Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

27 581

Grondbeleid

Nr. 36

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 april 2009
Met deze zesde voortgangsbrief grondbeleid informeer ik u mede namens
mijn collega voor Wonen, Wijken en Integratie over ontwikkelingen in het
grondbeleid. Grondbeleidsinstrumenten staan niet op zichzelf, maar
strekken tot het behalen van maatschappelijke en ruimtelijke doelstellingen. In de Nota Grondbeleid1 zijn de volgende nog steeds geldende
doelen van het grondbeleid benoemd: a. het bevorderen van het maatschappelijk gewenst ruimtegebruik, b. het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, exploitanten,
eigenaren en overheid en c. het verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt. In deze brief komen de belangrijkste veranderingen aan de orde,
namelijk de kredietcrisis en het Auroux-arrest over openbare aanbesteding bij gebiedsontwikkeling.Voorts is er aandacht voor de onderwerpen
concurrentiebevordering en grondposities, voorbeeldprojecten Grondexploitatiewet, gebiedsconcessies en stedelijke herstructurering.
In de bijlage bij deze brief ga ik uitgebreider in op een aantal instrumenten
en op enkele onderzoeken, die ik heb laten uitvoeren en waarvan ik de
onderzoeksrapporten u hierbij aanbied, te weten:
1. Royal Haskoning, Metrum, Radboud Universiteit Nijmegen: voorbeeldprojecten; grondbeleidsinstrumentarium grondbeleid;
2. OTB: nulmeting concurrentie en keuze bij locatieontwikkeling;
3. Metrum: grondkostenverevening op woningbouwlocaties;
4. Seinpost, OTB Delft: gemeenschappelijke private stedelijke vernieuwing, een regeling voor samenwerking tussen eigenaren bij vernieuwing en beheer.
Onlangs heeft de VROM-raad het advies «grond voor kwaliteit, voorstellen
voor verbetering van overheidsregie op (binnen)stedelijke ontwikkeling»
uitgebracht, dat mede betrekking heeft op grondbeleid. Ik verwacht dat de
kabinetsreactie op dat advies in mei aan uw Kamer wordt verzonden.

1

Kamerstukken II, 2000–2001, 27 581, nr. 1,
blz. 35 en 36.

KST130603
0809tkkst27581-36
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

1

1. Gevolgen van een eventuele recessie voor het grondbeleid
Allereerst wil ik stilstaan bij de gevolgen die de kredietcrisis en een eventuele recessie kunnen hebben voor het grondbeleid en de beleidsaanpassingen die nodig zijn. Te verwachten is dat als marktpartijen terughoudender worden, gemeenten weer meer geneigd zullen zijn over te
gaan tot actief grondbeleid (zelf verwerven en bouwrijp maken). Het
instrumentarium daarvoor (Wet voorkeursrecht gemeenten, onteigeningswet) is toereikend. Ook bij faciliterend grondbeleid (de overheid
heeft niet de grond) heeft de gemeente met de afdeling grondexploitatie
van de Wet ruimtelijke ordening voldoende instrumenten in handen.
Naast een grotere rol voor actief grondbeleid is ook een grotere participatie van gemeenten in ontwikkelingsprojecten denkbaar. Ook daarvoor is
het grondbeleidsinstrumentarium op orde.
In de recessie van de jaren tachtig is een teruggang in woningbouw in de
vrije sector opgevangen door extra sociale woningbouw. Dat is een
scenario dat zich zou kunnen herhalen. Het kabinet heeft inmiddels
besloten de borgingsgrens van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw
(WSW) te verhogen tot een nader te bepalen grens en periode en onder
nadere voorwaarden.
Gemeenten kunnen ook met naar vorengehaalde investeringen en een
grotere uitgifte van, onder meer, kavels voor particulier opdrachtgeverschap helpen om de woningproductie op peil te houden.
Een ander element is de grondprijs. Het instrumentarium voor het grondbeleid is in beginsel niet gevoelig voor de hoogte van de grondprijs. Dat
geldt zowel voor de onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten
als de afdeling grondexploitatie in de Wro. Dat neemt niet weg dat een
dalende woningprijs op korte termijn negatieve effecten kan hebben op de
gebiedsontwikkeling, omdat de grondopbrengst dan mogelijk niet meer in
verhouding staat tot de kosten. Zo’n situatie kan leiden tot acties om
zowel de bouwkosten als de grondexploitatiekosten te matigen en tot druk
op gemeenten om eerder in contracten overeengekomen grondprijzen te
verlagen. Ook zal getracht worden te komen tot een exploitatie met
hogere opbrengsten door aanpassing van het bouwprogramma.
2. Europese aanbesteding, concurrentiebevordering en
ingenomen grondposities

Europese aanbesteding
De interpretatie van de Europese aanbestedingsregels heeft in de Nederlandse praktijk van de gebiedsontwikkeling en locatieontwikkeling veel
stof doen opwaaien. Belangrijkste aanleiding was het arrest Auroux/
Roanne van het Hof van de Europese Unie over een samenwerkingsvorm
tussen markt en overheid in het Franse Roanne waar de gemeente
nadrukkelijk regie voerde over uitvoering, de verdeling van opbrengsten
en financiële risico’s, hetgeen tot de conclusie leidde dat het gehele werk
had moeten worden aanbesteed. Het Kabinet is van mening dat de Europese aanbestedingsregels goed inpasbaar zijn in de Nederlandse praktijk
van publiekprivate samenwerking. Het Kabinet heeft op 26 september
2008 ingestemd met verzending aan alle gemeenten in Nederland van een
rapport van de Interdepartementale Commissie Europees Recht over
aanbesteding bij gebiedsontwikkeling. Daarmede komt meer duidelijkheid
over de vraag hoe omgegaan dient te worden met Europese aanbesteding
van onder meer (het publieke deel van) activiteiten binnen een gebiedsontwikkeling waarbij sprake is van een publiekprivate samenwerking. De
gevolgen voor de gebiedsontwikkelingspraktijk zullen nader worden uitgewerkt in een herziene versie van de Reiswijzer Marktpartijen en gebiedsontwikkeling. Deze Nieuwe Reiswijzer is bedoeld als handreiking voor
zowel gemeenten als ontwikkelende marktpartijen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

2

Ik wil daarbij opmerken dat Nederland uiteraard de Europese
aanbestedingsregels dient uit te voeren. Tegelijkertijd hechten mijn
collega van Wonen, Wijken en Integratie en ikzelf ook aan de instandhouding van de bestaande praktijk van publiekprivate samenwerking bij
gebiedsontwikkeling, omdat dit heeft geleid tot kwalitatief goede gebiedsontwikkeling. Dit geldt zowel voor uitbreidingslocaties, alsook voor de
wijkenaanpak en de realisatie van centrumplannen. Deze gebieden
hebben veelal als gemeenschappelijk kenmerk dat marktpartijen, maar
ook woningcorporaties er grondposities bezitten.

