zijn het daarmee eens.
 Groepsdynamica speelt bij de capaciteitsproblemen een grote rol, aangezien de overlastgevers elkaar versterken in slecht gedrag.
8. Welke kosten zijn verbonden aan de inrichting van de ebtl’s?
 Door het COA en het ministerie van Justitie en Veiligheid zijn de in
2018 gemaakte ebtl-kosten per bezette plek aangeleverd. Bij het COA
bedragen de kosten 7.366.000 euro en bij DJI zijn de kosten 1.224.239
euro. Per bezette ebtl-plek (gebaseerd op een gemiddelde bezettingsgraad van 30 procent) komt dit neer op 286.341 euro. Ter indicatie: voor
alle personen die in 2018 in de reguliere opvang verbleven, bedragen
de kosten 27.323 euro per bezette plek (gebaseerd op een gemiddelde
bezettingsgraad van 67 procent).
9. In welke mate heerste er veiligheid in de ebtl-instelling?
a. In welke mate voelden de ebtl-geplaatsten zich veilig in de ebtl-instelling? Welke verbeteringen zouden er mogelijk zijn?
 De gesproken ebtl’er uit Hoogeveen gaf aan overdag gepest te zijn op
de reguliere locatie en daardoor ook veel agressie te hebben vertoond.
Hij gaf aan zich juist in de ebtl veilig te voelen en blij te zijn met de
structuur die hij daar geboden krijgt. Doordat er niet meer ebtl-bewoners wilden meewerken aan het onderzoek is het echter moeilijk om
harde uitspraken te kunnen doen over de (on)veiligheidsgevoelens van
ebtl-bewoners.

168 Asielzoekers in het gareel?

b. In welke mate voelt het ebtl-personeel zich veilig bij het werken in de
ebtl-instelling?
 De gesproken ebtl-medewerkers voelen zich veilig. Ook in de survey
geeft 90 procent van het personeel aan zich regelmatig tot altijd veilig
te voelen.
 Een gesproken ebtl-medewerker geeft aan dat het veiligheidsgevoel bij
jezelf begint: ‘’nooit ergens alleen op afstappen en altijd in teamverband te werk gaan’’.
 Iedereen draagt een portofoon, met daarop een alarmknop.
 In ebtl Amsterdam wordt gebruik gemaakt van Trigion, een particulier
beveiliger, waar men over te spreken is. In ebtl Hoogeveen zijn er meer
DJI-medewerkers dan in Amsterdam en wordt zonder een particuliere
beveiliger gewerkt.
10. Zijn er voldoende voorzieningen/sanctiemogelijkheden/middelen om de veiligheid van het personeel te waarborgen? Indien van toepassing, wat wordt er
gemist?
 De vrouwenafdeling in ebtl Amsterdam staat nagenoeg altijd leeg en
wordt daarom gebruikt als time-outplek. In Hoogeveen is geen timeoutplek aanwezig.
 In de survey geeft net iets meer dan de helft (56 procent) van het ebtlpersoneel aan dat er voldoende voorzieningen en sanctiemogelijkheden zijn om de veiligheid van het personeel te waarborgen. De overige
personeelsleden stellen dat het vooral ontbreekt aan ervaringsdeskundig personeel, duidelijkheid rondom de doelgroep wat betreft omgang
en sanctioneren en aan mogelijkheden om iemand tijdelijk vast te zetten bij onthoudbare situaties. Toch stelt 88 procent van de respondenten dat zij redelijk (40 procent) tot goed (48 procent) toegerust zijn om
hun werk veilig uit te voeren.
 Tijdens de gesprekken is er gefocust op wat gemist wordt voor een veilige uitvoering van het werk. Zo wordt gemist dat ‘de voordeur niet op
slot kan’, maar het sluiten van deuren is vreemdelingenrechtelijk niet
mogelijk.
 Onder DJI-medewerkers in Hoogeveen worden soms de maatregelen
gemist die ze wel kunnen toepassen in het gevangeniswezen. Ze zeggen bijvoorbeeld te moeten wennen aan het ontbreken van geweldsmiddelen (bv. handboeien). Volgens hen lijkt de doelgroep binnen de
ebtl qua gedrag op de doelgroep gedetineerden.

Bijlagen 169

Contextuele randvoorwaarden
11. Hoe verloopt het vervoer van de ebtl-geplaatste van het azc naar de ebtl? Hoe
is er ingespeeld op eventuele incidenten bij dit vervoer?
 Vervoer is in de optiek van veel medewerkers en locatiemanagers een
knelpunt: vaak moeilijk te regelen, lange wachttijden en de DV&O is
niet beschikbaar in de weekenden, met alle gevolgen van dien op de
opvanglocatie.
 DV&O zou volgens veel geïnterviewden eigenlijk in alle gevallen moeten worden ingezet, maar dat gebeurt lang niet altijd (omdat dit een
dag van tevoren moet worden aangevraagd en DV&O niet in de weekenden kan worden ingezet).
 Vaak wordt gebruik gemaakt van taxi’s (de locatiemanagers van de
ebtl’s vragen dan om twee taximedewerkers), waarbij de veiligheid van
deze vervoerders in het geding kan zijn. Er zijn ook gevallen bekend dat
iemand uit een taxi is gesprongen en MOB is gegaan.
 Ook komt het voor dat mensen een treindagkaart krijgen en dat
iemand zichzelf bij een ebtl moet melden. Dit leidt volgens de geïnterviewden ook vaak tot het gaan van MOB.
12. Hoe verloopt de samenwerking met de gemeenten Amsterdam en Hoogeveen
op operationeel, tactisch en strategisch niveau?
 Ter inleiding is het ook van belang om de context van beide ebtl’s
kort te schetsen. Dit geldt ten aanzien van de omgeving en de herkenbaarheid van de ebtl-bewoners. In Amsterdam kon de doelgroep
gemakkelijk naar het centrum trekken en waren zij daardoor tamelijk onzichtbaar. In Hoogeveen concentreerde de doelgroep rondom
een winkelcentrum. Wat betreft de herkenbaarheid zit de doelgroep
in Amsterdam in een multi-culturele omgeving. In Hoogeveen was de
doelgroep, doordat de ebtl gevestigd is naast het azc, niet goed herkenbaar als ebtl-bewoner.

