Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 389

Wijziging van de Participatiewet in verband met
het eenmalig categoriaal verstrekken van een
energietoeslag aan huishoudens met een laag
inkomen en het verstrekken van een eenmalige
tegemoetkoming voor energiekosten aan
uitwonende studenten met een aanvullende
beurs in 2023

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I ALGEMEEN
1. Inleiding
Nederland kent een uitgebreid stelsel van sociale voorzieningen. Voor wie,
al dan niet tijdelijk, niet in voldoende inkomen kan voorzien zijn er
uitkeringen en toeslagen. De sterke stijging van de (energie)prijzen zette
dit stelsel onder druk. Niet alle huishoudens konden deze hoge prijzen
financieel opvangen. In 2022 is er daarom een uitgebreid koopkrachtpakket tot stand gekomen om huishoudens te ondersteunen in de hoge
inflatie, waaronder een energietoeslag voor huishoudens met een laag
inkomen. Het kabinet heeft aangekondigd om voor die doelgroep in 2023
nogmaals een energietoeslag mogelijk te maken.1 Hoe de energieprijzen
zich verder ontwikkelen is onzeker. Wel is het zeer aannemelijk dat de
prijzen in 2023 in vergelijking met de periode voor 2021 hoog blijven.
Huishoudens met een laag inkomen zijn financieel niet voldoende
weerbaar om deze hogere kosten te kunnen dragen. Daarom stelt de
regering voor om voor huishoudens met een inkomen op of net boven het
sociaal minimum het college van burgemeester en wethouders in 2023
wederom een bevoegdheid te geven om een eenmalige energietoeslag
toe te kennen. Evenals in 2022, is deze energietoeslag een eenmalige
vorm van bijzondere bijstand voor huishoudens die niet beschikken over
de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden
voortvloeiende kosten van het bestaan, die niet uit andere, bestaande
vormen van bijstand of toeslag kunnen worden voldaan. Dit sluit aan bij
het uitgangspunt van de Participatiewet: meedoen naar vermogen en een
stevig vangnet indien participatie op eigen kracht (even) niet mogelijk is
en de bestaanszekerheid in gevaar komt.
De (politieke) visie op de financiële ondersteuning van studenten verschilt
van de visie op de ondersteuning van minima. Studenten investeren in
hun toekomst door het volgen van een studie. Studeren levert naast
maatschappelijke baten ook persoonlijke baten op voor de student. De
financiële ondersteuning wordt daarom niet alleen door de overheid
1

kst-36389-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstukken II, 2022–2023, 36 211, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

1

gedragen, maar ook door de student zelf en diens ouders. De student
ontvangt een basisbeurs vanuit de overheid en bekostigt daarnaast de
studie door een bijdrage van ouders en eigen inkomsten uit bijvoorbeeld
werk. Bij de herinvoering van de basisbeurs is dit uitgangspunt expliciet
benoemd: daarbij is het nooit de filosofie geweest, en dat is het ook nu
niet, om studenten vanuit de overheid zodanig te ondersteunen dat zij
schuldenvrij kunnen studeren. Lenen, werken of een combinatie hiervan,
waarbij de student nadrukkelijk zelf keuzes hierin kan maken, zijn en
blijven het uitgangspunt.2
Tegelijkertijd ziet de regering dat ook studenten met hogere energiekosten
worden geconfronteerd en dat er studenten zijn die daardoor mogelijk in
financiële problemen komen. De visie van de regering is dat, in lijn met de
keuzes rond de studiefinanciering, hier een gedeelde verantwoordelijkheid
is van overheid, ouders en student. In het studiejaar 2023–2024 is de
basisbeurs voor uitwonende studenten opgehoogd met 164 euro per
maand. Deze ophoging is specifiek bedoeld om tegemoet te komen aan
de inflatie, waar de gestegen energielasten een flink aandeel in hebben.
Daarnaast wil de regering, in het voorliggende wetsvoorstel, een
aanvullende tegemoetkoming regelen voor studenten met een aanvullende beurs.
Deze studenten kunnen immers niet of in mindere mate door hun ouders
worden ondersteund in de energielasten.3 Daarnaast verwacht het kabinet
dat studenten zelf een bijdrage leveren, bijvoorbeeld door meer te
werken.
Financieel
Het kabinet heeft voor de eenmalige energietoeslag 2023 voor
huishoudens met een inkomen op of rond het sociaal minimum een
budget van 1,4 miljard euro gereserveerd. Het kabinet heeft gemeenten de
mogelijkheid geboden om 500 euro van de energietoeslag 2023 al in 2022
uit te keren. De begroting voor het Gemeentefonds is hier bij Nota van
Wijziging 4 en incidentele suppletoire begroting 5 op aangepast.
Van de € 1,4 miljard voor 2023 is 500 miljoen euro naar 2022 overgeheveld. Hierdoor blijft er in 2023 900 miljoen euro over, inclusief uitvoeringskosten. De energietoeslag voor 2022 is daarmee in principe 1.800
euro en voor 2023 800 euro per huishouden. Gemeenten hebben de
vrijheid om hierin een andere afweging in te maken.
Eenmalige energietoeslag voor huishoudens op of net boven het sociaal
minimum
De eenmalige energietoeslag 2023 voor huishoudens met een inkomen op
of net boven het sociaal minimum komt boven op het brede pakket aan
maatregelen dat het kabinet eerder heeft aangekondigd. Op 1 januari 2023
is een groot koopkrachtpakket in werking getreden dat zich met name
richt op het versterken van de koopkracht van lage en middeninkomens.6
Dit pakket bevat diverse incidentele en structurele maatregelen die de
inkomenspositie van minima versterken, zoals de verhoging zorg- en
huurtoeslag, kindgebonden budget en het wettelijk minimumloon (WML).
2

Kamerstukken II, 2022–2023, 36 229, nr. 3.
Zie Nibud (2022), Rapport toereikendheid basisbeurs
4
Kamerstukken II, 2022/23, 36 200 B, nr. 5.
5
Wijziging van de begrotingsstaat van het gemeentefonds voor het jaar 2022 (Tweede
incidentele suppletoire begroting inzake energietoeslag lage inkomens) | Tweede Kamer der
Staten-Generaal
6
Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 1, Nota over de toestand van ’s rijks financiën Investeren in
nu en later, d.d. 20 september 2022.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

2

De minimumloonsverhoging geeft de laagste inkomens structureel een
betere uitgangspositie en verbetert hun bestendigheid tegen toekomstige
financiële schokken.
Het pakket was deels al voorzien in het regeerakkoord en bedoeld om de
positie van lage inkomens structureel te versterken. Met de onverwacht
hoge inflatie die vanaf 2022 is opgetreden en ook voor 2023 geldt, was
echter nog geen rekening gehouden. Gezien deze inflatie voelde de
regering zich genoodzaakt om extra maatregelen te nemen. Het pakket
voor 2023 is nadrukkelijk ook bedoeld om deze bredere inflatie te
compenseren. Het kabinet heeft in dit verband aanvullende maatregelen
voor de energierekening genomen, waaronder een prijsplafond en een
subsidie van maximaal 50 miljoen euro verstrek aan het Tijdelijk
Noodfonds Energie. Bovendien zet het kabinet volop in op laagdrempelige
energiebesparende maatregelen.
De inflatie is uitzonderlijk hoog; de hoogste sinds 1976. Niet alleen
energie, maar ook boodschappen zijn in prijs gestegen. Het Centraal
Planbureau (CPB) verwacht dat de prijzen in 2023 niet zullen dalen, maar
dat de inflatie in 2023 3% bedraagt.7 Als gevolg daarvan is de koopkracht
voor een doorsnee huishouden in 2022 tot en met 2024 met ongeveer 1%
gedaald. Daarnaast hebben 430.000 huishoudens potentiële betalingsproblemen.8
Dit is inclusief de effecten van de genomen maatregelen (het koopkrachtpakket inclusief energietoeslag en prijsplafond). 240.000 huishoudens van
die 430.000 huishoudens hebben volgens de CPB-scenario’s een inkomen
tot 120% sociaal minimum. Dit komt grosso modo overeen met de
doelgroep van de energietoeslag. Dit aantal van 240.000 huishoudens
bedraagt 32% van het totaal aantal huishoudens in deze inkomensgroep.
Om de energiekosten betaalbaar te houden en mensen zekerheid te geven
over hun energiekosten, is er per 1 januari 2023 voor de duur van een jaar
een prijsplafond ingesteld. Hiermee wordt de prijs van gas die mensen
betalen gemaximeerd op 1,45 euro per m3 en die van elektriciteit op 0,40
euro per kilowattuur onder volumegrenzen van respectievelijk 1.200 m3
gas en 2.900 kWh elektriciteit. Een huishouden met een mediaan
energieverbruik heeft in 2023 een geschatte energierekening van 2.861
euro. Tegelijkertijd is dit nog steeds een stijging van 524 euro ten opzichte
van 2022. Gezien de verdere ontwikkeling van de energieprijzen is deze
stijging met de nodige onzekerheden omgeven.
Aangezien het hier gaat om een energierekening op basis van mediaan
verbruik, en de energierekening sterk verschilt per huishouden door
verschillen in het verbruik, zullen de genoemde maatregelen niet kunnen
voorkomen dat er toch huishoudens in de financiële problemen komen als
gevolg van een gestegen energierekening. Het gaat dan naar verwachting
vooral om huishoudens met een laag inkomen. Huishoudens met een
inkomen op of net boven het sociaal minimum hebben in normale
omstandigheden al moeite om rond te komen en weinig ruimte om geld
te reserveren voor onvoorziene uitgaven. Regelmatig is er zelfs sprake van
schuldenproblematiek. Zo kwam het doorsnee vermogen van
huishoudens met een laag inkomen uit op 900 euro en zeven op de tien
huishoudens met een laag inkomen hadden geen of een kleine vermogensbuffer.9 Ingeschat wordt dat er na het prijsplafond er bij mediaan
verbruik een stijging van 524 euro op de energierekening overblijft. Voor
kwetsbare huishoudens is dit een aanzienlijk bedrag. Zij hebben veelal
geen buffer waaruit ze de extra kosten kunnen betalen. Bovendien zijn er
7

CPB, CEP-raming, maart 2023.
CPB, scenario’s energieprijzen, december 2022.
9
CBS, Armoede en sociale uitsluiting 2021.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

3

huishoudens die meer verbruiken dan mediaan, omdat zij in een slecht
geïsoleerde woning wonen of een groot gezin zijn. Ook het rapport
Energiearmoede in Nederland 2022 van TNO laat zien dat de energieprijzen voor met name huishoudens met een laag inkomen in slecht
geïsoleerde woningen, een grote financiële last zijn. Zij waren, inclusief de
financiële compensatie waaronder de eenmalige energietoeslag, in 2022
naar schatting gemiddeld 16,3% van hun inkomen kwijt aan de energierekening. Dit betreft een stijging van bijna 100 euro per maand ten opzichte
van 2020.10
De onverwacht en ongekend sterke stijging van de energieprijzen komt
vanwege het ontbreken van een financiële buffer bij huishoudens met een
laag inkomen dan ook extra hard aan. Een eenmalige energietoeslag in
2023 maakt met name voor deze groep een wezenlijk verschil. Zonder
koopkrachtpakket en energietoeslag in het bijzonder krijgt een groter deel
van deze inkomensgroep te maken met potentiële betalingsproblemen en
wordt het potentiële betalingsprobleem van de bestaande groep nog
groter. De regering is gezien het bovenstaande van mening dat de
energietoeslag voor de laagste inkomens voor 2023 nog steeds noodzakelijk en gerechtvaardigd is.
Voor de wijze van uitkeren van de eenmalige energietoeslag 2023 wordt
aangesloten bij de eenmalige energietoeslag 2022. Destijds zijn verschillende opties verkend.11 Uit dat onderzoek is gebleken dat een verstrekking
van de toeslag via de categoriale bijzondere bijstand het best passend en
uitvoerbaar is. De groep huishoudens die door de stijging van de
energierekening mogelijk in de knel komt, is dermate groot dat het voor
gemeenten niet uitvoerbaar is om al deze huishoudens via het maatwerk
van de individuele bijzondere bijstand financiële ondersteuning te bieden.
De regering erkent daarbij dat ook de energietoeslag voor 2023 een
grofmazige regeling betreft. Het was echter, met name vanwege de
complexiteit van de uitvoeringsaspecten, niet mogelijk om voor 2023 een
meer verfijnde regeling op te zetten. Voor de langere termijn wordt
onderzocht hoe moet worden omgegaan met de energiekosten als die
langere tijd hoog zullen blijven. Het CPB presenteert in augustus een
nieuwe prognose van het koopkrachtbeeld voor 2023 en 2024. Hierin
wordt onder andere meer bekend over de inflatie. Op basis van deze
inzichten zal het kabinet bezien of en welke maatregelen er nodig zijn om
tot een evenwichtig koopkrachtbeeld te komen.12
Eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023 voor studenten
Bovenop de tijdelijke verhoging van de basisbeurs voor uitwonende
studenten gedurende het studiejaar 2023–2024, wordt met dit
wetsvoorstel voorgesteld om voor studenten een aparte voorziening te
treffen. Dit betreft een eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023
voor studenten met recht op een uitwonende basisbeurs, die daarnaast
recht hebben op een aanvullende beurs. Deze eenmalige tegemoetkoming
voor studenten wordt nader uitgewerkt in paragraaf 2.2. Ook voor dit
onderdeel van het voorstel geldt dat, vooral gelet op de uitvoeringscomplexiteit, het hier een grofmazige en generieke regeling voor een
afgebakende groep studenten betreft.

