De burgemeester van de provincie?
Advies Commissaris van de Koningin als rijksorgaan

Maart 2006

2

Inhoudsopgave
Voorwoord
Samenvatting

3
4

1.
1.1
1.2
1.3

6
6
8

Inleiding
Adviesaanvraag
Ter introductie
Opbouw

2.

De Commissaris van de Koningin in staatsrechtelijk
perspectief
2.1
Inleiding
2.2
Staatsrechtelijke ontwikkeling van het ambt
2.3
Tweevoudige positie van de Commissaris
2.4
Provinciaal orgaan
2.4.1 Inleiding
2.4.2 Autonome taken
2.4.3 Medebewindstaken
2.5
Rijksorgaan
2.6
Conclusies

9
9
12
15
14
17
18
22
31

3.
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

De Commissaris als rijksorgaan in de praktijk
Inleiding
Rijkstaken: een toelichting op de praktijk
Verantwoordelijkheden die worden opgevat als ‘rijkstaken’
Overige bevindingen
Conclusies

33
33
33
39
40

4.
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

De toekomst van het ambt
Inleiding
Staatsrechtelijke aspecten
Bestuurlijke ontwikkelingen
Twee ideaaltypische modellen
Keuze van de Raad

42
42
45
50
52

5.

Conclusies en aanbevelingen

58

Aangehaalde literatuur

62

Bijlage I
Adviesaanvraag

64

Bijlage II
Overzicht van wetten in formele zin op grond waarvan de
Commissaris van de Koningin taken en bevoegdheden heeft

65

3

Voorwoord
Met het onderhavige advies geeft de Raad voor het openbaar bestuur
(Rob) gevolg aan een verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties om advies uit te brengen over de rol van de
Commissaris van de Koningin als rijksorgaan.
Aanleiding voor het advies is de gevoelde noodzaak van een
verduidelijking en nadere bezinning op de positie van de Commissaris als
rijksorgaan, dit in relatie tot de positionering van de provincies in het
binnenlands bestuur en een aantal ontwikkelingen op het gebied van
interbestuurlijk toezicht, de veiligheidsketen en het middenbestuur.
Dit advies is voorbereid door een werkgroep die als volgt was
samengesteld: de heer drs. C.J.N. Versteden (Raadslid); de heer
prof. mr. dr. E. Muller (Raadslid); de heer drs. P.W. Tetteroo (adviseur)
en de heer drs. P.C. de Goede (adviesmedewerker).
Tijdens de voorbereiding van het advies heeft de werkgroep gesprekken
gevoerd met de volgende Commissarissen van de Koningin (in
alfabetische volgorde): de heer J.G.M. Alders (Groningen), de heer
J. Franssen (Zuid-Holland) en de heer mr. G.J. Jansen (Overijssel).
Daarnaast vond op 16 januari 2006 een gesprek plaats tussen de
werkgroep en de Kring van Commissarissen. Tot slot heeft de Raad een
vragenlijst doen uitgaan naar alle Commissarissen; vanuit tien van de
twaalf provincies heeft de Raad een ingevulde vragenlijst retour
ontvangen.
Den Haag, maart 2005

De heer prof. dr. J.A. van Kemenade,
voorzitter

De heer drs. C.J.M. Breed,
secretaris

4

Samenvatting
Met dit advies geeft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) gevolg aan
een verzoek van de minister van BZK om te adviseren over de rol van de
Commissaris van de Koningin (hierna: Commissaris) als rijksorgaan.
Achtergrond hiervan is de gevoelde noodzaak van een verduidelijking
van en bezinning op de positie van de Commissaris als rijksorgaan. Dit in
relatie tot een aantal staatsrechtelijke ontwikkelingen (aanstellingswijze,
invoering direct gekozen burgemeester en het voorzitterschap van raden
en staten) alsook bestuurlijke ontwikkelingen, zoals de positionering van
de provincies in het binnenlands bestuur, het interbestuurlijk toezicht en
de vormgeving van de veiligheidsketen.
De positie van de Commissaris als rijksorgaan kan echter niet los worden
gezien van een andere staatsrechtelijke functie die de Commissaris in ons
bestel vervult, namelijk die van provinciaal orgaan.
Naar huidig staatsrecht is de Commissaris in de eerste plaats provinciaal
orgaan, waarvan het voorzitterschap en het lidmaatschap van gedeputeerde staten en de verantwoordingsplicht tegenover provinciale staten de
meest wezenlijke aspecten zijn. Het ambt van de Commissaris is in deze
zin steeds meer gaan lijken op dat van de burgemeester. Daarnaast is de
Commissaris ook ‘rijksorgaan’, voor zover de wetgever hieraan op grond
van artikel 126 Grondwet invulling geeft. De tekst van het huidige artikel
126 Grondwet geeft aan dat de Commissaris grondwettelijk gesproken
geen rijksorgaan meer is op basis van de huidige Grondwet; de grondwetgever heeft er namelijk in 1983 voor gekozen het aan de wetgever over te
laten om al dan niet te voorzien in een wettelijke basis voor een door de
regering te stellen ambtsinstructie.
Het onderscheid tussen de functie van de Commissaris als rijks- en
provinciaal orgaan heeft vooral betekenis voor de verantwoordingsvraag.
De Commissaris is als provinciaal orgaan verantwoording schuldig aan
provinciale staten voor het door hem gevoerde bestuur, zowel als het gaat
om ‘overgelaten’ bestuur op grond van de Provinciewet (autonomie) of
bestuur dat wordt ‘gevorderd’ bij of krachtens andere wetten dan de
Provinciewet (medebewind). Als rijksorgaan is de Commissaris echter
over de uitvoering van de wettelijke taken, waarop de gestelde regels van
de ambtsinstructie van toepassing zijn, alleen verantwoording schuldig
aan de regering, waarbij de minister van BZK daarover door het
parlement kan worden aangesproken. De huidige wetstechnische
vormgeving van de positie van de Commissaris als rijksorgaan is
onduidelijk. Binnen het kader van de huidige tekst van de Grondwet kan
daarin verbetering worden gebracht.
De Raad constateert dat de veelal vage normstelling in de huidige
ambtsinstructie de Commissaris ruimte geeft tot een zekere oprekking

5

van ‘rijkstaken’ zonder dat daarvoor een juridische basis bestaat. Verder
is de Raad van mening dat het de Commissaris aan bevoegdheden of
‘doorzettingsmacht’ ontbreekt om bindende gezamenlijke afspraken te
maken of te bemiddelen bij conflicten tussen de zogeheten ‘rijksheren in
de regio’ (de ambtelijke hoofden van rijksdiensten en –inspecties in de
provincies), het provinciebestuur en de besturen van gemeenten en
waterschappen. Daarnaast geeft de praktijk in gemeenten volgens de
Raad aanleiding tot een bezinning op de huidige taken en bevoegdheden
van de Commissaris betreffende de herbenoeming van burgemeesters.
Verder zou de bevoegdheid van de Commissaris om te voorzien in de
waarneming van het burgemeestersambt een rijkstaak moeten worden.
In dit advies worden twee ideaaltypische modellen van het ambt van de
Commissaris onderscheiden. Op grond van het eerste model heeft hij de
positie van ‘de burgemeester van de provincie’. In het tweede model
heeft de Commissaris een dubbelfunctie: hij is provinciaal orgaan en
rijksorgaan, maar dit laatste in een gemoderniseerde betekenis waarbij
geen sprake is van een hiërarchische gezagsrelatie tussen de regering en
de Commissaris. In beide modellen wordt een einde gemaakt aan het als
onhelder gevoelde onderscheid tussen rijksorgaan en provinciaal orgaan.
De Raad kiest voor een benadering conform het tweede model. Als provinciaal orgaan heeft de Commissaris zoveel mogelijk dezelfde positie
als de burgemeester. Verder ziet de Raad een beperkt aantal, maar niet
onbelangrijke taken voor de Commissaris dat hij onder verantwoordelijkheid van de regering, via de minister van BZK, zou kunnen uitoefenen:
1. coördinerende rol ten aanzien van de ‘rijksheren’ in de regio;
2. taken en bevoegdheden in verband met de (her)benoeming, de
waarneming en het ontslag van burgemeesters;
3. toezichthoudende rol bij veiligheids- en crisisbeheersing;
4. bemiddeling bij problemen op het gebied van (inter)bestuurlijke
verhoudingen;
5. adviserende rol bij Koninklijke onderscheidingen.
Deze taken liggen niet op voorhand vast. Ze kunnen bijvoorbeeld
veranderen na invoering van de direct gekozen burgemeester. Wat de
Raad betreft worden deze taken niet meer geregeld bij ambtsinstructie
maar in de Provinciewet neergelegd, waarbij de regering krachtens
delegatie nadere regels kan stellen. Gelet op diens bijzondere wettelijke
taken en bevoegdheden is de Raad voorstander van handhaving van de
benoeming van de Commissaris door de Kroon. Ten aanzien van de
benoemingsprocedure moet een balans worden gevonden tussen reële
inspraak van provinciale staten (recht van aanbeveling) en een stevigere
positie van de minister van BZK als het gaat om de benoembaarheid van
kandidaten.

6

1.
Inleiding
1.1
Adviesaanvraag
Met dit advies geeft de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) gevolg aan
een verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) om advies uit te brengen over de rol van de Commissaris
van de Koningin1 (hierna: Commissaris) als rijksorgaan.2
Aanleiding voor het advies is de gevoelde noodzaak van verduidelijking
van en een nadere bezinning op de positie van de Commissaris als
rijksorgaan, dit in relatie tot de positionering van de provincies in het
binnenlands bestuur en een aantal ontwikkelingen op het gebied van
interbestuurlijk toezicht, de veiligheidsketen en het middenbestuur.
In de adviesaanvraag kunnen de volgende aspecten worden onderkend:
1. verheldering van de huidige functievervulling van de Commissaris als
rijksorgaan;
2. beschrijving van de feitelijke ontwikkelingen die daarbij een rol spelen
met inbegrip van de vraag naar eventuele differentiatie van de
functievervulling van de Commissaris als rijksorgaan in de diverse
provincies;
3. het aangeven van verschillende mogelijkheden voor de
functievervulling van de Commissaris als rijksorgaan in relatie tot:
a. de huidige positionering van de provincies in het binnenlands bestuur;
b. te verwachten ontwikkelingen op het terrein van het interbestuurlijk
toezicht (zoals het recent verschenen rapport van de Bestuurlijke
Werkgroep Alders, getiteld ‘Interbestuurlijk toezicht herijkt’), de
veiligheid (politie, brandweer en geneeskundige hulpverlening bij
ongevallen en rampen) en het middenbestuur.
1.2
Ter introductie
Een adviesaanvraag met betrekking tot de positie van de Commissaris
van de Koningin is tevens een vraag naar de staatsrechtelijke en
bestuurlijke inbedding van dit ambt in het openbaar bestuur. Het is voor
een goed begrip van de rijkstaken van de Commissaris van belang de
staatkundige oorsprong en de huidige staatsrechtelijke betekenis ervan te
1

In ons staatsrecht wordt het ambt aangeduid met ‘commissaris van de Koning’. Bij wet
van 22 juni 1891, Stb. 125 werd bepaald dat, zolang een Koningin de Kroon draagt, het
woord ‘Koningin’ in plaats van ‘Koning’ wordt gehanteerd in alle wettelijke
vastgestelde formulieren, ambtstitels en officiële benamingen, met inachtneming van de
daardoor noodzakelijk wordende taalkundige veranderingen. Het ambt wordt, zolang
een Koningin regeert, aangeduid als ‘Commissaris van de Koningin’.
2
Brief van de minister van BZK van 18 juli 2005. Zie ook Bijlage I.

7

duiden, zeker gelet op het gegeven dat de Commissaris als rijksorgaan
een positie inneemt die afwijkt van die van de burgemeester.
De positie van de Commissaris als rijksorgaan kan niet los worden gezien
van een andere staatsrechtelijke functie die de Commissaris in ons bestel
vervult, namelijk die van provinciaal orgaan. De Commissaris kan
worden belast met regeling en bestuur in de sfeer van het medebewind,
die hem als provinciaal orgaan in zeker opzicht een eigenstandige positie
geven in het provinciebestuur. In het volgende hoofdstuk worden deze
thema’s beschreven.
In de adviesaanvraag wordt expliciet gevraagd om verduidelijking van de
rol van de Commissaris als rijksorgaan in de praktijk. De Raad heeft deze
vraag aldus opgevat dat in het advies antwoord moet worden gegeven op
de vragen hoe de Commissaris invulling geeft aan de behartiging van
rijkstaken, welke knelpunten in dat verband aan de orde zijn en welke
verbeteringen er kunnen worden aangebracht (zie hoofdstukken 3 en 4).
Ten aanzien van één specifiek punt in de adviesaanvraag heeft de Raad er
echter voor gekozen zijn bevindingen te betrekken bij een nader uit te
brengen advies. Het betreft hier de mogelijkheid van, zoals het in de
adviesaanvraag wordt geformuleerd, “eventuele differentiatie in de
taakuitoefening van de Commissaris als rijksorgaan in de diverse
provincies”. De Raad is van mening dat differentiatie in taakuitoefening
door ambtsdragers of decentrale bestuursorganen niet los kan worden
gezien van het bredere thema van ‘differentiatie in het openbaar bestuur’,
waarover de Raad een afzonderlijke adviesaanvraag van de minister van
BZK heeft ontvangen.3
De adviesaanvraag komt er op neer dat in het advies met veel en
uiteenlopende ontwikkelingen rekening moet worden gehouden. Dat
vergroot op zich de complexiteit van het onderwerp. Die complexiteit
neemt nog eens verder toe vanwege het gegeven dat er een enkele
concrete voornemens van staatsrechtelijke en bestuurlijke aard bestaan,
die niet in de adviesaanvraag worden genoemd maar niettemin wel
relevant zijn voor het ambt van de Commissaris in de (nabije) toekomst.
In dat verband dient specifiek te worden gewezen op:
- het ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet ter
invoering van de direct gekozen burgemeester4;
- het aangehouden wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet in
verband met invoering van de direct gekozen burgemeester5;
- het schrappen uit de Grondwet van de bepaling inzake het
voorzitterschap van de gemeenteraad en van provinciale staten6;
3

Brief van de minister van BZK van 8 december 2005.
Kamerstukken 30 422.
5
Kamerstukken 28 509.
6
Kamerstukken 29 978.
4

8

- de voorgenomen invoering van veiligheidsregio’s;
- de aangekondigde integrale kabinetsvisie op de toekomst van het
middenbestuur.7
Aldus wordt er op voorhand een probleem zichtbaar: de staatsrechtelijke,
bestuurlijke context is in discussie en in beweging. Dit gegeven dwingt
tot een bezinning op de plaats van het ambt van de Commissaris in ons
bestel dat enerzijds recht doet aan, althans rekening houdt met
veranderende staatsrechtelijke en bestuurlijke verhoudingen en anderzijds
de bijzondere betekenis van het ambt markeert in het binnenlands bestuur
dat is gebaseerd op het concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat.
Deelvragen
Aldus geformuleerd, beoogt de Raad met dit advies een antwoord te
geven op de volgende vragen:
- wat is de staatsrechtelijke positie van de Commissaris in het huidig
bestel en in hoeverre ligt daaraan een heldere en consistente visie ten
grondslag?
- wat is in ons bestel de staatkundige en staatsrechtelijke logica van een
aparte positie van de Commissaris als rijksorgaan die afwijkt van de
positie van de burgemeester?
- is de positie of zijn de taken van de Commissaris als rijksorgaan
voldoende duidelijk geregeld of ingevuld?
- welke modaliteiten zijn er, binnen de context van de voornoemde
bestuurlijke en staatsrechtelijke ontwikkelingen, denkbaar voor een
modernisering van het ambt van de Commissaris en wat zijn daarvan
de implicaties?
1.3
Opbouw
Het advies is als volgt opgebouwd. Het volgende hoofdstuk bevat een
beschrijving en analyse van de staatsrechtelijke aspecten van het ambt
van de Commissaris. In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de
praktische invulling van de taakbehartiging door de Commissaris in zijn
functie als rijksorgaan. In hoofdstuk 4 worden twee ideaaltypische
modellen voor een modernisering van het ambt beschreven, dit tegen de
achtergrond van een aantal bestuurlijke en staatsrechtelijke
ontwikkelingen. Dit hoofdstuk bevat tevens de keuze van de Raad. Het
advies wordt gecompleteerd met conclusies en aanbevelingen in
hoofdstuk 5.

7

Kamerstukken II, 2005/06, 30 300, hoofdstuk VII, nr. 2, p. 11.

9

2.
De Commissaris van de Koningin in staatsrechtelijk
perspectief
2.1
Inleiding
Zoals aangegeven is het voor een beter begrip van de functie van de
Commissaris als rijksorgaan van belang zijn staatsrechtelijke positie in
brede zin, zoals die zich allengs heeft ontwikkeld, in kaart te brengen.
Bovendien geeft een nadere onderverdeling van de onderscheidenlijke
functies of posities die aan het ambt kleven ook richting voor het verder
doordenken en moderniseren van het ambt en de staatsrechtelijke en
bestuurlijke verschuivingen die in dat verband in het geding zijn.
2.2
Staatsrechtelijke ontwikkeling van het ambt
De intrede van het ambt van de Commissaris in ons staatsbestel dateert
van de Grondwet van 1814, die voorschreef dat in alle provincies worden
aangesteld “Commissarissen van den Souvereinen Vorst, onder zulke
benaming, als Hij zal goedvinden” (artikel 76, eerste volzin). Deze
rijksambtenaar was in de eerste plaats ‘rijkstoezichthouder’ namens het
staatsgezag in de provincie op basis van een instructie van de Soevereine
Vorst (artikel 76, tweede volzin). Daarnaast plaatste de Grondwet van
1814 de Commissaris midden in het provinciaal bestuur: aan hem werden
het voorzitterschap van provinciale staten en van gedeputeerde staten
opgedragen (artikel 76, derde volzin).
Het motief van de grondwetgever van 1814/1815 was te verzekeren dat
de nog prille eenheidsstaat niet zou worden bedreigd door te machtige en
eigenzinnige provinciale besturen. Men verkoos in de begindagen van het
Koninkrijk der Nederlanden de idee van staatkundige eenheid en een
centralistische benadering van het binnenlands bestuur boven de
restauratie van de federatieve statenbond van vóór 1795.8 Via de figuur
van de Commissaris kon het staatsgezag toezicht houden en grip hebben
op het provinciaal bestuur.
In de praktijk was de positie van de Gouverneur9 meer dan die van
controleur ten behoeve van het rijksbelang. De regering had een sterke
greep op het provinciebestuur via de Gouverneur; hij kon niet alleen
8

De grondwetgever in 1814 kon in dat verband terugrijpen op de ervaringen in de
Bataafs-Franse tijd (1795-1813) toen ons land al kennis had gemaakt met door het
centraal gezag benoemde Commissarissen en Landdrosten in elk departement
(provincie).
9
Op grond van de voorlopige Instructie van 1814 werd bepaald dat het ambt voortaan
officieel werd aangeduid met ‘Gouverneur’ (letterlijk: vertegenwoordiger van het
gouvernement).

10

instructies ontvangen van de Koning “tot de rigtige uitvoering der wetten
[en] tot de waarneming van het belang van den lande en van de
provincie”, doch de voorlopige Instructie van 1814 gaf hem bovendien en
vooreerst de positie van ‘rijksbestuurder’ in het provinciebestuur. Zo had
de Gouverneur de bevoegdheid in dringende zaken een “onverwijlde
voorziening” te treffen als er geen mogelijkheid was provinciale staten of
gedeputeerde staten bijeen te roepen.10 Verder had de Commissaris
beslissende stem in het geval in provinciale staten of in gedeputeerde
staten de stemmen staakten. In 1820 kwam een definitieve ambtsinstructie tot stand, waarin de positie van de Gouverneur in het provinciaal
bestuur in wezen werd aangescherpt. Hij kreeg als voorzitter stemrecht in
provinciale staten en gedeputeerde staten, en bij het staken der stemmen
gaf zijn stem de doorslag. Daarnaast werd de Gouverneur “alleen en
persoonlijk verantwoordelijk” gesteld voor de handhaving van wetten,
reglementen en koninklijke besluiten, inclusief die, waarvan de
uitvoering aan gedeputeerde staten waren opgedragen.
Grondwetsherziening 1848
De grondwetsherziening van 1848 en de daarop steunende Provinciale
wet van 1850 markeerden een nieuwe staatsrechtelijke fase van het ambt.
Nu de Grondwet van 1848 de ministeriële verantwoordelijkheid voor de
constitutionele Koning vastlegde, veranderde de primaire positie van de
‘Commissaris des Konings’11 – al doet deze titel anders vermoeden – de
facto in die van toezichthouder namens de regering.12 De Commissaris
kreeg in 1848 als grondwettelijke taken: de uitvoering van de bevelen
van de constitutionele Koning (regering), “het toezigt op de verrigtingen
der Staten” en het voorzitterschap van de vergaderingen van provinciale
staten en gedeputeerde staten, waarbij hij alleen in het laatstgenoemd
college stem had.13 De Provinciale wet van 1850 bepaalde voorts dat de
Commissaris in de vergadering van provinciale staten “raadgevende
stem” had en uiting kon geven aan “zijn gevoelen, zo dikwijls als hij het
nodig oordeelt”.14

10

Dit gaf de Gouverneur een centrale bestuurlijke positie, omdat de Grondwet
1814/1815 voorschreef dat provinciale staten eens in het jaar vergaderden en verder zo
dikwijls als zij door de Koning werden bijeengeroepen.
11
De Provinciale wet 1850 verving de titel van ‘Gouverneur’ door die van
‘Commissaris’. Alleen in de provincie Limburg wordt het huidige ambt nog officieus
aangeduid met Gouverneur.
12
In de grondwettelijke terminologie van 1848 werd echter de Commissaris door “de
Koning” aangesteld “met de uitvoering zijner bevelen (…) belast” (artikel 137, eerste
volzin, Grondwet 1848).
13
Artikel 137, tweede volzin, Grondwet 1848.
14
Artikel 29 Provinciale wet 1850; in 1962 gewijzigd als artikel 58, tweede lid,
Provinciewet. Deze bepaling is vervallen bij de herziening van de Provinciewet in 1992,
in werking getreden op 1 januari 1994.