Amsterdam:
 Strategisch: er is in Amsterdam aan de omwonenden toegezegd dat de
ebtl per eind oktober 2019 verdwijnt. Dit in tegenstelling tot de wens
van de ebtl-medewerkers om de ebtl in Amsterdam te continueren.
 Tactisch: de samenwerking verloopt volgens de partijen in Amsterdam
zeer goed; er heerst onderling vertrouwen en open contact tussen de
ketenpartners. Er is een algemeen gedeeld belang voor beide partijen.

170 Asielzoekers in het gareel?

Eén keer per maand is er intern overleg (locatiemanager, wijkagent,
AVIM, handhaving en gemeente Amsterdam). Een vertegenwoordiger
van de gemeente is niet bij het casuïstiek overleg aanwezig. De burgemeester wordt wekelijks op de hoogte gehouden van de gang van
zaken.
 Operationeel: in Amsterdam werken er bijna alleen COA-medewerkers
te laten werken, met ondersteuning van Trigion-beveiliging. Het was
niet mogelijk om vanuit een penitentiaire inrichtng DJI-personeel
te leveren. Verder geven enkele respondenten aan dat er niet genoeg
middelen voorhanden zijn om de doelgroep binnen (het toegewezen
gebied) te houden. Verder miste de handhaving op de vrijheidsbeperkende maatregel vooral bij start van de ebtl rechtsgrond. De boa’s
kunnen hierin alleen een signalerende rol vervullen. In de externe
communicatie over incidenten is bewust gekozen om weinig prioriteit
te geven aan informatiedeling.

Hoogeveen:
 Strategisch: hoewel er in Hoogeveen geen toezegging is gedaan, heerste zowel bij de gemeente als haar bewoners het idee dat de pilot na
twee jaar zou stoppen.
 Tactisch: de gemeente is wel aanwezig bij casuïstiek overleg samen
met COA, politie, AVIM, IND/DT&V en het OM. Elke week bespreken
ze iedere ebtl-bewoner en kijken ze of asielprocedures versneld kunnen worden of dat bewoners strafrechtelijk kunnen worden vervolgd
in geval van gepleegde misdrijven. Eigenlijk is dit geen taak voor de
gemeente, maar in tegenstelling tot Amsterdam heeft de gemeente
Hoogeveen bewust het initiatief genomen om bij het casuïstiekoverleg aanwezig te zijn. Vanuit tactisch oogpunt is ook gekeken naar de
samenstelling van het personeel (zie onder operationeel).
 Operationeel: in het begin werden er (net zoals in Amsterdam) door
het personeel veel incidentmeldingen gedaan en kwam de politie soms
voor kleine incidenten op de locatie. Inmiddels is daar volgens beide
partijen een goede weg in gevonden en kan het ebtl-personeel beter
zelf oplossingsgericht werken. In Hoogeveen is daarnaast besloten om
bij binnenkomst van een ebtl-bewoner alle informatie tussen het COA
en de politie te delen.

Bijlagen 171

13. Hoe verloopt het contact met de buurt en omwonenden van de ebtl’s? Wat
kan er worden gezegd over het draagvlak voor de ebtl’s door de omwonenden
en de buurt in de omgeving van de ebtl’s? Splits dit uit voor de beide ebtl’s.
 Amsterdam: omwonenden uit de bewonerscommissie zijn over het
algemeen tevreden; ze ervaren nauwelijks overlast. Wel zien ze nauwelijks handhaving op straat en ontvangen ze graag meer informatie over
de stand van zaken in de ebtl.
 Hoogeveen: omwonenden zijn hier een stuk kritischer. Ze merken veel
overlast en zien weinig handhaving op straat. Wel geven ze aan dat ze,
doordat de ebtl op dezelfde locatie gevestigd is als het azc, niet kunnen
zien welke bewoners overlast plegen. Ook hebben ze het gevoel dat het
bewonersoverleg een bestuurlijke ‘vinkje’ is; inhoudelijk kan dat volgens hen stukken beter. De ebtl moet volgens hen transparanter worden om draagvlak te houden bij de buurtbewoners.
 Ook hier is de context belangrijk. Volgens omwonenden in Amsterdam
kunnen ebtl-bewoners vluchten in de anonimiteit, waardoor overlast
minder merkbaar is, maar ook minder wordt gehandhaafd. Tevens zijn
effecten van de ebtl-maatregel op deze manier minder goed zichtbaar.
14. Welke informatie- en gegevensuitwisseling, overleg en samenwerking is er
tussen de verschillende organisaties die betrokken zijn bij ebtl-plaatsingen en
in welke frequentie vinden deze plaats?
 Deze vraag heeft deels overlap met het operationeel niveau in vraag 12.
 Voordat overlastgevende asielzoekers een ebtl-maatregel opgelegd krijgen, is er informatie-uitwisseling tussen het zendende azc (woonbegeleider en locatiemanager), IND/DT&V en de locatiemanager van de
ebtl.
 Eén keer per maand zijn er LTO’s (locatiemanager, politie, handhaving,
AVIM, IND, DT&V, casemanagers). Ze bespreken de status van elk
individu (op basis van procedure en gedrag).
 De lijntjes tussen de ketenpartners zijn steeds korter geworden. Zo
is in Amsterdam de AVIM sterk betrokken bij het oppakken van
ebtl-geplaatsten die MOB gaan nadat ze gehoord hebben dat er aan
terugkeer naar het land van herkomst zal worden gewerkt. De samenwerking met het OM in eventuele strafrechtelijke trajecten is hierin
volgens geïnterviewden ook sterk verbeterd.

