Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 839

Regels omtrent de basisregistratie ondergrond
(Wet basisregistratie ondergrond)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT 1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 14 augustus 2013 en het nader rapport d.d. 8 januari
2014, aangeboden aan de Koning door de Minister van Infrastructuur en
Milieu. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is
cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 14 juni 2013, no.13.001184, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, bij de Afdeling
advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet houdende regels omtrent de basisregistratie ondergrond
(Wet basisregistratie ondergrond), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt de instelling van een basisregistratie met
gegevens over de ondergrond. Het gaat deels om gegevens over de
fysieke werkelijkheid, onder meer afkomstig uit proefboringen en
verkenningen, deels om administratief-juridische gegevens over vergunningen en meldingen die recht geven om delfstoffen of aardwarmte te
winnen of stoffen op te slaan. De ondergrond begint overigens al bij het
maaiveld.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de toegankelijkheid
van de basisregistratie en de verbindingen met andere ruimtelijke
databanken, de vraag of het beheer van de registratie moet worden
aanbesteed, de vraag of de basisregistratie betrouwbaar en volledig is, de
aansprakelijkheid voor onjuistheden in de authentieke gegevens, de
verstrekking van gegevens uit de databank, en de openbaarheid van de
registratie. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing
van het wetsvoorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 14 juni 2013,
nr. 13.001184, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
1

kst-33839-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

1

Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 14 augustus
2013, nr. W14.13.0169/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met hetgeen in het advies wordt opgemerkt rekening zal zijn
gehouden.
Hieronder ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State (hierna aan te duiden als: de Afdeling).
1. Toegankelijkheid van de basisregistratie en samenhang met andere
ruimtelijke databanken
Het wetsvoorstel bevat een regeling die moet waarborgen dat de
gegevens in de basisregistratie ondergrond correct en actueel zijn, maar
stelt nauwelijks eisen aan de toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid.
Bepaald wordt dat de basisregistratie kosteloos via internet te raadplegen
is en dat andere vormen van inzage en verstrekking tegen kostprijs
mogelijk moeten zijn.2 Voorts wordt bepaald dat de inhoud van de
registratie duurzaam wordt bewaard en te allen tijde binnen een redelijke
termijn raadpleegbaar en beschikbaar is.3
In de toelichting wordt opgemerkt dat de richtlijn Inspire van het Europees
Parlement en de Raad van de Europese Unie4 van toepassing is op de
basisregistratie ondergrond. De richtlijn heeft als doel de totstandkoming
van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Europese Unie, die
de gebruiker de mogelijkheid biedt snel en eenvoudig informatie te halen
uit de verschillende ruimtelijke databanken die bij de lidstaten in beheer
zijn.5
In de praktijk komt het er op neer dat de Europese Commissie een
communautair geo-portaal beheert. Via het portaal, opgezet als een
webservice, kunnen de gebruikers toegang krijgen tot de lokale
databanken. De gebruiker komt niet direct in contact met deze databanken
maar kan informatie opvragen door zoekcriteria (in de bewoordingen van
de richtlijn: metagegevens) op te geven. Het portaal zorgt ervoor dat
informatie uit de verschillende databanken wordt opgevraagd en
gecombineerd (in de bewoordingen van de richtlijn: interoperabiliteit),
waarna deze op het computersysteem van de gebruiker wordt
gedownload. Vervolgens kan de gebruiker via eigen software een en
ander verwerken. Om een en ander goed te kunnen laten werken dienen
de lidstaten die de lokale databanken beheren te voldoen aan bepaalde
standaarden neergelegd in uitvoeringsbepalingen. Het staat de lidstaten
vrij ook een lokaal eigen portaal op te zetten.
De functionaliteit waaraan de verschillende databanken moet voldoen om
tot een daadwerkelijk goedwerkend portaal te kunnen komen, wordt in het
richtlijn artikel met betrekking tot de infrastructuur voor ruimtelijke
informatie als volgt verwoord:
– zoekdiensten, die het mogelijk maken verzamelingen ruimtelijke
gegevens en diensten met betrekking tot ruimtelijke gegevens op te
zoeken op basis van de inhoud van de overeenkomstige metagegevens, en de inhoud van de metagegevens weer te geven,

2

Voorgestelde artikelen 23 en 24.
Voorgesteld artikel 5, eerste lid.
Richtlijn 2007/2/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 maart 2007 tot oprichting
van een infrastructuur voor ruimtelijke informatie in de Gemeenschap (Inspire), PbEU L 108.
5
Artikel 3, zevende lid, van de richtlijn Inspire.
3
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

