Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 838

Auteursrechtbeleid

Nr. 71

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 maart 2014
In acht genomen de afspraak gemaakt in het AO op 12 februari 2013
inzake informatievoorziening over Europese besluitvorming (Kamerstukken II, 2012–2013, 22 112, nr. 1581) treft u bijgaand het antwoord van
het kabinet op de consultatie van de Commissie inzake de EU-herziening
van het auteursrechtelijk kader (deze consultatie heeft geen uniek
EU-kenmerk).
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

kst-29838-71
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

1

REACTIE VAN HET NEDERLANDSE KABINET OP DE OPENBARE
RAADPLEGING HERZIENING AUTEURSRECHTELIJK KADER
Nederland vindt het belangrijk dat het regelgevend kader van de EU
inzake het auteursrecht bruikbaar blijft in een digitale omgeving onder
invloed van elkaar snel opvolgende technologische ontwikkelingen.
Nederland juicht daarom de raadpleging toe. Ook ondersteunt Nederland
het uitgangspunt dat het creëren van auteurs, nabuur- en databankrechtelijk beschermde prestaties en daarmee innovatie moet worden
ondersteund, opdat de interne markt zo volledig mogelijk wordt benut,
groei en investeringen in de creatieve industrie worden gestimuleerd en
culturele diversiteit wordt bevorderd.
Nederland brengt daarom graag zeven punten onder de aandacht
van de Commissie:
1.

2.

3.

4.

5.
6.

7.

Rechthebbenden verdienen het dat hun creatieve prestaties worden
beschermd, maar de balans moet behouden blijven: voor de
bevordering van innovatie is ook aandacht nodig voor de gerechtvaardigde belangen van gebruikers van beschermde prestaties en de
aanbieders van nieuwe producten en diensten.
In het belang van de rechtszekerheid en voor een blijvende bruikbaarheid van het regelgevend kader is het noodzakelijk na te denken over
een Europese auteursrechttitel, aangezien gebruik van auteursrechtelijk materiaal allang niet meer aan landsgrenzen is gebonden
Het huidige systeem van uitzonderingen en beperkingen op het
auteursrecht voldoet niet meer. Het is teveel nationaal gefragmenteerd, te weinig ingesteld op nieuwe ontwikkelingen en leidt tot
rechtsonzekerheid. Voortdurend aanpassen is moeilijk en tijdrovend.
Een flexibeler en toekomstbestendiger systeem van excepties dat
meer rechtszekerheid biedt en algemene gelding heeft in de EU is
gewenst en kan worden bereikt door:
A. De invoering van één algemene exceptie of van meerdere
bijzondere excepties aan de hand waarvan het gebruik van
beschermde prestaties zonder voorafgaande toestemming van
rechthebbenden kan worden beoordeeld op basis van open
normen, met inachtneming van de drie-stappen-toets;
B. Ruimere mogelijkheden te scheppen voor de interpretatie van
bestaande excepties door meer open formulering daarvan, met
inachtneming van de drie-stappen-toets en
C. Het creëren van een Europese ondergrens van een aantal
verplichte excepties, waarbij de toepassing van door fundamentele rechten ingegeven excepties niet contractueel kan worden
beperkt of verhinderd. Dat bevordert de rechtszekerheid en de
bescherming van de gebruikers en is gunstig voor de interne
markt.
De thuiskopie-exceptie moet door de EU wetgever zo spoedig
mogelijk worden herzien. Harmonisatie verdient daarbij de voorkeur
boven de huidige interpretatie door de rechter.
Toestemming voor mededeling aan het publiek impliceert toestemming voor reproductie.
Een goed vormgegeven systeem van vrijwillige registratie kan
bijdragen aan betrouwbare, openbaar toegankelijke informatie over
rechtenbeheer, vergemakkelijkt licentiëren en zorgt ervoor dat
eenvoudig is na te gaan wanneer werken in het publieke domein
vallen.
Verbreding en aanscherping van de handhavingsrichtlijn is niet
nodig: in combinatie met de via het nationale recht beschikbare
middelen biedt zij rechthebbenden voldoende mogelijkheden zich te

