Veiligheid begint bij Voorkomen
Voortbouwen aan een veiliger
samenleving

Tweede voortgangsrapportage
Oktober 2009

30 0ktober 2009

1.

INLEIDING.........................................................................................................................................................3

2.

REALISATIE DOELSTELLINGEN..........................................................................................................4

2.1

METING INTEGRALE VEILIGHEIDS MONITOR 2008 ...........................................4

2.2

MONITOR CRIMINALITEIT BEDRIJFSLEVEN 2008 .............................................5

2.3

STRAFRECHTELIJKE RECIDIVE ......................................................................6

3.

DE SAMENHANG IN DE AANPAK ......................................................................................................7

4.

VOORTGANG PER THEMA VEILIGHEID BEGINT BIJ VOORKOMEN .......................9

4.1

DE AANPAK VAN AGRESSIE EN GEWELD ...........................................................9

4.1.1

Geweld in het publieke en semi-publieke domein .................................................................9

4.1.2

De aanpak van Huiselijk geweld....................................................................................................10

4.1.3

Eergerelateerd geweld ..........................................................................................................................13

4.2

DE AANPAK VAN DIEFSTAL ........................................................................ 14

4.2.1

Vermogenscriminaliteit .........................................................................................................................14

4.2.2

Fietsdiefstal................................................................................................................................................14

4.3

DE AANPAK VAN CRIMINA LITEIT TEGEN ONDERNEMINGEN ................................. 15

4.4

DE AANPAK VAN OVERLAST EN VERLOEDERING ............................................... 18

4.4.1

Manifest Bestrijding overlast en verloedering.......................................................................18

4.4.2

Voortgang maatregelen actieplan Overlast en Verloedering .......................................19

4.5

PERSOONSGERICHTE AANPAK VAN RISICOJONGEREN EN RECIDIVISTEN ................. 27

4.5.1

Stroomlijning van kabinetsmaatregelen om het gedrag te beïnvloeden..............27

4.5.2

Persoonsgerichte aanpak jeugd.....................................................................................................33

4.5.3

Terugdringen recidive veelplegers en passende nazorg.................................................40

4.5.4

Veiligheidshuizen ....................................................................................................................................43

4.6

BESTRIJDING VAN VORMEN VAN ERNSTIGE CRIMINALITEIT ................................ 45

4.6.1

Gezamenlijke kenmerken in de aanpak.....................................................................................45

4.6.2

Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM).......................48

4.6.3

Aanpak financieel economische criminaliteit (Finec)........................................................55

4.6.4

Cybercrime .................................................................................................................................................61

4.6.5

Aanpak Identiteitsfraude....................................................................................................................66

TOT SLOT............................................................................................................................................................................69
BIJLAGE 1: KAMERSTUKNUMMERS PER THEMA VEILIGHEID BEGINT BIJ
VOORKOMEN....................................................................................................................................................................70
BIJLAGE 2: WODC MONITOR VEELPLEGERS 2003-2006 ............................................................72

2

1.

INLEIDING

Deze voortgangsrapportage Veiligheid begint bij Voorkomen 2009 1 verschaft informatie
over het realiseren van de kabinetsdoelstellingen op het gebied van veiligheid. Het beeld
is over het algemeen positief. Nederland is veiliger geworden, zij het dat een aantal
weerbarstige onderdelen van de criminaliteit nog verder met kracht moet worden
bestreden. Dit blijkt zowel uit de resultaten van de Integrale Veiligheidsmonitor (IVM) en
de Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven (MCB) als uit de realisatie van de
beleidsmaatregelen zelf.
In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de realisatie van de kwantitatieve doelstellingen van
Veiligheid begint bij Voorkomen2 .
Hoofdstuk 3 behandelt de samenhang in de aanpak van de verschillende thema’s van het
project.
Hoofdstuk 4 geeft de stand van zaken weer met betrekking tot de zes thema’s van het
project.
In het laatste hoofdstuk staan de (inhoudelijke) uitdagingen voor de resterende
kabinetsperiode centraal.
Tijdens het AO van 23 februari 2009 heeft Uw Kamer gevraagd om inzicht te krijgen in
de samenhang in de rapportagelijnen over het project Veiligheid begint bij Voorkomen.
Het project bevat een groot aantal onderwerpen, waarover in zijn geheel via de
voortgangsrapportages Veiligheid begint bij Voorkomen en afzonderlijk via afzonderlijke
brieven aan Uw Kamer wordt gerapporteerd. Om de samenhang te bewaren staat in de
brieven over deze onderwerpen aangegeven dat ze deel uitmaken van het pro ject.
Bijlage 1 bevat een overzicht van de zes thema ’s van het project en de bijbehorende
kamerstuknummers.
Bijlage 2 bevat de WODC monitor veelplegers 2003-2006. In hoofdstuk 4.5.3 over het
‘Terugdringen recidive veelplegers en passende nazorg’ wordt hiernaa r verwezen.

Zoals in de brief aan Uw Kamer van 6 november 2007 (TK 2007-2008, 28 684, nr. 119) is aangekondigd wordt jaarlijks gerapporteerd over de
voortgang van het project Veiligheid begint bij Voorkomen en wel tijdig voor de behandeling van de begrotingen van zowel het Ministerie Justitie als
het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
2
Op verzoek van de Tweede Kamer AO VbbV (23 februari 2009 – TK 2008-2009, 28 684, nr. 203)
1

3

2.

REALISATIE DOELSTELLINGEN

De doelstelling van het kabinet behelst een daling van de criminaliteit, overlast en
verloedering met 25 procent in 2010 ten opzichte van 2002. Met het aantreden van het
kabinet is deze doelstelling nader geoperationaliseerd en herijkt ten opzichte van 2006.
De tot en met 2010 te bereiken reductiepercentages zijn als volgt:
- 20% minder geweldsdelicten;
- 6% minder vermogensdelicten;
- 17,5% minder overlast;
- 18,5% minder verloedering;
- 15% verbetering van het ophelderingspercentage;
- 10%-punt minder recidive (jeugd én volwassenen);
- 100.000 minder gestolen fietsen in 2010;
- 25% minder criminaliteit tegen ondernemingen (t.o.v. 2004).
Daarnaast streeft het kabinet naar een substantiële verbetering van de aanpak van
ernstige vormen van criminaliteit.
2.1

Meting Integrale Veiligheids Monitor 2008

De realisatie van de meeste doelstellingen van het project Veiligheid begint bij
voorkomen wordt gemonitord aan de hand van de Integrale Veiligheidsmonitor (IVM) 3 en
de Monitor Criminaliteit bedrijfsleven (MCB). Beide enquêtes worden jaarlijks door het
Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) gepubliceerd.
IVM

Overall

Gerealiseerd

Herijkte

Resultaat

Nog te

doelstelling
2010

t/m 2006

doelstelling
2010

IVM 2008

realiseren4

t.o.v. 2006

t.o.v. 2006

t.o.v. 2002
Geweld

25%

6%

20%

14,5%

5,5%

Vermogen

25%

20%

6%

20%

--

Overlast

25%

9%

17,5%

0%

17,5%

Verloedering

25%

8%

18,5%

3%

15,5%

Fietsdiefstal

100.000
t.o.v. 2006

100.000

110.000

--

In bovenstaande tabel zijn de resultaten van de IVM 2008 weergeven, inclusief de nog in
deze kabinetsperiode te realiseren percentages.

De Integrale Veiligheidsmonitor is een bevolkingsonderzoek waarin onder meer de leefbaarheid van de woonbuurt, beleving van buurtproblemen,
onveiligheidsgevoelens, ervaringen met veel voorkomende criminaliteit en het oordeel van de burger over het optreden van de politie worden
onderzocht. Brief 31 maart 2009 (TK 2008-2009, 26 684, nr. 209)
3

4

Nog te realiseren = Herijkte doelstelling 2010 t.o.v. 2006 verminderd met Resultaat IVM 2008 t.o.v. 2006.

4

Het algemene beeld van de IVM 2008 is voor een belangrijk deel positief. Het aantal
gewelds- en vermogensdelicten, dat sinds het ijkjaar 2006 afneemt , is met
respectievelijk 14,5 % en 20% gedaald ten opzichte van dat jaar. Daarmee is de
doelstelling op het gebied van de vermogenscriminaliteit al bereikt.
Ook op het terrein van de verloedering is de gewenste daling, zij het in geringe mate,
ingezet. De door burgers beleefde fysieke verloedering is met 3% afgenomen ten
opzichte van 2006. Het percentage van de bevolking dat (sociale) overlast als vaak
voorkomend heeft ervaren is ten opzichte van het voorgaande jaar niet verbeterd, maar
ook niet verslechterd.
Het aantal gestolen fietsen liep terug met 38.000 ten opzichte van 2007, waarmee ook
deze kabinetsdoelstelling, een vermindering van het aantal gestolen fietsen met 100.000,
is gehaald.
De ontwikkeling op het gebie d van veiligheid is positief. Toch is er geen reden om
achterover te kunnen leunen. De fysieke verloedering moet nog met 15,5% worden
teruggedrongen. De door burgers ervaren sociale overlast moet nog met 17,5% worden
verminderd. In hoofdstuk 4, paragraaf 4, wordt uitgebreid ingegaan op de extra
maatregelen die daartoe zijn genomen.
De feitelijke afname van de criminaliteit weerspiegelt zich ook, zij het in mindere mate,
in een verbetering van het veiligheidsgevoel. Het percentage burgers dat zich wel eens
onveilig voelt is in 2008 gelijk gebleven ten opzichte van 2007 en is nog steeds 3%-punt
lager dan in 2006.
Het vertrouwen in de politie krijgt een waardering van 6,4 op een schaal van 0 tot 10.
Het oordeel van burgers over de beschikbaarheid van de politie is licht positiever
geworden. De tevredenheid van burgers over het laatste politiecontact en over het
functioneren van de politie is gelijk gebleven, terwijl die over het doen van aangifte is
afgenomen. Hoewel vergroting van de aangiftebereidheid en de tevredenheid over het
doen van aangifte geen expliciete doelstellingen van het project Veiligheid begint bij
Voorkomen vormen, zijn verschillende initiatieven genomen om een hogere
aangiftebereidheid te realiseren. Voorbeelden hiervan zijn het creëren van mogelijkheden
tot anonimiteit in het strafproces voor slachtoffers en getuigen, extra aandacht voor de
aangiftebereidheid van werknemers met een publieke taak en het project Hate Crimes
voor homofobe of raciale geweldsdelicten. Ook kan de aangiftebereidheid juist toenemen
naarmate er meer aandacht wordt besteed aan het desbetreffende onderwerp. Goede
voorbeelden hiervan zijn de aanpak (inclusief voorlichtingscampagnes) van huiselijk
geweld en fietsdiefstal.
2.2

Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven 2008

Ook voor wat betreft de criminaliteit tegen het bedrijfsleven kan, aan de hand van de
monitor Criminaliteit Bedrijfsleven (MCB) 20085 , worden geconcludeerd dat de
doelstellingen grotendeels gerealiseerd zijn.

5

Brief van 19 juni 2009, TK 28 684, nr. 229

5

MCB

2004

Doelstelling
2010

2007

2008

Nog te
realiseren 6

974.000

1.727.000

- 602.000

(-25%)
Diefstal bij
detailhandel

1.500.000

1.125.000

Geweld bij het bedrijfsleven (% bedrijven slachtoffer)
- bouw

2 %

1,5%

2%

2%

- 0,5%p nt

- detailhandel
- transport

7 %
7 %

5,25%
5,25%

5%
5%

6%
4%

- 0,75%pnt
--

- zakelijke

4 %

3,0%

3%

3%

--

10 %

7,5%

9%

9%

- 1,5%pnt

dienstverlening
- horeca

Het percentage bedrijven dat in 2008 in aanraking kwam met geweldsdelicten is in de
sectoren transport en zakelijke dienstverlening gedaald. Hiermee is de doelstelling op
deze twee onderdelen gehaald. In de bouwsector en in de horeca veranderde het
percentage bedrijven dat te maken kreeg met geweldsdelicten niet significant. Het
percentage bedrijven in de detailhandel dat met geweld geconfronteerd werd, lag in 2008
wel hoger dan in 2007, maar nog altijd lager dan in 2004.
Een andere indicator, de diefstallen in de detailhandel, is in 2008 ten opzichte van 2007
sterk toegenomen. Uit de cijfers kan worden afgeleid dat 64% van de diefstallen
plaatsvindt in zo’n 2% van de bedrijfsvestigingen. In hoofdstuk 4.3 wordt ingegaan op de
maatregelen die inmiddels hiertegen zijn genomen.
2.3

Strafrechtelijke recidive

Bij brief van 29 april 20087 heeft het kabinet de uitkomsten gepresenteerd van het
recidivebericht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC)
over jeugdigen en ex-gedetineerden die in de periode 1997-2004 een strafzaak hadden
of uitstroomden uit een justitiële inrichting.
Het WODC is gevraagd de 2-jaars recidive te onderzoeken van ex-gedetineerden en
jeugdigen die in de periode 1997- 2006 een strafzaak hadden of uitstroomden uit een
justitiële inrichting. Het recidivebericht zoals dat in 2008 aan Uw Kamer is gezonden
wordt dus met 2 cohorten uitgebreid, te weten het cohort 2005 en 2006. Om dit
onderzoek te kunnen uitvoeren zijn gegevens nodig over de strafrechtelijke recidive in
2007 en 2008. Dit nieuwe recidiveonderzoek wordt eind 2009 afgerond. Zodra deze
recidivecijfers bekend zijn wordt Uw Kamer geïnformeerd.

6

(Nog te realiseren = doelstelling 2010 verminderd met resultaat MCB 2008

7

TK 2008-2009, 26 684, nr. 135

6

3.

DE SAMENHANG IN DE AANPAK

Deze paragraaf behandelt, zoals toegezegd aan Uw Kamer8 , nader in gegaan op de
samenhang in het project Veiligheid begint bij Voorkomen. De samenhang manifesteert
zich met name in de aanpak van de verschillende thema’s uit het project. Deze aanpak
kenmerkt zich door:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

resultaatgerichtheid;
een preventieve aanpak;
een persoonsgerichte aanpak;
een gebiedsgerichte aanpak;
een integrale aanpak;
intensivering van de samenwerking met partners in de veiligheidsketen;
ontwikkeling naar een informatiegestuurd veiligheidsbeleid.

Resultaatgerichtheid
Bij het bepalen van de maatregelen is scherp gekeken naar de te verwachten
effectiviteit. Om de effectiviteit van beleidsmaatregelen te kunnen bepalen worden veel
beleidsmaatregelen eerst via pilots in de praktijk uitgetest, bijvoorbeeld in de pilots met
de jeugdcampussen. Pas na evaluatie wordt besloten over een eventuele landelijke uitrol.
Ook is aangesloten bij het inzicht dat het meeste effect kan worden bereikt met
specifieke maatregelen die gericht ingrijpen in bepaalde situaties. Veel voorkomende
criminaliteit is immers vaak situationeel bepaald. Zo is veel geweld geconcentreerd in
specifieke uitgaansgebieden op tijden waarop alcohol wordt gebruikt en pleegt een
relatief kleine groep veelplegers disproportioneel veel diefstallen. Het kabinet bestrijdt
dergelijke vormen van criminaliteit met specifieke maatregelen die gericht zijn op de
situatie waarin zij voorkomen.
Preventieve aanpak
Veel criminaliteit komt voor omdat de situatie daartoe aanleiding geeft. Dat geldt onder
andere voor snelheidsovertredingen, vormen van fraude en diefstal. Hiermee is het
belang gegeven van situationele preventie: het opwerpen van drempels tegen de
gelegenheid om makkelijk (en ongemerkt) criminaliteit te plegen.
Gelegenheidsbeperkende preventieve maatregelen kunnen effectief zijn. Zo blijkt uit een
evaluatie uit 2004 dat door de inzet van het Politiekeurmerk Veilig Wonen het
inbraakrisico in de gecertificeerde woningen tot bijna 80% afnam ten opzichte van de
woningen zonder keurmerk. Ook veel van de interne criminaliteit (door werknemers) in
het bedrijfsleven blijkt situationeel bepaald. Het bedrijfsleven (VNO/NCW), Justitie, het
Openbaar Ministerie en politie hebben daarom een convenant met preventieve
maatregelen gesloten.
Persoonsgerichte aanpak
De persoonsgerichte aanpak is een andere belangrijke rode draad binnen het project
Veiligheid begint bij voorkomen. Het kabinet gaat ervan uit dat de persoonsgerichte
aanpak substantieel bijdraagt aan het verlagen van het criminaliteitsniveau. In geval van
veelplegers en risicojeugd kan die gerichte, individuele, aandacht enzerzijds preventief
en bestuurlijk van aard zijn (via een hulpaanbod zoals verslavingszorg, het versterken
8

Toezegging gedaan tijdens het AO VbbV (TK 2008-2009, 28 684, nr. 203)

7

van de binding met school, maatregelen gericht op ‘gedragsverandering’ of
‘resocialisatie’) en anderzijds repressief van aard (detentie). Paragraaf 4.5 gaat
uitgebreid ingegaan op de persoonsgerichte aanpak.
Gebiedsgerichte aanpak
In de aanpak van het kabinet is het creëren van een veilige leefomgeving een belangrijk
aandachtspunt. Dit is ook een van de speerpunten in de wijkaanpak. In alle
aandachtswijken vindt onder andere een gerichte aanpak plaats van probleemjongeren
en van overlast en verloedering. Het kabinet ondersteunt de wijken actief bij het behalen
van hun ambities met ondermeer extra wijkagenten, versterking van de
doorzettingsmacht van het lokaal bestuur, de veiligheidshuizen, buurtbemiddeling,
preventieve maatregelen in uitgaansgebieden en gebiedsverboden.
Integrale aanpak
De aanpak van de zes thema’s uit het project Veiligheid begint bij Voorkomen vergt een
combinatie van preventieve, strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen en dus een
integrale aanpak door het loka le bestuur, Openbaar Ministerie, politie en andere partners
(zoals hulpverlening, scholen, Centra voor Jeugd en Gezin en woningcorporaties). Ook
worden de burgers, bijvoorbeeld via burgernet, actief betrokken bij de aanpak van
criminaliteit, overlast en verloedering.
Intensivering van de samenwerking
De integrale benadering vereist dat politie, Openbaar Ministerie, opsporingsdiensten, het
lokale bestuur, bedrijven, organisaties en ondernemers in private en publieke sectoren
gestructureerd samenwerken. Alleen op deze manier kan de samenleving veiliger
worden en kan maximaal resultaat behaald worden. Zo zijn in de Taskforces
mensenhandel en hennepteelt, alsmede in de stuurgroep Vastgoed alle relevante partijen
betrokken en kan per probleem bepaald worden of er voor een strafrechtelijke of juist
bestuurlijke aanpak moet worden gekozen. In de veiligheidshuizen zitten alle relevante
partijen aan tafel om met datzelfde doel (casus)overleg te voeren.
Ontwikkeling naar een informatiegestuurde aanpak
Bij de geïntensiveerde samenwerking hoort dat de partijen steeds meer en meer
gestructureerd informatie delen. Informatie die geanalyseerd kan worden en in een
groter verband kan worden gebracht. Dit heeft onder meer als gevolg dat
informatiesystemen en onderliggende werkprocessen op elkaar afgestemd moeten
worden. Ook is een investering in de ‘intelligence-functie’ (zie paragraaf 4.6.2) van
betroken organisaties vereist. Pas dan kunnen structureel (criminaliteitsbeeld)analyses
worden gemaakt die inzicht verschaffen in de omvang en ernst van veiligheidsproblemen.
Op basis daarvan kunnen prioriteiten worden benoemd en beslissingen worden genomen
over inzet van mensen en middelen. Ook het maken van bestuurlijke rapportages (zie
paragraaf 4.6.1.4) past in deze ontwikkeling.
Parallel aan de ontwikkeling van de informatie-uitwisseling ten behoeve van de veiligheid
dient zich ook de vraag aan in welke mate de privacybescherming van burgers dit
toelaat. In opdracht van het kabinet heeft de Adviescommissie Veiligheid en persoonlijke
levenssfeer onder voorzitterschap van mevrouw A.H. Brouwer-Korf onderzoek gedaan
naar deze relatie. De adviescommissie heeft haar rapport op 22 januari 2009 uitgebracht.
Dit najaar wordt de kabinetsreactie op dit rapport aan Uw Kamer toegezonden.

8

4.

VOORTGANG PER THEMA VEILIGHEID BEGINT BIJ VOORKOMEN

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de activiteiten en de resultaten ten aanzien van de
zes thema’s van het project Veiligheid begint bij Voorkomen.
4.1

De aanpak van agressie en geweld

Het kabinet wil de geweldscriminaliteit in 2010 met 20% gereduceerd hebben ten
opzichte van 2006. Uit de IVM 2008 blijkt dat 14,5% hiervan reeds is gerealiseerd,
waardoor een doelstelling resteert van 5,5%.
4.1.1 Geweld in het publieke en semi-publieke domein
Medio 2008 is het nieuwe Programma Geweld gestart. Dit programma 9 bevat
maatregelen verdeeld over vier pijlers: scholen en buurten, risicofactoren, risicogroepen
en de dadergerichte aanpak van geweldplegers.
De maatregelen gericht op scholen en buurten richten zich op het versterken van
geweldloos conflictoplossend vermogen en versterking van weerbaarheid. Dit krijgt
gestalte door de (door)ontwikkeling en inzet van gedragscode- en bemiddelingsprojecten
in buurten en op scholen. Zo bieden inmiddels 146 gemeenten buurtbemiddeling aan en
zullen eind 2009 ruim 50 scholen in het voortgezet onderwijs meedoen aan het project
gedragscode. Het aantal bemiddelings- en gedragscodeprojecten zal in 2010 verder
toenemen. Ook worden in 2010 de evaluaties van buurtbemiddeling, gedragscodes op
school en leerlingbemiddeling opgeleverd.
In de tweede pijle r zijn maatregelen getroffen tegen geweldpleging onder invloed van
alcohol, wapenbezit en de confrontatie op jonge leeftijd met gewelddadig beeldmateriaal
in films en games. Om de omvang van alcoholgerelateerd geweld vast te stellen zijn drie
pilots uitgevoerd. Extrapolatie van deze pilots naar een landelijk niveau leidt tot de
schatting dat jaarlijks circa 39.000 geweldsdelicten plaatsvinden onder invloed van
alcohol. Het kabinet heeft daarop besloten tot de invoering van een landelijke
politieregistratie van alcoholgebruik bij geweld. De technische, financiële en personele
effecten van deze registratie worden dit jaar nog in kaart gebracht. Personen die onder
invloed van alcohol geweld plegen kunnen bovendien een hogere strafeis tegemoet zien.
De registratie biedt de basis om bij het bepalen van de strafmaat een gerichte interventie
op te leggen die ook ingrijpt op het alcoholmisbruik. Bijvoorbeeld door de dader naast
een straf verplicht op cursus te sturen.
De derde pijler betreft de risicogroepen. De gedragsinterventie voor volwassenen is in
ontwikkeling en zal in 2010 gereed zijn. Voor de jeugd is niet alleen de leerstraf
‘Middelen en delict’ beschikbaar gekomen, maar ook de dit jaar ontwikkelde Haltafdoening Alcohol. Om het wapenbezit tegen te gaan zal per 1 juli 2010 een wettelijk
verbod 1 0 op alle stiletto’s, vlinder- en valmessen in werking treden. Voorafgaand aan de
inwerkingtreding vindt een landelijke campagne plaats om het publiek te informeren over
het verbod en te wijzen op de mogelijkheid om deze messen bij de politie in te leveren.
De ontwikkeling van de publiekscampagne is in 2009 van start gegaan. Voorts wordt in
2009 de lokale samenwerking bij de preventieve aanpak van wapens gestimuleerd, onder
9

Dit nieuwe Actieplan Geweld bevat een intensivering van de maatregelen uit het Actieplan tegen Geweld (TK 2005-2006, 28 684, nr. 65)
TK 2007-2008, 28 684, nr. 132

10

9

meer via het beschikbaar stellen van wapenkluizen aan de horeca. Bovenstaande
maatregelen dragen ook bij aan het terugdringen van uitgaansgeweld zoals verwoord in
de brief aan Uw Kamer van 19 augustus jl. 1 1
Voor de bescherming van minderjarigen tegen de confrontatie met schadelijk
beeldmateriaal in films en games is gestart met maatregelen zoals e-learning voor het
verkopend personeel en intensivering van de handhaving. In het convenant dat de
Minister van Justitie in februari 2009 met de audiovisuele branche heeft gesloten, is
afgesproken dat de naleving van de leeftijdsgrenzen gestegen moet zijn van 14% in
2008 naar tenminste 70% in 2011, met uitzicht op volledige naleving binnen afzienbare
termijn.
Op een aantal scholen krijgen jongeren die vanwege hun agressieve gedrag een grote
kans lopen gewelddadig te worden, de gelegenheid om de Agressie Regulatie Training
(ART) te volgen. Daartoe zijn in de eerste helft van 2009 in Amsterdam en Haarlem
docenten van de deelnemende scholen opgeleid tot ART -trainer. Hierdoor kunnen deze
scholen zelf de ART verzorgen. Op basis van de proces- en effectevaluatie van de pilots
in Amsterdam, Haarlem en Rotterdam wordt besloten over de landelijke uitrol van dit
initiatief.
Naast preventieve maatregelen, zijn voor het terugdringen van geweld ook repressieve
maatregelen nodig. In het project Dadergerichte Aanpak Geweldplegers (DAG) wordt dit
jaar in lokale pilots samen met ketenpartners een persoonsgerichte modelaanpak
ontwikkeld met als doel herhalingscriminaliteit van geweldplegers terug te dringen.
Kernelementen van deze aanpak zijn: verhoging pakkans, versterking informatiepositie
over geweldplegers door inzet van een gebiedsscan, individueel maatwerk, effectieve
sanctionering, beter toezicht en aandacht voor gedragsinterventies. In deze aanpak vindt
ook bundeling plaats van lokale best practices. Vanaf 2010 wordt deze modelaanpak
breder verspreid via de Veiligheidshuizen.
Voor de aanpak van geweld tegen werkers met een publieke taak verwijzen wij naar de
voortgangsrapportage op dit onderwerp1 2 .

4.1.2

De aanpak van Huiselijk geweld

Ook het programma Huiselijk geweld draagt bij aan een vermindering van het aantal
geweldsdelicten. Doel van het programma is om het aantal aangiften en aanhoudingen
huiselijk geweld te laten toenemen. Dit vergroot de mogelijkheid vergroot om plegers
van huiselijk geweld te vervolgen. Daarbij past ook de doelstelling dat de reclassering in
2009 een sluitend reclasseringsaanbod kan aanbieden bij alle huiselijk geweldzaken in
strafrechtelijk kader. Het streven is de recidive onder plegers van huiselijk geweld te
verminderen tot 25% in 2011 (ruim 30% in 2006).
Op 1 september 2008 is het nieuwe Plan van aanpak Huiselijk geweld ‘De volgende fase’
voor de periode tot 2011 aan Uw Kamer aangeboden 1 3 . Dit Plan van aanpak telt 23
actiepunten om huiselijk geweld te bestrijden; de uitvoering van deze actiepunten is in
volle gang. Een kort overzicht van de belangrijkste punten:
TK 2008-2009, 28684, nr. 237
De brief d.d. 18 december 2008 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de voortgangsrapportage Veilige Publieke
Taak juni-november 2008 (TK 2008-2009, 28684, nr. 191)
11
12

10

Publiekscampagne en voorlichting
In augustus 2008 is de tweede publiekscampagne over huiselijk geweld gehouden. Het
the ma van deze campagne was, net als in 2007: ‘Nu is het genoeg’. De campagne
bestond uit het uitzenden van één TV- en drie radiospots en het verspreiden van posters
en flyers binnen het allochtonennetwerk, onder huisartsen, consultatiebureaus,
verloskundigenpraktijken en kinderdagverblijven gestuurd. Ook is een algemeen artikel
aangeboden aan huis-aan-huiskranten (landelijk) en er is een toiletreclame
(damestoiletten) gevoerd in horecagelegenheden en bioscopen. De website
www.steunpunthuiselijkgeweld.nl en het landelijke telefoonnummer 0900-1262626
blijven gedurende 5 jaar beschikbaar. Op de website is het forum - evenals vorig jaar erg succesvol.
Wet tijdelijk huisverbod
Per 1 januari 2009 is de Wet tijdelijk huisverbod in werking 1 4 getreden. Dit wetsvoorstel
maakt het mogelijk een huisverbod op te leggen aan degene van wie een (ernstige)
dreiging van huiselijk geweld uitgaat. Hierdoor wordt de veiligheid van de slachtoffers
van huiselijk geweld vergroot. Alle partijen - gemeenten, politie, hulpverlening,
rechterlijke macht - zijn voorbereid op de invoering van de wet. De wet is sinds de
inwerkingtreding veelvuldig toegepast. In de eerste zeven maanden zijn landelijk
ruim 1000 huisverboden opgelegd. Ongeveer een kwart daarvan wordt verlengd. Circa
zeven procent van het aantal huisverboden wordt overtreden. Via de website
www.huisverbod.nl en rondetafelbijeenkomsten wordt informatie en kennis verspreid. De
eerste ervaringen met het huisverbod zijn positief. Vooral de samenwerking tussen de
diverse ketenpartners wordt als zeer positief ervaren.
Onderzoek en evaluatie
Na de zomer van 2009 is de procesevaluatie van de Wet tijdelijk huisverbod gestart.
Deze wordt gevolgd door een effectevaluatie in 2011.
Het landelijk onderzoek naar de aard en omvang van huiselijk geweld verkeert in de
eindfase. Dit onderzoek biedt naast een omvangschatting van het probleem huiselijk
geweld, inzicht in de achtergrond en kenmerken van daders en slachtoffers. Naar
verwachting is in de eerste helft van 2010 de rapportage gereed.
Ook zijn voorbereidingen getroffen voor een onderzoek dat een indicatie moet opleveren
van de kosten van ziekteverzuim ten gevolge van huiselijk geweld. Ook deze rapportage
zal begin 2010 zijn afgerond.
In het voorjaar van 2009 is tevens een onderzoek naar intergenerationele overdracht van
huiselijk geweld van start gegaan. Het onderzoek brengt onder meer in kaart welke
ondersteuning, hulpverlening en zorg voor kinderen en hun opvoeders, die betrokken
waren bij geweld in gezinnen, nodig is om de overdracht van huiselijk geweld te
voorkomen. Een ander voorbeeld van lopend onderzoek is de inventarisatie van de vele
ontwikkelingen die (landelijk) gaande zijn en hun onderlinge samenhang. Het
eindresultaat wordt verwacht in de eerste helft van 2010.
Er zijn ook onderzoeken afgerond. Zo is nagegaan hoe het staat met het uitvoeren van
zogenaamde ‘kindsporen’; dat zijn samenwerkingsverbanden rondom kinderen die

13
14

Plan van aanpak ‘Huiselijk Geweld : de volgende fase’ (TK 2007-2008, 28 345, nr. 70)
Staatsblad 2008, nr. 421.

