Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015

Ministerie van Infrastructuur en
Milieu (XII)
Rapport bij het jaarverslag

2016

Resultaten
verantwoordingsonderzoek 2015
Ministerie van Infrastructuur en
Milieu (XII)
Rapport bij het jaarverslag

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording van ministers.
De volgende vragen staan daarbij centraal:
• Wordt het geld besteed volgens de regels?
• Zijn de zaken goed geregeld op het departement?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten?
Op basis van die vragen schetsen wij een beeld hoe het departement ervoor staat. Wij presen­
teren onze wettelijke oordelen over de financiële informatie en de beleids- en bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Daarnaast geven wij een oordeel over de bedrijfsvoering.
In dit rapport presenteren we de resultaten van ons onderzoek naar het Ministerie van Infra­
structuur en Milieu (IenM).
De tekst in dit document is vastgesteld op 4 mei 2016. Dit document is op 18 mei 2016 aa­n­­­ge­boden aan het parlement.
De overige publicaties van de Algemene Rekenkamer op 18 mei 2016 vindt u op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2015.

2

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Inhoud
1

Onze conclusies

4

2

Feiten en cijfers

6

3
3.1
3.2
3.3

Beleidsresultaten
Duurzaam inkopen
Exploitatie Betuweroute
Oordeel totstandkoming beleidsinformatie

7

4
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Bedrijfsvoering
Oordeel bedrijfsvoering
Opgeloste onvolkomenheden
Onvolkomenheden
Aandachtspunten
Belangrijke ontwikkeling: gezamenlijke marktvisie
Oordeel totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie

11

5
5.1

Financiële informatie
Oordeel over de financiële informatie

22

6
6.1
6.2

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister van IenM
Nawoord Algemene Rekenkamer

25

7
9
10

11
11
12
14
20
21

22

25
26

Bijlage 1
Over het verantwoordingsonderzoek

28

3

Inhoud

1 Conclusies

1

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Onze conclusies
Naleving inkoopregels en procedures ontoereikend
Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft de bedrijfsvoering voor een groot deel
op orde. Dat neemt niet weg dat er een hardnekkige onvolkomenheid is in het inkoopbeheer. De
oorzaak is het niet voldoende naleven van inkoopregels en procedures. Dat is vooral te wijten aan
onvoldoende financieel bewustzijn van en alertheid op de rechtmatigheid van financiële trans­
acties bij de medewerkers van de beleidsafdelingen van het Ministerie van IenM. De geconsta­
teerde fouten en onzekerheden doen zich over de volle breedte van het ministerie voor en
hebben onder meer betrekking op aanbestedingen, de zorg voor financieel beheersbare contrac­
ten en beschikkingen, en op het handelen binnen het financiële mandaat. Beleidsdirecties zijn
zich onvoldoende bewust van de risico’s voor de rechtmatigheid.
Toezicht door hoofddirectie FMC nog niet toereikend
De hoofddirectie Financiën, Management en Control (FMC) is verantwoordelijk voor een orde­
lijk en controleerbaar financieel beheer en moet toezicht houden op de naleving van de regels.
FMC stelt regels en richtlijnen op en brengt deze onder de aandacht van de beleidsdirecties.
Maar, FMC zou een grotere rol moeten vervullen bij het oplossen van onvolkomenheden door
nadrukkelijker na te gaan of de organisatieonderdelen de gestelde regels en richtlijnen naleven
en de betrokkenen aan te spreken als zij dat niet of onvoldoende doen.
Betuweroute maakt financiële verwachtingen niet waar
De Betuweroute is een goederenspoorlijn tussen de Rotterdamse haven en de Duitse grens en is
op 16 juni 2007 geopend. Wij hebben onderzoek gedaan naar de exploitatie van de Betuweroute
in de periode 2006-2014. We constateren dat de Betuweroute de financiële verwachtingen met
betrekking tot de exploitatie vooralsnog niet waarmaakt en dat het onbekend is in welke mate de
beoogde milieuwinst is bereikt.
Verder in het rapport
Wij werken bovenstaande conclusies uit in de volgende hoofdstukken:
• Beleidsresultaten (hoofdstuk 3): hierin vindt u de conclusies uit ons onderzoek naar de
exploitatie van de Betuweroute. Daarnaast gaan we kort in op het onderwerp ‘duurzaam
inkopen’ dat door de Tweede Kamer is aangewezen als focusonderwerp voor de behandeling
van de verantwoording 2015 van het Ministerie van IenM.
• Bedrijfsvoering (hoofdstuk 4): hierin geven wij een oordeel over de bedrijfsvoering van het
ministerie en de totstandkoming van bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We gaan
4

Inhoud

1 Conclusies

•

•

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

onder meer in op het inkoopbeheer van het ministerie. We hebben 5 onvolkomenheden in
de bedrijfsvoering van het ministerie geconstateerd. Ten opzichte van vorig jaar is dit 1
onvolkomenheid minder.
Financiële informatie (hoofdstuk 5): hierin geven wij ons oordeel over de financiële infor­
matie in het jaarverslag van het ministerie. Wij zijn van oordeel dat de financiële informatie
rechtmatig en getrouw is, met uitzondering van 7 tolerantieoverschrijdingen.
Reactie van de minister en nawoord Algemene Rekenkamer (hoofdstuk 6): hierin vatten wij
de reactie samen die wij op 29 april 2016 ontvingen van de minister van IenM. Uit de reactie
blijkt dat de minister de bevindingen in dit rapport onderschrijft en alle aanbevelingen
overneemt, met uitzondering van de aanbeveling om een toekomstplan op te stellen voor de
exploitatie van de Betuweroute.

5

Inhoud

1 Conclusies

2

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Feiten en cijfers
De minister van IenM is verantwoordelijk voor infrastructuur, water en milieu. Het Ministerie van
IenM werkt aan verbindingen over de weg, het spoor, het water en door de lucht en beschermt
ons land tegen wateroverlast. Daarnaast draagt het ministerie de zorg voor een schone en veilige
leefomgeving. Het Ministerie van IenM is in 2010 ontstaan uit de samenvoeging van het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat en een deel van het Ministerie van VROM.
Het Ministerie van IenM heeft in 2015 uitgaven gedaan voor B 8.702,6 miljoen, is verplichtingen
aangegaan voor B 7.656,4 miljoen en heeft middelen ontvangen voor B 305,7 miljoen. De uit­
gaven van het Ministerie van IenM betreffen 3,7% van de totale rijksuitgaven.
Tabel 1 Ministerie van Infrastructuur en Milieu in cijfers (x miljoen euro)
2013

2014

2015

Verplichtingen

9.623,9

9.741,4

7.656,4

Uitgaven

9.857,3

9.899,5

8.702,6

Ontvangsten

220,6

215,0

305,7

Fte’s

12.172

11.968

11.928

De lagere uitgaven en verplichtingen in 2015 worden veroorzaakt doordat de bijdrage aan het
Infrastructuurfonds met ongeveer B 1 miljard is afgenomen. Daarnaast is op 1 januari 2015 de
Wet afschaffing plusregio’s in werking getreden. Vanaf 2016 zal het gedeelte van de brede
doeluitkering verkeer en vervoer dat is bestemd voor de provincies worden uitgekeerd via het
Provinciefonds. Het gaat om een bedrag van ongeveer B 1 miljard. De verplichting is vanaf 2015
al opgenomen in het Provinciefonds en is hiermee verdwenen uit de begroting van de minister
van IenM. De hogere ontvangsten van het ministerie zijn voor een deel te verklaren uit de
ge­stegen veilingopbrengst uit de CO2-emissierechtenhandel.
Het beleid van de minister wordt zowel uitgevoerd door agentschappen als door organisaties op
grotere afstand zoals ProRail of de Nederlandse Spoorwegen. Daarnaast voeren provincies,
waterschappen en gemeenten activiteiten uit die bijdragen aan de realisatie van het beleid van de
minister. Het ministerie kent 4 agentschappen waarvan Rijkswaterstaat verreweg de grootste is.
Van de uitgaven in 2015 van B 8.702,6 miljoen van de minister loopt ruim driekwart via Rijks­
waterstaat.

