Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

31 305

Mobiliteitsbeleid

Nr. 333

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 september 2021
Op 14 september 2021 is het wetsvoorstel vrachtwagenheffing (Kamerstuk
35 910) en de memorie van toelichting bij uw Kamer ingediend. Dit is in
overeenstemming met de motie van de leden Hagen en Geurts
(Kamerstuk 35 570 A, nr. 69), waarin de regering wordt opgeroepen het
wetsvoorstel vrachtwagenheffing zo spoedig mogelijk en uiterlijk voor het
einde van het zomerreces te doen toekomen. Graag informeer ik Uw
Kamer in deze brief over de stand van zaken omtrent de uitwerking van de
terugsluis, het actuele beeld omtrent de invoeringskosten en het eerste
beeld van de gevolgen van de herziening van de Eurovignetrichtlijn voor
de vrachtwagenheffing.
Uitwerking van de terugsluis
De invoering van de vrachtwagenheffing gaat gepaard met een
zogenaamde «terugsluis», gericht op verduurzaming en innovatie van de
vervoerssector. Zoals ik eerder heb gemeld,1 voer ik hierover sinds 2017
overleg met de vertegenwoordigers van de Nederlandse vervoerssector:
de vervoerspartijen evofenedex, Transport en Logistiek Nederland (TLN)
en Stichting VERN (VERN) omdat het belangrijk is dat in ieder geval
degenen die de heffing opbrengen ook betrokken worden bij de besteding
van de terugsluis. Deze betrokkenheid is ook geborgd in het wetsvoorstel
Vrachtwagenheffing.
Ter uitwerking van het wetsvoorstel heb ik met de vervoerspartijen
overeenstemming bereikt over een bestuursovereenkomst terugsluis en
ben ik voornemens deze op korte termijn met de vervoerspartijen te
sluiten. Deze bestuursovereenkomst zal worden gepubliceerd in de
Staatscourant. In deze bestuursovereenkomst terugsluis worden
afspraken vastgelegd over het voorbereiden en vaststellen van het
meerjarenprogramma verduurzaming en innovatie, dat de basis vormt
1

kst-31305-333
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Kamerstuk 29 398, nr. 783.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 305, nr. 333

1

voor besteding van de netto-opbrengst van de vrachtwagenheffing. In
deze overeenkomst wordt ieders betrokkenheid in de samenwerking
geduid en is een adaptief, indicatief pakket van terugsluismaatregelen
geschetst.
Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en de vervoerspartijen
hebben gezamenlijk de volgende verduurzamings- en innovatieopgave
geformuleerd: de versnelde transitie naar emissieloos vrachtvervoer, in de
vorm van (1) batterij-elektrisch en waterstof-elektrisch aangedreven
vrachtwagens, (2) (tijdelijk) gebruikmaken van hernieuwbare brandstoffen
en (3) optimalisatie van de logistieke keten, die bijdraagt aan een
vermindering van het aantal gereden voertuigkilometers2. Deze transitieopgave vergt – over een reeks van jaren – een goed gerichte, gecoördineerde en gezamenlijke inspanning. Het betreft een complexe en kostbare
veranderopgave, waarbij de netto-opbrengst van de vrachtwagenheffing
zal worden ingezet om de vervoerspartijen in staat te stellen de gewenste
systeemsprong naar efficiënt en emissieloos vrachtvervoer te maken.
Het kabinet hecht aan betrokkenheid van de sector bij de vormgeving van
beleid en wenst om die reden in goed overleg een Bestuursovereenkomst
te sluiten. Het primaat van besluitvorming blijft niettemin bij de politiek.
Als een volgend kabinet of een parlementaire meerderheid plannen in
relatie tot de vrachtwagenheffing aan wil passen, dan mag de Bestuursovereenkomst daar niet aan in de weg staan. Om die reden wordt in
artikel 6 van de Bestuursovereenkomst vastgelegd dat de Bestuursovereenkomst kan worden opgezegd indien het wetsvoorstel wordt
ingetrokken of indien wijzigingen van het wetsvoorstel – bijvoorbeeld
tijdens de parlementaire behandeling – van dien aard zijn dat de wederpartij naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid ongewijzigde
instandhouding van deze Bestuursovereenkomst niet mag verwachten.
Zoals afgesproken in het Regeerakkoord Rutte III (Bijlage bij Kasmerstuk
34 700, nr. 34) en het Klimaatakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr,
193)3 voert de rijksoverheid een vrachtwagenheffing in. Binnen- en
buitenlands vrachtverkeer gaat betalen voor het gebruik van de weg door
de omzetting van een vaste belasting (motorrijtuigenbelasting en
Eurovignet) naar een variabele heffing, waarbij betaald wordt per gereden
kilometer en waarvan de netto-opbrengsten in overleg met de heffingsplichtige partijen primair ingezet worden voor de verduurzaming van het
wegvervoer. Ik realiseer me dat, om de transitie naar een duurzame en
innovatieve vervoerssector te kunnen maken, het vrachtverkeer met deze
vrachtwagenheffing meer dan nu gaat betalen voor het gebruik van de
weg. Des te meer ben ik verheugd dat evofenedex, TLN en VERN hun
medewerking hebben toegezegd om gezamenlijk invulling te geven aan
de concretisering van de terugsluis en de voorliggende transitie.
Actueel beeld invoeringskosten
In het beleidskader Vrachtwagenheffing4 is uitgegaan van eenmalige
invoeringskosten van circa € 200 miljoen en jaarlijkse exploitatiekosten
van € 100 tot € 125 miljoen. In de afgelopen periode is de kostenraming
verder uitgewerkt op basis van onder andere uitvoeringstoetsen en
marktverkenningen. Dat heeft tot het inzicht geleid dat de inschatting van
de destijds gevalideerde eenmalige invoeringskosten te optimistisch is
geweest. De huidige raming laat zien dat deze fors hoger zullen zijn: de
verwachte invoeringskosten zijn op basis van de huidige raming gestegen
tot circa € 400 miljoen. Conform het uitgangspunt dat de invoering van de
2

Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 572.
Bijlage bij Kamerstuk 32 813, nr. 342.
4
Kamerstuk 31 305, nr. 269.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 305, nr. 333

2

vrachtwagenheffing neutraal is voor de schatkist zullen ook de toegenomen invoeringskosten uit de opbrengsten van de vrachtwagenheffing
worden gedekt.
Op basis van de nu beschikbare inzichten is de verwachting dat de
jaarlijkse exploitatiekosten binnen de eerdergenoemde bandbreedte
blijven. De raming van de exploitatiekosten kent, zoals gebruikelijk bij
grote projecten, onzekerheden bijvoorbeeld omdat de grote aanbestedingen, die samen meer dan de helft van de exploitatiekosten bedragen,
nog moeten plaatsvinden.
Bovenstaande laat onverlet dat ik, conform het beleidskader Vrachtwagenheffing, zoveel mogelijk blijf sturen op een kostenefficiënte uitvoering van
de vrachtwagenheffing. Verderop in deze brief wordt hier nader op
ingegaan.
Oorzaken stijging van de raming van de invoeringskosten
Er is sprake van een nadere invulling van eerder nog niet (volledig)
becijferde kosten en wijzigingen in de inrichting van het systeem. Eerder
heb ik uw Kamer geïnformeerd over de taakverdeling tussen de publieke
uitvoeringsorganisaties5. Daarin is aangegeven dat de verdere inrichting
en aansturing van de uitvoering zal worden vormgeven vanuit het
uitgangspunt dat de eindverantwoordelijkheid bij één uitvoeringsorganisatie wordt belegd. In dit licht worden de taken bij de Dienst Wegverkeer
(RDW) geconcentreerd. RDW heeft hierop een aanvullende uitvoeringstoets uitgevoerd. Daarin is een aantal onderdelen van het systeem, die in
2018 nog niet of niet volledig waren becijferd nauwkeuriger in beeld
gebracht. Ook zijn een aantal nadere inrichtingskeuzes gemaakt.
De gedachte is thans dat RDW een deel van de ICT-voorzieningen zelf
realiseert. Hierdoor blijven de benodigde data en de intellectuele
eigendomsrechten in publieke handen en wordt voorkomen dat de
continuïteit van het stelsel afhankelijk is van één marktpartij. Dit bevordert
de continuïteit van het stelsel op de lange termijn. Het gevolg is dat de
kostenpost voor de realisatie van de ICT-voorzieningen terugkomt in de
raming van de eenmalige invoeringskosten. De ambitie is dat hiermee de
structurele exploitatiekosten beperkt kunnen worden, doordat de
invoeringskosten geen onderdeel uitmaken van een meerjarig prestatiecontract. Dit wordt nog gevalideerd in de publiek-private comparator die
ik verderop in deze brief beschrijf.
Daarnaast is tijdens de voorbereiding van de realisatie van het systeem
gebleken dat een aantal kostenposten in de raming hoger uitvalt. De
kosten voor de accreditatie van EETS-aanbieders zijn bijvoorbeeld naar
boven bijgesteld doordat er beter zicht is op de markt van EETS-aanbieders en blijkt dat de accreditatieprocedure zich moet lenen voor
meerdere aanbieders tegelijkertijd. Ook was er in de oorspronkelijke
raming bijvoorbeeld vanuit gegaan dat voor de financiële heffingsadministratie kon worden aangesloten op bestaande processen en systemen.
Dit blijkt op basis van de uitvoeringstoetsen niet het geval. Ten slotte zijn
de voorfinancieringskosten voor de hoofddienstaanbieder hoger
ingeschat. Dit laatste punt dient nog getoetst te worden in een
marktconsultatie.
Een derde oorzaak voor de hogere kosten in de raming wordt veroorzaakt
door een langere looptijd tot invoering van het systeem. Oorspronkelijk
was uitgegaan van invoering in 2023. In april van dit jaar heb ik uw Kamer
5

Kamerstuk 31 305, nr. 314, blz. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 305, nr. 333

