Bijlagenrapport

Evaluatie van de Wet revitalisering generiek
toezicht

Groningen, oktober 2017

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Inhoud

BIJLAGE 1: DEELVRAGEN .............................................................................................................. 1
BIJLAGE 2: GERAADPLEEGDE BRONNEN ........................................................................................ 3
BIJLAGE 3: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ....................................................................................... 1
BIJLAGE 4: RESPONSVERANTWOORDING ...................................................................................... 3
BIJLAGE 5: GEAGGREGEERDE RESPONS ENQUÊTE .......................................................................... 6
BIJLAGE 6: SAMENSTELLING BEGELEIDINGSCOMMISSIE ............................................................... 12
BIJLAGE 7: CASE STUDY GRONINGEN .......................................................................................... 13
BIJLAGE 8: CASE STUDY OVERIJSSEL ............................................................................................ 28
BIJLAGE 9: CASE STUDY NOORD-BRABANT .................................................................................. 40
BIJLAGE 10: LANDENSTUDIE DENEMARKEN................................................................................. 53
BIJLAGE 11: LANDENSTUDIE FRANKRIJK ...................................................................................... 65
BIJLAGE 12: LANDENSTUDIE DUITSLAND (NIEDERSACHSEN)......................................................... 80
BIJLAGE 13: LANDENSTUDIE VERENIGD KONINKRIJK (ENGELAND) ................................................ 97
BIJLAGE 14: LANDENSTUDIE CANADA (ONTARIO) ...................................................................... 109

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 1: deelvragen
Onderzoeksthema 1: doelstellingen en uitgangspunten
1. Welke doelen, tussendoelen en instrumenten kunnen worden onderscheiden in
het kader van de Wrgt?
2. Wat was bij de Wrgt de beleidstheorie?
Onderzoeksthema 2: Werking van het stelsel
1. Hoe hebben de afzonderlijke provincies hun IBT-stelsel ingericht, wat is de
variatie daarin en welke kaders gebruiken de toezichthouders om aan
systematische toezichtinformatie te komen?
2. Hoe zien de landelijke beleidskaders voor schorsing en vernietiging en voor
indeplaatsstelling er uit?
3. Wat zijn de voor het interbestuurlijk toezicht relevante ontwikkelingen sinds de
invoering van de Wrgt (zoals de decentralisaties en de toenemende praktijk van
samenwerking tussen gemeenten)
4. Daarna beschrijven we de feitelijke gang van zaken voor wat betreft het generiek
interbestuurlijk toezicht:
5. Hoe vaak is door de provincies en het Rijk de interventieladder voor schorsing en
vernietiging en voor indeplaatsstelling betreden?
6. Hoe vaak en tot welke trede van de interventieladder zijn de provincies en het
Rijk gekomen?
7. Wat is de reden dat de provincies en het Rijk (per geval) niet verder de ladder
zijn opgeklommen?
8. Hoe vullen de toezichthouders hun verantwoordelijkheden in? Maken de
provincies nog onderscheid tussen de verschillende terreinen waarop zij toezicht
houden of is er een verschil in de wijze waarop departementen toezicht houden?
9. Welke rol spelen de rijksinspecties bij het verzamelen van toezichtinformatie?
10. Hoe vaak is de afgelopen jaren gebruik gemaakt van de specifieke
toezichtinstrumenten die niet zijn geschrapt met de invoering van de Wrgt?
11. Hoe functioneert het overgebleven specifieke toezicht in de praktijk?
12. Hoe verhoudt het toezicht van rijksinspecties zich tot het interbestuurlijk
toezicht?
13. Voldoen de uitzonderingsgronden voor het gebruik van generiek toezicht
(uitvoeringsvervlechting en inpassing functioneel bestuur)?
14. Is er iets in de plaats gekomen voor specifiek toezicht dat met de invoering van
de Wrgt is komen te vervallen, zoals monitoring, sturing via circulaires of
brieven?
15. Is er nieuw specifiek toezicht bijgekomen sinds de invoering van de Wrgt en is
dat conform de destijds geformuleerde uitgangspunten?
16. Hoe wordt het interbestuurlijk toezicht op het sociaal domein ingevuld?
17. Is het interbestuurlijk toezicht op het sociaal domein in overeenstemming met
de doelstellingen van de Wrgt?
18. Hoe wordt het interbestuurlijk toezicht ingevuld op het IenM-domein?
19. Gebeurt dat conform de doelstellingen van de Wrgt?

1

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

20. Hoe verhoudt het financieel toezicht zich tot het stelsel van generiek
interbestuurlijk toezicht?
21. Hoe verhoudt de Wet NErpe zich in de praktijk tot het interbestuurlijk toezicht?
In hoeverre wordt die wet toegepast?
22. Hoe ervaren gemeenten, provincies en Rijk de werking van het nieuwe stelsel
van interbestuurlijk toezicht, afgezet tegen de doelstellingen daarvan?
23. Hoe beoordelen betrokkenen de horizontale verantwoording tussen het college
van gedeputeerde staten en provinciale staten respectievelijk het college van
B&W en gemeenteraad, in relatie tot het interbestuurlijk toezicht?
24. Welke knelpunten of mogelijk onbedoelde neveneffecten worden in de
uitvoering gesignaleerd?
25. In hoeverre zijn toezichthouders en onder toezicht gestelden zich ervan bewust
dat sprake is van de uitoefening van interbestuurlijk toezicht bij het zetten van
de eerste treden op de interventieladder? In hoeverre wordt dat geëxpliciteerd?
26. Hoe ervaren direct betrokkenen (medewerkers van het ministerie,
toezichthouders en onder toezicht gestelden) de werking van het stelsel van
interbestuurlijk toezicht in verhouding tot de decentralisatie van taken op het
sociaal domein die zijn omgeven met beleidsvrijheid?
27. Hoe functioneert het interbestuurlijk toezicht op het sociaal domein, met name
waar gemeenten taken uitvoeren in samenwerkingsverbanden? Levert dat voor
het toezicht bijzondere vraagstukken op?
28. Ervaren direct betrokken ook knelpunten in formele wet- en regelgeving of in de
beleidskaders?
Onderzoeksthema 3: toezichtlasten
1. Hoe hoog zijn de toezichtlasten voor de onder toezicht gestelden anno 2017?
2. Wat kan worden gezegd over de ontwikkeling van de toezichtlasten sinds de
inwerkingtreding van de Wrgt in vergelijking met de nulmeting?
Onderzoeksthema 4: landenstudie
1. Hoe ziet het interbestuurlijk toezicht er in andere landen uit en wat kan
Nederland leren van de situatie in die landen?
Analyse
1. In hoeverre voldoet het IBT-stelsel zoals het thans functioneert aan de
doelstellingen en onderliggende veronderstellingen van de Wrgt?

2

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 2: geraadpleegde bronnen
Literatuur
Ankestyrelsen Jaarrapport 2016
Hert jaarrapport van 2016 van de Ankestyrelsen.
Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019
Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019, “Ons toezicht, uw kwaliteit, vastgesteld
door Gedeputeerde Staten van de provincie Noord-Brabant.
Berenschot 2010
Berenschot, Nulmeting interbestuurlijke toezichtlasten, Eindrapport, december 2010.
Bestuurlijke Werkgroep Alders 2005
Bestuurlijke Werkgroep Alders, Interbestuurlijk toezicht herijkt, Toe aan nieuw
zicht op overheden, Den Haag: Hega Drukkerij 2005.
Boogers, Brink, Denters, Engels, Klok, Munneke en De Vries 2016,
M.J.G.J.A. Boogers, B. Brink, S.A.H. Denters, J.W.M. Engels, P.J. Klok, S.A.J. Munneke en F.
de Vries, Een onderzoek naar de taak, plaats en bevoegdheden van burgemeesters in
Duitsland, Engeland, België en Denemarken, Groningen/Enschede: 2016.
Brief definitieve Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte 2012
Brief van minister van IenM aan Tweede Kamer, 13 maart 2012, Definitieve Structuurvisie
Infrastructuur en Ruimte (SVIR).
Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014
Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht, april 2014.
Code interbestuurlijke verhoudingen 2005
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Communicatie en
Informatie, Code interbestuurlijke verhoudingen, Den Haag: Hega Drukkerij 2005.
Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving 1998
Commissie Bestuursrechtelijke en Privaatrechtelijke Handhaving, Handhaven op niveau,
Deventer: Tjeenk Willink 1998.
Commissie Oosting 2007
Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (Commissie Oosting),
Doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen, Breda: Koninklijke
Broese & Peereboom, 2007.
Commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht 1984

3

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Commissie inzake algemene bepalingen van administratief recht, Algemene bepalingen van
administratief recht : rapport van de commissie inzake algemene bepalingen van
administratief recht, Alphen aan den Rijn: Samsom 1984.
Commissie Van de Donk 2016
Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, Op weg naar meervoudige democratie, Oproep
van de Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur, 2016.
De Ridder 2016
K. de Ridder, Onderzoek evaluatie IBT Groningen, Eindrapport, april 2016.
Gemengde Commissie Bestuurlijke Coördinatie 2005
Je gaat er over of niet, Rijksbrede takenanalyse, Advies van de Gemengde Commissie
Bestuurlijke Coördinatie, Den Haag: Andere Overheid 2005.
GS Zuid-Holland 2012
GS Zuid-Holland, Het interbestuurlijk toezicht van de provincie Zuid-Holland: Toezicht op
basis van vertrouwen, Den Haag 2012, p. 7.
Handboek Meting Regeldruk
Handboek Meting Regeldruk 2014.
Handboek Wet revitalisering generiek toezicht 2012
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Vereniging van Nederlandse
Gemeenten en Interprovinciaal Overleg, Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, Den
Haag: 2012.
H. Broeksteeg 2014
H. Broeksteeg, Toezicht op gemeenten in Duitsland, in: Winter, H, Tollenaar, A. en Marseille
A, Ridderorde, Beschouwingen over bestuurlijke organisatie, toezicht en juridisering: Liber
Amicorum Ko de Ridder. Oisterwijk: Wolf Legal Publisher 2014.
Instituut voor Bestuurswetenschappen 1975
Instituut voor Bestuurswetenschappen, Onderzoek naar de bestuurlijke organisatie, Den
Haag: Staatsuitgeverij 1975.
Kader interbestuurlijk toezicht en doorwerking provinciaal ruimtelijk belang 2016.
Kader interbestuurlijk toezicht en doorwerking provinciaal ruimtelijk belang van de
provincie Overijssel, 13 december 2016. Dit overzicht is als Bijlage I opgenomen bij de
bestuursovereenkomst voor vernieuwde interbestuurlijke verhoudingen tussen de provincie
Overijssel en de gemeenten in Overijssel.
J.L.W. Broeksteeg 2008
J.L.W. Broeksteeg, De Duitse Kreis als alternatief voor de huidige gemeentelijke
samenwerkingsverbanden, Gst 2008, 51.
Meten is Weten II
Regiegroep Regeldruk, Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten
voor het bedrijfsleven, 2008.

4

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Nelen 2000
J.M. Nelen, Gelet op de wet, de evaluatie van strafwetgeving onder de loep, 2000.
Nota Interbestuurlijk toezicht Groningen 2013
Nota Interbestuurlijk toezicht (IBT) in de provincie Groningen 2013, vastgesteld door
Gedeputeerde Staten van Groningen op 5 maart 2013.
Notitie Ministerie van Economische en Binnenlandse Zaken Denemarken
Notitie van het Deense Ministerie van Economische en Binnenlandse Zaken (dhr. H. Villum
Jensen) met zaaknummer 2017-2758 en het antwoord met zaaknummer 2015-7242.
Peters 2014
K. Peters, Decentralisaties in het lokaal bestuur: bestuurlijke lessen uit Denemarken, Beleid
en Maatschappij: Boom bestuurskunde tijdschriften, aflevering 1-2014.
Poelje 1977
S.O. van Poelje, De veertien wetsfamilies: studiedag aangeboden aan dr. S.O. van Poelje in
verband met zijn afscheid van het Instituut voor Bestuurswetenschappen, ’s-Gravenhage:
V.N.G. 1977.
Prakke en Kortmann 2009
Prakke & C.A.J.M. Kortmann (red.), Het staatsrecht van de landen van de Europese Unie,
Deventer: Kluwer 2009.
Provincie Overijssel en VNG Overijssel 2016
Provincie Overijssel en VNG Overijssel, De gemeente centraal in het proces van
interbestuurlijk toezicht.
Rapport du Gouvernement au Parlement années 2010-2011-2012
Rapport du Gouvernement au Parlement sur le controle a posteriori exercé par le
représentant de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales, 22ème rapport, années
2010-2011-2012.
Schaap en Ringeling 2006
L Schaap en A.B. Ringeling, Grenzen overschrijden met dualisering, een vergelijking tussen
Nederland, Duitsland, Engeland en Italië, Den Haag: SDU Uitgevers 2006.
Stand van zaken na ontvangst in-control verklaringen gemeenten 2016
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Suwinet 2016, Stand van zaken na
ontvangst in-control verklaringen gemeenten, Den Haag:, Inspectie SZW 2016, nr. R16/14.
Twynstra Gudde mei 2015
Twynstra Gudde, Evaluatie Interbestuurlijk Toezicht Provincie Noord-Brabant, mei 2015.
Twynstra Gudde februari 2015
Twynstra Gudde in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Tussenmeting herziene stelsel van Interbestuurlijk toezicht, 5 februari
2015.

5

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Uitvoeringsprogramma Interbestuurlijk Toezicht 2017
Uitvoeringsprogramma Interbestuurlijk Toezicht 2017, vastgesteld door Gedeputeerde
Staten van de provincie Noord-Brabant.
Van de Graaf & Hoppe 2007
H. van de Graaf & R. Hoppe, Beleid en politiek. Een inleiding tot de beleidswetenschap en de
beleidskunde, Coutinho 2007.
Van der Kolk en Vetter 2004
H. van der Kolk en A. Vetter, Als burgemeester in Duitsland, ervaringen uit verschillende
Duitse deelstaten, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, september
2004, p.5, 6 en 40.
Verordening systematische toezichtinformatie 2016
Verordening systematische toezichtinformatie 2016, vastgesteld door Provinciale Staten van
de provincie Noord-Brabant.
Verordeningen Tegenprestatie (inventarisatie) 2015
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Verordeningen Tegenprestatie,
inventarisatie, Den Haag: Inspectie SZW 2015, nr. R15/08.
Verslag Interbestuurlijk Toezicht 2015
Verslag Interbestuurlijk Toezicht 2015 aan Provinciale Staten van Overijssel van 3 maart
2015.
Werkgroep Herziening Gemeentewet 1980
Werkgroep Herziening Gemeentewet, eindrapport van 20 oktober 1980, Den Haag:
Staatsuitgeverij 1980.
Parlementaire stukken
Handelingen
▪ Aanhangsel Handelingen II 2016/17, 374
Kamerstukken
▪ Kamerstukken II 2016/17, 31 839, 553
▪ Kamerstukken II 2015/16, 31 490, 198
▪ Kamerstukken II 2014/15, 34 104, 1
▪ Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 983, 3,
▪ Kamerstukken II (MvT) 2013/14, 33 841, 3
▪ Kamerstukken II 2013/14, 33 841, 35
▪ Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 684, 3
▪ Kamerstukken II (MvT) 2012/13, 33 527, 3
▪ Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 453, 3
▪ Kamerstukken II (MvT) 2009/10, 32 389, 3
▪ Kamerstukken II 2007/08, 31 200 (VII), 61.
▪ Kamerstukken II (MvT) 2006/07, 30 888, 3
▪ Kamerstukken II 2006/07, 30 800 VII, 22 (bijlage)
▪ Kamerstukken II 2005/06, 27 831, 15
▪ Kamerstukken II 2002/03, 28 744, 4

6

BIJLAGENRAPPORT - EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Publicaties Staatsblad
▪ Stb. 2012, nr. 233.
Wet- en regelgeving Denemarken
▪ Bekendtgørelse af lov om kommunernes styrelse 2006 (Kommunestyrelseslov
2006);
▪ De Deense Grondwet (Grundlov);
▪ lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet;
▪ Lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens
Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab (Regionslov);
▪ lov om retssikkerhed inden for det social område.
Wet- en regelgeving Frankrijk
▪ Code général des collectivités territoriales (Wetboek op de Territoriale
Bestuurslagen);
▪ Conseil Constitutionnel, Décision no. 82-137 DC du 25 février 1982.
▪ De Franse Grondwet;
▪ Décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation
et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements;
▪ Loi NOTRe (Loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de République);
Wet- en regelgeving Duitsland
▪ De Duitse Grondwet;
▪ Niedersächsischen Verfassung;
▪ Niedersachsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
Elektronische bronnen
Internet
▪ http://wetten.overheid.nl
▪ http://www.mi.niedersachsen.de
▪ http://www.niedersachsen.de
▪ https://ast.dk
▪ https://de.statista.com
▪ https://duitslandinstituut.nl
▪ https://nl.wikipedia.org
▪ https://www.bundestag.de
▪ https://zoek.officielebekendmakingen.nl
▪ www.destatis.de
▪ www.dst.dk
▪ www.euregio.eu
▪ www.insee.fr
▪ www.ladocumentationfrancaise.fr
▪ www.oim.dk
▪ www.retsinformation.dk
▪ www.rijksoverheid.nl
▪ www.vie-publique.nl

7

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 3: geïnterviewde personen
TABEL 3.1: GESPREKSPARTNERS DEN HAAG
NAAM
A. Blok
A. Stals
B. Bults
B. Knop
B. Vos

P. Picauly
R. Palstra
R. Schuurmans
W. Baijens
Y. Welings

FUNCTIE
Coördinator Vergunningverlening Toezicht en
Handhaving
Medewerker Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT)
Coördinator bestuurlijk-juridische zaken bij het
directoraat-generaal Ruimte en Water
Senior Juridisch Bestuurlijk Medewerker
Voormalig senior beleidsmedewerker (VWS)
Coördinerend financieel beleidsmedewerker en plv.
afdelingshoofd (OCW)
Beleidsmedewerker Fysiek Domein
Senior beleidsadviseur lokaal bestuur en recht
Beleidsmedewerker
Medewerker Inspectie Leefomgeving en Transport
(ILT)
Gemeentearchivaris

MINISTERIE
Ministerie I&M
Ministerie I&M
Ministerie I&M
Ministerie SZW
Ministerie VWS/
Ministerie OCW
VNG
VNG
Ministerie SZW
Ministerie I&M
VNG

TABEL 3.2: GESPREKSPARTNERS PROVINCIES
NAAM
A. BijleveldSchouten
A. Brunt
A. Gijsendorffer
B van den Berg
D. van Keulen
E. Breebaart
E. Eggink
E. Lange
E. Strating
G. de Leeuw
G. van der Zanden
H. Kemper
H. Steijn

FUNCTIE
Commissaris van de Koning

PROVINCIE
Provincie Overijsel

Beleidsmedewerker Openbaar Bestuur en Kabinet
Accounthouder Ruimte
Nog aanvullen
Voormalig IBT-coördinator
IBT-coördinator
Juridisch adviseur eenheid Ruimte en Bereikbaarheid
Coördinator juristen en IPPC-toezicht team
Handhaving
Bestuursadviseur
Afdelingshoofd Cluster Natuur, Water en Milieu
Concern adviseur Financiën
Hoofd van het team financieel toezicht
Nog aanvullen

Provincie Overijsel
Provincie Overijsel
Provincie Overijsel
Provincie Overijsel
Provincie Noord Brabant
Provincie Overijsel
Provincie Overijsel

1

Provincie Flevoland
Provincie Noord Brabant
Provincie Overijsel
Provincie Friesland
Provincie Overijsel

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

H.J. Schutte
I. Broos
I. de Jonge
I. Koch
I. van der Laan
I. van der Sloot
J. Elzenga
J. Eppenhof
K. Peeters
L. Folkertsma
M. Groot Zevert
M. KLappeKruizinga
M. Meffert
M. Rol
M. ten Brinke
M. van de
Rozenberg
M.F.T. Stam
Marijanne van den
Dries
P. van Beek
S. Douma
T. Noordegraaf

Senior medewerker milieu / specialist afvalstoffen
IBT-coördinator
IBT-coördinator
Coördinator Archieftoezicht
Beleidsmedewerker financieel toezicht
IBT-coördinator
Projectmanager investeringsprojecten
Medewerker financiën
Nog aanvullen?
Provinciaal archiefinspecteur en provinciearchivaris
Teamcoördinator IBT omgevingsrecht en huisvesting
vergunninghouders
Toezichthouder huisvesting statushouders

Provincie Overijsel
Provincie Utrecht
Provincie Groningen
Provincie Noord Brabant
Provincie
Provincie Overijssel
Provincie Overijsel
Provincie Noord Brabant
Provincie Gelderland
Provincie Overijsel
Provincie Noord Brabant

Provinciaal Archeoloog
Nog aanvullen
IBT-coördinator en accountmanager
Nog aanvullen

Provincie Noord Brabant
Provincie Noord Holland
Provincie Zuid Holland
Provincie Overijsel

Nog aanvullen
Programmanager Omgevingsrecht

IPO
Provincie Noord Brabant

hoofd afdeling Ruimtelijke ntwikkeling Noord-Oost,
manager planbegeleiding Ruimtelijke Ontwikkeling
IBT-coördinator en financieel toezichthouder
Coördinator financieel toezicht

Provincie Noord Brabant

Provincie Overijsel

Provincie Zeeland
Provincie Noord Brabant

TABEL 3.3: DEELNEMERS EXPERTMEETING
NAAM
A. Brunt
C. de Vlieger
D. Gutteling
I. de Jonge
L. Dijkstra
M. Boogers
M. Veldman
M. Wellenberg
R. Buitenhuis
W. de Vries

FUNCTIE
IBT-coördinator
Senior jurist
Beleidsmedewerker
IBT-coördinator
IBT-coördinator
Bijzonder hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur
IBT-coördinator
Senior juridisch beleidsmedewerker (Wmo)
Juridisch beleidsmedewerker Jeugd
Coördinerend beleidsmedewerker

2

ORGANISATIE
Provincie Overijssel
VNG
Ministerie van BZK
Provincie Groningen
Gemeente Zuidhorn
Universiteit Twente
Gemeente Almelo
Ministerie van VWS
Ministerie van VWS
Ministerie van BZK

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 4: Responsverantwoording
RESPONS BIJ PROVINCIES
Gedeputeerde staten

Provinciale staten

IBT-coördinator

Drenthe

1

7

Flevoland

1

10

1

Friesland

2

10

1

Gelderland

1

17

1

Groningen

1

12

Limburg

4

7

Noord-Brabant

1

3

Noord-Holland

4

5

1

Overijssel

1

14

1

Utrecht

1

9

1

Zeeland

0

0

1

Zuid-Holland

0

13

1

Totaal

17

107

8

RESPONS BIJ COLLEGES VAN B&W
Grootteklasse
0 - 25.000

25.000 - 50.000 50.000 - 100.000 > 100.000

Totaal

Drenthe

1

3

2

1

7

Flevoland

2

2

0

2

6

Friesland

14

4

2

0

20

Gelderland

19

31

4

0

54

Groningen

16

7

0

1

24

Limburg

13

11

5

1

30

Noord-Brabant

23

18

5

6

52

Noord-Holland

19

11

10

2

42

Overijssel

10

7

3

1

21

Utrecht

10

7

4

3

24

Zeeland

3

6

0

0

9

3

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Zuid-Holland

17

18

9

7

51

Totaal

147

125

44

24

340

RESPONS BIJ GEMEENTERADEN
Grootteklasse
0 - 25.000

25.000 - 50.000 50.000 - 100.000 > 100.000

Totaal

Drenthe

7

26

8

6

47

Flevoland

2

2

3

1

8

Friesland

32

17

23

10

82

Gelderland

30

94

10

10

144

Groningen

50

16

0

2

68

Limburg

32

36

11

9

88

Noord-Brabant

79

64

24

17

184

Noord-Holland

43

61

38

29

171

Overijssel

19

31

20

5

75

Utrecht

18

34

18

13

83

Zeeland

17

20

1

0

38

Zuid-Holland

54

75

36

42

207

Totaal

383

476

192

144

1195

RESPONS BIJ GEMEENTELIJKE IBT-AMBTENAREN
Grootteklasse
0 - 25.000

25.000 - 50.000 50.000 - 100.000 > 100.000

Totaal

Drenthe

1

5

0

0

6

Flevoland

2

1

0

1

4

Friesland

8

4

2

1

15

Groningen

8

3

0

1

12

Limburg

1

0

1

0

2

Noord-Brabant

8

12

2

4

26

Noord-Holland

5

6

11

4

26

Overijssel

7

7

4

2

20

Utrecht

5

3

2

0

10

Zeeland

3

4

0

0

7

Zuid-Holland

14

14

5

4

37

Totaal

62

59

27

17

165

4

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

5

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 5: Geaggregeerde respons
enquête
Bij veel vragen is in plaats van een percentage dat op elk van de antwoordmogelijkheden (bijvoorbeeld 10%
eens, 50% neutraal, 40% oneens) een gewogen score tussen 0 en 1 weergegeven. Waar de vragen door
verschillende groepen zijn beantwoord zijn de volgende afkortingen gebruikt: (PS) Lid van Provinciale Staten (GS)
Lid van Gedeputeerde Staten (PA) Provinciale ambtenaar (BW) Lid van College van B&W (GR) Gemeenteraadslid
(GA) Gemeentelijke ambtenaar.

Tabel 1: Ervaren houding en lasten provinciaal toezicht
(0 = helemaal mee oneens, 1 = helemaal mee eens)

PS

GS

PA

BW

GR

GA

De provincie stelt zich terughoudend op als het gaat
om interbestuurlijk toezicht.

0,57

0,63

-

0,58

0,64

0,76

0,65
13
14

0,69
111
115

-

0,59
335
338

-

0,70
164
166

De administratieve lasten voor mijn gemeente van
het interbestuurlijk toezicht door de provincie zijn
gering.
Respons (min - max)

1194

Tabel 2: Sluit de informatiecyclus aan de provincie in het kader van
interbestuurlijk toezicht aan bij de beleidscyclus van uw gemeente?

BW

GR

Ja, goed

14%

28%

Ja, redelijk

38%

35%

Nee, matig

11%

18%

Nee, slecht

4%

5%

Dat verschilt per taakveld

21%

6%

Weet niet/geen mening

12%

8%

Respons

366

165

Tabel 3: Wordt er door de provincie wel eens aanvullende informatie
opgevraagd in het kader van interbestuurlijk toezicht?

BW

Ja

48%

Nee

13%

Weet ik niet

39%

Respons

384

Tabel 4: Wordt deze aanvullende ook door het college met de raad
gedeeld?

BW

GR

Ja

29%

22%

Deels

67%

22%

Nee

4%

31%

Weet ik niet

0%

25%

6

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Respons

182

7

1307

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Tabel 5: Betrokkenheid provincie en detaillering informatievoorziening
Archief

Financiën

Huisvesting
statushouders

Mate van betrokkenheid provincie (volgens college van B&W, 0=Geheel niet, 1=Intensief)
0,39

0,54

0,66

Respons

379

382

375

Mening over de gevraagde mate van detaillering van de informatievoorziening
BW

GA

BW

GA

BW

GA

Veel te gedetailleerd

3%

8%

3%

3%

6%

3%

Te gedetailleerd

15%

23%

17%

8%

13%

6%

Goed

55%

50%

59%

67%

60%

58%

Te weinig gedetailleerd

1%

1%

2%

2%

4%

3%

Veel te weinig gedetailleerd

0%

0%

1%

0%

1%

1%

Weet niet/geen mening

25%

18%

19%

21%

17%

30%

Respons

212

159

324

160

343

158

Tabel 5: Betrokkenheid provincie en detaillering informatievoorziening (vervolg)
Monumenten/
archeologie

Ruimtelijke
ordening

Wabo

Gemiddeld
(6 taakvelden)

Mate van betrokkenheid provincie (volgens college van B&W, 0=Geheel niet, 1=Intensief)
0,35

0,62

0,47

375
385
Mening over de gevraagde mate van detaillering van de informatievoorziening

383

Respons

BW

GA

BW

GA

BW

GA

BW

GA

3%

3%

12%

4%

6%

7%

6%

5%

Te gedetailleerd

9%

11%

25%

14%

19%

16%

16%

13%

Goed

55%

57%

41%

59%

47%

53%

53%

57%

Te weinig gedetailleerd

6%

1%

2%

2%

3%

4%

3%

2%

Veel te weinig gedetailleerd

1%

0%

0%

0%

1%

0%

1%

0%

Weet niet/geen mening

25%

30%

20%

20%

22%

20%

21%

23%

Respons

235

159

337

161

290

162

Veel te gedetailleerd

Tabel 6: Hoe wordt de uitvoering van taken door uw gemeente in de onderstaande taakvelden door de provincie
beoordeeld?
Huisvesting
Monumenten/
Ruimtelijke
Archief
Financiën
statushouders
archeologie
ordening
Wabo
Groen

61%

83%

66%

91%

70%

73%

Oranje

36%

16%

31%

8%

27%

24%

Rood

3%

1%

3%

1%

3%

3%

Respons

314

364

346

298

347

332

Voor deze tabel is eerst uitgegaan van de antwoorden van ambtenaren, als die niet beschikbaar waren die van collegeleden,
als laatste bron de antwoorden van raadsleden.

8

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Tabel 7: Was u het eens met dit kritische of negatieve oordeel?
Archief
Financiën
Huisvesting
Monumenten/
statushouders
archeologie
BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

Ja

69%

70%

44% 78%

41%

56%

38%

45%

Nee

23%

10%

40% 11%

49%

29%

46%

12%

Geen mening

8%

20%

16% 11%

10%

15%

15%

Respons

62

134

50 224

98

281

13

Ruimtelijke
ordening
BW

Wabo

Gemiddeld

GR

BW

GR

BW

GR

22%

52%

48%

55%

44%

59%

59%

29%

31%

16%

41%

18%

43%

19%

19%

20%

29%

15%

23%

89

78

216

64

172

Tabel 8: Is er in de afgelopen raadsperiode sprake geweest van vragen/discussies in de gemeenteraad naar aanleiding
van het oordeel van de provincie ten aanzien van het volgende taakvelden?
Archief
Financiën
Huisvesting
Monumenten/ Ruimtelijke
Wabo
Gemiddeld
statushouders
archeologie
ordening
BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

Ja

8%

20%

29% 41%

30%

45%

4%

17%

33%

42%

17%

31%

20%

33%

Nee

90%

72%

69% 56%

69%

49%

94%

74%

64%

50%

81%

59%

78%

60%

2%

7%

Weet ik niet

2%

8%

1%

3%

1%

5%

1%

9%

2%

8%

2%

9%

Respons

221

369

302

985

290

777

213

403

251

810

235

644

Heeft deze bespreking in de raad geleid tot aanpassing van het beleid of handelen van het college ten aanzien
van dit onderwerp?
Ja

24%

43%

31% 44%

20%

37%

22%

45%

29%

43%

28%

46%

25%

43%

Nee

71%

46%

68% 52%

80%

59%

78%

42%

67%

47%

67%

42%

72%

48%

Geen mening

6%

11%

1%

4%

0%

4%

0%

13%

5%

10%

5%

12%

3%

9%

Respons

17

72

88 398

87

350

9

67

84

338

39

200

Tabel 9: In hoeverre zijn de onderstaande informatiebronnen voor u belangrijk om het college te
controleren op de uitvoering van de taken in het kader van genoemde taakvelden?
Schaal van 0 (onbelangrijk) tot 1 (belangrijk), n = 1305
2017

2015

Rapportages B&W aan raad

0,91

0,84

RIS/griffie

0,87

RKC-onderzoeken

0,76

Waarstaatjegemeente.nl

0,50

0,46

Website gemeente

0,52

0,52

Onderzoeken van het Rijk

0,53

0,50

Burgerbrieven

0,74

0,64

Klokkenluiders

0,60

0,63

Ombudsman

0,53

0,60

Bezwaarschriftencommissie

0,62

Lokale media

0,69

0,56

Landelijke media

0,52

0,45

Kamervragen

0,45

0,43

Oordelen IBT v. provincie

0,70

9

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Tabel 10: Betrokkenheid van de raad bij (controle op uitvoering) taakvelden
Archief Financiën Huisvesting Monumenten/ Ruimtelijke
statushouders archeologie
ordening

VTH

In hoeverre bent u op de hoogte van de wijze waarop uw gemeente onderstaande taken uitvoert?
Volledig

11%

34%

29%

13%

26%

18%

Grotendeels

26%

50%

44%

38%

53%

43%

Deels

31%

13%

20%

34%

17%

30%

Niet of nauwelijks

32%

4%

7%

16%

3%

8%

Respons

1294

1292

1309

1304

1307

1309

In welke mate wordt uw raad actief geïnformeerd over de volgende taakvelden?
Volledig

7%

31%

24%

10%

23%

13%

Grotendeels

13%

30%

26%

22%

33%

26%

Deels

12%

6%

13%

18%

11%

18%

Niet of nauwelijks

15%

1%

4%

10%

2%

8%

Weet niet/geen mening

1%

0%

0%

1%

0%

1%

Respons

879

1225

1198

1094

1259

1198

In hoeverre controleert uw raad het college van B&W op de uitvoering van de taken in het kader van de volgende
taakvelden (door bijvoorbeeld extra informatie op te vragen)?
Intensief

2%

32%

16%

2%

22%

10%

Redelijk intensief

8%

45%

34%

14%

44%

29%

Gemiddeld

24%

19%

32%

38%

26%

37%

Niet heel intensief

35%

3%

14%

31%

6%

16%

Niet of nauwelijks

30%

1%

4%

14%

2%

6%

Weet niet/geen mening

2%

0%

0%

1%

0%

1%

Respons

860

1195

1179

1068

1228

1168

Tabel 11: Het Rijk oefent over een aantal wetten die lokaal worden uitgevoerd interbestuurlijk toezicht uit. Daarbij gaat
het om de onderstaande wetten. In hoeverre bent u op de hoogte van de uitvoering door het college van deze wetten?
Huisvestingswet Participatie2014
wet

Wmo 2015

Wet IOAW

SUWI

Gemiddeld

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

BW

GR

Volledig

21%

10%

32%

29%

34%

29%

23%

15%

19%

12%

26%

19%

Grotendeels

33%

33%

39%

46%

36%

46%

29%

33%

31%

30%

34%

38%

Deels

22%

32%

19%

20%

20%

20%

29%

31%

28%

31%

24%

27%

Niet of nauwelijks

24%

26%

11%

6%

9%

6%

19%

20%

22%

28%

17%

17%

Respons

337

1190

338

1180

337 1180

336 1188

335 1185

Tabel 12: Ervaren houding en lasten rijkstoezicht
(0 = Geheel mee oneens, 1 = geheel mee eens)
GS

PS

PA

BW

GR

GA

0,70

0,66

0,92

0,58

0,64

0,76

Stelling: De administratieve lasten voor mijn gemeente van het
interbestuurlijk toezicht door het Rijk zijn gering.

-

-

-

-

Respons

16

106

9

0,54
313
318

0,70
161
163

Stelling: Het Rijk stelt zich terughoudend op als het gaat om
interbestuurlijk toezicht.

10

1144

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Tabel 13
(0 = Niet, 1 = In sterke mate)

GS

In welke mate draagt interbestuurlijk toezicht er naar uw
mening aan bij dat uw provincie zich houdt aan de landelijke
wetgeving waar het interbestuurlijke toezicht zich op richt?
In welke mate draagt interbestuurlijk toezicht er naar uw
mening aan bij dat gemeenten binnen uw provincie/uw
gemeente zich houden/houdt aan de landelijke wetgeving waar
het interbestuurlijke toezicht zich op richt?
Respons

PS

PA

BW

GR

GA

0,49

0,54

0,00

-

-

-

0,71
14
14

0,56
109
115

0,58
8
8

0,42

0,56

0,42

341

1187

162

Tabel 14
(0 = Geheel mee oneens, 1 = geheel mee eens)

GS

Stelling: Met het huidige systeem van interbestuurlijke toezicht
is de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de verschillende
bestuurslagen duidelijk.

PS

PA

BW

GR

GA

0,80

0,65

0,75

0,54

0,54

0,60

15

104

8

326

1186

158

Respons
Tabel 15
(0 = Nee, ontevreden, 1 = Ja, erg tevreden)
Bent u tevreden over de wijze waarop het interbestuurlijk
toezicht momenteel wordt uitgevoerd?

GS

PS

PA

BW

GR

GA

0,80

0,54

0,75

0,52

0,52

0,56

15

104

8

339

1189

162

Respons

11

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 6: Samenstelling
begeleidingscommissie
BEGELEIDINGSCOMMISSIE
NAAM
M. Hordijk
W. de Vries
T. Cammelbeeck
A. Schoorl
B. Vos
B. Bults
B. Knop
M. de Voogd
P. Picauly
E. Breebaart
D. Offerhaus
D. Gutteling

ORGANISATIE
Ministerie van BZK,
Ministerie van BZK
Ministerie van BZK
Ministerie van VWS
Ministerie van VWS
Ministerie van IenM
Ministerie van SZW
KokxdeVoogd
VNG
Provincie Noord-Brabant
IPO
Ministerie van BZK

12

FUNCTIE
Voorzitter
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Lid
Secretaris

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 7: Case study Groningen
Inleiding
De (komst van de) Wrgt leidde in Groningen in 2012 tot overleg tussen het provinciebestuur
en vertegenwoordigers van gemeenten.1 Daarbij is gesproken over de invulling en
vormgeving van het nieuwe interbestuurlijke toezicht (de toezichtgebieden, risico’s,
toezichtinformatie en toezichtcriteria). In samenwerking met de gemeenten is vervolgens
een eigen IBT-stelsel (hierna: het Groninger model) tot stand gekomen.
In de volgende paragrafen wordt nader ingegaan op (de werking van) het Groninger model.
Daarbij wordt onder meer aandacht besteed aan de formele grondslagen van het Groningse
model, het verkrijgen van toezichtinformatie en de wijze waarop de provinciale
toezichthouder tot een oordeel komt. Tevens komen de ervaringen van gemeenten en de
provincie met het interbestuurlijke toezicht aan bod.

Formele grondslagen
De wijze waarop de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht in de provincie Groningen
gestalte krijgt is beschreven in de Nota Interbestuurlijk toezicht en de Brochure Toetskaders
Interbestuurlijk Toezicht (hierna: Toetskaders).2 In de Nota Interbestuurlijk toezicht wordt
onder meer aandacht besteed aan de Wrgt, de toezichtgebieden, de benodigde
toezichtinformatie en toezichtcriteria.
Het provinciaal toezichtbeleid van de provincie Groningen bevat geen specifieke
doelstellingen voor het toezicht op de gemeenten. In de nota is wel een algemene visie met
betrekking tot IBT vastgelegd: GS willen het toezicht conform de intenties van de commissie
Oosting uitoefenen. Voor GS is daarbij het volgende belangrijk:
1. Goede interbestuurlijke verhoudingen zijn gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Bij
gedecentraliseerde taken moet er vertrouwen vanuit de provincie zijn in de
taakbehartiging en in het stelsel van horizontale verantwoording.
2. Elke overheidslaag is zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit van de taakuitvoering.
3. Van de hogere overheid mag worden verwacht dat het accent ligt op het aan de
voorkant stellen van duidelijke kaders. Toezicht daarentegen vindt achteraf plaats en
daarvoor moeten de instrumenten schorsing & vernietiging en indeplaatsstelling
worden gebruikt”.3
Het provinciebestuur heeft op 26 juni 2012 beleidskaders vastgesteld voor de toepassing
van ‘indeplaatsstelling’ en van ‘schorsing & vernietiging’. De Nota Interbestuurlijk toezicht
vermeldt slechts dat een aantal stappen – de interventieladder – moet worden
Daarbij wordt opgemerkt dat de gemeente Hoogezand-Sappemeer vanaf 2011 als pilotgemeente fungeerde.
Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht 2013 en de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014.
3 Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 1.
1
2

13

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

doorgelopen. Het provinciebestuur verklaart wel gebruik te willen maken van de
beleidskaders die het IPO samen met BZK heeft opgesteld, met name het beleidskader
‘Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’.
Het provinciebestuur houdt in Groningen op zes domeinen toezicht:
▪ archief- en informatiebeheer,
▪ gemeentefinanciën,
▪ ruimtelijke ordening,
▪ omgevingsrecht,
▪ monumenten en archeologie, en
▪ huisvesting statushouders.
Het provinciaal bestuur acht het voor de uitoefening van dat toezicht essentieel dat het over
voldoende informatie beschikt. Gemeentebesturen dienen de provinciale toezichthouders
dan ook op elk van deze domeinen systematische informatie te verschaffen. Het
provinciebestuur van Groningen heeft de verstrekking van deze informatie niet vastgelegd
in een verordening als bedoeld in het Besluit vertrekking systematische toezichtinformatie
2012.4 GS van Groningen kozen ervoor om de regels voor de verstrekking van systematische
informatie de vorm te geven van informele afspraken tussen het provinciebestuur en de
gemeentebesturen. Die informele afspraken zijn vastgelegd in de brochure ‘Toetskaders’.
De brochure Toetskaders bevat voor elk van de toezichtdomeinen afzonderlijk een
omschrijving van de informatie die het gemeentebestuur dient te leveren alsmede een
aantal maatstaven aan de hand waarvan het gemeentelijk functioneren zal worden
beoordeeld. De mogelijke uitkomsten van die beoordeling zijn ‘goed’ (rood), ‘matig’ (oranje)
en ‘slecht’ (rood). Tevens is aangegeven welke interventies bij elk van de drie kwalificaties
zullen worden toegepast.5
Ter illustratie zijn in de volgende twee tabellen de indicatoren en de daarbij behorende
intensiteit van het toezicht uit het toetskader op het gebied van het omgevingsrecht
opgenomen.6
TABEL 1: INDICATOREN DOMEIN WABO
Beleid, probleem- en risicoanalyse
Goed
- Actueel beleid (minimaal vergunningen- en handhavingsbeleid inclusief
brandveiligheid, protocol bouwplantoetsing, bodembeleid) en probleem- en
risicoanalyse (<4 jaar) zijn beschikbaar voor GS. In Artikel 7.2, tweede lid Bor staat
‘analyse van de problemen’. In de praktijk wordt vaak de term probleem- en
risicoanalyse of omgevingsanalyse gebruikt.
- Beleid bevat doelen en prioriteiten, ambitieniveau is in lijn met capaciteit.
- Beleid en probleem- en risicoanalyse besteden aandacht aan de onderkende
Wabo-risico’s (asbest, verontreinigde grond, brandveiligheid bij de opslag van
gevaarlijke stoffen, constructieve veiligheid, risicovolle inrichtingen en
brandveiligheid) en zijn duidelijk over wat de specifieke gemeentelijke risico’s zijn.
Tevens wordt in kader toezicht en handhaving aandacht besteed aan: veiligheid,
gezondheid, landschap, natuur en cultuurhistorie

Zie de artikelen 124h Gemeentewet en 2, lid 2, jo. artikel 4 van het Besluit vertrekking systematische toezichtinformatie 2012.
Zie de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014.
6 Zie het toetskader voor het domein Wabo in de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014, p. 20-22.
4
5

14

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Matig

-

Er is een beleid en/of probleem- en risicoanalyse maar deze zijn niet actueel (>4
jaar) of incompleet.
- Beleid bevat geen doelen en/of prioriteiten, ambitieniveau is niet in lijn met
capaciteit.
- Beleid en/of probleem- en risicoanalyse besteden geen of onvoldoende aandacht
aan onderkende Wabo- en RO risico’s, geen duidelijkheid over specifieke
gemeentelijke risico’s.
Slecht
- Gemeente heeft geen beleid en/of probleem- en risicoanalyse
Uitvoeringsprogramma
Goed
- Jaarlijks wordt een uitvoeringsprogramma vth-taken vastgesteld door B en W, en is
beschikbaar voor GS. Het programma wordt bij de begroting aangeboden aan de
raad.
- Het uitvoeringsprogramma heeft een duidelijke relatie met risico’s, doelen,
prioriteiten en evaluatie vorig programma. Beschikbare middelen zijn toereikend
voor uitvoering.
- In het uitvoeringsprogramma zijn vwb vergunningverlening in ieder geval de
systematiek en werkzaamheden voor het actueel houden van vergunningen voor
risicovolle activiteiten beschreven.
Matig
- Jaarlijks wordt een uitvoeringsprogramma vth-taken vastgesteld door B en W, en is
beschikbaar voor GS. Het programma wordt bij de begroting aangeboden aan de
raad. De beschikbare middelen zijn toereikend voor de uitvoering.
Slecht
- B en W hebben niet een uitvoeringsprogramma vth vastgesteld dat is aangeboden
aan de raad en beschikbaar voor GS. Gemeente heeft onvoldoende personele en
financiële middelen om programma uit te voeren.
Jaarverslag
Goed
- Bij het jaarverslag behorend bij de jaarrekening worden de evaluatie van het
uitvoeringsprogramma en rapportage (art. 7.7 Bor) aangeboden aan raad en zijn
beschikbaar voor GS
- Jaarverslag bevat duidelijke conclusies over mate van uitvoering
uitvoeringsprogramma, de bijdrage aan beleidsdoelen, de beheersing van risico’s,
en of beleid, prioriteiten en/of programma bijgesteld dienen te worden
Matig
- Bij het jaarverslag behorend bij de jaarrekening worden de evaluatie van het
uitvoeringsprogramma en de rapportage (zie art. 7.7 Bor) aan de raad aangeboden
en zijn beschikbaar voor GS
Slecht
- Gemeente heeft geen evaluatie van het uitvoeringsprogramma en de rapportage
(zie art. 7.7 Bor) aan de raad aangeboden en beschikbaar gesteld voor GS.

TABEL 2: INTENSITEIT VAN HET TOEZICHT
Score
‘goed’

Score
‘matig’

Wanneer de score goed is - de gemeente voldoet v.w.b. vth-taken aan de wettelijke
eisen en heeft toezicht en handhaving van de risicovolle taken goed in de vingers - is de
intensiteit van het toezicht laag:
- Ambtelijk contact: 1 keer per jaar
- Steekproef eens per 3 á 4 jaar.
Wanneer de score matig is - de gemeente voldoet v.w.b. vth-taken aan de wettelijke
eisen, maar ook niet meer dan dat - is de intensiteit van het toezicht gemiddeld:
- Ambtelijk contact is maatwerk
- Interventie: ambtelijk verzoek om toelichting op vraagpunten. Als onduidelijkheid

15

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Score
‘slecht’

blijft, bestuurlijk overleg.
Wanneer de score slecht is - de gemeente voldoet v.w.b. vth-taken op meerdere
cruciale aspecten niet aan de wettelijke eisen - is de intensiteit van het toezicht hoog:
- In het algemeen is er bij het toezichtregime hoog geen, of onvoldoende
verbetering nadat er onder toezichtregime gemiddeld al veelvuldig ambtelijke en
bestuurlijke contacten zijn geweest
- Zo mogelijk en wenselijk nog bestuurlijk overleg. Indien geen, of onvoldoende
effect: interventie volgens de bestuurlijke interventieladder (uiteindelijk bv via
inschakelen van adviesbureau op kosten van de gemeente).

Organisatie
De provincie Groningen heeft 0,8 fte vrijgemaakt voor de functie van Coördinator IBT in
afdeling Bestuur, Juridische zaken en Communicatie. De functie is ondergebracht bij de staf
van de CdK. Voor elk van de domeinen is, binnen de betreffende sectorafdeling, een
ambtenaar aangewezen die onder meer de door de gemeentebesturen verstrekte
informatie beoordeelt en zo nodig additionele gegevens opvraagt. De coördinator zorgt
ervoor dat de gebundelde oordelen aan de gemeentebesturen worden voorgelegd. De
exacte inzet in fte is niet te geven. Globaal is er 0,5 fte voor archief- en informatiebeheer,
voor monumenten en archeologie en voor huisvesting statushouders, 0,4 fte, voor het
omgevingsrecht 0,6 fte en een marginale inzet voor ruimtelijke ordening. De
toezichtambtenaren komen periodiek bijeen in een werkgroep IBT onder leiding van de
coördinator. In de werkgroep worden de activiteiten op elkaar afgestemd, specifieke
problemen besproken, et cetera.
Voorts zijn er twee gremia waarbinnen enkele malen per jaar overleg met de gemeenten
wordt gevoerd. Er is een ambtelijke werkgroep, bestaande uit de werkgroep IBT en de (alle)
gemeentelijke coördinatoren IBT. Daarnaast is er een bestuurlijke Klankbordgroep,
bestaande uit vijf burgemeesters en de CdK.

