Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 446

Wijziging van de Wet op het primair onderwijs,
de Wet op de expertisecentra en de Wet op het
voortgezet onderwijs in verband met de
invoering van het vaststellen van het
handelingsdeel van het
ontwikkelingsperspectief na overeenstemming
met de ouders

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Deze toelichting wordt gegeven in overeenstemming met de Staatssecretaris van Economische Zaken.
ALGEMEEN
1. Inleiding
Met de Wet van 11 oktober 2012 tot wijziging van onder meer de Wet op
de expertisecentra in verband met de kwaliteit van het speciaal en
voortgezet speciaal onderwijs (Stb. 2012, 533) en de Wet van 11 oktober
2012 tot wijziging van enkele onderwijswetten in verband met een
herziening van de organisatie en financiering van de ondersteuning van
leerlingen in het basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal
onderwijs, voortgezet onderwijs en beroepsonderwijs (Stb. 2012, 545,
hierna: Wet passend onderwijs) is aan scholen de verplichting opgelegd
om een ontwikkelingsperspectief op te stellen voor alle leerlingen in het
(voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so), het praktijkonderwijs (pro) en het
speciaal basisonderwijs (sbo) en voor leerlingen die extra ondersteuning
krijgen in het regulier onderwijs. Een ontwikkelingsperspectief is de
inschatting van de ontwikkelingsmogelijkheden van de leerling voor een
bepaalde langere periode en zegt iets over het verwachte uitstroomniveau
van een leerling. Voor leerlingen in het (v)so geldt dat de verplichte
onderdelen van het ontwikkelingsperspectief zich beperken tot een
beschrijving van de uitstroombestemming en de onderbouwing daarvan
met ten minste de bevorderende en belemmerende factoren die van
invloed zijn op het onderwijs aan de leerling. Voor leerlingen in het
regulier onderwijs die extra ondersteuning behoeven komt daar nog bij:
een omschrijving van de geboden ondersteuning en begeleiding en
afwijkingen van het onderwijsprogramma. Voorgeschreven is verder dat
scholen het ontwikkelingsperspectief pas vaststellen nadat op overeenstemming gericht overleg met de ouders is gevoerd.

kst-34446-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

1

2. Voorgestelde wijziging in betrokkenheid van ouders bij het
handelingsdeel
De positie van ouders is een belangrijk aspect in de Wet passend
onderwijs. Goede samenwerking tussen ouders en school is een
noodzakelijke voorwaarde voor succesvol passend onderwijs. Ouders
moeten dan ook door de school betrokken worden bij de totstandkoming,
evaluatie en bijstelling van het ontwikkelingsperspectief. De Tweede
Kamer stelt dat de betrokkenheid van ouders bij het vaststellen van het
ontwikkelingsperspectief verder versterkt dient te worden en heeft
daarom de motie Ypma1 aangenomen. De motie constateert dat volgens
de huidige en voormalige wetgeving het handelingsplan in overeenstemming met de ouders vastgesteld moet worden en dat met het
ontwikkelingsperspectief geen overeenstemming met de ouders over de
ondersteuning van hun kinderen is vereist. Overwegende dat ouders als
volwaardige gesprekspartners moeten kunnen meedenken over de zorg
en ondersteuning van hun kinderen op school en dat het van belang is dat
ouders en school overeenstemming hebben over het onderdeel ondersteuning en zorg van het ontwikkelingsperspectief, is de regering verzocht
een wetsvoorstel voor te bereiden waarin wordt geregeld dat het
handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief, waarin de ondersteuning en begeleiding van de leerling worden beschreven, na overeenstemming met de ouders wordt vastgesteld. Met dit wetsvoorstel wordt
de positie van alle ouders – ook van de ouders die soms minder gehoord
worden – op dezelfde manier geregeld.
Voorliggend wetsvoorstel komt aan deze motie tegemoet. Hiertoe worden
de volgende twee zaken geregeld:
– Omdat voor het (v)so nog niet is voorgeschreven dat een ontwikkelingsperspectief een dergelijk handelingsdeel dient te bevatten, wordt
in artikel 41a van de Wet op de expertisecentra (WEC) een bepaling
opgenomen dat het ontwikkelingsperspectief een beschrijving van de
individuele begeleiding aan de leerling bevat.
– In artikel 40a van de Wet op het primair onderwijs (WPO), artikel 26a
van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) en artikel 41a van de
WEC wordt geregeld dat het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief pas wordt vastgesteld nadat daarover met de ouders
overeenstemming is bereikt.
Voor het (v)so is daarbij uitgegaan van de gedachte dat voor alle
leerlingen een breed basisaanbod aan ondersteuning beschikbaar is. Deze
ondersteuning is veelal opgenomen in het groepsplan. Een handelingsdeel is slechts vereist als de ondersteuning en begeleiding boven dit
basisaanbod uitstijgt en specifiek is toegesneden op die individuele
leerling. Vergelijk hierbij ook met het ontwikkelingsperspectief in het
regulier onderwijs. Ook daarin wordt niet de basisondersteuning
beschreven, maar alleen de extra ondersteuning die de betreffende
leerling krijgt. Voor het overige deel van het ontwikkelingsperspectief,
namelijk de verwachte uitstroombestemming en de onderbouwing
daarvan, blijft de verplichting gelden dat hierover op overeenstemming
gericht overleg met de ouders wordt gevoerd. Op deze onderdelen is geen
overeenstemming met de ouders vereist. Het vaststellen hiervan is
gebaseerd op onderwijskundige overwegingen, te vergelijken met
bijvoorbeeld het advies dat een basisschool geeft over het vervolgonderwijs. Ook over dit advies behoeft met de ouders geen overeenstemming te worden bereikt.

