Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 457

Wijziging van de Wet educatie en
beroepsonderwijs en enkele andere wetten ter
invoering van een vroegtijdige aanmelddatum
voor en toelatingsrecht tot het
beroepsonderwijs

Nr. 17

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 augustus 2016
1. Inleiding
Tijdens het plenair debat over bovengenoemd wetsvoorstel op 23 juni jl.
(Handelingen II 2015/16, nr. 100, item 12) heb ik uw Kamer toegezegd om
op papier te zetten hoe het bindend studieadvies precies vorm krijgt en
welke stappen en waarborgen daarin zitten – mede gezien vanuit het
perspectief van de student. Tevens heb ik u toegezegd het adviescollege
toetsing regeldruk (Actal) te vragen een toets uit te voeren op de
berekening van de administratieve lasten die voortvloeien uit dat
wetsvoorstel1. Met deze brief doe ik deze toezeggingen gestand.
In het plenair debat heb ik bij uw Kamer steun ervaren voor de noodzaak
om de toelating tot het mbo steviger te verankeren. Over de vormgeving
komen wij in het vervolg van het debat nader met elkaar te spreken.
Tijdens genoemd debat sprak ik uitvoerig met uw Kamer over jongeren
met een vmbo-diploma die om onduidelijke of oneigenlijke redenen de
toegang tot een mbo-opleiding wordt geweigerd. Naast onderzoek hiertoe
van onder meer het ECBO2 en signalen uit het veld, waarover ik u al
eerder informeerde, laat ook de recente monitor3 naar leerwerktrajecten
(lwt) en de assistentenopleiding (ao) in het vmbo zien dat leerlingen met
een diploma van die opleidingen soms worden geweigerd of met
aanvullende toelatingseisen worden geconfronteerd. Ook kwamen
signalen naar voren dat er scholen zijn die ervoor kiezen lwt-leerlingen
geen diploma te laten behalen om instroom in een entreeopleiding te
garanderen. Zij doen dit, omdat de kans bestaat dat leerlingen met een
1
2
3

kst-34457-17
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
ECBO, 2016, Kansrijk toelatingsbeleid.
Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/06/01/monitor-leerwerktrajectenen-assistentopleidingen-in-het-vmbo-meting-2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

