FOCUSONDERZOEK

Focus op vogelgriep
2023

Inhoud
1.

Over dit onderzoek | 3

1.2

Ons onderzoek | 5

2.

Vogelgriep bij pluimvee | 8

2.2

Ruimingen van pluimvee | 10

2.3

Impact vogelgriep op Nederlandse pluimveesector | 13

2.4

Vaccineren van pluimvee tegen vogelgriep | 18

2.5

Ziekten waartegen wel wordt gevaccineerd | 21

3.

Vogelgriep bij wilde vogels | 23

3.2

Monitoring van vogelgriep onder wilde vogels | 27

4.

Kosten tegengaan vogelgriep | 28

4.2

Verdeling kosten EU, LNV en sector | 34

4.3

Onderhandeling over de kostenverdeling | 38

5.

Reactie | 39

1.1

2.1

3.1

4.1

Onze conclusies | 3

Achtergrond van het vogelgriepvirus | 8

Omgang met besmette wilde vogels | 23

Financiering vanuit het DGF | 28

Bijlagen | 40

Bijlage 1 Methodologische verantwoording | 40
Bijlage 2 Literatuurlijst | 44

1.
Over dit onderzoek
Sinds 2021 kampt Europa met de grootste vogelgriepepidemie sinds 2003.
In Nederland zijn tussen januari 2021 en mei 2023 6,9 miljoen vogels van pluimvee­
houders en hobbyhouders gedood om verspreiding van het vogelgriepvirus tegen
te gaan.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) is verantwoordelijk
voor het voorkomen, bewaken en bestrijden van dierziekten. De minister beheert
ook de hiermee samenhangende inkomsten en uitgaven van het
Diergezondheidsfonds (DGF). De veehouderijsectoren, de minister van LNV en de
Europese Unie (EU) betalen via dit begrotingsfonds mee aan de preventie en
bestrijding van dierziekten zoals vogelgriep. De toenemende kosten van de
vogelgriep worden voor een fors groter deel dan in het verleden door de minister
van LNV betaalt uit de publieke middelen. Doordat de afgesproken maximale
bijdrage van pluimveebedrijven is bereikt en door een lagere EU-bijdrage, is de
verwachting dat dit in 2023 en 2024 nog meer het geval zal zijn dan in 2022.

1.1 Onze conclusies
Kosten vogelgriep naar verwachting structureel hoger; rekening komende jaren
naar de minister
Uit ons onderzoek blijkt dat vogelgriep zich tot 2021 uitte in incidentele uitbraken.
Vanaf eind 2021 heeft vogelgriep een permanent karakter gekregen, en dat zal ook
zo blijven, vrezen experts en de minister van LNV. Omdat de vogelgriep sinds 2022
jaarrond aanwezig is onder wilde vogels, loopt ook het pluimvee permanent risico op
besmetting. In de jaren 2015 tot en met 2021 bedroegen de totale kosten van het

Focus op vogelgriep

3

Algemene Rekenkamer

tegengaan (bestrijding en preventie) circa € 10 miljoen per jaar. In 2022 was dit € 55
miljoen. De minister van LNV houdt er dan ook rekening mee dat de kosten voor het
tegengaan van vogelgriep structureel hoger zullen blijven dan voorheen. Door de
huidige inrichting van het bekostigingssysteem zullen de kosten voor een groter deel
voor rekening van de minister van LNV komen. In de jaren 2015 tot en met 2021
droeg de sector (waarmee hier de pluimveehouders bedoeld worden) 83% van de
kosten, de EU 10% en de minister van LNV 7%. In 2022 betalen de pluimveehouders
54% en de minister van LNV 46%. Waar de minister van LNV in 2016 € 0,7 miljoen
betaalde, is dat in 2022 opgelopen naar € 26 miljoen. Hoeveel de EU nog gaat
bijdragen is niet bekend.
Permanente aanwezigheid vogelgriep legt druk op LNV, NVWA en contractpartijen
Het proces van het ruimen (doden) van grote aantallen pluimvee blijkt kwetsbaar
wanneer er in korte tijd diverse uitbraken plaatsvinden bij verschillende pluimvee­
bedrijven of wanneer er naast vogelgriep nog een tweede dierziekte uitbreekt, zoals
de Afrikaanse varkenspest. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), die
onder andere de uitvoering van de ruimingen coördineert, schrijft namelijk in het
jaarplan 2022 tegen de grenzen van haar capaciteit aan te lopen bij de bestrijding
van dierziekten. Ook in een interne risicoanalyse van het Ministerie van LNV wordt dit
risico benoemd. Datzelfde geldt voor de contractpartijen, op dit moment een beperkt
aantal bedrijven, die bij de ruimingen betrokken zijn. Dit vormt een risico voor een
effectieve bestrijding van vogelgriep onder pluimvee.
Vaccinatie als preventieve maatregel stuit op weerstand
Eén van de manieren waarop de minister van LNV het preventiebeleid tegen
vogelgriep wil versterken, is door vaccinatie van pluimvee. Naar verwachting vinden
in 2023 en 2024 in Nederland veldproeven en pilots plaats met twee vaccins tegen
de huidige virusvariant (H5N1). Of het in de praktijk tot grootschalige vaccinatie van
pluimvee zal komen, is echter onzeker. Verschillende EU-lidstaten hebben in het
verleden bezwaren geuit tegen vaccinatie van pluimvee vanwege de risico’s die
kunnen ontstaan als een vaccin niet afdoende werkt. Veel EU-landen vinden het
ruimen van dieren een effectiever bestrijdingsmiddel.
Door gebrek aan draagvlak voor vaccineren in zowel EU-lidstaten als bij private
partijen (zoals handelsfirma’s en retailers) is de Nederlandse pluimveesector tot op
heden evenmin voorstander gebleken van vaccinatie tegen vogelgriep. Men vreest
hoge kosten van een verplicht, intensief surveillanceprogramma en vreest dat de
verkoopbaarheid van het vlees en van de eieren eronder zal lijden.

Focus op vogelgriep

4

Algemene Rekenkamer

Verantwoordelijkheid voor door vogelgriep getroffen wilde vogels versnipperd
De huidige vogelgriepepidemie treft ook wilde vogels. In 2022 werden voor het eerst
het hele jaar door besmette wilde vogels aangetroffen. Het is niet wettelijk vast­
gelegd wie er verantwoordelijk is voor het opruimen van dode wilde vogels en wie de
kosten daarvan draagt. Dit leidt ertoe dat het van plek tot plek verschilt hoe er wordt
omgegaan met het opruimen van deze vogels.
De minister van LNV betaalt sinds 2022 (weer) mee aan het testen van levende wilde
vogels. Dit gebeurt om meer zicht te krijgen op de verspreiding van vogelgriep en op
de mogelijke introductie van nieuwe virusvarianten in Nederland. In 2018 had de
minister de cofinanciering van dit onderzoeksprogramma juist stopgezet.
Onderhandelingen over financiële afspraken uit verleden
Eind 2023 is de start gepland van de onderhandelingen tussen de minister van LNV
en de pluimveesector over de financiële bijdrage van de sector aan het DGF. Het doel
van de onderhandelingen is een nieuw convenant voor de financiering van preventie
en bestrijding van besmettelijke dierziekten voor de periode 2025–2029.
In het convenant 2020–2024 werd afgesproken dat bij de onderhandelingen over het
convenant voor de periode 2025–2029 de financiële bijdrage van de sector tegen het
licht zou worden gehouden. Vertegenwoordigers van de pluimveesector stelden in
2019 dat pluimveehouders niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor de
vogelgriepuitbraken omdat het wilde vogels zijn die het virus verspreiden.
Vertegenwoordigers van de sector vinden dat dit zou moeten meewegen in de
financiële afspraken.

1.2 Ons onderzoek
Aanleiding
Tijdens de behandeling van de ontwerpbegroting 2023 van het Ministerie van LNV
gaven de rapporteurs van de Tweede Kamercommissie voor LNV in hun verslag aan
te weinig informatie te krijgen over de financiering van de preventie en bestrijding van
vogelgriep. De ontwerpbegroting gaf volgens de commissie geen inzicht in de
geraamde uitgaven voor de vogelgriepbestrijding in 2023, noch in de hiervoor
bestemde (EU)-ontvangsten. Ook gaf de commissie aan dat het onduidelijk is welke
afweging ten grondslag ligt aan het feit dat er meer geld wordt uitgegeven aan de
bestrijding van vogelgriep dan aan preventie (Tweede Kamer, 2022).
De begrotingsbehandeling en diverse nieuwsberichten over ruimingen van pluimvee
en de gevolgen van vogelgriep bij wilde vogels vormden voor ons aanleiding om
onderzoek te doen naar wat de rijksoverheid doet aan preventie en bestrijding van
vogelgriep en hoe dit wordt gefinancierd.
Focus op vogelgriep

5

Algemene Rekenkamer

Doelstellingen
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven in het geld dat tussen 2003 en
begin 2023 is uitgegeven aan preventie en bestrijding van vogelgriep en welk aandeel
daarvan is betaald door de rijksoverheid, door de EU en door de pluimveesector. Ook
willen we verhelderen wat het beleid voor preventie en bestrijding van vogelgriep
inhoudt. We kiezen 2003 als beginperiode omdat zich toen de grootste epidemie van
vogelgriep in Nederland voltrok.
Met dit onderzoek verschaffen we het parlement, de minister van LNV en de
pluimveesector feitelijke informatie die zij kunnen gebruiken bij de besluitvorming
over het nieuwe Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten. In dit
convenant leggen de minister van LNV en de veehouderijsectoren elke 5 jaar
afspraken vast over het (verplicht) bestrijden van dierziekten en over de manier
waarop dit via het DGF door de sectoren en de overheid wordt gefinancierd. Voor het
parlement is van belang dat in het convenant 2020–2024 is opgenomen dat bij
bezwaren van de Europese Commissie of een van de Kamers der Staten-Generaal,
de minister eenzijdig de desbetreffende bepalingen, of de uitvoering daarvan, buiten
toepassing kan verklaren (LNV, 2019). Het convenant komt tot stand na onder­
handelingen tussen de minister en de sectorvertegenwoordigers. In het najaar van
2023 starten naar verwachting de onderhandelingen over een nieuw convenant voor
de periode 2025–2029.
Afbakening
Behalve vogels zijn ook zoogdieren vatbaar voor vogelgriep. Dit betekent dat in
beginsel mensen eveneens besmet zouden kunnen raken – net zoals is gebeurd bij
Q-koorts en COVID-19. Als die situatie zich voordoet, is er sprake van een zoönose.
Een zoönose is een infectieziekte die van dier op mens kan overspringen.
Wij hebben in ons verantwoordingsonderzoek over 2021 onderzoek gedaan naar de
aanpak van zoönosen door de minister van LNV en de minister van VWS (Algemene
Rekenkamer, 2022). Daarin concludeerden wij dat de ministers van VWS en LNV de
aanpak van zoönosen hebben verbeterd sinds de Q-koorts uitbraak. Toch vindt de
Algemene Rekenkamer het zorgelijk voor de volksgezondheid dat de minister van
VWS geen doorzettingsmacht heeft tijdens een zoönosecrisis (Algemene
Rekenkamer, 2022).
In het voorliggende onderzoek richten wij ons vooral op de rol van de minister van
LNV bij de preventie en bestrijding van vogelgriep. Het risico dat de bevolking in
Nederland besmet raakt met vogelgriep, wordt als ´laag ingeschat´ door het

Focus op vogelgriep

6

Algemene Rekenkamer

deskundigenberaad-zoönosen (LNV, 2023e). Daarom heeft het zoönoserisico in dit
onderzoek niet onze primaire focus. Het feit dat vogelgriep ook op mensen kan
overspringen, onderstreept echter wel het belang van preventie en bestrijding.
Focusonderzoek
We hebben dit onderzoek uitgevoerd in de vorm van een focusonderzoek. Een
focusonderzoek is een type Rekenkameronderzoek dat zich onderscheidt
door een aanzienlijk kortere doorlooptijd, aansluiting bij de actualiteit en een
scherpe en afgebakende vraagstelling. Een focusonderzoek leidt tot een
heldere, bondige, feitelijke publicatie zonder oordelen en aanbevelingen.
Zie https://www.rekenkamer.nl/over-de-algemene-rekenkamer/werkwijze/
innovatie/focusonderzoeken

Focus op vogelgriep

7

Algemene Rekenkamer

2.
Vogelgriep bij pluimvee
De Nederlandse pluimveesector heeft sinds oktober 2021 te maken met de
grootste epidemie van vogelgriep sinds 2003. We bespreken in dit hoofdstuk de
aanpak die tot nu toe is gevolgd bij de bestrijding daarvan.

