Universiteit Leiden, Instituut voor Immigratierecht

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid
Mr. drs. Gerrie Lodder
Inhoudsopgave

Juni 2019

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Opdrachtgever: WODC, Ministerie van Justitie en Veiligheid
Aanvrager: Directie Migratiebeleid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid
© 2019 WODC, Ministerie van Justitie en Veiligheid, auteursrecht voorbehouden.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

2

Inhoudsopgave

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

Voorwoord .............................................................................................................
Lijst van gebruikte afkortingen ............................................................................
Samenvatting ..........................................................................................................
Summary ................................................................................................................

3
4
5
8

1. Inleiding ..........................................................................................................
1.1 Introductie ..............................................................................................
1.2 Onderzoeksvragen .................................................................................
1.3 Onderzoeksmethode en verantwoording ...........................................
1.4 Opbouw ..................................................................................................

11
11
11
12
14

2. Onderzoekskader ..........................................................................................
2.1 Beleidsuitgangspunten ..........................................................................
2.2 Veranderingen ........................................................................................
2.3 Kanttekeningen bij het voorstel voor de wet MoMi ..........................
2.4 Operationalisering .................................................................................

15
15
17
19
20

3. Kennismigratie ..............................................................................................
3.1 Inleiding ..................................................................................................
3.2 Erkenning als referent ...........................................................................
3.3 Toelating en verblijf ...............................................................................
3.4 Rol van de referent .................................................................................
3.5 Conclusie kennismigratie .....................................................................

22
22
22
27
32
33

4. Arbeid in loondienst .....................................................................................
4.1 Inleiding ..................................................................................................
4.2 Toelating en verblijf ...............................................................................
4.3 Conclusie arbeid in loondienst ............................................................

35
35
35
40

5. Onderzoek .......................................................................................................
5.1 Inleiding ..................................................................................................
5.2 Erkenning als referent ...........................................................................
5.3 Toelating en verblijf ...............................................................................
5.4 Rol van de referent .................................................................................
5.5 Conclusie onderzoek .............................................................................

42
42
42
43
47
47

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

6. Studie ...............................................................................................................
6.1 Inleiding ..................................................................................................
6.2 Erkenning als referent ...........................................................................
6.3 Toelating en verblijf ...............................................................................
6.4 Rol van de referent .................................................................................
6.5 Verblijf na studie ....................................................................................
6.6 Conclusie studie .....................................................................................

49
49
50
51
55
56
57

7. Au Pair .............................................................................................................
7.1 Inleiding ..................................................................................................
7.2 Erkenning als referent ...........................................................................
7.3 Toelating en verblijf ...............................................................................
7.4 Rol van de referent .................................................................................
7.5 Conclusie au pair ...................................................................................

59
59
59
61
63
65

8. Familie en gezin .............................................................................................
8.1 Inleiding ..................................................................................................
8.2 Toelating en verblijf ...............................................................................
8.3 Rol van de referent .................................................................................
8.4 Conclusie familie en gezin ....................................................................

66
66
66
72
73

9. Toezicht en handhaving ...............................................................................
9.1 Inleiding ..................................................................................................
9.2 Organisatie van toezicht en handhaving ............................................
9.3 Preventie .................................................................................................
9.4 Detectie ...................................................................................................
9.5 Interventies .............................................................................................
9.6 Ervaringen en jurisprudentie ...............................................................
9.7 Conclusie toezicht en handhaving ......................................................

74
74
74
74
75
79
81
82

10. Conclusies en aanbevelingen .......................................................................
10.1 Toelatingsprocedures ............................................................................
10.2 Referentensystematiek ..........................................................................
10.3 Toezicht en handhaving ........................................................................
10.4 Aanbevelingen ........................................................................................

84
84
86
87
88

Literatuurlijst ..........................................................................................................
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen ....................................................
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent ..........................................................
Bijlage III: Tabellen ...............................................................................................

90
92
94
96

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Voorwoord
Voor u ligt het evaluatie onderzoek naar de Wet modern migratiebeleid (wet
MoMi). Dit onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het WODC op aanvraag
van het ministerie van Justitie en Veiligheid. Met de wet MoMi heeft de wetgever
beoogd een snel, doeltreffend en beheersbaar migratiestelsel te creëren, dat
uitnodigend is voor de migranten waar in Nederland behoefte aan bestaat en
restrictief is ten aanzien van andere (reguliere) migranten. De wet MoMi bepaalt
dat vijf jaar na inwerkingtreding van de wet deze geëvalueerd dient te worden.
Met dit rapport is uitvoering gegeven aan deze wettelijk verplichting. Aan de
totstandkoming van dit rapport hebben vele mensen op verschillende wijze
bijgedragen.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin

Het onderzoek bestaat uit een kwantitatief deel en een kwalitatief deel. Voor het
kwantitatieve deel zijn data geleverd door de IND. Ik ben de IND medewerkers
die al deze data uit de systemen hebben gehaald en bereid waren hier toelichting
op te geven veel dank verschuldigd. Voor het kwalitatieve deel zijn interviews
gehouden met respondenten uit de praktijk en medewerkers van de IND. Deze
gesprekken hebben veel waardevolle informatie voor het onderzoek geleverd.
Ik dank alle respondenten voor hun tijd en bereidheid om open en eerlijk met
mij over de wet MoMi te spreken. De medewerkers van de afdeling Onderzoek
& Analyse van de IND ben ik veel dank verschuldigd voor het coördineren van
alle inbreng vanuit de IND bij dit onderzoek. Verschillende collega’s zijn mij
bij de uitvoering van dit onderzoek behulpzaam geweest door het doen van
literatuur- en jurisprudentie onderzoek, het notuleren en uitwerken van interviewverslagen, en door het meelezen en reflecteren op verschillende versies
van dit rapport. Hartelijk dank voor deze ondersteuning. In het bijzonder wil
ik hier prof. mr. P.R. Rodrigues danken voor zijn constructieve betrokkenheid.
Tenslotte gaat bijzondere dank uit naar de begeleidingscommissie bestaand uit
prof. dr. H.A.G. de Valk, mr. dr. E.R. Brouwer, drs. E.E. Bleeker en dr. M. Turina
voor de prettig kritische wijze waarop zij het hele proces van de eerste opzet tot
aan het eindrapport heeft begeleid.

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Leiden, 1 juni 2019

Literatuurlijst

Mr. drs. G.G. Lodder

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

3

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Lijst van gebruikte afkortingen
ABRvS

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

AVIM
BRP
CPB
DigiD
EER
ER
EU
EVRM
GSD
GVVA
HBO
ICT
IND
KvK
MBO
MKB
MoMi
MTB
Mvv
NCW
Nuffic
OER
PR
RVN
RVO
SER
Stb.
Stcrt.
SUA
TEV
Twv
UWV
VVR
VNO
VO
Vw
Vb

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ook wel: de
Afdeling)
Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel
Basisregistratie personen
Centraal Planbureau
Digitale Identiteit
Europese Economische Ruimte
Erkend referent
Europese Unie
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Gemeentelijke Sociale Dienst
Gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid
Hoger Beroeps Onderwijs
Intra corporate transferees
Immigratie en Naturalisatie Dienst
Kamer van Koophandel
Middelbaar beroeps onderwijs
Midden en klein bedrijf
Modern migratiebeleid
Multidisciplinair Team Boetes
Machtiging tot voorlopig verblijf
Nederlands Christelijk Werkgeversverbond
Netherlands Universities’ Foundation for International Cooperation
Overig economisch referent
Particulier referent
Regulier Verblijf en Nederlanderschap
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Sociaal Economische Raad
Staatsblad
Staatscourant
Strategie en Uitvoeringsadvies
Toelating en verblijf
Tewerkstellingsvergunning
Uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen
Verblijfsvergunning Regulier
Verbond van Nederlandse Ondernemingen
Voortgezet Onderwijs
Vreemdelingenwet 2000
Vreemdelingenbesluit 2000

VS
VV
Wav
WHW
WHP
WHS

Verenigde Staten van Amerika
Voorschrift Vreemdelingen
Wet arbeid vreemdelingen
Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
Working Holiday Program
Working Holiday Scheme

4

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

5

Samenvatting

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Op 1 juni 2013 is de Wet modern migratiebeleid (wet MoMi) in werking
getreden. De wet MoMi ziet op een modernisering van het reguliere toelatingsbeleid ten aanzien van migranten van buiten de Europese Unie, de zogenaamde
derdelanders. Het reguliere toelatingsbeleid is gedifferentieerd naar verschillende verblijfsdoelen zoals werk, studie of gezinshereniging. De wet MoMi heeft
geen betrekking op asielmigratie. Met de wet MoMi heeft de wetgever beoogd
een snel, doeltreffend en beheersbaar migratiestelsel te creëren, dat uitnodigend
is voor de migranten waar in Nederland behoefte aan bestaat en restrictief is ten
aanzien van andere (reguliere) migranten. De wet MoMi bepaalt dat vijf jaar na
inwerkingtreding van de wet deze geëvalueerd dient te worden. Met dit rapport
is uitvoering gegeven aan deze wettelijk verplichting.
De wet MoMi
Met de wet MoMi zijn op drie terreinen wijzigingen in het reguliere toelatingsbeleid ingevoerd. Dit zijn: (1) versnelling en vereenvoudiging van de toelatingsprocedure door de samenvoeging van de voorheen twee aparte procedures voor
de aanvraag van een visum voor lang verblijf (mvv) en de verblijfsvergunning tot
één procedure: de procedure voor toelating en verblijf (TEV); (2) de invoering
van de referentensystematiek waarbij de rol van de referent in de aanvraagfase
en tijdens het verblijf van de vreemdeling is versterkt en (3) een nieuw systeem
van controle en toezicht dat uitgaat van vertrouwen vooraf en controle achteraf.
Bij de invoering van de referentensystematiek is onderscheid gemaakt tussen
de erkende referent en de niet-erkende referent. Een referent kan een onderneming, instelling of natuurlijk persoon zijn. De erkende referent heeft toegang
tot de versnelde procedure. Bij aanvragen ingediend door een erkend referent
wordt in beginsel alleen door de referent gecontroleerd of de vreemdeling aan de
voorwaarden voldoet. Deze aanvragen worden op basis van de eigen verklaring
van de referent door de IND afgehandeld. Voor de verblijfsdoelen kennismigratie, onderzoek, studie en au pair kan een aanvraag alleen door een erkend
referent worden ingediend.
Om erkend te worden als referent moet voldaan zijn aan een aantal voorwaarden
die zien op de continuïteit, solvabiliteit en betrouwbaarheid van de onderneming
of instelling. Een natuurlijk persoon kan geen erkend referent worden.
Doel evaluatie wet MoMi
Doel van de wetsevaluatie is om kwantitatief en kwalitatief inzicht te krijgen op
de drie hierboven genoemde terreinen: de versnelling en vereenvoudiging van

de toelatingsprocedures, de referentensystematiek en tot slot, het toezicht en de
handhaving.
Opzet onderzoek
Voor de wetsevaluatie waarvan hier verslag wordt gedaan, zijn zes verblijfsdoelen geselecteerd, Dit zijn de doelen kennismigratie, arbeid in loondienst,
onderzoek, studie, au pair en familie en gezin. Bij de selectie is zowel gekeken
naar het soort referent dat voor het verblijfsdoel een aanvraag kan indienen,
als het aantal aanvragen dat is ingediend. Het onderzoek bestaat uit drie delen.
Ten eerste een voorstudie naar de doelen die de wetgever had met de wet MoMi
en de wijzigingen die als gevolg van de wet zijn ingevoerd. Ten tweede, de
analyse van kwantitatieve data verzameld via de IND ten aanzien van aantallen
aanvragen, persoonskenmerken van de vreemdeling, doorlooptijden van de
aanvragen en beslissingen op de aanvragen. Ten derde een kwalitatief onderzoek
(interviews) naar ervaringen met de wet MoMi van zowel de referenten en
advocaten die referenten vertegenwoordigen, als de IND. De periode van
onderzoek is vanaf de invoering van de wet MoMi op 1 juni 2013 tot en met
2017. De interviews zijn gehouden in de periode juli 2018 tot en met januari
2019 en betreffen ook ontwikkelingen die zich na 31 december 2017 hebben
voorgedaan.
Bevindingen
De eerste kenmerkende wijziging van de wet MoMi is het creëren van een snelle
en eenvoudige procedure voor alle reguliere migranten. Het samenvoegen van
de mvv-procedure en de verblijfsvergunningsaanvraag is één van de belangrijkste elementen in het kader van de vereenvoudiging. Deze TEV-procedure
wordt door alle respondenten van zowel de IND als de referenten en advocaten
als overwegend positief tot zeer positief gewaardeerd.
De snelheid van de procedure wordt gerelateerd aan de streeftermijn en wettelijke beslistermijn voor de afhandeling van de aanvraag. De kwantitatieve data
laten zien dat bij verblijfsdoelen waarvoor de aanvraag alleen door een erkend
referent kan worden ingediend, de wettelijke beslistermijn, die varieert tussen de
60 en 90 dagen, praktisch altijd wordt gehaald. De streeftermijn van twee weken
wordt gemiddeld in ruim 70 tot ruim 90% van de aanvragen gehaald. Aanvragen
voor het verblijfsdoel studie worden gemiddeld het snelst afgehandeld. De
ervaringen van de referenten en advocaten zijn positief met betrekking tot de
snelheid van de procedure. Als belangrijkste vertragende factor ten aanzien van

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

het nemen van een beslissing op de aanvraag door de IND, wordt genoemd de
drukte in zomermaanden. Het volledige proces van de aanvraag van de verblijfsvergunning tot het moment van afgifte van de vergunning na aankomst in
Nederland kan verder onder meer vertraging oplopen bij het inplannen van een
afspraak voor het ophalen van de mvv en het afhalen van het verblijfsdocument
in Nederland. Dit geldt met name voor studenten en onderzoekers die grotendeels in de drukke zomermaanden naar Nederland komen. Voor vreemdelingen
die voor arbeid in loondienst of voor familie en gezin naar Nederland komen,
geldt de streeftermijn van twee weken niet. De wettelijke termijn van 90 dagen
wordt voor aanvragen voor arbeid in loondienst in ruim 90% van de gevallen
gehaald. Voor het verblijfsdoel familie en gezin loopt de behandelduur voor
TEV-aanvragen gedurende de in dit onderzoek bestudeerde periode op. In 2013
werd 94% van de TEV-aanvragen afgehandeld binnen de wettelijke termijn. In
2017 was dit 71%.
Numeriek zijn wat betreft het aantal aanvragen de drie belangrijkste verblijfsdoelen familie en gezin, studie en kennismigratie. Praktisch alle aanvragen die
door erkend referenten worden ingediend, worden gehonoreerd. Kennismigratie, onderzoek en studie zijn door de wetgever gekwalificeerd als vormen
van migratie waar in Nederland behoefte aan is. Met name de cijfers over de
aantallen migranten die voor de verblijfsdoelen kennismigratie en studie komen,
laten gedurende de in dit onderzoek bestudeerde periode een toename zien.
Voor de verblijfsdoelen onderzoek, au pair en arbeid in loondienst is het aantal
aanvragen en inwilligingen relatief beperkt van ruim 2.000 tot minder dan
1.000 aanvragen per jaar. De cijfers over het aantal toegelaten migranten voor
het verblijfsdoel familie en gezin laten over de hele periode van onderzoek een
stijging zien.
De tweede belangrijke wijziging van het reguliere toelatingsbeleid als gevolg
van de wet MoMi betreft de invoering van de referentensystematiek waarbij de
referent een belangrijke rol krijgt bij de toelating en het verblijf van de vreemdeling. Voor de verblijfsdoelen waarvoor de aanvraag alleen door een erkend
referent kan worden ingediend, is deze rol groter dan voor de niet-erkend
referent. Alle referenten kunnen voor de vreemdeling een verblijfsaanvraag
indienen en bij afwijzing van de aanvraag hiertegen in bezwaar komen en
daarna eventueel beroep aantekenen. De verplichtingen van de referent
verschillen per verblijfsdoel en zijn onderverdeeld in een informatieplicht jegens
de IND, een administratieplicht en een zorgplicht jegens de vreemdeling.
Er bestaan vier categorieën erkend referent. Dit zijn de categorieën arbeid,
onderzoek, studie en uitwisseling. Sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi

6

tot aan het eind van de periode van dit onderzoek zijn 4.681 aanvragen om
erkenning als referent voor de categorie arbeid ingediend. Voor de categorie
onderzoek ligt het aantal aanvragen op 72, voor studie op 34 en voor uitwisseling op 40. Op grond van de ervaringen van de IND kan geconcludeerd
worden dat ten aanzien van de erkenning voor de categorie arbeid en onderzoek
lang niet alle als referent erkende bedrijven en instellingen gebruik maken van
hun erkenning om verblijfsaanvragen in te dienen.
Voor grote bedrijven werkt de referentensystematiek goed. Dit geldt zowel
voor de erkenningsprocedure als de verplichtingen die bedrijven als referent
hebben. Voor kleine en startende bedrijven kan de procedure om erkend te
worden lastig zijn. Ten aanzien van kleine werkgevers of werkgevers met een
klein aantal migranten in dienst, bestaat er bij geïnterviewde advocaten twijfel
of de werkgever goed op de hoogte is van zijn verplichtingen als referent.
Aandachtspunt is het gebrek aan alternatieven, zowel als het gaat om arbeid
die niet past binnen de criteria voor kennismigratie als wanneer het gaat om
een werkgever die niet goed past binnen het profiel voor erkend referent. In
het kader van studie werkt de referentensystematiek ook goed, maar wordt
als pijnpunt het monitoren van de studievoortgang genoemd. Dit wordt als
bijzonder arbeidsintensief ervaren, als stress verhogend voor de betreffende
studenten en niet effectief als middel in het kader van migratiecontrole.
Een verblijfsdoel overstijgend aandachtspunt is de verantwoordelijkheid die de
wet MoMi bij de erkend referent heeft gelegd. Dit komt ten eerste tot uiting in de
controle van de voorwaarden: heeft de erkend referent bijvoorbeeld voldoende
expertise om bankverklaringen te controleren op echtheid of voldoende kennis
van de complexe regeling van het middelen- of inkomensvereiste? Een tweede
punt van aandacht met betrekking tot het verleggen van de verantwoordelijkheid
naar de erkend referent zijn de consequenties voor de referent en met name de
vreemdeling als er door de erkend referent een fout wordt gemaakt (de referent
kan beboet worden en de vreemdeling kan zijn verblijfsrecht verliezen). Ten
aanzien van het verblijfsdoel au pair wordt door zowel de geïnterviewde au pair
referenten als de IND opgemerkt dat de huidige constructie op bepaalde punten
niet goed functioneert. Dit heeft te maken met het feit dat het au pair-bureau als
referent door de wetgever volledig verantwoordelijk wordt gehouden voor het
rapporteren over de situatie in een gastgezin, waar het au pair-bureau zelf niet
bij aanwezig is.
Het derde terrein waarop de wet MoMi wijzigingen heeft gebracht is het systeem
van toezicht en handhaving. Als gevolg van de wet MoMi is de controle ten
aanzien van aanvragen ingediend door een erkend referent verschoven van het

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

controleren voor toelating naar controle achteraf. Voorafgaand aan de beslissing
wordt ingezet op voorlichting in diverse vormen. Dit wordt aangeduid als
preventief toezicht. Tijdens het toelatingsproces wordt op basis van detectie
van signalen controle uitgevoerd. Na toelating wordt zowel op basis van steekproeven als op basis van diverse signalen zowel de vreemdeling als de (erkend)
referent gecontroleerd. Controle achteraf wordt handhaving genoemd. De
wetgever heeft een aantal handhavingsinstrumenten gecreëerd. Dit zijn de interventies intrekking verblijfsrecht van de vreemdeling en schorsing of intrekking
van het erkend referentschap. Verder biedt de wet MoMi de mogelijkheid tot het
geven van een waarschuwing of het opleggen van een boete aan de referent en
het verhalen van de kosten van uitzetting van de vreemdeling op de referent. De
ervaring met het opleggen van sancties is nog zeer beperkt. Dat maakt dat nog
onvoldoende uitgekristalliseerd is welke sanctie in welk geval redelijk en effectief
is. Na het rapport van de Inspectie Veiligheid en Justitie over het toezicht op
de werkgever als erkend referent van november 2017, is het toezicht op erkend
referenten geïntensiveerd en is een multidisciplinair boeteteam ingesteld om
te komen tot een meer gedifferentieerd sanctiesysteem. Een ander punt van
aandacht is dat het verschil tussen de dienstverlenende houding van de IND in
het kader van preventief toezicht en de handhavende rol van de IND bij controle
na toelating volgens de geïnterviewde referenten en advocaten groot is. De
wijze waarop de IND invulling geeft aan zijn rol van handhaver wordt door de
geïnterviewde referenten en advocaten als onnodig formeel, onredelijk of zelfs
als intimiderend omschreven.
Aanbevelingen
Op basis van de onderzoeksresultaten worden in het rapport verschillende
aanbevelingen gedaan. Twee van de aanbevelingen die het meest opvielen
worden hier uitgelicht. Deze aanbevelingen zien respectievelijk op de referentensystematiek en het systeem van toezicht en handhaving.
Door een drempel op te werpen voor erkenning als referent wordt voorkomen
dat veel tijd, werk en middelen wordt besteed aan de aanvraag om erkenning
(door de referent en de IND), die vervolgens niet of nauwelijks wordt gebruikt.
Dit kan bijvoorbeeld door als extra voorwaarde te stellen dat een bedrijf of
instelling een bepaald aantal aanvragen voor toelating per jaar indient. Door
tegelijkertijd het mogelijk te maken dat aanvragen voor met name de verblijfsdoelen kennismigratie en onderzoek ook kunnen worden ingediend door een
niet-erkende referent, kunnen de bedrijven en instellingen die deze drempel niet
halen wel de migranten aantrekken die zij nodig hebben.

7

Een tweede aanbeveling ziet op de ontwikkeling van een meer gedifferentieerd
systeem van toezicht en handhaving dat zowel in de wijze van toezicht als in het
opleggen van sancties en plegen van interventies meer rekening houdt met de
relatie tussen referent en de IND, met de vraag of sprake is van opzet of menselijke fouten en met de consequenties die een interventie heeft voor de referent en
de vreemdeling.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

8

Summary

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

The Wet Modern Migratiebeleid (Modern Migration Policy Act) came into
force on 1 June 2013. The aim of this Act was to modernise the regular admissions policy on migrants from outside the European Union, referred to as
third-country nationals. Regular migration constitutes all forms of long-term
migration except for asylum. The regular admissions policy is divided into
various purposes of residence such as work, study or family reunification. The
Modern Migration Policy Act is not related to asylum migration. With the Act,
the legislature intended to create a fast, efficient and controllable migration
system which is welcoming to the migrants who are needed by the Netherlands
and restrictive to other (regular) migrants. The Modern Migration Policy Act
requires that it is evaluated five years after the Act came into force. This report
fulfils the requirements of this statutory obligation.
The Modern Migration Policy Act
As a result of the Modern Migration Policy Act, changes were made in three
areas of the regular admissions policy: (1) it was accelerated and simplified by
combining what used to be two separate procedures to apply for a provisional
residence permit (MVV) and the residence permit into one procedure: now
known as the procedure for admission and residence (TEV); (2) a sponsor
system was introduced in which the role of the sponsor was enlarged at the
application stage and throughout the period of residence of the foreign national;
and (3) a new system of monitoring and supervision was introduced based on
trust in advance and retrospective monitoring. With the introduction of the
sponsor system, a distinction was made between an authorised sponsor and
a sponsor who is not authorised. A sponsor can be a company, educational
institution or natural person. Only an authorised sponsor has access to the
accelerated procedure. In principle, applications submitted by an authorised
sponsor are only checked by the sponsor of the foreign national to ensure the
requirements have been met. These applications are dealt with by the IND on
the basis of the sponsor’s own statement. An application for which the purpose
of residence is highly skilled work, research, study and au pair, may only be
submitted by an authorised sponsor.
To qualify as an authorised sponsor a number of conditions must be satisfied in
relation to the continuity, solvency and soundness of the company or institution.
It is not possible for a natural person to be an authorised sponsor.

Aim of the evaluation of the Modern Migration Policy Act
The aim of the evaluation of the Act is to gain quantitative and qualitative
insights in three areas: the acceleration and simplification of the admissions
procedures, the sponsor system and finally, the system of monitoring and
enforcement.
Structure of research
In order to evaluate the Act, six purposes of residence were selected for the
report: highly skilled work, paid employment, research, study, au pair and
family. When making this selection, the type of sponsor that is allowed to
submit an application for the purpose of residence was considered, as well
as the number of applications submitted. The research is structured in three
sections. First, a preliminary study of the objectives of the legislature via the
Modern Migration Policy Act, and the changes that were introduced as a result
of the Act. Second, an analysis of quantitative data of the IND in relation to
the number of applications, distinguishing features of the foreign nationals,
processing time of the applications, and decisions on applications. Third, a
qualitative study (via interviews) of the experiences with the Modern Migration
Policy Act of both sponsors and the lawyers representing those sponsors, as
well as the IND. The period covered by the research is from the introduction of
the Act on 1 June 2013 to the end of 2017. The interviews were held from July
2018 to January 2019 and these also dealt with developments that occurred after
31 December 2017.
Findings
The first distinctive change resulting from the Modern Migration Policy Act was
the creation of a fast and simple procedure for all regular migrants. Combining
the MVV procedure with that of the residence permit is one of the most
important elements of this simplification. This TEV procedure generally receives
a positive to highly positive evaluation from all respondents from both the IND
and the sponsors and lawyers.
The speed of the procedure is related to the target term and statutory decision
period for dealing with an application. Quantitative data shows that for purposes
of residence for which the application can only be submitted by an authorised
sponsor, the statutory decision period, varying between 60-90 days, is almost
always achieved. The target term of two weeks is achieved on average in over
70-90% of the applications. Applications for which the purpose of residence is
study are processed fastest on average. The experiences of sponsors and lawyers

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

are positive in relation to the speed of the procedure. The most important
delaying factor concerning a decision by the IND on an application is the
busy period in the summer months. The entire process of the application for a
residence permit to the time the permit is issued in the Netherlands can also
be delayed, for example, by the scheduling of appointments to collect the MVV
and collect the residence document in the Netherlands. This is particularly
true for students and researchers who generally come to the Netherlands in the
busy summer months. The target term of two weeks does not apply to foreign
nationals who come to the Netherlands for paid employment or for family.
The statutory term of 90 days for applications for paid employment is achieved
in over 90% of the cases. In the case of the residence purpose of family, the
duration for processing TEV applications started to rise during this study. In
2013 94% of the TEV applications were processed within the statutory term. In
2017 this was 71%.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Numerically, in relation to the number of applications, the three most important
purposes of residence are family, study and highly skilled work. Practically all
applications that were submitted by authorised sponsors are granted. Highly
skilled work, research and study are qualified by the legislature as forms of
migration that the Netherlands requires. In particular the figures on the level of
migrants coming with highly skilled work and study as the purpose of residence,
showed an increase throughout the period studied. For migrants with research,
au pair and paid employment as the purpose of residence, the number of applications and requests granted was relatively limited, from over 2.000 to less than
1.000 a year. The figures on the number of admitted migrants with family as the
purpose of residence showed an increase throughout the entire period of the
study.
The second important change to the regular admissions policy arising from
the Modern Migration Policy Act was the introduction of the sponsor system,
where the sponsor is given an important role concerning the admission and
residence of the foreign national. In the case of purposes of residence for which
an application can only be submitted by an authorised sponsor, this role is larger
than the role for sponsors who are not authorised. All sponsors can submit a
residence application for the foreign national and if the application is rejected,
they can raise an objection against the decision or lodge an appeal if necessary.
The obligations for the sponsor differ depending on the purpose of residence
and are divided into an obligation to provide information to the IND, an
obligation to keep records and an obligation to care for the foreign national.
There are four categories of authorised sponsor: work, research, study and
exchange. Since the coming into force of the Modern Migration Policy Act

9

until the end of the period of this study, 4.681 applications for recognition as a
sponsor for the work category have been submitted. For the research category,
this number is 72, for study it is 34 and for exchange 40. Based on the experiences of the IND, it can be concluded that in relation to recognition for the
work and research category, many companies and institutions who have been
authorised as sponsors, do not make use of this status to submit residence applications.
The sponsor system works well in the case of large companies. This applies to
both the recognition procedure and to the obligations that companies have as
sponsors. In the case of small and start-up companies, the procedure to become
authorised can be difficult. In the case of small employers or employers with
a small number of migrants in employment, the interviewed lawyers doubt
whether the employer is well-informed about its obligations as a sponsor. One
point requiring attention is the lack of alternatives, both in relation to work that
does not meet the criteria for highly skilled work as well as the employer who
does not fit the profile for being a authorised sponsor. In relation to study, the
sponsor system also works well, but the monitoring of study progress is seen as
problematic. This is experienced as being extremely labour-intensive, putting the
students in question under more stress and not being effective as a measure in
relation to migration control.
One point of attention beyond the scope of the purpose of residence, is the
responsibility the Modern Migration Policy Act places on the authorised
sponsor. This is first evident in the check of the requirements: does the authorised sponsor, for example, have sufficient expertise to check bank statements
for authenticity or sufficient knowledge of the complex regulations on means
and income requirements? A second point of attention in relation to passing on
responsibility to the authorised sponsor, are the consequences for the sponsor
and especially the foreign national if a mistake is made by the authorised
sponsor (the sponsor can be fined and the foreign national can lose their right to
residence). In the case of the au pair purpose of residence, both the interviewed
au pair sponsors and the IND note that the present construction does not
function properly in certain aspects. This has to do with the fact that the au pair
agency as sponsor is held fully responsible by the legislator for reporting on the
situation in a host family, though the au pair agency itself is not present in the
home of the family.
The third area where the Modern Migration Policy Act has introduced changes,
is the system of monitoring and enforcement. As a result of the Act, the check
on applications that are submitted by a authorised sponsor has shifted from
monitoring the admissions to retrospective monitoring. Before a decision is

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

taken, information is provided in various ways. This is referred to as preventive
monitoring. During the admissions process, a check is conducted on the basis of
detection of signals. After admission, the foreign national as well as the (authorised) sponsor are monitored both on the basis of random checks and on the
basis of various signals. Retrospective monitoring is referred to as enforcement.
The legislature has created a number of enforcement instruments. These are
interventions leading to withdrawal of the right to residence, and suspension or
withdrawal of the authorised sponsorship. In addition, the Modern Migration
Policy Act provides the possibility to issue a warning or impose a fine on the
sponsor and reclaim the costs from the sponsor for the deportation of a foreign
national. Experience with imposing sanctions is still very limited. Therefore it is
insufficiently clear which sanction is reasonable and effective and in which cases
it should apply. Following the report from the Inspector of Security and Justice
on the monitoring of the employer as authorised sponsor in November 2017, the
monitoring of authorised sponsors has been intensified and a multidisciplinary
team has been set up to establish a more differentiated sanction system. Another
point requiring attention is that according to the sponsors and lawyers interviewed, there is a big difference between the service-oriented attitude of the IND
in its preventive monitoring role, and its role as enforcer when monitoring after
admission. The way in which the IND fulfils its enforcement role is described
by the interviewed sponsors and lawyers as being unnecessarily formal, unreasonable or even intimidating.
Recommendations
The report makes a number of recommendations on the basis of the outcomes of
the research. Two of the clearest recommendations are highlighted here. These
recommendations concern the sponsor system and the system of monitoring
and enforcement respectively.
Creating a threshold for recognition as a sponsor can prevent a lot of time, work
and resources being spent on an application for recognition (by the sponsor and
the IND) which subsequently is not or is hardly ever used. This can be done,
for example, by placing an extra condition on a company or institution that a
certain number of applications for admission are submitted each year. By at the
same time making it possible that applications with the purpose of residence
being highly skilled work and research can also be submitted by a sponsor who
is not authorised, the companies and institutions who do not meet this threshold
can still attract the migrants that they need.
A second recommendation concerns the development of a more differentiated system of monitoring and enforcement that takes better account of the
relationship between the sponsor and the IND in relation to both the manner of

10

monitoring and the imposition of sanctions and making interventions. When a
mistake is made, it should be taken into consideration whether it was caused by
human error or if it was done deliberately and what the consequences will be of
an intervention for the sponsor and the foreign national.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

11

1. Inleiding
1.1. Introductie
Voor u ligt de evaluatie van de Wet modern migratiebeleid (verder: wet MoMi).
Het voorstel voor deze wet is ingediend op 9 september 20091 en de wet is op 7
juli 2010 aangenomen.2

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Het heeft bijna drie jaar geduurd voordat alle onderdelen van de wet op 1 juni
2013 inwerking zijn getreden. In artikel XIV van de wet is bepaald dat vijf jaar
na inwerkingtreding een verslag zal worden opgesteld over de doeltreffendheid
en de effecten van de wet in de praktijk. Deze wetsevaluatie is de uitvoering
van die wettelijke verplichting. Met de wetsevaluatie wordt inzicht verschaft of
de beleidsdoelen die indertijd zijn gesteld, ook met deze wet worden behaald.
Verder worden in dit onderzoek de mogelijkheden beschouwd om ongewenste
neveneffecten alsmede praktische problemen bij de uitvoering te ondervangen
en mogelijke verbeteringen aan te brengen.
De wet MoMi ziet alleen op reguliere vreemdelingrechtelijke procedures. De
hoofddoelstelling van de wet MoMi is de vorming van een selectief migratiebeleid waarmee de migranten die Nederland nodig heeft, snel en eenvoudig
kunnen worden toegelaten. Het was de bedoeling van de wetgever te komen
tot een modern, selectief en innovatief toelatingsbeleid dat uitnodigend is voor
migranten aan wie economisch behoefte bestaat en restrictief is voor anderen.
Dit vereist toelatingsprocedures die snel, doeltreffend en beheersbaar zijn,
waarbij de administratieve lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk
worden gehouden en waarbij effectief toezicht en handhaving onontbeerlijk
is. In de wet zijn drie wezenlijke veranderingen aangebracht in het reguliere
toelatingsbeleid. Deze veranderingen zien ten eerste op het samenvoegen van
de procedures voor toegang (de aanvraag voor een machtiging tot voorlopig
verblijf (mvv)) en verblijf (de aanvraag voor een verblijfsvergunning) tot één
gecombineerde procedure (TEV (toelating en verblijf) procedure), ten tweede
op het versterken van de rol van de referent in de toelatingsprocedure en tijdens
verblijf (verder aangeduid als ‘referentensystematiek’), en tenslotte op de wijze
van toezicht en handhaving waarbij op grond van een vertrouwensrelatie tussen
overheid en erkende referent achteraf wordt gecontroleerd.

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

1
2

Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 2.
Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele andere wetten in verband
met de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling
van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid), Stb. 2010, 290.

Doel van deze wetsevaluatie is om kwantitatief en kwalitatief inzicht te krijgen
op deze drie terreinen: de versnelling en vereenvoudiging van de toelatingsprocedures, de referentensystematiek en de daaruit voortvloeiende administratieve
lasten voor burgers en bedrijven en tot slot het toezicht en de handhaving.
De centrale probleemstelling van de wetsevaluatie is:
Voldoet de wet MoMi aan de doelstellingen zoals deze door de wetgever zijn
geformuleerd bij de totstandkoming van de wettelijke regeling?
1.2. Onderzoeksvragen
De hierboven genoemde algemene probleemstelling is uitgewerkt in drie onderzoeksvragen die corresponderen met de drie hierboven genoemde terreinen: de
toelatingsprocedures, de referentensystematiek en toezicht en handhaving.
1. Zijn de toelatingsprocedures voor alle reguliere migranten snel, doeltreffend
en beheersbaar?
2. Werkt de referentensystematiek en zijn de administratieve lasten voor burgers
en bedrijven zo beperkt mogelijk gehouden?
3. Is het toezicht- en handhavingsmechanisme zoals neergelegd in de wet MoMi
(gebaseerd op vertrouwen vooraf en controle achteraf) effectief ?
Om de hoofdvraag en sub-vragen te kunnen beantwoorden zijn eerst enkele
achtergrondvragen gesteld.
Achtergrondvragen
a. Wat waren de beleidsuitgangspunten van de wet MoMi op het moment van
inwerkingtreding?
b. Wat zijn de veranderingen in de toelatingsprocedure, administratieve lasten
en toezicht en handhaving per verblijfsdoel ten opzichte van de situatie voor
inwerkingtreding van de wet MoMi?
c. Welke kanttekeningen zijn er bij de invoering van de wet MoMi door
betrokken maatschappelijke partijen gemaakt?
De achtergrondvragen (a, b en c.) worden in hoofdstuk 2 in paragraaf 2.1 tot
en met 2.3 besproken. Mede op basis van de antwoorden op deze achtergrondvragen zijn in paragraaf 2.4 de sub-vragen 1, 2 en 3 verder uitgewerkt.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

1.3. Onderzoeksmethode en verantwoording

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

De wet MoMi ziet alleen op reguliere migratie van derdelanders, dat wil zeggen
personen die geen Unieburger zijn of familie van een Unieburger.3 De reguliere
migratie is op beleidsniveau onderverdeeld in clusters.4 Onder enkele van de
clusters valt slechts één verblijfsdoel (dat wel weer verschillende varianten
met verschillende voorwaarden kent). Andere clusters bevatten verschillende
verblijfsdoelen. Omdat de regels, procedures en voorwaarden voor verschillende verblijfsdoelen binnen één cluster kunnen verschillen, is ervoor gekozen
de evaluatie uit te voeren op grond van een selectie van verblijfsdoelen en niet
op grond van clusters. De keuze van de verblijfsdoelen, die is afgestemd met de
begeleidingscommissie, is gebaseerd op een variatie ten aanzien van het soort
referent (erkend en niet-erkend), de problematiek die speelt met betrekking tot
de wet MoMi en de omvang van de groep migranten die gebruik maakt van de
regeling. Op grond van deze criteria zijn zes verblijfsdoelen geselecteerd: kennismigratie, wetenschappelijk onderzoek, arbeid in loondienst, studie, au-pair en
familie en gezin.
Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen zijn verschillende onderzoeksmethoden gebruikt.
Literatuuronderzoek
De achtergrond vragen zijn beantwoord op basis van een analyse van
beschikbare bronnen, zoals wetgeving, parlementaire stukken, jurisprudentie,
literatuur, onderzoeksrapporten, beleidsdocumenten en uitvoeringsinstructies.
Dataverzameling
Voor het in kaart brengen van het functioneren van de wet MoMi zijn kwantitatieve data door de IND beschikbaar gesteld. Deze data geven informatie over
aantallen aanvragen, wijze van afhandeling en beslistermijnen uitgesplitst naar
de verschillende verblijfsdoelen en verschillende persoonskenmerken van de
overkomende vreemdelingen. Deze data zijn uitgesplitst naar aanvragen in het
kader van de gecombineerde aanvraag voor toelating en verblijf (de TEV-procedure) en aanvragen die zijn gedaan door, of ten behoeve van vreemdelingen
die zijn vrijgesteld van de verplichting te beschikken over een mvv. Het gaat hier
3

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

4

Formeel gesproken wordt in de Vreemdelingenwet onderscheid gemaakt tussen gemeenschaps­
onderdanen en niet-gemeenschapsonderdanen. Het begrip gemeenschapsonderdanen is breder dan
Unieburgers en hun familieleden (ongeacht de nationaliteit). Hieronder vallen ook, burgers van de
overige EER-landen en Zwitserland en hun familieleden. Met het begrip derdelanders wordt hier
bedoeld de groep vreemdelingen die niet valt onder het regime voor gemeenschapsonderdanen.
Dit zijn de clusters: Uitwisseling, Studie, Arbeid tijdelijk, Arbeid regulier, Kennis en talent, Familie en
gezin, Humanitair (tijdelijk), Bijzonder verblijf. Zie: Kamerstukken II 2007/08, 30573, nr. 10, Bijlage:
Blauwdruk modern migratiebeleid.

12

voor een belangrijk deel om vreemdelingen die op grond van hun nationaliteit
zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste. Burgers met de nationaliteit van Australië,
Canada, Japan, Monaco, Nieuw-Zeeland, Vaticaanstad, de Verenigde Staten
van Amerika en Zuid-Korea zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste.5 Aanvragen
voor een eerste verblijfsvergunning regulier met vrijstelling van het mvv-vereiste worden aangeduid als VVR (verblijfsvergunning regulier) aanvragen.
Daarnaast zijn data verkregen met betrekking tot de erkenningsaanvraag door
referenten en data die betrekking hebben op toezicht en controle. Op grond
van een analyse van deze data wordt een kwantitatief beeld geschetst van de
migratie ten aanzien van de geselecteerde verblijfsdoelen vanaf de periode van
inwerkingtreding van de wet MoMi juni 2013 tot en met december 2017. De
data kunnen niet goed vergeleken worden met de situatie van voor inwerkingtreding van de wet MoMi. Dat komt (a) doordat bepaalde werkwijzen van de
wet MoMi voor bepaalde doelgroepen al eerder (gefaseerd) zijn ingevoerd, (b)
doordat regelingen inhoudelijk (wat betreft de voorwaarden voor toelating)
zijn veranderd en (c) bepaalde verblijfsdoelen zijn samengevoegd tot één
verblijfsdoel. Verschillen in cijfers voor en na de invoering kunnen daarom niet
direct worden toegeschreven aan de wet MoMi en een kwantitatieve vergelijking
van voor en na invoering wet MoMi is niet goed mogelijk.
In dit rapport zijn aantallen die zien op personen op tientallen afgerond. De
aantallen van één tot vier zijn wegens eventuele herleidbaarheid tot een persoon
weergegeven als ‘< 5’ en de aantallen van vijf tot tien zijn naar boven afgerond
tot tien. Hiermee wordt aangesloten bij de wijze van afronding die de IND in
zijn rapportages gebruikt. Bij de weergave van de afgeronde cijfers wordt niet
telkens vermeld dat het gaat om afgeronde cijfers door vermelding van woorden
als ‘ongeveer’ of ‘circa’. Opsommingen in een tabel zijn berekend op grond van
de niet-afgeronde aantallen en zijn daarna afgerond. De optelsom in een tabel
is niet ‘kloppend gemaakt’. Hiermee blijven de aantallen zo dicht mogelijk bij de
niet-afgeronde aantallen. Hetzelfde geldt voor percentages: deze zijn gebaseerd
op de niet afgeronde aantallen. De cijfers die betrekking hebben op referenten,
zoals aanvragen om erkenning of opgelegde sancties, zijn niet afgerond en
aantallen onder de vijf zijn wel weergegeven.
Tot slot, wordt de kanttekening toegevoegd dat de cijfers per jaar die in dit
rapport worden weergegeven, zien op een bepaalde fase in de procedure. Omdat
de verschillende processtappen in één procedure – zoals de aanvraag, beslissing,
eventueel bezwaar, beslissing op bezwaar, beroep en beslissing op beroep –, niet
noodzakelijkerwijs in hetzelfde kalenderjaar worden afgerond, kunnen niet
5

Burgers van de EU, de overige EER-landen en Zwitserland zijn ook vrijgesteld van het mvv-vereiste,
maar zij vallen onder de regeling voor het vrij personenverkeer voor Unieburgers.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

direct verbanden tussen de aantallen in verschillende fases van de procedure in
een bepaald jaar worden gelegd.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Interviews
De kwantitatieve beschrijving van de reguliere migratie onder de wet MoMi is
aangevuld met een kwalitatieve analyse van de effecten van de wet MoMi door
middel van het afnemen van interviews met referenten en IND-medewerkers.
In bijlage I is een lijst van geïnterviewde personen opgenomen. Voor elk van de
verblijfsdoelen onderzoek, studie en au pair zijn drie interviews met referenten
gehouden. Waar het gaat om particuliere referenten (voor het verblijfsdoel
familie en gezin) of referenten die slechts enkele aanvragen voor verblijf hebben
ingediend (kleine werkgevers), hebben we ervoor gekozen om advocaten met
ruime ervaring die namens deze referenten optreden, te interviewen. Er zijn
drie interviews gehouden met advocaten in het kader van het verblijfsdoel
familie en gezin. De arbeidsgerelateerde verblijfsdoelen kennismigratie en
arbeid in loondienst zijn in de interviews samengenomen. We hebben drie grote
werkgevers geïnterviewd die alle drie jaarlijks meer dan 100 migranten in het
kader van een arbeidsgerelateerd verblijfsdoel laten overkomen en er zijn vier
interviews met advocaten gehouden die werkgevers vertegenwoordigen. Bij de
keuze van referenten is gelet op hoeveel en hoelang zij ervaring hebben met
aanvragen in het kader van de wet MoMi. Daarnaast is gestreefd naar verschillende vormen van diversiteit en in beperkte mate geografische spreiding. Bij het
verblijfsdoel studie is gekozen voor verschillende vormen van hoger onderwijs
(universitair en HBO) en type (technische universiteit en brede universiteit). Bij
het verblijfsdoel au pair is gekozen voor een relatief klein bureau (ongeveer 50 au
pairs per jaar) een middelgroot (80 à 100 au pairs per jaar) en een groot bureau
(tussen de 230 en 250 au pairs per jaar). Bij het verblijfsdoel onderzoek zijn er
twee universiteiten en een onderzoeksinstituut geïnterviewd. De interviews met
referenten en advocaten zijn gehouden aan de hand van een semigestructureerde
vragenlijst (zie bijlage II). Gezien de grote aantallen aanvragen die in het kader
van reguliere toelatingsgronden worden gedaan, gaat het om een niet-representatief, maar indicatief beeld van de ervaringen van referenten met de wet MoMi.
Met de interviews is gestreefd naar het in kaart brengen van verschillende
perspectieven.
Als aanvulling op de informatie uit interviews met referenten en advocaten is in
het rapport gebruik gemaakt van informatie afkomstig van de volgende kanalen

(zie voor details bijlage I): (1) een interview met het expatcentrum Rotterdam6,
(2) een gesprek met een groep van studentendecanen van tien universiteiten, (3)
een interview met een medewerker van Nuffic in het kader van het verblijfsdoel
onderzoek en (4) reacties (vijf) van werkgevers die naar aanleiding van een
doorgestuurde oproep van ons zijn binnengekomen bij het MKB-VNO/ NCW.
Met de IND zijn vier groepsinterviews gevoerd, gebaseerd op de verschillende
werkprocessen: erkenning referent, toegang en verblijf, toezicht en handhaving
(twee groepsinterviews). Ter aanvulling hierop is één telefonisch interview met
een IND-medewerker gehouden en hebben drie IND-medewerkers nog schriftelijk inbreng geleverd.
Tenslotte is het ministerie van Buitenlandse Zaken gevraagd een toelichting te
geven op de werkprocessen op de ambassade.
Jurisprudentie
Als aanvulling op de kwalitatieve analyse van de effecten van de wet MoMi
aan de hand van interviews is de beschikbare gepubliceerde jurisprudentie ten
aanzien van de wet MoMi besproken.
Periode
De in de wetsevaluatie te onderzoeken periode is 1 juni 2013 tot en met
31 december 2017. Waar in de tabellen 2013 staat, wordt bedoeld met ingang
van 1 juni 2013. Omdat op het gebied van toezicht en handhaving na het
verschijnen van het rapport van de (toenmalige) Inspectie Veiligheid en Justitie
over toezicht op erkende werkgevers in oktober 2017 enkele relevante wijzigingen in organisatie en beleid zijn doorgevoerd,7 zijn aanvullende cijfers voor
2018 geleverd. De interviews zijn gehouden in de periode juli 2018 – januari
2019 en betreffen dus ook ontwikkelingen en ervaringen die zich in 2018 hebben
voorgedaan.

6

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

13

7

Een expatcentrum ondersteunt migranten (met name kennismigranten, onderzoekers en zelfstandigen) en bedrijven die migranten aantrekken bij aankomst in Nederland. Het biedt een ‘one stop
shop’ voor het regelen van zaken zoals het afhalen van het verblijfsdocument en inschrijving in de
gemeente. Daarnaast worden verschillende diensten aangeboden zoals informatie over verzekeringen
en belastingen, over praktische zaken zoals huisvesting, onderwijs en Nederlandse taallessen. Expatcentra zijn een gezamenlijk initiatief van de Nederlandse overheid, gemeenten en IND. Er zijn expatcentra in Amsterdam, Den Haag, Eindhoven, Groningen, Hengelo, Maastricht, Rotterdam, Tilburg en
Utrecht. De wijze van organisatie, inbedding in een gemeente, financiering en het pakket aan diensten
dat wordt aangeboden, verschilt per expatcentrum. Zie ook www.investinholland.com.
Inspectie V&J, oktober 2017.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

1.4. Opbouw
Na dit inleidende hoofdstuk wordt in hoofdstuk 2 het onderzoekskader uiteengezet. De inventarisatie van de beleidsdoelstellingen van de wet MoMi, de
algemene veranderingen met betrekking tot alle verblijfsdoelen en de kanttekeningen die in de consultatieronde naar aanleiding van het voorstel voor de wet
MoMi zijn ingebracht, worden in hoofdstuk 2 in beeld gebracht. Dit hoofdstuk
wordt afgesloten met een operationalisering van de onderzoeksvragen.
In hoofdstuk 3 tot en met 8 worden de zes verblijfsdoelen behandeld aan de
hand van het in het tweede hoofdstuk uitgewerkte onderzoekskader.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Elk hoofdstuk begint met een beschrijving van het verblijfsdoel en de
voorwaarden die voor toelating op grond van het betreffende verblijfsdoel
gelden. Vervolgens wordt voor de verblijfsdoelen waar een aanvraag ingediend
moet worden door een erkend referent eerst ingegaan op de erkenningsprocedure. Dit betreft de verblijfsdoelen kennismigratie (hoofdstuk 3), onderzoek
(hoofdstuk 5), studie (hoofdstuk 6) en au pair (hoofdstuk 7). Voor deze verblijfsdoelen worden de voorwaarden voor erkenning besproken en wordt een kwantitatief en kwalitatief beeld gegeven van de erkenningsprocedure. In het kwantitatieve overzicht worden de cijfers gepresenteerd met betrekking tot het aantal
erkende referenten, de aantallen aanvragen om erkenning sinds juni 2013, de
duur van de procedure, de beslissingen op deze aanvragen en de procedures die
gevoerd zijn in geval van een afwijzende beslissing. Hierna volgen in het kwalitatieve deel de ervaringen van de respondenten met de erkenningsprocedure.
Voor alle verblijfsdoelen volgt in de hoofdstukken 3 tot en met 8 een paragraaf
over toelating en verblijf. In het kwantitatieve deel wordt een beeld geschetst van
de ontwikkelingen in aantallen aanvragen, de persoonskenmerken van de betreffende vreemdeling en de duur van de procedure. In het kwalitatieve deel worden
de ervaringen met de procedure, inclusief de werkprocessen op de ambassade en
na aankomst in Nederland besproken.
Tenslotte wordt in de hoofdstukken 3 tot en met 8 voor elk verblijfsdoel
besproken hoe de referentensystematiek is vormgegeven ten aanzien van het
betreffende verblijfsdoel en hoe de referentensystematiek wordt ervaren.
Hoofdstuk 9 gaat over toezicht en handhaving. In dit hoofdstuk wordt een
beschrijving gegeven van de organisatie van toezicht en handhaving, er wordt
een kwantitatief overzicht gegeven van opgelegde sancties en een kwalitatief
beeld geschetst van de ervaringen van betrokkenen met toezicht en handhaving.
Aangezien de kwantitatieve data niet uitgesplitst per verblijfsdoel voor handen

waren, wordt dit deel verblijfsdoel overstijgend besproken. Verder is in dit
hoofdstuk ook de rol die de ambassade in het kader van toezicht kan spelen
bij afgifte van de mvv meegenomen. In het afsluitende hoofdstuk worden de
onderzoekvragen beantwoord en aanbevelingen gedaan ter verbetering van de
werking van de wet MoMi.