Informatieverwerving
Inleiding
De Groningse Nota Interbestuurlijk toezicht stelt letterlijk dat de provincie uitgaat “van een
adequate taakuitoefening door het college en horizontaal toezicht daarop vanuit de
gemeenteraad”. Om tot een goed oordeel te kunnen komen over de taakuitvoering door
gemeenten heeft de provincie informatie nodig. In de Nota interbestuurlijk toezicht
besteedt de provincie aandacht aan het verkrijgen van de benodigde toezichtinformatie. In
de volgende paragrafen wordt hierop nader ingegaan. Daarbij wordt eerst een beeld
geschetst van de wijze waarop het verkrijgen van de informatie op papier is vastgelegd.
Vervolgens wordt de bestaande praktijk beschreven.
Systematische toezichtinformatie
Volgens de brochure Toetsingskaders dienen de gemeenten tweemaal per jaar
systematische toezichtinformatie bij de provinciale toezichthouder aan te leveren. 7 De
informatie wordt aangeleverd in de vorm van een IBT-paragraaf bij de gemeentelijke
begroting en de jaarrekening. Uit de Nota Interbestuurlijk toezicht volgt verder dat het voor
7

Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 3.

16

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

de hand ligt dat gemeenten ook andere voor de raad te agenderen stukken, die conform de
wettelijke voorschriften gemaakt dienen te worden, aan de toezichthouder zenden (denk
bijvoorbeeld aan het programma en het jaarverslag Wabo).
De Groningse gemeenten dienen de toetskaders te gebruiken bij het inrichten van de IBTparagraaf bij de jaarstukken.8 De gemeentebesturen worden geacht per toezichtdomein aan
te geven in hoeverre aan de criteria uit het toetskader wordt voldaan, of sprake is van een
goede, een matige of een slechte uitvoering van taken en welke herstelmaatregelen zo
nodig zullen worden getroffen. Tevens moeten zij ervan blijk geven zich bewust te zijn van
de risicogebieden in de taken die ze in medebewind dienen uit te voeren.9
Overige toezichtinformatie
De provinciale toezichthouder beperkt zich op papier dus niet tot het verwerven van alleen
systematische informatie over de gemeentelijke taakuitoefening en de daaruit
voortvloeiende oordeelsvorming en interventies. In de praktijk is dat geheel anders, zoals
hierna in paragraaf 6 duidelijk wordt. In de Nota Interbestuurlijk toezicht staat over het
verkrijgen van (incidentele) toezichtinformatie het volgende vermeld: “Geen informatie, te
weinig informatie of informatie waaruit blijkt dat de taakuitvoering door het
gemeentebestuur niet adequaat is, is reden voor de provinciale toezichthouder om in
gesprek te gaan met het gemeentebestuur”. Daarnaast kunnen incidenten, verzoeken van
burgers, berichten uit de media of bilaterale contacten aanleiding geven tot het voeren van
een gesprek met het gemeentebestuur of het opvragen van nadere informatie.10 Het gaat
wat het laatste betreft om gegevens over de uitoefening van een bepaalde taak door een
specifieke gemeente. Ook hiervan wordt hierna duidelijk dat het in de praktijk een dode
letter is gebleken.
Het provinciebestuur van Groningen heeft voor het verwerven van incidentele
toezichtinformatie geen formele voorziening getroffen. Een deel van deze informatie is
echter openbaar, zoals de informatie die in plannen of jaarverslagen is opgenomen. Indien
incidentele informatie niet openbaar is kan het provinciebestuur op grond van artikel 118
van de Gemeentewet vragen om verstrekking van die informatie. In de toetskaders bevatten
voor sommige taken wel een uitdrukkelijke bepaling over nader in te winnen informatie. Dat
is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van de domeinen monumenten en archeologie,
ruimtelijke rrdening en het omgevingsrecht.
Voor een aantal domeinen – ruimtelijke ordening en het omgevingsrecht – is in de
toetskaders vastgelegd dat minstens eenmaal per jaar ambtelijk overleg plaatsvindt. Zie de
tabel hieronder.
TABEL 1: FREQUENTIE AMBTELIJK OVERLEG11
Domein
Ruimtelijke ordening

Frequentie ambtelijk overleg
“Wanneer de score ‘goed’ is, is de intensiteit van het toezicht laag:
frequentie ambtelijk overleg 1 à 2 keer per jaar.”

Zie de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014, p. 5.
Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 3.
10 Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 3.
11 Zie de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014, p. 11, 14 en 22.
8
9

17

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Omgevingsrecht

“Wanneer de score ‘matig’ is, is de intensiteit van het toezicht
gemiddeld: frequentie ambtelijk overleg is maatwerk.”
“Wanneer de score goed is – de gemeente voldoet v.w.b. vth-taken aan
de wettelijke eisen en heeft toezicht en handhaving van de risicovolle
taken goed in de vingers – is de intensiteit van het toezicht laag:
ambtelijk contact: 1 keer per jaar.”
“Wanneer de score matig is – de gemeente voldoet v.w.b. vth-taken aan
de wettelijke eisen, maar ook niet meer dan dat – is de intensiteit van
het toezicht gemiddeld: ambtelijk contact is maatwerk.”

Daarnaast volgt uit het toetskader voor het domein omgevingsrecht dat bij gemeenten die
goed scoren (de gemeente voldoet voor wat betreft de vth-taken aan de wettelijke eisen en
heeft toezicht en handhaving van de risicovolle taken goed in de vingers) eens in de 3 à 4
jaar een steekproef zal plaatsvinden. Op basis van het stuk is onduidelijk wat het
provinciebestuur hier precies bedoelt met “een steekproef”. In de praktijk hebben wel
steekproeven plaatsgevonden. In 2015 is bij drie gemeenten die zichzelf op alle onderdelen '
goed' hadden beoordeeld een eerste steekproef Wabo/RO gedaan. Daarbij zijn gesprekken
gevoerd met ambtenaren van die gemeenten. In de staf CdK is gerapporteerd over de eerste
steekproef Wabo en bestuurlijke handhaving RO. In 2016 heeft een tweede steekproef
plaatsgevonden. Deze tweede, meer omvangrijke steekproef, is bij 15 gemeenten gehouden
om te peilen of de uitkomst van de eerste steekproef zou worden bevestigd. Met de
steekproeven werd beoogd te toetsen of het gestelde vertrouwen gerechtvaardigd was.
In het toetskader monumenten en archeologie merkt het provinciebestuur op dat “om het
plaatje voor gemeenteraad en provincie wat scherper te krijgen, door de sectordeskundigen
een aantal algemene vragen [is] bedacht. Het beantwoorden hiervan verbetert het inzicht in
de omvang van de gemeentelijke taken op dit gevoelige gebied.” Gemeentebesturen dienen
bijvoorbeeld het aantal gebouwde en archeologische rijksmonumenten, rijksbeschermde
stads- en dorpsgezichten en archeologisch waardevolle terreinen door te geven, evenals het
in de afgelopen vijf jaar afgegeven aantal beschikkingen voor wijziging, sloop of verwijdering
van rijksmonumenten en door de monumentencommissie uitgebrachte (pre-)adviezen.12
Het provinciebestuur is zich ervan bewust dat het niet zomaar alle informatie die bij de
gemeenten voorhanden is kan opvragen. Immers het interbestuurlijke toezicht dient ‘sober’
te zijn. In het toetskader van het domein monumenten en archeologie staat dan ook het
volgende: “de provincie stelt prijs op deze gegevens om zich een goed beeld te kunnen
vormen, maar dit maakt geen deel uit van de beoordeling in het kader van interbestuurlijk
toezicht”.13

Oordeelsvorming
Stoplichtmodel
De toetskaders omvatten, behalve het format, ook een aantal beoordelingsmaatstaven aan
de hand waarvan de oordeelsvorming plaatsvindt. Daarbij wordt opgemerkt dat landelijk –
in overleg tussen het IPO en de VNG – al dan niet formeel een beoordelingsraamwerk is
geformuleerd en dat Groningen dit raamwerk vrijwel onverkort volgt.
12
13

Zie het toetskader domein Monumenten en Archeologie in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 17.
Idem.

18

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De oordeelsvorming vindt plaats aan de hand van een stoplichtmodel. Gemeenten kunnen
daarbij goed, matig of slecht scoren. 14 De beoordeling ‘goed’ (categorie groen) betekent dat
de gemeente op (vrijwel) alle punten voldoet aan de beoordelingscriteria uit de toetskaders.
Er zijn geen of slechts kleine verbetermogelijkheden en het jaar daarop zal er, behoudens
bijzondere omstandigheden, geen sprake zijn van provinciale (toezicht)bemoeienis. Voor
gemeenten die niet voldoen aan de toezichtcriteria – score van matig (categorie oranje) of
slecht (categorie rood) – geldt een apart regime waarin de intensiteit van het toezicht
(verder) wordt opgevoerd. Gemeenten zullen dan vaker bezocht en begeleid worden door
provinciale toezichtambtenaren om zo snel mogelijk weer aan de toezichtcriteria te
voldoen.15
Beoordelingsmaatstaven en toezichtoordelen
Hieronder wordt per domein ingegaan op de beoordelingsmaatstaven en de door het
provinciebestuur gegeven toezichtoordelen. Deze beoordelingsmaatstaven komen vrijwel
letterlijk terug in de toetsingskaders die de andere provincies ook hanteren en die in IPOverband overeen zijn gekomen.
Archief- en informatiebeheer
Binnen het domein archief- en informatiebeheer wordt aan de hand van Kritische PrestatieIndicatoren (hierna: KPI’s) beoordeeld in hoeverre gemeenten de archiefwetgeving (de
Archiefwet 1995, het Archiefbesluit 1995 en de Archiefregeling) naleven. Het
provinciebestuur van Groningen heeft op basis van een risicoanalyse uit de KPI’s vier
thema’s gekozen als focus voor het toezicht. Deze corresponderen met de aanbevelingen
van de VNG bij de KPI’s. Het betreft de volgende vier thema’s:16
1. er is een werkend kwaliteitssysteem voor het beheer van archiefbescheiden
2. archiefbescheiden17 worden in goede, geordende en toegankelijke staat gebracht
3. archiefbescheiden worden tijdig vernietigd of overgebracht/openbaar gemaakt
4. er is een duurzame en adequate beheer- en bewaaromgeving.
Het college dient door middel van een verslag over het informatiebeheer verantwoording af
te leggen aan de gemeenteraad. Dat verslag en de interne beoordeling door de raad vormt
de belangrijkste informatiebron voor het provinciale toezicht. Met het oog op een juiste
interpretatie is met de besturen van de Groningse gemeenten afgesproken dat ook de
onderliggende, ingevulde KPI’s aan de provincie beschikbaar worden gesteld.18
Per kalenderjaar beoordeelt de provinciale toezichthouder in hoeverre de gemeenten hun
informatiebeheer op orde hebben. Uit de toetskaders blijkt dat binnen twee maanden na de
informatieverstrekking
een
conceptbeoordeling
wordt
medegedeeld.
De
conceptbeoordeling wordt eerst ambtelijk aan de gemeenten voorgelegd en in een gesprek
toegelicht, zodat eventuele misverstanden of onvolkomenheden kunnen worden
weggenomen. Het provinciebestuur stelt vervolgens de beoordeling officieel vast.19

Zie de Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 4.
De Nota Interbestuurlijk toezicht 2013, p. 4. en de Brochure Toetskaders Interbestuurlijk Toezicht 2014.
16 Zie het toetskader voor het domein Archief in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 7.
17
Het gaat daarbij om zowel analoge als digitale archiefbescheiden.
18 Zie het toetskader voor het domein Archief in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 7.
19 Idem.
14
15

19

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Gemeentefinanciën
De provinciale ambtenaren beoordelen de gemeentebegrotingen. Daarbij wordt onder
meer gekeken in hoeverre de begroting structureel en reëel in evenwicht is en in hoeverre
wat betreft de meerjarenbegroting aannemelijk is dat dit evenwicht behouden blijft dan wel
wordt hersteld. Tevens wordt gekeken of sprake is van één of meer bestuurlijk relevante
onderwerpen die de financiële positie substantieel nadelig kunnen beïnvloeden. 20
Het toetskader voor het financiële toezicht bevat zeven criteria op basis waarvan de
provinciale toezichthouder tot een oordeel komt: 21
1. Begrotingsjaar structureel en reëel in evenwicht;
2. Laatste jaarschijf meerjarenraming structureel en reëel in evenwicht;
3. Weerstandsvermogen (positief / negatief);
4. Onderhoud kapitaalgoederen: vastgestelde actuele beheerplannen, geen
achterstallig onderhoud;
5. Actuele exploitatieopzetten grondexploitatie;
6. Toepassing BBV;
7. Uitkomsten jaarrekeningen drie voorgaande jaren.
Ruimtelijke ordening
De IBT-paragraaf verschaft de toezichthouder wat betreft het domein Ruimtelijke Ordening
inzicht in de volgende zaken:22
▪ Gelden voor het gehele grondgebied van de gemeente adequate
bestemmingsplannen en/of beheersverordeningen? Zo nee bestaan er risico’s en
gevaren (veiligheid, volksgezondheid, natuur, landschap, cultuurhistorie,
archeologie) en/of is er een operationeel programma om de niet-actuele en nietaangepaste plannen/verordeningen te herzien?
▪ Is er een verslag over de uitvoering van de Wro-taken aan de raad uitgebracht?
▪ Is er een uitvoeringsprogramma en zo ja is deze bij de begroting aan de raad
aangeboden en tevens beschikbaar gesteld aan Gedeputeerde Staten??
▪ Is er een jaarverslag en zo ja is deze aan de raad aangeboden en tevens beschikbaar
gesteld aan Gedeputeerde Staten?
Bij de oordeelsvorming kan incidentele toezichtinformatie een rol spelen. Denk daarbij aan
informatie over onregelmatigheden in de gemeentelijke besluitvorming.
Monumenten en archeologie
Op het domein monumenten en archeologie 23 vindt de oordeelsvorming onder meer plaats
aan de hand van de volgende door het provinciebestuur vastgestelde indicatoren: 24
1. Zijn de bestemmingsplannen of is de beheersverordening voor het hele
gemeentelijke grondgebied Maltaproof en zijn alle rijksbeschermde stads- en
dorpsgezichten opgenomen in een bestemmingsplan of beheersverordening?
2. Heeft
de
gemeente
voor
de
gebouwde
rijksmonumenten
een
monumentencommissie die voldoet aan artikel 15 van de Monumentenwet?

Zie het toetskader voor het financieel toezicht in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 8 en 9.
Idem, p. 10.
22
Zie het toetskader domein Ruimtelijke Ordening in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 11 en 12.
23 Archeologie is strikt genomen geen object van interbestuurlijk toezicht.
24 Toetskader domen Monumenten en Archeologie in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p.15 en 16.
20
21

20

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

3. Houdt het college voor de gebouwde rijksmonumenten een openbaar register bij
van verleende omgevingsvergunningen (als bedoeld in artikel 20
Monumentenwet)?25
4. Wordt in alle wettelijk verplichte gevallen voor gebouwde rijksmonumenten advies
gevraagd aan de monumentencommissie?
5. Hebben er het afgelopen jaar incidenten 26 in uw gemeente plaatsgevonden? Zo nee,
dan is deze vraag niet van toepassing. Zo ja, hoe zijn deze incidenten opgevolgd?
De provinciale toezichthouder toetst aan de hand van de IBT-paragraaf of het
gemeentebestuur aan zijn wettelijke verplichtingen heeft voldaan. Het oordeel van de
provinciale toezichthouder kan mede worden gebaseerd op nadere informatie die door
gemeenten is verstrekt. Zoals hierboven bij het verkrijgen van overige toezichtinformatie al
is aangegeven stelt het provinciebestuur van Groningen prijs op bepaalde gegevens,
waaronder in de afgelopen vijf jaar afgegeven aantal beschikkingen voor wijziging, sloop of
verwijdering van rijksmonumenten en door de monumentencommissie uitgebrachte (pre)adviezen. Formeel is de informatieverstrekking beperkt tot de in de brochure Toetskaders
genoemde bronnen; langs ‘ambtelijke binnenlijnen’ wordt regelmatig ruimhartiger
informatie gedeeld.
Huisvesting statushouders
Wat betreft de huisvesting van statushouders vindt de beoordeling op basis van de
overzichten van het COA plaats door het gerealiseerd aantal gehuisveste statushouders te
vergelijken met de taakstelling die geldt voor die gemeente.
Omgevingsrecht
In de provincie Groningen dient het provinciale toezicht zich volgens de voornemens in de
Toetskaders op drie kernthema’s te richten:
▪ Beleid, probleem- en risicoanalyse;
▪ Het uitvoeringsprogramma;
▪ Het jaarverslag.
De provinciale toezichthouder kijkt of de wettelijk voorgeschreven documenten
(evaluatieverslag, jaarplan en beleidsplan) tijdig bestuurlijk worden vastgesteld, en of de
inhoud voldoet aan de wettelijke eisen. Het toetskader impliceert daarnaast dat ook een
(lichte) beoordeling van de inhoud van deze stukken plaatsvindt.27 De toezichthouder dient
bijvoorbeeld te beoordelen of het beleid doelen en prioriteiten bevat en of uit het beleid en
de probleem- en risicoanalyse duidelijk blijkt wat de specifieke gemeentelijke risico’s zijn.
Daarnaast moet worden beoordeeld in hoeverre het uitvoeringsprogramma gestoeld is op
het beleid en de probleem- en risicoanalyse en of het programma “in ieder geval de
systematiek en werkzaamheden voor het actueel houden van vergunningen voor risicovolle
activiteiten” beschrijft. Ten aanzien van het jaarverslag dient de provinciale toezichthouder
te beoordelen in hoeverre het verslag duidelijke conclusies bevat over mate van uitvoering
van het programma, de bijdrage aan beleidsdoelen, de beheersing van risico’s, en of beleid,
prioriteiten en/of programma bijgesteld dienen te worden. 28 De toetskaders bevatten
Het gaat hier om monumenten en vergunningen als bedoeld in artikel 7, lid 1, en artikel 11, lid 2, van de Monumentenwet.
Onder ‘incidenten’ wordt verstaan: meldingen van voorvallen die kunnen leiden tot het vaststellen van een overtreding van
artikel 11 en artikel 63 lid 2 en 3 van de Monumentenwet 1988.
27 Zie het toetskader voor het domein Wabo in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 20 en 21.
28 Het toetskader voor het domein Wabo in de Brochure Toetskaders interbestuurlijk toezicht 2014, p. 21.
25
26

21

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

inhoudelijke eisen voor de jaarstukken, zodat gemeenten weten waarop wordt getoetst.
Hierna zal blijken dat in de praktijk de provincie zich, overeenkomstig de daarover met de
gemeenten gemaakte afspraken, baseert op de beoordelingen van de gemeenten zelf en
dat de provinciale toezichthouder niet zelf op de inhoud toetst.
Het lijkt of de provincie zich ervan af heeft gemaakt, maar de provincie heeft zich,
overeenkomstig de daarover met de gemeenten gemaakte afspraken, gebaseerd op de
beoordelingen door de gemeenten zelf. In de toetskaders staan inhoudelijke eisen voor de
jaarstukken, zodat gemeenten weten waar op moet worden getoetst, maar de provinciale
toezichthouder toetst niet zelf op de inhoud.
Interventie en beïnvloeding
Het provinciale bestuur verwijst in het toezichtbeleid naar het gebruik van de
interventieladder. De provinciale toezichthouder kan wat betreft de instrumenten van
indeplaatsstelling en schorsing & vernietiging gebruik maken van de landelijke
beleidskaders. Het provinciebestuur van Groningen heeft beleidskaders voor de toepassing
van ‘indeplaatsstelling’ en van ‘schorsing & vernietiging’ vastgesteld.

Ervaringen van gemeenten en de provincie
Algemeen beeld
Uit de case study’s in de gemeenten komt als beeld naar voren dat de gesprekspartners de
toegevoegde waarde van het IBT-stelsel betwijfelen. De informatie die in de IBT-paragraaf in
begroting en jaarrekening wordt opgenomen is veelal beknopter dan de informatie die de
gemeente toch al moet opleveren op basis van wettelijke verplichtingen. De IBT-paragrafen
leiden ook niet tot intensieve ambtelijke en bestuurlijke contacten tussen de provincie en de
gemeenten. Gesproken wordt over ‘papieren toezicht’ omdat de door de gemeenten
aangeleverde informatie niet of nauwelijks leidt tot intensieve vervolgstappen, bestuurlijk of
ambtelijk. Een van de als case study geselecteerde gemeenten vraagt zich af of met de
gekozen inrichting het interbestuurlijk toezicht door de provincie niet te groot wordt
gemaakt en of feitelijk geen sprake is van ‘bezigheidstherapie’. Slechts op een van de
toezichtdomeinen, het archief- en informatiebeheer, wordt een wijziging in vergelijking met
de situatie voor de Wrgt geconstateerd. Hier is door het benoemen van KPI’s en het
intensiveren van de ambtelijke contacten tussen provincie en gemeenten sprake van het
inhalen van een achterstand. Daar wordt de toegevoegde waarde van het interbestuurlijk
toezicht wel degelijk gezien, waarbij tegelijkertijd wordt vastgesteld dat de gesignaleerde
aanscherping en intensivering ook zonder de Wrgt plaats hadden kunnen vinden.
Werking van het stelsel
Het Groningse IBT-stelsel is in 2016 geëvalueerd. Uit dat onderzoek blijkt dat de ervaringen
met en oordelen over de werking van het Groningse model per domein verschillen. In zijn
algemeenheid kan worden gezegd dat de toegevoegde waarde van het interbestuurlijk
toezicht in zijn huidige vorm vrijwel nihil is, maar dat er enkele tekenen zijn dat het nieuwe
IBT-stelsel hier en daar een kleine impact heeft. Ter illustratie kan worden verwezen naar de
toegenomen aandacht voor gemeentelijke archief. Voor de inwerkingtreding van de Wrgt
bleef dat onderwerp vrijwel geheel buiten het gezichtsveld van bestuurders en raadsleden,

22

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

terwijl het onderwerp ook volgens onze gesprekspartners op dit moment bij een aantal
gemeenten op de politieke agenda staat.29
Daarnaast wordt volgens de Groninger evaluatie de verandering in de verhouding tussen de
provincie en de gemeenten als gevolg van het nieuwe IBT-stelsel niet altijd als positief
ervaren.30 Op de domeinen gemeentefinanciën, huisvesting statushouders en het
omgevingsrecht is het oude interbestuurlijke toezicht vrijwel ongewijzigd voortgezet.
Binnen andere domeinen is het toezicht geheel of gedeeltelijk anders vormgegeven. Waar
voorheen – voor de inwerkingtreding van de Wrgt – sprake was van een
samenwerkingsrelaties, is in het nieuwe IBT-stelsel een meer formele toezichtrelatie
ontstaan. Met name op het domein archief- en informatiebeheer ervaren gemeentelijke
ambtenaren de nieuwe werkwijze veel meer als echt ‘toezicht’, terwijl voorheen de
betrokkenheid van de provinciale inspecteur veel meer als deskundige ondersteuning dan
als toezicht werd ervaren. 31 Op dit moment ligt de nadruk vooral op toezicht op de naleving
en het voldoen aan de beoordelingsmaatstaven uit de toetskaders.
Het verkrijgen van toezichtinformatie
Idealiter wordt de IBT-paragraaf in de praktijk samen met de andere stukken van de
begroting dan wel rekening en het oordeel daarover van de gemeenteraad32 bij
gedeputeerde staten ingediend. Uit het evaluatieonderzoek volgt dat ondanks dat in de
toetskaders per domein duidelijk is aangegeven welke informatie moet worden
aangeleverd, dat niet altijd voldoende gebeurt. Bij de jaarrekening van 2014 heeft
gedeputeerde staten in twintig procent van de gevallen (32 van de 161 IBT-paragrafen) de
verstrekking van systematische toezichtinformatie als onvoldoende geoordeeld. Bij de
begroting 2015 werd zeventien procent van de informatieverstrekkingen als onvoldoende
gekwalificeerd.33
Uit de case study’s blijkt dat de provincie van de gemeenten zowel het uitgebreide
jaarverslag met de onderliggende KPI’s ontvangt, als een samenvatting daarvan in de IBTparagraaf in begroting en jaarrekening. Er zijn geen signalen dat deze informatie
onvoldoende is om tot een oordeel te kunnen komen. De IBT-verplichting levert geen
nieuwe of andere informatie op en vereist een geringe aanvullende inspanning. Ook de
gemeenteraad ontvangt zowel het jaarverslag als de twee IBT-paragrafen. In de gemeenten
worden wel verschillen gezien met het interbestuurlijk toezicht van voor de Wrgt. Nu wordt
de informatie door de gemeenten aan de provincie toegezonden, voorheen kwam de
provincie de informatie halen. Een belangrijk verschil met de situatie van voor de Wrgt is dat
destijds ook wel de verplichting bestond een jaarverslag aan de gemeenteraad aan te
bieden, maar dat dit niet gebeurde. Het interbestuurlijk toezicht draagt eraan bij dat dit
tegenwoordig anders is.
Wat betreft de frequentie en de tijd die het gemeenten kost om de benodigde informatie
aan te leveren laten de case study’s zien dat het toezicht weliswaar gestroomlijnder,
frequenter en intensiever is geworden, maar dat de tijdsbelasting van het IBT beperkt is. Die
Zie De Ridder 2016, p. 26
Idem.
31 Idem, p. 16, 17 en 26.
32
Het betreft hier een impliciet oordeel. De gemeenteraden keuren het verslag of de begroting daarmee het hoofdstuk over
interbestuurlijke toezicht goed.
33 Zie De Ridder 2016, p. 21.
29
30

23

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

betreft vooral het actualiseren van de IBT-paragraaf, wat volgens de gesprekspartners
nauwelijks tijd kost, en het ambtelijke overleg over het IBT-stelsel.
In de Nota Interbestuurlijk toezicht staat aangegeven: “Geen informatie, te weinig
informatie of informatie waaruit blijkt dat de taakuitvoering door het gemeentebestuur niet
adequaat is, is reden voor de provinciale toezichthouder om in gesprek te gaan met het
gemeentebestuur”. Uit de case study’s volgt dat in de praktijk een dergelijk gesprek op
ambtelijk dan wel bestuurlijk niveau vaak niet plaatsvindt. In de IBT-paragraaf worden door
het desbetreffende gemeentebestuur herstelmaatregelen aangekondigd. Daarop vindt geen
controle door de provinciale toezichthouder op plaats. Sommige herstelmaatregelen komen
meerdere jaren achter elkaar terug.
Binnen het domein ruimtelijke ordening ontving de provincie Groningen een aantal keren
incidentele informatie over onregelmatigheden in de gemeentelijke besluitvorming. In één
situatie waarin afgifte van een bouwvergunning in strijd was met de wet en het provinciale
beleid werd de IBT-route richting schorsing en vernietiging gekozen.34
In de toetskaders voor het domein omgevingsrecht staat dat bij gemeenten die goed scoren
(de gemeente voldoet voor wat betreft de vth-taken aan de wettelijke eisen en heeft
toezicht en handhaving van de risicovolle taken goed in de vingers) eens in de 3 à 4 jaar een
steekproef zal plaatsvinden. In 2015 is een steekproef Wabo/RO uitgevoerd bij drie
gemeenten. In 2016 zijn 15 gemeenten in een steekproef getoetst. In die tweede steekproef
zijn ook gesprekken gevoerd met ambtenaren van die gemeenten. De resultaten zijn niet
gebruikt om individuele gemeenten aan te spreken, maar om de IBT systematiek te toetsen.
Oordeelsvorming
Ten aanzien van de oordeelsvorming door middel van het stoplichtmodel blijkt uit het
evaluatieonderzoek van 2016 dat deze als te weinig genuanceerd wordt beschouwd. Dat
komt doordat een gemeente aan de ene kant op grond van één formeel gebrek al een rood
licht kan krijgen en aan de andere kant belangrijke inhoudelijke gebreken geheel buiten de
oordeelsvorming kunnen blijven. Op verschillende manieren – bijvoorbeeld door het
uitschrijven van een beoordeling of meerdere keren per jaar ambtelijk overleg – wordt dan
ook geprobeerd om de oordeelsvorming meer diepte te geven.35
Uit het evaluatieonderzoek blijkt voorts dat de provinciale toezichthouder bij de
beoordeling de toetskaders toepast, maar dat de toetskaders wel vragen opleveren. De
kwalificatie ‘slecht’ kan bijvoorbeeld al opgelegd worden als een bepaald document
(bijvoorbeeld een jaarverslag) niet op tijd is aangeleverd en uit het evaluatieonderzoek
bleek dat een groot deel van de kwalificaties ‘slecht’ is te herleiden tot ontbrekende
informatie. De kwalificatie van de uitvoering van de wettelijke taak is daarmee nog niet
beoordeeld.36
In de case study’s gaf één gemeente met betrekking tot het gebruik van de
interventieladder aan dat ook op ambtelijk niveau geen gesprek tussen de provinciale
toezichthouder en de gemeente plaatsvindt als het oordeel matig/slecht is.
Idem, p. 18.
Zie De Ridder 2016, p. 26.
36 Idem, p. 32.
34
35

24

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De gemeenten beoordelen zichzelf ook: de gemeentebesturen moeten per toezichtdomein
aangeven in hoeverre aan de criteria uit het toetskaders wordt voldaan, of sprake is van een
goede, een matige of een slechte uitvoering van taken. De beoordeling door de provincie
staat hier los van. Uit de case study’s volgt dat de oordelen van de Groningse gemeenten en
de provincie niet altijd overeenkomen. Dit was bij één van de bestudeerde gemeenten het
geval, maar leidde niet tot een overleg tussen het gemeentebestuur en de provincie over
hoe het verschil te verklaren is. De geïnterviewde ambtenaren die zich bezighouden met de
domeinen die onderworpen zijn aan het interbestuurlijk toezicht blijken er niet altijd van op
te hoogte te zijn dat het provinciale oordeel anders luidt dan het gemeentelijke oordeel. Uit
de case study’s volgt dat bij één gemeente de IBT-coördinator het provinciale oordeel
terugkoppelt. Bij de andere gemeente bestaat twijfel over deze terugkoppeling.
Op basis van de informatie die door de gemeenten is aangeleverd stuurt de provincie in
september/oktober een concept-beoordelingsbrief. Uit de case study’s blijkt dat het per
gemeente verschilt of de provinciale toezichthouder langs komt voor een ambtelijk gesprek
om het oordeel toe te lichten. Bij de ene gemeente was dit wel en bij de andere gemeente
niet gebeurt. Voor archief- en informatiebeheer is in alle gevallen een uitvoerige toelichting
op het oordeel opgesteld. Nadat de gemeente een reactie heeft gegeven komt er een
definitieve brief van het provinciebestuur. Die finale beoordeling wordt eind
november/begin december ontvangen.
Hieronder wordt voor een aantal domeinen nader ingegaan op de (ambtelijke)
contactmomenten en/of de wijze waarop de provinciale toezichthouder tot een oordeel
komt.
Gemeentefinanciën
Uit de case study’s blijkt dat de provincie voor 1 januari van het begrotingsjaar het oordeel
over de begroting geeft. Dan wordt dus duidelijk of het gaat om repressief toezicht of dat er
sprake zal zijn van verscherpt toezicht. Dat noemt de provincie de eerste fase van het
onderzoek. Voor alle gemeenten wordt ook een tweede fase onderzoek uitgevoerd. Dat
onderzoek leidt echter niet in alle gevallen tot nadere communicatie met de gemeenteraad
of het college. Het gemeentelijke oordeel over het financieel toezicht door de provincie is
positief; als er fouten zijn gemaakt in de financiële stukken kunnen die eenvoudig worden
hersteld.
Ruimtelijke ordening en omgevingsrecht
In een gemeente wordt over ambtelijk contacten met de provincie op het domein van de
Ruimtelijke ordening gesteld dat daarvan slechts sprake was wanneer het oordeel matig
was. Dat heeft in het verleden weleens tot een gesprek geleid. Voor het overige zijn er wel
ambtelijke contacten, maar die worden door de contactpersoon toch vooral geplaatst in het
licht van ‘het provinciaal ruimtelijk belang’ en niet gezien als contacten in de sfeer van
interbestuurlijk toezicht. Op het terrein van het omgevingsrecht wordt wel gesteld dat sinds
2012 de ambtelijke contacten intensiever zijn geworden. Tegelijkertijd wordt gesproken
over ‘toezicht op basis van vertrouwen’, over korte lijnen die soms formeel en soms amicaal
zijn.
De Toetskaders laten zien dat de provinciale toezichthouder ten aanzien van de wettelijk
voorgeschreven documenten (evaluatieverslag, jaarplan en beleidsplan) ook een (lichte)

25

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

beoordeling van de inhoud van deze stukken moet geven. Uit het evaluatieonderzoek van
2016 blijkt dat de provinciale toezichthouder dergelijke informatie nog niet had
ingewonnen.37 De case study’s laten zien dat informatie in de IBT-paragraaf gebaseerd
wordt op de informatie die ook wordt vastgelegd in het verslag dat jaarlijks moet worden
uitgebracht. De IBT-paragraaf is daarmee niet uitgebreider dan 1 A4. Het oordeel van het
provinciebestuur lijkt zich niet over de genoemde punten uit te strekken.
De case study’s laten verder zien dat bij de twee gemeenten geen sprake was van
onregelmatigheden in de gemeentelijke besluitvorming.
Monumenten en archeologie
In een van de gemeenten waar een case study is uitgevoerd is een archeologische
waardekaart vastgesteld waarop alle (archeologische) monumenten zijn aangegeven.
Jaarlijks beperkt het gemeentebestuur zich in de rapportage aan de provincie tot de
wijzigingen die zich hebben voorgedaan aan de hand van de verleende vergunningen. In de
meeste jaren doen zich geen relevante ontwikkelingen voor, zodat men meestal volstaat
met een beperkt verslag waarin de hoofdlijnen van het vorige uitgebrachte verslag worden
herhaald.
Huisvesting statushouders
Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat sinds de invoering van het nieuwe IBT-stelsel in enkele
gevallen op het domein huisvesting statushouders door de provinciale toezichthouder een
formeel besluit tot indeplaatsstelling is genomen. Tot een daadwerkelijke uitvoering van het
besluit is het in geen van de gevallen gekomen omdat de desbetreffende gemeenten de
taakstelling in een extra termijn van een halfjaar hadden gerealiseerd.38
Betrokkenheid van de raad
De betrokkenheid van de gemeenteraad bij het IBT-proces is in de provincie Groningen
uitdrukkelijk vastgelegd. Elk gemeentebestuur dient zowel bij de begroting als bij de
jaarrekening een IBT-paragraaf aan te leveren en de gemeenteraad stelt vervolgens de
jaarstukken en daarmee ook de IBT-paragraaf vast. De IBT-paragraaf geeft de raad, “als
eerstverantwoordelijke voor de controle op het gemeentelijk bestuurlijk handelen” dan ook
de mogelijkheid om het college op de verschillende domeinen te beoordelen. Bij die
beoordeling maakt de raad gebruik van de in het desbetreffende toetskader vastgelegde
beoordelingsmaatstaven.
Sinds de inwerkingtreding van de Wrgt en de totstandkoming van het model in Groningen
ontvangen de Groninger gemeenteraden tweemaal per jaar extra informatie. Het betreft
informatie die de raden voorheen niet kregen en waarom de raden ook niet hebben
gevraagd. De informatie uit de IBT-paragraaf wordt door raadsleden ter kennisgeving
aangenomen.39 Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat het passeren van de IBT-paragraaf in
de raad vrijwel steeds zonder discussie verloopt en zonder dat de raad zich zelfstandig een
oordeel vormt.40 In de cases study’s is dat beeld bevestigd. De geraadpleegde gemeentelijke
respondenten in de case study’s stellen dat de gemeenteraad geen enkele keer een vraag
heeft gesteld naar aanleiding van de IBT-paragraaf in begroting en jaarrekening. Dat
Zie De Ridder 2016, p. 28.
Idem, p. 19.
39 Zie De Ridder 2016, p. 23.
40 Idem, p. 6.
37
38

26

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

betekent uiteraard niet dat de raden geen controle uitoefenen op de uitvoering door het
college op de zes toezichtdomeinen. Omdat, zoals reeds is geconstateerd, de informatie die
in de IBT-paragrafen is opgenomen in hoofdzaak een beknopte samenvatting is van
informatie die op grond van allerlei wettelijke verplichtingen toch al moet worden
gerapporteerd, wordt die controle op andere momenten en naar aanleiding van andere
documenten uitgeoefend.41 In een van de gemeenten wordt gewag gemaakt van de in de
ogen van de gemeentelijke gesprekspartners ‘naïeve’ reactie van de provincie over het
ontbreken van belangstelling van de raadsleden voor het interbestuurlijk toezicht. De
provincie sprak over gebrek aan belangstelling van de gemeenteraad voor de IBT-domeinen,
maar volgens de gemeentelijke gesprekspartners was dat geheel ten onrechte. Die
belangstelling is er wel degelijk, maar dat een onderwerp onderdeel is van het IBT-kader
draagt daaraan niet bij en doet daar ook niets aan af.
De verplichte IBT-paragraaf wordt in Groningen afgeschaft. Het provinciebestuur is van
oordeel dat die paragraaf niet in een behoefte voorziet en dat de gedachte erachter
(verticaal toezicht is aanvullen op horizontale controle door de raad) niet uit de verf komt.
Toezichtlasten
Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat de administratieve lasten van het IBT wat de
gemeenten betreft verwaarloosbaar klein zijn. De inzet verschilt wel per domein. In één van
de gemeenten geven de gesprekspartners aan dat het IBT voor het domein archief- en
informatiebeheer twee keer een dag, voor het omgevingsrecht twee keer een dagdeel, voor
ruimtelijke ordening twee keer een half uur, voor gemeentefinanciën twee keer een uur,
voor monumenten en archeologie twee keer een kwartier en voor de huisvesting van
statushouders ook slechts enkele uren per jaar kostte. De meeste inzet wordt van de
gemeentelijke IBT-coördinator gevraagd. Die is jaarlijks twee keer een dag kwijt voor het
verzamelen van de informatie voor de IBT-paragrafen. Daarnaast is de meeste tijd gemoeid
met overleggen met de provincie over het IBT, zoals de inrichting van het stelsel, de werking
daarvan, en de evaluatie. Die inzet wordt op jaarbasis geschat op vijf dagen. In totaal vergt
het IBT-stelsel van deze gemeente dus jaarlijks 10 ½ werkdag. In de andere gemeente kost
het IBT de coördinator weinig tijd. De IBT-coördinator checkt de IBT-paragraaf niet
inhoudelijk en stuurt vooral e-mailberichten door. Op de zes domeinen gaat het in deze
gemeente wat de gespecialiseerde medewerkers binnen gemeenten per domein om een
beperkte inzet.
De totale inzet op IBT wordt voor de provincie op 2,5 tot 3 fte geschat.

Hierbij dient wel te worden opgemerkt dat op het terrein van gebouwd erfgoed en archeologie geen verplichting geldt om
informatie te delen anders dan op grond van het interbestuurlijk toezicht.
41

27

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 8: Case study Overijssel
De formele grondslagen van het Overijsselse IBT
Artikel 124h van de Gemeentewet bepaalt dat bij amvb regels gesteld kunnen worden over
“de verstrekking van systematische informatie aan het provinciebestuur”. Deze amvb is het
Besluit vertrekking systematische toezichtinformatie van 2012. Op grond van dit besluit
kunnen Provinciale Staten bij verordening gemeenten de verplichting opleggen “tot het
periodiek verstrekken van systematische toezichtinformatie aan Gedeputeerde Staten”,
maar wel “voor zover en voor zolang dit noodzakelijk is voor de uitoefening van het
toezicht”. In elk geval moet dan worden vastgelegd over welke wettelijke taak informatie
wordt gevraagd; welke gegevens worden verstrekt en op welk tijdstip en welke wijze de
informatie wordt verstrekt.
Bestuursovereenkomsten
De provincie Overijssel heeft géén verordening vastgesteld. In plaats daarvan is met iedere
gemeente afzonderlijk een bestuursovereenkomst voor onbepaalde tijd gesloten waarin een
aantal afspraken is vastgelegd omtrent de uitoefening van het provinciaal toezicht op vijf
beleidsdomeinen: financiën, milieu, archief, wonen, ruimtelijke ordening (inclusief natuur,
externe veiligheid en water). De gemeente verplicht zich tot vijf zaken, waaronder:
▪ jaarlijks, zoveel mogelijk via het traject van horizontale verantwoording, de risico’s
per beleidsdomein, actualiseren en voorleggen aan de provincie. Tevens geeft de
gemeente haar visie op de wijze waarop met de geconstateerde risico’s zal worden
omgegaan;
▪ de provincie, zoveel mogelijk via het traject van horizontale verantwoording,
informeren over (beleids)ontwikkelingen ter zake van activiteiten en gebeurtenissen
van de gemeente in relatie tot de naleving van wet- en regelgeving met betrekking
tot de beleidsdomeinen;
▪ versterking van de horizontale verantwoording bevorderen en de relevante
toezichtinformatie zoveel mogelijk digitaal beschikbaar stellen via de gemeentelijke
website.
Het provinciaal bestuur verplicht zich tot acht zaken, waaronder:
▪ maatwerk en differentiatie tussen gemeenten mogelijk maken door de
interbestuurlijke toezichtdomeinen binnen de provincie te stroomlijnen en in
samenhang te brengen, door middel van het vaststellen van ‘op maat’ gesneden
toezichtregimes per gemeente op basis van risicoanalyses, met behulp van het
kader interbestuurlijk toezicht c.q. doorwerking van provinciaal ruimtelijk belang
(bijlage I).
▪ zorg dragen dat het kader interbestuurlijk toezicht c.q. doorwerking van provinciaal
ruimtelijk belang actueel blijft en in ieder geval is opgebouwd met:
- een informatiearrangement per toezichtdomein;
- een beoordelingskader per toezichtdomein op basis van risicoanalyses. Op
basis van objectieve criteria geeft de provincie met een verkeerslichtkleur

28

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪

(groen-oranje-rood) aan welke waarde zij hecht aan de sectorale
toezichtbevindingen;
- het toezichtregime (per domein) bij een groene, oranje of rode gemeente.
op basis van de jaarlijkse actualisatie van de risico’s op de verschillende domeinen
samen met de gemeente afstemmen welk toezichtregime per beleidsterrein en
welk totaalbeeld van toepassing is. De provincie bepaalt welk toezichtregime voor
het komende kalenderjaar centraal staat.

Bij de bestuursovereenkomst behoort een bijlage, het Kader interbestuurlijk toezicht en
doorwerking van provinciaal ruimtelijk belang (hierna: het toetsingskader). In die bijlage is
per domein een beoordelingskader en het toezichtregime weergegeven. De bijlage bevat
een omschrijving van de informatie die de gemeente dient te verstrekken voor elk van de
vijf toezichtdomeinen, alsmede de maatstaven aan de hand waarvan GS de taakvervulling
door de gemeente zullen beoordelen.
Een reden om te kiezen voor een bestuursovereenkomst was dat de provincie horizontale
relaties met de gemeenten wil, op basis van “een intentie van transparantie, begrip en
vertrouwen”. Een verordening past niet in zulke verhoudingen. Echter, de inhoud van de
(bijlagen bij de) bestuursovereenkomst is niet anders dan de inhoud van een verordening
zou zijn geweest. Bovendien kan dit toetsingskader dat bij de bestuursovereenkomst hoort
elk jaar worden aangepastdoor de provincie. Hier vindt weliswaar afstemming met de
gemeenten over plaats, maar de provincie bepaalt uiteindelijk welke wijzigingen nodig zijn
om het kader actueel te houden.
Risicoanalyses en daarop aangepaste toezichtregimes zijn tot nu toe niet gemaakt, met
uitzondering van het domein Archief. De provincie zegt (o.a. in de bestuursovereenkomst)
dat ze risicoanalyses heeft uitgevoerd die de basis vormen voor het toezichtregime en het
toetsingskader. In feite heeft men overgenomen wat in het landelijk overleg of door het IPO
als risico-analyse is gepresenteerd. De coördinator zou wel toe willen naar een analyse van
de risico’s die afzonderlijke gemeenten lopen als zij hun wettelijke taken niet naar behoren
uitvoeren. In feite doet men dat nu ook wel: zwakke gemeenten worden intensiever
gevolgd, een sterke gemeente afstandelijker. Echter die differentiatie in behandeling van
gemeenten is louter gebaseerd op professionele oordelen, niet op een beredeneerde
bestuurlijke keuze.
Hoewel er dus officieel toezicht wordt uitgevoerd op basis van een bestuursovereenkomst,
kan worden geconstateerd dat deze overeenkomst en de begeleidende documenten niet op
basis van volledige gelijkwaardigheid zijn opgesteld. De provincie heeft in haar rol als
toezichthouder ook het laatste woord bij het vaststellen van het toetsingskader en het
daaruit voortvloeiende toezicht.
Op dit moment is er een bestuursovereenkomst gesloten met één waterschap. Men
oriënteert zich daarnaast op een eventuele bestuursovereenkomst met een tweede
waterschap. De basis voor het toezicht op de waterschappen vormen de reglementen,
waarin onder andere tussen de provincies afspraken zijn gemaakt over het toezicht op de
financiën. Zo voeren beide provincies gezamenlijk het financieel toezicht uit op beide
waterschappen. Voor archief geldt dat de statutaire vestigingsplaats bepalend is voor het
toezicht. De provincie Drenthe heeft geen bestuursovereenkomst IBT met de
waterschappen afgesloten.