2.1 Achtergrond van het vogelgriepvirus
Laag- en hoogpathogene varianten
Vogelgriep (ook wel vogelpest of aviaire influenza genoemd) is een ziekte die
griepachtige verschijnselen bij vogels veroorzaakt. De ziekte wordt veroorzaakt door
een influenzavirus. Het virus komt voor in ‘laagpathogene’ en ‘hoogpathogene’
varianten. Laagpathogene vogelgriep circuleert in wilde vogels en die worden daar
doorgaans niet of nauwelijks ziek van. Deze variant kan muteren naar een ziek­
makendere hoogpathogene variant. Zo’n mutatie kan optreden (a) in situaties waar
wilde vogels en gehouden vogels veel in contact zijn met elkaar en (b) in situaties
waar vogels dicht op elkaar leven, zoals in de pluimveehouderij. De afgelopen
decennia is wereldwijd tientallen keren een hoogpathogeen vogelgriepvirus ontstaan
(Dhingra e.a., 2018). Zo’n virus veroorzaakt ziekteverschijnselen bij zowel pluimvee
als bij wilde vogels en leidt tot een hoog sterftecijfer. In 2014 is in Nederland voor het
eerst een hoogpathogeen virus in wilde vogels aangetoond.
Hoogpathogene vogelgriep is één van de dierziekten die lidstaten van de Europese
Unie (EU) verplicht zijn te bestrijden. Het beleid dat Nederland hanteert, bestaat uit
een combinatie van preventie en bestrijding. Tot de preventiemaatregelen behoort
onder andere een monitoringprogramma: minstens één keer per jaar wordt pluimvee
met steekproeven op laagpathogene vogelgriep getest. Voor pluimveehouders met

Focus op vogelgriep

8

Algemene Rekenkamer

vrije uitloop vinden de steekproeven elk kwartaal plaats. Het ruimen van besmette
pluimveebedrijven vormt de belangrijkste bestrijdingsmaatregel. Hoe dit ruimen in
zijn werk gaat, komt in de volgende paragraaf aan de orde.
De variant van het vogelgriepvirus die in Nederland sinds oktober 2021 rondgaat
onder wilde vogels, pluimvee en vogels van hobbyhouders is hoogpathogene H5N1.
Met deze variant zijn in 2022 voor het eerst ook vogels besmet geraakt die in het
voorjaar naar Nederland komen om te broeden. Het gaat om een virus van de
zogenaamde Goose/Guangdong lineage, genoemd naar de eerste vindplek in 1996:
het werd toen aangetroffen in een commercieel ganzenbedrijf in de Guangdongprovincie in China. Door de reisbewegingen van wilde vogels tijdens zowel de
voorjaars- als najaarstrek heeft het virus zich vervolgens wereldwijd kunnen
verspreiden (Global Consortium for H5N8 and Related Influenza Viruses, 2016).
Vatbaarheid van zoogdieren voor vogelgriep
Behalve vogels zijn ook zoogdieren vatbaar voor (hoogpathogene) vogelgriep. Dit
betekent dat in beginsel mensen eveneens besmet zouden kunnen raken, net zoals
gebeurde bij Q-koorts en COVID-19. Als die situatie zich voordoet, is er sprake van
een zoönose. Een zoönose is een infectieziekte die van dieren op mensen kan
overspringen.
In het meest recente advies (mei 2023) van het deskundigenberaad-zoönosen aan
de ministers van LNV en Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) wordt het risico
dat de bevolking in Nederland besmet raakt met vogelgriep als ‘laag’ ingeschat. Voor
mensen die beroepsmatig contact hebben met pluimvee of wilde vogels luidt de
risico-inschatting ‘laag tot matig’. Het deskundigenberaad-zoönosen geeft aan dat
de toename van besmettingen onder wilde zoogdieren en de toegenomen
wereldwijde verspreiding wel maakt dat de onzekerheid over de risico-inschatting is
toegenomen. De regelmatig gemelde infecties bij zoogdieren nopen ook in
Nederland tot verhoogde waakzaamheid, zeker omdat Nederland één van de
hoogste dichtheden van dieren ter wereld heeft, geeft het deskundigenberaad aan
(LNV, 2023e). De Wereldgezondheidsorganisatie heeft tussen 2021 en april 2023
wereldwijd 11 gevallen van vogelgriep (H5N1) bij mensen gerapporteerd. Van deze
mensen zijn er 3 aan de ziekteverschijnselen overleden. In Nederland zijn in die
periode geen H5N1-besmettingen bij mensen geconstateerd (WHO, 2023).
In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 hebben wij onderzoek gedaan naar de
aanpak van zoönosen door de minister van LNV en de minister van VWS (Algemene
Rekenkamer, 2022). Daarin concludeerden wij dat de ministers van VWS en LNV de

Focus op vogelgriep

9

Algemene Rekenkamer

aanpak van zoönosen hebben verbeterd sinds de Q-koorts uitbraak. Toch vindt de
Algemene Rekenkamer het zorgelijk voor de volksgezondheid dat de minister van
VWS geen doorzettingsmacht heeft tijdens een zoönosecrisis (Algemene
Rekenkamer, 2022).

2.2 Ruimingen van pluimvee
Het vogelgriepvirus heeft de afgelopen jaren in Europa en veel andere delen van de
wereld gezorgd voor besmettingen bij pluimveehouderijen. Alleen al in Nederland
zijn als gevolg hiervan tussen januari 2021 en mei 2023 6,9 miljoen vogels
– voornamelijk kippen – (preventief) gedood om verspreiding van het virus tegen te
gaan. Deze vogelgriepepidemie, waarbij de uitbraken op pluimveebedrijven en bij
hobbyhouders elkaar snel opvolgden, is de grootste sinds 2003.
De uitgaven voor bestrijding van het virus zijn sinds eind 2021, met name door de
vele ruimingen, fors opgelopen (zie hoofdstuk 4). De minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit (LNV) noemde deze situatie in oktober 2022 onhoudbaar en zeer
ernstig voor de getroffen dieren, de houders, de natuur en de maatschappij.
Het zijn veelal wilde vogels die het virus overbrengen op pluimvee. Dit gebeurt
bijvoorbeeld doordat het pluimvee drinkt uit waterplassen met besmette vogelpoep
afkomstig van wilde vogels. Besmetting van bedrijf naar bedrijf, zoals bij de
vogelgriepuitbraak in 2003 nog herhaaldelijk aan de orde was, is de laatste jaren niet
of nauwelijks meer voorgekomen.
Vogelgriep permanent aanwezig
De minister van LNV gaat ervan uit dat de hoogpathogene vogelgriep permanent in
wilde vogelpopulaties aanwezig zal blijven. Dit betekent dat vogelgriep voortaan een
voortdurende dreiging vormt (LNV, 2023a). Tot 2021 ging het virus voornamelijk in de
wintermaanden rond.

Focus op vogelgriep

10

Algemene Rekenkamer

Overheidsmaatregelen bij bedrijven waar vogelgriep is vastgesteld
Het Ministerie van LNV heeft in 2018 een draaiboek opgesteld waarin staat
beschreven welke maatregelen de overheid neemt wanneer vogelgriep is
vastgesteld op een bedrijfslocatie. In 2023 is het geactualiseerd (LNV, 2023a).
Het draaiboek is gebaseerd op de Europese Diergezondheidsverordening (EU)
2016/429, de Europese bestrijdingsverordening (EU) 2020/687 en de Wet
dieren. De maatregelen betreffen naast het ruimen van bedrijven ook vervoers­
verboden in een straal van 10 kilometer rondom het besmette bedrijf,
ophok­plichten en bezoekverboden. In jaren met vogelgriepbesmettingen zijn
deze maatregelen diverse keren opgelegd. In 2022 was vanaf eind juni een
ophokplicht voor pluimvee van kracht voor delen van het land. In oktober van
dat jaar werd deze maatregel uitgebreid naar een landelijke ophokplicht die in
mei 2023 nog steeds van kracht was.
De ruimingsprocedure wordt voorbereid zodra er vermoedelijke gevallen van
vogelgriep bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zijn
gemeld door een pluimveehouder of bedrijfsdierenarts. Zij hebben hiertoe een
meldingsplicht. Wageningen Bioveterinary Research in Lelystad onderzoekt de
monsters die bij de dieren op het pluimveebedrijf zijn afgenomen. Bij een
positieve test verklaart de NVWA het bedrijf besmet. De minister van LNV stelt
vervolgens beperkingszones in rond het bedrijf. In die zones gelden diverse
maatregelen, waaronder een vervoersverbod. Ook wordt overgegaan tot het
ruimen (doden) van al het pluimvee op het besmette bedrijf.
Ruimingen
Voorafgaand aan de ruiming stelt een taxateur het bedrag vast dat de
pluimveehouder ontvangt als tegemoetkoming in de schade. De hoogte van
dit bedrag hangt onder meer af van de diersoort en het aantal levende dieren.
Een team van de NVWA ruimt het bedrijf in samenwerking met contract­
partijen die onder meer uitvoering geven aan het vergassen van dieren met
koolstofdioxide (CO2), aan het opruimen en afvoeren van kadavers en aan het
ontsmetten van het bedrijf (LNV, 2018).