14

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

15

2. Onderzoekskader
2.1. Beleidsuitgangspunten
In deze paragraaf wordt de eerste (vraag a) van de in paragraaf 1.2 gestelde
achtergrond vragen beantwoord: wat waren de beleidsuitgangspunten van de
wet MoMi.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

2.1.1 Inleiding
Met de wet MoMi wilde de wetgever een modern, selectief en innovatief toelatingsbeleid ontwikkelen dat uitnodigend is voor migranten aan wie economisch behoefte bestaat en dat restrictief is ten aanzien van andere (reguliere)
migranten. Met de wetsevaluatie wordt beoogd te onderzoeken of het doel van
de wetgever is bereikt. Daartoe moet als eerste verder worden uitgezocht wat
de achtergronden, aanleiding en meer precies geformuleerde doelstellingen van
de wet MoMi zijn. De totstandkoming van de wet MoMi heeft in verschillende
fases plaatsgevonden onder leiding van verschillende kabinetten.8 De eerste
concrete stap is de nota ‘Naar een modern migratiebeleid’.9 Ook in het coalitieakkoord dat ten grondslag lag aan het kabinet Balkenende IV werd aandacht
besteed aan de noodzaak van herziening van het reguliere migratiebeleid.10 De
nota ‘Naar een modern migratiebeleid’ is vervolgens uitgewerkt in de notitie
‘Blauwdruk modern migratiebeleid’.11 De Blauwdruk vormde op zijn beurt weer
het uitgangspunt voor het wetsvoorstel Wet modern migratiebeleid.12 De wet
MoMi is op meer detailniveau uitgewerkt in het Besluit modern migratiebeleid.13
Op grond van de hierboven genoemde documenten wordt hieronder een beeld
geschetst van de achtergrond, aanleiding en doelstelling van de wet MoMi.
2.1.2 Achtergrond
Op 1 april 2001 is de huidige Vreemdelingenwet 2000 (Vw (2000)) in werking
getreden. De Vw 2000 verving de Vreemdelingenwet 1965. Bij de invoering van
de Vw 2000 lag het accent op versnelling en vereenvoudiging van de asielpro8
9
10
11
12

13

De eerste stappen van het proces tot aanpassing van het reguliere toelatingsbeleid zijn gezet door het
kabinet Balkenende II. Het wetsvoorstel is aangenomen onder het kabinet Balkenende IV.
Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1.
Samen werken samen leven, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011.
Blauwdruk modern migratiebeleid, juni 2008.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 2 en 3. Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele
andere wetten in verband met de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid).
Besluit van 24 juli 2010, houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 en enkele andere
besluiten in verband met de versterking van de positie van de referent in het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (…) (Besluit modern migratiebeleid),Stb. 2010, 307.

cedure. Hoewel de reguliere verblijfsdoelen uit de Vreemdelingencirculaire naar
het Vreemdelingenbesluit werden getransponeerd, waren er inhoudelijk geen
grote wijzigingen in het beleid. In de periode voorafgaand aan de invoering
van de Vw 2000 waren er wel aanpassingen en aanvullingen in de regelgeving
doorgevoerd, maar in grote lijnen was de reguliere procedure met de inwerkingtreding van de Vw 2000 nog grotendeels gebaseerd op de Vreemdelingenwet
1965.14
In oktober 2004 is een belangrijke wijziging in het reguliere toelatingsbeleid
ingevoerd. Deze wijziging zag echter alleen op de toelating van hoogopgeleide
arbeidsmigranten. De bedoeling van deze regeling was de kenniseconomie te
stimuleren. Het kabinet wilde dit bereiken door de toelatingsprocedures voor
kennismigranten van buiten de EU/EER te versnellen en te vereenvoudigen.15
2.1.3 Kritiek op het functioneren van de IND
Ook in oktober 2004 werd door toenmalig minister Verdonk aan de Algemene
Rekenkamer de opdracht gegeven onderzoek te doen naar het functioneren van
de IND. In het rapport, dat in september 2005 uitkwam, uitten de onderzoekers
forse kritiek.16 Het rapport kreeg brede belangstelling van de pers.17 Door de
Rekenkamer werd geconcludeerd dat de doorlooptijden te lang zijn, beslistermijnen niet altijd gehaald worden en dat de samenwerking tussen ketenpartners
complex is.18 Het kabinet heeft in zijn reactie op het rapport aangegeven dat de
complexiteit van de wet- en regelgeving teruggedrongen moet worden, omdat
anders verbeteringen binnen de IND niet effectief zullen zijn.19 Dit is in de visie
van het kabinet alleen mogelijk in het kader van een algehele herziening van het
reguliere toelatingsbeleid.20
2.1.4 Herziening van het reguliere migratiestelsel
De eerste aanzet tot uitwerking van deze algehele herziening van het reguliere
migratiestelsel is te vinden in de notitie ‘Naar een modern migratiebeleid’.21
14
15
16
17

18
19
20
21

Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1, p. 8.
Kamerstukken II 2003/04, 29 20 VI, nr. 164.
Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nr. 1-2.
Zie b.v. NRC: https://www.nrc.nl/nieuws/2005/09/15/scherpe-kritiek-rekenkamer-op-werk-ind10626040-a761990; Trouw: https://www.trouw.nl/home/-afgrijselijk-dat-het-systeem-niet-functioneert-~acde0957/;
Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nr. 1-2, p. 5 en 72.
Kamerstukken II 2005/06, 30 240, nr. 4, p. 6.
Ibid.
Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

In deze notitie heeft het kabinet het uitgangspunt verwoord dat ‘een modern
migratiebeleid gebaseerd moet zijn op de behoefte aan migranten die in de
Nederlandse samenleving als geheel bestaat’.22 Het beginsel van een restrictief
toelatingsbeleid moet worden gecombineerd met een selectief toelatingsbeleid,
aldus het kabinet.

wetenschap vraagt om uitwisselingsmogelijkheden van buitenlandse onderzoekers en studenten. Maar mondialisering betekent volgens het kabinet ook
dat burgers meer naar het buitenland gaan, en partners buiten Nederland
vinden.27 Migratie kan een positieve bijdrage leveren aan de samenleving als
er optimaal van gebruik wordt gemaakt.28

In de notitie ‘Naar een modern migratiebeleid’ en latere beleidsdocumenten
motiveren opvolgende kabinetten de noodzaak van een nieuw regulier migratiebeleid. De motivatie wordt gebaseerd op (a) kritiek (met name van de Algemene
Rekenkamer) ten aanzien van de op dat moment geldende regeling, (b) ontwikkelingen in de samenleving en (c) ontwikkelingen in Europa. Deze drie punten
worden hieronder toegelicht. Het nieuwe uitgangspunt voor het reguliere toelatingsbeleid, selectiviteit naast restrictiviteit, wordt onder (d) besproken.

c. Ontwikkelingen in Europa
De derde reden voor de noodzakelijke aanpassing van het reguliere migratiebeleid relateert het kabinet aan ontwikkelingen in de Europese Unie. Op het
niveau van de Europese Unie stelt de Europese Commissie dat demografische
ontwikkelingen (vergrijzing) en mondialisering noodzaken tot een gemeenschappelijk arbeidsmigratiebeleid. Daarnaast hebben begin van deze eeuw
diverse andere landen van de Europese Unie – in de batlle for brains – wijzigingen in het migratiebeleid ingevoerd waarbij selectiviteit het uitgangspunt
is.29

a. Kritiek op het reguliere stelsel
De kritiek op het functioneren van het toenmalige reguliere migratiestelsel
– die was geventileerd in rapport van de Rekenkamer en terug kwam in de
kabinetsreactie op het rapport en in de notitie Naar een Modern Migratiebeleid – komt in 2007 ook naar voren in het beleidsprogramma van het
kabinet Balkenende IV. In het beleidsprogramma wordt verder gesteld dat
te weinig buitenlandse kennisintensieve bedrijven en kennismigranten zich
in Nederland vestigen en dat er veel klachten zijn over het kennismigratiebeleid.23 Bedrijven die arbeidsmigranten willen aantrekken, storen zich aan
de veelheid aan regelingen, de vele loketten en de lange doorlooptijden.24 Dit
beeld ten aanzien van het reguliere toelatingsstelsel wordt door het kabinet in
de Blauwdruk modern migratiebeleid opnieuw geschetst.25

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

b. Ontwikkelingen in de samenleving
Een verdere onderbouwing van de noodzaak tot wijziging van het reguliere
migratiebeleid wordt door het kabinet gerelateerd aan ontwikkelingen in
de samenleving. Demografische ontwikkelingen en ontwikkelingen in de
economie en op de arbeidsmarkt maken dat er anders wordt aangekeken
tegen migratie. Internationalisering van de economie en mondialisering van
kennis als economische factor maken het noodzakelijk open te staan voor
invloeden van buitenaf en vereisen volgens het kabinet een migratiebeleid dat
hierop inspeelt.26 Internationale concurrentie om toptalent, vraagt om soepele
vestigingsregelingen voor hooggekwalificeerde arbeid. Mondialisering van

d. Selectief naast restrictief
Het migratiebeleid aan het begin van de 21ste eeuw was volgens het kabinet
gebaseerd op het principe van restrictiviteit: migranten worden niet toegelaten tenzij internationale verplichtingen hiertoe nopen, dit in het Nederlands
belang is, of op grond van humanitaire overwegingen. Dit restrictieve beleid
was een reactie op de onvoldoende gecontroleerde arbeidsmigratie in de
jaren ’60 en ’70 van de vorige eeuw en de daaropvolgende gezinsmigratie.
Het kabinet stelt dat deze migratie heeft geleid tot grote integratieproblemen
en dat een restrictief migratiebeleid bijdraagt aan de beteugeling van deze
problemen, maar dat ‘tegelijkertijd is duidelijk geworden dat dit beleid, indien
consequent toegepast, niet alleen restrictief is ten opzichte van ongewenste
migratie maar ook ten aanzien van gewenste migratie’.30 De omslag in het
modern migratiebeleid heeft tot doel te komen tot een migratiestelsel waarbij
deze restrictiviteit – opgevat als het zoveel mogelijk beperken van de risico’s
van migratie – gecombineerd wordt met selectiviteit – optimaal gebruik
maken van de mogelijkheden en kansen die migratie biedt.
2.1.5 De doelen
Het kabinet heeft in de Blauwdruk modern migratiebeleid verschillende doelen
geformuleerd die het met het nieuwe moderne migratiebeleid wil bereiken: 31

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

16

22
23
24
25
26

Ibid. p. 3.
Samen werken samen leven, Beleidsprogramma Kabinet Balkenende IV 2007-2011, p. 20.
Ibid. p. 23.
Blauwdruk modern migratiebeleid, p. 49.
Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1, p 10.

27
28
29
30
31

Ibid.
Ibid. p. 7-8.
Ibid. p. 11.
Ibid. p. 10.
Blauwdruk modern migratiebeleid, p. 17.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

• Een selectief, innovatief en toekomstbestending beleid:
De hoofddoelstelling van het nieuwe migratiebeleid is het snel en doeltreffend
kunnen toelaten van de migranten die Nederland nodig heeft. Vormen van
gewenste migratie die worden genoemd zijn investeerders, kennismigranten
en kennisintensieve bedrijven. Ook migratie in het kader van de ontwikkeling van wetenschap en cultuur wordt beschouwd als gewenste migratie.
Daarnaast moet het beleid responsief zijn en snel kunnen inspelen op veranderende maatschappelijke behoeften.
Om deze hoofddoelstelling te verwezenlijken zijn een aantal middelen en
randvoorwaarden benoemd:

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

• Eenvoudige systematiek:
De systematiek van verblijfsvergunningen moet zo eenvoudig mogelijk zijn,
herkenbaar voor belanghebbenden (migrant en referent) en uitvoerbaar voor
betrokken overheidsorganisaties.
• Snelle en eenvoudige toelatingsprocedures:32
De toelatingsprocedures moeten voor alle reguliere aanvragen snel en
eenvoudig zijn en de lasten voor de burgers en bedrijven moeten zo laag
mogelijk worden gehouden.

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

• Vertrouwensrelatie en gedeelde verantwoordelijkheid:
Belanghebbende bedrijven, onderwijs- en onderzoeksinstellingen en andere
betrokken organisaties moeten het vertrouwen krijgen om als partner van de
overheid mede verantwoordelijkheid te dragen voor toelating en verblijf van
de migrant bij wie zij belang hebben.
• Bestand tegen misbruik en fraude:
Het migratiebeleid moet bestand zijn tegen misbruik en fraude. Daarom
is het noodzakelijk om over een solide handhavingsinstrumentarium te
beschikken. Misbruik van vertrouwen moet snel en afdoende kunnen worden
bestraft.
• Samenhang met ontwikkeling EU-beleid:
Het Nederlandse migratiebeleid moet worden ontwikkeld in nauwe
samenhang met het Europese beleid voor legale migratie.

2.2. Veranderingen
In deze paragraaf wordt de tweede inleidende vraag (vraag b) uit paragraaf 1.2
besproken: wat zijn de veranderingen in de toelatingsprocedures, administratieve lasten en in het kader van toezicht en handhaving als gevolg van de inwerkingtreding van de wet MoMi.
De doelen uit de Blauwdruk modern migratiebeleid zijn vertaald in diverse
maatregelen. Sommige van de in paragraaf 2.1.5 genoemde ambities zijn goed te
herkennen in de aanpassingen die in de regelgeving zijn doorgevoerd. Dit zijn
de maatregelen die zien op vereenvoudiging en versnelling van de systematiek
en de procedure, de maatregelen die zien op de referentensystematiek en de
maatregelen op het gebied van handhaving en controle.
2.2.1 Vereenvoudiging van de systematiek
In de Blauwdruk modern migratiebeleid zijn de verblijfsdoelen geclusterd in
acht verblijfskolommen waarbij de voorwaarden binnen één cluster zoveel
mogelijk gelijk zijn.33 Deze verblijfskolommen hebben echter met name een
beleidsmatige betekenis en vervullen geen rechtens relevante functie. De clusters
zijn daarom niet in het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb) opgenomen.’34 Het
aantal verschillende verblijfsdoelen – in artikel 3.4 Vb opgenomen als verblijfsbeperkingen – is wel teruggebracht door bepaalde verblijfsdoelen samen te
voegen. Dit komt volgens de wetgever de overzichtelijkheid van het reguliere
vreemdelingenrecht ten goede. Daarnaast is daardoor minder vaak een wijziging
van de beperking nodig, waardoor de administratieve lasten voor de burger en
het bedrijfsleven en bestuurslasten voor de overheid worden verminderd.35
Verder wordt de omschrijving van de beperking minder specifiek (bijvoorbeeld
alleen studie en niet de naam van de universiteit of hogeschool). Dit betekent dat
niet bij elke kleine wijziging (bijvoorbeeld wijziging van de onderwijsinstelling)
een aanvraag tot wijziging van de vergunning hoeft te worden ingediend.36
Ook dit betekent een vermindering van de administratieve lasten. Tenslotte
is de regeling van de geldigheidsduur van de vergunning aangepast. Met een
wijziging van artikel 3.58 en 3.59 Vb is mogelijk gemaakt dat een vergunning
direct voor langere tijd wordt verleend en eventueel verlengd. Hierdoor hoeven
er minder verlengingsaanvragen te worden ingediend. Ook drukt deze maatregel

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

32

Zie b.v. Blauwdruk modern migratiebeleid p. 2 en p. 17.

17

33
34
35
36

Blauwdruk modern migratiebeleid p. 24.
NvT Besluit modern migratiebeleid, Stb 310, 307, p. 58.
Ibid.
Ibid.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

18

de administratieve – en bestuurslasten voor burgers, bedrijven en de overheid,
aldus de wetgever.37

Nederland verblijft, of (c) een onderneming of rechtspersoon die is ingeschreven
in het handelsregister (artikel 2a Vw).

2.2.2 Gecombineerde toelatingsprocedure
Een belangrijke vereenvoudiging van de aanvraag voor verblijf is de gecombineerde toelatings- en verblijfsprocedure (TEV-procedure). De gedachte achter
de TEV-procedure is dat twee aparte aanvragen voor een mvv en verblijfsvergunning een onnodige vertraging oplevert. In de wet MoMi is opgenomen dat
nadat de mvv is afgegeven door de IND automatisch de verblijfsvergunning
wordt verleend zonder dat hier een apart aanvraag voor hoeft te worden
ingediend.38 Deze vereenvoudiging is neergelegd in artikel 14 lid 2 Vw. Deze
bepaling regelt dat binnen twee weken na aanmelding van de vreemdeling
ambtshalve een verblijfsvergunning wordt verstrekt. Dit geldt voor alle reguliere
verblijfsdoelen. Voor de niet-mvv-plichtige vreemdelingen geldt ook dat het
mogelijk is dat de toelatingsaanvraag al wordt ingediend en beoordeeld op het
moment waarop zij zich in het buitenland bevinden.39

a. Erkende referent
Erkenning als referent is voor enkele verblijfsdoelen een voorwaarde om
vreemdelingen in het kader van het betreffende verblijfsdoel naar Nederland
te laten overkomen (dit geldt voor de in dit onderzoek meegenomen verblijfsdoelen kennismigratie, onderzoek, studie en au-pair). Erkende referenten
hebben toegang tot de versnelde procedure.43 De erkenning als referent is
gebonden aan een bepaalde categorie van verblijfsdoelen.44 Er bestaan vier
categorieën: arbeid, studie, onderzoek en uitwisseling. Een referent die is
erkend voor een bepaalde categorie kan op grond van deze erkenning alleen
aanvragen indienen die vallen onder deze categorie. Een referent kan wel
voor meerdere categorieën worden erkend. De algemene voorwaarden die
worden gesteld aan erkenning als referent zijn opgenomen in artikel 2e Vw:
• Inschrijving in het handelsregister, indien vereist;
• Continuïteit en solvabiliteit is gewaarborgd;
• Betrouwbaarheid staat niet ter discussie;
• Erkenning is niet ingetrokken in een periode van vijf jaar voorafgaand aan
de aanvraag;
• Er wordt voldaan aan de vereisten die verband houden met het doel
waarvoor de vreemdeling in Nederland verblijft of wil verblijven,
waaronder in ieder geval kan worden verstaan aansluiting bij en naleving
van een Gedragscode (dit geldt ten aanzien van studie).

De ambtshalve verstrekking van een verblijfsvergunning regulier na verlening
van een mvv, houdt in dat er niet opnieuw getoetst wordt voor afgifte van
de verblijfsvergunning. Als er toch wijzigingen in de omstandigheden zijn
opgetreden na verlening van de mvv, bestaat voor zowel de migrant als de
referent de verplichting deze door de te geven. Als niet langer wordt voldaan aan
de voorwaarden voor verlening kan de mvv op grond van artikel 2k lid 3 Vw
worden ingetrokken of geannuleerd.40
2.2.3 Referentensystematiek
Een volgende maatregel die moest leiden tot snellere en flexibelere procedures is
de invoering van een referent. Een referent is een persoon of instelling die belang
heeft bij de komst van de vreemdeling. De wet MoMi brengt een algemene
herverdeling mee van de verantwoordelijkheden tussen overheid, vreemdeling
en referent bij de toelating en het verblijf van vreemdelingen in Nederland.41 Dit
wordt bereikt door uitbreiding en wettelijke verankering van diens verantwoordelijkheden en verplichtingen.42 De mogelijkheid een referent verplicht te stellen
voor een reguliere verblijfsvergunning is opgenomen in artikel 16 lid 1 sub k
Vw. Als referent kunnen in ieder geval optreden (a) een Nederlander, (b) een
vreemdeling met een verblijfsvergunning of een Unieburger die rechtmatig in
37
38
39
40
41
42

Ibid. p. 58, 59.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 7.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 38.
Ibid.
Kamerstukken I 2009/10, 32 052, D. p. 8.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 3.

Daarnaast kunnen per verblijfsdoel specifieke voorwaarden aan de erkenning
als referent gesteld worden.
b. Procedurele betrokkenheid referent
Zowel de gewone als de erkende referent kan voor de vreemdeling een
aanvraag indienen (artikel 23 Vw bepaalt dat een aanvraag ingediend kan
worden door de vreemdeling, zijn wettelijk vertegenwoordiger of zijn
referent). Artikel 24a Vw bepaalt dat gegevens en bescheiden niet door de
vreemdeling of zijn referent hoeven te worden aangeleverd als de minister
deze kan verkrijgen. Verder regelt deze bepaling dat in geval de aanvraag
wordt ingediend door de erkende referent volstaan kan worden met een
‘eigen verklaring’.

43
44

Ibid p. 69.
Ibid.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

c. Verplichtingen referent
Een referent heeft drie typen verplichtingen: een zorgplicht jegens de vreemdeling (artikel 2a lid 2 sub b Vw en artikel 1.17 sub a Vb), een informatieplicht (artikel 54 lid 2 sub a Vw) en een administratieplicht (artikel 54 lid 2
sub b Vw en artikel 4.53 Vb). Op grond van artikel 4.17 Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV) moeten wijzigingen binnen vier weken worden doorgegeven aan de IND. De referent dient in ieder geval door te geven dat de
vreemdeling niet langer in Nederland verblijft, als deze dat zelf niet tijdig bij
de gemeente heeft doorgegeven en als de vreemdeling niet langer overkomst
naar Nederland wenst (art. 4.18 lid 1 VV). De erkend referent moet wijzigingen doorgeven die gevolgen hebben voor zijn erkenning als referent (art.
4.18 lid 2 VV). In het kader van de administratieplicht geldt de algemene
verplichting dat de referent het woonadres van de vreemdeling voor wie hij
referent is in zijn administratie opneemt (art. 4.27 VV). De administratieplicht blijft tot vijf jaar na beëindiging van het referentschap bestaan. De
verplichtingen zijn per verblijfsdoel verder uitgewerkt in het VV.
2.2.4 Toezicht en handhaving
Indien de referent de wettelijke verplichting van de wet MoMi niet nakomt
(bijvoorbeeld de informatieplicht), kan de IND (formeel de minister van Justitie
en Veiligheid) sancties opleggen. Gekozen is voor de bestuurlijke boete als
handhavingsinstrument (zie artikel 55a Vw).45 In de Vreemdelingencirculaire
2000 (Vc) is uitgewerkt dat wanneer de referent of de vreemdeling voor de eerste
keer een wettelijke verplichting overtreedt, de IND een waarschuwing geeft.46
Daarnaast kan de IND de erkenning van referenten schorsen en intrekken
(artikel 2f en 2g Vw).47 Intrekking van de erkenning als referent vindt plaats
als de referent niet meer aan de voorwaarden voldoet, op eigen verzoek, als de
erkenning is verleend op onjuiste gegevens of als de erkend referent niet aan zijn
verplichtingen heeft voldaan.
De erkenning als referent kan worden geschorst als er ernstige vermoedens
bestaan dat er grond is voor de intrekking van de erkenning. De schorsing
eindigt als de erkenning daadwerkelijk wordt ingetrokken of anders uiterlijk na
drie maanden. Deze termijn van drie maanden kan worden verlengd als nader
onderzoek nodig is. Voor de duur van de schorsing wordt de referent niet als
erkend referent aangemerkt en kan de referent geen aanvragen indienen.

Het bestuurlijk toezicht op de referent door de IND wordt zoveel mogelijk
vanachter het bureau uitgeoefend, waarbij de nadruk ligt op samenwerking en
gegevensuitwisseling met andere overheidsdiensten, zoals de arbeidsinspectie
en de vreemdelingenpolitie (Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en
Mensenhandel (AVIM). Ook kunnen de door de referent verstrekte gegevens
worden vergeleken met gegevens uit andere bronnen.48 Waar nodig zal de IND
controlebezoeken afleggen bij de bedrijven en instellingen van de zakelijke
referenten.49 Deze bezoeken kunnen gecombineerd worden met bezoeken van
andere toezichthouders zodat de toezichtlast zo laag mogelijk wordt gehouden.
De aanvragen van gezinsreferenten zullen integraal worden beoordeeld aan de
hand van bij de overheid bekende gegevens en door de aanvrager verstrekte
gegevens. De politie blijft belast met het toezicht op vreemdelingen en kan zo
nodig huisbezoeken afleggen.
2.3. Kanttekeningen bij het voorstel voor de wet MoMi
Voorafgaand aan de indiening van het wetsvoorstel van de wet MoMi heeft
het toenmalige ministerie van Justitie in 2008 consultaties gehouden over de
plannen voor het modern migratiebeleid met betrokken maatschappelijke
partijen, waaronder sociale partners, het onderwijsveld, au pair-organisaties,
juristen, niet-gouvernementele humanitaire organisaties en religieuze en levensbeschouwelijke organisaties. Naar aanleiding van deze consultatieronde over
het wetsvoorstel zijn door deze partijen diverse kanttekeningen geplaatst bij dit
voorstel.50 Deze zijn grofweg onder te verdelen in drie categorieën: de administratieve lasten, de verschuiving van verantwoordelijkheid en afhankelijkheid
tussen vreemdeling en referent en het gebrek aan uitwerking in de wet van vele
bepalingen ten aanzien van verplichtingen en sancties. Waar relevant zijn deze
kanttekeningen meegenomen in de interviews.
Administratieve lasten
Verschillende instellingen uit het onderwijsveld en werkgevers uitten tijdens
deze consultatie hun vrees voor te grote administratieve lasten. Het verstrekken
van gegevens, het bewaren van gegevens en de korte termijnen voor het
afmelden van vreemdelingen werden genoemd. Ook werd gewezen op de
verplichting voor de referent niet alleen bij toelating maar ook gedurende het
hele verblijf wijzigingen te moeten doorgeven. Deze verplichtingen zouden om
een andere bedrijfsorganisatie en cultuur vragen.

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

45
46
47

Kamerstukken I 2009/10, 32 052, D, p. 36.
Vc B1/9.1.2.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 28.

19

48
49
50

Ibid. p. 41.
Ibid. p. 41.
Zie Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, bijlage 1-5.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Verantwoordelijkheid en afhankelijkheid
Daarnaast werden door bovengenoemde instellingen vraagtekens gesteld bij
het verschuiven van de verantwoordelijkheid van de IND naar de instellingen.
Ten aanzien van de verschuiving van de verantwoordelijkheid werd enerzijds
gewezen op de afhankelijkheid van de instelling of het bedrijf ten opzichte van
de vreemdeling voor wat betreft het doorgeven van informatie die de referent
verplicht is te melden aan de IND. Ten aanzien van deze vorm van afhankelijkheid leefde de vraag in hoeverre het bedrijf of instelling afgerekend kan
worden op het niet of te laat doorgeven van informatie door de vreemdeling,
waardoor het bedrijf of instelling niet aan zijn wettelijke informatieplicht
voldoet. Het tweede punt ten aanzien van afhankelijkheid dat werd genoemd
is dat de vreemdeling als gevolg van de systematiek van de wet MoMi met
betrekking tot zijn verblijfsrecht afhankelijk wordt van de referent.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

Gebrekkige uitwerking
Tenslotte werd bij de consultatieronde opgemerkt dat vele verplichtingen nog
moeten worden uitgewerkt in lagere regelgeving. Dat leidt tot het risico dat de
wetgeving ondoorzichtig wordt. Daarnaast wordt gesteld dat de sancties en met
name het instrument van schorsing te ruim is geformuleerd en in tijd onvoldoende begrensd, terwijl de consequentie van schorsing groot zijn.
2.4. Operationalisering
Op grond van de in dit hoofdstuk in kaart gebrachte beleidsuitgangspunten
en doelen kunnen de drie in paragraaf 1.2 genoemde sub-vragen uitgewerkt
worden.

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

1. Toelating- en verblijfprocedures:
Uit de wetsgeschiedenis blijkt ten aanzien van de toelating- en verblijfsprocedures dat deze ‘snel, doeltreffend en beheersbaar moeten zijn’. De termen snel,
doeltreffend en beheersbaar worden in de wetsgeschiedenis niet afzonderlijk
gedefinieerd.
Deze termen zijn in dit onderzoek uitgelegd en geoperationaliseerd in het
licht van de ambitie van een selectief migratiebeleid, waarmee migranten die
Nederland nodig heeft snel en eenvoudig kunnen worden toegelaten.
De snelheid van de procedure wordt gerelateerd aan de wettelijke beslistermijnen en de streeftermijnen. Deze termijnen verschillen voor de in dit
onderzoek meegenomen verblijfsdoelen. Ten aanzien van de snelheid van de
procedure zijn de volgende vragen te stellen:

20

• Wat is de duur van de procedures (inclusief werkprocessen op de
ambassade en na aankomst in Nederland)?
• Wat zijn de vertragende factoren indien de streef- of wettelijke termijnen
niet worden gehaald?
Onder doeltreffend wordt hier verstaan de vraag of de ambitie is gehaald om
die migranten aan te trekken die Nederland nodig heeft en tegelijk restrictief
te zijn voor andere reguliere migranten. De wetgever heeft deze ambitie
niet gekwantificeerd en het begrip doeltreffend is niet eenduidig te operationaliseren. Wel kan een overzicht gegeven worden van de ontwikkeling in
aantal aanvragen en verleende vergunningen en kunnen belemmeringen in
het aantrekken van migranten die Nederland nodig heeft in kaart gebracht
worden. In het kader van dit onderzoek is het begrip doeltreffend uitgewerkt
in onderstaande vragen:
• Wat is de ontwikkeling in aantallen aanvragen per jaar per verblijfsdoel?
• Wat zijn de persoonskenmerken van de vreemdelingen die verblijf
aanvragen of ten behoeve van wie aanvragen zijn ingediend?
• Wat zijn de beslissingen op de aanvragen en indien van toepassing in
bezwaar- en beroepsprocedures?
• Zijn er knelpunten in de voorwaarden voor verblijfsverlening voor
referenten of IND?
Onder het aspect beheersbaar wordt in dit onderzoek verstaan of de procedures eenvoudig zijn en of de administratieve lasten voor burgers, bedrijven
en instellingen beperkt zijn.
• Hoe wordt de inrichting van de procedure ervaren?
• Hoe worden door de referenten de administratieve lasten in de toelatings­
procedure ervaren?
• Zijn er knelpunten in de procedure inclusief de processen bij het afhalen
van de mvv en na aankomst in Nederland?
2. Referentensystematiek:
Werkt de referentensystematiek en zijn de administratieve lasten voor burgers
en bedrijven zo beperkt mogelijk gehouden?
Deze vraag is in het onderzoek opgesplitst in vragen die zien op twee
verschillende aspecten. De eerste serie vragen gaat over de erkenning als
referent en de tweede serie vragen over de rol van de referent bij de toelating
en het verblijf van de vreemdeling.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

2.1 Erkenning als referent:
• Hoeveel aanvragen om erkenning als referent zijn per verblijfsdoel
ingediend?
• Wat zijn de beslissingen op de aanvragen en indien van toepassing in
bezwaar- en beroepsprocedures?
• Wat is de duur van de procedure?
• Hoe verloopt de procedure met betrekking tot de erkenning als
referent en welke knelpunten doen zich ten aanzien van deze
procedure voor?
2.2 Rol van de referent bij toelating en verblijf:
• Hoe worden de verplichtingen van de referent na toelating ervaren?
• Hoe wordt de referentensystematiek ervaren en draagt deze bij aan
een snelle en efficiënte procedures?
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

3. Toezicht en handhaving:
Is het toezicht- en handhavingsmechanisme zoals neergelegd in de wet MoMi,
dat gebaseerd is op vertrouwen vooraf en controle achteraf, effectief?
Deze vraag is geoperationaliseerd in onderstaande vragen:
• Hoe is het systeem van toezicht- en handhaving binnen de IND georganiseerd?
• Welke instrumenten bestaan in het kader van toezicht en handhaving?
• Hoe vaak wordt een mvv ingetrokken of geannuleerd en wat is de reden
hiervan?
• Hoeveel sancties en andere maatregelen zijn opgelegd en op grond van
welke overtreding?
• Zijn er bezwaar- en beroepsprocedures gevoerd tegen opgelegde boetes en
zo ja, wat was hiervan het resultaat?
• Hoe ervaren de IND en de referenten het systeem van vertrouwen vooraf
en controle achteraf?

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Deze onder 1 en 2 genoemde vragen vormen de leidraad voor de bespreking
van de in dit onderzoek betrokken verblijfsdoelen in de hoofdstukken 3 tot
en met 8. De vragen die onder 3 zijn gesteld komen aan bod in hoofdstuk 9.

21

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

22

3. Kennismigratie
3.1. Inleiding

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

De kennismigrantenregeling bestaat sinds 2004. De regering wilde met deze
regeling de kenniseconomie stimuleren: door middel van een snelle en simpele
regeling zou Nederland aantrekkelijker worden voor hoogopgeleide kenniswerkers.51 De principes die aan de kennismigrantenregeling ten grondslag liggen,
zijn sinds de invoering niet veranderd: betrokkenheid van de werkgever bij de
aanvraag, geen tewerkstellingsvergunning (twv) en een looncriterium om te
bepalen of betreffende arbeidsplaats binnen de regeling valt. De kenmerken van
de huidige regeling zijn: 52
• de aanvraag kan alleen ingediend worden door een erkend referent;
• de versnelde procedure is van toepassing;
• voor de aanvraag is geen twv verplicht;
• er is een gedifferentieerd looncriterium voor < 30, 30 + en pas afgestudeerden; en
• het salaris moet marktconform zijn.
De kennismigrantenregeling is sinds zijn invoering enkele malen geëvalueerd.53 De laatste monitor is verschenen in twee deelrapporten: een kwantitatieve analyse (2013) en een kwalitatieve analyse (2014). In 2018 is een rapport
verschenen waarin de aantrekkelijkheid van Nederland onder kennismigranten
is onderzocht.54 Uit dit onderzoek kwam onder meer naar voren dat de kennismigranten positief tot zeer positief zijn over de inrichting van de procedure.55
Ze zijn iets minder positief over de salarisdrempels, met name voor de leeftijds­
categorie onder de 30-jaar en het feit dat een aanvraag alleen kan worden
ingediend door een erkend referent.
Het verblijf als kennismigrant is één van de zeven verblijfsdoelen die vallen
binnen het cluster ‘kennis en talent’. Andere verblijfsdoelen die binnen dit
cluster vallen zijn onder andere ‘overplaatsing binnen een onderneming’, ‘onderzoeker in de zin van richtlijn 2016/801/EU’ (kortweg onderzoeker) en het
‘zoekjaar voor hoogopgeleiden’.56 De voorwaarden die gelden voor de verblijfs51
52
53
54
55
56

Kamerstukken II 2003/04, 29 200 IV, nr. 164.
Artikel 3.30a Vb.
Monitor kwalitatieve analyse 2014, p. 15. De evaluaties zijn uitgevoerd door de IND, INDIAC in 2005
en 2009.
C. Buers, J. Klaver en B. Witkamp, Amsterdam: Regioplan, 2018.
Ibid. p. 16.
De overige drie verblijfsdoelen van het cluster ‘kennis en talent’ zijn verblijf op grond van de Europese
blauwe kaart, arbeid als zelfstandige en innovatieve start-up.

doelen die behoren tot het cluster ‘kennis en talent’ verschillen aanzienlijk van
elkaar. Van deze verblijfsdoelen geldt alleen voor verblijf als kennismigrant en
onderzoeker dat de aanvraag moet worden ingediend door een erkend referent.
Sinds de inwerkingtreding van de richtlijn 2014/66/EU – overplaatsing binnen
een onderneming – (vaak aangeduid met de Engelse afkorting ICT: Intra
Corporate Transferees),57 heeft deze richtlijn voorrang op andere regelingen
voor zover betrokken werknemers vallen binnen het toepassingsgebied van
deze richtlijn.58 De richtlijn moest uiterlijk 29 november 2016 zijn omgezet
in nationale regels. Vanaf deze datum konden aanvragen op grond van deze
regeling worden ingediend. Een aanvraag die onder de noemer van kennismigrant wordt ingediend, maar valt binnen het toepassingsbereik van deze richtlijn
wordt als een ICT-aanvraag behandeld.
In de voorliggende wetsevaluatie is specifiek gekeken naar de kennismigrantenregeling – die in dit hoofdstuk wordt besproken – en de regeling voor onderzoekers (zie hoofdstuk 5). Bij de uitvoering van de evaluatie werd door respondenten ook gerefereerd aan de andere regelingen die vallen onder dit cluster en
deze zullen dus voor zover relevant ook hier worden meegenomen.
3.2. Erkenning als referent
3.2.1 Voorwaarden
Om een aanvraag voor verblijf als kennismigrant te kunnen indienen moet een
werkgever erkend zijn als referent voor de categorie arbeid. De belangrijkste
eisen die aan de erkenning van een werkgever voor de categorie arbeid worden
gesteld, zijn de algemene eisen die in paragraaf 2.2 zijn genoemd:59
• Inschrijving in het handelsregister indien vereist;
• Continuïteit en solvabiliteit is gewaarborgd;
• Betrouwbaarheid staat niet ter discussie;
• Erkenning is niet ingetrokken in een periode van vijf jaar voorafgaand aan de
aanvraag.

57

58
59

Richtlijn 2014/66/EU van het Europees Parlement en de Raad van 15 mei 2014 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen in het kader van een overplaatsing
binnen een onderneming.
Zie artikel 2 lid 3 richtlijn 2014/66/EU.
Artikel 2e Vw.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair

De eis van continuïteit en solvabiliteit is uitgewerkt in het Voorschrift Vreemdelingen.60 De hoofdregel is dat de continuïteit en solvabiliteit van de aanvrager om
erkenning worden aangetoond met een Verklaring Betalingsgedrag van de belastingdienst (artikel 1.13 VV).61 De tekst van deze bepaling is sinds de invoering
van de wet MoMi twee keer gewijzigd: op 1 januari 2014 en per 1 april 2016.
De eerste wijziging zag op de invoering van de standaard eis van een ondernemingsplan voor startende ondernemers (een startende onderneming is gedefinieerd als een onderneming die korter dan anderhalf jaar bestaat), in plaats van
de Verklaring Betalingsgedrag van de belastingdienst.62 De wijzigingen die op
1 april 2016 zijn ingevoerd, brengen een verfijning aan in de voorwaarden voor
verschillende situaties. In het tweede lid van artikel 1.13 VV zijn uitzonderingen
op de regel dat een startende onderneming voor de aanvraag om erkenning
als referent een ondernemingsplan moet overleggen opgenomen. Dit is onder
andere het geval bij een fusie, een overname of verandering van rechtsvorm.
In het vierde lid is de algemene regel opgenomen dat als er twijfel bestaat ten
aanzien van de continuïteit en solvabiliteit van zowel startende bedrijven als
bedrijven die al langer bestaan, de aanvrager in alle gevallen gehouden kan zijn
aanvullende documenten aan te leveren. Het ondernemingsplan en eventueel
andere bewijsmiddelen die in zijn opgevraagd worden ter advisering aan de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) voorgelegd.

9. Toezicht en handhaving

Tabel 3.1
Aanvragen erkenning referent arbeid 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Aantal

757

916

926

873

1.209

4.681

Tabel 3.2
percentueel69
Jaar

2013

2014

2015

Afwijzing

29

5%

87

9%

65

7%

Inwilliging

567

90%

817

85%

764

85%

Overig70

36

6%

57

6%

67

8%

Totaal

632

Jaar

961
2016

896
2017

Totaal

Afwijzing

48

5%

60

5%

289

6%

Inwilliging

795

88%

989

88%

3.932

87%

Overig70

59

7%

77

7%

296

7%

Totaal

902

1.126

4.517

70

60
61
62

Literatuurlijst

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

63
64
65

Bijlage III: Tabellen

66

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

3.2.2 Kwantitatief beeld
Voor invoering van de wet MoMi had de IND al met een groot aantal bedrijven
convenanten afgesloten op grond waarvan deze bedrijven toegang hadden tot
een versnelde procedure. Deze convenanten zijn op het moment van inwerkingtreding van de wet MoMi van rechtswege omgezet in erkend referentschap
onder de voorwaarde dat in het jaar voorafgaand aan de invoering in ieder geval
een mvv of verblijfsvergunning op basis van het convenant was verleend.67 Het
aantal erkende referenten voor arbeid is sinds de inwerkingtreding van de wet
MoMi flink gestegen. Van de in totaal 4.681 aanvragen die zijn ingediend (zie
tabel 3.1) zijn er bijna 4.000 ingewilligd (zie tabel 3.2). Op dit moment zijn er
rond de 6.700 erkende referenten opgenomen in het openbaar register erkende
referenten voor de categorie arbeid.68

Wijze van afhandeling aanvragen erkenning referent arbeid 2013-2017 in absolute aantallen en

Voor de aanvraag tot erkenning als referent moeten leges worden betaald. Naar
aanleiding van signalen uit het bedrijfsleven dat de in 2014 geldende leges
(€ 5.183) een financiële drempel vormden voor start-ups en kleine ondernemingen en in reactie op het SER-advies arbeidsmigratie63 is met ingang
van 1 januari 2017 een lager legestarief ingevoerd voor startende en kleine
bedrijven.64 Voor start-ups en ondernemingen met maximaal 50 personen in
dienst en voor bedrijven die alleen van ondernemingsvorm veranderden, werd
het legesbedrag gehalveerd. Met ingang van 3 mei 2018 zijn naar aanleiding
van een herberekening van de kostprijs van leges, zowel de standaard leges als
de lage leges verlaagd.65 Deze zijn met ingang van 1 januari 2019 respectievelijk
€ 3.927 en € 1.963.66

8. Familie en gezin

10. Conclusies en aanbevelingen

23

Artikel 1.13 VV.
Artikel 1.13. lid 1 VV.
Stcrt. 2013, 35683. Voor die tijd bepaalde artikel 1.13 VV dat een onderneming desgevraagd een
ondernemingsplan verstrekte als nog geen Verklaring Betalingsgedrag kon worden overlegd, Stcrt.
2013, 9199.
Sociaal Economische Raad, Arbeidsmigratie. Advies 14/09, december 2014.
Kamerstukken II 2015/16, 779695, nr. 1 (kamerbrief).
https://ind.nl/nieuws/Paginas/Aanpassing-leges-per-3-mei-2018.aspx. De bedragen waren vanaf 3
mei 2018 respectievelijk € 3.861 en € 1.930.
https://ind.nl/nieuws/Paginas/Nieuwe-legesbedragen-per-1-januari-2019.aspx.

67
68

69
70

Kamerstukken II 2008/09. 32 052, nr. 3, p. 29.
IND, Openbaar register erkende referenten, geraadpleegd op 7 januari 2019. Dit aantal van ongeveer
6.700 erkende referenten bestaat uit referenten die bij invoering van de wet MoMi van convenant­
houder van rechtswege zijn omgezet naar erkend referent en bedrijven die vanaf 1 juni 2013 een
aanvraag om erkenning hebben ingediend.
De ingediende en de afgehandelde aanvragen kunnen niet als cohort worden benaderd, omdat
aanvragen niet altijd in hetzelfde jaar worden ingediend als waarin ze worden afgehandeld.
De term ‘overig’ houdt in dat er geen inhoudelijke besluit op de aanvraag is genomen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Van het totale aantal aanvragen dat is afgehandeld in deze periode (zie tabel 3.2)
is 87% toegewezen en 6% is afgewezen.71 De percentages inwilliging schommelen tussen de 85 en 90% en de percentages afwijzing tussen de 5 en 9%. Een
mogelijke verklaring voor het hogere percentage afwijzingen in 2014 en in
mindere mate in 2015, zou de verscherpte regeling voor het aantonen van continuïteit en stabiliteit voor startende ondernemers kunnen zijn, die op 1 januari
2014 is ingevoerd.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

In tabel 3.3 zijn de aantallen en percentages ingediende bezwaarschriften tegen
een afwijzing van de aanvraag om erkenning als referent voor de categorie
arbeid opgenomen. De data die in deze tabel onder de respectievelijke jaren zijn
opgenomen, zijn gebaseerd op het jaar waarin de aanvraag is ingediend. Dat wil
zeggen dat de aantallen en het percentage bezwaarschriften die onder 2013 zijn
opgenomen, betrekking hebben op de aanvragen die in 2013 (vanaf 1 juni 2013,
de datum van invoering van de wet MoMi) (zie tabel 3.1) zijn ingediend. Het
moment waarop de aanvraag is afgewezen en het bezwaarschrift is ingediend
kan in een ander jaar liggen. Dit geldt op dezelfde wijze voor de jaren 2014 tot
en met 2017. Door de koppeling van de ingediende bezwaarschriften aan het
jaar waarin de aanvraag is ingediend zullen in ieder geval de data over het jaar
2017 nog geen volledig beeld geven van de ingediende bezwaarschriften. Op
aanvragen die in 2017 zijn ingediend, kan pas in 2018 zijn beslist of kan het
bezwaar pas in 2018 zijn ingediend. Omdat de gegevensverzameling liep tot en
met 31 december 2017 zijn deze bezwaarschriften niet meegenomen.
Gemiddeld genomen ging 64% van de afgewezen aanvragers in bezwaar tegen de
afwijzing erkenning als referent (zie tabel 3.3).

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin

Tabel 3.3
Bezwaren tegen afwijzing aanvraag erkenning referent arbeid 2013-2017 in absolute aantallen en
percentueel72
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Aantal

51

53

41

38

19

202

66%

73%

60%

68%

45%

64%

Percentage

Totaal

9. Toezicht en handhaving

24

Tabel 3.4 laat zien dat er slechts een zeer beperkt aantal beroepschriften is
ingediend tegen een afgewezen bezwaar.73
Tabel 3.4
Beroepen tegen afwijzing bezwaar erkenning referent arbeid 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar
Aantal

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

3

5

4

7

–

20

De beslistermijn voor een aanvraag voor erkenning als referent is drie
maanden.74 Deze termijn kan verlengd worden met ten hoogste zes maanden als
advies van of onderzoek door derden of het openbaar ministerie noodzakelijk is.
De streeftermijn voor de afhandeling van een erkenningsaanvraag is vier weken
(28 dagen). Tabel 3.5 laat zien dat de gemiddelde doorlooptijd voor aanvragen
voor erkenning als referent voor de categorie arbeid op 50 dagen ligt. De gemiddelde doorlooptijd blijft dus ruim binnen de wettelijke termijn. De streeftermijn
wordt echter niet gehaald en wordt gemiddeld zelfs ruim overschreden.
Tabel 3.5
Gemiddelde doorlooptijd aanvraag erkenning referent arbeid 2013-2017 in dagen
Jaar
Doorlooptijd in dagen

2013

2014

2015

2016

2017

40

48

47

54

50

3.2.3 Ervaringen met de erkenningsprocedure
In dit gedeelte wordt antwoord gegeven op de vraag hoe de erkenningsprocedure
met betrekking tot erkenning als referent voor arbeid in de praktijk is ervaren en
welke knelpunten er bestaan ten aanzien van de procedure. Deze vraag in onderverdeeld in enkele sub-vragen:
a. Is de erkenningsaanvraag toegankelijk?
b. Hoe wordt de snelheid van de procedure ervaren en wat zijn vertragende
factoren als de streeftermijn niet wordt gehaald?
c. Zijn er knelpunten in de procedure voor erkenning als referent voor arbeid?
De ervaring die de geïnterviewde werkgevers met de erkenningsprocedure
hebben, was zeer beperkt. Daarom zijn de antwoorden in deze sectie grotendeels

10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

71
72

De percentages zijn afgerond op hele getallen. Voor de leesbaarheid wordt in het vervolg niet telkens
circa of ongeveer bij de percentages vermeld.
De afgewezen aanvragen uit tabel 3.2 en het aantal ingediende bezwaren uit tabel 3.3 kunnen niet als
cohort worden benaderd, omdat de bezwaren niet altijd in hetzelfde jaar worden ingediend als het jaar
waarin de aanvraag is afgewezen.