29

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Opgemerkt wordt dat de provincie hierbij maatwerk levert. De overeenkomsten zijn
allemaal toegesneden op de specifieke situatie bij het desbetreffende waterschap.
Beleidskaders
Tot de formele grondslag van het interbestuurlijk toezicht dat de provincie Overijssel
uitoefent behoren naast de bestuursovereenkomsten ook twee beleidskaders (het
Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing en een Beleidskader
schorsing en vernietiging). Beide beleidskaders zijn geheel overeenkomstig het landelijk (in
IPO verband) overeengekomen model. 42 In die beleidskaders worden de
beleidsuitgangspunten en de wijze waarop het desbetreffende instrument dient te worden
toegepast beschreven. Daarbij wordt uitvoerig aandacht besteed aan de interventieladder.
De verschillende fasen (stappen) van het bestuurlijk traject worden uitgebreid beschreven.
Benadrukt wordt dat het gebruik van de interventieladder niet dwingend is voorgeschreven.
Een toezichthouder beslist zelf hoe en in welk tempo het bestuurlijk traject verloopt en of
het noodzakelijk is dat alle stappen worden doorlopen.
De wet (artikel 124e van de Provinciewet) opent voorts de mogelijkheid dat Gedeputeerde
Staten ambtenaren aanwijzen als toezichthouder in de zin van de artikelen 5.12 e.v. van de
Awb. In Overijssel is geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid. De verwachting was dat
in de verhouding tussen overheden de inzet van bevoegde toezichthouders niet nodig zou
zijn.
Tenslotte bepaalt artikel 3 van het Besluit Verstrekking Systematische Toezichtinformatie
dat het provinciebestuur een jaarplan kan opstellen waarin de prioriteiten inzake het
toezicht worden gesteld. Een zodanig plan is volgens artikel 6 van dat besluit vereist, indien
de toezichthouder eenmalig systematische toezichtinformatie wil opvragen. Omdat van dit
laatste geen sprake is, heeft het provinciaal bestuur van Overijssel ervoor gekozen geen
jaarplan vast te stellen.
Voor het toezicht op twee domeinen zijn specifieke landelijke beleidskaders overgenomen
en vastgesteld: het aanvullend beleidskader archieftoezicht “Nieuwe schoenen” (opgesteld
door het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecties) en het (landelijke)
Gemeenschappelijk financieel toezichtkader Kwestie van evenwicht. Daarnaast is op het
domein huisvesting statushouders aanvullend nog een eigen “Stappenplan toezicht op de
huisvesting van statushouders” vastgesteld door het college van Gedeputeerde Staten.
Geformuleerde doelstellingen
De provincie Overijssel heeft op haar website vastgelegd dat “de bedoeling van het toezicht
is om maatschappelijk ongewenste effecten te voorkomen.” Deze doelstelling wordt
uitgewerkt in het Kader interbestuurlijk toezicht en doorwerking provinciaal ruimtelijk
belang, waarin per domein het belang van interbestuurlijk toezicht wordt beschreven. Dit
belang kan als een doelstelling worden geïnterpreteerd, zoals bij het domein
Omgevingsrecht (in het kader ‘Wabo’ genoemd) het belang geformuleerd is als
“Bescherming van mens en natuur tegen schade en gevaar; kwaliteit van uitvoering en
handhaving.” Er is dus wel sprake van enige uitwerking, zij het dat deze doelstellingen over
Zie het Handboek Wet revitalisering generiek toezicht, p. 75 en volgende. Het Handboek verscheen in augustus 2012 en is
een gezamenlijke uitgave van BZK, VNG en IPO.
42

30

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

het algemeen niet geoperationaliseerd zijn. Er is eerder sprake van het vastleggen van de
richting van het gewenste effect van toezicht, dan dat er meetbare resultaten zijn
vastgelegd.

De inrichting van de provinciale toezichtorganisatie
De provincie Overijssel telt 25 gemeenten. De eerste coördinator en kwartiermaker was
zeer actief in het landelijke overleg over de inrichting van het provinciale toezichtstelsel
Wrgt. De provinciaal coördinator IBT is met drie collega’s verantwoordelijk voor de centrale
coördinatie van het IBT. De inhoudelijke beoordeling wordt gedaan in de Eenheden (de acht
organisatieonderdelen waaruit het provinciaal apparaat is opgebouwd). Een van de
eenheden is “Bestuurs- en Concernzaken”; de provinciale IBT-coördinatoren maken daar
onderdeel van uit. Drie centrale coördinatoren brengen oordelen van de vakeenheden
bijeen en zorgen voor het IBT-contact met de gemeentebesturen. Zij hebben elk acht of
negen gemeenten onder hun hoede. Daarnaast hebben de betrokken vakeenheden elk een
eigen IBT coördinator. De Eenheden zijn:
▪ Ruimte & Bereikbaarheid met de domeinen Wro en Huisvesting statushouders.
▪ Toezicht op Monumenten & archeologie is ook ondergebracht bij de eenheid
Economie en Cultuur.
▪ Natuur & Milieu met het domein WABO.
Het financieel toezicht is een specifieke wettelijke taak van Gedeputeerde Staten en maakt
bij de provincie Overijssel tevens onderdeel uit van het IBT. Het betreffende cluster
financieel toezicht maakt onderdeel uit van de eenheid “Bestuurs- en Concernzaken”. Ook
de provinciale archiefinspecteur, die onder meer het interbestuurlijk toezicht op dit domein
uitvoert, behoort tot deze eenheid.
De provincie Overijssel kent ook een IBT-werkgroep waarin van elk domein één
afgevaardigde zit. Door het instellen van de werkgroep kan intern meer gestructureerd
worden nagedacht over wanneer en op basis van welke criteria een oordeel moet worden
gegeven. Tevens vindt tussen de verschillende domeinen afstemming plaats waardoor de
provincie zich een integraal oordeel over een gemeente kan vormen).

Het verkrijgen van toezichtinformatie
De provincie Overijssel maakt bij het toezicht gebruik van systematische en incidentele
toezichtinformatie. Hieronder wordt het verkrijgen van deze informatie nader toegelicht.
Systematische toezichtinformatie
De grondslag voor het verkrijgen van systematische toezichtinformatie is in Overijssel te
vinden in de bestuursovereenkomst, meer specifiek het toetsingskader (bijlage I bij de
overeenkomst). Per domein is weergegeven welke informatie de provincie Overijssel nodig
heeft om zich een oordeel te vormen over de wijze waarop de gemeente zijn wettelijke
taken uitoefent.

31

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Volgens de bestuursovereenkomsten verstrekken de Overijsselse gemeenten één keer per
jaar de gevraagde systematische toezichtinformatie. In de praktijk verschilt het tijdstip van
verstrekken van informatie per domein. De provincie streeft er naar om rond 1 april van alle
gemeenten een oordeel per domein plus een “algemene beeld” (gewogen gemiddelde van
de domeinoordelen) te hebben. De provincie maakt voor informatie over de huisvesting van
statushouders gebruik van informatie die door het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers
(COA) wordt opgesteld en rondgestuurd.
Vanaf 2017 heeft men stappen gezet naar het meer actueel toepassen van toezicht op de
Wabo. In plaats van een beeld van het toezicht te vormen op basis van het
uitvoeringsprogramma van het voorgaande jaar en het jaarverslag over het jaar daarvoor,
wil men nu meer vooruitkijken aan de hand van het meest recente jaarverslag en het
uitvoeringsprogramma over het komende jaar dat voor 1 januari vastgesteld dient te
worden. Dit legt druk op de gemeenten: de rapportage over uitvoering loopt in de meeste
gemeenten van oktober tot oktober en 20% van de gemeenten lukt het vooralsnog niet om
voor 1 januari het uitvoeringsprogramma naar de provincie te sturen.
Gemeentelijke documentatie wordt meestal per mail (en soms per post) bij de provincie
ingediend en wel rechtstreeks bij de behandelend ambtenaar van de provincie.
De provinciale toezichthouder maakt geen gebruik van waarstaatjegemeente.nl.
Incidentele toezichtinformatie
De bestuursovereenkomsten bevatten geen formele voorziening voor het verwerven van
niet-systematische informatie. In de praktijk zijn (lokale en regionale) kranten, het internet
en netwerken belangrijke bronnen voor incidentele informatie. Ook klachten van burgers
(via de milieu-klachtenlijn bijv.) gelden als incidentele informatie. Reality checks en andere
vormen van eigen provinciaal onderzoek bij gemeenten behoren volgens het toetsingskader
ook tot de mogelijkheden. Afhankelijk van het domein en toezichtregime daarbij schrijft dit
kader voor of en hoe vaak deze checks plaatsvinden. Alleen op het domein Archief worden
vooralsnog daadwerkelijk inspecties ter plaatse uitgevoerd. Bij de andere domeinen is het er
in de praktijk nog niet van gekomen.
Incidentele informatie wordt door de CdK ook verworven dan wel meegenomen bij de
reguliere contactmomenten die zij met gemeenten heeft. Het gaat dan om telefonische
contactmomenten en ambtsbezoeken. Bij de reguliere bestuurlijke bezoeken krijgt zij een
tussentijds beeld van de desbetreffende gemeente mee. Die informatie wordt – indien
nodig – tijdens dat bezoek ter sprake gebracht. De tussentijdse beelden van gemeenten
lopen vaak vooruit op de systematische informatieverstrekking en zijn ten dele gebaseerd
op tussentijds beschikbare informatie, bijvoorbeeld uit de ambtelijke contacten. Daarnaast
vinden klankbordgesprekken plaats waarin beelden van gemeenten ter sprake kunnen
komen.

Oordeelsvorming
Algemeen
In de provincie Overijssel geschiedt de oordeelsvorming aan de hand van het
toetsingskader. Dit beleidskader bevat vrij nauwkeurige specificaties van de maatstaven

32

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

waaraan de taakvervulling op de verschillende domeinen zal worden getoetst. Deze
maatstaven komen overigens sterk overeen met hetgeen landelijk in IPO-verband (in
overleg met VNG) is vastgesteld. In de bestuursovereenkomst wordt een onderscheid
gemaakt tussen ’objectieve criteria (criteria die rechtstreeks zijn af te leiden uit de
toepasselijke wet- en regelgeving) en ’subjectieve criteria’ (omtrent de wijze waarop de
gemeente invulling geeft aan de wettelijke criteria, afspraken nakomt e.d.) In de praktijk
worden beiden gebruikt om tot een oordeel te komen. In de IBT-totaalbeelden per
gemeente wordt dus per domein een totaaloordeel beschreven, zonder dat expliciet criteria
uit wet- en regelgeving wordt aangehaald. Daarmee ontstaat een oordeel op basis van
zowel objectieve als subjectieve criteria.
Bij de beoordeling wordt gebruik gemaakt van het stoplichtmodel. De beoordeling per
domein resulteert in een kleur (categorieën groen, oranje, rood) en de kleur is weer
gekoppeld aan een toezichtregime. In het toetsingskader is per toezichtregime aangegeven
in welke mate de provincie Overijssel toezicht houdt. Indien de gemeente op een bepaald
domein in de categorie groen valt blijft de provincie Overijssel op afstand en is de intensiteit
van het toezicht laag. Bij de categorieën oranje en rood zal het toezicht intensiever zijn. Per
domein wordt uiteindelijk een eindkleur aan het aan het beeld toegevoegd.43 Voor het
bepalen van de eindkleur laat de provincie Overijssel de volgende domeinen zwaarder
tellen:44
▪ Financiën, omdat dit doorwerkt op alle gemeentelijke domeinen;
▪ Omgevingsrecht (Wabo), omdat dit de gezondheid en veiligheid betreft en dit
domein sinds 1 oktober 2012 ook flink is uitgebreid door de overdracht van taken
van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT);
▪ Ruimtelijke ordening (Wro, waarbij ook doorwerking provinciaal belang wordt
meegenomen), vanwege de grote invloed op de leefomgeving en de provinciale
belangen die hiermee gemoeid zijn.
Voor de totstandkoming van een eindkleur wordt een weging wordt toegepast, waarbij
binnen de drie genoemde domeinen dat van Financiën het zwaarst meeweegt. 45
Gedeputeerde Staten van Overijssel hebben in april 2017 als IBT toezichthouder een verslag
aan Provinciale Staten uitgebracht waarin de resultaten van het IBT over 2016 en (een deel
van) 2017 staan vermeld.
Resultaten 2017
Op het domein Financiën is het beeld overwegend goed. Bij 16 van de 25 gemeenten is het
toezichtbeeld groen, terwijl slechts één gemeente onder preventief toezicht staat en een
rode score heeft. Op het domein Wabo valt ook het merendeel (22) van de 25 gemeenten
onder een groen toezichtregime. Slechts drie gemeenten hebben nog een oranje Waboscore. Bij Wro is een soortgelijk beeld te zien, met vier gemeenten die een oranje score
hebben. Ook bij de domeinen die een minder grote invloed op het totaalbeeld hebben
voldoet het overgrote deel van de gemeenten aan de normen voor een groene score. Bij
Archief is aan drie gemeenten een oranje oordeel gegeven, bij het domein Huisvesting
statushouders betreft dat slechts één gemeente.
Zie het door Gedeputeerde Staten van Overijssel op 13 december 2016 vastgestelde Kader interbestuurlijk toezicht en
doorwerking provinciaal ruimtelijk belang.
44 Zie brief PS/21016/165 aan Provinciale Staten over Interbestuurlijk toezicht 2016 – resultaten op hoofdlijnen.
45 Idem.
43

33

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Het geheel overziend constateert men het volgende:46
Er zijn dit jaar drie gemeenten die op meerdere zwaarwegende toezichtdomeinen (financiën, Wabo
en Wro) onvoldoende aan de wettelijke vereisten voldoen dan wel risico's lopen, waardoor ze een
oranje kleur in het totaalbeeld hebben gekregen. (…) Bij deze drie gemeenten passen wij intensiever
toezicht toe op de domeinen waar dat nodig is, conform de toezichtregimes uit het toezichtkader.
Daarnaast zullen de bevindingen uit ons toezicht onderwerp van gesprek zijn in bestuurlijke
gesprekken tussen ons en de gemeente. (…)
De overige 22 gemeenten hebben een groene eindkleur in het totaalbeeld. Sommige gemeenten
voldoen weliswaar niet op alle domeinen aan alle wettelijke vereisten, maar de algehele conclusie is
dat de provincie, in de geest van de wet, als toezichthouder op afstand kan blijven. Er is geen
aanleiding om bij deze gemeenten het toezicht onderwerp van gesprek te maken in bestuurlijke
overleggen. Wel zal er, op de domeinen waar niet wordt voldaan aan alle wettelijke vereisten, een
intensiever regime zijn. (…)
Positief is dat dit jaar twaalf gemeenten een geheel groen toezichtbeeld hebben. (…) Dit betekent dat
de provincie bij deze gemeenten op afstand blijft.

Interventie
De interventie op systeemniveau beperkt zich in Overijssel in hoofdzaak tot de jaarlijkse
verstrekking van de (samengestelde) oordelen aan de gemeentebesturen. In een aantal
gevallen is er een follow up in de vorm van ambtelijke of ook bestuurlijke gesprekken (zie
ook hiervoor).
De provincie heeft verschillende malen gebruik gemaakt van de interventieladder. Tot een
indeplaatsstelling is het nog nooit gekomen. De provincie heeft aangegeven zelf nog geen
voordrachten voor vernietiging te hebben gedaan, maar dat dergelijke voordrachten in
principe wel gebruikt kunnen worden als drukmiddel tijdens bestuurlijke overleggen.
Per domein zijn er verschillende interventiestrategieën die gehanteerd worden. Daarbij
worden bijna altijd zowel harde, objectieve criteria als zachtere, ‘subjectieve’ criteria
gehanteerd. Per kleur van het oordeel in het voorgaande jaar wordt een van te voren
vastgesteld toezichtregime gehanteerd.
Bij het toezicht op financiën worden begroting, begrotingswijzigingen, jaarstukken,
gerelateerde raadsstukken, verordeningen ex. artikel 212 en 213 Gemeentewet en
beleidsnota’s conform deze (financiële) verordeningen in het kader van de planning en
control-cyclus beoordeeld. Gekeken wordt onder andere of er een structureel en reëel
evenwicht is, of het aannemelijk is dat dit evenwicht gecontinueerd wordt en of er sprake is
van bestuurlijk relevante onderwerpen die de financiële positie substantieel nadelig kunnen
beïnvloeden. Ook hier is sprake van intensiever ambtelijk en bestuurlijk contact wanneer
een oordeel niet groen is. Bij een oranje oordeel geeft de provincie een signaal af. Er wordt
dan iets verwacht van de gemeente of het risicoprofiel is hoog. Bij een rood oordeel staat de
Brief aan Provinciale Staten, Toezichtbeelden 2017 - resultaten op hoofdlijnen, te vinden in het Stateninformatiesysteem,
referentie PS/2017/331.
46

34

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gemeente ook al onder preventief toezicht. In dat geval dienen de begroting en eventuele
wijzigingen ervan goedgekeurd te worden door de provincie, wordt een verbeterplan
opgesteld en wordt intensief bestuurlijk contact opgezet.
Bij toezicht op de Wabo worden de hoofddocumenten op dit gebied uit de eigen
beleidscyclus van de gemeente in eerste instantie gebruikt, en getoetst aan de Wabo, Bor
en Mor. Daarnaast worden jaarlijks risicothema’s gekozen op het gebied van milieu, bouwen
en monumentenzorg (alhoewel dat laatste thema in de praktijk volgens diverse
gesprekspartners bij provincie en gemeenten niet veel aandacht meer lijkt te krijgen). Bij
kritischere oordelen door de provincie wordt het ambtelijke overleg en later ook het
bestuurlijk overleg opgeschaald. De provincie heeft één keer geïntervenieerd. De provincie
had met deze gemeente zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau gesprekken gevoerd en
aangegeven dat de interventie-ladder werd gebruikt. Op een gegeven moment is een
formele brief gestuurd en zijn toezichtafspraken gemaakt. Het maken van die afspraken en
monitoring leidde volgens de gesprekspartners tot voldoende resultaat.
Toezicht op het domein ruimtelijke ordening gebeurt aan de hand hoofddocumenten uit de
eigen beleidscyclus. Vervolgens wordt met name beoordeeld of er een actuele
structuurvisie bestaat en of bestemmingsplannen voor het hele gemeentelijk grondgebied
actueel zijn. Ook de totstandkomingsprocessen van deze documenten worden getoetst aan
wettelijke criteria. Het toezichtregime kan net als bij andere domeinen worden
geïntensiveerd door extra informatie-uitvraag bij een oranje oordeel en opschaling via
management en bestuur naar interventie bij een rood oordeel (bij onvoldoende effect van
eerdere stappen).
Bij het toezicht op archieven maakt drie kwart van de gemeenten gebruik van Kritische
Prestatie Indicatoren van de VNG bij rapportage aan de provincie. Een deel van die
gemeenten stelt niet jaarlijks maar tweejaarlijks een nieuw rapport op en actualiseert dat in
het tussenliggende jaar. Op basis van die informatie wordt gekeken of men aan de normen
vastgesteld in de Archiefwet en lagere regelgeving voldoet (objectief), maar ook of er
bijvoorbeeld een achterstand in archiefbewerking en het interpreteren van de (naleving van
de) daarover gemaakte afspraken geconstateerd wordt. Naarmate het oordeel kritischer
wordt, zal de frequentie van inspectiebezoeken toenemen (van eens per twee/drie jaar tot
twee keer per jaar) en zal meer informatie gevraagd worden om voortgang ten aanzien van
verbeteringen meer nauwgezet te monitoren.
Toezicht op de huisvesting van statushouders is voornamelijk gebaseerd op de maandcijfers
van het COA. Gemeenten krijgen wettelijke taakstellingen per halfjaar. Om verrassingen te
voorkomen neemt de toezichthouder (bij verwacht achterlopen op de taakstellingen) na
drie maanden contact op over de voortgang op dit gebied. Bij twee keer achter elkaar niet
halen van de doelstellingen wordt opgeschaald naar oranje, waarbij van de gemeente wordt
verwacht dat in samenspraak met corporaties en het COA een plan van aanpak wordt
opgesteld. Wanneer ook dat niet helpt volgt escalatie naar management en uiteindelijk naar
het bestuurlijk niveau. Hierbij volgt een vooraankondiging van indeplaatsstelling.
Voor alle domeinen geldt dat men scherp tracht te zijn op het onderscheid tussen adviseren
en toezichthouden (of interveniëren). Sommige vakambtenaren van de Eenheden
beschouwen zich meer als adviseur en partner van hun contactpersonen bij de gemeente

35

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

dan als toezichthouder. Zij noemen zich (ook) accounthouder van een aantal gemeenten en
hebben doorgaans veelvuldig contact op basis van het principe van samenwerking en
sturing vooraf. Bij andere domeinen wordt meer nadrukkelijk de rol van toezichthouder
verkozen.
Volgens de IBT-coördinator beschikt de provincie op alle domeinen, behalve op het
ruimtelijke domein, over onvoldoende toezichtinstrumenten om een stapeling van kleinere
problemen aan te pakken. De instrumenten die voorhanden zijn, zijn zo zwaar dat een
interventie disproportioneel zou kunnen zijn, waardoor de verwachting is dat deze besluiten
geen stand houden voor de rechter.
De provincie kan op een andere manier soms wel bewerkstelligen dat gemeenten hun taken
naar behoren uitoefenen, door bijvoorbeeld in gesprek te gaan met gemeenten of een
bestuursmonitor of een financiële scan aan te bieden. Er zijn echter geen formele
instrumenten waarmee een stapeling van kleinere problemen kunnen worden aangepakt,
en waarmee op lange termijn mogelijk dus sprake is van taakverwaarlozing.
Het provinciaal bestuur heeft alleen een indirect beeld van de effecten van het toezicht op
de kwaliteit van de gemeentelijke taakuitvoering. Met het monitoren van de IBTtotaalbeelden van alle gemeenten ontstaat een beeld van in hoeverre gemeenten voldoen
aan de vastgestelde criteria. Tegelijk erkent het provinciebestuur dat zij geen zelfstandige
instrumenten heeft om de kwaliteit van uitvoering van wettelijke taken te verhogen. Als de
raad niks met de provinciale beoordelingen doet, dan kan men enkel oproepen actie te
nemen of de score (kleurcode) verder verlagen, maar men heeft geen dwangmiddelen ter
beschikking. De raad is aan zet en kan zelf bepalen of op de beoordeling van de provincie
moet worden geacteerd.
Volgens de bestuursovereenkomst dient er één keer per jaar een ambtelijk overleg en eens
per twee jaar een bestuurlijk overleg te worden georganiseerd om de nalevingsprestatie en
de samenwerking te evalueren. Deze frequenties worden altijd gehaald. Daarbij moet
worden opgemerkt dat bestuurlijk overleg in het kader van IBT gecombineerd kan worden
met andere overleggen.

Ervaringen van gemeenten
Werking van het stelsel
Over het algemeen wordt de werking van het stelsel door de betrokken gemeenteambtenaren als gematigd positief ervaren. De administratieve lasten worden proportioneel
geacht, te meer omdat meestal wordt gewerkt met informatiebronnen die al voor de eigen
informatiecyclus gebruikt worden. Alleen bij toezicht op de Wabo ervaart een gemeente
extra administratieve druk om de gegenereerde monitoring informatie op het gevraagde
detailniveau te verkrijgen. Tegelijk erkent men dat de informatie die voor het IBT wordt
opgesteld, wel van nut kan zijn binnen de gemeente. In welke mate het interbestuurlijk
toezicht ook effect heeft op het handelen van de gemeente, verschilt per domein. Men is
inhoudelijk tevreden over de manier waarop interbestuurlijk toezicht wordt toegepast: men
ervaart meestal een meedenkende houding vanuit de provincie, gericht op samenwerking
op basis van goede afstemming.

36

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bij onderwerpen die normaal gesproken weinig aandacht krijgen, met name het archief,
wordt het interbestuurlijk toezichtoordeel vaak als steun in de rug ervaren om meer
aandacht te vragen voor eventuele problemen die zich voordoen. Voor andere
onderwerpen wordt het oordeel amper van waarde geacht. Zo geeft een ambtenaar
verantwoordelijk voor de coördinatie van huisvesting van statushouders aan dat het
onderwerp op zichzelf al genoeg politieke waarde heeft om goede uitvoering door het
college en controle erop door de raad te borgen. Ook bij financiën is het belang bijvoorbeeld
dusdanig groot dat het onderwerp niet aan extra aandacht wint als gevolg van
interbestuurlijk toezicht.
Daar komt bij dat interbestuurlijk toezicht door een aantal respondenten niet als bijsturend
wordt gezien. Voor financiën is het specifieke, verticale toezicht op zichzelf in zoverre
sturend dat de gemeenten niet onder preventief toezicht willen komen te staan. Er is door
het bestuur van één bestudeerde gemeente dan ook hoge prioriteit toegekend aan het
opstellen en navolgen van een verbeterplan. Beide bestudeerde gemeenten geven echter
aan dat er niet omwille van het verbeteren van het toezichtbeeld van oranje naar groen een
wijziging van het beleid zou worden doorgevoerd. Zeker wanneer het oordeel is gebaseerd
op een subjectief criterium (of dat zo wordt ervaren), zijn gemeentebestuurders niet
geneigd omwille van het IBT-oordeel veranderingen door te voeren. Alleen wanneer de
belangen van de eigen gemeente daarom vragen, wordt bijgestuurd en dan kan het goed
zijn dat als bijkomend effect het toezichtbeeld verbetert.
Voor het domein van financiën wordt het opnemen van het toezichtoordeel in het IBTtotaalbeeld als een van de domeinen eerder als onlogisch en overbodig ervaren. Men erkent
dat het goed is om in bestuurlijke gesprekken een totaalbeeld als basis te nemen, maar
tegelijk wordt opgemerkt dat vooral de afwijkende cycli van het specifiek toezicht (met
beoordeling in het najaar bij de begroting) en het IBT (met publicatie van het eindoordeel in
het voorjaar) vaak verwarrend kunnen werken. Het IBT-oordeel wordt weliswaar naar het
college van B&W verzonden, maar wordt vrijwel altijd doorgestuurd naar de gemeenteraad.
Zeker wanneer het oordeel over de financiën in het kader van het specifieke financieel
toezicht al zeer kritisch is, kan het herhalen van dit oordeel als zeer vervelend worden
ervaren. Zowel in de publiciteit als binnen de raad kan op basis van deze verwarring een te
negatief beeld worden neergezet. Dat wordt versterkt als de financiën van een gemeente
meermalen ‘rood’ worden beoordeeld, terwijl het verbeterplan ter bestrijding van de
situatie wel gewoon met succes opgevolgd wordt.
Op het gebied van ruimtelijke ordening geeft een gemeente aan dat niet aan de normen is
voldaan, omdat de betreffende afdeling andere prioriteiten koos dan het opstellen van
benodigde documenten. Daarmee wordt dus doelbewust gekozen een oranje oordeel te
ontvangen en blijkt dat het altijd verkrijgen van een positief oordeel vanuit de provincie bij
de gemeenten niet altijd prioriteit heeft.
Wat verder opvalt is dat ambtenaren vanuit de gemeenten niet altijd op de hoogte zijn van
het bestaan van de interventieladder en de stappen die daarop betreden kunnen worden.
Ook blijkt dat (bijvoorbeeld bij het opvragen van aanvullende informatie) niet altijd expliciet
wordt vermeld dat de interventieladder wordt toegepast. Er bestaat verwarring met het
Overijsselse escalatiemodel, waarbij van ambtelijk via management- naar bestuurlijk niveau
kan worden opgeschaald.

37

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Er wordt verder nog een aantal verbeterpunten vanuit de gemeenten aangedragen. Zo
oppert men dat in plaats van de vrijblijvende oordelen die nu door de provincie worden
gegeven bij financiën, de provincie een meer actieve, faciliterende rolinvulling zou kunnen
kiezen. Te denken valt aan bepaalde financiële arrangementen, waarbij de provincie
bepaalde zaken onder strenge voorwaarden als vastgelegd in een herstelplan
voorfinanciering zou kunnen aanbieden, zodat gemeenten sneller in staat zijn de boel op
orde te brengen. Men vermoedt dat de angst bij de provincie bestaat dat steeds meer
gemeenten bij een dergelijke opstelling zullen aankloppen voor financiële hulp.
Een gemeente geeft aan dat er onvoldoende aandacht is voor doorvertaling van IBT naar de
werkvloer; vooral bij complexe domeinen. Het blijft regelmatig bij een oordeel waarop kort
gereageerd wordt, maar niet altijd wordt de juiste actie ondernomen. Het eigen maken van
de wettelijke vereisten en de criteria die gehanteerd worden in de werkprocessen binnen de
gemeente is nog niet optimaal, en men ziet daarbij mogelijk een rol voor de provincie
weggelegd.
Een ambtenaar geeft aan dat interbestuurlijk toezicht vanuit de provincie het best ingericht
zou kunnen worden in een meer meedenkende vorm, en minder ‘bemoeiend’. Men zou dan
meer de focus willen hebben op de interpretatie van het wettelijk kader en niet zozeer op
het wettelijk kader zelf (wat men zelf ook zegt te kunnen opzoeken). Als de provincie
ruggespraak kan bieden over die interpretatie dan zou dat toegejuicht worden.
Een laatste kritische noot betreft de manier waarop het provinciebestuur de gemeenten
mee laat denken over de manier waarop het stelsel ingevuld kan worden. Door samen na te
denken over hoe IBT eruit moet zien, kan winst worden behaald ten aanzien van de goede
uitvoering van taken door de gemeenten. Daarmee pleit men dus in wezen voor het
maatwerk dat in de bestuursovereenkomst ook is vermeld, maar dan niet tijdens het
toezichtproces (zoals nu bij een aantal domeinen gebeurt) maar bij het ontwerpen van de
toezichtregimes.
Betrokkenheid van de raad
Beide gemeenten geven aan dat de toezichtoordelen altijd naar de raad worden gestuurd.
De raad is dus daarmee volledig in positie om hiermee actie te ondernemen en zijn
controlerende taak uit te voeren, aldus de betrokken ambtenaren.
Toch is de raad terughoudend op een groot aantal onderwerpen. Bij archief is dit eerder al
geconstateerd, maar interviews met raadsleden zelf leren daarbij dat men juist als raad
minder prioriteit geeft aan taken waar de provincie toezicht houdt. Men vertrouwt erop dat
dat toezicht van voldoende niveau is en dat men daar weinig energie in hoeft te steken. De
raad ziet zijn controlerende rol wel, maar minder op uitvoering van wettelijke taken maar
meer op uitvoering van eigen beleid.
Bij veel domeinen komt de raad alleen in actie als er een oranje of rood oordeel vanuit de
provincie wordt gegeven, of wanneer er zich incidenten binnen het domein voordoen. Van
een reguliere, gestructureerde en zelfstandige controle door de raad (ook in tijden dat alles
goed lijkt te gaan) is geen sprake.

38

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In de bestuursovereenkomsten verplicht de gemeenten zich om een eigen risicoanalyse te
maken, “zoveel mogelijk via het traject van horizontale verantwoording”. Deze formulering
impliceert op zijn minst dat de raad actief betrokken is bij de vaststelling van de informatie
die aan de provinciale toezichthouder wordt verstrekt. In de praktijk heeft in Overijssel de
raad dus geen formele positie in het IBT proces. Het ‘algemene beeld’, opgesteld door de
toezichthouder, wordt naar B&W gezonden. Het college van B&W is immers ook de
gesprekspartner van het provinciaal bestuur. Bij het rondsturen van de toezichtbeelden
wordt nadrukkelijk geadviseerd deze door te sturen naar de gemeenteraden en voor zover
men er zicht op heeft gebeurt dat ook. Er zijn geen tekenen die er op wijzen dat de raden
veel belangstelling hebben voor het provinciale IBT, behalve als de toezichthouder de
gemeente op een domein een “rood” oordeel geeft. Er is bewust voor gekozen om niet,
vanuit het IBT, ‘de raad in positie te gaan brengen’ of zoiets. Het is wat het provinciaal
bestuur betreft de eigen verantwoordelijkheid van de raad hoe hij B&W controleert.
Navraag bij de gemeenten leert echter dat er bij invoering van de Wrgt nauwelijks aandacht
is geschonken door de raden aan hun veranderde rol in het toezicht op het college.

39

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 9: Case study Noord-Brabant
Formele grondslagen
De formele grondslagen voor het interbestuurlijk toezicht in de provincie Noord-Brabant zijn
gelegd in een drietal documenten:
▪ Een meerjarig beleidskader
▪ Een uitvoeringsprogramma
▪ Een verordening
Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant stellen één keer in de vier jaar een beleidskader
vast waarin de keuzes, doelen en middelen van het IBT in meerjarenperspectief worden
beschreven. Het meest recente is het Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019
“Ons toezicht, uw kwaliteit”. Gedeputeerde Staten stellen ieder jaar, op basis van het
beleidskader en een risicoanalyse47 een uitvoeringsprogramma op. Het meest recente is het
Uitvoeringsprogramma Interbestuurlijk Toezicht 2017. Deze documenten worden ter
kennisname gestuurd aan Provinciale Staten.
De provincie Noord-Brabant heeft de systematische verwerving van IBT-informatie
vastgelegd in een verordening als bedoeld in het Besluit verstrekking systematische
toezichtinformatie. Dit besluit geeft Provinciale Staten de mogelijkheid om bij verordening
gemeenten de verplichting opleggen tot het periodiek verstrekken van systematische
toezichtinformatie aan gedeputeerde staten, voor zover en voor zolang dit noodzakelijk is
voor de uitoefening van het toezicht. De Provinciale Staten van de provincie Noord-Brabant
hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt door een verordening vast te stellen. De
meest recente is de Verordening systematische toezichtinformatie 2016, vastgesteld na de
evaluatie van het Brabantse IBT van 2015. In de verordening is voor de vier domeinen –
archief- en informatiebeheer, omgevingsrecht, monumenten en archeologie, en ruimtelijke
ordening – aangegeven welke informatie gemeenten aan Gedeputeerde Staten dienen te
verstrekken. Het gaat dan om onder meer bepaalde besluiten, rapportages, adviezen et
cetera.

Doelstellingen en uitgangspunten
Rolopvatting
Interbestuurlijk toezicht wordt in Noord-Brabant gedefinieerd als één van de drie
‘kernrollen’ van de provincie. Daarover wordt op de website het volgende aangegeven:
Als kwaliteitsbewaker gaat de provincie sober te werk. De gemeentelijke bestuurslaag moet
volwassen en zelfredzaam zijn. Waar mogelijk houdt de provincie systeemtoezicht en controleert en
In het uitvoeringsprogramma Interbestuurlijk Toezicht 2017 staat deze risicoanalyse uitvoerig beschreven. Zie hiervoor de
pagina’s 10 tot en met 14.
47

40

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

signaleert ze beperkt of het systeem in de praktijk werkt of dat er zaken die misgaan. Indien nodig
vindt voortvarend interventie plaats.

Het beleidskader voor de periode 2016-2019 bevat de volgende visie op het
interbestuurlijke toezicht:48
Door toezicht te houden dragen wij bij aan een veilige en bestendige leefomgeving in Brabant. Het is
ons doel om het functioneren van lokale overheden te versterken, zodat burgers kunnen vertrouwen
op de overheid. Met interbestuurlijk toezicht bevorderen wij dat de Brabantse lokale overheden
krachtige overheden zijn, die hun maatschappelijke taken correct uitvoeren.

De provincie ziet voor zichzelf ook een rol weggelegd om met de bij haar aanwezige kennis
gemeenten te wijzen op best practices en preventief voor te lichten over bepaalde thema’s
(zie ook hieronder).
Doelstellingen
Het beleidskader bevat voorts de volgende (algemene) strategische doelstellingen:49
▪ Bijdragen aan het goed functioneren van het openbaar bestuur.
▪ Een correcte uitvoering van (wettelijke) taken door gemeenten, gemeenschappelijke
regelingen en waterschappen bevorderen. Burgers moeten kunnen vertrouwen op
een goed functionerend openbaar bestuur.
▪ Eraan bijdragen dat de gemeenteraden en algemene besturen, als vertegenwoordigers van de burgers, op basis van begrijpelijke informatie weloverwogen
uitspraken kunnen doen over de taakuitvoering door hun organisatie (horizontale
controle).
Deze strategische doelstellingen zijn vertaald in twee smart geformuleerde tussendoelen:
▪ per eind 2019 zal geen enkele lokale overheid voor wat betreft de taakuitvoering van
de medebewindstaken als ‘voldoet niet’ beoordeeld hoeven worden, terwijl minstens
de helft van alle overheden als ‘voldoet’ kan worden beoordeeld;
▪ eventuele interventies binnen een jaar af te ronden.
Voor het IBT bevat het beleidskader de volgende uitgangspunten:
▪ toezicht op een zo efficiënt, effectief en transparant mogelijke wijze uitvoeren, met
zo weinig mogelijk toezichtlast voor onze lokale overheden;
▪ in beginsel sober en op afstand toezicht houden;
▪ risicoafwegingen gebruiken om de intensiteit van het toezicht te bepalen;
▪ instrumenten proportioneel inzetten;
▪ toezicht heeft een signalerings- en agenderingsfunctie. Bevindingen over naleving,
nieuwe risico’s en ontwikkelingen in de toezichtgebieden worden gedeeld.
Het beleidskader bevat een nalevingsstrategie volgens het algemene model dat daarvoor de
laatste twintig jaar in zwang is gekomen. 50 Voorts is aangegeven dat de provincie het IBT
Zie het Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019, p. 4.
Idem.
50
De nalevingsstrategie bestaat uit de onderdelen “preventiestrategie” (liever voorkomen dan achteraf corrigeren) en
“handhavingsstrategie”; terwijl de handhavingsstrategie weer uiteen valt in “toezichtstrategie” (het verwerven van informatie)
en “sanctiestrategie”(het interveniëren bij geconstateerde gebreken). Onderdeel van de sanctiestrategie is het Algemeen
beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing. Leidraad bij de hantering van de nalevingsstrategie is onder meer de
Tafel van Elf.
48
49

41

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

‘risicogestuurd’ wil uitoefenen: dat houdt in dat men periodiek wil bepalen op welke
toezichtgebieden extra focus moet worden gelegd. Het ‘risicogestuurd’ werken bestaat uit
de volgende stappen:51
1. risico’s identificeren voor de provincie, de lokale overheden en de burgers;
2. risico’s classificeren vanuit de volgende invalshoeken: kans dat het voorkomt en de
impact op kwaliteit, omgeving, veiligheid en imago; en
3. toezichtstrategie benoemen.
Toezichtthema’s
Elk jaar opnieuw wordt een uitvoeringsprogramma opgesteld. Daarin staat voor ieder
toezichtgebied aangegeven hoe het systematisch toezicht in dat jaar zal worden
uitgeoefend.52 Systematisch toezicht houdt volgens een betrokkene in dat de provincie elk
(toezicht)jaar tot een oordeel komt over alle toezichtdomeinen. Zo was in de jaren voor de
invoering van de Wrgt het uitgangspunt bij het toezicht op de Archiefwet om één keer per
vijf jaar de gemeenten te bezoeken en slechts dan te beoordelen.
Het uitvoeringsprogramma begint met een overzicht van de toezichtbevindingen van het
voorgaande jaar. Een tweede paragraaf beschrijft per domein de stukken die moeten
worden ingestuurd alsmede de maatstaven waaraan getoetst wordt. Een derde paragraaf
bevat de toezichtthema´s van het jaar: onderwerpen die gepaard gaan met een verhoogd
risico.
TOEZICHTTHEMA’S 2016
Thema 1
Thema 2
Thema 3
Thema 4
Thema 5
Thema 6
Thema 7
Thema 8
Thema 9

Thema

Gebied

Strategie

Gemeentelijk toezicht op emissies
veehouderijen
Kennisuitwisseling met gemeenten over de
huisvesting van vergunninghouders
Gemeentelijk toezicht op realisatie EV
maatregelen Brabantspoor
Begrotingscirculaire gemeenten (raad +
college)
Archivering bij ketensamenwerking
Verbetering horizontale controle door
Gemeenteraden
Rolopvatting gemeenteraden en provincie
als toezichthouders
Voorlichting nieuwe werkwijze
systematisch archieftoezicht
Prioritering gemeenschappelijke regelingen
op basis van belang / risico

Omgevingsrecht

Reality checks

Huisvesting
vergunninghouders
Omgevingsrecht

Preventie

Financieel toezicht

Preventie

Archief

Preventie
Preventie

TOEZICHTTHEMA’S 2017
Thema 1
51
52

Reality check

Preventie
Archief

Preventie
Doorontwikkeling
eigen beleid

Thema

Gebied

Strategie

Gemeentelijk toezicht op realisatie EV

Omgevingsrecht

Reality checks

Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019, p. 9.
Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019, p. 4 t/m 10.

42

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Thema 2
Thema 3

Thema 4
Thema 5

maatregelen Brabantspoor
De Omgevingswet en IBT

IBT Algemeen

Verbeteren van de informatievoorziening
Omgevingsrecht aan gemeenten en
waterschappen
Archivering bij ketensamenwerking
Presenteren structureel saldo verbeteren

Omgevingsrecht

Archief
Financieel
toezicht

Doorontwikkeling
eigen beleid
Preventie

Themaonderzoek
Preventie

De uitoefening van het toezicht wordt aldus ingedeeld in systematisch toezicht, reality
checks en themaonderzoeken. Een reality check is een verdiepend onderzoek bij een
gemeente om vast te stellen of de systematische toezichtinformatie overeenkomt met de
werkelijkheid. Of een dergelijk onderzoek verricht wordt hangt af van verschillende factoren
zoals signalen uit de maatschappij (pers of klachten), signalen uit de provinciale organisatie
en/of de risicoafweging. Bij een themaonderzoek onderzoekt de provinciale toezichthouder
bij meerdere (maar niet alle) gemeenten hoe het binnen een bepaald toezichtgebied staat
met een specifiek onderwerp of thema. Themaonderzoeken komen voor een deel voor uit
de actualiteit. Tevens worden provinciale bestuurders en betrokkenen bij gemeenten
gevraagd thema’s aan te dragen. Op die wijze kwam het thema gemeentelijk toezicht op
emissies bij veehouderijen naar boven.
Vanwege efficiency-redenen heeft de provincie ervoor gekozen om reality checks uit te
voeren bij dezelfde gemeenten als die betrokken zijn bij de themaonderzoeken.
Evaluatie
Het provinciaal bestuur wil zich uitdrukkelijk verantwoorden voor de wijze waarop het het
IBT uitoefent, zo blijkt uit het Beleidskader. 53 De behaalde resultaten, de uitgevoerde
inspanningen en de uitgegeven middelen worden afgezet tegen de voornemens uit het
uitvoeringsprogramma. Voorts wordt over de resultaten en de afwijkingen van het
programma gerapporteerd. Halverwege een kalenderjaar wordt gekeken of tussentijdse
bijsturing nodig is en na afloop van een kalenderjaar vindt een evaluatie in de vorm van een
‘jaarverslag’ plaats. In een jaarverslag IBT wordt gerapporteerd over de input-, output- en
outcome-indicatoren.

Organisatie
De organisatie van de provincie Noord-Brabant kent een afzonderlijke eenheid IBT
(onderdeel van de stafafdeling Bestuurlijke Organisatie en toezicht) met ongeveer 15,5 fte,
waarvan 7 fte financieel toezicht. Deze eenheid staat onder leiding van een IBTafdelingshoofd. De medewerkers zijn elk aangewezen voor een specifiek toezichtdomein,
maar moeten elkaar op andere domeinen kunnen vervangen. Daarnaast zijn binnen de
clusters Ruimte en Cultuur & Samenleving uren beschikbaar voor het uitvoeren van de
toezichtactiviteiten op het gebied van de Ruimtelijke Ordening en Monumenten/Erfgoed.
Binnen Gedeputeerde Staten is één gedeputeerde aangewezen voor het IBT, die alle
bestuurlijke gesprekken met gemeentebestuurders voert.
Voor het contact met gemeenten is er een klankbordgroep IBT met twaalf
gemeenteambtenaren die twee keer per jaar bijeen komt om de stand van zaken met
53

Beleidskader interbestuurlijk toezicht 2016 – 2019, p. 20 en 21.

43

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

betrekking tot het IBT in Noord Brabant door te spreken. De Vereniging van Brabantse
Gemeenten heeft een portefeuillehouder IBT, met wie geregeld wordt overlegd.
Het provinciaal bestuur heeft (in totaal zes) provinciale ambtenaren voor Archief en voor
Omgevingsrecht aangewezen als toezichthouder in de zin van de Awb.

Informatieverwerving
De provincie maakt een onderscheid tussen systematisch en thematisch toezicht. De
grondslag voor het verkrijgen van systematische toezichtinformatie is in de provincie NoordBrabant neergelegd in de Verordening systematische toezichtinformatie 2016 en het
uitvoeringsprogramma.
Systematische toezichtinformatie
In de verordening is voor de uitvoering van de Archiefwet 1995, de Wabo, de
Monumentenwet en de Wro aangegeven welke gegevens de gemeentebesturen in ieder
geval aan Gedeputeerde Staten moeten verstrekken. Ten aanzien van de frequentie van de
informatieverstrekking geldt dat in beginsel één keer per jaar informatie wordt verstrekt. Op
dat uitgangspunt bestaat een aantal uitzonderingen binnen de domeinen Wabo/omgevingsrecht en ruimtelijke ordening. Hierbij gaat het onder meer om toezending van:
▪ de besluiten tot vaststelling of wijziging van het handhavingsbeleid;
▪ de rapportages en evaluaties die de gemeente op grond van artikel 7.7 van het Bor
opstelt;
▪ en (voorontwerpen van) bestemmingsplannen.
Die informatie dient binnen twee weken na een besluit tot vaststelling of wijziging aan
Gedeputeerde Staten te worden verstrekt. De onderzoekers tekenen hierbij aan dat de
vraag gesteld kan worden of het opvragen van deze documenten plaatsvindt in het kader
van IBT of van RO-sturing.
De systematische informatie die noodzakelijk is om de taakuitvoering op het gebied van
huisvesting van statushouders te beoordelen wordt verkregen van het COA. De provinciale
toezichthouder krijgt maandelijks van het COA een rapportage over alle Brabantse
gemeenten. Ieder jaar checkt de provinciale toezichthouder of de afzonderlijke gemeenten
aan hun taakstelling op 1 januari en 1 juli van dat jaar voldeden. Het gemeentebestuur hoeft
hierbij niet uit eigen beweging informatie te verstrekken aan de provincie.
Aanlevermomenten
In de praktijk worden voor de overige domeinen verschillende uiterste inleverdata
gehanteerd. Dit heeft ermee te maken dat de verschillende domeinen andere beleidscycli
volgen en de provincie zich aansluit bij deze momenten. Zo dient op het domein Archief het
(wettelijk voorgeschreven) verslag aan de raad (over vijf KPI’s) voor 15 juli aan GS gezonden
te worden. Het domein Wabo/omgevingsrecht kent verschillende aanlevermomenten: het
jaarverslag gaat voor 1 mei naar de Raad en ook naar GS. Voor het uitvoeringsprogramma
geldt 1 februari als deadline.
Type informatie
De provincie vraagt met name rapportages op die het gemeentebestuur reeds moet
samenstellen voor kennisgeving aan of bespreking in de raad. In beginsel hoeven

44

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gemeenten niet zelf informatie te genereren. Zo moet in het kader van het Wabo-toezicht
het jaarverslag, uitvoeringsprogramma en het beleidsplan aan de provincie gezonden
worden.
Bij het archieftoezicht gaat het om de het jaarverslag, waaruit moet blijken hoe de
gemeente scoort op de vijf prioritaire KPI’s, en die het college aan de raad zou moeten
sturen. Het jaarverslag is vormvrij, maar deze vijf KPI’s dienen aan de orde te komen. De wet
schrijft overigens niet voor dat jaarlijks een verslag moet worden vastgesteld. Meerdere
Brabantse gemeenten geven er volgens een provinciale gesprekspartner de voorkeur aan
om één keer per twee jaar een verslag te leggen. De provincie wenst in het kader van
systematisch toezicht echter jaarlijks inzage. Wel wordt het akkoord bevonden indien de
verslaglegging enkel de wijzigingen ten opzichte van het voorgaande jaar belicht en om de
twee jaar een volledig verslag opgesteld wordt.
In het kader van monumenten en archeologie werden gemeenten in 2016 gevraagd om
inzichtelijk te maken welke personen zitting namen in de monumentencommissie en wat
hun achtergrond/expertise was. Dit gebeurde aan de hand van een in te vullen format.
Bij het elektronisch aanleveren van bestemmingsplannen aan de provincie worden
gemeenten gevraagd een checklist/monitor in te vullen, op basis waarvan de provincie een
risico-inschatting kan maken. Dit vindt naar de opvatting van de onderzoekers en de
geïnterviewden plaats in het kader van de RO-sturing. Er wordt geen informatie gevraagd
van gemeenten over de dekkendheid en actualiteit van de bestemmingsplannen in de
gemeente. Deze informatie wordt gevraagd in een tweejaarlijkse RO-monitor, waarvan een
onderdeel van de vragen deze onderwerpen betreft.
Meerdere betrokkenen gaven aan nauwelijks gebruik te maken van informatie op
waarstaatjegemeente.nl. Deze informatie wordt beschouwd als te rudimentair om op basis
daarvan invulling te kunnen geven aan de toezichthoudende taak.
Overige toezichtinformatie
De provincie Noord-Brabant heeft geen formele voorziening getroffen voor het verkrijgen
van incidentele informatie, maar heeft hiervoor een grondslag neergelegd in de
uitvoeringsprogramma. Informeel wordt naar aanleiding van onduidelijkheden in de
opgevraagde stukken regelmatig om nadere toelichting gevraagd en deze informatie wordt
ook verstrekt. Zo wordt een gemeente bij voorbeeld in de gelegenheid gesteld te reageren
op de cijfers vanuit het COA ten aanzien van de realisatie van gehuisveste statushouders.
In de uitvoeringsprogramma’s is informatieverwerving door middel van themaonderzoeken
en reality checks opgenomen. Uit het Programma voor 2017 blijkt dat in 2016 twee
themaonderzoeken zijn uitgevoerd en afgerond. Daarnaast loopt nog één themaonderzoek:
▪ emissies veehouderij, bij 17 gemeenten (25%) gekeken bij boeren hoe het met
emissiecontrole staat;
▪ brandveiligheid in zorginstellingen, bij 58 zorginstellingen in 29 gemeenten is
onderzocht hoe de gemeenten toezien op brandveiligheid;
▪ archivering bij ketensamenwerking, dit is een themaonderzoek dat de provincie
samen met de Erfgoedinspectie en het stadsarchief Rotterdam uitvoert.