Figuur 1 toont het aantal geruimde pluimveedieren en hobbyvogels per jaar sinds
2003. In het rechterdeel van de figuur is ingezoomd op de periode tussen oktober
2021 en april 2023. Het aantal bedrijven en hobbyhouders met besmette vogels liet
vanaf eind 2021 een sterke piek zien, om vanaf begin 2023 weer af te zwakken. Het
risico dat pluimveebedrijven in Nederland besmet raken, wordt door de

Focus op vogelgriep

11

Algemene Rekenkamer

Deskundigen­groep Dierziekten echter nog steeds ingeschat als hoog (LNV, 2023c).
Gedurende deze periode werd op 136 bedrijven en bij 21 hobbyhouders pluimvee
geruimd, waarbij in totaal 6,6 miljoen dieren, voornamelijk kippen, geruimd werden.
Figuur 1 Aantal geruimde dieren per jaar tussen 2003 en 2023

Aantal geruimde dieren per jaar en in de huidige epidemie
1,00

Aantal dieren geruimde (x1 miljoen)

30

0,75
0,50
0,25

20

0,00
okt ’21

jan ’22

apr ’22

jul ’22

okt ’22

jan ’23 apr ’23

10

0

’03 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16 ’17 ’18 ’19 ’20 ’21 ’22 ’23
Besmet

Preventief

Overig

De categorie ‘overig’ in figuur 1 betreft geruimde dieren die bijvoorbeeld om welzijns­
redenen werden geruimd. De dieren werden te groot voor hun verblijf en door
vervoers­verboden mochten ze niet worden vervoerd.
Epidemie vogelgriep in 2003
De grootste epidemie van vogelgriep in Nederland vond plaats in 2003, met
het hoogpathogene H7N7 virus. Het virus werd in februari 2003 bij pluimvee­
bedrijven in de Gelderse Vallei en in Limburg aangetroffen. Zeven maanden
later, in augustus 2003, werden de laatste beperkende maatregelen
opgeheven. In de tussentijd waren er 227 pluimveebedrijven en 14 hobby­
houderijen besmet geraakt. Er zijn in 2003 uiteindelijk 1.381 pluimveebedrijven
en 16.521 hobbyhouderijen geruimd (preventieve ruimingen meegerekend). In
totaal werden daarbij ruim 31 miljoen dieren geruimd. Hoe het eerste
pluimvee­bedrijf besmet is geraakt, staat niet vast. Wel is het aannemelijk, op
grond van genetische vergelijking met virussen van wilde watervogels, dat het
hoogpathogene H7N7 virus in pluimvee is gemuteerd vanuit een laag­
pathogeen H7N7 virus dat in wilde eenden is gedetecteerd (Fouchier e.a.,
2004). Daarna verspreidde het virus zich van bedrijf tot bedrijf.

Focus op vogelgriep

12

Algemene Rekenkamer

2.3 Impact vogelgriep op Nederlandse pluimveesector
De Nederlandse pluimveesector is omvangrijk. De productie van eieren en
pluimveevlees van Nederlandse bedrijven is aanzienlijk groter dan de binnenlandse
consumptie. Ongeveer driekwart van de binnenlandse productie is bestemd voor de
export, voornamelijk naar landen binnen Europa. Figuur 2 laat zien dat Nederland
relatief veel pluimveeproducten importeert en exporteert (afgezet tegen de
binnenlandse consumptie). De sector produceert 1.006 miljoen kilogram pluimvee­
vlees (voornamelijk kippenvlees), terwijl we 214 miljoen kilo consumeren. Daarnaast
worden er ook grote hoeveelheden eieren en pluimveevlees geïmporteerd.
Figuur 2 Pluimveehandel in Nederland

Het merendeel van de pluimveeproducten in Nederland wordt geëxporteerd
Pluimveevlees (in miljoen kg per jaar)

Import
569

Binnenlandse
productie
1.006

Eieren (in miljoen kg per jaar)

Binnenlandse
consumptie
214

Import
351

Binnenlandse
productie
712

Export
1.361

Binnenlandse
consumptie
419

Export
664

Nederland heeft binnen Europa het hoogste aantal pluimveedieren per hectare: in
2022 leefden er bij 1790 bedrijven, gemiddeld op één moment, bijna 100 miljoen
stuks pluimvee op een grondgebied (exclusief open water) van 3,4 miljoen hectare.
In 2022 werden ruim 500 miljoen stuks pluimvee geslacht voor consumptie (CBS,
2023). De pluimveedichtheid, berekend op basis van het aantal pluimvee per hectare
grondgebied (excl. open water), is in Nederland 7 keer groter dan het gemiddelde in
de Europese Unie. Binnen landen bestaan regionale verschillen (zie figuur 3). De
grootste concentraties pluimveebedrijven in Nederland bevinden zich in Limburg,
Noord-Brabant en Gelderland (zie figuur 4).

Focus op vogelgriep

13

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Pluimveedichtheid Europa

Nederland heeft de hoogste pluimveedichtheid van Europa

Pluimvee per hectare grondgebied
0

20

40

60

geen data

Figuur 4 Pluimveedichtheid Nederland

Pluimveedichtheid in Limburg, Noord-Brabant en Gelderland het hoogst

Pluimvee per gemeente (x 1 miljoen)
0

Focus op vogelgriep

14

1

2

3

4

Algemene Rekenkamer

Vanwege de hoge pluimveedichtheid in Nederland hanteert de minister van LNV op
onderdelen een strenger vogelgrieppreventie- en bestrijdingsbeleid dan de EU-regels
voorschrijven. In pluimveedichte gebieden bestaat een verhoogd risico dat bedrijven
elkaar besmetten. Wanneer er op een pluimveebedrijf vogelgriep is vastgesteld, stelt
de minister van LNV de volgens EU-regels verplichte beperkingszones van 3 en 10
kilometer rond het betreffende bedrijf in. Zo nodig neemt de minister aanvullende
maatregelen (EU, 2020). De minister kan bijvoorbeeld besluiten om bedrijven die zijn
gevestigd binnen een straal van 1 kilometer rond een besmet bedrijf preventief te
ruimen. Tot preventieve ruiming kan de minister ook besluiten als er vanuit een
naburig bedrijf risicovol contact met het besmette bedrijf heeft plaatsgevonden.
De minister bepaalt bij iedere besmetting opnieuw welke aanvullende maatregelen
nodig zijn. Ter illustratie: in augustus 2022 werden 8 bedrijven in en rondom Lunteren
preventief geruimd omdat zij in de buurt lagen van een besmet bedrijf. Hierbij
werden in totaal ruim 200.000 kippen geruimd.
Grotere bedrijven en meer geruimde dieren per bedrijf
De gemiddelde omvang van de ruimingen is in de afgelopen jaren steeds groter
geworden. Dit heeft te maken met het type pluimveebedrijf dat geruimd wordt en
met het feit dat het aantal dieren per bedrijf is toegenomen. In de huidige epidemie
worden, ten opzichte van 2003, relatief veel vleeskuikenbedrijven getroffen. Deze
bedrijven bevatten doorgaans een groter aantal kippen dan bedrijven met leghennen.
Daarnaast is in de hele sector sinds 2000 een toename van de bedrijfsgrootte te
zien. Het aantal pluimveebedrijven nam met meer dan de helft af, van 4210 naar
1790, terwijl het gemiddeld aantal dieren per bedrijf toenam (zie figuur 5).

Focus op vogelgriep

15

Algemene Rekenkamer

Figuur 5 Aantal pluimveebedrijven en omvang bedrijven tussen 2000 en eind 2022

Minder pluimveebedrijven, meer dieren per bedrijf
5.000

60

50

4.000

40
3.000

Dieren per bedrijf (x1.000)

Aantal pluiveenbedrijven

30
2.000

1.000

0

2000 2005 2010 2015 2020

20

10

0

2000 2005 2010 2015 2020

Het gemiddeld aantal gedode vogels per ruiming is toegenomen: bij de epidemie in
2003 werden er per pluimveebedrijf gemiddeld 22.000 vogels geruimd. Bij de huidige
epidemie gaat het om gemiddeld 49.000 geruimde vogels (cijfers oktober 2021- april
2023).
Kwetsbaarheden in bestrijdingscapaciteit
Uit een risicoanalyse die het Ministerie van LNV in 2022 heeft opgesteld en uit
gesprekken die wij voor dit onderzoek hebben gevoerd met de NVWA blijkt dat het
proces van ruimen kwetsbaar is in een situatie waarbij in korte tijd meerdere
besmettingen plaatsvinden bij verschillende pluimveebedrijven of in een situatie
waarin naast vogelgriep nog een tweede dierziekte heerst.
Dit heeft voornamelijk te maken met capaciteitsproblemen bij betrokken
organisaties en bedrijven. De capaciteitsafspraken die het Ministerie van LNV heeft
gemaakt met het bedrijf dat de dode dieren vernietigd, zijn ontoereikend als er
meerdere ruimingen in korte tijd plaatsvinden. Hetzelfde geldt voor een situatie
waarin nog een tweede dierziekte heerst. Daarnaast heeft het bedrijf dat CO2 -gas
levert voor de ruimingen niet altijd voldoende materieel beschikbaar. Er kan op 1 dag
hooguit bij 2 bedrijven tegelijk een ruiming plaatsvinden. Deze knelpunten zijn
moeilijk op te vangen door elders capaciteit in te huren want de 2 betrokken
bedrijven hebben in Nederland nagenoeg de hele markt in handen.

Focus op vogelgriep

16

Algemene Rekenkamer

Daarnaast is er soms een tekort aan personeel voor het verzamelen van de grote
aantallen vergaste vogels. In figuur 6 laten we de kwetsbaarheden in het ruimings­
proces zien.
Figuur 6 Proces bij ruimingen van pluimveebedrijven

Proces van ruimen is kwetsbaar

Pluimveehouder
is bij zieke vogels
verplicht dierenarts om raad te
vragen.

Laboratorium
WBVR Lelystad
onderzoekt monsters.

Bedrijfsdierenarts
meldt verdacht
geval bij NVWA.

NVWA
coördineert ruiming
en houdt toezicht
Al jaren
personeelstekort

RVO

LNV

Diverse partijen

verzorgt financiële
afhandeling:
vergoeding op basis
van taxatie.

stelt in een zone van
1, 3 en 10 kilometer
rondom het besmette
bedrijf maatregelen
in, waaronder een
vervoersverbod.

zijn betrokken bij uitvoering van de uitbraakbestrijding bij de pluimveehouder. Bijvoorbeeld voor
het doden, verzamelen en afvoeren van pluimvee.
Mensen en middelen beperkt en contracten niet
toegerust op grote afvoer

Kwetsbaar proces (zie oranje balken) als in korte tijd meerdere
besmettingen voorkomen bij verschillende pluimveebedrijven
of als naast vogelgriep nog een tweede dierziekte uitbreekt.

Ook de NVWA kampt al jaren met een tekort aan menskracht voor onder andere het
coördineren van ruimingen en de daarbij behorende maatregelen (NVWA, 2022). In
het najaar van 2022 leidde dit personeelstekort, in combinatie met een tijdelijk tekort
aan CO2 -gas, ertoe dat preventieve ruimingen niet meteen konden plaatsvinden. Na
een besmetting in Lunteren werden 5 bedrijven in een 1-kilometerzone rond het
bedrijf niet meteen preventief geruimd. Uiteindelijk is afgezien van ruiming omdat dit
geen nut meer had: de dieren waren niet ziek geworden en konden het virus dus niet
verspreiden.
Risico’s van ruimingen voor besmetting van mensen
Personen die betrokken zijn bij een ruiming zouden gevaccineerd moeten zijn met de
griepprik. Na afloop van een ruiming krijgen zij een antiviraal middel dat zij 10 dagen
lang zouden moeten slikken.

Focus op vogelgriep

17

Algemene Rekenkamer

Voorheen, toen er slechts af en toe een ruiming plaatsvond, was het de
Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) die deze middelen verstrekte, samen met
de benodigde voorlichting. Maar in de huidige situatie waarin het niet meer gaat om
incidentele uitbraken op pluimveehouderijen, vindt de GGD dit niet meer haar taak.
Het deskundigenberaad-zoönosen heeft in 2022 geadviseerd om de verstrekking van
antivirale middelen anders te regelen. Vervolgens is er een werkgroep opgericht van
RIVM, NVWA en GGD GHOR Nederland en op basis van de uitkomsten van die
werkgroep is besloten dat de NVWA de preventieve zorg voor het ruimingspersoneel
zal gaan inpassen binnen de eigen Arbo-systematiek. De NVWA was hier ten tijde
van ons onderzoek (begin 2023) nog mee bezig.
Het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) onderzoekt nog of het in
alle gevallen noodzakelijk is om ruimingspersoneel antivirale middelen te laten
slikken, of dat per uitbraak de risico’s van het specifieke virus voor mensen hierin
moeten worden meegewogen.
In het rapport Zoönosen in het vizier (Bekedam, 2021) werden de ministers van LNV
en van VWS door de expertgroep zoönosen geadviseerd om de jaarlijkse griepprik
aan te bieden aan alle veehouders en andere personen die regelmatig in contact
komen met pluimvee, wilde vogels of varkens. Dat zou het risico dat menselijke
griepvirussen zich mengen met vogelgriep verkleinen. Het Ministerie van VWS heeft
recentelijk via een arbodienstverleningsorganisatie in de agrosector aandacht
gevraagd voor het belang van vaccinatie. Pluimveehouders krijgen tot op heden geen
uitnodiging van huisartsen voor de griepprik, omdat zij bij hun huisarts niet
geregistreerd staan als pluimveehouder en niet bij de risicogroep zijn ingedeeld. Het
creëren van bewustzijn in de zorgsector voor de risico’s van vogelgriep is volgens het
Ministerie van VWS een aandachtspunt.