172 Asielzoekers in het gareel?

 Neveneffect van de ebtl-maatregel: de behandeling van de asielprocedure van de ebtl-bewoners wordt door de IND geprioriteerd; zij beoordelen versneld hun asielaanvraag.
 Informatie-uitwisseling tussen de locaties: verloopt via IBIS, mede op
de zes domeinen zelfzorg, dagstructuur, sociaal netwerk, persoonlijk
welbevinden, externe contacten en toekomstplanning.
 Informatie-uitwisseling met externen:
- De ebtl’s leveren informatie aan gemeenten over de stand van zaken
(waaronder incidenten) binnen de ebtl.
- Uitwisseling van informatie met politie: in Hoogeveen wordt een
ebtl-code binnen BVH aan incidenten gekoppeld. In Amsterdam
wordt gebruik gemaakt van een zogenaamde VLIN-code
(Vluchtelingen in Nederland). De politie geeft aan dat laatste de
voorkeur, omdat met een ebtl-code nog lang niet altijd de aard en
ernst van de meldingen duidelijk worden (soms wordt een gewoon
bezoek aan de ebtl al aan die code opgehangen).
- In Hoogeveen is door de gemeente sterk ingezet op een verbetering
van de ketenbrede samenwerking. Zo levert de ebtl informatie over
de doelgroep aan de politie en gemeente, maar ook andersom.
a. In hoeverre zijn deze (gegevens- en informatieuitwisselingen) gericht
op het plaatsingsproces en overplaatsing naar andere locaties of vertrek uit ebtl, de begeleiding van de bewoners, het leefklimaat in de ebtl
en de veiligheid van het personeel?
 Plaatsingsproces: dit wordt geregeld vanuit het zendende azc in samenwerking met de ontvangende ebtl (voor de ebtl-maatregel) en DT&V of
IND (voor de vrijheidsbeperkende maatregel / artikel 56 Vw). Wanneer
de asielzoeker rechtmatig verblijf heeft is de zendende AVIM verantwoordelijk voor de art. 56 Vw-maatregel.
 Vertrek naar land van herkomst: dit proces gaat tussen de regievoerders van DT&V, IND en AVIM (en de verantwoordelijke lidstaat als het
gaat om Dublinclaimanten). De ebtl-medewerkers/locatiemanagers
zijn van de uitkomsten altijd op de hoogte.
 Leefklimaat/veiligheid ebtl en ebtl-personeel: de casus van elke ebtlbewoner wordt besproken in de intern te overleggen.
 Wat betreft de veiligheid van personeel in de zendende locatie: IBIS is
voor COA-medewerkers in te zien en te gebruiken. Vanuit professionele interesse blijven COA-medewerkers geplaatste ebtl’ers ook volgen.

Bijlagen 173

 Terugkeer vanuit de ebtl naar het azc: locatiemanagers hebben onderling contact. In principe gaat iemand terug naar de zendende locatie,
tenzij de locatie dat zelf niet wil (bv. vanwege een te grote impact op
de medewerkers). Dan moet de zendende locatie binnen de unit een
andere locatie zoeken.
b. Wordt er nog informatie-, gegevensuitwisseling of samenwerking
gemist bij de uitvoering van de ebtl-maatregel? Indien ja, welke dan?
 Vanuit ebtl Amsterdam wordt de registratie van de observaties van de
boa’s gemist binnen het handhavingsproces. In Hoogeveen is dit gemis
niet genoemd.
 Al voor de ebtl-maatregel bestond de functie van intaker op de IBO.
Deze screende op psychische labiliteit in combinatie met overlastgevend gedrag het incident en het verleden van de overlastgever. Deze
communiceert de bevindingen met de casemanager, kijkt of alle stappen zijn doorlopen en of er een volledig beeld is opgetekend. Op basis
daarvan kan de intaker beoordelen waar iemand het beste op zijn plek
is. Deze functie wordt volgens de meerdere partijen bij de ebtl-maatregel gemist, ook omdat er regelmatig psychiatrische problematiek voorkomt.
 Ook kost het uitplaatsen van een bewoner naar een ebtl volgens de
azc’s-vertegenwoordigers veel tijd en zorgt dit voor extra administratieve lasten. Daarbij komt dat de IND buiten kantoortijden niet bereikbaar is om snel te handelen en de DV&O niet altijd in de weekenden/
avonden ter plaatsen kan zijn om de bewoner te vervoeren. In de tussentijd moet het azc-personeel een overlastgevende asielzoeker in het
gareel houden.