11

getuige zijn van huiselijk geweld. De betreffende rapportage is in januari 2009 naar Uw
Kamer gezonden 1 5 .
Landelijke modelaanpak huiselijk geweld
Er is besloten om de totstandkoming van de ‘Landelijke modelaanpak huiselijk geweld’ in
twee fasen op te knippen: de eerste fase betreft een theoretische beschrijving van het
model: hoe ziet een ideale aanpak huiselijk geweld / kindermishandeling, zowel wat
betreft inhoud, als proces eruit. Deze fase is afgerond en het procesmodel is aan alle
gemeenten ter beschikking gesteld. Fase 2 behelst de verdiepingsslag: het maken van
een landelijk beeld van wat er al is en wat er nog ontbreekt. Fase 2 is nu in gang gezet.
OM-Aanwijzing kindermishandeling
Op 1 augustus 2009 is de nieuwe OM-Aanwijzing kindermishandeling van kracht
geworden. De Aanwijzing opsporing en vervolging inzake kindermishandeling geeft
instructies aan de politie en het Openbaar Ministerie voor de opsporing en vervolging van
kindermishandeling, die tevens betrekking heeft op vrouwelijke genitale verminking. De
instructies hebben betrekking op de gedragslijn in gevallen waarin kinderen zijn of
worden mishandeld, verwaarloosd of geconfronteerd met geweld tegen henzelf en/of
anderen in hun omgeving.
Hulp en opvang
Over de voortgang van de maatregelen in het kader van hulp en opvang aan slachtoffers
van geweld in afhankelijkheidsrelaties is gerapporteerd in de voortgangsrapportage
'Beschermd en Weerbaar' 1 6 , die op 29 mei 2009 door de Staatssecretaris van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Ministers van Justitie en voor Jeugd
en Gezin aan Uw Kamer is aangeboden.
Informatieknooppunt Huiselijk geweld
Het doel van het Informatieknooppunt Huiselijk geweld (IHG) was enerzijds het digitaal
faciliteren van het uitwisselen van casusinformatie tussen samenwerkingspartners op
lokaal/regionaal niveau, anderzijds het verbeteren en uniformeren van de registratie van
huiselijk geweld. Na een pilot met een eerste versie van het IHG is er een
behoefteonderzoek uitgevoerd onder gemeenten. Daaruit kwam naar voren dat de
benodigde doorontwikkeling van het IHG vanuit zowel technisch als financieel oogpunt
niet goed mogelijk is. Daarom is besloten de doorontwikkeling niet door te zetten. Nu
wordt bekeken of aansluiting kan worden gezocht bij lopende initiatieven op ICT-gebied
bij politie en Justitie, gemeenten en regio's en zorg en opvang. In de volgende
voortgangsrapportage Veiligheid begint bij Voorkomen zal hier op worden ingegaan.
Landelijke meldcode
In november 2008 is Uw Kamer geïnformeerd over verplichtstelling van een meldcode
huiselijk geweld en kindermishandeling1 7 . Naast de wettelijke verplichting tot het werken
met een meldcode, worden alle betrokken branches en sectoren actief gestimuleerd om
te werken met een meldcode. Binnen het implementatietraject is ook gestart met het
geschikt maken van de digitale wegwijzer huiselijk geweld en beroepsgeheim voor
gebruik bij kindermishandeling. Ook wordt de brochure ‘Horen, Zien en Zwijgplicht’ op dit
moment aangepast aan de huidige ontwikkelingen.
15
16
17

Aanpak huiselijk geweld, Tweede Kamer, vergaderjaar 2008-2009, 28 345, nr. 75
TK 2008-2009 28345, nr. 90
TK 2008-2009, 28345, nr. 72

12

4.1.3 Eergerelateerd geweld
Ook het programma Eergerelateerd geweld, dat zich richt op het voorkomen en
bestrijden hiervan, draagt bij aan de beoogde daling van het aantal slachtoffers van
geweld.
Op 2 juli 2009 is de vijfde voortgangsrapportage van het Programma Eergerelateerd
Geweld aan Uw Kamer aangeboden1 8 . Daarin wordt geconstateerd dat slachtoffers en
daders van eergerelateerd geweld steeds beter in het vizier komen bij politie,
hulpverleners en andere instanties. Dat blijkt ook uit de toenemende mate waarin deze
partijen een beroep doen op ondersteuning door het Landelijk Expertisecentrum
Eergerelateerd Geweld (LEC EEG). Ook groeit de behoefte bij de professionals aan kennis
over en training op dit gebied. Deskundigheidsbevordering, zoals inmiddels ingebed in
het onderwijsprogramma van politie, Openbaar Ministerie en zittende magistratuur, blijft
dan ook een speerpunt binnen het programma. Ook het implementatietraject van de
meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling, waarin aandacht wordt besteed aan
eergerelateerd geweld, draagt hier aan bij.
Nu de instrumenten en informatie over eergerelateerd geweld in toenemende mate
beschikbaar zijn of binnen de programmaperiode beschikbaar komen vraagt de invoering
een beweging vanuit het landelijke programma naar het lokale niveau. In een drietal
gemeenten wordt gewerkt aan de invoering van een samenhangende aanpak van
eergerelateerd geweld. Dit krijgt vorm binnen de bestaande lokale netwerken en
structuren, zoals op het terrein van huiselijk geweld. Voor een effectieve aanpak acht het
kabinet geen nieuwe infrastructuren nodig.
Begin 2010 zullen verschillende instrumenten en methodieken - die onder meer in de
bestuurlijke pilot in Rotterdam zijn ontwikkeld – beschikbaar komen in een werkboek.
Hiermee worden de gemeenten en andere betrokken partijen bij de invoering van een
integrale aanpak van eergerelateerd geweld ondersteund.
Voor de zomer 2009 is binnen de lopende pilot Eergerelateerd Geweld in Rotterdam de
deelpilot huwelijksdwang gestart. Daarin wordt ondermeer onderzocht hoe gewerkt kan
worden met een verklaring die een potentieel slachtoffer voorafgaand aan het vertrek
naar het buitenland bij een (professionele) vertrouwenspersoon in bewaring kan geven.
Bij een eventuele achterlating kan die verklaring gebruikt worden als melding van
achterlating wegens huwelijksdwang. Voor de zomer 2009 is tevens een landelijke
voorlichtingscampagne gestart rond huwelijksdwang en achterlating, gericht op jongeren.
Potentiële slachtoffers zijn via deze actie geïnformeerd over wat zij konden doen, voordat
zij op vakantie gingen en in het geval zij in het buitenland achtergelaten zouden worden.
Professionals in Nederland die werken met jongeren en medewerkers op de Nederlandse
posten in het buitenland zijn over de actie en hun rol daarin geïnformeerd.
Zoals toegezegd door de Staatssecretaris van Justitie in het vragenuur over achterlating
en huwelijksdwang op 22 september 2009, wordt Uw Kamer voorafgaand aan het
geplande Algemeen Overleg over Eergerelateerd Geweld nader geïnformeerd over de
resultaten van deze campagne en eventuele vervolgmaatregelen.

18

Vijfde voortgangsrapportage programma Eergerelateerd Geweld (TK 2008 – 2009, 30 388, nr. 34)

13

4.2

De aanpak van diefstal

Ten opzicht van het jaar 2006 is het aantal vermogensdelicten in 2008 met 20%
afgenomen. Daarmee is de doelstelling die het huidige kabinet zich heeft gesteld voor
2010 reeds gehaald. De inspanningen blijven uiteraard gericht op een verdere
terugdringing van de vermogenscriminaliteit.
4.2.1 Vermogenscriminaliteit
Doelstelling van het kabinet is een verbetering van het ophelderingspercentage1 9 met 15
procent in 2010 ten opzichte van 2006. Het ophelderingspercentage over 2006 bedroeg
22,9 procent. De ambitie van dit kabinet is het ophelderingspercentage nog deze
kabinetsperiode te laten toenemen tot 26,3 procent in 2010.
Om deze doelstelling te halen stellen de regionale politiekorpsen van 2008 tot en met
2011 jaarlijks 125 forensisch assistenten aan. Deze 500 forensisch assistenten gaan
sporenonderzoek doen op alle standaard plaatsen delict. Daarbij gaat specifieke aandacht
uit naar de aanpak van inbra ken in woningen en bedrijven. Per mei 2009 zijn er in totaal
194,5 forensisch assistenten aangenomen. Eind dit jaar zullen dat er conform planning
250 zijn.
Het Korpsbeheerdersberaad heeft besloten van deze 500 forensisch assistenten 8 fte aan
het Korps Landelijke Politie Diensten toe te wijzen en 42 fte aan de Forensische Service
Centra. Eind 2010 wordt een tussenevaluatie gehouden om de effecten van de tot dan
toe ingestroomde forensische assistenten te bepalen.
Bij het gereedkomen van deze tweede voortgangsrapportage Veiligheid begint bij
Voorkomen waren de CBS-cijfers over de geregistreerde criminaliteit in 2008 nog niet
beschikbaar, waardoor ook het ophelderingspercentage 2008 nog niet kan worden
bepaald.

4.2.2

Fietsdiefstal

Doestelling van het kabinet is het terugdringen van het aantal fietsdiefstallen in 2010
met 100.000 ten opzichte van 2006. In dat jaar werden ruim 750.000 fietsen gestolen.
Uit de IVM 2008 blijkt dat het aantal fietsdiefstallen in de periode 2007-2008 reeds met
110.000 is afgenomen. Deze kabinetsdoelstelling is dus gerealiseerd.
Om het aantal gestolen fietsen te verminderen zijn diverse acties ondernomen.
Zo is het landelijk fietsenregister in gebruik genomen, is het Centrum Fietsendiefstal
opgericht en zijn in het op 10 juli 2008 aan Uw Kamer gezonden plan van Aanpak
Fietsendiefstal 2008-2010 samen met betrokken partijen een reeks maatregelen
aangekondigd die fietsdiefstal verder moeten tegengaan. Deze partijen zijn politie,
VNG/gemeenten, Rijksdienst voor het Wegverkeer, Openbaar Ministerie, RAI-vereniging,
ANWB, Stichting ART, BOVAG, Stichting Aanpak Voertuigcriminaliteit,
Definitie ophelderingspercentage CBS: totaal aantal opgehelderde misdrijven gedeeld door het totaal aantal geregistreerde misdrijven) (geweld,
vermogen en openbare orde)
19

14

Verzekeringsmaatschappijen, Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid en de
Fietsersbond.
Waar fietsdiefstal vooral een zaak van de politie was is nu gekozen voor een actieve rol
van de gemeenten als regisseurs van veiligheid. De inzet van gemeenten richt zich
daarbij behalve op het voorzien in goede stallingmogelijkheden, op opsporing van
gestolen fietsen door BOA’s en op het verwijderen van wrakken en weesfietsen. Deze
laatste activiteiten dragen tevens bij aan het tegengaan van overlast en verloedering.
Ook de branche wordt nu sterker betrokken bij de aanpak. Fietshandelaren nemen bij het
inruilen van fietsen geen gestolen exemplaren meer in.
De inspanningen om het aantal gestolen fietsen verder terug te dringen worden
onverminderd voortgezet.
4.3

De aanpak van criminaliteit tegen ondernemingen

Uit de MCB 2008 blijkt dat veel sectoren, in vergelijking met 2004, substantieel minder te
maken kregen met geweld. Diefstal in de detailhandel is wel gestegen.
Actieplan veilig Ondernemen
Bij de start van dit kabinet is ingezet op het zorgvuldig afronden van alle projecten van
de actieplannen Veilig Ondernemen deel I en II en het daadkrachtig oppakken van deel
III2 0 . De acties uit de plannen I en II zijn inmiddels afgerond. De uitvoering van de
maatregelen uit het derde actieplan bevindt zich in een vergevorderd stadium.
Zo is het WODC gevraagd onderzoek te doen naar de aard en omvang van de
acquisitiefraude. Dit onderzoek wordt dit jaar opgeleverd. Ook wordt gewerkt aan de
oprichting van een loket waar slachtoffers van acquisitiefraude terecht kunnen. Het
Hoofdbedrijfschap Detailhandel heeft in samenwerking met onder andere de Centrale
Vereniging van de Ambulante handel de handleiding ‘Veilig op de Markt ’ uitgebracht met
maatregelen tegen diefstal, interne criminaliteit, overvallen en vals geld.
Om te komen tot beter beveiligde bouwplaatsen en daarmee tot minder diefstal is een
convenant over het terugdringen van de criminaliteit op de bouwplaatsen opgesteld. Dit
convenant wordt in januari 2010 ondertekend.
Voor kleine bedrijven is het vaak lastiger om zich goed te beveiligen dan voor grote
bedrijven. Vanaf 1 september 2009 kunnen bedrijven met ma ximaal 10 fte gebruik
maken van de beveiligingsscan van het Ministerie van Economische Zaken. Met deze
scan krijgen kleine bedrijven onafhankelijk advies op maat, toegespitst op hun branche
en zaak. Via de subsidie Veiligheid Kleine Bedrijven kan de ondernemer de helft van de
kosten (tot 10.000 euro) voor het veiliger maken van zijn zaak vergoed krijgen.
Ladingdiefstal
De MCB 2008 raamt het aantal diefstallen in de gehele transportsector op 11.500. Dit is
een afname van 59% ten opzichte van 2004 (toen 28.000). Ook de gemiddelde
frequentie van diefstallen is volgens deze raming afgenomen; 4,2 keer per getroffen
vestiging in 2008 ten opzichte van 6,6 keer in 2004. In de eerste helft van 2009 tekende
zich echter een stijging af in het aantal aangiften van ladingdiefstal. Het projectteam, dat
zich bij de bovenregionale recherche Zuid-Nederland richt op de ladingdiefstallen, zet dan
20

TK 2008-2009, 28 684, nr. 24; TK 2008 – 2009, 28 684, nr. 53; TK 2008-2009, 28 684, nr. 116

15

ook zijn werk in de jaren 2010 en 2011 in ieder geval voort. Met de brief van 2
september 20092 1 is Uw Kamer nader geïnformeerd over de aanpak van ladingdiefstal. In
vervolg hierop zal Uw Kamer worden bericht of er alsnog andere mogelijkheden zijn om
gevolg te geven aan de motie voor een landelijk team en een landelijk officier voor
ladingdiefstal. In december 2009 wordt met dertien betrokken partijen een tweede
convenant transportcriminaliteit afgesloten. Dit convenant moet bijdragen aan de afname
van het aantal ladingdiefstallen en bevat een combinatie van preventieve en repressieve
maatregelen, alsmede maatregelen op het gebied van internationale samenwerking.
Winkelcriminaliteit
Winkeliers zijn vaker slachtoffer van criminaliteit dan ondernemers in enige andere
sector. Ook is het niveau van winkelcriminaliteit in het afgelopen jaar fors gestegen, in
tegenstelling tot de jaren daarvoor. De hieruit voortvloeiende schade is groot. Vooral het
absolute aantal diefstallen, baart zorgen. Het aantal diefstallen in de detailhandel is in
2008 aanmerkelijk gestegen. In 2008 is een stijging tot 1.727.000 geconstateerd, waar
het aantal in 2004 nog op 1.500.000 werd geschat. Uit de cijfers kan worden afgeleid dat
64% van de diefstallen plaatsvindt in zo’n 2% van de bedrijfsvestigingen. Een nadere
analyse wijst uit dat een groot deel van de winkeliers (77% ofwel 127.000
detailhandelszaken) niet (72%) of slechts één keer (5%) te maken heeft gehad met
diefstal. De toename in het aantal diefstallen concentreert zich bij een beperkte groep
bedrijven die reeds in hoge mate (100 keer of meer) te maken hebben met diefstallen.
Het gaat hierbij om ongeveer 3. 500 vestigingen, met name grote winkelketens zoals
supermarkten, drogisterijen, kledingzaken en bouwmarkten.
Om het aantal winkeldiefstallen terug te dringen hebben het kabinet en de detailhandel
gezamenlijk een Convenant Aanpak Winkelcriminaliteit deel 3 gesloten. Met dit nieuwe
convenant moet het slachtofferschap van winkelcriminaliteit worden teruggedrongen met
minimaal 30 procent in 2010 ten opzichte van 2004. Om tot de gewenste reductie te
komen zijn zeven projecten aangewezen, te weten de aanpak van overvallen,
winkeldiefstal, vernieling in/om de winkel en heling, de ontwikkeling van een
waarschuwingsregister (om daarmee interne fraude aan te pakken) en van een databank
winkelcriminaliteit en het stimuleren van winkelstraatmanagement. Aan elk project is een
projectleider toegewezen van een van de betrokken partijen.
In Amsterdam, Utrecht en een aantal andere gemeenten en politieregio’s is een pilot
gestart om de winkelcriminaliteit terug te dringen door middel van de zogenaamde
overlastdonatie. Hie rbij brengen de winkeliers een op heterdaad aangehouden verdachte
een bedrag van 151 euro in rekening, als tegemoetkoming in de kosten van de winkelier.
Het WODC werkt aan een evaluatie om te bezien of deze manier van misdaadbestrijding
effectief is en landelijk kan worden toegepast.
Verder is deze zomer met vertegenwoordigers van de eerder dit stuk genoemde
winkelketens, politie en Openbaar Ministerie afgesproken dat aanvullend op het
convenant een tiental proeftuinen gestart zal worden met de gecombineerde inzet van
verschillende preventieve maatregelen. Ook worden hierin de aanpak van bendes, de
inzet van private beveiligers en vereenvoudiging van het aangifteproces betrokken. Op
dit moment worden deze proeftuinen concreet uitgewerkt; de eerste zullen nog in 2009
starten.
21

TK 2008-2009, 29 911, nr. 31

16

Overvallen
Het aantal overvallen neemt, na een langdurige periode van daling, sinds 2007 weer toe.
Om het tij te keren wil het kabinet het aantal overvallen in 2010 met tenminste 20%
terugdringen ten opzichte van 2008 2 2 .
Voor de bestrijding van de overvalcriminaliteit heeft de politie speciale onderzoeksteams
geformeerd. In de eerste vijf maanden van 2009 steeg het aantal opgeloste zaken met
51% en het aantal aangehouden verdachten met 62%. De extra aandacht voor
overvallen vertaalt zich ook in de cijfers van het Openbaar Ministerie. Daar werden meer
verdachten aangeleverd. In de eerste helft van dit jaar was dat aantal 7,5 procent hoger
dan in dezelfde periode vorig jaar.
De bestrijding van de overvalcriminaliteit vraagt zowel een strafrechtelijke als een
bestuurlijke en preventieve aanpak. In oktober van dit jaar is de Taskforce Overvallen
onder voorzitterschap van burgemeester A. Aboutaleb ingesteld. De Taskforce heeft op
16 oktober jl. voor het eerst vergaderd en zal dit najaar met maatregelen komen om de
overvalcriminaliteit harder aan te pakken. De uitvoering hiervan wordt halfjaarlijks door
de Taskforce gemonitord.
Keurmerk Veilig Ondernemen
De publiek-private samenwerking van Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO) is al enige
jare n zeer succesvol. De afgelopen tijd is door de betrokkenen, naast het begeleiden van
winkelgebieden en bedrijventerreinen naar een eerste certificaat, veel geïnvesteerd in
borging (hercertificering). Bij de borging staat het continu samenwerken van de lokale
partijen centraal. De eerste resultaten laten een positief beeld zien. Binnen KVOgebieden wordt een groot aantal veiligheidsmaatregelen ingezet, waarbij fysieke en
sociale maatregelen worden gecombineerd. Doelstelling voor 2009 is om 75 KVObedrijventerreinen en 50 KVO-winkelcentra te (her)certificeren. De subsidie voor het KVO
wordt in 2010 gecontinueerd.

22

TK 2008-2009, 28 684, nr. 210

17

4.4

De aanpak van overlast en verloedering

De aanpak van overlast en verloedering heeft bij rijk en gemeenten een hoge prioriteit.
De maatregelen uit het Actieplan Overlast en verloedering2 3 moeten een belangrijke
bijdrage leveren aan het kabinetsdoel om in 2010 te komen tot 25 procent minder te
hebben. Uit de IVM 2008 blijkt dat op het terrein van de verloedering de gewenste daling
is ingezet. Het percentage van de bevolking dat (sociale) overlast als vaak voorkomend
ervaart is blijkens de IVM 2008 echter gelijk gebleven. Het gaat hier om een
weerbarstige problematiek, waarbij het de vraag is of de doelstelling volledig kan worden
gerealiseerd. Het kabinet geeft aan het terugdringen van de overlast en verloedering
daarom onverminderd prioriteit. In onderstaande paragrafen wordt hier nader op
ingegaan.
4.4.1

Manifest Bestrijding overlast en verloedering

Om een extra impuls te geven aan het terugdringen van overlast en verloedering hebben
de Ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en voor Wonen, Wijken en
Integratie en 40 gemeenten op 7 september 2009 het Manifest Bestrijding Overlast en
Verloedering getekend. Hiertoe wordt in 2010 en 2011 in totaal ruim € 150 miljoen
beschikbaar gesteld via het Gemeentefonds. Elk van deze gemeenten zet in 2010 en
2011 vijf specifieke maatregelen in om overlast en verloedering te verminderen.
Effectieve maatregelen worden onderling gedeeld actief beschikbaar gesteld aan andere
gemeenten. De inzet is dat het Manifest uitstraling heeft naar de overige gemeenten.
Ook worden gemeenten op allerlei verschillende manieren geïnformeerd over de
mogelijkheden om overlast en verloedering terug te dringen. Voorbeelden daarvan zijn
de regionale bijeenkomsten, voorlichtingsbijeenkomsten over op handen zijnde
wetgeving, websites, handreikingen en goede praktijkvoorbeelden. Ook vindt met de G4en G27-gemeenten overleg plaats.
SCP Rapport Overlast en Verloedering ontsleuteld
Het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) is gevraagd om onderzoek te doen naar de
effectiviteit van de maatregelen uit het Actieplan Overlast en verloedering. Het SCP heeft
op 7 september jl. het rapport “Overlast en verloedering ontsleuteld” uitgebracht. Dit
rapport is diezelfde dag aan Uw Kamer aangeboden2 4 .
De inhoudelijke reactie is separaat aan deze voortgangsrapportage aan Uw Kamer
gezonden. Hieruit blijkt dat de in het Actieplan opgenomen maatregelen een positief
effect hebben op de vermindering van de overlast en verloedering. De bevindingen van
het SCP zullen worden gebruikt om hieraan een extra impuls te geven. In samenwerking
met het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) worden de bevindingen
onder de aandacht van gemeenten en andere relevante partijen gebracht, zodat zij
hiervan gebruik kunnen maken bij de aanpak van de overlast en verloedering.

23
24

Actieplan is op 10 maart 2008 aan de Tweede Kamer aangeboden (TK 2007-2008, 28 684, nr.130)
TK 2008-2009, 28 684, 239

18

4.4.2

Voortgang maatregelen actieplan Overlast en Verloedering

De top drie prioriteiten van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) op het
gebied van veiligheid vallen samen met de hoofdthema’s van het Actieplan Overlast en
verloedering.
Het gaat dan om overlast door jongeren, alcohol- en drugsproblematiek jongeren en
overlast in de woon- en leefomgeving.
4.4.2.1

Overlast door jongeren

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Minister van Justitie
hebben gezamenlijk met de korpsbeheerders en het College van procureurs-generaal
voor de periode 2008-2011 nieuwe landelijke prioriteiten voor de politie opgesteld. Een
van deze prioriteiten richt zich op de versterking van de aanpak van jeugdcriminaliteit en
risicojeugd.
In 2008 is er vanuit de politie en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties een traject gestart (‘Masterplan Jeugdgroepen’) om de aanpak van
jeugdige probleemgroepen op straat landelijk te stroomlijnen. Dit proces vindt plaats via
verbetering van de “shortlistmethodiek van Beke en Ferweda” op basis waarvan
jeugdgroepen geclassificeerd kunnen worden als hinderlijke jeugdgroep, overlastgevende
groep of criminele jeugdgroep. Tevens wordt inzicht gekregen in groepskenmerken zoals
locaties, samenstelling (herkomst, leeftijd, omvang), dagelijkse bezigheden
(spijbelen/arbeidsmarktparticipatie), riskante gewoonten (drank, drugs,
justitiecontacten) en recent delictgedrag. Op basis hiervan kunnen de lokale driehoeken
prioriteiten stellen en kunnen gemeenten beter invulling geven aan een geschikte
(persoonsgerichte) aanpak, zowel gericht op repressie als op preventie. De gemeenten
hebben immers de regierol ten aanzien van de aanpak van risicojeugd, waaronder 12minners. Doorontwikkeling van de ‘shortlistmethodiek’ moet leiden tot een identieke
wijze van registratie in alle politieregio’s. Hierdoor kunnen gegevens worden gestapeld,
wat uiteindelijk leidt tot een landelijk beeld van alle jeugdgroepen in Nederland. Dit
traject is eind 2009 afgerond. Uw Kamer wordt over de uitkomsten geïnformeerd.
In de Justitiebegroting 2008 is een onderzoek aangekondigd naar de criminaliteit en
overlast door jeugdgroepen. Dit onderzoek heeft in overleg met het WODC een andere
invulling gekregen. Om antwoord te krijgen op de vraag naar de aard en omvang van
jeugdgroepen in Nederland, wordt aangesloten bij het hierboven genoemde Masterplan.
Daarnaast organiseert het WODC dit jaar nog een expertmeeting over de rol van
zwakbegaafde jongeren in jeugdgroepen. Bovendien vergelijkt het WODC, na afronding
van het Masterplan, de Nederlandse situatie ten aanzien van jeugdgroepen met het
buitenland (Europa).
De problemen van en met Marokkaans-Nederlandse jongeren vragen om een stevige
aanpak, waarbij rijk, gemeenten, politie en andere partners intensief samenwerken. Het
kabinet heeft in de brief aan Uw Kamer van 30 januari 2009 ‘Grenzen stellen en
Perspectief bieden’ 2 5 aangegeven hoe de problemen worden aangepakt. Rijk en
gemeenten zetten gezamenlijk in op het terugdringen van de oververtegenwoordiging
van deze jongeren in onder meer overlast en criminaliteit. Hiervoor is een
25

Brief van 30 januari 2009 (TK 2008-2009, 31 268, nr.13)

19

samenwerkingsverband ingesteld van 22 gemeenten, de VNG en de Ministeries van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie, voor Wonen, Wijken en Integratie en
voor Jeugd en Gezin.
De aanpak van het kabinet bestaat uit zowel preventieve als repressieve maatregelen,
waaronder de uitbreiding van het instrumentarium van gemeenten om overlast aan te
pakken, de inzet van straatcoaches en gezinsmanagers. Tevens is er een praktijkteam
opgericht dat kan worden ingezet bij acute problemen in gemeenten die met overlast
door Marokkaans-Nederlandse jongeren te maken hebben. In dit verband is ook de brief
van 2 oktober jl. aan Uw Kamer van belang waarin het kabinet ingaat op de aanpak van
de Antilliaans Nederlandse probleemjongeren vanaf 2010.
Vanaf eind 2009 zal het landelijk beleid op het terrein van jeugd en veiligheid ook via de
‘webportal jeugd en veiligheid’2 6 worden ontsloten ten behoeve van de lokale overheden.
Het gaat hierbij onder meer om de aanpak jeugdgroepen, alcohol en drugs, veilige
school, veilig uitgaan en jeugdcriminaliteit. Tevens bevat de ‘webportal’ een overzicht
van effectief beleid en lokale projecten.
In het Actieplan Overlast en Verloedering is een voorstel aangekondigd om
overlastmeldingen zuiverder en centraal te registreren. Met de VNG is geconcludeerd dat
er, gezien de lange ontwikkeltijd en kosten, geen behoefte is aan de ontwikkeling van
een centraal of landelijk overlastregistratiesysteem. Wel is er behoefte aan het in kaart
brengen van goed werkende lokale overlastregistratiesystemen en deze bekend te stellen
onder gemeenten. Deze verkenning wordt op dit moment uitgevoerd. De
onderzoeksresultaten zullen beschikbaar worden gesteld op de website van het CCV.
4.4.2.2

