Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 594

Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en de
Wet belastingen op milieugrondslag ter
uitvoering van de afbouw van de
salderingsregeling voor kleinverbruikers

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 16 september 2021
INHOUDSOPGAVE
I.
1.
2.
2.1
2.2
2.3
3.

ALGEMEEN
Doel en aanleiding
Hoofdlijnen wetsvoorstel
Geleidelijke afbouw van de salderingsregeling
Redelijke vergoeding voor invoeding
Verplichting meetinrichting die afname en invoeding
afzonderlijk kan meten
Consultatie

1
3
12
12
34
37
39

I. ALGEMEEN
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hebben nog enkele vragen en opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel en hebben hierover nog enkele vragen.
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel. De afbouw van de saldering kan volgens deze
leden een belangrijke stap zijn naar de gewenste stap van consument naar
«prosument», waarbij het eigen verbruik van zelfopgewekte energie
verder gestimuleerd wordt. Deze leden hebben nog enkele zorgpunten en
vragen.
De leden van de GroenLinks-fractie hebben kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel en hebben hier enige vragen over.
De leden van de SP-fractie hebben met teleurstelling kennisgenomen van
het voorliggende wetsvoorstel. Zij begrijpen niet waarom er is gekozen
om een van de meest succesvolle regelingen om huishoudens te

kst-35594-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

1

betrekken in de energietransitie hiermee teniet wordt gedaan. Deze leden
vrezen dat door de verslechterde voorwaarden minder huishoudens tot
plaatsing van zonnepanelen over zullen gaan, met een lager aandeel
schone energie tot gevolg. Ook leidt dit ertoe dat huishoudens nog
minder profiteren van de energietransitie waardoor de verhouding tussen
baten en lasten alleen maar schever wordt.
De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van het voorliggende wetsvoorstel dat moet dienen tot afbouw van de
salderingsregeling voor kleingebruikers. Deze leden zijn van mening dat
de huidige regeling recht doet aan de ambities op het gebied van
hernieuwbare energie en klimaat en dat afbouw van de regeling daarom
ongewenst is. Zij gaan daar hieronder in een aantal vragen en opmerkingen nader op in.
Vraag 1
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden constateren dat het
plaatsen van zonnepanelen op daken zich mede dankzij de salderingsregeling heeft ontwikkeld tot misschien wel de meest ingeburgerde en
geaccepteerde vorm van duurzame energieopwekking. Zij vinden het
belangrijk dat de voorgestelde wetswijziging hier op geen enkele wijze
afbreuk aan doet en daarmee dus ook niet aan de bereidheid van burgers
om te investeren in zonnepanelen. Daaromtrent hebben zij nog enkele
vragen en opmerkingen. De eerste vraag van deze leden is dan ook of de
regering hier op dezelfde wijze tegenaan kijkt en in het kielzog hiervan hoe
dit wetsvoorstel zich daar dan toe verhoudt.
Het plaatsen van zonnepanelen op daken is inderdaad een van de meest
ingeburgerde en geaccepteerde vormen van duurzame energieopwekking.
Dat is zeer waardevol. Ik ben van mening dat het wetsvoorstel hieraan
geen afbreuk doet.
De leden van de PvdD-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden vinden het opmerkelijk dat de regering nu
al voorstelt om een succesvolle regeling ten behoeve van het stimuleren
van duurzame energie af te bouwen. Dit terwijl de regering nog steeds
geen concreet afbouwpad heeft opgesteld voor het beëindigen van fiscale
maatregelen ten behoeve van fossiele brandstoffen, ondanks het feit dat
in 2013 al was afgesproken om deze maatregelen voor 2020 afgeschaft te
hebben. De regering lijkt geen verandering te willen brengen in het
degressieve element van de energiebelasting, waardoor grootgebruikers
minder betalen voor elektriciteit dan kleinverbruikers. En dit terwijl de
regering ook nog steeds geen concreet afbouwpad heeft voorgesteld voor
het beëindigen van de subsidiëring van het verbanden van houtige
biomassa voor warmte. Des te meer opmerkelijk gezien de gigantische
opgave voor Nederland om het aandeel hernieuwbare energie te
vergroten als onderdeel van het behalen van een CO2-reductie van
tenminste 49 procent of zelfs 55 procent in 2030 en een reductie van 95
procent in 2050. Daarom vinden deze leden dat een afbouwpad voor
salderen alleen in het leven geroepen mag worden als de begindatum
wordt uitgesteld naar 2030. Zij vinden voorts dat het afbouwpad
gekoppeld moet worden aan het uitfaseren van alle fiscale maatregelen
ten behoeve van fossiele brandstoffen, inclusief het afbouwen van het
degressieve energiebelastingselement, het afbouwen van ontheffingen
van de Opslag Duurzame Energie (ODE) heffing en het gelijktrekken van
de gas- en elektriciteitskosten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

2

De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Deze leden hechten aan voldoende aantrekkelijkheid
van zonnepanelen op daken ten opzichte van zonnepanelen op landbouwgronden. Voldoende zekerheid omtrent een acceptabele terugverdientermijn is een belangrijk uitgangspunt. Zij hebben in dit verband enkele
vragen.
Met interesse heb ik kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van
de leden van de fracties van VVD, CDA, D66, GroenLinks, SP, PvdA,
ChristenUnie, PvdD en de SGP. Ik ga, mede namens de Staatssecretaris
van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst, in op de vragen uit het
verslag. Daarbij heb ik bij de beantwoording van de vragen de volgorde
van het verslag aangehouden. Op 26 januari 2021 heeft Uw Kamer het
wetsvoorstel controversieel verklaard. Het is daarom aan een nieuw
kabinet om te bezien of deze vragen aanleiding geven tot aanpassing van
het wetsvoorstel.
1. Doel en aanleiding
Vraag 2
De leden van de VVD-fractie lezen dat de verwachting is dat de kosten van
zonnepanelen verder zullen dalen. Deze leden vragen of er schattingen/
berekeningen bekend zijn waaruit dit blijkt. Welke ontwikkelingen in de
markt spelen hierbij een rol?
Zonnepanelen laten al jaren een flinke kostendaling zien. Specifiek voor
de afbouw van de salderingsregeling heeft TNO de terugverdientijden
voor zonnepanelen berekend en daarin de kostendaling meegenomen.
TNO1 rekent in haar rapport met een kostendaling van 3,5% per jaar op
basis van de ontwikkelingen in de afgelopen 5 jaar. Dit komt vooral
doordat zonnepanelen en omvormers steeds goedkoper worden.
Vraag 3
De leden van de CDA-fractie merken op dat uit een secondopiniononderzoek van de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) van de Universiteit
van Amsterdam blijkt dat het feit dat het behoud van de salderingsregeling overstimulering zou veroorzaken niet is aangetoond of onderbouwd.2 Tevens concludeert het onderzoek dat afbouw van de salderingsregeling zou leiden tot negatieve gevolgen voor het draagvlak voor de
energietransitie. Deze leden vragen de regering een inhoudelijke reactie te
geven op de resultaten van dit onderzoek.
Het rapport van SEO geeft een second opinion op twee rapporten die
PWC in 20163 in opdracht van mijn ministerie heeft gemaakt. Die
rapporten zijn destijds gemaakt in de context van een brede dialoog met
de sector over de toekomst van de salderingsregeling, maar zijn inmiddels
verouderd. Om te kunnen vaststellen of er sprake was van overstimulering heeft TNO in maart 2020 een rapport gepubliceerd met een
rekenmodel dat voor verschillende doelgroepen de terugverdientijden
berekent. Uit dat rapport blijkt onder andere dat voortzetten van de
1

«Effect afbouw salderingsregeling op de terugverdientijd van investeringen in zonnepanelen»,
TNO, 2020.
2
Stichting Economisch Onderzoek, oktober 2020, «Second opinion onderzoeksrapporten
salderingsregeling»
(https://www.g40stedennetwerk.nl/files/2020–11/2020–48-SEO-rapport-Second-opiniononderzoeksrapporten-salderingsregeling_def.pdf)
3
«De historische impact van salderen» (PwC, 2016) en «De toekomstige impact van salderen»
(PwC, 2016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

3

huidige salderingsregeling op termijn zou leiden tot terugverdientijden
van minder dan 5 jaar. Dat zie ik als overstimulering. Door de salderingsregeling geleidelijk af te bouwen, zoals in het Regeerakkoord 2017 en
Klimaatakkoord is opgenomen, wordt overstimulering voorkomen en kan
met dezelfde financiële middelen meer klimaatwinst worden geboekt.
SEO is van mening dat de kosten per ton vermeden CO2 voor de
salderingsregeling op hetzelfde niveau liggen als vergelijkbare regelingen.
Een vergelijking tussen regelingen in termen van kosten per ton
vermeden CO2 is niet relevant voor de wenselijkheid om de salderingsregeling af te bouwen. Vanuit het uitgangspunt om de transitie op kosteneffectieve wijze vorm te geven, volgt een afbouw van de stimulering zodra
technieken rendabel worden. Dat is ook bij andere regelingen het geval.
De salderingsregeling kan juist worden afgebouwd doordat zonnepanelen
steeds goedkoper worden en de kosten per ton vermeden CO2dalen.
De conclusie van SEO dat de afbouw van de salderingsregeling zou leiden
tot negatieve gevolgen voor het draagvlak voor de energietransitie deel ik
niet. Het is al geruime tijd bekend dat de salderingsregeling zal worden
afgebouwd. Dit heeft echter niet geleid tot minder plaatsing van zonnepanelen. Uit de cijfers van het CBS4 blijkt dat in 2019 de elektriciteitsproductie uit zon-PV op woningen met 39% is toegenomen ten opzichte van
2018.
Ook heeft HollandSolar haar steun uitgesproken voor de afbouw van de
salderingsregeling. Hieruit maak ik op dat de voorgestelde afbouw niet
ten koste zal gaan van draagvlak voor de energietransitie en voor het
plaatsen van zonnepanelen.
Vraag 4
De leden van de D66-fractie constateren dat om de gewenste stap te
maken van consument naar prosument, het wenselijk is dat de afbouw
van de salderingsregeling gepaard gaat met twee belangrijke
voorwaarden: de afschaffing van de dubbele energiebelasting en het
mogelijk maken van het onderling uitwisselen van opgewekte energie.
Deze leden vragen de Minister te reflecteren op de voortgang van deze
voorwaarden.
Ten aanzien van de dubbele energiebelasting geldt dat bij batterijopslag in
bepaalde gevallen dubbele heffing van energiebelasting in de keten kan
optreden als elektriciteit eerst van het elektriciteitsnet wordt afgenomen
om op te slaan in een batterij en vervolgens weer op het elektriciteitsnet
wordt gezet en geleverd wordt aan een andere verbruiker. Dit is
beschreven in de brief van de Staatssecretaris van Financiën van 5 juli
20195. Momenteel kan dubbele heffing van energiebelasting voorkomen
bij batterijopslag die plaatsvindt achter een grootverbruikersaansluiting.
De afspraken uit het Klimaatakkoord met betrekking tot de hernieuwbare
energiedoelstellingen zullen ervoor zorgen dat het gebruik van conventionele energiecentrales in aantal zal afnemen en de vraag naar meer
opslagtechnologie naar verwachting zal toenemen. Het ontwikkelen van
opslagmogelijkheden is daarmee een belangrijke voorwaarde voor de
energietransitie. De Staatssecretaris van Financiën heeft het voornemen
aangekondigd om de beschreven dubbele heffing van energiebelasting
per 1 januari 2022 weg te nemen6.
Ten aanzien van het onderling uitwisselen van energie bereid ik een
wetsvoorstel voor een nieuwe Energiewet voor. In dit wetsvoorstel zullen
de Elektriciteitswet 1998 en Gaswet worden samengevoegd tot één
4

https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/25/vermogen-zonnepanelen-voor-het-eerst-groter-bijbedrijven-dan-bij-woningen
5
Kamerstukken II 2018/19, 34 552, nr. 89.
6
Kamerstukken II 2020/21, 31 239, nr. 330.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

4

wettelijk kader en wordt de richtlijn (EU) 2019/944 van het Europees
Parlement en de Raad van 5 juni 2019 betreffende gemeenschappelijke
regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot wijziging van Richtlijn
2012/27/EU (PbEU L158) geïmplementeerd. In lijn met deze richtlijn zal in
de Energiewet worden voorgesteld om eindafnemers ruimte te geven om
actief deel te nemen aan de elektriciteitsmarkt en te borgen dat eindafnemers zelfopgewekte elektriciteit kunnen verkopen zonder te worden
onderworpen aan onevenredige voorschriften. De internetconsultatie van
dit wetsvoorstel is eind 2020 gestart en 11 februari jl. gesloten7 voor
reacties.
Vraag 5
De leden van de GroenLinks-fractie horen van onder andere gemeentes
dat zij zich grote zorgen maken over de afbouw van de salderingsregeling.
Men is bang dat de animo voor het plaatsen van zonnepanelen af zal
nemen. Er is een secondopiniononderzoek gedaan door SEO. Kan de
regering een uitgebreide reactie geven op dit second opinion onderzoek?
Is er op dit moment wel sprake van overstimulering? Zijn de zorgen van
de gemeentes volgens de regering terecht?
Hiervoor verwijs ik naar het antwoord op vraag 3.
Vraag 6
De leden van de SP-fractie menen dat het doel niet goed is onderbouwd.
Immers, wanneer het doel is om het aandeel hernieuwbare energie te
vergroten en de klimaatdoelen te halen is het onzinnig om een van de
meest succesvolle regelingen die hieraan bijdragen zodanig te herzien dat
het omgekeerde dreigt te gebeuren. Ook de Afdeling advisering van de
Raad van State uit kritiek op de gebrekkige onderbouwing. De leden van
de SP-fractie zien vooral een ordinaire bezuinigingsmaatregel waar het
klimaat onder zal lijden. Dat er bovendien nog voldoende in zonnepanelen
geïnvesteerd zou worden, is een rare en onjuiste beargumentering, stellen
deze leden. Zolang er slechts op een gering percentage van de geschikte
daken panelen liggen en het aandeel hernieuwbare energie schrikbarend
achterblijft, moet juist alles op alles gezet worden deze beide percentages
fors te verhogen. Deze leden bestrijden de suggestie dat dit inmiddels
gemeengoed is geworden. Dat er zomaar vanuit wordt gegaan dat er
richting 2030 niet of nauwelijks stimulering meer nodig zou zijn, achten
deze leden een absurde conclusie. Liggen dan alle daartoe geschikte
daken vol met panelen, vragen zij. Of zijn de klimaatdoelen dan gehaald?
De leden van de SP-fractie vragen een veel betere onderbouwing van dit
wetsvoorstel en een inhoudelijke reactie op de kritiekpunten.
Het aantal zonnepanelen in Nederland is de afgelopen jaren flink
toegenomen. Uit de cijfers van het CBS8 blijkt dat in 2019 de elektriciteitsproductie uit zon-PV op woningen met 39% is toegenomen ten opzichte
van 2018. In de Klimaat en Energie Verkenning (KEV), door het Planbureau
voor de Leefomgeving, wordt geraamd dat in 2023 de elektriciteitsproductie uit zon-PV 2,5 keer zo groot zal zijn als in 2019 en in 2030 zelfs 4,5
keer zo groot. Daarin is de afbouw van de salderingsregeling meegenomen. Dit laat zien dat de zon-PV sector zeer snel groeit en dat zal blijven
doen richting 2030.
Uit de KEV 2020 blijkt dat de klimaatdoelen voor 2030 nog niet gehaald
worden. Een deel van de voorgenomen maatregelen is echter nog niet
7
8

https://www.internetconsultatie.nl/energiewet
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2020/25/vermogen-zonnepanelen-voor-het-eerst-groter-bijbedrijven-dan-bij-woningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

5

meegenomen door PBL, maar zal wel tot extra CO2-reductie leiden zodra
deze maatregelen uitgewerkt zijn. Daarnaast zal er mogelijk extra inzet
nodig zijn om de CO2-doelen te halen. Het behouden van de salderingsregeling is daarvoor echter relatief duur, terwijl het aanvullende effect
beperkt zou zijn.
Vraag 7
De leden van de SP-fractie vragen daarnaast of er gereageerd kan worden
op het onderzoek van SEO, waarin de argumenten van de regering om de
salderingsregeling voor zonnepanelen af te bouwen worden weerlegd
met de conclusie dat er van overstimulering geen sprake is? Waarom is dit
onderzoek niet meegenomen in de besluitvorming?
Het onderzoek van SEO is niet meegenomen, omdat het is gepubliceerd
nadat het wetsvoorstel aan uw Kamer is verzonden. Inmiddels heb ik wel
kennis genomen van het onderzoek, maar zoals hierboven beschreven zie
ik geen aanleiding om het wetsvoorstel te herzien. Voor een appreciatie
van het rapport verwijs ik naar mijn antwoord op vraag 3.
Vraag 8
De leden van de SP-fractie vragen een onderbouwing voor waarom er
voor huishoudens veel minder ondersteuning is om te verduurzamen dan
voor de industrie. Ook vragen zij waarom de industrie decennia krijgt om,
naast alle subsidies die zij reeds krijgen, te verduurzamen waar
huishoudens worden geacht in 2030 best zelf zonnepanelen te kunnen
aanschaffen. De leden van de SP-fractie merken op dat er opnieuw met
twee maten wordt gemeten, waarbij wederom de lasten onevenredig voor
de huishoudens zijn en de baten door overstimulering een gebrek aan
stok vormen voor de industrie.
Het kabinet wil de transitie op kosteneffectieve wijze vormgeven. Daaruit
volgt een afbouw van stimuleringsregelingen zodra technieken ook met
lagere stimulering rendabel worden. Dat is niet alleen voor huishoudens
het geval, maar voor alle sectoren.
Vraag 9
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat het voorliggende
wetsvoorstel voortvloeit uit de volgende afspraak uit het regeerakkoord:
«De salderingsregeling duurzame elektriciteit wordt in 2020 omgevormd
in een nieuwe regeling.» De achtergrond van deze afspraak was dat
enerzijds zonnepanelen gelukkig steeds meer gemeengoed waren
geworden, maar ook dat deze wijze van stimuleren nadelen met zich
meebracht, nadelen die ondervangen zouden kunnen worden met een
subsidieregeling. Het kabinet kiest in dit wetsvoorstel niet voor een
omzetting van de salderingsregeling naar een subsidie, maar voor het
later in de tijd geleidelijk laten aflopen van de salderingsmogelijkheid
zonder dat daar een subsidie voor in de plaats komt. Deze beleidskeuze is
gebaseerd op de veronderstelling dat zonnepanelen steeds goedkoper
worden, waardoor stimulering via een (in)directe subsidie van het Rijk niet
meer nodig zou zijn op termijn. In de memorie van toelichting is het
volgende te lezen: «Zo zullen naar huidige verwachting op de lange
termijn de vermeden leveringskosten (inclusief belastingen) door het
direct eigen verbruik van de opgewekte elektriciteit in combinatie met een
redelijke vergoeding voor de ingevoede elektriciteit van de leverancier
voldoende zijn om zonnepanelen voor kleinverbruikers rendabel te laten
zijn.» De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering deze
inschatting nader te onderbouwen. Waar is de «huidige verwachting» op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

