Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 430

Tijdelijke regels voor experimenten met een
gebiedsgerichte bestemmingsheffing ten
behoeve van aanvullende activiteiten van
samenwerkende ondernemers mede in het
publiek belang (Experimentenwet BGV-zones)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

I. ALGEMEEN
Zowel ondernemers als gemeenten hebben belang bij investeringen in de
bedrijfsomgeving. Voor het bedrijfsleven is de kwaliteit en veiligheid van
de bedrijfsomgeving een belangrijke factor voor de aantrekkelijkheid van
een onderneming voor klanten. Voor de lokale overheid is een veilige en
leefbare publieke ruimte van belang om bedrijven (werkgelegenheid) en
bezoekers aan te trekken. Een leefbare bedrijfsomgeving heeft invloed op
de leefbaarheid van het omliggende gebied; burgers willen een veilige en
leefbare omgeving om in te werken, te wonen en te winkelen. Het collectieve belang van de ondernemers valt op deze punten samen met het
algemene belang van een kwalitatief hoogwaardige bedrijfsomgeving.
Gezamenlijke investeringen liggen voor de hand omdat dit synergievoordelen oplevert en het effect van de investeringen groter wordt.
In Nederland zien veel ondernemers voordeel in het verbeteren van de
bedrijfsomgeving in samenwerking met de gemeente, getuige de vele
vormen van gebiedsmanagement zoals centrummanagement, parkmanagement en samenwerkingsverbanden op het gebied van Keurmerken Veilig Ondernemen. Structurele financiering en een evenwichtige
verdeling van de lasten zijn echter zwakke punten. Hierdoor komen dergelijke gezamenlijke investeringen moeizaam van de grond of sneuvelen
voortijdig.
In het buitenland zijn sinds het eind van de jaren zestig goede ervaringen
opgedaan met Bedrijfsgerichte Gebiedsverbetering (BGV) in het buitenland «Business Improvement Districts» (BID’s) genoemd, om investeringen door ondernemers in bedrijvenlocaties te faciliteren en zodoende
de kwaliteit van bedrijvenlocaties te verbeteren. Dit resulteert in schonere,
veiligere en aantrekkelijkere bedrijvenlocaties. De activiteiten van een
BGV-zone zijn in aanvulling op de diensten van de gemeente en worden
door een vereniging of stichting van ondernemers uitgevoerd. De activiteiten worden via een bestemmingsheffing (BGV-bijdrage) collectief gefinancierd door de ondernemers. De gemeente faciliteert de ondernemers
door de BGV-bijdrage te innen en uit te keren aan de vereniging of stichting die de activiteiten namens de ondernemers in het gebied uitvoert.
Een BGV-zone maakt het zodoende voor ondernemers mogelijk om gezamenlijk te investeren in hun bedrijfsomgeving, waarbij alle ondernemers

KST117747
0708tkkst31430-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

1

in het gebied meebetalen. Vanuit de gedachte dat de activiteiten van een
BGV-zone zowel het gezamenlijk belang van de ondernemers dienen als
het algemeen belang, kan de gemeente er tevens toe besluiten om haar
voorzieningenniveau in het gebied te verhogen of de ondernemers extra
subsidie te geven.
In Nederland is onderzoek gedaan naar de mogelijkheden, het draagvlak
en de voorwaarden voor het instellen van dergelijke zones in ons land. Zo
is een belangrijk uitgangspunt dat een BGV-zone «voor en door ondernemers» is en alleen ingesteld kan worden als er aantoonbaar draagvlak
bestaat onder de ondernemers in het gebied. Binnen het huidige wettelijke kader is het niet mogelijk om BGV-zones in te stellen. Het kabinet
heeft in haar beleidsprogramma aangegeven experimenten te willen
realiseren. Een experiment kan uitwijzen in hoeverre BGV-zones in Nederland toepasbaar zijn en een bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van
de bedrijfsomgeving in de Nederlandse context. Op lokaal niveau bestaat
bij ondernemers en gemeenten veel interesse. Er zijn circa 100 bedrijvenlocaties in circa 60 gemeenten die interesse hebben getoond in de uitvoering van een experiment. Dit wetsvoorstel strekt ertoe om experimenten
in Nederland mogelijk te maken.
Het kabinet hecht veel waarde aan initiatieven die de lokale kwaliteit,
leefbaarheid en veiligheid van bedrijvenlocaties bevorderen, getuige de
ambities rond de wijkaanpak uit het regeerakkoord en de reeds bestaande
ambities ten aanzien van Veilig Ondernemen en het ontwikkelen en
herstructureren van bedrijventerreinen. Met het Actieplan Veilig Ondernemen willen Kabinet en bedrijfsleven de criminaliteit in 2010 met 25%
teruggedrongen hebben (ten opzichte van 2004). Ook in het Actieplan
Bedrijventerreinen is aangegeven dat gezocht zal worden naar oplossingen voor knelpunten, die optreden bij de ontwikkeling van nieuwe en
herstructurering van bestaande bedrijventerreinen. Het gaat hierbij ook
om thema’s als criminaliteit, waarvoor aangesloten zal worden bij het
Actieplan Veilig Ondernemen, samenwerking en parkmanagement.
Vanwege de relatie met herstructurering zou het meerwaarde hebben als
(minimaal) één van de experimenten met het BGV-instrument plaats kan
vinden met parkmanagement (of andere vormen van terreinbeheer) in een
voormalig herstructurereringsgebied. Ook in een aantal krachtwijken is
aangegeven dat men met BGV zou willen experimenteren. Om deze ambities te realiseren is de actieve betrokkenheid, het verantwoordelijkheidsgevoel en bovenal de concrete inzet van gemeenten en het lokale bedrijfsleven essentieel. Het wetsvoorstel experimenten BGV-zones ondersteunt
groepen ondernemers die zelf willen bijdragen aan een aantrekkelijker en
veiliger bedrijfsomgeving in hun wijk. De verwachting is dat BGV-zones in
Nederland een belangrijke toegevoegde waarde kunnen leveren en een
aantal problemen op kunnen lossen waardoor gezamenlijke investeringen
door ondernemers makkelijker van de grond komen en de samenwerking
met de gemeente beter verloopt.
Deze memorie van toelichting wordt uitgebracht mede namens de Staatsecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Gemeenten krijgen tijdelijk de bevoegdheid om een gebied aan te wijzen
(BGV-zone) waarbinnen een nieuwe bestemmingsheffing (de
BGV-bijdrage) mag worden geheven ter financiering van door een
bepaalde meerderheid van de bijdrageplichtigen gewenste extra voorzieningen. De voorzieningen dienen zowel het gezamenlijk belang van de
ondernemers als het algemeen belang. In een informele voorfase zullen
de initiatiefnemende ondernemers zich organiseren in een vereniging of
een stichting en formuleren zij hun gezamenlijke ambities voor het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

2

gebied. Vervolgens zullen zij in gesprek gaan met de gemeente over het
beoogde gebied, de beoogde activiteiten en het voor de ambities benodigde tarief van de BGV-bijdrage. Indien een uitvoeringsovereenkomst tot
stand komt tussen de gemeente als beoogde subsidieverlener en de vereniging of stichting als toekomstige uitvoerder kan de gemeente de vereniging of stichting in een ontwerp voor een verordening opnemen.
Desgewenst kunnen ondernemers en gemeente in deze uitvoeringsovereenkomst ook nadere afspraken maken over het niveau van dienstverlening door de gemeente gedurende de looptijd in de BGV zone. Ook kan de
gemeente op reguliere wijze aanvullende subsidie verstrekken. De
uitvoeringsovereenkomst zal uiteraard moeten bepalen dat deze alleen
van toepassing is als de verordening uiteindelijk ook daadwerkelijk in
werking treedt. De verordening wordt vervolgens op reguliere wijze ter
besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad die daarbij de gebruikelijke afwegingen zal (moeten) maken. Voordat een eenmaal vastgestelde
verordening echter in werking kan treden dient te worden onderzocht of
de meerderheid van de beoogde bijdrageplichtige ondernemers het initiatief en het instellen van de heffing in deze vorm steunt. Als er sprake is
van voldoende draagvlak treedt de verordening in werking en wordt de
BGV-zone ingesteld. Vervolgens zorgt de gemeente op met de heffing van
de onroerende zaakbelasting vergelijkbare wijze voor inning van de
BGV-bijdrage waarvan de opbrengst in de vorm van subsidie wordt uitgekeerd aan de vereniging of stichting. De vereniging of stichting is krachtens de uitvoeringsovereenkomst verplicht er de beloofde activiteiten van
te financieren en moet op grond van de wet inzage geven in de stukken
met betrekking tot rekening en verantwoording aan alle bijdrageplichtigen. De uitvoering van de heffing van de BGV-bijdrage is inhoudelijk en
procedureel zoveel mogelijk gelijkgetrokken met de uitvoering van de Wet
waardering onroerende zaken (WOZ) en de bepalingen rond de heffing
van de onroerendezaakbelasting in de Gemeentewet. Op deze wijze
ontstaat een innovatieve toepassing van een al bestaande «klassieke»
gemeentelijke belasting.
Het wetsvoorstel beoogt een kader te bieden waarbinnen ondernemers en
gemeente met elkaar in gesprek gaan over elkaars verantwoordelijkheden
en de vraag wie waarin investeert. In het buitenland investeren «BGVzones» voornamelijk in activiteiten ter bevordering van «schoon, heel en
veilig» en daarnaast in gebiedsmarketing ter verhoging van klanttevredenheid, bezoekersaantallen en winst. Activiteiten waaraan gedacht
kan worden betreffen de inhuur van gezamenlijke surveillance diensten,
camerabewaking, vaker schoonmaken, graffiti verwijdering, herstel van
schade, extra onderhoud van groen en opwaardering van de publieke
ruimte; activiteiten die zijn gericht op het bevorderen van leefbaarheid,
veiligheid, ruimtelijke kwaliteit of een ander mede publiek belang in de
openbare ruimte van de BGV-zone.
2. Probleemanalyse
Op veel bedrijvenlocaties in Nederland bestaat bij de daar gevestigde
ondernemers behoefte aan een hogere kwaliteit van de bedrijfsomgeving
dan het niveau dat de gemeente biedt. Het budget van de gemeenten is
immers schaars en gemeenten zijn genoodzaakt om prioriteiten te stellen.
De samenwerking tussen ondernemers onderling en tussen ondernemers
en de gemeente komt bovendien vaak moeizaam van de grond, vooral op
verouderde bedrijventerreinen en in binnensteden.
Vaak is er onvoldoende organisatievermogen bij de ondernemers om de
financiering van een plan rond te krijgen. Voor de initiatiefnemers van
collectieve maatregelen gaat er veel energie zitten in het overreden van
andere ondernemers om mee te doen, waarbij er vaak een groep ondernemers is die zich moeilijk laat overtuigen. Daardoor wordt er te weinig
(zichtbaar) resultaat geboekt en neemt het draagvlak onder ondernemers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