Uitgaansoverlast in relatie tot alcohol- en drugsgebruik

In de brief aan Kamer van 19 augustus 2009 is een overzicht gegeven van de aanpak
van geweld in het uitgaansleven (zie ook paragraaf 4.1.1) 2 7 . Deze maatregelen
omvatten, behalve de in paragraaf 4.1.1 genoemde maatregelen, onder meer de
verscherping van het toezicht op de leeftijdsgrenzen voor alcoholgebruik en de inzet van
horecapreventieteams waarbij gemeenten, politie en horeca nauw samenwerken en snel
kunnen optreden tegen (dreigend) geweld. Het Trimbos Instituut en het CCV
implementeren dit najaar de agressiepreventietraining Bar Veilig. Deze cursus leert
horecaondernemers en hun personeel hoe ze beginnende agressie kunnen herkennen en
hoe hiermee moet worden omgegaan. Ook bevordert de training de samenwerking
tussen horeca en gemeente. Bar Veilig is gebaseerd op een bewezen effectieve
(buitenlandse) aanpak en getest in elf horecaondernemingen in drie gemeenten. Voorts
verdient in dit verband vermelding dat een aantal gemeenten het zogenaamde
weekendarrangement inzet waarbij meerderjarige personen gedurende het onderzoek
het gehele weekend en maandag in verzekering worden gesteld.
Alcoholgebruik is samen met drugsgebruik dé aanjager van overlast, verloedering en
geweld en leidt vooral bij jongeren tot gezondheidsschade. Het kabinet pakt het
alcoholmisbruik, met name onder jongeren, aan. Het wetsvoorstel voor wijziging van de
Drank- en Horecawet is in juli 2009 aan Uw Kamer gestuurd 2 8 . De wijziging bevat
Webportal komt tot stand door initiatief van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in samenwerking met het Ministerie van
Justitie en de VNG.
27
TK 2008-2009, 28 684, nr. 237
28
TK 2006-2007, 32 022, nr. 1
26

20

maatregelen om het alcoholgebruik onder met name jongeren terug te dringen en
alcoholgerelateerde verstoring van de openbare orde zoveel mogelijk te voorkomen. Na
de wijziging van de Drank- en Horecawet gaat het toezicht op deze wet over naar de
gemeenten. De pilots bij 15 (regio’s van) gemeenten worden eind 2009 geëvalueerd. In
het wetsvoorstel krijgen gemeenten tevens meer bevoegdheden om op lokaal niveau het
alcoholbeleid vorm te geven, zoals de mogelijkheid om prijsacties en sluitingstijden in
relatie tot leeftijd te reguleren. Ook krijgen gemeenten de mogelijkheid om te
experimenteren met het verhogen van de leeftijdsgrens naar 18 jaar.
Om het alcoholgebruik door jongeren aan te pakken wordt ook aandacht besteed aan de
hokken en keten. Nog dit najaar verschijnen twee handreikingen op het gebied van
hokken en keten: één voor ouders met een landelijke gedragscode rond huisregels voor
veilig alcoholgebruik in buurt- en huiskamerketen en één voor gemeenten met
praktijkvoorbeelden, een juridisch kader en handvatten voor lokaal keetbeleid.
Uw Kamer is geïnformeerd over de resultaten van de verkenning naar de mogelijkheden
voor de inzet van blaastesten in de openbare ruimte2 9 . In aanvulling op de maatregelen
die het kabinet heeft getroffen op alcoholmisbruik wil het kabinet een wettelijke
grondslag treffen om alcoholmisbruik in de openbare ruimte effectief aan te pakken met
behulp van blaastesten. Het voornemen is de gemeenten in de Gemeentewet de
bevoegdheid te geven risicogebieden aan te wijzen waarbinnen, gedurende bepaalde
tijden, het gebruik van alcohol boven een bepaald alcoholpromillage strafbaar is gesteld.
Het gaat dan om gebieden waar al langer sprake is van ernstige overlast als gevolg van
alcoholgebruik. Een dergelijke maatregel dient van toepassing te zijn op een ieder die
zich bevindt in het risicogebied.
Drugsbeleid
Het kabinet is van oordeel dat kleinschalige coffeeshops voor zowel controlerende
instanties en handhavingdiensten, als voor gebruikers voordelen heeft. Kleinschaligheid
leidt tot een betere beheersbaarheid van overlast- en criminaliteitsrisico’s. Te verwachten
is bovendien dat door een dergelijke ontwikkeling ook, en met name, de
coffeeshopproblematiek in de grensstreek zal verminderen. Een aantal Limburgse
gemeenten start een pilot die tot doel heeft een besloten coffeeshopsysteem te
realiseren, waarbij de drempel om cannabis te kunnen kopen substantieel hoger wordt
(invoering van een pasjessysteem, maximaal 3 gram per klant voor alle coffeeshops,
betaling via bankpas). Het staat andere gemeenten vrij pilots te houden, onder de strikte
voorwaarden dat deze gericht zijn op het realiseren van kleinschaligheid en regulering
van de verkoop van cannabis. Voor deze pilots heeft het kabinet voor de jaren 2010 en
2011 maximaal €6 miljoen gereserveerd.
Door het huidige kabinet is beleid ingezet om beter zicht te krijgen op de naleving van
AHOJG-criteria 3 0 voor coffeeshops en de aan de coffeeshop gerelateerde problematiek in
de grenssteek aan te pakken 31. Ook zijn met de VNG en gemeenten afspraken gemaakt
over de invulling van het afstandscriterium tussen coffeeshops en scholen, waaraan
inmiddels 85% van de gemeenten voldoet 3 2 . Het herijkte drugsbeleid is uitvoerig
beschreven in de Hoofdlijnenbrief Drugs, die de Ministers van Volksgezondheid, Welzijn

Toezegging tijdens het Algemeen Overleg op 22 mei 2008 met de Tweede Kamer over de hoofdlijnenbrief alcoholbeleid van 20 november 2007
(TK, 2007-2008, 27 565, nr. 35).
30
Geen Affichering, geen Harddrugs, geen Overlast, geen verkoop/aanwezigheid Jeugdigen en geen verkoop Grote hoeveelheden
31
De Tweede Kamer is hierover op 12 mei jl. per brief geïnformeerd (TK 2008-2009, 24 077, nr. 232).
32
Zie hiervoor de Eindrapportage; Monitoring van het bestuursakkoord, zoals uitgevoerd door de VNG:
http://www.vng.nl/Documenten/Extranet/Bestuur/2009_VNG_Monitoring_bestuursakkoord.pdf, pp 45-47.
29

21

en Sport, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Justitie en voor Jeugd en Gezin op
11 september 2009 aan Uw Kamer hebben gezonden.
4.4.2.3

Overlast in de woon- en leefomgeving

In het actieplan Overlast en Verloedering is opgenomen dat de burgemeester mogelijk
een bevoegdheid krijgt om probleemgezinnen die tevens overlast veroorzaken uit huis te
plaatsen. Er is besloten om vooralsnog niet over te gaan tot uitbreiding van wetgeving,
omdat blijkt dat er op het gebied van de aanpak van woonoverlast gemeenten langs
andere wegen resultaat kunnen en weten te boeken. Dit blijkt onder andere uit een
onderzoek naar de effectiviteit van de wetten Victor en Victoria 3 3 . Dit onderzoek toont
aan dat gemeenten veel meer gebruik kunnen maken van bestaande wettelijke
mogelijkheden om woonoverlast aan te pakken. Om de gemeenten hierin bij te staan
wordt eind 2009 een handreiking aan gemeenten gezonden.
500 extra wijkagenten
Met de toename van 500 extra wijkagenten in de periode 2008 tot en met 2011 wordt
een belangrijke impuls gegeven aan de veiligheid en de aanpak van overlast en
verloedering in wijken. Het streefcijfer is hierbij 125 extra per jaar. In 2008 zijn er
landelijk 118 wijkagenten bijgekomen. De extra wijkagenten worden ingezet in de wijken
met de grootste problemen.
Wijkaanpak
Het kabinet heeft als doelstelling om de 40 aandachtswijken, waar de problemen het
grootst zijn, om te vormen tot vitale woon-, werk-, en leefomgevingen. Dit gebeurt onder
meer door te zorgen voor minder criminaliteit en meer veiligheid. In alle wijken is veel
aandacht voor de aanpak van probleemjongeren en van overlast en verloedering.
De wijkenaanpak is sinds ruim een jaar in de uitvoeringsfase. Actualisatie van de
Leefbaarometer in april 2009 leert dat de leefbaarheid in de 40 aandachtswijken in de
afgelopen periode sneller is verbeterd dan in andere wijken. Uw Kamer is met de
Voortgangsrapportage Wijkenaanpak 2009 van de Minister voor WWI geïnformeerd over
de (beleids)ontwikkelingen rond de wijkenaanpak en de tot nu toe bereikte resultaten.
Burgernet
Via Burgernet wil het kabinet burgers betrekken bij de verbetering van de veiligheid in
hun leefomgeving. In de periode eind 2008 tot medio 2009 is Burgernet beproefd in
negen gemeenten in vijf politieregio's. Uit de evaluatie blijkt dat deze proef succesvol is
verlopen. Dankzij de inzet van zo’n 25.000 deelnemers zijn verdachten op heterdaad
aangehouden en is nuttige informatie verstrekt aan de politie. Het kabinet beslist voor
het einde van dit jaar over de landelijke invoering van Burgernet en integratie van het
SMS-alert-systeem. De landelijke uitrol bestrijkt ongeveer anderhalf jaar en is in 2011
gereed.
Illegaliteit – programma uitzetten/vastzetten van criminele illegalen
Het wegnemen van de overlast door criminele of overlastgevende illegalen is
kabinetsprioriteit 3 4 . De inspanningen zijn gericht op uitzetting. Mocht dit (nog) niet
mogelijk zijn worden criminele illegalen, in het kader van het strafrecht, vastgezet.
Dit onderzoek is op 14 april 2009 aan de Tweede Kamer gezonden (TK 2008-2009, 28 684, nr. 211). De antwoorden op de kamervragen daarover
zijn op 14 juli 2009 aan de Tweede Kamer gezonden (TK 2008-2009, 28 684, nr. 299).
34
Brief van de Staatssecretaris van Justitie van 20 juni 2008 (TK 2008-2009, 19 637, nr. 1207)
33

22

Hiertoe is gestart met de maatregelen uit het programma “Uitzetten/Vastzetten van
criminele illegalen”. In de Rapportage Vreemdelingenketen van 16 september jl. 3 5 , is
over de resultaten van dit programma gerapporteerd.
4.4.2.4

Verloedering van de fysieke woon- en leefomgeving

Eind 2008 heeft een expertmeeting Graffiti en Vandalisme plaatsgevonden, waaraan
vertegenwoordigers van politie, gemeenten, het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, Justitie, het KLPD, TNO, de NS en het Verbond van Verzekeraars
deelnamen. Hieruit kwam naar voren dat de betrokken partijen geen meerwaarde zagen
in het ontwikkelen van een landelijk graffitiregistratiesysteem. Een dergelijk systeem zou
onvoldoende bijdragen aan het voorkomen van graffiti en de ontwikkeling hie rvan zou
lange tijd en hoge kosten vergen.
De partijen zagen meer in de volgende producten:
1. een overzicht van in de praktijk positief ervaren aanpakken graffiti en vandalisme
2. een overzicht van door de wetenschap gevalideerde effectieve aanpakken;
3. daderprofiel van vandalen en graffitispuiters om gericht preventieve en repressieve
activiteiten te kunnen uitvoeren;
4. de instelling van een werkgroep en een netwerk graffiti- en vandalismebestrijding.
De producten 1 t/m 3 worden dit najaar beschikbaar gesteld in een digitale toolkit op de
website van het CCV, www.hetccv.nl. De toolkit is een methodiek waarmee gemeenten
en andere publieke en private partijen die met de aanpak van graffiti te maken hebben,
toegang hebben tot kennis en praktijkervaringen over de (aanpak van) graffiti. Voor het
onderwerp vandalisme wordt een apart webdossier ontwikkeld.
De werkgroep graffiti- en vandalismebestrijding (product 4) is in juni 2009 gestart. De
werkgroep bestaat uit experts uit het veld die dagelijks bezig zijn met de aanpak van
graffiti en of vandalisme (gemeenten, politie, Justitie, het Ministerie van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, het KLPD, diverse vervoersbedrijven en het CCV). De
werkgroep heeft tot doel het ondersteunen van de aanpak van vandalisme en graffiti op
lokaal en (politie)regionaal niveau. De werkgroep laat onder meer onderzoek verrichten
naar de vraag welke vormen van graffiti (en op welke locaties) door burgers als
overlastgevend wordt ervaren en welke niet. Het onderzoek moet leiden tot zo concreet
mogelijke aanbevelingen over welke vormen van graffiti in welke omstandigheden met
meer en minder prioriteit verwijderd zouden moeten worden. Het onderzoek is eind 2009
gereed.
In het kader van de aanpak van de verloedering van de fysieke woon- of leefomgeving is
ook van belang dat de experimentenwet bedrijven investeringszones (BIZ) per 1 mei
2009 in werking is getreden. Deze wet maakt het voor ondernemers mogelijk om
gezamenlijk te investeren in de leefbaarheid, veiligheid en ruimtelijke kwaliteit van hun
bedrijfsomgeving waarbij alle ondernemers meebetalen. Inmiddels zijn er verspreid over
het land circa 50 BIZ-initiatieven.

35

TK 2008-2009, 19 637, nr. 1300

23

4.4.2.5

Stand van zaken wetsvoorstellen bevoegdheden burgemeester

Op het gebied van de bestrijding van overlast en andere overlastgerelateerde
vraagstukken (aanpak door jeugdinstellingen, multiprobleemgezinnen, gedwongen
opvoedingsondersteuning) is het afgelopen jaar een aantal wetsvoorstellen aan Uw
Kamer aangeboden. Tevens is op 9 april 20093 6 de notitie Burgemeester en Veiligheid
aan Uw Kamer gezonden. Op 2 en 30 september jl. is hierover met Uw Kamer gesproken.
Wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast
Het wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast maakt
het mogelijk om in een vroegtijdig stadium te interveniëren. Op grond hiervan kan de
burgemeester, bij vrees voor verstoring van de openbare orde, maatregelen opleggen
aan een persoon die herhaaldelijk (individueel of in groepsverband) de openbare orde
heeft verstoord of bij die verstoring een leidende rol heeft gehad. De maatregelen die de
burgemeester kan nemen zijn een langdurig gebiedsverbod, een meldingsplicht of een
groepsverbod. Ook kan de burgemeester een maatregel uitvaardigen naar de ouders van
kinderen onder de twaalf jaar als deze herhaaldelijk in groepsverband de openbare orde
verstoren. In geval van een eerder gepleegd strafbaar feit kan de officier van Justitie vooruitlopend op het oordeel van de rechter - een gedragsaanwijzing opleggen. Het kan
hierbij gaan om een gebiedsverbod, een meldingsplicht, een contactverbod en een
aanwijzing zich te doen begeleiden. Het wetsvoorstel is door Uw Kamer aanvaard en ligt
nu ter behandeling in de Eerste Kamer.
Wetsvoorstel invoering centra voor jeugd en gezin en gemeentelijke regie jeugdketen
In het Actieplan Overlast en Verloedering is een voorstel aangekondigd inzake
doorzettingsmacht van de burgemeester richting instellingen en richting multiprobleem
huishoudens. De Minister voor Jeugd en Gezin heeft onlangs het wetsvoorstel wijziging
wet op de jeugdzorg in verband met het opnemen van een gemeentelijke
verantwoordelijkheid voor de jeugdketen aan Uw Kamer aangeboden 3 7 . Het wetsvoorstel
maakt gemeenten verantwoordelijk voor sluitende samenwerkingsafspraken tussen de
diverse instanties betrokken bij jeugd. De burgemeester kan, in het geval van stagnatie
in de zorg voor een jeugdige door niet goed samenwerkende instellingen, één instelling
aanwijzen die de coördinatie van zorg op zich moet nemen. Deze instelling is er daarmee
verantwoordelijk voor dat het desbetreffende gezin adequate zorg krijgt. Deze
doorzettingsmacht is gericht op zorg voor jeugdigen tot en met 23 jaar. Uit onderzoek
onder de G31 blijkt dat de gemeenten op dit moment geen behoefte hebben aan een
verdere uitbreiding van de doorzettingsmacht.
Het wetsvoorstel Herziening kinderbeschermingsmaatregelen
Het kabinet wil de mogelijkheid bieden dat de rechter al bij relatief lichte
probleemsituaties een ondertoezichtstelling kan opleggen, waardoor het mogelijk wordt
ondersteuning bij de opvoeding eerder dwingend op te leggen. Het betreffende
wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen is op 18 juli 2009 3 8 aan Uw
Kamer aangeboden. Daarin is tevens het kabinetsvoornemen opgenomen om de
burgemeester via de Raad voor de Kinderbescherming toegang te geven tot de
kinderrechter om een ondertoezichtstelling te verzoeken in situaties waarin dat voor de

36
37
38

TK 2008-2009, 28 684, nr. 212
TK 2008-2009, 91 977 nr. 1
TK 2008-2009, 32 015, nr. 1

24

ontwikkeling van het kind noodzakelijk is en ondersteuning niet op vrijwillige basis wordt
aanvaard.
Bestuurlijke boete en strafbeschikking overlast in de openbare ruimte
De Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en de Wet OM afdoening
(onderdeel bestuurlijke strafbeschikking) bieden gemeenten mogelijkheden om de
handhaving van overlast in de openbare ruimte meer in eigen hand te nemen binnen
respectievelijk een bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk kader. Beide wetten zijn
aanvaard en met de implementatie is gestart. Tot dusver heeft, voor zover thans bekend,
nog geen gemeente gekozen voor het instrument bestuurlijke boete. De G4-gemeenten
zijn vanaf begin 2009 gestart met de bestuurlijke strafbeschikking overlast. Per 1 januari
2009 geldt ook de verruimde vergoedingsregeling voor onder meer door gemeentelijke
buitengewoon opsporingsambtenaren uitgeschreven processen-verbaal voor
overlastfeiten. Vanaf 1 januari 2010 kunnen de andere gemeenten die dat willen
fasegewijs de bestuurlijke strafbeschikking overlast invoeren.
4.4.2.6

Aanpak notoire overlastgevers

Het blijkt in de praktijk voor gemeenten lastig om grip te krijgen op individuen en
gezinnen die hardnekkig overlast geven, de zogenaamde notoire overlastgevers. Tijdens
het algemeen overleg over het Actieplan Overlast & Verloedering op 20 mei 20083 9 heeft
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties toegezegd om in overleg met
de Minister van Justitie te bezien op welke wijze vorm kan worden gegeven aan het
stapelen van boetes om deze groep aan te pakken. Naar aanleiding hiervan informeren
wij Uw Kamer als volgt. Momenteel is al mogelijk om voor stelselmatige veroorzakers van
overlast processen-verbaal voor overtredingen (van bijvoorbeeld een lokale verordening)
te stapelen. Dit houdt in dat een bon voor een strafrechtelijk gehandhaafd overlastfeit,
dat wordt gepleegd door een ‘notoire overlastgever’ niet bij het Centraal Justitieel
Incassobureau (CJIB) terechtkomt, maar (rechtstreeks) naar het Openbaar Ministerie
wordt gestuurd. De officier van Justitie kan in de dagvaarding de verschillende
overtredingen (en eventuele misdrijven) gebundeld aan de rechter voorleggen. Hiermee
kan tot een grotere totaalboete en daarmee tot drang en hulpverlening worden gekomen.
Dit kan bijvoorbeeld zijn het leiden naar schuldhulpverlening of het voorwaardelijk
opschorten van de executie van eerdere feiten. Bestuurlijke boetes voor overlastfeiten
kunnen niet op deze manier gestapeld worden. Voor de bestuurlijke boete geldt namelijk
dat het een bij algemene maatregel van bestuur vastgelegd boetebedrag betreft. Binnen
het bestuursrecht bestaat er niet een met het Openbaar Ministerie vergelijkbare instantie
die meerdere overtredingen in samenhang aan de rechter kan voorleggen.
Het stapelen van overtredingen is een persoonsgerichte aanpak waarbij tussen de
handhavingpartners op lokaal niveau (Openbaar Ministerie, politie, gemeenten,
reclassering) expliciete afspraken moeten worden gemaakt over bekende overlastgevers.
Deze afstemming kan bijvoorbeeld worden uitgevoerd binnen het samenwerkingsverband
van het Veiligheidshuis. Hier zal ook gezamenlijk moeten worden besloten welke aanpak
voor deze persoon het meest geschikt is. Niet altijd is dat het stapelen van boetes. Zo
kan ook bestuursrechtelijk worden opgetreden. Voor aangewezen gebieden (bijvoorbeeld
‘hot spots’ als horecagebieden) kan in de APV worden bepaald dat bij meervoudige
overtredingen van (bepaalde) feiten de burgemeester een verblijfsverbod kan opleggen.
39

Toezegging aan PvdA TK-lid Kuiken

25

Dit is al in enkele gemeenten een nuttig instrument gebleken. Het signaleren dat
bepaalde mensen veelvuldig geverbaliseerd worden voor overlastfeiten (en de opgelegde
geldboetes niet voldoen) kan in de toekomst mogelijk ook geautomatiseerd gebeuren
door het CJIB.

26

4.5

Persoonsgerichte aanpak van risicojongeren en recidivisten

Dit hoofdstuk bestaat uit vier delen. Het eerste deel biedt een overzicht van de
maatregelen die het kabinet treft om het gedrag te beïnvloeden. Daarmee doet het
kabinet de toezegging aan de Uw Kamer4 0 gestand een samenhangend overzicht te
geven van alle kabinetsmaatregelen om het gedrag te beïnvloeden. Het tweede deel van
dit hoofdstuk gaat in op de persoonsgerichte aanpak van risicojongeren. Het derde deel
gaat in op de persoonsgerichte aanpak van recidivisten en het geven van passende
nazorg. In het vierde deel wordt ingegaan op de realisatie van het landelijk dekkend
netwerk van veiligheidshuizen.
4.5.1

Stroomlijning van kabinetsmaatregelen om het gedrag te beïnvloeden

In dit eerste deel wordt uiteengezet hoe alle mogelijkheden en initiatieven om het gedrag
van individuen ten goede te beïnvloeden in samenhang tot elkaar gezien moeten worden.
Persoonsgericht ingrijpen is nodig, omdat een criminele daad vaak geen incident is, maar
eerder een levenspatroon. Jarenlang komt een vaste groep mensen steeds opnieuw in
aanraking met Justitie. Recidive wordt alleen bestreden als zij hun levenspatroon
doorbreken. Dat betekent een noodzakelijk ingrijpen in individueel gedrag. Het kabinet
heeft daartoe een scala aan maatregelen getroffen. Deze zijn op hoofdlijnen in te delen
in zes categorieën:
1. Verbreding van de doelgroep voor de persoonsgerichte aanpak;
2. Verbetering samenwerking van de strafrechtelijke partners met gemeenten en
anderen;
3. Vroegtijdig ingrijpen;
4. Verbeteringen in het strafproces;
5. Uitbreiding van het strafrechtelijk instrumentarium;
6. Inhoudelijke verbetering van strafrechtelijke sancties gericht op gedragsverandering.
4.5.1.1

Verbreding van de doelgroep voor de persoonsgerichte aanpak

De persoonsgerichte aanpak is in de eerdere kabinetten Balkenende gestart met een
specifieke doelgroep, de overlastgevende veelplegers. In de verplegeraanpak is het
beleid er op gericht om zeer actieve veelplegers voor langere tijd uit de roulatie te
nemen. De benadering gaat echter veel verder dan alleen berechten, opsluiten en weer
vrij laten. Om te voorkomen dat de veelpleger na vrijlating weer terugvalt in de oude
gewoonte spelen ook preventie, behandeling en nazorg een belangrijke rol. Het betekent
ook dat politie, (jeugd)hulpverlening, zorginstellingen, Justitie en gemeenten nauw
samen moeten werken. Uit de WODC veelplegermonitor 2003-2006 van april 2009, (zie
bijlage 2) blijkt dat het aantal geregistreerde zeer actieve veelplegers landelijk is gedaald
ten opzichte van 2003. In paragraaf 4.5.3. wordt hierop nader ingegaan.
Het succes van de veelplegeraanpak is de opmaat geweest voor de prioriteit die het
huidige kabinet geeft aan de persoonsgerichte aanpak. Tijdens deze kabinetsperiode
wordt de doelgroep voor de persoonsgerichte aanpak stapsgewijs verder verbreed. Het
Toezegging aan CU TK-lid Anker gedaan tijdens het Algemeen Overleg op 18 maart 2008 met de vaste Kamercommissies voor Justitie en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
40

27

kabinet heeft daarbij substantieel aanvullende middelen ingezet voor de persoonsgerichte
aanpak van verslaafde justitiabelen en stelt zich tijdens deze kabinetsperiode tot doel
een verdubbeling van het aantal verslaafden dat onder justitiële titel naar zorg wordt
toegeleid (van 3.000 in 2006 naar 6.000 in 2011). Ook de persoonsgerichte aanpak van
verslaafde justitiabelen is succesvol. In 2008 werd het streefcijfer van 3500 toeleidingen
naar zorg ruimschoots gehaald (ruim 3.700). Ook ten aanzien van de doelstelling voor
2009 (4000 toeleidingen naar zorg) loopt het project op schema. Tot en met eind juni
zijn 2.095 verslaafden in justitieel kader naar zorg geleid.
Naast verslaafde justitiabelen heeft het kabinet, zoals reeds is aangegeven, specifieke
persoonsgerichte ma atregelen ontwikkeld en activiteiten gericht op 12- minners en hun
ouders, (huiselijk) geweldplegers en overlast in de openbare ruimte. De kabinetsbrief
over de aanpak van Marokkaans-Nederlandse probleemjongeren ‘Grenzen stellen en
perspectief bieden’ 4 1 geeft het kader om de persoonsgerichte benadering ook bij deze
jongeren toe te passen om hun oververtegenwoordiging bij overlast en criminaliteit te
verminderen.
Doelgroepen beter in beeld: ontwikkeling instrumentarium
De politie beschikt over een schat aan informatie. Niet alleen in de verschillende
(digitale) informatiesystemen, maar ook in de hoofden van de mensen (straatinformatie).
Door een instrument te ontwikkelen waarmee genoemde informatiebronnen kunnen
worden gecombineerd, kan effectiever gebruik gemaakt worden van de beschikbare
informatie en wordt de informatiepositie van de politie versterkt. Daartoe is de
zogenaamde gebiedsscan ontwikkeld. Met dit instrument wordt (digitale) informatie en
straatinformatie gecombineerd, op basis waarvan dadergroepen (en individuen
daarbinnen), risicogroepen (ook hier op individueel niveau) en hotspots worden
gedestilleerd. Het instrument geeft beter zicht op de aard van groepen, zoals hinderlijke
jeugdgroepen, overlastgevend jeugdgroepen, criminele jeugdgroepen, gewoonte
geweldplegers, criminele, verslaafde en psychisch gestoorde geweldplegers. Landelijke
implementatie van dit instrument bij de politie heeft een zinvolle verdere en vroegtijdige
verbreding van de doelgroep voor de persoonsgerichte aanpak tot resultaat.
4.5.1.2

Verbetering samenwerking

De samenwerking tussen instanties is van cruciaal belang. Alleen als verschillende
maatschappelijke partners elkaars inspanningen voor, tijdens en na de straf versterken,
liggen er kansen om de criminaliteit en overlast daadwerkelijk terug te brengen. Dit geldt
voor actoren binnen de strafrechtsketen, maar ook daarbuiten. De persoonsgerichte
aanpak vraagt om samenwerking waarbij organisaties over hun eigen grenzen heen
durven te kijken. De organisatiedoelen zijn misschien verschillend, maar de doelgroep en
ieders maatschappelijk doel is gelijk. Per persoon moeten de partijen gezamenlijk de
benodigde aanpak vaststellen én handhaven. Dat dit mogelijk is, blijkt uit de manier
waarop de veelplegeraanpak uitvoering krijgt. De gezamenlijke aanpak van criminele of
overlastgevende personen vraagt om versterking.
Casusoverleg in Veiligheidshuizen
De samenwerking in veiligheidshuizen is een belangrijk voorbeeld van de gezamenlijke
inzet van verschillende instanties om maatschappelijke problemen daadwerkelijk het
41