6

gebaseerd? Wat is een «redelijke vergoeding voor de ingevoede elektriciteit»? Hoe hoog moet die vergoeding zijn, willen zonnepanelen voor
kleinverbruikers rendabel blijven, de komende jaren, maar ook in het
«salderingsloze» tijdperk? Hoe gaat de regering dit monitoren? Met welke
gedragsreactie houdt de regering rekening? Is daarbij een verschil tussen
verhuurders en eigenaar-bewoners te verwachten? Welke ontwikkeling in
de groei van zonnepanelen bij kleinverbruikers verwacht de regering met
en zonder salderingsregeling? Hoe is dat onderbouwd en wat is een
ondergrens voor de verwachte dan wel gewenste ontwikkeling vooraleer
de regering voornemens is in te grijpen, bijvoorbeeld met een subsidie?
De leden van de ChristenUnie-fractie rekenen kortom op een stevige
onderbouwing van deze cruciale notie onder dit wetsvoorstel.
De afspraak uit het Regeerakkoord was inderdaad gericht op het
vervangen van de salderingsregeling door een subsidieregeling, die ook
geleidelijk zou aflopen tot en met 2030. Deze optie is nader uitgewerkt. Bij
die uitwerking is geconcludeerd dat een subsidieregeling niet uitvoerbaar
zou zijn, met name door het grote aantal gebruikers. Daarnaast zou het
noodzakelijk zijn dat de energieleveranciers een belangrijke rol zouden
spelen bij de uitvoering. Ook zij luidden de noodklok met betrekking tot
uitvoerbaarheid. Ten slotte zou een terugleversubsidie tot administratieve
lasten leiden bij huishoudens met zonnepanelen. Zij moeten dan immers
subsidie aanvragen, verhuizingen doorgeven, etcetera. Na veel overleg
met uitvoerders en vertegenwoordigers van de sector is besloten om de
salderingsregeling te verlengen tot 2023 en daarna geleidelijk af te
bouwen, met zo min mogelijk aanpassingen aan de bestaande systematiek. Hierover is uw Kamer bij brief van 25 april 2019 geïnformeerd9.
De leden vroegen waar de verwachting op is gebaseerd dat de vergoeding
van de energieleverancier voldoende zal zijn om zonnepanelen rendabel
te laten zijn. Deze verwachting is gebaseerd op het rapport van TNO,
waarin de terugverdientijden zijn berekend. Daaruit blijkt dat als de
salderingsregeling wordt afgebouwd, de terugverdientijden aantrekkelijk
blijven om te investeren. In deze berekening is aangenomen dat de
terugleververgoeding die de energieleverancier betaalt voor de teruggeleverde energie 80% bedraagt van het tarief dat de consument op hetzelfde
moment zou betalen als hij energie afneemt van het net. In het
wetsvoorstel is de mogelijkheid opgenomen om bij algemene maatregel
van bestuur regels te stellen over onder andere de hoogte van de
terugleververgoeding. In de brief van 30 maart 2020 is reeds aangegeven10 dat het voornemen is dit minimum vast te stellen op 80% van het
leveringstarief. De terugleververgoeding mag dan dus niet lager zijn dan
dat.
Verder vragen de leden met welke gedragsreactie de regering rekening
houdt en bij welke ontwikkeling het kabinet voornemens is in te grijpen.
Bij de raming van de kosten van de afbouw van de salderingsregeling is
rekening gehouden met een gedragseffect van structureel -20% ten
opzichte van ongewijzigd voortzetten van de salderingsregeling. Dit is
gebaseerd op een onderzoek van ECN uit 201711. In reactie op het advies
van de Raad van State is in het nader rapport12 aangegeven dat de
afbouw van de salderingsregeling verantwoord dient te zijn in het licht
van de energietransitie en klimaatdoelstellingen en dat deze doelstellingen jaarlijks nauwgezet worden gemonitord in de KEV. In KEV wordt
9

Kamerstukken II 2018/19 31 239, nr. 299
Kamerstukken II 2019/20 31 239, nr 314
«Effecten van een aantal hervormingsopties», ECN 2017: https://publicaties.ecn.nl/ECN-E-17–023
12
Kamerstukken II 2020/21, 35 594, nr. 4
10
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

7

voor de komende jaren een sterke groei verwacht van het aantal zonnepanelen bij huishoudens, waarbij al rekening is gehouden met de voorziene
afbouw van de salderingsregeling per 1 januari 2023. Uit de toekomstige
KEVs zal ook blijken of er nog voldoende geïnvesteerd wordt in zonnepanelen naarmate de regeling verder wordt afgebouwd. Indien uit die
monitoring zou blijken dat de verwachtingen niet worden waargemaakt,
kan gericht vervolgonderzoek naar de oorzaken worden gedaan. Het is
aan een nieuw kabinet om te beoordelen of nader onderzoek of bijsturing
nodig is om de investeringen in zonnepanelen op het gewenste niveau te
houden.
Ook werd de vraag gesteld of er een verschil tussen eigenaar-bewoners
en verhuurders te verwachten valt. Er wordt in de salderingsregeling en in
het voorliggende wetsvoorstel geen verschil gemaakt tussen eigenaarbewoners en verhuurders. De door TNO-berekende terugverdientijden
gelden voor wie investeert in zonnepanelen. De aantrekkelijkheid van de
salderingsregeling is in principe niet anders voor een eigenaar-bewoner
dan voor een corporatie en huurders; de panelen en tarieven veranderen
er niet door. Wel speelt mee hoe de kosten worden doorberekend in de
huur dan wel de servicekosten en of er een woonlasten-neutrale waarborg
is afgesproken. Uit zowel het rapport van de KWINK-groep13 als het
rapport van Fakton14 komt naar voren dat de afbouw van de salderingsregeling geen invloed heeft op de reeds bestaande verschillen tussen de
huur- en koopsector. In de huursector speelt naast de salderingsregeling
mee dat er instemming van huurders wordt vereist voor het leggen van
zonnepanelen. Er is sprake van een split incentive: de investeerder is de
verhuurder, terwijl de baathebber de huurder is. Dat vergt afstemming en
overleg teneinde instemming van de huurders te krijgen. Het maken van
afspraken over een billijke vergoeding in de huurprijs voor het verkrijgen
van de benodigde instemming, speelt een grote rol bij de totstandkoming
van zonnepanelen bij huurwoningen.
Vraag 10
De leden van de ChristenUnie-fractie zijn zich ervan bewust dat de
energietransitie, en daarmee enerzijds het toenemende fluctuerende
aanbod van CO2-neutrale elektriciteit en anderzijds een toenemende
elektriciteitsvraag, grote uitdagingen met zich meebrengt voor de
stabiliteit en capaciteit van het elektriciteitsnetwerk. Een belangrijk nadeel
van de salderingsregeling is dat thuis opgewekte stroom niet wordt
opgeslagen in huis of in de buurt, maar dat de ongebruikte elektriciteit
gelijk op het net komt (als er al ruimte is op het netwerk). Nu worden
(buurt)batterijen gelukkig snel minder duur en wordt er gewerkt aan het
tot stand brengen van «smart grids» in wijken. Maar hoe wil de regering
deze decentrale opslag van elektriciteit stimuleren? Immers, het afbouwen
van de salderingsregeling moet niet leiden tot een lagere groei van het
aantal zonnepanelen dat er momenteel bij kleinverbruikers bijkomt. Het
moet mede leiden tot slimmere manieren van gebruik en opslag van thuis
opgewekte elektriciteit. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe
de regering hier tegenaan kijkt. Had bij dit voorstel om de salderingsmogelijkheid af te gaan bouwen niet ook een voorstel moeten zitten wat
kleinverbruikers stimuleert en subsidieert zelfopgewekte stroom thuis of
in de buurt op te gaan slaan dan wel om in de eigen buurt samen met
netwerkbedrijven een »smart grid» te gaan ontwikkelen? Hoe kijkt de

13

«Onderzoek naar invloed afbouw salderingsregeling op totstandkoming zonnepanelen bij
huurwoningen», KWINK groep 2020.
14
«Businesscase PV: van stimulerend via onrendabel naar rendabel: onderzoek naar de
businesscases voor zonnepanelen in de corporatiesector», Fakton Energy 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

8

regering überhaupt aan tegen het vraagstuk van opslag van elektriciteit en
tegen de verhouding daarbij tussen het netwerk en decentrale opslag?
Door de salderingsregeling af te bouwen vanaf 2023 ontstaat een prikkel
om zo min mogelijk van de opgewekte elektriciteit aan het net te leveren
en zoveel mogelijk direct zelf te gebruiken of op te slaan achter de eigen
elektriciteitsmeter. Hiermee wordt immers de volledige elektriciteitsprijs
per kWh, inclusief belastingen, uitgespaard, terwijl een kWh die aan het
net geleverd wordt door de afbouw van de salderingsregeling geleidelijk
steeds minder oplevert.
Door deze toenemende prikkel, wordt het verhogen van het eigen verbruik
én de lokale opslag van energie steeds aantrekkelijker. De markt is zich al
aan het voorbereiden op lokale opslag van elektriciteit met batterijen,
onder andere bij huishoudens. Op kleine schaal wordt hiervan ook al
gebruik gemaakt. Ook zijn er steeds meer aanbieders van flexibiliteitsdiensten op de elektriciteitsmarkt die zich richten op huishoudens via
vraagsturing. Met flexibele tarieven, digitale en/of slimme meters en
verbruiksmanagers (en -displays) bij huishoudens wordt dit allemaal
mogelijk en interessant. Indien de overheid specifiek opslag zou stimuleren, zou de overheid bepalen wat de beste manier is om het verbruik
achter de meter te verhogen, terwijl er veel goede alternatieven zijn. Een
additionele stimulans voor opslag van elektriciteit ligt daarom vooralsnog
niet voor de hand. Wel worden innovatieve manieren van energieopslag
al gestimuleerd via het energie-innovatie instrumentarium.
Vraag 11
De leden van de SGP-fractie constateren dat in een secondopiniononderzoek van SEO stevige kritiek wordt geuit op de uitgevoerde onderzoeken door PWC. SEO geeft aan dat het oordeel van PWC over de
kostenefficiëntie van de salderingsregeling onnodig negatief is en slecht
onderbouwd. SEO is van mening dat de kosten per ton vermeden CO2
voor de salderingsregeling op hetzelfde niveau liggen als vergelijkbare
regelingen. Deze leden ontvangen graag een uitgebreide reactie op het
secondopiniononderzoek van SEO.
Ik verwijs u naar het antwoord op vraag 3.
Vraag 12
De leden van de SGP-fractie constateren dat het voor woningcorporaties
nog minder aantrekkelijk wordt om te investeren in zonnepanelen dan het
al was. Huurders zullen hun energierekening zien oplopen. Onder meer
een rapport van Fakton in opdracht van Aedes wijst hierop. Deze leden
vragen de regering een inhoudelijke reactie te geven op de conclusies uit
het rapport van Fakton.
Fakton heeft in opdracht van Aedes het rendement voor investeren in
zonnepanelen berekend voor eengezinswoningen en meergezinswoningen (flats). Daarbij hebben zij naast de salderingsregeling ook gekeken
naar de postcoderoosregeling en de SDE++. Ik ga hieronder specifiek in
op de conclusies met betrekking tot salderen.
In het onderzoek dat Fakton heeft uitgevoerd naar de businesscase voor
zonnepanelen in de corporatiesector is gekeken naar het projectrendement. Volgens Fakton daalt het projectrendement voor eengezinswoningen tot 3% en stijgt het projectrendement daarna weer. Het projectrendement van meergezinswoningen zakt niet beneden de 4%. Daarbij neemt
Fakton in de berekening van het rendement mee dat bij eengezinswoningen 20% van de kostenbesparing als gevolg van de zonnepanelen niet
bij de corporatie terecht komt maar bij de huurder. Het is naar mijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

9

mening geen gegeven dat 20% van de kostenbesparing naar de huurder
gaat, maar een afweging die de woningcorporatie maakt ten behoeve van
het verkrijgen van instemming van de huurders. Fakton stelt in dat kader
ook dat de verdeling van de besparing tussen woningcorporatie en
huurder veel invloed heeft op de haalbaarheid van zonnepanelen in de
huursector. Vanwege de split incentive (verhuurder is investeerder,
huurder is baathebber) en het benodigde akkoord van de huurder voor
plaatsing van zonnepanelen op zijn dak, is tijdige afstemming en overleg
nodig tussen verhuurder en huurder. In mijn antwoord op vraag 9 ben ik
hier al op ingegaan. Voor de huurder is het belangrijk zeker te weten dat
hij er financieel niet op achteruit gaat bij de plaatsing van zonnepanelen
op zijn dak. Goede afspraken tussen verhuurder en huurder moeten
ervoor zorgen dat de uitrol van zonnepanelen ook bij de afbouw van de
salderingsregeling voordelig blijft uitpakken voor beide partijen.
Voorts stelt Fakton dat een minimaal projectrendement van 4% benodigd
zou zijn om te kunnen investeren. Het door Fakton genoemde percentage
van 4% lijkt mij aan de hoge kant. Het projectrendement dat een corporatie nodig heeft om te kunnen investeren, is afhankelijk van de financiële
positie van de betreffende corporatie. Daarnaast speelt ook de rentestand
mee waartegen de corporatie op bedrijfsniveau kan lenen.
Het Fakton onderzoek stelt verder dat de aanpassing van de salderingsregeling geen invloed heeft op de verschillen tussen de koop- en huursector.
Deze verschillen bestaan zowel onder de huidige als onder de nieuwe
salderingsregeling. Ook uit het onderzoek door de KWINK-groep komt
naar voren dat er geen wijziging komt in de reeds bestaande verschillen
tussen de koop- en de huursector.
Daarnaast adviseert Fakton de woningcorporaties de salderingsregeling
tijdens de afbouwperiode zoveel mogelijk te benutten, schaalgrootte van
het corporatiebezit te benutten en geeft Fakton aan dat Oost-west
oriëntaties financieel aantrekkelijker zijn vanaf 2024. Deze aanbevelingen
lijken mij plausibel.
Tenslotte adviseert Fakton per situatie te onderzoeken of het aantrekkelijk
is om een Energy Service Company (ESCo) op te richten. Dit is corporaties
op grond van de voor hen geldende wet- en regelgeving onder
voorwaarden toegestaan. Investeringen in het kader van duurzaamheid of
in een samenwerkingsverband of energiecoöperatie, zijn beperkt tot het
eigen bezit en bijbehorende grond. Risicovolle investeringen van
woningcorporaties in grootschalige energieopwekking zijn uitgesloten,
omdat dit niet tot het werkdomein van woningcorporaties behoort. De
gedachte daarachter is dat het maatschappelijk gebonden vermogen van
corporaties bestemd is voor de huisvesting van haar huurders en niet
mag wegvloeien naar andere (markt)partijen, zodat het ten koste gaat van
de volkshuisvesting. Hierop ziet ook de Autoriteit woningcorporaties toe.
Anders dan bij energiecoöperaties, waarin corporaties hun eigen
installaties en vastgoed inbrengen, kan een risico op weglek in een ESco
zonder de beperking tot het eigen bezit en bijbehorende grond niet
worden uitgesloten. Het is immers de ESco zelf die verantwoordelijk is
voor het niet-behalen van de afgesproken energiebesparing.
Vraag 13
De leden van de SGP-fractie constateren dat de toekomstige kostenontwikkeling van zonnepanelen onzeker is, dat de terugverdientermijn na de
afbouw korter kan zijn dan nu ingeschat, maar ook twee tot vier jaar
langer. Zeker huishoudens met lagere en middeninkomens zullen
zekerheid willen hebben omtrent de terugverdientermijn. Deelt de
regering de inschatting dat het voor hen minder aantrekkelijk wordt om te
investeren in zonnepanelen? Hoe waardeert de regering de analyse dat
het voor huishoudens met lagere en middeninkomens ten opzichte van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

