Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

28 638

Mensenhandel

Nr. 203

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN
VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 17 november 2021
Ongeveer een jaar geleden, in mijn brief van 18 november 20201, heb ik u
uitgebreid geïnformeerd over de ontwikkelingen in de opsporing en
vervolging van mensenhandelaren. Aan de versteviging van het
fundament van de opsporing en vervolging van daders van mensenhandel is de afgelopen jaren hard gewerkt. Eerder meldde ik dat er sprake
was van een voorzichtige verbetering van het aantal OM-verdachten dat
de politie aanlevert bij het Openbaar Ministerie.2 Het aantal dat voor 2020
was afgesproken is nagenoeg gehaald. Deze lijn lijkt in 2021 door te
zetten.
Voor de stand van zaken en voortgang op de verschillende maatregelen
om de opsporing te verstevigen verwijs ik naar de separate brief inzake de
voortgang op het Programma Samen tegen Mensenhandel en de bijlage
met programmaresultaten die uw Kamer is toegezonden.3 In deze brief
informeer ik uw Kamer nader over enkele specifieke onderwerpen, deels
ingegeven door moties die uw Kamer dit voorjaar, naar aanleiding van het
Commissiedebat Mensenhandel van 27 mei jl. heeft ingediend. Dit betreft
de brede invoering van lokprofielen en webcrawler en de registratie van
seksueel geweld tegen kinderen waaronder mensenhandel. Ook informeer
ik u conform mijn eerdere toezegging over de voortgang van de werving
van opsporingscapaciteit naar aanleiding van motie van de leden Segers
en Asscher (Kamerstuk 35 300, nr. 25)4 en de besteding van 2 miljoen voor
politie en het Openbaar Ministerie (hierna OM).Tot slot wordt u geïnformeerd over de aanpassing van de Richtlijn voor strafvordering mensen-

1

Kamerstuk 28 638, nr. 184
Afspraak Veiligheidsagenda
3
Voortgangsbrief mensenhandel d.d. 17 november 2021
4
Conform mijn toezegging tijdens het Algemeen Overleg Mensenhandel van 5 december 2019
(Kamerstuk 28 638, nr. 178) informeer ik u halfjaarlijks over de voortgang hiervan. Laatstelijk
was dit per brief van 1 juli 2021. Kamerstuk 28 638, nr. 200
2

kst-28638-203
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

1

handel, 273f Sr. Ik wil deze brief echter starten met een constatering over
samenwerking.
Samenwerking
Steeds meer worden de voordelen van een nationale politie, die vanuit
haar generieke taakstelling domeinoverstijgend kan werken, duidelijk.
Zeden, waaronder ook zedendelicten tegen kinderen («kinderporno»), en
mensenhandel, zijn ernstige strafbare feiten die vaak ook in elkaars
verlengde kunnen liggen. Een aangever kan slachtoffer zijn van diverse
strafbare feiten. Een verdachte die een minderjarig slachtoffer seksueel
heeft uitgebuit en dit misbruik heeft gefilmd, kan worden verdacht van het
plegen van mensenhandel en een zedendelict. De politie heeft vanuit haar
generieke taakstelling specialistische teams die een verschillende focus
hebben: de kinderpornoteams focussen zich op de aanpak van kinderporno; de zedenteams op de aanpak van zedendelicten en de onderdelen
migratiecriminaliteit binnen de Afdeling Vreemdelingenpolitie Identificatie
en Mensenhandel (AVIM) onder andere op mensenhandel. Hiervoor zijn
verschillende aanpakken ontwikkeld, vaak ook als gevolg van de eisen die
de verschillende wetsartikelen stellen. In de praktijk wordt nauw samengewerkt tussen de verschillende politieonderdelen voor een effectieve
aanpak. Tegenwoordig is bij bijna elk onderzoek bovendien financiële en
digitale expertise vereist. Die expertise maakt ook onderdeel uit van de
hier bovengenoemde teams.
Motie inzet lokprofiel en webcrawler mensenhandel
In de motie van de leden Bikker en Kuiken5 geeft uw Kamer aan dat het
aanpakken en ontmoedigen van klanten cruciaal is in het verminderen van
de vraag naar seksuele uitbuiting van kinderen. U verzoekt hierbij – in
navolging van de eerdere motie van de leden Van der Graaf en Kuiken6 –
over te gaan tot een brede invoering van lokprofielen en de webcrawler
en dit niet langer uit te stellen. Vorig jaar heb ik u per brief7 geïnformeerd
over de mogelijkheden rondom de inzet van lokprofielen en de inzet van
de webcrawler mensenhandel. In het navolgende ga ik nader in op de
huidige stand van zaken.
Lokprofielen bij de aanpak van mensenhandelaren
Werken met lokprofielen is complex. Het vergt veel capaciteit en deze
inzet moet met veel waarborgen zijn omkleed. De afweging voor de inzet
van een lokprofiel wordt door de officier van justitie getoetst en gewogen
in het licht van de capaciteit en de verwachte opbrengst van het middel.8
Vorig jaar heb ik u geïnformeerd over de (on)mogelijkheden rond de inzet
van lokprofielen onder artikel 273f Sr.
Ik kan u melden dat in een recente zaak, de inzet van een lokprofiel – te
weten een virtuele creatie van een minderjarige – aan de basis heeft
gestaan van de opsporing en vervolging ter zake van voorbereidingshandelingen van mensenhandel jegens een minderjarige (artikel 273f, eerste
lid, onder 2, 5 en 8 Sr). Het was de eerste keer dat de inzet van een
lokprofiel tot een dergelijke vervolging heeft geleid. Van belang is dat de
rechtbank in deze zaak heeft geoordeeld dat van strafbare voorbereiding
van mensenhandel jegens een minderjarige sprake kan zijn, ook als het
5