6

Inhoud

1 Conclusies

3

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Beleidsresultaten
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de beleidsresultaten. In § 3.1 gaan we in op het
focusonderwerp duurzaam inkopen. Daarnaast is zoals elk jaar onderzoek gedaan naar een aantal
casussen. Dit jaar deden we onder andere onderzoek naar de exploitatie van de Betuweroute. In
§ 3.2 gaan we hier nader op in. Voor het gehele rapport over deze casus verwijzen wij naar onze
publicatie Exploitatie van de Betuweroute. Ten slotte geven we in § 3.3 een oordeel over de
totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag.
In ons rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2015 Infrastructuurfonds (A) gaan we in
op ons onderzoek naar de informatie die de minister het parlement verschaft over MIRTprojecten (zie § 3.1 van dat rapport).

3.1 Duurzaam inkopen
De minister heeft in jaarverslag vooral aandacht voor de eigen (duurzame) bedrijfsvoering
De Tweede Kamer heeft duurzaam inkopen aangewezen als focusonderwerp voor de verant­
woording 2015 van de minister van IenM. In de bedrijfsvoeringsparagraaf besteedt de minister
daarom specifiek aandacht aan dit onderwerp. Wat opvalt is dat de minister zich vooral verant­
woordt over de (duurzame) bedrijfsvoering van haar eigen ministerie, maar nauwelijks aandacht
heeft voor haar verantwoordelijkheid voor duurzaam inkopen van de overheid als geheel. Boven­
dien gaat de minister vooral in op wat zij heeft gedaan, maar niet wat zij wil bereiken in termen
van ambities en doelstellingen en wat dit mag kosten. Een goed jaarverslag maakt juist een
vergelijking tussen ambities en resultaten en licht afwijkingen toe.
Verantwoordelijkheid is versnipperd
De minister van IenM is verantwoordelijk voor het realiseren van beleidsdoelen rond milieu en
duurzaamheid en daarmee voor duurzaam inkopen door de overheid als geheel. Het gaat hierbij
niet alleen om het Rijk en de daarmee verbonden organen, maar ook om de inkopen van bijvoor­
beeld provincies, waterschappen, gemeenten en onderwijsinstellingen. De minister van Wonen
en Rijksdienst (WenR) coördineert de rijksinkoop en is verantwoordelijk voor de regels en het
instrumentarium waarmee duurzaam inkopen door het Rijk in de praktijk is vormgegeven.
Daarnaast zijn enkele ministers verantwoordelijk voor beleidsdoelen voor duurzaam inkopen die
nauw aansluiten op de eigen beleidsthema’s van deze ministers:

7

Inhoud

1 Conclusies

•
•
•

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

de minister van EZ is verantwoordelijk voor het bevorderen van innovatie, biobased aanbe­
steden en het midden- en kleinbedrijf;
de minister van SZW is verantwoordelijk voor het bevorderen van werkgelegenheid (social
return) en arbeidsomstandigheden;
de minister van Buitenlandse Zaken wordt geacht zicht te hebben op arbeidsomstandig­
heden over de landsgrenzen (sociale voorwaarden).

Veelheid van doelen risico voor focus in de uitvoering
Het beleid van het Rijk voor duurzaam inkopen kent een veelheid van doelen. Zo kunnen bijvoor­
beeld worden genoemd het bevorderen van re-integratie/participatie, het bevorderen van
innovatie, het ondersteunen van het mkb, milieucriteria of de reductie van energiegebruik en/of
CO2-uitstoot. Het risico bestaat dat hierdoor geen enkel doel doorslaggevend is en dat het
beleid hierdoor aan effect verliest.
Plan van aanpak duurzaam inkopen moet zorgpunten wegnemen
Bij het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties bestaat onvrede over de wijze waarop
duurzaam inkopen bij overheden is vormgegeven. Begin vorig jaar stuurden zes organisaties
gezamenlijk een brief ten behoeve van het algemeen overleg van de Tweede Kamer over duur­
zaamheid, zie Brief coalitie duurzaam inkopen. Het betreft VNO-NCW, MKB Nederland, MVO
Nederland, Nederlandse vereniging voor inkoopmanagement (NEVI), De Groene Zaak en Social
Enterprise NL. Deze organisaties hebben eerder op verzoek van de staatssecretaris een advies
uitgebracht over duurzaam inkopen. In de brief aan de Tweede Kamer van begin vorig jaar
constateerden deze organisaties dat er de afgelopen jaren weliswaar veel inspanningen zijn
gepleegd op het terrein van duurzaam inkopen door overheden, maar uitten zij ook hun zorgen.
Deze hebben betrekking op onder meer onvoldoende centrale regie en gebrek aan bestuurlijk
commitment, het gebrek aan uniformiteit bij de toepassing van duurzaamheidseisen, het bureau­
cratische proces en het ontbreken van monitoring.
De staatssecretaris van IenM zegde de Tweede Kamer vorig jaar toe dat zij met een plan van
aanpak komt om de zorgpunten uit de brief aan te pakken. Dit plan van aanpak is in september
2015 aangeboden aan de Tweede Kamer, zie brief Staatssecretaris over plan van aanpak MVI
2015-2020. De plannen worden op dit moment nader uitgewerkt. Omdat de andere overheden
primair verantwoordelijk blijven voor hun eigen inkoopbeleid kan de minister veranderingen
echter niet afdwingen. Wij merken op dat het risico bestaat dat een aantal zorgpunten hierdoor
blijft bestaan.

8

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

3.2 Exploitatie Betuweroute
De Algemene Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de exploitatie van de Betuweroute in de
periode 2006-2014. De Betuweroute is een 160 kilometer lange, tweesporige spoorlijn tussen de
Rotterdamse haven en de Duitse grens bij Zevenaar-Oost, exclusief bestemd voor goederenver­
voer. De Betuweroute is op 16 juni 2007 geopend.
De belangrijkste conclusies uit ons onderzoek zijn: de Betuweroute maakt de financiële verwach­
tingen met betrekking tot de exploitatie vooralsnog niet waar en het is onbekend in welke mate
de beoogde milieuwinst is bereikt. We baseren deze conclusies op de volgende uitkomsten van
ons onderzoek.
Tegenvallende exploitatie
Private investeerders waren in de jaren negentig niet geïnteresseerd in een bijdrage in de aanleg­
kosten van de Betuweroute. Dat was - bij de aanleg - een tegenvaller. De exploitatie van de
Betuweroute blijft ook daarna een financiële tegenvaller voor het Rijk. Die is niet - zoals beoogd kostendekkend, laat staan winstgevend. Het Rijk moest al vanaf de start financieel en meer dan
beoogd bijdragen om het exploitatietekort aan te vullen.
Uitgaven voor het Rijk ruim twee keer zo hoog
De uitgaven blijken hoger te zijn dan van tevoren met het parlement was afgesproken. Voor de
exploitatiefase van 21 oktober 2006 tot 1 september 2013 had de minister van IenM een maxi­
male subsidie van B 76 miljoen vastgesteld. De werkelijke uitgaven voor het Ministerie van IenM
zijn meer dan verdubbeld naar B 170 miljoen. Sindsdien heeft het ministerie tot en met 2015
nog eens B 152 miljoen (gecorrigeerd voor inflatie) aan de exploitatie van de Betuweroute
bijgedragen.
Toekomstige uitgaven aan groot onderhoud en vervangingen
Uit een onderzoek, uitgevoerd in opdracht van het Ministerie van IenM, blijkt dat in de nabije
toekomst groot onderhoud aan en vervangingen op de Betuweroute nodig zijn. Onderhoud is
mogelijk te laag en de gebruiksvergoeding is mogelijk te hoog ingeschat. In de meerjaren­
begroting van het Infrastructuurfonds zijn voor het voorziene onderhoud middelen gereserveerd.
Geen onderzoek naar modal shift
De Betuweroute werd in 1995 - toen moest worden besloten over de aanleg - als de enige manier
gezien om het goederenvervoer van de weg naar het spoor te verschuiven (modal shift). Dit zou
het milieu ten goede komen. Het is echter niet bekend of de spoorlijn daadwerkelijk bijdraagt aan

9

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

de verbetering van het milieu. Toegezegd onderzoek naar de gerealiseerde modal shift waaruit
de beoogde milieuwinst blijkt, is door het Ministerie van IenM nooit uitgevoerd.
Informatie aan Tweede Kamer schiet tekort
Dat de uitgaven voor het Rijk hoger zouden uitvallen, was al in 2008 op het departement bekend.
De gebrekkige rentabiliteit van de Betuweroute werd in 2011 door de minister van IenM aan de
Tweede Kamer gemeld. Ook meldde zij toen de ”significant hogere exploitatiekosten” voor het
Rijk, zonder exacte bedragen te geven. Deze informatie zat in bijlagen bij de brief uit 2011 aan de
Tweede Kamer. Die informatie gaf overigens een beperkt overzicht van de werkelijke extra
uitgaven, namelijk enkel die tot en met 2009. Prognoses van de vermoedelijke eindstand van de
hogere uitgaven (B 160 miljoen) die destijds wel op het departement bekend waren, werden niet
met de Kamer gedeeld.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van IenM aan om (1) het toegezegde onderzoek naar de beoogde
verschuiving van het goederenvervoer van de weg naar het spoor (modal shift) alsnog uit te
voeren en hierbij aan te geven welke CO2-besparing dit mogelijk oplevert en (2) te toetsen in
welke mate de Betuweroute voldoet c.q. naar verwachting alsnog kan gaan voldoen aan de
strategische overwegingen die ten grondslag lagen aan het aanlegbesluit. We bevelen aan op
basis hiervan een toekomstplan voor de exploitatie van de Betuweroute te maken.