1

lwt-diploma (onterecht) geweigerd worden op mbo-niveau 2, en met
diploma zijn de leerlingen niet toelaatbaar tot de entreeopleiding maar
zonder diploma wel. Leerlingen krijgen hierdoor niet de opleidingskansen
en -mogelijkheden waar zij recht op hebben. Deze uitkomsten vind ik
onacceptabel. Een leerling met een lwt- of ao-diploma is wettelijk
toelaatbaar tot een mbo 2-opleiding. Ook deze leerlingen hebben het recht
om hun startkwalificatie te halen.
2. Het studievoortgangsgesprek en bindend studieadvies
Studievoortgangsgesprek
Als een leerling van het vmbo naar het mbo overstapt, verandert er veel
voor hem of haar. Een nieuw schoolgebouw, nieuwe klasgenoten, nieuwe
docenten, nieuwe vakken en een stageplek. Dat zijn veel nieuwe
ervaringen voor de vaak nog relatief jonge leerling. Om die ervaringen
een plek te geven en om eventuele uitval voor te zijn, pleit ik voor een
zorgvuldig evaluatiemoment in het eerste jaar na inschrijving op de
nieuwe school. Dat gesprek is de plek om met iedere (inmiddels) student
te bespreken wat goed gaat in de opleiding en wat niet, of de studie
voldoet aan de verwachtingen en talenten van de student en hoe het met
de stage gaat. In die zin is dit gesprek een logische voortzetting van de
doorlopende leerlijn van LOB-activiteiten waarin aandacht is voor reflectie
op de studiekeuze en toekomst. Ik vind het van belang dat de doorlopende
leer- en begeleidingslijn ook bij het vervolgonderwijs een plek krijgt om de
doorstroom in het mbo zorgvuldig te laten verlopen. Ik begrijp van de
Jongeren Organisatie Beroepsonderwijs (JOB) dat studenten het ook
wenselijk vinden dat zij zo’n voortgangsgesprek kunnen hebben. En ik
weet dat veel instellingen ook al voortgangsgesprekken met hun
eerstejaars studenten houden.
Bindend studieadvies (bsa)
Het studievoortgangsgesprek mondt voor iedere student uit in een
(bindend) studieadvies, dat positief of negatief kan zijn. Als het goed gaat
met de student in de opleiding, dan hoeft aan zo’n advies geen lang
gesprek vooraf te gaan en kan het positieve advies mondeling worden
gegeven.
Het kan echter zo zijn, dat de studie en/of de stage toch tegenvalt. In dat
geval is het nuttig om met de student een studievoortgangsgesprek te
houden om te bekijken welke begeleiding de student nodig heeft om de
studie te vervolgen. Instellingen dienen zich in te spannen om alle
ingeschreven studenten naar een diploma te begeleiden. Als echter
ondanks alle inspanningen een student geen studievorderingen laat zien,
de studieresultaten over de gehele linie uitblijven en er gerede twijfel is of
de student in staat is om de opleiding met succes af te maken, kán aan de
student een negatief bindend studieadvies worden gegeven. Met het
toelatingsrecht worden gelijke kansen geboden aan iedere student met de
juiste vooropleiding, maar de student moet deze kansen ook pakken. Doet
hij dat bij herhaling niet, dan kan de conclusie gerechtvaardigd zijn dat
deze studie (nu) niet de juiste voor hem is. Wel ben ik van mening dat hoe
verder een student met zijn opleiding is, hoe groter de verantwoordelijkheid van de instelling is om de student naar diplomering te begeleiden.
Onvoldoende studievorderingen
Van onvoldoende studievorderingen, eventueel leidend tot een negatief
bindend studieadvies, zal alleen sprake zijn als de studievorderingen over
de gehele linie uitblijven en er geen uitzicht is op het behalen van een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

2

diploma. Bij een onvoldoende voor een bepaald onderdeel is daarvan
geen sprake en zal deze ene onvoldoende niet kunnen leiden tot een
negatief advies. Dit is vergelijkbaar met het bindend studieadvies voor de
entreeopleiding, waar het bsa al is geïntroduceerd, en wijkt af van het
bindend studieadvies in het hoger onderwijs waar met studiepunten
wordt gewerkt.
Ervaringen met het bsa in de entree laten zien, dat veel instellingen voor
de entreeopleiding een studieadviesregeling hebben opgesteld waarin het
proces van totstandkoming van een (bindend) studieadvies voor de
student wordt omschreven. Score-formulieren of beoordelingslijsten
waarmee per onderdeel de voortgang wordt gemeten, gesprekken met
ouders en/of in voorkomende gevallen met het stagebedrijf kunnen van
deze procedure onderdeel uitmaken. Op basis van deze informatie komt
de gezamenlijke docentenvergadering tot een afgewogen besluit over het
(bindend) studieadvies. Instellingen gaan dus zorgvuldig met deze
beslissing om en hebben daarbij objectiviteit en een gedegen besluitvormingsproces hoog in het vaandel staan. Ik zie geen reden waarom deze
zorgvuldige procedure niet ook voor niveau 2, 3 en 4 kan gelden.
Aanvullende waarborgen voor de student
Een negatief bindend studieadvies is een zwaar instrument. Naast het feit
dat instellingen een zorgvuldige besluitvormingsprocedure voor het bsa
hebben, moeten bij de start van de opleiding de wederzijdse rechten en
verplichtingen tussen instelling en student duidelijk zijn. Alleen als die
duidelijkheid er is, kan op een later moment in de studie van een negatief
bindend studieadvies gevolgd door uitschrijving sprake zijn. Ook moet
een instelling op basis van art. 7.4.8, vierde lid van de WEB over een
deelnemersstatuut beschikken waarin de rechten en plichten van de
studenten zijn neergelegd, inclusief de regels over het bindend studieadvies. De deelnemersraad heeft instemmingsbevoegdheid bij dit statuut.
Een negatief bindend studieadvies moet daarnaast altijd vooraf gegaan
worden door gesprekken met de student en waar mogelijk zijn ouders.
Mocht na een aantal maanden de vrees bestaan dat een student niet
voldoende studievorderingen zal behalen, dan vereist de zorgvuldigheid
dat een instelling met een student bespreekt wat beide partijen kunnen
doen om de resultaten te verbeteren. De student moet de tijd krijgen om
alsnog te laten zien dat hij in staat is om voldoende studievorderingen te
maken. Een negatief bindend studieadvies kan en mag dus nooit een
verrassing zijn voor de student.
Mocht een instelling een negatief studieadvies afgeven, dan moet dit een
schriftelijk besluit zijn. Een student kan, indien hij of zij toch graag de
opleiding wil vervolgen, binnen twee weken tegen een negatief bindend
studieadvies in beroep bij de commissie van beroep voor de examens van
de instelling.
Als studenten een negatief bindend studieadvies krijgen, houden zij het
recht op toelating tot een andere opleiding bij dezelfde of een andere
instelling. Het negatief bindend studieadvies betekent dus niet het einde
van hun schoolloopbaan. Volgens artikel 8.1.3, vijfde lid, van de WEB
heeft de mbo-instelling na het verstrekken van een negatief bindend
studieadvies ten minste acht weken de zorgplicht om de leer- of kwalificatieplichtige student naar een nieuwe opleiding of instelling te begeleiden.
Daarnaast moet de instelling de leerplicht- of RMC-functionaris van de
woongemeente van de student inlichten over het feit dat deze student om
welke reden dan ook de instelling verlaat. De gemeente kijkt dan samen
met de student naar het beste vervolgtraject: hetzij een andere opleiding,
hetzij werk of een alternatief traject. Tot slot zal ik de partijen bij de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