73

74

Omdat de cijfers t.a.v. ingediende beroepen gekoppeld zijn aan het jaar van aanvraag is het
waarschijnlijk dat voor de aanvragen die in het jaar 2017 zijn ingediend de ingestelde beroepen nog
niet in de cijfers zijn verwerkt. Dit geldt in mindere mate ook voor 2016. Zie verder de toelichting
onder tabel 3.3.
Artikel 2c lid 4 Vw.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

gebaseerd op de ervaringen van de geïnterviewde advocaten die erkenningsaanvragen begeleiden en de IND.
a. Toegankelijkheid procedure
Door de geïnterviewde advocaten worden twee factoren genoemd die de
toegankelijkheid van de erkenningsaanvraag belemmeren. Ten eerste kan
het voor bedrijven lastig zijn om een erkenningsaanvraag zelf in te dienen,
omdat dit in beginsel een eenmalige aanvraag is waarmee het bedrijf dus geen
ervaring kan opbouwen. Dat is een van de redenen waarom bedrijven de
aanvraag tot erkenning uitbesteden aan een advocaat. Een tweede factor die
de toegankelijkheid van de procedure in de weg staat, is de onduidelijkheid in
de voorwaarden en het te leveren bewijs met name voor startende bedrijven.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Onduidelijke voorwaarden
Er bestaat onduidelijkheid ten aanzien van de kwalificatie ‘startende
ondernemer’. Door één van de advocaten wordt als voorbeeld genoemd de
situatie waarin een bedrijf wordt overgenomen door een nieuwe eigenaar.
Is het dan een startende onderneming of niet? Een andere advocaat noemt
het voorbeeld van verandering van rechtsvorm. De IND geeft aan dat de
definitie die de organisatie hanteert van een startende ondernemer gebaseerd
is op de datum waarop de onderneming is ingeschreven bij de Kamer van
Koophandel (KvK). Het kan zijn dat een onderneming dan al wel langer
bestaat. Dit is voor bedrijven echter niet altijd helder.
De onduidelijkheid ten aanzien van de kwalificatie als startende ondernemer
leidt tot verwarring over welke bewijsmiddelen moeten worden overlegd.
Daarnaast is ook niet eenduidig wanneer welke bewijsmiddelen worden
gevraagd bij ondernemingen die langer bestaan dan anderhalf jaar, dus zoals
hierboven vermeld, niet meer als startende ondernemer worden aangemerkt.
De ervaring van de advocaten is dat na inwerkingtreding van de wet MoMi
eerst alleen de aanvraag voor erkenning als referent door bedrijven die
korter dan anderhalf jaar bestonden met een ondernemingsplan moesten
worden onderbouwd en voor advies werden voorgelegd aan de RVO. Later
werd ook voor bedrijven die tussen de anderhalf jaar en drie jaar bestonden
vrijwel standaard aanvullende bewijsmiddelen opgevraagd (en voorgelegd
aan de RVO). Dit gebeurt soms ook voor bedrijven die al langer bestaan. Dan
moeten alsnog extra stukken die de continuïteit en solvabiliteit ondersteunen,
zoals jaarrekeningen worden overlegd. Dit kan tot vertraging en alsnog tot
afwijzing van de aanvraag leiden. Advocaten noemen zelf mogelijke oplossingen voor dit probleem. Verschillende advocaten geven aan dat zij in ieder
geval bij ondernemingen die nog geen drie jaar bestaan nu standaard extra
stukken mee sturen om vertraging in de procedure te voorkomen. Eén van de

25

advocaten geeft aan dat het bestaande beleid zou moeten worden aangepast:
voor bedrijven die korter dan drie jaar bestaan, zouden de voorwaarden voor
startende ondernemers moeten gelden met betrekking tot het aantonen van
continuïteit en solvabiliteit en voor bedrijven die langer dan drie jaar bestaan
zou moeten worden volstaan met de standaardvoorwaarde (een Verklaring
Betalingsgedrag van de belastingdienst). Een andere advocaat stelt voor
dat standaard bij alle aanvragen om erkenning jaarrekeningen en eventueel
andere stukken worden opgestuurd omdat dit een beter beeld geeft dan de
Verklaring Betalingsgedrag.
De IND geeft aan dat onduidelijkheid van de voorwaarden wordt veroorzaakt
doordat de voorlichting over de voorwaarden gericht is op eenvoud, terwijl
de praktijk veel weerbarstiger is. Voor de IND is toetsen van erkenningsaanvragen lastig, omdat zij zelf geen economen in dienst hebben. Zij zijn daarom
aangewezen op extern advies.
Dienstverlening tijdens de procedure
De dienstverlening van de IND in deze fase van de procedure wordt over het
algemeen als (zeer) positief ervaren. Er is wel kritiek op de (ondoorzichtige)
wijze van toetsen door de RVO, de bereikbaarheid van de RVO, de duur van
het proces en het overnemen van adviezen van de RVO door de IND zonder
zelf te toetsen of de adviezen op een zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen.
b. Snelheid procedure
De ervaring van de respondenten is dat de streeftermijn van vier weken niet
wordt gehaald. Dit beeld wordt door de cijfers (zie tabel 3.5) bevestigd.
Een belangrijke vertragende factor is als een aanvraag door de IND voor
advies aan de RVO wordt voorgelegd. In dat geval kan de aanvraagprocedure
enkele maanden duren. Ook de IND geeft in de interviews aan dat als een
aanvraag om erkenning wordt voorgelegd aan de RVO de streeftermijn van
vier weken niet wordt gehaald en de procedure maanden kan duren.
c. Knelpunten in de voorwaarden
Aparte erkenning voor entiteiten
Eén van de respondenten geeft aan het omslachtig te vinden dat bij
opsplitsing van een bedrijf over verschillende entiteiten, voor elke entiteit
apart erkend referentschap moet worden aangevraagd. Uit het jurisprudentieoverzicht in paragraaf 3.2.4 blijkt dat bedrijven zich niet altijd bewust zijn van
deze verplichting en dat hierdoor in de praktijk problemen kunnen ontstaan
voor het verblijfsrecht van de kennismigrant.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Voorwaarden voor erkenning te ruim
Een ander punt van aandacht is dat de voorwaarden om erkend referent te
worden, los staan van de vraag of erkend referentschap wel nuttig en nood­
zakelijk is voor het betreffende bedrijf. Van alle kennismigratie-aanvragen
wordt volgens de IND ongeveer 75% aangevraagd door 150 grote bedrijven.
Een groot aantal bedrijven dat is erkend, is slapend en vraagt nooit of eens
in de zoveel jaar een vergunning aan voor een enkele kennismigrant. Eén
van de redenen hiervoor is volgens de IND dat sommige bedrijven bij de
aanvraag om erkenning zich niet realiseren dat het soort werknemers dat zij
in dienst hebben niet valt onder de kennismigrantenregeling. Als voorbeeld
wordt door de IND een pizzeria of een bouwbedrijf genoemd. Deze bedrijven
trekken geen kennismigranten aan en horen dus eigenlijk niet thuis in de
regeling, maar kunnen op grond van de voorwaarden voor erkenning wel
erkend worden als referent voor arbeid. Een andere categorie bedrijven
waarbij de IND twijfelt of deze als erkend referent toegelaten zouden moeten
worden zijn payroll bedrijven. In een payroll constructie is het payroll bedrijf
de juridisch werkgever en vanuit die hoedanigheid verantwoordelijk voor
de verplichtingen die op grond van de wet MoMi op hem rusten. De feitelijk
werkgever is verantwoordelijk voor de werving en selectie en stuurt de
werknemer aan. Een payroll bedrijf heeft geen contact met de kennismigrant
en het is volgens de IND de vraag of een payrollbedrijf de (gedeelde) verantwoordelijkheid voor de toelating en het verblijf van een kennismigrant die op
een erkend referent rust, kan waarmaken.
De geïnterviewde advocaten noemen ook het probleem dat de voorwaarden
voor erkenning als referent ruimer zijn dan de voorwaarden voor toelating als
kennismigrant. Zij nemen de vraag of erkend referentschap nodig en nuttig
is, mee als ze met een bedrijf overleggen over het indienen van een erkenningsaanvraag. Als problematisch wordt in dit verband opgemerkt dat een
aanvraag voor kennismigratie alleen kan worden ingediend als de werkgever
erkend referent is. Als een werkgever een bepaalde vreemdeling op het oog
heeft om een functie te vervullen, zijn er niet veel alternatieven. Soms wordt
bekeken of het mogelijk is een aanvraag in te dienen voor de vergunning
Europese blauwe kaart of een ICT-vergunning (waarvoor de werkgever niet
erkend referent hoeft te zijn) of wordt bekeken of het mogelijk is de vreemdeling onder te brengen bij een Payroll bedrijf dat wel als referent is erkend.
Dit punt wordt ook genoemd in het onderzoek naar de aantrekkelijkheid van
Nederland voor kennismigranten (zie paragraaf 3.1).
Verbetersuggesties
Vanuit de IND zijn verschillende suggesties gedaan om aan de voorkant bij
het erkennen van referenten selectiever te zijn. Geopperd is de suggestie om

26

de erkenningsaanvraag pas in behandeling te nemen samen met de eerste
aanvraag voor verblijf voor een kennismigrant. Een andere suggestie die is
gedaan, is om selectiever te zijn ten aanzien van het soort bedrijven dat in
aanmerking komt voor erkenning als referent en ten aanzien van voor welke
bedrijfstakken kennismigratie gewenst is.
3.2.4 Jurisprudentie
Eén van de voorwaarden voor erkenning als referent is dat de betrouwbaarheid
van de referent niet ter discussie staat. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft
in een uitspraak van 21 januari 2016 geoordeeld over het beleid ten aanzien van
het criterium ‘betrouwbaarheid’.75 De aanvraag om erkenning van een werkgever
was afgewezen op grond van boetes opgelegd door de fiscus voor fiscale
vergrijpen. De werkgever werd als ‘niet betrouwbaar’ bestempeld. De invulling
die hieraan wordt gegeven in het beleid, namelijk dat ook boetes opgelegd voor
overtredingen door andere overheidsorganisaties worden meegenomen, stond
in deze rechtszaak ter discussie. De eerste grief van de staatssecretaris betreft de
vraag of de rechter het oordeel van de staatssecretaris dat de betrouwbaarheid
onvoldoende vaststaat vol mag toetsen. De Afdeling stelt hier dat gezien de
systematiek van de wet MoMi het voor erkenning essentieel is dat de staatssecretaris het vertrouwen heeft dat de aanvrager zijn verplichtingen als referent zal
nakomen. De wetgever heeft hier beoordelingsruimte gegeven om deze norm
van betrouwbaarheid nader in te vullen. De rechter dient daarom met enige
terughoudendheid het oordeel te toetsen. Verder oordeelt de Afdeling dat het de
staatssecretaris vrij staat om in beleid ook dwingende afwijzingsgronden op te
nemen. Nu in de vaststelling van het beleid rekening is gehouden met de ernst
van de feiten, hoeft er op dit punt geen individuele belangenafweging te worden
gemaakt. Alleen wanneer er sprake is van zodanig bijzondere omstandigheden
waar bij het vaststellen van het beleid geen rekening mee is gehouden, kan
volgens de Afdeling een individuele belangafweging noodzakelijk zijn.
In een uitspraak van 19 november 2018 oordeelde de Afdeling dat het
legesbedrag van € 5.116 dat oorspronkelijk gold voor aanvragen voor erkenning
als referent niet onrechtmatig is, ook al zijn naar aanleiding van het legeskostprijsonderzoek uit 2017, de legeskosten met ingang van 3 mei 2018 verlaagd.
Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het verschil tussen het bedrag dat
gold voor 3 mei 2018 (€ 5.116) en het bedrag na de legesverlaging (€ 3.861) niet
bovenmatig is.76

75
76

ABRvS 21 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:183.
ABRvS 19 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3764.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie

In drie uitspraken sanctioneert de Afdeling het beleid van de staatssecretaris ten
aanzien van erkenning van afgesplitste entiteiten of dochterondernemingen.77
Voor elke onderneming geldt een aparte verplichting om erkend te zijn als
referent. Een kennismigrant die wordt overgeplaatst naar een niet-erkende
entiteit voldoet niet aan de voorwaarde dat de werkgever erkend is, ook als het
arbeidscontract bijna woordelijk gelijk is, of als zelfs op dezelfde locatie, onder
dezelfde leidinggevende, dezelfde werkzaamheden worden verricht. Dit betekent
dat zijn verblijfsrecht kan worden ingetrokken.

vallen onder het cluster kennis en talent zijn opgenomen. Als de verblijfsdoelen
kennismigratie en ICT bij elkaar worden opgeteld is er juist een flinke stijging te
zien in 2017. In totaal gaat het om 9.080 TEV-aanvragen.

3.3. Toelating en verblijf

Europese blauwe kaart

In deze paragraaf wordt eerst een kwantitatief overzicht gegeven van de
aanvragen voor het verblijfsdoel kennismigratie, uitgesplitst naar TEVaanvragen en VVR-aanvragen. Achtereenvolgens worden de aantallen
aanvragen, enkele persoonskenmerken van de kennismigranten, de doorlooptijd
van de procedure en de wijze van afhandeling besproken. Vervolgens komt in
het kwalitatieve deel de vraag aan de orde hoe de (TEV-)procedure is ervaren en
welke knelpunten ten aanzien van deze procedure bestaan.

Zoekjaar

3.3.1 Kwantitatief beeld
In tabel 3.6 is het aantal ingediende aanvragen per jaar weergegeven vanaf
1 juni 2013.78 Vanaf 2014 is er een stijgende lijn te zien in het aantal ingediende
TEV-aanvragen en VVR-aanvragen voor kennismigratie.79
Tabel 3.6
TEV- en VVR-aanvragen kennismigratie 2013-2017 in absolute aantallen
2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV-aanvragen

3.060

5.700

6.600

7.200

5.050

27.610

5. Onderzoek

VVR-aanvragen

1.020

1.830

2.020

2.400

2.380

9.660

6. Studie

Totaal

4.080

7.540

8.620

9.600

7.430

37.260

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

In het jaar 2017 is een sterke daling van het aantal TEV-aanvragen te zien (tabel
3.6). De daling in het aantal TEV-aanvragen in 2017 kan verklaard worden door
de inwerkingtreding van de ICT-richtlijn op 29 november 2016. Dit is te zien in
onderstaande tabel (tabel 3.7) waar alle TEV-aanvragen voor verblijfsdoelen die
77
78
79

Tabel 3.7
TEV-aanvragen kennis en talent 2013-2017 uitgesplitst naar verblijfsdoel in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Kennismigratie

3.060

5.700

6.600

7.200

5.050

27.610

<5

10

10

ICT

Jaar

4. Arbeid in loondienst

27

ABRvS 30 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3294. Zie ook gelijk luidend: ABRvS 28 december
2017, ECLI:NL:RVS:2017:3608 en ABRvS 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:173.
De cijfers die in deze paragraaf worden gepresenteerd hebben betrekking op aanvragen die zijn ingediend vanaf de inwerkingtreding van de wet MoMi, dus vanaf 1 juni 2013.
Omdat de aantallen voor het jaar 2013 niet een heel jaar betreffen kunnen deze niet worden vergeleken met de aantallen in de daaropvolgende jaren.

10

40

80

130

4.030

4.170

30

60

100

220

410

830

Onderzoeker

1.370

2.100

2.220

2.060

2.270

10.020

Zelfstandige

20

30

40

50

50

190

30

<5

10

40

8.990

9.690

11.850

42.920

Innovatieve start-up
Totaal

4.480

7.910

Uit tabel 3.7 blijkt verder dat de verblijfsdoelen Europese blauwe kaart,
zelfstandige en innovatieve start-up, in numerieke zin geen rol van betekenis
spelen wat betreft aantal TEV-aanvragen.
Tabel 3.8 laat zien dat ook de geringe teruggang in het aantal VVR-aanvragen
voor het verblijfsdoel kennismigratie in 2017 ruimschoots wordt gecompenseerd
daar het aantal aanvragen op grond van ICT. Deze twee verblijfsdoelen samen
laten ook voor de VVR-aanvragen een verdere stijging zien in 2017 tot 2.953
aanvragen.
Tabel 3.8
VVR-aanvragen kennis en talent 2013-2017 uitgesplitst naar verblijfsdoel in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Kennismigratie

1.020

1.830

2.020

2.400

2.380

9.660

<5

<5

20

30

30

80

20

570

600

Europese Blauwe Kaart
ICT
Zoekjaar

60

30

30

70

80

270

Onderzoeker

160

230

340

510

540

1.780

Zelfstandige

390

680

580

600

620

2.870

Innovatieve start-up

90

200

330

590

580

1.770

1.720

2.980

3.310

4.220

4.790

17.020

Totaal

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Opvallend is dat met betrekking tot de VVR-aanvragen de verblijfsdoelen
zelfstandige en innovatieve start-up wel vaak voorkomen. Op grond van de
beschikbare data is hier geen verklaring voor te geven.

Inhoudsopgave

Persoonskenmerken80
De figuren 3.1 en 3.2 laten zien ten behoeve van welke zes nationaliteiten de
meeste aanvragen voor kennismigratie zijn ingediend.81 Veruit het grootste deel
van de TEV-aanvragen wordt ingediend voor kennismigranten met de Indiase
nationaliteit (figuur 3.1). Voor de TEV-aanvragen bestaat de top-6 van nationaliteiten uit de landen: India, China, Rusland, Turkije, Zuid-Afrika en Brazilië.
In 2017 is het aantal aanvragen voor kennismigratie met ruim 2000 gedaald.
Figuur 3.1 laat zien dat het hierbij grotendeels gaat om aanvragen ten behoeve
van Indiase kennismigranten. De daling in het aantal kennismigratie-aanvragen is ruimschoots gecompenseerd door de aanvragen ICT (zie tabel 3.6).
Omdat dit verblijfsdoel niet is meegenomen in het onderzoek kan hier niets
vermeld worden over de nationaliteit van de vreemdelingen voor wie een ICT
vergunning is aangevraagd.

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Figuur 3.1
TEV-aanvragen kennismigratie 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute
aantallen82

Summary
6000

1. Inleiding
5000

2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie

Met betrekking tot de VVR-aanvragen (zie figuur 3.2) wordt elk jaar ruim het
grootste gedeelte aanvragen ingediend ten behoeve van kennismigranten met de
nationaliteit van de Verenigde Staten van Amerika (V.S.). Voor de VVRaanvragen is de top-6: V.S., Japan, Canada, Australië, Zuid-Korea en India. Nu
de VVR-aanvragen grotendeels vreemdelingen betreffen die op grond van hun
nationaliteit zijn vrijgesteld van het hebben van een mvv als voorwaarde voor
de verlening van een verblijfsvergunning, is het niet verrassend dat de top-6 van
nationaliteiten voor de VVR-aanvragen bijna volledig anders is dan de top-6 bij
TEV-aanvragen voor kennismigratie. India is het enige land dat in de top-6 staat
voor zowel de TEV-aanvragen als de VVR-aanvragen. Bij de VVR-aanvragen
vormen de aanvragen voor burgers van India slechts een klein, maar wel
groeiend gedeelte. De eerste vijf landen in de top-6 VVR-aanvragen zijn niet
verrassend, omdat dit allemaal landen betreffen van wie de burgers zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste. Burgers van India zijn niet vrijgesteld op grond van
hun nationaliteit. In dat opzicht is de positie van India in de top-6 wel opvallend.
Het is mogelijk dat de VVR-aanvragen voor Indiase kennismigranten, aanvragen
tot wijziging van een ander verblijfsdoel in kennismigratie betreffen. Voor deze
aanvragen geldt ook de vrijstelling van het mvv vereiste. Daarnaast geldt ook
een vrijstelling van het mvv-vereiste voor vreemdelingen die beschikken over
een geldige verblijfsvergunning in een ander EU-land. Deze vrijstellingsgrond
kan ook een verklaring zijn voor het relatief hoge aantal VVR-aanvragen voor
kennismigratie voor vreemdelingen met de Indiase nationaliteit.

Braziliaans

Figuur 3.2

Zuid-Afrikaans

VVR-aanvragen kennismigratie 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute

Turks

aantallen83

Russisch

4000

Chinees

4. Arbeid in loondienst

6. Studie

2000

Indiaas

3000

5. Onderzoek

2000

7. Au Pair

1000

8. Familie en gezin

0

9. Toezicht en handhaving

2013

2014

2015

2016

2017

Indiaas

1800

Zuid-Koreaans

1600

Australisch

1400

Canadees

1200

Japans

1000

Amerikaans

800

10. Conclusies en aanbevelingen

600
400

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

80
81

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen
82

28

De data in deze sectie hebben alleen betrekking op aanvragen ingediend door een erkend referent.
De top-6 is gebaseerd op het totaal aantal aanvragen ingediend tijdens de periode van onderzoek. Dit
geldt voor alle in dit onderzoek opgenomen figuren. Voor sommige verblijfsdoelen is de spreiding
over de nationaliteiten erg groot. Er is gekozen voor een top-6 (tenzij anders vermeld), omdat een top
zes voor alle verblijfsdoelen die betrokken zijn in dit onderzoek in ieder geval meer dan 50 procent
van het totaal aantal aanvragen is.
Voor de TEV-aanvragen kennismigratie is de top-6 74% van alle aanvragen.

200
0

83

2013

2014

2015

2016

2017

Voor de VVR-aanvragen kennismigratie is de top-6 81% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Bij het verblijfsdoel kennismigratie is veruit het grootste deel van de kennismigranten man. Dit geldt voor alle in dit onderzoek beschreven jaren en zowel
voor de TEV- als voor de VVR-aanvragen. Voor de TEV-aanvragen is voor
de hele onderzoeksperiode het aantal aanvragen ingediend ten behoeve van
mannelijke kennismigranten 77% en vrouwelijke kennismigranten 23%. Bij de
VVR-aanvragen ligt het aandeel aanvragen voor vrouwelijke kennismigranten
iets hoger op 29%.

Inhoudsopgave

De verdeling van kennismigranten over de leeftijdsgroepen laat zien dat bij
de TEV-aanvragen de groep 20-30 jaar het meest voorkomt, gevolgd door de
groep 31-40 jaar (zie figuur 3.3). Vreemdelingen voor wie een VVR-aanvraag als
kennismigrant is ingediend zijn gemiddeld ouder dan de TEV-kennismigranten
(zie figuur 3.4). Voor de VVR-aanvragen is de leeftijdsverdeling over de groepen
20-30 jaar en 31-40 jaar ongeveer gelijk en is het percentage voor de leeftijdsgroepen 41-50 en ouder dan 50 jaar duidelijk hoger dan bij de TEV-aanvragen.

Voorwoord

Bijna alle TEV- en VVR-aanvragen voor het verblijfsdoel kennismigratie worden
binnen de wettelijke termijn afgehandeld (zie bijlage III, tabel B.1). Procentueel
gaat het om minder dan 1% van de aanvragen die buiten de wettelijke termijn
zijn afgehandeld.
De tabellen 3.9 en 3.10 laten zien dat de streeftermijn voor zowel de TEVaanvragen als de VVR-aanvragen gemiddeld rond de 70% wordt gehaald. Over
de hele onderzoeksperiode gemiddeld is in 28% voor de TEV-aanvragen en
29% voor de VVR-aanvragen de streeftermijn niet gehaald. Voor beide type
aanvragen geldt dat in het jaar 2016 een groter gedeelte van de aanvragen niet
binnen de streeftermijn werd afgehandeld: namelijk 36% van de aanvragen.
Tabel 3.9
Afhandeling TEV-aanvragen kennismigratie binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute
aantallen en percentueel85
Jaar

Figuur 3.3 en 3.4
TEV- en VVR-aanvragen kennismigratie 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

Lijst van gebruikte afkortingen

2013

TEV-aanvragen

2014

2015

< streeftermijn

1.980

69%

4.390

78%

5.090

79%

> streeftermijn

890

31%

1.210

22%

1.380

21%

Totaal

Samenvatting

29

2.870

5.600

6.470

VVR-aanvragen

80%

80%

< streeftermijn

4.650

64%

3.510

70%

19.620

72%

31-40

70%

70%

> streeftermijn

2.560

36%

1.490

30%

7.540

28%

20-30

Totaal

7.210

60%

60%

< 20

50%

50%

40%

40%

30%

30%

5. Onderzoek

20%

20%

6. Studie

10%

10%

Jaar

0%

< streeftermijn

580

60%

> streeftermijn

380

40%

Totaal

950

8. Familie en gezin

2017

5.000

Totaal

27.170

Afhandeling VVR-aanvragen kennismigratie binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute
aantallen en percentueel

2017

0%

7. Au Pair

2016

Tabel 3.10

2016

4. Arbeid in loondienst

2015

3. Kennismigratie

2014

2. Onderzoekskader

2013

1. Inleiding

2017

Jaar

41-50

2016

90%

2015

> 50

90%

Summary

2014

100%

2013

100%

2013

2014
1.430

80%

350

20%

1.780

2015
1.480

76%%

470

20

1.950

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst

Duur procedure
De wettelijke termijn voor het beslissen op een TEV- en VVR-aanvraag is
90 dagen.84 Voor beide procedures geldt een streeftermijn van twee weken.

Jaar

2016

2017

1.500

64%

1.700

72%

6.680

71%

> streeftermijn

850

36%

650

28%

2.700

29%

Totaal

2.350

2.350

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

84

Zie art. 2u lid 1 Vw voor de mvv-aanvraag (dit is de wettelijk termijn voor de TEV-aanvraag) en art. 25
lid 1 Vw voor de aanvraag van een VVR.

Totaal

< streeftermijn

85

< staat voor binnen (de streeftermijn) en is dus kleiner of gelijk aan.

9.380

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

De gemiddelde doorlooptijden liggen voor beide type aanvragen wel onder of in
de buurt van de streeftermijn (zie tabel 3.11). De gemiddelde doorlooptijd was
voor het jaar 2016 het langst.

eenvoudige en snelle procedure. Sommige werkgevers besteden het indienen
van aanvragen op grond van overwegingen van efficiency uit aan advocatenkantoren of administratie en consultancy bedrijven, zoals KPMG.

Tabel 3.11

Het combineren van de mvv-aanvraag en verblijf in één aanvraag wordt
positief gewaardeerd en gezien als een verbetering ten opzichte van de
periode voor inwerkingtreding van de wet MoMi. De gecombineerde
aanvraag wordt in vergelijking met de procedure in andere (Europese) landen
als een sterk punt beschouwd.

Gemiddelde doorlooptijd TEV- en VVR-aanvragen kennismigratie 2013-2017 in dagen
Jaar

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

30

2013

2014

2015

2016

2017

TEV-aanvragen

14

15

16

17

16

VVR-aanvragen

15

13

14

17

14

Digitalisering
Een volgend door verschillende advocaten en referenten genoemd positief
punt is de digitalisering van de aanvraag. Dit proces van digitalisering is
gefaseerd ingevoerd. Vanaf 1 september 2016 kan een erkend referent een
digitale aanvraag indienen.86 Het digitale portaal is een enorme verbetering
ten opzichte van het papieren tijdperk. Wel geven verschillende respondenten aan dat het portaal nog verder ontwikkeld zou kunnen worden. Als
voorbeelden worden genoemd het doorgeven van kleine wijzigingen en de
papieren brieven die ook nog steeds verstuurd worden.

Bijna alle TEV- en VVR-aanvragen voor het verblijfsdoel kennismigratie worden
gehonoreerd. Het totale aantal aanvragen dat is afgewezen ligt onder de 1% (zie
bijlage III tabel B3.2 en B3.3). Over de hele onderzoeksperiode is in ongeveer
de helft van de gevallen dat een TEV-aanvraag van een erkend referent is
afgewezen, bezwaar ingediend. Van de ingediende bezwaarschriften is in circa
dertig gevallen alsnog een verblijfsvergunning verleend. In minder dan twintig
zaken is na afwijzing bezwaar beroep ingediend. In minder dan tien zaken is het
beroep gegrond verklaard.

Informatievoorziening, voorlichting en klantvriendelijkheid
De voorlichting over de TEV-procedure wordt positief gewaardeerd. Als
positief wordt onder meer genoemd de informatievoorziening door middel
van bijeenkomsten, de website en nieuwsberichten. Ook de individuele
begeleiding die wordt geboden door middel van het toewijzen van een
accountmanager van de IND aan een referent en de bereidheid van deze
accountmanager om mee te denken met vragen worden als positieve punten
genoemd.87 De IND wordt als klantvriendelijk gekenschetst. Hoewel de
bereikbaarheid over het algemeen goed wordt genoemd, zijn er ook wel
klachten over. Waar de respondenten niet tevreden over zijn, is de informatievoorziening van IND-loketten en telefooninformatielijnen. De IND-loketten
en telefooninformatielijnen zijn met name het aanspreekpunt voor vreemdelingen. Ook referenten of advocaten benaderen deze voorlichtingskanalen
soms als accountmanagers of beslismedewerkers niet bereikbaar zijn. Hier
wordt volgens de respondenten vaak onjuiste, tegenstrijdige en onvolledige
informatie verstrekt.

3.3.2 Ervaringen met de TEV-procedure
In dit gedeelte wordt antwoord gegeven op de vraag hoe de TEV-procedure met
betrekking tot het verblijfsdoel kennismigratie is ervaren door de referenten,
de advocaten en de IND en welke knelpunten er bestaan ten aanzien van de
procedure. Deze vraag is onderverdeeld in enkele sub-vragen:
a. Hoe wordt de inrichting van de procedure ervaren?
b. Hoe wordt de snelheid van de procedure, inclusief werkprocessen op de
ambassade en na aankomst in Nederland ervaren en wat zijn vertragende
factoren als de streeftermijn niet wordt gehaald?
c. Hoe worden de administratieve lasten in het kader van de TEV-procedure
ervaren?
d. Zijn er knelpunten in de procedure?
e. Zijn er knelpunten in de voorwaarden voor toelating voor het verblijfsdoel
kennismigratie?
De focus ligt op de TEV-procedure, omdat dit één van de belangrijke vernieuwingen van de wet MoMi is. Waar de respondenten specifieke opmerkingen
hebben over de VVR-procedure zijn deze ook meegenomen.
a. Inrichting procedure
De ervaringen van alle respondenten en de IND met de TEV-procedure
zijn over het algemeen goed. De TEV-procedure wordt beschouwd als een

86
87

INDigitaal01, https://magazines.rijksoverheid.nl/ind/indigitaal/2016/01/artikel-dienstverlening.
De grote bedrijven krijgen een eigen accountmanager toegewezen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Procederen tegen een afwijzing
De data laten zien dat er weinig aanvragen worden afgewezen, maar dat ook
weinig wordt geprocedeerd tegen een afwijzing. De referenten en advocaten
geven hiervoor als reden dat het te veel tijd kost, dat het voeren van een
rechterlijke procedure imagoschade kan opleveren en dat het vaak efficiënter
is een praktische oplossing te zoeken, zoals het aannemen van een andere
kennismigrant, iets aan de functie of het salaris aan te passen of de functie
niet in te vullen (met een kennismigrant).

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

b. Snelheid procedure
Als groot voordeel van de TEV-procedure wordt de snelheid van de
procedure genoemd, waarbij de aanvraag regelmatig zelfs ruim binnen de
streeftermijn wordt afgehandeld. Als een aanvraag niet binnen de streeftermijn wordt afgehandeld, is de communicatie hierover met de IND goed en
wordt na een rappel in de regel snel beslist.
Vertragende factoren
Hoewel de ervaring is dat de streeftermijn vaak wordt gehaald, worden door
de geïnterviewde advocaten en referenten wel enkele vertragende factoren
genoemd. Eén van de advocaten merkt op dat voor kleinere bedrijven en
eerste aanvragen van een erkend referent de streeftermijn vaak niet wordt
gehaald. Een andere vertragende factor die wordt genoemd door een
advocaat is dat als de aanvraag wordt voorgelegd aan de Uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen (UWV) omdat de IND twijfel heeft ten
aanzien van de marktconformiteit van het salaris, dit ook kan leiden tot flinke
vertraging.

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Soms treedt vertraging op bij het afhalen van de machtiging tot voorlopig
verblijf op de ambassade. Voor het afhalen van de mvv bij de ambassade moet
een afspraak worden gemaakt met de ambassade. De ervaringen op dit punt
verschillen voor grote en kleinere bedrijven en per land. De grote bedrijven
geven aan dat ze vooruitlopen op de beslissing, door alvast afspraken in te
plannen voor het ophalen van de mvv op het moment dat de aanvraag wordt
ingediend. In een land als India waar de meeste kennismigranten vandaan
komen, loopt het proces voor het afhalen van de mvv bij de ambassade
soepel. Voor het ophalen van een mvv in andere landen kan de wachttijd voor
het ophalen van de mvv soms oplopen tot enkele weken. Ook een termijn van
enkele weken wordt door de grote bedrijven niet als problematisch ervaren
en is in vergelijking met andere Europese landen snel. Door één van de
advocaten wordt nog opgemerkt dat bovenop de wachttijd voor het maken
van een afspraak bij de ambassade ook nog een wachttijd komt in verband
met de controle van de identiteitsdocumenten.

31

De ervaringen met de praktijk in Nederland met betrekking tot het afhalen
van het verblijfsdocument en inschrijving in de gemeente zijn wisselend.
Deze ervaringen lijken samen te hangen met de gemeente waar het bedrijf
en de werknemers zijn gevestigd en de aanwezigheid en het functioneren
van een expatcentrum. Bij een expatcentrum kan vaak het ophalen van het
verblijfsdocument en inschrijving Basisregistratie personen (BRP) worden
gecombineerd. Amsterdam wordt door de grote bedrijven genoemd als
voorbeeld waar de samenwerking met IND, expatcentrum en gemeente heel
goed verloopt.
Als het ophalen van het verblijfsdocument en inschrijving in de gemeente
niet via een expatcentrum verloopt, kan dit leiden tot vertraging van de
regeling van het verblijf na aankomst in Nederland. Het door de IND
ingevoerde afsprakensysteem leidt tot wachttijden die wel kunnen oplopen
tot drie à vier weken na aankomst. Zonder verblijfsdocument kan men zich
niet inschrijven bij de BRP van de gemeente. Ook bij sommige gemeenten
bestaan lange wachttijden voor een afspraak. Zonder inschrijving in de BRP
kan geen bankrekening worden geopend. Een probleem voor niet-mvvplichtige vreemdelingen (die ook zonder mvv naar Nederland zijn gereisd) is
dat ze zonder verblijfsdocument of sticker in hun paspoort nog niet mogen
werken.
c. Administratieve lasten
De administratieve lasten worden niet als bezwaarlijk ervaren. Op
detail niveau worden wel wat verbeterpunten genoemd: het gebruik van
zaaknummers door de IND die niet corresponderen met administratiesystemen van de werkgever en de papieren brieven die ook nog binnen komen
en dan vervolgens moeten worden gescand en gedigitaliseerd.
d. Knelpunten in voorwaarden
Het meest genoemde knelpunt is het looncriterium dat geldt voor toelating
op grond van het verblijfsdoel kennismigratie. Verschillende respondenten
stellen dat het looncriterium te hoog is voor bepaalde vormen van arbeidsmigratie waar wel een tekort aan is, maar waarvoor nu niet internationaal
geworven kan worden. Dit was ook één van de minder positief gewaardeerde
punten die uit het onderzoek naar de aantrekkelijkheid van Nederland voor
kennismigranten naar voren kwam (zie paragraaf 3.1).
Bij sommige medewerkers van de IND bestaat ook twijfel ten aanzien van
het enkel en alleen op grond van een looncriterium definiëren wat gewenste
migratie is. Als een alternatief voor of als een aanvullend criterium wordt
door een medewerker gewezen op het beleid in Australië waar bepaalde

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Geldigheidsduur
Door het expatcentrum Rotterdam wordt als praktisch knelpunt de geldigheidsduur van de vergunning genoemd. De geldigheidsduur van de verblijfsvergunning is gelijk aan de geldigheidsduur van het arbeidscontract. Er is
geen vertrektermijn na afloop van de geldigheidsduur van de vergunning.
Als een vreemdeling blijft werken tot de laatste dag van zijn arbeidscontract
zal hij vaak Nederland verlaten na afloop van de geldigheidsduur van zijn
verblijfsvergunning. Dit is niet bij iedereen (zowel werkgever als vreemdeling) bekend en kan problemen opleveren bij vertrek, met name als de
vreemdeling terugvliegt via een ander land en daar zijn verlopen verblijfsvergunning toont.

arbeidssectoren zijn aangewezen als sectoren waarvoor arbeidsmigratie
mogelijk is. Een ander punt dat is genoemd, is dat een aanvraag voor kennismigratie alleen kan worden ingediend door een erkend referent. Dit wordt
als een drempel voor de toegankelijkheid van de kennismigratieregeling
beschouwd.
e. Knelpunten in de praktijk

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Looncriterium
Het looncriterium vormt ook een knelpunt in de praktijk. Als de IND twijfelt
of een salaris marktconform is wordt deze vraag voorgelegd aan de UWV.
Net als bij het RVO-advies wordt ook ten aanzien van het UWV-advies door
de geïnterviewde advocaten en referenten opgemerkt, dat de IND geen eigen
oordeel velt over het advies en niet durft af te wijken van dit advies. Ook
wordt geklaagd over de norm die wordt gehanteerd door de UWV om te
bepalen of een salaris marktconform is. De UWV toetst aan wat in Nederland
marktconform is, maar bedrijven hebben soms te maken met Europese of
internationale salarisnormen. Ook bijvoorbeeld bij familiebedrijven is het
bedrijf vaak bereid om aan familieleden een hoog salaris te betalen dat hoger
kan zijn dan wat door de UWV als marktconform wordt aangemerkt. Eén
van de advocaten vraagt zich af hoe de toets aan marktconformiteit zich
verhoudt tot de contractsvrijheid ten aanzien van het salaris.
De IND geeft aan dat het lastig kan zijn om aan het looncriterium te toetsen,
omdat wat de IND onder loon verstaat, afwijkt van wat andere overheidsinstanties onder loon verstaan. Fiscaal is vaak meer mogelijk dan hoe de
IND kijkt naar bruto- en nettoloon. Ook bij internationale bedrijven die
betalingen doen via het buitenland is de vraag of het bruto/netto verhaal
klopt. Een ander voorbeeld dat de IND geeft, is welke definitie van een
zelfstandige wordt gehanteerd. Dit is relevant voor de vraag of iemand in
loondienst werkt of als zelfstandige. De IND definitie wijkt hier af van de
definitie die de belastingdienst hanteert.
Afnemen biometrische gegevens
Voor het aanmaken van het verblijfsdocument zijn biometrische gegevens
nodig. Deze worden voor vreemdelingen voor wie een TEV-aanvraag is
ingediend bij het afhalen van de mvv op een Nederlandse diplomatieke
post afgenomen. Door het expatcentrum Rotterdam is aangegeven dat het
afnemen en doorsturen van de biometrische gegevens vaak fout gaat, zodat
na aankomst in Nederland blijkt dat het verblijfsdocument nog niet verstrekt
kan worden.

32

Verlenging
Enkele respondenten noemen als probleem dat verlengingsaanvragen vaak
veel tijd in beslag nemen. Bedrijven kunnen niet altijd drie maanden van
tevoren in schatten of een verblijfsvergunning verlengd moet worden. Als in
de periode na afloop van de oorspronkelijke vergunning en voordat is beslist
op de verlengingsaanvraag gereisd moet worden naar een ander land kan dit
problemen opleveren.
f. Overige opmerkingen
De inwerkingtreding van de hierboven besproken ICT-richtlijn wordt als
een positieve ontwikkeling gezien. Voor sommige functies en bedrijven
sluit deze regeling goed aan bij het bedrijf en hiermee wordt de mobiliteit
binnen de EU vergemakkelijkt. In de literatuur worden ook nadelen van de
ICT-regeling genoemd.88 Deze richtlijn wordt als een ingewikkelde regeling
beschouwd waarbij het toepassingsbereik (nog) niet voldoende duidelijk is.
In dat verband wordt op het risico gewezen van het niet vooraf toetsen van
een aanvraag. Als achteraf blijkt dat betrokken werknemer ten onrechte wel
of niet onder de ICT-regeling is geplaatst, kan dat consequenties hebben voor
de werkgever en het verblijfsrecht van de werknemer.
3.4. Rol van de referent
In deze paragraaf wordt besproken hoe de rol van de referent in het kader van
het verblijfsdoel kennismigratie is uitgewerkt in wettelijke verplichtingen en hoe
de referenten hun rol ervaren.

88

Zie Maes 2017, Boele en van Deuren 2017.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

3.4.1 Wettelijke verplichtingen referent
De werkgever moet als referent voldoen aan de informatieplicht, de administratieplicht en de zorgplicht.
Ten aanzien van de informatieplicht geldt voor referenten voor het verblijfsdoel
kennismigratie de verplichting door te geven aan de IND als de werknemer niet
langer voor hem werkt en als het loon niet meer voldoet aan het voor betreffende werknemer geldende looncriterium (art. 4.23 VV). Voor de administratieplicht gelden voor kennismigratie de specifieke eisen dat de arbeidsovereenkomst en loonspecificaties bewaard moeten blijven en de door de vreemdeling
ingevulde en ondertekende antecedentenverklaring (art. 4.35 VV).

Inhoudsopgave

De zorgplicht is niet verder uitgewerkt dan het vereiste dat de referent er zorg
voor draagt dat de vreemdeling bij de werving en selectie op de hoogte wordt
gesteld van de relevante regelgeving.89
3.4.2 Ervaringen met de rol van referent

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Informatieplicht
De geïnterviewde referenten geven ten aanzien van de informatieplicht aan
dat het voldoen aan deze verplichting in beginsel geen probleem is. Wel zijn
ze voor het aan hen tijdig doorgeven van de relevante informatie, afhankelijk
van de kennismigrant zelf of de afdeling waar de kennismigrant werkzaam
is. De respondenten geven hier voorlichting over aan de kennismigranten en
binnen het bedrijf, maar daar kan toch wel eens wat misgaan. Daarnaast is
het voor bedrijven die puur om financiële redenen zijn opgesplitst in verschillende entiteiten omslachtig dat aan de IND moet worden doorgegeven als een
werknemer van entiteit verandert, terwijl de andere entiteit bedrijfsmatig niet
wordt gezien als een andere werkgever.
De geïnterviewde advocaten en het expatcentrum Rotterdam geven aan dat ze
de indruk hebben dat vooral kleinere bedrijven of bedrijven die niet veel kennismigranten in dienst hebben lang niet altijd goed op de hoogte zijn van hun
verplichtingen. Met name de verplichting van het afmelden bij de IND van een
kennismigrant die niet langer werkzaam is bij het bedrijf maakt geen onderdeel
uit van de ‘normale’ werkprocessen en kan gemakkelijk vergeten worden.

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Administratieplicht
Ten aanzien van de administratieplicht geven de bedrijven aan dat dit geen
probleem vormt. Wel bestaat er onduidelijkheid over welke documenten nu
precies allemaal bewaard moeten worden.
Zorgplicht
De geïnterviewde werkgevers merken ten aanzien van de zorgplicht op dat ze
niet exact weten wat deze verplichting inhoudt, maar dat zij het als een goed
werkgever als hun taak beschouwen adequaat te zorgen voor hun werknemers.
Dit gaat verder dan het regelen en begeleiden van de migratieprocedures
en omvat voor deze bedrijven ook het regelen van huisvesting, scholen, de
verhuizing et cetera. De zorgplicht zou wel verder omschreven kunnen worden,
zodat duidelijker is wat hiermee wordt bedoeld.
Het expatcentrum Rotterdam signaleert dat bedrijven steeds minder voor
hun buitenlandse werknemers regelen zoals het maken van een afspraak voor
het ophalen van het verblijfsdocument en het inschrijven bij de gemeente.
Ook moeten veel kennismigranten zelf voor woonruimte zorgen. Dit kan tot
problemen leiden als het de kennismigrant niet lukt om binnen drie maanden
huisvesting te vinden om zich vervolgens in te kunnen schrijven in de BRP.
Zonder inschrijving in de BRP kan de verblijfsvergunning worden ingetrokken.
Verantwoordelijkheid van de referent
Het risico dat een referent bij de aanvraag een fout maakt, bijvoorbeeld met
betrekking tot de berekening van het inkomen, wordt door één van de geïnterviewde advocaten genoemd als een nadeel van geen toetsing van de eigen
verklaring van de referent door de IND, omdat een dergelijke fout niet alleen
grote consequenties voor het bedrijf kan hebben, maar ook voor de vreemdeling
zelf.
3.5. Conclusie kennismigratie
In dit hoofdstuk is besproken of ten aanzien van het verblijfsdoel kennismigratie
de toelatingsprocedures doeltreffend, snel en beheersbaar zijn en of de referentensystematiek werkt en de administratieve lasten zo beperkt mogelijk zijn
gehouden.
Ten aanzien van de vraag of de toelatingsprocedures doeltreffend, snel en
beheersbaar zijn, zijn onderstaande conclusies te trekken.

Literatuurlijst

89

Artikel 1.4 VV.

33

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Doeltreffend
Kennismigratie wordt beschouwd als een vorm van gewenste migratie. De
wetgever heeft het gewenste aantal kennismigranten niet gekwantificeerd dus er
kan niet op basis van de aantallen alleen worden geconcludeerd of de TEV-procedure doeltreffend is.
De data laten een stijging in het aantal aanvragen voor kennismigratie zien
vanaf 2014. De daling in 2017 wordt gecompenseerd door aanvragen voor
het verblijfsdoel ‘overplaatsing binnen een onderneming’. De geïnterviewde
referenten en advocaten zijn overwegend positief over de TEV-procedure als
een eenvoudige en snelle procedure op grond waarvan zij de migranten kunnen
aantrekken die nodig zijn. Uit de interviews komen enkele punten in de kennismigratieregeling naar voren die minder goed gewaardeerd worden. Dit zijn ten
eerste de hoogte van het looncriterium en ten tweede dat een aanvraag voor
kennismigratie alleen ingediend kan worden door een erkend referent.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Snel
De cijfers laten zien dat praktisch alle aanvragen binnen de wettelijke termijn
worden afgehandeld. De aanvragen worden ook grotendeels binnen de streeftermijn afgehandeld. De gemiddelde doorlooptijden liggen rond of slechts
enkele dagen boven de streeftermijn van twee weken. De snelheid van de
procedure wordt in de interviews als één van de positieve punten van de
TEV-procedure genoemd. Met name voor de grote bedrijven die veel aanvragen
voor kennismigratie (en/of overplaatsing binnen een onderneming) indienen,
verloopt het hele proces inclusief de werkprocessen op de ambassade en na
aankomst in Nederland soepel. Er kan vertraging in het proces zijn ten aanzien
van kleine bedrijven, eerste aanvragen of als een advies van de UWV wordt
gevraagd. Voor kleinere bedrijven en in sommige landen kunnen er soms
beperkte wachttijden zijn voor het ophalen van de mvv. Dit geldt ook voor
de afgifte van het verblijfsdocument in Nederland en inschrijving in de BRP.
Bij deze processen kan vertraging ontstaan als afspraken niet via het expatcentrum lopen of als de capaciteit en werkwijze van het expatcentrum (nog) niet
aansluiten bij de vraag. Het afsprakensysteem van de IND heeft gezorgd voor
langere wachttijden.
Beheersbaar
De administratieve lasten worden overwegend niet als bezwaarlijk ervaren. Een
praktisch knelpunt dat wordt genoemd, is de wijze waarop de UWV toetst of een
bepaald salaris marktconform is.
De tweede vraag, die ziet op het functioneren van de referentensystematiek en
de beperking van de administratieve lasten, is onderverdeeld in vragen die zien
op de erkenningsprocedure voor referenten voor de categorie arbeid en vragen

34

die zien op de rol van de referent bij de toelating en het verblijf van de kennismigrant.
Erkenning als referent
De procedure voor erkenning en de voorwaarden die gesteld worden aan
erkenning, zijn in het algemeen duidelijk. De procedure wordt niet binnen
de streeftermijn afgehandeld, maar overwegend wel binnen de wettelijke
termijn. Voor kleine bedrijven en start-ups kan het wel lastig zijn om aan de
voorwaarden te voldoen. De voorwaarden ten aanzien van de aan te leveren
bewijsmiddelen zijn op dit punt niet duidelijk. Het aantal erkende referenten
voor de categorie arbeid is sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi jaarlijks
toegenomen, met vanaf 2014 rond de 800 of meer erkende referenten per jaar. In
dat opzicht is de referentensystematiek een succes. De vraag die is opgeworpen,
is wel of de regeling enerzijds niet te ruim is omdat de erkenningsregeling ook
werkgevers toe laat die niet passen binnen de kennismigratieregeling en anderzijds te krap omdat alleen erkend referenten een aanvraag kunnen indienen voor
kennismigranten.
Rol van de referent bij toelating en verblijf
De verplichtingen die de referenten hebben in het kader van de wet MoMi
worden over het algemeen niet als een te zware last beschouwd. Er zijn wel
wat kleine verbeterpunten. De zorgplicht zoals deze nu is geformuleerd is
onduidelijk en zou verder uitgewerkt moeten worden. Ook is door respondenten gewezen op de keerzijde van verantwoordelijkheid van de referent
voor de toelating en het verblijf. Op het moment dat een referent voorafgaand
aan toelating of tijdens verblijf niet goed toetst of aan de voorwaarden wordt
voldaan, heeft dit ook consequenties voor het verblijfsrecht van de vreemdeling.
Dit is door de Afdeling bestuursrechtspraak in enkele uitspraken bevestigd.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

35

4. Arbeid in loondienst
4.1. Inleiding

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Voor invoering van de wet MoMi bestond er een grote variatie aan arbeids­
gerelateerde verblijfsdoelen. Arbeid in loondienst is een verblijfsdoel waar met
de invoering van de wet MoMi verschillende van deze verblijfsdoelen in zijn
ondergebracht. Voorbeelden van deze voor invoering van de wet MoMi afzonderlijke verblijfsdoelen zijn arbeid als geestelijk voorganger of godsdienstleraar
en arbeid als trainee.90 Beleidsmatig wordt arbeid in loondienst aangeduid als
arbeid regulier. Er zijn in het vreemdelingenbesluit naast het verblijfsdoel arbeid
in loondienst ook nog andere arbeidsgerelateerde verblijfsdoelen opgenomen.
Dit zijn bijvoorbeeld lerend werken en seizoenarbeid. De verblijfsdoelen
seizoenarbeid en lerend werken vallen onder het verblijfscluster arbeid tijdelijk.
De voorwaarden voor toekenning van de vergunning arbeid in loondienst zijn
volledig nationaal bepaald. De kenmerkende voorwaarde voor arbeid regulier
is dat voor het verblijf van de vreemdeling op deze grond een tewerkstellingsvergunning (twv) is vereist.91 De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) bepaalt de
voorwaarden voor verlening van een twv.92 De belangrijkste weigeringsgrond
is dat voor betreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend aanbod aanwezig is.
Prioriteitgenietend aanbod bestaat uit Nederlanders, gemeenschapsonderdanen93 en vreemdelingen met een verblijfsrecht die in Nederland mogen
werken. Daarnaast moet de vacature tenminste vijf weken voor de aanvraag
van de twv bij de UWV zijn gemeld en moet de werkgever aantoonbaar inspanningen hebben verricht de vacature middels prioriteitgenietend aanbod te
vervullen. Verder kan de twv geweigerd worden als voorzienbaar is dat binnen
een redelijke termijn voor de desbetreffende arbeidsplaats prioriteitgenietend
aanbod is, of beschikbaar zal komen.

Voor de erkenning als referent gelden ten aanzien van de vergunning arbeid in
loondienst geen andere eisen of procedure dan voor arbeid als kennismigrant.
Ook de verplichtingen van de referent zijn hetzelfde. Deze aspecten worden
daarom hier niet apart besproken.

In procedureel opzicht is richtlijn 2011/98/EU van belang. Als gevolg van de
inwerkingtreding van deze richtlijn is een gecombineerde aanvraag voor twv en
verblijf ingevoerd (gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid: GVVA).

4.2.1 Kwantitatief beeld
Voor het verblijfsdoel arbeid regulier kunnen zowel aanvragen worden
ingediend door een erkend referent als door een niet-erkend referent die als
werkgever fungeert. Deze niet-erkende referent wordt ook wel een overig
economisch referent genoemd. In de onderstaande tabellen wordt hiervoor de
afkorting OER gebruikt. De erkende referent wordt in de tabellen aangeduid met
ER. Het merendeel van de aanvragen wordt door een overig economisch referent
aangevraagd. Een klein gedeelte van de aanvragen wordt ingediend door een

De wijzigingen voor de verblijfsvergunning arbeid regulier als gevolg van de
inwerkingtreding van de wet MoMi zijn beperkt. Deze betreffen ten eerste de

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

hierboven al genoemde vereenvoudiging en samenvoeging van verblijfsdoelen
en ten tweede de invoering van de TEV-procedure en ten derde de verplichting
van het hebben van een referent. Een aanvraag kan ingediend worden door een
erkend referent, maar ook door een niet-erkend referent. Het begrip referent is
voor arbeid regulier in de wet ruim omschreven. Referent van de vreemdeling
die verblijft of wil verblijven op grond van het verblijfsdoel arbeid regulier is: 94
• de werkgever met wie de vreemdeling een arbeidsovereenkomst heeft
gesloten;
• die de vreemdeling heeft aangesteld;
• die een tewerkstellingsvergunning heeft, of heeft aangevraagd voor de
betrokken vreemdeling, of;
• voor wie de vreemdeling feitelijk werkt.

90
91
92
93

Zie Blauwdruk modern migratiebeleid, p. 99.
Artikel 3.31 Vb en artikel 2 lid 1 Wav.
Artikel 8 en 9 Wav.
Onder het begrip gemeenschapsonderdanen wordt in artikel 1 Vw verstaan: Unieburgers, burgers van
de overige EER-landen en Zwitsers en hun familieleden.

4.2. Toelating en verblijf
In deze paragraaf wordt eerst een kwantitatief overzicht gegeven van de
aanvragen voor het verblijfsdoel arbeid in loondienst, uitgesplitst naar TEVaanvragen en VVR-aanvragen en uitgesplitst naar type referent. Het gaat om
aanvragen die zijn ingediend vanaf 1 juni 2013, het moment van inwerkingtreding van de wet MoMi. Vervolgens komt in het kwalitatieve deel de vraag aan
de orde hoe de (TEV-)procedure is ervaren en welke knelpunten ten aanzien van
deze procedure bestaan.

94

Artikel 1.10 Vb.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

erkend referent. Dit geldt zowel voor de TEV-aanvragen als de VVR-aanvragen
(zie tabel 4.1 en 4.2)

36

Figuur 4.1
TEV-aanvragen arbeid in loondienst ER 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in
absolute aantallen97

Tabel 4.1
TEV-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 uitgesplitst naar erkend referent/ overig

90

economisch referent in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

ER

130

90

80

120

100

500

OER

420

450

790

790

1510

3.960

Totaal

550

540

870

900

1.600

4.460

Mexicaans

80

Russisch

70

Braziliaans

60

Turks
Chinees

50

Indiaas

40

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen

Tabel 4.2

30

VVR-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 uitgesplitst naar erkend referent/ overig

20

economisch referent in absolute aantallen

10

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

ER

70

80

140

120

100

510

OER

390

560

540

540

450

2.470

Totaal

450

640

680

660

560

2.980

Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

In het jaar 2014 zijn in totaal minder TEV-aanvragen ingediend dan in de jaren
daarna. De cijfers van 2013 zien slechts op zeven maanden. In de Rapportage
Vreemdelingenketen 2014, waar de cijfers voor 2014 worden gelegd naast de
cijfers van heel 2013, wordt opgemerkt dat er sprake is van een scherpe daling
ten opzichte van het aantal aanvragen in 2013.95 Deze stijging wordt verklaard
door de aanscherping van de Wav, die op 1 januari 2014 in werking is getreden.96
De stijging van het aantal TEV-aanvragen door een overig economisch referent
in 2017 zou verklaard kunnen worden door de inwerkingtreding van een
nieuwe regeling voor het aannemen van Aziatische kok (zie ook onder het kopje
persoonskenmerken in paragraaf 4.3.1).

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst

2013

2014

2015

2016

2017

De top-6 is voor de TEV-aanvragen ingediend door een erkend referent in grote
lijnen gelijk aan de top-6 voor aanvragen in gediend door een erkend referent
voor het verblijfsdoel kennismigratie (zie figuur 4.1). Vijf van de zes nationaliteiten die bij arbeid in loondienst in de top-6 staan, staan ook bij kennismigratie
in de top-6. De volgorde van de nationaliteiten is met uitzondering van Indiaas
en Chinees op plaats één en twee, bij arbeid in loondienst wel anders dan bij
kennismigratie.

Persoonskenmerken
In de figuren 4.1 tot en met 4.4 wordt een beeld gegeven van de nationaliteit
van de migranten die of voor wie een aanvraag voor arbeid in loondienst is
ingediend. Het verschil in nationaliteiten voor de TEV-aanvragen (figuur 4.1 en
4.2) en VVR-aanvragen (figuur 4.3 en 4.4) is het gevolg van de vrijstelling van
het mvv-vereiste voor enkele nationaliteiten.

Opvallend is het grote aantal TEV-aanvragen ten behoeve van Chinese
werknemers ingediend door overig economisch referenten (zie figuur 4.2).
De verklaring hiervoor is dat vanaf 1 oktober 2014 twee elkaar opvolgende
regelingen zijn afgekondigd ten behoeve van het aantrekken van koks voor de
Aziatische horeca.98 Op grond van deze regelingen wordt een gemaximeerd
aantal twv’s afgegeven per periode zonder de toets aan prioriteitgenietend
aanbod (in ruil voor het opleiden van gespecialiseerde koks in Nederland). De
stijging in het aantal aanvragen in 2017 wordt grotendeels veroorzaakt door het
aantal aanvragen ten behoeve van Chinese arbeidsmigranten. Deze stijging kan
verklaard worden door het hoge quotum van maximaal 1800 vergunningen dat
in de Regeling Aziatische Horeca voor 2017 is opgenomen.

