Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

35 012

Wijziging van de Kieswet en de Tijdelijke
experimentenwet stembiljetten en centrale
stemopneming ter vereenvoudiging van
stemmen vanuit het buitenland en verlenging
van de mogelijkheid tot experimenteren

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel heeft tot doel enkele belemmeringen bij het stemmen
voor Nederlandse kiezers die in het buitenland wonen weg te nemen. Het
betreft personen die kiesrecht hebben voor de verkiezingen van de leden
van de Tweede Kamer, van de leden van het Europees parlement en voor
raadgevende referenda. Voorgesteld wordt onder andere om enkele
maatregelen te treffen om te voorkomen dat stemmen niet worden
meegeteld. Verder wordt voorgesteld om de datum waarop de Tijdelijke
experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming (hierna:
Experimentenwet) vervalt één jaar op te schuiven.
2. Aanleiding en voorgeschiedenis
De regering wil het stemmen vanuit het buitenland voor de verkiezingen
van de leden van de Tweede Kamer en van de leden van het Europees
parlement makkelijker maken. Daartoe zijn de afgelopen jaren al verschillende maatregelen getroffen, te weten:
• Een permanente kiezersregistratie van niet-ingezetenen is per 1 april
2017 mogelijk gemaakt waardoor het niet meer nodig is om een
registratieverzoek in te dienen voor elke afzonderlijke verkiezing;
• Op basis van de Experimentenwet zijn experimenten mogelijk gemaakt
met het aanvragen van een vervangend briefstembewijs (het equivalent van de stempas voor de kiezers die vanuit het buitenland mogen
stemmen) en met een nieuw model stembiljet dat per e-mail aan de
kiezer kan worden gezonden. Bij de verkiezing van de Nederlandse
leden van het Europees parlement op 22 mei 2014 en bij de verkiezing
van de leden van de Tweede Kamer op 15 maart 2017 is hiermee
succesvol geëxperimenteerd;
• Ondertekende registratieverzoeken en een kopie van het bewijs van
Nederlanderschap kunnen ook ingescand worden en per e-mail
worden verzonden naar de gemeente Den Haag en de Nederlandse
vertegenwoordigingen in Aruba, Curaçao en Sint Maarten;

kst-35012-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

1

•

•

De groep kiezers die vanuit het buitenland per brief kan stemmen is
uitgebreid. Kiezers die in Nederland wonen, maar tijdelijk in het
buitenland verblijven, konden voorheen alleen stemmen per brief als
ze voor beroep of werkzaamheden langdurig in het buitenland
verbleven. Inmiddels kan een kiezer die om andere redenen (zoals
studie) langdurig in het buitenland verblijft ook per brief stemmen;
Het vereiste dat het (brief)stembiljet alleen met rood kan worden
ingevuld, is afgeschaft. Het stembiljet mag ook met zwart, blauw of
groen worden ingevuld. Dit heeft er toe bijgedragen dat het aantal
ongeldige stemmen is afgenomen.

In de evaluatie van de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer van
15 maart 20171 heeft het kabinet geconstateerd dat er verdere maatregelen getroffen kunnen worden om te voorkomen dat stemmen van
kiezers in het buitenland buiten beschouwing worden gelaten en om
verder te faciliteren dat de stem van de kiezer op tijd wordt ontvangen
door het briefstembureau.
3. Voorgestelde wijzigingen van de Kieswet
3.1. Maatregelen om het aantal ongeldige stemmen te verminderen
Een punt dat er nu toe leidt dat stemmen van kiezers ter zijde worden
gelegd is het gebruik van de oranje retourenveloppe. Als de kiezer om
welke reden ook een andere retourenveloppe gebruikt dan de oranje
enveloppe moet volgens de Kieswet die enveloppe terzijde worden gelegd
en telt de stem niet mee. In aanloop naar de verkiezing van de leden van
de Tweede Kamer van 15 maart 2017 zijn hierover de nodige klachten
ingediend en vragen gesteld. Daarbij hebben kiezers onder andere
opgemerkt dat het gebruik van een oranje enveloppe in sommige landen
problemen geeft bij de post. Ook komt het voor dat kiezers de oranje
enveloppe kwijt raken waardoor deze kiezers niet meer kunnen stemmen.
Om tegemoet te komen aan deze klachten en om te voorkomen dat
stemmen niet worden meegenomen of dat de kiezer niet kan stemmen
wordt nu geregeld dat de kiezer ook een andere enveloppe kan gebruiken
om de stem te verzenden naar het briefstembureau. De kiezer moet er
daarbij uiteraard goed op letten dat de retourenveloppe juist geadresseerd is.
In de Kieswet is nu geregeld dat de kiezer de retourenveloppe voldoende
dient te frankeren. Verder is geregeld dat een retourenveloppe die niet
voldoende is gefrankeerd bij ontvangst ongeopend ter zijde moet worden
gelegd. Met andere woorden, deze stemmen worden niet meegeteld. Bij
meerdere verkiezingen is gebleken dat het zich kan voordoen dat kiezers
niet kunnen voorkomen dat de post(bedrijven) in het buitenland beweren
dat de enveloppe niet voldoende is gefrankeerd. De posttarieven zijn niet
overal zo transparant als dat in Nederland het geval is. Om diezelfde
reden kan ook bij ontvangst niet (altijd) gecontroleerd worden of de
retourenveloppe voldoende is gefrankeerd. Wel kan worden bepaald of de
kiezer de enveloppe gefrankeerd heeft. Gelet op deze praktijk is besloten
in de Kieswet te regelen dat alleen als de retourenveloppe helemaal niet is
gefrankeerd de stem ter zijde wordt gelegd en niet wordt meegeteld.
Uiteraard geldt de frankeringseis niet indien de stukken worden
afgegeven bij een briefstembureau. In dat geval moet van de afgifte
aantekening worden gehouden op de retourenveloppe, zodat terzijdelegging wordt voorkomen. Ook deze maatregel draagt er toe bij dat
minder stemmen ongeldig zullen worden verklaard.