11

Provincialisering van het ambt
Na de grondwetsherziening van 1848 is de constitutionele positie van de
Commissaris op hoofdlijnen nauwelijks meer veranderd, maar de
feitelijke inhoud van het ambt des te meer. Allengs nam in het ambt het
rijkstoezichthoudende element af en ontwikkelde de functie zich steeds
meer tot die van provinciaal orgaan, een ontwikkeling die in grote lijnen,
zij het met vertraging, dezelfde was wat betreft het burgemeestersambt.15
Het staatsrechtelijke gegeven dat de Commissaris het voorzitterschap van
de vergaderingen van provinciale staten en gedeputeerde staten bekleedt,
is voor de ‘provincialisering’ van het ambt van doorslag gevende
betekenis geweest.16
In 1956 werd de taak van de Commissaris om toezicht te houden op de
“verrichtingen der Staten” uit de Grondwet geschrapt. In 1962 werd de
Commissaris in de nieuwe Provinciewet (Pw), die de aloude Provinciale
wet van 1850 verving, allereerst tot bestuursorgaan van de provincie
verklaard. Hierdoor kwam feitelijk in provincierechtelijke zin een einde
aan de primaire positie van de Commissaris als rijkstoezichthouder.
Het omslagpunt was de gewijzigde rol van de Commissaris in de sfeer
van het medebewind. Tot 1962 kon worden aangenomen dat het door de
Commissaris gevoerde medebewind door hem als rijkstoezichthouder
werd verricht, nadien echter als provinciaal orgaan.17 Artikel 95 Pw 1962
bepaalde dat de medewerking aan de uitvoering van wetten of algemene
maatregelen van bestuur (medebewind) wordt “verleend door
Gedeputeerde Staten, tenzij dat uitdrukkelijk van Provinciale Staten of
van de commissaris van de Koning wordt gevorderd”. In deze bepaling
moest worden gelezen - zo bleek ook bij de parlementaire behandeling
van de ontwerp-Provinciewet (latere Provinciewet 1992) - “dat wanneer
de Commissaris medewerking verleent aan de uitvoering van wetten en
algemene maatregelen van bestuur, hij dat pleegt te doen als provinciaal
bestuursorgaan”.18 Daarnaast verrichtte de Commissaris alleen nog
rijkstaken voorzover de ambtsinstructie (van 1966) strekte.
In 1974 werd deze ontwikkeling verder geaccentueerd door invoeging in
de Provinciewet van de bepaling dat de Commissaris aan provinciale
staten “verantwoording schuldig is voor het door hem gevoerde bestuur”.
De wetgever ging bij de herziening van de Provinciewet in 1992 nog
weer een stapje verder door te bepalen dat de Commissaris samen met de

15

Zie voor de staatsrechtelijke ontwikkeling van het burgemeestersambt vóór 1945:
Prinsen, 1946, p. 60 e.v. en voor de ontwikkelingen na 1945: Dölle, 2005, p. 76 e.v.
16
De Monchy/Günther, 1976, p. 140; Rehorst, 1988, p. 220; Verkruisen, 1992, p. 1099.
17
Vgl. Rehorst, a.w., p. 221; Van de Pot/Donner/Prakke e.a., 2001, p. 727.
18
Rehorst, a.w., op. cit., p. 222.

12

gedeputeerden (het college van) gedeputeerde staten vormt.19 Deze
geleidelijke ontwikkeling van het ambt van de Commissaris in het
provincierecht naar primair provinciaal bestuursorgaan, werd in
constitutionele zin afgesloten met de laatste algemene grondwetsherziening van 1983; in de Grondwet werd vastgelegd dat de
commissaris van de Koning deel uit maakt van het bestuur van de
provincie (artikel 125, tweede lid, Grondwet).
Aanstellingswijze
In het voorafgaande is voorbij gegaan aan het staatsrechtelijke gegeven
dat de Commissaris een benoemde ambtsdrager is, en wel vanaf het
allereerste moment van introductie van dit ambt in ons staatsbestel in
1814. Het huidige artikel 131 van de Grondwet schrijft voor dat de
commissaris van de Koning wordt benoemd bij koninklijk besluit. In de
benoeming van de Commissaris ligt oorspronkelijk diens positie als
functionaris namens het centrale overheidsgezag in de provincie besloten;
voor het provinciaal bestuur was, te rekenen vanaf 1814, ruim 175 jaar
geen enkele rol weggelegd in de aanstellingswijze van de Commissaris.
Allengs werd de wens van ‘democratisering’ van de benoemingsprocedure van de Commissaris sterker, zoals dat ook op gemeentelijk
niveau het geval was met betrekking tot de burgemeester. Dit resulteerde
in de herziene Provinciewet in 1992 in een rol van het provinciebestuur
in de benoemingsprocedure van de Commissaris en wel via provinciale
staten, die een profielschets voor de minister van BZK opstellen, uit hun
midden een vertrouwenscommissie kunnen instellen en over het recht
beschikken tot aanbeveling van kandidaten aan de minister.20
2.3
Tweevoudige positie van de Commissaris
Zoals aangegeven, is het voor een verheldering van de positie van de
Commissaris als rijksorgaan als onderscheidend element van belang de
staatsrechtelijke aspecten van het ambt in de volle omvang onder de loep
te nemen. Van het ambt van de Commissaris kan worden gezegd dat het
meerdere posities of functies in zich verenigt. In staatsrechtelijk zin
kunnen van het ambt twee posities worden onderscheiden: de
Commissaris 1. als provinciaal orgaan en 2. als rijksorgaan.
In de wetstechnische systematiek wordt ervan uitgegaan dat indien “de
wet volstaat met te bepalen dat aan de Commissaris een taak wordt
opgedragen men dan steeds van doen heeft met een taak die door hem
wordt uitgeoefend als provinciaal orgaan”. Wil men bereiken dat de
19

De Commissaris was weliswaar voorzitter van gedeputeerde staten en had hierin
stem, maar dat maakte hem juridisch gesproken nog geen lid van gedeputeerde staten.
20
Thans artikelen 61-61c Pw.

13

Commissaris een taak uitoefent als rijksorgaan, dan is het noodzakelijk
dat men de wettelijke taakopdracht vergezeld doet gaan van de bepaling
dat die taak nader wordt geregeld in een ambtsinstructie. Een enkele
vermelding van een taak in een wet, noch een enkele vermelding ervan in
de ambtsinstructie is derhalve toereikend om van een rijkstaak te kunnen
spreken.21
Het onderscheid tussen de Commissaris als provinciaal orgaan en
rijksorgaan heeft vooral betekenis voor de vraag aan wie de Commissaris
verantwoording schuldig is.
1. Provinciaal orgaan
De Commissaris is als provinciaal orgaan verantwoording schuldig aan
provinciale staten “voor het door hem gevoerde bestuur”en “geeft
mondeling en schriftelijk de door een of meer leden van provinciale
staten gevraagde inlichtingen, waarvan het verstrekken niet strijdig is met
het openbaar belang”, zo schrijft artikel 179 Pw voor. Aldus vindt
democratische controle plaats door provinciale staten op de
taakuitoefening door de Commissaris, die als benoemde ambtsdrager een
externe legitimatie heeft als provinciaal bestuurder. In het geval van een
diepgaand conflict of vertrouwensbreuk tussen provinciale staten en de
Commissaris ligt de sleutel overigens staatsrechtelijk gezien in handen
van de Kroon, die bevoegd is tot ontslag van de Commissaris.
2. Rijksorgaan
Als rijksorgaan wordt de Commissaris voor de behartiging van de aan
hem opgedragen rijkstaken aangestuurd op basis van een door de
regering vastgestelde ambtsinstructie. De Commissaris is over de
uitoefening van de ambtsinstructie alleen verantwoording schuldig aan de
regering. De minister van BZK kan daarover door het parlement worden
aangesproken. Via aanwijzingen aan de Commissaris op basis van de
ambtsinstructie kan de minister, mede met het oog op zijn politieke
verantwoordelijkheid, het beleid van de Commissaris als rijksorgaan
eventueel bijsturen. Praktijk is dat ter afstemming van het beleid
maandelijks regulier overleg plaatsvindt tussen de minister en de
Commissarissen.
Het ‘rijkselement’ van het ambt van de Commissaris veronderstelt,
anders gezegd, de aanwezigheid van een gezagsrelatie tussen de regering
21

Nota van toelichting behorende bij de Ambtsinstructie commissaris van de Koning,
Stb. 1994, 445, p. 1. De tekst van artikel 126 Grondwet voorziet strikt genomen niet
in het bij wet rechtstreeks toedelen van taken als rijkstaak, maar in het wettelijk
machtigen van de Kroon om dat bij ambtsinstructie te doen. Strikt genomen is volgens
de Grondwet bij rechtstreekse toedeling door de wet, zoals de Provinciewet doet, dus
geen sprake van een rijkstaak. De wetgever (Provinciewet) en de besluitgever
(ambtsinstructie) heeft zich echter op een ander standpunt gesteld.

14

en de Commissaris. De verantwoordingsplicht van de Commissaris aan
Provinciale staten geldt niet voor zijn uitvoering van de ambtsinstructie,
zo wordt bepaald in artikel 182, vijfde lid, Pw. Er bestaat zelfs geen
rechtsplicht tot het geven van informatie door de Commissaris aan
provinciale staten over de wijze waarop hij zijn taken als rijksorgaan
vervult.22 Overigens gaat de gezagsrelatie tussen de regering en de
Commissaris naar de mening van de Raad niet zover dat de regering
buiten de ambtsinstructie om, zonder dat de wet of de ambtsinstructie
daarvoor uitdrukkelijk een grondslag bevat, opdrachten aan de
Commissaris kan geven. De positie van de Commissaris onderscheidt
zich hierin van die van rijksambtenaren.
2.4
Provinciaal orgaan
2.4.1
Inleiding
De constitutionele grondslag van de Commissaris als provinciaal orgaan
is geregeld in artikel 125, tweede en derde lid, Grondwet.23 Het tweede
lid van deze bepaling schrijft voor dat de Commissaris van de Koning
deel uit maakt van het provinciebestuur; het derde lid draagt het
voorzitterschap van provinciale staten aan hem op.24 De Commissaris
heeft als provinciaal orgaan twee te onderscheiden
verantwoordelijkheden:
1. het voorzitterschap van provinciale staten;
2. het voorzitterschap en het lidmaatschap van gedeputeerde staten.
1. Voorzitter van provinciale staten
Dat de Commissaris voorzitter is van de vergaderingen van provinciale
staten wordt in de Provinciewet nog eens herhaald in artikel 9. De
artikelen 14, 17, tweede lid, 19, eerste lid, 20, tweede lid, 21, 23, tweede
lid, 25, tweede lid, en 26 Pw regelen de taken en bevoegdheden van de
Commissaris als voorzitter van provinciale staten.
2. Voorzitter en lid van gedeputeerde staten
Artikel 34 Pw legt vast dat de Commissaris en de gedeputeerden samen
gedeputeerde staten vormen (eerste lid) en dat de Commissaris voorzitter
is van gedeputeerde staten (tweede lid). Als voorzitter stelt de
Commissaris, met inachtneming van hetgeen gedeputeerde staten hebben
bepaald, dag en plaats van de vergadering van gedeputeerde staten en het
22

Van de Pot/Donner/Prakke e.a., a.w., p. 734.
Dat er “in elke provincie een commissaris van de Koning” is, wordt vastgelegd in
artikel 6 Pw.
24
Dat de Grondwet vastlegt dat de commissaris van de Koning en de burgemeester
voorzitter zijn van provinciale staten onderscheidenlijk de gemeenteraad, is te danken
aan een aangenomen amendement-Faber (Kamerstukken II, 1978/79 13 990, nr. 21).
23

15

tijdstip van de opening vast (artikel 53, eerste lid, Pw). De Commissaris
is voorts belast met de bevordering van de eenheid van gedeputeerde
staten. Indien bij een stemming, anders dan over personen voor het doen
van benoemingen, voordrachten of aanbevelingen, de stemmen
“andermaal staken over hetzelfde voorstel, dan geeft de stem van de
voorzitter de doorslag” (artikel 59 Pw).
Het college van gedeputeerde staten is een collegiaal bestuursorgaan. De
taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden gelden voor het college
als geheel en niet voor de individuele leden. De leden van gedeputeerde
staten zijn, “te zamen en ieder afzonderlijk”, aan provinciale staten
verantwoording verschuldigd voor het door hen gevoerde bestuur (artikel
167, eerste lid, Pw). In dat verband wordt geen onderscheid gemaakt
tussen autonome taken en medebewindstaken van het college.
Gedeputeerde staten geven verder provinciale staten mondeling of
schriftelijk de door een of meer leden gevraagde inlichtingen waarvan het
verstrekken niet in strijd is met het openbaar belang (artikel 167, tweede
lid, Pw).
In de praktijk is sprake van een interne, functionele taakverdeling in
portefeuilles waarbij artikel 166 Pw in beginsel (zeer) ruime mogelijkheden biedt tot mandatering van bevoegdheden aan een of meer leden
van het college, zolang de wet waarop de te mandateren bevoegdheid
berust en de mandaatsbepalingen van de Algemene wet bestuursrecht,
zich daar niet tegen verzetten.25 In principe verzet de wet zich er niet
tegen dat de Commissaris binnen gedeputeerde staten verantwoordelijkheid draagt voor een of meer portefeuilles. Dit doet zich echter niet op
grote schaal voor. Waar burgemeesters (van vooral kleinere) gemeenten
nog wel eens de verantwoordelijkheid dragen voor een of meer
beleidsterreinen, komt dat bij de Commissaris in de praktijk zelden voor.
Een actueel overzicht van de interne taakverdeling binnen de colleges
van gedeputeerde staten laat het volgende zien. Behoudens de reguliere
wettelijke taken, zijn de twaalf Commissarissen ook nog
verantwoordelijk voor: algemene coördinatie, externe betrekkingen en
representatie, en (meestal ook voor) communicatie. Een enkele
Commissaris heeft nog een wat afwijkende taak, zoals ‘ontwikkelingssamenwerking’ (Noord-Holland) of ‘strandvonderij’ (Friesland).26
Autonomie en medebewind
Voor een verheldering van de taakuitoefening van de Commissaris als
provinciaal orgaan kan een onderscheid worden gemaakt tussen
autonomie en medebewind. In de Grondwet (artikel 124) wordt niet
gesproken van ‘autonomie’ of ‘medebewind’, maar van ‘overgelaten’
25
26

Zie uitgebreider: Kortmann, 2001, p. 478.
Bron: Provinciale almanak 2004.

16

respectievelijk ‘gevorderd’ bestuur. Dat wierp bij de herziening van de
Provinciewet in 1992 de vraag op, of bestuur dat wordt gevorderd door
de Gemeentewet en de Provinciewet zelf, nu als autonomie of als
medebewind beschouwd moet worden. De wetgever heeft er - via een
door de Tweede Kamer aangenomen amendement - voor gekozen dat
gevorderd bestuur op grond van de Gemeentewet en de Provinciewet
wordt beschouwd als autonomie. Voor wat betreft de Provinciewet is dat
te zien in de termen “een andere dan deze wet” in artikel 105, tweede lid.
Dit brengt voor de Commissaris mee dat bestuur, dat van hem wordt
gevorderd op grond van de Gemeentewet, als medebewind geldt. Het
rechtsgevolg hiervan is echter niet bijzonder groot, omdat immers ten
aanzien van beide rechtsfiguren geldt dat de Commissaris verantwoording schuldig is aan provinciale staten. Het onderscheid tussen
‘autonomie’ en ‘medebewind’ is echter wel van betekenis voor de vraag
of de taakverwaarlozingsregelingen van artikel 121, eerste lid, Pw en
artikel 124, eerste lid, Gemeentewet van toepassing zijn.
2.4.2
Autonome taken
De Commissaris is als provinciaal orgaan belast met een aantal specifieke
taken op grond van de artikelen 175, 176, 179-181 van de Provinciewet.
Samengevat gaat het daarbij voor de Commissaris om de volgende zes
taken, bevoegdheden en verplichtingen (in volgorde van de artikelen):
1. algemene taakopdracht:
a. het toezicht op een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van
het provinciaal beleid en daaruit voortvloeiende besluiten alsook een
goede samenwerking van de provincie met andere provincies en andere
overheden;
b. het toezicht op een zorgvuldige afhandeling van bezwaarschriften en
klachten door het provinciebestuur;
c. het uitbrengen van een burgerjaarverslag over de kwaliteit van de
provinciale dienstverlening en de bevindingen op het gebied van de
kwaliteit van procedures op het gebied van burgerparticipatie;
d. bevordering van een goede behartiging van provinciale belangen;
2. vertegenwoordiging van de provincie in en buiten rechte;
3. verantwoording over het gevoerde bestuur tegenover provinciale
staten;
4. de (schriftelijke en mondelinge) informatieplicht aan een of meer leden
van provinciale staten, indien de verstrekking niet in strijd is met het
openbaar belang;
5. indien administratieve geschillen zijn onderworpen aan de beslissing
van de Commissaris zijn de artikelen 168-17027 van overeenkomstige
toepassing;
27

De artikelen 168-170 Pw geven voorschriften voor de behandeling van administratieve geschillen die hier verder buiten beschouwing blijven.