10

Energiearmoede in Nederland 2022, TNO, 2022.
Kamerstukken II 2021/22, 36 057, nr. 3, h1 en h9.
12
Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 178.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

4

Voorstel
Gezien het voorgaande stelt de regering voor om gemeenten de
bevoegdheid te geven om in het jaar 2023 via de categoriale bijzondere
bijstand een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens
met een inkomen op of net boven het sociaal minimum. Dat vergt een
wijziging van de Participatiewet. Ook stelt de regering voor om in het
studiejaar 2023–2024 aan studenten met een uitwonende basis- en
aanvullende beurs eenmalige een tegemoetkoming in de energiekosten te
verstrekken door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(hierna: Minister), uitgevoerd door de Dienst Uitvoering Onderwijs
(DUO)13. Dit wordt eveneens geregeld door middel van een wijziging van
de Participatiewet. Deze voorstellen worden hierna verder uitgewerkt.
Dit wetsvoorstel betreft een wijziging van de Participatiewet, die niet van
toepassing is op Caribisch Nederland. De reikwijdte van dit wetvoorstel is
daarom beperkt tot Europees Nederland. Ook voor Caribisch Nederland
zijn er in 2023 middelen beschikbaar gesteld voor een energietoeslag.
Deze wordt uitgevoerd door de openbare lichamen.
2. Inhoud wetsvoorstel
2.1 Energietoeslag voor huishoudens op of rond het sociaal minimum
Instrument bijzondere bijstand
Energiekosten worden tot de incidenteel voorkomende algemeen
noodzakelijke bestaanskosten gerekend. Deze dienen in beginsel te
worden bekostigd uit een inkomen op bijstandsniveau, hetzij door middel
van reservering, hetzij door middel van gespreide betaling achteraf.
Bijzondere bijstand voor energiekosten is dus in principe niet mogelijk,
tenzij de kosten voortvloeien uit bijzondere omstandigheden.
De regering is van oordeel dat er net als in 2022 door de hoge kosten en
met name de onzekerheid ervan, sprake is van extra kosten die voortvloeien uit bijzondere omstandigheden. Zonder de grenzen van een
redelijke wetsuitleg te buiten te gaan, wordt bijzondere bijstandsverlening
in verband met de huidige ongekend sterk gestegen energieprijzen dan
ook toelaatbaar geacht. Dit geldt zowel voor de individuele bijzondere
bijstand als voor de categoriale bijzondere bijstand.
Daarbij acht de regering het onverminderd van belang dat de gemeenten
de bijzondere bijstand zo gericht mogelijk inzetten voor vergoeding van
de daadwerkelijke kosten van mensen die hierin echt zelf niet kunnen
voorzien, en deze aanvullende ondersteuning echt nodig hebben.
Instrument categoriale bijzondere bijstand
Net als in 2022 is de regering van oordeel dat een verstrekking van de
energietoeslag via de categoriale bijzondere bijstand ook in 2023 de beste
oplossing is om huishoudens op of net boven het sociaal minimum extra
te ondersteunen bij de sterk gestegen energierekening. Bijzondere
bijstand is bedoeld – zoals is opgenomen in artikel 35, eerste lid, van de
Participatiewet – om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden
voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan. Verstrekking via de
categoriale bijzondere bijstand betekent – in tegenstelling tot verstrekking
via de individuele bijzondere bestand – dat gemeenten niet hoeven vast te
stellen dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een
sterk gestegen energierekening en dat het huishouden deze sterk
gestegen energierekening financieel niet zelf kan dragen. De gemeente
hoeft dus geen individuele noodzakelijkheidstoets uit te voeren;
13

Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

5

uitgangspunt is dat de doelgroep zo wordt vastgesteld dat daaraan de
(aannemelijke) veronderstelling ten grondslag ligt dat het om
huishoudens gaat die met gestegen energiekosten zijn geconfronteerd.
Om voor categoriale bijzondere bijstand in aanmerking te komen, volstaat
het dat het huishouden tot een door het college van burgemeester en
wethouders (hierna: het college) vastgestelde doelgroep behoort.
Verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand is daarmee weliswaar
minder gericht, maar ook aanzienlijk minder complex en arbeidsintensief
dan via de individuele bijzondere bijstand. De verstrekking via de
categoriale bijzondere bijstand heeft nadrukkelijk ook tot doel het beroep
op de individuele bijzondere bijstand zoveel mogelijk te voorkomen en de
druk op gemeenten te verlichten.
Doenvermogen
Bij de eenmalige energietoeslag wordt rekening gehouden met het
doenvermogen van mensen. Dat gebeurt in de eerste plaats doordat in
2023 naar verwachting een groot deel van doelgroep bereikt wordt via
ambtshalve verstrekking van de energietoeslag (zie ook onder 2.4). Het
opnieuw kiezen voor hetzelfde instrument van de categoriale bijzondere
bijstand schept voor inwoners ook duidelijkheid.
Het afgelopen jaar is namelijk via communicatie- en voorlichtingscampagnes intensief ingezet op bekendheid van het instrument richting
mensen. De eenmalige energietoeslag in 2022 kent een zeer hoog bereik
van circa 90% bereik in de vier grootste steden (peildatum oktober 2022).
Hieruit kan worden afgeleid dat het leeuwendeel van doelgroep, al dan
niet met hulp van vrijwilligersorganisaties of netwerk, de energietoeslag
heeft ontvangen.
Beleidsvrijheid voor gemeenten
Met het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid om in het jaar
2023 een eenmalige energietoeslag toe te kennen aan huishoudens met
een laag inkomen. Het feit dat de eenmalige energietoeslag onderdeel
uitmaakt van de categoriale bijzondere bijstand, betekent dat gemeenten
beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving:
– het college bepaalt binnen het wettelijke kader de doelgroep van de
eenmalige energietoeslag, hetgeen betekent dat het college bepaalt
wat er onder een «laag inkomen» moet worden verstaan;
– het college bepaalt bij de formulering van de doelgroep of, aanvullend
op de in de wet bepaalde uitsluitingen, groepen moeten worden
uitgesloten van het recht op een eenmalige energietoeslag;
– het college bepaalt welk inkomen in aanmerking wordt genomen;
– het college bepaalt de periode waarover het inkomen in aanmerking
wordt genomen;
– het college bepaalt óf en welk vermogen in aanmerking wordt
genomen;
– het college bepaalt de hoogte van het bedrag van de toe te kennen
eenmalige energietoeslag, eventueel gedifferentieerd naar leefsituatie.
De gemeentelijke beleidsvrijheid die is verbonden aan het instrument van
de categoriale bijzondere bijstand, is in het kader van de eenmalige
energietoeslag overigens geen doel op zich, ook gezien de landelijke aard
van de huidige energieproblematiek. De beleidsvrijheid maakt het
mogelijk dat het college bij het bepalen van de doelgroep kan aansluiten
bij de doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale gemeentelijk
minimabeleid. Op deze wijze kan de gemeente een zo groot mogelijk deel
van de doelgroep snel bedienen door ambtshalve toekenning en betaling
van de eenmalige energietoeslag. Vanwege deze uitvoeringstechnische
reden aanvaardt de regering dat daarbij ook voor het overige verschillen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

6

tussen gemeenten zullen ontstaan, waarbij de regering wel wil bevorderen dat deze verschillen beperkt zullen zijn. Dit doet de regering door,
net als in 2022, een handreiking voor gemeenten op te stellen.
In het kader van de bijzondere bijstand, en dus ook in het kader van deze
eenmalige energietoeslag, is de gemeente bevoegd om zelf de draagkracht vanuit inkomen en vermogen te bepalen. Overeenkomstig het
beleid in 202214 hoeven gemeenten ook in 2023 geen rekening te houden
met de vermogenspositie van huishoudens.
2.1.1 Doelgroep
De doelgroep van de eenmalige energietoeslag bestaat uit huishoudens
met een laag inkomen, dat wil zeggen een inkomen op of net boven het
sociaal minimum. In dit wetsvoorstel krijgt het college, net als in 2022, de
bevoegdheid om zelf nader invulling te geven aan wat onder een «laag
inkomen» moet worden verstaan.
Uit de uitvoering van de energietoeslag van 2022 blijkt dat gemeenten
veelal een inkomensgrens van 120% of 130% van het sociaal minimum
hanteren.15
Bij iedere nadere invulling aan het begrip «laag inkomen» is het onvermijdelijk dat er huishoudens zijn, die net buiten het bereik van de regeling
zullen vallen. Daarbij kan het ook gaan om huishoudens die wel degelijk te
maken hebben met een financieel probleem als gevolg van een sterk
gestegen energierekening. De regering benadrukt dat gemeenten voor
deze huishoudens maatwerkoplossingen kunnen bieden via het bestaande
instrument van de individuele bijzondere bijstand.
De doelgroep van de energietoeslag in 2023 zal grotendeels samenvallen
met die van 2022. Tegelijkertijd kunnen er huishoudens zijn van wie het
inkomen hoger of lager is geworden, waardoor zij niet of niet langer of
juist wel onder de doelgroep van de energietoeslag komen te vallen. De
omvang van de doelgroep zal naar verwachting ongeveer gelijk blijven.
Er is in het wetsvoorstel geen uitzondering gemaakt voor bewoners van
een zorginstelling (inrichting). De reden daarvoor is dat de financiering
van wonen en zorg gescheiden kan zijn. Een wettelijke uitzondering zou
gemeenten de mogelijkheid ontnemen om categoriale bijzondere bijstand
te verlenen aan mensen die zorg ontvangen in woonzorgvorm, waar
bewoners de energiekosten zelf betalen, terwijl categoriale bijzondere
bijstand relatief eenvoudig, met beperkte toetsing, kan worden verstrekt.
Bovendien betreft het een kwetsbare doelgroep die veelal is aangewezen
op ondersteuning vanuit de overheid en bijvoorbeeld minder of niet in
staat is om aanvullend inkomen uit werk te verkrijgen. Gemeenten kunnen
beleid voeren waarmee bewoners van zorg-, revalidatie- en verpleeginstellingen en van instellingen voor beschermd of begeleid wonen van de
energietoeslag worden uitgesloten, wanneer de instelling voorziet in de
energiekosten. Of iemand in een instelling verblijft, is voor inwoners met
een Participatiewet-uitkering eenvoudig na te gaan: de groep met een
uitkering volgens de inrichtingsnorm kan worden uitgesloten. Voor
alleenstaanden met een IOAW- of IOAZ-uitkering en voor overige
inwoners kan de gemeente nagaan of de bewoner zelf de kosten draagt
voor energie. In deze situaties is de financiering van wonen en zorg dus
gescheiden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij bewoners met een persoonsgebonden budget of Volledig Pakket Thuis waaruit de zorg wordt
gefinancierd, maar niet de kosten voor wonen. Deze kosten, inclusief
energie, dragen de bewoners zelf. Het ligt in de rede dat deze laatste
groep wel aanspraak kan maken op de energietoeslag, als ze ook aan de
overige voorwaarden voldoen.
14
15

Kamerstukken II 2021/22, 35 925-XV, nr. 84.
Divosa, Energietoeslag: bereik en uitvoering, september 2022, De Volkskrant, Grote verschillen
tussen gemeenten bij energietoeslag, 10 oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