2

–

raadpleegdiensten, die het minstens mogelijk maken raadpleegbare
verzamelingen ruimtelijke gegevens weer te geven, in deze verzamelingen te navigeren, in of uit te zoomen, panoramisch of met overlays
weer te geven en om de verklaring van de informatie en de relevantie
van de metagegevens weer te geven.6

De richtlijn Inspire is geïmplementeerd in de Implementatiewet
EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie. In de implementatiewet
wordt naast de toegankelijkheid van verzamelingen ruimtelijke gegevens
via het communautaire portal, gebruik gemaakt van de facultatieve
mogelijkheid die de richtlijn biedt om een lokaal toegangspunt voor alle
verzamelingen ruimtelijke gegevens in het leven te roepen. De implementatiewet is ook van toepassing op alle ruimtelijke databanken en dus ook
op databanken die nadien worden opgericht.7
In de toelichting wordt nauwelijks aandacht besteed aan de consequenties
van deze toepasselijkheid.8 Wel wordt opgemerkt dat de mogelijkheden
om gegevens uit de basisregistratie ondergrond en uit reeds bestaande,
goed functionerende registraties in gezamenlijkheid te kunnen gebruiken,
nader worden verkend en ontwikkeld binnen het kader van het nationale
geo-informatiebeleid, maar ook naar aanleiding van het streven van het
kabinet naar een ruimtelijke databank ter ondersteuning van de nieuwe
Omgevingswet.9 In de memorie van toelichting op het voorstel van een
nieuwe Omgevingswet, zoals aanhangig gemaakt bij de Afdeling
advisering, wordt wel gewezen op de mogelijkheid om, ter vermindering
van onderzoekslasten, op langere termijn informatie over de fysieke
leefomgeving te harmoniseren of eventueel samen te voegen, bijvoorbeeld door wetten over basisregistraties in één wet te bundelen. Beslissingen hierover zijn kennelijk niet op korte termijn te verwachten.10
De overheid houdt diverse ruimtelijke databanken in stand. Het voorstel
regelt echter niets over de samenhang met andere ruimtelijke databanken
die door de overheid in stand worden gehouden. Een (niet uitputtend)
overzicht is opgenomen in bijlage.
Het doel van de richtlijn Inspire is niet zonder betekenis voor de burger.
Als een burger informatie nodig heeft die hij alleen kan vinden door in
verschillende databanken te zoeken, is het onpraktisch als hij aan
verschillende databanken telkens opnieuw zoekvragen moeten stellen, als
hij daarbij zoekmogelijkheden moet gebruiken die van elkaar afwijken, en
als de zoekcriteria (bijvoorbeeld coördinaten of kadastrale nummers) die
hij bij de ene databank kan gebruiken geen functie hebben bij andere
databanken. Het is voorts van belang dat de gegevens die uit de verschillende databanken naar voren komen onderling vergelijkbaar zijn,
bijvoorbeeld wat betreft de schaal van de kaarten, de gebruikte termen of
natuurkundige eenheden of de peildata.
Voor bestuursorganen en burgers die de databanken van informatie
moeten voorzien geldt in feite hetzelfde: ook daar is onderlinge
afstemming tussen de databanken van groot praktisch belang.

6

Artikel 11, eerste lid, van de richtlijn Inspire; artikel 2 van de Implementatiewet EG-richtlijn
infrastructuur ruimtelijke informatie.
7
Artikel 7, derde lid, van de richtlijn Inspire.
8
Toelichting, § 1.2 (De basisregistratie ondergrond), tweede tekstblok, en § 9.5 (Internationale
aspecten).
9
Toelichting, § 9.4 (Relatie met andere wetgeving).
10
Voorstel van Omgevingswet, zaak no. W14.13.0235, toelichting, § 7.5 (Doorkijk naar verdere
integratie van wetten) onder Informatiewetgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