17

6. indien een besluit van een burgemeester van een gemeente in zijn
provincie naar het oordeel van de Commissaris voor vernietiging in
aanmerking komt, doet hij daarvan mededeling aan de minister wie het
aangaat.
Tot slot is nog een belangrijke taak van de Commissaris in een ander
Hoofdstuk (XVIII) van de Provinciewet geregeld, namelijk het toezicht
op provinciale besluiten. Indien een besluit van een provinciaal
bestuursorgaan naar het oordeel van de Commissaris voor (spontane)
vernietiging in aanmerking komt, doet hij daarvan kennis aan de minister
wie het aangaat. Dit besluit wordt dan in eerste aanleg niet uitgevoerd
(artikel 266 Pw).
2.4.3
Medebewindstaken
Er zijn naar de huidige stand van zaken, buiten de Grondwet en de
Provinciewet, nog circa 40 andere wetten in formele zin op grond
waarvan de Commissaris bepaalde taken en bevoegdheden heeft (zie
Bijlage II).28 Het gegeven dat de wetgever de Commissaris als
provinciaal orgaan rechtstreeks medebewindstaken en -bevoegdheden
toekent, geeft hem in zekere zin een eigenstandige positie29 binnen het
provinciebestuur die gelijkenis vertoont met de positie van de
burgemeester.30 Dat laat onverlet dat de verantwoordings- en
informatieplicht van de Commissaris aan provinciale staten zich ook
uitstrekt over het gevoerde bestuur in de sfeer van het medebewind.
Daar staat tegenover het feit dat het Rijk (wetgever), zoals bij veel
medebewindswetten, een zekere verantwoordelijkheid aan zich heeft
gehouden. Daarom wordt in wet- en regelgeving dikwijls een grondslag
gelegd voor een bijzondere verantwoordingsrelatie tussen de minister wie
het aangaat, doorgaans de minister van BZK, en de Commissaris. Deze
relatie kan bijvoorbeeld variëren van informatieverplichtingen voor de
Commissaris tot de bevoegdheid van de minister tot het geven van
aanwijzingen aan de Commissaris. Benadrukt wordt dat dergelijke
bevoegdheden rechtstreeks zijn gebaseerd op de desbetreffende
wetgeving en niet volgt uit de ambtsinstructie.
Tot slot moet worden gewezen op de bijzondere voorziening in artikel
121, eerste lid, Pw voor het geval dat sprake is van taakverwaarlozing in
de sfeer van het medebewind door de Commisssaris (of gedeputeerde
28

Bron: www.overheid.nl/wetten.
Toonen (2003, p. 25) spreekt in dit verband van de Commissaris als “eenhoofdig
bestuursorgaan” die “langs andere weg rechtstreeks – dus niet als lid van het college van
gedeputeerde staten - ‘in medebewind’ kan worden geroepen dan alleen via de
ambtsinstructie”.
30
Vgl. Van de Pot/Donner/Prakke e.a., a.w., p. 727.
29

18

staten). Indien de Commissaris (of gedeputeerde staten) de “bij of
krachtens een andere dan [de Provinciewet] gevorderde beslissingen niet
of niet naar behoren nemen”, voorziet de minister van BZK daarin
namens de Commissaris (of gedeputeerde staten) en ten laste van de
provincie. Ofschoon, zoals de Raad hiervoor opmerkte dat naar zijn
mening geen sprake is van een volledige hiërarchische verhouding tussen
de regering en de Commissaris, kan tegen eventuele taakverwaarlozing
door de Commissaris als rijksorgaan (in het uiterste geval) slechts worden opgetreden door ontslag door de Kroon, niet bijvoorbeeld door middel van disciplinaire maatregelen, zoals bij rijksambtenaren het geval is.
Gemeentewet
De Commissaris heeft een aantal taken op grond van de Gemeentewet die
allen betrekking hebben op specifiek toezicht op de burgemeester. Met
uitzondering van de taken genoemd in de artikelen 61, 61a en 61b31,
betreft het hier geen rijkstaken. Op grond van de Gemeentewet heeft de
Commissaris de volgende vijf taken en bevoegdheden.
1. Indien de burgemeester langer dan zes weken buiten de gemeente
wenst te verblijven, behoeft hij toestemming van de Commissaris die
de toestemming alleen mag verlenen indien het belang van de
gemeente zich daar niet tegen verzet (artikel 72, eerste lid);
2. De Commissaris kan, indien hij dat in het belang van de gemeente
nodig oordeelt, op een andere wijze voorzien in de waarneming van
het burgemeesterambt dan is bepaald in artikel 77 (artikel 78, eerste
lid).
3. De Commissaris kan de werking van algemeen verbindende
voorschriften op grond van noodverordeningen door de burgemeester
(die verplicht is deze zo spoedig mogelijk ter kennis te brengen van de
Commissaris) opschorten, zolang zij niet bekrachtigd zijn door de
raad. Het opschorten heeft onmiddellijke werking (artikel 176, tweede
en zesde lid).
4. Indien de raad de voornoemde voorschriften niet bekrachtigt, kan de
burgemeester binnen vierentwintig uur administratief beroep instellen
bij de Commissaris, die binnen twee dagen beslist; gedurende de
beroepstermijn en de behandeling van het beroep blijven de
voorschriften van kracht (artikel 176, vierde lid).
5. Indien de burgemeester “bij of krachtens een andere dan [de
Gemeentewet] gevorderde beslissingen niet of niet naar behoren
neemt”, voorziet de Commissaris daarin namens de burgemeester en
ten laste van de gemeente (artikel 124, eerste lid).
Overige medebewindstaken: interbestuurlijk toezicht
Voor een goed begrip van de overige taken van de Commissaris in de
sfeer van het medebewind is het van belang eerst stil te staan bij enkele
31

Zie ook noot 50.

19

noties van het thema ‘Interbestuurlijk toezicht’. Het centrale motief van
toezicht is trachten te bevorderen dat bepaalde handelingen in overeenstemming worden gebracht met gestelde normen, waarbij altijd sprake is
van een reactie op handelingen of (voorgenomen) besluiten van andere
partijen.32 Eén van de toezichtvormen is interbestuurlijk toezicht dat als
volgt kan worden gedefinieerd: “het geheel van processen dat plaatsvindt
binnen het kader van die rechtsbetrekkingen tussen Rijk, provincies en
gemeenten die strekken tot de controle van de taakbehartiging van de
‘lagere’ door de ‘hogere’ overheden”.33 Interbestuurlijk toezicht kan
worden onderscheiden in negatief of werend (repressief en preventief)
toezicht en positief toezicht (zie schema 1).
Schema 1. Vormen van interbestuurlijk toezicht
Interbestuurlijk
toezicht

Negatief of werend
voorkomen of tegenhouden van
besluiten van ‘lagere’ overheden

Repressief
• intrekking
• schorsing
• vernietiging

Positief

Preventief

afdwingen of opleggen van
besluiten aan ‘lagere’
overheden

• goedkeuring
• verklaring van geen
bezwaar

• uitnodiging, (verplicht)
advies, overleg of
samenwerking
• aanwijzingen, bevelen
• voorzieningen bij
taakverwaarlozing

Een belangrijk onderdeel van het ambt van de Commissaris als
provinciaal orgaan is dat de wetgever aan hem rechtstreeks bepaalde
taken opdraagt op het gebied van toezicht op andere overheidsorganen. In
de terminologie van de Bestuurlijke Werkgroep Alders is hier sprake van
specifiek interbestuurlijk toezicht. Specifiek interbestuurlijk toezicht kan
aangewezen zijn op grond van drie motieven die zijn verbonden aan
bepaalde vormen van medebewind:
1. het bewaken van een hoger bestuurlijk belang;
2. het voorkomen van afwentelgedrag van een overheidsorgaan op andere
overheden;
3. het voorkomen van patstellingen, belangenverstrengeling en vermijden
van belangenconflicten tussen overheden.34
32

Eijlander en Van Gestel, 2004, pp. 4-5.
Visser, 1986, p. 4, geciteerd in: Eijlander en Van Gestel, a.w., p. 10.
34
Rapport Bestuurlijke Werkgroep Alders, 2005, p. 8.
33

20

Bij het uitoefenen van toezicht is telkens sprake van een cyclus van drie
opeenvolgende activiteiten:
1. informatieverzameling (het waarnemen);
2. beoordeling van de informatie aan de hand van normen (het toetsen);
3. afweging of correctie van de praktijk is aangewezen (de interventie).35
Wanneer deze aspecten van de toezichtcyclus worden toegepast op de
taken en bevoegdheden van de Commissaris op bijvoorbeeld het terrein
van veiligheid en openbare orde, rampen- en crisisbeheersing36 ontstaat,
ter illustratie, het volgende beeld (zie kader).
Taken en verplichtingen voor en interventies tegenover de Commissaris
Als keerzijde van het voorafgaande staat de Commissaris bij de
uitoefening van zijn bijzondere taakopdrachten onder toezicht van de
minister wie het aangaat, in de meeste gevallen de minister van BZK. Uit
deze toezichtrelatie tussen de minister en de Commissaris, op grond van
de wet, vloeien voor de Commissaris bepaalde taken en verplichtingen
voort. Daarnaast kan de minister, afhankelijk van het bepaalde in de wet,
verschillende interventiemogelijkheden benutten tegenover de
Commissaris.
Wanneer het voorafgaande stramien wordt toegepast op de relatie tussen
de minister en de Commissaris ontstaat een vergelijkbaar beeld als wat
betreft verhouding tussen de Commissaris en bestuursorganen waarop
toezicht wordt uitgeoefend. De Commissaris kan op grond van de wet
allerhande verplichtingen hebben tegenover de minister tot overleg en
informatieverstrekking, het doorzenden van besluiten of verzoeken van
derden, het ter kennis brengen van zelfstandig genomen beslissingen,
enzovoort.
Indien een hoger belang in het geding is of als naar het oordeel van de
minister een correctie op de taakuitoefening van de Commissaris is
aangewezen, kan de minister, afhankelijk van het bepaalde in de wet,
interveniërend optreden. Dit door bijvoorbeeld regels te stellen bij of
krachtens algemene maatregel van bestuur, aanwijzingen te geven, de
operationele leiding (bij crises) of het bevoegd gezag van de
Commissaris over te nemen of, in het uiterste geval, gebruik te maken
van de bijzondere voorziening bij taakverwaarlozing en aldus zelf te
voorzien in bestuur en regeling.

35

Eijlander en Van Gestel, a.w., p. 5.
De volgende wetten zijn in dat verband geanalyseerd: de Politiewet 1993, de Wet
Rampen en Zware Ongevallen (WRZO), de Wet Geneeskundige Hulpverlening bij
Ongevallen en Rampen (WGHOR), de Wet Verplaatsing Bevolking (WVB) en de Wet
Buitengewone Bevoegdheden Burgerlijk Gezag (WBBBG).
36

21

1. Algemeen toezicht door de Commissaris
De wet kan bepalen dat de Commissaris toeziet op de taakuitoefening van bestuursorganen of
overheidsorganisaties, bijvoorbeeld de Politie en de Koninklijke Marechaussee (artikel 18, eerste en
tweede lid, Politiewet 1993).
2. Specifiek interbestuurlijk toezicht door de Commissaris
2a. Informatieverzameling
• Overleg: de wet kan voorschrijven dat bestuursorganen of overheidsfunctionarissen overleg
dienen te voeren met de Commissaris, op grond waarvan hij onder meer informatie kan krijgen
(zie bijv. artikel 20, eerste lid, Politiewet 1993).
• Informatieplicht van derden: bij wet kan worden bepaald dat bestuursorganen of
overheidsfunctionarissen gevraagd dan wel ongevraagd informatie of inlichtingen moeten
verstrekken aan de Commissaris (vgl. artikel 20, tweede lid, Politiewet 1993, artikelen 3,
zevende lid, 5, zesde lid, 10b, eerste lid, 10d WRZO).
• Coördinatie en samenwerking: indien de wet voorschrijft dat de Commissaris is belast met de
coördinatie of het bevorderen van de samenwerking tussen bestuursorganen, gaat dat in de regel
gepaard met bepalingen betreffende de onderlinge informatie-uitwisseling.
2b. Normatieve beoordeling van de informatie (toetsing)
• Algemene toetsing: de Commissaris kan bij wet worden belast met de kwalitatieve beoordeling
van besluiten van bestuursorganen (vgl. artikel 4, zesde lid, WRZO).
• Verzoek: de wet kan voorschrijven dat een bestuursorgaan een verzoek voor bijvoorbeeld hulp of
bijstand van derden moet richten aan de Commissaris (vgl. artikel 15 WRZO, artikel 17, eerste
lid, WGHOR).
• Tussenkomst: de wet kan bepalen dat in de rechtsbetrekking tussen twee bestuursorganen de
Taken envan
verplichtingen
voor
en interventies
tegenover
Commissaris
tussenkomst
de Commissaris
aangewezen
is, wat enerzijds
kande
impliceren
dat er ruimte
Als
keerzijde
van
het
voorafgaande
staat
de
Commissaris
bij
de
bestaat voor een toetsende rol van de Commissaris en anderzijds dat deze slechts fungeert als
uitoefening
van zijn bijzondere
taakopdrachten
onder toezicht
intermediair
of ‘doorgeefluik’
(vgl. artikel
16, vierde lid, Politiewet
1993).van de

minister die verantwoordelijk is voor een goede uitvoering van de wet, in
de meeste
gevallen de minister van BZK. Uit deze toezichtrelatie tussen
2c. Interventie
(‘handhaving’)
de minister
en de
op de
grond
van de wet,
vloeien
voor de kan
• Uitnodiging:
de wet
kanCommissaris,
voorschrijven dat
Commissaris
een ander
bestuursorgaan
Commissaris
bepaalde
taken
en
verplichtingen
voort.
Daarnaast
kanderde
de lid,
verzoeken of uitnodigen tot het nemen van een besluit (vgl. artikel 8, eerste t/m
minister, afhankelijk van het bepaalde in de wet, verschillende
WRZO).
interventiemogelijkheden
benutten
tegenover
de kan
Commissaris.
• Zelfstandig
besluiten bij nalatigheid:
in bepaalde
gevallen
de Commissaris zelfstandig een

besluit nemen indien een bestuursorgaan niet ingaat op de uitnodiging een besluit te nemen (vgl.
Wanneer
hetlid,
voorafgaande
stramien wordt toegepast op de relatie tussen
WRZO).
artikel
8, vierde
de minister en de Commissaris
ontstaat
vergelijkbaar
beeld alszelfstandig
wat
• Beslissingsbevoegdheid:
aan de Commissaris
kaneen
de taak
worden opgedragen
betreft
de
verhouding
tussen
de
Commissaris
en
bestuursorganen
waarop
besluiten te nemen, hetzij zonder meer (vgl. artikel 6, eerste lid, WRZO), hetzij als beslissing op
wordt
uitgeoefend.
De Commissaris
kan op
wet
hettoezicht
ingediende
verzoek
van een bestuursorgaan
(vgl. artikel
17,grond
tweedevan
lid, de
WGHOR).
allerhande
verplich-tingen
hebben
tegenover
de
minister
tot
overleg
en
• Aanwijzingen: de wet kan bepalen dat de Commissaris in bepaalde gevallen aanwijzingen
kan
informatieverstrekking,
het
doorzenden
van
besluiten
of
verzoeken
van
geven aan bestuursorganen (vgl. artikel 16, eerste lid, Politiewet 1993, artikel 10, eerste lid en 12
derden,
het6,tertweede
kennis
van zelfstandig genomen beslissingen,
WRZO,
artikel
lid,brengen
WBBBG).
enzovoort.
• Bijzondere
bevoegdheden: de Commissaris kan in bijzondere omstandigheden bevoegdheden
Indien een
hoger
het geding
of als
naarkan
hetzijn
oordeel
van
de
uitoefenen
die een
iederbelang
kunnenintreffen,
waarbijiszelfs
sprake
van een
(tijdelijke)
minister
correctie op (vgl.
de taakuitoefening
van de
is
beperking
vaneen
vrijheidsrechten
artikel 2 WVB, artikel
18,Commissaris
eerste lid, WBBBG).

22

2.5
Rijksorgaan
Voor de staatsrechtelijke grondslag van de functie van de Commissaris
als rijksorgaan zijn drie rechtsbronnen van belang: 1. de Grondwet; 2. de
Provinciewet en 3. de Ambtsinstructie commissaris van de Koning.
Grondwet
De constitutionele grondslag van de functie van de Commissaris als
rijksorgaan is neergelegd in artikel 126 van de Grondwet dat als volgt
luidt:
Artikel 126
Bij de wet kan worden bepaald, dat de commissaris van de Koning
voorts wordt belast met de uitvoering van een door de regering te
geven ambtsinstructie.

Totstandkoming en betekenis
De tekst van artikel 126 Grondwet is het resultaat van een compromis
tijdens de aanloop van de grondwetsherziening in 1983 tussen een
voorstel van de regering en een aangenomen amendement door de
Tweede Kamer. In het wetsontwerp van de regering37 in eerste lezing
werd een andere tekst voorgesteld:
Artikel 7.4
De commissaris van de Koning is voorts belast met de uitvoering van door de regering gegeven opdrachten.

Op grond van artikel 150 Grondwet 1972 fungeerde de Commissaris in
de eerste plaats als rijksorgaan (eerste lid) en in de tweede plaats als
provinciaal bestuursorgaan (tweede lid). In het wetsontwerp van de
regering werden opnieuw beide aspecten van het ambt tot uitdrukking
gebracht, zij het dat nu eerst het provinciale karakter in de Grondwet zou
worden opgenomen (het huidige artikel 125, tweede lid, Grondwet) en
het rijksaspect in een daarop volgende bepaling (het huidige artikel 126
Grondwet). Deze volgorde en de term “voorts” in het regeringsvoorstel
moesten duidelijk maken dat het provinciale karakter van het ambt van
de Commissaris voortaan voorop stond.
Het regeringsvoorstel kreeg een kritische ontvangst in de Tweede en

37

Het regeringsvoorstel was niet gebaseerd op het advies van de Staatscommissie
Cals/Donner die zich op het standpunt stelde dat bij behoefte aan een ambtsinstructie
voor de Commissaris, hetzij 1. de wet daarin zou kunnen voorzien, hetzij 2. dat de
Kroon de Commissaris met een taak zou kunnen belasten door middel van een instructie
vast te stellen bij algemene maatregel van bestuur overeenkomstig de wet.

23

Eerste Kamer. Bij de behandeling in eerste lezing vroeg een deel van de
Tweede Kamer zich af wat de meerwaarde was van het regeringsvoorstel
boven de medebewindsbepaling van het huidige artikel 124, tweede lid,
Grondwet. Alle taken en bevoegdheden die de regering de Commissaris
als rijksorgaan zou willen toekennen, zouden ook aan hem als provinciaal
orgaan in medebewind kunnen worden verleend, inclusief het geven van
aanwijzingen of bevelen indien daarvoor een wettelijke grondslag
bestaat, zo luidde de redenering.38
De regering erkende enerzijds dat door de evolutie van de Commissaris
als provinciaal bestuursorgaan er meer mogelijkheden waren om hem bij
de uitvoering van in de bij of krachtens de wet geregelde taken te
betrekken, maar stelde anderzijds dat er in de taken van de Commissaris
elementen aanwezig zijn die het onjuist maken hem uitsluitend als
provinciaal orgaan te zien. Ter motivering verwees zij naar het belang
van een nauwe samenhang tussen rijksbeleid en provinciaal beleid ten
aanzien van de rijkstaken van de Commissaris op het gebied van
rampenbestrijding, civiele verdediging en de benoeming van
burgemeesters. Verder benadrukte de regering het belang van de
Commissaris als verbindingsschakel tussen centrale overheid en de
besturen van “de lagere territoriale lichamen”.39 Tot slot stelde de
regering zich (in tweede lezing) op het aanvullende standpunt dat het
verschil maakt of zij via een hiërarchische lijn bevelen kon geven dan
wel aan een provinciaal bestuursorgaan; dat laatste zou op meer
beperkingen voor de regering stuiten.40
De behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer resulteerde
uiteindelijk in het indienen van een amendement41 op het regeringsvoorstel. De indiener van het amendement, Faber, beoogde een compromis te bieden tussen het standpunt van de regering en de gevoelens in de
Kamer: “Ik heb er oog voor dat de commissaris in zekere zin functioneert
als rijksorgaan, als hij de ambtsinstructie uitvoert. Ik zou dat ook willen
neerleggen in een amendement, dat hierop neerkomt dat bij de wet kan
worden bepaald dat de commissaris van de Koning voorts wordt belast
met de uitvoering van een door de Regering te geven ambtsinstructie”.42
Minister Wiegel van Binnenlandse Zaken verklaarde dat “het positieve in
het amendement [is] dat thans wordt voorzien, ook in de Grondwet, in
een duidelijke basis voor de rijksfunctie van de commissaris”.43 Het
38

Zie o.m. Kamerstukken II, 1976/77, 13 990, nr. 5, pp. 13-14; Kamerstukken II,
1977/78, 13 990, nr. 8, p. 6; Handelingen II, 1978/79, p. 3655, p. 3691.
39
Kamerstukken II, 1976/77, 13 990, nr. 3, Agh deel VIIa, p. 15.
40
Handelingen II, 1978/79, p. 4028. Kortmann (1987, p. 353) stelt dat de regering niet
duidelijk kon maken waarin de door haar genoemde beperkingen bestaan.
41
Kamerstukken II, 1978/79, 13 990, nr. 32.
42
Handelingen II, 1978/79, Agh deel VIIb, p. 117.
43
Handelingen II, 1978/79, Agh deel VIIb, p. 153.