3.3 Oordeel totstandkoming beleidsinformatie
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van IenM is niet geheel deug­
delijk tot stand gekomen.
Het ministerie beschikt over richtlijnen die in opzet de deugdelijke totstandkoming van de
beleidsinformatie waarborgen. De richtlijnen bevatten naast een beschrijving van de verantwoor­
delijkheden, eisen voor de dossiervorming. In de praktijk blijkt de uitvoering niet conform de
opzet te verlopen. Met name de budgethouders die verantwoordelijk zijn voor een specifiek
beleidsterrein - en de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie moeten beoordelen - zijn
onvoldoende op de hoogte van de richtlijnen waardoor een ordelijke en controleerbare onder­
bouwing van de beleidsinformatie ontbreekt in de totstandkomingsdossiers. Door het niet
naleven van de intern opgestelde procedures loopt het ministerie risico dat de beleidsinformatie
in het jaarverslag niet klopt. Wij vragen hiervoor aandacht.

10

Inhoud

1 Conclusies

4

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Bedrijfsvoering
Hier vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering. We geven een oordeel
over de bedrijfsvoering en over de totstandkoming van de informatie over de bedrijfsvoering die
de minister in het jaarverslag verstrekt.

4.1 Oordeel bedrijfsvoering
De onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van IenM voldoen in 2015
aan de gestelde eisen, met uitzondering van 5 onvolkomenheden.
Tabel 2 Ontwikkelingen in onvolkomenheden
Onderwerp

2013

2014

2015

Informatiebeveiliging Rijkswaterstaat

onvolkomenheid onvolkomenheid

Inkoopbeheer directie OV Spoor

onvolkomenheid onvolkomenheid opgelost

Informatiebeveiliging Bestuurskern

onvolkomenheid onvolkomenheid opgelost

Regie externe beheerder SAP

onvolkomenheid onvolkomenheid

Inkoopbeheer KNMI

onvolkomenheid onvolkomenheid

Eerste klasabonnementen Rijkswaterstaat

onvolkomenheid

Inkoopbeheer ILT

onvolkomenheid

Inkoopbeheer directie Wegen en
Verkeersveiligheid
Toezicht FMC op inkoopfunctie

onvolkomenheid
onvolkomenheid

Het bovenstaand overzicht vertoont het verloop van de onvolkomenheden in de tijd. Hiernaast
treft u verderop in het rapport de aandachtspunten aan.

4.2 Opgeloste onvolkomenheden
4.2.1 Informatiebeveiliging gaat vooruit, maar blijft voor Rijkswaterstaat aandachtspunt
De afgelopen jaren hebben we de informatiebeveiliging bij zowel de Bestuurskern als Rijkswater­
staat aangemerkt als een onvolkomenheid. In 2015 is hard gewerkt aan een betere beveiliging
van de betreffende systemen en objecten. Wij hebben daarom besloten om de onvolkomenheid
bij de Bestuurskern op te heffen en de onvolkomenheid bij Rijkswaterstaat af te schalen naar een
aandachtspunt. In § 4.4.1 komen we terug op de voortgang die Rijkswaterstaat heeft geboekt en

11

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

bespreken we de resterende aandachtspunten waar het gaat om de Informatiebeveiliging bij
Rijkswaterstaat.
4.2.2 Inkoopbeheer Openbaar Vervoer Spoor voldoende verbeterd
In 2014 hebben we bij de beleidsdirectie Openbaar Vervoer en Spoor een onvolkomenheid
geconstateerd in het inkoopbeheer. Hoewel er nog wel onzekerheden zijn geconstateerd in de
inkopen van de beleidsdirectie is het karakter hiervan minder ernstig.
4.2.3 Verbetering beheer eersteklasabonnementen Rijkswaterstaat, maar blijft
aandachtspunt
Rijkwaterstaat heeft verbeteringen gerealiseerd waardoor we het beheer van eersteklasabonne­
menten niet langer als een onvolkomenheid aanmerken, maar als een aandachtspunt. In § 4.4.4
komen we terug op de voortgang die Rijkswaterstaat heeft geboekt met het Beheer van eerste­
klasabonnementen.

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Beheer SAP-systeem verbeterd, maar nog niet op orde
In 2015 zijn nog niet alle structurele verbeteringen die nodig zijn voor een betrouwbare werking
van het financiële systeem gerealiseerd.
De financiële administratie van het ministerie wordt gevoerd in een SAP-systeem. Dit systeem
wordt door een externe beheerder beheerd. De directie Concern Informatievoorziening (DCI)
houdt toezicht op deze externe beheerder. Vorig jaar hebben we geconstateerd dat dit toezicht
onvoldoende was. Hierdoor was het mogelijk dat medewerkers van deze externe beheerder te
ruime gebruiksrechten (als ‘super-users’) hadden gekregen.
In 2015 heeft DCI de rechten van de externe beheerder met betrekking tot het userbeheer
beperkt. Bovendien is de procedure voor de tijdelijke toekenning van een superuser account
aangescherpt. Hiermee is weliswaar het probleem met betrekking tot de superusers opgelost,
maar DCI moet nog wel zorgen dat het toezicht op externe beheerders verbetert. Het gaat
bijvoorbeeld om de vraag hoe de externe beheerder optreedt bij nieuwe kwetsbaarheden van
het systeem. Daarnaast moet DCI het toezicht op het wijzigingenbeheer en autorisatiebeheer
van de externe beheerder borgen in de eigen organisatie.

12

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

4.3.2 Inkoopbeheer KNMI verbeterd, maar nog niet op orde
Het inkoopbeheer van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) is verbeterd,
maar nog niet op orde. Er is meer aandacht nodig voor de onderbouwing van prestatiever­
klaringen. Bovendien bleken sommige opdrachten verlengd en/of gewijzigd buiten de daarvoor
geldende procedures om.
In ons verantwoordingsonderzoek van vorig jaar hebben we een onvolkomenheid geconstateerd
in het inkoopbeheer bij het KNMI. Het KNMI leefde de aanbestedingsregels niet goed na als
gevolg van onbekendheid met deze regels, een tekort aan deskundig personeel en een toe­
genomen aantal aanbestedingstrajecten.
Naar aanleiding van de bevindingen van vorig jaar heeft het KNMI veel inzet gepleegd om de
kwaliteit van het financieel beheer te verbeteren. De inspanningen van het KNMI hebben effect
gesorteerd. De aanbestedingsregels worden beter nageleefd. Hoewel de omvang van de gecon­
stateerde fouten en onzekerheden is afgenomen overschrijdt deze nog steeds de tolerantiegrens.
Er is voor een bedrag van B 3,1 miljoen aan fouten en onzekerheden geconstateerd op een totaal
bedrag aan inkopen van B 19,9 miljoen. Regelmatig ontbreekt een goede onderbouwing van de
prestatieverklaring. Dit speelt vooral wanneer de levering van een product is overeengekomen,
terwijl gefactureerd wordt op basis van uren. Bovendien bleken sommige overeenkomsten
achteraf, dus na de uitvoering van de werkzaamheden, verlengd en/of gewijzigd in plaats van
voorafgaand aan de werkzaamheden.
4.3.3 Inkoopbeheer ILT schiet tekort
Het inkoopbeheer van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) schiet tekort. De ILT heeft
in de eerste maanden van 2015 contracten verlengd die niet meer verlengd hadden mogen
worden. Hiermee is in strijd gehandeld met de Europese aanbestedingsregels. Daarnaast zijn
enkele contracten enkelvoudig aanbesteed, terwijl de aanbestedingsregels voorschrijven dat
gezien de omvang van deze contracten meerdere offertes moeten worden gevraagd. De omvang
van de geconstateerde fouten en onzekerheden overschrijdt de tolerantiegrens. Wij hebben bij
de ILT voor een bedrag van B 4,8 miljoen aan fouten en onzekerheden geconstateerd op een
totaal bedrag aan inkopen van B 31,7 miljoen. De geconstateerde fouten en onzekerheden deden
zich vooral voor in de eerste helft van 2015.
4.3.4 Inkoopbeheer kerndepartement functioneert onvoldoende
Het inkoopbeheer bij de (beleids)directies van het kerndepartement functioneert onvoldoende.
Over de hele breedte van het kerndepartement hebben wij fouten en onzekerheden geconstateerd