TK 2008-2009, 31 268, nr. 13

28

hoofd te bieden. In het c asusoverleg tussen de partijen worden preventie en repressie op
elkaar afgestemd. Ook voor de nazorg van ex-gedetineerde burgers bieden de
veiligheidshuizen een goede infrastructuur. Voordeel hiervan is dat nazorgkennis en
-activiteiten van gemeenten kunnen worden gebundeld. Zo kunnen op reïntegratie
gerichte activiteiten van meerdere kleinere gemeenten resulteren in een efficiëntere
werkwijze.
Samenwerking met zorginstellingen
Nauwere samenwerking tussen Justitie en instellingen voor geestelijke gezondheidszorg
krijgt onder meer vorm tijdens straffen met bijzondere voorwaarden. Daar wordt zorg
ingezet om tijdens de strafrechtelijke titel het delictgedrag aan te pakken waaraan een
psychische stoornis, een verslaving of een verstandelijke handicap ten grondslag ligt.
Een voorbeeld hiervan is de betere samenwerking is het forensisch psychiatrisch toezicht
op TBS-gestelden. Op het terrein van jeugd biedt vooral de gedragsmaatregel
mogelijkheden om zorg in de tenuitvoerlegging van de strafrechtelijke maatregel te
brengen (zie hierover verder in paragraaf 4.5.2.2).
Een ander voorbeeld van die verbeterde samenwerking tussen zorginstellingen en de
justitiële partners doet zich voor in Tilburg. De Gemeente Tilburg heeft een Zorghuis
opgericht. Aangezien er een grote overlap bestaat tussen de partners en de doelgroepen
van het Zorghuis en het Veiligheidshuis, zijn het Zorghuis en het Veiligheidshuis in
hetzelfde gebouw gehuisvest. Doel is om te komen tot een samenhangende aanpak voor
zorgcliënten (en hun gezinnen) met meervoudige en complexe problematiek.
4.5.1.3

Preventief en bestuurlijk ingrijpen

Een derde categorie van maatregelen om het gedrag te beïnvloeden richt zich op
vroegtijdig ingrijpen: op de periode voordat iemand met de strafrechter in aanraking
komt. Het kabinet onderscheidt meerdere vormen van vroegtijdig ingrijpen.
In de eerste plaats krijgt vroegtijdig ingrijpen vorm door het stimuleren van het
probleemoplossend vermogen van de samenleving. Concreet voorbeeld van deze meest
vroegtijdige maatregelen om het gedrag te beïnvloeden vormt de brede preventie van
geweldsdelicten in de vorm van bemiddelingsprojecten en gedragscodes in buurten en op
scholen en. In paragraaf 4.1.1. is hier uitvoeriger op ingegaan.
Campussen
Ook de landelijke pilots met campussen vallen onder de preventieve maatregelen. Met de
campussen wordt beoogd om jongeren met weinig perspectief weer naar werk of scholing
terug te geleiden. De eerste tussenrapportage is door Minister voor Jeugd en Gezin op 7
oktober 2008 aan Uw Kamer gezonden 4 2 . Een tweede tussenrapportage is voorzien voor
dit najaar. Medio 2010 volgt de eindrapportage op basis waarvan definitieve
besluitvorming over de campussen zal worden genomen.
Doorontwikkeling Halt
De Halt-afdoening is bij uitstek een maatregel die wordt ingezet om te voorkomen dat
jongeren met het strafrecht in aanraking komen. Door de toenmalige Minister van Justitie
is bij de aanbieding van het rapport ‘Halt: het Alternatief? De effecten van Halt

TK, 2008-2009, 31 001, nr. 54). De inhoud van deze brief is besproken tijdens een Algemeen Overleg op 30 oktober 2008 (TK, 2008-2009, 31
001, nr. 57).
42

29

beschreven‘ een heroverweging van de Halt-afdoening aangekondigd 4 3 . Dit proces van
heroverweging heeft zich gericht op de vraag hoe een effectiever en meer
gedifferentieerde inzet van de Halt-afdoening kan worden bereikt. In juli 2009 hebben de
Minister van Justitie en Halt Nederland overeenstemming bereikt over de nadere invulling
van deze doorontwikkeling. Deze bevat een verdere theoretische onderbouwing van de
Halt-afdoening, een aanscherping van de doelgroep van Halt, een methodische
beschrijving van de verschillende modules van Halt en nadere uitwerking van de
doorverwijzingroute. Voor de uitvoering van Halt betekent dit dat Halt-bureau’s een
landelijk uniformer en methodisch verbeterd aanbod zullen doen en zich daarbij
nadrukkelijk ric hten op de voor de interventie meest ontvankelijk gebleken doelgroep
(first-offenders zonder achterliggende problematiek). In de doorontwikkelde Haltafdoening ligt de nadruk op gesprekken met de jongere en ouder(s), het aanbieden van
excuses en het treffen van een schaderegeling, aangevuld met leeropdrachten en
eventueel een korte werkstraf. De ouders worden nadrukkelijk bij de afdoening
betrokken en zijn bij het startgesprek en eventuele vervolggesprekken aanwezig. Halt
Nederland heeft een implementatieplan ontwikkeld, dat ziet op landelijke invoering van
de vernieuwde Halt-afdoening per januari 2010. De effectiviteit van de vernieuwde Haltafdoening zal na een periode van minimaal twee jaar volledige uitvoering, worden
onderzocht.
Ook het “Besluit aanwijzing Halt-feiten” wordt aangepast. Het betreft de aanpassing van
zowel de onder- als bovengrens van deze lijst en toevoeging van een aantal delicten aan
de lijst met “Halt-waardige” feiten (lichte vormen van schoolverzuim, brandstichting,
misbruik maken van alarmnummers en alcoholgerelateerde feiten). Het traject voor
wijziging van het “Besluit aanwijzing Halt-feiten” zal naar verwachting in het voorjaar van
2010 zijn afgerond.
Strafrechtelijke of bestuursrechtelijke gedragsaanwijzingen
Het kabinet zet in op het vroegtijdig ingrijpen door strafrechtelijke of bestuursrechtelijke
gedragsaanwijzingen. In de paragrafen 4.1.2 en 4.4.2.5 zijn de verschillende
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke gedragsaanwijzingen al uitgewerkt. Daarom
worden ze hier alleen benoemd:
de gedragsaanwijzing door de officier van Justitie op basis van het Wetsvoorstel
maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast;
de Bestuurlijke transactie en boete op basis van de Wet bestuurlijke boete overlast in
de openbare ruimte en de Wet OM afdoening (onderdeel bestuurlijke
strafbeschikking);
de toegang van de Burgemeester tot de kinderrechter op basis van het wetsvoorstel
Herziening kinderbeschermingsmaatregelen;
de inzet van het huisverbod op basis van de Wet tijdelijk huisverbod.
4.5.1.4

Verbeteringen in het strafproces

Naast het uitbreiden van de mogelijkheden om in te grijpen voordat iemand met Justitie
in aanmerking komt, zijn voor gedragsbeïnvloeding ook verbeteringen tijdens het
strafproces noodzakelijk, bijvoorbeeld het bespoedigen van de rechtsgang. Effectief
persoonsgericht sanctioneren vraagt om ‘lik op stuk’-beslissingen van de rechter, die snel
volgen op het begane delict. Het kabinet heeft daarom prioriteit gegeven aan de
43

TK 2005-2006, 28741, nr. 15.

30

invoering van snelrecht en supersnelrecht. Bij alle rechtbanken wordt de mogelijkheid
gecreëerd om zaken die zich daartoe kwalificeren binnen de bewaringstermijn van
veertien dagen op zitting te brengen (snelrecht). In geval van (te verwachten)
grootschalige openbare ordeverstoringen of in het kader van evenementen,
voetbalwedstrijden of gerichte (alcohol)controles, kan eveneens bij alle rechtbanken de
zaak binnen de termijn voor inverzekeringstelling (drie dagen) op zitting worden
gebracht (supersnelrecht).
Naast het bespoedigen van de rechtsgang, is het voor gerichte gedragsbeïnvloeding
nodig dat officier van Justitie een scherper individueel beeld van de verdachte heeft. Dit
vraagt om goede en volledige dossiers voor officier van Justitie en rechter. Concreet
krijgt dit vorm door afspra ken die in veiligheidshuizen gemaakt worden over
dossieropbouw en verbetering van het reclasseringsadvies. De start voor adequate
persoonsgerichte aanpak is dat de reclassering voorafgaand aan de zitting een advies
uitbrengt over de straf die past bij het delict en de criminogene factoren van de dader. In
het reclasseringsadvies zijn de eventueel op te leggen bijzondere gedragsvoorwaarde(n)
opgenomen. Uitgangspunt is dat de adviezen van de reclassering gebaseerd zijn op
wetenschappelijk gevalideerde diagnostiek. Vanaf het einde van 2009 zullen de
reclasseringsadviezen aan rechter en officier van Justitie uit een standaard format
bestaan, te weten een reclasseringsadvies (beknopt) op basis van het diagnoseinstrument QuickScan 4 4 of een reclasseringsadvies op basis van het diagnose-instrument
RISc. Indien de reclassering een bijzondere voorwaarde geschikt acht, neemt zij de
inhoud van de bijzondere voorwaarden op in het advies.
Ook over aanlevertermijnen hebben het Openbaar Ministerie, de Zittende Magistratuur en
de reclassering afspraken gemaakt die vanaf eind 2009 landelijk ondersteund worden
met ICT. Dit past binnen de betere ketenafspraken gericht op versnelling van de
doorlooptijden. Het geldt voor alle fasen van de voorwaardelijke straf, dus zowel
voorafgaand aan de terechtzitting, ten behoeve van snelle start van de voorwaardelijke
straf en het toezicht op de naleving van de bijzondere voorwaarden, als bij overtreding
van de voorwaarden in de proeftijd. De reclassering en het Openbaar Ministerie maken
heldere afspraken over terugmelding aan het Openbaar Ministerie bij overtreding van de
voorwaarden. Het Openbaar Ministerie besluit welke reactie er moet volgen op
overtreding. Indien het Openbaar Ministerie van mening is dat tenuitvoerlegging van de
voorwaardelijk opgelegde straf nodig is, zal zij daartoe de noodzakelijke stappen
ondernemen. Het Openbaar Ministerie kan ook (gedeeltelijke) wijziging van de
voorwaarden vorderen. Soortgelijke activiteiten worden ondernomen in het programma
Aanpak jeugdcriminaliteit. Hierop wordt in onderdeel 4.5.2.3. nader ingegaan.
Sinds 2008 werken vier arrondissementen aan de praktische versterking van het
ketenproces rond voorwaardelijke trajecten. In Zwolle, Groningen, Maastricht en
Amsterdam werken de reclassering, het Openbaar Ministerie en de politie nauw samen
om het gedrag van recidivisten aan te pakken door een straf met bijzondere
voorwaarden. Vanaf het najaar van 2009 starten het Openbaar Ministerie en de
reclassering met de landelijke uitrol van het programma Justitiële Voorwaarden. In 2010
wordt ketenbreed gewerkt aan de invoering van het wetsvoorstel rond wijziging van de
voorwaardelijke veroordeling, dat momenteel voor advies bij de Raad van State ligt.
In situaties waarin onvoldoende tijd is om een QuickScan uit te voeren, zal voorlopig een beknopt advies zonder diagnostiek worden uitgebracht of
adviseert de reclassering mondeling. Dat is nu bijvoorbeeld aan de orde bij vroeghulpbezoek door de reclassering op de dag van de voorgeleiding
RC. De inzet is echter om toe te groeien naar de situatie waarin beknopte adviezen altijd gebaseerd zijn op de QuickScan.
44

31

4.5.1.5

Verbreding keuzepalet strafrechter en verbeterde invulling sancties

Gedragsverandering van delinquenten vraagt om straffen “op maat”. De rechter kan
kiezen uit een palet aan verschillende sancties om delict, straf en kenmerken van de
dader op elkaar aan te laten sluiten. Soms is een ISD- maatregel het meest passend en
effectief, in andere gevallen een boete of gevangenisstraf met invrijheidstelling onder
voorwaarden. Soms biedt een taakstraf een adequate reactie op het begane delict. Het
sanctiepalet waaruit de rechter kan kiezen wordt in deze kabinetsperiode verbreed. Dit
gebeurd door uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden, zoals de invoering van het
wijkverbod als zelfstandige strafrechtelijke maatregel, de gedragsbeïnvloedende
maatregel voor jeugdigen en de versterking van voorwaardelijke straffen door de
voorziene opname van een specifieke lijst met bijzondere voorwaarden in de wet. Om de
mogelijkheden van de voorwaardelijke veroordeling maximaal te kunnen benutten wordt
de regeling van de voorwaardelijke veroordeling gewijzigd. De inhoud van de bijzondere
voorwaarde kan bijvoorbeeld zijn het deelnemen aan een gedragsinterventie, een
contact- of locatieverbod of de verplichting om zich onder behandeling te stellen of op te
laten nemen (forensische zorg).
Voorwaardelijke sanctiemodaliteiten bieden, door het opleggen van bijzondere
voorwaarden, bij uitstek het justitiële kader waarbinnen de persoonsgerichte aanpak
effectief kan zijn. Wanneer de rechter in zijn vonnis de bijzondere voorwaarden
specificeert, geeft dat richting en houvast zowel voor de veroordeelde, als voor de
reclassering die op de naleving daarvan toezicht houdt. De reclassering is het toezicht op
de bijzondere voorwaarden ingrijpend aan het verbeteren. Invoering hiervan vindt eind
2009 plaats. Het verbeterde toezicht bestaat uit drie varianten van toezicht die zijn
afgestemd op het risicoprofiel van de dader en het delict en gekoppeld zijn aan de
bijzondere voorwaarden. Het recidiverisico en de kans op maatschappelijke schade bij
recidive zijn leidend bij het bepalen van de zwaarte van de toezichtvariant. Voor
jeugdigen is het sinds de inwerkingtreding van de Wet gedragsbeïnvloeding jeugdigen
mogelijk om alle straffen en maatregelen met elkaar te combineren. Hierdoor is de
jeugdrechter in staat optimaal maatwerk te bieden. Dat daaraan ook invulling wordt
gegeven blijkt ook uit het rapport ‘Afdoening van zeer ernstige delicten gepleegd door
jeugdigen’4 5 .
4.5.1.6

Verbetering inhoudelijke invulling straffen

Naast verbreding van het keuzepalet van de rechter verbetert Justitie de inhoudelijke
invulling van straffen, om in te grijpen in het delictgedrag.
Bij jeugdigen die in aanraking komen met Justitie, in het gevangeniswezen en tijdens
voorwaardelijke straffen wordt in toenemende mate gewerkt met erkende
gedragsinterventies. Per juni 2009 zijn voor jeugdigen zes gedragsinterventies erkend en
negen voorlopig erkend. Voor volwassenen zijn er vijf erkend en twee voorlopig erkend.
De inhoudelijke verbetering van strafrechtelijke sancties gericht op gedragsverandering
krijgt ook vorm door gerichte inkoop van forensische zorg. Een voorbeeld waarbij de
inkoop door Justitie al leidt tot betere aansluiting tussen straf en zorg betreft de
specifieke ambulante zorg die Justitie heeft ingekocht voor verslaafde justitiabelen met
psychiatrische problematie k én een verstandelijke beperking. Justitie komt veel in
Afdoening van zeer ernstige delicten gepleegd door jeugdigen, vervolgonderzoek naar aanleiding van de Motie Griffith (VVD), DSP -groep,
december 2008. Aan de Tweede Kamer aangeboden bij brief van 16 maart 2009, TK 2008-2009, 28 741, nr. 16.
45

32

aanraking met daders bij wie die combinatie van problematiek ten grondslag ligt aan hun
delictgedrag. Tot voor kort was voor hen geen passend zorgaanbod beschikbaar.
Voorts wordt de invulling van straffen ook sterker gericht op blijvende
gedragsverandering door het verbeteren van het toezicht op naleving van
voorwaardelijke straffen.
4.5.2

Persoonsgerichte aanpak jeugd

Een belangrijke doelgroep voor dit kabinet zijn de risicojongeren. Hiertoe is het
programma Aanpak jeugdcriminaliteit ingericht. Dit programma omvat maatregelen die
zijn ondergebracht in vier projecten: vroegtijdig ingrijpen, persoonsgerichte aanpak,
snelle en consequente jeugdketen en passende nazorg.
4.5.2.1

Vroegtijdig ingrijpen bij 12-minners

Aanpak 12-minners
Bij brief van 12 september 2008 4 6 is Uw Kamer geïnformeerd over het bestaande
instrumentarium ten behoeve van de aanpak van 12- minners met (ernstig)
probleemgedrag alsmede de maatregelen die het kabinet wil nemen. De uitwerking van
deze maatregelen is door het kabinet in overleg met gemeenten, de MO-groep, politie, de
Raad voor de Kinderbescherming, het Openbaar Ministerie en HALT Nederland ter hand
genomen. Dit heeft tot de volgende ontwikkelingen geleid.
Signalering 12-minners
Een van de problemen die als oorzaak wordt beschouwd voor jeugdcriminaliteit en
toename van de recidive is het onvoldoende vroegtijdig signaleren en interveniëren.
Hierbij is de samenwerking tussen Centra voor Jeugd en Gezin en Veiligheidshuizen van
belang. Daarbij heeft de politie de afgelopen periode haar bijdrage aan het vroegtijdig
signaleren van en adviseren over risicojeugd, waaronder 12- minners, geïntensiveerd.
Voor 12- minners is er een signaleringsinstrument, ProKid, met als doel risicovol gedrag
bij 12- minners te signaleren. Als er sprake is van een risico, vindt doorverwijzing plaats
naar Bureau Jeugdzorg. Dit instrument is door de politie Gelderland-Midden ontwikkeld
en in gebruik genomen. Vanaf het najaar 2009 wordt ProKid gedurende minimaal 9
maanden getest in 4 politie regio’s 4 7 , alvorens te besluiten tot landelijke uitrol. Voor een
effectieve interventie is eerst een goede registratie nodig van de strafbare feiten die door
12- minners worden gepleegd. Uit onderzoek (2008) bleek dat deze registratie moest
worden verbeterd. Besloten 4 8 is dat de registratie van 12- min verdachten zal
plaatsvinden via de Basisvoorziening Handhaving welke per 1 januari 2010 operationeel
is. Tot die tijd vindt de registratieplaats in de huidige regionale politiesystemen.
Uit nationale en internationale literatuurstudies en expertmeetings is gebleken dat de
gepercipieerde pakkans een preventieve werking heeft op (jeugd)criminaliteit. Hieruit zijn
diverse maatregelen – waarvan wordt aangegeven dat zij een positief effect hebben op
een verlaging van de ervaren pakkans – gehaald, die worden uitgevoerd in een drietal
pilotregio’s. Voorbeelden van de maatregelen zijn: verhogen van het aantal betrappingen
op heterdaad door de inzet van burgerparticipatie en verbeterde meldkamerprocedures
en het werken met de shortlistmethodiek voor het in kaart brengen van jeugdgroepen
46
47
48

TK 2007-2008, 28 684, nr. 167
Politieregio’s Amsterdam-Amstelland, Hollands-Midden, Gelderland-Midden en Brabant Zuid-Oost
Binnen de Strategische Beleidsgroep Jeugd van de Raad van hoofdcommissarissen

33

om die vervolgens aan te pakken. Aan de hand van de pilots zal onderzocht worden wat
het effect is van de ingezette maatregelen op de (gepercipieerde) pakkans. De pilots
lopen van september 2009 tot in de zomer van 2010.
Registratie 12-minners
Om te kunnen signaleren is het van groot belang dan 12- minners die misdrijven plegen
goed worden geregistreerd. Daardoor wordt de aard en de omvang van de 12- min
problematiek inzichtelijk, kan sneller worden door verwezen naar hulpverlening en kan
een dossier opgebouwd worden voor het geval de 12- minner de strafrechtelijk
vervolgbare leeftijd van 12 jaar bereikt. Inmiddels wordt duidelijk hoe korpsen
registrere n en welke verbeteringen kunnen worden doorgevoerd. Momenteel vindt een
nulmeting en analyse plaats in vier politieregio’s.
Inzicht in aard en omvang
Om een zo adequaat mogelijk beeld van de 12- min problematiek te krijgen is een
onderzoek door het WODC gestart. Door middel van zelfrapportage door jeugdigen
ontstaat inzicht in een deel van de criminaliteit dat niet bekend is (geworden) bij de
politie. Het onderzoeksrapport komt medio 2010 beschikbaar.
Direct handelen zodra kinderen overlast veroorzaken
Op lokaal niveau lopen er diverse initiatieven om overlast door 12- minners aan te
pakken. Straatcoaches en jongerenwerkers zorgen er samen met de politie voor dat
kinderen en hun ouders worden aangesproken indien er sprake is van onacceptabel
gedrag. In de gemeente Rotterdam start een pilot om een integrale 12- min aanpak te
testen. In Amsterdam West wordt getest op welke wijze doorverwijzing van 12- minners
in het veiligheidshuis plaats kan krijgen. Informatie over deze veelbelovende initiatieven
wordt in december van dit jaar op een nieuw te lanceren website breed toegankelijk
gemaakt .
In het Wetsvoorstel maatregelen bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast
wordt met artikel 172b Gemeentewet de burgemeester de bevoegdheid gegeven aan
ouders van kinderen die herhaaldelijk groepsgewijs de openbare orde verstoren op te
dragen het kind binnen te houden of van bepaalde plaatsen weg te houden. Het kabinet
zal de focus leggen op een goede implementatie hiervan. Van een afzonderlijk
wetsvoorstel waarover in de brief van 12 september 2008 werd gesproken, wordt dan
ook afgezien.
Sluitende en stevige aanpak
Als jonge kinderen wegens crimineel gedrag met de politie in aanraking komen is dit een
sterk signaal dat zorg noodzakelijk kan zijn. Om er voor te zorgen dat deze kinderen en
hun ouders enerzijds worden aangesproken en anderzijds kunnen rekenen op de kortste
weg naar passende zorg, wordt er met de politie, de MO-groep en de Bureaus Jeugdzorg
een nieuw werkproces voorbereid Deze verbeterde samenwerking wordt in 2010
geëffectueerd. Vooruitlopend hierop start in Den Haag eind 2009 een pilot waarin het
werkproces in de praktijk wordt getest. De STOP-reactie komt met het nieuwe
werkproces per 1 januari 2010 te vervallen.

34

Financieel sanctioneren
Een vorm van aanspreken is ook het financieel sanctioneren van onwillende ouders. In de
brief van 12 september 2008 4 9 heeft het kabinet aangekondigd te zullen verkennen of het
mogelijk is om een boete op te leggen aan onwillende ouders én de uitbetaling van de
kinderbijslag op te schorten in geval zij zich zelfs binnen een dwangkader onttrekken aan
de noodzakelijke hulpverlening. Tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen in 2008
heeft de Minister van Justitie toegezegd het sanctioneren van ouders van kinderen die
crimineel gedrag vertonen nader te bezien. Het onderwerp kwam bij de Algemene
Politieke Beschouwingen van 2009 ook aan de orde. Met het onderstaande wordt deze
toezegging nagekomen.
Bij gevallen waarin een minderjarige een strafbaar feit pleegt en de opvoedingssituatie
waarschijnlijk te wensen overlaat, kan de ouder niet direct strafrechtelijk worden
aangesproken omdat de deze zelf geen concrete strafrechtelijke norm overschrijdt. In die
gevallen waarbij ouders zelf aanwijsbaar nalatig zijn heeft dit kabinet maatregelen
genomen waardoor ouders door middel van financiële instrumenten gestimuleerd worden
hun ouderlijke rol te nemen. In het eerder genoemde wetsvoorstel ter bestrijding van
voetbalvandalis me en ernstige overlast wordt - zoals hiervoor is vermeld - voorgesteld
dat ouders, via een bevel van de burgemeester, worden verplicht te voorkomen dat hun
kind zich zonder toezicht na een bepaald tijdstip op een bepaalde plaats bevindt.
Opzettelijke overtreding van dit bevel is ingevolge artikel 184 van het Wetboek van
Strafrecht strafbaar, waarbij een gevangenisstraf of boete kan worden opgelegd.
Voorts kan de kinderrechter, wanneer sprake is van een ondertoezichtstelling, een
dwangsom of lijfsdwang opleggen indien de ouders zich onttrekken aan de schriftelijke
aanwijzingen van de gezinsvoogd betreffende de verzorging en opvoeding van het kind.
In aanvulling hierop is een voorstel in voorbereiding om de kinderbijslag op te schorten
na machtiging van de kinderrechter daartoe. De Sociale Verzekeringsbank is gevraagd
een Uitvoeringstoets toe te passen op dit voorstel. Het voornemen is dit voorstel bij Nota
van wijziging op het Wetsvoorstel herziening kinderbeschermingsmaatregelen in te
dienen, dat op 18 juli jl. 5 0 aan Uw Kamer is toegezonden. Met deze beide maatregelen is
voldoende voorzien in de financiële sanctionering.
4.5.2.2

Persoonsgerichte aanpak in de jeugd(strafrechts)keten

Landelijk diagnose instrumentarium
De basis voor een persoonsgerichte aanpak is een gerichte en tussen ketenpartners
afgestemde diagnose in de jeugd(strafrecht)keten. In overleg met ketenpartners en
wetenschappers is een landelijk instrumentarium voor screening, risicosignalering en
risicotaxatie ontwikkeld en begin 2009 opgeleverd. Hiermee hebben de ketenpartners de
beschikking over een wetenschappelijk getoetst instrumentarium dat inzicht geeft in het
recidiverisico van de jongere, belangrijke risicofactoren, de ontvankelijkheid van de
jongere voor interventies en eventuele zorgpunten bij de jongeren. Jongeren kunnen
hierdoor sneller en beter worden geholpen. In september 2009 zijn de pilots in
Rotterdam en de Utrechtse Heuvelrug van start gegaan. De pilots lopen tot maart 2010
en worden gevolgd door evaluatieonderzoek, wat input moet opleveren voor de landelijke
uitrol.

49
50

TK 2007-2008, 28 684, nr. 167
TK 2008-2009, 32 015 nr. 2

35

Gedragsinterventies
Er wordt toegewerkt naar een gericht aanbod aan gedragsinterventies dat is afgestemd
op de problematiek van jeugdige delinquenten. Om de recidive van jeugdige
delinquenten te kunnen verminderen moeten alle gedragsinterventies uit dit aanbod
worden erkend door de Erkenningscommissie Gedragsinterventies Justitie. De Justitiële
Jeugdinrichtingen zijn in 2008 gestart met de landelijke implementatie van erkende
gedragsinterventies. De Raad voor de Kinderbescherming is hiermee begin 2009
begonnen.
Gedragsbeïnvloedende maatregel
Zoals aan Uw Kamer is toegezegd 5 1 wordt in deze rapportage Veiligheid begint bij
Voorkomen ook ingegaan op de ervaringen en resultaten met de gedragsbeïnvloedende
maatregel. De persoonsgerichte aanpak jeugd heeft ook een nieuwe impuls gekregen
door de inwerkingtreding (op 1 februari 2008) van het Wetvoorstel gedragsbeïnvloeding
jeugdigen. De wet biedt de rechter de mogelijkheid om alle jeugdsancties met elkaar te
combineren en heeft een nieuwe maatregel toegevoegd, namelijk de
gedragsbeïnvloedende maatregel. Hiermee kan een meer op maat toegespitst
programma aan een jeugdige worden opgelegd en worden de mogelijkheden tot
gedwongen nazorg sterk uitgebreid.
Er is een groot aantal acties uitgevoerd om de implementatie van de gedragsmaatregel
te bevorderen. Vanaf 1 januari 2009 wordt onder meer een viertal (voorlopig) erkende
gedragsinterventies ingekocht. Er is veel aandacht besteed aan het verspreiden van
kennis over de mogelijkheden die de gedragsbeïnvloedende maatregel biedt. De eerste
25 vonnissen met een gedragsmaatregel zijn geanalyseerd en met de justitiële
ketenpartners besproken.
Het aantal opgelegde maatregelen is lager dan verwacht. In totaal is er sinds de
inwerkingtreding van de wet aan 71 jongeren een gedragsmaatregel opgelegd (15
vonnissen in 2008; 56 vonnissen in 2009 op peildatum 1 september 2009). Om beter
inzicht te krijgen in de omvang van de potentiële doelgroep voor de gedragsmaatregel is
een impactanalyse uitgevoerd. Op basis van literatuur en gesprekken met inhoudelijke
experts van alle betrokken ketenpartners is een rekenmodel opgesteld waarmee de
omvang van de doelgroep op basis van scenario’s kan worden doorgerekend. De
conclusie van de analyse is dat de potentiële doelgroep kleiner wordt geschat dan de
oorspronkelijke prognoses aangaven. In het meest optimistische scenario wordt het
maximale aantal vonnissen met een gedragsmaatregel, na volledige implementatie, op
jaarbasis geschat op ongeveer 250.
Uit de impactanalyse blijkt dat de inhoudelijke experts, onder meer de kinderrechters die
zijn geconsulteerd, de gedragsmaatregel als een belangrijke aanvulling van het
sanctiepallet zien. De gedragsmaatregel richt zich op jongeren die ernstige of een
veelheid van delicten plegen en bij wie sprake is van meervoudige gedragsproblemen.
Voor deze jongeren biedt de gedragsmaatregel in bepaalde situaties meer mogelijkheden
dan bijvoorbeeld een voorwaardelijke PIJ of voorwaardelijke jeugddetentie met
bijzondere voorwaarden. De gedragsmaatregel zal vooral worden ingezet als er behoefte

51

Toezegging van de Staatssecretaris van Justitie gedaan tijdens het Algemeen Overleg in oktober 2008 over de Campussen.

