Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

30 872

Landelijk afvalbeheerplan

Nr. 290

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 februari 2023
Op 25 januari 2021 bent u geïnformeerd over de tweede wijziging van het
derde Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3) waarbij ook is aangegeven dat het
LAP3 zal worden opgevolgd door een eerste Circulair Materialenplan
(CMP1)1. Op 24 juni 20222 bent u geïnformeerd over de voortgang van het
CMP1 en heb ik toegezegd u verder in het proces opnieuw te informeren
over de stand van zaken. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand.
Algemeen
De Europese Kaderrichtlijn afvalstoffen (Kra) verplicht lidstaten om een
afvalbeheerplan op te stellen. In Nederland hanteren we het Landelijk
Afvalbeheerplan (LAP) als kader voor het afvalstoffenbeheer. Het fungeert
daarbij als instrument dat al het beleid ten aanzien van afvalstoffen
bijeenbrengt en is bepalend voor de vraag welke activiteiten met
afvalstoffen zijn toegestaan en welke niet. Bevoegd gezag dient met het
LAP rekening te houden bij het uitoefenen van de taken voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).
Het zwaartepunt van het LAP ligt bij goed afvalstoffenbeheer en beschrijft
met name de verwerking van materialen in de afvalfase. Met de opvolger
van het LAP, het CMP, willen we meer gewicht geven aan de voorkant van
de keten, dus de fasen voordat een materiaal afval wordt. Voor een
circulaire economie is het belangrijk dat, naast goed afvalstoffenbeheer,
ook afvalpreventie en een goed gebruik van grondstoffen (om ze zo veel
en lang mogelijk in de economie te houden) voorop staan. Het CMP biedt
dan ook informatie over alle fasen van een materiaalketen, van ontwerp
tot en met verwerking, en is een toetsingskader voor bevoegd gezag
inzake afvalbeheer. Het CMP zal – net als het LAP – vooral een praktisch
instrument zijn, bedoeld om op een laagdrempelige manier gebruikers te
1
2

kst-30872-290
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 30 872, nr. 253.
Kamerstuk 30 872, nr. 284.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 872, nr. 290

1

voorzien van zo toepasbaar mogelijke informatie. Zo is het CMP de brug
tussen het beleid en de uitvoeringspraktijk.
Meer aandacht voor de voorkant van de keten
In het CMP wordt, zoals hierboven aangegeven, onder meer aandacht
gegeven aan de voorkant van de keten door middel van goede informatievoorziening. Het huidige LAP bevat sectorplannen waarin het beleid voor
specifieke afvalstromen is opgenomen. In een sectorplan ligt de focus
primair op de afvalfase van een materiaal. In het CMP worden waar van
toepassing deze sectorplannen omgevormd tot ketenplannen waarin ook
informatie wordt opgenomen over de verschillende stappen in de keten
voorafgaand aan de afvalfase, zoals ontwerp, productie en (her)gebruik.
De meerwaarde van een ketenplan is het bieden van overzicht van de
gehele keten, inclusief de geldende regels. Zo krijgt de gebruiker van het
CMP een concreet beeld en handvatten bij de keuzes die ketenpartijen
kunnen of moeten maken voor het circulair maken van een specifiek
materiaal. Voor het CMP1 wordt een aantal sectorplannen reeds
omgevormd tot ketenplannen, waarna er in de toekomst meer zullen
volgen.
Afwijkingsprocedure
In de voorgaande brief over de stand van zaken heb ik u meegedeeld dat
de juridische basis van het CMP ten opzichte van het LAP wordt versterkt
en dat dit onder andere gebeurt door de afwijkingsprocedure vast te
leggen in de wet. Momenteel is de afwijkingsprocedure opgenomen in het
LAP zelf. Dat deze alleen in het LAP staat, zonder borging in de wet, blijkt
in de uitvoering tot onduidelijkheden te leiden. Bijvoorbeeld over wanneer
de procedure moet worden gevolgd en wat de te nemen stappen zijn. De
procedure wordt daarom nu nauwelijks gebruikt, terwijl er wel het
vermoeden bestaat dat er in de praktijk op momenten wordt afgeweken
van het LAP. Door de afwijkingsprocedure in de wet te verankeren
brengen we meer duidelijkheid over de procedure zelf en is deze
verplichtend voor bevoegd gezag. Na opname van de procedure in de Wet
milieubeheer (Wm) moet de procedure doorlopen worden als bevoegd
gezag wil afwijken van het CMP. Bovendien kan het Ministerie van IenW
daarmee een advies uitbrengen over het voornemen tot afwijken. Dit zal
leiden tot een beter overwogen besluit door bevoegd gezag. Het traject
om de Wm hiervoor te wijzigen is in gang gezet. De internetconsultatie
voor de benodigde wetswijziging heeft van 16 december 2022 tot
30 januari 2023 gelopen.
m.e.r.-procedure
Ik heb u eerder geïnformeerd over het doorlopen van een m.e.r.procedure voor het CMP. De eerste stap op weg naar een milieueffectrapportage betreft het opstellen van een zogenaamde Notitie Reikwijdte en
Detailniveau (NRD). De NRD is van 25 mei tot en met 5 juli 2022 ter inzage
gelegd in een zienswijzeprocedure waarbij parallel ook advies aan de
Commissie m.e.r. is gevraagd. De inbreng spitst zich op hoofdlijnen toe op
de volgende onderwerpen: 1) het beperkte aantal onderwerpen in de NRD,
de gekozen ketenplannen en daar het ambitieniveau van het CMP, evenals
2) de positionering van het CMP en hieraan aanpalend het opnemen van
doelen en het verduidelijken van (juridische) kaders. Hieronder volgt een
samenvatting van de in de inspraak ontvangen reacties, waarna hier op
hoofdlijnen op wordt gereageerd. De volledige reactienota is digitaal te
raadplegen (zie Voornemen: Notitie Reikwijdte en Detailniveau | Circulair
Materialenplan 1 – Platform Participatie).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 872, nr. 290