13

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

in de inkopen. Bij de directie Wegen en Verkeersveiligheid (WenV) gaat het om een relatief groot
bedrag dat bovendien de tolerantiegrens overschrijdt. Wij hebben bij de directie WenV voor een
bedrag van B 19,5 miljoen aan fouten en onzekerheden geconstateerd op een totaal bedrag aan
uitgaven van B 40,1 miljoen op artikel Wegen en Verkeersveiligheid.
4.3.5 Wet- en regelgeving voor inkopen onvoldoende nageleefd
De problemen in het inkoopbeheer doen zich niet alleen voor bij de directie WenV. Ook bij
andere directies binnen het kerndepartement hebben we in de inkopen fouten en onzekerheden
geconstateerd. Zo voldoen motivaties om af te kunnen wijken van de aanbestedingswet in een
aantal gevallen niet aan de eisen die de wet hieraan stelt. Daarnaast hebben we geconstateerd
dat de regels voor de objectieve leverancierskeuze niet goed worden nageleefd. Tot slot wijkt het
ministerie nogal eens bewust af van de Europese aanbestedingsregels, bijvoorbeeld als een
aanbesteding niet tijdig is voorbereid. In totaal is 50 keer bewust afgeweken. Om de boven­
genoemde problemen te voorkomen moet het ministerie het financieel bewustzijn bij de mede­
werkers verbeteren. Ook is meer alertheid op de rechtmatigheid van financiële transacties nodig
bij de beleidsdirecties.
FMC gaat onvoldoende na of verbeteringen inkoopfunctie worden gerealiseerd
De hoofddirectie Financiën, Management en Control (FMC) moet een grotere rol spelen bij het
oplossen van de geconstateerde onvolkomenheden in het inkoopbeheer door nadrukkelijker na
te gaan of de organisatieonderdelen de gestelde regels en richtlijnen naleven en de betrokkenen
aanspreken als zij dat niet of onvoldoende doen. De hoofddirectie FMC is verantwoordelijk voor
het ordelijk en controleerbaar financieel beheer op het ministerie en moet toezicht houden op
de naleving van de gestelde regels. FMC is hiermee het eerste aanspreekpunt voor het realiseren
van de gewenste verbeteringen. Bovendien valt de directeur inkoop onder de hoofddirectie
FMC. We formuleren daarom een onvolkomenheid waar het gaat om de rol van de hoofddirectie
FMC.

4.4 Aandachtspunten
4.4.1 Informatiebeveiliging Rijkswaterstaat: implementatie vergt meer tijd
Rijkswaterstaat is in 2015 doorgegaan met het verbeteren van de informatiebeveiliging van
kritische infrastructuur, zoals tunnels, bruggen, sluizen en waterkeringen. Eind 2015 was voor het
grootste deel van de te beveiligen objecten bepaald welke maatregelen nodig zijn om de bevei­
liging te verbeteren. De implementatie van die maatregelen blijkt meer tijd te vergen dan in 2014
werd verwacht.

14

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Rijkswaterstaat heeft op veel locaties in het land objecten met IT-voorzieningen die beveiligd
moeten worden. De afgelopen jaren constateerden we in het verantwoordingsonderzoek bij
Rijkswaterstaat grote risico’s op het gebied van de informatiebeveiliging omdat veel ICT-voorzie­
ningen onvoldoende waren beveiligd tegen inbraak, misbruik en uitval. In het verantwoordings­
onderzoek 2014 stelden wij vast dat Rijkswaterstaat voortvarend bezig is met het oplossen van
deze problemen, waarbij de meest risicovolle systemen, namelijk die voor het hoofdwater­
systeem, met voorrang worden aangepakt. De maatregelen voor het hoofdvaarwegennet en het
hoofdwegennet volgen later en kennen een langere doorlooptijd. Omdat veel maatregelen eind
2014 nog getroffen moesten worden en dat van andere de werking nog niet was aangetoond
door Rijkswaterstaat hebben we de informatiebeveiliging vorig jaar aangemerkt als een onvolko­
menheid.
De aanpak van de beveiligingsproblemen is een omvangrijke opgave, waarbij maatregelen
moeten worden getroffen bij de systemen die van belang zijn voor het functioneren van de drie
netwerken en bij de bediening van circa 400 objecten. Voor de systemen zijn inmiddels ruim
3.300 mogelijke maatregelen geïdentificeerd. Veel van die maatregelen waren reeds getroffen of
zijn inmiddels getroffen. Voor circa een kwart van de maatregelen geldt dat de verbetermaat­
regelen nog getroffen moeten worden of dat er (tijdelijk) een risico wordt geaccepteerd, bijvoor­
beeld omdat het systeem binnenkort wordt vervangen. Voor de objecten geldt dat circa de helft
van de maatregelen nog moet worden genomen. Daarbij gaat het vooral om maatregelen voor
het hoofd(vaar)wegennet die gepland staan en stonden voor 2016.
Intern onderzoek van Rijkswaterstaat maakt duidelijk dat de werking van de reeds getroffen
maatregelen nog moet worden aangetoond. Bovendien moet het beheer van de maatregelen
nog worden overgedragen aan de lijnorganisatie. Beide punten hebben expliciet de aandacht van
Rijkswaterstaat. Er is intern een nieuwe aanpak voorgesteld om de werking van maatregelen vast
te stellen. Ook is er een zogenoemde borgingsagenda opgesteld en de voortgang van de infor­
matiebeveiliging is onderdeel van de managementcontracten 2016.
Wij concluderen dat Rijkswaterstaat op een gestructureerde wijze werkt aan een betere informa­
tiebeveiliging en zicht heeft op de risico’s en op de te nemen maatregelen. Verder zien wij dat
Rijkswaterstaat het verbeterprogramma aanpast op grond van interne evaluaties en oog heeft
voor de borging van maatregelen. Wij hebben daarom besloten de onvolkomenheid op te heffen
en niet te wachten tot de volledige afronding van het verbeterprogramma. Wij hebben daarbij
ook meegewogen dat er een mitigatiestrategie is om risico’s te beheersen in de periode dat
definitieve maatregelen nog niet zijn geïmplementeerd. Een voorbeeld daarvan is de