Effectevaluatie
15. In welke mate veroorzaken personen na het doorlopen van een ebtl-traject
minder overlast en incidenten in en rond azc’s dan voor de ebtl-plaatsing? In
hoeverre zijn er aanwijzingen dat een afschrikwekkende werking uitgaat van
de toepassing van een ebtl-maatregel?
 Volgens de geïnterviewden is dit ebtl-effect haast niet te meten; er zijn
bijna geen gevallen van terugkeer naar het(zelfde) azc na de ebtl. Vanuit
de IBIS-registraties kan voorzichtig een positieve ontwikkeling worden
opgetekend richting minder incidenten na het verblijf in de ebtl.

174 Asielzoekers in het gareel?

 Uit de survey onder COA-medewerkers in de reguliere opvanglocaties
blijkt dat de meerderheid echter na terugkeer geen verandering in overlastgevend gedrag ziet. Dit geldt zowel ten aanzien van overlastgevend
gedrag tegen personeel (56 procent), tegen medebewoners (73 procent),
als externe overlast (96 procent).
 Van één geval is in de interviews vernomen dat deze na terugkomst een
positieve gedragsverandering liet zien en dat zijn middelengebruik was
afgenomen.
 Afschrikwekkend effect: dit is moeilijk te meten, maar lijkt niet te
zijn behaald. Uit de interviews met de bewoners in reguliere COAopvanglocaties blijkt dat zij de term ebtl-maatregel niet kennen, maar
wel wisten dat ‘’Hoogeveen’’ niet goed was. De gesproken bewoners
dachten echter dat het daarbij om een gevangenis ging. Oftewel: men
is niet volledig op de hoogte of hebben niet het juiste beeld van een
ebtl.
 COA-medewerkers geven aan dat nieuwe bewoners niet op voorhand
geconfronteerd worden met de mogelijkheid van de ebtl. Wel is aangegeven dat overlastgevende asielzoekers een gesprek kunnen krijgen
waarin de ebtl als maatregel wordt genoemd.
16. Welke gevolgen hadden overplaatsingen van overlastgevende asielzoekers
naar een ebtl op het leefklimaat in het reguliere azc? Welke eventueel andere
gevolgen waren er?
 De door geïnterviewden veel genoemde doelstelling ‘waarborgen van
de veiligheid voor bewoners van het azc’ wordt volgens hen ruimschoots gehaald. Alle opvanglocaties zijn hier tevreden over; er heerst
een beter leefklimaat na vertrek van de overlastgever. Ook uit de survey blijkt dat 95 procent van de managers op de reguliere COA-locaties
van mening is dat deze doelstelling behaald wordt.
 Uit de interviews blijkt daarnaast dat er niet alleen meer rust onder de
bewoners heerst, maar dat ook het personeel veel opluchting voelt. Bij
hen heerst het gevoel dat ze een extra stok achter de deur hebben.
 Door geïnterviewden op enkele locaties wordt gesteld dat de negatieve
groepsdynamiek door het opleggen van een ebtl-maatregel vaak stopt.
 Azc-bewoners met kinderen geven aan heel blij te zijn dat overlastplegers weggehaald worden, omdat ze hun kinderen niet meer naar buiten durven te sturen. Ze hopen dat het personeel leert niet te lang af
te wachten en sneller overgaat tot het opleggen van de ebtl-maatregel.

Bijlagen 175

17. Hoe ervaren of ervoeren de ebtl-geplaatsten hun verblijf op de ebtl?
a. Heeft het ebtl-verblijf geleid tot gedragsverandering?
 Bij de gesproken ex-bewoner wel. Hij heeft inmiddels een verblijfsvergunning, huisvesting en een baan.
b. Waaruit bestond de gedragsverandering?
 De gesproken ex-bewoner uit ebtl Amsterdam (man, Irakees) is tevreden met hoe hij daar behandeld is. Op het azc hadden ze geen tijd en
aandacht voor hem, ook niet voor zijn gezondheid, maar op de ebtl
kreeg hij die aandacht wel. Dit geldt ook voor zijn verslaving; de exbewoner was alcoholverslaafd maar is daar inmiddels vanaf.
 In Hoogeveen hebben we één ebtl’er kunnen spreken, maar die zat er
nog te kort om te kunnen reflecteren op zijn gedragsverandering.
a. Welke rol heeft de begeleiding in de ebtl gespeeld in de gedragsverandering? Wat zou er in de begeleiding kunnen worden verbeterd?
 De ex-bewoner van de ebtl Amsterdam geeft aan de ebtl-medewerkers
zeer bekwaam te vinden. Hij zegt met behulp van de ebtl-trainingen
en medewerkers inzichten te hebben gekregen die hem verder kunnen
helpen. De trainingen werden ook als zeer goed ervaren.
18. In welke mate ziet het ebtl-personeel gedragsverbetering bij de
ebtl-geplaatsten?
a. Waaruit bestaan deze gedragsveranderingen?
 Volgens veel COA-medewerkers gaan veel ebtl-geplaatsten MOB of
worden ze uitgezet naar het land van herkomst, dus harde uitspraken
over gedragsverandering zijn niet mogelijk.
 Alle gesproken ebtl-medewerkers geven aan dat gedragsverandering
bijna onmogelijk is te bewerkstelligen in de korte ebtl-plaatsingsperiode. In de ebtl spreken ze liever van gedragsconfrontatie of -beïnvloeding; men is al blij als kleine stapjes worden gezet.
 Uit de survey blijkt echter dat bijna twee derde van de ebtl-medewerkers tijdens het ebtl-verblijf enige (57 procent) of veel (7 procent)
gedragsverbetering ziet, tegenover weinig (25 procent) of geen (11 procent) gedragsverbetering. De gedragsverbetering, minder overlastgevend gedrag, richt zich vooral op het personeel (84 procent van de
medewerkers onderschrijft dit), daarna op medebewoners (56 procent)
en het minst op het gedrag buiten de ebtl (20 procent).