3

voor collectieve investeringen af. Daarbij speelt mee dat de verantwoordelijkheden tussen ondernemers en gemeente vaak niet helder zijn afgebakend. Ook is het voor de gemeente lastig om afspraken te maken met
ondernemers als deze slecht georganiseerd zijn.
Hierdoor komt het voor dat alleen het minimum aan onderhoud wordt
gepleegd aan de bedrijfsomgeving. Daardoor kan het terrein in een
vicieuze cirkel terechtkomen met afnemende bezoekersaantallen,
omzetten die onder druk staan en zelfs leegstand, verloedering en onveiligheid. Dit heeft een negatief effect op het ondernemersklimaat, de leefbaarheid van het omliggende gebied en de uitstraling van de stedelijke
kwaliteit.
Voor het consolideren van de resultaten van reeds gerealiseerde herstructurering op bestaande bedrijventerreinen en het op peil houden van de
kwaliteit van nieuw aangelegde bedrijventerreinen is een succesvol parkmanagement van die terreinen cruciaal. Parkmanagement draagt mede
zorg voor een goed verzorgd terreinbeheer en bijvoorbeeld collectieve
veiligheidsmaatregelen op het bedrijventerrein. Deze investeringen in de
bedrijfsomgeving zijn van belang om te voorkomen dat verloedering en
criminaliteit een kans krijgen. Goede preventie en samenwerking tussen
ondernemers, gemeente en politie zijn hierbij de sleutel. Het zelfde geldt
voor centrumgebieden, ook daar zijn collectieve investeringen in het
gebied van belang om verloedering en onveiligheid tegen te gaan en het
gebied aantrekkelijk te houden voor klanten. De (inter)nationale stedenconcurrentie versterkt het belang van een veilige en aantrekkelijke
bedrijvenlocatie voor de binnensteden. Parkmanagement en centrummanagement kunnen echter alleen effectief functioneren als daarvoor
voldoende deelname is van betrokken partijen.
Op veel nieuwe bedrijventerreinen en planmatige winkelcentra (met één
eigenaar) worden aanvullende investeringen in de bedrijfsomgeving
georganiseerd door middel van parkmanagement of centrummanagement waarbij ondernemers verplicht lid zijn van deze organisatie.
Vaak zit deze verplichte bijdrage in de huur versleuteld en /of is er sprake
van een kettingbeding. Dit verplichte lidmaatschap blijkt een goed vehikel
te zijn om ondernemers met elkaar in gesprek te laten gaan over de
verantwoordelijkheden van de gemeente en de bijdrage die de ondernemers zelf kunnen leveren aan een kwalitatief goede bedrijfsomgeving.
In bestaande winkelgebieden en bedrijventerreinen met een versnipperd
vastgoed is dit verplichte lidmaatschap echter geen optie. Structurele
financiering en een evenwichtige verdeling van de lasten vormt daar vaak
een probleem. Sommige gemeenten zijn bereid en in staat om initiatieven
op het gebied van parkmanagement en centrummanagement tijdelijk te
ondersteunen met subsidie, vaak met als doel om dergelijke initiatieven
aan te jagen. Ook dit biedt echter geen (structurele) oplossing, omdat
ondernemers hiermee afhankelijk blijven van de financiële ruimte en
prioriteiten van de gemeente en de continuïteit niet gewaarborgd is.
In verschillende steden wordt op initiatief van (georganiseerde) ondernemers gekeken naar de mogelijkheid van fondsvorming door ondernemers
met behulp van een belasting door de gemeente, waaraan alle ondernemers meebetalen. Het bekendste voorbeeld van een ondernemersfonds in
Nederland is het «Leidse model» dat via een opslag op de OZB nietwoningen wordt gefinancierd. Het Leidse model heeft een hoge
opbrengstpotentie en lage perceptiekosten. De ervaringen tot dusver met
het Leidse Ondernemersfonds zijn positief. Een belangrijke beperking is
echter dat de OZB niet gebiedsgericht is, de opslag geldt voor de
gemeente als geheel. De opbrengst uit de opslag op de OZB nietwoningen wordt overgemaakt aan het ondernemersfonds, waarna het
budget wordt toebedeeld aan diverse gebieden en ondernemers worden
uitgenodigd om plannen in te dienen. Sommige gebieden willen meer
investeren, terwijl er in andere gebieden te weinig initiatieven zijn om het
budget op te maken. Het BGV-instrument werkt andersom. Het sluit aan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

4

bij een concrete, door de ondernemers zelf naar voren gebrachte behoefte
in een bepaald gebied. Ondernemers in een bepaald gebied nemen het
initiatief, formuleren een plan, maken afspraken met de gemeente en
verwerven draagvlak voor hun initiatief. Pas als er aantoonbaar draagvlak
is kan de BGV-bijdrage worden ingevoerd. De BGV-bijdrage heeft een
duidelijke bestemming en is geoormerkt voor de uitvoering van de geformuleerde plannen in het desbetreffende gebied.
Ook in sommige andere gemeenten wordt nagedacht over invoering van
het Leidse model of andersoortige ondernemersfondsen. De mogelijkheden van dergelijke fondsen via bestaande heffingen als de OZB, baatbelasting, reclamebelasting of precariobelasting zijn echter beperkt omdat
deze heffingen ofwel onvoldoende opbrengstpotentie hebben, ofwel
onvoldoende gebiedsgericht kunnen worden ingezet, ofwel te hoge
perceptiekosten hebben (Regioplan, 2006). Dit maakt de toepasbaarheid
voor een specifieke wijkaanpak moeilijk. Er is op lokaal niveau grote
behoefte aan een gebiedsgerichte inzet van middelen, waarbij het initiatief
bij de ondernemers ligt en er vóór het instellen van de heffing bepaald
wordt of er voldoende draagvlak is. Dit kabinet hecht veel waarde aan
lokale initiatieven en vind het van belang om te bezien of ze ondernemers
op bestaande bedrijventerreinen en winkelcentra kan helpen om een
soortgelijke organisatie als op nieuwe bedrijvenlocaties op te zetten. Deze
organisaties moeten wel aantoonbaar draagvlak hebben onder de meerderheid van de ondernemers in het gebied.
3. BGV in het buitenland (BID)
In het buitenland zijn sinds het eind van de jaren zestig goede ervaringen
opgedaan met het instrument Business Improvement District (BID). Om
uiting te geven aan de Nederlandse invulling van het instrument spreken
we in Nederland van Bedrijfsgerichte Gebiedsverbetering (BGV). Het
BGV-instrument geeft ondernemers op bestaande locaties de kans om tot
eenzelfde financiering en organisatieniveau te komen als op nieuwe
bedrijventerreinen en planmatige winkelcentra. De wettelijke invulling
verschilt per land, maar de gedachte is steeds dezelfde: bij voldoende
draagvlak onder de bijdrageplichtigen voeren ondernemers gezamenlijk
een aantal activiteiten uit ter bevordering van de kwaliteit van hun
bedrijvenlocatie, op basis van een evenwichtige verdeling van lasten (alle
ondernemers betalen mee) en goede afbakening van activiteiten ten
opzichte van de gemeente. De verdeling van de lasten en de afbakening
ten opzichte van de gemeente zijn punten waarop bestaande initiatieven
in Nederland vaak sneuvelen.
Het BGV-instrument, zoals vormgegeven in dit wetsvoorstel, bevat hiervoor bindende procedures en voorwaarden voor de samenwerkende
ondernemers en de gemeente. Voldoende draagvlak onder de bijdrageplichtigen is geborgd binnen deze procedures doordat het draagvlak
onderzocht moet worden en hier minimale eisen aan te verbinden. Een
bepaalde representatieve meerderheid moet zich voor instelling van een
BGV-zone hebben uitgesproken. Door de investeringen in de kwaliteit van
de bedrijfsomgeving gezamenlijk te realiseren kunnen synergie- en
schaalvoordelen worden behaald. Dit kan voor ondernemers leiden tot
een verbetering van hun bedrijfsresultaat (door omzetverhoging, dan wel
kostenverlaging).
In diverse landen zijn al veel BGV-organisaties actief. Naar schatting
waren er anno 2006 in de VS 800 BGV-organisaties en in Canada 400.
Daarnaast zijn er BGV-organisaties actief in Nieuw-Zeeland, Zuid-Afrika,
het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Slovenië. Uit onderzoek (Menger,
2005) blijkt dat de BGV-organisaties in het buitenland het grootste deel
van hun budget investeren in «schoon, heel en veilig» of andere taken die
in het verlengde van de publieke taak liggen. Een klein deel van het
budget wordt besteed aan andere zaken zoals gebiedsmarketing en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

5

oplossen van lokale problemen. Het succes van het BGV-instrument in het
buitenland blijkt uit de positieve resultaten van BGV-zones op het gebied
van werkgelegenheid, bestrijding van leegstand en bestrijding van criminaliteit. Bekende voorbeelden van dit laatste zijn Philadelphia, New York
Grand Central (daling 60%) en New York Times Square (daling 59%)
(Menger, 2005). In Duitsland trekken BGV-zones aanvullende publieke en
private investeringen in een gebied aan, waarbij ook nieuwe publiekprivate samenwerkingsverbanden ontstaan (Müller, 2007).
De tevredenheid onder ondernemers en klanten over BGV-zones is over
het algemeen groot (Menger, 2005). Dat blijkt onder andere uit de vele
initiatieven om een BGV-organisatie op te richten en de vele voortzettingen van BGV-zones na de eerste periode (waarbij een meerderheid van
de betrokken ondernemers de BGV-zone wil continueren). Ondernemers
raken meer betrokken bij het gebied en merken het effect van hun inspanningen op de bedrijfsomgeving en het bedrijfsresultaat. Negatieve energie
van het overtuigen van een (kleine) minderheid die niet mee wil doen,
wordt bij een BGV-zone omgezet in positieve energie om een gezamenlijk
plan te maken waar de ondernemers in het gebied van profiteren. Daarnaast zijn er positieve effecten door de samenwerking van ondernemers
en gemeente. De ondernemers die zich verenigen en gezamenlijk activiteiten ondernemen, hebben meer onderhandelingskracht richting de
gemeente. De gemeente krijgt op haar beurt een gesprekspartner die voor
alle ondernemers in de BGV-zone kan spreken.
4. Rechtvaardiging van de inzet van een gemeentelijke
bestemmingsheffing
Zoals uit de voorgaande paragrafen blijkt, is het instellen van BGV-zones
een veelbelovende methode om een aantal urgente problemen in Nederland op te lossen.
De vorm die het wetsvoorstel daarvoor kiest is het op een innovatieve
manier inzetten van een verder klassiek vormgegeven gemeentelijke
belasting. Het invoeren van een nieuwe bestemmingsheffing is voor
betrokkenen een ingrijpende maatregel. Hoewel de opbrengst wordt
ingezet voor activiteiten in de BGV-zone waar een meerderheid van de
betrokken ondernemers voorstander van is, is er wel sprake van een
nieuwe verplichting – ook voor de tegenstanders – om een bedrag af te
dragen aan de overheid. Er moet dus overwogen worden of de doelstellingen van het wetsvoorstel ook op andere, minder ingrijpende wijze
bereikt zouden kunnen worden. Indien die vraag ontkennend is beantwoord moet inzet van de belasting om de problematiek aan te pakken nog
afgewogen worden tegen de ingrijpendheid van de maatregel.
Zoals in de probleemanalyse (zie paragraaf 3) is onderbouwd kan de doelstelling van de instelling van een BGV-zone niet bereikt worden met het
bestaande instrumentarium van convenanten, subsidies en bestaande
heffingen. Ook laat de huidige wetgeving niet toe dat gemeenten al een
gebiedsgerichte heffing voor financiering van BGV-activiteiten opleggen,
waarbij draagvlakbepaling en terugvloeien van de opbrengst naar de
ondernemers in de BGV-zone gewaarborgd zijn. Gelet op de problematiek
is de noodzaak van nieuwe regelgeving daarmee gegeven.
Vervolgens is bezien of er, gegeven de noodzaak van nieuwe wetgeving,
alternatieven zijn voor een klassieke publiekrechtelijke heffing ter financiering van een BGV-zone. In zijn algemeenheid zijn minder ingrijpende
varianten niet voor handen aangezien uiteindelijk álle ondernemers
verplicht moeten kunnen worden om financieel bij te dragen. Welke vorm
deze verplichting uiteindelijk krijgt is voor de ingrijpendheid op zichzelf
niet van belang. Varianten die echter niet met de waarborgen van een
belasting omgeven zijn, zoals het invoeren van de mogelijkheid om een
overeenkomst van ondernemers algemeen verbindend te verklaren,
stuiten op beperkingen van internationaalrechtelijke aard, doen afbreuk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