15

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

mogelijkheid handmatig in te grijpen als de geautomatiseerde bediening het laat afweten. Gelet
op het belang van een goede en tijdige afwikkeling van het programma blijft de informatiebeveili­
ging van Rijkswaterstaat nog wel een aandachtspunt voor ons.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister van IenM aan om door te gaan op de ingeslagen weg en om ervoor te
zorgen dat Rijkswaterstaat aan kan tonen dat de ingezette maatregelen in de praktijk daad­
werkelijk leiden tot een verbeterde veiligheid van de hoofdinfrastructuur in Nederland.
4.4.2 Uitvoering van het subsidiebeheer nog niet adequaat
Het proces van subsidieverlening en -afrekening biedt in opzet voldoende waarborgen om
onrechtmatigheden te voorkomen, maar deze worden door het ministerie onvoldoende nage­
leefd. De minister loopt hierdoor het risico op onrechtmatig verstrekte voorschotten en voor­
schotten die niet rechtmatig kunnen worden vastgesteld omdat daarvoor onvoldoende onder­
bouwing aanwezig is. Het ministerie heeft met extra controles de risico’s zo veel mogelijk
proberen af te dekken. Toch constateerde de Auditdienst Rijk dat er ook in 2015 sprake is van
enkele voorschotten die onrechtmatig dan wel op het verkeerde moment zijn uitbetaald. In
totaal gaat het om een bedrag van B 2,8 miljoen.
Een belangrijk onderdeel van het subsidiebeheer is het beleid gericht op het voorkomen van
misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies. Het ministerie beschikt niet over een eigen,
samenhangend en geformaliseerd beleid ter voorkoming van misbruik en oneigenlijk gebruik.
Aanbeveling
Wij bevelen de minister van IenM aan een eigen, samenhangend MenO-beleid op te stellen en
dit de basis te laten zijn voor de risicoanalyses, beheersmaatregelen en het reviewbeleid voor de
verschillende subsidieregelingen van het ministerie.
4.4.3 Aandacht voor kennis binnen Rijkswaterstaat blijft nodig
Op een aantal domeinen heeft Rijkswaterstaat een tekort aan eigen mensen met de juiste kennis
en ervaring. Rijkswaterstaat huurt daarom mensen van buiten in of besteedt werkzaamheden uit.
In 2015 bedroeg het inhuurpercentage van Rijkswaterstaat 24%. Dit is ver boven de rijksbrede
norm van 10% voor externe inhuur die in de Rijksbegrotingsvoorschriften is opgenomen. Een te
grote afhankelijkheid van externe deskundigheid is ongewenst, zeker als het gaat om kerntaken
van Rijkswaterstaat.

16

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Rijkswaterstaat heeft kennistekorten in beeld en treft maatregelen
Voor wat betreft projectbeheersing van complexe bouwprojecten, industriële automatisering,
bouwtechnische functies en asset- en omgevingsmanagement signaleert Rijkswaterstaat risico’s
voor afhankelijkheid van de markt. Dit brengt risico’s met zich mee voor een goede contract­
beheersing van aanleg- en onderhoudsprojecten. Vooral de uitvoering van regulier onderhoud is
kwetsbaar, omdat daar de contractbeheersing nog niet op het niveau is van dat van de grote
aanleg- en onderhoudsprojecten. Wij constateren dat Rijkswaterstaat de domeinen waar zich
kennistekorten voordoen in beeld heeft en middelen uittrekt om de eigen deskundigheid en
kennis op deze terreinen te versterken. Zo is in de begroting 2014 aangekondigd dat er een
omzetting plaats vindt van 174 fte inhuur op het terrein van ICT naar 249 ambtelijke fte. Met de
omzetting wordt naast opbouw van eigen expertise ook nog eens een structurele besparing van
B 10 miljoen geboekt. Rijkswaterstaat had verwacht de 249 fte eind 2015 te hebben ingevuld.
Dat is niet gehaald. Eind 2015 moet nog 37 van de 249 fte worden ingevuld. In de praktijk blijkt
het lastig om deze vacatures te vullen. Rijkswaterstaat verwacht eind 2016 de volledige 249 fte te
hebben geworven. Een ander voorbeeld komt uit de begroting 2016. In deze begroting kondigde
de minister aan om 100 fte voor inhuur op niet-kerntaken om te zetten naar eigen personeel. De
reden die zij noemt is enerzijds het borgen van kennis binnen Rijkswaterstaat en anderzijds het
verminderen van de afhankelijkheid van de markt.
Rijkswaterstaat heeft beleid geformuleerd voor inhuur en uitbesteding
Rijkswaterstaat heeft in 2008 beleidsuitgangspunten voor inhuur en uitbesteding geformuleerd.
Deze luiden dat inhuur op kerntaken alleen plaats vindt ingeval van piekbelasting in de productie
of wanneer specialistische kennis niet vanuit de arbeidsmarkt kan worden aangetrokken. Nietkerntaken worden in principe uitbesteed, met inachtneming van de gewenste kritische massa in
de eigen organisatie om de opdrachtgeversrol goed te kunnen vervullen. Het beleid van Rijks­
waterstaat is om inhuur op niet-kerntaken alleen toe te staan als het niet mogelijk is om de
uitbesteding goed te beschrijven in termen van productspecificaties en prestaties.
Terugdringing externe inhuur verloopt moeizaam
Rijkswaterstaat wil het percentage externe inhuur terugdringen. Enerzijds om te bewegen
richting de rijksbrede norm van 10% voor externe inhuur. Anderzijds vanuit kostenoverwegin­
gen: inhuur is relatief duur als deze een structureel karakter heeft en er ligt een aantal taakstellin­
gen voor de apparaatskosten van Rijkswaterstaat. In april 2014 heeft Rijkswaterstaat een plan van
aanpak vastgesteld om de externe inhuur terug te dringen van 23% in 2013 naar 14% in 2018. Het
terugdringen van de externe inhuur gaat tot dusverre moeizaam. In 2015 is het inhuurpercentage

17

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

opgelopen tot 24%. Rijkswaterstaat ligt vooralsnog niet op koers om de doelstelling uit het plan
van aanpak uit 2014 te realiseren.
Tabel 3 Inhuur Rijkswaterstaat (x miljoen euro)
2013

2014

2015

2016

2017

2018

Doelstelling plan van aanpak 2014

203

167

131

115

106

100

Realisatie

210

219

221

- waarvan kerntaak

105

88

74

- waarvan niet-kerntaak

105

131

147

Uitbesteden van niet-kerntaken gebeurt nog te weinig
Het beleid van Rijkswaterstaat om niet-kerntaken in principe uit te besteden wordt in de praktijk
nog nauwelijks uitgevoerd. Dit komt omdat inhuren eenvoudiger is voor Rijkswaterstaat en het
agentschap hier ook bekender mee is vanuit het verleden. Het kost veel tijd om een goede
productspecificatie op te stellen. Met de hoge werkdruk en de beperkte capaciteit in de project­
teams is de keus dan snel gemaakt. Sinds kort stuurt Rijkswaterstaat nadrukkelijker op het
uitbesteden van niet-kerntaken.
4.4.4 Eersteklasabonnementen Rijkswaterstaat vergen aandacht
Wij vragen aandacht voor het verder op orde brengen van de eersteklas reisrechten. Rijkswater­
staat heeft de rechtmatigheid van de uitgegeven eersteklas reisrechten verbeterd. Intern onder­
zoek van Rijkswaterstaat laat zien dat meer dan 90% van die reisrechten eind 2015 op orde was.
Uit onze review op dat onderzoek blijkt echter dat daar waar een medische verklaring nodig is die
in veel gevallen nog steeds ontbreekt in het personeelsdossier. Ongeveer de helft van de huidige
eersteklasabonnementen zijn in het verleden uitgegeven op basis van een regeling met een
tijdelijk karakter. Deze regeling is geëindigd op 1 januari 2008 maar de eersteklas reisrechten zijn
nooit teruggedraaid.
Verder constateren wij in ons onderzoek dat in ongeveer een kwart van de gevallen een Businesscard is uitgegeven. Dit geeft de houder recht op reizen door heel Nederland, zowel zakelijk als
privé. Deze vervoersbewijzen stroken niet met het rijksbrede vervoersbeleid waarin de mobility
mix een prominente rol speelt.

