Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

33 835

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit
(NVWA)

Nr. 48

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 november 2016
In het AO NVWA van 10 december 2015 (Kamerstuk 33 835, nr. 30) heb ik
toegezegd te laten onderzoeken hoe de Nederlandse tarieven voor keuring
en toezicht zich verhouden tot de tarieven van de competente autoriteiten
in de ons omringende landen, te weten België, Frankrijk, Denemarken en
Duitsland. Ook heb ik in dit AO toegezegd de Nederlandse retributietarieven voor keuring en toezicht te toetsen aan de afspraken in rapport
Maat Houden1.
De aanleiding hiervoor was dat het bedrijfsleven stelt dat de retributietarieven voor keuring- en toezichtkosten in Nederland aanzienlijk hoger
liggen dan in de ons omliggende landen. Volgens het bedrijfsleven dragen
deze kosten daarmee bij aan een ongelijk speelveld en het verleggen van
handelsstromen naar het buitenland. Bovendien wordt gevraagd of de
Nederlandse retributietarieven nog wel in lijn zijn met «Maat Houden»,
het Nederlandse kader voor doorberekening van tarieven voor toezicht
aan het bedrijfsleven.
Naar aanleiding van deze toezeggingen zijn twee onderzoeken uitgevoerd
door PwC. Ik bied u hierbij aan, mede namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, het definitieve rapport «Internationale
vergelijking kosten keuring en toezicht NVWA en toets aan Maat Houden»,
waarin de resultaten van beide onderzoeken zijn opgenomen2.

1

Maat Houden, Rapport van de interdepartementale werkgroep Herziening Maat Houden:
Tweede Kamer vergaderjaar 2013–2014, bijlage bij kamerstuk 24 036 nr. 407
2
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

kst-33835-48
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

1

Reactie op voorlichting Raad van State
Op verzoek van de Tweede Kamer heeft de Raad van State een
voorlichting gepubliceerd d.d. 5 september 2016. 3 De vaste commissie
voor Economische Zaken heeft mij gevraagd om een reactie op deze
voorlichting (2016D34149). De Raad van State stelt een aantal vragen dat
raakt aan de basis van het rapport «Maat Houden». Naar aanleiding van
de voorlichting van de Raad van State is een interdepartementale
werkgroep ingesteld die zal bezien wat deze voorlichting betekent voor
het kabinetsbeleid over doorberekening van toezicht- en handhavingskosten zoals neergelegd in het rapport Maat Houden 2014. Nadat deze
interdepartementale werkgroep haar bevindingen heeft gepresenteerd
(komend voorjaar), zal het kabinet hierover een besluit nemen. Vervolgens
zal worden bekeken in hoeverre dit gevolgen heeft voor de doorberekening van de toezichtkosten van onder andere de NVWA. Tot die tijd blijft
het huidige kabinetsbeleid de basis voor doorberekening van kosten door
toezichthouders aan het bedrijfsleven.
Conclusies Internationale vergelijking kosten keuring en toezicht
NVWA
PwC heeft in het internationaal vergelijkend onderzoek de toezichtactiviteiten, de daarmee samenhangende kosten, de wijze van financieren en
daarbinnen de retributie van kosten naar het bedrijfsleven in Nederland,
België, Denemarken, Frankrijk en Duitsland met elkaar vergeleken. Hierbij
is gekeken naar een aantal representatieve ketens: rund, varken en
pluimvee. Binnen deze ketens is ingezoomd op toezichtactiviteiten die zien
op het primaire productieproces (met name op de boerderij), de slacht en
verwerking en de import en export. Daarnaast zijn toezichtactiviteiten
betreffende de retail/horeca, de import van hoogrisico levensmiddelen en
groenten en fruit onder de loep genomen.
De basis voor de vergelijking vormt het per land gehanteerde systeem van
keuring en toezicht. Dit betreft de keuring- en toezichtactiviteiten die
worden uitgevoerd door de bevoegde autoriteiten binnen de hierboven
genoemde representatieve ketens, de daaraan gerelateerde kosten en de
wijze van financieren van deze kosten in de verschillende landen
(retributie, heffing, gelden afkomstig uit de staatskas). Een vergelijking op
basis van systeem, kosten en bekostiging geeft een evenwichtiger beeld
van de verschillen tussen de bevoegde autoriteiten dan wanneer alleen de
tarieven die worden doorberekend aan het bedrijfsleven met elkaar
worden vergeleken. De in dit rapport gepresenteerde cijfers zijn desgevraagd door de landen aangeleverd en door PwC geanalyseerd. De
hoogte van cijfers wordt ook beïnvloed door systeemverschillen tussen de
landen en zijn daardoor slechts tot op zekere hoogte vergelijkbaar.
Voor Duitsland is gebleken dat het niet mogelijk is om op federaal niveau
gedetailleerde informatie te verkrijgen. Door het federale stelsel in
Duitsland ligt de verantwoordelijkheid voor de officiële controles op het
niveau van de deelstaten. Binnen de deelstaten hebben de gemeenten
(Kreisen) beleids- en uitvoeringsruimte bij de feitelijke uitvoering van de
officiële controles. Dit zorgt ervoor dat de informatie over Duitsland als
geheel in dit rapport zeer beperkt is gebleven en er noodgedwongen
moest worden ingezoomd op lokaal niveau.
De belangrijkste conclusies uit het rapport zijn de volgende:
• Nederland is het enige land dat de coördinatie en de uitvoering van
keuring en toezicht volledig centraal organiseert.
3