6

aan het uitgangspunt dat álle ondernemers moeten meebetalen of zijn
bezwaarlijk uit oogpunt van uitvoerbaarheid en /of handhaafbaarheid. Er
is een zekere parallel tussen een aantal uitgangspunten van dit wetsvoorstel en bepaalde elementen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie
zoals de collectieve belangen van ondernemers en toepassing van het
heffingsinstrumentarium. De publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie is
echter opgezet als een permanent bestaand openbaar lichaam ten dienste
van horizontaal of verticaal georganiseerd bedrijfsleven. Voor handhaving
van de overige uitgangspunten van dit wetsvoorstel zoals periodieke
heroverweging, draagvlakmeting onder alle beoogde bijdrageplichtigen,
en mede dienstbaarheid aan het algemeen belang zou de systematiek van
de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie dermate moeten worden aangepast dat de voordelen van aansluiting bij een bestaande systematiek
tenietgedaan worden. Tenslotte geldt ook hiervoor dat heffing door een
publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie niet minder ingrijpend is dan heffing
door de gemeente. Heffing door de gemeente ligt echter wel voor de
hand, aangezien gemeentelijke betrokkenheid een noodzakelijke voorwaarde is voor het welslagen van een BGV-zone. De activiteiten die de
ondernemers gezamenlijk willen initiëren liggen immers in het verlengde
van de publieke taak.
Ingrijpendheid van de heffing wordt ook bepaald door de mogelijke
hoogte van de heffing in relatie tot de belastingplichtigen. Het wetsvoorstel neemt bewust een potentieel tamelijk ruime kring belastingplichtigen
als uitgangspunt, te weten alle gebruikers van onroerende zaken die niet
tot woning dienen in de zone. In de praktijk zijn dat – afhankelijk van het
soort gebied waar het om gaat – lang niet allemaal ondernemers. Zo
kunnen bijvoorbeeld ook sportclubs of bibliotheken gebruiker zijn van een
niet woning. Omgekeerd is het niet gezegd dat alleen «echte» ondernemers belang hebben bij de instelling van een BGV-zone. Immers ook een
ziekenhuis heeft belang bij een (extra) veilige of schone omgeving, ook
een sportclub of gezelligheidsvereniging kan belang hebben bij bepaalde
collectieve veiligheidsmaatregelen. In de gemeentelijke heffingsverordening kan gebruikmakend van de mogelijkheden tot tariefdifferentiatie die artikel 2 biedt en met inachtneming van de lokale
omstandigheden, de beoogde activiteiten en de opvattingen ter zake in de
gemeenteraad recht gedaan worden aan de diversiteit binnen de door de
wet bepaalde kring van belastingplichtigen. Met inachtneming van die
aanvullende rol van de gemeente op dit punt en met inachtneming van de
waarborgen en uitgangspunten in dit wetsvoorstel – waaronder het
vereiste van voldoende draagvlak is inzet van het heffingsinstrumentarium gerechtvaardigd.
5. Uitgangspunten wetsvoorstel
Bij de totstandkoming van een BGV-zone zijn veel partijen met verschillende belangen betrokken. Het gaat dan niet alleen om de beoogde bijdrageplichtigen, maar ook om de vereniging of stichting die de BGV-zone
uitvoert, de raad en het college van de betrokken gemeente en belanghebbenden zoals bijvoorbeeld omwonenden. Daar komt bij dat instelling van
een BGV-zone ingrijpend is, omdat de gemeente als gevolg daarvan een
BGV-bijdrage oplegt aan alle ondernemers binnen de zonegrens. Dit
gebeurt weliswaar alleen als een ruime meerderheid van de ondernemers
dit zelf wil, maar ook de minderheid die tegen het initiatief is of zich daarover niet heeft uitgesproken, moet meebetalen.
In het buitenland blijkt dat een succesvolle BGV-zone onderling
vertrouwen vergt van de betrokken partijen. Het opbouwen van dit
vertrouwen vergt tijd en inspanning maar vooral ook een zorgvuldige
procedure en eerlijke «spelregels» waarin alle relevante belangen aan bod
komen. Om te bepalen aan welke randvoorwaarden experimenten met
BGV-zones moeten voldoen heeft er onderzoek plaatsgevonden naar het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

7

draagvlak en de voorwaarden voor toepassing van het BGV-instrument in
Nederland. Daarnaast zijn vertegenwoordigers van het bedrijfsleven en
gemeenten geraadpleegd.
De uitgangspunten van het wetsvoorstel zijn de volgende.
1. Een BGV-zone is «van, voor en door ondernemers». De initiatiefnemende ondernemers bepalen welke activiteiten zij in de BGV-zone
willen ontplooien, richten een vereniging of stichting op en gaan in
overleg met de gemeente. Als de BGV-zone tot stand komt, wordt de
opbrengst van de BGV-bijdrage als subsidie uitgekeerd aan de vereniging of stichting, die vervolgens zelf zorgt dat de activiteiten worden
uitgevoerd.
2. Instelling van een BGV-zone dient het gezamenlijk belang van de
ondernemers en geschiedt tevens in het algemeen belang (bijvoorbeeld leefbaarheid of veiligheid). De gemeente beoordeelt of de activiteiten in voldoende mate het algemeen belang dienen.
3. Een BGV-zone is voor aanvullende activiteiten ten opzichte van de
diensten van de gemeente.
4. Een BGV-zone kan alleen ingesteld worden als er aantoonbaar draagvlak is onder de ondernemers op de bedrijvenlocatie.
5. De organisatie van de BGV-zone moet transparant en kostenefficiënt
zijn en verantwoording afleggen aan de ondernemers in de BGV-zone.
6. BGV-zones hebben een beperkte duur (maximaal vijf jaar). Om de
BGV-zone te verlengen moet de procedure herhaald worden (een
nieuwe verordening en een nieuw draagvlakonderzoek).
6. Opzet en doelstelling experiment
In de voorbereiding van dit wetsvoorstel is het georganiseerde bedrijfsleven (MKB-Nederland, VNO-NCW en Koninklijke Horeca Nederland) en
de VNG geconsulteerd (zie paragraaf 10). Als resultaat hiervan is gekozen
voor een experimentenwet met een beperkte duur. De bedoeling is om
gedurende een aantal jaren met BGV te experimenteren, dan te evalueren
en te besluiten of een definitief wetsvoorstel gewenst is. Het experiment
moet uitwijzen in hoeverre BGV in Nederland toepasbaar is en in hoeverre
en in welke vorm een definitieve wet gewenst is. Ingeval het experiment
succesvol is ligt het voor de hand om een structurele bestemmingsheffing
voor BGV vorm te geven als een wetsvoorstel tot wijziging van de
Gemeentewet.
6.1 Doelstelling experiment
De voortgang en resultaten van de experimenten zullen nauwgezet
worden gevolgd, via een eenduidige en vergelijkbare monitoring. Dit zal
tijdens de instelling van de BGV-zones en gedurende de looptijd
gebeuren.
Uit de experimenten moet blijken:
– of het BGV-instrument in de Nederlandse context een positieve
bijdrage levert aan het lokale ondernemingsklimaat en maatschappelijke kwesties, zoals veiligheid en tegengaan van verloedering;
– of het BGV-instrument wordt gewaardeerd door ondernemers en
lokale overheden.
– of en zo ja welke (aanvullende) randvoorwaarden er nodig zijn om te
waarborgen dat een BGV-zone in Nederland voldoende democratische
legitimiteit kent en een goede toepassing van het instrument gewaarborgd is.
Dit kan geëvalueerd worden aan de hand van de volgende criteria:
– resultaten BGV-zones: worden de in de aanvraag geformuleerde doelstellingen behaald? Hierbij kan gedacht worden aan doelstellingen op
het gebied van criminaliteitscijfers, klanttevredenheid, bedrijfsomzet;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

8

–

–

–
–

tevredenheid van ondernemers en gemeente: wil men de BGV-zone
continueren? Zijn er experimenten die een tweede stemming hebben
gehouden? Zo ja, hoe heeft de stemverhouding tussen voor en tegenstanders zich ontwikkeld?
toets specifieke vormgevingsaspecten uit het wetsvoorstel: procedure
totstandkoming, stemming, meerderheidsbepaling, heffingsgrondslag,
functioneren vereniging/stichting, samenwerking ondernemers en
gemeente, uitvoering gemeente etc.
evaluatie administratieve lasten voor het bedrijfsleven en kosten voor
gemeenten (en in hoeverre deze verder te verminderen zijn);
vergelijking met andere initiatieven met een vergelijkbaar doel.

Als blijkt dat de experimenten succesvol zijn, kan worden besloten om
BGV-zones structureel mogelijk te maken. De resultaten van de evaluatie
van de experimenten zullen dan worden gebruikt om het daartoe strekkende wetsvoorstel vorm te geven.
6.2 Beperkte looptijd van het wetsvoorstel en de experimenten
Het experimentele karakter van de wet blijkt primair uit de tijdelijke
werking als gevolg van de horizonbepaling die bepaalt dat de wet in
beginsel per 1 januari 2015 vervalt. Indien er aan de hand van de evaluatie
geen wetsvoorstel voor een definitieve regeling wordt ingediend, zullen
de experimentele zones bij verval van de wet automatisch ophouden te
bestaan. Ervaringen uit het buitenland leren dat het oprichten van een
BGV-zone één tot twee jaar in beslag neemt. Om een tijdige start van de
experimenten te bevorderen en een tijdige evaluatie mogelijk te maken,
bepaalt het wetsvoorstel dat de verordeningen binnen twee jaar na inwerkingtreding van de wet vastgesteld moet zijn.
Experimenten hebben na inwerkingtreding van de wet twee jaar de tijd
om te starten. Na drie jaar moeten de experimenten resultaten opleveren,
zodat evaluatie van de experimenten tijdig kan plaatsvinden en afgewogen kan worden of een wetsvoorstel voor structurele invoering zal
worden ingediend.
De experimentele zones krijgen een beperkte looptijd van maximaal vijf
jaar om periodieke heroverweging te verzekeren. De gemeente kan de
looptijd volgens dezelfde procedure verlengen. Indien het wetsvoorstel
vervalt, vervallen echter ook de op dat moment ingestelde BGV-zones. Dit
is slechts anders indien inmiddels is geconcludeerd dat de experimenten
zijn geslaagd en er een wetsvoorstel is ingediend dat beoogt BGV-zones
structureel mogelijk te maken. In dat geval moet worden voorkomen dat
succesvolle BGV-zones hun activiteiten moeten afbreken in afwachting
van de definitieve wet. Het wetsvoorstel bevat daarvoor een speciaal
regime (artikel 11, tweede lid).
7. Proces, procedure en juridische vormgeving BGV-zone
Gemeenten krijgen de bevoegdheid om BGV-zones in te stellen indien een
ruime meerderheid van de ondernemers in de beoogde BGV-zone dit
wenst. Voordat er daadwerkelijk een BGV-zone wordt ingesteld, kan met
een betrekkelijk eenvoudige procedure worden volstaan. Het zorgvuldig
doorlopen van de procedure voor het oprichten van een BGV-zone is van
belang aangezien het draagvlak onder ondernemers cruciaal is voor het
welslagen van een BGV-zone. Er zal veel overleg en communicatie nodig
zijn om voldoende draagvlak te creëren onder de ondernemers in het
gebied. Daarnaast is er overleg met de gemeente nodig aangezien de
gemeente bereid moet zijn om de BGV-zone te faciliteren en de resultaten
van het overleg tot uiting moeten komen in de uitvoeringsovereenkomst
tussen gemeente en vereniging of stichting en in de verordening die de
gemeente opstelt. Het heeft experimentele betekenis om te bezien hoe de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