3

De Afdeling adviseert in de toelichting expliciet aan te duiden hoe bij de
basisregistratie ondergrond uitvoering zal worden gegeven aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de richtlijn Inspire zoals uitgewerkt in
de Implementatiewet. Het gaat dan om de toegankelijkheid en gebruiksvriendelijkheid van die basisregistratie op zichzelf en om het voldoen aan
de functionele en technische voorwaarden, voor een belangrijk deel
vastgelegd in de uitvoeringsbepalingen van de richtlijn, die het mogelijk
maken om het communautaire geoportaal en het nationale toegangspunt
goed te doen functioneren.
1. Toegankelijkheid van de basisregistratie en samenhang met andere
ruimtelijke databanken
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat in de toelichting
nauwelijks aandacht wordt besteed aan de verplichtingen die voortvloeien
uit de richtlijn Inspire, is de memorie van toelichting op dit punt
aangevuld. De basisregistratie ondergrond zal voor zo ver van toepassing
voldoen aan de eisen die de richtlijn Inspire, zoals uitgewerkt in de
Implementatiewet EG-richtlijn infrastructuur ruimtelijke informatie, stelt.
In de memorie van toelichting is echter afgezien van een beschrijving van
de technische invulling van deze verplichtingen. Deze zullen als gevolg
van technologische ontwikkelingen immers binnen enkele jaren achterhaald zijn.
2. Aanbesteding
Aan TNO wordt in het wetsvoorstel een uitsluitend recht toegekend om de
basisregistratie ondergrond uit te voeren. De vraag is of bij wet aan TNO
opdracht kan worden gegeven om het operationeel beheer van de
basisregistratie ondergrond uit te voeren, of dat deze opdracht moet
worden aanbesteed.11
Voor het antwoord op deze vraag verwijst de toelichting naar artikel 17
van het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten om te
concluderen dat er geen aanbestedingsplicht is. Dat besluit is inmiddels
op 1 april 2013 vervallen en vervangen door de Aanbestedingswet, die op
haar beurt uitvoering geeft aan de Aanbestedingsrichtlijn; materieel is er
overigens geen verschil.12 De Afdeling gaat ervan uit dat TNO onder de
werkingssfeer van de Aanbestedingsrichtlijn valt als aanbestedende
dienst, daar het overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie
EU13 voldoet aan de criteria voor een publiekrechtelijke instelling. Daar
aan TNO een uitsluitend recht gegeven wordt, is volgens de Aanbestedingsrichtlijn geen sprake van een aanbestedingsplicht. De Afdeling
adviseert om in de toelichting de verwijzing naar het besluit te wijzigen in
een verwijzing naar de Aanbestedingswet en toe te lichten hoe aan de
eisen voor een vrijstelling van de Aanbestedingswet is voldaan.
2. Aanbesteding
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over aanbesteding
is in de memorie van toelichting de onjuiste verwijzing verbeterd en is
verduidelijkt hoe aan de eisen voor een vrijstelling van de Aanbestedingswet is voldaan.

11

Toelichting op artikel 6.
Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de
coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken,
leveringen en diensten, PbEU L 2004, 134.
13
HvJEU 11 juni 2009, C-300/07 (Oymanns).
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

4

3. Volledigheid van de basisregistratie
a. De richtlijn Inspire bepaalt dat alle nieuwe en bestaande verzamelingen van ruimtelijke gegevens beschikbaar moeten worden gesteld in
het geoportaal.14 De basisregistratie ondergrond bevat allereerst
gegevens over de geologische en bodemkundige opbouw van de
grond. De Afdeling merkt op dat de registratie in zoverre niet compleet
is dat kabels en leidingen er buiten vallen. De toelichting geeft als
argumenten hiervoor dat deze informatie elders wordt bijgehouden en
dat verdere uitbreiding de implementatie van de basisregistratie te
complex maakt en de nodige risico’s met zich mee brengt. De richtlijn
benadrukt dat de metagegevens volledig moeten zijn. Daardoor
zouden kabels en leidingen vanuit de basisregistratie oproepbaar zijn.
Daarin wordt echter niet voorzien.15 De Afdeling stelt vast dat de
toegevoegde waarde van de basisregistratie beperkt is en wijst in dit
verband ook naar de conclusie van de Bestuurlijke Uitvoeringstoets dat
bij een dergelijke opzet onvoldoende bestuurlijk draagvlak bij de
gemeenten aanwezig zal zijn.16 De Afdeling adviseert hierop nader in
te gaan.
b. De basisregistratie bevat, naast fysische gegevens, gegevens over
gebruiksrechten: het gaat dan om vergunningen of meldingen die
recht geven om natuurlijke hulpbronnen te exploiteren, of stoffen in de
ondergrond op te slaan.17 Het betreft onder meer winning van olie, gas
of aardwarmte, het opslaan van olie of gas, het onttrekken van
grondwater of het infiltreren van water, en bodemenergiesystemen.18
De verplichting van een bestuursorgaan om gegevens over gebruiksrechten te verstrekken ten behoeve van opneming in de basisregistratie is met zoveel woorden geregeld: het gaat om de verplichting om
zogeheten brondocumenten aan de Minister te leveren en wel binnen
twintig werkdagen.19 Dit is een termijn van orde, in die zin dat aan
overschrijding geen sanctie is verbonden.20
Een van de kenmerken van basisregistraties is dat bestuursorganen
authentieke gegevens in beginsel ontlenen aan de basisregistratie.21
Zij kunnen die gegevens dus niet opvragen bij burgers,22 maar moeten
in beginsel kunnen afgaan op de juistheid en volledigheid van de
authentieke gegevens in de basisregistratie.
De verplichting van bestuursorganen om de brondocumenten te
leveren is geregeld in het voorliggende wetsvoorstel.23 De wetten die
de procedure voor het verlenen van vergunningen en het doen van
meldingen bevatten, regelen hier echter niets over. In de praktijk zullen
bestuursorganen die een vergunning verlenen primair de wet waarin
de vergunning is geregeld raadplegen en de Algemene wet bestuursrecht. Om de kans te vergroten dat bestuursorganen de gegevens
daadwerkelijk leveren, kan overwogen worden deze verplichting niet
op te nemen in dit wetsvoorstel maar in de betreffende wetten of
uitvoeringsbesluiten.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan en het
voorstel eventueel aan te passen.
14

