Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector
In opdracht van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Directie Markt en Consument

Maart 2015

Member of
Deloitte Touche Tohmatsu Limited

2/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Inhoud

1. Samenvatting

4

2. Inleiding

20

3. WFZ en de formele positie van de minister van VWS

22

3.1 Marktaspecten
3.1.1 Oprichting WFZ
3.2 Risicobeleid
3.2.1 Werkwijze, toetredingsvoorwaarden en borgingsmechanisme WFZ
3.2.2 Financiële positie en risicobeleid WFZ
3.2.3 Deelnemers en betrokken financiers
3.2.4 Inroepen achterborg
3.3 Governance
3.3.1 Interne governance
3.3.2 Externe governance

4. Analyse feitelijke werking WFZ en het effect op derden
4.1 Marktaspecten
4.1.1 Financieringsmarkt in de zorg en de rol van het WFZ daarin
4.1.2 Ontwikkeling deelnemers WFZ
4.1.3 Borgingsverzoeken
4.1.4 Analyse geborgde- en ongeborgde financiering
4.1.5 De rol van zorgverzekeraars
4.1.6 Empirische bevindingen markt
4.2 Risicobeleid
4.2.1 Financiële positie van het WFZ
4.2.2 Gemiddelde risicoprofiel WFZ-deelnemers
4.2.3 WFZ-deelnemers met verhoogd risico
4.2.4 Stresstest scenario’s voor het risicovermogen van het WFZ
4.2.5 Effecten onderlinge borg en publieke achterborg op de financieringskosten
4.2.6 Moreel gevaar en averechtse selectie door WFZ
4.2.7 Interacties met andere garantieregelingen
4.2.8 Empirische bevindingen risicobeleid
4.3 Governance
4.3.1 Raad van Toezicht van het WFZ
4.3.2 De directie van het WFZ
4.3.3 De minister van VWS
4.3.4 Koepelorganisaties

22
22
30
30
32
35
37
38
41
45

47
47
47
59
63
65
67
69
69
69
75
78
82
84
95
96
100
102
102
104
105
105

3/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.3.5 Empirische bevindingen governance

106

5. Analyse van actualiteit en effectiviteit van het WFZ en alternatieven

107

5.1 Marktaspecten
5.1.1 Actualiteit doelstellingen WFZ
5.1.2 Effectiviteit publieke achterborg
5.1.3 Situatie zonder WFZ-borging
5.1.4 Alternatieven voor het WFZ
5.2 Risicobeleid
5.2.1 Mogelijkheden om de financiële risico’s voor het Rijk te reduceren
5.2.2 Kostendekkende premie
5.3 Governance
5.3.1 Interne governance
5.3.2 Externe governance

107
107
111
114
115
117
117
128
130
130
133

6. Conclusies

136

6.1 Conclusies met betrekking tot markt
6.2 Conclusies met betrekking tot risicobeleid
6.3 Conclusies met betrekking tot governance

136
137
141

7. Bijlage: overzicht in- en externe governance

143

4/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

1. Samenvatting
Het Waarborgfonds voor de Zorgsector (WFZ) is in 1999 opgericht met de volgende
doelstellingen:
- bevorderen van de continuïteit van financiering (en daarmee van zorgverlening)
- beperken van de macro-rentekosten (gefinancierd uit premies zorgverzekeringen)
- stimuleren van goed financieel management bij zorginstellingen.
Volgens het regeerakkoord van het kabinet VVD-PvdA (Rutte II) blijft het van belang de risico’s
te beheersen die garanties en achterborgstellingen van het Rijk meebrengen voor de overheid.
Het kabinet streeft ernaar garantieregelingen, daar waar mogelijk, te versoberen en te
verminderen. Dat is de reden een onderzoek te laten doen naar de huidige en toekomstige functie
van het WFZ. Ook vragen de ontwikkelingen die de zorgsector doormaakte sinds de oprichting
van het WFZ in 1999 om een herijking van zijn toegevoegde waarde.
De centrale vraag in het evaluatieonderzoek luidt: Is er meerwaarde van het WFZ en de
achterborgpositie van het Rijk bij het WFZ in de cure en de care, en welke mogelijkheden zijn er
om de financiële en politiek-bestuurlijk risico’s voor het Rijk te minimaliseren?
De centrale vraag wordt behandeld aan de hand van drie hoofdthema’s: markt, risicobeleid en
governance.
Markt
In het Nederlandse zorgstelsel en de financieringsmarkt voor zorginstellingen is met name vanaf
2006 sprake van belangrijke ontwikkelingen:
De invoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw): Door de Zvw verdween met ingang van 2006
het onderscheid tussen de ziekenfondsverzekering en particuliere ziektekostenverzekeringen. De
zorgverzekering wordt uitgevoerd door particuliere verzekeraars die met elkaar moeten
concurreren om de gunst van de verzekerden. Omdat premiedifferentiatie en risicoselectie
verboden zijn én de verzekeraars een zorgplicht hebben jegens hun verzekerden, vindt de
concurrentie plaats op de zorginkoop (kwaliteit en prijs). Met de invoering van de Zvw verdween
met ingang van 2006 in de curatieve zorg ook de contracteerplicht. Voor de langdurige zorg
(AWBZ) gebeurde dat per 1 januari 2012. Hierdoor hoeft de zorgverzekeraar / het zorgkantoor
niet meer met iedere zorginstelling die daarom vraagt een contract af te sluiten.
De introductie van prestatiebekostiging: Dit leidde tot de afschaffing van de
instellingsbudgettering (cure: 2005; care: 2009) en de geleidelijke introductie van vrije tarieven in
de cure (van 10% in 2006 naar 70% nu) en van maximumtarieven in de intramurale langdurige
zorg (2013), met als doel de onderlinge concurrentie te bevorderen. Door kwalitatief goede zorg

5/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

te bieden tegen de beste prijs is de zorginstelling aantrekkelijk voor de inkopende verzekeraar /
zorgkantoor. Door het systeem om de macrokostenkosten te beheersen is in zowel de cure
(macrobeheersinstrument) als de langdurige zorg (contracteerruimte) de onderhandelingsruimte
overigens maar beperkt, terwijl het risico voor de instellingen wel is toegenomen.
De afschaffing van het bouwregime: De Wet toelating zorginstellingen (WTZi), die per 1 januari
2006 de Wet ziekenhuisvoorzieningen verving, legde de basis voor de afschaffing van het
bouwregime en de daaraan gekoppelde volledige vergoeding van de investeringskosten. Voor de
curatieve zorg werd het bouwregime met ingang van 2008 afgeschaft, voor de langdurige zorg met
ingang van 2009. Hierdoor hebben zorginstellingen geen toestemming meer nodig van de overheid
voor vastgoedbeslissingen (verbouw, nieuwbouw, huur etc.). Daartegenover staat dat, als gevolg
van de opneming van de kapitaallasten in de tarieven en de geleidelijke afschaffing van de
nacalculatie, instellingen ook niet meer zeker zijn dat zij hun kapitaallasten vergoed krijgen. Met
andere woorden: zij zijn nu volledig zelf verantwoordelijk voor hun vastgoedbeslissingen.
Hierdoor is het risico voor zorginstellingen sterk toegenomen.
Scheiden van wonen en zorg: in de langdurige zorg is sprake van een omschakeling naar
zelfstandig wonen (met extramurale zorg) voor de ZZP categorieën 1-3 en worden voor deze
doelgroep sinds 2013 geen nieuwe indicaties voor intramurale zorg meer afgegeven.
Continuïteit van cruciale zorg, maar niet voor individuele zorginstellingen: De overheid is
verantwoordelijk voor de continuïteit van cruciale zorg en individuele zorginstellingen krijgen bij
een dreigend faillissement geen steun meer van de overheid. Zorgverzekeraars moeten er door het
aangaan van zorginkoopcontracten met zorginstellingen voor zorgen dat hun verzekerden de zorg
krijgen die ze nodig hebben en alleen als is aangetoond dat niet lukt, heeft de overheid een taak.
Ontwikkelingen in de zorg per 1 januari 2015: Per 1 januari 2015 is sprake van de overheveling
van onderdelen van de AWBZ-zorg naar het regime van de Zorgverzekeringswet, de Wet
maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet en de vervanging van de AWBZ door de Wet
langdurige zorg (Wlz). De hervormingen in de langdurige zorg hebben gevolgen voor de financiële
positie van (intramurale) zorginstellingen en de risico’s die zij lopen, vanwege het uitgangspunt
dat mensen zo lang mogelijk, al dan niet met ondersteuning van de gemeente, thuis kunnen blijven
wonen. De tweede belangrijke nieuwe ontwikkeling per 1 januari 2015 is de invoering van
integrale tarieven bij instellingen voor medisch specialistische zorg. De invoering van de integrale
tarieven leidt tot heroverweging van de formele samenwerkingsrelatie tussen ziekenhuizen en de
medische staf. Afhankelijk van het gekozen model en de praktische uitwerking ervan, wijzigt
hierdoor de juridische en/of financiële structuur van het ziekenhuis.
Ontwikkelingen buiten de zorg: De belangrijkste ontwikkelingen in de financieringsmarkt zijn de
gevolgen van de wereldwijde financiële en economische crisis vanaf 2007 en de aangescherpte
wet en regelgeving zoals Basel III, waardoor banken relatief meer kapitaal moeten aanhouden om
hun risico’s af te dekken teneinde de financiële stabiliteit van het bankenstelsel te vergroten. Dit
zorgt voor krapte op de financieringsmarkt.

6/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Aangezien het WFZ leningen borgt voor investeringen in activa die zorg gerelateerd zijn, zijn in
het evaluatieonderzoek met name de langlopende financieringsmogelijkheden onderzocht. Uit
interviews met banken blijkt dat in de zorgsector sprake is van specifieke risico’s met betrekking
tot de financiering van activa die als volgt kunnen worden samengevat:
1. Zorgspecifiek vastgoed met weinig waarde ‘buiten de zorg’. Er is sprake van veel vastgoed dat

specifiek voor de zorg is ontwikkeld en dat over een lange periode wordt afgeschreven. De
boekwaarde van zorgvastgoed is doorgaans hoger dan de marktwaarde gebaseerd op de
onderhandse verkoopwaarde op basis van gebruik ‘buiten de zorg’. De zekerheidswaarde van
het vastgoed voor financiers is daarom doorgaans aanzienlijk lager dan de lening die hiervoor
wordt aangetrokken. Ziekenhuisvastgoed heeft nauwelijks alternatieve aanwendingsmogelijkheden buiten de zorg. In de langdurige zorg geldt dat de inkomsten en daarmee de
exploitatiewaarde doorgaans lager zijn indien het vastgoed niet meer voor zorgbekostiging in
aanmerking komt. De GGZ-sector is sterk in beweging, waarbij ondermeer door
ambulantisering en selectieve zorginkoop sprake is van een forse afbouw van de totale
beddencapaciteit in de periode tot 2020, met circa een derde ten opzichte van 2008.
2. De vermogens en rendementen van zorginstellingen zijn niet marktconform. De gemiddelde

rentabiliteit van zorginstellingen bedraagt circa 1-2% van de omzet, waarbij het
exploitatieresultaat door de kostenstructuur gevoelig is voor wijzigingen in het zorgvolume.
De gemiddelde solvabiliteit van zorginstellingen is door deze positieve exploitatieresultaten in
de afgelopen jaren toegenomen tot circa 20% van het balanstotaal. De governance en de
besturing van zorginstellingen is primair gericht op het leveren van goede zorg en minder sterk
gericht op het financieel resultaat dan in profitsectoren. Ondanks het algemene besef dat de
financiële risico’s zijn toegenomen is, vinden grote ingrepen in doelstellingen en formatie
soms pas plaats onder grote druk van financiële stakeholders. Dit geldt in essentie zowel voor
de cure, de care als de GGZ.
3. Opvattingen over ‘cruciaal zorgvastgoed’ veranderen onder invloed van overheidsbeleid.

Zorginstellingen kunnen in financiële problemen komen als door een groot of aanhoudend
negatief exploitatiesaldo hun weerstandsvermogen wordt aangetast. De geschetste
ontwikkelingen in het zorgstelsel hebben grote invloed op de inkomsten van zorginstellingen,
waarvan de vergoeding voor kapitaallasten deel uitmaakt. De regelgeving in de zorg verandert
sneller dan de infrastructuur. Door de dynamiek van spreiding en concentratie in de
ziekenhuissector en de krimp van de intramurale behoefte in de langdurige zorg en GGZ is een
deel van het zorgvastgoed niet langer noodzakelijk voor de continuïteit van cruciale zorg. Door
deze ontwikkeling bestaat de zorg vanuit banken gezien uit meerdere subsectoren (binnen de
cure, de care en de GGZ) waarbij er verschillen zijn in risicoprofiel en toekomstperspectief.
Zorgvastgoed dat naar verwachting in de toekomst noodzakelijk blijft wordt gezien als
‘cruciaal vastgoed’. Hierbij speelt onder andere de vraag of het noodzakelijke infrastructuur
betreft een rol en of er toetredingsbarrières zijn of risico van substitutie door alternatieve
zorgprocessen en technologische ontwikkelingen.

7/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4. Zorginstellingen zijn voor hun continuïteit op langere termijn en voor hun liquiditeit op korte

termijn sterk afhankelijk van de selectieve inkoop van zorgverzekeraars. De inkoop van zorg
door zorgverzekeraars vindt doorgaans plaats in de vorm van eenjarige contracten. Wanneer
een zorgaanbieder in financiële problemen komt of failliet gaat, kan de continuïteit van cruciale
zorg gewaarborgd blijven doordat zorgverzekeraars met andere zorgaanbieders afspraken
maken zodat patiënten erop kunnen rekenen dat cruciale zorg geleverd kan worden in hun
omgeving. Recente voorbeelden laten zien dat zorgverzekeraars kunnen besluiten een
instelling niet of voor beperkter aanbod te contracteren, waardoor de liquiditeit en daardoor
ook de continuïteit snel in gevaar komt. Het verrekenbeding van de verzekeraars heeft
voorrang op het pandrecht van banken. De financiële risico’s bij een faillissement van een
zorginstelling liggen, afgezien van de betrokken medewerkers, dan ook primair bij banken en
het WFZ en niet bij de zorgverzekeraars.
Banken zijn vanaf 2006 selectiever geworden bij financieringsaanvragen voor zorgspecifiek
vastgoed, waarbij naast financiële ratio’s van de zorginstelling en de financiële business case voor
de investering ook de strategie en het management kritisch worden beoordeeld.
Ook voor het WFZ zijn deze ontwikkelingen relevant bij toelating van deelnemers en bij de
beoordeling van borgingsverzoeken. Het aantal deelnemers (rechtspersonen) van het WFZ is
vanaf de oprichting tot circa 2006 jaarlijks gestegen en sindsdien meer gestabiliseerd, waarbij als
gevolg van fusies het gemiddelde aantal zorginstellingen per rechtspersoon toenam. Uitgedrukt
als percentage van de omzet per subsector is het marktaandeel van WFZ-deelnemers in de cure
(exclusief UMC’s) circa 85%, in de GGZ circa 70% en in de care circa 60%.
De uitstaande garanties van het WFZ zijn geleidelijk gestegen naar circa € 9 miljard. Daarmee is
het volume van de geborgde financiering ultimo 2012 qua orde van grootte vergelijkbaar met het
totale eigen vermogen van zorginstellingen (exclusief UMC’s) van circa € 9,7 miljard.
In de periode 2006-2012 schommelt het aandeel geborgde financiering ten opzichte van de
uitstaande langlopende financiering in de zorgsector (exclusief UMC’s) rond de 50%.
Dat betekent dat circa 50% van de langlopende financiering in de zorgsector niet door het WFZ
is geborgd. Het aanbod van ongeborgde financiering is vooral afkomstig van vier grote
Nederlandse banken: Rabobank, ABN AMRO, ING en BNG. Het vroegere aanbod van
bijvoorbeeld Fortis en CenE Bankiers (tegenwoordig onderdeel van Van Lanschot) is
weggevallen. Buitenlandse banken en institutionele beleggers hebben zich tot dusverre niet
begeven op het terrein van de financiering van zorginstellingen zonder garantie van het WFZ.
Vanwege strengere kapitaaleisen bij de banken (Basel III) en het toenemende risicoprofiel in de
zorgsector zijn de banken terughoudend om hun exposure in de zorg verder uit te breiden of
willen zij deze exposure zelfs afbouwen. Banken hanteren bij nieuwe ongeborgde financiering
doorgaans lagere volumes en kortere looptijden dan enkele jaren geleden. Ongeborgde
financiering wordt doorgaans aangeboden met een maximale looptijd van vijf tot tien jaar, zodat
de bank vervolgens een integrale beoordeling kan doen en een besluit kan nemen over
herfinanciering tegen nieuwe condities en rekening kan houden met veranderingen in het beleid

8/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

en het zorglandschap. Door de grenzen die banken stellen aan de omvang van hun financiering
per instelling zijn bij een grote financieringsomvang doorgaans meerdere banken nodig en is de
keuzevrijheid van de zorginstelling beperkt. Er is dus minder bancaire financiering beschikbaar
in de markt, terwijl zorginstellingen wel voor (her)financieringsopgaven staan.
Met borging van het WFZ is sprake van een ruim aanbod aan geborgde financiering van de
sectorbanken BNG en NWB (samen circa 75% van de geborgde financiering) en overige
aanbieders, met een lange (20-30 jaar) looptijd en op dit moment een rente die gemiddeld 1 à 2%
lager is dan bij ongeborgde financiering.
Conclusies Markt
A. De risico’s voor langlopende financiering in de zorgsector zijn sinds 2006 toegenomen door
wijzigingen in het Nederlandse zorgstelsel.
B. Het inkoopbeleid van zorgverzekeraars en de bevoorschotting van zorgprestaties zijn voor
individuele zorginstellingen cruciaal voor hun omzet en hun liquiditeit, en daarmee voor hun
kredietwaardigheid. De observatie dat zorgverzekeraars kunnen besluiten een zorginstelling
niet meer te contracteren en niet participeren in de financiële schade van een faillissement zorgt
voor toenemende terughoudendheid van financiers en baart ook het WFZ zorgen.
C. Van de totale langlopende financiering (exclusief de UMC’s) is circa 50% geborgd door het
WFZ en circa 50% ongeborgd. Dankzij de borging van het WFZ zijn er meerdere aanbieders,
die zonder borging van het WFZ geen financiering zouden aanbieden en is de omvang van de
financieringsbehoefte die ongeborgd moet worden ingevuld kleiner. Zonder WFZ-borging
neemt het volume van het financieringsaanbod in de zorg af en worden zorginstellingen
geconfronteerd met hogere rentekosten.
D. Het WFZ zorgt door langlopende garanties voor een vaste kern in de financiering en langdurige
zekerheid over (een deel van) de toekomstige financieringslasten van zorginstellingen. De
relatief lage rente- en aflossingsverplichting bij een geborgde lening dragen eraan bij dat een
zorginstelling leencapaciteit overhoudt voor ongeborgde leningen.
Risicobeleid
Het WFZ verstrekt garanties op basis van een zekerheidsstructuur van drie lagen:
1. Het risicovermogen van het WFZ: Het risicovermogen (som van de activa minus som van de
passiva) is na de initiële storting door het Rijk (€ 54,65 miljoen a fonds perdu) geleidelijk
gestegen naar circa € 0,25 miljard door betalingen van (disagio) van deelnemende
zorginstellingen. Ultimo 2013 komt dit overeen met circa 2,9% van de uitstaande garanties;
2. De obligoregeling: als het risicovermogen van het WFZ ontoereikend is, moeten de
deelnemende zorginstellingen tot 3% van de door WFZ geborgde leningen bijspringen, in de
vorm van renteloze leningen aan het WFZ;
3. De achterborg van de Staat: indien de voorgaande twee lagen ontoereikend zijn, staat het
Rijk garant, eveneens in de vorm van renteloze leningen aan het WFZ voor aanspraken op

9/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

het WFZ. Bij de externe kredietbeoordeling van het WFZ door S&P speelt de garantie van de
rijksoverheid een belangrijke rol.
Bij een faillissement van een zorginstelling staat het WFZ borg voor de resterende rente- en
aflossingsverplichting. Het volledige bedrag van de garantie wordt niet in één keer uitbetaald.
Het WFZ voldoen de resterende rente- en aflossingsverplichtingen gedurende de resterende
looptijd van de kredietovereenkomst.
Het WFZ borgt alleen langlopende leningen voor zorg gerelateerde activa (veelal vastgoed), met
een lineair aflossingsprofiel. Het WFZ borgt geen werkkapitaalfinanciering of margin calls bij
derivaten en ziet erop toe dat leningen en derivaten op elkaar aansluiten en bij dezelfde bank
worden afgesloten op basis van met het WFZ afgestemde documentatie (waarin ondermeer
margin calls worden uitgesloten).
Het WFZ hanteert een selectief toelatings- en borgingsbeleid om zoveel mogelijk te voorkomen
dat leningen geborgd worden van zorginstellingen die na verloop van tijd niet in staat zijn de
rente- en aflossingsverplichtingen te voldoen. Het risicobeheer van het WFZ is erop gericht om
zowel de kans op claims, als de gevolgen daarvan te beperken en omvat ondermeer de volgende
elementen:
 Selectieve toelating, door kritische beoordeling van de financiële situatie en vooruitzichten
 Alleen WTZi-toegelaten zorginstellingen kunnen garantieverzoeken indienen
 Het reglement van het WFZ telt meerdere bepalingen voor risicobeheersing
 Periodieke herbeoordeling
 Zo nodig verscherpt toezicht op risicovolle deelnemers
 Totale bedrag aan garanties per deelnemer is beperkt
 Het WFZ vestigt zekerheden bij garantstelling
 Doorgaans geen volledige garantie
Het selectieve toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht dat de risico’s in
principe op te vangen zijn met het risicovermogen. Het WFZ is er niet op gericht om financieel
zwakke instellingen te steunen op kosten van de andere deelnemers.
In de loop der jaren zijn diverse zorginstellingen niet toegelaten als deelnemer, volgens het WFZ
doorgaans vanwege een combinatie van het niet voldoen aan de gestelde kwantitatieve
maatstaven en tekortkomingen in het sturings- en beheersingsinstrumentarium. Door de
toenemende risico’s in de sector zijn daarbij strengere toelatingscriteria gaan gelden.
Het gemiddelde weerstandsvermogen van de WFZ-deelnemers in de cure, de care en de GGZ is
in de afgelopen jaren geleidelijk toegenomen. Ook bij niet-deelnemers is sprake van een toename
van het gemiddelde weerstandsvermogen, maar hun gemiddelde exploitatieresultaat is met name
in de cure en de care lager dan bij deelnemers. Onder de niet-deelnemers bevinden zich ook in
beperkte mate financieel gezonde instellingen die uit eigen keuze geen deelnemer zijn van het
WFZ (averechtse selectie). Het gaat hierbij ondermeer om de meeste UMC’s en instellingen met
een beperkte langlopende financieringsbehoefte.

10/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Garantstelling door het WFZ ondermijnt de prikkel van banken om de kredietnemer voor de
geborgde financiering te beoordelen en te monitoren tijdens de looptijd (moreel gevaar). Het
WFZ vervult deze rol voor de geborgde financiering en streeft in toenemende mate naar een
balans tussen geborgde en ongeborgde financiering per deelnemer. Er zijn geen aanwijzingen dat
zorginstellingen zich risicovoller gaan gedragen vanwege borging door het WFZ van een deel
van hun financiering, zodat moreel gevaar bij zorginstellingen niet als een belangrijk risico
beschouwd wordt.
Het WFZ heeft het risicobeleid in de afgelopen jaren verder ontwikkeld en ingebed in het beleid,
de organisatie en de processen, zo blijkt uit interviews en de periodieke beoordeling door
Standaard & Poors (S&P). Recent heeft S&P een externe kredietscore van AA+ afgegeven voor
het WFZ. Deze rating reflecteert volgens S&P WFZ’s:
 prudent risicobeheer;
 conservatieve beleggingsstrategie en vermogensstructuur; en
 de publieke achterborg.
De staatsgarantie is zeer bepalend voor de uiteindelijke kredietscore van AA+ en de stabiele
‘outlook’. Volgens S&P: “The stable outlook reflects our opinion that there will be no deterioration
in the likelihood of extraordinary support from the State of the Netherlands (…) The rating on The
State of the Netherlands remains the upper limit for the rating on WFZ.” Vervolgens merkt S&P
op dat de rating eventueel naar beneden kan worden bijgesteld indien de publieke achterborg wordt
verzwakt of wordt weggenomen. Uit een telefonisch interview met S&P komt naar voren dat
WFZ’s rating substantieel lager zal uitvallen indien de contractuele publieke achterborg wegvalt.
Momenteel heeft S&P geen visie over hoe laag de rating dan in dit geval zal zijn. S&P kon ook
geen bandbreedte aangeven waarbinnen de rating eventueel zou vallen. Wanneer de overheid
eventueel besluit om de publieke achterborg te laten vervallen, dan heroverweegt S&P haar visie
over de belangrijke publieke rol die het WFZ nu in de zorgsector vervult.
Het beleid van het WFZ is erop gericht dat verstrekte garanties per instelling beperkt zijn ten
opzichte van het risicovermogen van het WFZ. Bovendien zorgt het WFZ er sinds enkele jaren
voor dat banken ook ongeborgde leningen verstrekken en zodoende een belang hebben bij de
continuïteit van WFZ-deelnemers.
Het WFZ beoordeelt jaarlijks de kredietwaardigheid van de deelnemers en hanteert sinds enkele
jaren een risicoclassificatie, waardoor beter inzicht ontstaat in de ontwikkeling van instellingen
met een verhoogd risico. Het WFZ voert stresstests uit met betrekking tot het risicovermogen.
In januari 2015 is een verhoging van de premie (disagio) aangekondigd om het risicovermogen
te versterken.
De garantie van het Rijk (achterborg) blijkt in de risicomodellen van de banken van
doorslaggevende betekenis te zijn. Het verwachte verlies voor de bank bij wanbetaling van de
zorginstelling is door garantie van het WFZ met achterborg van het Rijk verwaarloosbaar,
waardoor (vrijwel) geen sprake is van rente opslagen voor kredietrisico’s indien een lening

11/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

geborgd is. Dit voordeel wordt door sectorbanken volledig doorgegeven aan de zorginstellingen.
Commerciële banken verdisconteren dit voordeel deels in hun uitleenrente.
Voor ongeborgde financiering moeten banken kapitaal aanhouden naar rato van de risicoweging.
Ook voor banken die ongeborgde financiering verstrekken is het bestaan van het WFZ met
achterborg van het Rijk een signaal dat VWS een financieel belang heeft bij de continuïteit van
zorginstellingen (zelfbindingsargument). Dit komt niet zozeer tot uitdrukking in de
kredietopslagen voor ongeborgde financiering maar wel in de bereidheid om zorginstellingen,
ondanks niet-marktconforme vermogens en marges, mede te financieren. Het ‘ontbrekende
vermogen’ in de zorgsector wordt dankzij het WFZ met indirecte rijksgarantie gefinancierd.
De onderlinge waarborg heeft voor het afdekken van risico’s van financiers weinig betekenis,
maar blijkt wel een belangrijke rol te spelen bij de monitoring door het WFZ.
Er is momenteel geen sprake van interactie met andere garantieregelingen. Een deel van het
intramurale zorgvastgoed is eigendom van woningcorporaties. Woningcorporaties kunnen geen
gebruik maken van het WFZ maar onder de daarvoor geldende voorwaarden wel van het WSW.
Ongeveer driekwart van de woningcorporaties bezit vastgoed in de vorm van zorgcomplexen
en/of aanleunwoningen.
Conclusies risicobeleid
E. De zekerheidsstructuur van het WFZ bestaat uit drie lagen: het risicovermogen, de
obligoregeling (onderlinge borg deelnemers) en de achterborg van het Rijk. Het financiële
risico voor het Rijk uit hoofde van de achterborg wordt beperkt door twee financiële buffers
(risicovermogen en obligoregeling) en het uitgangspunt van het WFZ om risico’s in principe
op te vangen met het risicovermogen en aanspraken op de obligoregeling en de achterborg
zoveel mogelijk te voorkomen.
F. Het WFZ hanteert een selectief toelatings- en borgingsbeleid en er is veel aandacht voor het
risicobeheer van de portefeuille van geborgde leningen. Diverse zorginstellingen komen niet
in aanmerking voor deelname aan het WFZ of voor borging van leningen. Onder de nietdeelnemers bevinden zich ook in beperkte mate financieel gezonde instellingen die uit eigen
keuze geen deelnemer zijn van het WFZ (averechtse selectie).
G. Het risicovermogen van het WFZ is na een initiële storting door het Rijk grotendeels
opgebracht door de deelnemers. In 2013 was voor het eerst sprake van een daling van het
risicovermogen als gevolg van een faillissement van een deelnemer.
H. Bij faillissement van een zorginstelling (deelnemer) staat het WFZ borg voor de resterende
rente- en aflossingsverplichtingen, zodat niet het volledige bedrag van de garantie in één keer
wordt uitbetaald.
I. Garantstelling door het WFZ ondermijnt de prikkel van banken voor de geborgde financiering
om de kredietwaardigheid van de zorginstelling te beoordelen en te monitoren tijdens de
looptijd, omdat banken geen rekening hoeven te houden met verliezen op hun geborgde
kredietportefeuille.
J. Het WFZ vervult de monitoringfunctie voor de geborgde financiering en beschikt hiervoor
over de nodige instrumenten. Het WFZ streeft bovendien in toenemende mate naar een balans
tussen geborgde en ongeborgde financiering per deelnemer, zodat de banken ook de

12/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
kredietrisico’s beoordelen en monitoren en een financiële prikkel hebben om faillissementen
van WFZ-deelnemers te voorkomen.
K. De garantie (achterborg) van het Rijk blijkt van doorslaggevende betekenis te zijn voor de
creditrating van het WFZ en voor de risicoweging van banken. Voor WFZ-gegarandeerde
leningen is het risicogewicht (vrijwel) nul, hoeven banken geen kapitaal aan te houden en
daardoor is (vrijwel) geen sprake van een opslag voor kredietrisico’s. Afhankelijk van het type
zorginstellingen en de inschatting van de kredietrisico’s kan de opslag bij ongeborgde leningen
tegenwoordig oplopen tot 1 à 2%. WFZ-geborgde leningen worden voornamelijk verstrekt
door de sectorbanken en dit aanbod is aanvullend op het aanbod van ongeborgde leningen door
commerciële banken en de BNG.
L. Banken beschouwen het bestaan van het WFZ met achterborg van het Rijk als signaal dat VWS
een financieel belang heeft bij de continuïteit van zorginstellingen (zelfbindingsargument), wat
bijdraagt aan de bereidheid van banken om zorginstellingen, ondanks niet-marktconforme
vermogens en marges, mede te financieren met combinaties van geborgde en ongeborgde
leningen.

Governance
Governance heeft betrekking op “het geheel van afspraken, regels, verantwoordelijkheden tussen
verschillende stakeholders.” Het doel hiervan is om bepaalde risico’s te beperken of te elimineren.
Deze definitie sluit aan bij die van de OECD (2004): “A set of relationships between a company’s
management, its board, its shareholders. It provides the structure through which the company
objectives are set, controlled, monitored and reported.”
Het WFZ is een privaatrechtelijke stichting die op initiatief van de sector en met hulp van het Rijk
is opgericht om met een grote mate van zelfstandigheid kredieten te borgen. De onafhankelijke
positie van het WFZ houdt in dat noch het Rijk, noch de brancheverenigingen directe
betrokkenheid of invloed hebben op individuele besluiten van het WFZ terzake van deelname of
garantieverlening, of de wijze waarop in dit kader de risicobeoordelingen en daarop volgende
risicobewaking invulling krijgt. Dit laat onverlet dat het WFZ in het kader van een goede
taakuitoefening zowel formeel als informeel intensieve contacten onderhoudt met VWS en de
brancheverenigingen.
Voor de in- en externe governance van het WFZ zijn de volgende documenten van belang:
- Statuten WFZ (2006)
- Reglement raad van toezicht
- Directiereglement
- Overeenkomst WFZ-Rijk juli 1999 (“achtervangovereenkomst”)
- Overeenkomst Rijk-WFZ inzake uitwisseling van informatie (2006)

13/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Interne betrokkenen zijn:
1. Raad van Toezicht (RvT) van het WFZ;
2. Directie van WFZ.
Externe betrokkenen zijn:
3. Het Rijk, het ministerie, de minister van VWS;
4. Koepelorganisaties in de zorg en deelnemende zorginstellingen aan het WFZ.
De Nederlandse corporate governance code heeft als uitgangspunt dat belanghebbenden erop
kunnen vertrouwen dat hun belangen worden behartigd en gaat uit van een aantal principes. Tien
van deze principes zijn relevant voor het WFZ. Deze principes betreffen:
1. Taak en werkwijze van het de directie
2. Hoogte en samenstelling van de bezoldiging van de directie
3. Belangenverstrengeling en tegenstrijdig belangen van directieleden
4. Taak en werkwijze van de Raad van Toezicht
5. Onafhankelijkheid van leden van de Raad van Toezicht
6. Deskundigheid en samenstelling van de Raad van Toezicht
7. Rol van de voorzitter en de secretaris van de Raad van Toezicht
8. Bezoldiging van de leden van de raad van toezicht
9. Informatieverschaffing aan stakeholders
10. Audit van de financiële verslaggeving en de positie van de externe accountant
De huidige formele governance is al een aantal jaren min of meer ongewijzigd. Het WFZ heeft
binnen deze setting echter kunnen inspelen op ontwikkelingen in de zorgsector, ondermeer door
toetsingskaders hierop aan te passen. De huidige governance structuur biedt voldoende ruimte om
met de instellingen mee te bewegen en de marktontwikkelingen te blijven volgen.

Conclusies Governance
M. De governance van het WFZ voldoet aan het uitgangspunt van de Nederlandse corporate
governance code dat belanghebbenden vertrouwen kunnen hebben dat hun belangen worden
behartigd. Daarbij is sprake van integer en transparant handelen van het bestuur, alsmede het
toezicht hierop, waaronder inbegrepen het afleggen van verantwoording.
N. De Nederlandse corporate governance code kent tien punten die voor het WFZ relevant zijn.
Het WFZ heeft geen governance code waar alle maatregelen gestructureerd bij elkaar zijn
gebracht. Wij hebben wel vastgesteld dat deze punten in voldoende mate door de bestaande
governance van het WFZ zijn afgedekt.
O. De Raad van Toezicht geeft adequaat invulling aan de eisen die door de governance gesteld
worden. De directeur en de voorzitter van de RvT werken intensief samen. In de statuten en in
het reglement van de RvT zijn de rollen duidelijk beschreven. De directeur heeft tevens de rol
van secretaris van de RvT. Hij is echter geen lid van de RvT en heeft derhalve geen stemrecht.

14/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

In hun samenwerking volgen zij de governance. De Raad van Toezicht heeft vier leden. Het
minimum aantal volgens de statuten is vijf. Het blijkt niet eenvoudig te zijn om geschikte
kandidaten te werven.
P. De directeur heeft een groot aantal taken en verantwoordelijkheden. Sinds enige tijd is er een
plaatsvervangend directeur aangewezen en een managementteam aangesteld. Hierdoor is de
continuïteit in de leiding van het WFZ beter gewaarborgd.
Q. Het ministerie wordt door de directeur van het WFZ regelmatig geïnformeerd over de gang
van zaken. Dit gebeurt frequenter dan in de Informatie-overeenkomst is voorgeschreven. De
minister heeft de bevoegdheid om goedkeuring te verlenen aan de benoeming van een lid van
de RvT. Daarnaast zijn er een aantal besluiten en maatregelen die door de minister
goedgekeurd dienen te worden. De minister heeft de bevoegdheid om te besluiten dat met
ingang van een bepaalde datum geen nieuwe overeenkomsten van borgtocht kunnen worden
gesloten.
R. De koepelorganisaties in de zorg moeten instemmen met de benoeming van nieuwe leden van
de RvT. De governance tussen deze koepels en het WFZ is vooral informeel van aard.
S. Door analyse en interviews is vastgesteld dat het WFZ handelt conform zijn statuten en
reglementen en dat de overeenkomsten tussen WFZ en VWS door beide partijen worden
nageleefd. Betrokkenen geven aan hier tevreden over te zijn.
T. Uit de afgenomen interviews is gebleken dat de governance wordt toegepast zoals deze is
vastgelegd en dat geen tekortkomingen in de governance worden ervaren. Alle stakeholders
zijn zich bewust van hun verantwoordelijkheden en volgen de formele governance. Het WFZ
heeft binnen de bestaande governance kunnen inspelen op ontwikkelingen in de zorgsector.
Op basis van de conclusies met betrekking tot markt, risicobeleid en governance is de conclusie
dat het WFZ en de achterborgpositie van het Rijk bij het WFZ meerwaarde bieden in de cure, de
care en de GGZ, in de vorm van additioneel aanbod van financiering met lange looptijden en met
een lagere rente dan zonder borging. De relatief lage rente- en aflossingsverplichting bij geborgde
leningen dragen eraan bij dat een zorginstelling leencapaciteit overhoudt voor ongeborgde
leningen.
Alternatieven en mogelijkheden om het risico voor het Rijk te beperken
Op basis van de oorspronkelijke doelstellingen vormt het WFZ een effectief instrument. De
risico’s voor langlopende financiering in de zorgsector zijn sinds 2006 toegenomen. Onder invloed
van Basel III moeten banken voor een gegeven kredietrisico relatief meer kapitaal aanhouden om
hun risico’s af te dekken waarbij de waardering van de onderliggende zekerheid mede van belang
is.

15/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De actuele bijdrage van het WFZ aan de financiering van zorginstellingen kan als volgt worden
samengevat:
Waarborgfonds met achterborg Rijk

Zonder waarborgfonds / achterborg Rijk

Banken hebben geborgde langlopende
leningen verstrekt van ruim € 9 miljard (stand
eind 2012) en een vergelijkbaar bedrag aan
ongeborgde leningen, rekening houdend met
het feit dat het Rijk een financieel belang heeft
bij de continuïteit van zorginstellingen.

Additionele aanbod van geborgde financiering
(€ 0,5 à € 1 miljard per jaar) vervalt, evenals
het zelfbindingsargument, waardoor voor
banken de perceptie dat de zorgsector minder
risicovol is dan andere marktsegmenten
verdwijnt.

Looptijd van geborgde leningen sluit aan bij de
levensduur van zorgspecifiek vastgoed en de
daarvoor geldende bekostigingssystematiek,
waardoor meer leencapaciteit voor ongeborgde
leningen overblijft.

Looptijd van leningen beperkt tot maximaal 5
tot 10 jaar voor maximaal 50-60% van de
investering in vastgoed. Zonder aanvulling van
het ‘ontbrekende vermogen’ zijn investeringen
in zorgvastgoed nauwelijks financierbaar.

Bij geborgde leningen hanteren banken vrijwel
geen
opslag
voor
kredietrisico’s.
Zorginstellingen betalen aan het WFZ (vanaf
2015) een vergoeding van 0,25% en er geldt
een onderlinge borgstelling tot 3% van de
geborgde leningen.

Afhankelijk van het type zorginstellingen en
de inschatting van de kredietrisico’s hanteren
banken een opslag op de rente die kan oplopen
tot 1 à 2% (ten opzichte van geborgde
leningen), waardoor meer geld 'voor de zorg'
betaald wordt aan banken.

Volgens de CPB-analyse “De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de semipublieke sector”
vormt een achterborg van het Rijk een geschikte oplossing voor sectoren waarin gecorreleerde
risico’s in verband met het overheidsbeleid een belangrijke rol spelen. Bij het WFZ vormt de
achterborg van het Rijk een noodzakelijke voorwaarde om voldoende aanbod van langlopende
leningen in de zorgsector te faciliteren. Het CPB noemt ook een aantal alternatieve instrumenten
om financieringsproblemen van semipublieke instellingen te verhelpen:
1. Schatkistbankieren
De Staat kan tegen betere condities lenen dan individuele zorginstellingen. Voor bepaalde
onderwijsinstellingen wordt de mogelijkheid geboden tot schatkistbankieren. Bij
schatkistbankieren neemt de rijksoverheid de risico’s over van het waarborgfonds en van de
banken. Het gaat daarbij niet alleen om beleidsgerelateerde risico’s, maar om alle risico’s die
ertoe kunnen leiden dat een zorginstelling niet aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen.
Dit alternatief kan weliswaar bijdragen aan voldoende aanbod van langlopende financiering
tegen relatief lage kosten, maar draagt niet bij aan het beperken van risico’s voor het Rijk.

16/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

2. Directe staatsgarantie
Bij een directe expliciete garantie door de (rijks)overheid wordt de (rijks)overheid als eerste
aangesproken op het moment dat een risico werkelijkheid wordt. Het Rijk stelt voor dergelijke
garanties meestal van tevoren een bepaald maximum (plafondbedrag) waarvoor het garant
staat. De directe expliciete staatsgarantie was gebruikelijk in de zorg voordat het WFZ werd
opgericht. Dit alternatief kan weliswaar bijdragen aan voldoende aanbod van langlopende
financiering tegen relatief lage kosten, maar draagt niet bij aan het beperken van risico’s voor
het Rijk.
3. Subsidie op rentebetalingen
Een subsidie op rentebetalingen zorgt ervoor dat zorginstellingen die worden geconfronteerd
met financieringskosten die aanzienlijk hoger zijn dan de rente op staatsobligaties, deze kosten
gemakkelijker kunnen betalen. Bij het huidige volume van door WFZ geborgde leningen van
circa € 9 miljard zou een subsidie op rentebetalingen van 1 à 2% op jaarbasis circa € 90 à €
180 miljoen kosten. Dit alternatief draagt alleen bij aan de betaalbaarheid van de rentekosten
voor zorginstellingen, maar heeft geen gunstige invloed op de risicoweging van banken en
daarmee op het aanbod van langlopende financiering (geborgd en ongeborgd).
4. Versterking van het eigen vermogen van instellingen
Voor een groot deel van de zorginstellingen is sprake van een niet marktconform eigen
vermogen (ontbrekend vermogen) en verdienmodel. Bovendien is het eigen vermogen
gebaseerd op de huidige waardering van het zorgspecifieke vastgoed. De boekwaarde van
zorgvastgoed is doorgaans hoger dan de marktwaarde gebaseerd op de onderhandse
verkoopwaarde op basis van gebruik ‘buiten de zorg’. De zekerheidswaarde van dat vastgoed
voor de financiers is daarom doorgaans aanzienlijk lager dan de lening die hiervoor wordt
aangetrokken. Het versterken van het eigen vermogen van instellingen leidt ertoe dat
zorginstellingen voor hun financieringsbehoefte minder afhankelijk zijn van banken en dat hun
kredietwaardigheid toeneemt. Dit alternatief kan bijdragen aan voldoende aanbod van
langlopende financiering. Volledige substitutie van de huidige geborgde leningen vergt echter
een vermogensversterking van circa € 9 miljard. Het geleidelijk opbouwen van meer eigen
vermogen bij zorginstellingen kan leiden tot reacties in de sector (moreel gevaar, minder
draagvlak voor kostenbesparingen) en zorgverzekeraars en gemeenten (druk op de tarieven).
Deze alternatieven zijn minder effectief om de financiering van zorginstellingen te faciliteren of
leiden niet tot het beperken van het risico voor het Rijk in vergelijking met een waarborgfonds
met achterborg van het Rijk.

17/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Indien de huidige opzet van het WFZ als vertrekpunt wordt genomen, hebben de mogelijkheden
om de financiële risico’s voor het Rijk te reduceren betrekking op de volgende aangrijpingspunten:
WFZ
Risicobeleid
Saneringsfunctie
Risicovermogen

Obligo regeling
deelnemers

Achterborg Rijk

De zekerheidsstructuur van het WFZ bestaat uit drie lagen: het risicovermogen, de obligoregeling
(onderlinge borg deelnemers) en de achterborg van het Rijk. Het financiële risico voor het Rijk uit
hoofde van de achterborg wordt beperkt door het risicobeleid van het WFZ en twee financiële
buffers (risicovermogen en obligoregeling). Eventuele maatregelen die hierop aangrijpen kunnen
het financiële risico voor het Rijk beperken.
Anders dan de sector van de woningcorporaties kent de zorgsector geen saneringsfunctie.
Ingrijpende beleidswijzigingen waardoor bepaalde zorginstellingen in financiële problemen
komen, kunnen leiden tot verliezen bij het WFZ. Een eventuele saneringsfunctie zou met name
gericht moeten zijn op ongewenste financiële gevolgen van sectorspecifieke beleidswijzigingen
op zorginstellingen en zou los moeten staan van de waarborgfunctie.
Met de invoering van de Zvw hebben zorgverzekeraars de rol gekregen om kwalitatief goede zorg
in te kopen voor hun verzekerden. Het inkoopbeleid van zorgverzekeraars en de bevoorschotting
van zorgprestaties zijn voor individuele zorginstellingen cruciaal voor hun omzet en hun
liquiditeit, en daarmee voor hun kredietwaardigheid. Recente voorbeelden laten zien dat
zorginstellingen snel in financiële problemen kunnen komen als zorgverzekeraars een instelling
niet meer of voor een beperkter aanbod contracteren. Bovendien blijkt dat de financiële risico’s
bij een faillissement van een zorginstelling primair ligt bij de partijen die financiering aan de
zorginstelling hebben verstrekt en/of deze financiering hebben geborgd. De observatie dat
zorgverzekeraars kunnen besluiten een zorginstelling niet meer te contracteren en niet participeren
in de financiële schade van een faillissement zorgt voor toenemende terughoudendheid van
financiers en baart ook het WFZ zorgen. Hoewel voor individuele zorginstellingen de
contractering met zorgverzekeraars cruciaal is voor hun voortbestaan ligt het niet voor de hand om
aan zorgverzekeraars een saneringsfunctie toe te kennen of een rol te laten vervullen bij de
langlopende financiering van activa. Marktconforme financiering door banken vereist wel dat
zorginstellingen een redelijke mate van zekerheid hebben over hun toekomstige omzet en daarbij
in staat zijn gedurende het exploitatiejaar adequate tussentijdse rapportages aan te leveren en zo
nodig bij te kunnen sturen. Daarvoor is het nodig dat de contracten met zorgverzekeraars uiterlijk
in november voor aanvang van het boekjaar gesloten zijn. Bovendien zou transparantie over de
voorfinanciering verbeterd kunnen worden, zodat banken die het werkkapitaal financieren beter

18/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

inzicht hebben in de waarde van de bijbehorende activa (debiteuren, nog te factureren,
onderhanden werk).
Het risicobeleid van het WFZ is erop gericht om de schadelast zoveel mogelijk te beperken en is
in de afgelopen jaren aangepast in verband met toegenomen risico’s in de sector. Suggesties vanuit
banken met betrekking tot het risicobeleid van WFZ zijn:
 Looptijd van garanties beperken
 Faciliteren van liquiditeitssteun
De keerzijde van het beperken van de looptijd van garanties is dat het afbreuk doet aan de
mogelijkheid om door langlopende garanties voor een vaste kern in de financiering en langdurige
zekerheid over (een deel van) de toekomstige financieringslasten van zorginstellingen te bieden
(conclusie D). Bovendien moet het WFZ dan bij garantieverlening rekening houden met de
herfinancieringsmogelijkheden en mogelijk strategisch gedrag van banken en van de zorginstelling
bij het aflopen van de garantie.
Het verruimen van de mogelijkheden van het WFZ om liquiditeitssteun te faciliteren acht het WFZ
ongewenst. Doordat nu duidelijk is dat het WFZ daarbij geen rol kan vervullen zijn de overige
stakeholders gedwongen om keuzes te maken zonder concessies van het WFZ. Voor het WFZ
wordt ongewenste precedentwerking, zoals vergroting van het financiële risico voorafgaand aan
een dreigend faillissement, voorkomen.
Het uitgangspunt van het WFZ is om risico’s in principe op te vangen met het risicovermogen en
aanspraken op de obligoregeling en de achterborg zoveel mogelijk te voorkomen. Het WFZ heeft
aanleiding gezien om in 2015 de premie (disagio) te verhogen van 0,10% naar 0,25% om het
risicovermogen te versterken. Dit draagt bij aan de beperking van het financiële risico voor het
Rijk.
Deelnemers aan het WFZ staan onderling borg tot maximaal 3% van hun obligo. Een vergroting
van het bedrag waarvoor de deelnemers onderling garant staan leidt tot een relatieve afname van
het bedrag waarvoor het Rijk als achterborg fungeert.
De bestaande achterborg van het Rijk voor reeds door het WFZ geborgde leningen kan niet worden
ingetrokken. De minister heeft de bevoegdheid om te besluiten dat met ingang van een bepaalde
datum geen nieuwe overeenkomsten van borgtocht kunnen worden gesloten. De gegarandeerde
leningportefeuille zal dan in de eerste jaren met ongeveer een half miljard per jaar teruglopen.
Beëindiging van de achterborg van het Rijk (voor nieuwe leningen) betekent dat het huidige
aanbod van solvabiliteitsvrije leningen van sectorbanken vervalt en dat zorginstellingen
geconfronteerd worden met hogere kredietopslagen. Bovendien vervalt dan het eerdergenoemde
zelfbindingsargument, waardoor voor banken de perceptie dat de zorgsector minder risicovol is
dan andere marktsegmenten verdwijnt en de bereidheid om zorginstellingen te financiering
afneemt. Het WFZ verwacht zonder achterborg geen nieuwe leningen meer te borgen, en dat het
WFZ zich dan uitsluitend zal richten op het beheer van de bestaande garantieportefeuille. Dit zal

19/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

gevolgen hebben voor de omvang en de werking van de WFZ-organisatie en mogelijk ook voor
de medewerking van zorginstellingen in het kader van de risicomonitoring van het WFZ. Het WFZ
zal daarmee rekening moeten houden bij het risicobeleid.
Met betrekking tot de wenselijkheid van het introduceren van een kostendekkende premie als
compensatie voor het financiële risico vanwege de achterborg van het Rijk, in overeenstemming
met de algemene beleidslijn naar aanleiding van de Commissie Risicoregelingen, spelen
verschillende overwegingen een rol, waaronder:
 de vraag in hoeverre het wenselijk is dat uit premies gefinancierde instellingen
financieringskosten betalen die aanzienlijk hoger zijn dan de rente op staatsobligaties;
 de kredietopslagen van banken bij ongeborgde financieringen houden verband met risico’s die
in de zorgsector zijn geïntroduceerd door middel van overheidsbeleid. Deze risico’s zijn door
zorginstellingen niet beter te beheersen dan door de overheid;
 er is geen sprake van rechtstreekse staatsgarantie, maar van een situatie waarin zorginstellingen
al circa 80% van het risicovermogen hebben opgebracht en bovendien voor 3% van hun obligo
onderling borg staan.
 als WFZ-deelnemers een substantieel hogere premie moeten betalen, zullen meer partijen
proberen hun financiering buiten het WFZ om te regelen.
Het WFZ heeft recent besloten dat zorginstellingen een hogere vergoeding (disagio) moeten
betalen voor WFZ-borging om het garantievermogen te versterken en bescherming te bieden aan
de tweede (onderlinge borg) en derde (achterborg van het Rijk) laag van de zekerheidsstructuur en
aan betalingsverplichtingen aan het Rijk (terugbetaling initiële inbreng en
vennootschapsbelasting) te kunnen voldoen.