Concurrentiebevordering en ingenomen grondposities

1

OTB: Nulmeting concurrentie en keuze bij
locatieontwikkeling. In de bijlage wordt dit
rapport nader toegelicht.
2
Kamerstukken II, 2005/06, 30 218, nr. 22,
blz.16.
3
Kamerstukken II, 2008/09, 31 535, nr. 2, nota
Architectuur en Ruimtelijke Ordening.

Het is wenselijk dat woningzoekenden veel keuzemogelijkheden hebben
bij het kopen en huren van een (nieuwbouw)woning. Concurrentie draagt
bij aan een goede prijs/kwaliteitsverhouding. Een onderzoek van OTB
geeft hier inzicht in1. Daarvoor is van belang dat er voldoende verschillende bouwlocaties zijn met verschillende aanbieders. Uit onderzoek blijkt
dat nergens aanbieders meer dan 5% van het regionale woningaanbod
aan nieuwbouwwoningen voor hun rekening nemen. Daaruit leid ik af dat
er nu voldoende concurrentie is. In de komende jaren zal de concurrentie
waarschijnlijk groter worden omdat het aanbod van kleine locaties de
komende jaren zal toenemen doordat de Nota Ruimte iedere gemeente in
beginsel de mogelijkheid biedt te bouwen voor de eigen bevolkingsaanwas.
Naast de concurrentie tussen locaties, die de keuzemogelijkheden van de
consument vergroot, vindt het Kabinet ook concurrentie op ontwikkelingslocaties van belang. Dit bijvoorbeeld omdat innovatieve concepten
naar voren kunnen komen bij een ontwerpcompetitie en omdat bij veiling
van uit te geven grond een transparante prijsvorming kan ontstaan.
Bovendien kan een ontwerpcompetitie, als woningzoekenden worden
betrokken bij de opzet en beoordeling, de aansluiting op de woonwensen
van de woningzoekenden vergroten. Ongeveer 60% tot 70% van de
gemeenten heeft tussen 2003 en 2007 enige ervaring met vormen van
marktselectie opgedaan. Omdat ik dit een positieve ontwikkeling vind en
ik wil voorkomen dat de kosten van het organiseren van competities en
prijsvragen een beperkende factor zouden zijn voor de gemeente, zijn de
kosten van het opzetten en begeleiden van gemeentelijke ontwerpcompetities en prijsvragen voor het stedenbouwkundig ontwerp van de
locatie, en de kosten van vergoedingen voor deelname aan de prijsvraag,
als verhaalbare kosten van grondexploitatie in het Besluit ruimtelijke
ordening opgenomen. Daarmee heb ik ook aan het verzoek voldaan van
uw Kamer om dit te regelen.2
Tenslotte is onderzocht in welke mate particulier opdrachtgeverschap
voorkomt. Wanneer de woningzoekende een eigen woning kan (laten)
bouwen naar eigen inzicht, sluit de woning uiteraard het beste aan op zijn
individuele woonwensen. Uit het onderzoek blijkt dat in een ontspannen
woningmarkt het aanbod van kavels aanzienlijk groter is dan in een
gespannen woningmarkt. Dat neemt niet weg dat statistisch gezien het
aanbod ten opzichte van het totale woningaanbod beperkt is. Het aandeel
particulier opdrachtgeverschap is ondanks de wens van het Rijk tot een
forse verhoging, de afgelopen jaren gedaald van 14% naar 10%. Zeker nu
het economisch tij aan het keren is, kan particulier opdrachtgeverschap
een bijdrage leveren aan het op peil houden van de woningproductie. Ik
zal bezien op welke wijze ik dit kan bevorderen.
Ik wil in dit verband ook wijzen op de architectuurnota.3 Die bevat een
aantal impulsen voor vergroting van de ruimtelijke en architectonische
kwaliteit en versterking van het particulier opdrachtgeverschap.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

3

3. Grondexploitatie: onderzoeken en gevolgen voor beleid
De Grondexploitatiewet is een nieuw instrument. Op verzoek van uw
Kamer heb ik aan de hand van voorbeeldprojecten gekeken hoe de wet in
de praktijk werkt en hoe deze verder verbeterd kan worden.1 Uit het
onderzoek «voorbeeldprojecten; grondbeleidsinstrumentarium grondbeleid» blijkt dat het instrumentarium goed werkt, al zijn er ook enkele
knelpunten.2 Ik ga daar in de bijlage nader op in.Het is echter geen
wondermiddel. De onderzoekers wijzen er op dat het instrument – logischerwijs – tekortschiet bij verliesgevende (herstructurerings)locaties. Die
locaties hebben behoefte aan aanvullende financiering in aanvulling op de
grondopbrengst.

ministeriële regeling begrenzing plankosten exploitatieplan
Bij het wetsvoorstel voor de Grondexploitatiewet is een ministeriële regeling voor de begrenzing van enkele gemeentelijke kostensoorten in het
exploitatieplan aangekondigd. Doelstelling is een maximering van
gemeentelijke apparaatskosten ter bescherming van particuliere eigenaren en projectontwikkelaars. Mede op basis van een in 2007 uitgevoerd
onderzoek naar de vraag op welke wijze deze maximering plaats zou
kunnen vinden ben ik, samen met Vereniging Nederlandse Gemeenten, de
Vereniging van Grondbedrijven, de NEPROM en de NVB, gaan werken aan
een concrete uitwerking. Ik verwacht dat de regeling binnen enkele
maanden gereed is. Op dit onderwerp ga ik in de bijlage nader in.