3

totstandkoming van de Code of Conduct vragen in de regio afspraken te
maken over de betrokkenheid van de leerplicht- of RMC-functionaris bij de
beslissing tot een negatief bindend studieadvies.
Persoonlijke omstandigheden
Ik hecht er aan te melden dat op grond van art. 8.1.7a, tweede lid, WEB,
persoonlijke omstandigheden ook in de besluitvorming rondom een
studieadvies meegenomen moeten worden. Als een student bijvoorbeeld
lang ziek is geweest en daardoor nog weinig vorderingen heeft laten,
moet de instelling met die omstandigheden rekening houden. Als deze
student wel de potentie heeft om de opleiding succesvol te vervolgen, kan
de student gewoon blijven. Het studievoortgangsgesprek kan in dat geval
benut worden om afspraken te maken wat er aan verdere begeleiding
nodig is om de opleiding te vervolgen en kan daarmee de relatie tussen
student en opleiding versterken.
Moment van advies: tussen vier en twaalf maanden
Het wetsvoorstel geeft mbo-instellingen de ruimte om het best passende
moment voor het voortgangsgesprek te kiezen, zo lang het studieadvies
gegeven wordt tussen de vierde en twaalfde maand na aanvang van de
opleiding. Een negatief bindend studieadvies na drie maanden zal
hoogstwaarschijnlijk alleen voorkomen als een student tot dan toe niet of
nauwelijks aanwezig is geweest bij de lessen en daardoor nog geen
enkele studievordering heeft laten zien. In dit geval is het voor de
opleiding van belang dat niet langer dan nodig energie en middelen
gestoken hoeven te worden in een student die echt niet wil. Overigens,
een student die helemaal geen studievorderingen laat zien omdat hij nooit
aanwezig is, moet wel eerst de mogelijkheid krijgen om, na een studievoortgangsgesprek, te laten zien dat hij wel in staat is de opleiding te
volgen. Er zijn daarnaast ook mbo 2- en 4-opleidingen die slechts een jaar
duren. Dan is het redelijk om te verwachten dat een student na 3 maanden
al voldoende studievordering heeft laten zien. Tot slot vind ik het van
belang dat een student dit advies binnen een jaar krijgt, zodat hij na een
jaar weet waar hij aan toe is en de opleiding kan afmaken.
Ervaringen bindend studieadvies in de entreeopleiding
Zoals aangegeven is per 1 augustus 2014 het bindend studieadvies in de
entreeopleiding geïntroduceerd. De eerste ervaringen van zowel
studenten, docenten en bestuurders over de resultaten van het bindend
studieadvies zijn positief. Dit blijkt onder meer uit een inventarisatie4 en
een rondvraag bij instellingen. Er worden weinig negatieve studieadviezen gegeven. Instellingen ervaren het bindend studieadvies als een
zinvol instrument om de inschrijving van studenten die niet naar de lessen
komen of niet bij de opleiding passen, te beëindigen. Ook de JOB ziet
positieve elementen aan het bindend studieadvies. Dit middel kan goed
werken bij studenten die de opleiding echt niet aankunnen en het biedt
voor zowel de instelling als de student duidelijkheid dat er rechten en
plichten zijn waar beide partijen zich aan moeten houden.
Alternatief: geen bindend studieadvies maar afspraken in de onderwijsovereenkomst
In mijn afwegingen voor de invoering van het bindend studieadvies heb ik
overwogen of ook volstaan kan worden met afspraken in de onderwijsovereenkomst over de te maken studievorderingen, iets dat op basis van
4

