Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 XVII

Vaststelling van de begrotingsstaat van
Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar
2018

Nr. 4

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 oktober 2017
Met deze brief ontvangt u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2018 (hoofdstuk XVII) van de Minister voor Buitenlandse Handel
en Ontwikkelingssamenwerking (BHOS). De begroting omvat € 2.466,3
miljoen aan uitgaven, € 1.791,5 miljoen aan verplichtingen en € 78,8
miljoen aan ontvangsten.
We gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit ons eerdere
onderzoek, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit
najaar, te weten:
• inzicht in beleidsresultaten;
• financiële informatievoorziening revolverende fondsen;
• toerekening eerstejaarsasielopvang aan het ODA-budget1;
• budgetflexibiliteit van de BHOS-begroting;
• navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling.
We sluiten de brief af met een overzicht van nog te publiceren onderzoek
van de Algemene Rekenkamer en een verwijzing naar de Opvolgmonitor
op het terrein van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
1 Inzicht in beleidsresultaten
Nog onvoldoende inzicht in de resultaten van BHOS-subsidies
Voor een effectieve en efficiënte inzet van de gelden voor ontwikkelingssamenwerking moet de Tweede Kamer weten welke resultaten er behaald
worden en wat de succes- en faalfactoren zijn van de onderliggende
1

kst-34775-XVII-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

ODA staat voor «Official Development Assistance», ofwel «officiële ontwikkelingssamenwerking». ODA-uitgaven zijn bijdragen van de overheid aan ontwikkelingslanden voor
economische ontwikkeling en armoedebestrijding die vallen onder de ODA-criteria van de
Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

1

programma’s en projecten. Dat inzicht heeft de Tweede Kamer nu nog
onvoldoende, omdat impactevaluaties maar beperkt voorhanden zijn, zo
constateerden wij in ons rapport Monitoring Ontwikkelingssamenwerking
2014 over subsidies voor het bedrijfsleven.2 Dergelijke impactevaluaties
geven namelijk een systematisch overzicht van bereikte resultaten en
geleerde lessen.
In ons Verantwoordingsonderzoek over 2016 constateerden we dat de
resultatenrapportages die de Minister voor BHOS al enkele jaren opstelt,
een overzicht bieden van bereikte resultaten, voor de door ons onderzochte fondsen. We zien echter ook dat dit overzicht onvoldoende
inzichtelijk is om het onderling vergelijken van instrumenten,
programma’s of uitvoeringsorganisaties mogelijk te maken.3 De Minister
aggregeert namelijk de resultaten van alle instrumenten, met soms een
voorbeeld van een afzonderlijk fonds. Ook presenteert de Minister op
toekomstprojecties gebaseerde resultaten als al gerealiseerd, en staan er
soms resultaten in de rapportage die betrekking hebben op meerdere
jaren. Verder neemt zij soms het volledige resultaat mee bij projecten
waarvan slechts een deel door BHOS gefinancierd wordt.
Indicatoren
Vanaf de begroting voor 2017 heeft de Minister voor BHOS 15 nieuwe
OS-indicatoren opgenomen.4 De Minister heeft de 15 nieuwe indicatoren
mede afgeleid van de Sustainable Development Goals (SDG’s). Op
16 maart 2017 zijn «methodological notes» waarin deze indicatoren zijn
uitgewerkt, naar de Tweede Kamer gestuurd. Bij de uitwerking van de
indicatoren heeft BHOS aandacht geschonken aan definities, attributie en
aggregeerbaarheid. Een helder gedefinieerde indicator is belangrijk, zo
zagen wij in onze monitoringrapportages over de hulpactie in Haïti.5 Daar
bleek een totaalbeeld van de bereikte resultaten onmogelijk, omdat de
organisaties voor eenzelfde resultaat verschillende indicatoren gebruikten,
die niet opgeteld konden worden.
Door deze 15 nieuwe indicatoren gedurende een langere periode te
blijven gebruiken, kan de Minister de resultaten van haar beleid op
consistente wijze monitoren.
IATI-standaard
De Minister schrijft sinds 2016 voor dat subsidieontvangers voortgangsrapportages inclusief resultaten in de IATI-standaard6 moeten rapporteren
bij subsidies groter dan € 250.000 die zijn afgesloten na 1 januari 2016.7
Het ministerie publiceert IATI-data van uitvoeringsorganisaties en van
haarzelf als open data op haar website.8 Uiteindelijk moet de toepassing
van deze IATI-standaard leiden tot betere informatievoorziening over
beleidsresultaten aan het parlement, om zo de besluitvorming over de
2

