Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

24 095

Frequentiebeleid

Nr. 571

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 november 2022
In mijn brief van 17 oktober 20221 heb ik laten weten dat ik ben gestart
met het voorbereiden een nieuwe verdeling van de landelijke commerciële vergunningen met ingang van 1 september 2023. Dit is in lijn met de
uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 juli 2022.
Overeenkomstig artikel 3.10, vierde lid, van de Telecommunicatiewet stel
ik de Tweede Kamer met deze brief in kennis van het ontwerpbekendmakingsbesluit inzake de keuze om de vergunningen voor landelijke
commerciële radio, te verdelen door middel van een veiling. Ook het
ontwerp van een aanvraag- en veilingregeling en de ontwerpwijziging van
het Nationaal Frequentieplan 2014 zijn gereed voor consultatie.
Aan deze documenten liggen een aantal inhoudelijke keuzes ten
grondslag. In bovengenoemde brief van 17 oktober 2022 heb ik uw Kamer
toegezegd u hierover nader te informeren.
Advies van het onafhankelijke Adviescollege verdeling frequentieruimte
commerciële radio
Een belangrijk vraagstuk op het terrein van commerciële radio is onder
meer het juridisch kader op grond waarvan vergunningen voor commerciële radio worden uitgegeven. Daarbij heeft Tweede Kamer gevraagd
onderzoek te doen naar huidige, door marktpartijen als knellend ervaren,
vergunningsvoorwaarden (motie van de leden Aartsen en Sneller,
voorgesteld tijdens het mediabegrotingsdebat van 3 december 2018
(Kamerstuk 35 000 VIIII, nr. 149)).2
Mede gelet op de complexiteit en samenhang van de verschillende
vraagstukken heeft de toenmalig Staatssecretaris van Economische Zaken
1
2

kst-24095-571
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 24 095, nr. 568.
Kamerstuk 35 000 VIII, nr. 120.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

1

en Klimaat een beroep gedaan op onafhankelijke, externe deskundigheid.
Bij regeling van 24 maart 2020 is, met instemming van de ministerraad,
daarom het Adviescollege verdeling frequentieruimte commerciële radio
(verder te noemen: Adviescollege Radio) ingesteld.
De opdracht van dit adviescollege was om te adviseren op welke wijze
een integraal lange termijnbeleid tot stand kon komen, waarbij recht
wordt gedaan aan alle betrokken belangen. Het Adviescollege Radio is
tevens gevraagd om de complexiteit zoveel mogelijk terug te brengen om
op die wijze rust te creëren in de radiosector. Dit advies, dat op 5 oktober
2020 is aangeboden aan de toenmalige Staatssecretaris van Economische
Zaken en Klimaat, heeft als uitgangspunt gediend voor een aantal
inhoudelijke keuzes voor de uitgifte van de landelijke commerciële
radiovergunningen. Voorafgaand aan de start van de komende consultatie
heeft er overleg plaatsgevonden met de landelijke commerciële radiosector over het advies van het Adviescollege Radio. De landelijke sector
kan met de belangrijkste punten instemmen, indien er geveild gaat
worden.
Het advies voor een nieuwe verdeling berust op twee hoofdargumenten,
te weten:
a. schaarse frequentievergunningen worden in beginsel na hun looptijd
opnieuw verdeeld, zodat nieuwkomers een kans krijgen de markt te
betreden en de zittende vergunninghouders niet onevenredig worden
bevoordeeld, en
b. de bestaande regels en voorwaarden van de frequentievergunningen
zijn toe aan modernisering waarvoor een nieuwe verdeling nodig is.
De rechtbank Rotterdam heeft in bovengenoemde uitspraak eveneens
extra gewicht toegekend aan het feit dat ook nieuwe potentiële marktpartijen na afloop van de vergunningstermijn in de gelegenheid moeten
worden gesteld om schaarse frequentieruimte te kunnen verwerven. Een
veiling is daarbij een objectief en transparant verdeelinstrument gebleken,
ook voor commerciële radiovergunningen.3
Conform het advies van het Adviescollege Radio is daarbij gekozen voor
een vergunningsperiode van twaalf jaar. Een lange looptijd van de
vergunningen zorgt ervoor dat partijen meer zekerheid en een lange
terugverdientijd voor hun investeringen hebben. Ook de Telecommunicatiewet4 schrijft voor dat bij het bepalen van een termijn rekening wordt
gehouden met het bevorderen van efficiënte investeringen, onder meer
door te voorzien in een passende periode voor de afschrijving van
investeringen. Daarnaast kan een lange terugverdientijd de toetreding
voor nieuwkomers vergemakkelijken aangezien zij doorgaans tijd nodig
hebben om zich in de markt te positioneren en zo luisteraars en adverteerders aan zich te binden. Een termijn van twaalf jaar lijkt daarvoor
redelijk. Dit sluit ook aan bij de Telecomcode5 gehanteerde termijnen.
Het loslaten van het aantal clausuleringen
Vanuit de verwachting dat via de markt pluriformiteit en pluraliteit niet
voldoende tot stand komt, zijn er voor de commerciële FM radiovergunningen in 2003 voorwaarden en beperkingen gesteld. Sinds de uitgifte in
2003 zijn er vijf clausuleringen van toepassing. Het gaat daarbij om de
volgende clausuleringen: (a) Nederlandstalige muziek, (b) nieuws en
3