Kamerstuk 33 835, nr. 46

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

2

•

•
•

•

•

•

•

•

Nederland brengt een kleiner aandeel van de totale kosten die het
maakt via retributies in rekening bij het bedrijfsleven dan België en
Denemarken. Frankrijk brengt het kleinste aandeel van zijn kosten via
retributies in rekening bij het bedrijfsleven. Daarentegen zijn de
opbrengsten uit retributies in Nederland absoluut gezien het hoogst.
De werktijden van de NVWA zijn ruimer dan die van de autoriteiten in
de focuslanden (de in het rapport vergeleken landen).
De controle- en toezichtactiviteiten in het primaire productieproces en
transport worden in Nederland en Frankrijk vrijwel geheel door de
staat bekostigd. In België en Denemarken worden deze activiteiten
voornamelijk door het bedrijfsleven gefinancierd. De totale kosten van
deze toezichtactiviteiten zijn in Nederland relatief gezien het hoogst ten
opzichte van de andere focuslanden.
Het percentage van de kosten voor keuring en toezicht in de vleesketen
dat in Nederland via retributietarieven in rekening wordt gebracht bij
het bedrijfsleven, is vergelijkbaar met dat van België en Denemarken.
Alleen in Frankrijk wordt aanzienlijk minder geretribueerd. De totale
toezichtkosten binnen de ketenstappen slacht en verwerking zijn in
Nederland relatief gezien duidelijk lager dan in de andere focuslanden.
In Nederland worden de kosten van het toezicht op export grotendeels
via retributietarieven in rekening gebracht bij het bedrijfsleven. Dit
geldt ook voor België en Denemarken. In Frankrijk worden deze kosten
volledig door de staat bekostigd.
De toezichtkosten bij import zijn in Nederland relatief hoog in
vergelijking met de andere focuslanden. Het percentage van de totale
kosten binnen deze ketenstap, dat via retributietarieven in rekening
wordt gebracht bij het bedrijfsleven, ligt in alle landen boven de 75%.
In België en Denemarken zelfs 100%.
België besteedt in vergelijking met Nederland en de focuslanden een
groter aandeel van zijn budget aan de controles binnen het Retail/
Horeca-domein. De kosten die binnen deze ketenstap worden gemaakt,
worden in Nederland, Denemarken en Frankrijk grotendeels door de
overheid gefinancierd. In België wordt dit door het bedrijfsleven
gefinancierd door middel van heffingen.
Tot slot is gebleken dat het aandeel van het totale budget van de
verschillende landen voor de controles op de import van hoogrisico
levensmiddelen conform verordening (EG) nr. 669/2009 zeer uiteenloopt, evenals de wijze van financieren.

Conclusies Toets aan Maat Houden
Maat Houden 2014 is het toetsingskader voor de doorberekening van
kosten voor toezicht aan het bedrijfsleven. Maat Houden deelt toezicht in
naar categorieën: toelating, naleving en repressieve handhaving. Maat
Houden stelt als uitgangspunt dat kosten voor handhaving in beginsel uit
algemene middelen moeten worden bekostigd. Tegelijkertijd is een
tweetal uitzonderingen geformuleerd, vanwege het feit dat een individuele burger, een bedrijf of sector profijt kan hebben van handhaving
(«profijtbeginsel»), maar ook vanwege het feit dat er een veroorzaker kan
zijn die (extra) toezicht noodzakelijk maakt («vervuiler betaalt»). In Maat
Houden worden deze uitzonderingen beginselen genoemd.
Uit Maat Houden volgt daarnaast dat, in het geval dat kostendoorberekening op EU-niveau wordt voorgeschreven, de toetsing aan Maat
Houden alleen van toepassing is wanneer er beleidsruimte is. Van
beleidsruimte is sprake wanneer er ruimte is voor de lidstaat bij de
bepaling van de hoogte van een tarief of wanneer de lidstaat een eigen
beleid mag voeren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