45

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bij de reality checks wordt onderzocht of de cijfers genoemd in bijvoorbeeld een jaarverslag
goed onderbouwd zijn. De gemeente wordt verzocht hiertoe een onderbouwing aan te
leveren.

Oordeelsvorming
Aanvankelijk onderscheidde de provinciale toezichthouder acht toezichtdomeinen. Door
samenvoeging zijn het zes domeinen geworden: financiën; archief en informatiebeheer;
huisvesting vergunninghouders; monumentenzorg; omgevingsrecht; ruimtelijke ordening.
Toezichtoordelen
Voor elk afzonderlijk domein krijgt elke gemeente een toezichtbrief met een inhoudelijke
beoordeling overeenkomstig de beoordelingsmaatstaven die in het beleidskader zijn
beschreven. Alleen de brieven over financieel toezicht gaan rechtstreeks naar de Raad; de
overige gaan naar B&W met het verzoek ze naar de raad door te geleiden. Dit gebeurt niet
in alle gevallen zo bleek tijdens de gesprekken met betrokkenen bij gemeenten.
Het oordeel van de provinciale toezichthouder is voor het jaar 2016 voor het eerst
samengevat in een drieslag/stoplichtenmodel: de taakuitvoering kan voldoen (groen),
gedeeltelijk of met kanttekeningen voldoen (oranje) of niet voldoen (rood). Daarnaast is een
dashboardbrief opgesteld met een oordeel over de gehele linie. Aan het eind van de
toezichtcyclus krijgt het college deze brief toegestuurd. Het programma 2017 bevat een
samenvattend dashboard dat de prestaties van alle gemeenten over 2016 samenvat.
Beoordelingsmaatstaven per domein
De provincie controleert in het kader van Wabo-toezicht of de wettelijk voorgeschreven
documenten (evaluatieverslag, jaarplan en beleidsplan) tijdig bestuurlijk worden
vastgesteld, en of de inhoud voldoet aan de wettelijke eisen. Binnen het (systematische)
Wabo-toezicht zijn 40 criteria onderscheiden waaraan deze documenten dienen te voldoen.
Hierbij gaat het onder andere over de beschrijving van de doelstellingen van beleid, de
vertaalslag naar toezichtactiviteiten en het meten hiervan. Tot 2015 werden elk jaar bij een
aantal gemeenten alle criteria beoordeeld. Vanaf 2016 heeft de provincie ervoor gekozen
elke gemeente jaarlijks te beoordelen. Hierbij wordt een beperkt aantal criteria jaarlijks
beoordeeld; de overige criteria wisselen per jaar. Deze beoordeling leidt tot een totaalscore
op basis waarvan het toezichtoordeel tot stand komt.
Wat betreft de huisvesting van statushouders vindt de beoordeling plaats door het
gerealiseerde aantal gehuisveste statushouders te vergelijken met de taakstelling die geldt
voor die gemeente. Een gemeente ontvangt een groen oordeel, indien de taakstelling
gerealiseerd is; een oranje oordeel, indien de taakstelling een maand te laat gerealiseerd
wordt; en een rood oranje, indien de taakstelling na een maand nog niet gerealiseerd is.
Naast het behalen van de taakstelling moeten ook eventuele achterstanden uit vorige
periodes zijn ingelopen om groen of oranje te kunnen scoren.
Binnen het domein Archiefwet wordt beoordeeld in hoeverre de gemeente de vijf prioritaire
KPI’s op orde heeft. Het gaat om de volgende:
1
3
4

Lokale regelingen
Ordening, authenticiteit, context, toegankelijkheid en duurzaamheid archiefbescheiden
Digitale archiefbescheiden in het bijzonder

46

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

6
7

Overbrenging van archiefbescheiden naar de archiefbewaarplaats
Archiefbewaarplaatsen, archiefruimten en e-depots

Bij monumenten en archeologie richt het toezicht zich op de beoordeling van de vraag of
gemeenten beschikken over een onafhankelijke en deskundige monumentencommissie die
adviseert over omgevingsvergunningen voor het aanpassen van een beschermd monument.
Bij RO-toezicht wordt enkel beoordeeld of de gemeente geografisch dekkende
bestemmingsplannen heeft en of deze actueel zijn. Opgemerkt wordt dat gemeenten veel
plannen in de afgelopen jaren geactualiseerd hebben vanwege het verbod om leges te
heffen bij vergunningaanvragen die verband houden met niet meer actuele
bestemmingsplannen (artikel 3.1, lid 4 Wro). Daarnaast vindt bij nieuwe
bestemmingsplannen een beoordeling plaats of de daarin voorziene ontwikkelingen passen
binnen het provinciale beleid, namelijk de provinciale verordening ruimte. Dit is echter geen
onderdeel van het IBT. Het IBT is vrij marginaal naar de opvatting van een provinciale
toezichthouder. De provincie kijkt niet in hoeverre het bestemmingsplan juist wordt
uitgevoerd.

47

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Themaonderzoeken en reality checks
Naar aanleiding van themaonderzoeken krijgen de gemeente de bevindingen gepresenteerd
en worden eventueel aanbevelingen gedaan. Gemeenten worden niet afgerekend op de
geconstateerde gebreken. Interventies zijn dan ook niet aan de orde. Het doel van de
onderzoeken is met name om inzicht te verkrijgen hoe Brabantse gemeenten omgaan met
deze risicovolle thema’s en hen hiervan bewust te maken. Gemeenten ontvangen het
rapport met algemene bevindingen en daarnaast de specifiek op hun situatie gerichte
terugkoppeling.
Bij de reality checks wordt beoordeeld of de informatie op papier, zoals inzichtelijk gemaakt
via de verslagen en programma’s, spoort met de praktijk. Gemeentebesturen worden
bijvoorbeeld gevraagd om onderbouwingen aan te leveren voor de opgenomen cijfers. In
tegenstelling tot de themaonderzoeken kunnen de reality checks bij een negatief oordeel
wel leiden tot interventies, te beginnen met een waarschuwing.

Interventie en beïnvloeding
In 2015 noch in 2016 heeft de provinciale toezichthouder een voordracht gedaan voor
schorsing en vernietiging. Ook heeft de toezichthouder in deze periode geen besluit tot
indeplaatsstelling genomen. Het Evaluatierapport 2015 meldt dat de provincie gebruik
maakt van minder ingrijpende manieren van invloedsuitoefening. Ingezette vormen van
invloedsuitoefening bij geconstateerde gebreken zijn het onderhouden van ambtelijke
contacten, te beginnen bij de vakambtenaren en eventueel daarna met hogere ambtenaren
zoals de gemeentesecretaris. Eventueel kan daarna opgeschaald worden naar bestuurlijke
contacten tussen de betrokken wethouders en de gedeputeerde IBT.
In het kader van het omgevingsrecht-/Wabo-toezicht heeft de provincie in het afgelopen
toezichtjaar vijftien maal een ambtelijke gesprek gevoerd met gemeenten. Ongeveer de
helft van de gevallen betrof het materiële tekortkomingen, zoals het niet halen van
termijnen. In de andere helft gingen de gesprekken over meer inhoudelijke zaken. Eén
gemeente meent bijvoorbeeld dat het opstellen van een uitvoeringsprogramma niet
noodzakelijk is. Hierover wordt dan een ambtelijk gesprek aangegaan. Indien dit niet tot het
gewenste resultaat leidt, dan zal een bestuurlijk overleg volgen en een waarschuwingsbrief
gestuurd worden. Dit gebeurt ook incidenteel.
Wanneer een gemeente driemaal niet voldoet aan de taakstellingen voor statushouders
(dus gedurende een periode van anderhalf jaar), dan volgt actief toezicht. De provincie eist
dat een plan van aanpak opgesteld wordt met daarin concrete en meetbare acties. Dit plan
wordt vervolgens gemonitord. Indien zou blijken dat de uitvoering achter begint te lopen,
dan vindt bestuurlijk overleg plaats. Vervolgens kan een gemeente een vooraankondiging
tot indeplaatsstelling krijgen. In het slechtste geval volgt na een half jaar de daadwerkelijke
indeplaatsstelling. De provincie is op deze escalatieladder niet verder gekomen dan het
bestuurlijke gesprek. Dit heeft plaats gehad bij twee gemeenten. Aan deze gemeenten is op
daarna de tijd gegund om orde op zaken te stellen. Bij een aantal gemeenten is wel gedreigd
met een vooraankondiging. Overigens stellen geïnterviewde provinciale en gemeentelijke
ambtenaren dat dit domein sterk onderhevig is aan een externe dynamiek. Door afnemende

48

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

vluchtelingenstromen kan het zijn dat een gemeente, zonder extra eigen inspanning of druk
vanuit de provincie, zijn taakstelling alsnog haalt.
In 2016 zijn door de provincie twee reactieve aanwijzingen gegeven aan twee afzonderlijke
gemeenten. Dit had te maken met strijdigheid van het bestemmingsplan met het provinciaal
beleid. Daarnaast heeft de provincie informeel contact gehad met de gemeente in het kader
van RO. Het wisselt per gemeente, afhankelijk van de gevoelde behoefte en de ruimtelijke
opgave, hoe vaak dit plaatsvindt. De ene gemeente wordt één keer per twee jaar bezocht,
de andere vijf keer per jaar.
De provincie is pas recent gestart met het systematisch uitvoeren van het archieftoezicht. In
het evaluatieonderzoek bleek dat binnen dit domein de praktijk bleek af te wijken van
hetgeen op papier stond doordat de verordening niet leidde tot de beoogde aanlevering van
toezichtinformatie en de capaciteit beperkt en geringer was dan de provincie bij het
opstellen van het beleid had voorzien. 54 2016 was het eerste toezichtjaar waarin binnen dit
domein systematisch toezicht werd uitgevoerd. Gemeenten hebben derhalve enkel het
toezichtoordeel ontvangen, met daarin de eventueel geconstateerde gebreken. De
provincie gaf aan ‘coulance’ te betrachten bij het inzetten van formele interventies. Dit is
derhalve nog niet gebeurd, wel vindt er incidenteel ambtelijk contact plaats over het treffen
van noodzakelijke maatregelen.
Bij monumenten en archeologie zijn voor zover bekend geen formele instrumenten ingezet.
Zoals eerder gesteld leiden themaonderzoeken niet tot interventies.
Overigens werd volgens het Evaluatierapport 2015 niet geregistreerd hoe vaak de
provinciale toezichthouder “de interventieladder heeft betreden.” Evenmin is bijgehouden
tot welke stap op de interventieladder een gevoerd gesprek, verzonden brief of uitgevoerde
hercontrole wordt gerekend. Niettemin, zo meldt het rapport, zou ten hoogste opgeschaald
zijn tot stap drie op de interventieladder (actief toezicht). Op de gebieden waar een
specifiek instrumentarium van toepassing is (ruimtelijke ontwikkeling en financieel toezicht)
is wel overgegaan tot de inzet van het zwaarste instrument (reactieve aanwijzing/beroep
respectievelijk preventief toezicht - maar dit is dan weer geen interbestuurlijk toezicht in de
zin van de Wrgt).55

Ervaringen van gemeenten
Bij de onderzochte gemeenten is de betrokkenen gevraagd naar hun ervaringen met het
IBT. Hieronder wordt ingegaan op de inzichten die hieruit naar voren kwamen. Afzonderlijk
wordt ingegaan op de betrokkenheid van de raad bij het IBT, ook in relatie tot horizontale
controle.
Werking van het stelsel
Nagenoeg alle betrokkenen zien meerwaarde in het IBT. Volgens hen is het van belang dat
een onafhankelijke partij meekijkt bij de gemeente en deze (de bestuurders, raadsleden,
maar ook ambtenaren zelf) scherp houdt. De aanwezigheid van het toezicht helpt
gemeentebesturen om ‘minder populaire’ besluiten te nemen of aan minder geliefde
54
55

Zie Twynstra Gudde mei 2015, p. 13.
Idem, p. 8.

49

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

thema’s toch aandacht te besteden. Deze preventieve werking wordt in beide gemeenten
erkend: het gegeven dat een instantie van buiten de gemeente meekijkt, maakt dat men
zich minder snel vrijheden veroorlooft. Dit geldt overigens ook voor andere controleurs,
zoals de accountant of een rekenkamer die gezamenlijk het stelsel van checks and balances
vormen.
De meerwaarde van het toezicht wordt waarschijnlijk het sterkst gevoeld bij de huisvesting
van statushouders of het archief. Overigens zijn de meeste geconstateerde problemen op
voorhand reeds bekend bij de verantwoordelijke ambtenaren en meestal ook bij de
bestuurders, voordat deze in het kader van het IBT geconstateerd worden. Bij één
gemeente speelde een aanzienlijk tekort op de te realiseren huisvestingsplekken. De
provinciaal toezichthouder plaatste hierop de gemeente onder ‘actief toezicht’: de
gemeente moest een verbeteringsplan aanleveren waarmee de achterstand in drie
kwartalen in gelopen zou moeten worden. De gemeente was reeds zelf bezig orde op zaken
te stellen, maar de interventie van het provinciaal bestuur versterkte het gevoel van
urgentie, zeker ook in de raad, aldus de respondenten.
De toezichtlasten die nodig zijn om de provincie te voorzien van toezichtinformatie zijn
minimaal. In meeste gevallen gaat het om reeds aanwezige informatie en is
informatieverstrekking slechts een kwestie van een afschrift sturen naar de provincie.
Een positieve grondhouding jegens het IBT is niet in elke Brabantse gemeente te bespeuren.
Een provinciaal toezichthouder geeft aan dat hij vanuit gemeenten twee uiterste houdingen
ervaart. Sommige gemeenten benaderen de toezichthouder als ongewenste pottenkijker,
terwijl anderen juist waardering hebben voor het werk en de adviezen van de IBTambtenaren.
De geïnterviewden waarderen de provincie als toezichthouder, mede vanwege de korte
lijnen en het feit dat gemeente ondersteuning ontvangt, in de vorm van uitwisseling van
best practices en het geven van adviezen en aanbevelingen. De gemeente zien de provincie
als toezichthouder en adviseur. Dit levert geen onderlinge spanning tussen beide rollen op.
Het is voor betrokkenen helder wanneer de provincie de pet van toezichthouder op heeft en
wanneer die van adviseur. Een geïnterviewde stelt dat deze houding en rolopvatting een
aanzienlijke verbetering is ten opzichte van de werkwijze van de VROM-inspectie die op
grote afstand stond van de gemeenten.
Los van enkele perikelen in het verleden rondom financieel toezicht, zijn de stappen in het
toezichtproces helder voor de gemeentelijke betrokkenen. De ontvangen toezichtoordelen
hebben niet geleid tot verrassingen, behalve de oordelen op het domein monumenten en
archeologie. Een gemeente moest naar aanleiding van dat oordeel de praktijk die reeds
voldeed aan de eisen op papier vastleggen en borgen.
Bij de uitvoering van het toezicht zijn in de gesprekken echter wel enkele kritische
kanttekeningen geplaatst. In de eerste plaats viel op dat door de gemeenten nauwelijks
ervaren werd dat toezicht uitgeoefend werd op het ruimtelijke domein. De gevoelde
toegevoegde waarde in dit domein is dan ook nihil. Geïnterviewden waren zich met name
bewust van het feit dat de provincie beoordeelt of bestemmingsplannen passen binnen het
provinciaal beleid. Dat toezicht uitgeoefend wordt ten aanzien van de actualiteit en
dekkendheid van bestemmingsplannen, was bij een geïnterviewde niet bekend.

50

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Ten tweede zijn er enkele opmerkingen geplaatst bij de beoordelingsmaatstaven die de
provincie hanteert. In algemene zin worden deze onderschreven en gezien als logisch
voortvloeiend uit de wet- en regelgeving. Echter, ten aanzien van de huisvesting van
statushouders wordt de toepassing van de maatstaven gezien als een kille rekensom die
geen oog heeft voor de inspanningen die de gemeente levert en lokale omstandigheden,
zoals het opvangen van veel alleenstaande statushouders waarvoor relatief veel woningen
nodig zijn. Bij enkele andere domeinen zoals het omgevingsrecht werd geconstateerd dat de
beoordeling van de provincie betrekking heeft op enkele, soms zeer specifieke aspecten
binnen dat taakveld, zonder dat de kwaliteit van de beleidsvoering in brede zin wordt
beoordeeld. Enkele gesprekspartners suggereerden dat de provincie haar taak intensiever
zou kunnen uitvoeren. Dit geldt met name voor het Wabo-toezicht, waarbij de
toezichthouder inhoudelijker met de gemeenten in gesprek zou kunnen gaan over wat een
goed handhavings-programma is. In dat opzicht worden de reality checks en
themaonderzoeken positief beoordeeld. Betrokkenen oordelen dat de provincie het
toezicht relatief sober en in algemene zin op de juiste afstand uitoefent.
Het viel de onderzoekers op dat gemeenteambtenaren de indruk hebben dat het toezicht
op monumentenzorg uitgeoefend wordt door een externe partij, namelijk de Stichting
Monumentenhuis Brabant. Vanuit de provincieambtenaar wordt aangegeven dat deze
stichting slechts een adviserende rol heeft richting gemeenten en geen toezicht uitoefent.
De gemeenteambtenaren hebben slechts zeer incidenteel contact met de
provincieambtenaar. Deze ‘ervaren’ constructie werkt naar de opvatting van de
betrokkenen zeer goed, aangezien het Monumentenhuis veel expertise in huis heeft en kan
dienen als vraagbaak. Wel is vooraf voor hen niet duidelijk aan welke criteria in het
toezichtjaar getoetst zal worden.
Betrokkenheid van de raad
Eén van de doelstellingen van het provinciale beleidskader richt zich op de horizontale
controle van de gemeenteraden als vertegenwoordigers van de burgers. De provincie wil
eraan bijdragen dat raden op basis van begrijpelijke informatie weloverwogen uitspraken
kunnen doen over de taakuitvoering van de gemeente.
Tijdens de interviews bij de provincie kwam naar voren dat in de praktijk hiertoe de
volgende instrumenten worden ingezet:
▪ het opstellen van een dashboardbrief. Hierin wordt een overzicht gegeven van de
oordelen per domein. De provincie richt deze brief aan de colleges, maar roept hen
op de brief naar de raden te sturen. De dashboardoordelen over 2017 zullen
bovendien op internet gepubliceerd worden.
▪ de afzonderlijke oordelen van de toezichtdomeinen worden eveneens gericht aan
het college, maar in het kader van het FT ontvangt de raad hiervan vanuit de
provincie een afschrift.
▪ het organiseren van voorlichtende bijeenkomsten. De provincie nodigt zichzelf uit
om aansluitend aan reguliere bijeenkomsten van gemeenteraden een toelichting te
geven op het IBT.
Enkele raadsleden zijn bevraagd naar de werking van deze instrumenten en de rol van de
provincie als toezichthouder. Raadsleden zijn zich in algemene zin bewust van het feit dat de
provincie toezichthouder voor de gemeente is op enkele terreinen. Met name het toezicht
op de financiën is bekend bij de gemeenteraadsleden. In mindere mate geldt dit voor het

51

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

toezicht op de huisvesting van statushouders. Dat de provincie toezicht uitoefent op de
domeinen archief, monumenten en archeologie, omgevingsrecht en ruimtelijke ordening is
niet of slechts bij een enkel raadslid bekend. Wat betreft het omgevingsrecht brachten
verschillende betrokkenen vanuit het ambtelijk apparaat en het bestuur naar voren dat de
wetgever in de afgelopen jaren de ontwikkeling heeft ingezet de raad meer op afstand te
zetten. Zo hoeft het toezichtbeleid niet meer door de raad vastgesteld worden, maar is
bekendmaking aan de raad voldoende (artikel 7.2, zesde lid van het Bor). Een provinciale
domeintoezichthouder geeft eveneens aan dat de raad nogal op afstand staat en daardoor
een minder grote rol heeft in het kader van horizontale controle dan in andere domeinen.
Een provinciale toezichthouder heeft het vermoeden dat de raden niet of nauwelijks een
oordeel vellen over de taakvervulling van het gemeentebestuur op de onderscheiden
domeinen. Deze indruk wordt bevestigd tijdens de interviews met raadsleden. De communis
opinio in een onderzochte gemeente is dat de verwachte rol van de raad in het kader van
het IBT haaks staat op de positie van de raad als politiek orgaan. De raad is er met name om
(politieke) keuzes te maken en beleidsprioriteiten te stellen.
Bovendien werd duidelijk dat het kennisniveau over de IBT-onderwerpen bij raadsleden te
wensen overliet. Veel beoordelingsmaatstaven zijn voor een gemiddeld raadslid te
technisch of niet politiek relevant. Dit geldt met name voor controles op de uitvoering van
het omgevingsrecht of de Archiefwet. Zo wordt het archiefjaarverslag gewoonlijk afgedaan
als hamerstuk. Ook gaan sommige raadsleden uit van onjuiste veronderstellingen, zoals de
overtuiging dat de provincie aan gemeenten een taakstelling oplegt inzake het huisvesten
van statushouders.
Tevens bleek dat de toezichtbrieven niet in alle gevallen aan de raad ter kennisgeving
gebracht worden. Van verschillende kanten wordt benadrukt dat het ongewenst is dat de
provincie de toezichtoordelen gelijktijdig aan het college en de raad stuurt. Het is van
belang dat de raad een toelichting vanuit het college of het ambtelijk apparaat krijgt. Er is
echter geen bezwaar om de raad deze oordelen toe te sturen.
In slechts een incidenteel geval vindt naar aanleiding van een toezichtbrief een bespreking
in de raad plaats. Dit gebeurt meestal op initiatief van het college waarbij in een
informerende sessie wordt aangegeven wat de achtergrond van het negatieve oordeel was
en welke stappen het college heeft gezet en voornemens is te zetten om de gebreken te
verhelpen. Tot een discussie leidt dit niet.

52

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 10: Landenstudie Denemarken

Inleiding
De laatste jaren wordt in Nederland steeds vaker – bijvoorbeeld met betrekking tot het
pensioenstelsel, de kinderopvang, het onderwijsstelsel en het lokaal bestuur - naar de
Scandinavische landen gekeken. In het kader van het evaluatieonderzoek naar de werking
van de Wrgt wordt in dit rechtsvergelijkend onderzoek gekeken hoe in Denemarken het
interbestuurlijke toezicht is vormgegeven.
Denemarken vormt samen met Groenland en de Faeröer het Koninkrijk Denemarken
(Deens: Kongeriget Danmark) en heeft op dit moment 5.707.25 inwoners. 56 Vanwege hun
bijzondere staatsrechtelijke positie blijven Groenland en de Faeröer hier verder buiten
beschouwing. Denemarken is een gedecentraliseerde eenheidsstaat en een parlementaire
constitutionele monarchie. Dat Denemarken een eenheidsstaat is, is niet vastgelegd in de
Deense grondwet (Grundlov) maar blijkt volgens Steenbeek en de Meij duidelijk uit de
structuur.57
De inrichting van de staat is in Denemarken geregeld in de Grundlov en andere wetten zoals
de Lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd
og Hovedstadens Sygehusfællesskab (hierna: Regionslov) en de Bekendtgørelse af lov om
kommunernes styrelse uit 2006 (hierna: Kommunestyrelseslov 2006). Opgemerkt wordt dat
de Deense grondwet één van de kortste ter wereld is en dat de Grundlov slechts één artikel
met betrekking tot decentrale lichamen bevat.58
In de volgende paragrafen wordt de bestuurlijke inrichting, de bevoegdheidsverdeling en
het interbestuurlijke toezicht in Denemarken besproken. Aan de hand van (Deense)
wetgeving en literatuur is onderzocht hoe in Denemarken toezicht wordt gehouden op
decentrale overheden. Tevens hebben wij per e-mail bij de toezichthouder (Ankestyrelsen),

Stand van zaken 2016. Zie http://www.dst.dk/da/Statistik/emner/befolkning-og-valg/befolkning-ogbefolkningsfremskrivning/befolkningsfremskrivning.
57
Steenbeek en De Meij …PM
58 De Grundlov bevat 89 (vaak zeer korte) paragrafen (artikelen) die in overwegende mate slechts in beperkte mate
richtinggevend zijn. Zie ook Prakke en Kortmann 2009, p. 80 en 81.
56

53

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

het Ministerie van Economische en Binnenlandse Zaken, de regio’s en een aantal
gemeenten informatie over het interbestuurlijk toezicht opgevraagd.
Een beschrijving van de vormgeving van het interbestuurlijke toezicht veronderstelt kennis
van de bestuurlijke inrichting en van de voornaamste bevoegdheden. Derhalve wordt in de
volgende paragraaf, zij het zeer beperkt, aandacht aan deze onderwerpen besteed.
Vervolgens wordt beschreven hoe in Denemarken het interbestuurlijk toezicht is
vormgegeven. Het rechtsvergelijkende onderzoek beperkt zich – onder andere vanwege de
omvang van dit onderdeel van de wetsevaluatie – tot een korte beschrijving van de
belangrijkste organen en bevoegdheden en het toezicht dat de deelstaten uitoefenen op de
decentrale overheden.

Bestuurlijke inrichting
Inleiding
Denemarken was tot 2007 nog verdeeld in provincies (amter) en gemeenten (kommune).
Door ingrijpende bestuurlijke hervormingen zijn de provincies echter komen te vervallen,
zijn er vijf regio’s (regioner) gekomen en is het aantal gemeenten teruggebracht van 271 tot
98 gemeenten. Tevens hebben de hervormingen geleid tot een ingrijpende herverdeling van
taken tussen de bestuurslagen. Veel provinciale taken zijn overgeheveld naar gemeenten
(decentralisatie). Daarnaast heeft de centrale overheid een deel van de provinciale taken
overgenomen en het toezicht op de andere bestuurslagen in een aantal domeinen, met
name de gezondheidszorg, versterkt. 59 Denemarken kent effectief gezien twee
bestuurslagen (de centrale overheid en de regio’s/gemeenten). Tussen de regio’s en de
gemeenten bestaat namelijk geen hiërarchische relatie. Zij zijn slechts door hun materiële
takenpakket van elkaar gescheiden . In de volgende paragrafen wordt kort aandacht
besteed aan de belangrijkste organen en taken van de Deense centrale en decentrale
overheid.
De centrale overheid
De centrale overheid wordt in Denemarken onder meer gevormd door het parlement (het
folketing), de Koning en de ministers. Het parlement bestaat uit leden uit Denemarken,
Groenland en de Faeröer.60 De belangrijkste bevoegdheid van het parlement is het samen
met de Koning (lees regering) tot stand brengen van wetgeving. 61 De koning heeft als
staatshoofd vooral ceremoniële taken, maar ook drie – aan de Britse staatsrechtgeleerde
Bagehot ontleende - belangrijke rechten: het recht om geconsulteerd te worden, te
adviseren en te waarschuwen. De regering wordt gevormd door de ministers. Zij kiezen zelf
de statsminister (minister-president) uit.
De wetgevende macht ligt bij het folketing en de Koning (lees regering) gezamenlijk. Zij
vormen samen de formele wetgever. De bevoegdheid van de formele wetgever wordt
geacht alles te omvatten wat niet door de Grundlov uitdrukkelijk of impliciet aan de
grondwetgever zelf is voorbehouden of aan de Koning (lees regering) is toegekend. 62
Zie Peters 2014, p. 1 en 3.
Paragraaf 28 van de Grundlov bepaalt dat het folketing uit ten hoogste 179 leden bestaat, waarvan twee leden op de
Faeröer en twee leden in Groenland worden gekozen. Zie ook Hedegaard Jensen 2012, p. 146.
61 Paragraaf 3 van de Grundlov.
62 Zie Prakke en Kortmann 2009, p. 89
59
60

54

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Steenbeek en de Meij wijzen erop dat in veel gevallen niet duidelijk is in hoeverre de
Grondwet exclusieve bevoegdheden aan andere machtsdragers heeft toegekend.63
Delegatie van de wetgevende bevoegdheid aan de minister(s) of andere executieve
instanties is mogelijk, mits het gaat om onderwerpen waarvan niet is bepaald dat deze bij
wet (ved lov) moeten worden geregeld. Daarbij neemt het parlement als uitgangspunt dat
de dragende principes in de formele wet waarbij de bevoegdheid wordt overgedragen
dienen te staan.

PM bron. Een aantal onderwerpen zijn voorbehouden aan de formele wetgever zoals de aansprakelijkheid van de minister,
de aanstelling van ambtenaren en verschillende clausuleringen van grondrechten.
63

55

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De uitvoerende macht ligt grondwettelijk gezien bij de Koning (als staatshoofd). 64 Het gaat
dan om de uitvoering van bepaalde wetgeving, maar ook om het stellen van nadere regels
door de Koning (kongelige anordning). De ministers zijn veelal belast met de uitvoering van
wet- en regelgeving. In de praktijk wordt wat de uitvoerende macht betreft dan ook
gesproken over de Koning ‘en zijn ministers’. De minister-president en de overige ministers
zijn verantwoording verschuldigd aan het parlement. Opgemerkt wordt dat de Deense
Grondwet geen strikte scheiding kent wat de wetgevende en uitvoerende macht betreft.65
Dat komt omdat de regeringsleden (ministers) in het algemeen ook leden van het
folketinget zijn. In de praktijk ligt de politieke macht in Denemarken dan ook bij de
ministers.
De centrale overheid heeft onder meer taken op het gebied van defensie, politie, de
organisatie van de rechtspraak, de universiteiten en het voortgezet onderwijs, maar
uiteraard ook nog vele andere
Regio’s en gemeenten
De Deense Grondwet kent verhoudingsgewijs veel artikelen over het folketing en slechts
één artikel over decentrale overheden. Paragraaf 82 van de Grundlov bepaalt dat het recht
der gemeenten om onder toezicht van de staat zelfstandig hun aangelegenheden te
besturen bij wet wordt geregeld. In de Deense staatsrechtelijke literatuur worden
gemeenten ook nauwelijks behandeld, omdat gemeenten naar Deense opvatting behoren
tot het terrein van het bestuur (forvaltning). 66
In Denemarken hebben de gemeenten veel ‘macht’. Daarmee wordt bedoeld dat zij op een
aantal terreinen de bevoegdheid hebben om de zaken ‘zelf’ te regelen. In de Deense
wetgeving komen begrippen zoals autonomie en medebewind niet voor. Het begrip
selvstyrelse is verwant aan het Nederlandse begrip ‘zelfbestuur’. De Deense regio’s en
gemeenten hebben een eigen takenpakket met bevoegdheden. Op een aantal terreinen zijn
zij belast met de uitvoering van formele wet- en regelgeving. Dat is bijvoorbeeld het geval
op het gebied van medische zorg en scholen.
De inrichting van het binnenlands bestuur is wat de regio’s en gemeenten betreft
neergelegd in de Regionslov en de Kommunestyrelseslov 2006. De volgende subparagrafen
besteden aandacht aan de bestuurlijke inrichting van deze decentrale overheden.
Regio’s
Aan het begin van deze bijlage zijn de bestuurlijke hervormingen die in de periode
2005/2006 in Denemarken hebben plaatsgevonden toegelicht. Als gevolg van die
hervormingen is Denemarken per 1 januari 2007 verdeeld in de volgende vijf regio’s:
▪ Hoofdstad (Hovedstaden);
▪ Midden-Jutland (Midtjylland);
▪ Noord-Jutland (Nordjylland);
▪ Seeland (Sjælland);
▪ Zuid-Denemarken (Syddanmark).

Paragraaf 3 van de Grundlov.
Hedegaard Jensen 2012, p.146
66 Prakke en Kortmann 2009, p. 87.
64
65

56

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De regio’s hebben slechts één orgaan, te weten een regioraad (regionsrådet) met 41 leden.
De leden van de regioraad worden gekozen overeenkomstig de bepalingen over de
gemeentelijke en regionale verkiezingen.67 Aan het hoofd van de regioraad staat een
‘voorman’. In de Regionslov is geregeld welke functies onverenigbaar zijn met het
‘voormanschap’. Geen enkel lid van de regioraad kan bijvoorbeeld de functie van ‘voorman’
bekleden. Evenmin mag het hoofd van het gemeentebestuur (de burgemeester) ‘voorman’
van de regioraad zijn.68
De regioraad is belast met het dagelijkse bestuur van de regio, maar kan zelf geen
regelgeving opstellen.69 Evenmin heeft de regioraad een bevoegdheid om besluiten te
nemen. De regio’s (en dus de regioraden) dienen enkel de uitvoerende taken die aan hen bij
wet zijn opgedragen te vervullen.
Bevoegdheden regio’s
De regio’s hebben onder meer taken en bevoegdheden op het gebied van gezondheidszorg
(ziekenhuizen), milieuzorg, ruimtelijke ordening , openbaar vervoer, regionale ontwikkeling
en de doorgaande wegen. Zij verkrijgen deze taken en bevoegdheden op grond van de wet.
De Regionslov bevat namelijk een (limitatieve) opsomming van taken en bevoegdheden.70
De verantwoordelijkheid voor gezondheidszorg omvat onder meer psychiatrie,
ziekenhuisbehandeling, toegang tot huisartsen en specialisten en subsidies voor medicatie.
Ook kan subsidie worden gegeven bij behandeling door bijvoorbeeld een tandarts of
fysiotherapeut. De regio is verplicht om een gezondheidsovereenkomst te sluiten met
iedere gemeente in de regio. Regionale ontwikkeling houdt in dat de regio’s constant
moeten proberen om de regio zo veel mogelijk te laten groeien en ontwikkelen. Hieronder
valt ook het aanbieden van openbaar vervoer, onderwijs en werkgelegenheid. Verder is de
regio verplicht om sociale diensten en speciaal onderwijs aan te bieden.71 De regio’s dienen
ook het drijven en ontwikkelen van het aanbod op sociaal gebied voor bepaalde groepen
met speciale behoeften. Dit kan onder andere zijn het meewerken aan de verschaffing van
geschikte en veilige hulpmiddelen.72
Opgemerkt wordt dat de regio’s in beginsel geen regelgevende bevoegdheid hebben. Zij zijn
doorgaans slechts belast met de uitvoering van de taken die hun bij wet zijn opgedragen.
Hierop bestaan wel uitzonderingen. Denemarken kent namelijk kommunalfuldmagten. Dat
zijn ongeschreven regels waaraan bestuursorganen de bevoegdheid ontlenen om eigen
regels vast te stellen in het belang van (het besteden van de middelen van) de gemeenschap
(zie ook paragraaf 5.3). Onduidelijk is in hoeverre de regio’s gebruik maken van de
kommunalfuldmagten.
Gemeenten
De bestuurlijke hervormingen hebben ervoor gezorgd dat Denemarken per 1 januari 2007
uit 98 gemeenten bestaat. De gemiddelde grootte van de Deense gemeenten is door het
herindelings-proces van 20.000 naar 55.000 inwoners gegaan.
hoofdstuk 3, paragraaf 8 van de Regionslov .
Zie paragraaf 9, lid 3, van de Regionslov.
69
Zie paragraaf 3 van de Regionslov.
70 Zie hoofdstuk 2, paragraaf 5, van de Regionslov.
71
Økonomi- og Indenrigsministeriet, Municipalities and Regions - Tasks and Financing, 23 juni 2014, te vinden op: www.oim.dk
(laatst geraadpleegd op 29 mei 2017).
72 Paragraaf 5, lid 3, sub c, van de Regionslov.
67
68

57

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De gemeenten hebben rechtspersoonlijkheid en in de meeste gemeenten wordt het
gemeentebestuur (kommunalbestyrelse) gevormd door de gemeenteraad (inclusief de
burgemeester). De gemeenten kennen daarnaast commissies 73 die belast worden met (de
uitvoering van) een aantal specifieke taken en administratieve beheerders (forvaltningen).74
Slechts enkele gemeenten kennen een college van bestuur (magistrat). Per gemeente
verschilt de grootte van de gemeenteraad. Het gemeentebestuur bepaalt doorgaans
namelijk zelf bij verordening uit hoeveel leden de gemeenteraad bestaat. De
gemeenteraadsleden worden voor een periode van vier jaren rechtstreeks door het volk
gekozen. Aan het hoofd van het gemeentebestuur (kommunalbestyrelse) staat de
burgemeester (borgmester). Hij is de voorzitter van de gemeenteraad (en raadslid) en wordt
direct na de lokale verkiezingen in de zogenaamde ‘oprichtingsvergadering’ voor een
periode van vier jaren door de gemeenteraadsleden gekozen. 75
De gemeenteraad mag de burgemeester in beginsel niet ontslaan. Slechts in uitzonderlijke
gevallen – bijvoorbeeld in geval van illegale handelingen of grove taakverwaarlozing – kan
de gemeenteraad de burgemeester afzetten (ontslaan). 76 Het gemeentebestuur moet in dit
geval een met reden bekleed advies opstellen en toesturen aan de Valgbarhedsnævnet. Dit
is een onafhankelijk orgaan met de bevoegdheid om de verkiesbaarheid van de
gemeenteraadsleden te beoordelen. Is de Valgbarhedsnævnet van oordeel dat inderdaad
sprake is van een illegale handeling of grove taakverwaarlozing, dan neemt zij de beslissing
om de burgemeester te ontslaan. De burgemeester heeft niet de bevoegdheid om – buiten
de gemeenteraad om – politieke beslissingen te nemen. Die bevoegdheid komt alleen de
gemeenteraad toe.
Hierboven is reeds aangegeven dat een aantal gemeenten – bijvoorbeeld de gemeenten
Kopenhagen, Frederiksberg, Odense, Aalborg en Aarhus – naast de gemeenteraad ook een
college van bestuur kennen. Het college van bestuur bestaat uit een burgemeester en een
aantal raadsleden en de leden ervan worden gekozen door de gemeenteraad. Het college
van bestuur oefent in het algemeen de functies uit die in andere gemeenten worden
uitgevoerd door een financiële commissie (økonomiudvalget).77 Daarbij kan worden gedacht
aan het controleren van financiële en administratieve zaken van de desbetreffende
gemeente. In die gemeenten kan voorts in verband met bestuurlijke aangelegenheden een
raad van bestuur worden opgericht. Opgemerkt wordt dat bij deze gemeenten het
dagelijkse bestuur nog altijd bij de gemeenteraad berust.
Het gemeentebestuur regelt, voor zover de Kommunestyrelseslov 2006 en andere wetten
daarin niet voorzien, zelf bij verordening hun organisatie en werkzaamheden. Daarbij geldt
voor gemeenten die een college van bestuur (magistrat) hebben dat de Minister van
Binnenlandse Zaken dit moet bekrachtigen.78 De overige gemeenten hoeven slechts aan de
minister en de Ankestyrelsen (toezichthouder) mede te delen dat zij deze zaken bij
verordening hebben geregeld. Voor de gemeentebesturen is een modelverordening
beschikbaar.
Zie hoofdstuk 3 van de Kommunestyrelseslov 2006.
Zie hoofdstuk 5 van de Kommunestyrelseslov 2006.
75 Zie paragraaf 3, lid 3, en paragraaf 6 van de Kommunestyrelseslov 2006. De verkiezingsdag is altijd de derde dinsdag van
november. Tussen 1-15 december van het desbetreffende jaar wordt een ‘’oprichtingsvergadering’’ gehouden waar de
burgemeester wordt gekozen.
76
Zie paragraaf 66a van de Kommunestyrelseslov 2006.
77 Zie paragraaf 18 van de Kommunestyrelseslov 2006.
78 Prakke en Kortmann 2009, p. 88.
73
74

58

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bevoegdheden gemeenten
De Deense gemeentebesturen hebben in beginsel geen regelgevende bevoegdheid. Zij
kunnen in vergelijking met de Nederlandse gemeenten dus geen algemene plaatselijke
verordening of bouwverordening vaststellen. De gemeentebesturen zijn (naast de ministers)
belast met de uitvoering van (formele) wet- en regelgeving. Zij vervullen de taken die bij wet
aan hen zijn toebedeeld. De Deense gemeenten spelen met name een belangrijke rol op het
gebied van onderwijs, ouderenzorg, kinderopvang, volkshuisvesting, lokale ruimtelijke
ordening, milieutoezicht, lokaal verkeer en de bibliotheken.
Hiervoor is reeds aangegeven dat Denemarken wel ongeschreven regels kent waaraan
bestuursorganen
regelgevende
bevoegdheden
ontlenen,
de
zogenaamde
kommunalfuldmagten. De Deense gemeenten ontlenen aan de kommunalfuldmagten de
bevoegdheid om in het belang van de gemeentelijke samenleving (in verband met de
vervulling van de algemene behoeften van de gemeenschap) eigen regels vast te stellen. De
grondslag voor het vaststellen van regelgeving ligt dan besloten in de noodzaak om
gemeentelijke middelen op de best mogelijke wijze te gebruiken. Kommunalfuldmagten
komen onder meer voor met betrekking tot het parkeerbeleid in gemeenten of het openen
van een snackbar in een zwembad. Opgemerkt wordt dat het vaak onderwerpen/zaken
betreft die een gemeente normaal gesproken niet regelt, maar die wel een nauw verband
hebben met gemeentelijke aangelegenheden.
De gemeentelijke bestuurswerkzaamheden worden met ‘det kommunale selvstyre’
aangeduid, een term die duidelijk verwant is met de Nederlandse term zelfbestuur.
Gemeentelijke financiën79
De Deense gemeenten halen een aanzienlijk deel van hun inkomsten uit belastingheffing.
Belangrijk is dat de centrale overheid de (financiële) vrijheid van gemeenten op diverse
manieren heeft ingeperkt. Ieder jaar vinden tussen de centrale overheid en de
belangenorganisaties van de gemeenten de begrotingsonderhandelingen plaats. Deze
onderhandelingen worden ook wel ook wel ‘begrotingssamenwerking’ genoemd, omdat in
een begrotingsovereenkomst (niet afdwingbare) afspraken worden neergelegd over de
gewenste ontwikkeling van de uitgaven en inkomsten van gemeenten.80
De centrale overheid (de regering) verordende sinds 2001 dat de gemeentelijke
belastingtarieven niet mochten stijgen. In 2007, na de bestuurlijke hervormingen, kwam er
weer enige ruimte voor het verhogen van de gemeentelijke uitgaven en de belastingheffing.
Na enkele maanden werd duidelijk dat gemeenten de gemaakte afspraken massaal en
grootschalig schonden. De centrale overheid heeft toen fors ingegrepen. In de eerste helft
van 2008 werden dan ook wettelijke sancties ingevoerd: “zowel te hoge begrotingen als te
veel belastingheffing leidden tot kortingen op de uitkeringen voor gemeenten, zowel voor
de betreffende gemeenten als collectief”. 81 De sancties werden in de jaren daarna
stapsgewijs versterkt. In 2009 leken de sancties te werken, maar in 2010 werden de
begrotingen opnieuw enorm overschreden. De centrale overheid kondigde opnieuw
sancties af en in 2012 werden onder invloed van de Europese regels voor het EMU-tekort
(Europese Monetaire Unie) de wettelijke sancties op het schenden van de budgetafspraken
en op begrotingsoverschrijdingen opnieuw aangescherpt.
Peters 2014, p. 3 en 4.
De afspraken hebben wel altijd matigend gewerkt. Zie Peters 2014, p. 3.
81 Peters 2014, p. 4.
79
80

59

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Samenwerking
Op een aantal terreinen hebben zowel de regio’s als de gemeenten taken. Op een aantal
van die terreinen dienen de regio’s en gemeenten dan ook intensief samen te werken. Dat is
bijvoorbeeld het geval ten aanzien van de gezondheidszorg. De regio’s hebben op dat
terrein een taak wat betreft ziekenhuiszorg en de gemeenten een taak op het gebied van
aanverwante zorg (denk daarbij aan revalidatie, thuiszorg en preventieve zorg).
Elke regio sluit met de inliggende gemeenten wettelijk verplichte overeenkomsten over de
afbakening van verantwoordelijkheden, samenwerking, prestatieafspraken en de daarmee
verbonden financiële aspecten. Bovendien nemen de regio’s en gemeenten deel aan
wettelijk verplichte coördinatiecommissies, waar ook de sector zelf bij betrokken is. Vóór de
hervormingen was ook afstemming nodig, maar de verdeling van de zorg tussen de regio’s
en gemeenten – op diverse niveaus – heeft geleid tot een uitbreiding van het aantal
overlegvormen.82
Territoriale districten en overige bestuursorganen
Denemarken kent ook territoriale districten. Er zijn vijf gedeconcentreerde
staatsbestuursorganen. De grenzen van die staatsbestuursorganen zijn dezelfde als die van
de 5 regio’s. Tussen de staatsbestuursorganisaties en de gemeentelijke bestuursorganisatie
bestaan speciale relaties die vaak een vorm van toezicht van de eerste op de laatste
inhouden (zie hierna ‘controle en toezicht’). 83
Voorts bestaan er nog verschillende bijzondere collegiale bestuursorganen (een soort ZBO’s)
zonder directe relatie tot een minister. Een voorbeeld hiervan zijn de klage- en ankenaevn.
Daarnaast kent Denemarken als bestuursorganen bijvoorbeeld nog een kinder- en
jongerencommissie, een huurcommissie en schoolbesturen.