10

huishoudens met hogere inkomens moeilijker wordt om mee te doen met
en mee te profiteren van de energietransitie?
De salderingsregeling geldt voor iedereen, ongeacht het inkomen. Het
rendement op een investering in zonnepanelen is hetzelfde voor mensen
met hoge inkomens als voor mensen met lage inkomens. Vanzelfsprekend
is het lastiger om het investeringsbedrag bij elkaar te brengen voor
mensen met een laag inkomen dan voor mensen met een hoog inkomen.
Dat is al zo in de bestaande regeling en dit verandert niet door de afbouw.
Voor de financiering van zonnepanelen kunnen kopers naast de inzet van
spaargeld gebruik maken van verschillende mogelijkheden, zoals
financiering via de hypotheek of het tegen aantrekkelijke voorwaarden
afsluiten van een energiebespaarlening bij het Nationaal Warmtefonds.
Sommige gemeentes hebben een duurzaamheidslening en/of geven
subsidie voor de aanschaf van zonnepanelen. Overigens kwalificeren
particuliere zonnepaneelbezitters vaak als ondernemer voor de btw. In dat
geval kunnen zij de btw over de aanschaf van de zonnepanelen terugvragen.
Uit onderzoek van TNO15 blijkt dat bij de voorgenomen afbouw van de
salderingsregeling kleinverbruikers die tot en met 2023 hebben geïnvesteerd in zonnepanelen, de zonnepanelen al hebben terugverdiend of dit
naar verwachting binnen circa 7 jaar zullen doen. Voor investeringen in
zonnepanelen die daarna worden gedaan, is de verwachting op basis van
de huidige inzichten, dat de terugverdientijd kan oplopen tot circa 9 jaar.
Daarbij zal de terugverdientijd naar verwachting binnen de bandbreedte
blijven van een door onderzoek uitgewezen acceptabele bandbreedte voor
investeringen in zonnepanelen door kleinverbruikers. Uit het rapport van
PWC uit 201616 blijkt dat huishoudens in de regel bereid zijn te investeren
in zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal 9 jaar is. Omdat
zonnepanelen een gemiddelde levensduur hebben van 25 jaar, hebben
huishoudens na het verstrijken van de terugverdientijd nog lange tijd
plezier van hun investering in de vorm van een lagere energierekening.
Dit draagt bij aan de aantrekkelijkheid van de investering voor
huishoudens van alle inkomensgroepen.
TNO geeft echter aan dat de terugverdientijd afhankelijk is van een aantal
onzekere factoren zoals de kostendaling van zonnepanelen en de
ontwikkeling van het leveringstarief van elektriciteit. Ook de Raad van
State heeft daarop gewezen. In reactie op het advies van de Raad van
State is in het nader rapport17 aangegeven dat de afbouw van de
salderingsregeling verantwoord dient te zijn in het licht van de energietransitie en klimaatdoelstellingen. Deze doelstellingen worden jaarlijks
nauwgezet gemonitord in de KEV. Uit de KEV blijkt ook of er nog
voldoende geïnvesteerd wordt in zonnepanelen naarmate de regeling
verder wordt afgebouwd. Indien uit die monitoring zou blijken dat de
verwachtingen niet worden waargemaakt, kan gericht vervolgonderzoek
naar de oorzaken worden gedaan. Het is aan een nieuw kabinet om te
beoordelen of nader onderzoek en bijsturing nodig is om de investeringen
in zonnepanelen op het gewenste niveau te houden.

15

«Effect afbouw salderingsregeling op de terugverdientijd van investeringen in zonnepanelen»,
TNO, 2020.
«De historische impact van salderen» (PwC, 2016) en «De toekomstige impact van salderen»
(PwC, 2016).
17
Kamerstukken II 2020/21, 35 594, nr. 4
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

11

2. Hoofdlijnen wetsvoorstel
2.1. Geleidelijke afbouw van de salderingsregeling
Vraag 14
De leden van de VVD-fractie vragen of de afbouw in de salderingsregeling
niet leidt tot een terugverdientijd langer dan negen jaar. Deze leden
vragen voorts wat er gedaan kan worden als blijkt dat op een bepaald
moment in de afbouw de terugverdientijd langer dan negen jaar zal zijn.
Zij vragen of er altijd oog wordt gehouden voor het niet ontmoedigen
voor het opwekken van duurzame energie.
TNO heeft de terugverdientijden berekend. Voor een referentiesysteem
varieert de terugverdientijd in de periode tot en met 2030 tussen de 7 en 9
jaar. Dit is een goed onderbouwde verwachting van experts, maar daarbij
is wel sprake van onzekerheden. De terugverdientijd hangt immers samen
met bijvoorbeeld de ontwikkeling van de elektriciteitsprijs en de kostendaling van zonnepanelen. Het is aan een nieuw kabinet om te beoordelen
of de in het antwoord op vraag 13 genoemde monitoring in de KEV
aanleiding geeft voor bijsturing om de investeringen in zonnepanelen op
het gewenste niveau te houden.
Vraag 15
De leden van de VVD-fractie lezen dat er wordt verwacht dat woningcorporaties zullen blijven investeren in zonnepanelen. Zijn er gesprekken
gevoerd met woningcorporaties waarin deze verwachting wordt
bevestigd?
De KWINK-groep heeft in opdracht van mijn ministerie onderzoek
uitgevoerd naar de invloed van de afbouw van de salderingsregeling op
de totstandkoming van zonnepanelen bij huurwoningen. In dat onderzoek
zijn door de KWINK-groep gesprekken gevoerd met vele stakeholders,
waaronder 15 woningcorporaties en de koepel van woningcorporaties
Aedes. Het onderzoek van de KWINK-groep stelt dat de verwachting is dat
een deel van de woningcorporaties zal blijven investeren in zonnepanelen,
omdat zonnepanelen een belangrijk en veelal vaststaand onderdeel zijn
van de duurzaamheidsambities van de woningcorporaties en de
huursector zelf en als volwaardig (en relatief eenvoudig) onderdeel
worden gezien bij de verduurzaming van corporatiewoningen.
Vraag 16
De leden van de CDA-fractie lezen dat het afbouwpad is gebaseerd op de
meest recente cijfers uit de Klimaat en Energieverkenning 2019 en
berekeningen door TNO van de terugverdientijd. Het is deze leden niet
duidelijk of het afbouwpad, zoals dat nu wordt vastgesteld, in de periode
tot 2031 nog kan worden aangepast indien daar aanleiding voor is. Zij
vragen de regering daarom om duidelijk te maken hoe en op basis
waarvan het afbouwpad zal worden geëvalueerd, welke mogelijkheden er
zijn tot aanpassing van het afbouwpad in de jaren tot 2031, en in welke
gevallen daar volgens de regering aanleiding voor zou zijn. Deze leden
merken daarnaast op dat zij lezen dat de afbouw van de salderingsregeling elke vijf jaar zal worden geëvalueerd, maar dat er geen evaluatiebepaling in het wetsvoorstel is opgenomen. Kan de regering verduidelijken
waarom hiervoor gekozen is?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

12

Zoals ik ook in het antwoord op vraag 13 heb aangegeven, zijn er
onzekerheden met betrekking tot de terugverdientijden. Het is aan een
nieuw kabinet om te beoordelen of de in het antwoord op vraag 13
genoemde monitoring in de KEV aanleiding geeft voor bijsturing om de
investeringen in zonnepanelen op het gewenste niveau te houden. Het
afbouwpad is opgenomen in artikel 50, lid 2, van de Wet belastingen op
milieugrondslag. Indien in de toekomst aanpassing van het afbouwpad
gewenst is, zal dit door middel van een wetswijziging moeten gebeuren,
bijvoorbeeld als onderdeel van een Belastingplan.
Vraag 17
De leden van de CDA-fractie zijn van mening dat het van groot belang is
om inwoners te betrekken in de energietransitie en hen daarbij handelingsperspectief te bieden zodat zij niet alleen de lasten maar ook de baten
van deze transitie ervaren. Dit geldt in het bijzonder voor inwoners met
een kleinere beurs. Juist ook voor hen moet er volgens deze leden een
stimulans blijven bestaan om mee te doen en te profiteren van de
energietransitie. Zij vragen de regering of er in dit kader is nagedacht over
financieringsconstructies voor inwoners met een kleine portemonnee.
Welke mogelijkheden ziet de regering om juist deze inwoners te blijven
betrekken bij de energietransitie en hen te helpen met het investeren in
zonnepanelen?
Van de salderingsregeling zoals deze nu is, wordt minder gebruik gemaakt
door lage inkomens. Vooral mensen met hoge inkomens kunnen
investeren in zonnepanelen en profiteren van de salderingsregeling. De
lasten die de energieleveranciers hebben als gevolg van de salderingsregeling, worden verwerkt in de elektriciteitsprijs en dat leidt tot een hogere
energierekening voor mensen die geen zonnepanelen hebben. Dit zijn
vaker mensen met lage inkomens dan mensen met hoge inkomens. Door
de afbouw van de salderingsregeling neemt de mate waarin mensen
zonder zonnepanelen betalen voor de elektriciteit van mensen met
zonnepanelen geleidelijk steeds verder af. Het blijft wel aantrekkelijk om te
investeren in zonnepanelen. Daarvoor geldt, net als voor iedere andere
investering, dat je geld beschikbaar moet hebben – al dan niet via een
financieringsconstructie – om te kunnen investeren. Dat is voor hogere
inkomens meer vanzelfsprekend dan voor lagere inkomens. Het
instrument salderen is echter niet bedoeld en ook niet geschikt om
inkomens te herverdelen.
Naast de salderingsregeling zijn er nu al andere stimuleringsmogelijkheden beschikbaar.
Alle particulieren (ongeacht het inkomen) kunnen vanaf 1 april 2021
deelnemen aan de Subsidieregeling coöperatieve energieopwekking
(SCE). Deze regeling is de opvolger van de fiscale postcoderoosregeling
en zorgt er voor dat onder meer mensen die geen geschikt eigen dak
hebben voor zonnepanelen kunnen investeren in energieopwekking in
hun eigen buurt. Omdat er geen eisen worden gesteld aan de hoogte van
de financiële bijdrage van de leden en de wijze van betalen (bijvoorbeeld
via een maandelijks bedrag) is deze regeling ook goed toegankelijk voor
inwoners met een kleinere portemonnee. Er bestaan al diverse energiecoöperaties die op die manier zorgen dat ook mensen met een kleine beurs
mee kunnen doen aan de energietransitie, soms wordt daarbij samengewerkt met woningcorporaties of gemeenten.
Voor de financiering van zonnepanelen kunnen kopers naast de inzet van
spaargeld verder gebruik maken van verschillende mogelijkheden, zoals
financiering via de hypotheek of het tegen aantrekkelijke voorwaarden
afsluiten van een energiebespaarlening bij het Nationaal Warmtefonds.
Sommige gemeentes hebben een duurzaamheidslening en/of geven
subsidie voor de aanschaf van zonnepanelen. Overigens kwalificeren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

13

particuliere zonnepaneelbezitters vaak als ondernemer voor de btw. In dat
geval kunnen zij de btw over de aanschaf van de zonnepanelen terugvragen.
Een wetsvoorstel dat de Woningwet wijzigt18 is op 6 juli 2021 aangenomen door de Eerste Kamer. Hiermee worden voor woningcorporaties
belemmeringen weggenomen voor het verduurzamen van het eigen bezit.
Het wetsvoorstel maakt het leveren van elektriciteit aan het net vanaf het
eigen vastgoed mogelijk, zonder rechtstreekse verbinding met de woning.
Dit vergroot de mogelijkheden voor woningcorporaties om zonnepanelen
te plaatsen op hun eigen vastgoed en van de regelingen gebruik te maken
die uitgaan van vooral netlevering, zoals de SDE++. De opbrengsten van
de zonnepanelen kunnen door de woningcorporatie worden verrekend
met de bewoners dan wel worden ingezet voor andere activiteiten op het
gebied van de volkshuisvesting.
Vraag 18
De leden van de CDA-fractie ontvangen tevens signalen dat de energierekening van huurders van Nul op de Meter-woningen (NOM-woningen)
circa 60 euro per maand zou kunnen stijgen als gevolg van dit
wetsvoorstel. Een aanzienlijk bedrag voor inwoners met een kleine beurs.
Zij vragen de regering daarom om een indicatie te geven van de effecten
van dit voorstel op de energierekening bij NOM-woningen.
Sinds de EPV-regelgeving in 2016 in werking is getreden, bieden het
Burgerlijk Wetboek en de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte
verhuurders (in de praktijk woningcorporaties) en huurders de
mogelijkheid om een energieprestatievergoeding overeen te komen voor
een gegarandeerde energieprestatie van de woning. Artikel 7:237 BW
maakt de energieprestatievergoeding mogelijk als er sprake is van een
combinatie van energiebesparende en energieleverende voorzieningen
(zonnepanelen) aan de woonruimte. Deze regeling is indertijd ingevoerd
met het oog op energiezuinige woningen zoals nul-op-de-meter (NOM)woningen. Bij deze woningen garandeert de verhuurder een minimale
energieopwekking bij een maximale netto warmtevraag van de woning.
Op verzoek van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft adviesbureau DGMR een onderzoek uitgevoerd om inzichtelijk
te maken wat het effect van de wijziging van de salderingsregeling is voor
woningen met een EPV-vergoeding. In het onderzoek19 is een vergelijking
gemaakt tussen onveranderd beleid, waarbij saldering blijft bestaan en
een situatie waarin saldering wordt afgebouwd volgens het wetsvoorstel.
Het gaat om woningen die tot en met eind 2020 gebouwd worden en
aanspraak maken op de EPV-regeling en waar bij het vaststellen van de
hoogte van de EPV-vergoeding rekening is gehouden met de salderingsregeling. Het onderzoek richt zich op de effecten voor huidige zittende
huurders in EPV-woningen.
Op basis van de berekeningen van het energiegebruik lopen de extra
kosten voor de huurder gemiddeld over de 14 doorgerekende
NOM-woningen op naar circa € 45,– per maand (prijspeil 2019) in 2031.
Voor de grondgebonden woningen is dit circa € 50,– per maand, en voor
de appartementen circa € 30,– per maand. De Minister van BZK zal bezien
of en hoe afbouw van de salderingsregeling tot lagere maximale
EPV-bedragen moet leiden met het oog op het uitgangspunt dat de
woonlasten als gevolg van de energieprestatievergoeding niet significant

18
19

Kamerstukken I 2020/21, 35 517, A
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/11/27/afbouw-salderingsregelingvoor-epv-woningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

14

verschillen van de woonlasten indien de woning niet gerenoveerd is, of
op meer reguliere wijze energetisch zou zijn verbeterd.
Vraag 19
De leden van de CDA-fractie lezen dat de regering stelt dat de energietransitie en klimaatdoelstellingen jaarlijks worden gemonitord door middel
van de Klimaat en Energie Verkenning (KEV) door het Planbureau voor de
Leefomgeving. Daaruit moet naar voren komen of er nog voldoende
geïnvesteerd wordt in zonnepanelen naarmate de regeling verder wordt
afgebouwd. Indien daaruit zou blijken dat de verwachtingen niet worden
waargemaakt, kan volgens de regering gericht vervolgonderzoek naar de
oorzaken worden gedaan. Voor de leden van de CDA-fractie is het echter
de vraag of deze wijze van monitoring voldoende inzicht biedt in de
mogelijkheden die juist onze inwoners hebben om te investeren in
zonnepanelen. Ook vragen deze leden of het op deze wijze voldoende
mogelijk is om tijdig bij te sturen op het moment dat het handelingsperspectief afneemt. Zij vragen de regering daarom om specifiek te
monitoren en evalueren in hoeverre er richting 2031 voldoende stimulans
blijft bestaan voor inwoners om te investeren in zonnepanelen en uiteen
te zetten op welke wijze aan deze specifieke monitoring en evaluatie
vormgegeven kan worden.
Ik verwijs hiervoor naar mijn antwoorden op vragen 13, 14 en 16.
Vraag 20
De leden van de CDA-fractie constateren dat de KWINK groep, op verzoek
van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, onderzoek heeft
gedaan naar de invloed van de afbouw van de salderingsregeling op de
totstandkoming van zonnepanelen bij huurwoningen. De aanschaf van
zonnepanelen is een belangrijk onderdeel van de duurzaamheidsambities
van de woningcorporaties en de huursector. Uit het onderzoek van KWINK
komt naar voren dat overall de businesscase ongunstiger wordt voor
woningcorporaties en dat daardoor slechts een deel van de woningcorporaties zal blijven investeren in zonnepanelen. De leden van de CDA-fractie
benadrukken het belang dat zij hechten aan het feit dat ook huurders de
baten, en niet alleen de lasten, van de energietransitie moeten kunnen
ervaren. Zon op de daken van huurwoningen is daar een belangrijk
onderdeel van. Deze leden zien dan ook graag dat ook de daken van
huurwoningen zoveel mogelijk worden benut. Ook vragen zij de regering
om duidelijk te maken of en in hoeverre de daken van huurwoningen met
deze wetswijziging daadwerkelijk zoveel mogelijk zullen worden benut
voor het plaatsen van zonnepanelen. Welk deel van de woningcorporaties
zal blijven investeren in zonnepanelen en welk deel niet? Bij hoeveel
huurwoningen zal naar verwachting nog wel door woningcorporaties
geïnvesteerd worden in zonnepanelen en bij hoeveel woningen niet? Wat
zijn de belangrijkste redenen waarom een deel van de woningcorporaties
zal blijven investeren in zonnepanelen en een ander deel niet? Wat zijn
daarbij de belangrijkste verschillen en hoe kan ervoor worden gezorgd dat
een groter deel van de woningcorporaties blijft investeren in verduurzaming?
De mate waarin daken van huurwoningen zoveel mogelijk zullen worden
benut, wordt met name bepaald door de doelstellingen van de woningcorporaties. Sommige woningcorporaties zetten volgens het onderzoek van
de KWINK-groep voornamelijk in op de eerste stap van de Trias
Energetica, te weten vermindering van het verbruik van energie (men
investeert dan met name in isolatie). Andere woningcorporaties kiezen
tegelijk voor zowel de eerste als de tweede stap van de Trias Energetica en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