95
96

97
98

7. Au Pair
8. Familie en gezin

0

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

In heel 2013 zijn er 1.250 TEV-aanvragen ingediend. Zie Rapportage Vreemdelingenkeren 2014, p. 14.
Ibid. Een inhoudelijke bespreking van de wijzigingen van de Wav valt buiten het bestek van dit
onderzoek.

Voor de TEV-aanvragen arbeid in loondienst ER is de top-6 53% van alle aanvragen.
Convenant Aziatische Horeca, geldig van 1 oktober 2014 tot 1 oktober 2016 en diens opvolger de
Regeling Aziatische Horeca geldig van 1 oktober 2016 tot 1 oktober 2019.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Figuur 4.2
TEV-aanvragen arbeid in loondienst OER 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in
absolute aantallen99

1400

Oekraïens
Israëlisch

1200

Zuid-Afrikaans
1000

Indiaas

800

Turks

37

De toename in 2015 en afname in 2017 van het aantal VVR-aanvragen door
of ten behoeve van Japanse werknemers (zie figuur 4.3 en 4.4) kan verklaard
worden door de vrijstelling van de twv-plicht als gevolg een uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.101 Met ingang van 1 januari
2017 is de twv plicht voor Japanners weer ingevoerd.
Figuur 4.4
VVR-aanvragen arbeid in loondienst OER 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in
absolute aantallen102

Chinees
600

500

400
200
0

Inhoudsopgave

2013

2014

2015

2016

2017

Chinees

450

Australisch

400

Turks

350

Canadees

300

Japans

250

Amerikaans

200

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

150

Figuur 4.3 en 4.4 laten een andere top-5 of 6 zien voor de VVR-aanvragen. Voor
deze aanvragen vormen Japanners en Amerikanen de grootste groepen.

100
50
0

Figuur 4.3

2013

2014

2015

2016

2017

VVR-aanvragen arbeid in loondienst ER 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-5 totaal in

1. Inleiding

absolute aantallen100

2. Onderzoekskader
160

3. Kennismigratie

Australisch
Canadees

140

4. Arbeid in loondienst

Zuid-Koreaans

120

5. Onderzoek

Amerikaans

100

6. Studie

Japans

80

7. Au Pair

60

8. Familie en gezin

40

9. Toezicht en handhaving

20

10. Conclusies en aanbevelingen

0

2013

2014

2015

2016

2017

Bij de uitsplitsing van de TEV-aanvragen naar geslacht is net als bij kennismigratie het aandeel aanvragen ten behoeve van mannen veel hoger dan het
aandeel aanvragen voor vrouwen. Het aandeel mannen is bij de TEV-aanvragen
ingediend door een erkend referent over de hele onderzoeksperiode gemiddeld
79%. Dit is ongeveer gelijk aan het aandeel mannen bij de TEV-aanvragen voor
kennismigratie (77%, zie paragraaf 3.3.1). Bij de TEV-aanvragen voor arbeid in
loondienst ingediend door een overig economisch referent is het aandeel van de
aanvragen ingediend voor mannen zelfs 86%.
Bij de VVR-aanvragen is gemiddeld het aandeel vrouwen groter dan bij de
TEV-aanvragen. Ook hier is bij de aanvragen ingediend door een erkend
referent het aandeel vrouwen hoger (35%) dan het aandeel vrouwen bij de
aanvragen ingediend door de overig economisch referent (27%).

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

99
100

Voor de TEV-aanvragen arbeid in loondienst OER is de top-5 74% van alle aanvragen.
Bij figuur 4.3 is gekozen voor een top-5 i.p.v. een top-6 omdat het totale aantal aanvragen voor de
nationaliteit die op nummer 6 stond een totaal was van onder de 10. Voor de VVR-aanvragen arbeid
in loondienst ER is de top-5 93% van alle aanvragen.

101
102

ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4701.
Voor de VVR-aanvragen arbeid in loondienst OER is de top-6 81% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Figuur 4.5 tot en met 4.8 laat zien dat de verdeling over de verschillende leeftijdsgroepen vergelijkbaar is met de verdeling bij de kennismigranten. De leeftijdsgroep
20-30 jaar is het grootst, gevolgd door de leeftijdsgroep 31-40 jaar. Het verschil in
omvang tussen deze twee leeftijdsgroepen is bij de VVR-aanvragen klein.
Figuur 4.5 en 4.6
TEV-aanvragen arbeid in loondienst ER en OER 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

TEV-aanvragen ER

TEV-aanvragen OER

80%

31-40

70%

70%

20-30

60%

60%

< 20

50%

50%

40%

40%

30%

30%

20%

20%

Lijst van gebruikte afkortingen

10%

10%

Samenvatting

0%

0%

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

2017

2016

2015

Summary

2014

Voorwoord

> 50

2013

Inhoudsopgave

2017

41-50

80%

2016

90%

2015

90%

2014

100%

2013

100%

Figuur 4.7 en 4.8
VVR-aanvragen arbeid in loondienst ER en OER 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

VVR-aanvragen ER

VVR-aanvragen OER

80%

31-40

70%

70%

20-30

8. Familie en gezin

60%

60%

< 20

9. Toezicht en handhaving

50%

50%

10. Conclusies en aanbevelingen

40%

40%

30%

30%

20%

20%

10%

10%

0%

0%

Bijlage III: Tabellen

Duur procedure
Voor arbeid in loondienst is zowel een verblijfsvergunning als een twv vereist.
Deze worden in beginsel in één gecombineerde vergunning (GVVA) aangevraagd. Voor mvv-plichtige vreemdelingen bestaat de TEV-aanvraag dus uit
een aanvraag mvv en de GVVA. De wettelijke termijn voor het nemen van
een beslissing op een aanvraag voor arbeid in loondienst is 90 dagen. Voor
aanvragen die zijn ingediend door een overig economisch referent geldt geen
streeftermijn. Op een aanvraag tot verlening van een twv – al dan niet in een
gecombineerde aanvraag – wordt in beginsel binnen vijf weken na ontvangst
beslist.103 Dit geldt ook in geval de aanvraag is ingediend door een erkend
referent. Dit houdt in dat hoewel een erkend referent toegang heeft tot de
versnelde procedure, in geval van een GVVA geen streeftermijn van twee weken
geldt.
De wettelijke termijn wordt bij bijna alle TEV-aanvragen gehaald. Het gemiddelde over de totale periode van onderzoek van TEV-aanvragen afgehandeld
binnen de wettelijke termijn ligt op 97% (zie bijlage III, tabel B.4 en B.5). Voor
de VVR-aanvragen ingediend door een erkend referent wordt de wettelijke
termijn gemiddeld over de hele onderzoeksperiode ook in 97% van de gevallen
gehaald (zie bijlage III, tabel B.6). Voor de VVR-aanvragen ingediend door een
overig economisch referent wordt gemiddeld genomen in 89% van het aantal
aanvragen de wettelijke termijn wel gehaald en in 11% van het aantal aanvragen
wordt de wettelijke termijn niet gehaald (zie bijlage III, tabel B.7).
Tabel 4.3 laat de gemiddelde doorlooptijd van de behandeling van TEV- en
VVR-aanvragen arbeid in loondienst zien. Het is opvallend dat de gemiddelde doorlooptijd voor aanvragen voor een vergunning arbeid in loondienst
flinke schommelingen laat zien. Op grond van de beschikbare data is hier geen
verklaring voor te geven. Op aanvragen ingediend door een erkend referent
wordt in de meeste jaren gemiddeld sneller beslist dan op aanvragen ingediend
door een overig economisch referent. In de jaren 2015 en 2017 is de gemiddelde
doorlooptijd voor TEV-aanvragen ingediend door niet-erkende referenten iets
korter dan voor aanvragen ingediend door erkende referenten.

2017

2016

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

2015

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

2014

Literatuurlijst

> 50

2013

7. Au Pair

2017

41-50

80%

6. Studie

2016

90%

2015

90%

5. Onderzoek

2014

100%

2013

100%

38

103

Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 22.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 4.3

Jaar

Gemiddelde doorlooptijd TEV-en VVR-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 uitgesplitst naar

Afwijzing totaal

160

ER/OER in dagen

ER

20

OER

140

Inwilliging totaal

630

ER

100

OER

540

Overig105 totaal

50

ER

<5

Jaar
TEV
VVR

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

2013

2014

2015

2016

2017

ER

18

51

39

29

39

OER

47

67

37

38

36

ER

30

62

23

27

43

OER

53

73

46

42

46

Beslissing
Gemiddeld genomen over de hele onderzoeksperiode wordt 72% van de
ingediende TEV-aanvragen arbeid in loondienst ingewilligd en wordt 19%
afgewezen (zie tabel 4.4).104 Het aantal afwijzingen van de TEV-aanvraag
arbeid in loondienst ligt procentueel aanzienlijk hoger dan bij de verblijfsdoelen kennismigratie (zie paragraaf 3.3.1), onderzoek, studie en au-pair (zie
de paragrafen 5.3.1, 6.3.1 en 7.3.1). Het hogere percentage afwijzingen van
TEV-aanvragen arbeid in loondienst in 2014 zou – net als de daling van het
aantal aanvragen in 2014 – te maken kunnen hebben met de aanscherping van
de Wav per 1 januari 2014.

2. Onderzoekskader

absolute aantallen en percentueel105
Jaar

2013

Tabel 4.5
Wijze van afhandeling VVR-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 uitgesplitst naar ER/OER in
absolute aantallen en percentueel
2013

Afwijzing totaal

20

ER

<5

OER

20

Inwilliging totaal

330

ER

60

OER

260

Overig totaal

10

140

140

5. Onderzoek

Inwilliging totaal

330

6. Studie

ER

110

OER

220

Overig105 totaal

80

ER

10

10

10

Afwijzing totaal

100

9. Toezicht en handhaving

OER

70

80

40

ER

10

10. Conclusies en aanbevelingen

Totaal

470

540

910

7. Au Pair
8. Familie en gezin

240
16%

100

78%

40

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

Bijlage III: Tabellen

104
105

6%

2014
100

15%

10
490

100
72%

60

ER

90

570

80%

130

420
2%

14%

10

90
93%

2015
100

430
13%

10

40

16%

10

OER

10

80

30

Totaal

350

670

720

650
18%

Literatuurlijst

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

9%

Het over de hele onderzoeksperiode genomen gemiddelde percentage afwijzingen van VVR-aanvragen arbeid in loondienst ligt met 15% iets lager dan bij
TEV-aanvragen arbeid in loondienst (zie tabel 4.5). Het percentage inwilligingen
is 6% hoger.

60

60

380
40

10

340

OER

710

7%

4.340

20
54%

2.750

1.110
110

72%

380

60
6%

3.130

100

10

50

17%

74%

1580

60

290

150

760

280
1.170

19%

70

20
75%

Totaal
830

50

<5
70%

28%

19%

850

ER

4. Arbeid in loondienst

150

2015

2017
300

Totaal

Afwijzing totaal

3. Kennismigratie

13%

2014

19%

OER

Jaar

Tabel 4.4
Wijze van afhandeling TEV-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 uitgesplitst naar ER/OER in

1. Inleiding

2016

39

Op de aanvragen die opgenomen zijn onder de term ‘overig’ is geen inhoudelijk besluit genomen.
Overig wil zeggen dat er niet inhoudelijk op de aanvraag is beslist.

5%

Jaar

2016

OER

90

Inwilliging totaal

520

ER

100

OER

420

Overig totaal

30

ER

10

15%

2017
120

21%

400

110
400

69%

10

78%

1.850

310
50

2.310
440

80
5%

15%

30

10
80%

Totaal
440

9%

220
30

OER

30

40

180

Totaal

650

580

2.970

7%

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 4.6 laat zien in welk percentage van de afgewezen TEV- en VVR-aanvragen arbeid in loondienst bezwaar wordt ingediend. Door erkende referenten
wordt in de meeste jaren minder in bezwaar gegaan tegen een afwijzing van de
TEV-aanvraag dan door overig economisch referenten. Bij overig economische
referenten schommelt het percentage tussen de 42 en 54% (met uitzondering
van aanvragen ingediend in 2013 waar het percentage veel lager ligt).
Tabel 4.6
Bezwaren tegen afwijzing TEV-aanvragen arbeid in loondienst 2013-2017 in procenten106

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

ER

17%

29%

20%

14%

13%

18%

OER

10%

54%

49%

42%

46%

43%

4.2.2 Ervaringen met de TEV-procedure
In dit gedeelte wordt antwoord gegeven op de vraag hoe de TEV-procedure
met betrekking tot het verblijfsdoel arbeid in loondienst wordt ervaren en
welke knelpunten er bestaan ten aanzien van de procedure. De vraag naar de
ervaringen van de respondenten met de TEV-aanvraag arbeid in loondienst en
kennismigratie zijn in dezelfde interviews meegenomen. In dit gedeelte wordt
alleen ingegaan op de specifiek voor arbeid in loondienst besproken ervaringen.

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Knelpunten in de voorwaarden
De ervaringen van de geïnterviewde respondenten met de aanvraag voor een
verblijfsvergunning regulier arbeid zijn overwegend negatief. Dit geldt zowel
voor de referenten als voor de advocaten die namens referenten aanvragen
indienen of begeleiden.
Het knelpunt zit in de voorwaarden voor verlening van een twv: het is moeilijk
te voldoen aan de voorwaarden met betrekking tot het aantonen dat er geen
prioriteitgenietend aanbod bestaat. De respondenten (zowel referenten als
advocaten) geven aan dat het daarom in de meeste gevallen niet zinvol is een
aanvraag voor arbeid in loondienst in te dienen als deze door het UWV op
prioriteitgenietend aanbod wordt getoetst. Geïnterviewde advocaten geven
aan dat ze enkel gebruik maken van de vergunning arbeid in loondienst voor
bijzondere arbeidssectoren zoals sporters of kloosterlingen.
106

De data die in deze tabel onder de respectievelijke jaren zijn opgenomen, zijn gebaseerd op het jaar
waarin de aanvraag is ingediend. Door de koppeling van de ingediende bezwaarschriften aan het jaar
waarin de aanvraag is ingediend zal in ieder geval het jaar 2017 nog geen volledig beeld geven van
de ingediende bezwaarschriften. De gegevens uit deze tabel kunnen niet gekoppeld worden aan tabel
4.17 wijze van afhandeling aanvragen. De aantallen in de tabel wijze van afhandeling zijn opgenomen
onder het jaar waarin op de aanvraag is beslist.”

40

Alle geïnterviewde advocaten menen dat er in sommige bedrijfstakken wel
tekorten zijn op de arbeidsmarkt, maar dat het op grond van het huidige beleid
kansloos is om daarvoor een twv aan te vragen. De metaalsector wordt genoemd
als voorbeeld van een bedrijfstak waar behoefte bestaat aan een regeling voor
arbeidsmigranten die op cao-niveau worden uitbetaald.
De Regeling internationaal handelsverkeer die inwerking is getreden op 1 juli
2017, wordt gezien als een belangrijke verbetering van de procedure voor het
tijdelijk laten werken van buitenlandse werknemers in Nederland.107 Op de
uitvoering van deze regeling in de praktijk bestaat wel kritiek.: De toetsing van
de voorwaarden waaronder gebruik gemaakt kan worden van deze regeling
worden als onnodig streng gekwalificeerd in één van de reacties die bij het
VNO/NCW/MKB zijn binnengekomen.
Duur van de procedure
Bij de IND komen signalen binnen dat aanvragen voor de gecombineerde
aanvraag voor verblijf en een twv lang duurt. Door de arbeidsmarkttoets die
door de UWV wordt uitgevoerd is het een langdurig proces.
4.3. Conclusie arbeid in loondienst
In dit hoofdstuk is ten aanzien van het verblijfsdoel arbeid in loondienst onderzocht of de toelatingsprocedures snel, doeltreffend en beheersbaar zijn.
Doeltreffend
Arbeid in loondienst is een verblijfsdoel dat volgens de doelstellingen van het
modern migratiebeleid niet valt onder gewenste migratie die gestimuleerd
moet worden. Het uitgangspunt is dat in beginsel de betreffende arbeidsplaats
opgevuld dient te worden door binnenlands of EU aanbod. De procedure is er
op gericht alleen die aanvragen te honoreren waarvoor geen prioriteitgenietend
aanbod beschikbaar is. Het beleid is ten aanzien van dit verblijfsdoel restrictief.
Het aantal aanvragen dat wordt ingediend voor arbeid in loondienst loopt
gedurende de periode van onderzoek op van 1180 aanvragen in 2014 tot 2160
aanvragen in 2017. Dit aantal is in vergelijking met het verblijfsdoel kennismigratie klein. Het percentage inwilligende beslissingen laat zien dat ruim 70%
van de aanvragen wordt gehonoreerd. Dit percentage ligt duidelijk veel lager
dan bij kennismigratie. De kleinere aantallen aanvragen in combinatie met een
107

Op grond van deze regeling kunnen bedrijven een traject aanmelden bij de UWV en na goedkeuring
hoeft voor werknemers die maximaal één jaar in Nederland komen werken geen twv meer aangevraagd te worden.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

strengere toetsing en de ervaring van referenten en advocaten dat het bijzonder
lastig is om een vergunning op grond van dit verblijfsdoel te krijgen, tenzij
het gaat om een hele specifieke arbeidsplaats, kloppen met het beeld van een
restrictief beleid. Door het maken van een regeling voor bepaalde sectoren, zoals
de Regeling Aziatische horeca of de Regeling internationaal handelsverkeer is
het beleid responsief voor behoeften die bestaan in bepaalde sectoren. Door
referenten en advocaten is wel opgemerkt dat zij het beleid als te restrictief
ervaren. Voor bepaalde bedrijfstakken en bepaalde functies bestaat een tekort op
de arbeidsmarkt waarvoor de vergunning arbeid in loondienst gezien de restrictieve toetsing aan prioriteitgenietend aanbod geen oplossing biedt.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Duur van de procedure
Voor de aanvraag voor een vergunning voor arbeid in loondienst geldt de
wettelijke termijn van 90 dagen. Deze termijn wordt overwegend wel gehaald.
De gemiddelde doorlooptijd van de behandeling van TEV- en VVR-aanvragen
schommelt erg per jaar. De ervaring van de respondenten is dat de procedure
door de verplichte arbeidsmarkttoets door de UWV omslachtig is en lang kan
duren.

41

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

42

5. Onderzoek

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

5.1. Inleiding

5.2. Erkenning als referent

Het verblijf als onderzoeker vormt samen met de in hoofdstuk 3 genoemde
verblijfsdoelen het cluster ‘kennis en talent’. De voorwaarden waaraan moet
worden voldaan voor verblijf als onderzoeker zijn ontleend aan richtlijn
2016/801/EU.108 Voor inwerkingtreding van de wet MoMi bestond er op grond
van nationale wetgeving de mogelijkheid tot verblijf als wetenschappelijk onderzoeker op basis van een vergunning arbeid in loondienst en onbezoldigd wetenschappelijk onderzoeker. Met de inwerkingtreding van de wet MoMi zijn deze
vormen onder verblijf op grond van de toen nog geldende richtlijn 2005/71/EG
gebracht.

5.2.1 Voorwaarden
Voor de erkenning als referent voor het verblijfsdoel onderzoek gelden naast de
algemene voorwaarden ten aanzien van continuïteit, solvabiliteit en betrouwbaarheid (zie hiervoor paragraaf 4.2 onder kennismigratie) specifieke eisen
ten aanzien van de onderzoeksinstelling.112 Uit artikel 1.11 Vb volgt dat zowel
publieke als bepaalde particuliere onderzoeksinstellingen als referent erkend
kunnen worden.

Op grond van de huidige richtlijn, die is geïmplementeerd in het
Vreemdelingen­besluit,109 kunnen zowel bezoldigde als onbezoldigde onderzoekers worden toegelaten. Voor deze tweede groep moet dan wel op een andere
manier worden aangetoond dat zij beschikken over voldoende middelen van
bestaan. Voldoende wordt ingevuld aan de hand van het minimumloon. Naast
de algemene voorwaarden waaraan moet zijn voldaan, moet er voor verblijf als
onderzoeker sprake zijn van een contract of gastovereenkomst voor onderzoek
binnen een door de instelling goedgekeurd onderzoekstraject en de kwalificaties
van de onderzoekers moeten zijn gestaafd. Daarnaast moeten de arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen en arbeidsomstandigheden ten minste liggen op
het niveau dat wettelijk is vereist en in de desbetreffende bedrijfstak gebruikelijk
is.110
De regeling verblijf als onderzoeker is meegenomen in de evaluatie van de
kennismigrantenregeling 2014.111

8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen
108

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

In de onderzoeksperiode juni 2013-2017 zijn in totaal 72 aanvragen om
erkenning als referent voor onderzoek ingediend (zie tabel 5.1).
Tabel 5.1
Aanvragen erkenning referent onderzoek 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar
Aanvragen

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

20

15

17

11

9

72

Slechts één aanvraag is afgewezen (zie bijlage III, tabel B.8). Hier is geen bezwaar
tegen ingediend.
Tabel 5.2 laat zien dat de gemiddelde doorlooptijd van de behandeling van
de aanvraag om erkenning als referent voor de categorie onderzoek per jaar
schommelt tussen de één en twee maanden. De gemiddelde doorlooptijd van
de aanvragen om erkenning van onderzoeksinstituten is de snelste van de vier
categorieën erkende referenten (vergelijk tabel 3.5, tabel 6.3 en tabel 7.5).

7. Au Pair

Literatuurlijst

5.2.2 Kwantitatief beeld
Uit de ‘Monitor kennismigranten kwalitatieve analyse’ blijkt dat op 1 maart 2014
er 87 instellingen als erkend referent voor het verblijfsdoel onderzoek stonden
geregistreerd.113 Begin 2019 staan in het openbaar register op de IND website
127 onderzoeksinstellingen geregistreerd als erkend referent.114

109
110
111

Richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de
voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages,
vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten. Voor inwerk­
intreding van deze richtlijn werden de voorwaarden ontleend aan richtlijn 2005/71/EG.
Zie artikel 3.33Vb.
Artikel 3.33 Vb.
IND monitor kennismigranten kwantitatieve analyse 2013 en kwalitatieve analyse 2014.

112
113
114

Artikel 1.11 Vb.
Monitor kennismigranten 2014, p. 22.
Geraadpleegd op 3 januari 2019.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 5.2
Gemiddelde doorlooptijd aanvraag erkenning referent onderzoek 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Dagen

59

38

40

50

46

5.2.3 Ervaringen met de erkenningsprocedure
De ervaring die de geïnterviewde referenten met de erkenningsprocedure
hebben, was zeer beperkt. Eén van de ondervraagde respondenten heeft het
proces van de aanvraag om erkenning als referent bij twee verschillende onderzoekinstituten meegemaakt.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Deze referent heeft ten aanzien van de toegankelijkheid van de procedure
verschillende ervaringen bij de eerste en tweede erkenningsaanvraag. Bij de
eerste erkenningsaanvraag (in 2013) verliep de procedure rommelig en de
respondent kreeg weinig inzicht in hoe de aanvraag ervoor stond. De tweede
erkenningsaanvraag die deze respondent heeft begeleid verliep soepel. Ten tijde
van deze tweede aanvraag communiceerde de IND beter met de klant en was
klantvriendelijker geworden dan op het moment van de eerste aanvraag
Knelpunt in de regeling
Een lastig vraagstuk voor de respondent die een erkenningsaanvraag heeft
begeleid, was de vraag of de instelling alleen erkend referentschap voor
onderzoek zou moeten aanvragen of ook voor arbeid. Voor beide aanvragen
moeten de volle leges worden betaald terwijl de eisen die aan de instelling
worden gesteld grotendeels gelijk zijn, behalve de eisen die aan het doen van
onderzoek worden gesteld. Dit wordt als onredelijk ervaren.

43

5.3.1 Kwantitatief beeld
In tabel 5.3 is het aantal aanvragen voor het verblijfsdoel onderzoek vanaf de
inwerkingtreding van de wet MoMi op 1 juni 2013 weergegeven. Vanaf 2014
ligt het aantal TEV-aanvragen elk jaar (ruim) boven de 2000 (zie tabel 5.3). Er is
geen duidelijke stijgende lijn in het aantal TEV-aanvragen. De ontwikkeling van
het aantal VVR-aanvragen laat wel een stijgende lijn zien vanaf 2014.
Tabel 5.3
TEV- en VVR-aanvragen onderzoek 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV-aanvragen

1.370

2.100

2.220

2.060

2.270

10.020

VVR-aanvragen
Totaal

160

230

340

510

540

1.780

1.530

2.340

2.550

2.570

2.804

11.800

Persoonskenmerken
De uitsplitsing van de TEV-aanvragen naar nationaliteit laat zien dat vier van de
zes landen die in de top-6 van onderzoekers staan ook in de top-6 van kennismigratie voorkomen, hoewel de volgorde wel anders is (zie figuur 5.1). Het gaat
dan om de landen India, China, Turkije en Brazilië. Rusland en Zuid-Afrika
staan bij het verblijfsdoel onderzoek niet in de top-6, daarvoor in de plaats
Figuur 5.1
TEV-aanvragen onderzoek 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute
aantallen
115

1800

Turks

In het openbaar register voor erkende referenten staan 127 onderzoeksinstellingen en universiteiten geregistreerd als referent voor her verblijfsdoel
onderzoek. De IND geeft aan dat de aanvragen voor het verblijfsdoel onderzoek
worden ingediend door een relatief kleine groep van 10 à 15 onderzoeksinstellingen en universiteiten. Het lijkt er dus op dat slechts een zeer klein gedeelte van
de erkende onderzoeksinstellingen gebruik maakt van de erkenning als referent.

1600

Indonesisch

1400

Indiaas

1200

Iraans

5.3. Toelating en verblijf

400

In deze paragraaf wordt eerst een kwantitatief overzicht gegeven van de
aanvragen voor het verblijfsdoel onderzoek, uitgesplitst naar TEV- aanvragen en
VVR-aanvragen. Vervolgens komt in het kwalitatieve deel de vraag aan de orde
hoe de (TEV-)procedure is ervaren en welke knelpunten zich ten aanzien van
deze procedure voordoen.

Braziliaans

1000

Chinees

800
600

200
0

115

2013

2014

2015

2016

2017

Voor de TEV-aanvragen onderzoek is de top-6 68% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

komen Iran en Indonesië. Voor onderzoekers springt het aandeel Chinezen,
voor wie op grond van dit verblijfsdoel een aanvraag wordt ingediend, er uit.
Figuur 5.2 laat zien dat bij de VVR-aanvragen voor onderzoek elk jaar de
grootste groep wordt gevormd door burgers van de V.S. Omdat de VVRaanvragen voornamelijk worden ingediend voor nationaliteiten die zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste, is het niet verwonderlijk dat de top-6 van nationaliteiten voor kennismigratie en onderzoek grotendeels gelijk is. Opvallend is het
groeiend aantal VVR-aanvragen voor Indiase onderzoekers.

wordt ingediend voor de leeftijdsgroep 20-30. Meer dan 90% van alle aanvragen
wordt ingediend voor de leeftijdsgroep 20-40. Onderzoekers zijn gemiddeld een
jongere groep dan de groep vreemdelingen die voor kennismigratie en arbeid
regulier komt.
Figuur 5.3 en 5.4
TEV-en VVR-aanvragen onderzoek 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

TVE-aanvragen

41-50

80%

80%

aantallen116

31-40

70%

70%

20-30

60%

60%

50%

50%

40%

40%

30%

30%

Canadees

20%

20%

Japans

10%

10%

Amerikaans

0%

0%

Summary

200
150

1. Inleiding

100

2. Onderzoekskader

50

3. Kennismigratie

0

4. Arbeid in loondienst

2013

2014

2015

2016

2017

5. Onderzoek

8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Er worden net als bij de verblijfsdoelen kennismigratie en arbeid regulier meer
TEV- en VVR- aanvragen ingediend voor mannelijke dan voor vrouwelijke
onderzoekers, maar het verschil is bij het verblijfsdoel onderzoek kleiner dan bij
kennismigratie en arbeid in loondienst. Het aandeel vrouwen bij de VVR-aanvragen voor onderzoek is gemiddeld over de hele periode van juni 2013 tot
en met december 2017 kleiner dan bij de TEV-aanvragen voor onderzoek. Bij
TEV-aanvragen is dit aandeel 43% en bij VVR-aanvragen 39%.
De figuren 5.3 en 5.4 laten de leeftijdsopbouw zien van TEV- en VVR-aanvragen
voor onderzoek. Een ruime meerderheid van alle aanvragen voor onderzoek
116

Voor de VVR-aanvragen onderzoek is de top-6 77% van alle aanvragen.

2017

Samenvatting

250

Zuid-Koreaans

2016

300

2015

Lijst van gebruikte afkortingen

Australisch

2014

350

> 50

2013

Voorwoord

Indiaas

2017

VVR-aanvragen onderzoek 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute

2016

90%

2015

90%

2014

Figuur 5.2

2013

100%

400

7. Au Pair

VVR-aanvragen

100%

Inhoudsopgave

6. Studie

44

Duur procedure
De wettelijke termijn voor het nemen van een beslissing op een aanvraag voor
het verblijfsdoel onderzoek is met ingang van 1 januari 2017 verkort van 90
dagen naar 60 dagen.117 Op een enkele aanvraag na, worden alle TEV- en VVRaanvragen binnen de wettelijke termijn afgehandeld (zie bijlage III tabel B.9).
Net iets minder dan 30% van zowel de TEV-aanvragen als van de VVRaanvragen over de hele periode is niet binnen de streeftermijn afgehandeld (zie
tabel 5.4 en 5.5).
Evenals bij het verblijfsdoel kennismigratie (zie tabel 3.10) is ook bij het
verblijfsdoel onderzoek het percentage TEV- en VVR-aanvragen dat buiten
de streeftermijn is afgehandeld voor 2016 het hoogst. Hier is geen duidelijke
verklaring voor. Voor het verblijfsdoel studie dat in het volgende hoofdstuk

117

Stb. 2016, 415 (artikel 25 lid 6).

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

wordt besproken is 2016 niet het jaar waarin het aantal buiten de streeftermijn
afgehandelde aanvragen het hoogst is (zie paragraaf 6.3.1).
Tabel 5.4

45

Het aantal afwijzingen van zowel de TEV-aanvraag als de VVR-aanvraag voor
het verblijfsdoel onderzoek is verwaarloosbaar klein. Voor de hele periode van
onderzoek ligt het totaal aantal afwijzingen voor de TEV- en VVR-aanvragen
samen lager dan tien.

Afhandeling TEV-aanvragen onderzoek binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute
aantallen en percentueel
Jaar

2013
62%

1.660

80%

1.860

86%

> streeftermijn

510

38%

430

20%

310

14%

1.340

Jaar

3. Kennismigratie

Totaal

1.560

69%

7.180

72%

> streeftermijn

780

38%

700

31%

2.730

28%

Tabel 5.5

2. Onderzoekskader

2017

62%

Voorwoord

1. Inleiding

2016

2.170

1.270

Totaal

Summary

2.090

< streeftermijn

Inhoudsopgave

Samenvatting

2015

830

Totaal

Lijst van gebruikte afkortingen

2014

< streeftermijn

2.050

2.260

9.910

Afhandeling VVR-aanvragen onderzoek binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute
aantallen en percentueel
Jaar
< streeftermijn

2013
100

66%

> streeftermijn

50

34%

Totaal

160

Jaar

2014
180

77%

50

23%

2015

230
2016

240

76%

80

24%

310
2017

Totaal

< streeftermijn

330

64%

400

73%

1.240

71%

4. Arbeid in loondienst

> streeftermijn

190

36%

150

27%

510

29%

5. Onderzoek

Totaal

510

540

1.760

6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Tabel 5.6 laat zien dat de gemiddelde doorlooptijd voor de behandeling van een
aanvraag voor het verblijfsdoel onderzoek wel dicht bij de streeftermijn van twee
weken ligt.

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

TEV

15

12

12

15

13

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

VVR

15

13

14

17

14

Bijlage III: Tabellen

Voor de geïnterviewde referenten is de groep buitenlandse onderzoekers
een belangrijke groep. De buitenlandse onderzoekers vormen een belangrijk
deel van het totale aantal onderzoekers. De geïnterviewde IND medewerkers
merken ten aanzien van dit verblijfsdoel op dat het beleidsmatig een interessant
verblijfsdoel is, omdat het gaat om een doelgroep die voor Nederland heel nuttig
kan zijn. Pas sinds de inwerkingtreding van de richtlijn 2016/801/EU in 2018
richten ze hun aandacht meer op deze groep.
a. Inrichting procedure
De geïnterviewde referenten geven aan dat ze tevreden zijn over de gecombineerde TEV-procedure.
De communicatie met de IND verloopt goed. De informatiebijeenkomsten
waarbij ook de IND aanwezig is worden positief gewaardeerd. Soms zou de
bereikbaarheid van de contactpersoon voor snel overleg over een bepaald
vraagstuk beter kunnen zijn.
De invoering van het digitale portaal is een enorme verbetering. Net als de
respondenten onder kennismigratie wordt ook door deze respondenten
aangegeven dat er nog wel enkele verbeterpunten zijn. Als voorbeeld wordt
genoemd dat de mogelijkheid om in het portaal de stand van zaken te
bekijken niet altijd goed werkt.

Tabel 5.6
Gemiddelde doorlooptijd TEV- en VVR-aanvragen onderzoek 2013-2017 in dagen

Literatuurlijst

5.3.3 Ervaringen met de TEV-procedure
In dit gedeelte worden de ervaringen van de respondenten met de TEV-procedure voor het verblijfsdoel onderzoek besproken aan de hand van onderstaande punten:
a. Inrichting procedure;
b. Duur procedure;
c. Knelpunten in voorwaarden.

b. Duur procedure
De aanvragen worden grotendeels binnen de streeftermijn afgehandeld,
maar in de zomermaanden of tijdens de kerstperiode duurt het vaak iets
langer. Ook de werkprocessen op de ambassade en na aankomst in Nederland
kunnen voor vertraging zorgen. De procedure van het ophalen van de mvv
bij de ambassade zorgt in sommige landen en bij pieken in het jaar voor

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

vertraging. De respondenten noemen verschillende landen als voorbeeld:
Iran, China en India. De geïnterviewde medewerker van Buitenlandse Zaken
geeft aan dat in de zomermaanden de aantallen mvv’s voor met name studie
zo hoog liggen dat de doorlooptijden inderdaad oplopen. Er wordt wel
extra capaciteit ingezet, maar de logistieke mogelijkheden zijn beperkt (niet
alleen wat betreft extra personeel, maar ook bijvoorbeeld balies en ruimtes).
Bovendien zijn de zomermaanden ook piekmaanden voor andere taken van
de ambassade zoals in het kader van aanvragen voor visum kort verblijf en
consulaire bijstand aan Nederlanders in het buitenland.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Ten aanzien van het proces in Nederland is het ophalen van het verblijfsdocument en inschrijving in de BRP niet overal goed geregeld. Het afsprakensysteem van de IND zorgt voor vertraging. Ook sommige gemeentes
hebben lange wachttijden voor afspraken en dat geldt ook voor sommige
expatcentra.
Eén van de referenten voor het verblijfsdoel onderzoek merkt op dat de
procedure voor verlenging erg lang duurt. Deze opmerking was ook gemaakt
door referenten in het kader van het verblijfsdoel kennismigratie (zie
paragraaf 3.3.3).

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

c. Knelpunten in procedure
Het Nuffic geeft aan dat de procedure goed werkt voor simpele gevallen, maar
dat de voorwaarden voor toelating voor onderzoek niet altijd duidelijk zijn.
Er bestaan verschillende constructies voor toelating voor onderzoek met
verschillende voorwaarden. Dat kan het lastig maken om te bepalen of een
vreemdeling voldoet aan alle voorwaarden.
De controle op het middelenvereiste wordt als lastig ervaren. Er zijn verschillende groepen onderzoekers die onder dit verblijfsdoel vallen. Voor de groep
bezoldigde onderzoekers die in loondienst werkt moet het arbeidscontract in
orde zijn. De controle op het middelenvereiste is voor deze groep niet problematisch. Voor de groep onbezoldigde onderzoekers (door de referenten
gastonderzoekers genoemd) moet echter op een andere manier gecontroleerd worden of zij aan het middelenvereiste voldoen. Bij gastonderzoekers
bestaat de neiging om veel over te hebben om een bepaald onderzoek te
kunnen verrichten. Op allerlei mogelijke manieren wordt geprobeerd aan het
middelenvereiste te voldoen. Als voorbeeld wordt door een van de referenten
genoemd dat veel Chinezen een beurs krijgen die lager is dan de norm waar
onderzoekers in het kader van het middelenvereiste aan moeten voldoen. Ze
moeten dan aanvullende middelen zien te vinden. Dit kan complex zijn om

46

te controleren. Daarnaast hebben onderzoekers niet altijd een reëel beeld van
de kosten van levensonderhoud in Nederland. Een enkele keer komt het voor
dat het de onderzoeker niet lukt voldoende middelen bij elkaar te krijgen en
dan moet de referent de betreffende onderzoeker weigeren. Soms ziet een
onderzoeker zelf af van de onderzoeksplek. Het controleren van een bankverklaring – van banken uit alle delen van de wereld – op echtheid kan specialistische kennis vereisen die de referenten niet hebben.
Een ander punt van aandacht dat door de referenten wordt genoemd, is
dat bij een gedeeltelijke en of tijdelijke verschuiving van werkzaamheden
van onderzoek naar onderwijs tijdens het verblijf als onderzoeker het
verblijfsdoel gewijzigd moet worden van onderzoeker naar kennismigrant.
Richtlijn 2016/801/EU geeft in artikel 23 onderzoekers de mogelijkheid om
naast hun onderzoek les te geven maar lidstaten mogen een maximum aantal
uren of dagen vaststellen voor de onderwijsactiviteiten van de onderzoeker.
In Nederland wordt in de praktijk de regel gehanteerd dat onderzoekers
minimaal 50% van hun tijd aan onderzoek besteden. Voor personen die
worden aangenomen met zowel een onderwijs- als een onderzoekstaak kan
de balans tussen het verrichten van onderzoek en het geven van onderwijs
verschuiven. Dan moet er tussentijds een wijziging verblijfsdoel worden
aangevraagd van verblijf als onderzoeker naar verblijf als kennismigrant. Dat
geeft op zich geen problemen, maar wordt wel als omslachtig ervaren.
Daarnaast wordt als praktisch probleem genoemd het vinden van
huisvesting met name voor de groep onbezoldigde onderzoekers. Met name
in Eindhoven is er door zowel het grote aantal buitenlandse studenten,
als buitenlandse onderzoekers en werknemers een tekort aan betaalbare
huisvesting, zeker als ook gezinsleden met de onderzoeker meekomen. Ook
het vinden van betaalbaar tweetalig onderwijs kan problematisch zijn.
d. Overige opmerkingen
Veel onderzoekers blijven na afloop van hun onderzoekscontract in
Nederland. Het zoekjaar voor hoogopgeleiden is volgens de referenten een
goed middel om onderzoekers de tijd te geven in Nederland nieuw werk te
vinden.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

5.4. Rol van de referent
5.4.1 Wettelijke verplichtingen
Naast de algemene verplichtingen (zie hoofdstuk 2) gelden voor de erkend
referent voor onderzoek een aantal specifieke verplichtingen. Voor dit
verblijfsdoel is niet specifiek een zorgplicht in de wet opgenomen.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

In het kader van de informatieplicht moet de referent doorgeven als de vreemdeling niet langer onderzoek verricht of niet langer aan de onderwijsinstelling
is verbonden. Daarnaast moet de referent doorgeven als de onderzoeker niet
langer aan het middelenvereiste voldoet of van plan is gebruik te maken van zijn
recht op verblijf als onderzoeker in een andere EU lidstaat. De informatieplicht
ten aanzien van het middelenvereiste is zonder tijdsaanduiding geformuleerd, in
tegenstelling tot het vereiste ten aanzien van studenten die aan het begin van een
nieuw studiejaar over voldoende middelen van bestaan moet beschikken.
In het kader van de administratieplicht gelden als aanvullende eisen dat een
kopie van de gastovereenkomst, van het diploma dat toegang geeft tot het
doctoraal programma en de eigen verklaring ten aanzien van voldoende
middelen van bestaan plus de bewijsmiddelen die hieraan ten grondslag liggen
in de administratie worden opgenomen.

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

5.4.2 Ervaringen met de rol van referent
De referenten geven aan dat ze niet veel problemen ondervinden met de
verplichtingen die ze in het kader van de wet MoMi hebben. De informatieplicht ten aanzien van afmelding als het onderzoek voortijds wordt beëindigd,
levert soms problemen op als de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor
de afmelding aan de IND niet tijdig een melding van krijgen van de faculteit
of afdeling waar betrokkene werkt. De ervaring is dat met de termijn van vier
weken door de IND wel coulant wordt omgegaan. Ook het jaarlijks controleren
of de onderzoeker nog beschikt over voldoende middelen van bestaan levert wel
wat werk op, maar is verder niet problematisch.
Ten aanzien van de administratieplicht geven de respondenten aan dat niet
duidelijk is welke documenten allemaal bewaard moeten worden. Hier zijn
duidelijkere instructies gewenst.
In het kader van de zorgplicht hebben twee respondenten zelf verklaringen
opgesteld waarin ze informatie geven over tal van onderwerpen zoals rechten en
plichten op grond van hun verblijfsvergunning, maar ook over verplichte verzekeringen en de vertrekplicht. Ze laten dit document door de vreemdeling onder-

47

tekenen als bewijs dat hij/zij het gelezen heeft. Ook op dit punt zou een nadere
invulling van wat wordt verwacht van de referent welkom zijn.
Verantwoordelijkheid referent
Door de referenten wordt opgemerkt dat ze de verschuiving van de verantwoordelijkheid van de IND naar de referent als gevolg van de invoering van de wet
MoMi als een belasting beschouwen en als oneigenlijk ervaren. Nu de IND niet
meer aan de voorwaarden toetst en deze toets is verschoven naar de referent is
deze verantwoordelijk gemaakt voor de toelating. Als zij als referent een fout
maken bij deze toetsing kan dat achteraf gevolgen hebben voor de referent zelf,
door oplegging van een sanctie, maar ook voor het verblijfsrecht van de vreemdeling. Met name dit punt wordt door de referenten als een zware verantwoordelijkheid en belasting ervaren. Het Nuffic herkent dit en heeft inderdaad signalen
ontvangen dat dit door medewerkers als stressvol ervaren wordt.
5.5. Conclusie onderzoek
Concluderend kan de vraag of de toelatingsprocedures voor het verblijfsdoel
onderzoek snel, doeltreffend en beheersbaar zijn, in zijn algemeenheid bevestigend beantwoord worden.
Doeltreffend
Het verblijfsdoel onderzoek wordt beschouwd als een gewenste vorm
van migratie. Het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning voor dit
verblijfsdoel laat sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi enige schommelingen zien, maar maakt geen grote veranderingen door. Het aantal aanvragen
voor het verblijfsdoel onderzoek blijft de hele onderzoeksperiode ruim boven
de 2000 aanvragen per jaar. De ambitie van de wetgever is niet gekwantificeerd
dus het is niet te zeggen of de TEV-procedure voor dit verblijfsdoel in kwantitatieve zin voldoende doeltreffend is. Buitenlandse onderzoekers maken voor
de geïnterviewde referenten een belangrijk deel uit van het totale aantal onderzoekers dat bij de betreffende universiteit/ onderzoeksinstelling werkzaam is.
De onderzoeksinstellingen geven aan dat het bijna altijd lukt om het verblijf te
regelen van de onderzoekers die zij willen aantrekken. Ten aanzien van onbezoldigde onderzoekers kan dit lastiger zijn.
Snelheid
De cijfers over behandelduur en doorlooptijden laten zien dat de TEV procedure
voor deze doelgroep in vergelijking tot de andere onderzochte verblijfsdoelen,
het snelst is. De totale gemiddelde doorlooptijd is zelfs één dag korter dan de
streeftermijn. De respondenten zijn tevreden over de snelheid van de TEV-procedure. De snelheid van de proces betreffende het ophalen van de mvv bij de

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

48

ambassade in de zomermaanden en in Nederland met betrekking tot het afhalen
van het verblijfsdocument en inschrijving in de BRP kunnen worden verbeterd.

zorgplicht. De termijn van de informatieverplichting wordt niet altijd gehaald,
maar de indruk is dat hier door de IND wel coulant mee om wordt gegaan.

Beheersbaarheid
In het kader van de vraag naar de beheersbaarheid zijn door de referenten
enkele punten genoemd.

Tenslotte wordt door de referenten opgemerkt dat ze de verschuiving van verantwoordelijkheid van de overheid naar de onderwijsinstellingen voor controle
op de toelating en het verblijfsrecht van de vreemdeling belastend vinden of als
oneigenlijk ervaren.

Een eerste punt van aandacht is de onbezoldigde gastonderzoeker. Voor deze
groep is het lastig om aan de middeleneis te voldoen, zeker als er ook gezinsleden mee komen. Onderzoekers hebben niet altijd een goed beeld van de
kosten van levensonderhoud in Nederland. Voor de referenten is het complex
om te verifiëren of betrokkene over voldoende middelen beschikt. Een tweede
punt van aandacht is dat de voorzieningen in sommige regio’s waar veel kennismigranten en onderzoekers terecht komen niet altijd toereikend zijn. Gedacht
moet dan worden aan betaalbare huisvesting en onderwijs.
De tweede vraag waar in dit hoofdstuk een antwoord op is gegeven, is of de
referentensystematiek werkt en de administratieve lasten voor burgers en
bedrijven zo beperkt mogelijk zijn gehouden. Deze vraag is uitgewerkt in twee
delen.
Erkenning als referent
De procedure voor erkenning wordt gemiddeld niet binnen de streeftermijn,
maar wel binnen één of twee maanden afgerond. Dit is ruim binnen de wettelijke termijn en is het snelst van alle categorieën voor erkenning. De ervaringen
van de respondent met deze procedure zijn te beperkt om in zijn algemeenheid
conclusies over te kunnen trekken.
Het aantal als referent erkende onderzoeksinstellingen is sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi flink, maar niet explosief gestegen 127 erkende
onderzoeksinstelling begin januari 2019. Tegelijkertijd valt het de IND op dat de
aanvragen voor verblijf als onderzoeker door tien á vijftien erkende referenten
worden ingediend. Dat betekent dat er een grote groep erkende referenten is die
nooit of bijna nooit een aanvraag indient. Net als bij het verblijfsdoel kennismigratie is het de vraag of dit wenselijk is. Op deze vraag wordt in de slotconclusie
in hoofdstuk 10 teruggekomen.
Met betrekking tot de rol van de referent bij toelating en verblijf leveren de
verplichtingen die de referent heeft geen grote problemen op. De administratieve
lasten zijn gestegen, maar vormen geen onoverkomelijk probleem. Wel is meer
duidelijkheid gewenst ten aanzien van met name de administratieplicht en de

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

49

6. Studie
6.1. Inleiding

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Studie is één van de verblijfsdoelen die valt onder gewenste migratie. In haar
visiebrief op de internationalisering van het onderwijs stelde de toenmalig
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap:118 ‘Nederland kan niet
zonder internationaal talent. Werving en binding van talentvolle internationale studenten is van groot belang voor de Nederlandse kenniseconomie. Het
verhoogt de kwaliteit van het onderwijs en het studiesucces van zowel Nederlandse als internationale studenten, verbetert de studie-ervaring van internationale studenten, versterkt de internationale profilering van het Nederlandse
hoger onderwijs, het draagt bij aan de beschikbaarheid van personeel in sectoren
als bèta-techniek en de topsectoren en het levert stevige economische baten
op.’ In een visiebrief van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op
de internationalisering van het onderwijs in 2018 wordt de waarde van internationalisering zoals hierboven omschreven nog steeds erkend, maar is er ook
aandacht voor de (mogelijk) nadelige effecten van en grenzen aan internationalisering.119 Genoemd worden onder andere, de toegankelijkheid van het onderwijs
voor Nederlandse studenten, de kwaliteit van het Engelstalige onderwijs en de
druk op faciliteiten zoals huisvesting en andere studiefaciliteiten.
Op het verblijf van een derdelander met als doel studie is zowel nationale als
EU regelgeving van toepassing. Op het terrein van het Unierecht is de gecombineerde richtlijn 2016/801/EU voor onderzoek, studie en enkele andere verblijfsdoelen van belang.120 Deze richtlijn kent een recht op verblijf toe aan derdelanders die aan de voorwaarden voor het volgen van een studie voldoen. De
richtlijn schept een kader waarbinnen de lidstaten voorwaarden mogen invullen.
Lidstaten zijn niet vrij voor derdelanders een strenger beleid te voeren.
Voor de verblijfsvergunning voor studie gelden naast de algemene voorwaarden,
zoals beschikken over voldoende middelen van bestaan en een geldig reisdocument, de voorwaarde dat betrokkene is ingeschreven bij een erkende onderwijsinstelling en een opleiding gaat volgen die voldoet aan de vereisten van
artikel 3.41 Vb.

In deze bepaling is opgenomen voor welke vormen van onderwijs een derdelander kan worden toegelaten tot Nederland. De verblijfsvergunning voor
studie kan verleend worden voor (a) een studie aan het hoger beroeps- of
wetenschappelijk onderwijs of (b) een opleiding voor voortgezet onderwijs
(VO) of middelbaar beroepsonderwijs (MBO).121 Richtlijn 2016/801/EU is
niet van toepassing op aanvragen voor studie die onder (b) vallen. In alle
gevallen geldt dat het moet gaan om een voltijdse opleiding. Ten aanzien van
de tweede categorie (VO en MBO) geldt als aanvullende eis dat voor deze
opleiding Nederland het meest aangewezen land is en dat de vreemdeling met
deze opleiding een positieve bijdrage kan leveren aan de ontwikkeling van het
land van herkomst. Voor alle opleidingen geldt de eis dat het moet gaan om
een instelling die is erkend als referent.122 Met de implementatie van de gecombineerde richtlijn voor onderzoek en studie is een nieuwe afwijzingsgrond
ingevoerd: ‘De verblijfsvergunning wordt slechts verleend indien Onze Minister
geen bewijs of ernstige en objectieve redenen heeft om vast te stellen dat het
verblijf van de vreemdeling andere doelen dient of zou dienen dan studie in de
zin van richtlijn (EU) 2016/801.’123
Naast de voorwaarden voor toelating voor studie die hierboven zijn besproken
is de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) van
belang. Op grond van deze wet staat inschrijving in beginsel open als aan de
toelatingseisen is voldaan en het collegegeld is betaald.124 De wet kent geen
maximum inschrijftermijn.
De pilot ‘inkomende mobiliteit voor het MBO4’ beoogt internationalisering
in het beroepsonderwijs te stimuleren.125 Deze pilot is op 1 februari 2017 van
start gegaan en geldt voor drie jaar. In het kader van deze pilot is voor deelnemende MBO-instellingen een Gedragscode voor de internationale student in
het MBO opgesteld.126 De pilot staat open voor maximaal 100 studenten per
jaar. Het is de bedoeling dat de internationale student slechts een gedeelte van
121
122

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

118
119
120

Kamerstukken II, 2013/14, 22 452, n41. Zie ook Kamerstukken II 2012/13, 22 452, nr. 34.
Kamerstukken II, 2017/18, 22 452, nr. 59.
Richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de
voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages,
vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten.

123
124
125
126

Dit zijn de twee belangrijkste bepalingen. Daarnaast bestaat er nog de specifieke mogelijkheid tot
studie bij een door de minister aangewezen opleiding.
Tot aan de inwerkingtreding van de wetgeving ter implementatie van de nieuwe richtlijn 2016/801/
EU bestond nog wel de theoretische mogelijkheid om toegelaten te worden tot een opleiding die niet
erkend was als referent.
Artikel 3.41 lid 2 Vb.
Artikel 7.37 lid 1 WHW.
Stcr. 2016, 62558.
Landelijke commissie, Pilot inkomende mobiliteit mbo4: – stand van zaken na eerste jaar & – blik
vooruit, juni 2018. Zie ook EMN, Jaaroverzicht 2017. Migratie en Asiel in Nederland, p.22.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

een MBO-opleiding in Nederland volgt. In de Gedragscode MBO4 staan enkele
criteria opgesomd waar de pilot aan moet voldoen. Eén van de voorwaarden
is dat minimaal 75% van de deelnemende studenten zich inschrijft voor een
opleiding in één van de negen top sectoren. Dit zijn onder andere Agri & Food,
High Tech en Tuinbouw. Als voldaan is aan de in de Gedragscode opgenomen
criteria wordt verondersteld dat is voldaan aan de aanvullende eisen die gelden
ten aanzien van een studie aan een MBO-instelling. De regeling is in juni 2018
tussentijds geëvalueerd.127

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Als gevolg van de inwerkingtreding van de wet MoMi zijn de voorheen twee
aparte verblijfsdoelen ‘voorbereidend jaar’ (een jaar waarin studenten zich
kunnen voorbereiden om te voldoen aan de eisen van de studie naar keuze)
en ‘studie’ samengevoegd. Dit betekent een vereenvoudiging van het systeem
en een beperking van de administratieve lasten, omdat voor studenten die een
voorbereidend jaar volgen niet een nieuwe vergunning aangevraagd hoeft te
worden. Een tweede wijziging is dat niet nader wordt gespecificeerd voor welke
onderwijsinstelling een student is toegelaten. Een student kan van onderwijsinstelling veranderen, zonder dat daarvoor een aanvraag tot wijziging hoeft te
worden ingediend.128 De betreffende onderwijsinstellingen moeten de wijziging
wel doorgeven aan de IND.