18

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

4.4.5 Aansturing en het toezicht van het Ministerie van IenM op ProRail nog niet op orde
De aansturing van en het toezicht van het Ministerie van IenM op ProRail is nog niet op orde. Dit
blijkt uit rapportages van de Algemene Rekenkamer naar de Aansturing van ProRail door het
Ministerie van Verkeer en Waterstaat uit 2009 en naar de Besteding van spoorbudgetten door
ProRail uit 2011 en uit rapportages van externe onderzoeksbureaus die in opdracht van het
departement hiernaar hebben gekeken. Dit wordt door de verantwoordelijk staatssecretaris ook
onderkend. Zij heeft de Tweede Kamer daarom toegezegd ProRail scherper te willen aansturen.
Wij constateren dat het ministerie werkt aan verbeteringen in de aansturing, maar dat het nog
enige tijd zal vergen voordat de aansturing van ProRail op orde is. Daarnaast vragen wij aandacht
voor de scheiding tussen de beleidsbepalende functies en de toezichthoudende functies.
Verschillende rollen ministerie nog niet uitgewerkt
Het ministerie onderscheidt in haar relatie tot de uitvoeringsorganisatie ProRail verschillende
rollen: concessieverlener, subsidieverstrekker en aandeelhouder. Naar ons oordeel is een belang­
rijke randvoorwaarde om de aansturing van ProRail op orde te krijgen dat er vanuit deze rollen
een gezamenlijke visie wordt ontwikkeld en de uitvoering daarvan helder te beleggen binnen het
departement. Dit dient nader uitgewerkt te worden in een ‘samenwerkingsprotocol’. Het minis­
terie is bezig de verschillende rollen nader uit te werken.
ProRail is - ex artikel 91 van de Comptabiliteitswet 2001 - een rechtspersoon met een wettelijke
taak (RWT). Dit betekent dat de minister aan het parlement inzicht moet kunnen geven in de
recht- en doelmatige besteding van middelen, de taakuitvoering door ProRail en de mate waarin
de bedrijfsvoering van ProRail op orde is. We vragen de minister bij de uitwerking van de ver­
schillende rollen na te gaan of dit aanvullende eisen stelt aan de aansturing van ProRail en het
toezicht dat de minister op deze infrabeheerder houdt.
Nog onvoldoende aandacht voor onafhankelijk toezicht
In voornoemde rapporten van de Algemene Rekenkamer hebben we de minister aanbevolen om
naast de rollen van concessieverlener, subsidieverstrekker en aandeelhouder ook de rol van
‘onafhankelijke toezichthouder’ te onderscheiden en deze binnen het ministerie te beleggen.
Toezichthoudende functies dienen nadrukkelijk gescheiden te zijn van beleidsbepalende func­
ties. Wij constateren dat het ministerie nog onvoldoende aandacht hiervoor heeft.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van IenM aan om bij de uitwerking van de verschillende rollen die zij
heeft in haar relatie tot ProRail na te gaan of de RWT-status aanvullende eisen stelt aan de

19

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

aansturing en het toezicht. Daarnaast bevelen we aan om toezichthoudende functies op ProRail
nadrukkelijk te scheiden van beleidsbepalende functies.

4.5 Belangrijke ontwikkeling: gezamenlijke marktvisie
De afgelopen jaren zijn er een aantal aanlegprojecten geweest waarbij sprake was van een
gespannen relatie met de opdrachtnemer. Deze spanningen konden ontstaan in een markt
waarbij door de economische crisis de vraag is teruggelopen en ver achterbleef bij het aanbod.
Opdrachtnemers schreven hierdoor tegen (te) lage prijzen in op aanbestedingen of namen
risico’s en aansprakelijkheden over van Rijkswaterstaat om zich hiermee beter te positioneren
ten opzichte van concurrenten. Als zich in de uitvoering van het project tegenvallers voordoen
kunnen zogenaamde ‘vechtcontracten’ ontstaan waarbij discussie de boventoon voert over wie
aanspreekbaar en aansprakelijk is voor de financiële gevolgen van deze tegenvallers.
Om deze ontwikkeling te keren werd de noodzaak gevoeld voor een cultuurverandering. Rijks­
waterstaat heeft hierbij het voortouw genomen en heeft marktpartijen, kennisinstellingen en
mede-opdrachtgevers uitgenodigd om mee te denken over hoe de samenwerking tussen
opdrachtnemer en opdrachtgever kan worden versterkt. Vooruitlopend op de marktvisie zoekt
Rijkwaterstaat naar manieren om het risico op vechtcontracten te verminderen. We noemen de
volgende acties van Rijkswaterstaat:
• Optimale financiële omvang van contracten in relatie tot de complexiteit van het project.
Grote complexe projecten kunnen een te groot risico vormen voor de financiële stabiliteit
van de opdrachtnemer.
• Betere verdeling van risico’s en onzekerheden. Risico’s worden neergelegd bij de partij die
deze het beste kan beheersen en beïnvloeden. Een andere mogelijkheid is het afspreken van
een maximum voor het financiële risico van de opdrachtnemer in geval dat er sprake is van
onzekerheden. Bijvoorbeeld als het onderhoud van bestaande infrastructuur wordt over­
genomen terwijl geen goed zicht is op de staat van onderhoud omdat het object zich bijvoor­
beeld (deels) onder water bevindt.
•

•

Hanteren van een vaste inschrijvingsprijs. De gunning gebeurt niet op prijs, maar op basis van
kwaliteitscriteria. Er wordt gegund aan de partij die het best scoort op de geformuleerde
EMVI-criteria (economisch meest voordelige inschrijving).
Teruggeven van een opdracht. Aanbieden van de mogelijkheid aan de opdrachtnemer om,
tegen betaling van een boete, direct na gunning van een project de opdracht terug te geven
aan Rijkswaterstaat als de opdrachtnemer tegen een substantieel lagere prijs heeft ingeschre­
ven dan de concurrentie.

20

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

De gezamenlijke marktvisie is in januari 2016 gepresenteerd, zie Marktvisie. De volgende stap is
dat iedere organisatie die de marktvisie onderschrijft een strategische doorvertaling maakt,
inclusief acties om de marktvisie in de eigen organisatie invulling te geven. Rijkswaterstaat is
bezig dit voor de eigen organisatie verder uit te werken en we zullen dit in de toekomst blijven
volgen.
Financieel belang van DBFM-contracten neemt toe
Rijkswaterstaat heeft de afgelopen twee decennia steeds meer taken en risico’s neergelegd bij de
opdrachtnemer. Waar Rijkswaterstaat 20 jaar geleden nog zelf bestekken maakte die vervolgens
door de opdrachtnemer werden uitgevoerd is het nu veelal zo dat Rijkswaterstaat de functionali­
teiten formuleert en de opdrachtnemer een ontwerp maakt, bouwt en soms ook langjarig
onderhoudt en/of financiert. Hierdoor zijn risico’s die voorheen door Rijkswaterstaat werden
gelopen, bijvoorbeeld in het ontwerp, verschoven naar de opdrachtnemer. Als de opdracht­
nemer eveneens langjarig onderhoud uitvoert en financiert is sprake van een DBFM-contract.
Hierbij betaalt Rijkswaterstaat de opdrachtnemer voor het gebruik van het object. In 2015 liepen
11 DBFM-contracten en heeft Rijkswaterstaat B 657,6 miljoen hieraan uitgegeven. Het totale
financiële belang van deze 11 contracten bedraagt B 10,0 miljard. DBFM-contracten kunnen ten
opzichte van andere contractvormen meerwaarde opleveren in tijd, geld of kwaliteit. Doordat
ontwerp, bouw, onderhoud en financiering in één contract zijn geïntegreerd, kunnen ‘life cycle
optimalisaties’ optreden. Een DBFM-contract stimuleert de opdrachtnemer om bij het ontwerp
ook rekening te houden met de technische uitvoerbaarheid en de consequenties van beheer en
onderhoud en maakt hierdoor een betere integrale (kosten)afweging mogelijk. Zie ook ons
onderzoek uit 2013 naar Contractmanagement bij DBFMO-projecten en onze aanbevelingen aan
zowel de minister van IenM als ook de ministers van Financiën en WenR.

4.6 Oordeel totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van IenM is
deugdelijk tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

21

Inhoud

1 Conclusies

5

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Financiële informatie
In dit hoofdstuk vindt u de resultaten van ons onderzoek naar de financiële informatie in het
jaarverslag.
We geven een oordeel over:
• de rechtmatigheid van de financiële informatie;
• de deugdelijke weergave van de financiële informatie;
• de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave van de financiële informatie op artikelniveau.
Alle door ons aangetroffen fouten en onzekerheden vindt u in het overzicht op onze website.
Hieronder gaan wij in op de belangrijkste fouten en onzekerheden.