9

procedure in de praktijk doorlopen wordt, aangezien de uitgangspunten
en de voorziene waarborgen (procedure, draagvlakmeting, keuze gebied
en activiteiten) voor een belangrijk deel verwezenlijkt worden in het
proces van totstandkoming. Om de eenvoud van het wetsvoorstel te
bewaren, is de beoogde procedure niet volledig in wetgeving vastgelegd,
maar is kritisch bezien welke elementen moeten worden geformaliseerd
en wat overgelaten kan worden aan het informele proces. Het proces kan
dan ook onderverdeeld worden in een informele fase waar initiatief/
organisatie, planvorming en overleg tussen ondernemers en de gemeente
in tot uiting komen en in een formele fase waarin de resultaten hiervan in
een verordening worden vastgelegd en wordt vastgesteld of er voldoende
draagvlak is. De fasen worden hieronder nader toegelicht.
7.1 Informele overlegfase: initiatief, planvorming en organisatie
Het proces start met overleg tussen ondernemers onderling en tussen
ondernemers en de gemeente. De initiatiefnemers formuleren hun
ambitie voor het gebied en bespreken hun plannen met overige ondernemers in het gebied en de gemeente. Hierbij wordt de animo voor het
instellen van een BGV-zone gepolst. Dit overleg leidt (bij gebleken animo)
tot het verder uitwerken van de plannen. Aandachtspunten hierbij zijn hoe
de ondernemers de BGV-zone willen organiseren, welke activiteiten zij
willen gaan ontplooien, welke ondernemers precies binnen de BGV-zone
vallen, wat deze ondernemers zouden moeten betalen, wat de
uitvoeringsperiode van de BGV-zone is en of de gemeente van haar kant
bereid is extra activiteiten te ontplooien en/of bereid is ook een financiële
bijdrage te leveren. Daarnaast zetten de initiatiefnemers een goede organisatie en samenwerking op voor de uitvoering van de beoogde activiteiten. Deze organisatie moet uiteindelijk de vorm krijgen van een vereniging of stichting die aan de wettelijke criteria voldoet. De initiatiefnemers
communiceren met alle ondernemers in het gebied over hun ambities en
creëren draagvlak. Hieronder worden deze aspecten nader toegelicht.

7.1.1 Initiatief
De instelling van een BGV-zone start met het initiatief van ondernemers in
een bepaald gebied. Een initiatief kan gestart worden vanuit een
bestaande ondernemersvereniging, winkeliersvereniging, centrummanagementorganisatie of parkmanagementorganisatie, maar het is ook
denkbaar dat het gaat om ondernemers die zich nog niet georganiseerd
hebben. De gemeente, Kamers van Koophandel, vastgoedeigenaren,
kunnen het idee om een BGV-zone te starten opperen bij ondernemers,
maar uiteindelijk zal het daadwerkelijk initiatief van de ondernemers uit
het gebied zelf moeten komen aangezien de BGV-zone ook uitgevoerd en
gedragen dient te worden door de ondernemers uit het gebied.

7.1.2 Activiteiten
Een BGV-zone is gericht op het verrichten van aanvullende activiteiten ten
opzichte van de diensten van de gemeente. Het bestaande voorzieningenniveau vormt daarbij het uitgangspunt. Immers een BGV-zone kan alleen
tot een verbetering van de kwaliteit leiden als het bestaande
voorzieningenniveau minimaal gehandhaafd blijft. De activiteiten die de
ondernemers in aanvulling daarop willen uitvoeren kunnen nieuwe
aanvullende voorzieningen betreffen of kunnen gaan om een intensivering van bestaande activiteiten (zoals bijvoorbeeld vaker schoonmaken).
In het buitenland zijn de activiteiten veelal gericht op de thema’s schoon,
heel en veilig of een ander thema met een (mede) publiek belang zoals
bijvoorbeeld de bereikbaarheid van het gebied. Concreet kan gedacht
worden aan activiteiten als het verbeteren van de verkeersvoorzieningen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

10

de bewegwijzering, de groenvoorziening, afvalinzameling, verlichting,
schoonmaak, onderhoud, brandveiligheid, graffitiverwijdering en het
vergroten van de veiligheid door bijvoorbeeld extra surveillance,
hekwerken en camerabewaking.

7.1.3 Afstemming dienstenniveau BGV-zone en gemeente
De doelstelling van een BGV-zone is om de veiligheid en/of de aantrekkelijkheid van de bedrijfsomgeving voor de ondernemers en voor hun
klanten te vergroten. Vanuit de gedachte dat de BGV-zone zowel het
publieke belang dient, als de belangen van de betrokken ondernemers,
dienen zowel de ondernemers als de gemeente bereid te zijn om een
bijdrage te leveren aan de doelstellingen van de BGV-zone. Door deze
bijdragen goed op elkaar af te stemmen kan het effect van de wederzijdse
activiteiten worden versterkt. Een BGV-zone richt zich hierbij op activiteiten die in het verlengde liggen van de publieke taak. Ondernemers en
gemeente dienen het eens te worden over wat zij van elkaar kunnen
verwachten. Om een succesvolle BGV-zone te bewerkstelligen hoort het
dienstenniveau dat de gemeente bereid is te leveren te corresponderen
met de (hoge) ambitie van de ondernemers. Ondernemers en gemeente
doen er daarom goed aan nadere afspraken te maken over het niveau van
dienstverlening door de gemeente en/of een eventuele financiële bijdrage
en de extra activiteiten die de ondernemers gezamenlijk ontplooien.
Dergelijke afspraken kunnen worden vastgelegd in de uitvoeringsovereenkomst die gemeente en vereniging moeten sluiten. Als de
gemeente bereid is om extra te investeren in het gebied, zal dit naar alle
waarschijnlijkheid ook positief uitwerken op het draagvlak onder de
ondernemers. In Engeland waar BGV-zones reeds veelvuldig worden
toegepast is het gebruikelijk dat ondernemers en gemeenten een «Service
level agreement» afsluiten waarin een nauwkeurige kwantitatieve
beschrijving wordt vastgelegd van de activiteiten die de gemeente tijdens
de duur van de BGV-zone blijft of gaat verrichten. De gemeente legt zich
dan vast op dit niveau van dienstverlening gedurende de looptijd van de
BGV.

7.1.4 De begroting en belasting
In de verordening dient de hoogte van de heffing te worden vastgesteld.
Hierbij dient een goede balans gevonden te worden tussen maatwerk en
uitvoerbaarheid. De mogelijkheid om het tarief zo goed mogelijk toe te
snijden op de lokale situatie kan bijdragen aan het draagvlak onder de
ondernemers. Uit onderzoek van Decisio blijkt dat een gebrek aan deelname aan gezamenlijke investeringen te maken kan hebben met de
manier waarop de kosten worden verdeeld (Decisio, 2004). Voor de
gemeente is een eenduidig en objectief vastgesteld tarief hierbij van
belang om de uitvoeringskosten zo laag mogelijk te houden en onduidelijkheid over de wijze van vaststelling van het tarief te voorkomen.
Als er sprake is van een homogene groep ondernemers kan er gekozen
worden voor een vaste bijdrage per ondernemer. Als objectief kan worden
vastgesteld dat verschillende bedrijven in verschillende mate belang
zullen hebben bij de activiteiten (bijvoorbeeld bij een hoofdstraat en
zijstraten in een winkelgebied), kunnen de ondernemers en gemeente er
voor kiezen de BGV-bijdrage te differentiëren op basis van objectieve
criteria die het belang bij de activiteiten weerspiegelen. Deze criteria en de
hoogte van de BGV-bijdragen moeten objectief, meetbaar en uitvoerbaar
zijn, bijvoorbeeld de locatie of soort onderneming. Hierbij is het tarief
gekoppeld aan de WOZ-waarde en dit werkt door bij de vaststelling van
het benodigde draagvlak: het oordeel van degenen die zwaarder wordt
aangeslagen, weegt ook zwaarder in de draagvlakmeting. Aan de basis
voor de vaststelling van de hoogte van het tarief ligt een begroting van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

11

voorgenomen activiteiten en de wijze waarop dit zal worden gefinancierd.
De totaal benodigde middelen zullen moeten worden toeberekend aan de
bijdrageplichtige ondernemers in het gebied. De initiatiefnemers kunnen
voor de financiering ook bezien of (financiële) ondersteuning mogelijk is
vanuit andere bronnen. Dit zou het totale benodigde opbrengst van de
heffing dan kunnen verlagen. Mogelijk dat (semi-)publieke of private
partijen zoals gemeente, provincie, vastgoedeigenaren, het Hoofd Bedrijfschap Detailhandel, de Kamers van Koophandel of andere partijen bereid
zijn om de BGV-organisatie financiële of organisatorische steun te bieden.
Als besloten wordt tot het instellen van een BGV-zone, betalen alle ondernemers in het gebied mee aan de maatregelen in de BGV-zone, vanuit de
gedachte dat alle ondernemers een belang hebben bij de BGV-zone. Het
gaat hierbij om de ondernemers die gebruik maken van de panden om
hun bedrijf in uit te oefenen. Zij zijn ook degenen wier oordeel bepalend is
voor het vaststellen van het draagvlak.
De eigenaren van de panden zijn niet verplicht een bijdrage te leveren
voor zover ze niet tevens gebruiker zijn. Het wetsvoorstel beoogt aanvullende voorzieningen in de openbare ruimte van het gebied ten dienste van
de in dát gebied actieve ondernemers. Vanuit die gedachte richt het wetsvoorstel zich primair op de gebruikers van de panden, omdat dit degenen
zijn die in ieder geval een direct belang hebben bij de kwaliteit van de
bedrijfsomgeving. Vanuit dat belang zullen zij naar verwachting in de
regel andere belangen hebben en dus andere afwegingen maken als het
gaat om de investeringen in het gebied dan vastgoedeigenaren die niet
tevens gebruiker zijn. De bedrijfsvoering van de onderneming van deze
categorie vastgoedeigenaren staat in een veel losser verband tot het
gebied waardoor een minder betrokkenheid bij de bedrijfsomgeving waarschijnlijk is. Naar verwachting kan deze categorie ook de nodige ver weg
gevestigde rechtspersonen bevatten die het betrokken vastgoed als een
tijdelijke belegging beschouwen. Ondernemers die zowel eigenaar als
gebruiker zijn zouden ook niet in beide hoedanigheden aangeslagen
moeten worden aangezien er dan een relatief nadeel ontstaat voor ondernemingen met eigen vastgoed dat niet gerechtvaardigd wordt door de
doelstellingen van het wetsvoorstel.
Een verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsomgeving kan overigens
afhankelijk van de omstandigheden ook een positief effect hebben op de
waarde van het vastgoed en de huurprijs die kan worden gevraagd, zodat
vastgoedeigenaren ook een zekere mate van profijt kunnen hebben. Het is
om die reden ook heel wel denkbaar dat de vastgoedeigenaren een vrijwillige bijdrage leveren. Op die manier kunnen vastgoedeigenaren de
gebruikers van het vastgoed stimuleren om te investeren in de kwaliteit
van hun bedrijfsomgeving. Dat biedt vastgoedeigenaren de mogelijkheid
om investeringen die ze plegen in de fysieke kwaliteit van het vastgoed te
(laten) ondersteunen met maatregelen die de kwaliteit van de openbare
ruimte verhogen.
Afhankelijk van het soort activiteiten en het soort gebied is denkbaar dat
bewoners van een woning in de BGV-zone ook in enigerlei mate profijt
hebben van de stijging van de kwaliteit van de bedrijfsomgeving. Deze
stijging van de kwaliteit heeft naar verwachting echter voornamelijk
gevoelswaarde althans staat niet op dezelfde wijze in verhouding tot de
belangen van de bewoner als tot de belangen van de ondernemers –
waaronder winstpotentie – of andere professionele organisaties. Om die
reden zou het disproportioneel zijn ook bewoners belastingplichtig te
maken om deze activiteiten te financieren. Bewoners zijn derhalve van de
BGV-bijdrage uitgesloten en worden ook niet betrokken in de draagvlakmeting.