15

investeren zowel in isolatie als in zonnepanelen. Welke keuze een
woningcorporatie hierin maakt, is een kwestie van de visie die men hierop
heeft en hoe de woningvoorraad eruit ziet. Uit de cijfers van Aedes blijkt
in ieder geval dat woningcorporaties de afgelopen jaren fors geïnvesteerd
hebben in zonnepanelen wat erin heeft geresulteerd dat in 2020 al 10,4%
van de corporatiewoningen voorzien is van zonnepanelen.
Welk deel van de woningcorporaties zal blijven investeren en welk deel
niet, wordt niet gespecificeerd in het onderzoek door de KWINK groep. In
de gesprekken die de KWINK-groep met woningcorporaties heeft gevoerd
komt naar voren dat de aanschaf van zonnepanelen een belangrijk en
veelal vaststaand onderdeel is van de duurzaamheidsambities van de
woningcorporaties en de huursector zelf. Zonnepanelen worden als
volwaardig (en relatief eenvoudig) onderdeel gezien bij de verduurzaming
van corporatiewoningen. Een deel van de woningcorporaties noemt het
plaatsen van zonnepanelen een «no regret-maatregel»: een maatregel in
de verduurzaming waar alle betrokken partijen «geen spijt» van krijgen. Ik
verwacht dan ook dat de corporaties grotendeels zullen blijven investeren
in zonnepanelen, onder meer omdat het amendement Smeulders20 de
verbetering van de energetische prestatie van corporatiewoningen,
waaronder begrepen het opwekken van hernieuwbare energie, expliciet
tot een wettelijke kerntaak van corporaties maakt. Het wetsvoorstel tot
wijziging van de Woningwet21 waarin dit is opgenomen, is op 6 juli 2021
aangenomen door de Eerste Kamer.
Woningcorporaties zijn overigens niet alleen afhankelijk van de salderingsregeling die in de periode 2023–2031 wordt afgebouwd. Voor een
nadere toelichting op de mogelijkheden in de SDE++ verwijs ik naar mijn
antwoord op vraag 17.
Vraag 21
De leden van de CDA-fractie vragen de regering tevens aan te geven wat
de terugverdientijd voor verhuurders zal zijn met de afbouw van de
salderingsregeling. Hoe beoordeelt de regering in dit kader het in
opdracht van Aedes uitgevoerde onderzoek van Fakton, waaruit blijkt dat
woningcorporaties vanaf 2024 hun investering niet meer kunnen
terugverdienen? Kan de regering een inhoudelijke reactie geven op dit
onderzoek en daarbij aangeven of en in hoeverre dit aanleiding geeft om
bijvoorbeeld de afbouw van de salderingsregeling aan te passen dan wel
om additioneel financieel onderzoek uit te voeren naar de effecten van de
afbouw op de huursector? De Afdeling advisering van de Raad van State
heeft geadviseerd om onderliggend wetsvoorstel aan te passen indien het
onderzoek naar de gevolgen van de afbouw van de salderingsregeling
voor de huursector daartoe aanleiding zou geven. De regering heeft het
voorstel echter niet aangepast. De leden van de CDA-fractie vragen de
regering te verduidelijken waarom zij ervoor heeft gekozen het
wetsvoorstel op dit punt niet aan te passen en wanneer daar wel
aanleiding voor zou zijn geweest. Zij vragen de regering daarbij tevens
duidelijk te maken waarom er, mede in het licht van de uitkomsten van het
KWINK onderzoek, niet voor gekozen is om specifiek onderzoek te laten
doen naar de financiële effecten van de afbouw salderingsregeling op de
huursector. Op basis waarvan concludeert de regering dat woningcorporaties zullen blijven investeren in zonnepanelen? Welke financiële
gegevens dan wel financieel onderzoek leiden tot deze conclusie?
In beginsel zijn de financiële parameters voor verhuurders niet anders dan
voor woningbezitters die in zonnepanelen investeren. De terugverdientijden zijn in principe dan ook vergelijkbaar met die in het TNO-rapport.
20
21

Kamerstukken II 2020/21, 35 517, nr. 24.
Kamerstukken I 2020/21, 35 517, A

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

16

Zoals in het antwoord op vraag 9 en 12 is aangegeven, spelen het maken
van afspraken over een vergoeding voor het verkrijgen van instemming
van de huurder een grote rol in de totstandkoming van zonnepanelen bij
huurwoningen. Dit staat los van de (afbouw van de) salderingsregeling.
De hoogte van het financiële voordeel dat de woningcorporatie aan de
huurder geeft zodat de huurder akkoord gaat met de plaatsing van de
zonnepanelen, heeft uiteraard effect op de terugverdientijd voor de
woningcorporatie. In hoeverre de terugverdientijden voor woningcorporaties gaan oplopen tijdens en na afbouw van de salderingsregeling is
afhankelijk van hoe de woningcorporatie de wettelijk benodigde
instemming van de huurder kan verkrijgen voor het plaatsen van
zonnepanelen en welk effect dat heeft op het financiële voordeel voor de
huurder en de financiële positie van de verhuurder.
Het onderzoek van de KWINK-groep laat zien dat in ieder geval een deel
van de woningcorporaties zal blijven investeren in zonnepanelen en biedt
voldoende inzicht in financiële overwegingen om conclusies te kunnen
trekken over de gevolgen van de afbouw van de salderingsregeling op de
totstandkoming van zonnepanelen bij huurwoningen. De KWINK-groep
stelt dat het aannemelijk is dat de verhoging van de huurlasten die de
woningcorporatie kan doorvoeren minder hoog wordt als de salderingsregeling wordt afgebouwd. Daar staat tegenover dat de investeringskosten
(kosten van de zonnepanelen) zullen dalen, waardoor ook een minder
hoge vergoeding nodig zal zijn.
Het is aan een volgend kabinet om te beoordelen of aanvullend financieel
onderzoek naar de effecten van de afbouw van de salderingsregeling op
de huursector nodig is. Aanpassing van het wetsvoorstel specifiek voor de
huursector is niet uitvoerbaar. Indien een volgend kabinet aanpassingen
voor de huursector nodig zou achten, dan ligt het voor de hand om dit via
flankerend beleid, buiten het wetsvoorstel salderingsregeling, vorm te
geven. De antwoorden op de vragen 22, 23, 26 en 27 gaan hierop in.
Voor een appreciatie van het Fakton-rapport verwijs ik u naar het
antwoord op vraag 12.
Vraag 22
De leden van de CDA-fractie merken op dat de regering aangeeft dat de
Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) structurele
oplossingsrichtingen uitwerkt voor het probleem dat woningcorporaties
onvoldoende middelen voor o.a. verduurzaming hebben en dat zij de
Kamer hierover in het najaar zal informeren. Wanneer zal de Kamer
hierover worden geïnformeerd? Welke oplossingsrichtingen worden
hierbij betrokken en hoe zal de uitkomst hiervan worden betrokken bij de
afbouw van de salderingsregeling en de gevolgen hiervan voor de
woningcorporaties?
Op 19 maart 2021 heeft de Minister van BZK deze maatregelenpakketten
aan de Eerste en Tweede Kamer gestuurd22. Daarin komen diverse
oplossingsrichtingen aan bod die ervoor moeten zorgen dat corporaties
weer voldoende investeringsruimte hebben voor hun volkshuisvestelijke
opgave. Aan de hand hiervan kan het volgend kabinet een structurele
oplossing kiezen, bijvoorbeeld met flankerend beleid.
Vraag 23
Kan de regering tevens aangeven in hoeverre de oplossingsrichting
Stimulering Duurzame Energieproductie en Klimaattransitie (SDE++)
werkt voor woningcorporaties en aansluit bij hun realiteit?
22

Kamerstukken II 2020/21, 29 453, nr. 532

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

17

Een wetsvoorstel dat de Woningwet wijzigt is op 6 juli 2021 aangenomen
door de Eerste Kamer. Dit wetsvoorstel neemt voor woningcorporaties
belemmeringen weg bij het verduurzamen van het eigen bezit en maakt
het leveren van elektriciteit aan het net vanaf het eigen vastgoed mogelijk,
zonder rechtstreekse verbinding met de woning. Dit vergroot de mogelijkheden voor woningcorporaties om zonnepanelen te plaatsen op hun
eigen vastgoed en van de regelingen gebruik te maken zoals de SDE++.
De subsidiebedragen van de SDE++ worden jaarlijks door het PBL
berekend op basis van marktinformatie. Hierbij wordt rekening gehouden
met de verschillen tussen kleine en grote zonnestroominstallaties en de
verschillen tussen dak en veldopstellingen. Mijn ervaring is dat de meeste
partijen goed met deze subsidiebedragen uit de voeten kunnen. Ik ga er
dan ook vanuit dat dit ook voor woningcorporaties geldt.
Vraag 24
Ook lezen de leden van de CDA-fractie dat in het kader van het Klimaatakkoord wordt bezien of er aanpassing nodig is van de wederzijdse rechten
en plichten van huurders en verhuurders, waaronder het instemmingsrecht. Deze leden lezen dat de Minister van BZK zal terugkomen op dit
instemmingsrecht. Zij merken op dat de Minister van Economische Zaken
en Klimaat stelt dat de problemen die voor de huursector dreigen te
ontstaan door de afbouw van de salderingsregeling zouden kunnen
worden weggenomen door het instemmingsrecht voor huurders aan te
passen. Zij vragen de regering om duidelijk te maken hoe zij zich deze
aanpassing van het instemmingsrecht voor huurders voorstelt. Betekent
dit dat in de toekomst het plaatsen van zonnepanelen op een huurwoning
plaats zou kunnen vinden zonder, of met beperkte, instemming van de
huurder? Kan de regering tevens aangeven of en op welke wijze het
instemmingsrecht specifiek ten aanzien van zonnepanelen op dit moment
wordt heroverwogen door de Minister van BZK?
De Minister van BZK beziet de huurregelgeving waaronder het instemmingsrecht in het kader van het Klimaatakkoord. Het gaat er daarbij om,
dat in het Klimaatakkoord is opgenomen dat wordt bezien of aanpassing
nodig is van de wederzijdse rechten en plichten van huurders en
verhuurders (waaronder het instemmingsrecht). Het Klimaatakkoord geeft
hierbij aan dat verhuurders in staat moeten zijn om aanpassingen door te
kunnen voeren, mede indien het aanpassingen aan woningen betreft die
nodig zijn voor de wijkgerichte aanpak en de voorgestelde huurverhoging
gecompenseerd wordt door de verlaging van de energielasten. Het gaat
hier dus niet om het instemmingsrecht uitsluitend met het oog op het
plaatsen van zonnepanelen. De Minister van BZK heeft de Tweede
Kamer23 bij brief van 18 maart 2021 geïnformeerd over de huurregelgeving ter uitwerking van het Klimaatakkoord. Daarbij heeft de Minister
van BZK aangegeven, mede gelet op de motie van de leden Beckerman en
Van Eijs24 een mogelijke aanpassing van het instemmingsrecht te
verkennen.
Vraag 25
De leden van de D66-fractie lezen in het rapport van de Afdeling
advisering van de Raad van State dat het rapport van TNO een kanttekening plaatst bij de verwachte terugverdientijden door een aantal
onzekere factoren. Zo zou de gewenste zeven jaar aan terugverdientijd en
de maximale negen jaar aan terugverdientijd overschreden kunnen
worden. De leden vragen de regering wat de verwachte terugverdien23
24

Kamerstukken II 2020/21, 32 813, nr. 673
Kamerstukken II 2019/20, 32 813, nr. 471

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

18

tijden zijn voor de koop- en huursector bij de afbouw van de salderingsregeling? De leden vragen tevens of de regering op deze onzekere factoren
kan reflecteren.
De verwachte terugverdientijden zijn te vinden in het rapport van TNO.
Daaruit blijkt dat de terugverdientijd voor een referentiesysteem voor
mensen die tot en met 2023 investeren circa 7 jaar bedraagt en voor
mensen die daarna investeren oploopt tot circa 9 jaar. Zoals in vraag 13
toegelicht bevat de berekening van TNO onzekerheden.
TNO gaat er in haar rapport van uit dat de bewoner zelf de zonnepanelen
aanschaft. Dat kan zowel bij koop- als bij huurwoningen voorkomen. In de
praktijk wordt er bij huurwoningen vaak door een andere partij dan de
bewoner geïnvesteerd, zoals een woningcorporatie. Daarvoor geldt in
principe dezelfde verwachting van de terugverdientijd. Als een woningcorporatie de huurder een financieel voordeel geeft voor de plaatsing van de
zonnepanelen25 om knelpunten met betrekking tot instemming op te
lossen, dan gaat dit vanzelfsprekend ten koste van de terugverdientijd.
Woningcorporaties kunnen veelal echter uit de voeten met een langere
terugverdientijd, ze zijn gewend te werken met langere investeringshorizons vanuit het oogpunt van langdurige woningexploitatie.
Bovendien komt uit de gesprekken die de KWINK-groep met woningcorporaties heeft gevoerd naar voren dat de aanschaf van zonnepanelen een
belangrijk en veelal vaststaand onderdeel is van de duurzaamheidsambities van de woningcorporaties en de huursector zelf. Zonnepanelen
worden als volwaardig (en relatief eenvoudig) onderdeel gezien bij de
verduurzaming van corporatiewoningen.
Vraag 26
De Afdeling Advisering heeft geadviseerd om een onderzoek uit te voeren
naar de gevolgen van de afbouw van de salderingsregeling voor de
huursector. Uit onderzoek van KWINK is gebleken dat er duidelijke
financiële verschillen zijn tussen de huur- en koopsector. De leden van de
D66-fractie vragen de regering welke gevolgen dit heeft voor het
wetsvoorstel. Deze leden vragen welk flankerend beleid voor de
huursector, zoals de aanpassingen in de verhuurdersheffing, een
financiële bijdrage kan leveren aan het investeringsvermogen van de
huursector in hernieuwbare energieopwekking.
De salderingsregeling werkt hetzelfde voor huurwoningen als voor
koopwoningen. De wijziging van de salderingsregeling zorgt niet voor
verdere toename van de verschillen tussen de koopsector en de
huursector. De verschillen tussen huur- en koopsector zijn zoals ik heb
toegelicht bij vraag 9 en 12 vooral het gevolg van complicaties buiten de
salderingsregeling, zoals het feit dat in de koopsector de eigenaar vaak
ook de bewoner is, terwijl dat in de huursector twee verschillende partijen
zijn die onderling afspraken moeten maken. Deze complicaties bestaan al
en komen niet voort uit de salderingsregeling en het wetsvoorstel.
Zodoende zijn er geen gevolgen voor het wetsvoorstel.
Voor flankerend beleid voor de huursector verwijs ik naar het antwoord op
vraag 22.