36

is aan een duidelijk kader, een samenhangend pakket van gedragsinterventies dat door
de kinderrechter wordt opgelegd en een forse stok achter de deur.
Niet alle onderzoeken, die gestart worden om te bezien of een gedragsmaatregel moet
worden geadviseerd, leiden daadwerkelijk tot een gedragsmaatregel. Binnen een
persoonsgerichte aanpak krijgen de jongeren een straf opgelegd die het beste bij hen
past en waarmee tevens recht gedaan wordt aan de eisen van proportionaliteit. Het
gedragsdeskundig onderzoek van de Raad voor de Kinderbescherming en/of via
bemiddeling van het Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie,
aangevuld met een haalbaarheidsonderzoek van het Bureau Jeugdzorg leidt in alle
gevallen tot een strafadvies waarin een concreet en afgewogen programma van
interventies is opgenomen. In het vonnis kan de rechter dit programma dan overnemen.
De Raad voor de Kinderbescherming zal in 2010 naar verwachting over 650 jeugdigen
een dergelijk advies uitbrengen. Ook het NIFP zal een substantiële bijdrage leveren aan
een passend strafadvies voor de deze doelgroep.
Uit de impactanalyse en uit de bezoeken aan de arrondissementen, rond de zomer van
2009, blijkt dat er grote vorderingen zijn gemaakt, maar dat de implementatie nog niet
in alle arrondissementen is afgerond. Op basis van de gesignaleerde knelpunten is een
nieuw actieplan opgesteld. Er zal veel aandacht besteed worden aan de uitwisseling van
praktijkervaringen en best practices. In 2010 zullen de Raad voor de Kinderbescherming
en de Bureaus Jeugdzorg, evenals in 2008 en 2009, aanvullend worden gefinancierd voor
gedragsdeskundige onderzoeken en haalbaarheidsonderzoeken in de adviesfase en
intensieve begeleiding gedurende de uitvoeringsfase. Begin 2010 zal er onderzoek
gedaan worden naar de redenen waarom een onderzoek naar een gedragsmaatregel niet
leidt tot een strafadvies gedragsmaatregel of waarom een strafadvies niet leidt tot het
opleggen van een gedragsmaatregel. Ook zal bekeken worden wat de resultaten van de
eerste 25 opgelegde gedragsmaatregelen zijn. Verder zal in de loop van 2010 nagegaan
worden of de aannamen van de inhoudelijke experts over de omvang van de doelgroep
van de gedragsbeïnvloedende maatregel aansluiten bij de praktijk en of de gesignaleerde
knelpunten deels of geheel zijn weggenomen. Ook wordt in 2010 het inkoopproces van
de gedragsinterventies geëvalueerd.
In de brief van 1 juli 2009 aan Uw Kamer bent U reeds kort geïnformeerd over de
voortgang. De Wet gedragsbeïnvloeding jeugdigen wordt drie jaar na inwerkingtreding
geëvalueerd.
Leeftijdsgrenzen strafrecht
Tijdens het AO over het Jaarplan Rechtspraak 2009 en de brief van de Staatssecretaris
van Justitie inzake ‘Kennis rechters van tenuitvoerlegging ‘op 13 mei 2009 is de Kamer
toegezegd te reageren op het voorstel van professor Dorelijers inzake de verhoging van
de leeftijdsgrens van het jeugdstrafrecht. Prof. Dorelijers heeft in zijn oratie op 8 mei
2009 gepleit voor een apart adolescentenstrafrecht voor jongeren van 15 tot en met 23
jaar. Reden daardoor is dat wetenschappelijk onderzoek laat zien dat de
neurobiologische- en psychosociale ontwikkeling pas na het 23e levensjaar is voltooid,
waardoor het risicogedrag en de emotieregulatie van jongeren verschilt van
volwassenen. Hierdoor zou het onrechtvaardig zijn om jongeren vanaf 18 jaar te
berechten volgens hetzelfde strafrecht als volwassenen.

37

In de brief van 13 januari 2009 ter beantwoording van de kamervragen van de leden
Heerts en Bouchibti inzake een artikel ‘Jeugdcriminaliteit wordt schromelijk overdreven’ 5 2
is door de Minister van Justitie aangegeven dat het niet nodig wordt geacht om een apart
adolescentenstrafrecht in te stellen voor daders tot en met 23 jaar. Het huidige stelsel
biedt de rechter voldoende mogelijkheden om maatwerk te bieden. De rechter kan 18tot 21-jarigen berechten volgens het jeugdstrafrecht, indien hij daartoe grond vindt in de
persoonlijkheid van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan (art.
77c Sr). De rechter kan per geval bepalen welke straf of maatregel hij als passend
beoordeelt in het licht van de ernst van het feit, het strafrechtelijke verleden en de
persoon van de dader. Daarmee kan ook rekening worden gehouden met een
verminderde ontwikkeling in psychosociaal – en/of neurobiologisch opzicht. In de praktijk
blijken rechters weinig gebruik te maken van deze mogelijkheid5 3 . Bovendien wordt, in
het kader van de persoonsgerichte aanpak, tijdens de tenuitvoerlegging van de
(vrijheidsbenemende) sanctie rekening gehouden met de ontwikkelingsfase waarin
jongvolwassenen zich bevinden. Thans worden speciale afdelingen voor kwetsbare
gedetineerden (waaronder ook jongvolwassenen) ingericht. In de Justitiële
Jeugdinrichtingen zal, na het opheffen van het onderscheid tussen opvang- en
behandelinrichtingen, worden gedifferentieerd naar ontwikkelingsfase.5 4
4.5.2.3

Snelle en consequente jeugdketen

Doorlooptijden
In juni 2009 is het onderzoek naar de huidige doorlooptijden van sancties en
maatregelen in de jeugdketen afgerond. In het onderzoeksrapport zijn de volgende
aanbevelingen gedaan:
- Verbetering van de procesinrichting in de jeugdketen;
- Verbreding van bestaande good practices;
- Het formuleren van een ideaaltypisch proces;
- Herijken van het stelsel van Kalsbeeknormen zodat het stelsel aansluit bij aanstaande
aanpassingen in het proces van de jeugdstrafrechtketen en het stelsel dekkend wordt
gemaakt voor de hele keten, inclusief hoger beroep en de executie van de
jeugdstraffen.
Dit jaar nog wordt gestart met de uitvoering van deze maatregelen om doorlooptijden te
realiseren die minimaal conform de Kalsbeeknorm zijn.
Pilot Amsterdam-West
In april 2009 is Justitie samen met het lokale bestuur een pilot gestart in AmsterdamWest. Doel van de pilot is innovatieve werkwijzen te ontwikkelen om sneller en
effectiever in te grijpen bij jongeren van 12 tot en met 15 jaar uit Amsterdam-West, die
voor een misdrijf zijn opgepakt . Daarnaast is er aandacht voor 12-minners. Alle 12minners die een delict hebben gepleegd worden besproken en geregistreerd binnen de
ketenunit. De pilots lopen tot januari 2011.
Reactie op niet naleving van voorwaarden
Het is van belang dat er een passende en snelle reactie komt na een niet-naleving van de
voorwaarden door de jeugdige. De huidige knelpunten zijn met de ketenpartners
Aanhangsel van de Handelingen (TK 2008–2009, nr. 1211, p. 2539-2541)
In 2002-2007 werd jaarlijks minder dan 0,1% van het totale aantal zaken tegen meerderjarigen afgedaan volgens het jeugdstrafrecht (Bron:
OMDATA)
54
TK 2006- 2007, 24 587 en 28 741, nr. 232, p. 7
52
53

38

besproken. Najaar 2009 worden de verbeterpunten beproefd in het arrondissement
Breda, waarna landelijke uitrol mogelijk is.
Informatie voorziening
Om de lacunes en gebrekkige mogelijkheden in de informatie-uitwisseling in de
jeugdstrafrechtketen te verbeteren is in 2008 gestart met een traject om ketenpartners
beter in staat te stellen op een beveiligde manier digitaal met elkaar informatie uit te
wisselen. Een aantal producten is inmiddels gerealiseerd, waaronder de lancering van de
website www.Privacywegwijzer.nl, inclusief communicatie ten behoeve van de
bekendheid hiervan, de start van een pilot in Limburg waarbij Bureau Jeugdzorg/
jeugdreclassering toegang krijgt tot JD-online plus een inkijkfunctie op VIP en een besluit
en start pilots rondom een ICT systeem voor Nazorg in samenwerking met de
ketenpartners, waaronder gemeenten.
4.5.2.4

Passende nazorg jeugdketen

Wettelijk verplichte nazorg voor jeugdigen die justitiële jeugdinrichtingen verlaten
Het wetsvoorstel herziening Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) is aan Uw
Kamer5 5 toegezonden. In dit wetsvoorstel is de verplichte nazorg na jeugddetentie en
PIJ- maatregel opgenomen. Inwerkingtreding is voorzien medio 2010.
Netwerk- en trajectberaden
Het verblijf van een jeugdige in een Justitiële jeugdinrichting (JJI) staat niet op zichzelf,
maar is onderdeel van een langer traject. Vanaf september 2008 zijn de netwerk- en
trajectberaden landelijk uitgerold. Dit is een vaste overlegstructuur waarin ketenpartners
gezamenlijk zorgen voor een sluitende begeleiding van alle jeugdigen die een JJI in- en
uitstromen. Via deze systematiek wordt zeker gesteld dat alle jeugdigen die op
strafrechtelijke titel instromen in een JJI, passende nazorg krijgen bij uitstroom. Ook de
gemeente van herkomst wordt hierbij betrokken, zodat al tijdens de detentiefase
duidelijk wordt wat nodig is qua hulpverlenings- en zorgtrajecten en andere
voorzieningen voor de jongere. Waar mogelijk wordt bij de structuur van de
Veiligheidshuizen aangehaakt. In samenwerking met de VNG is in juli 2009 de
Handreiking Nazorg Jeugd beschikbaar gekomen en verspreid onder alle gemeenten.
In de eerste fase van de uitrol van de netwerk-trajectberaden (september 2008 – april
2009) was de primaire doelgroep de grote groep jeugdigen die kort verblijven in de JJI,
te weten de preventief gehechten, met een snelle schorsing (binnen enkele weken). Een
eerste meting heeft uitgewezen dat 96% van deze jongeren die maart 2009 zijn
ingestroomd in een JJI, begeleiding heeft gekregen bij uitstroom.
Een aangepast Uitvoeringskader Netwerk- en Trajectberaad is opgesteld met onderscheid
naar specifieke doelgroepen (zoals o.a. jeugdigen met langdurige jeugddetentie, pij-ers
en jeugdigen met een vervangende jeugddetentie). Dit uitvoeringskader wordt najaar
2009 vastgesteld en helpt de praktijk bij de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners
over de jeugdigen en het bepalen van de vervolgacties.
Nazorg pij-ers
Met betrekking tot nazorg specifiek ten behoeve van pij-ers heeft een werkgroep zich in
de loop van 2009 gebogen over de juiste praktische samenwerkingsvorm tussen de
55

TK 2008-2009, 31 915, nr. 2

39

(jeugd)reclassering en de JJI’s. Doel is om aansluiting te zoeken bij de wijze waarop het
forensisch psychiatrisch toezicht bij TBS wordt vormgegeven. Het advies en de hierin
aanbevolen werkwijze is opgenomen in het Uitvoeringskader Netwerk- en Trajectberaad.
Tevens is, vooruitlopend op de wettelijk verplichte nazorg, het project Vrijwillige Nazorg
aan 18+ pij-ers verlengd totdat de wetswijziging van kracht wordt (naar verwachting
2010).
4.5.3

Terugdringen recidive veelplegers en passende nazorg

Om de vereiste daling van de recidive te realiseren zet het kabinet in op een
persoonsgerichte aanpak van veelplegers. In april 2009 is de WODC veelplegermonitor
2003-2006 verschenen (zie bijlage 2). Daaruit blijkt dat het aantal geregistreerde zeer
actieve veelplegers landelijk met 4,7% is gedaald ten opzichte van 2003.
Het aandeel van de zeer actieve veelplegers in het totale aantal jaarlijkse antecedenten
daalde van 10% naar 6,9%. Dat is een daling van 31%.
Jeugdige veelplegers
Het aantal geregistreerde jeugdige veelplegers is tussen 2003 en 2006 wel toegenomen,
en wel met 51%. Hun aandeel in de totale jeugdige verdachtenpopulatie is in beperkte
mate toegenomen van 4,0 naar 4,9%. Er is een verschuiving van vermogensdelicten
naar geweld en openbare orde en vernieling. Deze stijging is volgens het WODC
vermoedelijk vooral het gevolg van registratie-effecten, omdat jeugd en vormen van
criminaliteit, waarin veel jeugdigen een rol spelen (openbare orde/vernielingen en
geweld), meer aandacht hebben gekregen van politie en justitie.
Veel justitiële maatregelen ter vermindering van jeugdcriminaliteit zijn in uitvoering zoals
de veiligheidshuizen, de gedragsbeïnvloedende maatregel en de nazorg via de
trajectbenadering; een aantal maatregelen is nog in ontwikkeling zoals het landelijk
instrumentarium voor signalering en risicotaxatie en de landelijke handleiding leerplicht
van het Openbaar Ministerie.
4.5.3.1

Verbetering toepassing ISD maatregel voor veelplegers

Met de ISD- maatregel5 6 kan de rechter een veelpleger voor meerdere vergrijpen tegelijk
veroordelen en een zwaardere staf opleggen (maximaal 2 jaar). Met het oog op een nog
meer effectieve tenuitvoerlegging van de ISD- maatregel zijn de volgende
verbetermaatregelen uitgevoerd.
Diagnostiek
Sinds het najaar 2008 is binnen de ISD meer inzet mogelijk van psychiaters van het NIFP
en inrichtingspsychologen voor diagnostiek en consulten. Dit draagt bij aan meer tijdige
en gerichte doorgeleidingen naar de zorgvoorzieningen.
Personeel
Het personeel binnen de ISD-inrichting wordt opgeleid voor bejegening van de ISDdoelgroep met een complexe problematiek. Er worden in 2009 Zorg Behandel
Inrichtingswerkers (ZBIW’ers) ingezet in plaats van Penitentiaire Inrichtingswerkers.

56

Inrichting Stelselmatige Daders

40

Sinds januari 2009 wordt extra personeel ingezet voor persoonlijke begeleiding en
mentoraat. Daarvoor is meer tijd beschikbaar gekomen door de invoering van een
avondprogramma binnen de ISD-inrichtingen op drie dagen in de week.
Geleidelijke overgang van intra- naar extramurale fase
Om terugval in de laatste, extramurale fase van de ISD te voorkomen, maken alle ISDinrichtingen een half-open fase mogelijk. Bij 6 inrichtingen is dit gerealiseerd. In de halfopen fase kunnen geleidelijk meer verantwoordelijkheden aan de ISD’ers worden
toegekend.
Doorstroom naar zorgvoorzieningen
Voor de doelgroep met een complexe meervoudige problematiek bestaan lange
wachttijden voor plaatsing in een voorziening voor sterk gestoorde, licht verstandelijk
gehandicapten (SGLVG). Daarom wordt voor 2010 en 2011 specifiek voor deze doelgroep
extra zorgcapaciteit ingekocht. In 2009 is tevens meer capaciteit ingekocht bij de
verslavingszorg en de beschermende woonvormen (RIBW). De samenwerking met
zorgpartners wordt versterkt.
Uit een procesevaluatie van de ISD- maatregel blijkt dat gemeenten steeds meer
verantwoordelijkheid nemen voor de nazorg van veelplegers. De lokale ketenoverleggen,
ook in de voorfase van de ISD, dragen hieraan bij.
Uitbreiding doelgroep
Sinds 1 juli 2009 kan de ISD- maatregel ook voor illegale vreemdelingen (die aan de ISDcriteria voldoen) worden gevorderd. De maatregel ziet voor deze doelgroep niet op
reïntegratie in Nederland maar, waar mogelijk, op terugkeer naar het land van herkomst
en wordt daarom in zijn geheel intramuraal ten uitvoer gelegd. Criminaliteit en overlast
door deze doelgroep wordt hiermee verder teruggedrongen.
4.5.3.2

Passende Nazorg

De ambitie van dit kabinet is dat de nazorg sluitend wordt. Dat houdt concreet in dat,
ultimo 2010, 80 procent van de (ex)gedetineerden bij het verlaten van detentie beschikt
over de noodzakelijke basisvoorzieningen, namelijk een identiteitsbewijs, huisvesting,
inkomen, een plan voor schuldhulpverlening en de noodzakelijke (geestelijke)
gezondheidszorg.
Programma sluitende aanpak nazorg
Goede begeleiding bij terugkeer in de maatschappij na afloop van een strafrechtelijke
interventie is bepalend voor het welslagen van de interventie. Met het bieden van goede
nazorg wordt aan een belangrijke randvoorwaarde voldaan voor het verminderen van
recidive.
Daartoe is juli 2009 het Samenwerkingsmodel Nazorg 5 7 ondertekend door de
Staatssecretaris van Justitie en de voorzitter van de VNG. In het Samenwerkingsmodel
zijn de gezamenlijke ambities en de wederzijdse taken en verantwoordelijkheden van
Justitie en gemeenten op de primaire leefgebieden wonen, inkomen/werk, scholing,
identiteitsbewijs, schulden en zorg vastgelegd. Het Samenwerkingsmodel biedt een
57

Dit samenwerkingsmodel is te vinden op de website www.veiligheidbegintbijvoorkomen.nl

41

landelijk normatief kader dat desgewenst op lokaal niveau kan worden ingericht. Ook is
er overeenstemming over de financiering van de aanvullende inzet van gemeenten.
Streven is dat het Samenwerkingsmodel Nazorg ultimo 2010 in alle Penitentiaire
inrichtingen en gemeenten geïmplementeerd is. De nazorgcoördinatie krijgt zoveel
mogelijk vorm in de veiligheidshuizen. Er is ook een Handreiking nazorg opgesteld ter
ondersteuning van het vormgeven van nazorg. Deze handreiking bevat de
uitgangspunten, praktische tips en goede voorbeelden.
In het Samenwerkingsmodel nazorg zijn ook heldere afspraken gemaakt over de
informatie-uitwisseling. Belangrijke wijziging is dat gemeenten vanaf 2010 binnen enkele
dagen worden geïnformeerd dat een inwoner van die gemeente is gedetineerd en dat
gemeenten de gelegenheid krijgen om aan de MMD’e r 5 8 relevante informatie te
verstrekken op de leefgebieden identiteitsbewijs, huisvesting, werk/inkomen, schulden
en zorg die bij de gemeente al bekend is. Ook kan de gemeente dan gericht vragen
neerleggen bij de MMD’ers. Om deze werkwijze te kunnen realiseren wordt het Digitaal
Platform Aansluiting Nazorg (DPAN) eind 2009 aangepast. Daardoor kan de informatie
van de MMD-er worden aangevuld door andere onderdelen binnen het Gevangeniswezen,
zoals het Psycho Medisch Overleg. Dit leidt ertoe dat de informatie over de gedetineerde
sneller bij elkaar komt en betrouwbaarder is, waardoor een gericht nazorgtraject al
tijdens detentie kan starten. Het aantal gemeenten dat op DPAN aangesloten is neemt
gestaag toe. Er zijn inmiddels bijna 300 gemeenten, waaronder de G3 1, aangesloten.
Om het aantal screeningen en informatieoverdrachten te verhogen en de
betrouwbaarheid van de informatie van MMD-ers te vergroten wordt binnen het
Gevangeniswezen gestuurd op de kwaliteit en kwantiteit van de screeningen. Dit heeft
ertoe geleid dat de MMD’er in 2009 in 90% van de gevallen binnen 10 werkdagen de
informatie over aanwezigheid van woning, werk, schulden, zorg en identiteitsbewijs aan
de gemeente van terugkeer overdraagt.
Pilot arbeidstoeleiding
De samenwerking tussen de Penitentiaire inrichting, de gemeente, UWV WERKbedrijf en
het Regionaal Opleidingscentrum (ROC) in de pilot arbeidstoeleiding verloopt gunstig.
MMD’ers werken nauw samen met werkcoaches van het UWV WERKbedrijf om met de
gedetineerden een traject van arbeidsbemiddeling te starten. Als er training in dat kader
nodig is, bij voorbeeld een sollicitatietraining, wordt dat door het ROC verzorgd. De
gemeenten is betrokken om te zorgen voor de nodige randvoorwaarden, zoals passende
huisvesting. De tussenresultaten laten zien dat er meerdere gedetineerden zijn
bemiddeld naar betaald werk. De pilot wordt op dit moment uitgebreid naar vijf andere
locaties, waaronder Krimpen a/d IJssel en Almere.
De resultaten van de justitiële en gemeentelijke nazorg worden gemonitord. De eerste
meting wordt najaar 2009 uitgevoerd door het WODC.
Wet voorwaardelijke invrijheidstelling
Vanaf 1 juli 2008 is de Wet voorwaardelijke invrijheidstelling van kracht. Op 29 augustus
2008 is de eerste persoon voorwaardelijk vrij gekomen. In de periode van 1 juli 2008 tot
1 juni 2009 is over in totaal 289 veroordeelden advies uitgebracht. Tot medio april 2009
58

Medewerker Maatschappelijke Dienstverlening

42

zijn er 50 veroordeelden onder voorwaarden vrijgekomen. Begin 2009 is uit een
berekening naar voren gekomen dat het aantal personen dat in aanme rking komt voor
de voorwaardelijke invrijheidstelling zal oplopen tot ongeveer 1500 per jaar.
4.5.4

Veiligheidshuizen

De persoonsgerichte aanpak komt voor een belangrijk deel samen in de veiligheidshuizen
waar gemeenten, jeugd- en zorginstellingen, (jeugd)reclassering, de Raad voor de
Kinderbescherming en de politie met het Openbaar Ministerie samenwerken in de aanpak
van criminaliteit en overlast.
Landelijke dekking
Eind 2009 is een landelijk dekkend netwerk van Veiligheidshuizen gerealiseerd.
Per 1 november 2009 zijn er 37 Veiligheidshuizen operationeel5 9 . Met de ingeplande
openingen van de veiligheidshuizen in, Zaanstad, Arnhem, Haarlem, Schiedam, Leiden,
Zwolle/Deventer, Hilversum en Tiel zal eind 2009 een landelijk dekkend netwerk van 45
Veiligheidshuizen gerealiseerd zijn.
Kennisnetwerk
Sinds maart 2009 is de landelijke website www.veiligheidshuizen.nl operationeel. Deze
website bevat naast een algemeen deel, een besloten deel voor de Veiligheidshuizen. Op
dit besloten deel delen Veiligheidshuizen kennis en ervaringen door het beschikbaar
stellen van verschillende documenten zoals samenwerkingsconvenanten,
privacyprotocollen, proces- en projectbeschrijvingen. Ook biedt het besloten deel de
mogelijkheid van een forum, waarin deelnemende partijen elkaar kunnen bevragen en
discussies kunnen voeren. De website wordt regelmatig gebruikt.
Tijdens twee landelijke bijeenkomsten van coördinatoren Veiligheidshuizen zijn
ervaringen uitgewisseld op het gebied van financiën, registratiesystemen, monitoring en
onderzoeken. De bijeenkomsten hebben een functie in het opbouwen en versterken van
de netwerken tussen de coördinatoren.
Informatie-uitwisseling
Alle Veiligheidshuizen geven aan dat ze voor alle casusoverleggen privacyconvenanten
hebben opgesteld. Uit een analyse die begin 2009 is uitgevoerd naar de
informatieoverdracht binnen Veiligheidshuizen, kwam naar voren dat er behoefte is aan
één geautomatiseerd systeem ten behoeve van de casusoverleggen. Er zijn nu
verschillende systemen in gebruik, die niet altijd onderling uitwisselbaar zijn en die zeer
verschillen in prestaties. Ook de voortgang van de in het casusoverleg gemaakte
afspraken wordt op diverse manieren gemonitord.
Om de registratie te verbeteren is een project gestart om te komen tot een Generiek
Casusondersteunend Systeem (GCOS). Dit systeem heeft tot doel om de
Veiligheidshuizen te ondersteunen in het registreren van gezamenlijke informatie in het
Veiligheidshuis, sturing op de casusoverleggen en het genereren van de benodigde
managementinformatie. Er zal worden aangesloten op bestaande systemen. In drie pilots
(Tilburg, Utrecht en Almelo/Enschede) wordt een start gemaakt met het ontwikkelen van
een generiek systeem. Samen met andere Veiligheidshuizen zal dit in de loop van 2010
Alkmaar, Almelo, Almere, Amersfoort, Amsterdam (5 ketenunits), Bergen op Zoom, Breda, Den Haag, Den Helder, Drenthe (Assen, Emmen,
Hoogeveen), Dordrecht, Ede, Eindhoven, Enschede, Gouda, Groningen, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’s Hertogenbosch, Kerkrade, Leeuwarden,
Maas en Leijgraaf (Oss e.o.), Maastricht, Noord-Oost Gelderland (Apeldoorn, Doetinchem. Harderwijk, Zutphen), Nijmegen, Roermond, Rotterdam,
Sittard-Geleen, Tilburg, Utrecht, Venlo en Vlissingen.
59

43

verder ontwikkeld worden. Gekozen is om een systeem te ontwikkelen dat aanvullend is
op bestaande systemen, dat aansluit op de behoeften van de Veiligheidshuizen en leidt
tot meer eenduidigheid in de wijze waarop de Veiligheidshuizen registreren.
Afstemming Veiligheidshuizen, Zorg- en Adviesteams (ZAT) en Centra voor Jeugd en
Gezin (CJG)
Door de Ministeries van Justitie, Jeugd & Gezin en Onderwijs en Cultuur en Wetenschap
wordt aan de afstemming tussen veiligheidshuizen, ZAT’s en de CJG’s, praktische
ondersteuning gegeven. Zo zullen op basis van voorbeelden uit de praktijk, onder andere
zoals gepresenteerd tijdens een landelijke conferentie van Jeugd & Gezin op 7 oktober jl.,
cruciale kwaliteitscriteria voor een effectieve afstemming tussen genoemde partijen
worden vastgesteld. Ook wordt hiertoe door het Nederlands Jeugdinstituut en het CCV6 0
een handreiking ontwikkeld.
Monitoring
Uit de Uw Kamer toegezonden evaluatie Justitie in de buurt 6 1 kwam naar voren dat veel
Veiligheidshuizen moeite hebben met het formuleren en meten van doelen en resultaten.
In een deelproject wordt, samen met de Veiligheidshuizen, gewerkt aan het opzetten van
een praktisch monitorsysteem. Hierdoor worden de Veiligheidshuizen ondersteund in het
meetbaar maken van de resultaten. In 2010 ontstaat hierdoor meer zicht op hoe de
Veiligheidshuizen functioneren en welke resultaten er behaald worden.
Eerste resultaten

Een aantal Veiligheidshuizen is al bezig met het inzichtelijk maken van de resultaten. Uit
de cijfers die op dit moment bekend zijn blijkt dat bij de veelplegers die vanuit het
Veiligheidshuis een maatwerktraject hebben gekregen minder vaak recidiveren en minder
delicten plegen. In Midden-Limburg bleek dat 35% van de veelplegers die in het
Veiligheidshuis behandeld zijn in 2008 geen strafbare feiten pleegden (op basis van de
politieregistratie). Daarnaast bleken de veelplegers 31% minder delicten te plegen ten
opzichte van 2006 en 2007. Bij jeugdige veelplegers is het delictgedrag met 32%
afgenomen. In Midden-Limburg namen overlast en diefstal af met respectievelijk 7% en
16%. Ook in Maastricht bleek dat de geprioriteerde doelgroepen die een
persoonsgerichte aanpak vanuit het Veiligheidshuis krijgen minder vaak in aanraking met
de politie komen. Van de geprioriteerden is 56% niet met de politie in aanraking
gekomen sinds ze zijn gestart met de persoonsgerichte aanpak. In Tilburg is gebleken
dat er in de periode 2000-2008 een daling was van 51% van het aantal jongeren tot 18
jaar dat opnieuw een delict pleegt nadat bij het Veiligheidshuis een gezamenlijk Plan van
Aanpak was gemaakt. Sinds 2006 daalt het aantal Tilburgse jeugdverdachten en het
aantal jeugdige first offenders. Het totaal aantal veelplegers in Tilburg daalde van 390 in
2006 naar 314 in 2009. In Tilburg zijn de doorlooptijden in de afhandeling van zaken
door de samenwerking in het Veiligheidshuis sterk bekort. Ook de eerste resultaten van
het Veiligheidshuis in Enschede zijn positief. De sluitende veelplegeraanpak vanuit dit
Veiligheidshuis heeft tot doel te komen tot een substantiële afname van het aantal
veelvoorkomende vermogensdelicten. Wetenschappelijke monitoring laat zien dat in
Enschede over de periode 2005-2007 het aantal gepleegde misdrijven door de aldaar
gevolgde veelplegers met 49% is gedaald. In Friesland zit inmiddels 40% van de
veelplegers in detentie of in een hulpverleningstraject. Eind 2010 zal Uw Kamer op basis
van de evaluatie meer informatie ontvangen over de resultaten van de Veiligheidshuizen.
60
61

Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid
TK 2008-2009, 28 684, nr. 213.