2.4 Vaccineren van pluimvee tegen vogelgriep
Vaccineren van pluimvee is een manier om ruimingen te beperken of te voorkomen.
Naar verwachting vinden in 2023 en 2024 in Nederland veldproeven plaats met twee
vaccins tegen de huidige virusvariant H5N1. De minister van LNV zegt zo snel
mogelijk toe te willen naar een verantwoorde wijze van vaccineren van pluimvee
tegen vogelgriep (LNV, 2023d). Of het daadwerkelijk tot grootschalige vaccinatie
komt is echter onzeker, zelfs als er een werkend vaccin beschikbaar komt. Het heeft
tot en met de huidige epidemie altijd ontbroken aan het benodigde draagvlak binnen
de EU met als gevolg dat de pluimveesector vreest voor handelsbelemmeringen.

Focus op vogelgriep

18

Algemene Rekenkamer

Weerstand in EU-lidstaten tegen vaccinatie
Opeenvolgende Nederlandse bewindspersonen hebben er sinds 2000 voor gepleit
om preventieve vaccinatie tegen hoogpathogene vogelgriep binnen de EU mogelijk te
maken en om vlees en eieren van gevaccineerd pluimvee ook vrij verhandelbaar te
krijgen. Tot op heden zijn deze pogingen gestrand. Een meerderheid van de
EU-lidstaten was gekant tegen vaccinatie van pluimvee vanwege de risico’s die zich
kunnen voordoen als een vaccin niet afdoende werkt en slechts de ziekte­
verschijnselen onderdrukt. Het virus kan zich dan onopgemerkt blijven verspreiden
(‘stille circulatie’). Veel EU-landen vonden het ruimen van dieren om deze reden een
effectiever bestrijdingsmiddel dan vaccinatie.
Zonder acceptatie van zowel EU-lidstaten als van private partijen (zoals handels­
firma’s en retailers) is ook de Nederlandse pluimveesector zelf geen voorstander
gebleken van vaccinatie tegen vogelgriep. Men vreest dat er hoge kosten bij komen
kijken en dat de verkoopbaarheid van het kippenvlees en de eieren eronder zal lijden.
Hoop op recent ontwikkelde vaccins
Recent is in een Nederlands laboratorium de werkzaamheid van vier vaccins onder­
zocht op dieren. Twee van de vaccins bleken binnen de onderzoeksomstandigheden
zeer effectief; ze voorkwamen verspreiding van het virus onder kippen. De volgende
stap is het houden van een veldproef op 1 of 2 bedrijven. Bij positief resultaat volgt
een pilot op vrijwillige basis bij een groter aantal pluimveebedrijven. Dan zal moeten
blijken of de twee vaccins uitbraken kunnen stoppen of beperken.
Voordat de vaccins grootschalig kunnen worden toegepast zal de EU ze eerst
moeten goedkeuren. In de gedelegeerde verordening 2023/361 van de Europese
Commissie staat beschreven aan welke voorwaarden preventieve vaccinatie van
pluimvee tegen hoogpathogene vogelgriep moet voldoen. Onderdeel van die
voorwaarden is een intensief surveillanceprogramma. Zo zullen pluimveehouders
wekelijks monsters moeten nemen van dood pluimvee en die in een laboratorium
laten testen op hoogpathogene vogelgriep als doodsoorzaak. Daarnaast moet een
dierenarts om de 30 dagen controleren of het pluimvee vrij is van hoogpathogene
vogelgriep (EU, 2023). De EU vereist dit met het oog op het hiervoor genoemde risico
van stille circulatie dat ertoe kan leiden dat er besmet vlees in omloop komt. Een
surveillanceprogramma is bovendien nodig om nieuwe virusvarianten die mogelijk
een zoönotisch karakter hebben en daarmee een gevaar voor de volksgezondheid
vormen, tijdig op te sporen. De verplichte surveillance van gevaccineerd pluimvee
vergt een grotere inzet van dierenartsen en leidt dus tot extra kosten.

Focus op vogelgriep

19

Algemene Rekenkamer

Binnen de EU vormt Nederland, samen met Frankrijk, Hongarije en Italië, de
voorhoede van landen die de mogelijkheden van vaccinatie tegen vogelgriep willen
onderzoeken. In deze landen vinden veel vogelgriepuitbraken plaats (LNV, 2022).
Ontwikkeling EU-beleid: van non-vaccinatie naar vaccinatie onder surveillance
In de jaren negentig van de vorige eeuw is in de EU het non-vaccinatiebeleid
ingesteld voor besmettelijke dierziekten. Uitgangspunt van dat beleid was dat
vaccineren tegen dierziekten niet was toegestaan. Het non-vaccinatiebeleid van de
EU had voordelen voor de Nederlandse export. Dit had te maken met de door de
Wereldorganisatie voor diergezondheid toegekende veiligheidsstatus aan landen
met en zonder diervaccinatie (zie kader).
Verschil in veiligheidsstatus met en zonder toepassing van vaccinatie
‘Vrij van dierziekte zonder toepassing van vaccinatie’ is de veiligste status die
een land kan hebben vanuit handelsoogpunt. Met die status kan een land het
gemakkelijkst dieren en dierlijke producten exporteren. De status
‘dierziektevrij met toepassing van vaccinatie’ heeft een lagere waarde omdat
vaccinaties niet altijd 100% werken. Dan kan niet worden uitgesloten dat er
toch besmette dieren in het exporterende land aanwezig zijn (LNV, 2021).
Importerende landen kunnen handelsbeperkingen opleggen aan landen die
diervaccinatie toepassen, uit vrees om via geïmporteerde producten een
dierziekte binnen de landsgrenzen te krijgen.

1997-2003: uitbraken van dierziekten in Nederland
Het non-vaccinatiebeleid van de EU bleek als effect te hebben dat de veestapel in de
lidstaten bijzonder gevoelig werd voor infectie met besmettelijke dierziekten (RDA,
2018). De eerste keer dat zich in Nederland een epidemie voordeed na de instelling
van het non-vaccinatiebeleid was in 1997. In dat jaar brak klassieke varkenspest uit.
Deze epidemie werd gevolgd door uitbraken van mond- en klauwzeer onder runderen
in 2001 en hoogpathogene vogelgriep onder pluimvee in 2003.
2003: Nederland ziet af van noodvaccinatie
EU-lidstaten konden binnen de bestaande EU-regelgeving wel een ontheffing
aanvragen om hun vee in een crisissituatie toch te mogen vaccineren. Van deze
mogelijkheid tot noodvaccinatie tegen hoogpathogene vogelgriep heeft Nederland
echter nooit grootschalig gebruikgemaakt, ook niet tijdens de vogelgriepepidemie
van 2003. Dit had verschillende redenen. Met de twee vaccins die indertijd voorradig
waren, bleek het vaccinatieproces zeer arbeidsintensief. Ieder dier moest in de hand

Focus op vogelgriep

20

Algemene Rekenkamer

genomen worden. Bovendien was bescherming tegen de ziekte pas 3 weken na
vaccinatie effectief. Daardoor werd getwijfeld of vaccinatie van vleeskuikens wel
zinvol was gezien de slachtleeftijd van 5-6 weken. Bovendien zou noodvaccinatie
betekenen dat producten van de gevaccineerde dieren niet meer konden worden
afgezet in de EU, vanwege handelsbelemmeringen uit angst voor introductie van
het virus door import. Italië ervaarde in 2003 dat met name eieren (broed- en
consumptie eieren) van gevaccineerde dieren niet meer konden worden verkocht in
de hele EU (LNV, 2003).
Ook in de jaren na 2003 bleef Nederland zich inzetten om vaccinatie binnen de EU
geaccepteerd te krijgen. Nederland en Frankrijk kregen toestemming van de EU om
in de periode 2006–2009 commercieel gehouden pluimvee met vrije uitloop,
hobbydieren en vogels in dierentuinen op vrijwillige basis preventief te vaccineren.
Dierentuinen hebben daar veel gebruik van gemaakt. Commerciële pluimvee­
bedrijven kozen echter nauwelijks voor vaccinatie omdat ze hun producten moeilijker
en tegen lagere prijzen konden afzetten – ook al gold er geen afzetverbod.
Daarnaast was vaccineren van grote aantallen pluimvee zeer arbeidsintensief en zou
de werking van een vaccin te veel tijd in beslag nemen om nog effectief te kunnen
zijn tegen circulerende virussen, als er al een vaccin voorradig was. Daardoor bleven
andere EU-lidstaten ervan overtuigd dat preventief ruimen van pluimvee effectiever
was en werden de risico’s voor de Nederlandse export nooit helemaal weggenomen.
De minister van LNV schreef in 2021 aan de Kamer: “Eventuele drempels voor afzet
kunnen ontstaan door keuzes die (internationale) marktpartijen maken en daar
speelt de overheid slechts een bescheiden rol in. Ondanks die bescheiden rol blijf ik
me zowel nationaal als internationaal, waar mogelijk, inzetten voor een betere
acceptatie van deze producten” (LNV, 2021).

2.5 Ziekten waartegen wel wordt gevaccineerd
Bij de ontwikkeling van een vaccin tegen vogelgriep wordt al jaren discussie gevoerd
over handelsbezwaren, terwijl pluimvee al vele jaren wél preventief wordt
gevaccineerd tegen andere dierziekten. Zo staat de EU preventieve vaccinatie tegen
de ziekte van Newcastle al heel lang toe. Deze ziekte kan bij kippen en kalkoenen
leiden tot ontstekingen en ademhalingsproblemen. Ook voor mensen is de ziekte
besmettelijk. Ze kan gepaard gaan met oogontstekingen en griepverschijnselen.
In Nederland zijn pluimveehouders met kippen en kalkoenen verplicht om hun dieren
te vaccineren tegen de ziekte van Newcastle (Website rijksoverheid Diergezondheid).
In tegenstelling tot hoogpathogene vogelgriep bestaat er tegen deze ziekte sinds
1976 een goed werkend vaccin.

Focus op vogelgriep

21

Algemene Rekenkamer

Daarnaast wordt pluimvee – afhankelijk van de pluimveesoort, het type huisvesting
en de specifieke bedrijfssituatie – al decennialang gevaccineerd tegen diverse virale
ziekten, waaronder de ziekte van Marek. Deze ziekte kan tumoren bij pluimvee
veroorzaken. Ook tegen verschillende bacteriële infecties, zoals salmonella enterititis
en mycoplasma gallisepticum, kunnen pluimveehouders hun pluimvee vaccineren.
Voor een effectieve immuunrespons is het belangrijk dat er niet te veel vaccins op
hetzelfde moment, of kort na elkaar, worden toegediend aan een dier. Anders kunnen
de verschillende vaccins elkaar beïnvloeden waardoor de beschermende werking
afneemt. Daarom is het zaak om te kijken of de vaccins die effectief zijn tegen de
bescherming van hoogpathogene vogelgriepvirussen, ook in de huidige vaccinatie­
schema’s kunnen worden opgenomen (WUR, 2023). Ook dit wordt getest bij
veldproeven en een pilot van de twee vaccins tegen hoogpathogene vogelgriep.