176 Asielzoekers in het gareel?

 De analyse van de IBIS-registratie geeft een indicatie dat het gemiddeld aantal incidenten per maand na het ebtl-verblijf lager wordt.
 Het personeel vindt gedragsverbetering lastig te realiseren binnen drie
maanden; daarom zouden ze graag een ebtl-periode van zes maanden
willen.
 Gesproken ebtl-medewerkers in Hoogeveen geven aan dat gedragsverandering niet altijd de insteek hoeft te zijn: zij gaan er vaak vanuit dat
de geplaatsten vertrekken uit Nederland en hopen die groep een aantal
handvatten te kunnen meegeven als ze weer gaan rondtrekken door
Europa.
 Zowel Amsterdam als Hoogeveen onderscheiden een tweedeling: een
groep die wel open staat voor de gedragsconfrontatie en goed gedijt
in een sober/structureel regime met persoonlijke aandacht (‘veranderingsbereid’) en een groep die niks te verliezen heeft en daardoor zich
niet of nauwelijks openstellen voor het ebtl-programma (‘veranderingsonbereid’).
b. In welke mate stemt het oordeel van de ebtl-geplaatsen en het ebtl-personeel over gedragsverandering door ebtl-plaatsing overeen? Indien er
perceptieverschil bestaat, waaruit bestaat deze?
 Er is te weinig informatie vanuit de ebtl-geplaatsten (enkel twee personen gesproken) om hier iets fundamenteels over te zeggen.
c. In welke mate stemt het oordeel van de ebtl-geplaatsten en het azcpersoneel over gedragsverandering door ebtl-plaatsing overeen? Indien
er perceptieverschil bestaat waaruit bestaat deze?
 Zie vraag 18b.
 Daarnaast is gedragsverandering van terugkeerders moeilijk te evalueren door het azc-personeel. Er zijn weinig terugkeerders, mede door
het hoge aantal asielzoekers dat met onbekende bestemming gaat, uitgezet wordt naar het land van herkomst/de verantwoordelijke lidstaat
wanneer sprake is van een Dublinclaimant of vanwege plaatsing in een
ander azc.

Bijlagen 177

19. Welke werkzame bestanddelen hadden een (positief/negatief) effect op de
doelstellingen?
 Het dagprogramma binnen de ebtl heeft een positief effect op de structuur en het dagritme van de bewoners, maar houdt hen niet binnen de
muren van de ebtl. In de planvorming is het beleidingsplan met dagprogramma als verplicht geformuleerd, maar dat houdt in de praktijk
niet stand.
 Daarnaast is het effect van de gedragstrainingen nog niet zichtbaar,
want deze zijn nog te veel in ontwikkeling.
20. Welke contextuele randvoorwaarden hadden een (positief/negatief) effect op
de doelstellingen?
 De komst van de ebtl heeft zowel in Amsterdam als Hoogeveen geleid
tot een verbeterde samenwerking tussen het COA en de relevante
ketenpartners. Ook is er een betere informatiedeling, zowel tijdens als
vooraf aan de plaatsing van een nieuwe ebtl-bewoner.
 De omwonenden van Amsterdam en Hoogeveen missen transparantie
vanuit de ebtl. Zij vrezen dat hierdoor het draagvlak voor een ebtl langzaam zal verminderen.

Concluderend
21. Wat zijn momenteel de grootste knelpunten bij de uitvoering van de ebtlmaatregel, het plaatsingsproces, het vervoer en de bestendiging van de
gedragswijziging bij ex-ebtl-geplaatsten?
 De ebtl-maatregel is volgens veel geïnterviewde betrokkenen symptoombestrijding. Veel COA-medewerkers suggereren dat het noodzakelijk is om meer aan de voorkant maatregelen te treffen richting
specifieke overlastgevers. Bijvoorbeeld door vooraf meer zicht te krijgen op overlastgevende groepen asielzoekers.
 Het plaatsingsproces van bewoners met een ebtl-maatregel gaat soms
nog wat stroef. Dit ligt voornamelijk aan de eisen die voor het plaatsen
worden gesteld en het papierwerk dat doorlopen moet worden.
 Het vervoer van de reguliere locatie richting de ebtl verloopt nog niet
altijd soepel. De DV&O is de meest geschikte partij, maar niet beschikbaar in de weekenden. Het gebruik van taxi’s zorgt voor meer gevallen
van MOB gaan en de reguliere locatie kan een overlastgever niet vasthouden.