44

4.6

Bestrijding van vormen van ernstige criminaliteit

Veel vormen van criminaliteit in Nederland zijn de afgelopen jaren behoorlijk
teruggedrongen. Bepaalde vormen van ernstige criminaliteit blijken echter in de praktijk
weerbarstig. Daarbij gaat het om georganiseerde misdaad, financieel-economische
criminaliteit en cybercrime. Het vergt een extra inspanning om die vormen van
criminaliteit krachtig aan te pakken. Derhalve zijn drie versterkingsprogramma’s
ingesteld op het gebied van de versterking van de bestrijding van de georganiseerde
misdaad, de financieel-economische criminaliteit en de cybercriminaliteit 6 2 . Deze vormen
van criminaliteit vinden vooral daar plaats waar de gelegenheid of omstandigheden het
meest gunstig zijn voor daders. Nederland kent, in vergelijking met andere landen, een
ruime gelegenheidsstructuur6 3 . De maatregelen van dit kabinet zijn daarom, naast het
aanpakken en ontmantelen van criminele samenwerkingsverbanden, ook gericht op het
verkleinen van die gelegenheidstructuur met het doel om criminele handelingen te
bemoeilijken of te voorkomen 6 4 . De uitvoering van drie versterkingsprogramma’s is in
volle gang. Deze programma’s hebben een aantal gemeenschappelijke kenmerken, die
hierna worden toegelicht.
4.6.1 Gezamenlijke kenmerken in de aanpak
4.6.1.1

Versterking capaciteit en kwaliteit van opsporingsinstanties

Het versterken van de politie, de FIOD-ECD, het Openbaar Ministerie en de Zittende
Magistratuur is een onmisbaar element in de aanpak van georganiseerde criminaliteit,
financieel-economische criminaliteit en cybercrime. Het gaat hier om de gerichte
uitbreiding van specialistische capaciteit (fte’s), om de verbetering van kennis en
expertise en om de ontwikkeling van technische innovaties.
Per augustus 2009 is het Openbaar Ministerie voor de verschillende programma’s met
130 fte uitgebreid. Dan gaat het om informatie-officieren, criminologen, fraude-officieren,
cybercrime -officieren, mensenhandel-officieren, advocaten-generaal, daaraan
toegevoegde beleidsmedewerkers, secretarissen en overige ondersteuning. Ook is de
Rijksrecherche met 13 fte uitgebreid ter versterking van de aanpak van corruptie. Alle
regioparketten van het Openbaar Ministerie hebben één fte officier van Justitie gekregen
om in meer zware of ingewikkelde zaken met dubbele bezetting te kunnen opereren. Ook
hebben vijf parketten een extra officier van Justitie gekregen ten behoeve van een pool
waarop bij dit soort zaken een beroep kan worden gedaan door de parketten.
De politie is deze periode met in totaal 41 fte’s uitgebreid aan extra informatieanalisten
en financieel specialisten. Het doel is om in 2012 tot een uitbreiding met 177 fte te
komen.
Zowel het Openbaar Ministerie als de politie hebben nieuwe opleidingen ontwikkeld en
bestaande geactualiseerd. Ook is geïnvesteerd in ICT.

Deze versterking vindt plaats in het kader van de beleidsprogramma’s ‘Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad’ en ‘Financieel-economische
Criminaliteit’, het ‘actieprogramma bestuurlijke aanpak van de georganiseerde misdaad’ en de maatregelen op het gebied van rechtshandhaving op
internet, waarover de Tweede Kamer in de vorige Voortgangsrapportage Veiligheid begint bij Voorkomen is geïnformeerd.
63
De meest belangrijke kenmerken die deze gelegenheidsstructuur bepalen zijn: bevolkingsdichtheid, urbanisatiegraad, (internationaal) goederenen dienstenverkeer, bezit van luxe consumptiegoederen, levensstijl, technologische ontwikkelingen, en informatietechnologie.
64
In de literatuur wordt deze situationele aanpak ook beschreven als: tegenhouden, logistieke preventieve aanpak, bestuurlijke preventie, opwerpen
van bestuurlijke blokkades, barrières en drempels.
62

45

4.6.1.2

Werken volgens de programmatische aanpak

In alle drie de versterkingsprogramma’s is het voorkomen van de genoemde vormen
criminaliteit een belangrijk onderdeel. Dat komt onder meer tot uitdrukking in de
programmatische aanpak, die zich ric ht zich op het tegengaan van factoren die (bedoeld
of onbedoeld) criminele activiteiten kunnen bevorderen. Daarbij worden deze criminele
activiteiten zowel langs preventieve, toezichthoudende, fiscale, bestuurlijke én
strafrechtelijke weg aangepakt. Gekeken wordt naar de gehele ‘criminele’ keten en met
name naar die schakels waar de meest effectieve barrières kunnen worden opgeworpen.
4.6.1.3

Proeftuinen

De programmatische aanpak wordt onder andere in de vorm van proeftuinen op
verschillende manieren in de praktijk gebracht en verder ontwikkeld. De proeftuinen zijn
gekoppeld aan concrete opsporingsonderzoeken. Op dit moment zijn het Openbaar
Ministerie en de politie 16 proeftuinen gestart op de thema’s georganiseerde hennepteelt
(5), mensenhandel/mensensmokkel (6), kinderporno (1), fraude/heling op internet (1),
onverklaarbaar vermogen/witwassen (1), vastgoed (1), en ICT als doelwit van
cybercrime (1).
Binnen de proeftuinen werken de betrokken partners aan het ontwikkelen van een
behoorlijke verscheidenheid aan barrières die kunnen worden opgeworpen. Door deze te
beproeven en uiteindelijk waar mogelijk aan elkaar te koppelen, kunnen robuuste
werkzame barrièremodellen worden neergezet. Doel van de proeftuinen is op basis van
de opgedane ervaringen te komen tot ‘best practices’ die breder kunnen worden
toegepast. Om te waarborgen dat de opgedane kennis en ervaring in de toekomst breed
kan worden ingezet, monitort en evalueert het WODC de proeftuinen. De lessen en
ervaringen die worden opgedaan in de proeftuinen, worden beschikbaar gesteld aan de
andere korpsen en parketten en onder de aandacht gebracht van (lokale) besturen.
Hoewel nog geen enkele proeftuin zich in het stadium bevindt dat er daadwerkelijk
conclusies getrokken kunnen worden, zijn de vooruitzichten veelbelovend.
4.6.1.4

Bestuurlijke rapportages

De onderzoeken die in de proeftuinen lopen, worden alle voorzien van een bestuurlijke
rapportage. In de bestuurlijke rapportages doen de politie, het Openbaar Ministerie en de
opsporingsdiensten aanbevelingen aan bestuurlijke of private partners over
belemmeringen van meer structurele aard die zij tijdens strafrechtelijke onderzoeken
hebben geconstateerd. Naar verwachting kan met goede bestuurlijke rapportages veel
winst worden behaald.
4.6.1.5

Taskforces

Aan ieder thema wordt in principe een 'taskforce' gekoppeld die voor een sterke impuls
van de aanpak op dit specifieke thema moet zorgen. Er zijn op dit moment drie
taskforces ingesteld: de Taskforce mensenhandel, de Taskforce Aanpak georganiseerde
hennepteelt en de Taskforce Aanpak misbruik vastgoed. De Taskforce Kinderporno wordt
in november 2009 door de Minister van Justitie geïnstalleerd. De Taskforce Overige
internetgerelateerde criminaliteit zal onder meer gericht zijn op hightech cybercrime en
online fraude. Ook deze taskforce zal waarschijnlijk nog in 2009 van start gaan.
46

Aan de taskforces kunnen behalve het Openbaar Ministerie, de politie en andere
ketenpartners ook marktpartijen, zoals internetproviders en verzekeraars, deelnemen.
Uit de proeftuinen kunnen knelpunten in de uitvoering en de wetgeving naar voren
komen. De aan de taskforce deelnemende partijen hebben als taak te zorgen voor het
opheffen van de geconstateerde knelpunten en het toepassen van de inzichten die zijn
opgedaan over de mogelijkheden om barrières op te werpen.
4.6.1.6

Verbeterde informatie-uitwisseling en analysefunctie

Het programma Intelligence vormt een van de rode draden door de
versterkingsprogramma’s. Om de informatiegestuurde opsporing tot ontwikkeling te
brengen werken het Openbaar Ministerie en de politie intensief samen. Zij maken
gezamenlijk informatieproducten voor zowel het nationaal niveau als het regionaal
niveau. Voorbeelden van informatieproducten zijn criminaliteitsbeeldanalyses, periodieke
overzichten van zaken, jaarrapportages over afgeronde onderzoeken en bestuurlijke
rapportages. De politie en het Openbaar Ministerie sturen vervolgens op het gebruik van
de ontwikkelde informatieproducten in het proces van opsporing en vervolging van
strafbare feiten en in de programmatische aanpak.
Door preventieve, toezichthoudende, fiscale, bestuurlijke en strafrechtelijke disciplines
samen te laten werken, komt een intensievere vorm van informatie-uitwisseling tot
stand. Het wegnemen van bestaande belemmeringen is een belangrijk aandachtspunt. In
dit verband zij verwezen naar de brief aan Uw Kamer van 11 maart 20096 5 , waarin een
uitvoerig overzicht is opgenomen van de bestaande wettelijke mogelijkheden en de reeds
in gang gezette en nog voorgenomen maatregelen ter verbetering van de informatieuitwisseling.
4.6.1.7

Versterking afnemen crimineel vermogen

Naast de klassieke dadergerichte en stofgerichte aanpak zijn de
versterkingsprogramma’s mede gericht op het afnemen van crimineel vermogen. Om
succesvol te zijn moet bij ieder strafrechtelijk onderzoek naar winstgedreven criminaliteit
in een vroegtijdig stadium aandacht worden besteed aan de financiële aspecten van de
zaak. Daarnaast dient de inzet, ook in internationaal verband, van politie en Bijzondere
Opsporingsdiensten er op gericht te zijn te voorkomen dat crimineel vermogen
weggesluisd wordt.
4.6.1.8

Versterking internationale component

De drie versterkingsprogramma’s bevatten alle grensoverschrijdende aspecten. Het
verbeteren van de internationale samenwerking is derhalve een belangrijk
gemeenschappelijk kenmerk. In paragraaf 4.6.3 wordt hier uitgebreider op ingegaan.
4. 6.1.9

Nadruk op onderlinge samenhang intensiveringprogramma’s

Tussen de programma’s wordt nauw samengewerkt op verschillende activiteiten. De
versterking van de aanpak van de financieel-economische criminaliteit komt immers
rechtstreeks ten goede aan de aanpak van georganiseerde criminaliteit. Ook speelt bij
65

TK 2008-2009, 29 911, nr. 23

47

financieel-economische criminaliteit vaak het misbruik van internet een grote rol. Al
eerder is gerefereerd aan de intelligence-functie. De noodzakelijke samenhang leidt ook
tot een verbeterde samenwerking tussen de verschillende betrokken partijen.
De voortgang op en de onderlinge samenhang tussen de beleidsprogramma’s wordt
bewaakt door een landelijke stuurgroep onder voorzitterschap van het Ministerie van
Justitie.
4.6.2 Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM)
Doelstelling van Programma Versterking Aanpak Georganiseerde Misdaad (PVAGM) is het
terugdringen van illegale markten die samenhangen met de georganiseerde misdaad, het
opwerpen van drempels voor de georganiseerde misdaad, het afbreken van
gelegenheidsstructuren en het tegengaan van vermenging van de onder- en
bovenwereld. Om deze doelstellingen te realiseren zijn de volgende resultaatgebieden
benoemd: de bestuurlijke en preventieve aanpak (1), de strafrechtelijke aanpak (2) en
de internationale samenwerking (3).
4.6.2.1

Bestuurlijke en preventieve aanpak georganiseerde misdaad

Bij de bestuurlijke aanpak van georganiseerde misdaad richt het bestuur zich op het
tegengaan van cruciale ondersteunende activiteiten van de georganiseerde misdaad. .
Inrichting Regionale Informatie- en Expertise Centra
De bestuurlijke aanpak van de georganiseerde criminaliteit krijgt een impuls door de
inrichting van een landelijk dekkend netwerk van 11 Regionale Informatie- en Expertise
Centra (RIEC’s). Eind 2009 zijn alle RIEC’s naar verwachting operationeel. De RIEC’s
hebben als taak de gemeenten in de regio te ondersteunen, waarbij wordt samengewerkt
met het Openbaar Ministerie, de politie, de Belastingdienst, de fiscale en sociale
opsporingsdiensten en private partijen, zoals woningbouwcorporaties, makelaars,
projectontwikkelaars, notarissen, advocaten, accountants en fiscaal juristen. De RIEC’s
richten zich ten behoeve van het lokaal bestuur op de thema’s vastgoed, mensenhandel,
georganiseerde hennepteelt, witwassen en andere vormen van financieel-economische
criminaliteit. De RIEC zal ook de opvolging van de geleverde bestuurlijke rapportages
monitoren en eventueel namens het bestuur als adressant van de bestuurlijke
rapportages fungeren.
Verbetering werking en toepassing Wet BIBOB66
De werking en toepassing van de Wet BIBOB wordt verbeterd op basis van de uitkomsten
van de in juli 2007 verschenen evaluatie 6 7 . In 2008 is het onderzoek naar de uitbreiding
van de Wet BIBOB gereed gekomen. Uw Kamer is hierover per brief geïnformeerd 6 8 . In
het voorjaar 2010 wordt het voorstel tot wijzing van de wet BIBOB aan Uw Kamer
aangeboden. Met de wijziging van de Wet BIBOB wordt het aantal sectoren waarop de
wet van toepassing is, uitgebreid. Tevens wordt een aantal wijzigingen doorgevoerd om

De werking en toepassing van de Wet BIBOB (Bevordering Integriteit Beoordelingen door het Openbaar Bestuur) wordt verbeterd, op basis van de
uitkomsten van de in juli 2007 verschenen evaluatie Brief van de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede
Kamer van 16 juli 2007 (TK, 2007-2008, 31 109, nr. 1).
67[
Brief van de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer van 16 juli 2007 (TK 2007-2008, 31 109,
nr. 1).
68
TK 2008-2009, 31 109 nr. 4
66

48

de toepassing van de wet te verbeteren. Omdat informatie uit witwasonderzoeken dan
ook betrokken kan worden bij het opstellen van een BIBOB-advies, komen de
verbeteringen van het BIBOB-instrumentarium ook ten goede aan de witwasbestrijding
en daaraan gerelateerde vastgoedcriminaliteit.
Preventieve doorlichtingen
Het preventief doorlichten van branches en sectoren draagt eveneens bij aan het
voorkomen van georganiseerde criminaliteit. In de zomer van 2008 is de preventieve
doorlichting van de kunsthandel met een beleidsreactie aan Uw Kamer 6 9 aangeboden.
Mede naar aanleiding van aanbevelingen uit deze doorlichting is het Unescoverdrag
inzake de onrechtmatige invoer, uitvoer of eigendomsoverdracht van cultuurgoederen
geratificeerd. In maart 2009 volgde het rapport over de preventieve doorlichting van de
taxibranche 7 0 . De aanbevelingen daarvan worden nu uitgewerkt. Op dit moment loopt
een preventieve doorlichting van een specifieke gemeente. De uitkomsten hiervan zullen
worden gebruikt om een instrument te ontwikkelen waarmee gemeenten in de toekomst
op relatief eenvoudige wijze zelfstandig de risico’s voor het doordringen van
georganiseerde criminaliteit in het eigen gebied kunnen inschatten en aanpakken. Naar
verwachting is deze doorlichting in 2010 gereed.
4.6.2.2

De strafrechtelijke aanpak

De versterking van de informatie- en analysefunctie van het Openbaar Ministerie en de
politie, waaronder de implementatie van het Nationaal Intelligence Model (hierna: NIM)
heeft tot doel om te komen tot een meer informatiegestuurde opsporing. Dit betekent
dat op basis van betrouwbare en actuele informatie en analyses, keuzes worden gemaakt
over de inzet van mensen, middelen en wijze van aanpak.
Om het bovenstaande te bewerkstelligen investeren het Openbaar Ministerie en de politie
allereerst in uitbreiding van de formatie voor informatieanalyse. De formatie bij de politie
is naar de stand van 1 juli 2009 uitgebreid met 29 fte en zal dit jaar nog oplopen tot
31,6. De doelstelling is om in 2012 in totaal 77 (fte) NIM-analisten te hebben aangesteld
binnen de informatieorganisatie van de politie. Het Openbaar Ministerie heeft in dit kader
op alle 11 regioparketten, het Landelijk Parket en het Functioneel Parket informatieofficieren aangesteld. De aanstelling van criminologen loopt eveneens voorspoedig.
Op de tweede plaats krijgt ‘intelligence’ een nadrukkelijker rol in de opleidingen binnen
de politie en het Openbaar Ministerie. Zo is op de Politieacademie per 1 juni 2009 een
lectoraat Intelligence ingericht, dat zich richt op de strategische vragen die voortvloeien
uit de introductie van ‘intelligence-sturing’ in Nederland en op het vermeerderen van de
pra ktische politiekundige kennis.
Op de derde plaats hangt het ontwikkelen van de informatieanalyse samen met de
informatieproducten die het Openbaar Ministerie en de politie op nationaal en regionaal
niveau maken, zoals de criminaliteitsbeeldanalyses (zoals het Nationaal Dreigingsbeeld
Zware of Georganiseerde Criminaliteit uit 20087 1 ) en de bestuurlijke rapportages. Deze
dragen bij aan een verbetering van de informatie-inwinning op het gebied van
TK 2007-2008, 31 255, nr. 10
TK 2008-2009, 29 911, nr. 25.
71
Op basis van het nationaal dreigingsbeeld zijn voor de periode 2008–2012 de volgende speerpunten benoemd: witwassen (onder andere via
investeringen in vastgoed); mensenhandel en -smokkel; terrorisme en andere extreme vormen van ideologisch gemotiveerde misdaad;
grootschalige hennepteelt; handel in cocaïne en heroïne; productie van en handel in ecstasy en amfetamine.
69
70

49

georganiseerde misdaad, het in beeld krijgen van factoren die de georganiseerde
misdaad faciliteren en het treffen van maatregelen om deze factoren aan te pakken.
Doel is om binnen de proeftuinen zoveel mogelijk informatiegestuurd te werken.
4.6.2.3

Internationale samenwerking

De uitvoering van de aangekondigde maatregelen op het gebied van internationale
samenwerking is in volle gang. Deze verloopt langs drie lijnen, waarvan hieronder enkele
voorbeelden genoemd worden.
Versterking operationele samenwerking in EU-verband
In het in 2008 door Europol uitgebrachte Organised Crime Threat Assessment (OCTA)
zijn de prioriteiten in de aanpak van de georganiseerde misdaad vastgesteld. Deze zijn
ook als prioriteit benoemd in het eerder genoemde Nationaal Dreigingsbeeld van
Nederland. In de grensoverschrijdende aanpak van deze prioriteiten wordt steeds meer
gebruik gemaakt van de beschikbare EU-instrumenten zoals Europol, Eurojust en
gemeenschappelijke onderzoeksteams (Joint Investigation Teams). In 2008 zijn twee
JIT’s gestart met Duitsland en België gericht op mensenhandel en harddrugs. In 2009
zijn tot nu toe vier JIT’s gestart, één met Frankrijk (witwassen), één met het Verenigd
Koninkrijk (moord) en twee met België (synthetische drugs en grootschalige
vermogenscriminaliteit). Het aantal uitgewisselde berichten tussen Nederland en Europol
is in 2008 toegenomen. Ook heeft Nederland in 2008 van alle lidstaten de meeste
verzoeken bij Eurojust ingediend om een zaak te openen, te weten 104 zaken tegen 70
in 2007.
De samenwerkingsovereenkomst tussen Europol en Eurojust is herzien ter versterking
van de internationale samenwerking. Dit met het oog op een betere onderlinge
uitwisseling van informatie die nodig is voor het vervullen van hun respectievelijke taken.
De herziene overeenkomst treedt in werking op het moment dat het Europol Raadsbesluit
op 1 januari 2010 in werking treedt. In 2008 heeft Eurojust deelgenomen aan de
activiteiten voor zes aanvullende analysebestanden van Europol en werd Europol in 2008
bij 30 zaken van Eurojust ingeschakeld.
Er wordt geïnvesteerd in het beter functioneren van de rechtshulporganisatie in
Nederland. Daarbij gaat het onder meer om de verdere professionalisering van de
Internationale Rechtshulp Centra (IRC's) en het stroomlijnen en verbetering van de
werkprocessen.
Ter bestrijding van mensenhandel zijn voorts verschillende activiteiten uitgevoerd of nog
in uitvoering in Bulgarije en Roemenië. In Bulgarije zijn de activiteiten voornamelijk
gericht op de opbouw van kennis en expertise. Aan het Roemeense agentschap voor de
bestrijding van mensenhandel is assistentie verleend.
Op initiatief van Nederland loopt momenteel een project met landen van de
noordwestelijke regio 7 2 ter versterking van de operationele samenwerking met Europol
op het terrein van mensenhandel. Dit heeft ertoe geleid dat de aanlevering van
informatie door Nederland aan Europol en de samenwerking tussen Europol en de
Nederlandse opsporingsdiensten is verbeterd.

72

Te weten België, Duitsland, Frankrijk, Ierland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk.

50

Versterking samenwerking met derde landen
Behalve samenwerking in EU-verband vindt ook de samenwerking met voor de
georganiseerde criminaliteit belangrijke bron- en transitlanden plaats.
Met Nigeria is een overeenkomst gesloten voor niet-operationele samenwerking bij de
aanpak van mensenhandel, die onder meer ziet op de uitwisseling van expertise over de
algemene aanpak van mensenhandel en het opzetten van een meldpunt daarvoor.
Daarnaast heeft de Nederlandse ambassade in Abuja een project opgezet om samen met
de International Organisation for Migration (IOM) de opvang van slachtoffers in Nigeria te
verbeteren. Nederland heeft daarnaast een Memorandum of Understanding gesloten met
de Nederlandse Antillen en Aruba gericht op de versterking van de aanpak van
mensenhandel. Het onderwerp is een vast agendapunt geworden op het Koninkrijks
Procureurs-Generaaloverleg en het ministerieel justitieel (tripartiete) overleg.
De internationale uitwisseling van politiegegevens via Interpol is vergemakkelijkt door
verruiming van de toegang van andere landen tot de Nederlandse politiële gegevens. Het
betreft informatie met betrekking tot gestolen voertuigen en kunstwerken, gezochte en
vermiste personen en gestolen of verloren identiteitsbewijzen. Hiertoe wordt ook de
instructie van het Openbaar Ministerie aangepast.
Bij het Maritime Analysis and Operations Centre-Narcotics (MAOC-N), een
samenwerkingsverband tussen het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Frankrijk, Spanje,
Portugal, Italië, Nederland en Europol om drugstransporten op zee vanuit West-Afrika
richting Europa te onderscheppen, is een Nederlandse verbindingsofficier gestationeerd.
De samenwerking is volledig operationeel. Zo heeft MAOC(N) de confiscatie van 27.088
ton cocaïne gecoördineerd.7 3 Recentelijk heeft naar aanleiding van een aandachtsmelding
van de Nederlandse verbindingsofficier bij MAOC-N de Nederlandse politie een verdacht
zeiljacht in Nederland kunnen aanhouden vanwege de smokkel van hasj van Marokko
naar Europa, waarbij 3400 kg hasj in beslag is genomen.
4.6.2.4

Aanpak Mensenhandel

De aanpak van mensenhandel richt zich onder andere op het versterken van de
dadergerichte aanpak en het barrièremodel en het toezicht op de legale en de illegale
prostitutiesector.
Taskforce mensenhandel en proeftuinen
De op 27 februari 2008 ingestelde Taskforce mensenhandel richt zich onder andere op
het versterken van het toezicht in de legale en de illegale prostitutiesector, de
dadergerichte aanpak en het barrièremodel. Onder regie van de Taskforce is in 2009 een
visiedocument tot stand gekomen over de taakverdeling tussen gemeente en politie op
het gebied van het toezicht op de prostitutiesector. Komend jaar zal de Taskforce het
visiedocument toezicht verder onder de aandacht brengen van gemeenten en
bestuurders en werken aan commitment voor deze aanpak. Tevens laat de Taskforce een
‘toolkit’ ontwikkelen waarmee iedere dienst of instantie die met signalen van
mensenhandel in aanraking komt, kan nagaan op welke wijze signalen van
mensenhandel geregistreerd mogen worden en wanneer en onder welke voorwaarden
signalen kunnen worden uitgewisseld met andere diensten. Een informatiekaart voor
(potentiële) slachtoffers, met informatie over arbeidsgerelateerde uitbuiting, is opgesteld,
vertaald en beschikbaar gezet aan relevantie instanties en organisaties.

73

N.B. Dit zijn cijfers uit het jaarverslag van MAOC -N over de periode 1 juni 2007 - 1 juni 2008.