1

Kamerstukken II 2012/13, 31 497, nr. 95.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

2

3. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
De voorschriften die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen hebben uitvoeringsgevolgen voor de schoolbesturen. Zij moeten rekening houden met
deze voorwaarden wanneer zij voor leerlingen die extra ondersteuning
behoeven een ontwikkelingsperspectief opstellen. De Inspectie van het
Onderwijs houdt risicogericht toezicht op de naleving van deze nieuwe
voorschriften. Tevens kan zij het meenemen in haar kwaliteitstoezicht. De
Inspectie geeft aan verder geen problemen op het terrein van handhaafbaarheid te hebben.
4. Internetconsultatie
Het wetsvoorstel is in de periode van 10 juli tot 10 september 2014
aangeboden voor openbare internetconsultatie via de website
www.internetconsultatie.nl. In deze paragraaf is een samenvatting
gegeven van de reacties en wat daarmee is gedaan.
In de periode van de internetconsultatie zijn in totaal 79 reacties ingediend
door scholen, ouders, ouderorganisaties, sectororganisaties en andere
betrokkenen. Zij reageerden daarbij op twee onderdelen, namelijk:
1. Het instemmingsrecht van ouders op het handelingsdeel van het
ontwikkelingsperspectief.
2. Het toevoegen van het handelingsdeel als verplicht element in het
ontwikkelingsperspectief voor leerlingen in het speciaal en voortgezet
speciaal onderwijs.
In de reacties op de eerste vraag zijn twee stromen te herkennen. Aan de
ene kant reageren vooral (vertegenwoordigers van) ouders positief op
deze wijziging, omdat deze naar hun mening de positie van ouders
versterkt en hen een betere garantie geeft op voldoende inspraak bij het
vaststellen van het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief. Een
deel van hen vindt dat deze wijziging nog niet ver genoeg gaat en is van
mening dat ouders ook instemmingsrecht op het overige deel van het
ontwikkelingsperspectief zouden moeten hebben. Aan de andere kant
reageren vooral (vertegenwoordigers van) scholen negatief. Zij onderstrepen het belang van goed overleg met de ouders, maar vinden dat het
te ver gaat om te eisen dat het handelingsdeel pas kan worden vastgesteld nadat met de ouders overeenstemming is bereikt over de inhoud
daarvan. Dit tast naar hun mening de professionaliteit van de leraar en de
school aan. Ook geven zij aan dat het in de praktijk moeilijk zal zijn om het
handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief te onderscheiden van de
rest van het ontwikkelingsperspectief. Zij wijzen daarnaast op het risico op
een impasse als, ondanks overleg met de ouders, instemming wordt
onthouden.
Als reactie op dat laatste het volgende. In de Wet passend onderwijs is
ervoor gekozen dat het ontwikkelingsperspectief en het handelingsdeel
daarvan door de school worden vastgesteld. Het doel van het ontwikkelingsperspectief is om in te schatten wat de ontwikkelingsmogelijkheden
van een leerling zijn voor een wat langere periode en wat het verwachte
uitstroomniveau van de leerling zal zijn. Het ontwikkelingsperspectief is in
de plaats gekomen van het handelingsplan, dat scholen tot de invoering
van de Wet passend onderwijs moesten vaststellen voor leerlingen in het
(voortgezet) speciaal onderwijs en voor leerlingen met een rugzakje. Het
ontwikkelingsperspectief heeft een wezenlijk ander karakter dan het oude
handelingsplan. Het ontwikkelingsperspectief kijkt, veel meer dan het
handelingsplan, naar de ontwikkelmogelijkheden op de langere termijn. Er
wordt in vastgelegd wat het na te streven uitstroomniveau aan het einde
van de schoolloopbaan is. Daarnaast wordt gekeken wat er nodig is om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