7

2.1.2 Uitzonderingen
In tegenstelling tot de energietoeslag voor 2022 kiest de regering er bij dit
wetsvoorstel voor om de doelgroep voor de eenmalige energietoeslag
2023 wettelijk verder af te bakenen. In 2022 is niet voor een wettelijke
uitzondering gekozen, maar werd gemeenten geadviseerd om enkele
categorieën uit te sluiten van de energietoeslag.
Dat leidde ertoe dat gemeenten veel aanvragen voor een eenmalige
energietoeslag ontvingen die moesten worden afgewezen, omdat de
desbetreffende personen niet tot de doelgroep behoorden. Om de
gemeentelijke uitvoeringslasten waar mogelijk te beperken, wordt met dit
wetsvoorstel voorgesteld om wettelijke uitzonderingen te hanteren voor
de categorieën waarvoor het bestaan van energiekosten niet in vergelijkbare mate als bij de doelgroep van deze regeling aangenomen kan
worden (wat het uitgangspunt is bij de categoriale bijzondere bijstand) of
omdat een beroep kan worden gedaan op alternatieve financiële
ondersteuning.
De volgende categorieën worden in dit wetsvoorstel uitgesloten van de
eenmalige energietoeslag 2023 voor huishoudens met een inkomen op of
net boven het sociaal minimum: dak- en thuislozen, jongeren tot 21 jaar
en studenten. Deze groepen kunnen elkaar uiteraard deels overlappen.
Hierna worden deze uitzonderingen elk afzonderlijk nader toegelicht. Voor
studenten is zoals gezegd tegelijkertijd een alternatieve tegemoetkoming
energiekosten uitgewerkt. Deze wordt onder 2.2 nader toegelicht.
Het gelijkheidsbeginsel, dat onder andere is neergelegd in artikel 1 van de
Grondwet, vereist dat personen in gelijke gevallen gelijk worden
behandeld en verbiedt het ongerechtvaardigd maken van onderscheid.
Een verschil in behandeling van overigens gelijke gevallen is alleen
geoorloofd wanneer daarvoor een redelijke en objectieve rechtvaardiging
is, die legitiem, doelmatig en proportioneel moet zijn. Dat wordt hieronder
besproken.
2.1.2.1 Dak- en thuislozen
De regering stelt voor om dak- en thuislozen uit te sluiten van de
eenmalige energietoeslag in 2023 voor huishoudens met een inkomen op
of vlak boven het sociaal minimum. Het gaat hierbij om mensen zonder
vaste woonplaats of verblijfplaats. De reden hiervoor is dat dak- en
thuislozen door het ontbreken van een vaste verblijfsplaats niet geconfronteerd worden met energiekosten. Dit geldt ook voor mensen die een
(vast) briefadres hebben, ook dan ontbreken energiekosten. Om die reden
is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel; er is geen sprake
van gelijke gevallen.
2.1.2.2 Jongeren tot 21 jaar
De regering stelt voor om jongeren tot 21 jaar uit te sluiten van de
eenmalige energietoeslag in 2023 voor huishoudens met een inkomen op
of vlak boven het sociaal minimum. Op grond van het Burgerlijke Wetboek
(artikel 1:395a) hebben ouders een wettelijke onderhoudsplicht voor
meerderjarige kinderen die jonger zijn dan 21 jaar. Dit werkt ook door in
de Participatiewet (artikel 12). Op grond van die bepaling heeft een
jongere van 18, 19 of 20 jaar geen recht op bijzondere bijstand als de
ouders aan de kosten kunnen bijdragen. Als deze jongeren bijzondere
bijstand aanvragen, moeten gemeenten dus steeds toetsen of zij geen
beroep op hun ouders kunnen doen.
Dat onderscheid is in de eerste plaats legitiem. De regering wil met de
energietoeslag een snelle, efficiënte en doeltreffende manier van
ondersteuning aan minimahuishoudens realiseren. Jongeren van 18 tot
21 jaar onderscheiden zich vanwege de wettelijke onderhoudsplicht van
hun ouders. Als gevolg daarvan kan slechts een zeer gering aantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

8

jongeren een beroep doen op de bijzondere bijstand. Ook hier zou het
toekennen van een energietoeslag aan deze categorie tot een grote mate
van overcompensatie leiden, tenzij gemeenten per aanvraag zorgvuldig
beoordelen of de jongere geen beroep kan doen op de ouders. Dat zou
leiden tot grote uitvoeringslasten bij gemeenten.
Het tweede criterium is of het onderscheid doelmatig is. Daar is volgens
de regering sprake van. Gezien het grote aantal jongeren is het voor
gemeenten onmogelijk om voor deze categorie zorgvuldig te toetsen of
jongeren geen beroep op hun ouders kunnen doen. Met het onderscheid
wordt overcompensatie voorkomen en worden de uitvoeringslasten van
gemeenten beperkt.
Ten slotte is het onderscheid proportioneel, omdat de nadelige gevolgen
voor jongeren die geen beroep op hun ouders kunnen doen, worden
ondervangen. Voor deze jongeren zijn maatwerkoplossingen mogelijk via
het bestaande instrument van de individuele bijzondere bijstand.
2.1.2.3 Studenten
De regering stelt voor om studenten als groep uit te sluiten van de
eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een inkomen op of net
boven het sociaal minimum. Tegelijkertijd stelt de regering voor om voor
2023 een separate, eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten voor
studenten te bieden, aansluitend bij de politieke uitgangspunten en
systematiek van de studiefinanciering. Deze vormen de meest geëigende
basis voor een regeling voor studenten, die bovendien uitvoeringstechnisch haalbaar is. Op deze manier blijft de energietoeslag voor
huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum voor
gemeenten uitvoerbaar. Gemeenten worden in staat gesteld om de grote
groep minima die een energietoeslag nodig heeft, snel en effectief te
bedienen met een ambtshalve verstrekking van de eenmalige energietoeslag voor minima. Gemeenten geven aan een tegemoetkoming aan
studenten niet te kunnen uitkeren in verband met de grote uitvoeringslast
die dit met zich meebrengt, nu iedere aanvraag individueel getoetst moet
worden. Behandeling van individuele aanvragen kost veel tijd. De andere
taken van gemeenten zouden daardoor in het gedrang komen. Daarom
regelt het voorgestelde artikel 35, vijfde lid, dat de eenmalige energietoeslag voor 2023 op studenten16 niet van toepassing is. Het alternatief
voor studenten, de eenmalige tegemoetkoming, is uitgewerkt onder 2.2.
2.2 Eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor uitwonende
studenten met een aanvullende beurs
Dit wetsvoorstel voorziet voor 2023 in een separate eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten voor studenten, aansluitend bij de uitgangspunten en systematiek van de studiefinanciering. Die vormen de meest
geëigende basis om ook voor studenten een passende regeling te treffen.
Hiermee borgt de regering dat de middelen terecht komen bij die groepen
die de ondersteuning het meest nodig hebben. Uitgangspunt van het
studiefinancieringsstelsel is een gedeelde verantwoordelijkheid van niet
alleen de overheid, maar ook de student zelf en diens ouders. Daarbij is
het nooit de filosofie geweest, en dat is het ook nu niet, om studenten
vanuit de overheid zodanig te ondersteunen dat zij schuldenvrij kunnen
studeren. Een ouderlijke bijdrage, lenen, werken of een combinatie
hiervan zijn en blijven het uitgangspunt.
Studeren wordt gezien als een investering die zich in de meeste gevallen
vertaalt in een aanzienlijk hoger inkomen op latere leeftijd.

16

Personen die in aanmerking komen voor studiefinanciering als bedoeld in artikel 3.1 eerste en
tweede lid van de Wet studiefinanciering 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

9

De drie inkomstenbronnen (overheid, student zelf, ouders) dienen de
student in staat te stellen om een studie te kunnen volgen en afronden. Dit
beeld wordt in de praktijk ook door het Nibud bevestigd.17 De regering is
van mening dat ook de gestegen energiekosten vanuit deze drie inkomstenbronnen gezamenlijk moeten worden bekostigd en niet uitsluitend
door de overheid. Van studenten wordt verwacht dat zij een deel van de
extra kosten voorts zelf opvangen door (meer) te gaan werken, lenen of
een combinatie daarvan. En tot slot wordt ook van ouders verwacht dat zij
een bijdrage leveren.
Voor die studenten wier de ouders naar verwachting deze bijdrage niet
kunnen leveren, wil de regering een eenmalige tegemoetkoming in de
energiekosten bieden, mede gelet op het advies van de Afdeling
advisering Raad van State over dit wetsvoorstel en de rechterlijke
uitspraken over de energietoeslag.18 Deze tegemoetkoming richt zich op
studenten die een aanvullende beurs ontvangen, omdat deze – gebaseerd
op het inkomen van de ouders – wordt verstrekt aan die studenten
waarvan ouders niet (volledig) in staat zijn de ouderlijke bijdrage te
leveren.19 Voorts richt de regering zich hierbij uitsluitend op uitwonende
studenten, omdat thuiswonende studenten in de regel niet zelf de
energiekosten betalen. De keuze voor het ondersteunen van uitwonende
studenten wiens ouders niet of minder kunnen bijdragen voorkomt
grootschalige overcompensatie.
De eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten 2023 voor studenten
is een gift (geen lening). Dit komt als maatregel aanvullend op de al
eerder voorziene tijdelijke ophoging van de basisbeurs voor uitwonenden
met 164 euro per maand gedurende het studiejaar 2023–2024, waarmee zij
worden tegemoetgekomen voor de gestegen lasten.20 Veel studenten
profiteren daarnaast ook van de verhoging van de zorgtoeslag voor het
jaar 2023 en de verhoging van het wettelijk minimumloon (en daarmee
samenhangend het sociaal minimum) met 10%, die per 1 januari 2023 is
ingegaan. Daarnaast is de Regeling tijdelijke tegemoetkoming blokaansluiting in werking getreden. Deze regeling richt zich op huishoudens met
een blokaansluiting die onvoldoende tot geen voordeel ontvangen onder
het prijsplafond. Hierbij wordt ook gekeken naar compensatie voor
onzelfstandige wooneenheden, zoals kamers in een studentenhuis.
Gezocht is naar een invulling waarbij de eenmalige tegemoetkoming voor
de aldus afgebakende groep studenten zo laagdrempelig mogelijk en zo
generiek mogelijk kan worden uitgekeerd, dat wil zeggen een tegemoetkoming zonder individuele afweging, die ambtshalve kan worden
verstrekt. Dit bleek in de vorm van een eenmalige tegemoetkoming in de
energiekosten voor studenten, te verstrekken door de Minister van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid aan uitwonende studenten met een aanvullende beurs, uit te voeren door de Dienst Uitvoering Onderwijs.
De regering acht dit de meest aangewezen manier om de eenmalige
tegemoetkoming energiekosten voor studenten voor 2023 tijdig uit te
keren. Anders dan gemeenten beschikt de Dienst Uitvoering Onderwijs als
uitvoeringsorganisatie over de benodigde gegevens van de doelgroep
studenten en kan op basis van de beschikbare data op de peildatum voor
het recht op de tegemoetkoming (vanaf studiejaar 2023–2024) selecteren
op basis van de generieke criteria «toekenning van een basisbeurs voor
een uitwonende student» en «toekenning van een aanvullende beurs».
Hierdoor is ambtshalve toekenning mogelijk, zodat geen aanvraag nodig
is en de tegemoetkoming automatisch kan worden uitgekeerd aan
17

Nibud studentenonderzoek 2021.
ECLI:NL:RBAMS:2023:726, ECLI:NL:RBMNE:2023:1716, ECLI:RBGEL:2022:4263.
Nibud (2022), Rapport toereikendheid basisbeurs.
20
Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 1, Nota over de toestand van ’s rijks financiën Investeren
in nu en later, d.d. 20 september 2022.
18
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