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

2

beschermen. Verdere verlenging van de beschermingsduur van
auteurs- en naburige rechten is niet aangewezen.
Toelichting
De auteursrechtrichtlijn beoogde:
1) Rechtszekerheid voor rechthebbenden en gebruikers van beschermde
prestaties;
2) Een balans tussen de gerechtvaardigde belangen van rechthebbenden, de gerechtvaardigde belangen van gebruikers van auteurs- en
nabuurrechtelijk beschermde prestaties. Die balans komt bij uitstek
aan de orde bij het onderwerp uitzonderingen en beperkingen op het
auteursrecht.
Bijna twintig jaar na de totstandkoming van de/het WCT en WPPT en ruim
tien jaar na het van toepassing worden van de auteursrechtrichtlijn is het
Europese kader voor verdere vernieuwing en verbetering vatbaar. Het
huidige kader kan leiden tot rechtsonzekerheid en de mogelijkheden om
gebruik te maken van beschermd materiaal sluiten niet meer aan bij de
huidige digitale en welhaast grenzeloze omgeving, waarin technologische
ontwikkelingen elkaar in hoog tempo opvolgen. Nederland meent daarom
dat het huidige kader aan (gedegen onderzoek naar) herziening toe is, en
acht daarbij in elk geval zeven punten van belang.
1. Bewaken van de balans tussen de bescherming van creatieve
prestaties en de gerechtvaardigde belangen van gebruikers.
In de regelgeving die de afgelopen jaren tot stand is gekomen, is sprake
van een opwaartse harmonisatie, zo is de beschermingsduur voor
naburige rechten van uitvoerende kunstenaars van op fonogrammen
opgenomen uitvoeringen en van fonogrammenproducenten verlengd en
is een volgrecht ingevoerd. Voor het behoud van draagvlak voor het
intellectuele eigendomsrecht en de bevordering van innovatie en nieuwe
verdienmodellen is het van belang dat ook aandacht wordt besteed aan
de gerechtvaardigde belangen van de gebruikers en ruimte wordt
geboden voor de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten.
Nederland is dan ook van mening dat niet alleen sprake moet zijn van
versterking van rechten van rechthebbenden.
2. Huidig gebruik van beschermd materiaal is niet aan landsgrenzen geboden: nadenken over Europese auteursrechttitel is
wenselijk
In de huidige digitale wereld is het gebruik van auteurs-, nabuur- en
databankrechtelijk beschermde prestaties niet aan landsgrenzen
gebonden. Het regelgevend kader waartegen dat gebruik moet worden
beoordeeld, is echter wel nog steeds in vergaande mate nationaal
gesegmenteerd. Daardoor worden de rechthebbenden en gebruikers van
beschermd materiaal enerzijds niet voldoende beschermd en anderzijds
niet voldoende gefaciliteerd. Om te verzekeren dat het regelgevend kader
bruikbaar blijft, is het noodzakelijk om in het kader van de Europese Unie
meer harmonisatie te creëren en na te denken over een Europese
auteursrechttitel. Een eerste en absoluut noodzakelijke opmaat daarvoor
is de modernisering van het regime inzake uitzonderingen en beperkingen
op het auteursrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