MBO Raad, 2016, Het bindend studieadvies in de entreeopleiding, MBO Raad.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

4

bestaande wetgeving reeds mogelijk is. Ik ben van mening dat daarmee
het belang van de student minder goed gewaarborgd kan worden. Een
onderwijsovereenkomst is een individuele afspraak tussen een instelling
en student. Daardoor zou de school ertoe kunnen besluiten om de
studievordering die een student moet laten zien per student te laten
verschillen, terwijl ik het juist van belang vind dat iedere student van
dezelfde opleiding dezelfde rechten en plichten heeft. Met het bindend
studieadvies en de daarmee samenhangende zorgvuldigheidseisen, zijn
de waarborgen steviger. Voorts vereist een bindend studieadvies een
voortgangsgesprek. Alleen volstaan met afspraken in de onderwijsovereenkomst over die gevallen waarin de opleiding niet goed gaat, vereist
dat niet. Dit terwijl ik juist wil bereiken dat ook als de opleiding goed gaat,
student en opleiding in het eerste jaar de ervaringen en plus- en
minpunten van de opleiding met elkaar bespreken.
3. Advies Adviescollege toetsing regeldruk (Actal)
Op 18 juli jl. heeft Actal zijn advies uitgebracht over de regeldruk van
bovengenoemd wetsvoorstel uitgebracht (zie bijlage 1). Actal constateert
hierin dat ik de structurele gevolgen van het wetsvoorstel voor de
regeldruk (€ 2,9 mln voor scholen en instellingen) volledig in kaart heb
gebracht.
Actal adviseert daarnaast om het wetsvoorstel op enkele punten nader te
onderbouwen en geeft hiervoor vier aanbevelingen, waarop ik hieronder
inga.
Ten eerste adviseert Actal nader te onderbouwen dat er geen eenmalige
gevolgen zijn voor de regeldruk voor enerzijds burgers (leerlingen en hun
ouders) en anderzijds instellingen en scholen.
Voor burgers zijn geen (eenmalige of structurele) lasten verbonden aan de
plicht tot gegevensuitwisseling, waartoe bovengenoemde structurele
lasten voor instellingen en scholen in kaart zijn gebracht. Dit is omdat
deze plicht voor scholen en instellingen geldt en dit geen handeling van
burgers vraagt.
Voor scholen en instellingen is geen sprake van incidentele lasten. Er is
sprake van structurele lasten, het is immers jaarlijks bij de overstap
vo-mbo van belang om de leerlingen te volgen en te begeleiden naar een
inschrijving op het mbo.
Ten tweede adviseert Actal te expliciteren dat het wetsvoorstel pas in
werking treedt nadat het informatiesysteem volledig en juist functioneert.
Het wetsvoorstel biedt de mogelijkheid om bij koninklijk besluit verschillende artikelen of onderdelen van het wetsvoorstel op verschillende
tijdstippen in te laten gaan (artikel VI van het wetsvoorstel). Beoogd wordt
dat de onderdelen die betrekking hebben op de plicht tot gegevensuitwisseling in werking treden als de benodigde (ICT-)voorzieningen
ontwikkeld en operationeel zijn om landelijk inzicht in de overstappers te
geven. Naar verwachting is dit per schooljaar 2018/2019. Ik beoog de
overige onderdelen van het wetsvoorstel, te weten de vroegtijdige
aanmelddatum, het recht op een studiekeuzeadvies en het toelatingsrecht,
met ingang van 1 augustus 2017 in werking te laten treden.
Ten derde adviseert Actal te expliciteren dat ik de kosten zal dragen van
het bouwen en functionerend krijgen van dit informatiesysteem. In de
memorie van toelichting heb ik dit in §2.1.2 willen aangeven middels de
zin «Gedacht wordt aan het faciliteren van de ontwikkeling van een
dergelijk systeem met het oog op een dekkende voorziening die de
zekerheid geeft dat álle overstappers uit alle regio’s in beeld zijn en
gevolgd en begeleid worden tijdens de overstap».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