Het rapport Monitoring Ontwikkelingssamenwerking 2014 is onderdeel van een reeks onderzoeksrapporten waarin de Algemene Rekenkamer de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking
in de afgelopen jaren onderzocht.
3
In het Verantwoordingsonderzoek BHOS 2016 is onder meer onderzocht hoe de informatievoorziening over resultaten van de drie door FMO beheerde revolverende staatsfondsen (AEF, IDF
en MASSIF) in de praktijk uitpakt.
4
De OESO DAC noemt het in een peer review van de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
een «ambitious results framework».
5
Zie noot 2.
6
IATI (International Aid Transparancy Initiative) is een initiatief voor het openbaar maken van
informatie rond ontwikkelingssamenwerking. Deze standaard voor open data is in 2008
gelanceerd tijdens een conferentie over de effectiviteit van hulp in Accra, Ghana.
7
Voor activiteiten gefinancierd door het postennetwerk geldt deze eis vanaf 1 januari 2017 en
voor arrangementen met multilaterale organisaties vindt implementatie geleidelijk plaats.
8
https://www.rijksoverheid.nl/opendata/ontwikkelingssamenwerking.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

2

financiering van programma’s en organisaties te ondersteunen. Ook voor
de voortgangsrapportages is het van groot belang dat uitvoeringsorganisaties enkele standaardindicatoren (bijvoorbeeld de al eerder genoemde
15) gebruiken. Op die manier kan op termijn én een goed totaalbeeld
ontstaan van de resultaten per thema én kunnen programma’s en
organisaties onderling vergeleken worden. BHOS heeft nog geen
standaardindicatoren voorgeschreven voor deze voortgangsrapportages.
Dit lijkt ons een gemiste kans.
Wel is het belangrijk dat het parlement zich realiseert dat niet alle
resultaten en effecten makkelijk in indicatoren zijn te vatten. Het tellen van
injecties of leningen is eenvoudig, maar voor een programma gericht op
lobbyen voor mensenrechten is dit een stuk lastiger. De Minister voor
BHOS kan dit ondervangen door een meer kwalitatieve verantwoording
op te stellen, specifiek voor die programma’s die lastig in indicatoren zijn
te vatten.
2 Financiële informatievoorziening revolverende fondsen
In ons verantwoordingsonderzoek over 2016 hebben we voor drie door
FMO beheerde revolverende9 fondsen (AEF, IDF en MASSIF)10 ook
gekeken naar de financiële informatievoorziening. De Minister voor BHOS
financiert deze fondsen op basis van de Subsidieregeling Ministerie van
Buitenlandse Zaken 2006.11 Hierdoor hoeft het parlement niet formeel in
te stemmen met het verstrekken, wijzigen, verlengen of beëindigen van
individuele subsidies die de Minister op grond van deze regeling verstrekt.
Wel moet het parlement via de begroting instemmen met het totale
budget voor het beleidsartikel, maar welk deel van het beleidsartikel
bedoeld is voor een van deze fondsen is uit de begroting niet af te leiden.
In de begroting 2018 is voor de fondsen IDF en MASSIF alleen een
toelichting onder het desbetreffende artikel opgenomen van waaruit ze,
samen met andere instrumenten, programma’s of uitvoeringsorganisaties,
worden gefinancierd.12 Voor het AEF-fonds ontbreekt zelfs een toelichting
en is het artikel van waaruit het fonds mede wordt gefinancierd, alleen af
te leiden uit een bijlage.13 In ons verantwoordingsonderzoek over 2016
constateerden we ook dat de Minister besluiten om de meerjarige
bijdrage aan de fondsen te verhogen niet of slechts zeer beperkt toelicht
in de begrotingsstukken. Daardoor bestaat het risico dat het parlement de
fondsen onvoldoende kan meenemen in de integrale afweging van de
allocatie van middelen op de begroting van BHOS.
3 Toerekening eerstejaarsasielopvang aan het ODA-budget
Net zoals in de begrotingsbrief BHOS 2017 hebben we ook dit jaar
gekeken naar de verhouding tussen de kosten van de eerstejaarsopvang
van asielzoekers en de rest van het ODA-budget. De Minister voor BHOS