Kamerstuk 28 638, nr. 191
Kamerstuk 29 628, nr. 960
7
Kamerstuk 28 638, nr. 184
8
In mijn brief van 18 november 2020 heb ik uitgewerkt dat een lokprofiel alleen onder zeer
specifieke omstandigheden kan bijdragen aan het bewijs van mensenhandel jegens minderjarigen. Kamerstuk 28 638, nr. 184.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

2

beoogde slachtoffer in werkelijkheid niet minderjarig is en het voorbereide misdrijf daarom nimmer kan worden voltooid.9 Dat de verdachte in
dit concrete geval is vrijgesproken van de tenlastegelegde voorbereiding
van mensenhandel houdt verband met de bijzondere omstandigheden
van het geval; de rechtbank heeft in deze zaak niet wettig en overtuigend
bewezen geacht dat de verdachte daadwerkelijk het doel heeft gehad om
een minderjarige seksueel uit te buiten. Deze jurisprudentie bevestigt dat
de inzet van het lokprofiel onder specifieke omstandigheden een bijdrage
kan leveren aan de aanpak van mensenhandel.
Politie en OM hebben mij laten weten dat, mede gelet op voornoemde
rechterlijke uitspraak, de inzet van lokprofielen ten behoeve van de aanpak
van mensenhandel mogelijk is. Wanneer zij dit opportuun achten zal dit
opsporingsmiddel ingezet worden. Media-aandacht voor dit soort
strafzaken kan op zijn beurt bovendien een preventieve werking hebben.
Lokprofielen bij de aanpak van klant-daders
In de motietekst van de leden Bikker en Kuiken uit uw Kamer specifiek de
wens om door middel van lokprofielen klant-daders aan te pakken dan wel
te ontmoedigen, met het doel om seksuele uitbuiting van kinderen tegen
te gaan.
Hierover kan ik u melden dat lokprofielen van weinig betekenis zijn bij de
aanpak van klant-daders op basis van het artikel 248b Sr. Mogelijk dat met
het wetsvoorstel seksuele misdrijven hiervoor (meer) juridische ruimte
ontstaat.
Voor wat betreft de huidige situatie stelt artikel 248b Sr het plegen van
ontucht met een 16- of 17-jarige minderjarige die zich tegen betaling
beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen strafbaar. De
inzet van een lokprofiel zal niet tot een veroordeling kunnen leiden voor
een voltooid delict 248b, omdat voor een voltooid delict sprake dient te
zijn van het plegen van feitelijke ontucht.10 Ook een poging tot delict 248b
Sr is zeer waarschijnlijk niet te bewijzen op basis van de inzet van een
lokprofiel: de kans dat via de inzet van een lokprofiel wordt gekomen tot
met in de jurisprudentie vergelijkbare uitvoeringshandelingen is klein. De
inzet van een lokprofiel – hetgeen bovendien bewerkelijk en tijdrovend is –
ligt daarom niet voor de hand bij de aanpak van klant-daders.
In het wetsvoorstel seksuele misdrijven worden de strafmaxima bij
seksuele misdrijven tegen kinderen in de meeste gevallen tot boven de
acht jaren verhoogd, waardoor op grond van artikel 46 Sr ook voorbereidingshandelingen tot plegen van deze delicten strafbaar worden. Hierdoor
zal, ook wanneer het daadwerkelijk plegen van seksueel misbruik niet
heeft plaatsgevonden – wat bij het inzetten van een lokprofiel het geval zal
zijn –, een veroordeling kunnen volgen voor het treffen van voorbereidingen hiertoe. Deze wijziging kan er in de toekomst voor zorgen dat
politie en OM wellicht tot een andere afweging komen bij de beoordeling
van het al dan niet inzetten van lokprofielen bij de aanpak van klantdaders. Hoe de uitwerking in de praktijk er uit komt te zien zal moeten
blijken. Daarbij geldt bij de afweging van politie en OM, zowel nu als later,
hetzelfde type argumenten zoals besproken rond de inzet van lokprofielen
onder artikel 273f Sr. Politie en OM beoordelen wanneer het inzetten van
een lokprofiel kansrijk en efficiënt is in de aanpak van klanten. Daarbij