Focus op vogelgriep

22

Algemene Rekenkamer

3.
Vogelgriep bij wilde
vogels
De huidige vogelgriepepidemie treft ook wilde vogels. Zij worden ziek en sterven in
veel gevallen door de besmetting met vogelgriep. Het is onduidelijk wie er
verantwoordelijk is voor het opruimen van zieke en dode wilde vogels, en wie de
kosten daarvan moet dragen.

3.1 Omgang met besmette wilde vogels
In 2022 zijn voor het eerst het hele jaar door wilde vogels met vogelgriep aan­
getroffen. Wilde vogels besmetten elkaar gemakkelijk, met name als ze dicht op
elkaar leven. Diverse vogelsoorten, waaronder de grote stern en de visdief, zijn in
2022 hard door de ziekte getroffen. Van de grote stern is naar schatting 60 tot 70
procent van de broedpopulatie in enkele weken bezweken aan vogelgriep (Ballmann
& Lilipaly, 2023). De totale omvang van het aantal door vogelgriep getroffen wilde
vogels in Nederland is niet bekend. Duidelijk is wel dat er sprake is van een
alarmerende situatie. Onder andere Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de
Vogelbescherming geven aan zich grote zorgen te maken over het voortbestaan van
bepaalde soorten wilde vogels (zie bijvoorbeeld Vogelbescherming e.a., 2022).
Daarnaast zijn er ook gevaren voor andere dieren, zoals zoogdieren, die besmette
dode vogels opeten.
Geen duidelijke regels voor opruimen van dode vogels
De minister van LNV publiceerde in november 2022 de Leidraad Omgang met wilde
vogels met vogelgriep (LNV, 2022b). Dit deed hij naar aanleiding van de roep om
duidelijkheid van onder andere terreinbeheerorganisaties over het opruimen van
dode wilde vogels met vogelgriep. In deze leidraad staat dat “nergens expliciet

Focus op vogelgriep

23

Algemene Rekenkamer

geregeld is wie verantwoordelijk is voor het opruimen van dode wilde dieren”. Zonder
een expliciete regeling is het volgens de leidraad aan de rechthebbende van het
terrein (of de beheerder) om al dan niet tot het opruimen van kadavers op hun terrein
over te gaan. Dat kan een particulier zijn maar ook bijvoorbeeld Staatsbosbeheer of
Natuurmonumenten.
In de leidraad staat dat als de karkassen van wilde vogels besmet zijn met een
gereguleerde besmettelijke ziekte, zoals de vogelgriep, de rijksoverheid ervoor moet
zorgen dat deze dieren worden opgeruimd. Deze plicht betekent volgens de leidraad
dat het Ministerie van LNV zich ervan moet verzekeren dat dit in de praktijk ook
gebeurt. Het betekent dus niet dat het ministerie (als enige) in de praktijk zelf
kadavers verwijdert. Deze versnippering van verantwoordelijkheden is te zien in
figuur 7.

Focus op vogelgriep

24

Algemene Rekenkamer

Figuur 7 Opruimen wilde vogels met vogelgriep

Verantwoordelijkheden bij wilde vogels met vogelgriep versnipperd
‘De “bevoegde autoriteit” moet
ervoor zorgen dat besmette wilde
vogels worden verwijderd.’
EU 2020/687

‘Er is nergens expliciet geregeld
wie verantwoordelijk is voor het
opruimen van dode wilde dieren’

LNV

ondersteunt en faciliteert het opruimen van
dode wilde vogels en vraagt hulp aan lokale
overheden en partijen zoals gemeenten,
provincies en terreinbeheerders.

Minister
‘Leidraad omgang wilde
vogels met vogelgriep’

De leidraad van LNV biedt nog onvoldoende
duidelijkheid aan terreinbeheerders.

Terreinbeheerders
ruimen zelf dode wilde vogels op of
schakelen hiervoor (dierenhulp)
organisaties in.

Natuurmonumenten

Prorail
Agrariërs

Gemeentes

Veiligheidsregio’s

LandschappenNL

Rijkwaterstaat
Particulieren

Waterschappen

Provincies

Staatsbosbeheer

Dierenhulporganisaties

Faunabeheereenheden

Verwerken kadavers

ruimen in de praktijk vaak dode dieren op.
Maar: niet altijd geld beschikbaar en
verschillende werkwijzen.
Destructiebedrijf

Dierenbescherming

Dierenambulance

• Verantwoordelijkheden

versnipperd en grote verschillen in aanpak

Vogelopvanglocaties

• Registratie onvolledig
• Onduidelijk wie verantwoordelijk is voor

Dierenartsen

financiering

Volgens grote terreinbeheerders als Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer zorgt
het gebrek aan duidelijke richtlijnen ervoor dat ieder gebied een eigen aanpak kent
voor de omgang met (potentieel) besmette wilde vogels. Of dode vogels al dan niet
worden opgeruimd, hangt in de praktijk af van de vraag of er een partij is die zich
hiervoor verantwoordelijk voelt, of er mogelijkheden zijn om de dieren af te voeren en

Focus op vogelgriep

25

Algemene Rekenkamer

of daarvoor tijd, geld en mensen beschikbaar zijn. De terreinbeheerders met wie wij
hebben gesproken gaven te kennen dat zij onvoldoende kennis hebben over vogel­
griep bij wilde vogels en over nut en noodzaak van opruimen. Het opruimen van
potentieel besmette vogels kan verdere verspreiding van de ziekte voorkomen, maar
het kan ook de (broed)kolonie verstoren. Verder lieten de terreinbeheerders weten
dat zij zorgen hebben over de gezondheid van de personen die soms dode (mogelijk
besmette) vogels zonder beschermingsmiddelen oprapen.
Programma ‘Intensiveren aanpak vogelgriep’ in de maak voor meer duidelijkheid
De minister van LNV werkt medio 2023 aan het programma ‘Intensiveren aanpak
vogelgriep’. Daarvoor is een landelijke werkgroep opgericht waarbinnen diverse
organisaties overleg voeren over de omgang met zieke en dode wilde vogels. In
opdracht van het ministerie wordt er een app ontwikkeld die het melden van dode
vogels makkelijker moet maken voor medewerkers van de organisaties. De app
geeft echter niet aan wat er na een melding moet gebeuren en wie daarvoor
verantwoordelijk is.
Binnen die landelijke werkgroep zal ook de financiering van het opruimen van wilde
vogels een gespreksonderwerp zijn. Op dit moment stelt het Ministerie van LNV
geen geld beschikbaar voor bijvoorbeeld beschermingsmiddelen om dode wilde
vogels veilig te kunnen opruimen. Wel heeft het de minister eenmalig een vergoeding
uitgekeerd aan de Veiligheidsregio Fryslân à € 68.000 vanwege de voortrekkersrol
die zij hebben vervuld in de aanpak van vogelgriep bij wilde vogels in de regio. De
Veiligheidsregio vroeg hiervoor de gemaakte uitvoeringskosten op bij diverse
partijen.
Verder heeft het Ministerie van VWS een deel van de beschermingsmiddelen die op
voorraad waren in het kader van de coronacrisis, beschikbaar gesteld aan het
Ministerie van LNV. In maart 2023 heeft de minister van LNV aan de Tweede Kamer
laten weten dat hij deze beschermingsmiddelen naar aanleiding van moties
beschikbaar stelt aan dierenhulporganisaties. Deze middelen kunnen ook worden
gebruikt door andere vrijwilligers die in aanraking komen met wilde dieren die
besmet zijn met vogelgriep (LNV, 2023c).
De minister van LNV heeft ook aangegeven om samen met de minister van VWS
voor 2023 € 100.000 vrij te maken voor steun aan dierenhulporganisaties. Dit bedrag
is bedoeld voor de kosten van onder andere het ophalen en laten behandelen van
dode vogels en het reinigen van de ambulance (LNV, 2023c).

Focus op vogelgriep

26

Algemene Rekenkamer

Terreinbeheerders gaven in gesprekken met ons aan dat ook zij bij het opruimen van
wilde vogels diverse kosten maken. Zo kunnen de uren die aan het opruimen van
kadavers worden besteed niet worden besteed aan reguliere activiteiten (verdringing
van werkzaamheden). Daarnaast worden soms, als een organisatie zelf geen
mensen beschikbaar heeft, bedrijven ingehuurd voor het opruimen.

3.2 Monitoring van vogelgriep onder wilde vogels
Om de aanwezigheid en het verloop van hoogpathogene vogelgriep bij wilde vogels
in de gaten te houden betaalt de minister van LNV mee aan onderstaande 2
programma’s voor het monitoren van respectievelijk dode en levende wilde vogels.
Financiering laboratoriumtests op dode wilde vogels
De monitoring van dode wilde vogels gebeurt door middel van laboratoriumtests die
door de minister van LNV (via het Diergezondheidsfonds) worden betaald. Het Dutch
Wildlife Health Centre, een expertisecentrum voor ziekten bij in het wild levende
dieren, coördineert het testen van dode wilde vogels op hoogpathogene vogelgriep.
Terreinbeheerders en dierenhulporganisaties kunnen dode vogels opsturen naar het
laboratorium van Wageningen Bioveterinary Research in Lelystad dat de tests
uitvoert.
Herinvoering rijksbijdrage voor testen levende wilde vogels op vogelgriep
Het monitoren van uitsluitend dode wilde vogels levert volgens het Ministerie van
LNV niet genoeg informatie op over de aanwezigheid van hoogpathogene vogelgriep
onder wilde vogels. Niet iedere met vogelgriep besmette wilde vogel gaat immers
dood aan de ziekte. En logischerwijs wordt niet elke dode wilde vogel gemeld, laat
staan opgestuurd en getest.
Het ministerie betaalt daarom vanaf 2022 € 150.000 per jaar mee aan het testen van
levende wilde vogels door het Erasmus MC. Via deze testen wil het ministerie meer
inzicht krijgen in de verspreiding en de mogelijke introductie van nieuwe virus­
varianten in Nederland.
Van 2006 tot 2010 bedroeg de rijksbijdrage aan dit monitoringsprogramma
€ 270.000 per jaar. In 2012 en opnieuw in 2013 werd deze bijdrage verlaagd. In 2018
had de minister de rijksbijdrage voor een monitoringsprogramma voor levende wilde
vogels stopgezet. Volgens de toenmalige minister van LNV had de monitoring
voornamelijk een wetenschappelijk karakter en leidde het programma niet tot
uitkomsten die voor het beleid relevant waren.

Focus op vogelgriep

27

Algemene Rekenkamer

4.
Kosten tegengaan
vogelgriep
De kosten van het tegengaan (preventie en bestrijding) van vogelgriep nemen toe
en lijken de komende jaren structureler van aard te worden vanwege de
permanente kans op besmetting van pluimvee. In de jaren 2015 tot en met 2021
bedroegen deze kosten circa € 10 miljoen per jaar. In 2022 was dit € 55 miljoen. De
minister van LNV houdt er dan ook rekening mee dat de kosten voor het tegengaan
van vogelgriep structureel hoger zullen blijven dan voorheen. Door de huidige
inrichting van het bekostigingssysteem zullen de kosten in de periode 2022–2024
voor een groter deel voor rekening van de minister van LNV komen. In de jaren
2015 tot en met 2021 droegen pluimveehouders 83% van de kosten, de EU 10% en
de minister van LNV 7%. In 2022 betaalden de pluimveehouders 54% en de minister
van LNV 46%. Waar de minister van LNV in 2016 € 0,7 miljoen betaalde, is dat in
2022 opgelopen naar € 26 miljoen. Hoeveel de EU nog gaat bijdragen is niet
bekend. In dit hoofdstuk bekijken we hoe de financiering van deze kosten is
geregeld. Het Diergezondheidsfonds (DGF) vervult daarbij een centrale rol.