51

Op het thema Mensenhandel draaien zes proeftuinen, die werken aan barrières om
mensenhandel tegen te gaan. Speciale aandacht gaat in een aantal proeftuinen uit naar
de financiële component. Nadrukkelijk wordt ingezoomd op het door mensenhandel
verkregen vermogen en vastgoed. Er wordt ingezet op het in kaart brengen van de
geldstromen en het ontnemen daarvan.
Wetsvoorstel regulering prostitutie en tegengaan misstanden seksbranche
De voorbereiding van het wetsvoorstel regulering prostitutie en tegengaan misstanden
seksbranche voorziet in een brede regulering van diverse vormen van seksuele
dienstverlening en bevat hiertoe een verplicht vergunningstelsel voor de exploitatie van
seksbedrijven, een registratieplicht voor prostituees en een strafbaarstelling van klanten
die gebruik maken van illegale prostitutie. Naar verwachting wordt het wetsvoorstel dit
najaar bij Uw Kamer ingediend.
Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees (RUPS)
Bij de bespreking van de Voorjaarsnota 2008 met Uw Kamer is een door het lid Anker
(CU) ingediend amendement aangenomen 7 4 . De Regeling Uitstapprogramma’s
Prostituees (RUPS) 7 5 is een uitwerking van dit amendement en biedt gemeentelijke
overheden en maatschappelijke organisaties de mogelijkheid uitstapprogramma’s voor
prostituees te ontwikkelen, te faciliteren en uit te voeren. Uitstapprogramma’s zijn
programma’s waarbij prostituees worden begeleid naar werk of dagbesteding buiten de
prostitutie. De programma’s hebben nadrukkelijk als doel om een definitieve breuk met
het beroep van prostituee te ondersteunen. Inmiddels zijn er in verschillende regio’s
uitstapprogramma’s opgestart. Uit de voor deze regeling toegewezen middelen is reeds
voor 11 miljoen euro verplichtingen aangegaan. Daarnaast verkeren er verschillende
aanvragen in de ontwikkelfase. Overigens staat de regeling conform een door Uw Kamer
aangenomen amendement nog open voor overige aanvragen7 6
4.6.2.5

Aanpak georganiseerde hennepteelt

De op 10 juli 2008 ingestelde Taskforce Aanpak georganiseerde hennepteelt richt zich,
onder voorzitterschap van het Openbaar Ministerie, op een zichtbare reductie van de
grootschalige hennepteelt en het doorbreken van het normaliseringsproces rondom de
hennepteelt. Om in 2011 vast te kunnen stellen of de getroffen maatregelen tot een
zichtbare reductie van de grootschalige hennepteelt hebben geleid, is een nulmeting
uitgevoerd. Daartoe is het aantal criminele samenwerkingsverbanden (CBA’s) dat zich
bezig houdt met de grootschalige hennepteelt in kaart gebracht.
Inmiddels zijn het Openbaar Ministerie en de politie vijf proeftuinen op het onderwerp
georganiseerde hennepteelt gestart. In de proeftuinen wordt een breed scala aan
barrières beproefd. Deze zijn zowel gericht op de facilitators aan de voorkant van het
proces zoals verhuurders van panden waarin hennepteelt plaats vindt, als op het
witwassen van de criminele winsten via onder meer vastgoed.
Om de aanpak van hennepteelt verder te intensiveren heeft de Raad van
Hoofdcommissarissen het Programmabureau georganiseerde hennepteelt ingericht,
waarin ook het Openbaar Ministerie participeert. Vanuit dit programmabureau wordt een
groot aantal operationele activiteiten ondernomen die zijn gericht op het ondersteunen
74
75
76

Waarbij eenmalig € 15 miljoen extra aan de Justitiebegroting voor 2008 is toegevoegd (TK 2007-2008, 31 474 VI, nr.6)
TK 2007-2008, 31 700 VI, nr. 89
TK 2007–2008, 31 700 VI, nr. 58

52

van opsporingsonderzoeken en op het doorbreken van het beeld dat het kweken van
hennep ‘onschuldig’ en ‘normaal’ is. Onderdeel van die aanpak is ook het aanspreken van
private partijen op hun verantwoordelijkheid en het waar mogelijk betrekken van deze
partners bij het opwerpen van drempels tegen georganiseerde hennepteelt.
Ook heeft de politie geïnvesteerd in een aantal technische innovaties, zoals een
‘Cannasniffer’ (herkent de geur van hennep), een ‘Cannachopper’ (minihelikopter met
detectieapparatuur) en ‘Contrainers’ (mobiele nagebouwde hennepkwekerij voor
scholingsdoeleinden).
Om de strafrechtelijke aanpak van grow shops als schakel in de georganiseerde
hennepteelt te vergemakkelijken, wordt momenteel de laatste hand gelegd aan een
voorstel tot wijziging van de Opiumwet, dat dit najaar ter formele consultatie zal worden
aangeboden.
De rol van de georganiseerde misdaad bij de hennepteelt heeft ook aandacht gekregen in
het advies van de Adviescommissie Drugsbeleid 7 7 . In de eerder genoemde
Hoofdlijnenbrief Drugs van 11 september jl. 7 8 en het daarop volgende actieplan wordt
verhelderd hoe de bestrijding van de georganiseerde hennepteelt past binnen het
drugsbeleid in den brede.
4.6.2.6

Aanpak Misbruik Vastgoed

De Ministers van Justitie, van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Financiën
hebben Uw Kamer in de brief van 3 november 20087 9 een brede en samenhangende
strategie beschreven die het misbruik van vastgoed fundamenteel aanpakt. Om deze
aanpak een krachtige impuls te geven is in maart 2009 de Nationale Regiegroep Aanpak
Misbruik Vastgoed ingesteld 8 0 . De regiegroep ziet toe op de tijdige en samenhangende
uitvoering van het op basis van de brief van 3 november 2008 opgestelde
actieprogramma aanpak misbruik vastgoed. Dit actieprogramma werpt, aan de hand van
vier actielijnen met verschillende maatregelen, drempels op om misbruik van de
vastgoedsector aan te pakken.
Actielijn 1: de aanscherping van de integriteit binnen de beroepsgroepen van juridische
en financiële dienstverleners;
De aanscherping van de integriteit binnen de juridische en financiële dienstverleners is
een noodzakelijke schakel in het opwerpen van drempels in de aanpak van misbruik
vastgoed. Ten behoeve van de verbetering van de integriteit van het notariaat wordt dit
jaar nog een wetsvoorstel aan Uw Kamer gezonden met voorstellen om zowel het
toezicht op het notariaat als de positie van de tuchtrecht er te versterken. Dit
wetsvoorstel breidt de bevoegdheden van het Bureau Financieel Toezicht (BFT) uit en
omvat de nieuwe taak van het BFT om ook toezicht te houden op de integriteit van de
notaris. Het wetsvoorstel is toegezonden aan de Raad van State voor advies. Daarnaast
is een wetsvoorstel in voorbereiding dat een wettelijke plicht voor de notaris introduceert
om de fiscus en het Openbaar Ministerie desgevraagd te informeren over de transacties
die via zijn ‘derdenrekeningen’ lopen. Dit betreft een inperking van de
geheimhoudingsplicht. Dit wetsvoorstel zal Uw Kamer naar verwachting komend voorjaar
bereiken. Ook de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) zet zich actief in om de

TK 2008-2009, 24 077, nr. 237
TK 2008-2009, 24 077, nr. 239
TK 2008-2009, 29 911, nr. 16
80
Naast het voorzitterschap van de Ministeries van Justitie en Financiën, nemen aan deze regiegroep de Ministeries van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties en voor Wonen, Wijken en Integratie deel, alsmede vertegenwoordigers van het Openbaar Ministerie en politie en de
toezichthouders AFM, DNB en BFT.
77
78
79

53

integriteit van de beroepsgroep te bevorderen. Zo geeft de KNB perma nent opleidingen
om het bewustzijn van het notariaat op mogelijke onregelmatigheden bij
vastgoedtransacties te verhogen.
Ook de Nederlandse Orde van Advocaten treft maatregelen om de integriteit van de
advocatuur te versterken en het bewustzijn over integriteit in de beroepsgroep te
bevorderen. Zo heeft de verscherping van de financiële integriteit bij de advocatuur
geleid tot een nieuwe verordening die eind 2009 in werking treedt. Ook heeft de Orde
van Advocaten teams ingesteld die onder verantwoordelijkheid van de Deken toezicht op
derdenrekeningen uitvoeren.
Met de makelaars en taxateurs wordt overlegd over maatregelen die genomen kunnen
worden binnen de branches om de bescherming van deze - voor misbruik kwetsbare beroepsgroepen te verbeteren en malafide taxaties tegen te gaan.
Over de eerder aangekondigde oprichting en uitwerking van het initiatief om te komen
tot een Nederlands Woning Waarde Instituut (NWWI) zijn de verschillende
brancheverenigingen nog in overleg. Zoals aan Uw Kamer is toegezegd volgen de
Ministers van Justitie, Financiën, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en
voor Wonen, Wijken en Integratie de voortgang hiervan nauwlettend. Zij zullen tevens
bezien of en wanneer andere maatregelen noodzakelijk zijn. In de volgende
voortgangsrapportage zult U hier nader over worden gerapporteerd.
Actielijn 2: de bevordering van de transparantie van vastgoedtransacties;
Meer transparantie met betrekking tot vastgoedtransactie leidt tot een eenvoudiger
opsporing van malversaties. Met de komst van de basisregistratie waarde onroerende
zaken (BR WOZ) op 1 januari 2009 is de mogelijkheid om de WOZ-waarde op te vragen
door bestuursorganen, waaronder notarissen in de uitoefening van een publieke taak,
verruimd.
Actielijn 3: de aanscherping van het externe toezicht op de sector;
Naast het bevorderen van de integriteit en transparantie in de vastgoedsector, vergroot
het kabinet het externe toezicht op deze sector om signalen van misbruik sneller aan het
licht te laten komen. Zoals reeds vermeld is wetgeving in voorbereiding die de
werkingssfeer van de Wet BIBOB verruimt naar de vastgoedsector (inclusief
grondtransacties), voor zover het een bestuursorgaan betreft die optreedt als private
partij. Deze wetswijziging wordt in het voorjaar 2010 aan Uw Kamer worden gezonden.
De aangekondigde evaluatierapporten naar de effectiviteit van het BFT8 1 en over het
huidige handhavingsinstrumentarium van het BFT, zijn afgerond. Begin volgend jaar zal
een beleidsreactie met aanbevelingen op deze rapporten aan Uw Kamer worden
toegezonden.
Actielijn 4: een gecombineerde fiscale, bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van het
misbruik.
Een effectieve bestrijding van misbruik van de vastgoedsector vraagt om een integrale
aanpak. In juni 2009 is hiertoe de Taskforce vastgoed van start gegaan die onder
voorzitterschap van het Openbaar Ministerie de programmatische aanpak van misbruik
en crimineel gebruik rond vastgoed aanstuurt. Voorts is het Vastgoed Intelligence Centre
opgericht. Dit is een samenwerkingsverband tussen het Openbaar Ministerie, de
Belastingdienst, de FIOD-ECD, FIU-Nederland en de politie, dat tot doel heeft informatie
81

commissie onder voorzitterschap van prof. dr. J. G. Kuijl RA van de Rijksuniversiteit Leiden

54

uit diverse bronnen bijeen te brengen en te analyseren opdat misbruik en criminaliteit
rond vastgoed beter bestreden kunnen worden. Aanpak misbruik vastgoed is tevens één
van de (landelijke) prioriteiten van de Regionale Informatie en Expertise Centra.
4.6.2.7

Emergo

Het doel van het project Emergo is het in kaart brengen en bestrijden van criminele
machtsconcentraties en de achterliggende gelegenheidsstructuren in het wallengebied
van Amsterdam. In het project Emergo zijn dit jaar drie deelprojecten gestart. Het eerste
deelproject is toegespitst op criminaliteit die zich voordoet in een bepaalde straat of
buurt. Door informatie van verschillende overheidsdiensten te analyseren wordt zicht
verkregen op bijvoorbeeld ongebruikelijke onroerend goed-transacties of verhullende
eigendomsconstructies. Het tweede deelproject is gericht op criminele inmenging in
kwetsbare bedrijfstakken. Het derde deelproject richt zich op personen die werkzaam zijn
in een branche die kwetsbaar is voor verschillende vormen van (georganiseerde)
criminaliteit. Het WODC zal in 2011 een evaluatie van het project uitvoeren.
4.6.3

Aanpak financieel economische criminaliteit (Finec)

Het programma Versterking aanpak financieel-economische criminaliteit (Finec) richt zich
op het terugdringen van financieel-economische criminaliteit, het weerbaar maken van
burgers en bedrijven en het versterken van de mogelijkheden tot ontneming van
crimineel vermogen. Deze doelstelling wordt uitgewerkt langs de volgende actielijnen:
1.
preventieve aanpak;
2.
strafrechtelijke aanpak;
3.
versterking afnemen crimineel vermogen;
4.
innovatieve aanpak, o.a. in proeftuinen en
5.
corruptiebestrijding.
Evenals bij de andere twee versterkingsprogramma’s is de centrale gedachte achter het
Finec-programma dat de versterking en borging van capaciteit en expertise enerzijds 8 2 ,
en de programmatische werkwijze anderzijds tot betere resultaten zullen leiden in de
aanpak van financieel-economische criminaliteit.
Bij de implementatie van het programma zijn naast de Ministeries van Justitie en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, politie en Openbaar Ministerie ook bijzondere
opsporingsdiensten en enkele sectoren van het bedrijfsleven (verzekeraars, banken)
betrokken. Het Finec-programma komt eveneens herkenbaar terug in de proeftuinen
gericht op vastgoed, onverklaarbaar vermogen en heling via internet, alsmede in enkele
pilotregio’s van de politie. Bij de uitwerking van de actielijnen is de internationale
dimensie van de Finec-aanpak inbegrepen.
4.6.3.1

Preventieve aanpak financieel-economische criminaliteit

Helpesk financieel-economische criminaliteit
In het kader van het Actieplan Veilig Ondernemen en in lijn met de motie van de leden
De Wit en Azough 8 3 , is een plan gemaakt voor het opzetten van een helpdesk voor
Over de capacitaire versterking van handhavingdiensten voor het Finec-programma is de Tweede Kamer geïnformeerd bij brief van17 juni 2009
(TK 2008-2009, 29 911, nr. 28).
83
TK 2007-2008, 31 200, VI nr. 48
82

55

slachtoffers van financieel-economische criminaliteit en mensen met vragen op dit
gebied. Het gaat daarbij om de opbouw van één centrale helpdesk waar burgers en
bedrijven terecht kunnen voor advies en antwoorden op vragen op het gebied van
financieel-economische criminaliteit. Vervolgens kan worden doorverwezen naar een
netwerk van organisaties in de tweede lijn, zowel publiek als privaat, die op het vlak van
fraude en oplichting werkzaam en deskundig zijn. In december 2009 wordt binnen het
Nationaal Platform Criminaliteitsbeheersing besloten over een Blauwdruk voor het
opzetten van een dergelijke Helpdesk.
4.6.3.2

Strafrechtelijke aanpak van financieel-economische criminaliteit

1. Generieke versterking politie en Openbaar Ministerie
De inzet van de intensiveringprogramma’s Finec van politie en Openbaar Ministerie is
thans vooral kwalitatief van aard. Voor een belangrijk deel hebben de eerste resultaten
betrekking op organisatieverandering, verhoging van de professionaliteit op specifieke
terreinen, de introductie van nieuwe werkwijzen, een omslag in het denken over
programmatisch werken en een betere samenwerking met de (opsporings)partners.
Politie
In een vijftal pilotkorpsen en de Nationale Recherche heeft een formatie-uitbreiding
plaatsgevonden van 19,5 fte (1 juli 2009). De doelstelling is dat eind 2009 een
uitbreiding van 53,5 fte is gerealiseerd. Eind 2011 moet deze vergroting van het
deskundigenvolume bestaan uit 100 fte. Er zijn opleidingen Financieel-economische
criminaliteit ontwikkeld en bestaande politieopleidingen zijn (en worden) Finec-proof
gemaakt . Dit betekent dat er tijdens de opleidingen voldoende aandacht wordt besteed
aan de bestrijding van financieel-economische criminaliteit. Per 1 juli 2009 is aan de
Politieacademie het lectoraat Finec gestart. De taken van het lectoraat bestaan uit
onderzoek en onderwijs en het adviseren van stakeholders over belangrijke
ontwikkelingen op het gebied van financieel-economische criminaliteit.
Pilotkorpsen, nationale recherche en bovenregionale recherche
Er zijn vijf pilotkorpsen gestart: Hollands Midden, Flevoland, Kennemerland, IJsselland en
Gelderland-Midden. In 2010 moet blijken of de aanpak van de pilotkorpsen succesvol is
en of de incidentele capaciteitsuitbreiding omgezet kan worden in structurele capaciteit.
De effecten van deze pilotaanpak (inrichting, hantering (nieuwe) werkwijzen en scholing)
zullen vanaf 2010 zichtbaar worden. De Nationale Recherche heeft een Finec-team
ingericht dat zich in samenwerking met ketenpartners richt op de top van criminelen die
een centrale rol spelen bij het witwassen. In vier teams bovenregionale recherche (BRteams) zijn in de periode september 2008 tot mei 2009 resultaten geboekt in het kader
van de kortdurende doeltoewijzingen. Deze kortlopende aanpak heeft in de BR-teams als
resultaat gehad dat er niet alleen meer (fraude-)zaken zijn uitgevoerd, maar dat ook de
kennis op het gebied van financieel-economische criminaliteit en de aandacht voor
financiële aspecten in de opsporing is versterkt. In 2010 start een aantal BR-teams als
pilot. In de tweede helft van 2009 vindt een structurele uitbreiding van de zeven BRteams plaats met in totaal 14 fte (2 per BR).

56

Openbaar Ministerie
De personele versterking van het Openbaar Ministerie voor het Finec-programma
bedraagt 53,5 fte8 4 . Dit betreft extra fraude-officieren bij de parketten, versterking van
de Fraudemeldpunten, het BOOM, het Functioneel Parket en het Landelijk Parket. Op het
gebied van opleidingen is een juridisch-inhoudelijke opleiding Financieel-economische
criminaliteit ontwikkeld alsmede een fraudeleergang. Eveneens is een OM-brede cursus
‘ontnemen’ ontwikkeld en opgenomen in het reguliere opleidingsprogramma.
2. Strafrechtelijke aanpak fraude
Dreigingsbeeld Fraude
De betrokken diensten werken samen aan het verbeteren van de onderlinge informatieuitwisseling en het opstellen van gezamenlijke dreigingsanalyses. Voor de ontwikkeling
van het landelijk fraudebeeld is in februari 2009 een plan van aanpak ‘Dreigingsbeeld
Financieel-Economische Criminaliteit’ opgesteld. Het dreigingsbeeld zal goede
aanknopingspunten bieden voor de opsporing en vervolging.
Handhavingsarrangementen met opsporingsdiensten en toezichthouders
Het Openbaar Ministerie heeft handhavingsarrangementen gesloten met de vier
bijzondere opsporingsdiensten. Met de FIOD/ECD zijn in een handhavingsarrangement
als prioritaire thema’s opgenomen fiscale en douanefraude, vastgoed, arbeidsmarkt,
integriteit financiële markten en bedrijfsleven, witwassen, faillissementsfraude en
terrorismefinanciering. Als uitvloeisel hiervan is met de FIOD/ECD afgesproken dat zij dit
jaar 580 processen-verbaal inleveren. Met de SIOD is afgesproken dat zij 60 tot 80
opsporingsonderzoeken uitvoert gericht op uitzendbureaus, land- en tuinbouw, horeca,
bouw en uitbuiting.
Het Openbaar Ministerie heeft met de volgende maatschappelijke toezichthouders van
marktpartijen handhavingarrangementen afgesloten, te weten:
Nederlandse Zorgautoriteit (fraude in de zorgsector);
Inspectie Gezondheidszorg (fraude met namaakmedicijnen);
Consumentenautoriteit (oplichting, oneerlijke handelspraktijken), AFM/DNB/Ministerie
van Financiën/FIOD (afspraken over bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving).
In voorbereiding zijn handhavingarrangementen met de Kansspelautoriteit,
Telecomsector en de online-handelsplaatsen.
Faillissementsfraude
Het aantal faillissementen is in de eerste helft van 2009 verdubbeld ten opzichte van het
voorgaande jaar. Eerder WODC-onderzoek laat zien dat in een kwart van de
faillissementen sprake is van fraude. Vaak gaat het daarbij om een combinatie van
horizontale (benadeling van crediteuren) en verticale (fiscale) fraude. Op dit moment
brengt het Openbaar Ministerie samen met het Ministerie van Justitie de aard en omvang
van de deelaspecten van faillissementsfraude in kaart.
Op het gebied van de bestrijding van faillissementfraude voorziet het Finec-programma
in diverse maatregelen om de curator beter in positie te brengen om binnen de
faillissementsonderzoeken ook fraudeonderzoek te doen. Een belangrijke maatregel heeft
betrekking op het herzien van de Garantstellingsregeling curatoren (GSR). Voorts worden
84

Peildatum 1 augustus 2009

57

de mogelijkheden verruimd om bij veroordeling voor een financieel-economisch misdrijf
de schuldige voor bepaalde duur het recht te ontzeggen een bepaald beroep uit te
oefenen, daaronder begrepen het optreden als bestuurder van een rechtspersoon. Een
wetsvoorstel dat daartoe strekt 8 5 is op dit moment aanhangig bij de Eerste Kamer.
Hypotheekfraude/vastgoed
In september 2009 is, in samenwerking met de Ministeries van Justitie en voor Wonen,
Wijken en Integratie, door de gemeente Rotterdam een pilot “de fraude Voorbij” gestart.
De pilot is een onderdeel van de “Aanpak Malafide Eigenaren en Hypotheekfraude
Rotterdam 2009” en is erop gericht bijzondere prijsschommelingen zichtbaar te maken
(“piepsysteem Kadaster”). Een dergelijk signaal kan mogelijk duiden op hypotheekfraude
of witwassen met behulp van vastgoed.
Op het gebied van vastgoed heeft het Financieel Expertise Centrum (FEC) zogenaamde
‘red-flags’ opgesteld die mogelijk wijzen op onregelmatigheden bij vastgoedtransacties.
Deze ‘red-flags’ worden inmiddels door de aangesloten organisaties geïmplementeerd.
Acquisitiefraude
Het Openbaar Ministerie ontwikkelt criteria voor de inzet van het strafrecht en maakt
afspraken met de opsporingsdiensten over de opsporing van zaken met betrekking tot
acquisitiefraude.
Het Openbaar Ministerie, het MKB-NL, VNO-NCW, het Ministerie van Justitie en het
steunpunt acquisitiefraude werken samen aan de programmatische aanpak van
acquisitiefraude. De nadruk ligt daarbij op preventie middels voorlichting aan potentiële
slachtoffers; het tegenhouden van fraudeurs en het treffen van blokkerende maatregelen
Creditcardfraude - skimmen 86
Het Openbaar Ministerie heeft, naar aanleiding van een sterke toename van het aantal
gevallen, skimming tot actiepunt verklaard. Het Ministerie van Justitie heeft periodiek
overleg met de Nederlandse Vereniging van Banken, Currunce, Ecquens en politie en het
Openbaar Ministerie om kennis en ervaring uit te wisselen. Dit met het oog op het
voorkomen en bestrijden van skimmen en om een gezamenlijke programmatische
aanpak van skimmen te ontwikkelen. Daarnaast is overleg gaande tussen Openbaar
Ministerie, politie en de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties over het opzetten van een proeftuin ‘Skimming’ onder het
versterkingsprogramma Cybercrime.
3. Strafrechtelijke aanpak witwassen
Dreigingsbeeld
Het Financieel Expertisecentrum (FEC) is een operationeel samenwerkingsverband van
toezichthouders, opsporings- en inlichtingendiensten en het Openbaar Ministerie die een
taak hebben bij de handhaving van de integriteit van de financiële sector. Het FEC werkt
thans aan het opstellen van een Dreigingsbeeld witwassen.
Definitieve plaatsing FIU-Nederland87 bij KLPD
Bij de behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet identificatie bij
dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties op 21 mei 2008 en het
85
86
87

TK 2007-2008, 31 386, nr. 4
Skimming is het kopiëren van pasgegevens door het plaatsen van een extra kaartleesapparaatje op de pasinvoer van een geld- of betaalautomaat.
Financial Intelligence Unit

58

Algemeen Overleg van 23 februari 2009 is toegezegd Uw Kamer nader te informeren
over de evaluatie van de projectorganisatie FIU-Nederland en de definitieve plaatsing van
FIU-Nederland.
Op basis van de resultaten uit het evaluatieonderzoek zijn de drie betrokken ministeries
voornemens de samenvoeging van MOT en BLOM niet terug te draaien en FIU definitief
bij het KLPD te plaatsen. Hiermee komt de MOT-informatie in het hart van de
kennisgestuurde opsporing terecht. Ten behoeve van een betere aansturing van de FIUNederland op prestaties wordt door alle partijen gezamenlijk een governancemodel
ontwikkeld.
Ontwikkeling ICT-systeem voor meldingen van ongebruikelijke transacties.
Bij de behandeling van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet identificatie bij
dienstverlening en de Wet melding ongebruikelijke transacties op 21 mei 2008 is
toegezegd Uw Kamer nader te informeren over de ontwikkeling van een nieuw ICTsysteem door FIU-Nederland. Destijds is gemeld dat het nieuwe ICT-systeem begin 2009
in gebruik zou worden genomen. Dit is niet gerealiseerd. In de tweede helft van 2008
bleek dat de ingezette koers (nieuwbouw) niet tot het gewenste resultaat zou leiden. De
mogelijkheid bestaat om gebruik te maken van een door de VN (UNODC) 8 8 ontwikkelde
applicatie. Op dit moment wordt bekeken of deze applicatie op korte termijn bij FIU
Nederland ingevoerd kan worden.
Resultaten FIOD-ECD
In 2008 heeft de FIOD-ECD in totaal 127 witwasonderzoeken afgerond. Dit is een stijging
ten opzichte van de 92 zaken in 2007. De onderzoeken, veelal op basis van FIUinformatie, hebben zich voornamelijk gericht op de gronddelicten vastgoed en
drugs/hennepteelt. Een groot deel van de capaciteit is besteed aan twee zeer grote
(witwas)onderzoeken.
Versterking intelligence-functie
De versterkte informatiefunctie van de FIOD-ECD heeft sinds 2008 met name de focus
gericht op onderzoek naar de witwasmethode Trade Based Money Laundering (TBML).
TBML vormt een methode om door middel van over- of onderfacturering crimineel
verkregen gelden te verplaatsen. Ook word de betrokkenheid van
facilitators, onder andere bij vastgoedtransacties, onderzocht en vindt onderzoek plaats
naar het vervoer van contant geld via de luchtvracht. Met dit laatste onderzoek wordt
gekeken naar het fysieke transport van grote hoeveelheden contant geld via de
luchtvracht. Hierbij wordt zowel gezocht naar een verklaring waarom grote bedragen aan
contant geld op deze wijze worden vervoerd, als naar mogelijke aanwijzingen voor
witwassen.
Terugkoppeling informatie uit meldingen ongebruikelijke transacties
De informatie uit opsporingsonderzoeken naar witwassen door politie en FIOD-ECD zal na
analyse systematisch worden gebruikt voor terugkoppeling naar onder meer financiële
instellingen en bestuursorganen (bestuurlijke rapportages). De bestuursorganen zullen
op basis van dergelijke bestuurlijke rapportages passende maatregelen kunnen nemen.
Organiseren seminar Trade Based Money Laundering (TBML).
In 2010 organiseert Nederland het internationale seminar TBML. Dit seminar wordt
88

Verenigde Naties (United Nations Office On Drugs and Crime)

59

inhoudelijk voorbereid door het organiseren van bijeenkomsten met nationale experts.
Het seminar dient input te genereren voor een rapport met daarin best practices en
relevante nationale wetgeving van de betrokken landen op gebied van witwassen8 9 .
4.6.3.3

Versterking aanpak afnemen onverklaarbaar vermogen

De jaren 2003, 2004 en 2005 laten een redelijk stabiel beeld van de opbrengsten van
ontneming zien (jaarlijks rond de € 10 à 11 mln.). In het jaar 2006 is sprake van een
toename tot € 17 mln. Over 2007 is een opbrengst van meer dan € 23,5 mln.
gerealiseerd. In 2008 is een vergelijkbaar bedrag van € 23,4 mln. gerealiseerd.
Met de versterkingsprogramma’s worden de inspanningen vergroot om criminele winsten
te ontnemen. De programma’s zijn er op gericht om bij ieder strafrechtelijk onderzoek
naar winstgedreven criminaliteit in een vroeg stadium aandacht te besteden aan de
financiële aspecten van de zaak, mede om te voorkomen dat crimineel vermogen
weggesluisd wordt. Het BOOM 9 0 ,dat zich richt op conservatoir beslag en innovatief
beslagbeheer, is hiertoe versterkt met officieren van justitie, projectmanagers en ICT’ers.
Het BOOM participeert in de belangrijkste onderzoeken en proeftuinen waar crimineel
vermogen een rol speelt. Verder vervult het BOOM een coördinerende rol in nationale en
internationale interventiestrategieën. Het BOOM ontwikkelt zich daartoe tot een
internationaal contact point 9 1 en is bezig met de inrichting van een kennis- en
expertisecentrum.
Op 28 mei 2009 is het wetsvoorstel ter verbetering van de toepassing van de maatregel
ter ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel bij de Raad van State ingediend.
De Raad heeft op 20 juli 2009 haar advies uitgebracht. Het nader rapport wordt
momenteel voorbereid.
De inspanningen om criminele winsten te ontnemen beperken zich niet tot Nederland.
Verregaande samenwerking op Europees niveau draagt bij aan een effectieve confiscatie
van de opbrengsten van misdrijven. Zo is in het kader van de implementatie van het EUKaderbesluit inzake wederzijdse erkenning van beslissingen tot confiscatie 9 2 een
ministeriële regeling per 1 mei 2009 in werking getreden.
4.6.3.4

Innovatieve aanpak

Politie, Openbaar Ministerie, opsporingsdiensten, gemeenten, bedrijven en
toezichthouders spelen allemaal een rol in het voorkomen, tegenhouden en terugdringen
van financieel-economische criminaliteit. Daarbij worden alle mogelijke middelen ingezet
en wordt ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen en nieuwe instrumenten. Dat gebeurt
zowel in algemene als in specifieke trajecten. Een voorbeeld daarvan is de ontwikkeling
van concepten en hulpmiddelen als interventiestrategieën, bestuurlijke rapportages,
barrièremodel. Het gaat daarbij ook om de versterking en borging van de capaciteit en
expertise bij politie en het Openbaar Ministerie . Voorbeelden van specifieke trajecten
zijn de inzet van de speurhond Kassa bij de politie Amsterdam-Amstelland en
het samenwerkingsverband tussen toezichthouders en opsporingdiensten op gebied
Integriteit Financiële Markten.