7.1.5 Organisatie en uitvoering
Om een BGV-zone te kunnen realiseren is het noodzakelijk dat onderne-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

12

mers zich goed organiseren. De BGV-organisatie dient als spreekbuis
richting de gemeente en behartigt de belangen van de ondernemers in het
gebied. De BGV-organisatie dient hierbij te zorgen voor voldoende draagvlak voor de plannen onder de ondernemers in de BGV-zone. De organisatie van de BGV-zone moet bovendien efficiënt, transparant en controleerbaar zijn en verantwoording afleggen aan alle ondernemers in het
gebied, zodat ondernemers en gemeente inzicht hebben in de bestedingen en voortgang van de activiteiten in de BGV-zone. Om de voortgang
en resultaten van de BGV-zone goed te kunnen monitoren zouden de
activiteiten SMART (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdsgebonden) geformuleerd moeten worden. De initiatiefnemers richten voor
de uitvoering van de BGV-zone een vereniging of stichting op met een
representatief bestuur. Om controleerbaarheid en draagvlak te verzekeren
wordt deze vereniging of stichting uitsluitend voor de uitvoering van de
BGV-zone opgericht.
7.2 Formele fase: Vaststellen verordening en draagvlakmeting
Het proces besluit met een formele fase waarin een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten en op reguliere wijze een heffingsverordening wordt vastgesteld door de gemeenteraad. Hier komen de
vruchten van het overleg tussen ondernemers en gemeente in tot uiting.
Na instemming door de gemeenteraad volgt een wettelijk gewaarborgde
draagvlakmeting.

7.2.1 Uitvoeringsovereenkomst
Het is minder wenselijk dat de gemeenteraad de bevoegdheid zou hebben
een bepaalde vereniging of stichting zonder meer als subsidiegerechtigde
aan te wijzen – met alle verplichtingen van dien – zonder dat die vereniging of stichting daarmee expliciet heeft ingestemd. Ook zou dat op
gespannen voet komen te staan met het uitgangspunt dat een BGV-zone
«voor en door ondernemers» is. Er behoort geen BGV-zone tot stand te
kunnen komen als er geen goed georganiseerd ondernemersinitiatief is.
De instemming wordt tot uitdrukking gebracht door ondertekening van
een uitvoeringsovereenkomst in de zin van artikel 4:36 van de Algemene
wet bestuursrecht. Hierin moet tevens zijn bepaald dat de vereniging of de
stichting verplicht is de overeengekomen activiteiten uit te voeren. In een
reguliere subsidierelatie heeft de gesubsidieerde in beginsel de vrijheid de
activiteiten waarvoor subsidie gegeven wordt niet uit te voeren en
daarmee af te zien van de subsidie. In een BGV situatie is het echter niet
passend dat de vereniging of stichting na een door deze zelf geïnitieerd
proces met intensieve betrokkenheid van zowel gemeenteraad als ondernemers nog de vrijheid zou hebben om de te subsidiëren activiteiten niet
te verrichten. In de tijd zal een uitvoeringsovereenkomst eerder tot stand
moeten komen dan de verordening ter uitvoering waarvan de overeenkomst strekt, nu het wetsvoorstel dit als eis stelt voor aanwijzing van de
vereniging of stichting in die verordening. De uitvoeringsovereenkomst
zal alleen van toepassing kunnen zijn als de verordening ook daadwerkelijk in werking treedt. Pas dan is er immers sprake van een heffing die in
de vorm van een subsidie aan de vereniging of stichting terugvloeit naar
de ondernemers. Denkbaar is voorts dat de overeenkomst voorzieningen
treft voor het geval de behandeling van de ontwerpverordening in de
gemeenteraad leidt tot onverwachte relevante discrepanties met de strekking van de overeenkomst.

7.2.2 Vaststelling verordening
Indien de gemeenteraad alles afwegende bereid is om de BGV-zone in te
stellen zal hij de heffingsverordening vaststellen. In de verordening is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

13

tenminste opgenomen om welk gebied het gaat, wat de hoogte van de
BGV-bijdrage zal zijn, welke vereniging/stichting verantwoordelijk is voor
de uitvoering en de beschikking over de middelen zal krijgen, wat de duur
van de heffingsverordening is en voor welke activiteiten de BGV-bijdrage
bestemd is. Ook zullen subsidievoorwaarden en de overige bepalingen die
nodig zijn voor een goed (financieel) verloop deel uit moeten maken van
de verordening. Ook staat het de gemeente vrij aanvullende bepalingen
over bijvoorbeeld de draagvlakmeting in de verordening op te nemen.

7.2.3 Draagvlakmeting en instelling (of niet)
De verordening kan pas in werking treden als uit een draagvlakmeting
blijkt dat een bepaalde representatieve meerderheid van de ondernemers
in het gebied het instellen van de BGV-zone steunt. Deze draagvlakmeting
wordt door de gemeente georganiseerd omdat de verantwoordelijkheid
voor de meting van het wettelijk vereiste draagvlak een verantwoordelijkheid van de overheid behoort te zijn en zij tevens over de relevante gegevens beschikt (WOZ-administratie). Aangezien een representatieve vereniging of stichting van ondernemers uit het gebied uitvoering geeft aan de
BGV activiteiten, is het aan deze initiatiefnemers om bij alle ondernemers
in het gebied te lobbyen voor draagvlak, voor zover men dat niet al heeft
gedaan in de initiatieffase bij het formuleren van de ambities voor het
gebied. De gemeente zorgt voor een goed verloop van het onderzoek naar
voldoende draagvlak. Het wetsvoorstel bevat hiertoe de volgende randvoorwaarden:
– de gemeente zorgt dat alle bijdrageplichtigen de gelegenheid hebben
zich uit te spreken over de wenselijkheid van instelling van de zone;
– de gemeente informeert de ondernemers over de inhoud van de verordening en de gemaakte afspraken. Het staat de vereniging of stichting
uiteraard vrij om (uit eigen beweging) aanvullende informatie te
verschaffen aan de ondernemers;
– de gemeente zorgt dat niet tot een bepaalde ondernemer te herleiden
is of deze zich voor of tegen inwerkingtreding heeft uitgesproken om
zo oneigenlijke beïnvloeding te voorkomen.
Het wetsvoorstel bepaalt nauwkeurig (artikel 5) wanneer voldoende
draagvlak aanwezig is. Hiervoor is een dubbele meerderheid in het wetsvoorstel opgenomen: 2/3 van het aantal bijdrageplichtige ondernemers,
met een minimale respons van de helft van het totale aantal bijdrageplichtige ondernemers en 50% + 1 van de WOZ-waarde (eventueel ingedeeld in
waardeklassen). Indien bijvoorbeeld een BGV-zone beoogd wordt op een
bedrijvenlocatie met 150 ondernemers met bedrijfspanden met in totaal
een vastgoedwaarde van 50 mln. moeten ten eerste minimaal 75 ondernemers zich voor of tegen uitspreken. Van deze 75 ondernemers moet minimaal tweederde van de ondernemers instelling van de BGV-zone steunen,
in dit geval dus minimaal 50 ondernemers. Deze 50 ondernemers moeten
gezamenlijk meer dan de helft van de WOZ-waarde vertegenwoordigen
van de groep van 75 ondernemers die heeft gereageerd. Indien de 75
ondernemers gezamenlijk een WOZ-waarde van 80 mln. vertegenwoordigen, zullen de 50 ondernemers minimaal een WOZ-waarde van 40 mln.
moeten vertegenwoordigen.
Bij onvoldoende steun of een te lage respons op de draagvlakmeting kan
de verordening niet in werking treden en zal afhankelijk van de omstandigheden van het geval bezien moeten worden of aanpassing van de
verordening en een nieuw draagvlakonderzoek op een later moment
aangewezen is. Een BGV-zone wordt voor maximaal 5 jaar ingesteld,
waarna de mogelijkheid bestaat om de looptijd te verlengen. Er dient dan
opnieuw een draagvlakmeting plaats te vinden.
Over de wijze waarop de meerderheid dient te worden bepaald is onderzoek gedaan naar buitenlandse varianten en is uitgebreid gesproken met
o.a. belangenvertegenwoordigers van bedrijfsleven (Regioplan 2006). Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

14

bovenstaande model is naar voren gekomen als voorkeursmodel om de
volgende redenen.
– Doordat zowel naar aantallen ondernemers en naar de WOZ-waarde
wordt gekeken, zijn de verhoudingen tussen grote en kleine ondernemers in evenwicht.
– Aan de wens van het georganiseerde bedrijfsleven en de VNG dat een
ruime meerderheid van de ondernemers voor zou moeten zijn is
gehoor gegeven door te bepalen dat tweederde van het aantal
beoogde bijdrageplichtigen dat hun voorkeur uitspreekt in moet
stemmen. Bovendien wordt uitgegaan van een dubbele meerderheid
(aantal én WOZ-waarde). Omdat de WOZ-waarde soms heel scheef
verdeeld is (een kleine groep ondernemers vertegenwoordigt een
groot deel van het vastgoed), is 50% van de WOZ-waarde voldoende.
– Bij de bepaling van het draagvlak wordt uitgegaan van het aantal
bijdrageplichtigen die hun voorkeur uitspreekt (de respons dient minimaal 50% te zijn) en niet van het totale aantal. Een stille of indifferente
groep ondernemers die niet van zich laat horen telt zo niet mee in de
draagvlakmeting. Dit is van belang omdat een dergelijke groep anders
blokkerend kan werken. Mits ondernemers goed geïnformeerd zijn en
alle ondernemers in de gelegenheid geweest zijn om hun voorkeur uit
te spreken, mag de draagvlakmeting representatief worden geacht
voor de verhoudingen binnen het gebied. Een responspercentage van
33% lijkt minimaal (vergelijkbaar met de eisen van een referendum) en
op advies van de Raad van State is dit verhoogd naar 50%.
Uiteraard is de draagvlakmeting een belangrijk onderdeel bij de evaluatie
van de experimenten. Uit internationaal onderzoek (Menger en Stogo
2005) blijkt dat het draagvlak bij vergelijkbare initiatieven in de loop van
de tijd groeit. Het is de kunst om de drempel zo te kiezen dat er aantoonbaar draagvlak is, maar niet dat de barrière zo hoog zou zijn dat initiatiefnemers in die mate ontmoedigd worden dat het onbegonnen werk lijkt.