Verdeling landelijke Dab-vergunningen in laag 7. Kamerstuk 24 095, nr. 545.
Artikel 3.17, eerste lid, van de wet.
5
Richtlijn (EU) 2018/1972 tot vaststelling van het Europees wetboek voor elektronische
communicatie.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

2

actualiteiten, (c) recente bijzondere muziek, (d) niet-recente bijzondere
muziek en (e) klassieke en/of jazz muziek.
Aangezien de bestaande landelijke commerciële radiovergunningen sinds
2003 steeds zijn verlengd, zijn deze clausuleringen nog steeds van kracht.
De vraag die zich echter aandient, is of deze clausuleringen nog steeds
dezelfde functie vervullen als destijds. De economische omstandigheden,
het medialandschap, speelveld, concurrenten en economische omstandigheden zijn sindsdien sterk gewijzigd. In 2003, bij de oorspronkelijke
verdeling, werd er nog voornamelijk muziek geluisterd via de radio, de CD
en een enkele betaalde download. Nu is het aanbod, mede door internet
en streamingdiensten6, zeer breed en dit zal naar verwachting nog verder
toenemen. Via deze distributievormen komt er anno 2022 voldoende
gedifferentieerd aanbod tot stand.
De clausuleringen kunnen bovendien ten koste gaan van een rendabele
exploitatie van de vergunningen. Het gaat hier om vergunningen die
verhoudingsgewijs lage inkomsten uit reclame of verhoudingsgewijs
hoge kosten hebben vanwege de aard, inhoud of doelgroep daarvan.
Waar een clausulering enerzijds de pluriformiteit kan bevorderen, staat
daar tegenover dat er minder frequentieruimte overblijft waarin partijen in
(volledig) vrije concurrentie kunnen zorgen voor een specifiek onderscheidend aanbod.
Het is om deze reden dat, in samenspraak met de Staatssecretaris voor
Cultuur en Media, de landelijke radiosector, en in lijn met het advies van
het Adviescollege Radio, er twee clausuleringen gehandhaafd worden, te
weten: de clausuleringen voor Nederlandstalige muziek en voor nieuws
en actualiteiten. Deze twee clausuleringen vormen nog steeds een
aanvulling op de gewenste pluriformiteit in het medialandschap. Daarbij
wordt nog ruimte gelaten voor mogelijke aanpassingen aan die clausuleringen zelf.
Een commerciële radiozender met Nederlandstalige muziek heeft een
culturele waarde voor de Nederlandse samenleving en bevordert de
productie en verspreiding van muziek van eigen bodem, al is het lastig te
bepalen in welke mate. Deze clausulering is dan ook verankerd in de
Mediawet.7Een commerciële zender met nieuws en actualiteiten heeft een
democratische functie voor de samenleving (naast de publieke nieuwsvoorziening) en draagt bij aan ontwikkeling, opinievorming en representatie van de samenleving. Het produceren van nieuws(programma’s)
brengt hoge kosten met zich mee waardoor het aannemelijk is dat er
zonder clausulering geen commerciële nieuwszender tot stand komt.
De overige drie clausuleringen (recente bijzondere muziek, niet-recente
bijzondere muziek en klassieke muziek of jazzmuziek) zijn niet langer
noodzakelijk om voldoende gedifferentieerd aanbod tot stand te brengen,
gelet op de diversiteit aan andere kanalen waarlangs luisteraars hun
favoriete inhoudelijk aanbod kunnen beluisteren. Door het schrappen van
deze drie clausuleringen wordt ook recht gedaan aan de wens van de
radiosector om, daar waar het kan, de als knellend ervaren voorschriften
en beperkingen los te laten.