1

Kamerstukken II 2016/17, 31 142, nr. 62 (en bijlage blg-811016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

2

3.2. Briefstembureaus in grensgemeenten
Dit wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) in grensgemeenten briefstembureaus instelt. In het grensgebied met Duitsland en België wonen relatief
veel Nederlanders. Kiezers kunnen een kiezerspas aanvragen om in
persoon in een gemeente te gaan stemmen. Echter een dergelijke
kiezerspas moet tijdig van te voren worden aangevraagd en men moet op
de dag van stemming ook in de gelegenheid zijn om in Nederland in een
stemlokaal te stemmen. Door briefstembureaus in grensgemeenten in te
stellen kan een kiezer nog tot kort voor of op de dag van stemming de
briefstem afgeven bij de gemeente waar een briefstembureau is ingesteld
en zo tijdig stemmen. De regering is van mening dat dit meerwaarde kan
hebben voor de vele Nederlanders die in het grensgebied wonen.
Uiteraard zal de Minister van BZK alleen een briefstembureau in een
grensgemeente instellen als de gemeente daar mee instemt.
Het kunnen instellen van briefstembureaus bij grensgemeenten vergroot
de toegankelijkheid, doordat kiezers die in Duitsland en België dicht bij de
grens wonen hun briefstem kunnen afgeven bij het briefstembureau en zo
niet afhankelijk zijn van postbezorging tussen die landen en Nederland.
Afgewogen is of de instelling van briefstembureaus mogelijk gevolgen
zou kunnen hebben voor andere waarborgen waaraan het verkiezingsproces moet voldoen. Dat is naar de mening van de regering niet het
geval. Dit wetsvoorstel verandert niets aan het aantal kiezers dat kan
stemmen vanuit het buitenland. Het aantal kiezers dat in potentie per brief
zal kunnen stemmen wordt dus niet groter. Daarmee worden ook de
risico’s voor de integriteit van de verkiezingen (omdat meer kiezers, met
name kiezers die tijdelijk in het buitenland verblijven, per brief zouden
kunnen stemmen) niet groter. Met de mogelijkheid om briefstembureaus
in te stellen wordt namelijk de procedure voor het registratieverzoek bij de
gemeente Den Haag om per brief (vanuit het buitenland) te kunnen
stemmen niet gewijzigd. Bij het registratieverzoek moet een adres in het
buitenland worden opgegeven waar de stembescheiden naar toe kunnen
worden gezonden, waardoor dat verzoek niet lichtvaardig zal worden
gedaan. Daar komt bij dat kiezers die tijdelijk in het buitenland verblijven
de mogelijkheid hebben om een schriftelijke of een onderhandse
volmacht te verstrekken.
3.3 Overige wijzigingen in verband met stemmen vanuit het buitenland
De termijn van vooropening van 7 dagen was sinds de invoering van de
permanente kiezersregistratie van niet-ingezetenen op 1 april 2017
verlengd naar 14 dagen om voldoende tijd te creëren voor het verwerken
van de stemmen bij een mogelijke toename van het aantal stemmers. Het
aantal personen dat nu in de permanente registratie is opgenomen
bedraagt ca 60.000 personen. De verwachting is wel dat dit in de komende
tijd zal toenemen, mede naar aanleidingen van voorlichtingsactiviteiten
van de gemeente Den Haag, maar ook van de rijksoverheid. De
verwachting is echter dat het aantal personen dat zich permanent heeft
laten registreren niet dusdanig groot is dat de verlenging naar 14 dagen
noodzakelijk is. Het aantal personen dat nu in de permanente registratie is
opgenomen bedraagt ca 60.000 personen. De verwachting is wel dat dit in
de komende tijd zal toenemen, mede naar aanleiding van voorlichtingsactiviteiten van de gemeente Den Haag, maar ook van de rijksoverheid.
Bovendien zou vasthouden aan de termijn van 14 dagen ook leiden tot
een aanpassing van de termijnen waarop kiezers uiterlijk hun verzoek
moeten indienen voor een vervangend briefstembewijs (artikel 10, derde
en vierde lid, van het Tijdelijk experimentenbesluit stembiljetten en
centrale stemopneming (hierna: Experimentenbesluit)). Dat zou leiden tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