7.2.4 Voorziening in verband met substantiële vermindering van draagvlak
na instelling van de BGV-zone
Periodieke herhaling van de meting van het draagvlak voor instelling van
een BGV- zone is gegarandeerd door de maximale looptijd van een
BGV-zone te bepalen op vijf jaar (artikel 3, eerste lid). In bijzondere
gevallen kan gedurende de looptijd van de BGV-zone het draagvlak echter
al dermate sterk verminderen dat deze periodieke heroverweging niet
afgewacht zou moeten worden. Gedacht moet dan worden aan de situatie
dat de activiteiten (of de wijze van uitvoering) in hoge mate niet aan
gerechtvaardigde verwachtingen van ondernemers tegemoetkomen. Voor
dergelijke situaties biedt het wetsvoorstel de ondernemers een voorziening door te bepalen dat een vijfde deel van de bijdrageplichtigen de
gemeente kan verzoeken de draagvlakmeting te herhalen, ditmaal echter
juist met het oog op steun voor intrekking van de verordening. De
gemeente is verplicht hieraan gevolg te geven. Overigens laat het wetsvoorstel en deze voorziening de normale mogelijkheden die de gemeente
heeft om verordeningen in te trekken onverlet. Intrekking van de verordening heeft alleen gevolgen voor het nieuwe belastingjaar en doet geen
afbreuk aan reeds opgelegde heffingen en reeds verleende subsidie. De
voorziening is voorts uitsluitend bedoeld voor (door ondernemers
ervaren) substantiële vermindering van het draagvlak en zal ook alleen bij
substantieel verminderd draagvlak moeten kunnen leiden tot tussentijdse
opheffing van de BGV-zone. Een BGV-zone wordt ingesteld voor een
bepaalde periode van maximaal 5 jaar. Ondernemers en gemeente
hebben bij instelling goed over de wenselijkheid van deze periode nagedacht. Het voorbestaan van een éénmaal ingestelde zone mag niet permanent onzeker worden als gevolg van een kleine groep tegenstanders die
telkens eenvoudig om een hernieuwde draagvlakmeting kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

15

verzoeken. Om die reden bepaalt het wetsvoorstel dat niet meteen in het
eerste jaar of zelfs nog vóór de eerste heffing al een verzoek gedaan kan
worden. Ook kan een eventueel tweede verzoek om een herhaalde
draagvlakmeting pas weer gedaan worden een jaar na het eerste verzoek.
Daarnaast moet het verzoek voor een nieuwe draagvlakmeting uitgaan
van minstens een vijfde van álle ondernemers in de zone. Potentiële
verzoekers zullen de kansrijkheid van een verzoek taxeren en meewegen
in de vraag of het de moeite waard is een verzoek in te dienen. Ook om
die reden geldt voor de uitvoering van deze draagvlakmeting dezelfde
minimale respons en dezelfde (versterkte) meerderheidsbepaling als bij
de oorspronkelijke meting van het draagvlak voor inwerkingtreding het
geval was. Dit betekent dat minimaal dezelfde meerderheid die zich eerst
vóór instelling van de zone heeft uitgesproken, zich bij deze draagvlakmeting moet uitspreken tégen voortzetting daarvan.
8. Uitvoering en handhaving
De gemeente voert de bestemmingsheffing uit. Een belangrijk aandachtspunt is om de uitvoeringslasten voor de gemeente zo laag mogelijk te
houden. Mede om deze reden wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de
systematiek van de WOZ, aangezien de gemeente hier reeds een administratie voor bijhoudt. Het heffingsobject is net als bij de OZB de gebruiker
van het pand dat niet tot woning dient. Als heffingsgrondslag kan gekozen
worden voor een vast bedrag of kan een tarief worden vastgesteld gebaseerd op de indeling in waardeklassen aan de hand van de WOZ-waarde
van het pand. De gemeente beschikt al over de nodige informatie zoals de
WOZ-waarde. De gemeente heeft zelf in de hand in hoeverre het tarief
gedifferentieerd kan worden naar verschillende groepen ondernemers.
Hierbij zal zij een afweging maken tussen enerzijds een evenwichtige
kostenverdeling en lokaal maatwerk voor ondernemers en anderzijds de
uitvoeringslasten voor de gemeente. Voor heffings- en invorderingsactiviteiten wordt aangesloten bij de regeling in de Gemeentewet (art. 2,
vijfde lid).
9. Financiële aspecten voor gemeenten
Dit wetsvoorstel geeft gemeenten de bevoegdheid om te experimenteren
met het instellen van BGV-zones. Gemeenten beslissen zelf of ze van deze
nieuwe wettelijke bevoegdheid gebruik wensen te maken. Dit wetsvoorstel verplicht gemeenten op zichzelf tot niets. Indien een gemeente er voor
kiest om mee te werken aan de totstandkoming van een BGV-zone is een
aantal bestuurlijke inspanningen vereist.
– De gemeente zal op basis van overleg met de ondernemers (verenigd
in een vereniging of stichting) een verordening moeten opstellen.
– Daaraan voorafgaand zal de gemeente in een uitvoeringsovereenkomst met de beoogde vereniging of stichting vastleggen
welke activiteiten de subsidieontvanger moet verrichten. Hierin kunnen
desgewenst ook afspraken gemaakt worden over het niveau van
dienstverlening van de gemeente (het serviceniveau) en een eventuele
aanvullende financiële bijdrage uit de eigen middelen van de
gemeente.
– De gemeente zal bij gelegenheid van het opstellen van de verordening
moeten toetsen of het initiatief van de ondernemers in overeenstemming is met dit wetsvoorstel, waaronder de vraag of de activiteiten die
de ondernemers beogen in voldoende mate het algemeen belang
dienen.
– De gemeente moet toetsen of er sprake is van voldoende draagvlak
onder de bijdrageplichtigen.
– Bij voldoende draagvlak onder de ondernemers int de gemeente de
BGV-bijdrage en keert deze uit aan de BGV-organisatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

16

–

De gemeente zal nagaan of de activiteiten op de juiste wijze worden
uitgevoerd.

Deze activiteiten zullen bij de gemeente tot uitvoeringskosten leiden, op
de perceptiekosten na dienen deze door de gemeente gedragen te
worden. De precieze uitvoeringskosten zijn vooraf moeilijk aan te geven.
Gemeenten dienen de kosten te dekken uit eigen inkomsten. Een belangrijk aandachtspunt in dit wetsvoorstel is om de uitvoeringslasten voor de
gemeente zo laag mogelijk te houden. Om deze reden wordt zoveel mogelijk aangesloten bij de systematiek van de WOZ. Aangezien de gemeente
hier reeds een administratie voor bijhoudt is de verwachting dat daardoor
de uitvoeringslasten beperkt worden. Bij de evaluatie van dit wetsvoorstel
zal bezien worden of de uitvoeringslasten voor gemeenten daadwerkelijk
beperkt zijn gebleven en of deze verder te verlagen zijn.
10. Consultaties
Bij de totstandkoming van dit wetsvoorstel is overleg gevoerd met de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), VNO-NCW en
MKB-Nederland.
MKB-Nederland en VNO-NCW hebben aangegeven dat zij instemmen met
experimenten onder bepaalde voorwaarden. Deze voorwaarden dienen
een goede toepassing van het instrument BGV te waarborgen. Belangrijk
voor het bedrijfsleven is onder meer dat er goede afspraken worden
gemaakt met de gemeente over het serviceniveau dat de gemeente levert,
dat het een initiatief van ondernemers is, er aantoonbaar draagvlak is
onder de ondernemers in het gebied en dat de BGV-organisatie transparant en kosteneffectief is. Over deze en andere waarborgen is zorgvuldig
nagedacht en heeft afstemming plaats gevonden met het bedrijfsleven
(zie ook paragraaf 5). MKB-Nederland en VNO-NCW hebben aangegeven
dat zij tevreden zijn over de vormgeving van het wetsvoorstel met uitzondering van het navolgende punt. In het huidige wetsvoorstel wordt niet
verplicht gesteld dat gemeente en ondernemers afspraken over het
serviceniveau van de gemeente (schriftelijk) vastleggen. MKB-NL en
VNO-NCW zouden uit het oogpunt van wederkerigheid echter graag zien
dat dit wél verplicht wordt gesteld. De activiteiten van de ondernemers in
een BGV-zone zijn immers in aanvulling op het serviceniveau van de
gemeente. Bovendien ligt van de ondernemers wél precies vast welke
activiteiten zij zullen verrichten in de BGV-zone. Dit zou dan ook voor de
gemeente moeten gelden. Er is in het wetsvoorstel echter voor gekozen
om aan partijen zelf over te laten in hoeverre ze afspraken over het
serviceniveau van de gemeente op schrift willen stellen. Indien gewenst
kunnen dergelijke afspraken een plek krijgen in de uitvoeringsovereenkomst.
De VNG staat op hoofdlijnen positief ten aanzien van de experimentenwet, gelet op de grote behoefte en het feit dat het om een experiment
gaat, wat eventuele gewenste bijsturing na afloop makkelijker maakt. De
VNG vraagt echter aandacht voor de kosten die gemeenten moeten
maken om een BGV in te stellen. De VNG vraagt hierbij speciale aandacht
voor de risico’s en mogelijke kosten van bezwaar- en beroepprocedures.
In paragraaf 9 van deze toelichting is een passage opgenomen over de
financiële aspecten voor gemeenten.
11. Samenhang met andere wetgeving
Naast dit wetsvoorstel is er een aantal andere wetsvoorstellen dat
hiermee samenhangt. Op basis van het bestaande recht kan reeds tot op
zekere hoogte vorm worden gegeven aan verschillende varianten van
parkmanagement. Voor een overzicht van de verschillende varianten (en
hun beperkingen) wordt verwezen naar «Pleidooi voor een grond-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

17

gebonden lidmaatschap van een beheersvereniging» van prof. Mr. A.A.
van Velten in WPNR (nr. 6700, p. 179–188 en nr. 6701, p. 201–207). Parkmanagement kan een goede oplossing zijn om problemen rond verloedering en onveiligheid die op bedrijventerreinen kunnen ontstaan te voorkomen en te bestrijden. De conclusie uit onderzoek van Van Velten (2007)
is dat het op basis van de bestaande rechtsfiguren nog niet goed mogelijk
is om te bewerkstelligen dat reeds bij de start van de aanleg van een
bedrijvenpark bindende afspraken over het beheer van het bedrijvenpark
(inclusief de algemene ruimten) worden gemaakt waaraan alle kopers van
percelen (en hun rechtsopvolgers) zijn gebonden, zonder dat ook alle
details betreffende de inrichting van het park bekend zijn. Het Ministerie
van Justitie werkt daarom aan een regeling voor verplicht lidmaatschap
van een beheervereniging. Met deze regeling wordt de mogelijkheid
geopend om een beheervereniging op te richten ten behoeve van het
beheer van een in de statuten aan te wijzen grondgebied. De desbetreffende regeling zal in de praktijk vooral bruikbaar zijn voor het beheer van
nieuwe bedrijvenparken. Het onderhavige wetsvoorstel is daarentegen
vooral gericht op bestaande bedrijvenlocaties en winkelgebieden.
De wijziging van de Wet ruimtelijke ordening inzake grondexploitatie
(«GREX» Stb. 2007, 271) biedt gemeenten de mogelijkheid om de kosten
van grondexploitatie, zoals de aanleg van wegen, groen en rioleringen, op
nieuwe terreinen, of terreinen die geherstructureerd worden, te verhalen
via overeenkomsten met eigenaren of via de bouwvergunningen voor de
nieuwbouw die in het exploitatiegebied worden aangevraagd. Maatregelen in een BGV-zone richten zich meer op onderhoud en beheer van
bestaande terreinen. De wetsvoorstellen vertonen dan ook geen overlap,
maar kunnen elkaar aanvullen.
12. Steunaspecten
Dit wetsvoorstel bepaalt dat de BGV-heffing als subsidie aan de betrokken
vereniging of stichting wordt uitgekeerd. Het is staande praktijk dat subsidies getoetst worden op het aspect staatssteun. Om die reden is ook dit
wetsvoorstel getoetst. Van staatssteun is sprake indien er met overheidsmiddelen een selectief voordeel aan ondernemingen verstrekt wordt. Uit
de opzet en uitgangspunten van de BGV-bijdrage volgt dat het gaat om
activiteiten die het gezamenlijke belang van de ondernemingen in de
betrokken zone dienen. Als gevolg van het vereiste brede draagvlak onder
ondernemingen die ook bijdragen is een selectief voordeel voor één of
meer bepaalde ondernemingen vrijwel uitgesloten. Alle ondernemers
dragen bij aan en hebben profijt van de activiteiten. Het tarief wordt
daarbij door de gemeenteraad objectief vastgesteld. Van een selectief
voordeel voor bepaalde ondernemers binnen de zone kan derhalve geen
sprake zijn. Ten opzichte van andere ondernemers geldt dat instelling van
een zone door dit wetsvoorstel in beginsel slechts algemeen in de tijd is
gelimiteerd. Het nemen van initiatief om te komen tot instelling van een
BGV-zone staat derhalve voor alle ondernemers op dezelfde wijze open.
Het is wat betreft de mogelijke aanvullende subsidies van gemeenten,
conform de geldende regelgeving op dat gebied, de verantwoordelijkheid
van de gemeenten zelf om te handelen binnen de regels op het gebied
van staatssteun. Zij dienen dus zelf na te gaan of voorgenomen bijdragen
leiden tot staatssteun, en in voorkomende gevallen deze voorgenomen
steun zo nodig ter goedkeuring aan de Europese Commissie voor te
leggen. De Interdepartementale Commissie Europees Recht (ICER) heeft
diverse adviezen en handleidingen ter beschikking over o.a. staatssteun,
wat voor gemeenten nuttige informatie kan bieden. De adviezen zijn ook
beschikbaar via het Kenniscentrum Europa decentraal (www.europadecentraal.nl, dossier staatsteun) en het Coördinatiepunt Staatssteun van
het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (http://
www.minbzk.nl/staatssteun). Het Coördinatiepunt Staatssteun coördineert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