2

Ten aanzien van de reacties die betrekking hebben op het beperkte aantal
onderwerpen in de NRD, de gekozen ketenplannen en daarmee het
ambitieniveau van het CMP, trekt een deel van de insprekers op basis van
de onderwerpen in de NRD de conclusie dat het CMP1 meer een
bijstelling van LAP3 is in plaats van een nieuw beleidsplan. Gebaseerd op
de onderwerpen in de NRD lijkt het CMP1 volgens hen minder ambitieus
dan eerder verwoord in de Kamerbrief zoals gepubliceerd in de zomer van
2022. De focus in de NRD ligt op onderwerpen gerelateerd aan de
afvalfase en niet op fases daarvoor. De onderwerpen gerelateerd aan de
eerdere fases zouden volgens de insprekers ook in de NRD en de
m.e.r.-procedure terug moeten komen. Er wordt wat betreft het beperkte
aantal onderwerpen ook aangegeven dat de ketenplannen meegenomen
zouden moeten worden in het MER en in de reacties worden ook
verschillende nieuwe stromen voorgesteld voor het maken van een
ketenplan.
Daarnaast spreekt uit de reacties een roep tot het verduidelijken van de
positionering van het CMP en hieraan aanpalend het opnemen van doelen
en het verduidelijken van (juridische) kaders. Zo geeft de Commissie
m.e.r. aan dat de positie van het CMP1 ten opzichte van bijvoorbeeld het
Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) of het Nationaal
Milieuprogramma (NMP) onduidelijk is. Ze roept op om kwalitatieve
doelen voor afvalbeheer en circulariteit op te nemen en daarbij het pad te
schetsen of mogelijke scenario’s op te nemen om aan te geven hoe deze
doelen behaald moeten worden. Hiermee zou duidelijkheid geboden
moeten worden over hoe het Rijk de transitie wil maken naar een
circulaire economie. De Commissie geeft ook aan dat er onduidelijkheid
bestaat over de verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden rondom
het CMP en hoe het CMP doorwerkt in vervolgbesluiten.
Reactie inspraak zienswijzeprocedure
In reactie op bovenstaande punten, is het allereerst belangrijk om te
benadrukken dat de NRD een stap is in het proces richting het CMP1,
maar dat de NRD zelf geen volledige reflectie noch onderdeel is van het
CMP1. De NRD bevat beleidsopties die in het MER verder onderzocht
zullen worden, waarbij uitsluitend de zaken die volgens het Besluit m.e.r.
getoetst moeten worden in een m.e.r.-procedure, zijn opgenomen. Het
betreft dus nieuwe beleidsaspecten die bindend zijn en een toetsingskader
vormen voor besluiten van bevoegd gezag. Dit betekent echter niet dat
het aantal onderwerpen waaraan wordt gewerkt voor het CMP beperkt is
tot de onderwerpen die zijn meegenomen in de NRD. In het CMP zullen
veel meer onderwerpen aan de orde komen, die niet altijd een toetsingskader vormen voor bevoegd gezag. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een
handreiking of het bieden van een overzicht van de beschikbare informatie voor een materiaalstroom in een ketenplan. Dergelijke
niet-kaderstellende onderwerpen hoeven dus niet mee in een m.e.r.procedure. Bovendien vergt de uitwerking van de ambities voor het CMP
tijd en niet alles zal meteen in het CMP1 realiseerbaar zijn. Daarom heeft
het CMP ook het karakter van een groeimodel, waarbij niet alle onderwerpen gereed zijn voor CMP1 maar gaandeweg verder worden
ontwikkeld en aangevuld. Neem bijvoorbeeld de ketenplannen; deze
worden onder meer gefaseerd uitgewerkt omdat de uitwerking zorgvuldig
moet gebeuren en er pas praktijkervaring mee kan worden opgedaan na
inwerkingtreding van het CMP1. Bij de uitwerking van de zes gekozen
ketenplannen (hout, kunstgras, zonnepanelen, papier en karton, beton en
textiel) wordt ook gekeken welke andere stromen zich lenen om uitgewerkt te worden tot een ketenplan. Net als het huidige LAP zal het CMP
dan ook op gezette tijden worden gewijzigd zodat het steeds aansluit bij
de meest recente ontwikkelingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 872, nr. 290