3

een eerder moment waarop die verzoeken zouden moeten worden
gedaan, wat de toegankelijkheid tot de stemming niet bevordert. Om die
reden wordt voorgesteld de termijn voor vooropening weer vast te stellen
op 7 dagen.
Verder is, voor alle duidelijkheid, weer in de Kieswet vermeld dat
briefstemmen die door kiezers (in een retourenveloppe die is geadresseerd aan de burgemeester van ’s-Gravenhage) worden afgeven bij of
verzonden worden aan een Nederlandse vertegenwoordiging in het
buitenland terstond na ontvangst worden doorgezonden naar de
burgemeester van ’s-Gravenhage.
Een andere wijziging hangt samen met bepalingen rond de permanente
registratie. In de Kieswet is thans (in artikel D3, derde lid) geregeld dat tot
uiterlijk negen weken voor de dag van stemming verzoeken kunnen
worden ingediend om wijzigingen door te voeren in de permanente
registratie. Inmiddels is gebleken de gemeente Den Haag de briefstembewijzen aan de in de permanente registratie opgenomen kiezers niet eerder
verstuurt dan nadat de termijn voor het doen van een wijzigingsverzoek is
verstreken. De gemeente Den Haag doet dit om te voorkomen dat
vervangende briefstembewijzen moeten worden verstrekt aan kiezers
waarvan het adres wijzigt relatief kort voor de dag van stemming. Deze
praktijk heeft evenwel tot gevolg dat een van de voordelen van de
permanente registratie deels te niet wordt gedaan. De permanente
registratie was immers mede bedoeld om (veel) eerder dan vroeger het
geval was de briefstembewijzen aan de kiezers te kunnen versturen, zodat
de kiezers het briefstembewijs tijdig ontvangen om te kunnen stemmen.
Wachten totdat de termijn voor het indienen van wijzigingen is verlopen
leidt er toe dat aan alle in de permanente registratie opgenomen kiezers
onnodig laat het briestembewijs wordt gezonden. Om te bereiken dat het
briefstembewijs tijdig naar de kiezers wordt gezonden en dus ook tijdig
kan worden geretourneerd, wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld dat de
gemeente Den Haag de stembescheiden uiterlijk 12 weken voor de dag
van de stemming verstuurt aan diegene die in de permanente registratie
staan geregistreerd. Het stembiljet kunnen de kiezers uiteraard pas
ontvangen nadat onherroepelijk vaststaat welke partijen en kandidaten
meedoen aan de verkiezing. In de praktijk is dat ongeveer vijf weken voor
de dag van stemming. Het stembiljet kan echter op grond van de
Experimentenwet per e-mail naar de kiezers in het buitenland worden
gezonden en bereikt dus dan gelijk de kiezers die dan al beschikken over
het briefstembewijs. Langs deze weg resteert ongeveer vijf weken om de
stem tijdig bij het briefstembureau te krijgen.
Van de lijst van personen die per brief mogen stemmen, zoals bedoeld in
artikel M 9, zesde lid, is gebleken dat die niet langer nodig is. Deze lijst
werd opgemaakt per briefstembureau met daarop de namen van de
kiezers die een voorgeadresseerde retourenveloppe hadden ontvangen
met daarop het adres van het betreffende briefstembureau. De lijst is niet
nodig omdat kiezers ook zelf kunnen bepalen naar welk briefstembureau
de stem wordt gestuurd. Het briefstembureau kan aan de hand van het
briefstembewijs en de kopie van het identiteitsdocument dat moet worden
meegestuurd de kiesgerechtigdheid controleren. Het briefstembewijs is
voorzien van echtheidskenmerken aan de hand waarvan het briefstembureau het bewijs op echtheid kan controleren. Ten slotte is het op grond
van dit wetsvoorstel niet langer verplicht om de voorgeadresseerde
retourenveloppe te gebruiken, waardoor de bedoelde lijst ook zijn
praktische betekenis verliest.
Ten slotte worden twee bepalingen voorgesteld die wenselijk zijn in
verband met onverwachte plaatselijke omstandigheden die zich bij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