9

Een revolverend fonds is een aan een fondsbeheerder ter beschikking gesteld budget voor
herhaaldelijke financiering van doelgebonden activiteiten.
10
AEF=Access to Energy Fund, voor duurzame energie, IDF=Infrastructure Development Fund,
voor het ontwikkelen van infrastructuur en MASSIF (geen afkorting) voor het verstrekken van
krediet aan particulieren en midden- en kleinbedrijf
11
De regeling is op 9 juni 2017 verlengd tot 1 juli 2022.
12
Vanuit artikel 1.3 «Versterkte private sector en een verbeterd investeringsklimaat in
ontwikkelingslanden».
13
Bijlage 3: Overzicht subsidies Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Het
AEF-fonds wordt gefinancierd vanuit artikel 2.3. «Duurzaam gebruik natuurlijke hulpbronnen,
tegengaan van klimaatverandering en vergrote weerbaarheid van de bevolking tegen
onafwendbare klimaatverandering».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

3

coördineert de uitgaven aan ODA binnen de HGIS.14 De kostenontwikkeling hiervan over 8 jaren is samengevat in figuur 1.
Figuur 1. Netto-ODA-uitgaven per jaar, in miljoenen euro’s (de lijn in de grafiek geeft
de theoretische ODA-uitgaven bij de 0,7%-norm weer; *de gegevens voor 2017 en
2018 zijn ramingen).

De kosten voor de eerstejaarsopvang van asielzoekers lijken in 2016
aanzienlijk minder te zijn, maar dit wordt voor een deel veroorzaakt door
een andere toerekeningssystematiek. Vanaf 2016 geldt dat 63% van de
kosten voor de instroom van asielzoekers in het lopende jaar worden
toegerekend aan ODA en 37% in het daaropvolgende jaar. Vóór 2016 was
dat 100% in het lopende jaar. In de voorgaande systematiek zouden de
kosten in 2016 € 622 miljoen zijn geweest in plaats van de € 392 miljoen
die nu in de HGIS is vermeld. De reden die de Minister geeft voor het
veranderen van de toerekeningssystematiek is dat een gedeelte van de
instroom laat in het kalenderjaar plaatsvindt, waardoor de kosten voor de
eerstejaarsopvang van die groep veelal doorlopen naar het daaropvolgende jaar. Zij geeft daarbij aan dat met de nieuwe systematiek het
moment waarop de kosten aan ODA worden toegerekend meer in lijn zal
zijn met het moment waarop de kosten daadwerkelijk worden gemaakt.
Verder zien we dat de ODA-uitgaven, exclusief de kosten van de eerstejaarsopvang van asielzoekers, vanaf 2014 enkele jaren stijgen. De daling
zet in vanaf 2017. De daling in 2017 wordt deels veroorzaakt door een
daling van de uitgaven BHOS, als gevolg van de oploop van de bezuinigingstaakstelling van € 750 miljoen in de jaren 2014–2016 en € 1 miljard
vanaf 2017. De tweede oorzaak is het eenmalig naar voren halen van de
ondersteuning van een aantal multilaterale systeemorganisaties:
Wereldbank, UNDP en UNICEF. In 2016 heeft Nederland hieraan € 518
miljoen bijgedragen, in 2017 was dit slechts € 3 miljoen, in 2018 wordt dit
€ 275 miljoen.
De daling in 2018 wordt veroorzaakt door een daling van de uitgaven
BHOS. In 2018 is de verwachting dat het noodhulpfonds15 uitgeput is,
aangezien de laatste € 160 miljoen in 2017 is uitgegeven. Ook het budget
14