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

deel van deze instellingen zijn hogescholen en universiteiten. Er zijn acht
MBO-instellingen erkend als referent en er zijn vier VO instellingen die internationaal onderwijs aanbieden aan scholieren opgenomen in het openbaar
register erkend referent onderwijs.
In de periode juni 2013-2017 zijn 34 aanvragen om erkenning ingediend (zie
tabel 6.1). Hiervan zijn achttien aanvragen ingewilligd (zie tabel 6.2). Geen
enkele aanvraag is afgewezen, de overige aanvragen zijn afgehandeld zonder dat
er een inhoudelijk besluit op de aanvraag is genomen (deze wijze van afhandeling wordt in tabel 6.2 aangeduid als overig). Veruit het grootste gedeelte van
de onderwijsinstellingen was dus al erkend vanaf de invoering van de wet MoMi.
Tabel 6.1
Aanvragen erkenning referent onderwijs 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar
Aanvragen

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

9

2

8

7

8

34

Tabel 6.2
Wijze van afhandeling aanvragen erkenning referent onderwijs in absolute aantallen131

6.2. Erkenning als referent

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Inwilliging

5

1

4

3

5

18

6.2.1 Voorwaarden
De erkenning van een onderwijsinstelling als referent voor de categorie
onderwijs is geregeld in artikel 1.13 Vb. Voor het hoger onderwijs kunnen
alleen geaccrediteerde opleidingen worden erkend als referent. Het voortgezet
onderwijs en beroepsonderwijs moet voldoen aan de voor deze vormen van
onderwijs toepasselijke wetgeving. Voor hoger onderwijsinstellingen geldt de
verplichting dat zij voor erkenning aangesloten moeten zijn bij de Gedragscode
internationale student hoger onderwijs.129 Voor de pilot inkomende mobiliteit
MBO4 moeten deelnemende MBO-instellingen zijn aangesloten bij de
Gedragscode inkomende mobiliteit MBO4.

Overig

3

2

4

2

1

12

6.2.2 Kwantitatief beeld
Volgens het openbaar register erkende referenten onderwijs zijn er op dit
moment 91 onderwijsinstellingen erkend als referent.130 Veruit het overgrote

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

50

127
128
129
130

Landelijke commissie, Pilot inkomende mobiliteit mbo4: – stand van zaken na eerste jaar & – blik
vooruit, juni 2018.
Stb. 2010, 307, p. 108 (NvT).
Zie artikel 1.20 Vb jo. artikel 2e lid 1 sub e Vw.
Geraadpleegd op 1 januari 2019. Een onderwijsinstelling die ook onderzoekers aantrekt moet voor de
aanvragen voor het verblijfsdoel onderzoek een aparte erkenning aanvragen.

De doorlooptijd van de aanvragen om erkenning referent voor de categorie
onderwijs (zie tabel 6.3) is in vergelijking met de aanvragen erkenning voor
de categorieën arbeid (zie tabel 3.5), onderzoek (zie tabel 5.2) en uitwisseling
(zie tabel 7.3) over de hele periode gemiddeld het langst. Gezien het kleine
aantal aanvragen voor erkenning voor dit verblijfsdoel heeft een (aanzienlijke)
vertraging in de aanvraag voor erkenning als referent van een enkele onderwijsinstelling een groter effect op het gemiddelde. Dat kan ook de grote schommelingen in de gemiddelde doorlooptijden verklaren.
Tabel 6.3
Gemiddelde doorlooptijd aanvraag erkenning referent onderwijs 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Dagen

42

75

64

159

92

131

De ingediende en de afgehandelde aanvragen kunnen niet als cohort worden benaderd, omdat aanvragen niet altijd in hetzelfde jaar worden ingediend als waarin ze worden afgehandeld.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

6.2.3 Ervaringen met de erkenningsprocedure
Van de geïnterviewde referenten heeft geen enkele instelling een erkenningsaanvraag doorlopen. De ervaringen met de erkenning als referent onderwijs zijn
daarom alleen gebaseerd op de interviews met de IND medewerkers.

Tabel 6.4

De IND geeft aan dat bij potentiële referenten eerst een gesprek wordt gepland
om samen te bezien of erkenning voor de betreffende onderwijsinstelling wel
opportuun is. Hierbij is het met name ten aanzien van MBO-instellingen ook
van belang te bekijken in hoeverre toekomstige derdelander studenten voldoen
aan de criteria van de Vreemdelingenwet (Nederland is meest aangewezen
land en met de opleiding kan een bijdrage worden geleverd aan het land van
herkomst). Dit is geen voorwaarde die op enigerlei wijze is verwerkt in de
aanvraag voor erkenning. Dat houdt in dat de aanvraag om erkenning kan
worden goedgekeurd terwijl vervolgens bij de verblijfsaanvraag blijkt dat de
toekomstige studenten niet aan de voorwaarden voldoen en worden geweigerd.
Dit wordt als een aandachtpunt voor de erkenningsprocedure genoemd.

VVR

1.960

2.700

3.610

Totaal

10.260

12.690

15.220

In het kader van de pilot inkomende mobiliteit MBO4 wordt door de IND als
knelpunt genoemd dat de erkenningsaanvraag vaak door een grote overkoepelde
MBO-scholengemeenschap wordt ingediend. Op het moment dat verblijfsaanvragen worden ingediend blijkt vaak dat de aanvragen worden ingediend door
een opleiding in de hospitality en business-sfeer, die valt onder de grote erkende
scholengemeenschap, maar die zelf niet behoort tot de top-9 sectoren. Er zijn tot
nu toe nog een kleine 20 deelnemende studenten aan de pilot.

TEV-en VVR-aanvragen studie 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV

8.300

9.990

11.610

11.770

12.460

54.130

4.390

4.850

17.520

16.170

17.310

71.650

Persoonskenmerken132
De verdeling van de TEV-aanvragen per nationaliteit over de top-6 (zie figuur
6.1) komt gedeeltelijk weer overeen met de landen die in de top staan bij kennismigratie (zie figuur 3.1), arbeid (zie figuur 4.1 en 4.2) en onderzoek (zie figuur
5.1): de gemeenschappelijke deler wordt gevormd door de landen China, India,
Turkije en Brazilië. Het verblijfsdoel studie en het verblijfsdoel onderzoek
hebben beide Indonesië in de top-6 staan. Rusland staat in de top-6 landen bij de
verblijfsdoelen studie, kennismigratie en arbeid in loondienst.
Figuur 6.1
TEV-aanvragen studie 2013-207 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute aantallen133

8000

5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Russisch
Braziliaans

7000

Turks

6000

Indonesisch

5000

6.3. Toelating en verblijf

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

Indiaas
Chinees

4000

In deze paragraaf wordt eerst een kwantitatief beeld geschetst van de aanvragen
voor het verblijfsdoel studie aan de hand van aantallen aanvragen, enkele
persoonskenmerken van de vreemdelingen, de doorlooptijden van de aanvragen
en de wijze van afhandeling. Vervolgens wordt aan de hand van de interviews
met referenten en IND medewerkers besproken wat de ervaringen met de
TEV-procedure zijn.
6.3.1 Kwantitatief beeld
Tabel 6.4 geeft het aantal ingediende aanvragen voor het verblijfsdoel studie
weer sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi op 1 juni 2013. Het aantal
TEV-en VVR-aanvragen voor studie laat een continue stijging zien. Met name
de stijging in het aantal aanvragen in 2015 ten opzichte van 2014 is opvallend.
Hiervoor is op grond van het beschikbare materiaal geen verklaring te geven.
Qua omvang staat het verblijfsdoel studie het na het verblijfsdoel familie en
gezin op de tweede plaats.

51

3000
2000
1000
0

2013

2014

2015

2016

2017

Bij de VVR-aanvragen komt de uitsplitsing naar nationaliteit in de top-6 (zie
figuur 6.2) grotendeels overeen met de verblijfsdoelen kennismigratie (zie figuur
3.2) en onderzoek (zie figuur 5.2). De V.S. staan net als bij de andere verblijfs132
133

Bij presentatie van de data uitgesplitst naar diverse persoonskenmerken zijn alleen de aanvragen
meegenomen die zijn ingediend door een erkend referent.
Voor de TEV-aanvragen studie is de top-6 56% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

doelen aan kop. De volgorde van de andere vier nationaliteiten die bij de drie
hierboven genoemde verblijfsdoelen in de top-6 staan, wisselt per verblijfsdoel.
Bij studie staat China in de top-6 in plaats van India.

Figuur 6.3 en 6.4
TEV- en VVR-aanvragen studie 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

TVE-aanvragen

31-40

80%

80%

20-30

70%

70%

< 20

60%

60%

50%

50%

40%

40%

30%

30%

20%

20%

10%

10%

0%

0%

Canadees
Zuid-Koreaans
Amerikaans

2000

Inhoudsopgave

1500
1000
500

Voorwoord

0

Lijst van gebruikte afkortingen

2013

2014

2015

2016

2017

Samenvatting
Summary

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin

2017

3000

2016

Japans

2015

Australisch

3500

2014

4000

> 40

2013

Chinees

2017

90%

2016

90%

2015

VVR-aanvragen studie 2013-207 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute aantallen134

2014

100%

2013

100%

2500

2. Onderzoekskader

VVR-aanvragen

Figuur 6.2

4500

1. Inleiding

52

Uit de onderverdeling van aanvragen naar geslacht blijkt dat in tegenstelling
tot de hiervoor besproken verblijfsdoelen, meer aanvragen voor vrouwen dan
voor mannen zijn ingediend. Dit geldt zowel voor de TEV-aanvragen, waar het
aandeel vrouwen 53% is, als voor de VVR-aanvragen met een aandeel vrouwen
van 61%.
Voor het verblijfsdoel studie ligt de gemiddelde leeftijd over de hele onderzoeksperiode een stuk lager dan bij onderzoek (zie figuur 6.3-6.4 en figuur
5.3-5.4). 76% van de TEV-aanvragen en zelfs 82% van de VVR-aanvragen betreft
studenten tussen de 20 en 30 jaar. Een aanzienlijk deel van de studenten is
jonger dan 20 jaar.

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Duur procedure
Wat betreft de doorlooptijden van zowel de TEV-als de VVR-aanvragen zijn de
gemiddelde doorlooptijden voor het verblijfsdoel studie nog korter dan voor
het verblijfsdoel onderzoek. Ten aanzien van afhandeling binnen de wettelijke
termijn blijkt dat voor studie, net als voor de andere verblijfsdoelen waarvoor de
TEV-aanvraag alleen kan worden ingediend door een erkend referent, dat het
aantal aanvragen waarop niet binnen de wettelijke termijn wordt beslist in relatie
tot het totale aantal aanvragen miniem is (zie bijlage III, tabel B.10). De wettelijke termijn voor de behandeling van aanvragen voor het verblijfsdoel studie is
sinds 1 januari 2017 – net als voor het verblijfsdoel onderzoek – 60 dagen.135
Als het gaat om de vraag of de streeftermijn van twee weken wordt gehaald, laten
de tabellen 6.5 en 6.6 zien dat het percentage van de zaken dat wel binnen de
streeftermijn wordt afgedaan hoger ligt dan bij de overige verblijfsdoelen (zie de
tabellen 3.10-3.11 voor kennismigratie en de tabellen 5.6-5.7 voor onderzoek).
Voor de TEV-aanvragen ligt dit met een gemiddelde van 92% over de hele
onderzoeksperiode nog aanzienlijk hoger dan de 85% van de VVR-aanvragen
dat binnen de streeftermijn wordt afgehandeld.

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
135

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

134

Voor de VVR-aanvragen studie is de top-6 91% van alle aanvragen.

Dit was voor 1 januari 2017 90 dagen. Zie voor de mvv-aanvraag art. 2u lid 3 Vw en voor de VVRaanvraag art. 25 lid 6 Vw 2000. Deze termijnen zijn ontleend aan richtlijn 2016/801/EU, die een
kortere beslistermijn voorschrijft als de aanvraag wordt ingediend door een erkend referent.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 6.5
Afhandeling TEV-aanvragen studie binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute aantallen en
percentueel
Jaar

2013

2015

7.420

91%

9.310

94%

11.110

96%

> streeftermijn

730

9%

610

6%

470

4%

Totaal

8.150

Jaar

9.920
2016

11.580
2017

2013

2014

2015

2016

2017

8.060

9.860

11.520

11.490

12.240

53.170

99%

Totaal

Afwijzing

10

20

10

150

20

210

< 1%
1%

11.160

94%

10.920

87%

49.920

92%

Overig

10

40

50

220

250

570

700

6%

1.610

13%

4.110

8%

Totaal

8.080

9.920

11.580

11.860

12.520

53.950

11.860

12.530

54.030

Tabel 6.6
Afhandeling VVR-aanvragen studie binnen/buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute aantallen en

Jaar

2013

2014

2015

1.390

76%

2.120

81%

2.910

82%

Samenvatting

> streeftermijn

430

24%

500

19%

660

18%

Totaal

1.820

Jaar

2.620
2016

3.560
2017

Totaal

1. Inleiding

< streeftermijn

4.070

90%

4.160

87%

14.650

85%

2. Onderzoekskader

> streeftermijn

470

10%

620

13%

2.680

16%

4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Totaal

> streeftermijn

< streeftermijn

3. Kennismigratie

Wijze van afhandeling TEV-aanvragen studie 2013-2017 in absolute aantallen

Inwilliging

Lijst van gebruikte afkortingen

Summary

Tabel 6.8

Jaar

percentueel

Voorwoord

Beslissingen
Er worden bijna geen TEV-aanvragen voor het verblijfsdoel studie afgewezen,
gemiddeld nog geen half procent (zie tabel 6.8).

< streeftermijn
Totaal

Inhoudsopgave

2014

< streeftermijn

53

Totaal

4.540

4.780

17.320

Opvallend is de piek in het aantal afwijzingen en overige afhandelingen in 2016.
Een ‘overige’ afhandeling houdt in dat er geen inhoudelijke beslissing wordt
genomen. Dit kan bijvoorbeeld zijn als de referent de aanvraag intrekt. Zowel het
aantal afwijzingen als het aantal overige beslissingen is voor dit jaar veel hoger
dan voor de andere jaren. Voor het jaar 2017 is het aantal overige beslissingen
nog steeds hoger dan in de jaren 2013 – 2015, maar is het aantal afwijzingen
weer in lijn met de aantallen in de jaren 2013-2015. Een nadere analyse van
de afgewezen aanvragen voor studie laat zien dat dit bijna allemaal aanvragen
betreft voor studenten uit drie landen: Nepal, Bangladesh en Pakistan (zie tabel
6.9). De piek in 2016 wordt veroorzaakt door een integrale toetsing van deze
aanvragen door de IND naar aanleiding van signalen uit het onderwijsveld van
een plotselinge verhoogde instroom uit deze drie landen.
Tabel 6.9
Afwijzing aanvragen studie 2013-2017 op basis van top-3 nationaliteit totaal in absolute aantallen

De gemiddeld langere behandelduur voor zowel TEV- als VVR-aanvragen voor
de verblijfsdoelen kennismigratie en onderzoek in het jaar 2016, geldt niet
voor aanvragen voor het verblijfsdoel studie (zie tabel 6.13). De gemiddelde
doorlooptijden laten zien dat in alle jaren de doorlooptijd onder de streeftermijn
van twee weken ligt.

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Pakistaans

<5

0

0

50

10

60

Bangladesh

0

0

0

50

<5

60

Nepalees

0

0

<5

50

<5

50

De wijze van afhandeling van VVR-aanvragen studie laat zien dat praktisch alle
aanvragen worden ingewilligd (zie bijlage III, tabel B.11).

Tabel 6.7
Gemiddelde doorlooptijd TEV- en VVR-aanvragen studie 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

TEV

9

11

9

11

12

VVR

13

12

11

10

11

6.3.2 Ervaringen met de TEV-procedure
In deze paragraaf wordt beschreven wat de ervaringen van de referenten en de
medewerkers van de IND zijn met de toelatingsprocedures voor het verblijfsdoel
studie aan de hand van vijf aspecten: de inrichting van de procedure, de

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

snelheid van de procedure, administratieve lasten in het kader van de toelating,
knelpunten in de procedure en knelpunten in de voorwaarden.

lang zijn en dat er ook nog wel een iets mis gaat met het afnemen van de
biometrische gegevens in het buitenland.

a. Inrichting van de procedure
De TEV-procedure wordt door alle geïnterviewde referenten als een succes
bestempeld. Ook de IND-medewerkers noemen studie als voorbeeld van een
verblijfsdoel waar de procedures heel efficiënt verlopen.

c. Administratieve lasten
Het verwerken van de aanvragen van buitenlandse studenten voor een
verblijfsvergunning studie is veel werk. Een van de referenten benadrukt dat
de organisatie van dit werk, meer een intern probleem van de onderwijsinstelling is en niet een probleem van de wet MoMi.

Het grote voordeel van de huidige TEV-procedure is het samenvoegen van
de aanvragen voor een mvv en verblijf en de snelheid van de procedure. Het
digitale portaal wordt door twee referenten studie genoemd als een sterke
verbetering. Een van de respondenten had nog geen toegang tot dit portaal.
Ook wordt aangegeven dat er nog wel wat digitale verbeterpunten zijn.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

54

De communicatie met de IND, de klantvriendelijkheid, bereidheid om mee
te denken en de informatiebijeenkomsten worden positief gewaardeerd. Er
is wel kritiek op de deskundigheid van de medewerkers bij de telefonische
informatielijnen en de loketten van de IND.
b. Duur van de procedure
De ervaring van de referenten is dat de streeftermijnen over het algemeen
wel gehaald worden. Referenten geven aan dat er in de zomermaanden soms
wel enige vertraging in de afhandeling van de aanvraag kan optreden, maar
dat de communicatie met de IND hierover goed is. Een vertragende factor
die door één van de referenten wordt genoemd, is dat voor het afhalen van
de mvv bij de ambassade de brief van geen bezwaar tegen afgifte mvv moet
worden overlegd, maar dat deze brief soms pas twee of drie weken (nadat de
beslissing is genomen) door de IND wordt toegestuurd. Verder kan er bij het
maken van een afspraak met de ambassades vertraging optreden door drukte
in de zomermaanden. En ander punt dat door referenten wordt genoemd, is
dat er soms onvoldoende bekendheid bij de IND is (of voorlichting gegeven
wordt over) de diplomatieke post waar de mvv afgehaald moet. Dit kan ertoe
leiden dat een student naar een ander land moet, wat tot vertraging kan
leiden. Een tegenvallende totale duur van de procedure en regeling van het
verblijf naar Nederland kan er toe leiden dat studenten te laat voor de start
van het studiejaar in Nederland aankomen. Wat betreft de verkrijging van het
verblijfsdocument in Nederland verschilt het beeld per onderwijsinstelling.
In Eindhoven gaat het ophalen van het verblijfsdocument heel soepel, omdat
een medewerker van de IND enkele dagen op de universiteit komt om de
pasjes uit te delen. Eén van de andere geïnterviewde referenten geeft aan dat
de wachttijden voor het ophalen van het verblijfsdocument soms wel heel

d. Knelpunten in de procedure
Met betrekking tot de TEV-procedure wordt het controleren van het middelenvereiste gezien als het lastigste issue. Toekomstige studenten hebben
in beginsel de mogelijkheid om op verschillende manieren aan te tonen
dat ze beschikken over voldoende middelen van bestaan. Op de IND
website worden zes verschillende methodes genoemd waarmee voldoende
middelen aangetoond kunnen worden. Dit zijn (1 en 2) een sponsor in het
buitenland of in Nederland die aantoont voldoende geld te hebben op een vrij
opneembare bankrekening; (3) een bankverklaring van een rekening op naam
van de student; (4) een beurs; (5) een bedrijf dat sponsort, of (6) geld dat is
overgemaakt naar de onderwijsinstelling. De referenten vinden met name de
bankverklaringen lastig te beoordelen en hebben moeite met de verantwoordelijkheid die zij op dit punt door de wet MoMi hebben gekregen. Eén van
de referenten heeft er daarom voor gekozen in beginsel alleen het overmaken
van de benodigde gelden te accepteren als bewijs van voldoende middelen.
Ook het controleren van paspoorten wordt gezien als een taak waar de
referent geen expertise in heeft. Het is onduidelijk waar in dit opzicht de
verantwoordelijkheid ligt.
e. Knelpunten in de regeling
De referenten en studentendecanen noemen als belangrijk aandachtspunt dat
zij geen studenten kunnen weigeren die van de ene studie overstappen naar
de andere. Als een student tot Nederland is toegelaten in het kader van studie
en hij stopt met die studie of hij wordt afgemeld omdat hij onvoldoende
studievoortgang maakt, moet de onderwijsinstelling hem afmelden en wordt
in beginsel de verblijfsvergunning ingetrokken. De student kan zich echter
wel voor een andere opleiding inschrijven. Op grond van de WHW mag een
universiteit geen inschrijving weigeren als betrokken student voldoet aan
de toelatingseisen voor de betreffende studie. Als dit bij dezelfde onderwijsinstelling is loopt het referentschap van die instelling door. Als het bij een
andere onderwijsinstelling is moet het referentschap worden overgenomen.
De onderwijsinstellingen ervaren het als ongewenst dat zij in verblijfsrechte-

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

lijke zin verantwoordelijk worden voor een student van wie zij op grond van
zijn of haar studie-voorgeschiedenis het vermoeden hebben dat betreffende
student de studie niet gaat afmaken. De WHW kent geen limiet voor het
aantal jaren dat een student zich kan inschrijven en de vreemdelingenwet
kent ook geen maximale termijn voor verblijf in het kader van studie. Dat
betekent dat zolang een student aan de voorwaarden voor inschrijving
aan een onderwijsinstelling en de voorwaarden voor verlening van een
vergunning voldoet, het verblijf in het kader van het verblijfsdoel studie voor
onbeperkte tijd kan worden verlengd.
Een ander punt is dat het overnemen van studenten die wisselen van onderwijsinstelling niet altijd goed verloopt. De werkwijze ten aanzien van het
afmelden en aanmelden van de student door de onderwijsinstellingen is
hierin verschillend.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst

6.4. Rol van de referent
6.4.1 Wettelijke verplichtingen
Voor studie is de informatieplicht uitgewerkt in een aantal specifieke verplichtingen.136 Deze zijn voor het hoger onderwijs enerzijds en het VO en MBO
anderzijds niet exact gelijk. De referent moet onder meer doorgeven als de
vreemdeling niet meer voltijds studeert, is gestopt of de opleiding eerder heeft
afgerond. Verder moet de referent melden als de vreemdeling aan het begin
van het studiejaar niet langer beschikt over voldoende middelen van bestaan.
Tenslotte is belangrijk om te noemen de verplichting om te melden of er sprake
is van voldoende studievoortgang. Wat bedoeld wordt met ‘voldoende studie
voortgang’ is uitgewerkt in de Gedragscode internationale student hoger onderwijs.137
In het kader van de administratieplicht moeten onder meer documenten met
betrekking tot de toelaatbaarheid van de student tot het onderwijs, bewijs van
inschrijving, bewijs van voldoende middelen en documentatie met betrekking
tot de studievoortgang en onvoldoende studievoortgang wegens persoonlijke
omstandigheden opgenomen worden.138
De formulering van de zorgplicht voor het verblijfsdoel studie is vergelijkbaar
met de formulering van de zorgplicht voor het verblijfsdoel kennismigratie: de
referent van een vreemdeling die in Nederland wil verblijven voor studie in het

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

136
137
138

Artikel 4.20 en 4.21 VV.
Artikel 5.5 Gedragscode.
Artikel 4.30 VV.

55

hoger onderwijs draagt er zorg voor dat (a) alleen studenten worden geworven
die toelaatbaar tot de opleiding zijn en (b) dat de vreemdeling bij de werving en
selectie op de hoogte wordt gesteld van de relevante regelgeving.139
6.4.2 Ervaringen met de rol van referent
Informatieplicht
De respondenten en de IND-medewerkers geven aan dat met betrekking tot de
informatieplicht het niet altijd mogelijk is om binnen de termijn van vier weken
door te geven dat een student is gestopt of zijn studie heeft beëindigd. Uit de
interviews komen verschillende voorbeelden van situaties waarin de vier-weken
termijn niet wordt gehaald. Ten eerste wordt door grote aantallen studenten
die afstuderen aan het eind van een studiejaar soms de vier-weken termijn niet
gehaald. Ten tweede stoppen studenten soms tijdens een studiejaar zonder dit
door te geven aan de faculteit/ universiteit. Ten slotte kunnen studenten stoppen
met hun studie aan het begin van een nieuw studiejaar. Omdat studenten zich
tot 1 oktober kunnen inschrijven, is dus pas dan zichtbaar of studenten gestopt
zijn met hun studie, terwijl het vorige studiejaar al op 31 augustus is afgelopen.
In die situatie is de vier weken termijn ook niet haalbaar.
Voor zowel de geïnterviewde referenten, als voor de geïnterviewde studentendecanen is het belangrijkste vraagstuk met betrekking tot de informatieplicht,
het monitoren van de studievoortgang. Onder voldoende studievoortgang
wordt in de Gedragscode internationale student verstaan dat minimaal 50%
van de nominale studielast in één studiejaar moet zijn behaald.140 Alle respondenten zijn het erover eens dat het monitoren van de studievoortgang enorm
veel tijd kost. Het jaarlijks controleren van de aantallen behaalde studiepunten
van – voor de grote universiteiten vaak duizenden – studenten die zijn verdeeld
over verschillende faculteiten en opleidingen is al een enorme grote klus. Maar
het is onvoldoende om één keer per jaar te checken, omdat er dan niet meer
gemonitord kan worden op onvoldoende studievoortgang, de reden van onvoldoende studievoortgang en eventueel extra begeleiding geboden kan worden.
Als er sprake is van persoonlijke omstandigheden moet onderzocht worden of
deze omstandigheden aanleiding zijn om de studievertraging als verschoonbaar
te beschouwen.
De dreiging van het verlies van het verblijfsrecht bij eventuele afmelding bij de
IND in verband met onvoldoende studievoortgang veroorzaakt bij sommige
studenten veel stress. Voor de studentendecanen is het enorm arbeidsintensief.
139
140

Artikel 1.8 VV.
Artikel 5.5 Gedragscode.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Voor de meeste universiteiten geldt dat het aantal studenten dat aan het eind
van een studiejaar uiteindelijk wegens onvoldoende studievoortgang afgemeld
moet worden zeer laag is. Bij hogescholen kan dit aantal wel wat hoger liggen.
De meningen over wat idealiter met het instrument studievoortgang zou moeten
gebeuren, lopen wel uiteen. Sommige respondenten menen dat het instrument
zijn doel voorbijschiet en zouden het liefst zien dat het afgeschaft wordt. Het
werkt niet als een controle op misbruik van het verblijfsdoel studie, omdat
uiteindelijk maar een enkele student wordt afgemeld en dan gaat het meestal
niet eens om misbruik, maar bijvoorbeeld om een verkeerde studiekeuze, of
problemen met gewenning in Nederland, heimwee en dergelijke. Anderen
menen dat het instrument inderdaad niet werkt in het kader van migratiecontrole, maar wel een stok achter de deur kan zijn om studenten te bewegen
zich direct vanaf het begin volledig in te zetten en studenten bij wie het echt
niet lukt eruit te filteren. Ook wordt genoemd dat het instrumenteel kan zijn
in het organiseren van extra begeleiding voor internationale studenten. Er
bestaat brede behoefte het vereiste van studievoortgang in zijn huidige vorm te
evalueren.

56

hij of zij ook zijn of haar verblijfsrecht verliest. Vanuit dit perspectief is de rol die
de onderwijsinstelling hierbij als referent speelt niet bezwaarlijk. De dreiging dat
het verblijfsrecht kan worden ingetrokken, kan verder als een stok achter de deur
dienen. Anderzijds geven de referenten en de studentendecanen aan dat voor
studenten de dreiging van het verlies van het verblijfsrecht stress oplevert. Voor
met name de studentendecaan is het begeleiden van buitenlandse studenten
daardoor een extra belasting.

Administratieplicht
De administratieplicht wordt door onderwijsinstellingen met grote aantallen
studenten wel als arbeidsintensief en het moeten digitaliseren van papieren
brieven wordt als omslachtig gekwalificeerd. Er bestaat onduidelijkheid of
onzekerheid over welke documentatie bewaard moet worden.

6.4.3 Jurisprudentie
In de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2018 stond de vraag ter discussie
wie uiteindelijk verantwoordelijk is voor het oordeel dat er sprake is van onvoldoende studievoortgang, de onderwijsinstelling of de staatssecretaris.141 De
Afdeling oordeelde op grond van de wetsgeschiedenis van de wet MoMi en de
Gedragscode dat het vaststellen van voldoende studievoortgang en de vraag of
er persoonlijke omstandigheden zijn die de voldoende studievoortgang belemmeren de uitsluitende bevoegdheid van de onderwijsinstelling is. De staatssecretaris kan afgaan op dit oordeel en is niet verplicht tot een heroverweging
als hij op deze grond besluit een verblijfsvergunning in te trekken. Uit een
uitspraak van het Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden in een situatie van onvoldoende studievoortgang tijdens het voorbereidend jaar volgt dat in dit geval de
burgerlijk rechter bevoegd was om te toetsen of het oordeel van de onderwijsinstelling dat er sprake was van onvoldoende studievoortgang in overeenstemming
met de Gedragscode internationale student tot stand was gekomen.142

Zorgplicht
De zorgplicht is volgens de IND en enkele referenten in de wet onvoldoende
uitgewerkt.

Deze jurisprudentie maakt duidelijk dat de rechtsbescherming van een student
tegen de intrekking van zijn verblijfsrecht als gevolg van een beslissing van een
onderwijsinstelling inzake studievoortgang complex geregeld is.143

De Gedragscode geeft invulling aan de zorgplicht, maar dit ziet met name op wat
verstaan moet worden onder een zorgvuldige werving en selectie. Het is onduidelijk of de zorgplicht verder strekt dan de voorschriften die in de Gedragscode
zijn opgenomen.

6.5. Verblijf na studie

Verantwoordelijkheid van de referent
Door studenten wordt volgens de referenten enorm gewaardeerd dat de onderwijsinstelling de hele aanvraagprocedure voor hen regelt. In dat opzicht draagt
de referentensystematiek bij aan een voor studenten eenvoudige procedure.
Op de vraag hoe de verantwoordelijkheid van de onderwijsinstelling voor her
verblijfsrecht van de student wordt ervaren komt een gedifferentieerd beeld naar
voren. Enerzijds wordt door referenten opgemerkt dat het doel van een onderwijsinstelling is om studenten op te leiden. Vanuit dat perspectief is het een
logische consequentie dat als een student onvoldoende studievoortgang boekt,

Studie is een verblijfsdoel van tijdelijke aard (artikel 3.5 Vb). Als een student
zijn studie heeft afgerond verliest hij zijn recht op verblijf. Uit de in paragraaf
6.1 genoemde visiebrief op het onderwijs uit 2014 blijkt naast de ambitie om
buitenlandse studenten aan te trekken ook de ambitie om meer studenten na
afloop van hun studie aan Nederland te binden. De minister zegt hierover:144
“Bovendien blijkt dat maar liefst 70% van de studenten in Nederland zou
willen blijven, terwijl naar schatting slechts 27% daadwerkelijk blijft; er is dus
ruimte voor verbetering.” De minister verwijst verder naar een onderzoek van
141
142
143
144

ABRvS 24 april 2018, JV 2018/113, m.nt. A.G.D. Overmars.
Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden, ECLI:NL:GHARL:2018:3380.
Zie ook de annotatie van A.G.D. Overmars bij de uitspraak van de ABRvS van 24 april 2018.
Kamerstukken II 2013/14, 22 452, nr. 41.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

het Centraal Plan Bureau (CPB), dat heeft becijferd dat inkomende mobiliteit
jaarlijks een netto positief effect van 740 miljoen euro zou kunnen opleveren.145

57

Tabel 6.11
Aanvraag wijziging beperking door studenten uitgesplitst naar verblijfsdoel van aanvraag
2013-2017 in absolute aantallen

Tabel 6.10 geeft een overzicht van het aantal aanvragen dat is ingediend door
vreemdelingen die voorafgaand aan deze aanvraag in het bezit waren van
een verblijfsvergunning voor het verblijfsdoel studie en de beslissingen op de
aanvraag.146 Het aantal aanvragen laat in de jaren 2013-2017 een stijgende lijn
zien. Het aantal inwilligingen laat ook een licht stijgende lijn zien, waarbij in
2017 een lichte daling is ten opzicht van 2016.
Tabel 6.10
Aanvraag wijziging beperking door studenten en beslissing op aanvraag 2013-2017 in absolute
aantallen

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Aanvragen

2.080

2.600

2.610

2.880

3.370

13.540

Beslissing

1.950

2.480

2.540

2.950

2.930

12.840

Afwijzing

30

50

50

70

70

270

Inwilliging

1.910

2.380

2.460

2.820

2.800

12.370

10

40

40

50

70

210

Overig

Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Zoekjaar

1.510

1.840

1.920

2.200

2.050

9.520

Kennismigratie

150

190

220

300

370

1.220

Onderzoek

120

140

120

150

200

720

Familie- en gezin

180

260

210

240

270

1.150

Het zoekjaar is een vergunning voor één jaar. Tabel 6.12 laat zien wat het
vervolgtraject is voor vreemdelingen die in het bezit waren van een verblijfsdoel
zoekjaar. Vanuit het zoekjaar verkrijgen de meeste vreemdelingen een
vergunning als kennismigrant of in het kader van familie- en gezin. Net als het
aantal studenten dat na afloop van hun studie een vergunning op een andere
grond krijgt is gestegen (zie tabel 6.10), laat ook het aantal vreemdelingen dat
vanuit het zoekjaar een verblijfsrecht voor een ander verblijfsdoel krijgt een
stijgende lijn (zie tabel 6.12).
Tabel 6.12
Inwilliging aanvraag wijziging beperking van zoekjaar uitgesplitst naar nieuw verblijfsdoel in

De aanvragen die worden ingediend door studenten betreffen veel verschillende verblijfsdoelen. Veruit het merendeel van de aanvragen betreft één van
de in tabel 6.11 opgenomen verblijfsdoelen. Deze tabel laat zien dat studenten
in belangrijke mate een aanvraag indienen voor een verblijfsdoel dat aansluit
op hun studie. Het verblijfsdoel zoekjaar is het verblijfsdoel dat het meest door
studenten wordt aangevraagd. Het zoekjaar voor in Nederland afgestudeerden/
hoog opgeleiden is met name bedoeld om pas afgestudeerden en onderzoekers
die een onderzoeksproject hebben afgerond de gelegenheid te geven om in
aansluiting op hun eerdere verblijf op zoek te gaan naar een geschikte functie in
Nederland.

absolute aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Kennismigratie

340

620

720

800

1.100

3.590

Studie

50

70

90

80

90

370

Onderzoek

40

70

70

80

120

380

Familie- en gezin

430

760

880

960

1.310

4.340

6.6. Conclusie studie

7. Au Pair

In dit hoofdstuk is onderzocht of toelatingsprocedures voor studie snel,
doeltreffend en beheersbaar zijn of de referentensystematiek werkt en de
administratieve lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk zijn
gehouden.

8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

145
146

CPB (2012), De economische effecten van internationalisering in het hoger onderwijs. Zie ook het advies
van de sociaal economische raad: SER (2013) Make it in the Netherlands!
Deze data kunnen niet als één cohort worden gelezen. Omdat het jaar waarin de aanvraag is ingediend
niet het jaar hoeft te zijn waarin op de aanvraag is beslist.

De vraag ten aanzien van de toelatingsprocedures is onderverdeeld in diverse
deelaspecten:

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Doeltreffend
Studie valt onder de verblijfsdoelen die in het kader van het modern migratiebeleid als gewenst worden beschouwd. De cijfers laten zien dat het aantal
aanvragen voor het verblijfsdoel studie sinds de inwerkingtreding van de wet
jaarlijks is gestegen van in totaal 12.690 aanvragen in 2014 tot 17.310 aanvragen
in 2017. De referenten zijn tevreden over de samenvoeging van de aanvragen
mvv en verblijf en de snelheid en efficiëntie van een digitale aanvraag. Zoals in
de inleiding van dit hoofdstuk is aangestipt, heeft de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap meer recent in 2018 onderkent onderkend dat er ook
nadelen aan studiemigratie kunnen zijn. Of en hoe studiemigratie moet worden
begrensd, staat nog ter discussie. Regulering van studiemigratie is binnen het
bestaand juridisch kader moeilijk te bewerkstelligen. Richtlijn 2016/801/EU
geeft derdelander studenten die voldoen aan de voorwaarden van de richtlijn
recht op toelating. Op grond van de WHW kan een onderwijsinstelling in
beginsel geen studenten weigeren die aan de voorwaarden voor de betreffende
opleiding voldoen. Als het gaat over studenten die meermaals van studie en
of onderwijsinstelling wisselen wordt dit wordt door referenten als een punt
van aandacht genoemd. omdat onderwijsinstellingen hiermee verantwoordelijk worden voor het verblijfsrecht van een student ten aanzien van wie zij
vermoeden dat deze student hier niet is om te studeren. Naast instroom van
studenten is ook het vasthouden van afgestudeerde studenten een ambitie van
opvolgende regeringen. De cijfers ten aanzien van vervolgverblijf van afgestudeerden laat zien dat een groeiend aantal studenten een aanvraag voor een
vervolg verblijfsdoel indient na afronding van de studie. Het aantal aanvragen
van studenten dat wordt ingewilligd, laat ook een stijgende lijn zien. Bij deze
aanvragen wordt in de meerderheid van de gevallen gebruik gemaakt van
de regeling zoekjaar. Het zoekjaar voor afgestudeerden biedt studenten de
mogelijkheid om een jaar te zoeken naar een baan op grond waarvan ze in
Nederland kunnen blijven. Ook het aantal vreemdelingen dat in aansluiting op
het zoekjaar een andere grond voor verblijf vindt, neemt toe.
Snelheid procedure
De TEV-aanvragen worden gemiddeld binnen de streeftermijn afgehandeld.
In de zomermaanden kan er wel vertraging optreden, maar deze is beperkt.
Als vertragende factoren wordt verder nog genoemd drukte met name in de
piekmaanden op de ambassade, het moeten wachten op de mvv-afgifte brief
van de IND en het ophalen van het verblijfsdocument en inschrijving BRP in
Nederland. De tevredenheid over de afhandeling in Nederland hangt sterk af
van de locatie van de onderwijsinstelling en de wijze waarop het ophalen van het
verblijfsdocumenten en inschrijving bij de BRP is geregeld.

58

Beheersbaar
Als knelpunten in de procedure wordt door de referenten het controleren van
documenten genoemd. Met name met betrekking tot het middelenvereiste wordt
het moeten beoordelen van diverse soorten documenten, door de onderwijsinstellingen als belastend en een grote verantwoordelijkheid ervaren.
Een punt van aandacht is verder het overstappen van studenten naar een andere
onderwijsinstelling. Dat hier geen aanvraag tot wijziging voor hoeft te worden
ingediend, is bedoeld als een administratieve lastenverlichting, maar leidt door
verschillende werkwijzen bij de onderwijsinstellingen in de praktijk wel eens tot
problemen.
De tweede vraag die hier beantwoord dient te worden is uitgesplitst in twee
delen:
Procedure erkenning als referent
Ten aanzien van de erkenning van onderwijsinstellingen spelen geen grote
knelpunten. Alleen met betrekking tot MBO-instellingen speelt de vraag of de
voorwaarden voor erkenning niet te ruim zijn geformuleerd in relatie tot de
eisen die aan studenten op het MBO worden gesteld. Anderzijds is het de vraag
of de voorwaarde voor verblijf – dat de studie moet bijdragen aan de ontwikkeling van het land van herkomst – die aan MBO-studenten wordt gesteld niet
te veel beperkend werkt. De Pilot MBO4 kan meer inzicht verschaffen in de
mogelijkheden van internationalisering van dit type onderwijs.
Referentensystematiek
De administratieve lasten worden door de onderwijsinstellingen als zwaar
ervaren. Dit geldt met name ten aanzien van de informatieplicht op grond
waarvan onderwijsinstellingen de studievoortgang van studenten moeten
monitoren. Dit is bijzonder arbeidsintensief, levert veel stress voor studenten en
is een enorme belasting voor studentendecanen.
De verantwoordelijkheid voor het verblijfsrecht die met dit systeem bij de
onderwijsinstelling wordt gelegd, maakt dat deze verplichting (voor studentendecanen) nog zwaarder wordt ervaren. In de jurisprudentie is geaccordeerd
dat de beslissing over de vraag of er voldoende studievoortgang is gemaakt bij
de onderwijsinstelling ligt en niet bij de IND. Uit de jurisprudentie blijkt dat de
regeling van rechtsbescherming tegen de intrekking van het verblijfsrecht op
grond van de beslissing van de onderwijsinstelling dat er sprake is van onvoldoende studievoortgang, onduidelijk is.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

59

7. Au Pair
7.1. Inleiding

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Het verblijfsdoel au pair valt sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi
onder het cluster uitwisseling. Onder dit cluster valt uitwisseling in het kader
van een Working Holiday Program (WHP)/ Holiday Working Scheme (WHS),
uitwisseling bij een particuliere organisatie (niet WHP of WHS) en uitwisseling
au pair. Uitwisseling wordt gezien als een vorm van culturele uitwisseling en
is als zodanig door de wetgever genoemd als een vorm van gewenst migratie.
Dit hoofdstuk gaat alleen over de au pair-regeling. De voorwaarden voor de
verblijfsvergunning op grond van uitwisseling-au pair (verder au pair) zijn: het
gaat om een tijdelijk verblijf in het kader van een goedgekeurd uitwisselingsprogramma, de vreemdeling is tussen de achttien en 31 jaar, de vreemdeling heeft
niet eerder op grond van dit verblijfsdoel in Nederland verbleven en het tijdige
vertrek uit Nederland is redelijkerwijs gewaarborgd.147
Van de in deze evaluatie besproken verblijfsdoelen staat de au pair-regeling
het meest ter discussie. Er bestaan zorgen over de positie van de au pair in het
gastgezin en de naleving van de regelgeving. Vlak na de invoering van de wet
MoMi is in 2014 een rapport verschenen van het WODC over de motieven van
au-pairs en gastgezinnen voor het gebruik maken van de au-pair regeling.148
In 2017 is een rapport verschenen over het toezicht op de au pair-regeling.149
Uit beide rapporten komt het beeld naar voren dat zowel gastgezinnen als de
au pairs in meerderheid op de hoogte zijn van het culturele karakter van de
regeling. De drie belangrijkste doelen voor de au pair om gebruik te maken
van de regeling zijn in beide rapporten: persoonlijke groei, een andere cultuur
leren kennen en avontuur. Voor gastgezinnen is echter het belangrijkste doel:
hulp bij het oppassen op de kinderen. In het WODC-rapport van 2014 wordt
overtreding van verschillende regels geconstateerd, zoals het aantal uren dat
werkzaamheden worden verricht, het doen van werk wat als zwaar huishoudelijk
werk gekwalificeerd kan worden, of het langere tijd alleen verantwoordelijke zijn
voor de kinderen.150 Het rapport uit 2017 laat zien dat er ten opzichte van het
WODC rapport uit 2014 een verbetering heeft plaatsgevonden met betrekking
tot naleving van de regels, maar dat er nog steeds sprake is van overtreding van

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

147
148
149
150

Artikel 3.43 Vb, jo. 3.24 VV.
Schans, J.M.D., Galloway, M. en Lansang, L., Au pairs in Nederland. Culturele uitwisseling of arbeidsmigratie?, WODC Cahier 2014-2.
IND Evaluatie intensivering handhaving au pair (vertrouwelijk), november 2017.
Schans, J.M.D., Galloway, M. en Lansang, L WODC Cahier 2014-2, p. 46-47.

regels, bijvoorbeeld met betrekking tot het aantal gewerkte uren en het aantal
vrije dagen.151
7.2. Erkenning als referent
7.2.1 Voorwaarden
De voorwaarden voor erkenning als referent zijn de algemene voorwaarden
(zie hoofdstuk 2) en de specifieke voorwaarden die gelden voor de erkenning
als referent in het kader van au pair. De kandidaat referent moet een culturele
doelstelling hebben en een uitwisselingsprogramma. In het uitwisselingsprogramma moet in ieder geval zijn opgenomen:152
• op welke wijze de vreemdeling gedurende het tijdelijk verblijf in Nederland
kennis maakt met de Nederlandse samenleving en cultuur;
• de wijze waarop de referent invulling geeft aan de zorgplicht;
• de aard en omvang van de werkzaamheden die de vreemdeling gaat
verrichten;
• dat de au pair en het gastgezin de dagindeling overeenkomen; en
• dat de au pair en het gastgezin de bewustverklaring ondertekenen.
De bewustverklaring is een document waarin het doel en de strekking van de au
pair-regeling is opgenomen en een hele set aan voorwaarden en regels die gelden
voor de werving en het verblijf van de au pair.153
Voor wat betreft de leges die voor de aanvraag moeten worden betaald, gelden
au pair-bureaus als kleine bedrijven en geldt vanaf 1 januari 2017 het lagere
legestarief voor startende en kleine bedrijven (zie paragraaf 3.2.1). Het tarief is
met ingang van 1 januari 2019 € 1.963.154
7.2.2 Kwantitatief beeld
Op dit moment zijn er 23 erkende au-pair bureaus in Nederland.155 Voor de
inwerkingtreding van de wet MoMi waren er meer bemiddelingsbureaus. In het
WODC-rapport Cahier 2014-2 wordt gesproken van 35 commerciële bemid-

151
152
153
154
155

Ibid. p. 49.
Artikel 3.24 lid 3 VV.
Zie artikel 3.23 lid 3 VV jo. bijlage 10a VV.
https://ind.nl/nieuws/Paginas/Nieuwe-legesbedragen-per-1-januari-2019.aspx.
Website IND: https://ind.nl/Documents/Openbaar_Register_Au_Pair_en_Uitwisseling.pdf, geraadpleegd op 23 oktober 2018.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

delingsbureaus.156 Sommige van deze bureaus bemiddel(d)en alleen tussen
EU-jongeren en gastgezinnen. Deze uitwisseling valt buiten de au pair-regeling.
Tabel 7.1. laat zien hoeveel aanvragen voor erkenning als referent voor uitwisseling157 sinds de inwerkingtreding van de wet MoMi zijn ingediend.
Tabel 7.1

Jaar
Aanvragen

Tabel 7.3
Bezwaren tegen afwijzing aanvraag erkenning referent uitwisseling 2013-2017 in absolute
aantallen en percentueel
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Aantal

12

9

6

4

1

32

100%

82%

100%

57%

50%

84%

Percentage

Aanvragen erkenning referent uitwisseling 2013-2017 in absolute aantallen158
2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

11

10

7

7

5

40

60

Totaal

Na afwijzing in bezwaar wordt er niet vaak beroep ingesteld (zie tabel 7.4).
Tabel 7.4

Inhoudsopgave

Van de in totaal 40 aanvragen om erkenning zien er 30 op au-pair bemiddelingsbureaus.

Beroepen tegen afwijzing bezwaar erkenning referent uitwisseling 2013-2017 in absolute

Het aantal aanvragen om erkenning voor uitwisseling loopt terug. Sinds de
inwerkingtreding van de wet MoMi zijn in totaal slechts zeven aanvragen om
erkenning ingewilligd (zie tabel 7.2).

Jaar

Tabel 7.2

De behandeling van een aanvraag om erkenning als referent duurt veel langer
dan de streeftermijn van vier weken. Tabel 7.5 laat grote schommelingen in de
doorlooptijd zien. Omdat het gaat om slechts enkele aanvragen heeft een flinke
vertraging in een enkele zaak direct grote invloed op het gemiddelde.

Aantal
Percentage

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

Wijze van afhandeling aanvragen erkenning referent uitwisseling 2013-2017 in absolute
aantallen159
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Afwijzing

7

8

6

5

2

28

1. Inleiding

Inwilliging

2

1

1

1

2

7

2. Onderzoekskader

Overig

1

1

4

2

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek

Het percentage ingediende bezwaarschriften tegen een afgewezen aanvraag ligt
bij deze groep hoog (zie tabel 7.3).160

6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

156
157
158
159
160

aantallen en percentueel

Cahier 2014-2, p. 61.
Deze aantallen zien ook op aanvragen om erkend referent te worden voor de andere in de inleiding
genoemde uitwisselingsprogramma’s.
De cijfers met betrekking tot erkenning als referent voor het verblijfsdoel zijn niet uitgesplitst naar de
verschillende vormen van uitwisseling die er bestaan.
De ingediende en de afgehandelde aanvragen kunnen niet als cohort worden benaderd, omdat
aanvragen niet altijd in hetzelfde jaar worden ingediend als waarin ze worden afgehandeld.
De aantallen en percentages in deze tabel volgen het jaar waarin de aanvraag om erkenning is
ingediend. Deze cijfers kunnen niet als één cohort met de cijfers inzake afwijzing (tabel 7.2) worden
gelezen, omdat deze cijfers het jaar waarin de aanvraag is afgewezen betreffen.

2013

2014

2015

2016

2017

1

3

1

–

–

Totaal
5

8%

33%

17%

–

–

16%

Tabel 7.5
Gemiddelde doorlooptijd aanvraag erkenning referent uitwisseling 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Dagen

54

132

91

138

69

7.2.3 Ervaringen met de erkenningsprocedure
De ervaring van de geïnterviewde referenten met de erkenning als referent is
beperkt. Alle drie de referenten waren voorafgaand aan de inwerkingtreding van
de wet MoMi al actief als au pair-bemiddelingsbureau. Ter voorbereiding op
de invoering van de wet MoMi is er een ‘proeftuin au pair-regeling’ opgezet.161
Twee van de drie bureaus namen deel aan deze proeftuin. Voor deze bureaus
bestond de mogelijkheid om van convenanthouder overgezet te worden naar
erkende referent. Hiervoor was wel vereist dat een uitwisselingsprogramma werd
geschreven. Beide referenten vonden dat de eisen die aan een dergelijk uitwisselingsprogramma werden gesteld onvoldoende duidelijk waren en dat ze geen
feed-back kregen op het ingediende programma.
161

Stcrt. 2009, nr. 16242.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Een van de drie referenten heeft wel de erkenningsprocedure doorlopen. De
eisen ten aanzien van de solvabiliteit en continuïteit werden door de derde
referent wel als duidelijk ervaren. Ook de communicatie met de IND tijdens de
erkenningsfase verliep goed.
Deze referent vond de leges voor erkenning als referent hoog (n.b.: de leges zijn
sindsdien wel verlaagd). Ook wordt als onredelijk ervaren dat bij het opnieuw
moeten aanvragen van erkenning bij wijziging van de ondernemingsvorm
dezelfde legestarieven gelden, terwijl er verder niets verandert aan de onderneming.

61

Persoonskenmerken
In diverse opzichten is het verblijfsdoel au pair atypisch ten opzichte van de
hiervoor besproken verblijfsdoelen.
Een uitsplitsing naar nationaliteit laat zien dat de bij andere verblijfsdoelen
numeriek belangrijke nationaliteiten Chinees en Indiaas niet in de top-6
voorkomen (zie figuur 7.1). Twee nationaliteiten springen er duidelijk uit:
aanvragen voor Filipijnse en Zuid Afrikaanse au pairs. Deze twee nationaliteiten
samen, tellen jaarlijks voor rond de 600 van de 1000 aanvragen.
Figuur 7.1

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

Voor nieuwe (startende) au pair-bureaus is het lastig om aan de eisen te voldoen.
Dit geldt met name voor de eis van solvabiliteit en continuïteit. Een van de
geïnterviewde advocaten die ook au pair-bureaus heeft bijgestaan, heeft de
indruk dat au pair-bureaus bij de aanvraag om erkenning een zware bewijslast
opgelegd krijgen.

