Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 797

Wijziging van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII) voor het jaar 2021 (Achtste
incidentele suppletoire begroting inzake
kwijtschelding publieke schulden
toeslagengedupeerden en
studiefinancieringsraming)

Nr. 2

MEMORIE VAN TOELICHTING
A Artikelgewijze toelichting bij het wetsvoorstel
Wetsartikelen 1 tot en met 3
Wetsartikel 1
De begrotingsstaten die onderdeel zijn van de Rijksbegroting, worden op
grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Comptabiliteitswet 2016 elk
afzonderlijk bij wet vastgesteld en derhalve ook gewijzigd. Het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe om voor het jaar 2021 wijzigingen aan te
brengen in de departementale begrotingsstaat van het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Normaliter wordt nieuw beleid pas in uitvoering genomen nadat de
Staten-Generaal de begrotingswet heeft geautoriseerd. Omdat het
kabinet, als onderdeel van de Toeslagenherstelactie, de publieke schulden
van de gedupeerden zo snel mogelijk wil kwijtschelden, zodat
gedupeerden met een schone lei verder kunnen, acht de regering het
wenselijk en in het belang van het Rijk om – vooruitlopend op formele
autorisatie door beide Kamers – uitvoering te geven aan de in deze
achtste Incidentele Suppletoire Begroting opgenomen maatregelen. Over
de beleidsmatige inhoud van deze incidentele suppletoire begroting zijn
de Staten-Generaal eerder geïnformeerd per «Kamerbrief over hersteloperatie kinderopvangtoeslag t.b.v. debat 19 januari» (Kamerstukken II
2020/21, 31 066, nr. 773) van 18 januari 2021. Hierin staat dat alle
openstaande schulden die gedupeerde ouders nog hebben, worden
kwijtgescholden. Dit geldt ook voor andere publieke schuldeisers dan de
Belastingdienst, waaronder DUO. De geraamde kwijtscheldingen van
studieschulden en de bijbehorende uitvoeringskosten bij DUO komen per
saldo neer op € 227,5 miljoen. Naast deze maatregel worden de bijstellingen op artikel 11, 12 en 13 in deze achtste Incidentele Suppletoire
Begroting opgenomen. Deze bijstellingen zijn grotendeels het gevolg van
de grotere instroom leerlingen en studenten.

kst-35797-2
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

1

Met het voorgaande wordt gehandeld conform artikel 2.27, tweede lid,
van de Comptabiliteitswet 2016.
De in de begrotingsstaat opgenomen begrotingsartikelen worden in
onderdeel B van deze memorie van toelichting toegelicht.
Wetsartikel 2
De vaststelling van de begrotingsstaat geschiedt in duizenden euro’s.
Wetsartikel 3
Dit artikel regelt de inwerkingtreding van deze wet.
De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
I.K. van Engelshoven
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

2

B Begrotingstoelichting
1. Inhoudelijke toelichting
Dit onderdeel van de memorie van toelichting bestaat uit een inhoudelijk
deel en een artikelsgewijs deel. Per beleidsartikel wordt een overzicht van
de wijzigingen gegeven, inclusief toelichting. Daarbij worden mutaties
groter of gelijk aan onderstaande staffel toegelicht:
Omvang begrotingsartikel

Beleidsmatige mutaties

Technische mutaties

(stand ontwerpbegroting in €
miljoen)

(ondergrens in € miljoen)

(ondergrens in € miljoen)