20/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

2.

Inleiding

Volgens het regeerakkoord van het kabinet VVD-PvdA (Rutte II) blijft het van belang de risico’s
te beheersen die garanties en achterborgstellingen van het Rijk meebrengen voor de overheid. Het
kabinet streeft ernaar garantieregelingen, daar waar mogelijk, te versoberen en te verminderen.
Dat is de reden een onderzoek te laten doen naar de huidige en toekomstige functie van het
Waarborgfonds voor de Zorgsector (hierna: “WFZ”). Ook vragen de ontwikkelingen die de
zorgsector doormaakte sinds de oprichting van het WFZ in 1999 om een herijking van zijn
toegevoegde waarde. Denk onder andere aan de afschaffing van het bouwregime in zowel de cure,
als de care, de invoering van meer marktprikkels in vooral de curesector, de hervorming van de
langdurige zorg die gaande is en de aanstaande introductie van de mogelijkheid voor
zorgaanbieders om winst uit te keren. Ten slotte is er behoefte te bezien welke kansrijke aspecten
er zitten aan verbinding van het WFZ met het Waarborgfonds sociale woningbouw (“WSW”).
Het ministerie van VWS heeft Deloitte de opdracht 1 gegeven een onderzoek te doen naar de
meerwaarde van het WFZ en de mogelijkheden die er zijn de risico’s voor het Rijk te
minimaliseren. Dit is uitgewerkt in één centrale vraag en een aantal deelvragen. De centrale vraag
luidt:
“Is er meerwaarde van het WFZ en de achterborgpositie van het Rijk bij het WFZ in de cure en
de care, en welke mogelijkheden zijn er om de financiële en politiek-bestuurlijk risico’s voor het
Rijk te minimaliseren?”
Het rapport bestaat uit drie delen:
1. Beschrijving van het WFZ en de formele positie van de minister
2. Analyse met betrekking tot de feitelijke werking van het WFZ en het effect op derden
3. een meer normatief deel dat voeding moet geven aan de politieke meningsvorming over de
wenselijkheid van achterborg door de overheid.
De beschrijving van het WFZ en de formele positie van de minister is opgesteld door VWS, mede
op grond van informatie van het WFZ.
De centrale vraag wordt behandeld aan de hand van drie hoofdthema’s. Deze thema’s komen terug
in elk van de drie hierboven genoemde delen van het onderzoek:
Markt: de maatschappelijke functie van het WFZ, zijn rol in de markt, (veranderende)
financieringsomstandigheden, mogelijk effect op het gedrag van marktpartijen, etc.

1 Op basis van de offerte evaluatieonderzoek WFZ d.d. 15 september 2014 met kenmerk 2014-KZ-124-JR.

21/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Risicobeleid: het door het WFZ gehanteerde risicomodel, toelatingsbeleid en risicoselectie,
instrumenten om risicobeleid te voeren, mogelijkheden om in te grijpen bij instellingen, eventuele
operationele risico’s, etc.
Governance: de interne governance van het WFZ, prikkels om goed risicobeleid te voeren,
mogelijkheden voor de overheid om in te grijpen, etc.
Deloitte heeft bij de analyse gebruik gemaakt van informatie die door het WFZ is verstrekt en
feitelijke informatie in deze rapportage afgestemd met het WFZ. Het WFZ publiceert vanwege de
vertrouwelijkheid geen informatie die herleidbaar is naar individuele deelnemers en heeft
dergelijke informatie ook niet ter beschikking gesteld voor dit evaluatieonderzoek. Deloitte heeft
verder zoveel mogelijk gebruik gemaakt van publiek beschikbare informatie en bronnen waarnaar
in het rapport verwezen wordt. Bij de analyse van geborgde en ongeborgde financiering is gebruik
gemaakt van informatie zoals gepubliceerd op www.jaarverslagenzorg.nl die voor de curesector
en het merendeel van de instellingen in de care en GGZ wordt bijgehouden in de vorm van de
Deloitte benchmark. Om inzicht te krijgen in de feitelijke werking van het WFZ en het effect op
derden zijn interviews gehouden met diverse functionarissen van het WFZ en met de banken (ABN
AMRO Bank, Bank Nederlandse Gemeenten, ING Bank, Rabobank en Nederlandse
Waterschapsbank) die actief zijn bij de financiering van Nederlandse zorginstellingen en is een
bijeenkomst georganiseerd in samenwerking met de Nederlandse Vereniging van Banken en zijn
interviews gehouden met medewerkers van zorginstellingen. Het evaluatieonderzoek is uitgevoerd
in de periode van oktober 2014 tot en met februari 2015. Gedurende het evaluatieonderzoek heeft
regelmatig afstemming plaatsgevonden met de begeleidingsgroep, bestaande uit
vertegenwoordigers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en het ministerie
van Financiën.
In hoofdstuk 5 worden beleidsopties beschreven, inclusief geïdentificeerde voor- en nadelen. De
afweging met betrekking tot beleidsopties in de specifieke context van het WFZ is aan het Rijk.

22/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

3.

WFZ en de formele positie van de minister van VWS

3.1 Marktaspecten
Deze paragraaf gaat in op de marktaspecten rondom het WFZ en biedt inzicht in de redenen voor
de oprichting van het WFZ en voor de keuze om het Rijk een achterborgfunctie te geven, welke
publieke belangen, beleidsdoelstellingen en marktfalen daarbij een doorslaggevende rol speelden
en welke alternatieven overwogen zijn en welke beleidswijzigingen relevant zijn die sindsdien in
de zorg (care en cure) plaatsvonden.
3.1.1 Oprichting WFZ2
Begin jaren ’90 van de vorige eeuw stond een grondige herziening van het zorgverzekeringsstelsel
op stapel. Door aanspraken op grond van de Ziekenfondswet in fasen over te hevelen naar de
AWBZ werd toegewerkt naar een volksverzekering tegen ziektekosten. Deze operatie stond
bekend als het “plan-Simons”, naar de toenmalige staatssecretaris van Welzijn, Volksgezondheid
en Cultuur. De doelstelling hierbij was om van de zorgsector geleidelijk een ‘normale’
concurrerende markt te maken. De bestaande zekerheden in het systeem (zoals de vaste
instellingsbudgetten, kostennacalculatie, steunregelingen, enzovoorts) zouden hiermee
verdwijnen. De banken (verenigd in de Nederlandse Vereniging van Banken-NVB) keerden zich
in gezamenlijkheid tegen dit beleid, vanwege de toename van de risico’s die dit op de lopende
leningen tot gevolg zou hebben. Immers, de bancaire kredietverlening (sinds de afschaffing van
de garantieregelingen midden jaren ’80) was feitelijk volledig gebaseerd op deze
systeemzekerheden, die kredietverlening aan zorginstellingen nagenoeg risicoloos maakten. De
kredietwaardigheid van de individuele zorginstelling (in termen van solvabiliteit, rentabiliteit,
kwaliteit van het management, onderpandwaarde en dergelijke) was daarentegen, naar normale
maatstaven gemeten, zeer gering. Om hun argumenten kracht bij te zetten werd de kredietverlening
aan zorginstellingen op een gegeven moment door banken stilgezet (ondanks een verleende
bouwvergunning). Als gevolg hiervan ontstond een maatschappelijke en politieke discussie over
de vraag hoe de continuïteit van de financiering in de zorgsector gewaarborgd kon worden en de
afhankelijkheid van de banken (die het aandeelhoudersbelang en niet het algemene belang centraal
stellen) kon worden gereduceerd.
Er waren aanvankelijk twee opties (en hun varianten) in discussie rond de dreigende
financieringsproblemen. De eerste was: terug naar de Rijksgaranties van de jaren ’80. De tweede
was: als zorginstellingen normale ondernemingen moeten worden, dan moet dat ook voor de
financiering gelden. Dat laatste betekende dat, naar de toenmalige inzichten, de instellingen de
kans moesten krijgen eigen vermogen van 25 á 30% op te bouwen. Beide opties sneuvelden; de

2 Voor deze paragraaf is o.a. gebruik gemaakt van het artikel van Herman Bellers in Headline van december 2009,

waarin hij de ontstaansgeschiedenis van het WFZ uit de doeken doet.

23/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

eerste om politieke redenen, de tweede omdat het prijskaartje te hoog werd gevonden. Vanaf toen
kwam de gedachte van een garantiefonds serieus in beeld. Maar omdat het plan-Simons sneuvelde
en het politieke tij voor marktwerking keerde, duurde het nog tot 6 mei 1998 tot minister Borst een
wetsvoorstel kon indienen waarin de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gemachtigd
werd aan de oprichting van een Waarborgfonds voor de zorgsector mee te werken 3; de wet stond
in maart 1999 in het Staatsblad4. De medewerking aan het WFZ bestond uit:
1. een initiële storting aan het WFZ (van 120 miljoen gulden)
2. achterborg zijn voor het WFZ (verder uit te werken in een overeenkomst tussen het WFZ en
VWS).
Een en ander moest wel worden uitgewerkt in overeenkomst tussen het WFZ en VWS.
De achterborg was het rechtstreekse gevolg van de resultaten van een in mei 1995 ingestelde
ambtelijke werkgroep van de ministeries van VWS en Financiën en de koepel van intramurale
zorgaanbieders, de Nationale Ziekenhuisraad (NZR). In mei 1996 concludeerde deze werkgroep
dat een waarborgfonds zonder betrokkenheid van de overheid weliswaar mogelijk was, maar dat
er pas echt financieringscontinuïteit en rentevoordeel te behalen was als er staatsgarantie achter
zat. In de verdere uitwerking werd wel de eis gesteld, dat het risico niet alleen bij de overheid
moest liggen, maar ook bij de zorginstellingen zelf via een obligoregeling. De hoogte van de
afsluitpremie en het deelnemersobligo werden - bij gebrek aan betere argumenten - ontleend aan
de tarieven die het Waarborgfonds sociale woningbouw (WSW) hanteerde.
Het WFZ ging op 12 juli 1999 officieel van start. Het had bij oprichting en heeft nog steeds de
volgende doelstellingen:
- bevorderen van de continuïteit van financiering (en daarmee van zorgverlening)
- beperken van de macro-rentekosten (gefinancierd uit premies zorgverzekeringen)
- stimuleren van goed financieel management bij zorginstellingen.

3.1.1.1 Overwogen alternatieven
Naast de hiervoor genoemde ‘hoofdstromen’ in de discussie (terug naar de directe staatsgaranties
versus versterking van de vermogensposities van zorginstellingen tot marktconform niveau)
werden er in de publieke discussie tal van uitwerkingsvarianten gepresenteerd (onder meer door
de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG), het toenmalige College voor ziekenhuisvoorzieningen
en het toenmalige Centraal orgaan tarieven gezondheidszorg). Ook de NVB was destijds
nadrukkelijk voorstander van een garantiefonds, maar met een staatsgarantie van 85% in plaats

3 TK 25 627, nrs. 9 e.v.
4 Stb 1999, 203

24/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
van 100%. Dit zou namelijk enerzijds de risico’s voor de banken sterk verminderen, terwijl
anderzijds door de niet-volledige garantie de zorgmarkt afgesloten zou blijven voor institutionele
beleggers en de sectorbanken BNG en Nederlandse Waterschapsbank (NWB). Vanuit bancair
perspectief zou dit het ideale arrangement zijn geweest. Echter, omdat het op te richten
garantiefonds juist als doel had (en heeft) om de toetredingsdrempels tot de zorgmarkt te verlagen
en het potentiële aanbiederspalet te verbreden, en daardoor de afhankelijkheid van een relatief
beperkte groep commerciële banken te verminderen, werd een volledige Rijksachterborg in de
zekerheidsstructuur van het garantiefonds onontbeerlijk geacht.
Dit was ook de conclusie van een ambtelijke werkgroep, die over de ins en outs van een
waarborgfonds in mei 1996 haar eindrapport uitbracht5. Het rapport besprak de voor- en nadelen
van drie opties, te weten: geen waarborgfonds, een waarborgfonds zonder achterborg en een
waarborgfonds mét achterborg. In het rapport van de werkgroep is een terugkeer naar directe
staatsgaranties niet besproken. Ook zijn in dat rapport niet besproken de mogelijkheid van
schatkistbankieren of de mogelijkheid van subsidiëring van rentebetalingen, zoals die in de CPBnotitie van juni 2014 worden genoemd6. Hierbij wordt opgemerkt dat het CPB (in zijn woorden)
een theoretische beschouwing geeft die uitgaat van een “greenfield” setting, waarin wordt
overwogen om een nieuw waarborgfonds op te richten. Dat is dus een andere situatie, dan waarmee
in onderhavig onderzoek rekening dient te worden gehouden, namelijk: het bestaan van een
waarborgfonds.
Het eindrapport van de ambtelijke werkgroep vermeldt dat als algemeen doel was geformuleerd
dat de financiering van intramurale gezondheidszorg tegen redelijke kosten op lange termijn moet
worden veiliggesteld. Een waarborgfonds zou volgens de werkgroep kunnen bijdragen aan die
doelstelling omdat het onder de juiste voorwaarden zou kunnen leiden tot:
- een rentevoordeel doordat de zekerheid voor de kredietverschaffer groter is;
- een aanvullend rentevoordeel, mits het waarborgfonds een overheidsgarantie heeft zodat De
Nederlandsche Bank (DNB) de solvabiliteitseis loslaat;
- vergroting van concurrentie onder financiers door de mogelijke terugkeer van institutionele
beleggers.
Om financieel zwakke instellingen op het door een waarborgfonds vereiste niveau te brengen, zou
er volgens de werkgroep behoefte kunnen zijn aan een saneringsregeling of steunfonds. Hierdoor
zou op een geordende manier een sanering kunnen plaatsvinden. Ten slotte was de gedachte dat
instelling van een waarborgfonds kon zorgen voor meer transparantie in de financiële posities van
instellingen, wat zou bijdragen aan kostenbewuster gedrag van de instellingen.

5 Eindrapport werkgroep waarborgfonds zorgsector, Den Haag, 30 mei 1996
6 De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de semipublieke sector, CPB-notitie, 24 juni 2014

25/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

In beide waarborgfondsvarianten van de werkgroep, was het uitgangspunt dat het fonds een
instituut zou zijn van en voor de deelnemende zorginstellingen. Als consequentie hiervan werd
gezien dat het fonds in de vorm van een stichting, opgericht en bestuurd diende te worden door de
deelnemende instellingen. De verschillende varianten zijn ieder voor zich bekeken op positieve
(zich uitdrukkend in rentevoordelen) en negatieve effecten en zijn daarop ook onderling
vergeleken. Ook is aandacht besteed aan de vraag of er al dan niet een obligoverplichting zou
moeten gelden en of er sprake moest zijn van vrijwillige of verplichte deelname. Ten slotte zijn
bestaande vormen van waarborgconstructies bezien.
De werkgroep kwam in mei 1996 tot de volgende bevindingen:
1. Een waarborgfonds met vrijwillige deelname zonder achtervang van de rijksoverheid, zal in
de zorgsector niet leiden tot significante kostenvoordelen ten opzichte van de situatie zonder
waarborgfonds. Een fonds mét achtervang kan wel leiden tot meetbare rentevoordelen voor de
zorgsector, zeker in een situatie waarin toegenomen marktwerking leidt tot een hogere
risicotaxatie door financiers.
2. Voorwaarde voor voldoende vrijwillige deelname is dat de baten op individueel
instellingsniveau hoog genoeg zijn. Daartegenover staat dat de vormgeving van de onderlinge
borging voldoende zwaar aangezet moet zijn. Daar kan het obligo een rol spelen. Een zware
onderlinge borging is noodzakelijk om te voorkomen dat op macroniveau de kosten de baten
zullen overtreffen. Verder kan een obligoverplichting voor de deelnemende instellingen
bijdragen aan het zekerstellen van voldoende kritisch beheer door het waarborgfonds.
3. Het verdient aanbeveling nader te onderzoeken in hoeverre een verdere besparing op
rentelasten bereikt kan worden indien de leningen aan zorginstellingen beter verhandelbaar
waren.
4. De eventuele ondersteuningsfunctie, bedoeld voor instellingen in financiële problemen, dient
los te staan van de waarborgfunctie.

3.1.1.2 Relevante (beleids)ontwikkelingen
Het WFZ is in 1999 gestart in een tijd dat, na het mislukken van het plan-Simons, het politieke tij
opnieuw begon te keren ten aanzien van de introductie van meer marktprikkels in de zorg.
Sindsdien zijn de risico’s voor intramurale zorginstellingen in zowel de cure als de care over het
algemeen toegenomen. Deze paragraaf bevat de meest relevante ontwikkelingen die zich in en
buiten de zorgsector hebben voorgedaan en/of zich naar verwachting op korte termijn zullen
voordoen.

26/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Aanpassing statuten WFZ
De statuten van het WFZ uit 1999 zijn begin 2006 aangepast7, mede met het oog op de beoogde
veranderingen in de zorg. In de overwegingen die voorafgaan aan de artikelen van de nieuwe
statuten staat het als volgt:
“er vinden in de zorgsector voortdurend veranderingen plaats ten aanzien van de juridische,
financiële en organisatorische structurering van de organisaties die de zorg verlenen. De
grenzen tussen ‘eerstelijns zorg’ en ‘tweedelijns zorg’ enerzijds en de grenzen tussen
categorieën van zorg (…) anderzijds vervagen daarbij steeds meer. Dit vraagt om zodanige
afbakening van het werkterrein van de Stichting (i.e. het WFZ) dat deze feitelijke
ontwikkelingen, die beleidsmatig gewenst en nagestreefd worden, niet nodeloos belemmerd
worden en dat de Stichting deze ontwikkelingen kan faciliteren, binnen de grenzen die
voortvloeien uit de structuur en werkwijze van de Stichting;
beleidsmatig wordt gestreefd naar een situatie van toenemende competitie en marktwerking.
Indien en voorzover een selectieve toelating door de Stichting daarbij een relevante verstoring
zou betekenen van het gelijke speelveld voor de partijen op die specifieke markt, dient er de
mogelijkheid te bestaan om deze reden de toetredingscriteria te heroverwegen;”
Ontwikkelingen in de zorg tot nu toe
Het tweede paarse kabinet legde de basis voor een van de belangrijkste wijzigingen in het
zorgstelsel sinds decennia: de invoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Door de Zvw, die op
1 januari 2006 in werking trad, verdween het onderscheid tussen de ziekenfondsverzekering en
particuliere ziektekostenverzekeringen. De zorgverzekering wordt uitgevoerd door particuliere
verzekeraars die met elkaar moeten concurreren om de gunst van de verzekerden. Omdat
premiedifferentiatie en risicoselectie verboden zijn én de verzekeraars een zorgplicht hebben
jegens hun verzekerden, vindt de concurrentie plaats op de zorginkoop (kwaliteit en prijs), zo is
de gedachte.
Met de invoering van de Zvw verdween met ingang van 2006 in de curatieve zorg ook de
contracteerplicht. Voor de langdurige zorg (AWBZ) gebeurde dat per 1 januari 2012. Hierdoor
hoeft de verzekeraar/het zorgkantoor niet meer met iedere zorginstelling die daarom vraagt een
contract af te sluiten.
Ook de introductie van prestatiebekostiging, de daarmee gepaard gaande afschaffing van de
instellingsbudgettering (cure: 2005; care: 2009) en de geleidelijke introductie van vrije tarieven in
de cure (van 10% in 2006 naar 70% nu) en van maximumtarieven in de intramurale langdurige
zorg (2013) hadden tot doel de onderlinge concurrentie te bevorderen. Door kwalitatief goede zorg

7 Statuten WFZ van 25 januari 2006, neergelegd bij notariële akte van 2 februari 2006

27/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

te bieden tegen de beste prijs is de zorginstelling aantrekkelijk voor de inkopende verzekeraar /
zorgkantoor, zo is de redenering. Door het systeem om de macrokostenkosten te beheersen is in
zowel de cure (macrobeheersinstrument, mbi) als de langdurige zorg (contracteerruimte) de
onderhandelingsruimte overigens maar beperkt, terwijl het risico voor de instellingen wel is
toegenomen.
Een vanuit het oogpunt van de financiële markt zeer ingrijpende systeemwijziging was de
afschaffing van het bouwregime en de daaraan gekoppelde volledige vergoeding van de
investeringskosten. De Wet toelating zorginstellingen (WTZi), die per 1 januari 2006 de Wet
ziekenhuisvoorzieningen verving, legde hiervoor de basis.
Voor de curatieve zorg werd het bouwregime met ingang van 2008 afgeschaft, voor de langdurige
zorg met ingang van 2009. Hierdoor hebben zorginstellingen geen toestemming meer nodig van
de overheid voor vastgoedbeslissingen (verbouw, nieuwbouw, huur etc.). Daartegenover staat dat,
als gevolg van de opneming van de kapitaallasten in de tarieven en de geleidelijke afschaffing van
de nacalculatie (cure: 2012, care: 2012), instellingen ook niet meer zeker zijn dat zij hun
kapitaallasten vergoed krijgen. Met andere woorden: zij zijn nu volledig zelf verantwoordelijk
voor hun vastgoedbeslissingen. Hierdoor is het risico voor zorginstellingen sterk toegenomen8.
Sinds 2013 ten slotte is de al eerder in gang gezette beleidswijziging rondom de continuïteit van
zorg geformaliseerd. De overheid is verantwoordelijk voor de continuïteit van cruciale zorg, maar
niet voor de continuïteit van individuele zorginstellingen. Met andere woorden: zorginstellingen
krijgen bij een dreigend faillissement geen steun meer van de overheid. De laatste instelling die
met hulp van de overheid (NZa) overeind werd gehouden is IJsselmeerziekenhuizen. Indien een
instelling dreigt om te vallen, moeten verzekeraars vanwege hun zorgplicht ervoor zorgen dat hun
verzekerden toch de zorg kunnen krijgen die zij nodig hebben. Alleen als het de verzekeraars niet
lukt hierin alsnog te voorzien voor zover het cruciale zorg betreft, heeft de overheid een taak. Een
vangnetstichting voorziet dan tijdelijk in de zorg, totdat een definitieve oplossing is gevonden. De
overheid is dus alleen aan zet indien de continuïteit van de cruciale zorg in het geding is en de
markt dit niet tijdig blijkt te kunnen oplossen. Het daadwerkelijk vervallen van financiële
overheidssteun voor individuele zorginstellingen in problemen heeft de risicoperceptie van
financiers met betrekking tot de zorgsector duidelijk veranderd en heeft geleid tot grotere
terughoudendheid bij kredietverlening. Immers, ondanks alle genoemde risicoverhogende
systeemwijzigingen in de voorafgaande periode was de stilzwijgende verwachting van banken (en
ook de zorginstellingen zelf) nog steeds dat – ‘als het er echt op aan zou komen’ – steunverlening
door de overheid niet zou uitblijven.

8 Zie ook TK 27 659, nr. 52

28/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Tot voor kort zijn er weinig faillissementen van zorginstellingen geweest. Dit is mede te danken aan de
steunregeling van de NZa, waarop instellingen die in problemen zaten in het recente verleden een beroep
konden doen. Na afschaffing van deze regeling (2013) zijn er twee belangrijke faillissementen geweest van
intramurale

zorginstellingen.

Zonnehuizen

(met rijksgegarandeerde

leningen)

en het

Ruwaard van

Puttenziekenhuis (met WFZ-geborgde leningen). In 2014 ging Sionsberg failliet (met leningen onder
Rijksgarantie).
Van de periode voordien springen de cases Meavita (deels faillissement, deels doorstart), Philadelphia
(liquiditeitsprobleem, opgelost door afstoting niet-zorggerelateerde panden) en Slotervaart (overgenomen door
private partij) in het oog.

Ontwikkelingen in de zorg per 1 januari 2015
Per 1 januari 2015 zijn ten eerste de hervormingen in de langdurige zorg van belang voor de
financiële positie van (intramurale) zorginstellingen en de risico’s die zij lopen. Het gaat om de
overheveling van onderdelen van de AWBZ-zorg naar het regime van de Zorgverzekeringswet, de
Wet maatschappelijke ondersteuning en de Jeugdwet en de vervanging van de AWBZ door de Wet
langdurige zorg (Wlz). Vooral de instellingen die intramurale AWBZ-verzekerde zorg verleenden
gaan door de hervormingen een onzekere toekomst tegemoet. Uitgangspunt voor de hele operatie
is namelijk dat mensen zo lang mogelijk, al dan niet met ondersteuning van de gemeente, thuis
kunnen blijven wonen.
De tweede belangrijke nieuwe ontwikkeling per 1 januari 2015 is de invoering van integrale
tarieven bij instellingen voor medisch specialistische zorg. Dit betekent dat de situatie dat
ziekenhuis en medisch specialist ieder afzonderlijk een rekening sturen, ophoudt te bestaan. De
invoering van de integrale tarieven leidt tot heroverweging van de formele samenwerkingsrelatie
tussen ziekenhuizen en de medische staf. Afhankelijk van het gekozen model en de praktische
uitwerking ervan, wijzigt hierdoor de juridische en/of financiële structuur van het ziekenhuis.
Financiers volgen deze ontwikkelingen met grote belangstelling vanwege de potentiele risico’s ten
aanzien van de bestuurbaarheid van de organisatie en de financiële consequenties. Belangrijke
aandachtspunten bij de beoordeling door financiers zijn onder meer de wijze waarop de
zeggenschap is geregeld (de doorzettingsmacht van de raad van bestuur en de governancestructuur
in meer algemene zin), de financiële verwevenheden en de vraag of fiscale en overige financiële
risico’s voor het ziekenhuis voldoende zijn afgedekt. Indien bij de structuurwijziging de oprichting
van een B.V. of de omzetting van de stichting naar een B.V. aan de orde is, komen aanvullende
aandachtspunten aan de orde.
Als nieuwe ontwikkeling binnen de zorgsector is ten slotte van belang dat er een wetsvoorstel bij
de Eerste Kamer in behandeling is waarin wordt geregeld dat ziekenhuizen (met uitzondering van
academische ziekenhuizen) onder voorwaarden winst mogen uitkeren. Hierdoor zullen zij beter in
staat zijn financiering in de vorm van risicodragend vermogen aan te trekken, zo is de gedachte.

29/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De toelichting bij het desbetreffende wetsvoorstel merkt op dat ziekenhuizen namelijk het acute
probleem hebben dat banken hen geen lening willen verstrekken of alleen tegen een hoge rente.
Een belangrijke voorwaarde om winst uit te mogen keren is dat de reserves van het ziekenhuis niet
onder de 20% mogen zakken door de winstuitkering. Voor andere intramurale instellingen, met
name degene die Wlz-verzekerde zorg verlenen, blijft het verbod op winstuitkering gehandhaafd.
Overigens mogen ziekenhuizen die nog leningen onder directe staatsgarantie hebben geen winst
uitkeren. Het WFZ kent ten aanzien van winstuitkering een goedkeuringsvereiste voor
deelnemende ziekenhuizen.
Ontwikkelingen buiten de zorg
Wat betreft belangrijke ontwikkelingen buiten de zorg, zijn uiteraard vooral de gevolgen van
belang van de wereldwijde financiële en economische crisis die zich vanaf 2007 openbaarden.
Deze gevolgen zijn nog steeds voelbaar, mede omdat hierdoor structurele veranderingen hebben
plaatsgevonden in de financieringsmarkt. Zo zijn bijvoorbeeld Fortis en SNS Bank als bancaire
financier weggevallen, terwijl de resterende financiers te maken hebben met aangescherpte wet en
regelgeving zoals Basel III. Er gelden strengere kapitaaleisen en banken moeten grotere buffers
aanhouden. Dit zorgt voor krapte op de financieringsmarkt. Ook de zorgsector ondervindt hiervan
de gevolgen. Naast de BNG en de NWB, die vooral het segment van geborgde leningen bedienen,
zijn voor ongeborgde leningen vooral nog de Rabobank, ABN AMRO, ING actief in het bancair
financieren van de zorgsector. Omdat het aantal partijen beperkt is, is er momenteel nauwelijks
sprake van concurrentie tussen banken. Zeker zorginstellingen met een omvangrijke
financieringsbehoefte zijn (vanwege de bancaire kredietplafonds) feitelijk veroordeeld tot een
consortium van banken. In de praktijk betekent dit vaak dat er bij ongeborgde financiering ten
hoogste één offerte ligt. Dit vertaalt zich in ongunstige leningcondities voor, en een hoge mate van
risico-afwenteling op de instelling.
Toetsing risicoregelingen
Mede naar aanleiding van de crisis heeft het kabinet in september 2013 de garantiekaderbrief9 naar
de Tweede Kamer gestuurd, met als bijlage het rapport van de ambtelijke Commissie
risicoregelingen10. Het onderhavige evaluatieonderzoek naar het WFZ is daar het directe
uitvloeisel van.
In juni 2014 verscheen de notitie11 van het Centraal Planbureau over de rol van de overheid bij
waarborgfondsen in de semipublieke sector. Kort en goed was de conclusie van het CPB dat voor

9 TK 33 750, nr. 13
10 Bijlage bij TK 33 370, nr. 13, zie voor het WFZ m.n. blz. 34-36
11 De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de semipublieke sector, CPB Notitie 24 juni 2014

30/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

de overheid alleen een rol is weggelegd als de markt faalt en de gevolgen daarvan groot zijn voor
de samenleving. De figuur hieronder geeft aan op welke punten de markt faalt en welke
oplossingsrichtingen er zijn voor semipublieke instellingen, waarborgfonds, bank en overheid.

Figuur 1: Marktfalen en oplossingsrichtingen

3.2 Risicobeleid
Deze paragraaf behandelt het risicobeleid en gaat nader in op de werkwijze van het WFZ,
toetredingsvoorwaarden en borgingsmechanisme, de financiële positie en het algemeen en
specifiek risicobeleid, de categorieën deelnemers en aantallen per categorie en de betrokken
financiers en de beoordelingswijze voor garanties en wanneer de achterborg kan worden
ingeroepen.
3.2.1 Werkwijze, toetredingsvoorwaarden en borgingsmechanisme WFZ
Werkwijze WFZ
Wanneer een zorgaanbieder (1a) garanties aanvraagt bij het WFZ dient deze aanvraag goed
onderbouwd te zijn en het vertrouwen te geven dat de investering financieel haalbaar is. Wat in de

31/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

onderbouwing van een investeringsplan aan de orde moet komen is beschreven in de notities
‘Raamwerk Risicomanagement Zorginstellingen’ en ‘Bouwstenen Businessplan’.
Als sprake is van een deugdelijk investeringsplan verstrekt het WFZ borging aan de geldgever (2).
De zorginstelling profiteert financieel direct van deze garantie via probleemloze beschikbaarheid

van de lening en lagere rentekosten (3a). De zorginstelling betaalt het WFZ een eenmalige premie
voor deze garantie aan de geldgever, het zogenoemde disagio (1b). De afspraken tussen bank,
zorginstelling en WFZ worden vastgelegd in een standaard leningcontract.
Figuur 2: Werking WFZ

Toetredingsvoorwaarden
Het WFZ heeft volgens zijn statuten alleen intramurale zorginstellingen die een WTZi-toelating
hebben als werkterrein. De facto komt dit neer op instellingen die intramurale zorg verlenen als
bedoeld in de Zvw en de Wlz. Deelname aan het WFZ is voor zorginstellingen niet verplicht, aan
de andere kant is het WFZ ook niet verplicht elke zorginstelling als deelnemer te accepteren. Ten
eerste gelden er enkele formele voorwaarden bij toetreding, deze staan vermeld in artikel 2 van de
statuten. Ten tweede stelt het WFZ kredietwaardigheidseisen aan deelnemers (art. 4 Reglement
van deelneming). Om deelnemer te kunnen worden moet de organisatie “op orde zijn”. Periodiek
wordt van alle deelnemers de kredietwaardigheidssituatie herbeoordeeld. Zorginstellingen
waarvan na toetreding de kredietwaardigheidspositie zodanig verslechtert dat zij niet meer voldoen
aan de deelname-eisen, komen tijdelijk niet in aanmerking voor nieuwe garanties totdat de situatie
voldoende is verbeterd.

32/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Borgingsmechanisme
Is een zorginstelling toegelaten als deelnemer, dan kunnen garanties worden aangevraagd.
Garantieverzoeken worden ingewilligd als is voldaan aan drie toetspunten.
1. Het moet gaan om investeringen in activa die zorggerelateerd zijn. Leningen die geen
betrekking hebben op activa (bijvoorbeeld werkkapitaal) kan het WFZ niet garanderen.
Zorggerelateerd wil zeggen dat het moet gaan om grond, gebouwen of inventarissen die direct
gerelateerd zijn aan de verlening van zorg op grond van de Zorgverzekeringswet of Wlz.
2. De investering moet goed onderbouwd zijn, waaruit blijkt dat deze financieel verantwoord is.
3. Het financieringsarrangement dat de deelnemer wil afsluiten. Hierin kunnen zodanige risico’s
besloten liggen (bijvoorbeeld door rentederivaten, het aflossingsverloop, of ‘balloon’betalingen) dat borging niet verantwoord wordt geacht. Het WFZ kijkt hierbij ook naar
leningcontracten die niet onder WFZ-borging vallen.
De garantie die het WFZ geeft betreft de rente- en aflossingsbetalingen gedurende de nog
resterende looptijd van de geborgde lening van de deelnemende instelling. Het WFZ lost dus niet
in één keer geborgde financieringen af in geval van een faillissement van een zorginstelling.
3.2.2 Financiële positie en risicobeleid WFZ
Financiële positie WFZ (per 3 oktober 2014)
Deelname
Aantal deelnemers (rechtspersonen)
Borgstellingen

322
Bedragen * € 1.000.000,-

Langlopend
Bedrag geborgde leningen
Bedrag openstaande borgstellingsverklaringen

9.000,2
205,6

Kasgeld
Bedrag geborgde leningen

172,3

Bedrag openstaande voorfinancieringsverklaringen

171,3

Tabel 1: Financiële positie WFZ
Het aantal WFZ-deelnemers ultimo 2013 bedroeg 326 (per 3 oktober 2014 is dat 322). Het WFZ
borgt in totaal circa € 9 mld. aan langlopende leningen en kasgeldleningen.

33/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Ultimo 2013 stonden 30 deelnemers onder verhoogde bewaking van het WFZ (9,2% van het totaal
aantal deelnemers). De deelnemers onder verhoogd toezicht worden onderscheiden naargelang de
ernst van de situatie:
- Code rood: deelnemers met negatief of minder dan 5% eigen vermogen in combinatie met
meerjarig aaneengesloten negatieve exploitatieresultaten. Hierin vallen 8 deelnemers met
langlopende garanties van in totaal € 101,9 mln.
- Code oranje: deelnemers die aan de kredietwaardigheid voldoen, maar waar sprake is van zwak
vermogen (wel hoger dan 5%) in combinatie met langdurige exploitatietekorten. In deze
categorie zitten 8 instellingen met langlopende garanties van in totaal € 302,5 mln.
- Code geel: instellingen waar de zorg minder groot is, maar waar een vinger aan de pols gewenst
is om bij te sturen als dat nodig is. Hierin zitten 14 deelnemers met langlopende garanties van
in totaal € 420,9 mln.
Ultimo 2013 bedroeg het risicovermogen van het WFZ € 235,5 mln. Dat is 2,6% van de restschuld
van langlopende leningen en kasgeldleningen. Indien instellingen omvallen wordt alleen de renteen aflossing overgenomen. Dat komt dan ten laste van het risicovermogen van het WFZ.
Rating Standard & Poors
Kredietbeoordelaar Standard & Poors (S&P) heeft op 5 september 2014 in het kader van de
periodieke herbeoordeling de AA+-rating met stabiele outlook van het WFZ herbevestigd. Evenals
voorgaande jaren komt de rating van het WFZ overeen met die van de Nederlandse staat. De basis
hiervoor is het gegeven dat de Nederlandse Staat achterborg is voor de garanties van het WFZ en
het vertrouwen dat S&P heeft in een slagvaardig optreden als het WFZ ooit een beroep zou doen
op hulp van de overheid.
Risicobeheersing WFZ
Het risicobeheer van het WFZ is erop gericht om zowel de kans op claims als de gevolgen daarvan
te beperken. Als wordt uitgegaan van de formule risico = kans x gevolg, dan hebben de punten 1
t/m 5 hieronder betrekking op de kans dat het misgaat met een zorginstelling en het WFZ
vervolgens door de financiers op zijn garanties wordt aangesproken. De punten 6 en 7 gaan over
het gevolg (de omvang van de financiële schade voor het WFZ). Punt 8 raakt zowel de kans als
het gevolg.

34/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

1. Selectieve toelating
Om in aanmerking te komen voor deelname aan het WFZ moet een zorginstelling de financiële
situatie voldoende op orde hebben en goede vooruitzichten bieden. Deelname van te risicovolle
organisaties wordt dus vermeden.
2. Alleen WTZi-toegelaten zorginstellingen kunnen garantieverzoeken indienen
Garantie wordt louter verstrekt aan WTZi-toegelaten zorginstellingen voor
vertrouwenwekkende investeringen. De toekomstige exploiteerbaarheid en de
financierbaarheid moeten degelijk en overtuigend worden aangetoond en onderbouwd. Te
risicovolle projecten worden dus gemeden. Door de externe risicoverhogende ontwikkelingen
waar instellingen mee te maken hebben, is de beoordeling strenger geworden. Daardoor
ontstaat een spanning: bancaire financiering is door de toenemende risico's in de zorgsector
steeds moeilijker te krijgen, waardoor de behoefte van instellingen aan garanties van het WFZ
toeneemt. Tegelijkertijd heeft ook het WFZ te maken met die zelfde toenemende risico's, en
worden de teugels aangehaald bij de garantieverlening aan individuele instellingen om de
garantierisico's voor het deelnemerscollectief te beheersen.
3. Het reglement van WFZ telt meerdere bepalingen voor risicobeheersing
Zorginstellingen verbinden zich bij toetreding tot het WFZ aan een reglement met daarin de
rechten en plichten van WFZ en deelnemer. Dit reglement kent een aantal risicoreducerende
bepalingen. Zo mag een deelnemer niet zonder voorafgaande goedkeuring door het WFZ
fuseren, splitsen, goederen vervreemden, geld of garanties verstrekken aan anderen, of
rentederivaten toepassen bij de financiering.
4. Periodieke herbeoordeling
Jaarlijks wordt van alle deelnemers de kredietwaardigheidssituatie opnieuw beoordeeld door
het WFZ. Op deze manier kan het WFZ eventuele financiële problemen tijdig signaleren.
5. Zo nodig verscherpt toezicht WFZ
Deelnemers waar sprake is van een zorgwekkende financiële situatie worden onder verscherpte
bewaking geplaatst. Dit impliceert doorgaans dat additionele garantieverlening wordt
opgeschort en de instelling met verhoogde frequentie informatie aan het WFZ moet sturen.
6. Totale garanties per deelnemer zijn altijd kleiner dan het WFZ-risicovermogen
Het WFZ stelt grenzen aan de omvang van de garanties. De uitstaande garanties in één
rechtspersoon mogen nooit groter zijn dan het aanwezige risicovermogen van het WFZ (het
“spaarvarken”; ultimo 2013 € 235,5 miljoen). De praktijk laat zien dat additionele
garantieverlening aan deelnemers met lopende garanties boven € 150 miljoen niet of
nauwelijks voorkomt.

35/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

7. Het WFZ vestigt zekerheden bij garantieverlening
Er wordt door het WFZ bij borging hypotheek ingeschreven op het vastgoed en inventarissen
(vaste activa) en pandrecht op vlottende activa. In geval van faillissement van een
zorginstelling vormt de verkoopopbrengst hiervan een zekere dekking van (een deel van) de
garantieschade van het WFZ.
8. Doorgaans geen volledige garantie
In veel gevallen verstrekt het WFZ doelbewust een garantie die niet de volledige aan te trekken
financiering dekt, waarbij voorwaarde is dat het leningenrestant zonder garantie bij een bank
moet worden aangetrokken. Achterliggende gedachte is dat op deze wijze voor een bank een
belang wordt gecreëerd bij de continuïteit van de instelling. Organisaties komen doorgaans in
continuïteitsgevaar door een acuut liquiditeitstekort, waardoor bijvoorbeeld de
salarisbetalingen aan het personeel aan het eind van de maand niet meer mogelijk zijn. Het
WFZ verstrekt uitsluitend garanties op leningen ten behoeve van investeringen waarvan de
exploiteerbaarheid en financierbaarheid is aangetoond (punt 2) en kan in tijden van nood niet
zorgen voor de benodigde liquiditeit. Een bank kan dit wel doen, en zal op basis van een
zakelijke afweging enig extra krediet verstrekken als daarmee het faillissement van de
instelling, en daarmee financiële schade voor de bank kan worden vermeden. De continuïteit
van de instelling is hiermee gediend.
Belangrijke documenten in dit kader zijn:
- Reglement van deelneming
- Algemene bepalingen voor geldlening
- Standaardovereenkomsten en addenda e.d.
- Beleidskader derivaten
- Herbeoordelingsformulier
3.2.3 Deelnemers en betrokken financiers
Het aantal WFZ-deelnemers ultimo 2013 is 326 (per 3 oktober 2014 is dat 322). Deelname per
sector ziet er als volgt uit, waarbij het % WFZ-deelnemers is berekend op basis van de omzet 2012
(in € miljard):
Omzet 2012
Omzet 2012
% WFZ-deelnemers
WFZ-deelnemers
Sector
Ziekenhuizen
Gehandicaptenzorg
GGZ
Ouderenzorg

13,4
6,5
3,9
8,5

Tabel 2: WFZ Deelnemers

15,7
8,3
5,7
17,0

85%
79%
68%
50%

36/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
Het WFZ borgt in totaal circa € 9 mld. aan langlopende leningen en kasgeldleningen. De geborgde
langlopende leningen ultimo 2013 verdeeld naar deelsectoren is weergegeven in dit diagram:
Ziekenhuizen

Gehandicaptenzorg

GGZ

Ouderenzorg

25%
43%

14%

18%

Figuur 3: Geborgde langlopende leningen naar deelsector
De door het WFZ geborgde langlopende leningen zijn verstrekt door de volgende financiers:

Figuur 4: Restschuld langlopende WFZ leningen ultimo 2013 ingedeeld naar geldgever

37/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De door het WFZ geborgde kasgeldleningen zijn verstrekt door de volgende financiers:

Figuur 5: Kastgeldleningen ultimo 2013 ingedeeld naar geldgever

3.2.4 Inroepen achterborg
De overeenkomst Rijk-WFZ inzake achterborg van juli 1999 beschrijft de verplichtingen van het
Rijk en het WFZ terzake van de achterborg.
De achterborg bestaat eruit, dat het Rijk zich verplicht renteloze leningen te verstrekken aan het
WFZ als het risicovermogen van het WFZ onder een bepaalde grenswaarde zakt (het
garantieniveau). Het risicovermogen is de som van de activa minus de som van passiva (art. 1, sub
d, achterborgovereenkomst). Het garantieniveau is 0,25% van de som van de schuldrestanten
waarvoor het WFZ zich borg heeft gesteld per ultimo van het laatste volle kalenderjaar (art. 1, sub
e, achterborgovereenkomst).
Het WFZ publiceert minstens 1 maal per jaar een liquiditeitsprognose voor de komende 5 jaar.
Indien daaruit blijkt dat op enig moment het risicovermogen lager dreigt uit te vallen dan het
garantievermogen, dan moet het WFZ het Rijk hierover schriftelijk informeren. Ook moet het
WFZ dan alle obligo’s van de deelnemers innen.
Het WFZ voegt bij het bericht dat het risicovermogen lager dreigt uit te vallen dan het
garantievermogen, een (halfjaarlijks te actualiseren) raming van de benodigde leningen van het
Rijk en de data van uitbetaling van die leningen. Halverwege de tweede maand nadat het
risicovermogen onder het garantieniveau is gedaald, verstrekt het Rijk een lening aan het WFZ ter

38/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

grootte van het verschil tussen risicovermogen en garantieniveau. Als het garantieniveau wordt
onderschreden doordat de obligo’s niet (tijdig) worden gestort, moet dit met het Rijk verrekend
worden. De lening moet aan het Rijk worden terugbetaald indien en voorzover het risicovermogen
op enig moment 1% van de totale schuldrestanten overschrijdt.
Het risicovermogen van het WFZ wordt afgeroomd indien het hoger is dan € 226,9 mln (500 mln
gulden, peiljaar 1999) én hoger is dan 1% van de totale schuldrestanten. Het verschil wordt
afgedragen aan het Rijk. Hierop zit een plafond van € 54,45 mln (120 mln gulden).
Het Rijk kan op elk moment aan het WFZ laten weten dat het geen nieuwe garantieverplichtingen
onder Rijksachterborg meer mag aangaan.
De achterborgovereenkomst mag alleen worden gewijzigd bij notariële akte. Ter bescherming van
de belangen van de geldgevers moeten zij daarover eerst schriftelijk worden geïnformeerd. De
belangen van de geldgevers worden in ieder geval geacht te zijn geschaad indien de wijziging van
de overeenkomst tot doel of tot gevolg heeft dat de achterborg van het Rijk wordt verminderd of
komt te vervallen. Dat is ook het geval indien de wijziging tot doel of tot gevolg heeft dat de tussen
het Rijk en het WFZ bestaande rechtsverhouding met terugwerkende kracht wordt herzien. De
achterborgovereenkomst mag niet worden ontbonden, totdat alle verplichtingen waarvoor het
WFZ zich garant heeft gesteld, zijn voldaan.

