Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

29 544

Arbeidsmarktbeleid

33 009

Innovatiebeleid

Nr. 837

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARISSEN VAN ECONOMISCHE
ZAKEN EN KLIMAAT EN VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 22 juni 2018
Werk verandert continu. In de jaren ’90 werden de eerste e-mails gestuurd
en nu kunnen we ons geen werk voorstellen zonder. Niet alleen veranderen de uitgevoerde taken door technologische ontwikkelingen, maar
ook de manier waarop wordt gewerkt.1 Zo is het bijvoorbeeld makkelijker
om op afstand in te loggen op de werkomgeving, voor ondernemers en
nieuwe klanten om elkaar te vinden en kunnen platformen die vraag en
aanbod op het moment zelf in kaart brengen. Zichtbare voorbeelden van
deze trends zien we op straat: de maaltijdbezorgers op hun fietsen, de
posters voor schoonmaken via een platform, de mensen die een taxi
bestellen op hun smartphone. Niet alleen in Nederland, maar overal ter
wereld.
Het kabinet is van mening dat kansen die innovatie en technologische
ontwikkelingen op de arbeidsmarkt bieden, gegrepen moeten worden
zonder dat dit ten koste gaat van de arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden van werkenden. Innovatie kan dan bijdragen aan een
duurzame arbeidsmarkt en economie.2 Om een beter beeld te krijgen van
de omvang, kansen en risico’s van platformwerk is onderzoeksbureau
SEO gevraagd hier onderzoek naar te doen. Platformwerk, in het rapport
werk in de kluseconomie genoemd, is gedefinieerd als werkenden die
fysieke arbeid verrichten in Nederland en die primair via een internetplatform (app of website) aan opdrachten komen. De hoeveelheid
platformwerk in Nederland is nog relatief beperkt in omvang, maar groeit.
De organisatie van de platforms is divers. Soms gaat het om een app om
enkel vraag en aanbod bij elkaar te brengen. In andere gevallen verzorgt
het platform een bemiddelingsfunctie of is betrokken bij de invulling van
het werk. Die ontwikkeling vraagt aandacht voor de vorm van werk
(opdrachtgeverschap of werkgeverschap), de verhouding tot wet- en
1
2

kst-29544-837
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Kamerstukken 29 544 en 33 009, nr. 773.
Kamerstukken 29 544 en 33 009, nr. 773; Kamerstuk 33 009, nr. 47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

1

regelgeving en de invulling van sociale bescherming. Met deze brief
reageert het kabinet op de uitkomsten van het onderzoek «De opkomst en
groei van de kluseconomie in Nederland». In de bijlage ontvangt u ook het
rapport zelf3.
Uitkomsten onderzoek
Het onderzoek constateert dat platformwerk in Nederland nog relatief
nieuw en klein is (0,4% van de beroepsbevolking), maar de afgelopen
jaren wel stevig is gegroeid. Deze groei wordt onder andere gedreven
door kapitaalkrachtige buitenlandse bedrijven die veel geld steken in
platforms die nu verlieslatend zijn, in de hoop dat ze door de groei van de
markt en hun marktaandeel hun investering kunnen terugverdienen. Het
wordt waarschijnlijk geacht dat de markt voor de huidige activiteiten
verder zal groeien en verder kan worden uitgebreid naar nieuwe sectoren
zoals zorg en onderwijs.
Een belangrijke bron van de groei ligt volgens de onderzoekers in de
vernieuwende manier waarop online platforms vraag en aanbod van werk
bij elkaar brengen. Via een website of app kunnen aanbieders en
afnemers van diensten op een efficiënte manier aan elkaar worden
gekoppeld. Hierdoor wordt het makkelijker gestandaardiseerde taken op
te knippen in kleine taken en vanaf afstand aan te sturen via de app. De
onderzoekers stellen dat de apps de vraag naar diensten vergroten
doordat het eenvoudig en snel is een taxi, schoonmaker of maaltijd te
bestellen. Tegelijk wordt het aanbod vergroot doordat werkers via een app
eenvoudig hun beschikbaarheid om te werken kunnen aangeven. Dit leidt
volgens het onderzoek tot lagere toetredingsdrempels tot de arbeidsmarkt, waardoor de arbeidsparticipatie toeneemt. Andere positieve
aspecten die de onderzoekers uitlichten zijn dat het gevoel van veiligheid
van werkers kan toenemen door de afspraken te laten lopen via het
platform en dat het mogelijkheden biedt voor het monitoren van
betalingen waardoor zwart werk kan worden aangepakt.
Platformwerkers worden echter relatief slecht betaald, en het werk biedt
ook weinig zekerheid in vergelijking met ander werk. De onderzoekers
geven aan dat dit niet komt doordat er via een platform wordt gewerkt,
maar door de aard van het werk: in bijvoorbeeld de taxibranche of
schoonmaak is er in de reguliere arbeidsmarkt ook vrijwel altijd sprake
van veel flexibiliteit en lage werk- en inkomenszekerheid. De opkomst van
platformwerk raakt met name de onderkant van de arbeidsmarkt omdat
dat werk makkelijker is op te knippen en vanaf afstand is aan te sturen. De
manier waarop werk is georganiseerd door platforms loopt sterk uiteen.
De onderzoekers doen daarom geen algemene uitspraken over
platformwerk, maar hebben in casussen verschillende sectoren verkend
waarin zich problemen kunnen voordoen.
Platformwerkers zijn gemiddeld relatief hoog opgeleid, jong, en hebben
niet de ambitie het werk langdurig te doen. Het aantal gewerkte uren komt
gemiddeld op 10 tot 20 uur per week uit, afhankelijk van het type activiteit.
Het werk wordt veelal gedaan als aanvulling op het inkomen uit regulier
werk of als bijbaan. Platformwerkers zijn overwegend tevreden over hun
werk en waarderen met name de flexibiliteit in het bepalen van het tijdstip
van werk. Het gebrek aan onderhandelingsmacht en (inkomens)zekerheid
wordt door werkers nauwelijks als problematisch ervaren, omdat ze vaak
kortstondig en voor een gering aantal uren actief zijn. De onderzoekers
veronderstellen dat dit wel problematisch zou kunnen worden wanneer de

