Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 680

Wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen in
verband met het toekomstbestendig maken van
de wetgeving op het terrein van arbeidsmigratie

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 april
2020, no. 2020000791, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 13 mei 2020, nr. W12.20.0117/III, bied ik U hierbij
aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling)
onderschrijft de strekking van het voorstel tot wijziging van de Wet arbeid
vreemdelingen (Wav), maar heeft opmerkingen over de wijze waarop in
de toelichting bij het voorstel is omgegaan met het advies van de
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ).
In lijn met het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting
aangepast. In de aangepaste memorie van toelichting wordt een
inhoudelijke reactie gegeven op elk van de aanbevelingen van de ACVZ.
In dit nader rapport wordt stilgestaan bij de drie aanbevelingen van de
ACVZ die door de Afdeling expliciet worden genoemd. Het advies van de
Afdeling is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 17 april 2020, no. 2020000791, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid
vreemdelingen in verband met het toekomstbestendig maken van de
wetgeving op het terrein van arbeidsmigratie, met memorie van
toelichting.

1

kst-35680-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 680, nr. 4

1

Het wetsvoorstel herziet de huidige Wet arbeid vreemdelingen (Wav) op
een aantal punten. Zo wordt voorgesteld om de thans dwingendrechtelijke afwijzingsgrond betreffende de inspanningen van de werkgever voor
de vervulling van de vacature door middel van prioriteitgenietend aanbod,
facultatief te maken. Verder gaat de maximale duur van de tewerkstellingsvergunning van één naar drie jaar. Daarnaast bevat het voorstel een
aantal maatregelen om de positie van de werknemer te versterker zoals de
verplichting tot een periodieke girale betaling. Het wetsvoorstel strekt
ertoe het stelsel flexibel en toekomstbestendig te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het voorstel. Over het voorstel als zodanig heeft zij dan ook geen
opmerkingen. Wel maakt zij een opmerking over de wijze waarop in de
toelichting is omgegaan met de advies van de Adviescommissie voor
Vreemdelingenzaken (ACVZ). In verband daarmee is aanpassing wenselijk
van de toelichting en zo nodig van het voorstel.
De toelichting vermeldt dat de ACVZ op 3 maart 2020 advies heeft
uitgebracht over de voorgenomen wijzigingen2 en constateert dat de
ACVZ overwegend positief is over het wetsvoorstel. Vervolgens wordt
vermeld dat de ACVZ enkele kanttekeningen heeft en enkele aanbevelingen voor technische aanpassingen doet. Daarnaast doet de ACVZ nog
een aantal aanbevelingen die los staan van het huidige voorstel tot
aanpassing van de Wav. Gelet daarop wordt in de toelichting niet
ingegaan op het advies van de ACVZ, aldus de regering.3
De Afdeling merkt op dat met een dergelijke reactie op een advies van een
in de onderhavige materie deskundig adviesorgaan niet kan worden
volstaan. Zij beveelt aan alsnog inhoudelijk te reageren op de opmerkingen van de ACVZ.
Daarbij gaat het onder meer om de volgende punten, die nauw gerelateerd zijn aan de materie en doelstellingen van het wetsvoorstel en het
tegelijkertijd ter consultatie voorgelegde Besluit uitvoering Wet arbeid
vreemdelingen (BuWav).
1. Definitie gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid
Ten eerste merkt de ACVZ op dat de definitie van de gecombineerde
vergunning voor verblijf en arbeid niet aansluit bij de definitie in Richtlijn
2011/98/EU. Daarbij wijst zij er op dat de jurisprudentie van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State en de uitvoeringspraktijk van
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid uitgaan van de definitie in de
richtlijn, en stelt voor de richtlijndefinitie over te nemen.
De definitie van gecombineerde vergunning zoals opgenomen in artikel 1,
onder h, van de Wav en artikel 1 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw
2000) is op hoofdlijnen ontleend aan de definitie uit Richtlijn 2011/98/EU,
maar aangepast aan de Nederlandse praktijk (zie ook Kamerstukken II
2013/14, 33 749, nr. 3). Kennismigranten, onderzoekers en Europese
blauwe kaarthouders vallen buiten het bereik van de definitie van
gecombineerde vergunning, omdat voor deze groepen op basis van het
BuWav vrijstellingen van de plicht van het hebben van een tewerkstellingsvergunning (twv) gelden en er dus – conform Richtlijn 2011/98/EU – al
sprake is van één vergunning voor verblijf en arbeid.

2
3

ACVZ, voorstel van wet tot wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen, Den Haag 2020.
Memorie van toelichting, paragraaf 6, slot.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 680, nr. 4