< 50
=> 50 en < 200
=> 200 < 1.000
=> 1.000

1
2
5
10

2
4
10
20

In de «Kamerbrief over hersteloperatie kinderopvangtoeslag t.b.v. debat
19 januari» (Kamerstukken II 2020/21, 31 066, nr. 773) van 18 januari 2021
is gemeld dat als gevolg van de parlementaire ondervragingscommissie
kinderopvangtoeslag is besloten om DUO-schulden kwijt te schelden van
de gedupeerden. Alle op 1 januari 2021 openstaande leningen en
schulden van de gedupeerde ouder en zijn/haar eventuele toeslagpartner
worden in beginsel kwijtgescholden. Ook schulden die op 1 januari 2021
nog niet openstonden, maar die later vastgesteld worden en betrekking
hebben op jaren tot en met 2020 worden kwijtgescholden. Schulden die
het gevolg zijn van ernstig misbruik worden niet kwijtgescholden,
hieronder valt in ieder geval de bestuurlijke boete voor onterecht
ontvangen uitwonende beurs.
De verwachting is dat het om ongeveer 25.000 gedupeerde ouders gaat,
exclusief partners. Op basis van de reeds bekende schuldbedragen van de
gedupeerden is een extrapolatie gemaakt waarbij wordt uitgekomen op
per saldo een verwacht bedrag aan kwijtscheldingen van ongeveer
€ 225,0 miljoen.
Voor het uitvoeren van deze operatie zijn de verwachtte uitvoeringskosten
bij DUO € 2,5 miljoen.
Daarnaast worden artikel 11, 12 en 13 per saldo met € 663,2 miljoen
incidenteel en per saldo met € 174,8 miljoen structureel verhoogd. Deze
bijstellingen zijn grotendeels het gevolg van de grotere instroom van
leerlingen en studenten.
Via deze achtste Incidentele Suppletoire Begroting wordt per saldo
€ 890,7 miljoen incidenteel en per saldo met € 174,8 miljoen structureel
aan de OCW-begroting toegevoegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

3

2. Budgettaire consequenties beleidsartikelen
Beleidsartikel 11. Studiefinanciering
Tabel 1 Budgettaire gevolgen van beleid art. 11 (bedragen x € 1.000)
Vastgestelde
begroting
incl.
NvW,
amendementen1

Mutaties
8e ISB
2021

Stand 8e
ISB 2021

Mutatie
2022

Mutatie
2023

Mutatie
2024

Mutatie
2025

Verplichtingen
Totale uitgaven
waarvan juridisch verplicht (%)

4.777.408
4.777.408

310.258
310.258

5.087.666
5.087.666

266.733
266.733

282.699
282.699

266.527
266.527

253.385
253.385

Inkomensoverdracht
Basisbeurs gift (R)
Aanvullende beurs gift (R)
Reisvoorziening gift (R)
Caribisch Nederland gift (R)
Overige uitgaven (R)
Leningen
Basisbeurs prestatiebeurs (NR)
Aanvullende beurs prestatiebeurs (NR)
Reisvoorziening (NR)
Rentedragende lening (NR)
Collegegeldkrediet (NR)
Leven lang leren krediet (NR)
Overige uitgaven (NR)
Bijdrage aan agentschappen
Dienst Uitvoering Onderwijs
Ontvangsten
Ontvangsten (R)
Ontvangen rente (R)
Overige ontvangsten (R)
Ontvangsten Caribisch Nederland (R)
Ontvangsten (NR)
Terugontvangen lening (NR)

1.587.710
594.397
713.061
27.293
3.363
249.596
3.051.863
– 368.918
89.366
107.360
2.807.246
333.365
42.771
40.673
137.835
137.835
1.005.737
98.882
68.453
30.429
0
906.855
906.855

306.453
48.407
13.970
– 9.953
– 512
254.541
51
– 42.376
37.633
36.497
4.252
– 10.323
– 9.771
– 15.861
3.754
3.754
142.252
– 15.430
– 12.182
– 3.468
220
157.682
157.682

1.894.163
642.804
727.031
17.340
2.851
504.137
3.051.914
– 411.294
126.999
143.857
2.811.498
323.042
33.000
24.812
141.589
141.589
1.147.989
83.452
56.271
26.961
220
1.064.537
1.064.537