18

en begeleidt steunmeldingen van gemeenten aan de Europese
Commissie.
13. Administratieve lasten, bedrijfseffecten en milieueffecten
13.1 Administratieve lasten
Het betreft een experimenteel wetsvoorstel, dat mede op verzoek van het
bedrijfsleven wordt ingediend omdat in de praktijk blijkt dat gezamenlijke
initiatieven van ondernemers vaak verzanden in discussies over de financiering en bestaande alternatieven zoals convenanten en subsidies hier
geen oplossing voor bieden. Het gaat naar verwachting om circa 30 experimenten. Dit aantal is afgeleid van het aantal pilots dat in het Verenigd
Koninkrijk tot stand is gekomen.
Het totale subsidiebedrag is begroot op € 6 000 000,–. Dit bedrag is op
ervaringscijfers gebaseerd van vergelijkbare projecten. De gemiddelde
kosten van vergelijkbare projecten bedragen ongeveer € 200 000,– per
project. De totale administratieve lasten voor dit wetsvoorstel bedragen
€ 131 100,–, oftewel 2,19% van het totale subsidiebedrag.
Er zijn geen administratieve lasten voor de burger.
13.2 Bedrijfseffecten
Het wetsvoorstel heeft betrekking op alle sectoren die aanwezig zijn in
winkelgebieden, binnensteden en op bedrijventerreinen (o.a. detailhandel,
horeca, industrie, transport, groothandel, zakelijke dienstverlening). De
verwachting is dat er rond de 30 experimenten van de grond komen. Aan
deze experimenten nemen naar schatting tussen de 20 en 150 bedrijven
per experiment deel, dat betekent gemiddeld circa 80 bedrijven per experiment. In totaal zullen naar verwachting 2 400 bedrijven deelnemen aan
een BGV-zone.
Een BGV-zone is een hybride constructie waarin vrijwilligheid (ondernemers beslissen in meerderheid of ze de activiteiten willen) en een
verplichtend karakter (verplichte bijdrage, na gebleken draagvlak onder de
ondernemers op de locatie) samengaan. In het buitenland (onder andere
Canada, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Duitsland) blijkt
dat het BGV-instrument succesvol is en dat het draagvlak met de tijd
groeit. Maatregelen die in een BGV-zone worden genomen zijn aanvullend
aan het dienstenniveau van de gemeente. Gemeente en ondernemers
moeten onderling afspraken maken over het serviceniveau van de
gemeente.
Op nieuwe bedrijventerreinen en planmatig opgezette winkelcentra zijn
collectieve investeringen in de bedrijfsomgeving vaak versleuteld in de
huur of via constructies vergelijkbaar met een verplicht lidmaatschap van
een vereniging van eigenaren. Bestaande gebieden hebben een
concurrentieachterstand ten aanzien van nieuwe gebieden met achteruitgang en verloedering als gevolg. Dit instrument biedt de mogelijkheid om
deze ongelijkheid te herstellen. Niettemin zal het instrument in eerste
instantie op een beperkt aantal gebieden worden toegepast aangezien het
om experimenten gaat.
De verwachting is dat het positieve effecten heeft op de kwaliteit van de
bedrijfsomgeving, waardoor criminaliteit en verloedering geen kans
krijgen. Dit heeft naar verwachting positieve effecten op de lokale leefomgeving als geheel, de werkgelegenheid en mogelijk ziekteverzuim van
werknemers.
De effecten voor bedrijven zijn dat zij een BGV-bijdrage moeten betalen
aan de gemeente. De gemiddelde BGV-bijdrage wordt geschat op € 500,–
per bedrijf per jaar. Voor een gemiddelde BGV-zone (80 bedrijven)
bedragen de opbrengsten van de BGV-bijdrage daarmee € 40 000,– per
jaar of € 200 000,– gedurende de totale looptijd van een BGV-zone. Voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

19

alle BGV-zones bij elkaar gaat het gedurende de looptijd van de experimenten om een totale BGV-bijdrage van € 6 000 000,–. Dit geld komt
echter weer ten goede aan de betrokken ondernemers. Zij zetten dit geld
in voor de uitvoering van hun plan ter verbetering van hun bedrijvenlocatie. Middels een (op te richten) vereniging of stichting dient uitvoer
gegeven te worden aan de plannen. Dit brengt nalevingskosten met zich
mee, deze bestaan uit de oprichtingskosten van een vereniging of stichting, deze liggen rond de € 500,–, en de jaarlijkse inschrijvingskosten bij
de Kamer van Koophandel, € 22 per jaar voor een vereniging of stichting.
Uitgaande van een looptijd van 5 jaar bedragen de nalevingskosten in
totaal € 610,– per experiment en € 14 640,– voor alle experimenten
tezamen.
Het wetsvoorstel is niet tot stand gekomen als gevolg van Europese of
internationale verplichten. Dit wetsvoorstel bevat dan ook geen zaken die
verder gaan dan Europees voorgeschreven.
13.3 Milieueffecten
Maatregelen in een BGV-zone kunnen zich richten op het thema schoon.
Hiermee kan het instrument een positief effect op het milieu hebben. Een
BGV-zone kan bijvoorbeeld een middel zijn om gezamenlijk zaken als
zwerfafval aan te pakken. Het is echter ook mogelijk om een bredere inzet
op duurzame bedrijfsvoering te kiezen. Daarbij kan gedacht worden aan
gezamenlijk afvalbeheer, energiebeheer of het gebruik van restwarmte. Dit
kan tot positieve milieueffecten leiden. Dit wetsvoorstel heeft naar
verwachting neutrale effecten voor het gebruik van de beschikbare fysieke
ruimte.
Aangehaalde literatuur:1
Decisio, 2004, Freeridersproblematiek en -oplossingen: Naar structurele
collectieve beveiligingsmaatregelen voor bedrijven en winkels
Menger Advies en STOGO onderzoek, 2005, Business Improvement
District – Ondernemersinitiatief beloond
Müller, 2007, Presentatie: Evaluierung ISG-Modellproject des Ministeriums
für Bauen und Verkehr NRW.
Regioplan Beleidsonderzoek, 2006, Business Improvement Districts in
Nederland – draagvlak, vormgeving en voorwaarden voor toepassing.

II. ARTIKELEN

Artikel 1

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Dit artikel bevat de expliciete bevoegdheid de belasting op te leggen zoals
die wordt geëist door artikel 132, zesde lid, van de Grondwet, geeft de
belastinggrondslag en karakteriseert de belasting als een bestemmingsheffing. De heffingsverordening zal nader moeten specificeren om welk
gebied het gaat, welke activiteiten worden uitgevoerd, welke vereniging of
stichting deze activiteiten uit zal voeren, welke kosten hieraan verbonden
zijn en wat de hoogte van de heffing zal bedragen. Ook worden eisen
gesteld aan het soort te subsidiëren activiteiten, naar verwachting vooral
op het gebied van leefbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en veiligheid (zie ook
paragraaf 7.1.2 in het algemene deel). Een belangrijke beperking is ook
dat het moet gaan om behartiging van een publiek belang in de openbare
ruimte. Inpandige activiteiten kunnen dus niet door middel van een
BGV-bijdrage worden gefinancierd, tenzij het gaat om activiteiten die
gericht zijn op een publiek belang in de openbare ruimte. De BGV-bijdrage
sluit overigens om doelmatigheidsredenen zoveel mogelijk aan bij de
bepalingen inzake de onroerendezaakbelasting in de Gemeentewet (vierde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

20

lid). Ook de bepalingen inzake verhaal bij volgtijdelijk gebruik zijn bijvoorbeeld van toepassing.

Artikel 2
Afhankelijk van de omstandigheden van het geval zoals de homogeniteit
van de groep betrokken bijdrageplichtigen, kan de raad kiezen voor hoofdelijke omslag (vierde lid) of voor een systeem waarbij bijdrageplichtigen
naar rato van de WOZ waarde bijdragen (eerste lid). Eventueel kunnen de
bijdrageplichtigen ingedeeld worden in waardeklassen, met een lage,
gemiddelde of hoge WOZ waarde (tweede lid). Het eerste lid bevat tevens
een voorziening voor de situatie dat een deel van de niet-woning als
woning wordt gebruikt. De problematiek speelt uiteraard ook bij de onroerende zaakbelasting en deze bepaling is dan ook identiek aan artikel 220e
van de Gemeentewet. Bij de vaststelling van het tarief zal afhankelijk van
de situatie in het soort beoogde zone ook rekening gehouden kunnen en
moeten worden met relevante aspecten zoals de mate waarin bepaalde
categorieën bijdrageplichtigen belang hebben bij de voorgenomen activiteiten (derde lid). Op de indeling of de omslag op basis van het tweede lid
kan hiertoe een tarief worden toegepast. Bepaalde activiteiten of bepaalde
bijdrageplichtigen die wel gebruik maken van een «niet-woning», maar
die mogelijk niet hetzelfde belang hebben bij de beoogde activiteiten als
ondernemers (sportverenigingen, stichtingen, scholen, ziekenhuizen e.d.)
kunnen op deze wijze geheel of gedeeltelijk worden ontzien. Ook voor
heffing en invordering is de regeling in de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing (vijfde lid).

Artikel 3
Periodieke heroverweging van de wenselijkheid van de BGV-zone is gegarandeerd door de maximale looptijd van 5 jaar (eerste lid). De procedure
voor verlenging is hetzelfde als de procedure voor de initiële instelling. Na
verloop van tijd kunnen ook de behoeften of de verhouding tussen vooren tegenstanders onder de ondernemers gewijzigd zijn.