De Homogene Groep Internationale Samenwerking (HGIS) is een budgettaire constructie
binnen de rijksbegroting. De HGIS bundelt de uitgaven van de verschillende ministeries op het
gebied van het buitenlandbeleid en geeft zo de onderlinge samenhang aan.
15
Het noodhulpfonds (ook wel Relief fund genoemd) is voor de periode 2014–2017 ingesteld. Het
fonds is flexibel inzetbaar tot en met 2017 en is additioneel aan het bestaande budget voor
humanitaire hulp. De uitputting van het fonds is te volgen via subartikel 4.4 Noodhulpfonds.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

4

voor opvang in de regio, waar in 2017 nog € 112 miljoen aan wordt
uitgegeven, is in 2018 uitgeput.
Door bovenstaande oorzaken dalen de ODA-uitgaven tussen 2017 en 2018
in absolute zin nauwelijks. Uit figuur 2 blijkt echter dat de daling in
relatieve zin wel doorzet. Vanaf 2015 daalt het ODA-percentage, inclusief
de kosten van eerstejaarsopvang van asielzoekers (blauwe lijn), gestaag.
Voor de volledigheid is ook het ODA-percentage exclusief de kosten van
de eerstejaarsopvang van asielzoekers (groene lijn) in de grafiek
opgenomen. Door het eenmalig naar voren halen van de ondersteuning
van een aantal multilaterale systeemorganisaties (zie boven), kent dit
percentage in de jaren 2015 en 2016 een beperkte stijging, waarna het
vanaf 2016 ook weer daalt.
Figuur 2. Ontwikkeling ODA-percentage als percentage van het bni (de gegevens voor
2017 en 2018 zijn ramingen)

4 Budgetflexibiliteit van de BHOS-begroting
Meerjarige raming
De begroting 2018 is de eerste ontwerpbegroting voor de nieuwe Tweede
Kamer. De ontwerpbegroting informeert de Kamer ook over de meerjarige
budgettaire ruimte van de ministeries: de meerjarige raming voor de
periode 2018–2022. In elke begroting wordt voor alleen het komende
begrotingsjaar per artikel ook aangegeven welk percentage van die
begroting juridisch is vastgelegd. Deze juridisch verplichte uitgaven geven
een indicatie van de vrije budgettaire ruimte. Dit is relevant voor de
Kamer omdat die vrije ruimte kan worden toebedeeld aan nieuw beleid of
voortzetting van bestaand beleid.
Bijzonder bij de BHOS-begroting is dat de budgettaire ruimte ook nog
afhankelijk is van twee externe factoren, te weten de ontwikkeling van het
bruto nationaal inkomen (bni) en de omvang van de asielinstroom in het
betreffende begrotingsjaar.
Bruto nationaal inkomen
De OESO-donorlanden hebben afgesproken om 0,7% van hun bruto
nationaal inkomen (bni) te besteden aan ODA. Dit is een inspanningsver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