3.3 Governance
In dit hoofdstuk wordt een overzicht geboden van de governancestructuur zoals deze formeel – in
statuten, overeenkomsten en reglementen – is vastgelegd. In een volgend hoofdstuk wordt een
analyse gegeven over feitelijke invulling van de governance. Daarna worden enkele normatieve
opmerkingen gemaakt.
Governance heeft betrekking op “het geheel van afspraken, regels, verantwoordelijkheden tussen
verschillende stakeholders.“ Deze afspraken betreffen het bestuur en de controles in een
organisatie12. Deze definitie sluit aan bij die van de OECD (2004): “A set of relationships between
a company’s management, its board, and its shareholders. It provides the structure through which
the company objectives are set, controlled, monitored and reported.”

12 The Cadbury Report, titled Financial Aspects of Corporate Governance, is a report issued by "The Committee

on the Financial Aspects of Corporate Governance" chaired by Adrian Cadbury that sets out recommendations on
the arrangement of company boards and accounting systems to mitigate corporate governance risks and failures. The
report was published in draft version in May 1992.

39/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De juridische structuur en positionering van het WFZ is in belangrijke mate bepalend
voor de vormgeving van dit geheel van afspraken, regels, verantwoordelijkheden tussen
de verschillende stakeholders. In de memorie van toelichting uit 1998 voor de
‘Machtiging tot medewerking aan de oprichting van een Waarborgfonds voor de
zorgsector’13 zijn de volgende overwegingen over de keuze voor de rechtsvorm terug te
vinden:
”Het waarborgfonds zorg wordt als stichting opgericht en in stand gehouden door de
leden van de NZf. Alternatieven, zoals een zelfstandig bestuursorgaan of een wettelijk
systeem met door de overheid vast te stellen uitgebreide kaders en regels zijn niet
adequaat, omdat de overheid dan rechtstreeks betrokken wordt bij het bedrijfsmatig
functioneren van zorginstellingen. De door geldgevers verlangde onafhankelijke positie
van het waarborgfonds komt daarbij bovendien in het geding. Hetzelfde geldt voor
constructies vergelijkbaar met artikel 12 van de Financiële verhoudingswet 1984, die
evenmin passen ten aanzien van de zorgsector. (….)
Aan het fonds is niet namens de overheid een toezicht op de financiële positie van de
instellingen opgedragen. De taken die het fonds uitoefent zijn privaatrechtelijk van aard
en vloeien voort uit de contractuele afspraken tussen de instellingen en het fonds. (…)
Het is de bedoeling dat het waarborgfonds juridisch en feitelijk volledig zelfstandig ten
opzichte van de instellingen, de overheid en andere rechtspersonen functioneert. De
relatie van de zorginstellingen met het fonds wordt in de statuten dan ook zodanig
vastgelegd dat de besluitvorming onafhankelijk van de instellingen of de financiers tot
stand komt”.
De Rekenkamer merkt het WFZ dan ook aan als een instelling op afstand van het Rijk. 14 Deze
afstand is van invloed op de wijze van sturing, verantwoording en het toezicht op het WFZ is
geregeld en hoe de informatievoorziening aan de Tweede Kamer hierover is gewaarborgd. Deze
governance-aspecten komen aan bod in de paragrafen over de externe governance. Daarnaast is
vanzelfsprekend de interne governancestructuur van WFZ van belang.

13 Kamerstukken 25 627, nr. 11, 15 mei 1998. Het betrof een zogenaamde voorhangprocedure .
14 In de factsheets Bestuur op afstand van de Algemene Rekenkamer van 18 maart 2014 wordt het WFZ aangemerkt

als een instelling met een garantie die op een grotere afstand staat van het Rijk dan rechtspersonen met een
wettelijke taak (rwt’s), zbo’s, instellingen met een wettelijke taak niet zijnde rwt of zbo en staatsdeelnemingen.

40/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Om een overzicht van de governancestructuur van het WFZ te krijgen, brengen we eerst de
betrokkenen in kaart. Hierbij maken we een onderscheid tussen interne en externe betrokkenen.
Interne betrokkenen zijn:
5. Raad van Toezicht (RvT) van het WFZ;
6. Directie van WFZ.
Externe betrokkenen zijn:
7. Het Rijk, het ministerie, de minister van VWS;
8. Koepelorganisaties in de zorg en deelnemende zorginstellingen aan het WFZ.
De deelnemende zorginstellingen hebben groot belang bij het goed functioneren van het WFZ. De
deelnemende zorginstellingen lopen financieel risico als het WFZ een beroep moet doen op de
obligoregeling. In de huidige formele governance is er een rol voor de koepelorganisaties in de
zorg maar niet voor individuele zorginstellingen.
De huidige governancestructuur van het WFZ heeft dus betrekking op de raad van toezicht, de
directie van het WFZ, het ministerie van VWS en de koepelorganisaties in de zorg.
Voor de in- en externe governance van het WFZ zijn de volgende documenten van belang:
- Statuten WFZ (2006);
- Reglement raad van toezicht;
- Directiereglement;
- Overeenkomst WFZ-Rijk juli 1999 (“achtervangovereenkomst”);
- Overeenkomst Rijk-WFZ inzake uitwisseling van informatie (2006);
- Reglement van deelneming.
Voor eventuele wijzigingen in de statuten, het beleggingsstatuut, het reglement van deelneming
en de standaard lening overeenkomsten is goedkeuring nodig van de minister van VWS, evenals
voor de benoeming van een lid van de RvT (art. 9 Informatie-overeenkomst). De minister van
VWS kan te allen tijde besluiten de achterborgfunctie van de Staat te beëindigen. Vanaf dat
moment mag het WFZ geen nieuwe garanties meer afgeven (art. 2, 8e lid, statuten WFZ). De
garanties (en achterborg) die reeds zijn verleend blijven bestaan (“eens gegeven, blijft gegeven”).
Het WFZ is niet gerechtigd de achterborgovereenkomst of de daaruit voortvloeiende
verbintenissen aan te passen of daarop invloed uit te oefenen op een andere wijze dan vastgelegd
in de achterborgovereenkomst. Een wijziging van de achterborgovereenkomst wordt alleen geldig
als deze notarieel is vastgelegd (art. 4, 3e lid, statuten WFZ).

41/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

3.3.1 Interne governance
Aansluitend bij het onderscheid tussen interne betrokkenen en externe betrokkenen zoals die in de
vorige paragraaf zijn benoemd, wordt onderscheid gemaakt tussen interne en externe governance.
Interne governance is de governance die betrekking heeft op de raad van toezicht en de directie
van het WFZ (de organen van de stichting). Externe governance heeft betrekking op de governance
tussen het WFZ en de minister, de koepelorganisaties in de zorg en de deelnemende
zorginstellingen.
In deze paragraaf worden de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de raad van
toezicht en van de directie van het WFZ beschreven, zoals deze zijn vastgelegd in de
documenten bedoeld in paragraaf 1.2
Algemeen
Het WFZ is een privaatrechtelijke rechtspersoon (stichting), die statutair wordt bestuurd door een
directie, onder toezicht van een raad van toezicht (RvT). De RvT bepaalt de omvang van de directie
en vervult de werkgeversrol ten aanzien van de directie (benoeming, bezoldiging, ontslag etc.; art.
7 Statuten).
Directie
Aan de directie komen alle bevoegdheden toe, die niet door de wet of statuten aan andere organen
zijn opgedragen (art. 9 Statuten). De directie vertegenwoordigt het WFZ in en buiten rechte. Bij
conflicterende belangen tussen de directie en het WFZ, vertegenwoordigt een door de RvT
aangewezen lid van de RvT de belangen van het WFZ (art. 11 Statuten). De statuten staan een
eenhoofdige directie toe.
Volgens het directiereglement dient de directeur primair het belang van het WFZ bij de realisatie
van zijn verantwoordelijkheden; bij de beleidsvorming dient een evenwichtige afweging plaats te
vinden van de belangen van allen, die bij het WFZ betrokken zijn. De directeur moet zich bewust
zijn van zijn verantwoordelijkheid, maatschappelijke positie en voorbeeldfunctie en mag daarom
geen handelingen verrichten of nalaten, die het belang of de reputatie van het WFZ schaden. De
directeur moet bevorderen dat ook de overige werknemers van het WFZ zich naar deze norm
gedragen.
In de statuten van het WFZ is in artikel 9 vastgelegd wat de taken en bevoegdheden van de directie
van het WFZ zijn. Deze taken en bevoegdheden vallen onder het toezicht van de RvT.
Voor de taken van de directeur wordt in de documenten onderscheid gemaakt tussen de taken die
verband houden met het realiseren van de maatschappelijke doelstellingen van het WFZ en taken
die verband houden met interne organisatiedoelstellingen op strategisch en beleidsmatig niveau
(bijvoorbeeld met betrekking tot: deelname, garantieverlening, producten en diensten,
organisatorische en procedurele vormgeving, risicobeheer, klantentevredenheid, personeelsbeleid

42/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

en het financiële beheer).
Verder bevat het directiereglement regels over de planning- en controlecyclus, het
beleggingsbeleid (in aanvulling op het beleggingsstatuut), in- en externe verantwoording, de
besluitvorming (waarbij verwezen wordt naar artikel 9 van de statuten), het functioneren en de
deskundigheid van de directeur, de wijze waarop hij zijn rol als werkgever invulling dient te geven,
publiciteit en de omgang met externe relaties en over zijn geheimhoudingsplicht.
Ook bevat het directiereglement bepalingen over eventuele conflicterende belangen in verband
met al dan niet gehonoreerde nevenwerkzaamheden of nevenfuncties. Net als voor de leden van
de RvT gelden voor de directeur de volgende verboden:
- direct of indirect meedoen aan aannemingen van het WFZ;
- direct of indirect cadeaus, provisie of commissieloon aannemen of eisen van personen die voor
het WFZ werkzaam zijn dan wel van (potentiële) leveranciers van het WFZ;
- van (potentiële) deelnemers of van derden met wie hij door zijn functie in aanraking komt,
giften of beloning aannemen of eisen;
- zonder schriftelijke voorafgaande toestemming van de RvT personen in dienst van het WFZ
voor persoonlijke doeleinden werkzaamheden laten uitvoeren of iets dat van WFZ is voor
persoonlijke doeleinden gebruiken.
Het is de directeur op grond van het reglement ook niet toegestaan zonder voorafgaande
toestemming van de RvT namens het WFZ directe zakelijke transacties of relaties aan te gaan met
organisaties die bestuurd worden door, of onder toezicht staan van, personen die participeren in de
RvT. Op deze regel zijn twee uitzonderingen. De directie mag de volgende relaties wel aangaan:


zakelijke relaties die voortvloeien uit het verlenen van garanties op leningen aan
zorginstellingen, en;



zakelijke relaties die voortvloeien uit het beheer van liquiditeiten en het beleggen van
gelden op een wijze die het financiële belang van het WFZ dient, en die bovendien tot stand
zijn gekomen door een onafhankelijke zakelijke bemiddeling en niet via rechtstreekse
contacten tussen WFZ en de betreffende financiële organisatie.

De directeur bekleedt de functie van ambtelijk secretaris van de RvT. De statuten voorzien erin
dat de directie bij de vergaderingen van de RvT aanwezig kan zijn.
Raad van toezicht
De RvT houdt toezicht op het beleid van de directie en op de algemene gang van zaken in het WFZ
(art. 16 Statuten) en bestaat uit minstens vijf en hoogstens zeven leden (art 12 Statuten). De RvT
blijft bevoegd als hij minder dan vijf leden heeft, maar moet dan de nodige maatregelen nemen ter
aanvulling. Bij de samenstelling van de RvT wordt acht geslagen op de facetten die – gelet op het
doel van het WFZ – de aandacht van de RvT vragen (art. 12 Statuten). De leden van de RvT

43/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

worden bij coöptatie benoemd, al dan niet op voordracht van door de RvT aan te wijzen derden.
Een benoeming vereist een 2/3de meerderheid van de voltallige RvT en behoeft de goedkeuring
van de brancheorganisaties (art. 13 Statuten) en van de minister van VWS (art. 9 overeenkomst
Rijk-WFZ inzake uitwisseling van informatie).
De taken en bevoegdheden van de RvT zijn neergelegd in een reglement. Volgens artikel 1 van
het RvT-reglement heeft RvT tot taak:
- toezicht te houden op de directeur;
- de directeur met reflectie of raad terzijde te staan;
- het werkgeverschap ten opzichte van de directeur te vervullen;
- te zorgen voor de regelgeving van de RvT zelf en toe te zien op de regelgeving voor de
directeur;
- conform de statuten al dan niet goedkeuring aan door de directeur te nemen besluiten te
verlenen;
- zijn eigen werkzaamheden te plannen, te programmeren, te sturen, uit te voeren en te
evalueren; en
- zich te verantwoorden over bovengenoemde taken.
Het reglement bevat verder bepalingen over het doel van het toezicht, waarbij onderscheid wordt
gemaakt in het algemene doel en de maatschappelijke en de interne doelen (art. 2), de onderwerpen
van toezicht (art. 3) en de instrumenten van de RvT (art. 4). Bij het instrumentarium wordt onder
meer aangegeven wat de RvT onder een gestructureerde wijze van toezicht verstaat en dat de RvT
de accountant benoemt. Artikel 5 gaat in op de informatievoorziening van de RvT.
In artikel 10 worden de werkzaamheden van de RvT opgesomd en waar nodig uitgewerkt. Het
gaat bijvoorbeeld om:
- de regeling van een gestructureerde omgang met de directeur;
- het opstellen van het profiel van de RvT;
- de werving, selectie, voordracht en benoeming van leden van de RvT en het rooster van
aftreden;
- schorsing en ontslag van leden van de RvT;
- het benoemen van de voorzitter en vicevoorzitter / secretaris van de RvT;
- opdrachten aan eventuele commissies uit de RvT, aan individuele leden, aan de accountant of
aan externe deskundigen;
- de eventueel gewenste deskundigheidsbevordering van de RvT;
- de kwaliteit van functioneren van de RvT;
- de regeling van de openbaarheid.
Voor de individuele RvT-leden geldt dat zij moeten voldoen aan de deskundigheidseisen en dat
onafhankelijke oordeelsvorming moet zijn gewaarborgd. Dit vloeit voort uit de WFZ-statuten en
is uitgewerkt in de artikelen 6 en 12 van het RvT-reglement. Het aantal geschikte kandidaten voor
de RvT dat voldoende deskundig is, is beperkt. Vaak zijn deze kandidaten verbonden aan een

44/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

zorginstelling, waardoor zij niet meer onafhankelijk zijn.
De RvT moet volgens de statuten zodanig zijn samengesteld dat de leden ten opzichte van elkaar,
de directie en welk deelbelang dan ook onafhankelijk en kritisch kunnen opereren.
Een lid van de RvT geldt in elk geval als niet-onafhankelijk wanneer het lid of diens partner
waarmee een gemeenschappelijke huishouding wordt gevoerd:
- in de drie jaar voorafgaande aan de benoeming bij het WFZ heeft gewerkt;
- een persoonlijke financiële vergoeding van het WFZ ontvangt, anders dan de vergoeding voor
de werkzaamheden als RvT-lid.
Om elke schijn van aantasting van de onafhankelijkheid te vermijden, hanteert de RvT een aantal
gedragsregels. De Raad wordt niet betrokken bij:
- besluitvorming over toelating of afwijzing van individuele deelnemers;
- periodieke herbeoordelingen en op basis daarvan door de directeur genomen maatregelen
betreffende individuele deelnemers;
- informatieverstrekking over individuele deelnemers aan geldgevers en aan VWS op grond van
artikel 11 van het Reglement van Deelneming of deelnemers;
- besluitvorming over garantieverlening aan individuele deelnemers;
- besluitvorming over beleggingen.
Indien sprake is van een onderwerp dat één of meer van de leden van de RvT direct of indirect
aangaat en de gewenste onafhankelijkheid in het geding zou kunnen zijn, mogen de betreffende
leden van de RvT geen deel nemen aan de besprekingen en besluitvorming van de RvT.
Leden van de RvT moeten tussentijds aftreden indien naar het oordeel van de RvT sprake is van
een zodanige ogenschijnlijke of feitelijke aantasting van hun onafhankelijkheid dat het adequaat
functioneren als lid van de RvT niet langer gewaarborgd is.
Leden van de RvT moeten zich in elk geval tussentijds terugtrekken indien de zorgorganisatie
waaraan zij mogelijk verbonden zijn te maken krijgen met de volgende maatregelen: doorhaling
van deelneming, opgelegde aanwijzingen, het opleggen van boetes, of andere geschillen,
waaronder begrepen een beroep bij de Ondernemingskamer. Indien een lid van de RvT voorziet
dat (de schijn van) een tegenstrijdig belang of onverenigbaarheid voor zichzelf of een ander lid
van de RvT zou kunnen optreden moet hij dit terstond aan de voorzitter van de RvT melden. Indien
naar het oordeel van de RvT zich een incidentele tegenstrijdigheid voor doet, waarvan de bezwaren
kunnen worden opgelost door een tijdelijke voorziening, dan dient het betrokken lid aan de
voorziening mee te werken.
Indien een lid van de RvT voorziet dat een nevenfunctie of nevenwerkzaamheden invloed zullen
(gaan) hebben op de positie als lid van de RvT dan wel op de participatie aan de werkzaamheden
van de RvT dan moet hij dit terstond aan de voorzitter van de RvT melden. Indien naar de mening
van de RvT het aanzien van de RvT negatief beïnvloed wordt of de participatie aan de

45/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

werkzaamheden van de RvT schade ondervindt dan treedt het betreffende lid tussentijds af.
Leden van de RvT mogen voorts niet:
- direct of indirect participeren bij aannemingen van het WFZ;
- direct of indirect cadeaus, provisie of commissieloon aannemen of eisen van personen die voor
het WFZ werkzaam zijn dan wel van (potentiële) leveranciers van het WFZ;
- van (potentiële) deelnemers of van derden met wie zij door hun functie in de RvT in aanraking
komen, giften of beloning aannemen of eisen;
- zonder schriftelijke voorafgaande toestemming van de RvT personen in dienst van het WFZ
voor persoonlijke doeleinden werkzaamheden laten uitvoeren of iets dat van WFZ is voor
persoonlijke doeleinden gebruiken.
De RvT vergadert zo vaak als nodig is, maar ten minste vier maal per jaar. De Raad van Toezicht
voert alle taken uit zoals die in artikel 16 van de Statuten zijn beschreven. Daarnaast treedt de
voorzitter van de RvT ook op als adviseur van de directeur.
Het reglement van de raad van toezicht kent bepalingen om belangenverstrengeling of de schijn
hiervan, te vermijden. In dit verband is het ook van belang dat de RvT niet zijn eigen beloning
vaststelt, maar dat het beloningsniveau en de aanpassing hiervan bij oprichting is goedgekeurd
door de brancheverenigingen en in de statuten is vastgelegd. Voor eventuele aanpassing hiervan
zou goedkeuring van de brancheverenigingen nodig zijn.
3.3.2 Externe governance
In deze paragraaf worden de onderlinge verhouding tussen het WFZ en VWS en de bevoegdheden
van de minister van VWS toegelicht.
Bij de externe governance van het WFZ zijn behalve de minister van VWS, ook de
koepelorganisaties betrokken.
Het Rijk wil zich ervan kunnen vergewissen dat het WFZ zijn taken naar behoren vervult. Het Rijk
vervult immers de rol van achterborg. Om dit formeel te regelen is de Overeenkomst Rijk - WFZ
inzake de uitwisseling van informatie (2002, gewijzigd in 2006) opgesteld. Deze overeenkomst is,
naast de statuten, het belangrijkste document waarin de externe governanceverhouding met de
minister is vastgelegd15. In 2006 zijn enkele bepalingen over goedkeuring door de minister in de
oprichtingsstatuten verwijderd en ‘verplaatst’ naar artikel 9 van de Informatie-overeenkomst uit
2006. Artikel 9 luidt:

15 In de Achterborgovereenkomst wordt een ‘publicatieverplichting’ van de liquiditeitsprognose voorgeschreven.

46/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
“In het kader van de bewaking van de financiële belangen van het Rijk uit hoofde van de
achtervangovereenkomst zijn de volgende besluiten van de Stichting onderworpen aan
goedkeuring van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport:
a. Het vaststellen van de standaardovereenkomsten, zoals omschreven in artikel 2 zevende lid van de
statuten van de Stichting;
b. Een besluit tot benoeming van een lid van de Raad van Toezicht, zoals omschreven in artikel 13
derde lid van de statuten van de Stichting;
c. Het vaststellen van het Reglement van Deelneming, zoals omschreven in artikel 16, tweede lid,
onderdeel m. van de statuten van de Stichting;
d. Het vaststellen van het Beleggingsstatuut, zoals omschreven in artikel 16, tweede lid, onderdeel q.
van de statuten van de Stichting;
e. Het vaststellen van Reglement van Bezwaar, zoals omschreven in artikel 16, tweede lid, onderdeel
n. van de statuten van de Stichting;
f. Het besluit tot statutenwijziging, zoals omschreven in artikel 22, derde lid van de statuten van de
Stichting;
g. Het besluit tot ontbinding van de Stichting, zoals omschreven in artikel 23, tweede lid van de
statuten van de Stichting;
h. Het vaststellen van de bestemming van een eventueel batig saldo na ontbinding van de Stichting,
zoals omschreven in artikel 23, derde lid van de statuten van de Stichting;
i. Een besluit als bedoeld in artikel 2, lid 2 sub a van de statuten van de Stichting om voor instellingen,
behorend tot op grond van een wijziging van het Uitvoeringsbesluit WTZi aangewezen categorieën
van instellingen, toegang tot de Stichting open te stellen;
j. Een besluit als bedoeld in artikel 2, lid 3 sub a van de statuten van de Stichting om voor andere
categorieën van instellingen te benoemen;
k. Een besluit tot het verstrekken van borgtocht, zoals bedoeld in artikel 2, lid 5, sub c en d van de
statuten van de Stichting.”

In artikel 1 van de Informatie-overeenkomst is vastgelegd dat er minstens twee keer per jaar
overleg wordt gevoerd tussen VWS en het WFZ. Hierbij komen onderwerpen aan de orde als de
solvabiliteit van het WFZ, de tarieven, het toetsingsbeleid, de jaarrekening en het jaarverslag van
het WFZ. Op zijn beurt verplicht het Rijk zich het WFZ vooraf te consulteren over voorgenomen
(wijziging van) regelgeving die direct of indirect het functioneren van het WFZ beïnvloedt.
De positie van de vier koepelorganisaties beperkt zich tot goedkeuring van statutenwijzigingen,
eventuele aanpassing van de beloning van leden van de RvT en benoeming van leden in de RvT.

47/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.

Analyse feitelijke werking WFZ en het effect op derden

4.1 Marktaspecten
Deze paragraaf begint met een omschrijving van de financieringsmarkt voor de zorg en de rol van
het WFZ daarin. Hierbij komen achtereenvolgens het aanbod van geborgde en ongeborgde
financiering, ontwikkelingen in de zorgsector en het effect op financiering en de rol van het WFZ
aan de orde. Vervolgens wordt de ontwikkeling van de deelnemers van het WFZ besproken,
alsmede de ontwikkeling van de borgingsverzoeken. Tot slot is de geborgde en ongeborgde
financiering aan zorginstellingen geanalyseerd met behulp van een Deloitte benchmark.

4.1.1 Financieringsmarkt in de zorg en de rol van het WFZ daarin
In deze paragraaf wordt allereerst ingegaan op de totale financieringsomvang in de zorgsector en
welk deel van de totale uitstaande langlopende schulden geborgd is door het WFZ. Vervolgens
wordt ingegaan op het aanbod van geborgde en ongeborgde financiering in de zorg en de rol van
het WFZ.
In tabel 3 zijn de totale jaarlijkse uitstaande langlopende schulden in de zorg op basis van CBScijfers voor de periode 2006-2012 uiteengezet. In dit overzicht zijn de academische ziekenhuizen
niet meegenomen, aangezien deze zorginstellingen doorgaans niet zijn aangesloten bij het WFZ16.
Daarnaast zijn de totale door het WFZ geborgde langlopende schulden weergegeven en,
afhankelijk van de beschikbaarheid van informatie, zijn de totale geborgde leningen uitgesplitst
naar subsector. Verder is voor 2012 het geborgde deel als percentage van de totale langlopende
schulden weergegeven voor de subsectoren.
Het WFZ rapporteert pas sinds 2011 hoeveel van het totaal van de langlopende schulden per
subsector geborgd is. Vanaf 2011 is het door een wijziging in de wijze van rapporteren wel
mogelijk in de door het WFZ geborgde financiering, een onderscheid te maken per subsector.
Kortlopende schulden zoals kasgeldleningen en bancaire financieringen zijn in dit overzicht buiten
beschouwing gelaten.

16 Het totaalbedrag van de langlopende schulden van de Nederlandse universitaire ziekenhuizen bedroeg ultimo 2012

€3.1 mld. In 2011 is één van de universitaire medische centra aangesloten bij het WFZ en is een lening geborgd. Zie
verder paragraaf 4.1.2.

48/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Financieringsomvang zorgsector
2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

1.727
3.905
5.632

1.852
4.153
6.005

1.878
4.219
6.097

2.077
4.325
6.402

2.183
5.262
7.445

2.225
5.857
8.082

2.300
5.907
8.207

Totaal Cure (excl. UMC's)

4.966
412
5.378

4.936
405
5.341

5.223
431
5.654

5.494
418
5.912

5.803
437
6.240

6.525
438
6.963

6.859
402
7.261

GGZ

1.174

1.243

1.434

1.498

1.579

1.700

1.941

12.184

12.589

13.185

13.812

15.264

16.745

17.409

nb
nb
nb

nb
nb
nb

nb
nb
nb

nb
nb
nb

nb
nb
nb

3.419
3.836
1.084

3.528
3.873
1.205

Totaal geborgd door WfZ

5.963

6.733

7.163

7.473

7.984

8.339

8.606

Geborgd door WfZ als % van langlopende schulden

48,9%

53,5%

54,3%

54,1%

52,3%

49,8%
Care
Cure
GGZ

49,4%
43,0%
53,3%
62,1%

EUR m ln
Uitstaande langlopende schulden
Gehandicaptenzorg
Verpleeg-, verzorgingshuizen, thuiszorg
Totaal Care
Algemene ziekenhuizen
Categorale ziekenhuizen

Totaal uitstaande langlopende schulden
Geborgd door WfZ
Care
Cure
GGZ

B ro n: CB S; Jaarverslagen WfZ 2005-2012

Tabel 3: Financieringsomvang zorgsector
Volgens tabel 3 is per ultimo 2012 ca. 49% van de totale langlopende schulden geborgd door het
WFZ. Meer dan de helft van de totale langlopende schulden loopt dus buiten het WFZ om. Een
nadere analyse van de uitstaande garanties op subsector- en instellingniveau is gegeven in
paragraaf 4.2.8
Aanbod van geborgde financiering
Geborgde zorgfinanciering wordt voor circa 75% verstrekt door sectorbanken (BNG en NWB).
De overige 25% van de geborgde financiering wordt voornamelijk verstrekt door of via
commerciële banken. Deze banken houden de geborgde financiering vaak niet op de balans maar
zetten dit rechtstreeks door naar andere partijen zoals bijvoorbeeld particuliere of institutionele17
beleggers. Bij genoemde banken is er in de huidige situatie doorgaans voldoende financiering
beschikbaar wanneer het WFZ bereid is te borgen.

17 WFZ bulletin jaargang 15 nummer 1 maart 2013

49/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Aanbod van ongeborgde financiering
De ongeborgde financiering aan zorginstellingen wordt verstrekt door de Nederlandse
commerciële banken (met name ABN AMRO Bank, ING Bank en Rabobank) en door de BNG.
Bij het verstrekken van ongeborgde financiering kijken banken in belangrijke mate naar het belang
van de zorginstelling in de maatschappij. Wanneer er reeds een aantal soortgelijke zorginstellingen
in de directe omgeving gevestigd zijn is het de vraag of het toevoegen van nieuwbouw leidt tot
een duurzame oplossing.
Enkele banken hebben tijdens interviews kenbaar gemaakt dat sprake is van een kloof tussen
benodigde en beschikbare financiering in de markt. Vanwege strengere kapitaaleisen bij de banken
(Basel III) en het toenemende risicoprofiel in de zorgsector, zijn de meeste banken terughoudend
om hun exposure in de zorg verder uit te breiden of willen zij deze exposure zelfs afbouwen.
Banken hanteren bij nieuwe financiering doorgaans lagere volumes en kortere looptijden dan
enkele jaren geleden. Dit speelt met name bij ongeborgde financiering. Sectorbanken geven aan
ongeborgde financiering aan zorginstellingen bij voorkeur voor maximaal 15 jaar te verstrekken,
waar commerciële banken aangeven een looptijd van 10 jaar al lang te vinden. Wanneer de looptijd
van de ongeborgde financiering korter is worden zorginstellingen blootgesteld aan een hoger
herfinancieringsrisico. Anderzijds wordt het risico dat banken lopen gereduceerd door kortere
looptijden te hanteren. Er is dus minder bancaire financiering beschikbaar in de markt, terwijl
zorginstellingen wel voor (her)financieringsopgaven staan.
Het WFZ concludeert dat de afname van het aantal banken en de financieringsbereidheid feitelijk
resulteert in afhankelijkheid van een beperkt aantal banken, oftewel nauwelijks concurrentie. Dit
heeft slechtere condities bij (nieuwe) leningen als gevolg, zoals prijsopslagen, verstrekkende
afwenteling van markt- en ondernemingsrisico’s en tal van eenzijdige wijzigingsbevoegdheden18.
Mede hierdoor wordt naast banken steeds meer gekeken naar alternatieve financieringsbronnen.
Daadwerkelijke transacties met alternatieve financiering zijn echter in de zorgsector vooralsnog
beperkt. Voor zover andere geldgevers dan banken financiering verstrekken, stellen deze partijen
garantie door het WFZ doorgaans als voorwaarde. Er is voldoende kapitaal beschikbaar bij
institutionele investeerders, maar de initiatieven lopen vaak vast op zaken als looptijd, type lening
of het probleem dat de faciliteit in een bestaand financieringsarrangement moet worden ingebracht.
Bovendien is vanuit het risico-oogpunt van mogelijke investeerders alternatieve financiering vaak
minder interessant, omdat alternatieve bronnen doorgaans achtergesteld zijn op de banken die bij
de betreffende zorginstelling al leningen hebben uitstaan.

18 Bron: Headline, Rol en positie WFZ verandert, Herman Bellers, april 2012

50/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Buiten de zorgsector wordt in toenemende mate gebruik gemaakt van alternatieve financiering en
de verwachting is dat dit de komende jaren alleen maar zal toenemen19. Enerzijds omdat banken
vanwege onder meer Basel III strengere eisen hanteren bij kredietverstrekking en anderzijds omdat
institutionele investeerders in toenemende mate te maken hebben met afnemende rendementen
door de lage rentestand en daardoor naar voor hen nieuwe markten kijken. De markt voor private
placements in Europa is in ontwikkeling. Een efficiënt opererende private placement markt stelt
niet-beursgenoteerde bedrijven in staat om zich te financieren buiten de banken om, bijvoorbeeld
door financiering vanuit pensioenfondsen en verzekeraars via een onderhandse lening of
obligatielening.
Naast deze directe vorm van financiering door institutionele beleggers zou co-lending door deze
partijen naast de banken een alternatief kunnen zijn. In deze tussenvorm van alternatieve
financiering vervult de bank net als bij traditionele bankfinanciering de agency-rol door de lening
te arrangeren en te adviseren maar zal de bank de lening niet onderschrijven (underwriten)
aangezien het kapitaal uit andere bronnen komt. Dit helpt de institutionele investeerders die nog
beperkte ervaring hebben in de zorgsector waardoor zij moeilijker in staat zijn om de risico’s van
de kredietnemer in te kunnen schatten. Naast deze agency-rol, zijn banken in ieder geval ook nodig
voor werkkapitaalfinanciering, aangezien deze financieringsvorm (korte termijn standby-faciliteit
zonder gefixeerd aflossingsschema) voor institutionele beleggers, die een lange termijn visie
hebben, niet interessant is.
Bij alternatieve financiering wordt grofweg onderscheid gemaakt tussen obligaties (public of
private placement) en onderhandse leningen van institutionele beleggers (private placement). Het
voordeel van obligaties is dat deze onderhands en vrij verhandelbaar zijn, waardoor stakeholders
van zorginstellingen (zoals medisch specialisten en particulieren) gemakkelijk zouden kunnen
participeren. Als het gaat om een public placement zijn de obligaties genoteerd op een publiek
toegankelijke kapitaalmarkt en is een externe credit rating vereist. Bovendien is een
obligatielening voor investeerders pas interessant vanaf circa € 500 miljoen aangezien het
financieringsproces relatief arbeidsintensief en kostbaar is.
Voor een zorginstelling ligt een onderhandse lening via een private placement qua volume meer
voor de hand dan een obligatielening20. Het nadeel is wel dat onderhandse leningen illiquide zijn,
waardoor ze moelijker verhandelbaar zijn. In Europa wordt momenteel gewerkt aan
standaarddocumentatie om private placements te faciliteren voor bedrijven. Dit is wenselijk om te
komen tot een efficiënt opererende private placement markt, waarbij kosten transparant en
voorspelbaar moeten zijn en procedures duidelijk en transparant. In Europa is dus een

19 Bron: “Funding European business: What’s the alternative?” Allen & Overy, november 2014
20 Acht leden van ActiZ gaan de komende maanden aan de slag om hun obligatie vorm te geven. Zij hopen daarmee

gezamenlijk circa € 150 miljoen te kunnen ophalen. Noodzakelijke financiering voor investeringen in met name
vastgoed en nieuwe ontwikkelingen op dat gebied. Bron: ActiZ, persbericht 22-01-2015

51/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

professionaliseringsslag van de private placement markt gaande, waardoor alternatieve
financiering in sommige sectoren inmiddels wordt toegepast. Hier is in de zorgsector nog geen
sprake van, ondanks de standaarddocumentatie en het beschikbare kapitaal bij institutionele
beleggers. Deloitte heeft in 2014 in opdracht van een ziekenhuis de interesse voor alternatieve
financiering voor Nederlandse ziekenhuizen geïnventariseerd bij institutionele beleggers en
buitenlandse banken. Hieruit is gebleken dat de afhankelijkheid van het overheidsbeleid en
onzekerheden in wet- en regelgeving belangrijke redenen zijn dat partijen (nog) niet actief zijn in
de zorg.
Uit het onderzoek is ook gebleken dat pensioenfondsen de voorkeur hebben voor inflation linked
financiering. Deze financieringsvorm is in de zorg moeilijk toe te passen aangezien het
inflatierisico daarmee bij de zorginstellingen komt te liggen. Dit risico kunnen zij niet beheersen,
aangezien de prijsontwikkeling van de tarieven die met zorgverzekeraars wordt afgesproken
kunnen afwijken van de inflatie. Veel institutionele beleggers zijn terughoudend in de zorgsector
vanwege onzekerheden in wet- en regelgeving. Hierdoor wordt lange termijn financiering
bemoeilijkt. Investeerders vinden het verdienmodel van ziekenhuizen moeilijk in te schatten, zeker
op lange termijn. Het feit dat accountants in het voorjaar van 2014 de jaarrekeningen 2013 niet
konden goedkeuren draagt hier niet aan bij. Investeerders vragen enige mate van zekerheid over
de omzet en bescherming tegen nadelige effecten in de wet- en regelgeving. Een veel gestelde
vraag is of de overheid bijspringt wanneer de omzet van een zorginstelling afneemt als gevolg van
veranderingen in wet- en regelgeving. Zo niet, dan wordt vaak gevraagd of de overheid garant
staat voor de financiering. Met name bij de algemene en topklinische ziekenhuizen is teveel
onzekerheid ten aanzien van volume (aantal patiënten, type contract en type behandelingen) en
prijs (onderhandelingen met zorgverzekeraars). Om actief te zijn in de zorgsector, vinden sommige
investeerders dat sectorkennis en een analistenteam nodig zijn om de zorgsector te volgen en het
default risico te kunnen inschatten van zorginstellingen. Voor buitenlandse investeerders geldt dit
nog meer. Dit is de reden dat ze vaak willen samenwerken met een Nederlandse financier en niet
het grootste ticket van de financiering nemen. Het risico bij academische ziekenhuizen wordt door
investeerders lager ingeschat, vanwege de specifieke bekostigingssystematiek en het feit dat deze
worden beschouwd als overheidslichamen.
Ontwikkelingen in de zorgmarkt en het effect op zorgfinanciering
Uit interviews met het WFZ en banken blijkt dat onder invloed van de in hoofdstuk 3 beschreven
(beleids)ontwikkelingen, en specifiek de beleidsnota ‘Transparante en integrale tarieven in de
gezondheidszorg’, vanaf omstreeks 2006 zowel het WFZ als de banken rekening zijn gaan houden
met het gewijzigde risicoprofiel van financieringen in de zorg. Tot het moment van invoering van
de integrale tarieven werd door het WFZ voor zorginstellingen een weerstandsvermogen21 van

21 Eigen vermogen als percentage van de jaarlijkse totale inkomsten

52/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

10% als gezond beschouwd en was sprake van een ruim aanbod van financiering met lange
looptijden en relatief lage kredietopslagen.
Het WFZ concludeerde in het jaarverslag 2005 dat de invoering van integrale tarieven niet alleen
ingrijpende effecten heeft op het niveau van de afzonderlijke instelling, maar ook op het niveau
van de sector als geheel. De overgang van een volledige (risicoloze) vergoeding van kapitaallasten
in het budget naar een systeem van ‘kapitaallasten dekken uit de productieopbrengsten’ betekent
dat het risicoprofiel van de zorgsector in korte tijd ingrijpend verandert. Vanwege het toegenomen
risico in de zorgsector heeft het WFZ zijn kwantitatieve maatstaven voor de financiële gezondheid
van een zorginstelling vanaf 2005 aangescherpt (zie paragraaf 4.1.2).
Uit interviews met banken blijkt dat zij de zorg beschouwen als een sector tussen markt en
overheid. In verband met de toename van de ondernemingsrisico’s voor zorginstellingen werd in
2006 op basis van toenmalige inzichten verwacht dat op den duur voor ziekenhuizen een
solvabiliteitseis22 van 20% tot 30% reëel zal zijn.23 Tegelijkertijd is de zorgsector voor de
financiering van grote24 investeringen vrijwel volledig aangewezen op bancaire leningen25, zodat
investeringen leiden tot een tijdelijke verlaging van solvabiliteit. Banken onderkennen ook
bepaalde zekerheden in de sector: naast de diverse overgangsregelingen die de
ondernemingsrisico’s beperken blijft de overheid verantwoordelijk voor de continuïteit van
cruciale zorg26 en daardoor zijn zorginstellingen in meer of mindere mate te beschouwen als
systeeminstellingen. Het feit dat de overheid als achterborg van het WFZ betrokken is bij een
substantieel deel van de financiering wordt daarbij uitdrukkelijk genoemd door banken.
De banken27 hebben naar aanleiding van de introductie van integrale tarieven en de overige in
hoofdstuk 3 beschreven (beleids)ontwikkelingen intern beleid ontwikkeld met betrekking tot de
financiering van zorginstellingen. Gebruikelijke elementen bij het financieringsbeleid van banken
zijn:

22 Eigen vermogen als percentage van het balanstotaal
23 Advies uitgebracht door de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg aan de minister van Volksgezondheid Welzijn

en Sport (2006), Management van vastgoed in de zorgsector, Tweede Kamer 2005-2006, 27659, nr. 77.
24 Groter dan de jaarlijkse vrije kasstroom
25 Nederlandse zorginstellingen zijn meestal stichtingen en hebben doorgaans geen aandeelhouders die kapitaal

kunnen verschaffen en mogen geen winst uitkeren.
26 http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2011/04/21/continuiteit-cruciale-zorg-bij-faillissement.html
27 Vooral bij commerciële banken was sprake van een heroriëntatie of zelfs beëindiging van de financiering van

zorginstellingen:
http://www.bndestem.nl/algemeen/economie/van-lanschot-verkoopt-portefeuille-institutionelezorg-aan-bng-1.1045390

53/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015




Strategische positie van de instelling (relevantie voor continuïteit van zorg in de regio)
Financiële eisen (solvabiliteit, rentabiliteit, cashflowratio’s ten opzichte van rente en aflossing)
Management, governance en risicobeheersing

Met betrekking tot de solvabiliteit is het gebruikelijk om als voorwaarde voor de financiering een
groeipad af te spreken: een geleidelijke toename van de solvabiliteit door jaarlijks een positief
exploitatieresultaat te behalen en dit toe te voegen aan het eigen vermogen en een geleidelijke
afname van het balanstotaal door afschrijvingen op materiële vaste activa is gewenst. Dit is één
van de criteria waaraan een business case moet voldoen voor financiering.
De bij de financiering betrokken partijen stellen ook strengere eisen ten aanzien van een business
case die zorginstellingen moeten indienen ter onderbouwing van een investering en de daaraan
gerelateerde financiering. Zo wordt het als cruciaal gezien dat investeringen, na het verdwijnen
van nacalculatie van kapitaallasten, voldoende rendabel zijn op de korte en lange termijn. De
zorginstelling dient aan te tonen dat zij de investering kan terugverdienen met toekomstige
kasstromen en de financiering met rente kan terugbetalen. Dit vergt een bedrijfseconomische
benadering van investeringsprojecten waarbij een goede risicoanalyse en goed risicomanagement
nog essentiëler worden. Voor de introductie van integrale tarieven had het opbouwen van expertise
ten aanzien van vastgoed en financiering vanwege de rol van het College bouw zorginstellingen
(CBZ) minder prioriteit. Doordat de rol van het CBZ in 2009 wegviel is dit sindsdien wel
belangrijk geworden.
Zowel het WFZ als de banken zijn bij het verstrekken van financiering aanzienlijk kritischer
geworden met betrekking tot de ondernemingsrisico’s, de financiële positie en de aard en omvang
van de investering. Zij willen voorkomen dat een instelling in financiële problemen komt en
bovendien voornamelijk de activa financieren die in de toekomst nodig zijn voor de continuïteit
van de zorg in de regio, ongeacht de zorginstelling die deze exploiteert. Daarbij spelen de in
hoofdstuk 3 beschreven (beleids)ontwikkelingen een rol, zoals bijvoorbeeld:
 Voor de ziekenhuiszorg is sprake van dynamiek door concentratie en spreiding28, die enerzijds
leidt tot concentratie van hoogcomplexe zorg in meer gespecialiseerde ziekenhuizen. In de
praktijk betekent concentratie dat aanbevelingen of minimumaantallen voor hoogcomplexe,
laagvolumebehandelingen, bijvoorbeeld voor oncologische operaties, gedefinieerd worden,
die zorgverzekeraars hanteren als eis in hun contractsonderhandelingen. Dat leidt ertoe dat
kleinere ziekenhuizen die niet (meer) voldoen aan deze toenemende eisen genoodzaakt zijn
deze specifieke operaties/behandelingen te beëindigen. Anderzijds gaat het om het spreiden en
gespreid houden van vooral chronische, acute en electieve zorg waarbij het gewenst is dat
ziekenhuisvoorzieningen in de buurt van de patiënt worden aangeboden. Voor kleine
ziekenhuizen in dunbevolkte gebieden kan sprake zijn van te weinig patiënten om die zorg

28 http://www.nvz-ziekenhuizen.nl/onderwerpen/spreiding-en-concentratie

54/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015





kostendekkend te kunnen aanbieden. Dergelijke ziekenhuizen kunnen een beroep op de NZa
(beschikbaarheidbijdrage), die daarvoor strenge criteria hanteert29. Spreiding en concentratie
beogen beide de kwaliteit en doelmatigheid van de zorg te verbeteren. Concentratie komt met
name binnen de tweede lijn tot stand. Voor spreiding geldt dat de samenwerking met de eerste
lijn ook relevant is. Vanwege deze dynamiek zijn banken en het WFZ beducht dat een deel
van de cure-infrastructuur niet langer als cruciaal beschouwd kan worden.
Voor de langdurige zorg, waar de omschakeling naar extramurale zorg zal zorgen voor een
krimp van de intramurale capaciteit, spelen de regionale zorgkantoren een belangrijke rol bij
de contractering. Zij hebben een beeld van de ontwikkeling van de vraag en het gewenste
aanbod van intramurale zorg in hun regio en zijn gesprekspartner voor de regionale
zorginstellingen. Ondanks de regie vanuit de zorgkantoren verwachten banken en de
brancheorganisatie30 dat niet alle zorginstellingen in de verpleging en verzorging in staat zullen
zijn om deze omschakeling succesvol te maken. Bij de verstandelijk gehandicaptenzorg is
sprake van overheveling van delen van de bekostiging naar de gemeenten en van daling van
de tarieven.
In de GGZ is al een aantal jaren sprake van een daling van het aantal patiënten en het aantal
behandelingen, een transitie naar marktwerking en bekostiging op basis van DBC’s
(declaraties), van herschikking eerstelijns zorg en specialistische zorg en van krimp van de
intramurale zorg, waardoor de rentabiliteit van instellingen onder druk komt te staan. Dit is
herkenbaar in de risicoclassificaties van het WFZ. Na de bezuinigingen van het kabinet Rutte
I heeft de sector in 2012 een hoofdlijnenakkoord gesloten over inhoudelijke veranderingen
en afspraken over bijvoorbeeld ambulantisering en verschuiving van zorg van de tweede naar
de eerste lijn. In januari 2015 ontstond discussie over het hoofdlijnenakkoord in verband met
de selectieve zorginkoop door zorgverzekeraars.