101.734
10.026
29.828
63.277
– 523
– 874
163.699
5.938
43.392
48.720
85.416
8.331
– 9.808
– 18.290
1.300
1.300
148.993
– 26.319
– 23.111
– 3.428
220
175.312
175.312

78.096
13.885
43.400
22.305
– 524
– 970
203.434
10.928
49.315
52.639
106.844
13.289
– 9.843
– 19.738
1.169
1.169
153.858
– 27.938
– 24.762
– 3.396
220
181.796
181.796

91.927
12.538
42.174
38.780
– 524
– 1.041
174.014
279
40.919
36.004
110.066
17.627
– 9.876
– 21.005
586
586
140.044
– 35.726
– 32.580
– 3.366
220
175.770
175.770

113.299
14.342
46.642
53.948
– 524
– 1.109
140.052
– 12.052
25.425
21.089
116.653
21.013
– 9.909
– 22.167
34
34
127.759
– 41.263
– 38.244
– 3.239
220
169.022
169.022

1
Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716; Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21, 35740; Kamerstukken II 2020/21,
35776.

Toelichting: R = relevant, NR = niet-relevant

Toelichting
Toelichting instrumenten (algemeen):
Het onderscheid relevant en niet-relevant is in onderstaande toelichting
als uitgangspunt genomen. Relevant betekent relevant voor het
begrotingstekort/EMU-saldo. De relevante uitgaven worden hoofdzakelijk
gevormd door studiefinanciering die meteen als gift wordt toegekend en
door de omzetting van uitgekeerde prestatiebeurs in gift (na behalen van
het diploma binnen 10 jaar). Onder de niet-relevante uitgaven vallen
vooral de betalingen van prestatiebeurzen (zolang die nog niet omgezet
zijn in een gift) en verstrekte rentedragende leningen.
De relevante ontvangsten worden vooral gevormd door de ontvangen
rente op verstrekte studieleningen. De niet-relevante ontvangsten
betreffen hoofdzakelijk aflossingen op de hoofdsom van rentedragende
leningen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