5

plichting. Nederland heeft, als een van de weinige OESO-donorlanden,
jarenlang aan deze norm voldaan, maar met opeenvolgende bezuinigingen van de kabinetten Rutte/Verhagen en Rutte/Asscher is de
0,7%-norm losgelaten. De Minister voor BHOS hanteert de 0,7%-norm nog
steeds als uitgangspunt voor het berekenen van de totale ODA-uitgaven,
na berekening van het basisbedrag (0,7% van het bni) wordt onder meer
de taakstelling van € 1 mld. hierop in mindering gebracht.16 De
ODA-uitgaven worden voor ruim 60% gedaan door BHOS.
Bij het opstellen van de BHOS-ontwerpbegroting is het bni van het
begrotingsjaar nog niet bekend, en daarom gebruikt de Minister ramingen
van het Centraal Planbureau. Op twee momenten in het begrotingsjaar
(bij de voor- en najaarsnota) worden de ramingen bijgesteld, en het
definitieve bni wordt verwerkt in de slotwet.
Om te voorkomen dat wijzigingen van het bni direct doorwerken in de
OS-programmalijnen, is in de begroting het artikelonderdeel 5.4 «Nog te
verdelen i.v.m. wijzigingen bni en/of toerekeningen» opgenomen. De
Minister voor BHOS wil vanwege behoedzaamheid en stabiliteit in de
begroting verhogingen en verlagingen niet direct doorvoeren in de
ontwikkelingsprogramma’s. Daarom worden mogelijke fluctuaties in de
bni-ontwikkeling en de asielinstroom (verhogingen en verlagingen) op dit
artikelonderdeel opgevangen. Een eventueel tekort op dit artikelonderdeel
vult BHOS gedurende het begrotingsjaar aan.17 Uitgangspunt is dat het
tekort opgevangen wordt met meevallers (zie ook paragraaf budgetflexibiliteit hieronder). Als dat niet mogelijk is wordt op dat moment naar
dekking gezocht.
Asielinstroom
Op basis van de OESO-criteria mogen de kosten voor de opvang van
asielzoekers, die worden gemaakt in de eerste 12 maanden, worden
meegeteld als ODA-uitgaven, maar alleen als de asielzoekers afkomstig
zijn uit een door de OESO erkend ontwikkelingsland.18 Asielzoekers
worden in Nederland opgevangen door het COA en voor een klein deel
door de Stichting Nidos.19 Beide organisaties ontvangen hiervoor
middelen van het Ministerie van Veiligheid en Justitie, dat de kosten voor
de eerste 12 maanden vervolgens declareert bij BHOS als ODA-uitgave.
Omdat ook het aantal asielzoekers bij het opstellen van de
BHOS-begroting nog niet bekend is, gebruikt de Minister voor BHOS ook
hiervoor een raming die gedurende het jaar wordt bijgesteld en die wordt
verwerkt in het eerdergenoemde artikel 5.4.
Budgetflexibiliteit
In de ontwerpbegroting BHOS 2018 is voor een bedrag van € 2.508,8
miljoen aan uitgaven geraamd. Van deze uitgaven verwacht de Minister
voor BHOS dat eind 2017 83%, ofwel € 2.086,8 miljoen, juridisch is
verplicht. De overige 17% van het geraamde bedrag aan uitgaven, € 422
miljoen, is beschikbaar voor alternatieve aanwending. Deze budgetflexibi-

16

In bijlage 3 van de HGIS-nota 2018 is de volledige berekening opgenomen (Kamerstuk 34 776,
nr. 2).
17
Parafrasering van het antwoord op vraag 245, uit Totaallijst feitelijke vragen Vaststelling van
de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het
jaar 2017 (Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 8).
18
De landenlijst wordt samengesteld door de Wereldbank en wordt elke drie jaar herzien, de lijst
die gold van 2014–2016, is hier te vinden: http://www.oecd.org/dac/stats/documentupload/
DAC%20List%20of%20ODA%20Recipients%202014%20final.pdf.
19
Nidos voert als onafhankelijke (gezins-)voogdij-instelling, op grond van de wet, de voogdijtaak
uit voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