TEV-aanvragen au pair 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute
aantallen164

1000

7.2.4 Jurisprudentie
Door de rechter is in een uitspraak in 2014 bepaald dat de oude bepaling
artikel 1.13 VV, die per 1 januari 2014 is gewijzigd, geen ruimte biedt voor het
voorleggen van een ondernemingsplan aan de RVO van een onderneming die
langer dan anderhalf jaar staat ingeschreven in de Kamer van Koophandel.162

Vietnamees

900

Indonesisch

800

Colombiaans

700

Braziliaans

600

Zuid-Afrikaans

500

Filipijns

400
300

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek

7.3. Toelating en verblijf

200

7.3.1 Kwantitatief beeld
Tabel 7.6 laat zien dat sinds 2014 het aantal TEV-aanvragen voor een verblijfsvergunning op grond van de au pair-regeling redelijk constant is: rond de 1000
per jaar.163 Het aantal VVR-aanvragen groeit elk jaar.

6. Studie

Tabel 7.6

7. Au Pair

TEV- en VVR-aanvragen au pair 2013-2017 in absolute aantallen

8. Familie en gezin

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

9. Toezicht en handhaving

TEV

650

1.080

1.050

990

1.070

4.830

10. Conclusies en aanbevelingen

VVR

60

90

130

160

220

650

Totaal

700

1.160

1.180

1.150

1.290

5.480

100
0

2013

2014

2015

2016

2017

Bij de VVR-aanvragen is net als bij de overige verblijfsdoelen de groep Amerikanen het grootst (zie figuur 7.2). Verder valt het relatief grote aantal aanvragen
voor Filipijnse au pairs in 2016 en 2017 op. Voor Filippijnen geldt geen
vrijstelling van het mvv-vereiste op grond van hun nationaliteit. Het is op grond
van de beschikbare data niet inzichtelijk op welke andere grond vrijstelling van
het mvv-vereiste is verleend.

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

162
163

Rb Den Haag 30 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:16458.
De cijfers in deze paragraaf hebben betrekking op aanvragen ingediend vanaf de inwerkingtreding van
de wet MoMi op 1 juni 2013.

164

Voor de TEV-aanvragen au pair is de top-6 78% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Figuur 7.2
VVR-aanvragen au pair 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute
aantallen165

de VVR-aanvragen ligt dit aandeel een stuk hoger op 23% (zie tabel 7.8). Met
name in 2016 werd de streeftermijn in een groot gedeelte van de VVR-aanvragen
niet gehaald.
Tabel 7.7

250
200

Oekraïens

Afhandeling TEV-aanvragen au pair binnen/ buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute aantallen

Nieuw-Zeelands

en percentueel

Australisch
Canadees

150

Filipijns
Amerikaans

100

Jaar

2013

0

2013

2014

2015

2016

2017

2014

2015

< streeftermijn

550

95%

990

92%

930

89%

> streeftermijn

20

5%

80

8%

120

11%

Totaal

580

Jaar
50

Inhoudsopgave

62

1.080
2016

1.050
2017

Totaal

< streeftermijn

810

83%

960

91%

4.250

90%

> streeftermijn

160

17%

90

9%

480

10%

Totaal

970

1.050

4.730

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Tabel 7.8

Ook ten aanzien van de verdeling man/vrouw is dit verblijfsdoel atypisch. Bij dit
verblijfsdoel is bijna 100% van de aanvragen voor een vrouw.

Afhandeling VVR-aanvragen au pair binnen/ buiten streeftermijn 2013-2017 in absolute aantallen

Tenslotte is de leeftijdsverdeling minder gespreid dan bij de andere verblijfsdoelen. Nu de au pair-regeling een minimum- en maximumleeftijd kent (18
en 31 jaar) is de leeftijdsverdeling inherent aan de voorwaarden voor dit
verblijfsdoel. Voor de TEV-aanvragen betreft 83% van de aanvragen een au pair
in de leeftijdsgroep 20-30 jaar en 17% van de au pairs is jonger dan 20 jaar. Voor
de VVR-aanvragen valt 87% van de aanvragen in de leeftijdsgroep 20-30 jaar en
11% is jonger dan 20 jaar.

Jaar

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Duur procedure
De wettelijke beslistermijn voor de aanvraag op een vergunning (zowel een
TEV- als een VVR- aanvraag) au pair is de ‘normale’ wettelijke beslistermijn
voor een aanvraag regulier van 90 dagen.166 Net als bij de overige verblijfsdoelen
waar aanvragen via een erkend referent lopen, is het aantal aanvragen waarop
buiten de wettelijke termijn wordt beslist zeer gering (zie bijlage III, tabel B.12).

en percentueel
2013

2014

2015

< streeftermijn

50

81%

60

75%

100

78%

> streeftermijn

10

19%

20

25%

30

22%

Totaal

60

Jaar

80
2016

130
2017

Totaal

< streeftermijn

100

67%

180

83%

490

77%

> streeftermijn

50

33%

40

17%

150

23%

Totaal

160

210

640

Tabel 7.9 laat zien dat voor de TEV-de gemiddelde doorlooptijd in alle jaren
binnen de streeftermijn van veertien dagen ligt. Voor de VVR-aanvragen ligt de
gemiddelde doorlooptijd iets hoger.
Tabel 7.9

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Het aandeel TEV-aanvragen dat buiten de streeftermijn wordt afgehandeld ligt
voor de hele onderzoeksperiode in totaal iets boven de 10% (zie tabel 7.7). Voor
165
166

Voor de VVR-aanvragen au pair is de top-6 93% van alle aanvragen.
‘Zie voor de mvv-aanvraag art. 2u Vw en voor de VVR-aanvraag art. 25 lid 1 Vw.

Gemiddelde doorlooptijd TEV- en VVR-aanvragen au pair 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

TEV

8

11

13

13

12

VVR

13

19

15

16

16

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Beslissing
Zowel de TEV-aanvragen als de VVR-aanvragen voor het verblijfsdoel au pair
laten een percentage inwilligingen van praktisch 100% zien (zie bijlage III,
tabellen B.13 en B.14). Het aantal afwijzingen van zowel de TEV-aanvragen als
VVR-aanvragen ligt samen onder de 10 per jaar.

Een tweede punt is dat de referenten aangeven dat de voorwaarden waaraan
moet zijn voldaan voor de verlening van een verblijfsvergunning, niet
duidelijk zijn. Alle drie de referenten geven aan dat zij de invulling van de
voorwaarden onduidelijk vinden en dat zij hier onvoldoende ondersteuning
bij krijgen van de IND. Zij komen hele specifieke situaties tegen die nieuwe
vragen opwerpen en waarover nog geen duidelijkheid bestaat. Voorbeelden
die worden gegeven, zien op de interpretatie van het middelenvereiste en hoe
en met welke documenten dit aangetoond moet worden (bijvoorbeeld als het
gaat om zelfstandigen of gepensioneerden) en of het toegestaan is dat een au
pair bij een gescheiden gezin mee heen- en weer verhuist met de kinderen.

7.3.2 Ervaringen met de TEV-procedure
In dit gedeelte worden de ervaringen van de referenten en de IND-medewerkers
met de (TEV) procedure besproken aan de hand van de volgende aspecten:
inrichting van de procedure, snelheid van de procedure, administratieve lasten,
knelpunten in de procedure en knelpunten in de voorwaarden.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

b. Snelheid procedure
De respondenten zijn allemaal zeer tevreden over de snelheid van de
TEV-procedure. Dit is een verbetering van de situatie voor inwerkingtreding
van de wet MoMi. De ervaring is dat de streeftermijnen over het algemeen
gehaald worden.

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

De onduidelijkheid in voorwaarden is ook een probleem omdat de verantwoordelijkheid voor de controle of aan de voorwaarden is voldaan, is
verschoven van de IND naar de referent en hiermee ook de verantwoordelijkheid voor fouten helemaal bij de referent ligt.

a. Inrichting procedure
De gecombineerde aanvraag van een mvv en verblijfsvergunning in één
aanvraag wordt positief gewaardeerd.
Het digitale portaal wordt als gebruiksvriendelijk en snel bestempeld. Contact
met de IND verloopt in het kader van de TEV procedure goed. De workshops
zijn prima. Het is in deze fase van de procedure makkelijk om contact met
IND medewerkers te leggen.

De referenten ervaren geen problemen met betrekking tot het ophalen van
de mvv bij de ambassade. De referenten geven aan dat ze de au pairs goed
voorlichten over het afhalen van de mvv. Een van de respondenten geeft aan
dat ze al tijdig van tevoren een afspraak inplant voor het afhalen van een mvv
op de ambassade. Ook het afhalen van het verblijfsdocument in Nederland
levert meestal geen problemen op.
c. Knelpunten in de procedure
Een praktisch knelpunt dat in de procedure is genoemd, is het uittreksel uit
de BRP. Niet alle gemeentes hanteren hetzelfde format, terwijl er wel specifieke eisen vanuit de IND aan het uittreksel worden gesteld. Een ander punt
dat ten aanzien van de BRP-uittreksels wordt genoemd, is dat het voor het
gastgezin als belastend wordt ervaren dat zij zowel voor als na de komst van
de au pair naar Nederland een uittreksel moeten halen.

63

7.4. Rol van de referent
7.4.1 Wettelijke verplichtingen
De verplichtingen die gelden voor het au pair-bureau als erkend referent zijn
in vergelijking tot de andere in dit onderzoek meegenomen verblijfsdoelen
bijzonder uitgebreid. Het betreft inlichtingen over het gastgezin, over de au pair
en over het eigen au pair-bureau.
De informatieplicht houdt onder meer in dat moet worden doorgegeven als
de afgesproken dagindeling niet meer wordt nageleefd, de vreemdeling bij een
ander gastgezin gaat verblijven of niet meer bij het gastgezin verblijft, de samenstelling van het gastgezin wijzigt, het inkomen van het gastgezin wijzigt, of
wanneer er sprak is van misstanden.
Voor het verblijfsdoel au pair is de zorgplicht ook veelomvattend.167 Enkele
eisen die ten aanzien van de zorgplicht in de wet zijn opgenomen zijn: de
referent moet het gastgezin zorgvuldig selecteren en op zorgvuldige wijze
bemiddelen tussen aspirant au pair en gastgezin; Hij/zij dient te controleren of
het gastgezin en de au pair zich aan hun verplichtingen houden, en te checken
of het goed gaat met de au pair tussen de vreemdeling en het gastgezin. Verder
heeft de erkend referent de verplichting het gastgezin en de au pair op de hoogte
te stellen van relevante regelgeving en moet hij/zij er voor zorgen dat de au pair
zich te allen tijde tot hem/haar kan wenden met vragen en klachten.

167

Artikel 1.5 VV.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Nu de informatieplicht en zorgplicht uitgebreid zijn en ook ten behoeve van
de aanvraag uitgebreide eisen bestaan, is ook de administratieplicht zeer veel
omvattend.168
7.4.2 Ervaringen met de rol van referent
De meeste klachten van de respondenten zien op de verplichtingen die zij
hebben op grond van de wet MoMi. Hoewel de verplichtingen uitgebreid zijn
beschreven, blijven er veel onduidelijkheden bestaan over wat er allemaal
moet worden gemeld, welke documenten moeten worden bewaard en wat de
zorgplicht nu precies inhoudt.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Informatieplicht
Het au pair-bureau is voor het voldoen aan de informatieplicht afhankelijk van
het gastgezin en de au pair. Als zij niet tijdig wijzigingen doorgeven, is het au
pair-bureau ook te laat met het doorgeven van de wijzigingen en kan daardoor
een boete opgelegd krijgen. Sommige au-pair bureaus hebben in hun contract
met het gastgezin opgenomen dat de boete in dat geval verhaald zal worden op
het gastgezin. Andere bureaus durven een dergelijke clausule niet aan omdat ze
niet weten of dit juridisch is toegestaan en uit angst daarmee onaantrekkelijk te
worden voor het gastgezin.
De bureaus moeten ook informatie opvragen bij het gastgezin over het inkomen
en ook deze gegevens controleren. De bureaus ervaren deze plicht als ongemakkelijk. Zij moeten een situatie controleren waar ze zelf niet bij zijn. Dat betekent
dat ze voortdurend de au pair maar ook het gastgezin moeten bevragen. Het
gastgezin begrijpt deze controle vaak niet en raakt hierdoor geïrriteerd. De
respondenten menen dat gastgezinnen de verplichtingen waaraan ze moeten
voldoen lastig vinden. Gastgezinnen zouden daarom uitwijken naar au pairs uit
de Europese Unie of zelfs illegale au pairs in huis nemen.
Zorgplicht
Alle drie de respondenten geven aan dat de culturele component en de
zorgplicht het au pair programma wel heeft verbeterd, maar dat de uitwerking
van de zorgverplichtingen te ver is doorgeschoten.
Administratieplicht
De administratieve lasten zijn met de uitgebreide informatieplicht en zorgplicht
enorm toegenomen. Alle administratie over de informatie die is ingewonnen
en de controles in het kader van naleving van de zorgplicht moeten bewaard
worden. Daarbij komt nog dat ook gegevens moeten worden aangeleverd en
168

Artikel 4.28 VV.

64

bewaard die de IND ook zelf zou kunnen opvragen, zoals een uittreksel uit de
BRP, dat zelfs twee keer moet worden opgevraagd door het gastgezin: eerst in
het kader van de TEV-aanvraag om aan te tonen hoeveel personen er op het
ingeschreven adres staan en vervolgens na inschrijving van de au pair in de BRP
bij het gastgezin als bewijs dat de au pair bij het gastgezin woont.
Verdeling verantwoordelijkheid in referentensystematiek
De verdeling van de verantwoordelijkheid ligt met name ten aanzien van het
verblijfsdoel au pair complex. De respondenten en de IND-medewerkers menen
dat de referentensystematiek in het kader van au pair kwetsbaar is, nu de referent
verantwoordelijk is, maar geen bevoegdheden heeft om naleving van verplichtingen goed te controleren, laat staan af te dwingen. Door IND medewerkers
wordt gewezen op de financiële afhankelijkheid van het au-pair bureau van het
gastgezin als opdrachtgever die een onafhankelijke controle van deze opdrachtgever door het au-pair bureau onder druk kan zetten.
Door referenten wordt als knelpunt aangevoerd dat de gastgezinnen die de fout
ingaan, hiervan geen enkele consequentie ondervinden. Als een au pair-bureau
(verdere) bemiddeling weigert, kunnen ze gewoon via een ander bureau een au
pair aantrekken. Dat geldt ook voor de au pair die zich misdraagt.
7.4.3 Jurisprudentie
Uit de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2018 volgt dat de zorgplicht
van de referent gezien moet worden als een inspanningsverplichting en niet
als een resultaatsverplichting.169 De uitspraak geeft geen nieuwe invulling aan
die inspanningsverplichting, maar geeft wel aan dat in de betrokken situatie
het au pair-bureau onvoldoende inspanning in het kader van de zorgplicht had
geleverd. Referent had zich na aankomst van de au pair in Nederland tot enkele
maanden later toen er bericht kwam dat het niet goed ging, niet actief vergewist
van de situatie van de au pair.
Een tweede aspect was in hoeverre de in het strafrecht toepasselijk bescherming
van verdachten ook geldt voor het punitieve bestuursrecht. In deze zaak speelde
de vraag of het overleggen van stukken uit de administratie, zonder dat het
au pair-bureau door de IND was gewezen op haar zwijgerecht (de cautie, het
recht zichzelf niet te incrimineren) met zich meebrengt dat aan die overgelegde
stukken geen bewijswaarde mag worden toegekend.170 De Afdeling oordeelde
dat het opvragen van stukken die een erkend referent verplicht is te bewaren in
het kader van de wet MoMi niet valt onder de cautie.
169
170

ABRvS 26 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4108.
Ibid. r.o. 3.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

7.5. Conclusie au pair
De eerste vraag die hier wordt besproken is of de toelatingsprocedures voor au
pairs snel, doeltreffend en beheersbaar zijn.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Doeltreffend
Het aspect ‘doeltreffend’ is met name ten aanzien van de au pair-regeling
moeilijk te beantwoorden. Enerzijds is de au pair-regeling bedoeld als een vorm
van culturele uitwisseling en als zodanig door de wetgever benoemd als een
gewenst migratiedoel. Tegelijkertijd blijkt uit de evaluaties van de au pair-regeling dat er zorgen bestaan over deze verblijfsregeling die zich onder andere
richten op de vraag of het culturele karakter van het uitwisselingsprogramma
wel voldoende tot uiting komt. De meeste gastgezinnen zijn op de hoogte van
het culturele karakter van de au pair-regeling, maar voor veel gezinnen is de
belangrijkste reden om een au pair in huis te halen hulp bij de oppas van de
kinderen. Uit de interviews met de IND komen ook twijfels naar voren over de
vraag of dit verblijfsdoel in zijn huidige vorm voldoet aan het idee waarvoor het
door de wetgever bedoeld is.
Het aantal aanvragen blijft over de hele periode van onderzoek redelijk constant
en is met rond de 1200 aanvragen voor de TEV en VVR samen, in vergelijking
met de andere verblijfsdoelen, beperkt. Dat lijkt op een vrij stabiele behoefte
aan au pairs die onder dit verblijfsdoel vallen te wijzen. De inrichting van de
TEV-procedure wordt door de referenten overwegend positief gewaardeerd.
Snelheid procedure
De cijfers laten een snelle behandeling van de aanvragen zien. De wettelijke
termijn wordt gedurende de hele periode van onderzoek praktisch altijd
gehaald. De streeftermijn wordt in 90% van de TEV-aanvragen en in 77% van
de VVR-aanvragen gehaald en de gemiddelde doorlooptijd in dagen ligt in alle
jaren onder de streeftermijn van 14 dagen. Ook het afhalen van de mvv op de
ambassade of het afhalen van het verblijfsdocument in Nederland lijken in de
ervaring van de referenten niet voor veel vertraging te zorgen.
Beheersbaar
Er doen zich in de procedure met name knelpunten voor met betrekking tot
de voorwaarden voor verlening van de verblijfsvergunning die niet helemaal
duidelijk zijn.
De tweede vraag – werkt de referentensystematiek en zijn de administratieve
lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk gehouden – leidt voor dit
verblijfsdoel tot meer kritische kanttekeningen.

65

Erkenning als referent
Ten aanzien van de erkenning als referent is opgemerkt dat de eisen die aan het
uitwisselingsprogramma worden gesteld onduidelijk zijn. Voor startende ondernemingen is het lastig om aan de eisen van continuïteit en stabiliteit te voldoen.
Het aantal ingediende aanvragen voor erkenning als referent uitwisseling (au
pair) is beperkt. In vergelijking tot de andere verblijfsdoelen ligt het percentage
afwijzingen voor deze categorie erkend referent hoog.
Verplichtingen
De eisen in het kader van de verplichtingen en met name de zorgplicht aan
de referent zijn gesteld, zijn niet duidelijk en leiden tot onzekerheid bij de
referenten. Door referenten wordt opgemerkt dat de zorgplicht en culturele
component het au pair programma hebben verbeterd. De hoeveelheid verplichtingen die een referent heeft zijn echter te ver doorgeschoten. De eisen die in het
kader van de informatieplicht worden gesteld vereisen dat de referent maandelijks het gastgezin bevraagt. Dit wordt door gastgezinnen als overdreven ervaren.
De administratieve lasten, die voortvloeien uit de informatieplicht en zorgplicht
worden door de respondenten als excessief ervaren.
Referentensystematiek
Van alle onderzochte verblijfsdoelen kleven aan de constructie van de erkende
referent voor het verblijfsdoel au pair de meeste bezwaren. Er is sprake van een
scheve situatie waarbij het au pair-bureau als erkend referent verantwoordelijk
is voor wat er in het gastgezin gebeurt, terwijl het au pair-bureau geen bevoegdheden heeft om in te grijpen en voor controle afhankelijk is van het gastgezin en
de au-pair. Door zowel de referenten als de IND wordt geopperd dat de regeling
in dat opzicht herzien moet worden.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

66

8. Familie en gezin
8.1. Inleiding

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

Het verblijfsdoel familie en gezin is van de in deze wetsevaluatie opgenomen
verblijfsdoelen het enige verblijfsdoel waarbij de voorwaarden voor toelating
en verblijf niet primair zijn ingegeven door de vraag aan welke migranten in
Nederland behoefte bestaat. De voorwaarden voor het verblijfsdoel familie en
gezin worden grotendeels bepaald door het Unierecht (de Gezinsherenigingsrichtlijn)171 en artikel 8 Europees Verdrag voor de Rechten van Mens (EVRM).
De Gezinsherenigingsrichtlijn bepaalt welke voorwaarden de lidstaten aan
gezinshereniging van derdelanders mogen stellen. De lidstaten mogen geen
andere voorwaarden stellen. De lidstaten mogen wel een beleid voeren dat
gunstiger is. De richtlijn is in de Nederlandse wet geïmplementeerd. In beginsel
ziet gezinshereniging op het kerngezin – partners of echtgenoten van 21 jaar of
ouder en minderjarige kinderen. Belangrijkste voorwaarden zijn dat de relatie
tussen de betreffende gezinsleden moet worden aangetoond, dat het gezinslid
in Nederland – de hoofdpersoon – beschikt over een zelfstandig inkomen dat
tenminste gelijk is aan het minimumloon en dat de overkomende partner of
echtgenoot is geslaagd voor het inburgeringsexamen in het buitenland. Op
grond van het recht op gezinsleven dat is neergelegd in artikel 8 EVRM kan er
in bijzondere gevallen een verplichting bestaan gezinshereniging toe te staan,
ook als niet aan de nationale voorwaarden is voldaan. De ruimte die Nederland
buiten dit internationale kader heeft, wordt grotendeels ingevuld door overwegingen van humanitaire aard. Als het echter gaat om gezinsleden van kennismigranten en onderzoekers is er ook sprake van een Nederlands belang. De
gezinshereniging van deze groepen migranten wordt daarom gefaciliteerd door
het mogelijk te maken gelijk met de kennismigrant of onderzoeker in te reizen
of deze direct te volgen. Het inburgeringsvereiste in het buitenland is niet van
toepassing.

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

De wetsevaluatie ziet alleen op gezinshereniging regulier. Gezinshereniging
van de echtgenoot partner en kinderen van asielstatushouders die deze asielstatushouder binnen drie maanden nadat hij/zij een vergunning heeft gekregen
nareizen, valt onder asielmigratie. Voor deze vorm van gezinshereniging geldt
een andere procedure en gelden andere voorwaarden. Deze asiel-gezinshereniging wordt nareis genoemd en valt niet binnen het bestek van de evaluatie
van de wet MoMi (die alleen over reguliere migratie gaat). In de data is deze
vorm van asielmigratie niet meegenomen. Als het echter gaat om andere gezins171

Richtlijn 2003/86/EG.

leden (dan echtgenoot, partner of kinderen), bijvoorbeeld broers of zussen of
ouders van een als minderjarige toegelaten vluchteling, of wanneer een aanvraag
niet wordt ingediend binnen de termijn van drie maanden na verlening van de
asielstatus, dan valt die niet onder gezinshereniging via de asielprocedure. In
sommige gevallen kan dan wel via de reguliere procedure voor gezinshereniging
een verblijfsvergunning worden verkregen. In dat geval valt de gezinshereniging
onder reguliere migratie. Deze aanvragen zijn wel meegenomen in de cijfers.
Voor het verblijfsdoel familie en gezin is de hoofdpersoon aangemerkt als de
referent.172 Voor dit verblijfsdoel is het niet mogelijk om erkend te worden als
referent.173 Omdat bij gezinsmigratie de referenten in het algemeen slechts
eenmalig of met grote tussenposes om de overkomst van een familielid
verzoeken, wordt er niet een voor erkend referentschap vereiste vertrouwensband opgebouwd.174 De versnelde procedure met een streeftermijn van twee
weken is daarom niet van toepassing op gezinsmigratie.
Op een aantal punten heeft de invoering van de wet MoMi consequenties gehad
voor het verblijfsdoel familie en gezin. De twee belangrijkste consequenties
zijn de invoering van het referentensysteem en van de TEV-procedure. Met
betrekking tot de invoering van het referentensysteem is in het Vreemdelingenbesluit een nieuwe bepaling ingevoerd. Een aanvraag voor gezinshereniging
kan worden afgewezen als de hoofdpersoon geen verklaring als referent heeft
overgelegd. Omdat op grond van de Gezinsherenigingsrichtlijn geen extra
voorwaarden aan de toelating van derdelanders kunnen worden gesteld dan die
in de richtlijn opgenomen zijn, kan een aanvraag niet op het ontbreken van een
verklaring van een referent worden afgewezen voor aanvragen die vallen onder
het toepassingsbereik van de Gezinsherenigingsrichtlijn. Daarom is in artikel
3.22a, lid 2 Vb bepaald dat in die situatie de hoofdpersoon als referent wordt
aangewezen.
8.2. Toelating en verblijf
8.2.1 Kwantitatief beeld
Tabel 8.1 geeft de ontwikkeling weer in het aantal aanvragen voor het
verblijfsdoel familie en gezin vanaf de invoering van de wet MoMi op 1 juni
172
173
174

Artikel 1.8 Vb.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3, p. 27.
Idem.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

2013. De jaren 2014 tot en met 2016 laten een flinke stijging zien van het aantal
TEV-aanvragen. Aan deze stijgende lijn is in 2017 een einde gekomen. Het
aantal VVR-aanvragen stijgt over de hele periode, maar de groei is minder groot
dan bij de TEV-aanvragen.

Figuur 8.1
TEV-aanvragen familie en gezin 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-6 totaal in absolute
aantallen176

16000

Tabel 8.1
TEV- en VVR-aanvragen familie en gezin 2013-2017 in absolute aantallen

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Chinees

TEV

10.650

15.640

18.770

26.120

23.720

94.890

VVR

5.510

9.120

9.240

10.960

11.640

46.470

Totaal

16.160

24.760

28.010

37.070

35.360

141.360

Persoonskenmerken
Figuur 8.1 laat zien dat de stijging in het aantal TEV-aanvragen in de jaren 2015
en 2016 voor een (belangrijk deel) wordt veroorzaakt door de toename in het
aantal aanvragen ten behoeve van personen met de Eritrese en Syrische nationaliteit. In de Rapportages Vreemdelingenketen 2015 en 2016 wordt hiervoor als
verklaring gegeven de toename van het aantal aanvragen op grond van artikel 8
EVRM voor gezinsleden die niet onder het nareisbeleid vallen. Deze stijging kan
gerelateerd worden aan de stijging in de asielinstroom voor deze nationaliteiten
in die periode.175 In 2017 neemt dit aantal aanvragen weer af. Een constante
stijging is te zien in het aantal aanvragen ten behoeve van gezinsmigranten met
de Indiase nationaliteit. Deze toename kan verklaard worden door de toename
in aantallen aanvragen voor het verblijfsdoel kennismigratie (inclusief ICT) voor
personen met de Indiase nationaliteit.

Syrisch

12000

Eritrees

10000

Turks
Indiaas

8000
6000
4000
2000
0

2013

2014

2015

2016

2017

Figuur 8.2176
VVR-aanvragen familie en gezin 2013-2017 uitgesplitst naar nationaliteit top-7 totaal in absolute
aantallen177

7000

Marokkaans
Chinees

6000

Japans

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

Marokkaans

14000

Jaar

67

Bij de VVR-aanvragen (zie figuur 8.2) is net als bij alle andere in dit onderzoek
meegenomen verblijfsdoelen het aantal aanvragen ten behoeve van Amerikaanse
gezinsleden het grootst. Opvallend is het hoge aantal aanvragen voor gezinsleden van wie de nationaliteit als onbekend staat geregistreerd. Het kan hier gaan
om gezinsleden van asielstatushouders van wie de nationaliteit niet met officiële
documenten kan worden aangetoond. De groei van het aantal aanvragen ten
behoeve van Syrische gezinsmigranten zal net als bij de TEV-aanvragen samenhangen met de verhoogde asielinstroom in 2015 en 2016 van Syriërs (zie ook de
toelichting bij figuur 8.3 hierna).

5000

Syrisch

4000

Turks
Onbekend

3000

Amerikaans

2000
1000
0

2013

2014

2015

2016

2017

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

176
177

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

175

IND, Rapportage Vreemdelingenketen 2015, p. 12 en Rapportage Vreemdelingenketen 2016, p. 14.

Voor de TEV-aanvragen familie en gezin is de top-6 51% van alle aanvragen.
Voor VVR-aanvragen is gekozen voor een top-7 omdat voor een groot aantal aanvragen de nationaliteit onbekend is en hierdoor de top-6 onder de 50% zou uitkomen. Voor de VVR-aanvragen familie
en gezin is de top-7 59% van alle aanvragen.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Figuur 8.3 en 8.4
TEV- en VVR-aanvragen familie en gezin 2013-2017 uitgesplitst naar leeftijd in procenten

TEV-aanvragen

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

51-60

80%

80%

41-50

70%

70%

31-40

60%

60%

21-30

50%

50%

11-20

40%

40%

0-10

30%

30%

20%

20%

10%

10%

0%

0%

Zie artikel 3.23 lid 1 Vb, jo. art. 3.71 lid 2 Vb.

2017

2016

2015

2014

2013

Tabel 8.2 laat zien dat op een substantieel deel van de TEV-aanvragen niet
binnen de wettelijke termijn wordt beslist. Dit percentage ligt voor het gemiddelde van de onderzoekperiode voor TEV-aanvragen op 17%. Het percentage
TEV-aanvragen dat binnen de wettelijke termijn wordt afgehandeld neemt vanaf
2013 jaarlijks af.

Duur procedure
Voor aanvragen voor het verblijfsdoel familie en gezin geldt in beginsel geen
streeftermijn. Dat is anders als het gaat om aanvragen van gezinsleden van
kennismigranten of onderzoekers waarvoor wel de streeftermijn van twee
weken geldt. Deze groep gezinsleden kan op grond van de beschikbare data niet
worden onderscheiden van de gezinsleden die verblijf beogen bij een hoofdpersoon met een ander verblijfsdoel dan kennismigrant of onderzoeker. Daarom
is in dit rapport geen overzicht opgenomen van aantallen aanvragen die binnen
de streeftermijn zijn afgehandeld. De wettelijke termijn waarbinnen op een
TEV-aanvraag voor het verblijfsdoel familie en gezin beslist dient te worden is

178

> 60

90 dagen.179 Deze termijn kan met ten hoogste zes maanden worden verlengd als
advies van of onderzoek door derden noodzakelijk is.

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

2017

90%

2016

90%

2015

Inhoudsopgave

In de beschikbare data wordt geen onderscheid gemaakt naar de gezinsrelatie die
ten grondslag ligt aan de gezinshereniging. Aangezien de leeftijdseis voor gezinsmigratie met partner of echtgenoot in beginsel 21 is, zal het bij de leeftijdsgroep
0-20 grotendeels gaan om hereniging met kinderen. Bij de TEV-aanvragen ligt
het aandeel kinderen tussen een kleine 30% en ruim 40% (met een uitschieter
in 2016). Bij de VVR-aanvragen ligt het aandeel kinderen tussen de 60 en 70%
waarbij het aandeel kinderen tot tien jaar in alle jaren ruim boven de 60%
ligt. Waarschijnlijk betreft een groot deel van de aanvragen voor kinderen in
deze leeftijdscategorie een in Nederland geboren kind van een vreemdeling.
Voor kinderen van vreemdelingen die in Nederland worden geboren moet een
verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd worden aangevraagd. Dit geldt zowel
voor kinderen van vreemdelingen met een verblijfsvergunning regulier als met
een verblijfsvergunning asiel. Deze kinderen zijn vrijgesteld van het mvv-vereiste.178 Voor deze kinderen zal dus een VVR-aanvraag ingediend zijn. Ongeveer
de helft van alle aanvragen valt in de leeftijdsgroep 21-40. Dit zal veelal gezinsmigratie met de partner/ echtgenoot betreffen.

100%

2014

Over de hele onderzoeksperiode geldt een redelijk stabiele verdeling naar
leeftijd. Deze verdeling laat bij de TEV-aanvragen (figuur 8.3) en de VVR-aanvragen (figuur 8.4) wel een ander beeld zien.

TEV-aanvragen

100%

2013

De onderverdeling naar geslacht laat ten opzichte van de verblijfsdoelen kennismigratie en onderzoek een omgekeerd beeld zien. Waar bij deze verblijfsdoelen
het aandeel mannen oververtegenwoordigd was, is bij gezinsmigratie juist een
meerderheid van de overkomende gezinsleden vrouw. Voor de TEV-aanvragen is
het gemiddelde percentage over de hele periode van onderzoek 66% aanvragen
voor vrouwen en bij de VVR-aanvragen gaat het om een gemiddeld percentage
van 55% voor vrouwen.

68

179

Artikel 25 lid 1 Vw.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 8.2

Tabel 8.3

Afhandeling TEV-aanvragen familie en gezin binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017 in

Afhandeling TEV-aanvragen familie en gezin Eritrese en Syrische nationaliteit binnen/buiten

absolute aantallen en percentueel

wettelijke termijn 2013-2017 in absolute aantallen

Jaar

2013

< wettelijke termijn
> wettelijke termijn
Totaal

8.120

94%

510

6%

8.630

2014
13.980

93%

1.080

7%

15.060

2015

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

2018

15.000

89%

< wettelijke Eritrees

10

60

410

490

600

1.570

1.800

11%

termijn

Syrisch

30

210

520

730

380

1.880

Totaal

40

270

940

1.220

970

3.450

30

560

1.300

3.390

5.280

16.800

> wettelijke Eritrees
Jaar

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

69

2016

2017

Totaal

< wettelijke termijn

17.650

84%

19.120

71%

73.880

83%

> wettelijke termijn

3.460

16%

7.760

29%

14.610

17%

Totaal

21.110

26.880

88.490

In april 2017 zijn in de Tweede Kamer vragen gesteld aan de staatssecretaris
van (toen nog) V&J over de beslistermijn in gezinsherenigingsaanvragen.180
De staatssecretaris geeft als antwoord op de vraag wat de oorzaken zijn van de
overschrijding van de wettelijke termijn in TEV-gezinsherenigingsaanvragen dat
in het algemeen een oorzaak voor een overschrijding van de termijn is gelegen
in verlenging van de beslistermijn wegens het ontbreken van documenten of
omdat nader onderzoek nodig is. Meer specifiek stelt de staatssecretaris dat de
toename van het aantal aanvragen waarop buiten de wettelijke termijn wordt
beslist, wordt veroorzaakt door de toename van het aantal aanvragen voor het
uitoefenen van gezinsleven in Nederland op grond van artikel 8 EVRM. Deze
verklaring strookt met het grote aantal aanvragen voor Eritrese en Syrische
gezinsleden dat niet binnen de wettelijke termijn wordt afgehandeld (zie tabel
8.3). De buiten de termijn afgehandelde aanvragen voor gezinsleden met deze
twee nationaliteiten maken een groot deel uit van het totale aantal aanvragen dat
niet binnen de wettelijke termijn wordt afgehandeld in de jaren 2016 en 2017
(zie tabel 8.3 en tabel 8.2).

termijn

Syrisch

10

30

170

1.140

2.290

3.640

Totaal

10

60

730

2.440

5.690

8.920

Bij de VVR-aanvragen wordt de wettelijk termijn vaker gehaald dan bij de
TEV-aanvragen (zie bijlage III, tabel B.15). Voor VVR-aanvragen schommelt dit
percentage gedurende de onderzoeksperiode tussen de 90 en 93%. Het gemiddelde ligt op 92%.
Tabel 8.4 laat zien dat de gemiddelde doorlooptijden van TEV-aanvragen
gedurende de onderzoeksperiode elk jaar oploopt. In 2016 is de gemiddelde
doorlooptijd 2 dagen langer dat de wettelijke termijn. Dit is in 2017 opgelopen
tot gemiddeld 53 dagen langer dan de wettelijke termijn. De schommelingen
ten aanzien van de gemiddelde doorlooptijd van VVR-aanvragen is veel
minder groot. De gemiddelde doorlooptijd blijft gedurende de hele periode van
onderzoek ruim binnen de wettelijke termijn.
Tabel 8.4
Gemiddelde doorlooptijd TEV- en VVR-aanvragen familie en gezin 2013-2017 in dagen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

TEV

43

55

69

92

143

VVR

56

53

49

54

55

7. Au Pair

Beslissingen
Het aantal afwijzingen van zowel de TEV-aanvragen als de VVR-aanvragen ligt
bij het verblijfsdoel familie en gezin duidelijk hoger dan bij de verblijfsdoelen
kennismigratie, onderzoek, studie en au pair. Tabel 8.5 laat zien dat over de hele
onderzoeksperiode gemiddeld 16% van de TEV-aanvragen wordt afgewezen.
Percentueel loopt het aantal afwijzingen van TEV-aanvragen elk jaar op van 8%
in 2013 tot 19% in 2017.

8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

180

Kamerbrief 21 mei 2017, kenmerk 2017Z04528.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 8.5

Jaar

Wijze van afhandeling TEV-aanvragen familie en gezin 2013-2017 in absolute aantallen en

Afwijzing

1.056

percentueel

Inwilliging

143

Overig

592

Totaal

1.791

Jaar

2013

2014

2015

Inwilliging

7.660

89%

12.460

83%

13.200

79%

Afwijzing

670

8%

1.910

13%

2.350

14%

Overig

284

3%

680

5%

1.260

8%

Totaal

8.620

Jaar

15.060
2016

16.800
2017

Totaal

Inwilliging

1.5990

76%

19.010

71%

68.320

77%

Afwijzing

3.620

17%

5.140

19%

13.700

16%

Overig

1.500

7%

2.730

10%

6.460

7%

Totaal

21.120

26.880

88.480

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin

8%

818

20%

1.060

33%

1.147

29%

2.400

3.991

6.857

Als de beslissingen op aanvragen voor Eritrese gezinsleden uit de totale aantallen
wijze van afhandeling worden gehaald, ligt het gemiddelde percentage inwilligingen van de TEV-aanvragen op 82%.
Het percentage inwilligingen ligt bij de VVR-aanvragen familie en gezin (zie
tabel 8.7) duidelijk hoger dan bij de TEV-aanvragen: gemiddeld 86% tegenover
77%, maar slechts enkele procenten hoger ten opzichte van het gecorrigeerde
percentage zonder aanvragen ten behoeve van Eritreeërs.

In verhouding tot de aantallen ingediende aanvragen voor Eritrese gezinsleden
ligt het percentage inwilliging (met uitzondering van het jaar 2013181) onder
de 20%. Dit beeld komt overeen met de nareis-aanvragen voor Eritrese gezinsleden (gezinshereniging asiel) waar ongeveer 70% van de aanvragen wordt
afgewezen.182 Het hoge percentage afwijzingen is een gevolg van het niet kunnen
aantonen van de familierelatie.
Tabel 8.6

percentueel
Jaar

2013

2014

2015

Inwilliging

4.043

92%

7.786

86%

7.634

84%

Afwijzing

233

5%

782

9%

831

9%

Overig

121

3%

503

6%

588

6%

Totaal

4.397

Jaar

9.071
2016

9.053
2017

Totaal

Inwilliging

8.932

84%

10.060

86%

38.455

86%

Afwijzing

956

9%

889

8%

3.691

8%

Overig

783

7%

770

6%

2.765

6%

Totaal

10.671

11.719

44.911

Wijze van afhandeling TEV-aanvragen familie en gezin Eritrese nationaliteit in absolute aantallen
en percentueel
Jaar

2013

2014

2015

4

41

46%

270

10. Conclusies en aanbevelingen

Inwilliging

4

14

16%

81

8%

Overig

2

34

38%

625

64%

Totaal

10

89

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

Bijlage III: Tabellen

3.397

Wijze van afhandeling VVR-aanvragen familie en gezin 2013-2017 in absolute aantallen en

Afwijzing

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

Totaal

51%

Tabel 8.7

9. Toezicht en handhaving

Literatuurlijst

2017
2.026

59%

De procentuele toename van het aantal afwijzingen kan voor een belangrijk
deel worden toegeschreven aan de sterke stijging van het aantal TEV-aanvragen
gezinshereniging ten behoeve van Eritrese gezinsleden. Het afwijzingspercentage
en het percentage overige wijze van afhandeling ligt bij deze aanvragen veel
hoger dan gemiddeld (zie tabel 8.6).

Summary

1. Inleiding

2016

70

181
182

De aantallen zijn hier te klein om percentages weer te geven.
Kamerstukken II 2015/16, 19 637, nr. 2086.

976

27%

Bij het verblijfsdoel familie en gezin wordt na afwijzing van de TEV-aanvraag in
vergelijking tot de andere verblijfsdoelen vaker een bezwaarschrift ingediend.
Het percentage bezwaarprocedures tegen een afgewezen beslissing op een
TEV-aanvraag ligt gemiddeld voor de hele onderzoeksperiode op 61% (zie tabel
8.8).183 Na afwijzing van bezwaar wordt over de hele periode gemiddeld in 20%
van de afgewezen bezwaarschriften beroep ingediend. Bezwaar en beroepsprocedures tegen afgewezen aanvragen die zijn ingediend in 2017 zullen in veel
gevallen niet voor eind 2017 zijn gestart en zijn daarom nog niet in de cijfers
183

Deze percentages zijn gekoppeld aan het jaar van indiening van de onderliggende aanvraag en kunnen
niet als één cohort met de aantallen afwijzingen, opgenomen in tabel 8.5, gelezen worden. Zie ook de
toelichting bij tabel 3.3.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

verwerkt. Dat kan de lagere percentages beroeps- en bezwaarschriften in 2017
verklaren. Hetzelfde geldt voor beroepschriften ten aanzien van aanvragen die in
2016 zijn ingediend.
Tabel 8.8
Bezwaren tegen afwijzing TEV-aanvraag familie en gezin en beroepen tegen afwijzing bezwaar
2013-2017 in procenten

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Bezwaar

65%

66%

60%

61%

55%

61%

Beroep

29%

31%

32%

22%

6%

24%

8.2.2 Ervaringen met de TEV-procedure
In dit gedeelte worden de ervaringen van de respondenten met de TEV-procedure besproken aan de hand van de in het onderzoekskader geformuleerde
vragen. Deze vragen zien op de inrichting en snelheid van de procedure,
knelpunten in de procedure en knelpunten in de voorwaarden voor toelating
in het kader van het verblijfsdoel familie en gezin. We hebben drie interviews
met advocaten gehouden die ruime ervaring hebben met het begeleiden van
gezinsherenigingsaanvragen en –procedures. Daarnaast worden in dit gedeelte
ook ervaringen van respondenten meegenomen die in het kader van een ander
verblijfsdoel zijn geïnterviewd, maar ook ervaring hebben met de aanvraag voor
gezinshereniging.
a. Inrichting procedure
De geïnterviewde advocaten zijn tevreden over de samenvoeging van de
mvv-procedure en aanvraag verblijfsvergunning. Dit is zeker een verbetering
ten opzicht van de situatie voor inwerkingtreding van de wet MoMi. Als het
gaat om de toegankelijkheid van de aanvraagprocedure geven de advocaten
aan dat met name voor lager opgeleide referenten de aanvraagformulieren
niet duidelijk zijn. Deze vreemdelingen hebben voor het indienen van de
aanvraag (rechts)hulp nodig. Rechtshulp wordt in de aanvraagfase niet
vergoed en daarmee is deze groep genoodzaakt extra kosten te maken.

71

namens de vreemdeling meestal gelijk met de aanvraag voor kennismigrant
of onderzoeker in.
b. Duur procedure
De beslissing op een aanvraag kan lang duren. Alle advocaten geven aan dat
de behandeling van een aanvraag – zeker de laatste jaren – vaak wel langer
dan drie maanden duurt. Volgens de advocaten komt dit door de verhoogde
asielinstroom in 2015 en 2016. Deze ervaring is ook goed terug te zien in de
cijfers waarbij zowel de gemiddelde doorlooptijd als het aantal aanvragen
dat buiten de wettelijke termijn wordt afgehandeld vanaf 2015 toeneemt. De
geïnterviewde advocaten hebben niet de indruk dat de wet MoMi sinds de
inwerkingtreding in juni 2013 invloed heeft gehad op de termijn waarbinnen
op een aanvraag wordt beslist. Als verdere vertragende factor wordt door
zowel de advocaten als de IND genoemd dat het maken van een afspraak
bij de ambassade voor het ophalen van de mvv in sommige landen lang kan
duren. Door één van de advocaten wordt genoemd dat de ‘geen-bezwaar
tegen afgifte mvv-brief ’ waarmee de mvv kan worden opgehaald soms pas
enkele weken nadat de beslissing is genomen, door de IND wordt verstuurd.
Het ophalen van het verblijfsdocument in Nederland verloopt over het
algemeen goed. De advocaten hebben de ervaring dat ook de doorlooptijden
voor bezwaar- en beroepsprocedures erg lang zijn.
De gezinsherengingsaanvragen voor verblijf bij kennismigrant of onderzoeker worden in de ervaring van de geïnterviewde referenten snel
afgehandeld. Zij proberen deze tegelijk met de aanvraag voor kennismigrant
of onderzoeker in te dienen. Soms duurt een procedure voor aanvraag van
kennismigrant of onderzoeker met gezinsleden iets langer dan de aanvraag
voor een kennismigrant of onderzoeker zonder gezinsleden. Dat komt vaak
doordat nog aanvullende documenten met betrekking tot de gezinsband
moeten worden geleverd.

Bij respondenten leeft de vraag of verdere digitalisering niet mogelijk is. De
IND-medewerkers geven aan dat dit op het terrein van familie en gezin lastig
is, omdat er teveel een individuele afweging gemaakt moet worden. Dit leent
zich niet goed voor digitalisering.

c. Knelpunten in de procedure
Eén van de advocaten geeft aan dat het moeilijk is om partnerrelaties te
onderbouwen. De ervaring van deze advocaat is dat interviews vaak lang (3 à
4 uur) duren en dat als een relatie niet erkend wordt of wordt aangemerkt als
een schijnrelatie dit moeilijk is te repareren. Ook ten aanzien van kinderen
die niet of laat zijn geregistreerd in het land van herkomst is het lastig om de
gezinsband aan te tonen.

Respondenten die zijn geïnterviewd in het kader van onderzoek en kennismigratie geven aan dat de TEV-procedure ten aanzien van de gezinsleden van
hun kennismigranten en onderzoekers goed verloopt. Zij dienen de aanvraag

IND-medewerkers geven aan dat zij op een aantal voorwaarden meer
achteraf controleren dan vooraf. Genoemd worden de samenwoningplicht
en het inkomensvereiste. Er bestaat wel de behoefte om meer voorafgaand te

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

toetsen, maar dat kan soms niet. Bijvoorbeeld omdat een vreemdeling zich
pas na aankomst in Nederland kan inschrijven bij zijn referent. Ook wordt
door een IND-medewerker opgemerkt dat de beslistermijn van 90 dagen het
voorafgaand aan het nemen van een beslissing te onderzoeken of betrokkenen aan alle voorwaarden voldoen in de weg staat.
Ten aanzien van het afhalen van de mvv in het land van herkomst worden
enkele aandachtspunten genoemd. Eén van de advocaten noemt dat het
sluiten van posten in diverse landen een extra hindernis opwerpt. IND-medewerkers geven als knelpunten aan dat er niet in elk land een ambassade
aanwezig is waar een mvv kan worden afgehaald en dat de werking met
regionale service organisaties (RSO’s) van het ministerie van Buitenlandse
Zaken tot extra vertraging kan leiden. De medewerker van Buitenlandse
Zaken geeft aan dat de inzet van RSO’s (en de huidige centralisering naar
een centrale service organisatie (CSO) inderdaad tot langere doorlooptijden
kan leiden, maar dat de regionalisering en huidige centralisering van deze
afdelingen is ingezet vanuit overwegingen ten aanzien van het waarborgen
van kwaliteit en uniformiteit van het beslisproces, waarbij de doorlooptijden
naar verwachting weer zullen afnemen door digitalisering en efficiency.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

d. Knelpunten in de voorwaarden
Ten aanzien van gezinshereniging met onbezoldigde onderzoekers wordt
vermeld dat het voor onderzoekers soms moeilijk is om aan de norm voor
voldoende inkomen voor een gezin te voldoen.
8.3. Rol van de referent

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

8.3.1 Wettelijke verplichtingen
De referent van een familie of gezinslid heeft twee specifieke verplichtingen
in het kader van de informatieplicht.184 De eerste verplichting is dat als de
gezinsband is verbroken hij/zij dit aan de IND moet doorgeven. De tweede
verplichting is dat moet worden doorgegeven aan de IND als de vreemdeling en
de referent niet meer samenwonen op hetzelfde adres. Deze verplichting bestaat
niet als de adreswijziging tijdig is doorgegeven aan de gemeente waar de betreffende gezinsleden staan ingeschreven.

72

de bewijsstukken waaruit blijkt dat hij beschikt over voldoende middelen van
bestaan bewaren. In de vreemdelingenwetgeving is geen zorgplicht opgenomen
voor het verblijfsdoel familie en gezin.
8.3.2 Ervaringen met de rol van referent
De geïnterviewde advocaten geven aan dat ze de indruk hebben dat referenten
lang niet altijd goed op de hoogte zijn van hun verplichtingen. Het formulier dat
referenten van de IND krijgen waarop de verplichtingen van de referent staan,
is volgens de respondent te abstract. De geïnterviewde advocaten beschouwen
het wel als hun taak hun cliënten over hun verplichtingen op grond van de wet
MoMi voor te lichten, maar op het moment dat een gezin is herenigd is dit niet
iets waar het gezin zich mee bezig houdt.
Informatieverplichting
De advocaten geven aan dat referenten en vreemdelingen zich er vaak niet
van bewust zijn dat ze gedurende de looptijd van hun vergunning aan de
voorwaarden moeten blijven voldoen en wijzigingen moeten melden. Eén van
de advocaten merkt op dat door het gelijk afgeven van een verblijfsvergunning
voor vijf jaar, de suggestie wordt gewekt dat de verblijfsvergunning in ieder geval
voor die periode van vijf jaar zeker is. Deze advocaat stelt voor om jaarlijks een
herinnering te sturen dat wijzigingen moeten worden doorgegeven, bijvoorbeeld
via DigiD.
Administratieverplichting
Wat betreft het beperken van de administratieve lasten is de indruk bij de
respondenten dat dit nog wel verbeterd kan worden. Dat een uittreksel uit het
BRP niet meer hoeft te worden ingediend is een verbetering, maar de vraag is
waarom bijvoorbeeld gegevens ten aanzien van inkomen die in Suwinet185 zitten
nog door de referent moeten worden aangeleverd en bewaard.
Referentensystematiek
Een gevolg van de referentensystematiek is dat de vreemdeling afhankelijker is
geworden van de referent. De referent kan bij (tijdelijke) ontwrichting van de
relatie dit melden bij de IND waardoor de verblijfsvergunning van de vreemdeling kan worden ingetrokken, zonder dat de vreemdeling dit weet.

In het kader van de administratieplicht moet de referent afhankelijk van de
relatie waarvoor hij/zij referent is verschillende documenten bewaren. Dit
kunnen bijvoorbeeld zijn een gelegaliseerde huwelijksakte of een gelegaliseerde
ongehuwd-verklaring of een gelegaliseerde geboorteakte. Daarnaast moet hij
184

Artikel 4.25 VV.

185

Suwinet is de elektronische infrastructuur ten behoeve van de uitvoering van de wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (wet SUWI).