5.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie van IenM voldoet op totaal­
niveau aan de daaraan te stellen eisen. Wel hebben wij fouten gevonden bij zes artikelen waarbij
in zeven gevallen de tolerantiegrens is overschreden (zie § 5.1.3).
5.1.1 Oordeel rechtmatigheid financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie
van IenM is op totaalniveau rechtmatig. Wij geven ons oordeel onder voorbehoud van goed­
keuring van de slotwetmutaties door de Staten-Generaal.
Voorbehoud slotwetmutaties
Het bedrag aan verplichtingen omvat in totaal B 3,4 miljoen aan overschrijdingen op de begro­
tingsartikelen 15, 20 , 23 en 26 . Het bedrag aan uitgaven omvat in totaal B 1,5 miljoen aan
overschrijdingen op de begrotingsartikelen 15, 26 en 97. Gaan de Staten-Generaal niet akkoord
met de daarmee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel over de finan­
ciële informatie mogelijk herzien.
5.1.2 Oordeel deugdelijke weergave financiële informatie
De in de financiële overzichten opgenomen informatie in het Jaarverslag 2015 van het Ministerie
van IenM is op totaalniveau deugdelijk weergegeven en voldoet aan de verslaggevingsvoor­
schriften.

22

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

5.1.3 Rechtmatigheid en deugdelijke weergave op artikelniveau
Wij controleren ook op artikelniveau de deugdelijke weergave en de rechtmatigheid van de
financiële informatie. Bij de begrotingsartikelen 12, 21 en 98 hebben wij fouten en onzekerheden
geconstateerd betreffende de rechtmatigheid van de verplichtingen. Bij de begrotingsartikel 14,
15, 20 en 98 zijn fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven geconstateerd.
Op begrotingsartikel 14 is ook sprake van fouten en onzekerheden in de deugdelijke weergave
van de uitgaven. In alle bovenstaande gevallen is sprake van overschrijding van de tolerantiegrens
op artikelniveau.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid verplichtingen op begrotingsartikel 12
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verplichtingen op artikel 12 Waterkwaliteit is overschreden. Het betreft een fout van B 0,1
miljoen en een onzekerheid van B 0,4 miljoen in de rechtmatigheid van de verplichtingen die
worden veroorzaakt door het niet naleven van de aanbestedingsprocedures. Een onderdeel
daarvan is het ontbreken van een motivatie in het dossier voor de keuze van de leverancier.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid verplichtingen op begrotingsartikel 21
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verplichtingen op artikel 21 Duurzaamheid is overschreden. Het betreft een fout van B 0,3
miljoen en een onzekerheid van B 1,5 miljoen in de rechtmatigheid van de verplichtingen. De
onzekerheid is het gevolg van het ontbreken van een motivatie in het dossier voor de keuze van
de leverancier.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid verplichtingen op begrotingsartikel 98
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
verplichtingen op artikel 98 Apparaat van het kerndepartement is overschreden. Het betreft
een fout van B 12,2 miljoen en een onzekerheid van B 7,5 miljoen in de rechtmatigheid van de
verplichtingen. De fout is het gevolg van niet naleven van de aanbestedingsprocedures. De
on­zekerheid is het gevolg van het ontbreken van een motivatie in het dossier voor de keuze
van de leverancier.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid en deugdelijke weergave uitgaven op
begrotingsartikel 14
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid en de
deugdelijke weergave van de uitgaven op artikel 14 Wegen en verkeersveiligheid is overschre­
den. Het betreft een fout in de uitgaven van B 2,8 miljoen. De gerapporteerde onzekerheid in de

23

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

uitgaven bedraagt B 7,0 miljoen. Daarnaast is er een fout in de deugdelijke weergave van B 9,8
miljoen. De fout in de deugdelijke weergave is het gevolg van het verantwoorden van inhuur op
een beleidsartikel in plaats van op artikel 98. De onrechtmatigheden en de onzekerheden zijn het
gevolg van een voorschot van B 2,7 miljoen dat ten onrechte later is betaald dan in de beschikking
aangegeven en onzekerheden tot een bedrag van B 7,0 miljoen wegens onvoldoende zekerheid
of de prestaties van betaalde facturen zijn geleverd.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid uitgaven op begrotingsartikel 15
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
uitgaven op artikel 15 OV-keten is overschreden. Het betreft een fout van B 0,3 miljoen. De
gerapporteerde onzekerheid in de uitgaven bedraagt B 0,5 miljoen. De onrechtmatigheden zijn
het gevolg van betalingen van B 0,3 miljoen voor prestaties met betrekking tot een contract dat al
anderhalf jaar was afgelopen. De onzekerheden zijn het gevolg van onvoldoende zekerheid of de
prestaties van betaalde facturen zijn geleverd.
Onzekerheden in rechtmatigheid uitgaven op begrotingsartikel 20
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
uitgaven op artikel 20 Lucht en Geluid is overschreden. De gerapporteerde onzekerheid in de
uitgaven bedraagt B 0,2 miljoen. De onzekerheden in de rechtmatigheid zijn het gevolg van
onvoldoende zekerheid of de prestaties van betaalde facturen zijn geleverd.
Fouten en onzekerheden in rechtmatigheid uitgaven op begrotingsartikel 98
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden met betrekking tot de rechtmatigheid van de
uitgaven op artikel 98 Apparaat van het kerndepartement is overschreden. Het betreft een fout
van B 0,4 miljoen. De gerapporteerde onzekerheid in de uitgaven bedraagt B 12,5 miljoen. De
onzekerheden in de rechtmatigheid zijn het gevolg van onvoldoende zekerheid of de prestaties
van betaalde facturen zijn geleverd.

24

Inhoud

1 Conclusies

6

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
De minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) heeft op 29 april 2016 gereageerd op ons
conceptrapport. Hieronder geven we haar reactie op dit rapport samengevat weer. De volledige
reactie staat op www.rekenkamer.nl/2015-ienm. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van IenM
In haar reactie gaat de minister van IenM in op de maatregelen die zij treft naar aanleiding van
onze aanbevelingen en conclusies. Uit de reactie blijkt dat de minister de bevindingen in ons
rapport onderschrijft en alle aanbevelingen overneemt, met uitzondering van de aanbeveling om
een toekomstplan op te stellen voor de exploitatie van de Betuweroute.
Beleidsresultaten
Duurzaam inkopen
De minister van IenM geeft aan dat zij in haar eigen jaarverslag verantwoording aflegt over de
duurzame bedrijfsvoering van haar eigen ministerie. Voor de bijdrage van het Kabinet aan dit
focusonderwerp verwijst de minister naar de Verantwoordingsbrief. De minister benadrukt dat
het Plan van Aanpak Maatschappelijk Verantwoord Inkopen (MVI) 2015-2020 niet tot doel heeft
om inhoudelijke beleidsdoelen en ambities op te leggen aan overheden. Het Plan van Aanpak
gaat uit van de eigen verantwoordelijkheid voor het formuleren van de eigen doelen en ambities.
De staatssecretaris van IenM is in overleg is met bestuurders van medeoverheden om met hun te
bezien hoe de ambities ten aanzien van MVI binnen hun organisatie verder gestimuleerd kunnen
worden. Voor het zomerreces zal de staatssecretaris aan de Tweede Kamer rapporteren over de
voortgang van het Plan van Aanpak. Hierbij wordt ook ingegaan op de punten waar wij in dit
rapport op wijzen, aldus de minister.
Exploitatie Betuweroute
De minister van IenM geeft aan dat de verwachtingen omtrent een marktconforme exploitatie
van de Betuweroute in de loop der jaren gelogenstraft zijn. Dit is uiteindelijk in 2011 aan de
Tweede Kamer medegedeeld. Verder geeft zij - terugkijkend - aan dat die conclusie eerder
getrokken had kunnen worden. Het onderstreept, wat haar betreft, het belang van het vroeg­
tijdig transparant maken van risico’s.
De minister neemt onze aanbeveling om toegezegd onderzoek naar de gerealiseerde modal shift
uit te voeren niet over, aangezien dit - in verband met de huidige voorwaardenscheppende rol

25

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

van de overheid - geen toegevoegde waarde heeft. Onze aanbeveling om te toetsen in welke
mate de Betuweroute voldoet of alsnog kan gaan voldoen aan de strategische overwegingen die
ten grondslag lagen aan het aanlegbesluit neemt de minister wel over. Zij ontraadt evenwel de
aanbeveling om op basis hiervan een toekomstplan voor de exploitatie op te stellen.
Totstandkoming beleidsinformatie
De minister van IenM verwijst naar de toezegging die zij doet in de bedrijfsvoeringsparagraaf
in het jaarverslag om de aanbevelingen van de Auditdienst Rijk met betrekking tot de tostand­
komingsproces van de beleidsinformatie over te nemen.
Bedrijfsvoering
ProRail
De minister van IenM geeft aan dat wordt gewerkt aan versterking van de verschillende rollen en
verantwoordelijkheden van het ministerie richting ProRail en dat een traject is doorlopen wat
heeft geleid tot verduidelijking van de rollen en verantwoordelijkheden en tot een slagvaardiger
interne besluitvorming. Daarnaast geeft de minister aan dat bij de analyse omtrent de ordening
van ProRail ook de interne sturing zal worden beschouwd. De minister belooft dat bij de verdere
uitwerking van deze verbetering onze aanbevelingen worden betrokken ten aanzien van het onaf­
hankelijk toezicht binnen het ministerie en de gevolgen van de RWT-status voor de aansturing.
Inkoopbeheer
De minister van IenM geeft aan dat zij in haar jaarverslag het project Versterking Financieel
beheer Bestuurskern heeft aangekondigd. Doel hiervan is onder meer om maatregelen te treffen
om de gesignaleerde tekortkomingen in het inkoopbeheer weg te nemen en zorg te dragen voor
toereikende sturing op de naleving van de Rijksbrede inkoopkaders.