24

amendement werd door de Tweede Kamer aangenomen en lag ten
grondslag aan het huidige artikel 126 Grondwet.
Is nu de Commissaris op grond van de tekst van artikel 126 Grondwet te
bestempelen als rijksorgaan?
Binnen bepaalde nuances luidt het antwoord in de literatuur op deze
vraag negatief. Kortmann44 stelt dat deze bepaling niet vastlegt dat de
Commissaris rijksorgaan is, doch het mogelijk maakt dat de wetgever
hem als zodanig bestempelt. Verkruisen45 is van mening dat wat met
artikel 126 Grondwet is beoogd - een grondwettelijke basis te bieden
voor de Commissaris als rijksorgaan - niet door de tekst wordt
ondersteund, omdat het er niet expliciet staat. Volgens Rehorst46 is de
Commissaris op basis van deze bepaling grondwettelijk gesproken geen
rijksorgaan meer.
Voor een goed begrip van de constitutionele betekenis van de functie van
de Commissaris als rijksorgaan is het op zich niet noodzakelijk dat de
term ‘rijksorgaan’ expliciet in de Grondwet wordt genoemd. Dat was ook
nimmer het geval in de voorafgaande grondwettelijke bepalingen. Dat de
Commissaris ‘rijksorgaan’ was of rijkstaken had, kon tot 1983 in
grondwettelijke zin steeds worden aangenomen op grond van het feit dat
hij van origine werd benoemd, maar belangrijker nog dat hij van het
staatsgezag ‘instructies’ kon ontvangen of kon worden belast met de
‘uitvoering van bevelen’.
De algemene grondwetsherziening van 1983 betekende in zoverre een
trendbreuk met het verleden dat de Commissaris nu op grond van artikel
126 Grondwet slechts dan rijksorgaan ‘is’ indien aan twee noodzakelijke
voorwaarden is voldaan:
- de desbetreffende functie moet geregeld zijn in een door de regering
gegeven ambtsinstructie;
- die ambtsinstructie kan eerst worden gegeven (vastgesteld) indien de
wet daartoe machtiging geeft.47
Verder impliceert de formulering “Bij de wet kan worden bepaald” dat
aan de wetgever de keuze wordt gelaten de functie van rijksorgaan van de
Commissaris al dan niet te continueren. Tevens geeft de tekst van
artikel 126 Grondwet de wetgever in principe de ruimte om een brede
inhoud te geven aan de functie van de Commissaris als rijksorgaan, dit
door taken die de Commissaris naar geldend recht als provinciaal orgaan
uitvoert om te zetten in rijkstaken.
44

Kortmann, a.w., p. 354.
Verkruisen, a.w., p. 1101.
46
Rehorst, a.w., p. 224.
47
Op grond van het grondwettelijke overgangsrecht (artikel 140 Grondwet 1983) bleef
de Commissaris belast met de rijkstaken in de ambtsinstructie 1966 zolang de nieuwe
ambtsinstructie ex artikel 126 Grondwet 1983 niet tot stand was gekomen.
45

25

Provinciewet
Ook in de wettelijke uitwerking van artikel 126 Grondwet is de opvatting
van de regering later niet gevolgd door de wetgever. Met de formulering
“Bij de wet” in artikel 126 Grondwet werd door de regering uitdrukkelijk
niet gedoeld op nadere regeling in de Provinciewet.48
De wetgever heeft echter anders beslist. In de herziene Provinciewet is in
1992 wél voor een provincierechtelijke uitwerking van artikel 126
Grondwet gekozen. Dit met als resultaat dat een aantal rijkstaken eerst in
de Provinciewet zijn opgesomd (artikel 182, eerste lid) en vervolgens in
de ambtsinstructie worden herhaald en vervolgens nader worden
uitgewerkt. Er is zelfs niet voor gekozen de rijkstaken systematisch
binnen de Provinciewet te onderscheiden van een aantal specifieke taken
die de Commissaris als provinciaal orgaan uitoefent. Beide typen taken
zijn namelijk neergelegd in hetzelfde hoofdstuk XI van de Provinciewet;
de specifieke provinciale taken in de artikelen 175, 176, 179-181, en de
rijkstaken in artikel 182. Hier zijn verder van belang het eerste, tweede en
vijfde lid van artikel 182 Pw die als volgt luiden:
Artikel 182
1. De commissaris is, volgens regels te stellen bij een door de
regering gegeven ambtsinstructie, belast met:
a. het bevorderen van de samenwerking tussen de in de provincie werkzame rijksambtenaren onderling en met het provinciebestuur, de gemeentebesturen en de waterschapsbesturen;
b. het regelmatig bezoeken van de gemeenten in de provincie;
c. het uitbrengen van adviezen aan de regering of aan Onze
Ministers over andere onderwerpen dan die bedoeld in artikel 116,
eerste lid;
d. de coördinatie van de voorbereiding van de civiele
verdediging door de in de provincie werkzame rijksambtenaren,
het provinciebestuur, de gemeentebesturen en de waterschapsbesturen;
e. de bewaring en registratie van aan hem gerichte stukken,
verband houdende met zijn ambtsinstructie.
2. Bij de wet kan de commissaris, volgens regels te stellen bij
de in het eerste lid bedoelde ambtsinstructie, worden belast met
andere dan de in dat lid genoemde taken.
(...)
5. De artikelen 79 en 179 zijn niet van toepassing op de
uitvoering van de ambtsinstructie.

De strekking van het tweede lid van artikel 182 Pw is dat de in het eerste
lid genoemde rijkstaken niet uitputtend bedoeld zijn. Ook op grond van
48

Kamerstukken II, 1976/77, 13 990, nr. 6, p. 17 e.v., Agh deel VIIa, p. 77.

26

andere wetten dan de Provinciewet kan de Commissaris, volgens regels
te stellen bij deze ambtsinstructie, worden belast met rijkstaken (zie
hierna). Het vijfde lid van artikel 182 Pw heeft als strekking dat de
kennisgeving van besluiten (artikel 79 Pw) en de verantwoordings- en
informatieplicht van de Commissaris tegenover provinciale staten (artikel
179 Pw) niet van toepassing zijn op de uitvoering van de ambtsinstructie.
Ambtsinstructie
In de Ambtsinstructie commissaris van de Koning49 worden nadere regels
gesteld “inzake de taken die de commissaris van de Koning op grond van
artikel 126 Grondwet als rijksorgaan vervult”. In de Ambtsinstructie
komen de taken die in artikel 182, eerste lid Pw worden opgesomd samen
met de rijkstaken op grond van de andere wetten als bedoeld in artikel
182, tweede lid, Pw. Uit de aanhef van de Ambtsinstructie blijkt dat het
gaat om de volgende wettelijke bepalingen: artikel 182 Pw, artikel 61 van
de Gemeentewet (moet echter zijn: artikelen 61, 61a en 61b Gemeentewet50), de artikelen 25, 32, 34-35 Politiewet 1993 en artikel IV van de
wet die het in 1994 vernieuwde civiele decoratiestelsel regelt.51
Bestendiging én terugtred
De huidige Ambtsinstructie vertoont, wanneer zij wordt vergeleken met
haar voorgangster – de ambtsinstructie van 1966, die weer een
modernisering was van de aloude ambtsinstructie van 1850 – ten aanzien
van een aantal rijkstaken een grote mate van bestendigheid. Huidige
taken als de samenwerking tussen en het geven van aanwijzingen aan
rijksambtenaren en leden van de krijgsmacht in de provincie, het
afleggen van werkbezoeken aan gemeenten en de rol van de Commissaris
bij de benoeming van burgemeesters gaan in wezen terug tot de
ambtsinstructie 1850.
Dit neemt niet weg dat de achtereenvolgende ambtsinstructies ook een
terugtred van de wetgever laten zien. Zo kwam de modernisering van de
ambtsinstructie 1966 er in materiële zin op neer, dat enkele taken ook een
plaats kregen in de Provinciewet dan wel rijkstaken intussen waren
achterhaald door de totstandkoming van de Politiewet van 1957.52 De
totstandkoming van de Rampenwet 1993 had op haar beurt een
49

Besluit van 10 juni 1994, Stb. 1994, 445, in werking getreden op 15 augustus 1994;
laatste wijziging: Stb. 2004, 60.
50
Anders dan het bepaalde in de aanhef van de ambtsinstructie geeft artikel 61d, eerste
lid, Gem.wet expliciet aan, dat de Commissaris ook de werkzaamheden, genoemd in de
artikelen 61a en 61b, verricht volgens de ambtsinstructie.
51
Te weten voluit: de Wet tot wijziging van de wet van 4 april 1892, houdende
instelling van de orde van Oranje-Nassau en van de wet van 29 september 1815,
houdende instelling van de Orde van de Nederlandse Leeuw, alsmede instelling van het
Kapittel voor de civiele orden (Stb. 1994, 350).
52
Zie uitgebreider: De Monchy/Günther, a.w., pp. 160, 165 e.v.

27

belangrijke aderlating tot gevolg als het ging om de taken van de
Commissaris op het gebied van de rampenbestrijding die nog in de
ambtsinstructie 1966 waren opgenomen.53 De Commissaris voert deze
taken, die thans zijn geregeld in de Wet Rampen en Zware Ongevallen
(WRZO), uit als provinciaal orgaan.
Huidige taken op grond van de Ambtsinstructie
De huidige Ambtsinstructie geeft de volgende regels die de Commissaris
bij de uitoefening van de onderscheidenlijke rijkstaken in acht heeft te
nemen.
1. De Commissaris is belast met het bevorderen van de samenwerking
tussen rijksambtenaren en personen van de krijgsmacht en het provinciebestuur, de gemeentebesturen en de waterschapsbesturen (artikel 1).
De Commissaris heeft daartoe de volgende bevoegdheden (artikel 2):
- de voornoemde functionarissen zijn verplicht de gevraagde inlichtingen
te verstrekken en aan het overleg deel te nemen (indien zij dat weigeren
brengt de Commissaris de minister wie het aangaat en de minister van
BZK hiervan op de hoogte);
- hij kan aanwijzingen geven aan de voornoemde functionarissen, met
uitzondering van ambtenaren van het Openbaar Ministerie, in het geval
van een (dreigende) ramp, zwaar ongeval of ordeverstoring van meer
dan plaatselijke betekenis. Deze aanwijzingen moeten worden
opgevolgd;
- de Commissaris kan aan het College van procureurs-generaal
verzoeken de ambtenaren van het Openbaar Ministerie de nodige
instructies te geven.
2. Werkbezoeken aan de gemeenten in de provincie (artikel 3)
Van bijzondere bevindingen tijdens een bezoek doet de Commissaris
verslag aan de minister van BZK en, indien van belang, aan gedeputeerde
staten.
3. Advies aan de regering of minister(s) (artikel 4)
De Commissaris brengt uit eigen beweging dan wel op verzoek advies uit
aan de regering of aan ministers over “andere onderwerpen” als bedoeld
in artikel 116 Pw (dat handelt over de algemene informatieplicht van
gedeputeerde staten tegenover de minister wie het aangaat). Tevens
adviseert de Commissaris binnen vier weken over de aanbeveling inzake
de benoeming van een korpschef van politie en enige andere politieambtenaren, nadat de minister van BZK hem om advies heeft gevraagd.

53

Rehorst, a.w., p. 227.

28

4. Coördinatie van de voorbereiding van de civiele verdediging (artikel 5)
De Commissaris is belast met de coördinatie van de voorbereiding van de
civiele verdediging door de in de provincie werkzame rijksambtenaren en
personen die deel uitmaken van de krijgsmacht, het provinciaal bestuur,
de gemeentebesturen en waterschapsbesturen, met in achtneming van de
aanwijzingen van de coördinerend minister voor de civiele verdediging.
Ter wederzijdse afstemming van het beleid zit de Commissaris het
overleg voor tussen de in de provincie werkzame rijksambtenaren, leden
van de krijgsmacht, de burgemeesters en de voorzitters van de
waterschapsbesturen.
5. Taken die verband houden met een ordelijk verloop van de procedure
inzake de benoeming, de herbenoeming en het ontslag van de burgemeester (artikelen 6-7a)
Benoeming (artikel 6)
De Commissaris:
- overlegt met de raad over de eisen die aan het burgemeesterschap
worden gesteld voordat de vacature wordt opengesteld. Zonodig geeft
hij, bij gebrek aan overeenstemming met de vertrouwenscommissie,
aan welke afwijkende eisen hij zal hanteren bij zijn oordeel over de
geschiktheid van kandidaten;
- verschaft de vertrouwenscommissie een opgave van de sollicitanten,
vergezeld van zijn oordeel over kandidaten die hij in beginsel geschikt
acht voor benoeming en van een afschrift van de sollicitatiebrieven van
deze kandidaten. Desgevraagd informeert hij de vertrouwenscommissie
over de gehanteerde selectiecriteria. Op verzoek van de commissie
geeft hij zijn oordeel over de andere kandidaten alsmede een afschrift
van de sollicitatiebrieven;
- verschaft zich de informatie over de sollicitant welke hij, of welke de
vertrouwenscommissie door zijn tussenkomst, nodig acht. De
verkregen inlichtingen worden in beginsel ter beschikking gesteld aan
de vertrouwenscommissie;
- rapporteert aan de minister van BZK met betrekking tot de inhoud en
het verloop van de procedure zodra de raad zijn aanbeveling heeft
vastgesteld.
Herbenoeming (artikel 7)
De raad overlegt met de Commissaris over het functioneren van de
burgemeester voordat de raad een aanbeveling doet tot herbenoeming. De
Commissaris zendt de aanbeveling door aan de minister vergezeld van
zijn advies daarover. Tevens rapporteert hij over de inhoud en het
verloop van de procedure.

29

Ontslag (artikel 7a)
De Commissaris onderzoekt de mogelijkheid of een gerezen conflict
tussen de raad en de burgemeester kan worden opgelost. Hij adviseert
voorts de minister op diens verzoek ingeval van een mogelijk verstoorde
verhouding tussen de burgemeester en de raad ter voorbereiding van het
oordeel van de minister als bedoeld in artikel 46a, eerste lid, onder b, van
het Rechtspositie-besluit burgemeesters. Tot slot zendt de Commissaris
de aanbeveling van de raad tot ontslag van de burgemeester, vergezeld
van zijn advies aan de minister en het rapport met betrekking tot de
inhoud en het verloop van de procedure.
6. Taken in verband met Koninklijke onderscheidingen (artikel 8)
De commissaris zendt zijn advies met dat van de burgemeester over een
ingekomen voorstel tot verlening van een Koninklijke onderscheiding
door aan het Kapittel voor de civiele orden. Een voorstel tot verlening
van een onderscheiding aan een burgemeester wordt gedaan door de
Commissaris die het voorstel met zijn advies zendt aan het Kapittel.
7. Taken betreffende administratief beroep (artikel 9)
Op grond van de artikelen 32, eerste lid, 34, en 35, tweede lid, Politiewet
1993 is de Commissaris bevoegd tot het nemen van beslissingen als
administratief beroepsorgaan. Artikel 9, eerste lid, Ambtsinstructie
bepaalt dat de Commissaris onverwijld een afschrift van het beroepschrift
en binnen tien weken daarna het ontwerpbesluit dient toe te zenden aan
het College van procureurs-generaal. Indien de Commissaris en het
voornoemde College geen overeenstemming bereiken over het
ontwerpbesluit, stelt de Commissaris de minister van BZK onverwijld
schriftelijk daarvan in kennis (artikel 9, tweede lid).
8. Verplichtend verzoek om bericht en raad (artikel 10)
De Commissaris kan, indien hij dat nodig acht in verband met de bij de
ambtsinstructie opgedragen taken, een ieder die in de provincie is belast
met bevoegdheden in de openbare dienst verzoeken om bericht en raad;
aan deze verzoeken dient te worden voldaan.
9. Archivering (artikel 11)
Tot slot is de Commissaris belast met de bewaring en registratie van de
door hem verzonden en aan hem gerichte stukken die verband houden
met de uitvoering van de ambtsinstructie.

30

Schema 2. Overzicht van de huidige staatsrechtelijke positie van de Commissaris van
de Koningin
Regering

Commissaris
van de
Koningin

Minister
van BZK

Rijksorgaan

Provinciaal orgaan

artikel 126 Grondwet
artikel 182 Pw
Ambtsinstructie commisaris van de Koning

artikel 125, lid 2 en 3
Grondwet
artikelen 9 en 34 Pw

GS

PS

Rijkstaken (samenvatting)

Provinciale taken (samenvatting)

2. Medebewindstaken (vervolg)

• bevordering en coördinatie van de samenwerking tussen provincie-, gemeente- en
waterschapsbesturen en rijksambtenaren en
personen van de krijgsmacht in de provincie
• aanwijzingsbevoegdheid jegens bij de
provincie werkzame rijksambtenaren en
personen van de krijgsmacht bij (dreiging
van) rampen, zware ongevallen en
maatschappelijke ontwrichting
• werkbezoeken aan gemeenten; rapportage
van bijzondere bevindingen
• (on)gevraagd advies aan regering of
minister(s), advies benoeming korpschef
• coördinatie van de civiele verdediging
• voorzitter van het overleg m.b.t. de civiele
verdediging
• toezien op procedure (her)benoeming en
ontslag van burgemeesters
• administratieve beroepstaken ex artikelen 32
lid 1, 34 lid 3 en 35 lid 2, Politiewet 1993
• advisering bij Koninklijke onderscheidingen
• archivering stukken

1. Autonome taken (Provinciewet)

Onder andere: Politiewet 1993, WRZO,
WBBG, WVB, WGHOR

Voorzitter PS
Voorzitter en lid GS
• voorzitter en (stemhebbend) lid
• bevorderen eenheid van beleid GS
• agendering, eigen voorstellen
Specifieke taken
• bewaking kwaliteit, proces, beheer,
•
•
•
•

samenwerking, dienstverlening, goede
afhandeling bezwaarschriften en klachten
burgerjaarverslag, burgerparticipatie
behartiging provinciale belangen
vertegenwoordiging provincie in en buiten
rechte
doorzenden provinciale besluiten en
besluiten van burgemeesters voor spontane
vernietiging

2. Medebewindstaken
Gemeentewet
• specifiek toezicht op de burgemeester op
grond van de Gemeentewet

= gezags-, informatie- en/of verantwoordingsrelatie

Algemeen toezicht
op de politie en Koninklijke Marechaussee
ex artikel 18 lid 1 en 2 Politiewet 1993
Specifiek interbestuurlijk toezicht
Informatieverzameling
• verplicht overleg, samenwerking en
verstrekken van informatie en ter kennis
stellen van besluiten door derden
Toetsing
• inhoudelijke beoordeling van besluiten
(algemene toetsing)
• verplicht verzoek aan, tussenkomst van
de Commissaris
Interventiemiddelen
• uitnodiging of verzoek tot besluitvorming
• zelf besluiten bij niet opvolgen van het
verzoek
• zelfstandige beslissingsbevoegdheid
• aanwijzingsbevoegdheid
• bijzondere bevoegdheden in buitengewone omstandigheden

31

2.6
Conclusies
Het ambt van Commissaris van de Koningin is sinds het ontstaan van het
Koninkrijk der Nederlanden een unieke functie in ons bestel geweest. In
historisch perspectief was de Commissaris of Gouverneur van origine een
door het staatsgezag aangestelde rijkstoezichthouder die was belast met
de uitvoering van de instructies van de constitutionele Koning. Daarnaast
hield hij als voorzitter van provinciale staten en gedeputeerde staten
toezicht op deze organen, inclusief een goede uitvoering van wet- en
regelgeving.
Na de grondwetsherziening van 1848 is de constitutionele positie van de
Commissaris op hoofdlijnen nauwelijks meer veranderd, maar de
feitelijke inhoud van het ambt des te meer. Het bekleden van het
voorzitterschap van gedeputeerde staten en provinciale staten leidde
allengs tot een ‘provincialisering’ van het ambt, een ontwikkeling die in
een stroomversnelling kwam vanaf de helft van de jaren vijftig van de
vorige eeuw.
Met de totstandkoming van de Provinciewet in 1962 werd de Commissaris in provincierechtelijke zin primair een provinciaal orgaan. Daarnaast verrichte de Commissaris alleen nog rijkstaken op grond van de
ambtsinstructie van 1966. In constitutionele zin was de Commissaris
echter nog primair rijksorgaan op grond van de Grondwet 1972. Hieraan
kwam een einde met de algemene grondwetsherziening van 1983. De
Commissaris is thans ook in grondwettelijke zin in de eerste plaats
provinciaal orgaan (artikel 125, tweede, lid, Grondwet). Daarnaast is hij
‘rijksorgaan’, voorzover de wetgever hieraan krachtens artikel 126
Grondwet invulling geeft.
De tekst van het huidige artikel 126 Grondwet, het resultaat van een
compromis tussen regering en parlement, geeft aan dat de commissaris
van de Koning grondwettelijk gesproken geen rijksorgaan meer is op
basis van de huidige Grondwet. De grondwetgever heeft er in 1983
namelijk voor gekozen het aan de wetgever over te laten al dan niet te
voorzien in een wettelijke basis voor een door de regering te stellen
ambtsinstructie. Deze noodzakelijke wettelijke basis kwam pas in 1992
tot stand in de Provinciewet (artikel 182), de vaststelling van de huidige
Ambtsinstructie commissaris van de Koning volgde twee jaar later.
Het onderscheid tussen de Commissaris als provinciaal en rijksorgaan
heeft vooral betekenis voor de verantwoordingsvraag. De Commissaris is
als provinciaal orgaan verantwoording schuldig aan provinciale staten
voor het door hem gevoerde bestuur. Daarbij wordt geen onderscheid
gemaakt tussen ‘overgelaten’ bestuur op grond van de Provinciewet

32

(autonomie) of bestuur dat wordt ‘gevorderd’ bij of krachtens andere
wetten dan de Provinciewet (medebewind). Als rijksorgaan is de
Commissaris echter over de uitvoering van de wettelijke taken waarop de
gestelde regels van de Ambtsinstructie van toepassing zijn alleen
verantwoording schuldig aan de regering, waarbij de minister van BZK
daarover door het parlement kan worden aangesproken. De gezagsrelatie
tussen de regering en de Commissaris naar de mening van de Raad gaat
niet zover dat de regering buiten de ambtsinstructie om, zonder dat de
wet of de ambtsinstructie daarvoor uitdrukkelijk een grondslag bevat,
opdrachten aan de Commissaris kan geven. De positie van de
Commissaris onderscheidt zich hierin van die van rijksambtenaren.
De tekst van artikel 126 Grondwet laat de wetgever in principe de ruimte
om een brede inhoud te geven aan de functie van de Commissaris als
rijksorgaan, dit door medebewindstaken om te zetten in rijkstaken. Een
dergelijke ontwikkeling zou overigens haaks staan op de terugtred die de
wetgever bij de totstandkoming van achtereenvolgens de ambtsinstructie
1966 en de huidige Ambtsinstructie heeft betracht en de zeer voorzichtige
koers die nadien is gevaren. Wanneer men de huidige rijkstaken in de
geldende Ambtsinstructie overziet, kan men zich niet aan de indruk
onttrekken dat de regering een beperkte inhoud heeft willen geven aan de
rijksorgaanfunctie van de Commissaris.
Dit neemt niet weg dat de wetgever als gevolg van nieuwe ontwikkelingen of gewijzigde inzichten voor de vraag kan worden gesteld of een
uitbreiding van rijkstaken wenselijk is. Bij het toedelen van nieuwe
wettelijke taakopdrachten aan de Commissaris als rijksorgaan zal de
wetgever echter moeten aangeven of de aard van die taken zich er tegen
verzet om daarover aan provinciale staten verantwoording af te leggen.
Aldus geformuleerd, betekent dit dat er op de wetgever in wezen een
bewijslast rust om aan te geven om welke reden(en) een bepaalde taak
met zich brengt dat verantwoording aan de regering - en in het verlengde
daarvan de verantwoording van de minister van BZK aan het parlement het meest aangewezen is.
Dit vraagt niet alleen om heldere en consistente keuzes op het terrein van
wet- en regelgeving. Het staatsrechtelijke gegeven van een – in ons bestel
unieke – rijksorgaanfunctie van de Commissaris is een erfenis met een
lange staatkundige achtergrond, waarvan het maar de vraag is of zij in
deze vorm en in deze omvang bestand zal zijn tegen bestuurlijke en
staatsrechtelijke ontwikkelingen waarmee het ambt geconfronteerd zal
worden.