3

dat onderwijsdoel te bereiken. Dat wordt vastgelegd in het handelingsdeel
van het ontwikkelingsperspectief.
Alvorens het ontwikkelingsperspectief vast te stellen, voert de school
overleg met de ouders. Dit overleg moet gericht zijn op overeenstemming. Wanneer ouders niet tot overeenstemming kunnen komen met de
school, staan verschillende wegen open. Zo kunnen ouders en scholen
kosteloos een beroep doen op zogenaamde onderwijsconsulenten. Een
onderwijsconsulent kan bemiddelen in conflictsituaties rondom de
ondersteuning van een leerling met extra ondersteuningsbehoefte.
Daarnaast kunnen ouders kosteloos een verzoekschrift indienen bij de
tijdelijke geschillencommissie passend onderwijs.2 De geschillencommissie beoordeelt of de school voldoende en zorgvuldig overleg heeft
gevoerd met de ouders.
Dit wetsvoorstel strekt er als gezegd toe dat de school het handelingsdeel,
als onderdeel van het ontwikkelingsperspectief, pas vast kan stellen nadat
de school daarover met de ouders overeenstemming heeft bereikt.
Wanneer de school (nog) geen overeenstemming weet te bereiken met de
ouders over het handelingsdeel, betekent dit echter niet dat de school de
leerling niet meer kan of zou hoeven te begeleiden. Het handelingsdeel
gaat over specifieke extra maatregelen om de leerling op maat ondersteuning te bieden, gericht op het ontwikkelingsperspectief. Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan drie uur per week remedial teaching
voor rekenen. Wanneer de ouders liever zien dat hun kind meer uren extra
ondersteuning per week ontvangt, of ook voor taal een aantal uren
remedial teaching krijgt, kan dat een reden zijn waarom de school en de
ouders geen overeenstemming bereiken over het handelingsdeel. Dan
moet er verder overleg worden gevoerd. Eventueel kan een onderwijsconsulent daarin bemiddelen. Maar in die tussentijd kan de school alvast wel
drie uur extra rekenondersteuning aan de leerling aanbieden. Bovendien
zal de leerling gewoon kunnen blijven deelnemen aan het reguliere
lesprogramma van zijn klas. Scholen zijn gehouden hun leerlingen in alle
gevallen de nodige begeleiding te bieden. Ook als er nog geen overeenstemming is tussen de school en de ouders over het schriftelijk vast te
stellen handelingsdeel. Het is de professionele verantwoordelijkheid van
de school dat de leerling daar in de klas niets van merkt.
Het wetsvoorstel spreekt niet van een instemmingsrecht van ouders of
bijvoorbeeld van een verplichte handtekening van de ouders onder het
handelingsdeel. In plaats daarvan regelt het wetsvoorstel dat het
handelingsdeel niet kan worden vastgesteld dan nadat de school daarover
met de ouders tot overeenstemming is gekomen. Dit geeft naar het
oordeel van de regering een betere waarborg voor voldoende inspraak
van ouders. De school is gehouden het overleg met de ouders voort te
zetten zolang zij nog niet tot overeenstemming zijn gekomen over de
ondersteuning en begeleiding die de leerling nodig heeft. De school en de
ouders hebben een gedeeld belang om ervoor te zorgen dat de leerling
zich optimaal kan blijven ontwikkelen. Wanneer de ouders geen enkel
vertrouwen meer hebben in de school, zullen zij voor hun kind op zoek
gaan naar een andere school. In de meeste gevallen zullen de ouders en
de school echter met elkaar in gesprek blijven totdat de ouders wel
instemmen met het handelingsdeel. Ondertussen blijft de school werken
aan de onderwijsdoelen die voor de leerling zijn vastgesteld.