3

De NVWA-tarieven die zijn ingegaan op 1 mei 2016, zijn getoetst aan Maat
Houden 2014. PwC heeft de tarieven van de NVWA in haar rapport
ingedeeld in de categorieën toelating, toezicht op naleving of repressieve
handhaving, en vervolgens getoetst aan het profijtbeginsel en het
beginsel van de vervuiler betaalt4. Daarmee geeft het rapport het inzicht in
de opbouw van de tarieven, waar overigens ook in de voorlichting Raad
van State om wordt gevraagd.
De belangrijkste conclusies uit dit deel van het PwC rapport zijn:
• 97% van de NVWA-tarieven kent haar doorberekeningsgrondslag op
EU-niveau. Hierbij geldt dat voor 6% op EU-niveau de verplichting
bestaat om kostendekkende tarieven in rekening te brengen (hierop is
een verdere toets aan Maat Houden niet van toepassing) en dat voor
91% sprake is van beleidsruimte. Van deze laatste categorie is bij 35%
sprake van een voorgeschreven minimumtarief (boven dit minimumtarief is sprake van beleidsruimte), bij 56% geeft de EU de mogelijkheid
tarieven te heffen en is er voor het volledige bedrag sprake van
beleidsruimte. Daar waar sprake is van beleidsruimte, zijn de tarieven
getoetst aan Maat Houden.
• De overige 3% van de tarieven kent zijn doorberekeningsgrondslag
alleen in de Nederlandse wetgeving. Bij deze tarieven is de toets aan
Maat Houden eveneens uitgevoerd.
• Voor zover er sprake is van beleidsruimte, constateert PwC dat voor
alle NVWA-tarieven geldt dat het beginsel van het aanwijsbare
individuele profijt opgaat of dat er sprake is van het «veroorzaker
betaalt»-beginsel.
• Voor alle activiteiten van de NVWA waarvoor tarieven worden
doorberekend die niet op EU-niveau zijn voorgeschreven, geldt dat het
profijt- of «veroorzaker betaalt»- beginsel van toepassing is. Bij bijna
100% daarvan is sprake van het profijtbeginsel. In minder dan 1% van
de activiteiten is sprake van het «veroorzaker betaalt»-beginsel.
• De randvoorwaarden die Maat Houden stelt aan goed toezicht zijn
grotendeels op orde en de basisprincipes voor doorberekening worden
grotendeels gevolgd.
• De NVWA werkt in opzet risicogericht en er vindt afstemming plaats
met andere toezichthouders in de ketens.
• Retributies vormen een belangrijke inkomstenbron voor de NVWA,
maar de onafhankelijkheid van het toezicht zoals Maat Houden die
bedoelt, blijft goed geborgd door:
1) de planning- en controlecyclus en de verantwoording;
2) het gegeven dat retributieheffing goed is ingekaderd;
3) het feit dat retributies niet de enige inkomstenbron zijn en dat de
retributies uit herinspecties slechts een klein deel vormen van de
totale retributie-inkomsten van de NVWA.
• Aan twee randvoorwaarden en één basisprincipe van Maat Houden
voldoet het systeem van kostendoorberekening van de NVWA slechts
gedeeltelijk:
1) Bij invoering van nieuwe tarieven maakt de NVWA een kostenbatenafweging die met name gericht is op de interne kosten. Een
expliciete weging van de gevolgen hiervan voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven wordt in de besluitvorming door de
Ministeries van Economische Zaken en Volksgezondheid, Welzijn
en Sport onvoldoende inzichtelijk gemaakt.
2) Als baten-lastendienst heeft de NVWA de doelstelling om
efficiënter te werken en kostenstijgingen beperkt te houden. Het
effect van kostenbeheersing is echter lastig vast te stellen doordat
niet alle kosten die de NVWA maakt voor haar retribueerbare

4

Zie bijlage C PwC-rapport

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

4

•

activiteiten, worden doorberekend, en het effect van efficiënter
werken niet separaat zichtbaar is.
Tot slot stelt PwC dat het bedrijfsleven te weinig wordt geconsulteerd
over tariefaanpassingen en dat de invloed die de ondertoezichtgestelde heeft op de hoogte van de vergoeding beperkt is doordat de
NVWA (nog) beperkt risicogericht werkt.