3

3. Een flexibeler, toekomstbestendiger en meer rechtszeker
auteursrecht door de introductie van meer open geformuleerde
uitzonderingen en beperkingen en een Europese ondergrens.
De auteursrechtrichtlijn voorziet in een limitatieve lijst van uitzonderingen
en beperkingen op het auteursrecht en de naburige rechten. Het staat de
lidstaten niet vrij om meer of andere dan de in de richtlijn voorziene
uitzonderingen en beperkingen in de nationale wet op te nemen. Een
gesloten lijst van uitzonderingen en beperkingen kan echter per definitie
geen rekening houden met de voortdurende en elkaar steeds sneller
opvolgende ontwikkelingen op het terrein van de informatie- en communicatietechnologie. De limitatieve lijst leidt dus tot het risico van een
verouderd systeem. Dat tast de rechtszekerheid aan en ondermijnt
uiteindelijk de maatschappelijke acceptatie van het intellectuele eigendomsrecht. In het huidige tijdperk bestaat dan ook behoefte aan een
voldoende flexibel rechtskader. Nieuwe en sociaal-economisch waardevolle gebruiksmogelijkheden moeten tot ontwikkeling kunnen komen
zonder dat de Europese richtlijnen telkens moeten worden aangepast. Dat
proces kan jaren in beslag nemen en moet dus waar mogelijk worden
vermeden. Een toekomstbestendig auteursrecht vergt meer flexibiliteit bij
de uitzonderingen en beperkingen. Ook bestaat behoefte aan meer
rechtszekerheid. Lidstaten kunnen nu zelf bepalen welke van deze
uitzonderingen en vrijstellingen zij toepassen. Dat leidt tot een gefragmenteerd systeem waarbij in dezelfde situatie de grens tussen geoorloofd en
ongeoorloofd gebruik per lidstaat verschilt. De oplossing daarvoor is het
creëren van een Europese ondergrens door de verplichte opname van
algemeen geaccepteerde uitzonderingen.
A. Flexibeler auteursrecht door één algemene of meerdere bijzondere
open normen
Flexibiliteit kan worden gecreëerd door in de auteursrechtrichtlijn één
algemene of meerdere bijzondere, maar open en technologieneutraal
geformuleerde uitzonderingen en beperkingen op te nemen op basis
waarvan moet kunnen worden beoordeeld of, en zo ja, in hoeverre,
gebruik van auteurs- en nabuurrechtelijk beschermde prestaties –
waaronder maar niet beperkt tot user generated content, datamining,
ontsluiting van gedigitaliseerd erfgoed et cetera – zonder voorafgaande
toestemming van rechthebbenden en met inachtneming van de
drie-stappen-toets is toegestaan. Op deze wijze kan het intellectuele
eigendomsrecht op flexibele en toekomstbestendige manier worden
toegepast zonder dat dit ten koste gaat van enerzijds de belangen van
rechthebbenden en anderzijds de belangen van de gebruikers van
beschermde prestaties en de ruimte voor de ontwikkeling van nieuwe
producten en diensten.
B. Een flexibeler auteursrecht door ruimere interpretatiemogelijkheden en
open normen in bestaande excepties
De redactie van de bestaande, reeds in de auteursrechtrichtlijn
opgenomen uitzonderingen en beperkingen is volgens Nederland veelal
te rigide en niet toegeschreven op nieuwe gebruiksmogelijkheden.
Daardoor is onvoldoende duidelijk of, en zo ja, in hoeverre nieuwe
gebruiksmogelijkheden ervan kunnen profiteren. Deze onduidelijkheid
leidt tot rechtsonzekerheid. Bovendien kan zij tot gevolg hebben dat de
onderhandelingsmacht onevenredig is verdeeld tussen de rechthebbenden en de gebruikers. Dit is bijvoorbeeld problematisch voor culturele
erfgoedinstellingen die hun eigen collecties gedigitaliseerd toegankelijk
willen maken buiten de deuren van hun eigen instelling, maar daarvoor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