178 Asielzoekers in het gareel?

 Het ebtl-programma heeft, ondanks dat de Ketenbrede Werkinstructie
anders impliceert, geen verplicht karakter. Ebtl-geplaatsten kunnen
altijd naar buiten en kunnen altijd weigeren mee te werken aan het
dagprogramma, dan wel de gedragstrainingen.
 De gedragstrainingen zijn nog in ontwikkeling en nog niet geschikt
om op effectiviteit te evalueren. Ebtl-medewerkers in Amsterdam
waren ten tijde van het onderzoek nog bezig met het herschrijven van
de trainingen op thema en op doelgroep.
 Ook vallen mensen met een psychiatrische stoornis soms tussen wal
en schip wanneer ze niet geschikt zijn voor een IBO door hun gedrag,
voor een ebtl door hun stoornis en zij zich niet willen laten opnemen
bij Veldzicht. Het verschil tussen die drie landschappen is daarnaast
niet altijd duidelijk.
 Het delen van medicatie in de ebtl is in Amsterdam nog niet goed geregeld, omdat GZA maar twee dagdelen aanwezig is. Wanneer een ebtl
niet gekoppeld is aan een reguliere locatie, zoals in Hoogeveen, wordt
het delen van medicatie lastiger.
 Daarnaast wordt door zowel de omwonenden van Hoogeveen als
Amsterdam weinig transparantie gemerkt vanuit de ebtl’s. De bewonerscommissie leek gezien te worden als een bestuurlijk vinkje, waardoor het draagvlak vooral in Hoogeveen steeds minder werd.
a. Welke verbeteringsideeën zijn er?
Het onderzoek resulteert in de volgende verbetersuggesties voor wat betreft het
plan achter de ebtl-maatregel:
1. Formuleer exact wat de doelstellingen zijn van de ebtl-maatregel. Voor veel
respondenten is het onduidelijk wat bij voorbaat werd beoogd met de komst
van een ebtl en hoe het gewenste effect tot stand moet komen. Definieer ook
wat onder gedragsverandering of -beïnvloeding verstaan moet worden en op
welke manier en binnen welke termijn dit behaald moet worden.
2. Doe meer onderzoek naar de mate van effectiviteit van de gekozen gedragstrainingen binnen de ebtl-omgeving, aangezien de ebtl-maatregel bestemd
is voor een specifieke doelgroep. Pas de gedragstrainingen aan op de ebtldoelgroep, maak ze eventueel evidence-based en stel ze definitief. In het
geval van de training ‘In-Control’, die al is ontwikkeld voor de ebtl-doelBijlagen 179

groep, is het belangrijk dat duidelijk uiteen wordt gezet hoe de werkzame
elementen in die training bijdragen aan de begeleiding van ebtl-bewoners.

3. Verduidelijk voor de reguliere opvang de situaties waarin de ebtl-maatregel
opgelegd kan worden. Positioneer de ebtl-maatregel hiervoor duidelijker
binnen het COA-maatregelenbeleid, omdat bij overlast nog niet altijd gekozen wordt voor de ebtl-maatregel maar voor een tijdelijke ontzegging van de
opvang.
4. Herzie de in- en exclusiecriteria en betrek daarbij ook de aard van de incidenten, met name ten aanzien van geweld en de psychiatrische problematiek van sommige asielzoekers. Denk hierbij ook aan de subgroep dual
harmers, die zowel zelfdestructie als geweld naar anderen in aanzienlijk
hogere mate vertonen.
Wat betreft verbetersuggesties voor het proces achter de ebtl-maatregel:

5. Bekijk of en hoe de ebtl-maatregel binnen de reguliere opvang met minder
administratieve lasten opgelegd kan worden. Binnen de ebtl moet daarnaast
sneller duidelijk worden of iemand veranderingsbereid is of niet, zodat een
specifieker begeleidings- danwel begrenzingstraject wordt ingezet.
6. Optimaliseer het traject van herkenning en door-/terugplaatsing van asielzoekers met psychiatrische problematiek. Dit betekent enerzijds dat inzichtelijk moet zijn of een bewoner vanwege psychiatrische problemen beter niet in
een ebtl geplaatst kan worden. Anderzijds kan de introductie van een intaker
na de plaatsing op een ebtl alsnog de juiste bestemming (IBO/Veldzicht/Ebtl)
bepalen. Mogelijk kan het gebruik van een checklist, waar in azc Weert en
ebtl Amsterdam al een voorzet voor is gegeven, het proces verduidelijken en
versnellen.
7. Maak voor eventueel toekomstige ebtl’s gebruik van de positieve ervaringen
die bij ebtl Amsterdam en Hoogeveen zijn opgedaan. Dit geldt bijvoorbeeld
ten aanzien van de samenwerking tussen de strafrechtelijke keten en de
handhavingsketen. Laat hiervoor eerdere ebtl-medewerkers en –managers als
ambassadeurs fungeren bij het eventueel opzetten van nieuwe ebtl’s.