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

8.4. Conclusie familie en gezin
De eerste hoofdvraag die voor dit verblijfsdoel hier beantwoord kan worden is
of de toelatingsprocedures voor alle reguliere migranten snel, doeltreffend en
beheersbaar zijn. Deze vraag is onderverdeeld in enkele sub-vragen.
Doeltreffend
Voor de wetgever is het verblijfsdoel familie en gezin een verblijfsdoel waarvoor
het beginsel van restrictiviteit geldt. Een aanvraag wordt alleen gehonoreerd als
internationale verplichtingen hiertoe nopen of als er overwegende humanitaire
redenen zijn. Als het echter gaat om de toelating van gezinsleden van migranten
van wie Nederland de overkomst wil stimuleren, zoals kennismigranten en
onderzoekers is het in het belang van Nederland om ook de overkomst van hun
familieleden te faciliteren.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

De gecombineerde aanvraag van mvv en verblijf, die voor alle reguliere
migranten geldt, wordt als een verbetering ervaren ten opzichte van de situatie
voor invoering van de wet MoMi.
Duur procedure
De snelheid van de procedure is ten aanzien van TEV-aanvragen sinds de
verhoogde asielinstroom in 2015 en 2016 afgenomen. In 2016 ligt de gemiddelde
doorlooptijd met 92 dagen net boven de wettelijke termijn van 90 dagen. In
2017 is de gemiddelde doorlooptijd opgelopen tot 143 dagen. Voor de VVR-aanvragen is de behandelduur gedurende de hele periode van onderzoek heel
stabiel. Tussen de 90 en 93% van de VVR-aanvragen wordt binnen de wettelijke
termijn afgehandeld. De invoering van de wet MoMi heeft in de ervaring van
de advocaten geen invloed gehad op de snelheid van de procedure. De werkprocessen met betrekking tot het afhalen van de mvv bij ambassade kunnen leiden
tot vertraging. Over het afhalen van de verblijfsvergunning in Nederland krijgen
de geïnterviewde advocaten geen klachten.

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Beheersbaar
De TEV-procedure is niet voor alle referenten voldoende toegankelijk. Formulieren worden volgens de geïnterviewde advocaten door (laag-opgeleide)
migranten als complex ervaren. Volgens de IND is digitalisering van de aanvraag
voor dit verblijfsdoel is lastig te realiseren omdat de benodigde informatie te
complex is om met simpele vragen te verkrijgen.
De tweede hoofdvraag is: Werkt de referentensystematiek en zijn de administratieve lasten voor burgers en bedrijven zo beperkt mogelijk gehouden?

73

Administratieve lasten
De administratieve lasten zouden volgens de geïnterviewde advocaten door
meer gebruik te maken van gegevens in Suwinet, omlaag kunnen. Nu moeten
referenten informatie aanleveren en bewaren die de IND ook elders kan
verkrijgen.
Verplichtingen referent
Volgens de geïnterviewde advocaten zijn gezinsreferenten zich niet erg bewust
van hun verplichtingen als referent. De IND zou over deze verplichtingen duidelijkere en meer toegankelijke voorlichting moeten geven. De geïnterviewde
advocaten geven zelf ook voorlichting aan hun cliënten over de verplichtingen in
het kader van de wet MoMi, maar de advocaten merken op dat op het moment
dat zij deze voorlichting geven – vaak het moment dat de gezinsleden in
Nederland zijn aangekomen – de referent niet bezig is met deze verplichtingen.
Cliënten nemen de informatie hierover voor kennisgeving aan. De informatieplicht lijkt voor pas herenigde gezinsleden op het moment van hereniging
niet relevant. Het ontbreken van het besef van urgentie met betrekking tot de
verplichting wijzigingen door te geven, wordt versterkt door de afgifte van een
verblijfsvergunning voor vijf jaar. Niet alle referenten zijn doordrongen van
het besef dat referent en gezinsleden gedurende de looptijd van de vergunning
aan de voorwaarden moet blijven voldoen en wijzigingen in de situatie, zoals
ten aanzien van inkomen of gezinsrelatie, aan de IND moet doorgeven. Een
maatregel die door de geïnterviewde advocaten is gesuggereerd, is om referenten
jaarlijks aan hun informatieplicht te herinneren.
Referentensystematiek
Een neveneffect van de referentensystematiek van de wet MoMi is, dat het
overkomende gezinslid afhankelijker is geworden van de referent. Er zou in dat
opzicht meer aandacht moeten zijn voor de positie van de overkomende vreemdeling.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

74

9. Toezicht en handhaving

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst

9.1. Inleiding

9.2. Organisatie van toezicht en handhaving

De visie op toezicht en handhaving en de wijze waarop dit binnen de IND is
georganiseerd, is neergelegd in het Organisatie- en Formatierapport van 24 juni
2014.186 Handhaving wordt gezien als een integraal proces waar op verschillende niveaus, bij verschillende taakeenheden, op verschillende manieren aan
wordt gewerkt. De activiteiten in het kader van handhaving worden in het
rapport onderverdeeld in preventie, detectie en repressie van niet-regelnaleving
(inclusief het bestrijden van fraude).187 In 2017 is door de toenmalige inspectie
Veiligheid en Justitie (inspectie V&J) het toezicht van de IND op de werkgever
geëvalueerd. De inspectie V&J neemt deze onderverdeling in preventie, detectie
en repressie ook als uitgangpunt voor de evaluatie.188 Bij de interviews die met
de IND zijn gehouden in het kader van de wetevaluatie wet MoMi is deze visie
op toezicht en handhaven ook terug te zien. In onderhavig rapport wordt aangesloten bij de indeling van toezicht en handhaving in deze drie pijlers.

In het kader van het modern migratiebeleid zijn de voor toezicht en handhaving
meest betrokken directies bij het ministerie J&V die onder de IND vallen de
Directie Dienstverlenen en de Directie Regulier Verblijf en Nederlanderschap
(RVN). De Directie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA) heeft een adviserende
rol.189 Deze directies zijn onderverdeeld in verschillende teams.

Het rapport van de inspectie V&J beschrijft de organisatie van de IND en de
organisatie van toezicht en handhaving binnen de IND; de werking van het
toezicht en de interventies. Hoewel dit rapport alleen ziet op het toezicht op de
werkgever als erkend referent is deze beschrijving ook relevant voor het toezicht
op de andere erkend referenten. Hier in het rapport over de evaluatie van de
wet MoMi wordt volstaan met een korte beschrijving van de organisatie van het
toezicht en de verschillende instrumenten die worden ingezet in het kader van
preventie, detectie en repressie. Voor een uitgebreidere beschrijving van deze
aspecten wordt verwezen naar het rapport van de inspectie V&J.
Waar het inspectierapport aanleiding heeft gegeven tot wijzigingen in de
werkwijze zijn deze meegenomen in deze evaluatie van de wet MoMi. In
verband met de acties die zijn ondernomen na verschijning van het inspectierapport zijn ten aanzien van handhaving de in gang gezette en opgelegde interventies tot eind september 2018 in deze evaluatie betrokken. In het kader van
toezicht en handhaving in het migratieproces hebben ook andere overheidsinstanties een taak. Deze instanties zijn niet meegenomen in het onderzoek. Door
respondenten werd een enkele keer wel gerefereerd aan andere overheidsorganisaties. Waar relevant worden deze bevindingen meegenomen.

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

186
187
188

IND (2014), Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe IND, Rijswijk: IND.
Ibid. p. 33.
Inspectie V&J 2017, p. 18.

Team Zakelijk is verantwoordelijk voor de erkenningsaanvraag van de erkend
referent en daarna voor de dienstverlening aan de erkend referent. De beslisteams van RVN zijn verantwoordelijk voor de aanvraag voor verblijf en controle
op verblijfsvoorwaarden na toelating. Team Toezicht kan onderzoeken uitvoeren
op basis van signalen van Team Zakelijk en beslisteams RVN.
Naar aanleiding van het rapport van de inspectie V&J is een Multidisciplinair
Team Boetes (MTB) ingesteld. Dit team bestaat uit medewerkers van de directies
Juridische Zaken, Regulier verblijf en Nederlanderschap, Strategie en Uitvoeringsadvies en Dienstverlenen (Team Toezicht en Team Zakelijk). De bedoeling
van dit team is om te komen tot een meer gedifferentieerd en gebalanceerd
boetebeleid en tegelijk meer eenheid te creëren in het opleggen van sancties.
9.3. Preventie
Onder preventie wordt in het Organisatie- en Formatie rapport verstaan: het
geven van voorlichting gericht op naleving van regelgeving om onbewuste
overtreding van regelgeving te voorkomen en klanten bewust te maken van de
gevolgen van regelovertreding.190 Deze taak is wat betreft de erkende referenten
ondergebracht bij Team Zakelijk. Door geïnterviewde IND-medewerkers wordt
daarnaast ook het nemen van een zorgvuldige beslissing op een erkenningsaanvraag of een verblijfsaanvraag (hoewel niet iedereen dit als een vorm van
handhaving beschouwd) en het geven voorlichting over de verplichtingen van
een erkend referent genoemd als vormen van preventief toezicht. Voorlichting
wordt op verschillende momenten op diverse manieren gegeven. Genoemd zijn:
verschillende voorlichtingsactiviteiten door Team Zakelijk; voorlichting door
de IND-loketten; voorlichting via de telefonische info-lijnen van de IND en
verder nog voorlichting via de website, folders en aanvraagformulieren. Er wordt
189
190

Bij de interviews is gesproken met medewerkers van deze drie directies.
IND, Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe IND, Rijswijk: IND 2014, p. 33.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

ook voorlichting in de breedste zin van het woord gegeven door medewerkers
van RVN (beslisteams) in individuele zaken na indiening of afwijzing van een
aanvraag.
De voorlichting door Team Zakelijk is gedifferentieerd voor de vier verschillende
groepen erkend referenten. Een greep uit de lijst van voorlichtingsactiviteiten:191
voor alle vier de doelgroepen zijn er verschillende soorten voorlichtingsbijeenkomsten, themabijeenkomsten (bijvoorbeeld bij invoering van nieuw beleid),
bijeenkomsten om de gang van zaken en eventuele problemen te bespreken
(door respondenten aangeduid als ‘mobstacles’). Daarnaast hebben de 150
grootste bedrijven en alle erkende referenten van de andere verblijfsdoelen een
relatiemanager, die jaarlijks contact met deze bedrijven cq. referenten opneemt.
9.4. Detectie
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

9.4.1 Instrumenten van detectie
Een eerste instrument van detectie is het oppikken van signalen die duiden op
een mogelijke (toekomstige) niet-naleving van de wettelijke verplichtingen.
Signalen kunnen op alle momenten bij medewerkers op verschillende plaatsen
in de organisatie binnen komen. In het Organisatie en Formatierapport wordt
gesproken van professionele alertheid en klantkennis van IND-medewerkers
aan de loketten, aan de telefoon en achter het bureau.192 Bij medewerkers achter
het bureau kan bijvoorbeeld gedacht worden aan (beslis)medewerkers van Team
Zakelijk en (beslis)medewerkers en behandelaars van RVN. De signalen kunnen
aanleiding zijn om (op een later moment of in een andere fase in de procedure)
nader onderzoek te doen.

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Een eerste moment waarop signalen binnen kunnen komen, is bij de aanvraag
tot erkenning als referent. In de hoofdstukken over de verschillende verblijfsdoelen is al aangegeven dat de voorwaarden voor erkenning zo algemeen zijn
opgesteld dat ook bedrijven en instellingen die niet goed passen binnen het
profiel voor het betreffende verblijfsdoel kunnen worden erkend als referent.
Als in de aanvraagprocedure voor erkenning als referent medewerkers van
Team Zakelijk twijfelen over de vraag of een bedrijf of instelling past binnen
de doelgroep voor erkend referent is dit een signaal waar de medewerkers op
verschillende manieren mee om gaan. Als de aanvrager wel aan de voorwaarden
voor erkenning voldoet, wordt soms geadviseerd om geen aanvraag in te dienen.
Een andere mogelijkheid die deze medewerkers hebben is om bij de aanvraag in
het dossier op te nemen dat er sprake is van één of meer risico indicatoren. Dat
191
192

Zie voor een uitgebreid overzicht bijlage IV.
IND, Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe IND, Rijswijk: IND 2014, p. 33.

75

kan aanleiding zijn om in een later stadium betreffende referent te onderzoeken.
Enkele risico indicatoren die door de IND werden genoemd zijn: het gaat om
een klein bedrijf; het is een voor erkend referent atypisch bedrijf of instelling, of
er is mogelijk sprake van schijnzelfstandigheid. Onder dit laatste wordt verstaan
de constructie dat een bedrijf wordt opgericht om via de kennismigrantenregeling of de ICT regeling een werknemer te laten overkomen, bijvoorbeeld in
de functie van directeur, die op papier in dienst is maar feitelijk als zelfstandige
gaat werken.193 Ook kan dit spelen bij bepaalde beroepsgroepen zoals medische
beroepen (genoemd worden chiropractor, tandarts en fysiotherapeut) en consultants.
Vervolgens kunnen signalen binnen komen bij de verblijfsaanvraag. Als er
sprake is van risico-indicatoren bij erkenning van een referent kan dit aanleiding
zijn om op het moment dat verblijfsaanvragen worden ingediend door deze
referent de eigen verklaring te toetsen. Dit gebeurt bij bedrijven die ingeschaald
zijn als ‘hoog-risico’. Bij nieuw erkende au pair-bedrijven worden de eerste vijf
verblijfsaanvragen volledig getoetst. Afhankelijk van hoe het au-pair bureau
functioneert met betrekking tot de aanvragen wordt beoordeeld of het nodig is
meer aanvragen volledig te toetsen. Een risico-indicator voor een verblijfsaanvraag in het kader van familie en gezin is bijvoorbeeld dat iemand die nooit heeft
gewerkt, opeens een baan met vast contract en een voldoende hoog salaris heeft.
In het kader van het onderkennen van risico’s is inmiddels voor twee verblijfsdoelen een zogenaamd nalevingsbeeld opgesteld waarin wordt geïnventariseerd
wat de risico’s zijn en welke interventies gepleegd kunnen worden.
Een tweede instrument voor detectie in de aanvraagfase is specialistisch
verificatieonderzoek. Hierbij kan gedacht worden aan documentonderzoek,
verzoek door de IND tot controle adres aan de vreemdelingenpolitie, maar ook
verzoeken tot advies ten aanzien van solvabiliteit en continuïteit aan de RVO en
marktconformiteit van een salaris aan de UWV.
Ten derde kunnen trajectcontroles worden uitgevoerd na inwilliging van de
erkenning of na toelating van de vreemdeling. Het inspectierapport omschrijft
trajectcontroles als een periodieke controle, van achter het bureau, waarbij de
IND aan de hand van informatie van andere overheidsorganisaties nagaat of een
vreemdeling of erkend referent nog voldoet aan de voorwaarden. Trajectcontroles op een erkend referent kunnen onder andere bestaan uit controles bij de
Kamer van Koophandel, Suwinet en de belastingdienst.194Al deze controles op
193
194

Zie ook rapport V&J, p. 35.
Ibid. p. 36 en 37. Ook worden in het rapport nog genoemd Inspectieview Bedrijven en Justitiële Informatiedienst. Deze twee mogelijkheden werden niet door de IND-medewerkers genoemd.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

de erkend referent moeten handmatig worden verricht. De inspectie V&J stelt
in zijn rapport vast dat de IND in de praktijk weinig trajectcontroles op erkend
referenten heeft uitgevoerd.195
Sinds het rapport van de inspectie kunnen bedrijven of instellingen die op de
indicatorenlijst hoog scoren ook na erkenning gecontroleerd worden door
middel van een bedrijfsbezoek. Daarnaast worden ook a-select bedrijven
geselecteerd voor een controle. Het gaat totaal ongeveer 80 bedrijfsbezoeken per
jaar. Hiermee is het eerder gevoerde beleid van controle vanachter het bureau
aangepast.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

9.4.2 Trajectcontrole na verlening verblijfsvergunning
De trajectcontroles die worden uitgevoerd om te controleren of de vreemdeling nog aan de voorwaarden voor verblijf voldoet, zijn mede afhankelijk
van de verleende verblijfsvergunning. Een trajectcontrole kan geautomatiseerd
verlopen of handmatig worden verricht.196 Tabel 9.1 geeft een overzicht van
het aantal uitgevoerde trajectcontroles op de vreemdeling met een verblijfsvergunning regulier, uitgesplitst naar het type referent. In dit overzicht zijn zowel
de handmatige controles als de geautomatiseerde controles opgenomen. Dit
overzicht laat zien dat in 2016 veel minder controles zijn uitgevoerd dan in de
jaren 2014, 2015 en 2017. Het gaat in deze tabel om verblijfsvergunningen die
zijn verleend vanaf 1 juni 2013. Omdat een trajectcontrole altijd pas plaats vindt
enkele maanden na verlening van de vergunning is de kolom 2013 leeg.
Tabel 9.1
Uitgevoerde trajectcontroles op vreemdeling uitgesplitst naar type referent 2013-2017 in absolute
aantallen
2014

2015

2016

2017

Totaal

5. Onderzoek

ER

760

910

560

20

2.250

6. Studie

OER

10

130

120

<5

260

Particulier referent

3.320

4.000

880

4.430

12.630

Eindtotaal

4.080

5.050

1.560

4.450

15.150

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Jaar

2013

De controles op de verblijfsstatus van vreemdelingen zijn gedeeltelijk geautomatiseerd. Als een trajectcontrole geautomatiseerd verloopt, wordt automatisch
een intrekkingsprocedure aangemaakt voor een verblijfsvergunning als niet
meer wordt voldaan aan de voorwaarden voor verblijf. De intrekkingsprocedure
wordt ook automatisch toegewezen aan een behandelaar. Deze geautomatiseerde
195
196

Ibid. p. 37.
Rapport V&J, p. 35.

76

vorm van controleren wordt aangeduid met de term ‘handhavingsmotor’. De
voorwaarden die in de handhavingsmotor zijn op genomen zien op persoonsgegevens, relatiegegevens en verblijfgegevens (zie tabel 9.2). Dit zijn allemaal
gegevens die afkomstig zijn van de BRP.
Sinds 2016 worden handmatig controles op de verblijfsrechtelijke positie van
vreemdelingen uitgevoerd. Een voorwaarde waaraan wordt getoetst, is of het
inkomen nog voldoet aan de voor de verblijfsvergunning geldende normen.
Dit kan bijvoorbeeld worden gecontroleerd aan de hand van Suwinet of er kan
een melding van de Gemeentelijke Sociale Dienst (GSD) binnenkomen dat een
uitkering is aangevraagd. Ook wordt gecontroleerd of een verklaring van het
TBC-onderzoek is overlegd. Ten aanzien van au pairs wordt bijvoorbeeld in de
BRP gecontroleerd of de au pair op hetzelfde aders staat ingeschreven als het
gastgezin. Deze controles worden ten minste zes maanden na verlening van
verblijf uitgevoerd. Er worden maandelijks ongeveer 750 controles uitgevoerd op
basis van een a-selecte steekproef. Veruit het grootste gedeelte van de controles
betreft het verblijfsdoel familie en gezin. De IND medewerkers schatten dat
van de circa 500 zaken familie en gezin die zij maandelijks controleren, 100
zaken nader onderzocht moeten worden. Dit nader onderzoek leidt in ongeveer
vijftien zaken tot het intrekken van een vergunning. Voor de verblijfsvergunningen kennismigratie, studie, au pair en onderzoek, die zijn verleend voor
verblijf bij een erkend referent kan een controle op vreemdelingen leiden tot
acties ten aanzien van de (erkend) referent.
Tenslotte worden op grond van diverse overige signalen controles uitgevoerd.
Dit kunnen signalen van IND-medewerkers en van andere (overheids)organisaties zijn en klikbrieven. De uitgevoerde controles kunnen aanleiding zijn om
een intrekkingsprocedure op te starten.
In onderstaande tabel is te zien op grond van welke signalen een intrekkings­
procedure is gestart.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 9.2

Jaar

Opgestarte intrekkingsprocedures verblijfsvergunning regulier uitgesplitst naar aanleiding

Intrekking

4.150

54%

3.470

34%

11.620

48%

intrekkingsgrond 2013-2017 in absolute aantallen

Geen intrekking

2.510

33%

6.090

60%

10.560

43%

Overig

900

12%

530

5%

2.260

9%

Totaal

7.560

Jaar

2013

2014

Handhavingsmotor

2015

2016

2017

Totaal

1.950

4.720

6.220

12.890

Burgerlijke Staat

10

10

GSD melding

<5

<5

Inschrijving bij gastgezin

60

90

90

240

Inschrijving BRP

480

1.940

2.900

5.310

Samenwoonnorm

770

720

2.370

3.860

Verplaatsen hoofdverblijf

640

1.970

700

3.310

Wijziging geboortedatum

60

60

Wijziging nationaliteit

110

110

<5

400

640

1.040

Overig

300

3.200

3.740

4.480

2.810

14.510

Totaal

300

3.200

5.690

9.600

9.670

28.440

Handmatige controle

Inhoudsopgave

77

2016

2017

Totaal

10.090

24.440

Een vergunning kan worden ingetrokken omdat de vreemdeling voor afloop
van de geldigheidsduur van de vergunning zijn verblijf beëindigt of omdat
de vreemdeling of de erkend referent niet (meer) aan de voorwaarden voor
verlening voldoet. Het intrekken van een verblijfsvergunning wordt formeel niet
beschouwd als een repressieve interventie. In veel gevallen is er sprake van het
intrekken van de vergunning omdat het verblijf is beëindigd. De IND stelt dat bij
kennismigranten op jaarbasis ongeveer 1.000 vergunningen worden ingetrokken
waarvan bij benadering 95% van de vreemdelingen zelf tussentijds is vertrokken.
De cijfers met betrekking tot het aantal intrekkingen geven dus geen inzicht in
hoeverre er sprake is van intrekking wegens niet meer voldoen aan de regels.

Tabel 9.3 geeft een overzicht van het resultaat van de afgehandelde intrekkingsprocedures. Uit dit overzicht blijkt dat over de hele onderzoeksperiode in
totaal net iets minder dan 50% van de opgestarte intrekkingsprocedures ook
daadwerkelijk leidt tot een intrekking. Een groot, maar heel wisselend deel van
de opgestarte intrekkingsprocedures leidt niet tot intrekking. De reden hiervoor
is onduidelijk. Op grond van de beschikbare cijfers kan hier geen uitspraak over
worden gedaan.

Tabel 9.4 laat het aantal ingediende bezwaarschriften tegen de intrekking van
een vergunning, uitgesplitst naar type referent zien. Een vreemdeling die voor
afloop van zijn verblijfsvergunning vertrekt, zal geen bezwaar indienen tegen
de intrekking van zijn vergunning. Als het aantal ingediende bezwaren tegen
een intrekking (uit tabel 9.4) naast het aantal intrekkingen (uit tabel 9.3) wordt
gelegd kan een indicatie worden gegeven in hoeverre het gaat om intrekkingen
waarbij de vreemdeling zelf al is vertrokken.197 Het totale aantal intrekkingen
over de hele periode bedraagt 11.620. Het totale aantal ingediende bezwaren is
5.000. Hoewel deze twee cijfers niet als een cohort kunnen worden benaderd,
geven deze cijfers wel aan dat tegen een groot gedeelte van de intrekkingen geen
bezwaar wordt ingediend. In een belangrijk deel van de intrekkingen zal het dus
gaan om vreemdelingen die zelf al zijn vertrokken.

6. Studie

Tabel 9.3

Tabel 9.4

7. Au Pair

Wijze van afhandeling intrekkingsprocedures 2013-2017 in absolute aantallen en percentueel

Bezwaren tegen beslissing intrekking vergunning uitgesplitst naar type referent 2013-2017 in

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

De uitkomst van een opgestarte intrekkingsprocedure kan zijn dat de
vergunning daadwerkelijk wordt ingetrokken, maar kan ook leiden tot de
beslissing dat niet wordt ingetrokken.

Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek

8. Familie en gezin

Jaar

2013

2014

2015

absolute aantallen

9. Toezicht en handhaving

Intrekking

70

58%

1.480

60%

2.450

58%

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

10. Conclusies en aanbevelingen

Geen intrekking

10

9%

760

31%

1.200

28%

Aantal ingediende bezwaren

360

1.270

1.210

1.120

1.040

5.000

Overig

40

33%

230

9%

570

14%

ER

<5

30

50

70

60

200

Totaal

110

OER

10

20

10

30

10

70

Particulier referent

350

1.230

1.150

1.030

970

4.730

Literatuurlijst

2.470

4.210

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

197

De intrekkingen en ingediende bezwaren kunnen niet als cohort worden benaderd, omdat aanvragen
niet altijd in hetzelfde jaar worden ingediend als waarin ze worden afgehandeld. Het gaat dus slechts
om een grove benadering.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

9.4.3 Detectie na beslissing verlening mvv
Met de invoering van de TEV-procedure is de mogelijkheid om een vergunning
te weigeren na afgifte van een mvv komen te vervallen. Er bestaat wel de
mogelijk om voorafgaand aan het ophalen van de mvv op de ambassade deze in
te trekken, of de mvv die al is opgehaald te annuleren, voor of na binnenkomst
in Nederland.198 De vreemdeling en referent zijn verplicht om relevante wijzigingen in de omstandigheden door te geven die van belang zijn voor de afgifte
van de mvv of de verblijfsvergunning. De mogelijkheid een mvv in te trekken
of te annuleren wordt door de wetgever gezien als een controle instrument. In
deze paragraaf wordt antwoord gegeven op de vraag hoe vaak de mvv wordt
ingetrokken of geannuleerd en wat de reden is voor intrekking of annulering.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Eén van de signalen voor intrekking kan zijn dat er bij het ophalen van de
mvv bij de ambassademedewerkers twijfels bestaan over identiteit, gestelde
relatie met hoofdpersoon in Nederland of verblijfsdoel. Op de ambassade
wordt standaard een controle op de identiteit gedaan door het controleren
van de identiteitsdocumenten. De documenten worden bij de ambassade of
het consulaat gescand (frontoffice). Van de frontoffice worden de gescande
documenten toegezonden aan een RSO (backoffice) (of de Centrale service
organisatie in Den Haag) die de documenten controleert en autorisatie tot
afgifte van de mvv verleent. De IND en het ministerie van Buitenlandse Zaken
hebben instructies opgesteld voor het doen van een verdere controle (buiten
de identiteitscontrole) bij het afhalen van de mvv op de ambassades. Deze
instructies zijn toegespitst op bepaalde verblijfsdoelen, zoals studie of au pair of
op een specifieke categorie zoals Chinese koks. Door Buitenlandse Zaken is als
voorbeeld van een instructie ten aanzien van het verblijfsdoel studie gegeven dat
in geval van grote twijfel of de aanvrager echt wil gaan studeren een interview
in het Engels moet worden afgenomen aan de hand van een IND vragenlijst. De
IND geeft het voorbeeld van au pairs uit de Filippijnen. Ten aanzien van deze
groep is in overleg met Buitenlandse Zaken een extra check op de ambassade
in Manilla afgesproken. Ook kan de IND in het kader van een aanvraag voor
het verblijfsdoel familie en gezin bij twijfel over de gezinsrelatie een interview
inplannen dat simultaan op de ambassade met de vreemdeling en in Nederland
bij een IND-kantoor met de referent wordt afgenomen.
Als er bij de medewerkers op de ambassade serieuze twijfels bestaan over het
verblijfsmotief, de identiteit of de gezinsrelatie van een vreemdeling, wordt
dit voorgelegd aan de IND. De IND kan deze bevindingen voorleggen aan de
referent met het verzoek of de referent zijn aanvraag wil heroverwegen. Dit kan
198

Intrekking en annulering van een mvv worden genoemd in artikel 2m lid 3 en 4 Vw. Deze definiëring
van de begrippen intrekking en annulering van een mvv is afkomstig van de IND.

78

leiden tot intrekking op verzoek van de referent. De IND kan ook zelf concluderen op basis van de bevindingen van de ambassade dat er alsnog bezwaar
bestaat tegen afgifte van de mvv. In dat geval zal de IND een negatieve beslissing
op de aanvraag nemen, waartegen de referent en de vreemdeling vervolgens
bezwaar kunnen indienen.
Tabel 9.5 laat het aantal intrekkingen en annuleringen van een mvv zien sinds de
invoering van de wet MoMi.
Tabel 9.5
Intrekkingen en annuleringen van mvv door aanvrager of door IND 2013-2017 in absolute aantallen
2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Intrekken MVV

Jaar

10

250

370

240

190

1.060

Intrekking

10

110

130

120

140

500

Intrekking door aanvrager

<5

140

250

120

50

560

Annuleren MVV

10

30

40

20

10

90

Intrekking

<5

<5

10

10

<5

30

Intrekking door aanvrager

<5

20

30

10

<5

60

Totaal

20

280

410

250

200

1.150

Over de hele onderzoeksperiode gaat het om 1.150 mvv’s die zijn ingetrokken
of geannuleerd. De cijfers geven geen inzage in de reden van het intrekken
of annuleren. Daarom is in de loop van het onderzoek besloten aanvullend
dossieronderzoek te doen naar deze praktijk. Er is een steekproef getrokken van
24 dossiers in totaal, vier intrekkingen en twee annuleringen per jaar voor de
jaren 2014-2017 verdeeld over verschillende verblijfsdoelen. Uit dit onderzoek
kwam op de eerste plaats naar voren dat de wijze van registreren als intrekking
of annulering niet consistent was. Een tweede conclusie die op grond van het
dossieronderzoek kan worden getrokken, is dat de mvv in veruit de meeste
gevallen (in 19 zaken) is ingetrokken of geannuleerd naar aanleiding van een
melding van referent dat de vreemdeling afziet van de overkomst. In twee zaken
werd de mvv ingetrokken omdat de referent de baan introk en in twee gevallen
werd de mvv ingetrokken naar aanleiding van signalen van ambassademedewerkers.
Aan de geïnterviewde advocaten en referenten is gevraagd of ze ervaring hebben
met controle op de ambassade en het intrekken van een mvv naar aanleiding
van gerezen twijfel. Enkele respondenten (ten aanzien van de verblijfsdoelen
studie, au pair, arbeid/ kennismigratie en familie en gezin) geven aan dat zij
wel eens hebben meegemaakt dat er vragen worden gesteld door ambassade
medewerkers. In het kader van het verblijfsdoel arbeid en kennismigratie geldt

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

dit met name voor de ambassade in China. Door geïnterviewde advocaten wordt
deze controle gekwalificeerd als een controle die verder gaat dan is vereist. Een
enkele referent geeft aan dat zij wel eens een verzoek om de TEV-aanvraag te
heroverwegen hebben gekregen, omdat er bij controle op de ambassade twijfel is
ontstaan over het opgegeven doel.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

Volgens de IND is het aantal zaken dat door de ambassade aan hen wordt
voorgelegd zeer beperkt. De inschatting is dat het gaat om 20 à 30 zaken op
jaarbasis. Veruit de meeste intrekkingen zien op de situatie dat de vreemdeling
niet meer komt. De geïnterviewde medewerker van Buitenlandse Zaken heeft
geen exacte aantallen, maar stelt dat het er zeker meer zijn. De schatting is dat
alleen al ten aanzien van het verblijfsdoel studie jaarlijks circa 100 verzoeken tot
heroverweging worden voorgelegd. In de ervaring van de IND zijn de zaken die
door de ambassade aan hen worden voorgelegd niet altijd goed genoeg onderbouwd om er iets mee te kunnen doen. Buitenlandse Zaken stelt vraagtekens
bij de werkprocessen inzake de controle door de ambassade. Op de eerste plaats
is het de vraag of de ambassade (buiten de identiteitscheck) in het kader van
de systematiek van de wet MoMi wel een rol zou moeten spelen. De beslissing
wordt door de IND genomen op basis van de door de erkend referent gecontroleerde gegevens. De wet MoMi gaat uit van controle en handhaving achteraf. In
dat kader zou het goed zijn meer zicht te hebben op wat met eventuele signalen
die door ambassade medewerkers worden opgepikt bij het afhalen van de mvv
na aankomst van de vreemdeling in Nederland in het kader van toezicht en
handhaving wordt gedaan. Als de ambassades wel een rol spelen (zoals nu het
geval is) zouden de werkprocessen duidelijker vastgelegd kunnen worden.

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

eerste overtreding een waarschuwing wordt gegeven, tenzij er sprake is van een
ernstige overtreding, dan kan direct beboet worden. Er is in ieder geval sprake
van een ernstige overtreding bij niet-naleving van de zorgplicht, bij overtreding
van de informatieplicht waar de informatie geleid zou hebben tot intrekking
van de verblijfsvergunning van een vreemdeling of de erkenning, of in geval
van meerdere overtredingen ten aanzien van dezelfde of verschillende verplichtingen.
Onderstaande tabel (tabel 9.6) laat een overzicht zien van hoe vaak de maatregelen boete of waarschuwing zijn opgelegd na een geconstateerde overtreding
van één van de drie verplichtingen. Uit dit overzicht blijkt dat het merendeel
van de geconstateerde overtredingen wordt afgedaan zonder oplegging
van een formele maatregel of sanctie (zie de categorie ‘overig’ in tabel 9.6).
Slechts in enkele gevallen heeft de overtreding geleid tot het opleggen van een
waarschuwing of boete.
De stijging van het aantal geconstateerde overtredingen in 2018 laat zien dat
vanaf eind 2017 sterker is ingezet op toezicht en handhaving.
Tabel 9.6
Afhandeling overtredingen zorg-, administratie- en informatieplicht uitgesplitst naar wijze van
afhandeling 2013-2018 in absolute aantallen201
2013

2014

2015

2016

2017

2018201

Totaal

Totaal overtredingen

7

191

197

39

109

141

684

Zorgplicht

1

5

20

1

4

11

42

9.5. Interventies

Boete oplegging

2

2

1

Waarschuwing

2

Er bestaan vijf verschillende interventies die aan de referent kunnen worden
opgelegd: waarschuwing, boete, schorsing of intrekking erkenning en verhalen
kosten uitzetting. Deze vijf interventies worden hieronder besproken.

Overig

1

Administratieplicht

1

Overig

1

Waarschuwing en boete
De bestuurlijke boete is geregeld in de Vreemdelingenwet199 en het boetebeleid
is uitgewerkt in een openbare werkinstructie.200 Het boetebeleid ziet op overtredingen in het kader van de verplichtingen van de wet MoMi: de informatieplicht, de administratieplicht en de zorgplicht. De boete is maximaal € 3.000
voor ondernemingen, rechtspersonen en andere organisaties en maximaal
€ 1.500 voor natuurlijke personen. In de werkinstructie is opgenomen dat bij een

Informatieplicht

5

In de gehele onderzoeksperiode is slechts in 29 gevallen een bezwaarschrift
ingediend tegen de opgelegde boete (zie tabel 9.7).

199
200

201

7. Au Pair
8. Familie en gezin

79

Artikel 55a Vw.
IND, Werkinstructie 2013/19. Waarschuwing en bestuurlijke boete. Rijswijk: IND 2013.

Jaar

1

18
3

1

5
1

3

4

18

42

3

6

14

Waarschuwing

Boete oplegging
Waarschuwing
Overig

5

3

3

3

1

3

3

11

186

174

37

102

124

628

5

39

2

4

8

58

99

30

3

4

15

156

82

105

32

94

101

414

Cijfers zijn aangeleverd tot september 2018.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabel 9.7
Bezwaren tegen opgelegde boete 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar

2013

Aantal

2014

2015

2016

2017

Totaal

7

19

2

1

29

Van de in totaal 29 afgehandelde bezwaarschiften tegen een waarschuwing of
boete zijn er in totaal vijftien gegrond verklaard, acht bezwaarschriften zijn
ongegrond verklaard en zes zijn op overige wijze afgedaan.

Inhoudsopgave

Tabel 9.9
Wijze van afhandeling intrekking erkenning referent 2013-2017 in absolute aantallen
Jaar
Intrekking

Lijst van gebruikte afkortingen

Jaar

Samenvatting

Schorsen erkenning ref

2013

2014

2015

2017

Totaal

2

30

2

19

53

1

3

33

1

16

19

Intrekking

1

Niet-Intrekking

29
2

2016

Totaal

1

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

2014

2015

2016

2017

Totaal

3

16

18

138

484

659

1

1

6

43

51

1

7

7

15

20

151

534

725

Overig

Wijze van afhandeling schorsing erkenning referent 2013-2017 in absolute aantallen

Overig

2013

Niet-intrekking

Tabel 9.8

Summary

De intrekkingsgrond ‘drie jaar niet actief ’ mag sinds 2016 worden toegepast en
is voor het eerst actief gebruikt in 2017. Dit verklaart ook de stijging van het
aantal intrekkingen in 2017. Voor 2018 zijn er vergelijkbare aantallen intrekkingen op deze grond. De IND geeft aan dat het aantal intrekkingen op grond
van het niet-naleven van de MoMi verplichtingen zeer beperkt is, naar schatting
enkele 10-tallen.
Tabel 9.9 geeft weer op welke wijze door de IND opgestarte intrekkingsprocedures zijn afgedaan.

Schorsing erkenning als referent
De interventie schorsing van de erkenning als referent is gedurende de onderzoeksperiode in totaal 53 keer opgelegd. Onderstaande tabel laat de verdeling
per jaar zien en wat na oplegging met de schorsing is gedaan. In het merendeel
van de gevallen heeft de schorsing niet geleid tot intrekking van de erkenning.

Voorwoord

80

3

17

Tegen de intrekking als referent is in totaal vijftien keer een bezwaarschrift
ingediend (zie tabel 9.10). Slechts twee bezwaren zijn gegrond verklaard, acht
zijn ongegrond verklaard en vijf zijn op een overige manier afgehandeld.
Tabel 9.10
Bezwaren tegen intrekking erkenning referent uitgesplitst naar wijze van afhandeling bezwaar

Tegen de schorsing als erkenning van referent is in totaal slecht drie keer een
bezwaar ingediend. Op twee bezwaarschriften was op het moment dat de
gegevens zijn gegenereerd nog niet beslist. Het bezwaarschift waar wel op is
beslist is afgehandeld als ‘overig’.

2013-2017 in absolute aantallen

Intrekking van erkenning als referent
De intrekking van een erkenning kan op verzoek van de erkende referent
gebeuren of op initiatief van de IND. In het geval van het intrekken van een
erkenning als referent door de IND zijn er vier intrekkingsgronden. Sinds het
rapport van de inspectie V&J worden drie hiervan door Team Zakelijk gedaan
en één door RVN. Deze intrekkingsgronden zijn:
• Uitschrijving kamer van koophandel (Team Zakelijk);
• Drie jaar niet actief;
• Na onderzoek RVO: maximaal 50 op jaarbasis conform afspraak met RVO;
• Inhoudelijke intrekking op grond van het niet naleven van MoMi-verplichtingen.

Ongegrond

Jaar
Intrekking erkenning referent

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

1

2

1

11

15

1

1

2

1

6

8

1

4

5

Gegrond
Overig

1

Verhalen kosten uitzetting
Artikel 66 Vw maakt mogelijk dat de kosten van uitzetting van een vreemdeling
worden verhaald op diens (gewezen) referent. De referent kan nog tot een jaar
na afloop van zijn referentschap aansprakelijk worden gesteld voor een deel van
de kosten.
Volgens de IND ligt de focus met betrekking tot uitzetten niet op reguliere
migranten, maar op uitgeprocedeerde asielmigranten en migranten die een
misdrijf hebben gepleegd. Kennismigranten worden volgens de ervaring van de

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

IND nooit uitgezet. Een enkele keer worden wel migranten uitgezet die in het
kader van familie en gezin in Nederland verbleven. Dit gebeurt dan meestal als
een migrant van wie het verblijfsrecht is verlopen of ingetrokken toevallig wordt
aangetroffen. Als in dat stadium de kosten van de uitzetting op de (gewezen)
referent moeten worden verhaald, moet eerst uitgezocht worden of referent nog
referent is en zo niet hoe lang gelden het referentschap is beëindigd en of er nog
een grondslag is voor het verhalen van de kosten. Dat is een omslachtig proces.
Deze sanctie wordt volgens de IND medewerkers eigenlijk nooit toegepast. De
cijfers bevestigen dit beeld met een enkele uitzondering in 2013 en 2017.
9.6. Ervaringen en jurisprudentie

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

In deze paragraaf worden de ervaringen van de respondenten met het systeem
van toezicht en handhaving besproken. Er is gevraagd naar: (a) de ervaring met
toezicht en handhaving; (b) hoe de mogelijke interventies worden beoordeeld;
(c) hoe de wijze waarop het controlebeleid is vormgegeven door de referenten en
geïnterviewde advocaten wordt gewaardeerd en (d) hoe de rol van de IND in het
toezicht en handhavingsbeleid van MoMi wordt ervaren.
9.6.1 Ervaringen
a. Ervaring met toezicht en handhaving
Voor de verblijfsdoelen kennismigratie, studie en onderzoek hebben de
meeste respondenten nog weinig tot geen ervaring gehad met toezicht
en handhaving. De ervaring van de geïnterviewde advocaten is wel dat
de controles sinds eind 2017 zijn toegenomen. De respondenten voor het
verblijfsdoel au pair hebben wel ervaring met controle. Bij alle au pairbureaus is een steekproef gedaan van een aantal dossiers.
In beginsel vinden alle respondenten het logisch dat er gecontroleerd wordt
en vinden ze het ook goed dat er meer gecontroleerd gaat worden.

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

b. Evaluatie van de mogelijke interventies
Als het gaat om een evaluatie van de effectiviteit van mogelijke sancties
stellen de respondenten dat voor grote bedrijven en instellingen een boete
van in beginsel maximaal € 3000 per overtreding te laag is om echt afschrikwekkende werking te hebben. Mogelijke imagoschade ten gevolge van
bekendheid over regelovertreding heeft een grotere afschrikkende werking.
Voor kleine bedrijven waaronder eigenlijk alle au-pair bureaus vallen, is
dit bedrag wel erg hoog. Ook door de IND-medewerkers wordt opgemerkt
dat de financiële gevolgen van een boete voor kleine en grote bedrijven erg
verschillend zijn. In het kader van een verder te differentiëren boetebeleid

81

vragen zij zich af of een kleine onderneming niet meer gelijk getrokken zou
moeten worden met een sociale referent.
De mogelijke schorsing of intrekking van erkenning na drie keer een boete
voor dezelfde overtreding wordt door de referenten en advocaten wel als
een bijzonder zware sanctie beschouwd. Zowel de IND als grote referenten
menen dat voor grote bedrijven en onderwijsinstellingen met honderden of
duizenden migranten voor wie zij referent zijn, een schorsing of intrekking
van de erkenning niet echt een reële optie is. De gevolgen zijn niet alleen
voor het bedrijf of instelling, maar ook voor de betrokken migranten te groot.
Voor kleine bedrijven, zoals de au pair-bureaus, is schorsing of intrekking
van de erkenning wel een reële en heel zware sanctie. Voor au pair-bedrijven die in grote mate of volledig afhankelijk zijn van de overkomst van
migranten voor hun bedrijfsvoering, betekent intrekking van erkenning het
einde van hun bedrijf, waar vaak ook veel privékapitaal in is gestoken. De au
pair referenten voelen deze sanctie daarom als een donkere wolk boven hun
bedrijf hangen.
De IND-medewerkers geven aan dat het sanctiebeleid nog verder ontwikkeld
moet worden. Er is nog veel onduidelijk over welke maatregel in welke
situatie opgelegd zou moeten worden. Het gaar hierbij zowel om differentiatie als het creëren van uniformiteit (gelijke behandeling van gelijksoortige
situaties). Enkele voorbeelden die de IND geeft zijn: wat houdt de zorgplicht
precies in en wanneer is deze geschonden; wat is een proportioneel boetebedrag voor de overtreding van een administratieve verplichting en mag
bij het opleggen van een boete rekening gehouden worden met de draagkracht van de betreffende referent. Voor sociale referenten zijn enige jaren
na invoering van de wet MoMi op grond van de inlichtingenplicht boetes
opgelegd wegens het niet melden van de beëindiging van de relatie of het
vertrek van de partner, terwijl dit wel bij de BRP was doorgegeven. Dit beleid
is volgens de IND medewerkers door de rechter afgekeurd en als gevolg
hiervan beëindigd.
c. Waardering referenten en advocaten toezicht en handhavingsbeleid MoMi
Bij alle verblijfsdoelen is door verschillende respondenten aangegeven dat
mede gezien de verantwoordelijkheid die zij voelen en de onzekerheid over
een juiste werkwijze en interpretatie van regels er behoefte bestaat aan een
controle zonder de dreiging van sancties. Hierbij kan gedacht worden aan een
onderzoek naar de wijze waarop de referent invulling geeft aan zijn verplichtingen, waarbij de referent naar aanleiding van de uitkomst van dit onderzoek

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

eventueel verbeteringen in zijn werkwijze kan aanbrengen.202 een auditachtige controle zonder de dreiging van sancties om te kijken of ze het goed
doen. De ervaring van deze respondenten is dat een dergelijk verzoek door de
IND wordt afgewezen.
De referenten voor het verblijfsdoel studie noemen als een goed voorbeeld
van samenwerking op het gebied van controle, de melding vanuit het onderwijsveld dat er mogelijk iets niet klopte met de grote aantallen aanvragen voor
vergunningen voor studenten uit Bangladesh, Nepal en Pakistan. Dit signaal
is opgepikt door de IND door deze aanvragen integraal te gaan toetsen.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

d. Rol IND in toezicht- en handhavingsbeleid MoMi
De IND profileert zich als een dienstverlenende organisatie waar de klant
centraal staat.203 Uit de interviews blijkt ook dat de respondenten de IND zo
ervaren: een klantvriendelijke organisatie die graag bereid is mee te denken.
De respondenten bij verschillende verblijfsdoelen die te maken hebben
gehad met een vorm van handhaven (controle, waarschuwing, boete) stellen
echter dat op het moment van handhaven de taal van de brieven en de toon
van de gesprekken verandert van klantgericht naar een verhouding tussen
controleur en gecontroleerde. De gebruikte taal is ontleend aan het strafrecht.
Dit komt intimiderend over. Opeens wordt de referent niet meer beschouwd
als partner in de migratieprocedures, maar als verdachte van een mogelijke
overtreding. Dat wordt als onnodig ervaren: in de meeste gevallen gaat het
om kleine administratieve foutjes, vergissingen, omissies die iedereen wel
maakt, ook de IND. Eén van de geïnterviewde advocaten geeft aan dat er bij
het beleid met betrekking tot toezicht en handhaving en het sanctiebeleid
meer onderscheid gemaakt zou moeten worden tussen opzet, schuld en
‘menselijke’ fouten.

5. Onderzoek

De IND-medewerkers geven aan dat zij als organisatie ook moeten omschakelen van een toelatingsorganisatie naar een handhavingsorganisatie. Pas de
laatste jaren is er meer aandacht gekomen voor het onderdeel handhaven. Dat
is een proces van prioritering, van capaciteit, maar ook van gewenning.

6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

9.6.2 Jurisprudentie
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in drie uitspraken overwogen dat het
intrekken van de verblijfsvergunning van een kennismigrant als gevolg van het
overplaatsen van die migrant van een moederbedrijf naar een dochterbedrijf
202

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

203

Deze werkwijze zou vergelijkbaar kunnen zijn met een verzoek tot oordeel over eigen handelen ten aanzien van het maken van ongeoorloofd onderscheid (zie hiervoor ook artikel 10 lid 2 sub b Wet College
voor de Rechten van de Mens).
IND (2014), Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe IND, Rijswijk: IND, p.60

82

dat niet erkend was als referent, gegrond was.204 Doordat de kennismigrant
niet langer werkzaam was bij een erkend referent voldeed hij niet langer aan
de voorwaarden voor de aan hem verleende vergunning. Het past volgens de
Afdeling bestuursrechtspraak in de systematiek van de wet MoMi dat een dergelijke omissie van de werkgever gevolgen heeft voor de vreemdeling. Wel speelde
bij de totstandkoming van het oordeel van de Afdeling mee dat alle drie de
migranten op het moment van de uitspraak weer rechtmatig in dienst waren bij
betrokken bedrijven.
9.7. Conclusie toezicht en handhaving
In dit hoofdstuk is een overzicht gegeven van de wijze waarop het beleid inzake
toezicht en handhaving is georganiseerd en uitgevoerd.
Organisatie toezicht en handhaving
Handhaving wordt onderverdeeld in preventie, detectie en interventie. Op het
gebied van preventie wordt door de IND veel aan voorlichting en ondersteuning
gedaan. Onder detectie wordt verstaan het oppikken van signalen en uitvoeren
van controles. Bij de IND komen signalen binnen via medewerkers in alle
lagen van de organisatie, van andere overheidsorganisaties en via klikbrieven.
Daarnaast vinden geautomatiseerde controles plaats via de handhavingsmotor
(met name controle via de BRP) en sinds 2016 op grond van handmatig uitgevoerde steekproeven. Deze signalen en controles kunnen leiden tot verschillende
interventies zoals de intrekking van de verleende verblijfsvergunning of een
waarschuwing of boete voor de referent.
Met betrekking tot preventie wordt door de IND opgemerkt dat zij instrumenten mist om aan het begin van het proces al bij de erkenning als referent
selectiever te kunnen zijn en zo mogelijk later oneigenlijk gebruik of misbruik te
voorkomen.
Als het gaat om detectie heeft in de beginjaren van de wet MoMi het accent
gelegen op controle van de vreemdeling. Sinds 2017 komt er steeds meer
aandacht voor controle van de referent. Bij de erkenning als referent wordt
getoetst op risico-indicatoren die aanleiding kunnen zijn voor extra controles
van de referent, voor meer toezicht op de TEV-aanvragen ingediend door de
referent of voor bedrijfsbezoeken.

204

ABRvS 30 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3294, zie ook gelijk luidend: ABRvS 28 december 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:3608 en ABRvS 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:173.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Interventies
Er bestaan vijf types interventies. Dit zijn formeel niet allemaal sancties.
Schorsing en intrekking referentschap en intrekking van de verblijfsvergunning
zijn formeel geen sancties, maar worden door de geïnterviewde referenten en
advocaten wel als de zwaarst mogelijke sancties gezien. Het sanctiebeleid staat
nog in de kinderschoenen. Er is nog maar een beperkt aantal sancties opgelegd
naar aanleiding van geconstateerde overtredingen van de informatieplicht, de
administratieplicht en de zorgplicht, waarvan slechts een deel een bezwaar en
nog kleiner deel een beroepsprocedure heeft doorlopen. Er bestaat wel behoefte
aan een beter ontwikkeld sanctiebeleid. Om te komen tot een dergelijk beleid
is het Multi Disciplinair Boete Team opgezet. De sanctie het verhalen van de
kosten van uitzetting op de referent, wordt niet toegepast.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Systeem vertrouwen vooraf en controle achteraf
Bij de geïnterviewde referenten en advocaten (hierna respondenten) bestaat
behoefte aan meer duidelijkheid ten aanzien van de verplichtingen die de
referenten in het kader van de wet MoMi hebben. De respondenten hebben
begrip voor het feit dat controles plaats vinden. Sommige respondenten hebben
ook aangegeven dat ze behoefte hebben aan een controle. Dit zou dan echter
geen bestraffende controle moeten zijn maar een onderzoek naar de wijze
waarop de referent invulling geeft aan zijn verplichtingen. De grote referenten
merken op dat de sancties boete en waarschuwing niet echt afschrikwekkend
zijn. Voor kleine bedrijven en particuliere referenten in het kader van familie
en gezin zijn de boetes echter heel hoog. Schorsing of intrekking van het
erkend referentschap is voor kleine bedrijven een afschrikwekkende maatregel.
Ten aanzien van grote instellingen en bedrijven stellen zowel de IND als de
advocaten en referenten dat zij schorsing of erkenning niet beschouwen als
een reële interventie, mede gezien de gevolgen die een intrekking van de
erkenning heeft voor alle vreemdelingen voor wie het betreffende bedrijf of
instelling referent is. Het palet aan sancties is daarmee te beperkt en te weinig
gedifferentieerd naar verschillende types referenten. Ook wordt er in de visie
van de respondenten in het sanctiebeleid te weinig rekening gehouden met
vergissingen en menselijke fouten. De omslag van vertrouwen vooraf, waarbij
ze gezien worden als een partner en klant van de IND naar controle achteraf
waarbij de referent geplaatst wordt in de rol van gecontroleerde en verdachte in
een mogelijke schending van verplichtingen wordt als onnodig en intimiderend
ervaren. Een andere attitude bij handhaven is gewenst.

83

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

84

10. Conclusies en aanbevelingen
De doelstelling van de wet MoMi is te komen tot een modern, selectief en
innovatief migratiebeleid waarmee de migranten die Nederland nodig heeft snel
en eenvoudig kunnen worden toegelaten en dat restrictief is voor anderen. Met
de evaluatie van de wet MoMi is onderzocht of de beleidsdoelen die door de
wetgever zijn gesteld met deze wet in de onderzochte periode (2013-2017) zijn
behaald. In de wet zijn op drie terreinen wezenlijke veranderingen aangebracht
in het reguliere toelatingsbeleid. Ten aanzien van deze drie gebieden zijn drie
subvragen geformuleerd: (1) zijn de toelatingsprocedures snel, doeltreffend en
beheersbaar; (2) werkt de referentensystematiek en (3) werkt het systeem van
toezicht en handhaving?
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

In het onderzoekskader (hoofdstuk 2) is de achtergrond van de totstandkoming
van de wet MoMi geschetst en zijn de beleidsdoelen van de wetgever verder in
kaart gebracht. Op basis van deze beleidsdoelen zijn de drie onderzoeksvragen
juridisch, kwantitatief en kwalitatief uitgewerkt. De evaluatie is uitgevoerd op
basis van een selectie van zes reguliere verblijfsdoelen. Deze doelen zijn: kennismigratie, arbeid in loondienst, onderzoek, studie, au pair en familie en gezin.
In de hoofdstukken 3 tot en met 8 zijn de vragen uit het onderzoekskader voor
deze verblijfsdoelen besproken en in een apart hoofdstuk (9) werd aandacht
besteed aan toezicht en handhaving. In dit hoofdstuk wordt een verblijfsdoel
overstijgende analyse gegeven van de effecten van de wet MoMi aan de hand van
het in hoofdstuk 2 uitgewerkte onderzoekskader. Het hoofdstuk wordt afgesloten
met enkele aanbevelingen.