25

De huurder krijgt een financieel voordeel als de vergoeding die hij aan de woningcorporatie
moet betalen voor de zonnepanelen lager is dan het voordeel van een lagere energierekening
door de opbrengsten van de zonnepanelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

19

Vraag 27
De leden van de GroenLinks-fractie vragen wat de effecten zijn van de
afbouw van de salderingsregeling op de huursector. Heeft de regering er
vertrouwen in dat er in de huursector zonnepanelen geplaatst blijven
worden? Moeten er geen alternatieven worden bedacht voor het
stimuleren van de uitrol van zonnepanelen in de huursector, zoals het
omzetten van de verhuurdersheffing in een investeringsverplichting?
Ik heb er vertrouwen in dat in de huursector zonnepanelen geplaatst
zullen blijven worden. Voor de huursector zijn de effecten vergelijkbaar
met die van de koopsector, met het belangrijke verschil dat gebouweigenaar en bewoner in de huursector twee verschillende partijen zijn. Dat
brengt mogelijk complicaties met zich mee, maar dat staat los van de
salderingsregeling. Op 19 maart 2021 heeft de Minister van BZK maatregelenpakketten aan de Eerste en Tweede Kamer gestuurd26, waarin
diverse oplossingsrichtingen aan bod komen die ervoor moeten zorgen
dat woningcorporaties weer voldoende investeringsruimte hebben voor
hun volkshuisvestelijke opgave. Aan de hand hiervan kan het volgend
kabinet een structurele oplossing kiezen, bijvoorbeeld met flankerend
beleid.
Vraag 28
De leden van de SP-fractie kunnen zich volstrekt niet vinden in het
voorliggende afbouwpad. Dat elke twee jaar de regeling met de helft
wordt versoberd zal mensen ervan weerhouden zonnepanelen aan te
schaffen. Wordt er erkend dat de nieuwe regeling dit niet afdoende weet
op te vangen? Wordt hiermee ook erkend dat het hier gaat om een
bezuinigingsmaatregel?
De regeling wordt niet iedere twee jaar met de helft versoberd. De te
salderen elektriciteitsproductie neemt jaarlijks met 9%-punt af. In twee
jaar neemt de saldering dus met 18%-punt af, waarna nog 82% van de
elektriciteitsproductie wel gesaldeerd kan worden, enzovoort. Ik verwacht
dat het ook met de nieuwe regeling aantrekkelijke blijft om zonnepanelen
aan te schaffen. Uit KEV 2020 blijkt dat ook met de aangekondigde afbouw
van de salderingsregeling de groei van het aantal zonnepanelen bij
huishoudens zeer groot is. De afbouw van de salderingsregeling is geen
bezuinigingsmaatregel, maar een maatregel om de energietransitie zo
kosteneffectief mogelijk uit te voeren. In reactie op het advies van de Raad
van State is in het nader rapport aangegeven dat de afbouw van de
salderingsregeling verantwoord dient te zijn in het licht van de energietransitie en klimaatdoelstellingen. Deze doelstellingen worden jaarlijks
nauwgezet gemonitord in de KEV. Uit de KEV blijkt ook of er nog
voldoende geïnvesteerd wordt in zonnepanelen naarmate de regeling
verder wordt afgebouwd. Indien uit die monitoring zou blijken dat de
verwachtingen niet worden waargemaakt, kan gericht vervolgonderzoek
naar de oorzaken worden gedaan. Het is aan een nieuw kabinet om te
beoordelen of nader onderzoek en bijsturing nodig is om de investeringen
in zonnepanelen op het gewenste niveau te houden.
Vraag 29
Klopt het dat de cijfers zijn gebaseerd op volledig geïsoleerde woningen
en op volledige benutting van het potentieel aan zonne-energie? Deelt de
regering de mening dat dit zeer onrealistische aannames zijn, wanneer er

26

Kamerstukken II 2020/21, 29 453, nr. 532

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

20

gekeken wordt naar het daadwerkelijk energieverbruik, de isolatiegraad
van woningen en het te benutten zonne-energie?
TNO heeft zijn berekeningen gebaseerd op een typische referentiecasus.
Ik heb geen aanleiding om aan te nemen dat dit referentiesysteem niet
juist gekozen zou zijn. Daarnaast zie ik ook geen relatie tussen de keuze
van een referentiesysteem en de isolatiewaarde van een woning.
Vraag 30
De leden van de SP-fractie stellen dat grote groepen welwillende
huishoudens buiten de boot vallen door aan de uiterste grens van de
bandbreedte te gaan zitten van wat een acceptabele terugverdientijd
wordt geacht. Deze leden vragen waarom dit verlies aan aandeel
hernieuwbare energie en aantallen te verduurzamen woningen wordt
geaccepteerd.
De verwachte terugverdientijden zijn voldoende om de groei van zon-PV
voort te zetten, dit blijkt ook uit de KEV 2020, waarin al rekening wordt
gehouden met de afbouw van de salderingsregeling.
Uit het rapport van PWC uit 2016 blijkt dat huishoudens in de regel bereid
zijn te investeren in zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal 9 jaar
is. Omdat zonnepanelen een gemiddelde levensduur hebben van 25 jaar,
hebben huishoudens na het verstrijken van de terugverdientijd nog lange
tijd plezier van hun investering in de vorm van een lagere energierekening. Dit draagt bij aan de aantrekkelijkheid van de investering voor
huishoudens van alle inkomensgroepen.
Vraag 31
Ook de Afdeling advisering van de Raad van State uit kritiek op de
aannames en de onderbouwing van de veronderstelde terugverdientijd.
De leden van de SP-fractie vinden dat in reactie hierop te makkelijk
aannames worden gedaan aan de hand van het TNO-rapport. Waarom
wordt het risico zo laag ingeschat en daar weer zo makkelijk overheen
gestapt? Deze leden zien dit in reactie op de kritiek van de Afdeling
advisering van de Raad van State ook niet beantwoord.
Zie het antwoord op de vragen 13, 14 en 16.
Vraag 32
De leden van de SP-fractie begrijpen niet waarom de huursector buiten
het oorspronkelijke onderzoek is gehouden en later onderzoek niet
relevant wordt geacht. Waarom laat de regering dit grote aandeel
woningen, 40 procent van alle woningen in Nederland, zomaar schieten?
Deze leden vragen waarom de sociale huursector helemaal wordt
uitgesloten. Waarom wordt er zo makkelijk vanuit gegaan dat woningcorporaties wél voldoende zullen blijven investeren? Op basis van welk
onderzoek volgt deze conclusie, dat de sociale huursector wel zonnepanelen blijft plaatsen? Laat de huidige praktijk niet een tegengestelde
beweging zien, net als ook uit het onderzoek van KWINK blijkt, vragen de
leden van de SP-fractie aan de regering. Het onderzoek concludeert
immers dat de businesscase, die nu al een terugverdientijd tot 25 jaar
kent, nog verder verslechtert. Waarom wordt over deze conclusie heen
gestapt, vragen deze leden. Ook vragen zij te reageren op de vrees van
woningcorporaties zelf, die aangeven dat vanaf 2024 het met dit
wetsvoorstel voor huurwoningen niet meer mogelijk is om zonder verlies
zonnepanelen neer te leggen. Deze leden vragen waarom het onderzoek
van KWINK geen inzicht geeft in de financiële effecten die nodig zijn om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

21

echt de effecten van de afbouw van saldering voor de huursector in kaart
te kunnen brengen.
Zie hiervoor het antwoord op de vragen 12, 15 en 21.
Vraag 33
De leden van de SP-fractie vragen hoeveel zonnepanelen er de afgelopen
drie jaar door hoeveel woningcorporaties zijn geïnstalleerd. Welk
percentage van alle woningcorporaties is dit en welk aandeel van
zonne-energie is dit? Hoeveel woningen werden hiermee van zonneenergie voorzien en welke gevolgen had dit op de totale huur- en
energielasten van de huurders? Hoeveel zonne-energie kan opgewekt
worden door alle daartoe geschikte daken van huurwoningen van
zonnepanelen te voorzien? Hoeveel huishoudens zouden hiermee een
lagere energierekening krijgen?
Uit gegevens van het Aedes datacentrum blijkt dat het aantal zonnepanelen op daken van woningcorporaties de afgelopen jaren flink is
gestegen. In 2015 had 2% van de corporatiewoningen zonnepanelen, in
2017 3,3% en in 2020 was dat al gestegen tot 10,4%27. Dat is een flinke
stijging in een paar jaar tijd, waaruit blijkt dat het voor woningcorporaties
aantrekkelijk is om in zonnepanelen te investeren. In onderstaande tabel
zijn de cijfers over de jaren 2015–2020 opgenomen (over 2016 zijn geen
gegevens opgenomen in de database van Aedes).
Jaar

Percentage corporatiewoningen met zonnepanelen

2015
2017
2018
2019
2020

2.0
3,3
4,9
7,4
10,4

In de Aedes benchmark 2020 staat dat woningcorporaties over de hele
linie aan het verduurzamen zijn: ongeacht grootteklasse, in stedelijk of in
landelijk gebied, met een sterke of minder sterke financiële spankracht,
alle typen corporaties dragen bij aan het verduurzamen van hun
woningen. Tussen 1 juli 2019 en 1 juli 2020 zijn volgens Aedes 72.000
huurwoningen van zonnepanelen voorzien. In totaal hebben ongeveer
250.000 huurwoningen nu zonnepanelen.
De gevolgen van het plaatsen van zonnepanelen op de huur- en
energielasten voor de bewoners zijn afhankelijk van de afspraken tussen
huurders en verhuurders. Als woningcorporaties investeren in de
zonnepanelen, kunnen zij hiervoor aan de huurder een vergoeding
vragen. Als een verhuurder er voor kiest om een beperkte vergoeding te
vragen, krijgt de huurder een financieel voordeel, zonder daar zelf voor te
hoeven investeren. Er is geen inzicht in welke mate huurders momenteel
financieel voordeel ontvangen doordat de corporatie ervoor kiest een deel
van zijn eigen projectrendement aan de huurder te doen toekomen.
KWINK-groep noemt op basis van de uitgevoerde interviews een
schatting van ongeveer € 10,– per maand per woning, maar hier is geen
gericht onderzoek naar gedaan.
Met betrekking tot de hoeveelheid zonne-energie die opgewekt kan
worden door de geschikte daken van huurwoningen van zonnepanelen te
voorzien, heeft het Fakton onderzoek onder andere gekeken naar het
potentieel van het corporatiebezit. In dit onderzoek wordt gesteld dat uit
27

https://aedesdatacentrum.nl/dashboard/dashboard--aedes-datacentrum/installaties-2/ (zie voor
de cijfers over alle jaren de databank).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

22

data van Aedes blijkt dat circa 0,8 miljoen eengezinswoningen en 1,1
miljoen meergezinswoningen nog geen zonnepanelen op het dak hebben
liggen. Uitgaande van de aanleg van zonne-installaties passend bij het
verbruik van de bewoners en gecorrigeerd voor obstakels op daken en
dakoriëntatie, zou dit volgens Fakton resulteren in een realistische
opwekcapaciteit van circa 2,6 TWh opwekkend vermogen per jaar28. In
hoeverre huishoudens hiermee netto lagere woonlasten zouden krijgen, is
afhankelijk van de afspraken tussen huurders en verhuurders over de
vergoeding die de huurders voor de zonnepanelen moeten betalen en hoe
deze vergoeding zich verhoudt tot de daling van de energierekening van
de huurders.
Vraag 34
De leden van de SP-fractie willen verder weten welke gevolgen de afbouw
van de salderingsregeling heeft op de energieprestatievergoeding (EPV),
wanneer de huurwoning al jaren over zonnepanelen beschikt. Ook vragen
zij hoe deze afbouw zich verhoudt tot de woonlastengarantie van
huurders. En meer specifiek, welk voordeel behoudt een bewoner van een
sociale huurwoning in het jaar 2031 indien alle stroom wordt opwekt met
zonnepanelen, wanneer er uit wordt gegaan van een vastgestelde
vergoeding van 70 procent en een terugverdientijd voor een corporatie
van 20 jaar (indien een corporatie in 2023 de zonnestroominstallatie heeft
geplaatst)?
Als de huurwoning al jaren over zonnepanelen beschikt, dan heeft de
huurder in ieder geval tot 2023 woonlasten die lager of vergelijkbaar zijn
met de woonlasten van een woning die niet gerenoveerd is of die
ingrijpend gerenoveerd is zonder energieprestatievergoeding. Als de EPV
gelijk blijft, geldt voor hen dat vanaf 2023 de maandelijkse kosten hoger
worden, totdat in 2031 de extra kosten voor de huurder gemiddeld
oplopen naar circa € 45,– per maand (prijspeil 2019) in 2031. Voor de
grondgebonden woningen is dit circa € 50,– per maand, en voor de
appartementen circa € 30,– per maand (zoals in het DGMR rapport29
berekend). Daar waar een corporatie een EPV is overeengekomen met een
woonlastengarantie, zal het aan de corporatie zijn om die garantie toe te
passen door de huurder een lagere EPV in rekening te brengen (of te
investeren in opslagmogelijkheden of extra panelen te plaatsen). De
huurder gaat er dan dus niet op achteruit. De huidige wettelijke bedragen
voor de EPV zijn vormgegeven met als uitgangspunt dat de woonlasten
als gevolg van de energieprestatievergoeding niet significant verschillen
van de woonlasten indien de woning niet gerenoveerd is of op meer
reguliere wijze energetisch zou zijn verbeterd. De Minister van BZK zal
bezien of en hoe afbouw van de salderingsregeling tot lagere EPV
bedragen moet leiden met oog op dit uitgangspunt.
Vraag 35
De leden van de SP-fractie vragen de regering in te gaan op mogelijke
oplossingen om de plaatsing van zonnepanelen voor huurders en
verhuurders wel te stimuleren. Waarom is er bijvoorbeeld geen investeringssubsidie overwogen?

28

Een uitgebreide beschrijving en de berekening is te vinden in hoofdstuk 4 van het rapport van
Fakton Energy (Businesscase PV: van stimulerend, via onrendabel naar rendabel).
29
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/11/27/afbouw-salderingsregelingvoor-epv-woningen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

23

Uit de cijfers van Aedes blijkt dat de afgelopen jaren een flinke groei heeft
plaatsgevonden van het aantal corporatiewoningen met zonnepanelen.
Bovendien blijkt uit onderzoek van de KWINK-groep dat een deel van de
woningcorporaties zal blijven investeren in zonnepanelen omdat deze een
vast onderdeel zijn voor het behalen van de duurzaamheidsambities. Ik
wijs er op dat er op dit moment al diverse stimuleringsinstrumenten zijn
voor zonnepanelen. Woningcorporaties kunnen naast de salderingsregeling gebruik maken van de SDE++-regeling en kunnen daarnaast hun
daken beschikbaar stellen aan coöperaties die investeren in zonnepanelen
en die zich daarbij specifiek richten op het betrekken van sociale huurders.
Deze coöperaties worden ondersteund vanuit de fiscale postcoderoosregeling (voor nieuwe aanvragen gesloten per 1 april 2021) en vanuit de
Subsidieregeling coöperatieve energieopwekking die op 1 april 2021 van
start is gegaan als opvolger van de fiscale regeling.
Vraag 36
De leden van de PvdA-fractie vragen hoe de regering de afbouw van de
salderingsregeling rijmt met het principe van een betrouwbare overheid.
Mensen hebben immers geïnvesteerd in de veronderstelling dat zij binnen
een bepaald aantal jaren hun investering zouden terugverdienen.
De voorgestelde afbouw voldoet aan het principe van een betrouwbare
overheid. Het is al langere tijd bekend dat de salderingsregeling zal
worden afgebouwd. In 2017 is dit opgenomen in het Regeerakkoord en
ook in het Klimaatakkoord is opgenomen dat de salderingsregeling zal
worden afgebouwd. De afbouw zal starten in 2023. Daarmee konden
kleinverbruikers hier rekening mee houden. Kleinverbruikers die tot en
met 2023 investeren in zonnepanelen, hebben naar verwachting een
gemiddelde terugverdientijd van circa 7 jaar. Dit is een aantrekkelijke
terugverdientijd, zeker gezien het feit dat zonnepanelen gemiddeld 25 jaar
meegaan. Ook is er een groep mensen die al langer zonnepanelen hebben
en deze reeds hebben terugverdiend. Daarbij blijven mensen met
zonnepanelen ook nadat de panelen zijn terugverdiend geld verdienen
aan hun zonnepanelen door middel van een lagere energierekening. Dat
geldt ook bij afbouw van de salderingsregeling.
Vraag 37
Voorts vragen deze leden of de regering specifiek heeft gekeken naar de
financiële gevolgen voor lagere inkomensgroepen en hun capaciteit om te
participeren in de energietransitie? Zo ja, graag een toelichting. Zo nee, is
de regering bereid hier onderzoek naar te doen?
Zie het antwoord op vraag 17.
Vraag 38
De leden van de PvdA-fractie lezen dat bij de geleidelijke afbouw van de
salderingsregeling een gemiddelde terugverdientijd van circa zeven jaar
wordt verwacht bij kleinverbruikers die al zonnepanelen hebben of daar
deze kabinetsperiode nog in investeren. Tevens lezen deze leden dat
onderzoek laat zien dat huishoudens in de regel bereid zijn te investeren
in zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal negen jaar is. Is de
regering het met de leden eens dat het ten behoeve van de energietransitie van belang is dat het gros van de huishoudens bij een investering in
zonnepanelen een terugverdientijd heeft van maximaal negen jaar? De
leden van de PvdA-fractie constateren dat het TNO-onderzoek weliswaar
uitkomt op een terugverdientijd van zeven jaar bij investeringen in de
jaren tot 2022, maar voor latere jaren rekent op een terugverdientijd die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