Grondprijs sociale woningbouw
Een veelgehoorde klacht over de grondexploitatie is dat woningen in de
marktsector onevenredig veel zouden bijdragen aan de grondexploitatie
ten opzichte van huurwoningen in de sociale sector. Daarom heb ik dit
laten onderzoeken.3 De onderzoekers concluderen dat de in rekening
gebrachte grondprijs voor sociale huurwoningen gemiddeld 14 000 euro
is, terwijl de grondkosten (verwerving en bouwrijp maken) gemiddeld
31 000 euro bedragen. Er moet dus geld bij uit de grondexploitatie om
sociale woningbouw mogelijk te maken. De gemiddelde gronduitgifteprijs
voor een vergelijkbare koopwoning in de marktsector bedraagt overigens
39 500 euro. Uit deze gegevens kan evenwel niet zonder meer worden
afgeleid dat de grondprijs voor sociale woningbouw te laag is. In tegenstelling tot een koopwoning in de vrije sector wordt een sociale huurwoning immers gedurende een groot aantal jaren tegen een lage huurprijs
verhuurd en moet de verhuurder gedurende die periode onderhouds- en
beheerkosten maken. Dat drukt de opbrengst – en dus de reële grondprijs
voor een investeerder – in aanzienlijke mate. Hoe groot het grondprijsdrukkend effect is hangt volgens het onderzoek vooral af van de duur van
de exploitatie als sociale huurwoning. Ik wil hierbij opmerken dat ook
andere factoren hierbij van belang zijn, die in het onderzoek niet zijn
betrokken, zoals het aantal mutaties gedurende de huurperiode (bij elke
mutatie kan de huur herzien worden) en het al dan niet verkopen voordat
groot onderhoud heeft plaatsgevonden (dit laatste is overigens geen
gebruik bij woningcorporaties). Voorzover nodig wijs ik gemeenten erop
dat, indien gewenst, zij een specifiek beleid kunnen voeren ten aanzien
van de uitgifte van bouwgrond aan woningcorporaties.
1

Kamerstukken II, 2006/07, 27 581, nr. 31,
blz. 5, 6 en 8.
2
Royal Haskoning, Metrum, Radboud Universiteit Nijmegen: voorbeeldprojecten; grondbeleidsinstrumentarium grondbeleid.
3
Metrum: grondkostenverevening op
woningbouwlocaties.

4. Stedelijke herstructurering: onderzoeken en gevolgen voor
beleid
De herstructurering van onder andere verouderde multifunctionele
centrumgebieden met veel verschillende eigenaren verloopt moeizaam.
Belangrijke oorzaken zijn: geen samenwerking en organisatie, te weinig

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

4

middelen om de laatste eigenaren over de streep te trekken, voor dwang
is men afhankelijk van de gemeente (door middel van onteigening), het
optreden van free riders en tot slot onvoldoende geld bij de overheid.
VROM vindt het van belang dat dit probleem kan worden aangepakt. Een
geslaagde herstructurering kan een belangrijke impuls zijn voor een wijk,
verbetert de ruimtelijke kwaliteit en de leefbaarheid en versterkt het
economisch functioneren. De afgelopen jaren zijn in opdracht van VROM
verschillende onderzoeken naar stedelijke herstructurering en stedelijke
herverkaveling (waarbij ook eigendommen worden herverdeeld) uitgevoerd.1 Op het laatst uitgevoerde onderzoek ga ik in de bijlage nader in. Ik
constateer uit de onderzoeken en praktijkvoorbeelden dat er meerdere
oorzaken zijn die de aanpak van dergelijke problemen belemmeren, ook
wordt het ontbreken van een adequate wettelijke regeling steeds aangehaald. Ik ben voornemens om in overleg met Justitie, de VNG, Aedes,
andere betrokken organisaties en enkele gemeenten deze oplossingsrichting uit te werken. Daarbij worden ook de mogelijkheden bezien voor
herverkaveling op uitbreidingslocaties. Naar deze mogelijkheden vindt
thans onderzoek plaats. Bij de uitwerking hecht ik zeer aan een praktische
opzet, die op draagvlak kan rekenen bij degenen die er mee moeten
werken.
5. gebiedsconcessies
De afgelopen tijd is in de literatuur en in adviezen veel aandacht besteed
aan gebiedsconcessies. Een voorbeeld is het advies van de Commissie
Dekker «privaat wat kan, publiek wat moet», waar het kabinet positief op
gereageerd heeft.2 Voor gebiedsontwikkeling lijkt een concessie een
aantrekkelijke optie, waarbij een stevige gemeentelijke sturing gecombineerd kan worden met private investeringen en creativiteit.
Inmiddels loopt er ook een praktijkproef. Zo nodig zal ik naar aanleiding
daarvan het wettelijk instrumentarium aanpassen.
6. Aanpassing instrumentarium en vervolgonderzoeken
De werking van het grondbeleid en nieuwe ontwikkelingen blijven
aandacht vragen. Dit jaar wordt gestart met de monitoring van de Wro,
inclusief de afdeling grondexploitatie. Ook wordt het aanvullend onderzoek naar grondposities uitgevoerd en wordt het onderzoek naar de
toepasbaarheid van buitenlandse voorbeelden van herverkaveling op
uitleglocaties afgerond. Het door gemeenten gevoerde grondbeleid wordt
eveneens onderzocht. Daarbij wordt, onder andere, gekeken naar hun
ervaringen met het Convenant gemeentelijk grondprijsbeleid uit 2001.
Voorts wordt met LNV een als uitwerking van de Agenda Landschap
onderzoek naar een planbaatheffing en verplichte verevening ten behoeve
van landschappelijke doelen uitgevoerd. Wat betreft de regelgeving kan
de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet voorkeursrecht gemeenten afgerond worden. Ook zal de ministeriële regeling plankosten grondexploitatie in werking treden. Daarmee is het huidige instrumentarium voor de ontwikkeling van bouwlocaties afgerond. Voor
stedelijke herstructurering hoop ik in 2009 aanvullend instrumentarium te
kunnen ontwikkelen.
1

Het laatste is: Seinpost, OTB Delft: gemeenschappelijke private stedelijke vernieuwing,
een regeling voor samenwerking tussen
eigenaren bij vernieuwing en beheer.
2
Commissie Fundamentele Verkenning Bouw,
privaat wat kan, publiek wat moet, vertrouwen
en verantwoordelijkheid in het bouwproces,
14 mei 2008; kabinetsstandpunt in Kamerstukken II, 2007/08, 29 515 en 28 325, nr. 261,
blz. 9 en 10.

De minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
J. M. Cramer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

5

Bijlage

ZESDE VOORTGANGSBRIEF GRONDBELEID
1. inleiding
De afspraak dat de minister van VROM de Tweede Kamer regelmatig
informeert over het grondbeleid is gemaakt in het Kamerdebat over de
Nota Grondbeleid van 28 mei 2001. Aan deze toezegging is in de afgelopen jaren uitvoering gegeven met vijf voortgangsbrieven1. In deze
bijlage wordt ingegaan op de wijzigingen in het instrumentarium en
worden de uitgevoerde onderzoeken toegelicht.
2. instrumentarium grondbeleid en de invoering daarvan
De regering heeft in de afgelopen periode flinke inspanningen gepleegd
om de regelgeving voor het grondbeleid op orde te brengen, zodat decentrale overheden betere mogelijkheden hebben om de maatschappelijke
doelen te realiseren. Genoemd kunnen worden:
• de afdeling grondexploitatie in de nieuwe Wro (Grondexploitatiewet)
voor kostenverhaal en kwaliteitseisen bij bouwlocaties, in werking
getreden op 1 juli 20082;
• de vereenvoudiging van de vestigingsgrondslagen in de Wet voorkeursrecht gemeenten voor de aankoop van gronden door de overheid, in werking getreden op 1 juli 20083. Deze vereenvoudiging
bespaart de gemeenten 2,25 mln. euro per jaar;
• een aanpassing van de onteigeningswet, waardoor het mogelijk is om
op basis van een projectbesluit te onteigenen en er versneld kan
worden gedagvaard4.
Omdat op 1 juli 2008 de regeling grondexploitatie van de Wro in werking
is getreden heb ik veel aandacht besteed aan een goede invoeringsbegeleiding. In samenwerking met VNG en VVG zijn zes voorlichtingsbijeenkomsten voor gemeenteambtenaren belegd door het land en is een
uitvoerige handreiking Grondexploitatiewet opgesteld. Ook heb ik een
succesvolle helpdesk voor gemeenten gefaciliteerd en kunnen anderen via
Postbus 51 hun concrete vragen stellen. Op dit moment werk ik samen
met de VNG en VVG aan het opstellen van een voorbeeld-exploitatieplan.
Gebleken is dat daar grote behoefte aan bestaat. Uit de signalen die mij
bereiken, leid ik af dat met name de nieuwe regeling voor de grondexploitatie bij gemeenten vragen oproept en dat men moet wennen aan het
nieuwe instrumentarium. Het vergt een omslag in het denken en een veel
intensievere samenwerking tussen de afdelingen grondzaken en ruimtelijke ordening. Naar aanleiding van de vragen opmerkingen van
gemeenten en anderen wil ik nog enkele correcties aanbrengen in de wet.
Dat gebeurt bij nota van wijziging bij het wetsvoorstel tot wijziging van
een aantal VROM-wetten.5 Belangrijkste correctie is een verruiming van
het overgangsrecht zodat bouwmogelijkheden die zijn toegestaan op
grond van een bestemmingsplan onder de oude WRO, niet leiden tot het
moeten opstellen van een exploitatieplan.

1

Kamerstukken II, 200 001/02, 27 581, nr. 14
(15 november 2001), Kamerstukken II, 2001/02,
27 581, nr. 16, (23 maart 2002), Kamerstukken
II, 2002/03, 27 581, nr. 17, (20 maart 2003),
Kamerstukken II, 2004-/05, 27 581, nr. 20.
(2 december 2004) Kamerstukken II, 2006/07,
27 581, nr. 28 (27 november 2006).
2
Staatsblad 2007, 271 (Grondexploitatiewet).
3
Staatsblad 2008, 180 (invoeringswet Wet
ruimtelijke ordening).
4
Staatsblad 2008, 180 ( Invoeringswet Wet
ruimtelijke ordening).
5
Kamerstukken II, 2008/09, 31 750, nr. 6.

2. in voorbereiding genomen regelgeving

2.1 ministeriële regeling plankosten Grondexploitatiewet
Op stapel staat een ministeriële regeling voor de begrenzing van enkele
gemeentelijke kostensoorten in het exploitatieplan op grond van de Wet
ruimtelijke ordening. Deze regeling treedt in 2009 in werking. Doelstelling
van de regeling is een maximering van gemeentelijk apparaatskosten ter
bescherming van de particuliere eigenaren en projectontwikkelaars. Deze
doelstelling is al geformuleerd in de memorie van toelichting van het
wetsvoorstel Grondexploitatiewet in 2005.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