6

Denk daarbij bijvoorbeeld aan het Christmas Station van Sky Radio, dat niet via traditionele
kanalen kan worden beluisterd.
7
Zie artikel 6.23 van de Mediawet 2008.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

3

Advies ACM
De huidige gebruiksbeperking voor landelijke FM-vergunningen stelt dat
hoogstens vier van de negen landelijke vergunningen door dezelfde
rechtspersoon mogen worden verworven of gebruikt. Door de nieuwe
verdeling van de FM-vergunningen en de aanpassing van het aantal
landelijke clausuleringen is er echter een nieuwe situatie ontstaan.
Ten behoeve van de verdeling van de landelijke commerciële radiovergunningen heb ik daarom (opnieuw) advies gevraagd aan de ACM. De ACM is
gevraagd om te bepalen hoeveel landelijke commerciële
FM-vergunningen één rechtspersoon in de landelijke veiling mag
verwerven. De ACM heeft mij op 14 november jl.8 hierover geadviseerd.
In dit advies komt de ACM mede op basis van eerder uitgebrachte
adviezen over voorgenomen veilingen van frequenties op de radiomarkt9
tot de conclusie dat er sprake is van mededingingsrisico’s die ervoor
kunnen zorgen dat er geen effectief concurrerende markt is. De ACM ziet
deze mededingingsrisico’s met name op de radioadvertentiemarkt.
Voortzetting van de huidige beperkingen op het frequentiegebruik
(clausuleringen en gebruiksbeperking) zullen in onvoldoende mate
bijdragen aan het bieden van waarborgen voor effectieve concurrentie op
de radioadvertentiemarkt.
In het advies uit 2019 heeft de ACM al geconcludeerd dat de gebruiksbeperking en de clausuleringen zoals deze op dat moment van toepassing
waren, geen waarborgen bieden voor effectieve concurrentie. Een partij
met vier frequentievergunningen beschikt namelijk over een zodanig
groot marktaandeel dat er sprake kan zijn van marktmacht. Dit geldt in
2022 nog steeds. Voor een effectieve concurrentie is het daarom niet
wenselijk wanneer een te groot deel van de in totaal negen frequentiekavels in handen zouden komen van één partij.
De ACM geeft daarom aan dat er bij de voorgenomen landelijke veiling
dan ook niet kan worden uitgegaan van de nu geldende gebruiksbeperking van vier FM-vergunningen.
De ACM adviseert om de gebruiksbeperking aan te scherpen van vier naar
maximaal drie frequentiekavels (ongeacht geclausuleerd of ongeclausuleerd) in bezit van één partij. Door een gebruiksbeperking van maximaal
drie frequentiekavels in het bezit van één partij te hanteren, wordt ook ten
aanzien van de FM-frequenties voorkomen dat de effectieve concurrentie
op de radioluister- en advertentiemarkt wordt beperkt. Ik heb dit advies
overgenomen.
Het behouden van de simulcastverplichting
Aangezien de transitie van analoog (FM) naar digitaal (DAB) geleidelijk
verloopt zal FM naar verwachting nog meerdere jaren het dominante
distributiekanaal blijven. Pas naarmate meer luisteraars overstappen op
digitale distributiekanalen, zal de betekenis van FM-radiodistributie
afnemen. Om te verzekeren dat partijen daarom zowel over analoog als
digitaal spectrum kunnen beschikken in de transitiefase naar DAB, worden
de FM- en DAB-vergunningen gecombineerd, dat wil zeggen samen in één
pakket, uitgegeven.
8
9

ACM/UIT/583609.
Het advies van ACM over gebruiksbeperking radiofrequenties over de voorgenomen veiling
van de FM-frequenties in 2019 en het advies van de ACM over de voorgenomen veiling van
laag 7 DAB+ in 2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

