Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

31 490

Vernieuwing van de rijksdienst

Nr. 99

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 oktober 2012
1. Inleiding
In het Algemeen Overleg van de vaste commissie voor Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) op 4 juli 2012 (Kamerstuk 31 490, nr. 98)
heb ik u een brief toegezegd over een aantal thema’s rond zelfstandige
bestuursorganen (hierna: ZBO’s). Dit naar aanleiding van de motie Heijnen
(PvdA) / Schouw (D66), ingediend in het wetgevingsoverleg op 27 juni.1 Ik
citeer de relevante passages uit de motie:
overwegende, dat de bedrijfsvoering van de overheid zo optimaal
mogelijk moet worden georganiseerd, zowel uit het oogpunt van
dienstverlening als uit het oogpunt van de noodzakelijke ombuigingen;
overwegende, dat de rechtsvorm en de aansturing van ZBO’s en RWT’s
nog steeds zeer verschillend is vormgegeven en dat dit een optimale
organisatie in termen van efficiency en dienstverlening in de weg kan
staan;
verzoekt de regering voorbereidingen te treffen voor een fundamentele
herziening van het stelsel van ZBO’s en RWT’s met het oogmerk de
efficiency en de dienstverlening van de organisatie van de Rijksoverheid
als geheel te verbeteren, [...]..

1

Kamerstukken II, 2011–2012, 33 240 VII, nr. 9

kst-31490-99
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

In het overleg bleek dat het vooral gaat om twee vragen:
• Is het in verband met de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de
dienstverlening van de Rijksoverheid nodig dat de organisatievorm
van in «ketens» werkzame uitvoeringsorganisaties wordt geharmoniseerd? Dit met het oog op de eenduidigheid van de aansturing van
dergelijke ketens in de uitvoering.
• Is het nodig dat binnen een aantal ZBO’s een Raad van Toezicht (RvT)
intern toezicht houdt, naast het altijd noodzakelijke toezicht van de
verantwoordelijke minister?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

1

Daarnaast doe ik verslag van de activiteiten van mijn collega van
Financiën ten aanzien van rechtpersonen met een wettelijke taak (RWT’s).
Ten slotte informeer ik u over mijn bevindingen inzake de indiening van
jaarverslagen door ZBO’s. Dit in vervolg op de eerste evaluatie van de
Kaderwet ZBO’s.1
2. De zelfstandigheid van ZBO’s in relatie tot de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de Rijksoverheid als geheel
De motie Heijnen/Schouw verzoekt de regering voorbereidingen te treffen
voor een fundamentele stelselherziening. In zijn huidige demissionaire
status neemt het kabinet geen voorschot op de keuzes van een nieuw
kabinet daaromtrent. Wel constateer ik dat de motie Heijnen/Schouw een
eerder uitgezette lijn doortrekt. Uw Kamer spoorde met de motie
Koopmans/Heijnen de regering al aan om met betrekking tot de rijksbrede
infrastructuur «te onderzoeken hoe ZBO’s op eenzelfde wijze behandeld
kunnen gaan worden» als de onderdelen van ministeries.2 Ik ervaar beide
moties als een krachtige steun voor het kabinetsbeleid, zoals neergelegd
in het programma Compacte Rijksdienst. Zij raken de kern van het
vraagstuk: deelname aan de rijksbrede infrastructuur zal garanderen dat
organisaties op rijksniveau structureel kunnen samenwerken ten behoeve
van een optimale dienstverlening en dat dan bovendien doelmatig doen.
Volgens het kabinet is het daarvoor niet per se nodig dat de samenwerkende organisaties onderdelen zijn van ministeries.
Zwaarder dan het argument van eenvoud van sturing weegt overigens het
principiële uitgangspunt dat publieke taken op rijksniveau onder volledige
ministeriële verantwoordelijkheid horen te worden uitgevoerd. De
afgelopen decennia is daarom herhaaldelijk de vraag gesteld waarom niet
alle ZBO’s, of althans de publiekrechtelijke daarvan, binnen de departementale hiërarchie worden geplaatst. Het enig mogelijke antwoord is:
omdat de zelfstandigheid van een ZBO een wezenlijke functie kan hebben
voor de uitvoering van de publieke taak in kwestie. Gezien de bezwaren
van die zelfstandigheid wordt een dergelijke beslissing van geval tot geval
en met waarborgen van zorgvuldigheid genomen. Zo is wettelijk
vastgelegd dat de enige valide argumenten voor de ZBO-status in drie
hoofdmotieven uiteenvallen:
• Onafhankelijkheid
De organisatie kan haar publieke taak slechts met voldoende gezag
uitoefenen, als iedere schijn van politieke inmenging wordt vermeden.
• Participatie
Het is voor de uitoefening van de publieke taak noodzakelijk dat
maatschappelijke partijen, niet zijnde de overheid, medeverantwoordelijkheid nemen.
• Massale regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele
gevallen
Het is voor een professionele en doelmatige dienstverlening gewenst
dat de organisatie zich flexibel kan aanpassen aan de vraag van de
doelgroep van de publieke taakuitoefening.3