10

studenten die tot de doelgroep behoren. Genoemde studenten hoeven de
tegemoetkoming dus niet aan te vragen. Wel geldt voor het kunnen
ontvangen van de basisbeurs en de aanvullende beurs dat een student
deze (eenmalig) handmatig aanvraagt.21
De tegemoetkoming van studenten houdt zo rekening met het doenvermogen van de doelgroep, door de gevraagde handelingen van de
studenten zo minimaal mogelijk te houden. Dit beperkt de uitvoeringslasten voor de Dienst Uitvoering Onderwijs en de administratieve lasten
voor de ontvangers.
2.2.1 Doelgroep
De regering kiest ervoor om de eenmalige tegemoetkoming energiekosten
voor studenten te laten aansluiten bij het criterium van een aanvullende
beurs, waarmee het inkomen van de ouders (dat ten grondslag ligt aan de
veronderstelde mogelijkheid van een ouderlijke bijdrage) wordt gehanteerd als criterium, en niet het eigen inkomen van de student. Hiermee
wordt beoogd de tegemoetkoming te verstrekken aan die studenten die
minder of geen beroep kunnen doen op een ouderlijke bijdrage.
Ook is ervoor gekozen de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor
studenten alleen te verstrekken aan uitwonende studenten met recht op
een basisbeurs en een aanvullende beurs. Met de herinvoering van de
basisbeurs in het Hoger Onderwijs (HO) per 1 september 2023 en geven
studenten bij de Dienst Uitvoering Onderwijs aan of zij uitwonend zijn. Het
wetsvoorstel hiertoe is op 6 juni 2023 door de Eerste Kamer aangenomen.
Hiermee zal dit gegeven bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (weer) bekend
zijn voor zowel studenten in het HO en het Middelbaar Beroepsonderwijs
(MBO) en is uitvoering van de eenmalige tegemoetkoming voor studenten
door de Dienst Uitvoering Onderwijs een mogelijkheid geworden.
De peildatum voor de bepaling van het recht op de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten is 1 oktober 2023. Deze datum ligt
kort na het begin van het studiejaar 2023–2024. De ambtshalve toekenning
van de tegemoetkoming geldt ook voor studenten die in het studiejaar
2023–2024 tot en met 31 juli 2024 met terugwerkende kracht een uitwonende basisbeurs en een aanvullende beurs hebben aangevraagd en
ontvangen, mits zij daarop recht hebben op de peildatum oktober 2023.
Deze studenten hoeven de tegemoetkoming dus niet aan te vragen.
Legitimiteit
In combinatie met de ophoging van de basisbeurs voor uitwonende
studenten en de eerder genomen koopkrachtmaatregelen van het kabinet,
biedt deze eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten een
redelijk alternatief voor de energietoeslag die wordt geboden aan sociale
minima.
Het gemaakte onderscheid tussen sociale minima en studenten heeft tot
doel om grootschalige overcompensatie van studenten te voorkomen bij
een efficiënte uitvoering van de energietoeslag en de eenmalige
tegemoetkoming in de energiekosten voor studenten. Zoals hierboven
beschreven is voor wat betreft het levensonderhoud van studenten een
gedeelde verantwoordelijkheid van de overheid, de student zelf en diens
ouders het uitgangspunt van het studiefinancieringsstelsel. Deze
eenmalige tegemoetkoming energiekosten richt zich op studenten die een
aanvullende beurs ontvangen, omdat deze – gebaseerd op het inkomen
van de ouders – wordt verstrekt aan die studenten wier ouders niet
(volledig) in staat zijn de ouderlijke bijdrage te leveren. De tegemoet-

21

In de aanvraagschermen van DUO voor studiefinanciering staat de aanvullende beurs thans
automatisch «aangevinkt» als de student een basisbeurs aanvraagt. Wenst de student geen
aanvullende beurs, dan kan de student dit aanpassen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

11

koming is gericht op uitwonende studenten, omdat thuiswonende
studenten in de regel niet zelf de energiekosten betalen.
Doelmatigheid
Het onderscheid tussen sociale minima en studenten is doelmatig, omdat
de keuze voor het ondersteunen van uitwonende studenten wier ouders
niet of minder kunnen bijdragen grootschalige overcompensatie
voorkomt en de regeling uitvoerbaar houdt. De regering heeft gezocht
naar een invulling waarbij de eenmalige uitkering voor de afgebakende
groep studenten zo laagdrempelig mogelijk en zo generiek mogelijk kan
worden uitgekeerd, dat wil zeggen een tegemoetkoming zonder individuele afweging, die ambtshalve kan worden verstrekt. DUO kan de grote
groep van studenten met een uitwonende basisbeurs en een aanvullende
beurs snel en effectief bedienen met een ambtshalve verstrekking van de
eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten.
Proportionaliteit
De regering acht het gemaakte onderscheid proportioneel. De keuze om
studenten uit te sluiten van de energietoeslag 2023 in het voorgestelde
artikel 35, vijfde lid, van de Participatiewet, is gemaakt vanuit het belang
om snel een zeer groot aantal belanghebbenden duidelijkheid te geven
over de aanspraak op energietoeslag, in samenhang met het belang dat
publieke middelen zoveel mogelijk op de juiste plaats terechtkomen. Om
dat te bereiken is in de werkingssfeer van de energietoeslag een
grofmazig onderscheid aangebracht en de hierboven toegelichte
tegemoetkoming voor uitwonende studenten met een aanvullende beurs
uitgewerkt.
2.2.2 Uitzonderingen
2.2.2.1 Thuiswonende studenten
Ongeveer de helft van de studenten woont nog thuis bij de ouders en
heeft dus geen eigen energierekening22. Het zou voorbijstreven aan het
doel van dit wetsvoorstel om ook aan studenten die niet hun eigen
energiekosten betalen, een eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten uit te keren. Er is dus geen sprake van gelijke gevallen en daarom
ook geen strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Overigens blijkt dat thuiswonende studenten over het algemeen goed
rond kunnen komen van de basisbeurs, ook na de hoge inflatie. Dit beeld
wordt door het Nibud gedeeld.23
Voor thuiswonende studenten geldt dat zij minder geraakt worden door
stijgende prijzen, en het huishouden waarvan zij deel uitmaken kan
doorgaans profiteren van andere koopkrachtmaatregelen.
2.2.2.2 Studenten zonder aanvullende beurs
Uitwonende studenten met basisbeurs, maar zonder aanvullende beurs
hebben over het algemeen een voldoende financiële positie. Voor wat
betreft deze groep studenten wordt verondersteld dat zij een beroep
kunnen doen op hun ouders als zij vanwege hoge energiekosten in
financiële problemen dreigen te raken. Wanneer verder naar de financiële
positie van deze groep studenten wordt gekeken, geldt dat zij gemiddeld
22
23

Landelijke monitor studentenhuisvesting 2022 (Kences).
Nibud studentenonderzoek 2021.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

12

genomen met een bijbaan van 12 uur per week voldoende financiële
middelen hebben, zonder dat ze daarnaast nog een lening hoeven aan te
gaan.24 Overigens profiteert deze groep studenten wel van de tijdelijke
verhoging van de basisbeurs voor uitwonenden gedurende het studiejaar
2023–2024. Gelet op het bovenstaande acht de regering het gerechtvaardigd aan deze groep studenten geen eenmalige tegemoetkoming
energiekosten te verstrekken, omdat zij niet tot de doelgroep van dit
wetsvoorstel behoren.
2.2.2.3 Studenten met alleen een rentedragende lening (geen
recht meer op basisbeurs of aanvullende beurs)
De eenmalige tegemoetkoming energiekosten wordt verstrekt aan
uitwonende studenten met een basisbeurs en een aanvullende beurs.
Daarmee wordt de tegemoetkoming in het huidige wetsvoorstel niet
verstrekt aan studenten die langer over hun studie doen dan de nominale
duur van hun studie, omdat zij geen recht meer hebben op een basisbeurs
en een aanvullende beurs. Deze studenten kunnen nog wel gebruik maken
van de mogelijkheid van een rentedragende lening. Van deze groep
studenten beschikt de Dienst Uitvoering Onderwijs niet over aanvullende
gegevens zoals uit-/thuiswonend of wel/geen recht op aanvullende beurs,
omdat deze gegevens voor de toekenning van de lening niet relevant zijn.
Het is daarmee voor de Dienst Uitvoering Onderwijs niet mogelijk deze
groep ambtshalve een tegemoetkoming toe te kennen.
Ook is over deze groep onvoldoende informatie beschikbaar om op dit
moment te kunnen bepalen of het wenselijk en uitvoerbaar is om ook deze
studenten een eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten te
verstrekken. Deze groep is daarom niet geadresseerd in het wetsvoorstel.
Alles is erop gericht om zo snel als mogelijk deze groep studenten in kaart
te krijgen en te bezien of het wenselijk, passend en uitvoerbaar is om deze
studenten een eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten te
verstrekken.
2.2.2.4 Peildatum
De peildatum voor de bepaling van het recht op de eenmalige tegemoetkoming energiekosten is 1 oktober 2023. Deze datum ligt kort na het begin
van het studiejaar 2023–2024. Studenten die later in het studiejaar hun
basisbeurs en aanvullende beurs stopzetten en/of stoppen met hun studie,
ontvangen de tegemoetkoming dus ook, als zij op peildatum 1 oktober
2023 voldeden aan de criteria.
De ambtshalve toekenning van de tegemoetkoming geschiedt tot het
einde van het studiejaar 2023–2024. Dat wil zeggen dat de Dienst
Uitvoering Onderwijs tot en met juli 2024 periodiek het bestand actualiseert en toetst of er studenten met terugwerkende kracht alsnog recht
hebben op de tegemoetkoming (met peildatum van 1 oktober 2023). Op
deze manier ontvangen ook uitwonende studenten die met terugwerkende kracht de basisbeurs en aanvullende beurs hebben aangevraagd en
toegekend gekregen, alsnog de tegemoetkoming, zonder dat zij deze apart
hoeven aan te vragen. Dit is ook de reden waarom niet zal worden
voorzien in een aanvraagprocedure.
2.2.3 Bedrag eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten
De hoogte van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten 2023 voor
uitwonende studenten met een aanvullende beurs zal bij ministeriële
regeling worden vastgesteld. De reden daarvoor is dat de precieze
omvang van de groep nog niet vaststaat. Bij het vaststellen van het

24

Nibud (2022), Rapport toereikendheid basisbeurs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

13

bedrag zal onder meer gekeken worden naar de specifieke situatie voor
studenten.
2.3 Vormgeving in de Participatiewet
Zoals gezegd, stelt de regering voor om het verstrekken van de eenmalige
energietoeslag voor huishoudens met een inkomen op of net boven het
sociaal minimum en het verstrekken van de eenmalige tegemoetkoming
energiekosten voor studenten mogelijk te maken met een wijziging van de
Participatiewet.
Eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een inkomen op of net
boven het sociaal minimum
Door het opnemen van een wettelijke grondslag voor het verstrekken van
een eenmalige energietoeslag in de Participatiewet, kunnen gemeenten
op eenvoudige wijze gebruikmaken van het al bestaande stelsel van de
Participatiewet. In dit verband wijst de regering op de regelgeving over de
bepaling van de kring van rechthebbenden, het vaststellen van de
toepasselijke bijstandsnorm, de middelentoets, de eventuele bezwaar- en
beroepsprocedures en de mogelijkheden tot terugvordering van een
onterecht verstrekte energietoeslag.
De aansluiting bij de kring van rechthebbenden, zoals omschreven in
paragraaf 2.2 van de Participatiewet, betekent, zoals is opgenomen in
artikel 11 van de Participatiewet, dat het recht op een eenmalige energietoeslag is beperkt tot Nederlanders en daarmee gelijkgestelden die
woonachtig zijn en rechtmatig verblijven in Nederland. In artikel 13 van de
Participatiewet zijn groepen aangewezen die zijn uitgesloten van het recht
op bijstand, en dus ook van het recht op de eenmalige energietoeslag.
Op grond van artikel 31, tweede lid, onderdeel o, van de Participatiewet
wordt de ontvangst van de eenmalige energietoeslag niet gerekend tot de
middelen van de ontvanger, zodat deze tegemoetkoming niet in
aanmerking wordt genomen bij het vaststellen van het recht op en de
hoogte van de bijstand. Dat betekent dat de ontvangst van de eenmalige
energietoeslag voor een bijstandsgerechtigde niet leidt tot een verlaging
van de uitkering, omdat dit het doel van de eenmalige energietoeslag
teniet zou doen. Omdat de eenmalige energietoeslag een vorm van
bijzondere bijstand is, is op grond van artikel 46, tweede lid, van de
Participatiewet reeds geregeld dat de eenmalige energietoeslag niet
vatbaar is voor beslag.
Eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten
Ook voor studenten met een basisbeurs uitwonend en een aanvullende
beurs wordt een voorziening in de Participatiewet getroffen, in de vorm
van een eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten. Deze tegemoetkoming wijkt op verschillende punten wezenlijk af van de overige
voorzieningen in de Participatiewet. Bijvoorbeeld waar het gaat om de
uitvoerder, kring der rechthebbenden en de systematiek van toekenning.
De regering heeft hier desondanks bij hoge uitzondering toch voor
gekozen voor vormgeving in de Participatiewet, vanwege de noodzaak om
op korte termijn in deze tegemoetkoming te kunnen voorzien. Omdat deze
bepaling afwijkt van de bestaande systematiek van de Participatiewet,
wordt deze in een apart hoofdstuk 7b opgenomen. De artikelen van de
Participatiewet zijn voor een belangrijk deel niet van toepassing op deze
tegemoetkoming, omdat de tegemoetkoming geen bijstand betreft en
deze niet door het college van burgemeester en wethouders wordt
verstrekt. Voor de artikelen 76 tot en met 78 wordt zekerheidshalve
expliciet geregeld dat deze niet van toepassing zijn op de tegemoetkoming. Omdat bij het bepalen van de doelgroep gebruik wordt gemaakt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