4

de toestemming nodig hebben van de veelal onvindbare rechthebbenden
tot de tot deze collecties behorende werken.
Rechtsonzekerheid en een ongelijke onderhandelingspositie van
gebruikers werken remmend op innovatieve ontwikkelingen. Nederland
pleit er daarom voor de uitzonderingen en beperkingen waar nodig meer
technologieneutraal te formuleren. Verder zouden de voorwaarden die
aan de inroepbaarheid ervan zijn gesteld met open normen, moeten
worden verrijkt. Dat garandeert dat uitzonderingen en beperkingen ook
kunnen worden toegepast op toekomstige technologische ontwikkelingen.
Dat is noodzakelijk omdat deze ontwikkelingen zich in de huidige snel
wijzigende omgeving razendsnel opvolgen.
Dit punt is volgens Nederland in het bijzonder van belang indien er geen
open norm komt. In dat geval kan user generated content bijvoorbeeld tot
op zekere hoogte van het citaatrecht profiteren. Met een meer open
geformuleerde norm kan meer ruimte worden gelaten voor creatief
hergebruik zonder dat afgedaan wordt aan mogelijke aanspraken op een
vergoeding voor rechthebbenden voor gebruik dat niet onder het
citaatrecht ressorteert.
Overigens meent Nederland dat ook e-lending een belangrijke ontwikkeling is. Indien komt vast te staan dat gebruikers en rechthebbenden niet
in staat zijn om hierover tegen de achtergrond van het geldende juridisch
kader samen afspraken te maken, moet worden bezien op welke andere
wijzen deze ontwikkeling, met inachtneming van de belangen van alle
betrokkenen, waaronder rechthebbenden, bibliotheken en het bredere
publiek, kan worden ondersteund.
C. Een moderner auteursrecht door bepaalde excepties verplicht te
implementeren en de contractuele uitsluiting of beperking van excepties
onmogelijk te maken
De uitzonderingen en beperkingen zijn op één exceptie na allemaal
optioneel. De lidstaten hebben grote discretionaire bevoegdheid bij het
wel of niet overnemen ervan. Zij moeten voorzien in de voorwaarden die
de richtlijn verbindt aan de inroepbaarheid van de uitzonderingen en
beperkingen. In aanvulling daarop mogen de lidstaten nadere
voorwaarden aan die inroepbaarheid stellen. Uitzonderingen en beperkingen zijn daardoor per lidstaat anders geïmplementeerd. Dat leidt tot
een mozaïek-achtig systeem: op het grondgebied van de Europese Unie is
op dezelfde situatie per lidstaat een veelheid aan verschillende regelgeving van toepassing. De grens tussen inbreuk en rechtmatig gebruik
verschilt per lidstaat en blijft daardoor, zeker in geval van grensoverschrijdend gebruik, ondoorzichtig en onvoorspelbaar. Dit vormt een
serieuze bedreiging voor de ontwikkeling en totstandkoming van
grensoverschrijdende diensten in de interne markt.
Volgens Nederland zou de EU wetgever er goed aan doen te voorzien in
een Europese ondergrens door bepaalde uitzonderingen en beperkingen
verplicht in te voeren, zoals is gebeurd met de uitzonderingen en
beperkingen met betrekking tot software en databanken. Daarmee
ontstaat meer rechtszekerheid en worden de gebruikers van uitzonderingen en beperkingen beter beschermd.
De uitzonderingen en beperkingen die daarvoor het eerst in aanmerking
komen zijn:
1) Excepties die zien op fundamentele rechten en vrijheden van
personen opgenomen in het Europees Verdrag van de Rechten van
de Mens en daarom al onderdeel uitmaken van het EU-recht. Dit
betreft:
a. de citaatexceptie (verplicht op grond van de Berner Conventie),
b. de parodie-exceptie,
c. de persexceptie,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

5

d.