Met name in de care en in de GGZ is sprake van afboekingen op de waarde van het vastgoed,
voorzieningen voor verlieslatende huurcontracten en reorganisaties. Er zijn twijfels bij de
continuïteit van een deel van de care instellingen en van de klassieke generalistische GGZorganisaties.31
De regelgeving in de zorg verandert sneller dan de infrastructuur. Als voorbeeld geven banken dat
er in het jaar 2000 nog een centrum voor ouderenzorg in de categorieën ZZP 1-3 gebouwd kon
worden toen nog geen sprake was van het scheiden wonen/zorg, terwijl vanaf 1 januari 2013 geen
nieuwe indicaties voor intramurale zorg voor deze doelgroep meer worden afgegeven.
29 Twist over rekening acute zorg,

http://www.zorgvisie.nl/PageFiles/87356/Weekoverzicht08.pdf?cmpid=NLC|zorgvisie_weekoverzicht|2015-0220|Lees_het_weekoverzicht De beschikbaarheidbijdrage kan alleen toegekend worden in geval het acute zorg betreft
en dan nog alleen onder bepaalde condities. Chronische en electieve zorg vallen niet onder de reikwijdte.
30 http://www.actiz.nl/nieuwsberichten/website/nieuws/2014/regelgeving-overheid-treft-verzorgingshuizen-hard
31 EY (2014): Barometer Nederlandse gezondheidszorg 2014

55/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Tevens spelen technologische ontwikkelingen een rol in de ontwikkeling van de zorgmarkt en de
infrastructuur die hiervoor benodigd is. In de toekomst zullen allerlei metingen verricht kunnen
worden door middel van het gebruik van apps, waardoor het bezoek aan zorginstellingen verandert.
Door bovengenoemde ontwikkelingen is de verwachting van het WFZ en van banken dat het
bouwvolume en daarmee het investeringsvolume in zorginfrastructuur de komende jaren af zal
nemen. Deze ontwikkeling is op dit moment al gaande. De verwachte krimp in de intramurale
sector door de introductie van het zelfstandig wonen in de laagste ZZP-categorieën heeft volgens
het WFZ al een drukkend effect op de omvang van de garantieverlening in de afgelopen jaren.
Banken merken op dat waar de gemiddelde bouwsom van een ziekenhuis enkele jaren geleden nog
circa twee maal de jaaromzet bedroeg, dit tegenwoordig gemiddeld lager is, vanwege de tendens
om kleiner te bouwen en zich vooral richten op de cruciale zorgfuncties. De gemiddelde
verblijfsduur van patiënten in ziekenhuizen heeft al jarenlang een dalende tendens.
Tevens geven banken aan de komende jaren hun uitstaande ongeborgde financiering in de zorg
niet substantieel uit te willen breiden, maar eerder terug te willen brengen. Commerciële banken
geven aan een inschatting te hebben gemaakt voor de ongeborgde financiering die zij maximaal
uit willen hebben staan in bepaalde subsectoren in de zorg. De BNG is enerzijds een belangrijke
aanbieder van geborgde financiering en anderzijds ook aanbieder van ongeborgde financiering.
Daarbij wordt regelmatig samengewerkt met commerciële banken en wordt financiering
beschikbaar gesteld als sprake is van een goed onderbouwde businesscase 32. Hierbij speelt onder
andere de vraag of de infrastructuur noodzakelijk blijft in de toekomst, of er toetredingsbarrières
zijn in de markt en hoe groot het risico van substitutie door alternatieve zorgprocessen is.
Ongeborgde financiering wordt doorgaans aangeboden met een maximale looptijd van vijf tot tien
jaar, zodat de bank vervolgens een integrale beoordeling kan doen en een besluit kan nemen over
herfinanciering tegen nieuwe condities. Zo kunnen banken inspelen op veranderingen in het beleid
en het zorglandschap. Banken stellen grenzen aan de omvang van hun financiering per instelling,
waardoor bij een grote financieringsomvang doorgaans meerdere banken nodig zijn en de
keuzevrijheid voor de instelling beperkt is. Naast het verstrekken van leningen maken banken ook
gebruik van lease-instrumenten, waarbij sprake is van een directer verband tussen de financiering
en de activa.
De rol van het WFZ
Zoals hierboven is besproken heeft het WFZ vanaf 2006 zijn kwantitatieve maatstaven voor de
financiële gezondheid van een zorginstelling aangescherpt en worden business cases strenger
beoordeeld. Als gevolg van deze ontwikkelingen is de rol van het WFZ in de zorgsector veranderd.

32 https://www.bngbank.nl/BG%20Articles/BG%202015-1%20Postema%20p20-23.pdf

56/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Volgens het WFZ spelen de volgende overwegingen een rol voor zorginstellingen om met borging
van het WFZ te willen financieren:
1. moeiteloze toegang tot financiering;
2. tegen de laagst mogelijke rentekosten;
3. met lange looptijden die banken niet leveren zonder borging;
4. zonder de veelheid van ongunstige bepalingen die bij banken standaard zijn bij ongeborgde
financiering.
Interviews met banken en zorginstellingen hebben geleid tot de volgende bevindingen:
Ad 1. Moeiteloze toegang tot financiering: Met een borgstellingsverklaring van WFZ is er sprake
van toegang tot een ruim aanbod van sectorbanken en overige aanbieders van geborgde
financiering. Deze partijen baseren zich voor de geborgde financiering niet op een
risicobeoordeling van de zorginstelling maar op de borgstelling door het WFZ. Het WFZ stelt
grenzen aan de omvang van de garanties en bovendien is het beleid van het WFZ erop gericht dat
banken ook een deel ongeborgd langlopend krediet verstrekken voor de activa. Volgens het WFZ
is dit beleid omstreeks 2011 ingezet met als doel dat banken de investering mede beoordelen en
bovendien reeds financiële betrokkenheid hebben bij de zorginstellingen als deze behoefte krijgt
aan een rekeningcourantkrediet. Het WFZ heeft immers zelf geen instrumenten om
liquiditeitsproblemen bij zorginstellingen op te lossen. Zorginstellingen hebben in toenemende
mate te maken met liquiditeitsvraagstukken. Waar in het verleden zorginstellingen konden rekenen
op bevoorschotting door zorgverzekeraars op basis van hun budgetten is met name in de cure en
de GGZ steeds meer sprake van vergoeding achteraf, nadat declaraties zijn goedgekeurd. Pas als
is vastgesteld dat zorgprestaties op de juiste wijze zijn gedeclareerd is sprake van een volwaardige
vordering op de zorgverzekeraar. Bij het faillissement van het Ruwaard van Puttenziekenhuis in
2013 is duidelijk geworden dat financiers aan vorderingen op zorgverzekeraars weinig zekerheid
kunnen ontlenen. Het zogeheten verrekenbeding geeft verzekeraars het recht om bij een
faillissement geleverde voorschotten te verrekenen met de facturen die ze nog aan de
zorgaanbieders moeten betalen. Het verrekenbeding van de verzekeraars heeft voorrang op het
pandrecht van banken. De banken zien bij faillissement hun veronderstelde zekerheden daardoor
mogelijk verdampen33. In een faillissementssituatie verrekenen de zorgverzekeraars niet alleen het
onderhanden werk en de nog te factureren prestaties met hun voorschotten, maar er vindt ook
verrekening met de debiteuren plaats34. Banken kijken kritisch of alle bestaande kredietlijnen wel
nodig zijn, en of de omvang van de werkkapitaalfinanciering kan worden terug gebracht.

33 http://www.artsennet.nl/nieuws/nieuws-uit-de-media/artikel/141147/banken-zetten-ggz-onder-druk.htm
34 Presentatie Rabobank Bijzonder Beheer, https://www.nvtz.nl/604/de-taal-van-de-bank-een-factor-van-

betekenis.html?qvId=6985059&qvCrc=beliatkaQyjabiwA

57/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Als het WFZ voor een deel van de financieringsbehoefte een borgstellingsverklaring geeft, dan is
de omvang van de financieringsbehoefte die ongeborgd moet worden ingevuld kleiner. De kans
op aanbod vanuit meerdere banken, waardoor voor de zorginstelling keuzevrijheid ontstaat, is
daardoor groter.
Er wordt door banken verschillend gedacht over de rol van het WFZ als ‘kwaliteitskeurmerk’.
Commerciële banken nemen het oordeel van het WFZ mee in hun overweging bij het verstrekken
van ongeborgde financiering, maar voeren daarnaast ook zelf een kredietanalyse uit om te komen
tot hun oordeel. Een argument dat hierbij door de banken genoemd werd is dat banken vanwege
hun omvang meer financiële expertise in huis hebben voor het beoordelen van kredietaanvragen.
Van de periodieke herbeoordeling door het WFZ gaat ook voor de commerciële banken een
signaleringsfunctie uit. Daarnaast fungeert het WFZ als extra toezichthouder: WFZ-deelnemers
zijn daarbij gebonden aan het reglement van deelneming van het WFZ.
Ad 2. Tegen de laagst mogelijke rentekosten: Met betrekking tot het rentevoordeel vergelijkt het
WFZ de rentekosten met de genormeerde rentevergoeding in het kapitaalbudget zonder correctie
voor de “afsluitpremie” van de garantie van WFZ (het ‘disagio’). De WFZ-garantie maakt
geborgde leningen solvabiliteitsvrij zodat banken daarvoor geen kostbare kapitaalbuffer hoeven
aan te houden. Het WFZ merkt op dat ook van belang is hoe de verhouding ligt tussen leningen
met en zonder WFZ-garantie: de prijsstelling van ongeborgde leningen kan per zorginstelling sterk
uiteen lopen, mede afhankelijk van de kredietwaardigheid van de desbetreffende instelling. Maar
volgens het WFZ is een cijfermatig beeld hierover bij gebrek aan informatie niet te geven. In
paragraaf 4.2.5 volgt een nadere analyse van de effecten van borgstelling op de
financieringskosten.
Ad 3. Met lange looptijden die banken niet leveren zonder borging: Met een
borgstellingsverklaring van het WFZ kan financiering met een looptijd van 30 jaar verstrekt
worden. Het is van belang dat er financiering met een lange looptijd beschikbaar is gezien de
bekostiging van de zorginfrastructuur is geijkt op relatief lange looptijden en
afschrijvingstermijnen. Leningen die door het WFZ geborgd zijn, zijn niet tussentijds opzegbaar.
De relatief lage rente- en aflossingsverplichting (doordat de aflossingen over een langere periode
verspreid worden) bij een geborgde lening draagt eraan bij dat een zorginstelling leencapaciteit
overhoudt voor ongeborgde leningen. Deze hebben weliswaar doorgaans een kortere looptijd,
maar kennen vaak een aflossingsschema op basis van 25 of 30 jaar met een
herfinancieringsbepaling na 10 jaar.
Bij een recente financiering van een ziekenhuis was sprake van een investering van ca. € 100 mln.
in nieuwbouw en renovatie. Het WFZ was bereid hiervan 75% te borgen. Bij ziekenhuizen ligt de
totale investering inclusief inventaris en ICT over het algemeen ten minste ca. 50% hoger dan
alleen de investering in vastgoed. De borging van het WFZ wordt hierbij gekoppeld aan de activa
met de langste levensduur, waarvoor financiering met een lange looptijd afgesloten kan worden.

58/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De financiering van de overige activa zal in beginsel een kortere looptijd hebben. Dit voorbeeld
laat zien dat het WFZ weliswaar slechts voor ongeveer de helft van de financieringsbehoefte
borging biedt, maar dat door langlopende garanties en vaste kern in de financiering een langdurige
zekerheid over (een deel van) de toekomstige financieringslasten wordt gerealiseerd.
Ad 4. Zonder de veelheid van ongunstige bepalingen: De leningvoorwaarden voor een geborgde
financiering zijn in hoge mate standaard, maar doordat het WFZ slechts een deel van de
financiering borgt, krijgt de zorginstelling ook te maken met bancaire voorwaarden. Voor
ongeborgde financiering hanteren banken doorgaans een ‘stelselwijzigingsclausule’ in de
contractvoorwaarden, waardoor zij de lening op elk moment kunnen opeisen indien ingrijpende
wijzigingen in de institutionele achtergrond plaatsvinden35. Bij geborgde leningen in de zorgsector
wordt deze clausule niet toegepast.
Het WFZ borgt de ‘dienst der lening’, wat inhoudt dat het WFZ garant staat voor betaling van
rente en aflossingen voor de geborgde lening. In geval van faillissement of betalingsachterstand
dient de bank formeel eerst melding te maken bij het WFZ voordat het WFZ zekerheden kan gaan
inwinnen. Banken geven aan dat er op dit moment een discussie gevoerd wordt over een parallelle
schuldstructuur tussen geborgde en ongeborgde leningen en over de mogelijkheid om
faillissementen in één keer af te wikkelen, zodat na faillissement van een instelling geen jarenlange
leningadministratie hoeft te worden bijgehouden. Volgens banken zijn de documentatie en de
werkwijze van het WFZ niet optimaal afgestemd op wisselingen en aanpassingen in de
financiering gedurende de looptijd van de borgstelling. In de praktijk is tegenwoordig vaker sprake
van meerdere banken, die vanwege de door hen aangeboden gemiddelde looptijd om de circa tien
jaar wisselen.
De banken geven aan dat in een situatie waarin een zorginstelling te kampen heeft met
liquiditeitsproblemen en aan de banken vraagt om (tijdelijke) vergroting van de kredietruimte, de
opstelling van het WFZ met betrekking tot de gevestigde zekerheden een belemmering kan
vormen. Het WFZ is geen leverancier van geld en laat het aan de banken over om in een dergelijke
risicovolle situatie de kredietruimte te vergroten en de zorginstelling in staat te stellen zijn
rekeningen te betalen. Afhankelijk van de situatie kunnen banken op die manier een faillissement
voorkomen, mits zij voldoende mogelijkheden zien dat de bestaande en nieuwe leningen op
termijn worden terugbetaald.

35 Rapport van de commissie Risicoregelingen, Risicoregelingen in beeld, Ministerie van Financiën, september 2013,

p35

59/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.1.2 Ontwikkeling deelnemers WFZ
In deze paragraaf wordt de ontwikkeling van de deelnemers van het WFZ besproken. Allereerst
wordt de ontwikkeling van het aantal deelnemers sinds de oprichting van het WFZ weergegeven.
Vervolgens wordt er aandacht besteedt aan de visie van het WFZ over niet-deelnemers.
Het WFZ kende per 3 oktober 2014 in totaal 322 deelnemers. Volgens informatie van het CBS36
waren er in 2012 811 zorginstellingen in Nederland. Circa 40% hiervan is dus deelnemer van het
WFZ.
Uitstaande
garanties langlopende
In onderstaande grafiek is grafisch weergegeven hoe het aantal deelnemers zich sinds
de oprichting
leningen 2012
van het WFZ in 1999 heeft ontwikkeld. De grafiek toont in de eerste jaren een sterke toename in
het aantal deelnemers. Vanaf 2005 is het aantal deelnemers relatief stabiel.
14%

41%

Totaal aantal deelnemers WFZ
350,0
45%

Aantal deelnemers

300,0
250,0

Care

Cure

GGZ

200,0
150,0
100,0
50,0
-

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bron: Jaarverslagen WFZ 1999-2013 en deelnemerslijst WFZ medio 2014

Figuur 6: Deelnemers WFZ
Als redenen voor de stabilisering van het aantal deelnemers vanaf 2007 noemt het WFZ in zijn
jaarverslag een afname van het aantal aanvragen tot toelating, een hoger afwijzingspercentage en
een afname van het totale aantal geregistreerde deelnemers als gevolg van fusies. Oorzaak voor de
afwijzing van aanvragen tot deelname is volgens het WFZ doorgaans een combinatie van het niet
voldoen aan de gestelde kwantitatieve maatstaven en tekortkomingen in het sturings- en
beheersingsinstrumentarium bij zorginstellingen die een deelnameverzoek indienen. Tevens zijn
de afgelopen jaren door ontwikkelingen in de sector de criteria waarop getoetst wordt en de

36

Financiële kengetallen zorginstellingen, CBS, Webartikel http://statline.cbs.nl/StatWeb/publication/
?VW=T&DM=SLNL&PA=82247ned&D1=a&D2=a&D3=l&HD=140306-0905&HDR=G2,G1&STB=T

60/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
geldende normen gewijzigd. Door de toenemende risico’s in de zorgsector gelden daarbij strengere
toelatingscriteria.
Als belangrijkste kwantitatieve maatstaven voor de financiële gezondheid van een zorginstelling
hanteert het WFZ het weerstandsvermogen en het exploitatieresultaat. Het weerstandsvermogen
geeft de kredietwaardigheid van zorginstellingen weer en wordt door het WFZ gedefinieerd als
het eigen vermogen als percentage van de jaarlijkse totale inkomsten. Tot 2005 werd 10%
beschouwd als een gezond weerstandsvermogen. Vanwege de toename van de dynamiek en de
exploitatierisico’s is naar de zienswijze van WFZ in 2005 de vorming van een
weerstandsvermogen van 10 à 15% voor zorginstellingen gewenst, waarbij vooral ziekenhuizen,
vanwege de volatiliteit van patiëntenstromen, een doelstelling van circa 15% zouden moeten
hanteren. Het gaat hierbij om een indicatie voor het vermogensbeleid en niet om een absolute
toetredingsnorm. In het jaarverslag 2013 acht het WFZ voor zorginstellingen een
weerstandsvermogen van 15 à 20% wenselijk als financiële buffer in verband met de toenemende
risico’s en onzekerheden.
Het exploitatieresultaat is het jaarresultaat als percentage van de jaarlijkse totale inkomsten. In de
jaarverslagen van WFZ wordt geen gehanteerde richtlijn genoemd voor de beoordeling van het
exploitatieresultaat. Op de WFZ website staat vermeld dat bij garantieverzoeken de vooruitzichten
voor de zorginstelling goed dienen te zijn; de toekomstige exploiteerbaarheid en de
financierbaarheid moeten degelijk en overtuigend worden aangetoond en onderbouwd.
Deelnemers met een negatief exploitatieresultaat die beschikken over borging worden door het
WFZ onder extra toezicht gesteld. Hier wordt verder op ingegaan in paragraaf 4.2.3.
Onderstaande tabel toont het aantal gehonoreerde en afgewezen verzoeken tot toelating tot het
WFZ en de mutaties in het aantal deelnemers.37 Vroeger was deelname aan het WFZ de
belangrijkste horde die door een zorginstelling genomen moest worden om geborgde financiering
te krijgen. Tegenwoordig heeft deelname aan het WFZ als zodanig minder te betekenen, aangezien
de business case separaat wordt getoetst wanneer een garantieverzoek wordt ingediend. Hierdoor
lopen deelnameverzoeken en borgingsverzoeken in elkaar over. In paragraaf 4.1.3 wordt hier
verder op ingegaan.

37 De tabel is opgesteld op basis van Jaarverslagen en RvT-verslagen van het WFZ. Hierbij wordt opgemerkt dat de

gehonoreerde deelnameverzoeken en de verklaring mutatie ‘nieuw’ in deze tabel niet op elkaar aansluiten.

61/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Deelnameverzoeken WfZ
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

31
24
55

12
17
29

16
11
27

nb
2
nb

2
6
8

7
10
17

nb
nb
nb

nb
nb
nb

nb
nb
nb

Mutatie deelnem ers t.o.v. voorgaand jaar
Verklaring mutatie 'Nieuw '
36
24
17
Verklaring mutatie 'Fusie'
-4
-9
-5
Verklaring mutatie 'Uitschrijving'
0
-2
-1
Totaal
32
13
11
Bron: Jaarverslagen WfZ 2005-2013 en RvT verslagen 2009-31 en 2010-26

9
-8
-1
0

2
-5
-1
-4

8
-4
0
4

12
-3
-3
6

2
-3
-4
-5

2
-2
-2
-2

Aantal deelnameverzoeken
Behandelde deelnam e verzoeken
Gehonoreerd
Afgew ezen of tussentijds teruggetrokken
Totaal

Tabel 4: Deelnameverzoeken WFZ
Het beeld uit bovenstaande tabel sluit aan bij de trend die in figuur 6 zichtbaar is. Het aantal
deelnemers neemt tot omstreeks 2007 toe en de groei in het aantal deelnemers in de
daaropvolgende jaren vlakt af.
Niet-deelnemers WFZ
Volgens het WFZ bestaat het WFZ-deelnemersbestand door de selectieprocedure vooral uit
financieel sterkere zorginstellingen en is de groep niet-deelnemers financieel gemiddeld zwakker
dan de groep deelnemers. In paragraaf 4.2.2 wordt het gemiddelde risicoprofiel van de WFZdeelnemers ten opzichte van de niet-deelnemers op basis van financiële cijfers38 nader uitgewerkt.
Universitaire medische centra (“UMC’s”)zijn, op één UMC na, geen deelnemer van het WFZ. Tot
de invoering van Basel II werden UMC’s namelijk beschouwd als overheidslichamen. Dit stelde
banken in staat leningen aan de UMC’s te verstrekken zonder vermogensbeslag, waardoor deze
instellingen bij diverse banken terecht konden om in hun externe financieringsbehoefte te voorzien
tegen lage rentekosten. De toegevoegde waarde van het WFZ voor de UMC’s was vanwege deze
risicoweging op dat moment niet aanwezig. Sinds de invoering van Basel II geldt voor de
universitaire medische centra een risicoweging van 20%. Borging door het WFZ zorgt dan voor
een beperkt rentevoordeel (op een deel van de financiering) waardoor het borgen voor UMC’s
mogelijk aantrekkelijk wordt. Formeel is er bij het WFZ geen restrictie voor het borgen van
leningen door UMC’s aanwezig. Er dient bij UMC’s een afweging gemaakt te worden tussen het
rentevoordeel en de kosten, risico’s en tijd voor het bedienen van een extra toezichthouder die de
borging met zich meebrengt. Tevens kan het WFZ slechts een relatief klein deel van de totale
financieringsbehoefte van UMC’s borgen vanwege de omvang van de financieringsbehoefte van
UMC’s en de grenzen die het WFZ stelt aan de omvang van de garanties per deelnemer. Daarnaast

38 Omdat uit vertrouwelijkheidsoogpunt geen informatie op zorginstellingniveau verstrekt is door het WFZ zijn de

governance- en juridische risico’s niet meegenomen in deze analyse van het gemiddelde risicoprofiel. In paragraaf
4.2.2. wordt het bredere risicobeleid van het WFZ behandeld.

62/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
kan de juridische- en/of bestuurlijke structuur van UMC’s mogelijk een belemmering vormen
bijvoorbeeld doordat zorg en onderwijs vaak met elkaar vervlochten zijn. Overigens zijn enkele
UMC’s juridisch geen zelfstandige zorginstellingen, waardoor zij onder de huidige criteria niet als
deelnemer van het WFZ in aanmerking komen. De Europese Investeringsbank is een belangrijke
financier voor de veelal omvangrijke investeringsprogramma’s van de UMC’s.
Om inzicht te krijgen in de overwegingen van zorginstellingen om niet deel te nemen aan het WFZ
is een aantal zorginstellingen telefonisch geïnterviewd, waarvan de (in paragraaf 4.4.2.
beschreven) financiële ratio’s in beginsel voldoen aan de door het WFZ gehanteerde criteria. Deze
instellingen zouden graag gebruik maken van het WFZ maar bleken in het verleden te zijn
afgewezen door het WFZ. Het is niet bekend hoeveel zorginstellingen die in de afgelopen jaren
financiering hebben aangetrokken uit eigen keuze geen deelnemer zijn van het WFZ, maar de
indruk bestaat dat dit (met uitzondering van de meeste UMC’s) niet op grote schaal voorkomt.
Fusies
Tegenover de aanwas van nieuwe deelnemers staat een afname door fusies tussen zorginstellingen.
Hierdoor ontstaat een kleiner aantal, maar grotere instellingen. Het aantal zorginstellingen per
deelnemende rechtspersoon vertoont door fusies een stijgende lijn in de periode 2005-2010. In
2005 bedroeg het gemiddelde aantal zorginstellingen per rechtspersoon 3,8 waar een rechtspersoon
in 2010 uit gemiddeld 5,3 zorginstellingen bestaat.39
Zorginstellingen per rechtspersoon (gemiddeld aantal)

aantal zorginstellingen

6,0
5,0

4,0
3,0
2,0
1,0
-

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Bron: Jaarverslagen WFZ 2005-2010

Figuur 7: Zorginstellingen per rechtspersoon

39 Het gemiddelde aantal zorginstellingen per rechtspersoon is niet bekend voor de jaren na 2010 door veranderende

verslaggeving van het WFZ.

63/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Het WFZ merkt op dat financieringsaspecten bij de overwegingen voor een fusie tussen twee
zorginstellingen niet of nauwelijks aan bod komen, terwijl hier volgens het WFZ wel aanleiding
toe is. Er worden door het WFZ twee financiële aspecten genoemd die belangrijk zijn bij de
afweging van een mogelijke fusie.
(1) Er is een selecte groep banken waar zorginstellingen terecht kunnen en deze banken hanteren
allemaal limieten voor kredietverstrekking. Grote zorginstellingen hebben doorgaans relatief
grotere investeringsprojecten, waardoor de keuze uit financiers mogelijk sterk gereduceerd wordt.
Hierbij dient ook te worden gedacht aan de onderhandelingspositie van de zorginstelling ten
opzichte van de banken.
(2) Een ander punt dat door het WFZ onder de aandacht wordt gebracht is dat wanneer er twee
ziekenhuizen fuseren die beiden bijvoorbeeld €150mln geleend hebben bij eenzelfde bank, het
concentratierisico voor de banken verhoogd wordt. Banken zitten doorgaans niet te wachten op
een exposure van €300mln bij één zorginstelling. Anderzijds levert een fusie waarbij de
zorginstellingen financiering hebben bij verschillende banken vaak discussie op omtrent zaken als
wie het huisbankierschap krijgt, kredietlimieten, tarieven en aanverwante kwesties.
Op grond van het Reglement van Deelneming heeft een WFZ-deelnemer formeel toestemming
nodig van het WFZ bij een fusie, splitsing of wijziging van zijn juridische structuur. Dit laatste
speelt ultimo 2014 onder meer bij de positionering van de medisch specialisten bij de governance
van ziekenhuizen. Het WFZ beoordeelt fusies vanuit het gezichtspunt van het (garantie)risico voor
de overige deelnemers en de achterborg. Een fusie wordt beoordeeld alsof het gaat om een nieuwe
aanvraag voor deelname. Dit geldt zowel in een situatie waarin twee WFZ-deelnemers willen
fuseren, als bij een fusie tussen een WFZ-deelnemer en een niet-deelnemer. In dat laatste geval
wordt eerst getoetst of de combinatie voldoet aan de statutaire deelnamecriteria en vervolgens
wordt gekeken naar de kredietwaardigheid en het totaalbedrag aan garanties van de beoogde
combinatie. Er zijn voorbeelden waarbij fuserende partijen vooraf het garantievermogen van de
fusiestichting dienden te versterken40 om aan de eisen van het WFZ te voldoen. Bij een fusie tussen
twee WFZ-deelnemers kan de optelsom van de lopende garanties een complicerende factor zijn
indien de gecombineerde uitstaande garantie te groot wordt (zoals in paragraaf 3.2.2 genoemd).
4.1.3 Borgingsverzoeken
In deze paragraaf wordt het aantal gehonoreerde en afgewezen borgingsverzoeken geanalyseerd
aan de hand van het aantal behandelde borgingsverzoeken door het WFZ in de periode 2011-2013.
De beoordelingsprocedure voor borgingsverzoeken is in de loop van 2011 aangepast omdat er in
voorgaande jaren te vaak sprake was van ‘slepende kwesties’, waarbij het WFZ de zorginstelling

40 http://www.skipr.nl/actueel/id1914-zeeuwse-ziekenhuizen-presenteren-business-case-.html

64/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

in de loop van het beoordelingsproces verzocht aanvullende informatie te verstrekken ten behoeve
van de beoordeling van het borgingsverzoek. Door de invoering van een ‘quick scan’ op basis van
de richtlijn ‘Bouwstenen Businessplan’ (WFZ, juni 2010), wordt een instelling binnen twee weken
geïnformeerd of de aanvraag op basis van de aangeleverde informatie in behandeling wordt
genomen door een analist41. Als een aanvraag in behandeling is genomen, kan het WFZ na verloop
van tijd vaststellen of een borgingsverzoek gehonoreerd kan worden. Door de wijziging in
beoordelingsprocedure is het niet mogelijk om een goede vergelijking met de uitkomsten van de
behandelde borgingsverzoeken in voorgaande jaren te maken.
Het aantal behandelde borgingsverzoeken en de verhouding tussen positieve en negatieve
besluiten om verzoeken tot borging van tot het WFZ toegelaten instellingen is weergegeven in
onderstaande tabel.
Borgingsverzoeken
2011

2012

2013

51
21
72

49
10
59

45
10
55

71%
29%

83%
17%

82%
18%

Aantal
Behandelde borgingsverzoeken
Gehonoreerde borgingsaanvragen
Afgew ezen borgingsaanvragen
Totaal
% van de borgingsaanvragen gehonoreerd
% van de borgingsaanvragen afgewezen of teruggetrokken
Bron: Jaarverslagen WfZ 2011-2013

Tabel 5: Borgingsverzoeken
Het aantal behandelde borgingsverzoeken is in de periode 2011-2013 afgenomen van 72 naar 55
verzoeken. Het percentage gehonoreerde borgingsaanvragen bedroeg circa 70% in 2011 en circa
80% in 2012 en 2013.
Uit de gesprekken met zorginstellingen waarvan borgingsverzoeken niet zijn gehonoreerd blijkt
dat zij het WFZ niet hebben kunnen overtuigen van de noodzaak en/of de haalbaarheid van hun
investeringsplannen, waarbij volgens deze zorginstellingen vooral bij relatief grote investeringen
het WFZ zich terughoudend opstelt. Uit de interviews met zorginstellingen blijkt ook dat indien
het WFZ welwillend staat ten opzichte van borging, het vaststellen van het te borgen bedrag nog
een discussiepunt kan zijn. Er zijn gevallen waarbij het proces om te komen tot een borgstelling
zo lang duurt, dat de onderhandelingspositie van de zorginstelling bij de bank in het geding komt.
Er wordt dan een financieringsarrangement afgesloten zonder borgstelling, met de mogelijkheid
dat later alsnog een deel van de financiering kan worden geborgd. Dit kan leiden tot
financieringscondities die minder gunstig zijn dan indien vooraf zekerheid zou hebben bestaan
over de borging van het WFZ. Zorginstellingen verzoeken het WFZ veelal om borging van het
gehele investeringsbedrag. Een dergelijk verzoek wordt door het WFZ zelden gehonoreerd. Het

41 Jaarverslag WFZ 2011

65/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

WFZ houdt met betrekking tot de borgingsverzoeken niet systematisch informatie bij over hoe het
borgingsbedrag zich verhoudt tot de financieringsbehoefte van WFZ-deelnemers. Het is volgens
het WFZ in de afgelopen jaren regelmatig voorgekomen dat zorginstellingen hun aanvankelijke
investeringsplannen tot een minder grote omvang hebben teruggebracht of achteraf concluderen
dat ze gezien de ontwikkelingen in de zorg te groot gebouwd hebben.

4.1.4 Analyse geborgde- en ongeborgde financiering
In onderstaande tabel is op basis van omzet weergegeven welk percentage per subsector deelneemt
aan het WFZ. Op basis van deze omzetcijfers is zichtbaar dat het percentage deelnemers in de care
ca. 60% bedraagt, terwijl dit voor de cure op ca. 85%42 en voor de GGZ ca. 70% is.
Deelname WFZ per subsector 2012
Care

Cure

GGZ

25.300
15.000
59,3%

15.700
13.400
85,4%

5.700
3.900
68,4%

EUR m ln
Totale omzet per subsector
Omzet WFZ-deelnemers
% deelnemers in subsector
B ro n: WFZ jaarverslag 2013

Tabel 6: Deelname WFZ per subsector
In tabel 7 zijn de totale langlopende schulden per subsector weergegeven. Hieruit is af te lezen dat
de totale uitstaande schulden in de care en cure relatief groot zijn in vergelijking met de GGZ. Hier
liggen twee hoofdoorzaken aan ten grondslag. Ten eerste speelt de kapitaalintensiteit 43 een rol.
Deze ratio geeft aan in hoeverre zorginstellingen gebruik maken van externe financiering voor het
realiseren van opbrengsten. Ziekenhuizen hebben over het algemeen een groter bedrag aan activa
nodig voor het realiseren van omzet dan instellingen actief in de care en GGZ-sector. Ten tweede
zijn, ondanks het feit dat de kapitaalintensiteit van de care en GGZ vergelijkbaar is, de totale
uitstaande langlopende schulden van de care duidelijk hoger dan de langlopende schulden in de
GGZ-sector. Dit komt doordat de care meer instellingen kent dan de GGZ. Bij een gelijkwaardige
kapitaalintensiteit zorgen meer zorginstellingen in een sector logischerwijs voor hogere uitstaande
langlopende schulden.

42 Cijfers voor de cure hebben betrekking op algemene

beschouwing gelaten.
43 Totale langlopende schulden / totale omzet

en categorale ziekenhuizen. UMC’s worden buiten

66/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Borging WFZ per subsector2012
Care

Cure

GGZ

8.207
3.528
43,0%

7.261
3.873
53,3%

1.941
1.205
62,1%

EUR m ln
Totale langlopende schulden per subsector (CBS)
Geborgd door het WFZ
% geborgd door het WFZ
B ro n: CB S, WFZ jaarverslag 2013

Tabel 7: Borging WFZ per subsector
Verder is in tabel 8 weergegeven welk percentage van de totale langlopende schulden geborgd is
door het WFZ. In de tabel is af te lezen dat in de care ca. 43% van de totale langlopende schulden
is geborgd door het WFZ. Voor de cure ligt dit percentage op ca. 53% en voor de GGZ op ca. 62%.
Vanaf 2007 houdt Deloitte systematisch op basis van informatie zoals gepubliceerd op
www.jaarverslagenzorg.nl een benchmark bij waarbij van alle ziekenhuizen de financiële trends
en ontwikkelingen worden samengevat. Vanaf 2009 houdt Deloitte ook voor de sector verpleging,
verzorging en thuiszorg en gehandicaptenzorg en voor de geestelijke gezondheidszorg
benchmarkgegevens bij van instellingen die gezamenlijk 70%, respectievelijk 80% van het volume
van deze subsectoren omvatten.
In tabel 8 zijn de ongeborgde uitstaande langlopende schulden per subsector weergegeven. Met
behulp van informatie uit de benchmark is gekeken welk deel van de ongeborgde uitstaande
langlopende schulden uitstaat bij WFZ-deelnemers en bij niet-deelnemers. Zodoende kan een
globale inschatting gemaakt worden van het percentage van de totale uitstaande langlopende
schulden bij WFZ-deelnemers dat geborgd wordt door het WFZ.
Analyse ongeborgde uitstaande langlopende schulden 2012
Care

Cure

GGZ

Ongeborgde uitstaande langlopende schulden

4.679

3.388

736

% Dekking benchmark tov totaal CBS

68,9%
2.791

94,3%
1.250

80,8%
313

4.050

1.326

387

84,9%
629

65,2%
2.062

77,5%
349

EUR m ln

Totaal uitstaande langlopende schulden niet-deelnemers benchmark
Benadering totaal uitstaande langlopende schulden niet-deelnem ers
Benadering % borging WFZ
Benadering totaal uitstaande ongeborgde langlopende schulden WFZ-deelnem ers
B ro n: WFZ, Delo itte B enchmark

Tabel 8: Analyse ongeborgde uitstaande langlopende schulden

67/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Voor de care is ca. 70% van de totale langlopende schulden terug te vinden in de benchmark44. Dit
kan onderverdeeld worden in uitstaande langlopende schulden van WFZ-deelnemers en nietdeelnemers. De niet-deelnemers die zijn opgenomen in de benchmark hebben een totale uitstaande
langlopende schuld van ca. €2,8 mrd.
Bij deze analyse wordt verondersteld dat de niet-deelnemers die niet zijn opgenomen in de
benchmark verhoudingsgewijs evenveel uitstaande langlopende schulden hebben dan de nietdeelnemers die wel in de benchmark zijn opgenomen. Op basis van deze veronderstelling bedraagt
het totaal van de uitstaande langlopende schulden van niet-deelnemers in de care ca. €4 mrd.45
Wanneer de totale geborgde langlopende schulden in de care gedeeld worden door de benadering
van de totale uitstaande langlopende schulden in de care46 geeft dit een indicatie van het
gemiddelde borgingspercentage van het WFZ. Het gemiddelde borgingspercentage in de care is
op basis van deze analyse ca. 85%. In de benchmark zijn voor de cure alle algemene ziekenhuizen
opgenomen. Dit dekt ca. 95% van de totale uitstaande langlopende schulden. De overige ca. 5% is
afkomstig van categorale ziekenhuizen. De niet-deelnemers in de benchmark hebben een totale
uitstaande langlopende schuld van ca. €1,3 mrd. Aangezien de benchmark bijna de gehele markt
dekt kan redelijkerwijs worden verondersteld dat de overige nog niet verklaarde ongeborgde
langlopende schulden kunnen worden toegewezen aan de ongeborgde financiering van WFZdeelnemers. Dit zou betekenen dat het WFZ ca. 65% van de totale uitstaande langlopende schulden
van WFZ-deelnemers in de cure borgt.
In de benchmark is ca. 80% van de uitstaande langlopende schulden in de GGZ opgenomen. Ca.
€0,3 mrd is toe te kennen aan niet-deelnemers die zijn opgenomen in de benchmark.
Verhoudingsgewijs komt dit neer op totaal uitstaande langlopende schulden van niet-deelnemers
van ca. €0,4 mrd. Bij benadering leidt dit tot een gemiddeld borgingspercentage van ca. 78%.
Zoals beschreven in paragraaf 4.1.1. is het beleid van het WFZ er sinds enkele jaren op gericht dat
banken ook een deel ongeborgd krediet verstrekken voor de financiering van activa.
4.1.5 De rol van zorgverzekeraars
Zorgverzekeraars zijn de schakel tussen de verzekeringsmarkten enerzijds en de zorginkoop- en
zorgverleningsmarkt anderzijds. De rol van zorgverzekeraars is aan verandering onderhevig sinds

44 Betreft de Deloitte benchmark zoals beschreven in paragraaf 4.1.4
45

Dekkingsgraad benchmark (68,9%) x uitstaande langlopende schulden niet-deelnemers opgenomen in de
benchmark (€ 2.791 mln).
46 Geborgde (€ 3.528 mln) en ongeborgde (€ 629 mln) uitstaande langlopende schulden van WFZ-deelnemers in de

care sector.

68/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

de invoering van de Zorgverzekeringswet in 2006, die onder andere ingevoerd werd om de
concurrentie tussen zorgverzekeraars te bevorderen.
In de Nederlandse zorgverzekeringsmarkt zijn er vier grote spelers, te weten Achmea, VGZ, CZ
en Menzis welke gezamenlijk in 2014 circa 90% van de markt in handen hebben (Vektis
Zorgthermometer, april 2014). De care wordt gecontracteerd via zorgkantoren.
Looptijd zorgcontracten
Zorgverzekeraars en zorgkantoren sluiten op dit moment voornamelijk eenjarige contracten af met
zorginstellingen. Enerzijds worden de zorginstellingen hierdoor gestimuleerd om kwaliteit te
leveren en actief op de kosten te letten. De bestuurder van zorgverzekeraar Menzis (BNR
interview, 11 december 2014) geeft aan dat de kwaliteit van de zorg voorop staat bij
zorgverzekeraars. Wanneer de kwaliteit van de zorg niet voldoet wordt er ook niet onderhandeld
over de prijzen die zorgverleners vragen voor bepaalde behandelingen. In de praktijk is de
onderhandelingsruimte over de prijs van de zorg voor zorginstellingen zeer beperkt. Door het
afsluiten van eenjarige contracten wordt flexibiliteit gecreëerd voor de zorgverzekeraar.
Anderzijds brengt het afsluiten van eenjarige contracten onzekerheid met zich mee in de
operationele kasstroom van zorginstellingen. Doordat het voor zorginstellingen cruciaal is om
tijdig zekerheid te hebben over de contractering van de zorg kunnen vooral de grote verzekeraars
een machtige positie verkrijgen. Wanneer een of meerdere zorgverzekeraar(s) een zorginstelling
niet meer (in haar geheel) contracteert kan dit leiden tot liquiditeitsproblemen bij de zorginstelling.
In 2014 was er bij een aantal zorginstellingen sprake van langdurige onzekerheid doordat
contractonderhandelingen pas in december 2014 rond waren. Daardoor konden de betreffende
zorginstellingen gedurende 2014 geen adequate tussentijdse rapportages aanleveren. Uit
interviews met banken blijkt dat het niet tijdig afronden van de contractering zorgt voor een
verdere afname in de toch al gedaalde financieringsbereidheid onder banken.
Zowel het WFZ als banken geven aan het standpunt van de zorgverzekeraar mee te nemen bij de
beoordeling van een borgings- of financieringsverzoek. Als de zorgverzekeraar negatief is over de
vooruitzichten van de zorginstelling ligt een borging niet voor de hand en zal het aantrekken van
financiering bemoeilijkt worden.
Banken gaven tijdens de interviews aan dat zij bij het financieren van een zorginstelling de
voorkeur geven aan meerjarige contracten tussen de zorginstelling en zorgverzekeraars. Dit geeft
de bank meer zekerheid dat de inkomende operationele kasstroom niet abrupt weg zal vallen of
significant zal wijzigen, waardoor de zorginstelling in financiële problemen zou kunnen komen.
In de huidige markt is een meerjarig contract met zorgverzekeraars nog geen eis, maar het valt niet
uit te sluiten dat financiers dit in de toekomst als harde eis zullen gaan hanteren.

69/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.1.6

Empirische bevindingen markt

De risico’s in de zorgsector zijn sinds 2006 toegenomen. Banken en het WFZ zijn selectiever
geworden bij financieringsaanvragen voor zorgspecifiek vastgoed, waarbij naast financiële ratio’s
en de financiële business case ook de strategie en het management kritisch worden beoordeeld.
Met borging van het WFZ is sprake van een ruim aanbod aan geborgde financiering van
sectorbanken en overige aanbieders, met een lange (20-30 jaar) looptijd en op dit moment een
rente die gemiddeld 1 à 2% lager is dan bij ongeborgde financiering. De garantie van de
rijksoverheid in de vorm van achterborg speelt daarbij een belangrijke rol. Voor ongeborgde
financiering zijn in Nederland vier banken beschikbaar, die zowel per instelling als per subsector
grenzen stellen aan de financiering.
Het aantal deelnemers (rechtspersonen) van het WFZ is vanaf de oprichting tot circa 2006 jaarlijks
gestegen en sindsdien meer gestabiliseerd, waarbij het gemiddelde aantal zorginstellingen per
rechtspersoon toenam. Uitgedrukt in percentage van de omzet per subsector is de omzet van WFZdeelnemers in de cure (exclusief UMC’s) circa 85%, in de GGZ circa 70% en in de care circa 60%.
Niet-deelnemers voldoen doorgaans niet aan de criteria van het WFZ voor deelname of borging.
De uitstaande garanties van het WFZ zijn geleidelijk gestegen naar circa € 9 miljard. Dit is circa
50% van de uitstaande langlopende financiering in de zorgsector (exclusief UMC’s).

4.2 Risicobeleid
Deze paragraaf gaat in op de effecten van de onderlinge borg en de publieke achterborg op de
allocatie van de kosten van de financieringen en bij wie de kostenvoordelen neerslaan.

4.2.1

Financiële positie van het WFZ

In deze paragraaf wordt de financiële positie van het WFZ in perspectief geplaatst tot de uitstaande
verplichtingen van het WFZ.
Risicovermogen
Het risicovermogen geeft de financiële buffer van het WFZ weer. Onderstaande tabel geeft de
opbouw van het risicovermogen van het WFZ weer in de periode 2005-2013.

70/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Risicovermogen WfZ
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

116
2
118

137
3
140

145
13
158

174
2
176

189
3
191

208
3
211

224
6
230

223
24
246

231
31
261

(0)
(0)

(0)
(0)

(0)
(0)

(0)
(0)

(0)
(0)

(0)
(0)

(0)
(0)

(1)
(1)

(26)
(0)
(26)

118

140

158

176

191

211

230

245

235

€mln
Effecten (nominale w aarde)
Liquide middelen
Subtotaal
-/-Voorziening garantieverplichtingen
-/- Kortlopende schulden en overlopende passiva
Subtotaal
Risicovermogen WfZ
Bron: Jaarverslagen WfZ 2005-2013

Tabel 9: Risicovermogen WFZ
Het risicovermogen van het WFZ is toegenomen van €118,0 mln. in 2005 naar €245,0 mln in 2012.
In 2013 was er voor het eerst sinds de oprichting van het WFZ een faillissement van een deelnemer
waardoor het risicovermogen van het WFZ in 2013 is gedaald ten opzichte van het voorgaande
jaar. Het WFZ heeft een voorziening gevormd, gebaseerd op de contante waarde van de totale
rente- en aflossingsverplichtingen van het WFZ in de komende jaren, waarop verwachte inkomsten
in verband met hypotheekrechten van het WFZ op de activa van de zorginstelling in mindering
zijn gebracht.
De financiële gevolgen van het faillissement in 2013 konden in dit geval door het WFZ zelf worden
opgevangen zonder een beroep te doen op de obligoverplichting of achterborg van het rijk. Het
WFZ geeft in het jaarverslag 2013 aan dat het faillissement illustreert dat de risico’s voor
zorgaanbieders afgelopen jaren zijn toegenomen en onderstreept daarbij wederom het belang van
een adequate risicobeoordeling voor deelname- en borgingsaanvragen.
De overheid heeft bij de oprichting van het WFZ een waarborgdepot gestort van €54,5 mln (120
mln gulden). Wanneer het risicovermogen van het WFZ hoger is dan ca. €226,9 mln, en een
positief exploitatieresultaat wordt behaald, dan treedt de terugbetalingsregeling aan de overheid in
werking. Conform afspraak met het Ministerie van VWS heeft het WFZ begin 2013 een bedrag
van ca. €0.9 mln (5,4% van het exploitatieresultaat over 2012) aan de overheid terugbetaald. In
jaren met een negatief exploitatieresultaat geldt de terugbetaalverplichting niet (WFZ Jaarverslag
2013).
Het WFZ is na een langdurige discussie met de belastingdienst in 2014 VPB-plichtig verklaard.
Dit impliceert dat het WFZ VPB is verschuldigd over toekomstige inkomsten. Dit levert - ceteris
paribus - een daling op van de inkomsten die aan het WFZ-risicovermogen kunnen worden
toegevoegd (hetgeen voor het WFZ een aandachtspunt is gelet op de toenemende risico’s in de
zorgsector, en de situatie dat de inkomsten uit beleggingen van het WFZ eveneens onder druk
staan). Voor zover sprake is van garantieschade in enig jaar (en er dus verliezen optreden in de
exploitatie) vind verrekening van inkomsten en verliezen plaats op de gebruikelijke wijze, hetgeen
doorwerkt in de belastingafdrachten. In verband met de VPB-heffing (en in breder verband het
opstellen van de jaarrekening) is nog op te merken dat het WFZ met ingang van de jaarrekening
2014 een wijziging doorvoert. Tot op heden werden de disagio-inkomsten (die in één keer worden
geïncasseerd bij het borgen van leningen) in totaliteit door het WFZ als inkomsten geboekt in het

71/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

jaar dat ze werden ontvangen. Met ingang van de jaarrekening 2014 worden de disagio-inkomsten
toegerekend aan de looptijd van de onderliggende leningen. Het disagio wordt feitelijk nog steeds
volledig geïncasseerd op het afsluitingsmoment, maar voor de jaarrekening en de VPB-heffing
‘uitgesmeerd’ over de gehele looptijd.
Uitstaande garanties
Figuur 8 geeft de uitstaande garanties door het WFZ op langlopende leningen en kasgelden weer.

€mln

Uitstaande garanties WFZ
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 nov-14

Uitstaande garanties langlopende leningen (€mln)
Uitstaande garanties kasgeldleningen (€mln)

Bron: WFZ jaarverslagen

Figuur 8: Uitstaande garanties WFZ
Het bedrag aan uitstaande garanties op langlopende leningen vertoont een stijgende lijn van ca. €5
mrd. in 2005 naar ruim €9 mrd. in 2014. De uitstaande garanties op kasgeldleningen fluctueren in
de jaren 2005-2009 tussen de €487 mln. en €743 mln. en tonen daarna een dalend verloop.
Risicovermogen ten opzichte van het garantievermogen
Onderstaande figuur geeft de ontwikkeling van het risicovermogen ten opzichte van het
garantievermogen weer in de periode 2005-2013.

72/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Ontwikkeling risicovermogen t.o.v. garantievermogen WFZ
3,0%

2,5%

2,0%

1,5%

1,0%

0,5%

-

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Risicovermogen WfZ als % van het totale garantievermogen

Minimum percentage aan te houden risicovermogen WfZ

Figuur 9: Ontwikkeling risicovermogen ten opzichte van het garantievermogen WFZ
Uit bovenstaande grafiek is af te lezen dat het risicovermogen van het WFZ in de periode 20052012 is toegenomen ten opzichte van het garantievermogen. In de periode 2005-2013 is er in 2013
eenmaal een beroep gedaan op het risicovermogen van het WFZ. Op dit moment bedraagt het
risicovermogen (buffer) van het WFZ 2,6%. Wanneer hier de obligoregeling van 3% bij wordt
opgeteld bedraagt de buffer 5,6%.
Externe kredietbeoordeling van het WFZ door Standard & Poor’s
Het WFZ heeft in 2011 voor het eerst een kredietwaardigheidsoordeel bij Standard & Poor’s (S&P)
aangevraagd47. Recent heeft het S&P een externe kredietscore van AA+ afgegeven voor het
WFZ.48 Deze rating reflecteert volgens S&P WFZ’s:
 prudent risicobeheer;
 conservatieve beleggingsstrategie en vermogensstructuur; en
 de publieke achterborg.
Zoals S&P opmerkt en wat uit onze gesprekken met het WFZ is gebleken, hanteert het WFZ strikte
acceptatiecriteria voor het afgeven van de garanties. Het uiteindelijke besluit om wel of geen

47 Ter voorbereiding op de rating door S&P heeft het WFZ een aantal aanpassingen gemaakt in de manier van

rapporteren in de jaarrekening. Derhalve zijn over de beschouwingsperiode bij enkele analyses vergelijkende cijfers
weggelaten indien deze niet bijdragen aan het inzicht vanwege voornoemde oorzaak.
48 Standard & Poor’s, Waarborgfonds voor de Zorgsector, september 5, 2014.