3

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

2

inkomensafhankelijkheid van werkers van platforms toeneemt. Daarnaast
markeren de onderzoekers nog enkele duidelijke aandachtspunten.
De praktijk van platformwerk: vragen rond werkgeverschap en
bemiddeling
Het eerste aandachtspunt is dat niet altijd eenduidig sprake is van
opdrachtgeverschap of werkgeverschap. De onderzoekers constateren dat
een nieuw element van platformwerk is dat het bedrijfsmodel van een
deel van de platforms gebaseerd is op het werken met opdrachtnemers en
daar ook op is ingericht, vanuit de wens weg te blijven van werkgeverschap. Dit geldt bijvoorbeeld voor enkele bedrijven in de maaltijdbezorgsector. Andere bedrijven in deze sector werken met werknemers of spelen
overwegend een bemiddelende rol. Werkers worden dan grotendeels
betaald door de restaurants die diensten aanbieden op het platform of een
externe partij die de betaling afhandelt. Een ander nieuw element is dat de
kernactiviteitvan de betreffende platforms uitsluitend door opdrachtnemers wordt uitgevoerd. De onderzoekers vragen zich af of deze
opdrachtnemers ook daadwerkelijk gezien moeten worden als echte,
onafhankelijke opdrachtnemers. Omdat de kwalificatie van de arbeidsrelatie afhangt van alle specifieke feitelijke omstandigheden waaronder het
werk wordt verricht, doen de onderzoekers geen uitspraken over de vraag
of specifieke bedrijven de arbeidsrelatie overeenkomstig de wet hebben
vormgegeven, met andere woorden of er al dan niet sprake is van
schijnzelfstandigheid. Het uiteindelijke oordeel hierover is aan de rechter.4
Het tweede aandachtspunt volgens de onderzoekers is de vraag hoe de rol
van platformen zich verhoudt tot de wet- en regelgeving rondom
bemiddeling van arbeid. Sommige platformen sluiten zelf geen overeenkomst af, maar zijn wel betrokken bij het tot stand brengen van een
overeenkomst tussen de platformwerker en de afnemer van de dienst. In
sommige gevallen, zoals bij vakmensen die klussen uitvoeren in de bouw,
lijkt er weinig twijfel te zijn over deze kwalificatie aangezien de rol van het
platform beperkt is. De onderzoekers hebben voor deze vraag de
schoonmaaksector als casus genomen waarbij het platform een grotere
rol vervult. De conclusie is dat het platform betrokken blijft ook nadat de
platformwerker en de afnemer van de dienst met elkaar in contact zijn
gebracht en het platform geld verdient bij iedere opdracht die wordt
aangenomen. Daarmee is het minder aannemelijk dat het platform hier
slechts de rol vervult van een digitaal «prikbord» waar vraag en aanbod
van arbeid bij elkaar komen. In het geval van huishoudelijke dienstverlening zijn er volgens de onderzoekers bij de totstandkoming van een
arbeidsovereenkomst onder de Regeling dienstverlening aan huis
indicatoren die wijzen op arbeidsbemiddeling in de zin van de Wet
allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi). In de horeca zou er
sprake kunnen zijn van terbeschikkingstelling in de zin van de Waadi, als
er sprake is van leiding en toezicht of anders een fictieve dienstbetrekking
van tussenkomst. In de Waadi zijn nadere voorwaarden gesteld met
betrekking tot het ter beschikking stellen van arbeidskrachten en arbeidsbemiddeling zoals de loonverhoudingsnorm en het verbod op het
bedingen van een tegenprestatie van de werker. Net als in de maaltijdbezorging is het uiteindelijke oordeel hierover aan de rechter.