1

Kamerstukken II, 2011–2012, 33 147, nr. 1 en

2
2
3

Kamerstukken II, 2011–2012, 31 490, nr. 58
Zie artikel 3 van de Kaderwet ZBO’s

Dit is de kern van het verzelfstandigingsbeleid van het kabinet. Een en
ander is formeel neergelegd in de Kaderwet ZBO’s. Daarmee staat de
norm vast, die ik hier kort samenvat:
• De algemene regel is, dat publieke taken op rijksniveau worden
uitgevoerd onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid.
• Uitzonderingen zijn mogelijk, maar die worden goed gemotiveerd en
periodiek wordt bezien of de uitzondering nog gerechtvaardigd is.
• De Kaderwet ZBO’s voorziet in een reguliere verdeling van bevoegdheden tussen de minister en het ZBO. Omdat het per definitie om
uitzonderingsgevallen gaat, kan ook een andere verdeling van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

2

bevoegdheden gewenst zijn. Daarom kan bij wet een afwijkende
verdeling worden geregeld.
Juist een uitzonderlijke manier van organiseren moet niet «dichtgeregeld»
worden; anders bestaat het risico dat er weer uitzonderingen op de
uitzondering nodig zijn. Hieraan koppel ik tegelijk de conclusie dat het
werken in ketens aanleiding kan zijn om de ZBO-status te heroverwegen,
maar dat dit argument zeker niet bij voorbaat de doorslag mag geven.1 De
wetgever heeft immers eerder de zelfstandigheid met goede redenen
toegestaan.
Om de doelstellingen van de Kamerleden Heijnen en Schouw, die ik dus
onderschrijf, binnen bereik te brengen acht ik het wel geboden ervoor te
zorgen dat de ZBO’s geen uitzonderingspositie krijgen bij de besluitvorming over deelname aan de rijksbrede bedrijfsvoeringsinfrastructuur.
Ofwel, zoals in de kabinetsreactie op de motie Koopmans-Heijnen staat:
«De Rijksdienst en de ZBO’s (zullen) op gelijke voet aan de ontwikkeling
en implementatie van infrastructurele voorzieningen deelnemen.»
Ik heb besloten dat daartoe een aanpassing van de Kaderwet ZBO’s
gewenst is. Deze zal inhouden dat de minister van BZK ZBO’s kan
verplichten deel te nemen aan een gemeenschappelijke voorziening, als
dit leidt tot een effectievere en efficiëntere overheid. Dit besluit wordt
genomen in overeenstemming met de minister die de voorziening beheert
en de ministers die verantwoordelijk zijn voor de betrokken ZBO’s.
Hiermee kunnen mijns inziens ook eventuele belemmeringen voor
deelname van ZBO’s waarop Europeesrechtelijke onafhankelijkheidsvereisten rusten of ZBO’s met eigen rechtspersoonlijkheid vanwege de
Europese aanbestedingsregels worden weggenomen. Naar verwachting
kan het wetsvoorstel voor het einde van dit jaar voor advies aan de
Afdeling advisering van de Raad van State worden gezonden.
Conclusie
De belangrijkste voorwaarde om overheidsorganisaties van welk type dan
ook met elkaar te laten samenwerken ten behoeve van een doeltreffende
en doelmatige uitvoering van de toebedeelde publieke taken is dat zij de
voor hen relevante infrastructurele voorzieningen delen. Om ervoor te
zorgen dat publiekrechtelijke ZBO’s dat laatste doen wordt de Kaderwet
ZBO’s aangepast.
3. De (on-)wenselijkheid van een Raad van Toezicht (RvT) bij een
ZBO
De Kaderwet ZBO’s beschrijft – zoals boven gesteld – de reguliere
verdeling van bevoegdheden tussen de verantwoordelijke minister en het
ZBO. Deze wet kent niet de figuur van een Raad van Toezicht (RvT) bij een
ZBO. Dat ligt voor de hand: een derde wettelijk ingesteld orgaan maakt de
verdeling van bevoegdheden onduidelijker, terwijl transparantie over die
bevoegdheden juist één van de belangrijkste doelstellingen van de
Kaderwet ZBO’s is.