73/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

garantie af te geven is gebaseerd op een gedetailleerde kredietanalyse waarbij wordt gekeken naar
de solvabiliteit, de financieringsstructuur, de rentabiliteit, de kwaliteit van het management, de
levensvatbaarheid van de investeringsplannen, en de omgeving van de zorginstelling. Hierbij
worden ook externe stakeholders geraadpleegd. Na afgeven van de garantie monitort het WFZ
actief de zorginstelling. Minimaal één keer per jaar vindt er een herbeoordeling plaats, tenzij
ontwikkelingen met betrekking tot de exploitatie bij de instelling zelf of in de directe omgeving
van de instelling om een snellere herbeoordeling vragen.
Het WFZ hanteert een conservatief beleggingsbeleid met betrekking tot de eigen middelen.49 Een
groot deel van het risicovermogen wordt geïnvesteerd in solide obligaties met een AAA
kredietscore. Het restant wordt aan gemeenten of woningbouwverenigingen met overheidsgarantie
uitgeleend. Tot slot is S&P van mening dat het WFZ sterke kasstromen en liquide beleggingen
heeft waarmee het eenvoudig aan zijn verplichtingen voortvloeiende uit de garanties kan voldoen.
Daarnaast helpt het ook mee dat het WFZ een beroep kan doen op de overheid indien de reserves
lager zijn dan 0,25% van de uitstaande garanties.
De staatsgarantie is zeer bepalend voor de uiteindelijke kredietscore van AA+ en de stabiele
‘outlook’. Volgens S&P: “The stable outlook reflects our opinion that there will be no deterioration
in the likelihood of extraordinary support from the State of the Netherlands (…) The rating on The
State of the Netherlands remains the upper limit for the rating on WFZ.” Vervolgens merkt S&P
op dat de rating eventueel naar beneden kan worden bijgesteld indien de publieke achterborg wordt
verzwakt of wordt weggenomen.
Indien de overheid het WFZ niet meer zou bijstaan in geval van een faillissement dan tast dit niet
alleen de geloofwaardigheid aan van de WFZ-garanties, maar ook de geloofwaardigheid van de
garanties van soortgelijke waarborgfondsen zoals het WSW. Dit kan een substantiële impact
hebben op de financieringskosten en toegang tot financiering voor veel publieke instellingen aldus
S&P.50 Het niet meer bijstaan van het WFZ in geval van faillissement is voor de overheid echter
geen mogelijkheid of keuze. Reeds verstrekte garanties houden namelijk altijd de achterborg van
de overheid. Mocht de achterborg ooit stoppen, dan stopt wel de verlening van nieuwe borgingen.

49 Zie ook het WFZ Jaarverslag 2013.
50 Standard & Poor’s, Waarborgfonds voor de Zorgsector, September 5, 2014, blz. 4. S&P houdt bij deze uitspraak

niet expliciet rekening met zorgspecifieke argumenten. Op blz. 4 van het rating report staat: “Where the government
to allow WFZ to default, it would affect not only the credibility of WFZ’s guarantees, but also of the guarantees of
other similar guarantee funds, including the much larger WSW. This could have significant implications (…). The
government therefore has strong incentives to ensure that WFZ can honor its guarantees on a timely basis”. Verderop
merkt S&P op dat: “The Netherlands would have ample capacity to meet its obligations to support WFZ, given that
WFZ’s total guarantees only represent about 1.5% of GDP.

74/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

In het S&P rapport wordt alleen een overall rating gerapporteerd waar al rekening is gehouden met
de publieke achterborg. S&P heeft niet een zogenoemde stand alone rating gepubliceerd die is
gecorrigeerd voor de staatsgarantie zoals zij dat bijvoorbeeld wel doet in de rating rapporten voor
banken. Dit maakt het lastig om in te schatten wat de precieze impact op de externe rating is van
het eventueel wegvallen van de publieke achterborg. Wel is duidelijk dat het een groot negatief
effect heeft. Zonder achterborg neemt de financieringsbereidheid naar verwachting verder af en
geven banken nauwelijks korting op de tarieven.
Bij de vaststelling van de overall rating voor het WFZ houdt S&P rekening met twee vormen van
overheidssteun:51
1. overheidssteun die contractueel is vastgelegd; en
2. eventueel aanvullende (impliciete) overheidssteun die niet contractueel is vastgelegd.
Bij de bepaling van de overall rating maakt S&P een inschatting van de waarschijnlijkheid van het
tweede type overheidssteun. Wanneer de kans van de aanvullende niet-contractuele
overheidssteun laag is dan heeft dit in de huidige situatie geen impact op de rating zelf.
Uit een telefonisch interview met S&P komt naar voren dat de rating van het WFZ substantieel
lager zal uitvallen indien de publieke achterborg wegvalt. Momenteel heeft S&P geen visie over
hoe laag de rating dan in dit geval zal zijn. S&P kon ook geen bandbreedte aangeven waarbinnen
de rating eventueel zou vallen. Wanneer de overheid eventueel besluit om de publieke achterborg
te laten vervallen, dan heroverweegt S&P zijn visie over de belangrijke publieke rol die het WFZ
nu in de zorgsector vervult.
Zonder publieke achterborg kan het WFZ zijn kredietwaardigheid en daarmee zijn rating volgens
S&P verbeteren door:
 een meer strikt acceptatiebeleid te hanteren;
 de huidige garanties te derisken;
 de reserves te versterken;
 kredietlijnen met banken zeker te stellen; en, of
 de disagio en, of obligo te verhogen.
Hierbij wordt opgemerkt dat bovenstaande opsomming niet uitputtend is en geen garantie is voor
een hogere rating. Andere factoren kunnen ook invloed hebben op de rating. Tevens dient te
worden opgemerkt dat zelfs een cumulatie van bovenstaande acties niet leidt tot een
kredietwaardigheid die overeenkomt met de kredietwaardigheid op basis van achterborg door de
overheid.

51 Zie het S&P rapport, “Rating Government-Related Entities: Methodology and Assumptions”, December 9, 2010.

75/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.2.2

Gemiddelde risicoprofiel WFZ-deelnemers

In deze paragraaf wordt een beeld geschetst van de financiële positie van WFZ-deelnemers op
basis van het gemiddelde weerstandsvermogen en exploitatieresultaat van deelnemers uitgesplitst
naar de subsectoren care, cure en GGZ52. Tevens worden deze kwantitatieve ratio’s vergeleken
met de criteria van niet-deelnemers.
In figuur 10 is het gemiddelde weerstandsvermogen van WFZ-deelnemers in de periode 20102013 weergegeven.
Gemiddelde weerstandsvermogen WFZ deelnemers

Weerstandsvernogen (%)

30,0%
25,0%
20,0%
15,0%

10,0%
5,0%
0,0%
2010

Care

2011

2012

Cure

GGZ

2013
Bron: Herbeoordeling WFZ

Figuur 10: Gemiddelde weerstandsvermogen WFZ-deelnemers
Het gemiddelde weerstandsvermogen van WFZ-deelnemers in de periode 2010-2013 is in alle drie
de deelsectoren met circa 5 procentpunt gestegen. Met het oog op de financierbaarheid van de
sector is dat een positieve ontwikkeling. Volgens banken is echter de vraag in hoeverre dit als een
verdienste van de betreffende instellingen mag worden beschouwd, danwel als logische uitkomst
van de invoering van een NHC met een hogere normrente dan de per saldo lage huidige bancaire
rente. De gehele periode 2010-2013 ligt het weerstandsvermogen van de care circa 5% hoger dan
het gemiddelde weerstandsvermogen in de deelsectoren cure en GGZ.
Figuur 11 geeft het gemiddelde exploitatieresultaat van WFZ-deelnemers als percentage van de
omzet in de periode 2010-2013 weer.

52 De analyse gaat uit van gemiddelden, kwalitatieve aspecten zijn niet meegenomen in de berekening.

76/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Gemiddelde exploitatieresultaat WFZ deelnemers

Exploitatieresultaat (%)

3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
0,0%
2010

Care

2011

Cure

2012

2013

GGZ
Bron: Herbeoordeling WFZ

Figuur 11: Gemiddelde exploitatieresultaat WFZ deelnemers
Het gemiddelde53 exploitatieresultaat van WFZ-deelnemers in de cure is in de periode 2010-2013
relatief constant ten opzichte van het gemiddelde exploitatieresultaat van WFZ-deelnemers in de
care en GGZ. Mogelijk hangt dit samen met de relatief stabiele marktomstandigheden in de cure
ten opzichte van de care en GGZ.
Zoals in paragraaf 4.1.3 is besproken bestaat volgens het WFZ het WFZ-deelnemersbestand door
de selectieprocedure uit financieel sterkere zorginstellingen en is de groep niet-deelnemers
financieel gemiddeld zwakker dan de groep deelnemers. Om dit te analyseren zijn hieronder het
gemiddelde weerstandsvermogen en exploitatieresultaat in de periode 2010-2012 van nietdeelnemers weergegeven54.

53 Bij de herbeoordeling 2014 geeft WFZ aan: “Binnen elk van de sectoren is sprake van een aanzienlijke spreiding,

zowel met betrekking tot het percentage weerstandsvermogen als met betrekking tot het exploitatieresultaat.
Gemiddelden dienen daarom met de nodige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd”
54 Het gemiddelde weerstandsvermogen en exploitatieresultaat van niet-deelnemers wordt berekend aan de hand van

gegevens uit een benchmark die zorgvuldig is samengesteld door Deloitte. Deze benchmark is per subsector
opgesplitst en dekt op basis van uitstaande langlopende schulden ca. 70% in de care, ca. 100% in de cure en ca. 80%
in de GGZ van de totale subsector.

77/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Gemiddelde weerstandsvermogen niet-deelnemers

Weerstandsvermogen

30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%

5,0%
0,0%

2010
Care

2011
Cure GGZ

2012
Bron: Deloitte Benchmark

Figuur 12: Gemiddelde weerstandsvermogen niet-deelnemers
Het gemiddelde weerstandsvermogen kent ook bij de niet-deelnemers een stijgende lijn. Hierbij
groeit vooral het gemiddelde weerstandsvermogen van de care, met ca. 7 procentpunt. Zichtbaar
is dat het gemiddelde weerstandsvermogen van de niet-deelnemers boven de 15% ligt (het
kwantitatieve criterium dat het WFZ toepast bij herbeoordelingen). Op basis van deze analyse kan
geconcludeerd worden dat niet alle niet-deelnemers op basis van weerstandvermogen zouden
worden afgewezen wanneer het WFZ de 15%-richtlijn hanteert bij het beoordelen van
deelnameverzoeken.
In figuur 13 is het gemiddelde exploitatieresultaat van niet-deelnemers in de periode 2010-2012
weergegeven.
Gemiddelde exploitatieresultaat niet-deelnemers
3,5%

Exploitatieresultaat

3,0%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%

0,0%

2010
Care

2011
Cure GGZ

2012
Bron: Deloitte Benchmark

Figuur 13: Gemiddelde exploitatieresultaat niet-deelnemers
Het gemiddelde exploitatieresultaat van niet-deelnemers kent gedurende de periode 2010-2012
een wisselvallig verloop. Het gemiddelde exploitatieresultaat is echter wel in elke subsector

78/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

positief, oftewel hoger dan het kwantitatieve criterium van het WFZ. Ten opzichte van de WFZdeelnemers is op basis van deze analyse is met name een verschil te zien in het verloop van het
exploitatieresultaat in de cure. Bij WFZ-deelnemers toont het gemiddelde exploitatieresultaat een
relatief constant verloop, terwijl bij niet-deelnemers in de periode 2010-2012 het gemiddelde
exploitatieresultaat een negatief verloop laat zien.

4.2.3

WFZ-deelnemers met verhoogd risico

Het WFZ hanteert voor de deelnemers met verhoogd risico de risicoclassificaties rood, oranje en
geel. In paragraaf 3.3.2 is reeds de risicoclassificatie van het WFZ toegelicht.
Garanties bij partijen met verhoogd risico
Figuur 14 geeft een weergave van de uitstaande garanties bij instellingen die door het WFZ
geclassificeerd zijn met een verhoogd risico.55
Verhoogd risico categorie
1200
Uitstaande geborgde
financiering bij deelnemers
met verhoogd risico

1000

€ mln

800

Deelnemers met
risicoclassificatie 'Geel'

600
400

Deelnemers met
risicoclassificatie 'Oranje'

200
0
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Deelnemers met
risicoclassificatie 'Rood'

Bron: WFZ jaarverslagen

Figuur 14: Uitstaande garanties met verhoogd risico
Ten opzichte van de eerdere jaren is er in 2012 een relatief laag bedrag aan uitstaande garanties
door het WFZ geclassificeerd met een verhoogd risico.

55 In de periode 2007-2009 is het niet uit de WFZ-jaarverslagen te herleiden wat het aandeel van de kleurcodes ‘rood’,

‘oranje’ en ‘geel’ was in het geheel dus zijn de totale garanties onder verhoogd risico met grijs aangegeven.

79/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
Het aandeel van de categorie ‘rood’ is ten opzichte van de totale uitstaande garanties met verhoogd
risico in de periode 2010-2013 relatief beperkt. In 2013 bedragen de uitstaande garanties van het
WFZ in categorie ‘rood’ volgens de jaarrekening gezamenlijk €102 mln.
Risicoclassificatie ‘rood’ en ‘oranje’
Tabel 10 geeft een overzicht met de uitstaande geborgde financiering per deelsector die door het
WFZ ingedeeld zijn in een categorie ‘rood’ en ‘oranje’.56
Verhoogd risico categorie WfZ
2012

2013

76
4
71
-

297
27
126
144

386
85
301
-

220
128
92
-

€mln
Garanties m et risicoclassificatie 'Rood'

Care
Cure
GGZ
Garanties m et risicoclassificatie 'Oranje'

Care
Cure
GGZ
Bron: aangeleverde excelsheets WfZ (rood en oranje)

Tabel 10: verhoogd risicocategorie WFZ
In 2013 vallen er 11 instellingen die gezamenlijk geborgd zijn voor een bedrag van €297mln onder
code ‘rood’. Van deze deelnemers in categorie ‘rood’ zijn er 4 deelnemers (waarvan drie GGZ en
één instelling met cure en care) die het jaar ervoor nog niet geclassificeerd waren met een
‘verhoogd risico’ in classificatie ‘rood’, ‘oranje’ of ‘geel’. Deze partijen zijn dus binnen één jaar
in de hoogste risicoclassificatie terecht gekomen.
Er zijn in 2013 9 deelnemers geclassificeerd met code oranje, welke gezamenlijk geborgd zijn
voor een bedrag van €220mln aan langlopende leningen. Van deze deelnemers was er 1 deelnemer
in de cure die het jaar ervoor was geclassificeerd met code ‘rood’ en 2 deelnemers die het jaar
ervoor nog geen verhoogd risico hadden volgens de WFZ-classificatie.
Onderstaande boxplots geven het weerstandsvermogen en exploitatieresultaat weer van
deelnemers die geclassificeerd zijn met de hoogste risicocategorie. In 2012 waren er in totaal 5
deelnemers door het WFZ ingedeeld in risicocategorie ‘rood’, en zoals eerder benoemd zijn er in
2013 in totaal 11 deelnemers ingedeeld in deze risicocategorie. Vanwege een faillissement is de
boxplot voor 2012 gebaseerd op vier deelnemers en de boxplot voor 2013 op tien deelnemers.

56 Deze tabel is opgesteld op basis van door het WFZ verstrekte Excel-sheets met de meest recente gegevens (per

november 2014). Het verschil in de risicoclassificatie ‘rood’ met de jaarrekening 2013 is dat op een later tijdstip
deelnemers toegevoegd zijn aan deze categorie. Het verschil in uitstaande garanties is voor een groot deel te verklaren
door GGZ-instellingen die eerder niet geclassificeerd waren als verhoogd risico.

80/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Weerstandsvermogen risicocategorie 'Rood'
60%

Weerstandsvermogen (%)

50%
40%
30%
20%
10%

0%
-10%

2012

2013

Exploitatieresultaat risicocategorie 'Rood'
15%

Exploitatieresultaat (%)

10%

5%
0%
-5%
-10%
-15%

-20%

2012

2013

Figuur 15: Spreiding weerstandsvermogen en exploitatieresultaat risicocategorie Rood 57

57 Voor de analyse van de verhoogd-risicocategorie is er naast de jaarrekeningen van het WFZ uitgegaan van de door

het WFZ aangeleverde excelbestanden omdat dit inzicht biedt op een hoger detailniveau. De data in de boxplots is
gebaseerd op door het WFZ aangeleverde excelbestanden. Deze risicoclassificatie sluit vanwege timing verschillen
niet aan op de verhoogd-risicogaranties vermeld in de jaarverslagen. WFZ heeft toegelicht dat partijen achteraf op
basis van voortschrijdend inzicht ingedeeld kunnen worden in een bepaalde risicoclassificatie.

81/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Ieder blok in de boxplot vertegenwoordigt 25% van de deelnemers met risicoclassificatie rood,
waardoor de spreiding in weerstandsvermogen en exploitatieresultaat tussen de deelnemers met
risicoclassificatie rood inzichtelijk wordt. In de boxplots duiden de horizontale stukken op de
zwarte lijnen de minimum- en maximumwaarden aan en de overgang tussen het groene en blauwe
vlak de mediaan. Zoals weergegeven in de boxplots hebben de deelnemers met code ‘rood’ in 2012
een weerstandsvermogen in de range van circa -3% tot +11%. In 2013 bedroeg de range voor het
weerstandsvermogen van deze deelnemers +4% met uitschieters tot +52%. Er bestaan dus
deelnemers met een relatief hoog weerstandsvermogen die geclassificeerd zijn met de hoogste
risicocategorie. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de deelnemer met een weerstandsvermogen
van 52% een negatief exploitatieresultaat heeft in 2013. De waarden voor het exploitatieresultaat
van de deelnemers met risicoclassificatie rood liggen in 2012 tussen de -11,4% en 9,1% en in 2013
tussen de -6,6% en 3,0%.
Verhoogd risico categorie ten opzichte van totale geborgde financiering
Onderstaande tabel geeft de door het WFZ geborgde financiering met een verhoogd risico (rood,
oranje en geel) weer uitgesplitst naar de subcategorieën cure, care en GGZ. Tevens is het aandeel
van de garanties met verhoogd risico weergegeven als percentage van de totale garanties op
langlopende en kasgeldleningen.
Verhoogd risico categorie WfZ
2012

2013

Care
Cure
GGZ

565
71
387
107

825
102
303
421

% verhoogd risico van totaal geb orgde financiering

6,3%

9,2%

€mln
Totaal garanties m et verhoogd risico*

Bron: WfZ jaarverslag 2012-2013
*Risicoclassificatie rood, oranje of geel

Tabel 11: Verhoogd risicocategorie WFZ
Er staat, in absolute bedragen gezien, in 2012 het meeste geborgde financiering met verhoogd
risico uit in de cure.58 In 2013 staat er zowel in de cure als de GGZ een geborgde financiering met
verhoogd risico uit van meer dan € 300 mln.
Het aandeel van de garanties met een verhoogd risico ten opzichte van de totaal uitstaande
garanties op langlopende- en kasgeldleningen van het WFZ is toegenomen van 6,3% in 2012 naar
9,2% in 2013. De toename in dit percentage kan deels worden verklaard door de stijging in het
aantal garanties met verhoogd risico in de GGZ in verband met de in paragraaf 4.1.1. beschreven

58 Deze cijfers komen overeen met de cijfers uit de jaarverslagen. Zoals reeds is vermeld in paragraaf 4.2.3 komen

deze cijfers niet overeen met de cijfers uit de door het WFZ aangeleverde excelbestanden

82/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

ontwikkelingen, waardoor de totale garanties met verhoogd risico beduidend hoger liggen dan in
2012.

4.2.4

Stresstest scenario’s voor het risicovermogen van het WFZ

Zoals aangegeven in paragraaf 4.2.1. is in 2013 voor het eerst sprake geweest van het faillissement
van een WFZ-deelnemer. Er is echter sprake van grote veranderingen in de zorg, waardoor zowel
het WFZ als de banken constateren dat historische gegevens niet goed bruikbaar zijn voor
prognoses voor verwachte toekomstige verliezen op de kredietportefeuille en het beroep op de
garantie van het WFZ in de toekomst. Vanwege het ontbreken van een statistische basis waagt het
WFZ zich niet aan voorspellingen met betrekking tot de ontwikkeling van het risicovermogen.
Het WFZ hecht meer waarde aan stresstesten. Voor het theoretisch meest negatieve scenario
worden de gevolgen berekend als alle ‘code rood’ deelnemers in het volgende jaar tegelijk in
betalingsproblemen komen en het WFZ op de leningsverplichtingen wordt aangesproken. Het
WFZ beschouwt de mogelijke gevolgen van dit extreme scenario op twee manieren:
1. Het totaal bedrag aan uitstaande garanties dat hiermee gemoeid is in vergelijking tot het
opgebouwde risicovermogen. De aanspraak op borg in plaats van garantieschade door verkoop
van de panden waarop een hypotheek is gevestigd wordt daarbij buiten beschouwing gelaten;
2. De jaarlijkse verplichtingen aan rente en aflossingen in vergelijking tot de jaarlijkse inkomsten
van het WFZ (met name beleggingen en inkomsten bij nieuwe borgingen).
Het WFZ beschrijft de uitkomsten van deze analyses in het jaarverslag 2013. Uit deze analyse van
de jaarlijkse verplichtingen en de jaarlijkse inkomsten concludeert het WFZ dat per ultimo 2013
in dit scenario door de garantieschade de obligoregeling noch op korte termijn noch op lange
termijn in werking treedt, omdat de totale garantieschade lager is dan het risicovermogen. Het feit
dat het WFZ de rente- en aflossingsbetalingen gedurende de nog resterende looptijd borgt leidt
ertoe dat de aanspraak op borg over een langere periode plaatsvindt.
Naast de totale omvang speelt de tijdsduur van langlopende garantieverplichtingen een belangrijke
rol. Elk jaar dat het ‘worst case’-scenario voor de deelnemers met verhoogde bewaking niet
optreedt, wordt de maximale garantieschade voor het WFZ kleiner door reguliere aflossing op de
leningen. De langlopende leningen waarvoor het WFZ borging verstrekt hebben een lineair
aflossingsprofiel. Het WFZ borgt geen rekeningcourantfaciliteiten of margin calls bij derivaten en
eist dat leningen en derivaten op elkaar aansluiten en bij dezelfde bank worden afgesloten.
De omvang van de garanties per individuele deelnemer bepaalt de maximale garantieschade voor
het WFZ in geval van default en is daarmee een belangrijk aspect in het kader van
risicomanagement. Een groot deel van de deelnemers heeft garanties op langlopende leningen met
een relatief beperkte omvang in vergelijking met het risicovermogen van het WFZ. Ultimo 2013

83/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
hadden 15 deelnemers garanties boven € 100 miljoen. Dit is een aandachtspunt van het WFZ bij
fusies tussen WFZ-geborgde instellingen.
Prognose risicovermogen en garantievermogen
Het WFZ stelt ten behoeve van de jaarrekening jaarlijks een prognose op van het risicovermogen
en het garantievermogen voor de komende vijf jaar onder de veronderstelling dat er geen verdere
garantieclaims plaatsvinden dan reeds bekend is. Hiervoor wordt een rekenmodel gebruikt dat
ook gebruikt wordt voor de begroting van het WFZ. De ontwikkeling van de procentuele
omvang van het risico- en garantievermogen wordt vooral bepaald door de omvang van de
garanties. De omvang van de nieuw te borgen leningen vormt daarbij de belangrijkste
veronderstelling. Het bedrag aan te borgen leningen is afhankelijk van het volume aan aanvragen
en de risico-afwegingen van het WFZ. Beide factoren worden beïnvloed door beleidsmatige en
financiële perspectieven. Andere parameters, zoals de gemiddelde looptijd, de hoogte van de
toekomstige premie, beleggingsrendementen59, bureaukosten en vermogensafdrachten (aan de
fiscus en aan VWS) hebben relatief minder of een meer geleidelijke impact op de ontwikkeling
van het risicovermogen.
Vanwege de onzekerheden over het borgingsvolume worden door het WFZ verschillende
varianten doorgerekend om een indruk te geven van de bandbreedte met betrekking tot de
ontwikkeling van het risico- en garantievermogen. Deze berekeningen zijn geen risico-scenario’s
maar vooral technische extrapolaties op basis van op dat moment bekende informatie.
Volgens het WFZ was het gehanteerde model in de afgelopen 15 jaar goed bruikbaar. Er wordt
momenteel een nieuw model ontwikkeld voor interne doeleinden met een langere termijn
horizon met een aantal verfijningen. Het gaat daarbij ondermeer om het beleggingsrendement, de
schadelast per jaar en de periode waarover een schadelast wordt afgewikkeld.
Het WFZ hanteerde tot 2015 een uniforme premie van 0,10% op jaarbasis. Het WFZ heeft op 27
januari 2015 aangekondigd de premie voor nieuwe borgstellingen te verhogen naar 0,25% op
jaarbasis, met inachtneming van enkele overgangsbepalingen voor lopende trajecten. Deze premie
wordt in de vorm van disagio, nominaal berekend over de gemiddeld uitstaande hoofdsom, op de
stortingsdatum van de geborgde lening in rekening gebracht. Dat betekent dat het WFZ voor de
leningen waarop sprake is van garantieschade vooraf al de premie voor de gehele looptijd heeft
ontvangen. Een langere looptijd impliceert een hoger gemiddeld uitstaand bedrag en daardoor een
hogere premie. In vergelijking met de woningcorporatiesector valt op dat er voor zorginstellingen
geen saneringsfonds is. Als in de zorgsector stelselwijzigingen worden doorgevoerd, dan zullen
die gevolgen hebben voor zorginstellingen, banken en het WFZ. Het WFZ heeft te maken met
beleidswijzigingen, maar is niet opgericht en gekapitaliseerd om de gevolgen van

59 Het WFZ geeft aan dat sprake is van een zorgvuldig opgebouwde langlopende beleggingsportefeuille. In de huidige

markt leiden nieuwe beleggingen tot een lager gemiddeld rendement.

84/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

beleidswijzigingen voor alle zorginstellingen op te vangen. Het WFZ is selectief bij de toelating
van deelnemers en is gericht op het verstrekken van borging op basis van inzichten op het moment
van aanvragen en beoordeelt de risico’s voor de betreffende instelling.
Voor de verhoging van het disagio van 0,10% naar 0,25% noemt het WFZ de volgende
overwegingen:
 Als gevolg van stelselwijzigingen zijn de risico’s in de zorgsector de afgelopen jaren
toegenomen;
 Het is voor deelnemers van het WFZ belangrijk dat het gezamenlijke risicovermogen
voldoende bescherming blijft bieden, zodat een beroep op financiële steun van de deelnemers
(obligoverplichting) niet nodig is;
 Door de dalende rente staan de beleggingsopbrengsten als andere belangrijke bron van
inkomsten voor het WFZ onder druk;
 Het WFZ krijgt in de komende jaren te maken met extra betalingsverplichtingen vanwege
vennootschapsbelasting en geleidelijke terugbetaling van het startkapitaal aan VWS;
 Het rentevoordeel door borging is voor individuele instellingen de laatste jaren sterk
toegenomen, hetgeen een verhoging van de bijdrage aan het risicovermogen rechtvaardigt.
Het selectieve toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht dat de risico’s in principe
op te vangen zijn met het risicovermogen, zodat de onderlinge borg en de achterborg niet hoeven
te worden aangesproken. Het WFZ is er niet op gericht zwakke instellingen te steunen op kosten
van de andere deelnemers. De onderlinge borgstelling is niet gebaseerd op een solidariteitsprincipe
en speelt een belangrijke rol bij de monitoring door het WFZ.

4.2.5

Effecten onderlinge borg en publieke achterborg op de financieringskosten

Deze sectie beschrijft de effecten van de onderlinge borg en de publieke achterborg op de
financieringskosten voor zorginstellingen en bij wie eventuele kostenvoordelen van deze borg en
achterborg neerslaan. Eerst wordt kort beschreven hoe een onderlinge borg en de publieke
achterborg de financieringskosten kunnen beïnvloeden. Vervolgens wordt ingegaan op de huidige
praktijk waarbij wordt gekeken naar de allocatie van de kostenvoordelen voortvloeiende uit de
onderlinge borg en de publieke achterborg. Tot slot wordt de impact op de financieringskosten
besproken indien de publieke achterborg wegvalt alsook de casus waarbij de onderlinge en
publieke achterborg wegvallen.
Analytisch kader
De kosten van een lening die een bank doorberekent aan een kredietnemer zijn voornamelijk
opgebouwd uit de gemiddelde inleenrente (inclusief liquiditeitspremie), de gemiddelde
operationele kosten van de kredietverstrekking en monitoring van het kredietrisico, een opslag

85/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

voor het kredietrisico en een opslag voor de kosten van het aanhouden van kapitaal voor het
kredietrisico.
In een simpel model kan dit worden geïllustreerd waarbij wordt aangenomen dat de bank een
prijsnemer is op de lening- en depositomarkt, de bank liquide reserves aanhoudt, en de bank
kapitaal aanhoudt voor het kredietrisico.60 De uitleenrente 𝑟𝐿 van de bank wordt dan als volgt
afgeleid:
𝑟 + 𝛾𝐿 + 𝑝𝛿 ∗ + 𝜋𝜃𝑤
𝑟𝐿 =
.
1−𝑝
De gemiddelde inleenrente r van een bank hangt af van de looptijd van een lening en de
kredietwaardigheid van de bank. De gemiddelde kosten worden hier weergegeven met 𝛾𝐿 . De
opslag voor het kredietrisico 𝑝𝛿 ∗ wordt bepaald door de kans op default (wanbetaling) p en het
𝐺∗
verwachte verlies bij een default 𝛿 ∗ = (1 − 𝜂)(1 − 𝐿 ) waar 𝜂 het verwachte uitwinpercentage is
op de restschuld, G* de omvang van de garantie, en L de omvang van de lening. De opslag voor
de kapitaalkosten 𝜋𝜃𝑤 wordt bepaald door de vereiste risicopremie door de aandeelhouders 𝜋, de
minimale solvabiliteitseis 𝜃, en het gehanteerde risicogewicht voor een lening w. In de praktijk
blijkt dat de banken de uitleenrente bij benadering als volgt vaststellen:
𝑟𝐿 ≅ 𝑟 + 𝛾𝐿 + 𝑝𝛿 ∗ + 𝜋𝜃𝑤
De hoeveelheid kapitaal die banken moeten aanhouden voor het kredietrisico is gelijk aan 𝐾 =
𝜃 𝑅𝑊𝐴 = 𝜃𝑤𝐿 waar de risicogewogen activa RWA gelijk is aan het product van het risicogewicht
w en de omvang van de lening L. Voor de bepaling van het risicogewicht w kunnen banken kiezen
tussen twee methoden: (i) de standaardbenadering of (ii) de interne ratingmethode. Onder beide
methoden is het risicogewicht w op een gegarandeerde lening gegeven als:
𝑅𝑊𝐴
𝐺∗
𝐺∗
𝑤=
= (1 − ) 𝑤𝑖 𝑎 + 𝑤𝑝𝑝
𝐿
𝐿
𝐿
waar 𝑤𝑖 het vastgestelde risicogewicht is op basis van het kredietrisico op de zorginstelling en 𝑤𝑝𝑝
het vastgestelde risicogewicht is op basis van het kredietrisico op de garantieverstrekker. 61 De
coëfficiënt a is onder de standaardbenadering gelijk aan één en onder de interne ratingmethode
hangt deze coëfficiënt af van de kans op default van de garantieverstrekker. Bij geen garanties is
het risicogewicht onder beide methoden gelijk aan 𝑤 = 𝑤𝑖 .

60 Freixas, X. and J.-C. Rochet, 2008, Microeconomics of banking, MIT Press: Cambridge, Massachusetts.
61 Zie artikelen 153, 234 en 236 van de Capital Requirements Rules (CRR).

86/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De risicogewichten wi en wpp worden onder de standaardbenadering bepaald door het type
tegenpartij en de eventueel aanwezige kredietscore afgegeven door een erkende kredietbeoordelaar
zoals Standard & Poor’s of Moody’s. Bij de interne ratingmethode worden de risicogewichten wi
en wpp bepaald door de kans op default (“PD”) en het verwachte verlies bij een default exclusief
garanties (“LGD”) die banken mogen berekenen op basis van eigen modellen. Naast de PD en de
LGD is ook de looptijd van een lening een input voor de berekening van de risicogewichten.
De onderlinge borg en de publieke achterborg beïnvloeden de kosten van een lening via de opslag
voor het kredietrisico 𝑝𝛿 ∗ en de opslag voor de kapitaalkosten 𝜋𝜃𝑤. De onderlinge borg verlaagt
namelijk het verwachte verlies bij een default 𝛿 ∗ via de afgegeven garantie van het WFZ. Hierdoor
is het verwachte verlies op een lening en daarmee de opslag voor het kredietrisico lager.
De afgegeven garantie resulteert in een lager risicogewicht w indien het kredietrisico op de
garantieverstrekker, het WFZ, lager is dan die van de zorginstelling. Gegeven de publieke
achterborg is dit thans het geval. Een lager risicogewicht vertaalt zich in lagere kapitaalbuffer en
daarmee lagere kapitaalkosten.
De grootte van de impact van de onderlinge borg en de publieke achterborg op de
financieringskosten hangt af van in hoeverre bovengenoemde componenten zijn meegenomen in
de prijsmodellen van de banken alsook de methode die banken toepassen bij de bepaling van het
aan te houden kapitaal voor het kredietrisico.
Financieringskosten en allocatie kostenvoordeel van borging
Uit de interviews met de banken blijkt dat de prijsmodellen van de sectorbanken en de
commerciële banken over het algemeen dezelfde componenten bevatten zoals hierboven is
beschreven. Hierbij moet worden opgemerkt dat zowel sectorbanken en commerciële banken hun
prijsmodellen niet mechanisch toepassen. Het prijsmodel resulteert in een eerste inschatting van
de uitleenrente. Op basis van commerciële of andere overwegingen kan een uitleenrente
neerwaarts of opwaarts worden bijgesteld.
De manier waarop het kapitaal voor het kredietrisico wordt berekend, verschilt echter tussen de
banken. De sectorbanken hanteren de zogenoemde standaardbenadering, terwijl de commerciële
banken een interne ratingmethode hanteren.
Bij de vraag over de impact van de onderlinge borg en publieke achterborg en de doorberekening
van eventuele kostenvoordelen moet een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds geborgde
(of volledig gegarandeerde) leningen en ongeborgde (of niet gegarandeerde) leningen en
anderzijds sectorbanken en commerciële banken. Hieronder wordt eerst ingegaan op de
prijsstelling bij de sectorbanken en vervolgens bij de commerciële banken.

87/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Sectorbanken - geborgde en ongeborgde leningen
Uit de gesprekken met de sectorbanken blijkt dat het kostenvoordeel van de onderlinge borg en de
publieke achterborg volledig wordt doorgegeven aan de kredietnemer op geborgde leningen. De
sectorbanken hebben te maken met concurrentie van andere geldgevers die geld willen uitlenen
aan deze sector met borging van het WFZ62. De opslag voor het kredietrisico is op nul basispunten
vastgesteld als gevolg van de volledige garantie waardoor 𝛿 ∗ gelijk aan nul is. Bovendien is het
risicogewicht op deze leningen gelijk aan nul vanwege de 100% borg en de hoge
kredietwaardigheid van het WFZ als gevolg van de publieke achterborg. De volledige garantie
zorgt er namelijk voor dat alleen het kredietrisico op het WFZ van belang is. Vanwege de
achterborg en de hoge rating van de staat resulteert dit in een risicogewicht dat gelijk is aan nul.
Hierdoor hoeft door de sectorbanken geen kapitaal te worden aangehouden en wordt er geen opslag
voor kapitaalkosten in rekening gebracht. Dit betekent dus ook dat bij volledig gegarandeerde
leningen onder de standaardbenadering de looptijd niet van invloed is op de kredietopslag.
De uitleenrente is daarmee alleen gebaseerd op de gemiddelde inleenrente en de gemiddelde
operationele kosten. Hierbij moet worden opgemerkt dat de sectorbanken een lagere gemiddelde
inleenrente hebben in vergelijking met de commerciële banken wat in het voordeel is van de
klanten van de sectorbanken.
Het WFZ garandeert doorgaans niet meer de volledige financieringsbehoefte. Dit zorgt ervoor dat
de financieringsbehoefte wordt opgesplitst in twee financieringsdelen: één financieringsdeel wat
voor 100% is gegarandeerd door het WFZ en één financieringsdeel zonder garantie van het WFZ.
De vaststelling van de uitleenrente en het kostenvoordeel op volledig geborgde leningen door
sectorbanken is reeds hierboven beschreven.
De uitleenrente voor het financieringsdeel zonder garantie bevat, in tegenstelling tot die van een
volledig gegarandeerde lening, wel een opslag voor het kredietrisico en de kapitaalkosten. De
opslag voor het kredietrisico is gelijk aan het verwachte verlies, oftewel de PD, p, vermenigvuldigd
met de LGD, 𝛿 ∗ = 1 − 𝜂. De LGD is 35%, 45% of 75% afhankelijk van de zekerheden en of er
andere banken zijn betrokken bij de kredietverstrekking. De PD wordt op basis van een intern
ratingmodel vastgesteld waarbij de gemiddelde rating is gekoppeld aan de gemiddelde kans op
default in de sector. De PD kan (volgens BNG) circa 10 basispunten lager uitvallen voor WFZdeelnemers vanwege de disciplinerende werking die hiervan volgens de sectorbanken uitgaat op
de zorginstellingen. Hierdoor kunnen de financieringskosten op het niet geborgde deel circa 4 tot
8 basispunten lager uitvallen in vergelijking met de situatie wanneer het WFZ niet is betrokken bij
de kredietverstrekking aan een zorginstelling. De exacte opslag voor het kredietrisico kan niet
worden vastgesteld, maar is naar verwachting op uitstaande kredieten laag gegeven het lage aantal
geobserveerde defaults in de zorgsector. De sectorbanken hebben wel aangegeven dat de

62 Ziekenhuizen lenen tegen historisch lage rente, De Telegraaf woensdag 11 feb 2015.

88/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

ingeschatte kans op default hoger kan uitvallen gegeven de toenemende onzekerheid in de
zorgsector.
Voor de opslag van de kapitaalkosten moet het risicogewicht van de lening worden bepaald. In de
standaardbenadering hangt dit af van het type instelling en of de instelling wel of geen externe
rating heeft.63 Uit de gesprekken blijkt dat een groot deel van de zorginstellingen in de categorie
“ondernemingen” wordt ingedeeld en dat universitaire medische ziekenhuizen in de categorie
“instellingen” worden ingedeeld. Afhankelijk van het type en de aanwezigheid van een rating is
het risicogewicht 20%, 50%, 100% of 150%. Zie figuur 16 voor een schematisch overzicht. Het
merendeel van de zorginstellingen heeft echter geen externe rating waardoor een risicogewicht
van 100% geldt.
De opslag voor kapitaalkosten (𝜋𝜃𝑤) is circa 64 basispunten uitgaande van een vereiste
risicopremie van de aandeelhouders van circa 8% (zie bijvoorbeeld het BNG Jaarverslag 2013, p.
65), een risicogewicht van 100% en een minimale solvabiliteitseis van 8%. Concluderend, het
minimale kostenvoordeel dat zorginstellingen die geen externe rating hebben, ligt rond de 64
basispunten.

63 Zie artikelen 111 t/m 141 van de CRR.

89/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Zorginstellingen

Instellingen

Ondernemingen

Rating zorginstelling beschikbaar:

Rating zorginstelling beschikbaar:
score

1

2

3

4

5

6

w

20% 50% 100% 150%

scor
e

1

2 3

4

5

w

20
%

50%

100
%

6
150
%

Rating overheid beschikbaar:
score

1

2

3 4 5

6

w

20% 50%

100%

150%

Bron: Capital Requirements Regulation, artikelen 120-122.

Figuur 16 – Bepaling risicogewicht onder standaardbenadering voor leningen met looptijd
langer dan drie maanden en waar een externe rating beschikbaar is.64

64 In bovenstaand overzicht is verondersteld dat de resterende looptijd van de lening langer is dan drie maanden en

dat een externe rating beschikbaar is. Leningen met een looptijd langer dan drie maanden maar zonder een externe
rating krijgen een risicogewicht van 100%. Leningen in de categorie “instellingen” met een looptijd korter dan drie
maanden en geen externe rating krijgen een risicogewicht van 20%. Bij leningen in dezelfde categorie met een looptijd
korter dan drie maanden en een externe rating is het gewicht voor de scores 1 t/m 3 20%, voor de scores 4 en 5 50%.

90/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
Commerciële banken – geborgde en ongeborgde leningen
Zoals hierboven reeds opgemerkt nemen de commerciële banken dezelfde componenten mee in
hun prijsmodel voor leningen en bepalen zij het aan te houden kapitaal voor kredietrisico op basis
van de interne ratingmethode.
Het verschil in de opslagen voor het kredietrisico en de kapitaalkosten berekend voor de geborgde
en ongeborgde leningen wordt alleen veroorzaakt door de onderlinge borg en de publieke
achterborg. Voor de inschatting van de PD van een zorginstelling kijken banken naar financiële
ratio’s en niet-financiële informatie zoals de kwaliteit van het management,
managementinformatie, marktpositie en corporate governance. Dit verandert in principe niet als
gevolg van de onderlinge borg en de publieke achterborg. Commerciële banken geven aan in hun
risicomodellen geen lagere PD te hanteren voor WFZ-deelnemers.
Daarentegen resulteert de garantie van het WFZ in een lager verwacht verlies bij default 𝛿 ∗ en
daarmee een lagere opslag voor het kredietrisico. Tegelijkertijd resulteren de garantie en de
publieke achterborg in een lager risicogewicht voor de lening en daarmee een lagere opslag voor
de kapitaalkosten. Uit de interviews blijkt dat het geschatte voordeel van de garanties eind 2014
tussen ongeveer de 100 en 150 à 200 basispunten ligt afhankelijk van het type zorginstelling en de
inschatting van de kredietrisico’s 65. Afhankelijk van de zorginstelling, de strategie van de bank en
het prijsbeleid van de betreffende commerciële bank wordt de uiteindelijke korting op een
gegarandeerde lening bepaald. Hier wordt deels het voordeel verdisconteerd in de uitleenrente. In
de praktijk worden geborgde leningen in de zorg voornamelijk verstrekt door sectorbanken.
De genoemde opslag en daarmee de impact van de garanties op de financieringskosten kunnen we
vergelijken met ons analytisch raamwerk zoals hierboven is beschreven. Echter, wij moeten hier
een aantal veronderstellingen maken, omdat de banken in de gesprekken de interne methode alleen
op hoofdlijnen hebben uitgelegd. Daarnaast nemen we aan dat de opslag voor volledig
gegarandeerde leningen net als bij de sectorbanken gelijk aan nul is. Immers, het verwachte verlies
is nul en het risico op het WFZ is nul vanwege de publieke achtervang.
Verder veronderstellen wij dat het verlies bij een wanbetaling 𝛿 ∗ = 1 − 𝜂 gelijk is aan 45% en
75%. Dit komt overeen met het voorgeschreven verlies bij een wanbetaling op respectievelijk
senior en achtergestelde posities zonder enig onderpand (CRR, Artikel 161). Daarnaast

65 Uit de interviews met zowel banken als het WFZ blijkt dat rond 2007 er sprake was van een aanzienlijk kleiner

voordeel van garanties en dat sindsdien het risicobewustzijn bij banken en de herkenbaarheid van risico’s in de
zorgsector zijn toegenomen. Bovendien is sprake van een toename van de concurrentie van geldgevers die geld willen
uitlenen aan deze sector met borging van het WFZ, waarbij niet of nauwelijks sprake is van opslagen voor
kredietrisico.

91/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

veronderstellen wij een verwacht rendement op kapitaal 𝜋 van 10%.66 De minimale kapitaaleis 𝜃
is 8%. Deze kapitaaleis wordt onder Basel III verhoogd naar circa 16% voor systeemrelevante
banken.
Voor de bepaling van de opslag in de financieringskosten voor een niet gegarandeerde lening is
het risicogewicht w van de zorginstelling belangrijk. Dit risicogewicht is een functie van de PD,
de LGD, de looptijd van de uitzetting en de jaarlijkse omzet bepaald zoals is voorgeschreven in
Artikel 153 van de CRR. Het risicogewicht is positief afhankelijk van de jaarlijkse omzet als deze
tussen de EUR 5-50 mln ligt (ceteris paribus). Voor omzetten beneden de EUR 5 mln en boven de
EUR 50 mln blijft het risicogewicht constant. Voor de zorginstellingen veronderstellen we dan
ook een omzet van EUR 50 mln bij de bepaling van de risicogewichten. De looptijd van de lening
wordt gelijk aan tien jaar verondersteld.
Figuur 17 toont de opslag voor het kredietrisico op een lening zonder enige garantie als een functie
van de PD voor een zorginstelling. De opslag is geplot voor een LGD van 45% en 75% en voor de
huidige minimale kapitaaleis en toekomstige minimale kapitaaleis onder Basel III.

Kapitaaleis van 8%

Kapitaaleis van 16%

Bron: Eigen berekeningen

66 ING streeft een verwacht rendement op het eigen vermogen na van 10-13%, ABN Amro 9-12% en de Rabobank

8%. Zie de meest recente presentaties voor investeerders op de websites van de betreffende banken.

92/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Figuur 17: Opslag kredietrisico in financieringskosten en de kans op default van een
zorginstelling67
Voor zorginstellingen met een veronderstelde LGD van 75% en bij een kapitaaleis van 8%
impliceert een kredietopslag van 100 basispunten een PD van circa 90 basispunten (kans op default
0,9%) en een kredietopslag van 200 basispunten correspondeert met een PD van ruim 200
basispunten (kans op default ruim 2%). Voor zorginstellingen met een LGD van 45% impliceert
een kredietopslag van 100 basispunten een PD van circa 170 basispunten (kans op default circa
1,7%). Zoals aangegeven in paragraaf 4.2.4 hebben zich in de afgelopen jaren nauwelijks default
situaties voorgedaan in de zorg. Uit de vergelijking tussen het door de banken genoemde voordeel
van tussen ongeveer 100 en 200 basispunten en de berekeningen op basis van het analytisch kader
kan worden afgeleid dat bij een veronderstelde PD tussen ongeveer 1% en 2% de uitkomsten van
de berekeningen qua orde van grootte vergelijkbaar zijn met de in de praktijk genoemde voordelen.
Tot slot zal de opslag toenemen wanneer de minimale kapitaaleis toeneemt van 8% naar 16%. De
impact hiervan wordt getoond in het rechterpaneel van figuur 17. Voor zorginstellingen met een
veronderstelde LGD van 75% en bij een kapitaaleis van 16% impliceert een kredietopslag van 100
basispunten een PD van circa 60 basispunten (kans op default 0,6%) en een kredietopslag van 200
basispunten correspondeert met een PD van ruim 160 basispunten (kans op default 1,6%). Voor
zorginstellingen met een LGD van 45% impliceert een kredietopslag van 100 basispunten een PD
van circa 125 basispunten (kans op default circa 1,25%).
De hierboven beschreven prijsbepaling geldt voor de leningen die op de balans van de
commerciële banken blijven staan. Daarnaast verkopen commerciële banken de geborgde leningen
ook door aan institutionele beleggers. In dit geval is de prijsstelling anders en daarmee ook de
eventuele kostenvoordelen als gevolg van de garanties. De financieringskosten op deze leningen
worden bepaald door de vraag uit de markt en de zogenoemde risk appetite van beleggers.
Hierbij kijken beleggers vooral naar de kredietwaardigheid van de overheid omdat de verkochte
leningen door de staat gegarandeerd zijn. Dit resulteert in een zeer lage opslag voor het
kredietrisico op de risicovrije rente. Tot slot valt de liquiditeitsopslag op de doorverkochte
leningen lager uit omdat commerciële banken de leningen maar kort op hun balans houden en
daarvoor geen langlopende financiering nodig heeft.
Naar verwachting zullen bovenstaande opslagen blijven gelden bij commerciële banken wanneer
er in de toekomst door het WFZ geen leningen meer worden gegarandeerd. Met daarbij de

67 De opslag voor het kredietrisico is berekend voor verschillende PDs voor een zorginstelling en een LGD van 45%

en 75%. Verder is bij de berekening verondersteld dat er geen enkele garantie is. Verder wordt verondersteld dat de
jaarlijkse omzet van de zorginstelling € 50 mln of groter is.