33

3.
De Commissaris als rijksorgaan in de praktijk
3.1
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de praktische invulling van de
taakbehartiging door de Commissaris in zijn functie als rijksorgaan.
Uitvoering van deze taken geschiedt bij wet volgens regels te stellen bij
een door de regering gegeven ambtsinstructie, zo heeft de grondwetgever
het in artikel 126 van de Grondwet bepaald. Dit betekent dat taken en
bevoegdheden die de Commissaris als rijksorgaan uitoefent zowel in de
wet in formele zin als in de ambtsinstructie moeten zijn terug te vinden.
Deze ambtsinstructie is in 1994 vastgesteld als Ambtsinstructie
commissaris van de Koning.
Er is gekozen voor een bespreking van de belangrijkste rijkstaken in de
volgorde van de artikelen in de Ambtsinstructie. De Raad heeft daarbij
gebruikgemaakt van aanvullende informatie in de vorm van een
schriftelijke enquête. De rijkstaken van de Commissaris die betrekking
hebben op administratief beroep op grond van de Politiewet 1993, de
benoeming van korpschefs en enige andere ambtenaren van politie, de
toekenning van Koninklijke onderscheidingen en de archivering van
stukken (artikelen 4, tweede lid, 8, 9 en 11 Ambtsinstructie) zijn hier
verder beschouwing gelaten.
3.2
Rijkstaken: een toelichting op de praktijk
1. Bevordering samenwerking (artikelen 1 en 2)
De Commissaris heeft op grond van artikel 1 van de Ambtsinstructie als
bijzondere taak het bevorderen van de onderlinge samenwerking tussen
rijksambtenaren en personen van de krijgsmacht in de provincie en tussen
deze functionarissen en het provinciebestuur, de gemeentebesturen en de
waterschapsbesturen. De specifieke bevoegdheden die de Commissaris in
dat verband kan uitoefenen, zijn al besproken in paragraaf 2.5. Aan deze
rijkstaak van de Commissaris liggen in wezen twee motieven ten
grondslag.
a. Afstemming algemeen en functioneel bestuur
De departementale inrichting van de rijksoverheid heeft ertoe bijgedragen
dat de behartiging van overheidstaken niet alleen veelal is geregeld in
sectorale wetten, maar ook de inspectie, handhaving, uitvoering en het
beheer zijn opgedragen aan gedeconcentreerde rijksinspecties en
-diensten met een regionaal werkgebied. De hoofden van deze inspecties
en diensten vormen de zogeheten ‘rijksheren in de regio’. Het gaat dan

34

bijvoorbeeld om de inspecteur voor de ruimtelijke ordening, de
hoofdingenieur van Rijkswaterstaat, de regionaal militair commandant en
de hoofdofficier van justitie. Deze functionele taakbehartiging door
gedeconcentreerde rijksinspecties en -diensten in de provincie vraagt om
afstemming met het beleid van territoriale lichamen met een algemene
bestuurstaak: provincies, gemeenten (en waterschappen). Het vraagstuk
van samenwerking en coördinatie in dit verband is op zich niet van
recente datum. Zo concludeerde de toenmalige Raad voor het
binnenlands bestuur (Rbb) al in 1984 dat de verschillende rijksinspecties
en -diensten wel op individuele basis goed samenwerken met gemeenten
en de provincie, maar de onderlinge samenwerking verder kan worden
verbeterd.54
b. Zelfstandige positie van rijksheren in buitengewone omstandigheden
Het tweede motief voor een op bevordering van samenwerking gerichte
taak van de Commissaris is gelegen in het feit dat de rijksheren in de
regio een relatief zelfstandige positie hebben in het geval van bijzondere
omstandigheden (rampen, calamiteiten en noodstanden). Ter illustratie
kan dienen de Wet tot modernisering noodwetgeving Verkeer en
Waterstaat en Economische Zaken (Stb. 2004, 686). Hierin worden de
desbetreffende rijksheren opnieuw gepositioneerd. Op grond van deze
wet kunnen rijksheren krachtens mandaat bepaalde bevoegdheden
uitoefenen die op grond van noodwetgeving aan een minister zijn
toegekend. In de wet is voorzien in een coördinerende rol voor zogeheten
regionale crisisberaden (RCB’s) tegenover de rijksheren.
Het is evident, dat indien zich daadwerkelijk een calamiteit voordoet er
zo goed mogelijk moet worden samengewerkt en afstemming van beleid
plaatsvindt tussen de verschillende betrokken overheden en overheidsfunctionarissen, te meer ook daar de Commissaris zelf (en overigens ook
de burgemeester) eigenstandige verantwoordelijkheden heeft op de
genoemde terreinen.
Bevindingen
De op bevordering van samenwerking gerichte taak van de Commissaris
krijgt concreet gestalte via periodiek overleg. De vorm en de vergaderfrequentie van het overleg kan, zo blijkt uit ontvangen informatie, per
provincie verschillen. Meestal vindt er één keer per jaar een zogeheten
‘rijksvertegenwoordigersoverleg’ plaats. Daarnaast is er “regelmatig
contact en overleg” met burgemeesters en waterschapsbestuurders. De
contacten met bijvoorbeeld inspecteurs zijn veeleer incidenteel van aard.
Nut en noodzaak van overleg worden door Commissarissen vooral
geplaatst in het licht van onderlinge informatie-uitwisseling tussen de
rijksheren, die aldus op de hoogte zijn van elkanders activiteiten.
54

Rbb, 1984.

35

In dit verband speelt er overigens ook een aantal knelpunten, zo blijkt uit
ontvangen informatie. Vanwege schaalvergroting van de werkgebieden
zijn rijksinspecties en -diensten niet meer fysiek in elke provincie
gevestigd. Hierdoor neemt de betrokkenheid van rijksheren met de
desbetreffende provincies af.
Verder wordt niet in alle gevallen door rijksheren een hoge prioriteit
gegeven aan het overleg. In een enkel geval zitten niet de rijksheren zelf,
maar ondergeschikte ambtelijke vertegenwoordigers zonder mandaat aan
tafel. Dit bemoeilijkt het maken van bindende afspraken, terwijl ook de
Ambtsinstructie de Commissaris daartoe geen materiële bevoegdheden
aanreikt. Alleen in het geval van (een ernstige vrees voor) een ramp,
zwaar ongeval of een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis
kan de Commissaris aan de in zijn provincie werkzame rijksambtenaren
(met uitzondering van ambtenaren van het Openbaar Ministerie) en
personen deel uitmakend van de krijgsmacht de nodige aanwijzingen
geven met betrekking tot de onderlinge samenwerking en met het
provinciebestuur, de gemeentebesturen en de waterschapsbesturen.
2. Werkbezoeken (artikel 3)
Eén van de rijkstaken van de Commissaris is het “met tussenpozen”
brengen van een bezoek aan gemeenten in de provincie, zo schrijft artikel
3, eerste lid, Ambtsinstructie voor. Historisch gezien oefende de
Commissaris deze taak uit in zijn voormalige rol als rijkstoezichthouder.
Vanwege de nog gebrekkige fysieke ontsluiting van (delen van) ons land
en bij gebrek aan moderne communicatiemiddelen in de negentiende
eeuw was het afleggen van werkbezoeken van oorsprong een belangrijke
mogelijkheid voor de Commissaris om zich op de hoogte te stellen van
de toestand ter plaatse. Vermeldenswaardige indrukken die de Commissaris bij zijn bezoek opdeed rapporteerde hij vervolgens aan de Koning
(tot 1848) en de minister van Binnenlandse Zaken (na 1848/1850).
Met de staatsrechtelijke ontwikkeling van het ambt van Commissaris van
rijkstoezichthouder naar primair provinciaal orgaan is ook de functie van
het werkbezoek veranderd. In plaats van het uitoefenen van toezicht staat
het werkbezoek veeleer in het teken van zaken als informatieuitwisseling over gemeentelijke en regionale aangelegenheden die het
provinciale beleid raken, het leggen en intensiveren van goede onderlinge
relaties en het informeren naar de stand van zaken ten aanzien van
crisisbeheersing. De toelichting bij de Ambtsinstructie geeft verder aan
dat het werkbezoek mede van belang is ten aanzien van de taken van de
Commissaris in het kader van de (her)benoeming van burgemeesters.
Het eerste lid van artikel 3 Ambtsinstructie geeft de Commissaris alsook
de gemeentebesturen zelf veel vrijheid om het werkbezoek naar eigen
inzicht vorm te geven. Wat er besproken moet worden of welke

36

informatie er wordt uitgewisseld ligt in materiële zin niet vast. Zo kan de
Commissaris het werkbezoek benutten om het gemeentebestuur te
informeren over relevante nationale en provinciale bestuurlijke
ontwikkelingen. Omgekeerd wordt het bezoek van de Commissaris door
gemeentebestuurders vaak aangegrepen om specifieke lokale problemen
nog eens duidelijk onder zijn aandacht te brengen. Het is niet uitgesloten
dat dit laatste samenhangt met het ontbreken van een formele titel op
grond waarvan de besturen van gemeenten hun belangen kunnen
voorstaan bij de rijksoverheid, het parlement of de provincie, zoals dat
nog tot in de Grondwet naar de tekst van 1972 was geregeld.55
Bevindingen
Uit ontvangen informatie blijkt dat, rekening houdend met de verschillen
in het aantal gemeenten per provincie, de Commissarissen ongeveer
gemiddeld één keer per drie jaar een werkbezoek brengen aan dezelfde
gemeente. Of anders geformuleerd, de Commissarissen bezoeken
jaarlijks gemiddeld ongeveer eenderde van het aantal gemeenten in de
provincie. Het tijdsbeslag van het werkbezoek, inclusief voorbereiding en
nazorg, vertoont significante verschillen per provincie, waarbij sprake is
van een bandbreedte van 5 tot 96 uur.
De Commissaris wordt tijdens zijn bezoek meestal vergezeld door de
chef van het kabinet, maar het komt ook voor dat een of meer
gedeputeerden aan het werkbezoek deelnemen. Van een werkbezoek
wordt meestal een verslag gemaakt, dat wordt besproken in gedeputeerde
staten. Dat kan enerzijds opmerkelijk worden genoemd omdat het hier
immers om een rijkstaak gaat. Anderzijds illustreert dit dat de grens
tussen provinciale en rijkstaken aan het vervagen is en werkbezoeken aan
gemeenten kennelijk als een bredere provinciale verantwoordelijkheid
worden gezien. De bezochte gemeente ontvangt in een enkel geval een
afschrift van het verslag. Eventuele actiepunten, die uit het werkbezoek
voor de provincie voortvloeien, worden vervolgens doorgeleid naar de
desbetreffende ambtelijke diensten of afdelingen.
In algemene zin geven de Commissarissen aan dat het werkbezoek voor
hen waardevol is om zich een beeld te kunnen vormen van de
desbetreffende gemeente en het lokale bestuur. Het werkbezoek kan
nuttige informatie opleveren voor de uitoefening van andere taken en
activiteiten door de Commissaris, zoals functioneringsgesprekken met
burgemeesters, voor het specifieke toezicht op de burgemeester, voor
bestuurlijke bemiddeling door de Commissaris en zijn rol bij de
procedure van burgemeestersbenoemingen.

55

Artikel 157 Grondwet 1972.

37

Ofschoon het oorspronkelijke oogmerk van toezicht meer op de
achtergrond is geraakt, ligt er in het werkbezoek nog wel één specifieke
toezichthoudende taak voor de Commissaris besloten. Het tweede lid van
artikel 3 van de Ambtsinstructie schrijft voor dat de Commissaris van
“bijzondere bevindingen” mededeling doet aan de minister van BZK en,
indien van belang, aan gedeputeerde staten. Een dergelijke rapportage
vindt zeer incidenteel plaats. Onderwerpen waarover aan de minister
incidenteel wordt gerapporteerd, zijn:
- (mogelijke) integriteitproblemen bij gemeentebestuurders;
- de onderlinge bestuurlijke verhoudingen tussen raad en college;
- twijfels ten aanzien van de bestuurskracht van gemeenten;
- “kwesties rondom herbenoemingen van bestuurders of ambtenaren”.
3. Advies aan de regering of minister (artikel 4, eerste lid)
De Commissaris heeft onder andere als taak de regering en de minister
wie het aangaat gevraagd en ongevraagd te adviseren over alle “andere
onderwerpen” dan die bedoeld in artikel 116, eerste lid, Pw. Hier is
sprake van een schoolvoorbeeld van vage normstelling die de
Commissaris een zeer ruime vrijheid laat deze taak naar eigen inzicht in
te vullen.
Bevindingen
Uit ontvangen informatie blijkt dat Commissarissen slechts zeer
incidenteel advies uitbrengen aan de minister van BZK als bedoeld in
artikel 4, eerste lid, Ambtsinstructie. Een concreet genoemd voorbeeld
betrof “problemen rondom het functioneren van een burgemeester”. Vaak
wordt in dit verband verwezen naar het maandelijkse overleg met de
minister van BZK. Dit overleg functioneert blijkbaar als het
geïnstitutionaliseerde moment ter advisering van de minister.
4. Coördinatie van de voorbereiding van de civiele verdediging
(artikel 5)
De Commissaris is belast met de coördinatie van de voorbereiding van de
civiele verdediging door de in de provincie werkzame rijksambtenaren en
personen die deel uitmaken van de krijgsmacht, het provinciaal bestuur,
de gemeentebesturen en waterschapsbesturen, met in achtneming van de
aanwijzingen van de coördinerend minister voor de civiele verdediging.
Ter wederzijdse afstemming van het beleid zit de Commissaris het
overleg voor tussen de in de provincie werkzame rijksambtenaren, leden
van de krijgsmacht, de burgemeesters en de voorzitters van de
waterschapsbesturen.
Bevindingen
Coördinatie, zo wordt aangegeven, vindt alleen plaats indien
daadwerkelijk sprake is van een crisis, wanneer afstemming niet meer
voldoet. In alle gevallen vindt er een periodiek overleg plaats met de

38

korpsbeheerders, de voorzitter van de brandweerregio, de voorzitter van
het GHOR-bestuur, de hoofdofficier van justitie en de rijksheren. Veelal
zijn ook de voorzitters van de waterschapsbesturen en vertegenwoordigers van de krijgsmacht aanwezig. In de meeste provincies vindt een
maal per jaar een zogeheten algemeen afstemmingsoverleg plaats,
daarnaast is er sprake van veel bilateraal contact. Uit ontvangen
informatie blijkt verder dat in de provincies regelmatig rampenoefeningen plaatsvinden alsook simulaties van bestuurlijk crisisoverleg,
dit meestal één keer per jaar, in sommige provincies vaker.
De vraag is relevant of de Commissarissen voor de opgedragen
coördinerende taak voldoende uit de voeten kunnen met de huidige
bepaling van artikel 5 van de Ambtsinstructie. Veelzeggend in dit
verband is de totstandkoming van een ‘Proeve van een nieuwe Instructie
rijkstaken commissaris van de Koning’ die is opgesteld door de Kring
van Commissarissen (mei 2005). Deze Proeve verschilt vooral van de
huidige Ambtsinstructie op het gebied van openbare orde en veiligheid en
‘crisisbeheersing’, een term die men in de plaats wil zien van het
verouderde begrip ‘civiele verdediging’.
Zo bevat de Proeve het voorstel tot het invoegen van een nieuw
hoofdstuk 3, getiteld ‘Openbare Orde en Veiligheid’. Hierin wordt
expliciet gemaakt dat de Commissaris is belast met de voorbereiding en
coördinerende uitvoering van de crisisbeheersing. In artikel 4 van de
Proeve is opgenomen dat de Commissaris het overleg voorzit met de
rijksheren, de burgemeesters en de voorzitters van de waterschapsbesturen over de wederzijdse afstemming van hun beleid met betrekking
tot de crisisbeheersing. In artikel 5 zijn de huidige bevoegdheden van de
Commissaris op grond van de Wet Rampen en Zware Ongevallen
(WRZO) opgenomen, onder meer de aanwijzingsbevoegdheid ex artikel
12 WRZO. Artikel 6 bevat de huidige aanwijzingsbevoegdheden van de
Commissaris op grond van de Politiewet 1993, onder andere het huidige
artikel 16 van deze wet (het geven van aanwijzingen aan burgemeesters
in het geval van een (dreigende) ordeverstoring van meer dan plaatselijke
betekenis).
5. Toezicht op een ordelijk verloop van de procedure inzake benoeming,
herbenoeming en ontslag van burgemeesters (artikelen 6-7a)
In de literatuur56 wordt het standpunt ingenomen dat de taken die verband
houden met de benoeming van burgemeesters het “meest wezenlijke”
onderdeel zijn gebleven van het rijkstakenpakket van de Commissaris.
Deze stelling wordt door de verstrekte informatie bevestigd; van de
rijkstaken legt de taakuitoefening betreffende de (her)benoeming van
burgemeesters ver weg het grootste tijdsbeslag op de Commissaris (en
56

Rehorst, a.w., p. 227.