4

briefstembureaus in het buitenland kunnen voordoen. Voorgesteld wordt
om te bepalen dat bij ministeriële regeling nadere regels kunnen worden
gesteld over de werkwijze van briefstembureaus buiten Nederland.
Dergelijke nadere regels kunnen nodig zijn als de plaatselijke omstandigheden, denk aan natuurrampen zoals orkanen, daartoe nopen op het
moment dat een specifieke stemming aanstaande is; in dat geval zullen de
voorschriften met grote spoed moeten worden vastgesteld.
Voorts is het in een aantal situaties niet mogelijk om recht te doen aan de
bevoegdheid van kiezers om in de locatie te vertoeven waar het briefstembureau zitting houdt. Deze bevoegdheid geldt op grond van artikel J 35
voor zover de orde daardoor niet wordt verstoord en de voortgang van de
zitting niet wordt belemmerd. Deze voorbehouden zijn voor de bedoelde
situaties in het buitenland ontoereikend. Denk aan de situatie waarin als
gevolg van weersomstandigheden het briefstembureau praktisch
onbereikbaar is, of situaties waarin als gevolg van spanningen tussen
Nederland en het land waar het briefstembureau is gevestigd, door het
betreffende land de toegang tot de locatie waar het briefstembureau
zitting houdt wordt beperkt. Voorgesteld wordt daarom om in aanvulling
op artikel J 35 in artikel M 17 te regelen dat de bevoegdheid voor kiezers
om in aanwezig te zijn in de locatie waar het briefstembureau zitting
houdt niet geldt indien dat als gevolg van bepaalde omstandigheden in
het betreffende land naar het oordeel van Onze Minister van Buitenlandse
Zaken dan wel Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties danwel Onze Minister van Defensie onmogelijk is. Van deze
onmogelijkheid en de omstandigheden die daartoe hebben geleid, moet
melding worden gemaakt in het proces-verbaal.
3.4. Onderzoek vervangend briefstembewijs en onderhandse volmacht
Om te kunnen stemmen vanuit het buitenland moet de kiezer een
briefstembewijs ontvangen, het equivalent van de stempas die de kiezers
in Nederland ontvangen, die de kiezer moet tekenen en mee moet sturen
als hij stemt. Het kan voorkomen dat het briefstembewijs niet aankomt bij
de kiezer of dat de kiezer het briefstembewijs kwijt raakt. Daarom is in de
Experimentenwet geregeld dat de kiezer een vervangend briefstembewijs
kan aanvragen. In dat geval wordt het nummer van het oorspronkelijke
briefstembewijs ongeldig verklaard en door de burgemeester van Den
Haag opgenomen in een register van ongeldige briefstembewijzen. De
briefstembureaus ontvangen van de burgemeester van Den Haag een
uittreksel van het register ongeldige briefstembewijzen. Komt een
briefstembewijs in het register voor dan wordt de ontvangen stem ter
zijde gesteld en niet meegeteld. Zo wordt voorkomen dat een kiezer zowel
met het oorspronkelijke briefstembewijs als met het vervangende
briefstembewijs zou kunnen stemmen.
Invoering van het kunnen verstrekken van een vervangend briefstembewijs heeft voordelen voor de kiezers in het buitenland. Echter ook het
vervangende briefstembewijs moet per post naar de kiezer worden
gezonden. Dat kost tijd waardoor soms het vervangende briefstembewijs
ook niet op tijd aankomt. De regering wil, net als de gemeente Den Haag,
ook op dit punt verbeteringen aanbrengen. Daarom zal op korte termijn
worden onderzocht of een vervangend briefstembewijs of een duplicaat
van het briefstembewijs digitaal2 aan de kiezer beschikbaar gesteld kan
worden. Dat moet echter wel op een betrouwbare manier kunnen
gebeuren waardoor uitgesloten wordt dat een kiezer meerdere malen zou
kunnen stemmen. Dat geldt ook voor (ICT-) middelen die nodig zijn om te
2

De gemeente Den Haag heeft in zijn evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing voorgesteld om
in de toekomst mogelijk te maken dat het (vervangende) briefstembewijs digitaal beschikbaar
kan worden gesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

5

controleren of een kiezer niet meerdere malen met een digitaal verzonden
briefstembewijs wil stemmen. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties zal samen met de gemeente Den Haag dit onderzoek
uitvoeren.
Bij dit onderzoek zal ook worden nagegaan of en zo ja, op welke wijze
kiezers in het buitenland de mogelijkheid kunnen krijgen om een
onderhandse volmacht te geven. Kiezers die niet in Nederland woonachtig
zijn, maar niet per brief willen stemmen kunnen nu alleen een schriftelijke
volmacht of een kiezerspas aanvragen.
De reden waarom het digitaal verzenden van het briefstembewijs en/of
het kunnen verstrekken van een onderhandse volmacht niet in dit
wetsvoorstel geregeld worden, is dat het benodigde onderzoek tijd kost
en de regering daarop niet wil wachten. Het streven is namelijk om de
verbeteringen die in dit wetsvoorstel zijn voorzien in werking te laten
treden voor de verkiezing van de leden van het Europees parlement in mei
2019.
4. Voorgestelde verlenging van de Experimentenwet
De Experimentenwet loopt af per 1 januari 2021. Dat betekent dat alleen
nog bij de verkiezing van de leden van het Europees parlement (23 mei
2019) door de kiezers in het buitenland met dit stembiljet gestemd kan
worden. De wens leeft om ook bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021
nog met het stembiljet te kunnen experimenteren. De reden daarvoor is
dat, nu kiezers zich sinds 1 april 2017 kunnen registreren in de permanente registratie, het aantal nieuwe kiezers in het buitenland toeneemt.
Deels betreft dat kiezers die aan de eerdere experimenten met het nieuwe
stembiljet niet hebben deelgenomen. Gelet daarop is het verstandig om
niet alleen bij de verkiezingen voor de leden van het Europees parlement
in mei 2019 nog een keer te kunnen experimenteren, maar ook bij de
Tweede Kamerverkiezingen van 2021. De groep kiezers bij Tweede
Kamerverkiezingen is ook groter dan de groep kiezers voor de verkiezingen voor de leden van het Europees parlement, omdat bij die laatste
verkiezingen kiezers ook kunnen stemmen in het land waar ze wonen. Om
die reden wordt voorgesteld de vervaldatum van de Experimentenwet te
verlengen tot 1 januari 2022. Rekening houdend met het te doorlopen
wetgevingstraject bij eventuele definitieve regeling in de Kieswet, wordt
voorgesteld om de datum waarop een verslag over de doeltreffendheid en
de effecten van de experimenten (en een standpunt inzake definitieve
regeling in de Kieswet) naar de Staten-Generaal wordt gezonden vast te
stellen op 1 januari 2020, zodat ten minste over de verkiezing van de leden
van het Europees parlement in 2019 een evaluatieverslag wordt
opgesteld.
5. Constitutionele aspecten
Bij de wijzigingen die dit wetsvoorstel voorstelt in de Kieswet en de
verlenging van de Experimentenwet spelen constitutionele aspecten geen
rol.
De Kiesraad heeft in zijn advies over het concept-wetsvoorstel, waarin
werd voorgesteld de bepalingen uit de Experimentenwet en het Experimentenbesluit ten aanzien van vervangende briefstembewijzen, een
nieuw model stembiljet en logo’s definitief in de Kieswet op te nemen, wel
een constitutioneel standpunt ingenomen ten aanzien van het kunnen
volstaan met alleen een keuze voor een lijst op het nieuwe model
stembiljet. De Kiesraad is van mening dat in het geval een enkele stem op
een lijst als geldige stem voor de lijsttrekker wordt aangemerkt, sluipen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