2

Zie voor de grondslag voor deze geschillencommissie artikel 43 van de Wet op het primair
onderwijs, artikel 45 van de Wet op de expertisecentra en artikel 27c van de Wet op het
voortgezet onderwijs

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

4

Ook de reacties op de tweede vraag van de openbare internetconsultatie
laten twee richtingen zien. Daarbij geldt weer dat (vertegenwoordigers
van) ouders positief reageren en (vertegenwoordigers van) scholen
minder positief zijn. In de positieve reacties op de voorgestelde wijziging
wordt vooral benadrukt dat het ook voor leerlingen in het (voortgezet)
speciaal onderwijs belangrijk is om in hun ontwikkelingsperspectief het
individuele handelingsdeel te beschrijven. Anderzijds geven tegenstanders van deze wijziging aan dat hiermee de administratieve lasten
voor scholen toenemen en dat deze wijziging daarmee in strijd is met het
streven van de overheid om deze lastendruk te verminderen.
5. Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft geen gevolgen voor de rijksbegroting.
6. Administratieve lasten
Van de verplichtingen die uit dit wetsvoorstel voortvloeien, is nagegaan
met welke administratieve lasten ze gepaard gaan. Onder administratieve
lasten wordt verstaan: de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen aan de overheid, voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de
overheid. Hierbij zijn ook de inhoudelijke nalevingkosten betrokken. Dit
zijn de overige kosten die moeten worden gemaakt (bovenop de
«business as usual»-kosten) om aan wet- en regelgeving te voldoen.
Voor (v)so-scholen vloeit uit dit wetsvoorstel voort dat het ontwikkelingsperspectief een handelingsdeel dient te bevatten. Dit betekent voor
deze scholen een verplichte aanvulling op het ontwikkelingsperspectief
met een beschrijving van de begeleiding die de leerling ontvangt. De extra
administratieve lasten die hier voor scholen uit voortvloeien bedragen
€ 3.150.000,– (70.000 leerlingen x 1 uur x € 45).
Wanneer het overleg tussen de school en de ouders niet tot overeenstemming over het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief leidt,
kunnen ouders het geschil voorleggen aan de landelijke geschillencommissie passend onderwijs. De administratieve lasten hiervoor zijn
opgenomen in de toelichting bij het Besluit van 12 februari 2014 tot
wijziging van diverse besluiten in verband met een herziening van de
organisatie en financiering van de ondersteuning van leerlingen in het
basisonderwijs, speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voortgezet
onderwijs en beroepsonderwijs (Stb. 2014, 95). Deze lasten bedragen
€ 24.750, uitgaande van 25 geschillen per jaar.
ARTIKELSGEWIJS
Artikelen I en III
Artikel 40a van de WPO en artikel 26 van de WVO bevatten bepalingen
over het ontwikkelingsperspectief die het bevoegd gezag moet vaststellen
voor een leerling die extra ondersteuning behoeft. Omdat er overeenstemming met de ouders moet komen over het handelingsdeel, wordt het
deel betreffende de individuele begeleiding (artikel 8, vierde lid, van de
WPO en artikel 17b, eerste lid, van de WVO) uitgezonderd van het
ontwikkelingsperspectief waar bevoegd gezag en ouders op overeenstemming gericht overleg over moeten voeren. In artikel 40a, zesde lid,
van de WPO (nieuw) en artikel 26, zesde lid, van de WVO (nieuw) wordt
geregeld dat er voor het bijstellen van dit handelingsdeel overeenstemming tussen ouders en bevoegd gezag moet zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

5

De overige wijzigingsbepalingen zijn opgenomen als gevolg van de
aanpassing en zijn technisch van aard.
Artikel II
In artikel 41a van de WEC wordt een nieuw lid opgenomen die net als de
nieuwe bepalingen 40a, tweede lid, van de WPO en 26, tweede lid, van de
WVO bepaalt dat er overeenstemming tussen bevoegd gezag en de
ouders moet komen over het handelingsdeel van het ontwikkelingsperspectief. Vanwege het in paragraaf 2 weergegeven verschil tussen het
regulier onderwijs en het (v)so, is het handelingsdeel in deze bepaling
weergegeven als de begeleiding die is gericht op de individuele leerling.
Hetzelfde geldt voor het bijstellen van het ontwikkelingsperspectief zoals
geregeld in het nieuwe zesde lid.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 446, nr. 3

6