Artikel 4
Na volledige afweging van alle belangen door de gemeenteraad en vaststelling van de verordening vindt de draagvlakmeting plaats. Dit betekent
dat de vastgestelde verordening een «ander tijdstip» als bedoeld in artikel
142 Gemeentewet moet aanwijzen. Het ligt in de rede in de verordening
een bepaling op te nemen volgens het model van Aanwijzing 105, tweede
lid, onder d, van de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving waardoor het college op het geëigende moment een besluit tot inwerkingtreding met een gepaste datum van inwerkingtreding kan nemen. De motivering van dit besluit zou dan tevens kunnen dienen als formele vaststelling
van de uitslag van de draagvlakmeting.
Voor de draagvlakmeting mag de gemeente uitgaan van de bij haar op het
geëigende moment bekende gegevens, zoals deze blijken uit de
WOZ-administratie. Als peilmoment geldt anders dan voor de heffing niet
het begin van het kalenderjaar, aangezien het bij een meting later in het
jaar niet wenselijk is dat de mening van een inmiddels uit de zone
vertrokken ondernemer meegewogen zou moeten worden in plaats van
die van een recent gevestigde ondernemer.
Het college moet naar eigen inzicht zorgen voor een eerlijke meting met
inachtneming van enkele waarborgen (derde en vierde lid) en in voorkomend geval aanvullende bepalingen in de gemeentelijke verordening. Om
mogelijke oneigenlijke beïnvloeding te voorkomen moet de gemeente
zorgen dat informatie waaruit de voorkeur van een bepaalde bijdrageplichtige afgeleid kan worden vertrouwelijk behandeld wordt. Het vertrou-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

21

welijke karakter staat niet in de weg aan eventuele toetsing van de deugdelijkheid van het draagvlakonderzoek door de rechter of aan het
krachtens een ander wettelijk voorschrift (vertrouwelijk) aanleveren van
deze informatie aan bevoegde instanties. Wel zal deze specifieke informatie in voorkomend geval weggelaten moeten worden uit op grond van
de Wet openbaarheid van bestuur te verstrekken informatie. Op grond van
artikel 2:5 van de Algemene wet bestuursrecht is een ieder die betrokken
is bij de draagvlakmeting en daarbij de beschikking krijgt over deze gegevens verplicht deze geheim te houden.

Artikel 5
Voldoende steun kan pas aangenomen worden indien ten minste de helft
van de ondernemers zich heeft uitgesproken en een dubbele meerderheid
van degenen die zich hebben uitgesproken aangegeven hebben instelling
van de zone te steunen. Zie voor de achtergronden hiervan paragraaf 7.2.2
van het algemeen deel. Onderdeel b is daarbij «hoofdelijk» in de zin dat
tweederde van de bijdrageplichtigen die zich hebben uitgesproken het
instellen moet steunen. Daarbij maakt het geen verschil of de betrokken
bijdrageplichtige een hoge of een lage WOZ-waarde vertegenwoordigt.
Indien deze drempel gehaald is, volgt echter nog een tweede weging die
een eenduidige uitslag geeft: de voorstanders moeten gezamenlijk ook
meer dan de helft van de WOZ-waarde vertegenwoordigen (onderdeel c).
Voor deze weging is het noodzakelijk dat een bepaalde WOZ-waarde (of
een waardeklasse) gekoppeld kan worden aan een voor- of een tegenstander. Indien gekozen wordt voor een voor alle ondernemers gelijk tarief
is de differentiatie naar WOZ waarde overbodig en vervalt de tweede
weging (tweede lid).

Artikel 6
Zie voor een algemene toelichting paragraaf 7.2.4 van het algemene deel.
Uit de toepasselijkheid van de aanhef van het eerste lid van artikel 5 volgt
dat voldoende steun voor intrekking in de zin van dit artikel alleen kan
blijken uit de volgens dit artikel uitgevoerde draagvlakmeting. De
draagvlakmeting verschilt slechts in zoverre van de draagvlakmeting bij
gelegenheid van de instelling van de zone dat bij instelling gevraagd
wordt naar steun voor inwerkingtreding van de verordening, terwijl hier
juist gevraagd wordt naar steun voor intrekking. Indien de verordening
voorziet in een voor alle ondernemers gelijk tarief blijft ook voor deze
draagvlakmeting weging naar WOZ-waarde op de voet van artikel 5,
tweede lid, achterwege.

Artikel 7
Uit het eerste lid volgt dat de relatie tussen het college en de vereniging of
stichting een reguliere subsidierelatie is waarop titel 4.2. van de Algemene
wet bestuursrecht in beginsel onverkort van toepassing is. De aanspraak
als zodanig is ook niet een wettelijk voorschrift inzake belasting als
bedoeld in de zin van artikel 4.21, tweede lid, onder a van de Algemene
wet bestuursrecht nu er geen sprake is van een fiscale faciliteit in de zin
dat het verrichten van de activiteiten door de ondernemers leidt tot
vermindering van een belastingschuld. Het wetsvoorstel expliciteert
voorts dat de gemeente de zogenoemde perceptiekosten in mindering kan
brengen op de subsidie. Bij bestemmingsheffingen is dit gebruikelijk. De
perceptiekosten betreffen de kosten van heffing en inning. Aangezien de
activiteiten ook het algemeen belang dienen kan de gemeente er ook voor
kiezen deze kosten voor haar rekening te nemen. De subsidie kan uiteindelijk niet lager zijn dan de netto opbrengst van de belasting. Hierbij geldt
als opbrengst het bedrag dat de gemeente tegemoet kan zien indien alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

22

bijdrageplichtigen hebben betaald. Om reden van organisatie van draagvlak, bestuurlijke inrichting en verantwoording (zie art. 8) wordt in het
tweede lid een op het doen van de uitvoering van de activiteiten toegesneden vereniging of stichting voorgeschreven. Het wetsvoorstel eist dat
indien de verordening uitgaat van een vereniging alle belanghebbenden
tegen redelijke voorwaarden (gemaximeerde contributie) lid moeten
kunnen worden. Om het lidmaatschap van de vereniging zo laagdrempelig mogelijk te houden heeft het de voorkeur de uitvoeringskosten die
de vereniging maakt te financieren uit de BGV-bijdrage en niet uit de
contributie. De gemeentelijke verordening kan hiervoor voorzieningen
treffen. Mogelijke overige kosten van de vereniging – te denken valt aan
kosten uit de opstartfase, inschrijving bij de Kamer van Koophandel,
opstellen statuten en dergelijke zullen gedekt moeten worden uit de
gemaximeerde contributie. Lidmaatschap van de vereniging is uiteraard
geheel vrijwillig, de uiteindelijke draagvlakmeting wordt nadrukkelijk
buiten het verband van de vereniging om georganiseerd. Indien de verordening uitgaat van een stichting eist het wetsvoorstel dat tweederde van
het bestuur bestaat uit beoogde bijdrageplichtigen. De mogelijkheden van
alle bijdrageplichtigen om zich gaandeweg nog te bemoeien met de wijze
van uitvoering van de activiteiten is bij een vereniging uiteraard ruimer
dan bij een stichting waar het bestuur in beginsel het laatste woord heeft.
In de BGV systematiek is niet goed denkbaar dat de vereniging of stichting
in de looptijd van de BGV besluit de betrokken activiteiten niet meer uit te
voeren. Dat zou immers tot gevolg hebben dat de bestemming aan de
bestemmingsheffing ontvalt. Om die reden eist het wetsvoorstel dat naast
de (publiekrechtelijke) subsidietoekenning een uitvoeringsovereenkomst
is gesloten tussen subsidiegever en subsidieontvanger. Deze bepaling
beoogt tevens te waarborgen dat de aan te wijzen vereniging of stichting
ook (tijdig) instemt met de aanwijzing. Het ligt in de rede eventuele andere
relevante afspraken tussen gemeente en vereniging of stichting zoals op
het punt van het dienstenniveau van de gemeente indien gewenst eveneens in deze overeenkomst op te nemen. De uitvoeringsovereenkomst zal
moeten bepalen dat deze alleen van toepassing is als de verordening ook
daadwerkelijk in werking treedt.

Artikel 8
Begroting en verantwoording lopen via de vereniging of de stichting. Ook
niet leden in geval van een vereniging en niet bestuursleden in geval van
een stichting hebben – kosteloos – toegang tot de verantwoordingsinformatie. Deze kan bijvoorbeeld via een website ter beschikking worden
gesteld. In geval van een vereniging kan de bijdrageplichtige die wil
meepraten of meebeslissen over de uitvoering van de activiteiten onmiddellijk lid worden van de vereniging (art. 7, tweede lid).

Artikelen 9, 10 en 11
Het karakter van experimentenwet vraagt om bijzondere aandacht voor
verloop, evaluatie en het vervolg na afloop van het experiment. Deze
artikelen beogen enerzijds zeker te stellen dat experimenten op tijd starten
en de wet een eindige werking heeft en anderzijds te voorkomen dat,
indien na het experiment besloten wordt een structurele voorziening te
creëren, succesvolle BGV-zones zouden moeten worden ontbonden
omdat instandhouding van de zone niet toegestaan is in de periode
tussen de vervaldatum van experimentenwet en het tijdstip van inwerkingtreding van een definitieve wettelijke regeling. Het wetsvoorstel
bepaalt dat verordeningen binnen twee jaar na inwerkingtreding van de
wet moeten zijn vastgesteld. Vervolgens moeten voor 2013 een evaluatie
en een standpunt over voortzetting anders dan als experiment aan de
Kamers zijn gestuurd. In de periode daarna zijn er drie mogelijkheden:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

23

1. In het kabinetstandpunt wordt geen wetsvoorstel tot voortzetting
aangekondigd. De wet vervalt dan, ingevolge artikel 11, eerste lid, per
1 juli 2015. Bestaande BGV-zones hebben van 1 januari 2013 tot 1 juli
2015 de tijd om hun activiteiten verantwoord af te bouwen. Voor zover
de looptijd van de bestaande BGV-zone dat nog toelaat zal in de
periode tot 1 juli 2015 nog een BGV-bijdrage kunnen worden opgelegd.
2. Er wordt vóór 1 juli 2015 een wetsvoorstel ingediend. Artikel 11,
tweede lid, zorgt er voor dat het bestaande regime van deze wet voor
bestaande BGV-zones van kracht blijft. Het zal dus in de overgangsperiode tot inwerkingtreding van de nieuwe wet – uiterlijk 1 januari 2018
– niet mogelijk zijn nieuwe BGV-zones in te stellen. Indien de voortgang van het wetvoorstel hiertoe aanleiding geeft kan bij koninklijk
besluit dit regime worden verlengd. Vanaf inwerkingtreding van de
nieuwe wet vallen de betrokken gebieden – behoudens bijzondere
bepalingen in die wet – onder het nieuwe, algemene regime van die
wet.
3. Er wordt wel een wetsvoorstel ingediend, maar dit wordt verworpen
door de Tweede of de Eerste Kamer. Vanaf het moment van verwerping vervalt het overgangsregime en daarmee de basis voor de
bestaande BGV-zones. Reeds opgelegde heffingen kunnen worden
geïnd, maar het opleggen van een nieuwe BGV-bijdrage is niet meer
mogelijk. De vereniging of stichting die de activiteiten uitvoert blijft op
zichzelf bestaan, maar zal de activiteiten moeten afbouwen, in ieder
geval voor zover de uitvoering afhankelijk is van de BGV-bijdragen.
Bedacht moet worden dat een BGV-zone voor maximaal 5 jaar wordt
ingesteld. Gebieden waarvan de instelling in 2013 afloopt en die niet
worden verlengd vallen dus in ieder geval niet onder het overgangsregime. Wel is het zo dat indien een wetsvoorstel wordt ingediend na
1 juli 2015 de wet in zijn geheel van toepassing blijft op bestaande
gebieden: indien een BGV-zone afloopt in 2016 maar er inmiddels een
wetsvoorstel is ingediend kan het gebied dus op reguliere wijze opnieuw
voor ten hoogste vijf jaar worden ingesteld.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
F. Heemskerk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 430, nr. 3

24