4

Toelichting mutaties:
Uitgaven
De totale uitgaven op artikel 11 worden met € 310,3 miljoen naar boven
bijgesteld. Het betreft een bijstelling van de inkomensoverdrachten naar
boven van € 306,5 miljoen, een bijstelling omhoog van de leningen met
€ 0,1 miljoen en een bijstelling omhoog van het budget voor de Dienst
Uitvoering Onderwijs (DUO) met € 3,8 miljoen. Hieronder wordt per
instrument toegelicht hoe de bijstellingen tot stand zijn gekomen.
Toelichting per instrument:
Inkomensoverdrachten
De relevante uitgaven worden met € 306,5 miljoen verhoogd. Dit bestaat
uit de volgende elementen:
• De uitgaven aan de basisbeurs worden per saldo met € 48,4 miljoen
verhoogd. Dit betreft met name de bijstelling omhoog van € 43,2
miljoen op de omzettingen. In het mbo zijn de omzettingen € 2,6
miljoen hoger dan geraamd en in het ho zijn de omzettingen € 40,7
miljoen hoger dan geraamd. Het grootste deel van omzettingen vinden
in januari plaats, voor 2021 zijn deze uitgaven al bekend. Daarnaast zijn
de uitgaven aan basisbeurs die direct als gift uitgekeerd wordt € 5,2
miljoen hoger, als gevolg van een hoger dan geraamd aantal studenten in het mbo;
• De relevante uitgaven aan de aanvullende beurs worden per saldo met
€ 14,0 miljoen verhoogd. De uitgaven aan aanvullende beurs die direct
als gift wordt uitgekeerd zijn, als gevolg van de hogere referentieraming, omhoog bijgesteld met € 22,2 miljoen. Verder betreft dit lagere
omzettingen dan geraamd (€ 8,2 miljoen);
• De reisvoorziening wordt per saldo met € 10,0 miljoen verlaagd. Hier
liggen de volgende verklaringen aan ten grondslag:
• Het budget kosten ov-contract is met € 37,7 miljoen verhoogd. Dit is
het gevolg van de definitieve vergoeding (afrekening) over 2020. In
2020 waren er met name hogere aantallen studenten dan geraamd wat
een tegenvaller oplevert in 2021;
• De uitgaven aan de reisvoorziening gift is met € 2,2 miljoen verhoogd
als gevolg van de hogere aantallen in de referentieraming;
• De omzettingen van prestatiebeurs in gift zijn per saldo met € 5,4
miljoen omlaag bijgesteld op basis van realisatiegegevens;
• De bijdrage studerenden aan OV is met € 44,4 miljoen naar beneden
bijgesteld. Dit betreft een tegenboeking waarmee voorkomen wordt
dat de waarde van de ov-kaart dubbel geboekt wordt (enerzijds door
toekenning aan de student, anderzijds door de betaling aan de
ov-bedrijven). Doordat het een tegenboeking betreft, betekent deze
negatieve mutatie dus eigenlijk een hoger bedrag aan toekenningen.
Dit wordt veroorzaakt door hoger geraamde aantallen in de referentieraming;
• Het budget voor Caribisch Nederland is met € 0,5 miljoen verlaagd op
basis van realisatiegegevens;
• De relevante overige uitgaven worden in 2021 per saldo met € 254,5
miljoen verhoogd. Dit betreft voornamelijk een bijstelling van € 250,0
miljoen in 2021 voor de geraamde kwijtscheldingen van studieschulden die het gevolg zijn van de kinderopvangtoeslagaffaire. De
reguliere kwijtscheldingen zijn daarop over 2022 tot en met 2026
jaarlijks met € 5,0 miljoen (in totaal € 25,0 miljoen) naar beneden
bijgesteld. Naar verwachting vinden er in toekomst minder kwijtscheldingen plaats door de kwijtscheldingsactie van de kinderopvangtoe-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