de gehandicaptenexceptie (verplicht op grond van het nog te
ratificeren verdrag van Marrakech) en de onderwijs/
wetenschapsexceptie.
2) Excepties waarvan is aangetoond dat deze een merkbare impact
hebben op de interne markt of de rechten van Europese gebruikers.
Dit betreft:
a. de exceptie inzake efemere vastlegging,
b. de exceptie voor gebruik door bibliotheken, archieven en musea,
c. de exceptie voor gebruik voor onderzoek en privéstudie.
Uitzonderingen en beperkingen zijn reflecties van het algemeen belang.
Omdat rechthebbenden als private partij doorgaans hun eigen commerciële belang veelal voorop zullen stellen, is het niet realistisch om van hen
te verwachten dat zij bij het contracteren met een gebruiker telkens
voldoende ruimte laten aan het algemeen belang. Daardoor ontstaat het
risico van een te vergaande contractuele inperking. Dat geldt in het
bijzonder in de digitale wereld, waarin de mogelijkheden om te contracteren met gebruikers vele malen groter zijn dan in een analoge wereld. Zo
kan de toegang tot een website eenvoudig worden verhinderd zolang een
gebruiker niet heeft aangevinkt dat hij de algemene voorwaarden heeft
gelezen en ermee instemt. Gebruikers krijgen daardoor vaak alleen
toegang tot diensten indien zij algemene voorwaarden aanvaarden door
middel van een click wrap-licentie.
Nederland meent dat het verplicht stellen van bepaalde uitzonderingen en
beperkingen in de nationale wet een goed begin is, maar niet voldoende.
Daarnaast zou het in ieder geval, in geval van ten aanzien van fundamentele rechten van de mens ingegeven uitzonderingen en beperkingen,
niet mogelijk moeten zijn een beroep erop langs contractuele weg uit te
sluiten of de reikwijdte en toepassing ervan te beperken. Deze benadering
is al gevolgd in de softwarerichtlijn en dus niet nieuw.
4. Harmonisatie van de thuiskopie-uitzondering
Nederland pleit voor een algehele harmonisatie van de uitzondering en
beperking inzake privé-kopiëren. Op grond van artikel 5(2)a en b van de
auteursrechtrichtlijn kunnen lidstaten beperkingen stellen ten aanzien van
het reproductierecht voor de reproductie op een gegevensdrager door een
natuurlijk persoon voor privé-gebruik en zonder enig direct of indirect
commercieel oogmerk (thuiskopie-exceptie). Beide excepties stellen de
voorwaarde dat rechthebbenden een billijke compensatie ontvangen.
Sommige lidstaten hebben van deze excepties gebruik gemaakt. Andere
lidstaten niet.
De Commissie en de lidstaten stuurden met de auteursrechtrichtlijn aan
op een geharmoniseerd kader en een level playing field. Dat is bij de
thuiskopie-exceptie echter ver weg. In de lidstaten die de excepties wel
hebben overgenomen verschillen de voorwaarden voor de inroepbaarheid ervan. Dit heeft gevolgen voor de vergoeding die rechthebbenden ter compensatie van het nadeel dienen te ontvangen. Ook de
wijze van compenseren verschilt vervolgens van lidstaat tot lidstaat.
Sommige lidstaten kennen vergoeding op dragers, andere lidstaten gaan
uit van een vergoeding op apparatuur (bv. printers) en weer andere
lidstaten van een combinatie daarvan. De verschillen tussen de vergoedingsstelsels bij de thuiskopie-exceptie kunnen de werking van de interne
markt negatief beïnvloeden. Hoewel dit is onderkend in overweging 38
van de auteursrechtrichtlijn, is nagelaten om een uniforme thuiskopieexceptie inclusief bijbehorende vergoedingen in te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