6

De regeling begrenst de kosten van de voorbereiding en het toezicht en
directievoering op de uitvoering van voorzieningen en werken (bouw- en
woonrijp maken), het opstellen van gemeentelijke ruimtelijke plannen en
de overige gemeentelijk apparaatskosten voor de grondexploitatie. De
regeling geldt uitsluitend voor het exploitatieplan. Ze is niet bedoeld voor
toepassing in onderhandelingen en contracten over grondexploitatie.
Gekozen is voor een forfaitaire regeling. Dat heeft enkele belangrijke voordelen. Ten eerste biedt de regeling door het forfaitaire karakter rechtszekerheid aan de eigenaren, omdat zij in een vroeg stadium weten wat het
exacte bedrag zal worden en omdat gemeenten er niet van kunnen
afwijken. Ten tweede bespaart het de gemeente veel administratief werk
en lastige nacalculaties. Ten derde vermindert het de bezwaren bij de
zienswijze- en beroepsprocedure tegen een exploitatieplan, omdat de
regeling duidelijkheid biedt. Ook dat scheelt gemeenten, de rechterlijke
macht en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State werk.
Het opstellen van de regeling bleek geen eenvoudige zaak. Nadat het
wetsvoorstel Grondexploitatiewet is aangenomen heb ik in 2007 een
onderzoek laten uitvoeren naar de vraag op welke wijze deze maximering
plaats zou kunnen vinden. Vervolgens is een bestaand plankostenmodel
door de makers in samenwerking met NEPROM, NVB, VNG en VVG en
planeconomen van gemeenten en projectontwikkelaars verder uitgewerkt
en uitgebreid getest met het oog op toepassing als ministeriële regeling.
Zowel VNG als VVG en NEPROM onderschrijven het model. Gelet op dat
draagvlak heb ik besloten het model te gebruiken als basis voor de ministeriële regeling. Die verwacht ik op korte termijn gereed te hebben. Bij de
monitoring en evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening zal deze regeling
worden bezien.
2.2 vereenvoudiging aanbiedingsprocedure Wet voorkeursrecht
gemeenten
Het wetsvoorstel vereenvoudiging van de aanbiedingsprocedure in de
Wet voorkeursrecht gemeenten is in 2008 ingediend bij uw Kamer1.
Momenteel wordt de laatste hand gelegd aan de nota naar aanleiding van
het verslag en worden in overleg met diverse partijen nog een aantal
voorstellen tot verbetering via een nota van wijziging onderzocht. Naar
verwachting zullen beide nota’s rond de zomer aan uw Kamer worden
gezonden.
2.3 herziening mededeling Europese commissie inzake
staatssteun bij verkoop
De Europese regels omtrent staatssteun kunnen van invloed zijn op de
voortgang van gebiedsontwikkelingsprojecten. Volgens de Mededeling
van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van
gronden en gebouwen door openbare instanties, Publicatieblad Nr. C 209
van 10/07/1997 blz. 0003 – 0005, dienen verkopen (naar aanleiding van
jurisprudentie betreft dit in de praktijk ook andere grondtransactie) door
de overheid plaats te vinden middels een onvoorwaardelijke biedprocedure, dan wel op basis van een voorafgaand taxatierapport door een
onafhankelijk deskundige. De Mededeling van de Europese Commissie
wordt binnenkort herzien. Het Rijk zal indien nodig gebruik maken van de
mogelijkheid vanuit de Nederlandse situatie invloed uit te oefenen op de
inhoud van deze Mededeling.

1

Kamerstukken II, 2007/08, 31 285, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

7

3. onderzoek grondexploitatie

3.1 onderzoek voorbeeldprojecten grondbeleid en ex ante evaluatie
Grondexploitatiewet

1

Kamerstukken II, 2006/07, 27 581, nr. 31,
blz. 5, 8 en 9.

Het onderzoek «voorbeeldprojecten gebruik grondbeleidsinstrumentarium» is uitgevoerd door Royal Haskoning, Metrum en de Radboud
Universiteit Nijmegen met medewerking van prof. F. de Zeeuw. Het is op
29 oktober 2008 opgeleverd. Het onderzoek is tevens een ex ante evaluatie
van de Grondexploitatiewet. Met dit onderzoek is uitvoering gegeven aan
mijn toezegging in het AO grondbeleid van 11 april 2007 aan de Tweede
Kamer om op zoek te gaan naar voorbeeldprojecten grondbeleid met het
doel zicht te krijgen op de vraag hoe de inzet van instrumenten kan
worden geoptimaliseerd.1 Inmiddels is de Grondexploitatiewet opgenomen in de Wro, die op 1 juli 2008 in werking is getreden.
De twee kernvragen in het onderzoek waren:
1. Zal de Grondexploitatiewet afdoende bijdragen aan een verbetering
van het kostenverhaal en aan een versterking van de gemeentelijke
regie op de grondmarkt?
2. In welke mate zal de Grondexploitatiewet bijdragen aan een effectieve
uitvoering van het ruimtelijk beleid?
In het onderzoek zijn drie type locaties onderscheiden: woonwijken,
bedrijventerreinen en multifunctionele projecten. In elke categorie zijn vier
voorbeeldprojecten onderzocht. Hieronder worden de belangrijkste bevindingen vermeld.
De onderzoekers concluderen dat met de Grondexploitatiewet gemeenten
hun kosten beter kunnen verhalen. Voor de financiering van binnenplans
groen zal de afdeling grondexploitatie goed werken. Voor regionaal groen
liggen er grenzen in de opbrengstcapaciteit van locaties en bij de afdwingbaarheid. Op dit punt is de wet volgens hen onvoldoende duidelijk. Bij
bedrijventerreinen is de Grondexploitatiewet niet aan de orde zolang de
markt gedomineerd wordt door gemeenten. Volgens de onderzoekers is
het een gemis dat instrumentarium ontbreekt om nieuwe bedrijventerreinen afdwingbaar te laten bijdragen aan de herstructurering van
verouderde bedrijventerreinen. De onderzoekers bevelen ruimere
vereveningsmogelijkheden voor regionaal groen en herstructurering van
bedrijventerreinen aan.
Ook biedt de afdeling grondexploitatie mogelijkheden voor sturing via
fasering, de afdwingbaarheid van woningbouwcategorieën en het stellen
van locatie-eisen. De regiefunctie van gemeenten zonder grondposities
wordt hiermee sterk verbeterd.
De Grondexploitatiewet biedt volgens de onderzoekers gemeenten
voldoende mogelijkheden om een gewenste locatieontwikkeling af te
dwingen, mits er sprake is van voldoende opbrengsten in verhouding tot
de kosten. Omdat de financiële haalbaarheid van locaties afneemt,
bevelen de onderzoekers het rijk aan om met voorstellen voor aanvullende financiering te komen. Problemen kunnen ontstaan als gevolg van
de inbrengwaarde, ingeval deze lager is dan de aankoopprijs van de
grond. Ook kunnen eigenaren het proces van locatieontwikkeling
vertragen door geen overeenkomst te sluiten met de gemeente, waardoor
de gemeente alsnog een exploitatieplan moet maken.
De wet kan leiden tot een toenemende complexiteit van planprocessen.
De wet leidt eveneens tot meer werk voor de gemeente. De onderzoekers
bevelen aan een standaard exploitatieplan te ontwikkelen.
Op de concurrentie heeft de wet geen effect. Agrarische grondprijzen
kunnen mogelijk (iets) dalen in prijs vanwege de toegenomen verhaalsmogelijkheden en de locatie-eisen.
Met de meeste conclusies kan ik instemmen. De gesignaleerde onduidelijkheid van de wet over bovenplanse en bovenwijkse kosten zal naar mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