6

derwijs een partijstem in het Nederlandse kiesstelsel wordt ingevoerd.
Zo’n partijstem staat volgens de Kiesraad op gespannen voet met het
vigerende constitutionele stelsel, dat de politieke partij niet of nauwelijks
erkent (vgl. art. 50 en 67 lid 3 Gw) en uitgaat van een verkiezing van leden
van de Staten-Generaal (zie bijv. art. 54 Gw). Daarnaast zou het
wetsvoorstel met de toewijzing van lijststemmen aan de lijsttrekker in de
ogen van de Kiesraad op verschillende niveaus een onwenselijk onderscheid creëren, tussen kiezers, kandidaten en partijen. Deze meer
principiële benadering van de Kiesraad hing samen met de oorspronkelijk
in het concept-wetsvoorstel beoogde definitieve regeling van de Experimentenwet en het Experimentenbesluit in de Kieswet. Nu dit oogmerk aan
het wetsvoorstel is ontvallen en wordt voorgesteld de Experimentenwet te
verlengen, speelt dit constitutionele aspect bij de wijzigingen die dit
wetsvoorstel voorstelt geen rol meer. Het advies van de Kiesraad zal
worden betrokken bij een eventueel toekomstige wijziging van de Kieswet
om alsnog de Experimentenwet en het Experimentenbesluit definitief in
de Kieswet te regelen.
6. Administratieve en financiële lasten voor overheid en burger
6.1 Gevolgen voor de overheid
Dit wetsvoorstel regelt dat een ontoereikende frankering van de briefstem
niet er toe leidt dat de briefstem ter zijde wordt gelegd en niet mee wordt
geteld. Deze maatregel kan er toe leiden dat per verkiezing strafporto
moet worden betaald. Dat kan leiden tot enige extra kosten. Het zal niet
gaan om meer dan enkele duizenden euro’s per verkiezing. Het Ministerie
van BZK zal met de gemeente Den Haag per verkiezing inventariseren
hoeveel strafport is betaald en waar nodig de gemeente voor die kosten
compenseren.
6.2 Gevolgen voor burgers
De wijzigingen in dit wetsvoorstel hebben geen gevolgen voor de
administratieve en financiële lasten voor burgers.
7. Inwerkingtreding
Indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven, zal het in werking treden
op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Het beoogde tijdstip van
inwerkingtreding is 1 januari 2019, zodat de wijzigingen bij de eerstvolgende verkiezing van de leden van het Europees parlement kunnen
worden toegepast.
8. Advies en consultatie3
Begin december 2017 is een concept van dit wetsvoorstel aangeboden
voor advies aan de Kiesraad en het Adviescollege Toetsing Regeldruk
(ATR). Voorts is het voor commentaar voorgelegd aan de gemeente
’s-Gravenhage, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de
Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB). Ook heeft in de
periode van 8 december 2017 tot 8 januari 2018 internetconsultatie
plaatsgevonden.
Tijdens de internetconsultatie zijn geen reacties op het voorstel
ontvangen. Het ATR heeft besloten geen formeel advies te zullen
uitbrengen over het voorstel, vanwege het feit dat het dossier naar
verwachting geen omvangrijke regeldrukeffecten tot gevolg zal hebben.
3

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

7

Voor een deel van de binnengekomen reacties geldt dat deze betrekking
hadden op bepalingen in het concept-wetsvoorstel die tot doel hadden
om de bepalingen uit de Experimentenwet en het Experimentenbesluit ten
aanzien van vervangende briefstembewijzen, een nieuw model stembiljet
en logo’s definitief te regelen in de Kieswet. Aangezien deze bepalingen
niet meer in het wetsvoorstel zijn opgenomen nu ervoor is gekozen de
Experimentenwet met een jaar te verlengen, is het niet nodig op die
reacties in te gaan.
De gemeente Den Haag, de VNG, de NVVB
In reactie op een opmerking van de gemeente Den Haag over de
formuleringen met betrekking tot het verplicht frankeren van de
enveloppe met stembescheiden, is verduidelijkt dat frankering enkel
vereist is bij retournering per post.
Aan de wens van de gemeente Den Haag om de termijn van vooropening
van 14 dagen te behouden en niet te verkorten tot 7 dagen, is niet
tegemoet gekomen. Anders dan de gemeente Den Haag stelt, ligt het
aantal personen dat is opgenomen in de permanente registratie nog
steeds onder het niveau van het aantal kiezers dat zich liet registreren om
te kunnen stemmen voorde verkiezing van de leden van de Tweede Kamer
in 2017. Toen hebben zich ruim waren 80.000 kiezers in het buitenland
geregistreerd (er was toen nog geen permanente kiezersregistratie). Het
aantal registreerden in de permanente kiezersregistratie van
niet-ingezetenen bedraagt (peildatum juni 2018) 61.000 Nederlanders. De
handelingen die het briefstembureau moet uitvoeren is als gevolg van de
permanente registratie wel veranderd, maar naar de mening van de
regering niet dusdanig verzwaard dat 14 dagen vooropening noodzakelijk
is. Het aantal briefstembureaus fluctueert inderdaad, maar dat was ook al
zo vóór de invoering van de permanente kiezersregistratie van
niet-ingezetenen met ingang van 1 april 2017 en dat gegeven was
overigens ook geen reden voor de met ingang van die datum tot 14 dagen
verlengde vooropening.
De gemeente Den Haag hecht aan de betrokkenheid van de Minister van
BZK bij de aanwijzing van briefstembureaus. Gelet hierop is die betrokkenheid gehandhaafd.
Aan het verzoek van de gemeente Den Haag om te bepalen dat een
briefstembureau zich kan laten bijstaan door personen die geen
ambtenaar hoeven te zijn, is wat betreft de briefstembureaus gehoor
gegeven in het nieuwe artikel N 18, tweede lid (onderdeel L).
Het voorstel van de gemeente Den Haag om te bepalen dat de briefstembescheiden na de stemopneming in de verzegelde pakketten bij de
briefstembureaus blijven en na toestemming aldaar worden vernietigd, is
niet overgenomen. Het is, anders dan de gemeente Den Haag aangeeft,
niet zo dat nu in de Kieswet niet wordt geregeld dat briefstembescheiden
worden overgedragen aan Den Haag na afloop van de stemming. Die
overdracht is geregeld in artikel N 20, derde lid. Gelet op het feit dat een
ander wetsvoorstel in voorbereiding is, waarin een gemeentelijk briefstembureau wordt geïntroduceerd in de Kieswet met taken en bevoegdheden ten behoeve waarvan de bedoelde pakketten op het gemeentelijk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