1
Ik wijs in dit verband op de toegezegde
reflectie op de ZBO-status van het COA, mede
in relatie tot de IND en de DT&V (motie van
het lid Schouw c.s., Kamerstukken II,
2011–2012, 33 042, nr. 17; Verslag van een
algemeen overleg op 28 juni 2012, Kamerstukken II, 2011–2012, 33 042, nr. 19).

Niettemin is het in lijn met de gedachte dat de ZBO-status dient om
maatwerk mogelijk te maken mogelijk om bij specifieke wet naast het ZBO
ook een RvT in te stellen. In het ZBO-register zijn thans 118 ZBO’s of
clusters van ZBO’s opgenomen, 18 hiervan kennen een RvT. De argumentatie is steeds gelegen in versterking van de checks & balances binnen het
publieke uitvoeringssysteem in kwestie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

3

Juist vanwege het maatwerkkarakter heb ik geen behoefte aan nadere
generieke regeling van deze constructie, maar er zijn binnen het kabinet
wel afspraken gemaakt hoe ermee om te gaan. De essentie daarvan is dat
hoe dan ook de verantwoordelijke minister onverkort en ongehinderd alle
bevoegdheden kan uitoefenen die de Kaderwet ZBO’s hem toedenkt. Ik vat
die afspraken hier samen:
• De hoofdlijn is dat er geen wettelijk ingesteld intern toezichtorgaan
(lees: RvT) is. Dit houdt de verhoudingen tussen minister en ZBO
helder.
• Als er toch een wettelijk ingesteld intern toezichtorgaan (RvT) moet
komen, dan dient de wenselijkheid ervan goed – dat wil zeggen
specifiek op de situatie van het ZBO toegesneden – te worden
onderbouwd. De taken van dit orgaan blijven bij voorkeur beperkt tot
advisering.
• Bij uitzondering kan het interne toezichtorgaan andere bevoegdheden
dan advisering worden toebedeeld. Normalerwijs zijn dat geen
bevoegdheden die de Kaderwet ZBO’s de minister toedenkt. Met
andere woorden, het bestaan van een dergelijk toezichtorgaan beperkt
de bevoegdheden van het ZBO, niet van de minister. Hoe dan ook
moet aannemelijk worden gemaakt dat de uitoefening van de
wettelijke bevoegdheden van het toezichtorgaan niet op een of andere
wijze de minister kan belemmeren in de uitoefening van diens
bevoegdheden.
• Als een intern toezichtorgaan bevoegdheden moet hebben die de
minister daarnaast ook heeft, kan het alleen gaan om bevoegdheden in
het kader van financieel toezicht (artikelen 17, 29, 32 en 34 van de
Kaderwet ZBO’s). Bevoegdheden als benoeming, schorsing en ontslag
kunnen niet worden gedeeld. De eis blijft dat de minister niet wordt
belemmerd in de uitoefening van zijn bevoegdheden. Daarom moet
scherp worden gespecificeerd wanneer het toezichtorgaan deze
bevoegdheden kan uitoefenen. Dit komt tot uiting in clausules in de
wetsartikelen in kwestie, met zinsneden als «Instemming kan slechts
worden onthouden wegens/indien ... (specifieke reden en/of specifieke
situatie)».
Conclusie
Hoewel een wettelijk ingesteld intern toezichtorgaan (RvT) bij een ZBO de
transparantie van de bestuurlijke verhoudingen vermindert, is het
voordeel van versterkte checks & balances soms voldoende reden toch
een dergelijk toezichtorgaan toe te staan, zij het onder de strikte
voorwaarde dat de verantwoordelijke minister niet daardoor in de
uitoefening van zijn bevoegdheden wordt gehinderd.
4. Rechtspersonen met een wettelijke taak, niet zijnde ZBO’s
Als de onderwijsinstellingen buiten beschouwing worden gelaten, is ± 80
procent van de rechtspersonen met een wettelijke taak (RWT’s) tevens
zelfstandig bestuursorgaan (ZBO). De RWT’s die geen ZBO zijn, zijn niet