Artikel 7, derde lid.
Artikel 5, derde lid.
16
Advies van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 6 februari 2013, kenmerk
FLO/U201300193.
17
Voorgesteld artikel 1.
18
Toelichting, § 3.4 (Gebruiksrechten).
19
Voorgesteld artikel 8, derde lid.
20
Toelichting op artikel 8.
21
Voorgesteld artikel 26. Voor het stelsel van basisregistraties, Kamerstukken II 2002/03, 26 387,
nr. 18 blz. 13.
22
Voorgesteld artikel 28.
23
Voorgesteld artikel 8, derde lid.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

5

c. In de toelichting wordt opgemerkt dat de Minister van Economische
Zaken voor de uitoefening van zijn publiekrechtelijke taken op grond
van de Mijnbouwwet beschikt over betere, maar vertrouwelijke
informatie die hem op grond van die wet moet worden geleverd. De
verplichting om de authentieke gegevens uit de basisregistratie te
gebruiken geldt in dat geval voor hem niet.24
De Mijnbouwwet kent inderdaad de mogelijkheid van vertrouwelijke
verstrekking van gegevens aan de Minister van Economische Zaken.
Verwezen wordt naar een van de weigeringsgronden in de Wet
openbaarheid van bestuur (Wob), namelijk weigering van bedrijfs- en
fabricagegegevens die de overheid vertrouwelijk is verstrekt. Dat is
een weigeringsgrond die in het stelsel van de basisregistratie
ondergrond niet wordt gehanteerd.25
De Minister van Economische Zaken zal gegevens die hem vertrouwelijk zijn verstrekt in verband met een vergunningsverlening op grond
van de Mijnbouwwet niet kunnen verstrekken voor opneming in de
basisregistratie. Voor een deel van deze gegevens kan het belangrijk
zijn dat zij openbaar zijn, zoals: gegevens over pijpleidingen en
kabels26 die worden gebruikt voor het opsporen of winnen van
delfstoffen of aardwarmte of voor het opslaan van stoffen, gegevens
over de stoffen die samen met CO2 worden getransporteerd en
opgeslagen, en gegevens in verband met het voorkomen van
instorting bij het onttrekken van kalksteen aan de ondergrond.27 Indien
deze gegevens niet geregistreerd zullen worden, gaat dit ten koste van
de volledigheid en betrouwbaarheid van de basisregistratie. De
Mijnbouwwet geeft echter de mogelijkheid bij algemene maatregel
van bestuur te bepalen dat bepaalde gegevens onmiddellijk na de
verstrekking of op een later tijdstip het vertrouwelijk karakter kwijtraken. In de toelichting wordt niet aangegeven of onder de gegevens die
voor langere duur het vertrouwelijk karakter blijven behouden, ook
gegevens zijn waarvoor openbaarheid in de basisregistratie van
belang is en of overwogen is om deze gegevens alsnog vrij te geven.
De Afdeling adviseert hier in de toelichting op in te gaan.
d. De Afdeling merkt op dat belanghebbenden wettelijk het recht
verkrijgen bij gerede twijfel over de juistheid van een authentiek
gegeven met betrekking tot een verkenning, gebruiksrecht of constructie een verzoek tot correctie aan de Minister van infrastructuur en
milieu te doen. De toelichting geeft aan dat hier voor modellen bewust
van is afgezien, daar burgers en bedrijven hier niet rechtstreeks door
worden geraakt. De Afdeling wijst er op dat de kwaliteit van de
registratie gediend is met de bereidheid van burgers om onjuistheden
te melden. In dat licht verdient het aanbeveling om een ieder de
mogelijkheid te geven twijfels over authentieke gegevens en modellen
te melden, waarbij rechtsbescherming vanzelfsprekend alleen aan de
orde zal zijn voor belanghebbenden.28
De Afdeling adviseert het voorstel aan te vullen.
3. Volledigheid van de basisregistratie
a. Het kabinet deelt de vaststelling door de Afdeling dat de toegevoegde
waarde van de basisregistratie ondergrond beperkt is, niet. Het is juist
24