Afweging
Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek ben ik van mening dat de
tariefontwikkeling van de NVWA internationaal in de pas loopt en
daarnaast, op een enkel onderdeel na, in lijn is met het kabinetsbrede
kader Maat Houden. Uit de internationale vergelijking trek ik de conclusie
dat de tarieven in Nederland het midden houden tussen België en
Denemarken, die meer retribueren, en Frankrijk, dat minder retribueert.
De hoge kosten voor export en import, die ook in de toets van PwC op
Maat Houden indirect terugkomen in de conclusie dat bij het vaststellen
van de tarieven de internationale concurrentiepositie onvoldoende wordt
meegewogen, vormen een aandachtspunt. Ik wil hierover het gesprek
aangaan met het bedrijfsleven. Hierbij denk ik aan een periodiek stakeholderoverleg tussen departement, inspectie en bedrijfsleven. Het doel van
dit overleg is een platform te bieden waarin (wederzijdse) problemen bij
de uitvoering van het toezicht, ontwikkelingen in de sector en de
financiële randvoorwaarden (waaronder retributietarieven en het
gewenste niveau van dienstverlening) tijdig met elkaar kunnen worden
besproken.
Aanvullend hierop wil ik op korte termijn met het bedrijfsleven spreken
over de conclusies van het onderzoek van PwC. Dit zie ik als een eerste
stap naar het hierboven genoemde periodiek overleg.
Wat betreft de prikkel tot kostenbeheersing waar PwC een aanbeveling
over meegeeft, wil ik verwijzen naar het Plan van Aanpak dat in 2013 is
vastgesteld. Zoals toegezegd ontvangt u dit najaar de herijking van het
Plan van Aanpak. Dit herijkte Plan van Aanpak heeft als doel om de NVWA
te versterken als efficiënte en dus ook kosteneffectieve toezichthouder.
PwC geeft aan dat er bij het invoeren van nieuwe tarieven of het
aanpassen van bestaande tarieven een te beperkte invulling van de door
Maat Houden voorgeschreven toetsing ten aanzien van de concurrentiepositie wordt gegeven. Ik zal verdere tariefsverhogingen, conform de
aanbeveling, afzetten tegen de internationale concurrentiepositie van het
bedrijfsleven.
Het uitgangspunt is dat de NVWA alle werkelijke kosten, die voor
doorberekening in aanmerking komen, doorberekent. Hierover zijn in 2013
afspraken gemaakt. De kosten die worden doorberekend hebben een
directe relatie tot de handhavingsactiviteiten, doordat start- en kwartiertarieven worden doorberekend en deze per categorie van werkzaamheden
verschillen. Daarom houd ik vast aan het door het kabinet vastgestelde
retributiebeleid voor de NVWA. Het voornemen is een nieuwe tariefsaanpassing per 1 januari 2017 te laten ingaan. Deze beperkt zich voor het
grootste deel tot indexering als gevolg van de jaarlijkse aanpassing van
het prijspeil. Voor een aantal tarieven binnen het fytosanitaire veld en
voor het tarief voor certificering op afstand is er sprake van een verhoging
die betrekking heeft op de effectuering van de afspraken over doorberekening van werkelijke kosten, die in 2013 zijn gemaakt over het Plan van
Aanpak. Binnen het fytosanitaire veld gaat het om het starttarief voor
fytosanitaire inspecties, de tarieven voor ontheffingen van teeltvoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

5

schriften die betrekking hebben op akkerbouw en de tarieven voor het
verlenen en onderhouden van erkenningen voor onderzoek met
gewasbeschermingsmiddelen.
Tot slot wil ik kort melding maken van twee andere ontwikkelingen op
retributiegebied:
• Ten eerste heb ik toestemming gegeven om het weerstandvermogen
van de BV Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) op peil te brengen
door verhoging van het KDS-tarief. Het weerstandvermogen is
afgelopen jaren te laag geworden. Het weerstandsvermogen is
bedoeld om in tijden van tijdelijke vraaguitval (als de slachthuizen stil
liggen ten gevolge een dierziekte-uitbraak dan wel als er plotseling
slachthuizen sluiten door faillissement/herstructurering), salarissen
door te kunnen betalen, opdat er geen mensen moeten afvloeien die
daarna weer nodig zijn. Dit gebeurt in twee stappen: het ongedaan
maken van een tijdelijke korting op de tarieven per 1 oktober 2016 en
het verhogen van de tarieven per 1 januari 2017.
• Ten tweede wil ik wijzen op de invoering van de nieuwe Europese
Controleverordening, waarover in juni 2016 onder Nederlands
voorzitterschap een politiek akkoord is bereikt. De regels in de nieuwe
verordening ten aanzien van de financiering van de controlekosten
komen goeddeels overeen met de bestaande situatie. Onder de nieuwe
verordening zullen echter nieuwe gedelegeerde en uitvoeringshandelingen worden vastgesteld, die van invloed zouden kunnen zijn op de
hoogte van de toezichtkosten. Nieuw is dat de verordening ten aanzien
van transparantie voorschrijft dat de lidstaten de belanghebbenden
moeten raadplegen over de gebruikte methoden om de tarieven te
berekenen en dat die gegevens openbaar moeten worden gemaakt.
De Staatssecretaris van Economische Zaken,
M.H.P. van Dam

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 33 835, nr. 48

6