bekleed met openbaar gezag. ZBO’s die geen RWT zijn, zijn of geen
rechtspersoon en/of hebben geen wettelijke taak en/of worden niet
gefinancierd uit een wettelijke heffing.
Voorbeelden van RWT’s die geen ZBO zijn:
• onderwijs-RWT’s (betreft het merendeel van de RWT’s);
• academische ziekenhuizen;
• rijksmusea.
Voor RWT’s die geen ZBO zijn, is de ministeriële verantwoordelijkheid
anders geregeld dan voor ZBO’s. Deze organisaties zijn privaatrechtelijk
ingesteld, waarbij de ministeriële bevoegdheden meestal in de instelling-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

4

statuten zijn bepaald. Dit betekent dat voorschriften ten aanzien van
toezicht, verantwoording en informatievoorziening per organisatie
(kunnen) verschillen. Voor RWT’s die tevens ZBO zijn, geldt de normatiek
van de Kaderwet ZBO’s.
Activiteiten inzake RWT’s
Om u beter te informeren over de rechtmatige besteding van het publieke
geld en de uitvoering van opgedragen taken is vorig jaar tijdens het
Algemeen Overleg over verantwoording en toezicht (27 april 2011) door
de minister van Financiën namens het kabinet een aantal toezeggingen
gedaan. Naar aanleiding van deze toezeggingen zijn de Rijksbegrotingvoorschriften 2011 aangepast.
• Sedert 2011 dienen de ministers in hun jaarverslagen alle inkomsten
van RWT’s en ZBO’s te vermelden. Voorheen gold deze regel alleen
voor de gelden ontvangen uit begrotingen. Hierdoor heeft het
Parlement nu een volledig overzicht van de totale publieke geldstromen bij RWT’s
• Om u meer inzicht te geven in rechtmatigheid, moeten voortaan de
ministers voor elk RWT en ZBO dat onder hen ressorteert in hun
jaarverslag aangeven of de rechtmatigheid bij deze organisaties in
orde is. Indien dat niet het geval is, dienen de maatregelen voor de
verbetering te worden genoemd.
• Daarnaast dienen bij het overzicht van RWT’s en ZBO’s links naar
toezichtvisies te worden vermeld. Toezichtvisies zijn documenten
waarin aangegeven wordt hoe het toezicht op een bepaalde organisatie wordt uitgevoerd. Deze toezichtvisies zijn dan ook openbaar
toegankelijk.
• Een andere toezegging is dat binnen de daarvoor geldende regels het
kabinet ondersteunt dat een periodiek reviewbeleid van (begrotingsen premiegefinancierde) RWT’s op basis van een risicoanalyse
plaatsvindt, en niet meer op basis van risicosignalen.
Al deze toezeggingen zijn geldig voor alle RWT’s, ongeacht of ze onder de
Kaderwet ZBO’s vallen gezien hun ZBO-status.
Conclusie
De meeste RWT’s zijn tevens ZBO, onderwijsinstellingen buiten
beschouwing gelaten. Daarnaast zijn maatregelen genomen ten aanzien
van het toezicht op en de verantwoording over RWT’s, die de Tweede
Kamer het nodige inzicht verschaffen.
Mijn collega van Financiën zal uw Kamer op de hoogte houden van de
ontwikkelingen ten aanzien van RWT’s.
5. Jaarverslagen van ZBO’s
In de eerste evaluatie van de Kaderwet ZBO’s stond ik onder meer stil bij
artikel 18 van de Kaderwet ZBO’s. Daarin staat dat ieder ZBO jaarlijks voor
15 maart een jaarverslag opstelt. Het ZBO zendt dit verslag aan de
vakminister(s) en aan beide kamers der Staten-Generaal. In de evaluatie is
geconcludeerd dat deze datum vaak niet wordt gehaald door de ZBO’s. Ik
heb u gemeld vooralsnog vast te houden aan de bestaande norm, maar
wel de redenen in kaart te brengen, die de ZBO’s aanvoeren voor een
eventueel verlate indiening van hun jaarverslag over 2011. Hierbij
informeer ik u over mijn bevindingen 1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