93/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

opmerking dat als gevolg van een verandering in de kapitaaleisen de opslag voor een gegeven
risicoprofiel van een zorginstelling tot een hogere opslag leidt.
Zoals beschreven in paragraaf 4.1.1. heeft de garantie van het WFZ in de eerste plaats gevolgen
voor het beschikbare volume en de aangeboden looptijd. In deze paragraaf is uitsluitend ingegaan
op het effect op de financieringskosten. Het effect van het wegvallen van garanties op de
financieringskosten komt in principe overeen met het verschil tussen de financieringskosten voor
geborgde leningen bij sectorbanken en de financieringskosten voor ongeborgde leningen bij
commerciële banken, waarbij het door de banken genoemde voordeel van tussen ongeveer 100 en
200 basispunten komt te vervallen.
Impact wegvallen publieke achterborg op financieringskosten van geborgde leningen
Het kostenvoordeel van tussen ongeveer 100 en 200 basispunten is onder meer gebaseerd op de
huidige creditrating van het WFZ, waarbij de publieke achterborg een belangrijke rol speelt. Met
behulp van het analytisch kader kan een theoretisch een onderscheid gemaakt worden tussen het
voordeel van een garantie van het WFZ met publieke achterborg en zonder publieke achterborg.
In deze paragraf berekenen we de impact hiervan voor een 100% gegarandeerde lening.
In dit geval is alleen de kredietwaardigheid en dus het risicogewicht w van het WFZ van belang.
Net als bij de zorginstellingen is het risicogewicht voor het WFZ een functie van de PD, de LGD,
de looptijd van de uitzetting en de jaarlijkse omzet bepaald zoals is voorgeschreven in artikel 153
van de CRR. De jaarlijkse omzet van het WFZ wordt op € 7,8 mln verondersteld, omdat de
voorspelde gemiddelde jaarlijkse ‘operating income’ voor 2014 tot 2016 rond de € 7,8 mln ligt.
De LGD op het waarborgfonds wordt ingeschat op 94%. Immers, tegen de geborgde leningen van
€ 8,9 mrd staan reserves van € 245 mln en een disagioregeling van € 270 mln.68 De looptijd van
de lening is nog steeds 10 jaar.
Met de huidige publieke achterborg heeft het WFZ een rating van AA+. Dit komt overeen met een
PD van circa 0%. Echter, de kredietwaardigheid van het WFZ zal lager worden ingeschat indien
er geen sprake meer is van een publieke achterborg. Gegeven de unieke rol en karakter van het
WFZ is het lastig om op basis van andere instellingen een gemiddelde default rate te bepalen.
Bovendien zijn zoals in paragraaf 4.2.4. beschreven geen bruikbare gegevens over de PD voor
Nederlandse zorginstellingen beschikbaar. Daarom laten we de PD van het WFZ in stapjes van 5
basispunten oplopen tot 2,5%.
Figuur 18 toont de opslag voor het kredietrisico als een functie van de kans op default voor het
WFZ bij een minimale kapitaaleis van 8%. In de eerste grafiek is gerekend met een LGD
gemiddelde van 42%, gebaseerd op een LGD van 45% bij de zorginstellingen en de hiervoor
genoemde LGD van 94% van het WFZ zonder achterborg. In de rechter grafiek is gerekend met

68 Zie tabel 1, blz. 7 in S&P, Waarborgfonds voor de Zorgsector, September 5, 2014.

94/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

een gemiddelde LGD van 71%, gebaseerd op een LGD van 75% bij de zorginstellingen en een
LGD van 94% voor het WFZ zonder achterborg. Zowel de opslag voor het verwachte verlies (𝑝𝛿)
en de opslag voor de kapitaalkosten (𝜋𝜃𝑤) worden geplot. Hierbij is verondersteld dat de
minimale kapitaaleis 8% is. Daarnaast is ook de totale opslag geplot voor Basel III waar een hogere
minimale kapitaaleis van circa 16% voor systeemrelevante banken geldt.

Opslag financieringskosten wegvallen achterborg en PD
WFZ en gemiddelde LGD van 42%

Opslag financieringskosten wegvallen achterborg en PD
WFZ en gemiddelde LGD van 71%

300

300

pd*lgd

pd*lgd

250

250

opslag Basel III
150

100

200
Basel III
150

100

50

50

0

0

PD WFZ

0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
210
220
230
240
250

Opslag (in basispunten)

theta*pi*w

0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
180
190
200
210
220
230
240
250

Opslag (in basispunten)

theta*pi*w
200

PD WFZ

Bron: Eigen berekeningen

Figuur 18: Opslag kredietrisico in financieringskosten en de kans op default van het WFZ
Uit deze theoretische exercitie blijkt dat het wegvallen de publieke achtervang zal resulteren in
een forse toename van risico’s en dus ook de financieringskosten. Indien voor de PD van het WFZ
dezelfde waarde wordt verondersteld als hiervoor werd afgeleid uit een opslag voor het
kredietrisico van 100 basispunten voor leningen zonder garantie van het WFZ, dan zou de opslag
voor het kredietrisico met garantie van het WFZ zonder achterborg circa 88 basispunten bedragen
bij een minimale kapitaaleis van 8%.
De hierboven ingeschatte impact is gebaseerd op de interne ratingmethode die de commerciële
banken hanteren. Echter, uit de gesprekken met de sectorbanken blijkt dat zij alleen nog in
consortiumverband (dus samen met de commerciële banken) krediet zullen verstrekken als de
publieke achterborg wegvalt. Hierbij zullen de banken dan vooral leningen verstrekken met een
looptijd van maximaal tien jaar. Wanneer kredieten alleen nog in consortiumverband worden
verstrekt dan is het aannemelijk dat de berekening van de opslagen bij de sectorbanken meer
gebaseerd zullen zijn op de interne modellen van de commerciële banken. Ook zullen de
sectorbanken bij de vaststelling van hun opslagen gebruik maken van interne modellen die
overeenkomen met die van de commerciële banken.

95/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.2.6

Moreel gevaar en averechtse selectie door WFZ

In het algemeen heeft borgstelling gevolgen voor het gedrag van banken. Bij niet-geborgde
leningen spelen banken de rol van monitor. Banken hebben hiertoe een prikkel omdat ze rekening
moeten houden met verliezen op hun kredietportefeuille als de monitoring bij kredietverlening en
tijdens de looptijd van een krediet tekortschiet. De garantstelling door een waarborgfonds
ondermijnt deze prikkel. Als banken individuele instellingen waaraan zij ongeborgde financiering
verstrekt hebben niet voldoende monitoren, dan is er een kans dat instellingen risicovol gedrag
gaan vertonen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat wanneer het WFZ een gedeelte van de totale
financieringsbehoefte van de zorginstelling geborgd heeft het WFZ ook toezicht houdt op de
zorginstelling en het reglement van deelneming van toepassing is, en dus de kans dat instellingen
risicovol gedrag zullen vertonen wordt verlaagd. Van ‘moral hazard’ of moreel gevaar kan sprake
zijn als partijen zich na het aangaan van verplichtingen anders gaan gedragen.
Tevens kan er ‘moral hazard’ optreden bij het verstrekken van de geborgde financiering.
Sectorbanken geven aan dat de business case van zorginstellingen die reeds een
borgstellingsverklaring van het WFZ hebben gekregen niet of nauwelijks door hen wordt bekeken
bij het verstrekken van geborgde financiering. De ongeborgde financiering die verstrekt wordt
door sectorbanken loopt via een ander ‘loket’ waarbij de business case leidend is, zoals ook bij
commerciële banken het geval is. Mede om moral hazard issues te verkleinen wordt tegenwoordig
bij het verstrekken van borging doorgaans niet de volledige financieringsbehoefte van de instelling
geborgd door het WFZ.
Het CPB noemt een aantal manieren om moreel gevaar te beperken. Een eigen risico voor een
bank (door, zoals nu ook al gebeurt, een deel van de totale financieringsbehoefte niet te borgen) is
een manier om te zorgen dat de bank voldoende prikkels blijft houden om te monitoren. In
paragraaf 4.1.1. is beschreven op welke wijze het beleid van het WFZ erop gericht is voldoende
prikkels bij banken te houden. Daarnaast moet het waarborgfonds zelf een deel van het toezicht
op zich nemen en het waarborgfonds moet bevoegdheden hebben om maatregelen te nemen bij
instellingen als sprake is van risico’s met betrekking tot de financiering. Het belang van kritische
monitoring wordt door het WFZ sterk onderkend en het risicobeleid van het WFZ is erop gericht
om de schadelast zoveel mogelijk te voorkomen en in voorkomende gevallen op te vangen binnen
het risicovermogen.
Een andere manier is het stimuleren van onderling toezicht door deelnemers onderling garant te
laten staan ingeval het vermogen van het waarborgfonds ontoereikend blijkt. Een onderling
vangnet kan de betrokkenheid van deelnemers verhogen en een prikkel geven om elkaars risico’s
te monitoren. Daarbij bestaat echter de kans dat instellingen onvoldoende investeren in de
monitoring van anderen en proberen mee te liften op de inspanningen van anderen. Het WFZ
vervult de monitoringrol en rapporteert hierover, zodat deelnemers kennis kunnen nemen van de
ontwikkelingen. Uit interviews met betrekking tot de governance blijkt dat de deelnemers en de
koepelorganisaties niet of nauwelijks formele governancerollen hebben, maar dat informeel wel
sprake is van onderling toezicht: het is een kleine wereld, waarin opvallende zaken snel bekend

96/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

zijn. Uit interviews met banken en met het WFZ blijkt dat moreel gevaar bij zorginstellingen niet
als een belangrijk risico wordt beschouwd. Banken noemen signalen69 dat zorginstellingen
voldoende eigen vermogen hebben om personeel langer in dienst te houden en zich wellicht minder
ingrijpende reorganisaties zouden kunnen permitteren als mogelijk voorbeeld van moral hazard.
Veel zorginstellingen realiseren zich wel dat het eigen vermogen ook nodig is voor de
vastgoedtransitie.
Een ander gevaar dat een rol kan spelen bij waarborgfondsen is averechtse selectie. Deelnemers
aan het waarborgfonds dienen een premie te betalen en hebben een obligoverplichting. De hoogte
van de premie en het obligo zijn voor alle instellingen gelijk. Daardoor bestaat het gevaar dat
instellingen met lage risico’s worden geconfronteerd met een te hoge (gemiddelde) premie
waardoor zij niet meer willen participeren in het waarborgfonds. In theorie is het gevolg hiervan
dat het risico van de gemiddelde deelnemer stijgt, waardoor de premie ook stijgt, wat leidt tot
vraaguitval bij de instellingen met relatief lage risico’s. Averechtse selectie kan alleen een rol
spelen als instellingen met lage risico’s toegang hebben tot krediet buiten het waarborgfonds om.
Commerciële banken geven aan dat er enkele zorginstellingen zijn die omwille van de
obligoverplichting er bewust voor kiezen om geen deelnemer te worden van het WFZ, maar hun
financieringsbehoefte invullen door middel van ongeborgde financiering. Averechtse selectie
komt dus in beperkte mate voor.

4.2.7

Interacties met andere garantieregelingen

De tijdelijke regeling Garantie Ondernemingsfinanciering
De tijdelijke regeling Garantie Ondernemingsfinanciering voor de zorgsector, de zogenoemde
‘GO Cure’ is op 23 oktober 2009 gepubliceerd in de Staatscourant (Staatscourant 2009 nr. 16163)
en was specifiek bedoeld om bouwinvesteringen in de zorgsector te stimuleren.70 Deze
kredietcrisismaatregel had als doel een bijdrage te leveren aan het in stand te houden van de
werkgelegenheid in de bouw en het op peil houden van de kwaliteit van de gebouwen in de zorg.
Deze regeling is nu gesloten. De garantie betekende dat banken bij leningen voor
bouwinvesteringen van ziekenhuizen tot € 50 miljoen per instelling een staatsgarantie van 50%
konden krijgen met een maximale looptijd van 8 jaar. De verstrekte garanties lopen af in 2020. De
GO Cure, een variant op de GO-regeling van het ministerie van Economische Zaken (EZ), is in
overleg met het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) vormgegeven. De
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland voerde de GO Cure tot en met 31 december 2011 in
opdracht van het ministerie van VWS uit. De Go Cure gold niet voor de care sector.

69 Bijvoorbeeld: http://www.skipr.nl/actueel/id20964-verpleeghuis-pot-teveel-geld-op.html
70 http://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/go-cure-garantie-ondernemingsfinanciering-curatieve-zorg

97/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Het totaal aan uitstaande garanties op basis van deze regeling bedraagt, zoals toegelicht in de
VWS-begroting 2015, circa € 29 miljoen in 2014. Door de relatief korte looptijd in vergelijking
met de levensduur van de te financieren activa droeg de gedeeltelijke garantie volgens banken
onvoldoende bij aan het beperken van de financieringsrisico’s, aangezien zorginstellingen
doorgaans niet in staat zijn de financiering binnen de looptijd van de garantie af te lossen.
Bovendien was het te verwachten rentevoordeel voor een zorginstelling kleiner dan bij het
aanvragen van financiering met een borgstellingsverklaring, omdat in het laatste geval een beroep
kan worden gedaan op de sectorbanken die geneigd zijn het rentevoordeel van de
overheidsgarantie door te geven.
Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW)
Het WSW staat borg voor de leningen die woningcorporaties aantrekken voor de bouw van sociale
huurwoningen.71 Hierdoor kunnen deze woningcorporaties financiering tegen een lager
rentepercentage aantrekken. De achtervang van het WSW is voor 50% van het Rijk en voor 50%
van de gemeenten waarin de bij het WSW aangesloten woningcorporaties werkzaam zijn. 72 In de
onderstaande tabel zijn in hoofdlijnen enkele overeenkomsten en verschillen tussen het WFZ en
WSW weergegeven.

71 Huurwoningen met een huur onder de liberalisatiegrens (anno 2015 €710,68 per maand).
72 Rapport van de commissie Risicoregelingen, Risicoregelingen in beeld, Ministerie van Financiën, september 2013

98/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Vergelijking WFZ en WSW
WFZ

WSW

Geborgde leningen 2012

€ 8.900 mln

€ 87.300 mln

Bufferkapitaal 2012

€ 245 mln

€ 490 mln

Prem ie 2012

0,1% per jaar*
(van gemiddelde totaal geborgde leningen)

0,0276% per jaar**

% deelnam e

39%

97%

Maxim ale om vang obligo 2012

€ 267 mln
(3% van totaal geborgde leningen)

€ 3.300 mln
(3,85% van totaal geborgde leningen)

Om vang hoofdsom achterborg 2012

€ 8.900 mln

€ 87.400 mln***

Saneringsfunctie

Geen

Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV)

Toelatingseisen w aarborgfonds

- Intramurale zorginstelling met WTZI-toelating
- Instelling moet voldoen aan formele eisen WFZ
- Instelling moet voldoen aan kredietw aardigheidseisen WFZ
- Investering in zorggerelateerd vastgoed
- Gedeeltelijke borging obv business case

- Toegelaten instelling in de zin van de w oningw et
- Corporatie moet voldoen aan formele eisen WSW:
- Corporatie dient volmacht tav haar bezit te verstrekken aan WSW
- Investering in sociale huurw oningen
- Volledige borging binnen jaarlijks vast te stellen borgingsruimte****

Aanspraak achterborgstelling

1. Aanspreken van bufferkapitaal
2. Aanspreken van obligo
3. Aanspreken van achterborg het Rijk

1. Saneren van w oningcorporatie door CFV
2. Aanspreken van bufferkapitaal WSW
3. Aanspreken van obligo
4. Aanspreken van achterborg het Rijk

Governance

Onafhankelijk van zorginstellingen

Deelnemersraad

Beoordelingssystem atiek borging

* Wordt in de vorm van een disagio ingehouden bij de financiering. WFZ verhoogt de premie in 2015 naar 0,25%.
** Te betalen per kw artaal over het schuldrestant van de geborgde lening aan het einde van het betreffende kw artaal. Geborgde leningen die vóór 1 juli 2007 zijn ondertekend door WSW tellen
niet mee tenzij de oorspronkelijke datum w aarop het contract is afgesloten meer dan 21 jaar geleden is.
*** De achterborg voor het WSW bestaat uit gezamenlijke achterborgstellingen van het Rijk en gemeenten
**** WSW hanteert een risicoclassificatie voor corporaties op basis van een uitgebreid risicoscoremodel. De risicoclassificatie bepaalt in w elke mate en voor w elke periode een corporatie
borgingsruimte krijgt toegew ezen
B ro n: Risico regeling in beeld, september 2013

Tabel 12: Vergelijking WFZ en WSW
In tabel 12 is zichtbaar dat WFZ en WSW verschillende toelatingseisen hanteren. Het WFZ kent
zoals reeds besproken in paragraaf 3.2.1 een selectieve toelating, terwijl woningcorporaties in de
zin van de woningwet automatisch tot het WSW kunnen toetreden. Corporaties moeten wel
voldoen aan formele eisen van het WSW en een volmacht ten aanzien van hun bezit verstrekken
aan het WSW.
Daarnaast verschilt ook de beoordelingssystematiek voor borging van het WFZ en WSW. Om in
aanmerking te komen voor garantie van het WFZ moet sprake te zijn van een investering in
zorggerelateerd vastgoed, waarbij de investering door middel van een business case onderbouwt
dient te worden. Op basis van deze business case maakt het WFZ zoals reeds besproken een
afweging om de investering al dan niet (gedeeltelijk) te borgen. Het WSW gebruikt een andere
beoordelingssystematiek. Op basis van een uitgebreid risicoscoremodel worden risicoclassificaties
toegekend aan woningcorporaties. Deze risicoclassificatie bepaalt in welke mate en voor welke
periode een corporatie borgingsruimte krijgt toegewezen. Als een woningcorporatie vervolgens
financiering nodig heeft, en deze financieringsbehoefte valt binnen de borgingsruimte, dan wordt
de financiering in zijn geheel geborgd. Hierdoor heeft de bank geen eigen risico bij het verstrekken
van de leningen en hoeft de bank geen extra eigen vermogen aan te houden.

99/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Een ander verschil heeft betrekking op de saneringsfunctie die het Centraal Fonds
Volkshuisvesting (CFV) vervult bij het WSW. In een convenant tussen het CFV en het WSW is
vastgelegd dat als het WSW een woningcorporatie niet meer kredietwaardig vindt, het CFV de
woningcorporatie saneert. Tevens kan het CFV financiële steun leveren in de vorm van renteloze
leningen en subsidies. De financiële bijdrage wordt opgebracht door alle deelnemende
woningcorporaties door middel van een publiek rechtelijke vastgelegde heffing.
Het WFZ en WSW kennen raakvlakken als het gaat om huisvesting van ouderen. Een
zorginstelling kan er namelijk voor kiezen om vastgoed voor de huisvesting van ouderen die lichte
zorg nodig hebben zelf in eigendom te hebben en te exploiteren, maar het komt ook voor dat
zorginstellingen het vastgoed huren van een woningcorporatie.
Zorginstellingen in de care hebben door de invoering van het scheiden van wonen en zorg te maken
met uitval van de lichtere zorgvraag (ZZP 1 t/m 3). Dit kan leiden tot leegstand van gebouwen of
delen van gebouwen en daarmee tot negatieve gevolgen voor de vastgoedexploitatie. In bepaalde
gevallen moeten zorginstellingen rekening houden met bijzondere waardevermindering
(impairment), waardoor de financiële ratio’s onder druk komen te staan en toekomstige
financiering belemmerd kan worden. In beginsel zijn er voor zorginstellingen verschillende opties:
 In sommige gevallen is afstoten of sloop van de leegkomende gebouwen een mogelijkheid,
tenzij dit te groot boekwaardeverlies en/of te grote restschuld oplevert.
 In andere gevallen is ombouw voor zwaardere zorg mogelijk, als hierover overeenstemming
bereikt kan worden met het zorgkantoor en indien het vastgoed zich hiervoor bouwkundig
leent. De financiering van dergelijke investeringen valt binnen de reikwijdte van het WFZ.
 In bepaalde situaties is het ombouwen gericht op alternatieve exploitatiescenario’s mogelijk,
zoals ombouw naar appartementen voor zelfstandig wonende ouderen met een zorgvraag73. De
financiering van dergelijke investeringen valt echter op dit moment niet binnen de reikwijdte
van het WFZ (zorg met verblijf).
Het zorgvastgoed dat door de invoering van het scheiden van wonen en zorg te maken heeft met
uitval van de lichtere zorgvraag kan eigendom zijn van een zorginstelling, van een
woningcorporatie of van een commerciële verhuurder.
Bij een woningcorporatie kan de zorginstelling huurder zijn of de individuele bewoner.
Woningcorporaties kunnen, mits de maandhuur onder de liberalisatiegrens ligt, gebruik maken van
de WSW-garantie. Daarmee is het mogelijk om de gehele financieringsbehoefte geborgd te
financieren. Ongeveer driekwart van alle woningcorporaties bezit zorgvastgoed in brede zin in de
vorm van zorgcomplexen en/of aanleunwoningen met een geschatte totale waarde van € 8,5 mld.74

73 http://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/wonen-en-zorg-voor-ouderen-voor-duizend-euro-

per.9460635.lynkx
74 http://www.cfv.nl/nieuws/nieuwsbericht/Driekwart_corporaties_heeft_zorgvastgoed

100/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

In 2013 stelde het WSW een nieuw systeem, gebaseerd op de S&P-ratingmethodiek, vast voor de
risicobeoordeling van alle deelnemende woningcorporaties75. Het WSW past deze nieuwe
financiële beoordelingskaders nu ook toe op woningcorporaties met intramuraal zorgvastgoed
(verpleeg- en verzorgingshuizen). Dit betekent dat ook voor deze corporaties voor (intramuraal)
vastgoed de norm voor de loan-to-value geldt van 75% van de bedrijfswaarde, waar dat voorheen
95% bedroeg. Het WSW hanteert voor intramuraal vastgoed de bedrijfswaarde in plaats van de
WOZ-waarde als basis in de berekening van de dekkingsratio. De reden hiervoor is dat het
vastgoed betreft met bijzondere kenmerken waarvoor de WOZ-waardering geen goede indicatie
geeft van de marktwaarde. De bedrijfswaarde heeft als waardebegrip in dit geval meer betekenis.
Om die reden is gekozen voor de bedrijfswaarde als maatstaf, ook voor de dekkingsratio
(onderpand).
Wat betreft de business risk beoordeling geldt nog dat het WSW specifiek aandacht heeft voor de
vragen die zich richten op de kwaliteit van de governance (in verband met mogelijke onderlinge
relaties tussen de woningcorporatie en de zorginstelling (personele unie). Uitgangspunt is verder
dat ontwikkelingen en verwachtingen adequaat in de bedrijfswaarde van het intramuraal vastgoed
zijn verwerkt. Dit betekent dat de corporaties een helder en gedocumenteerd strategisch
vastgoedbeleid dienen te hebben, wat zich vertaald in een reële bedrijfswaarde, opgebouwd uit de
bedrijfswaarde op complexniveau waarin de risico’s in de kasstromen transparant en goed zijn
verwerkt. Het WSW vindt het van groot belang dat corporaties die verhuren aan zorginstellingen
via hun vastgoedbeleid anticiperen op de ontwikkelingen in de regelgeving ten aanzien van de
langdurige zorg. Ook moeten zij bij de berekening van de bedrijfswaarde rekening houden met
een mogelijk extra debiteurenrisico en met leegstandsrisico. Hierbij kan het doorrekenen van
verschillende scenario’s behulpzaam zijn. Het WSW zal ten behoeve van zijn risicobeoordeling
corporaties vragen verschillende scenario’s door te rekenen.
Momenteel is het CFV bezig met een onderzoek naar corporaties met zorgvastgoed. In dit
onderzoek wordt allereerst het zorgvastgoed bij woningcorporaties geïnventariseerd. Daarnaast
worden in het onderzoek de risico’s die corporaties zien in verband met hun zorgvastgoed, welke
maatregelen ze nemen en of ze financiële risico’s daarmee voldoende afwenden geanalyseerd. Het
eerste deel van dit onderzoek is onlangs afgerond. Het CFV presenteert naar verwachting de
uitkomsten van de tweede fase van het onderzoek in het voorjaar van 2015.
4.2.8

Empirische bevindingen risicobeleid

Het selectieve toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht dat de risico’s in principe
op te vangen zijn met het risicovermogen. Het risicovermogen van het WFZ is geleidelijk gestegen
naar circa € 0,25 miljard. Bij de externe kredietbeoordeling door S&P speelt de garantie van de

75https://www.wsw.nl/media/nieuwsarchief/nieuwsbericht/risicokader-wsw-geldt-ook-voor-corporatie-met-

intramuraal-vastgoed/

101/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

rijksoverheid een belangrijke rol. De garantie van de overheid wordt pas aangesproken indien het
risicovermogen en onderlinge waarborg van deelnemers (obligoregeling, 3%) ontoereikend zijn.
Het WFZ is er niet op gericht om financieel zwakke instellingen te steunen op kosten van de andere
deelnemers. De gemiddelde solvabiliteit in de zorgsector is geleidelijk toegenomen tot circa 20%,
zowel voor WFZ-deelnemers als niet-deelnemers.
Het WFZ heeft het risicobeleid in de afgelopen jaren verder ontwikkeld en ingebed in het beleid,
de organisatie en de processen. Het beleid van het WFZ is erop gericht dat de omvang van de
verstrekte garanties per instelling het risicovermogen van het WFZ niet overstijgt en dat banken
ook ongeborgde leningen verstrekken en zodoende een belang hebben bij de continuïteit van WFZdeelnemers. Bij faillissement van een zorginstelling staat het WFZ borg voor de jaarlijkse renteen aflossingsverplichting, zodat niet het volledige bedrag van de garantie in één keer wordt
uitbetaald.
Het WFZ beoordeelt jaarlijks de kredietwaardigheid van de deelnemers en hanteert sinds enkele
jaren een risicoclassificatie, waardoor beter inzicht ontstaat in de ontwikkeling van instellingen
met een verhoogd risico. Het WFZ voert stresstests uit met betrekking tot het risicovermogen. In
januari 2015 is een verhoging van de premie (disagio) aangekondigd om het risicovermogen te
versterken.
De garantie van het Rijk (achterborg) blijkt in de risicomodellen van de banken van
doorslaggevende betekenis te zijn. Het verwachte verlies voor de bank bij wanbetaling door de
zorginstelling is door garantie van het WFZ met achterborg van het Rijk verwaarloosbaar,
waardoor (vrijwel) geen sprake is van renteopslagen voor kredietrisico’s. Dit voordeel wordt door
sectorbanken doorgegeven aan de zorginstellingen.
Voor ongeborgde financiering moeten banken kapitaal aanhouden naar rato van de risicoweging.
Ook voor banken die ongeborgde financiering verstrekken is het bestaan van het WFZ met
achterborg van het Rijk een signaal dat VWS indirect gecommitteerd is aan de continuïteit van
zorginstellingen (zelfbindingsargument). Dit komt niet zozeer tot uitdrukking in de
kredietopslagen maar wel in de bereidheid om zorginstellingen, ondanks niet-marktconforme
vermogens en marges, mede te financieren.
Interviews met banken en het WFZ hebben geen aanwijzingen opgeleverd dat zorginstellingen
zich risicovoller gaan gedragen vanwege borging door het WFZ van een deel van hun financiering,
zodat moreel gevaar bij zorginstellingen niet als een belangrijk risico wordt beschouwd.
Averechtse selectie, in de vorm van het niet-deelnemen van financieel gezonde instellingen, komt
slechts in zeer beperkte mate voor.

102/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.3 Governance
In hoofdstuk 3 is de inrichting van de formeel vastgelegde governancestructuur behandeld. Om
inzicht te krijgen in effectiviteit van de governancestructuur moeten drie vragen beantwoord
worden:
1. Hoe ziet de raad van toezicht feitelijk toe op het WFZ, welke concrete activiteiten
ondernemen zij en waarom?
2. Handelt het WFZ conform zijn statuten en reglementen en de overeenkomsten tussen WFZ
en VWS?
3. Handelt VWS conform de overeenkomsten tussen WFZ en VWS?
De vragen hebben betrekking op de feitelijke werking van de governancestructuur. De eerste vraag
betreft interne governance. De tweede vraag betreft voor een deel de interne governance en voor
een deel de externe governance. De derde vraag betreft externe governance.
Om deze vragen te beantwoorden, is geanalyseerd of de organen van de Stichting in
overeenstemming handelen met de Statuten WFZ (2006), het Reglement raad van toezicht, het
Directiereglement, de Overeenkomst WFZ-Rijk juli 1999 (“achtervangovereenkomst”) en de
Overeenkomst Rijk-WFZ inzake uitwisseling van informatie (2006). Deze feitelijke analyse is
gebaseerd op interviews met de directeur van het WFZ, de voorzitter van de Raad van Toezicht en
accounthouders van de directie Markt en Consument van het ministerie van VWS. Daarnaast is in
het kader van het risicobeleid een interview gehouden met het hoofd van de afdeling Risico
Analyse van het WFZ.
4.3.1 Raad van Toezicht van het WFZ
De governance die de rol van de RvT beschrijft is verankerd in de statuten van het WFZ, het
reglement RvT en het directiereglement.
De raad van toezicht bestaat momenteel uit vier leden in plaats van het minimum aantal van vijf.
Met minder dan vijf leden blijft de RvT statutair bevoegd. Een ideale samenstelling bestaat naar
de mening van de voorzitter van de RvT uit twee leden uit de zorg (cure en care), twee leden met
een financiële achtergrond en iemand vanuit de wetenschap. Gebleken is dat er tot nog toe geen
geschikte kandidaten konden worden gevonden om op het minimum aantal te komen. Ook is er op
dit moment geen lid vanuit de verpleeghuiszorg. Een nadere precisering van de samenstelling van
de RvT, zoals die hier is genoemd, is niet vastgelegd in de formele governancestructuur. De
voorzitter van de RvT is van mening dat de huidige samenstelling van de RvT adequaat is.
De RvT is zich bewust van zijn formele taken en verantwoordelijkheden. In de praktijk besteedt
de RvT in zijn toezichthoudende rol veel aandacht aan het analyseren van de gevolgen van
(gewijzigd) beleid, de ontwikkeling van de zorgvraag en de medische techniek, en de rol van de
verzekeraars. Door de kleine omvang van de organisatie liggen veel taken bij de directeur. Dat
heeft tot gevolg dat de RvT een brede taakopvatting heeft, die verder gaat dan de formele

103/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

governancestructuur. De voorzitter van de RvT en de directeur van het WFZ hebben veel overleg
met elkaar. Zij hebben een goede verstandhouding die de onderlinge samenwerking en
communicatie vergemakkelijkt. In de interviews met de voorzitter van de RvT en de directeur is
bevestigd dat deze intensieve samenwerking niet als een risico wordt beschouwd. Zij zijn van
mening dat de organisatie effectief werkt en dat bij eventuele personele mutaties de continuïteit
van de organisatie voldoende gewaarborgd is. In het reglement van de RvT is in artikel 1
vastgelegd dat de RvT onder meer als taak heeft de directeur met reflectie of raad terzijde te staan.
Het reglement geeft daar dus ook de ruimte voor. De onafhankelijkheid van de RvT kan in het
geding komen als de RvT toezicht uitoefent op het handelen van de directeur terwijl hij de directeur
daarbij heeft geadviseerd. Zowel de directie als de RvT zijn zich zeer bewust van hun rol en hun
verantwoordelijkheden.
De informele en actieve taakopvatting van de RvT gaat niet ten koste van de formele
toezichthoudende rol. Bij de uitvoering van zijn taken volgt de RvT nauwkeurig de governance
zoals die formeel is vastgelegd. De belangrijkste activiteiten van de RvT zijn de regelmatige
vergaderingen. Bij deze vergaderingen wordt een vaste agenda gevolgd zodat per definitie alle
punten aan de orde komen. De directeur speelt hier een belangrijke rol omdat hij zorgt dat er
vergaderstukken zijn waarmee de agenda gevuld kan worden.
Binnen de RvT wordt zoveel mogelijk gestreefd naar unanimiteit bij besluitvorming. Wanneer
deze eenstemmigheid niet kan worden verkregen door conflicterende standpunten en er sprake is
van een conflicterende situatie, dan kan de RvT besluiten een lid weg te stemmen. In interviews is
duidelijk gemaakt dat unanimiteit binnen de RvT als een belangrijk principe geldt. In de
documenten met betrekking tot governance is dit niet als zodanig vastgelegd.
De RvT heeft geen formele rol bij de toekenning van borgstellingen. In praktijk beperkt de RvT
zich tot het vaststellen van de toetsingskaders en ziet toe dat de directeur zijn taken naar behoren
uitvoert. Zowel de voorzitter als de directeur hebben bevestigd dat de leden van de RvT zich
inderdaad niet bemoeien met individuele borgstellingen.
Op basis van het interview kan geconstateerd worden dat de Raad van Toezicht daarmee op
hoofdlijnen in overeenstemming met de formele governance-eisen opereert. Daarnaast bestaat
tussen de directeur en de voorzitter van de RvT een informele en intensieve overlegcultuur. De
RvT heeft een actieve taakopvatting bij het signaleren van ontwikkelingen in het zorgdomein (in
het kader van ‘reflectie en met raad terzijde’ staan). De voorzitter van de RvT is van mening dat
dit het toezicht ten goede komt.

104/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

4.3.2 De directie van het WFZ
De governance die de rol van de directeur beschrijft is terug te vinden in de statuten en het
directiereglement. De functie van directeur wordt sinds de oprichting van het WFZ vervuld door
dezelfde persoon.
De directeur heeft behalve met de RvT ook regelmatig contact met VWS. In de
informatieovereenkomst is geregeld dat er minstens tweemaal per jaar overleg is. Er is in de
praktijk veel vaker dan tweemaal per jaar overleg.
Het is de verantwoordelijkheid van de directeur om operationele risico’s zoveel mogelijk te
beperken. Deze verantwoordelijkheid vloeit voort uit artikel 2 van het Directiereglement: “De
directeur richt zich daarnaast op de realisering van interne organisatiedoelstellingen op strategisch
en beleidsmatig niveau (bijvoorbeeld met betrekking tot: deelname, garantieverlening, producten
en diensten, organisatorische en procedurele vormgeving, risicobeheer, klantentevredenheid,
personeelsbeleid en het financiële beheer)”. Operationele risico’s ontstaan door falende processen
en procedures, onjuist handelende mensen, en systemen die niet goed functioneren.
Binnen het WFZ heeft de directeur een managementteam geformeerd waarin de
afdelingsmanagers deelnemen. Ook heeft hij een plaatsvervangend directeur aangewezen, die de
taak heeft om bij afwezigheid van de directeur hem waar te nemen. Het is de taak van het
managementteam om de dagelijkse gang van zaken binnen het WFZ te besturen. Door deze
organisatorische maatregelen wordt ernaar gestreefd de continuïteit van de uitvoerende
werkzaamheden van het WFZ te borgen.
De directeur draagt ook verantwoordelijkheden en de bevoegdheden ten aanzien van publiciteit en
representatie. In het directiereglement en in het reglement van de RvT is geregeld dat eventueel
iemand anders naar buiten kan treden, maar dat dit nooit zonder medeweten van de directeur
gebeurt. Dit geldt ook als leden van de RvT de publiciteit zouden zoeken. In de praktijk is de
directeur het gezicht naar buiten en treden de plaatsvervangend directeur en de leden van de RvT
niet in de publiciteit
Een voorbeeld van een risicomitigerende maatregel is de functiescheiding binnen het WFZ, waar
de medewerkers die regelmatig contact hebben met de deelnemende instellingen niet dezelfde zijn
die de kredietwaardigheid moeten beoordelen. Ook het inrichten van een klokkenluidersregeling
en het instellen van een vertrouwenspersoon binnen de organisatie van WFZ is een
risicomitigerende maatregel voor het operationele risico.
Door analyse en interviews met de voorzitter van RvT, de directeur van het WFZ, het Hoofd
afdeling Risico Analyse en de accounthouders van VWS ontstaat het beeld dat de directie van het
WFZ zich zeer bewust is van wat haar taken en bevoegdheden zijn, conform de statuten en
reglementen en de overeenkomsten tussen WFZ en VWS. De antwoorden uit de verschillende

105/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

interviews laten weinig verschillen zien. Er is niet gebleken dat de directe van het WFZ in strijd
met de formele governance handelt.
4.3.3 De minister van VWS
De governance tussen de minister van VWS en de directie van het WFZ is vastgelegd in de
overeenkomst inzake uitwisseling van informatie, de achterborgovereenkomst en de statuten van
het WFZ. In artikel 1 van de Informatie-overeenkomst is vastgelegd dat er minimaal tweemaal per
jaar overleg plaatsvindt tussen VWS en het WFZ. Zowel de directeur van het WFZ als de
accounthouders hebben bevestigd dat dit veel vaker plaatsvindt.
Ook is bevestigd dat er contact zal worden gezocht als de situatie zou ontstaan dat het risicokapitaal
van het WFZ lager is geworden dan de minimumgarantie, of als er sprake is van een dreigend
faillissement van een deelnemer van het WFZ. Tijdens de interviews is aangegeven dat, indien
zich een dergelijke situatie zou aandienen, er niet zal worden gewacht tot het moment waarop er
een formeel regulier overleg gepland staat, maar dat er direct contact zal worden gezocht. De
situatie van een tekort van het garantievermogen heeft zich nog nooit voorgedaan.
In het interview met het ministerie is gebleken er geen twijfel bestaat dat het WFZ het ministerie
zo spoedig mogelijk zal informeren als dat vereist is of relevant voor het ministerie.
Het ministerie dient het WFZ tijdig te informeren over voorgenomen beleidsaanpassingen. In de
praktijk zijn voorgenomen beleidsaanpassingen onderwerp van gesprek in de sector waar het WFZ
meestal van op de hoogte is. Het WFZ kan daaruit constateren wat de gevolgen zijn voor de
kredietwaardigheid van de leden.
In de interviews met het WFZ en met het ministerie van VWS is bevestigd dat de governance
inderdaad wordt toegepast zoals dat in de verschillende overeenkomsten is vastgelegd, voor zover
het situaties betreft die daadwerkelijk zijn voorgekomen. Betrokkenen zijn hier tevreden over.
Wij hebben begrepen dat de minister in 2014 met het WFZ heeft gesproken over de goedkeuring
van de benoeming van de leden van de RvT. Dat heeft geleid tot een aangepaste werkwijze,
afwijkend van het reglement, waarbij de minister betrokken wordt bij het opstellen van de
profielschets en de voorwaarden die daar in staan, aanvullend op de formele goedkeuring van de
benoeming.
Het WFZ en het ministerie van VWS handelen conform de formele governance. In de
verschillende interviews is dat bevestigd.
4.3.4 Koepelorganisaties
De formele positie van de vier koepelorganisaties is beperkt tot voorafgaande goedkeuring van
statutenwijzigingen, eventuele aanpassing van de beloning van leden van de RvT en goedkeuring
van de benoeming van leden van de RvT.

106/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De brancheverenigingen hebben geen directe vertegenwoordiger in de RvT. Bij het
Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) is sprake van representatie van de corporaties in
de RvT.
Er vinden regelmatige gesprekken plaats tussen de koepels en het WFZ. Deze gesprekken dienen
om informatie met elkaar te delen. Het WFZ heeft de intentie om voortdurend aangesloten te
blijven met de ontwikkelingen in de zorgmarkt. Door de koepels meer te betrekken bij het WFZ
dan waar formeel recht op is, wordt het WFZ meer gezien als een instelling die betrouwbaar en
deskundig is. Het WFZ vindt het van belang om draagvlak te creëren, de onafhankelijkheid te
bewaren en niet afstandelijk te worden.
Deze informele governance is een middel om de effectiviteit van het WFZ te vergroten.
4.3.5 Empirische bevindingen governance
De Raad van Toezicht heeft vier leden. Het minimum aantal volgens de statuten is vijf. Het blijkt
niet eenvoudig te zijn om geschikte kandidaten te werven.
De voorzitter van de RvT en de directeur van het WFZ werken intensief samen. Zij handelen
daarmee volgens de regels.
De directeur voert regelmatig overleg met het ministerie van VWS. Dit gebeurt frequenter dan in
de Informatie-overeenkomst is voorgeschreven.
Er is sprake van informele governance tussen het WFZ en VWS. Over ontwikkelingen in de zorg
houden zij elkaar op de hoogte, zowel formeel als informeel.
De directeur heeft een groot aantal taken en verantwoordelijkheden. Hij moet zich daarover bij
de RvT verantwoorden. Sinds enige tijd is er een plaatsvervangend directeur aangewezen en een
managementteam aangesteld. Hierdoor is de continuïteit in de leiding van het WFZ beter
gewaarborgd.
De ministerie wordt door de directeur van het WFZ regelmatig geïnformeerd over de gang van
zaken. De minister heeft de bevoegdheid om goedkeuring te verlenen aan de benoeming van een
lid van de RvT. Daarnaast zijn er een aantal besluiten en maatregelen die door de minister
goedgekeurd dienen te worden. De minister heeft de bevoegdheid om te besluiten de
borgingsactiviteiten van het WFZ te beëindigen.
De koepelorganisaties in de zorg moeten instemmen met de benoeming van nieuwe leden van de
RvT. De relatie tussen deze koepels en het WFZ is vooral informeel van aard.

107/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5.

Analyse van actualiteit en effectiviteit van het WFZ en alternatieven

5.1 Marktaspecten
Deze paragraaf gaat in op de actualiteit van de redenen waarom de overheid destijds heeft gekozen
voor achterborg en wat er gezegd kan worden over het belang van het bestaan en de robuustheid
van het WFZ. Vervolgens wordt ingegaan op de effectiviteit van een publieke achterborg aan het
WFZ en op welke wijze het stelsel zou kunnen functioneren zonder publieke achterborg en op
mogelijke alternatieven.
5.1.1

Actualiteit doelstellingen WFZ

Zoals beschreven in paragraaf 3.1.1. is het WFZ in 1999 opgericht met de volgende doelstellingen:
- bevorderen van de continuïteit van financiering (en daarmee van zorgverlening)
- beperken van de macro-rentekosten (gefinancierd uit premies zorgverzekeringen)
- stimuleren van goed financieel management bij zorginstellingen.
Het WFZ borgt langlopende leningen76 aan zorginstellingen voor investeringen in
zorggerelateerde activa. Het gaat hierbij vooral om vastgoed dat specifiek voor de zorg is
ontwikkeld en dat over een zeer lange periode wordt afgeschreven. De boekwaarde van
zorgvastgoed is doorgaans hoger dan de marktwaarde (gebaseerd op de onderhandse verkoop op
basis van gebruik ‘buiten de zorg’). Wanneer zorgvastgoed niet meer voor de zorg gebruikt wordt,
kan de marktwaarde en daarmee de zekerheidswaarde van dat vastgoed voor de financiers beperkt
zijn77. De zorgsector is voor de financiering van grote investeringen vrijwel volledig aangewezen
op bancaire financiering. Dat betekent dat voor de financier het verwachte verlies bij een default
(“LGD”) relatief hoog is, indien geen sprake is van WFZ-borging.
Zoals beschreven in hoofdstuk 4 is vanaf omstreeks 2006 het risicoprofiel van de zorgsector
ingrijpend veranderd. Om de kapitaallasten voor huisvesting te kunnen dekken moet de
bezettingsgraad voldoende zijn en (gedeeltelijke) leegstand is een financieel risico voor
zorginstellingen geworden. Hoewel er verschillen zijn tussen de drivers voor de bezettingsgraad
in de cure, de care en de GGZ, is er bij het contracteren, leveren en vergoed krijgen van de
zorgprestaties sprake van risico’s voor zorginstellingen en voor de banken die leningen
verstrekken aan deze instellingen.

76 Op het moment van borging gemiddeld ruim 24 jaar (bron: jaarverslag WFZ 2013)
77 De gerealiseerde verkoopprijs bij een gedwongen verkoop valt mogelijk lager uit dan de marktwaarde.