Controle en toezicht
Inleiding
In de Grundlov staat dat gemeenten hun taken en bevoegdheden onder toezicht van de
Staat (de centrale overheid) uitoefenen.84 In zoverre is duidelijk dat in Denemarken dus
door een hoger bestuursorgaan toezicht wordt gehouden op gemeenten. In de Grundlov
staat wat de regio’s betreft niets vermeldt over interbestuurlijk toezicht. Uit de
Kommunestyrelseslov 2006 valt echter af te leiden dat ook op deze decentrale overheden
toezicht wordt gehouden. In de volgende subparagrafen wordt nader ingegaan op de wijze
waarop in Denemarken het interbestuurlijke toezicht op de regio’s en gemeenten is
vormgegeven.
Toezicht op de regio’s en gemeenten
In Denemarken wordt interbestuurlijk toezicht op de regio’s en gemeenten uitgeoefend
door de Ankestyrelsen.85 Daarbij wordt opgemerkt dat de Statsforvaltningen tot voor kort
nog toezicht hield op de gemeenten en regio’s. Per 1 april 2017 is die taak volledig
overgegaan naar de Ankestyrelsen. De Ankestyrelsen maakte in 2016 nog deel uit van het
Peters 2014, p. 4.
Prakke en Kortmann 2009, p. 88.
84 Artikel 82 van de Grundlov.
85 Paragraaf 47 van de Kommunestyrelseslov 2006.
82
83

60

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Ministerie van Sociale en Binnenlandse Zaken (Social- og Indenrigsministeriet). Sinds 28
december 2016 is dit orgaan onderdeel van het Ministerie van Economische en
Binnenlandse Zaken (Økonomi- og Indenrigsministeriet).86
De Ankestyrelsen controleert of een regio dan wel gemeente zich bij de uitvoering van de
aan haar opgedragen taken aan de geldende wet- en regelgeving houdt. Hieronder valt ook
de lokale gemeentelijke regelgeving die zijn grondslag heeft in deze wetgeving. 87Tevens
controleert de toezichthouder of de regelgeving die op basis van de kommunfulmagten tot
stand komt niet in strijd is met de wet. Dit zijn bijvoorbeeld wetten als de forvaltnings- og
offentlighedsloven (de Deense uitvoering van de Awb en de zogenaamde
‘openbaarmakingswet’), de kommunestyrelses- og regionsloven (de Deense gemeente- en
provinciewet) en de ongeschreven regels en principes voor de regionale of gemeentelijke
taakuitvoering (kommunalfuldmagtsreglerne). Het toezicht omvat de werkzaamheden die
worden uitgevoerd door of in opdracht van de regioraad of het gemeentebestuur. Het

toezicht omvat daarmee ook de verschillende commissies, de burgemeester en de
administratieve beheerders. Het toezicht kan worden omschreven als een
legaliteitstoezicht; de Ankestyrelsen kan niet beoordelen of de regioraad dan wel het
gemeentebestuur zorgvuldig en in alle redelijkheid heeft gehandeld.88
Een ieder kan contact opnemen met de toezichthouder om een klacht in te dienen.
Wetgeving die zich richt tot andere organen dan openbare lichamen of die van toepassing is
op zowel een openbaar lichaam als een ander orgaan, is niet onderworpen aan het toezicht.
Privaatrechtelijke handelingen – een regio of gemeente gaat bijvoorbeeld een
overeenkomst aan – zijn eveneens niet aan het toezicht onderworpen. Voorts dient te
worden opgemerkt dat Denemarken ook specifieke klacht- of toezichtinstanties kent en dat
door de Ankestyrelsen geen toezicht word gehouden als een dergelijke instantie bevoegd is.
Dat is bijvoorbeeld het geval ten aanzien van de Miljø- og Fødevareklagenævnet, een
klachtencommissie speciaal voor klachten omtrent het milieu of bepaalde regelingen
omtrent voedsel.89 Evenmin wordt interbestuurlijk toezicht gehouden op zelfstandige
bestuursorganen zoals de kinder- en jongerencommissie, huurcommissie en
schoolbesturen.
De Ankestyrelsen besluit of voldoende aanleiding bestaat om in te grijpen. 90 Een burger kan
dus wel een klacht indienen bij de toezichthouder, maar de Ankestyrelsen is niet verplicht
om ten opzichte van de regioraad of het gemeentebestuur actie te ondernemen. De
Ankestyrelsen moet bij de beoordeling van de vraag of voldoende aanleiding bestaat om in
te grijpen overwegen of de zaak ‘algemeen geschikt is voor het ondersteunen van de
doelstelling voor bijvoorbeeld gemeentelijk toezicht’.91 Deze doelstelling is het waarborgen
van het belang van de staat dat regio’s en gemeenten zich bij de uitoefening van hun taken
aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving houden. De Ankestyrelsen zal dan ook
eerder ingrijpen als dit voor het staatsbestuur betekenisvol is. 92
Zie Ankestyrelsen Jaarrapport 2016.
Paragraaf 48 van de Kommunestyrelselov 2006.
88 Via e-mail hebben wij onder meer contact gezocht met het Ministerie van Economische en Binnenlandse Zaken. De heer
Henrik Villum Jensen heeft namens het ministerie voor ons een notities over het interbestuurlijk toezicht opgesteld en
informatie toegezonden. Zie de notitie met zaaknummer 2017-2758 en het antwoord met zaaknummer 2015-7242.
89 Zie ook paragraaf 48, lid 3, van de Kommunestyrelseslov 2006.
90
Paragraaf 48a van de Kommunestyrelseslov 2006.
91 Zie de notitie met zaaknummer 2017-2758.
92 Idem.
86
87

61

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Toezichtinstrumenten
Voordat de Ankestyrelsen gebruik maakt van een toezichtinstrument, heeft zij de
mogelijkheid om aan de regio of de gemeente een advies uit te brengen. Dit advies bestaat
uit de eigen wetsopvatting van de toezichthouder in relatie tot de concrete zaak. De
uitspraak is een wegwijzer voor de regioraad of het gemeentebestuur en geeft aan wat dat
bestuur volgens de toezichthouder moet doen en welke plichten het bestuur heeft. Het
advies kan ook een bevel bevatten voor de regioraad of het gemeentebestuur om een
besluit opnieuw in behandeling te nemen. 93 Aangezien het geven van een advies vaak
volstaat, worden in de praktijk zelden sancties opgelegd.94 Pas als een advies niet wordt
opgevolgd gaat de Ankestyrelsen over tot het opleggen van sancties..
Wanneer een gemeentebestuur zijn taken niet (taakverwaarlozing) dan wel niet conform de
geldende wet- en regelgeving uitvoert of eigen regelgeving in strijd is met de wet, kan de
Ankestyrelsen gebruik maken van de volgende toezichtinstrumenten:95
▪ het buiten werking stellen van een besluit;
▪ het opleggen van een dwangsom of boete;
▪ specifieke toezichtinstrumenten.
Daarnaast bestaat in uitzonderingsgevallen de figuur van goedkeuring.
Hieronder wordt nader ingegaan op deze instrumenten, te beginnen met deze laatste.
Goedkeuring
Het uitgangspunt is dat een gemeentelijk of regionaal besluit in beginsel niet hoeft te
worden goedgekeurd door een minister, maar hier kunnen uitzonderingen op worden
gemaakt. Uit de Kommunestyrelseslov 2006 blijkt bijvoorbeeld dat bij het sluiten of
opheffen van gemeentelijke samenwerkingsverbanden goedkeuring nodig is. 96 Ook uit
specifieke bestuurswetgeving kan volgen dat goedkeuring is vereist. Dit is echter meer
uitzondering dan regel.
PARAGRAAF 3 NATURBESKYTTELSESLOVENS
Uit paragraaf 3 van de Deense Natuurbeschermingswet volgt dat de minister van milieu
goedkeuring moet verlenen bij de aanwijzing van beschermde wateren door de
gemeenteraad.

Het buiten werking stellen van besluiten97
Denemarken kent ook een soort van schorsings- en vernietigingsrecht (het buiten werking
stellen van besluiten), maar dit instrument is niet helemaal te vergelijken met het generieke
toezichtinstrument dat wij in Nederland kennen. Indien een besluit buiten werking wordt
gesteld, mag geen twijfel bestaan over het feit dat de regioraad of het gemeentebestuur de
geldende wet- en regelgeving niet heeft nageleefd. Indien de regioraad of het
gemeentebestuur een besluit heeft genomen en dat besluit nog niet in werking is getreden,
kan de toezichthouder dit instrument alleen toepassen als een partij die geen onderdeel is
van Ankestyrelsen hier schriftelijk om verzoekt, er blijkens specifieke wetgeving geen
Idem.
https://ast.dk/tilsynet/sadan-behandler-tilsynet-en-sag/det-kommunale-tilsyn-2013-statsforvaltningens-tilsyn-medkommuner-og-regioner, Website van Ankestyrelsen onder het kopje ‘tilsyn’ (toezicht)
95
Paragrafen 50a en 50b van de Kommunestyrelseslov 2006.
96 Zie paragraaf 60 van de Kommunestyrelseslov 2006.
97 Paragraaf 50a van de Kommunestyrelseslov 2006.
93
94

62

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

andere klachteninstantie is en gewichtige redenen, met name particuliere belangen, zich
hier niet tegen verzetten.98
Een regioraad of gemeentebestuur dat het oneens is met de beslissing van de Ankestyrelsen
om een besluit buiten werking te stellen, kan hierover bij het Ministerie van Economische
en Binnenlandse Zaken klagen. In de praktijk wordt soms door het bestuur van deze
mogelijkheid gebruik gemaakt.
In een uitspraak van 24 januari 2002 werd het besluit van een gemeentebestuur, inhoudende een
verandering van de openingstijden van enkele restaurants buiten werking gesteld. Het Ministerie
van Economische en Binnenlandse Zaken overwoog dat de bepaling, waar de wijziging van de
openingstijden op gebaseerd was, een duidelijk discretionair karakter had en hierdoor niet duidelijk
in strijd was met de wet. Het ministerie vond het hierdoor ongerechtvaardigd dat Ankestyrelsen het
besluit buiten werking had gesteld. 99

Het opleggen van een dwangsom of boete100
De toezichthouder kan ook een dwangsom opleggen aan (de leden van) de regioraad of het
gemeentebestuur. Met het opleggen van dwangsommen wordt beoogd naleving van een
regionale of gemeentelijke plicht af te dwingen. De leden van de regioraad dan wel het
gemeentebestuur die er niet voor stemmen de desbetreffende taak te vervullen, kunnen op
die manier aansprakelijk worden gesteld. Opgemerkt wordt dat de toezichthouder een
dwangsom niet kan opleggen als straf voor een eventueel geconstateerde wetsovertreding.
In zulke gevallen kunnen boetes zoals beschreven in paragraaf 61 van de
Kommunestyrelseslov 2006 worden opgelegd. In dat wetsartikel staat vermeld dat een lid
van de regioraad of het gemeentebestuur bij grove taakverwaarlozing met een boete kan
worden gestraft.
In de praktijk wordt de mogelijkheid tot het opleggen van dwangsommen ook wel gebruikt
om de regioraad of het gemeentebestuur te dwingen tot naleving van een – door
bijvoorbeeld een beroepsinstantie genomen – bindend besluit. Indien een beroepsinstantie
onvoldoende middelen heeft om naleving af te dwingen, dan verzoekt zij de Ankestyrelsen
om de oplegging van een dwangsom. 101 Deze handelswijze wordt ook wel fogedfunktionen
genoemd en de rol van de toezichthouder is dan te vergelijken met de functie van een
deurwaarder.
De toepassing van dit toezichtinstrument heeft in Denemarken ertoe geleid dat het Deense
parlement aan het ministerie van Sociale en Binnenlandse Zaken (thans het Ministerie van
Economische en Binnenlandse Zaken) een vraag heeft gesteld over het kader waarbinnen
dwangsommen mogen worden opgelegd. Het ministerie benadrukt in zijn antwoord dat het
opleggen van boetes op grond van paragraaf 61 van de Kommunestyrelseslov 2006 alleen
mogelijk is bij grove taakverwaarlozing. Verder wordt aangegeven dat de mogelijkheid tot
oplegging van dwangsommen al lange tijd in Denemarken geldt. De Deense gemeentewet van
1970 kende dit instrument al en voor die tijd bestond op grond van de toen geldende
købstadskommunalloven en landkommunalloven de mogelijkheid om dwangsommen op te

Zie de notitie met zaaknummer 2017-2758.
Indenrigs- og Sundhedsmin., j.nr. 2003-2221/537-2
100 Paragraaf 50b van de Kommunestyrelseslov 2006.
101 Zie de notitie met zaaknummer 2017-2758
98
99

63

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

leggen.102

Specifieke toezichtinstrumenten
Met de komst van de Wrgt in Nederland is het aantal specifieke toezichtinstrumenten
enorm teruggedrongen. Slechts in enkele wetten zijn nog specifieke toezichtbepalingen te
vinden. Denemarken kent daarentegen specifieke toezichtregelingen die in de bijzondere
bestuurswetten zijn opgenomen. Zoals hiervoor al is aangegeven kent Denemarken
specifieke klachtinstanties, zoals de Miljø- og Fødevareklagenævnet.103 Daarnaast is de
Ankestyrelsen wat de regio’s en gemeenten betreft niet alleen belast met een toetsing op
rechtmatigheid, maar is de Ankestyrelsen ook een klachtinstantie voor gemeentelijke
beslissingen op het gebied van werkgelegenheid en sociale dienstverlening.104
Toezicht op de Ankestyrelsen
Ondanks dat de beperking van het onderzoek tot het toezicht op de decentrale overheden
in Denemarken, merken wij nog op dat de Ankestyrelsen aan eenzelfde toezicht is
onderworpen. De Ankestyrelsen opereert bij de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht
onafhankelijk van het Ministerie van Economische en Binnenlandse Zaken, maar het
ministerie houdt als een soort klachtinstantie toezicht op de Ankestyrelsen. Het ministerie
kan algemene regels stellen, zaken behandelen waarin de Ankestyrelsen als toezichthouder
is opgetreden en zaken behandelen waarin de Ankestyrelsen heeft besloten niet in te
grijpen.105 Daarbij gaat het om zaken die naar het oordeel van het ministerie ‘van
fundamenteel of algemeen belang dan wel van ernstige aard’ zijn. Bovendien mag het
ministerie alleen besluiten van de Ankestyrelsen omtrent toepassing van de in de
paragrafen 50a tot en met 50d van de Kommunestyrelseslov 2006 behandelen. 106 Het
ministerie is niet bevoegd om een zaak van de Ankestyrelsen over te nemen. Evenmin mag
het ministerie een oordeel vellen over of de handelswijze van de Ankestyrelsen in
overeenstemming is met de goede procesorde.

Zie het antwoord met zaaknummer 2015-7242.
De bevoegdheden en werkwijze van deze klachtinstantie is neergelegd in de lov om Miljø- og Fødevareklagenævnet. Zie
https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=186018.
104 Hoofdstuk 10 van de lov om retssikkerhed inden for det social område. Zie
https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=184120.
105 Zie ook paragraaf 47, lid 2, van de Kommunestyrelseslov 2006.
106 Zie Paragraaf 52, lid 1, Kommunestyrelseslov 2006.
102
103

64

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 11: landenstudie Frankrijk
Inleiding
De Franse republiek telt bijna 67 miljoen inwoners. 107 Frankrijk is na Duitsland de meest
inwonerrijke lidstaat van de Europese Unie. Daarnaast is het land onder meer lid van
belangrijke economische, politieke en militaire organisaties in Europa en de wereld zoals de
eurozone, de VN, de NAVO en de G8.
De Franse republiek omvat territoir in Europa (la France métropolitaine) en in diverse
andere continenten, zoals Zuid-Amerika, Afrika en Oceanië (la France outre-mer).
De Franse republiek is een eenheidsstaat met kenmerken van zowel gedecentraliseerd als
gedeconcentreerd bestuur. Frankrijk kent traditioneel een sterke mate van centralisatie,
alhoewel in de afgelopen jaren meer bevoegdheden overgedragen zijn aan het decentrale
bestuur, onder andere als gevolg van de Loi du 16 décembre 2010 de réforme de collectivités
territoriales. Het Franse staatsbestel bestaat naast de centrale overheidslaag uit
verschillende, decentrale bestuurslagen (collectivités territoriales). De Franse grondwet
(Constitution) noemt in artikel 72, eerste alinea, de volgende collectivités territoriales:
▪ communes (gemeenten);
▪ départements (departementen);
▪ régions (regio’s);
▪ collectivités à statut particulier;108
▪ collectivités d'outre-mer (overzeese gebiedsdelen).
Dit is geen limitatieve opsomming. Ingevolge ditzelfde artikel kunnen andere bestuurslagen
in aanvulling op en/of ter vervanging van de in de grondwet genoemde bestuurslagen bij
wet in het leven geroepen worden. Per 1 januari 2018 zal met toepassing van dit artikel een
collectivité territoriale unique op het eiland Corsica gecreëerd worden. In deze collectivité
gaan de regio Corsica en de twee op het eiland liggende departementen (Corse-du-Sud en
Haute-Corse) op.
In de onderstaande figuur zijn de verschillende bestuurslagen weergegeven, inclusief
hoeveel zij voorkomen op 1 januari 2017. Twaalf regio’s bevinden zich op het vasteland, de
regio Corsica heeft op dit moment reeds een aparte status en de overige vijf zijn overzeese
regio’s. De regio’s bestaan uit verschillende departementen. De 102 departementen zijn te
onderscheiden in 97 métropolitaine en 5 overzeese. De departementen zijn op hun beurt
weer opgedeeld in een groot aantal gemeenten.

Op 1 januari 2017. https://www.insee.fr/fr/statistiques/1892086?sommaire=1912926
Het enige voorbeeld hiervan in de praktijk is la Métropole de Lyon. Er bestaan ook andere metropolen, zoals la Métropole
du Grand Paris, maar deze zijn formeel samenwerkingsverbanden tussen verschillende overheidslagen en gelden niet als
zelfstandige bestuurslagen (zie paragraaf 2.3).
107
108

65

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Figuur 1: bestuurslagen Frankrijk

De figuur laat zien dat de departementen onderverdeeld zijn in 342 (inmiddels: 335)
arrondissementen en 2.054 kantons. Beide zijn administratieve eenheden. Zo functioneert
het kanton enkel als kiesdistrict. Beide eenheden kennen geen autonomie en
rechtspersoonlijkheid. Enkel het arrondissement wordt in het vervolg besproken, aangezien
deze figuur belangrijk is in het kader van het IBT.
In de volgende paragraaf worden de verschillende bestuurslagen besproken, waarbij per
bestuurslaag onder meer wordt ingegaan op de belangrijkste organen en hun taken en
bevoegdheden. Hierbij wordt uitgegaan van de bestuurslagen van het Franse vasteland.
Bijzondere bestuurslagen, zoals de collectivités à statut particulier, worden buiten
beschouwing gelaten.
Vervolgens wordt bevoegdheidsverdeling besproken, gevolgd door een paragraaf over de
interbestuurlijke (toezicht-)verhoudingen tussen de verschillende bestuurslagen.
Belangrijkste bron voor de gepresenteerde informatie in de volgende paragrafen is de
website Vie Publique (www.vie-publique.fr) van de Direction de l’information légale et
administrative. Deze directie valt onder de minister-president en heeft als missie het publiek
voor te lichten over juridische en bestuurlijke kwesties. Daarnaast is het driejaarlijkse
toezichtverslag Rapport du Gouvernement au Parlement sur le controle a posteriori exercé
par le représentant de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales, 22ème rapport,
années 2010-2011-2012 van grote waarde geweest voor het beschrijven van het Franse IBT
in paragraaf 3. Het toezichtverslag over de jaren 2013-2014-2015 is nog niet openbaar,
waardoor het verslag over de jaren 2010-2011-2012 de meeste actuele stand van zaken
weergaf.

66

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bestuurlijke inrichting
Inleiding
De Franse regeringsvorm is die van de republiek, met kenmerken van zowel een
parlementair als presidentieel stelsel.109 De basis van het huidige Franse staatsrecht ligt in
de Constitutie van 4 oktober 1958. Met deze Constitutie wordt de Vijfde Republiek
afgekondigd. De Vijfde Republiek wordt ten opzichte van de voorafgaande Derde (18701940/1946) en de Vierde Republiek (1946-1958) gekenmerkt door een sterke positie van het
staatsgezag (de president) ten opzichte van het parlement en met name de politieke
partijen.110 De Constitutie van 1958 is sindsdien regelmatig gewijzigd. De belangrijkste
wijzigingen in het kader van dit onderzoek zijn dat sinds 1962 de president rechtstreeks
wordt verkozen en dat in 2003 het gedecentraliseerde karakter van de Franse staat werd
versterkt.
De centrale overheid
De belangrijkste (wetgevende en uitvoerende) organen van de Franse republiek worden
hieronder toegelicht.
President
De president is het staatshoofd van Frankrijk en neemt in het bestuurlijke bestel op
nationaal niveau een centrale rol in. In de praktijk bepaalt hij veelal de hoofdlijnen van het
beleid dat uitgevoerd wordt door de regering (gouvernement) met aan het hoofd de
minister-president (premier ministre). Kortmann karakteriseert de regering als ‘uitvoerende
instantie van de presidentiële wil’; de president geldt als ‘leider van de uitvoerende
macht’.111 De president zit dan ook de ministerraad voor.
Aan de president zijn in de grondwet verschillende (persoonlijke) bevoegdheden toegekend.
Hij heeft onder meer de bevoegdheid om per decreet de minister-president te benoemen
en ontslaan. Hij dient hierbij rekening te houden met de politieke kleur van de Assemblée
nationale (het parlement). Tevens kan de president besluiten een referendum uit te
schrijven over bepaalde bij de Constitutie bepaalde onderwerpen. Ook kan hij de Assemblée
nationale ontbinden.
Daarnaast deelt de president enkele bevoegdheden met de minister-president, zoals de
benoeming en het ontslag van ministers, en met (een) individuele minister(s). Als
belangrijkste voorbeelden van deze laatste gedeelde bevoegdheden gelden de afkondiging
van wetten en de ondertekening van ordonnances en decreten waarover in de ministerraad
is beraadslaagd.
De president wordt voor een periode van 5 jaar verkozen en mag slechts twee
opeenvolgende mandaten vervullen.

Prakke en Kortmann 2009, p.267.
Idem, p.273.
111 Idem, p.283-4.
109
110

67

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Regering
De regering bestaat uit de minister-president, ministers en eventueel staatssecretarissen.
Het aantal ministers en staatssecretarissen loopt per regering uiteen. De benoeming is
hierboven reeds aan de orde geweest. De regering vormt, aldus Kortmann, ‘de schakel
tussen de rechtstreeks gekozen president en de rechtstreeks gekozen Assemblée’. 112 Indien
de Assemblée in meerderheid dezelfde politieke kleur kent als de president, dan voert de
regering het door deze laatste bepaalde beleid uit en verdedigt dit in de Assemblée. In de
gevallen waarin de partij van de president en daaraan verwante partijen niet kunnen
rekenen op een meerderheid, dan is de invloed van de president beperkter en zal hij in de
praktijk moeten samenwerken met een premier van een andere partij. Deze situatie,
cohabitation genoemd, heeft zich tot op heden driemaal voorgedaan.
De minister-president heeft de leiding over de regering op grond van artikel 21 van de
Constitution. Hij heeft in die hoedanigheid de leiding van de wetgevingsprocedure en heeft
daartoe bevoegdheden, zoals het bijeenroepen van het parlement in bijzondere zitting en
het recht op initiatief.
Parlement
Frankrijk kent een tweekamerstelsel. De leden van de Assemblée nationale (maximaal 577)
worden rechtstreeks verkozen. De leden van de Sénat (maximaal 348) worden indirect
gekozen door andere nationaal, regionaal, departementaal en lokaal gekozen
volksvertegenwoordigers.
Aan het parlement komt de wetgevende macht toe, alhoewel deze limitatief is omschreven
in artikel 24 lid 1 van de Constitutie. De Assemblée en de Sénat oefenen deze bevoegdheid
gezamenlijk uit. Onder het aannemen van wetsvoorstellen vallen ook het vaststellen van de
begroting en het verklaren van oorlog. Daarnaast kunnen zij een voorstel doen richting de
president tot het houden van een referendum. Het initiatief tot het indienen van wetten
berust bij de minister-president (project de loi), maar ook bij de leden van het parlement
(proposition de loi). Onder voorwaarden kunnen parlementsleden wetsvoorstellen
amenderen. Wetsvoorstellen, al dan niet geamendeerd, dienen door beide Kamers
goedgekeurd te worden. De minister-president bepaalt zelf in welke kamer hij als eerste het
wetvoorstel indient. Het Franse staatsrecht kent enkele procedure waarmee een oplossing
geboden wordt voor de situatie waarin beide Kamers niet gelijkluidend besluiten.
Daarnaast komen aan het parlement controlerende bevoegdheden toe, zoals het
vragenrecht en het indienen van moties van wantrouwen.
Collectivités territoriales
Deze paragraaf gaat in op de bestuurlijke inrichting van de gedecentraliseerde
bestuurslagen: regio’s, departementen en gemeenten.
Organisatie
De inrichting van deze overheidsverbanden is geregeld in Titel XII van de Franse grondwet
en in de Code général des collectivités territoriales (Wetboek op de Territoriale
Bestuurslagen, hierna: CGCT). Elke gedecentraliseerde bestuurslaag beschikt over een
besluitvormend en een uitvoerend orgaan.
112

Idem.

68

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

BESTUURSLAAG
Regio’s
Departementen
Gemeenten

BESLUITVORMEND ORGAAN
Conseil régional
Conseil départemental (tot 2015:
conseil général)
Conseil municipal

UITVOEREND ORGAAN
Président du conseil régional
Président du conseil départemental
Maire (burgemeester), eventueel
bijgestaan door adjoints

Het besluitvormend orgaan wordt rechtstreeks verkozen door de kiesgerechtigde
ingezetenen. De CGCT bepaalt dat het besluitvormend orgaan op grond van een algemene
bevoegdheidsbepaling (compétence générale) verantwoordelijk is voor de zaken die spelen
binnen de gemeente (L.2121-29, in het geval van de gemeenteraden), binnen het
departement (L.3211-1 voor de departementale raden) en binnen de regio (L.4221-1, in het
geval van de regionale raden). Dit neemt niet weg dat de wet deze gedecentraliseerde
bestuurslagen specifiek bepaalde bevoegdheden heeft toegekend en dat zij weinig ruimte
hebben voor de uitvoering van eigen autonome taken (zie verderop). Overigens schrapt de
Loi NOTRe (Loi portant sur la Nouvelle Organisation Territoriale de République) de
algemene competentie-bepalingen voor de departementen en de regio’s.
De leden van de raden kiezen sinds 1982 de leden van de uitvoerende organen uit hun
midden. Tot de Loi du 2 mars 1982 die een belangrijke decentralisatie van bevoegdheden
inzette was de door de president benoemde préfet het uitvoerende hoofd van de regio en
de departementen. Deze huidige uitvoerende organen hebben als belangrijkste taak het
voorbereiden en uitvoeren van de beraadslagingen en besluitvorming door de raden. In de
praktijk spelen zij een centrale rol in de lokale en regionale besturen, onder meer doordat
de burgemeester en voorzitters van de raden tevens aan het hoofd staan van de ambtelijke
departementen en verantwoordelijk zijn voor de personele zaken.
Daarnaast komen aan hen enkele eigenstandige bevoegdheden toe:
▪ De burgemeester (maire) is gezagvoerder voor de administratieve politie (op grond
van L.2212-1 CGCT). Daartoe kan hij alle noodzakelijke maatregelen nemen om
publieke ordeverstoringen te voorkomen. De gemeenteraad kent binnen dit domein
enkel een advies- en (niet dwingende) aanbevelingsrol.
▪ De président du conseil départemental kent ook een beperkte politietaak (op grond
van artikel L.3221-4 CGCT).
De eerder genoemde Loi NOTRe beoogde de bevoegdheidsverdeling over de decentrale
bestuurslagen te verhelderen. De wet bracht een vermindering van bevoegdheden van
departementen ten gunste van die van de regio’s (centralisatie) en intergemeentelijke
samenwerkingsverbanden oftewel intercommunalités (decentralisatie) teweeg, nadat
eerdere wetten reeds bevoegdheden van met name de centrale overheid hadden
overgedragen richting de lagere overheden (vooral de gemeenten). Een deel van deze
overdracht van bevoegdheden heeft reeds plaatsgevonden; een ander deel volgt nog.
Als gevolg van de Loi NOTRe worden de regio’s verantwoordelijk voor economische
ontwikkeling, ruimtelijke ordening, beroepsonderwijs, hoger middelbaar onderwijs en
publiek vervoer buiten de bebouwde kom. De departementen dragen zorg voor de
middelbare scholen, wegen en sociale bijstand. De regio’s en departementen kennen een

69

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

gedeelde bevoegdheid ten aanzien van cultuur, sport, toerisme en regionale talen.
Gemeenten hebben onder andere bevoegdheden op het vlak van ruimtelijke ordening, zoals
het opstellen van lokale ruimtelijke plannen. Gemeenten hebben daarbij, binnen de grenzen
van nationale voorschriften, beleidsvrijheid (autonomie de décision) en beoordelingsvrijheid
(liberté de conception). De gemeente speelt ook een rol in het gezondheids- en sociaal
domein (crèches en bejaardentehuizen) en op het vlak van onderwijs (lager onderwijs),
cultuur (bibliotheken en theaters) en sport (sportvoorzieningen en –verenigingen).
In naam van de Staat verricht de burgemeester taken in het kader van de burgerlijke stand
(registreren van geboorten, huwelijken en overlijdens) en van de organisatie van
verkiezingen. Enkel bij gemeenten wordt in de CGCT het onderscheid tussen bevoegdheden
au nom de l’Etat (in naam van de Staat) en au nom de la commune (in naam van de
gemeente) gemaakt.
In de artikelen L.5111-1 tot L.5111-8 van de CGCT zijn de verschillende samenwerkingsverbanden beschreven die Franse overheden met elkaar kunnen aangaan, zoals
établissements publics de coopération intercommunale, syndicats mixtes, établissements
publics locaux en eerder genoemde métropôles. Deze kennen grote onderlinge
verscheidenheid, bijvoorbeeld wat betreft het al dan niet belasting heffen en het hebben
van eigen middelen. In beginsel kunnen lagere overheden zelf besluiten tot het aangaan van
dergelijke verbanden. De centrale overheid kan tevens samenwerking afdwingen. Daarnaast
zijn bijvoorbeeld in de Loi NOTRe aan gemeentelijke samenwerkingsverbanden
bevoegdheden toebedeeld, onder meer op het vlak van economische ontwikkeling,
toerismebevordering en waterbeheersing. Hierdoor nemen alle gemeenten verplicht deel
aan een intercommunalité (intergemeentelijk samenwerkingsverband). Op termijn nemen
zij ook de gemeentelijke taken op het vlak van water en sanitaire voorzieningen over.
Préfectures départementales en régionales
Elk departement (102 in totaal) kent een préfecture de département, vernoemd naar de
hoofdplaats (chef-lieu de département of ville de préfecture) waarin de préfecture
gevestigd is. De préfecture staat aan het hoofd van de préfet, aan wie belangrijke
bevoegdheden in het kader van het interbestuurlijk toezicht toekomen.
Op hun beurt kunnen de préfectures de département onderverdeeld zijn in souspréfectures (onderprefecturen), met uitzondering van het grondgebied van de chef-lieu de
département. De chef-lieu valt nooit binnen een sous-préfecture. Een sous-préfet staat aan
het hoofd van een sous-préfecture. Aan de sous-préfet kunnen bevoegdheden van de préfet
gedelegeerd worden. In de praktijk kent elke préfecture de département, met uitzondering
van die van Parijs, twee tot vijf sous-préfectures. In totaal kent in 2017 Frankrijk 233
onderprefecturen.
Arrondissementen zijn vervolgens zowel de onderprefecturen als de chefs-lieux. In totaal
zijn er dus 335 arrondissementen.
Een voorbeeld om deze bestuurlijke inrichting te verhelderen. Het departement Ain kent als
préfecture Bourg-en-Bresse. De préfecture Bourg-en-Bresse is onderverdeeld in drie souspréfectures (Belly, Gex en Nantua). Het totaal aantal arrondissementen in de préfecture
Bourg-en-Bresse komt daarmee op vier, namelijk de drie sous-préfectures en de chef-lieu
Bourg-en-Bresse.

70

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Daarnaast kent elke regio eveneens een préfecture de région, met aan het hoofd een
préfet. De préfet de région zetelt in een chef-lieu de région. Hij is tevens préfet de
département van het departement waarin deze plaats ligt (op grond van artikel 7 van het
Decreet no. 2004-34).113 Zo is de préfet van de regio Occitanie tevens préfet van het
departement Haute-Garonne en dus verantwoordelijk voor de ‘sous-préfet-taken’ in de
chef-lieu Toulouse.
De préfet wordt per decreet benoemd door de president in de ministerraad, op voordracht
van de premier en de minister van Binnenlandse Zaken.
Naast de toezichttaken zijn de préfets onder meer verantwoordelijk voor de aansturing van
de gedeconcentreerde regionale en departementale diensten binnen hun grondgebied. Hun
taken en verantwoordelijkheid zijn, op grond van het Decreet no. 2004-34, de volgende:
▪ Zij zijn belast met de behartiging van nationale belangen en het naleven van de wet;
▪ Zij vertegenwoordigen de premier en elk van de ministers;
▪ Zij waken over de uitvoering van regels en besluiten van de regering;
▪ Zij geven leiding aan de gedeconcentreerde diensten.
De préfet de département is op grond van artikel 10 van hetzelfde decreet bevoegd tot
bestuurlijk toezicht op de departementen, de gemeenten en samenwerkingsverbanden
tussen departementen en gemeenten onderling die hun zetel hebben binnen de grenzen
van het departement. De préfet de région is op grond van artikel 4 bevoegd tot het
interbestuurlijk toezicht op de desbetreffende regio en de samenwerkingsverbanden tussen
regio’s, die gezeteld zijn binnen de grenzen van die regio.
De préfet de département is naast bovengenoemde taken daarnaast verantwoordelijk voor
het behoud van de openbare orde, en bereidt uit den hoofde maatregelen ten behoeve van
de binnenlandse, civiele en economische veiligheid die bijdragen aan de nationale veiligheid
voor en voert deze uit. Hij is daarnaast belast met de uitvoering van enkele taken binnen het
vreemdelingenbeleid, zoals de opvang en de registratie van binnenkomende vreemdelingen.

Controle en toezicht
Wettelijke grondslagen
De grondslag voor het interbestuurlijk toezicht vloeit voor uit artikel 1 van de Constitution
waar het fundamentele beginsel is neergelegd: Frankrijk is een ondeelbare republiek
(l’indivisibilité de la République). Dit impliceert dat de nationale wet- en regelgeving zoals
wetten en decreten door lokale publieke lichamen nageleefd dient te worden. 114 Dit
grondwettelijke principe van ondeelbaarheid komt tot uiting in de instelling van de
préfecture (op grond van artikel 72, alinea 6, Constitution), die tot taak heeft om
interbestuurlijk toezicht (als middel om de indivisibilité te bewaken) uit te oefenen:
‘Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l’État, représentant
de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle
Décret n°2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans
les régions et départements
114 http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/collectivites-territoriales/principes-collectivitesterritoriales/quel-est-controle-exerce-collectivites-territoriales.html
113

71

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

administratif et du respect des lois.’
In eigen vertaling:
In de decentrale bestuurslagen van de Republiek heeft de vertegenwoordiger van de Staat,
als vertegenwoordiger van elk van de leden van de regering, de verantwoordelijkheid voor
de nationale belangen, het bestuurlijke toezicht en de naleving van de wet.
Deze vertegenwoordigers van de Staat zijn de hierboven geïntroduceerde préfets en de
sous-préfets. Het bestuurlijke toezicht dat zij uitoefenen uit het oogpunt van indivisibilité
de la République dient het beginsel van libre administration (zelfbestuur) te respecteren dat
eveneens een grondwettelijk karakter kent. Deze grondwettelijke bepaling luidt dat
decentrale bestuurslagen zichzelf vrij besturen door de gekozen raden en binnen de bij wet
voorziene voorwaarden (artikel 72, tweede alinea, van de Grondwet).
De Conseil constitutionnel (de grondwettelijke raad) heeft zich uitgesproken over de
mogelijke spanning tussen beide principes.115 Zij overweegt dat, als de wet de voorwaarden
van zelfbestuur kan vastleggen, dit enkel kan onder de voorwaarde dat hierbij de
(grondwettelijke) bevoegdheid van de Staat zoals vastgelegd in artikel 72 in acht genomen
wordt. Deze bevoegdheid kan niet worden beperkt noch zijn effect worden ontnomen.
Eventuele interventies van de wetgever (bij het stellen van voorwaarden van zelfbestuur bij
wet) zijn onderworpen aan de voorwaarde dat het bestuurlijke toezicht de naleving van
wetten en meer algemeen de bescherming van nationale belangen kan blijven waarborgen.
Zelfbestuur houdt volgens de Conseil in dat deze bestuursorganen de mogelijkheid hebben
diverse soorten handelingen te verrichten en besluiten te nemen, zonder onderworpen te
zijn aan buitensporige beperkingen en zonder dat inmenging optreedt vanuit de
wetgevende, bestuurlijke of rechterlijke bevoegdheden.
Opgemerkt wordt door de voorzitter van het administratieve hof van Melun, Sylvie Favier,
dat de decentraliseringstendens in Frankrijk ervoor gezorgd heeft dat bevoegdheden van de
Staat overgedragen zijn aan lagere bestuurslagen en dat hiermee lokale gekozenen
verantwoordelijk geworden zijn voor het bestuur van deze lokale, departementale of
regionale taken. Dit impliceert nadrukkelijk niet dat afbreuk gedaan wordt aan het unitaire
karakter van de Republiek.116 Wel constateert zij dat door de grotere hoeveelheden aan
lokale besluitvorming de représentant de l’État niet altijd over de voldoende middelen
beschikt om overal op toe te zien. Favier signaleert dat dit in de afgelopen jaren ertoe heeft
geleid dat de toezichthouders pogingen hebben ondernomen om de contrôle de légalité
efficiënter uit te voeren, bijvoorbeeld door de mogelijkheid om besluiten digitaal in te
zenden en het hanteren van een toezichtstrategie en het stellen van prioriteiten (zie
hierna).
De bevoegdheid om interbestuurlijk toezicht te houden ligt vervat in de Code Général de
Collectivités Territoriales (CGCT). In de volgende paragraaf worden de belangrijkste
kenmerken van dit wettelijk kader toegelicht.

115
116

Conseil Constitutionnel, Décision no. 82-137 DC du 25 février 1982.
www.ladocumentationfrancaise.fr/dossiers/d000108-collectivites-locales-et-controle-de-l-etat/questions-a-sylvie-favier

72

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Karakteristieken van het toezicht
De belangrijkste karakteristieken van het Franse interbestuurlijk toezicht zijn de volgende:117
1. Het toezicht wordt a posteriori uitgeoefend.
2. Onder toezicht zijn de volgende bij wet aangewezen bestuurslagen:
▪

les collectivités territoriales

▪

hun samenwerkingsverbanden, waaronder de établissements publics de
coopération intercommunale en syndicats mixtes (in vertaling: openbare
lichamen/ instellingen voor intercommunale samenwerking respectievelijk
gemengd samenwerkingsverband)

▪

overige lokale openbare lichamen (établissements publics locaux), zoals
departementale brandweerdiensten en publieke onderwijs-, sociale en medischsociale instellingen.

3. In beginsel zijn alle besluiten van de organen van deze bestuurslagen onderworpen
aan interbestuurlijk toezicht. Twee categorieën besluiten zijn uitgesloten op grond
van L.2131-4, L.4141-5 van de CGCT: handelingen of besluiten op grond van het
privaatrecht en die door de lokale autoriteiten genomen worden in de naam van de
Staat (zoals in het kader van de burgerlijke stand, zie hiervoor).
4. De CGCT onderscheidt twee verschillende toezichtregimes: le contrôle de légalité
(wetmatigheidstoezicht dat op te vatten is als generiek toezicht) en le contrôle
budgétaire (begrotingstoezicht/ financieel toezicht dat een vorm van specifiek
toezicht betreft). Beide kennen een aparte procedure (zie de paragrafen hierna).
5. Het toetsingskader betreft enkel externe en interne legaliteitsaspecten en bevat
geen aspecten omtrent de opportuniteit van de beslissingen. 118 Onder externe
legaliteit worden bevoegdheids- en competentievragen en vormvoorschriften
verstaan. Interne legaliteit ziet op het waarborgen van de hiërarchie van normen,
motieven en doelen van het besluit.
6. Het toezicht is een exclusieve bevoegdheid van de préfet. Hij kan besluiten die hij
onrechtmatig acht aan de bestuursrechter voorleggen (de zogenaamde déféré
préfectoral). Hierop bestaat een enkele, specifieke uitzondering. De algemeen
directeur van het Agence régionale de santé kent bijvoorbeeld deze bevoegdheid
inzake besluiten van publieke medisch(e)(-sociale) instellingen.
7. Het interbestuurlijk toezicht leidt niet direct tot de vernietiging van besluiten,
behoudens enkele uitzonderingsgevallen. Hiertoe is enkel de bestuursrechter
bevoegd.
Toezichtregime: contrôle de légalité
In de artikelen L.2131, L. 3132 en L 4142 van de CGCT staan de bepalingen opgenomen over
het generieke rechtmatigheidstoezicht op besluiten van de gemeenten, departementen en
Deze zijn geformuleerd op basis van het Rapport du Gouvernement au Parlement sur le controle a posteriori exercé par le
représentant de l’Etat sur les actes des collectivités territoriales, 22ème rapport, années 2010-2011-2012.
118 Onder het stelsel zoals dat gold tot 1982 werd eveneens getoetst aan het opportuniteitsbeginsel.
117

73

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

regio’s.
Hieruit volgt dat besluiten genomen door organen van deze bestuurslagen van rechtswege
uitvoerbaar zijn oftewel in werking treden op het moment van publicatie, van kennisgeving
aan de belanghebbenden of op het moment van toezending (transmission) aan de
vertegenwoordiger van de Staat of zijn gedelegeerde. Deze transmission dient binnen een
termijn van veertien dagen na ondertekening van het besluit plaatsvinden.
Niet elk besluit hoeft toegezonden te worden aan de vertegenwoordiger (préfet). De wet
schrijft voor ten aanzien van welke besluiten in elk geval de plicht tot transmission geldt.
Deze lijst van besluiten staat opgenomen in de artikelen L.2131-2, L.3131-2, L.4141-2 en L.
5211-3 van de CGCG en in enkele sectorale wetten. Te denken valt aan: beraadslagingen en
besluiten van de gemeenteraad op grond van artikel 2122-22 (L.2131-2, onder 1),
regelgevende en individuele besluiten genomen door de burgermeester bij de uitoefening
van zijn politiële bevoegdheden (onder 2), overeenkomsten om boven bepaalde
drempelbedragen leningen te verlenen of om overheidsopdrachten te verlenen (onder 4) en
beslissingen om tijdelijke werknemers te benoemen, werven of ontslaan (onder 5).
Op grond van L.2131-3, L.313104 en L.4141-4 van de CGCG kan de préfet eveneens alle
andere besluiten dan die waarop de transmission-plicht rust opvragen bij de onder zijn
toezicht staande bestuurslagen.
Deze besluiten beoordeelt de préfet op hun wetmatigheid, waarna hij eventueel tot actie
kan overgaan, indien hij oordeelt dat het besluit onwettig is. Dit verloopt in twee fasen:
eerst de voor-geschilfase (phase précontentieuse), waarna eventueel de geschilfase (phase
contentieuse) volgt.
Phase précontentieuse
Als uit dat onderzoek volgt dat het besluit leidt aan inhoudelijke en/of formele
onregelmatigheden, kan de préfet binnen twee maanden na ontvangst van het besluit de
betreffende lagere overheid een recours gracieux (hersteltermijn) instellen of een
observatiebrief (ook wel pedagogische brief genoemd) zenden aan deze. Hiermee biedt hij
de lagere overheid een laatste mogelijkheid om het besluit aan te passen of terug te
trekken. Als dit niet of onvoldoende gebeurt, heeft hij de mogelijkheid om het besluit voor
te leggen aan de bestuursrechter. In het kader van de contrôle de légalité is het Tribunal
administratif de bevoegde bestuursrechter. Opgemerkt wordt dat het gaat om een
discretionaire bevoegdheid: de préfet kan de mate van ernst van de begane onwettigheid,
het algemeen belang of de kosten van een eventuele vernietiging meewegen bij zijn besluit
zich tot de bestuursrechter te wenden.
Phase contentieuse
Als de préfet besluit een bestuursrechtelijke procedure aan te vangen, dan staan hem twee
mogelijkheden open:
▪ Le déféré: op grond van L.2131-6, L.3132-1, L.4141-4 van CGCT kan hij door hem
onwettig geachte besluiten voorleggen aan de bestuursrechter. Deze kan het besluit
vernietigen (annulation).
▪

La demande de suspension: tegelijkertijd met het vernietigingsverzoek kan de préfet
verzoeken om het besluit te schorsen. Ingeval de préfet schorsing verzoekt van een

74

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

besluit inzake ruimtelijke ordening, overheidsopdrachten of uitbesteding van een
publieke dienst, dan treedt deze automatisch in werking. Ingeval het gaat om een
besluit ten aanzien van de uitoefening van een publieke of individuele vrijheid,
beslist de rechter binnen 48 uur op dit verzoek. Door de strenge wettelijke
termijnen wordt slechts in een beperkt aantal gevallen een verzoek tot opschorting
gedaan, zo komt naar voren in de onderstaande tabel.
De préfet kan besluiten om gedurende de procedure de zaak in te trekken, met name
wanneer het besluit alsnog gewijzigd of ingetrokken wordt.
Overigens kan een derde (een natuurlijk of rechtspersoon wiens belangen geschaad worden
door een besluit) de préfet binnen een termijn van twee maanden na inwerkingtreding van
het besluit verzoeken om een rechterlijke procedure tot vernietiging te entameren.
Ontwikkelingen
Het interbestuurlijk toezicht in Frankrijk heeft in de afgelopen jaren enkele ontwikkelingen
doorgemaakt.
In de afgelopen jaren is de lijst met verplicht toe te zenden besluiten ingekort, waardoor de
meest belangrijke besluiten naar de opvatting van de centrale overheid overblijven op de
lijst. Zo rust op besluiten om personen in een hogere salarisschaal te plaatsen niet meer de
plicht tot toezending.
Een andere belangrijke ontwikkeling is het uitvaardigen van meerdere circulaires door de
regering, waarin de toezichtprioriteiten binnen toe te zenden besluiten gedefinieerd
worden. Deze circulaires hebben ten doel om het toezicht op nationaal niveau te
homogeniseren en dus de verschillen tussen verschillende prefecturen te verminderen. De
circulaire van 25 januari 2012 onderscheidt drie soorten prioriteiten:
▪ Nationale prioriteiten: drie specifieke domeinen zijn benoemd, namelijk ruimtelijke
ordening en overheidsopdrachten, overheidsdiensten, waarvoor elke thematische
circulaire meer precies de prioritaire besluiten en de meest belangrijke
controlepunten aanduidt.
▪

Lokale prioriteiten: op basis van (sociaal-economische of geografische) kenmerken
van het departement, van bijzondere, plaatselijke risico’s of van kenmerken van de
gemeenten (grootte, financiële positie of eerder naleefgedrag) kunnen préfecturen
zelf ook prioriteiten stellen.

▪

Niet-prioritaire besluiten: geen enkel besluit kan in beginsel onttrokken worden van
toezicht. Hiervoor dienen dus ook toezichtmodaliteiten ingericht te worden, zoals
het trekken van steekproeven of op basis van meldingen of signalen (door derden of
door de sous-préfet en de préfet).