4

Momenteel loopt er een rechtszaak tegen Deliveroo aangespannen door een van de bezorgers
over de vraag of er sprake is van een dienstbetrekking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

3

Evenwicht tussen bescherming en ondernemerschap, nu en in de
toekomst
Het derde aandachtspunt is het effect dat deze nieuwe bedrijfsmodellen
hebben op het stelsel van sociale bescherming, en hoe dit zich ontwikkelt.
De onderzoekers vinden geen indicaties dat platformwerk een fundamentele verandering betekent in de organisatie van arbeid. Zoals eerder
beschreven geven de onderzoekers aan dat sommige platforms bedrijfsmodellen zo vormgeven dat ze wegblijven van werkgeverschap en
– daarmee – de beschermings- en solidariteitsaspecten van het stelsel van
sociale bescherming. Als het systeem daarvoor (te veel) ruimte biedt, past
dat volgens de onderzoekers niet bij het evenwicht tussen enerzijds het
beschermen van werkenden en het organiseren van solidariteit en
anderzijds het stimuleren en faciliteren van ondernemerschap.
Dat bedrijven pogen werkgeverschap te ontlopen is volgens de onderzoekers niet nieuw en niet uniek aan platformwerk. Wat er wel nieuw is
aan platformwerk is dat het bedrijfsmodel inspeelt op de mogelijkheid om
te werken met wisselende groepen opdrachtnemers die gestandaardiseerde taken uitvoeren, in tegenstelling tot een klassieke arbeidsorganisatie waar een vaste groep werkers de kerntaken uitvoert. In de toekomst
kan de groei van dit type werk (eventueel ook binnen bestaande
bedrijven) meer werk bieden voor mensen die gestandaardiseerde
diensten willen of kunnen aanbieden. Het biedt daarbij een lage drempel
om inkomen te vergaren. Daar staat tegenover dat een nieuwe kwetsbare
groep kan ontstaan als het werk structureel wordt en geen kortstondige
bijverdienste meer is. Dan kan het gebrek aan onderhandelingsmacht en
zekerheid voor de werkende problematischer worden. De onderzoekers
geven dan ook aan dat de ontwikkeling van platformwerk gevolgd moet
worden. Volgens de onderzoekers moet in het arbeidsmarktbeleid een
evenwicht worden gezocht tussen het stimuleren van de innovatieve
manier waarop de matching van vraag en aanbod tot stand komt – en de
bijbehorende werkgelegenheid – en het borgen van de belangen van de
werkers.
Appreciatie en vervolg
Als het slim inzetten van een app of een website leidt tot een efficiëntere
afstemming tussen vraag en aanbod en het voor de consument makkelijker wordt om een maaltijd te bestellen of een taxi te reserveren, is die
ontwikkeling aan te moedigen. Het mes snijdt aan twee kanten wanneer
innovatie niet alleen het gebruiksgemak voor de consument laat
toenemen, maar ook voor werkers de drempels verlaagt om aan het werk
te gaan, terwijl zij tevens veiliger kunnen werken of zekerder zijn van hun
betaling. Blijkens het rapport zijn er weinig belemmeringen voor
ondernemers om op de markten van platformwerk toe te treden, te
groeien en te werken. Platforms die op deze wijze de markt beter laten
functioneren helpen onze arbeidsmarkt en economie en moeten daarom
in de visie van het kabinet ruimte krijgen. Het onderzoek geeft daarom in
de visie van het kabinet geen aanleiding voor specifiek beleid gericht op
platformwerk.
Een randvoorwaarde hierbij is echter dat platformen, net als andere
bedrijven, zich houden aan de bestaande regelgeving. Dit onderzoek laat
zien dat de vraag is of dat in alle gevallen zo is en dat in ieder geval de
grens wordt opgezocht. Het kabinet vindt het onwenselijk als dit leidt tot
oneigenlijke concurrentie. Naar aanleiding van motie van het lid Pieter