108/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Tegelijkertijd is en wordt binnen de bancaire sector de nodige wet- en regelgeving op het gebied
van risicomanagement geïntroduceerd, die een belangrijke invloed heeft op de Nederlandse
banken. In het kader van het toezichtraamwerk Basel III zullen banken in de periode tot aan 2019
onder meer hun vermogenspositie en hun liquiditeitspositie geleidelijk moeten verbeteren. De
regels voor de omvang van het risicodragend vermogen dwingen financiële instellingen een
nieuwe balans te vinden tussen risico en rendement, schrijven onder meer voor dat de
risicowegingen die worden toegekend aan bepaalde (krediet)instrumenten verder dienen te worden
verhoogd en stellen hogere eisen aan de risicomanagementsystemen. Onder invloed van Basel III
zal het kapitaal voor een gegeven kredietrisico verder dienen te worden verhoogd. Banken moeten
dus relatief meer kapitaal aanhouden om hun risico’s af te dekken waarbij de waardering van de
onderliggende zekerheid mede van belang is.
In paragraaf 4.2.2. is beschreven dat het gemiddelde weerstandsvermogen van zorginstellingen
geleidelijk is toegenomen. Met het oog op de financierbaarheid van de sector is dat een positieve
ontwikkeling. Uit interviews met banken blijkt echter dat zij de huidige financiële positie van een
zorginstelling vooral beschouwen als een indicatie dat de instelling behoorlijk heeft gepresteerd in
het oude regime, inclusief overgangsregelingen. De combinatie van veel vastgoed en langlopende
leningen op de balans en het risico dat in de toekomst sprake is van minder vergoeding van
zorgprestaties wordt beschouwd als een sectorspecifiek risico. Door de in hoofdstuk 3 beschreven
beleidsontwikkelingen is het risicoprofiel van de zorgsector toegenomen en recente voorbeelden
laten zien dat zorgverzekeraars kunnen besluiten een instelling niet langer te contracteren,
waardoor de liquiditeitspositie en daarmee de continuïteit van de zorginstelling in gevaar kan
komen. Financiers zien bij voorkeur dat de contracten tussen zorgverzekeraars en zorginstellingen
in november voorafgaande aan het exploitatiejaar gesloten zijn. Hierbij geven banken aan al
redelijk coulant te zijn geweest ten opzichte van andere marktsectoren. Tevens geven banken aan
dat het een positief effect zou hebben op de reductie van risico’s in de zorgfinancieringsmarkt
wanneer zorgverzekeraars de voorfinanciering beter regelen.
Met een borgstellingsverklaring van het WFZ is er sprake van een ruim aanbod van geborgde
financiering van sectorbanken en andere partijen, aanvullend op het aanbod van commerciële
banken. Deze financiering heeft doorgaans een lange looptijd in vergelijking met ongeborgde
financiering en is tussentijds niet opzegbaar en hiervoor geldt geen ‘stelselwijzigingsclausule’. Het
WFZ biedt door langlopende garanties een vaste kern in de financiering en langdurige zekerheid
over (een deel van) de toekomstige financieringslasten. De relatief lage rente- en
aflossingsverplichting bij een geborgde lening dragen eraan bij dat een zorginstelling
leencapaciteit overhoudt voor ongeborgde leningen. Tevens is de omvang van de
financieringsbehoefte die ongeborgd moet worden ingevuld kleiner wanneer instellingen
beschikken over geborgde financiering. De kans op aanbod van ongeborgde financiering vanuit
meerdere banken, waardoor voor de zorginstelling meer keuzevrijheid ontstaat, is daardoor groter.
Voorgenoemde aspecten hebben een positief effect op de macro-rentekosten.
Naast het directe effect van borgstelling door het WFZ op het verwachte verlies bij een default
hechten banken ook waarde aan de beslissing van het WFZ om een instelling als deelnemer toe te

109/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

laten en (een deel van) de financiering te borgen, omdat daarmee ook VWS een financieel belang
heeft bij de continuïteit van de betreffende instelling. Dit wordt ook wel het zelfbindingsargument
genoemd: de overheid maakt aannemelijk geen beleidswijziging door te voeren die een golf van
betalingsproblemen teweegbrengt; anders draait de overheid zelf op voor de kosten78. Door
beleidswijzigingen gepaard te laten gaan met overgangsregelingen, zoals bijvoorbeeld bij de
kapitaallastenvergoedingen, zorgt de overheid ervoor dat financiële effecten van
beleidsmaatregelen geleidelijk gaan optreden en instellingen enige tijd krijgen om zich aan te
passen. Mede door bovengenoemde redenen geven banken aan dat het aanvullende aanbod van
krediet voor hen nog belangrijker is dan de opslag voor kredietrisico’s. Door borging wordt het
missend eigen vermogen van zorginstellingen ‘aangevuld’ en worden risico’s gespreid.
Hieruit kan worden geconcludeerd dat de doelstelling “bevorderen van de continuïteit van
financiering (en daarmee van zorgverlening)” nog actueel is.
Met betrekking tot de macro-rentekosten heeft borging door het WFZ een drukkend effect op de
financieringskosten voor zorginstellingen en wordt het effect van de marktmacht79 van banken
beperkt.
Voor de geborgde financiering geldt dat deze enerzijds wordt aangeboden door de sectorbanken,
waarvan in hoofdstuk 4 is geconstateerd dat deze het kostenvoordeel op geborgde leningen
volledig doorgeven aan de zorginstelling. Anderzijds wordt geborgde financiering aangeboden
door institutionele beleggers, waarbij de financieringskosten worden bepaald door de vraag uit de
markt en de risk appetite van beleggers. Het aanbod van de NWB en van deze beleggers is tot
dusverre beperkt tot geborgde leningen. Dankzij de borging van het WFZ zijn er meerdere
aanbieders, die zonder borging geen financiering zouden aanbieden, en wordt het risico van
marktfalen door marktmacht van banken beperkt. Door de geborgde financiering is de omvang
van de financieringsbehoefte die ongeborgd moet worden ingevuld kleiner. De kans op aanbod
van ongeborgde financiering vanuit meerdere banken, waardoor voor de zorginstelling
keuzevrijheid ontstaat, is daardoor groter. Dit heeft een positief effect op de macro-rentekosten.
Tegenover dit positieve effect op de macro-rentekosten staat de verschuiving van financiële
risico’s naar de overheid vanwege de achterborg en het risico van overinvestering vanwege
voordelig aanbod van financiering.
Uit het bovenstaande kan worden geconcludeerd dat de doelstelling “beperken van macrorentekosten (gefinancierd uit premies zorgverzekeringen)” nog actueel is. De rentevoordelen die
gerealiseerd kunnen worden indien aan banken offertes gevraagd worden op basis van een
bereidstellingsverklaring van het WFZ zijn doorgaans groter dan in situaties waarin door banken
een lagere kredietopslag wordt aangeboden indien borging door het WFZ alsnog plaatsvindt.

78 De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de semipublieke sector, CPB Notitie 24 juni 2014, pag. 9
79 De rol van de overheid bij waarborgfondsen in de semipublieke sector, CPB Notitie 24 juni 2014, pag. 10

110/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Zorginstellingen geven aan dat het proces om tot een bereidstellingsverklaring van het WFZ voor
een bepaald bedrag te komen soms langdurig en moeilijk voorspelbaar is. Uit interviews met
zorginstellingen blijkt dat er gevallen bestaan waarbij al afspraken met banken gemaakt moeten
worden voordat er duidelijkheid is over het door het bedrag dat het WFZ bereid is te borgen. Dit
kan afbreuk doen aan het bereiken van de doelstelling met betrekking tot de macro-rentekosten.
Zorginstellingen die niet voldoen aan de selectieve toelatingseisen die het WFZ onder meer stelt
aan het financieel management komen niet in aanmerking voor toetreding en voor borging van
hun leningen. Bovendien geldt het systeem van jaarlijkse herbeoordeling, waarbij het WFZ de
kredietwaardigheidspositie opnieuw beoordeelt en zo nodig onder verscherpt toezicht plaatst. Het
Reglement van deelneming kent meerdere bepalingen voor risicobeheersing. Het WFZ heeft er in
de afgelopen jaren aan bijgedragen dat zorginstellingen op een beheerste manier gebruik hebben
gemaakt van derivaten. Andere voorbeelden van de bijdrage van het WFZ aan het stimuleren van
goed financieel management zijn de beoordeling van de governance van ziekenhuizen in verband
met de positionering van de medisch specialisten (2014) en het beoordelen van fusies vanuit het
gezichtspunt van het (garantie)risico voor de overige deelnemers en de achterborg. In het uiterste
geval biedt het Reglement van deelneming de mogelijkheid om aanwijzingen te geven of zelfs een
boete op te leggen. Het WFZ heeft van deze formele mogelijkheden in de afgelopen jaren geen
gebruik hoeven te maken, omdat zorginstellingen in overleg met het WFZ al tot acceptabele
oplossingen zijn gekomen.
De beleidslijn van het WFZ om geen volledige garantie te geven ter grootte van de externe
financieringsbehoefte zorgt ervoor dat een deel van de financiering zonder garantie moet worden
aangetrokken bij een bank. De bank die zonder garantie van het WFZ langlopende financiering
verstrekt, krijgt daardoor ook een actieve rol bij de beoordeling van het business plan, de
investering en het risicomanagement van de zorginstelling en draagt daardoor bij aan het
stimuleren van goed financieel management. Commerciële banken geven aan ervaring te hebben
met financiering in diverse sectoren, waardoor zij deze kennis kunnen gebruiken in de
zorgfinancieringsmarkt. Deze beleidslijn van het WFZ draagt er dus aan bij dat deze banken een
sterkere prikkel hebben om te zorgen voor monitoring van de zorginstelling. Het WFZ vervult
deze monitoringfunctie daardoor in steeds meer gevallen niet alleen.
De governance en de besturing van zorginstellingen is volgens de banken primair gericht op het
leveren van goede zorg en minder sterk gericht op het financieel resultaat dan in andere
marktsectoren, waarbij de medische stakeholders relatief veel invloed hebben op het aanbod en
de benodigde voorzieningen. Ondanks het algemene besef dat de financiële risico’s zijn
toegenomen is, vinden grote ingrepen in doelstellingen en formatie soms pas plaats onder grote
druk van financiële stakeholders.80

80 Banken noemen als recent voorbeeld Sionsberg, waarbij na het faillissement een andere koers wordt ingezet, die

daarvoor kennelijk niet mogelijk was.

111/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
Hieruit kan worden geconcludeerd dat de doelstelling “stimuleren van goed financieel
management bij zorginstellingen” grotendeels actueel is.
5.1.2 Effectiviteit publieke achterborg
Het CPB stelt dat voor de overheid alleen een rol is weggelegd als de markt faalt en de gevolgen
daarvan groot zijn voor de samenleving. De figuur hieronder geeft aan op welke punten de markt
faalt en welke oplossingsrichtingen er zijn voor semipublieke instellingen, waarborgfonds, bank
en overheid.

Figuur 19: marktfalen
Uit de interviews met banken en de analyse in hoofdstuk 4 blijkt dat in de zorgsector sprake is van
enkele specifieke risico’s die als volgt kunnen worden samengevat:
1. Zorgspecifiek vastgoed met weinig waarde ‘buiten de zorg’
Er is sprake van veel vastgoed dat specifiek voor de zorg is ontwikkeld en dat over een zeer
lange periode wordt afgeschreven. De boekwaarde van zorgvastgoed is doorgaans hoger dan
de marktwaarde gebaseerd op de onderhandse verkoopwaarde op basis van gebruik ‘buiten de
zorg’. De zekerheidswaarde van dat vastgoed voor de financiers is daarom doorgaans
aanzienlijk lager dan de lening die hiervoor wordt aangetrokken (potentieel groot verwacht
verlies bij een default, LGD).
Ziekenhuisvastgoed heeft nauwelijks alternatieve aanwendingsmogelijkheden buiten de zorg.

112/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

In de langdurige zorg geldt dat de inkomsten en daarmee de exploitatiewaarde lager zijn indien
het vastgoed niet meer voor zorgbekostiging in aanmerking komt.
De GGZ-sector is sterk in beweging, waarbij onder meer door ambulantisering en selectieve
zorginkoop sprake is van een forse afbouw van de totale beddencapaciteit in de periode tot
2020, met circa een derde ten opzichte van 200881.
Het WFZ is opgericht om voor deze zorggerelateerde activa de langlopende financiering te
faciliteren. De zorgsector is voor de financiering van grote investeringen vrijwel volledig
aangewezen op bancaire financiering.
2. De vermogens en rendementen van zorginstellingen zijn niet marktconform
De gemiddelde rentabiliteit van zorginstellingen bedraagt circa 1-2% van de omzet, waarbij
het exploitatieresultaat door de kostenstructuur gevoelig is voor wijzigingen in het
zorgvolume. De solvabiliteit van zorgsinstellingen is door de gemiddeld positieve
exploitatiesaldi in de afgelopen jaren gemiddeld toegenomen tot circa 20% van het
balanstotaal. Bij een beperkte afname van het zorgvolume kunnen de liquiditeit en daarmee de
continuïteit snel in gevaar komen (kans op default, PD). De flexibiliteit om veranderingen in
de markt te kunnen opvangen is volgens de banken relatief beperkt. De governance en de
besturing van zorginstellingen is volgens de banken primair gericht op het leveren van goede
zorg en minder sterk gericht op het financieel resultaat dan in andere marktsectoren, waarbij
de medische stakeholders relatief veel invloed hebben op het aanbod en de benodigde
voorzieningen. Ondanks het algemene besef dat de financiële risico’s zijn toegenomen, vinden
grote ingrepen in doelstellingen en formatie soms pas plaats onder grote druk van financiële
stakeholders. Dit geldt in essentie zowel voor de cure, de care als de GGZ.
3. Opvattingen over ‘cruciaal zorgvastgoed’ veranderen onder invloed van overheidsbeleid
Zorginstellingen kunnen in financiële problemen komen als door een groot of aanhoudend
negatief exploitatiesaldo hun weerstandsvermogen wordt aangetast. De geschetste
ontwikkelingen in het zorgstelsel hebben grote invloed op de inkomsten van zorginstellingen,
waarvan de vergoeding voor kapitaallasten deel uitmaakt. De regelgeving in de zorg verandert
sneller dan de infrastructuur. Door de dynamiek van spreiding en concentratie in de
ziekenhuissector en de krimp van de extramurale behoefte in de langdurige zorg en GGZ is
een deel van het zorgvastgoed niet langer noodzakelijk voor de continuïteit van cruciale zorg.
Door deze ontwikkeling bestaat de zorg vanuit banken gezien uit meerdere subsectoren (binnen
de cure, de care en de GGZ) waarbij er verschillen zijn in risicoprofiel en toekomstperspectief.
Zorgvastgoed dat naar verwachting in de toekomst noodzakelijk blijft wordt door banken
gezien als ‘cruciaal vastgoed’. Hierbij speelt onder andere de vraag een rol of het noodzakelijke
infrastructuur betreft en of er toetredingsbarrières zijn of risico van substitutie door alternatieve

81 http://www.ggznederland.nl/themas/ambulantisering

113/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

zorgprocessen en technologische ontwikkelingen. Banken en het WFZ proberen zo adequaat
mogelijk in te spelen op de ontwikkelingen in de zorg en het effect van deze ontwikkelingen
op de continuïteit van de zorg op regionaal niveau en te voorspellen welke activa in de
toekomst nodig zijn voor de continuïteit van de regionale zorg (PD en LGD).
4. Zorginstellingen zijn voor hun continuïteit op langere termijn en voor hun liquiditeit op korte
termijn sterk afhankelijk van de selectieve inkoop van zorgverzekeraars en zorgkantoren.
De zorgverzekeraars hebben vanaf 2006 een steeds sterkere rol gekregen bij de zorgvraag en
hebben daardoor veel invloed op het regionale zorgaanbod. Zij bezien in beginsel periodiek
per regio aan welk aanbod hun verzekerdenpopulatie behoefte heeft en sluiten daarvoor
jaarcontracten af. Wanneer een zorgaanbieder in financiële problemen komt of failliet gaat,
kan de continuïteit van cruciale zorg gewaarborgd blijven doordat zorgverzekeraars met andere
zorgaanbieders afspraken maken zodat patiënten erop kunnen rekenen dat cruciale zorg (zoals
bijvoorbeeld basis-spoedeisende hulp, acute verloskunde, ambulancezorg, crisisdienst)
geleverd kan worden in hun omgeving. Verzekeraars moeten op tijd aan de NZa melden
wanneer zij niet meer aan hun zorgplicht kunnen voldoen. Wanneer verzekeraars kunnen
aantonen dat er geen oplossing via andere partijen mogelijk is, kan de overheid een tijdelijke
'vangnetaanbieder' van cruciale zorg in het leven roepen82. Recente voorbeelden83 laten zien
dat zorgverzekeraars kunnen besluiten een instelling niet of voor beperkter aanbod te
contracteren, waardoor de liquiditeit en daardoor ook de continuïteit snel in gevaar komt. Het
zogeheten verrekenbeding geeft hun het recht om bij een faillissement geleverde voorschotten
te verrekenen met de facturen die ze nog aan de zorgaanbieders moeten betalen. Het
verrekenbeding van de verzekeraars heeft voorrang op het pandrecht van banken. De banken
zien hun veronderstelde zekerheden daardoor verdampen84. De financiële risico’s bij een
faillissement van een zorginstelling liggen, afgezien van de betrokken medewerkers, dan ook
primair bij banken en het WFZ en niet bij de zorgverzekeraars (PD en LGD).
In de curesector kan de overheid bovendien het macrobeheersinstrument toepassen om
overschrijdingen van het budgettair kader zorg terug te vorderen van de sector. Dit vormt voor
individuele zorginstellingen een niet te beïnvloeden risico. In de zorgsector is dus sprake van
gecorreleerde risico’s die gekoppeld zijn aan het overheidsbeleid. Het CPB stelt dat semi-publieke
instellingen die worden bekostigd door publiek geld gevoelig zijn voor beleidswijzigingen.
Hierdoor bestaat de kans dat er gelijktijdig meerdere instellingen in betalingsproblemen komen.
De kans dat dit gebeurt is vooral groot in tijden van stelselwijzigingen. De markt biedt geen

82

http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2011/04/21/continuiteit-cruciale-zorg-bijfaillissement-gewaarborgd.html
83 Bijvoorbeeld: En toen was het ziekenhuis failliet, NRC Handelsblad 24 december 2014, pp 8-9
84 http://www.artsennet.nl/nieuws/nieuws-uit-de-media/artikel/141147/banken-zetten-ggz-onder-druk.htm

114/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015
verzekering aan semi-publieke instellingen tegen dergelijk risico. In zo’n situatie is volgens het
CPB achterborgstelling een geschikte oplossingsrichting.
Voor de soliditeit van het WFZ is de combinatie van risicovermogen, onderlinge borgstelling en
achterborgstelling door het Rijk van belang. Het WFZ heeft na de initiële storting door het Rijk bij
oprichting het risicovermogen zien toenemen tot € 235,5 mln ultimo 2013 door toevoeging van
het van deelnemers ontvangen disagio aan de reserves en rendement op het belegde vermogen. Het
WFZ is door het risicovermogen, het feit dat alleen de rente- en aflossingsverplichting wordt
overgenomen bij een faillissement van een instelling en door resultaten uit de normale
bedrijfsvoering in staat om aanzienlijke financiële klappen op te vangen zonder een beroep te
hoeven doen op de onderlinge borg en de achterborg. Zoals beschreven in paragraaf 4.2.4
presenteert het WFZ in het jaarverslag de uitkomsten van de stresstest op basis van het ‘worst case’
scenario: het overnemen van de volledige rente- en aflossingslasten van de deelnemers met
verhoogd risico, zonder rekening te houden met schadevermindering door verkoop van de panden
waarop een hypotheek gevestigd is en zonder rekening te houden met de jaarlijkse kasstroom. Uit
deze analyse van de jaarlijkse verplichtingen en de jaarlijkse inkomsten concludeert het WFZ dat
per ultimo 2013 in dit scenario door de garantieschade de obligoregeling noch op korte termijn
noch op lange termijn in werking treedt, omdat de totale garantieschade lager is dan het
risicovermogen. Het feit dat het WFZ de rente- en aflossingsbetalingen gedurende de nog
resterende looptijd borgt leidt ertoe dat de aanspraak op borg over een langere periode plaatsvindt.
De voordelen van onderlinge waarborg zijn voor het afdekken van risico’s van financiers zeer
beperkt, aangezien alle deelnemers in meer of mindere mate te maken hebben met deze
gecorreleerde risico’s. De onderlinge borgstelling blijkt wel een belangrijke rol te spelen bij de
monitoring door het WFZ. Het selectieve toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht
dat de risico’s in principe op te vangen zijn met het risicovermogen, zodat de onderlinge borg en
de achterborg niet hoeven te worden aangesproken. Het WFZ is er niet op gericht zwakke
instellingen te steunen op kosten van de andere deelnemers.
De achterborgstelling van het Rijk speelt een belangrijke rol bij het realiseren van de in paragraaf
5.1.1. eerste en tweede doelstelling van het WFZ. De achterborgstelling verschaft toegang tot een
ruim aanbod van geborgde financiering, aanvullend op het aanbod van commerciële banken en is
zeer bepalend voor de creditrating van S&P. Bovendien is de achterborgstelling een noodzakelijke
voorwaarde om solvabiliteitsvrije leningen zonder opslag voor kredietrisico’s te kunnen
verstrekken.
5.1.3 Situatie zonder WFZ-borging
In een bijeenkomst met de Nederlandse Vereniging van Banken is een scenario besproken waarbij
het WFZ per direct stopt met het borgen van nieuwe financieringsaanvragen. Banken gaven aan
dat dit naar verwachting een aantal gevolgen zal hebben:

115/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

1. Signaalfunctie: wanneer het WFZ stopt met het verstrekken van borging geeft dit een signaal
dat de overheid haar handen van de zorgmarkt af trekt. De perceptie dat de zorgsector minder
hoge risico’s heeft dan de markt verdwijnt hierdoor.
2. Leverancier van geld: wanneer er geen WfZ-borging is zijn er business cases die niet
rondkomen door hogere financieringslasten. Banken geven aan op dossierniveau (exposure per
instelling) redelijk vol te zitten, en dat zij niet van plan zijn om substantieel meer ongeborgde
zorgfinanciering te verstrekken in de komende jaren.
3. Beheer portefeuille: het is de vraag of de risicobewaking met betrekking tot de reeds verleende
borging gegarandeerd kan worden wanneer het WFZ alleen nog een beheerfunctie heeft en
zorginstellingen voor toekomstige financieringen geen beroep meer op het WFZ kunnen doen.
4. Marktconformiteit: een groot deel van de zorginstellingen heeft geen marktconform vermogen
(missend vermogen) en verdienmodel. Tevens zal er fors afgeschreven moeten worden
wanneer zorgvastgoed gewaardeerd wordt op basis van marktwaarde in plaats van de huidige
boekwaarde.
5. Kosten van financiering: geborgde financiering is voor zorginstellingen aanzienlijk goedkoper
dan ongeborgde financiering. Door het verstrekken van geborgde financiering wordt dus
bijgedragen aan de doelstelling om de beste zorg tegen de laagste prijs te leveren.
In paragraaf 5.2.1 wordt nader ingegaan op de situatie waarin alleen de achterborgstelling van het
Rijk voor nieuwe garanties komt te vervallen.
In dit evaluatieonderzoek is met name aandacht besteed aan het financieringsbeleid van banken,
omdat zorginstellingen tot nu toe hun financiering vrijwel uitsluitend via banken aantrekken. Het
is mogelijk dat in de toekomst alternatieve financieringsmogelijkheden opkomen, zoals
bijvoorbeeld institutionele beleggers, zorgobligaties of crowdfunding, in aanvulling op het huidige
aanbod van geborgde en ongeborgde financiering.
5.1.4 Alternatieven voor het WFZ
Het CPB noemt een aantal alternatieve instrumenten om financieringsproblemen van semipublieke
instellingen te verhelpen:
1. Schatkistbankieren
De Staat kan tegen betere condities lenen dan individuele zorginstellingen. Voor bepaalde
onderwijsinstellingen wordt de mogelijkheid geboden tot schatkistbankieren. Bij
schatkistbankieren neemt de rijksoverheid de risico’s over van het waarborgfonds en van de
banken. Het gaat daarbij niet alleen om beleidsgerelateerde risico’s, maar om alle risico’s die
ertoe kunnen leiden dat een zorginstelling niet aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen.
Dit alternatief kan weliswaar bijdragen aan voldoende aanbod van langlopende financiering
tegen relatief lage kosten, maar draagt niet bij aan het beperken van risico’s voor het Rijk.

116/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

2. Directe staatsgarantie
Bij een directe expliciete garantie door de (rijks)overheid wordt de (rijks)overheid als eerste
aangesproken op het moment dat een risico werkelijkheid wordt. Het Rijk stelt voor dergelijke
garanties meestal van tevoren een bepaald maximum (plafondbedrag) waarvoor het garant
staat. De directe expliciete staatsgarantie was gebruikelijk in de zorg voordat het WFZ werd
opgericht. Dit alternatief kan weliswaar bijdragen aan voldoende aanbod van langlopende
financiering tegen relatief lage kosten, maar draagt niet bij aan het beperken van risico’s voor
het Rijk.
3. Subsidie op rentebetalingen
Een subsidie op rentebetalingen zorgt ervoor dat zorginstellingen die worden geconfronteerd
met financieringskosten die aanzienlijk hoger zijn dan de rente op staatsobligaties, deze kosten
gemakkelijker kunnen betalen. Bij het huidige volume van door WFZ geborgde leningen van
circa € 9 miljard zou een subsidie op rentebetalingen van 1 à 2% op jaarbasis circa € 90 à €
180 miljoen kosten. Dit alternatief draagt alleen bij aan de betaalbaarheid van de rentekosten
voor zorginstellingen, maar heeft geen gunstige invloed op de risicoweging van banken en
daarmee op het aanbod van langlopende financiering (geborgd en ongeborgd).
4. Versterking van het eigen vermogen van instellingen
Voor een groot deel van de zorginstellingen is sprake van een niet marktconform eigen
vermogen (ontbrekend vermogen) en verdienmodel. Bovendien is het eigen vermogen
gebaseerd op de huidige waardering van het zorgspecifieke vastgoed. De boekwaarde van
zorgvastgoed is doorgaans hoger dan de marktwaarde gebaseerd op de onderhandse
verkoopwaarde op basis van gebruik ‘buiten de zorg’. De zekerheidswaarde van dat vastgoed
voor de financiers is daarom doorgaans aanzienlijk lager dan de lening die hiervoor wordt
aangetrokken. Het versterken van het eigen vermogen van instellingen leidt ertoe dat
zorginstellingen voor hun financieringsbehoefte minder afhankelijk zijn van banken en dat hun
kredietwaardigheid toeneemt. Dit alternatief kan bijdragen aan voldoende aanbod van
langlopende financiering. Volledige substitutie van de huidige geborgde leningen vergt echter
een vermogensversterking van circa € 9 miljard. Het geleidelijk opbouwen van meer eigen
vermogen bij zorginstellingen kan leiden tot reacties in de sector (moreel gevaar, minder
draagvlak voor kostenbesparingen85) en zorgverzekeraars en gemeenten (druk op de tarieven).

85 In situaties waarin zorginstellingen in de publiciteit komen in verband met bijvoorbeeld aangekondigde

personeelsreducties, wordt in reacties waarin de noodzaak van kostenbesparingen ter discussie wordt gesteld vaak
verwezen naar de omvang van het eigen vermogen.

117/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Bij het invoeren van de in hoofdstuk 3 beschreven stelselwijzigingen in de zorg heeft de
overheid gekozen voor enkele generieke overgangsregelingen en is er niet voor gekozen het
eigen vermogen van zorginstellingen gericht te versterken. De mogelijkheden om eigen
vermogen op te bouwen worden steeds meer bepaald door de resultaten van onderhandelingen
tussen zorginstellingen en zorgverzekeraars in het kader van de contractering en ook van de
“politiek” bepaalde macrogrenzen. Die zijn het resultaat van onderhandelingen tussen overheid
en de koepels van verzekeraars en zorgaanbieders.
De mogelijkheid om het vermogen te versterken van instellingen die in financiële problemen
komen wordt behandeld in paragraaf 5.2.1.

5.2 Risicobeleid
In deze paragraaf wordt ingegaan op mogelijkheden om de financiële risico’s voor het Rijk te
reduceren. Tevens wordt ingegaan op de mogelijkheid om een kostendekkende premie te heffen
in verband met de financiële risico’s voor het Rijk in verband met de achterborg.
5.2.1 Mogelijkheden om de financiële risico’s voor het Rijk te reduceren
In het kader van de evaluatie van het WFZ is een aantal mogelijkheden aan de orde gekomen om
het financiële risico dat door middel van achterborgstelling aan het Rijk is overgedragen te
reduceren. In principe kan met de financiële risico’s van het WFZ op verschillende manieren
worden omgegaan:
 Vermijden
 Verminderen van de kans
 Het verminderen van het gevolg
 Het overdragen van een risico aan andere partijen
Aangezien de achterborg van het Rijk pas in laatste instantie wordt aangesproken, komen eerst de
aangrijpingspunten daarvoor aan de orde:
WFZ
Risicobeleid
Saneringsfunctie
Risicovermogen

Figuur 20: Aangrijpingspunten risicoreductie

Obligo regeling
deelnemers

Achterborg Rijk

118/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5.2.1.1 Saneringsfunctie
De veranderingen in de zorg of slecht management kunnen ertoe leiden dat individuele
zorginstellingen in financiële problemen komen. Voor het zorgstelsel als geheel hoeft dit geen
problemen op te leveren zolang de continuïteit van cruciale zorg gewaarborgd blijft. Voor het WFZ
kan er sprake zijn van financiële consequenties als WFZ-deelnemers met geborgde financiering
niet meer aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen (LGD).
Anders dan de sector van de woningcorporaties kent de zorgsector geen saneringsfunctie. Het
College sanering zorginstellingen was alleen betrokken in geval van planschade als gevolg van
een overheidsbeslissing om (een deel van) een instelling te sluiten86. Uitgangspunt bij het beleid
inzake cruciale zorg is dat verzekeraars met aanbieders afspraken gaan maken over het op tijd
signaleren van financiële problemen en dat betrokken partijen (zorgaanbieders, zorgverzekeraars,
zorgkantoren, banken, personeel en cliëntenorganisaties) optimaal worden gestimuleerd om een
faillissement te voorkomen87. Desondanks blijkt dat faillissementen van zorginstellingen en
daaruit voortvloeiende verliezen bij banken en het WFZ niet altijd worden voorkomen.
Ingevolge de Zvw en de Wlz hebben zorgverzekeraars/zorgkantoren de rol om kwalitatief goede
zorg in te kopen voor hun verzekerden. Het inkoopbeleid van zorgverzekeraars en de
bevoorschotting van zorgprestaties zijn daarmee voor individuele zorginstellingen cruciaal voor
hun omzet en hun liquiditeit, en daarmee voor hun kredietwaardigheid. Recente voorbeelden laten
zien dat zorginstellingen snel in financiële problemen komen als zorgverzekeraars een instelling
niet meer of voor een beperkter aanbod contracteren. Bovendien blijkt dat de financiële risico’s
bij een faillissement van een zorginstelling primair ligt bij de partijen die financiering aan de
zorginstelling hebben verstrekt en/of deze financiering hebben geborgd. De observatie dat
zorgverzekeraars kunnen besluiten een zorginstelling niet meer te contracteren en niet participeren
in de financiële schade van een faillissement zorgt voor toenemende terughoudendheid van
financiers en baart ook het WFZ zorgen. Hoewel voor individuele zorginstellingen de
contractering met zorgverzekeraars cruciaal is voor hun voortbestaan ligt het niet voor de hand om
aan zorgverzekeraars een saneringsfunctie toe te kennen of een rol te laten vervullen bij de
langlopende financiering van activa. Marktconforme financiering door banken vereist wel dat
zorginstellingen een redelijke mate van zekerheid hebben over hun toekomstige omzet en daarbij
in staat zijn gedurende het exploitatiejaar adequate tussentijdse rapportages aan te leveren en zo
nodig bij te kunnen sturen. Daarvoor is het nodig dat de contracten met zorgverzekeraars uiterlijk

86 In artikel 17 van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) wordt de intrekking en beperking van de toelating van

instellingen geregeld en is bepaald in welke gevallen saneringssubsidie kan worden verstrekt. Op dit moment neemt
de minister van VWS dit soort besluiten niet meer. Dit heeft tot gevolg dat instellingen geen toegang hebben tot de
saneringsregeling. Bron: http://www.collegesanering.nl/Werkwijze/Saneringzorginstellingen.aspx
87 http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/persberichten/2011/04/21/continuiteit-cruciale-zorg-bij-

faillissement-gewaarborgd.html

119/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

in november voor aanvang van het boekjaar gesloten zijn. Bovendien zou transparantie over de
voorfinanciering verbeterd kunnen worden, zodat banken die het werkkapitaal financieren beter
inzicht hebben in de waarde van de bijbehorende activa (debiteuren, nog te factureren,
onderhanden werk).
Als er in de zorgsector sprake zou zijn van een saneringsfunctie, kan daardoor mogelijk in bepaalde
gevallen voorkomen worden dat financiële problemen van individuele zorginstellingen bij het
WFZ terecht komen. De saneringsfunctie zou met name gericht moeten zijn op ongewenste
financiële gevolgen van sectorspecifieke beleidswijzigingen. Het bestaan van een saneringsfunctie
kan moreel gevaar in de hand werken, indien zorginstellingen met onvoldoende aandacht voor
risicobeheersing hierdoor beschermd zouden worden.
De werkgroep waarborgfonds zorgsector concludeerde in 1996 dat een eventuele
ondersteuningsfunctie, bedoeld voor instelling in financiële problemen, los dient te staan van de
waarborgfunctie.
Op grond van het reglement van deelneming kan het WFZ aan zorginstellingen waarvoor de WFZgarantie wordt aangesproken aanwijzingen geven “ter zake van het financiële, technische en
organisatorische beheer, waaronder mogelijk de aanwijzing tot opstelling van een saneringsplan.”

Voordelen



Vermijden van beleidsrisico’s voor het WFZ 
en de achterborg.
Oplossing voor de (boekwaarde) problematiek
van ‘bakstenen’ of ‘stranded assets’.

Nadelen
Moreel gevaar (zowel voor zorgaanbieders,
zorgverzekeraars als commerciële banken),
inden geen onderscheid gemaakt kan worden
tussen sectorspecifieke beleidswijzigingen en
onvoldoende risicobeheersing bij instellingen

5.2.1.2 Risicobeleid van het WFZ
Zoals beschreven in hoofdstuk 4.2. is het WFZ selectief bij de toelating van deelnemers en bij het
verstrekken van borging, waarbij het WFZ de risico’s voor de betreffende instelling beoordeelt op
basis van de inzichten op het moment van aanvragen. Dit wordt bevestigd in de periodieke
beoordeling van S&P. Bovendien is het beleid van het WFZ erop gericht dat banken ook
ongeborgd krediet verstrekken voor de activa. De kredietwaardigheid van het WFZ zou volgens
S&P verbeterd kunnen worden door een nog strikter acceptatiebeleid voor deelname en borging.
Bovendien zouden de risico’s die verbonden zijn aan reeds verstrekte garanties beperkt kunnen
worden (derisken) door zorgvuldige monitoring en het toepassen van strenge goedkeuringseisen

120/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

op basis van het reglement van deelneming. Het risicobeleid van het WFZ omvat al diverse
aspecten gericht op het vermijden en het beperken van de kans van financiële risico’s. In de
gesprekken met banken zijn twee additionele mogelijkheden genoemd met betrekking tot het
risicobeleid: het beperken van de looptijd van individuele (nieuwe) garanties en het faciliteren van
het verstrekken van liquiditeit aan zorginstellingen.
Looptijd garantie beperken
Wanneer het WFZ een lening geborgd heeft, dan zijn er gedurende de gehele looptijd van de
gegarandeerde lening risico’s verschoven naar het WFZ. De omvang van deze verschoven risico’s
neemt jaarlijks lineair af. De periode waarvoor het WFZ garant staat voor een lening is aanzienlijk
langer dan de periode waarvoor banken bereid zijn ongeborgde leningen te verstrekken. Het WFZ
heeft hierdoor langer te maken met zowel de kans als het gevolg van onvoorziene beleidsrisico’s
en van onvoldoende aandacht voor risicobeheersing bij de zorginstelling met een geborgde lening.
Het WFZ zou ervoor kunnen kiezen om een lening voor bijvoorbeeld maximaal 10 jaar te
garanderen en na 10 jaar een verdere garantie afhankelijk te maken van een positieve
herbeoordeling. Het is daarbij van belang dat banken hieraan de verwachting kunnen ontlenen dat
de garantie gecontinueerd wordt indien de zorginstelling aan bepaalde financiële ratio’s voldoet.
Vanwege de mogelijkheid dat de garantie niet wordt gecontinueerd zullen banken waarschijnlijk
verlangen dat gedurende de eerste garantieperiode meer wordt afgelost op zowel de geborgde als
de ongeborgde lening, teneinde herfinancieringsrisico’s na afloop van de garantie te beperken.
Het aanbieden van een geborgde lening voor maximaal 10 jaar is alleen realistisch als de
zorginstelling deze lening binnen 10 jaar kan aflossen of na 10 jaar kan herfinancieren zonder
borging. Het beleid van het WFZ is erop gericht om alleen leningen met een lineair
aflossingsprofiel te borgen voor de volledige looptijd. Het WFZ borgt kasgeldleningen uitsluitend
als voorloper van een langetermijn financiering. Daarmee wordt zowel voor de zorginstelling als
voor het WFZ een herfinancieringsrisico voor geborgde financiering vermeden.
Het WFZ biedt op dit moment doorgaans slechts voor een gedeelte van de financieringsbehoefte
borging, maar door langlopende garanties en vaste kern in de financiering wordt een langdurige
zekerheid over (een deel van) de toekomstige financieringslasten gerealiseerd. Hierbij dient tevens
te worden opgemerkt dat het huidige bekostigingssysteem voor kapitaallasten in de zorg geijkt is
op lange afschrijvingstermijnen. Tevens geven de lange looptijden van de borging banken meer
comfort bij het verstrekken van ongeborgde financiering. Deze voordelen van langlopende WFZborging zullen afnemen of vervallen indien de looptijd van garanties wordt beperkt. De in
paragraaf 4.2.7. beschreven GO Cure had als belangrijk kenmerk een maximale looptijd van 8 jaar.
Van deze regeling is in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt, waarbij de beperkte looptijd een
rol heeft gespeeld.

121/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Bovenstaande argumenten dienen te worden meegenomen bij de overweging om de looptijd van
de WFZ borging aan te passen.

Voordelen



Nadelen

WFZ minder lang gevoelig voor financiële 
risico’s en gevolgen van beleidswijzigingen
Minder kans op moreel gevaar bij
zorginstellingen, omdat zorginstellingen zich 
na 10 jaar opnieuw moeten kwalificeren voor
continueren van de garantie




10-jarige WFZ-borging verlaagt het jaarbedrag
voor rente- en aflossingen minder dan bij 2030 jarige borgstelling
De GO Cure regeling kende een maximale
looptijd van 8 jaar en is nauwelijks toegepast
Verstrekkers van ongeborgde financiering
zullen anticiperen op het aflopen van de
garantie (moreel gevaar bij banken)
Mogelijke toename averechtse selectie

Faciliteren van liquiditeitssteun
Als een zorginstelling te maken krijgt met liquiditeitsproblemen, dan kunnen banken mogelijk een
faillissement voorkomen door een (tijdelijke) vergroting van de kredietruimte, mits banken
voldoende mogelijkheden zien dat de bestaande en nieuwe leningen op termijn worden
terugbetaald. Bij deze afweging zouden banken graag zien dat het WFZ onderkent dat hierdoor
niet alleen het risico op de ongeborgde kredieten beperkt wordt, maar ook op de geborgde
kredieten.
De banken hebben in het kader van het evaluatieonderzoek de suggestie gedaan dat het WFZ in
het risicobeleid ruimte biedt om gezamenlijk met banken naar oplossingen voor
liquiditeitsproblemen te zoeken als daarmee financiële schade voor het WFZ kan worden
vermeden. Als een zorginstelling een financieel gezonde basis heeft en duidelijk kan maken dat
de liquiditeitsproblemen van tijdelijke aard zijn, kunnen banken additioneel krediet verstrekken of
instemmen met tijdelijk uitstel van aflossingen. Tot nu toe is de rol van het WFZ beperkt tot het
verstrekken van langlopende financiering van intramurale activa en wordt daarbij niet afgeweken
van het overeengekomen aflossingsschema.
Het WFZ onderkent een aantal risico’s en bezwaren bij deze suggestie:
 deze suggestie is meer in het belang van banken dan van het WFZ
 het WFZ is niet gericht op sanering van zorginstellingen, evenmin als VWS
 concessies doen in risicovolle situaties is lastig verenigbaar met de obligoregeling

122/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015


precedentwerking om verlies te accepteren zonder dat sprake is van faillissement van een
deelnemer

123/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Voordelen




Nadelen

Kans faillissement van instelling te voorkomen 
(belang van instelling en financiers gaan lang 
gelijk op)
Mogelijk beperking financiële schade WFZ




Vergt bijzonder beheercapaciteit bij het WFZ
Mogelijk (politieke of publieke) druk op WFZ
om faillissementen te voorkomen zonder
uitzicht op gezonde bedrijfsvoering bij de
instelling (sanering via WFZ)
Mogelijke precedentwerking om verlies te
accepteren zonder dat sprake is van
faillissement van een deelnemer
Mogelijk
toenemend
beroep
op
risicovermogen (en obligoregeling)

Aanpassing werkterrein WFZ in verband met scheiden van wonen en zorg
Als gevolg van de stagnatie van instroom van cliënten met een lichte zorgvraag, krijgen sommige
zorgaanbieders te maken met aanzienlijke leegstand in verzorgingshuizen. In sommige gevallen is
afstoten of sloop van de leegkomende gebouwen een optie. In andere gevallen is dit niet mogelijk
en ziet een zorgaanbieder zich genoodzaakt om alternatieve exploitatiescenario’s te ontwikkelen,
zoals ombouw naar appartementen voor zelfstandig wonende ouderen met een zorgvraag.
Bij de financiering van dergelijke alternatieve exploitatiescenario’s kunnen zorginstellingen
formeel geen beroep doen op het WFZ. Het WFZ is kan volgens de statuten alleen garanties voor
investeringen ten behoeve van zorg met verblijf. Zorginstellingen hebben geen toegang tot het
WSW.
Er kunnen zich situaties voordoen waarbij de continuïteit van de zorginstelling in gevaar komt,
indien geen financiering kan worden aangetrokken voor investeringen die nodig zijn om
alternatieve exploitatiescenario’s mogelijk te maken. Als bij deze zorginstellingen sprake is van
lopende WFZ-garanties, dan kan het WFZ worden aangesproken als de zorginstelling zijn
financieringsverplichtingen niet kan nakomen.
Voor dergelijke situaties kan overwogen worden het werkterrein van het WFZ tijdelijk aan te
passen, zodat het WFZ de mogelijkheid heeft zijn financiële belang te beschermen en daarmee ook
dat van het Rijk als achterborg.

124/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5.2.1.3 Versterken risicovermogen WFZ
Een versterking van het risicovermogen leidt ertoe dat het WFZ meer financiële risico’s kan
dragen zonder een beroep te hoeven doen op de obligoregeling of de achterborg van het Rijk.
Het risicovermogen kan worden versterkt door premieverhoging of door minder afdrachten aan
het Rijk. Het WFZ heeft in januari 2015 voor het eerst sinds de oprichting een verhoging van het
disagio (van 0,1% naar 0,25%) aangekondigd in verband met de toename van de risico’s en de
observatie dat het rentevoordeel door borging voor individuele instellingen de laatste jaren sterk
is toegenomen, hetgeen een verhoging van de bijdrage aan het risicovermogen rechtvaardigt.
Het WFZ hanteert tot nu toe een uniform disagio. Er is geen sprake van differentiatie in het disagio
op basis van een inschatting van het risico op het moment van het verstrekken van de garantie,
noch op basis van periodieke herbeoordeling. Het WFZ is van mening dat premiedifferentiatie op
basis van het risicoprofiel een geavanceerde en lastig objectiveerbare risicoclassificatiemethodiek
vereist bij de besluitvorming over de garantieverlening. Het gedurende de looptijd van de garantie
bijstellen van de premie is relatief lastig uitvoerbaar in de situatie dat het disagio reeds bij het
verstrekken van de lening wordt ingehouden. Bovendien zouden instellingen met minder goede
exploitatieresultaten dan meer moeten gaan betalen voor de garantie, hetgeen het WFZ moeilijk
verdedigbaar vindt.

Voordelen


Minder snel beroep op obligoregeling en/of 
achterborg


Nadelen
Hogere lasten voor zorginstellingen
Naarmate een hoger uniform disagio wordt
toegepast neemt het gevaar van averechtse
selectie toe

Kredietlijnen met banken zeker stellen
Het risicovermogen van het WFZ wordt als eerste aangesproken indien een WFZ-deelnemer niet
aan zijn verplichtingen voor de betaling van rente en aflossing kan voldoen. Dit risicovermogen is
gedeeltelijk belegd op basis van een conservatieve beleggingsstrategie. Om te voorkomen dat het
WFZ zelf over onvoldoende liquiditeit beschikt, zou het WFZ kredietlijnen met banken zeker
kunnen stellen. Daarbij is geen sprake van versterking van het risicovermogen, maar alleen van
vergroting van de liquiditeitsruimte. In de praktijk zorgt het WFZ ervoor dat op basis van de
inzichten ten aanzien van de risicovolle garanties in de portefeuille voldoende liquiditeit aanwezig

125/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

is. Gelet op het karakter van het WFZ zouden zeker te stellen kredietlijnen vermoedelijk alleen
beschikbaar worden gesteld indien de Staat hiervoor garant zou staan.

5.2.1.4 Vergroten obligoregeling
Sinds de oprichting van het WFZ geldt onderlinge borg in de vorm van een obligoregeling van
3%. Overwogen kan worden het percentage te verhogen voor nieuw te garanderen leningen. Een
vergroting van het bedrag waarvoor de deelnemers onderling garant staan leidt tot een relatieve
afname van het bedrag waarvoor het Rijk als achterborg fungeert en zou ook de
kredietwaardigheid van het WFZ vergroten.

Voordelen


Nadelen

De kans op het aanspreken van de achterborg 
wordt kleiner




Het aanspreken van de onderlinge borg geldt
als een risico dat niet beïnvloedbaar is voor
instellingen
Instellingen garant laten staan voor een hoger
percentage van hun obligo leidt tot een groter
gevaar van averechtse selectie (instellingen
met een gunstig risicoprofiel doen niet meer
mee)
Faillissement van een deelnemer kan een
domino-effect in de sector teweegbrengen als
dit leidt tot een significant liquiditeitsbeslag
voor de overige deelnemers.

5.2.1.5 Afbouwen achterborg
De centrale vraag voor het evaluatieonderzoek heeft enerzijds betrekking op de meerwaarde van
het WFZ en anderzijds op de meerwaarde van de achterborgpositie van het Rijk en de
mogelijkheden om de hieraan verbonden risico’s te minimaliseren.
De achterborgovereenkomst mag alleen worden gewijzigd bij notariële akte. Ter bescherming van
de belangen van de geldgevers moeten zij daarover eerst schriftelijk worden geïnformeerd. De
belangen van de geldgevers worden in ieder geval geacht te zijn geschaad indien de wijziging van
de overeenkomst tot doel of tot gevolg heeft dat de achterborg van het Rijk wordt verminderd of

126/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

komt te vervallen. Dat is ook het geval indien de wijziging tot doel of tot gevolg heeft dat de tussen
het Rijk en het WFZ bestaande rechtsverhouding met terugwerkende kracht wordt herzien. De
achterborgovereenkomst mag niet worden ontbonden, totdat alle verplichtingen waarvoor het
WFZ zich garant heeft gesteld, zijn voldaan.
Het Rijk kan op elk moment aan het WFZ laten weten dat het geen nieuwe garantieverplichtingen
met achterborg meer mag aangaan. In dat geval zal er een geleidelijke afname plaatsvinden van de
leningen onder garantie van het WFZ waarvoor het Rijk als achterborg fungeert. Uit het jaarverslag
van het WFZ van 2013 blijkt dat de gegarandeerde leningenportefeuille in de eerste jaren met
ongeveer een half miljard euro per jaar terugloopt en dat de laatste lening eindigt in 2058. Het is
aannemelijk dat ultimo 2014 dit beeld in grote lijnen ongewijzigd is.
Uit gesprekken met het WFZ en met de sectorbanken blijkt dat voor de sectorbanken het feit dat
de Nederlandse Staat garant staat voor de verplichtingen van het WFZ bepalend is voor de
mogelijkheid om solvabiliteitsvrije leningen te kunnen verstrekken. Uit de interviews met banken
blijkt dat zonder achterborgstelling geen solvabiliteitsvrije financiering kan worden aangeboden
en dat daarmee een groot deel van het huidige aanbod van geborgde financiering komt te vervallen.
De sectorbanken zullen aanvragen voor leningen met borging van het WFZ zonder achterborg van
het Rijk op een andere wijze moeten beoordelen dan de huidige geborgde leningen. In feite vervalt
daarmee het huidige loket voor solvabiliteitsvrije leningen, dat aanvullend is op het aanbod van
commerciële banken. Het WFZ verwacht dat daardoor de toegevoegde waarde van WFZ-borging
voor nieuwe leningen zonder achterborg zodanig afneemt dat het borgen van nieuwe leningen niet
meer zinvol is. Het WFZ verwacht dat dan voor WFZ-garanties een situatie ontstaat die
vergelijkbaar is met de ‘oude’ rijksgaranties, waarbij het WFZ zich dan uitsluitend zal richten op
het beheer van de bestaande garantieportefeuille. Voor instellingen verdwijnt dan de prikkel om
zich optimaal te gedragen conform het reglement van deelneming van het WFZ. Het WFZ speelt
dan immers geen rol meer bij het verkrijgen van nieuwe financiering. Het WFZ zal daarmee
rekening moeten houden bij het risicobeleid.
De banken die op dit moment ongeborgde financiering verstrekken, blijken bovendien sterk te
hechten aan het in paragraaf 5.1.1. genoemde zelfbindingsargument. Zonder de door de banken
gepercipieerde zelfbinding die uitgaat van de achterborgstelling, zou de kredietverlening aan
zorginstellingen meer worden beschouwd als normale vastgoedfinanciering, waarbij doorgaans
veel stringentere eisen worden gesteld aan de loan-to-value, de alternatieve aanwendbaarheid van
het vastgoed, de solvabiliteit van de instelling en zouden aanzienlijk minder lange looptijden
mogelijk zijn. Om de financierbaarheid van de zorgsector te verbeteren zou dan behoefte ontstaan
aan een herkapitalisatie van de sector: een combinatie van gemiddeld een aanzienlijke verlaging
van de boekwaarde van het vastgoed en aflossing van de leningen die daar tegenover staan en een
aanzienlijke versterking van het eigen vermogen.