8

verwachting in de komende jaren in de praktijk worden weggenomen. Dit
punt zal ik meenemen in de monitoring van de Wro.
De aanbeveling voor een standaard exploitatieplan heb ik al samen met
de VNG opgepakt . Dit voorbeeld-exploitatieplan zal in het voorjaar van
2009 gepresenteerd worden. De aanbeveling voor aanvullende financiering bij locatieontwikkeling en voor meer vereveningsmogelijkheden ten
behoeve van verouderde bedrijventerreinen en regionaal groen neem ik
niet over. Voor de financiering van de herstructurering van bedrijventerreinen verwijs ik naar de kabinetsreactie op het advies van de
commissie Noordanus1. Voor de bekostiging van regionaal groen verwijs
ik naar de Agenda Landschap met daarin het kabinetsstandpunt over het
advies van de Task Force Financiering Landschap Nederland.2 In de
Agenda Landschap is een breed onderzoek naar een planbaatheffing ten
behoeve van groene doelen aangekondigd. Dat zal in 2009 worden uitgevoerd.
4. concurrentiebevordering bij locatieontwikkeling

4.1 Nulmeting concurrentie en keuze bij locatieontwikkeling
Voldoende concurrentie op de ontwikkelingsmarkt is belangrijk is om
ervoor te zorgen dat het aanbod zo goed mogelijk aansluit bij de vraag én
dat kopers van woningen een zo laag mogelijke prijs betalen voor een
gegeven kwaliteit. De concurrentie wordt bevorderd, als de woonconsument op enig moment keuzemogelijkheden in een vergelijkbare
prijsklasse en van een vergelijkbaar woningtype binnen de voor hem
relevante woningmarkt ter beschikking staan. De keuzemogelijkheid is
maximaal indien de woningzoekende zelf een kavel kan kopen en
bebouwen naar eigen inzicht.
Op een bouwlocatie zelf kan de gemeente concurrentie tussen verschillende plannen en ontwikkelaars organiseren met bijvoorbeeld prijsvraag
of competitie. Toepassing van zo’n methode vergroot de eerdergenoemde
keuzemogelijkheden van de woonconsument niet, maar kan bijvoorbeeld
tot innovatieve concepten leiden en tot een betere aansluiting aan de
behoeften van de woningzoekenden..
In het onderzoek is over een periode van vier jaar (2003–2006) nagegaan
of gemeenten concurrentiebevorderende methoden op ontwikkelingslocaties toepassen, in welke mate sprake is van concurrentie tussen ontwikkelingslocaties en tenslotte zijn de mogelijkheden voor particulier
opdrachtgeverschap nagegaan.3

1

Taskforce (her)ontwikkeling bedrijventerreinen: kansen voor kwaliteit, een
ontwikkelingsstrategie voor bedrijventerreinen, 9 september 2008. Kabinetsstandpunt, Kamerstukken II, 2008/09,
nr. 31 253, nr. 8.
2
Taskforce Financiering Landschap
Nederland, Landschap verdient beter!,
november 2008; Ministers van LNV en VROM,
Agenda Landschap, november 2008, bijlage
bij Kamerstukken II, 2008/09, 31 253, nr. 7.
3
OTB, Nulmeting concurrentie en keuze bij
locatieontwikkeling.
4
Overigens blijkt uit het onderzoek dat de
Tweede Kamer over het zelfrealisatierecht
heeft ontvangen (brief van 16 juni 2006, 27 581
nr. 26H), dat niet aantoonbaar is dat deze
methoden ook per definitie leiden tot een
verbetering van de prijs-kwaliteitverhouding
voor de woonconsument.

De eerste onderzoeksvraag betreft de concurrentie op ontwikkelingslocaties. Daarbij gaat het er bijvoorbeeld om dat de gemeente het «beste»
plan kiest (ontwerpcompetitie) of het beste plan in combinatie met de
uitvoerder kiest (ontwikkelingscompetitie). Veiling is eveneens een vorm
van concurrentie, hierbij gaat het echter om het hoogste bod. Het onderzoek betreft primair de commerciële bouwopgave, niet het openbaar
gebied (waarvoor zodra de drempelwaarde overschreden wordt, aanbesteed moet worden)4. De onderzoekers geven aan dat 60 à 70% van de
gemeenten bij de ontwikkeling van locaties enige ervaring heeft met
vormen van marktselectie. De grootte van de locaties waar marktselectie
is toegepast varieert sterk, evenals de fase waarin de methoden worden
toegepast. Gemeenten die geen gebruik maken van marktselectie geven
aan dat dit bijvoorbeeld een gevolg is van de situatie op de grondmarkt
(de grond is niet in eigendom van de gemeente) en de keuze van
gemeenten voor een bepaalde vorm van grondbeleid (zij stellen afspraken
te hebben gemaakt met marktpartijen, of willen zelf aansturen). Mijns
inziens zijn deze overwegingen niet terecht. Een ontwerpcompetitie is ook
mogelijk wanneer de gemeente niet beschikt over de grond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