3

geïnformeerd dat de start van de Vrachtwagenheffing op basis van de
huidige inzichten circa vier jaar na afronding van de parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel kan plaatsvinden6. De grotere
doorlooptijd leidt bijvoorbeeld tot extra personeelskosten.
Ten slotte is in de raming bij het beleidskader onvoldoende rekening
gehouden met onvoorziene gebeurtenissen en tegenvallers. Inmiddels zijn
de risico’s van de realisatie en de benodigde dekking daarvan beter in
kaart gebracht en opgenomen in de raming. Daarnaast wordt op basis van
het risicoprofiel, de fase van het programma en bijvoorbeeld uitkomsten
van reviews en onderzoeken voortdurend gekeken of de aanvullende
beheersinstrumenten nodig zijn.
Vervolgstappen
Zoals aangegeven in het beleidskader Vrachtwagenheffing vind ik het van
belang dat de vrachtwagenheffing op een kostenefficiënte en effectieve
manier wordt uitgevoerd, zodat zoveel mogelijk middelen beschikbaar
blijven voor de terugsluis. Gezien het grote verschil met de raming van de
hoogte van de invoeringskosten die gehanteerd is bij het beleidskader, zal
ik daarom op de huidige raming een second opinion laten uitvoeren.
Hierin wordt de realiteit en plausibiliteit van de opbouw en raming van de
invoeringskosten, de exploitatiekosten en de reserveringen getoetst.
Daarnaast zal een publiek-private comparator (PPC) worden uitgevoerd
om te bepalen of de gekozen uitvoeringsvariant nog aansluit op mijn
ambitie om de systeemkosten laag te houden. Daartoe staan de in- en
uitbestedingskeuzes binnen de voorgenomen uitvoeringsvariant centraal.
Tenslotte zal ik de vrachtwagenheffing op korte termijn ter toetsing
aanmelden bij het Adviescollege ICT-toetsing, waar het project wordt
beoordeeld op de zakelijke rechtvaardiging en de slaagkans.
Gelet op het belang van het behoud van middelen voor de terugsluis,
betrek ik de vervoerspartijen bij de uitkomst van de verschillende
onderzoeken. Ik verwacht u in de loop van volgend jaar over de
uitkomsten van de verschillende toetsen te kunnen informeren.
Herziening Eurovignetrichtlijn
Op de vrachtwagenheffing is de Eurovignetrichtlijn van toepassing. Ook
het wetsvoorstel vrachtwagenheffing gaat uit van deze richtlijn. In juli jl. is
een akkoord bereikt tussen de Europese Commissie, het Europees
Parlement en de Raad over het wijzigen van de Eurovignetrichtlijn.
Hoewel de herziening van de richtlijn nog niet volledig is afgerond en de
gewijzigde richtlijn nog niet gepubliceerd is, wil ik uw Kamer graag een
eerste indicatie meegegeven van wat de verwachte gevolgen zijn voor de
vrachtwagenheffing.
In de toekomst zal het alleen onder specifieke voorwaarden mogelijk zijn
om middels een vignet (met een tarief gebaseerd op een tijdsduur)
vrachtvoertuigen te laten betalen voor het gebruik van het wegennet. Een
gebruiksheffing blijft wel bestaan. Een invoering van een vrachtwagenheffing in Nederland, met een tarief gebaseerd op de gereden afstand, is
in lijn met de gewijzigde richtlijn.
Waar het tarief in artikel 5 van het wetsvoorstel vrachtwagenheffing –
conform de geldende Eurovignetrichtlijn – is gebaseerd op de
Euro-emissieklasse van het voertuig, dient in de toekomst de CO2-emissie
6

Kamerstuk 31 305, nr. 327.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 305, nr. 333

4

van het voertuig leidend te worden bij de opbouw van de tarieven van de
vrachtwagenheffing. De tariefstelling van de vrachtwagenheffing zal
daarom bij de implementatie van de gewijzigde richtlijn aangepast
moeten worden. Ook dient een externekostenheffing verwerkt te worden
in het tarief. In de huidige richtlijn is deze externekostenheffing niet
verplicht, maar dienen eventuele inkomsten daaruit wel verplicht aan de
verduurzaming aan het vervoer te worden besteed. Ook in de toekomstige
richtlijn blijft deze oormerking verplicht. De terugsluis van de vrachtwagenheffing is hiermee al in overeenstemming.
Tot slot vervalt op termijn de mogelijkheid om vrachtvoertuigen tussen 3,5
en 12 ton uit te zonderen van een heffing. Het wetsvoorstel vrachtwagenheffing gaat al uit van voertuigen vanaf 3,5 ton en is hiermee in lijn met de
gewijzigde richtlijn.
Afhankelijk van de snelheid van de Europese besluitvorming, zal de
publicatie van de gewijzigde richtlijn in het vierde kwartaal van dit jaar of
het eerste kwartaal van 2022 plaatsvinden, waarna de implementatie ter
hand zal worden genomen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
B. Visser

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 31 305, nr. 333

5