9
10

Rechtbank Midden-Nederland 7 oktober 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4771.
Handelingen in een digitale context, zoals ontucht via de webcam, zijn uitgesloten bij dit
artikel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

3

wegen zij af of de inzet van een lokprofiel zal kunnen leiden tot een
bewijsbare zaak.
Webcrawler
Voor de webcrawler zijn, zoals u weet, de juridische kaders een punt van
aandacht. Op dit moment voorziet het Wetboek van Strafvordering niet in
een bevoegdheid die expliciet bedoeld is voor het op deze wijze vergaren
van informatie. Daarom verkennen de politie en het OM aan de hand van
concrete casuïstiek stap voor stap de reikwijdte van de bestaande
juridische kaders als het gaat om de inzet van de webcrawler ten behoeve
van de opsporing van mensenhandel. Via jurisprudentie zal hier
gaandeweg meer duidelijkheid over moeten komen. De politie en het OM
hebben mijn departement bericht dat het tot op heden moeilijk is
gebleken om op basis van de inzet van de webcrawler tot een mensenhandel onderzoek te komen die met een geschikte rechtsvraag aan de
rechter kan worden voorgelegd.
Volgend jaar zal, afhankelijk van de daarvoor noodzakelijke beschikbare
financiële middelen, het voorstel tot modernisering van Wetboek van
Strafvordering bij uw Kamer worden ingediend. Daarin zitten bepalingen
die het gebruik van webcrawlers ten behoeve van de opsporing moeten
verduidelijken. Over dit traject is uw Kamer op 12 november 2020
geïnformeerd.11
Motie brede registratie seksueel geweld tegen kinderen en
mensenhandel
In de motie van leden Kuik en Bikker12 wordt de regering verzocht om met
politie in gesprek te gaan om (te bewerkstelligen) dat indien bij een
incident zowel sprake is van seksueel geweld tegen kinderen als mensenhandel, het incident ook als beide kan worden geregistreerd, zodat meer
duidelijkheid ontstaat over hoe vaak deze strafbare feiten in elkaars
verlengde liggen. Als achtergrond wordt hierbij verwezen naar de
dadermonitor.13 Hierin stelt de Nationaal Rapporteur Mensenhandel en
Seksueel Geweld tegen Kinderen (hierna: de Nationaal Rapporteur) dat er
veel overlap is in de problematiek van mensenhandel en seksueel geweld
tegen kinderen, maar tegelijkertijd wordt geconstateerd dat de registratie
van seksueel geweld tegen kinderen bijna nooit gepaard gaat met
registratie van mensenhandel.
Naar aanleiding van deze motie is mijn departement met de politie in
gesprek gegaan. Hieronder volgt een uitleg waarom er geen overlap
wordt geregistreerd. Hierbij wil ik allereerst benadrukken dat het
registreren van fenomenen door politie als primair doel heeft om hier op
adequate wijze strafrechtelijk opvolging aan te kunnen geven. Doelstellingen ten aanzien van het doen van onderzoek zijn hieraan ondergeschikt.
De gegevens waarop de Nationaal Rapporteur zijn bevindingen in de
Dadermonitor baseert, zijn afkomstig uit het politiesysteem BVH (Basis
Voorziening Handhaving). In samenhang registreren in BVH is sinds
enkele jaren niet meer mogelijk. Het zorgde voor problemen bij verdere
verwerking in de systemen en in de samenwerking met ketenpartners,
waaronder het OM.