4.1 Financiering vanuit het DGF
In 1998 is het DGF opgericht. Vanuit dit fonds worden de kosten betaald die verband
houden met de bestrijding, bewaking en preventie van besmettelijke dierziekten en
zoönosen. Aanleiding om het DGF in het leven te roepen was een grote uitbraak van
de klassieke varkenspest in 1997 die tot hoge kosten leidde (LNV, 2020).
Elke 5 jaar wordt in het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten
vastgelegd op welke manier de bestrijding van dierziekten via het DGF door de
betrokken sectoren en de overheid zal worden gefinancierd. Op basis van de
gemaakte afspraken wordt het DGF gevoed met bijdragen van de minister van LNV,

Focus op vogelgriep

28

Algemene Rekenkamer

heffingen die bij de landbouwsector worden geïnd en door de EU ter beschikking
gestelde budgetten.
Heffingstarieven voor landbouwsectoren
Via het DGF worden de kosten geïnd en betaald voor diverse dierziekten (onder
pluimvee, maar ook onder varkens, koeien, schapen en geiten). De rijksoverheid en
de sectorpartijen hebben afgesproken hoe zij de kosten verdelen. Hierbij gaat het om
een balans tussen:
• ondernemersrisico (veehouder);
• bescherming van de sector (overheid en veehouder).
• bescherming van de volksgezondheid (overheid);
De bedrijven in de verschillende sectoren betalen hun bijdrage aan het DGF via
heffingen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) int in opdracht van de
minister van LNV de heffingen. De afgelopen jaren daalden de heffingstarieven per
gehouden dier voor pluimveehouders, maar sinds 2022 zijn de tarieven sterk
verhoogd van € 0,03 tot € 0,15 per dier in 2023; zie figuur 8.
Figuur 8 Gemiddelde heffingstarieven pluimveesector voor DGF per dier (2018-2023)

Hefﬁngstarieven pluimveesector in 2023 omhoog
Bedrag per dier
€ 0,20
€ 0,15
€ 0,10
€ 0,05
2018

2019

2020

2021

2022

2023

De bestrijdingskosten die komen kijken bij een ziekte-uitbraak onder pluimvee
worden in eerste instantie betaald uit een verplichte crisisreserve van de pluimvee­
sector ter grootte van € 7,4 miljoen. Zodra die reserve is uitgeput, en dat is sinds
2022 het geval, financiert de minister van LNV de uitgaven vanuit het DGF voor. Met
heffingen achteraf betaalt de pluimveesector deze voorschotten vervolgens terug
aan het DGF tot aan een plafondbedrag. Dat plafondbedrag wordt elke 5 jaar
vastgesteld (zie hierna).

Focus op vogelgriep

29

Algemene Rekenkamer

Verhouding preventie- en bestrijdingskosten
Voor elke kostenpost binnen het DGF is in het convenant afgesproken welk deel de
sector betaalt en welk deel de minister van LNV. Kosten zijn onderverdeeld in
preventiekosten en bestrijdingskosten. Voorbeelden van preventiekosten zijn de
kosten voor monitoring en crisisparaatheid (denk aan het paraat hebben van
dodingsapparatuur). Voorbeelden van bestrijdingskosten zijn de kosten voor
tegemoetkomingen aan geruimde pluimveehouderijen, de kosten voor de inzet van
dodingsapparatuur en ruimingsploegen en de kosten voor het plaatsen van
waarschuwingsborden in gebieden waar vervoersbeperkingen gelden.
Figuur 9 laat zien dat de kosten voor preventie van dierziekten onder pluimvee
stabieler en voorspelbaarder zijn dan de bestrijdingskosten. De bestrijdingskosten
kunnen bij uitbraken zoals vogelgriep fors oplopen. Zo is te zien dat de bestrijdings­
kosten in 2022 € 49 miljoen bedroegen.
Figuur 9 Kosten van preventie en bestrijding vogelgriep tussen 2005 en 2022

Veruit het meeste geld ging in 2022 naar bestrijding

€ 50

€ 40

Bedragen x miljoen

€ 30

€ 20

€ 10

€0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Bestrijding

Preventie

De kostenstijging in 2015 is overigens deels te verklaren doordat de product­
schappen per 1 januari 2015 werden opgeheven. De financiering van bepaalde taken
die zij bekostigden is vanaf dat moment via het DGF gaan lopen.
Vijfjaarlijkse vaststelling plafond voor sectorbijdrage aan bestrijdingskosten
In het Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten wordt elke 5 jaar
vastgelegd wat de plafondbedragen zijn voor de bijdrage die de pluimveesector moet

Focus op vogelgriep

30

Algemene Rekenkamer

leveren voor de bestrijdingskosten van dierziekten. Als de bestrijdingskosten boven
het plafondbedrag uitkomen, betaalt de minister van LNV tot het einde van de
convenantperiode de rest van de kosten. De plafondbedragen zijn bedoeld om de
draagkracht van de sector niet te overschrijden, zodat de sector kan herstellen van
de financiële schade bij een grote dierziektenuitbraak (LNV, 2022b). In figuur 10
geven we van alle convenantperiodes vanaf het jaar 2000 de plafondbedragen weer.
Hierin is te zien dat deze in 2000-2004 nog € 11 miljoen bedroegen en in de periode
2020-2024 € 32 miljoen.
Figuur 10 Plafondbedragen bestrijdingskosten 2000–2024 pluimveesector

Plafondbedragen bestrijdingskosten variëren per convenantperiode

€ 47
miljoen

€ 30
miljoen

€ 32
miljoen

€ 27
miljoen

€ 11
miljoen
2000 - 2004

2005 - 2009

2010 - 2014

2015 - 2019

2020 - 2024

De plafondbedragen voor de pluimveesector zijn in eerdere convenanten tot stand
gekomen op basis van een inschatting van het risico op de introductie en
verspreiding van een bestrijdingsplichtige dierziekte, de verwachte bestrijdings­
kosten en de daaropvolgende onderhandelingen tussen de sector en de minister.
De risico- en kosteninschattingen worden sinds 2005 gemaakt door Wageningen
University & Research (WUR). Onderzoekers van de WUR geven daarbij aan dat het
moeilijk is om de kosten van de bestrijding van dierziekten goed in te schatten en dat
de uitgaven bij uitbraken van zeer besmettelijke hoogpathogene vogelgriep fors
kunnen oplopen, zoals sinds 2021 het geval is (WUR, 2019).
Onderschatting bestrijdingskosten vogelgriep in huidige convenant
De WUR schatte in 2019 dat uitbraken van hoogpathogene vogelgriep beperkter van
omvang zouden zijn dan in eerdere jaren. De onderzoekers gingen er weliswaar van

Focus op vogelgriep

31

Algemene Rekenkamer

uit dat er meer gevallen van hoogpathogene vogelgriep op pluimveebedrijven zouden
worden geconstateerd dan in de voorgaande periode, maar tegelijkertijd zou naar
verwachting de omvang van een uitbraak beperkter zijn. Daardoor zouden de
bestrijdingskosten per saldo lager uitvallen, luidde de inschatting (WUR, 2019).
In figuur 11 geven wij per convenantperiode de vooraf gemiddelde verwachte
bestrijdingskosten weer van hoogpathogene vogelgriep. Deze verwachte kosten
hebben we in elk van de periodes vergeleken met de werkelijke bestrijdingskosten
van hoogpathogene vogelgriep. Bij deze verwachte bestrijdingskosten voor uitbraken
van hoogpathogene vogelgriep is rekening gehouden met EU-compensatie
(voorheen 50%, voortaan 20% van de preventie- en bestrijdingskosten, zie verderop).
Figuur 11 Verwachte bestrijdingskosten versus werkelijke kosten

Bestrijdingskosten jarenlang overschat. In huidige convenant onderschat.
100
Onbekende kosten 2023 - 2024

80

Kosten 2020 - 2022

Bedrag (in € miljoen)

60

40

80

69

0

55

54

49

20

27
9

7

2005 - 2009

2010 - 2014

2015 - 2019
Geraamde kosten

2020 - 2024
Gerealiseerde kosten

In bovenstaande figuur hebben we de geschatte kosten gecorrigeerd voor de
verwachte EU-bijdrage. Verdere uitleg hierover is te vinden in de methodologische
verantwoording (bijlage 1).
Goed te zien is dat de bestrijdingskosten jarenlang zijn overschat, maar in de huidige
convenantperiode 2020-2024 juist zijn onderschat. Overigens is het vermelde bedrag
van € 69 miljoen voor de periode 2020-2024 nog niet volledig. Alleen de bestrijdings­
kosten tot en met 2022 zijn in de grafiek verwerkt omdat de kosten voor 2023 en
2024 nog niet bekend zijn.

Focus op vogelgriep

32

Algemene Rekenkamer

In § 4.3 gaan we nader in op de eerdere en aankomende convenantonderhandelingen
en de daarbij gebruikte schattingen van de bestrijdingskosten bij vogelgriep­­­uitbraken.
Gemiddelde kosten van een ruiming
Een groot deel van de bestrijdingskosten bij een uitbraak van vogelgriep bestaat uit
het ruimen van de besmette pluimveebedrijven en van pluimveebedrijven die dicht bij
een besmet bedrijf liggen (preventieve ruimingen). In figuur 12 laten we per kosten­
categorie en in totaal zien hoeveel een gemiddelde ruiming kostte in de periode
2020-2021. Totaal kostte een gemiddelde ruiming in deze periode € 378.000. Daarbij
is de variatie in de kosten per ruiming groot en afhankelijk van de omvang van het
bedrijf. Figuur 12 laat zien dat de gemiddelde kosten bestaan uit een tegemoet­
koming in de schade en uit ruimingskosten. De directe ruimingskosten zijn weer
onder te verdelen in subcategorieën, van catering tot aan dodingsapparatuur.

Focus op vogelgriep

33

Algemene Rekenkamer

Figuur 12 Kosten van de ruiming van een pluimveebedrijf

Een ruiming kostte in 2020-2021 gemiddeld € 378.000

De variatie is groot, afhankelijk van de omvang en het type bedrijf
(Alle bedragen in € 1.000)

Catering: 3
Transport personeel en materieel: 4
Verbranding veevoeder en besmet materiaal: 4
Transport kadavers en dierlijke producten: 5

Laboratoriumonderzoek testen: 5
Uitvoeringskosten NVWA: 8
Ruimingsploegen: 10
Reinigen en ontsmetten personeel en materieel: 10
Verbruiksgoederen / beschermingsmiddelen: 12
Destructie kadavers en dierlijke producten: 13

Plaatsen en aanmaken borden: 18

€ 225

Overige kosten: 26

€ 153

Dodingsapparatuur: 35

Tegemoetkoming
in de schade

Ruimingskosten

4.2 Verdeling kosten EU, LNV en sector
Wij zijn nagegaan wie de afgelopen jaren welk deel van de bestrijdingskosten van
dierziekten in de pluimveesector heeft gedragen. Hiervoor hebben we de bijdragen
van de sector (pluimveehouders), de minister van LNV en de EU bekeken. Door de
inrichting van het bekostigingssysteem zullen de kosten in de periode 2022–2024
voor een groter deel voor rekening van de minister van LNV komen. In de jaren 2015
tot en met 2021 droeg de sector 83% van de kosten, de EU 10% en LNV 7%. In 2022
betaalt de sector 54% en LNV 46%. Of en hoeveel de EU nog gaat bijdragen is niet
bekend.