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

4

Heerma c.s. van 21 december 20175 en de uitkomsten van dit onderzoek is
het kabinet in gesprek gegaan met vier organisaties uit de maaltijdbezorgsector over de ontwikkelingen in de sector en de uitkomsten van het
onderzoek. Het gesprek is benut om vanuit het kabinet de bezorgdheid te
uiten dat concurrentie niet mag leiden tot een race to the bottom op
arbeidsvoorwaarden en om scherp te krijgen welke oplossingen passend
zijn om dit tegen te gaan.
Uit het onderzoek en het gesprek met de maaltijdbezorgsector ontstaat
het beeld dat er platformen zijn die op zoek zijn naar manieren om weg te
blijven van werkgeverschap. Voor het kabinet staat voorop dat op de
arbeidsmarkt binnen de wettelijke kaders met werkenden moet worden
omgegaan. Het uiteindelijke oordeel over de juridische en fiscale
kwalificatie van deze verschijningsvormen is aan de rechter.
Uitgangspunt van het kabinet is dat op basis van de aard van het werk de
arbeidsrelatie vorm wordt gegeven, en dat geen oneigenlijke concurrentie
op arbeidsvoorwaarden plaatsvindt. Daarbij komt dat platformwerk al
wordt gekenmerkt door de hoge mate van flexibiliteit die van de werker
wordt gevraagd en door de lage werk- en inkomenszekerheid. De
concurrentie tussen bedrijven om een marktaandeel veilig te stellen mag
niet ten koste gaan van de positie van de werkende, ongeacht of het om
platformwerk of erk bij een regulier bedrijf gaat. Daarom wil het kabinet
schijnzelfstandigheid en oneigenlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden
aanpakken. Dit vormt, samen met het bieden van duidelijkheid aan echte
zelfstandigen, de basis voor de bredere visie van het kabinet rond de
kwalificatie van arbeidsrelaties en de Wet DBA zoals vastgelegd in het
regeerakkoord (bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34).
Daarnaast wordt vanaf 1 juli 2018 niet langer alleen bij de ernstigste
gevallen van kwaadwillenden gehandhaafd door de Belastingdienst, maar
kan er ook bij de andere kwaadwillenden worden gehandhaafd.6 Bij een
vermoeden van overtreding van de Waadi kan de Inspectie SZW
onderzoek doen en hiervan een rapport opmaken. De verzoeker kan de
bevindingen van de Inspectie gebruiken in een civiele procedure bij de
rechtbank. Hierop wordt verder ingegaan in de Kamerbrief over de
uitwerking van maatregelen «werken als zelfstandige».
Bij de kwalificatiediscussie hoort ook de vraag of onze wetgeving nog is
toegesneden op de arbeidsmarkt van vandaag en bestendig is voor de
arbeidsmarkt van morgen. Uw Kamer heeft een motie aangenomen om
hier verder onderzoek naar te doen.7 Het onderzoek naar platformwerk
laat eens te meer zien dat die vraag onverminderd actueel is; hoewel de
platforms nog klein zijn en niet alles even nieuw is, blijkt uit het onderzoek
dat de arbeidsmarkt blijft veranderen en voor nieuwe uitdagingen komt te
staan. De variëteit aan arbeidsrelaties neemt toe. Daarmee wordt de vraag
actueel of de wijze waarop risico’s worden verdeeld en bescherming
wordt georganiseerd (via het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en de

5

Kamerstuk 34 775 XV, nr. 47.
Kamerstuk 34 036, nr. 68.
7
Kamerstuk 34 775 XV, nr. 33.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

5

fiscaliteit) herziening behoeft. Dit bredere vraagstuk komt ook aan de orde
in de eerder genoemde Kamerbrief over de uitwerking maatregelen
«werken als zelfstandige» (Kamerstuk 31 311, nr. 207).
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
M.C.G. Keijzer
De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 29 544, nr. 837

6