5

slagaffaire. Daarnaast worden de relevante overige uitgaven in 2021
met € 4,5 miljoen omhoog bijgesteld op basis van realisatiegegevens.
Leningen
De niet relevante uitgaven worden per saldo met € 0,1 miljoen verhoogd.
Dit bestaat uit de volgende onderdelen:
• De niet-relevante uitgaven aan de basisbeurs worden met € 42,4
miljoen omlaag bijgesteld. Dit betreft allereerst de toekenningen
prestatiebeurs. Deze worden omhoog bijgesteld met € 8,9 miljoen
vanwege de hogere aantallen studenten, met name in het mbo. Tevens
bevat deze post de tegenboeking van de omzettingen van prestatiebeurs in gift. Dit budget is met € 43,2 miljoen omlaag bijgesteld. Tot
slot zijn de omzettingen naar lening met € 8,0 miljoen naar beneden
bijgesteld;
• De niet-relevante uitgaven aanvullende beurs zijn met € 37,6 miljoen
naar boven bijgesteld. Dit betreft voornamelijk een bijstelling omhoog
van € 35,3 miljoen op de toekenningen prestatiebeurs, als gevolg van
de hogere aantallen studenten. De omzettingen van prestatiebeurs
naar gift, die hier tegen geboekt worden, worden omhoog bijgesteld
met € 8,2 miljoen (dit betreffen dus minder omzettingen in gift). De
omzettingen naar lening, die hier worden tegen geboekt, zijn omlaag
bijgesteld met € 5,9 miljoen;
• De niet-relevante uitgaven aan het OV worden met € 36,5 miljoen naar
boven bijgesteld. Dit betreft voornamelijk hogere toekenningen
prestatiebeurs, € 42,7 miljoen, als gevolg van hogere aantallen
studenten. Daarnaast zijn de omzettingen naar gift € 5,4 miljoen hoger.
Aangezien de omzettingen op deze post negatief worden tegengeboekt, betekent dit dat er minder reisvoorziening naar gift zal worden
omgezet. Tot slot zijn de omzettingen naar lening juist met € 11,5
miljoen omlaag bijgesteld;
• De uitgaven op de post rentedragende lening (NR) zijn per saldo
omhoog bijgesteld met € 4,3 miljoen. Enerzijds zijn de uitgaven aan de
rentedragende lening met € 21,2 miljoen naar beneden bijgesteld. Als
gevolg van de hogere aantallen studenten zullen er naar verwachting
meer lenende studenten zijn dan eerder begroot. Daarentegen is er
een dalende trend in het percentage leners wat zorgt voor lagere
uitgaven aan de rentedragende lening. Dit laatste effect is groter
waardoor de uitgaven per saldo lager zijn dan begroot. Deze post
betreft anderzijds de tegenboeking van de post omzettingen naar
lening, die met € 25,4 miljoen naar boven is bijgesteld;
• De uitgaven aan het collegegeldkrediet zijn verlaagd met € 10,3
miljoen. Deze bijstelling komt, evenals bij de rentedragende lening,
door de dalende trend in het percentage studenten dat naar verwachting gebruik gaat maken van het krediet;
• Het budget voor het levenlanglerenkrediet wordt met € 9,8 miljoen
omlaag bijgesteld op basis van realisatiegegevens. Er wordt minder
gebruik gemaakt van het krediet dan verwacht;
• De niet-relevante overige uitgaven zijn met € 15,9 miljoen omlaag
bijgesteld op basis van realisatiegegevens.
Bijdrage aan agentschappen
Het budget voor de Dienst Uitvoering Onderwijs wordt per saldo met
€ 3,8 miljoen verhoogd. Als gevolg van de hogere volumes uit de
referentieraming wordt het budget met € 1,3 miljoen verhoogd. Daarnaast
wordt dit budget incidenteel verhoogd met € 2,5 miljoen voor de
geraamde uitvoeringskosten bij DUO voor het uitvoeren van de kwijtscheldingen en alles wat daarmee samenhangt als gevolg van de
kinderopvangtoeslagaffaire.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

6

Ontvangsten
De ontvangsten worden met € 142,3 miljoen verhoogd. Dit wordt
veroorzaakt door een daling van de relevante ontvangsten van € 15,4
miljoen en een stijging van de niet-relevante ontvangsten met € 157,7
miljoen.
• De relevante ontvangsten worden omlaag bijgesteld met € 15,4
miljoen. Dit wordt veroorzaakt door:
• Rente ontvangsten: deze post is met € 12,2 miljoen verlaagd. Dit
betreft lagere rente ontvangsten als gevolg van de lage rente.
• Overige ontvangsten: deze post is met € 3,2 miljoen verlaagd op basis
van realisatiegegevens.
• De niet-relevante ontvangsten worden gevormd door de terugontvangen lening en worden omhoog bijgesteld met € 157,7 miljoen op basis
van realisatiegegevens. Dit is het gevolg van hogere dan verwachte
termijn ontvangsten en extra ontvangsten (ontvangsten bovenop de
reguliere termijnontvangsten).
Beleidsartikel 12. Tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten
Tabel 2 Budgettaire gevolgen van beleid art. 12 (bedragen x € 1.000)
Vastgestelde
begroting
incl.
NvW,
amendementen1

Mutaties
8e ISB
2021

Stand 8e
ISB 2021

Mutatie
2022

Mutatie
2023

Mutatie
2024

Mutatie
2025

Verplichtingen
Totale uitgaven
waarvan juridisch verplicht (%)