8

briefstembureau aanwezig zijn4, is het niet opportuun om in het onderhavige wetsvoorstel hieromtrent iets anders te bepalen.
In reactie op de inbreng van de gemeente Den Haag en de NVVB met
betrekking tot de lijst van personen die per brief mogen stemmen, is
besloten om het gebruik van deze lijst te schrappen. Zie verder de
toelichting bij de onderdelen E, H en K.
De Kiesraad
De Kiesraad vroeg waarom wordt voorgesteld dat briefstembureaus in
grensgemeenten kennelijk geen bijstand mogen krijgen van ambtenaren
(artikel N 18, onderdeel R). Hier spelen twee bepalingen een rol. In artikel
M 13 is geregeld dat personen kunnen worden aangewezen die het
briefstembureau ten dienste kunnen worden gesteld; dat is ook voor
grensgemeenten geregeld en wel in het nieuw voorstelde artikel M 13,
zesde lid. De aanwijzing geschiedt door de burgemeester van de
aangewezen gemeente. Voorgesteld was verder om in artikel N 18 te
bepalen dat, wat betreft de stemopneming door briefstembureaus, voor
de briefstembureaus in grensgemeenten bijstand door plaatsvervangende
leden mogelijk is; per abuis was in de consultatieversie bijstand door
«personen» vervallen en dat is nu hersteld.
Ten slotte vroeg de Kiesraad of het, met de introductie van briefstembureaus in grensgemeenten, de bedoeling is dat de briefstemuitslag van de
verkiezingen onder kiezers in het buitenland niet langer door de gemeente
Den Haag wordt vastgesteld. Het antwoord daarop is dat de uitkomst van
de briefstembureaus in grensgemeenten ter kennis moet worden gebracht
van de burgemeester van ’s-Gravenhage (artikel N 20, tweede lid), waarna
de burgemeester van ’s-Gravenhage het aantal stemmen vaststelt (artikel
N 21). De toelichting bij onderdeel N (artikel N 20) is op dit punt
aangevuld.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A
In dit onderdeel wordt voorgesteld om in artikel M 6 vast te leggen dat de
burgemeester van ’s-Gravenhage uiterlijk twaalf weken voor de dag van
de stemming de stembescheiden moet toesturen aan de personen die zijn
geregistreerd in de permanente registratie (de personen, bedoeld in
artikel M 1, eerste lid). Voor personen die daarin niet zijn geregistreerd
(personen, bedoeld in artikel M 1, tweede lid), maar toch per brief wil
stemmen vanwege tijdelijk verblijf in het buitenland op de dag van de
stemming, blijft staan dat de verzending zo spoedig mogelijk dient te
geschieden.
Hetzelfde geldt voor de toezending van het stembiljet aan alle kiezers in
het buitenland; de verzending daarvan geschiedt zo spoedig mogelijk
nadat de procedure rond kandidaatstelling is afgerond. De achtergrond
van deze wijziging is toegelicht in paragraaf 3.2 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting.