4

Om de transitie naar digitaal te blijven bevorderen wordt de simulcastverplichting, inhoudende de verplichting om het FM-programma ook
gelijktijdig en ongewijzigd via DAB uit te zenden, gehandhaafd. De
landelijke FM-vergunninghouders spelen, als gevolg van hun relatief
sterke positie op de luistermarkt, een belangrijke rol in een succesvolle
transitie van analoog naar digitaal. De landelijke radiosector kan zich dan
ook vinden in het continueren van deze verplichting.
Het behouden van de simulcastverplichting hangt samen met het in de
toekomst al dan niet afschakelen van de FM-band. Het Adviescollege
Radio merkt daarover op dat de transitie naar digitaal nog niet genoeg
gevorderd is om nu al te bepalen wanneer de FM-band kan worden
afgeschakeld. Ik zal daarom halverwege de looptijd (twaalf jaar) van de
nieuw uit de geven landelijke commerciële vergunningen bezien hoe ver
de digitale transitie gevorderd is. Rond die tijd kan worden bepaald of het
moment in zicht is waarop een afschakeldatum van de FM-band kan
worden aangekondigd. Als besloten wordt tot afschakeling is het immers
van belang dat dit tijdig wordt aangekondigd, zodat vergunninghouders
en luisteraars zich daarop kunnen voorbereiden.
Scheiding tussen het landelijke en het-niet landelijke domein
De landelijke en niet-landelijke radiodomeinen kennen grote verschillen,
vooral in omvang, bereik en economisch belang. Het kabinetsstandpunt
uit 2000 over de verdeling van de commerciële radiovergunningen,
noemde al de noodzaak van een nadrukkelijke scheiding tussen beide
domeinen. Vanuit de gedachte dat het niet-landelijke domein ontwikkeld
moest worden zonder indringing en concurrentie van landelijke partijen,
maar ook om te voorkomen dat niet-landelijke partijen door middel van
ketenvorming een semi-landelijke netwerk zouden kunnen exploiteren,
werden verschillende beperkingen opgelegd.
Ontwikkelingen in het afgelopen decennium laten zien dat de scheiding
tussen het landelijke en het niet-landelijke domein verwatert. Enerzijds
laten partijen met productie- en distributieovereenkomsten zien dat het
bereik van een niet-landelijk programma niet strikt beperkt wordt door de
bestaande regels. Anderzijds worden via licentieovereenkomsten
landelijke merken gebruikt om de positie van niet-landelijke stations te
versterken en het bereik van landelijke partijen te vergroten. Beide
ontwikkelingen zijn goed te begrijpen vanuit het streven om een FM-kavel
rendabel te exploiteren.
Desondanks adviseert het Adviescollege Radio de scheiding tussen het
landelijke en het niet-landelijke domein te behouden en aan te scherpen.
Dit is ook door een de radiopartijen zelf aangedragen. Deze scheiding is
noodzakelijk om beide domeinen de ruimte te bieden om de beschikbare
spectrumruimte te exploiteren zonder oneigenlijke concurrentie uit het
andere domein. Ik zal hiertoe een bepaling opnemen in de Tijdelijke
regeling gebruiksbeperking commerciële FM-radio-omroep. Door het
opnemen van een dergelijke bepaling leg ik expliciet vast dat het niet
mogelijk is voor partijen om zowel over niet-landelijke als landelijke
vergunningen te beschikken. Of het daarnaast ook mogelijk10 en wenselijk
is om vergaande vormen van samenwerking tussen partijen tegen te gaan
is een onderwerp dat nadere bestudering behoeft. Ik zal u daarover op een
later tijdstip nader informeren.
10

In een uitspraak van 12 april 2022 geeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven aan dat
er geen sprake is van ongeoorloofde verbondenheid tussen een niet-landelijke en landelijke
partij. De huidige Telecommunicatiewet biedt onvoldoende handvatten om samenwerking
tussen deze verschillende partijen in zijn geheel te verbieden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

5

Tot slot
Met het voorgaande is uitvoering gegeven aan het advies van het
Adviescollege Radio voor de landelijke commerciële radiosector. Dit
advies is echter van belang voor de gehele radiosector. Het advies gaat
ook in op de positie van de niet-landelijke commerciële radiopartijen en
de lokale partijen. In het voorjaar van 2023 zal ik de Tweede Kamer
daarom nader informeren over de verdere appreciatie van het advies van
het Adviescollege Radio.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 24 095, nr. 571

6