5

Tot slot geeft Actal in zijn vierde aanbeveling mij ter overweging om mijn
aanname, dat dit wetsvoorstel leidt tot minder uitval- en switchgedrag,
nader te onderbouwen. Daarbij adviseert Actal aan te geven wat het
hanteren van een andere aanname, dat het wetsvoorstel zou leiden tot
meer uitval- en switchgedrag, voor gevolgen heeft voor de regeldruk.
Ervaringen uit de RMC-regio’s, die in het kader van de aanpak van
voortijdig schoolverlaten op eigen initiatief vaak al werken met een
vroegtijdige aanmelddatum en het registreren van de overstappers
vo-mbo, laten zien dat dit werkt. Door eerder zicht te hebben op de
leerlingen en hen ook gedurende het «zomerlek» te kunnen begeleiden bij
de overstap, is de regionale uitval gedaald en komen meer leerlingen aan
op de juiste plek. Ter illustratie kan ik daarbij de RMC-regio Utrecht
noemen, of de drie RMC-regio’s in de provincie Groningen. In deze regio’s
wordt nauw samengewerkt tussen vo, mbo en gemeenten en is, mede
dankzij de registratie van overstappers, de uitval en switch afgenomen.
Ook landelijk is het aantal nieuwe voortijdig schoolverlaters afgelopen
jaren aanzienlijk afgenomen tot 25.000 per jaar. Ook de vroegtijdige
aanmelddatum en de studiekeuzecheck in het hoger onderwijs hebben
geleid tot zowel vermindering van de uitval- en switchcijfers als tot een
verbetering van de studiekeuze bij de overstap naar het ho. Ik zie gegeven
voorgaande geen reden om uit te gaan van de aanname dat voorliggend
wetsvoorstel zou leiden tot meer uitval- en switchgedrag.
4. Overige toezeggingen
In het plenair debat over het wetsvoorstel heb ik een aantal overige
toezeggingen gedaan.
1. Komend najaar zal ik uw Kamer informeren over de voortgang van de
gesprekken die ik voer met de MBO Raad en Ouders & Onderwijs over
het breed communiceren van de (begeleidings)afspraken tijdens de
intake richting de onderwijsteams.
2. Ten tweede heb ik uw Kamer toegezegd de volgende brieven te sturen.
De voortgang ten aanzien van het experiment met cross-overs zal ik in
het voorjaar van 2017 sturen, de LOB-brief stuur ik u op korte termijn
en het onderzoek betreffende de studiefinanciering stuur ik u dit
najaar.
5. Tot slot
In voorliggende brief heb ik u zo goed mogelijk inzicht willen geven in het
bindend studieadvies en het onderzoek van Actal naar de administratieve
lasten. Ik hoop hiermee met uw Kamer een zo goed mogelijk vervolg van
het plenaire debat over het wetsvoorstel te kunnen voeren.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 457, nr. 17

6