6

liteit wordt wel verder beperkt door artikel 5.4, waar een negatief bedrag
opgenomen is van € 41,6 miljoen.20
Dit bedrag is dus bedoeld om tegenvallers in het bni en in de raming van
de asielstroom op te vangen. In antwoorden op Kamervragen heeft de
Minister aangegeven dat tegenvallers ook op andere manieren
opgevangen kunnen worden, bijvoorbeeld door meevallende bni-cijfers,
meevallende toerekeningen, vertraging op lopende programma’s of
hogere ontvangsten.21 Ten tijde van de begrotingsbehandeling is dit
echter nog niet bekend en daarnaast kunnen de asielinstroom en/of de
bni-cijfers later ook tegenvallen, zo is bijvoorbeeld in de HGIS-nota 2018
de toerekening asielzoekers in 2018 met € 150 miljoen verhoogd ten
opzichte van de HGIS-nota 2017.
5 Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 (Rutte/Asscher). Uit ons onderzoek blijkt dat
onduidelijk is op welke gegevens de financiële meerjarencijfers in de
startnota zijn gebaseerd. Ook is de aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende financiële en begrotingstukken bij de
wisseling van het kabinet-Rutte/Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher
lastig te maken. Om beter gebruik te kunnen maken van haar budgetrecht
adviseren wij de Tweede Kamer om met de nieuwe Minister van Financiën
duidelijke afspraken te maken over onder andere het type informatie dat
in de startnota wordt opgenomen. Specifieke aandacht vragen we voor de
informatie over de onderbouwing van de financiële meerjarencijfers en
een verwijzing naar de artikelnummers van de begrotingen bij voorgenomen maatregelen. Meer informatie over de uitkomsten van ons
onderzoek is opgenomen in de bijlage.
Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
Tot de publicatie van ons Verantwoordingsonderzoek over 2017 op 16 mei
2018 verwachten we over BHOS geen ander onderzoek te publiceren.
Opvolging aanbevelingen Algemene Rekenkamer
Ten slotte wijzen wij u op onze Opvolgmonitor. Hier is terug te vinden hoe
de Minister voor BHOS opvolging heeft gegeven aan onze aanbevelingen
die voortkomen uit onze onderzoeken over de afgelopen vijf jaren. U vindt
de resultaten gerangschikt per ministerie en per onderzoek op:
http://www.rekenkamer.nl/opvolging-aanbevelingen

20

21

In het totaal aan uitgaven aan het begin van de begrotingsbrief (€ 2.464,1 miljoen) is artikel
5.4 wel verrekend als negatieve uitgave.
Totaallijst feitelijke vragen Vaststelling van de begrotingsstaat van Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking (XVII) voor het jaar 2017 (Kamerstuk 34 550 XVII, nr. 8),
19 oktober 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

7

We gaan graag met u in gesprek over onze aandachtspunten bij de
ontwerpbegroting 2018.
Algemene Rekenkamer
drs. A.P. (Arno) Visser
president
drs. C. (Cornelis) van der Werf
waarnemend secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