Duitsland, België, Luxemburg, Frankrijk, Spanje en het Verenigd Koninkrijk
Bureau Ontneming Openbaar Ministerie
De aanwijzing van het BOOM tot contact point is op 13 november 2008 door de Europese Commissie vastgesteld.
92
Zie ook het wetsvoorstel ter implementatie van dit Kaderbesluit (TK, 2007-2008, 31 555, nrs. 1-3)
89
90
91

60

Proeftuinen
Een aantal proeftuinen van politie en het Openbaar Ministerie (zie paragraaf 4.6.1.) richt
zich (mede) op de aanpak van financieel-economische criminaliteit. Bij deze proeftuinen
wordt bevorderd dat financiële geldstromen worden geanalyseerd, het witwasartikel
wordt benut en dat de focus wordt gelegd op het afnemen van crimineel geld. Het betreft
proeftuinen op gebied van hypotheekfraude en vastgoed alsmede op het gebied van
witwassen en onverklaarbaar vermogen. Daarnaast zijn er proeftuinen met Finec als
onderdeel, te weten de proeftuinen Hennep, witwassen en onverklaarbaar vermogen en
de proeftuin mensenhandel.
4.6.3.5

Corruptiebestrijding

In 2008 heeft de Rijksrecherche met het meerjarenbeleidsplan 2008-2012 de nieuwe
koers uitgezet. Zo wordt de informatiepositie over ambtelijke corruptie verbeterd. In
2008 is de Rijksrecherche gestart met een strategische analyse van omkoping van
ambtenaren bij het openbaar bestuur. De uitkomsten van deze strategische analyse
zullen onder meer worden gebruikt voor de nieuw op te richten kennis- en
informatiestructuur. Ook is de (opsporings-)capaciteit van de Rijksrecherche op
1 augustus 2009 met 13 fte uitgebreid. Met deze versterking is de Rijksrecherche in staat
om meer corruptieonderzoeken uit te voeren.
De kennis van het signaleren en de aanpak van (ambtelijke) corruptie wordt vergroot
met behulp van cursussen en trainingen. Tenslotte sloten de Rijksrecherche en de
Belastingdienst in 2008 een convenant om sneller gegevens uit te wisselen en is de
samenwerking met het KLPD geïntensiveerd.
4.6.4

Cybercrime

De ontwikkelingen in de informatietechnologie leiden tot een voortdurend veranderende
gelegenheidsstructuur voor het plegen van delicten. Hoewel een precies beeld van de
aard, verschijningsvorm en omvang van cybercrime nog ontbreekt, is er een algemene
trend waarneembaar dat het aantal cybermisdrijven toeneemt, internationaliseert en er
in toenemende mate sprake is van de betrokkenheid van criminele organisaties. Daarom
wordt deze kabinetsperiode de aanpak van cybercrime versterkt . Het kabinet heeft
gekozen voor een vijftal hoofdlijnen van beleid. Deze zijn vastgelegd in de brief over
rechtshandhaving bij cyberc rime en internetmisbruik9 3 .
4.6.4.1

De publieke-private samenwerking bij de preventie

In de afgelopen periode is de samenwerking tussen de publieke en private partijen
versterkt , bijvoorbeeld als het gaat om het bevorderen van bewust internetgebruik. De
motie Cörüz 9 4 , die de regering heeft verzocht om een inventarisatie te maken van
bestaande voorlichtingscampagnes in het kader van het voorkomen van cybercrime, is
uitgevoerd door middel van een WODC-onderzoek. De beleidsreactie naar dit aanleiding
van dit onderzoek wordt dit najaar aan Uw Kamer gestuurd.
Mede naar aanleiding van het notaoverleg met Uw Kamer over eerdergenoemde brief
rechtshandhaving bij cybercrime en internetmisbruik, is tussen 27 juli en 1 september
2009., via Postbus 51 een tv- en radiocampagne ‘Veilig internetten’ gevoerd. De website
93
94

TK 2007-2008, 28 684, nr. 133
TK 2007-2008, 28 684, nr. 126

61

van de campagne: ‘www.veiliginternetten.nl’, de website van het programma Digivaardig
& Digibewust: ‘www.mijndigitalewereld.nl’ en de website: www.waarschuwingsdienst.nl
van Govcert blijven het hele jaar operationeel. Aan deze campagne hebben veel
overheids- en private partijen meegewerkt, waaronder de Ministeries van Justitie,
Economische Zaken, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de politie, het meldpunt
cybercrime en het meldpunt ID-fraude, de Opta, het CBP, Google, You Tube, UPC, KPN,
en xs4all. Zowel de TV-spot als het hyvesfilmpje ‘Stanislav’ hadden een hoge impact en
waardering. ‘Stanislav’ is in één week 7,4 miljoen keer doorgestuurd door
hyvesgebruikers en meer dan 3 miljoen keer bekeken. De campagne wordt dit najaar
geëvalueerd.
4.6.4.2

Meer en andere inzet van politie en justitie

Het Openbaar Ministerie en de politie trekken gezamenlijk op bij de verbetering van de
aanpak van cybercrime.
De aanpak bij het Openbaar Ministerie
Bij het Openbaar Ministerie zijn vier resultaatgebieden benoemd:
1. Uitbreiding capaciteit
Inzet van het Openbaar Ministerie is dat 80% van de zaken cybercrime in 2011 op
reguliere basis door het Openbaar Ministerie kan worden afgehandeld. De overige 20%
van het aantal zaaksbehandelingen bestaat uit gecompliceerde cybercrimezaken en
wordt gedaan door deskundigen binnen het Openbaar Ministerie, die gekwalificeerd zijn
om dergelijke zaken te behandelen. Daartoe zal in 2011 binnen elk regioparket één
officier van justitie cybercrime zijn aangesteld en binnen elk lokaal parket een halve fte
cybercrime -officier. De uitbreiding vindt gefaseerd over 2009 en 2010 plaats. Bij de
uitbreiding van capaciteit worden ook de onderdelen Landelijk Parket, Functioneel Parket,
en het BOOM versterkt. Tevens is sinds begin 2009 een cybercrime Advocaat-Generaal
actief. Ook zijn middelen ter beschikking gesteld voor ondersteuning door
parketsecretarissen en beleidsmedewerkers.
2. Verbreden van kennis (opleidingen)
Er is in 2009 een totaalprogramma cybercrime-opleidingen beschikbaar gekomen binnen
het Openbaar Ministerie. Dit programma omvat onder meer masterclasses waar wordt
ingespeeld op actuele ontwikkelingen. De oude SSR-opleidingen op het gebied van
cybercrime zijn inmiddels herzien. De eerste pilot van de nieuwe leergang ‘interceptie en
cybercrime’ is dit najaar van start gegaan. Daarnaast wordt aansluiting gezocht bij het
opleidingsprogramma van de politie.
Kennis- expertisecentrum cybercrime
In de tweede helft van 2009 wordt op het Landelijk Parket een kennis- en
expertisecentrum cybercrime ingericht. In dit centrum wordt samengewerkt met de
politie. Bij het Landelijk Parket zetelt de landelijk coördinerend officier. Het centrum gaat
zowel vraag- als aanbodgericht werken en is via één loket zowel door het Openbaar
Ministerie als de politie te benaderen. Beoogde bezetting van het centrum is 2 fte
secretaris/beleidsmedewerker (waarvan één vanuit politie gedetacheerd) plus een 0,5 fte
officier en de landelijk coördinerend officier cybercrime.

62

3. Inrichten proeftuinen
Voor de proeftuinen cybercrime wordt verwezen naar 4.6.1
4. Inzet van innovatieve vormen van ICT
Het vierde resultaatgebied tracht innovatieve toepassing van ICT te bevorderen daar
waar dit een bijdrage kan leveren aan een effectievere opsporing en vervolging. Zo is
een ‘infographic ’ ontwikkeld. Dit is een interactief hulpmiddel waarmee de basisprincipes
van de werking van internet, het besmet raken van computers en de werking van botnets
worden toegelicht. Het hulpmiddel kan worden gebruikt bij opleidingen en in de
zittingzaal. Tevens wordt geïnvesteerd in de ontwikkeling van audiovisuele presentaties
in de zittingzaal van complexe strafzaken en zullen de cybercrime-officieren en
ondersteuning ten behoeve van de kennisuitwisseling binnen het Openbaar Ministerie als
eerste deelnemen aan een pilotproject ‘virtuele samenwerkingsruimte’ .
Ondersteuning wordt geboden aan proeftuinen als daar innovatieve methoden worden
toegepast, zoals de doorontwikkeling van de ‘digitale wasstraat’ en de
informatiegestuurde aanpak van botnets.
De aanpak bij de politie
Het Programma Aanpak Cybercrime (PAC) bij de politie heeft op dit moment een groot
aantal actielijnen en richt zich o.a. op zes actuele thema’s: kinderporno,
internetgerelateerde fraude, ICT gerichte criminaliteit, het proces intake, methoden en
technieken en opleidingen. Op deze actielijnen en thema’s zijn inmiddels proeftuinen,
projecten en pilots gestart. Het PAC stimuleert en ondersteunt korpsen die willen
bijdragen aan de aanpak van vormen van criminaliteit waarbij de digitalisering een
belangrijke rol speelt.
Gezien de vele raakvlakken bestaat er samenwerking met de andere
intensiveringsprogramma ’s. De samenwerking met het programma Financieeleconomische criminaliteit concentreert zich op het thema fraude, terwijl het programma
Intelligence in alle proeftuinen en een aantal projecten participeert. De samenwerking
met het programma aanpak georganiseerde hennepteelt wordt voorbereid. Op dit
moment wordt gewerkt aan de verdere ontwikkeling van de samenwerking tussen politie
en de andere spelers op het gebied van bestrijding van cybercrime (bijvoorbeeld
samenwerkingsafspraken, convenanten) en voor het verbeteren van de positionering van
de politie in de digitale netwerksamenleving.
Intake
De vier korpsen in Noord-West Nederland zijn gestart met een project om de intake en
eerste opvolging van cybercrime een kwaliteitsimpuls te geven; een team bezoekt alle
bureaus waar de betrokkenen ‘on the job’ adviezen krijgen. Het project zal anderhalf jaar
duren; de resultaten worden aangeboden aan alle korpsen.
Het korps Flevoland ontwikkelt in samenwerking met de Kamer van Koophandel en
bedrijfsleven een digitaal bedrijvenloket voor cybercrime . Het betreft het organiseren van
een één-loketfunctie voor het doen van aangifte van cybercrime door het
bedrijfsleven van Flevoland. Het project duurt anderhalf jaar en de resultaten worden
eveneens aangeboden aan de andere korpsen. Het korps Brabant-Noord ontwikkelt in
samenwerking met het korps Limburg-Noord een e-learning module voor
intakemedewerkers. Dit initiatief is onlangs gestart en zal eind 2009 worden afgerond,
waarna landelijke uitrol is voorzien.

63

Opleidingen
In september jl. is de 5-daagse training ‘digitalisering en de opsporingspraktijk’ voor
tactische rechercheurs gestart. Doel is om 2.000 tactisch rechercheurs op te leiden
binnen de looptijd van het intensiveringsprogramma. Aanvullend daarop is een voorstel
uitgewerkt voor een training, met een lagere opleidingsbelasting (minder contact-uren,
meer e-learning) en lagere kosten voor de korpsen. Deze opleidingsvorm is in oktober
gestart. Ook is de mate van integratie van digitalisering in het politieonderwijs
geëvalueerd. Dit heeft geleid tot de identificatie van verbeterpunten die in samenwerking
met de Politieacademie worden opgepakt. Samen met het Openbaar Ministerie wordt
gewerkt aan een opleiding gericht op leidinggevenden van onderz oeken bij de politie
samen met officieren van justitie.
Fraude en heling
Het project Kiezen of Helen (Noord en Oost Gelderland) is gericht op het tegengaan van
heling via handelssites zoals www.marktplaats.nl. Het project, met als vertrekpunt
‘tegenhouden’, kent een groot aantal invalshoeken en is gericht op juridische aspecten,
burgerparticipatie en preventie, alsmede op de programmatische aanpak in de vorm van
publiek-private samenwerking. Internetgerelateerde fraude krijgt aandacht in een
proeftuin van het Openbaar Ministerie, de Bovenregionale Recherche Noord-West en het
korps Kennemerland. Deze proeftuin is inmiddels van start. Korps Flevoland is
gestart met een project waarin de expertise op het gebied van financieel rechercheren en
digitaal rechercheren aan elkaar worden gekoppeld.
Methoden en Technieken
Met investeringen in methoden en technieken beoogt het PAC efficiencywinst te boeken
en standaardisatie en éénduidige werkmethoden te bereiken.
Het project ‘Infrastructuur Opsporing Internet’ heeft betrekking op het kunnen uitvoeren
van opsporingsonderzoek op internet, zonder daarbij als politie herkenbaar te zijn. Er zijn
op dit moment drie toepassingen in gebruik: bij Gelderland-Zuid, Rotterdam-Rijnmond en
bij het KLPD. De oplossing van het korps Gelderland-Zuid is momenteel bij een groot
aantal korpsen in gebruik. Het doel is om te komen tot één basisvoorziening en
tegelijkertijd de functionaliteit uit te breiden.
De pilot ‘Caseagent’ maakt het mogelijk dat de tactisch rechercheurs zelf onderzoek doen
naar data die door forensisch digitale rechercheurs uit meerdere gegevensbronnen zijn
samengebracht en voor tactisch onderzoek geschikt zijn gemaakt. Hierdoor is de
benodigde informatie voor het verhoor van de verdachten sneller voorhanden.
De hoeveelheid in beslag genomen CD’s en DVD’s, en daarmee de hoeveelheid te
onderzoeken data, neemt nog steeds toe. Handmatig onderzoek van deze grote
hoeveelheid is niet mogelijk. Door het beschikbaar stellen van apparatuur door het PAC
wordt er binnen de Nederlandse politie nu op een gestandaardiseerde manier onderzoek
verricht op dit soort informatiedragers.
De Aanpak van Kinderporno
Over de voortgang van de aanpak van kinderporno, dat grotendeels valt onder
cybercrime, is Uw Kamer bij brief van 4 juni 2009 9 5 geïnformeerd. In de verschillende
overleggen 9 6 die dit jaar met Uw Kamer zijn gevoerd is samen met Uw Kamer
geconcludeerd dat er sinds twee jaar duidelijk vooruitgang is te zien ten aanzien van de
urgentie in de aansturing en de aanpak bij politie en Openbaar Ministerie. Binnen
95
96

TK 2008-2009, 31700 VI, nr. 130
Plenair debat op 12 februari 2009, Wetgevingsoverleg op 8 juni 2009 en Algemeen Overleg op 9 september 2009.

64

verschillende korpsen wordt met nieuwe werkwijzen de aanpak versterkt. Daarbij
verleggen politie en het Openbaar Ministerie meer dan tot nu toe hun aandacht naar
degenen die kinderporno vervaardigen en naar de kinderen die slachtoffer zijn. De
verbeteringen bestaan onder andere uit een proef met ‘videofingerprinting’ waarbij het
beschikbare beeldmateriaal digitaal kan worden geanalyseerd. Hierdoor wordt het voor
de medewerkers zo belastende ‘bekijken’ verminderd. Bij het Openbaar Ministerie zijn
een landelijk kinderporno-officier en een specialistisch secretaris aangesteld. Zij zijn op
landelijk niveau actief betrokken bij de aanpak van kinderporno. Om plankzaken weg te
werken en de werkvoorraad te verminderen is de - vooralsnog tijdelijke - samenwerking
met de Boven Regionale Rechercheteams van groot belang. Bij het korps RotterdamRijnmond wordt een proeftuin gehouden met nieuwe initiatieven voor de aanpak van
kinderporno. Uw Kamer is toegezegd twee keer per jaar over de voortgang te worden
geapporteerd. Eind november 2009 is het volgende voortgangsbericht gepland.
4.6.4.3

Internationale samenwerking versterken

Cybercrime is bijna per definitie grensoverschrijdend en kan alleen in samenwerking met
andere landen en instituties worden aangepakt. Dit sluit aan bij de mededeling van de
Europese Commissie van 22 mei 2007 over cybercrime. Deze is nader uitgewerkt in
verschillende JBZ-raadsconclusies. Ook hebben enkele door de Commissie
georganiseerde expertmeetings plaatsgevonden. In de raadsconclusies van november
2008 terzake wordt opgeroepen tot het opstellen van een concreet actieprogramma. Om
de aanpak van cybercrime internationaal van de grond te krijgen heeft Nederland een
(non paper) position paper opgesteld en bij de MDG ingebracht. Tijdens de MDG
vergadering op 1 september jl. was er veel bijval en steun voor dit position paper. De
volgende concrete punten zijn ingebracht om opgenomen te worden in het
Stockholmprogramma:
Nederland heeft sterk bijgedragen aan het tot stand brengen van de
cybercrimeverdragen van de Raad van Europa (RvE) en het aanvullend verdrag over
de aanpak van seksuele exploitatie en misbruik van kinderen (verdrag van
Lanzarote). Het cybercrimeverdrag is door Nederland geratificeerd en het
ratificatieproces voor het verdrag van Lanzarote is in een vergevorderd stadium.
Andere Unielanden die de verdragen nog niet geratificeerd hebben worden daartoe
opgeroepen. De uitgangspunten uit de verdragen moeten consequent door lidstaten
en de Unie worden ingebracht in gesprekken met landen buiten de Unie. In aanvulling
op het bestaande kader kan de EU met aanvullende regels komen. Een voorbeeld
daarvan is de regeling rond grensoverschrijdende opsporing, bijvoorbeeld bij het
doen van netwerkzoekingen aan computers.
Naast regelgeving is concrete samenwerking tussen lidstaten van belang. Het kan
daarbij gaan om informatiedeling over aard en omvang van cybercrime, kennis over
daders en gezamenlijke opsporing via of met Europol en Eurojust. Deze
samenwerking kan gestalte krijgen in internationale conferenties en het opzetten van
gezamenlijke teams, waaronder Joint Investigation Teams . Nederland heeft de
Commissie aangeboden hierbij behulpzaam te zijn. Onlangs heeft de Commissie
gevraagd om de Nederlandse ervaringen met samenwerking met internetserviceproviders als een good practice in te brengen op een expertbijeenkomst. .
De internationale samenwerking tussen rechtshandhavingdiensten (overheid) en het
particulier bedrijfsleven, vooral de Internet Service Providers en de financiële
instellingen wordt versterkt . Concrete initiatieven zijn het filteren en blokkeren van
afbeeldingen van seksueel misbruik van kinderen op het internet en van het
65

opwerpen van financiële barrières bij het verhandelen van illegale goederen en
producten op internet. Dit vereist afstemming van lopende initiatieven in EU lidstaten
en bundeling en borging daarvan. Nederland zelf kent goede
samenwerkingsverbanden met de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en
Europol. Ook zijn er resultaten op basis van goede contacten met Rusland en met de
Oekraïne.
4.6.4.4

Juridische instrumenten actualiseren

Voor de actualisatie van het juridische instrumentarium verwijzen wij naar de brief aan
Uw Kamer van 26 juni 2009 9 7 .
4.6.4.5. Toezeggingen en moties in het kader van de bestrijding van cybercrime
Tijdens het notaoverleg van 19 mei 2008 zijn door de Minister van Justitie twee
toezeggingen gedaan. De eerste toezegging betreft de actie om de aanbevelingen van
het NHTCC en NPAC inzake beleid Cybercrime, nog eens te houden tegen het huidige
beleid. Het ging daarbij met name om de vraag of er voldoende samenwerking is tussen
politie, Justitie, het Ministerie van Economische Zaken en het bedrijfsleven.
Geconcludeerd kan worden dat deze samenwerking mede door de initiatieven die zijn
ontwikkeld in het kader van de Nationale Infrastructuur voor de bestrijding van
cybercrime (NICC) en de verbetertrajecten bij politie en Openbaar Ministerie voldoende
aan bod komen. Daarnaast is door de vorming van het team High Tech Crime bij het
KLPD inhoud gegeven aan de aanbevelingen die indertijd zijn gedaan om te komen tot
een hoogwaardige opsporingsinstantie die mede met haar partners in het bedrijfsleven
en in het buitenland in staat is om onderzoek te doen naar zware vormen van
cybercrime.
De tweede toezegging betreft het kwantitatief en kwalitatief vergroten van de online
surveillance op internet door de politie. Dit maakt deel uit van het programma
versterking cyberc rime van de politie en wordt momenteel doorontwikkeld. In het project
‘Internetsurveillance’ (KLPD) wordt gewerkt aan methoden, technieken, kennis
en vaardigheden om naar analogie van surveillance in de openbare ruimte eveneens te
surveilleren in de virtuele ruimte. Het KLPD heeft een quick scan uitgevoerd bij alle
korpsen. Aan de hand daarvan zijn zes thema’s gekozen die in zes participerende
korpsen worden uitgewerkt en aangeboden aan alle korpsen.
4.6.5

Aanpak Identiteitsfraude

Identiteitsfraude is een instrument bij ernstige vormen van criminaliteit en kan tot
aanzienlijke financiële en maatschappelijke schade leiden, niet in de laatste plaats voor
slachtoffers die grote moeite hebben om de gevolgen van de fraude ongedaan te maken.
Het aantal gevallen van daadwerkelijke identiteitsfraude en de geleden schade is in
beperkte mate bekend.
Programma Versterking Identiteitsketen Publieke Sector (Vips)
In 2008 is door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie
het programma Versterking Identiteitsketen Publieke Sector (Programma VIPS,
97

TK 2008-2009, 28 684, nr. 232.

66

voorheen: Programma Identiteitsmanagement) gestart. Het programma heeft als doel
een samenhangend pakket van maatregelen te ontwikkelen om identiteitsfraude zoveel
mogelijk te voorkomen en te bestrijden en de samenwerking van overheidsorganisaties
in de identiteitsketen te versterken.
Sinds de start van het programma VIPS zijn de volgende activiteiten ontwikkeld.
De Stuurgroep VIPS is gestart waarin de relevante ‘ketenpartners’ regelmatig
bijeenkomen. In de Stuurgroep zijn vertegenwoordigd de Ministeries van Justitie en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de politie, het Openbaar Ministerie, de
Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken
(NVVB), het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Koninklijke Marechaussee.
Er is een meldpunt ID-fraude als pilot gestart. Hier kunnen slachtoffers van
identiteitsfraude terecht voor hulp en informatie. In 2010 zal hier een definitieve
voorziening voor komen. In de loop van het laatste kwartaal van 2009 wordt Uw Kamer
daarover separaat geïnformeerd. In de pilotfase (van 1 december 2008 tot en met 31
augustus 2009) zijn 128 meldingen van een vermoeden van id-fraude binnengekomen.
In 96 van de gevallen was voldoende informatie beschikbaar om onderzoek te kunnen
doen. 64 onderzoeke n zijn inmiddels afgerond.
In 2009 is verder gegaan met de proef “Vermissing Document”in Amsterdam. De proef is
erop gericht bij vermissing van reisdocumenten en rijbewijzen de procedure te
vereenvoudigen en de politie te ontlasten. In gevallen waarin vermoedens bestaan van
misbruik van documenten wordt de burger door de gemeente verwezen naar de politie,
die onderzoek doet naar mogelijke fraude. Momenteel wordt gekeken naar nieuwe
proeven in andere regio’s om misbruik met reisdocumenten en rijbewijzen tegen te gaan.
Tevens zijn enkele nadere analyses uitgevoerd. Nog dit najaar wordt Uw Kamer hierover
geïnformeerd.
In 2009 is een verkennende visie afgerond over de toepassing van biometrie. De
uitkomst van deze visie vormt de input voor de uitwerking van een projectplan. De
daarin op te nemen vervolgactiviteiten zullen in 2009-2010 worden opgepakt.
Conform de aankondiging in de eerste voortgangsrapportage Veiligheid begint bij
Voorkomen en de toezegging van de Minister van Justitie 9 8 is in 2009 nader onderzoek
gestart naar de eventuele noodzakelijkheid en/of wenselijkheid om identiteitsfraude
zelfstandig strafbaar te stellen. Dit proces is nog niet afgerond. In de volgende
voortgangsrapportage Veiligheid begint bij Voorkomen wordt Uw Kamer over de
uitkomsten van het onderzoek geïnformeerd.
Naast bovenstaande activiteiten wordt ook een aantal nieuwe activiteiten opgepakt,
waaronder een verdere analyse en onderzoek naar de werking van de publieke
identiteitsketen en naar digitale identiteiten, evenals de ontwikkeling van een
toetsingskader. Daarnaast wordt een geval van ID-fraude uit het meldpunt ID-fraude via
de methode van ‘casusadoptie’ nader uitgewerkt. Ketenpartners zullen expliciet worden
gevraagd eigen prioriteiten aan te melden en activiteiten te ontplooien binnen de context
van het programma VIPS.
Programma Informatievoorziening Strafrechtsketen (Progis).
Op 6 juli 2009 is het wetsvoorstel Identiteitsvaststelling verdachten, veroordeelden en
getuigen door de Eerste Kamer aanvaard. Hiermee worden de mogelijkheden tot het
98

Toezegging gedaan tijdens plenair debat over Wet identiteitsstelling verdachten, veroordeelden en getuigen op 25 november 2008.

67

gebruik van vingerafdrukken en foto’s verruimd om de identiteit van verdachten en
veroordeelden vast te stellen. Ook wordt de identificatieplicht uitgebreid en komt er een
zogeheten strafrechtsketennummer (SKN) als persoonsnummer voor de gehele
strafrechtsketen. Door de gekozen ketenaanpak worden niet alleen administratieve
fouten, identiteitsfraude en persoonsverwisselingen tegengegaan, ook wordt de kwaliteit
van de gegevens in de strafrechtsketen sterk verbeterd.
De nieuwe werkwijze wordt vanaf dit najaar gefaseerd ingevoerd in de gehele
strafrechtsketen, ondermeer bij politie, het Openbaar Ministerie, de Rechterlijke Macht en
de reclassering. Naar verwachting zal de nieuwe werkwijze in 2011 bij alle betrokken
partijen zijn ingevoerd 9 9 .
Havank
In 2009 wordt naar verwachting het vingerafdrukkensysteem Havank bij de politie
opgeleverd. Het nieuwe systeem is technisch superieur aan het oude systeem en maakt
het bijvoorbeeld mogelijk om sneller naar vingerafdrukken en geautomatiseerd naar
handpalmsporen te zoeken. Ook kan de nieuwe machine worden aangesloten op
livescanapparatuur, waardoor het op termijn mogelijk wordt direct de identiteit van een
verdachte te verifiëren bij bijvoorbeeld grote evenementen en voetbalwedstrijden. In
2010 zulle n enkele experimenten met deze livescanapparatuur plaatsvinden om de
mogelijkheden van deze apparatuur in de praktijk te testen.

99

Brief Minister van Justitie aan de Eerste Kamer d.d. 22 juni 2009, EK 2008-2009, 31 436, nr. G, p. 4-5.

68

TOT SLOT
Nederland is veiliger geworden. Het kabinet ligt op koers met het merendeel van haar
doelstellingen uit het project Veiligheid begint bij Voorkomen. Op sommige doelstellingen
zoals overlast en overvallen zijn extra inspanningen nodig. Het kabinet gaat ervan uit dat
de doelstelling van 25% meer veiligheid in 2010 ten opzicht van 2002 gehaald wordt.
Bovenstaand resultaat betekent niet dat er achterover geleund kan worden. Nieuwe
ontwikkelingen op het gebied van criminaliteit vragen om een voortdurende alertheid.
Iedere keer wordt de maatschappij voor nieuwe opgaven gesteld in de vorm van
bijvoorbeeld ramkraken, mobiele bendes die slechts korte tijd actief zijn binnen een
bepaald gebied, en diefstal van iPods en mobiele telefoons. Verder vormt de opmars van
het elektronische betaalverkeer en online bestellen een nieuw en dagelijks groeiend
werkterrein voor criminelen. Ook gebeurtenissen als in Hoek van Holland vergen reflectie
over de juiste preventieve maatregelen en een effectieve aanpak van de daders.
Extra aandacht vraagt de economische recessie. Hoewel het verband tussen factoren als
welvaart en werkloosheid enerzijds en de ontwikkeling van de criminaliteit anderzijds
relatief complex is, is het verstandig met eventuele negatieve gevolgen van een
economische teruggang rekening te houden.
Gezien bovenstaande onzekerheden en de te verwachten forse maatschappelijke
dynamiek, is het zaak om vast te houden aan het ingezette beleid en tevens de
ontwikkelingen nauwgezet in de gaten te houden. Zo kan toereikend worden gereageerd
op de eventuele toename van (nieuwe) vormen van criminaliteit of van criminaliteit in
den brede.

69

Bijlage 1: Kamerstuknummers per thema Veiligheid begint bij Voorkomen
Thema

Nr.

Voorbeelden

Voortgangsrapportages

28 684

Eerste voortgangsrapportage VbbV, 28684, nr. 135

Monitoring

28 684

Brief over de Integrale Veiligheidsmonitor, 28684, nr. 209

Geweld in het (semi-)
publieke domein

28 684

Brief over het toegenomen uitgaansgeweld in Amsterdam,
28684, nr. 237

Huiselijk geweld

28 345

Plan van aanpak huiselijk geweld, 28345, nr. 70

Eergerelateerd geweld

30 388

Vijfde voortgangsrapportage eergerelateerd geweld,

VbbV algemeen

Aanpak Geweld

30388, nr. 34
Vermogenscriminaliteit
Fietsdiefstal

28 684

Plan van aanpak Fietsdiefstal, 28 684, nr. 162

Ophelderingspercentage

28 684

Eerste voortgangsrapportage VbbV, 28 684, nr. 135

Aanpak criminaliteit tegen ondernemingen
AVO III

28 684

Actieplan Veilig Ondernemen III, 28 684, nr. 116

Overvallen

28 684

Brief over overvalcriminaliteit, 28 684, nr. 210

Ladingdiefstal

29 911

Brief over resultaten evaluatie tijdelijk projectteam
ladingdiefstal

Aanpak Overlast en Verloedering
Actieplan

28 684

Actieplan overlast en Verloedering, 28 684, nr. 130

Persoonsgerichte aanpak jongeren en recidivisten
Aanpak jeugdcriminaliteit

28 684

Brief over jeugdcriminaliteit, 28 684, nr. 235

Veelplegers

24 587

Brief over de aanpak om tot een vermindering van
10%punt recidive te komen, 24 587, nr. 299

Veiligheidshuizen

28 684

Eerste voortgangsrapportage VbbV, 28 684, nr. 135

Campussen

31 001

Brief ter aanbieding van de voortgangsrapportage om te
70

komen tot het instrument campussen, 31001, nr. 54
Aanpak zware en georganiseerde misdaad
PVAGM

29 911

Brief over de beleidsprogramma’s ‘Versterking aanpak
georganiseerde Misdaad en Financieel-economische
criminaliteit’, 29911, nr. 10

Bestuurlijke aanpak

28 684

Plan van aanpak bestuurlijke aanpak georganiseerde
misdaad, 28 684, nr. 11

Finec

29 911

Brief over de beleidsprogramma’s ‘Versterking aanpak
georganiseerde Misdaad en Financieel-economische
criminaliteit’, 29911, nr. 10

Cybercrime

28 684

Brief rechtshandhaving bij cybercime en internetmisbruik,
28 684, nr. 133

Identiteitsfraude

28 684

Eerste voortgangsrapportage VbbV, 28684, nr. 135

71

Bijlage 2: WODC Monitor Veelplegers 2003-2006

72