127/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Voordelen



Nadelen

Geleidelijke afname van het financiële risico 
van het Rijk als achterborg
Zorginstellingen
moeten
bij
investeringsbeslissingen rekening houden met
marktconforme vermogenskosten




Vervallen van het aanbod van sectorbanken in
de vorm van solvabiliteitsvrije leningen met
een lange looptijd en lage rente waardoor
eerste doelstelling van het WFZ niet meer
wordt gerealiseerd
Negatieve invloed op de bereidheid van
banken om ongeborgde financiering te
verstrekken (zelfbindingsargument wordt
aangetast)
Als het WFZ door het wegvallen van de
achterborg geen nieuwe garanties meer afgeeft,
nemen de prikkels voor zorginstelling om aan
verzoeken van het WFZ te voldoen af en neemt
de kans op moreel gevaar toe

Indien de achterborg wordt opgeheven voor nieuwe garanties dan komt in feite de rol van het
WFZ in de toekomst te vervallen en worden de doelstellingen voor de oprichting van het WFZ
losgelaten. Daardoor ontstaat een situatie zoals beschreven in paragraaf 5.2.3.
Uit de theoretische exercitie in paragraaf 4.2.5. blijkt dat als het WFZ na het wegvallen van de
publieke achterborg toch leningen zal blijven borgen, dit zal resulteren in een forse toename van
risico’s en dus ook van de financieringskosten voor zorginstellingen. Indien voor de kans op
default (PD) van het WFZ dezelfde waarde wordt verondersteld als hiervoor werd afgeleid uit
een opslag voor het kredietrisico van 100 basispunten voor leningen zonder garantie van het
WFZ, dan zou de opslag voor het kredietrisico met garantie van het WFZ zonder achterborg
circa 88 basispunten bedragen bij een minimale kapitaaleis van 8%. Bij een kapitaaleis van 16%
is de opslag voor het kredietrisico circa 33% groter dan bij een minimale kapitaaleis van 8%.
Er zijn geen prognoses beschikbaar met betrekking tot de financieringsbehoefte van de
zorgsector in de toekomst. Om het theoretische effect van het wegvallen van de achterborg op de
opslag voor het kredietrisico te bepalen kan de hiervoor genoemde opslag van 88 tot 117
basispunten worden berekend over het huidige bedrag aan geborgde langlopende leningen van
circa € 9 miljard. Dit leidt tot een theoretisch jaarbedrag van circa € 80 miljoen tot circa € 105
miljoen.

128/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5.2.2 Kostendekkende premie
Bij het WFZ dragen instellingen momenteel bij aan de vorming van het garantievermogen
(disagio) en staan zij voor 3% van hun obligo onderling borg indien het garantievermogen
tekortschiet.
De Commissie Risicoregelingen88 bepleit dat de overheid een vergoeding ontvangt voor het
gelopen risico en dat de eindgebruiker daarvoor een kostendekkende premie betaalt.
Tot nu toe is bij het WFZ geen sprake van het berekenen van een premie die zorginstellingen
moeten betalen voor het risico dat het Rijk loopt als gevolg van de achterborg. Het selectieve
toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht dat de risico’s in principe op te vangen
zijn met het risicovermogen, zodat de onderlinge borg en de achterborg niet hoeven te worden
aangesproken. Recente voorbeelden laten zien dat faillissementen van zorginstellingen en daaruit
voortvloeiende verliezen bij banken en het WFZ niet altijd worden voorkomen. Het WFZ heeft de
risico’s tot nu toe kunnen opvangen met het risicovermogen. Het WFZ heeft echter bij de
bespreking van het risicovermogen en de stresstests aangegeven niet gekapitaliseerd te zijn om de
gevolgen van beleidswijzigingen voor de deelnemers op te vangen.
Zoals beschreven in paragraaf 4.2.4. zijn noch de banken noch het WFZ goed in staat om
kwantitatieve toekomstprognoses voor verwachte verliezen op de kredietportefeuille en het beroep
op de garantie van het WFZ te maken.
In paragraaf 4.2.5. is een met behulp van het analytisch kaderen en een aantal veronderstellingen
een analyse gemaakt van de bijdrage van de achterborg aan de reductie van het kredietrisico en de
kredietopslagen. Daarbij is een relatie gelegd tussen het verschil in kredietopslagen tussen
geborgde en ongeborgde leningen en kans op default. Om de risico’s die het Rijk loopt als gevolg
van de achterborg te beprijzen kan gebruik gemaakt worden van deze analyse.
Uitgangspunt bij het beprijzen van de risico’s voor het Rijk is dat de som van de in enig jaar door
de zorginstellingen te betalen premies, vermeerderd met de in de tijd daaraan toe te rekenen rente,
gelijk is aan de te verwachten som van de verliezen die voortvloeien uit de in het desbetreffende
jaar te verstrekken borgstellingen.
De verwachte verliezen (PD * LGD) voor het WFZ zonder achterborg zijn weergegeven in figuur
18 als functie van de PD. Indien voor de PD van het WFZ wordt uitgegaan van 100 basispunten,
dan zou op basis van de veronderstellingen zoals beschreven in paragraaf 4.2.5. het verwachte

88 Risicoregelingen in beeld, Ministerie van Financiën, 2013

129/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

verlies tussen 42 (LGD zorginstellingen 45%) en 71 (LGD zorginstellingen 75%) uitkomen. De
verwachte verliezen zijn niet afhankelijk van de kapitaaleis voor banken.
Tegenover het budgettaire voordeel voor de rijksoverheid en de algemene beleidslijn naar
aanleiding van de Commissie Risicoregelingen spelen met betrekking tot de vraag of
zorginstellingen een premie zouden moeten afdragen in verband met de achterborgstelling
verschillende overwegingen een rol, waaronder:







de vraag in hoeverre het wenselijk is dat uit premies gefinancierde instellingen
financieringskosten betalen die aanzienlijk hoger zijn dan de rente op staatsobligaties
de kredietopslagen van banken bij ongeborgde financieringen houden verband met risico’s die
in de zorgsector zijn geïntroduceerd als gevolg van overheidsbeleid. Deze risico’s zijn door
zorginstellingen niet beter te beheersen dan door de overheid
zorginstellingen hebben al circa 80% van het risicovermogen opgebracht en staan bovendien
voor 3% van hun obligo onderling borg
een hogere premie versterkt het gevaar van averechtse selectie, zoals beschreven in paragraaf
4.2.6
het beprijzen van risico’s kan leiden tot betere economische afwegingen bij zorginstellingen.

Voordelen



Nadelen

Het Rijk ontvangt een vergoeding die op lange 
termijn gemiddeld kostendekkend is
Zorginstellingen
moeten
bij
investeringsbeslissingen rekening houden met

marktconforme vermogenskosten



De kostenvoordelen van WFZ-borging voor de
zorginstellingen worden verkleind, waardoor
de tweede doelstelling van het WFZ in mindere
mate wordt gerealiseerd
Zorginstellingen betalen een premie aan het
Rijk voor risico’s die voor het Rijk beter
beïnvloedbaar zijn dan voor zorginstellingen,
terwijl zorginstellingen al bijdragen aan het
risicovermogen en de onderlinge borgstelling
Gevaar van averechtse selectie neemt toe

130/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5.3 Governance
5.3.1 Interne governance
In deze paragraaf wordt ingegaan op de interne governance, die er onder meer op gericht is om
operationele risico’s te beperken.
Volgens de Nederlandse corporate governance code is vertrouwen van belanghebbenden dat hun
belangen worden behartigd één van de voorwaarden voor goede corporate governance. Een andere
voorwaarde is integer en transparant handelen van het bestuur, alsmede het toezicht hierop,
waaronder begrepen het afleggen van verantwoording.
De Zorgbrede Governancecode 2010 verwoordt dit op vergelijkbare wijze: de code biedt een
gemeenschappelijk referentiekader voor zowel de eigen reflectie en correctie als voor de
beoordeling door anderen. En: de code moet aanzetten tot professionalisering van bestuur, toezicht
en het samenspel tussen beide.
De Code Banken (2010) geeft invulling van de Nederlandse corporate governance code voor leden
van de NVB.
Hoewel niet voor 100% passend, kan de interne governance-structuur van het WFZ op onderdelen
worden vergeleken met de bovengenoemde codes. Deze analyse geeft een indruk in welke mate
de interne governance-structuur van het WFZ overeenkomt met wat als gebruikelijk wordt
verondersteld.
De Nederlandse corporate governance code gaat uit van een aantal principes. Tien van deze
principes zijn relevant voor het WFZ. Deze principes betreffen:
1. Taak en werkwijze van de directie
2. Hoogte en samenstelling van de bezoldiging van de directie
3. Belangenverstrengeling en tegenstrijdig belangen van directieleden
4. Taak en werkwijze van de raad van toezicht
5. Onafhankelijkheid van leden van de raad van toezicht
6. Deskundigheid en samenstelling van de raad van toezicht
7. Rol van de voorzitter en de secretaris van de raad van toezicht
8. Bezoldiging van de leden van de raad van toezicht
9. Informatieverschaffing aan stakeholders
10. Audit van de financiële verslaggeving en de positie van de externe accountant
1. Taak en werkwijze van de directie
De taken van de directie zijn duidelijk geformuleerd in het directiereglement. De RvT houdt hier
toezicht op, zoals in de statuten is vastgelegd. Een aandachtspunt vormt de eenhoofdige directie.
Alhoewel er een plaatsvervangend directeur is aangewezen, is er in het directiereglement niet

131/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

geregeld of er sprake is van een vier-ogen principe of van gezamenlijke besluitvorming. De
directeur handelt over het algemeen alleen en hoeft zich alleen bij de RvT te verantwoorden.
In toenemende mate worden de koepels door het WFZ geconsulteerd, zonder dat daarvoor een
formeel kader is. Zo heeft het WFZ een toetsingskader voor winstuitkeringen geïnitieerd en dit
met de koepels afgestemd.
2. Hoogte van de bezoldiging van de directie
Hoogte van de bezoldiging van de directie wordt door de RvT vastgesteld. In geen geval kan de
directeur zelf zijn eigen salaris bepalen. Het WFZ heeft dit geregeld in overeenstemming met de
code. Er is geen reden om dit aan te passen.
3. Belangenverstrengeling en tegenstrijdig belangen van directieleden
Over belangenverstrengeling en integriteit is er voldoende regelgeving in de governance-structuur
van het WFZ. De onafhankelijke positie van het WFZ is noodzakelijk voor het functioneren van
het WFZ als garantie-instituut. Derhalve worden in de governance strikte eisen gesteld aan de
directie. In de Nederlandse corporate governancecode wordt als best practice gegeven dat een
bestuurder maximaal voor een periode van vier jaar wordt benoemd en dat herbenoeming mogelijk
is voor de periode van maximaal vier jaar. Toegepast op de situatie bij het WFZ zou dat betekenen
dat directieleden tijdelijk benoemd moeten worden. Dat is momenteel niet het geval. In het
evaluatieonderzoek zijn geen signalen van belangenverstrengeling en tegenstrijdige belangen van
directieleden gebleken.
4. Taak en werkwijze van de raad van toezicht
De statuten van het WFZ en het reglement van de RvT bieden richtlijnen voor de taak en werkwijze
van de Raad van toezicht.
De leden van de RvT voeren hun taak uit zonder enige last of ruggespraak. Het is niet uitgesloten
dat zij vertegenwoordiger zijn van een koepelorganisatie. Zij zijn echter lid van de RvT op
persoonlijke titel, zonder daarbij de koepelorganisatie te vertegenwoordigen.
De RvT hanteert bij zijn werkzaamheden een vaste agenda die is gebaseerd op de het reglement
van de RvT en het directiereglement. Dit werkt naar tevredenheid omdat daarmee het risico wordt
verkleind dat er zaken onbehandeld blijven. Uit de interviews is gebleken dat de betrokkenen deze
werkwijze prettig vinden.
Leden van de Raad van toezicht worden bij coöptatie gekozen. Het gevaar bestaat dat daardoor de
samenstelling van de RvT niet representatief is. Ook kan de onafhankelijkheid van de RvT in het
geding komen. Aanbevolen wordt om bij vacatures in de RvT een openbare sollicitatieprocedure
te starten.

132/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

5. Onafhankelijkheid van leden van de raad van toezicht
Het ‘Reglement raad van toezicht Waarborgfonds voor de zorgsector’ geeft in artikel 6 een
aantal gedragsregels die overeenkomen met de Nederlandse corporate governance code. Binnen
het reglement voor de RvT ontbreekt echter de eis dat een lid van de RvT in het jaar voorafgaand
aan de benoeming geen zakelijke relatie mag hebben gehad met de onder toezicht staande
instelling, in dit geval het WFZ. Toegepast op het WFZ houdt dit in dat een lid van de RvT in het
voorafgaande jaar geen zakelijke relatie mag hebben met één van de deelnemende
zorginstellingen. In het reglement is een aantal andere gedragsregels opgenomen die de
mogelijkheid geven voor een lid van de RvT om tijdelijk terug te treden, of zelfs tussentijds het
lidmaatschap van de RvT op te zeggen. Ook kan de RvT besluiten dat een lid zich terug moet
trekken uit de RvT of tijdelijk terug moet treden
In artikel III.6 van de Nederlandse corporate governance code is het principe beschreven met
betrekking tot tegenstrijdige belangen. Volgens dit principe moet elke vorm en schijn van
belangenverstrengeling tussen vennootschap en commissarissen worden vermeden. Het
reglement van de RvT bevat in artikel 6c bepalingen ter voorkoming van belangenverstrengeling.
Zo wordt de RvT niet betrokken bij: besluitvorming over toelating of afwijzing van individuele
deelnemers, periodieke herbeoordelingen, besluitvorming over garantieverleningen aan
individuele deelnemers, besluitvorming over beleggingen. Zie hiervoor verder artikel 6c van het
reglement Raad van Toezicht.
De onafhankelijkheid van leden van de RvT is voldoende gewaarborgd en daarmee is het niet
noodzakelijk de Nederlandse corporate governance code volledig te volgen. Het zou aan de
onafhankelijkheid niet veel toevoegen. Naarmate er strengere eisen gesteld worden aan de
onafhankelijkheid van leden van de RvT wordt het moeilijker om geschikte kandidaten te vinden.
6. Deskundigheid en samenstelling van de raad van toezicht
Artikel 10.10 van het reglement voor de RvT geeft aanwijzingen om de deskundigheid binnen de
RvT zoveel mogelijk te borgen. Jaarlijks vindt er een evaluatie plaats of de kwaliteit van de RvT
en de individuele leden nog steeds voldoende is. Bij het werven van nieuwe leden van de RvT
wordt een profielschets gemaakt, zodat de leden van de RvT samen beschikken over de vereiste
kennis en ervaring. Tussen de minister en de voorzitter van de RvT is discussie geweest bij de
benoeming van een lid van de RvT, waarbij een kandidaat niet volledig voldeed aan de
onafhankelijkheidseisen maar wel zeer deskundig was. Daarbij is afgesproken dat er voortaan met
een profielschets geworven gaat worden, waarin de gewenste deskundigheid en samenstelling van
de RvT tot uitdrukking kunnen worden gebracht. De minister behoudt daarbij het recht om de
benoeming van de door de RvT voorgedragen kandidaat goed te keuren.

133/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

7. Rol van de voorzitter en de secretaris van de raad van toezicht
De directeur en de voorzitter van de RvT werken intensief samen. In de statuten en in reglement
van de RvT zijn de rollen duidelijk beschreven. De directeur heeft tevens de rol van secretaris van
de RvT. De belangrijkste taak van de secretaris is het opstellen van de agenda in overleg met de
voorzitter. De secretaris is echter geen lid van de RvT en heeft derhalve geen stemrecht. In hun
samenwerking volgen zij de governance.
8. Bezoldiging van de leden van de raad van toezicht
De bezoldiging is vastgesteld bij het opstellen van de statuten. Jaarlijks wordt de bezoldiging
aangepast met een objectieve maatstaf (CPI zoals gepubliceerd door het CPB).
9. Informatieverschaffing aan stakeholders
Er is een overeenkomst over de informatie-uitwisseling tussen het WFZ en de minister van VWS.
Hierin is gedetailleerd geregeld welke informatie moet worden uitgewisseld. Ook is vastgelegd
hoe vaak dat moet gebeuren.
Daarnaast heeft de RvT de taak om een aantal rapportages van het WFZ te accorderen. De RvT
zorgt er ook voor dat de financiële rapportage wordt gecontroleerd door een onafhankelijk
accountant. Het WFZ publiceert uitgebreide relevante informatie op haar internet site voor diverse
stakeholders.
Het WFZ heeft vanaf 2010 de in paragraaf 4.2.3. beschreven risicoclassificatie ingevoerd. Het
WFZ heeft in 2011 zelf een internationaal erkend kredietwaardigheidsoordeel (rating)
aangevraagd bij Standard & Poor’s (S&P). S&P publiceert deze beoordeling ook ten behoeve van
de stakeholders. Er wordt jaarlijks opnieuw getoetst. S&P geldt als een gerenommeerd en
gezaghebbend rating instituut. Veel organisaties maken gebruik van de diensten van S&P om hun
risicomanagementbeleid te laten toetsen. De jaarlijkse beoordeling door S&P zorgt ervoor dat in
de WFZ-organisatie expliciet aandacht is voor het risicomanagementbeleid en dat stakeholders
hierover geïnformeerd worden.
10. Audit van de financiële verslaggeving en de positie van de externe accountant
In de statuten is geregeld dat de RvT een onafhankelijk accountant moet aanstellen voor de
jaarlijkse controle van de financiële rapportages. Er is daadwerkelijk een openbaar accountant
aangesteld. De jaarverslagen worden na goedkeuring op de website van het WFZ gepubliceerd.
5.3.2 Externe governance
Bij de evaluatie van de externe governance wordt de effectiviteit van de governance van het WFZ
geanalyseerd door in te gaan op de vraag is of de minister van VWS over voldoende
beïnvloedingsmogelijkheden beschikt om de risico’s die het Rijk loopt op de achterborg in te

134/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

perken en zo nee, aan welke instrumenten gedacht kan worden om deze
beïnvloedingsmogelijkheden te verbeteren. Daarnaast speelt de vraag of de interne governance bij
het WFZ voor de juiste prikkels zorgt en of er reden is de governance bij het WFZ of de verhouding
tussen het WFZ en VWS aan te passen om daarmee het financiële risico van het Rijk kan worden
beperkt.
Het Rijk loopt met het WFZ een financieel risico. Om dit risico te beperken is er een structuur met
drie lagen ingericht: het risicovermogen van het WFZ, de obligoregeling (onderlinge borg
deelnemers) en de achterborg van het Rijk. Het Rijk heeft een initiële storting gedaan bij de
oprichting van het WFZ. Deze storting is aangevuld met de beleggingsopbrengsten en bijdragen
van de deelnemende zorginstellingen. Dit risicovermogen kan door verliezen bij het WFZ worden
aangetast. In de achterborgovereenkomst VWS-WFZ en de statuten van het WFZ is geregeld dat
het Rijk moet bijspringen als het risicovermogen onder een kritische grens komt en een extra
bijdrage van de deelnemende instellingen (‘obligo’) ontoereikend is.
Op reeds bestaande garanties die in het verleden zijn verleend, kan door de minister van VWS
geen invloed meer worden uitgeoefend. Op de huidige gang van zaken en het risicobeleid van het
WFZ kan de minister in beperkte mate invloed uitoefenen. Er is een overeenkomst voor de
wederzijdse informatieverschaffing. Daarnaast is er informele governance in de vorm van
uitgebreide informatievoorziening en overleg. De meeste invloed kan de minister uitoefenen op
de toekomstige situatie door mogelijkheid om de activiteiten van het WFZ met betrekking tot
nieuwe leningen stop te zetten. Dit wordt gezien als het uiterste middel, maar de aanwezigheid
ervan versterkt de bestaande governance.
De afstand van de WFZ tot het Rijk maakt dat de minister niet verantwoordelijk is voor handelen
door het WFZ. Naar onze mening strekt de ministeriële ‘systeem’verantwoordelijkheid zich wel
uit over de achterborg van het Rijk en de wijze van uitoefening van goedkeuringsbevoegdheden
in de Informatie-overeenkomst. De reikwijdte van die goedkeuringsbevoegdheden (‘is de minister
van mening dat het goedkeuringinstrumentarium afdoende sturing geeft op de door het Rijk
gestelde achterborg?’) kan ook onder de systeemverantwoordelijkheid van de minister vallen,
zeker als wordt gerealiseerd dat goedkeuringsbevoegdheden in 2006 uit de statuten zijn verwijderd
en zijn overgebracht naar de Informatie-overeenkomst. De aangepaste Informatie-overeenkomst
bevat geen bepalingen over niet nakoming van de goedkeuringsbepalingen. Anders dan bij een
statutaire goedkeuringsystematiek kunnen (niet goedgekeurde) rechtshandelingen van de WFZ
niet vernietigd worden op basis van de overeenkomst. Indien het WFZ geen goedkeuring vraagt
voor het aanpassen van standaardovereenkomsten (artikel 9a Informatie-overeenkomst) is er geen
uitgewerkte systematiek voor deze niet nakoming van de Informatieovereenkomst voorhanden 89.

89 Dit geldt ook voor het ontbreken van de goedkeuring van aanpassingen van het deelnemersreglement en het

beleggingsstatuut. De goedkeuringsverplichting van de standaard leningsovereenkomst heeft een directere invloed
op de sturingsmogelijkheid op de door het Rijk gestelde zekerheden dan de goedkeuring van het

135/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

De minister van VWS dient zich derhalve goed te laten informeren over bijvoorbeeld het
voornemen van WFZ om de standaardovereenkomsten aan te passen. Het ontbreken van een
‘handhavings’instrumentarium vergt een actieve rol van het ministerie in de overlegrondes met
WFZ. Als niet wordt opgemerkt dat het WFZ goedkeuringsbepalingen niet nakomt, dan is het
ministerie niet beschermd tegen eventuele gevolgen.
Ten aanzien van de vraag of de interne governance van het WFZ voor de juiste prikkels zorgt en
of er reden is de governance tussen het WFZ en VWS aan te passen, speelt de onderlinge
borgstelling (obligoregeling) een belangrijke rol. Het financieel risico van het Rijk vanwege de
achterborg wordt beperkt door het financieel beleid van het WFZ en de twee financiële buffers:
het risicovermogen en de obligoregeling. Het risicobeleid van het WFZ is erop gericht dat de
financiële risico’s kunnen worden opgevangen met het risicovermogen, zodat de onderlinge
borgstelling niet hoeft te worden aangesproken. Het WFZ heeft recent besloten dat
zorginstellingen een hogere vergoeding (disagio) moeten betalen voor WFZ-borging om het
garantievermogen te versterken en bescherming te bieden aan de tweede (onderlinge borg) en
derde (achterborg van het Rijk) laag van de zekerheidsstructuur.
Er zijn diverse mogelijkheden om de invloed van de minister in het kader van de externe
governance te versterken, bijvoorbeeld:
1. De mogelijkheid voor de minister om direct een lid van de RvT te kunnen benoemen
2. Vetorecht van de minister bij de benoeming van de directeur
3. Uitbreiding van het aantal goedkeuringsbevoegdheden van de minister
Een uitbreiding van de goedkeuringsbevoegdheden van de minister lijkt slechts beperkt mogelijk.
Goedkeuring van individuele borgstellingen is niet wenselijk. De ministeriële
verantwoordelijkheid zou zich dan mogelijk gaan uitstrekken over de individuele borgstelling. Een
goedkeuringsbevoegdheid ten aanzien van kaders voor het risicobeleid, zoals bijvoorbeeld ten
aanzien van het uitgangspunt dat het WFZ niet borg te staat voor de volledige financiering, lijkt
minder bezwaarlijk vanuit het oogpunt van ministeriële verantwoordelijkheid. De mogelijkheden
om meer invloed uit te oefenen op de benoeming van de bestuurder en de RvT hebben naar onze
mening geen verzwaring van de ministeriële verantwoordelijkheid tot gevolg. Er zijn echter geen
aanwijzingen dat dergelijke mogelijkheden een bijdrage leveren aan het beperken van de financiële
risico’s van het Rijk in verband met de achterborg.

deelnemersreglement en het beleggingsstatuut. Niettemin is de goedkeuring van het deelnemersreglement ook van
belang. Zo kan voorkomen worden dat de obligo van de deelnemende instellingen daalt.

136/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

6. Conclusies
6.1 Conclusies met betrekking tot markt
De risico’s in de zorgsector zijn sinds 2006 toegenomen door stelselwijzigingen. In de zorgsector
is sprake van specifieke risico’s met betrekking tot de financiering van activa die als volgt kunnen
worden samengevat:
1. Zorgspecifiek vastgoed met weinig waarde ‘buiten de zorg’
2. De vermogens en rendementen van zorginstellingen zijn niet marktconform
3. Opvattingen over ‘cruciaal zorgvastgoed’ veranderen onder invloed van overheidsbeleid.
4. Zorginstellingen zijn voor hun continuïteit op langere termijn en voor hun liquiditeit op korte
termijn sterk afhankelijk van de selectieve inkoop van zorgverzekeraars, die niet participeren in
de financiële schade bij een faillissement van een zorginstelling
Banken zijn selectiever geworden bij financieringsaanvragen voor zorgspecifiek vastgoed,
waarbij naast financiële ratio’s en de financiële business case ook de strategie en het
management kritisch worden beoordeeld. Ook voor het WFZ zijn deze ontwikkelingen relevant
bij toelating van deelnemers en bij de beoordeling van borgingsverzoeken. Het aantal deelnemers
(rechtspersonen) van het WFZ is vanaf de oprichting tot circa 2006 jaarlijks gestegen en
sindsdien meer gestabiliseerd, waarbij als gevolg van fusies het gemiddelde aantal
zorginstellingen per rechtspersoon toenam. Uitgedrukt als percentage van de omzet per subsector
is het marktaandeel van WFZ-deelnemers in de cure (exclusief UMC’s) circa 85%, in de GGZ
circa 70% en in de care circa 60%.
De uitstaande garanties van het WFZ zijn geleidelijk gestegen naar circa € 9 miljard. Daarmee is
het volume van de geborgde financiering ultimo 2012 qua orde van grootte vergelijkbaar met het
totale eigen vermogen van zorginstellingen (exclusief UMC’s) van circa € 9,7 miljard.
In de periode 2006-2012 schommelt het aandeel geborgde financiering ten opzichte van de
uitstaande langlopende financiering in de zorgsector (exclusief UMC’s) rond de 50%.
Met borging van het WFZ is sprake van een ruim aanbod aan geborgde financiering van de
sectorbanken BNG en NWB (samen circa 75% van de geborgde financiering) en overige
aanbieders, met een lange (20-30 jaar) looptijd en op dit moment een rente die gemiddeld 1 à 2%
lager is dan bij ongeborgde financiering. De garantie van de rijksoverheid in de vorm van
achterborg speelt daarbij een belangrijke rol.
Circa 50% van de langlopende financiering in de zorgsector is niet door het WFZ geborgd. Het
aanbod van ongeborgde financiering is vooral afkomstig van vier grote Nederlandse banken:
Rabobank, ABN AMRO, ING en BNG. Vanwege strengere kapitaaleisen bij de banken (Basel
III) en het toenemende risicoprofiel in de zorgsector zijn de banken terughoudend om hun
exposure in de zorg verder uit te breiden of willen zij deze exposure zelfs afbouwen. Banken
hanteren bij nieuwe ongeborgde financiering doorgaans lagere volumes en kortere looptijden dan

137/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

enkele jaren geleden. Ongeborgde financiering wordt doorgaans aangeboden met een maximale
looptijd van vijf tot tien jaar, zodat de bank vervolgens een integrale beoordeling kan doen en
een besluit kan nemen over herfinanciering tegen nieuwe condities en rekening kan houden met
veranderingen in het beleid en het zorglandschap. Door de grenzen die banken stellen aan de
omvang van hun financiering per instelling zijn bij een grote financieringsomvang doorgaans
meerdere banken nodig en is de keuzevrijheid van de zorginstelling beperkt. Er is dus minder
bancaire financiering beschikbaar in de markt, terwijl zorginstellingen wel voor
(her)financieringsopgaven staan.
Zonder WFZ-borging neemt het volume van het financieringsaanbod in de zorg af en worden
zorginstellingen geconfronteerd met hogere rentekosten. Het WFZ zorgt door langlopende
garanties voor een vaste kern in de financiering en langdurige zekerheid over (een deel van) de
toekomstige financieringslasten van zorginstellingen. De relatief lage rente- en
aflossingsverplichting bij een geborgde lening dragen eraan bij dat een zorginstelling
leencapaciteit overhoudt voor ongeborgde leningen.
Het WFZ is in 1999 opgericht met de volgende doelstellingen:
- bevorderen van de continuïteit van financiering (en daarmee van zorgverlening)
- beperken van de macro-rentekosten (gefinancierd uit premies zorgverzekeringen)
- stimuleren van goed financieel management bij zorginstellingen.
Met betrekking tot ontwikkelingen in de markt is de conclusie dat de eerste twee doelstellingen
van het WFZ nog actueel zijn. De derde doelstelling is in het kader van het risicobeleid eveneens
actueel, waarbij het WFZ heeft gezorgd voor een sterkere rol van banken.
In verband met de gecorreleerde risico’s die gekoppeld zijn aan het overheidsbeleid is
achterborgstelling een geschikte oplossingsrichting. De onderlinge waarborg heeft voor het
afdekken van risico’s van financiers weinig betekenis, maar blijkt wel een belangrijke rol te spelen
bij de monitoring door het WFZ.

6.2 Conclusies met betrekking tot risicobeleid
Het selectieve toelatings- en borgingsbeleid van het WFZ is erop gericht dat de risico’s in principe
op te vangen zijn met het risicovermogen. Het risicovermogen van het WFZ is geleidelijk gestegen
naar circa € 0,25 miljard door beleggingsopbrengsten en premies van deelnemers (disagio). Bij de
externe kredietbeoordeling door S&P speelt de garantie van de rijksoverheid een belangrijke rol.
De garantie van de overheid wordt pas aangesproken indien het risicovermogen en onderlinge
waarborg van deelnemers (obligoregeling, 3%) ontoereikend zijn. Het WFZ is er niet op gericht
om financieel zwakke instellingen te steunen op kosten van de andere deelnemers. De gemiddelde
solvabiliteit in de zorgsector is geleidelijk toegenomen tot circa 20%, zowel voor WFZ-deelnemers
als niet-deelnemers.

138/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Het WFZ heeft het risicobeleid in de afgelopen jaren verder ontwikkeld en ingebed in het beleid,
de organisatie en de processen. Het beleid van het WFZ is erop gericht dat verstrekte garanties per
instelling beperkt zijn ten opzichte van het risicovermogen van het WFZ en dat banken ook
ongeborgde leningen verstrekken en zodoende een belang hebben bij de continuïteit van WFZdeelnemers. Bij faillissement van een zorginstelling staat het WFZ borg voor de jaarlijkse renteen aflossingsverplichting, zodat niet het volledige bedrag van de garantie in één keer wordt
uitbetaald.
Het WFZ beoordeelt jaarlijks de kredietwaardigheid van de deelnemers en hanteert sinds enkele
jaren een risicoclassificatie, waardoor beter inzicht ontstaat in de ontwikkeling van instellingen
met een verhoogd risico. Het WFZ voert stresstests uit met betrekking tot het risicovermogen. In
januari 2015 is een verhoging van de premie (disagio) aangekondigd om het risicovermogen te
versterken en bescherming te bieden aan de tweede (onderlinge borg) en derde (achterborg van het
Rijk) laag van de zekerheidsstructuur en aan betalingsverplichtingen aan het Rijk te kunnen
voldoen.
De garantie van het Rijk (achterborg) blijkt in de risicomodellen van de banken van
doorslaggevende betekenis te zijn. Het verwachte verlies voor de bank bij wanbetaling van de
zorginstelling is door garantie van het WFZ met achterborg van het Rijk verwaarloosbaar,
waardoor (vrijwel) geen sprake is van renteopslagen voor kredietrisico’s. Dit voordeel wordt door
sectorbanken doorgegeven aan de zorginstellingen.
Voor ongeborgde financiering moeten banken kapitaal aanhouden naar rato van de risicoweging.
Ook voor banken die ongeborgde financiering verstrekken is het bestaan van het WFZ met
achterborg van het Rijk een signaal dat VWS een financieel belang heeft bij de continuïteit van
zorginstellingen (zelfbindingsargument). Dit komt niet zozeer tot uitdrukking in de
kredietopslagen voor ongeborgde financiering maar wel in de bereidheid om zorginstellingen,
ondanks niet-marktconforme vermogens en marges, mede te financieren.
De actuele bijdrage van het WFZ aan de financiering van zorginstellingen kan als volgt worden
samengevat:
Waarborgfonds met achterborg Rijk

Zonder waarborgfonds / achterborg Rijk

Banken hebben geborgde langlopende
leningen verstrekt van ruim € 9 miljard (stand
eind 2012) en een vergelijkbaar bedrag aan
ongeborgde leningen, rekening houdend met
het feit dat het Rijk een financieel belang heeft
bij de continuïteit van zorginstellingen.

Additionele aanbod van geborgde financiering
(€ 0,5 à € 1 miljard per jaar) vervalt, evenals
het zelfbindingsargument, waardoor voor
banken de perceptie dat de zorgsector minder
risicovol is dan andere marktsegmenten
verdwijnt.

Looptijd van geborgde leningen sluit aan bij de Looptijd van leningen beperkt tot maximaal 5
levensduur van zorgspecifiek vastgoed en de tot 10 jaar voor maximaal 50-60% van de

139/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

daarvoor geldende bekostigingsystematiek, investering in vastgoed. Zonder aanvulling van
waardoor meer leencapaciteit voor ongeborgde het ‘ontbrekende vermogen’ zijn investeringen
leningen overblijft.
in zorgvastgoed nauwelijks financierbaar.
Bij geborgde leningen hanteren banken vrijwel
geen
opslag
voor
kredietrisico’s.
Zorginstellingen betalen aan het WFZ (vanaf
2015) een vergoeding van 0,25% en er geldt
een onderlinge borgstelling tot 3% van de
geborgde leningen.

Afhankelijk van het type zorginstellingen en
de inschatting van de kredietrisico’s hanteren
banken een opslag op de rente die kan oplopen
tot 1 à 2% (ten opzichte van geborgde
leningen), waardoor meer geld 'voor de zorg'
betaald wordt aan banken.

Garantstelling door het WFZ ondermijnt de prikkel van banken om de kredietnemer voor de
geborgde financiering te beoordelen en te monitoren tijdens de looptijd (moreel gevaar). Het WFZ
vervult deze rol voor de geborgde financiering en streeft in toenemende mate naar een balans
tussen geborgde en ongeborgde financiering per deelnemer. Er zijn geen aanwijzingen dat
zorginstellingen zich risicovoller gaan gedragen vanwege borging door het WFZ van een deel van
hun financiering, zodat banken moreel gevaar bij zorginstellingen niet als een belangrijk risico
beschouwen. Averechtse selectie, in de vorm van het niet-deelnemen van financieel gezonde
instellingen, komt slechts in beperkte mate voor.
Een waarborgfonds met achterborg van het Rijk is een geschikte oplossing voor sectoren waarin
gecorreleerde risico’s in verband met het overheidsbeleid een belangrijke rol spelen. Bij het WFZ
vormt de achterborg van het Rijk een noodzakelijke voorwaarde om voldoende aanbod van
langlopende leningen in de zorgsector te faciliteren. Een waarborgfonds met achterborg van het
Rijk is beter geschikt om de financiering van zorginstellingen te faciliteren in vergelijking met de
volgende alternatieven:
 Schatkistbankieren
 Directe staatsgarantie
 Subsidie op rentebetalingen
 Versterking van het eigen vermogen van zorginstellingen.
Indien de huidige opzet van het WFZ als vertrekpunt wordt genomen, hebben de mogelijkheden
om de financiële risico’s voor het Rijk te reduceren betrekking op de volgende aangrijpingspunten:
WFZ
Risicobeleid
Saneringsfunctie
Risicovermogen

Obligo regeling
deelnemers

Achterborg Rijk

140/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Anders dan de sector van de woningcorporaties kent de zorgsector geen saneringsfunctie.
Ingrijpende beleidswijzigingen waardoor bepaalde zorginstellingen in financiële problemen
komen, kunnen leiden tot verliezen bij het WFZ. Een eventuele saneringsfunctie zou met name
gericht moeten zijn op ongewenste financiële gevolgen van sectorspecifieke beleidswijzigingen
op zorginstellingen en zou los moeten staan van de waarborgfunctie.
Het risicobeleid van het WFZ is erop gericht om de schadelast zoveel mogelijk te beperken en is
in de afgelopen jaren aangepast in verband met toegenomen risico’s in de sector. Suggesties vanuit
banken met betrekking tot het risicobeleid van WFZ zijn:
 Looptijd van garanties beperken
 Faciliteren van liquiditeitssteun
De keerzijde van het beperken van de looptijd van garanties is dat afbreuk doet aan de
mogelijkheid om door langlopende garanties voor een vaste kern in de financiering en langdurige
zekerheid over (een deel van) de toekomstige financieringslasten van zorginstellingen te bieden.
Bovendien moet het WFZ dan bij garantieverlening rekening houden met de
herfinancieringsmogelijkheden en mogelijk strategisch gedrag van banken en van de zorginstelling
bij het aflopen van de garantie.
Het verruimen van de mogelijkheden van het WFZ om liquiditeitssteun te faciliteren acht het WFZ
ongewenst. Doordat nu duidelijk is dat het WFZ daarbij geen rol kan vervullen zijn de overige
stakeholders gedwongen om keuzes te maken zonder concessies van het WFZ. Voor het WFZ
wordt ongewenste precedentwerking, zoals vergroting van het financiële risico voorafgaand aan
een dreigend faillissement, voorkomen.
Het uitgangspunt van het WFZ is om risico’s in principe op te vangen met het risicovermogen en
aanspraken op de obligoregeling en de achterborg zoveel mogelijk te voorkomen. Het WFZ heeft
aanleiding gezien om in 2015 de premie (disagio) te verhogen van 0,10% naar 0,25% om het
risicovermogen te versterken. Dit draagt bij aan de beperking van het financiële risico voor het
Rijk.
Deelnemers aan het WFZ staan onderling borg tot maximaal 3% van hun obligo. Een vergroting
van het bedrag waarvoor de deelnemers onderling garant staan leidt tot een relatieve afname van
het bedrag waarvoor het Rijk als achterborg fungeert en zou de kredietwaardigheid van het WFZ
vergroten.
De bestaande achterborg van het Rijk voor reeds door het WFZ geborgde leningen kan niet worden
ingetrokken. Wel kan het Rijk besluiten dat het WFZ geen nieuwe garantieverplichtingen meer
mag aangaan. De gegarandeerde leningportefeuille zal dan in de eerste jaren met ongeveer een
half miljard per jaar teruglopen. Beëindiging van de achterborg van het Rijk (voor nieuwe
leningen) betekent dat het huidige aanbod van solvabiliteitsvrije leningen van sectorbanken vervalt
en dat zorginstellingen geconfronteerd worden met hogere kredietopslagen. Bovendien vervalt dan
het eerdergenoemde zelfbindingsargument, waardoor voor banken de perceptie dat de zorgsector

141/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

minder risicovol is dan andere marktsegmenten verdwijnt en de bereidheid om zorginstellingen te
financiering afneemt. Het WFZ verwacht zonder achterborg geen nieuwe leningen meer te borgen,
en dat het WFZ zich dan uitsluitend zal richten op het beheer van de bestaande garantieportefeuille.
Dit zal gevolgen hebben voor de omvang en de werking van de WFZ-organisatie en mogelijk ook
voor de medewerking van zorginstellingen in het kader van de risicomonitoring van het WFZ. Het
WFZ zal daarmee rekening moeten houden bij het risicobeleid.
Met betrekking tot de wenselijkheid van het introduceren van een kostendekkende premie als
compensatie voor het financiële risico vanwege de achterborg van het Rijk, in overeenstemming
met de algemene beleidslijn naar aanleiding van de Commissie Risicoregelingen, spelen
verschillende overwegingen een rol.

6.3 Conclusies met betrekking tot governance
De formele governance van het WFZ voldoet aan het uitgangspunt van de Nederlandse corporate
governance code dat belanghebbenden vertrouwen kunnen hebben dat hun belangen worden
behartigd. Daarbij is sprake van integer en transparant handelen van het bestuur, alsmede het
toezicht hierop, waaronder inbegrepen het afleggen van verantwoording. De Nederlandse
corporate governance code kent tien punten die voor het WFZ relevant zijn.
De governance van het WFZ is niet in één document vastgelegd, maar in een aantal documenten.
Wij hebben vastgesteld dat deze tien punten uit de Nederlandse corporate governance code in
voldoende mate door de bestaande governance van het WFZ zijn afgedekt. Uit de afgenomen
interviews is gebleken dat de governance inderdaad wordt toegepast zoals deze is vastgelegd. Alle
stakeholders zijn zich bewust van hun verantwoordelijkheden en volgen de formele governance.
De interne governance van het WFZ voldoet aan de daarvoor geldende principes.
De huidige formele governance is al een aantal jaren min of meer ongewijzigd. Het WFZ heeft
binnen deze setting kunnen inspelen om ontwikkelingen in de zorgsector te volgen en
toetsingskaders hierop aan te passen. De governancestructuur biedt het WFZ hiervoor voldoende
ruimte.
Deelnemende instellingen hebben nu geen rol in de formele governance.
Door de goedkeuringsvereisten (artikel 9 informatieovereenkomst) heeft de minister
mogelijkheden om in te grijpen bij het WFZ. Ook heeft de minister de ultieme mogelijkheid om
garantieverlening stop te zetten. Deze maatregelen hebben geen effect op de bestaande
garantieovereenkomsten. Het ontbreken van een ‘handhavingsinstrumentarium’ in de
informatieovereenkomst vergt een actieve rol van het ministerie in de overlegrondes met WFZ.
Als niet wordt opgemerkt dat het WFZ goedkeuringsbepalingen niet nakomt, dan is het ministerie
niet beschermd tegen eventuele gevolgen.

142/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Door de zekerheidsstructuur met drie lagen: risicovermogen van het WFZ, obligoregeling en de
achterborg van het Rijk, worden de financiële risico’s voor het Rijk beperkt.
Er zijn diverse mogelijkheden om de invloed van de minister in het kader van de externe
governance te versterken, bijvoorbeeld:
1. De mogelijkheid voor de minister om direct een lid van de RvT te kunnen benoemen
2. Vetorecht van de minister bij de benoeming van de directeur
3. Uitbreiding van het aantal goedkeuringsbevoegdheden van de minister
Bij uitbreiding van de goedkeuringsbevoegdheden van de minister kan gedacht worden aan de
kaders voor het risicobeleid, zoals bijvoorbeeld ten aanzien van het uitgangspunt dat het WFZ niet
borg te staat voor de volledige financiering. De mogelijkheden om meer invloed uit te oefenen op
de benoeming van de bestuurder en de RvT hebben naar onze mening geen verzwaring van de
ministeriële verantwoordelijkheid tot gevolg. Er zijn echter geen aanwijzingen dat dergelijke
mogelijkheden een bijdrage leveren aan het beperken van de financiële risico’s van het Rijk in
verband met de achterborg.

143/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

7. Bijlage: overzicht in- en externe governance
Voor de in- en externe governance van het WFZ zijn de volgende documenten van belang:
- Statuten WFZ (2006)
- Reglement raad van toezicht
- Directiereglement
- Overeenkomst WFZ-Rijk juli 1999 (achterborgovereenkomst)
- Overeenkomst Rijk-WFZ inzake uitwisseling van informatie (2006)

Overzicht in- en externe governance
Onderwerp van het besluit

Directie

RvT

Koepels

VWS

algemeen beleid

vaststelling

goedkeuring2

-

-

begroting en liquiditeitsprognose

vaststelling

goedkeuring2

-

-

overeenkomst tot
vervreemding,
registergoederen

aangaan

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

substitutie van begrotingsposten

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

vaststellen/wijzigen
obligo

vaststelling

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

ingrijpende
duurzame
samenwerking
met
derden
(direct of indirect)

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

ingrijpende
personeelsbeslissingen

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

aangaan kredietovereenkomsten

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

aanvraag
faillissement
surséance van betaling

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

benoeming

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

verkrijging,
bezwaring

disagio

benoeming procuratiehouders

en

of

144/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Onderwerp van het besluit

Directie

RvT

Koepels

VWS

besluit tot aangaan financiële
verplichtingen die bepaalde grens
overschrijden

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

voeren
van
procedure
van
belang

besluit

voorafgaande
goedkeuring2

-

-

voorbereiding

besluit2

-

-

besluit2

-

-

-

-

gerechtelijke
aanmerkelijk

selectie, benoeming en ontslag
registeraccountant
omvang directie, benoeming en
ontslag,
bezoldiging
en
vaststellen rechtspositie van de
directieleden
directiereglement

vaststelling

goedkeuring2

liquidatie

handelen

toezien

standaardovereenkomsten
van
geldlening en van borgtocht

voorbereiding

aangaan
borgtochtovereenkomsten

aangaan

-

-

-

benoeming lid RvT

advies3

besluit2

goedkeuring2

goedkeuring1

advies3

vaststelling

goedkeuring2

(al dan niet op voordracht van
een door de RvT aangewezen
derde)
profielschets lid RvT
ontslag lid RvT in het belang van
het WFZ

besluit2

bezoldiging RvT

voorbereiden

vaststelling2

reglement van deelneming

voorbereiden

besluit2

goedkeuring1

beleggingsstatuut

voorbereiden

besluit

goedkeuring1

145/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Onderwerp van het besluit

Directie

RvT

reglement van bezwaar

voorbereiden

besluit

statutenwijziging

overleg

besluit

ontbinding WFZ
bestemming
ontbinding

batig

Koepels

goedkeuring1
voorafgaande
goedkeuring

besluit
saldo

VWS

goedkeuring1

goedkeuring1

na

goedkeuring1

openstellen WFZ voor nieuwe bij
Uitvoeringsbesluit
WTZi
aangewezen categorieën van
instellingen

voorafgaande
goedkeuring2

openstellen WFZ voor andere
categorieën van instellingen

voorafgaande
goedkeuring2

goedkeuring1

verstrekken
borgtocht
aan
deelnemers of WTZi-toegelaten
instellingen anders dan voor
investeringen tbv verzekerde
zorg

voorafgaande
goedkeuring2

goedkeuring1

(art 2, lid 5, c en d, Statuten)
1

Bron: overeenkomst Rijk-WFZ inzake de uitwisseling van informatie

2

Bron: statuten WFZ

3

Bron: RvT-reglement

Tabel 13: Overzicht interne- en externe governance

opvatting
kenbaar
maken

goedkeuring1

Deloitte Financial Advisory Services B.V.
Gustav Mahlerlaan 2970
1081 LA Amsterdam
Postbus 58110
1040 HC Amsterdam
Nederland

146/146
Evaluatieonderzoek Waarborgfonds voor de Zorgsector - Maart 2015

Deloitte refers to one or more of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, a UK private company limited by guarantee
(“DTTL”), its network of member firms, and their related entities. DTTL and each of its member firms are legally
separate and independent entities. DTTL (also referred to as “Deloitte Global”) does not provide services to clients.
Please see www.deloitte.nl/about for a more detailed description of DTTL and its member firms.
Deloitte provides audit, consulting, financial advisory, risk management, tax and related services to public and private
clients spanning multiple industries. With a globally connected network of member firms in more than 150 countries
and territories, Deloitte brings world-class capabilities and high-quality service to clients, delivering the insights they
need to address their most complex business challenges. Deloitte’s more than 210,000 professionals are committed
to becoming the standard of excellence.
This communication contains general information only, and none of Deloitte Touche Tohmatsu Limited, its member
firms, or their related entities (collectively, the “Deloitte network”) is, by means of this communication, rendering
professional advice or services. No entity in the Deloitte network shall be responsible for any loss whatsoever
sustained by any person who relies on this communication.