2

Een aanpassing van de definitie zoals voorgesteld door de ACVZ zou niet
passen bij de Nederlandse wetssystematiek rond de toegang tot de
arbeidsmarkt. Er is bovendien geen juridische noodzaak voor, aangezien
reeds wordt voldaan aan Richtlijn 2011/98/EU.
1. Toetsing aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod
Daarnaast doet de ACVZ het voorstel om de (ongewijzigde) imperatieve
weigeringsgrond van artikel 8, eerste lid, onder a van de Wav te versoepelen in lijn met de formulering zoals deze tot 2014 gold.
De ACVZ stelt voor om in artikel 8, eerste lid, onder a, van de Wav het
woord «aanwezig» te vervangen voor «beschikbaar», waardoor het
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) weer de bewijslast
krijgt om aan te tonen dat prioriteitgenietend aanbod beschikbaar is. Dit
zou een terugkeer naar de situatie van voor de Wav-herziening van 2014
betekenen. Het UWV beoordeelde toen voor elke individuele vacature
waarvoor een twv werd aangevraagd of er een geschikte kandidaat
beschikbaar was.
In 2014 is bewust gekozen voor een abstractere arbeidsmarkttoets,
waarbij het UWV enkel beoordeelt of er voldoende werkzoekenden
aanwezig zijn die aan de functie-eisen van de vacature voldoen. Het is
vervolgens aan de werkgever om hier actief op te werven, en aan te tonen
dat hij de bij het UWV ingeschreven kandidaten zelf heeft benaderd en te
laten zien wat de resultaten daarvan zijn. De eigen verantwoordelijkheid
van de werkgever is hiermee nog meer benadrukt.
De argumenten om het UWV niet langer te laten toetsen op beschikbaarheid, maar op aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod zoals
omschreven in de memorie van toelichting bij de herziening van de Wav
in 2014, zijn onverminderd van toepassing (Kamerstukken II 2012/13,
33 475, nr. 3). Het legde in de praktijk een zware bewijslast op aan het
UWV om voor iedere vacature waarvoor een twv werd aangevraagd te
toetsen op beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod. Het is immers
uiteindelijk aan de werkgever om te beoordelen of een kandidaat geschikt
is om een vacature te kunnen vervullen. Bovendien past een toets op
beschikbaar aanbod niet bij de huidige rol van het UWV bij de arbeidsbemiddeling, waarbij het transparant maken van vraag en aanbod centraal
staat.
De regering ziet gezien het bovenstaande geen reden om deze aanbeveling van de ACVZ over te nemen.
2. Toegang tot arbeid voor asielzoekers
Ten slotte wijst de ACVZ er op dat de ontwerpregeling in artikel 6.2, eerste
lid van het BuWav niet in overeenstemming is met de Opvangrichtlijn4 en
stelt zij voor deze beperking ongedaan te maken.
Hoewel dit onderdeel op het BuWav ziet, wil ik daarop als volgt ingaan.
Artikel 15 van de Opvangrichtlijn schrijft voor dat een asielzoeker ten
laatste negen maanden na de datum waarop het verzoek om interna4

Artikel 15 van de Opvangrichtlijn, Richtlijn 2013/33/EU van het Europees parlement en de Raad
van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale
bescherming (L 180/96). Dat artikel schrijft voor dat asielzoekers ten laatste 9 maanden na
indienen van hun asielverzoek toegang moeten hebben tot de arbeidsmarkt.
Artikel 6.2, eerste lid, sub c van het BuWav beperkt de arbeidsduur voor asielzoekers tot 24
weken in een tijdsbestek van 52 weken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 680, nr. 4

3

tionale bescherming is ingediend, toegang moet hebben tot de arbeidsmarkt. In Nederland mogen asielzoekers op basis van het BuWav (artikel
2a) zelfs al eerder arbeid verrichten, namelijk wanneer de asielaanvraag
ten minste zes maanden in behandeling is (en er nog geen definitief
besluit is genomen).
Het recht voor asielzoekers om arbeid te verrichten is beperkt tot
maximaal 24 weken binnen een tijdsbestek van 52 weken5 (huidig artikel
2a, eerste lid, onder c, BuWav6). De ACVZ stelt dat deze beperking in de
arbeidsduur voor asielzoekers in strijd is met de Opvangrichtlijn en
beveelt aan deze beperking op te heffen. De regering is van mening dat
het feit dat maximaal 24 weken per jaar gewerkt mag worden niet
verhindert dat een asielzoeker – in lijn met de Opvangrichtlijn – effectieve,
daadwerkelijke toegang tot de arbeidsmarkt heeft. Er is gekozen voor een
beperking in de arbeidsduur om te voorkomen dat asielzoekers rechten op
een werkloosheidsuitkering (WW) opbouwen.7Er zou namelijk een
complexe situatie ontstaan wanneer een asielaanvraag afgewezen wordt
en de asielzoeker vertrekplichtig wordt, maar nog recht op een
WW-uitkering heeft (zie ook Stb. 2008, 38).
Aangezien de Nederlandse regelgeving in lijn is met de Opvangrichtlijn,
ziet de regering geen aanleiding tot aanpassingen.
De Afdeling advisering adviseert in te toelichting alsnog een inhoudelijke
reactie op de opmerkingen van de ACVZ te geven en zo nodig het
wetsvoorstel aan te passen.
Zoals hiervoor aangegeven, is de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel tot wijzing van de Wav naar aanleiding van het advies van de
Afdeling zodanig aangepast, dat ingegaan wordt op elk van de aanbevelingen van de ACVZ. Tevens wordt in de memorie van toelichting bij het
wijzigingsvoorstel om de maximale duur van een twv te verlengen van
één naar drie jaar nader ingegaan op de gerelateerde voorziene wijziging
in het BuWav om – in afwijking van de hoofdregel in de Wav – een twv
voor ten hoogste twee jaar te verlenen bij aanvragen waarbij door het
UWV een volledige arbeidsmarkttoets wordt uitgevoerd. Ten slotte is van
de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen door
te voeren in de toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van de wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees
5

Voor werkzaamheden die worden verricht als artiest, musicus, filmmedewerker of in de vorm
van technische ondersteuning van optredens van een artiest of musicus, geldt een maximum
van 14 weken per jaar.
6
In de ter internetconsultatie voorgelegde bijbehorende wijziging van het BuWav waar de ACVZ
naar verwijst, zijn de bepalingen ten aanzien van toegang tot de arbeidsmarkt voor asielzoekers
verplaatst (naar artikel 6.2, eerste lid) maar inhoudelijk ongewijzigd gebleven.
7
Het recht op een werkloosheidsuitkering ontstaat wanneer een werknemer minimaal 26 weken
heeft gewerkt in de 36 weken voordat hij/zij werkloos werd (wekeneis).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 680, nr. 4

4