72.432
72.432

– 6.324
– 6.324

66.108
66.108

– 5.194
– 5.194

– 4.593
– 4.593

– 3.669
– 3.669

– 2.818
– 2.818

Inkomensoverdracht
Minderjarige deelnemers bol (R)
Tegemoetkoming lerarenopleiding (tlo) (R)
Deeltijd vo (R)
Volwassenenonderwijs (vavo) (R)
Meerderjarige scholieren vo (R)
Meerderjarige scholieren vso (R)
Leningen
STOEB/ALR (NR)
Bijdrage aan agentschappen
Dienst Uitvoering Onderwijs
Ontvangsten
Minderjarige deelnemers bol (R)
Tegemoetkoming lerarenopleiding en deeltijd vo (R)
Meerderjarige scholieren v(s)o en vavo (R)

69.903
0
3.909
2.597
4.758
55.235
3.404
0
0
2.529
2.529
3.167
0
327
2.840

– 6.309
0
– 341
– 644
– 377
– 5.372
425
14
14
– 29
– 29
– 984
0
– 42
– 942

63.594
0
3.568
1.953
4.381
49.863
3.829
14
14
2.500
2.500
2.183
0
285
1.898

– 5.180
0
– 341
– 644
414
– 4.937
328
14
14
– 28
– 28
– 929
0
– 42
– 887

– 4.590
0
– 341
– 644
769
– 4.641
267
14
14
– 17
– 17
– 888
0
– 42
– 846

– 3.689
0
– 341
– 644
896
– 3.835
235
14
14
6
6
– 844
0
– 42
– 802

– 2.891
0
– 341
– 644
984
– 3.115
225
14
14
59
59
– 809
0
– 42
– 767

1
Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716; Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21, 35740; Kamerstukken II 2020/21,
35776.

Toelichting: R = relevant, NR = niet-relevant

Toelichting
Uitgaven
De uitgaven aan de WTOS worden per saldo met € 6,3 miljoen verlaagd.
Dit betreft een bijstelling omlaag van € 6,3 miljoen op de inkomensoverdrachten. Hieronder zal per instrument worden toegelicht wat de oorzaken
van de bijstellingen zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

7

Toelichting per instrument:
Inkomensoverdracht
De raming wordt per saldo met € 6,3 miljoen verlaagd. De uitgaven zijn
naar beneden bijgesteld door een lager aantal WTOS-gerechtigden dan
geraamd. Daarnaast zijn de uitgaven verder naar beneden bijgesteld op
basis van realisatiegegevens.
Ontvangsten
Het ontvangstenbudget wordt met € 1,0 miljoen verlaagd op basis van
realisatiegegevens.
Beleidsartikel 13. Lesgeld
Tabel 3 Budgettaire gevolgen van beleid art. 13 (bedragen x € 1.000)
Vastgestelde
begroting
incl.
NvW,
amendementen1

Mutaties
8e ISB
2021

Stand 8e
ISB 2021

Mutatie
2022

Mutatie
2023

Mutatie
2024

Mutatie
2025

Verplichtingen
Totale uitgaven
waarvan juridisch verplicht (%)

13.997
13.997
100%

41
41

14.038
14.038

117
117

185
185

151
151

102
102

Bijdrage aan agentschappen
Dienst Uitvoering Onderwijs
Ontvangsten

13.997
13.997
172.018

41
41
16.725

14.038
14.038
188.743

117
117
25.967

185
185
31.006

151
151
20.694

102
102
12.066

1
Hierin zijn de vorige 7 Incidentele Suppletoire Begrotingen al verwerkt. Kamerstukken II 2020/21, 35682; Kamerstukken II 2020/21, 35696; Kamerstukken II 2020/21, 35716; Kamerstukken II 2020/21, 35735; Kamerstukken II 2020/21, 35739; Kamerstukken II 2020/21, 35740; Kamerstukken II 2020/21,
35776.

Toelichting
Ontvangsten
Het ontvangstenbudget wordt met € 16,7 miljoen verhoogd op basis van
de hogere gerealiseerde lesgeldontvangsten in 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 797, nr. 2

8