9

De tweede onderzoeksvraag betreft de concurrentie tussen ontwikkelingslocaties. De Nota Ruimte geeft iedere gemeente in beginsel het recht
om te bouwen voor tenminste de natuurlijke bevolkingsaanwas. Daarmee
wordt concurrentie tussen ontwikkelingslocaties gestimuleerd omdat
hierdoor meer en kleinere ontwikkelingslocaties kunnen worden gerealiseerd. Het gaat het om keuzemogelijkheden voor de woonconsument
binnen de voor hem relevante koopwoningmarkt. De onderzoekers
hebben de voor de woonconsument relevante woningmarkt» gedefinieerd
als een gebied waarbinnen de meeste woonconsumenten zoeken naar
woningen op verschillende locaties. Ruim 75% van de intergemeentelijke
verhuizingen (om woonredenen) in Nederland vindt plaats binnen deze
woningmarktgebieden. Al deze gebieden zijn onderzocht. Het onderzoek is
uitsluitend gericht op nieuwbouw. De keuzemogelijkheden van woonconsumenten tussen gemeenten blijken in ontspannen woningmarktgebieden groter dan in krappe woningmarktgebieden. Voor nagenoeg alle
marktsegmenten geldt dat in ontspannen woningmarktgebieden het
aandeel marktkoopwoningen groter was dan in krappe woningmarktgebieden. Het aantal aanbieders van nieuwe koopwoningen is in
ontspannen woningmarktgebieden groter. Dit gaat samen met gemiddeld
kleiner aantal koopwoningen per aanbieder. Het marktaandeel van de
grootste aanbieder van nieuwe koopwoningen op de totale
koopwoningenmarkt is in krappe woningmarktgebieden groter dan in
ontspannen woningmarktgebieden, maar komt nergens uit boven de 5%1.

1

Overigens moet opgemerkt worden dat het
onderzoek zich uitsluitend heeft gericht op
concurrentie tussen nieuwbouw. De invloed
van nieuwbouw op de keuzemogelijkheden
van de woonconsument in de woningmarkt
als geheel, is slechts beperkt. Dit omdat van
de gemiddeld 5 transacties op de koopwoningmarkt, 4 transacties bestaande
woningen betreffen.
2
Ik wijs overigens op de beperkte hoeveelheid woningproductie in particulier
opdrachtgeverschap ten opzichte van de
totale woningproductie.

De derde onderzoeksvraag betreft particulier opdrachtgeverschap. Particulier opdrachtgeverschap is concurrerend ten opzichte van het aanbod van
marktpartijen en sluit optimaal aansluit bij de woonwensen van de woonconsument. In een ontspannen woningmarkt worden meer woningen
onder particulier opdrachtgeverschap gerealiseerd (zowel absoluut als
qua aandeel van het totaal aantal koopwoningen) dan in een krappe
woningmarkt. De mogelijkheden voor de woonconsumenten om te kiezen
voor een woning onder particulier opdrachtgeverschap zijn dus groter in
de ontspannen woningmarkt, zoals ook de mogelijkheid te kiezen voor
marktkoopwoningen in deze markt groter zijn. Kijkend naar de keuzemogelijkheden (binnen particulier opdrachtgeverschap) tussen locaties,
dan is er nauwelijks sprake van een verschil tussen beide typen woningmarktgebieden. Een consument die kiest voor particulier opdrachtgeverschap kan in beide woningmarktgebieden terecht in het overgrote deel
van de gemeenten en in ongeveer de helft van het aantal plaatsen. Het is
dus niet zo dat het particulier opdrachtgeverschap in het krappe woningmarktgebied is geconcentreerd in enkele gemeenten, waardoor iemand
die kiest voor particulier opdrachtgeverschap aangewezen zou zijn op die
paar gemeenten. In beide woningmarktgebieden komt particulier
opdrachtgeverschap voor in het grootste deel van de gemeenten en in
circa 50% van de plaatsen. Het aantal woningen (particulier
opdrachtgeverschap) dat gemiddeld per plaats wordt gerealiseerd is in
het ontspannen woningmarktgebied echter veel groter, zowel absoluut als
qua aandeel van de totale productie van koopwoningen.2 De voorgaande
drie onderzoeksvragen leiden tot meer inzicht in de concurrentie op
ontwikkelingslocaties. Uit het onderzoek blijkt dat de gegevens over de
concurrentie tussen locaties en de concurrentie door particulier
opdrachtgeverschap op basis van bestaande statistische gegevens herleid
kunnen worden. Slechts voor de monitoring van de toepassing van
methoden van marktselectie moet de informatie van gemeenten komen.
Zij zouden de toegepaste methoden van marktselectie bijvoorbeeld
kunnen verantwoorden in de verplichte paragraaf grondbeleid van het
gemeentelijke jaarverslag. Gemeentelijke verantwoording over hoe men
tot de marktpartijen is gekomen, maakt bewust van de mogelijkheden en
onmogelijkheden van vormen van marktselectie. Daarnaast bevordert het
de transparantie van het gemeentelijk selectiebeleid. Voor het Rijk zit er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

10

ook een voordeel aan gemeentelijke verantwoording. In eerdergenoemde
brief is namelijk aangegeven dat na vier jaar evaluatie van het gevoerde
beleid plaatsvindt. Wanneer gemeenten de toegepaste methoden van
marktselectie jaarlijks verantwoorden, zal dit de evaluatie vereenvoudigen.
4.2 vervolgonderzoek Grondposities
Concurrentie op de woningmarkt voor nieuwbouwwoningen kan gefrustreerd worden als in een lokale of regionale woningmarkt de markt gemonopoliseerd wordt door een of enkele aanbieders. Uit een onderzoek van
het Kadaster naar grondposities is gebleken dat hiervan nog geen sprake
was, ook al kwamen in sommige plaatsen wel grote grondposities van
een partij voor. In het Algemeen Overleg van 1 juli 2008 heb ik naar aanleiding van de behandeling van het Kadasteronderzoek van juni 2008, «Naar
een transparante grondmarkt» toegezegd om samen met een geïnteresseerde gemeente de mogelijkheden van een verdiepingsslag op gemeentelijk niveau te bezien en de Kamer hierover te informeren. Ik verwacht uw
kamer over de resultaten van dit onderzoek in het derde kwartaal van 2009
te kunnen berichten. Het onderzoek wordt uitgevoerd door het Kadaster
met medewerking van het Planbureau voor de Leefomgeving.
5. stedelijke herverkaveling

5.1 stedelijke herverkaveling in bestaande gebieden

1

U heeft deze onderzoeken ontvangen als
bijlage bij de vijfde voortgangsbrief (Kamerstukken II, 2006/07, 27 581, nr. 28).