14

van begrippen uit de Wet studiefinanciering 2000, wordt waar mogelijk
naar die wet verwezen.
De regering stelt voor om artikel 31, tweede lid, onderdeel o, van de
Participatiewet uit te breiden met de eenmalige tegemoetkoming voor
energiekosten voor studenten. Hoewel er niet veel studenten zullen zijn
die aanspraak maken op algemene bijstand acht de regering het wenselijk
om deze tegemoetkoming en de energietoeslag op dit punt hetzelfde te
behandelen.
Verder wordt artikel 46, tweede lid, van de Participatiewet van overeenkomstige toepassing verklaard op de eenmalige tegemoetkoming voor
energiekosten. Daarmee is deze tegemoetkoming, net als de energietoeslag, niet vatbaar voor beslag.
2.4 Ambtshalve vaststellen
2.4.1 Ambtshalve toekenning door gemeenten van de eenmalige
energietoeslag 2023 voor huishoudens met een inkomen op of net boven
het sociaal minimum
Net als voor 2022 kan de eenmalige energietoeslag voor 2023 ambtshalve,
dus zonder schriftelijke aanvraag, worden verstrekt. Daarin voorziet het
voorgestelde artikel 35, vijfde lid, van de Participatiewet. De mogelijkheid
van een ambtshalve vaststelling bestaat op uitdrukkelijk verzoek van
gemeenten vanwege de uitvoerbaarheid van deze regeling. Op deze wijze
kan de gemeente een relatief groot deel van de doelgroep snel bedienen
zonder dat de ontvanger hier iets voor hoeft te doen. Door middel van
ambtshalve verstrekking kunnen ook de uitvoeringskosten voor
gemeenten worden beperkt.
Een eerste verkenning naar de uitvoering van de energietoeslag in 2022
liet zien dat gemeenten ongeveer 40% van de energietoeslagen ambtshalve verstrekten en 60% op aanvraag.25 Gemeenten zullen naar
verwachting in 2023 een groter deel ambtshalve kunnen verstrekken,
omdat ze gebruik kunnen maken van de gegevens van de doelgroep van
2022. Naast dat het ambtshalve verstrekken klantvriendelijk is, gaat dit ook
gepaard met de minste uitvoeringskosten voor gemeenten.
Gemeenten bepalen binnen het wettelijke kader zelf de doelgroep aan wie
de energietoeslag ambtshalve kan worden toegekend. Net als in 2022
zullen gemeenten de eenmalige energietoeslag in ieder geval ambtshalve
verstrekken aan personen met een uitkering op grond van de Participatiewet (tot de AOW-gerechtigde leeftijd), de IOAW, de IOAZ of het Bbz
2004. Immers, van deze personen zijn de getoetste inkomensgegevens al
bij de gemeente bekend. Daarnaast kunnen gemeenten ook overgaan tot
ambtshalve verstrekking van de energietoeslag aan huishoudens die
voldoen aan de door de gemeente te stellen eisen aan het recht op een
energietoeslag en waarvan de getoetste inkomensgegevens bij de
gemeente bekend zijn, bijvoorbeeld in het kader van de bijzondere
bijstand of het gemeentelijk minimabeleid of de uitkering van de
energietoeslag in 2022.
Ook aan huishoudens met een AIO kan de toeslag ambtshalve worden
verstrekt. Het Ministerie van SZW heeft het Inlichtingenbureau opnieuw
gevraagd de reguliere levering van de rapportage «AOW-gerechtigden
met aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO) aan te vullen met de
bankrekeningnummers waarop de SVB de AIO -itkering uitbetaalt en deze
eenmalig aan alle gemeenten beschikbaar te stellen. Artikel 64, eerste lid,
onderdeel b, van de Participatiewet biedt een grondslag om de SVB te
verzoeken deze informatie te verstrekken. Eind 2022 en op een aantal
momenten in 2023 actualiseert het Inlichtingenbureau deze gegevens
voor gemeenten.

25

Divosa, Energietoeslag: uitvoering en bereik, september 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

15

Het Inlichtingenbureau kan gemeenten eveneens ondersteunen bij het
uitkeren van de energietoeslag aan huishoudens die deze in 2022 hebben
ontvangen en die in 2023 nog steeds in aanmerking komen. Gemeenten
kunnen hiertoe kosteloos een toets op het inkomen laten uitvoeren door
het Inlichtingenbureau.
Huishoudens aan wie de energietoeslag niet ambtshalve kan worden
toegekend door de gemeente, kunnen net als in 2022 via een aanvraag bij
de gemeente in aanmerking komen voor de tegemoetkoming. De
eenmalige energietoeslag is niet voorbehouden aan huishoudens met een
bijstandsuitkering of personen die al gebruikmaken van de minimaregelingen. Ook huishoudens die beschikken over een ander inkomen,
bijvoorbeeld inkomen uit arbeid, onderneming, alimentatie, pensioen of
een socialezekerheidsuitkering, kunnen een beroep doen op de eenmalige
energietoeslag, voor zover het totale inkomen van het huishouden zich
bevindt onder het niveau van de door het college vast te stellen
inkomensgrens.
2.4.2 Ambtshalve toekenning door Minister van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten
De eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor de doelgroep van
uitwonende studenten met een basisbeurs en een aanvullende beurs
(zoals genoemd onder 2.2) zal uitsluitend ambtshalve door de Minister
worden verstrekt. De Dienst Uitvoering Onderwijs zal dit in mandaat
namens de Minister uitvoeren. Zoals in paragraaf 2.2 is toegelicht,
beschikt de Dienst Uitvoering Onderwijs met de herinvoering van de
basisbeurs over alle gegevens die vereist zijn voor het uitkeren van de
tegemoetkoming, en een aanvraag is daarom niet nodig. Er is sprake van
een eenmalige tegemoetkoming in de vorm van een gift.
De peildatum voor ambtshalve toekenning is 1 oktober 2023. Tegelijkertijd
kunnen studenten gedurende het hele studiejaar 2023–2024 met terugwerkende kracht een aanvraag voor de studiebeurs doen.
Dit betekent dat de Dienst Uitvoering Onderwijs tot augustus 2024
periodiek het bestand actualiseert en toetst of er studenten met terugwerkende kracht recht hebben op de tegemoetkoming (met peildatum van
1 oktober 2023). Aan uitwonende studenten die tussen 1 oktober 2023 en
31 juli 2024 met terugwerkende kracht de basisbeurs en de aanvullende
beurs hebben aangevraagd en toegekend gekregen, wordt alsnog de
tegemoetkoming ambtshalve verstrekt.
2.5 Bevorderen uniforme uitvoering
Zoals hiervoor aangegeven, betekent het feit dat de eenmalige energietoeslag voor huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal
minimum onderdeel uitmaakt van de bijzondere bijstand, dat gemeenten
beleidsvrijheid hebben ten aanzien van de vormgeving ervan. De
gemeentelijke beleidsvrijheid ten aanzien van de formulering van de
doelgroep bevordert het doel van het wetsvoorstel, namelijk een snelle
ondersteuning van huishoudens die als gevolg van de sterk gestegen
energieproblemen in de financiële problemen dreigen te raken.
Gemeenten kunnen op deze wijze bij de formulering van de doelgroep
aansluiten bij doelgroep van de bijzondere bijstand en het lokale
minimabeleid, waardoor een snelle ambtshalve verstrekking van de
eenmalige energietoeslag aan een zo’n groot mogelijk deel van de
doelgroep kan worden gerealiseerd.
De gemeentelijke beleidsvrijheid betekent onvermijdelijk dat er verschillen
tussen gemeenten in de uitvoering zullen ontstaan. In 2022 bleek dat de
gemeentelijke uitvoering voor wat betreft de onderkant van de inkomensgrens (vrijwel alle gemeenten hanteerden een grens vanaf 120% van het
sociaal minimum) en de vermogenstoets redelijk uniform was. Wel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

16

ontstonden op andere terreinen verschillen. Zo koos 20% van de
gemeenten voor een hogere inkomensgrens dan 120%, meestal 130%.26
De regering hecht eraan dat het wetsvoorstel zoveel mogelijk uniform
wordt uitgevoerd, ook gezien de landelijke aard van de huidige energieproblematiek. Om die reden zal het kabinet samen met de VNG en Divosa,
net als in 2022, een uniforme uitvoering zoveel mogelijk bevorderen door
het opstellen van (niet-bindende) richtlijnen ten aanzien van de doelgroep
en het uit te keren bedrag. Met deze richtlijnen wil de regering bevorderen
dat in ieder geval huishoudens met een inkomen tot circa 120% van het
sociaal minimum in aanmerking komen voor de eenmalige energietoeslag, waarbij het richtbedrag voor de hoogte van de toe te kennen
eenmalige energietoeslag – op grond van het verwachte aantal van circa
1.000.000 toekenningen en de budgettaire randvoorwaarden – wordt
gesteld op 800 euro per huishouden. Tegelijkertijd hebben gemeenten
beleidsvrijheid en kunnen zij hun eigen keuzes en afwegingen maken,
afgestemd op de situatie in hun eigen gemeente.
In 2023 worden op twee momenten de uitvoering en eerste effecten van
de energietoeslag gemonitord. De eerste meting heeft begin 2023
plaatsgevonden en richtte zich met name op de uitvoering in 2022. Lessen
en goede voorbeelden hieruit zullen worden verwerkt in de Handreiking
eenmalige energietoeslag. De tweede meting zal zich richten op de eerste
bevindingen ten aanzien van de uitvoering van de toeslag van 2023.
De eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten is een
landelijke regeling van de Minister, uitgevoerd door de Dienst Uitvoering
Onderwijs. Studenten die tot de doelgroep van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten behoren, krijgen ambtshalve het bedrag verstrekt.
De regeling is centraal belegd, wat een uniforme uitvoering van de
eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten bevordert.
2.6 Onbelaste verstrekking
Onbelaste verstrekking van de eenmalige energietoeslag was in 2022
mogelijk, omdat deze energietoeslag geen periodieke uitkering betreft, als
bedoeld in afdeling 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001. Een
eenmalige uitkering voor huishoudens met een inkomen op of net boven
het sociaal minimum kan onbelast worden verstrekt mits op voorhand
vaststaat dat de uitkering geen onderdeel is of kan zijn van een reeks
uitkeringen en geen onderdeel vormt van een complex van rechten en
verplichtingen. De toeslag kan in 2023 nogmaals worden verstrekt, zonder
dat er sprake is van een periodieke uitkering die moet worden belast.
Huishoudens die moeten rondkomen van een inkomen op of net boven
het sociaal minimum, zijn vaak ook afhankelijk van andere inkomensafhankelijke regelingen van de overheid. De eenmalige energietoeslag 2023
wordt verstrekt als onbelaste uitkering. Dit betekent dat de energietoeslag
niet meetelt als inkomen en er geen gevolgen zijn voor inkomensgrenzen
van andere fiscale regelingen. Voor vermogensgrenzen van toeslagen ligt
dit genuanceerder. Als de energietoeslag op de spaarrekening is gezet, in
afwachting van de eindrekening, kan de energietoeslag deel uitmaken van
het vermogen. Voor de vermogenstoets van de Participatiewet is de
energietoeslag wel uitgezonderd als vermogen. Ook is er voor gemeenten
een grondslag om de energietoeslag niet mee te tellen als vermogen, bij
het verzoek van kwijtschelding van gemeentelijke belasting en waterschapsbelasting. De energietoeslag is niet uitgezonderd van de vermogenstoets bij de huur- en zorgtoeslag, kindgebonden budget en/of de
hoogte van de eigen bijdrage vanuit de Wet langdurige zorg (Wlz) en Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De vermogensgrenzen voor deze
toeslagen liggen relatief hoog. De inschatting is dat in de praktijk hier
26

Divosa, Energietoeslag: bereik en uitvoering, september 2022, De Volkskrant, Grote verschillen
tussen gemeenten bij energietoeslag, 10 oktober 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