8

Bijlage: Navolgbaarheid financiële meerjarencijfers bij kabinetswisseling
In de factsheet Begroten en verantwoorden van onze publicatie Rijk in
uitvoering22 gingen we in op de wijze waarop het regeerakkoord wordt
verwerkt in de reguliere begrotingscyclus en hoe dat zich verhoudt tot het
budgetrecht van de Tweede Kamer. Hierbij gaven we aan dat bij het
uitoefenen van het budgetrecht Kamerleden zich moeten kunnen baseren
op financiële informatie die navolgbaar is. Onder navolgbaarheid verstaan
we dat duidelijk is waarop financiële meerjarencijfers zijn gebaseerd (de
onderbouwing) en hoe ze worden verwerkt in de reguliere begrotingsstukken (de aansluiting).
We hebben onderzoek gedaan naar de navolgbaarheid van de financiële
meerjarencijfers in opeenvolgende financiële en begrotingsstukken bij de
kabinetswisseling van 2012 waaruit we vervolgens een aantal lessen
trekken voor de aanstaande kabinetswisseling.23
Meerjarencijfers nauwelijks onderbouwd
Er bestaan geen formele afspraken over de informatie die opgenomen
wordt in de financiële bijlage bij het regeerakkoord en de daaropvolgende
startnota. Uit ons onderzoek komt naar voren dat het vaak onduidelijk is
op welke gegevens de financiële meerjarencijfers van de maatregelen in
het regeerakkoord Rutte/Asscher en de verwerking daarvan in de startnota
zijn gebaseerd. De mutaties in de financiële bijlage van het regeerakkoord
en de startnota zijn niet of nauwelijks onderbouwd.
Ook bij de verwerking van de mutaties in de nota’s van wijziging en de 1e
suppletoire begroting van 2013 ontbreekt een duidelijke onderbouwing.
Volgens de Rijksbegrotingsvoorschriften zou er, voor zover mogelijk,
informatie over de prijs (P) en de hoeveelheid (Q)24 in begrotingsstukken
moeten worden opgenomen. Deze voorschriften zijn in eerste instantie
echter opgesteld voor (ontwerp)begrotingen en gelden in mindere mate
voor notas van wijziging of suppletoire begrotingen.
Voorbeeld 1: ontbreken van onderbouwing kostprijs asielzoekersplaats in bijdrage Centraal Orgaan opvang Asielzoekers
Het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) wordt bekostigd op basis
van het aantal verwachte op te vangen asielzoekers (gemiddelde bezetting
in de opvang) in een jaar vermenigvuldigd met de integrale kostprijs. In
het regeerakkoord, de startnota én de begroting 2014 van het Ministerie
van Veiligheid en Justitie (VenJ) was de kostprijs van een asielzoekersplaats niet onderbouwd. Sinds 2015 is de onderbouwing en toelichting in
de begrotingsstukken verbeterd.
De onderbouwing van meerjarencijfers uit het regeerakkoord Rutte/
Asscher was ook niet af te leiden uit het zogenoemde informatiedossier,
een overzicht van relevante stukken uit het informatieproces.25 Over de
22

Algemene Rekenkamer, Rijk in uitvoering. Kamerstuk 31 865, nr. 94.
De navolgbaarheid van meerjarencijfers tijdens de kabinetswisseling in 2012 hebben we
onderzocht bij zeven casussen: bijdrage aan het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA),
eigen risico in de zorg, huurtoeslag, rentekosten van de staatsschuld, regeling Stimulering
Duurzame Energieproductie (SDE+), studiefinanciering en werkloosheid.
24
Rijksbegrotingsvoorschriften 2013, pagina 126: «Cijfers over P (prijs) maal Q (hoeveelheid)
geven een onderbouwing van de financiële raming en de hoeveelheid «productie» die er
tegenover staat.»
25
Dit informatiedossier (Kamerstuk 33 410, nr. 23) is tot stand gekomen naar aanleiding van de
Motie Pechtold (Kamerstuk 33 410, nr. 4) waarin de wens werd geuit om meer openbaarheid
over het dossier van een kabinets(in)formatie en nadrukkelijk werd verzocht om dit voor
aanvang van de informatie te regelen.
23