24

kan oplopen tot negen jaar. Tevens constateren de leden dat TNO rekent
met de meest kostenefficiënte zonnepanelen op de markt die op een
gunstig gelegen dak zijn gelegd. Is de regering het met deze leden eens
dat een groot deel van de huishoudens die potentieel in zonnepanelen
kunnen investeren in werkelijkheid een terugverdientijd van langer dan
negen jaar zullen hebben bij afbouw van de salderingsregeling? Zo nee,
waarom niet? Zo ja, hoe gaat de regering voorkomen dat te veel
huishoudens afzien van het nemen van zonnepanelen? Waarom is er niet
gekozen voor realistischere aannames bij de berekening van de terugverdientijd? Wat is de verwachte gemiddelde terugverdientijd indien er niet
wordt gerekend met de meest kostenefficiënte zonnepanelen op een
gunstig gelegen dak, maar met gemiddelde omstandigheden? Wat is de
verwachte gemiddelde terugverdientijd indien er wordt gerekend met een
ongunstig gelegen dak? Wat is de reactie van de regering op het
secondopiniononderzoek van SEO waarin wordt geconcludeerd dat PwC
ten onrechte spreekt van overstimulering in relatie tot salderen?
Het is inderdaad wenselijk dat het gros van de huishoudens een terugverdientijd heeft van onder de 9 jaar, mits zij een geschikt dak hebben. Het
TNO-rapport laat zien dat dit ook het geval is bij de voorgestelde afbouw
van de salderingsregeling.
Het klopt dat TNO is uitgegaan van kostenefficiënte panelen op een
relatief gunstig georiënteerd dak. De meest kostenefficiënte panelen
worden al snel de standaard in de markt. Dat geldt ook voor het plaatsen
van zonnepanelen op gunstig georiënteerde daken. Ik heb dit
uitgangspunt meegegeven om duidelijk te maken dat de keuze van het
referentiesysteem gebaseerd moet zijn op gangbare panelen en een
locatie die voldoende zonopbrengst heeft. Bij het bepalen van de
kenmerken van het referentiesysteem is TNO ook niet uitgegaan van de
meest optimale omstandigheden. De kostprijs per Wattpiek is gebaseerd
op marktinventarisaties door Milieu Centraal voor een typisch systeem,
niet het allergoedkoopste systeem. De opbrengst van 900 kWh / kWp is
een stuk lager dan de optimale omstandigheden van circa 990 kWh / kWp.
Hiermee wordt dus uitgegaan van een systeem met gunstige, maar zeker
niet ideale kenmerken. De terugverdientijd voor ongunstig gelegen daken
is niet berekend, ik zou dit ook niet als uitgangspunt willen nemen voor
het vormgeven van de stimulering.
Ook vroegen de leden van de PvdA-fractie naar de reactie van de regering
op het secondopiniononderzoek van SEO. Zie voor een reactie daarop het
antwoord op vraag 3.
Vraag 39
De leden van de PvdA-fractie merken op dat er in het voorliggende
wetsvoorstel geen evaluatiebepaling is opgenomen. Is de regering het
met deze leden eens dat een tussentijdens evaluatie vóór de reguliere
termijn van vijf jaar van belang is, gezien de grote onzekerheid van de
effecten van het wetsvoorstel? Zo nee, waarom niet?
In reactie op het advies van de Raad van State is in het nader rapport
aangegeven dat de afbouw van de salderingsregeling verantwoord dient
te zijn in het licht van de energietransitie en klimaatdoelstellingen. Deze
doelstellingen worden jaarlijks nauwgezet gemonitord in de KEV. Uit de
KEV blijkt ook of er nog voldoende geïnvesteerd wordt in zonnepanelen
naarmate de regeling verder wordt afgebouwd. Indien uit die monitoring
zou blijken dat de verwachtingen niet worden waargemaakt, kan gericht
vervolgonderzoek naar de oorzaken worden gedaan. Het is aan een nieuw
kabinet om te beoordelen of nader onderzoek en bijsturing nodig is om de
investeringen in zonnepanelen op het gewenste niveau te houden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

25

Vraag 40
De leden van de PvdA-fractie achten het van groot belang dat verhuurders
niet worden ontmoedigd om te investeren in zonnepanelen en lezen dat er
niet is gekeken naar de gemiddelde terugverdientijd voor de huursector. Is
de regering het eens dat de terugverdientijd ook in de huursector een
grote invloed heeft op de investeringen in zonnepanelen? Zo nee, waarom
niet? Zo ja, waarom laat de regering dan niet, conform het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State, een onderzoek uitvoeren naar
de terugverdientijd in de huursector bij afbouw van de salderingsregeling? Wat betekent het voorliggende wetsvoorstel voor huurders die
zonnepanelen zelf willen aanschaffen?
Voor huurders die zelf zonnepanelen op hun dak leggen speelt de
terugverdientijd inderdaad een belangrijke rol. Huurders kunnen net als
kopers gebruik maken van de salderingsregeling als de zonnepanelen op
het eigen dak liggen, het is daarbij niet relevant wie ze heeft aangeschaft.
De terugverdientijden die door TNO zijn berekend zijn dan ook van
toepassing op huurders. Voor zowel huurders als kopers die zelf investeren in zonnepanelen op hun eigen dak, wordt door TNO voorzien dat
kleinverbruikers die al zonnepanelen hebben of die tot en met 2023 nog
investeren in zonnepanelen, naar verwachting een gemiddelde terugverdientijd van circa 7 jaar hebben bij de voorgenomen afbouw van de
salderingsregeling. Voor investeringen in zonnepanelen die na deze
periode worden gedaan, is de verwachting op basis van de huidige
inzichten, dat de terugverdientijd kan oplopen tot circa 9 jaar.
In de praktijk legt een woningcorporatie vaak zonnepanelen neer op
huurwoningen. In een dergelijke situatie is er sprake van een split
incentive: de investeerder is de corporatie, terwijl de baathebber de
huurder is. Dat vergt afstemming en overleg tussen corporatie en huurder.
Dit kan leiden tot een langere terugverdientijd voor woningcorporaties.
Goede afspraken tussen corporatie en huurder moeten ervoor zorgen dat
de uitrol van zonnepanelen ook bij de afbouw van de salderingsregeling
voordelig blijft uitpakken voor beide partijen. In de antwoorden op de
vragen 9 en 12 ben ik hierop ingegaan. Woningcorporaties kunnen veelal
uit de voeten met een langere terugverdientijd, ze zijn gewend te werken
met langere investeringshorizons vanuit het oogpunt van langdurige
woningexploitatie. Bovendien worden zonnepanelen gezien als
volwaardig (en relatief eenvoudig) onderdeel bij de verduurzaming van
corporatiewoningen. In opdracht van mijn ministerie heeft de KWINKgroep onderzoek gedaan naar de invloed van de afbouw van de salderingsregeling op de totstandkoming van zonnepanelen bij huurwoningen.
Uit het onderzoek van de KWINK-groep komt naar voren dat in de
huursector vooral belemmeringen een rol spelen die buiten de salderingsregeling liggen.
Vraag 41
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering waarom zij heeft
gekozen voor een afbouw in percentage en niet voor een andere manier,
bijvoorbeeld in prijs? Waarom is voor de periode 2023–2030 gekozen voor
een lineaire afbouw en niet voor een meer annuïtaire afbouw? Is de
regering bereid hiernaar te kijken als op deze wijze de terugverdientijd van
zonnepanelen dit decennium met een grotere zekerheid binnen de termijn
van zeven jaar gehouden kan worden? Zo nee, waarom niet?
In de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn verschillende alternatieven
onderzocht, waaronder een afbouw op de prijs. De gekozen systematiek
waarbij een percentage van de elektriciteit die wordt ingevoed gesaldeerd
wordt met de afname van elektriciteit, sluit het beste aan bij de huidige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

26

systematiek waarbij de volledige invoeding met de afname wordt
gesaldeerd. Dit zorgt er voor dat een soepele overgang mogelijk is. Bij een
afbouw op basis van prijs zou de salderingsregeling geheel worden
afgeschaft en vervangen door een belastingkorting per ingevoede kWh.
Dit alternatief is onderzocht en geconcludeerd is dat de ongewenste
effecten te groot zijn en dat deze methode minder goed uitvoerbaar is dan
de geleidelijke afbouw van de salderingsregeling zoals opgenomen in het
wetsvoorstel. Dit zou onder andere leiden tot een grotere stap in het
afbouwpad in het eerste jaar dan gewenst, doordat direct btw over de
gehele afname moet worden betaald. Bovendien is de verwachting dat de
gekozen systematiek het best uitvoerbaar is voor de Belastingdienst en
dat geen systeemaanpassingen nodig zijn bij de Belastingdienst.
Er is gekozen voor een lineaire afbouw, omdat dit herkenbaar is voor
kleinverbruikers en de salderingsregeling op deze manier geleidelijk
omlaag gaat. Een annuïteit is een vast bedrag dat periodiek betaald of
ontvangen wordt gedurende een bepaalde periode. Een annuïtair systeem
zou er toe leiden dat in 2023 de stimulering plotseling sterk lager is dan in
2022, om vervolgens gelijk te blijven. Een dergelijk schokeffect wil ik met
de voorgestelde methodiek voorkomen.
Vraag 42
De leden van de PvdD-fractie constateren dat de regering voorstelt om de
salderingsregeling om te vormen tot een regeling waarin al de geproduceerde stroom, die niet zelf wordt gebruikt, wordt verkocht aan het
energiebedrijf. De huidige salderingsregeling zou stapsgewijs afgebouwd
moeten worden van 91 procent in 2023 tot 0 procent in 2030. Dit betekent
dat elk jaar minder stroom weggestreept (gesaldeerd) kan worden tegen
de afgenomen stroom, tot in 2030 alle extra geleverde stroom «verkocht»
wordt aan het energiebedrijf tegen een redelijke vergoeding.
De leden van de PvdD-fractie merken op dat de regering op basis van
onderzoek van TNO stelt dat bij handhaving van de huidige salderingsregeling de terugverdientijden van de investering zo sterk zullen teruglopen
dat sprake zal zijn van overstimulering. De regering verwacht dat de
kosten van zonnepanelen zullen blijven dalen, wat het financieel aantrekkelijk maakt om te investeren in zonnepalen, wanneer geen (fiscale)
maatregelen worden getroffen. Volgens de regering kan door het
goedkoper worden van de zonnepanelen en het afbouwen van de
salderingsregeling met minder financiële middelen dezelfde duurzaamheidswinst geboekt worden en overstimulering worden voorkomen. De
leden van de PvdD-fractie hebben hierbij nog enkele kritische kanttekeningen. Zo vragen deze leden waarom de regering een (kennelijk)
succesvolle regeling zo snel wil afbouwen, gezien de opgave om in 2030
55 procent CO2-reductie te behalen. Kan aangegeven worden van hoeveel
«overstimulering» en/of duurzaamheidswinst per producent (huiseigenaren, utiliteitsgebouwen of woningcorporaties) er sprake zal zijn
wanneer de salderingsregeling tot 2025 of 2030 wordt gehandhaafd?
Hoeveel meer zonnepanelen zouden er geplaatst worden dan dat er
klaarblijkelijk gewenst zijn? Wat is de reden dat er een maximum wordt
gesteld aan het gewenste aantal zonnepanelen in een klimaatneutrale
samenleving? Is dit omdat de capaciteit van het elektriciteitsnet tekortschiet voor meer zonnepanelen?
De salderingsregeling kan worden afgebouwd omdat zonnepanelen
goedkoper worden en het ook met afbouw aantrekkelijk blijft om te blijven
investeren in zonnepanelen. Voor het draagvlak en de betaalbaarheid van
de opgave om in 2030 55% CO2-reductie te behalen is het belangrijk dat
dit op een kosteneffectieve manier gebeurt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

27

Van overstimulering is sprake als er meer stimulering is dan nodig om
mensen bereid te maken om te investeren in zonnepanelen. Uit onderzoek
van TNO30 blijkt dat bij de voorgenomen afbouw van de salderingsregeling kleinverbruikers die tot en met 2023 hebben geïnvesteerd in
zonnepanelen, de zonnepanelen al hebben terugverdiend of dit naar
verwachting binnen circa 7 jaar zullen doen. Voor investeringen in
zonnepanelen die daarna worden gedaan, is de verwachting op basis van
de huidige inzichten, dat de terugverdientijd kan oplopen tot circa 9 jaar.
Daarbij zal de terugverdientijd naar verwachting binnen de bandbreedte
blijven van een door onderzoek uitgewezen acceptabele bandbreedte voor
investeringen in zonnepanelen door kleinverbruikers. Uit het rapport van
PWC uit 201631 blijkt dat huishoudens in de regel bereid zijn te investeren
in zonnepanelen als de terugverdientijd maximaal 9 jaar is. Bij voortzetten
van de salderingsregeling zou de terugverdientijd dalen tot minder dan 5
jaar vanaf 2028 voor de referentiecasus (huishoudens), dus zou er sprake
zijn van overstimulering. Er is bij de berekening van het ongewijzigd
voortzetten van de salderingsregeling door TNO geen uitsplitsing
gemaakt naar type producent. TNO heeft deze uitsplitsing wel gemaakt
voor de terugverdientijden bij afbouw van de salderingsregeling.
Daardoor is duidelijk dat voor een aanzienlijk deel van de utiliteitsgebouwen de terugverdientijd gunstiger is dan voor huishoudens, waardoor
de overstimulering nog groter zou zijn. Met betrekking tot het aantal
zonnepanelen dat geplaatst zou worden bij voortzetting van de salderingsregeling kan ik het volgende zeggen: bij de raming van de kosten van de
afbouw van de salderingsregeling is rekening gehouden met een
gedragseffect van structureel -20% ten opzichte van voortzetting van de
salderingsregeling. Dit is gebaseerd op een onderzoek van ECN32 uit 2017.
In reactie op het advies van de Raad van State is in het nader rapport33
aangegeven dat de afbouw van de salderingsregeling verantwoord dient
te zijn in het licht van de energietransitie en klimaatdoelstellingen en dat
deze doelstellingen jaarlijks nauwgezet worden gemonitord in de KEV. In
KEV wordt voor de komende jaren een sterke groei verwacht van het
aantal zonnepanelen bij huishoudens, waarbij al rekening is gehouden
met de voorziene afbouw van de salderingsregeling per 1 januari 2023. Uit
de toekomstige KEVs zal ook blijken of er nog voldoende geïnvesteerd
wordt in zonnepanelen naarmate de regeling verder wordt afgebouwd.
Indien uit die monitoring zou blijken dat de verwachtingen niet worden
waargemaakt, kan gericht vervolgonderzoek naar de oorzaken worden
gedaan. Het is aan een nieuw kabinet om te beoordelen of nader
onderzoek of bijsturing nodig is om de investeringen in zonnepanelen op
het gewenste niveau te houden.
Er wordt geen maximum gesteld aan het gewenste aantal zonnepanelen
in een klimaatneutrale samenleving. Ook is de capaciteit van het elektriciteitsnet geen aanleiding om de salderingsregeling af te bouwen. Zoals in
het begin van dit antwoord al aangegeven, kan de salderingsregeling
worden afgebouwd omdat zonnepanelen goedkoper worden en het ook
met afbouw van de salderingsregeling aantrekkelijk blijft om te blijven
investeren in zonnepanelen.

30

«Effect afbouw salderingsregeling op de terugverdientijd van investeringen in zonnepanelen»,
TNO, 2020.
31
«De historische impact van salderen» (PwC, 2016) en «De toekomstige impact van salderen»
(PwC, 2016).
32
De salderingsregeling: Effecten van een aantal hervormingsopties (ECN, 2017)
33
Kamerstukken II 2020/21, 35 594, nr. 4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

28

Vraag 43
De leden van de PvdD-fractie merken op dat de regering voorts stelt dat
voor investeringen in zonnepanelen, die na deze kabinetsperiode (in 2021)
worden gedaan, de terugverdientijd zal oplopen tot iets boven de zeven
jaar. Daarbij is uitgegaan van het nu voorgestelde afbouwpad van de
salderingsregeling en de verlaging van het energiebelastingtarief. Volgens
de regering valt een terugverdientijd van iets boven de zeven jaar net
binnen de bandbreedte van wat huishoudens bereid zijn te betalen. De
leden van de PvdD-fractie merken op dat de berekening van de terugverdientijd van zeven jaar slechts geldt wanneer de zonnepanelen worden
gekocht in 2021, en er dus nog twee jaar volledig kan worden gesaldeerd.
Het TNO heeft doorgerekend dat voor investeringen in latere jaren het
effect van het afbouwen van salderen plus het verlagen van de energiebelasting betekent dat de terugverdientijd tot bijna negen jaar oploopt in
2030. Daarentegen zou met de huidige salderingsregeling, plus de
verlaging van de energiebelasting, de terugverdientijd tot zes jaar
teruglopen voor investeringen gedaan in 2023 en tot zelfs minder dan vijf
jaar voor investeringen gedaan in 2028. Kan de regering deze berekeningen bevestigen?
De hierboven beschreven getallen kloppen gedeeltelijk. Hierbij enkele
aanvullingen: Uit het rapport van PWC uit 2016 blijkt dat huishoudens
bereid zijn te investeren in zonnepanelen tot een terugverdientijd van
circa 9 jaar. Uit het TNO onderzoek blijkt dat huishoudens die investeren
of geïnvesteerd hebben tussen 2016 en 2024 een terugverdientijd hebben
van afgerond 7 jaar. Dit is dus ruimer dan alleen het jaar 2021, dat de
leden van de PvdD-fractie veronderstellen. De overige genoemde getallen
komen overeen met de berekening van TNO.
Vraag 44
De leden van de PvdD-fractie merken op dat de regering ook stelt dat
wanneer niet meer gesaldeerd kan worden, het eigen gebruik niet meer
weggestreept kan worden tegen dezelfde vergoeding als waarmee
energie wordt ingekocht, wat mogelijk energiebesparend gedrag kan
stimuleren. Immers, alles wat niet zelf wordt gebruikt kan voor een lagere
prijs dan de gebruiksprijs worden verkocht. Daarom zou een groter
systeem gunstiger zijn, omdat dit goedkoper is per kilowatt piek
(kWp).Volgens de leden van de PvdD-fractie is dit een kromme redenering.
Ja, per kWp is zo’n groter systeem goedkoper, maar daarbij wordt er
geheel aan voorbijgegaan dat het absolute investeringsbedrag hoger zal
zijn, waardoor er, mede door de afbouw van de saldering, sprake zal zijn
van een veel langere terugverdientijd. Bovendien staat het investeren in
een groter systeem haaks op de uitspraak van de regering om overstimulering tegen te gaan door het afbouwen van de salderingsregeling.
Beaamt de regering bovenstaande ogenschijnlijke discrepantie tussen het
willen stimuleren van grotere systemen en het willen voorkomen van
mogelijke overstimulering?
Ik herken me niet in de omschrijving die de PvdD geeft van de bovenstaande redenering, maar ik kan wel reactie geven op de vraag of er
discrepantie is tussen het stimuleren van grotere systemen en het willen
voorkomen van overstimulering. Er bestaat geen discrepantie tussen het
stimuleren van grotere systemen en het willen voorkomen van overstimulering. Een groter systeem is inderdaad duurder, maar daar staat ook een
hogere productie van elektriciteit tegenover. Door schaalvoordelen is het
mogelijk dat de kosten per geproduceerde kWh lager zijn voor grote
systemen dan voor kleine systemen. De stimulering in de salderingsregeling wordt gegeven per kWh. Om overstimulering vast te stellen is de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