Deze twee ontwikkelingen komen tot uiting in onderstaande tabel, waarin een afname in
het aantal onderzochte besluiten en het aantal recours gracieux te bespeuren is.
Een andere centraliseringstendens in het Franse interbestuurlijke toezicht is de strakkere
bevoegdheidsverdeling tussen de préfet en de sous-préfet. Met ingang van de circulaire van
23 juli 2009, afkomstig van de minister van Binnenlandse Zaken, is aan de sous-préfet als
gedelegeerde van de préfet enkel de rol toebedeeld om binnen hun arrondissement

75

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

besluiten te ontvangen en te selecteren (op basis van boven-genoemde prioriteitsstelling),
voordat deze aan de préfet worden toegezonden. Daarnaast hebben zij een rol om lokale
volksvertegenwoordigers of bestuurders te adviseren. De préfet is verantwoordelijk voor
het toezicht op besluiten in het gehele departement. Nog niet in alle prefecturen is deze
centralisatie volledig doorgevoerd: in enkele departementen neemt de sous-préfet
bijvoorbeeld op enkele specifieke beleidsterreinen nog steeds het besluit tot déféré, aldus
het toezichtverslag.
Om de préfecturen te ondersteunen bij hun toezichttaak is de Pôle Interregional d’Appui au
Contrôle de Légalité (PIACL) opgericht. Deze beschikt over juridische expertise waarmee ze
de préfecturen in toezichtkwesties, bijvoorbeeld tijdens de geschilfase, kunnen adviseren.
De instelling van deze expertisepool dient eveneens bij te dragen aan een eenduidige
uitvoering van toezicht in de verschillende prefecturen.
Toezichtpraktijk
Het onderstaande schema geeft een beeld van de praktijk van het toezicht. De cijfers zijn
gebaseerd op het driejaarlijkse toezichtverslag van de regering aan het parlement over de
jaren 2010 tot 2012. Enkel wanneer sprake is van opmerkelijke toe- of afname in die jaren,
worden de cijfer apart per jaar vermeld. De algemene tendens is dat het aantal
gecontroleerde besluiten afneemt, doordat er een sterker onderscheid gemaakt wordt
tussen geprioriteerde en niet-geprioriteerde besluiten. Dit brengt ook een afname in het
aantal interventies teweeg.
Aantal ontvangen besluiten

5,2 – 5,,3 miljoen

Waarvan (nationaal) prioritair

1-1,1 miljoen

Gecontroleerde besluiten

in 2010: 1,7 miljoen
in 2011: 1,3 miljoen
in 2012: 1,1 miljoen

Gecontroleerde prioritaire besluiten

0,9-1 miljoen (ongeveer 92% van het
totaal)

Recours gracieux

in 2010: 40.493
in 2011: 32.226
in 2012: 29.507

Intrekkingspercentage na interventie door préfet

54%

Juridische procedures:
Aantal déférés
Verzoeken om opschorting
Intrekking

700-800
300-400
100-160

2010: 80%
2011: 86%
2012: 88%

Percentage van gewonnen déférés

Toezichtregime: contrôle budgétaire

76

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Algemeen
Het financieel toezicht vindt zijn grondslag in de artikelen L.1612-1 tot L.1612-20 van de
CGCT en is een vorm van specifiek interbestuurlijk toezicht.119 De meeste karakteristieken
zoals omschreven in paragraaf 4.2 gelden tevens voor de contrôle budgétaire. Net als de
contrôle de légalité wordt deze namelijk a posteriori uitgeoefend. De représentant de l’Etat
(dus de préfet) is belast met het financieel toezicht en hij beschikt over de bevoegdheid om
de financiële besluiten die hij onrechtmatig acht voor te leggen aan de bestuursrechter. De
bevoegde bestuursrechter is een andere dan in het kader van de contrôle de légalité,
namelijk de Chambre Régionale des Comptes (CRC). Frankrijk kent 16 CRC’s, waarvan 3
overzees.
Het toezicht ziet op de primitieve begroting, de aanvullende begroting,
begrotingsbijstellingen en –wijzigingen en de administratieve rekening van de lagere
overheden. Het gaat hierbij om de naleving van de wettelijk regels omtrent de
totstandkoming, de vaststelling en de uitvoering van deze documenten. Voor deze
documenten geldt de plicht tot toezending aan de préfet.
Met name de volgende aspecten worden getoetst bij de beoordeling van de financiële
documenten:
▪ Het niet nakomen van de wettelijke termijnen voor de vaststelling of de toezending
van de financiële stukken, met name de begroting (artikel L.1612-2 en L.1612-8
CGCT)
▪ Het niet sluitend zijn van de begroting (artikel L.1612-4 en L.1612-5 CGCT)
▪ Een excessief tekort op de rekening (artikel L.1612-14 CGCT)
▪ Afwezigheid van toereikende middelen voor verplichte uitgaven (artikel L. 1612-15
CGCT).

Daarnaast staan in de CGCT en andere sectorale wetgeving nog andere specifieke toezichtbepalingen. Zo bepaalt L.3221-5
dat de préfet in bepaalde gevallen de bevoegdheden in het kader van zijn politietaken van de président du conseil
départemental kan overnemen, wanneer na een aanmaning nog steeds niet tot de gewenste resultaten komt.
119

77

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Procedures
Belangrijk onderscheid met de contrôle de légalité is dat de préfet verplicht is, wanneer hij
een tekortkoming signaleert, om terstond het vermeende onrechtmatige besluit voor te
leggen aan de bestuursrechter. De CGCT werkt de bovenstaande aspecten nader uit, zoals
de drempel waarboven gesproken kan worden van excessief tekort (L.1612-14) of wat onder
verplichte uitgaven kan worden begrepen (in L.2321-2, L.3321 en L.4321). De wettelijke
termijnen die gelden bij de uitoefening van de contrôle budgétaire voor zowel de préfet als
de CRC zijn relatief kort ten opzichte van die van de contrôle de légalité.
Naast de bevoegdheid om een besluit voor te leggen aan de rechter, komen aan de préfet in
het kader van contrôle budgétaire enkele aanvullende bevoegdheden toe, zoals het op
eigen initiatief voorzien in een verplichte uitgave (le procédé au mandatement d’office;
artikel L.1612-16 CGCT).
Belangrijkste aanvullende verantwoordelijkheid van de préfet is zijn rol bij het uitvoeren van
rechterlijke beslissingen. Dit geldt in het kader van alle bovenstaande categorieën
onregelmatigheden.
Zolang een zaak aanhangig is bij de rechter, worden de budgettaire bevoegdheden van de
besluitvormende vergadering opgeschort. De CRC formuleert gedurende deze periode
begrotingsvoorstellen. De préfet werkt de begroting verder uit en draagt zorg voor de
uitvoering. Hij kan hierbij afwijken van de voorstellen van de CRC, mits hij deze expliciet
motiveert.
In het geval de CRC oordeelt dat een begroting niet in evenwicht is, dan stelt de CRC enkele
maatregelen voor om terug te keren naar een reëel begrotingsevenwicht. De
besluitvormende organen hebben dertig dagen om tot deze maatregelen of andere
wijzigingen met eenzelfde effect te besluiten. Indien dit afdoende gebeurt naar de opvatting
van de CRC, dan wordt de begroting alsnog definitief aangenomen. Als de getroffen
maatregelen echter onvoldoende blijken, komt de bevoegdheid om de begroting te regelen
en uit te voeren toe aan de préfet die zich eveneens heeft te houden aan voorstellen van de
CRC. Hij mag hiervan echter gemotiveerd afwijken.
De CRC formuleert eveneens in het kader van een groot tekort op de rekening de door hem
noodzakelijk geachte maatregelen. Deze maatregelen hebben veelal hun weerslag op de
begroting van het daarop volgende jaar. De préfet dient deze begroting dan ook toe te
zenden aan de CRC. Indien in deze begroting onvoldoende blijk is gegeven van het treffen
van de benodigde maatregelen, dan neemt de préfet de verantwoordelijkheid voor het
opstellen en uitvoeren van de begroting over.
Zowel de préfet als derden (de accountant of een andere belanghebbende, zoals een
schuldeiser) kan de rechter verzoeken zich uit te spreken over het opnemen op de begroting
van een verplichte uitgave. Indien de rechter oordeelt dat een uitgave niet is opgenomen of
tegen een laag bedrag, dan stuurt hij de desbetreffende overheid een aanmaning (mise en
demeure). Indien dit binnen een maand niet het gewenste effect met zich meebrengt, dan
verzoekt de CRC de préfet om deze uitgave op de begroting te zetten (eventueel tegen
koste van andere, facultatieve uitgaven).

78

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Toezichtpraktijk
In het onderstaande schema staan (bij benadering) enkele cijfers opgenomen over hoe vaak
welk gebrek geconstateerd wordt en hoe vaak de préfet een dergelijk besluit ter
beoordeling aan de rechter voorlegt.
Wat betreft het niet nakomen van termijnen valt op dat het totaal aantal besluiten dat te
laat genomen wordt afneemt. Tegelijkertijd wordt vaker hierover een zaak aanhangig
gemaakt. In het toezichtverslag wordt geconstateerd dat de lagere bestuurslagen zich
sterker bewust zijn van welke termijneisen gelden en dat daardoor de naleving van deze
eisen verbetert.
Zowel bij de tweede of derde categorie besluiten (begrotingsevenwicht en excessief tekort)
valt op dat het aantal keren dat een juridische procedure gestart is slechts een fractie is van
het totaal aantal vermeend onrechtmatige besluiten. Dit valt volgens het toezichtverslag te
verklaren door de omstandigheid dat de lagere bestuurslagen zelf al overgaan tot
aanpassingen, voordat de préfet kan besluiten om de zaak voor te leggen aan de rechter.
De vierde categorie is het minst voorkomend. De inschakeling van de rechter vindt
daarnaast met name plaats op het verzoek van een derde. In de meeste gevallen wordt de
tekortkoming verholpen, voordat de préfet besluit zich te wenden tot de rechter.
CATEGORIEËN
Totaal ontvangen besluiten

AANTAL
440.000-455.000

Niet nakomen van termijnen van begrotingen (+
waarvan aanhangig gemaakt)

2010: 881 (ongeveer 180)
2011: 746 (ongeveer 290)
2012: 576 (ongeveer 576)

Geen begrotingsevenwicht (+ waarvan aanhangig
gemaakt)

2010: 1800 (ongeveer 200)
2011: 1550 (ongeveer 155)
2012: 1100 (ongeveer 120)

Excessief tekort (+ waarvan aanhangig gemaakt)

2010: 575 (ongeveer 115)
2011: 725 (ongeveer 118)
2012: 400 (ongeveer 70)

Verplichte uitgaven (+ waarvan aanhangig gemaakt)

2010: 170 (ongeveer 25)
2011: 200 (ongeveer 50)
2012: 250 (ongeveer 40)

Het toezichtverslag vermeldt dat ruim 80% van de financiële besluiten die in eerste instantie
niet rechtmatig waren na een interventie van de préfet (dus preventieve actie of het
aangaan van een juridische procedure) aangepast zijn.

79

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 12: landenstudie Duitsland
(Niedersachsen)
Eén van de onderdelen van het evaluatieonderzoek naar de werking van de Wrgt betreft
een rechtsvergelijkend onderzoek naar de vormgeving van het interbestuurlijk toezicht.
Daartoe is een vijftal landen, waaronder de Bondsrepubliek Duitsland (Bundesrepublik
Deutschland) bestudeerd. Duitsland is met 82,8 miljoen inwoners het land met de meeste
inwoners van de Europese Unie. 120 Daarnaast is het land een belangrijk lid van economische,
politieke en militaire organisaties in Europa en de wereld zoals de eurozone, de VN, de
NAVO en de G8.
Duitsland is een federale (democratisch-parlementaire) republiek 121 die bestaat uit dertien
‘gewone’ deelstaten (Länder) en drie stadsstaten (Stadtstaaten), te weten Hamburg,
Bremen en Berlijn.122 De soevereiniteit is tussen de Bond (de centrale overheid) en de
deelstaten (Länder) verdeeld. De deelstaten bezitten een betrekkelijk grote mate van
onafhankelijkheid. De statelijkheid van de deelstaten is behouden gebleven in die zin dat zij
een eigen Grondwet hebben en zelfstandigheid genieten bij de inrichting van hun
staatsorganisatie. Gelet op de geschiedenis van Duitsland verklaarbaar. Tot in de
negentiende eeuw bestond een verzameling van grote en kleine min of meer onafhankelijke
staten en steden. Het gebied waaruit later Duitsland ontstond was opgedeeld tussen
verschillende vorsten en heersers.123 Na de Tweede Wereldoorlog werd Duitsland
opgedeeld in de Bundesrepublik Deutschland (BRD) en de Duitse Democratische Republiek
(DDR) en werd een nieuwe grondwet opgesteld. Die grondwet – het Grundgesetz für die
Bundesrepublik Deutschland (hierna: Grundgesetz) – is wat de staatsinrichting betreft, op
een aantal herzieningen na, nog altijd van kracht.124
Het Duitse staatsbestel kent meerdere bestuurslagen. Naast een centrale overheid op
federaal niveau (de Bond) en de Länder bestaan onder meer Bezirke, Landkreise en
Gemeinden.125 In de onderstaande figuur zijn de verschillende bestuurslagen weergegeven.
Opgemerkt wordt dat er enerzijds deelstaten (bijvoorbeeld Bayern) zijn waarin sommige
bestuurslagen niet voorkomen en anderzijds deelstaten (bijvoorbeeld Baden Württemberg)
Stand van zaken in december 2016. Zie
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/Bevoelkerungsstand/Bevoelkerungsstand.html;jse
ssionid=A7D4AA125CE4FC983A482D9529C943F8.cae3.
121 Zie het eerste en derde lid van artikel 20 van het Grundgesetz.
122 De Stadstaten verschillen van de andere deelstaten wat betreft oppervlakte, maar ook wat betreft de competenties. De
Stadstaten hebben namelijk ook taken die in de andere deelstaten door lagere overheden zoals een Kreis of gemeente worden
verricht. In de literatuur wordt het onderscheid tussen ‘gewone’ deelstaten en stadstaten niet altijd gemaakt. Er wordt dan
gesproken over zestien deelstaten, waarbij de steden Hamburg, Bremen en Berlijn een dubbele status – namelijk die van
deelstaat en gemeente - hebben.
123
http://www.euregio.eu/sites/default/files/downloads/Bestuursstructuur%20en%20servicegegevens_0.pdf
124 Het Grundgesetz trad op 23 mei 1949 voor de BRD in werking en had aanvankelijk een voorlopig karakter. Een 'definitieve'
grondwet kwam er pas toen de BRD en de DDR in 1990 weer verenigd waren. Zie
https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/178/de-grondwet.
125 Afhankelijk van de grootte van een gemeente kunnen vier tot vijf bestuurslagen worden onderscheiden.
120

80

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

zijn
nog

waar
meer

bestuurslagen kunnen worden onderscheiden. 126 De inrichting van het openbaar bestuur
behoort namelijk grotendeels tot de bevoegdheid van de afzonderlijke deelstaten.
FIGUUR 1: BESTUURSLAGEN BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND127
In de volgende paragrafen worden de bestuurlijke inrichting, de bevoegdheidsverdeling en
het (inter)bestuurlijke toezicht in Duitsland besproken. Een beschrijving van de vormgeving
van het interbestuurlijke toezicht veronderstelt kennis van de bestuurlijke inrichting en van
de voornaamste bevoegdheden. Daarom worden eerst deze onderwerpen besproken,
gevolgd door een beschrijving van het interbestuurlijke toezicht in Duitsland, in het
bijzonder Niedersachsen.
Opgemerkt de deelstaat Niedersachsen in deze beschrijving centraal heeft gestaan. Deze
deelstaat is met meer dan 7,9 miljoen inwoners op 47.593 km² de op één na grootste
deelstaat van Duitsland.128 Tevens dient te worden vermeld dat niet bedoeld is om het
Duitse systeem uitputtend te beschrijven. Doel van het rechtsvergelijkende onderzoek is om
te leren van de stelsels zoals die elders zijn ingericht, met het oog op het trekken van lessen
voor de vormgeving van het interbestuurlijk toezicht in Nederland. Het onderzoek is dan
ook beperkt tot een beschrijving van de belangrijkste organen en bevoegdheden en het
toezicht dat de deelstaten uitoefenen op de lokale overheden. In verband met de omvang
van dit onderdeel van de wetsevaluatie en omdat het Bondstoezicht, gelet op de
coöperatieve verhoudingen die voor de hele bondsstatelijke structuur gelden, een wat
vreemde figuur is, is het toezicht dat de Bond op de deelstaten uitoefent buiten
beschouwing gelaten.

De bestuurlijke inrichting van de Bond
De centrale overheid wordt gevormd door de Bondspresident (Bundespresident), de
Bondsdag (Bundestag), de Bondsraad (Bundesrat), de Bondsregering (Bundesregierung) en
De kreisfreie Stadt Stuttgart en 5 omliggende (Land)kreisen vormen bijvoorbeeld sinds 1995 samen het ‘Verband Region
Stuttgart’ dat een eigen volksvertegenwoordigend orgaan heeft. Zie Van der Kolk en Vetter 2004, p.5, 6 en 40.
126

127

https://nl.wikipedia.org/wiki/Bestuurlijke_indeling_van_Duitsland#/media/File:Administrative_Gliederung_Deutschlands.svg
128
Stand van zaken 31 december 2015. Zie https://de.statista.com/statistik/daten/studie/71085/umfrage/verteilung-dereinwohnerzahl-nach-bundeslaendern/ en https://de.statista.com/statistik/daten/studie/154868/umfrage/flaeche-derdeutschen-bundeslaender/.

81

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

de Bondskanselier (Bundeskanzler). De centrale overheid in Duitsland heeft op veel minder
terreinen zeggenschap dan de centrale overheid in Nederland. Dat is logisch aangezien
Duitsland een federale staat is waarbij de deelstaten veel zeggenschap en exclusieve
bevoegdheden hebben. De volgende subparagrafen besteden kort aandacht aan de
belangrijkste organen van de Bond, te weten de Bondsdag, Bondsraad, Bondsregering en
Bondskanselier.129
De Bondsdag en de Bondsraad
De wetgevende macht ligt in Duitsland op federaal niveau bij de Bondsdag en de Bondsraad.
De Bondsdag is als parlement te vergelijken met onze Tweede Kamer en bestaat op dit
moment uit 630 leden.130 De belangrijkste taken van de Bondsdag zijn onder meer het
instemmen met wetgeving, het controleren van de regering en het kiezen van de
Bondskanselier. De Bondsraad is het vertegenwoordigend lichaam van de deelstaten en
bestaat uit 69 leden. 131 De Bondsraad vormt samen met de Bondsdag als het ware het
parlement op federaal niveau en is in dat opzicht dan ook te vergelijken met onze Eerste
Kamer, zij het dat de rol als vertegenwoordiging van de deelstaten daaraan een geheel
eigen invulling geeft. Via de Bondsraad hebben de deelstaten de mogelijkheid om op
Bondsniveau mee te sturen; het belang hiervan moet volgens Burkens en Bovend’Eert niet
worden onderschat.132 Eén van de belangrijkste taken van de Bondsraad is het samen met
de Bondsdag tot stand brengen van wetgeving.133 Daarnaast kunnen de deelstaten via de
Bondsraad meebeslissen over het bestuur van de federatie (de deelstaten zijn ook primair
verantwoordelijk voor de uitvoering van wet- en regelgeving) en over aangelegenheden van
de Europese Unie.
Met betrekking tot de wetgevende bevoegdheid van de Bondsraad geldt dat onderscheid
wordt gemaakt tussen wetgeving waarmee de Bondsraad dient in te stemmen
(Zustimmungsgesetze) en wetgeving waartegen de Bondsraad bezwaar kan maken
(Einspruchgesetze). Toestemmingswetgeving zien we vooral op het terrein van de verdeling
van bestuursbevoegdheden tussen de Bond en de deelstaten en de financiën. 134 Deze
categorie wetgeving kan niet zonder de Bondsraad tot stand komen. Opgemerkt dient te
worden dat in 2006 de categorie toestemmingswetten fors is teruggebracht. In plaats van
60 procent valt thans ongeveer 35 à 40 procent van de bondswetten onder deze categorie.
Bij de categorie Einspruchgesetze kan de Bondsraad de totstandkoming van wetten niet
tegenhouden. Het maken van bezwaar zorgt alleen voor uitstel en heroverweging in het
wetgevingsproces.135
De Bondsregering en de Bondskanselier
De Bondsregering bestaat uit de Bondskanselier en de Bondsministers. Aan het hoofd van
deze regering staat de bondskanselier. De Bondskanselier wordt door de Bondsdag gekozen
De Bondspresident is niet besproken omdat hij, net als onze Koning, als staatshoofd voornamelijk als de ceremoniële leider
van Duitsland fungeert. Hij vertegenwoordigt de republiek, benoemd regeringsleden en ondertekent veel wetten samen met
de Bondskanselier of Bondsminister (contra seign). Zie artikel 58 van het Grundgesetz.
130https://www.bundestag.de/parlament#url=L3BhcmxhbWVudC9wbGVudW0vc2l0enZlcnRlaWx1bmdfMTh3cC9zaXR6dmVydG
VpbHVuZzE4LzI0NTIzMA==&mod=mod443354
131 De leden zijn afkomstig van de regeringen van de deelstaten (doorgaans de minister-president en een aantal ministers). Elke
deelstaat heeft afhankelijk van het aantal inwoners drie tot zes zetels in de Bondsraad. Zie artikel 51 van het Grundgesetz.
132
Zie Prakke en Kortmann 2009, p. 152.
133 Daarbij geldt wel dat de Bondsraad niet over dezelfde wetgevende bevoegdheden als de Bondsdag beschikt en dat zonder
instemming van de Bondsdag geen Bondswetgeving tot stand kan komen.
134 Het gaat dan om artikel 83 e.v. en artikel art. 104a e.v. van het Grundgesetz.
135 Zie Prakke en Kortmann 2009, p. 151.
129

82

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

en hij benoemt vervolgens de Bondsministers die allen een eigen werkterrein hebben. In de
praktijk zijn de Bondsministers veelal ook lid van de Bondsdag. De Bondskanselier heeft
ruimere bevoegdheden en meer verantwoordelijkheden dan onze minister-president. Hij
kan bijvoorbeeld door middel van richtlijnen het regeringsbeleid en daarmee de politieke
koers van het land bepalen (Kanseliersprincipe)136 en heeft de bevoegdheid om ministers te
ontslaan. Daarnaast heeft de Bondskanselier meer verantwoordelijkheden en kan hij alleen
door middel van een 'constructieve motie van wantrouwen' worden afgezet.
De Bondsministers zijn gebonden aan de richtlijnen van de Bondskanselier. Binnen die
richtlijnen bepalen zij zelfstandig en onder eigen verantwoordelijkheid het beleid op hun
werkterrein en de concrete gang van zaken binnen het ministerie (Ministerprinzipe).137 De
ministers worden bijgestaan door twee soorten staatssecretarissen, namelijk
parlementarische Staatssekretäre en beamtete (of politische Staatssekretäre). De
parlementarische Staatssekretäre ondersteunen de ministers in hun dagelijks werk, treden
plaatsvervangend op en onderhouden contacten met de Bondsdag.138 De beamtete zijn niet
direct aan een ambtstermijn verbonden en voeren het door de minister bepaalde beleid
uit.139
De uitvoerende macht ligt in Duitsland op federaal niveau bij de Bondsregering en de
Bondskanselier. De Bondsregering heeft in hoofdzaak een coördinerende functie en beslist
over zaken die het algemene regeringsbeleid betreffen. Bij meningsverschillen beslist de
Bondsregering als collegiaal ambt (Kollegialprinzipe).140 Het Grundgesetz kent verschillende
bevoegdheden toe aan de Bondsregering, zoals de bevoegdheid om wetsvoorstellen in te
dienen141 en het houden van Bondstatelijk toezicht op de deelstaten. Voorts kan de
Bondswetgever (Bondsdag en Bondsraad) wetgevende bevoegdheden aan de Bondsregering
delegeren.

Bestuurlijke inrichting op landniveau
In Duitsland verschillen de deelstaten wat betreft inwoneraantal, sociale structuur en
economische ontwikkeling sterk van elkaar. Elke deelstaat heeft een eigen identiteit en op
veel verschillende terreinen bevoegdheden. De deelstaten kunnen bijvoorbeeld op het
gebied van het onderwijs, de gezondheidszorg en culturele zaken een eigen beleid bepalen.
Ook op het gebied van de ruimtelijke ordening kunnen de deelstaten voor een groot deel –
binnen het kader dat de centrale overheid heeft opgesteld – hun eigen koers varen.
De deelstaten beschikken alle over een eigen Grondwet (hierna: landsgrondwet) waarin de
bestuurlijke inrichting van de deelstaten is geregeld. Tevens beschikken de deelstaten over
een eigen parlement (Landtag), regering (Landesregierung) en rechterlijke instanties.
Hieronder wordt kort op de bestuurlijke inrichting van de deelstaten ingegaan. Daarbij
worden de gerechtelijke instanties buiten beschouwing gelaten.
De landsparlementen en landsregeringen
Zie artikel 65 Grundgesetz. Over zaken die de Bondskanselier zeer belangrijk vindt kan alleen hij beslissen (de
Richtlinienkompetenz).
137
Iedere minister kan over zaken beslissen die met zijn eigen ministerie te maken hebben.
138 In de regel zijn zij lid van de Bondsdag.
139
https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/173/bondsregering-en-bondskanselier
140 Idem. Over zaken die meerdere ministeries betreffen beslist het kabinet.
141 Zie het eerste lid van artikel 76 van het Grundgesetz.
136

83

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Landsparlementen
De deelstaten hebben ieder een eigen parlement met één kamer (Landtag).142 Het
landsparlement is het hoogste constitutionele orgaan van een deelstaat. De leden worden
rechtstreeks door de mensen die ‘ihren Wohnsitz’ in de deelstaat hebben voor vijf jaren
gekozen.143 Het landsparlement heeft verschillende bevoegdheden waaronder het
vaststellen van landswetgeving (wetgevende macht), het goedkeuren van de begroting het
kiezen van één of meer leden van de landsregering en de rechtbanken en het controleren
van de landsregering. Tussen de verschillende landsparlementen bestaan wat het kiezen van
de leden van de regering verschillen. Sommige landsparlementen kunnen op grond van de
landsgrondwet
slechts de regeringsleider kiezen (Sachsen-Anhalt), andere
landsparlementen hebben de bevoegdheid om alle leden van de landsregering te kiezen
(Baden-Württemberg). Daarnaast controleert het landsparlement de landsregering en haar
Verwaltung.
In Niedersachsen bestaat het landsparlement uit 137 leden. Het Niedersächsische
parlement kiest de minister-president en werkt mee aan de vorming van de
landsregering.144
De landsregeringen
De landsregering (Landesregierung)145 heeft in de deelstaten de uitvoerende macht en
bestaat uit de minister-president146 en landsministers. De structuur van de landsregeringen
varieert. In sommige deelstaten heeft de minister-president een vergelijkbare positie als de
Bondskanselier in die zin dat hij voor het benoemen dan wel het ontslaan van de
landsministers geen toestemming nodig heeft van het landsparlement. In die situatie is een
motie van wantrouwen ook alleen mogelijk tegen de minister-president. Een voorbeeld van
een deelstaat waarin de minister-president zo’n sterke positie heeft is het land SchleswigHolstein. In Bremen daarentegen worden de landsministers afzonderlijk door het
landsparlement gekozen. De landsministers in Bremen kiezen zelf uit hun midden een
minister-president en alle ministers zijn ieder voor zich en gezamenlijk afhankelijk van het
vertrouwen van het landsparlement. 147 In Niedersachsen worden de landsministers door de
minister-president benoemd en ontslagen. Daarvoor heeft de minister-president de
instemming van het landsparlement nodig. Wat betreft het Mißtrauens-votum geldt dat het
landsparlement alleen het vertrouwen in de minister-president kan opzeggen.148 De
regering van Niedersachsen benoemt een aantal van zijn landsministers tot leden van de
Bondsraad.149
De regeringen van de deelstaten hebben op veel gebieden verregaande competenties. De
landsministers mogen op veel terreinen – waaronder op het gebied van ruimtelijke ordening
– een eigen beleid bepalen.150

De deelstaat Bayern had tot 1 januari 2000 een parlement die bestond uit twee kamers, te weten de Landstag en de Senat.
In Niedersachsen heeft het parlement de bevoegdheid om zichzelf te ontbinden. Zie Artikel 10 van de Niedersächsischen
Verfassung.
144 Artikel 7 van de Niedersächsischen Verfassung. Zie ook het derde lid van artikel 20 van de Niedersächsischen Verfassung.
145 In Beieren en Saksen ook wel Staatsregierung en in Hamburg, Bremen en Berlijn de Senaat genoemd.
146 In de Länder de Ministerpräsident, maar in Hamburg en Bremen heet hij Bürgermeister en in Berlin Regierender
Bürgermeister’.
147 Artikel 32, eerste lid, van de Niedersächsischen Verfassung.
148
Zie het tweede lid van artikel 29 en het eerste lid van artikel 32 van de Niedersächsischen Verfassung.
149 Artikel 37 van de Niedersächsischen Verfassung.
150 Zie https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/183/ruimtelijke-ordening-en-regionaal-beleid.
142
143

84

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bevoegdheden deelstaten
De uitoefening van overheidsbevoegdheden – wetgeving, bestuur en rechtspraak – is een
aangelegenheid van de deelstaten, tenzij het Grundgesetz bepaalde taken aan de centrale
overheid opdraagt of een andere regeling toelaat.151 Het Grundgesetz heeft op het gebied
van bijvoorbeeld wetgeving slechts op een aantal specifiek aangewezen terreinen exclusieve
bevoegdheden aan de Duitse centrale overheid toegekend. Het gaat dan om onderwerpen
zoals nationaliteit, defensie, post- en telecommunicatie, spoorwegen, luchtverkeer, het
auteurs- en merkenrecht, buitenlandse politiek en het afweren van gevaren van het
internationale terrorisme in de deelstaten overstijgende zaken. 152 De centrale overheid kan
op één van deze terreinen de wetgevende bevoegdheid aan de deelstaten delegeren. 153 Van
die mogelijkheid heeft de centrale overheid niet of nauwelijks gebruik gemaakt, zodat de
deelstaten ten aanzien van deze onderwerpen geen bevoegdheden hebben. Het
Grundgesetz noemt echter ook een aantal terreinen waarvoor de centrale overheid samen
met de landsregeringen verantwoordelijk is, de zogenaamde konkurrierenden
Gesetzgebung. Het gaat dan om bijvoorbeeld het burgerlijke recht, strafrecht, arbeidsrecht,
vreemdelingenbeleid, verkeersbeleid en de milieuwetgeving en de aansprakelijkheid van de
staat.154 Daarbij geldt wel dat de wetgevende bevoegdheid van de deelstaten kan zijn
ingeperkt bijvoorbeeld als de Bond op deze terreinen bondswetgeving tot stand heeft
gebracht. Bondswetgeving heeft in beginsel namelijk voorrang op landswetgeving.155
De Bondswetgever kan bij wet aan de Bondsregering, Bondsminister of de landsregeringen
de bevoegdheid geven om regelgeving vast te stellen. Daarbij moet de Bondswetgever wel
de inhoud, doel en de omvang van die bevoegdheid in verband met het legaliteitsbeginsel in
de wet vastleggen. Het kan zijn dat in de wet ook is aangegeven dat de Bondsregering,
Bondsminister of de lansregeringen die bevoegdheid weer mag overdragen (subdelegatie)
aan de lokale overheden.156
De deelstaten (het landsparlement en de landsregering) kunnen in de regel op veel
terreinen eigen beleid bepalen. Dat gebeurt in Duitsland vooral op het gebied van
onderwijs, natuurbescherming, ruimtelijke ordening, waterhuishouding, gezondheidszorg,
culturele zaken en de media (pers, radio en televisie). Het kan zijn dat afstemming tussen de
verschillende deelstaten nodig is. In dat geval worden vaak staatsverdragen afgesloten
waarin de deelstaten afspreken allen eenzelfde wet aan te nemen.157 Zelfs als de Bond van
zijn Gesetzgebungszuständigkeit gebruik heeft gemaakt, kunnen de deelstaten ten aanzien
van een aantal onderwerpen afwijkende regelingen treffen. Dat is bijvoorbeeld het geval op
het gebied van ruimtelijke ordening. De centrale overheid vaardigt bijvoorbeeld richtlijnen
(Leitbilder) uit. De ministers van ruimtelijke ordening van de verschillende deelstaten
worden bij de totstandkoming van die richtlijnen betrokken, maar de deelstaten kunnen ook
hun eigen invulling geven aan de Leitbilder.158
Bezirke

Zie artikel 30 en artikel 72 van het Grundgesetz.
Artikel 73 van het Grundgesetz.
153 Zie hiervoor artikel 71 van het Grundgesetz.
154
Zie artikel 74 van het Grundgesetz.
155 Artikel 31 van het Grundgesetz.
156
Artikel 80, lid 1, van het Grundgesetz.
157 https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/182/federalisme-in-duitsland.
158 Zie https://duitslandinstituut.nl/naslagwerk/183/ruimtelijke-ordening-en-regionaal-beleid.
151
152

85

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Op dit moment zijn vier deelstaten, te weten Baden-Württemberg, Bayern, Hessen en
Nordrhein-Westfalen opgedeeld in 19 Bezirke.159 Een Bezirk (ook wel Bezirksregierung of
Regierungsbezirk genoemd) is een ambtelijke bestuurslaag die onder het niveau van het
Land functioneert. Een Bezirk wordt geleid door een voorzitter (in Baden-Württemberg en
Hessen ook wel Regierungspräsidium), Regierung (in Bayern) oder Bezirksregierung (in
Nordrhein-Westfalen). De Bezirke houden toezicht op de Landkreise en de gemeenten en
coördineren hun beleid, bijvoorbeeld t.a.v. industrie, landbouw en arbeid. 160 Bezirke maken
onderdeel uit van het ministerie van Binnenlandse Zaken van de desbetreffende deelstaat
en worden dan ook rechtstreeks aangestuurd vanuit de deelstaat en.161
Landkreise, kreisfreie Städte en Gemeinden
Onder het niveau van de Bezirke bevinden zich Landkreise, kreisfreie Städte en Gemeinden.
Duitsland kent net als Nederland Landkreise en gemeenten die juridisch gezien onderdeel
zijn van de staat en de mogelijkheid hebben tot lokaal zelfbestuur. Wat betreft het
zelfbestuur (Selbstverwaltung) is belangrijk dat de Landkreise gelijkwaardig zijn aan de
gemeenten. Tussen beiden bestaat op geen enkele wijze een hiërarchische verhouding.
Landkreise zijn publiekrechtelijke rechtspersonen waarin de gemeenten de behartiging van
bepaalde taken bundelen. Gemeenten kunnen om verschillende redenen samenwerken in
de zogenaamde Landkreise. Het betreft geen verplichte intergemeentelijke samenwerking.
Veel (middel)grote steden zijn dan ook kreisfreie Städte, ook wel Stadtkreise genoemd. Deze
kreisfreie steden nemen een bijzondere positie in. Zij worden geacht de ‘kreistaken’ zelf te
kunnen vervullen (hieronder wordt op de kreistaken nader ingaan). Hierdoor ziet het
takenpakket van kreisfreie steden er anders uit dan van kreisangehörige gemeenten.162 De
kreisfreie steden worden in dit onderzoek verder buiten beschouwing gelaten.
Per deelstaat verschillen de Duitse Landkreise en gemeenten wat betreft omvang,
organisatie en bevoegdheidsuitoefening. Het Grundgesetz kent weinig artikelen over
Landkreise en gemeenten omdat zij onder de bevoegdheid van de deelstaten vallen. De
inrichting van het binnenlands bestuur is in de Landsgrondwetten (Landesverfassung),
gemeentewetten (Gemeindeverordnungen) en Kreisordnungen of (zoals in Niedersachsen in
een Kommunalverfassungsgesetz vastgelegd.163 Als gevolg hiervan is de bestuurlijke indeling
en organisatie van de verschillende bestuurslagen per deelstaat anders geregeld. 164 Daarbij
dient wel te worden opgemerkt dat de laatste jaren de verschillen tussen bijvoorbeeld de
gemeenten in de deelstaten – onder meer met invoering van een rechtstreeks gekozen
burgemeester en het creëren van meer mogelijkheden voor burgers om invloed uit te
oefenen – kleiner zijn geworden.165

Niedersachsen was tot 1 januari 2005 onderverdeeld in vier Regierungsbezirke (Braunschweig, Hannover, Lüneburg en
Weser-EMS). Opgemerkt wordt dat in deze deelstaat de Bezirke nog wel bestaan in die zin dat de Regionen als Fördergebiete
voor EU subsidieprogramma's in de EU-regio's (NUTS II) gelden. Zie
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/LaenderRegionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/
Administrativ/Aktuell/03Regierungsbezirke.html en
http://www.niedersachsen.de/startseite/themen/demografie_und_regionalentwicklung/
dynamisches_niedersachsen/niedersachsen_land_regionen/niedersachsen---land-der-regionen-146700.html.
160 H. Broeksteeg 2014.
161 Prakke en Kortmann 2009, p. 176.
162 J.L.W. Broeksteeg 2008, p. 4.
163
Deze regeling geldt sinds 2011 voor de gemeenten, Samtgemeinden, Landkreise en de Regio Hannover.
http://www.mi.niedersachsen.de/ themen/ kommunen/ kommunalverfassungsgesetz/niedersaechsischeskommunalverfassungsgesetz-nkomvg-93407.html
164 Ook regionale tradities en partijsystemen spelen een rol bij de verschillen die tussen de deelstaten bestaan.
165 Zie ook Schaap en Ringeling 2006, p. 54.
159

86

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Niedersachsen is op dit moment onderverdeeld in zevendertig Landkreise, acht kreisfreie
Städte en kent in totaal 991 gemeenten.166
Gemeenten
Iedere Duitse gemeente kent een direct gekozen gemeenteraad en burgemeester. De
gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente. De omvang van de raad verschilt per
deelstaat. In Niedersachsen loopt de omvang van gemeenteraden uiteen van 6 (gemeenten
met minder dan 500 inwoners) tot 66 (gemeenten met meer dan 600.000 inwoners)
raadsleden. De gemeenteraden van de grootste steden hebben meestal meer dan 80
raadsleden.167 De Duitse gemeenteraden zijn veelal (eind)verantwoordelijk voor de
formulering en de uitvoering van het gemeentebeleid. De gemeenteraad dient veelal een
deel van zijn bevoegdheden aan de burgemeester (of in Hessen aan het college168) te
delegeren. Per gemeente verschilt de ruimte die de andere organen krijgen. Kaderstelling is
en blijft formeel echter een taak van de gemeenteraad.169
De burgemeester is doorgaans belast met het dagelijkse bestuur van de gemeente en de
voorbereiding en uitvoering van raadsbesluiten. In verschillende deelstaten wordt hij
ondersteund door een college (ook wel Verwaltungsausschuss of Verwaltungsvorstand).
Opgemerkt wordt dat in de jaren negentig van de vorige eeuw hervormingen hebben
plaatsgevonden met als doel meer bestuurskracht voor gemeenten en een
machtsverschuiving ten gunste van de burgers. 170 Als gevolg van die hervormingen hebben
alle deelstaten een dualistisch bestuursmodel, waarbij de Zuid-Duitse raadsstructuur
(Süddeutsche Ratsverfassung) met zijn dubbelmandaat, een sterke raad en een sterke direct
gekozen burgemeester domineert. Toch zijn er nog altijd verschillen in de manier waarop de
gemeenteraad en de burgemeester moeten samenwerken. In sommige deelstaten is de
burgemeester bijvoorbeeld voorzitter van de gemeenteraad en heeft hij de leiding over het
ambtelijk apparaat. Dat is bijvoorbeeld het geval in Bayern, Baden-Württemberg en
Nordrhein-Westfalen. In ander deelstaten staan de gemeenteraad en de burgemeester als
het ware naast elkaar. De burgemeester is voorzitter van de gemeenteraad en heeft soms
wel (Brandenburg) en soms geen eigen bevoegdheden (Niedersachsen). De deelstaat
Hessen kent nog een ander systeem in die zin dat de burgemeester geen voorzitter van de
raad is en ook geen eigen bevoegdheden heeft. Hij moet collegiaal samenwerken met het
college. Ook zijn er tussen deelstaten grote verschillen wat betreft het lidmaatschap en het
stemrecht van de burgemeester in de gemeenteraad.171
Landkreise
Alle Länder kennen Landkreise die zowel Gemeindeverbände als Gebietskörperschaften zijn.
Per deelstaat verschillen de organisatie, taken en bevoegdheden van de Landkreise. In de
regel volgt de organisatie van de Landkreis die van de gemeenten. Veel Landkreise kennen
dan ook twee ambten, te weten de Kreistag en de Landrat. De leden van de Kreistag worden
rechtstreeks door de inwoners van de deelnemende gemeenten gekozen en zijn in de
praktijk vaak raadslid bij één van de deelnemende gemeenten. Hierdoor hebben de
deelnemende gemeenten op informele wijze invloed op de wijze waarop de Landkreis de
http://www.mi.niedersachsen.de/themen/kommunen/kommunen-in-niedersachsen-63108.html.
Schaap en Ringeling 2006, p. 54.
168
Opgemerkt wordt dat college niet vergelijkbaar is met het college van burgemeester en wethouders dat wij in Nederland
kennen.
169
Schaap en Ringeling 2006, p. 58.
170 Idem, p. 54.
171 Zie ook Boogers, Brink, Denters, Engels, Klok, Munneke en De Vries 2016, p. 29, 30 en 31.
166
167

87

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

belangen van de gemeenten behartigt. De Kreistag kan verordeningen en plannen
vaststellen, het budgetrecht uitoefenen en de Landrat te controleren. Daarnaast heeft de
Kreistag nog een aantal bestuurlijke bevoegdheden.172
De Landrat betreft een eenhoofdige functie die vergelijkbaar is met de Duitse burgemeester
op gemeentelijk niveau. De Landrat voert formeel het dagelijkse bestuur en
vertegenwoordigt de Landkreis. Hij is tevens belast met de voorbereiding van de
vergaderingen van de Kreistag en de uitvoering van de besluiten van de Kreistag. 173
Opgemerkt dient te worden dat de Landrat niet alleen een orgaan is van de Landkreis, maar
ook van het Land. Hij houdt toezicht op de gemeenten en vertegenwoordigt de
landsregering binnen de Landrat. Hij functioneert dan ook als inspecteur van het Land en
kan als een verlengstuk van de deelstaat worden beschouwd.
Bevoegdheden van gemeenten en Landkreise
In het Duitse recht wordt ten aanzien van de bevoegdheidsuitoefening een onderscheid
gemaakt tussen Selbstverwaltung en Staatsverwaltung. Het onderscheid lijkt sterk op het
Nederlandse onderscheid tussen autonomie en medebewind. Selbstverwaltung houdt in dat
de lokale overheden publieke taken onder eigen verantwoordelijkheid uitoefenen. 174 Het
gaat dan om bijvoorbeeld culturele zaken (musea e.d.), sociale zaken en zaken met
betrekking tot verkeer en vervoer. Bij Selbstverwaltung is het beginsel van Allzuständigkeit
of Universalität des Wirkungskreises belangrijk. Dit beginsel houdt in dat gemeenten alle
plaatselijke aangelegenheden kunnen regelen die niet door hogere instanties zijn geregeld.
Gemeenten en Landkreise in Niedersachsen hebben de bevoegdheid om bij statuut of
verordening hun eigen aangelegenheden regelen. Zij dienen ook alle een Hauptsatzung vast
te stellen waarin is geregeld ‘was durch Rechtsvorschrift der Hauptsatzung vorbehalten
ist‘.175 Bij Staatsverwaltung gaat het om de medewerking van lokale overheden aan Bondsdan wel Landswetgeving.176 Gemeenten krijgen bij wet talrijke taken opgedragen. Door het
subsidiariteitsbeginsel zijn zij vervolgens voor de verdere uitwerking en toepassing
verantwoordelijk.177 Van Staatsverwaltung is onder meer sprake bij taken met betrekking
tot Ruimtelijke Ordening, Volkshuisvesting en Welzijn (kinderopvang e.d.) en
rampenbestrijding.
De uitvoering van Bondswet-taken is in de regel toevertrouwd aan de deelstaten. De
deelstaten kunnen de uitvoering van die taken vervolgens weer overdragen aan de lokale
overheden van de deelstaat. In Niedersachsen kunnen bijvoorbeeld bij wet één of meer
bevoegdheden dan wel taken aan de gemeenten, Landkreise of andere lokale
overheidsinstellingen zoals Gemeindeverbände worden overgedragen. Indien de overheid
van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt zijn de gemeenten of Landskreisen verplicht
om die taken uit te voeren.178
Het gaat dan om bevoegdheden als het benoemen van de leden van de Rekenkamer, diverse vormen van privaatrechtelijke
handelingen en enkele ambtenaarsrechtelijke aangelegenheden. Zie J.L.W. Broeksteeg 2008, p. 13.
173 In sommige Länder wordt de Landrat bijgestaan door de Kreisrat of Kreisausschuss. Dit ambt kan besluiten nemen die niet
door de gehele Kreistag hoeven te worden genomen en bereid de vergaderingen van de Kreistag voor. De Landrat geeft leiding
aan het ambtelijke aparaat. Zie J.L.W. Broeksteeg 2008, p. 6.
174 Artikel 28 van het Grundgesetz verankert de Kommunale Selbstverwaltung.
175 Zie de artikelen 10 en 12 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
176
Bij Staatsverwaltung gaat het om Auftrags-angelegenheiten en Pflichtaufgaben nach Weisung. Het Duitse recht kent ook
Pflichtaufgaben ohne Weisung, maar deze worden tot de Selbstverwaltung gerekend.
177
Zie ook Schaap en Ringeling 2006, p. 55 en H. Broeksteeg 2014, p. 74 en 75.
178 Artikel 57, vierde lid, van de Niedersaechsische Verfassung en artikel 5, eerste ld, onder 4, van de Niederschsisches
Kommunalverfassungsgesetz.
172

88

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De Landkreise behartigen in beginsel de belangen die voor gemeenten te belastend zijn (zij
gaan de bestuurskracht en financiële kracht van de gemeente te boven) dan wel qua
karakter gemeente-overschrijdend zijn (zaken van überörtlicher Bedeutung).179 Als typische
Kreisbelangen kunnen de jeugdzorg, uitbetaling van huursubsidie, sociale zekerheid,
afvalverwerking en natuurbeheer worden genoemd. Ook faciliteren en onderhouden
Landkreise verschillende functies en instanties waaronder middelbare en hogere scholen,
musea, archieven, ziekenhuizen en wegen.
In Niedersachsen kunnen de Landkreise als de deelnemende gemeenten dat willen taken
van hen of Samtgemeinden overnemen. Daarnaast kunnen zij zonder toestemming van
gemeenten of Samtgemeinden taken overnemen als dat noodzakelijk is om aan de
behoeften van de ingezetenen van de desbetreffende Landkreis te voldoen. 180 Met
betrekking tot de taken en bevoegdheden van een Landkreis geldt verder dat wanneer
gemeenten bovengemeentelijke (gebiedsoverschrijdende) belangen bij de Landkreis
neerleggen, de Landkreis deze belangen exclusief behartigt. Dat betekent dat de gemeenten
die belangen niet meer zelf mogen behartigen. Als één, enkele of een meerderheid van de
deelnemende gemeenten het voorzieningenniveau niet meer kan garanderen, neemt de
Landkreis de belangenbehartiging van alle gemeenten over. Er doet zich dan een situatie
voor waarbij sommige gemeenten in staat zijn om de belangen te behartigen, maar dit niet
meer zelf mogen doen. De Landkreis verricht voorts compensatietaken (Ausgleichaufgaben)
in die zin dat de Kreis de gemeenten bij de uitvoering van hun taken financieel, technisch,
juridisch, logistiek of adviserend ondersteunt en op die manier zorgt voor een redelijk
evenwicht tussen de gemeenten.181
Overige vormen van gemeentelijke samenwerking
Gemeenten werken niet alleen met elkaar samen in Landkreise, maar ook in verschillende
Gemeinde-verbände. Voorbeelden van andere vormen van (intergemeentelijke)
samenwerking zijn de Zweckverbände en Verwaltungsgemeinschaften (ook wel
Samtgemeinden genoemd). Zweckverbände zijn publiekrechtelijke rechtspersonen waarin
gemeenten in verband met de behartiging van een specifiek belang samenwerken. Daarbij
kan worden gedacht aan de behartiging van het openbaar vervoer en de waterhuishouding.
De Zweckverbände kunnen volgens Broeksteeg (tot op zekere hoogte) met Nederlandse
gemeenschappelijke regelingen worden vergeleken.182
Indien bepaalde belangen de bestuurskracht van de gemeente te boven gaan, maar zich niet
lenen voor behartiging door de Landkreis, kunnen gemeenten die gemeentelijke taken uit
laten voeren door de zogenaamde Samtgemeinden. Van te voren wordt in een besluit dat
wordt genomen door de landsregering vastgesteld welke taken dit samenwerkingsverband
voor de deelnemende gemeenten zal uitvoeren. Per deelstaat en per Samtgemeinden kan
het dan ook verschillen hoe ver de samenwerking tussen de deelnemende gemeenten reikt.
De deelstaten kunnen bovendien bepalen dat bepaalde voorwaarden gelden om een
dergelijk samenwerkingsverband op te richten dan wel toe te treden tot een
Samtgemeinde. In Niedersachsen geldt bijvoorbeeld de voorwaarde dat gemeenten pas in
Bij zaken van überörtlicher Bedeutung gaat het om belangen die niet tot een gebied van de gemeente beperkt zijn, maar de
Kreisgrenzen niet overschrijden. Zie J.L.W. Broeksteeg 2008, p. 5 en 7.
180
Artikel 5, derde lid, van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
181 Zie voor Niedersachsen artikel 3, tweede lid, van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
182 J.L.W. Broeksteeg 2008, p. 5.
179

89

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

een Samtgemeinde mogen samenwerken als de desbetreffende gemeente ten minste 400
ingezetenen heeft. Daarnaast geldt als vereiste dat het samenwerkingsverband ten minste
7000 ingezetenen dient te hebben. De Samtgemeinden in Niedersachsen bestaan uit een
raad, comité en een burgemeester.183
In Duitsland behartigen de Samtgemeinden onder meer de zorg voor lagere scholen,
begraafplaatsen en bibliotheken. Tevens kunnen de afvalwaterzuivering, het opstellen van
bestemmingsplannen en/of toerisme tot de taken van het samenwerkingsverband behoren.
In tegenstelling tot de Landkreise en Zweckverbanden bezitten de Samtgemeinden geen
rechtspersoonlijkheid.