3

Om de transitie te kunnen maken naar een circulaire economie is een
breed scala aan instrumenten nodig. Elk instrument heeft een eigen
functie bij de ondersteuning van de transitie. Beleidsplannen, zoals het
Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) omschrijven de
stappen in de transitie naar een circulaire economie en bieden een kader
voor en overzicht van de doelen en maatregelen die daarvoor nodig zijn.
In de komende tijd zullen deze doelen en maatregelen verder worden
uitgewerkt waarna deze uitwerking voor sommige aspecten in het CMP zal
landen, als brug tussen beleid en uitvoering. Het CMP voorziet daarmee
de uitvoeringspraktijk van concrete en praktische informatie over deze
uitgewerkte beleidsdoelen en maatregelen. Het geeft bijvoorbeeld
informatie over de wet- en regelgeving over productontwerp voor een
specifiek materiaal. Indien wet- en regelgeving bindende elementen bevat
voor de vergunningverlening wordt dit ook opgenomen in het CMP. Het
CMP is daarmee dus één van de instrumenten die invulling geven aan de
doelen en maatregelen voor de transitie naar een circulaire economie.
Voor de onderwerpen die de Commissie m.e.r aanhaalt, zoals het stellen
van doelen, is het CMP dan ook niet het aangewezen instrument. Dit past
bij uitstek in een beleidsplan als het NPCE.
Ik deel de opmerkingen die de Commissie m.e.r. heeft gemaakt over de
onduidelijkheid in rollen en verantwoordelijkheden. Zoals eerder in deze
brief aangegeven biedt het CMP inzicht in de informerende, evenals de
juridisch bindende elementen voor bijvoorbeeld vergunningverlening die
een bepaalde materiaalstroom betreffen. In het CMP wordt hier duidelijk
onderscheid in gemaakt, evenals in de bijbehorende taken en bevoegdheden. Bovendien wijs ik op het verankeren van de afwijkingsprocedure in
de Wet Milieubeheer, zoals ook in deze brief is beschreven. Met deze
aanpak zullen de rollen en verantwoordelijkheden behorende bij het CMP
duidelijk en juridisch beter geborgd zijn.
Planning
Het streven is om begin 2024 de formele inspraakprocedure voor het CMP
te starten en op 1 januari 2025 het eerste CMP in werking te laten treden.
Overigens zal het CMP ook na inwerkingtreding niet af zijn; er zal steeds
sprake zijn van beleidsmatig of uitvoeringstechnisch voortschrijdend
inzicht wat vraagt om aanpassing, bijvoorbeeld om innovaties zo goed
mogelijk te accommoderen. Wanneer CMP1 in werking treedt, zal er dan
ook al volop gewerkt worden aan een eerste aanpassing. Zo is en blijft het
CMP een dynamisch en evoluerend instrument dat inspeelt op en een
weerslag is van de laatste stand van de ontwikkelingen en zo de transitie
naar een circulaire economie praktisch ondersteunt.
Ik zal u opnieuw informeren over de stand van zaken op het moment dat
het ontwerp CMP in de inspraak wordt gebracht.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 30 872, nr. 290

4