39

diens kabinet). Uiteraard bestaan er in dit verband onderlinge verschillen
tussen provincies, die sterk worden bepaald door factoren als het aantal
gevallen (in 2005 was sprake van een bandbreedte van 3 tot 33
procedures), de mate van soepelheid waarin procedures verlopen,
enzovoort.
3.3
Verantwoordelijkheden die worden opgevat als ‘rijkstaken’
Zoals gezegd, is een rijkstaak in wetstechnische zin een taakopdracht aan
de Commissaris in een wet in formele zin die vergezeld gaat van de
bepaling dat die taak nader wordt geregeld in de ambtsinstructie. De
categorie rijkstaken is limitatief beperkt tot de taken die worden genoemd
in artikel 182, eerste lid Pw én die wettelijke taken waarvoor artikel 182,
tweede lid, Pw de grondslag biedt, die samen nader worden geregeld in
de Ambtsinstructie commissaris van de Koning.
Uit verstrekte informatie komt naar voren dat Commissarissen bepaalde
activiteiten verrichten waarvan wordt aangenomen dan wel waaraan de
opvatting ten grondslag ligt dat het rijkstaken betreft. Dit terwijl de wet,
noch de Ambtsinstructie daar voor aanknopingspunten biedt.
Soms betreft het een activiteit die weliswaar niet is geregeld in de wet of
Ambtsinstructie, maar door een ruimere wetsinterpretatie of taakopvatting echter toch als een verantwoordelijkheid van de Commissaris als
rijksorgaan wordt gezien. Een voorbeeld hiervan is het houden van
functioneringsgesprekken met burgemeesters. Weliswaar zwijgen de wet
en Ambtsinstructie daarover, maar men ziet het houden van functioneringsgesprekken kennelijk in het verlengde van de adviserende taak in
het kader van de herbenoeming van burgemeesters op grond van artikel
61a Gemeentewet jo artikel 7, derde lid, Ambtsinstructie.
In een enkel geval worden bepaalde feitelijke handelingen van de
Commissaris opgevat als activiteiten die direct verband houden met zijn
functie als rijksorgaan. Dit terwijl wordt erkend dat de bewuste
activiteiten niet zijn omschreven in de wet of de Ambtsinstructie.
Concreet worden genoemd de werkzaamheden ter voorbereiding van een
bezoek door een lid van het Koninklijk Huis aan een provincie en
audiënties van een Commissaris bij de Koningin.
3.4
Overige bevindingen
Er is één specifieke taak waarvan de juridische grondslag node wordt
gemist in de wet en in de Ambtsinstructie, maar die naar de opvatting van
de Commissarissen wél tot de competentie van de Commissaris zou
moeten behoren. Het betreft een bemiddelende rol van de Commissaris
indien er binnen de provincie een bestuurlijk conflict ontstaat (of dreigt te

40

ontstaan) tussen de in artikel 1 van de Ambtsinstructie genoemde
functionarissen en besturen. Dat het hier om een toekomstige taak en
bevoegdheid van de Commissaris als rijksorgaan zou moeten gaan, kan
worden afgeleid uit het feit dat deze is opgenomen in de voornoemde
Proeve.
In het verlengde hiervan wordt vanuit de Kring van Commissarissen
gewezen op de toenemende betekenis van activiteiten die zijn gemoeid
met bemiddeling, verzoeken om hulp en advies of waarbij anderszins een
beroep wordt gedaan op de ervaring en expertise van de Commissaris.
Zonder dat hier sprake is van een expliciet wettelijke taak voor de
Commissaris kunnen bijvoorbeeld gemeenten, burgers of instanties zich
tot hem richten met het verzoek tot bemiddeling, hulp of advies. Ook
doen burgers soms een beroep op de Commissaris om te interveniëren in
een gemeente vanwege een vermeend gebrek aan lokale bestuurlijke
daadkracht of in het geval van ernstig verstoorde bestuurlijke
verhoudingen.
Samenvattend geven de Commissarissen aan te hechten aan de dubbele
positie als provinciaal orgaan en rijksorgaan, onder erkenning van het feit
dat in de praktijk niet altijd duidelijk is op grond van welke titel feitelijk
wordt opgetreden. Er wordt op gewezen dat beide functies elkaar kunnen
versterken, waarbij de bestuurlijke praktijk dikwijls complexer is dan het
huidig juridisch kader. Benadrukt wordt dat voor de kwaliteit van het
feitelijk handelen en bestuurlijk optreden de kwaliteiten van de bekleder
van het ambt doorslaggevend zijn.
De huidige Ambtsinstructie biedt enerzijds veel ruimte voor een sterk
persoonlijke invulling van het ambt, anderzijds biedt zij de Commissaris
op onderdelen te weinig materiële bevoegdheden of doorzettingsmacht
ten aanzien van de rijksheren in de regio, het lokale bestuur en de
waterschapsbesturen. Dat vraagt naar de mening van de Commissarissen
om continuering van de scharnierfunctie tussen Rijk en decentrale
overheden in een of andere vorm. In het bijzonder heeft de Commissaris
van de Koningin een verantwoordelijkheid als het gaat om het functioneren van het decentraal bestuur, het toezicht op de interbestuurlijke
verhoudingen en het bewaken van de integriteit van bestuurders.
3.5
Conclusies
Uit het voorafgaande komt naar voren dat de huidige Ambtsinstructie een
aantal voorbeelden bevat van vage normstelling. Dit biedt de Commissaris de nodige vrijheid tot feitelijk handelen en verrichten van werkzaamheden waarvan men aanneemt of vindt dat het gaat om rijkstaken.
De vage normstelling in de Ambtsinstructie geeft kennelijk ruimte tot

41

oprekking van ‘rijkstaken’ zonder dat er een juridische basis voor
aanwezig is.
Analyse van de informatie maakt duidelijk dat er sprake is van een grote
mate van diversiteit in de concrete invulling van rijkstaken door de
Commissaris. Dit hangt, zo kan worden aangenomen, sterk samen met de
rolopvatting van individuele ambtsdragers. De Ambtsinstructie geeft
daartoe, zoals gezegd, ook de nodige ruimte.
De vooronderstelling dat de kern van de functie van de Commissaris als
rijksorgaan (in termen van tijdsbesteding) wordt gevormd door zijn taken
die verband houden met de (her)benoeming van burgemeesters, wordt
bevestigd op grond van ontvangen informatie. Ook de werkbezoeken aan
gemeenten vormen een substantieel onderdeel van de rijkstaken, zij het
dat de praktische invulling ervan veeleer wijst op een breder gevoelde
verantwoordelijkheid van het provinciebestuur, waarbij de grens tussen
rijkstaak en provinciale taak allengs is vervaagd.
Daar staat tegenover dat de Raad de indruk heeft dat sommige rijkstaken
in de praktijk een wel erg summiere betekenis hebben, of dat te dien
aanzien op voorhand niet (meer) onomstotelijk kan worden gezegd dat de
taakuitoefening door de Commissaris onder verantwoordelijkheid van de
regering het meest aangewezen is. Dit terwijl er wellicht ook taken zijn
aan te wijzen die, in het licht van nieuwe ontwikkelingen, zich eerder
lenen voor een bijzondere verantwoordelijkheid van de Commissaris als
rijksorgaan. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan.

42

4.
De toekomst van het ambt
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk gaat de Raad in op de eerder gestelde vraag welke
modaliteiten er denkbaar zijn voor een modernisering van het ambt van
de Commissaris tegen de achtergrond van een aantal bestuurlijke en
staatsrechtelijke ontwikkelingen die in dat verband manifest zijn. Om de
keuzes ten aanzien van het ambt van Commissaris helder en scherp te
maken, worden twee ideaaltypische modellen beschreven. Het hoofdstuk
wordt afgesloten met de keuze en het standpunt van de Raad.
4.2
Staatsrechtelijke aspecten
In het voorafgaande is geconstateerd dat de Commissaris in staatsrechtelijke zin in overwegende mate de positie heeft als provinciaal orgaan. De
kern hiervan wordt gevormd door het voorzitterschap en lidmaatschap
van gedeputeerde staten door de Commissaris en diens verantwoordingsen informatieplicht over het door hem gevoerde bestuur tegenover
provinciale staten. In deze zin is het ambt van Commissaris steeds meer
gaan lijken op dat van de burgemeester. Dat neemt niet weg dat het ambt
van de Commissaris op één wezenlijk onderdeel een unieke positie
inneemt in ons bestel; hij is als rijksorgaan belast met de uitvoering van
een aantal wettelijke taken en over de taakuitoefening verantwoording
schuldig aan de regering.
In deze combinatie van provinciaal en rijksorgaan, die in het ambt van
Commissaris ligt opgesloten, ligt het huidige zwaartepunt in staatsrechtelijke zin op diens positie als provinciaal orgaan. De lijn die in het
verleden is gekozen is er een van een zekere terugtred van de wetgever
als het gaat om de toekenning van rijkstaken aan de Commissaris.
Daarnaast zijn er geen noemenswaardige pogingen ondernomen door de
wetgever om, binnen de mogelijkheden van artikel 126 Grondwet, het
aantal rijkstaken uit te breiden door taken die naar geldend recht door de
Commissaris als provinciaal orgaan worden uitgeoefend om te zetten in
rijkstaken. De wetgever geeft aldus op deze manier invulling aan het
principe dat de verantwoordingsrelatie tussen de Commissaris en
provinciale staten het uitgangspunt dient te zijn, tenzij de aard van de
taken zich daar tegen verzet.
Deze lijn spreekt de Raad in principe aan, omdat zij past bij de hoofdopzet van het decentraal bestuur. Met de algemene grondwetsherziening
van 1983 geldt het algemene uitgangspunt dat de staatsrechtelijke
inrichting van het provinciaal en gemeentelijk bestel zoveel mogelijk

43

identiek is. Sindsdien zijn de posities van de Commissaris en de
burgemeester verder naar elkaar toegegroeid. De totstandkoming van de
gewijzigde Provinciewet en Gemeentewet in de jaren negentig van de
vorige eeuw en de dualisering van meer recente datum hebben de
convergentie tussen beide ambten in belangrijke mate versterkt. Dat
neemt niet weg dat de staatkundige ontwikkeling van het burgemeestersambt in sterke mate leidend is geweest voor de veranderingen die het
ambt van Commissaris heeft ondergaan. Bovendien, zo constateert de
Raad, is de positie van het burgemeestersambt wederom dominant in de
discussies over de aanstellingswijze, het voorzitterschap van raden en
staten, openbare orde en veiligheid, en rampen- en crisisbeheersing.
Daarmee is echter volgens de Raad allerminst op voorhand gezegd dat
het ambt van Commissaris en van burgemeester geheel identiek zouden
moeten zijn. Maar het gegeven dat de positie van de burgemeester zo
dominant is in de actuele discussie accentueert de noodzaak van een
bezinning op de toekomstige positie van het ambt van Commissaris.
Opgaven voor de wetgever
Op het niveau van wet- en regelgeving vraagt de Raad aandacht voor
kwaliteit en zorgvuldigheid bij de vormgeving van taken van de
Commissaris. Daarbij wordt ook gedacht aan het juridische
instrumentarium dat de Commissaris ter beschikking staat.
Op basis van de bevindingen, zoals beschreven in het vorige hoofdstuk,
constateert de Raad dat de veelal vage normstelling in de Ambtsinstructie
de Commissaris kennelijk ruimte geeft tot een zekere oprekking van
‘rijkstaken’ zonder dat daarvoor een juridische basis bestaat.
Dat is naar de mening van de Raad problematisch, omdat er aldus twijfel
kan ontstaan aan wie de Commissaris verantwoording moet afleggen
over bepaalde werkzaamheden en activiteiten. Onhelderheid in juridische
posities en competenties kan bovendien onnodig leiden tot
misverstanden, competentiegeschillen of patstellingen. Specifiek kan dat
gelden ten aan zien van overheden en rijksheren met zelfstandige taken
en bevoegdheden in de sfeer van crisis- en rampenbeheersing. De
Bestuurlijke Werkgroep Alders wijst er in haar rapport – volgends de
Raad terecht – op dat adequaat interbestuurlijk toezicht begint bij heldere
(normstelling in) wet- en regelgeving. Waar posities onvoldoende
duidelijk zijn vraagt dat om doorlichting en zonodig aanpassing van weten regelgeving. Tot slot moet het ook voor burgers duidelijk zijn wat ze
van de Commissaris mogen verwachten, anders slaat dit in negatieve zin
terug op het ambt.

44

Keuze van de Raad
Aldus zal helder moeten zijn waarom specifieke taken door de
Commissaris onder verantwoordelijkheid van de regering moeten worden
uitgeoefend en aldus een hiërarchische gezagsrelatie tussen de regering,
specifiek de minister van BZK, en de Commissaris het meest is
aangewezen.
Dat doet de vraag rijzen of voor de toekomst moet worden vastgehouden
aan de gekozen systematiek waarbij via een door de regering gegeven
ambtsinstructie regels worden gesteld voor een aantal wettelijke
taakopdrachten van de Commissaris. Dat er enkele taken zijn, die naar
hun aard slechts onder verantwoordelijkheid van de regering kunnen
worden uitgeoefend, staat voor de Raad niet ter discussie. De vraag is
veeleer of de verantwoordingsrelatie tussen de Commissaris en de
regering slechts in wetstechnische zin tot uitdrukking kan worden
gebracht via een ambtsinstructie, een algemene maatregel van bestuur die
regels geeft die de Commissaris bij de uitoefening van bepaalde
wettelijke taken in acht heeft te nemen.
De Raad constateert dat deze constructie het resultaat is van een
compromis tussen twee benaderingen, zoals dat naar voren is gekomen
bij de behandeling en totstandkoming van het huidige artikel 126 van de
Grondwet.
De eerste benadering is dat de Commissaris kan worden belast met de
uitvoering van wettelijke taken, waarbij de aard van die taken met zich
brengt dat de regering opdrachten, aanwijzingen of bevelen kan geven
aan de Commissaris aangaande de wijze waarop de taakuitoefening moet
plaatsvinden. Dit veronderstelt de aanwezigheid van een hiërarchische
relatie tussen de regering en de Commissaris. In juridische zin is daar
voor een (grond)wettelijke basis nodig die het de regering mogelijk
maakt nadere regels te stellen. Deze benadering stoelt in wezen op het
uitgangspunt dat de verantwoordingsrelatie tussen de regering en de
Commissaris niet ten volle invulling kan krijgen indien de Commissaris
alleen provinciaal orgaan is. In dat geval zou immers ook de verantwoordingsrelatie tussen de Commissaris en provinciale staten aan de orde zijn,
wat de sturingsmogelijkheden van de regering zou beperken.
Daar tegenover staat de benadering dat artikel 124, tweede lid, Grondwet
jo artikel 108, tweede lid, Pw de grondslag biedt voor de wetgever de
Commissaris als provinciaal orgaan te belasten met de uitvoering van
wettelijke taken, waarbij de regering krachtens delegatie, dit blijkt uit de
formulering “bij of krachtens de wet”, de bevoegdheid kan worden
aangereikt nadere regels te stellen, inclusief het geven van instructies,
aanwijzingen of bevelen aan de Commissaris.

45

Deze benadering spreekt de Raad het meest aan. Dit op grond van de
overweging dat het onderscheid tussen provinciaal en rijksorgaan in
wetstechnische zin, en in het bijzonder de betekenis en invulling van de
Ambtsinstructie, in de praktijk veel onduidelijkheid oproept. De Raad
ziet bovendien niet in waarom de Commissaris als provinciaal orgaan
niettemin toch bepaalde wettelijke taken onder verantwoordelijkheid van
de regering zou kunnen uitoefenen. Dit zonder dat sprake is van een
formeel hiërarchische ondergeschikte positie van de Commissaris, die
overigens afwijkt van de positie van de burgemeester.
Het uitgangspunt voor de Raad is het beginsel in ons bestel dat
ambtsdragers over hun taakuitoefening verantwoording afleggen aan de
direct gekozen volksvertegenwoordiging, onder erkenning dat er
niettemin taken kunnen zijn die een ambtsdrager uitvoert onder
verantwoordelijkheid van een ‘hoger’ overheidsorgaan. Dit omdat het
wenselijk en noodzakelijk kan zijn dat hogere bestuurlijke belangen
worden behartigd en bewaakt op het niveau van decentrale overheden,
zonder dat dit op een centralistische manier wordt vormgegeven.
4.3
Bestuurlijke ontwikkelingen
De positie van het ambt van Commissaris is in de praktijk complexer dan
alleen het vraagstuk van het onderscheid tussen provinciaal en
rijksorgaan. De staatsrechtelijke vormgeving is niet onbelangrijk, maar
geeft geen compleet beeld van het ambt in de bestuurlijke praktijk. Zo
stoelen de – in omvang en betekenis toenemende – activiteiten en
werkzaamheden van de Commissaris als het gaat om bemiddeling,
advisering en onderzoek op verzoek van derden niet op enige wet.
Van minstens even grote betekenis is het gegeven dat de bestuurlijke
context in beweging is, waarbij volgens de Raad in het bijzonder de
ontwikkelingen op drie terreinen van belang zijn:
1. de positionering van de provincies in het binnenlands bestuur;
2. interbestuurlijk toezicht;
3. ontwikkelingen in de veiligheidsketen.
Deze ontwikkelingen worden hierna besproken en toegelicht.
Ad 1. De positionering van de provincies in het binnenlands bestuur
In algemene zin kan worden gezegd dat discussies over de inrichting en
positie van de provincies of het middenbestuur in het binnenlands bestuur
regelmatig zijn én worden gevoerd. Er zijn vele studies, rapporten en
adviezen uitgebracht en initiatieven ondernomen, die dikwijls in een
andere richting wijzen, waarbij de schaalgrootte, democratische
inbedding van regionaal beleid alsook differentiatie in taaktoedeling aan
het middenbestuur de meest in het oogspringende vraagstukken zijn. De

46

minister van BZK heeft aangekondigd eind 2006 te komen met een
integrale visie over de toekomst van het middenbestuur.57
Los hiervan en enigszins vooruitlopend op deze discussie, kan volgens de
Raad gewezen worden op de tendens waarbij provincies zich steeds meer
(wensen te) profileren als een zelfstandige, volwaardige bestuurslaag in
het binnenlands bestuur. De dualisering van de provincierechtelijke
verhoudingen, die enerzijds wijst op een zelfbewustere rol van
provinciale staten en anderzijds van gedeputeerde staten58, lijkt aan deze
meer geprofileerde opstelling van provinciebesturen bij te dragen.
De provincie is in dit perspectief, om met een eerder advies van de Rob59
te spreken, niet zozeer meer het “bestuurlijk kraakbeen” tussen het Rijk,
regionale bestuursvormen, de gemeenten en waterschappen, maar
profileert zich sterker op een aantal gebundelde eigenstandige taken die
vooral betrekking hebben op de openbare ruimte (ruimtelijke ordening,
milieu, waterhuishouding) alsook op de leefbaarheid van het landelijk
gebied. Een van de gevolgen hiervan is dat de aandacht van de provincies
voor de meer ‘klassieke’ institutionele provinciale toezichtstaken (toezicht op de gemeentelijke financiën en bestemmingsplannen) verschuift
naar aandacht voor de vaststelling en uitvoering van provinciaal beleid.
Ad 2. Interbestuurlijk toezicht
De breed gevoelde noodzaak om te komen tot een herbezinning op
bestaande en mogelijk nieuwe vormen van interbestuurlijk toezicht is
aanleiding geweest tot de instelling van de zogeheten Bestuurlijke
Werkgroep Alders die in december 2005 haar rapport heeft uitgebracht.
Een van de aanbevelingen in het rapport is het aanbrengen van een
scheiding tussen informatieverzameling (en toetsing) en interventie. Dit
door informatieverzameling (en beoordeling) toe te kennen aan een
onafhankelijke signalerende toezichthouder, terwijl interventiebevoegdheden toekomen aan een democratisch gelegitimeerd bestuursorgaan.
Tevens wordt gesteld dat het hanteren van “basisinterventies” (schorsing,
vernietiging en taakverwaarlozing) voorop staat bij het uitoefenen van
interbestuurlijk toezicht, waarbij de huidige situatie “van beperkt gebruik
[wel] moet worden verruimd, met name de toetsing aan het algemeen
belang”.
Toegepast op het ambt van Commissaris constateert de Raad dat de
Commissaris zowel als rijksorgaan als provinciaal orgaan nauwelijks
zware interventiemogelijkheden heeft; zijn wettelijke taken en
57

Kamerstukken II, 2005/06, 30 300, hoofdstuk VII, nr. 2, p. 11.
Vgl. Rapport Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering (commissie-Hermans),
2005.
59
Rob, 1999.
58

47

bevoegdheden liggen vooral op het gebied van informatieverzameling en
toetsing.
Als rijksorgaan oefent de Commissaris zijn wettelijke taakopdrachten
immers uit ten behoeve van de regering. Zo ligt de bevoegdheid tot
interventie (beslissingsbevoegdheid) in het kader van de (her)benoeming,
schorsing en het ontslag van burgemeesters bij de Kroon. Ten aanzien
van een andere rijkstaak - het bevorderen van de onderlinge samenwerking tussen de in de provincie werkzame rijksambtenaren en de
besturen van de provincie, gemeenten en waterschappen – beschikt de
Commissaris niet over zware handhavingsbevoegdheden of doorzettingsmacht. Alleen in het geval van rampen, zware ongevallen of
maatschappelijke ontwrichting van bovenlokaal belang heeft de
Commissaris als rijksorgaan aanwijzingsbevoegdheid (met uitzondering
tegenover ambtenaren van het Openbaar Ministerie).
Ook van de wettelijke toezichtstaken die de Commissaris als provinciaal
orgaan uitoefent kan worden gezegd dat het zwaartepunt vooral ligt op
samenwerking, coördinatie, overleg en toetsing, waarbij de daadwerkelijke handhaving is beperkt tot vormen van positief toezicht op
bestuursorganen. Zo beschikt de Commissaris niet zelfstandig over
bevoegdheden tot intrekking, (spontane) schorsing of vernietiging van
besluiten. Aldus komt de feitelijke praktijk voor een belangrijk deel
overeen met de door de werkgroep-Alders gewenste situatie als het gaat
om het ambt van Commissaris.
Ad 3. Ontwikkelingen in de veiligheidsketen
De Commissaris heeft verschillende rolposities in de veiligheidsketen,
zowel als rijksorgaan als provinciaal orgaan, dit laatste op grond van een
aantal bijzondere wetten. Onderzoek door prof. Toonen60 toont vrij
overtuigend aan dat de huidige positie van de Commissaris in de
veiligheidsketen in een aantal opzichten onduidelijk en onevenwichtig is.
Zo is de huidige Ambtsinstructie, aldus Toonen, op dit moment niet
toereikend voor een gedegen toezichtrol van de Commissaris op het
toekomstig bestuur van de veiligheidsregio. Bovendien is het onderscheid
tussen rijksorgaan en provinciaal orgaan in dat verband niet productief.
Politie en brandweer
Ten aanzien van de taakuitoefening door de politie (en de Koninklijke
Marechaussee) heeft de Commissaris een algemeen toezichthoudende
taak op grond van de Politiewet 1993. Deze taak oefent hij uit als
provinciaal orgaan. Deze taak richt zich vooral op de politieregio’s,
zónder dat de Commissaris over “zware bevoegdheden” 61 beschikt, met
60
61

Toonen, 2003.
Toonen, a.w., p. 26.