3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie

10.1. Toelatingsprocedures
De vraag of de toelatingsprocedures snel, doeltreffend en beheersbaar zijn is in
dit onderzoek uitgewerkt op een aantal aspecten.

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Ontwikkeling in aantallen aanvragen in relatie tot selectiviteit naast restrictiviteit
De wetgever heeft in het kader van de ontwikkeling van een modern migratiebeleid onderscheid willen maken tussen verblijfsdoelen waarvoor migratie
gewenst is en verblijfsdoelen waarvoor onverkort een restrictief beleid gehandhaafd blijft. De gewenste migratie ziet op migratie die kan bijdragen aan de
ontwikkeling van de economie, wetenschap en cultuur in Nederland. Van de
in dit onderzoek betrokken verblijfsdoelen vallen kennismigratie (inclusief
ICT), onderzoek en studie onder gewenste migratie. Hoewel de wetgever niet
heeft gekwantificeerd hoeveel migranten wenselijk zijn, blijkt uit de wetsgeschiedenis wel de ambitie dat deze vorm van migratie gestimuleerd dient te

worden. De aantallen aanvragen voor deze verblijfsdoelen laten in de periode
vanaf de invoering van de wet MoMi tot eind 2017 een stijgende lijn zien. Het
verblijfsdoel au pair valt onder culturele uitwisseling en is als zodanig een vorm
van gewenste migratie. Wel bestaan er zorgen bij de regering over de positie
van de au pair in het gastgezin en over de vraag of het culturele karakter van de
regeling voldoende tot uiting komt. Het aantal aanvragen voor het verblijfsdoel
au pair blijft over de hele periode redelijk constant. Arbeid in loondienst wordt
door de wetgever beschouwd als een verblijfsdoel waarvoor in beginsel een
restrictief toelatingsbeleid geldt. Dit komt tot uiting in de eis van prioriteitgenietend aanbod. Het aantal aanvragen voor dit verblijfsdoel is over de hele
onderzoeksperiode genomen het laagst van alle in het onderzoek betrokken
verblijfsdoelen. De stijging die in 2017 te zien is voor dit verblijfsdoel zou te
maken kunnen hebben met een verruiming van het quotum voor Aziatische
koks. Voor het verblijfsdoel familie en gezin is in de jaren tot en met 2016 een
stijging te zien in het aantal aanvragen. Het aantal aanvragen daalt weer in 2017.
Voor gezinsmigratie geldt in beginsel het uitgangspunt van een restrictief beleid,
tenzij het gaat om gezinsmigratie met migranten die in het kader van kennismigratie of onderzoek zijn toegelaten. Het aantal aanvragen voor gezinsmigratie
is echter, in tegenstelling tot het aantal aanvragen voor arbeid in loondienst,
moeilijk met nationaal beleid te beïnvloeden. Op de eerste plaats blijkt uit de
cijfers dat fluctuaties in het aantal aanvragen samenhangen met internationale
ontwikkelingen zoals de toename en afname van asielzoekers uit bepaalde
gebieden. Op de tweede plaats zijn de voorwaarden voor toelating in het kader
van gezinsmigratie grotendeels bepaald door internationaal recht en in het
bijzonder het Unierecht.
Inrichting (TEV-)procedure
De TEV-procedure waarbij de mvv-aanvraag en de verblijfsaanvraag zijn samengevoegd is een positieve vereenvoudiging van de procedure. De referenten die
werken met een digitaal portaal zijn hier ook tevreden over. De digitalisering
versnelt de procedure en beperkt de administratieve lasten.
De klantvriendelijkheid van de IND, de voorlichtingsbijeenkomsten die de
IND organiseert en de bereidheid van IND-medewerkers om mee te denken
over vragen, worden door de respondenten gewaardeerd. Een verbeterpunt ten
aanzien van de dienstverlening van de IND is de kwaliteit van de informatie die
via de telefoonlijnen en op de IND-loketten wordt gegeven.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Snelheid procedure en vertragende factoren
In een ruime meerderheid van de aanvragen voor de verblijfsdoelen kennismigratie, onderzoek, studie en au pair wordt de streeftermijn van twee weken voor
de afhandeling van de aanvraag voor toelating en verblijf voor deze procedures
gehaald. Respondenten en IND-medewerkers zijn overwegend positief over de
snelheid van de procedure. In de piekmaanden kan er volgens de respondenten
wat vertraging in de procedure zijn. Hierover wordt in de regel goed gecommuniceerd door de IND met de referenten. Een vertragende factor tijdens de
procedure kan optreden wanneer de IND advies vraagt aan het UWV. Een
volgende vertragende factor in het proces wordt veroorzaakt wanneer de brief
dat geen bezwaar bestaat tegen afgifte van de mvv, pas enkele weken na de
digitale bekendmaking van de beslissing wordt verstuurd. Deze brief moet bij
het afhalen van de mvv worden getoond.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Grote bedrijven regelen veel voor hun werknemers, waaronder het inplannen
van een afspraak voor het afhalen van de mvv op de ambassade en het ophalen
van een verblijfsdocument en inschrijving BRP in Nederland. De werkprocessen op de ambassades en in Nederland gaan voor deze grote bedrijven vlot.
Hetzelfde geldt voor de au pair-bureaus. Als referenten niet deze dienstverlening
(kunnen) bieden moet de vreemdeling veel meer zelf regelen. Waar de vreemdeling zelf afspraken moet maken met de ambassade kan dat in bepaalde landen
en tijdens piekperiodes tot vertraging in het proces leiden. Hetzelfde geldt voor
het ophalen van het verblijfsdocument en inschrijving BRP. Dit kan bijvoorbeeld
voor de groep studenten leiden tot vertraging in het proces.
Voor de verblijfsdoelen arbeid in loondienst en familie en gezin geldt alleen
een wettelijke termijn en geen (kortere) streeftermijn. De cijfers laten zien dat
de aanvraag arbeid in loondienst overwegend binnen de wettelijke termijn
wordt afgehandeld. De ervaring van de geïnterviewde referenten, advocaten
en IND-medewerkers is dat de procedure wel lang kan duren. Dat geldt met
name als een aanvraag moet worden getoetst aan prioriteitgenietend aanbod
door de UWV. Voor het verblijfsdoel familie en gezin is de doorlooptijd voor
de TEV-aanvragen sinds de verhoogde asielinstroom opgelopen tot gemiddeld
92 dagen in 2016 en 143 dagen in 2017. Dat is ruim boven de wettelijke termijn.
De VVR-aanvragen worden overwegend wel binnen de wettelijke termijn
afgehandeld.
Knelpunten in de procedure
Een verblijfsdoel overstijgend punt van aandacht dat door referenten en
advocaten met betrekking tot verschillende verblijfsdoelen is genoemd, is dat
de voorwaarden waar de vreemdeling voor toelating aan moet voldoen, onvoldoende duidelijk zijn uitgewerkt in de bestaande regels. Ook is opgemerkt dat de

85

referent vaak niet beschikt over de juiste kennis en expertise om goed te kunnen
toetsen of met name aan het middelenvereiste of inkomensvereiste is voldaan.
Ten aanzien van het middelenvereiste voor studie of onbezoldigde onderzoeker
vinden referenten het moeilijk om de betrouwbaarheid van een bankverklaring
uit alle delen van de wereld te beoordelen. Ten aanzien van het vaststellen of een
inkomen voldoet aan de criteria (voor bijvoorbeeld toelating in het kader van
kennismigratie of het inkomen van het gastgezin in het kader van de au pair-regeling) speelt de vraag welke bestanddelen van een inkomen moeten of mogen
worden meegenomen. De regelgeving hieromtrent is complex.
Knelpunten in de voorwaarden
Knelpunten in de voorwaarden zijn verblijfsdoel-specifiek. Hieronder wordt
per verblijfsdoel een kort overzicht gegeven van de belemmeringen die worden
ervaren bij het aantrekken van die migranten die Nederland nodig heeft.
Ten aanzien van het verblijfsdoel kennismigratie wordt het looncriterium en de
wijze waarop hieraan wordt getoetst ervaren als een belemmering om migranten
aan te trekken die nodig zijn. Daarnaast wordt de verplichte erkenning als
referent voor het kunnen aantrekken van kennismigranten ook als een belemmering genoemd. Met betrekking tot arbeid in loondienst wordt zo streng aan
het prioriteitgenietend aanbod getoetst, dat alleen voor hele specifieke arbeidsplaatsen een aanvraag voor een vergunning arbeid in loondienst zinvol is, terwijl
er wel arbeidsmarktsectoren zijn – waar het salaris onder het kennismigratie
looncriterium ligt – waar een tekort is aan arbeidskrachten binnen het prioriteitgenietend aanbod. De mogelijkheden voor het aantrekken van migranten via de
kennismigratieregeling en arbeid in loondienst sluiten onvoldoende op elkaar
aan. De combinatie van enerzijds de hierboven genoemde belemmeringen
ten aanzien van kennismigratie en anderzijds de restrictieve invulling aan en
toetsing van de voorwaarden voor een vergunning arbeid in loondienst, wordt
ervaren als een belemmering om gewenste arbeidsmigratie te realiseren.
Met betrekking tot het verblijfsdoel studie is het belangrijkste knelpunt het niet
kunnen weigeren referent te zijn van studenten, die meermaals van studie en/
of onderwijsinstelling wisselen zolang de student aan de voorwaarden van de
Vw en de WHW blijft voldoen. In beginsel kan het verblijf op basis van het
verblijfsdoel studie oneindig worden verlengd. Een tweede aandachtspunt met
betrekking tot het verblijfsdoel studie is hoe de internationalisering van het
MBO vorm gegeven moet worden. Het lukt vooralsnog niet die MBO-studenten
aan te trekken voor de sectoren die zijn aangewezen als de sectoren waarvoor
het aantrekken van buitenlandse studenten gewenst is.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

10.2. Referentensystematiek
De vraag met betrekking tot de referentensystematiek is onderverdeeld in drie
deelaspecten: het beleid en de procedure tot erkenning als referent, de verplichtingen van de referent en de rol van de referent in de referentensystematiek.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Erkenning als referent
Het aantal erkende referenten is voor de verblijfsdoelen kennismigratie
(categorie arbeid), onderzoek, studie en au pair sinds de inwerkintreding van de
wet MoMi toegenomen. De procedure om erkend te worden als referent verloopt
voor grote bedrijven en instellingen goed. De streeftermijn van vier weken wordt
vaak niet gehaald, maar de duur van de procedure valt in de regel wel binnen
de wettelijke termijn. Met betrekking tot de erkenningsprocedure voor kleine
bedrijven, waaronder au pair-bureaus, worden wel enkele knelpunten ervaren.
De voorwaarden waaraan moet worden voldoen voor startende bedrijven en
bedrijven die tussen de anderhalf en drie jaar bestaan zijn onduidelijk. Voor
kleine en startende bedrijven kan het lastig zijn om aan te tonen dat aan de eisen
van continuïteit en solvabiliteit is voldaan.
De regeling voor erkenning als referent is in twee opzichten te ruim. Ten eerste
worden bedrijven en instellingen erkend als referent die wel voldoen aan de
bedrijfseconomische voorwaarden die aan erkenning worden gesteld, maar
voor wie vanuit vreemdelingrechtelijk perspectief de erkenningsregeling niet
is bedoeld. Als een dergelijk bedrijf of instelling na erkenning een vreemdeling voor het verblijfsdoel waarvoor het bedrijf of de instelling is erkend wil
aantrekken, blijkt dat niet aan de vreemdelingrechtelijke voorwaarden voor
toelating wordt voldaan. Voorbeelden hiervan zijn bouwbedrijven en pizzeria’s
die geen arbeidsplaatsen hebben voor kennismigranten, of een MBO-instelling
die geen opleiding aanbiedt die voldoet aan de voorwaarden die de vreemdelingenwet stelt aan toelating in het kader van het MBO-onderwijs.
Een tweede reden waarom de regeling om erkend referent te worden te ruim is,
is dat een groot aantal bedrijven en instellingen na erkenning als referent niet of
nauwelijks gebruik maakt van de erkenning om verblijfsaanvragen in te dienen.
Dit speelt met name bij erkend referenten voor de categorie arbeid en mogelijk
bij erkend referenten voor de categorie onderzoek. Dit is om twee redenen
onwenselijk. Op de eerste plaats is het uit het oogpunt van efficiëntie, zowel
voor het bedrijf of de instelling als voor de IND, niet wenselijk om geld, tijd en
capaciteit te besteden aan een aanvraag om erkenning die later niet of nauwelijks
wordt gebruikt. De tweede reden waarom dit onwenselijk is, hangt samen met de
veronderstelde vertrouwensrelatie tussen IND en erkend referent. De gedachte
achter het instituut van de erkende referent is dat een vertrouwensrelatie wordt

86

opgebouwd die rechtvaardigt dat de controle op toelating wordt verplaatst naar
de erkend referent. Als een erkende referent nauwelijks aanvragen indient,
kan deze vertrouwensrelatie niet worden ontwikkeld. Het verschuiven van de
controle of aan de toelatingsvoorwaarden is voldaan, is dan niet gerechtvaardigd.
Een van de redenen waarom bedrijven een aanvraag om erkenning indienen,
ook als ze hier weinig gebruik van zullen maken, is dat de wet MoMi het
onmogelijk heeft gemaakt om kennismigranten (en onderzoekers, studenten en
au pairs) aan te trekken zonder erkend te zijn.
De mogelijkheid die sinds 2016 bestaat om het erkend referentschap in te
trekken van bedrijven en instellingen die drie jaar geen aanvraag voor verblijf
hebben ingediend, is een goede ontwikkeling vanuit het oog punt van het
ontbreken van een vertrouwensband, maar is inefficiënt als het gaat om
bedrijven en instelling die na hun erkenning (bijna) geen aanvragen voor
toelating hebben ingediend.
Verplichtingen referent
De problemen ten aanzien van de verplichtingen van een referent verschillen
sterk per verblijfsdoel. Hierover zijn wel enkele algemene opmerkingen te
maken. Een algemene conclusie ten aanzien van de informatieplicht is dat
de termijn voor het doorgeven van wijzigingen door de referent aan de IND
soms te kort is. Dit probleem speelt met name in situaties waar de referent
die de wijziging moet doorgeven afhankelijk is van informatie van anderen.
Ten aanzien van de administratieplicht is niet precies duidelijk wat bewaard
dient te worden. De zorgplicht zoals deze nu is geformuleerd is onduidelijk.
Voor onderzoek is nu geen specifieke zorgplicht opgenomen, terwijl zeker de
onbetaalde groep gastonderzoekers wel een kwetsbare groep is.
Verder kunnen uit deze evaluatie meer verblijfsdoel-specifieke conclusies
worden getrokken.
Voor het verblijfsdoel studie wordt door de onderwijsinstelling de verplichting
tot het monitoren van de studievoortgang van studenten als een te zware
verplichting ervaren. Deze verplichting wordt als niet effectief gekwalificeerd in
relatie tot het doel van de verplichting: het controleren of migranten wel komen
voor het doel waarvoor ze verblijf hebben aangevraagd.
De referentensystematiek voor de au pair-regeling kent een aantal inherente
problemen. Au pair-bureaus moeten een situatie controleren waar ze zelf niet
bij zijn. Dat betekent dat het au pair-bureau in ieder geval maandelijks (in
verband met de vier weken termijn voor het doorgeven van wijzigingen) de

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

au pair en ook het gastgezin moet bevragen. Gastgezinnen begrijpen dit vaak
niet en kunnen hier geïrriteerd door raken. Er is sprake van een scheve situatie
waarbij het au pair-bureau als erkend referent verantwoordelijk is voor wat er in
het gastgezin gebeurt, terwijl het au-pair bureau geen bevoegdheden heeft om
in te grijpen en voor controle afhankelijk is van het gastgezin en de au pair. Van
verschillende kanten wordt geopperd dat de regeling in dat opzicht herzien moet
worden.
Met betrekking tot het verblijfsdoel familie en gezin geven de geïnterviewde
advocaten aan dat referenten en vreemdelingen zich vaak niet realiseren dat ze
gedurende de looptijd van hun vergunning aan de voorwaarden moeten blijven
voldoen en wijzigingen moeten melden.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Rol referent
Eén van de kanttekeningen die in de consultatie voorafgaand aan de invoering
van de wet MoMi is gemaakt, zag op de verandering van de relatie tussen
vreemdeling en referent. Ten aanzien van dit punt zijn enkele opmerkingen
gemaakt door referenten en advocaten. In het kader van het verblijfsdoel studie
hebben studentendecanen en enkele referenten opgemerkt dat met name voor
studentendecanen de verblijfsrechtelijke consequenties van een besluit dat
er onvoldoende studievoortgang is en hiervoor geen verschoonbare redenen
bestaan, een zware verantwoordelijkheid is. Referenten en het Nuffic hebben ten
aanzien van het verblijfsdoel onderzoek deze verantwoordelijkheid als te zwaar
gekwalificeerd. De angst om fouten te maken en de mogelijke consequenties
hiervan voor de vreemdeling ervaren deze respondenten als een belasting. In
het kader van arbeid gerelateerde verblijfsdoelen is door advocaten gewezen
op de gevolgen die vergissingen, nalatigheid of fouten van een werkgever bij
de aanvraag of in een later stadium kunnen hebben voor de vreemdeling. Een
advocaat die is geïnterviewd in het kader van familie en gezin meent dat de
afhankelijkheid van een vreemdeling van de referent onder de wet MoMi is
vergroot door de mogelijkheid dat een referent zonder medeweten van zijn/
haar partner of echtgenoot doorgeeft dat de relatie, het huwelijk of de samenwoning is verbroken, waarmee het gezinslid zijn/haar verblijfsrecht verliest. Als
gevolg van de referentensystematiek van de wet MoMi staat in de hierboven
genoemde situaties de rechtsbescherming voor de vreemdeling tegen verlies
van zijn verblijfsrecht onder druk. Dit blijkt uit de volgende voorbeelden. In
het kader van een procedure tegen verlies van zijn verblijfsrecht op grond van
onvoldoende studie voortgang, kan een student niet opkomen tegen het oordeel
dat er sprake is van onvoldoende studievoortgang. In de rechtspraak is bepaald
dat de beslissing over studievoortgang en mogelijke verschoonbaarheid volledig
ligt bij de onderwijsinstelling. De regeling van de rechtsbescherming tegen dit
besluit hangt onder andere af van het soort onderwijsinstelling waar de student

87

studeert en is slecht toegankelijk voor een vreemdeling. Een ander voorbeeld
van gebrekkige rechtsbescherming is het oordeel van de Afdeling dat nalatigheid
of een fout van een werkgever in het kader van de verplichtingen die op grond
van de wet MoMi op de referent rusten en die tot gevolg hebben dat het verblijf
van de vreemdeling niet of niet meer aan de voorwaarden voldoet, kan leiden
tot het verlies van het verblijfsrecht van de vreemdeling. Een laatste voorbeeld
van het onder druk staan van rechtsbescherming van een vreemdeling is als
advocaten in een belangenconflict komen als de belangen van referent en vreemdeling niet meer gelijk lopen. De referent zal in veel gevallen de cliënt zijn van
de advocaat. Dit kan een particuliere referent zijn die een gezinslid heeft laten
overkomen, maar ook bijvoorbeeld een werkgever. De advocaat is behulpzaam
geweest bij het laten overkomen van de vreemdeling, maar hij vertegenwoordigt
de referent. Als de particuliere referent de relatie wil beëindigen, of de werkgever
het arbeidscontract wil beëindigen, heeft dit consequenties voor het verblijfsrecht van de vreemdeling. De advocaat vertegenwoordigt echter de referent en
niet de vreemdeling.
10.3. Toezicht en handhaving
In het kader van toezicht en handhaving van de wet MoMi staat de vraag
centraal of het systeem van vertrouwen vooraf en controle achteraf werkt. Om
deze vraag te beantwoorden, is gekeken naar hoe toezicht en handhaving is
georganiseerd, hoe het bestaande instrumentarium in het kader van toezicht
en handhaving wordt toegepast en of het functioneert en hoe het systeem van
controle vooraf en toezicht en handhaven achteraf wordt ervaren.
Toezicht en handhaving is bij verschillende geledingen van de IND ondergebracht. De IND hanteert een brede definitie van wat onder toezicht en
handhaving wordt verstaan: hier vallen preventie, detectie en interventie onder.
Voor de IND is de werkwijze nieuw die volgt uit de wet MoMi waarbij het accent
is verschoven van controle vooraf naar toezicht en handhaving na toelating.
Zowel de wijze waarop toezicht wordt gehouden (bijvoorbeeld hoeveel controles,
het ontwikkelen van instrumenten, het ontwikkelen van risico indicatoren) als
handhaving (welke interventies worden wanneer ingezet) zijn zich nog aan het
ontwikkelen. Mede naar aanleiding van het rapport van de inspectie V&J zijn
enkele stappen gezet om te komen tot een intensivering van de handhaving.
Onder andere heeft de IND een MTB opgesteld dat wordt betrokken bij het
opleggen van sancties. Op basis van de gecoördineerde aanpak met het MTB
werkt de IND aan een meer gedifferentieerd sanctiebeleid.
Als het gaat om een evaluatie van de mogelijke interventies is voor grote
bedrijven en instellingen een boete van in beginsel maximaal € 3000 per

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

overtreding te laag om echt afschrikwekkende werking te hebben. Mogelijke
imagoschade ten gevolge van bekendheid over regelovertreding heeft een
grotere afschrikkende werking. Voor kleine bedrijven waaronder eigenlijk alle
au pair-bureaus vallen, is de maximale boete per overtreding (erg) hoog. De
andere mogelijke interventies, schorsing van de erkenning of intrekking van de
erkenning zijn voor grote bedrijven en onderwijsinstellingen met honderden of
duizenden vreemdelingen voor wie zij referent zijn eigenlijk te zware sancties.
Schorsing en intrekking van erkenning hebben zulke grote gevolgen, niet alleen
voor het bedrijf of instelling, maar met name ook voor alle vreemdelingen, dat
deze interventies door zowel referenten als de IND niet als een reële dreiging
beschouwd worden.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Voor kleine bedrijven die in grote mate of uitsluitend afhankelijk zijn van de
overkomst van vreemdelingen voor hun bedrijfsvoering betekent schorsing of
intrekking van de erkenning dat het bedrijf niet meer levensvatbaar is. Mogelijk
is dit – extreme gevallen daargelaten – een onevenredig zware sanctie.
Bij alle verblijfsdoelen is door verschillende respondenten aangegeven dat mede
gezien de verantwoordelijkheid die zij voelen en de onzekerheid over een juiste
werkwijze en interpretatie van regels er behoefte bestaat aan controle in de vorm
van een onderzoek naar de wijze waarop de referent invulling geeft aan zijn
verplichtingen zonder de dreiging van sancties.
De respondenten bij verschillende verblijfsdoelen die te maken hebben gehad
met een vorm van handhaven (controle, waarschuwing, boete), stellen dat
op het moment van handhaven de toon verandert van klantgericht naar een
verhouding tussen controleur en gecontroleerde. De gebruikte taal is ontleend
aan het strafrecht. Dit komt intimiderend over. Opeens worden de erkende
referenten niet meer beschouwd als partner in de migratieprocedures, maar
als verdachte van een mogelijke overtreding. Dat wordt als onnodig ervaren: in
de meeste gevallen gaat het om kleine administratieve fouten, vergissingen, of
omissies die iedereen wel maakt.
10.4. Aanbevelingen
Op basis van de onderzoeksresultaten kunnen verschillende aanbevelingen
worden gedaan. De aanbevelingen zijn gegroepeerd op basis van de verschillende aspecten die in de evaluatie zijn besproken. In de aanbevelingen is niet
gespecificeerd aan wie ze zijn gericht. Dat zal afhangen van de wijze waarop
invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen.

88

Erkenning als referent
1. Heroverweeg de regeling voor erkenning als referent. Deze regeling is nu te
ruim, omdat bedrijven en instellingen worden toegelaten voor wie vanuit
vreemdelingrechtelijk perspectief de regeling niet bedoeld is en die weinig
tot geen gebruik maken van de erkenning. Tegelijkertijd noopt de verplichte
erkenning voor een aantal verblijfsdoelen tot het aanvragen van erkenning,
ook voor het incidenteel aantrekken van vreemdelingen. Dit wordt als een
belemmering ervaren. Beide problemen kunnen opgelost worden met een
systeem waarbij ten eerste de voorwaarde dat een aanvraag alleen kan worden
ingediend door een erkend referent wordt losgelaten (voor bijvoorbeeld
kleine en startende bedrijven of instellingen, of bedrijven en instellingen
die incidenteel een vreemdeling willen aantrekken). In deze situatie zou de
controle op de toelatingsaanvraag weer bij de IND komen te liggen. Ten
tweede door als voorwaarde voor erkenning te stellen dat bedrijven kunnen
aantonen dat ze daadwerkelijk een bepaald aantal vreemdelingen voor het
verblijfsdoel waarvoor ze erkenning aanvragen gaan aantrekken op structurele basis.
Toelatingsprocedure
2. Overweeg voor meer sectoren de mogelijkheid van een vergunning arbeid
regulier zonder toetsing aan prioriteitgenietend aanbod.
3. Evalueer de internationalisering van het MBO en de uitgangspunten die nu
nog in de wet zijn opgenomen ten aanzien van toelating in het kader van een
MBO-opleiding.
Verplichtingen referent
4. De wijze waarop onder de wet MoMi de referentensystematiek voor de
referent voor het verblijfsdoel au pair is ingevuld dient te worden heroverwogen. De verantwoordelijkheid die nu bij het au pair-bureau ligt is te groot.
Vragen die in de heroverweging betrokken dienen te worden zijn: hoe kan
de verantwoordelijkheid van het gastgezin voor de au pair worden vorm
gegeven? Hoe en door wie dient de controle van het gastgezin plaats te
vinden? Is controle op de toelatingsvoorwaarden voor au pairs gewenst en op
welke wijze kan een duidelijker invulling van met name de zorgplicht van het
au pair-bureau worden gegeven?
5. Neem in de wet ook een zorgplicht op voor onderzoek. De zorgplicht zoals
deze nu is geformuleerd voor de verblijfsdoelen kennismigratie en studie
is onduidelijk en zou verder moeten worden uitgewerkt. Onduidelijk is op
welke terreinen de zorgplicht geldt (alleen ten aanzien van de toelating en het

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

verblijfsrecht of ook op andere gebieden) en op welke wijze invulling aan de
zorgplicht dient te worden gegeven.
6. Maak duidelijk wat de verplichtingen zijn in het kader van de administratieplicht door middel van een overzichtelijk afstreeplijstje.
7. Evalueer de wijze waarop nu invulling wordt gegeven aan het vereiste van
studievoortgang.
Toezicht en handhaving
8. Verbeter in het kader van toezicht en handhaving de stijl van communicatie;
maak duidelijk wanneer het om strafrechtelijk optreden gaat en dat hier een
formele strafrechtelijk bescherming bij hoort.

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

9. Onderzoek de mogelijkheden van een verzoek tot oordeel over eigen
handelen.
10. Heroverweeg het sanctie instrumentarium:
a. Het boetebeleid moet verder worden gedifferentieerd naar zwaarte van
de overtreding en draagkracht van de referent. Met name de redelijkheid
van hoge boetes voor kleine bedrijven, au pair bureaus en particulier
referenten dient te worden heroverwogen.
b. Heroverweeg de functie en gevolgen van schorsing als erkend referent. De
huidige functie van schorsing is een voorbereiding op het intrekken van
de erkenning. De gevolgen zijn nu dat de referent tijdens een schorsing
geen aanvragen kan indienen, omdat dit alleen mogelijk is door een
erkend referent. Dit is dus een bijzonder zwaar middel. Schorsing kan
ook gebruikt worden als een waarschuwing. Als er aanwijzingen zijn dat
een referent zich niet aan bepaalde verplichtingen houdt, zou tijdens de
schorsing, de referent ‘onder curatele’ geplaatst kunnen worden, waarbij
wel aanvragen kunnen worden ingediend, maar niet via de versnelde
procedure; als na afloop van deze periode blijkt dat de referent echt niet
functioneert (niet te vertrouwen is) kan het erkend referentschap worden
ingetrokken.

89

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

90

Literatuurlijst
Artikelen
• Boele, K. en van Deuren, J., ‘Wanneer is een werknemer ‘specialist’ volgens de
nieuwe ICT-richtlijn?’, Asiel & Migrantenrecht 2017, nr. 3, p. 100-104.
• de Lange, T., ‘De sancties bij toelating en verblijf van kennismigranten’, Asiel
& Migrantenrecht 2015, nr. 5/6, p. 205-211.
• Goldberg, S.R., ‘Intra-corporate transfers en de ICT- richtlijn 2014/66/ EU:
wat gaat er veranderen?’, PS Documenta, Den Haag: Wolters Kluwer, 31 maart
2016.
• Maes, B., ‘De ICT-richtlijn: makkelijker kunnen we het niet maken, wel (een
beetje) leuker’, Over de Grens, nr. 10.
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Rapporten
• Bleichrodt, S., Van der Laan, N., Van der Linden, H., Jaaroverzicht 2017.
Migratie en Asiel in Nederland. Den Haag: Europees Migratie Netwerk 2017.
• Buers, C., Klaver, B. en Witkamp, B., Aantrekkelijkheid van Nederland voor
kennismigranten. Een onderzoek naar hoe aantrekkelijk kennismigranten
Nederland vinden als potentieel vestigings- en carrière land, Amsterdam:
Regioplan 2018.
• CPB, De economische effecten van internationalisering in het hoger onderwijs,
2012.
• Inspectie Veiligheid en Justitie, Tussen handhaven en dienstverlenen. Over het
toezicht van de IND op de werkgever als erkend referent, oktober 2017.
• IND, Organisatie- en Formatierapport. Op weg naar een nieuwe IND, Rijswijk:
IND 2014.
• IND, Evaluatie intensivering handhaving au pair, (vertrouwelijk), Den Haag:
IND 2017.
• Landelijke commissie, Pilot inkomende mobiliteit mbo4: – stand van zaken
na eerste jaar & – blik vooruit, juni 2018.
• Ministerie Veiligheid en Justitie, Rapportage Vreemdelingenketen 2015, maart
2016.
• Ministerie Veiligheid en Justitie, Rapportage Vreemdelingenketen 2016, maart
2017.
• Ministerie Justitie en Veiligheid, Rapportage Vreemdelingenketen 2017, april
2018.
• Obradović, E. Monitor kennismigranten kwantitatieve analyse. Den Haag:
IND 2013.

• Obradović, E. Monitor kennismigranten kwalitatieve analyse. Den Haag: IND
2014.
• Schans, J.M.D., Galloway, M. en Lansang, L., Au pairs in Nederland. Culturele
uitwisseling of arbeidsmigratie?, WODC Cahier 2014-2.
• Sociaal Economische Raad, Arbeidsmigratie. Advies 14/09, Den Haag: 2014.
Kamerstukken
•
•
•
•
•
•
•
•
•

Kamerstukken II 2003/04, 29 20 VI, nr. 164 (Kabinetsstandpunt)
Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nr. 1 (Brief van de algemene rekenkamer)
Kamerstukken II 2004/05, 30 240, nr. 2 (Rapport)
Kamerstukken II 2005/06, 30 573, nr. 1 (Brief van de Minister)
Kamerstukken II 2007/08 30573, nr. 10, Bijlage: Blauwdruk modern migratiebeleid.
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 2 (Voorstel van Wet)
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, nr. 3 (MVT)
Kamerstukken II 2008/09, 32 052, 1, (KB)
Kamerstukken I 2009/10, 32 052, D. (MVA II)

Wet- en regelteksten
• Besluit van Staatssecretaris van Justitie van 19 oktober 2009, WBV 2009/23,
Strc. 2009, 16242.
• Wet van 7 juli 2010 tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 en enkele
andere wetten in verband met de versterking van de positie van de referent in
het reguliere vreemdelingenrecht en versnelling van de vreemdelingenrechtelijke procedure (Wet modern migratiebeleid), Stb 2010, 290.
• Besluit van 24 juli 2010, houdende wijziging in verband met Wet modern
migratiebeleid (Besluit modern migratiebeleid), Stb 2010, 307.
• Besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 4 November
2016, Strc. 2016, 62558.
• IND, Werkinstructie 2013/19. Waarschuwing en bestuurlijke boete, 2013.
Parlementaire documenten
• Kamerbrief van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 6 juli 2016,
Strc. 2016, 779695.

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Overige officiële documenten
Ministerie van algemene zaken, Samen werken samen leven, Beleidsprogramma
Kabinet Balkenende IV 2007-2011, juni 2007.
Krantenberichten
• Redactie, ‘Scherpe kritiek rekenkamer op werk IND’ NRC 15 September
2005.
• Van Velzen, J., ‘Afgrijselijk dat het systeem niet functioneert’ Trouw 15
September 2005.
Websites
Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

• IND, Aanpassingen kosten per 3 mei 2018, 30 maart 2018,
• https://ind.nl/nieuws/Paginas/Aanpassing-leges-per-3-mei-2018.aspx/.
• IND, Erkende Referenten Au Pair en Uitwisseling, 22 Januari 2019,
https://ind.nl/Documents/Openbaar_Register_Au_Pair_en_Uitwisseling.pdf
Jurisprudentie
•
•
•
•
•
•
•
•
•

ABRvS 21 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:183.
ABRvS 30 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3294.
ABRvS 28 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3608.
ABRvS 18 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:173.
ABRvS 24 april 2018, JV 2018/113, m.nt. A.G.D. Overmars.
ABRvS 19 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3764.
ABRvS 26 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4108.
Gerechtshof Arnhem – Leeuwarden, ECLI:NL:GHARL:2018:3380.
Rb Den Haag 30 december 2014, ECLI:NL:RBDHA:2014:16458.

91

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Bijlage I
Lijst van geïnterviewde personen
I.1

Referenten en advocaten

Au Pair
Nedsa

Overveen

J. del Prado-de Boer

Eigenaar

Au Pair Exclusive

Cruquius

J. de Heiden

Eigenaar Au Pair Exclusive en Voorzitter van de branche vereniging BONAPA

Triple C au pair

Zutphen

N. Berenschot en M. Busser

Co- Founder & Director

Melchers advocaten

Utrecht

M. Melchers

advocaat

Inigo advocaten

Rotterdam

J. Luscuere

advocaat

Dinove advocaten

Den Haag

P. Scholtes

advocaat

Tom Tom

Amsterdam

Z. Sultani

Global Mobility Manager

Tata Consultancy

Amsterdam

Tata Steel

Amsterdam

O.de Ruyter

Manager Global Mobility

Tata Steel

Amsterdam

J. Blenk

Assistant Global Mobility

Tata Steel

Amsterdam

M. Cooks

Manager Reward & Recognition MLE

Adam & Wolf

Amsterdam

S. Roelofs

advocaat

Everaert advocaten

Amsterdam

M. Reurs

advocaat

Kroes advocaten

Amsterdam

P. Krop

advocaat

AHL advocaten

Utrecht

A. Hekman

advocaat

AHL advocaten

Utrecht

F. Jansen

advocaat

Familie en gezin

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader

Kennismigratie en arbeid
HR Head

3. Kennismigratie

Studie

4. Arbeid in loondienst

TU Eindhoven

Eindhoven

A. Lammen

Coordinator Immigration Procedures

Hogeschool Saxion

Deventer

M. van Weezenbeek

Team Leader Student Support International Office

Hogeschool Saxion

Deventer

A. Weijs

medewerker International Office

Erasmus Universiteit

Rotterdam

5. Onderzoek
6. Studie

International Relations Officer

7. Au Pair

Onderzoek

8. Familie en gezin

Hubrecht Instituut

Utrecht

R. Göbel

HR Foreign Affairs

Princess Maxima Center

Utrecht

R. Göbel

Expat & Immigration Officer

Erasmus Universiteit

Rotterdam

TU Eindhoven

Eindhoven

9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Sr. Policy Advisor HR Internationalisation
K. de Rooy

Team Leader HR Back Office International TU/e

92

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

I.2

IND-medewerkers

Directie Dienstverlenen
• MT Handhaving, tactisch manager
• Team Toezicht, operationeel manager
• Team Zakelijk, operationeel manager
• Team Zakelijk Uitwisseling, medewerker behandelen en ontwikkelen
• Team Zakelijk Arbeid, medewerker behandelen en ontwikkelen
• Team Zakelijk Studie, medewerker behandelen en ontwikkelen

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

Directie Regulier Verblijf en Nederlanderschap
• MT RVN, Tactische manager
• Klantgroep Kennis & Talent, Operationeel manager
• Klantgroep Kennis & Talent, medewerker behandelen en ontwikkelen
• Klantgroep Au pair, medewerker behandelen en ontwikkelen
• Klantgroep Studie, medewerker behandelen en ontwikkelen
Directie Strategie en Uitvoeringsadvies
• Team Strategie en Thematisch Advies (STA), coördinerend/specialistisch
adviseur
I.3

Overige input

• Ministerie van Buitenlandse Zaken, Directie Consulaire Zaken & Visumbeleid
• Gesprek met studentendecanen van de universiteiten:
–– Universiteit Groningen
–– TU Twente
–– Universiteit Utrecht
–– TU Eindhoven
–– Erasmus Universiteit Rotterdam
–– Universiteit van Amsterdam
–– TU Delft
–– Universiteit Leiden
–– Universiteit Tilburg
• Expatcentrum Rotterdam, L. Salm, Account Manager Rotterdam Expat
Centre
• Nuffic, I. Schenk, senior beleidsmedewerker afdeling positionering
• MKB/ VNO-NCW: vijf reacties op door MKB/ VNO-NCW uitgezette vraag
(op verzoek onderzoeker) naar ervaringen met de wet MoMi

93

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

94

Bijlage II
Vragenlijst (erkende) referent
Verblijfsdoel:

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Datum en tijdstip:

13. Als u de TEV-procedure in zijn geheel zou moeten beoordelen met een cijfer,
waarbij 1 staat voor zeer slecht en 10 voor zeer goed, wat voor cijfer zou u
dan geven?

Bedrijf/instelling:

Fase van erkenning

Naam geïnterviewde persoon:

14. Wanneer is de aanvraag om erkenning ingediend?
15. Was u bij de aanvraag om erkenning betrokken?
16. Waar heeft u informatie met betrekking tot de procedure vandaan gehaald?
17. Was deze informatie gemakkelijk te vinden?
18. Was deze informatie duidelijk en voldoende om de erkenningsaanvraag goed
voorbereid in te dienen?
19. Zo nee, kunt u aangeven op welke punten de informatievoorziening te kort
schoot?
20. Is de streeftermijn van vier weken voor het beslissen van het verzoek om
erkenning gehaald?
21. Wat zijn volgens u de positieve punten aan de wijze van de erkenningsprocedure?
22. Zou u de erkenningsprocedure zelf anders vormgeven? Zo ja, hoe dan en
waarom?
23. Als u de erkenningsprocedure in zijn geheel zou moeten beoordelen met een
cijfer, waarbij 1 staat voor zeer slecht en 10 voor zeer goed, wat voor cijfer
zou u de erkenningsprocedure geven?

Algemeen
1.
2.
3.
4.

Wat is uw functie?
Hoe lang werkt u al voor dit bedrijf/instelling? Wat zijn uw taken?
Hoe lang vervult u deze functie?
Heeft u eventueel in en eerdere functie met dezelfde problematiek te maken
gehad?

Summary

TEV-procedure
1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

5. Was de voorlichting van de overheid met betrekking tot de TEV-procedure
adequaat?
6. Heeft u problemen ondervonden met de werkwijze/gang van zaken van de
TEV?
7. Is de TEV-procedure volgens u een vooruitgang/verbeterpunt ten opzichte
van de situatie voor de wet MoMi? Waarom?
8. Wordt de streeftermijn van 2 weken, naar uw ervaring, meestal gehaald?
9. Zo niet, wat zijn de vertragende factoren voor het niet halen van de streeftermijn?
10. Heeft u of is door de IND wel eens een mvv ingetrokken en zo ja, wat is de
reden daarvoor?
11. Weet u of er problemen zijn bij het ophalen van het pasje na aankomst in
Nederland en wordt de termijn van twee weken gehaald?
12. Heeft u ervaring met de afwijzing van een aanvraag voor toelating en
verblijf? Zo ja, heeft u, of de vreemdeling hiertegen bezwaar en eventueel
beroep ingediend?

Referentensystematiek
24. Draagt de referentensystematiek volgens u daadwerkelijk bij aan een snelle
en efficiënte procedure?
25. Heeft u ervaring of kennis dat de vreemdeling niet goed op de hoogte is van
het proces in Nederland? Hoe uit zich dat?
26. Hoe heeft u vorm gegeven aan de procedure? Welke stappen doorloopt u
(voor uzelf) als een vreemdeling te kennen geeft u als referent te willen?
27. Is er volgens u een aanzienlijke en blijvende afhankelijkheid van de vreemdeling ten opzichte van u (referent)?
28. Staat de vertrouwensrelatie tussen u (de referent) en de vreemdeling onder
druk, nu de referent ook een rol speelt bij de intrekking van het verblijfsrecht?

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

29. Welke knelpunten ervaart u met betrekking tot de referentensystematiek?
30. In welk opzicht is de referentensystematiek een verbetering in vergelijking
met de situatie voor de inwerkingtreding van de wet MoMi?
31. Heeft u nog enige suggesties voor verbeteringen ten aanzien van de referentensystematiek?
32. Als u de referentensystematiek in zijn geheel zou moeten beoordelen met
een cijfer, waarbij 1 staat voor zeer slecht en 10 voor zeer goed, wat voor
cijfer zou u dan de referentensystematiek geven?
Administratieve lasten

Inhoudsopgave

Voorwoord
Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

33. De wet MoMi brengt een aantal verplichtingen voor de referent met zich
mee. Hoe bent u, of heeft u zich geïnformeerd over die verplichtingen?
34. Is de informatievoorziening adequaat? Is de inhoud van de verplichtingen
met voldoende duidelijkheid bekendgemaakt. Waarom/ op welke punten
wel, en waarom/ op welke punten niet?
35. Hoe ervaart u de verplichtingen die u heeft op grond van de wet MoMi?
a. inlichtingenplicht?
b. administratieplicht?
c. zorgplicht?
36. Geeft u daar invulling aan? Zo ja, hoe doet u dat?
a. inlichtingenplicht?
b. administratieplicht?
c. zorgplicht?
36. Loopt u tegen problemen aan bij de invulling van één of meerdere verplichtingen?
37. Destijds is als zorg opgemerkt: “De wet MoMi tracht de administratieve lasten
voor betrokken bedrijven en instellingen zo laag mogelijk te houden” Hoe kijkt
u hier tegen aan? Zijn de administratieve lasten zo laag mogelijk gebleven of
is er juiste sprake van verzwaring?
38. Heeft u nog enige suggesties ten aanzien van de administratieve lasten? Wat
ziet u liever anders?
39. Als u het systeem van de administratieve lasten zou moeten beoordelen met
een cijfer, waarbij 1 staat voor zeer slecht en 10 voor zeer goed, wat voor
cijfer zou u dan geven?
Toezicht en handhaving

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

40. Als handhavingsinstrument is gekozen voor een bestuurlijke boete. Wanneer
de referent de wettelijke verplichtingen van de Wet MoMi niet nakomt, krijgt
de referent een waarschuwing en bij herhaling een bestuurlijke boete.

95

41. Heeft u gemerkt dat u bent gecontroleerd of u de administratieve lasten wel
in acht heeft genomen? Zo ja, hoe bent u dan gecontroleerd?
42. Heeft u al een waarschuwing of boete gehad? Waarvoor was die
waarschuwing/boete?
43. Heeft u daar bezwaar tegen gemaakt? Wat was de uitkomst?
44. Zorgt de (dreiging van) bestuurlijke boete dat u uw wettelijke verplichtingen
nakomt?
45. Heeft u nog op- of aanmerkingen ten aanzien van de handhavingsinstrumenten en de wijze waarop dat gaat/geregeld is?
46. Hoe wordt de vertrouwensrelatie ervaren? Zorgen de verklaringen die
verstrekt dienen te worden voor een (extra) belasting?
47. Is het een keer voorgekomen dat de verklaring die u had verstrekt niet in
orde was?
48. Wat is er toen gebeurd?
49. Als u het systeem van toezicht en handhaving zou moeten beoordelen met
een cijfer, waarbij 1 staat voor zeer slecht en 10 voor zeer goed, wat voor
cijfer zou u dan geven?
Slotvragen
50. Heeft de wet MoMi een verbetering (positieve verandering) gebracht ten
aanzien van de situatie zoals die er was voor de inwerkingtreding?
51. Welke boodschap zou u nog mee willen geven die tijdens het interview niet
aan de orde is geweest?

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

96

Bijlage III
Tabellen
Tabellen behorend bij hoofdstuk 3

Tabellen behorend bij hoofdstuk 4

Tabel B.1

Tabel B.4

Afhandeling TEV- en VVR-aanvragen kennismigratwie binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017

Afhandeling TEV-aanvragen arbeid in loondienst ER binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017 in

in absolute aantallen

absolute aantallen en totaal in procenten

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

TEV < wettelijke termijn

2.870

5.520

6.350

7.130

4.950

26.820

< wettelijke termijn

120

80

90

110

90

480

Totaal
97%

TEV > wettelijke termijn

10

80

120

80

60

350

> wettelijke termijn

<5

<5

<5

<5

10

20

3%

VVR < wettelijke termijn

950

1.770

1.930

2.320

2.320

9.290

Totaal

120

80

90

120

90

490

Inhoudsopgave

VVR > wettelijke termijn

<5

20

20

30

30

100

Voorwoord

Tabel B.2

Afhandeling TEV- aanvragen arbeid in loondienst OER binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017

Wijze van afhandeling TEV-aanvragen kennismigratie 2013-2017 in absolute aantallen en totaal in

in absolute aantallen en totaal in procenten

Tabel B.5

Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding

procenten
Jaar

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

< wettelijke termijn

310

390

800

720

1.460

3.670

96%

220

< 1%

> wettelijke termijn

40

60

20

10

30

170

4%

4.850

26.510

98%

Totaal

350

460

820

730

1.490

3.850

90

440

< 2%

2013

2014

2015

2016

2017

Afwijzing

<5

40

60

60

60

Inwilliging

2.850

5.480

6.260

7.060

10

80

150

100

Overig

2. Onderzoekskader

Totaal

Tabel B.6

3. Kennismigratie

Tabel B.3

Afhandeling VVR-aanvragen arbeid in loondienst ER binnen/buiten wettelijke 2013-2017 in

4. Arbeid in loondienst

Wijze van afhandeling VVR-aanvragen kennismigratie 2013-2017 in absolute aantallen totaal in

absolute aantallen en totaal in procenten

5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

procenten
Jaar

Jaar
2013

2014

Afwijzing

<5

10

Inwilliging

950

1.750

2015
1.920

2016

2017

10

10

2.300

2.300

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

< wettelijke termijn

60

70

140

110

100

480

97%

30

0%

> wettelijke termijn

<5

10

<5

<5

20

3%

9.210

98%

Totaal

60

80

150

100

500

2%

Overig

<5

30

30

40

40

140

Totaal

950

1.780

1.950

2.350

2.350

9.380

110

Totaal

Tabel B.7
Afhandeling VVR-aanvragen arbeid in loondienst OER binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017
in absolute aantallen en totaal in procenten

Literatuurlijst

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

< wettelijke termijn OER

230

470

520

510

450

2.170

89%

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

> wettelijke termijn OER

60

120

40

30

20

260

11%

290

590

560

540

470

2.430

Bijlage III: Tabellen

Totaal

Totaal

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

97

Tabellen horend bij hoofdstuk 5

Tabellen horend bij hoofdstuk 7

Tabel B.8

Tabel B.12

Wijze van afhandeling aanvragen erkenning referent onderzoek 2013-2017 in absolute aantallen

Afhandeling TEV- en VVR-aanvragen au pair binnen/ buiten de wettelijke termijn 2013-2017 in

Jaar

2013

2014

2015

Inwilligingen

20

20

10

10

Overig

<5

<5

<5

<5

Afwijzingen

2016

2017

Totaal

<5
10

absolute aantallen

<5

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

60

TEV < wettelijke termijn

580

1.070

1.040

970

1.050

4.710

10

TEV > wettelijke termijn

10

<5

20

<5

<5

30

VVR < wettelijke termijn

60

80

130

160

210

630

VVR > wettelijke termijn

0

<5

0

<5

<5

<5

Tabel B.9
Afhandeling TEV- en VVR-aanvragen onderzoek binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017 in
absolute aantallen

Inhoudsopgave

Voorwoord

Tabel B.13
Wijze van afhandeling TEV-aanvragen au pair 2013-2017 in absolute aantallen

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV < wettelijke termijn

1.340

2.080

2.160

2.040

2.260

9.880

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV > wettelijke termijn

<5

10

10

10

<5

30

Inwilliging

570

1.070

1.050

970

1.050

4.710

VVR < wettelijke termijn

160

230

310

510

540

1.740

Afwijzing

<5

<5

<5

<5

<5

10

10

10

Overig

<5

<5

20

VVR > wettelijke termijn

<5

10

<5

Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting

Tabellen horend bij hoofdstuk 6

Tabel B.14

Summary

Wijze van afhandeling VVR-aanvragen au pair 2013-2017 in absolute aantallen
Tabel B.10

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst

Afhandeling TEV- en VVR-aanvragen studie binnen/buiten wettelijke termijn 2013-2017 in absolute
aantallen
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

TEV < wettelijke termijn

8.070

9.900

11.540

11.780

12.390

53.690

TEV > wettelijke. termijn

<5

20

40

70

130

260

5. Onderzoek

VVR < wettelijke termijn

1.820

2.6

10

4.510

4.730

17.230

6. Studie

VVR > wettelijke termijn

<5

10

20

30

50

110

7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Tabel B.11
Wijze van afhandeling VVR-aanvragen studie 2013-2017 in absolute aantallen en totaal in
procenten
Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Inwilliging

1.960

2.680

3.580

4.330

4.650

17.210

Afwijzing

0

<5

<5

10

<5

20

0%

Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen

Overig

<5

20

30

50

20

120

1%

Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent

Totaal

1.960

2.700

3.610

4.390

4.680

17.340

Literatuurlijst

Bijlage III: Tabellen

Totaal
99%

Jaar

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Inwilliging

60

80

130

160

210

630

Afwijzing

0

0

0

0

<5

<5

Overig

<5

<5

60

80

Totaal

130

160

<5

10

210

640

Selectief naast restrictief. Evaluatie van de Wet modern migratiebeleid

Tabellen horend bij hoofdstuk 8
Tabel B.15
Afhandeling VVR-aanvragen familie en gezin per jaar binnen/buiten wettelijk termijn 2013-2017 in
absolute aantallen en percentueel
Jaar

2013
92%

8.100

90%

8.110

92%

> wettelijke termijn

370

8%

860

10%

680

8%

4.400

Jaar

Lijst van gebruikte afkortingen
Samenvatting
Summary

1. Inleiding
2. Onderzoekskader
3. Kennismigratie
4. Arbeid in loondienst
5. Onderzoek
6. Studie
7. Au Pair
8. Familie en gezin
9. Toezicht en handhaving
10. Conclusies en aanbevelingen

Literatuurlijst
Bijlage I: Lijst van geïnterviewde personen
Bijlage II: Vragenlijst (erkende) referent
Bijlage III: Tabellen

8.960
2016

8.780
2017

Totaal

< wettelijke termijn

9.880

93%

10.910

93%

41.020

92%

> wettelijke termijn

720

7%

800

7%

3.430

8%

Totaal

Voorwoord

2015

4.020

Totaal

Inhoudsopgave

2014

< wettelijke termijn

10.600

11.720

44.450

98