Toelichting, § 6.2 (Eenmalige gegevensverstrekking en verplicht gebruik), derde tekstblok.
Voorgesteld artikel 23, tweede lid.
Deze gegevens zijn eveneens, op basis van de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse
netten, opgenomen in KLIC. De gegevens in KLIC en de basisregistratie ondergrond dienen op
elkaar te worden afgestemd.
27
Artikel 123 in verbinding met de artikelen 49, eerste lid, 51, eerste lid, en 52, eerste lid, van de
Mijnbouwwet.
28
De beslissing op een melding van een belanghebbende wordt in de voorgestelde artikelen 34
en 37. vierde lid, aangemerkt als een besluit.
25
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

6

dat de basisregistratie ondergrond niet alle gegevens over de
ondergrond zal bevatten. Het wetsvoorstel regelt de vastlegging en
beschikbaarstelling van veelgebruikte data. Bij de keuze voor de
gegevens die zullen worden opgenomen in de basisregistratie wordt
de nadruk gelegd op die gegevens waar nog belangrijke verbeterslagen te bereiken zijn, bijvoorbeeld omdat gegevens in de huidige
situatie nog niet systematisch voor hergebruik vastgelegd worden.
Voor kabels en leidingen is met de inwerkingtreding van de Wet
informatie-uitwisseling ondergrondse netwerken in een recent
verleden al een grote stap voorwaarts gemaakt.
De richtlijn Inspire verplicht de lidstaten om digitale verzamelingen van
ruimtelijke gegevens via een centraal Europees portaal te ontsluiten en
daarvoor metadata op te stellen. Nederland heeft daarnaast op
vrijwillige basis ook een nationaal portaal ingericht dat toegang biedt
tot de op grond van de richtlijn Inspire ontsloten digitale gegevensverzamelingen en de bijbehorende metadata. Dit is het reeds bestaande
Nationale Georegister. Vanuit het Nationale Georegister wordt
eveneens het Europese portaal met metadata gevoed.
Momenteel wordt overleg gevoerd tussen de koepels van netbeheerders, het Kadaster, het Ministerie van Economische Zaken en het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu over de wijze waarop de
metadata over kabels en leidingen het beste aan het Nationale
Georegister geleverd kunnen worden. Omdat iedereen via het
Nationale Georegister toegang zal hebben tot de metadata over kabels
en leidingen, zie ik geen meerwaarde om deze metadata in de
basisregistratie ondergrond te dupliceren. Het vervallen van de
noodzaak om op meerdere plekken metadata te beheren, is juist een
meerwaarde van een centraal portaal.
Het kabinet deelt tot op zekere hoogte de zorg van de Afdeling ten
aanzien van het bestuurlijk draagvlak voor de basisregistratie
ondergrond bij gemeenten. Het geconstateerde gebrek aan draagvlak
is echter niet ingegeven door een algemeen gebrek aan maatschappelijke meerwaarde, maar door de inschatting van de VNG dat voor
gemeenten de baten niet tegen de lasten zullen opwegen. Met de VNG
is daarom afgesproken om bij de nadere uitwerking van de basisregistratie ondergrond – met name de bepaling van de gegevens die daarin
zullen worden opgenomen – de kosten en baten gespecificeerd naar
overheidslaag in kaart te brengen. Bij een onevenwichtige verdeling
van baten en lasten zal in gezamenlijkheid naar passende oplossingen
gezocht worden.
b. De Afdeling oppert om de verplichting van bestuursorganen om
brondocumenten te leveren met betrekking tot vergunningen en
meldingen in de desbetreffende wetten op te nemen, om zo de kans te
vergroten dat bestuursorganen die gegevens ook daadwerkelijk aan de
basisregistratie leveren. In de ogen van het kabinet zou dit echter tot
een hoge mate van versnippering van regelgeving leiden, nu de
basisregistratie ondergrond gegevens zal bevatten van uiteenlopende
aard. Bovendien zullen in de basisregistratie ondergrond ook grote
aantallen gegevens worden opgenomen die ontstaan bij feitelijk
handelen van bestuursorganen in het kader van de uitvoering van een
publiekrechtelijke taak en waar geen specifieke wettelijke grondslag
voor bestaat. Hierbij valt te denken aan verkenningen van de ondergrond die worden uitgevoerd bij infrastructurele werkzaamheden. Het
opnemen van verplichtingen in de wetten die de procedures voor
vergunningen en meldingen bevatten, zou dus slechts betrekking
hebben op een deel van de gegevens onder de basisregistratie
ondergrond. Voor het overige (grootste) deel van de gegevens onder
de basisregistratie ondergrond zou dan elders een leverplicht moeten
worden opgenomen. Het kabinet is van oordeel dat een dergelijke
versnippering van regelgeving niet zal bijdragen aan een goede