180 Asielzoekers in het gareel?

8. Leg meer nadruk op de transparantie van de externe communicatie (richting
omwonenden en media). Dit om speculatie rondom overlastgevende asielzoekers tegen te gaan.
9. Overweeg de invoer van een Client-Volgsysteem voor overlastgevende asielzoekers. Dit kan mogelijk zorgen voor betere dossieropbouw en –overdracht
en meer zicht geven op asielzoekers die al in eerdere procedures overlast hebben gegeven.

Bijlagen 181

Colofon
In opdracht van
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC),
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Omslag en opmaak
Marcel Grotens (Bureau Beke)

Asielzoekers in het gareel?
Plan-, proces en effectevaluatie werking extra begeleidings- en toezichtlocaties
Kuppens, J., L. Klein Haneveld, J. van Esseveldt en H. Ferwerda

ISBN
978-94-92255-35-8
© 2019, WODC, ministerie van Justitie en Veiligheid. Auteursrechten voorbehouden. Voor deze publicatie is licentie
verleend aan Bureau Beke.
Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie,
microfilm of welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteurs.

Verschenen in de Bekereeks
2008

2010

Ambtscriminaliteit aangegeven?
Een onderzoek naar het opvolgen van en kennis
over de wettelijke verplichting tot aangifte van
artikel 162 Sv misdrijven

Tot de dood ons scheidt
Een onderzoek naar de omvang en kenmerken
van moord en doodslag in huiselijke kring

Verborgen problemen
Een onderzoek naar (de aanpak van) criminaliteit
onder Antillianen in Nederland
Bont en Blauw
Een onderzoek naar de strafrechtelijke
behandeling van geweldszaken tegen
politieambtenaren en de bejegening van
slachtoffers daarvan door de politie en het
openbaar ministerie
Uitstel van behandeling?
Een verkennend onderzoek naar TBS-gestelden
met en zonder een combinatievonnis en de
mogelijke effecten van detentie

2009
Huwelijksdwang: Een verbintenis voor het
leven?
Een verkenning van de aard en aanpak van
gedwongen huwelijken in Nederland
Inpakken niet nodig
Een profiel van straatroven en straatrovers in
Almere
Back on Track?
Een evaluatieonderzoek naar de onthemende
projecten van de Bijzondere Jeugdbijstand in
Vlaanderen
CoVa volgens plan?
Een vooronderzoek naar de mogelijkheden
en reikwijdte van een effectonderzoek van de
cognitieve vaardigheidstraining
Achter de schermen
Een verkennend onderzoek naar downloaders
van kinderporno

Kwetsbaar beroep
Een onderzoek naar de prostitutiebranche in
Amsterdam
Cameratoezicht in beweging
Ervaringen met nieuwe vormen van
cameratoezicht bij de Nederlandse politie

2011
Los van drank
Procesevaluatie Haltafdoening Alcohol
Lastige verhalen
Een exploratief onderzoek naar valse aangiften van
zedenmisdrijven door meisjes van 12-18 jaar
Wapenfeiten
Een onderzoek naar overvallen en overvallers in
Nijmegen
Snelle jongens
Een onderzoek naar drugsrunners en daaraan
gerelateerde problematiek in Limburg-Zuid

2012
De schade hersteld?
Een onderzoek naar herstelbemiddeling bij
jeugdige delinquenten in Vlaanderen
Onder Controle?
Een procesevaluatie van de gedragsinterventie
‘Korte Leefstijltraining voor verslaafde
justitiabelen’
Planmatig en flexibel
Procesevaluatie gedragsinterventie CoVa+
Oosterse Teelt
Vietnamezen in de hennepteelt
Dierenwelzijn in het vizier
De aard en omvang van dierenwelzijnszaken en
de stand van zaken van de handhaving van de
regelgeving op dat gebied in Nederland

2013
Over leven na de moord
De gevolgen van moord en doodslag voor
de nabestaanden van de slachtoffers en de
ondersteuning door Slachtofferhulp Nederland
Met scherp schieten
Een onderzoek naar een aantal veiligheidsrisico’s
met betrekking tot de schietsport in Nederland
Georganiseerde voertuigcriminaliteit in
Nederland
Een beeld van de omvang, kenmerken, werkwijzen
en aanpak anno 2013
Het warme bad en de koude douche
Een onderzoek naar misstanden in nieuwe
religieuze bewegingen en de toereikendheid van
het instrumentarium voor recht en zorg

2014
Portretten van notoire ordeverstoorders
Kenmerken en achtergronden van notoire
ordeverstoorders binnen het voetbal
Gelegenheidsordeverstoorders?
Analyse van rondom grootschalige rellen
aangehouden verdachten
Ondergaan of ondernemen
Ontwikkelingen in de aard en aanpak van
afpersing van het bedrijfsleven
Raak geschoten?
Een onderzoek naar de werking van maatregelen
tegen geweld en overlast rondom het betaald
voetbal
Doordringen of doordrinken
Effectevaluatie Halt-straf Alcohol
Prostitutie in Nederlandse gemeenten
Een onderzoek naar aard en omvang, beleid,
toezicht en handhaving in 2014

2015
Aangifte onder nummer
Implementatie, toepassing en eerste resultaten van
de nieuwe regeling ‘Aangifte onder nummer’
Papier en werkelijkheid
Een hypothesevormend onderzoek naar de invloed
van registratie-effecten op de omvang van de
geregistreerde jeugdcriminaliteit