Focus op vogelgriep

34

Algemene Rekenkamer

Onzekerheid over hoogte bijdrage EU
De EU draagt financieel bij aan de bestrijding van vogelgriep in de lidstaten.
De hoogte van de bijdrage in de bestrijdingskosten bepaalt de EU na beëindiging van
een epidemie. Dit betekent voor lidstaten onzekerheid over de hoogte van de EUbijdrage. Die onzekerheid neemt toe omdat uitbraken steeds langer duren.
De door de EU gevolgde werkwijze gaat uit van het idee dat er een duidelijk begin- en
eindpunt van een uitbraak kan worden gemarkeerd, terwijl in de huidige situatie
vogelgriep min of meer continu aanwezig is.
Op 31 december 2022 heeft de Europese Commissie een periode-einde vastgesteld
na de eerste besmettingen in 2021. De financiële afwikkeling over deze periode moet
nog plaatsvinden en het bedrag dat Nederland zal ontvangen is nog niet bekend.
Ontwikkeling in kostenverdeling over pluimveesector, minister van LNV en EU
De EU hanteerde tot en met 2022 een cofinancieringspercentage van 50% voor de
kosten die de lidstaten maken (EU, 2021). Voor lidstaten met een laag bruto
binnenlands product (bbp) was dit percentage 75%.
Vanaf 2023 zal de EU-bijdrage voor Nederland en andere lidstaten lager uitvallen; het
cofinancieringspercentage gaat voor Nederland omlaag van 50% naar 20%. Deze
verlaging komt voort uit de uitputting van het EU-budget vanwege de vele uitbraken
van vogelgriep en van de Afrikaanse varkenspest in Europa de afgelopen jaren. De
verlaging van cofinancieringspercentage is door Europese Commissie gemeld aan
de minister van LNV.1 Over de jaren 2020, 2021 en 2022 heeft Nederland in mei 2023
nog geen EU-bijdrage ontvangen.
Beperkt inzicht in kosten vogelgriep
RVO is namens de minister van LNV belast met het financieel beheer van het DGF.
RVO kan beperkt inzicht geven in de verdeling van de bestrijdingskosten van
dierziekten over de minister van LNV, de sector en de EU. De jaarverslagen van het
DGF bevatten geen integrale uitsplitsingen van uitgaven en ontvangsten naar
diersoorten en dierziekten. Zo worden de ontvangsten van de EU niet op pluimveeniveau uitgesplitst. Ook wordt niet uitgesplitst welk deel van de kosten die LNV zelf
draagt pluimvee-gerelateerd danwel vogelgriep-gerelateerd zijn. Ook beschikt RVO
niet over alle cijfers over alle jaren. Sommige cijferreeksen gaan terug tot 2005,
andere tot 2015. Het inzicht wordt ook beperkt doordat EU-bijdragen voor een
bepaald jaar soms een of meer jaren later aan Nederland worden uitbetaald.

Focus op vogelgriep

35

Algemene Rekenkamer

In onderstaande figuur 13 laten we de kosten voor vogelgriep, andere
pluimveeziekten en andere dierenziekten zien op basis van beschikbare informatie in
de (niet openbare) financiële administratie van RVO.
Figuur 13 Kosten van preventie en bestrijding van vogelgriep en andere dierziekten

Kosten preventie en bestrijding vogelgriep stijgen
€ 100

€ 75

Bedragen x miljoen

€ 50

€ 25

2005

2006

2007

Vogelgriep

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Andere pluimveeziekten

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

Ziekten onder varkens, koeien, geiten en schapen

Te zien is dat de kosten van de bestrijding en preventie van pluimveeziekten – in het
bijzonder vogelgriep – de afgelopen jaren zijn gestegen van circa € 10 miljoen in de
jaren 2015 tot en met 2021 (per jaar) tot € 55 miljoen in 2022. De kostenstijging in
2015 is zoals eerder aangegeven overigens deels te verklaren doordat de product­
schappen per 1 januari 2015 werden opgeheven. Productschappen waren
publiek­rechtelijke organisaties van bedrijven die eenzelfde grondstof bewerkten. De
financiering van bepaalde taken die zij bekostigden, is vanaf dat moment via het DGF
gaan lopen.
Uit de financiële administratie van RVO konden we deels afleiden welke partijen
welke kosten dragen; zie figuur 14.

Focus op vogelgriep

36

2022

Algemene Rekenkamer

Figuur 14 Verdeling van de kosten over sector, minister van LNV en EU

De kosten van preventie en bestrijding van vogelgriep komen steeds meer
voor rekening van de minister van LNV, net als bij de epidemie van 2003
75

300
50

Bedragen (x € miljoen)

200

25

0

100

0

’15

’16

’17

’18

’19

’20

’21

’22

’23

’24

’03 ’04 ’05 ’06 ’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15 ’16 ’17 ’18 ’19 ’20 ’21 ’22 ’23 ’24
Geen zicht op EU-bijdragen

Sector

LNV

EU

Convenantperiode
2015 - 2019
Sector betaalt
grotendeels zelf

Indicatie kosten sector

Convenantperiode
2020- 2024
Kosten boven plafond
voor LNV
Bijdrage sector kleiner
Bijdrage LNV groter
Bijdrage EU onzeker

Indicatie kosten LNV

De uitsplitsing in figuur 14 heeft overigens betrekking op het overkoepelende niveau
van pluimveeziekten; de gegevens betreffen dus niet alleen vogelgriep. Vogelgriep
maakt wel het overgrote deel uit van de preventie- en bestrijdingskosten voor ziekten
bij pluimvee.
Figuur 14 laat zien dat tot en met 2021 de sector het grootste deel van de kosten
heeft gedragen. In 2022 kantelt dat beeld. Voor 2023 en 2024 zal de minister van
LNV de bestrijdingskosten volledig betalen omdat het afgesproken vijfjaarlijkse
plafond van de sector bereikt is. Aan preventie blijft de sector wel nog bijdragen.
De bijdragen van de EU vanaf 2022 zijn op dit moment nog onbekend en ontbreken
zodoende in het overzicht.
In de twee hierboven weergegeven figuren ontbreken de cijfers over de periode
2000–2004 omdat RVO hier niet over beschikt. In figuur 14 hebben we wel
– op basis van informatie uit het jaarverslag van het DGF (LNV, 2008) – de
bestrijdingskosten van de vogelgriepepidemie van 2003 opgenomen. Toen werd
– net als nu weer – de rekening vooral uit publieke middelen betaald.

Focus op vogelgriep

37

Algemene Rekenkamer

4.3 Onderhandeling over de kostenverdeling
Strikt genomen heeft de minister van LNV geen convenant nodig om een deel van de
financiering van het DGF voor rekening van de sector te laten komen. De minister
heeft de bevoegdheid om de tarieven voor de diergezondheidsheffingen ten behoeve
van het DGF bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen (Wet Dieren).
Voor het parlement is van belang dat in het convenant 2020-2024 is opgenomen dat
bij bezwaren van de Europese Commissie of een van de Kamers der Staten-Generaal,
de minister eenzijdig de desbetreffende bepalingen, of de uitvoering daarvan, buiten
toepassing kan verklaren (LNV, 2019).
Onderhandelingen convenant 2020–2024
In 2019 onderhandelde de pluimveesector met de minister van LNV over het
Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2020–2024. De sector en
de minister van LNV kwamen overeen dat de sector in de gehele convenant­periode
maximaal € 30 miljoen zou bijdragen aan de bestrijdingskosten van vogelgriep
(AVINED, 2019). Dit in plaats van de € 36 miljoen die uit de inschattingen van de WUR
naar voren was gekomen (WUR, 2019).
Daarnaast wilde de pluimveesector de verdeelsleutel aanpassen. De sector vond dat
wilde vogels het grootste risico voor een uitbraak van vogelgriep onder pluimvee
veroorzaakten (AVINED, 2019). Dit zou volgens hen moeten meewegen in de
financiële afspraken. De minister van LNV ging niet in mee in deze argumentatie,
maar zegde wel toe dat dit in de onderhandelingen over het volgende convenant
opnieuw bekeken zou worden.
Onderhandelingen convenant 2025–2029
Naar verwachting begint de minister van LNV eind 2023 met de onderhandelingen
over het nieuwe convenant voor de periode 2025–2029. De stijgende kosten van
vogelgriep, de afname van de EU-bijdrage en de eventuele extra kosten voor
vaccinatie spelen daarbij een belangrijke rol. De minister van LNV laat in 2023 de
draagkracht van pluimveehouders onderzoeken om te bezien welk aandeel van de
preventie- en bestrijdingskosten de sector kan dragen. Naar verwachting informeert
de minister van LNV zowel de sector als de Tweede Kamer in het najaar van 2023
over de uitkomsten van dit onderzoek.

Focus op vogelgriep

38

Algemene Rekenkamer

5.
Reactie
Wij hebben ons conceptrapport toegezonden aan de minister van LNV. De minister van LNV
heeft uitgebreid en informatief gereageerd op ons conceptrapport. Ook wijst hij op een
intensiveringsplan preventie vogelgriep dat hij van plan is om in juni 2023 uit te brengen.
Gezien zijn reactie zien we geen aanleiding tot een nawoord. De brief staat op onze website
(www.rekenkamer.nl).

Focus op vogelgriep

39

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Methodologische verantwoording
Wat hebben we onderzocht?
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: Wat doet de rijksoverheid om de verspreiding
van vogelgriep tegen te gaan en hoe en door wie wordt dit gefinancierd?
Onderzoeksvragen
We hebben het onderzoek uitgevoerd aan de hand van de volgende vragen:
1. Hoe heeft de omvang van de pluimveesector en de pluimveehandel zich in
Nederland ontwikkeld in de afgelopen 2 decennia?
2. Hoeveel uitbraken van vogelgriep zijn er in Nederland geweest in de afgelopen
2 decennia en waar en wanneer vonden die uitbraken plaats?
3. Welk beleid voert de minister van LNV om vogelgriep onder pluimvee en wilde
vogels tegen te gaan?
4. Hoe vaak en wanneer heeft de minister van LNV in de afgelopen 2 decennia
maatregelen uitgevoerd (ruimingen, vervoersverboden, ophokplicht) om
vogelgriep te voorkomen en te bestrijden?
5. Welke afspraken zijn er tussen het Ministerie van LNV, de pluimveesector en de
EU gemaakt over de verdeling van de uitgaven en inkomsten met betrekking tot
de bestrijding en preventie van vogelgriep?
6. Welke uitgaven zijn in de convenantperiodes van 2000 t/m 2022 gedaan om
uitbraken van vogelgriep in Nederland te voorkomen en te bestrijden en hoe is de
financiering daarvan verdeeld tussen de pluimveesector, het Ministerie van LNV
en de EU?