11

Kamerstuk 29 279, nr. 625 en Kamerstuk 35 869, nr. 6
Kamerstuk 28 638, nr. 197
13
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2021).
Dadermonitor mensenhandel 2015–2019. Den Haag: Nationaal Rapporteur.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

4

Gelet op de aard van de delicten en het moment van registreren in BVH
(eerste aantreffen) komt een overlap in feite niet meer voor. Bij constatering van een incident wordt ter plekke door politie beoordeeld welke
registratie in de basisvoorziening BVH passend is. In het geval van
seksueel geweld tegen kinderen zal het incident vaak in BVH worden
geclassificeerd als een zedendelict, omdat in eerste instantie niet helder
zal zijn dat er ook sprake is van seksuele uitbuiting en dus mensenhandel.
Na de initiële registratie in BVH zal de zaak verder worden onderzocht.
Het beoordelen en opvolging geven aan de signalen vindt vervolgens niet
plaats binnen de contouren van het BVH-systeem, maar in Summ-IT. In de
meeste gevallen zal bij een casus waarbij sprake is van verkrachting van
een minderjarige in eerste instantie de maatschappelijke klasse (code)
zeden worden. Voor mensenhandel moet bijvoorbeeld ook betrokkenheid
van een derde aangetoond worden; denk daarbij aan het aanzetten van
een minderjarige tot seks tegen betaling.
Veel signalen en zaken waar sprake is van seksueel geweld tegen een
minderjarige worden zoveel mogelijk gezamenlijk door het team Zeden en
AVIM beoordeeld en afgestemd. Wanneer bijvoorbeeld mogelijk sprake is
van seks tegen betaling van een minderjarige, wordt doorgaans de intake
gezamenlijk door het team Zeden en AVIM opgenomen. Wanneer de
eerste classificatie in BVH tijdens het onderzoek onjuist blijkt te zijn, wordt
deze gewijzigd. Wanneer er sprake is van meerdere strafbare feiten wordt
voor elk afzonderlijk feit een nieuwe registratie met de betreffende
incidentcode aangemaakt.
Samenvattend, alle incidenten worden separaat geregistreerd. In beginsel
is er geen sprake van overlap, want er is óf sprake van zeden óf van
mensenhandel (dit wordt al dan niet later in het proces geconstateerd).
Waar nodig wordt er nauw samengewerkt door het zedenteam en AVIM,
zoals bij het horen van minderjarigen. Het voorgaande maakt duidelijk dat
deze registraties van zedendelicten en mensenhandel vanuit opsporingsperspectief geen inzicht kunnen geven over hoe vaak deze strafbare
feiten elkaar raken.
Besteding middelen
Naar aanleiding van de motie van het lid Voordewind c.s.14 ontvangen
politie en OM sinds 2018 jaarlijks gezamenlijk een bijdrage van 2 miljoen
voor de aanpak van mensenhandel. Vanaf dit jaar worden de gelden voor
de politie (1,6 miljoen euro) gedeeltelijk anders aangewend, maar nog
steeds ten behoeve van de intensivering van de aanpak van mensenhandel. Dit vloeit voort uit het gegeven dat eerder aangekondigde
maatregelen (bijna) zijn afgerond (zoals de training van eerstelijnspolitiemedewerkers op signalen mensenhandel), dan wel de overweging dat de
middelen op een andere manier nog beter kunnen bijdragen aan de
aanpak van dit fenomeen. De andere aanwending ziet op inmiddels
geworven fte’s voor het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM), het verder verstevigen van de Domeinoverstijgende
Informatiegestuurde werkwijze (DIGW), de bestendiging van het Landelijk
Coördinatie Centrum (LCC) en het verder verstevigen van de landelijke
eenheidsoverstijgende aanpak. De stand van zaken van de maatregelen
die tot nu toe zijn bekostigd uit de 2 miljoen kunt u vinden in de bijlage
met programmaresultaten van de voortgangsbrief Samen tegen
mensenhandel.