Grensoverschrijdend slachtofferschap
Een inventarisatie van aard, omvang en
aandachtspunten in verband met de effectuering van
slachtofferrechten

2016
Dieren Verboden
De toepassing van het houdverbod als bijzondere
voorwaarde bij een voorwaardelijke straf
Kijk op jeugdcriminaliteit
Handvatten voor het opstellen van een periodieke
trendrapportage jeugd- en jongerencriminaliteit en
een overzicht van veelbelovende aanpakken
Stijging meldingen verwarde personen in de regio
Rotterdam
Een onderzoek naar mogelijke verklaringen en
wenselijke oplossingen
Missen we iets?
Een gebiedsanalyse in Rotterdam naar de omvang en
aanpak van de jeugdcriminaliteit en eventuele ‘witte
vlekken’ in dat beeld
De draad weer oppakken
Een follow-up onderzoek onder nabestaanden van
slachtoffers van levensdelicten
Hoe lopen de hazen?
De stand van zeken in de aanpak van
dierenmishandeling en dierenverwaarlozing
Focus op heling
Een onderzoek naar het functioneren van de
helingmarkt, het beleid tegen en de gevolgen van
heling
Van cijfers naar interpretatie
Een duiding van de kwantitatieve ontwikkelingen van
de jeugdcriminaliteit
Wie is het slachtoffer?
Kenmerken van de doelgroep van het Schadefonds
Geweldsmisdrijven en strategieën voor een beter
doelgroepbereik
Radicalisering in de gemeente Arnhem
Resultaten van onderzoek onder mentoren,
welzijnswerkers en jongeren

2017

2019

Duiding van problematisch
jeugdgroepengedrag
Een theoretische verkenning en een praktische
handreiking voor het veld

Hoog-risico honden, een bijtend probleem?
Een fenomeenonderzoek naar bijtincidenten en
hondengevechten

Prostitutie in beeld gebracht
Een onderzoek naar aard en omvang van zichtbare
en onzichtbare prostitutie in Arnhem
De achterblijvers
Een evaluatie van het maatwerk voor achterblijvers
van vermiste personen

2018
Realiteit of registratie-effect?
De invloed van registratie-effecten op de daling
van de geregistreerde jeugdcriminaliteit

Zo ziek als een hond?
Gezondheids- en socialisatieproblemen bij puppy’s
in Nederland in relatie tot de herkomst
Minderjarige slachtoffers van zedenmisdrijven
gehoord
Een kwalitatief onderzoek naar de verhoorpraktijk
Downloaders van kinderporno;
een literatuuronderzoek
Criminelen achter het stuur
De aard en omvang van het gebruik van
huurmotorvoertuigen voor criminele activiteiten

Links-extremisme in beeld
Een verkennend onderzoek naar
links-extremistische
groeperingen in Nederland
Na het beslag
Een onderzoek naar door RVO inbeslaggenomen
voorwerpen onderdeel Natuur en de afhandeling
daarvan
Slachtoffers zoeken en vinden
Een onderzoek naar het werk van de
kinderpornorechercheurs
Straatprostitutie in Nijmegen
Een evaluatie van de tippelzone en huiskamer aan
de Nieuwe Marktsrtaat in Nijmegen
Opschakelen
Onderzoek naar ongewenste gedragingen in de
wielersport
Betonrot
Een kwalitatief onderzoek naar het fenomeen
ondermijnende criminaliteit in BrabantZeeland, de effecten van en richtingen voor de
overheidsaanpak

Voor meer informatie over uitgaven in deze reeks: www.beke.nl.

De evaluatie valt uiteen in een plan-, een proces- en een effectevaluatie.
Binnen de planevaluatie is gekeken wat de oorspronkelijk bedoelde doelen,
doelgroep, werkzame bestanddelen en randvoorwaarden waren en is een
oordeel gegeven of in vier elementen voldoende is voorzien. De procesevaluatie richtte zich op de daadwerkelijke invulling van deze elementen in de
praktijk en de effectevaluatie op de daadwerkelijke resultaten van de ebtlmaatregel.
Het onderzoek resulteert in negen verbetersuggesties voor zowel het
plan achter de ebtl-maatregel als de procesmatige uitwerking ervan. Deze
suggesties kunnen gebruikt worden om verder invulling te geven aan een
maatregel tegen overlastgevende asielzoekers.

Asielzoekers in het gareel?					Jos Kuppens, Lisa Klein Haneveld, Juno van Esseveldt en Henk Ferwerda

Sinds eind 2017 is het mogelijk om overlastgevende asielzoekers een
maatregel op te leggen en hen te plaatsen in een zogenaamde extra
begeleiding en toezichtlocatie (ebtl). De ebtl-maatregel is te beschouwen
als een aanvulling op de al bestaande maatregelen die het Centraal Orgaan
opvang asielzoekers (COA) kan opleggen. De ebtl-maatregel is vormgegeven
als een pilot voor twee jaar en is binnen deze termijn geëvalueerd. De voor
u liggende rapportage is het resultaat van deze evaluatie.

Asielzoekers
in het gareel?
Plan-, proces en effectevaluatie werking
extra begeleiding en toezichtlocaties

ISBN 978-94-92255-35-8

Jos Kuppens
Lisa Klein Haneveld
Juno van Esseveldt
Henk Ferwerda
www.beke.nl