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

7

uitvoering van het wetsvoorstel. In de plaats daarvan zorgt het kabinet
ervoor dat bij de implementatie van het wetsvoorstel bestuursorganen
goed worden geïnformeerd over de gegevens die zij aan de basisregistratie ondergrond zullen moeten leveren.
c. De aanwijzing van de gegevens die in de basisregistratie ondergrond
zullen worden opgenomen, geschiedt bij algemene maatregel van
bestuur. De nadere uitwerking van de basisregistratie ondergrond
vindt plaats in samenspraak met de partijen die daarbij belanghebbend
zijn. In dat proces zal ook worden bezien welke gegevens in relatie tot
mijnbouwwerken in de basisregistratie ondergrond openbaar zullen
worden gemaakt en of er redenen zijn om de periode van vertrouwelijkheid voor bepaalde gegevens in te korten.
d. De aanbeveling van de Afdeling om aan iedereen de mogelijkheid te
bieden om eventuele onjuistheden in de basisregistratie te melden, is
overgenomen. De mogelijkheid voor burgers, bedrijven en instellingen
om onjuistheden te melden, geldt voor zowel de authentieke gegevens
als de authentieke modellen in de basisregistratie ondergrond.
4. Aansprakelijkheid
De toelichting bevat een uiteenzetting over de aansprakelijkheid van de
beheerder voor onjuistheden in de basisregistratie.29 Die uiteenzetting is
beperkt tot de situatie dat een bestuursorgaan gegevens uit de basisregistratie gebruikt, omdat het orgaan daartoe wettelijk verplicht is. De
conclusie is dat aansprakelijkheid van de registratiehouder pas aan de
orde kan zijn als hij niet aan zijn zorgplichten ten aanzien van de basisregistratie heeft voldaan en als daardoor ontstane onjuistheden bij de
afnemers niet hoefden te leiden tot gerede twijfel omtrent de juistheid; bij
gerede twijfel is het bestuursorgaan niet verplicht de gegevens te
gebruiken, maar dient het die twijfel te melden.30
De toelichting gaat niet in op de situatie van bestuursorganen die bij
wettelijk voorschrift van het wettelijk verplicht gebruik zijn uitgezonderd,
maar niettemin gebruik maken van authentieke gegevens uit de basisregistratie.31 Evenmin wordt aandacht besteed aan de situatie van de burger
die gebruik maakt van de authentieke gegevens uit de basisregistratie en
vertrouwt op de juistheid en volledigheid van die gegevens.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
4. Aansprakelijkheid
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over aansprakelijkheid is de memorie van toelichting op dit punt aangevuld.
5. Verstrekking via internet; persoonsgegevens
Een ieder kan een verzoek doen om inzage in de registratie ondergrond en
verstrekking van gegevens en authentieke modellen uit die registratie.
Inzage en verstrekking kunnen worden geweigerd; het wetsvoorstel
verklaart daartoe enkele van de weigeringsgronden in de Wob van
overeenkomstige toepassing. Gegevens die herleidbaar zijn tot natuurlijke
personen worden alleen in bepaalde gevallen verstrekt; het voorstel
verwijst op dit punt naar de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).33

29

Toelichting, § 6.4 (Aansprakelijkheid).
Voorgesteld artikel 26, eerste lid.
31
Voorgesteld artikel 23.
26, tweede lid, aanhef en onderdeel d.
33
Voorgesteld artikel 25, derde lid.
30