48

uitzondering van de aanwijzingsbevoegdheden op grond van de
Politiewet 1993. Als rijksorgaan heeft de Commissaris een adviserende
taak aan de minister betreffende de benoeming van de korpschef van
politie en enige andere politieambtenaren.
De coördinerende bevoegdheden van de Commissaris betreffen op het
gebied van de openbare orde en veiligheid vooral de verlening van hulp
en bijstand van politie en brandweer. Bij de brandweer gaat de wet uit
van gemeentelijke brandweer, waarbij op basis van gemeenschappelijke
regelingen regionale structuren kunnen ontstaan. De enige rol die de
Commissaris heeft op grond van de Brandweerwet betreft verzoeken om
bijstand die via hem moeten lopen. Wel heeft de Commissaris op grond
van de WRZO aanwijzingsbevoegdheid tegenover het bestuur van de
regionale brandweer als het gaat om de bevordering van de uitvoering
van de - in een regionaal beheersplan neergelegde - beleidsmaatregelen
en het opleidings- en oefenprogramma. De meest vergaande
bevoegdheden heeft de Commissaris als provinciaal orgaan echter op
grond van een aantal wetten op het gebied van openbare orde en
veiligheid, en crisisbeheersing in buitengewone omstandigheden (zie het
kader op pagina 22).
De Raad constateert dat het kabinet voornemens is de Politiewet te
wijzigen om te komen tot een reorganisatie van de politie, waarbij de
regionale korpsen en het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) deel
zullen gaan uitmaken van een landelijke politieorganisatie met eigen
rechtspersoonlijkheid.62 De organisatie zal bestaan uit 25 regionale
eenheden, een landelijke operationele eenheid, een nationale shared
service eenheid met daarboven een directieraad, die opereert onder
volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Het dagelijks beheer in de
korpsen komt bij de korpschef te liggen; de functies van korpsbeheerder
en de regionale beheersdriehoek zullen verdwijnen.
De ministers van BZK en Justitie stellen periodiek, ten minste eens in de
vier jaar, een landelijk veiligheidsprogramma op dat wordt vertaald in
beleidsdoelstellingen per korps. De regionale politiebesturen moeten deze
doelstellingen uitwerken in regionale beleidsplannen. De beide ministers
kunnen zonodig tussentijds aanvullende doelstellingen formuleren. Zij
beschikken over aanwijzingsbevoegdheid tegenover de korpsen als het
gaat om de uitvoering van landelijke beleidsdoelstellingen.
Wat de exacte gevolgen zullen zijn van deze voornemens voor de huidige
taken van de Commissaris op grond van de Politiewet, kan de Raad in dit
stadium niet overzien. Maar dát een versteviging van centrale aansturing

62

Persbericht ministerraad/ministerie van BZK van 14 oktober 2005.

49

van de regionale korpsen gevolgen heeft voor de huidige rol van de
Commissaris is voor de Raad evident.
Veiligheidsregio’s
In de plannen van het kabinet zal het regionaal brandweerbestuur en het
GHOR-bestuur (geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen) per 1 juli
2006 worden samengevoegd tot een regionaal veiligheidsbestuur.
Vervolgens is het voornemen dat het regionaal veiligheidsbestuur per
1 januari 2008 wordt geïntegreerd in het regionaal politiebestuur.
Bij aanvaarde motie63 heeft de Tweede Kamer aangedrongen op
handhaving van de positie van de Commissaris ten opzichte van de
voorzitter van het regionaal veiligheidsbestuur. De Kamer constateert dat
“na het uitbrengen van het beleidsplan crisisbeheersing discussie is
ontstaan over de aantasting van de aanwijzingsbevoegdheid en
doorzettingsmacht van de Commissaris van de Koningin” en stelt zich op
het standpunt dat “de invoering van een superburgemeester, zijnde de
voorzitter van het regionaal college met aanwijzingsbevoegdheid c.q.
doorzettingsmacht in crisissituaties, grote staatsrechtelijke en praktische
bezwaren heeft en niet kan rekenen op voldoende draagvlak bij
gemeenten en provincies, noch bij de Commissarissen van de Koningin
en derhalve ongewenst is”.
Naar aanleiding van deze motie heeft de minister van BZK bekendgemaakt dat het wetsvoorstel op onderdelen zal worden bijgesteld.64 In
de thans voorziene opzet wordt de positie van de voorzitter van het
regionaal veiligheidsbestuur, die tevens voorzitter is van het Regionaal
Beleidsteam (RBT), “zo sterk mogelijk gemaakt zonder te tornen aan de
aanwijzingsbevoegdheid van de commissaris van de Koningin”. Zo kan
de Commissaris van zijn aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel
12 WRZO gebruik maken “bij gebrek aan overeenstemming in het RBT,
te weinig voortgang of andere problemen”.
Het maken van afspraken over de informatiepositie en het concentreren
op de operationele aansturing op regionaal niveau leiden ertoe dat “de
commissaris van de Koningin zich niet langer op de operationele
aansturing hoeft te richten. De voorziening die artikel 12 van de WRZO
biedt inzake de operationele leiding van de bestrijding van een ramp of
een zwaar ongeval door de commissaris van de Koningin kan komen te
vervallen. Evenzo kan [zijn] huidige rol in de bijstandsverlening komen
te vervallen. De voorzitter van het RBT richt dan het verzoek voor
bijstandsverlening rechtstreeks aan de minister van BZK” met een

63
64

Motie van het lid Cornielje c.s., Kamerstukken II, 2004/05, 29 517, nr. 5.
Kamerstukken II, 2005/06, 29 517/29 668, nr. 9.

50

afschrift van het verzoek aan de Commissaris die in geval van twijfel de
minister van BZK hiervan in kennis kan stellen”.65
De Raad constateert dat deze opzet op hoofdlijnen aansluit bij een eerder
advies, waarin hij ondermeer aangaf dat “de provincie naar het oordeel
van de Raad geen beleidsmatige of operationele bevoegdheden heeft ten
aanzien van vraagstukken van veiligheidszorg”. 66 Dit sluit evenwel niet
uit dat de Commissaris een taak kan blijven behouden als het gaat om
toezicht op de randvoorwaarden die nodig zijn voor een adequate
voorbereiding op rampen- en crisisbeheersing van bovenlokale aard (zie
verder paragraaf 4.4).
4.4
Twee ideaaltypische modellen
Uit het voorafgaande wordt duidelijk dat de bestuurlijke omgeving in
discussie en beweging is, maar van deze ontwikkelingen niet gezegd kan
worden dat zij in een eenduidige richting wijzen voor wat betreft het
ambt van Commissaris. Bij het ontwikkelen van modellen voor het ambt
zijn er naar de mening van de Raad drie algemene uitgangspunten in het
geding:
- de gevoelde noodzaak van het scheppen van staatsrechtelijke
duidelijkheid in wetstechnische zin;
- bij de vormgeving van het ambt wordt recht gedaan aan
voortschrijdende bestuurlijke en staatsrechtelijke ontwikkelingen;
- de bijzondere positie van het ambt van Commissaris binnen het
openbaar bestuur.
De hierna volgende twee modellen hebben een ideaaltypisch karakter in
die zin dat beide modellen zijn gestoeld op één van de voornoemde
uitgangspunten. Aldus worden de keuzes ten aanzien van het ambt van
Commissaris helder en scherp gemaakt. Beide modellen hebben
gemeenschappelijk dat zij een einde maken aan het als onhelder gevoelde
onderscheid tussen rijksorgaan en provinciaal orgaan.
Model a
“Burgemeester van de provincie”
In dit model is de Commissaris van de Koningin zuiver provinciaal
orgaan met medebewindstaken en bevoegdheden in de sfeer van het
repressief toezicht vergelijkbaar met de bevoegdheden van de
burgemeester. Dit model sluit aan bij de eerder beschreven ontwikkeling
van ‘provincialisering’ van het ambt en de positionering van de
provincies in het binnenlands bestuur.

65
66

Kamerstukken II, 2005/06, 29 517/29 668, nr. 9, p. 3.
Rob, 2003, p. 47.

51

De Commissaris heeft geen eigen zelfstandige taken en bevoegdheden
meer ten opzichte van de gemeenten. Deze rol valt ten dele toe aan de
diensten en inspecties die onder verantwoordelijkheid van de
rijksoverheid vallen. De Commissaris is tegenover provinciale staten
evenzeer verantwoordingsplichtig als de burgemeester tegenover de
gemeenteraad.
De aanstellingswijze en het voorzitterschap van provinciale staten
geschieden op dezelfde wijze als bij de burgemeester. Wordt ten aanzien
van het ambt van de burgemeester gekozen voor directe verkiezing of
voor beëindiging van het voorzitterschap van de gemeenteraad, dan
gebeurt dit ook voor het ambt van de Commissaris.
Model b
“De burgemeester met rijksverantwoordelijkheden”
Dit model moet worden bezien tegen de achtergrond van de behoefte aan
een ambtsdrager met een bijzondere positie als verbindingsschakel tussen
het Rijk (de regering) en de decentrale overheden, die toezicht houdt op
de kwaliteit en integriteit van bestuurders. Een functionaris ook die een
bijzondere plaats heeft in de veiligheidsketen en met zijn bestuurlijke
ervaring en statuur een specifieke verantwoordelijkheid heeft voor de
borging van de kwaliteit van het openbaar bestuur.
De Commissaris heeft in dit model een dubbelfunctie: hij is provinciaal
orgaan én rijksorgaan, maar dan in een gemoderniseerde betekenis. Dit
laatste zonder dat sprake is van een formele hiërarchische gezagsrelatie
met de regering. De Commissaris heeft de taken en bevoegdheden als
provinciaal orgaan, zoals die genoemd zijn bij model a. Hij kan voorts de
volgende taken en bevoegdheden hebben, die hij uitoefent onder
verantwoordelijkheid van de regering:
- bepaalde, meer institutionele provinciale toezichttaken en -bevoegdheden ten opzichte van het gemeentebestuur kunnen bij hem worden
gelegd. Ook kan worden gedacht aan toezichthoudende en ordenende
taken en bevoegdheden op het vlak van de bestuurlijke organisatie,
waaronder gemeentelijke indeling, en bestuurlijke integriteit;
- bepaalde toezicht- en sturingstaken en -bevoegdheden ten opzichte van
de burgemeester, voor wat betreft diens specifieke taken en
bevoegdheden op het gebied van de handhaving van openbare orde en
veiligheid;
- idem, ten aanzien van handhaving van wetten, anderszins veiligheid,
rampenbestrijding en crisisbeheersing e.d.;
- taken en bevoegdheden met betrekking tot de benoeming door de
Kroon van de burgemeester, en ook de benoeming van de voorzitters
van waterschappen door de Kroon;
- coördinatie (met bevoegdheden) tussen het provinciebestuur, de
besturen van gemeenten en waterschappen en de rijksheren in de regio.

52

Gelet op het gemengd karakter van de functie is de Commissaris voor
zijn taakuitoefening als provinciaal bestuurder verantwoording schuldig
aan provinciale staten en voor zijn rijksverantwoordelijkheden aan de
regering, via de minister van BZK.
Benoeming en ontslag van de Commissaris zouden in dit model moeten
geschieden door de Kroon, met (reële) inspraak van provinciale staten.
De rijksverantwoordelijkheden van de Commissaris worden niet meer bij
ambtsinstructie geregeld, maar bij en krachtens de wet. De Commissaris
is in dit model dus geen hiërarchisch ondergeschikte ambtsdrager aan de
regering meer.
4.5
Keuze van de Raad
Geplaatst voor een keuze tussen beide modellen staat voor de Raad het
uitgangspunt voorop dat de Commissaris als provinciaal orgaan zoveel
mogelijk dezelfde positie heeft als de burgemeester in de gemeente. Dit
gegeven de hoofdopzet van het decentraal bestuur waarvan de kern wordt
gevormd door verantwoordingsrelatie van (de leden van) het college aan
de direct gekozen volksvertegenwoordiging. Aldus wordt het ambt van
Commissaris, wat de Raad betreft, geheel ingebed in het provinciaal
bestuur.
De vraag luidt vervolgens of het daarbij kan blijven of dat er toch een
aantal taken resteert dat de Commissaris als provinciaal orgaan uitoefent
onder verantwoordelijkheid van de regering. De Raad ziet een beperkt
aantal, maar niet onbelangrijke taken voor de Commissaris die hij onder
verantwoordelijkheid van de regering uitoefent; de Raad kiest dus voor
een benadering conform model b. De Commissaris is aldus méér dan
louter de “burgemeester van de provincie”. In de ogen van de Raad gaat
het daarbij in ieder geval om de volgende vijf taken en bevoegdheden:
1. coördinerende rol ten aanzien van de ‘rijksheren’ in de regio;
2. taken en bevoegdheden in verband met de (her)benoeming, de
waarneming en het ontslag van burgemeesters;
3. toezichthoudende rol bij veiligheids- en crisisbeheersing;
4. bemiddeling bij problemen op het gebied van (inter)bestuurlijke
verhoudingen;
5. adviserende rol bij Koninklijke onderscheidingen.
Ad 1. Coördinerende rol ten aanzien van de rijksheren
De Raad constateert dat de huidige Ambtsinstructie de Commissaris
relatief weinig interventiemogelijkheden aanreikt om bepaalde rijkstaken
adequaat te kunnen vervullen. Dit geldt in het bijzonder ten aanzien van
de rijksheren in de regio. De nadruk ligt sterk op taken en bevoegdheden
die betrekking hebben op informatieverzameling, samenwerking,
coördinatie en overleg (de eerste fase van de toezichtcyclus). Het

53

ontbreekt de Commissaris in de huidige situatie aan bevoegdheden om tot
bindende gezamenlijke afspraken te komen of bemiddelend te kunnen
optreden.
De Raad is daarom voorstander van een verduidelijking en aanscherping
van de coördinerende rol van de Commissaris op dit punt. Temeer daar
rijksheren in voorkomende gevallen ook betrokken zullen worden bij het
RBT van de veiligheidsregio. Wel vraagt de Raad aandacht voor de vraag
hoe, gegeven de schaalvergroting van het werkgebied van rijksdiensten
en –inspecties, de betrokkenheid van de rijksheren bij alle provincies
beter kan worden geborgd.
De Raad heeft nog de mogelijkheid overwogen van een verdere
verzwaring van de coördinerende rol van de Commissaris, waarbij deze
bijvoorbeeld de positie zou krijgen van voorzitter van het overleg van
rijksheren in de provincie. Dit biedt als voordeel dat er één ambtsdrager
in het bijzonder kan worden aangesproken op de onderlinge samenwerking tussen decentrale overheden en de rijksheren. Een praktische
complicatie is in dat geval de afwezigheid van een standplaats van
rijksdiensten en –inspecties in elke provincie. Belangrijker is echter het
bezwaar dat de Commissaris zou worden geplaatst voor een complexe
verantwoordingsplicht aan de afzonderlijke bewindslieden van de
departementen waaronder de diensten en inspecties ressorteren. Dit
nadeel zou enigszins kunnen worden ondervangen door de minister van
BZK verantwoordelijk te maken voor de afstemming tussen de betrokken
ministers en de Commissaris.
Alles afwegende, is de Raad echter van mening dat de voordelen van een
zwaardere coördinerende rol van de Commissaris niet opwegen tegen de
nadelen.
Ad 2. Taken en bevoegdheden in verband met (her)benoeming, waarneming en ontslag van burgemeesters
De huidige rol van de Commissaris bij de (her)benoeming en het ontslag
van burgemeesters vormt de kern van diens rijksorgaanfunctie. Deze
taken lenen zich bij uitstek minder goed om zich ten overstaan van
provinciale staten politiek te verantwoorden. Aldus is het meest
aangewezen dat de Commissaris deze taken uitoefent onder
regeringsverantwoordelijkheid. Zolang de burgemeester door de Kroon
wordt benoemd, ziet de Raad geen aanleiding om de huidige taken en
bevoegdheden van de Commissaris ten aanzien van benoeming en
ontslag van burgemeesters in materiële zin te veranderen.
De Raad ziet op grond van de praktijk in gemeenten wel aanleiding om
de rol van de Commissaris bij de herbenoeming van burgemeesters nog
eens goed tegen het licht te houden.

54

De Commissaris heeft thans de bevoegdheid te voorzien in de
waarneming van het burgemeestersambt in een gemeente (artikel 78
Gemeentewet). De Ambtsinstructie is hierop niet van toepassing, waaruit
volgt dat de Commissaris deze bevoegdheid uitoefent als provinciaal
orgaan. De Raad is van mening dat hier sprake is van inconsistentie ten
opzichte van de taken en bevoegdheden betreffende de (her)benoeming
en het ontslag van de burgemeester die de Commissaris uitvoert als
rijksorgaan. Het komt de Raad voor dat, onverlet het bepaalde in
artikel 77 Gemeentewet, bij de benoeming van een waarnemend
burgemeester voor een langere periode evenzeer de belangen van de
Kroon in het geding zijn als bij een benoeming van een burgemeester
voor een reguliere ambtstermijn. Dit pleit er voor dat de Commissaris
zijn bevoegdheid te kunnen voorzien in waarneming van het
burgemeestersambt zou moeten uitvoeren onder verantwoordelijkheid
van de regering, met inachtneming van te stellen regels.
De Raad ziet voorts in samenhang met het vorenstaande nadrukkelijk een
rol voor de Commissaris weggelegd in het geval waarin rond de
burgemeester problemen ontstaan. De Raad meent dat de Commissaris in
dergelijke situaties kan bevorderen dat zorgvuldig tot besluitvorming
wordt gekomen. Het is bij uitstek de Commissaris met een gezaghebbende positie als rijksorgaan die, in samenhang met zijn andere taken
op dit gebied, kan voorkomen dat onnodig schade wordt aangericht en
dat mogelijkheden tot verbetering van verhoudingen zoveel mogelijk
worden benut.
Ad 3. Toezichthoudende taken bij veiligheids- en crisisbeheersing (na
invoering veiligheidsregio’s)
Naar de opvatting van de Raad zou de Commissaris een rol kunnen
behouden als het gaat om toezicht op de voorbereiding van veiligheid- en
crisisbeheersing na invoering van de veiligheidsregio. Dit past, zoals
gezegd, in de lijn van eerdere advisering door de Raad.
De Commissaris zou concreet adviezen kunnen geven aan de minister
over zaken als de bestuurlijke, organisatorische en facilitaire
randvoorwaarden die nodig zijn voor een goede regionale voorbereiding
op rampen en crises van bovenlokaal belang of betekenis. Een (zware)
bestuurlijke of uitvoerende rol van de Commissaris in het geval zich
daadwerkelijke rampen of crises voordoen ligt, met het oog op risico’s
van bestuurlijke drukte, volgens de Raad minder voor de hand. De Raad
staat daarom in beginsel positief tegenover de eerder beschreven nieuwe
opzet van de invoering van de veiligheidsregio.
Ad 4. Bemiddeling bij problemen op het gebied van (inter)bestuurlijke
verhoudingen
Het algemeen belang kan vergen dat voor de oplossing van problemen
die spelen in de (inter)bestuurlijke verhoudingen, een bemiddelende rol is

55

weggelegd voor een ambtsdrager met voldoende gezag, kennis van zaken
en distantie tot betrokken partijen. Een definitie van “problemen in de
(inter)bestuurlijke verhoudingen” is bewust achterwege gelaten; er kan
worden gedoeld op geschillen tussen overheden of bestuursorganen
onderling om (vermeende) integriteitproblemen van bestuurders
(ambtenaren), maar ook om bemiddeling of mediation op verzoek van
niet-overheden. Dit alles tegen de achtergrond van het hogere belang dat
conflicten die het functioneren en de continuïteit van het openbaar
bestuur in gevaar brengen, zo snel mogelijk worden opgelost. De
Commissaris kan daartoe een waardevolle bijdrage leveren.
Ad 5. Adviserende rol bij Koninklijke onderscheidingen
Koninklijke onderscheidingen worden verleend onder verantwoordelijkheid van de regering. Onderscheidingen worden onder meer verleend
aan lokale, regionale en provinciale bestuurders die zich maatschappelijk
verdienstelijk hebben gemaakt. Het komt de Raad voor dat de Commissaris in dergelijke gevallen bij uitstek in de positie is te adviseren over de
toekenning van Koninklijke onderscheidingen.
Staatsrechtelijke uitwerking
Het staat voor de Raad niet vast dat de voornoemde taken in een nieuwe
ambtsinstructie moeten worden geregeld. Zoals gezegd, staat de Raad een
situatie voor ogen waarin de Commissaris de genoemde taken uitoefent
onder verantwoordelijkheid van de regering. Dit kan, gelet op artikel 124,
tweede lid, Grondwet jo artikel 108, tweede lid, Pw, immers ook door
deze taken aan de Commissaris in medebewind te geven, dat wil zeggen
te regelen bij of krachtens de wet, inclusief het geven van opdrachten,
aanwijzingen of bevelen indien de wet daarvoor mogelijkheid biedt.
Zoals gezegd, spreekt deze benadering de Raad aan.
De wetstechnische uitwerking komt in dat geval neer op het volgende. In
de Provinciewet zou expliciet moeten worden aangegeven welke taken de
Commissaris uitvoert onder verantwoordelijkheid van de regering, via de
minister van BZK, wat zou moeten blijken uit een bepaling dat de
verantwoordings- en informatieplicht van de Commissaris aan
provinciale staten (thans artikel 179 Pw) niet van toepassing zijn op de
uitvoering van deze taken. Maar anders dan het bepaalde in het huidige
artikel 182, eerste en tweede lid, Pw verdient het de voorkeur om alle
taken die de Commissaris uitvoert onder verantwoordelijkheid van de
regering uitputtend te beschrijven. De wijze waarop de taakuitoefening
door de Commissaris moet plaats vinden kan via een delegatiebepaling
aan de regering worden overgelaten. Tot slot verdient het aanbeveling om
deze taken expliciet in de Provinciewet te onderscheiden van de taken als
bedoeld in de artikelen 175, 176, 179-181 van de Provinciewet.