17

weinig mensen door worden geraakt. Uit CBS gegevens (2021) blijkt dat
ruim twee derde van de lage inkomens geen of nauwelijks vermogen
heeft.
Voor de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten geldt
dat deze belastingvrij kan worden verstrekt, omdat ook hier geen sprake is
van een periodieke uitkering als bedoeld in afdeling 3.5 van de Wet op de
Inkomstenbelasting 2001.
3 Uitkeringslasten en uitvoeringskosten
Het kabinet heeft in de begroting 2023 een bedrag van 900 miljoen euro
gereserveerd voor een eenmalige energietoeslag voor huishoudens met
een laag inkomen.
De 900 miljoen euro voor de eenmalige energietoeslag voor Europees
Nederland betreft een ongedeeld bedrag voor de te verstrekken energietoeslagen, aanvullende bijzondere bijstand en de uitvoeringskosten. Het is
aannemelijk dat de uitvoering in een deel van de gemeenten efficiënter
kan plaatsvinden dan in 2022, omdat er gebruik kan worden gemaakt van
ervaring die in 2022 is opgedaan. Het zal echter afhangen van de
inrichting van de uitvoeringspraktijk en de gemaakte beleidskeuzes of een
efficiëntere uitvoering in 2023 daadwerkelijk mogelijk is. Daarom is in de
omvang van het budget geen rekening gehouden met significant lagere
uitvoeringskosten dan in 2022.
Studenten ontvangen een eenmalige tegemoetkoming voor gestegen
energiekosten via de Dienst Uitvoering Onderwijs. De hoogte van de
tegemoetkoming en de omvang van de doelgroep worden nog preciezer
uitgewerkt. De hoogte van de tegemoetkoming wordt via een ministeriële
regeling vastgesteld. Uitgangspunt is dat studenten een redelijke
tegemoetkoming ontvangen. Op dit moment is in totaal € 65 miljoen op
de SZW-begroting gereserveerd voor de ondersteuning aan studenten.
4 Financiering en verantwoording uitvoering
4.2 Middelen gemeenten t.b.v. eenmalige energietoeslag 2023
In 2022 zijn de middelen voor de energietoeslag verdeeld via het cluster
minimabeleid van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Per
1 januari 2023 is er een nieuw model om de middelen uit het gemeentefonds te verdelen. Dit nieuwe model kent geen cluster minimabeleid.
Daarom is voor 2023 nagedacht over een andere verdeling van de
middelen. In 2022 heeft een deel van de gemeenten aangegeven middelen
tekort te komen op de energietoeslag. Dit lijkt niet te liggen aan de
omvang van het budget, maar aan de verdeelsystematiek. Er zijn ook
gemeenten die voldoende hebben of budget over houden. In overleg met
VNG en Divosa is besloten om het budget voor de energietoeslag 2023 te
verdelen op basis van de CBS-statistiek «Huishoudens met langdurig laag
inkomen < 120% sociaal minimum». Een gezamenlijke analyse heeft
uitgewezen dat deze statistiek de financiële middelen voor de energietoeslag beter verdeelt. Als gevolg van deze aangepaste verdeelsystematiek zullen de middelen in 2023 niet meer via de algemene uitkering,
maar via een decentralisatie-uitkering verdeeld worden. Hiermee
behouden gemeenten dezelfde beleidsvrijheid als in 2022, en ook hoeven
gemeenten zich hierdoor niet over hun uitgaven te verantwoorden aan het
Rijk. In deze nieuwe verdeling zal ook de € 500 miljoen die eind 2022 via
de algemene uitkering is verdeeld worden meegewogen.
Via de decentralisatie-uitkering wordt de beschikbare € 900 miljoen voor
de energietoeslag 2023 verdeeld over gemeenten. In een bestuurlijk
overleg met VNG is besloten om een deel van dit budget in te zetten om
verdeelproblematiek uit het jaar 2022 mee op te lossen. Daarnaast is
€ 32,5 miljoen van de € 900 miljoen gereserveerd voor het geval in 2023,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

18

ondanks de verbeterde verdeelsystematiek, wederom een verdeelprobleem optreedt.
4.2 Middelen Dienst Uitvoering Onderwijs t.b.v. eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten
Met de Dienst Uitvoering Onderwijs zal vanuit het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid een dienstverleningsovereenkomst worden
afgesloten. Hierin worden afspraken gemaakt over de verstrekking van en
dienstverlening omtrent de eenmalige tegemoetkoming energiekosten
studenten. Daarnaast worden afspraken gemaakt over uitvoeringskosten
van de dienstverlening en verstrekking van tegemoetkomingen.
5 Verhouding tot hoger recht
Gelijkheidsbeginsel
In de paragrafen 2.1.2 en 2.2 is ingegaan op de voorgestelde (wettelijke)
uitzonderingen. Dit zijn de categorieën waarvoor de bevoegdheid om een
eenmalige energietoeslag voor 2023 toe te kennen niet geldt, of die geen
eenmalige tegemoetkoming voor energiekosten zullen ontvangen.
In die paragrafen is ook ingegaan op de verhouding tot het gelijkheidsbeginsel, met als conclusie dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voor de inhoudelijke analyse wordt naar die paragrafen
verwezen.
Internationale aspecten
Het wetsvoorstel is getoetst op internationale aspecten. Mede in verband
met de aansluiting bij de Participatiewet en de lokale beleidsruimte is net
als voor 2022 de conclusie dat er geen gevolgen zijn voor export. De
bijstand valt namelijk niet onder de reikwijdte van verordening (EG) nr.
883/2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels.27
Ook de tegemoetkoming voor studenten valt niet onder de reikwijdte van
de verordening.
Gegevensverwerking in het kader van de ambtshalve verstrekking
Als de gemeente ambtshalve de eenmalige energietoeslag voor
huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum
verstrekt, vereist dit verwerking van persoonsgegevens, zoals naam,
adres, woonplaats en inkomensgegevens. Gemeenten maken bij het
toekennen van de eenmalige energietoeslag gebruik van gegevens over
de door hen vast te stellen doelgroep. Die doelgroep bestaat onder meer
uit huishoudens met een minimumuitkering (waaronder algemene
bijstand, IOAW en IOAZ), maar ook uit andere, bij de gemeente bekende
huishoudens met een laag inkomen. Ten aanzien van de voornoemde
doelgroepen geldt dat zij bij de gemeente bekend zijn.
De Participatiewet en de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen (Wet SUWI) bieden de wettelijke grondslagen voor het college
van burgemeester en wethouders, waarmee zij de beschikbare informatie
kunnen gebruiken om de eenmalige energietoeslag voor 2023 ambtshalve
toe te kennen. Concreet betreft het de artikelen 33, achtste en negende lid,
en 62 in samenhang met 9 van de Wet SUWI, en de artikelen 53a, eerste
lid, en 64 in samenhang met de voorgestelde wijziging van artikel 35 van
de Participatiewet. Op basis daarvan kan het college voor de doelgroep
van de eenmalige energietoeslag de benodigde persoonsgegevens
27

Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees parlement en de Raad van 29 april 2004
betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (Pb EU 2004, L 199)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

19

opvragen uit met name de polisadministratie van het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV) en uit de basisregistratie personen. In
die polisadministratie zijn onder meer gegevens opgenomen over de
arbeidsverhouding en uitkeringsverhouding van met name werknemers,
waaronder begrepen het loon.
Een belangrijk deel van de huishoudens dat in 2023 in aanmerking komt
voor de eenmalige energietoeslag, heeft deze ook in 2022 ontvangen.
Gemeenten kunnen daarvoor de gegevens uit 2022 als startpunt
gebruiken en laten toetsen bij het Inlichtingenbureau. Dat kan met behulp
van de informatiedienst «Inkomens- en vermogenstoets categoriale
bijzondere bijstand» van het Inlichtingenbureau.
De bovenstaande conclusie over huishoudens die in 2022 een eenmalige
energietoeslag ontvangen, geldt eveneens voor huishoudens met een
door de gemeente verstrekte minimumuitkering. Huishoudens met een
laag inkomen kunnen ook om andere redenen bij de gemeente in beeld
zijn. Voorbeelden zijn huishoudens waarvan gemeentelijke belastingen
zijn kwijtgescholden of die over een kortingspas beschikken voor
inwoners met een laag inkomen. Als gemeenten besluiten om deze
huishoudens tot de doelgroep van de eenmalige energietoeslag aan te
merken, kunnen zij ook daarvoor gebruik maken van de in de vorige alinea
genoemde informatiedienst van het Inlichtingenbureau.
Zoals aangegeven in paragraaf 2.4, weten gemeenten bijvoorbeeld welke
inwoners AIO-gerechtigd zijn, maar niet wat hun bankrekeningnummers
zijn. Artikel 64, eerste lid, onderdeel b, van de Participatiewet biedt het
college een grondslag om de SVB te verzoeken deze informatie te
verstrekken.
Voor de volledigheid wordt opgemerkt dat de gemeente ook gegevens
verwerkt als een eenmalige energietoeslag wordt verstrekt op aanvraag.
De aanvrager verstrekt in dat geval de voor dat besluit benodigde
gegevens op grond van artikel 17 van de Participatiewet, voor zover die
gegevens niet al beschikbaar zijn in de polisadministratie of de basisregistratie personen.
Voor de tegemoetkoming voor studenten op grond van het voorgestelde
artikel 78ee zijn gegevens nodig die beschikbaar zijn in de systemen van
de Dienst Uitvoering Onderwijs. Daartoe bepaalt het voorgestelde artikel
78ee, zesde lid, Participatiewet welke persoonsgegevens van de student,
die de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap beschikbaar heeft
ter uitvoering van de Wet studiefinanciering 2000, verwerkt kunnen
worden door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dat zijn
contactgegevens, identificerende gegevens, bankrekeningnummer en het
gegeven of aan een student een aanvullende beurs en een basisbeurs
voor een uitwonende student is toegekend. Door te werken met de
gegevens of al dan niet een uitwonende basisbeurs is toegekend en of al
dan niet een aanvullende beurs is toegekend, behoeft de onderliggende
gegevensverwerking niet plaats te vinden (o.a. de verwerking van het
inkomen van de ouders om de aanvullende beurs mee te kunnen
berekenen en de adresvergelijking met de ouders om uitwonendheid te
kunnen bepalen). Bijzondere categorieën van persoonsgegevens kunnen
niet worden verwerkt voor de uitvoering van de tegemoetkoming voor
studenten.
Doordat deze tegemoetkoming in mandaat door de Dienst Uitvoering
Onderwijs zal worden uitgevoerd, blijven de gegevens in één hand. De
verwerking vindt alleen plaats onder verantwoordelijkheid van een andere
Minister dan het geval is bij de studiefinanciering.
Het bovenstaande betekent dat gegevens waarover de Dienst Uitvoering
Onderwijs voor het toekennen van studiefinanciering beschikt, gebruikt
worden voor een ander doel, namelijk het toekennen van een eenmalige
tegemoetkoming voor energiekosten. Deze tegemoetkoming is begunstigend. Het alternatief zou zijn om een aanvraagprocedure voor alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

20

studenten in te richten, waarbij studenten worden gevraagd de benodigde
informatie zelf aan te leveren. Dit zou een onnodige verhoging van de
regeldruk veroorzaken voor studenten en een onuitvoerbare werklast voor
de Dienst Uitvoering Onderwijs opleveren. Daarom wordt het gebruik van
gegevens voor het toekennen van de tegemoetkoming noodzakelijk en
proportioneel geacht. Om de integriteit en vertrouwelijkheid van
persoonsgegevens te waarborgen, zijn passende technische maatregelen
genomen. Dat wordt in dit geval georganiseerd door deze tegemoetkoming in mandaat en met machtiging uit te laten voeren door de
ambtenaren van de Dienst Uitvoering Onderwijs die al bevoegd zijn om
deze gegevens op grond van de oorspronkelijke bedoeling te verwerken.
Daarmee zijn ook de bestaande beveiligingsstandaarden op deze
verwerkingen van toepassing. De gevolgen voor de privacy zijn daarmee
gewaarborgd. Deze conclusie volgt ook uit de verrichte DPIA scan.
De Autoriteit Persoonsgegevens heeft een spoedadvies uitgebracht.
Daarin is aanbevolen limitatief op te sommen welke gegevens verwerkt
mogen worden ten behoeve van de uitkering van de tegemoetkoming
voor studenten, in plaats van enuntiatief. Dit advies is overgenomen.
6 Regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) heeft het dossier niet
geselecteerd voor een formeel advies, omdat het geen gevolgen voor de
regeldruk heeft28.
Gemeenten kunnen het recht op een eenmalige energietoeslag voor
huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum
vaststellen op schriftelijke aanvraag, maar ook – indien de relevante
getoetste inkomensgegevens van de rechthebbende bij de gemeente
bekend zijn – ambtshalve. Aan de ambtshalve toekenning van een
eenmalige energietoeslag zijn voor de ontvanger geen administratieve
lasten verbonden.
Het ligt in de lijn der verwachting dat gemeenten net als in 2022 daar waar
mogelijk zullen overgaan tot ambtshalve verstrekking van de energietoeslag, niet alleen omdat deze wijze van verstrekking klantvriendelijk is,
maar ook omdat ambtshalve verstrekking gepaard gaat met de minste
uitvoeringskosten voor gemeenten. Zie verder paragraaf 2.4.
De overige huishoudens met een laag inkomen kunnen de eenmalige
energietoeslag aanvragen bij hun gemeente. Met deze aanvraag voor de
eenmalige energietoeslag zijn voor deze rechthebbenden wel eenmalig
administratieve lasten gemoeid, die naar verwachting beperkt zullen zijn.
Als de gemeente de vermogenspositie van huishoudens buiten
beschouwing laat, en de doelgroep dus uitsluitend formuleert aan de
hand van de inkomenspositie, dan kan de aanvrager volstaan met het
aanleveren van inkomstenbewijzen. Aanvragers behoeven dus geen
energierekeningen te overleggen en ook niet aan te tonen dat zij de
energierekening niet kunnen betalen. Per aanvraag gaat het om circa 1,5
uur en daarmee circa 22,50 euro aan administratieve lasten.
Het wetsvoorstel heeft ook geen gevolgen voor de regeldruk van
bedrijven.
Wat betreft de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten,
levert dit in de ogen van de regering geen extra regeldruk op voor de
Dienst Uitvoering Onderwijs. Dit gelet op het feit dat de eenmalige
tegemoetkoming energiekosten voor studenten uitsluitend ambtshalve
wordt verstrekt.