5

Op 15 maart 2012 vielen 43 ZBO’s onder de werking van de Kaderwet.
Voor drie ZBO’s is in de instellingswet een afwijkende datum voor de
opstelling van het jaarverslag vastgelegd, waaraan zij hebben voldaan.
Voor drie andere ZBO’s zijn tussen vakminister en ZBO van artikel 18
afwijkende afspraken gemaakt met het oog op internationale afspraken of
(eenmalige) bijzondere omstandigheden. Deze afspraken zijn door de
betrokken ZBO’s nagekomen. Voor de resterende 37 ZBO’s geldt dat 19
ZBO’s hun jaarverslag tijdig hebben aangeboden. Van 18 ZBO’s is het
jaarverslag na 15 maart ontvangen.
ZBO’s verklaren de verlate indiening veelal door een of meer van
onderstaande punten. Accountants reserveren de eerste maanden van het
jaar voor beursgenoteerde bedrijven en pas daarna komen kleinere
organisaties. Daarnaast heeft het ZBO meer tijd nodig om zijn financieel
jaarverslag rond te krijgen, m.n. volledig inzicht in baten en lasten. Dit
geldt zeker voor ZBO’s die voor aanlevering van deze gegevens afhankelijk zijn van derden. Een laatste punt is de interne organisatie: het
verslag moet door een aantal gremia worden goedgekeurd, waaronder
het bestuur van het ZBO, hiermee is de nodige tijd gemoeid.
Ik concludeer dat in het algemeen de datum van 15 maart haalbaar is, zij
het dat de termijn krap is. De bezwaren zijn te ondervangen met een
goede voorbereiding en planning. Volgend jaar mag zich het bovenstaande beeld dan ook niet herhalen. Daarom zullen mijn collega’s en ik
de ZBO’s die dit jaar hun jaarverslag na 15 maart hebben aangeboden,
met een brief wijzen op de wettelijke verplichting hun jaarverslag op tijd
toe te zenden en hiervoor de nodige maatregelen te treffen. In incidentele
gevallen zal in nader overleg tussen ZBO en ministerie een oplossing
moeten worden gevonden voor mogelijke belemmeringen. Ook bij de
door de Kaderwet ZBO’s verplichte vijfjaarlijkse evaluatie per ZBO1 kan
zonodig aan tijdige verslaggeving aandacht worden besteed.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. W. E. Spies

1
Artikel 39, eerste lid, van de Kaderwet
ZBO’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

6

1) Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 31 490, nr. 99

7