De herstructurering van onder andere verouderde multifunctionele
centrumgebieden met veel verschillende eigenaren verloopt moeizaam.
Belangrijke oorzaken zijn: geen samenwerking en organisatie, te weinig
middelen om de laatste eigenaren over de streep te trekken, voor dwang
is men afhankelijk van de gemeente (door middel van onteigening), het
optreden van free riders en tot slot onvoldoende geld bij de overheid.
VROM wil graag helpen dit probleem beter aan te pakken. Een geslaagde
herstructurering kan een belangrijke impuls zijn voor een wijk en verbetert
de ruimtelijke kwaliteit, de leefbaarheid en versterkt het economisch functioneren. De afgelopen jaren zijn in opdracht van VROM verschillende
onderzoeken naar stedelijke herstructurering en stedelijke herverkaveling
uitgevoerd. Stedelijke herverkaveling is een specifieke vorm van stedelijke
herstructurering waarbij niet alleen gebouwen, complexen of straten
fysiek worden geherstructureerd, maar ook eigendommen worden
herverdeeld (in beginsel met instemming van een bepaalde meerderheid
van de eigenaren net zoals in de landinrichting).
Te noemen zijn uit 2002 het onderzoek «versnelling van herstructurering»
van Akro Consult en uit 2004 het onderzoek naar de mogelijkheden van
een regeling voor stedelijke herverkaveling van Akro Consult en OTB
Delft. Conclusie van dat onderzoek was dat er behoefte is aan nieuw
instrument voor de stedelijke herverkaveling.1 In 2006 is besloten tot een
vervolgonderzoek dat in nauwe wisselwerking met praktijkvoorbeelden
nader zou uitwerken hoe zo’n regeling er uit zou kunnen zien. Het onderzoek is uitgevoerd door Seinpost en OTB Delft en heeft als titel «gemeenschappelijke private stedelijke vernieuwing: een regeling voor samenwerking tussen eigenaren bij vernieuwing en beheer». In het onderzoek
worden voorstellen ontwikkeld voor een aanpak voor stedelijke vernieuwing in situaties van gespreid eigendom, waarbij wordt uitgegaan van
zelforganiserende eigenaren. De regeling stimuleert en ondersteunt
private eigenaren bij het zelfstandig, in onderlinge samenwerking, komen
tot vernieuwing en effectief beheer van complexen, straten en wijken. Het
gaat nadrukkelijk niet om een instrument dat een intensievere rol van de
gemeente vereist. De onderzoekers noemen het instrument Gemeenschappelijke Private Stedelijke Vernieuwing (GPSV). Deze term is gekozen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

11

omdat het primaat van het gebruik van de regeling ligt bij de private
grondeigenaren en een gemeenschappelijke aanpak wordt gefaciliteerd.
In het onderzoek zijn 19 projecten globaal bekeken en 6 projecten gedetailleerd onderzocht. Aan de hand van die ervaringen en eerder onderzoek is
een globale opzet van de regeling bedacht. Die bestaat uit een stappenplan met de volgende zes stappen:
1. aanwijzing gpsv gebieden;
2. ontstaan initiatieforganisatie;
3. opstellen gpsv programma;
4. goedkeuring programma en erkenning gpsv organisatie;
5. uitvoering programma door gpsv organisatie;
6. beheer door gpsv organisatie.
Voor een uitvoerige beschrijving verwijs ik u naar het lezenswaardige
rapport.
In de tot nu toe verrichte onderzoeken wordt steeds aangegeven dat
aanvullend instrumentarium noodzakelijk is. Deze constatering wordt
geschraagd door de praktijkvoorbeelden. Daaruit blijkt dat het realiseren
van herstructurering (al dan niet gepaard met herverkaveling) in een
situatie met veel particuliere eigenaren uiterst moeizaam verloopt. Hoewel
er meerdere oorzaken zijn, zoals gebrek aan geld en menskracht, wordt
het ontbreken van een adequate wettelijke regeling in alle voorbeelden
aangehaald. De aangedragen oplossing waarbij het initiatief ligt bij de
particuliere eigenaren, spreekt mij aan. Ik ben voornemens om in overleg
met de VNG, andere betrokken organisaties en enkele gemeenten deze
oplossingsrichting nader uit te werken. Bij de uitwerking hecht ik zeer aan
een praktische opzet, die op draagvlak kan rekenen bij degenen die er mee
moeten werken.

5.2 stedelijke herverkaveling In uitbreidingsgebieden
Het Kabinet heeft, mede naar aanleiding van de Nota Grondbeleid (2001),
het bevorderen van concurrentie op de ontwikkelingsmarkt nadrukkelijk
op de agenda gezet. In een brief van oktober 2004 aan de Tweede Kamer
is aangegeven op welke manier bij actief en faciliterend grondbeleid het
rijk voor zichzelf een rol ziet weggelegd bij concurrentiebevordering.1 Eén
van de uitwerkacties uit deze brief is het bezien van buitenlandse voorbeelden voor herverkaveling op uitbreidingslocaties. Daarbij wordt vooral
gekeken naar de toepasbaarheid in de Nederlandse situatie van de Duitse
umlegung en de Valenciaanse Reparcelacion (ook wel aangeduid als het
Valenciaanse model). In de loop van dit jaar verwacht ik uw Kamer over
dit onderzoek te kunnen informeren. Daarbij zal ook een verband worden
aangebracht met stedelijke herverkaveling (Gemeenschappelijke private
stedelijke vernieuwing).

1

Kamerstukken II, 2004/05, 27 581, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 27 581, nr. 36

12