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

8

Het voorstel bepaalt daarnaast dat inzage en verstrekking in beginsel
kosteloos plaatsvinden door middel van internet. Het kan ook op andere
wijze; in dat geval worden de kosten in rekening gebracht.34
a. Openbaarmaking via internet betekent voorts dat het niet openbaar
maken van gegevens niet pas aan de orde is bij het weigeren van een
verzoek om inzage of verstrekking; de toetsing aan de gronden,
ontleend aan de Wob en de Wbp, zal al eerder aan de orde moeten
komen, namelijk op het moment dat besloten wordt hoe de gegevens
en modellen worden opgenomen in de registratie en welke vertrouwelijke gegevens daarvan worden uitgezonderd.
Nu inzage en verstrekking in beginsel plaatsvindt via internet, is het
klassieke schema van verzoeken om inzage en de toetsing aan
weigeringsgronden niet zonder meer adequaat. De toelichting plaatst
het woord «verzoek» dan ook tussen aanhalingstekens.35 Indien
gegevens worden openbaar gemaakt door beschikbaarstelling op
internet, waarbij de gebruiker zonder tussenkomst van de beheerder
gegevens kan opvragen, verdient het aanbeveling voor het standaard
openbaarmakingsregime de begrippen verzoek, verstrekking en
weigering niet meer te gebruiken; die zijn alleen nog relevant voor de
uitzonderingsgevallen: verzoeken die niet via internet lopen.
De Afdeling adviseert de regeling inzake inzage, verstrekking en
weigering te herzien aan de hand van het voorgaande.
b. Het recht op inzage in de eigen persoonsgegevens, zoals geregeld in
de Wbp, wordt niet van toepassing verklaard, omdat – zo stelt de
toelichting – de basisregistratie ondergrond openbaar is.36
Nu, zoals hiervoor vermeld, er uitzonderingen zijn op de openbaarheid,
juist met het oog op de bescherming van tot personen herleidbare
gegevens, adviseert de Afdeling het recht op inzage niet uit te sluiten.
5. Verstrekking via internet; persoonsgegevens
a. Ook in een digitale omgeving is nog steeds sprake van een verzoek. Elk
verzoek dat via internet het systeem van de basisregistratie ondergrond bereikt, leidt tot een bevraging van de totale gegevensset in de
basisregistratie ondergrond. Alleen de gegevens die aan de zoekcriteria voldoen, worden vervolgens aan de gebruiker via internet verstrekt.
Voor de verstrekking van persoonsgegevens zullen aanvullende eisen
aan de verzoeker gesteld worden, zodat onomstotelijk vastgesteld kan
worden of de verzoeker gerechtigd is om toegang te krijgen tot deze
gegevens. Indien dat niet het geval is, dan wordt het verzoek geweigerd. De basisregistratie ondergrond zal hiervoor de benodigde
functionaliteit kennen. De begrippen verzoek, verstrekking en
weigering zijn daarom in het wetsvoorstel gehandhaafd.
b. Overeenkomstig het advies van de Afdeling is het recht voor personen
om inzage te krijgen in de eigen persoonsgegevens in de basisregistratie ondergrond niet uitgesloten.
6. Financiële gevolgen
In de toelichting zijn de kosten en baten van het voorstel berekend. De
baten bedragen structureel 5,8 miljoen euro per jaar als gevolg van
efficiënter gebruik van reeds beschikbare gegevens over de ondergrond,
en wel: verbetering van de efficiency en kwaliteit in de oriëntatiefase van
projecten in de ondergrond (2,7 miljoen), afname van aanvullend

34

Voorgesteld artikel 24.
Toelichting op artikel 23.
36
Artikel 25, tweede lid; toelichting, § 7 (Bescherming van persoonsgegevens), slotalinea.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

9

grondonderzoek (2,4 miljoen) en bij de uitvoering van de Waterwet (0,7
miljoen).37 Niet helder is of deze efficiencywinst daadwerkelijk zal worden
bereikt.
De Afdeling adviseert nader in te gaan op de wijze waarop dekking van
het voorstel is geregeld en hierbij de genoemde bedragen nader te
onderbouwen.
6. Financiële gevolgen
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting
aangevuld met nadere informatie over de betrouwbaarheid van de
opgegeven baten. De daadwerkelijke kosten en baten voor de verschillende overheden zullen mede afhangen van de gegevens die verplicht in
de basisregistratie ondergrond zullen worden opgenomen. Bij de
uitwerking van de in de basisregistratie op te nemen gegevens zal daarom
steeds kritisch worden gekeken welke gegevens structurele vastlegging
waard zijn. Bij de definitieve aanwijzing van deze gegevens bij algemene
maatregel van bestuur zal een nadere onderbouwing van de financiële
gevolgen daarvan voor de verschillende medeoverheden gegeven worden
en waar nodig aanvullende afspraken gemaakt worden.
7. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele
bijlage.
7. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling is gevolg gegeven,
met uitzondering van de eerste kanttekening inzake het opnemen van een
verwijzing naar de richtlijn Inspire en de Kaderrichtlijn Water en het
opnemen van een transponeringstabel. Het wetsvoorstel strekt niet tot
implementatie van de richtlijn Inspire of de Kaderrichtlijn Water. De beide
richtlijnen eisen niet dat in de lidstaten een registratie van gegevens met
betrekking tot de ondergrond wordt opgezet. Paragraaf 1.2 van de
memorie van toelichting is op dit punt verbeterd.
8. (Overige) wijzigingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele artikelen redactioneel
te herzien en de memorie van toelichting op enkele plaatsen te verduidelijken. Daarbij zijn geen inhoudelijke wijzigingen aangebracht.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Infrastructuur en Milieu,
M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus

37

Toelichting, § 9.2.2 (Baten).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

10

Bijlage bij punt 1 van het advies: overzicht van ruimtelijke
databanken in Nederland
registratie

grondslag

bijgehouden door

basisregistratie
kadaster
informatiehuis Water

Kadasterwet en Organisatiewet kadaster

kadaster

Waterwet (ter uitvoering Kaderrichtlijn
water)
Wet informatie-uitwisseling ondergrondse
netten1
Wet basisregistraties adressen en gebouwen

Rijkswaterstaat, IPO,
Waterschapshuis
kadaster

Wet basisregistraties adressen en gebouwen

gemeente

voorstel van Wet basisregistratie grootschalige topografie (Kamerstukken 33 527)

kadaster

Wet kenbaarheid publiekrechtelijke
beperkingen onroerende zaken2
titel 12.2 van de Wet milieubeheer

gemeente

KLIC
basisregistratie
adressen
basisregistratie
gebouwen
basisregistratie
grootschalige
topografie
gemeentelijke
beperkingenregistratie
register externe
veiligheid
ruimtelijkeplannen.nl

paragraaf 1.2 van het Besluit ruimtelijke
ordening

geografisch basisregister
woningregister

geen wettelijke grondslag

basisregistratie WOZ

Wet waardering onroerende zaken (artikel
37a)

geen wettelijke grondslag

gemeente

Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en
Milieu
Ministerie van I&M,
kadaster, Geonovum,
IPO en VNG
Centraal Bureau voor
de Statistiek
Centraal Bureau voor
de Statistiek
gemeente

1

Deze wet en databank zijn bedoeld om schade door graafwerkzaamheden te voorkomen. Nu
gegevens over kabels en leidingen voorlopig niet in de basisregistratie ondergrond zullen
worden opgenomen, is het bestuurlijk draagvlak onder de gemeenten verminderd (advies van de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten van 6 februari 2013, kenmerk FLO/U201300193, bijlage,
blz. 1. Zie toelichting, § 3.1 (Reikwijdte van de basisregistratie ondergrond) (met de daar
genoemde Wet infrastructuur ondergrondse netwerken zal overigens bedoeld zijn de Wet
informatie-uitwisseling ondergrondse netten) en § 3.3 (Ondergrondse constructies).
2
In een evaluatie van deze wet, uitgevoerd in 2012, komt naar voren dat de meeste respondenten de voorkeur geven aan één registratie van gemeentelijke beperkingen, bij voorkeur in het
kadaster (Kamerstukken II 2011/12, 33 323, nr. 1; de evaluatie Wkpb een prima start, uitgevoerd
door het Ministerie van VROM, is in bijlage bij dat kamerstuk gevoegd).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

11

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no.W14.13.0169/IV
–

–
–
–

–
–
–
–

In de aanhef verwijzen naar de richtlijn Inspire en de Kaderrichtlijn
water, die vermeld worden in § 1.2 van de toelichting (aanwijzingen
114 en 119 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar)). Voorts in de
toelichting een transponeringstabel opnemen (aanwijzing 338 Ar).
In artikel 1 het begrip «Organisatie» definiëren door middel van een
verwijzing naar artikel 3 van de TNO-wet.
De omschrijving van het begrip «ruimtelijke begrenzing» uit artikel 1
overbrengen naar artikel 19, nu het begrip alleen daar wordt gebruikt.
In artikel 4, tweede lid, de term «in overleg» vermijden, nu deze een
juridische beslissingsbevoegdheid suggereert, terwijl een bestuurlijke
inbreng is bedoeld (aanwijzing 31 van de Aanwijzingen voor de
regelgeving).
Artikel 7, derde lid, beginnen met de woorden «Onverminderd artikel
37, tweede lid, «. Artikel 7, vierde lid, schrappen.
Artikel 32 schrappen, nu de algemene doorzendplicht (artikel 2:3 van
de Algemene wet bestuursrecht) van toepassing is.
Artikel 42, dat geen overgangs- of slotbepaling bevat, invoegen na
artikel 7.
In paragraaf 6.2 (Eenmalige gegevensverstrekking en verplicht
gebruik), derde tekstblok, van de toelichting de zinsnede «betere, maar
vertrouwelijke informatie» wijzigen in: andere, vertrouwelijke
informatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 839, nr. 4

12