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

9

inhoud van het informatiedossier van de lopende kabinetsformatie zijn
overigens vooraf geen formele afspraken gemaakt tussen de Tweede
Kamer en de (in)formateur(s).
Meerjarencijfers lastig op elkaar aan te sluiten
De aansluiting van de financiële meerjarencijfers tussen de verschillende
financiële en begrotingstukken bij de wisseling van het kabinet-Rutte/
Verhagen naar het kabinet-Rutte/Asscher is lastig te maken. De financiële
bijlage bij het regeerakkoord en de startnota bevatten bij de presentatie
van de maatregelen uit het regeerakkoord geen verwijzing naar de
begrotingsartikelen. De beperkte toelichting op de maatregelen maakt
evenmin duidelijk wat een bepaalde maatregel precies omvat en op
welk(e) artikel(en) de maatregel betrekking kan hebben.
Voorbeeld 2: ontbreken van verwijzing naar artikel in begroting
en onderbouwing van maatregel Huishouduitkeringstoets in
regeerakkoord
In de financiële bijlage bij het regeerakkoord Rutte/Asscher is in de
paragraaf F Sociale Zekerheid de maatregel F76 Huishouduitkeringstoets
opgenomen. Deze maatregel moest vanaf 2015 jaarlijks € 80 miljoen aan
besparingen opleveren. De toelichting bij de maatregel luidt: «Een
huishouduitkeringstoets wordt ingevoerd per 2015. Het normbedrag voor
de WBB (Wet Werk en Bijstand) wordt verlaagd naarmate in een
huishouden meer inwonende volwassenen aanwezig zijn.» De toelichting
vermeldt niet op welk artikel in de begroting van het Ministerie van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid of op welk fonds deze maatregel
betrekking heeft. Ook zijn de besparingen niet onderbouwd: op hoeveel
huishoudens de maatregel betrekking zal hebben en hoeveel de gemiddelde verlaging van de uitkering zal zijn.
Bij de kabinetswisseling in 2012 zijn de meeste mutaties als gevolg van
het regeerakkoord meerjarig verwerkt in de nota’s van wijziging op de
begroting van 2013 of de 1e suppletoire begroting van 2013. In deze
begrotingsstukken zijn doorgaans alleen mutaties gegeven en geen
standen. Hierdoor was het lastig om een goed beeld van de (destijds)
actuele situatie te krijgen.
Ook een zogenoemde herverkaveling van verantwoordelijkheden over
ministers kan de navolgbaarheid van meerjarencijfers bemoeilijken. Dit
bleek bijvoorbeeld uit de casus huurtoeslag.
Voorbeeld 3: mutaties huurtoeslag in regeerakkoord niet
zichtbaar bij herverkaveling
Met de benoeming van een Minister voor Wonen en Rijksdienst (WenR) in
het kabinet-Rutte/Asscher werden onder andere de uitgaven aan
huurtoeslag (€ 2.773 miljoen) afgesplitst binnen het begrotingshoofdstuk
van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De uitgaven werden uiteindelijk ondergebracht bij de begroting van
WenR. Bij de overgang van de huurtoeslag van BZK naar WenR zijn de
mutaties uit het regeerakkoord gelijktijdig met de overheveling in de nota
van wijziging verwerkt. Hierdoor waren ze niet meer afzonderlijk zichtbaar.
Adviezen voor verbetering navolgbaarheid financiële meerjarencijfers
Om de navolgbaarheid van de financiële meerjarencijfers bij de
aanstaande kabinetswisseling te verbeteren, adviseren we de Tweede
Kamer duidelijke afspraken te maken met de Minister van Financiën van
het nieuwe kabinet over:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

10

•

•

het type informatie dat wordt opgenomen in de startnota. Speciale
aandacht kan daarbij worden geschonken aan de onderbouwing van
de financiële meerjarencijfers en de verwijzing naar artikelnummers
van de begrotingen bij de voorgenomen maatregelen;
verbetering van de navolgbaarheid van de verwerking van de
financiële meerjarencijfers uit de startnota in de begrotingsstukken
2018. Als notas van wijziging tot omvangrijke wijzigingen in de
ontwerpbegroting hebben geleid, is het een optie om in de vastgestelde begrotingsstaten de standen op artikelniveau op te nemen. Dit
zou de Kamer beter in staat stellen een volledig beeld te verkrijgen van
de bijgestelde begroting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 XVII, nr. 4

11