Focus op vogelgriep

40

Algemene Rekenkamer

Onderzoeksvraag 4 hebben wij niet volledig kunnen beantwoorden, omdat data over
vervoersverboden en ophokplichten niet op detailniveau meerjarig beschikbaar was.
Voor het laatste hoofdstuk, over de onderhandelingen voor een convenant, hadden
wij vooraf geen aparte onderzoeksvraag opgenomen. Gedurende het onderzoek
bleek dit echter wel relevant voor het in kaart brengen van de financierings­
systematiek. Daarom is hier in het rapport wel een hoofdstuk aan gewijd.
Focusonderzoek
We hebben dit onderzoek uitgevoerd in de vorm van een focusonderzoek. Een
focusonderzoek is een type onderzoek van de Algemene Rekenkamer dat zich
onderscheidt door een aanzienlijk kortere doorlooptijd, aansluiting bij de actualiteit
en een scherpe en afgebakende vraagstelling. Een focusonderzoek leidt tot een
heldere, bondige publicatie zonder oordelen en aanbevelingen. Zie
https://www.rekenkamer.nl/over-de-algemene-rekenkamer/werkwijze/innovatie/
focusonderzoeken
Hieronder volgt een overzicht van de concrete onderzoeksactiviteiten die bij de
uitvoeringsfase van het onderzoek horen.
Aanpak
Voor ons onderzoek hebben gesprekken gevoerd met:
• Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV)
• Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
• Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
• Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS)
• DG Health & Food Safety (Gezondheid & Voedselveiligheid) van de Europese
Commissie
• Stichting AVINED
• Pluimveehouders
• Staatsbosbeheer
• Natuurmonumenten
• De Vogelbescherming
• Veiligheidsregio Fryslân
• Wetenschappers verbonden aan de Universiteit Utrecht en Erasmus MC
Daarnaast hebben we bij het Ministerie van LNV, de NVWA en RVO data en
documenten opgevraagd en geanalyseerd en bewerkt. Voor een aantal onderdelen
hebben we ook met openbare bronnen en open data gewerkt. De openbare bronnen
hebben we in de literatuurlijst in bijlage 2 opgesomd. Bij niet-openbare bronnen gaat

Focus op vogelgriep

41

Algemene Rekenkamer

het bijvoorbeeld om ambtelijke notities, voorbereidende nota’s voor de minister en
risicoanalyses. Deze documenten nemen we niet op in de literatuurlijst omdat ze niet
openbaar zijn.
Onze feitelijke bevindingen hebben we tussentijds voorgelegd aan het Ministerie van
LNV, de NVWA en RVO (integraal) en aan het Ministerie van VWS (de voor hen
relevante onderdelen) om de feiten te verifiëren.
Gebruikte data
Hieronder geven we per figuur – waar relevant – welke data we hebben gebruikt. Bij
elk datafiguur hebben we steeds geprobeerd zo ver mogelijk terug te gaan in de tijd.
Dat lukt de ene keer beter dan de andere keer, omdat we afhankelijk zijn van degene
die ons de data moeten leveren (bijvoorbeeld het Ministerie van LNV, de NVWA en
RVO). De beschikbaarheid van de data is hier dus de bepalende factor.
Figuur 1 Aantal geruimde dieren sinds 2003
Data aangeleverd door de NVWA.
Figuur 2 Pluimveehandel in Nederland
Data van https://www.fao.org/faostat/en/#data/FBS
Figuur 3 Pluimveedichtheid Europese landen
Pluimveedichtheid is berekend als aantal pluimveedieren per hectare
landoppervlakte (excl. open water). Data over het aantal pluimveedieren is afkomstig
uit de eurostat-dataset EF_LSK_MAIN (Main livestock indicators by NUTS 2 regions).
Landoppervlakte (excl. open water) is afkomstig van de eurostat-dataset REG_
AREA3 (Area by NUTS 3 region).
Figuur 4 Pluimveedichtheid binnen Nederland
Data van https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/80781ned/table
Figuur 5 Aantal pluimveebedrijven en dieren
Data van https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/80780ned/table
Figuur 6 Proces van ruimingen
Geen data.
Figuur 7 Verantwoordelijkheden bij wilde vogels met vogelgriep
Geen data.

Focus op vogelgriep

42

Algemene Rekenkamer

Figuur 8 Heffingstarieven
Deze data is afkomstig uit de tabellen in de jaarlijkse Besluiten
diergezondheids­heffing.
Figuur 9 Verhouding kosten preventie en bestrijding vogelgriep
Op basis van bewerkte data uit de financiële administratie van RVO. Het gaat hier om
de totale kosten, dus LNV, EU en sector.
Figuur 10 Plafondbedragen bestrijdingskosten 2000 – 2024 pluimveesector
Deze bedragen komen uit de opeenvolgende convenanten.
Figuur 11 Verwachte bestrijdingskosten versus werkelijke kosten
Op basis van bewerkte data uit de financiële administratie van RVO. Het betreft de
uitgaven aan bestrijding, gefinancierd door LNV en sector en EU. We vergelijken hier
de door WUR gemiddelde geschatte kosten voor bestrijding per convenantperiode
met de gerealiseerde kosten per convenantperiode. De WUR schatte de bestrijdings­
kosten per convenantperiode op respectievelijk € 52, € 32, € 35 en € 36 miljoen. De
WUR gaat daarbij uit van aanvullend 35% bijdrage in de kosten door de EU. Dus de
WUR- bedragen vormen 65% van de totaal geschatte bestrijdingskosten. Wij hebben
deze bedragen omgerekend naar 100% (dit levert de respectievelijke bedragen van
€ 80, €49, € 54 en € 55 in de figuur op). De realisatiecijfers komen uit de financiële
data van RVO.
Figuur 12 Kosten van een ruiming
Op basis van bewerkte data ontvangen van RVO.
Figuur 12 Kosten vogelgriep en andere dierziekten
Op basis van bewerkte data uit de financiële administratie van RVO.
Figuur 13 Verdeling kosten over sector, LNV en EU
Op basis van bewerkte data uit de financiële administratie van RVO.
Figuur 14 Kostenverdeling uitbraak 2003
Deze data komt uit financiële administratie van RVO en het jaarverslag DGF 2007.

Focus op vogelgriep

43

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Literatuurlijst
AVINED (2019). https://www.avined.nl/nieuws/lnv-en-veehouderijsectoren-tekenennieuw-convenant-dgf-2020-2024, geraadpleegd op 8-5-2023.
Algemene Rekenkamer (2022). Rapport bij het jaarverslag 2021 Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) en Diergezondheidsfonds (F). Bijlage bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 36 100 XIV, nr. 2.
Ballmann & Lilipaly (2023). Vogelsterfte in het Deltagebied in 2022. Hoogpathogene
vogelgriep in broedkolonies en botulisme. DMP-rapport nr. 2023-03.
Bekedam (2021). Zoönosen in het vizier; Rapport van de expertgroep zoönosen.
CBS (2023). Vleesproductie; aantal slachtingen en geslacht gewicht per diersoort.
https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/7123slac, geraadpleegd op 8-5-2023.
Deskundigengroep Dierziekten (2023). Verslag Deskundigengroep Dierziekten
risicobeoordeling HPAI 30 maart 2023. Bijlage bij Kamerstuk Deskundigengroep
Dierziekten en moties vogelgriep. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 807,
nr. 287.
Dhingra, e.a. (2018). Geographical and historical patterns in the emergences of novel
highly pathogenic avian influenza (HPAI) H5 and H7 viruses in poultry. Frontiers in
Veterinary Science, volume 5, article 84.
Fouchier e.a. (2004). Avian influenza A virus (H7N7) associated with human
conjunctivitis and a fatal case of acute respiratory distress syndrome. Proceedings of
the National Academy of Sciences, 101(5), 1356–1361.
Global Consortium for H5N8 and Related Influenza Viruses (2016). Role for migratory
wild birds in the global spread of avian influenza H5N8. Science, 354(6309): 213–217.
LNV (2003). Vaccinatie Aviaire Influenza. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar
2002–2003, 28 807, nr. 25.
LNV (2008). Jaarverslag en slotwet Diergezondheidsfonds 2007. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2007–2008, 31 444 F, nr. 1.

Focus op vogelgriep

44

Algemene Rekenkamer

LNV (2018). Kamerbrief Vogelpest (Aviaire influenza). Brief aan de Tweede Kamer
d.d. 17 april 2018 van de minister van LNV. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018,
28 807, nr. 221.
LNV (2019). Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2020–2024.
LNV (2020). Jaarverslag XIV Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2021–2021, 36 100 XIV, nr. 1.
LNV (2021). Dierziektebeleid, brief van de minister van LNV, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2021–2022, 29 683, nr. 257.
LNV (2022a). Kamerbrief Intensivering aanpak vogelgriep. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2022–2023, 28 807, nr. 269.
LNV (2022b). Leidraad omgang met wilde vogels met vogelgriep. Bijlage bij Tweede
Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 807, nr. 279.
LNV (2023a). Beleidsdraaiboek bestrijding hoogpathogene aviaire influenza. Bijlage
bij Kamerbrief over beleidsdraaiboeken bestrijdingsplichtige dierziekten in
veehouderij, Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 286, nr. 274.
LNV (2023b). Besluit van 23 september 2022 tot wijziging van het Besluit
diergezondheid en de vaststelling van de tarieven van de diergezondheidsheffing voor
2023. Staatsblad 2022, 373.
LNV (2023c). Kamerbrief over Deskundigengroep Dierziekten en moties vogelgriep.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 28 807, nr. 287.
LNV (2023d). Kamerbrief stand van zaken vogelgriep. Tweede Kamer, vergaderjaar
2022–2023, 28 807, nr. 284.
LNV (2023e). Kamerbrief over DB-Z advies vogelgriep. Tweede Kamer, vergaderjaar
2022–2023, 28 807, nr. 2051.
NVWA (2022). Jaarplan 2022. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022,
33 835, nr. 195.

Focus op vogelgriep

45

Algemene Rekenkamer

Raad voor Dierenaangelegenheden (RDA) (2018). Ruimings- en vaccinatiebeleid bij
uitbraken van dierziekten.
Tweede Kamer (2022). Verslag van de rapporteurs inzake de ontwerpbegroting van
het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (XIV) en het
Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2023. Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar
2022–2023, 36 200 XIV, nr. 13.
Vogelbescherming Nederland e.a. (2022). Brief aan Kamerleden, Vogelgriep onder
wilde vogels vraagt gecoördineerde aanpak door overheid om risico’s voor natuur,
landbouw en volksgezondheid te beperken. 4 oktober 2022.
Wageningen University & Research (2019). Onderbouwing plafondbedragen
2020–2024.
Wageningen University & Research (2023). Transmissiestudie met vier vaccins tegen
H5N1 hoogpathogeen vogelgriepvirus (clade 2.3.4.4b). Rapport 2300528, januari 2023.
WHO (2023). Cumulative number of confirmed human cases for avian influenza
A(H5N1) reported to WHO, 2003–2023.
Website rijksoverheid Diergezondheid (z.d.). Vaccinatiebeleid tegen dierziekten.
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/diergezondheid/vaccinatie-tegendierziekten, geraadpleegd op 8-5-2023.
Wet- en regelgeving
EU-verordening 2020/678, 17 december 2019. Gedelegeerde verordening (EU) van de
commissie.
EU-verordening 2021/690, 28 april 2021. Verordening (EU) van het Europees
Parlement en de Raad.
EU-verordening 2023/361, 28 november 2022. Gedelegeerde verordening (EU) van de
commissie.
Wet Dieren. Geldend van 22-12-2022 t/m heden.

Focus op vogelgriep

46

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Eindnoten
1. Deze passage is aangepast na bestuurlijk wederhoor.

Focus op vogelgriep

47

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
ANP Foto, Taco van der Eb
Fotografie
De tekst in dit document is
vastgesteld op 12 juni 2023.
Dit document is op 14 juni 2023
aangeboden aan de Tweede
Kamer.
Den Haag, juni 2023