29

kostprijs per kWh dan ook relevant en niet het absolute investeringsbedrag. Overigens is het geen doel om grotere systemen te stimuleren bij
de afbouw van de salderingsregeling. In de regel wordt de maximale
systeemgrootte bij kleinverbruikers bepaald door het beschikbaar
dakoppervlak.
Vraag 45
Tevens is het onduidelijk voor de leden van de PvdD-fractie wat er mis is
met een kortere terugverdientijd die het minder vermogende huishoudens
mogelijk maakt om deel te nemen aan de energietransitie. Is dat niet juist
zeer gewenst gezien de klimaatopgave en de wens om tot een hogere
participatie van Nederlanders te komen? Daarom willen de leden weten
hoeveel huishoudens, met welk inkomen, een terugverdientijd van zeven
jaar acceptabel vinden en hoeveel en welke huishoudens zonnepanelen
zouden aanschaffen bij een terugverdientijd van vijf jaar of minder.
Hoeveel meer zonnepanelen zouden worden geplaatst bij een terugverdientijd van vijf jaar?
Er zijn geen data beschikbaar met betrekking tot de acceptabele terugverdientijd uitgesplitst naar inkomen.
Voor antwoord op de vraag hoeveel zonnepanelen geplaatst zouden
worden bij een terugverdientijd van vijf jaar verwijs ik naar het antwoord
op vraag 42.
Vraag 46
Ook merken de leden van de PvdD-fractie op dat het verlagen van het
energiebelastingtarief voor het gebruik tussen 0 en 10.000 kWh haaks
staat op het uitgangspunt van het beleid omtrent prikkels voor energiebesparing. Bovendien vinden deze leden het argument van de regering om
de energiebelasting niet verder te verlagen, omdat anders de staatskas
niet genoeg binnenkrijgt, onjuist. Juist het tegenovergestelde zou moeten
gebeuren, het verhogen van een belasting op het gebruik van fossiele
brandstoffen met een teruggave aan huishoudens ten behoeve van
kostenneutraliteit. Daarbij stelt de regering dat de noodzaak voor het
afbouwen van de salderingsregeling blijft bestaan, zelfs na verlaging van
de energiebelasting. Deze leden zouden graag verduidelijkt hebben wat de
invloed van de verlaging van de energiebelasting is op de gestelde
verlenging van de terugverdientijd bij het afbouwen van de salderingsregeling.
In de Wet fiscale maatregelen Klimaatakkoord is een schuif in de
energiebelasting van elektriciteit naar aardgas opgenomen34. Daarbij is
geregeld dat de tarieven van de energiebelasting op elektriciteit in de
eerste schijf de komende jaren stapsgewijs worden verlaagd. Omdat de
terugverdientijd van zonnepanelen onder andere afhankelijk is van de
elektriciteitsprijs, inclusief energiebelasting, zijn deze wijzigingen in het
energiebelastingtarief meegenomen in het onderzoek van TNO naar
terugverdientijden dat als bijlage bij dit wetsvoorstel is gevoegd. TNO
heeft een publiek toegankelijk rekenmodel gepubliceerd waarmee de
invloed van verschillende variabelen op de terugverdientijd kan worden
berekend35. Als daarin bijvoorbeeld het tarief van de energiebelasting op
elektriciteit de komende jaren gelijk wordt verondersteld, in plaats van de
daling zoals opgenomen in het Klimaatakkoord, dan resulteert dat bij een
investering in 2020 voor het referentie-huis in een terugverdientijd van 6,4
jaar in plaats van 6,8 jaar.
34
35

Kamerstukken II 2019/20, 35 304, A
http://publications.tno.nl/publication/34636503/Nv4GXS/TNO-2019-P11928-rekenmodel.xlsx

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

30

Vraag 47
De leden van de PvdD-fractie merken op dat door de regering wordt
gesteld dat investeren in zonnepanelen door woningcorporaties, die een
derde van de huizen bezitten, een zeer belangrijk onderdeel is van het
behalen van de duurzaamheids- en klimaatdoelen. Er wordt echter ook
gesteld dat de overall businesscase voor woningcorporaties ongunstiger
wordt door het afbouwen van de salderingsregeling. De verwachting van
de regering is dat een deel van de woningcorporaties zal blijven investeren in zonnepanelen. Daarbij stelt de regering dat het verkrijgen van
instemming van de huurder, en de kosten (en moeite) die daarmee
gepaard gaan, de grootste hindernis lijkt te zijn in de totstandkoming van
zonnepanelen op huurwoningen.
De leden van de PvdD-fractie vragen welk deel van de woningcorporaties
zal blijven investeren en hoe groot dit deel is, wanneer de salderingsregeling wordt afgebouwd en hoe deze berekening tot stand is gekomen.
Ook willen de leden weten of het niet effectiever is om de salderingsregeling in stand te houden voor de corporaties, gezien de klimaatopgave
en gezien het feit dat het al lastig genoeg is voor corporaties om
instemming te krijgen van de huurder. Met andere woorden, moet de
regering zich niet inzetten om het investeren in zonnepanelen voor
corporaties te vergemakkelijken en financieel aantrekkelijker te maken in
plaats van te bemoeilijken?
Zie hiervoor de beantwoording van de vragen 20 en 21.
Vraag 48
Kan bovendien toegelicht worden wat het afbouwen van de salderingsregeling betekent met betrekking tot de SDE++ en het beëindigen van de
SDE++ regeling voor de terugverdientijd en investeringsopties?
Dat zonnepanelen en andere vormen van hernieuwbare energie steeds
goedkoper worden is zowel terug te zien in de afbouw van de salderingsregeling als in de uitfasering van de SDE++ voor hernieuwbare elektriciteit. Beide ontwikkelingen zijn mogelijk omdat zonnepanelen steeds
minder stimulering nodig hebben, omdat de investeringen steeds
rendabeler worden, ook zonder stimulering.
Overigens is er geen overlap tussen de salderingsregeling en de SDE++.
De salderingsregeling geldt alleen voor systemen die op het net zijn
aangesloten met een kleinverbruikersaansluiting. De SDE++ is gericht op
grotere systemen die zijn aangesloten op het net met een grootverbruikersaansluiting. Het afbouwen van de salderingsregeling heeft zodoende
geen effect op projecten die gebruik maken van de SDE++ en vice versa.
Vraag 49
Het valt de leden van de PvdD-fractie op dat investeringen bij utiliteitsgebouwen, zoals scholen, sportscholen, ziekenhuizen en kantoren,
überhaupt alleen interessant zijn bij een relatief laag elektriciteitsverbruik
tot 50.000 kWh per jaar vanwege het degressieve energiebelastingelement, waardoor grootverbruikers minder betalen dan kleinverbruikers. Deze leden vinden daarom dat eerst het degressieve element
aangepakt moet worden om zowel energiebesparing als zonnepanelen te
stimuleren. De regering stelt echter dat het meer belasten van elektriciteit
in hogere schijven zou resulteren in een te hoge lastenverzwaring voor
grotere en middelgrote bedrijven, wat weer niet past bij de afbouw van
salderen. De leden van de PvdD-fractie vinden dit een onjuiste
voorstelling van zaken. Niet alleen zou een verhoging van de energiebelasting, wellicht met het terugstromen van deze verhoging naar de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

31

midden- en kleinbedrijven, opdat de lastenverlichting neutraal blijft,
besparing stimuleren. Maar bovendien zou het blijven bestaan van
salderen met een hogere energiebelasting juist het investeren in
zonnepanelen versnellen.
Bij het afbouwen van de salderingsregeling voor gebruikers met een
gebruik tot 50.000 kWh zal de terugverdientijd stijgen van acht à negen
jaar in de periode tot en met 2023 en negen à tien jaar in de periode tot en
met 2030. Kan de regering toelichten wat dit betekent voor het aandeel
van utiliteitsgebouwen in het behalen van de klimaatopgave?
De terugverdientijden van utiliteitsgebouwen lopen sterk uiteen. Dit is te
zien in figuur 1. Veel utiliteitsgebouwen hebben juist te maken met een
gunstige terugverdientijd onder de 7 jaar. Ook de utiliteitsbouw die een
lager eigen verbruik heeft en dus een minder gunstige terugverdientijd,
blijft grotendeels onder de grens van 9 jaar terugverdientijd. Alleen
sportaccommodaties hebben in het jaar 2030 een terugverdientijd van 9,7
jaar. In 2028 is dat 9,4 jaar, in 2027 9,1 jaar en in de overige jaren is de
terugverdientijd lager dan 9 jaar. Na 2030 nemen de inkomsten uit
zonnepanelen niet langer af en zal de kostendaling wel doorzetten,
waardoor de terugverdientijden weer dalen. Het betreft hier dus een zeer
beperkt deel van de utiliteitsbouw, voor slechts enkele jaren. Dit heeft
geen substantieel effect op de utiliteitsbouw. Ik verwacht dan ook dat in
de utiliteitsbouw geïnvesteerd blijft worden in zonnepanelen en dat de
utiliteitsbouw daarmee haar aandeel blijft leveren aan het behalen van de
klimaatopgave.
In het kader van het amendement Mulder36 en de aangenomen motie van
het lid Harbers37 c.s. die in aanvulling op dit amendement was ingediend,
is het voor MKB-bedrijven en andere zakelijke partijen met een kleinverbruikersaansluiting, zoals woningcorporaties, scholen, sportverenigingen
en theaters, per 1 januari 2021 mogelijk een subsidieaanvraag in de ISDE
in te dienen voor de aanschaf van zonnepanelen. Deze tijdelijke subsidiemogelijkheid richt zich vanwege de uitkomsten van het TNO-onderzoek op
bedrijven en instellingen met een kleinverbruikersaansluiting met een
verbruik in de derde schijf die te maken hebben met een hogere terugverdientijd bij salderen dan bedrijven en instellingen die alleen verbruik
hebben in de eerste en tweede schijf38. Uw Kamer is hierover per brief
geïnformeerd in juni en december 202039.
Voor zonnepanelen op sportaccommodaties kan bovendien aanvullende
subsidie worden aangevraagd via de subsidieregeling «stimulering bouw
en onderhoud sportaccommodaties» (BOSA). Deze is niet meegenomen in
de berekeningen door TNO voor de terugverdientijd.

36

Kamerstukken II 2019/20, 35 300 XIII, nr. 16, 19 november 2019, amendement van het lid Agnes
Mulder cs over extra budget voor de ISDE regeling.
37
Kamerstukken II 2019/20, 35 300 XIII, nr. 32
38
Daarom dient het netto eigen verbruik op de kleinverbruikersaansluiting in het jaar voorafgaand aan de subsidieaanvraag minimaal 50.000 kWh te zijn om in aanmerking te komen voor
ISDE.
39
Kamerstukken II 2019/20, 32 813, nr. 563 en Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 744

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

32

Figuur 1: De terugverdientijd van zonnepanelen voor verschillende type utiliteitsbouw
(bron: TNO, 2020)

Vraag 50
Wat zijn de mogelijke effecten van het afbouwen van de salderingsregeling met betrekking tot de SDE++ en het beëindigen van de SDE++ voor
de terugverdientijd voor utiliteitsgebouwen?
Zoals in antwoord op vraag 49 nader toegelicht lopen de terugverdientijden van utiliteitsgebouwen sterk uiteen. Het overgrote deel van de
utiliteitsgebouwen houdt een aantrekkelijke terugverdientijd.
Het afbouwen van de salderingsregeling heeft geen effect op projecten
die gebruik maken van de SDE++ en vice versa, zoals ik heb toegelicht in
antwoord op vraag 48.
Vraag 51
De leden van de SGP-fractie horen graag wat de afbouw betekent voor de
energierekening van NOM-woningen.
Zie het antwoord op vraag 18.
Vraag 52
De leden van de SGP-fractie lezen dat de regering de gevolgen van de
afbouw alleen zal monitoren via de ontwikkeling van de duurzame
energieproductie en specifiek het aandeel zonnepanelen in de jaarlijkse
Klimaat- en Energieverkenning. Deze leden vinden dit onvoldoende
adequaat. Is de regering bereid in de jaarlijkse Klimaat- en Energieverkenning een inschatting van de kostprijsontwikkeling van zonnepanelen
en de terugverdientermijn ten opzichte van het «basispad» te geven? Is de
regering voornemens de voorgestelde afbouw aan te passen als blijkt dat
de terugverdientermijn teveel oploopt ten opzichte van de genoemde
termijn van zeven jaar?
Ik verwijs u naar het antwoord op vraag 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

33

2.2. Redelijke vergoeding voor invoeding
Vraag 53
De leden van de VVD-fractie vragen of de redelijke vergoeding
gemonitord wordt en of dit publiekelijk bekend gemaakt wordt om
marktwerking te stimuleren. Voorts vragen de leden of de minimale prijs
voor de redelijke vergoeding rechtvaardig is voor de netbeheerder.
De vergoeding die de energieleverancier de afnemer betaalt voor de
teruggeleverde stroom zal net zoals nu inzichtelijk zijn in offertes en op
vergelijkingssites. Daarom is het niet nodig om de hoogte van de redelijke
vergoeding te monitoren en van overheidswege publiekelijk bekend te
maken.
De redelijke vergoeding wordt niet betaald door de netbeheerder maar
door de energieleverancier. Naar mijn mening zorgt de voorgenomen
minimum vergoeding van 80% van het leveringstarief, die zal worden
opgenomen in een algemene maatregel van bestuur, voor een goede
balans tussen marktwerking en de belangen van de energieleveranciers
enerzijds en consumentenbescherming en de belangen van zonnepanelenbezitters anderzijds. In perspectief: onder de huidige salderingsregeling
betalen energieleveranciers voor de gesaldeerde energie 100% van het
leveringstarief.
Vraag 54
De leden van de CDA-fractie constateren dat de hoogte van de redelijke
vergoeding voor kleinverbruikers voor de door hen op het net ingevoede
elektriciteit momenteel niet wettelijk is gespecificeerd. Met het voorliggende wetsvoorstel wordt het wel mogelijk om een ondergrens voor deze
redelijke vergoeding in lagere regelgeving op te nemen. Deze leden
vinden het belangrijk dat inwoners, gezien hun zwakke onderhandelingspositie richting grote bedrijven, worden beschermd en kunnen rekenen op
een redelijke vergoeding voor de door hen op het net ingevoede
elektriciteit. Zij vragen de regering wanneer en op welke wijze de
ondergrens voor de redelijke vergoeding zal worden vastgesteld, welke
partijen daarbij betrokken zullen worden en hoe de kleinverbruikers zelf
daarin mee worden genomen. Wat zijn volgens de regering de belangrijkste criteria voor het vaststellen van deze ondergrens?
De leden van de CDA-fractie merken op dat de Minister van Economische
Zaken en Klimaat in zijn brief van 30 maart 202040 over de vergoeding
voor ingevoede elektriciteit schrijft dat het zijn voornemen is «om het
wettelijk minimum vast te stellen op 80 procent van het leveringstarief dat
de kleinverbruiker heeft afgesproken met zijn/haar energieleverancier,
exclusief belastingen». In onderliggend wetsvoorstel wordt dit percentage
niet genoemd. Deze leden vragen de regering of dit nog steeds het
voornemen is. Ook vragen zij de regering te verduidelijken waarom er
wordt ingezet op 80 procent van het leveringstarief en niet op 100 procent
of een percentage lager dan 80 procent. Wat zijn hierbij de belangrijkste
overwegingen?
In het wetsvoorstel is opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur
een minimum kan worden vastgesteld voor de redelijke vergoeding van
de teruggeleverde elektriciteit door de energieleveranciers. In de
kamerbrief van 30 maart 2020 is het voornemen opgenomen om dit
wettelijk minimum vast te stellen op 80% van het leveringstarief dat de
kleinverbruiker heeft afgesproken met zijn/haar energieleverancier,
exclusief belastingen. Het is aan een nieuw kabinet om daarvoor een
40

Kamerstukken II 2019/20, 31 239, nr. 314.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