4

Wetsvoorstel tot wijziging van de Kieswet houdende maatregelen tot aanpassing van de
procedure van de vaststelling van de verkiezingsuitslag alsmede regeling van enkele andere
onderwerpen (aanpassing procedure vaststelling verkiezingsuitslag), te vinden op www.internetconsultatie.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

9

Onderdeel B
Tot op heden dient het briefstembewijs, de kopie van het identiteitsbewijs
en de witte enveloppe met daarin het stembiljet geretourneerd worden
aan het briefstembureau in de oranje retourenveloppe en moet de
zending voldoende gefrankeerd worden. Briefstemmen ontvangen in een
andere enveloppe of zendingen die onvoldoende gefrankeerd zijn worden
niet bij de telling van de stemmen betrokken. Die stemmen worden dus
niet meegeteld. Gebleken is echter dat in bepaalde landen oranje
enveloppen door postbedrijven niet altijd worden aanvaard. Ook komt het
voor dat de kiezer zijn retourenveloppe om welke reden dan ook verloren
is. Soms is het voor de kiezer ook onduidelijk hoeveel de enveloppe
gefrankeerd moet worden. Daarom wordt voorgesteld om de Kieswet zo
aan te passen dat het retourneren van de briefstem met de daarbij
behorende documenten naar het briefstembureau kan geschieden in
iedere willekeurige enveloppe die gefrankeerd is. Het begrip «retourenveloppe» krijgt met deze wetswijziging in de Kieswet dus de betekenis van
ofwel de oranje (geadresseerde) retourenveloppe, bedoeld in artikel M 6,
eerste lid, onderdeel b, ofwel een andere willekeurige enveloppe waarin
de stembescheiden worden toegezonden aan het briefstembureau; dit ter
onderscheiding van de enveloppe met daarin het stembiljet, die, samen
met de andere stembescheiden, in de retourenveloppe wordt verzonden.
De frankeringeis geldt uiteraard alleen indien de stukken worden
geretourneerd per post en niet als de stukken door de kiezer zelf bij een
Nederlandse vertegenwoordiging in het buitenland of bij het briefstembureau zelf worden afgegeven. Voor die laatste situatie is voor de
volledigheid toegevoegd dat degene die ten behoeve van het briefstembureau de retourenveloppe in ontvangst neemt, van die afgifte aantekening houdt door op de enveloppe in ieder geval de datum en het tijdstip
van ontvangst en handtekening te plaatsen. Dit om te voorkomen dat de
enveloppe als ongeldig zal worden beschouwd in verband met het niet
gefrankeerd zijn. De briefstemmen die (in een retourenveloppe die is
geadresseerd aan de burgemeester van ’s-Gravenhage) worden afgeven
bij of verzonden aan een Nederlandse vertegenwoordiging in het
buitenland moeten op grond van het voorgestelde artikel M 7, zesde lid,
worden doorgezonden naar de burgemeester van ’s-Gravenhage. Die
doorzending moet terstond geschieden nadat de stukken zijn ontvangen.
Onderdeel C
De voorgestelde wijzigingen in dit onderdeel hangt samen met de
voorgestelde wijziging in onderdeel B betreffende het al dan niet
voldoende gefrankeerd zijn van de retourenveloppe.
Onderdeel D (artikel M 9, tweede lid)
In dit onderdeel wordt de termijn van vooropening van 14 dagen weer
teruggebracht naar een termijn van 7 dagen, zoals die ook was voor de
invoering van de permanente kiezersregistratie van niet-ingezetenen op
1 april 2017. De achtergrond hiervan is toegelicht in paragraaf 3.3 van het
algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Onderdelen D (artikel M 9, zesde lid) E, H en K
Een lijst van personen die per brief mogen stemmen, zoals bedoeld in
artikel M 9, zesde lid, is niet langer nodig. Deze lijst werd opgemaakt per
briefstembureau met daarop de namen van de kiezers die een
voorgeadresseerde retourenveloppe hadden ontvangen met daarop het
adres van het betreffende briefstembureau. De lijst is niet nodig omdat
kiezers zelf kunnen bepalen naar welk briefstembureau de stem wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

10

gestuurd, het gebruik van de voorgeadresseerde retourenveloppe niet
meer nodig is en briefstembureaus de kiesgerechtigdheid van de kiezer en
de echtheid van het briefstembewijs op een andere manier kunnen
controleren (zie verder paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze
memorie van toelichting). Om al deze redenen wordt voorgesteld wordt
om in artikel M 9, zesde lid, niet langer te bepalen dat op de tafel van
briefstembureaus, in plaats van een afschrift van het uittreksel van
ongeldige stempassen (afwijking van artikel J 17, eerste lid), een lijst moet
liggen van personen die per brief mogen stemmen, maar enkel te bepalen
dat artikel J 17, eerste lid, niet van toepassing is op briefstembureaus.
Verder wordt voorgesteld artikel M 14 te schrappen (onderdeel H). Het op
grond van artikel M 10, tweede lid, door het tweede lid van het
stembureau aantekening houden dat een persoon van zijn kiesrecht
gebruik heeft gemaakt door op de lijst van personen die per brief mogen
stemmen zijn paraaf te zetten, is derhalve ook niet meer nodig (onderdeel
E). Hetzelfde geldt voor het in pakketten doen en verzegelen van de lijst
met een gewaarmerkte verklaring van het briefstembureau betreffende
het aantal gezette parafen. Voorgesteld wordt om in onderdeel K artikel N
16, eerste lid, in dat verband opnieuw vast te stellen.
Onderdelen F, G, M en N
De voorgestelde wijzigingen in onderdeel G met betrekking tot artikel M
13 hebben betrekking op het instellen van briefstembureaus in grensgemeenten in Nederland. In paragraaf 3.2 van het algemene deel van de
toelichting is dit nader toegelicht. In verband hiermee wordt verder in
onderdeel F voorgesteld om het opschrift van paragraaf 3 van hoofdstuk
M te wijzigen, zodat het opschrift niet langer beperkt is tot briefstembureaus buiten Nederland. Een vergelijkbare wijziging wordt voorgesteld
voor de aanduiding «briefstembureaus in het buitenland» in artikel M 16,
eerste en tweede lid (onderdeel I), de artikelen N 19 en N 21 (onderdeel M)
en artikel N 20, eerste lid (onderdeel N). Verder wordt in artikel M 13,
zesde lid (nieuw), toegevoegd dat de leden en plaatsvervangende leden
van de briefstembureaus in grensgemeenten in Nederland worden
benoemd door de burgemeester van de aangewezen gemeente.
Daarnaast worden in artikel M 16 (onderdeel I) de burgemeester van de
aangewezen (grens)gemeente en burgemeester en wethouders van de
aangewezen (grens)gemeente toegevoegd als degenen die de taken
verrichten respectievelijk de bevoegdheden uitoefenen die in de artikelen
M 8, eerste tot en met derde lid, en M 9 zijn opgedragen aan respectievelijk neergelegd bij de burgemeester van ’s-Gravenhage en de burgemeester en wethouders van ’s-Gravenhage (voor de briefstembureaus in
de gemeente ’s-Gravenhage).
Ten slotte wordt in onderdeel N het eerste lid van artikel N 20 aangevuld
met de bepaling dat voor de briefstembureaus in grensgemeenten het
proces-verbaal van het briefstembureau wordt overgedragen aan de
burgemeester van de aangewezen gemeente. Deze draagt er vervolgens
zorg voor het proces-verbaal wordt gezonden aan de burgemeester van
’s-Gravenhage (artikel N 20, tweede lid), waarna de burgemeester van
’s-Gravenhage het aantal stemmen vaststelt (artikel N 21). In het derde lid
is de eis om die stukken per diplomatieke post over te brengen naar de
burgemeester van ’s-Gravenhage geschrapt. Het is aan de vertegenwoordigingen van Nederland in het buitenland en aan de briefstembureaus om
de meest geschikte wijze van verzending te bepalen. In de praktijk wordt
vanuit briefstembureaus in het buitenland de post per koerier verstuurd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