Controle en toezicht
Inleiding
In Duitsland wordt tot op zekere hoogte interbestuurlijk toezicht uitgeoefend door de Bond
op de deelstaten (Bondstoezicht). De deelstaten houden toezicht op de lokale overheden
(Staatsaufsicht). Er bestaat dus geen Bondstoezicht op bijvoorbeeld gemeenten. Het
rechtsvergelijkende deelonderzoek naar interbestuurlijke toezicht in Duitsland is beperkt tot
het toezicht op de lokale overheden. De deelstaat ziet erop toe dat de lokale overheden de
Bondswetgeving en Landswetgeving in acht nemen en dat richtlijnen worden nageleefd. 184
Belangrijke uitgangspunten interbestuurlijk toezicht
In Duitsland geldt een aantal belangrijke uitgangspunten. Allereerst is van belang dat
toezichthouders alleen in het publieke belang mogen ingrijpen; het toezicht strekt derhalve
niet ter bescherming van private belangen. 185 Verder is de uitoefening van het bestuurlijke
toezicht net als in Nederland veelal een discretionaire bevoegdheid en is het aan de
toezichthouder om te beoordelen of hij al dan niet wil inrijpen. In verband met het
opportuniteitsbeginsel (Opportunitätsprinzip) dient de toezichthouder niet onmiddellijk in te
grijpen als een gemeente haar taken niet goed vervult. De toezichthouder dient van geval
tot geval te kijken of hij daadwerkelijk wil ingrijpen of dat de gemeente nog even de tijd
krijgt om de zaken op orde te stellen. Hiermee samen hangt het proportionaliteitsbeginsel
dat ook een belangrijk uitgangspunt vormt bij interbestuurlijk toezicht. Indien de
toezichthouder een toezichtinstrument wil toepassen, moet het gebruik van dat instrument
in een redelijke verhouding staan tot het doel dat hij met die toepassing wil bereiken;
beoogd wordt het rechtmatig dan wel doelmatig handelen van de gemeente. Bovendien
geldt daarbij nog een ander belangrijk uitgangspunt, te weten dat de toezichthouder niet te
zeer mag ingrijpen in de gemeentelijke autonomie.186
Toezicht op lokale overheden
In het Duitse recht wordt onderscheid gemaakt tussen Rechtsaufsicht en Fachaufsicht.
Rechtsaufsicht heeft betrekking op de inachtneming van hoger recht (Europees recht,
Zie de artikelen 7, tweede lid, onder 3, en 97 van het Niederschsisches_Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
Zie bijvoorbeeld het vijfde lid van artikel 57 van de Niedersächsische Verfassung.
185 Burgers kunnen de toezichthouder slechts een petitie aanbieden, waarop zij antwoord moeten krijgen. Zij kunnen geen
beroep instellen tegen de afwijzing van het verzoek tot toepassing van een toezichtbevoegdheid. Gemeenten kunnen tegen de
uitoefening van toezicht (meestal) wel beroep instellen bij de rechter. De wijze waarop verschilt echter per deelstaat en niet
elk instrument is vatbaar voor beroep. Zie H. Broeksteeg 2014, p. 82.
186 Zie artikel 28 van het Grundgesetz en artikel 170, eerste lid, van het Niedersächsische Kommunalverfassungsgesetz
(NkomVG).
183
184

90

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

federaal recht en landsrecht) en is in alle deelstaten mogelijk bij Selbstverwaltung.187 Omdat
sprake is van autonome taakuitoefening door de gemeenten mag de deelstaat alleen de
rechtmatigheid toetsen.188 Gekeken wordt derhalve of de gemeenten bij de uitoefening van
hun taken niet in strijd handelen met hogere wet- en regelgeving. Het Fachaufsicht is ruimer
en omvat naast een toetsing op rechtmatigheid, ook toezicht op de doelmatigheid van het
bestuur. Er wordt bijvoorbeeld gekeken of de betreffende gemeentelijke ambten wellicht
anders hadden moeten handelen, of er efficiëntere handelswijzen zijn of dat er politiek
beter passende manieren zijn om tot uitvoering van de opgedragen taken te komen.189
Opgemerkt wordt dat met name de mogelijkheid om voor de taken in medebewind
aanwijzingen te geven belangrijk is. De toezichthouder kan op die manier de betreffende
gemeentelijke ambten in een bepaalde richting te sturen of de gewenste weg te wijzen.
Deze vorm van toezicht zien we bij de uitvoering van taken in medebewind
(Staatsverwaltung) en is geregeld in de bijzondere wetgeving die medebewind vordert. 190
Toezichthouders bij Rechtsaufsicht
De bevoegdheid om toezicht te houden en om in te grijpen als gemeenten onrechtmatig
handelen ligt bij het Rechtsaufsicht niet altijd bij hetzelfde ambt. Wie voor gemeenten
toezichthouder is, is afhankelijk van de grootte van de desbetreffende gemeente. Bij kleine
gemeenten is vaak de Landrat toezichthouder. 191 Aangezien de Landrat zowel
toezichthouder als ambt van de deelstaat (Landkreis) is wordt vaak gesproken van een
untere Aufsichtsbehörde. Daarnaast bestaat in Duitsland de obere Aufsichtbehöre. Dat is de
Regierungspräsident (de voorzitter van het bestuur van het Bezirk). Deze toezichthouder
houdt toezicht op de grotere gemeenten. Hij is ook bevoegd tot het uitoefenen van toezicht,
als de Landrat reeds toezicht moet houden op de taakvervulling van de gemeente, terwijl
het toezicht de taakuitoefening betreft van taken die de Landkreis ook (al dan niet
gedeeltelijk) vervult. Het toezicht op de grootste gemeenten in een deelstaat wordt
uitgeoefend door de oberste Aufsichtbehörde (doorgaans het ministerie van Binnenlandse
Zaken van de desbetreffende deelstaat). Deze toezichthouder houdt ook toezicht op de
taakvervulling door de obere en de untere Aufsichtsbehörde.
Toezichthouders bij Fachaufsicht
Tot de uitoefening van het Fachaufsicht zijn, afhankelijk van hetgeen in de bijzondere
wetgeving is vastgelegd, de ambten van de deelstaat bevoegd. Voor een deel wordt het
Fachaufsicht uitgeoefend door dezelfde ambten die ook het Rechtsaufsicht uitoefenen.
Opgemerkt wordt dat de toezichthouders bij het Fachaufsicht aanwijzingen kunnen geven,
maar dat zij geen repressieve toezichtbevoegdheden hebben om tegen een gemeente, die
tegen een aanwijzing ingaat, op te treden. Als die situatie zich voordoet moet de
toezichthouder zich wenden tot de toezichthouder van het Rechtsaufsicht.192
In Niedersachsen wordt het Kommunalaufsicht op de Landkreise, kreisfreie Städte en
großen selbständigen Städte door het ministerie van binnenlandse zaken (als
Kommunalaufsichtsbehörde) uitgeoefend. Voor het toezicht op de kreisangehörigen
Zie H. Broeksteeg 2014, p. 75.
Zie het tweede lid van artikel 8 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie.
http://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/1991-07-01#Verdrag_2_Verdragtekst_TiteldeelI_Artikel8.
189
H. Broeksteeg 2014, p. 76.
190 In sommige deelstaten zijn de hoofdlijnen van het Fachaufsicht in de gemeentewet vastgelegd
191
Het verschilt per deelstaat of een gemeente tot de kleine gemeenten behoort.
192 Het veronachtzamen van een aanwijzing is namelijk te kwalificeren als een onrechtmatigheid. De toezichthouder van het
Rechtsaufsicht kan met zijn bevoegdheden de aanwijzing (doen) uitvoeren. Zie H. Broeksteeg 2014, p. 75.
187
188

91

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Gemeinden is de Landkreis als toezichthouder (als Kommunalaufsicht-behörde) en het
ministerie van binnenlandse zaken (als oberste Kommunalaufsichtsbehörde) aangewezen. 193
Voor zover de wet niet anders bepaalt, wordt het Fachaufsicht op Landkreise en kreisfreie
und großen selbständigen Städten waargenomen door de obersten Landesbehörde en het
toezicht op de (übrigen) kreisangehörigen Gemeinden waargenomen door de Landkreisen
en obersten Landesbehörde.194
Toezichtinstrumenten
De
hierboven
genoemde
toezichthouders
beschikken
over
verschillende
toezichtinstrumenten. Het Duitse toezichtstelsel kent net als het Nederlandse stelsel een
onderscheid tussen preventief en repressief toezicht. De Duitse toezichthouders beschikken
echter over meer toezichtinstrumenten dan de Nederlandse toezichthouders.
Preventief toezicht
De toezichthouder staat wat betreft het preventieve toezicht een drietal instrumenten ter
beschikking:
▪ Anzeigepflichten (inzageplicht);
▪ Vorlagepflichten (informatieplicht);
▪ Genehmigungsvorbehalten (goedkeuring).
In Nederland zijn met de Wrgt veel specifieke toezichtbepalingen, waaronder
goedkeuringsbevoegdheden, komen te vervallen. Het Duitse recht kent daarentegen
specifieke bepalingen op grond waarvan voor bepaalde regelgeving, besluiten en/of andere
maatregelen van gemeenten goedkeuring van de toezichthouder vereist is. Het gaat hier om
de zogenaamde Genehmigungsvorbehalten. De gemeentelijke regelingen of besluiten met
een Genehmigungsvorbehalt treden pas in werking nadat de toezichthouder goedkeuring
heeft verleend. Daarbij geldt in beginsel dat wanneer de toezichthouder niet binnen een
maand na ontvangst van de regeling of het besluit over de goedkeuring heeft besloten en de
gemeente niet heeft ingestemd met een verlenging van de beslistermijn, de goedkeuring
geacht wordt te zijn verleend.195
De Anzeige- und Vorlagepflichten houden inzage- en informatieplichten in voor de gemeente
om de toezichthouder informatie te verschaffen, alvorens zij tot handelen of besluitvorming
over mag gaan.
Preventief toezicht is er in het bijzonder met betrekking tot het aangaan van
privaatrechtelijke overeenkomsten en de uitvaardiging van verordeningen, in het bijzonder
ten aanzien van ruimtelijke ordening en economische zaken.196
Repressief toezicht
Bij het uitoefenen van repressief toezicht kunnen de toezichthouders gebruik maken van de
volgende instrumenten:
▪ Unterrichtungsrecht (informatieplicht);
Zie artikel 171 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG). Voor het toezicht op de übrigen
regionsangehörigen Gemeinden is als toezichthouder de Region Hannover (als Kommunalaufsichtsbehörde) en het ministerie
van binnenlandse zaken (als oberste Kommunalaufsichtsbehörde) aangewezen.
194 Zie het vijfde lid van artikel 171 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
195
Hierop bestaan verscheidene uitzonderingen. Zie hiervoor artikel 176 van het Niederschsisches
Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
196 H. Broeksteeg 2014, p. 77.
193

92

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

▪
▪
▪
▪

Beanstandungsrecht (schorsings- en vernietigingsrecht);
Anordnungs- en Anweisungsrecht (aanwijzingsbevoegdheid);
Ersatzvornahme (indeplaatstreden);
Bestellung von Beauftragten (‘regeringscommissaris’).

Hieronder volgt een korte toelichting op de hierboven genoemde toezichtinstrumenten.
Das Unterrichtungsrecht
Het Unterrichtungsrecht houdt het recht in op informatie. Opgemerkt dient te worden dat
het hier om een ander toezichtinstrument gaat dan de hiervoor in het kader van preventief
toezicht genoemde informatieplichten in die zin dat het gaat om het verkrijgen van
informatie achteraf. In Niedersachsen kan de toezichthouder zich op ieder moment over
aangelegenheden van gemeenten laten informeren. Om die informatie te krijgen kan hij
mondelinge of schriftelijke toelichtingen, protocollen, (ontwerp)besluiten en andere
documenten opvragen en inzien. Tevens kan de toezichthouder personen opdragen om de
desbetreffende gemeente te bezoeken en inspecties uit te voeren.197 Belangrijk is dat de
toezichthouder niet meer informatie mag vragen dan nodig is voor de uitoefening van zijn
toezichthoudende taak. De informatie mag bovendien slechts gemeentelijke
aangelegenheden betreffen en geen aangelegenheden die de privésfeer van de inwoners
betreffen.198
De Duitse toezichthouders kunnen ook deelnemen aan de vergaderingen van de
gemeenteraad en het college. Tussen de deelstaten bestaan wat betreft die deelname
verschillen. Toezichthouders mogen in de vergaderingen bijvoorbeeld niet altijd het woord
nemen (de voorzitter beslist daar dan over) en in de deelstaat Hessen hebben
toezichthouders het recht om in de vergadering vragen te stellen.199
Das Beanstandungsrecht
Het Beanstandungsrecht, ook wel het Aufhebungsrecht genoemd, is vergelijkbaar met het
Nederlandse schorsing- en vernietigingsrecht. De Duitse toezichthouder kan besluiten en
verordeningen van elk gemeentelijk ambt vernietigen. De Beanstandung zorgt er dan voor
dat het besluit wordt geschorst. De bevoegdheid kan alleen worden gebruikt ten aanzien
van onrechtmatige besluiten. Het Beanstandungsrecht kan dan ook niet worden toegepast
bij ondoelmatige besluiten. Een besluit mag bovendien niet worden vernietigd, als de
rechtmatige toestand niet meer kan worden hersteld. 200
Duitsland kent verschillende varianten van het Beanstandungsrecht doordat de deelstaten
deze onderwerpen naar eigen inzicht mogen regelen. Een voorbeeld daarvan is de deelstaat
Nordrhein-Westfalen. In die deelstaat kan de toezichthouder een gemeentelijk besluit
schorsen, waarna de gemeente verplicht is het besluit in te trekken. Tevens kan de
toezichthouder een besluit van de burgemeester door de gemeenteraad laten
vernietigen.201 In Niedersachsen kan de toezichthouder besluiten en andere maatregelen
van gemeenten ‘beanstanden’. Betwiste maatregelen mogen niet worden uitgevoerd en de
Zie het eerste lid van artikel 172 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG). Voor wat betreft het
Fachaufsicht het Unterrichtungsrecht geregeld in het tweede lid van dit artikel.
198 Zie H. Broeksteeg 2014, p. 77.
199
Idem, p. 77.
200 Idem, p. 78.
201 Idem, p. 78.
197

93

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

toezichthouder kan verlangen dat reeds genomen maatregelen door de gemeente
ongedaan zullen worden gemaakt.202
In de regel geldt volgens Broeksteeg voor de toepassing van dit instrument een termijn. In
Baden-Württemberg bepaalt de gemeentewet bijvoorbeeld dat Beanstandung binnen een
redelijke termijn moet gebeuren en in Hessen geldt een termijn van zes maanden. In
Niedersachsen is geen termijn verbonden aan de toepassing van dit instrument, maar zal
een Beanstandung gelet op het proportionaliteitsbeginsel ook binnen een redelijke termijn
moeten plaatsvinden.
Das Anordnungs- en Anweisungsrecht
Het Anordnungs- en Anweisungsrecht houdt de bevoegdheid van de toezichthouder in om
voorschriften en aanwijzingen te geven. In Niedersachsen is deze bevoegdheid toegekend
aan de Kommunalaufsichtsbehörde (de Landkreis of het ministerie van binnenlandse zaken
van Niedersachsen). De bevoegdheid wordt toegepast als gemeenten nalaten om hun
wettelijke taken (die voortvloeien uit Bonds- of Landswetgeving dan wel het gemeentelijke
recht) te vervullen. Een Anweisung mag pas worden gegeven, als de gemeente niet handelt
of als zij een besluit neemt daar waar de wet naar inhoud, doel of reikwijdte, een ander
besluit bedoelt. In de literatuur worden vaak als voorbeelden een gemeente die verzuimd
om een school die langdurig niet het minimaal aantal leerlingen heeft te sluiten of een
gemeente die nalaat een bestemmingsplan vast te stellen genoemd. De gemeente krijgt dan
van de toezichthouder een termijn waarbinnen zij alsnog de desbetreffende taak moet
vervullen.203
Ersatzvornahme
Indien de gemeente de Anordnung of Anweisung niet binnen gestelde termijn nakomt, kan
de toezichthouder zelf de noodzakelijke maatregelen in de plaats van en op kosten van de
gemeente uitvoeren of door een ander laten uitvoeren (Ersatzvornahme).204 De
toezichthouder of de door hem aangewezen persoon stelt bijvoorbeeld een verordening
vast, neemt een bepaald besluit of verbetert verkeersonveilige situaties. De Ersatzvornahme
is dan ook vergelijkbaar met het Nederlandse instrument van indeplaatstelling en wordt in
Duitsland gezien als een ‘vervolgactie’ op de toepassing van het Anordnungs- en
Anweisungsrecht.

Artikel 173 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
Zie het eerde lid van artikel 174 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG) en Broeksteeg, p. 78.
204 Artikel 174, tweede lid, van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
202
203

94

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bestellung von Beauftragten
Wanneer en zolang niet gegarandeerd is dat een gemeente correct wordt bestuurd en de
bevoegdheden van de toezichthouder geen dan wel onvoldoende resultaat hebben, kan de
obere of de oberste Aufsichtsbehörde een Beauftragte (een soort regeringscommissaris)
aanstellen die de uitvoering van specifieke gemeentelijke taken dan wel de uitvoering
daarvan door specifieke gemeentelijke ambten waarneemt.205 Het verschilt per deelstaat of
de ‘regeringscommissaris’ als een ambt van de gemeente (bijvoorbeeld in de deelstaat
Nordhrein-Westfalen) of als ambt van de deelstaat (in Hessen) functioneert. 206 In verband
met de hiërarchische verhouding tot de toezichthouder moet de Beauftragte altijd diens
aanwijzingen opvolgen.
De aanstelling van een regeringscommissaris is de meest verregaande bevoegdheid uit het
toezichtstelsel op gemeenten (ultimum remedium). Indien door de toepassing van een
lichter toezichtinstrument hetzelfde resultaat kan worden bereikt, dient de toezichthouder
dat lichtere instrument toe te passen. Hij dient dit ten tijde van de aanstelling ook continu te
toetsen. Het instrument kan namelijk diep ingrijpen in de autonomie van de desbetreffende
gemeente. In de meest vergaande vorm kan de aanstelling de Selbstverwaltung van de
gemeente beëindigen en deze door deelstatelijk bestuur vervangen. De toepassing van het
instrument is dan ook beperkt. Een regeringscommissaris mag alleen worden aangesteld tot
het moment dat de gemeente zelf weer in staat is haar taken te vervullen. Veelal schrijft de
wet voor dat in instrument eerst mag worden toegepast indien het ordelijk verloop van het
bestuur van de gemeente zulks vordert en de overige bevoegdheden van de toezichthouder
niet voldoen. De Funktionsfähigkeit van de gemeente moet wezenlijk worden bedreigd en
er moet sprake zijn van een heftige Erschütterung van het gemeenschapsleven.207 De kosten
van de aanstelling komen voor rekening van de gemeente waarvoor de regeringscommisaris
is aangesteld.

Analyse
In Duitsland wordt – in vergelijking met Nederland – scherper toezicht gehouden op de
gemeenten.208 Wat betreft de uitoefening van het toezicht vallen een aantal
overeenkomsten en verschillen met Nederland op. Overeenkomsten zien we vooral bij de
toezichtinstrumenten als het Beanstandungsrecht en de Ersatzvornahme. Deze
instrumenten lijken op onze generieke toezichtinstrumenten (schorsing, vernietiging en
indeplaatsstelling). Opgemerkt wordt dat Beanstandung alleen kan plaatsvinden als sprake
is van onrechtmatig handelen door de gemeente (verschil met Nederland). Zowel de Duitse
als de Nederlandse toezichthouders kunnen aanwijzingen geven. In Duitsland is het geven
van aanwijzingen een apart toezichtinstrument (het Anordnungsrecht). Nederland en
Duitsland kennen ook beiden de mogelijkheid om een regeringscommissaris aan te
stellen.209
Het verschilt per deelstaat welke toezichthouder, de obere of de oberste Aufsichtsbehörde, bevoegd is om dit instrument
toe te passen. In Niedersachsen is de Landkreis of het ministerie van Binnenlandse Zaken hiertoe bevoegd. Zie artikel 175 jo.
artikel 171 van het Niederschsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG).
206
De deelstaat Hessen kent overigens enkele incompatibiliteiten: de Beauftragte mag geen lid zijn van de gemeenteraad of
het college.
207
H. Broeksteeg 2014, p. 79.
208 Zie https://zoek.officielebekendmakingen.nl/dossier/27242/kst-27242-1?resultIndex=1&sorttype=1&sortorder=4
209 Zie voor Nederland het vijfde lid van artikel 132 van de Grondwet.
205

95

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Naast de hierboven beschreven overeenkomsten vallen nog de volgende verschillen op.
Allereerst valt op dat in de Gemeindeverordnungen en Kreisordnungen van de deelstaten
slechts enkele bepalingen over het interbestuurlijk toezicht is opgenomen. In het
Kommunalverfassungsgesetz van Niedersachsen beperkt de regeling zich vooral tot de
aanwijzing van toezichthouders en de verschillende toezichtinstrumenten die hen ter
beschikking staan. Een ander verschil betreft het onderscheid tussen Rechts- en
Fachaufsicht. In Duitsland wordt bij het Fachaufsicht ook gekeken naar de doelmatigheid
van bestuur. Ondoelmatig bestuur kent echter een aanzienlijk beperktere reikwijdte dan het
brede begrip algemeen belang.210
Verder kan worden opgemerkt dat de Duitse toezichthouders over meer
toezichtinstrumenten beschikken dan hun collega’s in Nederland en dat die bevoegdheden
in de wet veelal ongeclausuleerd zijn. Toepassing van de toezichtinstrumenten is in
Duitsland beperkt in die zin dat de toezichthouder zich aan de beschreven uitgangspunten
moet houden en bijvoorbeeld alleen naar de rechtmatigheid en niet de doelmatigheid van
bestuur mag kijken. Voor wat betreft het verschil in toezichtinstrumenten is met name het
Anordnungsrecht van belang. In Duitsland beschikt de toezichthouder – in Niedersachsen is
dat de Kommunalaufsichtsbehörde (de Landkreis of het ministerie van binnenlandse zaken
van de deelstaat) – over een zelfstandige aanwijzingsbevoegdheid. Een dergelijke
bevoegdheid kennen we in Nederland niet. Ook het verkrijgen toezichtinformatie is in beide
landen anders geregeld. In Nederland beschikt de provincie niet over een ‘algemeen recht’
op informatie van gemeenten. De provincies hebben het verkrijgen van systematische
toezichtinformatie in verordeningen, toetsingskader of een bestuursovereenkomst
geregeld. Wij kennen dan ook niet een algemeen recht op informatie zoals dat in Duitsland
is geregeld; het vorderen van informatie achteraf, het inzien van documenten en/of
deelname aan vergaderingen van de gemeenteraad en het college.

210

Zie H. Broeksteeg 2014, p. 83.

96

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 13: landenstudie Verenigd
Koninkrijk (Engeland)
Inleiding
Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland telt ongeveer 63,7 miljoen
inwoners. Het Verenigd Koninkrijk is een eenheidsstaat, die is onderverdeeld in een viertal
countries (‘landen’): Engeland, Wales, Schotland en Noord-Ierland, elk met een duidelijke
eigen culturele, en tot op zekere hoogte ook politieke, identiteit. Het proces van devolution
heeft de zelfstandigheid van de landen beduidend vergroot, al blijft deze devolution
afhankelijk van de wil van de centrale wetgever (sovereignty of parliament). In zoverre
bestaat een verschil met federaties. Verreweg het grootste deel van de bevolking woont in
Engeland, ruim 53 miljoen mensen.
Op lokaal niveau is de bestuurlijke indeling van het Verenigd Koninkrijk complex en zeer
onoverzichtelijk. De vormgeving verschilt per land - en vaak daarbinnen ook nog. Bovendien
zijn er zijn de laatste decennia211 veel en grote wijzigingen doorgevoerd.
In het navolgende wordt in het bijzonder op de bestuurlijke inrichting van Engeland nader
ingegaan.212

Bestuurlijke inrichting en bevoegdheden
Wanneer we ons concentreren op de stand van zaken in Engeland ontstaat het volgende
beeld. De bestuurlijke onderverdeling van Engeland bestaat in hoofdzaak uit 1) counties213
die weer zijn onderverdeeld in 2) districts.214 Niet overal bestaat een onderverdeling in
zowel counties als districts: er bestaan zogeheten ‘unitary authorities’ waarin (besturen van)
counties en districts zijn samengevoegd. Engeland kent op sommige plaatsen dus een
onderverdeling in twee bestuurslagen (two-tier structure), en op andere plaatsen slechts in
één nadere bestuurslaag (de unitary authority). Maar ook hierbinnen bestaan nog weer
verschillende vormen (bijv. de onderverdeling in metropolitan en non-metropolitan
counties). Bovendien bestaat voor een deel van Engeland nog een laagste lokale niveau in
de vorm van parishes. Londen kent bovendien een geheel eigen bestuurlijke vormgeving
met een eigen wettelijke basis.

De huidige vormgeving vloeit grotendeels voort uit wetswijzigingen uit 1965, 1972, 1986, 1992 en 2009.
Naast een bestuurlijke onderverdeling kent Engeland ook een onderverdeling in 9 Regions en 48 Ceremonial counties, die
bestuurlijk nauwelijks van betekenis zijn, en hier buiten beschouwing blijven. Voor wat betreft de regions alleen het volgende:
Vandaag de dag spelen de regions geen betekenisvolle rol meer in de bestuurlijke vormgeving van Engeland. Tussen 1994 en
2011 hadden zij die functie wel (toen geheten: Government Office Regions (GORs)). Ze hebben nu nog slechts een rol bij
statistische gegevensverzameling en in de context van de verkiezingen voor het Europees Parlement.
213 In het Nederlands ook wel: graafschappen.
211
212

214

Daarnaast zijn er nog c) parishes. Deze civil parishes bestrijken maar een deel van Engeland.

97

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Counties en unitary authorities
De bestuurlijke counties215 zijn sinds de Local Government Act van 1972 216 in twee typen
onder te verdelen: a) (two-tier) non-metropolitan counties en b) metropolitan counties.217
Daarnaast zijn er, als gezegd, sinds de Local Government Act van 1992 c) ‘unitary
authorities’.
a. Two-tier non-metropolitan counties218
Deze bestrijken het grootste deel van het oppervlak van Engeland. Er zijn 27 van deze
counties219, die weer onderverdeeld zijn in 201 districts220.
Deze counties kennen een county council waar het zwaartepunt van de bevoegdheden ligt.
Het betreft onder andere bevoegdheden op het terrein van onderwijs en sociale zekerheid.
In vergelijking daarmee is de rol van de district councils221 veel geringer.
Aanvankelijk bestond vanaf 1974 een uniform ‘two-tier’ systeem, waarbij alle nonmetropolitan counties waren onderverdeeld in twee tot veertien non-metropolitan districts.
De county councils waren bevoegd op het terrein van ‘wide area’-diensten als onderwijs, de
brandweer en de politie, sociale zekerheid, ruimtelijke planning, snelwegen, bibliotheken,
afvalverwerking, terwijl de district councils de meer lokale bevoegdheden uitoefenden zoals
op het terrein van (de toepassing van regels) over ruimtelijke ordening, huisvesting,
afvalinzameling, recreatie en ontspanning en belastinginning.222 Met de komst van de
unitary authorities in de jaren 90 van de vorige eeuw werd dit uniforme systeem verlaten.
Het bleef echter voor een aantal non-metropolitan counties intact.
b) Metropolitan counties
Zes geürbaniseerde gebieden in Engeland kennen de vorm van een metropolitan county.223
Deze counties kenden tussen 1974 en 1986 eigen county councils met beperkte, strategische
regionale bevoegdheden (o.a. op het terrein van ruimtelijke ordening, openbaar vervoer,
hoofdwegen, hulpdiensten, afvalverwerking, burgerbescherming), maar deze councils zijn in
1986 afgeschaft.224
Bevoegdheden op het niveau van de county, zoals op het terrein van het openbaar vervoer,
worden nu uitgeoefend door de inliggende district councils225 (in diverse arrangementen),
hetzij afzonderlijk (waarbij de district councils dan feitelijk als ‘unitary authorities’ fungeren),
Te onderscheiden van de 48 ceremonial counties (noot 2). Alle bestuurlijke two-tier non-metropolitan counties zijn eveneens
ceremonial counties.
216 Inwerkingtreding: 1 april 1974
217 De wet maakt een uitzondering voor Londen (dat sinds 1965 een eigen vormgeving kent) en voor de Isles of Scilly.
218 Ook wel informeel; shire counties
219 28 als Berkshire wordt meegerekend, maar Berkshire heeft geen county council.
220 Deze districts kunnen aanvullend nog de aanduiding dragen van ‘borough’ of ‘city’, maar daaraan komt geen bestuurlijke
betekenis toe in de zin van bevoegdheden.
221 In sommige gevallen aangeduid als city councils.
222 Bron; wikipedia; non-metropolitan county
223 Voor Manchester geldt dat sinds 2011 een bovenliggende bestuurslaag is gecreëerd, de Greater Manchester Combined
Authority.
224 Local Government Act 1985. Vóór 1986 kenden de metropolitan counties een tweelaagsstructuur, net als de nonmetropolitan counties, zij het dat de bevoegdheidsverdeling tussen county council en district council een andere was dan in de
non-metropolitan counties: in de metropolitan counties was de bevoegdheid van de district councils groter: onderwijs en
sociale zekerheid bijvoorbeeld lagen hier op het niveau van het district, terwijl deze bevoegdheden in de non-metropolitan
counties bij de county council lagen.
225 Daarvan zijn er in totaal 36, ook wel genoemd: metropolitan borough councils.
215

98

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

hetzij gezamenlijk (in ‘joint boards’). Het zwaartepunt van de bevoegdheidsuitoefening, o.a.
ook op het terrein van onderwijs en sociale zekerheid, ligt dus op het niveau van de district
councils. Grofweg werden de taken en bevoegdheden van de opgeheven metropolitan
county councils in 1986 als volgt verdeeld:
▪ District councils: kunst, civiele verdediging, ruimtelijke ordening, ‘trading
standards’, parken, toerisme, archieven, ondersteuning van de industrie,
snelwegen.
▪ Joint boards en ‘special joint arrangements’: brandweer, politie, openbaar
vervoer, subsidiering van vrijwilligersorganisaties, aangelegenheden m.b.t.
wegen en verkeer, afvalverwerking, luchthavens.
▪ Quango’s226: kunst, pensioenen, schulden, sport. 227
Een verschil met de hierna te beschrijven unitary authorities is dat formeel de counties hier
nog wel afzonderlijk bestaan.
c. Unitary authorities
Delen van Engeland kennen slechts een onderverdeling in een enkele bestuurslaag (‘unitary
local government’), met logischerwijs dus ook één bestuur, gewoonlijk aangeduid als
‘unitary authorities’ hoewel dit geen wettelijke term is. 228 Deze councils oefenen taken en
bevoegdheden van zowel (non-metropolitan) counties als districts uit. Unitary authorities
maken het mogelijk om aan grote steden een eigen vorm van bestuur toe te kennen
onafhankelijk van de (minder dicht bevolkte onderdelen van de) county waarin zij formeel
gelegen zijn. Bovendien maken zij het voor kleine counties, waar een onderverdeling in
districten overbodig en onpraktisch zou zijn, mogelijk te volstaan met een enkel bestuur.
De Local Government Act 1992 vormde de wettelijke basis voor het in het leven roepen van
deze ‘authorities’.229 Tussen 1995 en 1998 werden 46 van dergelijke authorities in het leven
geroepen en in 2009 nog eens 9.
Van de in totaal 55 unitary authorities vallen er 49 samen met een non-metropolitan
county. 43 daarvan hebben een unitary authority op het niveau van de district council, en
missen dus een county council. Bij de overige 6 is het omgekeerd en is formeel gezien sprake
van een county council en bestaan geen district councils. De uitkomst is hetzelfde. Naast de
49 unitary authorities die samenvallen met een non-metropolitan county zijn er 6 unitary
authorities die samenvallen met de districten van Berkshire. Zij zijn geen counties, omdat
formeel de county Berkshire niet is opgeheven, al heeft deze geen county council meer.
Londen en de Greater London Authority
Greater London, met de omvang van een region, kent een eigen bestuursvorm. Bovenaan
daarin staat de Greater London Authority230, die bestaat uit de (direct gekozen) London
Assembly en de eveneens direct gekozen Mayor of London.231 De Greater London Authority
werd in het leven geroepen met als doel de samenwerking tussen de verschillende andere
lokale autoriteiten te coördineren. De rol van de burgemeester van Londen is om
Quasi-autonomous non-governmental organizations.
Kingdom, J., Local Government and Politics in Britain, (1991.
228 De vlag dekt bovendien niet helemaal de lading, omdat het bestaan van parish authorities in de door unitary authorities
bestreken gebieden niet is uitgesloten.
229 De wet bracht een wijziging aan op de wettelijke eis van de Local Government Act 1972 dat een county steeds uit meerdere
districten moest bestaan.
230 Gevestigd in 2000. Tot 1986 bestond een Greater London Council.
231 Een model gebaseerd op dat van een aantal Amerikaanse steden.
226
227

99

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

eenhoofdig het gezicht van Londen naar buiten toe te zijn en de stad te representeren. De
voornaamste rol van de London Assembly is het controleren van (het beleid van) de
burgemeester, en de jaarlijkse goedkeuring (en eventueel wijziging) van de begroting van de
burgemeester.
Greater London is opgebouwd uit 32 London Bouroughs, elk met een eigen London Borough
Council. Daarnaast is er als 33e onderdeel de oude City of London, bestuurd door een een
sui generis City of London Corporation. Bij deze borough councils en de London Corporation
ligt het zwaartepunt van de bevoegdheden (o.a. op het terrein van onderwijs, sociale
zekerheid, en afvalverwerking), terwijl de Greater London Authority zich bezighoudt met de
voornaamste strategische bevoegdheden op het terrein van o.a. openbaar vervoer en
transport, politie, economische ontwikkelingen en ‘emergency planning’.232 De Greater
London Authority voert niet zelf diensten uit, maar kent een viertal functionele organen die
de verschillende diensten leveren en uitvoeren: a) Transport for London, b) the Mayor’s
Office for Policing and Crime, c) London Fire and Emergency Planning en d) GLA Land and
Property. In het London Plan stelt de burgemeester het strategisch beleid vast ten aanzien
van het grondgebruik (‘land use planning’) in Greater London. De London Borough councils
zijn aan dit plan gebonden. De burgemeester heeft de bevoegdheid ruimtelijke plannen van
de London Boroughs te ‘overrulen’, als deze naar zijn oordeel tegen het belang van London
als geheel ingaan.
De London Assembly kent 25 leden en heeft met name controlerende bevoegdheden. Naast
de goedkeuring en wijziging (met 2/3e meerderheid) van de begroting van de burgemeester,
en het onderzoek naar en de controle op zijn beleid, kan de London Assembly ook zelf
onderzoeken instellen naar onderwerpen die voor Londen als zodanig van belang zijn, zoals
op het terrein van vervoer of milieu. De Assembly kan haar bevindingen presenteren en
voorstellen aan de burgemeester doen. De verkiezingen voor de London Assembly en voor
de burgemeester vinden om de vier jaar gelijktijdig plaats.
Civil parishes
Civil parishes vormen het laagste niveau van lokaal bestuur in Engeland. Niet heel Engeland
is in parishes onderverdeeld: ongeveer 35% van de bevolking woont in een civil parish.233
Per 31 december 2015 kende Engeland 10.449 parishes, in omvang variërend van een dorp
met enkele honderden inwoners tot een stad met 80.000 inwoners. Parishes kennen een
geschiedenis die in zekere zin teruggaat tot de vroege middeleeuwen, maar hun huidige
bestuurlijke vorm werd gevestigd met de Local Government Act van 1894. Vandaag de dag
wordt het vestigen van parishes in gebieden die deze vorm nog niet kennen bevorderd.
Parishes kennen gewoonlijk een jaarlijkse parish meeting die bijgewoond mag worden door
alle ingezetenen, een vorm van directe democratie. Instelling van een parish council,
waaraan bepaalde bevoegdheden worden toegekend, is mogelijk, maar voor parishes met
minder dan 200 kiezers wordt dit gewoonlijk niet gedaan. Het komt wel voor dat
verschillende parishes samen een parish council instellen, of zelfs samen een parish meeting
houden.
Taken en bevoegdheden van parish councils zijn gewoonlijk:
Bevoegdheden van de Greater London authority zijn m.n. toegekend in de Greater London Authority Act 1999 en de Greater
London Authority Act 2007.
233 Bron; wikipedia: civil parishes.
232

100

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

•
•
•
•

•

Onderhoud en instandhouding van bepaalde plaatselijke faciliteiten als volkstuinen,
bushokjes, parken, kinderspeelplaatsen, openbare zitplaatsen, openbare toiletten,
straatverplichting, openbare klokken, dorpshuizen, recreatiefaciliteiten.
Onderhoud van voetpaden, begraafplaatsen en openbaar groen.
Het aanbieden van bepaalde vormen van openbaar vervoer (belbus etc.), en
bepaalde maatregelen ter bevordering van de verkeersveiligheid.
Fungeren als inspraakorgaan voor de ‘grotere’ bestuursorganen; zij hebben daarom
het recht te worden geconsulteerd over plannen die ruimtelijke effecten in de
parish teweegbrengen.
Subsidiëring van plaatselijke vrijwilligersorganisaties, sponsoring van publieke
evenementen234

Parish councils verkrijgen financiële middelen door het vragen van een opslag op de lokale
gemeentebelasting. De leden van parish councils zijn vrijwilligers die voor 4 jaar worden
gekozen (voor zover althans voldoende potentiële leden zich hebben aangemeld, wat niet
altijd het geval is). Administrateive ondersteuning van de beslissingen van de parish council
geschiedt gewoonlijk door een betaalde parish clerk.

Bestuursmodellen op lokaal niveau
De differentiatie van het lokaal bestuur in Engeland is niet beperkt tot variëten in de
vormgeving van de bestuurslagen. Ook ten aanzien van de bestuurlijke vormgeving van de
councils zelf is variatie mogelijk. Grofweg zijn er vandaag de dag twee modellen
(‘bestuurlijke arrangementen’) voor besluitvorming door de diverse councils. Beide
modellen, geïntroduceerd in de Local Government Act 2000, dwongen tot de instelling van
een afzonderlijke bestuursfunctie binnen de council, een breuk met het oude committee
model. Het zijn:
a) het council leader-cabinet model, dit is het meest voorkomende model
b) het elected mayor – cabinet model; er zijn momenteel 16 direct gekozen
burgemeesters.
Een derde model, het elected mayor – council manager model, werd geïntroduceerd in
2000, maar weer geschrapt in 2007. 235 Sinds 2012236 is het voor “principal authorities” 237
mogelijk weer terug te keren tot het oude Committee-model. Dit is het oude, ‘monistische’,
model waarin het decentraal bestuur in Engeland was vormgegeven. In dit model kiest de
raad (council) een ‘leader’ / voorziter die als vertegenwoordiger optreedt, en die ook de
belangrijkste commissies voorzit, maar die geen eigen bevoegdheden heeft. De
bevoegdheden worden uitgeoefend door commissies die uit raadsleden bestaan en een
afspiegeling vormen van de machtsverhoudingen in de raad. Voor zover de commissie geen
beslissing kan nemen, of wanneer een beslissing wordt aangevochten, beslist de voltallige
raad. In dit model was / is er dus geen scheiding tussen een bestuurstaak en een

Waaronder deelname aan Britain in Bloom.
Local Government and Involvement in Health Act 2007.
236 Localism Act 2011
237 Daaronder vallen in ieder geval: unitary authorities, county councils, district councils,
234
235

101

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

wetgevende of controlerende taak. Alle bevoegdheden liggen bij de raad zelf die uit zijn
midden commissies met de uitvoering daarvan belast.
Daarnaast biedt / bood artikel 31 van de Local Government Act 2000 aan de kleinere district
councils in two tier counties (met een omvang onder de 85.000 inwoners) de mogelijkheid
nog andere bestuursmodellen te kiezen, gebaseerd op een soort aangepast committee
model. Deze mogelijkheid bestaat / bestond daarmee voor ongeveer 50 district councils.
Daar waar een afzonderlijk bestuur bestaat, in welke verschijningsvorm ook, wordt dit
gecontroleerd door (de rest van) de council, aangeduid als de ‘scrutiny and overview
function’. Het bestuur dient rekenschap af te leggen over het gevoerde bestuur en dient
voorgenomen plannen te rechtvaardigen.
Dit geschiedt in de vorm van een proportioneel samengestelde overview and scrutiny
committee bestaande uit raadsleden die geen lid mogen zijn van de executive committee (in
welke vorm dan ook, bijv. cabinet). Er zijn geen strakke verdere voorschriften voor deze
commissies vastgesteld.
In het comittee model bestaat geen afzonderlijk benoemde verplichte controlefunctie,
omdat deze in de besluitvorming door de raadscommissies zelf (en bij oneinigheid op dat
punt: door de raad) als het ware is ‘ingebakken’. Instelling van een overview and scrutiny
committee is evenwel niet verboden.
Councils worden gewoonlijk voor vier jaar verkozen, waarbij de mogelijkheid bestaat eens in
de vier jaar alle leden te vervangen, dan wel te kiezen voor een model van ‘derden’, waarbij
elk jaar een derde van de leden wordt vervangen, met in één jaar geen verkiezingen. Ook is
tegenwoordig het model toegestaan waarin om de twee jaar de helft van de raadsleden
wordt vervangen. Verkiezingen vinden plaats door een gebied onder te verdelen in
kiesdistricten’ (electoral divisions) of ‘wards’ die elk een of meer leden leveren (waarbij
differentiatie tussen de wards en electoral divisions onderling is toegestaan).
De uit te oefenen bevoegdheden worden in de praktijk gedelegeerd aan door de council
aangestelde ‘officers’. Er kan een chief executive officer worden aangesteld die de
verantwoordelijkheid voor het geheel draagt, maar zijn positie is relatief zwak in vergelijking
met het systeem van de council manager zoals dat in een aantal andere counties bestaat /
bestond.
Veel overheidstaken, die voorheen door de lokale overheid werden uitgeoefend ( in
zogeheten direct service organisations) zijn bovendien geprivatiseerd.
Bevoegdheden
Hoewel de raden op grond van de Local Government Act 2000 de taak hebben het
economisch en sociaal welzijn en het milieu in hun gebied te bevorderen, beschikken zij ter
uitvoering van die taak in beginsel alleen over de algemene of specifieke bevoegdheden die
hun op grond van common law of op grond van formele wetgeving238 toekomen.239 Councils

238
239

Acts of Parliament
De doctrine van ultra vires.

102

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

kunnen bevorderen dat in formele wetgeving (‘Local Acts’) specifieke bevoegdheden aan
hen worden toegekend.240
In de Localism Act 2011 werd aan councils de extra bevoegdheid241 toegekend om ‘die
dingen te doen die individuen in het algemeen mogen doen.’ (ook wel: natural persons
power242). Gedragingen die normaal gesproken voor burgers niet onrechtmatig zijn, zijn dus
niet ‘ultra vires’ voor de councils. Deze aanvullende extra bevoegdheid is sinds 2013 aan alle
‘principle local authorities’ en aan bepaalde ‘parish councils’ toegekend, maar er wordt in de
praktijk geen intensief gebruik van gemaakt.
Gemeentefinanciën
De inkomsten van local councils zijn afkomstig uit meerdere bronnen: uitkeringen van de
rijksoverheid, voor een deel sterk geoormerkt, een council tax (een soort onroerende
zaaksbelasting waarvan de tarieven door de council zelf bepaald worden 243), ‘business
rates’244 en leges en inkomsten uit specifieke diensten en taken (zoals een parkeerheffing).
Omdat veel van deze inkomsten geoormerkt 245 zijn, heeft de council geen grote rol hierin; zij
fungeert soms min of meer als doorgeefluik. Er is ten slotte ook een algemene uitkering van
rijkswege, de Revenue Support Grant, die wel ter vrije besteding van de councils staat.
Gemeenschappelijke regelingen / joint-boards
Sommige overheidsdiensten worden door decentrale overheden in samenwerking met
anderen aangeboden in de vorm van zogeheten joint-boards. Deze zijn niet rechtstreeks
gekozen maar samengesteld uit leden van de deelnemende organen. De twee voornaamste
redenen om joint-boards in te stellen zijn:
a. bij instelling van een unitary autority (op districtsniveau) om te voorkomen dat diensten
(die voorheen voor het grotere gebied van de county golden) moeten worden
opgesplitst over de organen van verschillende districten;
b. in gevallen waarin de afzonderlijke districten (of counties) te klein zijn (in omvang of
populatie) voor een effectieve vervulling van de taak, bijv. voor de politietaak.
Joint-boards fungeren dus ook als een middel om de grote verschillen tussen decentale
overheden te ‘mitigeren’. Typische taken die veel in joint-boards zijn ondergebracht zijn:
politie, brandweer, openbaar vervoer, en soms afvalverzameling en –verwerking. De term
‘joint-board’ wordt gebruikt voor gemeenschappelijke regelingen die wettelijk zijn
voorgeschreven, de term ‘joint-committee’ wordt gebruikt voor vrijwillig aangegane
samenwerkingsprojecten.