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
Beleidsresultaten
Duurzaam inkopen
Voor de bijdrage van het kabinet aan het focusonderwerp duurzaam inkopen verwijst de minister
naar de Verantwoordingsbrief. De Verantwoordingsbrief maakt geen deel uit van de documenten
die aan ons worden voorgelegd en waarover wij, in het kader van het verantwoordingsonderzoek,

26

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

ons een oordeel vormen. Wij vertrouwen er op dat de aangekondigde voortgangsrapportage over
het Plan van Aanpak MVI 2015-2020 ook ingaat op de risico’s waarop wij in dit rapport wijzen.
Exploitatie Betuweroute
De minister van IenM heeft weliswaar in 2011 de Tweede Kamer geïnformeerd over tegenval­
lende prognoses van de exploitatie, maar zij vermeldt daarbij niet dat de toen verstrekte infor­
matie de extra uitgaven tot en met 2009 betroffen. Op het departement bekende prognoses
over de vermoedelijke eindstand in 2013 van de hogere uitgaven (B 160 miljoen) zijn toen niet
met de Tweede Kamer gedeeld.
Wij vernemen verder met instemming dat de minister van IenM gaat toetsen in welke mate de
Betuweroute voldoet of alsnog kan gaan voldoen aan de strategische milieu- en economische
overwegingen die ten grondslag lagen aan het aanlegbesluit. Dat de minister inmiddels niet meer
sturend optreedt in de keuze van marktpartijen voor de te gebruiken wijze van vervoer doet hier
niets aan af. Het doen van effectiviteitsonderzoek is wenselijk, niet alleen om lessen te trekken uit
het gevoerde beleid, maar ook met het oog op een mogelijk toekomstige (meer) rendabele
exploitatie van de Betuweroute. Door geen toekomstplan op te stellen, laat de minister naar
onze mening kansen liggen om - vooruitlopend op de mogelijk maximale benutting van de
Betuweroute als de aansluiting met Duitsland is gerealiseerd - de exploitatie van de Betuweroute
te optimaliseren, zowel in financiële zin als in termen van milieuwinst.
Bedrijfsvoering
ProRail
In haar reactie geeft de minister aan dat bij de analyse omtrent de ordening van ProRail ook de
interne sturing zal worden beschouwd. Omdat de keuze voor de ordening van ProRail gevolgen
heeft voor de rollen en verantwoordelijkheden van het ministerie richting ProRail, zullen we dit
dossier in de toekomst met aandacht blijven volgen.
Inkoopbeheer
We constateren dat de minister van IenM in haar reactie niet in gaat op onze opmerkingen over
de rol van de hoofddirectie FMC waar het gaat om het oplossen van de geconstateerde onvolko­
menheden in het inkoopbeheer. Ons inziens is de directie FMC onvoldoende nagegaan of de
verbeteringen in de inkoopfunctie worden gerealiseerd en de organisatieonderdelen aan moet
spreken als zij de gestelde regels en richtlijnen niet of onvoldoende naleven.

27

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Bijlage 1

Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse Verantwoordingsonderzoek kijken wij naar de kwaliteit van de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan het parlement. Wij beoordelen ook de
kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries gedurende het begrotingsjaar. Het onderzoek
mondt uit in het afgeven van onze verklaring van goedkeuring bij de rijksrekening en de saldi­
balans van het rijk, die in het Financieel jaarverslag van het Rijk zijn opgenomen. De taken en
bevoegdheden voor het Verantwoordingsonderzoek liggen vast in de Grondwet en in de
Comptabiliteitswet 2001.
Onderzoek naar de jaarverslagen
Ons onderzoek naar de jaarverslagen is erop gericht om vast te stellen:
• of de weergegeven financiële informatie klopt en de weergegeven financiële transacties
rechtmatig zijn - dat wil zeggen in overeenstemming met de begrotingswetten en andere
toepasselijke wettelijke regels;
• of de weergegeven (niet-financiële) informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfs­
voering op goede wijze tot stand gekomen is;
• of de inrichting van het jaarverslag voldoet aan de bepalingen uit de Comptabiliteitswet
2001 en de Rijksbegrotingsvoorschriften.
Bij het onderzoek naar de financiële informatie willen wij voldoen aan de internationale controle­
standaarden voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ‘ISSAIs’).
Wij onderzoeken niet iedere geldstroom tot in detail, maar hanteren een werkwijze die is geba­
seerd op risicoanalyse. Wij maken optimaal gebruik van het controlewerk dat de Auditdienst Rijk
voor de ministers verricht, en voeren daarnaast eigen controles uit.
Met het oog op het budgetrecht van het parlement richten wij ons controlewerk zo in dat wij
over belangrijke fouten en onzekerheden niet alleen op jaarverslagniveau in totaal, maar ook per
begrotingsartikel kunnen rapporteren. Om te kunnen bepalen wat wel en niet belangrijk is
gebruiken wij kwantitatieve en kwalitatieve tolerantiegrenzen.
Voor de in het jaarverslag opgenomen informatie over het gevoerde beleid en de bedrijfsvoering
beoordelen we of deze ordelijk en controleerbaar tot stand is gekomen.

28

Inhoud

1 Conclusies

2 Feiten & cijfers

3 Beleid

4 Bedrijfsvoering

5 Financieel

6 Reactie

Onderzoek naar de bedrijfsvoering
In ons onderzoek naar de kwaliteit van de bedrijfsvoering van de ministeries beoordelen wij of
het financieel beheer, het materieelbeheer en andere elementen van de bedrijfsvoering recht­
matig, ordelijk en controleerbaar zijn.
Omdat het niet mogelijk is alle relevante elementen van de bedrijfsvoering jaarlijks te toetsen,
hebben wij een meerjarige aanpak ontwikkeld. Wij richten ons daarbij vooral op de elementen
die een rechtstreekse relatie hebben met de financiële informatie in de jaarverslagen. Alle essen­
tiële beheersmaatregelen (‘key controls’) binnen het financieel beheer onderwerpen we ten
minste eens in de drie jaar aan onderzoek.
Als we vinden dat een onderdeel van de bedrijfsvoering onvoldoende beheerst verloopt, noe­
men wij dat een ‘onvolkomenheid’ dan wel een ‘ernstige onvolkomenheid’. Daarnaast benoemen
wij zaken die beter kunnen worden georganiseerd als aandachtspunt
Onderzoek naar beleidsinformatie
Wij doen jaarlijks onderzoek naar een aantal beleidsthema’s. Centraal staan hierbij de vragen of
ministers erin slagen de belastingbetaler waar voor zijn geld te leveren en of zij het parlement
hierover voldoende informeren. Hiervoor gaan wij na:
•
•
•
•

hoeveel geld aan het beoogde doel wordt besteed;
of voor dat geld de beloofde prestaties worden geleverd;
in hoeverre het met het geld beoogde doel wordt gerealiseerd;
of het parlement in begroting, jaarverslag en andere kamerstukken voldoende wordt geïnfor­
meerd.

Een uitgebreide methodologische verantwoording over ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek
staat op onze website:
verantwoordingsonderzoek.rekenkamer.nl/over-dit-onderzoek/verantwoordingsdag

29

Voorlichting
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 ea Den Haag
telefoon (070) 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
Omslag
Ontwerp: Corps Ontwerpers
Foto: Corbis/Hollandse Hoogte

Den Haag, mei 2016