28

Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

21

7 Uitvoering
Op grond van het wetsvoorstel krijgen gemeenten de bevoegdheid tot het
verstrekken van een eenmalige energietoeslag aan huishoudens met een
inkomen op of net boven het sociaal minimum.
De uitbetaling van de energietoeslag voor het jaar 2023 kan plaatsvinden
tot en met 30 juni 2024. Daarbij hebben de colleges beleidsvrijheid om zelf
te bepalen wanneer binnen die termijn de energietoeslag wordt uitbetaald. De verstrekking van de energietoeslag vindt plaats door middel van
een afzonderlijk uitkeringsproces met afzonderlijke beschikkingen,
mogelijkheid van bezwaar en beroep en verplichte terugvordering bij
fraude.
De gevolgen voor de rechtspraak, en daarmee ook voor gefinancierde
rechtsbijstand, zijn naar verwachting beperkt. Voor zover gemeenten in
2022 nog geen voldoende redelijk alternatief voor studenten in een
vergelijkbare situatie als andere minima, hebben geboden in 2022, zullen
zij dat naar verwachting wel doen in 2023. Afgezien van de beroepszaken
die door studenten zijn ingesteld, is in 2022 een gering aantal beroepen
ingesteld tegen een afwijzende beschikking omtrent de eenmalige
energietoeslag.
De Dienst Uitvoering Onderwijs krijgt de bevoegdheid de eenmalige
tegemoetkoming energiekosten studenten te verstrekken met peildatum
1 oktober 2023. Hierbij is opgemerkt dat studenten gedurende het
studiejaar 2023–2024 met terugwerkende kracht een aanvraag voor de
studiebeurs kunnen doen. Tot en met juli 2024 toetst de Dienst Uitvoering
Onderwijs periodiek of er met terugwerkende kracht studenten op
1 oktober 2023 recht hebben op de eenmalige tegemoetkoming. Als
studenten met terugwerkende kracht uiterlijk 31 juli 2024 een uitwonende
basisbeurs en een aanvullende beurs hebben aangevraagd toegekend
gekregen, krijgen zij alsnog de tegemoetkoming verstrekt.
Verkenning uitvoering de Dienst Uitvoering Onderwijs
Aan de Dienst Uitvoering Onderwijs is gevraagd een verkenning uit te
voeren op een regeling waarmee wordt beoogd om studenten een
eenmalige tegemoetkoming energiekosten toe te kennen en uit te betalen
via de Dienst Uitvoering Onderwijs. Waarbij het gaat om een ambtshalve
verstrekking aan studenten op basis van de volgende criteria:
• De student heeft recht op een uitwonende basisbeurs en;
• De student heeft daarnaast recht op een aanvullende beurs van € 0,01
of hoger;
• De regeling kent een eenmalige peildatum van 1 oktober 2023;
In de schriftelijke reactie is door de Dienst Uitvoering Onderwijs concluderend gesteld dat de regeling uitvoerbaar is binnen de geschetste kaders
van de verkenning. Eind december 2023 kunnen naar verwachting de
(eerste) betalingen aan studenten plaatsvinden die aan genoemde eisen
voldoen. Het selectie- en uitbetalingsproces zal periodiek worden
herhaald, voor de laatste keer in juli 2024.
8 Doeltreffendheid en doelmatigheid
Een gerichte financiële ondersteuning van de groep huishoudens met een
inkomen op of net boven het sociaal minimum die worden geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening, is vanwege de verwachte
grote omvang ervan niet uitvoerbaar gebleken door gemeenten. Uiteindelijk is alleen een meer generieke oplossing via de categoriale bijzondere
bijstand uitvoerbaar gebleken voor gemeenten. De uitvoering van de
eenmalige energietoeslag via de categoriale bijzondere bijstand is de
meest efficiënte vorm van uitvoering. Immers, de verstrekking via de
categoriale bijzondere bijstand betekent dat gemeenten niet hoeven vast

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

22

te stellen dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met
een sterk gestegen energierekening en dat het huishouden deze sterk
gestegen energierekening financieel niet kan dragen. Dit betekent dat de
verstrekking via de categoriale bijzondere bijstand aanzienlijk minder
complex en arbeidsintensief is dan een verstrekking via de individuele
bijzondere bijstand.
De noodzakelijke keuze voor een meer generieke oplossing, waarbij
gemeenten niet hoeven vast te stellen dat het huishouden ook daadwerkelijk is geconfronteerd met een sterk gestegen energierekening die het
financieel niet kan dragen, betekent dat niet is gekozen voor de meest
doeltreffende en doelmatige oplossing. Een meer generieke oplossing
betekent immers dat naast de huishoudens met een financieel probleem
als gevolg van de stijging van de energierekening, ook huishoudens
worden ondersteund, die niet in de financiële problemen zijn gekomen.
De regering acht dit acceptabel, omdat ook de meer generieke oplossing
zal worden beperkt tot huishoudens met een laag inkomen.
Het gebrek aan maatwerk betekent ook dat niet alle huishoudens met een
financieel probleem als gevolg van de stijging van de energierekening in
voldoende mate financieel zullen worden ondersteund met de eenmalige
energietoeslag. Deze groep blijft aangewezen op het aanvullende
maatwerk via de individuele bijzondere bijstand. Bovendien betekent de
inperking tot huishoudens met een laag inkomen dat niet alle
huishoudens met een financieel probleem als gevolg van de stijging van
de energierekening recht hebben op een eenmalige energietoeslag. Ook
deze groep blijft, indien zij aan de gemeentelijke voorwaarden voldoet,
aangewezen op het maatwerk via de individuele bijzondere bijstand.
De regering erkent dat de meer generieke oplossing niet ideaal is, maar
wel de enige, snel uitvoerbare oplossing van een acuut probleem.
Een gerichte tegemoetkoming op aanvraag voor studenten, met individuele toetsing op bijvoorbeeld inkomenscriteria, is vanwege de omvang
en complexiteit niet uitvoerbaar gebleken door de Dienst Uitvoering
Onderwijs. De regeling is centraal belegd, wat een uniforme uitvoering
van de eenmalige tegemoetkoming energiekosten voor studenten
bevordert. Met de herinvoering van de basisbeurs beschikt de Dienst
Uitvoering Onderwijs over alle gegevens die vereist zijn voor het uitkeren
van de tegemoetkoming, en een aanvraag is daarom niet nodig. De
eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten zal uitsluitend
ambtshalve worden verstrekt. De met dit wetsvoorstel voorziene separate
eenmalige tegemoetkoming in de energiekosten voor studenten sluit aan
bij de uitgangspunten en systematiek van de studiefinanciering. Die
vormen de meest geëigende basis om ook voor studenten een passende
regeling te treffen. Hiermee borgt de regering dat de middelen terecht
komen bij die groepen die de ondersteuning het meest nodig hebben. Ook
voor dit onderdeel van het wetsvoorstel geldt dat, vooral gelet op de
uitvoeringscomplexiteit, het hier een grofmazige en generieke regeling
voor een afgebakende groep studenten betreft, die volgens de regering de
meest doeltreffende en doelmatige regeling vormt voor deze doelgroep.
9 Overwogen alternatieven
In het kader van de voorbereiding van de eenmalige energietoeslag voor
2022 zijn verschillende alternatieven onderzocht voor de toekenning van
een eenmalige energietoeslag. In paragraaf 9 van de toelichting op dit
wetsvoorstel zijn deze alternatieven benoemd.29 Destijds is gekeken naar
een vorm van eenmalige energietoeslag op grond van de Participatiewet
met een wettelijk voorgeschreven doelgroep. Deze vorm doet weliswaar
meer recht aan de rechtsgelijkheid van betrokkenen en doelmatigheid van
de middelen, maar is een te grote opgave voor gemeenten gebleken,
29

Kamerstukken II 2021/22, 36 057, nr. 3, par. 9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

23

omdat deze niet in alle gevallen de aansluiting bij het lokale gemeentelijk
minimabeleid mogelijk maakt. Ook is gekeken of het mogelijk is om een
ministeriële regeling te maken, gebaseerd op de Kaderwet SZW-subsidies.
Dat is niet mogelijk gebleken, gelet op de wens om de uitvoering aan
gemeenten op te dragen. Daarvoor is op grond van de Gemeentewet een
formeel wettelijke basis nodig en die ontbreekt. Ook de route van een
zelfstandige algemene maatregel van bestuur is stuk gelopen op dat
vereiste. Deze bezwaren gelden in 2023 nog steeds.
In 2023 geldt daarbij dat gemeenten in 2022 een uitvoeringsstructuur
hebben opgericht voor het uitkeren van de energietoeslag. Voor de
energietoeslag in 2023 kan deze structuur opnieuw aangewend worden.
Dit maakt (opnieuw) uitvoeren van de energietoeslag door gemeenten
efficiënter dan wanneer een nieuwe uitvoeringspartij hier een structuur en
proces voor dient in te richten. Ook is de verwachting dat gemeenten in
2023 een groter deel ambtshalve kunnen verstrekken, omdat ze gebruik
kunnen maken van gegevens van de doelgroep uit 2022. Ambtshalve
verstrekken draagt bij aan een groter bereik van de regeling en gaat
gepaard met de minste uitvoeringskosten voor gemeenten.
In 2023 is voor studenten die in financiële problemen dreigen te komen
door stijgende energieprijzen, een IBB op basis van groepskenmerken via
gemeenten verkend. Het uitgangspunt hierbij was om de uitvoering van
deze IBB op groepskenmerken zo eenvoudig mogelijk te maken, door bij
voorkeur zoveel mogelijk aan te sluiten bij de uitvoering van de energietoeslag. In dit licht is gedacht aan criteria als recht op studiefinanciering,
inkomensbepaling, leeftijd (21 jaar en of ouder) en zelfstandig wonen.
Over voorgenoemde regeling zijn diverse gesprekken gevoerd met de
VNG, gemeenten en Divosa. De uitkomst van deze gesprekken is dat de
uitvoerbaarheid van de regeling niet haalbaar is geacht. Dit geldt in het
bijzonder voor gemeenten waar veel studenten wonen.
10 Misbruik, toezicht en handhaving
In beginsel bestaat er geen risico op misbruik in het geval de eenmalige
energietoeslag voor huishoudens met een inkomen op of net boven het
sociaal minimum ambtshalve ambtshalve wordt toegekend. Een risico op
misbruik is er wel in het geval de eenmalige energietoeslag moet worden
aangevraagd.
Om te voorkomen dat de bijstand ten onrechte wordt verstrekt, heeft de
aanvrager op grond van artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet de
verplichting om op verzoek van het college of onmiddellijk uit eigen
beweging melding te doen van alle feiten en omstandigheden die van
invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Op grond van artikel 17,
tweede lid, van de Participatiewet, is de bijstandsgerechtigde verplicht om
desgevraagd medewerking te verlenen aan controles of is voldaan aan de
inlichtingenplicht en aan onderzoek naar mogelijke fraude.
Bij twijfel over de juistheid van de bij de aanvraag aangeleverde
gegevens, kan het college besluiten nadere bewijsstukken op te vragen
alvorens over te gaan tot toekenning van bijstand. Daarnaast kan het
college op grond van artikel 53a, zesde lid, van de Participatiewet
onderzoek instellen, ook indien de bijstand al is verleend, naar de juistheid
van de gegevens. Indien het onderzoek daartoe aanleiding geeft, kan het
college besluiten tot herziening of intrekking van de bijstand. Tegen een
dergelijk besluit kan bezwaar en beroep worden ingesteld.
Indien niet aan de inlichtingenplicht is voldaan, zal het college op grond
van artikel 18a van de Participatiewet in beginsel een bestuurlijke boete
opleggen die is afgestemd op de hoogte van het benadelingsbedrag.
Ook indien met de overtreding van de inlichtingenplicht (nog) geen sprake
is geweest van een benadelingsbedrag, wordt in beginsel door het college
een bestuurlijke boete opgelegd. Wanneer wegens een overtreding van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