Controle en toezicht
Bij wijze van voorbeeld: Kingston upon Hill beschikte jarenlang over een eigen gemeentelijke telefoonmaatschappij,Kingston
Communications. (bron: wikipedia: Local Government in England)
241 General power of competence.
242 Een vergelijkbare figuur zien we in Canada.
243 Met dien verstande dat de regering zich het recht voorbehield al te grote verhogingen tegen te gaan. Sinds Cameron is het
systeem vervangen door een vrijwilliger en lokaler systeem waarin een verhoging van het tarief boven een bepaalde, door de
regering vast te stellen drempel (nu: 2%), aan een referendum moet worden onderworpen.
244 Deze werden tot 2013 lokaal geïnd, centraal verzmaeld en herverdeeld samen met de revenue support grant op basis van
een complexe formule (Formula grant). Sinds 2013 wordt een deel van deze business rates niet meer centraal verzameld en
herverdeeld, maar blijft dit lokaal beschikbaar.
245 “ring-fenced”, hypothecated
240

103

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In het algemeen kan worden vastgesteld dat de zelfstandigheid van de decentrale besturen
in Engeland zeer gering is. Ook in de Britse literatuur is dit opgemerkt:
“Britain is the most centralised country in the Western world.”246
De Labour-regering introduceerde in de Local Government Act 1999 met ingang van april
2000 het principe van best value in het Engelse lokaal bestuur. Het verving het door de
decentrale overheden zelf regelmatig betwiste principe van Compulsary Competitive
Tendering (CCL), dat was ingevoerd onder het conservatieve bewind van John Major. Het
idee achter ‘best value’ was om zowel de kwaliteit van het openbaar bestuur te verhogen
als de kosten ervan te verlagen.
De centrale norm was artikel 3 lid 1 van de LGA 1999:
“A Best Value authority must make arrangements to secure continuous
improvement in the way in which its functions are exercised, having regard to a
combination of economy, efficiency and effectiveness.”
De reikwijdte van het principe van best value strekte zich uit tot vrijwel alle diensten van het
lokaal bestuur, daaronder bijvoorbeeld begrepen sociale zekerheid, ruimtelijke ordening en
milieu.
Het centrale beleidsdocument voor de inwerkingtreding van de wet was “Modernising Local
Government — Improving local services through best value (DETR 1998a).” Het principe van
Best Value werd daarin aan de hand van 4 karakteristieken omschreven:
1. de verplichting tot het continu aanbieden van diensten die economisch, effectief en
efficiënt zijn (de 3 E’s);
2. in ‘service reviews’ moesten de decentrale overheden: a) de eigen diensten met die
van andere publieke en private organisaties vergelijken (comparison), b) overleg
voeren met plaatselijke bedrijven en de gemeenschap (consultation), c)
concurrentie overwegen bij het aanbieden van voorzieningen (consider), en d) de
redenen voor een voorziening of de methode daarvan steeds kritisch benaderen
(challenge), (de 4 C’s).
3. introductie van een regime van ‘audit’ en prestatiemeting, waarbij de verwachting
gold dat jaarlijks de prestaties zouden toenemen en de kosten zouden afnemen.
Prestaties moesten worden vastgelegd in jaarlijkse Best Value Performance Reviews
(BVPR’s), ten dele aan de hand van Best Value Performance Indicators (BVPT’s), die
zowel lokaal als in lagere centrale regelgeving (statutorily) werden vastgelegd, en
jaarlijks uitgedragen in Performance Plans (BVPP’s).
4. ten slotte toezicht en sanctionering: ingrijpen door de regering bij in gebreke blijven
op het terrein van best value, beloning bij succes.
In 1997, vooruitlopend op de wetgeving, verscheen een eerste richtinggevende document,
met daarin de “Twelve Principles of Best Value.” Bovengenoemde vier karakteristieken
moesten met deze principes in overeenstemming zijn.
Tom Crewe, ‘The strange death of municipal England’, London Review of Books, volume 38, no. 24, 15 december 2016, p. 610.
246

104

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

In de periode tussen juni 19997 en de inwerkingtreding in april 2000, ondersteunde de
regering 37 experimenten van lokale councils, waarvan 22 mede betrekking hadden op
huisvesting. De experimenten waren erop gericht na te gaan welke elementen van het ‘best
value framework’ het beste zouden werken.
Het motief achter de introductie van ‘best value’ werd als volgt omschreven:
“Under Compulsory Competitive Tendering service quality has often been neglected
and efficiency gains have been uneven and uncertain, and it has proved inflexible in
practice. There have been significant costs for employees, often leading to high staff
turnover and the demoralisation of those expected to provide quality services.
Compulsion has also bred antagonism, so that neither local authorities nor private
sector suppliers have been able to realise the benefits that flow from a healthy
partnership. All too often the process of competition has become an end in itself,
distracting attention from the services that are actually provided to local people. CCT
will therefore be abolished (DETR 1998, s.1.5).”
Duidelijk is dat, in vergelijking met CCT, het principe van best value vooral een procedure
omschreef hoe decentrale overheden tot de beste beslissingen zouden komen. De vraag
wat precies best value (in een concreet geval) was, werd aan die decentrale overheden
grotendeels overgelaten om - in overleg met lokale ‘stakeholders’ en met oog voor de lokale
situatie - vast te stellen.
BVPI’s
Door de diverse ministeries waren criteria vastgesteld, resulterend in een set van maar liefst
90 indicatoren die de meetlat vormde waarlangs decentrale overheden zichzelf (d.w.z.
vrijwel hun gehele handelen) moesten meten. De gegevens werden verzameld en jaarlijks
beoordeeld door de Audit Commission.
Jaarlijks werd de lijst door de departementen gezamenlijk bijgewerkt, voor zover nodig
(daarbij werd terughoudendheid betracht). De beoordelingsprocedure liep parallel aan het
financiële jaar (april – april)
In 2008 werd de set van criteria geschrapt; ook werd toen de Audit Commission weer
opgeheven. Het principe van best value en de regels in de LGA 1999 bleven bestaan. Het is
te vinden in het eerste deel daarvan.
Aan het in gebreke blijven op het terrein van best value waren consequenties verbonden:
“Where a council fails to meet a statutory target, the Secretary of State is at liberty
to take action, particularly where an authority is not meeting its duty of continuous
improvement. In practice, the Secretary of State can direct the Council to take
specific action to secure improvement, or, in extreme cases, remove the function(s)
concerned from its control altogether.”
Ter concretisering van dit toezicht zijn in zowel de Local Government Act 1999 (LGA 1999)
als in bijzondere wetgeving toezichtsinstrumenten (powers of intervention) opgenomen. De
bevoegdheden van de Secretary of State for Communities and Local Government zijn te
vinden in de LGA 1999. Zij zijn ruim en algemeen geformuleerd.

105

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De algemene verplichting voor gemeentebesturen (in deze context aangewezen als best
value authorities) tot een voortdurend streven naar verbetering van beleid en uitvoering is
neergelegd in het al gneoemde artikel 3 lid 1:
“A best value authority must make arrangements to secure continuous improvement
in the way in which its functions are exercised, having regard to a combination of
economy, efficiency and effectiveness.”
Artikel 4 bepaalt dat de minister de normen kan vaststellen waaraan het gemeentebestuur
in het kader van best value is gehouden:
“The Secretary of State may by order specify —
(a) factors (“performance indicators”) by reference to which a best value authority’s
performance in exercising functions can be measured;
(b) standards (“performance standards”) to be met by best value authorities in
relation to performance indicators specified under paragraph (a).”
Artikel 5 bepaalt dat de minister kan aangeven welke zaken een gemeentebestuur in de
verslaglegging omtrent ‘best value’ in het afgelopen jaar in ieder geval expliciet moet
behandelen. Artikel 6 bepaalt in het verlengde daarvan dat de minister kan aangeven aan
welke zaken in het beleidsdocument voor het volgende jaar in ieder geval aandacht moet
worden geschonken. Artikel 10 geeft de minister bevoegdheden tot het inzetten van
inspectie,247 informatieverzameling en interventie als hij van oordeel is dat een
gemeentebestuur nalatig is op het punt van best value ten aanzien van specifiek
opgedragen taken. Bijzondere wetgeving over die specifieke taken bevat dan bovendien
vaak nog meer toegespitste toezichtsbevoegdheden die vaak toekomen aan de minister op
dat specifieke beleidsterrein.
Zo werd in de gemeente Rotherham in 2015 ingegrepen door zowel de Secretary of
State for Communities and Local Government als de Secretary of State for Education
toen het gemeentebestuur aldaar in ernstige mate nalatig was geweest in een
gemeentelijke onderwijskwestie. De bevoegdheden tot ingrijpen van de Secretary of
State for Education zijn neergelegd in de Education Act 1996.
Artikel 15 geeft vervolgens de eigen bevoegdheden van de minister weer als inspectie
inderdaad het vermoeden van nalatigheid bevestigt. Het artikel wordt hier in zijn geheel
weergegeven om een indruk te krijgen van de vergaande bevoegdheden van de minister op
dit punt:
s. 15. Secretary of State’s powers.
(1) This section applies in relation to a best value authority if the Secretary of State is
satisfied that it is failing to comply with the requirements of this Part.
(2) Where this section applies in relation to an authority the Secretary of State may
direct it—
(a) to prepare or amend a performance plan;
(b) to follow specified procedures in relation to a performance plan;
247

De bevoegdheden van de inspectieurs zijn te vinden in artikel 11 LGA 1999

106

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

(c) to carry out a review of its exercise of specified functions.
(3) Where this section applies in relation to an authority the Secretary of State may
direct a local inquiry to be held into the exercise by the authority of specified
functions.
(4) Subsections (2) to (5) of section 250 of the M1Local Government Act 1972
(inquiries) shall apply in relation to an inquiry which the Secretary of State directs to
be held under this section as they apply in relation to an inquiry which a Minister
causes to be held under that section.
(5) Where this section applies in relation to an authority the Secretary of State may
direct the authority to take any action which he considers necessary or expedient to
secure its compliance with the requirements of this Part.
(6) Where this section applies in relation to an authority the Secretary of State may
direct—
(a) that a specified function of the authority shall be exercised by the Secretary of
State or a person nominated by him for a period specified in the direction or for so
long as the Secretary of State considers appropriate, and
(b) that the authority shall comply with any instructions of the Secretary of State or
his nominee in relation to the exercise of that function and shall provide such
assistance as the Secretary of State or his nominee may require for the purpose of
exercising the function.
(7) The Secretary of State may by regulations make provision which—
(a) relates to an enactment which confers a function on him in respect of a function
of a best value authority, and
(b) he considers necessary or expedient for the purposes of cases in which he makes
a direction under subsection (6)(a).
(8) Regulations under subsection (7) may, in relation to the cases mentioned in
subsection (7)(b)—
(a) disapply or modify an enactment of the kind mentioned in subsection (7)(a);
(b) have an effect similar to the effect of an enactment of that kind.
(9) Subject to subsection (11), before giving a direction under this section the
Secretary of State shall give the authority concerned an opportunity to make
representations about—
(a) the report (if any) as a result of which the direction is proposed, and
(b) the direction proposed.
(10) Subject to subsection (11), before giving a direction under this section following
a recommendation in a report under section 7(4)(f) the Secretary of State shall have
regard to any statement under section 9(2) which the authority concerned sends to
him before the expiry of the period of one month starting with the day on which the
authority received the report.
(11) The Secretary of State may give a direction without complying with subsection
(9) or (10) if he considers the direction sufficiently urgent.
(12) Where the Secretary of State gives a direction without complying with
subsection (9) or (10) he shall inform—
(a) the authority concerned, and
(b) such persons appearing to him to represent best value authorities as he considers
appropriate,
of the direction and of the reason why it was given without complying with
subsection (9) or (10).

107

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

(13) A direction given under this section shall be enforceable by order of mandamus
on the application of the Secretary of State.
Als gezegd kunnen op grond van bijzondere wetgeving ook nog andere ministers tot
ingrijpen bevoegd zijn. In de praktijk vraagt dit om afstemming. Bedacht moet worden dat
Britse districtenstelsel in een sterke lokale vertegenwoordiging in het Lagerhuis resulteert.
In het genoemde voorbeeld van Rotherham zagen we dan ook dat de minister in het
parlement meedeelt dat hij in de betrokken gemeente heeft ingegrepen, waarna daarover
in het parlement een debat kon plaatsvinden. Dit alles ademt een zeer sterke centralistische
inslag van het toezichtsmechanisme, zowel in bevoegdheden als in procedure.
Samenvattend
Het Britse stelsel is sterk centralistisch van opbouw. Zelfstandigheid van gemeenten
ontbreekt ten enenmale. Die ondergeschiktheidsrelatie brengt mee dat niet of nauwelijks
normen bestaat die de rijksoverheid in juridische zin beperken bij het houden van toezicht
of het ingrijpen of die tot terughoudendheid noodzaken.

108

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bijlage 14: landenstudie Canada
(Ontario)
Inleiding
Canada, met een oppervlakte van bijna 10 miljoen vierkante kilometer het op een na
grootste land ter wereld, heeft een inwoneraantal van ruim 35 miljoen, grotendeels
geconcentreerd in een aantal grote en middengrote steden. Staatkundig vindt het huidige
land zijn beginpunt in de kolonisatie van het gebied door de Fransen en de Engelsen, meer
in het bijzonder in een viertal Britse koloniën die in 1867 onder Britse vlag samen de
Canadese federatie vormden. In de loop van de geschiedenis kreeg Canada meer autonomie
binnen het Britse Rijk, en hoewel het land in 1931 juridisch grotendeels autonoom werd,
werd het pas bij de Canada Act van 1982 formeel geheel onafhankelijk van het Verenigd
Koninkrijk. Wel maakt het land, vrijwillig, als Commonwealth Realm member nog onderdeel
uit van de Commonwealth of Nations, een samenwerkingsverband van 52 staten. Net als de
15 andere Commonwealth Realm members binnen de Commonwealth erkent Canada de
Britse koningin Elizabeth II als (symbolisch) staatshoofd. Zij is tevens monarch van elk van
de Canadese provincies (deelstaten). Deze Britse achtergrond heeft het rechtssysteem van
Canada en ook de vormgeving van het openbaar bestuur sterk beïnvloed.
Staatkundig is Canada te kwalificeren als federatie, opgebouwd uit een tiental deelstaten
(provincies) en drie territoria. De deelstaten kennen eigen parlementen en regeringen,
eigen ministers et cetera. Van de deelstaten is het centraal gelegen Ontario, met ruim 12
miljoen inwoners, de grootste. Toronto is de hoofdstad van Ontario. Deze deelstaat staat in
deze landenstudie centraal.248

Bestuurlijke inrichting
Centraal niveau
Het parlement van Canada is in zijn functioneren en samenstelling geënt op het Britse
parlement: het bestaat derhalve uit drie onderdelen: de Koning, het Lagerhuis (House of
Commons) en een Hogerhuis (de Senaat). Samen vormen zij de federale wetgevende macht.
Het House of Commons bestaat uit 338 kamerleden (members of parliament, MP’s)
rechtstreeks gekozen via een gewone meerderheid in enkelvoudige kiesdistricten. In deze
kamer ligt het politieke zwaartepunt. Verkiezingen voor het Lagerhuis worden door de
Gouverneur-Generaal (de vertegenwoordiger van de Kroon) uitgeschreven op advies van de
minister-president of nadat de regering het vertrouwen van het Lagerhuis heeft verloren.

Lokaal bestuur omvat meer dan gemeentelijk bestuur. Er zijn bestuursorganen die buiten de territoriale indeling vallen,
maar die niet tot het federaal of provinciaal / territoriaal bestuur worden gerekend, zoals school boards, health authorities en
hospital boards, et cetera.
248

109

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De Senaat bestaat uit 105 senatoren, die worden benoemd door de Gouverneur-Generaal,
na advies van de minister-president en volgens een geografische, regionale verdeling. 249
Hun benoeming is voor het leven; bij het bereiken van de leeftijd van 75 jaar treden zij af.
De uitvoerende macht ligt bij het Kabinet (Cabinet), een ploeg van ministers samengesteld
en voorgezeten door de minister-president, die als hoofd van de regering fungeert. De
Gouverneur-Generaal benoemt als minister-president gewoonlijk de leider van de politieke
partij die na de verkiezingen kan rekenen op het vertrouwen van een meerderheid in het
Lagerhuis. Het kabinet is verantwoording verschuldigd aan het Lagerhuis. Initiatieven voor
wetgeving zijn gewoonlijk afkomstig van de Prime ministers Office (PMO), en ook koninklijke
benoemingen voor alle belangrijke staatsfuncties vinden daar hun oorsprong.
Decentraal niveau algemeen
Als gezegd is Canada een federatie, opgebouwd uit een tiental deelstaten (provincies) en
drie territoria. De Canadese constitutie geeft de bevoegdheidsverdeling tussen de federatie
en de provincies nauwkeurig aan. De (nadere) inrichting van het binnenlands bestuur
behoort tot de bevoegdheid van de deelstaten, en zal dus per deelstaat verschillen
vertonen. Niettemin zijn er wel enkele algemene karakteristieken aan te geven.
De provincies zijn onderverdeeld in (verschillende typen) gemeenten. De vormgeving
daarvan is aan de deelstaten overgelaten. In totaal kent Canda zo’n 3700 gemeenten, zij het
dat niet het hele land in gemeenten is onderverdeeld. Er zijn dus drie bestuurslagen, zij het
dat er een groot verschil is tussen de (constitutioneel beschermde) federatie en de
provincies enerzijds, en de niet erg zelfstandige gemeenten anderzijds. De gemeenten zijn in
de Constitutie van Canada niet geregeld en volledig aan regeling door de deelstaten
overgelaten.250 Zij staan bovendien niet erg op het netvlies van de federale ambten, omdat
hun inrichting en organisatie tot de bevoegheden van de provincies behoort, iets wat in de
staatsrechtelijke literatuur over decentralisatie in Canada in toenemende mate als probleem
wordt gezien. Dat hangt samen met het feit dat de gemeenten voor hun takenpakket
financieel en qua bevoegdheden nu vrijwel volledig afhankelijk zijn van de provincies, terwijl
de aard van de problematiek (verstedelijking, integratie et cetera) zodanig is dat in ieder
geval de steden (die gemeenten zijn de provincies soms overvleugelen.
De provincies en de territoria zijn juridisch van elkaar te onderscheiden. De drie territoria
oefenen constitutoneel gezien slechts gedelegeerde macht uit onder het gezag van het
Canadese parlement, terwijl de provincies op eigen gezag constitutionele bevoegdheden
uitoefenen.251 Ten aanzien van de territioria geldt wel dat zich in de afgelopen decennia een
proces van devolution heeft voorgedaan, waarbij ook de territoria eigen organen kregen die
met de provincies vergelijkbare bevoegdheden uitoefenen. Zodoende is in de territoria het
lokale besluitvormings- en verantwoordingsproces in belang toegenomen.252

4 regio’s krijgen elk 24 zetels, de resterende 9 worden toegewezen aan de overige gebieden samen, waaronder de 3
territoria.
250 Bemoeienis van de federale overheid met de gemeenten zou de federaal afgescheiden bevoegheid van de provincies op dit
punt ook makkelijk doorkruisen.
251 http://www.pco-bcp.gc.ca/aia/index.asp?lang=eng&page=provterr&doc=difference-eng.htm
252 idem
249

110

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Bestuurlijke inrichting Ontario
De wetgevende macht in Ontario wordt gevormd door de Legislative Assembly van Ontario
in samenwerking met de Queen of Canada in Right of Ontario. Deze laatste wordt in Ontario
vertegenwoordigd door de Lieutenant Governor of Ontario. Zijn rol is door conventies
beperkt. De Legislative Assembly kent één kamer, en is samengesteld uit 107 zetels. 253
Samenstelling geschiedt via een districtenstelsel met een first-past-the-post-systeem.
Net als op federaal niveau werkt het parlement volgens een met het Britse Westminstermodel te vergelijken parlementair systeem. De verkiezingsuitslag levert min of meer
automatisch de nieuwe minister-president van Ontario (bij voorkeur aangeduid als premier,
om verwarring met de prime minister van Canada te voorkomen) en een door de premier
samen te stellen ploeg van ministers, de Executive Council of Ontario. In vergelijking met
Nederland gaat het om relatief grote aantal ministers, op dit moment zijn dat er 30. De
premier is het hoofd van de regering, de Lieutenant Governor of Ontario handelt als
staatshoofd. De grootste niet-regeringspartij vormt officieel de Opposition. Ministers
worden geacht onderdeel te zijn en blijven van het parlement, wat in de praktijk ook vrijwel
steeds zo is. Het initiatief voor wetgeving ligt bij de Executive Council. De hoofdtaken van
het parlement liggen op het terrein van de vaststelling en wijziging van wetgeving en de
controle op de uitvoerende macht.
De Canadese constitutie verdeelt, zoals gebruikelijk in een federatie, de bevoedheden
tussen de federatie als geheel en de deelstaten. Exclusieve bevoegdheden van de provincies
liggen onder andere op het terrein van het beleid t.a.v. de gezondheidszorg, de sociale
zekerheid, het onderwijs en de al genoemde (verdere) inrichting van het binnenlands
bestuur.254
Gemeenten in Ontario255
Ontario kent 444 gemeenten. Deze bestrijken samen slechts 17% van het grondgebied. Niet
de hele provincie is dus in gemeenten onderverdeeld, alleen de bevolkte gedeelten. De
overige 83% is, zoals dat heet, unincorporated. Door de hoge urbanisatiegraad bestrijken de
gemeenten in Ontario gezamenlijk evenwel 99% van de bevolking in het gebied.
De positie van gemeenten is geregeld in de Municipal Act 2001.256 De vormgeving van het
systeem is complex.257 Grofweg zijn drie typen gemeenten te onderscheiden, en ook hier
valt op hoofdlijnen een parallel te trekken met de Engelse situatie. Te onderscheiden zijn
upper tier-municipalities, lower tier-municipalities (die samen een two tier-system vormen),
en daarnaast single tier-municipalities, die ook wel als unitary authorities worden
aangeduid. Op sommige plaatsen bestaat dus een onderverdeling in twee nadere niveaus,
op andere plaatsen is er slechts één nader niveau. Voor Toronto geldt afzonderlijke
wetgeving, de City of Toronto Act 2006.

Bij de volgende verkiezingen, in 2018, uit te breiden tot 122 zetels.
Amaury de Vicq, Annelore Van Hecke, Erik Buyst, Overzichtsrapport bevoegdheidsverdeling in federale staten, Vives 2014.
255 Naast gemeenten kent Canada (Ontario) een groot aantal zogeheten ‘specific purpose authorities’, die zoals de naam al
aangeeft zich met specifieke onderdelen van de overheidstaak bezig houden, een soort functionele decentralisatie dus. Te
denken valt aan schoolbesturen, politiecommissies, besturen op het terrein van de gezondheidszorg, recreatie en parken en
andere publieke diensten.
256
Met latere wijzigingen, https://www.ontario.ca/laws/statute/01m25
257 Siegel (2009) merkt op: “Municipal structures in Ontario have always been complex and inconsistent, and the level of
inconsistency has increased in recent years.”
253
254

111

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De single tier- municipalities en de lower tier-municipalities worden gezamenlijk wel
aangeduid als de local municipalities. Ontario kent 414 van deze local municipalities,
onderverdeeld in 241 lower tier municipalities en 173 single tier municipalities. Daarnaast
zijn er 30 upper tier-municipalities. Elk van die drie typen kan overigens weer verschillende
gedaanten (municipal sub-types) aannemen: zo kunnen de local municipalities zich
voordoen als bijvoorbeeld village, township, town, city of als general municipality, en de
upper tier-municipalities als county, region of district municipality. Dat zijn niet slechts
andere woorden voor steeds hetzelfde verschijnsel, het takenpakket kan per subtype
verschillen.258
Het gemeentebestuur bestaat gewoonlijk uit een burgemeester (mayor / reeve) en een
gemeenteraad (council), bestaande uit een aantal councillors (soms genoemd: aldermen).
Hun aantal ligt gewoonlijk tussen de 10 en 20. De gemeenteraadis het belangrijkste orgaan
van de gemeente. De councillors, althans van local municipalities, worden rechtstreeks
gekozen per bepaald deel van de gemeente, of door middel van verkiezingen die het gehele
gebied betreffen.259 De mayor staat aan het hoofd van de gemeenteraad en wordt eveneens
(in afzonderlijke verkiezingen) gekozen. De taak van de burgemeester is het voorzitten van
de raad; hij beschikt niet over eigen bevoegdheden en heeft derhalve, zeker ook in
vergelijking met andere landen, bijvoorbeeld de Verenigde Staten, een zeer zwakke
juridische positie. Dat hij in de praktijk vaak toch een persoon met grote invloed is, heeft te
maken met de selectie van de (ervaren) kandidaten.
Kenmerkend voor de gemeenteraadsverkiezingen in Canada is dat zij in beginsel niet op
basis van partijpolitiek zijn georganiseerd (non-partisan). Dat wil zeggen dat de beoogde
gemeenteraadsleden als onafhankelijke kandiaten aan de verkiezingen deelnemen. In
Ontario is het van oudsher zelfs expliciet verboden politieke partijen met het oog op de
(kandidaatstelling voor) gemeenteraadsverkiezingen in het leven te roepen. Een en ander
neemt niet weg dat de politiek ook in het gemeentebestuur natuurlijk een rol speelt. Om te
kunnen worden verkozen dient men gewoonlijk ingezeten van de gemeente te zijn en de
leeftijd van 18 jaar te hebben bereikt.
De bevoegdheden van gemeenten betreffen primair het maken van verordeningen op
diverse terreinen en de belastingheffing. Zij zijn daarnaast eerst en vooral leverancier van
diverse overheidsdiensten op gemeentelijk niveau en als zodanig verantwoordelijk voor een
groot aantal dagelijkse taken die de directe leefomgeving van de burgers raken. Welke
bevoegdheden tot het takenpakket van een gemeente behoren kan sterk van (type)
gemeente tot gemeente verschillen, en wordt volledig bepaald door de toepasselijke
provinciale wetgeving. Op hoofdlijnen liggen gemeentelijke taken op het terrein van de
bescherming van personen en goederen (politie, brandweer); transport en vervoer op lokale
schaal (snelwegen, openbaar vervoer, gemeentelijk wegenonderhoud); ruimtelijke ordening
en ruimtelijke ontwikkeling; publieke nutsvoorzieningen en diensten (riolering, elektriciteit,
waterbeheer); lokale sociale zekerheid, en diensten, waaronder bijvoorbeeld ook
bibliotheken en onderwijsfaciliteiten; recreatie en cultuur (groenvoorzieningen,
recreatiemogelijkheden, cultureel aanbod, et cetera).
In het algemeen geldt dat het takenpakket van regions groter is dan van counties, wat tot gevolg heeft dat de lower tier
municipalities in counties een grotere (overblijvende) rol hebben dan in regions.
259
Councilors van upper tier-municipalities worden gewoonlijk niet gekozen, maar ontlenen hun lidmaatschap aan andere
functies, bijvoorbeeld het voorziterschap van een lower tier-municipality. In sommige upper tier municipalities zijn verkiezingen
echter wel gebruikelijk.
258

112

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Artikel 224 van de Municipal Act, 2001 geeft een taakomschrijving van de council:
“224. It is the role of council,
(a) to represent the public and to consider the well-being and interests of the
municipality;
(b) to develop and evaluate the policies and programs of the municipality;
(c) to determine which services the municipality provides;
(d) to ensure that administrative policies, practices and procedures and
controllership policies, practices and procedures are in place to implement the
decisions of council;
(d.1) to ensure the accountability and transparency of the operations of the
municipality, including the activities of the senior management of the municipality;
(e) to maintain the financial integrity of the municipality; and
(f) to carry out the duties of council under this or any Act.”
Ter uitvoering van deze taken beschikken gemeenten gewoonlijk over een commissiestelsel
en over een ambtelijk apparaat dat per gemeente zeer in omvang kan verschillen: van één
persoon in zeer kleine gemeenten tot afzonderlijke diensten, belast met specifieke
taakvelden in de grotere gemeenten en steden. In sommige gevallen zijn onafhankelijke
organen in het leven geroepen voor de uitvoering en het toezicht op bepaalde
gemeentelijke taken. Dat geldt bijvoorbeeld voor het dagelijkse politiewerk, dat onder het
gezag van een onafhankelijke ‘police services board’ plaatsvindt waarvan de leden
weliswaar door de gemeenteraad worden gekozen maar waarbij verder geen sprake is en
mag zijn van politieke beïnvloeding van het dagelijkse politiewerk door het
gemeentebestuur.260
Gemeenten beschikken niet over een met de Nederlandse situatie vergelijkbare autonome
bevoegdheid, zij het dat de toegekende taken soms, door hun ruime omschrijvingen, wel de
ruimte laten om nieuwe regelgevingsinitiatieven daaronder onder te brengen.
Ook voor hun inkomsten zijn zij volledig afhankelijk van wat daarover op provinciaal niveau
wordt geregeld. De belangrijkste inkomstenbron is gewoonlijk het heffen van
onroerendzaaksbelasting. Daarnaast zijn er inkomsten wegens het verstrekken van
vergunningen of de levering van diensten (leges). In een enkele gemeente is er de
mogelijkheid een soort gemeentelijke BTW te heffen. In de praktijk is deze afhankelijkheid
van de provincie voor gemeenten soms een groot probleem: de taakopdrachten staan vast
of nemen toe, en de financiering daarvoor is soms ontoereikend. Om die reden is door
gemeenten wel een lobby gevoerd om een sterkere constitutionele positie te verkrijgen (en
daarmee onafhankelijke inkomstenbronnen in het zicht te brengen). Tot op heden is
daartegen door de provincies echter fel verzet gevoerd, en met succes. Deze gemeentelijke
pogingen lijken vooralsnog afgenomen, al is het debat daarover nog niet verstomd.

Controle en toezicht
Algemeen

260

Voor schoolbesturen geldt iets vergelijkbaars.

113

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

De Canadese gemeenten kennen traditioneel een slechts zeer geringe mate van
zelfstandigheid. De Constitution Act van 1867 plaatst hen volledig onder provinciale
(deelstatelijke) controle en gezag:
‘s. 92 (8): they [municipal institutions] are the complete responsibility of the
provinces, with “no control over their own destinies”’. 261
Artikel 92 Constitution somt de aangelegenheden op die onder de exclusieve bevoegdheid
van de provincies vallen. De municipal institutions staan daar genoemd. De federatie heeft
als zodanig derhalve in beginsel geen bemoeienis met de organisatie en inrichting van de
gemeenten.262 In de praktijk zijn er wel diverse vormen van federale ad hoc bemoeienis met
de gemeenten, veelal in de vorm van specifieke projecten en zeker ook vaak in financiële
zin, vanwege de vele federale taken die uiteindlijk op gemeentelijk niveau hun weerslag
vinden en moeten worden uitgevoerd.
Siegel schrijft:
Traditionally, Ontario has seen municipalities als vehicles for decentralized provincial
service delivery. The main aim of provincial policy with regard to municipalities was
to treat all municipalities in the same way and to ensure that they were kept under
firm control but were viable enough to share the cost of provincial services and to
act as the delivery agent of provincial policies across the province (quasisubordination). (…) the only role played by municipalities was to deliver services
efficiently and keep property taxes low. Municipalities were not encouraged to think
much about developing their own policies or making their own decisions.263
Door de grote concentratie van de bevolking in de steden is deze afhankelijke positie van de
gemeenten met name voor de grote steden een groot probleem: de bestuurlijke en
financiële structuur is niet afgestemd op de taken en opgaven waarvoor zij gesteld worden.
Pogingen gemeenten een belangrijker plaats in het federale stelsel toe te kennen zijn als
gezegd steeds afgeketst op fel verzet van de provincies, die door dergelijke wijzigingen hun
macht beperkt zagen worden. Die pogingen van gemeenten vloeien echter niet zozeer voort
uit de noodzaak van constitutionele erkenning als zodanig, maar uit praktische gevolgen op
financieel terrein. Gemeenten staan er derhalve in het algemeen voor open als langs andere
weg hun financiële positie zou worden versterkt.
“In recent years, provincial governments have increasingly exerted

control over municipal activities (location of hospitals and provision of social
services, for example). The provinces, however, have consistently resisted any
direct and formal federal involvement with their subordinate level of government,
even though the federal government – through joint federal-provincial programs –

J. Ciccarelli-Shand, The problem(s) with cities: Analyzing the need for greater municipal empowerment in Canada,
Federalism-E, 2016 edition, volume 17, p. 50.
262 De Grondwet biedt wel openingen die in de praktijk meer ruimte van de federatie geven, zoals de ‘peace, order and good
government-clause’, de ‘power to overlap’, en bepaalde noodbevoegdheden.
263263 D. Siegel, ‘Ontario’, in: R.A. Young e.a. Foundations of Governance: municipal government in Canada’s Provinces, p. 2168, ihb p. 21-22, 2009.
261

114

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

has been putting money for services ultimately delivered by the municipalities.”264
Toch is er op dit punt ook bij provincies wel erkenning voor een andere benadering van met
name de grote steden, voor Ontario in het bijzonder Toronto. Dit heeft in algemene zin wel
geleid tot meer ruimte voor gemeentelijke zelfstandigheid door vergroting van de
wetgevende bevoegdheid en de financiele ruimte.265 Dit is een belangrijke verandering die
vooraleerst echter nog in politiek-cultureel opzicht plaatsvindt. In staatsrechtelijke zin blijft
het huidge beeld op hoofdlijnen nog wel in lijn met het oude.
Voor wat betreft de interbestuurlijke verhoudingen is dat beeld op hoofdlijnen dus als volgt:
gemeenten oefenen in de praktijk belangrijke functies en diensten voor burgers uit, maar
hun juridische zelfstandigheid is zeer zwak. Zij zijn voor zowel hun takenpakket als hun
inkomsten vrijwel volledig afhankelijk van wat de provinciale wetgever hen toekent. Bij de
totstandkoming van de wetgeving daarover zijn zij niet (formeel) betrokken. Die
deelstatelijke wetgeving bepaalt volledig de inrichting van het gemeentelijke bestuur, kan
gemeenten opheffen, samenvoegen, kan de organisatievorm daarvan wijzigen, kan kaders
stellen waarbinnen de gemeenten hun werk moeten doen, kan bevoegdheden verlenen en
terugnemen. Er is sprake van een volledige ondergeschiktheid aan de provincies en dus van
een volledige controle van de deelstaten over het handelen van de gemeenten. Zij staan
onder de volledige verantwoordelijkheid van de provincies. De bemoeienis van de
provincies met de gemeenten is dan in potentie dan ook zo goed als ongelimiteerd.
“Section 92 of the Act [Constitution Act, 1867] sets out the exclusive

powers of provincial legislatures in 16 areas, with section 92(8) giving the
legislature of each province exclusive responsibility for making laws relating to that
province’s municipal institutions. Of the other sections of the Constitution act, 1867
with implications for municipalities, section 92(2) grants the provinces the power to
impose direct taxes to carry out provincial responsibilities. Because local
governments are legally subordinate to provincial governments, the only sources of
authority and revenue available to municipalities are those that are specifically
granted by provincial legislation.”266
En iets verderop:
“The scope of provincial control over municipalities is largely unfettered,

and municipal responsibilities can be altered by votes of the provincial
legislature.”267
Waar het de mate van zelfstandigheid van gemeenten betreft, en de bevoegdheden die zij
toegekend krijgen zijn de verschillen binnen Canada overigens groot. Ontario kende
vanoudsher op dit punt de strikste regelgeving. Hier gold dat de provincie expliciet,
uitputtend en nauwkeurig alle bevoegdheden opsomt die aan gemeenten toekomen.
Bron PM
Siegel, a.w., p. 22
266 Parliament of Canada, Municipalities, the constitution and the Canadian federal system (2006), p. 3
267 idem
264
265

115

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

Andere bevoegdheden heeft de gemeente niet (gesproken wordt wel over ‘laundry list’legislation). Een andere provincie, Alberta, daarentegen kende sinds 1995 het systeem van
de zogenaamde ‘natural person’power-legislation. Dat houdt in dat gemeenten over alle
bevoegdheden en rechten op bepaalde beleidsterreinen beschikken die ook aan natuurlijke
personen toekomen, tenzij uitdrukkelijk anders is geregeld. Het nadeel van het systeem van
Ontario was dat het gemeenten niet in staat stelde adequaat en snel op wijzigende
omstandigheden te reageren. Voor elke door die omstandigheden ingegeven aanpassing
van de regels was immers vereist dat de gemeente zich eerst tot de provincie wendde met
het verzoek de wetgeving aan te passen en bevoegdheden toe te kennen. 268 Met name de
steden zijn daarvan de dupe. Een nieuwe Municipal Act 2003 heeft op dit punt in Ontario
verandering gebracht door het systeem van Alberta over te nemen. Daardoor is de
zelfstandigheid van gemeenten in Ontario duidelijk vergroot. 269Interessant genoeg werd
deze uitbreiding van verantwoordelijkheden niet direct door alle gemeenten toegejuicht,
onder andere omdat men aan de beperkte oude rol gewend was geraakt.
In de literatuur wordt wel het beeld geschetst dat een verticale, hiërarchische en
paternalistische strucuur is vervangen door die van een horizontaal vormgegeven
gelijkwaardig partnerschap, gebaseerd op het besef dat men elkaar nodig heeft. 270
Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat in juridische zin de gemeentelijke van de
provincies is blijven bestaan en provincies over de middelen beschikken de toekenning van
meer autonomie terug te draaien alsook de mogelijkheden hebben behouden zich
inhoudelijk vergaand te bemoeien met het door gemeenten gevoerde beleid.
De Canadese literatuur maakt wel onderscheid tussen twee vormen van decentralisatie:
politieke decentralisatie en administratieve decentralisatie. De politieke decentralisatie ziet
op de grondwettelijke (exclusieve) bevoegdheidsverdeling tussen de federatie en de
deelstaten (provincies). Gemeenten daarentegen zijn een voorbeeld van administratieve
decentralisatie. Daarvan is gewoonlijk sprake als het gedecentraliseerde orgaan voor een
bepaald deel van het grondgebied ten minste beschikt over regulerende bevoegdheden, op
basis van verkiezingen wordt samengesteld, en een zekere mate van vrijheid heeft in de
wijze waarop financieel beleid wordt gevoerd. Van een beschermde positie is hier geen
sprake.
“294. The various decentralised authorities, endowed with powers

delegated to then by provincial (…) legislative assemblies, do not enjoy
autonomous powers which are constitutionally protected. This explains the
important controls to which they are submitted. As parts of the public
administration of the country, they are essentially submitted to the controls that
are usually exercised in this field.”271
Deze controle op het handelen van een ‘ondergeschikte’ gemeente kan diverse vormen
aannemen: bestuurlijk (extrajudicial) en rechterlijk:

City of Toronto, Powers of Canadian cities – the legal framework, juni 2000 (update oktober 2001), p. 2. Combinaties van
verschillende soorten bevoegdheidstoekenningen komen overigens ook voor.
269
Siegel a.w. p. 24
270 Siegel, a.w., p. 25.
271 G. Cartier, Decentralised Authorities, Constitutional Law, suppl 13 (jan 1996), p. 135.
268

116

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

“295. The control can be extrajudicial: the administration itself can

exercise it through various means such as the requirement of authorisations before
acting, the submission of reports, the holding back of subsidies when an authority
fails to confirm itself to its governing legislation, the possibility of inquiring into the
functioning of a given authority, etc. …”272
Daarnaast kan er rechterlijke controle worden uitgeoefend.
Ten aanzien van het bestuurlijk toezicht is voor twee ambten een bijzondere plaats
weggelegd. Enerzijds is dat de provinciale minister van gemeentelijke aangelegenheden en
huisvesting (Ministery of Municipal Affairs and Housing), anderzijds de Ontario Municipal
Board die deels belast is met een bestuurlijke en deels met een rechterlijke taak. Uiteraard
kunnen ook de ministers van andere provinciale departementen betrokken zijn bij de
gemeentelijke taakuitoefening voor zover dat op hun werkterrein geschiedt.
Ministry of Municipal Affairs and Housing
De positie en de taak van deze minister is geregeld in de Ministry of Municipal Affairs and
Housing Act. Deze positie is in zekere zin dubbel: enerzijds is het de taak van de minister om
in de provinciale regeling op te komen voor de gemeentelijke belangen en ervoor te zorgen
dat zij over voldoende (regelgevende) bevoegdheden en financiële middelen beschikken.
Anderzijds heeft hij een eigen regulerende taak ervoor te zorgen dat de gemeenten
behoorlijk functioneren. Het optreden op grond van deze laatste taakopdracht kan soms op
weinig begrip rekenen bij gemeenteraden die zich immers kunnen beroepen op een sterke
directe kiezerslegitimatie.273
Bestuurlijke controle en toezicht kan door middel van diverse instrumenten worden
uitgeoefend. Deze zijn voor een deel in de Municipal Act, 2001 neergelegd, maar daarnaast
in specifieke wetgeving zoals de Planning Act, de Building Code Act, 1992, de Social Housing
Reform Act, 2000, de Police Services Act, terug te vinden.
“Provincial departments exercise control through laws, regulations,

policy statements and guidelines. Municipal by-laws are subject to appeal and
approval by a provincial board. For example, the Ontario Municipal Board or the
Alberta Local Authorities Board oversee aspects of municipal finance or resolve
disputes about municipal planning, municipal assessment and municipal
boundaries.”274
Siegel schrijft over deze instrumenten het volgende:
“The Ministry has some fairly draconian powers, but the most draconian are seldom
used. It has the power to take over the operation of a municipality and suspend all
idem
Siegel, a.w., p. 37-38
274 Australian government, department of infrastructure and regional development: Special report: local government in Canda
(Chapter 7), p. 10.
272
273

117

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

local authority. This is done only in very extreme circumstances, usually when a
municipality has experienced the closaure of major industry and, being unable to
collect property taxes, has no local sources of revenue. The ministry then provides
funding to the municipality and takes over complete operation of municipal services.
The ministery would like to do this for only a limited period of time while the
municipality puts itself on a better footing, but sometimes its control can go on for a
substantial period. There are seldom more than one or two municipalities operating
under this form of ministerial control at any time.”275
De ondergeschiktheid aan de federale overheid betekent voor de verordenende
bevoegdheid van councils concreet onder meer het volgende:
1. Gemeenteraden kunnen slechts die bevoegdheden uitoefenen die expliciet zijn
toegekend.
2. Er is geen gemeentelijke autonomie, en dus ook geen ‘aanvullende’ eigen
regelgevende bevoegdheid: een bevoegdheidsoverschrijding kan resulteren in een
vernietiging door de rechter op de grond ‘ultra vires’.
3. Gemeentelijke regelgeving mag niet in strijd zijn met provinciale regelgeving; latere
provinciale wetgeving kan resulteren in onverbindende gemeentelijke regelgeving
als deze niet wordt aangepast.
4. In de ‘delegerende’ provinciale regelgeving kunnen extra procedurele voorschriften
zijn opgenomen, zoals een goedkeuringsvereiste.
Voor burgers staan verschillende vormen van rechtsbescherming open tegen gemeentelijke
beslissingen (of de goedkeuring van die beslissingen). Naast de al genoemde mogelijkheid
om door de Supreme Court of Justice een verordening of een deel daarvan te laten
vernietigen wegens het ontbreken van een bevoegdheid (ultra vires, art. 273 Municipal Act,
2001), is er de mogelijkheid beroep in te stellen bij een rechter of bij een administratief
beroepsorgaan, in die gevallen waarin specifieke wetgeving in die mogelijkheid voorziet.
Een voorbeeld van een dergelijk administratief beroepsorgaan is de Ontario Municipal
Board.
De Ontario Municipal Board
De Ontario Municipal Board (OMB) is de provinciale instantie waar burgers beroep kunnen
instellen tegen een groot aantal gemeentelijke beslissingen op het terrein van ruimtelijke
ordening en ontwikkeling (het zwaartepunt van het werk), maar ook ten aanzien van
bijvoorbeeld kwesties rond de verkiezingen.276 Op het terrein van de ruimtelijke ordening
neemt de OMB dan de plaats in van het oorspronkelijk bevoegde orgaan en neemt het een
beslissing op basis van de in de Planning Act omschreven bevoegdheden. De OMB is
daarnaast aangewezen als het orgaan dat het aangaan van langetermijnleningen door
gemeenten moet goedkeuren.
Het orgaan bestaat uit zo’n 30 tot 40 leden die voor drie jaar worden benoemd, veelal
mensen met een lange ervaring in het openbaar bestuur en dus met een grote mate van
gemeentelijk-bestuurlijke expertise. Hoorzittingen wordne gehouden, veelal ter plaatse
waar een bepaald conflict zich voordoet. De hoorzittingen hebben in de vorm dan veel weg

Siegel a.w., p. 38.
Voor kleinere gevallen kunnen gemeenten soms beroep op een Local Appeal body (LAB) hebben opengesteld in plaats van
beorep op de OMB
275
276

118

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

van een rechterlijke procedure, zij het dat rekening wordt gehouden met het feit dat de
inpsrekende burgers gewoonlijk daarin weinig ervaren zijn.
Hoewel de OMB in de praktijk eerlijk te werk gaat en goed functioneert leidt zijn handelen
wel tot weerstand bij de gekozen gemeenteraadsleden:
“However, municipalities generally dislike the oversight of the OMB in municipal
decisions. As a matter of principal, elected councilors who represent the local
community resent having their decisions second-guessed by a group of outsiders
coming into town for a few days.”277
De Minister van Municipal Affairs and Housing kan echter verklaren dat een beslissing van
de OMB ingaat tegen het provinciaal belang. Ook kan tegen de beslissing van de OMB
beroep worden ingesteld bij een Divisional Court. Gebeurt dat niet, dan is de beslissing van
de OMB de finale beslissing.
Overig
Een ander machtig provinciaal beïnvloedingsinstrument is de geoormerkte en
voorwaardelijke financiering (conditional grants) die provinciale ambten in staat stelt het
gemeentelijk handelen vooraf aan nadere eisen en regels te binden. Daarnaast is er de
mogelijkheid om ook los van de financiering eisen te stellen aan de wijze waarop
gemeenten hun taken uitvoeren. De vraag rijst dan echter, ook in de Canadese literatuur,
wat er moet gebeuren op het moment dat inwoners van de gemeente tevreden zijn met
een wijze van gemeentelijke handelen die zich niet met die provinciale standaarden laat
verenigen. Ook hier blijkt in de praktijk dat informele samenwerking en het gezamenlijk
vaststellen van die standaarden een ‘modernere’ en betere werkwijze oplevert.
Samenvattend
Het beeld dat oprijst is het volgende: gemeenten zijn voor hun bevoegdheden afhankelijk
van wat zij in provinciale wet- en regelgeving gedelegeerd krijgen. Gemeenten worden,
ondanks hun toegenomen zelfstandigheid, in juridische zin nog steeds primair gezien als
uitvoerende ondergeschikte organisaties, die volledig onder het gezag en de
verantwoordelijkheid van de provincie vallen. Hun bevoegdheidsuitoefening wordt met
name vooraf sterk ingekaderd, zowel in de genoemde regelgeving als in diverse vormen van
beleid, beleidsregels en financiële sturing. Bovendien kan (en is ook soms) in wetgeving het
vereiste van provinciale goedkeuring opgenomen. De gemeenten zijn te beschouwen als de
‘werktuigen’ van de provincie, wat de provincie een vrijwel volledige zeggenschap geeft
over de wijze waarop gemeenten zijn georganiseerd, hoe zij hun bevoegdheden uitoefenen
en waar zij hun geld vandaan halen. Deze afhankelijkheidsstructuur bepaalt in sterke mate
de aard van de verhoudingen tussen provincie en gemeenten. De federatie speelt vrijwel
geen rol in dit verhaal, omdat de gemeentelijke instellingen constitutioneel tot de exclusieve
bevoegdheid van de deelstaten (provincies) horen.
De institutionele vormgeving kan van gemeente tot gemeente sterk verschillen. De
vormgeving van interbestuurlijk provinciaal toezicht is dus sterk verbrokkeld en in specifieke
wetgeving geregeld (specifiek toezicht). In de plaatselijke regelgeving is vastgelegd in welke
gevallen voor wie de mogelijkheid openstaat beroep in te stellen tegen bepaalde
277

Siegel, a.w., p. 40.

119

BIJLAGENRAPPORT – EVALUATIE VAN DE WET REVITALISERING GENERIEK TOEZICHT

belsissingen van gemeenten of andere autoriteiten. Soms is dat beroep bij een provinciaal
administratief beroepsorgaan, zoals de Ontario Municipal Board in gevallen betreffende
ruimtelijke ordening en ontwikkeling. De Ontario Municipal Board kan in die gevallen ‘in de
plaats treden’ en de definitieve beslissing nemen op basis van de oorspronkelijk
gedelegeerde bevoegdheden. Daartegen staat beroep op de rechter open voor
‘belanghebbende’ burgers. Een speciale bevoegdheid is weggelegd voor de minister van
Municipal Affairs and Housing die beroep kan instellen op de grond dat de beslissing van de
OMB indruist tegen het provinciaal belang.

120