6

De onderlinge verschillen tussen de lidstaten op het gebied van de
thuiskopie-uitzondering leiden tot veel rechtsonzekerheid, die uitmondt in
veel zaken die beslecht moeten worden door het Hof van Justitie dat het
stelsel vervolgens verder interpreteert. Interpretatie door de rechter heeft
echter een casuïstisch karakter. Volgens Nederland verdient een zo
spoedig mogelijk op te pakken algehele herziening van het thuiskopiestelsel door de EU wetgever de voorkeur.
5. Twee rechten van toepassing op dezelfde exploitatiehandeling.
Dit punt betreft vraag 10 uit de openbare raadpleging. Nederland vindt het
onwenselijk dat het feit dat twee rechten van toepassing zijn, kan
betekenen dat een gebruiker voor dezelfde handeling bij twee cbo’s langs
moet gaan voor toestemming en ook twee keer moet betalen. In het licht
van het feit dat het uitsluitende recht van de auteur inzake mededeling
aan het publiek specifiek is bedoeld om te dienen in de digitale omgeving,
ligt het voor de hand de reikwijdte van het reproductierecht terug te
brengen tot die gevallen waarbij niet tevens sprake is van mededeling aan
het publiek. Een andere mogelijkheid is dat in de auteursrechtrichtlijn
wordt opgenomen dat indien er sprake is van rechtmatig gebruik
(bijvoorbeeld doordat een beroep gedaan kan worden op een van de
beperkingen), dit veronderstelt dat de reproductie die nodig is om het
rechtmatig gebruik te verwezenlijken zonder zelfstandige economische
betekenis is. Dit brengt met zich dat dan steeds een geslaagd beroep op
artikel 5 lid 1 van Richtlijn 2001 /29 mogelijk is.
6. Registratiesysteem
Dit punt heeft betrekking op de vragen 15 tot en met 18 van de openbare
raadpleging. Volgens Nederland kan het in beginsel zinvol zijn om op
Europees niveau na te denken over een registratiesysteem. Aangezien een
dergelijke voorwaarde voor het bestaan en de uitoefening van het
auteursrecht in strijd zou zijn met de Berner Conventie, mag de registratie
echter niet tot voorwaarde voor auteursrechtelijke bescherming worden
gemaakt.
Ook aan vrijwillige registratie kunnen echter voor zowel rechthebbenden
als gebruikers zodanige voordelen zijn verbonden. Betrouwbare,
openbaar toegankelijke informatie over rechtenbeheer zal licentiëring
vergemakkelijken en tot gevolg hebben dat eenvoudig is na te gaan
wanneer werken in het publieke domein vallen. Daarbij moet wel worden
aangetekend dat veel afhangt van de wijze waarop het registratiesysteem
wordt vormgegeven. Zo zullen de inrichting en de vormgeving van een
systeem zo eenvoudig mogelijk moeten zijn en tot zo min mogelijk lasten
voor de gebruikers moeten leiden. Ook zal op voorhand duidelijkheid
dienen te bestaan ten aanzien van bijvoorbeeld technische standaardisering en interoperabiliteit. Ook zal de verenigbaarheid van een register
met overige betrokken wetgeving, waaronder privacyregelgeving,
nauwlettend in het oog moeten worden gehouden. Overigens zou volgens
Nederland in het algemeen moeten worden nagedacht over de wijze
waarop de interoperabiliteit van identifiers zou kunnen worden verbeterd.

Zo zal het Hof de komende tijd een oordeel vellen over de vraag of kopiëren uit illegale bron
onder de thuiskopie-exceptie kan vallen (ACI Adam/Thuiskopie Nederland).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

7

7. Verlenging beschermingsduur auteurs- en naburige rechten en
verbreding en aanscherping van de handhavingsrichtlijn niet
aangewezen.
Dit punt heeft betrekking op vraag 20 van de openbare raadpleging.
Nederland ziet geen aanleiding om de beschermingsduur van het
auteursrecht of het naburig recht te verlengen, nu de economische
noodzaak daarvan niet is komen vast te staan. Ook ziet dit punt op de
vragen 75 tot en met 77. Nederland ziet vooralsnog geen noodzaak om de
handhavingsrichtlijn te verbreden en aan te scherpen. De handhavingsrichtlijn biedt, in combinatie met de via het nationale recht, beschikbare
middelen, voldoende mogelijkheden voor rechthebbenden om zich
afdoende te beschermen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 838, nr. 71

8