14

Kamerstuk 34 300 VI, nr. 49

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

5

Werving opsporingscapaciteit
De motie van de leden Segers en Asscher (Kamerstuk 35 300, nr. 25)
maakt het mogelijk om extra capaciteit voor AVIM te werven. Conform
toezegging om uw Kamer halfjaarlijks te informeer over de voortgang van
de uitvoering van deze motie, informeer ik uw Kamer over de huidige
stand van zaken. Voor 2021 is het de inzet om het onderdeel mensenhandel binnen AVIM met ongeveer 46 fte te versterken.15 Hiervan zijn tot
nu toe 39 fte geworven. De geplande 23 fte voor het Identificatie- en
Registratieproces zijn inmiddels geworven.
Tegelijkertijd is er ook sprake van uitstroom bij AVIM. Dit vraagstuk speelt,
zoals bekend, binnen de hele politieorganisatie. De verwachting is dat met
de politiebreed ingezette maatregelen de formatie en bezetting van de
politie als geheel in 2024 weer op orde is. Hierover ontvangt uw Kamer
regelmatig een update via de halfjaarberichten politie. Voor AVIM is die
uitstroom nog groter, omdat daar de gemiddelde leeftijd ook hoger ligt.
Bij AVIM worden, net als in de rest van de politieorganisatie, verschillende
maatregelen getroffen om binnen enkele jaren de basis op orde te krijgen
en de nieuwe medewerkers te werven. Hierover heb ik u geïnformeerd in
het tweede halfjaarbericht politie van november 2020.16
Richtlijn voor strafvordering mensenhandel 273f Sr
In de voortgangsbrief over het programma Samen tegen mensenhandel
wordt u nader geïnformeerd over de resultaten van de verkenning die is
uitgevoerd naar de mogelijkheid en wenselijkheid van een aanpassing van
het strafrechtelijke artikel 273f Sr. In aanvulling hierop meld ik u dat de
Richtlijn voor strafvordering mensenhandel, 273f Sr is aangepast (de
geactualiseerde versie is op 27 oktober 2021 gepubliceerd in de
Staatscourant en zal op 1 november 2021 formeel in werking treden).
In 2016 is de Richtlijn voor strafvordering mensenhandel, 273f Sr, voor het
laatst gewijzigd. In deze richtlijn zijn naast de uitgangspunten ten aanzien
van seksuele uitbuiting en de uitgangspunten van dienstbaarheid en
arbeidsuitbuiting eveneens de richtlijnen met betrekking tot gedwongen
bedelarij en uitbuiting van strafbare activiteiten opgenomen.
In de nieuwe richtlijn zijn de te vorderen strafeisen voor alle vormen van
mensenhandel verhoogd. De uitgangspunten van de richtlijn waren niet
langer in overeenstemming met de ernst van het feit, waardoor de
behoefte ontstond om de richtlijn met de praktijk in overeenstemming te
brengen. Daarnaast is in de huidige richtlijn onderscheid gemaakt naar
aantallen slachtoffers. Tegelijkertijd blijft het volgens het OM zo dat de
officier van justitie de hoogte van de strafeis voor elk slachtoffer en elk feit
afzonderlijk bepaalt, zoals dat ook is voorgeschreven in de zedenrichtlijn.17

15

Uiteindelijke doel is om in 2023 tot een uitbreiding van de 58 fte te komen op het onderdeel
mensenhandel en 29 fte op het onderdeel Identificatie en Registratie.
16
Kamerstuk 29 628, nr. 986
17
Bij het vaststellen van de uitgangspunten is door het OM mede gekeken naar uitgangspunten
zoals die gelden ter zake andere strafbare feiten waarvoor een strafmaximum geldt van 12 jaar
gevangenisstraf of meer geldt zoals verkrachting (art. 242), diefstal met geweld (art. 312) en
doodslag (art. 287 Wetboek van Strafrecht) en in- en uitvoer van harddrugs (artikel 2 onder a
Opiumwet). Met name de uitgangspunten ter zake zedenwetgeving en in het bijzonder
verkrachting geven volgens het OM daarbij richting, nu daadwerkelijke seksuele uitbuiting
voor het slachtoffer vaak een vergelijkbare situatie oplevert.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

6

Tot slot
De versteviging van het fundament van de opsporing en vervolging van
mensenhandel is geen vanzelfsprekendheid. In een veranderende wereld
vergt dit focus, aanpassingsvermogen en flexibiliteit van de opsporingsorganisaties en de partijen er om heen. Samenwerking zal nog belangrijker
worden. Tegelijkertijd vergt het een lange adem.
Het is aan een nieuw kabinet om aan het fundament van de opsporing en
vervolging van mensenhandel verder te bouwen.
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
A. Broekers-Knol

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 28 638, nr. 203

7