24

inlichtingenplicht de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is
verstrekt, vordert het college de kosten van bijstand terug, zo nodig van
alle gezinsleden op grond van de artikelen 58 en 59 van de Participatiewet.
Ook hier geldt dat bezwaar en beroep kan worden ingesteld tot een besluit
tot terugvordering.
Het risico op misbruik bij de door de Dienst Uitvoering Onderwijs
uitgekeerde tegemoetkoming is beperkt, omdat de Dienst Uitvoering
Onderwijs de tegemoetkoming pas zal uitkeren nadat de controle op de
daadwerkelijke inschrijving als student bij de instellingen van onderwijs,
zoveel als mogelijk is afgerond. Dit vermindert de kans op een onterechte
toekenning en uitbetaling.
11 Ontvangen commentaren
Het wetsvoorstel inclusief memorie van toelichting is voorgelegd aan de
VNG, het Adviescollege toetsing regeldruk en de Autoriteit Persoonsgegevens30.
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
In de bestuurlijke reactie geeft de VNG aan positief te zijn over de
expliciete afbakening van de doelgroep in het wetsvoorstel. Deze
afbakening sluit goed aan bij de doelgroep van het lokale minimabeleid.
Gemeenten kunnen zo met name huishoudens met een laag inkomen of
uitkering die zich in een financieel kwetsbare situatie bevinden ondersteunen. De VNG geeft hierbij aan dat het van belang is dat ook het Rijk
zijn verantwoordelijkheid neemt door landelijke inkomensondersteuning
te bieden aan kwetsbare huishoudens. In de reactie geeft de VNG verder
aan dat gemeenten graag willen anticiperen op de invoerdatum van de
wetgeving. Sommige gemeenten willen de uitvoeringsstructuur die zij
hebben ingericht voor de energietoeslag voor 2022 gebruiken voor het
uitkeren van de toeslag van 2023. De VNG geeft ook aan dat er verschillen
kunnen ontstaan tussen gemeenten als het gaat om het tijdstip van
uitkeren van de toeslag. Daarbij gaat de VNG ervan uit dat er voldoende
middelen ter beschikking worden gesteld voor het uitvoeren van de
energietoeslag. Tot slot benadrukt de VNG het belang van een langetermijnvisie en structurele aanpak van de stijgende energieprijzen.
De regering is gemeenten dankbaar voor de inspanningen die zij in 2022
hebben verricht om inwoners met een laag inkomen de energietoeslag te
verstrekken. De toeslag kent dankzij deze inspanningen een groot bereik.
Met de expliciete afbakening van de doelgroep hoopt de regering
duidelijkheid te verschaffen aan verschillende groepen en daarmee de
uitvoering van gemeenten minder te belasten. In 2023 is er een breed
koopkrachtpakket beschikbaar ook met name gericht op de lagere
inkomens. De zorg- en huurtoeslag en het kindgebonden budget gaan
omhoog. Ook stijgen het minimumloon en de uitkeringen en daalt de
inkomstenbelasting. Daarbij is er in 2023 opnieuw een energietoeslag en
zijn er extra middelen voor individuele bijzondere bijstand. Met dit pakket
aan landelijke inkomensondersteuning en de gerichte ondersteuning door
gemeenten, wil de regering de koopkracht van mensen zoveel mogelijk
versterken Zoals gezegd, zijn vanaf januari 2023 verschillende koopkrachtmaatregelen van kracht. De financiële armslag van huishoudens met een
laag inkomen is groter dan in 2022. Daarbij is gemeenten de mogelijkheid
gegeven om de energietoeslag in 2022 op te hogen met een bedrag van
500 euro. Deze verhoging kan nog tot 1 juli 2023 worden uitgekeerd.
In 2022 is de afgegeven garantie ingevuld door bij de vaststelling van het
budget uit te gaan van een bereik van 100%, één miljoen huishoudens.
Hetzelfde uitgangspunt is gehanteerd voor het budget voor 2023. De
30

Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

25

middelen die beschikbaar zijn gesteld voor de energietoeslag 2023, zijn
voldoende om aan circa één miljoen huishoudens de energietoeslag te
verstrekken, inclusief uitvoeringskosten. In 2023 wordt een betere
verdeling gehanteerd zodat overschotten en tekorten bij gemeenten
zoveel mogelijk worden voorkomen. Tot slot onderschrijft de regering het
belang van een langetermijnvisie. De komende periode zal hieraan, ook
samen met gemeenten, verder vorm worden gegeven.
Adviescollege toetsing regeldruk
Het Adviescollege toetsing regeldruk heeft het dossier niet geselecteerd
voor een formeel advies, omdat het wetsvoorstel zelf geen gevolgen voor
de regeldruk heeft.
Autoriteit Persoonsgegevens
De Autoriteit Persoonsgegevens heeft een spoedadvies uitgebracht.
Daarin is aanbevolen limitatief op te sommen welke gegevens verwerkt
mogen worden ten behoeve van de uitkering van de tegemoetkoming
voor studenten, in plaats van enuntiatief. Dit advies is overgenomen.
Internetconsultatie
Er heeft geen internetconsultatie plaatsgevonden over deze regeling. Het
is een begunstigende wijziging, die, zoals in paragraaf 12 is toegelicht, zo
snel mogelijk in werking moet treden. Gelet op de spoedeisendheid heeft
het kabinet besloten internetconsultatie achterwege te laten.
12 Inwerkingtreding
Het wetsvoorstel, eenmaal wet, treedt in werking met ingang van de dag
na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wordt geplaatst.
Daarmee wordt afgeweken van de vaste verandermomenten en de
minimuminvoeringstermijn voor regelgeving, zoals neergelegd in
aanwijzing 4.17 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. De reden
daarvoor is dat huishoudens met een laag inkomen, waarvan een deel te
maken heeft met een acuut financieel probleem vanwege een sterk
gestegen energierekening, ook in 2023 zo snel mogelijk een energietoeslag moeten kunnen krijgen.
II ARTIKELSGEWIJS
Artikel I, onderdeel B
Onderdeel B betreft een wijziging van artikel 35 van de Participatiewet, dat
de individuele en bijzondere bijstand betreft. Artikel 35, vierde lid, voorziet
in een bevoegdheid voor het college van burgemeester en wethouders
om tot en met 30 juni 202331 categoriale bijzondere bijstand te verlenen
aan huishoudens met een inkomen op of net boven het sociaal minimum
in de vorm van een eenmalige energietoeslag, waarbij het college niet
nagaat of het huishouden in het jaar 2022 een sterk gestegen energierekening had. De aanvrager behoeft ook niet aan te tonen dat de kosten
daadwerkelijk zijn gemaakt. Voorgesteld om daaraan toe te voegen dat
ook voor het jaar 2023 een eenmalige energietoeslag kan worden
verstrekt, tot en met 30 juni 2024.

31

Voor de eenmalige energietoeslag 2022 is de termijn om de toeslag uit te keren verlengd tot
en met juni 2022, wegens ophoging van de energietoeslag. Zie Kamerstukken II 2021/22,
36 057, nr. 13.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

26

Daarnaast wordt voorgesteld om een nieuw vijfde lid in te voegen, waarin
verschillende categorieën worden uitgezonderd van de eenmalige
energietoeslag voor 2023. Het gaat om jongeren van 18, 19 of 20 jaar,
personen die in aanmerking komen voor studiefinanciering op grond van
de Wet studiefinanciering 2000 (met uitzondering van het levenlanglerenkrediet) en personen die zijn ingeschreven als ingezetene enkel met een
briefadres in de basisregistratie personen (dak- of thuislozen). Deze
uitzonderingen zijn toegelicht in paragraaf 2.2.1 van het algemene deel
van deze memorie van toelichting. In verband met deze invoeging worden
het vijfde tot en met zevende lid vernummerd tot het zesde tot en met
achtste lid.
Onderdelen A en C
Deze onderdelen betreffen het voorgestelde artikel 78ee en de daarmee
samenhangende aanvulling van artikel 31, tweede lid, onderdeel o, van de
Participatiewet.
Het voorgestelde artikel 78ee wordt in een nieuw hoofdstuk 7b geplaatst.
De reden daarvoor is dat de aard van deze tegemoetkoming, die door de
Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan worden toegekend,
zeer verschilt van de overige artikelen van de Participatiewet.
Door in het eerste lid verschillende begrippen uit de Wet studiefinanciering 2000 (hierna Wsf 2000) van toepassing te verklaren, het voor de
uitvoering van deze eenmalige tegemoetkoming exact worden aangesloten bij het begrippenkader uit die wet en zodoende gebruik worden
gemaakt van reeds bekende studiefinancieringsgegevens van studenten.
Alle uitwonende studenten aan wie over de maand oktober 2023 een
basisbeurs uitwonend en een aanvullende beurs is toegekend,32 komen in
aanmerking voor een eenmalige toeslag van de Minister. Met de
formulering van het artikel wordt aangesloten bij de systematiek uit de
Wsf 2000 dat in een studiejaar ook met terugwerkende kracht nog
aanvullende beurs kan worden aangevraagd (artikel 3.21 Wsf 2000). Het
relevante studiefinancieringstijdvak (zie artikel 1.1 Wsf 2000) waarnaar
wordt gekeken is oktober 2023, maar een toekenning van studiefinanciering voor die maand kan dus uiterlijk 31 juli 2024 worden gedaan (of
daarna, mits de aanvraag wel uiterlijk 31 juli 2024 is gedaan). Bij de datum
van 31 juli is aangesloten bij het studiejaar in het mbo, dat op die datum
eindigt.
In het derde lid wordt bepaald dat een eenmaal toegekende tegemoetkoming niet ten nadele van de student zal worden herzien. Er vindt
achteraf geen controle plaats op de rechtmatigheid van de toekenning.
Met het vierde lid wordt expliciet gemaakt dat deze tegemoetkoming geen
vorm van bijstand is, waardoor regels die voor de bijstand gelden niet op
deze tegemoetkoming van toepassing zijn. Hetzelfde geldt voor de
studiefinanciering: hoewel dit artikel gebruikmaakt van de systematiek
van de studiefinanciering, is het geen vorm van studiefinanciering in de
zin van de Wsf 2000.
In het vijfde lid wordt geëxpliciteerd dat op deze tegemoetkoming – die
door de rijksoverheid en niet door gemeenten wordt uitgevoerd – ook de
artikelen 76 tot en met 78 niet van toepassing zijn. Artikel 46, tweede lid,
wordt van overeenkomstige toepassing verklaard op de tegemoetkoming.
Daarmee is deze tegemoetkoming net als de eenmalige energietoeslag
niet vatbaar voor beslag. Dat geldt overigens ook voor studiefinanciering,
op grond van artikel 11.3 Wsf 2000.
In het zesde lid wordt bepaald welke gegevens voor de toekenning van de
eenmalige tegemoetkoming energiekosten studenten verwerkt dienen te
32

De aanvullende beurs is inkomensafhankelijk en kan ook een bedrag van € 0,01 per maand
zijn. Ook dan is sprake van toekenning van een aanvullende beurs.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

27

worden om ambtshalve uit te kunnen keren. Dit onderdeel is toegelicht in
paragraaf 5.
Zo nodig kunnen nadere regels worden gesteld voor de goede uitvoering.
Daarin voorziet het zevende lid. Op voorhand lijkt daar nog geen sprake
van.
Zodra deze eenmalige tegemoetkoming energiekosten volledig is
uitgevoerd, kan dit artikel (en dit hoofdstuk) vervallen. Dat kan op grond
van het achtste lid bij koninklijk besluit. De einddatum van de regeling is
voorzien in augustus 2024. Op eventuele bezwaar- en beroepsprocedures
die op dat moment nog lopen blijft dit hoofdstuk van toepassing.
Artikel II
Artikel II stelt voor de Wet van 22 augustus 2022 tot wijziging van de
Participatiewet in verband met het eenmalig categoriaal verstrekken van
een energietoeslag aan huishoudens met een laag inkomen (Stb. 2022,
321) te wijzigen. Artikel I, onderdelen B en D, van die wet voorzien in het
ongedaan maken van de wijzigingen die met de eenmalige energietoeslag
samenhangen, nadat die materieel zijn uitgewerkt. De inhoud van artikel I,
onderdeel D, wordt door het onderhavige wetsvoorstel geraakt, dat
voorstelt een extra artikellid toe te voegen aan artikel 35 van de Participatiewet. Artikel II verwerkt de voorgestelde wijzigingen in de wijzigingswet.
De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 389, nr. 3

28