11

Onderdelen I en J
In onderdeel I wordt voorts voorgesteld een nieuw derde lid toe te voegen
aan artikel M 16, op grond waarvan bij ministeriële regeling nadere regels
kunnen worden gesteld over de werkwijze van briefstembureaus buiten
Nederland (zie verder paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze
memorie van toelichting).
In onderdeel J wordt de aanvulling voorgesteld die in paragraaf 3.3 van
het algemeen deel van deze memorie van toelichting al uiteen is gezet.
Als gevolg van het voorgestelde tweede lid van artikel M 17 kunnen zich
voor briefstembureaus in het buitenland twee situaties voordoen die van
invloed zijn op de bevoegdheid voor kiezers om in het stemlokaal te
vertoeven. Ten eerste uiteraard het bepaalde in artikel J 35, namelijk de
situatie waarin de aanwezigheid van een kiezer of kiezers de orde
verstoren of de voortgang van de zitting belemmeren. Ten tweede de
situatie waarin naar het oordeel van Onze Minister van Buitenlandse
Zaken dan wel Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties danwel Onze Minister van Defensie het als gevolg van bepaalde
omstandigheden niet mogelijk is om aanwezig te zijn. In het laatste geval
moet van deze onmogelijkheid en de omstandigheden die daartoe hebben
geleid, melding worden gemaakt in het proces-verbaal.
Onderdeel L
In artikel N 18, dat nu bijstand regelt met betrekking tot de briefstembureaus buiten Nederland, toegevoegd dat wat betreft de briefstembureaus
in de gemeente ’s-Gravenhage en in grensgemeenten bijstand mogelijk is
door plaatsvervangende leden en door personen, daartoe aan te wijzen
door de burgemeester en wethouders van de gemeente ’s-Gravenhage
dan wel die van de aangewezen gemeente. Dit op verzoek van de
gemeente Den Haag, omdat zij ook behoefte hebben aan de mogelijkheid
om medewerkers van de gemeente aan te wijzen die geen ambtenaar zijn.
Voor de briefstembureaus in ’s-Gravenhage is dit een afwijking van artikel
N 5, op grond waarvan alleen ambtenaren van de gemeente kunnen
worden aangewezen.
Gelet op de volgorde van bepalingen in de Kieswet over briefstembureaus
in ’s-Gravenhage en die in het buitenland, is ervoor gekozen de aanvulling
op te nemen in een nieuw eerste lid en de bestaande bepaling met
betrekking tot briefstembureaus in het buitenland te nummeren als
tweede lid.
Artikel II
Zoals is toegelicht in hoofdstuk 4 van het algemeen deel van deze
memorie van toelichting, wordt voorgesteld om de werking van de
Experimentenwet tot 1 januari 2021 te verlengen tot 1 januari 2022
(wijziging eerste lid van artikel 8 van de Experimentenwet). In lijn daarmee
treedt de wijziging van de Algemene wet bestuursrecht (artikel 6 van de
Experimentenwet) die samenhangt met het vervallen van de Experimentenwet, ook pas in werking met ingang van 1 januari 2022 (wijziging
tweede lid van artikel 8 van de Experimentenwet). In de zogenaamde
evaluatiebepaling (artikel 5, eerste lid) wordt de nieuwe datum van
1 januari 2020 opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

12

Artikel III
In dit artikel wordt de inwerkingtreding geregeld. De inwerkingtreding zal
plaatsvinden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 35 012, nr. 3

13