56

Aldus wordt duidelijkheid geboden om welke taken het gaat en hoe de
verantwoordingsrelatie is geregeld. Hieruit volgt dat activiteiten of
handelingen van de Commissaris die aldus niet in de wet zijn beschreven,
moeten worden aangemerkt als activiteiten of handelingen die onder het
bereik vallen van de verantwoordings- en informatieplicht tegenover
provinciale staten.
Takenpakket kan veranderen
Verder wordt benadrukt dat het takenpakket van de Commissaris kan
veranderen. Zo is het bijvoorbeeld evident dat de rol van de Commissaris
ten aanzien van (her)benoeming en ontslag van burgemeesters zal
veranderen, indien de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen. In dat
verband constateert de Raad dat de Commissaris zowel als provinciaal als
rijksorgaan nieuwe taken worden toebedacht in het wetsvoorstel
introductie gekozen burgemeester (Kamerstukken 28 509), waarbij de
gemaakte keuzes en aldus de gevolgen voor de verantwoordingsvraag
niet op voorhand helder zijn.
Als provinciaal orgaan krijgt de Commissaris de taak de geloofsbrieven
van de tot het burgemeestersambt gekozene te onderzoeken. Daarnaast
kan de Commissaris zelfstandig besluiten tot ontslag van de
burgemeester indien niet is voldaan aan de kiesrechtelijke eisen, wegens
verboden betrekkingen en op eigen verzoek of wegens ziekte van de
burgemeester. De Commissaris krijgt als rijksorgaan67ondermeer de taak
te bemiddelen bij een ernstig conflict of vertrouwensbreuk tussen de raad
en de burgemeester. Daarnaast wordt de Commissaris de bevoegdheid
toegekend de burgemeester te schorsen, hangende een ontslagprocedure
door de gemeenteraad, indien dat naar het oordeel van de Commissaris
“om dringende aan het openbaar ontleende redenen noodzakelijk is”.
Zoals gezegd, ziet de Raad verder een specifieke taak weggelegd voor de
Commissaris bij de benoeming van een waarnemend burgemeester, een
taak die hij onder verantwoordelijkheid van de regering zou moeten
uitoefenen.
Aanstellingswijze
Eventuele invoering van de rechtstreeks gekozen burgemeester betekent
voor de Raad niet dat de Commissaris óók rechtstreeks gekozen moet
worden. De toekomstige positie van het ambt is, wat de Raad betreft,
immers méér dan die van de “burgemeester van de provincie”, gelet op
de bijzondere taken die de Commissaris uitvoert onder verantwoordelijkheid van de regering. Dat vraagt om een goede balans in de
aanstellingswijze van de Commissaris. De beste garantie daarop ziet de
67

Dit blijkt uit de formulering “volgens een door de regering gegeven ambtsinstructie in
art. 64a (voorstel) dat van toepassing wordt verklaard op onderscheidenlijk art. 63b,
eerste lid en art. 63, tweede lid (voorstel).

57

Raad in een benoeming van de Commissaris door de Kroon, waarbij in
procedurele zin enerzijds sprake is van reële inspraak van provinciale
staten via een recht van aanbeveling en anderzijds de minister van BZK
de mogelijkheid heeft zich in een vroegtijdig stadium uit te spreken over
de benoembaarheid van kandidaten. De Raad constateert overigens, tot
slot, dat het ingediende wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet
(Kamerstukken 30 422) ook geen voornemen bevat tot wijziging van de
huidige aanstellingswijze van de Commissaris.

58

5.
Conclusies en aanbevelingen
5.1
Staatsrechtelijke positie
De Commissaris van de Koningin heeft naar huidig staatsrecht op de
eerste plaats de positie als provinciaal orgaan, waarvan het voorzitterschap en het lidmaatschap van gedeputeerde staten en de verantwoordingsplicht tegenover provinciale staten de meest wezenlijke aspecten
zijn. In deze zin is het ambt van Commissaris steeds meer gaan lijken op
dat van de burgemeester. Dat neemt niet weg dat het ambt van
Commissaris op één wezenlijk aspect een unieke plaats inneemt in ons
bestel; hij is ook ‘rijksorgaan’, voorzover de wetgever hieraan op grond
van artikel 126 Grondwet invulling geeft.
Het onderscheid tussen de taakuitoefening door de Commissaris als
provinciaal orgaan en rijksorgaan heeft vooral betekenis voor de
verantwoordingsvraag.
De Commissaris is als provinciaal orgaan verantwoording schuldig aan
provinciale staten voor het door hem gevoerde bestuur. Daarbij wordt
geen onderscheid gemaakt tussen ‘overgelaten’ bestuur op grond van de
Provinciewet (autonomie) of ‘bestuur dat wordt ‘gevorderd’ bij of
krachtens andere wetten dan de Provinciewet (medebewind). Als
rijksorgaan is hij over de uitoefening van wettelijke taken, volgens door
de regering te stellen regels van de Ambtsinstructie commissaris van de
Koning, alleen verantwoording schuldig aan de regering, waarbij de
minister van BZK daarover door het parlement kan worden
aangesproken.
Naar de mening van de Raad gaat de gezagsrelatie tussen de regering en
de Commissaris niet zover dat de regering buiten de ambtsinstructie om,
zonder dat de wet of de ambtsinstructie daarvoor uitdrukkelijk een
grondslag bevat, opdrachten aan de Commissaris kan geven. De positie
van de Commissaris onderscheidt zich hierin van de positie van
rijksambtenaren.
5.2
Opgaven voor de wetgever
Op het niveau van wet- en regelgeving vraagt de Raad aandacht voor de
kwaliteit en zorgvuldigheid bij de vormgeving van taken van de
Commissaris, onder erkenning van het feit dat de juridische vormgeving
geen compleet beeld geeft van het ambt in de bestuurlijke praktijk.
De Raad constateert niettemin dat de veelal vage normstelling in de
huidige Ambtsinstructie de Commissaris ruimte geeft tot een zekere

59

oprekking van ‘rijkstaken’ zonder dat daarvoor een juridische basis
bestaat.
Helderheid in posities en taken begint bij heldere wet- en regelgeving.
Waar posities onvoldoende duidelijk zijn, vraagt dat om doorlichting en
zonodig aanpassing van wet- en regelgeving. Volgens de Raad mag er
geen twijfel bestaan aan wie de Commissaris verantwoording moet
afleggen over zijn activiteiten en werkzaamheden. Bovendien is het
binnenlands bestuur er bij gebaat dat ook voor burgers helder is in welke
hoedanigheid de Commissaris zijn wettelijke taken uitoefent of bepaalde
werkzaamheden verricht.
Verder constateert de Raad dat de Commissaris op grond van de
geldende Ambtsinstructie weinig interventiemogelijkheden heeft om
bepaalde rijkstaken adequaat te kunnen vervullen. Dit geldt in het
bijzonder ten aanzien van de samenwerking en coördinatie tussen de
zogeheten ‘rijksheren in de regio’ (de ambtelijke hoofden van
rijksdiensten en -inspecties in de provincies), het provinciebestuur en de
besturen van gemeenten en waterschappen. Het ontbreekt de Commissaris in de huidige situatie aan bevoegdheden of doorzettingsmacht
om bindende gezamenlijke afspraken te maken of te bemiddelen bij
conflicten.
De Raad bepleit een verduidelijking en aanscherping van de coördinerende rol van de Commissaris als het gaat om samenwerking,
besluitvorming, afstemming van beleid en bemiddeling tussen de
rijksheren en de besturen van provincies, gemeenten en waterschappen.
Een specifiek punt van aandacht is hoe, gelet op de toenemende
schaalvergroting van hun werkgebieden, de betrokkenheid van de
rijksheren bij de provincie beter kan worden geborgd.
Artikel 126 Grondwet biedt de wetgever in principe de ruimte om een
brede inhoud te geven aan de functie van de Commissaris als rijksorgaan.
De wetgever heeft er echter bij de vaststelling van de Ambtsinstructie
voor gekozen een beperkte invulling te geven aan de rijkstaken van de
Commissaris. Aldus wordt invulling gegeven aan het principe dat de
verantwoordingsrelatie tussen de Commissaris en provinciale staten
voorop staat, tenzij de aard van de taken zich daartegen verzet.
De wetgever zal bij het toedelen van nieuwe wettelijke taakopdrachten
aan de Commissaris als rijksorgaan moeten aangeven op grond waarvan
deze taakuitoefening onder verantwoordelijkheid van de regering het
meest is aangewezen.
De Raad is van mening dat de praktijk in gemeenten aanleiding geeft tot
een bezinning op de huidige taken en bevoegdheden van de Commissaris

60

betreffende de herbenoeming van burgemeesters. Verder is de Raad van
opvatting dat de Commissaris zijn bevoegdheid te voorzien in
waarneming van het burgemeestersambt zou moeten uitoefenen als
rijksorgaan.
5.3
De toekomst van het ambt
Bij het ontwikkelen van modellen voor het ambt van Commissaris zijn de
volgende drie afwegingen in het geding:
1. de gevoelde noodzaak van het scheppen van staatsrechtelijke
duidelijkheid in wetstechnische zin;
2. bij de vormgeving van het ambt moet recht worden gedaan aan
voortschrijdende bestuurlijke en staatsrechtelijke ontwikkelingen;
3. er dient rekening te worden gehouden met de bijzondere positie van
het ambt van Commissaris binnen het openbaar bestuur.
Twee modellen
In dit advies onderscheidt de Raad twee ideaaltypische modellen van het
ambt van de Commissaris van de Koningin. Aldus worden de keuzes ten
aanzien van het ambt helder en scherp gemaakt. Op grond van het eerste
model heeft de Commissaris de positie van ‘de burgemeester van de
provincie’. In het tweede model heeft de Commissaris een dubbelfunctie:
hij is provinciaal orgaan en rijksorgaan, maar dit laatste in een
gemoderniseerde betekenis waarbij geen sprake is van een hiërarchische
gezagsrelatie tussen de regering en de Commissaris. Beide modellen
hebben gemeenschappelijk dat zij een einde maken aan het als onhelder
gevoelde onderscheid tussen rijks- en provinciaal orgaan.
Keuze van de Raad
De Raad ziet voor het ambt van Commissaris van de Koningin in de
toekomst een positie weggelegd van provinciaal orgaan die tevens is
belast met een aantal taken welke hij uitvoert onder verantwoordelijkheid
van de regering. De Raad kiest dus voor een benadering conform het
tweede beschreven model.
Als provinciaal orgaan heeft de Commissaris zoveel mogelijk dezelfde
positie als de burgemeester. Verder ziet de Raad een beperkt aantal, maar
niet onbelangrijke taken voor de Commissaris dat hij onder
verantwoordelijkheid van de regering zou kunnen uitoefenen. Aldus is de
Commissaris méér dan louter de “burgemeester van de provincie”. In de
ogen van de Raad gaat het in ieder geval om de volgende vijf taken en
bevoegdheden:
1. coördinerende rol ten aanzien van de ‘rijksheren’ in de regio;
2. taken en bevoegdheden in verband met de (her)benoeming, de
waarneming en het ontslag van burgemeesters;

61

3. toezichthoudende rol bij veiligheids- en crisisbeheersing (na invoering
van de veiligheidsregio);
4. bemiddeling bij problemen op het gebied van (inter)bestuurlijke
verhoudingen;
5. adviserende rol bij Koninklijke onderscheidingen.
Voor een nadere toelichting op deze taken en bevoegdheden wordt
verwezen naar hoofdstuk 4 van het advies. De inhoud en het aantal taken
van de Commissaris kunnen veranderen als gevolg van bestuurlijke en
staatsrechtelijke ontwikkelingen, zoals de invoering van de direct
gekozen burgemeester.
Indien de rechtstreeks gekozen burgemeester wordt ingevoerd pleit de
Raad ervoor dat de Commissaris in ieder geval wordt belast met de
volgende taken: het uitvoeren van de integriteitstoets, de bemiddeling
tussen de gemeenteraad en de burgemeester in het kader van een
conflictenregeling en de benoeming van een waarnemend burgemeester
indien sprake is van een tussentijdse vacature. Deze taken oefent de
Commissaris uit onder verantwoordelijkheid van de regering.
Staatsrechtelijke uitwerking
De huidige wetstechnische vormgeving van de positie van de Commissaris als rijksorgaan is onduidelijk. Binnen het kader van de huidige
tekst van de Grondwet kan daarin verbetering worden aangebracht. Het
staat voor de Raad niet vast dat de voornoemde taken in een nieuwe
ambtsinstructie moeten worden geregeld.
In wetstechnische zin bepleit de Raad dat in de Provinciewet expliciet en
uitputtend wordt aangegeven welke taken de Commissaris uitvoert onder
verantwoordelijkheid van de regering, wat zou moeten blijken uit een
bepaling dat de verantwoordings- en informatieplicht van de Commissaris aan provinciale staten niet van toepassing zijn op de uitvoering van
deze taken. De wijze waarop de taakuitoefening door de Commissaris
moet plaats vinden kan via een delegatiebepaling aan de regering
worden overgelaten. Tevens verdient het aanbeveling deze taken expliciet
in de Provinciewet te onderscheiden van de taken als bedoeld in de
artikelen 175, 176, 179-181 van de Provinciewet.
De vormgeving van het ambt langs de voornoemde lijnen vraagt om een
goede balans in de aanstellingswijze van de Commissaris.
De beste garantie daarop ziet de Raad in een benoeming van de Commissaris door de Kroon, waarbij in procedurele zin enerzijds sprake is van
reële inspraak van provinciale staten via een recht van aanbeveling en
anderzijds de minister van BZK de mogelijkheid heeft zich in een
vroegtijdig stadium uit te spreken over de benoembaarheid van
kandidaten.

62

Aangehaalde literatuur
- Algehele grondwetsherziening (Agh), eerste lezing, deel VIIa
Provincies, gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen,
Documentatiereeks Naar een nieuwe grondwet, deel 16, Den Haag,
1980.
- Ambtsinstructie commissaris van de Koning, Besluit van 10 juni
1994, houdende regels inzake de taken die de commissaris van de
Koning op grond van artikel 126 Grondwet als rijksorgaan vervult,
Stb. 1994, 445 (laatste wijziging Stb. 2004, 60).
- Bestuurlijke Werkgroep Alders, Interbestuurlijk toezicht herijkt. “Toe
aan nieuw zicht op overheden”, z.p., 7 december 2005.
- Commissie Evaluatie Provinciale Dualisering, “Zonder wrijving geen
glans”, Den Haag, 8 december 2005.
- Dölle, A.H.M., ‘Burgemeester: een halve eeuw ambt en ambitie’, in:
Burgemeesters bijeen. Vijftig jaar NGB, z.p., 2005, pp. 62-92.
- Eijlander, Ph., Gestel, R.A.J. van, Interbestuurlijk toezicht in de
gedecentraliseerde eenheidsstaat (Waar hebben we het precies over?),
z.p., december 2004.
- Janssens, J.W., De commissaris van de Koningin. Historie en
functioneren, ’s-Gravenhage, 1992.
- Kortmann, C.A.J.M., De grondwetsherzieningen 1983 en 1987, tweede
druk, Deventer, 1987.
- Kortmann, C.A.J.M., Constitutioneel recht, vierde druk, Deventer,
2001.
- Monchy, S.J.R. de, bewerkt door A.H. Günther, Handboek voor het
Nederlandse provincierecht, tweede druk, Zwolle, 1976.
- Nota van toelichting bij de Ambtsinstructie commissaris van de
Koning, Stb. 1994, 445.
- Pot, C.W van der, Donner, A.M., Handboek van het Nederlandse
staatsrecht, bewerkt door L. Prakke, J.L. de Reede en G.J.M. van
Wissen, veertiende druk, Deventer, 2001.
- Prinsen, C.A., De burgemeester, Tilburg, 1946.
- Raad voor het binnenlands bestuur (Rbb), Rijksheren in de regio, Den
Haag, 1984.
- Raad voor het openbaar bestuur (Rob), Het bestuurlijk kraakbeen, Den
Haag, december 1999.
- Raad voor het openbaar bestuur (Rob), Veiligheid op niveau. Een
bestuurlijk perspectief op de toekomst van de veiligheidsregio’s, Den
Haag, november 2003.
- Rehorst, P., ‘De commissaris der Koningin in grondwettelijk
perspectief’, in: Gegeven de Grondwet, bundel ter gelegenheid van het
25-jarig bestaan van de Stafafdeling Constitutionele Zaken en
Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken, Deventer,
1988, pp. 219-239.

63

- Toonen, Th.A.J., Toezicht in het binnenlands bestuur:
veiligheidsregio’s en Commissaris, z.p., september 2003.
- Verkruisen, W.G., ‘Hoofdstuk 7. Provincies, gemeenten,
waterschappen en andere openbare lichamen’, in: P.W.C. Akkermans
en A.K. Koekkoek (red.), De Grondwet. Een artikelsgewijs
commentaar, tweede druk, Zwolle, 1992, pp. 1073-1179.
- Visser, B.L.W., Toezicht in bestuurlijke rechtsverhoudingen,
dissertatie Rijksuniversiteit Groningen, Deventer, 1986.

64

Bijlage I
Adviesaanvraag
Raad voor het openbaar bestuur
Postbus 20011
2500 EA Den Haag

Onderwerp

Adviesaanvraag rol cdK als rijksorgaan.

Recente ontwikkelingen op diverse beleidsterreinen geven mij aanleiding
tot nadere bezinning op de positie van de commissaris van de Koningin
als rijksorgaan in relatie tot de positionering van de provincies. In
verband daarmee stel ik prijs op een advies van uw raad dat in de eerste
plaats tot verheldering leidt van de huidige functievervulling van de
commissaris van de Koningin als “rijksorgaan” en van de feitelijke
ontwikkelingen daarin gedurende de laatste jaren, waarbij ook de vraag
relevant is naar eventuele differentiatie van deze functievervulling als
rijksorgaan in de diverse provincies.
In de tweede plaats verzoek ik uw raad in het uit te brengen advies in te
gaan op verschillende mogelijkheden voor de functievervulling van de
commissaris van de Koningin als rijksorgaan in relatie tot de huidige
positionering van de provincies en tot de recente en te verwachten
ontwikkelingen op het terrein van het interbestuurlijk toezicht (het
zogeheten traject Alders), de veiligheid (politie, brandweer en
geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen) en het
middenbestuur.
Ik ontvang uw advies graag voor 1 januari 2006.

DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES,

J.W. Remkes

65

Bijlage II
Overzicht van wetten in formele zin op grond waarvan de
Commissaris van de Koningin taken en bevoegdheden heeft
1. Grondwet
2. Provinciewet
3. Gemeentewet
4. Brandweerwet 1985
5. Drank- en horecawet
6. Gezondheidswet
7. Inkwartieringswet
8. Kernenergiewet
9. Kieswet
10. Landinrichtingswet
11. Luchtvaartwet
12. Natuurbeschermingswet 1998
13. Onteigeningswet
14. Oorlogswet voor Nederland
15. Politiewet 1993
16. Verenwet
17. Waterleidingwet
18. Waterschapswet
19. Waterstaatswet 1900
20. Wegenwet
21. Wet aansprakelijkheid kernongevallen
22. Wet agrarisch grondverkeer
23. Wet algemene regels herindeling
24. Wet bescherming staatsgeheimen
25. Wet beheersing huisvestingsvoorzieningen kleuteronderwijs en lager
onderwijs
26. Wet bestrijding ongevallen Noordzee
27. Wet Buitengewone Bevoegdheden Burgerlijk Gezag
28. Wet gemeenschappelijke regelingen
29. Wet Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen
30. Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemaangelegenheden
31. Wet inzake de luchtverontreiniging
32. Wet militaire strafrechtspraak
33. Wet op de lijkbezorging
34. Wet op de strandvonderij
35. Wet oorlogsstrafrecht
36. Wet op de economische delicten
37. Wet op de Ruimtelijke Ordening
38. Wet op de Stads- en Dorpsvernieuwing
39. Wet personenvervoer 2000

66

40. Wet Rampen en Zware Ongevallen
41. Wet Verplaatsing Bevolking
42. Woningwet