34

algemene maatregel van bestuur voor te bereiden, die uiterlijk op het
moment dat de afbouw van de salderingsregeling start, in werking treedt.
Bij het bepalen van het genoemde minimum van 80% van het leveringstarief is rekening gehouden met de inbreng van consumenten, belangenorganisaties en energieleveranciers die onder andere via de internetconsultatie zijn ontvangen. De belangrijkste criteria die daarin meespelen zijn
een goede balans tussen marktwerking en consumentenbescherming en
het effect van het wettelijk minimum op de terugverdientijd. In de
berekening van TNO is overigens het voornemen om het wettelijk
minimum vast te stellen op 80% van het leveringstarief al meegenomen.
Vraag 55
Deze leden merken tevens op dat de regering, door krachtens algemene
maatregel van bestuur de ondergrens te bepalen, flexibiliteit wil bieden
om in te spelen op ontwikkelingen indien daar aanleiding toe is. Op welke
ontwikkelingen wordt hier gedoeld? Betekent dit dat de ondergrens
flexibel zal zijn? Zo ja, op basis waarvan kan de ondergrens in de loop der
jaren al dan niet worden bijgesteld?
De ondergrens is in principe niet flexibel. In de toekomst zullen er steeds
meer business modellen en types contracten ontstaan die anders zijn dan
in de huidige markt gebruikelijk is. Ik kan op dit moment niet precies
voorspellen hoe dit zich zal gaan ontwikkelen, maar het vastleggen van de
ondergrens bij algemene maatregel van bestuur geeft de mogelijkheid om
op deze ontwikkelingen in te spelen zonder dat daarvoor een wetswijziging noodzakelijk is. Het is daarbij nadrukkelijk niet de bedoeling om dit
in het nadeel van de consument aan te passen, maar wel om ruimte te
bieden voor positieve ontwikkelingen in de markt.
Vraag 56
De leden van de CDA-fractie constateren dat de regering het wenselijk
acht dat er op termijn meer marktwerking ontstaat en dat een kleinverbruiker zelf kan bepalen aan wie en tegen welke prijs diegene de
zelfgeproduceerde en ingevoede elektriciteit wil verkopen. Deze leden
vragen de regering om uiteen te zetten hoe zij verwacht dat deze
marktwerking zal gaan ontstaan, ook gezien de door de regering zelf
geconstateerde zwakke onderhandelingspositie van kleinverbruikers. Hoe
zal daadwerkelijk meer marktwerking in de tarieven voor ingevoede
elektriciteit worden geïntroduceerd? Welke prikkels zal dat opleveren voor
leveranciers om concurrentiemodellen te ontwikkelen? Wat voor
concurrentiemodellen heeft de regering hierbij voor ogen?
Toenemende ruimte voor marktwerking kan er bijvoorbeeld toe leiden dat
er energieleveranciers komen die zich toeleggen op consumenten met
zonnepanelen, waarbij een hogere prijs wordt gegeven voor de ingevoede
elektriciteit en daarbij aanvullende services worden aangeboden. Dit is
slechts een voorbeeld. Talloze andere constructies zijn denkbaar. Het is
aan de markt om alternatieve business modellen te ontwikkelen. Dat zal
niet van de ene op de andere dag plaatsvinden. Daarom wordt de
vergoeding voor teruggeleverde elektriciteit maar in beperkte mate
vrijgegeven en is in de brief van 30 maart 202041 het voornemen
opgenomen het wettelijk minimum vast te stellen op 80% van het
leveringstarief dat de kleinverbruiker heeft afgesproken met zijn/haar
energieleverancier, exclusief belastingen. Dit zorgt voor bescherming van
de consument, maar geeft ook ruimte voor energieleveranciers om zich te
onderscheiden als afnemer van teruggeleverde elektriciteit.
41

Kamerstukken II 2019/20, 31 239, nr. 314

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

35

Vraag 57
De leden van de SP-fractie vragen waarom bij vaststelling van een
redelijke vergoeding wordt uitgegaan van 70 procent van de elektriciteitsprijs. Waarom wordt de vergoeding zo laag vastgesteld? De leden van de
SP-fractie vragen de regering waarom voor specifiek dit percentage is
gekozen en de eerder genoemde 80 procent. Wordt erkend dat het
helemaal niet aannemelijk is te veronderstellen dat er sprake gaat zijn van
een hogere vergoeding? Waarom wordt gedacht dat een huishouden ooit
een betere vergoeding zou kunnen bedingen door verdere marktwerking?
Wanneer heeft marktwerking ooit in voordeel van de consument gewerkt
en niet in voordeel van de grote bedrijven? De leden van de
SP-fractievragen om hierop in te gaan.
In de huidige situatie zorgt de salderingsregeling er voor dat de elektriciteit die door de consument wordt afgenomen, wordt weggestreept
tegen de elektriciteit die aan het net wordt geleverd. Indien er meer
elektriciteit aan het net wordt geleverd dan er wordt afgenomen, is de
energieleverancier verplicht om voor het meerdere een redelijke
vergoeding te betalen. In de praktijk komt dit niet veel voor en gaat het
om een beperkte hoeveelheid kWh. Deze redelijke vergoeding is op dit
moment niet wettelijk ingekaderd, wel is er een uitspraak van de ACM42
dat deze minimaal 70% van de beurswaarde op de Amsterdam Power
Exchange (APX) moet zijn.
Met de afbouw van de salderingsregeling wordt de redelijke vergoeding
van toepassing op een toenemend aandeel van de teruggeleverde
elektriciteit en krijgt dus meer belang. Daarom is in het wetsvoorstel
opgenomen dat bij algemene maatregel van bestuur een minimum kan
worden vastgesteld voor de redelijke vergoeding van de teruggeleverde
elektriciteit door de energieleveranciers. In de kamerbrief van 30 maart
202043is het voornemen opgenomen dit wettelijk minimum vast te stellen
op 80% van het leveringstarief dat de kleinverbruiker heeft afgesproken
met zijn/haar energieleverancier, exclusief belastingen.
De belangrijkste criteria die meespelen bij het bepalen van de 80% zijn
een goede balans tussen marktwerking en consumentenbescherming en
het effect van het wettelijk minimum op de terugverdientijd. In de
berekening van TNO is overigens het voornemen om het wettelijk
minimum vast te stellen op 80% van het leveringstarief al meegenomen.
Ik ben het niet eens met de stelling dat het onaannemelijk is dat er sprake
gaat zijn van een hogere vergoeding. In de huidige situatie zijn er
meerdere energieleveranciers die een hogere vergoeding geven dan het
door ACM opgelegde minimum van 70% van de APX-waarde. Zij doen dit
om klanten met zonnepanelen aan te trekken. Dit is een voorbeeld waarbij
marktwerking in het voordeel van de consument werkt.
Vraag 58
De leden van de SP-fractie benadrukken dat hier van aannames wordt
uitgegaan die absoluut niet realistisch zijn. Op welke wijze is onderbouwd
dat de teruglevertijd voor koopwoningen zeven tot negen jaar bedraagt?
Klopt het dat TNO ook met het percentage van 80 procent heeft gerekend
om op deze terugverdientijd te komen? Zo ja, wat is de terugverdientijd bij
70 procent, vragen deze leden. Hoeveel potentiële aanschaf gaat verloren
door aan het uiterste van deze bandbreedte te gaan zitten? Hoe wordt
gemonitord dat de vergoeding zodanig is dat er wel sprake is van
stimulering? Wat wordt ondernomen wanneer dit niet het geval blijkt te
zijn? En bij welke teruggang van zonne-energie, opgewekt door
42
43

Beleidsregel redelijke terugleververgoedingen vergunninghouders elektriciteit, Stcrt 2006, 82
Kamerstukken II 2019/20, 31 239, nr. 314

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

36

huishoudens cq woningcorporaties (dus zowel bij koop- als huurwoningen), acht de regering ingrijpen nodig en wenselijk? Kortom, de leden
van de SP-fractie vragen of en op welke wijze er sprake gaat zijn van een
harde garantie op een redelijke terugleververgoeding.
De terugverdientijd is berekend door de experts van TNO. Het klopt dat zij
hebben gerekend met een terugleververgoeding van 80% van het
leveringstarief. Dit is realistisch omdat in de kamerbrief van 30 maart
202044 het voornemen is opgenomen het wettelijk minimum, dat kan
worden vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur, op dat niveau
vast te stellen. De terugverdientijd bij 70% is niet relevant omdat het,
nadat dit minimum is vastgesteld in een algemene maatregel van bestuur,
wettelijk niet is toegestaan om minder dan deze 80% te betalen. Als er
energieleveranciers blijven die meer dan 80% van het leveringstarief
betalen, is dit gunstig voor de terugverdientijden. In de berekening is
uitgegaan van een conservatief scenario waarbij de terugleververgoeding
op het voorgenomen wettelijk minimumpercentage ligt.
De hoogte van de minimum terugleververgoeding is meegenomen bij de
bepaling van de terugverdientijden en het afbouwpad. Zodoende leidt de
minimum terugleververgoeding niet tot het verloren gaan van potentiële
aanschaf of van de teruggang van zonne-energie door huishoudens of
woningcorporaties.
Het bij algemene maatregel van bestuur kunnen vastleggen dat de
terugleververgoeding minimaal 80% moet zijn van het leveringstarief,
biedt een harde garantie op een redelijke terugleververgoeding.
2.3. Verplichting meetinrichting die afname en invoeding afzonderlijk kan
meten
Vraag 59
De leden van de VVD-fractie lezen dat kleinverbruikers hun slimme meter
administratief uit kunnen laten zetten. De leden vragen de regering wat
het verschil is tussen een slimme meter die administratief uit staat en de
daarvoor bestaande meters die vervangen moeten worden door de
slimme meters.
Een slimme meter die administratief uitstaat, meet de afname en
invoeding van elektriciteit apart en maakt dit onderscheid dus inzichtelijk.
Doordat hij administratief uitstaat kan de netbeheerder de meterstanden
echter niet op afstand uitlezen. In dat geval moet de consument de
meterstanden zelf doorgeven.
De bestaande meetinrichtingen die in het kader van het wetsvoorstel
vervangen moeten worden, meten de elektriciteit analoog. De meter
draait vooruit als er elektriciteit wordt gebruikt en achteruit als de
elektriciteit wordt teruggeleverd. Zodoende is alleen het netto verbruik op
de meter af te lezen en kan niet inzichtelijk worden gemaakt hoeveel
elektriciteit er daadwerkelijk van het net is afgenomen en hoeveel
elektriciteit er aan het net is geleverd. Deze informatie is nodig om de
afbouw van de salderingsregeling uit te voeren en kan wel worden
afgelezen op een slimme meter die administratief uitstaat of op een
digitale meter die de communicatievoorziening niet ingebouwd heeft.
Vraag 60
De leden van de CDA-fractie constateren dat dit wetsvoorstel een
verplichting introduceert voor kleinverbruikers om te beschikken over een
meetinrichting die de elektriciteit die van een net wordt afgenomen en de
44

Kamerstukken II 2019/20, 31 239, nr. 314

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

37

elektriciteit die op dat net wordt ingevoed kan meten. Daarom zullen
netbeheerders verplicht worden gesteld om binnen twee jaar aan
kleinverbruikers nogmaals een slimme meter aan te bieden. Met deze
slimme meters zou de kleinverbruiker ook meer mogelijkheden tot
energiebesparing moeten krijgen. Het is echter gebleken dat de
ingeschatte energiebesparing door de slimme meter achterblijft bij wat
oorspronkelijk was geraamd. Deze leden vragen de regering om inzichtelijk te maken wat de effecten van de introductie van de slimme meter
daadwerkelijk zijn geweest op de energiebesparing. Wat zijn de belangrijkste knelpunten waardoor de energiebesparing door de slimme meter
achterblijft op de ramingen? Wat is de inzet van de regering om deze
knelpunten weg te nemen?
Graag verwijs ik uw Kamer voor het antwoord op deze vraag naar de brief
van 28 juni 202145, met daarbij de afsluitende Monitoringsrapportage 2020
van het Convenant 10 PJ energiebesparing gebouwde omgeving (hierna:
de monitoringsrapportage) van de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO). De betrokken partijen bij dit convenant zijn EnergieNederland, Netbeheer Nederland, Techniek Nederland, de NVDE en de
Ministers van BZK en EZK. Het Convenant 10 PJ energiebesparing
gebouwde omgeving omvatte vijf bouwstenen waarmee is nagestreefd de
doelstelling van 10 PJ extra finale energiebesparing in 2020 te realiseren.
De vijf bouwstenen zijn:
1. Verbeterd verbruiks- en kostenoverzicht energie
2. Directe feedbacksystemen
3. Verbeterde lokale marktplaats
4. Onderzoek data platform
5. Subsidieregelingen van de rijksoverheid
De monitoringsrapportage ziet onder andere op de slimme meter in
combinatie met het verbruiks- en kostenoverzicht energie (VKO) en het
gebruik van energieverbruiksmanagers, die inzicht bieden in het energieverbruik. Het aanbieden van de slimme meter, het VKO en de stijgende
populariteit van energieverbruiksmanagers zijn ontwikkelingen die
potentie creëren voor het realiseren van verdere energiebesparing door
huishoudens. Deze potentie kan verder worden benut door bewoners
meer gericht te verleiden en concreet laagdrempelig handelingsperspectief te bieden.
Op 31 december 2020 is de looptijd van dit convenant geëindigd. Duidelijk
is dat het doel van 10 PJ extra besparing niet is gerealiseerd omdat de
gebruikte kengetallen voor besparingseffecten op basis van recent
onderzoek naar beneden zijn bijgesteld. Tegelijkertijd zien we dat de uitrol
van de geboden inzichtdiensten boven verwachting ligt en dat deze door
huishoudens sterk worden gewaardeerd. De mogelijkheden binnen het
convenant zijn uitgeput, maar in een andere context en met vernieuwde
inzet is nog veel besparing te realiseren.
Behalve deze concrete resultaten heeft het convenant veel inzichten
opgeleverd in de werking en uitdagingen van energiebesparing bij
huishoudens. De betrokken partijen hebben de opgedane inzichten en
aanbevelingen gebundeld en aangeboden aan het uitvoeringsoverleg
gebouwde omgeving. Het uitvoeringsoverleg is nu aan zet om met deze
kennis een effectief pakket vervolgmaatregelen uit te werken. Vanuit de
rijksoverheid wordt er ondertussen met de campagne «Iedereen doet
WAT» ook ingezet op het stimuleren van het energiebewustzijn en
besparingsgedrag bij huishoudens.

45

Kamerstukken II 2020/21, 30 196, nr. 762

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

38

Vraag 61
De leden van de SP-fractie vinden het verplichten van een slimme meter
onwenselijk. Zij zijn van mening dat hiermee te grote risico’s met de
privacy en digitale veiligheid worden genomen. Waarom is niet gekozen
om een slimme meter aan te bieden bij huishoudens die zich inschrijven
voor de subsidieregeling? Waarom wordt niet een digitale meter
geïnstalleerd waarbij de bewoners gaan over de afgifte van informatie?
De leden van de SP-fractie vinden dat er te makkelijk over veiligheids- en
privacy bezwaren wordt heengestapt, helemaal omdat er technische
alternatieven bedacht zouden kunnen worden voor de slimme meter. Zijn
er alternatieven uitgedacht? Waarom is hier niet voor gekozen (het
uitwerken dan wel aanbieden van alternatieven)? Het invoeren van een
algehele verplichting vinden deze leden dan ook onacceptabel. Klopt het
dat weigering een (strafrechtelijke) boete tot gevolg gaat hebben? Zij
vinden dat een ongehoorde inbreuk op de privacy, niet in verhouding
staan tot de «overtreding» en vinden dat hiermee ernstig afbreuk wordt
gedaan aan het recht op een goede energievoorziening. Deze leden
vragen dan ook een verdere juridische onderbouwing van dit punt.
Met dit wetsvoorstel wordt geen slimme meter verplicht, maar een
meetinrichting die de afname en invoeding van elektriciteit apart kan
meten. Dat kan een slimme meter zijn, die eventueel administratief kan
worden uitgezet, maar ook een digitale meter die niet op afstand kan
worden uitgelezen. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan hen die
privacybezwaren hebben tegen de slimme meter. Zie in dit verband ook
paragraaf 2.3 van de memorie van toelichting.
Er kan geen strafrechtelijke boete worden opgelegd. Weigering van een
meetinrichting die afname en invoeding van elektriciteit apart kan meten,
kan alleen leiden tot een last onder dwangsom. Een last onder dwangsom
is erop gericht om de betreffende kleinverbruiker ertoe te bewegen alsnog
aan de verplichting te voldoen. Door de meetinrichting alsnog te
accepteren kan voorkomen worden dat de dwangsom moet worden
betaald.
3. Consultatie
Vraag 62
De leden van de CDA-fractie constateren dat in de consultatie een
alternatieve fiscale regeling is voorgesteld. Met dit voorstel zou de
salderingsregeling geheel worden afgeschaft en vervangen door een
belastingkorting per ingevoede kWh. De Minister heeft dit alternatief
onderzocht en is tot de conclusie gekomen dat de ongewenste effecten
daarvan te groot zijn. Deze leden vragen de regering hier dieper op in te
gaan. Wat zijn de ongewenste effecten die als gevolg van dit voorstel
zouden optreden? Hoe groot zijn deze effecten en waar komen deze
effecten terecht? Hoe verhouden deze ongewenste effecten zich tot de
effecten van het voorliggende wetsvoorstel?
In de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn verschillende alternatieven
onderzocht, waaronder een belastingkorting per ingevoede kWh. De
gekozen systematiek waarbij een percentage van de ingevoede elektriciteit wordt gesaldeerd met de afname van elektriciteit, sluit het beste aan
bij het huidige systematiek waarbij de volledige invoeding met de afname
wordt gesaldeerd. Dat zorgt er voor dat een soepele overgang mogelijk is.
Bij een afbouw op basis van prijs zou de salderingsregeling geheel
worden afgeschaft en vervangen door een belastingkorting per ingevoede
kWh. Dit alternatief is onderzocht en geconcludeerd is dat de ongewenste
effecten te groot zijn en dat dit alternatief minder goed uitvoerbaar is dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

39

de geleidelijke afbouw van de salderingsregeling zoals opgenomen in het
wetsvoorstel. Dit alternatief zou onder andere leiden tot een grotere stap
in het afbouwpad in het eerste jaar dan gewenst, doordat direct btw over
de gehele afname moet worden betaald. Bovendien is het de verwachting
dat de gekozen systematiek het best uitvoerbaar is voor de Belastingdienst en dat geen systeemaanpassingen nodig zijn bij de Belastingdienst.
De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,
D. Yesilgöz-Zegerius

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 594, nr. 8

40